bvger · BVGE 2009/39 · 2009-07-02 · fr
BVGE 2009/39

Direktzahlungen und Ökobeiträge

Urteilskopf
2009/39
Auszug aus dem Urteil der Abteilung II i. S. Bundesamt für Landwirtschaft gegen G.
B-6936/2007 vom 2. Juli 2009
Regeste Deutsch
Landwirtschaft. Anerkennung eines Betriebs. Bewirtschaftereigenschaft getrennt lebender Ehepaare. Begriff « Ehepartner » im Sinne der LBV.
Art. 2 Abs. 3 LBV.
1. Zweifel daran, ob der scheinbar klare Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 LBV, der auf den Begriff der Ehe im Sinne der Art. 90 ff. ZGB verweist, dem wahren Sinn und Zweck der Norm entspricht (E. 5.1.2).
2. Faktische Trennung ist im zu beurteilenden Fall nicht zwecks Umgehung der landwirtschaftsrechtlichen Bestimmungen erfolgt (E. 5.2.1).
3. Auslegung des Begriffs « Ehepartner » im Sinne von Art. 2 Abs. 3 LBV (E. 6.1-6.5).
4. Alleiniges Abstellen auf den Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 LVB beziehungsweise den Zivilstand widerspräche dem individualistisch ausgerichteten Grundrechtsschutz der BV und der EMRK (E. 7).
Regeste en français
Agriculture. Reconnaissance d'une exploitation. Qualité d'exploitant de conjoints séparés. Notion de « conjoints » au sens de l'OTerm.
Art. 2 al. 3 OTerm.
1. Il est douteux que le texte apparemment clair de l'art. 2 al. 3 OTerm, qui se réfère à la notion de mariage au sens des art. 90 ss CC, corresponde à l'esprit et au but réel de cette disposition (consid. 5.1.2).
2. Dans le cas d'espèce, la séparation de fait des conjoints n'avait pas pour but d'éluder les dispositions du droit agricole (consid. 5.2.1).
3. Interprétation de la notion de « conjoints » au sens de l'art. 2 al. 3 OTerm (consid. 6.1-6.5).
4. Il serait contraire à l'orientation individualisée de la protection des droits fondamentaux telle qu'elle résulte de la Cst. et de la CEDH de s'en tenir uniquement au sens littéral de l'art. 2 al. 3 OTerm ou à l'état civil (consid. 7).
Regesto in italiano
Agricoltura. Riconoscimento di un'azienda. Qualità di gestore dei coniugi separati. Nozione di « coniugi » ai sensi della OTerm.
Art. 2 cpv. 3 OTerm.
1. È dubbio che il testo apparentemente chiaro dell'art. 2 cpv. 3 OTerm, che rimanda alla nozione di matrimonio ai sensi degli art. 90 segg. CC, corrisponde al vero senso e scopo della norma (consid. 5.1.2).
2. Nella fattispecie la separazione di fatto non è avvenuta ai fini di eludere le disposizioni del diritto agricolo (consid. 5.2.1).
3. Interpretazione della nozione di « coniugi » ai sensi dell'art. 2 cpv. 3 OTerm (consid. 6.1-6.5).
4. Un'interpretazione fondata unicamente sul testo dell'art. 2 cpv. 3 OTerm o sullo stato civile sarebbe contraria allo spirito individualistico dei diritti fondamentali garantiti dalla Cost. e dalla CEDU (consid. 7).
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 28. März 2003 anerkannte das Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (Erstinstanz) den Betrieb der Beschwerdegegnerin O. per 1. Januar 2003 als selbstständigen Betrieb.
Im März 2007 stellte das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) im Zusammenhang mit einem Gesuchsverfahren der Beschwerdegegnerin um Investitionshilfe fest, dass diese von ihrem Ehemann getrennt lebte, jedoch nicht geschieden war. Aus diesem Grund ersuchte das BLW die Erstinstanz um Überprüfung des Sachverhalts mit Bezug auf die Rechtmässigkeit der Anerkennung des Betriebs der Beschwerdegegnerin als selbstständigen Betrieb.
Mit Verfügung vom 23. April 2007 hielt die Erstinstanz die Anerkennung des Betriebs O. als selbstständigen Betrieb aufrecht.
Gegen diese Verfügung erhob das BLW am 15. Mai 2007 Beschwerde bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (Vorinstanz) und beantragte, es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin und ihr Ehemann als ein Bewirtschafter gälten und dass es sich bei den von ihnen bewirtschafteten Produktionsstätten um einen einzigen Betrieb handle. Ferner beantragte das BLW die Rückweisung der Sache an die Erstinstanz, damit dieses die Zusammenarbeit des Betriebs der Beschwerdeführerin mit dem Betrieb B. überprüfe.
Mit Entscheid vom 11. September 2007 hiess die Vorinstanz die Beschwerde insoweit gut, als sie die Sache zur Überprüfung der betrieblichen Zusammenarbeit zwischen der Beschwerdegegnerin und ihrem Ehemann an die Erstinstanz zurückwies.
Gegen diesen Entscheid erhob das BLW (Beschwerdeführer) am 12. Oktober 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (BVGer). Darin wird beantragt, der angefochtene Entscheid vom 11. September 2007 sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die von der Beschwerdegegnerin und ihrem Ehemann B. bewirtschafteten Produktionsstätten als ein Betrieb gälten.
Das BVGer weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Aus den Erwägungen:
4. (...)
Die Beschwerdegegnerin und ihr Ehemann B. haben im Jahre 1997 geheiratet. Im Jahre 2002 hat sich das Ehepaar AB. getrennt und am 30. April 2002 eine Trennungsvereinbarung abgeschlossen. In Bezug auf die Rechtsnatur dieser Trennung ist darauf hinzuweisen, dass das Ehepaar AB. entgegen den Feststellungen der Vorinstanzen und des Beschwerdeführers nicht gerichtlich im Sinne von Art. 117 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) getrennt ist. Es liegt somit lediglich eine private Trennungsvereinbarung vor, die keiner der Ehegatten gerichtlich hat genehmigen lassen.
Das Ehepaar AB. hat seinen gemeinsamen Haushalt im Jahre 2002 aufgelöst, worauf die Beschwerdegegnerin das gemeinsame eheliche Domizil verlassen hat. In der Trennungsvereinbarung wird ihr das Recht eingeräumt, mit den vier gemeinsamen Kindern den zum Betrieb ihres Ehemannes gehörenden und in dessen alleinigem Eigentum stehenden Stock ohne Entrichtung eines Mietzinses zu bewohnen. Ferner erhält die Beschwerdegegnerin von ihrem Ehemann für sich und die gemeinsamen Kinder einen monatlichen Unterhaltsbeitrag in der Höhe von Fr. (...). Mit diesem Unterhaltsbeitrag sowie den Familienzulagen und ihrem Erwerbseinkommen bestreitet die Beschwerdegegnerin ihren Lebensunterhalt und denjenigen ihrer Kinder und bezahlt die Versicherungsprämien. Aus den Steuerunterlagen der Beschwerdegegnerin geht zudem hervor, dass sie und ihr Ehemann getrennt besteuert werden.
Der vorliegend in Frage stehende Betrieb O. wurde der Beschwerdegegnerin am 20. November 2002 von ihren Eltern zur Selbstbewirtschaftung abgetreten. Mit Ehevertrag vom gleichen Tag haben die Beschwerdegegnerin und ihr Ehemann den ordentlichen Güterstand der Errungenschaftsbeteiligung zwar beibehalten, den Betrieb O. jedoch zu Eigengut der Beschwerdegegnerin erklärt. Entsprechend haben sie auch vereinbart, dass die Erträge aus dem Eigengut im Eigengut verbleiben und nicht in die Errungenschaft fallen. Der Betrieb des Ehemannes stand bereits zum Zeitpunkt der Eheschliessung in dessen Eigengut.
5. Gemäss Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fördert der Bund die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Er ergänzt unter der Voraussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV). Art. 70 Abs. 5 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften für den Bezug der Direktzahlungen zu erlassen und bestimmte Grenzwerte festzulegen.
Der Bund richtet Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus (Art. 70 Abs. 1 LwG). Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (DZV, SR 910.13) erhalten Direktzahlungen Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen, die einen Betrieb führen.
Die Landwirtschaftliche Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) umschreibt gestützt auf das LwG Begriffe des Landwirtschaftsrechts und regelt das Verfahren für die Anerkennung von Betrieben und Formen der überbetrieblichen Zusammenarbeit sowie für die Überprüfung und Abgrenzung von Flächen (Art. 1 LBV). Die LBV bezweckt, die in verschiedenen Erlassen des Landwirtschaftsrechts wiederkehrenden Begriffe materiellrechtlich einheitlich zu fassen. Damit soll vermieden werden, dass im Einzelfall dieselbe Rechtsfrage bei der Beurteilung von Leistungsansprüchen aus den verschiedenen Bereichen des Landwirtschaftsrechts unterschiedlich entschieden wird. Die Kantone vollziehen die LBV, das BLW beaufsichtigt den Vollzug (Art. 33 Abs. 1 und 2 LBV).
5.1 Als Bewirtschafter oder Bewirtschafterin gilt die natürliche oder juristische Person oder die Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt (Art. 2 Abs. 1 LBV). In Bezug auf die Bewirtschaftereigenschaft von Ehe- und Konkubinatspartnern wird in Art. 2 Abs. 3 LBV Folgendes festgehalten:
« Führen Ehe- und Konkubinatspartner getrennt mehrere Produktionsstätten, so gelten sie zusammen als ein Bewirtschafter. »
Vorliegend ist im Zusammenhang mit der Anerkennung des Betriebs der Beschwerdegegnerin einzig strittig und demnach zu prüfen, ob die Vorinstanzen die selbst- beziehungsweise eigenständige Bewirtschaftereigenschaft der Beschwerdegegnerin zu Recht bejaht haben, oder ob der angefochtene Entscheid, wie der Beschwerdeführer geltend macht, auf einer fehlerhaften Interpretation von Art. 2 Abs. 3 LBV beruht. Die übrigen Voraussetzungen der Anerkennung des Betriebs der Beschwerdegegnerin bilden nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
5.1.1 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Lehre und Rechtsprechung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung auszugehen. Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist die rechtsanwendende Behörde an einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut nur gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt. Ist eine Bestimmung trotz ihres scheinbar klaren Wortlauts unklar, so ist unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3, BGE 133 V 9 E. 3.1, BGE 125 III 57 E. 2b, BGE 120 II 112 E. 3a; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/St. Gallen/Basel/Genf 2006, Rz. 214 ff.).
Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der blosse Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten angewandte und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des Rechtssatzes (vgl. BGE 128 I 34 E. 3, BGE 122 V 362 E. 4 mit weiteren Hinweisen; ERNST A. KRAMER, Juristische Methodenlehre, 2. Aufl., Bern 2005, S. 47 ff.).
5.1.2 Mit dem Begriff « Ehepartner » wird in der Bestimmung von Art. 2 Abs. 3 LBV, welche die Bewirtschaftereigenschaft von Ehepartnern regelt, auf den Begriff der Ehe im Sinne der Art. 90 ff. ZGB verwiesen. Folglich wäre das seit dem Jahre 1997 verheiratete Ehepaar AB. allein auf Grund seines Zivilstands unter den Begriff « Ehepartner » im Sinne von Art. 2 Abs. 3 LBV zu subsumieren; der Beschwerdegegnerin und ihrem Ehemann würde damit lediglich der Status eines einzigen Bewirtschafters zugestanden.
Die Vorinstanz kam demgegenüber unter Berücksichtigung der tatsächlichen Verhältnisse zum Schluss, dass an den Zivilstand eines Ehepaares zumindest dann nicht anzuknüpfen sei, wenn dieses, wie das Ehepaar AB., getrennt lebe. Angesichts der vertraglich eingehend geregelten faktischen Trennung des Ehepaares AB. von 7 Jahren kann der Vorinstanz gefolgt werden, wenn sie mit ihrem Entscheid zum Ausdruck bringt, dass eine enge begriffliche Auslegung den Umständen des vorliegend zu beurteilenden Sachverhalts nicht genügend Rechnung trägt. Aus diesem Grund bestehen für das BVGer ebenfalls Zweifel daran, ob der auf den ersten Blick klare Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 LBV dem wahren Sinn und Zweck der Norm entspricht.
5.2 Als Auslegungshilfe und zur Erläuterung der LBV hat das BLW die « Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen » vom 31. Januar 2007 (nachfolgend: Weisungen) erlassen. Als Verwaltungsverordnung werden diese vom BVGer bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und schlüssige Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl. Urteil des BVGer B-2235/2007 vom 27. November 2007 E. 2.3.1, Urteil des BVGer B-1456/2007 vom 16. Januar 2008 E. 3.1.1 mit weiteren Hinweisen).
Den Weisungen zu Art. 2 Abs. 3 LBV ist Folgendes zu entnehmen:
« Ehe- und Konkubinatspaare sollen Beitragsdegressionen nicht durch Betriebsteilung umgehen können. Der Grundsatz, wonach ein Bewirtschafter nur einen Betrieb führen kann, gilt somit auch für Ehe- und Konkubinatspaare. »
Sinn und Zweck von Art. 2 Abs. 3 LBV bestehen demnach darin, die Umgehung der Beitragsdegression durch Betriebsteilung innerhalb eines Paares zu unterbinden und damit darin, Rechtsmissbrauch zu verhindern (vgl. BEAT STALDER, Direktzahlungen nach dem Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 [LwG]; rechtliche Anmerkungen auf Ehepaare und diesen gleichgestellte Lebensgemeinschaften, Blätter für Agrarrecht [BlAR] 2000, S. 125 ff., 140, nachfolgend: Direktzahlungen).
5.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, eine Regelung, wonach die Trennung als Grundlage genommen würde für die Geltendmachung zweier unabhängiger Betriebe, würde bei grossen Betrieben zu einem hohen Anreiz für Ehetrennungen führen. Werde der Betrieb eines getrennten Partners nämlich nicht als selbstständiger Betrieb anerkannt, bestehe die Gefahr des Verlustes bedeutender Beiträge. Ein getrennt lebendes Ehepaar könne das Zusammenleben ohne richterlichen Beschluss wieder aufnehmen, was eine Kontrolle durch die zuständigen Amtsstellen erschwere.
Im vorliegenden Verfahren ist die Frage der Umgehungsgefahr einzig im Zusammenhang mit dem konkret zu beurteilenden Sachverhalt zu prüfen: Es stellt sich die Frage, ob die Bewirtschaftereigenschaft der Beschwerdeführerin bereits deshalb zu verneinen ist, weil ihre Trennung die Umgehung der massgebenden Vorschriften zum Ziel gehabt hat.
Für das BVGer bestehen auf Grund der Akten und insbesondere auf Grund des an der Instruktionsverhandlung gewonnenen persönlichen Eindrucks jedoch keinerlei Hinweise dafür, dass die Trennung des Ehepaares AB. zwecks Umgehung der landwirtschaftsrechtlichen Bestimmungen erfolgt sein könnte. Vielmehr ist die Trennung offensichtlich wegen einer neuen Partnerschaft des Ehemannes erfolgt, aus der 2007 ein fünftes Kind von B. entstammt. B. hat für das Gericht überdies glaubhaft dargelegt, dass er und seine Ehefrau deshalb auf eine Scheidung verzichtet hätten, damit die erbrechtliche Nachfolgeregelung unverändert bleibe und ihre gemeinsamen Söhne die beiden im Familienbesitz stehenden Betriebe übernehmen könnten. Aus diesen nachvollziehbaren Gründen trifft auch der Einwand des Beschwerdeführers, wonach der Verzicht auf eine Scheidung zum Ausdruck bringe, dass ein Paar sich noch nicht bewusst sei, in welche Richtung seine Beziehung verlaufe, auf das Ehepaar AB. gerade nicht zu.
5.2.2 Mit Bezug auf den Einwand des Beschwerdeführers betreffend die Kontrolle der Wiederaufnahme des Zusammenlebens getrennt lebender Ehepaare kann in grundsätzlicher Hinsicht auf Folgendes hingewiesen werden: Landwirtschaftliche Betriebe müssen vom Kanton anerkannt werden (Art. 30 Abs. 1 LBV), wobei die neu entstandenen Einheiten nach dem Betriebsbegriff gemäss Art. 6 Abs. 1 LBV insbesondere die Anforderungen an die rechtliche, wirtschaftliche und organisatorische Selbstständigkeit erfüllen müssen. Des Weiteren prüfen die Kantone periodisch, ob die Betriebe und Gemeinschaften die Voraussetzungen für die Anerkennung noch erfüllen. Ist dies nicht der Fall, so widerrufen sie eine Betriebsanerkennung (Art. 30a Abs. 1 LBV). Die Kontrolltätigkeit der zuständigen Organe beim Vollzug der die Landwirtschaft betreffenden Gesetze wird in der Inspektionskoordinationsverordnung vom 14. November 2007 (VKIL, SR 910.15) geregelt. Demnach werden Betriebe in der Regel ein bis zwei Mal jährlich inspiziert, wobei auf Betrieben, bei denen ein begründeter Verdacht auf Nichteinhaltung der Vorschriften besteht, häufigere Inspektionen vorgenommen werden können (Art. 1 und Art. 2 VKIL). Die Vollzugsorgane melden Mängel, die unabhängig vom Inspektionsgegenstand festgestellt werden, anderen betroffenen Stellen sowie der Inspektionsstelle weiter. Die Vollzugsorgane und die Inspektionsstellen ziehen die Konsequenzen aus der Feststellung (Art. 3 Abs. 3 VKIL). Die genannten Bestimmungen haben den Zweck, Versuche zu Umgehungen der Vorschriften zu verhindern beziehungsweise festzustellen und entsprechende Folgen eintreten zu lassen. Aus diesen Gründen ist der Einwand des Beschwerdeführers betreffend Umgehungsgefahr im Zusammenhang mit der Bewirtschaftereigenschaft getrennter Ehepaare nicht als ausschlaggebend zu betrachten. Zudem kann der Vorinstanz beigepflichtet werden, dass die Gefahr von Trennungen zur Umgehung der rechtlichen Bestimmungen wohl eher als gering einzustufen ist, da einer Trennung insbesondere in ländlichen Gegenden grosse soziale Hürden entgegenstehen.
6. Der Beschwerdeführer macht geltend, die private Entscheidung für eine richterliche Trennung müsse losgelöst von der Agrarpolitik betrachtet werden, da die landwirtschaftliche Gesetzgebung keinen solchen Graubereich kenne. Die Trennung sei bewusst nicht als Grundlage für die Geltendmachung zweier unabhängiger Betriebe in die landwirtschaftliche Begriffsverordnung aufgenommen worden.
6.1 Im Folgenden ist zunächst im Sinne einer teleologischen Auslegung aufzuzeigen, welche Bedeutung der Verfassungs- und Gesetzgeber den Direktzahlungen beimessen wollte.
Der Bund ergänzt das bäuerliche Einkommen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen durch Direktzahlungen (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV). Direktzahlungen dienen damit der Einkommenssicherung, der Förderung einer umweltschonenden Produktion sowie dem sozialen Ausgleich zwischen landwirtschaftlich Erwerbstätigen und der übrigen erwerbstätigen Bevölkerung in der Re-gion (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002] vom 26. Juni 1996, BBl 1996 IV 1, 201 ff., nachfolgend: Botschaft zur Agrarpolitik 2002; BEAT STALDER, Die bäuerliche Familie: Direktzahlungsproblematik, BlAR 2000 S. 187 ff., 192, nachfolgend: Die bäuerliche Familie). Verfassung und Gesetz stellen klar, dass die landwirtschaftlichen Direktzahlungen des Bundes in erster Linie der Unterstützung bäuerlicher Betriebe dienen sollen. Die Ausgestaltung der Direktzahlungen hat das Ziel, die bäuerlich strukturierte Landwirtschaft zu festigen und die bäuerlichen Betriebe zu fördern (vgl. Sechster Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 1. Oktober 1984, BBl 1984 III 469, 736, 748 und 758, nachfolgend: Sechster Landwirtschaftsbericht; Botschaft zur Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 56 f., 169 und 300 f.).
Die schweizerische Landwirtschaftspolitik orientiert sich seit jeher am Leitbild des bäuerlichen Familienbetriebs. Im Vordergrund steht der Betrieb, in dem die bäuerliche Familie gleichzeitig Finanzierung, Betriebsleitung und einen wesentlichen Teil der Arbeitserledigung besorgt (vgl. Siebter Landwirtschaftsbericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 27. Januar 1992, BBl 1992 II 130, 524; Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2A.40/2005 vom 16. August 2005 E. 4.1). Auf den bäuerlichen Familienbetrieb sind denn auch die Förderungsmassnahmen des Bundes ausgerichtet. Prägende Elemente des bäuerlichen Familienbetriebs sind die Bodenbewirtschaftung, das Überwiegen familieneigener Arbeitskräfte, die Einheit von Arbeitsplatz und Heimstätte sowie die Verbindung von Eigentum, Besitz und Bewirtschaftung (vgl. Sechster Landwirtschaftsbericht, BBl 1984 III 730; Botschaft Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 55 ff.; Urteil des BGer 2A.40/2005 vom 16. August 2005 E. 4.2.1; EDUARD HOFER, Übersicht über die landwirtschaftlichen Direktzahlungen, BlAR 1998 S. 149 ff., 153; STALDER, Die bäuerliche Familie, S. 189). Der Gesetzgeber geht vom Idealtypus eines Familienbetriebs aus, in dem beide Ehepartner auf dem Betrieb mitarbeiten und gemeinsam als Bewirtschafter auftreten. Die Rollen können zwar unterschiedlich verteilt sein, aber am Erfolg und Misserfolg nimmt die ganze bäuerliche Familie teil (vgl. Botschaft zur Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 57 f.; STALDER, Die bäuerliche Familie, S. 190).
Sinn und Zweck der genannten Vorschriften machen deutlich, dass der Zweck von Direktzahlungen die Unterstützung des bäuerlichen Familienbetriebs ist. Der bäuerliche Familienbetrieb soll gefördert werden, wobei das Modell des traditionellen Bewirtschafter-Ehepaares im Vordergrund steht, in welchem die Ehepartner gemeinsam als Bewirtschafter auftreten (Art. 2 Abs. 3 LBV).
6.2 Heute existiert in den Familien jedoch eine Vielfalt von unterschiedlichen Rollenteilungen, die dem traditionellen Bild des bäuerlichen Familienbetriebs nicht beziehungsweise weniger entspricht, wie beispielsweise sog. Patchwork-Familien oder das Konkubinat. Diese neue, zeitgemässe Lebensform hat der Verordnungsgeber in Art. 2 Abs. 3 LBV explizit anerkannt und geregelt; durch die Regelung, wonach Konkubinatspartner ebenso wie Ehepartner als ein Bewirtschafter gelten, wenn sie getrennt mehrere Produktionsstätten führen, werden in der LBV Konkubinatspaare in Bezug auf die Frage der Bewirtschaftereigenschaft Ehepaaren gleichgestellt. Dass Konkubinatspartner als ein Bewirtschafter gelten, zeigt, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers für die Beantwortung der Frage, wer Bewirtschafter ist, nicht der Bestand des Rechtsinstituts der Ehe, sondern in erster Linie die tatsächlichen Verhältnisse massgebend sind beziehungsweise sein müssen.
Gemäss den Weisungen zu Art. 2 Abs. 3 LBV gelten als Konkubinatspaare Partnerschaften, welche dauernd einen gemeinsamen Haushalt führen und ihr Leben gemeinsam gestalten, so dass sie sich von Ehepaaren nicht wesentlich unterscheiden. Hiermit findet in den Weisungen die Auffassung eine Bestätigung, dass in Bezug auf die Frage der Bewirtschaftereigenschaft auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen ist. In der Umschreibung des Konkubinats wird an das verbindende Element der Lebensgemeinschaften Ehe und Konkubinat, das heisst die gemeinsame Lebensführung, angeknüpft. Grundlage der gemeinsamen Bewirtschaftereigenschaft von Konkubinatspaaren ist demnach die faktische Ausgestaltung des Zusammenlebens, in welcher der Wille der Parteien zur gemeinsamen Lebensführung zum Ausdruck kommt.
Demgegenüber bestehen beim Ehepaar AB. grundlegende faktische Unterschiede zu einer gelebten ehelichen Gemeinschaft. So sind die Beschwerdegegnerin und ihr Ehemann seit sieben Jahren getrennt, das heisst sie leben ihre Ehe seither nicht mehr. Sie besitzen denn auch keine eheliche Wohnung im Sinne von Art. 162 ZGB, und sie führen weder einen gemeinsamen Haushalt noch gestalten sie ihr Leben gemeinsam. Da sich die Ehegatten AB. damit wesentlich von zusammen lebenden Ehepaaren und Konkubinatspaaren unterscheiden, ist es nicht vertretbar, sie entgegen den effektiven Gegebenheiten wie solche zu behandeln und in Bezug auf ihre Bewirtschaftereigenschaft in formalistischer Weise einzig auf ihren Zivilstand abzustellen.
6.3 Des Weiteren gilt gemäss Art. 2 Abs. 1 LBV als Bewirtschafter oder Bewirtschafterin die natürliche oder juristische Person oder eine Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt. Hierzu ist den Weisungen zur LBV Folgendes zu entnehmen: « Die Begriffsverordnung selbst stellt grundsätzlich keine Anforderungen an die Person des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin, ausser dass er oder sie handlungsfähig und mündig ist und den Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaftet. » Für die Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen ist demnach eine wirtschaftliche Sichtweise der Verhältnisse massgebend. Zu fragen ist etwa: « Wer trägt das unternehmerische Risiko? » und « Wessen Arbeitskraft und Investitionen sind für die Produktion entscheidend? ». Primär ist dabei von Bedeutung, dass die Bewirtschafter die Voraussetzungen von Art. 2 LBV erfüllen und für den Bezug von Direktzahlungen den Anforderungen von Art. 2 DZV genügen.
Die Beschwerdegegnerin und ihr Ehemann wurden durch die Heirat zur ehelichen Gemeinschaft verbunden und traten in der Folge nach aussen gemeinsam auf. Wird jedoch der gemeinsame Haushalt eines Ehepaares einverständlich aufgehoben, entfällt der sachliche Grund für die Vertretungsordnung gemäss Art. 166 ZGB, wonach sich jeder Ehegatte durch seine Handlungen persönlich und - soweit diese nicht für Dritte erkennbar über die Vertretungsbefugnis hinausgehen - solidarisch auch den anderen Ehegatten verpflichtet (vgl. FRANZ HASENBÖHLER/ANDREA OPEL, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 3. Aufl., Basel 2006, N. 5 f. zu Art. 166 ZGB). Damit erfolgt die Bewirtschaftung des Betriebs der Beschwerdegegnerin seit dem Zeitpunkt der Aufhebung des gemeinsamen Haushalts der Ehegatten AB. im Jahre 2002 nicht mehr auf Rechnung und Gefahr der Ehegemeinschaft. Die Beschwerdegegnerin ist die für die Betriebsführung wirtschaftlich verantwortliche Person, welche das unternehmerische Risiko ihres Betriebs O. trägt.
6.4 Das LwG und die DZV gehen ferner davon aus, dass die Direktzahlungen nur an bäuerliche Bewirtschafter ausgerichtet werden können, das heisst an Personen, die im Betrieb eine massgebende Funktion bei der Führung und Entscheidfällung einnehmen (Betriebsleitung) sowie eine aktive Rolle im täglichen Geschehen ausüben und selber Hand anlegen. Eine bloss gelegentliche Mithilfe genügt nicht, um als Bewirtschafter beziehungsweise als anspruchsberechtigte Person gelten zu können (vgl. Urteil des BVGer B-2225/2006 vom 14. August 2007 E. 4.2.2 mit weiteren Hinweisen). Gesetz- und Verordnungsgeber gehen mit dem traditionellen Bild des bäuerlichen Betriebs von einem Familienbetrieb aus, auf dem die Arbeiten mehrheitlich durch betriebs- beziehungsweise familieneigene Arbeitskräfte erledigt werden. Die Betriebsleitung wird dabei von beiden Partnern gemeinsam getragen, und zwar selbst dann, wenn nur einer der Partner Bewirtschafter im Sinne der LBV ist. Traditionell besorgt die Bäuerin die Erziehungsarbeit, die Haushaltsführung, die Betreuung des Gartens, allenfalls die Direktvermarktung der von auf dem Betrieb gewonnenen oder hergestellten Erzeugnisse und leistet eine allgemeine Unterstützung (vgl. STALDER, Direktzahlungen, S. 137).
Entgegen dieser idealtypischen gesetzlichen Modellvorstellung wird der Betrieb O. von den Ehegatten AB. nicht gemeinsam als Familienbetrieb geführt, in dem beide Ehepartner mitarbeiten und gemeinsam als Bewirtschafter auftreten. Die Beschwerdegegnerin und ihr Ehemann übernehmen zwar jeweils bestimmte Arbeiten auf dem Betrieb des anderen. Ihre Zusammenarbeit erfolgt jedoch überbetrieblich und entgeltlich. Am Ende des Jahres werden die jeweiligen Leistungen miteinander verrechnet. Damit ist die Beschwerdegegnerin die für den Betrieb O. letztlich allein verantwortliche Person, so dass nur sie die Eigenschaften des Bewirtschafters aufweist.
Da der Betrieb der Beschwerdegegnerin nicht wie im Regelfall gemeinsam von ihr und ihrem Ehemann geleitet wird, fehlt es beim Betrieb O. zudem an einem wesentlichen Aspekt der Stärke des traditionellen Familienbetriebs. Deshalb würde es der gesetzlichen Zielsetzung der Direktzahlungen widersprechen, diesen Aspekt im Zusammenhang mit der Frage der Bewirtschaftereigenschaft der Beschwerdegegnerin ausser Acht zu lassen und zwei unabhängig geführte Betriebe allein gestützt auf den formellen Zivilstand der Bewirtschafter nicht als selbstständig zu betrachten, sondern als Bewirtschaftungseinheit zu qualifizieren.
6.5 Im Sinne einer systematischen Auslegung ist schliesslich das Verhältnis zwischen Landwirtschafts- und Steuergesetzgebung darzustellen.
Im Zusammenhang mit Art. 2 Abs. 3 LBV wird auf das Steuerrecht zunächst in den Weisungen zur LBV bezüglich des Grundsatzes Bezug genommen, dass ein Bewirtschafter nur einen Betrieb führen könne. Demnach können Ehepaare im Hinblick auf die Einkommens- und Vermögensgrenzen nicht als Personengesellschaft auftreten, da sie als ein Steuersubjekt gelten.
Nach Art. 70 Abs. 5 Bst. f LwG bestimmt der Bundesrat für den Bezug der allgemeinen Direktzahlungen Grenzwerte bezüglich steuerbarem Einkommen und Vermögen, ab denen die Summe der Beiträge gekürzt wird oder keine Beiträge ausgerichtet werden. Die Delegationsnorm in Art. 70 Abs. 5 Bst. f LwG statuiert damit eine grundsätzlich steuerrechtliche Betrachtungsweise (vgl. Urteil des BVGer B-5624/2007 vom 20. Juni 2008 E. 2.1). Entsprechend begrenzt Art. 23 DZV die Direktzahlungen aufgrund des steuerbaren Vermögens, und Art. 22 DZV stellt auf das steuerbare Einkommen nach dem Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG, SR 642.11) ab. Gemäss Art. 9 Abs. 1 DBG wird das Einkommen von Ehegatten, die in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe leben, ohne Rücksicht auf den Güterstand zusammengerechnet. Der Rechtsprechung des BGer im Zusammenhang mit der getrennten beziehungsweise selbstständigen Besteuerung von Ehegatten nach Art. 9 Abs. 1 DBG ist Folgendes zu entnehmen: Die getrennte Besteuerung setzt zunächst eine dauernde Trennung und damit eine Aufhebung des gemeinsamen Haushalts beziehungsweise ein Getrenntleben oder ein Einvernehmen darüber voraus, dass die eheliche Gemeinschaft aufgehoben wird. Solange die Ehegatten nur über getrennte Wohnsitze beziehungsweise Wohnstätten verfügen, an der ehelichen Gemeinschaft aber festhalten, liegt keine getrennte Ehe im Sinne von Art. 9 Abs. 1 DBG beziehungsweise keine dauernde Trennung vor. Eine ungetrennte Ehe im Sinne von Art. 9 Abs. 1 DBG liegt vielmehr nur so lange vor, als die Ehegatten die eheliche Gemeinschaft aufrecht erhalten. Die getrennte Besteuerung erfordert schliesslich, dass keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Lebensunterhalt besteht beziehungsweise dass sich die Unterstützung des einen Ehegatten an den anderen in ziffernmässig bestimmten Beiträgen erschöpft. Verfügen die Ehegatten gemeinschaftlich über ihre Mittel, so leben sie - auch wenn sie über je einen eigenen Wohnsitz verfügen - nicht im Sinne von Art. 9 Abs. 1 DBG getrennt und sind folglich gemeinschaftlich zu besteuern (vgl. Urteil des BGer 2C_523/2007 vom 5. Februar 2008 E. 2.3, Urteil des BGer 2A.433/2000 vom 12. Juli 2001 E. 2b).
Wie dargelegt, erfüllt die Trennung des Ehepaares AB. sämtliche Voraussetzungen dieser Rechtsprechung. Entsprechend werden die Beschwerdegegnerin und ihr Ehemann seit dem Jahre 2002 getrennt veranlagt. Auf Grund der gesamten Umstände und der Dauerhaftigkeit der Trennung der Ehegatten AB. sowie angesichts der genannten Verweise auf das Steuerrecht spricht nichts dagegen, in der steuerrechtlichen Behandlung getrennt lebender Ehepaare zumindest ein Indiz dagegen zu erblicken, in Bezug auf die Frage der Bewirtschafterqualität einzig auf den Zivilstand der Beschwerdegegnerin abzustellen.
7. Schliesslich würde eine allein auf den Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 LVB und damit auf eine formalistische Betrachtungsweise des Zivilstands der Beschwerdegegnerin abstellende Auslegung dem individualistisch ausgerichteten Grundrechtsschutz der Bundesverfassung und der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) widersprechen. So gewährleistet Art. 14 BV das Recht auf Ehe und Familie, Art. 12 EMRK das Recht auf Eheschliessung und Art. 13 Abs. 1 BV - dessen Schutzbereich demjenigen von Art. 8 Abs. 1 EMRK entspricht - das Privat- und Familienleben im Sinne eines über Art. 10 Abs. 2 BV hinausgehenden Auffanggrundrechts (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 13 N. 1 ff.; STEPHAN BREITENMOSER, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen/Basel/Genf 2008, N. 22 ff. zu Art. 13). Im Lichte dieser Grundrechtsgarantien ist die Entscheidung des Ehepaares AB. für eine dauerhafte faktische Trennung und damit gegen eine Scheidung als Ausdruck der individuellen Lebensgestaltung bei der Beantwortung der Frage, ob sie als « Ehepaar » im Sinne von Art. 2 Abs. 3 LBV gelten, zu berücksichtigen und dabei auf die gelebten Verhältnisse - und nicht auf gesetzliche Begriffe, die dem Einzelfall nicht gerecht werden - abzustellen.
8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Bewirtschaftereigenschaft der Beschwerdegegnerin nicht losgelöst von ihrer privaten Entscheidung für eine Trennung betrachtet werden kann, da diese einen wesentlichen Einfluss auf die Bewirtschafterverhältnisse hat. Auf Grund der Erwägungen ergeben sich im vorliegend zu beurteilenden Fall genügend Anhaltspunkte, die für eine individualistische Betrachtungsweise und gegen ein rein formalistisches Abstellen auf den Zivilstand der Beschwerdegegnerin sprechen. Der Begriff « Ehepartner » in Art. 2 Abs. 3 LBV ist deshalb in Übereinstimmung mit den Vorinstanzen nicht dahingehend auszulegen, dass die Beschwerdegegnerin einzig gestützt auf ihren Zivilstand vom Direktzahlungsanspruch ausgeschlossen wird.