bvger · BVGE 2024 I/1 · 2024-05-08 · de
BVGE 2024 I/1

Arbeitsleistung im öffentlichen Interesse (Zivildienst)

2024 I/1
Auszug aus dem Urteil der Abteilung II
i.S. X. gegen Bundesamt für Zivildienst
B—294/2024 vom 8. Mai 2024
Zivildienst. Dienstverschiebung. Abbruch Ersteinsatz. Dauer Ersatzdienst nach rechtmässig abgebrochenem Ersteinsatz. Legalitätsprinzip.
Art. 20, Art. 23 ZDG. Art. 38 Abs. 3, Art. 43 Abs. 3 ZDV.
1. Aus Art. 38 Abs. 3 Bst. a ZDV, wonach eine zivildienstpflichtige Person, welche eine Rekrutenschule bestanden hat, einen Ersteinsatz von 54 Tagen zu leisten hat, lässt sich nicht die Pflicht ableiten, dass bei einem rechtmässigen Abbruch dieses Ersteinsatzes die gesamte Einsatzdauer, das heisst ohne Berücksichtigung der bereits geleisteten Einsatztage, zu wiederholen ist (E. 4.2 und 5.1).
2. Nach der vorinstanzlichen Praxis muss bei rechtmässig abgebrochenen Ersteinsätzen die gesamte Einsatzdauer wiederholt werden, wenn die zivildienstpflichtige Person nicht mindestens 80 Prozent der Einsatztage des Ersteinsatzes geleistet hat. Diese Praxis stützt sich im entscheidenden Punkt weder auf eine zivildienstrechtliche Regelung noch auf einen Analogieschluss zur Regelung für die Rekrutenschule (E. 5.2). Mangels gesetzlicher Grundlage ist das Legalitätsprinzip verletzt (E. 5.1 und 6.4).
Service civil. Report de service. Interruption de la première période d'affectation. Durée du service civil de remplacement après interruption justifiée de la première période d'affectation. Principe de la légalité.
Art. 20, art. 23 LSC. Art. 38 al. 3, art. 43 al. 3 OSCi.
1. L'art. 38 al. 3 let. a OSCi, selon lequel toute personne astreinte au service civil ayant accompli l'école de recrues effectue une première affectation de 54 jours, n'implique pas l'obligation, en cas d'interruption justifiée de cette première affectation, de répéter la durée totale de l'affectation sans tenir compte des jours d'affectation déjà effectués (consid. 4.2 et 5.1).
2. Selon la pratique de l'autorité inférieure, en cas d'interruption justifiée de la première affectation, la personne astreinte qui n'a pas accompli au moins 80 pour cent de la première affectation au service civil doit répéter la durée totale de l'affectation. Sur ce point, cette pratique ne se fonde ni sur la réglementation du service civil ni sur un raisonnement par analogie avec la réglementation de l'école de recrues (consid. 5.2). En l'absence de base légale, il y a violation du principe de la légalité (consid. 5.1 et 6.4).
Servizio civile. Differimento del servizio. Interruzione del primo impiego. Durata del servizio sostitutivo dopo l'interruzione giustificata del primo periodo d'impiego. Principio della legalità.
Art. 20, art. 23 LSC. Art. 38 cpv. 3, art. 43 cpv. 3 OSCi.
1. Dall'art. 38 cpv. 3 lett. a OSCi, secondo cui una persona soggetta al servizio civile che ha adempiuto una scuola reclute deve prestare un primo periodo d'impiego che dura almeno 54 giorni, non deriva l'obbligo, in caso di interruzione giustificata di tale primo impiego, di ripetere l'intera durata dello stesso, ossia senza tener conto dei giorni di impiego già prestati (consid. 4.2 e 5.1).
2. Secondo la prassi dell'autorità inferiore, in caso di interruzione giustificata di un primo impiego occorre ripetere l'intera durata dello stesso se la persona soggetta al servizio civile non ha prestato almeno l'80 per cento dei giorni del primo impiego. Su questo aspetto detta prassi non si basa né su una normativa in materia di servizio civile, né su una deduzione per analogia fondata sulla regolamentazione per la scuola reclute (consid. 5.2). In mancanza di una base legale, vi è violazione del principio della legalità (consid. 5.1 e 6.4).
Nach Absolvierung der Rekrutenschule und von drei Wiederholungskursen wurde der Beschwerdeführer zum Zivildienst zugelassen.
Der Beschwerdeführer trat am 3. Juli 2023 seinen 54-tägigen Ersteinsatz im Zivildienst an. Zwischenzeitlich wurde ihm bekannt, dass er im Rahmen seines Studiums drei Prüfungen nicht bestanden habe und diese im August 2023 wiederholen müsse. Am 31. Juli 2023 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit dem Einverständnis des Einsatzbetriebs telefonisch mit, dass er den Einsatz nach 29 geleisteten Diensttagen in Anbetracht der für ihn wichtigen Lernzeit per sofort abbrechen könne.
Mit Verfügung vom 3. August 2023 genehmigte die Vorinstanz sein Gesuch um Dienstverschiebung und bekräftigte den Abbruch des Ersteinsatzes per 31. Juli 2023. Gleichzeitig wurde der Beschwerdeführer darauf hingewiesen, dass er den Ersteinsatz von mindestens 54 Tagen nicht erfüllt habe und dieser somit im Jahr 2024 neu geplant werden müsse.
Am 8. Oktober 2023 reichte der Beschwerdeführer ein zweites Dienstverschiebungsgesuch ein, da er plane, ein halbjähriges Praktikum zu absolvieren, was mit einem Zivildiensteinsatz von 54 Tagen nicht vereinbar sei.
Das zweite Dienstverschiebungsgesuch wies die Vorinstanz mit Verfügung vom 29. November 2023 unter anderem mit der Begründung ab, dass der Beschwerdeführer seinen Ersteinsatz in vollem Umfang zu wiederholen habe und hierfür in den Semesterferien im Sommer hinreichend Zeit habe.
Mit Eingabe vom 12. Januar 2024 erhob der Beschwerdeführer gegen diese Verfügung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Der Beschwerdeführer beantragte, es sei die Verfügung der Vorinstanz vom 29. November 2023 aufzuheben und es sei festzuhalten, dass er den am 31. Juli 2023 abgebrochenen Ersteinsatz im Jahr 2024 vollenden müsse und für maximal 26 Einsatztage zu verpflichten sei. Zur Begründung brachte der Beschwerdeführer insbesondere vor, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage, welche verbiete, einen rechtmässig abgebrochenen Ersteinsatz zu vollenden.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer seinen 54-tägigen Ersteinsatz nach 29 geleisteten Diensttagen am 31. Juli 2023 rechtmässig abbrach. In seiner Beschwerde vom 12. Januar 2024 stellt der Beschwerdeführer das Rechtsbegehren, er sei für maximal 26 Einsatztage im Zeitraum zwischen 1. Juli 2024 und 11. August 2024 zu verpflichten ([...]). Er ficht damit die Verfügung vom 29. November 2024 nur so weit an, als er zur Wiederholung des gesamten Ersteinsatzes von 54 Diensttagen aufgefordert wird ([...]).
3.2 Streitig ist demnach, ob gestützt auf Art. 20 des Zivildienstgesetzes vom 6. Oktober 1995 (ZDG, SR 824.0) in Verbindung mit Art. 38 Abs. 3 der Zivildienstverordnung vom 11. September 1996 (ZDV, SR 824.01) nach einem rechtmässigen Abbruch des Ersteinsatzes nach 29 geleisteten Diensttagen der gesamte Ersteinsatz von 54 Diensttagen wiederholt werden muss.
3.3 Der Beschwerdeführer beanstandet, im Gesetz wie in der Verordnung fehle eine explizite Regelung, wie mit abgebrochenen Ersteinsätzen umzugehen sei. Auch aus den Materialien sei nichts Entsprechendes zu entnehmen ([...]). Insbesondere sei die rechtliche Lage einer vorgängigen Fraktionierung eines Einsatzes zu unterscheiden von einem nachträglichen rechtmässig verfügten Abbruch ([...]). Ratio legis der Mindestdauern und der längeren Ersteinsätze sei zum einen, dass vernünftig lange Ersteinsätze den Einsatzbetrieben entgegenkommen würden, sowie zum anderen, dass die gesamte Dienstpflicht innerhalb der vorgesehenen Dauer erfüllt werden könne, wofür in Bezug auf den Beschwerdeführer mit noch verbleibenden 84 Tagen kein Risiko bestehe ([...]). Folglich müsse ein berechtigt abgebrochener Ersteinsatz vollendet werden können. Eine Wiederholung des gesamten Einsatzes sei nur nötig, wenn die Einsatztage des abgebrochenen Einsatzes nicht anrechenbar wären. Dazu sehe Art. 43 Abs. 3 ZDV vor, dass auch rückwirkend ein Abbruch verfügt werden könne. Art. 29 ZDV bestimme zudem, dass ein ersatzweise geleisteter Einsatz zusammen mit dem abgebrochenen als ein einziger Einsatz gelte. Dies müsse analog auch gelten, wenn die Resttage des abgebrochenen Einsatzes nicht mehr im selben Jahr geleistet würden ([...]). Auch leuchte nicht ein, weshalb beim Militärdienst eine abgebrochene Rekrutenschule oder auch ein abgebrochener Beförderungsdienst vollendet werden könne, was niemand ernsthaft infrage stelle, es sich beim zivilen Ersatzdienst aber anders verhalten solle ([...]). Für eine behauptete Praxis der Vorinstanz, wonach der Ersteinsatz (trotz Abbruchs) als bestanden zu qualifizieren sei, wenn mindestens 80 Prozent der aufgebotenen Diensttage angerechnet worden seien, fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, mithin sei das Legalitätsprinzip verletzt (Art. 5 i.V.m. Art. 164 BV [...]).
3.4 Die Vorinstanz entgegnet, Art. 38 Abs. 3 ZDV sei mit der Teilrevision der ZDV am 1. Februar 2011 eingeführt worden. Ziel dieser und weiterer Ergänzungen der ZDV sei es gewesen, die Attraktivität des Zivildienstes gegenüber dem Militärdienst zu reduzieren. Diese Wirkung würde entfallen, wenn der Ersteinsatz gemäss Art. 38 Abs. 3 ZDV beliebig aufgeteilt werden könne ([...]). Während Art. 38 Abs. 3 ZDV nicht vorsehe, dass ein 54-tägiger Ersteinsatz aufgeteilt werden könne, sei eine solche Aufteilung hingegen beim langen Einsatz von mindestens 180 Tagen gemäss Art. 37 ZDV vorgesehen. Entsprechend folge die Vorinstanz dieser Auffassung in ihrer langjährigen, bewährten Praxis, nach der ein Ersteinsatz nach Art. 38 Abs. 3 ZDV dann als bestanden gelte, wenn mindestens 80 Prozent der aufgebotenen Diensttage an die Erfüllung der ordentlichen Zivildienstleistungen angerechnet worden seien. Der Beschwerdeführer habe vorliegend vor dem Abbruch 29 anrechenbare Diensttage geleistet, das entspreche lediglich zwei Tagen mehr als der Hälfte der verfügten 54 Tage und erreiche die Schwelle von 80 Prozent nicht annähernd. Die Verpflichtung, einen erneuten Ersteinsatz von 54 Tagen zu leisten, erscheine daher im Lichte der erwähnten Praxis und des Normzwecks im vorliegenden Fall als erforderlich. Der Gesetzgeber habe dem Bundesrat mit der Delegationsnorm von Art. 20 ZDG die Kompetenz eingeräumt, die Mindestdauer und die zeitliche Abfolge der Einsätze zu regeln. In Art. 21 Abs. 1 ZDG sei bereits auf Gesetzesstufe festgelegt, dass der erste Einsatz spätestens in dem Jahr, das der rechtskräftigen Zulassung folgt, zu beginnen sei. Die in Art. 38 Abs. 3 ZDV getroffene Regelung, die präzisierend festhalte, dass der Ersteinsatz mindestens 54 Tage zu dauern habe, sei von der Delegationsnorm ohne Weiteres gedeckt. Diese Verordnungsbestimmung könne hinsichtlich der Eingriffsschwere insoweit nicht mit dem per 1. Juli 2016 (meint: als Folge des Urteils BVGE 2014/50) aufgehobenen Art. 36a ZDV verglichen werden, als dieser die Pflicht zum Durchdienen im Zivildienst vorsah ([...]). Vor diesem Hintergrund sei auch der Vorwurf des Beschwerdeführers, die Praxis der Vorinstanz würde das Legalitätsprinzip verletzen, nicht nachvollziehbar. Die Praxis berücksichtige den Willen des Verordnungsgebers und genüge dem Verhältnismässigkeitsprinzip, indem Zivildienstleistende, deren 54-tägiger Ersteinsatz nach Leistung eines Grossteils der verfügten Diensttage rechtmässig abgebrochen wurde, nicht nochmals von vorne beginnen müssten ([...]).
3.5 Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) stützt die Argumentation der Vorinstanz, wonach Art. 38 Abs. 3 Bst. a ZDV keine Teilung des Ersteinsatzes vorsehe. Der Bundesrat habe diese Teilung im Sinne eines qualifizierten Schweigens bewusst nicht geregelt, da die Leistung des Ersteinsatzes von mindestens 54 Tagen Dauer am Stück zu erfolgen habe. Falls der Ersteinsatz abgebrochen werde, so habe die zivildienstpflichtige Person den Ersteinsatz grundsätzlich in gesamter Länge zu wiederholen, soweit es sich nicht nur um ein paar fehlende Diensttage handle ([...]).
4.
4.1 In Bezug auf die Möglichkeit zur vorgängigen Fraktionierung eines Einsatzes ist festzustellen, dass der lange Einsatz von mindestens 180 Tagen für zivildienstpflichtige Personen, die keine Rekrutenschule bestanden haben, ohne zusätzliche Begründung in zwei Teilen geleistet werden kann (Art. 20 ZDG i.V.m. Art. 37 Abs. 3 ZDV). In Bezug auf zivildienstpflichtige Personen, die bereits eine Rekrutenschule absolviert haben, regelt Art. 38 Abs. 3 ZDV nicht explizit, ob diese ihren Ersteinsatz von mindestens 54 Tagen Dauer (Art. 38 Abs. 3 Bst. a ZDV) ebenfalls in zwei Teilen leisten können.
4.2 Mit Blick auf den Militärdienst gilt, dass Militärdienstpflichtige ihre Rekrutenschule grundsätzlich ohne Unterbruch in der vollen Dauer gemäss dem öffentlichen militärischen Aufgebot zu leisten haben. Nur in begründeten Ausnahmefällen kann die Rekrutenschule einmal unterbrochen (fraktioniert) und somit in zwei Teilen absolviert werden, wobei hierzu kein Anspruch besteht (Art. 49 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 [MG, SR 510.10] i.V.m. Art. 57 Abs. 1 der Verordnung vom 22. November 2017 über die Militärdienstpflicht [VMDP, SR 512.21]). Wiederholungskurse können gemäss Art. 58 Abs. 2 Bst. a und b VMDP bei Vorliegen besonderer Ausbildungsbedürfnisse in mehrere Teile aufgeteilt werden.
Somit sind zivildienstpflichtige Personen in Bezug auf den langen Einsatz von 180 Tagen im Vergleich zu militärdienstpflichtigen Personen leicht bessergestellt, was sich wohl mit der längeren Einsatzdauer rechtfertigt. Hingegen herrscht für den Militär- wie auch den Zivildienst ansonsten der Grundsatz vor, dass die Fraktionierung unerwünscht und damit der Einsatz am Stück ohne Unterbrüche zu leisten ist. Vor diesem Hintergrund ist die Argumentation von Vorinstanz und Generalsekretariat VBS insoweit nachvollziehbar, als diese geltend machen, im Unterschied zum langen Einsatz von 180 Tagen könne der Ersteinsatz von 54 Tagen gemäss Art. 38 Abs. 3 Bst. a ZDV mangels expliziter Bestimmung im ZDG oder ZDV e contrario im Sinne eines qualifizierten Schweigens nicht geplant aufgeteilt beziehungsweise fraktioniert werden ([...]). Die Frage, ob insoweit tatsächlich ein qualifiziertes Schweigen vorliegt, kann indessen offenbleiben.
5.
Im vorliegenden Fall beantragt der Beschwerdeführer indessen keine vorgängige Fraktionierung seines Ersteinsatzes; vielmehr trat er den 54-tägigen Ersteinsatz unbestrittenermassen mit der Absicht an, die Gesamtdauer am Stück zu leisten. Als er nachträglich erfuhr, dass er drei Prüfungen nicht bestanden hatte, entschied er sich zum Abbruch, der seitens der Vorinstanz bewilligt beziehungsweise genehmigt wurde (vgl. E. 3.1 hiervor). Es geht somit einzig um die Frage, ob nach einem bewilligten Abbruch des Ersteinsatzes nur die fehlenden Tage zu leisten sind oder der ganze Ersteinsatz zu wiederholen ist.
5.1 Die Vorinstanz wie das Generalsekretariat des VBS schliessen aus der fehlenden Regelung zur Fraktionierung in Art. 38 Abs. 3 ZDV, dass auch nach einem nachträglichen, rechtmässigen Abbruch bei Nichtbestehen des Ersteinsatzes von 54 Tagen der gesamte Ersteinsatz wiederholt werden muss ([...]). Dieser Schluss greift jedoch zu kurz. Aus dem soeben festgestellten Konzept, dass eine geplante Fraktionierung nicht gewollt ist, ergibt sich nicht mit gleicher Selbstverständlichkeit, dass auch nach rechtmässigem Abbruch der Dienst im Ergebnis nicht so aufgeteilt werden kann, dass - jedenfalls für den vorliegenden Fall, in welchem die Hälfte der Diensttage bereits geleistet worden ist - nicht nochmals ein voller Ersteinsatz zu leisten ist. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass ein Abbruch des Einsatzes zwar rückwirkend verfügt werden kann (Art. 43 Abs. 3 ZDV), aber jedenfalls gemäss Art. 23 Abs. 1 ZDG wichtige Gründe voraussetzt. Der Abbruch hat durch die Vollzugsstelle in Form einer beschwerdefähigen Verfügung zu erfolgen (Art. 23 Abs. 2 ZDG). Dies ist ein deutlicher Unterschied zur Fraktionierung. In Bezug auf den 54-tägigen Ersteinsatz regelt Art. 38 Abs. 3 ZDV lediglich den Zeitpunkt des Beginns und Bst. a bestimmt die Mindestdauer von 54 Tagen. Weder aus dem Zeitpunkt des Beginns noch aus der Mindestdauer lässt sich jedoch ableiten, ob nach einem bewilligten Abbruch dennoch der gesamte Ersteinsatz zu wiederholen ist. Folglich enthalten weder das ZDG noch die ZDV eine gesetzliche Grundlage, wie im Zivildienst mit abgebrochenen (Erst—)Einsätzen umzugehen sei. Auch in den Botschaften vom 22. Juni 1994 zum Bundesgesetz über den zivilen Ersatzdienst (Zivildienstgesetz, ZDG; BBl 1994 III 1609, 1673 ff.) sowie vom 21. September 2001 zur Änderung des Bundesgesetzes über den zivilen Ersatzdienst (BBl 2001 6127, 6188) fehlen entsprechende Ausführungen.
5.2 Der Vergleich mit dem Militärdienst ergibt, dass diesbezüglich explizite gesetzliche Regelungen zu den Folgen des Abbruchs vorhanden sind. Militärdienstpflichtige, die mindestens 80 Prozent der vollen Dauer der Rekrutenschule geleistet haben und mindestens als genügend qualifiziert wurden, haben die Rekrutenschule bestanden (Art. 49 MG i.V.m. Art. 57 Abs. 2 VMDP). Militärdienstpflichtige, welche die Rekrutenschule nicht bestanden haben, werden auf den nächstmöglichen Zeit-
punkt für den Rest der Dauer aufgeboten (Art. 49 MG i.V.m. Art. 57 Abs. 3 VMDP).
In Bezug auf die Praxis der Vorinstanz, wonach ein Ersteinsatz dann als bestanden gelte, wenn mindestens 80 Prozent der aufgebotenen Diensttage an die Erfüllung der ordentlichen Zivildienstleistungen angerechnet worden seien, wendet die Vorinstanz Art. 57 Abs. 2 VMDP wohl insoweit analog an, als Militärdienstpflichtige, die mindestens 80 Prozent der vollen Dauer der Rekrutenschule geleistet haben, die Rekrutenschule bestanden haben. Damit scheint die Vorinstanz von einer gewissen Vergleichbarkeit zwischen Ersteinsatz und Rekrutenschule auszugehen. Hingegen folgt die Vorinstanz in Bezug auf den Zivildienst nicht der Lösung des MG, wonach Militärdienstpflichtige, welche die Rekrutenschule nicht bestanden haben, nur für den Rest der Dauer aufgeboten werden (Art. 49 MG i.V.m. Art. 57 Abs. 3 VMDP). Auch das Generalsekretariat des VBS spricht sich gegen eine analoge Anwendung von Art. 57 Abs. 3 VMDP aus ([...]).
5.3 Im Gesetz besteht eine Lücke, wenn eine Regelung unvollständig ist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn - mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung. Eine echte Gesetzeslücke, die vom Gericht zu füllen ist, liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Rechtssinn eine Vorschrift entnommen werden kann (BGE 148 V 397 E. 6.2.1; 141 IV 298 E. 1.3.1 m.H.).
Vorliegend liegt in Bezug auf die Frage, wie im Zivildienst mit abgebrochenen (Erst—)Einsätzen von 54 Tagen umzugehen sei, jedenfalls entgegen der Auffassung der Vorinstanz kein qualifiziertes Schweigen vor, welches eine echte Lücke ausschliessen würde (vgl. Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 576). Ob in Bezug auf die Rechtslage nach bewilligtem Abbruch vorliegend mit Blick auf die Möglichkeit des Analogieschlusses zur gesetzlichen Lösung im Militärdienst eine echte Lücke vorliegt, kann aufgrund der nachfolgenden Ausführungen letztlich offenbleiben.
5.4 Aufgrund des soeben Gesagten stellt sich die fallentscheidende Frage, ob die Vorinstanz mit ihrer für die zivildienstpflichtige Person unvorteilhaften und verglichen mit einer militärdienstpflichtigen Person strengeren Praxis mangels gesetzlicher Grundlage gegen das Legalitätsprinzip verstösst.
6.
6.1 Das Recht bildet Grundlage und Schranke staatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 1 BV). Diese Verfassungsnorm statuiert den Vorbehalt und den Vorrang des Rechtssatzes. Ersterer verlangt insbesondere, dass sich behördliche Akte auf eine hinreichend bestimmte generell-abstrakte Norm stützen. Letzterer, dass sich rechtsanwendende Organe an das geltende Recht halten und rechtsetzende Organe die Normenhierarchie beachten. Durch den Vorbehalt des Rechtssatzes sollen die Rechtssicherheit im Sinne der Vorhersehbarkeit sowie die Rechtsgleichheit verwirklicht werden (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.3 ff.; BVGE 2021 IV/5 E. 6.1; Urteile des BVGer B—1897/2022 vom 15. September 2022 E. 5.1; B—5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 4.1; Benjamin Schindler, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, Art. 5 N. 18 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 325, 338 ff.). Art. 164 Abs. 1 BV bestimmt, dass auf Bundesebene alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Als massgebliche Kriterien zur Umschreibung der Wichtigkeit im Sinne des materiellen Gesetzesvorbehalts gelten namentlich die Intensität des Eingriffs, die Zahl der von der Regelung betroffenen Personen, die finanzielle Bedeutung und die Akzeptanz der Massnahmen (BVGE 2014/50 E. 4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 354 ff.).
6.2 Es steht fest, dass mit der Teilrevision der ZDV im Jahr 2011 sowie weiteren Ergänzungen der ZDV unter anderem die Attraktivität des Zivildienstes gegenüber dem Militärdienst reduziert werden sollte (vgl. dazu Erläuternder Bericht zur Revision des Zivildienstgesetzes vom 2. August 2013, Ziffer 1.1.3, S. 5). Unabhängig davon darf gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine zivildienstpflichtige Person nicht bessergestellt werden als eine militärdienstpflichtige Person (Urteile des BVGer B—5180/2021 vom 23. März 2022 E. 3.1; B—6183/2017 vom 19. April 2018 E. 3.3). Aus dieser Rechtsprechung darf jedoch nicht geschlossen werden, dass eine zivildienstpflichtige Person stets und ohne gesetzliche Grundlage schlechter zu stellen wäre als eine militärdienstpflichtige Person. Möglicherweise ist der Beschwerdeführer als zivildienstpflichtige Person gegenüber einem Militärdienstpflichtigen insoweit privilegiert, als er den Ersteinsatz erst im Kalenderjahr, das der rechtskräftigen Zulassung zum Zivildienst folgt, beginnen muss und zudem seinen Zivildiensteinsatz zum für ihn günstigsten Zeitpunkt leisten kann ([...]). Dieser potenzielle Vorteil kann jedoch nicht pauschal rechtfertigen, dass im Falle einer Pflicht zur Wiederholung des gesamten Einsatzes nach rechtmässigem Abbruch des Ersteinsatzes eine zivildienstpflichtige Person gegenüber einer militärdienstpflichtigen Person Nachteile erleidet, ohne dass hierfür eine gesetzliche Grundlage besteht.
6.3 Mit Urteil BVGE 2014/50 hatte das Bundesverwaltungsgericht die unterbruchsfreie Leistung des Zivildienstes für militärische Durchdiener gestützt auf aArt. 36a ZDV zu beurteilen. Es erwog, die unselbstständige Verordnungsnorm von aArt. 36a ZDV sei gesetzeswidrig, weil sich diese Regelung nicht auf eine hinreichende formell-gesetzliche Delegationsnorm stütze (E. 5.8). Die Verordnungsregelung, wonach Zivildienstleistende, die im Zeitpunkt ihrer Anmeldung zum Zivildienst als Durchdiener gemeldet waren, einen unterbruchsfreien Zivildiensteinsatz zu leisten haben, wurde daher die Anwendung versagt (E. 5.9). Im Nachgang zu diesem Urteil ist aArt. 36a ZDV mit Wirkung per 1. Juli 2016 aufgehoben worden (AS 2016 1897). Auch in BVGE 2022 I/4 (insb. E. 4.2.2) sowie in seinen Urteilen B—4297/2021 vom 11. Januar 2022, B—2474/2019 vom 23. September 2019 sowie B—3356/2014 vom 17. August 2015 stützte sich das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Wahl des Durchdienermodells namentlich auf die in BVGE 2014/50 entwickelte Argumentation.
6.4 Vorliegend wirkt sich die Praxis der Vorinstanz, wonach analog zum Militärdienst nach Leistung von 80 Prozent der Einsatztage der Ersteinsatz als bestanden gilt, im Vergleich zum reinen Wortlaut der ZDV positiv auf die Rechtsposition der zivildienstpflichtigen Person aus, da sie eine Erleichterung darstellt. Hingegen greift die Pflicht zur Wiederholung des vollständigen Ersteinsatzes nach einem Abbruch respektive bei Nichtbestehen negativ in die Rechtsposition des Beschwerdeführers ein, da sie ihm im Vergleich zum naheliegenden Analogieschluss zu den diesbezüglich für den Militärdienst geltenden Regeln zusätzliche Pflichten auferlegt. In diesem Sinne müsste sich die Pflicht zur Wiederholung des vollständigen Einsatzes jedenfalls auf eine materiell-gesetzliche Grundlage, also zumindest auf eine entsprechende explizite Regelung in der ZDV, stützen. Anders als in der erwähnten Rechtsprechung zu aArt. 36a ZDV zur Wahl des Durchdienermodells gründet die Pflicht zur Wiederholung des vollständigen Ersteinsatzes nach einem rechtmässigen Abbruch jedoch auf keinerlei gesetzlicher Grundlage (weder auf Stufe ZDV als Verordnung noch auf Stufe ZDG als formelles Gesetz). Daher kann - wie der Beschwerdeführer zutreffend feststellt ([...]) - offenbleiben, ob eine solche Verschärfung gegenüber dem Militärdienst in Art. 38 Abs. 3 ZDV analog zu aArt. 36a ZDV auch als unselbstständige Verordnungsnorm gesetzeswidrig wäre, wenn sich diese Regelung nicht auf eine hinreichende formell-gesetzliche Delegationsnorm stützt (vgl. dazu BVGE 2014/50 E. 4.4). Folglich kann vorliegend mangels gesetzlicher Grundlage die Eingriffsschwere keine Rolle spielen. Diese müsste hingegen berücksichtigt werden in Bezug auf die Frage, ob die Schlechterstellung von zivildienstpflichtigen Personen im Sinne einer Pflicht zur Wiederholung des vollständigen Einsatzes gestützt auf eine unselbstständige Verordnungsnorm ausreichend wäre. Diese Frage stellt sich im konkreten Fall jedoch nicht.