bvger · A-374/2024 · 2023-11-27 · de

Jagd und Fischerei | Forstwesen, Jagd und Fischerei; Proaktive Regulierung von Wolfsrudeln im Kanton Graubünden, Verfügung vom 27. November 2023. Entscheid angefochten beim BGer.

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
Entscheid angefochten beim BGer 
 
Abteilung I 
A-374/2024 
 
 
U r t e i l v o m 2 8 . N o v e m b e r 2 0 2 4 
Besetzung 
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 
Richter Alexander Misic, 
Richter Jürg Marcel Tiefenthal, 
Gerichtsschreiberin Anna Wildt. 
Parteien 
Verein CHWOLF, 
Nüburg 1, 8840 Einsiedeln, 
vertreten durch MLaw Silvan Keller und Martin Looser, 
Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte, 
Klausstrasse 43, Postfach 3062, 8034 Zürich, 
Beschwerdeführer, 
 
gegen 
Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität 
Graubünden (DIEM), 
Ringstrasse 10, 7001 Chur, 
Beschwerdegegner, 
Bundesamt für Umwelt BAFU, 
3003 Bern, 
Vorinstanz. 
 
Gegenstand 
Forstwesen, Jagd und Fischerei; Proaktive Regulierung 
von Wolfsrudeln im Kanton Graubünden, 
Verfügung vom 27. November 2023. 
 


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Sachverhalt: 
A. 
Das Amt für Jagd und Fischerei Graubünden AJF stellte mit Schreiben vom 
6. November 2023 beim Bundesamt für Umwelt BAFU ein Gesuch um Zu-
stimmung zur proaktiven Regulierung des Wolfsbestandes im Kanton 
Graubünden und informierte es unter anderem über die vorgesehenen 
Massnahmen betreffend die Rudel Beverin (Entfernung) und Lenzerhorn 
(Entfernung). 
B. 
Mit Verfügung vom 27. November 2023 stimmte das BAFU unter bestimm-
ten Voraussetzungen unter anderem der vorgesehenen Entfernung der 
Wolfsrudel Beverin (mindestens 6 Wölfe) und Lenzerhorn (mindestens 10 
Wölfe) zu. Mit ergänzender Verfügung vom 18. Dezember 2023 entzog das 
BAFU Beschwerden gegen seine Zustimmung vom 27. November 2023 
die aufschiebende Wirkung. 
C. 
Das Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden 
DIEM entschied bezüglich der Wolfsrudel Beverin und Lenzerhorn jeweils 
mit Departementsverfügung vom 29. November 2023, die Wolfsrudel unter 
Auflagen zum Abschuss freizugeben und verfügte den Abschuss durch die 
kantonale Wildhut sowie während der Durchführung einer Sonderjagd auf 
Hirsch- und Rehwild durch die für den Abschuss autorisierten jagdberech-
tigten Personen. 
D. 
Der Verein CHWOLF (nachfolgend: Beschwerdeführer) erhob mit Eingabe 
vom 16. Januar 2024 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und 
beantragte, die Verfügung des BAFU (nachfolgend: Vorinstanz) vom 
27. November 2023 sei aufzuheben, soweit die Wolfsrudel Lenzerhorn und 
Beverin betroffen seien, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an 
die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen 
zulasten der Vorinstanz. Ferner stellte er die prozessualen Anträge, die 
aufschiebende Wirkung sei superprovisorisch wiederherzustellen, soweit 
sie von der Vorinstanz entzogen worden sei, und ihm sei umfassende Ein-
sicht in die Akten der Vorinstanz zu gewähren sowie Gelegenheit zur allfäl-
ligen Ergänzung der Beschwerde einzuräumen. 
 


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E. 
Mit Zwischenverfügung vom 17. Januar 2024 wies der Instruktionsrichter 
das Gesuch des Beschwerdeführers um superprovisorische Wiederher-
stellung der aufschiebenden Wirkung ab und lud die Vorinstanz sowie den 
Beschwerdegegner ein, sich zur Wiederherstellung der aufschiebenden 
Wirkung zu äussern. 
F. 
Mit Stellungnahme vom 22. Januar 2024 beantragte die Vorinstanz die Ab-
weisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, 
soweit auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werde. 
G. 
Mit Eingabe vom 22. Januar 2024 beantragte das DIEM (nachfolgend: Be-
schwerdegegner) die Abweisung des Gesuchs um superprovisorische 
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, soweit sie von der Vor-
instanz entzogen worden sei. 
H. 
Mit Zwischenverfügung vom 25. Januar 2024 wies der Instruktionsrichter 
das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab, mit 
der Begründung, die summarische Prüfung der Parteivorbringen ergebe 
eine eindeutige Entscheidprognose. Auf die Beschwerde sei voraussicht-
lich nicht einzutreten, da der Beschwerdeführer nicht in der Liste im Anhang 
zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich 
des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerde-
berechtigten Organisationen (VBO; SR 814.076) eingetragen sei und die 
Vorinstanz glaubhaft gemacht habe, dass er die bundesrechtlichen Voraus-
setzungen für die Beschwerdelegitimation nicht erfülle. 
I. 
Mit Eingabe vom 25. März 2024 reichte der Beschwerdeführer insbeson-
dere zur Frage der Legitimation Schlussbemerkungen ein. 
J. 
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den 
Akten befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – in den 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 
 
 


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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. 
Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, 
SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen 
Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021) von Vorinstanzen nach Art. 33 VGG, 
sofern keine Ausnahmen nach Art. 32 VGG vorliegen. 
Die angefochtene Zustimmungsverfügung vom 27. November 2023 ist eine 
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Das BAFU ist als Dienststelle der 
Verwaltung eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Art. 33 
Bst. d VGG). Es liegen keine Ausnahmen nach Art. 32 VGG vor. 
2. 
2.1 Art. 48 Abs. 2 VwVG sieht ein spezialgesetzliches Beschwerderecht für 
Organisationen vor, denen von Gesetzes wegen gegen Verfügungen der 
kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden die Beschwerdeberechti-
gung zusteht. 
2.2 Nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über 
den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) steht gegen Verfügungen der 
kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden den Organisationen, die 
sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder ver-
wandten Zielen widmen, unter folgenden Voraussetzungen das Beschwer-
derecht zu: 
1. Die Organisation ist gesamtschweizerisch tätig. 
2. Sie verfolgt rein ideelle Zwecke; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müs-
sen der Erreichung der ideellen Zwecke dienen. 
2.3 Das Beschwerderecht steht den Organisationen nur für Rügen in 
Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres 
statutarischen Zwecks bilden (Art. 12 Abs. 2 NHG). 
2.4 Gemäss Art. 12 Abs. 3 NHG bezeichnet der Bundesrat die zur Be-
schwerde berechtigten Organisationen. 
2.5 Der Bundesrat hat die Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeich-
nung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und 


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Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (vormals VBUO, 
seit 1998 VBO; SR 814.076) erlassen. 
2.6 Organisationen, welche die Voraussetzungen nach Art. 12 Absatz 1 
NHG erfüllen, werden auf Gesuch hin in das Verzeichnis der beschwerde-
berechtigten Organisationen aufgenommen (Art. 3 Abs. 1 VBO). Sie müs-
sen ihr Gesuch dem Bundesrat mindestens 18 Monate vor dem Zeitpunkt 
einreichen, auf den sie das Beschwerderecht erlangen wollen (Art. 3 Abs. 2 
VBO). Das Gesuch muss enthalten: 
a. Angaben darüber, welches Beschwerderecht die Organisation erlangen 
will; 
b. den Nachweis, dass sie die Voraussetzungen dazu erfüllt; und 
c. die für diesen Nachweis notwendigen Unterlagen, insbesondere die Statu-
ten und die Jahresberichte der letzten zehn Jahre. 
2.7 Aus den Erläuterungen zur Änderung vom 15. Juni 1998 der damaligen 
Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umwelt-
schutzorganisationen (VBUO) geht unter anderem Folgendes hervor: 
3.3 Gesamtschweizerische Tätigkeit 
Organisationen sind nur gesamtschweizerisch tätig, wenn sie willens und in der 
Lage sind, ihre Umweltschutztätigkeit auf dem Gebiet der ganzen Schweiz zu 
betreiben, und sie diese Tätigkeit zumindest in einem wesentlichen Teil der 
Schweiz nachzuweisen vermögen. Der Wille zur gesamtschweizerischen Tä-
tigkeit muss sich klar aus den Statuten ergeben. Zudem muss die Organisation 
über eine administrative Infrastruktur verfügen, die es ihr erlaubt, eine geogra-
phisch ausgedehnte Tätigkeit zu bewältigen. Organisationen, die sich in den 
Bereichen Naturschutz, Heimatschutz, Denkmalpflege oder in verwandten, rein 
ideellen Bereichen engagieren, können nur dann die Beschwerdeberechtigung 
erlangen, wenn sie die Zweckverfolgung auch in ernstzunehmendem Mass be-
treiben. Sporadische, an die Öffentlichkeit gerichtete Schreiben sowie Einga-
ben an die Behörden weisen diese Tätigkeit noch nicht aus. 
3.4 Zehnjähriges Bestehen 
Das Erfordernis des zehnjährigen Bestehens soll ad-hoc-Verbände ausschlies-
sen und als Merkmal für ausgewiesene Fachkenntnisse dienen. Wichtig ist die 
Organisationsidentität für die gesamte Zeitspanne der zehn vergangenen 
Jahre: Die gleiche Vereinigung muss während dieser Zeitspanne im Bereich 
Naturschutz, Heimatschutz, Denkmalpflege oder in verwandten, rein ideellen 
Bereichen tätig gewesen sein. Es müssen alle Kriterien der Beschwerdebe-
rechtigung während der ganzen Zeitdauer erfüllt sein. Lediglich Änderungen in 
der Organisationsstruktur sind zugelassen. Bei Zusammenschlüssen von Or-
ganisationen gemäss Artikel 12 NHG muss mindestens eine davon das Erfor-
dernis des zehnjährigen Bestehens für sich alleine erfüllen. An den Beweis der 
zehnjährigen Kontinuität sind hohe Anforderungen zu stellen. 
2.8 Die Vorinstanz hat folgende Voraussetzungen für die Eintragung in die 
Liste des Anhangs zur VBO auf ihrer Website publiziert: Die Verbände 


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müssen nachweisen, dass es sich um eine ideelle Organisation handelt 
(nach Statuten und tatsächlich), es muss sich um eine Umweltschutzorga-
nisation bzw. um eine Natur- und Heimatschutzorganisation handeln (nach 
Statuten und tatsächlich), die Organisation muss gesamtschweizerisch tä-
tig sein (nach Statuten und tatsächlich) und die Organisation muss seit 
zehn Jahren bestehen sowie in diesen zehn Jahren alle übrigen Voraus-
setzungen immer erfüllt haben (vgl. www.bafu.admin.ch > Themen > 
Thema Umweltrecht > Fachinformation Verbandsbeschwerderecht > Ge-
setzliche Grundlagen und Liste der Organisationen, abgefragt am 
21.11.2024). 
3. 
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er erfülle die materiellen Voraus-
setzungen als beschwerdeberechtigte Organisation nach Art. 12 Abs. 1 
Bst. b NHG und sei deshalb beschwerdelegitimiert. Das Bundesgericht 
messe der Liste der beschwerdeberechtigten Organisationen lediglich de-
klaratorische Wirkung zu. 
Als Verein bezwecke er seit seiner Gründung vom 25. Januar 2011 gemäss 
den Statuten die Aufklärung und Information der Bevölkerung über den 
Wolf, seine Biologie, seine Lebensweise, sein Verhalten, seinen Einfluss 
auf das gesamte Ökosystem und seine Berechtigung und seinen Platz in 
der Umwelt, um das Verständnis und die Akzeptanz gegenüber dem Wolf 
und seiner Wiederintegration in der Schweiz zu fördern. Mit anderen Wor-
ten bezwecke er den Schutz und die Wiederintegration des Wolfes in der 
Schweiz. Er verfolge rein ideelle Zwecke. Seit seiner Gründung sei er auf 
dem Gebiet der ganzen Schweiz tätig. Er unterstütze insbesondere landes-
weit Herdenschutzprogramme und führe Informationsprojekte durch, etwa 
an Schulen. Dies sei aus den auf seiner Website abrufbaren Jahresberich-
ten ersichtlich. 
3.2 Demgegenüber führt die Vorinstanz unter anderem aus, um das ideelle 
Verbandsbeschwerderecht zu erlangen, müsse eine Organisation gesamt-
schweizerisch tätig sein. Gesamtschweizerisch tätig sei eine Organisation, 
die in zahlreichen Kantonen Sektionen habe oder von ihrem Sitz aus in 
grossen Teilen der Schweiz aktiv sei. Die Zweckverfolgung müsse in einem 
ernstzunehmenden Masse betrieben werden. Überdies müsse sich die 
Ausrichtung auf die ganze Schweiz auch aus den Statuten ergeben. Es sei 
zwar nicht nötig, dass eine Organisation überall in der ganzen Schweiz 
gleich aktiv oder gleich bekannt sei. Gemäss der Praxis des Bundes bei 


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Erteilung des Beschwerderechts müsse die Organisation aber nachwei-
sen, dass sie effektiv in einem wesentlichen Teil der Schweiz tätig sei. Ent-
sprechend müsse sie mindestens in zwei Landesteilen aktiv sein. 
Beim Beschwerdeführer sei aber insbesondere für die Jahre 2014–2017 
nicht von einer gesamtschweizerischen Tätigkeit auszugehen, da die Öf-
fentlichkeitsarbeit lediglich in einem Teil der Deutschschweiz stattgefunden 
habe und auch die Herdenschutzmassnahmen vornehmlich auf Alpen im 
deutschsprachigen Raum beschränkt gewesen seien. Ab 2018 sei eine 
leichte Erhöhung bei Tätigkeiten auch in der Westschweiz festzustellen. Im 
Vergleich zu anderen beschwerdeberechtigten Organisationen könne je-
doch nicht von einer Tätigkeit, welche eine gesamtschweizerische Bedeu-
tung erreiche, gesprochen werden. Ein weiteres Indiz dafür sei, dass ledig-
lich eine deutsche Version der Website existiere und die Mitgliederzahl mit 
260 Gönnermitgliedern (Stand 31.12.2022) sehr tief erscheine. 
Schliesslich sei auch mit Blick auf die gerügte Zustimmung zur proaktiven 
Regulierung von Wolfsrudeln kein Bereich erfasst, der dem Zweck des Ver-
eins entspreche, da der Beschwerdeführer als statutarischen Zweck die 
Information und Aufklärung über den Wolf aufführe, und sich eben nicht 
explizit für den Schutz und die Wiederintegration des Wolfes in der Schweiz 
einsetze. 
Da der Beschwerdeführer beim Bundesrat noch kein Gesuch um Erteilung 
des Verbandsbeschwerderechts eingereicht habe, könne er sich auch nicht 
auf das Beschwerderecht nach Art. 12 NHG berufen. Nach Ziff. 4.2.1 der 
Erläuterungen zur Änderung vom 15. Juni 1998 der Verordnung über die 
Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen 
(VBUO) würden Organisationen, deren Gesuch um Aufnahme in den An-
hang der VBO vom Bundesrat abgelehnt worden sei – vorbehältlich der 
vorfrageweisen Überprüfung der Gesetzesmässigkeit der Verordnung – 
vom Beschwerderecht ausgeschlossen, solange der Bundesrat nicht ein 
erneutes Gesuch gutheisse, in welchem aufgrund neuer Tatsachen die Er-
füllung der Voraussetzungen nach Art. 12 NHG bewiesen werde. Organi-
sationen, die noch kein Gesuch gestellt hätten, blieben daher vom Be-
schwerderecht ausgeschlossen, bis der Bundesrat über ein noch zu stel-
lendes Gesuch durch Verordnungsänderung entschieden habe. 
3.3 In seiner Stellungnahme vom 25. März 2024 macht der Beschwerde-
führer geltend, er könne auch ohne Aufnahme in die Liste der beschwer-
deberechtigten Organisationen vom Verbandsbeschwerderecht Gebrauch 


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machen, soweit er die Anforderungen nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b Ziff. 1 und 
Ziff. 2 NHG erfülle. 
Er widme sich Zielen des Naturschutzes. Wie bei anderen Organisationen 
auch genüge es für die Beschwerdeerhebung, dass seine Statuten den 
Schutzgedanken zum Ausdruck bringen würden, ohne dass der Wortlaut 
der Zweckbestimmung den Begriff «Schutz» enthalte. Neben der Aufklä-
rung und Information über den Wolf bezwecke er nach seinen Statuten 
auch die Wiedereingliederung des Wolfes in der Schweiz, was den Schutz 
der Wölfe, mithin einer einheimischen Tierart, und deren Lebensräume be-
inhalte. 
Eines seiner Hauptbetätigungsfelder liege in der landesweiten Unterstüt-
zung von Herdenschutzmassnahmen. Er unterstütze seit 2012 fachlich be-
ratend und finanziell Herdenschutzprojekte in den Kantonen Bern, Luzern, 
Freiburg und Waadt und damit in zwei Landesteilen. Seit 2014 unterstütze 
er auch im Kanton Tessin und in insgesamt über zehn Kantonen und in 
allen Landesteilen Herdenschutzprojekte. Dem Herdenschutz komme bei 
der Wiederintegration des Wolfes in der Schweiz eine zentrale Funktion zu, 
weshalb auch der Bund und die Kantone beträchtliche Mittel in Herden-
schutzmassnahmen investieren würden. 
Weiter betreibe er seit seiner Gründung im Jahr 2011 Öffentlichkeitsarbeit 
in Form von Vorträgen, Sonderausstellungen, der Durchführung von Ex-
kursionen, der Teilnahme an Ausstellungen und Messen sowie im Rahmen 
von Schulprojekten. Die durchgeführten Exkursionen fänden in allen Lan-
desteilen statt. Das jeweilige Teilnehmerfeld bestehe aus Teilnehmern aus 
der ganzen Schweiz bzw. würden an Messen Besucher aus allen Landes-
teilen angezogen. Er führe das Projekt «Ein Wolf macht Schule» jährlich 
mit mehreren hundert Schulkindern in zahlreichen Kantonen durch (in Zu-
sammenarbeit mit anderen landesweit tätigen Organisationen, wie der 
Gruppe Wolf Schweiz). Auch aus seiner Aufklärung und Informationstätig-
keit ergebe sich demnach, dass er schweizweit tätig sei. Zwar seien die 
Inhalte auf seiner Website grösstenteils nur in deutscher Sprache verfüg-
bar, er publiziere aber auch regelmässig Informationen in anderen Spra-
chen auf Druckwaren. 
Schliesslich sei er auch national und international mit anderen Wolfs- und 
Tierschutzorganisationen (WWF, Pro Natura etc.) vernetzt und stehe in re-
gelmässigem Kontakt mit Bundesbehörden wie der Vorinstanz oder der 
durch den Bund finanzierten landwirtschaftlichen Beratungszentrale. 


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Aktuell verfüge er über 350 Mitglieder, die aus allen Landesteilen und 
Sprachregionen stammten, weshalb auch aus seiner Mitgliederstruktur 
hervorgehe, dass es sich um einen schweizweit tätigen Verein handle. Mit 
der Mitgliederanzahl bewege er sich im Rahmen anderer beschwerdebe-
rechtigten Organisationen wie der Bodenkundlichen Gesellschaft der 
Schweiz (BGS), die gemäss Protokoll der diesjährigen Generalversamm-
lung 554 Mitglieder zähle. Letztlich müsse es aber auch hier auf den tat-
sächlichen Aktionsgrad und -radius einer Organisation ankommen. Im Üb-
rigen anerkenne auch der Beschwerdegegner, dass er zumindest in der 
deutschsprachigen und der «rätoromanischen» Schweiz, somit in zwei 
Landesteilen aktiv sei. 
Zudem sei festzuhalten, dass er sich auf politischer Ebene für den Wolfs-
schutz einsetze und zusammen mit anderen national tätigen Organisatio-
nen das Referendum gegen die Änderungen des Jagdgesetztes ergriffen 
und sich bundesweit am Abstimmungskampf beteiligt habe. Auch habe er 
gemeinsam mit einer weiteren Organisation Beschwerde beim Sekretariat 
der Berner Konvention und eine Aufsichtsbeschwerde betreffend die Wolfs-
regulierung im Kanton Waadt sowie auch in weiteren Kantonen eingereicht. 
Er sei daher eine national und international anerkannte Tierschutzorgani-
sation. 
4. 
Die Vorinstanz bringt unter anderem vor, der Beschwerdeführer habe noch 
kein Gesuch um Aufnahme in den Anhang der VBO gestellt. Nicht darin 
aufgeführte Organisationen seien vom Beschwerderecht auszuschliessen. 
Damit beruft sie sich auf eine konstitutive Wirkung der Bezeichnung durch 
den Bundesrat als beschwerdeberechtigte Organisation im Anhang zur 
VBO. Wie die Vorinstanz anmerkt, könnten aber auch in diesem Fall Be-
schwerden von Organisationen nach Art. 12 Abs. 1 NHG zugelassen wer-
den, weil die VBO im Einzelfall auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 
Bst. b NHG hin zu überprüfen ist. Aus diesem Grund ist auch nach Auffas-
sung der Lehre die Frage zu relativieren, ob der Liste eine konstitutive oder 
deklaratorische Wirkung zukommt (vgl. PETER KELLER, in: Keller/Zuffe-
rey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG [nachfolgend: Kommentar NHG], 
2. Aufl. 2019, Art. 12 N 14; THEO LORETAN, in: Vereinigung für Umweltrecht 
[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nachfolgend: Kommentar 
USG], 2. Aufl. 2004, Art. 55 N 19; HELEN KELLER/MATTHIAS HAUSER, Ideell 
oder wirtschaftlich – die Gretchenfrage im Verbandsbeschwerderecht, Um-
weltrecht in der Praxis URP 2009, S. 835 ff., 861). 


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Obwohl im Parlament die Auffassung vertreten wurde, der Bundesrat 
werde die Liste «souverainement, sous réserve de l’arbitraire» aufstellen 
(vgl. LORETAN, Kommentar USG, N. 19 m.H.a. Amtl. Bull. N. 1982 474), hat 
das Bundesgericht im Dezember 1986 zur Wirkung der Liste der beschwer-
deberechtigten Organisationen (im Anhang zur damals noch zu erlassen-
den VBUO) entschieden, «dass diese Liste keine konstitutive, sondern le-
diglich deklaratorische Wirkung hat», und dass ein auf einen Irrtum oder 
den Umstand, wonach zum Zeitpunkt ihrer Erstellung die im damaligen 
Art. 55 Abs. 1 aUSG (BBl 1983 III 1040; AS 1984 1122) aufgeführten zeit-
lichen Voraussetzungen noch nicht erfüllt gewesen seien, zurückzuführen-
des Fehlen auf dieser Liste im Einzelfall korrigiert bzw. der Eintrag von der 
urteilenden Behörde nachträglich vorgenommen werden könne (vgl. 
BGE 112 Ib 543 E. 1b = Pra 77 (1988) Nr. 53; bestätigt in BGE 115 Ib 472 
E. 1d/cc). Die Lehre ist dieser Auffassung gefolgt und nimmt an, dass diese 
Rechtsprechung auch für die VBO gilt (LORETAN, Kommentar USG, Art. 55 
N 19 m.H.). Dem ist aufgrund der Materialen zur Gesetzesrevision 2006 
zuzustimmen. Die Kommission des Ständerats hat sich mit der Frage be-
fasst, wie – unter anderem zur Verhinderung von Missbräuchen – der Kreis 
der Beschwerdeberechtigten zu bestimmen ist. Eine gesetzgeberische Ab-
sicht, der Liste im Gegensatz zur bundesgerichtlichen Praxis eine konsti-
tutive Wirkung zuzumessen, kann den Gesetzesmaterialien nicht entnom-
men werden (vgl. Parlamentarische Initiative «Vereinfachung der Umwelt-
verträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine 
Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes. Bericht der Kommission 
für Rechtsfragen des Ständerates» [BBl 2005 5351 5363] sowie Stellung-
nahme des Bundesrates zu diesem Bericht [BBl 2005 5391]). 
Ist eine Organisation in der Liste aufgeführt, ist nach der bundesgerichtli-
chen Rechtsprechung ohne weitere Prüfung davon auszugehen, dass die 
materiellen Anforderungen an die Beschwerdeberechtigung erfüllt sind 
(vgl. Urteile des BGer 1C_382/2010 vom 13. April 2011 E. 1.2 und 
1C_474/2008 vom 6. November 2008 E. 3.2; Urteil des BVGer 
A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 1.2.2). Das Bundesgericht hat so-
dann in Einzelfällen bei der Prüfung des ideellen Verbandsbeschwerde-
rechts festgehalten, dass die gestützt auf Art. 55 USG und Art. 12 NHG be-
schwerdeberechtigten gesamtschweizerischen Organisationen in der VBO 
abschliessend aufgeführt sind und die Beschwerdeführenden mangels 
Nennung in der Verordnung nach den bundesrechtlichen Bestimmungen 
auch insoweit nicht beschwerdebefugt sind (vgl. Urteile des BGer 
1C_531/2008 vom 10. März 2009 E. 3.4 «Freiwillige Basler Denkmal-
pflege» und 1C_474/2008 vom 6. November 2008 E. 3.2 «Gigaherz.ch, 


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Schweizerische Interessengemeinschaft Elektrosmog-Betroffener»). In der 
Lehre wird davon ausgegangen, dass es sich bei den jeweiligen Beschwer-
deführenden um lokal tätige Organisationen gehandelt haben dürfte, die 
nicht auf der Liste des Anhangs zur VBO aufgeführt waren (vgl. WISARD, 
in: Moor/Favre/Flückiger [Hrsg.], Commentaire Loi sur la protection de l'en-
vironnnement [LPE], Band II 2012, Art. 55 N. 52 ff., insbes. N. 55 m.H.). 
Das Bundesgericht dürfte die Legitimation mit blossem Hinweis auf die feh-
lende Eintragung in der Liste verneint haben, weil die Beschwerdeführer 
ihre materielle Beschwerdeberechtigung nicht konkret geltend gemacht 
hatten. In einem der Fälle hält es denn auch fest, das Verwaltungsgericht 
habe den Beschwerdeführer bereits ausdrücklich darauf aufmerksam ge-
macht, dass die Legitimationsfrage im bundesgerichtlichen Verfahren ein-
zig im Lichte der massgebenden bundesrechtlichen Bestimmungen zu prü-
fen sei (vgl. Urteil des BGer 1C_474/2008 vom 6. November 2008 E. 3.2). 
Demnach kommt dem Verzeichnis im Anhang zur VBO die Rechtswirkung 
einer widerlegbaren Vermutung zu. Die Aufnahme in die Liste führt zu einer 
Verschiebung der Beweislast zugunsten der eingetragenen Organisatio-
nen. Ist eine Organisation nicht im Verzeichnis eingetragen, muss sie be-
weisen, dass sie die Voraussetzungen für die Beschwerdeberechtigung er-
füllt (vgl. LORETAN, Kommentar USG, Art. 55 N. 19; KELLER/HAUSER, 
URP 8, 2009, S. 861). Für das Vorliegen der materiellen Anforderungen an 
die Verbandsbeschwerdeberechtigung ist der volle Beweis zu erbringen 
(Regelbeweismass). Das Gericht muss gestützt auf die freie Beweiswürdi-
gung zur Überzeugung gelangen, dass alle Kriterien erfüllt sind. Absolute 
Gewissheit ist nicht erforderlich. Es genügt, wenn es an der behaupteten 
Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende 
Zweifel als leicht erscheinen. Bleibt eine entscheidrelevante Tatsache un-
bewiesen, gilt im Bereich des öffentlichen Rechts grundsätzlich die Beweis-
lastregel von Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) als allgemeiner 
Rechtsgrundsatz. Demnach hat jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit 
zu tragen, die aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache Rechte ableitet. 
5. 
5.1 Im Folgenden ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer die materiellen 
Anforderungen an das Verbandsbeschwerderecht erfüllt (E. 2.2). Unbestrit-
tenermassen beurteilt sich die erforderliche gesamtschweizerischen Tätig-
keit danach, ob der Beschwerdeführer seine Aktivitäten zur Wiederintegra-
tion des Wolfes in den vergangenen zehn Jahren in zumindest zwei Lan-
desteilen durchgeführt hat (vgl. E. 2.7–2.8). 


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5.2 Die Vorinstanz bringt vor, dass insbesondere in den Jahren 2014–2017 
die Öffentlichkeitsarbeit lediglich in einem Teil der Deutschschweiz stattge-
funden habe und die Herdenschutzmassnahmen vornehmlich auf Alpen im 
deutschsprachigen Raum beschränkt gewesen seien. Erst ab 2018 liege 
eine leichte Erhöhung der Tätigkeiten auch in der Westschweiz vor. 
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, seit 2014 unter-
stütze er auch im Kanton Tessin sowie in insgesamt über zehn Kantonen 
und in allen Landesteilen Herdenschutzprojekte. Die Vorinstanz verwende 
falsche Kriterien für die Beurteilung der schweizweiten Öffentlichkeitsar-
beit. 
5.3 Nach Durchsicht der Akten besteht der Einwand der Vorinstanz zu 
Recht, dass der Beschwerdeführer für die Jahre 2014–2017 fast nur im 
deutschsprachigen Raum aktiv war. Aus seiner Projektliste geht hervor, 
dass er im genannten Zeitraum nur sehr geringfügig in der Westschweiz 
Projekte durchgeführt hat. Er legt nicht dar, inwiefern die Anforderung, in 
einem zweiten Landesteil Fuss gefasst zu haben, durch das Zaunprojekt 
im Parc Animalier de Saint-Croix (Frankreich) erfüllt wird, welches er dort 
seit dem Jahr 2015 unterstützt. Im Weiteren hat er zwar in den Jahren 2014 
und 2015 ein Herdenschutzprojekt im Kanton Freiburg (Region Jaun; Alp 
Schafberg) und eines in Freiburg/Bern (Region Jaunpass/Naturpark Gant-
risch; Stierengrat-Kaiseregg) unterstützt, was auf eine allenfalls geringfü-
gige Ausdehnung der Aktivitäten in Richtung Westschweiz hindeuten 
könnte. Soweit der Beschwerdeführer aber für den strittigen Zeitraum Tä-
tigkeiten im Kanton Waadt und Tessin geltend macht, bringt er nicht vor, 
inwiefern er Herdenschutzmassnahmen auf bestimmten Alpen unterstützt 
hat. Es obliegt dem Beschwerdeführer, darzulegen, wo er in den fraglichen 
Jahren konkret aktiv gewesen ist, um die von der Vorinstanz geäusserten 
Zweifel an seiner gesamtschweizerischen Tätigkeit auszuräumen. Die Ein-
schätzung der Vorinstanz ist daher zu bestätigen, dass für die Jahre 2014–
2017 nur von allenfalls geringfügigen Herdenschutzmassnahmen in der 
Westschweiz auszugehen ist. Diese Aktivitäten haben keine gesamt-
schweizerische Bedeutung während der erforderlichen Zeitdauer von zehn 
Jahren erreicht. 
Auch im Hinblick auf die geltend gemachte schweizweite Öffentlichkeitsar-
beit fehlen überzeugende Nachweise. Die von der Vorinstanz zur Beurtei-
lung angewandten Kriterien für die Jahre 2014–2017 sind nicht zu bean-
standen, weshalb sie hier zur Anwendung gelangen. Der Beschwerdefüh-
rer führte zwar Veranstaltungen durch bzw. nahm er an Messen teil, macht 


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Seite 13 
aber keine solchen Aktivitäten in der Westschweiz geltend. Soweit er auf 
Exkursionen in allen Landesteilen hinweist, legt er nicht dar, dass diese in 
den Jahren 2014–2017 stattgefunden hätten. Seine Angaben zum Projekt 
«ein Wolf macht Schule» sind nicht weiterführend, weil er laut Projektüber-
sicht mit dieser Aktivität erst im Jahr 2018 begonnen hat. Auch unter dem 
Aspekt der Mitgliederstruktur 2024 legt er nicht dar, inwiefern er deshalb 
rückblickend in zwei Landesteilen der Schweiz mit konkreten Aktivitäten 
zum Schutz des Wolfes ausreichend Fuss gefasst haben will. Somit ver-
mag er nicht nachzuweisen, dass er während der erforderlichen Zeitdauer 
von zehn Jahren alle Kriterien für die Beschwerdeberechtigung erfüllt. 
5.4 Zusammengefasst bestehen erhebliche Zweifel daran, dass die Aktivi-
täten des Beschwerdeführers das Kriterium der gesamtschweizerischen 
Tätigkeit während der gesamten Zeitdauer erfüllen. Er hat den ihm oblie-
genden Nachweis nicht erbracht, dass die materiellen Voraussetzungen für 
die Beschwerdeberechtigung vorliegen (vgl. E. 4 in fine). 
5.5 An diesem Ergebnis vermögen die übrigen Vorbringen des Beschwer-
deführers nichts zu ändern. 
5.5.1 Der Beschwerdeführer bringt zu den Zweifeln der Vorinstanz an der 
schweizweiten Öffentlichkeitsarbeit aufgrund einer Website in lediglich ei-
ner Landessprache vor, dass die Anzahl der verfügbaren Landessprachen 
auf einer Website kein taugliches Prüfkriterium für eine landesweite Tätig-
keit sei. Zudem gebe es auch andere beschwerdeberechtigte Organisatio-
nen wie Aqua Viva oder die Schweizerische Vereinigung für Gesundheits-
schutz und Umwelttechnik SVG, die ihre Inhalte auf der Website ebenfalls 
nur in einer Landessprache anbieten würden. Unter dem Gesichtspunkt 
der Rechtsgleichheit sei nicht nachvollziehbar, weshalb er in diesem Punkt 
anders behandelt werden sollte. 
5.5.2 Soweit er eine Ähnlichkeit zu den Aktivitäten der beiden Organisatio-
nen moniert, und vergleichbare Voraussetzungen für die Anerkennung der 
schweizweiten Tätigkeiten verlangt, ist festzuhalten, dass die Organisation 
Aqua Viva die Nachfolgeorganisation des 1960 gegründeten Rheinaubun-
des ist, der seit dem Entscheid des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1989 
als verbandsbeschwerdeberechtigt gilt und im Gegensatz zum Beschwer-
deführer seit langem im Anhang zur VBO eingetragen ist (vgl. BGE 115 Ib 
479; KELLER, Kommentar NHG, Art. 12 N 15). Gleiches gilt für die SVG, die 
im Jahr 1917 gegründet wurde. Es steht der Vorinstanz frei, im Verlauf der 
Jahre ihre Prüfungspraxis für die Feststellung der gesetzlichen 


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Voraussetzung der schweizweiten Tätigkeit – hier in Form von Öffentlich-
keitsarbeit – zu ändern. Es liegt daher keine vergleichbare Situation des 
Beschwerdeführers vor, auch wenn die von ihm genannten Organisationen 
zum heutigen Zeitpunkt über keine Website in zwei Landessprachen ver-
fügen sollten. Selbst wenn hier von einer Vergleichbarkeit auszugehen 
wäre, besteht auch kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Die-
ser wird nur ausnahmsweise anerkannt, wenn eine ständige gesetzeswid-
rige Praxis einer rechtsanwendenden Behörde vorliegt und die Behörde zu 
erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuwei-
chen gedenke (BGE 122 II 446 E. 4a; 131 V 9 E. 3.7; BVGE 2016/21 
E. 6.2). Das Kriterium der ständigen Praxis ist bei einer abweichenden Be-
handlung in zwei Fällen nicht erfüllt und die Vorinstanz hat dargelegt, dass 
sie die verfügbaren Sprachen auf einer Website als Indiz für die Beurteilung 
der schweizweiten Öffentlichkeitsarbeit heranziehen will. 
6. 
Zusammengefasst ist es dem Beschwerdeführer nicht gelungen, die Vo-
raussetzungen für die Beschwerdeberechtigung nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b 
NHG nachzuweisen. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, weiter auf die 
strittige Frage einzugehen, ob die von ihm erhobenen Rügen dem statuta-
rischen Zweck entsprechen. Es kann auch offenbleiben, ob die weiteren 
Voraussetzungen für das Eintreten auf die Beschwerde vorliegen. Auf die 
Beschwerde ist somit nicht einzutreten. 
7. 
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer die Verfahrens-
kosten zu tragen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten 
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Feb-
ruar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind auf Fr. 1’000.– festzusetzen 
(vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 VGKE) und dem in gleicher Höhe geleisteten 
Kostenvorschuss zu entnehmen. 
Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf 
eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE; BVGer A-5142/2021 
vom 18. Januar 2023 E. 5.2 m.H.). 
 
(Dispositiv nächste Seite) 
 


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Seite 15 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 
2. 
Die Verfahrenskosten von Fr. 1’000.– werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt und dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen. 
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 
4. 
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, den Beschwerdegegner und 
die Vorinstanz. 
 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 
 
Der vorsitzende Richter: 
Die Gerichtsschreiberin: 
 
 
Maurizio Greppi 
Anna Wildt 
 
 
 
 


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Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat 
die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-
terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen 
(Art. 42 BGG). 
 
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