bvger · B-697/2018 · 2017-10-02 · de

Unzul&auml;ssige Wettbewerbsabreden | Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 2017. Entscheid angefochten beim BGer.

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
Entscheid angefochten beim BGer 
 
Abteilung II 
B-697/2018 
 
 
U r t e i l v o m 2 8 . N o v e m b e r 2 0 2 3 
Besetzung 
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), 
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Daniel Willisegger, 
Gerichtsschreiber Robert Weyeneth. 
Parteien 
Implenia Schweiz AG, 
Industriestrasse 24, 8305 Dietlikon, 
vertreten durch die Rechtsanwälte 
Dr. iur. Marcel Meinhardt 
und/oder MLaw Ueli Weber 
Lenz & Staehelin, 
Brandschenkestrasse 24, 8027 Zürich, 
Beschwerdeführerin, 
gegen 
Wettbewerbskommission WEKO, 
Hallwylstrasse 4, 3003 Bern, 
Vorinstanz. 
Gegenstand 
Wettbewerbsabreden im Hoch- und Tiefbau im Engadin, 
Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 2017 (22-0465, Enga-
din VIII [...]). 
 
 
 
 
 


Inhalt 
1. Prozessvoraussetzungen ..................................................................................................................... 11 
2. Verfahrensanträge ................................................................................................................................ 12 
3. Zweck und Geltungsbereich des KG ................................................................................................... 16 
4. Streitgegenstand .................................................................................................................................. 17 
5. Terminologie ......................................................................................................................................... 17 
6. Formelle Rügen .................................................................................................................................... 18 
7. Beweisergebnis und rechtliche Würdigung ........................................................................................ 18 
8. Themen des vorliegenden Verfahrens ................................................................................................ 22 
9. Sanktionierung ..................................................................................................................................... 22 
9.1 Sanktionierbarkeit .............................................................................................................................. 22 
9.2 Bemessung ......................................................................................................................................... 25 
9.3 Basisbetrag ......................................................................................................................................... 29 
10. Bonusregelung: Standpunkte der Verfahrensbeteiligten ................................................................ 37 
11. Bonusregelung im Allgemeinen ........................................................................................................ 39 
12. Vollständiger Erlass im vorliegenden Fall ........................................................................................ 48 
13. Sanktionsreduktion nach der Bonus Plus-Regelung (Art. 12 Abs. 3 SVKG) .................................. 71 
14. Sanktionsreduktion nach Art. 12 ff. SVKG (einfacher Bonus) ......................................................... 83 
15. Auferlegung von Verhaltenspflichten ............................................................................................... 86 
16. Ergebnis .............................................................................................................................................. 94 
17. Kosten ................................................................................................................................................. 94 
 
 


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Sachverhalt: 
A. 
Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist eine wettbewerbswidrige Ab-
rede über das Eingabeverhalten hinsichtlich der Ausschreibung (...), im 
Jahr (...) zwischen den folgenden Unternehmen: 
– 
Implenia Schweiz AG (vormals Implenia Bau AG, per 19. Februar 2013 
umfirmiert) mit Sitz in Dietlikon (nachfolgend: Beschwerdeführerin), 
– 
Bezzola Denoth AG (nachfolgend: Bezzola Denoth) mit Sitz in Scuol, 
und 
– 
Lazzarini AG (nachfolgend: Lazzarini) mit Sitz in Samedan. 
Diese Unternehmen wurden – neben weiteren Unternehmen – von der 
Bauherrin zur Offertstellung eingeladen und haben in der Folge je eine Of-
ferte eingereicht. Bezzola Denoth hat den Zuschlag erhalten. 
B. 
Am 30. Oktober 2012 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommis-
sion (nachfolgend: Sekretariat) im Einvernehmen mit einem Mitglied des 
Präsidiums gegen 19 Unternehmen der Baubranche eine Untersuchung 
nach Art. 27 des Kartellgesetzes (KG), unter anderem auch gegen die Be-
schwerdeführerin, Lazzarini sowie Bezzola Denoth (Verfahren-Nr. 22-0433 
"Bau Unterengadin"). 
Das Sekretariat führte in seinem Eröffnungsschreiben vom 30. Oktober 
2012 an die Beschwerdeführerin aus, es lägen aufgrund einer Anzeige An-
haltspunkte für mutmassliche Wettbewerbsabreden in der Baubranche im 
Unterengadin vor, namentlich bezüglich der Märkte für Hoch-, Tief- und 
Strassenbau. Es bestehe der Verdacht, dass verschiedene Bauunterneh-
men, darunter die Beschwerdeführerin, sich abgesprochen hätten, insbe-
sondere um bei Ausschreibungen die Angebote und Angebotssummen zu 
koordinieren und allenfalls die Bauprojekte und Kunden aufzuteilen (vgl. 
Vorinstanz, act. I.009, 22-0433; amtliche Publikation der Untersuchungser-
öffnung im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 13. November 
2012, Nr. 221, sowie im Bundesblatt vom 13. November 2012 [BBl 2012 
8999]). 


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Vom 30. Oktober bis 1. November 2012 führte das Sekretariat an insge-
samt 13 Standorten Hausdurchsuchungen durch, unter anderem auch bei 
der Beschwerdeführerin. 
C. 
Mit E-Mail vom 1. November 2012 reichte die Beschwerdeführerin eine 
– von ihr als "Marker" (vgl. zum Begriff E. 12.3) und "Selbstanzeige" be-
zeichnete – Bonusmeldung gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. der 
KG-Sanktionsverordnung (SVKG) ein (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.1, 25-
0037). Darin zeigte die Beschwerdeführerin "ihre Beteiligung an einer mut-
masslichen Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 KG" an. 
Diese habe das "Unter- und das Oberengadin im Markt für Strassenbau" 
betroffen. Es sei in der Periode ab ca. 2005/2006 bis Herbst 2009 und dann 
wieder im Frühjahr 2010 für wenige Monate im Unter- und Oberengadin zu 
Treffen von Unternehmen im Strassenbau gekommen. Gegenstand dieser 
Treffen sei es gewesen, ausgeschriebene Projekte zu besprechen, zu ko-
ordinieren und den an diesen Treffen Teilnehmenden zuzuweisen. 
In Ergänzung ihrer Selbstanzeige führte die Beschwerdeführerin mit – als 
"Marker Bonusmeldung" bezeichneter – Eingabe vom 7. November 2012 
aus, es hätten neben den bereits im Verfahren Nr. 22-0433 angezeigten 
Sachverhalten "auch im übrigen Gebiet des Kantons Graubünden (d.h. 
ausserhalb des Unter- und Oberengadins)" mutmassliche Wettbewerbsab-
reden im Markt für Strassenbau bestanden. In der Periode bis zum Früh-
jahr 2010 sei es im Kanton Graubünden auch ausserhalb des Unterenga-
dins zu Treffen von Unternehmen im Strassenbau gekommen. Die Be-
schwerdeführerin sei bis zum Frühjahr 2010 an solchen mutmasslichen 
Wettbewerbsabreden beteiligt gewesen. Weiter lägen ihr Anzeichen vor, 
dass "im Kanton Graubünden ausserhalb des Unterengadins auch mut-
massliche Wettbewerbsabreden im Markt für Hochbau" getroffen worden 
seien (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.5, 25-0037). 
Im weiteren Verlauf der Untersuchung reichte die Beschwerdeführerin 
zahlreiche Ergänzungen ihrer Selbstanzeige ein. Darin lieferte sie Hin-
weise zu mutmasslichen Submissionsabsprachen bei Strassen- und Hoch-
bauprojekten im gesamten Kanton Graubünden (vgl. Verfügung, Rz. 5 ff., 
155 ff.; Vorinstanz, act. IX.A.5, 25-0037, act. IX.A.11, 6, 25-0037, act. 
IX.A.13, 25-0037, act. IX.A.28, 25-0037). 
D. 
Am 9. November 2012 reichten Bezzola Denoth und Foffa Conrad AG 


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(nachfolgend: Foffa Conrad), Letztere als Muttergesellschaft der Ersteren 
mit Sitz in Zernez, eine gemeinsame Selbstanzeige "in der Untersuchung 
22-0433: Bau Unterengadin" ein (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.3, 25-0039). 
Am selben Tag befragte das Sekretariat – im Rahmen einer Ergänzung der 
Selbstanzeige der Beschwerdeführerin – A._______ (...) als Zeuge (vgl. E. 
13.4.4). 
Am 4. Dezember 2012 ergänzte Bezzola Denoth ihre Selbstanzeige. Sie 
übergab dem Sekretariat eine Liste ihrer Offerten zu Hoch- und Tiefbau-
projekten im Engadin in den Jahren 2006 bis und mit 2012. Darauf ist unter 
anderem das Bauprojekt "(...)", aufgeführt, mit der Bemerkung: "Schutz von 
Implenia Davos und Lazzarini erhalten. Hinweis in unserem Mailverkehr" 
(vgl. Vorinstanz, act. IX.C.27, Beilage 2 S. 20 f., 25-0039). 
Am 1. Februar 2013 ergänzte Bezzola Denoth ihre Selbstanzeige mit Be-
zug auf das Projekt (...). Sie reichte diesbezüglich eine E-Mail von 
B._______, (...) an die Beschwerdeführerin vom (...) (zu deren Inhalt vgl. 
E. 12.6.10) und zwei E-Mails von Bezzola Denoth an Lazzarini vom (...) 
ein. 
E. 
Mit Schreiben vom 28. Februar 2013 stellte das Sekretariat der Beschwer-
deführerin einen Fragebogen zu, den diese mit Eingabe vom 4. April 2013 
beantwortete (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.25 und act. IX.1.28, 25-0037). 
F. 
Am 22. April 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung in örtlicher Hin-
sicht auf den gesamten Kanton Graubünden und in persönlicher Hinsicht 
auf weitere Unternehmen aus (vgl. amtliche Publikation im Schweizeri-
schen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 28. Mai 2013, Nr. 100 sowie im Bun-
desblatt vom 28. Mai 2013 [BBl 2013 3369]). Es führte das Verfahren 
Nr. 22-0433 unter der Bezeichnung "Bauleistungen Graubünden" fort. 
G. 
Mit Schreiben vom 23. April 2013 teilte das Sekretariat der Beschwerde-
führerin mit, deren Selbstanzeigen vom 1. und 7. November 2012 seien als 
Erste eingegangen. Vor diesem Hintergrund erachte das Sekretariat die 
Voraussetzungen für den vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bo-
nusregelung "in Bezug auf die von Ihnen angezeigten, unzulässigen Wett-
bewerbsabreden [...] betreffend das Verfahren 22-0433 Bauleistungen 
Graubünden" als gegeben (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.44, 25-0037). 


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H. 
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2015 teilte das Sekretariat der Beschwer-
deführerin mit, es lägen ihm Anhaltspunkte für mutmassliche Wettbewerbs-
abreden im Engadin unter Beteiligung der Beschwerdeführerin vor, welche 
bislang von dieser nicht angezeigt worden seien. Diese würden namentlich 
die Ausschreibungen (...) betreffen. Das Sekretariat gab der Beschwerde-
führerin "Gelegenheit, ihre Selbstanzeige in Bezug auf mutmassliche Wett-
bewerbsabreden im Zusammenhang mit den genannten Bauprojekten zu 
ergänzen" (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.51, 25-0037). 
Am 18. November 2015 machte die Beschwerdeführerin im Rahmen einer 
Ergänzung ihrer Selbstanzeige Angaben zum Projekt (...). Sie führte aus, 
C._______, (...), habe kaum Kenntnisse zu diesem Bauprojekt, weil sein 
Vorgänger für die Eingabe zuständig gewesen sei. Nach Aussage von 
C._______ bestünden beim Projekt (...) objektive Anhaltspunkte für Unre-
gelmässigkeiten bei der Offertstellung. Denn es fehle für das betreffende 
Projekt eine Preiskalkulation. Die Beschwerdeführerin übergab dem Sek-
retariat eine CD-ROM mit Unterlagen zum Projekt, darunter namentlich die 
von der Beschwerdeführerin eingereichte Offerte (vgl. Vorinstanz, act. 
IX.A.53, 25-0037, S. 3 f.). 
I. 
Mit Schreiben vom 23. November 2015 dehnte das Sekretariat die Unter-
suchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) auf weitere Unterneh-
men der Baubranche aus. 
Anschliessend trennte das Sekretariat mit verfahrensleitender Verfügung 
vom 23. November 2015 die Untersuchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen 
Graubünden) in zehn verschiedene Verfahren auf, unter anderem in die 
Untersuchung Nr. 22-0465 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin VIII ...]). 
Als Untersuchungsgegenstand dieses Verfahrens bezeichnete die verfah-
rensleitende Verfügung mutmassliche Wettbewerbsabreden über die Aus-
schreibung (...). Als Parteien des Untersuchungsverfahrens nannte sie ne-
ben der Beschwerdeführerin auch Bezzola Denoth und Lazzarini (vgl. Rz. 
30 f.; Vorinstanz, act. I 505, 22-0433). 
J. 
Am 17. Dezember 2015 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Selbstan-
zeige unter anderem hinsichtlich des Projekts (...). Sie führte aus, sie habe 


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keine weitere Dokumentation zu diesem Projekt identifizieren können. Ge-
mäss D._______, (...), sei es wahrscheinlich, dass die Offerte der Be-
schwerdeführerin auf der Grundlage einer von einem anderen Unterneh-
men vorkalkulierten Offerte eingereicht worden sei (vgl. Vorinstanz, act. 2, 
25-0037). 
K. 
Am (...) stellte das Sekretariat der Bauherrschaft für das Projekt (...), 
E._______, einen Fragebogen zu, den diese am (...) beantwortet retour-
nierte. 
L. 
Am 22. Juli 2016 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Selbstanzeige hin-
sichtlich des Projekts (...) und reichte diesbezüglich eine an sie gerichtete 
E-Mail von Bezzola Denoth vom (...) mitsamt (nicht lesbarem) Anhang ein 
(vgl. Vorinstanz, act. 14, 25-0465/25-0037). 
M. 
Am 10. November 2016 reichte die Beschwerdeführerin dem Sekretariat 
den zwischenzeitlich lesbar gemachten Anhang der E-Mail vom (...) ein, 
der eine Offerte für das Projekt (...) umfasst. Die Beschwerdeführerin führte 
dazu aus, die Offerte sei gemäss Angaben von F._______ von Bezzola 
Denoth für sie vorkalkuliert worden. Die Beschwerdeführerin habe die Of-
ferte alsdann in eigenem Namen eingereicht. 
N. 
Am 29. März 2017 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressaten 
seinen Verfügungsantrag zur Stellungnahme zu. 
O. 
Mit Eingabe vom 21. Juni 2017 nahm die Beschwerdeführerin zum Verfü-
gungsantrag des Sekretariats Stellung. Sie machte im Wesentlichen gel-
tend, dass sie im November 2012 im Verfahren Nr. 22-0433 (Bauleistungen 
Graubünden) als erstes Unternehmen eine Selbstanzeige eingereicht und 
auch die weiteren Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der 
Sanktion nach der Bonusregelung erfüllt habe. Es sei ihr deshalb die Sank-
tion vollständig zu erlassen. Eventualiter sei die Sanktion angemessen zu 
reduzieren. Zur Begründung ihres Eventualantrags auf Sanktionsreduktion 
brachte die Beschwerdeführerin vor, der Basisbetrag sei fehlerhaft bemes-
sen, zumal die Vorinstanz bei umsatzlosen Abredebeteiligungen praxisge-


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mäss tiefe Pauschalsanktionen ausspreche. Zudem habe sie einen An-
spruch auf Sanktionsreduktion um 80% nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus 
Plus), weil sie Hinweise zu weiteren Verstössen vorgelegt habe. 
P. 
Am 4. September 2017 hörte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin an. 
Diese wurde dabei durch H._____, und ihre Rechtsvertreter vertreten. 
Q. 
Am 2. Oktober 2017 erliess die Vorinstanz im Verfahren Nr. 22-0465 (Hoch- 
und Tiefbauleistungen Engadin VIII [...]) eine Verfügung mit folgendem Dis-
positiv: 
"Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt 
die Wettbewerbskommission (Art. 30 Abs. 1 KG): 
1. Der Bezzola Denoth AG, der Implenia Schweiz AG und der Lazzarini 
AG wird untersagt: 
1.1 Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und 
Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht auf eine 
Offerteingabe anzufragen oder derartiges anzubieten; 
1.2 sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und Tiefbauleis-
tungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist – oder, so-
fern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung – über Of-
fertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden 
und Gebieten auszutauschen; davon ausgenommen ist der Aus-
tausch unabdingbarer Informationen im Zusammenhang mit 
a) der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) 
sowie 
b) der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer. 
2. Mit Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an der 
gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Wettbewerbsab-
rede mit folgenden Beträgen belastet werden: 
2.1 Bezzola Denoth AG, Scuol mit einem Betrag von CHF 0. 
2.2 Implenia Schweiz AG, mit einem Betrag von CHF (...). 
2.3 Lazzarini AG, Samedan, mit einem Betrag von CHF (...). 
3. Die Verfahrenskosten betragen CHF 33'777 und werden folgender-
massen auferlegt: 


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3.1 Die Bezzola Denoth AG trägt CHF 11'259. 
3.2 Die Implenia Schweiz AG trägt CHF 11'259. 
3.3 Die Lazzarini AG trägt CHF 11'259. 
4. [Eröffnung]" 
Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass der Be-
schwerdeführerin hinsichtlich der Ausschreibung des Bauprojekts (...) die 
Teilnahme an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 
Bst. a und c KG nachgewiesen werden könne. Zwar habe die Beschwer-
deführerin als Schutzgeberin keinen Umsatz erzielt, der Gesetzgeber sehe 
jedoch eine Sanktionierung von Unternehmen vor, die sich an einer Abrede 
nach Art. 5 Abs. 3 KG beteiligt haben. Als Basisumsatz zog die Vorinstanz 
die Offertsumme von Bezzola Denoth als Schutznehmerin in der Höhe von 
Fr. (...) heran. Gestützt auf die Annahme eines schweren Verstosses er-
achtete die Vorinstanz einen Basisbetrag von Fr. (...) als angemessen. Die 
Vorinstanz reduzierte diesen Sanktionsbetrag gestützt auf die Bonusrege-
lung um 30%. Sie führte dazu aus, die auf Nachfrage des Sekretariats hin 
erfolgten Angaben der Beschwerdeführerin zu einer Wettbewerbsabrede 
über das Projekt (...) seien zwar über drei Jahre nach denjenigen von Be-
zzola Denoth erfolgt. Seit dem Hinweis Ende 2015 durch das Sekretariat 
sei die Kooperation der Beschwerdeführerin jedoch von guter Qualität. 
R. 
Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 
1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. 
Sie stellt folgende Rechtsbegehren: 
"1. Sanktionierung 
1.1. Es sei Ziffer 2.2 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 2017 
aufzuheben und es sei Implenia die Sanktion vollständig zu erlassen 
(vollständiger Sanktionserlass). 
1.2. Eventualiter sei Ziffer 2.2 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Okto-
ber 2017 abzuändern und es sei die Sanktion der Implenia nach 
pflichtgemässem Ermessen des Gerichts angemessen zu reduzieren, 
mindestens aber im Umfang von 85 % des relevanten Sanktionsbe-
trages (teilweise Sanktionsreduktion). 
2. Massnahmen 


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2.1. Es sei Ziffer 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 2017 in 
Bezug auf Implenia aufzuheben. 
2.2. Eventualiter sei Ziffer 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 
2017 in Bezug auf Implenia ausschliesslich für den relevanten räumli-
chen Markt für Hoch- und Tiefbauleistungen im Engadin anzuordnen." 
Zudem stellt die Beschwerdeführerin folgende Verfahrensanträge: 
"1. Es seien die Akten des Verfahrens 22-0463: Hoch- und Tiefbauleis-
tungen Engadin VI (...) beizuziehen. 
2. Es seien zum Schutz der Bonusmeldung der Implenia unter Beach-
tung der rechtskräftigen Zwischenverfügung der Vorinstanz vom 12. 
Dezember 2016 betreffend das Verfahren 22-0465: Hoch- und Tief-
bauleistungen Engadin VIII keine durch die Implenia als Anzeigerin 
offenbarten oder sie betreffenden Daten bekannt zu geben. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Bundes." 
Die Beschwerdeführerin bringt zugunsten ihres Hauptbegehrens auf Auf-
hebung der ihr auferlegten Verwaltungssanktion zusammengefasst vor, sie 
habe im Verfahren 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) als erstes Unter-
nehmen eine Selbstanzeige eingereicht und daher Anspruch auf einen voll-
ständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung. Ihre Selbstan-
zeige habe auch die Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) umfasst, 
zumal sie einen Gesamtsachverhalt angezeigt habe. Ihren Eventualantrag 
auf eine weitergehende Reduktion der Sanktion stützt die Beschwerdefüh-
rerin auf mehrere Gründe. So weist sie darauf hin, dass die angefochtene 
Verfügung Bezzola Denoth einen Bonus von 85% gewähre, obschon diese 
mangelhaft kooperiert und ihre Selbstanzeige weitgehend widerrufen 
habe. Selbst für den Fall, dass der Beschwerdeführerin zunächst eine man-
gelhafte Kooperation vorzuwerfen wäre, habe sie deshalb Anspruch auf 
einen Bonus von mindestens 85%. Überdies habe die Beschwerdeführerin 
einen Anspruch auf Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus 
Plus), weil sie zahlreiche Hinweise zu weiteren Verstössen vorgelegt habe. 
Schliesslich seien die ihr auferlegten Verhaltenspflichten nicht erforderlich 
und damit nicht verhältnismässig. 
S. 
In ihrer Vernehmlassung vom 18. Mai 2018 beantragt die Vorinstanz die 
Abweisung der Beschwerde. Sie bestreitet einen Anspruch der Beschwer-
deführerin auf vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung. 


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Denn die Beschwerdeführerin habe erst Ende 2015 eine wirksame Selbst-
anzeige in Bezug auf die – vorliegend relevante – Einzelsubmissionsab-
rede über das Projekt (...) eingereicht. Bezzola Denoth habe die Abrede als 
Erstes – am 4. Dezember 2012 – angezeigt und die relevanten Beweismit-
tel vorgelegt. Demgegenüber habe Implenia erst Ende 2015 Angaben zur 
betreffenden Abrede gemacht. 
T. 
In ihrer Replik vom 27. August 2018 hält die Beschwerdeführerin an den in 
der Beschwerde gestellten Anträgen fest. 
U. 
Mit Duplik vom 17. Oktober 2018 bekräftigt die Vorinstanz ihrerseits ihre 
Anträge. 
V. 
Am 31. Oktober 2018 reichte die Beschwerdeführerin eine unaufgeforderte 
Eingabe ein, zu welcher die Vorinstanz mit Eingabe vom 16. Januar 2019 
Stellung nahm. 
W. Auf diese und weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit 
erforderlich, im Rahmen nachstehender Erwägungen eingegangen. 
 
 
 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. Prozessvoraussetzungen 
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vor-
instanz vom 2. Oktober 2017 (zugestellt am 22. Dezember 2017) und damit 
gegen ein zulässiges Beschwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 5 des Verwaltungsver-
fahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Bun-
desverwaltungsgericht ist gemäss Art. 33 Bst. f VGG i.V.m. Art. 47 Abs. 1 
Bst. b VwVG zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zu-
mal keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt. Die Beschwerde-
führerin ist als Verfügungsadressatin zur Beschwerdeführung legitimiert 


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(Art. 48 VwVG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen wurde unter Berück-
sichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember 2017 bis und mit 2. Ja-
nuar 2018 (Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG) gewahrt (Art. 50 i.V.m. Art. 20 ff. 
VwVG). Da auch die anderen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf 
die Beschwerde einzutreten. 
2. Verfahrensanträge 
2.1.1 Die Beschwerdeführerin stellt den Antrag auf Beizug der Akten des 
vorinstanzlichen Verfahrens Nr. 22-0463 (Hoch- und Tiefbauleistungen En-
gadin VI [...]). Sie begründet diesen Antrag insbesondere damit, dass die 
Verfahren Engadin VIII (...) und Engadin VI (...) Teil derselben Untersu-
chung Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) seien. Die Akten beider 
Verfahren stellten somit vorinstanzliche Akten im Sinne von Art. 57 Abs. 1 
VwVG dar. Zudem bestehe zwischen beiden Verfahren ein enger Sachzu-
sammenhang. In beiden Verfahren gehe es massgeblich um die Frage, ob 
die Selbstanzeige der Beschwerdeführerin sich auf den Hochbau im Enga-
din bezogen habe (vgl. Beschwerde, Rz. 6 ff.). Von den über (...) alleine 
von Implenia gemeldeten und über (...) als mutmasslich abgesprochen ge-
kennzeichneten Bauprojekten habe die Vorinstanz nach über vierjähriger 
Untersuchungstätigkeit lediglich zwei nicht namentlich erwähnte Hochbau-
projekte identifiziert; neben dem vorliegend betroffenen Projekt (...) das 
Projekt (...), welches Gegenstand des beantragten Aktenbeizugs sei. Beide 
Projekte beträfen dieselbe Selbstanzeige, dasselbe Bestätigungsschrei-
ben der Wettbewerbsbehörden zum vollständigen Sanktionserlass, die-
selbe Aufforderung der Wettbewerbsbehörden zur Ergänzung der Selbst-
anzeige, und für beide Hochbauprojekte habe die Beschwerdeführerin im 
Anschluss weitere Informationen geliefert. Entsprechend stütze sich die 
Beschwerde beweismässig auch auf Aussagen der Parteien im Verfahren 
(...). Der vorliegende Sachverhalt lasse sich deshalb nur "unter Einbezug 
der Akten beider Teilverfahren der einheitlichen Untersuchung" rechtlich 
vollständig und widerspruchsfrei würdigen (vgl. Replik, Rz. 23 ff.). 
2.1.2 Die Vorinstanz wendet gegen den Antrag ein, die Beschwerdeführe-
rin habe den festgestellten kartellrechtlich relevanten Sachverhalt zum 
Bauprojekt (...) wie auch die rechtliche Qualifikation als unzulässige Wett-
bewerbsabrede weder vor der Vorinstanz noch im Beschwerdeverfahren 
bestritten; weitere Abklärungen des Sachverhalts in dieser Hinsicht erüb-
rigten sich deshalb. Die Historie der Selbstanzeige der Beschwerdeführerin 
über den vorliegenden Verstoss sei vielmehr den Akten des vorliegenden 
Verfahrens zu entnehmen; der Beizug der Akten aus dem Verfahren Nr. 22-


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Seite 13 
0463 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin VI [...]) sei diesbezüglich nicht 
erforderlich. Die vorliegende Streitsache betreffe des Weiteren Rechtsfra-
gen im Kontext von Selbstanzeigen. Ein Beizug von Verfahrensakten aus 
einem anderen Verfahren sei für die Beurteilung von Rechtsfragen zum 
vornherein untauglich (vgl. Vernehmlassung, Rz. 16 ff.). 
2.1.3 Nach Art. 39 KG sind in Kartellverwaltungsverfahren die Bestimmun-
gen des VwVG anwendbar, soweit das KG nicht davon abweicht. Auch das 
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem 
VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 
Der vorliegende Antrag stellt einen Beweisantrag dar (vgl. WALDMANN/BI-
CKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 33 N. 12). Nach 
Art. 33 Abs. 1 VwVG nimmt die Behörde die ihr angebotenen Beweise ab, 
wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Hierfür 
massgebliches Kriterium ist, ob das Beweismittel geeignet ist, den rechts-
erheblichen Sachverhalt zu erhellen. In diesem Sinne müssen angebotene 
Beweise nicht abgenommen werden, wenn sie eine für die rechtliche Be-
urteilung unerhebliche Frage betreffen (vgl. BGE 144 II 194 E. 4.4.2, BMW, 
m.w.H.). 
Der Beweisantrag der Beschwerdeführerin hat den Beizug der vorinstanz-
lichen Akten des Verfahrens Nr. 22-0463 (Hoch- und Tiefbauleistungen En-
gadin VI [...]) zum Ziel. Die Vorinstanz hat jenes Verfahren wie auch das 
vorliegend zu beurteilende Verfahren Nr. 22-0465 (Hoch- und Tiefbauleis-
tungen Engadin VIII [...]) jeweils mit Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 
2017 abgeschlossen; die Beschwerdeführerin hat gegen beide Verfügun-
gen Beschwerde erhoben. 
Sowohl das Verfahren betreffend (...) als auch das Verfahren, welches der 
vorliegend angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, sind aus dem Verfah-
ren Nr. 22-0433 (zunächst: Bau Unterengadin, ab dem 22. April 2013: Bau-
leistungen Graubünden) hervorgegangen. Dieses war mit vorinstanzlicher 
Zwischenverfügung vom 23. November 2015 in zehn Verfahren aufge-
trennt worden (vgl. Sachverhalt, I; E. 12.1); die Akten des ursprünglichen 
Verfahrens Nr. 22-0433 bis zu dessen Auftrennung am 23. November 2015 
sind demzufolge Bestandteil sämtlicher zehn vorinstanzlicher Verfahren. 
Mit diesen Akten sind damit auch die in den ersten drei Jahren der Unter-
suchung angefallenen Selbstanzeigeakten Teil des vorliegenden Verfah-
rens. Es ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass die für die 


B-697/2018 
Seite 14 
Beurteilung der Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sank-
tion nach der Bonusregelung relevanten Mitwirkungsbeiträge wesensge-
mäss in einer frühen Phase der Untersuchung erbracht werden. 
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist eine Einzelabrede über das Pro-
jekt (...) zu beurteilen. In Frage steht somit – wie die Vorinstanz in ihrer 
Vernehmlassung zu Recht ausführt (vgl. Rz. 12) – ein auf ein einzelnes 
Projekt bezogener Kartellrechtsverstoss und nicht eine systematische (Ge-
samt-)Abrede (vgl. E. 12.1). 
Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, stehen vorliegend lediglich Rechts-
fragen im Zusammenhang mit der Anwendung der Bonusregelung im Vor-
dergrund; die Beteiligung der Beschwerdeführerin an einer Wettbewerbs-
abrede ist demgegenüber weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hin-
sicht bestritten (vgl. E. 7). 
Aus diesen Gründen ist ein darüberhinausgehender Beizug der Akten über 
das Verfahren Nr. 22-0463 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin VI [...]) 
nicht erforderlich. 
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann der Antrag auf Bei-
zug der Akten des vorinstanzlichen Verfahrens in Sachen (...) auch nicht 
auf Art. 57 Abs. 1 VwVG gestützt werden. Diese Bestimmung sieht vor, 
dass die Beschwerdeinstanz die Vorinstanz nach Eingang einer Be-
schwerde "zur Vorlage ihrer Akten" auffordert. Beim vorinstanzlichen Ver-
fahren Nr. 22-0463 betreffend (...) (Engadin VI) handelt es sich – wie auf-
gezeigt – um ein separates Verfahren, das von dem Verfahren betreffend 
(...) (Engadin VIII) zu unterscheiden ist. Nur letzteres hat in die vorliegend 
angefochtene Verfügung gemündet (vgl. E. 12.1). Die Akten jenes ersteren 
Verfahrens stellen damit nicht Vorakten im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VwVG 
für das vorliegende Verfahren dar. Das Vorbringen der Beschwerdeführe-
rin, die beiden Verfahren seien "Teil derselben Untersuchung Nr. 22-0433 
(Bauleistungen Graubünden)" (Beschwerde, Rz. 7; Replik, Rz. 24), ist in-
soweit nicht präzis und damit unzutreffend (vgl. auch E. 12.1). 
Aus diesen Gründen ist der Beweisantrag abzuweisen. 
2.2 Sodann stellt die Beschwerdeführerin den Verfahrensantrag, es seien 
keine durch sie als Anzeigerin offenbarten oder sie betreffende Daten be-
kannt zu geben. Zu diesem Zweck seien die mit Zwischenverfügung der 
Vorinstanz vom 12. Dezember 2016 angeordneten Auflagen und Verwen-


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Seite 15 
dungsbeschränkungen betreffend die Verfahrensakten auch bei der Publi-
kation des Beschwerdeentscheids zu beachten. Es wäre – so die Be-
schwerdeführerin – rechtsstaatlich problematisch, wenn zu befürchten 
wäre, dass der durch die Vorinstanz gewährte Schutz der Selbstanzeige 
auf der Rechtsmittelstufe konterkariert würde (vgl. Beschwerde, Rz. 10; 
Replik, Rz. 27 ff.). 
Die Vorinstanz wendet gegen diesen Antrag ein, er sei missverständlich 
und gehe zu weit, zumal das Bundesverwaltungsgericht bei der Publikation 
seines Urteils – unter Berücksichtigung des Interesses am Schutz des In-
stituts der Selbstanzeige – den einschlägigen Grundsätzen zur Publikation 
von Urteilen Rechnung zu tragen habe (vgl. Vernehmlassung, Rz. 19 f.). 
Dieser Verfahrensantrag, der im Ergebnis auf die Wahrung der Geschäfts-
geheimnisse der Beschwerdeführerin zielt, ist im Rahmen der Verfahrens-
führung zu berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat Ent-
scheide grundsätzlich anonymisiert zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2 VGG 
i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsreglements für das Bundes-
verwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, SR 173.320.4). Es hat dabei die 
für die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege gel-
tende Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss eben-
falls zu befolgen (vgl. Urteil des BGer 2C_147/2018 vom 7. Oktober 2021 
E. 9.2, Hors-Liste Medikamente Bayer; Urteile des BVGer B-5172/2019 
vom 26. Oktober 2023 E. 11, Engadin II Rocca + Hotz; B-141/2012 vom 
12. Dezember 2022 E. 3.1.2, Estée Lauder; B-710/2014 vom 16. Novem-
ber 2022 E. 18.2.1, Luftfracht; B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10, Stras-
sen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere; B-362/2010 E. 2.2, Hors-Liste 
Medikamente Bayer; B-2157/2006 vom 3. Oktober 2007 E. 1.3.2, Flugha-
fen Zürich). 
Darüber hinaus misst das Bundesverwaltungsgericht dem Schutz von An-
gaben von Selbstanzeigern praxisgemäss ein hohes Gewicht bei. Es be-
gründet dies damit, dass ein erhebliches öffentliches Interesse an einer 
wirksamen Bonusregelung besteht. Dieses Interesse ergibt sich aus den 
Zielen des Gesetzgebers, mit der Bonusregelung unzulässigen Wettbe-
werbsabreden vorzubeugen und entsprechende Abreden aufzudecken 
(vgl. E. 11.1 ff.). 
Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Beurteilung unter anderem in ei-
nem Urteil vertreten, welches die Einsicht des Kantons Graubünden in Ak-


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Seite 16 
ten eines abgeschlossenen Sanktionsverfahrens der Wettbewerbsbehör-
den über Submissionsabsprachen im Münstertal (Engadin IX) zum Gegen-
stand hatte. Dabei schützte das Gericht die in der (rechtskräftigen) Verfü-
gung der Vorinstanz vom 17. September 2018 (veröffentlicht in: RPW 
2017/3 S. 421 ff.) zum Schutz der Daten von Selbstanzeigern angeordnete 
Einsichtsbeschränkung. Zur Begründung führte das Gericht unter anderem 
aus, dass Selbstanzeiger im Vergleich zu den übrigen an der Submissions-
abrede beteiligten Unternehmen einem ungleich höheren Risiko ausge-
setzt seien, vergaberechtlich oder zivilrechtlich zur Verantwortung gezogen 
zu werden, wenn diese Daten im Rahmen der Amtshilfe einer ausschrei-
benden Stelle bekanntgegeben würden. Es erscheine – auch ohne empiri-
schen Nachweis – plausibel, dass Unternehmen sich künftig vermehrt ge-
gen eine Selbstanzeige entscheiden würden, sollten sie eine faktische Be-
nachteiligung in späteren vergabe- oder zivilrechtlichen Verfahren auf-
grund der Datenbekanntgabe erwarten. Die ersuchte Datenbekanntgabe 
könnte daher das gesetzgeberische Ziel einer wirksamen Bonusregelung 
in Frage stellen. Wenn Wettbewerbsverstösse jedoch unaufgeklärt blieben, 
könnte dies den faktischen Geltungsanspruch des kartellrechtlichen Sank-
tionssystems mindern (vgl. Urteil des BVGer A-5988/2018 vom 24. Oktober 
2019 E. 7.6, Kanton Graubünden; vgl. auch Zwischenverfügung des 
BVGer B-807/2012 vom 20. Februar 2014 E. 6 f., bestätigt mit Urteil des 
BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 5.4.6, Strassen- und Tiefbau im 
Kanton Aargau Erne; Urteil des BVGer B-5858/2014 vom 30. Oktober 2017 
E. 3.8, E. 5.5 und E. 8, Publikationsverfügung Luftfracht). 
3. Zweck und Geltungsbereich des KG 
3.1 Das KG bezweckt, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswir-
kungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu ver-
hindern und damit den Wettbewerb im Interesse einer freiheitlichen markt-
wirtschaftlichen Ordnung zu fördern (Art. 1 KG). 
3.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 KG gilt das Gesetz für Unternehmen des privaten 
und des öffentlichen Rechts, die Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden 
treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammen-
schlüssen beteiligen. Als Unternehmen gelten nach Art. 2 Abs. 1bis KG 
sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im 
Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform. 
Die Beschwerdeführerin ist ein Unternehmen im Sinne des KG, dem die 
Vorinstanz die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 


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Seite 17 
Bst. a und c KG über die Ausschreibung von Bauleistungen im Zusammen-
hang mit dem Projekt (...) vorwirft. Der persönliche, sachliche und örtliche 
Geltungsbereich gemäss Art. 2 KG ist demzufolge gegeben. 
3.3 Vom KG ausgenommen sind gemäss Art. 3 KG Vorschriften, soweit sie 
auf einem Markt für bestimmte Waren oder (Dienst-)Leistungen Wettbe-
werb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 
oder Preisordnung begründen (Bst. a) oder einzelne Unternehmen zur Er-
füllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Bst. b). 
Vorbehaltene Vorschriften im Sinne von Art. 3 KG sind vorliegend jedoch 
nicht ersichtlich. 
4. Streitgegenstand 
Beim Streitgegenstand handelt es sich um das Rechtsverhältnis, das Ge-
genstand der angefochtenen Verfügung – des Anfechtungsgegenstands – 
bildet, soweit es im Streit liegt. Innerhalb des Anfechtungsgegenstands be-
stimmen somit die Anträge der beschwerdeführenden Partei den Streitge-
genstand (vgl. SEETHALER/PORTMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 
2023, Art. 52 N. 38). 
Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist, soweit die Beschwerdefüh-
rerin betreffend, insbesondere die Auferlegung einer Verwaltungssanktion 
nach Art. 49a Abs. 1 KG für die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede 
nach Art. 5 Abs. 3 KG über das Projekt (...) (Dispositiv-Ziffer 2.2). Zudem 
auferlegte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin Verhaltenspflichten (Dis-
positiv-Ziffer 1) und Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 11'259.– (Dispo-
sitiv-Ziffer 3.2). 
Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung der sie betreffenden An-
ordnungen der Vorinstanz in den Ziffern 1 und 2 des Dispositivs der ange-
fochtenen Verfügung. 
Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist somit neben 
der Rechtmässigkeit der Sanktion von Fr. (...) auch die Auferlegung von 
Verhaltenspflichten durch die Vorinstanz (vgl. zur Frage, ob die Auferle-
gung von Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ebenfalls Streitgegen-
stand bildet, E. 17.1). 
5. Terminologie 


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Seite 18 
In terminologischer Hinsicht sind im Zusammenhang mit der im vorliegen-
den Fall der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Beteiligung an einer Sub-
missionsabsprache vorab einzelne begriffliche Klärungen vorzunehmen: 
Eine Stützofferte zeichnet sich dadurch aus, dass das stützende Unterneh-
men die Offerte eines anderen Unternehmens – der designierten Schutz-
nehmerin – auf der Grundlage einer gegenseitigen Abstimmung bewusst 
überbietet, d.h. ihr Angebot zu einem höheren Preis einreicht. Die Schutz-
geberin reicht die eigene Offerte damit nur zum Schein ein. Eine Schutz-
nahme ist erfolgreich, wenn die designierte Schutznehmerin den Zuschlag 
tatsächlich erhält (vgl. Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020, 
Sachverhalt, A, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 8.1.2 f., 9.3.4.1 f., Strassen- 
und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). Die Beweggründe der ab-
redebeteiligten Unternehmen – insbesondere des stützenden Unterneh-
mens – sind insoweit unerheblich. 
6. Formelle Rügen 
In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des 
rechtlichen Gehörs, weil die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf ihren Antrag 
auf eine Reduktion der Sanktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) 
eingegangen sei (vgl. Beschwerde, Rz. 19, 135 ff.). Da die Beschwerde-
führerin einen Anspruch auf eine Sanktionsreduktion aufgrund von Bonus 
Plus lediglich eventualiter geltend macht, ist über ihre Gehörsrüge erst zu-
sammen mit der materiellen Beurteilung einer allfälligen Sanktionsreduk-
tion zu entscheiden (vgl. E. 13 ff.). 
7. Beweisergebnis und rechtliche Würdigung 
7.1 Nicht bestritten ist das Beweisergebnis der Vorinstanz, wonach die Be-
schwerdeführerin sich an einer Abstimmung mit Bezzola Denoth darüber 
beteiligt hat, wer den Zuschlag hinsichtlich des Projekts (...) erhalten und 
dementsprechend zu einem tieferen Preis als die anderen beiden Unter-
nehmen offerieren soll (vgl. Verfügung, Rz. 80; Beschwerde, Rz. 20, 23; 
Sachverhalt, A). 
7.2 Nicht bestritten ist auch die rechtliche Qualifikation dieses Verhaltens 
als Beteiligung an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede über die Festle-
gung von Preisen und die Aufteilung von Märkten nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a 
und c KG (vgl. Verfügung, Rz. 104; Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 
26. Oktober 2023 E. 7.3.5, Engadin II Rocca + Hotz; B-807/2012 vom 


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25. Juni 2018 E. 10.2.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, 
m.w.H.; vgl. auch Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 7, 
Strassenbeläge Tessin). 
7.3 Aufgrund der Akten besteht kein Anlass, dieses vorinstanzliche Be-
weisergebnis oder dessen rechtliche Würdigung anzuzweifeln. Demzu-
folge ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der Beschwerdefüh-
rerin die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede in Form einer Vereinba-
rung mit Bezzola Denoth über die Koordination des Eingabeverhaltens an 
der Ausschreibung (...) rechtsgenüglich nachgewiesen werden kann. Kon-
kret sollte eine andere Ausschreibungsteilnehmerin – Bezzola Denoth – 
den Submissionsauftrag (als Schutznehmerin) erhalten (vgl. Urteil des 
BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 9.3.10 ff., Engadin IV Foffa 
Conrad). 
7.4 Weiter ist der Vorinstanz darin zu folgen, dass die Beschwerdeführerin 
in Umsetzung dieser Vereinbarung eine Stützofferte zugunsten von Bez-
zola Denoth als designierter Schutznehmerin eingereicht hat (vgl. zur Ter-
minologie E. 5). 
Es steht sodann fest, dass Bezzola Denoth den Zuschlag in der Folge er-
halten hat, womit die Schutznahme erfolgreich war. 
7.5 Umstritten ist, ob die in Frage stehende Wettbewerbsabrede den Wett-
bewerb entsprechend der Vermutung von Art. 5 Abs. 3 KG beseitigt hat 
oder ob diese Vermutung durch hinreichenden Aussenwettbewerb wider-
legt werden kann. 
7.5.1 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass die Wettbewerbs-
abrede zu einer Beseitigung des Wettbewerbs geführt habe, weil kein aus-
reichender Aussenwettbewerb vorgelegen habe. Denn Aussenwettbewerb 
habe vorliegend ausschliesslich durch allfällige zur Offerteingabe eingela-
dene Bauunternehmen, die sich nicht gleichzeitig an der Abrede beteiligt 
hätten, entstehen können. Ein Unternehmen, von welchem damit über-
haupt ein wirksamer Wettbewerb habe ausgehen können, sei allenfalls das 
Unternehmen Klucker Bauunternehmung AG, Klosters-Serneus (nachfol-
gend: Klucker), wobei unklar sei, ob dieses überhaupt offeriert habe. Selbst 
wenn dies der Fall gewesen sein sollte, wäre der von ihm ausgegangene 
Konkurrenzdruck als schwach zu werten. Die vorliegende Abrede sei zu-
dem erfolgreich gewesen, da das zu schützende Unternehmen den Zu-


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Seite 20 
schlag wie vereinbart erhalten habe. Drei von vier Angeboten seien koor-
diniert worden. Es liege aus diesen Gründen kein ausreichender Aussen-
wettbewerb vor, der die Vermutung der Beseitigung des Wettbewerbs wi-
derlege (vgl. Verfügung, Rz. 120 f; Vernehmlassung, Rz. 51). 
7.5.2 Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, dass Aus-
senwettbewerb bestanden habe, weshalb die Vorinstanz zu Unrecht von 
der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs ausgegangen sei. Nach den 
Feststellungen der Vorinstanz könne nicht ausgeschlossen werden, dass 
neben den Verfahrensparteien mindestens ein weiteres Unternehmen, das 
an der Abrede nicht beteiligt gewesen sei, eine Offerte eingereicht habe, 
namentlich Klucker. Es habe somit in dubio pro reo ein weiterer Wettbe-
werber offeriert. Vorliegend ergebe sich aus der angefochtenen Verfügung, 
dass vom Aussenwettbewerb durch Klucker in dubio pro reo ausreichender 
Wettbewerbsdruck ausgegangen sei (vgl. Beschwerde, Rz. 118 ff.; Replik, 
66 ff.). 
7.5.3 Nach Art. 5 Abs. 3 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs 
unter anderem bei folgenden Abreden vermutet, sofern sie zwischen Un-
ternehmen getroffen werden, die tatsächlich oder der Möglichkeit nach mit-
einander im Wettbewerb stehen: 
– 
Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen (Art. 5 
Abs. 3 Bst. a KG); 
– 
Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Ge-
schäftspartnern (Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG). 
Da die Vermutungsbasis nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG gegeben ist, 
greift die in Art. 5 Abs. 3 KG festgelegte Rechtsfolge, wonach die Beseiti-
gung wirksamen Wettbewerbs vermutet wird (vgl. Urteil des BVGer B-
420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 7, Strassenbeläge Tessin). 
Es stellt sich die Frage, ob diese Vermutung vorliegend widerlegt werden 
kann. Zur Widerlegung ist der Nachweis erforderlich, dass trotz der Abrede 
wirksamer aktueller oder potentieller Aussen- und/oder Innenwettbewerb 
bestand (vgl. BGE 129 II 18 E. 8.1., 8.3.2, Sammelrevers; Urteil des BVGer 
B-420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 9, Strassenbeläge Tessin, m.w.H.). Es gilt 
dabei der Untersuchungsgrundsatz (Art. 12 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG; Bot-
schaft KG 1995, S. 564 ff.). 


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Seite 21 
Soweit die Vorinstanz ihre Einschätzung, wonach der Aussenwettbewerb 
nicht ausreichend gewesen sei, damit begründet, dass die Abrede erfolg-
reich gewesen sei, weil das zu schützende Unternehmen – Bezzola Denoth 
– den Zuschlag wie vereinbart erhalten habe, stützt sie sich auf unzutref-
fende Prämissen. Der Umstand, dass eine vereinbarte Schutznahme sich 
als (nicht) erfolgreich erweist (vgl. zur Terminologie E. 5), kann für die 
Frage, ob die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs wider-
legt werden kann, nicht entscheidend sein. Massgebender Zeitpunkt für die 
Beurteilung, ob ein wirksamer (potentieller oder tatsächlicher) Aussenwett-
bewerb vorlag bzw. vorliegt, ist der Zeitpunkt, in dem die abredebeteiligten 
Unternehmen ihre Angebote ausarbeiten und einreichen. Entscheidend ist, 
ob die betreffenden Unternehmen zu diesem Zeitpunkt damit rechnen 
mussten bzw. müssen, dass andere Unternehmen mitbieten werden, die 
an der Abrede nicht beteiligt sind. Ist diese Frage zu bejahen, ist dies ein 
gewichtiges Indiz dafür, dass die abredebeteiligten Unternehmen einem 
hinreichenden Wettbewerbsdruck durch (potentielle) Wettbewerber ausge-
setzt waren. Ob und gegebenenfalls wie viele Aussenseiter tatsächlich ein 
Angebot eingereicht haben, ist dabei lediglich ein Indiz bei der Beurteilung, 
ob im relevanten Zeitpunkt wirksamer Aussenwettbewerb bestanden hat 
(vgl. Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 7.4.1.3, En-
gadin II Rocca + Hotz; B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.4.2 f. und E. 
10.4.5 f., Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht). 
Im vorliegenden Fall musste die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Aus-
arbeitung und Einreichung des Angebots vernünftigerweise damit rechnen, 
dass auch andere, nicht an der Wettbewerbsabrede beteiligte Unterneh-
men (sog. Aussenseiter) von der Bauherrin zur Teilnahme an der Aus-
schreibung eingeladen worden sind und ein Angebot einreichen. Den Akten 
sind jedenfalls keine Hinweise zu entnehmen, die eine gegenteilige Ein-
schätzung nahelegen. 
Es hat somit hinreichender Aussenwettbewerb bestanden, weshalb die 
Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs entgegen der Ansicht 
der Vorinstanz widerlegt ist. 
Dass die Wettbewerbsabrede den wirksamen Wettbewerb auf dem rele-
vanten Markt nach Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigt hat, bestreitet 
die Beschwerdeführerin zu Recht nicht (vgl. BGE 143 II 297 E. 5, Gaba). 
Schliesslich ist nicht bestritten, dass die Abrede nicht durch Gründe wirt-
schaftlicher Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 KG gerechtfertigt werden kann. 


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Seite 22 
8. Themen des vorliegenden Verfahrens 
Bestritten und damit Thema des vorliegenden Verfahrens ist der Anspruch 
der Beschwerdeführerin auf einen vollständigen Erlass (vgl. E. 12.5) oder 
allenfalls auf eine – über den von der Vorinstanz festgelegten Umfang von 
30% hinausgehende – Reduktion der Sanktion nach der Bonusregelung 
(vgl. E. 13 f.). Zudem ist über die Rechtmässigkeit der Auferlegung von 
Verhaltenspflichten zu entscheiden (vgl. E. 15). 
8.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung der 
Sanktion im Wesentlichen damit, dass sie als Erstanzeigerin Anspruch auf 
einen vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung habe. 
Zur Begründung ihres Eventualbegehrens auf angemessene (jedoch im 
Umfang von mindestens 85% des relevanten Sanktionsbetrags vorzuneh-
mende) Reduktion der Sanktion macht die Beschwerdeführerin geltend, 
dass die Vorinstanz den Basisbetrag fehlerhaft bemessen habe (vgl. Be-
schwerde, Rz. 130 ff.). Auch rügt die Beschwerdeführerin, dass die Vor-
instanz ihr zu Unrecht keine weitergehendere Reduktion der Sanktion nach 
der Bonusregelung gewährt habe. Dabei beruft sie sich sowohl auf die ein-
fache Bonusregelung nach Art. 12 SVKG als auch auf die Bonus Plus-Re-
gelung nach Art. 12 Abs. 3 SVKG sowie auf die Rechtsgleichheit (vgl. Be-
schwerde, Rz. 105 ff.). 
8.2 Es ist daher zu beurteilen, ob die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 
rechtmässig mit einer Verwaltungssanktion von Fr. (...) belastet hat. Dabei 
ist zunächst die Sanktionierbarkeit des in Frage stehenden Verhaltens der 
Beschwerdeführerin zu prüfen, bevor die konkrete Sanktionsbemessung 
beurteilt wird. 
Daran anschliessend ist zu beurteilen, ob die Vorinstanz die Bonusrege-
lung nach Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG rechtmässig angewen-
det hat, indem sie die der Beschwerdeführerin aufzuerlegende Sanktion 
nach Art. 12 SVKG um 30% reduziert hat. Entsprechend den Begehren der 
Beschwerdeführerin ist dabei zunächst zu prüfen, ob sie Anspruch auf ei-
nen vollständigen Erlass des Sanktionsbetrags nach der Bonusregelung 
hat (vgl. E. 11, 12.5 ff., 13). 
9. Sanktionierung 
9.1 Sanktionierbarkeit 


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Seite 23 
9.1.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das an einer unzu-
lässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist oder sich nach 
Art. 7 KG unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10% des in den letz-
ten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der 
Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen 
Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch er-
zielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Die Sanktion nach Art. 49a 
Abs. 1 KG hat einen strafrechtsähnlichen Charakter (vgl. BGE 147 II 72 
E. 8.2, Hors-Liste Medikamente Pfizer), mit der Folge, dass die strafpro-
zessualen Garantien von Art. 29 f. BV und Art. 6 EMRK auf Kartellsankti-
onsverfahren grundsätzlich anwendbar sind (vgl. BGE 147 II 144 E. 5.2.1, 
Boykott Apple Pay; BGE 139 I 72 E. 2.2.2, Publigroupe). 
Nach den vorstehenden Erwägungen hat die Vorinstanz der Beschwerde-
führerin die Beteiligung an einer unzulässigen Abrede im Sinne von Art. 5 
Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. Abs. 1 KG rechtsgenüglich nachgewiesen. Damit 
ist der objektive Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG erfüllt. 
9.1.2 Eine Sanktionierung nach Art. 49a Abs. 1 KG setzt ein Verschulden 
im Sinne von Vorwerfbarkeit voraus. Dieses stellt das subjektive Tatbe-
standsmerkmal von Art. 49a Abs. 1 KG dar (vgl. BGE 147 II 72 E. 8.4.2, 
Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 
2012 E. 12.2.2 [nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72], Publigroupe; 
vgl. in diesem Sinne auch die jüngere kartellrechtliche Rechtsprechung des 
Bundesverwaltungsgerichts: Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 26. Ok-
tober 2023 E. 9.1.3, Engadin II Rocca + Hotz; B-7834/2015 vom 16. August 
2022 E. 11.1, Autohändler; B-2798/2018 vom 16. Februar 2021 E. 12.1.2, 
Naxoo; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.2.1, Strassen- und Tiefbau im 
Kanton Aargau Erne; B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 8.2, Nikon; 
B-7633/2009 vom 14. September 2015 Rz. 654 ff., 674 ff., Swisscom 
ADSL; B-506/2010 vom 19. Dezember 2013 E. 14.3.5, Gaba). Für die Be-
urteilung der subjektiven Zurechenbarkeit und damit der Vorwerfbarkeit im 
engeren Sinne ist ein objektiver Sorgfaltsmassstab anzusetzen (vgl. Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.2.4, Strassen- und Tiefbau 
im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). 
Die Vorinstanz führt aus, die natürlichen Personen, welche vorliegend für 
die Unternehmen gehandelt und die kartellrechtswidrige Submissionsab-
sprache getroffen hätten, hätten dies zumindest eventualvorsätzlich getan. 
Sodann seien die handelnden natürlichen Personen für die jeweiligen Un-


B-697/2018 
Seite 24 
ternehmen zeichnungsberechtigt und hätten jeweils mindestens dem mitt-
leren oder oberen Kader bzw. der Geschäftsleitung angehört. Ihr Vorsatz 
für die von ihnen vorgenommenen Handlungen sei daher ohne Weiteres 
den betroffenen Unternehmen zuzurechnen (vgl. Verfügung, Rz. 130). 
Die Beschwerdeführerin wendet nichts gegen diese Beurteilung ein. Auf-
grund der vorliegenden Aktenlage ist deshalb davon auszugehen, dass die 
für die Beschwerdeführerin handelnden Personen in Ausübung der ihnen 
ordentlich zugewiesenen geschäftlichen Tätigkeiten gehandelt und sich 
durch den bewussten Abschluss der vorliegenden Submissionsabsprache 
pflichtwidrig und damit schuldhaft verhalten haben. 
Vorliegend ist das pflichtwidrige Verhalten der Mitarbeitenden der Be-
schwerdeführerin subjektiv zuzurechnen, zumal die handelnden Personen 
mit der betroffenen Geschäftstätigkeit ordnungsgemäss betraut waren. Ins-
gesamt besteht keine Veranlassung, das von der Vorinstanz bejahte sub-
jektive Tatbestandsmerkmal des Verschuldens im Sinne von Vorwerfbar-
keit bei der Beschwerdeführerin zu beanstanden. 
9.1.3 Die Beschwerdeführerin wendet sich zu Recht nicht gegen die Sank-
tionierbarkeit ihrer Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede nach Art. 5 
Abs. 3 KG. Die Sanktionierung von Stützofferten als umsatzlose Abrede-
beteiligungen steht denn auch im Einklang mit der Praxis des Bundesver-
waltungsgerichts. Dieses hat festgehalten, dass Art. 49a Abs. 1 KG zur 
Sanktionierung auch von umsatzlosen Beteiligungen an Submissionsab-
sprachen nach Art. 5 Abs. 3 KG in Form von Stützofferten verpflichtet (vgl. 
Urteile des BVGer B-771/2012, B-807/2012, B-829/2012, B-880/2010, je 
vom 25. Juni 2018 E. 9.6.8.3, E. 11.5.8.3, E. 10.5.8.3, E. 11.4.8.3 Stras-
sen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere, Erne, Granella, Umbricht, B-
645/2018 vom 14. August 2023 E. 15.1.7 ff., Engadin IV Foffa Conrad, 
m.w.H. und B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 9.4, Engadin II Rocca 
+ Hotz]). Demnach bildet Art. 49a Abs. 1 KG für die Sanktionierung der vor-
liegenden kartellrechtlich unzulässigen Verhaltensweise die hinreichende 
formell-gesetzliche Rechtsgrundlage (vgl. auch TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-
KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 49; ZIRLICK/BRUCH, Ausgewählte Verfahrens-
rechtliche Fragen, in: Hochreutener/Stoffel/Amstutz [Hrsg.], Verfahrens-
recht, staatliche Wirtschaftstätigkeit und algorithmenbasierte Kartelle, 
2019, S. 19 ff.). Ein Spielraum für eine davon abweichende Regelung auf 
Verordnungsstufe besteht nicht. Vielmehr hat der Gesetzgeber die grund-
legenden Voraussetzungen für einen ganzen oder teilweisen Verzicht auf 


B-697/2018 
Seite 25 
die Belastung mit einer Sanktion bereits abschliessend auf Gesetzesstufe 
geregelt. 
9.2 Bemessung 
9.2.1 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst die Bemessung des Basisbe-
trags als fehlerhaft. Sie erachtet es als rechtswidrig, dass die Vorinstanz 
als Bemessungsgrundlage für den Basisbetrag die Offertsumme von Bez-
zola Denoth als Schutznehmerin in der Höhe von Fr. (...) herangezogen 
hat. 
Auch beanstandet sie, dass die Vorinstanz gestützt hierauf für sie einen 
Basisbetrag von Fr. (...) angenommen habe, was knapp 5% des "Basisum-
satzes" entspreche (vgl. Beschwerde, Rz. 114). Da der Wettbewerb entge-
gen der Auffassung der Vorinstanz nicht beseitigt worden sei, sei der Ba-
sisbetragssatz weiter angemessen zu senken. Bei einem Abschlag von 
20% reduziere sich der zuvor ermittelte Basisbetrag von Fr. (...) auf Fr. (...) 
(vgl. Beschwerde, Rz. 118 ff.). 
Die Beschwerdeführerin bringt im Einzelnen vor, die Vorinstanz verhänge 
gegen Unternehmen, die trotz ihres Wettbewerbsverstosses keinen Um-
satz auf dem relevanten Markt erzielt hätten, praxisgemäss Pauschalsank-
tionen. Sie verweist dabei auf die Verfügung der Vorinstanz in Sachen 
Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau vom 
16. Dezember 2011. In diesem Verfahren habe die Vorinstanz in mehreren 
Fällen, unter denen sich auch Projekte in Millionenhöhe befunden hätten, 
für Stützofferten eine Pauschalsanktion von Fr. 50'000.– als angemessen 
erachtet. Bereits unter der Prämisse, dass lediglich zwei Projekte eine Mil-
lionenhöhe aufwiesen, entspräche dies einem Sanktionsrahmen von 
ca. 2,5%. Da davon auszugehen sei, dass der mit den geschützten Projek-
ten erzielte Umsatz deutlich über Fr. 2 Mio. gelegen habe, sei diese Praxis 
aus Gleichbehandlungsgründen vorliegend anzuwenden. Es sei dabei von 
einem Sanktionsrahmen von nicht mehr als 1% auszugehen, was einem 
zulässigen Basisbetrag von abgerundet höchstens Fr. (...) entspreche (vgl. 
Beschwerde, Rz. 116 ff.). 
In ihrer Replik bringt die Beschwerdeführerin vor, das Bundesverwaltungs-
gericht habe in seinen Urteilen in Sachen Strassen- und Tiefbau im Kanton 
Aargau vom 25. Juni 2018 die Verhängung von Pauschalsanktionen bei 
umsatzlosen Kartellrechtsverstössen im Ergebnis als rechtmässig beur-
teilt. Es sei aus Gleichbehandlungsgründen dieser Pauschalsanktionierung 


B-697/2018 
Seite 26 
zu folgen, weil eine vergleichbare Ausgangslage vorliege (vgl. Replik, 
Rz. 65). 
9.2.2 Die Vorinstanz führt an, aus ihren bisherigen Entscheiden zu Ein-
zelsubmissionsabreden lasse sich keine gefestigte Praxis zur Frage ablei-
ten, wie die Sanktion bei nicht umsatzgenerierendem, aber unzulässigem 
Verhalten zu berechnen sei. Sie habe dies bereits in der Verfügung in Sa-
chen Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich 
festgehalten. Eine Praxisänderung liege somit nicht vor. Es erübrige sich 
daher zu prüfen, ob die – von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfü-
gung vorgenommene – Orientierung und Berechnung des Basisbetrags bei 
Stützofferten am Volumen der betroffenen Submission anstelle der Verhän-
gung von Pauschalsanktionen als zulässige Praxisänderung zu werten wä-
ren. Selbst wenn man annähme, dass durch ihren Entscheid in Sachen 
Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau eine 
Praxis entstanden wäre, so wäre diese durch ihren Entscheid in Sachen 
Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich jedenfalls 
wieder aufgegeben worden. Denn in diesem rechtskräftigen Entscheid sei 
festgehalten worden, dass für die Abgabe von Stützofferten nicht bloss 
Pauschalsanktionen aufzuerlegen seien, sondern die Sanktion anhand ei-
nes Basisbetrags festzulegen sei, welcher sich am Volumen des relevan-
ten Markts orientiere (vgl. Verfügung, Rz. 136 f.; Vernehmlassung, Rz. 48). 
9.2.3 In den Art. 2 ff. SVKG hat der Bundesrat die Kriterien für die konkrete 
Sanktionsbemessung innerhalb des abstrakten Sanktionsrahmens von 
Art. 49a Abs. 1 KG festgelegten – präzisiert. Danach geht die konkrete 
Sanktionsbemessung von einem Basisbetrag aus, welcher je nach 
Schwere und Art des Verstosses bis zu 10% des Umsatzes bildet, den das 
betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren auf den re-
levanten Märkten in der Schweiz erzielt hat (Art. 3 SVKG). Je nach der 
Dauer des Wettbewerbsverstosses wird der Basisbetrag gegebenenfalls 
erhöht (Art. 4 SVKG). Bei erschwerenden oder mildernden Umständen er-
folgt eine weitere Erhöhung oder eine Verminderung der Sanktion (Art. 5 
und 6 SVKG). Insgesamt kann die Sanktion aber in keinem Fall mehr als 
10% des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Um-
satzes des Unternehmens betragen (Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG; Art. 7 
SVKG; vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.1, 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.H. auf BGE 143 II 297 
E. 9.7.1 f., Gaba; BGE 144 II 194 E. 6.2, BMW). 


B-697/2018 
Seite 27 
9.2.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochte-
nen Verfügungen und Entscheide grundsätzlich mit uneingeschränkter 
Kognition (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49 VwVG). Der Vorinstanz kommt jedoch 
bei der Bestimmung der Sanktionshöhe ein Ermessen zu, das sie pflicht-
gemäss auszuüben hat (vgl. BGE 147 II 72 E. 8.5.2, Hors-Liste Medika-
mente Pfizer, m.H. auf BGE 146 II 217 E. 9.2.3.3, Swisscom ADSL; Urteile 
des BVGer B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 10.4.1, Swisscom WAN; B-
581/2012 vom 16. September 2016 E. 9.1, 9.2.6, Nikon). 
Zu korrigieren sind Ermessensentscheide, wenn eine Behörde von dem ihr 
zustehenden Ermessen einen falschen Gebrauch gemacht hat, indem sie 
grundlos von in Praxis und Lehre anerkannten Grundsätzen abgewichen 
ist, sachfremde Gesichtspunkte berücksichtigt hat, rechtserhebliche Um-
stände unberücksichtigt liess oder das Ergebnis sich als offensichtlich un-
billig, d.h. in stossender Weise ungerecht erweist (vgl. Urteile des BVGer 
B-4042/2010 vom 8. November 2010 E. 10.2; B-4830/2011 vom 26. Juni 
2013 E. 6.3, B-823/2016 vom 2. April 2020 E. 3, Musik Hug; B-5172/2019 
vom 26. Oktober 2023 E. 9.5.2, Engadin II Rocca + Hotz). 
9.2.3.2 Bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtmässigkeit der Bemes-
sungsmethode ist unter anderem das allgemeine verfassungsrechtliche 
Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV) zu beachten (vgl. Urteil des BVGer B-
880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.8.7, 11.4.8.12, Strassen- und Tiefbau 
im Kanton Aargau Umbricht). Danach sind Sachverhalte, die in den recht-
lich relevanten tatsächlichen Elementen übereinstimmen, rechtlich gleich 
zu behandeln (vgl. Urteil des BGer 2C_180/2014 vom 28. Juni 2016 
E. 9.8.3 [nicht publizierte Erwägung in BGE 143 II 297], Gaba; Urteile des 
BVGer B-807/2012 vom 25.6.2018 E. 11.5.8.12, Strassen- und Tiefbau 
Kanton Aargau Erne; B-4596/2019 vom 5. Juni 2023 E. 9.3.12 ff., CA Auto 
Finance Suisse; B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 9.4.3, Engadin II 
Rocca + Hotz). Die Rechtsgleichheit und die Rechtssicherheit können einer 
Änderung einer gefestigten Behördenpraxis entgegenstehen (vgl. BGE 
142 II 136 E. 3.4; BGE 127 I 49 E. 3; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 23 Rz. 13). Eine Praxisänderung 
kann nur dann vorgenommen werden, wenn über längere Zeit eine gefes-
tigte Praxis bestanden hat, d.h. in mehreren Fällen gleich entschieden und 
so eine Erwartung mit Blick auf künftige Fälle begründet worden ist. Eine 
gefestigte Praxis kann damit grundsätzlich nicht auf einzelne Fälle zurück-
geführt werden (vgl. Urteile des BVGer A-185/2016 vom 6. Mai 2016 
E. 2.6.3, m.w.H.; B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.8.12, Strassen- 
und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht). 


B-697/2018 
Seite 28 
Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid in Sachen Wettbewerbsabreden im 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau vom 16. Dezember 2011 gegen-
über einzelnen Unternehmen, die durch ihre Abredebeteiligungen keinen 
Umsatz generiert haben, Pauschalsanktionen auferlegt (vgl. Verfügung der 
Vorinstanz vom 16. Dezember 2011 in der Untersuchung betreffend Wett-
bewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau [veröffent-
licht in: RPW 2012/2 S. 270 ff.], Rz. 1089 ff., 1144). 
Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid in Sachen Wettbewerbsabreden im 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich vom 22. April 2013 jedoch ange-
kündigt, auf umsatzlose Abredebeteiligungen zukünftig eine andere Be-
messungsmethode anzuwenden, die sich am Volumen des relevanten 
Markts orientiert (vgl. Verfügung der Vorinstanz vom 22. April 2013 betref-
fend Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich [ver-
öffentlicht in: RPW 2013/4 S. 524 ff.], Rz. 951). Im Einzelnen führte die Vo-
rinstanz Folgendes aus: 
"[...] Um dem Gesetz Nachachtung zu verschaffen, muss in solchen Fällen von 
einer wortgetreuen Anwendung von Art. 3 SVKG abgesehen und die Bestim-
mung des Basisbetrags anderweitig vorgenommen werden. Dabei ist eine Ori-
entierung am Volumen des relevanten Marktes – wie dies auch dem Art. 3 
SVKG zu Grunde liegenden Gedanken entspricht – naheliegend" (Rz. 951). 
Es besteht demzufolge und entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 
keine gefestigte Praxis der Wettbewerbsbehörden zur Sanktionsbemes-
sung bei umsatzlosen Beteiligungen an Wettbewerbsabreden, wonach um-
satzlose Abredebeteiligungen mit einer (tieferen) Pauschalsanktion zu ahn-
den seien (vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 
E. 9.4., Engadin II Rocca + Hotz). 
Nichts zu ihren Gunsten vermag die Beschwerdeführerin diesbezüglich 
aus den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts in Sachen Strassen- und 
Tiefbau im Kanton Aargau vom 25. Juni 2018 (Urteile des BVGer B-
807/2012 E. 11.5.8, Erne; B-880/2012 E. 11.4.8, Umbricht; B-829/2012 
E. 10.5.8, Granella; B-771/2012 E. 9.6.8, Cellere) abzuleiten. Das Bundes-
verwaltungsgericht hat sich in diesen Urteilen zwar zu den Grundsätzen 
der Sanktionierung und der Sanktionsbemessung bei umsatzlosen Beteili-
gungen an Submissionsabsprachen geäussert. Es hat jedoch – wie die Be-
schwerdeführerin einräumt (vgl. Replik, Rz. 65) – offengelassen, nach wel-
cher Methode die Bemessung der Sanktion im Rahmen dieser Grundsätze 
im Einzelnen zu erfolgen hat (vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 
26. Oktober 2023 E. 9.4.3, Engadin II Rocca + Hotz). Dies entspricht im 


B-697/2018 
Seite 29 
Übrigen auch der Rechtsprechung der EU-Gerichte, wonach die EU-Kom-
mission bei der Wahl der Bemessungsmethode ein weites Ermessen habe 
und insoweit eine Vielzahl von Faktoren berücksichtigen könne (vgl. rechts-
vergleichend EuGH, EU:C:2007:277, Rz. 81, SGL Carbon). 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine gefestigte Praxis der Vor-
instanz besteht, was die Sanktionsbemessung bei umsatzlosen Abredebe-
teiligungen anbelangt. Die Beschwerdeführerin kann sich deshalb nicht auf 
den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV berufen, um in 
Bezug auf ihre (umsatzlose) Abredebeteiligung einen Anspruch auf eine 
(tiefere) Pauschalsanktion zu begründen. 
Im Übrigen sind weder das Bundesverwaltungsgericht noch das Bundes-
gericht bei der Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen an die Pra-
xis der Verwaltungsbehörden gebunden, andernfalls der verfassungsrecht-
lich gewährleistete Rechtsschutz auf richtige Anwendung des Rechts un-
terlaufen würde (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.3.3). 
 
 
 
9.3 Basisbetrag 
Davon ausgehend ist nachfolgend zu prüfen, ob die Vorinstanz den Basis-
betrag rechtmässig festgelegt hat. Dabei ist zunächst auf die Bemessungs-
grundlage einzugehen (vgl. E. 9.3.1 f.), bevor die Höhe des Basisbetrags-
satzes beurteilt wird (vgl. E. 9.4). 
9.3.1 Die Vorinstanz führt mit Bezug auf die Bestimmung der Bemessungs-
grundlage für den Basisbetrag aus, soweit Art. 3 SVKG bei der Berechnung 
des Basisbetrags am erzielten Umsatz im relevanten Markt anknüpfe, be-
schränke sich dessen Gehalt auf Fälle, in denen das fehlbare Unterneh-
men tatsächlich einen solchen Umsatz erwirtschaftet habe. Bei schutzge-
benden Unternehmen treffe dies wesensgemäss nicht zu. Hier sei der Ba-
sisbetrag hilfsweise unter Berücksichtigung der Offertsumme des schutz-
nehmenden Unternehmens zu bestimmen. Denn dieser Betrag reflektiere 
die wirtschaftliche Bedeutung der fraglichen Submission und gebe dadurch 
Aufschluss über die Tragweite und das Schädigungspotential des Kartell-
verstosses (vgl. Verfügung, Rz. 137; Vernehmlassung, Rz. 48). 


B-697/2018 
Seite 30 
9.3.2 In den Art. 2 ff. SVKG hat der Bundesrat die Kriterien für die konkrete 
Sanktionsbemessung innerhalb des abstrakten Sanktionsrahmens von 
Art. 49a Abs. 1 KG präzisiert. Ausgangspunkt ist die Festlegung eines Ba-
sisbetrags. Die diesbezügliche Bestimmung von Art. 3 SVKG lautet wie 
folgt: 
"Der Basisbetrag der Sanktion bildet je nach Schwere und Art des Verstosses 
bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den 
letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt 
hat." 
9.3.3 Mangels generell-abstrakter Vorgaben auf Verordnungsebene ist die 
konkrete Bemessungsmethode für die Sanktionierung von Stützofferten 
und erfolglosen Schutznahmen demnach – innerhalb der nachfolgend 
noch aufzuführenden Schranken – durch die Praxis der Wettbewerbsbe-
hörden zu entwickeln (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.5.8.5 Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne). 
9.3.4 Bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtmässigkeit der Bemes-
sungsmethode sind neben allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsät-
zen wie dem Willkürverbot (Art. 9 BV), dem Gleichbehandlungsgebot 
(Art. 8 BV) und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) 
insbesondere und in erster Linie auch die vom Kartellgesetz selber aufge-
stellten Anforderungen an die Sanktionsbemessung zu beachten (vgl. Ur-
teil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.8.7 Strassen- und 
Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht). 
9.3.5 So schreibt Art. 49a KG vor, dass ein Unternehmen, das an einer un-
zulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist, mit einem Be-
trag bis maximal 10% des in den letzten drei Geschäftsjahren in der 
Schweiz erzielten Umsatzes belastet werden kann. Dabei ist anerkannt, 
dass Kartellsanktionen schmerzen, aber ein Unternehmen auch nicht in 
den Konkurs treiben sollen. Der finanzielle Nachteil soll jedoch so gross 
sein, dass sich eine Beteiligung an der Zuwiderhandlung nicht lohnt (vgl. 
Urteile des BVGer B-2798/2018 vom 16. Februar 2021 E. 12.2.2, Naxoo; 
B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.7 Strassen- und Tiefbau im Kan-
ton Aargau Erne, m.H. auf BGE 143 II 297 E. 9.7.2 m.H., Gaba; Erläute-
rungen der Vorinstanz zur KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 2 Abs. 2). 
9.3.6 Indem die Vorinstanz auf die Offertsumme von Bezzola Denoth als 
erfolgreiche Schutznehmerin und damit auf den Umsatz abstellt, den diese 


B-697/2018 
Seite 31 
auf dem betroffenen – vorliegend von der Vorinstanz auf die einzelne Aus-
schreibung beschränkten – Submissionsmarkt erzielt hat, knüpft sie an ei-
nen Betrag an, der mit dem Verstoss eng zusammenhängt sowie dessen 
wirtschaftliche Bedeutung und potentielle Schädlichkeit widerspiegelt (vgl. 
zur volkswirtschaftlichen Schädlichkeit auch Urteil des BVGer B-807/2012 
vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.9 Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau 
Erne). Eine solche Bemessungsmethode trägt dem Grundgedanken von 
Art. 3 SVKG Rechnung, wonach die Bemessungsgrundlage für den Basis-
betrag anhand eines tatnahen Umsatzes zu bestimmen ist (vgl. Urteile des 
BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 9.5.2, Engadin II Rocca + 
Hotz; B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 18.3.3, Buchhändler Dar-
gaud, m.w.H.). Sie entspricht im Übrigen auch der Praxis der EU-Wettbe-
werbsinstanzen (vgl. EuGH, EU:C:2014:2363, Rz. 57, Guardian Industries; 
EuG, EU:T:2011:289, Rz. 58 ff., belgisches Umzugskartell Putters, jeweils 
mit Hinweisen auf Ziff. 13 der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung 
von Geldbussen gemäss Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung 
Nr. 1/2003 [ABl. 2006, C 210, S. 2]). 
9.3.7 Die von der Vorinstanz gestützt hierauf gewählte Methode zur Fest-
legung der Bemessungsgrundlage für den Basisbetrag ist schlüssig und 
nachvollziehbar und damit mit den allgemeinen verfassungsrechtlichen 
Grundsätzen – insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit 
nach Art. 5 Abs. 2 BV – sowie mit den kartellgesetzlichen Vorgaben nach 
Art. 49a Abs. 1 KG vereinbar (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. 
August 2023 E. 15.2.7, Engadin IV Foffa Conrad). 
Das vorinstanzliche Vorgehen, die Bemessungsgrundlage für den Basis-
betrag anhand der Offertsumme von Bezzola Denoth als Schutznehmerin 
festzulegen, ist demzufolge bundesrechtlich nicht zu beanstanden. 
9.4 Es ist des Weiteren die Rechtmässigkeit des Basisbetragssatzes zu 
beurteilen. 
9.4.1 Die Vorinstanz legt den Basisbetrag für den Verstoss der Beschwer-
deführerin auf Fr. (...) fest (vgl. zur Gewährung eines Bonus von 30% durch 
die Vorinstanz E. 10). Dieser Betrag entspricht rund der Hälfte (49,91%) 
des Basisbetrags von Fr. (...) den die Vorinstanz gestützt auf einen Basis-
betragssatz von 10% Bezzola Denoth als erfolgreicher Schutznehmerin 
auferlegt. Ausgehend von der Offertsumme von Bezzola Denoth von Fr. 
(...) als vorliegend relevanter Umsatz resultiert hieraus ein Basisbetrags-
satz von rund 5% (4,99%). 


B-697/2018 
Seite 32 
9.4.2 Der Sanktionsbetrag bestimmt sich nach Art. 49a Abs. 1 KG unter 
anderem nach der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Dies konkreti-
sierend sieht Art. 3 SVKG vor, dass der Basisbetrag je nach der "Schwere 
und Art des Verstosses" bis zu 10% des massgeblichen Umsatzes beträgt. 
9.4.3 Unter Schwere ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die ob-
jektive, d.h. verschuldensunabhängige Schwere zu verstehen. Massge-
bend ist das abstrakte Gefährdungspotential. Auch sind bei der Beurteilung 
der Schwere eines Verstosses unter anderem dessen Wirksamkeit und der 
Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung zu berücksichtigen. Dem Um-
stand, ob der Verstoss in einer Beseitigung oder erheblichen Beeinträchti-
gung des wirksamen Wettbewerbs liegt, ist mithin angemessen Rechnung 
zu tragen (vgl. BGE 146 II 217 E. 9.2.3.2, Swisscom ADSL; BGE 144 II 194 
E. 6.4, BMW; BGE 143 II 297 E. 9.7.1 f., Gaba; Urteil des BGer 
2C_985/2015 vom 9. Dezember 2019 E. 9.2.3.2, Swisscom ADSL; Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.6.1, Strassen- und Tief-
bau im Kanton Aargau Erne). 
9.4.4 Den Wettbewerbsbehörden kommt bei der Festlegung des Basisbe-
tragssatzes ein Ermessen zu, das sie pflichtgemäss auszuüben haben (vgl. 
BGE 148 II 25 E. 12.1, Buchhändler Dargaud; 147 II 72 E. 8.5.2, Hors-Liste 
Medikamente Pfizer, m.H. auf BGE 146 II 217 E. 9.2.3.3, Swisscom ADSL; 
Urteile des BVGer B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 10.4.1, Swisscom 
WAN; B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 9.1, 9.2.6, Nikon; WE-
BER/VOLZ, Fachhandbuch Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2023, N. 4.379 f.; vgl. 
auch E. 9.2.3.1). 
9.4.5 Die in Art. 5 Abs. 3 und 4 KG aufgeführten harten Kartellabreden gel-
ten gemeinhin als Wettbewerbsverstösse mit hohem Schädigungspotential 
für Konsumenten, Unternehmen und die Gesamtwirtschaft (vgl. Botschaft 
des Bundesrats zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbe-
werbsbeschränkungen vom 23. November 1994, BBl 1995 I 468 ff., 491, 
517, 635, nachfolgend: Botschaft KG 1995; Botschaft über die Änderung 
des Kartellgesetzes vom 7. November 2001, BBl 2002 2022 ff., 2036, 
nachfolgend: Botschaft KG 2002; BGE 135 II 60 E. 2.1, Domestic Inter-
change Fee; BGE 143 II 297 E. 5.2.4, Gaba; Urteil des BVGer B-420/2008 
vom 1. Juni 2010 E. 8, Strassenbeläge Tessin, m.w.H.; HEINEMANN, Fest-
schrift von Büren, S. 613; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, 
Art. 49a N. 25, 50). 


B-697/2018 
Seite 33 
9.4.6 Mit einer öffentlichen wie privaten Ausschreibung schaffen Ausschrei-
ber eine Wettbewerbssituation unter den vom konkreten Vergabeverfahren 
angesprochenen Marktteilnehmern. Diese sollen in einen Wirtschaftlich-
keits-Wettbewerb treten, wobei sie sich anstrengen sollen, Mitbewerber mit 
einem insgesamt attraktiveren Angebot zu übertreffen. Dies im Wissen, 
dass nur der auf die Zuschlagskriterien bezogene günstigste Anbieter den 
Zuschlag erhält. Der Vergabewettbewerb soll es einem Ausschreiber er-
möglichen, Leistungen zu vergleichen und das Angebot mit dem besten 
Preis-/Leistungsverhältnis und damit das wirtschaftlich vorteilhafteste An-
gebot wählen zu können. Der angestrebte Vergabewettbewerb spielt aber 
nur dann, wenn die Offerenten unabhängig voneinander um die Erbringung 
der ausgeschriebenen Leistung wetteifern, indem sie ihr Angebot je indivi-
duell und im Sinne der Bedürfnisse des Ausschreibers zu optimieren ver-
suchen. Die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots aus meh-
reren Angeboten obliegt allein dem Ausschreiber. Dieser tritt mit jedem teil-
nahmeberechtigten Anbieter in je ein Verhandlungsverhältnis im Hinblick 
auf einen allfälligen späteren Vertragsabschluss. Die Verhandlungsverhält-
nisse beinhalten dabei immer ein Vertrauensverhältnis, welches neben 
dem Ausschreiber auch jeden teilnahmeberechtigten Anbieter zu einem 
Verhalten nach Treu und Glauben verpflichtet (Art. 2 ZGB; vgl. GAUCH, Der 
Werkvertrag, 5. Aufl. 2011, Rz. 470, 474). Als Ausfluss dieses Vertrauens-
verhältnisses und des zentralen Wettbewerbscharakters der Ausschrei-
bung haben private wie öffentliche Ausschreiber berechtigterweise ein ho-
hes Vertrauen darin, dass Anbieter tatsächlich je selbständig und unabhän-
gig voneinander um den Vertragsabschluss wetteifern. Anbieter unterlau-
fen jedoch die Wettbewerbszielsetzung des Vergaberechts, wenn sie die 
zur Eruierung des wirtschaftlich vorteilhaftesten Angebots vorausgesetzte 
freie Willensbildung des Ausschreibers eigenmächtig durch Kontaktauf-
nahmen untereinander manipulieren oder auch nur zu manipulieren versu-
chen. Anbieter, welche ihr Angebot verdeckt nicht selbständig und unab-
hängig ausarbeiten, spiegeln dem Ausschreiber treuwidrig eine unabhän-
gige Offerteingabe und damit einen vermeintlich unverfälschten Wettbe-
werb vor. Das zentrale Hauptziel des Vergaberechts, den wirksamen Wett-
bewerb unter den Anbietern zu fördern, wird bei dieser Sachlage untergra-
ben und verfehlt (vgl. Urteil des BVGer B-771/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 7.3.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere, m.w.H.). 
9.4.7 Im Rahmen von Ausschreibungen getroffene harte Horizontalabre-
den sind nach allgemeiner Erkenntnis volkswirtschaftlich und sozial beson-
ders schädlich. Sie gefährden nicht nur unmittelbar und auf gravierendste 


B-697/2018 
Seite 34 
Weise das berechtige Interesse der ausschreibenden Stellen, das wirt-
schaftlich vorteilhafteste Angebot und namentlich den unverfälschten 
Marktpreis zu eruieren. Aufgrund marktfremder Preissteigerungen auf Kos-
ten der Allgemeinheit, eines geringeren Effizienz- und Innovationswettbe-
werbs sowie verzögerter oder ausbleibender Strukturanpassungen verur-
sachen Submissionsabsprachen vielmehr auch mittel- und langfristig hohe 
volkswirtschaftliche Kosten und Schäden (vgl. Urteil des BVGer B-
880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.6.4, Strassen- und Tiefbau im Kanton 
Aargau Umbricht, m.w.H.). Die besonders schädliche Qualität der vorlie-
genden – unter Art. 5 Abs. 3 KG fallenden – Submissionsabsprachen bleibt 
denn auch im Fall einer Widerlegung der Vermutung der Beseitigung wirk-
samen Wettbewerbs bestehen (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.2.4, 9.4.4, Gaba). 
9.4.8 Auch bei Stützofferten handelt es sich um schwerwiegende Kartell-
rechtsverstösse mit einem gravierenden Gefährdungspotential. Denn die 
Einreichung einer Stützofferte stellt die notwendige Voraussetzung für die 
Organisation eines Schutzes und ebenfalls ein wettbewerbsvortäuschen-
des und volkswirtschaftlich schädliches Verhalten dar (vgl. Urteil des 
BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.9, Strassen- und Tiefbau 
im Kanton Aargau Erne). 
9.4.8.1 Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Schädlichkeit der im vor-
liegenden Fall zu beurteilenden Submissionsabsprache anders zu beurtei-
len wäre. Dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin die Abrede durch 
Abgabe einer Stützofferte umgesetzt hat. Hinzu kommt, dass Bezzola De-
noth als designierte Schutznehmerin den Zuschlag auch tatsächlich erhal-
ten hat. Hieran nichts zu ändern vermag der Umstand, dass Bezzola De-
noth das günstigste Angebot eingereicht hat (vgl. Verfügung, Rz. 48; Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.6.5, Strassen- und Tief-
bau im Kanton Aargau Erne). Denn es besteht kein ernsthafter Zweifel da-
ran, dass Bezzola Denoth als designierte Schutznehmerin im Wissen um 
die Stützofferte einer anderen Anbieterin zu einem höheren Preis als unter 
Wettbewerbsbedingungen offeriert haben dürfte. Das Kartellrecht will nicht 
bestimmte Ergebnisse sicherstellen, sondern einen funktionierenden Wett-
bewerb als dynamischen Prozess fördern (vgl. Urteil des BVGer B-
807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.6.5, Strassen- und Tiefbau Kanton 
Aargau Erne). 
9.4.8.2 Selbst wenn es – was sich aus den Akten nicht zweifelsfrei ergibt 
(vgl. Verfügung, Rz. 56, 120) – neben den abredebeteiligten Unternehmen 


B-697/2018 
Seite 35 
mit Klucker eine sog. Aussenseiterin gab, die an der Ausschreibung in Sa-
chen (...) ebenfalls eine Offerte eingereicht hat, änderte dies nichts an der 
Schädlichkeit des fraglichen Verhaltens für das Funktionieren des Wettbe-
werbs. Obwohl Submissionsabsprachen die Abredebeteiligten in dieser 
Konstellation nur teilweise vom Konkurrenzdruck durch unbeteiligte Kon-
kurrenten zu entlasten vermögen, beeinträchtigen auch solche Absprachen 
den angestrebten Vergabewettbewerb derart, dass die Erheblichkeits-
schwelle von Art. 5 Abs. 1 KG als überschritten erachtet werden muss. 
Denn auch solche – nur gewisse Offerenten umfassenden – Submissions-
absprachen verkleinern unabhängig von der Anzahl der Abredebeteiligten 
in jedem Fall die Auswahlmöglichkeit der ausschreibenden Stelle und hin-
dern diese daran, das wirtschaftlich vorteilhafteste Angebot im freien Spiel 
von Angebot und Nachfrage zu ermitteln (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 
vom 25. Juni 2018 E. 10.3.3, Strassen- und Tiefbau Kanton Aargau Erne). 
9.4.8.3 Die von der Vorinstanz vorgenommene hälftige Reduzierung des 
Basisbetragssatzes gegenüber der Beschwerdeführerin im Vergleich zur 
Schutznehmerin erscheint vertretbar und angemessen und ist deshalb 
bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Denn indem die Vorinstanz bei der 
Beurteilung der Schwere des kartellrechtswidrigen Verhaltens auch die 
Rolle des jeweiligen abredebeteiligten Unternehmens berücksichtigt, übt 
sie ihr Ermessen (vgl. E. 9.4.4) pflichtgemäss aus (vgl. in diesem Sinne 
Botschaft KG 2002, 2034, 2039; KRAUSKOPF/SENN, Die Teilrevision des 
Kartellrechts – Wettbewerbspolitische Quantensprünge, sic! 2003, S. 21). 
Sie berücksichtigt dadurch auch, dass der mit der Verwaltungssanktion 
nach Art. 49a Abs. 1 KG auferlegte finanzielle Nachteil zur Sicherstellung 
einer wirksamen Abschreckung so gross sein soll, dass sich eine (auch 
umsatzlose) Beteiligung an einer Zuwiderhandlung wirtschaftlich nicht 
lohnt (vgl. in diesem Sinne Urteile des BVGer B-7633/2009 vom 14. Sep-
tember 2015 Rz. 630, Swisscom ADSL; B-581/2012 vom 16. September 
2016 E. 8.1.4, 9.2.3, Nikon; Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad 
Art. 5 Abs. 1; ZIRLICK/BRUCH, a.a.O., S. 19 ff., 23). So ist bei Submissions-
absprachen davon auszugehen, dass eine erfolgreiche Schutznehmerin 
eine Kartellrente erzielt (vgl. OECD-Report, Competition and Procurement, 
2011, Key Findings). Diese Kartellrente ist – soweit sie abgeschätzt werden 
kann – gemäss Art. 49a Abs. 1 KG angemessen zu berücksichtigen und 
somit abzuschöpfen. Da diese Zwecksetzung bei umsatzlosen Abredebe-
teiligungen in Form einer Stützofferte entfällt, erscheint es im Lichte der 
erwähnten rechtsstaatlichen Grundsätze (vgl. E. 9.3.4) regelmässig sach-


B-697/2018 
Seite 36 
gerecht, Stützofferten mit einem im Vergleich zu erfolgreichen Schutznah-
men tieferen Basissatz zu ahnden (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 
14. August 2023 E. 15.3.14, Engadin IV Foffa Conrad). 
9.4.8.4 Damit übereinstimmend führen auch die EU-Gerichte aus, dass bei 
der Festsetzung der Höhe von Geldbussen sämtliche Faktoren, die für die 
Beurteilung der Schwere von Zuwiderhandlungen eine Rolle spielen, zu 
berücksichtigen seien. Dazu zählten das Verhalten jedes einzelnen Unter-
nehmens, die Rolle, die jedes Unternehmen bei der Abstimmung der Ver-
haltensweisen gespielt habe, der Gewinn, den die Unternehmen aus die-
sen Verhaltensweisen hätten ziehen können, ihre Grösse und der Wert der 
betroffenen Waren sowie die Gefahr, die derartige Zuwiderhandlungen für 
die Ziele der EU bedeuteten (vgl. EuGH, C-389/10, EU:C:2011:816, 
Rz. 123 ff., KME; EuG, T-391/09, EU:T:2014:22, Rz. 238, Evonik Degussa). 
Die Vorinstanz legt sowohl gegenüber der Beschwerdeführerin als auch 
gegenüber Lazzarini den Basisbetragssatz auf rund 5% fest. Diese hat ge-
mäss der – insoweit unangefochten gebliebenen – Verfügung ebenfalls 
eine Stützofferte zugunsten von Bezzola Denoth abgegeben (vgl. Rz. 142). 
Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht gel-
tend gemacht, dass die Vorinstanz die Schwere des der Beschwerdefüh-
rerin vorgeworfenen Verhaltens im Vergleich zu Lazzarini (noch) milder 
hätte beurteilen sollen. Die vorinstanzliche Bemessung der Sanktion wahrt 
auch insoweit die Rechtsgleichheit. 
9.4.8.5 Bei der Beurteilung der Schwere eines Verstosses ist jedoch auch 
der Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung angemessen zu berücksichti-
gen (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4, BMW; BGE 143 II 297 E. 9.7.2, Gaba; 
Urteile des BVGer B-4756/2021 vom 13. Juni 2023 E. 3.3, Hors-Liste Eli 
Lilly; B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.6.6, Strassen- und Tiefbau im 
Kanton Aargau Umbricht, m.w.H.). Wie erwähnt, ist die Vorinstanz zu Un-
recht davon ausgegangen, dass der Wettbewerb im Sinne von Art. 5 Abs. 3 
KG beseitigt worden sei (vgl. E. 7.5). Diesem Umstand müsste grundsätz-
lich – was die Beschwerdeführerin auch geltend macht (vgl. Beschwerde, 
Rz. 130) – durch eine Reduktion des Basisbetragssatzes Rechnung getra-
gen werden. Da die Beschwerde jedoch aus noch aufzuzeigenden Grün-
den ohnehin abzuweisen ist (vgl. E. 14), braucht dieser Aspekt nicht weiter 
erörtert zu werden. 
9.4.8.6 Insgesamt erscheint der von der Vorinstanz festgelegte Basisbe-
tragssatz von rund 5% des relevanten Umsatzes mit Blick auf die Schwere 


B-697/2018 
Seite 37 
der vorliegend nachgewiesenen Abredebeteiligung der Beschwerdeführe-
rin weder als bundesrechtswidrig noch als unangemessen. Die Beschwer-
deführerin bringt nichts vor, was diese Beurteilung in Frage stellen könnte. 
Erschwerungsgründe nach Art. 5 SVKG sind nicht ersichtlich. 
9.4.9 Die Praxis anerkennt die Möglichkeit, die Sanktion bei besonders gu-
ter Kooperation ausserhalb der Bonusregelung unter dem Titel der mildern-
den Umstände nach Art. 6 Abs. 1 SVKG zu mindern (vgl. Urteile des BVGer 
B-2977/2007 vom 27. April 2010 E. 8.3.6, Publigroupe; B-7633/2009 vom 
14. September 2015 Rz. 778, Swisscom ADSL; B-4596/2019 vom 5. Juni 
2023 E. 9.6.3 ff., CA Auto Finance Suisse). Die Frage, ob der Sanktions-
betrag wegen Vorhandenseins eines mildernden Umstands nach Art. 6 
SVKG – hier einer besonderen Kooperation der Beschwerdeführerin – zu 
mindern ist, stellt sich jedoch erst dann, wenn ein Anspruch der Beschwer-
deführerin auf Sanktionserlass oder -reduktion unter dem Titel der Bonus-
regelung (Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG; vgl. E. 10) zu verneinen 
ist. Dies aus den folgenden Gründen: 
Zwar sieht die Bestimmung von Art. 6 SVKG keine Obergrenze für eine 
Minderung vor. Die zu einer Minderung führende Kooperation ist jedoch 
typischerweise weniger weitreichend als die Zusammenarbeit, welche die 
Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass oder für eine Reduktion 
der Sanktion nach der Bonusregelung erfüllt (vgl. PICHT, in: OFK Wettbe-
werbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 6 SVKG N. 14 f.; TAGMANN/ZIRLICK, in: 
BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 86 m.w.H.; TAGMANN, a.a.O., S. 278). 
Die Mitwirkung unter dem Titel der Bonusregelung sollte daher für ein Un-
ternehmen grundsätzlich zu einer grösseren Belohnung führen als die Ko-
operation unter dem Aspekt der mildernden Umstände nach Art. 6 SVKG, 
ansonsten die Attraktivität und Wirksamkeit der Bonusregelung geschmä-
lert werden könnten (vgl. Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 2010 
E. 8.3.6, Publigroupe, m.w.H.; ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, 
Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 49a KG N. 66; TAGMANN/ZIRLICK, 
in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 86). Demzufolge ist vorliegend ein 
allfälliger Anspruch der Beschwerdeführerin auf Sanktionsreduktion zu-
nächst unter dem Titel der Bonusregelung zu prüfen; erst wenn ein solcher 
verneint würde, stellte sich die Frage eines Anspruchs auf Minderung der 
Sanktion nach Art. 6 SVKG. 
10. Bonusregelung: Standpunkte der Verfahrensbeteiligten 


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Seite 38 
Zu prüfen ist dementsprechend, ob die Vorinstanz die Bonusregelung nach 
Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG durch Gewährung einer Sankti-
onsreduktion im Umfang von 30% an die Beschwerdeführerin rechtmässig 
angewendet hat. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe als 
Erstanzeigerin Anspruch auf einen vollständigen Erlass der Sanktion. Es 
stellt sich somit die Frage, ob die Sanktion gänzlich zu erlassen ist oder ob 
und gegebenenfalls in welcher Höhe die Sanktion nach der Bonusregelung 
oder unter einem anderen Titel zu reduzieren ist. 
10.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Standpunkt im Wesentlichen 
damit, dass sie als erstes Unternehmen mutmassliche Wettbewerbs-
verstösse im Bereich Hochbau für den gesamten Kanton Graubünden an-
gezeigt habe. Ihre Selbstanzeige habe auch den Verstoss in Bezug auf die 
Ausschreibung (...) umfasst (vgl. Beschwerde, Rz. 13, 71 ff.; Replik, Rz. 
34, 40 f.). 
10.1.1 Die Beschwerdeführerin macht im Einzelnen sinngemäss geltend, 
für die Beurteilung ihres Anspruchs auf Erlass der Sanktion nach der Bo-
nusregelung sei auf den Untersuchungsgegenstand "im Augenblick der 
Selbstanzeige" abzustellen. Gegenstand der Untersuchung im Zeitpunkt 
ihrer Selbstanzeige seien mutmassliche Wettbewerbsabreden in Graubün-
den bezüglich der Märkte für Hoch-, Tief- und Strassenbau gewesen (vgl. 
Beschwerde, Rz. 82). Der demnach massgebliche Untersuchungsgegen-
stand umfasse "allfällige[n] Abreden zwischen Unternehmen, namentlich in 
den Bereichen Hoch-, Tief- und Strassenbau [...] im Kanton Graubünden" 
(vgl. Replik, Rz. 1, 4, 34, 40). 
10.1.2 Gestützt hierauf macht die Beschwerdeführerin zur Begründung ih-
res Anspruchs auf einen vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bo-
nusregelung geltend, sie habe mit ihrer Selbstanzeige und deren Ergän-
zungen einen "Gesamtsachverhalt mit einer unüberschaubaren Vielzahl 
mutmasslicher Wettbewerbsverstösse" bzw. einen "äusserst komplexen 
marktumspannenden Wettbewerbsverstoss mit einer Vielzahl möglicher-
weise betroffener Bauprojekte" angezeigt (vgl. Beschwerde, Rz. 17, 84, 86, 
91; Replik, Rz. 1, 13 ff., 35, 40; Eingabe vom 31. Oktober 2018, Rz. 2, 4). 
Die Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) sei Teil eines solchen Ge-
samtsachverhalts und die angefochtene Verfügung sei Teil der im Oktober 
2012 eröffneten und "noch laufenden Untersuchung Bauleistungen Grau-
bünden", in der die Beschwerdeführerin Erstanzeigerin sei. Ihre Selbstan-
zeige habe sich damit auch auf das Projekt (...) bezogen (vgl. Beschwerde, 
Rz. 11; Replik, Rz. 12 ff.). 


B-697/2018 
Seite 39 
10.2 Die Vorinstanz bestreitet einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf 
vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung. Sie führt zu-
nächst aus, die Beschwerdeführerin erwecke in ihrer Beschwerde den un-
zutreffenden Eindruck, dass der begangene Verstoss im Zusammenhang 
mit dem Bauprojekt (...) Teil einer Gesamtabrede gewesen sei. Der 
Verstoss gegen das Kartellrecht, an dem die Beschwerdeführerin sich vor-
liegend beteiligt habe, bilde jedoch nicht Teil einer systematischen Abrede, 
sondern betreffe vielmehr eine Einzelsubmissionsabrede. Es handle sich 
um einen isolierten, einzelprojektbezogenen Verstoss. Zwar hätten die 
Wettbewerbsbehörden in ihren zehn Untersuchungen zu Submissionsab-
reden im Kanton Graubünden verschiedene Gesamtabreden aufgedeckt. 
Diesbezüglich bestehe aber kein Zusammenhang zur vorliegenden Streit-
sache. Gegenstand des Verfahrens Nr. 22-0465 (Hoch- und Tiefbauleistun-
gen Engadin VIII [...]) sei einzig die Einzelsubmissionsabrede in Bezug auf 
die Ausschreibung (...). Zu beurteilen sei, ob und gegebenenfalls wann die 
Beschwerdeführerin bezüglich dieser Einzelsubmissionsabrede Selbstan-
zeige eingereicht habe sowie in welchem Ausmass sie durch ihre Koope-
ration bezüglich dieser Abrede gegebenenfalls die Anforderungen für eine 
Sanktionsreduktion erfülle (vgl. Vernehmlassung, Rz. 11 ff., 22; Duplik, Rz. 
7; Eingabe vom 16. Januar 2019, S. 1 f.). 
11. Bonusregelung im Allgemeinen 
Die beiden weit auseinander liegenden Parteistandpunkte zeigen die Not-
wendigkeit einer klärenden Auslegung und Analyse der massgeblichen 
Rechtsgrundlagen und Materialien. 
11.1 Nach Art. 49a Abs. 2 KG kann auf eine Belastung eines Unterneh-
mens mit einer Verwaltungssanktion nach Art. 49a Abs. 1 KG ganz oder 
teilweise verzichtet werden, wenn dieses an der Aufdeckung und der Be-
seitigung der Wettbewerbsbeschränkung mitwirkt. Die Voraussetzungen 
und Modalitäten des vollständigen Sanktionserlasses werden von der KG-
Sanktionsverordnung (SVKG) in Art. 8 ff. und jene des teilweisen Sankti-
onserlasses in Art. 12 ff. SVKG näher ausgeführt. 
11.2 Der Gesetzgeber hat die Bonusregelung zusammen mit der direkten 
Sanktionierbarkeit von besonders schädlichen Kartellrechtsverstössen im 
Jahr 2003 in das Kartellrecht eingeführt. Denn die direkte Sanktionierbar-
keit entsprechender Verhaltensweisen führte dazu, dass diese zusehends 
verdeckt erfolgten, weshalb den Wettbewerbsbehörden angesichts dro-
hender Beweisschwierigkeiten ein zusätzliches Ermittlungsinstrument in 


B-697/2018 
Seite 40 
die Hand gegeben werden sollte (vgl. Botschaft KG 2002, 2028, 2038; 
ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, 2. éd. 2013, Art. 49a N. 63). 
11.3 Die entsprechenden Bestimmungen von Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. 
Art. 8 ff. SVKG orientieren sich dabei weitgehend an der Kronzeugenrege-
lung des EU-Wettbewerbsrechts (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 
14. August 2023 E. 16.3.3, Engadin IV Foffa Conrad, m.w.H.). Diese beruht 
auf der Mitteilung der EU-Kommission über den Erlass und die Ermässi-
gung von Geldbussen in Kartellsachen (ABl. 2006, C 298, S. 17, im Fol-
genden: Mitteilung über die Zusammenarbeit) und der Praxis der EU-Ge-
richte. Welche Tragweite der vom Bundesgericht bei Fragen der Massge-
blichkeit von EU-Recht in der Schweiz entwickelte Grundsatz der paralle-
len Rechtslage bei der Auslegung der Bonusregelung hat, ist an anderer 
Stelle zu erörtern (vgl. E. 11.15). 
11.4 Mit der Bonusregelung verfolgt der Gesetzgeber verschiedene Zwe-
cke. Sie soll es den Wettbewerbsbehörden insbesondere ermöglichen oder 
wesentlich erleichtern, Sachverhalte, die mutmasslich Wettbewerbsabre-
den nach Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG darstellen, zu untersuchen und aufzuklä-
ren (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; PATRICK SOMMER, Praktische Verfah-
rensfragen bei Inanspruchnahme der Bonusregelung, Jusletter vom 
17. Oktober 2005, Rz. 4 f.). Es soll nicht zuletzt auch der Untersuchungs-
aufwand des Sekretariats vermindert werden (vgl. Erläuterungen KG-
Sanktionsverordnung, ad Art. 12 Abs. 2; DAMIAN GRAF, Der Verwaltungsrat 
und die kartellrechtliche Bonusregelung, SZW 2014, S. 497; TAGMANN/ZIR-
LICK, Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schweizerischen Kar-
tellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 39). Ein Unternehmen, das 
an einer entsprechenden Wettbewerbsabrede beteiligt war, soll für den von 
ihm bei deren Aufdeckung oder Nachweis erbrachten Beitrag belohnt wer-
den (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.4, 
Engadin IV Foffa Conrad, m.w.H.; Erläuterungen KG-Sanktionsverord-
nung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. b und ad Art. 12 Abs. 2; DÄHLER/KRAUSKOPF, 
Die Sanktionsbemessung und die Bonusregelung, in: Stoffel/Zäch [Hrsg.], 
Kartellgesetzrevision 2003: Neuerungen und Folgen, 2004, S. 145; PETER 
PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG N. 1; SOM-
MER, a.a.O., Rz. 7; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a 
N. 121). 
(1) Vollständiger Sanktionserlass im Allgemeinen 


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11.5 Gemäss Art. 8 Abs. 1 SVKG erlässt die Vorinstanz einem Unterneh-
men die Sanktion vollständig, wenn es seine Beteiligung an einer Wettbe-
werbsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 und 4 KG anzeigt und als 
Erstes entweder Informationen liefert, die es den Wettbewerbsbehörden 
ermöglichen, eine Untersuchung nach Art. 27 KG zu eröffnen (Art. 8 Abs. 1 
Bst. a SVKG, Eröffnungskooperation), oder Beweismittel vorlegt, welche 
es den Wettbewerbsbehörden ermöglichen, einen Wettbewerbsverstoss 
gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG festzustellen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG, 
Feststellungskooperation). 
11.6 Die Eröffnungskooperation nach Art. 8 Abs. 1 Bst. a SVKG soll einen 
Anreiz für die an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligten Unter-
nehmen setzen, diese anzuzeigen. Auf diese Weise soll die Bonusregelung 
Wettbewerbsabreden nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG destabilisieren sowie die 
gegenseitige Loyalität und Solidarität der beteiligten Unternehmen schwä-
chen. Dadurch sollen der Aufbau und die Aufrechterhaltung entsprechen-
der Kartelle erschwert werden (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; ULF BÖGE, 
Bonus- und Kronzeugenregelungen in Deutschland und in der EU, in: Carl 
Baudenbacher [Hrsg.], Neuste Entwicklungen im europäischen und inter-
nationalen Kartellrecht, 2002, S. 158, 162; ADRIAN RAAS, "Direkte" Sankti-
onen im Kartellgesetz: über Kosten und Nutzen, sic! 2009, S. 478). Kartel-
lanten müssen im Sinne dieser präventiven Zielsetzung der Bonusregelung 
jederzeit damit rechnen, dass ein oder mehrere Kartellmitglieder aus dem 
Kartell aussteigen und dieses aufdecken, um von der Bonusregelung zu 
profitieren (vgl. Urteile des BVGer B-880/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 8.5.5.7, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; B-
8430/2010 und B-8399/2010 vom 23. September 2014 E. 5.4.24, Baube-
schläge Koch bzw. E. 4.4.24, Baubeschläge Siegenia-Aubi; ROLF DÄHLER, 
Die wichtigsten Neuerungen im KG im Überblick, Jusletter vom 27. Sep-
tember 2004, Rz. 15; PATRICK KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, 
Art. 49a Abs. 1-2 N. 68 ff.; MARBACH/DUCREY/WILD, a.a.O., Rz. 1949; TAG-
MANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 121; DANIEL ZIMMERLI, 
Zur Dogmatik des Sanktionssystems und der "Bonusregelung" im Kartell-
recht, 2007, S. 241, 634). 
11.7 Demgegenüber bestehen Sinn und Zweck der Feststellungskoopera-
tion nach Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG darin, den Wettbewerbsbehörden die 
Ermittlung des Sachverhalts und damit den Nachweis eines Verstosses – 
namentlich durch die Erschliessung andernfalls schwer zugänglicher Infor-
mationen und Beweismittel – zu erleichtern (vgl. Botschaft KG 2002, 


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2038 f.; Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.9, En-
gadin IV Foffa Conrad; KRAUSKOPF/SENN, Die Teilrevision des Kartellrechts 
– Wettbewerbspolitische Quantensprünge, sic! 2003, S. 15 f.; MAR-
BACH/DUCREY/WILD, a.a.O., Rz. 1949; ZIMMERLI, a.a.O., S. 648). Dies soll 
dem Risiko begegnen, dass ein Verfahren, das die Wettbewerbsbehörden 
aus eigenem Antrieb – d.h. ohne vorgängige Selbstanzeige – eröffnen, auf-
grund mangelnder Beweise blockiert oder übermässig erschwert wird (vgl. 
Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. b). 
11.8 Diese unterschiedlichen Zwecke spiegeln sich in den unterschiedli-
chen Voraussetzungen für eine Eröffnungs- und Feststellungskooperation 
wider. Die im Rahmen der Eröffnungskooperation vorgelegten Informatio-
nen müssen den Wettbewerbsbehörden die Eröffnung einer Untersuchung 
nach Art. 27 KG ermöglichen (Art. 8 Abs. 1 Bst. a SVKG). Sie müssen dem-
entsprechend einen hinreichenden Anfangsverdacht begründen (vgl. Er-
läuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. a; Merkblatt 
des Sekretariats zur Bonusregelung vom 8. September 2014, Rz. 9; GRAF, 
a.a.O., 494 ff.; IZUMI/BAUR, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 27 N. 7; 
TAGMANN/ZIRLICK, Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schwei-
zerischen Kartellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 26 ff.) und des-
halb von einer gewissen Qualität sein (vgl. SCHALLER/KRAUSKOPF, Pro-
gramme de clémence et sanctions cartellaires, sic! 2010, 78; TAGMANN/ZIR-
LICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 132). Ein wesentliches Kriterium 
ist dabei der Konkretisierungs- und Detaillierungsgrad der vorgelegten In-
formationen (vgl. IZUMI/BAUR, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 27 
N. 11). Blosse Behauptungen genereller Art genügen nicht; vielmehr müs-
sen die Hinweise genügend substantiiert sein (vgl. Erläuterungen KG-
Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. a). Eine Eröffnungskooperation 
ist deshalb solange möglich, als die Wettbewerbsbehörden nicht bereits 
über hinreichende Informationen zum jeweiligen Verstoss verfügen, welche 
zumindest die Eröffnung einer Vorabklärung ermöglichen (Art. 8 Abs. 3 
SVKG; vgl. PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG 
N. 5; TAGMANN/ZIRLICK, BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 132 f., 136). 
11.8.1 Ein vollständiger Erlass der Sanktion im Rahmen der Feststellungs-
kooperation setzt demgegenüber voraus, dass das Unternehmen Beweis-
mittel vorlegt, welche den Wettbewerbsbehörden "ermöglichen", einen 
Wettbewerbsverstoss gemäss Art. 5 Abs. 3 und 4 KG "festzustellen" (Art. 8 
Abs. 1 Bst. b SVKG), die mit anderen Worten den Nachweis des Verstos-
ses ermöglichen (vgl. Merkblatt des Sekretariats zur Bonusregelung vom 


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8. September 2014, Rz. 14; DÄHLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 146 f.; SOM-
MER, a.a.O., Rz. 20, 23; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, 
Art. 49a N. 136; ZIMMERLI, a.a.O., S. 648, 673). Die eingereichten Beweis-
mittel müssen somit für die Aufklärung und den Nachweis des Verstosses 
entscheidend sein (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 
E. 16.3.9, Engadin IV Foffa Conrad, m.w.H; Erläuterungen KG-Sanktions-
verordnung, ad Art. 8 Abs. 1 und Abs. 4 Bst. b; KRAUSKOPF, in: DIKE-Kom-
mentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 74; PICHT, in: OFK Wettbewerbs-
recht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG N. 4; in diesem Sinne auch EuGH, C-
511/06, EU:C:2009:433, Rz. 150, Archer Daniels Midland). Dies dürfte bei 
Einzelsubmissionsabsprachen regelmässig nur dann der Fall sein, wenn 
die Selbstanzeigerin hinreichend konkrete Angaben zum untersuchten Pro-
jekt vorlegt. Entsprechend wird der vollständige Sanktionserlass nur ge-
währt, wenn die Wettbewerbsbehörden nicht bereits über ausreichende 
Beweismittel verfügen, um den Wettbewerbsverstoss zu beweisen (Art. 8 
Abs. 4 Bst. b SVKG). 
11.9 Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 SVKG legt für den vollständigen 
Erlass der Sanktion durch die Wettbewerbskommission sowohl im Rahmen 
der Eröffnungs- als auch der Feststellungskooperation weitere Vorausset-
zungen fest. Diese lauten – soweit vorliegend relevant – wie folgt: 
"Sie [Die Wettbewerbskommission] erlässt die Sanktion nur, wenn das Unter-
nehmen: (...) 
der Wettbewerbsbehörde unaufgefordert sämtliche in seinem Einflussbereich 
liegenden Informationen und Beweismittel betreffend den Wettbewerbs-
verstoss unaufgefordert vorlegt (Bst. b), 
während der gesamten Dauer des Verfahrens ununterbrochen, uneinge-
schränkt und ohne Verzug mit der Wettbewerbsbehörde zusammenarbeitet 
(Bst. c) (...)." 
Nach dem klaren Wortlaut der Einleitung zu Art. 8 Abs. 2 SVKG stellt die 
uneingeschränkte Zusammenarbeit (franz: coopération) nach Bst. c eine 
Voraussetzung für einen vollständigen Erlass der Sanktion dar. Dies ist im 
vorliegenden Fall auch unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten und 
entspricht herrschender Lehre (vgl. statt vieler KRAUSKOPF/SENN, a.a.O., 
S. 18 f.; PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG 
N. 13 ff. ["Erlasshinderungsgründe"]). Die gemäss Bst. b erforderliche un-
aufgeforderte Vorlage sämtlicher verfügbarer Informationen und Beweis-
mittel ist zweifellos Teil der Kooperationsobliegenheit (vgl. Urteil des BVGer 
B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.10 Engadin IV Foffa Conrad). 


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11.10 Weitere Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sank-
tion sind nach Art. 8 Abs. 2 SVKG, dass die Selbstanzeigerin weder eine 
anstiftende oder führende Rolle im Wettbewerbsverstoss gespielt noch an-
dere Unternehmen zur Teilnahme an diesem gezwungen hat (Bst. a) und 
es seine Beteiligung am Wettbewerbsverstoss spätestens zum Zeitpunkt 
der Selbstanzeige oder auf erste Anordnung der Wettbewerbsbehörden hin 
einstellt (Bst. d). 
11.11 Der vollständige Erlass der Sanktion ist nach Art. 8 Abs. 1 SVKG 
einzig für den Erstanzeiger vorgesehen, sofern dieser auch die weiteren 
Voraussetzungen erfüllt. Dies soll unter denjenigen Unternehmen, die an 
einer unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligt sind, einen Wettbewerb 
um den Erlass der Sanktion bewirken (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; 
BANGERTER/TAGMANN, Ausgewählte Themen zum Verfahrensrecht, in: Ro-
ger Zäch [Hrsg.], Das revidierte Kartellgesetz in der Praxis, 2006, S. 182). 
Dieser Wettstreit – und damit auch die präventive Wirkung der Bonusrege-
lung – würde nach der Überlegung des Gesetzgebers erlahmen, wenn 
mehreren Unternehmen ein vollständiger Erlass gewährt werden könnte. 
In einem solchen Fall hätten Unternehmen, die sich an einer wettbewerbs-
widrigen Abrede beteiligt haben, den Anreiz, vorerst abzuwarten, ob die 
Abrede überhaupt aufgedeckt wird, zumal sie allenfalls auch dann noch 
von einem vollständigen Erlass der Sanktion profitieren könnten, wenn ein 
anderes Unternehmen zuerst Selbstanzeige einreicht (vgl. Erläuterungen 
KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 4 Bst. a; BANGERTER/TAGMANN, 
a.a.O., S. 182; ZIMMERLI, a.a.O., S. 674 f.). Dadurch, dass einzig der Erst-
anzeiger einen vollständigen Erlass erhalten kann, soll vielmehr ein Anreiz 
bestehen, eine mutmassliche Wettbewerbsbeschränkung so früh als mög-
lich zu melden (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 
E. 16.3.12 Engadin IV Foffa Conrad; vgl. PATRICK KRAUSKOPF, in: DIKE-
Kommentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 79). 
(2) Sanktionsreduktion im Allgemeinen 
11.12 Für die weiteren Selbstanzeiger sehen Art. 12 Abs. 1 und 2 SVKG 
eine Sanktionsreduktion von bis zu 50% des nach den Bestimmungen der 
Art. 3-7 SVKG berechneten Sanktionsbetrags vor, sofern das Unterneh-
men "an einem Verfahren unaufgefordert mitgewirkt" (franz.: "a participé 
spontanément à une procédure") und im Zeitpunkt der Vorlage der Beweis-
mittel die Teilnahme am betreffenden Wettbewerbsverstoss eingestellt hat. 


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11.13 Das Instrument der Sanktionsreduktion nach Art. 12 ff. SVKG ist auf 
Selbstanzeiger anwendbar, welche eine oder mehrere Voraussetzungen 
für einen vollständigen Erlass der Sanktion nicht erfüllen. Es erfasst insbe-
sondere Selbstanzeiger, die mangels zeitlicher Priorität für einen vollstän-
digen Erlass der Sanktion nicht in Frage kommen (vgl. Urteil des BVGer B-
645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.14, Engadin IV Foffa Conrad; Er-
läuterungen zur KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 4 Bst. a; DA-
VID/JACOBS, Schweizerisches Wettbewerbsrecht, 5. Aufl. 2012, N. 791; 
DÄHLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 147; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 
2021, Art. 49a N. 144; ZIMMERLI, a.a.O., S. 675). 
11.14 Die Bestimmung von Art. 49a Abs. 2 KG setzt für einen vollständigen 
Erlass oder eine Reduktion der Sanktion voraus, dass das betreffende Un-
ternehmen "mitwirkt". Die Mitwirkung muss sich gemäss Wortlaut der Be-
stimmung auf die Aufdeckung und die Beseitigung der Wettbewerbsbe-
schränkung beziehen. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter dem Be-
griff der Aufdeckung die Aufklärung eines Sachverhalts verstanden (vgl. 
PHILIPPE SPITZ, Ausgewählte Problemstellungen im Verfahren und bei der 
praktischen Anwendung des revidierten Kartellgesetzes, sic! 2004, 
S. 553 ff., 557). Dies deutet darauf hin, dass "Mitwirkung" im Sinne von Art. 
49a Abs. 2 KG primär die Unterstützung der Wettbewerbsbehörden bei der 
Ermittlung des Sachverhalts bedeutet (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 
vom 14. August 2023 E. 16.3.17, Engadin IV Foffa Conrad; KRAUS-
KOPF/SENN, a.a.O., S. 16). 
11.15 In gleicher Weise hat auch die Kronzeugenregelung im EU-Kartell-
recht zum Zweck, es den EU-Wettbewerbsbehörden zu ermöglichen oder 
zu erleichtern, wettbewerbswidriges Verhalten aufzudecken und nachzu-
weisen (vgl. Mitteilung der EU-Kommission über die Zusammenarbeit, 
Rz. 1 ff.). Gemäss Praxis der EU-Gerichte ist die Herabsetzung der Sank-
tion aufgrund einer Kooperation des Unternehmens im Verwaltungsverfah-
ren deshalb nur gerechtfertigt, wenn eine solche Zusammenarbeit die Auf-
gabe der Kommission erleichtert, eine Zuwiderhandlung festzustellen (vgl. 
EuGH, C-297/98, EU:C:2000:633, Rz. 36, SCA Holding; C-325/05, 
EU:C:2007:277, Rz. 83, SGL Carbon; C-189/02, EU:C:2005:408, Rz. 399, 
Dansk 
Rørindustri; 
in 
diesem 
Sinne 
auch 
EuGH, 
C-181/11, 
EU:C:2013:404, Rz. 48, Schenker). 
Angesichts dieser in Bezug auf die zu beurteilenden Rechtsfragen ver-
gleichbaren Regelungen in der Schweiz und der EU können – entspre-
chend dem vom Bundesgericht entwickelten Grundsatz der parallelen 


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Seite 46 
Rechtslage – die Rechtsgrundlagen und die Rechtsprechung der EU unter 
rechtsvergleichenden Gesichtspunkten auch in der Schweiz als Informati-
onsquellen und rechtsvergleichende Prämissen im Rahmen eines freiwilli-
gen Nachvollzugs angesehen und nutzbar gemacht werden (vgl. BGE 147 
II 72 E. 3, Hors-Liste Medikamente Pfizer; BGE 143 II 297 E. 6.2.3, Gaba; 
Urteil des BVGer B-7834/2015 vom 16. August 2022 E. 9.3.6). 
11.16 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen Urteilen in Sachen 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau sowie Musik Hug festgehalten, 
dass ein Selbstanzeiger überzeugend und auf die vorgeschriebene Weise 
mit der Wettbewerbsbehörde kooperieren müsse, um einen vollständigen 
Erlass oder eine Reduktion der Sanktion zu erhalten. Dabei verwies das 
Bundesverwaltungsgericht auf die Bestimmungen sowohl von Art. 8 Abs. 2 
Bst. c als auch von Art. 12 Abs. 1 SVKG (vgl. zu deren Wortlaut E. 11.9 
bzw. 11.12). Zu einer ausreichenden Kooperation eines Selbstanzeigers 
gehöre auch, dass dieser den Wettbewerbsbehörden nach bestem Wissen 
zutreffende Informationen und Beweismittel zur angezeigten Beteiligung 
an einer Wettbewerbsbeschränkung liefert (vgl. Urteile des BVGer B-
880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 8.5.5.5, Strassen- und Tiefbau im Kanton 
Aargau Umbricht; B-807/2012 E. 8.5.5.5, Erne; B-829/2012 E. 7.5.5.5 Gra-
nella; B-771/2012 Cellere; B-823/2016 vom 2. April 2020 E. 4.1.1, Musik 
Hug; B-710/2014 vom 16. November 2022 E. 9.2.3, Luftfracht). 
11.17 Die Mitwirkung im Sinne von Art. 49a Abs. 2 KG ist des Weiteren 
abzugrenzen von den allgemeinen gesetzlichen Mitwirkungspflichten der 
Parteien eines Verwaltungsverfahrens nach Art. 13 VwVG. Diese werden 
in Kartellverwaltungsverfahren durch die Auskunftspflicht nach Art. 40 KG 
konkretisiert und erweitert (vgl. Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, 
ad Art. 8 Abs. 2 Bst. c; BANGERTER/TAGMANN, a.a.O., S. 185; SCHAL-
LER/BANGERTER, Gedanken zum Ablauf kartellrechtlicher Hausdurchsu-
chungen, AJP 2005, S. 1237), die gemäss Art. 52 KG strafbewehrt und 
insoweit – soweit mit dem nemo tenetur-Grundsatz vereinbar – mittelbar 
durchsetzbar ist. Danach haben sowohl Beteiligte an Abreden und an Zu-
sammenschlüssen als auch marktmächtige Unternehmen und betroffene 
Dritte den Wettbewerbsbehörden alle für deren Abklärungen erforderlichen 
Auskünfte zu erteilen und die notwendigen Unterlagen vorzulegen (vgl. Ur-
teile des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 E. 81, Swisscom 
ADSL; B-506/2010 vom 19. Dezember 2013 E. 5, Gaba; B-3882/2021 vom 
16. Februar 2023 E. 4; B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.28, En-
gadin IV Foffa Conrad). 


B-697/2018 
Seite 47 
Demgegenüber stellt die Mitwirkung des Selbstanzeigers im Sinne von 
Art. 49a Abs. 2 KG keine durchsetzbare Rechtspflicht dar. Sie erfolgt denn 
auch nicht aufgrund eines auf gesetzliche Mitwirkungs- und Auskunfts-
pflichten gestützten Auskunftsbegehrens. Vielmehr hat die Mitwirkung un-
aufgefordert, d.h. freiwillig und aus eigenem Antrieb zu erfolgen. Der Ver-
ordnungsgeber hat dies in Art. 8 Abs. 2 Bst. b und Art. 12 Abs. 1 SVKG 
ausdrücklich festgehalten (vgl. zu deren Wortlaut E. 11.12). Die Mitwirkung 
ist deshalb rechtlich eine Obliegenheit (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 
vom 14. August 2023 E. 16.3.28, Engadin IV Foffa Conrad). 
11.18 Es fragt sich bei dieser Ausgangslage, nach welchen Kriterien über 
die Höhe der Reduktion zu befinden ist. Mit Blick auf den Wortlaut von 
Art. 49a Abs. 2 KG ist es zunächst naheliegend, auf den Beitrag des 
Selbstanzeigers bei der Aufdeckung und der Beseitigung der Wettbe-
werbsbeschränkung abzustellen. In diesem Sinne legt der Verordnungsge-
ber fest, dass für die Höhe der Reduktion die "Wichtigkeit des Beitrags des 
Unternehmens zum Verfahrenserfolg" massgebend sei (Art. 12 Abs. 2 
SVKG). Das vom Verordnungsgeber vorgegebene Kriterium für die Festle-
gung der Höhe der Sanktionsreduktion ist demzufolge – im Einklang mit 
dem Wortlaut von Art. 49a Abs. 2 KG und den Zwecken der Aufklärungs- 
und Ermittlungshilfe (vgl. E. 11.6 f.) – der objektiv feststellbare Wert des 
Beitrags zur Erleichterung der Aufklärung und des Nachweises des 
Verstosses (sog. Mehrwert; ZIMMERLI, a.a.O., S. 650 ["beweisrechtlicher 
Mehrwert"]; vgl. auch DAVID/JACOBS, a.a.O., S. 274; E. 11.4, UNCTAD, 
Competition Guidelines: Leniency Programmes, 2016, Ziff. 7.1 ["value ad-
ded"] sowie rechtsvergleichend die Mitteilung der EU-Kommission über die 
Zusammenarbeit, Rz. 5, 24 ff.). Die Mitwirkung muss sich somit in objektiv 
nachvollziehbarer Weise auf die Aufdeckung des Verstosses oder auf die 
Beweisführung und damit auf den Verfahrensausgang auswirken (vgl. 
SOMMER, a.a.O., Rz. 26; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 
49a N. 146; WEBER/VOLZ, a.a.O., Rz. 4.434). Dabei kann qualitativen und 
quantitativen Aspekten sowie dem Zeitpunkt der Mitwirkung Rechnung ge-
tragen werden (vgl. Urteil des BVGer B-880/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.4.10.1, 11.4.10.3, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Um-
bricht; KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 96; 
KRAUSKOPF/SENN, a.a.O., S. 18; PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 
2. Aufl. 2021, Art. 12 SVKG N. 11; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 
2021, Art. 49a N. 139g, 156a; vgl. auch Mitteilung der EU-Kommission über 
die Zusammenarbeit, Rz. 5). Zu berücksichtigen sind in diesem Zusam-
menhang auch die der Wettbewerbsbehörde bereits vorliegenden Beweis-
mittel (vgl. Urteile des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.4.11, 


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Seite 48 
Engadin IV Foffa Conrad, m.H.; B-880/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.4.10.3, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht sowie 
rechtvergleichend EuGH, EU:C:2007:277, Rz. 88, SGL Carbon). 
11.19 Eine Reduktion der Sanktion unter dem Aspekt der Bonusregelung 
kann somit angezeigt sein, wenn der Selbstanzeiger unaufgefordert einen 
erheblichen Beitrag zur Aufdeckung der Wettbewerbsbeschränkung oder 
zur Vereinfachung des Verfahrens erbracht hat (vgl. Urteil des BVGer B-
645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.4.11, Engadin IV Foffa Conrad). 
11.20 Die Wettbewerbsbehörde hat bei der Frage, ob und in welchem Um-
fang die Sanktion nach der Bonusregelung zu reduzieren ist, ein pflichtge-
mäss und unter Würdigung aller relevanten Umstände auszuübendes Er-
messen (vgl. Botschaft KG 2002, 2039; Urteile des BVGer B-823/2016 vom 
2. April 2020 E. 4.6 f., Musik Hug; B-2782/2007 vom 4. Oktober 2007 E. 5, 
Stiftung Pro Helvetia; Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 
E. 16.3.25, Engadin IV Foffa Conrad, m.w.H.). In diesem Sinne räumen 
auch die EU-Gerichte der EU-Kommission bei der Beurteilung der Qualität 
und Nützlichkeit des Kooperationsbeitrags eines Unternehmens ein weites 
Ermessen ein (vgl. EuGH, SGL Carbon, EU:C:2007:277, Rz. 88; EuG, T-
341/2017, EU:T:2022:182, Rz. 417, Luftfracht II British). 
 
12. Vollständiger Erlass im vorliegenden Fall 
Es ist zunächst der Anspruch der Beschwerdeführerin auf vollständigen Er-
lass der Sanktion nach der Bonusregelung zu beurteilen. 
12.1 Bevor die einzelnen Mitwirkungsbeiträge der Beschwerdeführerin mit 
Blick auf die Voraussetzungen der Bonusregelung für einen vollständigen 
Erlass der Sanktion (vgl. E. 11.5 ff.) gewürdigt werden können, sind strittige 
Vorfragen zu klären. So vertreten die Vorinstanz und die Beschwerdefüh-
rerin unterschiedliche Auffassungen darüber, von welchem Untersu-
chungsgegenstand bei der Beurteilung auszugehen ist, ob die Vorausset-
zungen für einen vollständigen Erlass oder für eine Reduktion der Sanktion 
nach der Bonusregelung erfüllt sind. 
Die Frage nach dem Umfang des Untersuchungsgegenstands ist vorlie-
gend für die Anwendung der Bonusregelung relevant. Denn ob und inwie-
weit ein Unternehmen, das wegen kartellrechtswidrigen Verhaltens nach 
Art. 49a Abs. 1 KG zu sanktionieren ist, Anspruch auf einen vollständigen 


B-697/2018 
Seite 49 
Erlass der Sanktion oder eine Reduktion nach der Bonusregelung hat, be-
urteilt sich unbestrittenermassen anhand des Kartellrechtsverstosses, für 
den die Sanktion ausgesprochen wird. Hinweise, die das Unternehmen der 
Vorinstanz zu möglichen Wettbewerbsverstössen ausserhalb des Untersu-
chungsgegenstands übermittelt, sind daher bei der Beurteilung, ob und in-
wieweit das Unternehmen Anspruch auf eine Reduktion der Sanktion nach 
der Bonusregelung hat, zunächst unerheblich; vorbehalten für solche Fälle 
bleibt eine Reduktion der Sanktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus; 
vgl. E. 13 f.). 
Es ist daher nachfolgend zu erörtern, gestützt auf welchen Untersuchungs-
gegenstand die vorinstanzliche Anwendung der Bonusregelung zu beurtei-
len ist. 
12.2 Die vorliegend angefochtene Verfügung sanktioniert die Beschwerde-
führerin einzig für ihre Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede über die 
Ausschreibung (...). Nur diese Wettbewerbsabrede war – als Einzel-
verstoss – Untersuchungsgegenstand des Verfahrens Nr. 22-0465 (Hoch- 
und Tiefbauleistungen Engadin VIII [...]). Es ist deshalb folgerichtig, dass 
der vollständige Erlass der Sanktion oder deren Reduktion nach der Bo-
nusregelung sich einzig anhand der Mitwirkung der Beschwerdeführerin an 
der Aufklärung dieses Verstosses beurteilt. 
12.2.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, der massgebliche Untersu-
chungsgegenstand gehe über die Ausschreibung (...) hinaus. Sie begrün-
det den von ihr geltend gemachten weiten Untersuchungsgegenstand mit 
der Verfahrensgeschichte. Sie führt an, die vorliegend in Frage stehende 
Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) sei Teil eines "Gesamtsachver-
halts", der eine "unüberschaubare Vielzahl mutmasslicher Wettbewerbs-
verstösse" im Baubereich im Kanton Graubünden umfasse. Sie habe die-
sen als erstes Unternehmen angezeigt und sei daher auch in Bezug auf 
den Wettbewerbsverstoss in Sachen (...) Erstanzeigerin (vgl. E. 10.1.2). 
12.2.2 Aus den Akten ergibt sich, was den Untersuchungsgegenstand im 
vorinstanzlichen Verfahren anbelangt, Folgendes: 
- Im ursprünglichen, am 30. Oktober 2012 eröffneten Untersuchungsver-
fahren Nr. 22-0433 erfasste der Untersuchungsgegenstand zunächst mut-
massliche Wettbewerbsabreden in der Baubranche im Unterengadin (vgl. 
Sachverhalt, B); 


B-697/2018 
Seite 50 
- am 22. April 2013 dehnten die Wettbewerbsbehörden die Untersuchung 
auf den gesamten Kanton Graubünden aus; der Untersuchungsgegen-
stand war als "Bauleistungen Graubünden" umschrieben (vgl. Sachverhalt, 
F); 
- mit Zwischenverfügung vom 23. November 2015 trennten die Wettbe-
werbsbehörden das Verfahren Nr. 22-0433 in zehn Untersuchungsverfah-
ren auf (vgl. Sachverhalt, I), darunter das Verfahren Nr. 22-0465 (Hoch- 
und Tiefbauleistungen Engadin VIII [...]); 
- die vorliegend angefochtene Sanktionsverfügung schliesst das letztge-
nannte Verfahren ab und auferlegt der Beschwerdeführerin – neben Ver-
haltenspflichten – eine Verwaltungssanktion nach Art. 49a Abs. 1 KG für 
ihre Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede über das Projekt (...). 
12.2.3 Unpräzis und damit unzutreffend ist vor diesem Hintergrund das 
Vorbringen der Beschwerdeführerin, die angefochtene Verfügung sei "Teil 
der im Oktober 2012 eröffneten und noch laufenden Untersuchung Bau-
leistungen Graubünden" (vgl. Beschwerde, Rz. 11; E. 10.1.2). Dies gilt 
auch für die Aussage, im Anschluss an die Verfahrenstrennung vom 
23. November 2015 sei die Untersuchung "lediglich in verschiedenen (Teil-
)Verfahren fortgeführt" worden (vgl. Replik, Rz. 15, 26). 
Es trifft sodann nicht zu, dass die am 23. November 2015 erfolgte Abtren-
nung des vorinstanzlichen Verfahrens Nr. 22-0465 (Hoch- und Tiefbauleis-
tungen Engadin VIII [...]) vom ursprünglichen Untersuchungsverfahren 
Nr. 22-0433 (zunächst: Bau Unterengadin, ab dem 22. April 2013: Bauleis-
tungen Graubünden) den Untersuchungsgegenstand nicht verändert habe 
(vgl. Replik, Rz. 1, 42). Vielmehr haben die Wettbewerbsbehörden mit der 
Verfahrenstrennung vom 23. November 2015 das ursprüngliche Untersu-
chungsverfahren und damit auch dessen Untersuchungsgegenstand auf 
zehn separate Verfahren mit je einem eigenen Untersuchungsgegenstand 
aufgeteilt. 
Dass die Wettbewerbsbehörden den Untersuchungsgenstand des vorlie-
gend zu beurteilenden Verfahrens Nr. 22-0465 in Sachen Engadin VIII – 
eine Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) – gegenüber der Beschwer-
deführerin nicht hinreichend klar kommuniziert hätten, macht diese zu 
Recht nicht geltend (vgl. E. 12.8.3). 


B-697/2018 
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Vor diesem Hintergrund ist der Einwand der Beschwerdeführerin, die Vor-
instanz sei selbst davon ausgegangen, dass der massgebliche Untersu-
chungsgegenstand ein Gesamtsachverhalt sei, unzutreffend. Was die Be-
schwerdeführerin zugunsten dieses Einwands vorbringt, ist unbehelflich. 
Dies gilt insbesondere für ihren Hinweis, die Vorinstanz habe in der Sank-
tionsverfügung vom 2. Oktober 2017 in Sachen Engadin III ausdrücklich 
darauf verzichtet, gegenüber der Foffa Conrad-Gruppe, zu der auch Bez-
zola Denoth gehört, gestützt auf Art. 5 Abs. 1 Bst. a SVKG einen Wieder-
holungszuschlag "wegen der in den abgetrennten Verfahren untersuchten 
Wettbewerbsverstösse[n]" aufzuerlegen (vgl. Eingabe vom 31. Oktober 
2018, Rz. 8). Denn allein aus dem Umstand, dass die Vorinstanz keinen 
entsprechenden Zuschlag erhoben hat, lässt sich nichts zugunsten des 
Standpunkts der Beschwerdeführerin ableiten. Vielmehr ist der Vorinstanz 
darin zu folgen, dass es sich hierbei einzig um eine Frage der Sanktions-
bemessung handelt (vgl. Eingabe vom 16. Januar 2019, S. 2). So begrün-
det die Vorinstanz in ihrer Sanktionsverfügung in Sachen Engadin III ihren 
Verzicht auf einen Wiederholungszuschlag gegenüber den sanktionierten 
Unternehmen überzeugend damit, dass aus der Untersuchung Nr. 22-0433 
zahlreiche Verfahren hervorgegangen seien, in denen Submissionsabspra-
chen untersucht würden. Um über einen Wiederholungszuschlag zu ent-
scheiden, sei ein Gesamtbild sämtlicher Verhaltensweisen des entspre-
chenden Unternehmens innerhalb der Verfahren, welche der Untersu-
chung Nr. 22-0433 entstammten, erforderlich. Die verschiedenen Untersu-
chungsverfahren befänden sich jedoch in unterschiedlichen Stadien (vgl. 
Rz. 171 f.). 
12.2.4 Demzufolge umfasst der vorliegend massgebende Untersuchungs-
gegenstand ausschliesslich die Beteiligung der Beschwerdeführerin an ei-
ner kartellrechtswidrigen Abrede im Zusammenhang mit der Ausschrei-
bung (...). Die Beurteilung, ob und in welchem Umfang die Beschwerdefüh-
rerin nach der Bonusregelung Anspruch auf eine Reduktion oder einen voll-
ständigen Erlass der Sanktion hat, hat deshalb mit Blick auf diesen Unter-
suchungsgegenstand zu erfolgen. 
12.2.5 Bevor gestützt hierauf die rechtmässige Anwendung der Bonusre-
gelung durch die Vorinstanz geprüft werden kann, sind jedoch weitere Ein-
wände der Beschwerdeführerin zu beurteilen, die sich gegen die Recht-
mässigkeit der Beschränkung des Untersuchungsgegenstands auf das 
Projekt (...) richten. 
12.2.6 


B-697/2018 
Seite 52 
12.2.6.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Einengung des Untersuchungs-
gegenstands durch die Vorinstanz verletze Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG über 
die Feststellungskooperation (zu dessen Wortlaut vgl. E. 11.7 ff.) sowie das 
Vertrauen, das sie rechtmässig in den von der Vorinstanz kommunizierten 
Untersuchungsgegenstand gesetzt habe. Denn indem die Vorinstanz das 
ursprüngliche Untersuchungsverfahren mit Zwischenverfügung vom 
23. November 2015 in zehn Verfahren auftrenne, schränke sie den bei der 
Eröffnung der Untersuchung am 30. Oktober 2012 weit gefassten Untersu-
chungsgegenstand nachträglich auf ein einziges Projekt ein und erachte 
so plötzlich nur noch Beweismittel für das Bauprojekt (...) als relevant (vgl. 
Beschwerde, Rz. 72 ff., 81 f.; Replik, Rz. 13 ff., 16). 
Die Beschwerdeführerin wendet sich damit in der Sache gegen die Recht-
mässigkeit der Verfahrenstrennung, welche das Sekretariat mit verfahrens-
leitender Verfügung vom 23. November 2015 angeordnet hat (vgl. Sach-
verhalt, I). 
12.2.6.2 Die Vorinstanz bringt vor, die Verfahrenstrennung habe in pro-
zessökonomischen Überlegungen gegründet und nichts an der materiellen 
Beurteilung der untersuchten Sachverhalte geändert, insbesondere auch 
nicht in Bezug auf die Reihenfolge der Selbstanzeigen. Die Würdigung der 
Eingaben der Beschwerdeführerin unter dem Gesichtspunkt des Selbstan-
zeigegehalts würde zum gleichen Ergebnis führen, wenn die Vorinstanz 
den vorliegend strittigen Wettbewerbsverstoss verfahrensmässig zusam-
men mit anderen Sachverhalten behandelt hätte (vgl. Verfügung, Rz. 174, 
Vernehmlassung, Rz. 42). 
12.2.6.3 Nach Art. 23 Abs. 1 KG führt das Sekretariat die Untersuchungen 
durch und erlässt zusammen mit einem Mitglied des Präsidiums die not-
wendigen verfahrensleitenden Verfügungen. Zu diesen zählen auch An-
ordnungen über die Trennung von Verfahren (vgl. BRUCH/MEIER, in: DIKE-
Kommentar KG, 2018, Art. 23 Abs. 1-2 N. 72). Es ist nicht bestritten und 
ergibt sich aus den Akten, dass das Sekretariat die Verfahrenstrennung 
zusammen mit einem Mitglied des Präsidiums angeordnet hat und damit 
die Zuständigkeitsvorgaben von Art. 23 Abs. 1 KG gewahrt wurden. 
Das kartellrechtliche Verfahren vor den Wettbewerbsbehörden richtet sich 
nicht nach der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO, SR 
312.0), sondern ist ein Verwaltungsverfahren, das sich – wie erwähnt (vgl. 
E. 2.1.3) – nach dem VwVG richtet, soweit das KG nicht davon abweicht 
(Art. 39 KG; vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.5.2, 8.2), auch wenn die Sanktion 


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Seite 53 
gemäss Art. 49a KG als "strafrechtsähnlich" im Sinne von Art. 6 der Euro-
päischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) gilt (vgl. BGE 143 
II 297 E. 9.1; 139 I 72 E. 2.2.2). 
Entsprechend der in Kartellverwaltungsverfahren geltenden Offizialma-
xime ist es Sache der Wettbewerbsbehörden, den Verfahrensgegenstand 
festzulegen (vgl. Urteil des BVGer A-5075/2018 vom 22. März 2019, 
E. 2.4.3; ISABELLE HÄNER, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 39 N. 26, 
67; MARBACH/DUCREY/WILD, Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 
4. Aufl. 2017, Rz. 1825). 
Das VwVG enthält keine Vorgaben für die Trennung oder Vereinigung von 
Verfahren, ebenso wenig das Kartellgesetz. Für eine analoge Anwendung 
von Art. 29 StPO besteht gemäss den bundesgerichtlichen Erwägungen in 
einem neueren kartellrechtlichen Urteil (Urteil des BGer 2C_525/2018 vom 
8. Mai 2019, E. 2.6.2 [nicht publizierte Erwägung in BGE 145 II 259], Auto-
händler) kein Grund. Nach Art. 29 Abs. 1 StPO werden Straftaten gemein-
sam verfolgt und beurteilt, wenn eine beschuldigte Person mehrere Straf-
taten verübt hat (Bst. a) oder wenn Mittäterschaft oder Teilnahme vorliegt 
(Bst. b); eine ausnahmsweise Trennung der Verfahren ist nur aus sachli-
chen Gründen zulässig (Art. 30 StPO). Der darin enthaltene Grundsatz der 
Verfahrenseinheit bezweckt in erster Linie die Verhinderung sich wider-
sprechender Urteile und dient zudem der Prozessökonomie. 
Dem betreffenden Urteil des Bundesgerichts lag der Sachverhalt zugrunde, 
dass die Wettbewerbsbehörden mit einem Untersuchungsadressaten eine 
einvernehmliche Regelung geschlossen und das Untersuchungsverfahren 
gegenüber den anderen Untersuchungsadressaten weitergeführt haben. 
Da im Verfahren der einvernehmlichen Regelung in aller Regel nicht ge-
richtlich über die Zulässigkeit eines Verfahrens entschieden werde, besteht 
gemäss Bundesgericht keine Gefahr widersprüchlicher Gerichtsurteile. 
Dadurch unterscheide sich das kartellrechtliche Verfahren der einvernehm-
lichen Regelung vom abgekürzten Verfahren nach StPO, in welchem eine 
ausdrückliche Anerkennung des Sachverhalts durch die Beschuldigten vo-
rausgesetzt werde (Art. 361 Abs. 2 Bst. a StPO) und eine urteilsmässige 
Bestrafung für begangenes Unrecht erfolge (Art. 362 Abs. 2 StPO; Urteil 
des BGer 2C_525/2018 vom 8. Mai 2019, E. 2.6.2 [nicht publizierte Erwä-
gung in BGE 145 II 259], Autohändler). 


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Seite 54 
Entsprechend haben die Wettbewerbsbehörden ein – pflichtgemäss aus-
zuübendes – Ermessen, was die Vereinigung oder Trennung von Untersu-
chungsverfahren anbelangt (vgl. hierzu MARTIN/SELTMANN/LOHER, Die Ver-
fügung in der Praxis, 2. Aufl. 2016, S. 66; vgl. hinsichtlich von Rechtsmit-
telverfahren MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem 
Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 3.17a). Es darf ihnen – unter 
Wahrung der allgemeinen rechtsstaatlichen Schranken insbesondere der 
Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV), der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) 
und des Willkürverbots (Art. 9 BV) – nicht verwehrt sein, den Untersu-
chungsgegenstand im Verlauf des Untersuchungsverfahrens einzuschrän-
ken oder – bei Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für weitere unzuläs-
sige Wettbewerbsbeschränkungen (Art. 27 Abs. 1 KG) – auszuweiten oder 
dann – aus Gründen der Verfahrensökonomie – auf mehrere Verfahren 
aufzuteilen. 
Bei dieser Ausgangslage konnte die vorinstanzliche Festlegung des Unter-
suchungsgegenstands bei Eröffnung des Verfahrens Nr. 22-0433 am 
30. Oktober 2012 auf Bauleistungen im Unterengadin bei der Beschwerde-
führerin kein schutzwürdiges Vertrauen darauf begründen, dass der Unter-
suchungsgegenstand nicht geändert werde (zum Anspruch auf Vertrauens-
schutz vgl. auch E. 12.7.3). Dies gilt auch für die Ausweitung des Verfah-
rens am 22. April 2013 auf Bauleistungen im ganzen Kanton Graubünden. 
In der Zwischenverfügung vom 23. November 2015 wird die Verfah-
renstrennung primär mit prozessökonomischen Überlegungen begründet. 
Das Verfahren Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) richte sich gegen 
47 Parteien; die bisherigen Ermittlungen hätten gezeigt, dass eine Vielzahl 
von mutmasslich wettbewerbsbeschränkenden Verhaltensweisen zu beur-
teilen sei, die zum Teil unterschiedliche Sparten von Bauleistungen und 
unterschiedliche Zeiträume und Gebiete beträfen. Den mutmasslichen Kar-
tellrechtsverstössen, die fortan in getrennten Verfahren beurteilt würden, 
lägen unterschiedliche Sachverhalte zugrunde. Die Verfahrenstrennung 
sei dazu bestimmt, das Verfahren zu beschleunigen (vgl. Rz. 7, 9 ff.). 
Die Vorinstanz führt damit sachliche Gründe für die Verfahrenstrennung an. 
Es ist nicht ersichtlich, dass diese nicht stichhaltig sind. So gibt es keine 
konkreten Hinweise, dass die Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) – 
insbesondere unter dem Gesichtspunkt einer projektübergreifenden Wett-
bewerbsabrede – in rechtlich relevanter Weise mit den mutmasslichen 
Submissionsabsprachen zusammenhängt, die in den anderen neun Ver-


B-697/2018 
Seite 55 
fahren untersucht wurden, welche ebenfalls aus der ursprünglichen Unter-
suchung Nr. 22-0433 hervorgegangen sind (vgl. hierzu auch Urteil des 
BVGer B-829/2012 vom 25. Juni 2018 E. 7.1.11 und 7.1.12, Submissions-
abreden im Kanton Aargau Granella). Die Beschwerdeführerin macht derlei 
auch nicht substantiiert geltend. Ihre Beschwerde zeigt nirgends hinrei-
chend klar auf, dass die Abrede über das Projekt (...) Teil einer projektüber-
greifenden Wettbewerbsabrede gewesen sei (vgl. auch Eingabe der Vor-
instanz vom 16. Januar 2019, S. 2). Aus diesen Gründen hat die Vorinstanz 
keine Rechtsverletzung begangen, indem sie das Verfahren über das Pro-
jekt (...) (Engadin VIII) vom ursprünglichen Untersuchungsverfahren Nr. 22-
0433 abgetrennt hat. 
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, 
Rz. 12, 18) ist ihr aufgrund der – von ihr seinerzeit nicht beanstandeten – 
Verfahrenstrennung auch kein Nachteil entstanden, was die Beurteilung ih-
rer Mitwirkung im Rahmen der Bonusregelung anbelangt. Die Beschwer-
deführerin führt zwar an, dass sie der Vorinstanz unaufgefordert über (...) 
mutmasslich abgesprochene Strassen- und Hochbauprojekte im gesamten 
Kanton Graubünden gemeldet habe (vgl. E. 13.4.1). Die geleisteten Mitwir-
kungsbeiträge der Beschwerdeführerin waren jedoch – wie die Vorinstanz 
zu Recht festhält (vgl. Vernehmlassung, Rz. 23) – in demjenigen Verfahren 
unter dem Gesichtspunkt der Bonusregelung zu berücksichtigen, in dem 
diese den Untersuchungsgegenstand betrafen (zu einer Reduktion der 
Sanktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG [Bonus Plus] vgl. E. 13 ff.). Die Auftren-
nung des Verfahrens Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) in zehn 
Verfahren verminderte deshalb – entgegen der Auffassung der Beschwer-
deführerin – auch nicht den Anreiz zur Kooperation im Rahmen der Bonus-
regelung. Eine unzulässige "nachträgliche Beschränkung ihrer Bonusmel-
dung" (vgl. Beschwerde, Rz. 23) liegt somit nicht vor. 
12.3 
12.3.1 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, die 
Vorinstanz habe unzumutbare Anforderungen an eine Selbstanzeige ge-
stellt, indem sie mit der Verfahrenstrennung zusätzliche Anforderungen an 
den Detaillierungsgrad einer Selbstanzeige verlangt habe (vgl. Be-
schwerde, Rz. 18; Replik, Rz. 8, 36 f.). 
12.3.2 Die Vorinstanz entgegnet, es genüge bei Einzelsubmissionsabre-
den nicht, wenn ein Selbstanzeiger bloss generell einräume, Submissions-
absprachen getroffen zu haben. Vielmehr sei verlangt, dass das Verhalten 


B-697/2018 
Seite 56 
in Bezug auf das konkrete Projekt angezeigt werde (vgl. Vernehmlassung, 
Rz. 30; Duplik, Rz. 16, 19). 
12.3.3 Vorliegend stehen – was unbestritten ist – die Voraussetzungen ei-
ner Feststellungskooperation in Frage, in deren Rahmen ein Unternehmen 
Beweismittel vorlegen muss, welche den Wettbewerbsbehörden ermögli-
chen, den untersuchten Wettbewerbsverstoss gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 
KG festzustellen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG; vgl. E. 11.7 f.). 
Nach der Bestimmung von Art. 9 Abs. 1 SVKG, die mit der Marginalie "Form 
und Inhalt der Selbstanzeige" versehen ist, enthält die Selbstanzeige die 
nötigen Informationen zum anzeigenden Unternehmen, zur Art des ange-
zeigten Wettbewerbsverstosses, zu den an diesem Verstoss beteiligten 
Unternehmen und zu den betroffenen und relevanten Märkten. 
Für Einzelsubmissionsabreden ergibt sich aus dem Wortlaut dieser 
Rechtsgrundlagen sowie aus Sinn und Zweck der Bonusregelung (vgl. 
E. 11.7 ff.), dass ein Selbstanzeiger hinreichend konkrete Hinweise zum 
relevanten Projekt vorlegen muss (vgl. auch E. 12.6), damit eine wirksame 
Selbstanzeige vorliegt (vgl. zur Setzung eines Markers E. 12.6.2). 
Es ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz in Bezug auf das Projekt (...) 
sachlich nicht gerechtfertigte, übermässige Anforderungen an eine wirk-
same Selbstanzeige gestellt hätte. 
12.3.4 Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich vorbringt, sie habe 
durch die Verfahrenstrennung die ihr zugesicherte Stellung als Erstanzei-
gerin verloren, beruht ihr Einwand auf einer unzutreffenden Prämisse. 
Denn die von ihr angeführte Mitteilung der Vorinstanz vom 23. April 2013 
hat sich – wie nachstehend aufgezeigt (vgl. E. 12.7.3) – nicht auf das vor-
liegend zu beurteilende Projekt (...) bezogen. 
12.4 Somit umfasst der – vorliegend relevante – Untersuchungsgegen-
stand des vorinstanzlichen Verfahrens einzig eine Wettbewerbsabrede 
über die Ausschreibung (...). Ob die Voraussetzungen für einen vollständi-
gen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung erfüllt sind, bestimmt sich 
deshalb anhand des Beitrags der Beschwerdeführerin zur Aufklärung die-
ses Kartellrechtsverstosses. Dies erscheint nicht zuletzt auch deshalb fol-
gerichtig, weil die vorliegend angefochtene Sanktion einzig die Beteiligung 
der Beschwerdeführerin an einer Abrede über die Ausschreibung (...) zum 
Gegenstand hat. 


B-697/2018 
Seite 57 
Ausgehend hiervon ist nachfolgend der von der Beschwerdeführerin ge-
stützt auf die Bonusregelung geltend gemachte Anspruch auf einen voll-
ständigen Erlass der Sanktion – anstatt der von der Vorinstanz gewährten 
Reduktion um 30% – zu beurteilen. 
12.5 Es ist umstritten und somit zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin die 
Anforderungen an einen vollständigen Erlass der Sanktion nach Art. 8 ff. 
SVKG für den vorliegend in Frage stehenden Wettbewerbsverstoss über 
die Ausschreibung (...) erfüllt (zum massgebenden Untersuchungsgegen-
stand vgl. E. 12.1 ff.). 
12.5.1 Die Beschwerdeführerin bringt zusammengefasst vor, sie habe am 
1. November 2012 und damit zeitlich vor Bezzola Denoth Selbstanzeige 
eingereicht und sich so auch für das Projekt (...) als Erstanzeigerin qualifi-
ziert. Denn ihre ursprüngliche Selbstanzeige habe sich auch auf den Hoch-
bau im Engadin bezogen und daher auch das Projekt (...) erfasst. So habe 
sie in ihrer Selbstanzeige vom 7. November 2012 auf mögliche Wettbe-
werbsabreden im Hochbau im Kanton Graubünden hingewiesen (vgl. Be-
schwerde, Rz. 13, 71 ff.; Replik, Rz. 1, 40). 
12.5.2 Die Vorinstanz führt gegen einen Anspruch der Beschwerdeführerin 
auf einen vollständigen Erlass an, dass diese in Bezug auf das Projekt (...) 
nicht Erstanzeigerin nach Art. 8 Abs. 1 SVKG sei. Erstanzeigerin sei viel-
mehr Bezzola Denoth, welche die vorliegend zu beurteilende Einzelsub-
missionsabrede im Dezember 2012 angezeigt habe. Demgegenüber habe 
die Beschwerdeführerin sich – auf Nachfrage des Sekretariats hin – erst 
am 18. November 2015, also über drei Jahre nach Eröffnung der Untersu-
chung, zum ersten Mal zum Projekt (...) geäussert; ihre Selbstanzeige sei 
auf diesen Zeitpunkt zu datieren (vgl. Verfügung, Rz. 167; Vernehmlas-
sung, Rz. 36 ff., 46; Duplik, Rz. 11, 19). 
Zwar habe die Beschwerdeführerin als erstes Unternehmen im ursprüngli-
chen Verfahren Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) Selbstanzeige 
erstattet. Die Selbstanzeige habe sich jedoch zunächst nicht auf Hochbau-
projekte im Engadin und somit auch nicht auf den vorliegend zu beurteilen-
den Verstoss bezogen. Vielmehr sei in der Selbstanzeige der Bereich 
Hochbau im Engadin ausgeklammert gewesen (vgl. Verfügung, Rz. 161 ff., 
167; Vernehmlassung, Rz. 34). 
Die Vorinstanz macht weiter geltend, sie habe am 18. November 2015, 
dem Zeitpunkt, zu dem die Beschwerdeführerin erstmals Angaben zum 


B-697/2018 
Seite 58 
Projekt (...) gemacht habe, bereits über die relevanten Beweismittel ver-
fügt, um den Wettbewerbsverstoss nachzuweisen. Sie verweist dabei ins-
besondere auf die E-Mail von G._______ von Bezzola Denoth an die Nie-
derlassung Davos der Beschwerdeführerin, vom (...) (vgl. Verfügung, Rz. 
44, 59 ff., 167; Vernehmlassung, Rz. 13, 34, 36, 39, 46). 
12.6 
12.6.1 Zu beurteilen ist zunächst die Frage, ob die Beschwerdeführerin 
hinsichtlich des Verstosses in Sachen (...) Erstanzeigerin nach Art. 8 Abs. 
1 SVKG ist. 
12.6.2 Gemäss dem Merkblatt des Sekretariats kann ein Unternehmen, 
das eine Reduktion oder einen vollständigen Erlass der Sanktion im Rah-
men der Bonusregelung anstrebt, direkt eine Selbstanzeige einreichen 
oder zunächst einen sog. Marker setzen. Mit der Setzung eines Markers 
erklärt ein Unternehmen, eine Selbstanzeige einreichen zu wollen. Der 
Marker ist für den Rang der Selbstanzeige im Verhältnis zu anderen Selbst-
anzeigen massgebend (vgl. Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad 
Art. 9 Abs. 3; vgl. auch Urteil des BVGer B-823/2016 vom 2. April 2020 
E. 4.2.1, Musik Hug; DÄHLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 148; KRAUS-
KOPF/CARRON, WuW 2004, S. 504; MARBACH/DUCREY/WILD, Immaterialgü-
ter- und Wettbewerbsrecht, 4. Aufl. 2017, Rz. 1952; SOMMER, a.a.O., 
Rz. 16; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 139). Hat 
das Unternehmen aufgrund des Markers den ersten Rang, muss es grund-
sätzlich innert einer angemessenen Frist die Voraussetzungen der Eröff-
nungs- oder Feststellungskooperation erfüllen (vgl. Merkblatt und Formular 
des Sekretariats der WEKO zur Bonusregelung [Selbstanzeige] vom 
8. September 2014, BBl 2015 3346 ff., Rz. 22 ff. [nachfolgend: Merkblatt 
des Sekretariats zur Bonusregelung]; MARBACH/DUCREY/WILD, Immaterial-
güter- und Wettbewerbsrecht, 4. Aufl. 2017, Rz. 1952; SCHALLER/KRAUS-
KOPF, Programme de clémence et sanctions cartellaires, sic! 2010, S. 73). 
12.6.3 Unabhängig von ihrem Rang setzt eine gültige Selbstanzeige über 
eine Einzelsubmissionsabsprache voraus, dass das Unternehmen hinrei-
chend konkrete Angaben zum betreffenden Verstoss macht (vgl. E. 11.8.1; 
12.3.3). Davon geht auch die Vorinstanz aus (vgl. Vernehmlassung, Rz. 30; 
Duplik, Rz. 16, 19). 


B-697/2018 
Seite 59 
12.6.4 Soweit die Beschwerdeführerin die von ihr beanspruchte Stellung 
als Erstanzeigerin damit begründet, dass der massgebende Verfahrensge-
genstand weit gefasst sei und über eine bonusrechtliche Sanktionsreduk-
tion mit Blick auf einen "Gesamtsachverhalt" als Untersuchungsgegen-
stand zu entscheiden sei, beruht ihr Anspruch – wie dargelegt (vgl. E. 12.1) 
– auf einer unzutreffenden Prämisse und ist (bereits) deshalb unbegründet. 
12.6.5 Zur Beurteilung der Frage, welches Unternehmen Erstanzeigerin 
der Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) war, ist deshalb auf Chrono-
logie und Inhalt der Eingaben der Beschwerdeführerin in der frühen Phase 
der Untersuchung einzugehen (vgl. Sachverhalt, C): 
Die Beschwerdeführerin reichte mit E-Mail vom 1. November 2012 eine als 
"Marker" (vgl. zum Begriff E. 12.3) und "Selbstanzeige" bezeichnete Bo-
nusmeldung ein (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.1, 25-0037). Darin zeigte die Be-
schwerdeführerin "ihre Beteiligung an einer mutmasslichen Wettbewerbs-
beschränkung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 KG" an. Diese habe das Unter- 
und das Oberengadin im Markt für Strassenbau betroffen. 
In Ergänzung ihrer Selbstanzeige führte die Beschwerdeführerin mit Ein-
gabe vom 7. November 2012 aus, es hätten neben den bereits im Verfah-
ren Nr. 22-0433 angezeigten Sachverhalten auch im übrigen Gebiet des 
Kantons Graubünden mutmassliche Wettbewerbsabreden im Markt für 
Strassenbau bestanden. Weiter lägen ihr Anzeichen vor, dass "im Kanton 
Graubünden ausserhalb des Unterengadins auch mutmassliche Wettbe-
werbsabreden im Markt für Hochbau" getroffen worden seien (vgl. Vor-
instanz, act. IX.A.5, 25-0037). 
Die Selbstanzeige der Beschwerdeführerin vom 1. und 7. November 2012 
liegt zwar zeitlich vor derjenigen von Bezzola Denoth, zumal diese erst am 
9. November 2012 gemeinsam mit Foffa Conrad als deren Muttergesell-
schaft eine Selbstanzeige für das Unterengadin einreichte (vgl. Sachver-
halt, D). Am 4. Dezember 2012 legte Bezzola Denoth jedoch als erstes 
Unternehmen konkrete Hinweise zu einer Submissionsabsprache über das 
Projekt (...) vor (vgl. Sachverhalt, D). Sie übergab dabei dem Sekretariat 
eine Liste ihrer Offerten zu Bauprojekten im Engadin in den Jahren 2006 
bis und mit 2012. Darauf ist unter anderem das Bauprojekt (...) aufgeführt, 
mit der Bemerkung: "Schutz von Implenia Davos und Lazzarini erhalten. 
Hinweis in unserem Mailverkehr". 


B-697/2018 
Seite 60 
Die Selbstanzeige der Beschwerdeführerin vom 1. und 7. November 2012 
enthält demgegenüber keine Hinweise auf eine Abrede über die Ausschrei-
bung des Hochbauprojekts (...) in (...). Die Selbstanzeige vom 1. November 
2012 bezieht sich in sachlicher Hinsicht einzig auf den Markt für Strassen-
bau. Zwar erstreckt die Selbstanzeige vom 7. November 2012 sich auch 
auf Hochbauprojekte; das Unterengadin wird jedoch ausdrücklich ausge-
nommen. So führt die Selbstanzeige an, es lägen der Beschwerdeführerin 
Anzeichen vor, dass "im Kanton Graubünden ausserhalb des Unterenga-
dins auch mutmassliche Wettbewerbsabreden im Markt für Hochbau" ge-
troffen worden seien. Die Selbstanzeige der Beschwerdeführerin vom 
1. und 7. November 2012 erfasst daher die vorliegend relevante Abrede 
(...) nicht. Sie kann hinsichtlich dieser Einzelsubmissionsabsprache auch 
nicht als Marker (vgl. E. 12.6.2) eingestuft werden. 
12.6.6 Ausgehend von dieser Beurteilung stellt sich die Frage, ob die wei-
teren von der Beschwerdeführerin vor dem 4. Dezember 2012 getätigten 
Ergänzungen ihrer Selbstanzeige Hinweise auf eine Abrede über das Pro-
jekt (...) enthalten. Dieses Datum stellt insoweit ein Stichdatum dar, als zu 
diesem Zeitpunkt – wie erwähnt (vgl. Sachverhalt, D) – Bezzola Denoth 
erstmals Hinweise zu einer mutmasslichen Abrede über das Projekt (...) 
vorlegte. 
Die Beschwerdeführerin reichte im Rahmen der Ergänzung ihrer Selbstan-
zeige vom 9. November 2012 eine Liste ihrer Offerten im Zeitraum von 
2007 bis zum 12. Oktober 2012 ein. Darin findet sich jedoch kein Hinweis 
auf die – vorliegend relevante – Ausschreibung (...) (vgl. Vorinstanz, act. 
IX.A.8 und act. IX.A.9, 25-0037). 
In der Ergänzung ihrer Selbstanzeige vom 16. November 2012 führte die 
Beschwerdeführerin aus, sie habe im Bereich Hochbau bislang lediglich 
zwei Projekte identifiziert, die mutmasslich abgesprochen sein könnten. 
Die beiden angezeigten Projekte lagen jedoch ausserhalb des Engadins. 
In der Ergänzung ihrer Selbstanzeige vom 23. November 2012 nannte die 
Beschwerdeführerin keine zusätzlichen und mutmasslich von Abreden be-
troffenen Hochbauprojekte (vgl. Vorinstanz, 25-0037, act. IX.A.13). 
12.6.7 Umstritten und zu erörtern ist in diesem Zusammenhang überdies 
die Tragweite der Aussage der Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 
16. November 2012, wonach sie im Engadin "im Bereich Hochbau nicht 
tätig" sei (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.11, 25-0037, S. 1, 6). 


B-697/2018 
Seite 61 
In der Beschwerde wird dazu angeführt, die Vorinstanz messe der Aussage 
der Beschwerdeführerin, im Engadin im Hochbau nicht tätig zu sein, eine 
völlig neue und aus dem Zusammenhang gerissene Bedeutung bei. Die 
Beschwerdeführerin habe im Engadin zwar keine Hochbauaufträge ausge-
führt, sich jedoch an einzelnen Ausschreibungen mitunter durch Abgabe 
einer Offerte beteiligt. Sie habe zum Zeitpunkt der Aussage aufgrund des 
frühen Stadiums der internen Untersuchung die Teilnahme an allfälligen 
Wettbewerbsabreden im Engadin im Bereich Hochbau gar nicht aus-
schliessen können (vgl. Beschwerde, Rz. 74 ff.). 
Die Beschwerdeführerin verweist hierfür auf ihre Ausführungen in der Er-
gänzung ihrer Selbstanzeige vom 18. November 2015 (vgl. Vorinstanz, act. 
IX.A.53, 25-0037). Darin hielt die Beschwerdeführerin unter der Überschrift 
"VI. Hochbautätigkeit von Implenia im Engadin" (S. 6) Folgendes fest: 
"Nach dem bisherigen Stand der internen Untersuchung bestehen keine An-
haltspunkte dafür, dass Implenia Hochbauprojekte im Engadin ausgeführt hat. 
Allerdings hat Implenia gemäss den aufgefundenen Unterlagenordnern sowie 
den Aussagen von Herrn R._______ für die obengenannten Hochbauprojekte 
Offerten eingegeben. Zumindest in Bezug auf die Offertstellung ist Implenia im 
Engadin daher geschäftlich aktiv geworden, weshalb die Aussagen in der 
Selbstanzeige vom 16. November 2012 und vom 4. April 2013 insoweit zu 
präzisieren sind." 
Der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach ihre Aussage, im Engadin 
im Hochbau nicht tätig zu sein, sich nicht auf die Einreichung von Offerten 
beziehe, überzeugt nicht. Die in der Eingabe vom 16. November 2012 ge-
machte Aussage, im Engadin "im Bereich Hochbau nicht tätig" zu sein, ist 
in ihrem objektiven Gehalt klar. Sie bestätigt und verdeutlicht die Erklärung 
der Beschwerdeführerin in ihrer Selbstanzeige vom 7. November 2012, wo-
nach ihr Anzeichen vorlägen, dass im Kanton Graubünden "ausserhalb des 
Unterengadins auch mutmassliche Wettbewerbsabreden im Markt für 
Hochbau" getroffen worden seien. Zudem hat die Beschwerdeführerin ihre 
Aussage in ihrer Eingabe vom 4. April 2013 bekräftigt. Darin führt sie aus, 
sie sei "ausser im Engadin [...] im Bereich des Hochbaus im ganzen Kanton 
Graubünden tätig" (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.28, 25-0037, S. 17). Die nach 
drei Jahren erfolgte Präzisierung der Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe 
vom 18. November 2015, wonach lediglich gemeint gewesen sei, dass Im-
plenia keine Bauaufträge im Engadin ausführe, ist daher unbehelflich. 
Wenn die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung unter Hinweis auf die 
Verfahrensgeschichte folgert, dass der Bereich Hochbau im Engadin in der 
Selbstanzeige der Beschwerdeführerin ausgeklammert und der vorliegend 


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Seite 62 
zu beurteilende Verstoss somit "(zunächst) nicht" von der Selbstanzeige 
erfasst gewesen sei (vgl. Verfügung, Rz. 167, 172), ist dies nicht zu bean-
standen. Vielmehr durfte die Vorinstanz die erwähnten Ausführungen der 
Beschwerdeführerin in der Ergänzung ihrer Selbstanzeige vom 16. Novem-
ber 2012 so verstehen, dass diese nach ihren Angaben nicht an Wettbe-
werbsabreden im Bereich Hochbau im Engadin beteiligt war und die 
Selbstanzeige den Hochbau im Engadin dementsprechend nicht umfasst 
hat (vgl. Verfügung, Rz. 167). 
12.6.8 Die Beschwerdeführerin führt sodann an, auch nach Ansicht der 
Wettbewerbsbehörden habe sich ihre Selbstanzeige "betreffend Hochbau 
[...] auf den gesamten Kanton unter Einbezug des Engadins" bezogen. Sie 
stützt sich hierfür auf das Auskunftsbegehren des Sekretariats der Vor-
instanz vom 28. Februar 2013. Darin bittet die Vorinstanz die Beschwerde-
führerin, sie zu informieren, "[...] ob sich die Bonusmeldung der Implenia 
AG hinsichtlich dem Hochbau weiterhin auf den gesamten Kt. GR oder nur 
auf gewisse Teile des Kt. GR bezieht" (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.26, 25-
0037; vgl. Beschwerde, Rz. 37 ff.). 
Aufgrund der dargelegten Umstände kann allein hieraus nicht darauf ge-
schlossen werden, dass die Selbstanzeige nach Ansicht der Vorinstanz 
auch den Hochbau im Engadin umfasste. Vielmehr besteht kein vernünfti-
ger Zweifel daran, dass es sich bei dieser singulären Äusserung um ein 
Schreibversehen im Sinne einer nicht beabsichtigten Ungenauigkeit der 
Vorinstanz handelt. Weitere Mitteilungen der Vorinstanz, welche den be-
sagten Standpunkt der Beschwerdeführerin stützen, sind jedenfalls nicht 
ersichtlich und werden von dieser denn auch nicht angeführt. Demzufolge 
kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie geltend 
macht, die Vorinstanz sei der Ansicht gewesen, dass die Selbstanzeige 
sich auch auf den Hochbau im Engadin erstreckt habe. 
Gemäss den Akten erfasste die Mitwirkung der Beschwerdeführerin im 
Rahmen ihrer Selbstanzeige ab der Eröffnung des Verfahrens am 30. Ok-
tober 2012 bis am 4. Dezember 2012 – dem Datum, an dem Bezzola De-
noth (erstmals) konkrete Angaben zu einer Abrede über das Projekt (...) 
machte – weder den Hochbau im Engadin im Allgemeinen noch die – vor-
liegend relevante – Einzelabrede über die Ausschreibung (...) im Besonde-
ren. 


B-697/2018 
Seite 63 
12.6.9 Somit können die Eingaben der Beschwerdeführerin vor dem 4. De-
zember 2012 hinsichtlich der vorliegend relevanten Einzelabrede über das 
Projekt (...) nicht als Marker qualifiziert werden. 
Die Vorinstanz kommt vielmehr zu Recht zum Ergebnis, dass die Be-
schwerdeführerin erst mit ihrer Eingabe vom 18. November 2015 konkrete 
Angaben zu der – vorliegend relevanten – Submissionsabsprache über 
das Projekt (...) gemacht hat. So führte die Beschwerdeführerin in ihrer Er-
gänzung der Selbstanzeige vom 18. November 2015 – auf Nachfrage der 
Vorinstanz – aus, es habe möglicherweise Unregelmässigkeiten bei der 
Offertstellung in Bezug auf das Projekt (...) gegeben. In ihren früheren Ein-
gaben erwähnte die Beschwerdeführerin dieses Projekt nicht; weder zeigt 
die Beschwerdeführerin überzeugend auf noch ist aus den Akten ersicht-
lich, dass die von ihr vor dem 18. November 2015 im Rahmen ihrer Selbst-
anzeige vorgelegten Beweismittel und Informationen konkrete Hinweise 
auf den Verstoss in Bezug auf das Projekt (...) enthielten oder sonstwie in 
rechtserheblichem Umfang zum Nachweis dieses Verstosses beigetragen 
haben. Demgegenüber hat Bezzola Denoth – wie aufgezeigt – bereits am 
4. Dezember 2012 Hinweise zu einer Abrede über das in Frage stehende 
Projekt (...) vorgelegt. 
Es steht demzufolge aufgrund der Akten fest, dass Bezzola Denoth im Rah-
men einer Ergänzung ihrer Selbstanzeige vom 4. Dezember 2012 als ers-
tes Unternehmen eine mutmassliche Abrede betreffend das Projekt (...) an-
gezeigt und zugleich konkrete Angaben hierzu gemacht hat (vgl. Sachver-
halt, D). Die Vorinstanz erachtet deshalb Bezzola Denoth zu Recht als Er-
stanzeigerin der Wettbewerbsabrede über das Projekt (...). 
12.6.10 Selbst wenn die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Abrede über 
die Ausschreibung in Sachen (...) als Erstanzeigerin zu qualifizieren wäre, 
setzte ein vollständiger Erlass der Sanktion – im Rahmen der vorliegend 
relevanten Feststellungskooperation – nach Art. 8 Abs. 4 Bst. b SVKG wei-
ter voraus, dass die Wettbewerbsbehörden im Zeitpunkt der Selbstanzeige 
nicht bereits über ausreichende Informationen verfügen, um den fraglichen 
Wettbewerbsverstoss nachzuweisen. 
Die Vorinstanz stützt ihr Beweisergebnis, wonach den Untersuchungsad-
ressaten eine Abstimmung über die Koordinierung des Eingabeverhaltens 
nachgewiesen werden kann, zur Hauptsache auf die E-Mail von 
G._______ (...) an die Niederlassung Davos der Beschwerdeführerin, vom 
(...). Im Rahmen ihrer Beweiswürdigung verweist sie zudem auf zwei – 


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Seite 64 
ebenfalls von Bezzola Denoth eingereichte (vgl. Sachverhalt, D) – E-Mails 
von Bezzola Denoth an Lazzarini vom (...), aus der analoge Schlüsse zu 
ziehen seien (vgl. Verfügung, Rz. 59 ff.; Vernehmlassung, Rz. 34, 36, 39). 
Die Beschwerdeführerin hat die E-Mail von G._______ an die Niederlas-
sung Davos der Beschwerdeführerin vom (...) am 22. Juli 2016 im Rahmen 
ihrer Selbstanzeige eingereicht (vgl. Sachverhalt, L). Die Vorinstanz hat 
diese E-Mail jedoch bereits am 1. Februar 2013 von Bezzola Denoth im 
Rahmen einer Ergänzung der Selbstanzeige erhalten (vgl. Sachverhalt, D; 
act. IX.C.35, 25-0039, S. 49). 
Die E-Mail hat den Betreff (...) und folgenden Wortlaut (act. IX.C.035, S. 
49): 
"Im Anhang die entsprechenden Dateien SIA 451 gemäss Absprache mit 
P._______. Preise angepasst, können so eingegeben werden. 
(...) = Baugrubenaushub / Baugrubensicherung = Netto inkl. MWST. Sfr. (...) 
(...) = Baumeisterarbeiten = Netto inkl. MWST Sfr (...) 
MFG 
[BEZZOLA DENOTH] G._______" 
Es gibt keinen Anlass, die Einschätzung der Vorinstanz, wonach diese E-
Mail ein massgebendes Beweismittel für eine Abstimmung über die Koor-
dinierung des Angebotsverhaltens an der Ausschreibung (...) darstelle, an-
zuzweifeln. Wie dargelegt (vgl. E. 7), ist mit der Vorinstanz davon auszu-
gehen, dass der Beschwerdeführerin in Bezug auf das Projekt (...) die Be-
teiligung an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede über die Festlegung 
von Preisen und die Aufteilung von Märkten nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c 
KG rechtsgenüglich nachgewiesen werden kann. 
Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, sie 
habe mit Eingabe vom 10. November 2016 als einziges Unternehmen den 
Anhang zur E-Mail vom (...) – welcher die von ihr eingegebene Offerte zum 
Gegenstand hat – eingereicht (vgl. Beschwerde, Rz. 108). Es ist jedoch 
nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht substan-
tiiert dargetan, dass sie der Vorinstanz dadurch die Beweisführung in rele-
vanter Weise erleichtert hat. 


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Seite 65 
Die Vorinstanz verfügte demzufolge zu dem Zeitpunkt, zu dem die Be-
schwerdeführerin erstmals Informationen zu ihrer Beteiligung an einer Sub-
missionsabsprache über das Projekt (...) vorlegte, bereits über ausrei-
chende Beweismittel, um eine Wettbewerbsabrede unter Beteiligung der 
Beschwerdeführerin nachzuweisen. 
12.6.11 Somit war die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Abrede über 
das Projekt (...) nicht Erstanzeigerin. Zudem verfügte die Vorinstanz bereits 
über ausreichende Beweismittel zum Nachweis des Verstosses, als die Be-
schwerdeführerin sich mit Eingabe vom 18. November 2015 zu diesem 
erstmals äusserte. Abgesehen von ihrer fehlenden Erstanzeigerstellung er-
füllt die Beschwerdeführerin damit auch die entsprechende Voraussetzung 
nach Art. 8 Abs. 1 Bst. b und Abs. 4 Bst. b SVKG (vgl. E. 11) nicht. 
12.7 Des Weiteren beruft die Beschwerdeführerin sich zugunsten eines 
Anspruchs auf vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung 
auf den Grundsatz von Treu und Glauben und in diesem Zusammenhang 
auf das Grundrecht auf Vertrauensschutz. Einerseits macht die Beschwer-
deführerin geltend, die Vorinstanz habe ihr mit Schreiben vom 23. April 
2013 einen vollständigen Erlass der Sanktion zugesichert (vgl. 
E. 12.7.1 ff.); andererseits führt sie an, die Vorinstanz habe Treu und Glau-
ben verletzt, indem sie die ihr gewährte Gelegenheit zur Ergänzung der 
Selbstanzeige unzulässig hinausgezögert habe (E. 12.8). 
Zu beurteilen ist hier zunächst das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die 
Vorinstanz habe ihr mit Schreiben vom 23. April 2013 einen vollständigen 
Erlass der Sanktion zugesichert. 
12.7.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Einzelnen vor, diese Zusicherung 
habe auch das Projekt (...) erfasst. Denn die Bestätigung des Sanktionser-
lasses sei für das gesamte Untersuchungsgebiet des Verfahrens "Bauleis-
tungen Graubünden" erfolgt, ohne davon Hochbauprojekte in Teilen des 
Kantons auszunehmen. Die Vorinstanz habe der Beschwerdeführerin den 
vollständigen Sanktionserlass in Kenntnis der Wettbewerbsabrede über 
das Projekt (...) bestätigt (vgl. Beschwerde, Rz. 45 f.; Replik, Rz. 1, 4, 7). 
12.7.2 Die Vorinstanz wendet hiergegen ein, ihre Zusicherung vom 23. Ap-
ril 2013 habe nicht für den vorliegend zu beurteilenden Verstoss gegolten. 
Die Beschwerdeführerin könne aus dieser Mitteilung der Wettbewerbsbe-
hörden nichts zu ihren Gunsten ableiten. Diese habe sich ausdrücklich auf 


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Seite 66 
die von der Beschwerdeführerin angezeigten Wettbewerbsabreden bezo-
gen. In Bezug auf mutmassliche Wettbewerbsverstösse im Zusammen-
hang mit Hochbauprojekten im Engadin habe zu diesem Zeitpunkt keine 
Selbstanzeige von Implenia vorgelegen. Die Beschwerdeführerin habe den 
vorliegend zu beurteilenden Verstoss vielmehr erst im November 2015 an-
gezeigt (vgl. Verfügung, Rz. 164; Vernehmlassung, Rz. 24, 34). 
12.7.3 Der Grundsatz von Treu und Glauben verleiht als Grundrecht nach 
Art. 9 BV einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens 
in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen be-
gründendes Verhalten der Behörden. Die erfolgreiche Berufung auf den 
Vertrauensschutz setzt voraus, dass die Person sich auf eine Vertrauens-
grundlage stützen kann, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen 
durfte und gestützt darauf Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr 
ohne Nachteile rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glau-
ben scheitert sodann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entge-
genstehen (vgl. BGE 131 II 627 E. 6; BGE 129 I 161 E. 4.1; Urteil des 
BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 Rz. 216 ff., Preispolitik 
Swisscom ADSL). 
Nach Art. 9 Abs. 3 Bst. a SVKG teilt das Sekretariat dem sich anzeigenden 
Unternehmen im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums mit, in-
wieweit es die Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sank-
tion nach Art. 8 Abs. 1 SVKG als gegeben erachtet (vgl. Erläuterungen KG-
Sanktionsverordnung, ad Art. 9 Abs. 3 Bst. a). Es kann dem Unternehmen 
einen "bedingten Sanktionserlass" zusichern, d.h. einen Erlass der Sank-
tion für den Fall, dass das Unternehmen die weiteren Voraussetzungen 
nach Art. 8 f. SVKG erfüllt (vgl. Merkblatt des Sekretariats zur Bonusrege-
lung, Rz. 41). Definitiv entscheidet erst die Wettbewerbskommission am 
Ende des Verfahrens über die Gewährung des vollständigen Erlasses der 
Sanktion (Art. 11 Abs. 1 SVKG). Sie kann von einer Mitteilung des Sekre-
tariats gemäss Art. 9 Abs. 3 Bst. a SVKG nur abweichen, wenn ihr nach-
träglich Tatsachen bekannt werden, die dem Erlass der Sanktion entgegen-
stehen (Art. 11 Abs. 2 SVKG). Genannt wird namentlich der Fall, dass die 
Zusammenarbeit des Unternehmens ungenügend ist (vgl. Erläuterungen 
KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 2 Bst. c; PETER REINERT, in: Hand-
kommentar zum KG, 2007, Art. 49a N. 25). 
Der entsprechende Passus des Schreibens der Vorinstanz vom 23. April 
2013 an die Beschwerdeführerin lautet wie folgt: 


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Seite 67 
"Hiermit teilen wir Ihnen [...] mit, dass die am 1. November 2012 um 11.00 Uhr 
und die am 7. November um 19.00 Uhr eingegangen Selbstanzeigen Ihrer 
Mandantin in zeitlicher Hinsicht als Erste eingegangen sind. Vor diesem Hin-
tergrund erachten wir die Voraussetzungen für den vollständigen Erlass der 
Sanktion nach Art. 8 Abs. 1 SVKG in Bezug auf die von Ihnen angezeigten, 
unzulässigen Wettbewerbsabreden im Sinne von Art. 5 Abs. 3 und 4 KG be-
treffend das Verfahren 22-0433 Bauleistungen Graubünden als gegeben 
(Art. 9 Abs. 3 Bst. a SVKG)." (Vorinstanz, act. IX.A.44, 25-0037) 
Das Schreiben vom 23. April 2013 ist vor dem Hintergrund folgender Um-
stände zu deuten: Erstens untersuchte die Vorinstanz im ursprünglichen 
Verfahren Nr. 22-0433 eine Vielzahl mutmasslicher Wettbewerbsabreden 
im Bauwesen. Dies in einem vergleichsweise grossen räumlichen Gebiet: 
So umfasste die Untersuchung – wie aufgezeigt (vgl. E. 12.1) – zunächst 
das Unterengadin und ab dem 22. April 2013 bis zur Verfahrenstrennung 
am 23. November 2015 den gesamten Kanton Graubünden. Zweitens 
legte die Beschwerdeführerin bereits kurz nach der Eröffnung der Untersu-
chung am 30. Oktober 2012 Hinweise auf mutmassliche Absprachen bei 
Ausschreibungen im Kanton Graubünden vor. 
Soweit das Schreiben vom 23. April 2013 eine Mitteilung eines bedingten 
Sanktionserlasses nach der Bonusregelung enthält, beschränkt sich diese 
nach ihrem Wortlaut auf die Verstösse, welche die Beschwerdeführerin 
zum damaligen Zeitpunkt angezeigt hatte. Die Mitteilung umfasst damit 
nicht die – vorliegend in Frage stehende – Wettbewerbsabrede über das 
Projekt (...). Denn zu dieser hat die Beschwerdeführerin sich erstmals in 
ihrer Eingabe vom 18. November 2015 geäussert (vgl. E. 12.6). Dies, nach-
dem sie mit Schreiben der Vorinstanz vom 23. Oktober 2015 auf dieses 
Projekt hingewiesen worden war (vgl. Sachverhalt, H). Dass die Vorinstanz 
im Zeitpunkt ihrer Zusicherung von einem mutmasslichen Wettbewerbs-
verstoss mit Bezug auf das Projekt (...) durch Bezzola Denoth (vgl. Sach-
verhalt, D) bereits Kenntnis erhalten hatte, vermag hieran nichts zu ändern. 
Diese Beurteilung bestätigt auch das vorinstanzliche Schreiben vom 23. 
Oktober 2015 an die Beschwerdeführerin (vgl. Sachverhalt, H). Darin hält 
die Vorinstanz unmissverständlich fest, dass die Beschwerdeführerin den 
Verstoss in Sachen (...) bislang "nicht angezeigt" habe. Der entsprechende 
Passus lautet wie folgt: 
"Dem Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) lie-
gen Anhaltspunkte für mutmassliche Wettbewerbsabreden unter Beteiligung 
der Implenia Schweiz AG im Engadin vor, welche bislang von ihr nicht ange-
zeigt wurden. Dies betrifft namentlich folgende Ausschreibungen: [...]." (Vo-
rinstanz, act. IX.A.51, 25-0037) 


B-697/2018 
Seite 68 
Demzufolge hat sich das Schreiben der Vorinstanz vom 23. April 2013 nicht 
auf die Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) bezogen. Es konnte bei 
der Beschwerdeführerin von vornherein kein Vertrauen darauf begründen, 
dass ihre Beteiligung an dieser Wettbewerbsabrede von der Mitteilung des 
bedingten Sanktionserlasses erfasst war. Die Beschwerdeführerin hat da-
mit auch unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes keinen Anspruch auf 
Erlass der Sanktion. 
12.8 Die Beschwerdeführerin rügt des Weiteren, die Vorinstanz habe Treu 
und Glauben verletzt, indem sie die ihr gewährte Gelegenheit zur Ergän-
zung der Selbstanzeige unzulässig hinausgezögert habe. 
12.8.1 Die Beschwerdeführerin führt im Einzelnen an, der Vorinstanz sei 
das Projekt (...) seit dem 4. Dezember 2012 bzw. dem 1. Februar 2013 na-
mentlich bekannt gewesen. Obwohl die Vorinstanz gewusst habe, dass 
ihre Selbstanzeige sich auf den Hochbau im Engadin beziehe und dies ge-
genüber der Beschwerdeführerin auch bestätigt habe, habe sie der Be-
schwerdeführerin erst beinahe drei Jahre später mit Schreiben vom 23. Ok-
tober 2015 Gelegenheit gegeben, die Selbstanzeige spezifisch in Bezug 
auf das Projekt (...) zu ergänzen (vgl. Beschwerde, Rz. 99). 
Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, es wäre ihr gemäss Art. 9 Abs. 3 
Bst. b SVKG bereits im Rahmen der Bestätigung des vollständigen Sank-
tionserlasses vom 23. April 2013 Gelegenheit zu geben gewesen, die 
Selbstanzeige spezifisch in Bezug auf das Projekt (...) zu ergänzen. Die 
erst im Schreiben vom 23. Oktober 2015 enthaltenen Hinweise wären 
schon in das Bestätigungsschreiben der Vorinstanz vom 23. April 2013 mit 
dem Hinweis aufzunehmen gewesen, dass die entsprechenden Informati-
onen für einen vollständigen Sanktionserlass zusätzlich einzureichen 
seien. Es sei vorliegend, wie im entsprechenden Schreiben vom 23. Okto-
ber 2015 festgehalten werde, nicht um die Einreichung, sondern um die 
Ergänzung einer Selbstanzeige gegangen. Werde eine Selbstanzeige ein-
gereicht, so seien die Wettbewerbsbehörden nach Art. 9 Abs. 3 Bst. b 
SVKG verpflichtet, auf eine allfällige Unvollständigkeit hinzuweisen. Die 
Wettbewerbsbehörden hätten bezeichnenderweise keinen Grund angeben 
können, warum sie die Gelegenheit zur Ergänzung der Selbstanzeige so 
lange hinausgezögert hätten. Das Vorgehen der Wettbewerbsbehörden sei 
widersprüchlich und verstosse insoweit gegen den Grundsatz von Treu und 
Glauben (vgl. Beschwerde, Rz. 99 f.; Replik, Rz. 54). 


B-697/2018 
Seite 69 
12.8.2 Die Vorinstanz bekräftigt in diesem Zusammenhang, dass die Be-
schwerdeführerin in Bezug auf die Abrede betreffend das Projekt (...) bis 
November 2015 nicht Selbstanzeigerin gewesen sei. Sie habe nicht die 
Pflicht, einer Verfahrenspartei die Einreichung einer Selbstanzeige zu er-
möglichen, etwa indem vorläufige Ermittlungsergebnisse bekanntgegeben 
werden. Soweit die Vorinstanz die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 
23. Oktober 2015 darauf aufmerksam gemacht habe, dass sie über Hin-
weise auf einen Wettbewerbsverstoss im Zusammenhang mit dem Bau-
projekt (...) verfüge, sei dies freiwillig und ohne Rechtspflicht erfolgt. Viel-
mehr hätte es genügt, die Beschwerdeführerin im Rahmen des Verfü-
gungsantrags des Sekretariats mit dem festgestellten Sachverhalt zu kon-
frontieren. Sie hätte sich alsdann im Rahmen ihrer schriftlichen Stellung-
nahme nach Art. 30 Abs. 2 KG dazu äussern können (vgl. Vernehmlas-
sung, Rz. 43). 
12.8.3 Vorliegend ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz verpflichtet ge-
wesen wäre, die Beschwerdeführerin bereits im ursprünglichen Verfahren 
Nr. 22-0433 (zunächst: Bau Unterengadin, ab 22. April 2013: Bauleistun-
gen Graubünden) darauf hinzuweisen, dass sie eine mutmassliche Wett-
bewerbsabrede über das Projekt (...) untersuche. 
Das Untersuchungsverfahren vor den Wettbewerbsbehörden richtet sich – 
wie erwähnt (vgl. E. 2.1.3) – in erster Linie nach den Bestimmungen des 
Kartellgesetzes, der KG-Sanktionsverordnung (SVKG) sowie des VwVG 
(Art. 39 KG). Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihr 
gegenüber Aufklärungspflichten missachtet, ist primär nach Massgabe die-
ser Bestimmungen zu beurteilen, zumal davon auszugehen ist, dass der 
Gesetzgeber den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV und 
Art. 9 BV) in diesen Bestimmungen umgesetzt hat. 
Nach Art. 28 KG gibt das Sekretariat die Eröffnung einer Untersuchung 
durch amtliche Publikation bekannt (Abs. 1); die Bekanntgabe muss unter 
anderem den Gegenstand der Untersuchung nennen (Abs. 2). Im vorlie-
genden Fall haben die Wettbewerbsbehörden den jeweiligen Untersu-
chungsgegenstand im Sinne von Art. 28 KG öffentlich bekannt gemacht 
und zudem gegenüber der Beschwerdeführerin hinreichend klar kommuni-
ziert (vgl. E. 12.2.3). 
Weitere einschlägige Bestimmungen lassen sich weder dem KG noch dem 
VwVG entnehmen. Demgegenüber regeln mehrere Bestimmungen der 


B-697/2018 
Seite 70 
SVKG das Kommunikationsverhalten der Wettbewerbsbehörde nach Er-
halt einer Selbstanzeige. 
So teilt das Sekretariat nach der Bestimmung von Art. 9 Abs. 3 Bst. b SVKG 
im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums einem sich anzeigen-
den Unternehmen mit, 
– 
inwieweit es die Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der 
Sanktion nach Art. 8 Abs. 1 SVKG als gegeben erachte (Bst. a), und 
– 
welche Informationen das anzeigende Unternehmen zusätzlich einzu-
reichen hat, insbesondere um die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 1 
SVKG zu erfüllen (Bst. b). 
Die Tragweite dieser generell-abstrakten Bestimmung bestimmt sich einer-
seits unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls und 
andererseits mit Blick auf die spezifischen Merkmale der Bonusregelung. 
Im vorliegenden Fall umfasste der Untersuchungsgegenstand des ur-
sprünglichen Verfahrens Nr. 22-0433 bis am 22. April 2013 eine unbe-
stimmte Vielzahl von Wettbewerbsabreden im Baubereich im Unterengadin 
und ab dann bis zur Verfahrenstrennung am 23. November 2015 solche im 
gesamten Kanton Graubünden (vgl. Sachverhalt, B, F, I). 
Zu berücksichtigen sind sodann die besonderen Merkmale der Bonusrege-
lung: Die Mitwirkung des Selbstanzeigers im Sinne von Art. 49a Abs. 2 KG 
erfolgt wesensgemäss nicht aufgrund eines auf gesetzliche Mitwirkungs- 
und Auskunftspflichten gestützten Auskunftsbegehrens, sondern unaufge-
fordert, d.h. freiwillig und aus eigenem Antrieb. Der Verordnungsgeber hat 
dies in Art. 8 Abs. 2 Bst. b und Art. 12 Abs. 1 SVKG ausdrücklich festgehal-
ten (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.28, 
Engadin IV Foffa Conrad). 
Es oblag dementsprechend der – von Beginn der Untersuchung an anwalt-
lich vertretenen – Beschwerdeführerin, von sich aus alle zweckdienlichen 
internen Nachforschungen zu möglichen Beteiligungen an Wettbewerbs-
abreden im Rahmen des ihr bekannten Untersuchungsgegenstands zu tä-
tigen und möglicherweise relevante Informationen und Beweismittel unauf-
gefordert vorzulegen. Angesichts dieser – vom Verordnungsgeber klar um-
schriebenen – Obliegenheit zur spontanen Mitwirkung während des ge-


B-697/2018 
Seite 71 
samten Verfahrens vor den Wettbewerbsbehörden darf eine Selbstanzei-
gerin nicht zuwarten, bis die Behörde sie zur weiteren Mitwirkung auffordert 
(vgl. KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 92). 
Dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin erst am 23. Oktober 2015 auf 
eine mutmassliche Wettbewerbsabrede über das Bauprojekt (...) und de-
ren vermutete Beteiligung an dieser aufmerksam gemacht hat, obschon sie 
hiervon bereits am 4. Dezember 2012 Kenntnis hatte (vgl. Sachverhalt, D), 
stellt unter den dargelegten Umständen kein gegen Treu und Glauben 
verstossendes oder sonstwie bundesrechtswidriges Verhalten dar. 
12.8.4 Die Beschwerdeführerin erfüllt die Voraussetzungen für einen voll-
ständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung (Art. 8 ff. SVKG) 
demzufolge nicht. Sie ist weder Erstanzeigerin des – vorliegend relevanten 
– Verstosses betreffend das Projekt (...) noch hat sie Beweismittel und In-
formationen geliefert, welche für den Nachweis des Verstosses entschei-
dend waren. Vielmehr verfügte die Vorinstanz bereits über ausreichende 
Beweismittel, um den vorliegend in Frage stehenden Wettbewerbsverstoss 
zu beweisen, als die Beschwerdeführerin erstmals Angaben zu einer mut-
masslichen Abrede über das Projekt (...) lieferte. Die Vorinstanz hat des-
halb einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf einen vollständigen Er-
lass der Sanktion nach der Bonusregelung zu Recht verneint. 
13. Sanktionsreduktion nach der Bonus Plus-Regelung (Art. 12 Abs. 3 
SVKG) 
Da sich das Hauptbegehren auf vollständigen Sanktionserlass als unbe-
gründet erweist, ist das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin zu prü-
fen, wonach die Sanktion nach pflichtgemässem Ermessen des Gerichts 
angemessen zu reduzieren sei, mindestens aber im Umfang von 85% des 
relevanten Sanktionsbetrags. 
Soweit die Beschwerdeführerin ihr Eventualbegehren auf Sanktionsreduk-
tion damit begründet, dass die Vorinstanz den Basisbetrag fehlerhaft be-
messen habe, sind ihre Ausführungen – wie bereits dargelegt (vgl. E. 9) – 
unbegründet. 
Zu beurteilen bleiben die Argumente der Beschwerdeführerin zugunsten 
einer höheren Reduktion des Sanktionsbetrags nach der Bonusregelung. 
Die Beschwerdeführerin stützt ihren Anspruch auf eine Sanktionsreduktion 
von mindestens 85% unter anderem auf die einfache Bonusregelung nach 


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Art. 12 ff. SVKG in Verbindung mit der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) sowie 
auf die Bonus Plus-Regelung nach Art. 12 Abs. 3 SVKG. 
Es ist zunächst zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin – wie von dieser gel-
tend gemacht wird – einen Anspruch auf Sanktionsreduktion im Rahmen 
der Bonus Plus-Regelung nach Art. 12 Abs. 3 SVKG hat. Da ein allfälliger 
Anspruch auf Bonus Plus eine Sanktionsreduktion bis zu 80% zur Folge 
haben kann, ist er vor dem Anspruch auf Sanktionsreduktion im Rahmen 
der allgemeinen Bonusregelung nach Art. 12 Abs. 1 und 2 SVKG zu prüfen. 
13.1 Die Beschwerdeführerin stützt ihren Anspruch auf eine weitergehende 
Sanktionsreduktion auf die Bonus Plus-Regelung nach Art. 12 Abs. 3 
SVKG. Sie rügt, die Nichtgewährung einer Sanktionsreduktion von 80% 
durch die Vorinstanz verletze Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 12 Abs. 3 
SVKG. Zudem habe die Vorinstanz in diesem Zusammenhang ihr rechtli-
ches Gehör verletzt, indem sie auf den Antrag auf eine Reduktion der Sank-
tion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) ohne Begründung nicht ein-
gehe. Diese Rüge ist zunächst zu behandeln. Danach ist zu beurteilen, ob 
die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf eine zusätzliche Reduktion der 
Sanktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG hat (vgl. E. 13.4). 
Die Beschwerdeführerin bringt in Bezug auf die gerügte Gehörsverletzung 
im Einzelnen vor, es fänden sich in der Verfügung zu Unrecht keinerlei Aus-
führungen zu einem Bonus Plus für die Beschwerdeführerin, obwohl sie 
eine entsprechende Reduktion der Sanktion in ihrer Stellungnahme zum 
Verfügungsantrag ausdrücklich beantragt habe. Die angefochtene Verfü-
gung bleibe jede Begründung schuldig, weshalb die Beschwerdeführerin 
die Voraussetzungen für einen Reduktionsanspruch im Rahmen der Bonus 
Plus-Regelung nicht erfüllt haben soll. Sie verletze damit ihren Anspruch 
auf rechtliches Gehör (vgl. Beschwerde, Rz. 19, 65, 135 ff.; Replik, 
Rz. 70 ff.). 
13.2 Die Vorinstanz bestreitet im Beschwerdeverfahren nicht, zum entspre-
chenden Antrag, den die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme zum 
Verfügungsantrag gestellt hat, keine Stellung genommen zu haben. Der 
Vorwurf der Verletzung der Begründungspflicht stosse in diesem Zusam-
menhang jedoch ins Leere. Die Beschwerdeführerin habe – mit Blick auf 
deren Anzeigehistorie – offensichtlich keinen Anspruch auf die Gewährung 
von Bonus Plus. Mit einem offensichtlich unbegründeten Vorbringen habe 
sie sich nicht auseinandersetzen müssen. Selbst wenn eine Gehörsverlet-
zung zu bejahen sei, wäre sie im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht, 


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Seite 73 
das über eine umfassende Kognition verfüge, als geheilt zu betrachten (vgl. 
Vernehmlassung, Rz. 56 f.; Duplik 26 f.; Stellungnahme vom 16. Januar 
2019, S. 3). 
Es ist somit zu prüfen, ob die Vorinstanz in Zusammenhang mit einem An-
spruch auf Sanktionsreduktion nach der Bonus Plus-Regelung (Art. 12 
Abs. 3 SVKG) den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör 
verletzt hat. 
13.3 
13.3.1 Die Garantie des rechtlichen Gehörs verlangt, dass die Behörde die 
relevanten Vorbringen des von einem Entscheid in seiner Rechtsstellung 
Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig prüft und in der Entscheidfin-
dung berücksichtigt (Art. 32 Abs. 1 VwVG; vgl. BGE 136 I 229 E. 5.2). Da-
raus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu be-
gründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BVGer B-552/2015 vom 14. 
November 2017 E. 3.1, Türbeschläge). Die Begründung eines Entscheids 
muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachge-
recht anfechten kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Über-
legungen genannt werden, von denen die Behörde sich leiten liess und auf 
welche sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie 
sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem recht-
lichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die 
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 
141 III 28 E. 3.2.4; Urteil des BVGer B-4820/2012 vom 8. August 2014 
E. 3.2.1 [nicht publizierte Erwägung von BVGE 2014/52]). Die Behörde 
muss aber darlegen, weshalb sie Parteivorbringen für nicht erheblich, un-
richtig oder allenfalls unzulässig hält (vgl. Urteile des BVGer B-7834/2015 
vom 16. August 2022 E. 5.1.4, VW-Autohändler; B-8404/2010 vom 23. 
September 2014 E. 3.1.4, Baubeschläge SFS unimarket; B-2612/2011 vom 
2. Juli 2013 E. 4.3.1, m.w.H.; BVGer B-2050/2007 vom 24. Februar 2010 
E. 6.1, Terminierung Mobilfunk; HÄNER, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 
39 N. 99). 
13.3.2 In ihrer Stellungnahme zum Verfügungsantrag vom 21. Juni 2017 
hat die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die von ihr gelieferten Infor-
mationen eine Reduktion der Sanktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus 
Plus) beantragt. Im Einzelnen führte die Beschwerdeführerin in Rz. 82 ff. 
Folgendes aus: 


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"2.3 Eventualbegehren: Implenia erfüllt Voraussetzungen für teilweisen Sank-
tionserlass in Höhe von 80 % (Bonus Plus) 
[...] 
Es finden sich im Verfügungsantrag zu Unrecht keinerlei Ausführungen zu ei-
nem Bonus Plus für Implenia. 
[...] 
Der Verfügungsantrag übersieht, dass Implenia als erstes Unternehmen wei-
tere Wettbewerbsverstösse im Sinne von Art. 12 Abs. 3 SVKG eingereicht 
hat." 
Die angefochtene Verfügung geht auf den Antrag der Beschwerdeführerin 
auf eine Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) nicht 
ein. Vielmehr fehlt eine Auseinandersetzung mit der Frage nach einem An-
spruch der Beschwerdeführerin auf Reduktion der Sanktion nach Art. 12 
Abs. 3 SVKG. 
Ob die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine zusätzliche Reduktion der 
Sanktion nach der Bonus Plus-Regelung hat, ist eine für die Festlegung 
der Sanktionshöhe relevante Rechtsfrage. Die Vorinstanz hätte bereits aus 
diesem Grund zumindest kurz darlegen sollen, weshalb sie den von der 
Beschwerdeführerin in der Stellungnahme zum Verfügungsantrag geltend 
gemachten Anspruch auf eine zusätzliche Reduktion der Sanktion unter 
dem Titel der Bonus Plus-Regelung für (offensichtlich) unbegründet hält. 
Indem die Vorinstanz auf den Antrag der Beschwerdeführerin auf eine Re-
duktion der Sanktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) und die zu 
seiner Begründung gemachten Ausführungen in keiner Weise eingegan-
gen ist, hat sie ihre Begründungspflicht und damit das rechtliche Gehör der 
Beschwerdeführerin verletzt. 
13.3.3 Eine Verletzung der Begründungspflicht kann unter Umständen als 
geheilt gelten, wenn die untere Behörde im Rechtsmittelverfahren eine ge-
nügende Begründung nachschiebt und die Beschwerde führende Partei 
hierzu Stellung nehmen kann. Zudem muss die Rechtsmittelinstanz über 
die gleiche Kognition wie die Vorinstanz verfügen (vgl. Urteile des 
BVGer A-2643/2015 vom 22. Juli 2015 E. 4.3; A-821/2013 vom 2. Septem-
ber 2013 E. 3.2.3 f.; A-1681/2006 vom 13. März 2008 E. 2.4; ANDRÉ MO-
SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER/MARTIN KAYSER, Prozessieren 
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 3.114). 


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Seite 75 
Vorliegend hat die Vorinstanz im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht 
dargelegt, weshalb die Beschwerdeführerin aus ihrer Sicht keinen An-
spruch auf eine Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) 
habe. Die Beschwerdeführerin konnte sich im Beschwerdeverfahren hierzu 
äussern und hatte Gelegenheit, den von ihr geltend gemachten Anspruch 
auf eine zusätzliche Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG zu be-
gründen, wovon sie auch Gebrauch gemacht hat. Das Bundesverwaltungs-
gericht verfügt diesbezüglich über volle Kognition (Art. 49 VwVG; 
E. 9.2.3.1). Eine Rückweisung der Sache käme einem formalistischen 
Leerlauf gleich (vgl. auch Urteil des BVGer B-506/2010 vom E. 4.2.4 f., 
Gaba). Aus diesen Gründen kann die Verletzung des rechtlichen Gehörs 
durch die Vorinstanz im Beschwerdeverfahren als geheilt angesehen wer-
den. Dem Verfahrensmangel ist jedoch bei der Regelung der Verfahrens-
kosten Rechnung zu tragen (vgl. E. 17). 
13.4 Aufgrund der Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren 
hat das Bundesverwaltungsgericht zu beurteilen, ob die Beschwerdeführe-
rin einen Anspruch auf zusätzliche Reduktion der Sanktion nach Art. 12 
Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) hat. Zwar hat die Vorinstanz in der angefochte-
nen Verfügung über den von der Beschwerdeführerin im Untersuchungs-
verfahren erhobenen Anspruch auf Sanktionsreduktion nach der Bonus 
Plus-Regelung keinen Entscheid getroffen. Streitgegenstand im Beschwer-
deverfahren kann jedoch auch sein, was – wie vorliegend – nach richtiger 
Gesetzesauslegung Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens hätte 
sein sollen (vgl. Urteil des BGer 2C_113/2017 vom 12. Februar 2020 
E. 8.2.2, Hallenstadion et al.; BVGE 2010/12 E. 1.2.1; Urteil des BVGer A-
5075/2018 vom 22. März 2019, E. 2.4.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, 
Rz. 686 f.). Im Übrigen weist die Frage eines Anspruchs auf Sanktionsre-
duktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) einen engen Sachzusam-
menhang mit der – unstreitig Streitgegenstand bildenden – Sanktionsbe-
messung auf. Auch dies rechtfertigt es, die Frage eines Anspruchs auf 
Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG im Beschwerdeverfahren zu 
erörtern. 
13.4.1 Die Beschwerdeführerin führt unter Hinweis auf die Ergänzungen 
ihrer Selbstanzeige an, sie habe den Wettbewerbsbehörden unaufgefor-
dert eine Vielzahl weiterer möglicherweise abgesprochener Projekte ge-
meldet und entsprechende Beweismittel vorgelegt, auch ausserhalb des 
Engadins und des Kantons Graubünden (Beschwerde, Rz. 67). Sie habe 
"über (...) nach ihrer Einschätzung abgesprochene Submissionen in den 


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Seite 76 
Bereichen Hoch- und Strassenbau" im gesamten Kanton Graubünden 
identifiziert. Die von ihr vorgelegten Hinweise "hatten bzw. hätten" es der 
Vorinstanz erlaubt, die Untersuchung Bau Unterengadin im Kanton Grau-
bünden auszudehnen und Untersuchungen in anderen Kantonen einzulei-
ten (vgl. Beschwerde, Rz. 11, 19, 67, 83; Eingabe vom 31. Oktober 2018, 
Rz. 10). 
Die angefochtene Verfügung übergehe, dass die Beschwerdeführerin als 
erstes Unternehmen Informationen und Beweismittel zu möglichen weite-
ren Wettbewerbsverstössen im Sinne von Art. 12 Abs. 3 SVKG eingereicht 
habe. Namentlich habe die Beschwerdeführerin am 1. November 2012 im 
Rahmen ihrer Selbstanzeige auch mutmassliche Wettbewerbsabreden im 
Gebiet des Oberengadins und mit der Ergänzung der Selbstanzeige vom 
7. November 2012 mutmassliche Wettbewerbsabreden im übrigen Gebiet 
des Kantons Graubünden unter Beteiligung weiterer Unternehmen ange-
zeigt. Da es sich um weitere mögliche Wettbewerbsverstösse gehandelt 
habe, habe die Beschwerdeführerin auch einen zweiten Marker gesetzt, 
der von den Wettbewerbsbehörden bestätigt worden sei, und die Selbst-
anzeige in der Folge durch eine Vielzahl von Eingaben ergänzt. Diese Un-
tersuchungsgegenstände seien vom ursprünglichen Verfahren Nr. 22-0433 
(Bau Unterengadin), welches im Oktober 2012 eröffnet wurde, nicht erfasst 
gewesen (vgl. Beschwerde, Rz. 19, 65, 135 ff.; Replik, Rz. 70 ff.). 
In ihrer Replik führt die Beschwerdeführerin aus, die in der Beschwerde-
vernehmlassung vertretene Auffassung der Vorinstanz (vgl. E. 13.2) be-
ruhe auf einem Fehlverständnis von Art. 12 Abs. 3 SVKG. Nach der Argu-
mentation der Vorinstanz könnte eine Bonus Plus-Meldung nur von einem 
Unternehmen eingereicht werden, das auch in Bezug auf den im Aus-
gangsverfahren untersuchten Kartellverstoss eine Selbstanzeige einge-
reicht habe. Eine solche Voraussetzung finde sich weder im Wortlaut noch 
könne sie aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift gefolgert werden. Im 
Gegenteil bezwecke die Regelung zu Bonus Plus, dass die Wettbewerbs-
behörden Informationen über weitere Kartelle erhalten. Dieser Zweck 
werde völlig unabhängig davon erreicht, ob das betreffende Unternehmen 
auch im Ausgangsverfahren im Rahmen einer Selbstanzeige kooperiere. 
Die Vorinstanz irre zudem auch deshalb, weil Art. 12 Abs. 3 SVKG gar 
keine spezifische Aussage darüber treffe, wann die weiteren Wettbewerbs-
verstösse im Rahmen einer Untersuchung gemeldet werden müssten. Ent-
scheidend sei lediglich, dass die Meldung während der Untersuchung er-
folge (vgl. Replik, Rz. 1, 73 f.). 


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Seite 77 
In ihrer Eingabe vom 31. Oktober 2018 führt die Beschwerdeführerin an, 
die Vorinstanz habe ihre Rechtsauffassung in der Verfügung in Sachen En-
gadin I vom 26. März 2018 übernommen. So habe die Vorinstanz für die 
Foffa Conrad in zwei Fällen die Voraussetzungen für Bonus Plus bejaht, 
obwohl das Unternehmen die weiteren Verstösse im Sinne von Art. 12 
Abs. 3 SVKG vor ihrer wirksamen Selbstanzeige angezeigt habe. Somit 
habe die Vorinstanz anerkannt, dass Art. 12 Abs. 3 SVKG lediglich voraus-
setze, dass eine Bonus Plus-Meldung während der Untersuchung erfolge. 
Darüber hinaus gehe es aus Gleichbehandlungsgründen nicht an, dass die 
Vorinstanz die Beschwerdeführerin in der gleichen Untersuchung schlech-
ter stelle als andere Verfügungsadressaten (Rz. 14 ff.). 
13.4.2 Die Vorinstanz erachtet den Anspruch der Beschwerdeführerin auf 
eine Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG als offensichtlich unbe-
gründet. Sie führt aus, ein Bonus Plus-Anspruch bedinge die Anzeige wei-
terer Verstösse. Die Selbstanzeige der Beschwerdeführerin bezüglich der 
Einzelsubmissionsabrede im Zusammenhang mit dem Bauprojekt (...) sei 
auf November 2015 zu datieren. Sämtliche Selbstanzeigen, mit welchen 
die Beschwerdeführerin ihren angeblichen Bonus Plus-Anspruch be-
gründe, habe diese "viel früher" eingereicht, so betreffend das mutmassli-
che Submissionskartell im Strassenbau im Kanton Graubünden (2012), be-
treffend Submissionsabreden in den Kantonen St. Gallen, Schwyz und 
Glarus (2013) sowie betreffend mutmassliche Submissionsabreden im 
Kanton Thurgau (2014). Die Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 SVKG setze 
für einen Bonus Plus-Anspruch die Anzeige weiterer Verstösse voraus. Be-
reits früher angezeigte Verstösse genügten nicht und lösten keinen Bonus 
Plus für einen später gemeldeten Verstoss aus. Dies decke sich auch mit 
der ratio legis der Bonus Plus-Regelung. Diese bestehe darin, dass die 
Wettbewerbsbehörden Kenntnis von Verstössen erhielten, die ihr zum Zeit-
punkt der Selbstanzeige noch nicht bekannt gewesen seien. Nur dies ver-
möge eine Aufwertung der Selbstanzeige mit einer Sanktionsreduktion bis 
zu 80% zu rechtfertigen (vgl. Vernehmlassung, Rz. 53 ff.; Duplik 26 f.; Stel-
lungnahme vom 16. Januar 2019, S. 3). 
13.4.3 Die Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) – mitunter 
auch als qualifizierte Bonusregelung, als Amnesty Plus oder als sog. er-
weiterte Sanktionsreduktion bezeichnet – lautet wie folgt: 
"Die Reduktion beträgt bis zu 80 Prozent des nach den Artikeln 3-7 berechne-
ten Sanktionsbetrags, wenn ein Unternehmen unaufgefordert Informationen 
liefert oder Beweismittel vorlegt über weitere Wettbewerbsverstösse gemäss 
Artikel 5 Absatz 3 oder 4 KG." 


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Seite 78 
Danach kann eine Mitwirkung der Selbstanzeigerin im Rahmen der Bonus 
Plus-Regelung zu einer Sanktionsreduktion von bis zu 80% führen. 
Gegenstand von Art. 12 Abs. 3 SVKG sind nach dem Wortlaut Informatio-
nen oder Beweismittel über "weitere Wettbewerbsverstösse gemäss Artikel 
5 Absatz 3 oder 4 KG". Ein Vergleich mit der französischen und der italie-
nischen Sprachfassung ("sur d’autres infractions" bzw. "su altre infrazioni 
della concorrenza") bringt insoweit keine zusätzlichen Erkenntnisse. 
Die Bestimmung ergänzt die allgemeine Bonusregelung, welche – wie er-
wähnt (vgl. E. 11.2) – zusammen mit der direkten Sanktionierbarkeit be-
sonders schädlicher Wettbewerbsverstösse in das Kartellrecht eingeführt 
worden ist. Weder die Botschaft des Bundesrats zur Einführung direkter 
Sanktionen in das Kartellrecht (Botschaft KG 2002, 2038 f.) noch die Er-
läuterungen der Vorinstanz zur KG-Sanktionsverordnung enthalten dazu 
nähere Ausführungen. Die vom Bundesrat erlassene Bestimmung orien-
tiert sich am Instrument "Amnesty Plus", welches das US-amerikanische 
Department of Justice im Jahr 1999 eingeführt hat (vgl. SERAINA DENOTH, 
Kronzeugenregelung und Schadenersatzklagen im Kartellrecht, 2012, 
S. 138 ff.; FULLARTON/SINGH, Amnesty Plus: the way forward for EU le-
niency policy?, E.C.L.R. 2016, 193 ff.; SCOTT HAMMOND, When Calculating 
The Costs And Benefits Of Applying For Corporate Amnesty, How Do You 
Put A Price Tag On An Individual’s Freedom?, 2001, 4 f.; KRAUSKOPF/DÄH-
LER, Die Sanktionsbemessung und die Bonusregelung, in: Stoffel/Zäch 
[Hrsg.], Kartellgesetzrevision 2003, 2004, S. 147 f.; MAREK MARTYNISZYN, 
Leniency (amnesty) plus: a building block or a Trojan Horse?, Journal of 
Antitrust Enforcement 2015, 391 ff., 392 ff.; ERIC ULRICH, BonusPlus [Am-
nesty Plus] im schweizerischen Kartellrecht, Jusletter vom 3. Oktober 
2022, Rz. 1 ff.). Das EU-Kartellrecht kennt keine vergleichbare Regelung. 
Die Aussicht auf einen den Rahmen von Art. 12 Abs. 1 und 2 SVKG um 
30% übersteigenden Bonus soll einen Anreiz für die Vorlage von Informa-
tionen oder Beweismitteln über weitere Wettbewerbsverstösse nach Art. 5 
Abs. 3 und 4 KG setzen (vgl. Urteil des BVGer B-5919/2017 vom 12. De-
zember 2023 E. 536 und 553, Baubeschläge Koch; BABEY/CANAPA, a.a.O., 
S. 515 f.; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 151; 
DIES., Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schweizerischen 
Kartellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 17). Im Lichte dieser 
Zwecksetzung muss die Anzeigerin an den angezeigten weiteren Wettbe-
werbsverstössen nicht beteiligt gewesen sein (vgl. Urteil des BVGer B-
5919/2017 vom 12. Dezember 2023 E. 549, Baubeschläge Koch). 


B-697/2018 
Seite 79 
Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem jüngsten Urteil in Sachen Bau-
beschläge Koch festgehalten, die sekundäre Abrede müsse unabhängig 
von der primären Abrede des Ausgangsverfahrens sein, d.h. ihr müsse ein 
eigenständiger Inhalt zukommen. Daher dürfe ihr Inhalt kein zeitlicher oder 
sachlicher Bestandteil und keine Erweiterung des Inhalts der primären 
Wettbewerbsabrede darstellen (vgl. Urteil des BVGer B-5919/2017 vom 
12. Dezember 2023 E. 543, Baubeschläge Koch). Es muss sich demnach 
um Verhaltensweisen handeln, die keinen Konnex zu dem im Ausgangs-
verfahren untersuchten Verhalten aufweisen. Dies entspricht auch der Auf-
fassung im Schrifttum (vgl. BABEY/CANAPA, a.a.O., S. 520; SCOTT HAM-
MOND, a.a.O., 5; MARTYNISZYN, a.a.O., 392; KRAUSKOPF, in: DIKE-Kom-
mentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 98; PETER REINERT, in: Handkom-
mentar zum KG, 2007, Art. 49a N. 26; ROTH/BOVET, in: Commentaire ro-
mand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 49a KG N. 74; WOUTER 
P.J. WILS, Aspects of Sanction Policy and Practice, in: Carl Baudenbacher 
(Hrsg.), Current Developments in European and International Competition 
Law, 2008, S. 263 ff. ["a second, distinct cartel"]; ZIMMERLI, a.a.O., S. 705). 
Die Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 SVKG erfasst somit Informationen oder 
Beweismittel zu Wettbewerbsabreden nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG, die un-
abhängig vom Untersuchungsgegenstand des Ausgangsverfahrens sind 
(vgl. auch TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 148 ff.). 
Eine Sanktionsreduktion unter dem Aspekt von Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bo-
nus Plus) kann sodann nur gewährt werden, wenn das Unternehmen den 
Wettbewerbsbehörden ausreichende Anhaltspunkte für eine (weitere) 
Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG vorlegt, die es diesen 
ermöglichen, ein Untersuchungsverfahren nach Art. 27 KG zu eröffnen. Ob 
die Wettbewerbsbehörden tatsächlich ein Verfahren eröffnen, ist dabei un-
erheblich. Es genügt ein Glaubhaftmachen (vgl. Urteil des BVGer B-
5919/2017 vom 12. Dezember 2023 E. 542, 544, 550, Baubeschläge Koch; 
Merkblatt des Sekretariats zur Bonusregelung, Rz. 20; BABEY/CANAPA, 
a.a.O., S. 520; DAVID/JACOBS, a.a.O., Rz. 793, m.H. auf die Praxis der Vo-
rinstanz; KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 
N. 99; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 152a; 
DIES., Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schweizerischen 
Kartellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 20, 28; WEBER/VOLZ, 
a.a.O., Rz. 4.438 f.; a.A. PETER PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. 
Aufl. 2021, Art. 12 SVKG N. 12). Entsprechend dürfen die Wettbewerbsbe-
hörden vom weiteren Wettbewerbsverstoss bislang keine Kenntnis gehabt 
haben (vgl. Urteil des BVGer B-5919/2017 vom 12. Dezember 2023 E. 545, 
Baubeschläge Koch; DÄHLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 147 f.). 


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Seite 80 
13.4.4 Bei der Beurteilung, ob die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall 
einen Anspruch auf Sanktionsreduktion auf der Grundlage von Art. 12 
Abs. 3 (Bonus Plus) hat, ist zunächst zu berücksichtigen, dass die ur-
sprüngliche, am 30. Oktober 2012 eröffnete Untersuchung sich – wie auf-
gezeigt (vgl. E. 12.1) – bis am 21. April 2013 auf das Unterengadin be-
schränkte und am 22. April 2013 auf den gesamten Kanton Graubünden 
ausgeweitet wurde. 
Die Beschwerdeführerin hat bis zum letzteren Datum zahlreiche Hinweise 
zu mutmasslichen Submissionsabsprachen vorgelegt. Zu erwähnen sind 
insbesondere die folgenden Eingaben (vgl. auch Sachverhalt, C-M): 
- 
Selbstanzeige vom 7. November 2012. Darin führte die Beschwerde-
führerin aus, es hätten neben den bereits im Verfahren Nr. 22-0433 an-
gezeigten Sachverhalten "auch im übrigen Gebiet des Kantons Grau-
bünden (d.h. ausserhalb des Unter- und Oberengadins) mutmassliche 
Wettbewerbsabreden im Markt für Strassenbau" bestanden. Dabei 
nannte die Beschwerdeführerin mehrere Bauunternehmungen, die an 
entsprechenden Treffen beteiligt gewesen seien (vgl. Vorinstanz, 
act. IX.A.5, 25-0037); 
- 
am 9. November 2012 befragte das Sekretariat im Rahmen einer Er-
gänzung der Selbstanzeige der Beschwerdeführerin K._______ (...)als 
Zeuge. K._______ sagte zusammengefasst aus, dass die Beschwer-
deführerin sich während mehrerer Jahre mit anderen Unternehmen 
über das Eingabeverhalten bei Strassenbauprojekten im Kanton Grau-
bünden abgesprochen habe. Zudem beschrieb er den Mechanismus 
der Koordination. So sei zwischen der Zeit vor und nach dem Jahr 2005 
zu unterscheiden. Ab 2005 habe es jeweils zwei Gruppen von Unter-
nehmen gegeben. Jede Gruppe sei von einem sog. Obmann geleitet 
worden. Die Obmänner der beiden Gruppen hätten gemeinsam die 
"Rangierung" der Angebote bei Ausschreibungen im Strassenbau be-
stimmt (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.8 und IX.A.9, 25-0037); 
- 
Ergänzung der Selbstanzeige vom 16. November 2012. Darin zeigte 
die Beschwerdeführerin – neben fünf Strassenbauprojekten im Kanton 
Graubünden ausserhalb des Engadins – zwei Hochbauprojekte im 
Kanton Graubünden ausserhalb des Engadins an, die mutmasslich ab-
gesprochen worden seien. Bei den als mutmasslich koordinierten 
Strassenbauprojekten nannte die Beschwerdeführerin unter der Rubrik 


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"Beteiligte" andere Unternehmen. Zudem erläuterte die Beschwerde-
führerin in allgemeiner Weise die Art der Koordinierung von Strassen-
bauprojekten (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.11, S. 1, 6, 25-0037); 
- 
Ergänzung der Selbstanzeige vom 23. November 2012. Darin zeigte 
die Beschwerdeführerin eine Reihe von Strassenbauprojekten im Kan-
ton Graubünden ausserhalb des Engadins an, die mutmasslich abge-
sprochen worden seien (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.13, 25-0037); 
- 
Ergänzung der Selbstanzeige vom 4. April 2013. Darin zeigte die Be-
schwerdeführerin mehrere Hoch- und Tiefbauprojekte im Kanton Grau-
bünden ausserhalb des Engadins an, die möglicherweise von Wettbe-
werbsabreden betroffen gewesen seien (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.28, 
25-0037). 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin vor dem 
22. April 2013 zahlreiche Hinweise über mutmassliche Submissionsab-
sprachen im Kanton Graubünden ausserhalb des Engadins und somit aus-
serhalb des Untersuchungsgegenstands vorlegte (vgl. E. 12.1 ff.). 
13.4.5 Es ist in diesem Zusammenhang auf die Sanktionsverfügung der 
Vorinstanz in der Untersuchung Nr. 22-0457 "Bauleistungen Graubünden" 
vom 19. August 2019 (veröffentlicht in: RPW 2020/4a S. 1721 ff.) hinzuwei-
sen, die mutmassliche Submissionsabreden im Kanton Graubünden zum 
Gegenstand hat. Die mit dieser Verfügung abgeschlossene Untersuchung 
war – wie das der vorliegend angefochtenen Verfügung vorausgegangene 
Verfahren – ebenfalls aus der ursprünglichen, am 23. November 2015 auf-
getrennten Untersuchung Nr. 22-0433 hervorgegangen. In der erwähnten 
– in Bezug auf die Beschwerdeführerin rechtskräftigen (vgl. BGE 148 II 
475; Urteil des BVGer B-5161/2019 vom 9. August 2021, jeweils Strassen-
bau Graubünden Implenia) – Verfügung stuft die Vorinstanz die Beschwer-
deführerin als Erstanzeigerin im Rahmen einer Feststellungskooperation 
nach Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG ein (Rz. 611 ff.) und gewährt ihr entspre-
chend einen vollständigen Sanktionserlass. Zur Begründung führt sie zu-
sammengefasst aus, die Beschwerdeführerin habe entscheidende Hin-
weise und Beweismittel zu Submissionsabsprachen im Strassenbau im 
Kanton Graubünden vorgelegt. Im Einzelnen führt sie in den Rz. 612 f. un-
ter anderem Folgendes aus: 
"So hat sie die für den Nachweis der unzulässigen Gesamtabrede notwendi-
gen Sachverhaltselemente eindeutig geschildert (insbesondere Angaben [...] 


B-697/2018 
Seite 82 
zu Umständen, welche das Vorliegen des Konsenses indizieren [Treffen, Be-
teiligte, Umsetzungen und Auswirkungen]; [...]. Die Implenia benannte z.B. 
auch insgesamt rund 470 in Nordbünden und Südbünden vergebene Stras-
senbauprojekte aus den Jahren 2006 bis und mit 2010 (...), bei denen die Im-
plenia jeweils von Teilen der übrigen 11 Unternehmen Stützofferten erhalten 
hat. (...) Kommt hinzu, dass den Wettbewerbsbehörden erst durch die Selbst-
anzeige der Implenia bekannt wurde, dass sich der mutmassliche Wettbe-
werbsverstoss über das Engadin hinaus erstrecken und es sich um eine sys-
tematische Gesamtabrede im Bereich Strassenbau handeln könnte." 
13.4.6 Vorliegend stellt sich jedoch die Frage, ob die für einen Anspruch 
auf Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) geltende 
Voraussetzung der fehlenden Konnexität zwischen dem Untersuchungsge-
genstand des Ausgangsverfahrens und den angezeigten weiteren Verstös-
sen (vgl. E. 13.4.3) erfüllt ist. 
Gegenstand des vorliegend zu beurteilenden Ausgangsverfahrens in Sa-
chen Engadin VIII (...) ist eine Wettbewerbsabrede unter Beteiligung der 
Beschwerdeführerin über das Bauprojekt (...) im Unterengadin im Jahr (...). 
Die mutmasslichen Wettbewerbsverstösse, welche die Beschwerdeführe-
rin im Zeitraum vom 30. Oktober 2012 (Eröffnung der ursprünglichen Un-
tersuchung) bis 22. April 2013 (Ausweitung der Untersuchung auf den ge-
samten Kanton Graubünden) ausserhalb des seinerzeitigen Untersu-
chungsgegenstands angezeigt hat, betrafen jeweils Hoch- und Tiefbaupro-
jekte im Kanton Graubünden, die zwischen dem Ende der Nuller- und dem 
Anfang der Zehnerjahre ausgeschrieben wurden. 
Hieraus ergibt sich ein Konnex der angezeigten Wettbewerbsverstösse 
zum Gegenstand des Ausgangsverfahrens, stehen doch jeweils (mutmass-
liche) Submissionsabsprachen über Bauprojekte zwischen dem Ende der 
Nuller- und dem Anfang der Zehnerjahre in Graubünden in Frage. 
Die Vorinstanz hat denn auch – wie aufgezeigt – das ursprüngliche, auf 
das Unterengadin beschränkte Untersuchungsverfahren auf der Grund-
lage der erlangten Verdachtsmomente am 22. April 2013 auf den ganzen 
Kanton Graubünden ausgeweitet und das Verfahren unter dem Titel Bau-
leistungen Graubünden weitergeführt, statt ein neues Verfahren zu eröff-
nen. Die Auftrennung des Untersuchungsverfahrens in zehn separate Ver-
fahren am 23. November 2015 war verfahrensökonomisch motiviert (vgl. 
E. 12.2.6). 


B-697/2018 
Seite 83 
Aus diesen Gründen scheitert der geltend gemachte Anspruch auf Sankti-
onsreduktion unter dem Aspekt von Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) an 
der Voraussetzung eines fehlenden Konnexes zwischen dem Gegenstand 
des Ausgangsverfahrens und den angezeigten weiteren Wettbewerbs-
verstössen. Demzufolge ist die Beurteilung der Vorinstanz, wonach die Be-
schwerdeführerin die Voraussetzungen für eine zusätzliche Sanktionsre-
duktion nach Bonus Plus (Art. 12 Abs. 3 SVKG) nicht erfüllt habe, im Er-
gebnis bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Der Verzicht auf eine Re-
duktion der Sanktion unter dem Aspekt der Bonus Plus-Regelung erweist 
sich vielmehr – wenn auch aus anderen als von der Vorinstanz in der an-
gefochtenen Verfügung vertretenen Gründen (Art. 62 Abs. 4 VwVG; Mo-
tivsubstitution; vgl. BVGE 2007/41 E. 2) – als rechtmässig. 
 
14. Sanktionsreduktion nach Art. 12 ff. SVKG (einfacher Bonus) 
14.1 Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren hilfsweise eine Sankti-
onsreduktion nach Art. 12 ff. SVKG in der Höhe von 50% geltend. Sie ar-
gumentiert, dass sie im Rahmen ihrer Kooperation massgebliche Beweis-
mittel eingereicht habe (vgl. Beschwerde, Rz. 13, 111 f.). Es ist somit zu 
beurteilen, ob die Reduktion der Sanktion in der Höhe von 30% in der an-
gefochtenen Verfügung rechtmässig ist. 
14.2 Eine Reduktion der Sanktion unter dem Titel der Bonusregelung setzt 
– wie aufgezeigt – voraus, dass die unaufgeforderte Mitwirkung des betref-
fenden Unternehmens einen erheblichen Mehrwert erbracht hat (vgl. E. 
11.18). Die Beurteilung, ob diese Voraussetzung erfüllt ist und die Gewich-
tung des erbrachten Mehrwerts liegen in erster Linie in der Zuständigkeit 
der Wettbewerbsbehörden, die hierbei ein – pflichtgemäss auszuübendes 
– Ermessen haben. Eine richterliche Überprüfung kann insoweit nur zu-
rückhaltend erfolgen. 
Ungeachtet des auch im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gel-
tenden Untersuchungsgrundsatzes (Art. 12 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG) trägt 
das Unternehmen, das eine Sanktionsreduktion unter dem Titel der Bonus-
regelung geltend macht, die objektive Beweislast für den von ihm behaup-
teten Mehrwert seiner Mitwirkung (vgl. rechtsvergleichend EuGH, 
EU:C:2009:576, Rz. 297 f., Erste Group Bank; EuG, EU:T:2012:493, 
Rz. 51, Kuwait Petroleum). Dies entspricht der Grundregel der Beweislast-


B-697/2018 
Seite 84 
verteilung nach Art. 8 des Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210), die grundsätz-
lich auch im Öffentlichen Recht gilt. Danach trägt diejenige Partei die Be-
weislast für das Vorliegen einer Tatsache, die aus dieser Tatsache Rechte 
ableitet (vgl. Urteil des BGer 2C_988/2014 vom 1. September 2015 E. 3.1). 
14.3 Die Vorinstanz begründet die der Beschwerdeführerin nach Art. 12 
Abs. 1 und 2 SVKG gewährte Sanktionsreduktion im Umfang von 30% im 
Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführerin sich seit dem 18. No-
vember 2015 um eine Mitwirkung bei der Aufklärung der Wettbewerbsab-
rede über das Projekt (...) bemüht habe. Im Einzelnen würdigt sie das Ko-
operationsverhalten der Beschwerdeführerin unter anderem wie folgt [Her-
vorhebungen kursiv]: 
"Seit dem Hinweis Ende 2015 durch das Sekretariat ist die Kooperation von 
Implenia jedoch von guter Qualität. Implenia bemühte sich insbesondere, all-
fällige Beweismittel zum Projekt (...) aufzufinden und dem Sekretariat zu er-
läutern, auch wenn diese Beweismittel (mit Ausnahme der Anhänge) dem Sek-
retariat bereits durch Bezzola Denoth vorgelegt wurden. [...] Implenia bemühte 
sich zudem erfolgreich, den durch das Sekretariat nicht lesbaren Anhang der 
E-Mail vom (...) zu öffnen und stellte diesen dem Sekretariat anschliessend 
zur Verfügung." (vgl. Verfügung, Rz. 167) 
Die Vorinstanz legt jedoch weder dar noch ist ersichtlich, dass diese Be-
mühungen der Beschwerdeführerin sich in rechtsrelevanter Weise auf den 
Ausgang des vorliegend zu beurteilenden Verfahrens ausgewirkt haben. 
Vielmehr fehlen Hinweise dafür, dass die Mitwirkung der Beschwerdefüh-
rerin die Aufdeckung des Verstosses oder das diesbezügliche Verfahren 
erleichtert hat. Entsprechendes wird im Übrigen auch durch die Beschwer-
deführerin, der die Beweislast obliegt, nicht aufgezeigt. 
Vielmehr verfügte die Vorinstanz – wie dargelegt (vgl. E. 12.6.10 f.) – be-
reits über ausreichende Beweismittel für den Nachweis einer Absprache 
über das Projekt (...), als die Beschwerdeführerin am 18. November 2015 
erstmals konkrete Angaben zu einer mutmasslichen Wettbewerbsabrede 
über das Projekt (...) machte. Im Vordergrund steht die bereits am 1. Feb-
ruar 2013 von Bezzola Denoth im Rahmen einer Ergänzung der Selbstan-
zeige vorgelegte E-Mail, mit welcher Bezzola Denoth der Beschwerdefüh-
rerin eine vorkalkulierte Offerte über das Projekt (...) zusandte. Die Vo-
rinstanz erachtet diese zu Recht als wesentliches Beweismittel für eine Ab-
stimmung zwischen der Beschwerdeführerin und Bezzola Denoth über das 
Eingabeverhalten (vgl. E. 12.5.2), die – wie erwähnt (vgl. E. 7.1) – nicht 
umstritten ist. 


B-697/2018 
Seite 85 
Der Beschwerdeführerin kann zwar zugutegehalten werden, dass sie ab 
dem 18. November 2015 um eine Mitwirkung bei der weiteren Aufklärung 
des vorliegend in Frage stehenden Verstosses bemüht war. Dieses Bemü-
hen hat sich jedoch – wie erwähnt – nicht erkennbar auf das Verfahren 
ausgewirkt; vielmehr hat die Mitwirkung der Beschwerdeführerin im Rah-
men ihrer Selbstanzeige objektiv betrachtet keinen Mehrwert erbracht. Es 
ist nicht ersichtlich, dass der Zweck der Bonusregelung, die Aufklärung des 
Sachverhalts und damit die Untersuchung zu erleichtern (vgl. E. 11.5 ff.), 
vorliegend erreicht worden ist. Die Voraussetzungen für eine Reduktion der 
Sanktion unter dem Titel der Bonusregelung sind deshalb nicht erfüllt. In-
dem die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine Sanktionsreduktion von 
30% unter dem Titel von Art. 12 Abs. 1 und 2 SVKG gewährt hat, hat sie 
diese Bestimmung fehlerhaft angewendet. 
14.4 Bei dieser Ausgangslage sind die weiteren Vorbringen der Beschwer-
deführerin zugunsten einer höheren Sanktionsreduktion unerheblich. Dies 
betrifft insbesondere die Rüge einer Verletzung der Rechtsgleichheit im 
Verhältnis zu Bezzola Denoth. 
14.5 Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Voraussetzungen einer refor-
matio in peius erfüllt sind. 
Von einer solchen ist gemäss der bisherigen Praxis des Bundesverwal-
tungsgerichts – insbesondere in Fällen, in denen die Vorinstanz ein Ermes-
sen hat – zurückhaltend Gebrauch zu machen. Diese ist vielmehr auf Fälle 
zu beschränken, in denen der angefochtene Entscheid offensichtlich un-
richtig und die Korrektur von erheblicher Bedeutung ist (vgl. BGE 105 Ib 
348 E. 18; Urteile des BGer 8C_592/2012 vom 23. November 2012 E. 3.5; 
2A.363/2002 vom 26. Mai 2003 E. 1.2; Urteile des BVGer B-4596/2019 
vom 5. Juni 2023 E. 9.2.17 ff., CA Auto Finance Suisse; B-6888/2018 vom 
18. Februar 2019 E. 11; B-3328/2015 vom 18. Oktober 2017 E. 3.1 ff.). 
Diese Praxis beruht unter anderem auf der Überlegung, dass eine refor-
matio in peius im Widerspruch zur Funktion des Bundesverwaltungsge-
richts steht, neben der Durchsetzung des objektiven Rechts auch Individu-
alrechtsschutz zu gewähren (vgl. PETER BÖCKLI, Reformatio in pejus – oder 
der Schlag auf die hilfesuchende Hand, ZBl 1980, 97 ff., 106 ff.). Es sind 
deshalb die öffentlichen Interessen an der korrekten Anwendung des ma-
teriellen Rechts den Rechtsschutzinteressen der betroffenen Partei gegen-
überzustellen (vgl. Urteil des BVGer B-3328/2015 vom 18. Oktober 2017 
E. 3.2, m.w.H.). 


B-697/2018 
Seite 86 
Die zurückhaltende Praxis des Bundesverwaltungsgerichts bei der Vor-
nahme einer reformatio in peius wird teilweise kritisiert. So wird in der Lehre 
mitunter die Ansicht vertreten, eine derart weitgehende Zurückhaltung sei 
auf Bundesebene bei den unteren Rechtsmittelinstanzen, denen im Sys-
tem der Bundesrechtspflege eine wesentlich andere Rolle als dem Bun-
desgericht zukomme, nicht angezeigt (vgl. THOMAS HÄBERLI, in: Praxis-
kommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 62 N. 31). 
Es besteht im vorliegenden Fall jedoch kein Anlass, von der entsprechen-
den Praxis des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen, zumal dem 
Rechtsschutzgedanken (auch) im Verfahren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht eine gewichtige Bedeutung zukommt. 
Vorliegend verfügt die Vorinstanz – wie erwähnt – über ein erhebliches Er-
messen bei der Beurteilung der Frage, ob und inwieweit eine Sanktionsre-
duktion unter dem Aspekt der Bonusregelung oder einem anderen Titel zu 
gewähren ist. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführe-
rin während des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens um eine Mitwirkung 
bemüht war. Diese kooperative Haltung zeigt sich unter anderem in der 
hohen Zahl ihrer Eingaben im Rahmen ihrer Selbstanzeige. 
Verneint man die Anwendbarkeit der Bonusregelung, wäre deshalb eine 
Minderung der Sanktion nach Art. 6 SVKG zu prüfen. Eine solche setzt – 
wie erwähnt (vgl. E. 9.4.9) – eine besondere Kooperation voraus. Weitere 
Ausführungen hierzu erübrigen sich jedoch, zumal eine Sanktionsreduktion 
im unteren Drittel des Spektrums unter den vorliegenden Umständen nicht 
als offensichtlich fehlerhaft erscheint, umso mehr, als bislang kaum eine 
einschlägige gefestigte Gerichtspraxis zur Auslegung der Bonusregelung 
besteht. Im Übrigen geht die Vorinstanz bei der Bemessung des Basisbe-
tragssatzes zu Unrecht von der Beseitigung wirksamen Wettbewerb statt 
von einer erheblichen Beeinträchtigung des Wettbewerbs aus (vgl. 
E. 7.5 f.; 9.4.8.5). 
Aus diesen Gründen ist die angefochtene Verfügung in diesem Punkt we-
der offenkundig rechtswidrig noch ist ein gewichtiges öffentliches Interesse 
an ihrer Korrektur ersichtlich. Die Voraussetzungen für eine reformatio in 
peius sind demzufolge nicht erfüllt. Vielmehr ist die vorinstanzliche Verfü-
gung im Sanktionspunkt im Ergebnis zu bestätigen. 
15. Auferlegung von Verhaltenspflichten 


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Seite 87 
15.1 Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich die Rechtswidrigkeit der von 
der Vorinstanz auferlegten Verhaltenspflichten (vgl. E. 4). Sie bringt vor, 
diese verletzten Art. 30 Abs. 1 KG, da sie in zeitlicher, sachlicher und räum-
licher Hinsicht unverhältnismässig seien. 
Die Beschwerdeführerin bringt im Einzelnen vor, die in Ziffer 1 des Verfü-
gungsdispositivs angeordneten Massnahmen seien zunächst zeitlich nicht 
erforderlich, um den festgestellten Wettbewerbsverstoss zu beseitigen 
oder dessen Wiederholung zu verhindern. Die Wettbewerbsabrede be-
ziehe sich auf einen im Jahre (...) zurückliegenden Vergangenheitssach-
verhalt. Damit gehe es vorliegend nicht um die Beseitigung eines noch an-
dauernden Wettbewerbsverstosses, sondern nur noch um die Verhinde-
rung künftiger Wettbewerbsverstösse. Die angefochtene Verfügung be-
schränke sich darauf, die Voraussetzungen für die Anordnung von Mass-
nahmen aufzuführen und stelle insbesondere abstrakt auf die Wiederho-
lungsgefahr ab. Eine eigentliche Subsumtion, inwieweit die Voraussetzun-
gen erfüllt sind, finde dagegen nicht statt. Hätte die Vorinstanz dies getan, 
hätte sie erkannt, dass eine Begehungs- bzw. Wiederholungsgefahr fehle. 
Zum einen liege der Wettbewerbsverstoss bereits weit über sechs Jahre 
zurück. Zum anderen habe die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 
3. Mai 2013 die vollständige Aufgabe der relevanten Verhaltensweisen be-
stätigt und sich seitdem nicht mehr an kartellwidrigen Verhaltensweisen 
beteiligt (vgl. Beschwerde, Rz. 146 ff.). Die lapidare und bestrittene Be-
hauptung der Vorinstanz, es handle sich nicht um einen Sachverhalt, der 
weit in der Vergangenheit liege, genüge dem entsprechenden Begrün-
dungserfordernis nicht (vgl. Replik, Rz. 78). 
Die Massnahmen seien zudem sachlich und räumlich überschiessend. Die 
der Beschwerdeführerin auferlegten Massnahmen bezögen sich auf Hoch- 
und Tiefbauleistungen. Die vorgeworfene Wettbewerbsabrede habe sich 
jedoch nur auf das Hochbauprojekt (...) bezogen. Entsprechend habe auch 
die Vorinstanz den sachlich relevanten Markt in der angefochtenen Verfü-
gung in Bezug auf Hochbauleistungen abgegrenzt. Es bestehe somit keine 
Grundlage für die im Dispositiv auch betreffend Tiefbauleistungen vorge-
sehenen Massnahmen. Die beantragten Massnahmen seien ferner räum-
lich unbeschränkt. Ihrem Wortlaut nach gelten sie daher für die gesamte 
Schweiz und sogar für das Ausland. Die Vorinstanz habe die unzulässige 
Wettbewerbsbeschränkung jedoch nur für das Gebiet Engadin ermittelt. 
Der räumlich relevante Markt sei danach auf das Engadin sowie dessen 
angrenzende Gebiete, welche von (...) mit einer ähnlichen Fahrdistanz zu 
erreichen seien, beschränkt. Ausserhalb dieses Untersuchungsgebietes 


B-697/2018 
Seite 88 
biete Art. 30 Abs. 1 KG keine Rechtsgrundlage für die Anordnung von Mas-
snahmen (vgl. Beschwerde, Rz. 146 ff.). 
Die Beschwerdeführerin führt in ihrer Replik weiter aus, Art. 30 Abs. 1 KG 
gestatte die Anordnung von Massnahmen zur Beseitigung oder Verhinde-
rung unzulässiger Wettbewerbsbeschränkungen. Massnahmen könnten 
daher nur spiegelbildlich zum festgestellten Kartellverstoss angeordnet 
werden. Der von der Vorinstanz bemühte unmittelbare Zusammenhang ge-
nüge hierfür nicht. Art. 30 Abs. 1 KG verlöre auf diese Weise nämlich seine 
tatbestandliche Bestimmtheit. Dies wiege insbesondere vor dem Hinter-
grund schwer, dass Verstösse gegen Anordnungen der Vorinstanz gemäss 
Art. 50 und 54 KG sanktions- und sogar strafbewehrt seien (vgl. Replik, 
Rz. 76 f.). 
15.2 Die Vorinstanz führt zur Begründung der Verhaltenspflichten an, diese 
umschrieben die Verpflichtungen der Untersuchungsadressaten hinrei-
chend bestimmt, vollständig und klar. Zudem stünden sie in unmittelbarem 
Zusammenhang zum fraglichen Kartellrechtsverstoss und verhinderten, 
dass es erneut zu derartigen Verhaltensweisen komme. Die sachliche und 
räumliche Verhältnismässigkeit sei gegeben, weil die Beschwerdeführerin 
als führendes Bauunternehmen in der Schweiz sowohl im Hoch- als auch 
im Tiefbau tätig sei (vgl. Verfügung, Rz. 126; Vernehmlassung, Rz. 59). 
In ihrer Duplik bringt die Vorinstanz vor, auch das Bundesverwaltungsge-
richt nehme offenbar nicht an, dass bei Wettbewerbsabreden im Zusam-
menhang mit Submissionen die anzuordnenden Massnahmen in zeitlicher 
oder räumlicher Hinsicht zu beschränken seien. So habe es in seinen Ur-
teilen B-829/2012 und B-807/2012 vom 25. Juni 2018 in Sachen Strassen- 
und Tiefbau im Kanton Aargau der Granella-Gruppe und der Erne-Gruppe 
ohne zeitliche, sachliche oder räumliche Einschränkungen die Verpflich-
tung auferlegt, entsprechende unzulässige Verhaltensweisen zu unterlas-
sen. Auch dass die konkrete unzulässige Verhaltensweise bereits mindes-
tens neun Jahre zurückgelegen habe, habe das Gericht nicht als Hindernis 
für die Auferlegung von Massnahmen erachtet (vgl. Duplik, Rz. 29). 
15.3 Nach Art. 30 Abs. 1 KG entscheidet die Wettbewerbskommission auf 
Antrag des Sekretariats mit Verfügung über die zu treffenden Massnah-
men. Der Wortlaut der Bestimmung enthält keinen Hinweis auf den zuläs-
sigen Inhalt entsprechender Massnahmen. Auch in der Botschaft des Bun-
desrats finden sich diesbezüglich kaum nähere Ausführungen (Botschaft 
KG 1995, 604, 620; vgl. BGE 148 II 475 E. 4.3.2; Urteil des BVGer B-


B-697/2018 
Seite 89 
5161/2019 vom 9. August 2021 E. 4.2, jeweils Strassenbau Graubünden 
Implenia). 
In Bezug auf die Massnahmen, welche die Vorinstanz gestützt auf Art. 30 
Abs. 1 KG anordnen kann, gibt es dementsprechend keinen abschliessen-
den Katalog. Damit verfügt die Vorinstanz bei ihrem Entscheid, ob und ge-
gebenenfalls welche Massnahmen sie gestützt auf Art. 30 Abs. 1 KG an-
ordnet, über einen weiten Beurteilungsspielraum. Es kann sich dabei um 
Anordnungen zu einem Tun oder einem Unterlassen handeln (vgl. BGE 
148 II 475 E. 4.3.2 ff.; Urteil des BVGer B-5161/2019 vom 9. August 2021 
E. 4.2, jeweils Strassenbau Graubünden Implenia). 
Entsprechende Massnahmen müssen entsprechend dem in Art. 5 Abs. 2 
BV verankerten rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit ge-
eignet, erforderlich und für das betroffene Unternehmen zumutbar sein 
(vgl. BGE 148 II 475 E. 5, Strassenbau Graubünden Implenia; Urteil des 
BVGer B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 19, Buchhändler Dargaud; 
IZUMI/KRIMMER, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 30 N. 24 f.; TAG-
MANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2010, Art. 30 N. 58 ff.). Die Verhältnismässig-
keit beurteilt sich nach der Zwecksetzung des Kartellgesetzes, wirksamen 
Wettbewerb zu gewährleisten (Art. 1 KG; vgl. Botschaft KG 1995, 472 ff., 
511 ff.; BGE 148 II 475 E. 4.3.4, 4.4 Strassenbau Graubünden Implenia; 
BGE 129 II 18 E. 5.2.1, Sammelrevers; BGE 135 II 60 E. 3.1.1 f., Maestro 
Interchange Fee; Urteile des BVGer B-5161/2019 vom 9. August 2021 E. 
4.2, 5.2, Strassenbau Graubünden Implenia; B-420/2008 vom 1. Juni 2010 
E. 2.4.4, Strassenbeläge Tessin). Die Verhaltensanordnung muss demzu-
folge eine verhältnismässige Massnahme zum Schutz wirksamen Wettbe-
werbs sein und in diesem Rahmen der Sicherstellung kartellrechtskonfor-
men Verhaltens dienen (vgl. STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren 
zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, 2002, S. 360; MI-
CHAEL TSCHUDIN, DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 50 N. 10; PHILIPP ZUR-
KINDEN, in: Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 
Bd. 5/2, 2000, S. 521). 
Die gestützt auf Art. 30 Abs. 1 KG auferlegten Verhaltenspflichten sind 
nach Art. 50 KG sanktionsbewehrt. Danach wird ein Unternehmen, das zu 
seinem Vorteil unter anderem gegen eine rechtskräftige Verfügung der 
Wettbewerbsbehörden verstösst, mit einem Betrag bis zu 10% des in den 
letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. 
Die Verhaltenspflichten müssen nicht zuletzt angesichts dieses hohen 
Sanktionsrahmens genügend präzis formuliert werden (vgl. Urteil des 


B-697/2018 
Seite 90 
BVGer B-5161/2019 vom 9. August 2021 E. 6.3, Strassenbau Graubünden 
Implenia; PETER REINERT, in: Handkommentar zum KG, 2007, Art. 50 N. 3; 
TSCHUDIN, DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 50 N. 20). 
Die Wettbewerbsbehörden können den Verfügungsadressaten bei direkt 
sanktionierbaren Verstössen neben einer Verwaltungssanktion nach 
Art. 49a Abs. 1 KG (vgl. E. 9) auch Verhaltenspflichten gestützt auf Art. 30 
Abs. 1 KG auferlegen (vgl. BGE 148 II 475 E. 4.3.2; Urteil des BVGer B-
5161/2019 vom 9. August 2021 E. 4.3.3, jeweils Strassenbau Graubünden 
Implenia, m.w.H.). 
15.4 Die angefochtene Verfügung auferlegt der Beschwerdeführerin im 
Wege von Unterlassungsanordnungen die folgenden Verhaltenspflichten 
(zu deren Wortlaut vgl. Sachverhalt, Q): 
– 
Dispositiv-Ziffer 1.1 statuiert das Verbot, Konkurrenten im Zusammen-
hang mit der Erbringung von Hoch- und Tiefbauleistungen um Schutz, 
Stützofferten oder den Verzicht auf eine Offerteingabe "anzufragen" 
oder "derartiges anzubieten"; 
– 
Dispositiv-Ziffer 1.2 untersagt der Beschwerdeführerin im Wesentli-
chen, sich im Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und Tief-
bauleistungen mit Konkurrenten über Offertpreise, Preiselemente so-
wie die Zuteilung von Kunden und Gebieten auszutauschen. 
Die Unterlassungsanordnungen beziehen sich auf spezifische Verhaltens-
weisen im Zusammenhang mit der Erbringung von Baudienstleistungen 
und umschreiben das zu unterlassende Verhalten hinreichend präzis. Das 
oben erwähnte Bestimmtheitsgebot ist gewahrt. 
15.5 Die von Dispositiv-Ziffer 1.1 und 1.2 umschriebenen Verhaltenswei-
sen haben den Austausch von Informationen über fundamentale Wettbe-
werbsparameter (Preis und Geschäftspartner bzw. Gebiet sowie [beste-
hendes oder fehlendes] Interesse an einem Auftrag) unter Konkurrenten 
zum Gegenstand. 
Durch eine entsprechende Kontaktaufnahme mit Konkurrenten werden 
diese über das beabsichtigte unternehmerische Verhalten in Bezug auf das 
jeweilige Bauprojekt in Kenntnis gesetzt. Der Austausch von Informationen 
über Preise und Geschäftspartner (vorhandenes oder fehlendes Interesse 
an bestimmten Aufträgen) unter Konkurrenten erlaubt es den beteiligten 
Unternehmen, das Marktverhalten ihrer Konkurrenten zu antizipieren. Ein 


B-697/2018 
Seite 91 
solches Verhalten begründet deshalb die (widerlegbare) Vermutung, dass 
die Wettbewerber die auf diese Weise erhaltenen Informationen auch bei 
der Festlegung ihres Marktverhaltens berücksichtigen (vgl. BGE 147 II 72 
E. 3.4.4, Hors-Liste Medikamente Pfizer, m.H.a. EuGH, EU:C:1999:356, 
Rz. 121, Anic; Urteil des BVGer B-5161/2019 vom 9. August 2021 
E. 5.4.3.1, Strassenbau Graubünden Implenia). 
Das jeweils untersagte Verhalten steht im Widerspruch zum Grundanlie-
gen des Kartellgesetzes, wonach die auf einem Markt tätigen Unterneh-
men die relevanten Wettbewerbsparameter unabhängig voneinander fest-
zulegen haben (sog. Selbständigkeitspostulat; vgl. BGE 147 II 72 E. 3.2, 
Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteil des BVGer B-3938/2013 vom 
30. Oktober 2019 E. 5.2, Buchhändler Dargaud). Es ist – wie soeben auf-
gezeigt – geeignet, die Ungewissheit zwischen den beteiligten Unterneh-
men über das zukünftige Verhalten des jeweiligen Konkurrenten im Wett-
bewerb auszuschliessen (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.2, Hors-Liste Medika-
mente Pfizer). 
Die Beschwerdeführerin macht unter sinngemässer Anrufung des Legali-
tätsprinzips weiter geltend, Massnahmen könnten nur spiegelbildlich zum 
festgestellten Kartellverstoss angeordnet werden. Soweit sie damit die An-
sicht vertritt, dass Unterlassungsanordnungen einzig Verhaltensweisen er-
fassen dürften, die mit dem festgestellten Verstoss identisch seien, geht 
sie aufgrund der vorstehenden Erwägungen fehl. Unbegründet ist auch ihr 
Einwand, dass die Unterlassungsanordnungen unilaterales Verhalten un-
tersage, das nicht notwendig eine unzulässige Wettbewerbsabrede be-
gründe. Wie das Bundesgericht diesbezüglich festgehalten hat, sind die 
Unterlassungsanordnungen im Kontext der kartellrechtlichen Bestimmun-
gen zu lesen (vgl. BGE 148 II 475 E. 5.4, Strassenbau Graubünden Imple-
nia). 
Damit ist Art. 30 Abs. 1 KG eine hinreichende Rechtsgrundlage für die an-
gefochtenen Anordnungen. 
15.6 Die Unterlassungsanordnungen nach Dispositiv-Ziffer 1.1 und 1.2 ha-
ben zum Ziel, die Beschwerdeführerin von einem wettbewerbswidrigen 
Verhalten bei künftigen Ausschreibungen abzuhalten. Sie stehen damit im 
Einklang mit der Zwecksetzung des KG, wirksamen Wettbewerb sicherzu-
stellen (vgl. BGE 148 II 475 E. 4.4, Strassenbau Graubünden Implenia; 
E. 15.3). Zudem sprechen Gründe der Rechtsklarheit dafür, der Beschwer-


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Seite 92 
deführerin den Austausch sensibler Marktinformationen im Zusammen-
hang mit Bauleistungen ausdrücklich zu untersagen, zumal die materiell-
rechtlichen Bestimmungen von Art. 5 i.V.m. 4 KG abstrakt formuliert sind; 
eine Unterlassungsanordnung lässt sich mit Blick auf den Einzelfall ausge-
stalten und konkreter fassen als der Gesetzestext (vgl. BGE 148 II 475 
E. 4.3.4, Strassenbau Graubünden Implenia). Der Rechtsklarheit dient da-
bei auch der Umstand, dass die Dispositiv-Ziffer 1.2 den "Austausch unab-
dingbarer Informationen" unter anderem im Zusammenhang mit Arbeitsge-
meinschaften (ARGE) vom Verbot ausdrücklich ausnimmt. 
15.7 Es fragt sich, ob diese Anordnungen zur Sicherstellung dieses Ziels 
erforderlich sind. Eine Unterlassungsanordnung setzt grundsätzlich eine 
Wiederholungsgefahr im Sinne einer gewissen Wahrscheinlichkeit voraus, 
dass ein vergleichbares kartellrechtswidriges Verhalten droht (vgl. BGE 
148 II 475 E. 4.4 ff.; Urteil des BVGer B-5161/2019 vom 9. August 2021 
E. 4.3.3, 4.5, jeweils Strassenbau Graubünden Implenia; in diesem Sinne 
auch Urteil des BVGer B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 19, Buch-
händler Dargaud). 
Es ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass die Beschwer-
deführerin sich bereits zuvor an unzulässigen Wettbewerbsabreden im Vor-
feld von Ausschreibungen beteiligt hat. So führten die Wettbewerbsbehör-
den zum Zeitpunkt des vorliegend in Frage stehenden Wettbewerbs-
verstosses betreffend das Projekt (...) (vgl. Sachverhalt, A) unter anderem 
gegen die Beschwerdeführerin ein Kartellsanktionsverfahren wegen mut-
masslicher Submissionsabsprachen im Kanton Aargau. Das Verfahren 
mündete in einer – formell rechtskräftigen – Sanktionierung der Beschwer-
deführerin (vgl. Verfügung der Vorinstanz vom 16. Dezember 2011 in der 
Untersuchung betreffend Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau 
im Kanton Aargau [veröffentlicht in: RPW 2012/2 S. 270 ff.]). 
Die Beschwerdeführerin war auch Untersuchungsadressatin des im Jahr 
2013 eröffneten Kartellsanktionsverfahrens der Wettbewerbsbehörden in 
Sachen Bauleistungen See-Gaster, das ebenfalls unzulässige Submissi-
onsabsprachen zum Gegenstand hatte. Aufgrund ihrer Rolle als Erstanzei-
gerin hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin einen vollständigen Erlass 
der Sanktion nach der Bonusregelung gewährt (vgl. die insoweit rechts-
kräftige Verfügung vom 8. Juli 2016 [veröffentlicht in: RPW 2020/3, 
S. 880 ff., 1136]). 


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Seite 93 
Zudem hat die Vorinstanz in einem anderen Fall mit Verfügung vom 19. No-
vember 2007 unter anderem festgestellt, dass die Vorgängergesellschaft 
der – nunmehr aufgelösten – Tochtergesellschaft Implenia (Ticino) SA, Ba-
tigroup (Ticino) SA, sich kartellrechtswidrig verhalten hat (RPW 2008/1 
S. 85, bestätigt durch Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 
E. 2.4.2 ff., Strassenbeläge Tessin Implenia). 
Hinzu kommt, dass die Wettbewerbsbehörden sowie der Schweizerische 
Baumeisterverband (SBV) bereits kurz nach der Einführung der direkten 
Sanktionen Sensibilisierungskampagnen zum Thema unzulässige Submis-
sionsabsprachen durchgeführt haben. Dass die Beschwerdeführerin sich 
dennoch erneut an entsprechenden Abreden beteiligt hat, zeigt, dass sie 
auch in jüngerer Zeit Mühe bekundete, sich kartellrechtskonform zu verhal-
ten (vgl. Urteil des BVGer 5161/2019 vom 9. August 2021 E. 5.4.2, Stras-
senbau Graubünden Implenia). 
Vor diesem Hintergrund besteht ein gewisses, nicht mehr nur geringfügiges 
Risiko, dass die Beschwerdeführerin sich im Rahmen von Ausschreibun-
gen erneut kartellrechtswidrig verhält. Hieran nichts zu ändern vermag un-
ter den gegebenen Umständen, dass der vorliegend zu beurteilende 
Verstoss nunmehr rund zehn Jahre zurückliegt. Die fragliche Massnahme 
ist insoweit zur Wahrung wirksamen Wettbewerbs geeignet und erforder-
lich (vgl. BGE 148 II 475 E. 5.3, Strassenbau Graubünden Implenia). 
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Verhaltenspflichten sich auf die 
gesamte Schweiz erstrecken und neben dem Hoch- auch den – mit diesem 
verwandten – Tiefbau umfassen. Die Vorinstanz berücksichtigt damit zu 
Recht, dass die Beschwerdeführerin in beiden Bereichen schweizweit tätig 
ist. Es ist nicht einsehbar, inwieweit das Risiko kartellrechtswidrigen Ver-
haltens der Beschwerdeführerin auf das Engadin oder den Kanton Grau-
bünden begrenzt sein soll. Die Anordnung wahrt die Verhältnismässigkeit 
somit auch in sachlicher und räumlicher Hinsicht. Der Eventualantrag der 
Beschwerdeführerin, die Verhaltenspflichten sachlich und räumlich auf 
Hochbauleistungen im Engadin zu begrenzen, ist deshalb abzuweisen. 
Mit Blick auf die geringe Schwere des mit den Verhaltenspflichten verbun-
denen Eingriffs sind diese der Beschwerdeführerin ohne Weiteres zumut-
bar. Wie das Bundesverwaltungsgericht festgehalten hat, entfalten Unter-
lassungsanordnungen bei abgeschlossenen Wettbewerbsverstössen auf-
grund der direkten Sanktionierbarkeit von sog. harten Abreden nach Art. 5 
Abs. 3 und 4 KG kaum bemerkenswerte Rechtswirkungen (vgl. BVGer B-


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Seite 94 
420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 2.4.2, Strassenbeläge Tessin). Zudem be-
steht ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Verhinderung künftiger 
Wettbewerbsabreden bei Ausschreibungen (vgl. in diesem Sinne Urteil des 
BGer 2A.59/2005 vom 22. August 2005 E. 3.3, Landesbibliothek). 
Die in Dispositiv-Ziffer 1.1 und 1.2 angefochtenen Verhaltenspflichten sind 
demzufolge verhältnismässige Massnahmen zur Vorbeugung eines erneu-
ten wettbewerbswidrigen Verhaltens der Beschwerdeführerin bei Aus-
schreibungen von Bauprojekten. 
Weitere Rechtsverletzungen macht die Beschwerdeführerin in diesem Zu-
sammenhang nicht geltend; solche sind auch nicht ersichtlich. Die Unter-
lassungsanordnungen erweisen sich damit als rechtmässig. 
16. Ergebnis 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin mit ihren 
Begehren nicht durchdringt. Sie erhebt zu Unrecht Anspruch auf einen voll-
ständigen Sanktionserlass oder auf eine den vorinstanzlich gewährten Um-
fang von 30% überschreitende Sanktionsreduktion unter dem Titel der Bo-
nusregelung. Da die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Selbstanzeige 
keinen relevanten Mehrwert erbracht hat, erweist sich die bonusrechtliche 
Sanktionsreduktion von 30% als bundesrechtswidrig. Von einer reformatio 
in peius ist gleichwohl abzusehen. Schliesslich sind die ihr auferlegten Un-
terlassungsanordnungen nicht zu beanstanden. 
17. Kosten 
17.1 Während die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin je einen spe-
zifischen Antrag auf Aufhebung der von der Vorinstanz angeordneten 
Sanktion und der Massnahmen stellt, beantragt sie nicht ausdrücklich, 
dass auch Ziff. 3.2 des Dispositivs der vorinstanzlichen Verfügung aufzu-
heben sei, wonach der Beschwerdeführerin Verfahrenskosten in der Höhe 
von Fr. 11'259.— auferlegt werden (vgl. zum Wortlaut der Rechtsbegehren 
Sachverhalt, R). Sie beschränkt sich insoweit auf den allgemein gefassten 
und in der Beschwerdebegründung nicht näher erläuterten Antrag "Unter 
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Bundes." Dies wirft die 
Frage auf, ob dieser Antrag hinreichend klar ist, um neben den Kosten des 
vorliegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. E. 17.2) auch diejenigen der Vo-
rinstanz zu erfassen. 


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Seite 95 
Beschwerden an das Bundesverwaltungsgericht müssen ein Begehren 
enthalten (Art. 52 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Dieses hat die nötige 
Klarheit aufzuweisen (Art. 52 Abs. 2 VwVG). Es sollte grundsätzlich so prä-
zise formuliert sein, dass es bei Gutheissung der Beschwerde zum Dispo-
sitiv erhoben werden könnte (vgl. BGE 134 III 379 E. 1.3; Urteil des BGer 
2C_774/2018 vom 13. Mai 2019 E. 3.2). Die Anforderungen an die Formu-
lierung eines Begehrens sind im Allgemeinen aber nicht sehr hoch. Es ge-
nügt, wenn aus der Beschwerde zumindest implizit ersichtlich ist, in wel-
chen Punkten der angefochtene Entscheid beanstandet wird. Speziell bei 
Laienbeschwerden dürfen in sprachlicher und formeller Hinsicht keine 
strengen Anforderungen gestellt werden. Hier ist ein sinngemässer Antrag, 
welcher sich aus dem Zusammenhang unter Zuhilfenahme der Begrün-
dung ergibt, genügend (vgl. Urteil des BVGer A-6021/2018 vom 28. Okto-
ber 2019 E. 1.3.1 m.H.a. BGE 102 Ib 365 E. 6; SEETHALER/PORTMANN, in: 
Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 52 N. 45 ff.; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.211). Rechtsbegehren 
sind nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Licht der dazu 
gegebenen Begründung (vgl. BGE 137 II 313 E. 1.3; Urteil des BGer 
2C_157/2019 vom 12. März 2019 E. 3.2; Urteil des BGer 2C_774/2018 
vom 13. Mai 2019 E. 3.2; Urteil des BVGer B-671/2020 vom 6. Oktober 
2020 E. 1.3). 
Im Lichte dieser allgemeinen Erwägungen und des Verbots des überspitz-
ten Formalismus (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. BGE 149 IV 9 E. 7.2) kann der in 
Frage stehende Antrag objektiv dahingehend ausgelegt werden, dass er 
auch die Auferlegung der Verfahrenskosten vor der Vorinstanz erfasst. 
Die Auferlegung von Kosten im vorinstanzlichen Verfahren richtet sich nach 
der Verordnung über die Gebühren zum Kartellgesetz vom 25. Februar 
1998 (Gebührenverordnung KG, GebV-KG; SR 251.2). Gebührenpflichtig 
ist gemäss Art. 2 Abs. 1 GebV-KG unter anderem, wer Verwaltungsverfah-
ren verursacht. Keine Gebührenpflicht besteht gemäss Art. 3 Abs. 2 GebV-
KG für Beteiligte, die eine Vorabklärung oder eine Untersuchung verur-
sacht haben, sofern sich keine Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbe-
werbsbeschränkung ergeben oder sich die vorliegenden Anhaltspunkte 
nicht erhärten und das Verfahren aus diesem Grunde eingestellt wird. Die 
Gebühr bemisst sich gemäss Art. 4 GebV-KG nach dem Zeitaufwand. 
Die Beschwerdeführerin hat sich an einer Submissionsabsprache über das 
Projekt (...) beteiligt und damit die Durchführung der vorinstanzlichen Un-
tersuchung (mit)veranlasst. Aus dem Verfahrensfehler der Vorinstanz kann 


B-697/2018 
Seite 96 
nicht abgeleitet werden, dass das Untersuchungsverfahren mit einem ge-
ringeren Aufwand hätte durchgeführt werden können. Es besteht kein 
Grund, den vorinstanzlichen Entscheid hinsichtlich der Verfahrenskosten 
abzuändern. Dies gilt umso mehr, als die Höhe der der Beschwerdeführerin 
anteilmässig auferlegten Verfahrenskosten weder unangemessen oder 
sonstwie unverhältnismässig erscheint. 
17.2 Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten des Be-
schwerdeverfahrens in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt 
diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 
Abs. 1 VwVG). Gemäss Art. 6 Bst. b des Reglements über die Kosten und 
Entschädigungen 
vor 
dem 
Bundesverwaltungsgericht 
(VGKE, 
SR 173.320.2) können Verfahrenskosten einer Partei ganz oder teilweise 
erlassen werden, wenn Gründe in der Sache oder in der Person der Partei 
es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie ihr aufzuerlegen. 
Im vorliegenden Fall ist die Beschwerde abzuweisen, weshalb die Kosten 
des Beschwerdeverfahrens im Umfang von Fr. 10'000.– grundsätzlich der 
Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind. Da der Vorinstanz jedoch eine – im 
vorliegenden Verfahren geheilte – Gehörsverletzung vorzuhalten ist (vgl. 
E. 13.3), werden die der Beschwerdeführerin aufzuerlegenden Verfahrens-
kosten um Fr. 2'000.– reduziert (vgl. Urteil der Schweizerischen Asylrekurs-
kommission vom 11. Februar 2003 E. 7, in: VPB 67.107, m.w.H.). 
17.3 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden 
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr 
erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten zuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). 
Die Beschwerde erweist sich lediglich insoweit als begründet, als die Be-
schwerdeführerin einen Begründungsmangel hinsichtlich des von ihr erho-
benen Anspruchs auf Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus 
Plus) rügt. Angesichts dessen ist der Beschwerdeführerin eine reduzierte 
Parteientschädigung in dem Umfang zuzusprechen, der dem angemesse-
nen Aufwand für die Geltendmachung des Verfahrensfehlers entspricht. 
Diese ist unter Berücksichtigung der Komplexität des Verfahrens auf 
Fr. 5'000.– festzulegen. 
 
 


B-697/2018 
Seite 97 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
2. 
Der Beschwerdeführerin wird von den Kosten des vorliegenden Verfahrens 
ein Betrag von Fr. 8'000.– auferlegt. 
Der Betrag wird nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils mit dem geleis-
teten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 10'000.– verrechnet. Der Rest-
betrag wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils der Be-
schwerdeführerin zurückerstattet. 
3. 
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 
des vorliegenden Urteils eine reduzierte Parteientschädigung von 
Fr. 5'000.– zu bezahlen. 
4. 
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das Eid-
genössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung. 
 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 
 
 
Der vorsitzende Richter: 
Der Gerichtsschreiber: 
 
 
Stephan Breitenmoser 
Robert Weyeneth 
 


B-697/2018 
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Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 
 
Versand: 28. Dezember 2023 
 
 


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Zustellung erfolgt an: 
- 
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 
- 
die Vorinstanz (Ref-Nr. 22-0465; Gerichtsurkunde) 
- 
das WBF (Gerichtsurkunde)