bvger · BVGE 2011/33 · 2011-07-15 · de
BVGE 2011/33

Strassenwesen (Übriges)

7 Öffentliche Werke - Energie - VerkehrTravaux publics - Energie - Transports et communicationsLavori pubblici - Energia - Trasporti e comunicazioni
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Auszug aus dem Urteil der Abteilung Ii. S. Schweizer Heimatschutz und Stiftung Landschaftsschutzgegen Kanton BernA-7810/2010 vom 15. Juli 2011
Natur- und Heimatschutz. Ausführungsprojekt Nationalstrasse. Bun­desinventar. Variantenprüfung im Rahmen der Interessen­abwägung. Bedeutung des Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Hei­mat­schutzkom­mission (ENHK).
Art. 27d NSG. Art. 6 und Art. 7 NHG.
1. Variantenvorschläge sind bereits im erstinstanzlichen Verfahren einzubringen; eine Konkretisierung im Verfahren vor Bundes­verwaltungsgericht ist aber zulässig (E. 3).
2. Im Falle einer unumgänglichen Abweichung von der unge­schmä­lerten Erhaltung eines Objekts im Bun­desinventar der Land­schaften und Natur­denk­mäler von natio­naler Bedeutung ist unter mehreren möglichen Varian­ten jener den Vorzug zu geben, die mit Blick auf die Schutzziele die grösst­mögliche Schonung gewährleistet. Dadurch ist nicht nur der Eingriffs-, sondern auch der Ermes­sensspiel­raum der Entscheid­behörde wesentlich enger (E. 4.4.2). Lässt das für den Planungs­entscheid massgebende ENHK-Gutachten eine womög­lich landschaftsschonendere Vari­ante ausser Acht, liegt eine unvoll­ständige Feststellung des rechts­erheblichen Sach­ver­halts und eine fehlerhafte Interes­senab­wägung der Entscheid­behörde vor (E. 4.4.2.4).
Protection de la nature et du paysage. Projet définitif de route nationale. Inventaire fédéral. Examen des différentes variantes dans le cadre de la pesée des intérêts. Portée de l'expertise de la Com­mis­sion fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP).
Art. 27d LRN. Art. 6 et art. 7 LPN.
1. Les propositions de variantes au projet doivent être formulées devant l'autorité de première instance. Seule la concrétisation de propositions déjà formulées peut intervenir au stade de la procé­dure de recours devant le Tribunal administratif fédéral (con­sid. 3).
2. S'il s'impose de déroger à la règle selon laquelle un objet figurant dans l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments d'im­portance nationale doit être conservé intact - et que plusieurs variantes sont possibles -, il y a lieu de privilégier la variante qui, au regard des buts visés par la protection, promet de ménager le mieux possible l'objet concerné. La liberté d'intervention et d'ap­préciation de l'autorité s'en trouve ainsi fortement restreinte (consid. 4.4.2). L'autorité d'approbation des plans qui fait sienne une expertise de la CFNP, alors même que celle-ci omet de pren­dre en compte une variante susceptible de mieux ménager le paysage, procède à une constatation incomplète des faits perti­nents, ainsi qu'à une pesée des intérêts erronée (consid. 4.4.2.4).
Protezione della natura e del paesaggio. Progetto esecutivo di strada nazionale. Inventario federale. Esame delle varianti nell'ambito della ponderazione degli interessi. Importanza della perizia redatta dalla Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP).
Art. 27d LSN. Art. 6 e art. 7 LPN.
1. Le proposte di variante devono già essere presentate nella pro­ce­dura di prima istanza; è tuttavia possibile che vengano concre­tizzate soltanto al momento della procedura dinanzi al Tribunale amministrativo federale (consid. 3).
2. In caso di deroga alla conservazione, allo stato intatto, di un og­getto figurante nell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monu­menti naturali d'importanza nazionale, va preferita, in presenza di più varianti possibili, quella che ga­rantisce la mas­sima salva­guardia possibile dell'oggetto nell'ottica degli obiettivi di prote­zione. Ciò limita notevolmente non solo le possibilità di inter­vento sull'oggetto, bensì anche il margine d'apprezzamento dell'autorità di decisione (consid. 4.4.2). Se la perizia della CFNP, determinante per la decisione sulla pianifi­cazione, trascura una variante che consente una migliore conser­vazione del paesaggio, si è in presenza di un accertamento incompleto dei fatti giuri­dicamente rilevanti e di un'incorretta ponderazione degli inte­res­si da parte dell'autorità di decisione (consid. 4.4.2.4).
Die Ortschaft Twann am Bielersee soll mittels einer Umfahrung vom Durchgangsverkehr entlastet werden. Das vom Kanton Bern am 2. März 2007 beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Ver­kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) eingereichte Aus­füh­rungsprojekt sieht vor, dass der bestehende, der Umfahrung Ligerz dienende Tunnel der Natio­nalstrasse in östlicher Richtung hin­ter Twann verlängert werden soll. Weiter soll die heutige N5 zwi­schen dem aufzuhebenden Ostportal des Ligerztunnels und dem neuen Tunnelportal östlich von Twann zurück­gebaut und um­ge­stal­tet werden. Das Bauvorhaben liegt im Gebiet « linkes Bieler­seeufer », das als Schutzobjekt Nr. 1001 im Bundes­inventar Land­schaf­ten und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) ent­halten ist. Die Eidgenössische Natur- und Heimat­schutz­kom­mis­sion (ENHK) verfasste ein Gutachten zur Schutz­ziel­verträg­lich­keit des Projekts.
Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt am 4. Oktober 2010 mit zahlreichen Auflagen.
Gegen diese Plangenehmigung reichten der Schweizer Heimat­schutz und die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (Beschwerde­füh­rende) am 4. November 2010 gemeinsam eine Beschwerde beim Bundesverwal­tungsgericht ein. Sie verlangen deren Auf­he­bung und die Rückweisung an die Vorinstanz zur Planung einer land­schafts­schonenden Über­arbei­tung im Bereich Ostportal Twann­tunnel samt Anschlussbauwerk und Lärmschutz­mass­nah­men unter erneutem Einbezug der ENHK.
Das UVEK (Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 17. Ja­nuar 2011 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein­zutreten sei. Der Kanton Bern (Beschwerdegegner) und das Bun­desamt für Strassen (ASTRA) beantragen eine Abweisung der Be­schwerde. Das Bundesamt für Raumplanung (ARE) bringt vor, die Variantenvorschläge der Be­schwerdeführenden hätten schon frü­her vorgebracht werden müssen.
Die ENHK verzichtete auf die Abgabe einer Stellungnahme und ver­weist bezüglich der materiellen Beurteilung auf das im Ver­fah­ren abgegebene Gutachten. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hielt am 3. März 2011 fest, der Plangenehmigungsentscheid berücksichtige den gesetz­li­chen Scho­nungs­grundsatz. Die von den Beschwerdeführenden vor­ge­schla­gene neue Variante der Absen­kung der Nationalstrasse, ein tie­fer liegendes Tunnelportal und eine Querung des Lang­sam­ver­kehrs am tiefsten Punkt hätte aber eine geringere Beanspruchung von Terrainflächen zur Folge, was einen geringeren Eingriff in das ge­schützte Landschaftsbild des BLN-Objekts bedeuten würde. Da­mit eine aussagekräftige Be­urteilung einer solchen Alternativ­lö­sung beziehungsweise eine Gegen­über­stellung mit der genehmigten Lösung mög­lich wäre, müssten über lediglich skiz­zenhafte Beschrei­bun­gen hinaus gehende, minimale planerische Grund­lagen vorhanden sein. Insbesondere die optisch-landschaftlichen Auswir­kungen seien ohne konkrete Projektskizze nicht beurteilbar. Im Grossen und Ganzen seien aber die Einwände des Kantons Bern gegen den Var­ianten­vorschlag zutreffend.
Die Beschwerdeführenden halten am 18. Mai 2011 an ihren An­trä­gen fest. Entscheidend sei, ob mit einer anderen Lösung eine bes­sere Scho­nung der beeinträchtigten Landschaft im Portal­be­reich er­reicht werden könne. Die ENHK habe sich mit der Var­iante Tiefer­legung nie ausein­an­dergesetzt. Das BAFU räume ein, dass die­se Variante mangels gestal­te­rischer Grundlagen gar nie ver­gleichs­weise habe geprüft werden können. Als Folge davon ha­be die ENHK ihren Auftrag nicht erfüllt und das gesetzliche Ge­bot der grösstmöglichen Schonung sei verletzt. Das Gebot der grösst­mög­lichen Landschaftsschonung gelte auch bei der Ver­kehrs­füh­rung.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und die Plangenehmigung wird bezüglich des Ostportals Twann­tunnel samt Anschlussbauwerk und Lärmschutzwand aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an das UVEK zurück­gewiesen.
Aus den Erwägungen:
3. Im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren müssen sämt­li­che Einwände gegen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist er­ho­ben (vgl. Art. 27d des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Natio­nal­strassen [NSG, SR 725.11]) und können im Beschwer­dever­fahren nicht mehr nachgetragen werden. Damit ist gewähr­leistet, dass im Inter­esse der Konzentration des Entscheidver­fahrens alle Ein­wände gesamthaft von der Leitbehörde geprüft werden und in den Plan­genehmigungsentscheid einfliessen können (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Ko­ordi­nation und Vereinfachung der Plangeneh­migungs­ver­fahren, BBl 1998 2591, 2620 und 2634). Bestehen bezüglich des Auf­lage­pro­jekts Änderungswünsche oder Alternativvorschläge, so sind die­se ebenfalls im erstinstanzlichen Verfahren möglichst genau und umfassend einzubringen. Es ist dann Aufgabe der Plan­geneh­mi­gungs­behörde, die verschiedenen Einwände gegen das Projekt und alle zur Diskussion gestellten Varianten zu beurteilen. Von ihr kann jedoch nicht verlangt werden, alle denkbaren, aus­serhalb des üb­lichen Rahmens liegenden Massnahmen zu prüfen. Die auf Be­schwer­de hin tätigen Gerichte haben anschliessend nur noch das Ge­nehmigungsprojekt auf seine Rechtmässigkeit hin zu unter­suchen. In diese gerichtliche Über­prüfung sind soweit not­wendig auch die im Plangenehmi­gungs­verfahren diskutierten Va­rianten ein­zubeziehen. Es geht jedoch nicht an, erst im Be­schwer­de­ver­fahren neue bis anhin unbekannte Varianten einzubringen (Urteil des Bundesverwaltungs­gerichts A-594/2009 vom 10. No­vember 2009 E. 1.4.2 f. und Urteil des Bundes­ver­wal­tungsgerichts A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.2 f. mit Hin­weisen).
3.1 Die Beschwerdeführenden schlagen unter anderem vor, der Lang­samverkehr und/oder Lokalverkehr in Richtung Twann sei vor dem östlichen Tunnelportal nicht in einer Unterführung unter der N5, sondern im Sinne einer höhengleichen Kreuzung als Links­abbiegerverkehr mit einer Lichtsignalanlage zu führen. Diese Var­iante zielt auf eine komplette Änderung des An­schluss­bau­werks ab. Die höhengleiche Verkehrs­steuerung vor dem Ostportal mit einer Lichtsignalanlage bildete jedoch nicht Gegenstand des Plan­genehmigungsverfahrens, obwohl es den Be­schwerde­führen­den möglich gewesen wäre, einen entsprechenden Vor­schlag ein­zu­brin­gen. Ihr Antrag, den Anschlussverkehr im Bereich des Ost­por­tals höhengleich mit einer Lichtsignalanlage zu regeln, stellt da­mit eine unzulässige Ausweitung des Streitgegenstandes dar, wes­halb darauf nicht einzutreten ist.
3.2 Hauptsächlich bezwecken die Beschwerdeführenden eine Tie­fer­legung der Tunnelzufahrt und des Portals der N5 verbunden mit einer Überführung des Lokal- und Langsamverkehrs auf der Hö­hen­kote der heutigen Strasse. Dies hätte ebenfalls eine neue Ge­stal­tung des Portalbereichs und des Anschlussbauwerkes, allen­falls ver­bunden mit einer Redimensionierung der geplanten Lärm­schutz­wand, zur Folge. Entgegen den Behauptungen der Vor­instanz und des ARE war diese Variante bereits Gegenstand des erst­instanzlichen Verfahrens. Denn die Interessengemeinschaft Bieler­see verlangte in ihrer Einsprache vom 28. April 2007 in Zif­fer 3, es sei im Falle eines Verzichts auf eine Tunnelverlängerung über Wingreis hinaus zu prüfen, « ob das Anschlussbauwerk Portal Ost nicht sinnvoller und umweltgerechter < auf den Kopf gestellt > wer­den kann, indem die Lokalstrasse Nord über die abtauchende A5 geführt wird ». Die Vorinstanz hat diesen Antrag in der ange­foch­tenen Verfügung wörtlich wiedergegeben und abgewiesen (...). Die Beschwerdeführenden haben zwar diesen konkreten Alternativvorschlag nicht zum Gegenstand ihrer Einsprachen gemacht, jedoch im Einspracheverfahren eben­falls eine Ver­schiebung oder bauliche Umgestaltung des Ostportals samt Anschlussbauwerk verlangt. Indem sie diesen im erstinstanzlichen Verfahren eingebrachten Va­riantenvorschlag in ihrer Be­schwer­de aufnehmen, konkretisieren sie ihre Vorbringen und ma­chen nicht eine bis anhin unbekannte Alternative zum Streit­gegen­stand. Auf den Tieferlegungsantrag ist deshalb einzutreten.
4. Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, das Vor­haben verstosse im Bereich des Ostportals gegen Art. 6 des Bun­desgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451), in­dem für das Tunnelportal, das Anschlussbauwerk und die Lärm­schutz­massnahme eine Lösung gewählt worden sei, die das vom Pro­jekt betroffene BLN-Objekt nicht grösstmöglich schone. Mit der Variante Tieferlegung könne eine weitergehende Land­schafts­scho­nung erreicht werden. Aller­dings sei es unterlassen worden, für diese Variante im Hin­blick auf einen Vergleich mit dem Aus­füh­rungsprojekt Pro­jekt­skizzen und Visualisierungen aus­zu­ar­bei­ten und eine verglei­chende Stel­lung­nahme der ENHK einzuholen.
Die Kritik der Beschwerdeführenden wirft die Frage auf, unter wel­chen Umständen und in welchem Umfang die Plan­genehmi­gungs­behörde Projektvarianten zu prüfen hat. Geltend gemacht wird letztlich eine unvollständige Sachverhaltsabklärung und ge­stützt darauf eine feh­ler­hafte Interessenabwägung im Lichte von Art. 6 NHG. Nachfolgend ist somit vorab die Pflicht der Vor­instanz zur Variantenprüfung zu erörtern und anschliessend auf die An­for­derungen von Art. 6 NHG einzugehen.
4.1 Die Plangenehmigungsbehörde hat in ihrem Entscheid eine um­fassende Interessenabwägung vorzunehmen, indem sie alle im kon­kreten Fall relevanten Interessen ermittelt, bewertet und ge­gen­einander abwägt, um sodann zu entscheiden, welcher der mög­li­chen Varianten der Vorzug zu geben ist. Der Vergleich ver­schie­de­ner Lösungen ist dann angezeigt, wenn die Varianten, die ein­an­der gegenübergestellt werden, echte Alter­nativen sind, das heisst, sie müs­sen realistisch und einigermassen aus­gereift sein. Zudem sind nur dort Varianten zu prüfen, wo tatsächlich auch ein Konflikt mit den einschlägigen Vorschriften zu erkennen ist. Nicht verlangt wer­den kann hingegen, dass alle in Betracht fallenden Alternativen im Detail projektiert werden. So dürfen insbesondere Varianten, die mit erheblichen Nachteilen belastet sind, schon nach einer ers­ten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren aus­schei­den. Zudem muss nicht jede möglicherweise auch bundesrechts­kon­forme Lösung dem vorgelegten Projekt gegenübergestellt wer­den. Der Ent­scheid, welche von mehreren rechtskonformen und zweck­mässigen Varianten umgesetzt wird, liegt grundsätzlich im Er­mes­sen der Pla­nungs­behörde. Diese kann mit der Feststellung, dass ein eingereichtes Projekt­gesuch alle Genehmigungs­voraus­set­zun­gen erfüllt und bundesrechts­konform ist, die Prüfung anderer Var­ianten ausschliessen. Denn die Ein­haltung des einschlägigen Bun­des­rechts impliziert, dass den berühr­ten Interessen genügend Rech­nung getragen worden ist. Erweist sich ein Planungsentscheid als zweckmässig, ist er im Rechts­mittel­verfahren zu schützen, un­ab­hängig davon, ob sich weitere, ebenso zweckmässige Lösungen er­kennen lassen (Urteil des Bundesver­waltungsgerichts A-817/2010 vom 16. Februar 2011 E. 6.2.1, Urteil des Bundesver­wal­tungs­gerichts A-594/2009 vom 10. No­vember 2009 E. 4.2 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des Bun­desgerichts 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.4; BGE 127 II 238 E. 3b/aa).
4.2 Gestützt auf Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schwei­ze­rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nimmt der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Land­schaf­ten, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kul­tur­denkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche In­teresse es gebietet. Als Erfüllung einer Bundesaufgabe gilt unter an­derem die Planung einer Natio­nal­strasse (Art. 2 Abs. 1 Bst. a NHG). Beim heimatlichen Landschafts- und Ortsbild, den ge­schicht­lichen Stätten sowie den Natur- und Kultur­denkmälern sind Ob­jekte von nationaler Bedeutung sowie von regionaler und lo­ka­ler Bedeutung zu unterscheiden (Art. 4 Abs. 1 NHG). Die Objekte von nationaler Bedeutung sind in Inventaren des Bundes auf­geführt.
4.2.1 Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeu­tung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in be­son­de­rem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Ein­bezug von Wieder­herstellungs- oder angemessenen Ersatz­mass­nahmen die grösst­mögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der unge­schmälerten Erhaltung im Sin­ne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Er­wä­gung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder hö­her­wertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung ent­gegen­stehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der Begriff der « unge­schmäler­ten Erhaltung » ist so zu verstehen, « dass der im Inventar ange­streb­te Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und all­fälli­gen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Ob­jek­tes in ein Verzeichnis bedeutet andererseits nicht, dass sich am be­stehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zu­stand des Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Ge­sichts­punkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert wer­den. Allfällige geringfügige Nachteile einer Verände­rung müs­sen durch anderweitige Vorteile min­destens ausgeglichen wer­den » (Bot­schaft des Bundesrates vom 12. No­vember 1965 zum Entwurf ei­nes Bundesgesetzes über den Natur- und Heimat­schutz [BBl 1965 III 89, 103]). Ungeschmälerte Erhaltung ver­dient in be­son­derem Masse das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (Urteil des Bundes­gerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115 Ib 131 E. 5ha). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der je­wei­ligen Umschreibung des Schutzgehalts auszu­ge­hen, das heisst, die mög­lichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutz­zie­len zu messen, die in den gesondert veröffent­lichten Beschrei­bun­gen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit Hin­weisen; BGE 127 II 273 E. 4c mit Hin­weisen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.5.2). Es müssen somit alle bedeutsamen In­teres­sen ermittelt, be­urteilt, gewichtet und im Entscheid möglichst umfas­send be­rück­sich­tigt werden (Jörg Leimbacher, in: Kommentar zum Bun­desgesetz über den Natur- und Heimatschutz, Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey [Hrsg.], Kom­mentar NHG, Zü­rich 1997, Rz. 22 f. zu Art. 6 NHG).
4.2.2 Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind, ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Be­gut­ach­tung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung ei­ner Bundes­aufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gut­achten zuhanden der Entscheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obli­gatorischen Begutachtung wird ge­währleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Be­ur­tei­lung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimat­schut­zes speziell achtet und dass die zuständigen Instanzen dies­bezüg­lich über zuverlässige Unterlagen verfügen (Leimbacher, a. a. O., N. 13 zu Art. 7). Dem Gutachten der ENHK kommt dement­spre­chend grosses Gewicht zu und es kann nicht durch private Gut­ach­ten ersetzt werden. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus trif­tigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der ent­schei­den­den Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft na­men­tlich auch für die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Fest­stel­lungen zu. In der Erfüllung ihrer Aufgabe ist der ENHK ein ge­wis­ses Ermessen zuzuerkennen. Sie darf sich auf das für den Ent­scheid Wesentliche beschränken. Dazu gehört die Beantwortung der Frage, ob und wie schwer das betreffende Projekt das ge­schützte Objekt beeinträchtigen und auf welche Weise es unge­schmä­lert erhalten werden kann. Allerdings muss sie nicht zu je­dem Projekt umfassende Alter­nativen aufzeigen. Sie soll mit Blick auf die Schutzziele namentlich darlegen, ob das Ausmass und das Ge­wicht der Beeinträchtigung mini­miert werden könnten, wobei sie für den Fall der Realisierung soweit nötig Auflagen vor­schla­gen kann und soll (Leimbacher, a. a. O., N. 15 ff. zu Art. 7; Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.1; BGE 127 II 273 E. 4b, BGE 125 II 591 E. 7a f., je mit Hinweisen).
4.3 Das Dorf Twann ist im Inventar der schützenswerten Orts­bil­der von nationaler Bedeutung der Schweiz (ISOS) aufgenom­men. Da­rin wird der Ort als stattliches Weinbauerndorf in male­ri­scher, vom linken Bieler­seeufer leicht zurückversetzter Lage am Fuss eines prächtigen Rebhangs beschrieben. Weiter liegt das Vor­haben und insbesondere das geplante Tunnelportal samt An­schluss­bau­werk im Perimeter des BLN-Objektes 1001 « linkes Bielerseeufer », das sich von La Neuveville bis Tüscherz erstreckt. Dessen Bedeu­tung ist wie folgt festgelegt:
« In mehrfacher Hinsicht bemerkenswerte Landschaft. Eichen­wäl­der, Trockenwiesen und vor allem sehr gute Beispiele von Fels­hei­den, Flora und Kleintierwelt. Twannbachschlucht eine der schöns­ten Schluchten im Jura. Erratische Blöcke des Rhonegletschers als Zeu­gen der Eiszeit. Über dem See alte Kulturlandschaft mit zu­sam­menhängenden Rebbergen und gut erhaltenen Winzerdörfern. »
4.3.1 Die ENHK hat gestützt auf die Umschreibungen in BLN und ISOS im Gutachten vom 23. Februar 2009 für die Beurteilung des Pro­jektes folgende Schutzziele formuliert:
- Ungeschmälerte Erhaltung der reich strukturierten Rebberg­land­schaft.
- Ungeschmälerte Erhaltung der gross- und kleinflächigen natur­nahen Standorte (Fel­sen­treppen und Trockenrasen, Naht­stellen zwischen Natur- und Kul­tur­land­schaft, Flaumei­chen­wälder, schluchtspezifische Lebensräume, Erosionsformen, er­rati­sche Blöcke).
- Ungeschmälerte Erhaltung und Förderung der Lebensräume der artenreichen Flora und Fauna.
- Ungeschmälerte Erhaltung der Schönheit, der ästhetischen Werte und des Er­ho­lungs­werts der Landschaft.
- Ungeschmälerte Erhaltung der wertvollen und prägenden Kul­turlandschaftselemente am und über dem See.
- Aufwertung der Umgebung « Strandboden » von Twann.
Anschliessend klärte die ENHK die Auswirkung des Projektes un­ter­teilt in die einzelnen geplanten Massnahmen ab.
4.3.1.1 Hinsichtlich der Rückbaumassnahmen kam die Fach­be­hörde zum Ergebnis, dass die Redimensionierung des bestehen­den Ostportals des Ligerztunnels eine erhebliche Verbesserung ge­gen­über dem heutigen Zustand ergebe. Der Rückbau der National­strasse im Gebiet des Dorfes Twann stelle eine erhebliche Auf­wer­tung dieses Gebietes dar. Sowohl das Ortsbild wie auch die Land­schaft würden durch die Rückbaumass­nah­men ganz im Sinne der Schutz­ziele eine erhebliche Aufwertung erfahren.
4.3.1.2 Dem ständen Eingriffe im Bereich des neuen Ostportals des Twanntunnels gegenüber. Die insgesamt drei neuen Tunnel­portale und die Zufahrtsstrecken benötigten eine grosse Fläche und prägten die Land­schaft im unmittelbaren Nahbereich. Das Pro­jekt bedinge einen massiven Materialabtrag und eine grund­legen­de Veränderung der Struktur der Rebterrassen. Die Strassen­flä­chen würden teilweise aus dem Hang und von den Wander­routen oberhalb des Bauwerks wahrge­nom­men. Vom See her ge­sehen würden die neuen Einschnitte hingegen kaum einsehbar sein. Störend in Erscheinung treten werde hingegen die rund 700 m lange und bis zu 2,70 m hohe Lärmschutzwand. Vom See her werde die Mauer noch höher in Erscheinung treten, da die an­gren­zende SBB-Linie 2-3 m tiefer liege als die Strasse. Wie die Vi­sualisierungen zeigten, werde die Mauer das Gebiet stark prä­gen. Sie verstärke die Wahrnehmung der das Landschaftsbild stö­ren­den Zäsur zwischen dem Uferbereich und dem oberhalb der Ver­kehrslinien liegenden Rebgebiet erheblich. Die geplante Lärm­schutz­wand stelle deshalb eine schwere zusätzliche Be­ein­träch­ti­gung des BLN-Objektes dar. Ob die negativen Auswirkungen der Lärm­schutz­wand mit gestalterischen Massnahmen erheblich ver­rin­gert werden könnten, sei offen. Die Länge der Lärm­schutz­mauer weit über den Ab­zweiger der neuen Nationalstrasse vom heu­tigen Trassee sei nicht nach­vollziehbar. Durch das Bau­vor­haben im Ostportalbereich würden sowohl Elemente der Kultur­land­schaft wie auch ökologisch wertvolle Klein­strukturen zerstört. Es handle sich um einen massiven Eingriff in eine hochwertige Kul­tur­landschaft von hohem Alter und einen Lebensraum kritisch be­drohter Arten. Gemessen an den Schutzzielen sei die Be­ein­träch­tigung des BLN-Objektes als schwer zu beurteilen.
4.3.1.3 Die schweren Beeinträchtigungen im Portalbereich Ost würden allerdings durch die positiven Auswirkungen der Rück­bau­massnahmen sowie durch die Entlastung von Lärm- und weite­ren schädlichen Immissionen teilweise aufgewogen. Insgesamt sei des­halb das Vorhaben als leichte Beeinträchtigung der geschützten Land­schaft und des Orts­bildes einzustufen. Die von Art. 6 NHG ge­forderte grösstmögliche Scho­nung sei jedoch nur dann gegeben, wenn im Bereich des Portal Ost die Einschnitte und die bean­spruch­ten Flächen auf das absolute Minimum beschränkt würden. Weiter müsse die geplante Lärmschutz­wand auf ihre Notwen­dig­keit und Dimensionierung überprüft werden. Sofern das Bauwerk tat­sächlich notwendig sei, seien die negativen Aus­wirkungen mit einer an die empfindliche Landschaft angepassten Gestal­tung zu mi­ni­mieren. Zudem seien bei der Detailplanung Fachleute in einem wett­bewerbsähnlichen Verfahren beizuziehen und es seien sämt­liche im Er­gänzungsbericht aufgelisteten Natur- und Land­schafts­schutz­mass­nahmen umzusetzen.
4.4 Bei der Frage der Landschaftsverträglichkeit des Vorha­bens hat sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid im We­sent­li­chen auf das Gutachten der ENHK abgestützt und deren Beur­tei­lung übernommen. Das Bundesverwaltungsgericht über­prüft eine an­ge­fochtene Verfügung grundsätzlich mit voller Kog­nition (Art. 49 des Verwaltungsverfah­rens­gesetzes vom 20. De­zember 1968 [VwVG, SR 172.021]), auferlegt sich aber praxisgemäss dann eine ge­wisse Zurückhaltung, wenn tech­nische Fragen zu prüfen sind und die Vorinstanz ihren Entscheid gestützt auf die Berichte von Fach­behörden gefällt hat. In diesen Fällen hat das Bundes­verwaltungs­gericht primär zu klären, ob alle berührten Interessen er­mittelt und be­urteilt sowie ob die möglichen Auswir­kungen des Projekts bei der Entscheidfindung berücksichtigt wurden. Es unter­sucht daher ledig­lich, ob sich die Vorinstanz von sachgerechten Erwä­gungen hat leiten lassen und weicht nicht ohne Not von deren Auffassung ab. Vor­aussetzung für diese Zurück­haltung ist allerdings, dass es im kon­kreten Fall keine Anhalts­punkte für eine unrichtige oder un­voll­ständige Fest­stellung des Sachverhalts gibt und davon aus­ge­gan­gen werden kann, dass die Vorinstanz die für den Entscheid we­sent­lichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Ab­klä­rungen sorgfältig und um­fassend vorgenommen hat (Urteil des Bun­des­verwaltungsgerichts A-438/2009 vom 1. März 2011 E. 19.7 mit Hinweisen, Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­gerichts A-6594/2010 vom 29. April 2011 E. 2; vgl. auch BGE 133 II 35 E. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhl­mann, Allge­meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zü­rich/St. Gallen 2010, Rz. 446c f.).
Hinzu kommt, dass dem ENHK-Bericht ein grosses Gewicht zu­kommt und nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der Begut­achtung abge­wichen werden darf, auch wenn der entscheidenden Be­hörde eine freie Beweiswürdigung zusteht (vgl. E. 4.2.2).
4.4.1 Bezogen auf das Ausführungsprojekt kann dem Gutachten eine umfassende, differenzierte und nachvollziehbare Beurteilung der Auswir­kungen auf die geschützten Objekte und der nötigen Auf­lagen entnom­men werden. Im Bereich des Ostportals würde das Projekt zu nicht wieder rückgängig zu machenden, schwer­wie­gen­den Beeinträch­tigungen der Kulturlandschaft und ökologisch wert­voller Kleinstrukturen führen, die ein Abweichen von der un­ge­schmälerten Erhaltung im Sinne des Inventars zur Folge hätte. Die ENHK hat das Projekt in diesem Bereich denn auch als schwe­ren Eingriff in das BLN-Objekt beurteilt. Dass das Ein­griffs­interesse - der Bau einer Nationalstrasse - auf ein gleich- oder höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zu­rück­geht, wird vorliegend von keiner Seite in Frage gestellt, wes­halb ein Ab­weichen von der ungeschmälerten Erhaltung grund­sätzlich zulässig ist (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 7.1 mit Hinweisen). Als Folge davon hat die ENHK eine Prüfung im Hinblick auf eine grösst­mögliche Scho­nung unter Einbezug von Wieder­herstellungs- oder angemessenen Ersatz­massnahmen vor­ge­nommen. Dass die ENHK dabei eine räum­lich differenzierte und anschliessend ver­gleichende Be­trach­tung vorgenommen und positive Auswirkungen des Projekts durch die Rückbaumassnahmen dem Eingriff im Portal­bereich gegen­über­gestellt hat, ist an sich zulässig, soweit das Schutz­gebot für das BLN-Objekt in seiner Gesamtheit nicht unterlaufen wird (Ur­teil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.6 mit Hin­weis; vgl. E. 4.2.1). Bezüglich des Gebots der grösst­mög­lichen Scho­nung des Gebiets im Bereich des östlichen Tun­nel­portals und des An­schlussbauwerks deutet das Gutachten aber da­rauf hin, dass die ENHK dem Vorhaben kritisch gegenübersteht. Sie äussert Bedenken gegen die Eingriffe und ver­langt, die erfor­der­lichen Einschnitte und die zu beanspru­chen­den Flächen seien nach Möglichkeit weiter zu minimieren und die Notwendigkeit und die Dimensionierung der geplanten Lärm­schutzwand seien grund­sätzlich noch einmal zu prüfen. Solche Um­stände erlauben eine freiere Prüfung der Begutachtung (vgl. Urteil des Bun­des­verwaltungs­gerichts A-438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.7).
4.4.2 Darüber hinaus stellt sich die grundsätzliche Frage nach der Be­deu­tung des Gutachtens. Denn darin hat sich die ENHK ledig­lich zum Ausführungsprojekt und nicht zu der möglichen Variante einer Tiefer­legung der N5 geäussert. Vom Ergebnis des Gut­ach­tens dürfte somit abgewichen werden, wenn sich heraus­stellen sollte, dass eine womöglich landschaftsschonendere Va­riante aus­ser Acht gelassen wurde und dem­zufolge begründete Zweifel an der vorinstanzlichen Sachverhalts­fest­stellung bestehen sollten (vgl. BGE 125 II 591 E. 7d). Zwar verfügt die Vorinstanz beim Ent­scheid, welche von mehreren rechtskonformen und zweck­mäs­si­gen Varianten umgesetzt werden soll, über einen Ermessens­spiel­raum (vgl. E. 4.1). Im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 NHG geht es jedoch darum, im Falle einer unum­gänglichen Ab­weichung von der ungeschmälerten Erhaltung unter mehreren mög­lichen Varianten jener den Vorzug zu geben, die mit Blick auf die Schutzziele die grösst­mögliche Schonung des BLN-Objekts ge­währleistet. Dadurch ist nicht nur der Eingriffs-, son­dern auch der Ermessensspielraum der Entscheid­behörde wesent­lich enger.
4.4.2.1 Vorliegend haben die ENHK und das BAFU am 29. Mai bezie­hungsweise 11. Juni 2008 Zusatzabklärungen beantragt. Die ENHK ver­lang­te unter anderem, die Wahl der technischen Lösung und des Stand­ortes des Ostportals seien zu begründen. Weiter sei nachzu­wei­sen, dass an diesem Standort die geringsten Auswir­kungen auf das BLN-Objekt zu erwarten seien. Es sei zu prüfen, ob mit einer al­ter­nativen Trasseeführung für die Fussgänger und/oder den gan­zen Langsamverkehr im Portal­bereich eine Ver­ringerung der Aus­wir­kungen der Bauwerke erreicht werden könne. Zudem seien Vi­suali­sierungen zu erarbeiten, die Gestal­tung der Portalbereiche und der Anschlüsse zu konkretisieren sowie Er­satz­massnahmen vor­zuschlagen.
4.4.2.2 Auf Aufforderung der Vorinstanz reichte der Beschwerde­gegner am 29. September 2008 einen Ergänzungsbericht zum Aus­führungs­projekt sowie einen Zusatzbericht Natur- und Land­schafts­schutz ein. Im Ergänzungsbericht (...) nahm der Be­schwer­de­gegner zur alternativen Trasseeführung Stellung. Er hielt fest, dass die Langsamverkehrsführung gemäss Auflageprojekt die beste Lösung darstelle. Die Unterführung gewährleiste für Fuss­gän­ger und Velofahrende eine direkte, schnelle und sichere Ver­bin­dung. Dem Langsamverkehr stehe mit dem Uferweg eine attrak­tive Alternative zur Verfügung. Die gewählte Lösung könne mit den im Zusatzbericht aufgeführten gestalterischen Massnah­men landschafts­verträglich umgesetzt werden. Eine anlässlich der Be­gehung vom 23. Mai 2008 ins Auge gefasste alternative Lang­sam­verkehrsführung um das Tunnelportal herum wäre keine gute Lö­sung, weil sie starke Stei­gun­gen für Velofahrende zur Folge hätte und wegen der Topografie zusätz­liche Bauwerke (Stütz­mauern) notwendig wären, was aus gestal­terischer Sicht nicht an­zu­streben sei. Im Zusatzbericht (...) wird fest­gehalten, das Ost­portal würde visuell und durch den Verlust von ökolo­gisch wert­vollen Kleinstrukturen und Lebensräumen eine massive Ver­än­derung der wert­vollen und geschützten Reblandschaft bewirken. Die Linienführung er­scheine möglich, wenn die Einschnitte mög­lichst gering gehalten würden. Die heutige Qualität und das heu­tige Potential von fein struk­tu­rierten Lebensräumen müssten so­weit möglich wieder hergestellt werden. Ziel sei es, dass das Bau­werk nach seiner Reali­sierung mindes­tens vom See her gesehen als fein, zurückhaltend und gut gestalteter Eingriff zu erleben sei und sich der Verlust des ökologischen Potentials und die Stö­rung der wertvollen Kulturlandschaft in Grenzen halte (...). Mit den vor­geschlagenen Projektoptimierungen im öko­logi­schen Bereich und dem Gestaltungskonzept « Ökologie und Land­schafts­archi­tek­tur » würden die negativen Auswirkungen er­heb­lich minimiert (...).
4.4.2.3 Die Vorinstanz hat sich dieser Argumentation ange­schlos­sen, das Ausführungsprojekt mit den von der ENHK und vom BAFU gestützt auf die Ergänzungen des Beschwerdegegners be­an­tragten Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen genehmigt bezie­hungsweise die best­mögliche Abstimmung des Projekts mit Flora, Fauna und Land­schaftsbild in die Detailprojektierung verwiesen und eine al­ter­native Linienführung im Portalbereich abgelehnt (...).
4.4.2.4 Im vorinstanzlichen Verfahren ist somit eine eingehende Aus­ein­ander­setzung mit dem eingereichten Ausführungsprojekt des Beschwer­degegners erfolgt und es wurden Optimierungs­mög­lich­keiten geprüft und angeordnet. Weiter wurde eine alternative Ver­kehrs­führung für den Langsam- beziehungsweise Veloverkehr im Sinne einer Überführung über die geplante Tunnelzufahrt der N5 geprüft und verworfen. Auf die im Einspracheverfahren aufgeworfene Fra­ge, ob es nicht sinnvoller und umweltgerechter sei, das An­schluss­bauwerk « auf den Kopf » zu stellen, indem die Lokal­strasse Nord über die abtauchende N5 geführt werde, wurde hin­gegen über­haupt nicht oder zumindest nicht aktenkundig einge­gangen. Ge­messen an den Schutzzielen des BLN-Objekts (vgl. E. 4.3.1) und unter Berücksichtigung der erheblichen Beeinträch­ti­gungen durch das Auflageprojekt im Bereich des Ostportals des Twann­tunnels (vgl. E. 4.3.1.2 und 4.4.2.2) stellt sich die Frage, ob mit der von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Variante die erforderlichen Ein­schnitte und die zu beanspruchen­den Flächen kleiner wären als beim Ausführungsprojekt, die Lärm­schutz­massnahmen geringer dimensioniert werden müssten und als Folge davon insgesamt eine bessere Schonung des BLN-Ob­jekts erfolgen könnte. Zumindest das BAFU und das ASTRA lassen im Rahmen des Beschwerdeverfahrens durchblicken, dass die Variante landschaftsschonender sei beziehungsweise sein könnte. Auch für das Bundesverwaltungsgericht lassen sich die diesbezüglichen Vor­bringen der Beschwerdeführenden nicht ein­fach von der Hand wei­sen. Weiter wurden bisher keine grund­sätzlichen Einwände ge­gen die Machbarkeit der Tieferlegungs­variante vorgebracht und die Einwände, die gegen die im Ergän­zungsbericht geprüfte Alter­native vorgebracht wurden, lassen sich nicht auf die hier strittige Var­iante übertragen. Unter diesen Um­ständen ist es für das Bundes­verwaltungsgericht nicht nachvoll­ziehbar, weshalb die Vor­instanz die Tieferlegungsvariante nicht prüfen liess. Ihr ist deshalb bei der Prüfung, welcher möglichen Variante mit Blick auf das Ge­bot von Art. 6 Abs. 1 NHG der grösstmöglichen Schonung des BLN-Objekts im Portalbereich der Vorzug zu geben ist, eine un­voll­ständige Feststellung des rechts­erheblichen Sachverhalts und eine fehlerhafte Interessenabwägung vorzuwerfen.
4.5 Weil im Hinblick auf eine vergleichende Beurteilung der vor­ge­schlagenen Variante mit dem Ausführungsobjekt vertiefte Ab­klä­rungen erforderlich sind, erweist sich die Streitsache als nicht spruch­reif. Da die Sachverhaltsvervollständigung und an­schlies­send erneute Interessenab­wägung am besten durch die Vorinstanz un­ter Beizug der entsprechenden Fachbehörden erfolgt, recht­fertigt es sich, die Angelegenheit ausnahms­weise an diese zurück­zu­weisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des Bundes­ver­wal­tungs­gerichts A-6594/2010 vom 29. April 2011 E. 8.2.3 mit Hin­wei­sen).
4.6 Als Folge vorstehender Erwägungen ist die Beschwerde gut­zu­heissen, soweit darauf einzutreten ist, und die Plangenehmi­gung ist bezüglich des Ostportals Twanntunnel samt Anschluss­bauwerk und Lärmschutzwand aufzuheben. Die Sache ist an die Vorinstanz zu­rück­zuweisen, damit diese die Machbarkeit und Land­schafts­ver­träg­lichkeit der von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Var­iante - Tiefer­legung der Tunnelzufahrt Ost­portal Twann und Über­führung des Lokal- und Langsam­verkehrs auf der Höhenkote der heutigen Strasse - prüft. Hierzu hat die Vorinstanz im Hinblick auf einen Vergleich mit dem Aus­führungs­projekt vom Be­schwerde­gegner eine Machbarkeitsstudie mit Kos­tenschätzung samt Projektskizzen und Visualisierungen aus­ar­beiten und die Di­men­sionierung der Lärmschutzwand über­prüfen zu lassen und be­züg­lich der Frage, welche Variante die grösst­mögliche Schonung des BLN-Objekts ermöglicht, ein ergän­zendes Gutachten von der ENHK einzuholen. Den Beschwerde­führenden und allenfalls neu Be­troffenen ist das rechtliche Gehör zu gewähren und die ein­schlä­gigen Fachbehörden des Bundes sind beizuziehen. An­schlies­send hat die Vorinstanz neu über das Ost­portal Twanntunnel, das An­schlussbauwerk und die notwen­digen Lärmschutzmassnahmen zu entscheiden.