bvger · A-6108/2016 · 2018-03-28 · de
A-6108/2016

Öffentlichkeitsprinzip

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 21.03.2019 (1C_222/2018)
Abteilung I
A-6108/2016
Urteil vom 28. März 2018
Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiber Oliver Herrmann.
Parteien
Jan Jirát,
Redaktion WoZ, Hardturmstrasse 66, 8031 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Regula Bähler,
Oberdorfstrasse 19, Postfach 714, 8024 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,
Holzikofenweg 36, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumentengemäss Öffentlichkeitsgesetz.
Sachverhalt:
A. Jan Jirát ersuchte das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO mit E-Mail vom 1. April 2015 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) um Zugang zu einer kompletten Liste der in der Schweiz ansässigen "Firmen", die dem SECO im Jahr 2014 ein Gesuch zur Ausfuhr von Kriegsmaterial gestellt hatten. Die Liste sollte mit den entsprechenden Kriegsmaterialkategorien des ausgeführten Kriegsmaterials gemäss Anhang 1 der Verordnung vom 25. Februar 1998 über das Kriegsmaterial (Kriegsmaterialverordnung, KMV, SR 514.511) und mit dem jeweiligen Wert der Ausfuhrgesuche pro "Firma" ergänzt werden.
B. Nachdem ihm das SECO mit summarischer Begründung mitgeteilt hatte, dass es den Zugang zu den verlangten Informationen verweigere, gelangte Jan Jirát an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB, der am 11. August 2016 Folgendes empfahl:
Das Staatssekretariat für Wirtschaft gewährt den Zugang zu den gewünschten Informationen und erstellt dazu eine Liste von den bewilligten Gesuchen über die Kriegsmaterialausfuhr mit Angaben
-über den Namen der juristischen bzw. natürlichen Person (Gesuchsteller des Exports),
-über die Kriegsmaterialkategorien gemäss Statistik "Kriegsmaterialausfuhr 2014", in welchem dem jeweiligen Gesuchsteller Bewilligungen erteilt worden sind (ohne Nennung der Anzahl),
-über den Gesamtanteil des jeweiligen Gesuchstellers am Wert des Gesamtexports.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft gewährt den Zugang zu den gewünschten Informationen und erstellt dazu eine Liste mit Angaben
-über den Namen der juristischen bzw. natürlichen Person (Gesuchsteller des Exports),
-über die Kriegsmaterialkategorien gemäss Statistik "Kriegsmaterialausfuhr 2014", in welchem dem jeweiligen Gesuchsteller Bewilligungen verweigert worden sind (ohne Nennung der Anzahl).
Sollte sich bei der Erstellung der konkreten Dokumente i.S.v. Art. 5 Abs. 2 BGÖ zeigen, dass aufgrund statistisch seltener Korrelationen vereinzelt unerwünschte Rückschlüsse auf Informationen möglich werden, die als Geschäftsgeheimnisse bzw. Beeinträchtigungen der aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz qualifiziert werden müssen, bringt das SECO im Dokument entsprechende Anonymisierungen oder Leerfelder an.
Konkret habe das SECO zur Zugänglichmachung gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ die folgenden zwei Listen zu erstellen:
-(A) Liste mit den bewilligten Gesuchen: Unternehmensnamen, Angabe, in welchen Kriegsmaterialkategorien dem jeweiligen Unternehmen Bewilligungen erteilt worden sind (ohne Nennung der Anzahl), Gesamtanteil des jeweiligen Unternehmens am Wert des Gesamtexports;
-(B) Liste mit den abgelehnten Gesuchen: Unternehmensnamen, Angabe, in welchen Kriegsmaterialkategorien dem jeweiligen Unternehmen Bewilligungen verweigert worden sind (ohne Nennung der Anzahl).
C. Das SECO verweigerte Jan Jirát mit Verfügung vom 31. August 2016 den Zugang zu den gewünschten Informationen, wies mithin sein Zugangsgesuch ab.
D. Gegen diesen Entscheid des SECO (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt Jan Jirát (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 3. Oktober 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung aufzuheben. Die Vorinstanz sei zu verpflichten, ihm eine Liste mit folgenden Angaben herauszugeben:
-die Namen der juristischen bzw. natürlichen Personen, welche 2014 ein Gesuch zur Ausfuhr von Kriegsmaterial gestellt haben;
-die Kriegsmaterialkategorien gemäss Statistik "Kriegsmaterialausfuhr 2014", in denen dem jeweiligen Gesuchsteller Bewilligungen erteilt worden sind (ohne Nennung der Anzahl);
-der Gesamtanteil des jeweiligen Gesuchstellers am Wert des Gesamtexports.
Eventualiter seien die genannten Angaben teilweise zu anonymisieren oder unkenntlich zu machen.
E. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 21. November 2016 die Abweisung der Beschwerde.
F. Der nunmehr anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hält mit Replik vom 27. Dezember 2016 an seinen Begehren fest.
G. Mit Eingabe vom 27. Januar 2017 reicht die Vorinstanz ihre Duplik ein.
H. Der Beschwerdeführer verzichtet mit Schreiben vom 3. März 2017 auf das Einreichen von Schlussbemerkungen.
I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung, mit der sein Zugangsgesuch teilweise abgewiesen wurde, sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Streitgegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege und damit des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich einzig das Rechtsverhältnis, das Gegenstand des angefochtenen Entscheides bildet oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte bilden sollen, soweit es nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Der Entscheid der unteren Instanz (Anfechtungsobjekt) bildet somit den Rahmen, der den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt: Gegenstände, über welche die vorinstanzliche Behörde nicht entschieden hat und nicht zu entscheiden hatte, darf die Beschwerdeinstanz grundsätzlich nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-5157/2017 vom 5. Februar 2018 E. 2.1 m.H.).
Der Beschwerdeführer verlangte mit seinem Zugangsgesuch Angaben zu "Firmen" (vgl. zum Begriff ; abgerufen am 26.03.2018). Mit dieser Statistik und der vom Beschwerdeführer verlangten Liste könnten einerseits die Kundenländer der betroffenen Unternehmen ermittelt und andererseits Rückschlüsse auf die von einem bestimmten Unternehmen an ein konkretes Bestimmungsland gelieferten Rüstungsgüter gezogen werden. Es müsse davon ausgegangen werden, dass die Veröffentlichung dieser Informationen zu einer Verärgerung der betroffenen Länder und schliesslich zu einer Belastung der bilateralen Beziehungen mit der Schweiz führen könne, da viele Länder ihre Rüstungsbeschaffungen geheim hielten. Der veröffentlichten Statistik allein lasse sich zwar entnehmen, in welches Land wie viel Kriegsmaterial einer bestimmten Kriegsmaterialkategorie exportiert worden sei, nicht jedoch, welche konkreten Rüstungsgüter. Dies würde sich ändern, wenn die Namen der exportierenden Unternehmen bekannt würden, da bei vielen Unternehmen der Produktekatalog einsehbar sei und nicht alle Unternehmen die gleichen Waffenarten und -bestandteile herstellten. Die betroffenen Länder dürften sich überlegen, weiterhin Rüstungsgüter von Schweizer Unternehmen zu beziehen, wenn sie davon ausgehen müssten, dass die Schweizer Behörden Einzelheiten zu ihren Geschäften auf Anfrage publik machten. Bei einer solchen Beeinträchtigung könne nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Rüstungsbeschaffungen aus der Schweiz gefährdet würden.
Sollte international bekannt werden, dass die Schweizer Behörden Details zur Rüstungsbeschaffung einzelner Länder mittels den vom Beschwerdeführer gewünschten Informationen der Öffentlichkeit zur Verfügung stellten, könnte dies nach Ansicht der Vorinstanz sodann auch Vorbehalte anderer Staaten gegenüber dem Umgang der Schweizer Behörden mit vertraulichen Informationen schaffen und so den bilateralen Informationsaustausch - insbesondere im sicherheitspolitischen Bereich - gefährden. Für eine umfassende Exportkontrolle sei die Schweiz auf solche Informationen und die Zusammenarbeit mit anderen Ländern angewiesen. Die Schweiz und 86 weitere Staaten hätten den für die Schweiz am 30. April 2015 in Kraft getretenen Vertrag vom 2. April 2013 über den Waffenhandel (Arms Trade Treaty; SR 0.518.61) abgeschlossen und seien damit unter anderem zur Kooperation und zum Informationsaustausch aufgerufen, beispielsweise im Bereich der Vermeidung der illegalen Umleitung von Waffenlieferungen. Während des Verhandlungsprozesses wie auch im Rahmen der Vertragsumsetzung habe sich gezeigt bzw. zeige sich, dass der Sicherheit von vertraulichen Informationen ein hoher Stellenwert beigemessen werde. Die Schweiz müsse auch künftig in der Lage sein, sensible Daten, die den Rüstungsbereich anderer Länder beträfen, vertraulich zu behandeln.
5.2 Eine ernsthafte Gefährdung der aussenpolitischen Interessen oder eine wesentliche Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Schweiz im Fall einer Gutheissung des Zugangsgesuchs des Beschwerdeführers erscheint unwahrscheinlich. Wie die Vorinstanz selbst festhält, sind auf ihrer Website (vgl. dazu vorstehend E. 5.1) - offenbar ohne dass dies die Beziehungen zu anderen Staaten erschweren würde - schon heute namentlich die Ausfuhren von Kriegsmaterial in die einzelnen Endempfängerstaaten nach Umfang (Totalwerte in CHF) und Kategorie (basierend auf den 22 bzw. - nach Abzug der Positionen, die kein Kriegsmaterial enthalten - 18 Kategorien gemäss Anhang 1 der Kriegsmaterialverordnung) frei zugänglich. Damit ist bereits öffentlich bekannt, welche Länder in welchem (wertmässigen) Umfang Kriegsmaterial aus der Schweiz importieren und welcher Art diese Rüstungsgüter sind. Die diesbezüglichen Güterumschreibungen der einzelnen Kriegsmaterialkategorien (KM) geben relativ detailliert Auskunft über den Typ der betroffenen Ware, etwa "Hand- und Faustfeuerwaffen jeglichen Kalibers" (KM 1), "Panzer- und andere Landfahrzeuge" (KM 6) oder "Software" (KM 21).
Sollte darüber hinaus öffentlich werden, welche Unternehmen ein Gesuch zur Ausfuhr von Kriegsmaterial gestellt haben und wie viele Rüstungsgüter (Wert gemäss Kriegsmaterialkategorien) sie in welche Staaten ausgeführt haben, ist zwar nicht gänzlich auszuschliessen, dass wegen dieser zusätzlichen Informationen in einzelnen Fällen Rückschlüsse auf die konkreten Kriegsmaterialimporte von gewissen Ländern möglich sind. Es ist mithin vorstellbar, dass vereinzelt über die "Gattung" des Rüstungsguts hinaus auch das konkret beschaffte Waffensystem oder Fahrzeug usw. eruiert werden kann. Die Vorinstanz hielt ihre diesbezüglichen Ausführungen indes sehr vage und unterliess es jedenfalls, etwa mit einem konkreten Beispiel, aufzuzeigen, dass bzw. inwiefern solche Rückschlüsse in mehr als nur unbeträchtlichem Ausmass möglich sind. Sodann stellte der EDÖB zu Recht fest, dass mit entsprechenden Branchenkenntnissen allenfalls schon aus den bereits heute publizierten Angaben auf die konkreten Kriegsmaterialexporte in gewisse Staaten geschlossen werden kann (Empfehlung Rz. 27).
Darüber hinaus ist nicht anzunehmen und wird von der Vorinstanz jedenfalls nicht plausibel dargelegt, dass die importierenden Länder ein substanzielles Interesse an der absoluten Vertraulichkeit dieser Angaben haben bzw. deren Bekanntwerden zu ernsthaften zwischenstaatlichen Verstimmungen führen würde. Für die Öffentlichkeit interessant und die Reputation eines Landes wesentlich ist vor allem, wie hoch die Ausgaben für Armee und Verteidigung insgesamt sind und wie viel Geld für welche Kategorie von Rüstungsgütern ausgegeben wird. Diese Informationen publiziert die Vorinstanz bereits, soweit Importe aus der Schweiz betroffen sind. Dem Beschwerdeführer geht es bei seinem Zugangsgesuch denn augenscheinlich auch nicht um die Kriegsmaterial aus der Schweiz importierenden Staaten, sondern vielmehr um die in der Schweiz ansässigen Rüstungsunternehmen sowie den Umfang und die Zielländer von ihren Kriegsmaterialexporten.
Von vornherein unproblematisch sind in diesem Zusammenhang die von der Vorinstanz nicht bewilligten Exportgesuche.
5.3 Die beweisbelastete Vorinstanz vermag nach dem Gesagten die gesetzliche Vermutung des freien Zugangs nicht umzustossen, weshalb der Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht erfüllt ist.
6. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Mit dieser Ausnahmebestimmung soll verhindert werden, dass mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse ausserhalb der Verwaltung stehenden Dritten offenbart werden müssen. Von der Ausnahmeklausel sollen jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst werden, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur die wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil verschafft und damit ein Schaden zugefügt würde. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reicht dabei nicht aus. Vielmehr muss die Gefahr einer ernsthaften Schädigung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen (vgl. vorstehend E. 4.2.3; zum Ganzen Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.3 und A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4, je m.w.H.).
6.1
6.1.1 Als Geheimnis wird jede in Beziehung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse) und die er geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse bzw. Geheimhaltungswille) (BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1 m.w.H.). Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse genügt nicht; der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist (zum Ganzen Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.4 und A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4, je m.w.H.).
6.1.2 Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse - die Gefährdung von Berufs- und/oder Fabrikationsgeheimnissen macht die Vorinstanz nicht geltend - werden alle Informationen zugewiesen, die ein Unternehmen als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte bzw., etwas konkreter, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden. Insofern wird der Geheimnisbegriff in diesem Zusammenhang weit verstanden (BGE 142 II 340 E. 3.2; Urteil des BGer 1C_394/2016 vom 27. September 2017 E. 3.1, zur Publikation vorgesehen; Urteil des BVGer A-6/2015 vom 26. Juli 2017 E. 4.5.1.1; je m.w.H.). Als Geschäftsgeheimnisse kommen mithin alle technischen, organisatorischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen des wirtschaftlichen Lebens in Frage, die den geschäftlichen Erfolg des Geheimnisherrn beeinflussen könnten (Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.3 m.w.H.). Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen (BGE 142 II 268 E. 5.2.3; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.4; je m.w.H.).
6.2 Die Vorinstanz führt an, im Fall einer Gutheissung des Zugangsgesuchs könnten die offengelegten Informationen dazu verwendet werden, um zusammen mit den bereits publizierten Statistiken die Kundenländer der exportierenden Rüstungsunternehmen zu ermitteln. Das Wissen um die Kundenländer könne die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen einschränken, da sowohl die schweizerische als auch die internationale Konkurrenz diese Informationen zu ihren Gunsten auszunützen wissen dürften. Entgegen der Auffassung des EDÖB mache es einen Unterschied, ob der Konkurrenz nur potenzielle Exportregionen oder vielmehr die einzelnen Kundenländer bekannt seien. Letzteres bringe einen Mehrwert, da direkt die betroffenen Länder angegangen werden könnten.
6.3 Beim Kundenkreis kann es sich grundsätzlich um ein Geschäftsgeheimnis handeln (vgl. vorstehend E. 6.1.2 a.E.). Es besteht ein Zusammenhang mit den Geheimnisträgern (Unternehmen) und die Information ist weder offenkundig noch allgemein zugänglich. Fraglich ist dagegen das objektive Geheimhaltungsinteresse (zum subjektiven Geheimhaltungswillen vgl. die Ausführungen am Ende dieser Erwägung).
Im Jahr 2014 wurden Rüstungsgüter aus der Schweiz in 72 Staaten exportiert, davon in 20 Länder im Wert von weniger als (je) Fr. 73'000.-. Bei dieser Anzahl möglicherweise an Waffenimporten interessierter Kunden ist nicht ersichtlich, wie die Bekanntgabe der jeweiligen Kunden der einzelnen Unternehmen geeignet sein könnte, den Konkurrenten einen ernsthaften wirtschaftlichen Vorteil bzw. den betroffenen Unternehmen einen entsprechenden Nachteil zu verschaffen. Dies gilt umso mehr, wie der EDÖB zutreffend ausführt (Empfehlung, Rz. 38), in einem stark regulierten und auch von politischen Interessen geprägten Markt wie dem Rüstungsmarkt. Wirtschaftlich interessant sind sodann nicht primär die Namen der einzelnen Kunden, sondern die Geschäftsbeziehungen, das heisst die Kenntnisse über die Voraussetzungen, die einen Kunden an ein Unternehmen binden, etwa Informationen über spezifische Bedürfnisse, Beziehungen, Gepflogenheiten sowie interne Zuständigkeiten und Abläufe (vgl. dazu BGE 138 III 67 E. 2.3.2 zu Art. 340 Abs. 2 des Obligationenrechts [OR, SR 220], wonach "la seule connaissance de la clientèle ne saurait donc en aucun cas constituer l'un de ces secrets particuliers"). Wie bereits erwähnt ist zudem davon auszugehen, dass die vom Beschwerdeführer verlangten Informationen - wenn überhaupt - nur vereinzelt Rückschlüsse darauf zuliessen, welche Länder welche konkreten Rüstungsgüter importieren, wohingegen bereits öffentlich bekannt ist, welche Kategorien von Kriegsmaterial sie aus der Schweiz einführen (vgl. vorstehend E. 5.2).
Die beweisbelastete Vorinstanz mutmasst denn auch bloss, die Konkurrenz "dürfte" die Information des Kundenkreises "zu ihren Gunsten auszunützen wissen", ohne näher darzulegen, was konkret darunter zu verstehen sein und in welcher Form sich daraus ein wesentlicher Vorteil ergeben könnte. Ein solcher kann jedenfalls nicht allein darin gesehen werden, dass gezielt bestimmte Rüstungsgüter importierende Länder angegangen werden könnten. Wie erwähnt ist der Kreis der dafür aufgrund früherer Einfuhren potenziell in Frage kommenden Staaten, was massgebliche Importe aus der Schweiz anbelangt, von vornherein beschränkt. In gewissen dieser Länder werden darüber hinaus ein transparenter politischer Prozess und eine öffentliche Ausschreibung dem Auftrag vorangehen, aufgrund derer die Beschaffungsabsicht ohnehin publik wird. Sodann werden gerade grössere - und damit wirtschaftlich interessantere - Rüstungsgüterbestellungen im Allgemeinen nur unregelmässig getätigt. Umgekehrt kann es durchaus vorkommen, dass Staaten, die noch nie oder länger nicht mehr Kriegsmaterial einer bestimmten Kategorie eingeführt haben, neu eine solche Anschaffung beabsichtigen. Folglich ist nicht davon auszugehen, dass die Bekanntgabe der Kunden der einzelnen Unternehmen deren Konkurrenten einen wesentlichen Vorteil verschaffen würde.
Es fehlt demnach vorliegend mangels eines konkreten und ernsthaften Schadenspotenzials am objektiven Geheimhaltungsinteresse. Der Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist ebenfalls nicht erfüllt.
Im Übrigen hat die Vorinstanz das subjektive Geheimhaltungsinteresse bzw. den Geheimhaltungswillen der betroffenen Unternehmen nicht abgeklärt (vgl. dazu nachfolgend E. 8.1).
7. Ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht bereits aufgrund eines Spezialtatbestandes von Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, hat die ersuchte Behörde dies zu tun, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Sodann sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG, SR 235.1) zu beurteilen (Art. 9 BGÖ).
Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass die streitgegenständlichen Daten nicht anonymisiert werden können, da der Beschwerdeführer gerade auch Zugang zu den Namen der Kriegsgüter exportierenden Unternehmen verlangt. Das Zugangsgesuch ist deshalb nach Art. 19 DSG zu beurteilen. Dessen Abs. 1bis - Abs. 1 ist nicht einschlägig - sieht vor, dass Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz auch Personendaten bekannt geben dürfen, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an ihrer Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b).
Eine Abgrenzung von Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG ist schwierig. Zur Frage, in welchem Verhältnis zueinander die Bestimmungen des Öffentlichkeits- und des Datenschutzgesetzes stehen, lässt sich dem Gesetz und den Materialien unmittelbar nichts entnehmen und es können unterschiedliche Auffassungen darüber vertreten werden. Sowohl Art. 7 Abs. 2 BGÖ als auch Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG nehmen die grundrechtlichen Anliegen des Schutzes der Privatsphäre auf. Zudem fordern beide Bestimmungen eine Interessenabwägung. Bei der Bekanntgabe von Personendaten ist daher stets eine - bzw. gestützt auf beide Bestimmungen dieselbe - Abwägung der sich entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen (BGE 142 II 340 E. 4.3; Urteil des BGer 1C_394/2016 vom 27. September 2017 E. 4.5, zur Publikation vorgesehen; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.3 m.w.H.).
7.1 Dass die streitgegenständlichen Daten die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen und damit die Voraussetzung von Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG erfüllt ist, ist ohne Weiteres zu bejahen, nachdem es sich dabei um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt (vgl. Bst. c der genannten Bestimmung; BGE 142 II 340 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_428/2016 vom 27. September 2017 E. 5.2, zur Publikation vorgesehen). Nachfolgend ist zu prüfen, ob an ihrer Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG besteht.
7.2 Bei der Interessenabwägung sind die - in erster Linie - privaten Interessen der betroffenen Dritten am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. an der Verweigerung des Zugangs und die öffentlichen Interessen an der Zugänglichmachung der fraglichen Personendaten einzelfallspezifisch zu gewichten und gegeneinander abzuwägen. Bei der Gewichtung der privaten Interessen sind insbesondere die Funktion und die Stellung der betroffenen Dritten sowie die möglichen Auswirkungen einer allfälligen Zugänglichmachung der fraglichen Personendaten zu berücksichtigen. Dabei ist auch der Natur dieser Daten Rechnung zu tragen. Hinsichtlich der öffentlichen Interessen ist zu beachten, dass dem Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung zwar per se Gewicht zukommt. Dieses ist allerdings im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes, das die Entscheidungsprozesse der Verwaltung transparent machen und die Kontrolle über diese verbessern sowie das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen stärken soll, zu bestimmen und kann variieren. Zusätzlich zum allgemeinen Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung sind allfällige spezifische Informationsinteressen der Öffentlichkeit zu beachten, namentlich Interessen, wie sie in Art. 6 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) genannt werden (zum Ganzen Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.4 f. und A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 7.2.1, je m.w.H.; vgl. ferner BGE 142 II 340 E. 4.4 f.).
7.3 Die Vorinstanz macht geltend, bei der Offenlegung der vom Beschwerdeführer gewünschten Informationen würden auch die Namen von Unternehmen bekannt, die nicht nur Kriegsmaterial in ihrer Produktepalette hätten. Es sei davon auszugehen, dass diese Unternehmen aufgrund der Tatsache, dass Kriegsmaterialausfuhren in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert würden, Abnehmer von ihren nicht der Kriegsmaterialgesetzgebung unterliegenden Produkten verlieren könnten und von der Öffentlichkeit als reine Kriegsmaterialhersteller betrachtet würden, obwohl sie noch andere Waren herstellten. Negative Konsequenzen hätten aber auch Unternehmen zu befürchten, die nur Rüstungsgüter vertrieben und allenfalls bereits öffentlich bekannt seien, insbesondere wenn sich unter den Kundenländern ein politisch umstrittenes befinde.
Entgegen der Ansicht des EDÖB sei es sodann nicht notwendig, im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ zu gewährleisten, dass die behördliche Kontrolle von Kriegsmaterialexporten anhand des Öffentlichkeitsprinzips überprüft werden könne. Die Prüfung der behördlichen Kontrolltätigkeit werde bereits durch die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte wahrgenommen, deren Mitglieder sich aus von der Öffentlichkeit gewählten Parlamentariern zusammensetzten.
7.4 Die streitgegenständlichen Daten betreffen keine besonders schützenswerten Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofile im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG.
Die Namen der Unternehmen, die Rüstungsgüter aus der Schweiz exportieren, dürften den interessierten Kreisen bereits weitestgehend bekannt sein oder - namentlich über das Internet - leicht zu eruieren sein. Der Beschwerdeführer selbst nennt in seiner Beschwerde vier entsprechende Betriebe (Rz. 5). Dasselbe gilt grundsätzlich für ihr Angebot. Mit (zusätzlichen) ernsthaften Reputationsschäden ist daher im Fall einer Gewährung des vom Beschwerdeführer gestellten Zugangsgesuchs und einem öffentlichen Bekanntwerden dieser Informationen kaum zu rechnen. Vielmehr könnte Transparenz gerade dazu dienen, allfällige falsche Annahmen - etwa bezüglich direkter Waffenlieferungen in Kriegsgebiete - in der Öffentlichkeit zu korrigieren, gibt es doch immer wieder Medienberichte von (ursprünglich) aus der Schweiz stammenden Rüstungsgütern, die in Krisenregionen auftauchen. Selbst wenn es sich bei Kriegsmaterial, insbesondere Waffen, um "heikle" Güter handelt, wird es legal hergestellt und exportiert, die betroffenen Unternehmen verfügen über entsprechende Bewilligungen und die Ausfuhren erfolgen insofern kontrolliert. Sowohl bei Unternehmen, die nicht nur Kriegsgüter exportieren, als auch bei solchen, die Ausfuhren in "politisch umstrittene" Länder tätigen, liegt - wie der Beschwerdeführer zu Recht anführt - ein freier und bewusster unternehmerischer Entscheid den genannten Geschäftstätigkeiten zugrunde. Ein Bekanntwerden der vom Beschwerdeführer verlangten Informationen könnte für die betroffenen Unternehmen zwar kurzfristig unangenehme Folgen haben, etwa in Form einer vorübergehend höheren Medienpräsenz, verbunden mit kritischen Fragen und Kommentaren. Dies allein reicht aber nicht, um den Zugang zu verweigern (vgl. vorstehend E. 7.2.2). Dass die genannten Unternehmen darüber hinaus erheblich in ihren Persönlichkeitsrechten verletzt werden könnten, legt die Vorinstanz nicht nachvollziehbar dar. Diese Ausführungen gelten grundsätzlich sinngemäss auch für die allenfalls betroffenen, kommerziell mit Rüstungsgütern handelnden natürlichen Personen.
Insgesamt ist das Interesse der betroffenen Unternehmen am Schutz ihrer Privatsphäre und an der Geheimhaltung der streitgegenständlichen Daten als eher gering einzustufen. Im Übrigen ist, wie bereits erwähnt, noch nicht bekannt, ob sie sich überhaupt gegen eine Bekanntgabe der vom Beschwerdeführer beantragten Daten zur Wehr setzen.
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht vom Zugangsgesuch erfasst sind die Namen allfälliger Privatpersonen, die keine gewerbsmässigen Händler von Kriegsmaterial sind und nur wegen einzelner privater Verkäufe ins Ausland in der Statistik von 2014 erscheinen (vgl. vorstehend E. 1.3). Deren Namen sind zu anonymisieren.
7.5 An den umstrittenen und grundsätzlich bewilligungspflichtigen (vgl. Art. 2 und im Einzelnen Art. 9 ff. KMG) Kriegsmaterialexporten besteht hingegen - abgesehen vom allgemeinen Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung - ein erhöhtes öffentliches Informationsinteresse. Sie bilden regelmässig Gegenstand von kontroversen Debatten in der Öffentlichkeit, politischen Auseinandersetzungen (vgl. statt vieler die in der Frühjahrssession 2018 behandelten Motionen Nr. 16.3502 von Nationalrätin Seiler Graf und Nr. 16.3203 von Nationalrat Glättli oder die in der Fragestunde des Nationalrates vom Bundesrat am 5. März 2018 beantworteten Fragen Nr. 18.5026-5031, 18.5041, 18.5057-5059, 18.5062, 18.5081 und 18.5104) und Medienberichten. Deshalb ist ein besonderes Informationsinteresse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ zu bejahen, namentlich soweit Kriegsmaterial in "politisch umstrittene" Länder exportiert wird. Im Vordergrund stehen dabei zwar die bereits von der Vorinstanz veröffentlichten Angaben (Umfang der Ausfuhren, Exportländer). Ein erhebliches öffentliches Interesse ist indes auch bezüglich der streitgegenständlichen Daten zu bejahen.
Den Medien - beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen Journalisten - kommt als Informationsträger die Funktion eines Bindeglieds zwischen Staat und Öffentlichkeit zu. Zugleich leisten sie einen wesentlichen Beitrag zur Kontrolle behördlicher Tätigkeiten und zur öffentlichen Meinungsbildung (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 200 und 139 I 114 E. 4.3, je m.w.H.). Die wichtige Rolle der Medien wiederspiegelt sich in Art. 10 Abs. 4 Bst. a BGÖ sowie Art. 9 und Art. 15 Abs. 4 VBGÖ. Sie sollen über die Tätigkeit der staatlichen Kontrollorgane berichten und prüfen können, ob diese ihren Aufgaben korrekt nachkommen. Deshalb kann ein öffentliches Interesse an den streitgegenständlichen Daten nicht mit dem Argument verneint werden, das Bewilligungsverfahren für Kriegsmaterialexporte werde bereits von parlamentarischen Kommissionen überwacht. Darüber hinaus wird mit der Einsichtsgewährung der verfassungsrechtlich garantierten Informations- und vorliegend insbesondere der Medienfreiheit Rechnung getragen (vgl. vorstehend E. 4.1 a.E.).
Das Interesse an der öffentlichen Zugänglichkeit der verlangten Informationen ist somit erheblich.
7.6 Die Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG ergibt zusammengefasst, dass an der Bekanntgabe der streitgegenständlichen Daten ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
8.
8.1 Wird die Möglichkeit einer Zugangsgewährung bejaht, so sind grundsätzlich die betroffenen Dritten anzuhören, das heisst es ist ihnen die Gelegenheit einzuräumen, ihre einer Veröffentlichung entgegenstehenden Interessen geltend zu machen (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Dies hat die Vorinstanz - angesichts ihrer abweisenden Verfügung nachvollziehbarerweise - unterlassen. Da die Voraussetzungen für einen ausnahmsweisen Verzicht vorliegend nicht erfüllt sind (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.6; Urteil des BVGer A-4903/2016 vom 22. Mai 2017 E. 4.2.2; je m.H.), ist die Anhörung der betroffenen Dritten - Rüstungsunternehmen (inkl. allfälliger Einzelunternehmen), die 2014 bei der Vorinstanz ein Gesuch zur Ausfuhr von Kriegsmaterial gestellt haben - nachzuholen. Dabei wird insbesondere zu eruieren sein, ob sich diese dem Zugangsgesuch überhaupt widersetzen, mithin ein subjektives Geheimhaltungsinteresse bzw. ein Geheimhaltungswille gegeben ist.
8.2 Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Bei der Wahl zwischen diesen beiden Entscheidarten steht dem Gericht ein weiter Ermessensspielraum zu. Liegen sachliche Gründe für eine Rückweisung vor, ist diese regelmässig mit dem Untersuchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen Verfahrens vereinbar. Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangelhafte Abklärung des Sachverhalts durch die Vorinstanz, die ohne eine aufwendigere Beweiserhebung nicht behoben werden kann. Die Vorinstanz ist mit den tatsächlichen Verhältnissen besser vertraut und darum im Allgemeinen besser in der Lage, die erforderlichen Abklärungen durchzuführen. Zudem bleibt der betroffenen Partei in diesem Fall der gesetzlich vorgesehene Instanzenzug erhalten (statt vieler Urteil des BVGer A-2712/2016 vom 25. August 2017 E. 6.5 m.H.).
Mit der Anhörung der betroffenen Unternehmen müssen aufwendige Sachverhaltsabklärungen nachgeholt werden, weshalb die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen ist (vgl. Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.5). Diese hat die betroffenen Kriegsmaterielexporteure in geeigneter Weise zu konsultieren und anschliessend unter Berücksichtigung der Ergebnisse dieser Anhörung und in Beachtung der vorstehenden Erwägungen neu zu entscheiden. Es bleibt ihr dabei unbenommen, aufgrund neuer Erkenntnisse in begründeten Einzelfällen Daten zu anonymisieren.
9. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
10. Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Im Fall einer Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz mit noch offenem Verfahrensausgang gilt nach konstanter Rechtsprechung die beschwerdeführende Partei als obsiegend (statt vieler Urteil des BVGer A-775/2017 vom 13. März 2018 E. 7 m.w.H.). Dem Beschwerdeführer sind daher keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der von ihm geleistete Kostenvorschuss ist ihm nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Die Vorinstanz ist von vornherein nicht kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer ist eine angemessene Parteientschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie ist vom Gericht aufgrund der Akten festzusetzen, nachdem der Beschwerdeführer bzw. seine Rechtsvertretung keine Kostennote eingereicht hat (Art. 14 Abs. 2 VGKE), und der Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Angesichts des Umstandes, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung noch nicht anwaltlich vertreten war, und mit Blick auf die eingereichte Replik erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- als angemessen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung aufgehoben. Die Angelegenheit wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.- wird ihm nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Er hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Einzahlungsschein zuzustellen oder eine Kontoverbindung mitzuteilen.
3. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.- zu bezahlen.
4. Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Einschreiben)
- das Generalsekretariat WBF (Gerichtsurkunde)
- den EDÖB z.K.
Die vorsitzende Richterin:
Der Gerichtsschreiber:
Christine Ackermann
Oliver Herrmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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