bvger · BVGE 2014/47 · 2014-11-20 · de
BVGE 2014/47

Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG)

3 Strafrecht - Strafrechtspflege - Strafvollzug Droit pénal - Procédure pénale - ExécutionDiritto penale - Procedura penale - Esecuzione
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Auszug aus dem Urteil der Abteilung Abteilung IIIi.S. Kanton Zürich gegen das Bundesamt für JustizC 6196/2010 vom 20. November 2014
Teilung eingezogener Vermögenswerte. Sachlicher Anwendungsbe­reich der Bestimmungen über das internationale Sharing. Gegen­recht. Übergangsrecht.
Art. 2 Abs. 2, Art. 11 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2, Art. 17 Abs. 2 TEVG.
1. Sachlicher Anwendungsbereich und Inhalt der Bestimmungen des 2. Kap. TEVG über das nationale Sharing (E. 2.3) und des 3. Kap. TEVG über das internationale Sharing (E. 2.2 und 2.4). Aktives und passives internationales Sharing (E. 2.2 und 5.2).
2. Die Mitwirkung eines anderen Staates an einem schweizerischen Strafverfahren, in dem Vermögenswerte eingezogen werden, öff­net den Anwendungsbereich der Bestimmungen über das inter­nationale Sharing. Eine solche Mitwirkung setzt nicht notwen­digerweise voraus, dass der andere Staat auf schweizerisches Rechtshilfeersuchen hin Rechtshilfe für dieses Strafverfahren leistet. Es kann genügen, dass die Einziehung gestützt auf Infor­mationen erfolgt, mit denen der andere Staat ein eigenes Rechts­hilfeersuchen an die Schweiz begründet hat (E. 5.7 und 5.8).
3. Voraussetzung des Gegenrechts nach Art. 11 Abs. 2 TEVG beim internationalen Sharing. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der andere Staat in der Teilungsvereinbarung Gegenrecht für vergleichbare strafbare Handlungen zusichert (E. 4.2 und 6).
4. Die übergangsrechtliche Regelung des Art. 17 Abs. 2 TEVG, die sich auf das internationale Sharing bezieht, erfasst auch die Aufteilung des schweizerischen Anteils an den eingezogenen Ver­mögenswerten zwischen dem Bund und den beteiligten Kantonen nach Art. 15 TEVG (E. 2.5 und 7).
Partage de valeurs patrimoniales confisquées. Champ d'application matériel des dispositions sur le partage international. Réciprocité. Droit transitoire.
Art. 2 al. 2, art. 11 al. 1 let. a et al. 2, art. 17 al. 2 LVPC.
1. Champ d'application matériel et contenu des dispositions du chap. 2 LVPC concernant le partage national (consid. 2.3) et du chap. 3 LVPC concernant le partage international (consid. 2.2 et 2.4). Partage international actif et passif (consid. 2.2 et 5.2).
2. Les dispositions sur le partage international sont applicables si un autre Etat participe à une procédure pénale suisse dans le cadre de laquelle des valeurs patrimoniales sont confisquées. Une telle participation ne présuppose pas nécessairement que l'autre Etat prête son concours à la procédure pénale en cause en exé­cution d'une demande d'entraide judiciaire lui ayant été pré­sentée par la Suisse. Suivant les circonstances, il peut suffire que la confiscation intervienne sur la base d'informations dont l'autre Etat s'est servi pour motiver une demande d'entraide judiciaire qu'il a adressée à la Suisse (consid. 5.7 et 5.8).
3. Condition de réciprocité prévue à l'art. 11 al. 2 LVPC en matière de partage international. Cette exigence est satisfaite si, dans l'accord de partage, l'autre Etat garantit la réciprocité pour des infractions comparables (consid. 4.2 et 6).
4. La disposition transitoire de l'art. 17 al. 2 LVPC, qui se rapporte au partage international, s'applique aussi à la répartition interne (entre la Confédération et les cantons concernés) prévue à l'art. 15 LVPC - de la part des valeurs confisquées revenant à la Suisse (consid. 2.5 et 7).
Ripartizione di valori patrimoniali confiscati. Campo d'applicazione materiale delle disposizioni sulla ripartizione internazionale. Reci­procità. Diritto transitorio.
Art. 2 cpv. 2, art. 11 cpv. 1 lett. a e cpv. 2, art. 17 cpv. 2 LRVC.
1. Campo d'applicazione materiale e contenuto delle disposizioni del cap. 2 della LRVC sulla ripartizione nazionale (consid. 2.3) e del cap. 3 sulla ripartizione internazionale (consid. 2.2 e 2.4). Ripartizione internazionale attiva e passiva (consid. 2.2 e 5.2).
2. Le disposizioni sulla ripartizione internazionale sono applicabili in caso di partecipazione di un altro Stato ad un procedimento penale svizzero in cui vengono confiscati valori patrimoniali. Tale partecipazione non implica che, su richiesta di assistenza giu­diziaria svizzera, l'altro Stato fornisca un aiuto giudiziario ai fini del procedimento penale svizzero nell'ambito del quale sono stati confiscati dei valori patrimoniali. La partecipazione può essere riconosciuta anche nel caso in cui la confisca avviene grazie ad informazioni fornite da un altro Stato per motivare una propria richiesta di assistenza giudiziaria alla Svizzera (consid. 5.7 e 5.8).
3. Garanzia di reciprocità ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LRVC in caso di ripartizione internazionale. La condizione della reciprocità è sufficientemente adempiuta se, nell'ambito dell'accordo sulla ri­partizione, l'altro Stato garantisce la reciprocità per reati ana­loghi (consid. 4.2 e 6).
4. La norma transitoria dell'art. 17 cpv. 2 LRVC relativa alla ripar­tizione internazionale si applica anche alla ripartizione prevista all'art. 15 LRVC tra la Confederazione e i Cantoni coinvolti della quota dei valori confiscati assegnata alla Svizzera (consid. 2.5 e 7).
Ende November 2003 leitete die Bezirksanwaltschaft IV des Kantons Zürich (im Weiteren: BAK IV) gegen den japanischen Staatsangehörigen Susumu Kajiyama, ein führendes Mitglied einer der grössten japanischen Yakuza-Gruppierungen, ein Strafverfahren ein wegen Geldwäscherei und sperrte zwei auf ihn lautende Konten bei der Credit Suisse (CS) in Zürich mit einem Guthaben von rund 60 Millionen Franken.
Die Informationen wurden an die japanischen Behörden weitergeleitet, die daraufhin die Schweiz um Rechtshilfe zugunsten eines eigenen Straf­verfahrens gegen Susumu Kajiyama ersuchten. Unter anderem baten sie um eine Fortführung der bestehenden Kontensperre.
Dem japanischen Rechtshilfeersuchen kam die BAK IV am 28. April 2004 nach und ordnete nebst anderen Massnahmen an, dass die Konten­sperre bestehen blieben, bis die japanischen Behörden rechtskräftig über die Vermögenswerte entschieden hätten.
Im Juni 2004 stellt die BAK IV ihr Strafverfahren gegen Susumu Kajiyama wegen Verdachts auf Geldwäscherei, Wucher und Mitglied­schaft in einer kriminellen Organisation ein und zog die sichergestellten Gelder gestützt auf das Bundesstrafrecht zugunsten der Zürcher Staats­kasse definitiv ein.
Nach mehrjährigen Verhandlungen, an der auch der Kanton Zürich betei­ligt war, schlossen die Schweiz und Japan am 22. April 2008 eine Verein­barung über die Teilung der eingezogenen Vermögenswerte. Diese sah vor, dass der nach Abzug der Kosten des Teilungsverfahrens resultieren­de Nettobetrag von rund 58 Millionen Franken hälftig auf die Schweiz und Japan aufgeteilt wird.
Im Anschluss daran leitete das Bundesamt für Justiz (nachfolgend: Vor­instanz) ein Verfahren auf innerstaatliche Teilung des schweizerischen Anteils zwischen dem Bund und dem Kanton Zürich ein. Der Kanton Zürich stellte sich dabei auf den Standpunkt, dass der Bund keinen Anspruch auf Teile der eingezogenen Gelder habe und beanspruchte den gesamten Betrag für sich.
Die Vorinstanz verfügte am 2. Juli 2010, dass vom schweizerischen An­teil am eingezogenen Geld im Betrag von rund 29 Millionen Franken ein Anteil von 7/10 (rund 20.3 Millionen Franken) an den Kanton Zürich und 3/10 (8.7 Millionen Franken) an den Bund geht.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die gegen diese Verfügung erho­bene Beschwerde des Kantons Zürich ab.
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das auf den 1. August 2004 in Kraft gesetzte Bundesgesetz vom 19. März 2004 über die Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG, SR 312.4) regelt die Teilung eingezogener Gegenstände und Vermögens­werte einschliesslich Ersatzforderungen unter Kantonen, Bund und aus­ländischen Staaten (Art. 1 TEVG). Es unterscheidet zwischen der inner­staatlichen Teilung (nationales Sharing), die zwischen Bund und den Kantonen erfolgt und ihre Ausgestaltung im 2. Kap. findet, und der inter­nationalen Teilung zwischen Staaten (internationales Sharing), der das 3. Kap. gewidmet ist.
2.2 In den Anwendungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap. über das internationale Sharing fallen gemäss Art. 2 Abs. 2 TEVG Teilungen von Vermögenswerten zwischen der Schweiz und ausländischen Staaten, wenn die Vermögenswerte im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen gestützt auf schweizerisches Recht (aktive internationale Tei­lung) oder gestützt auf ausländisches Recht eingezogen wurden (passive internationale Teilung). Das Gesetz soll auch Anwendung finden, wenn das ausländische Recht nicht eine Einziehung, sondern eine vergleich­bare Massnahme vorsieht (vgl. zum Ganzen Botschaft vom 24. Oktober 2001 betreffend das Bundesgesetz über die Teilung eingezogener Vermö­genswerte, BBl 2002 441, 454 und 461, nachfolgend: Botschaft zum TEVG). Die Bestimmungen des 1. Kap. über das nationale Sharing dage­gen sind einschlägig, wenn die Einziehung durch schweizerische Be­hörden gestützt auf Bundesstrafrecht ausserhalb eines internationalen Rechtshilfeverfahrens erfolgt (Art. 2 Abs. 1 TEVG).
2.3 Die Bestimmungen des 2. Kap. über das nationale Sharing er­fassen nach Massgabe ihres sachlichen Geltungsbereichs, wie er in Art. 2 Abs. 1 TEVG geregelt wird, reine Binnensachverhalte ohne relevanten Auslandsbezug. Die Teilung der eingezogenen Vermögenswerte erfolgt ausschliesslich zwischen Kantonen und Bund, wobei im Regelfall die Teilungsregeln des Art. 5 Abs. 1 3 TEVG zur Anwendung gelangen, die einen fixen Teilungsschlüssel vorsehen (5/10 für das einziehende Ge­meinwesen, 2/10 für den Kanton am Ort der eingezogenen Ver­mögenswerte, 3/10 für den Bund). Die Teilung selbst erfolgt auf dem Nettobetrag, das heisst nach Abzug vermutlich nicht einbringlicher Ver­fahrenskosten und der Verwendungen zugunsten der Geschädigten ge­stützt auf das StGB (Art. 4 TEVG). Die beteiligten Kantone und der Bund können freilich über ihre Anteile abweichende Vereinbarungen tref­fen (Art. 5 Abs. 4 TEVG).
2.4 Das 3. Kap. über das internationale Sharing sieht ein zweistu­figes Verfahren vor mit auf einer zwischenstaatlichen Vereinbarung beru­hender internationaler Teilung der eingezogenen Vermögenswerte zwi­schen der Schweiz und einem ausländischen Staat (Art. 11 14 TEVG) einerseits und einer sich daran anschliessenden innerstaatlichen Teilung des schweizerischen Anteils zwischen dem Bund und den beteiligten Kantonen andererseits (Art. 15 TEVG). Wurden die Vermögenswerte von schweizerischen Behörden in der Schweiz eingezogen, ist der schweize­rische Anteil gemäss den für das nationale Teilungsverfahren geltenden Regeln des Art. 5 TEVG aufzuteilen (Art. 15 Abs. 1 TEVG). Über die Verteilung entscheidet das Bundesamt, wobei die Regelung des Art. 4 TEVG betreffend Teilung auf den Nettobetrag sinngemäss anwendbar ist (Art. 15 Abs. 4 TEVG).
2.5 Die Bestimmungen des 2. Kap. über das nationale Sharing und diejenigen des 3. Kap. über das internationale Sharing erfahren in Art. 17 TEVG eine unterschiedliche intertemporale Regelung. Art. 17 Abs. 1 TEVG knüpft für das nationale Sharing des 2. Kap. an den Zeitpunkt der Rechtskraft der Einziehungsverfügung an. Nur Teilungssachverhalte, in denen die Einziehungsverfügung nach Inkrafttreten des TEVG am 1. Au­gust 2004 rechtskräftig wurde, unterstehen dem neuen Recht. Im Gegen­satz dazu stellt Art. 17 Abs. 2 TEVG für das internationale Sharing des 3. Kap. auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung der Teilungsvereinbarung ab. Dies gilt nach ausdrücklichem Gesetzeswortlaut selbst dann, wenn der Einziehungsentscheid bereits vor Inkrafttreten des TEVG in Rechts­kraft erwachsen ist.
3. Die Vorinstanz entschied mit der angefochtenen Verfügung, dass der von der BAK IV mit Einstellungs- und Einziehungsverfügung vom 18. Juni 2004 in der Strafsache Kajiyama eingezogene und nach der Auf­teilung in der Schweiz verbleibende Betrag von netto Fr. 28 979 738.88 zwischen dem Kanton Zürich und dem Bund im Verhältnis 7/10 zu 3/10 aufgeteilt werde. Dem Kanton Zürich stehe daher der Betrag von Fr. 20 285 817.22 und dem Bund der Betrag von Fr. 8 693 921.66 zu. Der Kanton Zürich wurde verpflichtet, den letzteren Betrag zuzüglich eines Anteils von 3/10 an der im internationalen Teilungsverfahren zurückbe­haltenen Kostendeckungspauschale von Fr. 467 415.10 (0.8 % des einge­zogenen Bruttobetrags), ausmachend Fr. 140 224.50, dem Bund zu über­weisen. Die Vorinstanz stützte ihren Teilungsentscheid auf das TEVG, namentlich auf Art. 15 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 TEVG. Die Anwendbarkeit des TEVG begründete die Vorinstanz damit, dass ein internationales Sharing im Sinne von Art. 2 Abs. 2 TEVG vorliege, in dessen Rahmen nach Inkrafttreten des TEVG eine zwischenstaatliche Teilungsvereinbarung unterzeichnet worden sei. Nach Massgabe von Art. 17 Abs. 2 TEVG gelangten daher ungeachtet der Rechtskraft der Einstellungs- und Einziehungsverfügung des BAK IV vom 18. Juni 2004 die Bestimmungen des 3. Kap. des TEVG über das internationale Sharing zur Anwendung, der mit Art. 15 TEVG die innerstaatliche Teilung des nach der Teilungsvereinbarung in der Schweiz verbliebenen Anteils regle und zu diesem Zweck auf die Teilungsregeln des Art. 5 TEVG verweise. Die zu teilenden Vermögenswerte hätten sich im Kanton Zürich befunden und seien vom Kanton Zürich beschlagnahmt worden. Ihm stünden daher nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b TEVG 5/10 zuzüglich 2/10 des Netto­betrags der eingezogenen Vermögenswerte zu. Der verbleibende Anteil von 3/10 ginge nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c TEVG an den Bund.
4. Der Kanton Zürich vertritt die Auffassung, dass das TEVG we­der im Aussenverhältnis Schweiz/Japan noch im Binnenverhältnis Bund/ Kanton Zürich zur Anwendung gelangt.
4.1 Was das Aussenverhältnis angeht, so macht der Kanton Zürich geltend, dass die Einziehung durch die BAK IV im Rahmen einer kan­tonalen Strafuntersuchung gestützt auf das Bundesstrafrecht erfolgt sei, ohne dass bei dieser Einziehung in die eine oder andere Richtung interna­tionale Rechtshilfe geleistet worden wäre. Daher habe gemäss Art. 2 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 1 TEVG kein Raum für eine internationale Tei­lung mit einer an sie anknüpfenden nationalen Teilung bestanden. Der Kanton Zürich hätte sich aus rechtlicher Sicht auf Teilungsverhandlungen mit Japan gar nicht einlassen müssen. Mit Blick auf die nationalen In­teressen der Schweiz (Freihandelsabkommen), die sehr guten bilateralen Beziehungen zu Japan (die Schweiz sei der fünftgrösste ausländische Investor in Japan) und die zu erwartende internationale Kritik seien die Zürcher Behörden jedoch von Beginn an bereit gewesen, zu einer poli­tisch ausgehandelten Lösung Hand zu bieten. Dabei hätten sie sich an das Instrumentarium des TEVG angelehnt, ohne jedoch in eine direkte An­wendbarkeit des TEVG und insbesondere den Teilungsschlüssel gemäss Art. 15 in Verbindung mit Art. 5 TEVG einzuwilligen. Nachdem das TEVG auf den Fall nicht anwendbar sei, könne der Verteilungsschlüssel nicht gestützt auf TEVG verfügt, sondern müsse zwischen dem Bund und dem Kanton Zürich individuell ausgehandelt werden.
4.2 Doch selbst wenn das TEVG im Aussenverhältnis zu Japan als anwendbar zu erachten wäre, was bestritten werde, hätte eine solche Tei­lung unter anderem am Erfordernis der Gegenseitigkeit scheitern müssen, zumal in Japan analoge Rechtsgrundlagen dafür fehlten. Die in Japan im Kontext Kajiyama ausgelöste Rechtssetzung betreffe ausschliesslich die Befriedigung von Geschädigten krimineller Organisationen, sodass nur für analoge Konstellationen Gegenrecht zugesichert werden könnte. Hin­zu trete, dass Art. 17 Abs. 2 TEVG in Zusammenhang mit der Über­gangsregelung des Art. 17 Abs. 1 TEVG gelesen werden müsse. Gemäss dieser Regel gelte nämlich das 2. Kap. betreffend die innerstaatliche Tei­lung nur, wenn die Einziehungsverfügung nach Inkrafttreten des TEVG am 1. August 2004 rechtskräftig geworden sei. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt (vgl. dazu weiter unten). Es sei nicht einzusehen, weshalb in einem Verfahren betreffend die Teilung von eingezogenen Vermögens­werten mit einem anderen Staat auch eine innerstaatliche Teilung statt­finden solle, während eine solche ausser Betracht falle, ginge es einzig um eine innerstaatliche Angelegenheit. Dies würde gegen das Rückwir­kungsverbot verstossen. Davon ausgehend werde die Auffassung vertre­ten, dass selbst dann, wenn ein internationaler Sharing-Fall nach Art. 2 Abs. 2 TEVG angenommen werde, das TEVG keinesfalls im Innenver­hältnis zwischen Bund und Kanton Zürich Anwendung finde.
4.3 Nach Auffassung des Kantons Zürich liegt ein reiner Binnen­sachverhalt vor, auf den sich Art. 2 Abs. 1 TEVG bezieht und der im 2. Kap. des Gesetzes geregelt wird. Der Anwendung des Gesetzes stehe jedoch die übergangsrechtliche Regel des Art. 17 Abs. 1 TEVG entgegen. Danach gälten die Bestimmungen über die innerstaatliche Teilung ein­gezogener Vermögenswerte (2. Kap.) für Einziehungsverfügungen, die nach dem Inkrafttreten des Gesetzes rechtskräftig geworden seien. Ent­scheidend sei demnach im vorliegenden Fall, wann die Einstellungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vom 18. Juni 2004 in formelle Rechtskraft erwachsen sei. Dies sei am 18. Juni 2004 geschehen, weil Susumu Kajiyama weder auf die öffentliche Bekanntmachung noch auf die rechtshilfeweise Zustellung fristgerecht eine gerichtliche Beurteilung der Einziehung verlangt habe und in einem solchen Fall die Rechtskraft nach ganz allgemein herrschender Lehre auf den Zeitpunkt der Ausfäl­lung der Verfügung zurückbezogen werde. Als Fazit lasse sich somit fest­halten, dass das TEVG auch im Binnenverhältnis nicht zur Anwendung gelangen könne, weil die Einstellungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vor Inkrafttreten des TEVG rechtskräftig geworden sei.
5. Nachfolgend ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die Streit­sache in den sachlichen Geltungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap. des TEVG über die internationale Teilung fällt.
5.1 Der Wortlaut des massgeblichen Art. 2 Abs. 2 TEVG lautet in der deutschsprachigen Fassung wie folgt: « Es [dieses Gesetz] gilt auch für die Teilung von Vermögenswerten zwischen der Schweiz und aus­ländischen Staaten, wenn die Vermögenswerte gestützt auf schweizeri­sches Recht im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen eingezogen werden oder gestützt auf ausländisches Recht einer Einziehung oder einer vergleichbaren Massnahme unterliegen. » Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen haben den folgen­den Wortlaut: « Elle [la présente loi] régit également, en cas d'entraide internationale en matière pénale, le partage, entre la Suisse et les Etats étrangers, des valeurs patrimoniales qui sont confisquées en vertu du droit suisse ou qui font l'objet d'une mesure de confiscation ou d'une me­sure analogue en vertu du droit étranger. » « La presente legge si applica anche in caso di assistenza internazionale in materia penale per quanto concerne la ripartizione tra la Svizzera e gli Stati esteri dei valori patrimoniali confiscati in virtù del diritto svizzero o che sono oggetto di una misura di confisca o di una misura analoga in virtù del diritto estero. »
5.2 Den Materialien kann entnommen werden, dass sich die beiden durch die Konjunktion « oder » verbundenen Nebensätze von Art. 2 Abs. 2 TEVG auf die aktive und passive internationale Teilung beziehen. Darauf wurde bereits weiter oben kurz eingegangen. Eine aktive interna­tionale Teilung, die im Kontext des 3. Kap. Art. 11 Abs. 1 Bst. a TEVG näher beschreibt, ist dadurch gekennzeichnet, dass ein ausländischer Staat an einem von schweizerischen Behörden geführten Strafverfahren rechtshilfeweise mitwirkt, in dessen Rahmen es zu einer Einziehung von Vermögenswerten gestützt auf das Bundesstrafrecht kommt. Diese liegen regelmässig, jedoch nicht notwendigerweise in der Schweiz. In letzterem Fall kann die Mitwirkung des ausländischen Staates darin liegen, dass er Rechtshilfe beim Vollzug der Einziehung leistet. Alsdann bietet die Schweiz dem ausländischen Staat aufgrund der im Strafverfahren ge­leisteten Zusammenarbeit einen Teil der eingezogenen Vermögenswerte an. Eine passive internationale Teilung, auf die im Kontext des 3. Kap. Art. 11 Abs. 1 Bst. b TEVG näher eingeht, liegt dagegen vor, wenn die Schweiz rechtshilfeweise an einer von ausländischen Behörden geführten Strafuntersuchung mitwirkt, in deren Rahmen die ausländischen Behör­den gestützt auf eigenes Recht eine Einziehung oder eine vergleichbare Massnahme verfügen. Die rechtshilfeweise Mitwirkung der schweizeri­schen Behörden kann etwa in der Übermittlung von Beweismitteln oder Informationen (Art. 67a IRSG, SR 351.1) oder in der rechtshilfeweisen Übergabe in der Schweiz sichergestellter Vermögenswerte deliktischer Herkunft zur Einziehung oder Rückerstattung an die Berechtigten (Art. 59 oder 74a IRSG) bestehen. Im Gegenzug kann der ausländische Staat der Schweiz einen Teil der eingezogenen Vermögenswerte überlas­sen (vgl. zum Ganzen Botschaft zum TEVG, BBl 2002 441, 454, 461 und 473).
5.3 Im vorliegenden Fall führte die BAK IV eine eigene Strafunter­suchung gegen Susumu Kajiyama wegen Geldwäscherei, Wucher und Mitgliedschaft in einer kriminellen Organisation, die mit Verfügung vom 18. Juni 2004 aus Gründen der Opportunität eingestellt wurde. Die BAK IV ordnete gleichzeitig an, dass die Vermögenswerte Kajiyamas von rund 61 Millionen Franken, die ursprünglich auf seinen Konten bei der CS lagen und später auf ein Sperrkonto der BAK IV bei der Zürcher Kan­tonalbank (ZKB) überwiesen wurden, definitiv zugunsten der Zürcher Staatskasse eingezogen werden. Rechtsgrundlage der Einziehung bildete eine Norm des Bundesstrafrechts, nämlich aArt. 59 Ziff. 3 StGB (Fas­sung vom 18. März 1994, entspricht dem geltenden Art. 72 StGB), der besagt, dass der Richter zwingend die Einziehung aller Vermögenswerte anzuordnen hat, die der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation unterliegen, wobei die Verfügungsmacht bei Vermögenswerten einer Per­son, die sich an dieser kriminellen Organisation beteiligt oder sie unter­stützt, vermutet wird. Die Zürcher Behörden ersuchten im Rahmen dieser Strafuntersuchung keinen ausländischen Staat um Rechtshilfe. Insoweit scheint mangels direkter rechtshilfeweiser Mitwirkung eines ausländi­schen Staates ein reiner Binnensachverhalt gemäss Art. 2 Abs. 1 TEVG vorzuliegen, dessen Unterstellung unter die Bestimmungen des 2. Kap. von der Beantwortung der Frage abhängt, wann die Einziehungsverfü­gung in Rechtskraft erwachsen ist (Art. 17 Abs. 1 TEVG).
5.4 Indessen kann das Zürcher Strafverfahren nicht isoliert betrach­tet werden. Denn gleichzeitig waren die Zürcher Behörden mit einem von ihnen selbst angestossenen Rechtshilfeersuchen der japanischen Be­hörden zuhanden eines in Japan hängigen Strafverfahrens gegen Susumu Kajiyama und andere Angeschuldigte befasst. Dieses betraf den ganz überwiegenden Teil eines grenzüberschreitenden Sachverhalts, von dem nur ein untergeordneter und fragmentarischer Bereich Gegenstand des schweizerischen Strafverfahrens bildete. Susumu Kajiyama wurde näm­lich zur Last gelegt, dass er ab ca. 1995 als Vizeboss einer der grössten Yakuza-Gruppierungen sogenannte « loan sharking-Gruppen » organi­siert habe, die mittels Drohungen und Repressalien von Darlehensschuld­nern illegal hohe Zinsen erpresst hätten. Von den Gewinnen seien umgerechnet rund 60 Millionen Franken auf Konten der CS in Zürich transferiert worden, die später von der BAK IV gesperrt wurden. Nebst der Ergreifung anderer Massnahmen ersuchten die japanischen Behörden um Fortführung dieser Sperren. Am 5. April 2004 trat die BAK IV auf das Rechtshilfegesuch Japans ein. Sie ordnete unter anderem eine Sperre über alle Vermögenswerte Kajiyamas bei der CS an bis zum rechtskräf­tigen Abschluss des Rechtshilfeverfahrens. Mit Schlussverfügung vom 28. April 2004 entsprach die BAK IV dem japanischen Rechtshilfeer­suchen und verfügte unter anderem, dass die mit Verfügung vom 5. April 2004 bei der CS angeordnete Kontensperre bestehen bleibe, bis die ersuchende japanische Behörde über die sichergestellten Vermögens­werte rechtskräftig entschieden habe. Bis zu diesem Zeitpunkt entsprach das Vorgehen einer passiven internationalen Teilung.
5.5 Dann aber erging am 18. Juni 2004, das heisst weniger als zwei Monate nach der Schlussverfügung im Rechtshilfeverfahren, die Einstel­lungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV. Dieselben Vermögens­werte, die gemäss Schlussverfügung bis zum rechtskräftigen Entscheid der ersuchenden japanischen Behörde über deren Schicksal sichergestellt bleiben sollten, wurden zunächst auf ein Sperrkonto der BAK IV bei der ZKB überwiesen und anschliessend mit der genannten Einstellungs- und Einziehungsverfügung definitiv für die Zürcher Staatskasse eingezogen. Auf die widersprechenden Anordnungen, die die BAK IV zuvor im Rechtshilfeverfahren getroffen hatte, wurde mit keinem Wort eingegan­gen. Mit konkurrierenden Strafansprüchen mehrerer Staaten und der ein­geschränkten Geltung des Grundsatzes « ne bis in idem », die vom Kan­ton Zürich kursorisch in diesem Zusammenhang genannt werden, kann dieses Vorgehen kaum erklärt werden. Anfänglich war es so auch nicht gedacht. Den Akten kann entnommen werden, dass die BAK IV der Vorinstanz am 21. Juni 2004 orientierungshalber eine (nicht unterzeich­nete) Fassung einer Einstellungs- und Einziehungsverfügung übermit­telte, in der eine spätere Aufteilung der eingezogenen Vermögenswerte mit Japan ausdrücklich vorbehalten war (...). Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, deren Genehmigung notwendig war, setzte jedoch durch, dass jeder Hinweis auf eine Teilung der eingezogenen Vermögens­werte mit Japan aus dem Dispositiv der Verfügung und deren Begrün­dung ersatzlos entfernt wurde (...).
5.6 Dennoch liess der Kanton Zürich der Vorinstanz am 5. Novem­ber 2004 unter ausdrücklicher Nennung von Art. 12 Abs. 1 TEVG als Rechtsgrundlage die Mitteilung zukommen, dass im Kanton Vermögens­werte eingezogen worden seien, deren Teilung mit Japan in Frage komme. In der Folge wurden mit Japan Sharing-Verhandlungen geführt, an denen der Kanton Zürich beteiligt war und die am 29. November 2007 mit einer Einigung auf Delegationsebene abgeschlossen wurden. Zu dieser Einigung gab der Kanton Zürich am 19. Dezember 2007 seine Zustimmung, wobei er erneut ausdrücklich und vorbehaltlos auf Bestim­mungen des TEVG Bezug nahm. Noch am 26. November 2008 beant­wortete der Regierungsrat des Kantons Zürich die parlamentarische Anfrage Nr. 1830 von Kantonsrätin Rosmarie Frehsner (SVP) dahinge­hend, dass die Teilung der eingezogenen Vermögenswerte mit Japan gestützt auf das TEVG erfolgt sei (KR Nr. 299/2008). Die Einschlägig­keit des TEVG hatte er im Übrigen bereits aus Anlass der Beantwortung einer früheren parlamentarischen Anfrage Nr. 557 derselben Fragestel­lerin aus dem Jahr 2005 (KR-Nr. 33/2005) bejaht. Es kann daher nicht gesagt werden, dass der Kanton Zürich stets die Auffassung vertreten ha­be, es liege keine internationale Teilung im Sinne des TEVG vor. Strittig war, soweit ersichtlich, lange Zeit nur, ob die sich anschliessende inner­staatliche Teilung vom zeitlichen Geltungsbereich des Gesetzes, wie er in Art. 17 TEVG geregelt wird, erfasst ist beziehungsweise ob gestützt auf Art. 15 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 TEVG zwischen Bund und Kanton eine vom gesetzlichen Verteilungsschlüssel abweichende Vereinbarung getroffen werden solle. Den sachlichen Geltungsbereich des TEVG thematisierte der Kanton Zürich erst in seiner Stellungnahme vom 24. Februar 2010 gestützt auf das Rechtsgutachten Prof. Dr. Schwarzeneggers. Zuvor vertrat einen analogen Standpunkt die Ober­staatsanwaltschaft des Kantons Zürich in ihrem Schreiben vom 29. No­vember 2006 an die Direktion der Justiz- und des Innern des Kantons Zürich (...). Zur offiziellen Haltung des Kantons Zürich jedoch wurde dieser Standpunkt vorerst nicht.
5.7 In welchem Verfahrensstadium der Kanton Zürich welche Hal­tung zur sachlichen Anwendbarkeit des TEVG auf die internationale Tei­lung der Schweiz mit Japan einnahm, ist jedoch für die rechtliche Be­urteilung der vorliegenden Streitsache ohne Belang. Massgebend ist allein, was das Gesetz zu seiner eigenen Anwendbarkeit in Art. 2 Abs. 2 TEVG sagt. Für die Beantwortung dieser Frage ist von Bedeutung, dass sich die Einstellungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vom 18. Juni 2004 massgeblich auf Informationen aus dem japanischen Rechtshilfeersuchen stützt. Die BAK IV führt dazu in ihrer Verfügung aus, der Sachverhalt, wie er sich aus dem japanischen Rechtshilfeersu­chen ergebe, und weitere japanische Verfahrensakten liessen es als er­stellt erscheinen, dass Susumu Kajiyama oberstes Führungsmitglied einer kriminellen Organisation im Sinne von Art. 260ter StGB sei, weshalb die ihm zuzurechnenden Vermögenswerte vermutungsweise der Verfügungs­macht einer kriminellen Organisation unterlägen und gemäss aArt. 59 Ziff. 3 StGB (entspricht dem geltenden Art. 72 StGB) zwingend einzu­ziehen seien (...). Die Relevanz der Informationen aus dem japanischen Rechtshilfeverfahren wird wenn auch abgeschwächt vom Regie­rungsrat des Kantons Zürich in der Mitteilung an die Vorinstanz gemäss Art. 12 Abs. 1 TEVG vom 5. November 2004 und der Beantwortung der parlamentarischen Anfrage Nr. 1830 vom 26. November 2008 (KR-Nr. 299/2008) hervorgehoben.
5.8 Diese Mitwirkung der japanischen Behörden im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen genügt, um den sachlichen Anwendungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap. des TEVG über das internationale Sharing zu öffnen. Dass es nicht die schweizerischen Behörden waren, die Japan um internationale Rechts­hilfe zuhanden ihrer schweizerischen Strafuntersuchung ersuchten, das Ersuchen vielmehr von den japanischen Behörden zuhanden eines ei­genen Strafverfahrens gestellt wurde, ist jedenfalls in der vorliegenden Konstellation unerheblich, in der beide Seiten einen einheitlichen, grenz­überschreitenden Sachverhalt untersuchten, wobei das schweizerische Verfahren nur ein untergeordnetes und « fragmentarisches Teilelement » betraf (...). Ein wesentliches Ziel des TEVG ist es nämlich, durch die Beteiligung anderer Staaten am Erfolg einer internationalen Zusammen­arbeit einen gerechten Ausgleich zu bewirken und die zwischenstaatliche Solidarität zu fördern; dies im Bewusstsein, dass die Staaten bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität in aller Regel auf Zusammenarbeit angewiesen sind (Botschaft zum TEVG, BBl 2002 441, 453 und 461 f.). Es stünde im Widerspruch zu dieser Zielsetzung und wäre stossend, kämen die Bestimmungen des TEVG über die internatio­nale Teilung nicht zur Anwendung, weil die Zürcher Behörden die inter­nationale Rechtshilfe nicht in Anspruch nehmen mussten, nachdem sie dem kurz zuvor gestellten japanischen Rechtshilfeersuchen die notwen­digen Informationen bereits entnehmen konnten. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 TEVG steht diesem Ergebnis nicht entgegen, denn die Einziehung « im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsa­chen » heisst weder, dass die Einziehung gestützt auf das IRSG zu erfol­gen hat, noch zwangsläufig, dass die Rechtshilfe eigens für das schwei­zerische Strafverfahren geleistet werden musste, in dem die Einziehung erfolgt. Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen von Art. 2 Abs. 2 TEVG verwenden denn auch die diesbezüglich neutralen Formu­lierungen « en cas d'entraide internationale » beziehungsweise « in caso di assistenza internazionale ».
6. Die nachgeordnete Rüge des Kantons Zürich, dass mangels Ge­genrechts für eine internationale Teilung mit Japan auf der Grundlage des TEVG gar kein Raum bestanden habe, ist offensichtlich unbegründet. Art. 11 Abs. 2 TEVG, der die Teilung mit einem ausländischen Staat « in der Regel » von der Gewährung von Gegenrecht abhängig macht, wurde im vorliegenden Fall dadurch rechtsgenüglich Rechnung getragen, dass als Ziff. 2 der Teilungsvereinbarung eine Zusicherung des Gegenrechts für vergleichbare strafbare Handlungen aufgenommen wurde. Zu Recht ging der Regierungsrat des Kantons Zürich in seiner weiter oben bereits zitierten Antwort vom 26. November 2008 auf die parlamentarische An­frage Nr. 1830 von Kantonsrätin Rosmarie Frehsner denn auch davon aus, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der internationalen Teilung erfüllt sind (Antwort auf Frage 3).
7. Nachdem feststeht, dass die vorliegende Streitsache in den sach­lichen Geltungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap. des TEVG über das internationale Teilungsverfahren fällt und der internationalen Teilung auch nicht fehlendes Gegenrecht entgegensteht, ist in einem weiteren Schritt auf den zeitlichen Geltungsbereich des Gesetzes einzugehen.
7.1 Art. 17 Abs. 2 TEVG legt fest, dass die « Bestimmungen über die internationale Teilung eingezogener Vermögenswerte (3. Kap.) » für Teilungsverfahren gelten, bei denen die Teilungsvereinbarung nach In­krafttreten dieses Gesetzes unterzeichnet wird, selbst wenn der Einzie­hungsentscheid vor Inkrafttreten dieses Gesetzes rechtskräftig wurde. Art. 15 TEVG, der im internationalen Bereich die innerstaatliche Teilung des der Schweiz nach der Teilungsvereinbarung zustehenden Anteils re­gelt, ist Bestandteil des 3. Kap. des TEVG, auf den Art. 17 Abs. 2 TEVG mit einem Klammerausdruck verweist. Wortlaut und Systematik des Ge­setzes legen daher die Annahme nahe, dass die übergangsrechtliche Ord­nung von Art. 17 Abs. 2 TEVG auch die innerstaatliche Teilung gemäss Art. 15 TEVG erfasst. Dieses Normverständnis wird durch die Materia­lien bestätigt. Der Bundesrat stellt in seiner Botschaft ausdrücklich klar, dass der von ihm vorgeschlagene Art. 17 Abs. 2 TEVG nicht nur die internationale, sondern auch die sich anschliessende nationale Teilung erfasst. Ungeachtet des Zeitpunkts der Rechtskraft eines Einziehungsent­scheids komme das neue Recht zur Anwendung, sofern nur die zwischen­zeitliche Teilungsvereinbarung nach dessen Inkrafttreten unterzeichnet wurde (Botschaft zum TEVG, BBl 2002 441, 476 f.). Nachdem die vorgeschlagene Übergangsordnung im Rahmen der parlamentarischen Beratungen nicht in Frage gestellt wurde, ist davon auszugehen, dass Art. 17 Abs. 2 TEVG auch für die innerstaatliche Teilung nach Art. 15 TEVG massgebend ist.
7.2 Der Einwand des Kantons Zürich, ein solches Normverständnis laufe auf eine Verletzung des Rückwirkungsverbots hinaus, ist schon des­halb nicht zielführend, weil Art. 190 BV Bundesgesetze der Normen­kontrolle entzieht. Art. 17 Abs. 2 TEVG wäre daher selbst dann anzu­wenden, wenn der Einwand des Kantons Zürich begründet wäre. Allein ist es weder ersichtlich noch wird vom Kanton Zürich näher dargetan, weshalb eine Rückwirkung neuen Rechts auf einen bereits vor seinem Inkrafttreten abgeschlossenen Sachverhalt vorliegen würde, falls die Übergangsregelung von Art. 17 Abs. 2 TEVG trotz rechtskräftigem Ein­ziehungsentscheid die innerstaatliche Teilung nach Art. 15 TEVG erfas­sen würde. Die Tatsache, dass Art. 17 Abs. 1 TEVG für reine Binnen­sachverhalte die Rechtskraft des Einziehungsentscheides als Anknüpfung wählt und die unterschiedliche Regelung für den Kanton Zürich nicht ohne Weiteres nachvollziehbar ist, soweit sie sich auf die innerstaatliche Teilung des der Schweiz verbliebenen Anteils bezieht, rechtfertigt den Vorwurf einer Verletzung des Rückwirkungsverbots noch nicht. Im Übri­gen ist darauf hinzuweisen, dass das TEVG nicht in Rechtspositionen von Bürgern eingreift, sondern die wirtschaftliche Beteiligung mehrerer Gemeinwesen am Erfolg der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Strafsachen regelt. Die Kantone, um deren wirtschaftliche Interessen es geht, waren in den Gesetzgebungsprozess naturgemäss eng eingebunden; sie konnten dort ihre Standpunkte in qualifizierter Weise einbringen. Dem Rückwirkungsverbot, das in erster Linie den Bürger schützen will, kommt in dieser Situation wenn überhaupt nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Der Einwand des Kantons Zürich muss daher auch in der Sache als unbegründet zurückgewiesen werden.
8. Abschliessend ist festzustellen, dass die vorliegende Streitsache in den sachlichen und zeitlichen Geltungsbereich des TEVG fällt. Die innerstaatliche Teilung zwischen dem Kanton Zürich und dem Bund hat daher auf der Grundlage des Art. 15 Abs. 1 TEVG zu erfolgen, der hin­sichtlich des Teilungsschlüssels auf Art. 5 TEVG verweist. Damit wird allen Einwänden die Grundlage entzogen, die von einer freiwilligen Zu­sammenarbeit des Kantons Zürich ausserhalb des Geltungsbereichs des TEVG ausgehen. Dass Art. 5 TEVG von der Vorinstanz rechtsfehlerhaft angewendet worden wäre, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht be­hauptet. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als rechtmässig (Art. 49 VwVG), und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.