bvger · B-4448/2009 · 2010-06-21 · de
B-4448/2009

Verwaltungsmassnahmen

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-4448/2009
Urteil vom 21. Juni 2010
Besetzung
Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Frank Seethaler, Richter Philippe Weissenberger,
Gerichtsschreiberin Patricia Egli.
Parteien
A._______
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Ernst Inderbitzin, und Rechtsanwalt Dr. iur. Adolf Kellerhals, Zolliker-/Alfred Ulrich-Strasse 2, Postfach 575, 8702 Zollikon,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Agroscope Liebefeld-Posieux ALP, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Unzulässige Heilanpreisungen für Futtermittel und Inverkehrbringen von unzulässigen Produkten.
Sachverhalt:
A.
Die A._______ mit Sitz in B._______ verfolgt gemäss Handelsregistereintrag als Zweck den Import und Export von Waren aller Art, insbesondere tierärztlicher Artikel und solcher für das Molkereigewerbe der Firma C._______ in D._______, sowie die Abwicklung von Transitgeschäften. Zu den von der A._______ vertriebenen Waren gehören auch Futtermittel für Nutz- und Heimtiere.
Am 19. September 2007 führte die Agroscope Liebefeld-Posieux (ALP) bei der A._______ in B._______ eine amtliche Futtermittelkontrolle durch. Anlässlich dieser Kontrolle machte die ALP den Verantwortlichen auf verschiedene unzulässige Deklarationen im Katalog aufmerksam (Heilanpreisungen und Zusammensetzungen).
Mit Schreiben vom 19. November 2007 liess die ALP der A._______ das Ergebnis der amtlichen Futtermittelkontrolle vom 19. September 2007 zukommen. Die ALP wies insbesondere darauf hin, dass die Vorschriften zur Deklaration von Futtermitteln auch für die Werbung (Katalog) gelten würden. Im Weiteren wurde die A._______ auf die Vorschriften betreffend unzulässige Heilanpreisungen aufmerksam gemacht und darüber informiert, dass Strafanklage eingereicht werde, wenn in der nächsten Ausgabe des Katalogs Futtermittel mit rechtswidrigen Texten angepriesen würden.
In der Folge stellte die ALP fest, dass der Katalog der A._______ (...), Ausgabe Frühling/Sommer 2008, erneut Heilanpreisungen für verschiedene Futtermittel enthielt. Am 12. August 2008 wurde der A._______ daher ein Verfügungsentwurf mit dem in Aussicht gestellten Entscheid betreffend unzulässige Heilanpreisungen für Futtermittel zugestellt und eine Frist zur Stellungnahme eingeräumt, welche die A._______ ungenutzt verstreichen liess.
Mit Verfügung vom 29. September 2008 verwarnte die ALP die A._______ und forderte sie dazu auf, künftig jegliche Heilanpreisungen für Futtermittel zu unterlassen. Im Wiederholungsfall wurden weitere Verwaltungsmassnahmen sowie Strafanzeige bei den zuständigen kantonalen Strafbehörden angedroht.
Anlässlich der Prüfung des Katalogs der A._______ (...), Ausgabe Automne/hiver 2008/2009, sowie der Webseite der Firma stellte die ALP fest, dass wiederum Heilanpreisungen für Futtermittel getätigt wurden. Im Katalog und auf der Webseite biete die A._______ zudem Produkte zum Kauf an, die auf Grund ihrer Zusammensetzung als Futtermittel nicht verkehrsfähig seien. Die ALP liess der A._______ daher mit Schreiben vom 9. März 2009 einen Verfügungsentwurf mit dem in Aussicht gestellten Entscheid betreffend unzulässige Heilanpreisungen für Futtermittel zukommen und setzte gleichzeitig eine Frist zur Stellungnahme an.
Mit Schreiben vom 10. März 2009 teilte die A._______ mit, dass die von der ALP gerügten Heilanpreisungen gemäss den Vorgaben der Verfügung vom 29. September 2008 in der Katalogausgabe 2009 (erscheine auf Ostern 2009) entfernt worden seien. Die Angaben auf der Webseite würden mit der neuen Katalogausgabe ebenfalls aktualisiert.
Zur Neubeurteilung der Situation forderte die ALP die A._______ mit Schreiben vom 26. März 2009 und 23. April 2009 auf, ihr ein Exemplar des neuen Katalogs zuzustellen. Am 27. April 2009 wurde der ALP der entsprechende Katalog (...), Ausgabe Frühling/Sommer 2009, mit dem Hinweis zugesandt, dass die im September 2008 beanstandeten Heilanpreisungen entfernt, bzw. die diesbezüglichen Produkte storniert worden seien.
Die ALP stellte bei der Prüfung des Katalogs fest, dass ihre Beanstandungen nicht vollumfänglich berücksichtigt worden waren. Am 9. Juni 2009 erliess sie eine Verfügung betreffend unzulässige Heilanpreisungen für Futtermittel und Inverkehrbringen von unzulässigen Produkten mit folgendem Dispositiv:
"1. Der A._______ wird eine Belastung von Fr. 1'500.- auferlegt.
2. Die A._______ wird verpflichtet, dem BLW die Gebühr von CHF 300.- zu bezahlen.
3. Der Totalbetrag von Fr. 1'800.- ist innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieser Verfügung mit beiliegendem Einzahlungsschein auf das Postcheckkonto der Agroscope einzuzahlen.
4. Die A._______ hat künftig jegliche Heilanpreisungen für Futtermittel zu unterlassen."
B.
Am 9. Juli 2009 erhob die A._______ (Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung der Verfügung vom 9. Juni 2009 unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie stellt zudem den Antrag, eine öffentliche Parteiverhandlung durchzuführen, die Akten der Vorinstanz beizuziehen und der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin vor, dass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Die ALP habe die angefochtene Verfügung erlassen, ohne ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Beanstandungen im neuen Katalog 2009 zu geben. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die ALP sei gar nicht zuständig, soweit sich die Verfügung auf die Inverkehrbringung von Produkten beziehe, die Arzneimittel enthalten würden. Die Zuständigkeit der ALP umfasse lediglich die Kontrolle von Futtermitteln, nicht aber die Überprüfung von Tierarzneimitteln. Für letztere Produkte sei das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic) zuständig. Die Beschwerdeführerin rügt zudem eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Konkurrenten, da die Anpreisung der gleichen Futtermittel bei anderen Vertriebsfirmen seit Jahren toleriert werde. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, dass eine Verletzung des Störerprinzips vorliege. Unmittelbarer Verursacher der behaupteten unzulässigen Arzneimittel- und Futtermittelanpreisungen sei der Produktehersteller, nicht die Beschwerdeführerin als Verteilfirma. Allfällige Verwaltungsmassnahmen hätten sich daher gegen den Produktehersteller als Störer zu richten. Im Übrigen führt die Beschwerdeführerin aus, dass der Verfügungsinhalt zu unbestimmt sei und daher die Anforderungen an eine individuell-konkrete Verfügung nicht erfülle. Die ALP habe zudem der angefochtenen Verfügung einen ganz neuen Beurteilungsansatz zu Grunde gelegt, ohne dass die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer solchen Praxisänderung gegeben wären. Schliesslich führt die Beschwerdeführerin an, dass die von der ALP beanstandeten Heilanpreisungen nur gesundheitsdienliche Produktinformationen oder allgemein anpreisende Aussagen darstellen würden. Es bestünde bei den Produkten kein Gefährdungspotenzial für Mensch und Tier, und es liege auch keine Täuschung der Käufer vor. Die Beanstandungen der Vorinstanz verletzten die verfassungsrechtlich geschützte Wirtschaftsfreiheit und die Meinungsäusserungsfreiheit.
C.
In ihrer Vernehmlassung vom 14. September 2009 beantragt das Bundesamt für Landwirtschaft (Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde. Im Wesentlichen bringt sie vor, dass die Aufnahme neuer Beanstandungen in die angefochtene Verfügung eine nicht besonders schwer wiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle, die im vorliegenden Verfahren geheilt werden könne. Im Weiteren erstrecke sich ihre Zuständigkeit sowohl auf die Kontrolle von Produkten, die als Futtermittel auf Grund ihrer Zusammensetzung nicht zugelassen seien als auch auf Produkte, die in unzulässiger Weise angepriesen würden. Der Erlass der angefochtenen Verfügung falle daher in ihren Zuständigkeitsbereich. Sie habe zudem gegen weitere Futtermittelvertreiber Massnahmen ergriffen oder werde solche noch ergreifen, wobei eine Aufdeckung aller Widerhandlungen nicht möglich sei. Es liege daher keine Ungleichbehandlung der Konkurrenten vor. Im Übrigen könnten Massnahmen nicht nur gegen den Hersteller bzw. den ersten Inverkehrbringer angeordnet werden, sondern auch gegen alle weiteren Inverkehrbringer, so dass das Störerprinzip vorliegend nicht verletzt sei. Die angefochtene Verfügung weise zudem einen genügend bestimmten Inhalt auf. Sie habe auch nicht ihre Beurteilungsmethoden geändert oder eine Praxisänderung vorgenommen. Die Beanstandungen in der angefochtenen Verfügung würden sich alle auf Produkte beziehen, deren Anpreisungen unzulässigerweise auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten hinweisen würden. Folglich seien die Beanstandungen der ALP nicht unbegründet, unzulässig oder gar willkürlich.
D.
Am 6. Mai 2010 wurde eine öffentliche Parteiverhandlung durchgeführt, an welcher beide Seiten ihre Standpunkte nochmals darlegten. Die Beschwerdeführerin führte ergänzend aus, der Inhalt der angefochtenen Verfügung widerspreche den formellen Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (zitiert in E. 3.1). Im Dispositiv der Verfügung hätten die Rechtsverletzungen angegeben werden müssen, die zur auferlegten Belastung führten.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), die von den in Art. 33 VGG erwähnten Vorinstanzen erlassen wurden. Ausnahmen dazu sind in Art. 32 VGG vorgesehen.
Die ALP stellt eine vom Bund betriebene landwirtschaftliche Versuchs- und Untersuchungsanstalt dar (Art. 4 Bst. b der Verordnung vom 26. November 2003 über die landwirtschaftliche Forschung [VLF, SR 915.7]). Zusammen mit anderen eidgenössischen Forschungsanstalten bildet sie die als Agroscope bezeichnete Geschäftseinheit "Landwirtschaftliche Forschung" innerhalb des Bundesamts für Landwirtschaft (Art. 3 VLF). Die Verfügungen der dem Bundesamt für Landwirtschaft unterstellten ALP sind dementsprechend dem Bundesamt selbst zuzurechnen (vgl. Art. 114 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft [Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1]), so dass im Beschwerdeverfahren, entsprechend der bisherigen Praxis, das Bundesamt für Landwirtschaft und nicht die ALP als Vorinstanz zu betrachten ist (vgl. Beschwerdeentscheid der Reko EVD vom 19. Februar 2004 i.S. C. AG [6S/2002-1] E. 1).
Der angefochtene Entscheid vom 9. Juni 2009 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG dar und wurde von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG erlassen. Es liegt keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor, so dass das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung berührt und hat an deren Aufhebung ein schutzwürdiges Interesse.
1.3 Eingabefrist sowie Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (Art. 44 ff. VwVG) liegen vor.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft aber nur den Entscheid der unteren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, spezialisierte technische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE 126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; YVO HANGARTNER, Behördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechtspflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen (Hrsg.), Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f., BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher Würdigung im Verwaltungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
3.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst in verschiedener Hinsicht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
3.1 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) dient einerseits der Sachverhaltsaufklärung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Zum formellen Anspruch auf rechtliches Gehör, der für das Verwaltungsverfahren in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert worden ist, gehört insbesondere auch das Recht auf vorgängige Anhörung. Nach Art. 30 Abs. 1 VwVG sind die Behörden grundsätzlich verpflichtet, die Parteien vor Erlass einer Verfügung oder eines Entscheids anzuhören. Den Betroffenen ist Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben und die Behörden müssen von den Äusserungen auch Kenntnis nehmen. Auf die vorgängige Anhörung darf nur ausnahmsweise und nur in den vom Gesetz ausdrücklich genannten Fällen verzichtet werden (Art. 30 Abs. 2 VwVG). Im Verwaltungsverfahren erfolgt die Anhörung in der Regel auf dem Weg des individuellen Schriftenwechsels (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 30 Rz. 39 f.).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt weiter die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (BGE 126 I 97 E. 2b, BGE 112 Ia 107 E. 2b). Die Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1, BGE 129 I 232 E. 3.2, BGE 126 I 97 E. 2b). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Nennung der Rechtsgrundlagen jedoch kein zwingender Bestandteil der Verfügung. Es erscheint lediglich wünschbar, dass wenigstens die angewandten Rechtsgrundlagen bzw. die von der Behörde als erfüllt erachteten Tatbestände aus der Verfügung hervorgehen (BGE 131 II 200 E. 4.3). Die Aufteilung einer Verfügung in Begründung und Dispositiv ist im Übrigen im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen (Art. 34 VwVG). Erstinstanzliche Behörden können ihre Entscheide auch in einer anderen Form erlassen (Felix Uhlmann/Alexandra Schwank, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 35, N. 12; Lorenz Kneubühler, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Art. 35, N. 3).
In Bezug auf die Begründung einer Verfügung ergeben sich aus der Garantie eines fairen Verfahrens nach Art. 6 Abs. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) keine weitergehenden Ansprüche. Nach dieser Bestimmung müssen in einer Entscheidung über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine strafrechtliche Anklage lediglich die Entscheidungsgründe gegeben werden, welche die Entscheidungsgrundlagen hinreichend deutlich machen und dem Betroffenen eine wirksame Beschreitung des Instanzenzuges ermöglichen, nicht jedoch eine detaillierte Auseinandersetzung mit allen vorgebrachten Argumenten (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte [EGMR], Perez gegen Frankreich, Urteil vom 12. Februar 2004, Recueil des arrêts et décisions 2004-I, Ziff. 80 f.; EGMR, Salov gegen Ukraine, Urteil vom 6. September 2005, Recueil 2005-VIII, Ziff. 89 ff.; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 3. Aufl., Kehl am Rhein 2009, Art. 6, N. 182; HANS-HEINER KÜHNE, in: Wolfram Karl [Hrsg.], Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Köln 2009, Art. 6, N. 407). Angesichts der unterschiedlichen Rechtskulturen in den Unterzeichnerstaaten gehen die Konventionsorgane davon aus, dass die innerstaatlichen Gerichte zur Einhaltung der aus Art. 6 EMRK fliessenden Anforderungen an die Begründung über einen erheblichen Spielraum verfügen (LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht, Eine Untersuchung über die Pflicht der Behörden zur Begründung ihrer Entscheide, Bern/Stuttgart/Wien 1998, S. 56; RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 325).
3.2 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die Vorinstanz habe die angefochtene Verfügung nach Zusendung des (...)-Katalogs 2009 erlassen, ohne ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Da sich die Beanstandungen in der angefochtenen Verfügung auf den (...)-Katalog 2009 beziehen würden, habe die Vorinstanz der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör auch nicht vor Zusendung des Katalogs gewähren können. Der mit Schreiben vom 9. März 2009 zur Stellungnahme zugestellte Verfügungsentwurf habe sich auf einen falschen Katalog bezogen.
3.2.1 Die Beschwerdeführerin wurde vor Erlass der angefochtenen Verfügung vom 9. Juni 2009 nicht angehört. Insbesondere hat ihr die Vorinstanz vorgängig keinen Entwurf der Verfügung zur Stellungnahme zugesandt. Allerdings gilt es festzuhalten, dass die Verfügung vom 9. Juni 2009 weitestgehend dem Verfügungsentwurf entspricht, welcher der Beschwerdeführerin am 9. März 2009 zugestellt wurde und zu dem sich die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 10. März 2009 geäussert hat. Der Verfügungsentwurf vom 9. März 2009 bezieht sich zwar auf den Katalog (...), Ausgabe Automne/hiver 2008/2009, doch eine Vielzahl der in diesem Katalog beanstandeten Produkte findet sich auch im Katalog (...), Ausgabe Frühling/Sommer 2009. So werden die fünf im Verfügungsentwurf auf Grund ihrer Zusammensetzung als nicht verkehrsfähig bezeichneten Produkte auch in der Verfügung vom 9. Juni 2009 beanstandet. Ebenso geben vierzehn der fünfzehn Produkte, deren Anpreisungen bereits im Verfügungsentwurf vom 9. März 2009 als unzulässig befunden wurden, in der angefochtenen Verfügung vom 9. Juni 2009 Anlass zur Beanstandung. In der angefochtenen Verfügung werden allerdings zusätzlich zu den bereits im Verfügungsentwurf vom 9. März 2009 genannten Produkten elf weitere Produkte im Katalog gerügt. In Bezug auf die Webseite der Beschwerdeführerin gilt es festzustellen, dass die vier im Verfügungsentwurf vom 9. März 2009 als nicht verkehrsfähig beurteilten Produkte auch in der angefochtenen Verfügung beanstandet werden. Gleiches gilt für die neun Produkte, bei denen bereits im Verfügungsentwurf unzulässige Anpreisungen auf der Webseite festgestellt wurden. Schliesslich zeigt ein Vergleich des Verfügungsentwurfs vom 9. März 2009 mit der Verfügung vom 9. Juni 2009, dass die Erwägungen sowie die verbindlichen, erzwingbaren Anordnungen identisch sind. Da die Beschwerdeführerin daher zu einem wesentlichen Teil der angefochtenen Verfügung Stellung nehmen konnte, kann vorliegend nur von einer geringfügigen Verletzung des rechtlichen Gehörs gesprochen werden.
3.2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts kann eine Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren geheilt werden, wenn die Beschwerdeinstanz in Sach- und Rechtsfragen über dieselbe Kognition verfügt wie die Vorinstanz und dem Betroffenen dieselben Mitwirkungsrechte wie vor dieser zustehen (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1, mit Verweis auf BGE 115 V 305 E. 2h). In neueren Entscheiden ist das Bundesgericht allerdings zurückhaltend und will die Heilung nur noch zulassen, wenn die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht besonders schwer wiegt (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 1710).
3.2.3 Dem Bundesverwaltungsgericht kommt im vorliegenden Beschwerdeverfahren volle Überprüfungsbefugnis zu (Art. 9 VwVG). Es verfügt damit über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Beschwerdeführerin in das Verfahren einbezogen, einen einfachen Schriftenwechsel sowie am 6. Mai 2010 eine öffentliche Verhandlung durchgeführt. Die Beschwerdeführerin erhielt damit schriftlich und mündlich Gelegenheit, sich im Verfahren einlässlich zur Streitsache zu äussern. Das Bundesverwaltungsgericht hat alle Verfahrensbeteiligten zur Teilnahme aufgefordert, deren Eingaben entgegengenommen und zur Klärung des Sachverhalts beigezogen. Ihre Anträge werden im vorliegenden Verfahren eingehend geprüft und ihre Vorbringen gewürdigt.
3.2.4 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die nicht besonders schwer wiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs im vorinstanzlichen Verfahren durch das vorliegende Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht geheilt wurde.
3.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die ihr auferlegte Belastung von Fr. 1'500.- stelle eine Verwaltungsmassnahme mit pönalem Charakter dar. Aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK folge, dass im Dispositiv zum Entscheid zumindest die ihr vorgeworfenen Rechtsverletzungen anzugeben wären. Sinngemäss rügt die Beschwerdeführerin damit, dass das rechtliche Gehör durch eine unzureichende Begründung im Dispositiv selbst verletzt worden sei.
3.3.1 Die angefochtene Verfügung nennt bereits in ihrem Betreff explizit die zwei der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Rechtsverletzungen: "Unzulässige Heilanpreisungen für Futtermittel - Inverkehrbringen von unzulässigen Produkten". Der als erfüllt betrachtete Tatbestand der unzulässigen Heilanpreisung für Futtermittel wird in der Darstellung des Sachverhalts weiter begründet, indem diejenigen im Katalog und im Webshop angebotenen Produkte aufgelistet werden, die Anlass zu Beanstandungen gaben (vgl. E. 6.3 und 6.6). Im Sachverhalt der Verfügung wird zudem der Vorwurf des Inverkehrbringens von unzulässigen Produkten näher begründet, indem die im Katalog und im Webshop angebotenen Produkte und die als unzulässig befundenen Inhaltsstoffe aufgelistet werden (vgl. E. 4.8.1 und 4.8.2). Der Verfügung lassen sich somit die wesentlichen Überlegungen entnehmen, gestützt auf welche die Vorinstanz den Tatbestand der unzulässigen Heilanpreisung für Futtermittel und den Tatbestand des Inverkehrbringens von unzulässigen Produkten als erfüllt betrachtet hat. In den rechtlichen Erwägungen der Verfügung wird darüber hinaus explizit auf Art. 169 Abs. 1 Bst. h LwG Bezug genommen, auf den sich die Vorinstanz für die ausgesprochene Belastung von Fr. 1'500.- stützt. Die Vorinstanz weist weiter auf Art. 20 Abs. 7 Bst. b der Verordnung des EVD vom 10. Juni 1999 über die Produktion und das Inverkehrbringen von Futtermitteln, Zusatzstoffen für die Tierernährung, Silierungszusätzen und Diätfuttermitteln [Futtermittelbuch-Verordnung, FMBV, SR 916.307.1]) hin, den sie durch die aufgelisteten Heilanpreisungen verletzt sieht. Es wäre zwar wünschbar gewesen, dass die Vorinstanz auch die nach ihrer Auffassung verletzten Rechtsnormen in Bezug auf das Inverkehrbringen von unzulässigen Produkten genannt hätte; nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist dies jedoch nicht zwingend (vgl. E. 3.1 hiervor). Nicht zu beanstanden ist im Weiteren, dass die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Rechtsverletzungen der unzulässigen Heilanpreisungen für Futtermittel und das Inverkehrbringen von unzulässigen Produkten nur im Sachverhalt und den rechtlichen Erwägungen, nicht jedoch explizit im Dispositiv festgehalten werden. Weder dem nationalen noch dem internationalen Recht sind zwingende formelle Vorgaben darüber zu entnehmen, welche Entscheidungsgründe in das Dispositiv der vorinstanzlichen Verfügung selbst aufgenommen werden müssen. Der Vorinstanz ist daher diesbezüglich ein gewisser Spielraum einzuräumen (vgl. E. 3.1 hiervor).
3.3.2 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Vorinstanz das rechtliche Gehör nicht verletzt hat, indem sie die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Rechtsverstösse nicht in das Dispositiv selbst aufgenommen hat. Da der Verfügung insgesamt die als erfüllt betrachteten Rechtsverletzungen zu entnehmen sind, erweist sie sich als ausreichend begründet.
4.
Die Beschwerdeführerin bringt in materieller Hinsicht vor, die ALP sei nicht zuständig, Anordnungen im Zusammenhang mit Produkten zu treffen, die auf Grund ihrer Zusammensetzung als Tierarzneimittel zu gelten hätten. Die Überwachung des Handels und Vertriebs solcher Produkte falle in den Zuständigkeitsbereich von Swissmedic. Die Vorinstanz sei lediglich für die Kontrolle von Futtermitteln zuständig. Insoweit sich die Verfügung auf das Inverkehrbringen von unzulässigen Produkten und nicht auf Heilanpreisungen von Futtermitteln beziehe, bewege sich die ALP daher ausserhalb ihres Zuständigkeitsbereichs.
4.1 Die ALP stellt eine vom Bund betriebene landwirtschaftliche Versuchs- und Untersuchungsanstalt (Forschungsanstalt) dar (Art. 4 Bst. b VLF). Als Forschungsanstalt wirkt die ALP bei einer effizienten und wirksamen Erfüllung der Kontroll- und Vollzugsaufgaben der Landwirtschaftsgesetzgebung sowie bei weiteren, die Landwirtschaft direkt tangierenden Gesetzen mit (Art. 8 Abs. 1 VLF). Der Zuständigkeitsbereich der ALP erstreckt sich dabei insbesondere auf die Bewilligung und Kontrolle von Futtermitteln (Art. 8 Abs. 2 Bst. b VLF).
Als Futtermittel gelten Stoffe oder Erzeugnisse, inklusive Zusatzstoffe, verarbeitet, teilweise verarbeitet oder unverarbeitet, die zur oralen Fütterung von Nutztieren oder Heimtieren bestimmt sind (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Produktion und das Inverkehrbringen von Futtermitteln [Futtermittel-Verordnung, SR 916.307]). Die gesetzliche Definition von Futtermitteln stellt nach dem klaren Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung auf eine rein objektive Betrachtungsweise ab. Futtermittel müssen zur oralen Fütterung von Nutztieren oder Heimtieren "bestimmt" sein. Die Definition von Futtermitteln orientiert sich damit an der objektiv feststellbaren Zusammensetzung und Wirkung der zu beurteilenden Stoffe oder Erzeugnisse.
Die Futtermittel-Verordnung definiert Mischfuttermittel als Mischungen aus pflanzlichen oder tierischen Produkten im natürlichen Zustand, frisch oder haltbar gemacht, oder den Produkten ihrer industriellen Verarbeitung oder organischen und anorganischen Stoffen, mit oder ohne Zusatzstoffe, die als Allein- oder Ergänzungsfuttermittel zur Tierernährung bestimmt sind (Art. 2 Abs. 1 Bst. c Futtermittel-Verordnung). Als Alleinfuttermittel gelten Mischungen von Futtermitteln, die auf Grund ihrer Zusammensetzung allein zur täglichen Ration ausreichen (Art. 2 Abs. 1 Bst. g Futtermittel-Verordnung). Im Gegensatz dazu versteht man unter Ergänzungsfuttermitteln Mischungen von Futtermitteln, die einen hohen Gehalt an bestimmten Stoffen enthalten und die auf Grund ihrer Zusammensetzung nur mit anderen Futtermitteln zur täglichen Ration ausreichen (Art. 2 Abs. 1 Bst. h Futtermittel-Verordnung). Die tägliche Ration wird als Gesamtmenge der Futtermittel definiert, die ein Tier einer bestimmten Art, Altersklasse und gegebenenfalls Leistung durchschnittlich benötigt, um seinen gesamten Nährstoffbedarf zu decken (Art. 2 Abs. 2 Bst. e Futtermittel-Verordnung).
Futtermittel dienen nach der gesetzlichen Definition primär der Deckung des Nährstoffbedarfs eines Tieres. Ein Erzeugnis stellt demzufolge dann ein Futtermittel dar, wenn es nach objektiver Betrachtung der Versorgung des Tierkörpers mit Stoffen dient, die es für den Erhalt des physiologischen Zustands und der Gewährleistung der normalen Entwicklung und Funktion benötigt.
4.2 Swissmedic ist zusammen mit den Kantonen für die Überwachung der Rechtmässigkeit der Herstellung, des Vertriebs, der Abgabe und der Anpreisung von Heilmitteln zuständig (Art. 58 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG, SR 812.21]). Swissmedic überprüft insbesondere die in Verkehr gebrachten Heilmittel (Art. 58 Abs. 2 HMG), worunter auch Tierarzneimittel fallen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Bst. a HMG).
Tierarzneimittel sind Produkte chemischen oder biologischen Ursprungs, die zur medizinischen Einwirkung auf den tierischen Organismus bestimmt sind oder angepriesen werden und der Erkennung, Verhütung oder Behandlung von Krankheiten, Verletzungen und Behinderungen dienen (Art. 4 Abs. 1 Bst. a HMG). Im Unterschied zur Definition von Futtermitteln stellt der Begriff der Arzneimittel auf objektive und subjektive Aspekte ab. Gemäss dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Bst. a HMG sind Arzneimittel entweder zu einem medizinischen Zweck "bestimmt" (im Sinne einer objektiven Eignung zum vorgesehenen Einsatz) oder werden vom Inverkehrbringer dafür "angepriesen" (subjektive Betrachtungsweise). Im europäischen Recht und in der diesbezüglichen Praxis (die zu berücksichtigen sind; vgl. Botschaft des Bundesrates vom 1. März 1999 zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte, BBl 1999 3453, 3487 ff.) wird in diesem Zusammenhang einerseits der Begriff des Funktionsarzneimittels, andererseits des Präsentations- oder Bezeichnungsarzneimittels verwendet (vgl. dazu Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 3. November 1983 in der Rechtssache 227/82, Van Bennekom, Sammlung der Rechtsprechung [Slg.] 1983, S. 3883, Rn. 8).
4.3 Bei der Abgrenzung von Futtermitteln einerseits und Tierarzneimitteln andererseits und den damit verbundenen Zuständigkeitsbereichen der ALP und der Swissmedic können Schwierigkeiten auftreten. Diese Schwierigkeiten gründen darauf, dass Inhaltsstoffe von Futtermitteln neben ernährungsphysiologischen Wirkungen zusätzlich pharmakologische Wirkungen aufweisen können. Bei Inhaltsstoffen mit pharmakologischen Eigenschaften handelt es sich meist um Heilpflanzen, die als pflanzliche Bestandteile zugemischt werden. Futtermittel, die zur Deckung des Nährstoffbedarfs von Tieren bestimmt sind, können dementsprechend zusätzlich auch Heilwirkungen entfalten. Je nach Umfang dieser zusätzlichen Heilwirkungen kann die Qualifikation eines Produkts als Futtermittel oder aber als Tierarzneimittel fraglich sein.
4.4 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits eingehend zu den Kriterien zur Abgrenzung von Futtermitteln und Tierarzneimitteln ausgesprochen. Die Qualifikation eines Produkts als Futtermittel oder als Tierarzneimittel richtet sich danach, ob es aus objektiver Sicht primär zur medizinischen Verwendung bestimmt ist, was auf Grund seiner Zusammensetzung, den damit verbundenen Produkteeigenschaften und dem nach der Verkehrsauffassung der Konsumenten normalen Zweck zu beurteilen ist. Heilanpreisungen stellen blosse Indizien dar und vermögen für sich alleine die Qualifikation eines Produkts als Arzneimittel nicht zu rechtfertigen - wie auch das Fehlen von Heilanpreisungen nicht ausschliesst, dass ein Produkt als Arzneimittel zu qualifizieren ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5554/2007 vom 14. Dezember 2009 E. 3.2.7).
4.5 Um die Einstufung eines Produkts als Futtermittel oder Tierarzneimittel zu erleichtern, haben die ALP und die Swissmedic im Jahre 2007 gemeinsam eine Liste mit dem Titel "Einstufung pflanzlicher Stoffe und Zubereitungen als Tierarzneimittel oder als Futtermittel" (nachfolgend Einstufungsliste) erarbeitet (Einstufung pflanzlicher Stoffe und Zubereitungen als Tierarzneimittel oder als Futtermittel, Swissmedic Journal 07/2007, S. 547 ff.; online verfügbar unter ; besucht am 8. Juni 2010). In dieser Einstufungsliste werden verschiedene pflanzliche Stoffe auf Grund ihrer pharmakologischen oder ernährungsphysiologischen Hauptwirkung den Arznei- oder Futtermitteln zugeordnet. Die Liste erlaubt damit auf Grund der Zusammensetzung und den daraus folgenden Eigenschaften der untersuchten Stoffe eine Abgrenzung zwischen Tierarzneimitteln und Futtermitteln und dementsprechend auch eine Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche von Swissmedic und ALP.
4.6 Die von der ALP und Swissmedic erarbeitete Einstufungsliste stellt eine Verwaltungsverordnung dar. Als solche ist sie für die Durchführungsorgane verbindlich, begründet indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten beim Privaten (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3 mit weiteren Hinweisen). Ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis zu gewährleisten. Als verwaltungsunabhängige Instanz ist das Bundesverwaltungsgericht nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden und ist in deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen jedoch vom Gericht bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl. BGE 122 V 19 E. 5.b/bb).
4.7 Wie das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt hat, sind bei der Ausarbeitung der Einstufungsliste die aktuellen wissenschaftlichen Publikationen zum Nährstoffgehalt und zur pharmakologischen resp. therapeutischen Anwendung der aufgenommenen pflanzlichen Stoffe sowie die neuesten Entwicklungen auf nationaler und internationaler Ebene berücksichtigt worden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5554/2007 vom 14. Dezember 2009 E. 3.3.6). Vorliegend besteht daher kein Anlass, die auf Konsens beruhende wissenschaftliche Einschätzung der Experten der ALP und der Swissmedic in Frage zu stellen. Dies gilt umsoweniger, als sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz nicht bestreiten, dass die Einstufungsliste eine zulässige Konkretisierung und Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen darstellt. In der primär wissenschaftlichen Frage der Abgrenzung von Futtermitteln und Tierarzneimitteln ist daher kein Grund ersichtlich, von der Bewertung durch die ALP und die Swissmedic abzuweichen (vgl. auch E. 2.2 hiervor).
4.8 Im Folgenden ist daher gestützt auf die Einstufungsliste zu prüfen, ob die in der angefochtenen Verfügung auf Grund ihrer Zusammensetzung beanstandeten Produkte als Tierarzneimittel zu qualifizieren sind, deren Kontrolle in den Zuständigkeitsbereich von Swissmedic fällt oder ob es sich um Futtermittel handelt, deren Kontrolle zum Zuständigkeitsbereich der ALP gehört.
4.8.1 Die Vorinstanz beanstandet in der angefochtenen Verfügung folgende Produkte aus dem Katalog (Ausgabe Frühling/Sommer 2009) der Beschwerdeführerin auf Grund ihrer Zusammensetzung:
Seite
Produkt
Beanstandung
S. 385
Bronchial-Elixier mit Echinacea
Enthält Echinacea
S. 385
HAMBA-VET mit der Kapland-Pelargonie
Pelargonium sidoides = Heilpflanze
Auf abgebildeter Packung: "Aktiviert Abwehrkräfte und schützt vor Husten".
S. 392
Kräuter-Vital-Sweets
Enthält Echinacea
S. 403
MARSTALL Buka Powder
...enthält die wertvollen pflanzlichen Wirkstoffe Aescin und Rutin.
S. 408
FREY Leinvital + Echinacea
Enthält Echinacea
S. 410
Phyto-Care natural
Enthält Teufelskralle, Anpreisung: ,...für Gelenkprobleme
S. 410
Wendals Herbs Liquid Echinacea
Enthält Echinacea
S. 416
STASSEK minifood Gelenk Protect
Enthält u.a. Ackerschachtelhalm und Boswellia (Weihrauch); Anpreisung ,... die Regeneration unterstützen...'
S. 417
Reitsport Waldhausen 'Echinacea'
Enthält 100% Echinacea; ,Wohlbefinden und Immunsystem'; Anpreisung der Inhaltsstoffe; ,...Flavonoide und Alkylamide. Scharfstoffe (Gingerole 1,25 - 2% ...
S. 417
Reitsport Waldhausen Broncho-Fit-Kräuterbrise
Name, enthält zudem Huflattich
S. 417
Reitsport Waldhausen Yea-Sacc Lebendhefe
Reiner Zusatzstoff?!
4.8.2 Auf der Webseite der Beschwerdeführerin werden in der angefochtenen Verfügung folgende Produkte auf Grund ihrer Zusammensetzung beanstandet:
1
Phyto-Care natural
"Nahrungsergänzung für Gelenkprobleme"; enthält Teufelskralle. Andere Anpreisungen gelöscht.
2
HUMAVET Respiragil liquid
"Zur Stabilisierung der physiologischen Abwehrfunktion im Atmungstrakt", andere Angaben gelöscht; enthält Rosskastanie
3
HUMAVET Joinol liquid
Enthält Pflanzenextrakte aus Heilpflanzen: Ackerschachtelhalm, Goldrute, Indischer Weihrauch (Boswellia); (...)
4
Wendals Herbs Liquid Echinacea
Enthält Echinacea; Angaben angepasst
4.8.3 Die von der Vorinstanz in den vorstehenden Listen (vgl. E. 4.8.1 und E. 4.8.2) unter anderem beanstandeten Stoffe Echinacea, Teufelskralle, Schachtelhalm, Boswellia, Rosskastanie und Huflattich sind gemäss der Einstufungsliste pharmakologisch aktive Substanzen. Den fraglichen Stoffen wird eine hauptsächlich pharmazeutische Funktion und Wirkungsweise - und damit eine hauptsächlich medizinisch-therapeutische Wirkung - zuerkannt, die gegenüber den allenfalls vorhandenen ernährungsphysiologischen Wirkungen überwiegt (vgl. E. 4.7 hiervor). Dementsprechend sind folgende Produkte als Tierarzneimittel einzustufen, deren Kontrolle in den Zuständigkeitsbereich von Swissmedic und nicht in denjenigen der ALP fallen: Bronchial-Elixier mit Echinacea, Kräuter-Vital-Sweets, FREY Leinvital + Echinacea, Phyto-Care natural, Wendals Herbs Liquid Echinacea, STASSEK minifood Gelenk Protect, Reitsport Waldhausen 'Echinacea', Reitsport Waldhausen Broncho-Fit-Kräuterbrise, Phyto-Care natural, HUMAVET Respiragil liquid, HUMAVET Joinol liquid.
4.8.4 In Bezug auf das Produkt HAMBA-VET mit der Kapland-Pelargonie beanstandet die Vorinstanz, dass es die Heilpflanze Pelargonium sidoides enthalte. Der Einstufungsliste sind keine Angaben zum Inhaltsstoff Pelargonium sidoides zu entnehmen. Gemäss medizinischen Fachartikeln handelt es sich bei Pelargonium sidoides um eine Arzneipflanze aus Südafrika, die in der Schweiz seit November 2007 in Form eines alkoholischen Extrakts zur Behandlung einer akuten Bronchitis zugelassen ist. In mehreren pharmakologischen Untersuchungen konnte gezeigt werden, dass durch die Einnahme des Extrakts der Schweregrad und die Dauer der Erkrankung vermindert werden kann (vgl. ANDREAS SCHAPOWAL/BEATRIX FALCH, Erkältungskrankheiten haben immer Saison, Medical Tribune online, ). Auf Grund der Zusammensetzung und den damit verbundenen Produkteeigenschaften ist daher aus objektiver Sicht überwiegend von einer medizinischen Verwendung des Produkts und damit von einem Tierarzneimittel auszugehen. Die Qualifikation des Produkts als Tierarzneimittel wird überdies durch die Anpreisungen auf der Produkteverpackung bestätigt. Gemäss den Angaben auf der Verpackung dient das Produkt zum "Gesundknabbern", "[a]ktiviert Abwehrkräfte" und "schützt vor Husten". Der durchschnittliche Käufer hat gestützt auf diese Angaben von einer krankheitsheilenden resp. -vorbeugenden Wirkung des Produkts und damit von einer vorwiegend medizinischen Verwendung auszugehen. Die Kontrolle des als Tierarzneimittel einzustufenden Produkts HAMBA-VET obliegt daher Swissmedic und nicht der ALP.
4.8.5 Die Vorinstanz beanstandet weiter die Zusammensetzung des Produkts MARSTALL Buka Powder, das die pflanzlichen Wirkstoffe Aescin und Rutin enthält. Die Stoffe Aescin und Rutin finden sich nicht explizit in der Einstufungsliste. Aescin (auch: Escin) stellt allerdings ein Gemisch von mehr als 30 verschiedenen Saponinen dar, das aus der Rosskastanie (Aesculus hippocastanum) isoliert wird. Die Rosskastanie wird in der Einstufungsliste als Stoff mit überwiegend pharmakologischer Wirkung angegeben. Es ist daher davon auszugehen, dass es sich auch bei dem aus der Rosskastanie gewonnenen Stoff Aescin um einen Wirkstoff mit überwiegend pharmakologischer Wirkung handelt. Mit Blick auf die Zusammensetzung des Produkts und den damit verbundenen Produkteeigenschaften ist aus objektiver Sicht das Produkt MARSTALL Buka Powder als Tierarzneimittel zu qualifizieren. Die Kontrolle des Produkts fällt dementsprechend in den Zuständigkeitsbereich von Swissmedic und nicht in denjenigen der ALP.
4.8.6 Die Beschwerdeführerin bestreitet die Zuständigkeit der Vorinstanz nur insoweit, als sie die Verwendung von Arzneimitteln für Futtermittel beanstandet. Die Zuständigkeit der Vorinstanz zur Kontrolle von Futtermitteln wird von der Beschwerdeführerin hingegen ausdrücklich anerkannt. Da die Vorinstanz beim Produkt Reitsport Waldhausen Yea-Sacc Lebendhefe nicht die Verwendung von Arzneimitteln beanstandet, sondern lediglich die Verwendung des Zusatzstoffes Lebendhefe, der nicht direkt an Tiere verfüttert werden darf, ist die Zuständigkeit zur Kontrolle dieses Produkts vorliegend unbestritten.
4.8.7 Dem Einwand der Vorinstanz, ihre Zuständigkeit sei automatisch begründet, wenn ein Präparat als Futtermittel angepriesen werde, kann nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz ist lediglich zur Kontrolle von Futtermitteln zuständig, wobei die gesetzliche Definition von Futtermitteln allein darauf abstellt, dass ein Produkt zur oralen Fütterung von Nutztieren oder Heimtieren "bestimmt" ist (Art. 2 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung). Zur Qualifikation eines Produkts als Futtermittel - und damit zur Beurteilung des Zuständigkeitsbereichs der ALP - stellt das Gesetz dementsprechend ausschliesslich auf objektive Kriterien ab. Lediglich die Anpreisung eines Produkts als Futtermittel - mithin eine subjektive Betrachtungsweise - lässt dieses nicht zum Futtermittel im rechtlichen Sinne werden. Im Unterschied zur Definition von Heilmitteln fehlt bei der gesetzlichen Definition von Futtermitteln eine subjektive Komponente. Stellt die Vorinstanz im Rahmen ihrer Kontrollen fest, dass ein Produkt als Futtermittel angepriesen wird, obwohl seine Inhaltsstoffe überwiegend pharmakologisch aktive Substanzen sind und das Produkt daher als Tierarzneimittel zu qualifizieren ist, hat sie die Sache zuständigkeitshalber Swissmedic zu überweisen (Art. 8 Abs. 1 VwVG).
4.8.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf Grund ihrer Zusammensetzung und den damit verbundenen Produkteeigenschaften aus objektiver Sicht folgende Produkte als Tierarzneimittel zu qualifizieren sind: Bronchial-Elixier mit Echinacea, HAMBA-VET mit der Kapland-Pelargonie, Kräuter-Vital-Sweets, MARSTALL Buka Powder, FREY Leinvital + Echinacea, Phyto-Care natural, Wendals Herbs Liquid Echinacea, STASSEK minifood Gelenk Protect, Reitsport Waldhausen 'Echinacea', Reitsport Waldhausen Broncho-Fit-Kräuterbrise, Phyto-Care natural, HUMAVET Respiragil liquid und HUMAVET Joinol liquid. Die Kontrolle dieser Produkte fällt in den Zuständigkeitsbereich von Swissmedic und nicht der ALP.
Die Zuständigkeit der ALP zur Kontrolle des Produkts Reitsport Waldhausen Yea-Sacc Lebendhefe ist jedoch unbestritten, da bei diesem Produkt nicht die Verwendung von Arzneimitteln beanstandet wird.
5.
Wie vorstehend erläutert, ist die Vorinstanz für die Kontrolle von Tierarzneimitteln sachlich nicht zuständig. Die Beanstandung derjenigen Produkte der Beschwerdeführerin, die als Tierarzneimittel zu qualifizieren sind, fällt daher nicht in den Zuständigkeitsbereich der Vorinstanz. Es ist nachfolgend zu prüfen, welche Rechtsfolgen sich aus dieser Unzuständigkeit der Vorinstanz ergeben.
5.1 In seltenen Fällen bewirkt die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung deren Nichtigkeit. Ob Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich im Einzelfall nach der Evidenztheorie (vgl. BGE 116 Ia 215 E. 2c). Danach ist eine Verfügung nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft gefährdet wird (vgl. BGE 98 Ia 568 E. 4). Als Nichtigkeitsgrund kommt namentlich die Unzuständigkeit der verfügenden Behörde in Betracht (vgl. BGE 132 II 342 E. 2.1, BGE 132 II 21 E. 3.1, BGE 129 V 485 E. 2.3). In neueren Entscheiden scheint das Bundesgericht diesbezüglich jedoch zurückhaltender zu sein. Verfüge eine unzuständige Instanz, sei regelmässig Anfechtbarkeit, ausnahmsweise Nichtigkeit die Folge. Nichtigkeit trete dann ein, wenn eine qualifiziert unrichtige Instanz entschieden habe (vgl. BGE 133 II 181 E. 5.1.3).
5.2 Die Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Verfügung ist nicht offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar. Die Abgrenzung von Tierarzneimitteln einerseits und Futtermitteln andererseits und damit auch die Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche von Swissmedic und der Vorinstanz werfen mitunter komplexe Qualifikationsfragen auf, die - wie bei den vorliegend beanstandeten Produkten - erst durch Heranziehung wissenschaftlicher Erkenntnisse zu den pharmakologischen und ernährungsphysiologischen Eigenschaften der Produkte beantwortet werden können. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Unzuständigkeit der Vorinstanz offensichtlich oder leicht erkennbar ist. Die Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Verfügung hat daher nicht ihre teilweise Nichtigkeit zur Folge, sondern lediglich deren Anfechtbarkeit.
6.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass es sich bei den von der Vorinstanz als unzulässige Heilanpreisungen bezeichneten Angaben um zulässige gesundheitsdienliche Produkteinformationen oder allgemein anpreisende Aussagen handle. Die Beanstandungen der Vorinstanz seien daher unzulässig bzw. zumindest völlig unverhältnismässig und willkürlich.
6.1 Bei der Kennzeichnung und Verpackung von Futtermitteln dürfen keine unrichtigen oder unvollständigen Angaben gemacht werden. Es dürfen keine Tatsachen verschwiegen werden, sodass der Käufer über die Natur, die Art der Zusammensetzung oder die Verwendbarkeit eines Futtermittels getäuscht werden kann. Die Kennzeichnung und die Verpackung dürfen weder dem Futtermittel eine Wirkung oder Eigenschaften zuschreiben, die es nicht besitzt, noch zu verstehen geben, dass es besondere Eigenschaften besitzt, obwohl alle vergleichbaren Futtermittel dieselben Eigenschaften aufweisen. Diese Regeln gelten auch für die Werbung und die Aufmachung der Futtermittel (Art. 22 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung).
Die allgemeinen Kennzeichnungsvorschriften von Art. 22 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung werden in Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV weiter konkretisiert. Nach dieser Bestimmung dürfen sich die Angaben für Mischfuttermittel nicht auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten beziehen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat sich soweit ersichtlich bis anhin nicht zur Tragweite dieser Norm geäussert. Jedoch hat sich das Bundesgericht bereits wiederholt mit der Auslegung von inhaltlich vergleichbaren Regelungen in Bezug auf die Anpreisung von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen auseinandergesetzt. In Bezug auf Lebensmittel bestimmt Art. 10 Abs. 2 Bst. c der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV, SR 817.02), dass Hinweise irgendwelcher Art verboten sind, die einem Lebensmittel Eigenschaften der Vorbeugung, Behandlung oder Heilung einer menschlichen Krankheit oder als Schlankheitsmittel zuschreiben oder die den Eindruck entstehen lassen, dass solche Eigenschaften vorhanden sind. In Bezug auf Gebrauchsgegenstände verbietet Art. 31 Abs. 3 LGV Hinweise irgendwelcher Art auf eine krankheitsheilende, -lindernde oder -verhütende Wirkung (z.B. medizinische oder therapeutische Eigenschaften, desinfizierende oder entzündungshemmende Wirkungen, ärztliche Empfehlungen). Insoweit Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV mit den Formulierungen von Art. 10 Abs. 2 Bst. c LGV und Art. 31 Abs. 3 LGV übereinstimmt, sind vorliegend die zu letzteren Vorschriften ergangenen Entscheide und die dazu entwickelten Kriterien analog zu berücksichtigen.
6.2 Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind bei Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen Hinweise auf eine vorbeugende oder heilende Wirkung im Zusammenhang mit einer Krankheit verboten (vgl. BGE 127 II 91 E. 4b); dies unabhängig davon, ob die fraglichen Angaben oder Produkte tatsächlich zu einer Täuschung oder gesundheitlichen Gefährdung der Konsumenten führen. Dabei ist der Krankheitsbegriff nicht allzu eng zu verstehen; er umfasst alle gesundheitlichen Störungen, die über den Zustand bloss eingeschränkten Wohlbefindens hinausgehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.213/2006 vom 19. Oktober 2006 E. 3.4). Nicht untersagt sind gesundheitsbezogene Hinweise, soweit sie auf vertretbaren Tatsachen beruhen und nicht geeignet sind, das Durchschnittspublikum über allfällige krankheitsheilende, -lindernde oder -verhütende Wirkungen zu täuschen (vgl. BGE 127 II 91 E. 4b). Dementsprechend darf in der Werbung etwa darauf hingewiesen werden, dass ein regelmässiger Milchkonsum gut für die Gesundheit ist, weil dem Körper dadurch natürlicherweise Kalzium zugeführt wird, was für den Knochenbau vorteilhaft erscheint; dagegen ist der Hinweis unzulässig, dass das Kalzium in der Milch mithelfe, "der Knochenbrüchigkeit im Alter vorzubeugen, der sogenannten Osteoporose" (BGE 127 II 91 E. 4b).
Das Bundesgericht hat bei folgenden Angaben eine Verletzung des Verbots krankheitsbezogener Werbung bejaht: "Erzfeind des Erkältungsvirus" (Urteil des Bundesgerichts 2A.58/1995 vom 6. Februar 1996 E. 3); als Grenzfall "wohltuend bei Erkältungsgefahr" und "wohltuend auch bei Muskelkater" (Urteil des Bundesgerichts 2A.62/2002 vom 19. Juni 2002 E. 4); Hinweise auf Wirkstoffe, die Bakterien bekämpfen und die Bildung von Pickeln und Mitessern hemmen (Urteil des Bundesgerichts 2A.743/2004 vom 30. Juni 2005 E. 4 und 5); "Clinique Water Therapy" bezüglich der Verwendung des Begriffs "Therapy" (Urteil des Bundesgerichts 2A.693/2005 vom 28. August 2006 E. 4); "bei juckender, zu Allergien neigender Haut" und "zur Pflege bei Neurodermitis, Psoriasis, Diabetes, Schuppenflechte" (Urteil des Bundesgerichts 2A.593/2005 vom 6. September 2006 E. 4). Als unzulässige Heilanpreisungen sind auch die Formulierungen "S.O.S. Notfall Bonbons nach Dr. Bach" (Urteil des Bundesgerichts 2A.106/2007 vom 9. Juli 2007 E. 4) und "geeignet für leichte Formen der Atopie bzw. der Neurodermitis" zu qualifizieren (Urteil des Bundesgerichts 2C_590/2008 vom 27. Januar 2009 E. 2.3).
6.3 Die Vorinstanz beanstandet in der angefochtenen Verfügung folgende Produkte aus dem Katalog (Ausgabe Frühling/Sommer 2009) der Beschwerdeführerin auf Grund ihrer Anpreisungen:
Seite
Produkt
Beanstandung
S. 392
LEKKER-KRÄKKER
Enthalten MiIchsäurebakterien, zugelassen für Pferde?
S. 400
MARSTALL ExZem-Plus
"...bei Sommerekzem-Pferden angewandt...leistet es den entscheidenden Beitrag gegen die Ekzemproblematik"
S. 403
MARSTALL Biotin
Indirekte Heilanpreisung: "Biotinmangel führt zu Hautschädigungen, spärlichen Haarwuchs, Verschlechterung des Allgemeinzustands und der Haut."
MARSTALL Hustenkräuter
Bezeichnung 'Husten'
S. 406
TOPFIT Phytokur
Name: '-kur'; Indirekte Heilanpreisung: "Sportpferde leiden häufig an Bewegungseinschränkungen durch fehl- oder überbelastete Gelenke und Schmerzen durch arthritische Veränderungen.
"Phytokur:
- unterstützt die Struktur von Bindegewerbe, Knorpel, Knochen und Hufhorn durch Aufheben von ernährungsbedingten Versorgungslücken.
- Hilft den Gelenkstoffwechsel zu erhöhen
- Trägt zu Stabilisierung des Immunsystems und zur Aktivierung des Zellschutzes durch hochwirksame Antioxidantien bei." Zusammensetzung?
S. 407
TOPFIT Naturkräuter
Ausgesuchte Kräuter für die Atemwege
"16 Pflanzen, die in der freien Natur zur Gesunderhaltung des Bronchialsystems beitragen..."
TOPFIT Dermasan-Zink-Plus
Indirekte Heilanpreisung: "Entzündliche Hautveränderungen nach Insektenstichen..."; "Hautprobleme im Sommer wie auch Mauke sind vielfach auf einen fütterungsbedingten Mangel an Zink zurückzuführen."
TOPFIT Arthrostop
Name!?
Zusammensetzung unklar, keine Angaben ersichtlich, auf der (...)-Homepage wird aber angegeben: "Zur Vorbeuge gegen degenerative Arthrosen oder bei akuten Gelenksbeschwerden. Eine Wirkstoffkombination mit Gelatine, Muschelextrakt und Kräuterextrakten."
TOPFIT Derma Plus
"Bei Sommerekzem"
S. 412
'Die Pferdekoppel' Hustenkräuter
Name! Angabe auf abgebildeter Packung: "Die Kräuter sollen bis 8 Tage nach Abklingen der Beschwerden verabreicht werden."
S. 388
'Pferdeland' Früchte-Kräuter-Futter
Angaben auf abgebildeter Packung: "für die Bronchien und das Immunsystem.", "So wird das Immunsystem gestärkt (enthält zudem Huflattich)
S. 408
FREY Kräuter Mash
Bezeichnung als 'Diätfuttermittel'
FREY Leinvital
"...vollständige Wirkung auf Gelenke, Haar und Verdauung."
FREY Hoof Synbiotin
"...bei Hufproblemen"
S. 414
Neu im Katalog:
HUMAVET Actilyt Paste
Diät-Ergänzungsfuttermittel, nicht korrekt ausgewiesen (Deklaration?)
S. 415
Neu im Katalog:
HUMAVET Joinol liquid
'...bei Arthrose-Patienten'; enthält gem. früheren Angaben auf der Webseite Ackerschachtelhalm, Goldrute, Indischer Weihrauch (Boswellia)
Neu im Katalog:
HUMAVET Gastrocolin liquid
'...Zur Vorbeugung von Verdauungsstörungen, Koliken...'
Neu im Katalog:
HUMAVET NanoFit
Angabe 'Immunsystem'
S. 416
Neu im Katalog:
HUMAVET Carni-Equin liquid
'...fur eine gute Spermaqualität.'
6.4 Insoweit als sich die obgenannten Beanstandungen auf Produkte beziehen, die auf Grund ihrer Inhaltsstoffe überwiegend medizinisch-therapeutische Wirkungen aufweisen und daher als Tierarzneimittel zu qualifizieren sind, ist die Vorinstanz nicht zuständig (vgl. dazu E. 4 hiervor). Da Huflattich, Schachtelhalm und Weihrauch als Stoffe mit hauptsächlich pharmazeutischer Funktion und Wirkungsweise zu gelten haben (vgl. Einstufungsliste), fällt die Kontrolle der Produkte 'Pferdeland' Früchte-Kräuter-Futter und HUMAVET Joinol liquid nicht in den Zuständigkeitsbereich der Vorinstanz. Die Anpreisungen dieser Produkte werden daher vorliegend nicht auf ihre Zulässigkeit hin geprüft.
6.5 Die Vorinstanz ist nach Art. 8 Abs. 2 Bst. b VLF zur Kontrolle von Futtermitteln zuständig. In dieser Funktion hat sie sicherzustellen, dass die Produkte die Kennzeichnungsvorschriften von Art. 22 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung und Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV erfüllen. Im Folgenden gilt es einzeln zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht die obgenannten Produkte der Beschwerdeführerin wegen einer Verletzung dieser Bestimmungen beanstandet.
6.5.1 Die Vorinstanz beanstandet beim Produkt LEKKER-KRÄKKER, dass dieses nach den Angaben im Katalog Milchsäurebakterien enthalte, deren Zulassung für Pferde fraglich erscheine. Zunächst gilt es festzuhalten, dass eine Behörde sich nicht damit begnügen kann, die Zulassung eines Produkts in Frage zu stellen. Vielmehr hat eine Behörde gestützt auf die massgebenden gesetzlichen Bestimmungen rechtsgenüglich festzustellen, ob eine Beimischung von Milchsäurebakterien zulässig ist oder nicht und dies entsprechend zu begründen.
Abgesehen davon ist die Beanstandung der Vorinstanz auch nicht geeignet, den von ihr erhobenen Vorwurf einer unzulässigen Heilanpreisung der Beschwerdeführerin beim Produkt LEKKER-KRÄKKER zu begründen. Der Hinweis im Katalog der Beschwerdeführerin, dass ein Futtermittel Milchsäurebakterien enthält, kann nicht als unzulässige Heilanpreisung im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV qualifiziert werden, da damit keine Angaben auf Eigenschaften des Produkts zur Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten verbunden wird. Eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV liegt daher nicht vor.
6.5.2 Das Produkt MARSTALL ExZem-Plus wird von der Beschwerdeführerin mit dem Hinweis angepriesen, dass es bei Sommerekzem-Pferden angewandt werde und den entscheidenden Beitrag gegen die Ekzemproblematik leiste. Der Begriff "Ekzem" bezeichnet eine nicht kontagiöse Entzündungsreaktion der Haut mit Juckreiz (vgl. Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 261. Aufl., Berlin/New York 2007, S. 496 f.) und ist damit als Krankheit im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV zu qualifizieren. Mit der Formulierung der Beschwerdeführerin, dass das Produkt einen entscheidenden Beitrag gegen die Ekzemproblematik leiste, wird dem Produkt klarerweise eine Heilwirkung gegen diese Krankheit zugeschrieben. Gleiches muss in Bezug auf die Angaben zum Produkt TOPFIT Derma Plus gelten, das nach den Angaben der Beschwerdeführerin "bei Sommerekzem" Anwendung finden soll. Bei den Angaben zu den Produkten MARSTALL ExZem-Plus und TOPFIT Derma Plus handelt es sich daher um unzulässige Heilanpreisungen im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV.
6.5.3 Die Vorinstanz beanstandet bei den Angaben zum Produkt MARSTALL Biotin, dass es sich bei der Formulierung "Biotinmangel führt zu Hautschädigungen [recte: Hufschädigungen], spärlichem Haarwuchs, Verschlechterungen des Allgemeinzustandes und der Haut" um eine indirekte Heilanpreisung handle. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind nicht nur direkte Hinweise auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten untersagt, sondern auch solche, die solche Eigenschaften lediglich suggerieren (Urteil des Bundesgerichts 2C_590/2008 vom 27. Januar 2009 E. 3.1). Insoweit werden von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV auch Angaben untersagt, mit denen eine krankheitsvorbeugende Eigenschaft des Futtermittels suggeriert wird. Dies ist vorliegend zu bejahen. Die in den Angaben zum Produkt MARSTALL Biotin genannten Mangelerscheinungen, insbesondere die Hufschädigungen, sind als gesundheitliche Störungen zu qualifizieren, die über den Zustand bloss eingeschränkten Wohlbefindens eines Pferdes hinausgehen. Die Angaben erwecken zudem den Eindruck, dass diesen gesundheitlichen Störungen mit dem Produkt vorgebeugt werden könne. Die Angaben zum Produkt MARSTALL Biotin sind daher als unzulässige krankheitsvorbeugende Anpreisungen im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV zu qualifizieren.
6.5.4 In Bezug auf die Produkte MARSTALL Hustenkräuter und 'Die Pferdekoppel' Hustenkräuter beanstandet die Vorinstanz die Verwendung des Begriffs "Husten" in der Produktebezeichnung. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt das Verbot von Heilanpreisungen nicht nur für Werbebotschaften, sondern analog auch für die eigentliche Produktebezeichnung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.693/2005 vom 28. August 2006 E. 3.2). Die Produktebezeichnung darf insbesondere beim durchschnittlichen Käufer nicht den Eindruck erwecken, das Produkt verfüge über medizinische Eigenschaften, selbst wenn solche weder in der Produktebezeichnung noch in der Verpackung oder den Beilagen noch in der Werbung ausdrücklich angesprochen werden (Urteil des Bundesgerichts 2A.693/2005 vom 28. August 2006 E. 4.2). So hat das Bundesgericht die Verwendung der Bezeichnung "therapy" zur Benennung eines kosmetischen Gebrauchsgegenstandes und die Produktebezeichnung "S.O.S. Notfall Bonbons nach Dr. Bach" als unzulässige Heilanpreisungen beurteilt (Urteil des Bundesgerichts 2A.693/2005 vom 28. August 2006 E. 4.4, Urteil des Bundesgerichts 2A.106/2007 vom 9. Juli 2007 E.3). Der Begriff "Husten" in der Produktebezeichnung nimmt eindeutig auf eine gesundheitliche Störung Bezug. Der Husten stellt die reflektorische Antwort auf die Reizung der tracheobronchialen Schleimhaut dar und kommt bei den meisten intrathorakalen Erkrankungen vor, bei sensibler Vagusreizung z.B. im Bereich von Meninges, äusserem Gehörgang, Magen-Darm-Trakt und Nieren (vgl. Pschyrembel, a.a.O., S. 844). Die Verwendung des Begriffs "Husten" in der Produktebezeichnung kann daher den Eindruck erwecken, das Produkt verfüge über Eigenschaften der Vorbeugung, Behandlung oder Heilung dieser gesundheitlichen Störung. Beim Produkt 'Die Pferdekoppel' Hustenkräuter wird dieser Eindruck noch durch die Angaben auf der Packung verstärkt, dass die Kräuter "zur Linderung von Husten- und Atembeschwerden" eingesetzt und "bis 8 Tage nach Abklingen der Beschwerden verabreicht werden" sollen. Die Verwendung der Produktebezeichnungen MARSTALL Hustenkräuter und 'Die Pferdekoppel' Hustenkräuter stellen daher eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV dar.
6.5.5 Die Vorinstanz beanstandet im Weiteren die Produktebezeichnung TOPFIT Phytokur. Die Verwendung des Begriffselements "-kur" im Produktnamen sei unzulässig. Dem Begriff "Kur" kommt ganz vorrangig medizinische Bedeutung zu. Im Duden wird der Begriff "Kur" definiert als "Heilverfahren; [Heil]behandlung; Pflege" (Duden, Die deutsche Rechtschreibung, Mannheim etc. 2006, S. 619) und umschrieben als "ein unter ärztlicher Aufsicht durchgeführtes Heilverfahren, Heilbehandlung, Pflege" (Duden, Das große Fremdwörterbuch, Mannheim etc. 1994, S. 793). Das klinische Wörterbuch Pschyrembel bezeichnet "Kur" als vorübergehender Aufenthalt in einem spezialisierten Kurort zur Prävention, Therapie bzw. Rehabilitation (Pschyrembel, a.a.O., S. 1050). Die Verwendung des Begriffs "Kur" zur Benennung eines Futtermittels kann daher den Eindruck erwecken, das Produkt verfüge über krankheitsvorbeugende, -erkennende, -behandelnde oder -heilende Eigenschaften. Dieser Eindruck wird durch die Angaben im Katalog verstärkt, dass Sportpferde häufig an "Schmerzen durch arthritische Veränderungen" leiden würden. Damit wird suggeriert, dass das Produkt zur Linderung von Schmerzen bei Arthritis, d.h. bei entzündlichen Gelenkerkrankungen (Pschyrembel, a.a.O., S. 146), eingesetzt werden könne. Die Produktebezeichnung TOPFIT Phytokur sowie die Angaben zum Produkt stellen somit unzulässige Heilanpreisungen im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV dar.
6.5.6 Die Vorinstanz beanstandet, dass die Angaben der Beschwerdeführerin zum Produkt TOPFIT Dermasan-Zink-Plus eine indirekte Heilanpreisung umfassen würden. Im Katalog wird zum entsprechenden Produkt ausgeführt:
"Entzündliche Hautveränderungen nach Insektenstichen sowie Sonnenbrand auf Nüstern können Pferden die schönste Jahreszeit zur Qual werden lassen. Hautprobleme im Sommer wie auch Mauke sind vielfach auf einen fütterungsbedingten Mangel an Zink zurückzuführen."
Die Angaben nehmen damit gleich auf mehrere Krankheiten im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV Bezug. Sowohl entzündlichen Hautveränderungen (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2A.743/2004 vom 30. Juni 2005 E. 4.2) als auch Mauke, die eine Entzündung am Fesselgelenk bei Huf- und Klauentieren bezeichnet (Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 6. Aufl., Mannheim etc. 2007, S. 1123), sind gesundheitliche Störungen, die mehr als bloss ein eingeschränktes Wohlbefinden der Tiere darstellen. Die Angaben erwecken zudem den Eindruck, dass diesen gesundheitlichen Störungen mit Verabreichung des Produkts vorgebeugt werden könne. Die Angaben zum Produkt TOPFIT Dermasan-Zink-Plus sind daher als unzulässige krankheitsvorbeugende Anpreisungen im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV zu qualifizieren.
6.5.7 In Bezug auf das Produkt TOPFIT Arthrostop beanstandet die Vorinstanz die Produktebezeichnung. Die Bezeichnung "Arthrostop" setzt sich aus den Wortbildungselementen "Arthro" und "stop" zusammen. Dem ersten Element "Arthro" kommt die Bedeutung "Gelenk" zu (Duden, Das große Fremdwörterbuch, a.a.O., S. 143) und findet sich in zahlreichen Begriffen, die sich auf gesundheitliche Störungen der Gelenke beziehen. Im klinischen Wörterbuch Pschyrembel sind 24 Eintragungen mit dem Wortbildungselement "Arthro" enthalten, wobei sich der ausführlichste Eintrag auf den Begriff "Arthrose" bezieht. Arthrose stellt eine degenerative Gelenkerkrankung dar, die vorwiegend bei einem Missverhältnis zwischen Beanspruchung und Belastbarkeit der einzelnen Gelenkanteile und -gewebe entsteht (Pschyrembel, a.a.O., S. 151). Das Wortbildungselement "stop" bedeutet "anhalten", "unterbrechen" (Duden, Die deutsche Rechtschreibung, a.a.O., S. 974). Beim durchschnittlichen Käufer kann die Produktbezeichnung "Arthrostop" daher den Eindruck erwecken, das Produkt könne gesundheitliche Störungen der Gelenke anhalten resp. unterbrechen. Da sich damit der Produktename auf Eigenschaften der Behandlung oder Heilung von Krankheiten bezieht, stellt er eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV dar.
6.5.8 Im Katalog der Beschwerdeführerin wird das Produkt FREY Kräuter Mash als hochverdauliches Diätfuttermittel bezeichnet, was von der Vorinstanz beanstandet wird. Futtermittel für besondere Ernährungszwecke (Diätfuttermittel) sind Mischfuttermittel, die sich durch ihre besondere Zusammensetzung oder durch ihre Herstellungsweise sowohl von den gängigen Futtermitteln als auch von den Medizinalfuttermitteln nach den Bestimmungen von Swissmedic deutlich unterscheiden und dazu bestimmt sind, besondere ernährungsphysiologische Bedürfnisse zu decken (Art. 2 Abs. 1 Bst. l Futtermittel-Verordnung). Diätfuttermittel sind zugelassen, wenn sie in der Liste der zugelassenen Diätfuttermittel (Diätfuttermittelliste) enthalten sind und die entsprechenden Eigenschaften aufweisen (Art. 7 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung). Gemäss der Diätfuttermittelliste (Anhang 3 FMBV) entsprechen das Verzeichnis der zugelassenen Verwendungszwecke (Ernährungszwecke) für Diätfuttermittel, die Gehaltsanforderungen und die Verwendungseinschränkungen dem Anhang 1 Teile A und B der Richtlinie 2008/38/EG (vgl. Richtlinie 2008/38/EG der Kommission vom 5. März 2008 mit dem Verzeichnis der Verwendungen von Futtermitteln für besondere Ernährungszwecke [kodifizierte Fassung], ABl. L 62 vom 6. März 2008, S. 9 [nachfolgend Richtlinie 2008/38/EG]). Das Produkt FREY Kräuter Mash erfüllt die in den vorgenannten Bestimmungen festgelegten Eigenschaften nicht. Weder ist ein nach der Richtlinie 2008/38/EG zulässiger besonderer Ernährungszweck, noch die entsprechenden ernährungsphysiologischen Merkmale angegeben. Die Bezeichnung des Produkts als "hochverdauliches Diätfuttermittel" im Katalog der Beschwerdeführerin stellt daher eine Verletzung der Kennzeichnungsvorschriften von Art. 22 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung dar.
6.5.9 Zum Produkt FREY Hoof Synbiotin wird im Katalog ausgeführt, dass es sich um ein Mineral- und Vitaminkonzentrat "bei Hufproblemen" handle. Der Begriff "Hufprobleme" stellt keine Bezeichnung einer konkreten Krankheit dar, die sich im klinischen Wörterbuch finden würde. Dennoch kann er vom durchschnittlichen Publikum in Verbindung mit gesundheitlichen Störungen der Hufe gebracht werden, die über den Zustand bloss eingeschränkten Wohlbefindens des Tieres hinausgehen. Als Synonyme für den Begriff "Problem" nennt das Wörterbuch "Ärger, Erschwernis, Erschwerung, Schwierigkeit, Komplikation, Unannehmlichkeit, Verwicklung (Duden, Das Synonymwörterbuch, 4. Aufl., Mannheim etc. 2007, S. 684). In Verbindung mit den weiteren Angaben zum Produkt, wonach durch FREY Hoof Synbiotin "die Qualität und das Wachstum des Hufhorns" verbessert und "die Kombination von Biotin, Zink, Vitamin A und Methionin (...) den Synergieeffekt für eine optimale Hufneubildung" bewirke, wird eine heilende Wirkung auf gesundheitliche Probleme der Hufe suggeriert. Es liegt daher eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV vor.
6.5.10 In Bezug auf das Produkt HUMAVET Actilyt Paste beanstandet die Vorinstanz, dass es sich um ein Diät-Ergänzungsfuttermittel handle, das nicht korrekt ausgewiesen sei. Zudem setzt die Vorinstanz ein Fragezeichen bei der Deklaration dieses Produkts. Die Beanstandungen der Vorinstanz entbehren einer klaren gesetzlichen Grundlage, da der Begriff "Diät-Ergänzungsfuttermittel" in der als abschliessend zu verstehenden Liste der Futtermittel in Art. 2 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung nicht definiert und die Kriterien der Kennzeichnung solcher Futtermittel daher nicht festgelegt sind.
Insoweit die Vorinstanz geltend machen will, dass es sich beim Produkt HUMAVET Actilyt Paste um ein Futtermittel für besondere Ernährungszwecke (Diätfuttermittel) handelt, das nicht als solches gekennzeichnet wird, ist ihr jedoch zuzustimmen. Diätfuttermittel bezeichnen Mischfuttermittel, die sich durch ihre besondere Zusammensetzung oder durch ihre Herstellungsweise sowohl von den gängigen Futtermitteln als auch von den Medizinalfuttermitteln nach den Bestimmungen von Swissmedic deutlich unterscheiden und dazu bestimmt sind, besondere ernährungsphysiologische Bedürfnisse zu decken (Art. 2 Abs. 1 Bst. l Futtermittel-Verordnung). Gemäss Anhang 3 FMBV i.V.m. Anhang 1 Teil B der Richtlinie 2008/38/EG gilt als besonderer Ernährungszweck eines auch für Fohlen bestimmten Diätfuttermittels die Stabilisierung des Wasser- und Elektrolythaushalts. Die wesentlichen ernährungsphysiologischen Merkmale dieses Diätfuttermittels werden dahingehend umschrieben, dass es vorwiegend Elektrolyte und leicht verfügbare Kohlenhydrate enthält. Bei diesem Diätfuttermittel für Fohlen ist der Hinweis anzubringen: "Bei Gefahr von, während oder nach Verdauungsstörungen (Durchfall)". Nach den Angaben im Katalog verfolgt das Produkt HUMAVET Actilyt Paste unter anderem den Zweck, ein Mangel an Wasser und Elektrolyten, der durch Durchfall bei Fohlen auftreten kann, zu beseitigen. Die Angaben weisen weiter auf die Zusammensetzung des Produkts aus Elektrolyten, Vitaminen und Energieträgern und auf Fütterungsvorschriften "[b]ei Gefahr von, während oder nach Verdauungsstörungen (Durchfall)" hin. Obwohl das Produkt somit einen besonderen Ernährungszweck, die entsprechenden ernährungsphysiologischen Merkmale und Hinweise aufweist, ist es dennoch nicht als Futtermittel für besondere Ernährungszwecke (Diätfuttermittel) gekennzeichnet, was eine Verletzung von Art. 22 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung darstellt.
6.5.11 Die Beschwerdeführerin preist das Produkt HUMAVET Gastrocolin liquid zur Vorbeugung von Verdauungsstörungen und Koliken an. Der Begriff "Kolik" bezeichnet ein Darmleiden, ein Anfall von [krampfartigen] Leibschmerzen (Duden, Deutsches Universalwörterbuch, a.a.O., S. 977). Die Angaben zum Produkt HUMAVET Gastrocolin liquid beziehen sich damit explizit auf Eigenschaften der Vorbeugung von gesundheitlichen Störungen, die über den Zustand bloss eingeschränkten Wohlbefindens eines Tieres hinausgehen. Es liegt daher eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV vor.
6.5.12 Durch Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV wird lediglich eine krankheitsbezogene Anpreisung untersagt, nicht auch eine allgemeine, gesundheitsbezogene Werbung, soweit diese auf vertretbaren Tatsachen beruht und zu keiner Täuschung des Publikums Anlass gibt (vgl. BGE 127 II 91 E. 4b). So sind allgemeine Hinweise wie "fördert die Gesundheit" oder "stärkt dank dem natürlichen Kalziumgehalt die Knochen" nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässig (vgl. BGE 127 II 91 E. 4b, Urteil des Bundesgerichts 2A.565/2000 vom 8. Mai 2001 E. 4a; vgl. auch Markus R. Frick, Argument Gesundheit in der Werbung, in: Tomas Poledna (Hrsg.), Gesundheit in der Werbung, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 20 f.). Mit Blick auf die Praxis des Bundesgerichts stellt die beim Produkt TOPFIT Naturkräuter beanstandete Anpreisung "zur Gesunderhaltung des Bronchialsystems" einen gesundheitsbezogenen Hinweis dar, der das Durchschnittspublikum nicht über allfällige krankheitsheilende, -lindernde oder -verhütende Wirkungen zu täuschen vermag. Gleiches gilt für die Angaben zum Produkt FREY Leinvital, die unter anderem darauf hinweisen, dass die Inhaltsstoffe "vollständige Wirkung auf Gelenke, Haar und Verdauung" hätten. Als zulässiger gesundheitsbezogener Hinweis ist weiter die Anpreisung des Produkts HUMAVET NanoFit zu qualifizieren, das Produkt unterstütze "das Immunsystem". Ebenso stellen die Ausführungen zum Produkt HUMAVET Carni-Equin liquid, nach denen das Produkt "für eine gute Spermaqualität" sei, eine gesundheitsbezogene Werbebotschaft dar. Die vorgenannten Anpreisungen enthalten keine Hinweise auf gesundheitliche Störungen, auf welche die Produkte eine vorbeugende, erkennende, behandelnde oder heilende Wirkung hätten. In Bezug auf die vorstehenden Produkte liegt daher keine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV vor.
6.6 Auf der Webseite der Beschwerdeführerin werden in der angefochtenen Verfügung folgende Produkte auf Grund ihrer Anpreisungen beanstandet:
1
Antitussin Kräuterwürfel
Name!, Angabe nicht mehr aufgeführt, auf Packung?
2
Greenguard Broncho-Herbal Liquid
Angaben auf Packung "Sorgt durch seine schleimlösende und beruhigende Wirkung auf die oberen und unteren Luftwege im Akutfall für eine rasche Linderung der Beschwerden. Zudem stärkt es das Immunsystem und wirkt antimikrobiell."
3
'Die Pferdekoppel' Fibrozyt
Angabe auf Packung "Ideales Ergänzungsfutter für Pferde mit Gallen-, Gelenk- und Arthroseproblemen."
4
Dr. Schaette Colosan
Angabe nur noch auf Packung "angewendet als mild wirkendes Mittel zur unterstützenden Behandlung bei Magen-Darm-Störungen und futterbedingten Blähungen.
Angaben auf abgebildeter Packung: "...mild wirkendes Arzneimittel..."! Zusammensetzung?
5
HUMAVET Gastrocolin liquid
"Zur Vorbeuge von Verdauungsstörungen, Koliken..."; Zusammensetzung betr. Kräutern?
6
MARSTALL Kräuterwiese
"Bekämpft krankhafte Reize der Atemwege und des Kehlkopfes (Husten, chronische Bronchitis etc.)"
Diese Angabe wurde im Katalog weggelassen!
7
RESPIRATION
"Zur Linderung von Atemwegreizungen und -erkrankungen sowie zur Reinhaltung der Atemwege. ...hat sich sowohl bei der Behandlung langwieriger als auch kurzfristiger und saisonaler Probleme erfolgreich bewährt."
Zusammensetzung?
8
LAMINIX
Angaben angepasst: '...zur Gesunderhaltung der Hufe...'
9
TOPFIT Arthrostop
Name! Angaben gelöscht.
6.7 Die Beanstandungen der Angaben zu den Produkten TOPFIT Arthrostop und HUMAVET Gastrocolin liquid wurden bereits in E. 6.5.7 resp. E. 6.5.11 hiervor beurteilt. Im Folgenden gilt es daher lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht die Angaben der weiteren obgenannten Produkte wegen einer Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV beanstandet.
6.7.1 In Bezug auf das Produkt "Antitussin Kräuterwürfel" beanstandet die Vorinstanz den Namen. Der in der Produktebezeichnung verwendete Begriff "Antitussin" setzt sich aus den Wortbildungselementen "Anti" und "tussin" zusammen. Dem ersten Element "Anti" resp. "anti" kommt die Bedeutung "gegen" zu (Duden, Die deutsche Rechtschreibung, a.a.O., S. 190). Das zweite Wortbildungselement "tussin" resp. "Tussin" steht in engem Zusammenhang mit "Tussis", der lateinischen Bezeichnung für "Husten" (Pschyrembel, a.a.O., S. 1976). Husten stellt eine Krankheit im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV dar (vgl. auch E. 10.5.4 hiervor). Beim durchschnittlichen Käufer kann die Produktebezeichnung "Antitussin" daher den Eindruck erwecken, das Produkt wirke gegen Husten. Da sich damit der Produktename auf Eigenschaften der Behandlung oder Heilung einer Krankheit bezieht, stellt er eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV dar.
6.7.2 Beim Produkt Greenguard Broncho-Herbal Liquid beanstandet die Vorinstanz die Angaben, das Produkt sorge durch seine schleimlösende und beruhigende Wirkung auf die oberen und unteren Luftwege im Akutfall für eine rasche Linderung der Beschwerden. Zudem stärke es das Immunsystem und wirke antimikrobiell. Zu ergänzen ist, dass sich neben diesen beanstandeten Angaben auf der Packung explizit der Hinweis "gegen Pferdehusten" findet. Bei Husten handelt es sich um eine Krankheit im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV (vgl. auch E. 6.5.4 hiervor). Durch die Angaben, das Produkt wirke "gegen Pferdehusten" und sorge im Akutfall "für eine rasche Linderung der Beschwerden" wird beim durchschnittlichen Käufer der Eindruck erzeugt, das Produkt wirke gegen Husten und andere gesundheitliche Störungen der Luftwege. Damit beziehen sich die Produkteangaben auf Eigenschaften der Behandlung oder Heilung einer Krankheit, was eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV darstellt.
6.7.3 Die Vorinstanz beanstandet beim Produkt 'Die Pferdekoppel' Fibrozyt, dass es auf der Packung als ideales Ergänzungsfutter für "Pferde mit Gallen-, Gelenk- und Arthroseproblemen" angepriesen wird. Arthrose stellt eine degenerative Gelenkerkrankung dar (vgl. auch E. 6.5.7 hiervor), die als Krankheit im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV zu qualifizieren ist. Mit dem Hinweis, dass das Produkt ein ideales Ergänzungsfutter für Pferde mit Arthroseproblemen darstelle, wird dem Produkt eine Heilwirkung gegen degenerative Gelenkerkrankungen zugeschrieben. Bei den Angaben zum Produkt 'Die Pferdekoppel' Fibrozyt handelt es sich daher um eine unzulässige Heilanpreisung im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV.
6.7.4 Beim Produkt "Dr. Schaette Colosan" wird beanstandet, dass sich auf der Packung die Angabe "angewendet als mild wirkendes Mittel zur unterstützenden Behandlung bei Magen-Darm-Störungen und futterbedingten Blähungen" findet. Zudem ist den Angaben auf der Packung der explizite Hinweis zu entnehmen, dass es sich um ein "mild wirkendes Arzneimittel" handle. Arzneimittel sind nach der gesetzlichen Definition Produkte chemischen oder biologischen Ursprungs, die zur medizinischen Einwirkung auf den menschlichen oder tierischen Organismus bestimmt sind oder angepriesen werden und der Erkennung, Verhütung oder Behandlung von Krankheiten, Verletzungen und Behinderungen dienen (Art. 4 Abs. 1 Bst. a HMG). Allein mit der Verwendung des Begriffs "Arzneimittel" wird dementsprechend bereits der Eindruck erweckt, dass das Produkt Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten besitze, weshalb eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV zu bejahen ist.
6.7.5 Das Produkt MARSTALL Kräuterwiese wird mit den Angaben angepriesen, es bekämpfe "krankhafte Reize der Atemwege und des Kehlkopfes (Husten, chronische Bronchitis etc.)". Bereits die Formulierung "krankhafte" Reize der Atemwege und des Kehlkopfes nimmt auf gesundheitliche Störungen Bezug, die über bloss eingeschränktes Wohlbefinden hinausgehen und daher als Krankheiten im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV zu qualifizieren sind. Diese Qualifikation gilt erst recht für die Begriffe "Husten" und "chronische Bronchitis", die als beispielhafte Erscheinungen der krankhaften Reize der Atemwege und des Kehlkopfes genannt werden. Während Husten eine reflektorische Antwort auf eine Reizung der tracheobronchialen Schleimhaut ist (Pschyrembel, a.a.O., S. 844), bezeichnet Bronchitis eine Entzündung der Bronchialschleimhaut (Pschyrembel, a.a.O., S. 284). Die Formulierung, dass das Produkt krankhafte Reize der Atemwege und des Kehlkopfes "bekämpft", vermittelt weiter den Eindruck, dass damit eine Behandlung oder Heilung dieser Krankheiten erfolgen könne. Die Angaben zum Produkt MARSTALL Kräuterwiese sind daher als unzulässige Heilanpreisungen im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV zu qualifizieren.
6.7.6 Im Webshop der Beschwerdeführerin wird zum Produkt RESPIRATION ausgeführt:
"Zur Linderung von Atemwegreizungen und -erkrankungen sowie zur Reinhaltung der Atemwege. RESPIRATION hat sich sowohl bei der Behandlung langwieriger als auch kurzfristiger und saisonaler Probleme erfolgreich bewährt."
Die Angaben nehmen explizit auf "Atemwegerkrankungen" Bezug, die mit dem Produkt gelindert werden sollen. Da dem Produkt damit ausdrücklich Eigenschaften zugeschrieben werden, die sich auf die Behandlung oder Heilung von Krankheiten beziehen, liegt eine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV vor.
6.7.7 In Bezug auf das Produkt LAMINIX beanstandet die Vorinstanz die Formulierung, dass es zur Gesunderhaltung der Hufe angewandt werde. Die Angaben zu diesem Produkt enthalten keine Hinweise auf gesundheitliche Störungen, die über den Zustand bloss eingeschränkten Wohlbefindens hinausgehen. Es wird lediglich ausgeführt, dass das Produkt zur Erhaltung der Gesundheit der Hufe angewandt wird. Dabei handelt es sich nicht um eine krankheitsbezogene Anpreisung, sondern um einen zulässigen gesundheitsbezogenen Werbetext. Es liegt daher keine Verletzung von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV vor.
6.8 Die Vorbringen der Beschwerdeführerin sind nicht geeignet, alle obgenannten Angaben und Bezeichnungen der von ihr im Katalog und auf der Webseite zum Verkauf angebotenen Futtermittel als zulässige Anpreisungen erscheinen zu lassen.
6.8.1 Soweit sie geltend macht, bei den beanstandeten Produkten bestehe keine Täuschungsgefahr und kein gesundheitliches Gefährdungspotential für Mensch und Tier verkennt sie, dass nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung unbeachtlich ist, ob die unzulässige Heilanpreisung eines Produkts tatsächlich zu einer Täuschung oder gesundheitlichen Gefährdung führen könnte (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.62/2002 vom 19. Juni 2002 E. 3, Urteil des Bundesgerichts 2A.593/2005 vom 6. September 2006 E. 3.4). Entscheidend ist, dass die Geltungsbereiche der Heilmittelgesetzgebung- und der Futtermittelgesetzgebung auseinandergehalten werden müssen und dass ein öffentliches Interesse an der klaren Abgrenzung von Heilmitteln einerseits und Futtermitteln andererseits besteht (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2A.47/2000 vom 23. Juni 2000 E. 2, Urteil des Bundesgerichts 2A.593/2005 vom 6. September 2006 E. 3.4).
6.8.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter sinngemäss bei den Produkten MARSTALL Hustenkräuter, HUMAVET NanoFit, Antitussin Kräuterwürfel und Greenguard Broncho-Herbal Liquid geltend, dass - wenn das Vorliegen einer Heilanpreisung zu bejahen wäre - die Kontrolle der entsprechenden Produkte in die Zuständigkeit von Swissmedic fallen würde. Diesbezüglich gilt es darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Heilanpreisungen alleine die Qualifikation eines Produkts als Tierarzneimittel, dessen Kontrolle in den Zuständigkeitsbereich von Swissmedic fällt, nicht zu rechtfertigen vermögen. Vielmehr richtet sich die Qualifikation eines Produkts als Futtermittel oder als Tierarzneimittel danach, ob es aus objektiver Sicht primär zur medizinischen Verwendung bestimmt ist, was auf Grund seiner Zusammensetzung, den damit verbundenen Produkteeigenschaften und dem nach der Verkehrsauffassung der Konsumenten normalen Zweck zu beurteilen ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5554/2007 vom 14. Dezember 2009 E. 3.2.7). Gestützt auf diese Kriterien sind die Produkte MARSTALL Hustenkräuter, HUMAVET NanoFit, Antitussin Kräuterwürfel, und Greenguard Broncho-Herbal Liquid als Futtermittel zu qualifizieren, deren Kontrolle in den Zuständigkeitsbereich der Vorinstanz fallen.
6.8.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, dass die beanstandeten Formulierungen bei den Produkten HUMAVET Carni-Equin liquid, Greenguard Broncho-Herbal Liquid und RESPIRATION keine unzulässigen Heilanpreisungen darstellten, da sie nicht in der durch die von der Vorinstanz und Swissmedic erarbeiteten Liste vom 28. Mai 2008 aufgenommen worden seien, die eine Aufzählung von Formulierungen umfasst, die als Heilanpreisungen für Futtermittel nicht gestattet sind (Heilanpreisungen von nicht Swissmedic registrierten Präparaten, online verfügbar unter ). Wie die Beschwerdeführerin an anderer Stelle selbst zu Recht betont, kommt dieser von der Vorinstanz und Swissmedic erarbeiteten Liste als Verwaltungsverordnung keine Rechtsverbindlichkeit gegen aussen zu. Die Vorinstanz weist auf ihrer Webseite explizit darauf hin, dass die Liste lediglich "[z]ur Veranschaulichung" diene und eine "nicht abschliessende" Aufzählung von Formulierungen darstelle, die als Heilanpreisungen für Futtermittel nicht gestattet seien. Die Liste könne "laufend ergänzt" werden. Dass gewisse von der Beschwerdeführerin verwendete Formulierungen nicht in die Liste aufgenommen wurden, steht der Qualifikation derselben als unzulässige Heilanpreisungen daher nicht entgegen.
6.8.4 Die Beschwerdeführerin wendet zudem bei den Produkten Greenguard Broncho-Herbal Liquid und Dr. Schaette Colosan ein, sie habe auf die Angaben auf den Verpackungen keinen Einfluss. Es ist unbestritten, dass der Produzent der Futtermittel für die Angaben auf den Verpackungen verantwortlich ist. Jedoch hat auch die Person, die Futtermittel einführt oder in Verkehr bringt, die Pflicht, im Rahmen ihrer Tätigkeit geeignete Massnahmen zu ergreifen, damit die Futtermittel den gesetzlichen Anforderungen entsprechen (Art. 20b Futtermittel-Verordnung). Zu diesen gesetzlichen Anforderungen zählt auch die Deklarationsvorschrift von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV, nach der sich Angaben für Mischfuttermittel nicht auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten beziehen dürfen. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin keinen Einfluss auf die Angaben auf den Verpackungen der Futtermittel hat, entbindet sie daher nicht von ihrer Verpflichtung als Inverkehrbringerin, sicherzustellen, dass die Futtermittel den gesetzlichen Deklarationsvorschriften entsprechen.
6.9 Zusammenfassend gilt es festzuhalten, dass folgende Produkte zu Recht auf Grund unzulässiger Heilanpreisungen im Sinne von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV beanstandet worden sind. Im Katalog (Ausgabe Frühling/Sommer 2009): MARSTALL ExZem Plus, MARSTALL Biotin, MARSTALL Hustenkräuter, TOPFIT Phytokur, TOPFIT Dermasan-Zink-Plus, TOPFIT Arthrostop, TOPFIT Derma Plus, 'Die Pferdekoppel' Hustenkräuter, FREY Hoof Synbiotin und HUMAVET Gastrocolin liquid. Eine Verletzung von Art. 22 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung ist zudem bei den Produkten FREY Kräuter Mash und HUMAVET Actilyt Paste zu bejahen. Im Webshop: Antitussin Kräuterwürfel, Greenguard Broncho-Herbal Liquid, 'Die Pferdekoppel' Fibrozyt, Dr. Schaette Colosan, HUMAVET Gastocolin liquid, MARSTALL Kräuterwiese, RESPIRATION und TOPFIT Arthrostop.
Die Angaben zu folgenden Produkten der Beschwerdeführerin stellen jedoch keine unzulässigen Heilanpreisungen dar. Im Katalog (Ausgabe Frühling/Sommer 2009): LEKKER-KRÄKKER, TOPFIT Naturkräuter, FREY Leinvital, HUMAVET NanoFit, HUMAVET Carni-Equin liquid. Auf der Webseite: LAMINIX.
7.
Die Beschwerdeführerin führt im Weiteren aus, dass die von der Vorinstanz beanstandeten Produkte bei über 200 Herstellern, Grossisten und Detaillisten in der Schweiz im Verkauf seien. Die Vorinstanz habe die als unzulässig beanstandeten Anpreisungen für Futtermittel bei Konkurrenzunternehmen über Jahre toleriert und sei nur bei ihr eingeschritten. Mit dem ausschliesslichen Vorgehen gegen die Beschwerdeführerin verletze die Vorinstanz das verfassungsmässige Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrenten.
7.1 Der aus Art. 27 und Art. 94 BV abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten verbietet staatliche Massnahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (vgl. BGE 131 II 271 E. 9.2.2 mit Hinweisen). Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten - wie auch der allgemeine Gleichheitsgrundsatz von Art. 8 BV - sichert den Betroffenen aber grundsätzlich nur den Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Recht zu. Der Umstand, dass in einigen Fällen das Gesetz nicht oder unrichtig angewandt worden ist, lässt in der Regel keinen Anspruch darauf entstehen, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Nach herrschender Lehre und ständiger Praxis besteht daher grundsätzlich kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, denn der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung geht dem Rechtsgleichheitsprinzip im Konfliktfall in der Regel vor. Besteht allerdings eine ständige gesetzeswidrige Praxis der Behörde und ist keine Bereitschaft der Behörde zu erkennen, von dieser Praxis abzuweichen, so haben die Betroffenen einen Anspruch darauf, ebenfalls in Abweichung vom Gesetz behandelt zu werden (vgl. BGE 127 I 1 E. 3, BGE 125 II 152 E. 5, BGE 122 II 446 E. 4a mit weiteren Hinweisen).
7.2 Vorliegend ist unbestritten, dass sich Angaben für Mischfuttermittel nicht auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten beziehen dürfen (Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV). Bei Verstössen gegen diese Deklarationsvorschrift kann die Vorinstanz gestützt auf Art. 169 Abs. 1 LwG die notwendigen Verwaltungsmassnahmen verfügen.
7.3 Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz in ständiger Praxis von diesen Bestimmungen abweichen würde und über Jahre Angaben für Mischfuttermittel, die sich auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten beziehen, toleriert hätte und solche auch in Zukunft tolerieren würde. Vielmehr hat sie regelmässig gestützt auf Art. 169 Abs. 1 LwG Massnahmen gegen andere Futtermittelvertreiber und Futtermittelverkäufer ergriffen und wird solche Massnahmen auch in Zukunft ergreifen. Wie in der ausführlichen Version des Tätigkeitsberichts 2004-2007 von Agroscope festgehalten wird, mussten im Jahr 2007 wie in den Vorjahren annähernd 82 % der untersuchten Futtermittel beanstandet werden. Es handelte sich insbesondere um fehlerhafte Deklarationen sowie um unerlaubte Heilanpreisungen (vgl. Von der Weide auf den Teller, Höhepunkte 2004-2007, online verfügbar unter www.agroscope.admin.ch > Agroscope > Forschungsanstalt ALP > Jahresberichte). Die Zwischenbilanz für das Jahr 2009 lässt keine Verbesserung dieser Situation erkennen (vgl. ALP-Rundschreiben 2/2009 vom 19. November 2009, online verfügbar unter www.agroscope.admin.ch > Agroscope > Vollzugsaufgaben > Futtermittelkontrolle > Rundschreiben). Die Vorinstanz hat zudem nachvollziehbar dargelegt, dass sie sich zur Überwachung des Futtermittelmarktes, der ca. 1'200 Betriebe umfasst, an einen Kontrollplan hält, der regelmässige Kontrollen gewährleistet.
7.4 Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Vorinstanz in Bezug auf die Kontrolle von Deklarationsvorschriften bei Futtermitteln eine ständige gesetzeswidrige Praxis verfolgt und an einer solchen Praxis festhalten würde. Die Beschwerdeführerin hat dementsprechend keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Eine Verletzung des Gebots der Gleichbehandlung der Konkurrenten liegt nicht vor.
8.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass die Vorinstanz gegen das aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip folgende Störerprinzip verstossen habe. Unmittelbarer Verursacher der behaupteten unzulässigen Anpreisungen für die Futtermittel sei der Produkte-hersteller, der die Futtermittel und die dazugehörigen Verpackungen herstelle. Die Beschwerdeführerin als Verteilfirma sei nicht in der Lage, die vom Hersteller zur Verfügung gestellten Produkte zu überprüfen sowie die Zusammensetzung oder auch nur die Verpackungsanschriften zu ändern.
8.1 Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip folgt, dass sich die polizeiliche Massnahme nur gegen den Störer, nicht gegen bloss mittelbare Verursacher des polizeiwidrigen Zustandes richten darf. Nach dem Störerprinzip hat sich polizeiliches Handeln somit gegen diejenige Person zu richten, die den polizeiwidrigen Zustand unmittelbar zu verantworten hat. Als Störer hat zunächst der Verhaltensstörer zu gelten, der durch sein eigenes Verhalten oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgte Verhalten Dritter unmittelbar die polizeiliche Gefahr oder Störung verursacht (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 56 Rn. 20; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2490). Der Störer ist polizeirechtlich verpflichtet, eine Gefahr oder Störung zu beseitigen oder die Kosten für die Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustandes zu tragen (vgl. BGE 122 II 65 E. 6a).
8.2 Bei einer Mehrzahl von Störern kann die zuständige Behörde alternativ oder kumulativ jedem Störer die Beseitigung des polizeiwidrigen Zustandes auferlegen. Ist die Störung oder Gefahr raschmöglichst zu beseitigen, um grösseren Schaden zu verhindern, so wird die richtige Wahl auf jenen Störer fallen, der dem Gefahrenherd am nächsten und zudem sachlich und persönlich zur Beseitigung fähig ist; ist dagegen die Wiederherstellung der Ordnung nicht besonders dringlich und hat allenfalls der polizeiwidrige Zustand schon seit längerer Zeit angedauert, so kann eine andere, möglicherweise differenziertere Beseitigungsregelung getroffen werden (vgl. BGE 107 Ia 19 E. 2b).
8.3 In Kapitel 3a der Futtermittel-Verordnung sind die Pflichten von Produzenten und Inverkehrbringern von Futtermitteln geregelt. Als Produzenten gelten dabei Personen, die Futtermittel herstellen, verarbeiten, konfektionieren und neuverpacken (Art. 2 Abs. 2 Bst. c Futtermittel-Verordnung). Als Inverkehrbringer sind Personen zu qualifizieren, die Futtermittel für Verkaufszwecke bereithalten, einschliesslich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form entgeltlicher oder unentgeltlicher Weitergabe, sowie Verkauf, Vertrieb und andere Formen der Weitergabe (Art. 2 Abs. 2 Bst. d Futtermittel-Verordnung).
8.4 Wer Futtermittel produziert, einführt oder in Verkehr bringt, muss im Rahmen seiner Tätigkeit geeignete Massnahmen ergreifen, damit die Futtermittel den gesetzlichen Anforderungen entsprechen (Art. 20b Futtermittel-Verordnung). Zu diesen gesetzlichen Anforderungen zählt zum einen die Deklarationsvorschrift von Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV, nach der sich Angaben für Mischfuttermittel nicht auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten beziehen dürfen. Zum anderen müssen auch die gesetzlichen Bestimmungen zur inhaltlichen Beschaffenheit der Futtermittel beachtet werden (Art. 14 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung). Die Vorinstanz führt dazu Listen mit den zugelassenen Stoffen in Futtermitteln (Futtermittelliste [Art. 5 Abs. 3 Futtermittel-Verordnung i.V.m. Anhang 1 FMBV], Zusatzstoffliste [Art. 7 Abs. 2 Futtermittel-Verordnung i.V.m. Anhang 2 FMBV] sowie weitere). Bei Verstössen gegen diese gesetzlichen Vorschriften durch Produzenten oder Inverkehrbringer können gestützt auf Art. 169 LwG Verwaltungsmassnahmen ergriffen werden. Insbesondere kann eine Belastung mit einem Betrag bis höchstens Fr. 10'000.- verfügt werden (Art. 169 Abs. 1 Bst. h LwG).
8.5 Die Beanstandungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung beziehen sich zum einen auf die von der Beschwerdeführerin in ihrem Katalog (Ausgabe Frühling/Sommer 2009) und auf ihrer Webseite gemachten Angaben für Futtermittel. Für diese Angaben ist allein die Beschwerdeführerin verantwortlich. Beim Katalog und bei der Webseite handelt es sich um Werbe- und Verkaufsinstrumente, welche die Beschwerdeführerin als Inverkehrbringerin der Produkte unter ihrem Namen veröffentlicht resp. betreibt. Enthalten die von der Beschwerdeführerin zusammengestellten Werbe- und Verkaufsinstrumente Angaben über Mischfuttermittel, die sich auf Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten beziehen, so verletzt die Beschwerdeführerin durch ihr eigenes Verhalten ihre Verpflichtung aus Art. 20b Futtermittel-Verordnung i.V.m. Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV. Insoweit hat allein die Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin zu gelten. Die Beschwerdeführerin ist denn auch die geeignetste Person, die Angaben in ihrem Katalog und ihrer Webseite zu ändern und damit den gesetzeskonformen Zustand wieder herzustellen. Die Verwaltungsmassnahmen der Vorinstanz haben sich daher zu Recht gegen die Beschwerdeführerin gerichtet. Es liegt dementsprechend keine Verletzung des Störerprinzips vor.
8.6 Zum anderen beanstandet die Vorinstanz die Zusammensetzung eines von der Beschwerdeführerin in ihrem Katalog (Ausgabe Frühling/Sommer 2009) angebotenen Futtermittels. Für die Zusammensetzung des Produkts ist unbestrittenermassen die Produkteherstellerin verantwortlich, die insoweit als Verhaltensstörerin zu gelten hat. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass die Beschwerdeführerin das nicht gesetzeskonforme Produkt in Verkehr bringt. Damit verletzt sie durch ihr eigenes Verhalten ihre Verpflichtung aus Art. 20b i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung. Als Inverkehrbringerin eines Futtermittels, dessen Zusammensetzung nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht, hat auch die Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin zu gelten. Da die Inverkehrbringung von Futtermitteln mit nicht zugelassenen Inhaltsstoffen raschmöglichst unterbunden werden muss, die Beschwerdeführerin am nächsten bei den von ihr zum Verkauf angebotenen Produkten und sachlich sowie persönlich zur Beseitigung dieses gesetzeswidrigen Zustandes fähig ist, hat die Vorinstanz zu Recht die angefochtene Verfügung erlassen.
8.7 Zusammenfassend gilt es festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin vorliegend als Verhaltensstörerin zu qualifizieren ist und die angefochtene Verfügung das aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip folgende Störerprinzip nicht verletzt.
9.
Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren, dass das Vorgehen der Vorinstanz gegenüber einem einzelnen Verteiler der beanstandeten Futtermittel - anstatt gegenüber dem Hersteller dieser Produkte - ohne sachliche Begründung erfolgt sei und daher als willkürlich zu betrachten sei.
9.1 Willkür im Sinne von Art. 9 BV liegt bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzesnormen nicht schon vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder sogar zutreffender erscheint, sondern erst, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Entscheid zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (vgl. BGE 127 I 54 E. 2b, BGE 127 I 60 E. 5a, BGE 123 I 1 E. 4a mit weiteren Hinweisen).
9.2 Wie aus den vorstehenden Ausführungen erhellt, kann das Verhalten der Vorinstanz nicht als offensichtlich unhaltbar und damit als willkürlich bezeichnet werden. Die Vorinstanz ist nicht nur gegen einen einzelnen Hersteller vorgegangen, sondern führt regelmässige Kontrollen der Hersteller und Inverkehrbringer von Futtermitteln durch (vgl. E. 7.3 hiervor). Die Beschwerdeführerin hat des Weiteren durch das Inverkehrbringen von Futtermitteln, die nicht den gesetzlichen Deklarationsvorschriften (Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV) und den gesetzlichen Vorschriften betreffend Zusammensetzung von Futtermitteln (Art. 14 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung) entsprechen, ihre Verpflichtungen aus Art. 20b Futtermittel-Verordnung verletzt (vgl. E. 6.9 hiervor). Insoweit hat sie als Verhaltensstörerin zu gelten. Die Vorinstanz hat daher zu Recht gegenüber der Beschwerdeführerin eine Verwaltungsmassnahme gestützt auf Art. 169 LwG verfügt. Eine Verletzung des Willkürverbots liegt dementsprechend nicht vor.
10.
Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Formulierung von Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung entspreche nicht den Anforderungen für eine individuell-konkrete Verfügung. Mit dem völlig unbestimmt gehaltenen Verfügungsinhalt werde der Verfügungsbegriff von Art. 5 VwVG rechtswidrig überdehnt.
10.1 Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. BGE 131 II 13 E. 2.2, BGE 130 V 388 E. 2.3). "Individuell" bedeutet, dass sich die Verfügung nur an einen oder an eine bestimmte Zahl von Adressaten richtet. "Konkret" heisst, dass die Verfügung eine bestimmte Zahl von Fällen regelt. Als Verfügung gilt auch die Feststellungsverfügung, die lediglich bestehende Rechte und Pflichten autoritativ feststellt (Art. 5 Abs. 1 Bst. b, Art. 25 und Art. 25a VwVG). Durch die feststellende Verfügung werden keine neuen Rechte und Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben. Die feststellende Verfügung dient lediglich der Klärung der Rechtslage, indem das Bestehen, das Nichtbestehen oder der Umfang von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten verbindlich festgestellt wird (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 895). Zur Bestimmung des Verfügungscharakters des Dispositivs ist jeweils die Begründung heranzuziehen (vgl. BGE 131 II 13 E. 2.3).
10.2 Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung lautet:
"Die A._______ hat künftig jegliche Heilanpreisung für Futtermittel zu unterlassen."
Diese Formulierung ist individuell, da sie klar die Adressatin benennt. Sie ist zudem auch konkret, da eine spezifische Verhaltensweise untersagt wird. Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung hat feststellenden Charakter und dient der Klärung der Rechtslage. Sie weist die Beschwerdeführerin - insbesondere unter Heranziehung der Begründung der Verfügung - unmissverständlich auf ihre Verpflichtung als Inverkehrbringerin von Futtermitteln hin, Heilanpreisungen für ihre Produkte zu unterlassen. Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung entspricht somit den Anforderungen eines individuell-konkreten Hoheitsaktes. Eine rechtswidrige Überdehnung des Verfügungsbegriffs von Art. 5 VwVG ist dementsprechend zu verneinen.
11.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter sinngemäss eine unzulässige Praxisänderung. Die Vorinstanz habe in der Verfügung vom 29. September 2008 keine Beanstandungen von Futtermitteln auf Grund ihrer Zusammensetzung vorgenommen. Indem die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nun solche Beanstandungen aufgenommen habe, sei eine Praxisänderung erfolgt, ohne dafür ernsthafte und sachliche Gründe zu nennen. Die Änderung der Praxis sei zudem nicht mit der Rechtssicherheit vereinbar und verstosse gegen das Gebot von Treu und Glauben.
11.1 Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer eingelebten Praxis von Verwaltungsbehörden in der Regel festgehalten wird. Eine Praxisänderung ist nur zulässig, wenn ernsthafte und sachliche Gründe vorliegen, eine Änderung in grundsätzlicher Weise erfolgt, das Interesse an der neuen, als richtig erkannten Rechtsanwendung das Interesse an der Rechtssicherheit überwiegt und kein Verstoss gegen Treu und Glauben vorliegt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 Rz. 16; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 509 ff.). Diese Voraussetzungen müssen jedoch nur bei der Änderung einer gefestigten, eingelebten Behördenpraxis gegeben sein (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 509).
11.2 Die Beschwerdeführerin will vorliegend einzig mit Hinweis auf die Verfügung vom 29. September 2008 das Bestehen einer gefestigten Behördenpraxis ableiten. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die von der Beschwerdeführerin angeführte Verfügung vom 29. September 2008 vermag für sich alleine keine gefestigte, eingelebte Behördenpraxis zu begründen, die nur unter Beachtung der vorgenannten Kriterien geändert werden könnte. Mit Blick auf die Jahresberichte der Vorinstanz ist vielmehr festzuhalten, dass sie regelmässig sowohl die Zusammensetzung als auch die Anpreisung von Futtermitteln kontrolliert (vgl. Von der Weide auf den Teller, Höhepunkte 2004-2007, a.a.O.). Mangels einer anderen gefestigten Behördenpraxis konnte die Vorinstanz daher in der angefochtenen Verfügung Beanstandungen auf Grund der Zusammensetzung von Futtermitteln und auch Beanstandungen auf Grund der Anpreisungen von Futtermitteln vornehmen.
12. Insoweit die Beschwerdeführerin sinngemäss auch eine Verletzung des Vertrauensschutzes rügen will, vermag sie ebenfalls nicht durchzudringen. Der Vertrauensschutz bedarf zunächst einer Vertrauensgrundlage, die bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (vgl. BGE 129 I 161 E. 4). Auch eine Verfügung kann grundsätzlich als Vertrauensgrundlage dienen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 632). Als solche Vertrauensgrundlage ist die Verfügung vom 29. September 2008 jedoch bereits auf Grund ihres Wortlauts nicht geeignet. Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 29. September 2008 wegen unzulässigen Heilanpreisungen für Futtermittel verwarnt und dazu aufgefordert, künftig jegliche Heilanpreisungen für Futtermittel zu unterlassen. Gleichzeitig hat die Vorinstanz die Beschwerdeführerin explizit darauf aufmerksam gemacht, dass sie im Wiederholungsfall weitere Verwaltungsmassnahmen ergreifen werde. Die Beschwerdeführerin konnte daher gestützt auf die Verfügung vom 29. September 2008 nicht darauf vertrauen, dass - auch wenn sie alle in der Verfügung beanstandeten Anpreisungen geändert hätte - keine weiteren Kontrollen und Beanstandungen durch die Vorinstanz stattfinden würden. Da keine ausreichende Vertrauensgrundlage vorliegt, steht eine Verletzung des Vertauensschutzes ausser Frage.
13.
Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, die Beanstandungen der Vorinstanz würden die in Art. 27 i.V.m Art. 94 BV garantierte Wirtschaftsfreiheit und die in Art. 10 EMRK verankerte Meinungsäusserungsfreiheit verletzen.
13.1 Nach ständiger Praxis stehen Werbeaussagen, die darauf abzielen, den Absatz bestimmter Produkte zu fördern, unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und nicht der Meinungsäusserungsfreiheit (vgl. BGE 128 I 295 E.5a, BGE 127 II 91 E. 4a, BGE 127 II 79 E. 4b/bb). Verbote und Beschränkungen der Werbung sind daher ausschliesslich unter dem Blickwinkel der Wirtschaftsfreiheit zu prüfen (vgl. VPB 67.134 E. 5.1). Staatliche Massnahmen, welche die werbenden Aussagen über Futtermittel beschränken oder verbieten, sind daher nach Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kernbereich der Wirtschaftsfreiheit beachten (vgl. auch URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, Werbung für Heilmittel, in: Tomas Poledna (Hrsg.), Gesundheit und Werbung, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 64).
13.2 Sowohl die allgemeinen Deklarationsvorschriften als auch das Verbot der Heilanpreisungen für Futtermittel beruhen auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage (Art. 22 Futtermittel-Verordnung resp. Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV). Es besteht weiter ein öffentliches Interesse daran, Täuschungen der Käufer über die mit einem Futtermittel verbundenen Wirkungen zu verhindern. Die Deklarationsvorschriften - und insbesondere das Verbot von Heilanpreisungen - für Futtermittel verfolgen zudem gesundheitspolizeiliche Ziele. Futtermittel müssen in ihrer Anpreisung klar von Heilmitteln unterschieden werden, soll nicht die Heilmittelgesetzgebung unterlaufen werden (vgl. BGE 127 II 91 E. 4a, Urteil des Bundesgerichts 2A.106/2007 vom 9. Juli 2007 E. 2.2). Die umfassende Sicherung dieser öffentlichen Interessen kann nur über strikte Deklarationsvorschriften und ein allgemeines Verbot krankheitsbezogener Aussagen im Zusammenhang mit Futtermitteln wirksam erreicht werden. Dürften den Futtermitteln Eigenschaften der Vorbeugung, Erkennung, Behandlung oder Heilung von Krankheiten zugeschrieben werden, kämen Interventionen zum Schutze der öffentlichen Interessen regelmässig zu spät. Die Deklarationsvorschriften und das Verbot der krankheitsbezogenen Werbung für Futtermittel erweisen sich somit als verhältnismässig (vgl. auch BGE 127 II 91 E. 4a). Da auch kein Eingriff in den Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit auszumachen ist, liegt keine Verletzung dieses Grundrechts vor.
14.
Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Als reformatorisches Rechtsmittel gestattet die Verwaltungsbeschwerde der Rechtsmittelinstanz, über die Kassation hinaus, in der Sache selbst abschliessend zu entscheiden, also das streitige Rechtsverhältnis zu regeln. Damit wird prozessökonomisch das Verfahren abgekürzt, indem sich nicht nochmals die Vorinstanz und allenfalls erneut die Rechtsmittelinstanz mit der Sache befassen muss (MADELEINE CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 61, N. 2). Wenn es um technische Fragen geht, die besondere Sachkenntnis bedingen, kann es jedoch nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts sein, als erste Instanz in einem Fachbereich zu entscheiden, in dem ein gewisser Beurteilungsspielraum der fachkundigeren Vorinstanz zu respektieren ist. Diese Konstellation ist im vorliegenden Fall gegeben, denn es ist in erster Linie Sache der Vorinstanz abzuklären, welche Belastung für die vorstehend festgestellten Verletzungen von Art. 20b i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung, Art. 22 Abs. 1 Futtermittel-Verordnung und Art. 20 Abs. 7 Bst. b FMBV angemessen ist. Ebenso kommt der Vorinstanz bei der Bemessung der Gebühren für ihre Verwaltungsmassnahmen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu.
Bei dieser Sachlage ist die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie im Lichte des vorliegenden Entscheides eine Neubeurteilung vornimmt und prüft, welche Belastung sie der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 169 Abs. 1 Bst. h LwG auferlegt und welche Gebühren dafür angemessen erscheinen.
15.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als Ziff. 1, Ziff. 2 und Ziff. 3 der vorinstanzlichen Verfügung aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung der Belastung und der Gebühren an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Soweit weitergehend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.
16.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG).
16.1 Da vorliegend die Beschwerdeführerin mit ihrem Begehren um Aufhebung der angefochtenen Verfügung nur teilweise durchgedrungen und die Beschwerde im Übrigen zum grossen Teil abgewiesen wurde, rechtfertigt sich lediglich eine geringe Ermässigung der der Beschwerdeführerin aufzuerlegenden Verfahrenskosten. Die Verfahrenskosten belaufen sich vorliegend mit Blick auf den erheblichen Umfang der Streitsache, die Schwierigkeit der behandelten Rechtsfragen und die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung auf insgesamt Fr. 3'000.-. Sie werden zu 4/5, ausmachend Fr. 2'400.-, der Beschwerdeführerin unter Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 1'700.- auferlegt. Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von Fr. 700.- ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
16.2 Für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten ist der Beschwerdeführerin, da sie teilweise obsiegt, eine gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Wurde, wie im vorliegenden Fall, keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Das Gericht erachtet eine entsprechend gekürzte Parteientschädigung in Höhe von Fr. 900.- (inkl. MwSt.) als angemessen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2, Art. 9 und Art. 14 VGKE).
16.3 Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziffern 1, 2 und 3 der Verfügung vom 9. Juni 2009 werden aufgehoben und die Sache wird zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 2'400.- auferlegt. Diese Verfahrenskosten werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'700.- verrechnet. Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von Fr. 700.- hat die Beschwerdeführerin binnen 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Der Einzahlungsschein folgt mit separater Post.
3.
Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 900.- (inkl. MwSt.) zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. CH 32627; Gerichtsurkunde)
das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
das Eidgenössische Departement des Innern EDI
Statthalteramt Bezirk Bülach, Bahnhofstrasse 3, ZKB-Gebäude, 8180 Bülach
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Ronald Flury Patricia Egli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 29. Juni 2010