bvger · A-313/2025 · 2024-11-29 · fr

Principe de la transparence | Principe de la transparence ; décision du 29 novembre 2024

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
Cour I 
A-313/2025 
 
 
A r r ê t d u 7 a o û t 2 0 2 5 
Composition 
Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), 
Maurizio Greppi, Jürg Marcel Tiefenthal, juges, 
Jérôme Gurtner, greffier. 
Parties 
A._______, 
représenté par 
Maître Ivan Zender, 
BKZ Étude d’Avocats & Notaire 
Bauer Kramer Zender Duran Shala, 
Avenue Léopold-Robert 88, 
Case postale 221, 2301 La Chaux-de-Fonds, 
recourant, 
 
contre 
Chancellerie fédérale ChF, 
Palais fédéral ouest, 3003 Berne, 
autorité inférieure. 
 
Objet 
Principe de la transparence ; décision du 29 novembre 2024. 
 
 
 


A-313/2025 
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Faits : 
A. 
Le 13 octobre 2023, A._______ (ci-après : le requérant), journaliste à la 
RTS, a adressé à la Chancellerie fédérale ChF (ci-après : l’autorité 
inférieure) 
un 
courriel 
dans 
lequel 
il 
demandait 
l’accès 
aux 
quatre documents suivants concernant des informations sur la cave à vin 
du Conseil fédéral : 
– 
la liste des vins proposés dans la cave du Conseil fédéral ; 
– 
le budget consacré à l’achat de vins au cours des 5 dernières années ; 
– 
les directives concernant l’utilisation de la cave à vin du Conseil 
fédéral ; 
– 
les critères de sélection des vins destinés à la cave du Conseil fédéral. 
B. 
Par courriel du même jour, l’autorité inférieure a rejeté la demande d’accès 
du requérant, estimant que les informations relatives à la cave à vin du 
Conseil fédéral relevaient de la sphère de ce dernier et ne tombaient pas 
dans le champ d’application à raison de la personne de la législation en 
matière de transparence. 
C. 
Le même jour, par courriel, le requérant a invité l’autorité inférieure à 
reconsidérer sa position. Il indiquait qu’il ne demandait pas d’informations 
sur le Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale, mais sur une cave à vin 
gérée par l’administration fédérale et sur des vins payés par le 
contribuable. 
D. 
Dans un courriel du même jour, l’autorité inférieure a confirmé au 
requérant, en substance, que les informations demandées concernaient la 
sphère du Conseil fédéral. 
E. 
Dans un courriel du 23 novembre 2023, le requérant a adressé à l’autorité 
inférieure une demande identique à celle du 13 octobre 2023, en indiquant 
qu’il souhaitait recourir à la médiation dans les délais légaux. 


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Page 3 
F. 
Dans un courrier du 24 novembre 2023, l’autorité inférieure a en substance 
répété que les documents demandés par le requérant relèvent tous de la 
sphère du Conseil fédéral et sont donc exclus du champ d’application à 
raison de la personne de la loi sur la transparence. 
G. 
Le 29 novembre 2023, le requérant a déposé une demande de médiation 
auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence 
(PFPDT) concernant le contenu de la demande d’accès du 23 novembre 
2023 (cf. Faits, let. A et E supra). 
H. 
Le 6 décembre 2023, le PFPDT a invité l’autorité inférieure à lui remettre 
plusieurs documents, ainsi qu’une prise de position complémentaire, le cas 
échéant. Celle-ci s’est déterminée le 18 décembre 2023. A cette occasion, 
elle a souligné que la question de la compétence se posait pour deux des 
quatre documents demandés, car ils n’avaient pas été établis par elle, mais 
par l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG). Elle a toutefois ajouté que, ces 
documents relevant de la sphère du Conseil fédéral, ils ne sont pas 
concernés par le champ d’application de la loi sur la transparence et que 
la question de la compétence n’est donc que secondaire. 
I. 
La séance de médiation du 25 avril 2024 n’ayant pas permis de parvenir à 
un accord, le PFPDT a établi une recommandation le 8 novembre 2024. Il 
recommande à l’autorité inférieure d’accorder l’accès aux documents 
concernés par la procédure de médiation, après consultation des tiers 
concernés, si nécessaire. La recommandation précise également que, si 
le demandeur y renonce, l’autorité inférieure peut caviarder les noms des 
collaborateurs de l’administration fédérale. 
J. 
Par décision du 29 novembre 2024 rédigée en allemand, l’autorité 
inférieure a décidé de refuser l’accès aux quatre documents contenant des 
informations sur la cave à vin du Conseil fédéral. 
K. 
Par acte du 15 janvier 2025, le requérant, par l’intermédiaire de son 
mandataire, a interjeté un recours contre cette décision auprès du Tribunal 
administratif fédéral (ci-après : le Tribunal, la Cour de céans ou le TAF). Il 
a notamment conclu, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de la 


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décision attaquée (ch. 3) et à ce que le Tribunal de céans ordonne à 
l’autorité inférieure de lui fournir, après caviardage des noms, fonctions, 
numéros de téléphone et adresses électroniques des membres de 
l’administration fédérale y figurant, les documents suivants (ch. 4) : 
1. La lettre en allemand du service « Personal und Ressourcen » de la 
Chancellerie fédérale à l’Office fédéral de l’agriculture du 17 mai 2019, 
indiquant les informations à fournir lors des commandes pour la cave 
fédérale (ci-après : document n° 1). 
2. La liste en allemand des vins, état au 7 décembre 2023, intitulée 
« Bestand Weinkeller » et établie par la Chancellerie fédérale, 
comprenant pour chaque vin le nom, l’année de production, le 
producteur et le cépage (ci-après : document n° 2). 
3. Le document en allemand du 23 août 2019, provenant de l’OFAG et 
adressé à la Chancellerie fédérale ainsi qu’à tous les départements, 
intitulé 
« Mitteilung » 
(informations 
concernant 
les 
personnes 
autorisées à utiliser les produits de la cave, la compétence pour le choix 
et l’achat du vin, indications quant au budget, instructions sur le 
déroulement des commandes de vin et sur l’obligation de documenter, 
ainsi que des indications sur la surveillance du budget) (ci-après : 
document n° 3). 
4. Le budget de la cave du Conseil fédéral pour les années 2019-2023 
(ci-après : document n° 4). 
L. 
Le 6 mars 2025, l’autorité inférieure a déposé sa réponse au recours, en 
concluant à son rejet. Elle considère en substance que les informations 
demandées relèvent des activités exécutives du Conseil fédéral et qu’elles 
ne sont donc pas soumises à la loi sur la transparence. Elle a notamment 
joint à sa réponse un avis de droit du Professeur Rainer J. Schweizer en 
collaboration avec Severin Bischof, établi le 17 juin 2013 à son attention. 
M. 
Le 2 juin 2025, le recourant a déposé ses observations finales, confirmant 
pour l’essentiel les arguments présentés dans son recours. Il requiert enfin 
une indemnité de dépens d’un montant de CHF 2'500.- (7h30 à CHF 280.-
/heures, plus débours forfaitaires de 10 % et TVA de 8,1 %). 


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Page 5 
N. 
Les autres faits seront repris, en tant que besoin, dans les considérants qui 
suivent. 
 
Droit : 
1. 
La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral n’en dispose pas 
autrement (cf. art. 37 LTAF, RS 173.32). Le Tribunal administratif fédéral 
examine d’office sa compétence (cf. art. 7 PA) et librement la recevabilité 
des recours qui lui sont soumis. 
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, non pertinentes 
en l’espèce, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de l’art. 31 
LTAF, des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA, prises par les 
autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF. La Chancellerie fédérale est une 
autorité au sens de la lettre d de cette dernière disposition et l’acte attaqué, 
en ce qu’il crée des droits ou obligations, revêt les caractéristiques 
matérielles (cf. art. 5 al. 1 PA) et formelles (cf. art. 35 PA) d’une décision, 
si bien que le Tribunal administratif fédéral est compétent pour examiner le 
présent recours (cf. arrêt du TAF A-6192/2015 du 11 janvier 2017 
consid. 1.1). 
1.2 Le recourant a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure. Il est 
particulièrement atteint et a un intérêt digne de protection à requérir son 
annulation ou sa modification (cf. art. 48 al. 1 PA). Il a donc qualité pour 
recourir. 
1.3 Présenté dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 al. 1 
PA) prescrits par la loi, le recours s’avère ainsi recevable, si bien qu’il 
convient d’entrer en matière. 
2. 
2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’une pleine 
cognition. Il revoit librement l’application du droit par l’autorité inférieure 
(cf. art. 49 PA), y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation 
(let. a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) 
et l’opportunité de la décision attaquée (let. c), tous griefs que le recourant 
peut soulever à l’appui de son recours. Conformément à la maxime 


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inquisitoire, le Tribunal vérifie d’office les faits constatés par l’autorité 
inférieure (cf. art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties 
(cf. art. 13 PA). 
2.2 Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par les motifs 
invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée 
dans la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et 
n’examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les 
arguments des parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 
consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2, 2012/23 consid. 4). 
3. 
Il ressort de l’acte attaqué que l’autorité inférieure a refusé l’accès aux 
quatre documents contenant des informations sur la cave à vin du Conseil 
fédéral. Elle a estimé, en substance, que ce n’est pas l’auteur des 
documents – en l’occurrence, l’autorité inférieure et l’OFAG – qui détermine 
l’applicabilité de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la 
transparence dans l’administration (LTrans, RS 152.3), mais le contenu de 
ces documents. Elle a donc estimé que les documents demandés 
relevaient de la sphère du Conseil fédéral, respectivement de la 
Chancellerie fédérale, qui constitue son état-major. Selon elle, la LTrans ne 
s’applique donc pas aux informations concernant le Conseil fédéral. Le 
recourant estime pour sa part que tous les documents relatifs à la cave à 
vin du Conseil fédéral entrent dans le champ d’application de la LTrans. 
L’objet du litige porte donc sur la question de savoir s’il est correct de 
considérer que les documents relatifs à la cave à vin du Conseil fédéral 
n’entrent pas dans le champ d’application à raison de la personne de la loi 
sur la transparence (art. 2 LTrans). 
Au vu de ce qui précède, il convient tout d’abord de rappeler le champ 
d’application à raison de la personne de la LTrans (cf. consid. 4 infra), puis 
de présenter les tâches et les fonctions du Conseil fédéral et de la 
Chancellerie fédérale (consid. 5 infra). 
Une fois le cadre légal précité exposé, le Tribunal examinera le bien-fondé 
de la décision attaquée à la lumière des griefs invoqués par le recourant 
(cf. consid. 6 infra). 
4. 
4.1 La loi sur la transparence vise à promouvoir la transparence quant à la 
mission, l’organisation et l’activité de l’administration. A cette fin, elle 


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Page 7 
contribue à l’information du public en garantissant l’accès aux documents 
officiels (art. 1 LTrans). 
En vertu de l’art. 2 al. 1 LTrans, la loi sur la transparence s’applique 
notamment à l’administration fédérale (let. a). La notion d’administration 
fédérale à l’art. 2 al. 1 let. a LTrans est identique à celle qui figure à l’art. 178 
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst., RS 101) et à l’art. 2 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur 
l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA, RS 172.010). 
Outre l’administration centrale, les unités administratives décentralisées 
font également partie de l’administration fédérale (cf. arrêt du 
TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.2 ; message du 12 février 2003 
relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration [ci-après : 
message LTrans], FF [Feuille fédérale] 2003 1807, 1829). 
En revanche, le champ d’application personnel de la LTrans ne s’étend ni 
à l’Assemblée fédérale ni au Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale 
(cf. message LTrans, FF 2003 1963, 1828). 
Lors des débats parlementaires relatifs à l’adoption de la loi sur la 
transparence, Ursula Wyss, rapporteur de la Commission du Conseil 
national, avait indiqué que celle-ci avait examiné la question de 
l’assujettissement du Conseil fédéral et de l’Assemblée fédérale au 
principe de transparence. Le gouvernement et l’Assemblée fédérale ont 
toutefois été exclus, car ils sont soumis à des règles spéciales, comme l’a 
expliqué le Conseil fédéral. La majorité de la commission a en effet estimé 
que la formation de l’opinion du Conseil fédéral et des commissions 
parlementaires devait pouvoir se dérouler sans entrave (cf. Ursula Wyss, 
BO [Bulletin officiel] 2004 N 1257). Le conseiller national Philipp Müller a 
par ailleurs précisé qu’il s’agissait de transparence dans l’administration et 
non de divulgation de la formation de l’opinion au sein des organes 
politiques. L’Assemblée fédérale, tout comme le gouvernement, n’est pas 
un service administratif, mais un organe politique (cf. Philipp Müller, 
BO 2004 N 1256). 
La Chancellerie fédérale (art. 30 ss LOGA), en tant qu’état-major du 
Conseil fédéral, fait partie de l’administration fédérale (centrale) au sens 
de l’art. 2 al. 1 let. a LTrans. Elle est soumise à la LTrans dans la mesure 
où elle accomplit des tâches d’exécution. En revanche, lorsqu’elle agit 
directement en tant qu’état-major du collège du Conseil fédéral, elle n’est 
pas incluse dans le champ d’application personnel (cf. CHRISTA STAMM-
PFISTER, 
in : 
Vasella/Blechta 
[édit.], 
Basler 
Kommentar 


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Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 4e éd., 2024 [ci-après : BSK 
BGÖ 2024], n° 2 ad art. 2 LTrans et la réf. cit.). 
4.2 Dans le cadre de sa décision et de ses déterminations, l’autorité 
inférieure se prévaut d’une recommandation du PFPDT du 6 décembre 
2016. Dans cet écrit, le PFPDT avait examiné l’application de l’art. 2 al. 1 
let. a LTrans. Le contexte de cette affaire était le suivant. Un requérant avait 
demandé à la Chancellerie fédérale l’accès aux documents contenant les 
statistiques des paiements liés aux acquisitions, par office (une feuille par 
département, plus la Chancellerie fédérale), pour les années 2012 à 2015. 
La Chancellerie fédérale lui a transmis les documents demandés, à 
l’exception de ceux relatifs aux paiements concernant le Conseil fédéral et 
l’Assemblée fédérale. Dans le cadre de la procédure devant le PFPDT, le 
requérant avait fait valoir que les documents en question concernaient le 
Conseil fédéral en tant qu’administration et non en tant qu’organe de 
décision. Selon lui, ces documents restaient donc soumis à cette loi. 
Dans sa recommandation, le PFPDT a rappelé que la Chancellerie 
fédérale est responsable du traitement des dépenses qu’elle génère en 
tant qu’unité administrative centrale, ainsi que de celles générées par le 
Conseil fédéral en tant que service d’encadrement de ce dernier. Elle est 
donc également l’autorité compétente pour traiter la partie de la demande 
concernant le Conseil fédéral. Le PFPDT a examiné si, dans l’exercice de 
cette fonction, la Chancellerie fédérale relevait du champ d’application 
personnel de la loi sur la transparence (art. 2 al. 1 LTrans). La Chancellerie 
fédérale contestait cette affirmation, car il s’agissait selon elle 
d’informations relatives au Conseil fédéral (recommandation, n° 30). 
Le PFPDT a souligné qu’il découle de l’art. 2 al. 1 let. a LTrans (a contrario) 
que le Conseil fédéral, bien qu’il soit le chef de l’administration fédérale, 
n’en fait pas partie en tant qu’autorité indépendante et n’est donc pas 
soumis à la loi sur la transparence. Les actes de la Chancellerie fédérale 
sont couverts par cette exception au champ d’application lorsque celle-ci 
agit directement en tant qu’état-major du collège fédéral. En revanche, 
lorsqu’elle agit en tant qu’unité administrative centrale, elle remplit les 
tâches d’exécution qui lui ont été attribuées en tant qu’autorité par l’ordre 
juridique et est alors soumise à la loi sur la transparence. Les tâches de la 
Chancellerie fédérale sont énumérées aux art. 30 à 34 LOGA et dans 
l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et 
de l’administration (OLOGA, RS 172.010.1) (recommandation, n° 32). 


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Ainsi, en résumé, si la Chancellerie fédérale n’intervient pas en tant 
qu’organe de conseil et d’assistance du Conseil fédéral selon 
l’art. 32 LOGA (cf. consid. 5.2 infra), elle n’est pas soumise à la LTrans, 
même si elle détient les documents. Dans le cas d’espèce, le Tribunal de 
céans ne peut pas tirer davantage d’éléments de cette recommandation, 
puisqu’il ne dispose pas des documents qui en étaient l’objet. Quoi qu’il en 
soit, comme on le verra plus loin (cf. consid. 6 ss infra), cette 
recommandation n’apporte aucun élément en faveur de la thèse de la 
Chancellerie fédérale, dans la mesure où la gestion de la cave ne relève 
pas des tâches inhérentes à l’activité collégiale ou politique du Conseil 
fédéral. 
4.3 Dans sa réponse du 6 mars 2025, l’autorité inférieure se réfère à un 
avis de droit établi le 17 juin 2013 par le Professeur Rainer J. Schweizer, 
en collaboration avec Severin Bischof, et qui lui était destiné. Le Tribunal 
de céans précise qu’une version de cet avis de droit, avec le nom de la 
requérante 
caviardé, 
est 
librement 
accessible 
sur 
Internet 
(cf. , consulté 
le 21 juillet 2025). Il peut donc être repris et discuté dans le cadre du 
présent arrêt. Cet avis de droit examinait la question suivante. Une 
requérante avait demandé à la Chancellerie fédérale de lui communiquer 
une liste des présidents de la Confédération, des organisations et des 
offices, ainsi que de toutes les autres personnes ayant reçu des vœux de 
Noël et/ou de Nouvel An de la part des présidents de la Confédération pour 
les années 2002 à 2012. Elle demandait le nom, la fonction et le pays de 
la personne saluée. 
Dans leur avis de droit, les auteurs précités ont relevé que la question de 
savoir si un conseiller fédéral ou une conseillère fédérale est soumis à la 
LTrans dépend du fait qu’il ou elle agit en tant que chef de l’administration 
ou en tant que membre du Conseil fédéral dans son ensemble (avis de 
droit, n° 11). La question se pose de savoir si, en envoyant des cartes de 
Noël et de Nouvel An, le président de la Confédération exerce une tâche 
de l’administration fédérale, une tâche du Conseil fédéral (en tant que 
collège ou dans sa fonction de président), ou s’il agit à titre purement 
personnel (par exemple pour entretenir des relations avec des amis 
politiques). Le principe de la transparence ne s’applique que si le président 
ou la présidente de la Confédération agit en tant que chef de 
l’administration (avis de droit, n° 11 et la réf. cit.). L’envoi de cartes de Noël 
ou de Nouvel An par la présidente de la Confédération permet d’entretenir 
les relations, de cultiver de bonnes relations de voisinage, mais aussi de 
préserver l’image de la Suisse. La représentation du Conseil fédéral en 


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Suisse et à l’étranger est une tâche classique du président de la 
Confédération (art. 28 LOGA ; voir aussi l’art. 184 al. 1 Cst.). Il s’agit, par 
exemple, de discours lors d’occasions spéciales et solennelles, comme la 
fête nationale ou le Nouvel An, mais aussi de réceptions officielles, de 
visites de gouvernements étrangers ou de funérailles de chefs d’Etat de 
pays particulièrement proches (avis de droit, n° 11 et les réf. cit.). L’envoi 
de cartes de Noël et de Nouvel An par le président de la Confédération 
relève de cette catégorie d’actes de représentation. Il ne s’agit donc pas, 
en principe, d’une tâche administrative soumise au principe de 
transparence, 
mais 
d’une 
activité 
gouvernementale. 
Le 
champ 
d’application personnel de la LTrans n’est donc, en principe, pas 
applicable. Sont toutefois réservés les actes dans l’intérêt spécifique de 
l’administration fédérale, ce qui n’est que rarement le cas pour de telles 
tâches de représentation. 
5. 
5.1 Le conseil fédéral est l’autorité directoriale et suprême de la 
Confédération (art. 174 Cst.). Il dirige par ailleurs l’administration fédérale, 
assure l’organisation rationnelle de celle-ci et veille à la bonne exécution 
des tâches qui lui sont confiées (art. 178 al. 1 Cst.). Le Conseil fédéral 
détermine les buts et les moyens de sa politique gouvernementale. Il 
planifie et coordonne les activités de l’Etat (art. 180 al. 1 Cst.). Il est 
également chargé des affaires étrangères sous réserve des droits de 
participation de l’Assemblée fédérale ; il représente la Suisse à l’étranger 
(art. 184 al. 1 Cst.). 
L’art. 12 al. 1 LOGA dispose par ailleurs que le Conseil fédéral prend ses 
décisions en tant qu’autorité collégiale. Les affaires que le Conseil fédéral 
doit trancher sont soumises aux membres du Conseil fédéral pour co-
rapport (art. 15 al. 1 LOGA). Les délibérations du Conseil fédéral ainsi que 
la procédure définie à l’art. 15 LOGA ne sont pas publiques (art. 21 LOGA). 
5.2 La Chancellerie fédérale est l’état-major du Conseil fédéral. Elle est 
dirigée par le chancelier ou la chancelière de la Confédération (art. 179 
Cst.). L’administration fédérale est subordonnée au Conseil fédéral. Elle se 
compose des départements et de la Chancellerie fédérale (art. 2 al. 1 
LOGA). 
Par ailleurs, le chancelier de la Confédération (let. a) assiste le Conseil 
fédéral et le président de la Confédération dans l’accomplissement de leurs 
tâches, et (let. b) accomplit à l’égard de l’Assemblée fédérale les tâches 
qui lui incombent en vertu de la constitution et de la loi (art. 30 al. 2 LOGA). 


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Le chancelier de la Confédération dirige la Chancellerie fédérale, au même 
titre qu’un conseiller fédéral dirige son département (art. 31 al. 1 LOGA). 
Sous le titre « Conseils et assistance », l’art. 32 LOGA a la teneur 
suivante : 
« Le chancelier de la Confédération : 
a. 
conseille et assiste le président de la Confédération et le Conseil 
fédéral dans la planification et la coordination des affaires 
gouvernementales ; 
b. 
élabore pour le président de la Confédération le programme de travail 
et la planification des affaires du Conseil fédéral et en surveille 
l’exécution ; 
c. 
participe à la préparation des délibérations et aux séances du Conseil 
fédéral; il est responsable de l’établissement du procès-verbal et de 
la mise au net des décisions du Conseil fédéral ; 
cbis. 
surveille, pour le compte du Conseil fédéral, l’état des affaires de ce 
dernier et des mandats qu’il reçoit de l’Assemblée fédérale, ainsi que 
leur compatibilité matérielle avec le programme de la législature, les 
objectifs annuels du Conseil fédéral et d’autres programmes de 
planification de la Confédération et peut soumettre des propositions 
au Conseil fédéral en cas de nouveaux développements ; 
cter. 
veille à ce qu’une analyse continue et à long terme de la situation et 
du contexte soit établie et en rend régulièrement compte au Conseil 
fédéral ; 
d. 
élabore notamment, en étroite collaboration avec les départements, 
le rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur les grandes 
lignes de la politique gouvernementale et le rapport annuel du Conseil 
fédéral sur sa gestion ; 
e. 
conseille le président de la Confédération et le Conseil fédéral sur la 
direction générale de l’administration et collabore à la surveillance de 
celle-ci ; 
f. 
assiste le Conseil fédéral dans ses rapports avec l’Assemblée 
fédérale ; 
g. 
conseille et soutient le Conseil fédéral en vue de détecter à temps les 
situations susceptibles d’aboutir à une crise et de gérer les crises 
effectives. » 
Les objectifs et fonctions essentiels de la Chancellerie fédérale sont 
également définis à l’art. 1 de l’ordonnance du 29 octobre 2008 sur 


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l’organisation de la Chancellerie fédérale (Org ChF, RS 172.210.10). La 
Chancellerie fédérale est l’état-major du gouvernement et joue un rôle 
charnière entre le gouvernement, l’administration, l’Assemblée fédérale et 
le public (art. 1 al. 1 Org ChF). Il est difficile de synthétiser et de 
systématiser les diverses tâches de la Chancellerie, qui fonctionne comme 
« un couteau suisse institutionnel » (cf. MATTHIEU CARREL, in : 
Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 
2021, n° 13 ad art. 179 Cst.). 
6. 
Le recourant se plaint d’une violation de l’art. 2 al. 1 let. a LTrans, estimant 
que tous les documents demandés relatifs à la cave à vin du Conseil 
fédéral entrent dans le champ d’application de cette loi. 
6.1 
6.1.1 Le recourant souligne que les questions relatives à la cave à vin du 
Conseil fédéral (achat et gestion des vins, budget) ne relèvent pas des 
attributions d’aide et d’appui de l’autorité inférieure à la gouvernance de la 
Confédération par le Conseil fédéral. La gestion de cette cave ne relève ni 
de son activité exécutive ni de considérations politiques. Il ajoute que 
l’autorité inférieure ne prétend d’ailleurs pas que la gestion de la cave à vin 
ferait l’objet de discussions et de décisions collégiales du Conseil fédéral, 
c’est-à-dire prises par le Conseil fédéral dans son ensemble. Or, selon lui, 
seule l’activité collégiale du Conseil fédéral est couverte par l’inapplicabilité 
de la LTrans à ce dernier. Par ailleurs, il souligne que la cave à vin du 
Conseil fédéral n’est pas uniquement à la disposition du Conseil fédéral 
dans son ensemble, mais également à celle des chefs de département 
individuellement et du chancelier. Selon lui, ce dernier élément plaide 
également contre une exclusion de la cave à vin du champ d’application 
de la LTrans. 
6.1.2 De son côté, l’autorité inférieure estime que le cas d’espèce est 
identique à celui qui a été tranché par le PFPDT dans sa recommandation 
du 6 décembre 2016. Selon elle, il s’agit de vins du Conseil fédéral, qui ne 
sont bien sûr pas gérés par le Conseil fédéral lui-même, mais par 
l’administration. Elle ajoute que, concernant le champ d’application de la 
LTrans, « c’est l’information contenue dans le document et non la personne 
qui gère cette information qui détermine l’applicabilité de la LTrans » 
(réponse, n° 38). Elle précise également qu’elle n’a jamais prétendu que la 
cave à vin du Conseil fédéral faisait l’objet de discussions et de décisions 
collégiales de la part de ce dernier. Selon elle, il ne s’agit pas du processus 
décisionnel du Conseil fédéral, qui est lui-même protégé par la LTrans et 


A-313/2025 
Page 13 
dont les documents officiels sont exclus du droit d’accès en vertu de l’art. 8 
al. 1 LTrans. Elle fait valoir que le Conseil fédéral, en tant que collège, n’est 
pas soumis à cette loi. Si le législateur avait voulu exclure uniquement la 
procédure de co-rapport du principe de transparence, mais pas les autres 
informations du Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale, il aurait prévu 
uniquement l’art. 8 al. 1 LTrans. Or, avec l’art. 2 al. 1 let. a LTrans, il a exclu 
le Conseil fédéral en tant qu’autorité du champ d’application à raison de la 
personne de la loi, et a ainsi créé un cercle plus large d’informations qui ne 
sont pas couvertes par celle-ci. 
L’autorité inférieure souligne également que le but de la LTrans est de 
renforcer la publicité de l’administration, et non celle du Conseil fédéral ou 
du Parlement. Selon elle, divulguer le contenu de la cave à vin du Conseil 
fédéral n’a rien à voir avec l’activité administrative (réponse, n° 43). Elle 
ajoute que la LTrans prévoit que les informations relevant de la « sphère 
de l’administration » doivent être rendues accessibles dans le cadre des 
limites légales. En revanche, toujours selon elle, la LTrans ne vise pas à 
rendre accessibles les informations relevant de la « sphère du Conseil 
fédéral », même si elles ne font pas partie du processus décisionnel de 
cette institution et donc de la procédure de co-rapport au sens de l’art. 8 
al. 1 LTrans. Elle indique que le législateur a exclu le Conseil fédéral en 
tant qu’institution à l’art. 2 al. 1 let. a LTrans, et a donc exclu tous les 
aspects de l’activité gouvernementale. Enfin, elle souligne que 
« gouverner, c’est décider, mais pas seulement ». Selon elle, recevoir des 
invités à l’heure de l’apéritif ou envoyer des cartes de Noël sont des 
activités exécutives exclues de la LTrans (réponse, n° 47, qui se réfère à 
l’avis de droit établi par Schweizer et Bischof, n° 26). De telles activités 
sont 
des 
activités 
exécutives 
et, 
contrairement 
aux 
activités 
administratives, elles ne sont pas soumises à la LTrans. 
6.1.3 Dans sa recommandation du 8 novembre 2024, le PFPDT a 
recommandé d’accorder l’accès aux documents concernés. Il a estimé, en 
substance, que les documents n° 1 et 2 avaient été établis par l’autorité 
inférieure dans le cadre de l’accomplissement de ses tâches et ne 
concernaient pas l’activité du Conseil fédéral (recommandation, n° 19 et 
20). Concernant le document n° 3, il s’agit d’une communication de la 
direction de l’OFAG à l’attention des comités de direction de l’autorité 
inférieure et de tous les départements. Selon lui, il s’agit d’un document de 
nature technique et organisationnelle destiné à assurer une pratique 
uniforme, pour la gestion de la cave et le contrôle des processus au sein 
des départements et de l’autorité inférieure. Le contenu de ce document 
ne concerne en rien les tâches de gouvernance du Conseil fédéral en tant 


A-313/2025 
Page 14 
qu’autorité collégiale (recommandation, n° 22). Enfin, en ce qui concerne 
le document n° 4, à savoir le budget de la cave du Conseil fédéral pour les 
années 2019 à 2023, le PFPDT a retenu qu’il s’agissait d’informations 
relatives à une tâche clairement attribuée à l’OFAG, et non à une tâche de 
gouvernance du Conseil fédéral (recommandation, n° 23). 
6.2 
6.2.1 En l’espèce, le Tribunal de céans n’est pas en mesure de suivre le 
raisonnement de l’autorité inférieure sur plusieurs points. 
Premièrement, l’autorité inférieure ne peut tirer aucune conclusion de l’avis 
de droit auquel elle se réfère pour trancher la question en l’espèce 
(cf. consid. 4.3 supra). La situation mentionnée dans cet avis de droit n’est 
pas comparable à la présente affaire. En vertu de l’exception prévue à 
l’art. 2 al. 1 let. a LTrans (a contrario), il est évident qu’un requérant ne 
saurait avoir accès à un document indiquant à qui le Conseil fédéral 
adresse ses vœux de Noël ou du Nouvel An. Dans ce cas, le Conseil 
fédéral agit en tant qu’organe du gouvernement et n’est donc pas soumis 
au champ d’application de la LTrans. Il en irait de même pour une requête 
portant sur des documents contenant des informations permettant de 
savoir qui est invité aux réceptions officielles organisées par le Conseil 
fédéral ou quels vins y sont servis. De telles informations relèvent de la 
sphère d’activité gouvernementale du Conseil fédéral et doivent être 
exclues du champ d’application de la loi à raison de la personne (art. 2 al. 1 
let. a LTrans a contrario). La question est différente en ce qui concerne les 
documents contenant des informations relatives à la gestion de la cave à 
vin du Conseil fédéral. 
On rappellera que les documents n° 1 et 2 ont été établis par l’autorité 
inférieure, tandis que les documents n° 3 et 4 émanent de l’OFAG. 
En ce qui concerne les documents n° 1 et 2, il convient de déterminer si 
l’autorité inférieure a agi en tant qu’état-major du Conseil fédéral ou en tant 
qu’unité administrative centrale lors de leur établissement. Dans le premier 
cas, elle ne serait pas soumise à la LTrans, alors que dans le second, elle 
le serait, la Chancellerie fédérale faisant partie de l’administration fédérale 
(art. 2 al. 1 LOGA). Comme la Chancellerie fédérale joue un rôle charnière 
entre le gouvernement et l’administration, cette délimitation n’est pas 
évidente. Il convient donc d’examiner les documents en question à la 
lumière des tâches et des fonctions particulières que la Constitution 
fédérale et la loi attribuent à l’autorité inférieure (cf. consid. 5.2 supra). 


A-313/2025 
Page 15 
6.2.2 Concernant le document n° 1, on peut relever ce qui suit. Il s’agit d’un 
courrier du 17 mai 2019 établi par le service « Personal und Ressourcen » 
de l’autorité inférieure et adressé à l’OFAG. Il s’agit en substance d’une 
réponse de l’autorité inférieure à une précédente lettre de l’OFAG 
concernant l’application du Règlement sur les dépenses de l’Office fédéral 
du personnel (OFPER) lors des commandes à la cave du Conseil fédéral. 
Comme l’a souligné à juste titre le PFPDT, il s’agit d’un document de nature 
technique concernant les conditions d’application de dispositions 
juridiques. A la lecture de ce document et en tenant compte de son auteur 
et de son destinataire, rien ne permet d’aboutir à la conclusion que 
l’autorité inférieure agit ici dans le cadre de ses tâches en tant qu’état-major 
du Conseil fédéral. A tout le moins, l’autorité inférieure ne l’a pas démontré. 
Le Tribunal de céans est au contraire d’avis que l’autorité inférieure 
intervient ici dans l’exécution de ses tâches en tant qu’unité administrative 
centrale. Ces tâches ne relèvent pas de manière évidente de la sphère du 
Conseil fédéral. 
Il découle de ce qui précède que le document en question, établi par 
l’autorité inférieure, relève du champ d’application personnel de la LTrans 
et constitue un document officiel au sens de l’art. 5 LTrans. Le recours doit 
donc être admis sur ce point. 
6.2.3 Le document n° 2 contient la liste des vins (état au 7 décembre 
2023), avec pour chacun d’entre eux le nom, l’année de production, le 
producteur et le cépage. L’autorité inférieure est mentionnée dans l’entête 
du document, ce qui semble indiquer qu’elle est responsable de la mise à 
jour de la liste. Comme pour le précédent document, il s’agit d’un document 
de l’autorité inférieure. Il convient donc de se demander si l’autorité 
inférieure gère cette liste en tant qu’état-major du Conseil fédéral ou dans 
le cadre de ses tâches d’unité de l’administration centrale. Comme on le 
verra ci-dessus, plusieurs éléments plaident en faveur d’une gestion de 
cette liste par l’autorité inférieure dans le cadre de ses tâches d’unité de 
l’administration centrale, et non en tant qu’état-major du Conseil fédéral. 
Tout d’abord, la gestion de la cave à vin ne fait pas partie des tâches de 
l’autorité inférieure, en tant qu’état-major du Conseil fédéral, énumérées à 
l’art. 32 LOGA. Il n’apparaît en effet pas que cette tâche puisse être 
comprise dans le conseil et l’assistance que le chancelier de la 
Confédération doit fournir au président de la Confédération et au Conseil 
fédéral 
pour 
« la 
planification 
et 
la 
coordination 
des 
affaires 
gouvernementales » (art. 32 let. a LOGA). 


A-313/2025 
Page 16 
D’autre part, il ressort du dossier que le budget annuel alloué à la cave à 
vin du Conseil fédéral fait partie des charges de fonctionnement 
(enveloppe budgétaire) de l’OFAG (courriel du 18 décembre 2023 d’une 
collaboratrice du Département de l’économie, de la Formation et de la 
recherche [DEFR] à un collaborateur de la Chancellerie fédérale ; voir 
aussi le document de l’Administration fédérale des finances, Budget 2025 
avec plan intégré des tâches et des finances 2026-2028 des unités 
administratives, 7 DEFR, Tome 2, p. 54). Si l’autorité inférieure est 
responsable de la mise à jour de la liste des vins de la cave du Conseil 
fédéral, l’achat des vins relève de la compétence de l’OFAG. Or, selon le 
Tribunal de céans, il ne fait aucun doute que la LTrans s’applique à l’OFAG 
(art. 2 al. 1 let. a LTrans). 
Il en résulte que le document n° 2, établi par l’autorité inférieure, relève du 
champ d’application personnel de la LTrans et constitue un document 
officiel au sens de l’art. 5 LTrans. Le recours doit également être admis sur 
ce point. 
6.2.4 Le document n° 3 est une communication (« Mitteilung ») du 23 août 
2019 de la direction de l’OFAG à l’attention des directions de la 
Chancellerie fédérale et de tous les départements. Sans entrer dans le 
détail de son contenu, qui fait l’objet de la présente procédure de recours, 
ce document contient des informations sur les procédures et les obligations 
en matière de documentation pour les commandes passées auprès de la 
cave à vin du Conseil fédéral. On y apprend notamment qui est autorisé à 
utiliser les produits de la cave, comment les vins sont sélectionnés et qui 
les commande. Il en ressort également que l’OFAG est compétent pour 
sélectionner et acheter les vins. Comme l’a relevé le PFPDT, il s’agit d’un 
document de nature technique et organisationnelle destiné à assurer une 
pratique uniforme, pour la gestion de la cave et le contrôle des processus 
au sein des départements et de la Chancellerie fédérale. 
Force est de constater que le lien entre ce document et l’activité exécutive 
du Conseil fédéral est pour le moins ténu, voire inexistant. L’argument de 
l’autorité inférieure selon lequel ce document relèverait de la sphère du 
Conseil fédéral est contredit par l’examen du document lui-même. Il émane 
en effet de l’OFAG, qui fait partie de l’administration fédérale (art. 2 al. 1 
let. a LTrans). L’examen de son contenu permet également d’écarter tout 
lien avec l’activité exécutive du Conseil fédéral. Au contraire, il ressort de 
son contenu que les informations qu’il contient relèvent de la sphère de 
l’OFAG. Ce dernier est en effet compétent pour la sélection et l’achat des 
vins, ainsi que pour la surveillance et le contrôle de l’inventaire. Il s’agit 


A-313/2025 
Page 17 
manifestement d’une tâche administrative relevant des compétences de 
l’OFAG. Pour rappel, la loi sur la transparence vise à promouvoir la 
transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité de 
l’administration (cf. consid. 4.1 supra). 
Il en résulte que l’autorité inférieure a considéré à tort que le document 
n° 3, établi par l’OFAG, ne relevait pas du champ d’application personnel 
de la LTrans. Le recours est donc également admis sur ce point. 
Cette conclusion amène à se demander si l’autorité inférieure était 
compétente pour traiter cette requête, dès lors qu’il s’agit d’un document 
établi par l’OFAG. 
L’art. 10 al. 1 LTrans précise que la demande d’accès à des documents 
officiels est adressée à l’autorité qui les a produits ou qui les a reçus en 
tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à 
la présente loi. Selon l’art. 11 al. 2 de l’ordonnance du 24 mai 2006 sur le 
principe de la transparence dans l’administration (OTrans, RS 152.31), 
lorsque la demande d’accès porte sur plusieurs documents qui concernent 
la même affaire et qui ont été établis ou reçus par différentes autorités 
soumises à la loi sur la transparence, l’autorité en charge de l’affaire est 
compétente pour prendre position. 
En l’espèce, les documents concernaient bien une même affaire, de sorte 
que l’autorité inférieure était bien compétente au sens de cette disposition 
pour décider de l’accès à l’ensemble des documents demandés. 
Il convient également d’ajouter ce qui suit. Selon l’art. 5 al. 1 let. b LTrans, 
il n’est pas nécessaire que l’entité requise ait produit le document sollicité, 
dans lequel l’information est contenue, mais que celui-ci se trouve 
effectivement en sa possession (cf. JOSÉPHINE BOILLAT/STÉPHANE WERLY, 
Commentaire de l’art. 5 LTrans, in : Gurtner/Cottier/Stoffel [édit.], 
Commentaire en ligne de la LTrans, version du 4 juin 2025, 
 [consulté le 29 juillet 
2025], n° 15). En l’occurrence, le document en question est bien en 
possession de l’autorité inférieure, ce qui n’est par ailleurs pas contesté. 
L’autorité inférieure était donc également compétente à ce titre. 
Ce constat s’applique également au document n° 4, qui sera examiné au 
considérant suivant. 


A-313/2025 
Page 18 
6.2.5 Le document n° 4 est un courriel d’une collaboratrice de l’OFAG à 
l’intention d’un collaborateur de l’autorité inférieure, envoyé à la demande 
de ce dernier dans le cadre de l’ouverture de la procédure de médiation 
concernant les documents demandés. Il précise qu’il s’agit des cinq 
derniers budgets annuels consacrés à l’achat de vins, d’eau minérale, de 
bière, etc., et qu’il n’existe pas de budget consacré uniquement au vin. 
Comme indiqué au considérant 6.2.4 ci-dessus, ce document a été établi 
par l’OFAG, qui relève du champ d’application à raison de la personne de 
la loi sur la transparence en tant qu’administration fédérale (art. 2 al. 1 let. a 
LTrans). D’autre part, les informations contenues dans ce document ne 
relèvent ni de la sphère du Conseil fédéral ni de ses tâches de 
gouvernance. Au contraire, il apparaît que le budget en question relève de 
la compétence de l’OFAG. 
Il découle de ce qui précède que ce document établi par l’OFAG relève du 
champ d’application personnel de la LTrans et constitue un document 
officiel au sens de l’art. 5 LTrans. Le recours doit donc être admis sur ce 
point. En ce qui concerne le traitement de ce document par l’autorité 
inférieure, il convient de se référer à ce qui a déjà été dit concernant le 
document n° 3 (cf. consid. 6.2.4 supra). 
6.3 En résumé, tous les documents demandés relatifs à la cave à vin du 
Conseil fédéral entrent dans le champ d’application à raison de la personne 
de la loi sur la transparence. 
C’est donc à bon droit que le recourant s’est plaint d’une violation de l’art. 2 
al. 1 let. a LTrans. Le recours est donc admis et la décision de l’autorité 
inférieure est annulée. 
7. 
Comme relevé précédemment, les documents n° 1 à 4 sont bien des 
documents officiels au sens de l’art. 5 LTrans, ce qui n’est d’ailleurs pas 
contesté. 
L’autorité inférieure n’a par ailleurs soulevé aucune exception au droit 
d’accès à ces documents au sens des 7 al. 1 et 8 LTrans. Dans sa 
recommandation du 8 novembre 2024, le PFPDT a indiqué ne pas avoir 
constaté d’exception évidente (cf. recommandation, n° 19, 20, 22 et 23). 
Le Tribunal de céans n’en voit pas non plus. 


A-313/2025 
Page 19 
8. 
Les documents auxquels le recourant demande l’accès contiennent des 
données personnelles de tiers. Les art. 7 al. 2, 9 et 11 LTrans sont 
notamment applicables dans ce contexte. Le document n° 2 contient 
notamment la liste des producteurs de vin ainsi qu’un numéro de téléphone 
de la Chancellerie fédérale, tandis que les documents n° 1, 3 et 4 
contiennent des informations sur des employés de l’administration fédérale 
(noms, fonctions, numéros de téléphone et adresses e-mail). 
Il convient tout d’abord d’examiner la question de l’accès du recourant aux 
informations concernant les producteurs figurant sur le document n° 2 
(cf. consid. 9 infra), puis celle des informations relatives aux employés de 
l’administration fédérale figurant sur les quatre documents (cf. consid. 10 
infra). 
9. 
9.1 
9.1.1 Le recourant estime que les données personnelles relatives à la 
provenance des vins achetés ne justifient ni un refus d’accès ni même une 
consultation des producteurs concernés. Il ajoute qu’il ne voit pas en quoi 
ces producteurs pourraient subir un dommage sérieux en cas d’accès et 
se réfère à la recommandation du PFPDT (recommandation, n° 25). Il 
souligne également qu’un producteur au moins a publié sur son site 
Internet qu’un de ses vins faisait partie de la cave du Conseil fédéral. Selon 
lui, une pesée des intérêts préliminaires justifie donc de renoncer à une 
consultation qui serait sans doute disproportionnée et chronophage. 
9.1.2 De son côté, l’autorité inférieure ne se prononce pas sur la question, 
puisqu’elle estime que les documents officiels ne sont pas couverts par le 
champ d’application de la LTrans à raison de la personne (réponse, n° 59). 
9.1.3 Dans sa recommandation, le PFPDT souligne que le document n° 2 
contient la liste des producteurs de vin, c’est-à-dire des données 
concernant des personnes morales. Il ajoute que, comme le demandeur 
demande explicitement l’accès à ces informations, il n’est pas possible de 
les anonymiser au sens de l’art. 9 al. 1 LTrans. L’accès à ces données doit 
donc être analysé en application de l’art. 9 al. 2 LTrans, en relation avec 
l’art. 57s al. 4 LOGA, ce qui implique une pesée des intérêts. Le PFPDT 
relève d’abord que les données concernées ne constituent pas des 
données sensibles au sens de l’art. 57r al. 2 LOGA. Il précise ensuite que, 
selon la jurisprudence, le besoin de protection des données personnelles 
est naturellement moins important pour les personnes morales que pour 


A-313/2025 
Page 20 
les personnes physiques (il se réfère à l’arrêt du TAF A-7874/2015 du 
15 juin 2016 consid. 9.6.2). Il indique également, en se référant à plusieurs 
sites Internet, que le contenu de la cave du Conseil fédéral fait 
régulièrement l’objet d’articles dans les médias. Il estime par ailleurs que 
les producteurs concernés tirent un avantage financier de la vente de vin 
et qu’il ne voit pas comment ils pourraient subir un préjudice sérieux à la 
suite de la publication des informations demandées. Il en conclut donc que 
l’intérêt public semble prépondérant et que l’accès à ces données doit être 
accordé, le cas échéant, à l’issue d’une consultation des producteurs de 
vin concernés. Concernant ce dernier point, il souligne encore que la 
jurisprudence prévoit la possibilité de renoncer à la consultation si les deux 
conditions suivantes sont remplies : (1) une pesée des intérêts préliminaire 
suffisamment claire en faveur de la publication, au point que l’on ne pourrait 
pas sérieusement s’attendre à la découverte d’intérêts privés ignorés 
susceptibles de conduire à une conclusion différente ; et (2) le caractère 
disproportionné de la mise en œuvre de la consultation, en raison 
notamment d’une charge de travail excessive (recommandation, n° 26, qui 
cite l’arrêt du TF 1C_50/2015 du 2 décembre 2015 consid. 6.2 et 6.3, ainsi 
que l’ATF 142 II 340 consid. 4.4.6 s. [recte : 4.6.4 s.]). 
9.2 
9.2.1 La loi sur la transparence prévoit une exception au principe de la 
transparence, selon laquelle il faut procéder à une pondération des intérêts 
publics et privés antagonistes. Selon l’art. 7 al. 2 LTrans, le droit d’accès 
est limité, différé ou refusé si l’accès au document officiel peut porter 
atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu’un intérêt public à la 
transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant. 
Selon l’art. 9 al. 1 LTrans, les documents officiels contenant des données 
personnelles ou des données concernant des personnes morales doivent 
être si possible rendus anonymes avant qu’ils ne soient consultés. 
L’alinéa 2 de cette disposition dispose que lorsque la demande d’accès 
porte sur des documents officiels qui ne peuvent pas être rendus 
anonymes, l’art. 36 de la loi fédérale sur 25 septembre 2020 sur la 
protection des données (LPD, RS 235.1) est applicable pour les données 
personnelles et l’art. 57s LOGA pour les données concernant des 
personnes morales. L’art. 57s al. 4 LOGA prévoit que les organes fédéraux 
peuvent communiquer d’office des données concernant des personnes 
morales dans le cadre de l’information officielle du public, ou en vertu de la 
loi sur la transparence, si les conditions suivantes sont réunies : (let. a) les 
données sont en rapport avec l’accomplissement de tâches publiques ; 
(let. b) la communication répond à un intérêt public prépondérant. 


A-313/2025 
Page 21 
L’art. 11 al. 1 LTrans dispose que lorsque l’autorité envisage d’accorder 
l’accès à un document officiel dont la consultation est susceptible de porter 
atteinte à la sphère privée de tiers, elle consulte les tiers concernés et les 
invite à se prononcer dans un délai de dix jours. 
9.2.2 Le Tribunal fédéral a précisé que, même si la loi sur la transparence 
ne prévoit pas expressément d’exception à la consultation, le droit d’être 
entendu ne peut avoir un caractère absolu pour des raisons systématiques 
et téléologiques. Le droit d’être entendu est également soumis à une 
réserve de mise en œuvre, comme l’a déjà souligné le Conseil fédéral dans 
son message relatif à la loi sur la transparence (cf. message LTrans, 
FF 2003 1807, 1858 [l’autorité « entend si possible la personne 
concernée »]), ce qui est également confirmé par la doctrine. Il est toutefois 
souligné à juste titre que la renonciation à la consultation doit rester 
l’exception (cf. arrêt du TF 1C_50/2015 précité consid. 6.2 et les réf. cit. ; 
voir aussi JÜRG SCHNEIDER/FLORIAN ROTH, in : Vasella/Blechta [édit.], BSK 
BGÖ 2024, 4e éd., n° 7 ad art. 11 LTrans). Le droit d’être entendu repose 
sur un droit fondamental correspondant (art. 29 al. 2 Cst.), de nature 
formelle, qui doit donc être garanti indépendamment de la situation 
juridique matérielle. La renonciation à la consultation n’est donc 
envisageable qu’à titre exceptionnel et doit être dûment justifiée 
(cf. arrêt du TF 1C_50/2015 précité consid. 6.2). 
9.2.3 En application de la loi sur la transparence, l’octroi de l’accès à un 
document officiel contenant des données personnelles de tiers doit donc 
faire l’objet d’une procédure en plusieurs étapes. Dans un premier temps, 
il convient d’examiner, sur la base d’une pesée des intérêts en présence, 
qui est en principe préliminaire, si la publication du document peut être 
envisagée ou si elle est d’emblée exclue en raison d’intérêts publics ou 
privés prépondérants. Si les intérêts s’opposant à la publication l’emportent 
dans ce contexte, la question est close. Si, en revanche, la possibilité 
d’accorder l’accès est envisagée, les tiers concernés doivent en règle 
générale être entendus, c’est-à-dire qu’ils doivent avoir la possibilité de 
faire valoir leurs intérêts s’opposant à la publication ou de démontrer que, 
contrairement à l’évaluation préliminaire des autorités, leurs intérêts privés 
l’emportent sur ceux justifiant la publication. Sur la base de ces avis, il 
convient de procéder à la pesée définitive des intérêts et de prendre la 
décision finale quant à l’octroi de l’accès au document en question 
(cf. arrêt du TF 1C_50/2015 précité consid. 6.3). 
Comme relevé au considérant 9.1.3 in fine, il est possible à titre 
exceptionnel de déroger à l’obligation de consultation, à deux conditions. 


A-313/2025 
Page 22 
Premièrement, la pesée préliminaire des intérêts doit clairement pencher 
en faveur de la publication, au point qu’il n’y a pas lieu de s’attendre 
sérieusement à ce que des intérêts privés non encore identifiés puissent 
conduire à un autre résultat. Deuxièmement, l’exercice du droit de 
consultation doit apparaître disproportionné, notamment parce qu’il 
entraînerait une charge excessive ou parce qu’il serait en conflit insoluble 
avec l’objectif fondamental de la loi sur la transparence, qui est de garantir 
la transparence de l’activité administrative (cf. arrêt du TF 1C_50/2015 
précité consid. 6.3). 
9.2.4 Le Tribunal fédéral a renoncé à imposer la consultation prévue à 
l’art. 11 al. 1 LTrans concernant les données personnelles des quarante 
fournisseurs de la Confédération les plus importants, selon le montant des 
commandes qui leur ont été passées en 2011 (cf. arrêt du TF 1C_50/2015 
précité). Il a renoncé à cette consultation, car dans les circonstances de 
cette affaire, il ne voyait pas quels arguments supplémentaires les 
fournisseurs auraient pu soulever s’ils avaient été consultés. Il n’était pas 
envisageable de prévoir sérieusement l’existence d’intérêts privés non 
encore identifiés et susceptibles de conduire à un résultat différent de celui 
de la pesée préalable des intérêts. De plus, la consultation des quarante 
fournisseurs aurait été laborieuse et compliquée. 
Dans une autre affaire concernant l’identité des experts dont les rapports 
ont été produits à l’appui d’une demande d’autorisation de mise sur le 
marché d’un médicament, le Tribunal a retenu ce qui suit (cf. ATF 142 II 
340 consid. 4.6.8). D’une part, il a relevé que seuls trois experts devaient 
être consultés, ce qui ne semblait pas rendre la procédure particulièrement 
laborieuse ou compliquée. D’autre part, à la différence de l’arrêt du 
TF 1C_50/2015 précité, il a jugé qu’il n’était pas possible d’exclure avec 
une certitude suffisante que les experts concernés ne puissent pas 
soulever d’objections supplémentaires et importantes s’ils étaient 
consultés. 
9.3 
9.3.1 En l’espèce, le Tribunal de céans relève au préalable que le 
document n° 2 contient des noms de producteurs qui sont tantôt des 
personnes physiques, tantôt des personnes morales. Il ne s’agit cependant 
en aucun cas de données sensibles (art. 5 let. c LPD pour les personnes 
physiques et art. 57r al. 2 LOGA pour les personnes morales). Le Tribunal 
estime également qu’il n’est pas possible d’anonymiser ces informations 
au sens de l’art. 9 LTrans, car cela occulterait précisément les indications 
auxquelles le recourant demande l’accès. En effet, l’identification des 


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produits, comme les vins, se fait en grande partie par le biais de leurs 
producteurs. Une telle anonymisation équivaudrait donc, d’un point de vue 
matériel, à un refus de la demande d’accès (cf. arrêt du TF 1C_74/2015 du 
2 décembre 2015 consid. 3). 
9.3.2 Il convient ensuite d’examiner, conformément à la jurisprudence du 
Tribunal fédéral, si la publication du document peut être envisagée ou si 
elle est d’emblée exclue en raison d’intérêts publics ou privés 
prépondérants (cf. consid. 9.2.3 supra). A cet égard, il convient de relever 
ce qui suit. 
Les producteurs concernés ont très vraisemblablement tous un site 
Internet sur lequel ils présentent et vendent leurs vins. Comme l’a indiqué 
le PFPDT dans sa recommandation, au moins un producteur mentionne 
sur son site Internet qu’il a eu l’honneur de réapprovisionner la cave du 
Conseil fédéral et que son vin sera servi lors des prochaines réceptions 
(cf. B._______, ; , consultés le 22 juillet 2025). Certaines 
informations sont donc déjà connues du public. 
Force est de constater que la divulgation des noms des producteurs, 
demandée par le recourant, ne semble pas susceptible de porter atteinte à 
leur sphère privée, à leur réputation professionnelle, à leur renommée ou 
à d’autres aspects de leur situation professionnelle. Au contraire, on peut 
même supposer qu’ils ont intérêt, dans le cadre de leur activité 
professionnelle et pour promouvoir leur produit, à ce que le public sache 
que leurs vins se trouvent dans la cave à vin du Conseil fédéral. Comme 
mentionné précédemment, l’un d’entre eux a même décidé d’en faire 
mention expresse sur son site Internet, sans qu’il ne soit exclu que d’autres 
l’aient également fait. Il convient de rappeler encore que le document en 
question ne contient aucune information sensible. 
Ainsi, après une pesée préliminaire des intérêts, l’intérêt public à l’octroi de 
l’accès, qui répond à l’exigence de transparence et vise notamment à 
contrôler l’activité administrative (art. 1 LTrans), l’emporte sur les intérêts 
privés ou professionnels connus ou reconnaissables des producteurs 
concernés. 
9.3.3 Il convient ensuite d’examiner s’il est possible, à titre exceptionnel et 
selon les conditions prévues par la jurisprudence du Tribunal fédéral, de 
renoncer à la consultation des producteurs concernés au sens de 
l’art. 11 LTrans (pour les conditions, cf. consid. 9.2.3 supra). 


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En ce qui concerne la question de l’octroi d’un éventuel droit d’être 
entendu, le Tribunal de céans ne voit pas quelles objections pertinentes les 
producteurs concernés pourraient soulever dans cette situation. Il n’y a pas 
lieu de s’attendre sérieusement à ce qu’il existe des intérêts privés non 
encore identifiés qui pourraient conduire à un autre résultat. Par ailleurs, 
une éventuelle procédure de consultation serait extrêmement fastidieuse, 
puisqu’il faudrait entendre une quarantaine de producteurs. 
Il s’agit d’une situation particulière dans laquelle il convient, à titre 
exceptionnel, de renoncer à la consultation des tiers concernés 
(cf. consid. 9.2.3 supra). 
On notera que la situation du cas d’espèce diffère de celle de l’ATF 142 II 
340 et se rapproche davantage de l’arrêt du TF 1C_50/2015 précité 
(cf. consid. 9.2.4 supra). 
10. 
Il convient enfin d’examiner le sort des informations relatives aux employés 
de l’administration fédérale figurant sur les quatre documents demandés. 
10.1 
10.1.1 A l’appui de son recours, le recourant souligne que les documents 
auxquels il demande l’accès contiennent des données personnelles 
relatives à des membres de l’administration fédérale : nom, fonction, 
numéro de téléphone et adresse e-mail. Il indique accepter que ces 
données soient caviardées, précision qu’il a d’ailleurs expressément 
apportée dans les conclusions de son recours (ch. 4). 
10.1.2 De son côté, l’autorité inférieure ne se prononce pas sur cette 
question. 
10.1.3 Dans sa recommandation, le PFPDT relève que la protection prévue 
à l’art. 9 al. 1 LTrans ne vaut pas dans la même mesure pour les 
collaborateurs de l’administration publique. Il ajoute que, si ces personnes 
ont agi dans l’accomplissement d’une tâche publique, elles ne peuvent pas 
invoquer la protection de leur sphère privée de la même manière que des 
tiers privés. A cet égard, il se réfère à la jurisprudence du Tribunal fédéral 
(arrêt du TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020 consid. 4.6). Le PFPDT 
indique également que les données personnelles des employés peuvent 
ainsi être rendues accessibles, à moins que le recourant n’y renonce 
expressément. 


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10.2 En l’espèce, le Tribunal de céans est d’avis qu’il convient de caviarder 
les noms, les fonctions, les numéros de téléphone et les adresses de 
courrier électronique mentionnés dans les documents n° 1 à 4 avant de les 
transmettre au recourant, ce dernier ayant expressément renoncé à ces 
informations. 
11. 
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal administratif fédéral 
à admettre le recours, à annuler la décision de l’autorité inférieure et à lui 
ordonner de transmettre au recourant les quatre documents demandés, 
après caviardage des noms, fonctions, numéros de téléphone et adresses 
de courrier électronique des employés de l’administration fédérale y 
figurant, dès l’entrée en force du présent arrêt. 
12. 
Demeure à trancher la question des frais et des dépens. 
12.1 Les frais de procédure, lesquels comprennent en règle générale 
l’émolument d’arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours, sont 
mis dans le dispositif à la charge de la partie qui succombe ; si celle-ci n’est 
déboutée que partiellement, ces frais sont réduits (art. 63 al. 1 PA). 
L’autorité de recours impute, dans le dispositif, l’avance sur les frais de 
procédure correspondants et rembourse le surplus éventuel (cf. art. 1 ss, 
plus particulièrement art. 5 al. 3, de l’ordonnance du 10 septembre 1969 
sur les frais et indemnités en procédure administrative [RS 172.041.0]). En 
outre, aucun frais de procédure n’est mis à la charge de l’autorité inférieure 
déboutée (cf. art. 63 al. 2 PA). 
Par ailleurs, selon l’art. 64 al. 1 PA, l’autorité de recours peut allouer, 
d’office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement 
obtenu gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables et 
particulièrement élevés qui lui ont été occasionnés (cf. également art. 7 du 
Règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et 
indemnités 
fixés 
par 
le 
Tribunal 
administratif 
fédéral 
[FITAF, 
RS 173.320.2]). 
12.2 En l’occurrence, le recours est admis. 
Il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais d’un montant de 
CHF 1'500.-, versée par le recourant, lui sera restituée dès que le présent 
arrêt sera devenu définitif et exécutoire. Aucun frais de procédure n’est mis 
à la charge de l’autorité inférieure (cf. consid. 12.1 supra). 


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Il convient par ailleurs d’allouer au recourant, qui a obtenu gain de cause, 
une indemnité à titre de dépens. A l’appui de son recours, le mandataire du 
recourant a indiqué évaluer son activité à ce stade de la procédure à un 
montant total arrondi de CHF 1'660.-, correspondant à cinq heures 
consacrées à l’examen du dossier, aux recherches et aux contacts avec le 
recourant, au tarif horaire de CHF 280.-, plus débours forfaitaires de 10 % 
et TVA de 8,1 %. Dans ses observations finales, il a indiqué que l’indemnité 
de dépens requise s’élève désormais à CHF 2'500.-, pour une activité 
évaluée à 7h30 au tarif horaire précité, plus débours forfaitaires de 10 % 
et TVA de 8,1 %. En l’occurrence, compte tenu de l’importance de l’affaire 
et du degré de difficulté de cette dernière, le Tribunal estime, 
conformément aux art. 8 ss FITAF, que l’allocation d’un montant global de 
CHF 2'000.- (y compris le supplément TVA selon l’art. 9 al. 1 let. c FITAF) 
apparaît équitable en l’espèce. 
Partant, l’autorité inférieure versera au recourant un montant de 
CHF 2'000.-, à titre de dépens. 
(le dispositif est porté en page suivante) 
 
 


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Page 27 
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 
1. 
Le recours est admis dans le sens des considérants. 
2. 
La décision entreprise est annulée et il est ordonné à l’autorité inférieure 
de transmettre au recourant les quatre documents demandés, après 
caviardage des noms, fonctions, numéros de téléphone et adresses de 
courrier électronique des employés de l’administration fédérale y figurant, 
dès l’entrée en force du présent arrêt. 
3. 
Il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais d’un montant de 
1'500 francs, versée par le recourant, lui sera restituée dès l’entrée en force 
du présent arrêt. 
4. 
Un montant de 2'000 francs est alloué au recourant à titre de dépens, à 
charge de l’autorité inférieure. 
5. 
Le présent arrêt est adressé au recourant et à l'autorité inférieure. 
 
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 
 
La présidente du collège : 
Le greffier : 
 
 
Claudia Pasqualetto Péquignot 
Jérôme Gurtner 
 
 
 


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Indication des voies de droit : 
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 
délai ne court pas du 15 juillet au 15 août inclus (art. 46 al. 1 let. b LTF). 
Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le 
dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, 
à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire 
suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et 
être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints 
au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante 
(art. 42 LTF). 
 
Expédition : 
 
 


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Le présent arrêt est adressé : 
– 
au recourant (Acte judiciaire) 
– 
à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)