bvger · C-4259/2009 · 2012-01-09 · de
C-4259/2009

Zulassungen (inkl. Änderungen)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-4259/2009
Urteil vom 9. Januar 2012
Besetzung
Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richterin Franziska Schneider,
Richterin Madeleine Hirsig,
Gerichtsschreiber Marc Wälti.
Parteien
X._______,
vertreten durch Dr. iur. Paul Schaltegger, Florastrasse 49, 8008 Zürich ,
Beschwerdeführerin,
gegen
Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut, Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,
Vorinstanz .
Gegenstand
Arzneimittel, Verfügung vom 5. Juni 2008 (A._______).
Sachverhalt:
A. Die X._______(im Folgenden: Beschwerdeführerin) stellte am 31. Dezem­ber 2002 beim schweizerischen Heilmittelinstitut (Swissmedic, im Folgen­den: Institut oder Vorinstanz) ein Gesuch um Zulassung des Arzneimittels A._______(im Folgenden: A._______; Vorakten p. 1 bis 33). Dieses Gesuch stützte sich auf Art. 95 Abs. 3 des Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizin­produkte (HMG, SR 812.21), der vorsieht, dass für Arzneimittel, die bis zum Inkrafttreten des HMG (1. Januar 2002) weder nach kantonalem noch nach Bundesrecht zulassungspflichtig gewesen waren und nach neuem Recht zugelassen werden müssen, innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des HMG ein Zulassungsgesuch einzureichen war.
B. Die Beschwerdeführerin ergänzte im Laufe des Verfahrens ihr Zulas­sungs­gesuch mehrmals. Am 11. Januar 2008 erliess das Institut einen Vor­bescheid, in welchem es die Abweisung des Gesuches in Aussicht stellte (Vorakten p. 351 ff.).
C. Nachdem die Beschwerdeführerin am 13. Feb­ruar und am 4. März 2008 Stellungnahmen und weitere Unterlagen einreicht hatte (Vorakten p. 361 ff.), wies das Institut mit Verfügung vom 5. Juni 2008 das Gesuch um Zulassung des Arzneimittels A._______ unter Kostenauflage ab. Es ordnete zudem unter Strafandrohung an, das Präparat dürfe ab sofort in der Schweiz und im Fürstentum Liechtenstein nicht mehr in Verkehr gebracht werden, und die Beschwerdeführerin habe die Grossis­ten, vor allem die B._______ und die Firma C._______, über die Ab­weisung des Zulassungsgesuches zu informieren und aufzu­fordern, das Präparat aus ihren Karteien zu streichen (Vorakten p. 379 ff.).
Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, die Be­schwerdeführerin habe am 15. Dezember 2004 im Entwurf einer Arz­nei­mittel­fachinformation folgende Indikationen/Anwen­dungs­möglich­keiten für A._______ aufgeführt (Vorakten p. 55 bis 75):
· D.a._______,
· D.b._______.
Dazu seien keine klinischen Dokumentationen vorgelegt worden.
Am 28. Juli 2006 seien neue Unterlagen eingereicht worden (Vorakten p. 265 ff.). Laut einem neuen Entwurf zur Arzneimittelfachinformation könne A._______ bei E._______eingesetzt werden. Es sei keine klinische Dokumentation für den Nachweis dieser Indikationen vor­gelegt worden, die Beschwerdeführerin habe dazu festgehalten, sie wolle die Indikationen in Absprache mit dem Institut festlegen. Betreffend die Qualität seien Mängel aufgelistet worden, welche bisher nicht behoben worden seien. Für eine Zulassungserteilung müssten jedoch sämtliche ge­nannten Mängel behoben sein.
Insgesamt vermöchten die vorgelegten Unterlagen ein günstiges Nutzen/ Risiko-Verhältnis für keine der beantragten Indikationen zu dokumen­tieren und seien die Voraussetzungen für eine Zulassung als Orphan Drug nicht erfüllt, weshalb das Zulassungsgesuch nach Rücksprache mit dem F._______ des Human Medicines Expert Committee (im Folgen­den: HMEC) abgewiesen werden müsse. Abschliessend wurde betont, dass A._______ bislang weder von der ehemaligen Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS) registriert noch jemals zugelassen worden sei. Das Prä­parat sei somit noch nie auf Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit hin behördlich geprüft worden.
D. Am 9. Juli 2008 reichte die Beschwerdeführerin dem Institut ein Wieder­erwägungsgesuch ein, auf das die Vorinstanz am 18. Juli 2008 nicht eintrat (Vorakten p. 395 ff.).
E. Am 18. August 2008 erhob die Beschwerdeführerin beim Bundes­ver­waltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 5. Juni 2008 und beantragte in der Hauptsache, die angefochtene Verfügung sei aufzu­heben und das Zulassungsgesuch gutzuheissen; eventuell sei das Ver­fahren zur neuen Entscheidung über die Zulassung von A._______ an die Vorinstanz zurückzuweisen - alles unter Kosten- und Entschädi­gungsfolge. Zudem beantragte sie, im Sinne einer vorsorglichen Mass­nahme sei unverzüglich, eventuell nach kurzfristiger Anhörung der Vor­instanz fest­zustellen, dass der vorliegenden Beschwerde aufschiebende Wirkung zu­komme; subeventuell sei die auf­schiebende Wirkung der Be­schwerde ausdrücklich zu gewähren.
Zur Begründung ihrer Anträge wies die Beschwerdeführerin vorab darauf hin, dass das Präparat seit vielen Jahren für die beantragten Indikationen in verschiedenen Spitälern zur Anwendung komme. Es sei von einem "well established use" auszugehen - ein Orphan Drug Status stehe dagegen nicht zur Diskussion. Zum "well established use" habe sie ein umfang­reiches Dossier mit klinischen Studien eingereicht. Es treffe zwar zu, dass sie am 15. Dezember 2004 und am 28. Juli 2006 keine klinische Doku­mentation vorgelegt habe, jedoch seien mit der Eingabe vom 4. März 2008 (Vorakten p. 361) umfassende Unterlagen zur Klinik zu den Akten gegeben worden. Die Bewilligung hätte im vereinfachten Verfahren gemäss Art. 14 HMG erteilt werden müssen. Der Wirkstoff G._______. werde bereits in einem zugelassenen Arzneimittel verwendet und müsse daher als bekannt gelten. Die allgemein X.______Wirkung des Wirkstoffes werde augen­­scheinlich vom Institut anerkannt. Der Wirkstoff sei denn auch im Ausland als X._______zugelassen, was ein deutliches Indiz sei, dass es sich bei A._______ um ein qualitativ hochstehendes, sicheres und wirksames Arzneimittel handle. Bei den im Rahmen der Qualität noch offenen Punkten handle es sich um marginale Mängel. In der Zwischenzeit habe sie allerdings die analytischen Unterlagen vervollständigt.
Im Weiteren setzte sich die Beschwerdeführerin detailliert mit den geltend gemachten Mängeln auseinander und legte dar, weshalb das Präparat die Zulassungs­anforde­rungen entgegen der Ansicht des Instituts erfülle. Ferner reichte sie ergänzende Unterlagen ein. Betreffend die Klinik machte sie insbesondere geltend, die eingereichten klinischen Unterlagen würden verschiedene beantragte Indi­ka­tionen korrekt doku­mentieren und den genügenden Wirksamkeits- und Sicherheitsnachweis erbringen. Diese Indikationen seien in Fach­kreisen allgemein bekannt und anerkannt. Das Institut habe die ein­gereichten Studien unsorgfältig geprüft und falsch gewürdigt, womit sie den Anspruch der Beschwer­deführerin auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt habe. Mit der Abweisung des Zulassungsgesuches verletze das Institut zudem den Grundsatz der Verhältnis­mässigkeit. Die Zulassung hätte unter Auflagen und Bedingungen erteilt werden müssen.
F. Am 20. August 2008 erteilte der Instruktionsrichter der Beschwerde im Sinne einer vorsorglichen Massnahme die aufschiebende Wirkung, soweit diese nicht ohnehin von Gesetzes wegen bestand.
G. Mit Urteil vom 27. November 2008 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde vom 18. August 2008 wegen verspäteter Einreichung nicht ein. Das Bundesgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 5. Juni 2009 gut und wies die Sache zur weiteren Behandlung an das Bundesverwaltungsgericht zurück.
H. Das Institut beantragte in seiner Vernehmlassung vom 3. September 2009 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einge­treten werden könne.
Zur Begründung stellte das Institut zunächst den Sachverhalt dar und führte dazu aus, die Beschwerdeführerin habe im Verlauf des vor­instanzlichen Verfahrens mehrmals Änderungen betreffend die bean­tragten Indikationen vorgenommen. Dies habe dazu geführt, dass das Institut auch die Anforderungen an die entsprechenden Dokumentationen habe an­passen müssen. Die Beschwerdeführerin habe sich denn bis heute auch nie auf ausreichend bestimmte Indikationen festgelegt und nie konkrete Anwendungs- und Dosierungsvorschriften eingereicht. In der Verfügung vom 5. Juni 2008 seien sämtliche (noch) bestehenden Qualitätsmängel aufgelistet worden. Diese hätten aber für sich alleine betrachtet die Zulassung nicht verunmöglicht. Die Abweisung des Ge­suches sei vielmehr aus klinischer Sicht, wegen des fehlenden Nach­weises eines günstigen Nutzen/Risiko-Verhältnisses erfolgt.
Im Weiteren nahm die Vorinstanz einlässlich zu den Rügen der Be­schwerdeführerin Stellung und führte aus, sie habe weder die einge­reichten Unterlagen unsorgfältig geprüft noch das rechtliche Gehör verletzt. Ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis sei für die ungenau fest­gelegten Indikationen nicht nachgewiesen worden; das HMEC teile diese Auffassung. Die Beschwerdeführerin habe weiterhin keine konkreten An­wendungsvorschriften mit Angabe der Applikationsweise und des Dosie­rungsschemas bekannt gegeben. Der Vertrieb eines Arzneimittels ohne diese Informa­tionen stelle ein öffentliches Risiko dar. In der Literatur seien sicherheits­relevante Risiken beschrieben worden und auch das HMEC habe ausdrücklich darauf hingewiesen, dass je nach Anwendung schwere Nebenwirkungen auftreten könnten. Eine Zulassung sei aus rechtlicher Sicht daher nicht möglich und das Institut habe den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht verletzt.
Es treffe zu, dass G._______ in der Schweiz als bekannter Wirkstoff zu gelten habe, weshalb keine präklinischen Nachweise verlangt worden seien. Jedoch müsse auch im vereinfachten Zulassungsverfahren bei einem Präparat mit einem bekannten Wirkstoff ein günstiges Nutzen/ Risiko-Verhältnis in den beantragten Indikationen und Dosierungen zu­mindest anhand der Literatur nachgewiesen werden. Dieser Nachweis sei mit den vorgelegten Unterlagen nicht erbracht worden. Daran vermöge auch der Umstand nichts zu ändern, dass der Wirkstoff G._______ in anderen Ländern - mit jeweils unterschiedlicher Indikation - zugelassen sei.
I. Mit Replik vom 29. Oktober 2009 hielt die Beschwerdeführerin an den gestellten Rechtsbegehren fest. Sie beantragte zudem, es sei bezüglich des geltend gemachten "well established use" eine externe Expertise bei einem anerkannten Fachmann einzuholen.
Vorab äusserte sie sich einlässlich zu den vom Institut beanstandeten Mängeln betreffend die Qualität. Weiter stellte sie sich auf den Stand­punkt, die eingereichten Unterlagen erbrächten den rechtsgenüglichen Nachweis der klinischen Wirksamkeit und Sicherheit. Das Institut habe nicht ausge­führt, welche der vorgelegten Studien und Metaanalysen relevante Mängel aufwiesen. Dass die Literaturreferenzen teilweise älter als 20 Jahre seien, liege daran, dass G._______ seit über 40 Jahren in diversen Spitälern regelmässig eingesetzt werde. Betreffend die Indikation "I._______" existierten auch Studien jüngeren Da­tums. Ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis sei für diese Indikation nach­gewiesen. Auch für die übrigen beantragten Indikationen sei mit den eingereichten Unterlagen ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis belegt. Wenn das Institut und das HMEC dies in Zweifel zögen, würdigten sie den Sachverhalt falsch. Ge­mäss den Stellungnahmen verschiedener belieferter Spitäler seien bisher keine unerwünschten Nebenwirkungen aufgetreten. A._______ werde seit über 20 Jahren eingesetzt, weshalb der "well established use" bejaht werden müsse. Das Institut gestehe denn auch ein, dass der Kommentar zur Europäischen Pharmakopöe 5.0 (Ph. Eur. 5.0) einige Abschnitte zu den Indikationen, Kontraindikationen und Neben­wirkungen von G._______ enthalte. Solche Darlegungen in anerkannten Standardwerken seien deutliche Indizien dafür, dass in den aufgeführten Indikationen ein "well established use" bestehe.
Das Institut habe ihren Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt, indem ihr weder der Name noch die Ausbildung und medi­zi­nische Erfahrung des beigezogenen Referenten des HMEC bekannt gegeben worden seien. Eine weitere Verletzung des rechtlichen Gehörs liege darin, dass dem HMEC nicht sämtliche Verfahrensakten vorgelegt worden seien.
Das Institut verhalte sich widersprüchlich, wenn es ihr vorwerfe, sie habe keine Fachinformation mit konkreten Anwendungs- und Dosierungs­vorschriften eingereicht, sei es ihr doch während des Be­schwerde­verfahrens nicht erlaubt, eine noch nicht genehmigte Fachinformation einzureichen. Weiter verletze das Institut den Grundsatz der Verhältnis­mässig­keit, indem es an die vorzulegende klinische Dokumen­tation un­verhältnismässig hohe Anforderungen stelle. G._______ sei ein bekannter Wirkstoff, weshalb die Vorschriften über die vereinfachte Zulas­sung zur Anwendung gelangten. Es gehe nicht an, dass ein altbewährtes und unbestrittenes Arzneimittel nach 20 Jahren vom Markt genommen werden müsse.
J. In ihrer Duplik vom 4. Dezember 2009 beantragte die Vorinstanz wieder­um die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Zu den neuen Rügen der Beschwerdeführerin nahm sie wie folgt Stellung:
Gemäss Art. 11 Abs. 1 Bst. f HMG müsse ein Zulassungsgesuch unter anderem die Kennzeichnung, die Arzneimittelinformation, die Abgabe- und die Anwendungsart enthalten. Dieser Pflicht sei die Beschwerde­führerin im vorinstanzlichen Verfahren nicht nachgekommen, so dass die Rüge, sie könne diese Unterlagen im Beschwerdeverfahren nicht mehr nachreichen, nicht zu hören sei.
Aus dem Umstand, dass das Institut die Beschwerdeführerin in zwei Fällen bei der Bestimmung der Indikationen unterstützt habe, könne kein An­­spruch auf fachliche Hilfe in sämtlichen Zulassungsverfahren abge­leitet werden. Vorliegend sei durch die Experten des Instituts und des HMEC abgeklärt worden, ob für bestimmte Dosierungsstärken und Anwendungen ein "well established use" bekannt sei. In der Evaluation sei jedoch keine derartige, allgemein anerkannte Indikation gefunden worden. Angesichts der einhelligen Meinung des gesamten HMEC sei das Einholen einer Expertise durch eine weitere unabhängige Fach­person unnötig.
Das HMEC sei ein unabhängiges Gremium, bestehend aus national und international renommierten Schweizer Ärzten verschiedener Fachgebiete, darunter auch zwei J._______, deren Namen und An­schriften im jährlichen Geschäftsbericht des Instituts veröffentlicht würden. Von einer Namensnennung des jeweils zuständigen Referenten werde jedoch nach gängiger Praxis aus Gründen des Persönlichkeits­schutzes abgesehen.
Im Weiteren erläuterte die Vorinstanz eingehend, weshalb die einge­reichten Unterlagen keinen für die Zulassung genügenden Nachweis darstellten. Die Abweisung des Gesuches verstosse nicht gegen den Grundsatz der Ver­hältnismässigkeit.
K. Nachdem der Beschwerdeführerin am 16. Dezember 2009 Einsicht in die Duplikbeilagen gewährt worden war, reichte sie am 18. Januar 2010 Be­merkungen zur Duplik ein.
Sie beanstandete, das Institut habe im bisherigen Beschwerdeverfahren dem Bundesverwaltungsgericht offensichtlich nicht sämtliche Verfah­rens­­akten eingereicht, da es der Duplik noch weitere Akten des vor­instanz­lichen Verfahrens beigelegt habe. Sie beantrage daher, dass das Institut sämtliche bisher noch nicht eingereichten Verfahrensakten vor­zulegen habe.
Aus den mit der Duplik eingereichten Vorakten gehe hervor, dass das Institut dem HMEC nicht die gesamte eingereichte Dokumentation zur Beurteilung vorgelegt habe. Dies stelle eine klare Verletzung des An­spruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs dar. Weiter äusserte die Beschwerdeführerin Zweifel an der Unabhängigkeit der zugezogenen HMEC-Experten. So seien der Mitarbeiter des Instituts und der Experte gemäss E-Mail-Verkehr "Duz-Freunde". Unter diesen Umstän­den sei es notwendig, einen neutralen Fachmann zur Beurteilung des "well esta­blished use" beizuziehen.
Die US-amerikanische Zulassungsbehörde (food and drug administration, FDA) habe verschiedene Indikationen zugelassen. Die Genehmigung dieser Indikationen zeige klar, dass ein "well established use" für das zu beurteilende Arzneimittel gegeben sei und dass eine günstiges Nutzen/ Risiko-Verhältnis bestehe. Derartige Registrierungen im Ausland müssten bei der Beurteilung durch das Institut berücksichtigt werden und es dürfe nicht ohne Not davon abgewichen werden.
Im Weiteren wiederholte und präzisierte die Beschwerdeführerin teilweise ihre früheren Ausführungen.
L. Mit Eingabe vom 22. Februar 2010 reichte das Institut abschliessende Bemerkungen ein und bestätigte sein Rechtbegehren. Einlässlich nahm das Institut zum Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs Stellung.
Es führte aus, die E-Mail Korrespondenz sei bei der Zusammenstellung der Vor­akten zunächst übersehen worden, was darauf zurückzuführen sei, dass es sich um ein langwieriges und ausgeweitetes Verfahren mit um­fangreichen Akten handle. Im vorinstanzlichen Verfahren seien jedoch alle Unterlagen berücksichtigt und gewürdigt worden. Die anfänglich unvoll­ständige Aktenlage vor Bundesverwaltungsgericht habe weder auf den Ausgang des vorinstanzlichen Zulassungsverfahren noch auf die Möglich­keit der Wahrung prozessualer Rechte der Beschwerdeführerin Einfluss gehabt. Die Gründe für die Abweisung des Zulassungsgesuchs seien der Beschwerdeführerin bekannt.
Das HMEC sei ein vom Institutsrat gewähltes Expertengremium, welches vom Institut nach eigenem Ermessen und ohne vorherige Information der Gesuchstellerin beigezogen werden könne. Im vorliegenden Fall sei der Beschwerdeführerin bereits mit Verfügung vom 5. Juni 2008 mitgeteilt worden, dass das HMEC beigezogen worden sei. Das rechtliche Gehör sei daher nicht verletzt worden.
Weiter legte das Institut die korrigierte Version des Kommentars der HMEC-Experten vor und führte dazu aus, diese enthalte lediglich einige korrigierte Tippfehler sowie die Angabe einer in der ursprünglichen Version fehlenden Literaturquelle. Diese Korrekturen seien bereits in die Verfügung vom 5. Juni 2008 eingeflossen. Sämtliche Unterlagen seien für die Experten des HMEC zugänglich gewesen, weshalb die Angabe der Referenzen aus­reichend gewesen sei. Von einer Befangenheit der Experten könne keine Rede sein, da es in der Schweiz nicht ungewöhnlich sei, dass sich Leute im beruflichen Umfeld duzten.
M. Mit Verfügung vom 23. Februar 2010 schloss der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel.
N. Auf die Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unter­lagen wird - soweit erforderlich - in den nachfolgenden Erwägun­gen näher ein­gegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Angefochten ist die Verfügung des Instituts vom 5. Juni 2008, mit welcher das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 31. Dezember 2002 um Zu­lassung des Präparates A._______ abgewiesen wurde. Gleichzeitig wurde - unter Strafandrohung - verfügt, dass das Präparat in der Schweiz und in Liechtenstein nicht mehr in Verkehr gebracht werden dürfe. Die Grossisten, insbesondere die B._______ und die C._______, seien von der Beschwerdeführerin über die erfolgte Abweisung des Zu­lassungsgesuches zu informieren und aufzufordern, das Präparat aus ihren Karteien zu streichen.
1.1. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im We­sentlichen nach den Vorschriften des Bundesge­setzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwal­tungs­gericht (VGG, SR 173.32) und des Bundes­gesetzes vom 20. De­zember 1968 über das Verwaltungsver­fahren (VwVG, SR 172.021).
1.2. Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache be­stimmt sich nach Art. 31 ff. VGG. Danach ist das Bundesverwaltungs­gericht insbesondere zu­stän­dig zur Be­urtei­lung von Beschwer­den ge­gen Verfügungen der An­stal­ten und Betriebe des Bundes (Art. 33 Bst. e VGG).
Da das Institut eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes darstellt (Art. 68 Abs. 2 HMG), der angefoch­tene Verwaltungsakt ohne Zweifel als Verfü­gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren ist und zu­dem keine Ausnahme ge­mäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundes­ver­waltun­gsgericht zur Beurtei­lung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.3. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bun­desverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Ver­fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung beson­ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf­he­bung oder Änderung hat.
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanz­lichen Verfahren teil­genom­men, ist durch die Verfügung ohne Zweifel besonders berührt und hat an deren Aufhebung bzw. Abänderung ein schutzwürdiges In­teresse. Nach­dem der einverlangte Verfahrenskostenvorschuss recht­zeitig ge­leis­tet worden ist, kann auf die frist- und formgerecht einge­reichte Beschwerde eingetreten werden.
2. Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvoll­stän­dige Fest­stellung des Sachverhalts sowie die Unange­messenheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).
2.1. Nach der Rechtsprechung hat auch eine Rechtsmittelbehörde, der vol­le Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungs­spiel­raum der Vorinstanz zu respektieren. Sie hat eine unange­messene Ent­scheidung zu korrigieren, kann aber der Vorins­tanz die Wahl unter meh­re­ren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133 II 35 E. 3).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft nur den Entscheid der un­te­ren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle (vgl. BGE 126 V 75 E. 6). Insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung un­bestimmter Rechts­be­griffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehen­de, spe­zia­lisierte tech­nische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, ist eine Zurück­hal­tung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen an­ge­zeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE 126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch Ver­wal­tungs­praxis der Bundes­be­hörden [VPB] 67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; Reto Feller/Markus Müller, Die Prüfzuständigkeit des Bundes­ver­wal­tungs­gerichts - Prob­le­me in der praktischen Umsetzung, in: Schwei­ze­risches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 110/2009, S. 442, Yvo Hangartner, Behördenrechtliche Kognitions­be­schrän­kun­gen in der Ver­wal­tungsrechts­pflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f., Beatrice Wagner Pfeiffer, Zum Verhältnis von fach­technischer Be­urteilung und rechtlicher Würdigung im Verwaltungs­verfahren, in: Zeitschrift für Schwei­zerisches Recht [ZSR], NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
2.3. Mit der Einreichung einer Beschwerde geht die Behandlung der Streitsache auf die Beschwerdeinstanz über (Devolutiveffekt [Art. 54 VwVG]; vgl. BGE 130 V 138 E. 4.2, BGE 100 Ib 351 E. 3 mit Hinweis). Diese hat ihren Entscheid grundsätzlich aufgrund des rechtserheblichen Sachverhalts im Urteils­zeitpunkt zu treffen. Das Bundesverwaltungs­gericht hat daher Veränderungen des Sachverhalts, die sich nach Eröffnung der an­gefochtenen Verfügung ergeben, zu berücksichtigen, sofern und soweit sie den Streitgegenstand nicht in unzulässiger Weise ausdehnen. Folglich dürfen die Parteien ihren Rechtsstandpunkt im Laufe des Verfahrens ändern und - im Rahmen des Streitgegenstandes - grundsätzlich bisher noch nicht gewürdigte, bekannte wie auch bis anhin unbekannte neue Sachverhaltselemente, die sich zeitlich vor oder erst im Laufe des Rechtsmittelverfahrens zugetragen haben, vorbringen. Gleiches gilt für neue Beweismittel und neue Begründungen. Laut herrschender Lehre müssen derartige neue Vorbringen, sofern sie als ausschlaggebend erscheinen, auch dann berücksichtigt werden, wenn sie nach Ablauf der Rechtsmittelfrist eingereicht werden (vgl. Art. 32 Abs. 2 VwVG sowie Patrick Sutter, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommen­tar zum Bun­des­gesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 8 ff. zu Art. 32).
2.4. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechts­anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Be­geh­ren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Be­schwer­de auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut­heis­sen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Be­gründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungs­rechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung verschiedener Ver­fahrens­garantien: Im Verhalten der Vorinstanz erblickt sie zum einen die Ver­letzung ihres Anspruches auf unabhängige und unbefangene Beur­teilung (insb. Art. 10 VwVG), zum anderen ihres Anspruches auf recht­liches Ge­hör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos­senschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101] in Verbindung mit Art. 26 ff. VwVG).
3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Namen der Experten, welche für das HMEC eine Stellung­nahme abgegeben hätten, seien ihr nicht bekannt gegeben worden. Sie könne daher nicht überprüfen, ob die beurteilenden Experten des HMEC über die notwendigen fachlichen Kennt­nisse zur Beurteilung des Sach­verhaltes verfügten.
Die Be­schwerdeführerin äussert zudem den Ver­dacht, dass die Experten des HMEC befangen sein könnten. Aus der E-Mail-Korrespondenz vom 20. März 2008 (Duplikbeilage 4) gehe hervor, dass der zuständige Mit­arbeiter des Instituts mit einem Experten des HMEC per Du sei. Es be­stünden daher erhebliche Zweifel an der Unabhängigkeit und Neutralität des bei­gezogenen Experten.
Im Weiteren rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe dem HMEC nicht sämtliche Unterlagen vorgelegt, die sie eingereicht habe (insb. Dokumentation vom 13. Februar 2008 und vom 4. März 2008). Dies lasse Zweifel an der Richtigkeit der fachlichen Beurteilung aufkommen und stelle eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör dar.
Ebenfalls eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs sieht die Beschwerde­führerin darin, dass ihr nicht Einblick in sämtliche vorinstanz­lichen Akten gewährt worden sei. Erst mit der Duplik vom 4. Dezember 2009 habe die Vorinstanz zusätzliche Verfahrensakten (Duplikbeilage 4, verschiedene E-Mails vom März 2008 zwischen dem zuständigen Mitarbeiter des Instituts und dem Experten des HMEC, sowie ein Aktenstück mit dem Titel "Kom­mentar Klinik" vom gleichen Mitarbeiter) eingereicht, welche ihr bis dahin trotz Gewährung der Akteneinsicht im Beschwerdeverfahren nicht vorge­legt worden seien. Es sei davon auszugehen, dass die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht nicht alle Vorakten eingereicht habe.
3.2. Das Institut verneint eine Verletzung der Verfahrensrechte der Be­schwerdeführerin; ihr Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs sei nicht verletzt worden. Falls eine Gehörsverletzung vorliege, sei diese im Rahmen des Beschwerdeverfahrens geheilt worden.
Es sei der Beschwerdeführerin bereits in der angefochtenen Verfügung mitgeteilt worden, dass das HMEC beigezogen worden sei. Beim HMEC handle es sich um ein vom Institutsrat gewähltes Expertenkomitee, wel­ches vom Institut nach eigenem Ermessen und - anders als bei der Konsultation externer Experten - ohne vorherige Information der Ge­such­stellerinnen beigezogen werden könne. Es sei bei den HMEC-Sitzungen üblich und notwendig, dass die beteiligten Fachpersonen des Instituts zur Beantwortung allfälliger Fragen anwesend seien. Es werde ein Sitzungs­protokoll verfasst, welches am nächsten Treffen genehmigt werden müsse.
Weiter macht das Institut geltend, in der Schweiz sei es nicht unge­wöhn­lich, dass sich Personen, welche sich aus beruflichen Gründen kennen würden, per Du anredeten. Aus diesem Umstand könne deshalb nicht auf eine Be­fangenheit der Beteiligten geschlossen werden.
Zum Vorwurf, es habe dem HMEC nicht sämtliche von der Beschwerde­führerin im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Dokumente unter­breitet, hält das Institut fest, es treffe zwar zu, dass die am 13. Februar 2008 bzw. 4. März 2008 eingereichte "Drugdex-Evaluation" dem HMEC nur als Referenz weitergegeben worden sei. Drugdex sei eine von Thomas Reuters edierte, im Internet abrufbare Datenbank zu einzelnen Wirk­stoffen, welche von zahl­reichen Fachleuten und Institutionen abon­niert werde (im Folgenden: Drugdex). Auch der beige­zogene HMEC-Referent habe Zugriff darauf, weshalb für den Experten die Angabe der Referenzen ausreichend ge­wesen sei.
Weiter räumt die Vorinstanz ein, einzelne Aktenstücke erst mit der Duplik eingereicht zu haben, da diese bei der Zusammenstellung der Vorakten zu­nächst übersehen worden seien. Bei Erlass der angefochtenen Verfü­gung seien jedoch sämtliche entscheidrelevanten Unterlagen be­rück­sichtigt worden und die Beschwerdeführerin habe im Beschwerde­verfahren nachträglich Gelegenheit erhalten, auch zu den nachgereichten Aktenstücken Stellung zu nehmen.
3.3. Wer von einem Gerichts- oder Verwaltungsentscheid betroffen ist, hat grundsätzlich Anspruch darauf, die Namen der am Entscheid mit­wirkenden Personen zu erfahren. Solange dem Betroffenen nicht mit­geteilt wird, welche Personen am Entscheid mitwirken, kann er nicht beurteilen, ob sein verfassungsmässiger Anspruch auf eine unparteiische Beurteilung seiner Sache gewahrt worden ist. Vor allem ist es ihm ohne Kenntnis der personellen Zusammensetzung des Gerichts oder der Ver­waltungsbehörde nicht möglich, Ausstandsgründe zu erkennen und ge­gebenenfalls geltend zu machen. Die Garantie des verfassungs­mässigen Gerichts gemäss Art. 30 Abs. 1 BV, die - zumindest sinn­ge­mäss - auch auf Verwaltungs­behörden anwendbar ist (Stephan Breiten­moser/ Marion Spori Fedail, in: Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009 [im Folgenden: Praxis­kommentar VwVG], Rz. 18 zu Art. 10), umfasst deshalb auch den Anspruch auf Bekanntgabe der personel­len Zusammensetzung der ent­scheidenden Verwaltungsbehörde (BGE 114 Ia 278 E. 3b, BGE 114 V 61 E. 2). Dieser Anspruch hat jedoch nach bundesgerichtlicher Recht­spre­chung nicht zur Folge, dass die Namen der entscheidenden Behörde­mitglieder dem rechtsuchenden Bürger aus­drück­lich genannt werden müssen. Der Anspruch ist auch dann gewahrt, wenn ihre Namen einer allgemein zugänglichen Publikation, wie etwa einem Staats­kalender, ent­nom­men werden können (BGE 114 Ia 278 E. 3c).
Das Institut veröffentlich jedes Jahr einen Geschäftsbericht, in welchem auch sämtliche Mitglieder des HMEC mit Namen, ihren Qualifikationen und Tätigkeiten genannt werden. Der Geschäftsbericht kann entweder übers Internet eingesehen oder beim Institut bezogen werden. Der Be­schwerdeführerin waren demnach die Namen der Experten zu­gäng­lich. Ihr Anspruch auf Bekanntgabe der mitwirkenden Experten wurde dadurch erfüllt.
3.4. Das HMEC ist nach Zusammensetzung und Arbeitsweise eine ver­waltungsunabhängige, der Funktion nach aber eine verwaltungsinterne beratende Expertenkommission des Instituts; ihre gutachterlichen Mei­nungs­äusserungen sind keine Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 lit. e VwVG und Art. 57 ff. BZP (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.131/2006 vom 20. Juli 2006 E. 2). Die Experten des HMEC unter­liegen jedoch den allgemeinen Ausstandsbestimmungen von Art. 10 Abs. 1 VwVG ( vgl. BGE 119 V 456, E. 4 und 5), da diese Norm nicht nur die Amtsträger erfasst, sondern sämtliche Personen, die an einem Entscheid beteiligt sind und in irgendeiner Form beratend oder in­struierend mitwirken (Reto Feller, in: Christoph Auer/Markus Müller/ Benjamin Schindler [Hrsg.], Kom­mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008 [im Folgenden: Kommentar VwVG], Rz. 5 zu Art. 10; Stephan Breiten­moser/Marion Spori Fedail, Praxiskommentar VwVG, Rz. 39 zu Art. 10).
3.4.1. Gemäss Art. 10 Abs. 1 VwVG treten Personen, die eine Verfügung zu treffen oder diese vorzubereiten haben, in Ausstand, wenn sie
a. in der Sache ein persönliches Interesse haben;
b. mit einer Partei durch Ehe oder eingetragene Partnerschaft verbunden sind oder mit ihr eine faktische Lebensgemeinschaft führen;
bbis mit einer Partei in gerader Linie oder bis zum dritten Grade in der Seitenlinie verwandt oder verschwägert sind;
c. Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren;
d. aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten.
3.4.2. Da die Beschwerdeführerin weder geltend macht, ein Mitglied des HMEC habe ein persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens oder sei in der gleichen Sache bereits tätig gewesen, noch behauptet, dass eine unzulässige Verwandt- oder Schwägerschaft bestehe, ist im Folgen­den einzig zu prüfen, ob ein Mitglied des HMEC aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnte (Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG).
Es ist Sache der Beschwerdeführerin, die Umstände, welche eine Be­fan­genheit begründen könnten, darzulegen. Dabei ist allerdings kein strikter Beweis erforderlich; es genügt, wenn glaubhaft gemacht wird, dass mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine Befangenheit vorliegt (Stephan Breiten­moser/Marion Spori Fedail, Praxiskommentar VwVG, Rz. 97 zu Art. 10).
Vorliegend weist die Beschwerdeführerin insbesondere darauf hin, dass der zuständige Mitarbeiter des Instituts und ein beigezogener Experte des HMEC sich duzten - was sich aus den Akten ergebe. Im Übrigen begnügt sie sich jedoch mit reinen Spekulationen und legt nicht nach­vollziehbar dar, weshalb eine Befangenheit der mitwirkenden Experten des HMEC gegeben sein könnte. Einzig aus dem Umstand, dass der Mitarbeiter des Instituts mit einem Experten des HMEC per Du ist, lässt sich nicht auf eine Befangenheit schliessen (vgl. Reto Feller, Kommentar VwVG, Rz. 23 zu Art. 10). Wie das Institut zu Recht festhält, ist es in der Schweiz durchaus üblich, sich im beruflichen Umfeld zu duzen. Es liegen keinerlei Hinweise für eine derart intensive Freundschaft vor, welche die Sachlichkeit in der Beurteilung des Zulassungsgesuches bedroht haben könnte. Eine blosse Duzfreundschaft genügt nicht, den Anschein der Be­fangenheit zu er­wecken. Ebenso wenig liegen Hinweise vor, wonach die zwischenmenschlichen Beziehungen zwi­schen der Be­schwerdeführerin einerseits und dem Mitarbeiter des Instituts sowie dem Experten des HMEC andererseits ernsthaft und derart schwerwiegend gestört wären, dass eine unzulässige und unsachliche Beeinflussung in der Beurteilung des Sachverhaltes wahrscheinlich erschiene. Bei objektiver Be­trach­tung liegen keine Hinweise vor, die den Verdacht auf eine Be­fangenheit auf­kommen lassen könnten.
3.5. Das rechtliche Gehör umfasst die Rechte der Par­teien auf Teil­nahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheid­findung. In diesem Sinne dient es einerseits der Sachabklärung, stellt andererseits aber auch ein persönlichkeits­bezogenes Mitwirkungs­recht beim Erlass von Verfügungen dar, welche in die Rechtsstellung des Ein­zel­nen eingreifen (vgl. BGE 126 V 131 f., BGE 121 V 152; A. Kölz/I. Häner, a.a.O., Rz. 292 ff.). Zum verfassungs­mässigen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), der für das Verwaltungsverfahren in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert worden ist, gehören insbesondere Garan­tien bezüglich Beweisverfahren, Akteneinsicht, Anhörungsrecht und Be­grün­dungspflicht der Behörden. Darin enthalten ist auch der Anspruch, dass die Behörde vorgelegte Beweismittel, die entscheidrelevant sein können, würdigt und in ihrem Entscheid berücksichtigt (Art. 32 Abs. 1 VwVG).
3.5.1. Aus den dem Bundesverwaltungsgericht vorliegenden Akten geht hervor, dass das Institut am 3. Januar 2006 einen Vorbescheid (Vorakten p. 257 ff.) auf Abweisung des Zulassungsgesuches erlassen hat. Mit Schreiben vom 28. Juli 2006 reichte die Beschwerdeführerin verschie­dene Unterlagen zur Qualität ein (Vorakten p. 265 ff.). Gleich­zeitig be­dankte sie sich für die Hinweise auf umstrittene sowie zugelass­ene Indi­kationen. Sie beantragte deshalb gemäss dem aktuellen Kom­mentar zum Europäischen Arzneibuch vorerst die Indikationen X._______. Ferner führte die Beschwerdeführerin aus, der Wirkstoff G._______ sei immer noch monographiert und in Gebrauch. Die Dokumentation zur Klinik sowie zu den Indikationen sei daher für sie noch nicht abgeschlossen. Sie werde zu gegebener Zeit weitere Unterlagen zur Klinik einlegen. Sie wolle die Indikationen in gegenseitiger Absprache mit dem Institut festlegen. So werde zum Beispiel das Uni­versitätsspital K._______ gemäss Schreiben vom 24. Juli 2006 das Präparat weiterhin im Bereich der X._______ einsetzen (Vorakten p. 97).
Das Institut legte dem HMEC in der Sitzung vom 17. April 2007 das Zu­lassungsgesuch für A._______ zum ersten Mal zur Beurteilung vor, wobei sich keine Hinweise darauf finden, dass die in diesem Zusammen­hang von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen dem HMEC bzw. dem Referenten des HMEC nicht weitergeleitet worden wären (Vorakten p. 287 ff.).
Das HMEC kam in seiner Sitzung zum Schluss, das Gesuch sei abzu­weisen (Protokoll der Sitzung vom 17. April 2007, Vorakten p. 287 ff.). Es setzte sich dabei durchaus mit den von der Beschwerdeführerin vor­gebrachten Argumenten auseinander. Insbesondere stellte es fest, es fehle eine klinische Dokumentation gemäss heutigem wissen­schaftlichem Standard. Auf die Aufforderung, das Institut solle der Firma zulas­sungs­fähige Indikationen nennen, könne nicht eingegangen werden. Für den Referenten des HMEC sei ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis in den von der Firma genannten Indikationen nicht unbestritten. Der Wirkstoff G._______ sei u.a. X.______und könne X._______auslösen. Die Fach­infor­mation sei mit den vorgelegten Unterlagen wissenschaftlich nicht abge­stützt. Dem Referenten seien auch keine durch wirklich gute Studien belegte Indikationen für parenteral zu verabreichendes G._______. bekannt. Es bestehe die Gefahr unerwünschter Wirkungen (etwa X.______ Potential insbesondere bei X._______Verabreichung).
Nach einem erneuten abweisenden Vorbescheid vom 11. Januar 2008 (Vorakten p. 351 ff.) reichte die Beschwerdeführerin am 13. Februar und am 4. März 2008 unter Verweis auf Drugdex verschiedene Studien zu teil­weise neu beantragten Indikationen ein (Vorakten p. 359 ff. und 361). Wie aus der mit Duplik vom 4. Dezember 2009 im Beschwerdeverfahren ein­gereichten E-Mail-Korrespondenz hervorgeht, legte das Institut die Ein­gaben vom 13. Februar und am 4. März 2008 einem Mitglied des HMEC vor und bat um Beurteilung der Frage, ob die neuen Unterlagen geeignet seien, die frühere abweisende Empfeh­lung des HMEC in Frage zu stellen. Als Beilage wurde ein Entwurf für den Kommentar Klinik mit den referenzierten Studien beigelegt, worin auch die Drugdex-Evaluation aufgeführt war. Nach Prüfung der neuen Unterlagen teilte der Experte des HMEC in seinem Antwortschreiben die Ansicht des Instituts, dass das Gesuch abgewiesen werden müsse.
3.5.2. Aufgrund des dargestellten Sachverhaltes finden sich vorliegend keinerlei Hinweise darauf, dass die Beurteilung des HMEC und von seinen einzelnen Mitgliedern nicht in Kenntnis der vollständigen Unter­lagen erfolgt ist - umso mehr, als die eingereichten Studien und die Auszüge aus den Monographien für Fachkreise als zugänglich und bekannt vorausgesetzt werden dürfen und - wie das Institut zu Recht festhält - in der Regel die Angabe von Drugdex-Referenzen einen aus­reichenden Hinweis auf die zu beachtenden Studien darstellen. Das Institut und das HMEC haben die vorgelegten Beweismittel, die ent­scheidrelevant sein konnten, ge­würdigt und in ihrem Entscheid berück­sichtigt. Dies geht insbesondere auch aus dem aktenkundigen Kom­mentar zur Klinik hervor, dessen Inhalt in wesentlichen Teilen in die Ver­fügung vom 5. Juni 2008 eingeflossen ist. Eine diesbezügliche Verletzung des Anspruchs auf Ge­währung des rechtlichen Gehörs ist zu verneinen.
3.6. Gemäss Art. 26 VwVG erstreckt sich das Akteneinsichtsrecht grund­sätzlich auf alle Akten, die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden, d.h. entscheidrelevant sind oder sein könnten. Dazu gehören grundsätzlich auch Fachberichte bzw. gutachterliche Meinungsäusserungen. Um den Umfang des Akteneinsichtsrechts zu be­stimmen, kommt es auf die Bedeutung eines Aktenstückes für die verfügungswesentliche Sachverhaltsdarstellung an (BGE 125 II 473 E. 4c/cc, mit Hinweisen). Weder nach der Akteneinsichtsordnung des Verwaltungsverfahrensgesetzes noch aufgrund der Verfassungsgarantie von Art. 29 Abs. 2 BV besteht allerdings ein Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Als solche gelten Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falles kein Beweischarakter zukommt, welche viel­mehr ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind (z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.). Mit dem Aus­schluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung über die entschei­denden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 125 II 473 E. 4a, mit Hinweisen).
3.6.1. Es ist unbestritten, dass sich die Duplikbeilage 4 nicht in den im Beschwerdeverfahren mit Vernehmlassung vom 3. September 2009 ein­gereichten Vorakten des Instituts finden. Es handelt sich dabei zum einen um eine E-Mail vom 20. März 2008, in welcher der Experten des HMEC um eine Beurteilung der von der Beschwerdeführerin am 13. Februar und 4. März 2008 beantragten Indikationen und neu eingereichten Unterlagen ersuchte. Dieser E-Mail war ein Kommentar Klinik angefügt, in welchem die eingereichten Studien referenziert wurden. Zum andern handelt es sich um die Antwortmail des Experten des HMEC vom 23. März 2008, in welcher er die Einschätzung des Mitarbeiters des Instituts bestätigte, dass die eingereichten Unterlagen nichts an der Beurteilung des HMEC vom 17. April 2007 (Vorakten p. 287 ff.) änderten. Anschliessend wurden augen­scheinlich der Kommentar Klinik noch ergänzt und einige Schreibfehler korrigiert (vgl. Beilage 1 zur Eingabe des Instituts vom 22. Februar 2010). Der Inhalt des korrigierten Kommentars Klinik wurde in der Folge fast wörtlich in die abweisende Verfügung vom 5. Juni 2008 übernommen.
Im Rahmen der am 16. September 2009 auf Gesuch hin teilweise ge­währten Akteneinsicht lagen damit der Beschwerdeführerin die Vorakten nicht vollständig vor, so dass sie ihre Replik ohne Kenntnis der später nachgereichten Unterlagen verfassen musste. Nach Eingang der Duplik wurde der Beschwerdeführerin allerdings Einsicht in die fraglichen Akten­stücke gewährt und ihr Gelegenheit zur Stel­lungnahme gegeben - wovon sie am 18. Januar 2010 Gebrauch machte. Der Schriftenwechsel wurde erst anschliessend, am 23. Februar 2010 geschlossen.
3.6.2. Aus dem dargestellten Inhalt der E-Mails und des Kommentars Klinik ergibt sich, dass diesen Unterlagen im vorliegenden Fall kein selbst­­ständiger Beweischarakter zukommt, da sie lediglich der ver­wal­tungs­internen Meinungsbildung dienten und für den internen Gebrauch bestimmt waren. Nicht sämtliche internen (Arbeits-)Entwürfe müssen im Rahmen der Akteneinsicht einer Gesuchstellerin zur Kenntnis gebracht werden. Weiter gingen aus der ausführlich begründeten Verfügung vom 5. Juni 2008 sämtliche wesentlichen Abweisungsgründe klar hervor, und die Beschwerdeführerin war in der Lage, Beschwerde zu erheben und diese zu begründen. Eine Gehörsverletzung ist daher auch in dieser Hinsicht zu verneinen.
Zu ergänzen bleibt, dass die Beschwerdeführerin im Verlauf des Be­schwerdeverfahrens Gelegenheit hatte, einlässlich zur Beurteilung des Instituts und des HMEC Stellung zu nehmen, weshalb eine allfällige Ge­hörs­verletzung unter den vorliegenden Umständen als geheilt zu gelten hätte. Darüber hinaus ist zu betonen, dass vorliegend angesichts der um­fassenden Abklärungen durch die Vorinstanz und der eindeutigen Stellungnahmen des HMEC eine Rückweisung wegen Verletzung des recht­lichen Gehörs zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse an einer möglichst beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. Urteil des BVGer C-2249/2006 vom 12. März 2008 E. 3.3 f. mit Hinweisen).
4. Verwendungsfertige Arzneimittel dürfen in der Schweiz nur dann in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen worden sind (abgesehen von Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang sind; vgl. Art. 9 Abs. 2 HMG). Die Zulassung setzt insbesondere voraus, dass die Gesuchstellerin belegen kann, dass ihr Arzneimittel qualitativ hoch stehend, sicher und wirksam ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a HMG). Zulas­sungs­gesuche müssen sämtliche für die Beurteilung der Qualität, Sicher­heit und Wirksamkeit erforderlichen Angaben und Unterlagen enthalten, die in Art. 11 Abs. 1 HMG genannt sind. Vorzulegen sind in der Regel die in Art. 3 ff. der Verordnung des Schweizerischen Heil­mittel­instituts vom 9. November 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arznei­mitteln (AMZV, SR 812.212.22) detailliert be­zeichneten Unter­lagen. Das Arzneimittel und die Dokumentation müssen dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen (Art. 3 HMG).
4.1. Die Zulassung stellt eine Polizeibewilligung dar, auf deren Erteilung eine Gesuchstellerin dann Anspruch hat, wenn sie die gesetzlichen Vor­aus­setzungen erfüllt (Art. 16 Abs. 1 HMG; vgl. etwa VPB 69.21 E. 3.1). Die Entscheidung darüber, ob die Zulassung erteilt wird oder nicht, liegt daher nicht im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Die Voraus­setzungen für die Erteilung einer Polizeibewilligung werden aber oft durch unbe­stimmte Rechtsbegriffe umschrieben, so dass die Behörde insoweit über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügt (vgl. etwa Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwal­tungs­recht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 2534).
4.2. Das Zulassungsgesuch ist mit den erforderlichen Angaben und Unter­lagen nach Art. 11 HMG beim Institut einzureichen. Als Bewilligungs­behörde hat das Institut zu beurteilen, ob die Zulassungsvoraus­­setzungen, die im Heilmittelgesetz und den gestützt darauf erlassenen Verord­nungen nur relativ unbestimmt umschrieben sind, ausreichend nachge­wiesen werden. Dabei kommt ihm - wie erwähnt - ein weiter Beurtei­lungs­spiel­raum zu, den es in rechtmässiger, insbesondere ver­hältnismässiger, rechts­gleicher und willkürfreier Weise zu nutzen hat. Es muss die Zulassung erteilen, wenn die Gesuchstellerin mit ihrer Doku­men­tation beweisen kann, dass das Präparat den Qualitäts­anforderungen entspricht, sicher und wirksam ist - und es darf die Zulassung nicht erteilen, wenn dieser Nachweis nicht erbracht wird (Art. 7 Abs. 3 der Ver­ordnung vom 17. Okto­ber 2001 über die Arzneimittel [VAM, SR 812.212. 21]; vgl. auch Botschaft des Bundesrates vom 1. März 1999 zu einem Bundesgesetz über Arznei­mittel und Medizinprodukte [im Folgenden: Botschaft HMG], BBl 1999 S. 3453 ff., Separatdruck S. 45). Gegen­stand des Zulassungs­verfahrens bildet damit nicht etwa die materielle Frage, ob ein Arzneimittel den Qualitäts-, Sicherheits- und Wirksamkeits­anforde­rungen genügt, sondern allein die prozessuale Frage, ob mit den beige­brachten Unterlagen bewie­sen worden ist, dass die Zulassungs­voraus­setzungen kumulativ erfüllt sind.
Grundsätzlich hat die Gesuchstellerin gemäss Art. 3 Abs. 1 VAM ihr Zulassungsgesuch mit allen erforderlichen Angaben und Unterlagen ein­zureichen. Auf ein unvollständiges oder mangelhaftes Gesuch tritt das Institut grundsätzlich nicht ein (Art. 3 Abs. 2 VAM). Es kann jedoch in einem derartigen Fall gemäss Art. 3 Abs. 3 VAM der Gesuchstellerin eine Frist von 120 Tagen zur Nachbesserung ansetzen. Grundsätzlich obliegt es also der Gesuchstellerin, eine vollständige und mängelfreie Doku­men­tation, insbesondere zur Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit bereits bei Ge­suchs­einreichung vorzulegen. Die erforderlichen Unterlagen werden in der AMZV und verschiedenen Publikationen des Instituts genau definiert. Es fällt unter die Mitwirkungspflichten der jeweiligen Gesuchstellerin, sich über die geltenden Anforderungen zu informieren. Da sich in der Praxis trotzdem gewisse Unsicherheiten ergeben können, welcher Nachweis im konkreten Verfahren zu erbringen ist, spezifiziert das Institut regelmässig in hängigen Verfahren allenfalls weitere erforderliche Unterlagen und gewährt eine Frist von 120 Tagen zu deren Nachreichung.
4.3. Art. 14 HMG sieht für Arzneimittel mit bekannten Wirkstoffen ein ver­einfachtes Zulassungsverfahren vor - unter der Voraussetzung aller­dings, dass diese Erleichterung mit den Anforderungen an Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit vereinbar ist und weder Interessen der Schweiz noch inter­nationale Verpflichtungen entgegenstehen (Art. 14 Abs. 1 HMG, insb. Bst. a; vgl. Gerhard Schmid/Felix Uhlmann, in: Thomas Eichenberger/ Urs Jaisli/Paul Richli [Hrsg.], Basler Kommentar zum Heilmittelgesetz, Basel 2006 [im Folgenden: Kommentar HMG], N. 1 zu Art. 14 HMG).
4.3.1. Im Einzelnen richten sich das vereinfachte Verfahren und die dabei zu erfüllenden Anforderungen nach den Bestimmungen der Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 22. Juni 2006 über die ver­ein­fachte Zulassung von Arzneimitteln und die Zulassung von Arznei­mitteln im Meldeverfahren (VAZV, SR 812.212. 23). Ein Arzneimittel kann insbe­son­dere dann unter reduzierten Anforderungen zugelassen werden, wenn es einen Wirkstoff enthält, der bereits in einem anderen Arzneimittel enthalten ist, das vom Institut zugelassen ist oder war (Arzneimittel mit bekanntem Wirkstoff, Art. 12 Abs. 1 VAZV).
4.3.2. Wenn die Sicherheit und Wirksamkeit des bekannten Wirkstoffs aufgrund einer umfassenden, dem aktuellen Stand der Wissenschaft ent­sprechenden Dokumentation belegt ist, was im Rahmen eines prä­parate­spezifischen Zulassungsverfahrens geprüft wurde, ist sichergestellt, dass das Institut bei der Beurteilung der Sicherheit und Wirksamkeit des neu zuzulassenden Präparates (unter den Voraus­setzungen von Art. 12 HMG [Erstanmelderschutz bei Zweitanmeldung]) auf ausreichende Unter­lagen zurückgreifen kann. Diese Möglichkeit des Rückgriffs auf eine bereits vor­liegende und geprüfte umfassende Dokumentation zu einem Referenz­präparat rechtfertigt die vereinfachte Zulassung von Präparaten mit be­kanntem Wirkstoff (vgl. den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskom­mission für Heilmittel [im Folgenden: REKO HM] HM 05.147 vom 20. Sep­tember 2006 E. 3.2.1). Art. 12 Abs. 2 VAZV sieht in der heute in Kraft stehenden Fassung denn auch vor, dass die Zulassung eines Arznei­mittels mit bekanntem Wirkstoff sich auf die Zulassungsunterlagen eines anderen, aktuell vom Institut zugelassenen Arzneimittels stützen kann (Referenzprä­parat). Im Rahmen der Prüfung, ob die Voraus­setzungen für die Herab­setzung der Zulassungsanforde­rungen erfüllt sind, und welche Unter­lagen im Rahmen des vereinfachten Zulas­sungsverfahrens beizu­bringen sind, kann daher nur noch der Nachweis verlangt werden, dass trotz der Unter­schiede der Präparate die Wirksamkeit nicht in re­levanter Weise herab­gesetzt ist und sich keine neuen Sicherheitsrisiken ergeben.
4.3.3. Ist kein Referenzpräparat zugelassen, so kann das Gesuch auf ein anderes vom Institut zugelassenes Arzneimittel, welches nicht über voll­ständige Zulassungsunterlagen verfügt, Bezug nehmen, sofern das Insti­tut die entsprechenden Unterlagen als ausreichend erachtet (Art. 12 Abs. 3 Bst. a VAZV). Ein Zulassungsgesuch kann sich auch auf die Dokumen­tation zu einem Zulassungsgesuch in einem Land mit ver­gleich­barer Arzneimittelkontrolle im Sinne von Artikel 13 HMG beziehen, sofern das Institut die entsprechenden Unterlagen als ausreichend betrachtet. In diesem Fall muss die Gesuchstellerin alle für die Zulassung relevanten Unter­lagen einreichen und zusätzlich belegen, dass das Arzneimittel im betreffenden Staat bereits zugelassen ist (Art. 12 Abs. 3 Bst. b VAZV). Zu­dem besteht die Möglichkeit, sich ausschliesslich auf veröffentlichte Fach­literatur zu beziehen, falls die Gesuchstellerin mit einer detaillierten Bibliografie nachweist, dass die Ausgangsstoffe des Arznei­mittels für die beantragte In­dikation und Anwendungsart seit mindestens 10 Jahren ver­wendet werden und dass ihre Sicherheit und Wirksamkeit in der wissen­schaftlichen Literatur gut dokumentiert und allgemein aner­kannt sind (Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV).
4.3.4. Die Zulassung von Präparaten mit bekanntem Wirkstoff unter reduzierten Anforderungen setzt in erster Linie voraus, dass der (allenfalls teilweise) Verzicht auf den umfassenden Nachweis der Sicherheit und Wirksamkeit (insbesondere durch klinische Prüfungen) sinnvoll oder mög­lich ist, was anhand der Zusammensetzung, relativen Unbedenk­lichkeit, therapeutischen Wirkung und Breite, Art der Anwendung, beantragten Indikation und Behandlungsdauer zu beurteilen ist (Art. 14 Abs. 1 VAZV). Richtschnur ist dabei Art. 14 Abs. 1 HMG in Verbindung mit Art. 1 HMG: Ein umfassender Sicherheits- und Wirksamkeitsnachweis nach den Vor­schrif­ten der AMZV ist nur dann nicht erforderlich, wenn "auf einfachere Weise garantiert werden kann, dass die Zulassungskriterien Qualität, Sicher­heit und Wirksamkeit erfüllt werden" (Botschaft HMG S. 49, vgl. auch die Entscheide der REKO HM 05.147 vom 20. September 2006 E. 3.2.1 und HM 06.165 vom 19. Oktober 2006 E. 3.2).
Art. 14 VAZV sieht vor, dass bei Arzneimitteln mit bekannten Wirkstoffen die therapeutische Wirksamkeit und Sicherheit (klinische Prüfungen) nach­gewiesen werden können durch:
a. den Nachweis, dass das Arzneimittel mit dem Referenzpräparat thera­peu­tisch äquivalent ist;
b. Bioverfügbarkeitsuntersuchungen;
c. pharmakodynamische Untersuchungen;
d. Anwendungsbelege;
e. eine bibliographische Dokumentation, sofern die Gesuchstellerin zeigen kann, dass die Ergebnisse auf das Arzneimittel übertragbar sind;
f. Prüfungen der In-Vitro-Wirkstofffreisetzung.
4.4. Wie bereits festgehalten wurde, ist es Sache der Gesuchstellerin nachzuweisen, dass das zuzulassende Arzneimittel sämtliche Zulas­sungs­­­anforderungen erfüllt (vgl. E. 4.2 hiervor). Sie trägt in dieser Beziehung die materielle Beweislast, die sich prozessual in einer be­sonderen Mitwirkungs­pflicht ausdrückt (Art. 13 Abs. 1 VwVG).
Macht eine Gesuchstellerin geltend, ihr Präparat könne unter herab­gesetzten Anforderungen in einem vereinfachten Verfahren zu­gelassen werden, hat sie nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für eine der­artige Ausnahme gegeben sind (vgl. zur Mitwirkungspflicht beim Nachweis der Voraussetzungen für die Ausnahmen von der Zulas­sungspflicht den Entscheid des Bundesgerichts 2A.669/2005 vom 10. Mai 2006 E. 3.5.2, mit Hinweisen). Da die Voraussetzungen und Modalitäten einer Herabsetzung der Zulassungsanforderungen teilweise relativ unbe­stimmt umschrieben sind, liegt es am Institut, die zu erbringenden Nachweise im konkreten Einzel­fall präparatespezifisch zu bestimmen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VAZV) und auf einen allfälligen, nach heutigem Stand von Wissenschaft und For­schung begründeten Verdacht ungenügender Wirksamkeit oder potentieller Sicherheitsrisiken hinzuweisen (Vorsorge­prinzip, vgl. etwa den Entscheid der REKO HM 04.054 vom 29. März E. 4). Dem Institut kommt auch in dieser Beziehung ein weiter Be­urtei­lungsspielraum zu, den es unter Beachtung des Ausnahmecharak­ters der vereinfachten Zulassung pflicht­gemäss, insbesondere in ver­hältnis­mässiger, rechtsgleicher und willkür­freier Weise zu füllen hat.
4.5. Für zulassungspflichtige Arzneimittel, die vor Inkrafttreten des HMG (1. Ja­nuar 2002) weder nach kantonalem noch nach Bundesrecht zulassungspflichtig bzw. registrierungspflichtig waren, musste innert eines Jahres nach Inkrafttreten des Gesetzes ein Zulassungsgesuch einge­reicht werden. Bis zum (rechtskräftigen) Zulassungsentscheid des In­stituts können diese Produkte allerdings weiterhin in Verkehr bleiben; wurde kein Gesuch eingereicht oder ein solches abgewiesen, so dürfen die Produkte dagegen nicht mehr in Verkehr gebracht werden (Art. 95 Abs. 3 HMG; vgl. Ursula Eggenberger Stöckli, in: Kommentar HMG, Rz. 8 zu Art. 95). Mangels abweichender Bestimmungen richtet sich das Zu­lassungs­verfahren nach den dargestellten, allgemeinen Regeln.
5. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin mit den ein­ge­reichten Unter­lagen den Nachweis der ausreichenden Qualität, Sicher­heit und Wirksamkeit erbracht hat.
5.1. Vorliegend ist die Zulassung eines Arzneimittels strittig, welches vor Inkrafttreten HMG weder nach kanto­nalem noch nach Bundesrecht zulassungspflichtig war, jedoch gemäss Art. 95 Abs. 3 HMG neu zuge­lassen werden muss. Das zu beurteilende Produkt wurde demnach noch nie behördlich überprüft, so dass die Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit grundsätzlich durch Vorlage einer umfassenden, präparatespezifischen Dokumentation nachzuweisen sind, die den Anforderungen von Art. 3 ff. AMZV und der vom Institut in diesem Zusammenhang publizierten Weg­leitungen genügen muss. Insbesondere sind Unterlagen über die analyti­schen, chemischen, pharmazeutischen, pharmakologischen, toxiko­logi­schen und insbesondere klinischen Prüfungen vorzulegen.
Die Beschwerdeführerin hat keine präparatespezifischen klinischen Prüfungen vorgelegt, welche die Sicherheit und Wirk­samkeit des zu beurteilenden Arzneimittels bei der Anwendung am Menschen belegen könnten. Mangels Dosisfindungsstudien bleibt insbesondere auch die Frage nach der korrekten Dosierung in den beanspruchten Indikationen offen. Damit steht fest, dass das zu beurteilende Präparat nicht im ordentlichen Verfahren nach den Bestimmungen der AMZV zugelassen werden kann.
5.2. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde vom 18. August 2008 allerdings geltend, das Präparat A._______ könne gemäss Art. 14 HMG und Art. 12 Abs. 1 VAZV im vereinfachten Verfahren zuge­lassen werden, da der Wirkstoff bereits im Arzneimittel H_______ der I._______ (Zulassungsnr. _______, im Folgenden: H_______) als X._______ zugelassen sei (vgl. dazu Vorakten p. 53 ff. und Beschwerde­beilage 18). Auch im Ausland seien Präparate mit G._______ als Spasmolytika zuge­lassen. Dies binde zwar das Institut nicht, sei jedoch ein deutliches Indiz dafür, dass es sich bei A._______ um ein qualitativ hochstehendes, sicheres und wirk­sames Arznei­mittel handle. G._____ werde seit vielen Jahren als X._______ eingesetzt. Diese Wirkung sei allgemein be­kannt und in Fachkreisen anerkannt; es handle sich um einen "well established use".
In ihrer Stellungnahme zur Duplik vom 18. Januar 2010 weist die Be­schwerde­führerin ergänzend darauf hin, dass die amerikanische Zu­lassungsbehörde (FDA) G._______ für verschiedene In­dikationen zuge­lassen habe. Die Genehmigung dieser Indikationen zeige klar, dass ein "well established use" gegeben sei und somit ein günstiges Nutzen/ Risiko-Verhältnis bestehe. Derartige ausländische Registrierungen müss­ten bei der Beurteilung durch das Institut berücksichtigt und es dürfe nicht ohne Not davon abgewichen werden.
5.3. Aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerin ist vorab zu prüfen, ob es dieser gelungen ist, zu belegen, dass die Voraussetzungen für eine vereinfachte Zulassung gemäss Art. 14 Abs. 1 Bst. a und Art. 12 ff. VAZV erfüllt sind.
Das Präparat H_______, ein Kombinationspräparat, welches unter an­derem den Wirkstoff G._______ enthielt, war unbestrittenermassen in der Schweiz zugelassen. Die Zulassung wurde allerdings per _______ widerrufen (vgl. Swissmedic Journal _______; nicht mehr aufge­führt in der Liste der zugelassenen Arzneimittel unter www.swissmedic. ch/daten/_______/index.html?lang=de [zu­letzt be­sucht am 9. Januar 2012]).
Damit steht fest, dass der Wirkstoff G._______ in einem Arzneimittel enthalten war, das in der Schweiz zugelassen war, so dass die Voraus­setzungen für die Zulassung des Arzneimittels A._______ im ver­ein­fachten Verfahren grundsätzlich gegeben sind (Art. 12 Abs. 1 VAZV).
5.4. Heute ist der Wirkstoff G._______ in keinem in der Schweiz zugelassenen Arzneimittel mehr enthalten. Damit fällt eine vereinfachte Zulassung unter Bezugnahme auf ein Referenzpräparat ausser Betracht (Art. 12 Abs. 2 VAZV). Selbst wenn das Präparat H_______ heute noch zugelassen wäre, so liesse sich eine vereinfachte Zulassung unter Be­zug­nahme auf die Zulassungsunterlagen des erst­angemeldeten Arz­nei­mittels H_______ nicht rechtfertigen:
Anders als A._______ enthielt H_______ nicht nur den Wirkstoff G._______, sondern eine Wirkstoffkombination (X._______...). Dieses Präparat war mit der Indikation " Y._______" zugelassen.
Die beiden Arzneimittel unterscheiden sich in wesentlichen Punkten und können daher nur beschränkt miteinander verglichen werden: Das Arz­nei­mittel H_______ war nicht, wie von der Beschwerdeführerin behauptet, als reines X.______, sondern als Mittel "zum X._____und bei Y._______" zuge­lassen. Die Wir­kung wurde dabei durch eine Wirkstoffkombination erzielt. Die ver­schie­denen von der Beschwerdeführerin beantragten Indikationen (vgl. dazu E. 5.5.2 hiernach) sind daher nur sehr begrenzt mit den ehemals zu­gelas­senen Indikationen von H_______ zu vergleichen.
Im vereinfachten Zulassungsverfahren von Arzneimitteln mit bekanntem Wirkstoff kann nur dann und soweit auf die Durch­führung eigener, präparatespezifischer Untersuchungen verzichtet werden, wenn sich die nachzuweisenden Produkteeigenschaften (Qualität, Wirksamkeit, Sicher­heit) aus den Zulassungsunterlagen des erstangemeldeten Arzneimittels klar ergeben. Dies setzt voraus, dass das zu beurteilende Präparat mit dem Referenzpräparat - insbesondere bezüglich Indikation, Verab­rei­chungs­­weg, Darreichungsform und Dosierung - übereinstimmt (vgl. so ausdrücklich für die pharmakologischen und toxikologischen Unter­suchungen Art. 13 Abs. 1 VAZV). Die beiden Präparate sind jedoch weder therapeutisch noch pharmazeutisch äquivalent, so dass der Nachweis der genügenden Qualität, Wirksamkeit und Sicherheit ohnehin nicht durch blossen Verweis auf die Zulassungsunterlagen von H_______ hätte erbracht werden können.
5.5. Da zur Zeit in der Schweiz kein Arzneimittel mit dem Wirkstoff G._______ zugelassen ist und die Beschwerdeführerin keine prä­paratespezifische Dokumentation für die ausländische Zulassung eines Arzneimittels mit diesem Wirkstoff eingereicht hat, könnte die verein­fachte Zulassung von A._______ nur unter den Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV erfolgen, wie dies die Beschwerdeführerin auch beantragt.
5.5.1. Voraussetzung für die vereinfachte Zulassung nach Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV ist, dass die Gesuchstellerin durch Einreichung einer detail­lierten Bibliografie nachweist, dass die Ausgangsstoffe des Arzneimittels für die beantragten Indikationen und Anwendungen seit mindestens 10 Jahren verwendet werden und dass ihre Sicherheit und Wirksamkeit in der wissenschaftlichen Literatur gut dokumentiert und allgemein aner­kannt sind ("well established use").
Ist dies der Fall, so kann anstelle der Vorlage pharmakologischer und toxi­kologischer Prüfungen auf die veröffentlichte Literatur verwiesen werden, sofern in dieser ausreichend Belege vorhanden sind (Art. 13 Abs. 2 VAZV). Ebenso kann zum Nachweis der Sicherheit und der thera­peu­tischen Wirksamkeit auf eine bibliographische Dokumentation verwiesen werden, wenn dies - insbesondere bezüglich der beantragten Indika­tion(en) und der Dosierung - sinnvoll und möglich ist, und zudem nach­gewiesen wird, dass die Ergebnisse der bibliographischen Doku­mentation auf das zuzulassende Arzneimittel übertragbar sind (Art. 14 Abs. 1 Bst. e VAZV).
Voraussetzung für die Zulassung eines Arzneimittels im vereinfachten Ver­fahren aufgrund eines "well established use" ist mithin nicht nur, dass durch Vorlage einer bibliographischen Dokumentation die mindestens 10-jährige, allgemein anerkannte Verwendung für bestimmte Indikationen unter bestimmten Anwendungs­bedingungen (insb. Dosierung) nachge­wiesen wird, sondern auch, dass aus der Dokumentation hervorgeht, dass aus pharmakologischer, toxikologischer und klinischer Sicht die Qualität, Wirk­samkeit und Sicherheit nach dem aktuellen Stand der Technik und Wissenschaft ausreichend ist (vgl. Art. 3, Art. 10 Abs. 1 Bst. a und Art. 14 Abs. 1 HMG) - dass mithin im Zeitpunkt der Zulassung ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis belegt ist.
5.5.2. Im Rahmen des vorinstanzlichen Gesuchsverfahrens hat die Be­schwerdeführerin mehrmals die beantragten Indikationen von A._______ geändert bzw. ergänzt.
Am 15. Dezember 2004 reichte sie einen Entwurf für die Arznei­mittel­information ein, welche folgende Indikationen/Anwen­dungs­möglich­keiten vorgesehen hat (Vorakten p. 55 bis 75):
· D.A._______
· D.B._______
Am 28. Juli 2006 legte sie einen neuen Entwurf der Arzneimittel­infor­mation vor (Vorakten p. 205 bis 209). Danach soll A._______ eingesetzt werden bei:
· D.C.________
· D.D.________
· D.E.________
In ihrem Begleitschreiben vom 28. Juli 2006 hielt die Beschwerdeführerin allerdings fest, die Indikationen seien "noch nicht abgeschlossen". Sie wolle diese in Absprache mit dem Institut festlegen (Vorakten pag. 219).
Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 bestätigte sie ihre Anträge vom 28. Juli 2006 und beantragte zusätzlich die folgenden Indikationen (Vorakten p. 355 bis 359):
* I._______
* Z._______
Am 4. März 2008 reichte sie Unterlagen zu den am 28. Juli 2006 und 13. Feb­ruar 2008 beantragten Indikationen ein (Vorakten p. 361 sowie die Beilagen zur Klinik). Die Indikation "Z._______" konkretisierte sie wie folgt:
· Z.A._______
· Z.B._______
· Z.C._______
5.5.3. Die Beschwerdeführerin hat zum Nachweis des "well established use" und eines günstigen Nutzen/Risiko-Verhältnisses von G._______ eine Drugdex-Evaluation vorgelegt, die wissenschaftliche Arbeiten zu diesem Wirk­stoff referenziert. Einschlägige Arbeiten wurden ein­gereicht (vgl. die klinischen Unterlagen zum Zulassungsgesuch [Modul 5] Teil 5.3.5; vgl. auch die Eingaben vom 13. Februar 2008 [Vorakten pag. 355-359] und vom 4. März 2008 [Vorakten pag. 361]). Zudem verwies die Beschwerde­führerin auf die Pharmakopöe Europea 5.0.
Das Institut hielt zur Drugdex-Evaluation generell fest, die vorgelegte Monographie bezeichne zwar die Evidenz für eine Wirksamkeit in den Indikationen D._______, Q._______, I._______, Z._______ - zur Indikation L._______ fehlten aber Angaben. Die entsprechenden Literaturreferenzen seien mehrheitlich älter als 20 Jahre und keinesfalls geeignet, ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis auch nach aktuellem Stand der Wissenschaft aufzuzeigen. Als mit dem Wirkstoff G._______. assoziierte "serious adverse effects" würden X._______...angeführt. Die vorgelegte Drugdex-Evaluation vermöge in keiner Weise zu belegen, dass ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis in den beantragten Indi­kationen "Z._______" in Fachkreisen unbestritten und all­gemein be­kannt seien.
Zum Beweiswert des Kommentars zur Pharmakopöe Europea. 5.0 führt das Institut aus, diese enthalte - wie für eine Pharmakopöe üblich - vorwiegend Angaben über Qualität, Gewinnung, Lagerung und Prüfung sowie allgemeine pharmakologische Angaben. Für die klinische Begut­achtung eines Arzneimittels seien diese Angaben nicht relevant. Betreffend die Klinik würden in den Abschnitten "Indikationen", "Kontra­indikationen" und "Nebenwirkungen" in wenigen Zeilen einige bekannte Anwendungen und Nebenwirkungen aufgelistet, die aber keine Ab­schätzung des klinischen Nutzen/Risiko-Verhältnisses in verschiedenen Indikationen erlaubten.
5.5.3.1 In der angefochtenen Verfügung hat das Institut die einge­reichte Literatur den einzelnen beantragten Indikationen zugeordnet und näher dargelegt, weshalb es zum Schluss komme, der rechtsgenügliche Nach­weis eines "well established use" und eines ausreichenden Nutzen/ Risiko-Verhältnisses (nach aktuellem Stand der Wissenschaft) seien nicht erbracht.
5.5.3.2 Für die Indikation Z._______ wurden folgende Arbeiten vorgelegt bzw. referenziert:
· M.A._______
· M.B.________
· M.c.________
· M.d.________
· M.E.________
Das Institut hielt dazu vorab fest, in der aktuellen Ausgabe des pharma­zeutischen Nachschlagewerkes "Martindale: The Complete Drug Refe­rence" werde festgehalten: "X._______" Mit dieser Aus­sage werde ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis auch in der Indikation "Z._______" generell in Frage gestellt. Die vorgelegten Artikel erlaubten nur bedingt Rückschlüsse auf diese Indikation und vermöchten nicht zu zeigen, dass der Einsatz von G._______ in dieser Indikation in Fachkreisen unbestritten und all­gemein bekannt seien.
Die Beschwerdeführerin stellt sich im Beschwerdeverfahren auf den Stand­punkt, mit diesen Arbeiten sei ausreichend nachgewiesen, dass der Einsatz von G._______ in der Indikation "Z._______" weit verbreitet sei und in der wissenschaftlichen Literatur ihre Fürsprecher habe. Der interoperative, diagnostische Einsatz des Arznei­mittels bei X._______ sei damit belegt. Ergänzend reichte die Beschwerde­führerin in diesem Zusammenhang eine Studie von N._______ et al. nach (X._______, in: Journal of vascular surgery, _______p. _______; Beschwerdebeilage 17). Zudem machte sie geltend, G._______ werde zu Diagnosezwecken in der X._______ in den Universitätsspitälern in K._______ (_______ [K._______]) und in den Spitälern O._______, P._______, seit über 20 Jahren regelmässig eingesetzt, ohne dass signifikante Nebenwir­kungen ein­getreten wären (vgl. die Schreiben der K._______ vom 24. Juli 2006 und der Spitäler O._______ vom 18. Juli 2006; Vorakten p. 241 und 243). Damit sei ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis sowie ein "well established use" für die Indikation "Z._______" auf­grund der vor­liegenden Unterlagen ausgewiesen.
Zur nachgereichten Arbeit N._______ et al. hielt das Institut fest, darin sei bei 86 Patienten mit X.________- vor- und nach der Injektion von 40 mg G._______- untersucht worden. Die Autoren schlössen aus den Ergebnissen, dass mit dieser Methode die mittel- und langfristige Durchgängigkeit eines X.______ vorhergesagt werden könne. Die Arbeit zeige, dass G._______.- zumindest im Rahmen von Studien - zu diagnostischen Zwecken in der X._______ eingesetzt werde. Ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis für die beantragte Indikation "Z._______" könne daraus aber nicht abgeleitet werden, werde doch nur ein möglicher diag­nostischer Nutzen aufgezeigt, ohne aber das Nutzen/Risiko-Verhältnis zu analysieren. Einen "well established use" von G._______ in der frag­lichen Indikation lasse sich aus dieser Studie keinesfalls ableiten.
Die Stellungnahme der ärztlichen Leitung der Spitäler O._______ beziehe sich auf die Indikation P._______, welche von der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren nicht bean­tragt worden sei. Für diese Indikation lägen keine Studien oder wissen­schaftlichen Arbeiten vor. Die Aussage der P.______Ärzte wie auch der K._______ sei weder mit klinischen Daten belegt noch unumstritten und werde vom HMEC nicht geteilt. Es sei zwar unbestritten, dass G._______ in adäquaten Dosen zu einer X._______ führe. Ob dieser oder andere unbestrittene Effekte die bekannten Nebenwirkungen von G._______ in den beantragten Indikationen aufwiegen könnten, sei aber von der Beschwerdeführerin für keine Anwendung gezeigt worden. Das Institut weise im Weiteren darauf hin, dass die Beschwerdeführerin nie konkrete Anwendungsvorschriften mit Angaben von Applikationsweise und Dosie­rungschema vorgelegt habe - und sich die die korrekte Dosierung auch aus den nachgereichten Unterlagen nicht entnehmen lasse.
5.5.3.3 Für die Indikation der I._______ wurden folgende Arbei­ten vorgelegt bzw. referenziert:
· S.A._______
· S.B._______
· S.C._______
· S.D._______
Das Institut hielt in diesem Zusammenhang fest, keine der vorgelegten Unterlagen dokumentiere ein generell günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis. Die Studie T._______ et al. postuliere einzig, dass G._______ bei Pa­tienten, bei denen U._______ nicht eingesetzt werden könne, eine Alternative darstellen könne. Voraussetzung für die Zulassung von A._______ als derartiges Reservemedikament wäre aber, dass die entsprechende Anwendungsbeschränkung aus der Indikations­beschrei­bung klar hervor­gehe und dass für diese ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis belegt sei. Eine entsprechend formulierte Indikation sei bis jetzt aber nicht beantragt worden. Die Studie T._______ et al. vermöge zudem den Nachweis für ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis des Mono­präparates A._______ auch in dieser eingeschränkten Indikation nicht zu erbringen, da in dieser Studie G._______ nicht als Mono­substanz, sondern ausschliesslich in Kombination mit anderen X.______aktiven Substanzen untersucht worden sei.
Die Beschwerdeführerin hielt dafür, die vorgelegten Unterlagen zeigten, dass der Einsatz von G._______ bei I._______ verbreitet sei. Die vom Institut angeführte Präzisierung der Studie T._______ et al. sei kein Ausschlusskriterium für die Indikation I._________. Sie wolle A._______ nicht als Reservemedikament für U._______ anmelden, da aufgrund der Unterlagen der "well established use" von G._______ in der Indikation der I._______ umfassend belegt seien. Die in der Drugdex-Evaluation genannten Studien zeigten, dass die Wirksamkeit und die Nebenwirkungen von G._______ und U._______ in dieser Indikation absolut vergleichbar und einander ebenbürtig seien. Damit sei für A._______ auch ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis nachgewiesen.
5.5.3.4 Nach dem Wortlaut der angefochtenen Verfügung wurden als Be­lege für die Indikation D._______ folgende Arbeiten geprüft:
· V.A._______
· V.B._______
· V.C._______
· V.D._______
Das Institut hielt vorab fest, die vorgelegten Arbeiten erlaubten keine Aus­sagen zur beantragten Indikation D._______. Die Unterlagen bezögen sich auf Gefäss-D._______.
Die Beschwerdeführerin bemängelte in ihrer Beschwerde, das Institut habe die Literaturstellen der falschen Indikation zugeordnet. In der am 4. März 2008 eingereichten Bewertung "Studien zur Bedeutung von A.______in der Klinik" (vgl. klinische Unterlagen zum Zulassungsgesuch [Modul 5], pag. 217-221 und Teil 5.3.5) seien die vom Institut in der angefochtenen Verfügung der Indikation "D._______" zugeord­neten Literaturstellen als Belege für die Indikation "Z._______: Z._______" aufgeführt. Dies zeige klar, dass das Institut den angeführten Referenzen nicht die erforderliche Aufmerksamkeit ge­schenkt habe.
Infolge dieser Kritik räumte das Institut im Beschwerdeverfahren ein, die fraglichen Arbeiten in der angefochtenen Verfügung fälschlicherweise unter der Rubrik "D._______" aufgeführt zu haben. Bei der Fehlzuordnung handle es sich jedoch um einen rein for­malen Fehler, welche für die inhaltliche Begutachtung irrelevant gewesen sei und für die Beschwerdeführerin keine nachteiligen Auswirkungen gehabt habe. Es werde in der Verfügung inhaltlich korrekt festgehalten, dass sich die Arbeiten auf Gefäss-D._______ bezögen. Die Indikation "Z._______, Z._______" werde in der Be­schwerdeschrift erstmals genannt und beinhalte zwei unterschiedliche Anwendungen, deren Ver­mengung in dieser Formulierung kaum ver­ständ­lich sei. Sie werde in dieser Form auch durch keinen der vorgelegten Artikel gestützt.
5.5.4. Die angefochtene Verfügung stützte das Institut - bezüglich Prüfung der klinischen Wirksamkeit und Sicherheit - im Wesentlichen auf die fachliche Beurteilung durch die Experten des HMEC. Dieses war in seiner Sitzung vom 17. April 2007 einstimmig zum Beschluss gekommen, dass das Gesuch abgewiesen werden müsse (vgl. Vorakten p. 287 ff.). Es fehle eine klinische Dokumentation gemäss heutigem wissenschaftlichen Standard. Auf die Aufforderung, das Institut solle der Beschwerdeführerin die möglichen Indikationen nennen, solle und könne nicht eingegangen werden. Der Referent des HMEC führte aus, ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis in den Indikationen D._______, der Q._____ und der L._______ sei in Fachkreisen nicht un­bestritten. G._______ könne u.a. X._______ sein und X._______ auslösen. Die vorgelegte Fachinformation sei mit den vorgelegten Unter­lagen wissen­schaftlich nicht abgestützt. Dem Referenten seien im Übrigen auch keine durch wirklich gute Studien belegte Indikationen für parenteral zu verabreichendes G._______ bekannt.
Nachdem das Institut die von der Beschwerdeführerin am 13. Februar 2008 nachgereichten Unterlagen bzw. Referenzen dem Referenten des HMEC vorgelegt hatte, nahm dieser in seiner E-Mail vom 23. März 2008 Stellung (Duplikbeilage Nr. 4). Er führte aus, die FDA habe folgende Indikationen genehmigt: X._______.... Die Indikation I._______ sei von der FDA nicht genehmigt, ebensowenig der Einsatz bei einer X._______. Die Evidenz für einen Effekt sei zwar grade IIb (some patients react), die "efficacy" (bei denen das Präparat wirke) sei aber IIa (evidence favors efficacy). Insgesamt könnte nur die Indikation W._______ akzeptiert werden, jedoch sei auch hier die Evidenz nicht gut. Es gebe gleich wirksame, weniger toxische Wirkstoffe auf dem Markt. Er vertrete deshalb die Ansicht, die Zulassung des Präparates sei zu verweigern.
5.6. Es ist unbestritten, dass der Wirkstoff G._______ seit über 10 Jahren in verschiedenen medi­zinischen Bereichen ein­gesetzt wird. Im Weiteren ist nach Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV aber zu prüfen, ob es der Beschwerdeführerin gelungen ist, mit Hilfe einer detaillierten Bibliographie nachzuweisen, dass die Sicherheit und Wirksamkeit des Wirkstoffs des zu beurteilenden Arzneimittels in den beantragten Indikationen in der wissenschaftlichen Literatur gut dokumentiert sind, und dass die Verwen­dung des Arzneimittels in diesen Indikationen allgemein anerkannt ist ("well established use") - also ein wissenschaftlicher Konsens darüber besteht, dass die Sicherheit und Wirksamkeit und damit das Nutzen/ Risiko-Verhältnis des Arzneimittels (nach aktuellem Stand von Wissen­schaft und Technik) ausreichend sind (vgl. E. 5.5.1 hiervor).
5.6.1. Vorliegend bestehen zunächst Zweifel, ob die eingereichten Unter­lagen den Anforderungen an eine detaillierte Bibliographie im Sinne von Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV zu genügen vermögen. Dies ist ohne Zweifel nicht der Fall für die beantragte Indikation "L._______", für welche keine Literatur vorgelegt wurde und für welche sich - unbe­strittenermassen nicht einmal in der Drugdex-Evaluation - Referenzen finden. Ob die blosse Re­ferenzierung von Arbeiten durch Vorlage einer Drugdex-Evaluation überhaupt als ausreichende detaillierte Bibliographie für die Indikationen "D._______" sowie "Q._______" gelten kann, und ob die vorgelegten Arbeiten zu den übrigen beantragten Indi­kationen dieser Anforderung entsprechen, kann vorliegend offen bleiben.
5.6.2. Selbst wenn die eingereichte Dokumentation als detaillierte Biblio­grafie akzeptiert würde, so könnte sie nicht belegen, dass die Sicherheit und Wirksamkeit von G._______ in den beantragten Indikationen in der wissenschaftlichen Literatur gut dokumentiert und allgemein aner­kannt sind. Wie die Vorinstanz gestützt auf die Beurteilung der Fach­experten des HMEC überzeugend und nachvollziehbar dargelegt hat, vermag die vor­gelegte bzw. referenzierte Literatur ein genügendes Nutzen/Risiko-Verhältnis des zu beurteilenden Präparates in keiner Weise nachzuweisen. Die Dokumentation vermag nicht ausreichend zu doku­men­tieren, dass für die beantragten, teils nur vage definierten Indika­tionen und Anwendungs­arten die Sicherheit und Wirksamkeit in der wissenschaftlichen Literatur allgemein anerkannt sind. Ohne Bedeutung sind in diesem Zusammenhang die vom Institut fälschlicherweise unter dem Titel "D._______" genannten Arbeiten zur Indikation "Z._______: Z._______", war doch diese Indikation im vorinstanzlichen Verfahren nie beantragt worden und liegt sie damit ausserhalb des im Beschwerdeverfahren zu prüfenden, durch die angefochtene Verfügung definierten Anfechtungsgegenstandes (vgl. BGE 131 V 164 E. 2.1 mit Hin­weisen). Darüber hinaus ist zu betonen, dass die beigebrachte Literatur für keine der beantragten Indikationen den Schluss auf die korrekte, in der Arzneimittelinformation zu nennende Dosie­rung zulässt.
Aus dem Umstand, dass das Präparat bereits seit über 10 Jahren in Schweizer Spitälern in verschiedenen Indikationen eingesetzt wird, kann nicht geschlossen werden, dass es in den diskutierten Indikationen nach heutigem Stand von Wissenschaft und Technik aus­reichend sicher und wirksam ist. Dies gilt insbesondere deshalb, weil dieses Arzneimittel bisher in der Schweiz noch nie behördlich überprüft wurde und dem Institut keine vergleichbaren Unterlagen eines Mono­präparates mit dem Wirkstoff G._______ vorliegen. Wie das Institut zu Recht betont, kann die Beschwerdeführerin auch aus dem Umstand, dass dieser Wirkstoff in pharmazeutischen Standardwerken und in der euro­päischen Pharmakopöe auf­geführt ist, nicht ableiten, dass die Wirksam­keit und Sicherheit ihres Präparates in den beantragten Indikationen ausreichend nachge­wiesen sei. Die Pharmakopöe ist allerdings bei der Prüfung der ausreichende Qualität zu beachten - was vorliegend aber ohne Belang ist (vgl. VPB 70.19 E. 3.2).
5.6.3. Die Beschwerdeführerin hat bis heute keine Unterlagen oder Arznei­mittel­informationen eingereicht, die für sämtliche beantragten Indikationen detailliert die Anwendung, insbesondere die Dosierung, und die Risiken entsprechend den gesetzlichen Anforderung beschreiben (Art. 13 und Anhang 4 AMZV). Derartige Unterlagen sind unbedingt not­wendig, dienen sie doch auch als Ausgangslage zur Prüfung des Nachweises der Sicherheit und Wirksamkeit des zuzulassenden Arznei­mittels. Die Einrei­chung dieser Unterlagen ist Aufgabe der Ge­such­stellerin, und die Um­schrei­bung möglicher, genau definierter Indikationen kann nicht dem Institut übertragen werden. Aufgabe des Institutes ist einzig zu prüfen, ob mit den eingereichten Unterlagen die Sicherheit und Wirksamkeit (im Sinne eines günstigen Nutzen/Risiko-Verhältnisses) nach­ge­wiesen worden ist. Unbehelflich sind diesbezüglich die Vor­bringen der Beschwerde­führerin, sie hätte in anderen Zulassungsverfahren mehr Hilfestellung des Instituts er­hal­ten und die jeweiligen Arzneimittel seien in der Folge zugelassen worden.
Im Zulassungsverfahren hat das Institut die Gesuchstellerinnen auf Be­denken bezüglich der Wirksamkeit und der Risiken eines Arzneimittels hin­zuweisen und ihnen Gelegenheit zu geben, die Unterlagen dies­bezüglich zu ergänzen. Das Institut hat dies im Laufe des vorinstanz­lichen Verfahren mehrmals getan, und auch im Beschwerdeverfahren hatte die Beschwerde­führerin Gelegenheit, ihr Gesuch zu konkretisieren und zu ergänzen. Bis zum Urteilszeitpunkt stützt sie ihr Zulassungs­gesuch auf eine geringe Anzahl teilweise veralteter, nicht alle Indikationen abdeckende wissenschaftliche Arbeiten, welche nicht zu belegen ver­mögen, dass die Sicher­heit und Wirksamkeit allgemein anerkannt sind. Wie auch von der Be­schwerdeführerin nicht bestritten, geht aus der eingereichten Literatur hervor, dass bei der Anwendung von G._______ schwere Neben­wirkungen auftreten können. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das Präparat seit vielen Jahren vertrieben wird, ohne dass negative Rückmeldungen eingegangen seien. Die Be­schwerde­führerin bringt nichts vor, was die vom HMEC und vom Institut geäusserten, durchaus nach­vollziehbaren Bedenken bezüglich der mög­lichen Nebenwirkungen in Zweifel zu ziehen vermöchte, so dass sich das Bundesverwaltungsgericht nicht veranlasst sieht, von der wissenschaft­lichen Beurteilung der Experten des HMEC abzuweichen (vgl. E. 2.2 hiervor). Es fehlen auch in dieser Hinsicht wissenschaftliche Arbeiten, aus denen ein positives Nutzen/Risiko-Ver­hältnis abgeleitet werden könnte. Hieran könnte auch eine erneute Be­gutachtung durch einen Experten nichts ändern, so dass dem dies­bezüglichen Antrag der Beschwerde­führerin nicht zu folgen ist.
5.6.4. Damit steht fest, dass das Arzneimittel A._______ (auch) im vereinfachten Verfahren nach Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV nicht zugelassen werden kann.
5.7. Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, die vom Institut an den Nachweis der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit des zu beurtei­lenden Arzneimittels gestellten Anforderungen seien unverhält­nis­mässig (Art. 5 Abs. 2 BV).
5.7.1. Da für das zu beurteilende Präparat noch nie ein Bewil­li­gungs­verfahren durchgeführt worden ist, und das Institut daher über keine präparate­spezifischen Unterlagen verfügt, ist vorliegend grundsätzlich ein vollstän­diger Nachweis der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit des Prä­parates zu fordern. Anders als in sogenannten Umwandlungsverfahren, in denen re­gel­mässig eine altrechtliche, auf eine Registrierung bei der Inter­kanto­nalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS), beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) oder beim Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) oder auf eine kantonale Zulassung zurückgehende Dokumentation vorliegt (Art. 95 Abs. 1 und 2 HMG; vgl. VPB 69.21, E. 3), sind daher die bis zum Inkrafttreten des HMG nicht zulassungs­pflichtig gewesenen Arzneimittel grundsätzlich im selben Verfahren und unter denselben Voraussetzungen zuzulassen, wie Erst­anmeldungen. Es widerspräche Art. 16 Abs. 1 HMG, wenn in diesen Fällen auf die Prüfung der Einhaltung der gesetzlichen Zulassungs­voraus­setzungen ver­zichtet und die Zulassung erteilt würde, ohne dass diese Anforderungen erfüllt sind. Erleichterungen im Zulas­sungs­verfahren oder gar die Befreiung von der Zu­lassungspflicht rechtfertigen sich - wie bereits unter E. 4.3 hiervor aus­geführt - nur unter den gesetzlichen Voraus­setzungen und im ge­setzlich vorgesehenen Ausmass (Art. 9 Abs. 2 bis 4, Art. 14 und Art. 15 HMG). Vor diesem Hintergrund erweisen sich die vom Institut in concreto im Rahmen seines Ermessens an den Nachweis der Zulassungsvoraussetzungen gemäss Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV gestellten Anforderungen als durchaus sachgerecht und verhältnismässig.
Es ist zwar unbestritten, dass das zu beurteilende Präparat seit Jahren ohne Vorkommnisse verwendet wird. Der Auffassung der Beschwerde­führerin, dass aus diesem Grunde die vom Institut an die Zulassung ge­stellten Anforderungen unverhältnismässig sind, kann indessen nicht gefolgt werden. Ein Arzneimittel kann nur zugelassen werden, wenn die Erfüllung der gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen nachgewiesen wird. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das Arzneimittel bereits seit längerem in Schweizer Spitälern verwendet wird und verschiedene Fachpersonen der Beschwer­deführerin den hohen Stellenwert und den unproblematischen Gebrauch in den eingereichten Schreiben attestiert haben (Vorakten p. 99, 241 und 353). Bei derartigen Schreiben handelt es sich nicht um wissenschaftliche Arbeiten und Studien, die geeignet wären den im schweizerischen Arznei­mittelrecht geforderten Nachweis der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit zu erbringen.
Ebenso wenig kann aus der Zulassung eines Arzneimittels mit dem Wirkstoff G._______ im Ausland geschlossen werden, dass das Arznei­mittel der Beschwerdeführerin in der Schweiz zugelassen werden müsste. Aus Art. 13 HMG ergibt sich einzig, dass das Institut die Er­geb­nisse der dafür durchgeführten Prüfungen zu berücksichtigen hat. Keines­falls ist es aber an die diesbezüglichen Zulassungsentscheide aus­länd­ischer Behörden gebunden (vgl. VPB 68.31 E. 6 mit Hinweisen). Die von der Beschwerdeführerin einge­reichten Auszüge aus den veröffentlichten Zulassungen von Präparaten mit dem Wirkstoff G._______ und ver­schiedenen Werbungen (vgl. Replikbeilagen Nr. 9 bis 13) vermögen kei­nen Beitrag an den genügenden Nachweis der Sicherheit und Wirksam­keit des vorliegend zu beurteilenden Präparates zu erbringen. Das Institut ist einzig verpflichtet die (ein­gereichten) Ergebnisse aus­ländischer Prüf­ungen für seinen Entscheid zu berücksichtigen und zu würdigen. Ver­öffent­lichte ausländische Zulassungen und Werbungen stellen in diesem Zusammenhang keine aussagekräftigen Beweismittel dar, geben sie doch keine Auskunft über die wissen­schaft­lichen Prüfungsergebnisse, sondern belegen einzig, dass die jeweilige nationale Behörde zum Schluss gekommen ist, dass das jeweilige konkrete Arzneimittel den eigenen gesetzlichen Bestimmungen entspricht.
5.7.2. Die Beschwerdeführerin stellt sich schliesslich auf den Standpunkt, das Institut hätte das zu beurteilende Arzneimittel unter Auflagen und/ oder Be­dingungen zulassen müssen.
Auflagen und Bedingungen zur Zulassung erlauben es dem Institut, den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum in angemessener Weise zu nutzen und den Besonderheiten des Einzelfalls gerecht zu werden. Aller­dings dürfen Zulassungen nur dann erteilt werden, wenn die gesetzlichen Voraus­setzungen erfüllt sind, wenn also die hoch stehende Qualität und ein günstiges Nutzen/Risiko-Verhältnis nachgewiesen sind. Auflagen und Be­din­gungen können der Sicherstellung (z.B. «monitored release») oder der Verbesserung (z.B. Nachreichung von formellen Unterlagen) eines an sich genügenden Zulassungsstatus dienen, nicht aber als Ersatz für fehlende Zulassungsvoraussetzungen (vgl. etwa VPB 69.21 E. 3.1 und den Entscheid der Rekurskommission der Interkanto­nalen Ver­ei­nigung für die Kontrolle der Heilmittel Nr. 491 vom 6. Juli 1999 E. 2b). Gravierende Mängel der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit bzw. der diesbe­züg­lichen Dokumentation lassen sich daher durch Neben­bestim­mungen der Zulassungsverfügung nicht beheben.
Im vorliegenden Verwahren erweisen sich die nach wie vor bestehenden Mängel in der Dokumentation als derart schwerwiegend, dass eine Zu­lassung unter Auflagen und Bedingungen nach Auffassung des Bundes­verwaltungsgerichts nicht zulässig wäre. Wie das Institut durchaus nach­vollziehbar ausführt, ist aufgrund der fehlenden Unterlagen zum Nach­weis der relativen Sicherheit und ausreichenden Wirksamkeit und dem günstigen Nutzen/Risiko-Verhältnisses nicht sichergestellt, dass das zu beurteilende Präparat den Anforderungen an die Arzneimittelsicherheit genügt. Die Beschwerdeführerin nennt denn auch keinerlei mögliche Nebenbestimmungen, welche eine Zulassung ohne Beeinträch­tigung der Arzneimittelsicherheit ermöglichen würden.
5.7.3. Damit steht fest, dass die Abweisung des Zulassungsgesuches für A._______ den verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnis­mäs­sigkeit nicht verletzt.
6. Zu den weiteren - neben der Abweisung des Zulassungsgesuches - in der angefochtenen Verfügung vom 5. Juni 2008 getroffenen Anordnungen (insb. Verbot des weiteren Inverkehrbringens, Anordnung der Information von Abnehmern) äussern sich die Parteien nicht einlässlich. Angesichts der fehlenden Zulassung erscheinen diese Anordnungen, die sich auf Art. 9 Abs. 1 und Art. 66 HMG stützen können, als erforderlich und ange­messen. Auch die Kostenauflage ist nicht zu beanstanden.
7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es der Beschwerdeführerin mit der vorgelegten Dokumentation nicht gelungen ist zu belegen, dass das zu beurteilende Arzneimittel ausreichend sicher und wirksam ist. Das Institut hat daher zu Recht das Zulassungsgesuch der Beschwerde­führerin abgewiesen und auch Beschwerde vom 18. August 2008 ist ab­zuweisen.
8. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
8.1. Die Gerichtsgebühren in vorliegendem Verfahren werden unter Be­rück­sichtigung von Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, der Art der Prozessführung und der finanziellen Lage der Parteien auf Fr. 4'500.- fest­gelegt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG in Verbindung mit Art. 2 und 3 des Re­glementes vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi­gun­gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie werden der unterliegenden Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 4'500.- ver­rechnet.
8.2. Der obsiegenden Partei kann nach Massgabe ihres Erfolges von Am­tes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene, notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als öffentlichrechtliche Anstalt des Bundes hat das obsiegende Institut allerdings keinen Anspruch auf eine Parteient­schädi­gung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde vom 18. August 2008 wird abgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 4'500.- werden der Beschwerdeführerin auf­erlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 4'500.- verrechnet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr._______; Einschreiben)
- das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter:
Der Gerichtsschreiber:
Stefan Mesmer
Marc Wälti
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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