bvger · A-3454/2010 · 2011-08-19 · de
A-3454/2010

Tabaksteuer

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-3454/2010
Urteil vom 19. August 2011
Besetzung
Richter Daniel Riedo (Vorsitz),
Richter Pascal Mollard, Richter Michael Beusch,
Gerichtsschreiberin Iris Widmer.
Parteien
X._______ S.A.,
vertreten durch ...,
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD),
Hauptabteilung Recht und Abgaben, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz .
Gegenstand
Tabaksteuer; Nichteintreten.
Sachverhalt:
A. Die X._______ S.A. (nachfolgend: Steuerpflichtige) ist eine schweizerische Tochtergesellschaft des global tätigen Konzerns Y._______. Sie stellt Tabakprodukte her. Die von ihr erzeugten Artikel sind hauptsächlich für den Export bestimmt.
Am 31. Juli 2008 und am 29. August 2008 führte die Steuerpflichtige (unter Verwendung des Zollformulars 11.44) insgesamt 1,17 Millionen Zigaretten aus. Hierfür bezahlte sie Tabaksteuern in der Höhe von Fr. 1'974'732.--.
B. Mit dem als "demande de remboursement du draw-back" bezeichneten Schreiben vom 21. Dezember 2009 stellte die Steuerpflichtige bei der Oberzolldirektion (OZD), Sektion Tabak und Bier, ein Gesuch um Rückerstattung der für diese beiden Ausfuhren entrichteten Tabaksteuern. Sie erläuterte, auf Grund organisatorischer sowie informatikbedingter Probleme habe das "draw-back"-Verfahren im Jahr 2008 - und so auch betreffend die Ausfuhren vom 31. Juli 2008 und 29. August 2008 - nicht korrekt durchgeführt werden können.
Die OZD trat mit Verfügung vom 1. Februar 2010 auf dieses Gesuch mit der Begründung nicht ein, es sei verspätet. Die Tabaksteuer beruhe auf dem Prinzip der Selbstdeklaration. In rechtlicher Hinsicht bestehe deshalb kein Spielraum, die internen organisatorischen Probleme der Zollpflichtigen zu berücksichtigen.
C. Am 2. März 2010 erhob die Steuerpflichtige Einsprache gegen diese Verfügung. Sie beantragte deren Aufhebung und die Rückerstattung der auf die Ausfuhren vom 31. Juli 2008 sowie vom 29. August 2008 entfallenden Tabaksteuern. Eventualiter seien die jeweiligen Fristen für die Einreichung des Gesuchs um Rückerstattung der Tabaksteuer wiederherzustellen und die entrichtete Steuer zurückzuerstatten. Sie brachte im Wesentlichen vor, die auf Verordnungsebene statuierte, einjährige Frist für die Rückerstattung der Tabaksteuer beschneide, sofern sie als Verwirkungsfrist verstanden werde, in verfassungswidriger Weise ihre Rechte. Bereits aus diesem Grund sei die Verfügung aufzuheben. Darüber hinaus lägen auch zulässige Gründe für die Wiederherstellung der Fristen für die Einreichung des jeweiligen Gesuchs um Rückerstattung vor, auf die in der Verfügung nicht eingegangen worden sei.
Die Einsprache wurde von der OZD am 20. April 2010 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Die OZD legte hauptsächlich dar, die verspätete Einreichung der Rückerstattungsbelege sei auf organisatorische Probleme zurückzuführen. Diese vermöchten eine Fristwiederherstellung nicht zu rechtfertigen.
D. Mit Eingabe vom 12. Mai 2010 erhebt die Steuerpflichtige (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie be­an­tragt - unter Kosten- und Entschädigungsfolgen - die Aufhebung des vorinstanzlichen Einspracheentscheids und die Rückerstattung der Tabaksteuer im Umfang von Fr. 1'974'732.--. Eventualiter seien die jeweiligen Fristen für die Einreichung des Gesuchs um Rückerstattung der Tabaksteuer wiederherzustellen und diese zurückzuerstatten. In ihrer Begründung hält sie an der bereits vor der Vorinstanz vorgebrachten Argumentation fest.
In ihrer Vernehmlassung vom 29. Juli 2010 schliesst die Vorinstanz auf die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Bundes­gesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­des­verwaltungs­ge­richt (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) Beschwerden ge­gen Ver­fü­gung­en nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De­zem­ber 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Aus­nahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Eine solche liegt nicht vor. Die OZD ist eine Behörde im Sinn von Art. 33 VGG. Das Bundes­ver­wal­tungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegen­den Be­schwer­de zuständig. Soweit das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich gemäss dessen Art. 37 das Verfahren nach dem VwVG. Die Beschwerdeführerin ist durch den Einspracheentscheid beschwert und zur Anfechtung berechtigt (Art. 48 VwVG).
1.2. Im vorliegenden Fall ist das Bundesgesetz vom 21. März 1969 über die Tabakbesteuerung (Tabaksteuergesetz, TStG, SR 641.31) massgebend. Zahlreiche Bestimmungen dieses Gesetzes wurden per 1. Januar 2010 geändert (AS 2009 5561). Im Zuge dieser Revision wurde die Verordnung vom 15. Dezember 1969 über die Tabakbesteuerung (AS 1969 1274) von derjenigen vom 14. Oktober 2009 (Tabaksteuerverordnung, TStV, SR 641.311) abgelöst. Spezifische Übergangsbestimmungen wurden nicht geschaffen.
1.2.1. Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit einer Verfügung grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit ihres Erlasses zu beurteilen; nachher eingetretene Rechtsänderungen müssen unberücksichtigt bleiben (BGE 127 II 306, 125 II 591, 122 V 85, 112 Ib 39; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 326 f.). Nach dem Prinzip des Vertrauensschutzes müsste - so wird in der Lehre diskutiert - allerdings auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung abgestellt werden, doch spreche das öffentliche Interesse an der Anwendung des neuen Rechts dafür, das zur Zeit des erstinstanzlichen Entscheides geltende Recht heranzuziehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 327).
1.2.2. Im vorliegenden Fall wurde das Gesuch vor Inkrafttreten der einzelnen Gesetzesänderungen sowie der Verordnungsänderung eingereicht. Die Verfügung sowie der Ein­spra­che­entscheid, die nach der Gesetzes­änderung erlassen wurden, stützen sich auf die alte Fassung des TStG (AS 1969 645) sowie auf die alte Tabaksteuerverordnung. Gemäss der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist allerdings das neue Recht anzuwenden. Selbst wenn zu Gunsten der Beschwerdeführerin von der Anwendung der alten Regelungen ausgegangen würde, so spielte dies im vorliegenden Fall keine Rolle, weisen doch die hier einschlägigen Bestimmungen in den strittigen Punkten in materieller Hinsicht keine Unterschiede auf.
1.3. Anfechtungsobjekt in einem Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet regelmässig der angefochtene vorinstanzliche Entscheid, soweit er im Streit liegt. Vorliegend ist strittig, ob die Vorinstanz in ihrem Ein­spracheentscheid zu Recht ihr Nichteintreten auf den von der Beschwer­deführerin eingereichten "demande de remboursement du draw-back" bestätigt und das Fristwiederherstellungsgesuch abgewiesen hat. Nachfolgend ist folglich zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Unrecht die Frist zur Rückerstattung der Tabaksteuer als Verwirkungsfrist ausgelegt oder das Vorliegen von Gründen zur Wiederherstellung der First verneint hat. Auf die vorliegende Beschwerde ist allerdings nicht einzutreten, soweit mit ihr die Rückerstattung der Tabaksteuer beantragt wird. Im Übrigen ist auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
1.4. Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staat­liche Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bun­des­ver­fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Inhaltlich gebietet das Gesetz­mässig­keitsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf ei­nem Rechtssatz (ge­ne­rell-abstrakter Struktur) von genügender Norm­stufe und genügender Be­stimmtheit zu beruhen hat (Urteile des Bun­des­ver­waltungsgerichts A-1552/2006 vom 22. Juni 2009 E. 2.1, A-1543/2006 vom 14. April 2009 E. 3.1; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, All­ge­mei­nes Verwaltungs­recht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 128; Häfe­lin/ Müller/Uhl­mann, a.a.O., Rz. 381 ff.).
1.4.1. Werden Rechtssetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Ver­ord­nungsgeber (im Bund an den Bundesrat) übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (for­mellen) Gesetz die Exekutive zum Erlass von (sog. un­selb­stän­di­gen) Ver­ordnungen. Die Ge­setzes­delegation gilt grund­sätz­lich als zu­lässig (Art. 164 Abs. 1 BV; BGE 128 I 113 E. 3c; Ur­teile des Bundes­ver­­waltungs­­gerichts A-7518/2009 vom 28. Juli 2009 E. 1.4.2, A 1543/2006 vom 14. April 2009 E. 3.2, 3.3; Häfelin/Müller/Uhl­mann, a.a.O., Rz. 407 mit wei­teren Hin­wei­sen).
1.4.2. Bei unselbständigen Ver­ordnungen (oder einzelnen Verord­nungs­bestimmungen) wer­den zwei Kategorien unterschieden: Die gesetzesvertretenden Ver­ord­­nun­gen ergänzen oder ändern die gesetzliche Regelung und über­neh­­men damit Gesetzesfunktion. Solche darf der Bundesrat gemäss Art. 164 Abs. 1 BV nur gestützt auf eine besondere Er­mäch­tigung des Ge­setz­ge­bers erlassen, d.h. es braucht eine genügende Dele­ga­tions­norm im Ge­setz (im vorstehenden Sinn, vgl. E. 1.4.1). Vollzie­hungs­ver­ord­nun­gen hin­ge­gen sollen Ge­setzes­be­stim­mun­gen verdeut­li­chen und soweit nötig das Verfahren regeln. Sie dür­fen - im Vergleich zum Ge­setz - nicht zusätzliche Pflichten auf­erlegen, selbst wenn diese mit dem Ge­setzeszweck im Einklang ste­hen. Eben­sowenig dürfen sie An­sprüche, die aus dem Gesetz her­vor­gehen, beseitigen. Zum Erlass von Voll­zie­hungs­ver­ord­nun­gen ist der Bundesrat grund­sätzlich aufgrund von Art. 182 Abs. 2 BV auch ohne gesetzliche Er­mächtigung be­fugt (zum Ganzen: BGE 125 V 273 E. 6b; Urteil des Bundes­ver­wal­tungs­­gerichts A-1543/2006 vom 14. April 2009 E. 3.3; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., S. 92 ff., 99 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 135 ff.).
1.5.
1.5.1. Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vor­fra­ge­­weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Ver­fassungs­mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle). Der Um­fang der Kognition hängt davon ab, ob es sich um eine un­selb­stän­di­ge oder aber um eine selbständige Verordnung handelt (André Moser/ Michael Beusch/Lorenz Kneubüh­ler, Prozessieren vor dem Bundes­ver­waltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.177). Bei unselb­ständi­gen Ver­ord­nung­en, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen (vgl. E. 1.4.1), prüft das Bundesverwaltungsgericht, ob sich der Bundes­­rat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis ge­halten hat (vgl. BVGE 2010/33 E. 3.1.1, vgl. Urteil des Bundes­ver­wal­tungs­gerichts A 633/2010 vom 25. August 2010 E. 4.2).
1.5.2. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Be­reich des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe ein­ge­räumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundes­ver­wal­tungs­gericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundes­rates setzen, sondern hat seine Prüfung darauf zu be­schrän­ken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Ge­setz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus andern Grün­den gesetzes- oder verfassungswidrig ist (BGE 131 II 562 E. 3.2, 130 I 26 E. 2.2.1, 128 IV 177 E. 2.1, Urteil des Bundes­gerichts 2C_735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.2; BVGE 2010/33 E. 3.1.1, Urteile des Bundes­ver­wal­tungs­gerichts A 633/2010 vom 25. August 2010 E. 4.2, A-7518/2009 vom 28. Juli 2009 E. 1.4.3).
1.5.3. Das Bundesverwaltungsgericht kann namentlich prüfen, ob sich eine Ver­ordnungs­be­stimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV wider­spricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unter­scheidungen trifft, für die sich ein ver­nünftiger Grund nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unter­lässt, die richtigerweise hätten berück­sichtigt werden sollen (BGE 131 V 256 E. 5.4, 129 V 330 E. 4.1 mit Hin­weisen). Für die Zweck­mässig­keit der angeordneten Massnahme trägt aber der Bundesrat die Ver­ant­wor­tung; es ist nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder poli­ti­schen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 131 II 162 E. 2.3, 131 V 256 E. 5.4, Urteil des Bundes­ge­richts 6P.62/2007 vom 27. Oktober 2007 E. 3.1; vgl. BVGE 2010/33 E. 3.1.1, Urteile des Bundes­ver­wal­tungs­gerichts A-7518/2009 vom 28. Juli 2009 E. 1.4.3, A-1751/2006 vom 25. März 2009 E. 2.4).
1.6. Die Beschwerdeführerin hat dem Bundesverwaltungs­ge­richt wei­te­re Be­­weise - insbesondere die Einvernahme des zuständigen Finanzverant­wortlichen der Beschwerdeführerin als Zeugen - anerboten. Nach höchst­­­rich­ter­li­cher Recht­spre­chung kann das Be­weis­verfahren ge­schlos­sen wer­den, wenn die noch im Raum ste­h­en­den Be­weis­an­trä­ge ei­ne nicht er­heb­li­che Tatsache be­tref­fen oder offen­sicht­lich un­taug­lich sind, etwa weil ih­nen die Be­weis­eig­nung ab­geht oder die be­treffende Tat­sa­che aus den Ak­ten be­reits genügend er­sicht­lich ist (BGE 131 I 153 E. 3 mit Hin­­wei­sen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7712/2009 vom 21. Januar 2011 E. 1.2; Mo­ser/Beusch/Kneu­bühler, a.a.O., Rz. 3.144 mit Hin­weisen). Das Bun­des­­ver­wal­tungs­ge­richt er­ach­tet auf­grund der ihm vor­lie­gen­den Akten den Sach­ver­halt für ge­nü­gend ge­klärt. Auf die Er­he­bung wei­te­rer Be­wei­se wird deshalb ver­zich­tet.
2.
2.1. Der Bund erhebt eine Steuer auf Tabakfabrikaten sowie auf Erzeugnissen, die wie Tabak verwendet werden (Art. 1 TStG). Der Steuer unterliegen u.a. die im Inland gewerbsmässig hergestellten, verbrauchsfertigen sowie die eingeführten Tabakfabrikate (Art. 4 Abs. 1 Bst. a TStG). Für die im Inland hergestellten Tabakfabrikate sind die Hersteller des verbrauchsfertigen Produkts steuerpflichtig (Art. 6 TStG). Die Steuerschuld entsteht, sobald die Tabakfabrikate für die Abgabe an den Verbraucher fertig verpackt sind (Art. 9 TStG).
2.2. Die Steuer auf im Inland hergestellten Tabakfabrikaten wird dem Hersteller zurückerstattet, sofern diese über bestimmte Zollstellen ins Zollausland ausgeführt werden (Art. 24 Abs. 1 Bst. a TStG). Die Frist für die Einreichung von Rückerstattungsgesuchen und das Verfahren werden durch die Tabaksteuerverordnung bestimmt (Art. 24 Abs. 2 TStG). Demnach muss die steuerpflichtige Person Gesuche um Rückerstattung der Steuer für Tabakfabrikate, die ins Zollausland ausgeführt werden, innerhalb eines Jahres nach der Ausfuhrveranlagung auf amtlichem Formular bei der OZD einreichen (Art. 11 Abs. 1 Bst. a TStV).
2.3. Jedes Verfahren bringt eine Abfolge von Handlungen jeweils unter­schied­lich langer Zeitspannen mit sich. Die Dauer gewisser Fris­ten wird vom Gesetzgeber bestimmt (sog. gesetzliche Fristen). Andere Fristen werden von der Behörde oder vom Rich­ter fest­ge­legt (sog. behördliche bzw. richterliche Fristen; vgl. Bernard Maitre/Va­nessa Thalmann/Fabia Bochsler, in: Wald­mann/Weissen­berger [Hrsg.], Praxis­kommentar zum Bundes­gesetz über das Verwaltungs­ver­fahren, Zürich 2009 [nach­folgend: Praxis­kommentar], N. 4 zu Art. 22).
2.3.1. Gesetzliche Fristen sind in der Regel Verwirkungsfristen. Ver­wir­kung bedeutet, dass ein Recht untergeht, wenn der Berechtigte bzw. Ver­pflich­­tete eine Handlung nicht innerhalb der Frist vornimmt. Das Bundesgericht geht in der Regel dann von einer Verwirkung aus, wenn aus Gründen der Rechtssicherheit oder der Verwaltungstechnik die Rechtsbeziehungen nach Ablauf einer bestimmten Frist endgültig festgelegt werden müssen, ohne dass diese durch eine Unterbrechungshandlung verlängert werden kann (vgl. BGE 125 V 262 E. 5a mit Hinweis, Urteil des Bundesgerichts 2C_756/2010 vom 19. Januar 2011 E. 3.2.2). Die wichtigsten gesetzlichen Fristen sind die Rechtsmittelfristen. Von den Ver­-wirk­­ungs­­fristen zu unterscheiden sind (neben dem Institut der Ver­jäh­rung) die Ord­nungsfristen. Diese weisen den Charakter einer reinen Ord­nungs­vor­schrift auf. Bei den in Regelungen unterer Recht­setzungs­stufen festgelegten Fristen handelt es sich nicht durch­wegs um Ver­wirkungsfristen, sondern zum Teil um blosse Ord­nungs­fristen. Diese sollen den geordneten Verfahrensgang ge­währ­leisten, sind aber nicht mit Verwirkungsfolgen verbunden. Ihre Erstreckung ist zwar aus­ge­schlossen, doch kann die Verfah­renshandlung auch noch nach Frist­ab­lauf vorgenommen werden, soweit und solange der geordnete Ver­fah­rens­gang dies nicht ausschliesst. Behördlich oder rich­ter­lich an­ge­ord­nete Fristen haben nur dann den Charakter einer Ver­wirkungs­frist, wenn sie als solche angesetzt wurden und zu­gleich auf die Säum­nis­folge aufmerksam gemacht wurde. Welche Bedeu­tung einer Frist zu­kommt, ist durch Auslegung zu ermitteln (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3213/2009 vom 7. Juli 2010 E. 1.4.1; vgl. Thomas Merkli/Arthur Aeschli­mann/Ruth Herzog, Kommen­tar zum Gesetz über die Ver­wal­tungs­rechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N. 2 zu Art. 43; vgl. Maitre/Thalmann/Bochsler, in: Praxiskommentar, N. 3 zu Art. 22; vgl. Attilio R. Gadola, Ver­jährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in: Aktuelle Juris­ti­sche Praxis [AJP] 1995, S. 47 ff., S. 56).
Verwirkungsfristen können in der Regel nicht unterbrochen, gehemmt oder erstreckt werden und sind stets von Amtes wegen zu berück­sich­ti­gen. Diese Grundsätze gelten aber nicht absolut (vgl. BGE 116 Ib 386 E. 3c.bb; Häfelin/Müller/Uhl­mann, a.a.O., Rz. 795; Gadola, a.a.O., S. 57). So können auch gesetzliche Fristen unter bestimmten Vor­aus­setzungen wiederhergestellt werden (Art. 24 VwVG; vgl. E. 2.3.3). Da Verwirkungsfristen empfindlich in die Rechtsstellung des Be­troffen­en eingreifen, werden beispielsweise im Sozialversicherungsrecht solche Fristen in der Regel auf Gesetzesstufe verankert (Häfelin/Müller/Uhl­mann, a.a.O., Rz. 795a; Gadola, a.a.O., S. 57, der die Folgen von Verwirkungsfristen als «fatal» bezeichnet).
2.3.2. Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich mit der Rechtsnatur von Fristen im Bereich des Abgaberechts bereits auseinanderzusetzen:
Die Frist von sechs Monaten nach Abschluss des Geschäftsjahres zur Geltendmachung der Rückerstattung der VOC-Abgabe durch die steuerpflichtige Person gemäss Art. 19 Abs. 1 der Verordnung vom 12. November 1997 über die Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen (VOCV, SR 814.018) qualifizierte das Bundesverwaltungsgericht als gesetzes- und ver­fassungskonforme Verwirkungsfrist. Es liess sich dabei u.a. von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 112 Ia 260 E. 5) leiten, wonach gemäss allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen öffentlich-rechtliche Ansprüche durch Zeitablauf untergehen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7518/2006 vom 28. Juli 2009 E. 3.1.2). Die 30-tägige Frist nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Dezember 2004 über die Steuerentlastung schweizerischer Dividenden aus wesentlichen Beteiligungen ausländischer Gesellschaften (SR 672.203), um unaufgefordert die Ausschüttung einer Dividende den Behörden zu melden, wurde ebenfalls als gesetzes- und verfassungskonforme Verwirkungsfrist klassifiziert. Das Bundesverwaltungsgericht führte aus, dass insbesondere in steuerrechtlichen Massenverfahren von Verwirkungsfristen auszugehen sei (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 633/2010 vom 25. August 2010 E. 5.1.4). Das Bundesgericht folgte dieser Beurteilung (Urteil des Bundesgerichts 2C_756/2010 vom 19. Januar 2011 E. 3.2.2).
2.3.3. Die Möglichkeit der Wiederherstellung sowohl der gesetzlichen als auch der behördlichen Fristen ist ein allgemeiner Rechtsgrundsatz (BGE 117 Ia 301, 108 V 109; Maitre/Thalmann/Bochs­ler, in: Praxis­kom­men­tar, N. 1 zu Art. 24). Eine Wiederherstellung erfolgt aber nur dann, wenn die ge­such­stellende Person oder ihr Vertreter unverschuldet davon ab­­ge­hal­ten worden ist, innert Frist zu handeln. Hierfür muss sie innert 30 Tagen seit Wegfall des Hindernisses ein begründetes Be­gehren um Wiederherstellung einreichen und zugleich die ver­säum­te Rechtshandlung nachholen (Art. 24 VwVG). Ein Versäumnis gilt als unverschuldet, wenn der betroffenen Person keine Nach­lässig­keit vorgeworfen werden kann und objektive Gründe, d.h. solche, auf die sie keinen Einfluss nehmen kann, vorliegen. Nicht als unver­schulde­te Hindernisse gelten nament­lich Unkenntnis der gesetzlichen Vor­schrif­ten, Arbeitsüberlastung, Ferienabwesenheit oder organi­sa­torische Unzulänglichkeiten (vgl. statt vieler: Urteile des Bundes­ver­wal­tungs­ge­richts A-5069/2010 vom 28. April 2011 E. 2.5, A 5798/2007 vom 6. Juli 2009 E. 2.7; vgl. auch Moser/ Beusch/Kneu­bühler, a.a.O., Rz. 2.139).
3.1. Im vorliegenden Fall bestreitet die Beschwerdeführerin nicht, das Gesuch um Rückerstattung der Tabaksteuer nach Ablauf der in der Verordnung statuierten einjährigen Frist eingereicht zu haben. Sie stellt sich aber auf den Standpunkt, dass es sich bei der Frist für die Rückerstattung um eine wichtige rechtsetzende Bestimmung im Sinne von Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV handle. Der Gesetzgeber hätte demnach die Frist selber festsetzen müssen und die Kompetenz zu ihrer Festlegung nicht an den Bundes­rat delegieren dürfen. Selbst wenn die Delegation zulässig wäre, so habe der Bundesrat mit einer derart kurzen Bemessung der Frist das ihm zustehende Ermessen überschritten. Für Tabakexporteure mit einer komplexen Organisationsstruktur, wie sie selbst eine aufweise, sei die Frist zu knapp bemessen. Es bestehe kein sachlicher Grund, die Frist so kurz auszugestalten. Jedenfalls sei die in Art. 11 Abs. 1 Bst. a TStV verankerte Frist keine Verwirkungsfrist bzw. die Verwaltung begehe, indem sie diese Frist als solche anwende, eine Bundesrechtsverletzung. Die Vorinstanz hätte erkennen müssen, dass eine einjährige Verwirkungsfrist nicht von der formell-ge­setz­lichen Delegation gedeckt sei und hätte diese deshalb verfassungskonform als Ordnungsfrist auslegen müssen. Folglich sei das Gesuch nicht verspätet eingereicht worden, weshalb ihr die entrichteten Tabaksteuern zurückzuerstatten seien.
3.2.
3.2.1. Zunächst ist festzuhalten, dass Art. 24 Abs. 2 TStG es ohne nähere Vorgaben oder Einschränkungen dem Bundesrat überlässt, die Frist für die Einreichung des Rückerstattungsgesuches festzulegen (vgl. E. 2.2). Zur Frage, ob der Gesetzgeber - wie die Beschwerdeführerin vorbringt - selbst die Frist für die Rückerstattung hätte festlegen müssen, ist festzuhalten, dass Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV verlangt, dass im Gesetz der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung von Abgaben geregelt werden muss; die Fristen bleiben davon aber unberührt. Eine Pflicht, die Frist für die Rückerstattung auf Gesetzesstufe zu regeln, kann daraus nicht abgeleitet werden. Zwar werden Verwirkungsfristen, da sie empfindlich in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreifen, oft auf Gesetzesstufe verankert. Sie können aber durchaus auch auf Verordnungsebene vorgesehen werden (vgl. E. 2.3.1). Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch im Bereich des Abgabe­rechts auf Verordnungsstufe verankerte Verwirkungsfristen für ver­­fassungs- und gesetzeskonform erklärt (vgl. E. 2.3.2).
Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle kann Art. 11 Abs. 1 Bst. a TStV, bei dem es sich um eine unselbständige, gesetzesver­tretende Verordnungsbestimmung handelt, jedoch vorfrageweise auf seine Verfassungs- und Gesetzeskonformität hin überprüft werden (vgl. E. 1.4.2, E. 1.5.1).
3.2.2. In einem ersten Schritt ist zu klären, ob es sich bei der einjährigen Frist für die Einreichung des Rückerstattungsgesuchs um eine Verwirkungs- oder um eine Ordnungsfrist handelt (vgl. unten E. 3.2.2.1). Abhängig von der Beantwortung dieser Frage ist allenfalls zu prüfen, ob die Bemessung der Frist sich an den Rahmen der an den Bundesrat delegierten Kompetenz hält und auch sonst gesetzes- und verfassungskonform ist (vgl. E. 1.5.2; vgl. unten E. 3.2.2.2).
3.2.2.1 Ein Antrag auf Rückerstattung der Tabaksteuer ist Teil des ordentlichen Steuerverfahrens. Mit der Rückerstattung bzw. der Gutschrift des entsprechenden Betrages wird dieses abgeschlossen. Einem Steuererhebungsverfahren ist immanent, dass es im Sinn der Schaffung von Rechtssicherheit innert nützlicher Frist durchzuführen und zu beendigen ist. Wie die Vorinstanz zudem zutreffend bemerkt, ist es für die Finanzplanung des Bundes - und davon abhängend für die politische Planung - von grosser Bedeutung, aufgrund der beachtlichen, mit der Tabaksteuer verbundenen Summen, über die korrekten Zahlen bezüglich der Einnahmen aus der Erhebung der Tabak­steuer zu verfügen. Mit der Frist für die Rückerstattung soll folglich Klarheit über die finanziellen Verhältnisse geschaffen werden. Nur so kann die in diesem Bereich angestrebte Rechtssicherheit erreicht werden. Bereits diese Gründe sprechen für die Ausgestaltung der in Art. 11 Abs. 1 Bst. a TStV verankerten Frist als Verwirkungsfrist. Das Bundesverwaltungsgericht hat ausserdem im Bereich des Steuererhebungsverfahrens Fristen, die ebenfalls auf Verord­ungs­stufe verankert sind, als Verwirkungsfristen qualifiziert (vgl. E. 2.3.2). Es handelt sich im vorliegenden Fall - wie dort - um ein steuerliches Massenverfahren. Die hier zu beurteilende Frist ist zudem insbesondere mit der als Verwirkungsfrist klassifizierten Frist gemäss Art. 19 Abs. 1 VOCV vergleichbar. Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb vorliegend vom allgemeinen ver­waltungsrechtlichen Grundsatz, wonach öffentlich-rechtliche An­sprüche durch Zeitablauf untergehen, abzuweichen wäre (vgl. auch E. 2.3.2). Somit ist festzuhalten, dass es sich bei der in Art. 11 Abs. 1 Bst. a TStV verankerten Frist um eine Verwirkungsfrist handelt.
3.2.2.2 Wie bereits erwähnt, hat der Verordnungsgeber die Frist zur Geltendmachung der Rückerstattung auf ein Jahr begrenzt. Hinsichtlich der Bemessung bringt die Beschwerdeführerin vor, die Frist sei für eine Unternehmung, die eine derart komplexe Struktur wie sie aufweisen würde, zu knapp.
Vorab ist festzuhalten, dass dem Verordnungsgeber hinsichtlich der Bemessung der Frist vom Gesetzgeber ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt wurde (vgl. auch E. 3.2.1). Dieser ist für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf nicht sein eigenes Er­messen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen (vgl. E. 1.5.2). Eine zurückhaltende Prüfung ergibt, dass etwa mit Blick auf die in der VOCV verankerten halbjährigen Frist (vgl. E. 2.3.2), bei der es sich ebenfalls um eine Frist zur Geltend­machung einer Rückerstattung handelt, die vorliegend zu beurteilende Frist eher lang zu sein scheint. Dies insbesondere, weil die Steuerpflichtigen - bis auf die Einsendung des entsprechenden amtlichen Formulars an die OZD - keine weiteren Rechtsvorkehrungen vornehmen müssen oder Gesuche zu formulieren haben. Es handelt sich mit anderen Worten in diesem Punkt um ein nicht komplexes Verfahren, dies ganz im Unterschied zum Verfahren der VOC-Abgabe, in dem eine detaillierte Bilanz einzureichen ist. Nach Angaben der Verwaltung wird die Jahresfrist denn auch kaum ausgeschöpft. Vielmehr werden - so die Vorinstanz - die entrichteten Abgaben bereits innert Monatsfrist von den Steuerpflichtigen zurückverlangt, handle es sich doch "bei diesen Steuereinnahmen um liquide Mittel der Hersteller". Die Hersteller sind also aus wirtschaftlichen Gründen daran interessiert, die entrichtete Steuer so schnell wie möglich wieder zurückzuerhalten. Die Frist scheint folglich hin­reichend lang zu sein und in der Regel zu keinen weiteren Problemen zu führen. Auch die Beschwerdeführerin hat diese Frist in der Vergangenheit offenbar ohne Weiteres einhalten können, und hält sie auch weiterhin ein.
Vor dem Hintergrund des Ausgeführten ist nicht ersichtlich, inwiefern die in Art. 11 Abs. 1 Bst. a TStV verankerte Frist den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz sprengen oder sich aus anderen Gründen als gesetzes- oder verfassungswidrig erweisen würde (vgl. E. 1.5.1).
3.3. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
4.
4.1. Selbst wenn es sich - so bringt die Beschwerdeführerin weiter vor - bei der strittigen Frist um eine Verwirkungsfrist handeln sollte, sei diese in ihrem Fall wiederherzustellen. Es läge ein objektives Ereignis vor, welches bei der Beschwerdeführerin ohne jede Nachlässigkeit eingetreten sei. Dieses Ereignis sei die Implementierung der neuen Organisationsstruktur. Dabei sei "in einer ersten Phase" das Informatiksystem fehlerhaft gewesen. Der Export einzelner Lieferungen sei im System nicht mehr aufgeführt worden. Durch diesen Fehler ("Nichtvorhandensein der einschlägigen Lieferungen und der entsprechenden Ausfuhrdeklarationen") sei es der Beschwerdeführerin "verunmöglicht worden, Kenntnis über ihren Rückerstattungsanspruch und über die Frist zu dessen Geltendmachung zu erlangen", weswegen die einjährige Frist verstrichen sei, "ohne dass sie von einem objektiven Standpunkt aus betrachtet in der Lage gewesen wäre", ein fristgerechtes Rückerstattungsgesuch zu stellen. Drei Tage nach Entdeckung des Fehlers habe sie das entsprechende Rückerstattungsgesuch gestellt und somit innert Frist die versäumte Rechtshandlung nachgeholt. Die Gründe, die dazu führten, dass die Vorinstanz ihr Fristwiederherstellungsgesuch abgelehnt habe, seien weder zutreffend noch erwiesen. Zudem habe die Vorinstanz den rechtserheblichen Sacherhalt unrichtig festgestellt.
4.2. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Implementierung des neuen Informatiksystems vermögen eine Wiederherstellung der Frist nicht zu rechtfertigen, haben diese doch im Sinne der klaren und gefestigten Rechtsprechung letztlich als organisatorische Unzulänglichkeiten zu gelten (vgl. E. 2.3.3). Gleich wurde bereits in dem ebenfalls die Beschwerdeführerin betreffenden Urteil A-5069/2010 vom 28. April 2011 E. 4.2.4 entschieden, wo eine vergleichbare Konstellation zu beurteilen war. Auf die Prüfung der übrigen Voraussetzungen von Art. 24 VwVG (vgl. E. 2.3.3) kann bereits aus diesen Gründen verzichtet werden. Inwiefern die Vorinstanz im Übrigen den Sachverhalt in diesem Zusammenhang unrichtig festgestellt haben soll, ist nicht ersichtlich.
4.3. Die Beschwerde ist in diesem Punkt ebenfalls abzuweisen.
5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ver­fah­rensausgang sind die Verfahrenskos­ten für das Beschwer­de­verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, die auf Fr. 16'000.-- festgesetzt werden, der Beschwerdeführerin aufzuer­le­gen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent­schädi­gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem ge­leisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Der Beschwerdefüh­rerin wird keine Parteient­schädigung zu­ge­sprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE e contrario).
(Dispositiv nächste Seite)
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 16'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter:
Die Gerichtsschreiberin:
Daniel Riedo
Iris Widmer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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