bvger · A-1982/2006 · 2007-12-03 · de
A-1982/2006

Luftfahrt (Übriges)

Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-1982/2006
Urteil vom 3. Dezember 2007
Besetzung
Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), Richter Beat Forster, Richterin Florence Aubry Girardin,
Gerichtsschreiberin Giovanna Battagliero.
Parteien
1. Air Zermatt AG, Heliport, 3942 Raron,
2. Air-Glaciers SA, TransHéli SA, rue de la Dent-Blanche 18, 1950 Sion,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Ergänzung der Bewilligung für Aussenlandungen mit Helikoptern bei gewerbsmässigen Flügen.
Sachverhalt:
A.
Am 26. September 2000 führte eine Helikopterfirma in Beuson/VS mit mehreren Helikoptern Passagierrundflüge durch. Beim Anflug auf die für diese Flüge benutzte Aussenlandestelle, einen Fussballplatz, ereignete sich eine Kollision zwischen zwei Helikoptern, bei der mehrere Passagiere und einer der Piloten ums Leben kamen.
B.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) beauftragte daraufhin das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), für Aussenlandestellen, die intensiv oder über längere Zeit benutzt werden, ergänzende Vorschriften zu erlassen.
C.
Mit Verfügung vom 26. Januar 2001, die an alle Trägerinnen und Träger von Bewilligungen für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen adressiert war, ergänzte das BAZL diese Bewilligungen. Darin wurden Vorkehrungen festgehalten für den Fall, dass bei Personenbeförderungen zu geschäftlichen und touristischen Zwecken auf einer Aussenlandestelle mehr als ein Helikopter eingesetzt und/oder mehr als 20 Passagiere befördert und/oder mehr als 10 Bewegungen pro Tag ausgeführt werden sollen. Unter anderem wurde vorgeschrieben, dass auf der Aussenlandestelle mindestens zwei als Bodenpersonal eingewiesene Personen anwesend sein müssen, von denen eine ausschliesslich die Flugbewegungen überwacht und gegebenenfalls koordiniert und die andere für den Umgang mit den Passagieren zuständig ist. Die Person, welche überwacht bzw. koordiniert, müsse mindestens den An- und Abflugweg der Helikopter einsehen und die Koordination über Funk sicherstellen können. Die vorgesehenen Operationen seien vor dem Einsatz zwischen den beteiligten Piloten und dem Bodenpersonal in einem Briefing klar abzusprechen. Gegen diese Verfügung wurden mehrere Beschwerden erhoben.
D.
Am 19. Oktober 2001 verfasste das Büro für Flugunfalluntersuchungen (BFU) den Untersuchungsbericht zum Flugunfall vom 26. September 2000 in Beuson. Dieser Bericht wurde am 23. Januar 2003 veröffentlicht. Nach der Analyse des Unfallhergangs und der -ursachen empfahl das BFU, als Voraussetzung für den Einsatz von mehreren Helikoptern am selben Arbeitsort müsse zwingend ein Assistent am Boden sein, der die Überwachung der Luftfahrzeuge gewährleiste, um so das Risiko von Zusammenstössen zu vermeiden.
E.
Die gegen die Verfügung des BAZL vom 26. Januar 2001 gerichteten Beschwerden hiess die Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO UVEK) mit Urteilen vom 11. Februar 2002 (vgl. z.B. Verfahrensnummer B-2001-8) gut und wies die Angelegenheit zum erneuten Entscheid an das BAZL zurück. Sie bestätigte in ihrem Entscheid, in der Bewilligung für Aussenlandungen bedürfe es grundsätzlich einer zusätzlichen Regelung bezüglich Einsatz von Helikoptern auf Aussenlandestellen und über entsprechende Sicherheitsvorkehren. Weder in den gesetzlichen Vorschriften noch in den Flugbetriebshandbüchern (flight operation manual, FOM) der Helikopter-Flugunternehmen seien solche Bestimmungen enthalten. Die vom BAZL in seiner Verfügung vom 26. Januar 2001 gewählte Formulierung sei indes unklar und daher unzweckmässig. Sie sei jedoch nicht ersatzlos zu streichen, sondern durch eine klarere Formulierung zu ersetzen.
F.
In der Folge erarbeitete das BAZL eine neue Version der Ergänzung für Aussenlandebewilligungen. Diese wurde allen Bewilligungsträgerinnen und -trägern mit Verfügung vom 29. August 2006 zugestellt. Sie ersetzt inhaltlich die letzte ausgestellte Aussenlandebewilligung bei gleicher Gültigkeitsdauer und lautet wie folgt (Hervorhebungen im Original):
Ziffer 7.5:
"Wird bei der Personenbeförderung auf einer Aussenlandestelle beabsichtigt, gleichzeitig mehr als einen Helikopter einzusetzen, d.h. wenn die Möglichkeit besteht, dass sich im selben Zeitintervall mehrere Helikopter in den An- und/oder Abflugphasen befinden, hat das betreffende Flugbetriebsunternehmen zwingend nachstehende Vorkehrungen zu treffen:
- Auf der Aussenlandestelle muss mindestens eine vom Flugbetriebsunternehmen bezeichnete und durch dieses ausgebildete Person anwesend sein, welche ausschliesslich mit der Überwachung der Helikopter betraut ist, um per Funk vor allfälligen Kollisionen warnen zu können. Die Anforderungen bzw. die Ausbildung der bezeichneten Person ist vom Flugbetriebsunternehmen festzulegen und im FOM zu beschreiben.
- Die für die Überwachung eingesetzte Person muss mindestens die An- und Abflugwege der Helikopter einsehen können und der Funkkontakt zu den Piloten muss während den An- und Abflugphasen sichergestellt sein.
- Eine vom durchführenden Flugbetriebsunternehmen zu bestimmende ausreichende Anzahl Hilfspersonen hat die Sicherheit der Passagiere und evtl. Zuschauern zu gewährleisten.
- Vor dem Einsatz ist die vorgesehene Operation (An- und Abflugwege; Meldepunkte; Funkfrequenz; Dauer der Flüge; Separierungsregeln, etc.) und das Vorgehen bei Vorfällen/Unfällen zwischen den beteiligten Piloten und dem Bodenpersonal in einem Briefing abzusprechen bzw. festzulegen.
- Das Flugbetriebsunternehmen verfügt über ein der Situation angepasstes Sicherheitskonzept, welches mindestens sicherstellt, dass bei einem Vorkommnis (Flugunfall, Zwischenfall) die entsprechenden Rettungsdienste (Helikopter, Sanität, Feuerwehr, Polizei) sofort alarmiert werden und innerhalb nützlicher Frist intervenieren können. Das Sicherheitskonzept ist schriftlich festzuhalten (i.S. eines Notfallplans).
Sind am gleichen Einsatz mehrere verschiedene Flugbetriebsunternehmen beteiligt resp. wird die gleiche Aussenlandestelle von mehreren Flugbetriebsunternehmen gleichzeitig benutzt, sind die Vorkehrungen untereinander abzusprechen. Als eine gleiche Aussenlandestelle gelten verschiedene Landepunkte innerhalb eines Bereiches von 500 m (Kreis mit einem Radius von 500 m).
Von dieser Regel ausgeschlossen sind namentlich: Nicht planbare Einsätze von hoher Dringlichkeit, die der Rettung von Menschenleben dienen."
G.
Gegen diese Verfügung erhob die Air Zermatt AG (Beschwerdeführerin 1) am 25. September 2006 bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM) Beschwerde (Verfahrensnummer A-1982/2006). Sie beantragt die Verfügung dahingehend zu ergänzen, dass nicht planbare Einsätze von hoher Dringlichkeit, die der Rettung von Menschenleben dienten, von der Regelung gemäss Ziffer 7.5 ebenso ausgeschlossen seien wie Flüge von und zu Gebirgslandeplätzen sowie für Aussenlandeplätze unter 1'100 m über Meer (m/Meer), welche unter den Piloten auf der Frequenz 130.35 MHz (Gebirgsfrequenz), gemäss VFR Guide, COM 2, koordiniert würden. Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin 1 im Wesentlichen an, die Walliser Helikopterfirmen hätten im Anschluss an den Unfall in Beuson ein Sicherheitskonzept für Heliskiingflüge ausgearbeitet, das sich seit Jahren bestens bewähre. Da Aussenlandestellen in der Regel von mehreren verschiedenen Helikopterunternehmen angeflogen würden, sei eine vorgängige Absprache unverhältnismässig und nicht praktikabel. Die Regel schaffe überdies Unklarheiten, indem die Koordination entgegen den gesetzlichen Bestimmungen von den Piloten weg alleine auf den Mann am Boden verlegt werde. So widerspreche sie auch dem Grundsatz "see and avoid". Die vom BAZL verlangten Vorkehren machten für spezielle Veranstaltungen wie die "Patrouille des Glaciers" oder andere Grossanlässe Sinn, dürfe aber nicht dazu führen, gut funktionierende Abläufe in Frage zu stellen.
H.
Die Air-Glaciers SA, TransHéli SA (Beschwerdeführerin 2) reichte ebenfalls am 25. September 2006 Beschwerde bei der REKO/INUM ein (Verfahrensnummer A-1984/2006). Auf Aufforderung des Instruktionsrichters, klare Rechtsbegehren zu stellen, beantragt sie mit Ergänzung vom 17. Oktober 2006 die Aufhebung der Vorschriften bezüglich überwachender Person am Boden (Ziff. 7.5, 1. Absatz, Alinea 2) und betreffend Absprache der Vorkehren unter mehreren am gleichen Einsatz beteiligten Flugbetriebsunternehmen (Ziff. 7.5, 2. Absatz). Sinngemäss beantragt sie zudem, es seien für häufig benutzte Aussenlandestellen Verfahren zu entwickeln und zu publizieren sowie einheitliche Funkfrequenzen festzulegen. Zur Begründung bringt sie insbesondere vor, eine zur Überwachung eingesetzte Person könne unter Umständen aufgrund der Topografie die An- und Abflugwege nicht immer einsehen und ein Funkkontakt könne ebenso wenig immer gewährleistet werden, da keine offizielle, dafür vorgesehene Funkfrequenz existiere. Weiter bestehe die Kollisionsgefahr nach wie vor, wenn Helikopter externer Unternehmungen ohne vorherige Kontaktnahme auf häufig genutzte Aussenlandestellen fliegen würden. Für die meisten dieser Aussenlandestellen bestünden weder verbindliche Anflugverfahren noch eine offizielle Funkfrequenz, die eine Koordination beim Erstanflug ermöglichen würde. Folglich müssten solche Anflugverfahren, verbindliche Funkfrequenzen sowie die Pflicht zur Anmeldung der Ankunft festgelegt werden. Wie die Beschwerdeführerin 1 kritisiert auch die Beschwerdeführerin 2 schliesslich, dass die Koordination auf den Mann am Boden verlegt und dem Grundsatz "see and avoid" zuwider gehandelt werde. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin 2 eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend.
I.
Mit Schreiben vom 6. November 2006 teilte die REKO/INUM den Parteien mit, dass die Beschwerdeverfahren per 1. Januar 2007 gestützt auf Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) vom Bundesverwaltungsgericht übernommen und diesem die Verfahrensakten übergeben werden. Mit Verfügung vom 11. Januar 2007 notifizierte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien die Übernahme der Verfahren.
J.
Das BAZL (Vorinstanz) beantragt in seinen inhaltlich übereinstimmenden Vernehmlassungen vom 15. Dezember 2006 und 5. Januar 2007, die Beschwerden seien kostenpflichtig abzuweisen. Die Vorinstanz habe die fraglichen Bestimmungen gestützt auf den Entscheid der REKO UVEK vom 11. Februar 2002 überarbeitet und den betroffenen Flugbetriebsunternehmen mit Schreiben vom 9. Mai 2003 zur Stellungnahme zugesandt. Die eingegangenen Bemerkungen seien soweit möglich in die am 29. August 2006 verfügte Version aufgenommen worden. Das BFU habe in seinem Bericht vom 19. Oktober 2001/23. Januar 2003 aufgezeigt, dass die Person am Boden sich ausschliesslich um die Überwachung der verschiedenen Luftfahrzeuge und deren Flugwege kümmern dürfe, wenn ein möglicher Zusammenstoss zuverlässig vermieden werden solle.
K.
Auf Fragen des Instruktionsrichters nahm die Vorinstanz mit ergänzenden Eingaben vom 20. März 2007 Stellung.
Bezüglich den Anträgen der Beschwerdeführerin 1 legt sie dar, Flüge von und zu Gebirgslandeplätzen gälten nicht als Aussenlandungen und unterstünden keiner besonderen Bewilligungspflicht. Eine diesbezügliche Änderung der angefochtenen Verfügung erübrige sich. Eine generelle Ausnahme des Geltungsbereichs von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung für Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer bei gleichzeitiger Koordination des Funkverkehrs auf der Frequenz 130.35 MHz sei nicht akzeptabel. Diese Frequenz sei für die Koordination der An- und Abflüge auf Gebirgslandeplätzen ausgeschieden worden; eine erweiterte Verwendung für Aussenlandungen sei hinsichtlich der zusätzlichen Belegung nicht unproblematisch, weil es zu Kapazitätsengpässen kommen könne. Aber auch unabhängig von der Frequenzproblematik bestehe kein Grund für eine Ausnahme für Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer, weil hierfür wie für höher gelegene Stellen dieselbe Koordinations- und Überwachungsleistung notwendig sei.
Zu den Begehren der Beschwerdeführerin 2 bringt die Vorinstanz zusätzlich vor, aus der Sicherheitsempfehlung des BFU ergebe sich die Notwendigkeit einer mit der Aufsicht betrauten Person am Boden. Diese habe die Hauptaufgabe, eine gefährliche Annäherung von Helikoptern sofort per Funk an die Piloten zu melden, um sie vor einer möglichen Kollision zu warnen. Dazu müsse diese Person ungehinderte Sicht auf die An- und Abflugphasen der Helikopter haben. Falls dies das Terrain nicht erlaube, müsse die Operation als zu riskant und damit als nicht durchführbar eingestuft werden. Zur Kompensation der fehlenden offiziellen Verfahrensvorgaben auf den Aussenlandeplätzen müssten sich die Piloten und die Person am Boden über die anzuwendenden und an die Situation angepassten Verfahren einigen. Trete der Fall ein, dass eine Aussenlandestelle von verschiedenen Flugbetriebsunternehmen gleichzeitig benützt werde und die Flüge weder bewilligungspflichtig seien noch einem Konzept unterliegen, müssten die beteiligten Unternehmen zwecks Risikominderung zwingend vor Ort die Koordination der Flüge im Sinne der angefochtenen Ziffer 7.5 vornehmen. Entsprechend seien die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin 2 abzuweisen. Ebenso sei der sinngemäss gestellte Antrag der Beschwerdeführerin 2 abzulehnen, wonach für häufig benützte Aussenlandestellen Verfahren zu entwickeln und zu publizieren sowie Funkfrequenzen festzulegen seien. Mit der Festlegung einer Frequenz sei bloss ein minimaler Teil der insgesamt notwendigen funktechnischen Koordination erledigt. Eine sichere Operation, die das Kollisionsrisiko minimiere, bedürfe eines koordinierten Vorgehens. Würden mehrere Flugbetriebsunternehmen ein und dieselbe Aussenlandestelle gleichzeitig anfliegen, sei ein erhöhter Koordinationsbedarf gegeben. Die Absprache und die Koordination hätten vor dem Einsatz zu erfolgen. Jeder Pilot sei verantwortlich, die Funksprüche anderer beteiligter Helikopter zu registrieren und im weiteren Flugverlauf zu berücksichtigen. Die Person am Boden greife nur dann ein, wenn es zu einer Fehlkommunikation komme oder wenn trotz abgesetzter Meldungen ein Konflikt vorauszusehen sei. Die Bestimmung einer Funkfrequenz müsse im Einzelfall unter den verantwortlichen Einsatzleitern vorab abgesprochen und der gesamten Crew frühzeitig kommuniziert werden. Die Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz, die den Funkausrüstungen möglichst aller schweizerischer Helikopterunternehmen entspreche, sei kaum möglich.
Schliesslich stellt die Vorinstanz bezüglich beider Verfahren den Antrag, es sei ein Augenschein an einem Aussenlandeplatz durchzuführen, der typischerweise und regelmässig durch mehrere Unternehmen gleichzeitig benützt werde.
L.
Mit Verfügung vom 4. April 2007 vereinigte der Instruktionsrichter die beiden Beschwerdeverfahren unter der Verfahrensnummer A-1982/2006 und gab den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit für eine Stellungnahme zu den Ausführungen der Vorinstanz und dem von ihr beantragten Augenschein.
M.
Die Beschwerdeführerin 1 hält in ihrer Stellungnahme vom 13. April 2007 an ihren bisherigen Anträgen fest und wendet sich nicht gegen die Durchführung eines Augenscheines. Die Beschwerdeführerin 2 begrüsst in ihrer Eingabe vom 13. April 2007 die Durchführung eines Augenscheines und bekräftigt ihre bisherigen Ausführungen.
N.
Am 21. April 2007 fand in Anwesenheit von Vertretern der Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz an einer regelmässig benutzten Aussenlandestelle in Orsières/VS ein Augenschein statt. Dabei erörterten die Beteiligten insbesondere die Möglichkeit der Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz bzw. der Neuordnung der Funkfrequenzen für die Koordination und Kommunikation zwischen mehreren Helikoptern bei An- und Abflügen auf Aussenlandestellen. Weiter waren die Erarbeitung und Genehmigung von Konzepten für weitere Aussenlandestellen, in denen die An- und Abflugverfahren festgelegt würden, ein Thema. Schliesslich wurde die konkrete Umsetzung des Einbezugs der geforderten Überwachungsperson am Boden, vor allem, wenn mehrere verschiedene Flugbetriebsunternehmen dieselbe Aussenlandestelle gleichzeitig benutzen, diskutiert.
O.
Die Beschwerdeführerin 2 begrüsst in ihrer Eingabe vom 14. Mai 2007 eine allfällige Neuordnung der Funkfrequenzen und schlägt die Freigabe der Gebirgsfrequenz für den Gebrauch auf Aussenlandeplätzen in der ganzen Schweiz während einer bestimmten Testperiode vor. Sollte dies zu einer Überbelastung der Gebirgsfrequenz führen, erachtet sie die Zuteilung je einer Frequenz für das ganze Gebiet südlich und nördlich der Rhone als sinnvoll.
P.
In ihrer Stellungnahme vom 30. Mai 2007 äussert sich die Vorinstanz zur Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz bzw. zur allfälligen Neuordnung des Frequenzwesens. Sie hält dies für machbar, betont aber, auch bei Anpassung des Frequenzwesens könne nicht auf die Überwachungsperson am Boden verzichtet werden. Die mangelhafte Übersicht im letzten Teil des An- bzw. des ersten Teil des Abfluges bleibe ein Sicherheitsrisiko. Deshalb werde am Antrag auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerden festgehalten.
Q.
Am 4. Juli 2007 begründet die Beschwerdeführerin 2 in ihren Schlussbemerkungen erneut, weshalb auf die Überwachungsperson am Boden zu verzichten sei.
R.
Die Vorinstanz bekräftigt in ihrer abschliessenden Eingabe vom 5. Juli 2007, sie erachte eine versuchsweise Bestimmung der Gebirgsfrequenz zur vorübergehenden probeweisen Nutzung für die Operationen auf allen Aussenlandestellen als sinnvoll. Es sei eine mehrmonatige Testphase anzustreben. Ungeachtet dessen bleibe indes eine Koordinationsperson am Boden erforderlich und damit der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bestehen. Ferner beziffert die Vorinstanz die bei ihr aufgelaufenen Kosten für den Augenschein.
S.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit entscheidrelevant, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Bei den vom BAZL verfügten Ergänzungen der Bewilligung für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen vom 29. August 2006 handelt es sich um Verfügungen gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (vgl. Art. 6 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0]), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden.
1.2 Da im Bereich der Bewilligungen für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen von Helikoptern keine Ausnahme vorliegt und das BAZL eine Behörde im Sinne von Art. 33 VGG ist, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt die Beurteilung der beim Inkrafttreten des VGG bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.3 Auf das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht findet das Verwaltungsgerichtsgesetz Anwendung. Im Übrigen richtet sich das Verfahren gemäss Art. 37 VGG grundsätzlich nach dem VwVG.
2.
Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein aktuelles, schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2.1 Die Beschwerdeführerin 1 sowie die Beschwerdeführerin 2, d.h. die Air Glaciers SA, sind Adressatinnen der beiden Verfügungen vom 29. August 2006, damit materiell beschwert und zur Beschwerde befugt. Die Beschwerdeführerin 2 hat indes unter dem Namen Air Glaciers SA, TransHéli SA Beschwerde geführt, weshalb ebenfalls über die Beteiligung der TransHéli SA am vorliegenden Verfahren zu befinden ist.
2.2 Die von der Beschwerdeführerin 2 angefochtene Verfügung des BAZL vom 29. August 2006 ist einzig an die Air Glaciers SA adressiert worden und diese hat auch Beschwerde geführt. Für die TransHéli SA käme damit höchstens eine Drittbeschwerdeführung "pro Adressat" in Frage (vgl. Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 761 ff.; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 535). Allerdings hat die TransHéli SA selber keine separaten Rechtsschriften eingereicht. Zudem ist den Eingaben der Beschwerdeführerin 2 kein eigenständiger Wille der TransHéli SA zur Beschwerdeführung zu entnehmen und ein solcher wurde auch nicht behauptet. Somit bleibt kein Raum, eine Drittbeschwerdeführung "pro Adressat" anzunehmen. Entsprechend richtete sich die Korrespondenz des Bundesverwaltungsgerichts einzig an die Air Glaciers SA, wohingegen der Zusatz TransHéli SA, analog dem Briefkopf der Eingaben der Beschwerdeführerin 2, Bestandteil der Adresse bildete. Die TransHéli SA ist also als Partei nicht am vorliegenden Verfahren beteiligt.
2.3 Der erste Punkt des Antrages der Beschwerdeführerin 1, mit welchem sie eine Ausnahme für nicht planbare Einsätze von hoher Dringlichkeit, die der Rettung von Menschenleben dienen, verlangt, ist bereits erfüllt: Diese Ausnahme ist in der angefochtenen Ziffer 7.5, letzter Satz enthalten. Ebenso ist die Forderung im ersten Teil ihres zweiten Antrages, mit der sie eine Ausnahme für Flüge von und zu Gebirgslandeplätzen beantragt, hinfällig. Die angefochtene Bewilligung bezieht sich auf Aussenlandungen mit Helikoptern bei gewerbsmässigen Flügen. Mit Aussenlandungen sind Landungen und Starts ausserhalb von Flugplätzen gemeint (zur Definition vgl. Art. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, SR 748.131.1]). Während nun ein für Aussenlandungen benutztes Gelände allgemein als Landestelle bezeichnet wird, ist ein Gebirgslandeplatz eine speziell bezeichnete Landestelle über 1'100 m/Meer, die zur Infrastruktur der Luftfahrt gehört (Art. 2 und 54 VIL). Für Aussenlandungen auf Gebirgslandeplätzen sind An- und Abflugverfahren definiert und im Schweizerischen Luftfahrthandbuch (aeronautical information publication, AIP) publiziert; sie sind deshalb vom Erfordernis einer speziellen Aussenlandebewilligung ausgenommen (Art. 50 Abs. 1 VIL). Folglich fallen Landungen auf Gebirgslandeplätzen nicht unter die angefochtene Bewilligung.
Damit fehlt es der Beschwerdeführerin 1 bezüglich dieser beiden Begehren an einem Rechtsschutzinteresse und insofern ist auf ihre Beschwerde nicht einzutreten.
2.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) der Beschwerdeführerin 1 ist demnach bezüglich des Antrages einzutreten, Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung sei für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer, welche unter den Piloten auf der Frequenz 130.35 MHz (Gebirgsfrequenz) gemäss VFR Guide, COM 2, koordiniert werden, nicht anwendbar.
Die innert Frist erhobene Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist nach Einräumung einer Nachfrist durch den Instruktionsrichter mit Rechtsbegehren ergänzt (vgl. Art. 52 VwVG) und damit ebenfalls formgerecht eingereicht worden. Formell beantragt sie die Aufhebung von Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alinea 2 sowie Ziffer 7.5 2. Absatz der Aussenlandebewilligung; sinngemäss richtet sich ihre Beschwerde jedoch auch gegen Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alinea 1 der Bewilligung, soweit damit generell der Einsatz einer Überwachungsperson am Boden verlangt wird. Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist mit dieser Präzisierung ebenfalls einzutreten.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid mit voller Kognition (Art. 49 VwVG). Die Beschwerdeführenden können neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. André Moser in: André Moser / Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt am Main 1998, Rz. 2.59; Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1632 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat von Amtes wegen den Sachverhalt festzustellen und das Recht anzuwenden. Es ist dabei nicht an die Begehren der Parteien und deren rechtliche Überlegungen gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG; Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 112).
4.
Die Beschwerdeführerinnen verlangen die teilweise Abänderung bzw. Aufhebung der Verfügungen und rügen dabei eine Verletzung der Vorschriften betreffend Verantwortlichkeit der Piloten sowie sinngemäss die Unverhältnismässigkeit der von ihnen angefochtenen Anordnungen. Die Beschwerdeführerin 2 macht zudem die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend; angesichts der formellen Natur dieses Anspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen.
5.
Die Beschwerdeführerin 2 sieht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass sie von der Vorinstanz bezüglich der angefochtenen Auflagen nie angehört und auch nicht orientiert worden sei. Dieser schwerwiegende Mangel sei im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht heilbar.
5.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) umfasst die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient das rechtliche Gehör einerseits der Sachabklärung, stellt andererseits aber auch ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen dar, welche in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen (vgl. BGE 126 V 130 E. 2b, BGE 121 V 150 E. 4a; vgl. Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 292 ff.). Für das Verwaltungsverfahren wird der Anspruch auf rechtliches Gehör in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert. Dazu gehören insbesondere Garantien bezüglich Beweisverfahren, Begründungspflicht der Behörden und Akteneinsicht. Darin enthalten ist ebenfalls das Recht, sich zu allen rechtserheblichen Punkten vor Erlass einer Verfügung äussern zu können (Art. 30 VwVG) und von der Behörde alle dazu notwendigen Informationen zu erhalten (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 509 ff.).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Sofern der Mangel nicht geheilt werden kann, hat die Verletzung - ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst - die Aufhebung des angefochtenen Entscheides zur Folge (BGE 127 V 431 E. 3d/aa, BGE 126 I 19 E. 2d/bb, BGE 124 V 180 E. 4a). Nach der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 126 V 130 E. 2b).
5.2 Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 wurden wie mehrere andere Helikopter-Flugunternehmen von der Vorinstanz mit Schreiben vom 9. Mai 2003 aufgefordert, zur geplanten Anpassung der Aussenlandebewilligungen für gewerbsmässige Helikopterflüge Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführerin 2 reichte der Vorinstanz am 6. Juni 2003 und am 29. September 2003 Stellungnahmen ein. Darin äusserte sie sich zu den geplanten Auflagen und machte eigene Vorschläge, wie z.B. die Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz auf 130.35 MHz. Am 29. August 2006 erfolgte schliesslich die Verfügung der definitiv gestalteten Auflagen durch die Vorinstanz. In dieser ist im Gegensatz zur Version vom 9. Mai 2003 die Funktion der Person am Boden an die Formulierung des Unfallberichts des BFU angepasst worden. Weiter enthält die verfügte Fassung keine Frequenzzuweisung mehr, da für Aussenlandungen auch Helikopter eingesetzt werden könnten, die nicht über die Helikopterkanäle 1 und 2 verfügen. Nach der Vorinstanz ist es unter diesen Umständen Sache der Beteiligten, eine geeignete Frequenz festzulegen. Sie erachtet dies nicht nur als sicherer, sondern auch mit weitaus geringerem Zeitaufwand effizient und unkompliziert umsetzbar. Ferner ist auf offizielle Ausbildungsrichtlinien für die Person am Boden verzichtet worden. Eine Antwort auf die Vernehmlassungen der Helikopter-Flugunternehmen und eine Begründung, weshalb einzelne Vorbringen nicht umgesetzt werden konnten, hat die Vorinstanz den Unternehmen nur teilweise und informell, nie aber in schriftlicher Form erteilt (vgl. Stellungnahme der Vorinstanz vom 20. März 2007, S. 6).
5.3 Demzufolge ist festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführerin 2 wie alle betroffenen Helikopter-Flugunternehmen vorgängig zu den wesentlichen Punkten der streitigen Regelung hat äussern können. Sie wurde somit angehört. Insgesamt ist nicht ersichtlich, inwiefern ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden wäre. Und selbst wenn von einer Verletzung ausgegangen würde, wäre diese im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt worden. Zum einen entscheidet das Bundesverwaltungsgericht mit derselben Kognition wie die Vorinstanz. Zum anderen erhielt die Beschwerdeführerin 2 umfassende Kenntnis von den wesentlichen Tatsachen, sie konnte sich dazu äussern und ihren Rechtsstandpunkt darlegen (vgl. Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 131).
6.
Gemäss Art. 8 Abs. 2 LFG ist für Aussenlandungen von Luftfahrzeugen mit motorischem Antrieb eine im Einzelfall oder auf eine bestimmte Zeit zu erteilende Bewilligung erforderlich (vgl. auch Art. 50 Abs. 1 VIL). Gestützt darauf erteilt das BAZL die Bewilligung für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen auf Gesuch hin und für jeweils ein Jahr. Das BAZL kann zudem bei der Erteilung einer Bewilligung oder durch besondere Verfügung besondere polizeiliche Massnahmen treffen, namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des Fluglärms (Art. 15 LFG; Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8, E. 7.3).
6.1 Die Bewilligung für Aussenlandungen mit Helikoptern bei gewerbsmässigen Flügen enthält vor allem allgemeine Auflagen, zählt die unzulässigen Aussenlandungen auf und regelt Aussenlandungen auf öffentlichen Gewässern und in Zollausschlussgebieten sowie im dichtbesiedelten Gebiet (Ziffern 2-6). Die Ziffern 7.1 - 7.5 enthalten Regeln über die wiederholte Benützung einer bestimmten Aussenlandestelle. Demnach dürfen auf einer Landestelle keine flugplatzähnlichen Zustände geschaffen werden, muss das Flugprogramm bei intensiver Nutzung einer Aussenlandestelle oder deren Nutzung über längere Zeit für Arbeitsflüge mit der betroffenen Gemeinde abgesprochen werden und bei Flügen zu Übungs- und sportlichen Zwecken oder zur Personenbeförderung zu geschäftlichen oder touristischen Zwecken dürfen an der gleichen Aussenlandestelle pro Kalendermonat höchstens 20 Bewegungen durchgeführt werden. Die hier umstrittene Ziffer 7.5 enthält Vorkehrungen, die vom betreffenden Flugbetriebsunternehmen zwingend zu treffen sind, wenn die Möglichkeit besteht, dass sich zur Personenbeförderung auf einer Aussenlandestelle im gleichen Zeitintervall mehrere Helikopter in der An- und/oder Abflugphase befinden.
6.2 Die Beschwerdeführerin 1 macht geltend, Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung erübrige sich schon deshalb, weil sie die massgeblichen Sicherheitsvorkehren bereits in ihr FOM integriert habe (zum Inhalt eines FOM vgl. Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8, E. 8). Die Beschwerdeführerin 1 vermag dies allerdings nicht zu belegen. Der mit Eingabe vom 13. April 2007 eingereichte Auszug aus ihrem FOM enthält keine Bestimmungen hinsichtlich des gleichzeitigen Einsatzes mehrerer Helikopter an einer Aussenlandestelle; in Ziffer 9.5 des FOM werden einzig die Verantwortlichkeit des Piloten für die Wahl der Landestelle sowie die Verbindlichkeit der Bestimmungen der Aussenlandebewilligung der Vorinstanz erwähnt.
6.3 Nachfolgend ist daher Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung auf ihre Recht- und Verhältnismässigkeit zu prüfen.
7.
Beide Beschwerdeführerinnen rügen die Verletzung des Grundsatzes "see and avoid". Sie kritisieren, die Koordination und Verantwortung werde mit der streitigen Regelung entgegen den gesetzlichen Bestimmungen von den Piloten weg alleine auf die Person am Boden verlegt. Damit machen sie sinngemäss eine Verletzung der auf Verordnungsstufe festgelegten luftfahrtrechtlichen Verkehrsregeln geltend.
7.1 Verkehrsregeln gelten unter Vorbehalt der Militärluftfahrt für alle in der Schweiz verkehrenden Luftfahrzeuge (Art. 2 der Verordnung vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge [VVR, SR 748.121.11]). Gemäss Art. 4 Abs. 1 VVR gelten im Fluge und auf der Bewegungsfläche die allgemeinen Regeln und im Fluge zudem entweder die Sichtflugregeln (visual flight rules, VFR; vgl. Art. 38 ff. VVR) oder die Instrumentenflugregeln (instrument flight rules, IFR; vgl. Art. 48 ff. VVR). Zu den allgemeinen Verkehrsregeln gehören unter anderem, dass ein Luftfahrzeug nicht so nahe an ein anderes herangeführt werden darf, dass die Gefahr eines Zusammenstosses entsteht (Art. 14 Abs. 1 VVR) und dass ein Pilot nicht von der Verantwortung befreit wird, alle Vorkehren zu treffen, die einen Zusammenstoss vermeiden helfen, auch wenn ihm das Vortrittsrecht zusteht (Art. 15 Abs. 1 VVR).
Der Kommandant eines Luftfahrzeuges, ob er das Steuer führt oder nicht, ist verantwortlich, sein Luftfahrzeug in Übereinstimmung mit den Verkehrsregeln zu betreiben. Abweichungen können nur aus Gründen der Sicherheit erfolgen (Art. 5 Abs. 1 VVR). Im Übrigen gilt die Verordnung vom 22. Januar 1960 über die Rechte und Pflichten des Kommandanten eines Luftfahrzeuges (SR 748.225.1). Gemäss Art. 5 und 6 dieser Verordnung ist der Kommandant unter anderem für die Sicherheit des Fluges und die Führung des Luftfahrzeuges nach den gesetzlichen Bestimmungen, den Vorschriften der AIP, den anerkannten Regeln der Luftfahrt und den Weisungen des Halters verantwortlich. Ein wesentlicher Grundsatz für den Piloten, der nach VFR fliegt, ist - wie von den Beschwerdeführerinnen vorgebracht -"see and avoid". Demnach ist bei VFR-Flügen der Pilot für das Sehen von anderen Flugzeugen und das Ausweichen verantwortlich (vgl. unter anderem Website des BAZL > Themen > Infrastruktur > Flugsicherung und Luftraum, besucht am 22. November 2007).
7.2 Weder in der Formulierung von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung noch in den Ausführungen der Vorinstanz ist die Absicht zu erkennen, mit der Überwachungsperson am Boden solle den Pilotinnen oder Piloten Verantwortung abgenommen werden. Die geforderte Überwachungsperson am Boden soll lediglich ein notwendiges zusätzliches Sicherheitselement sein. Ihre Aufgabe besteht gemäss 1. Absatz Alinea 1 einzig darin, zumindest in der An- und Abflugphase alle Helikopterbewegungen zu überwachen, per Funk vor Kollisionen zu warnen und so das Risiko von Zusammenstössen vermeiden zu helfen. Dies wird auch durch die Empfehlung im Unfallbericht des BFU und die Ausführungen im Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002 (B-2001-8, E. 10.-10.3) gestützt. Die Überwachungsperson übernimmt also keine Aufgaben oder Verantwortlichkeiten der Pilotinnen und Piloten, sondern hat unterstützende Funktion. Die Piloten werden nicht davon befreit, alle im Sichtflug gebotenen Regeln der Sicherheit und damit insbesondere den Grundsatz "see and avoid" zu befolgen. Dies vor allem auch deshalb, weil nie ausgeschlossen werden kann, dass unerwartet fremde Luftfahrzeuge im kritischen, überwachten Bereich operieren, die von der Überwachungsperson über Sprechfunk nicht erreicht werden können. Letztlich bleibt also der Pilot oder die Pilotin für die sichere Führung des Luftfahrzeuges zuständig; die streitige Bestimmung hat, soweit sie eine mit Überwachungsaufgaben betraute Person am Boden vorsieht, keine Verletzung von luftfahrtrechtlichen Bestimmungen oder dem Grundsatz "see and avoid" zur Folge und verletzt demnach das Gesetzmässigkeitsprinzip nicht.
8.
Im weiteren machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Vorgaben betreffend die Überwachungsperson am Boden sowie die Absprache unter den am Einsatz teilnehmenden verschiedenen Helikopter-Flugunternehmen seien mit Blick auf das Ziel der Erhöhung der Flugsicherheit ungeeignet und damit unverhältnismässig.
8.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fliesst aus Art. 5 Abs. 2 BV. Demnach muss alles staatliche Handeln verhältnismässig sein. Die Verwaltung hat sich geeigneter und notwendiger Mittel zu bedienen, um die in den Rechtssätzen umschriebenen öffentlichen Interessen zu verwirklichen. Die dadurch bewirkte Freiheitsbeschränkung darf nicht in einem Missverhältnis zum angestrebten Zweck stehen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 581 ff. mit Hinweisen; Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 21).
8.2 Bereits im Beschwerdeverfahren vor der REKO UVEK (vgl. oben Sachverhalt Bst. C und D) war die Verhältnismässigkeit der damals angeordneten Massnahmen strittig. Nach diesen mussten auf einer Aussenlandestelle mindestens zwei als Bodenpersonal eingewiesene Personen anwesend sein, von denen eine ausschliesslich die Flugbewegungen der Helikopter überwachen und koordinieren und die andere für den Umgang mit Passagieren verantwortlich sein sollte. Hierfür mussten kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sein; das Helikopter-Flugunternehmen musste beabsichtigen, erstens auf einer Aussenlandestelle an einem Tag mehr als einen Helikopter einzusetzen, zweitens mehr als 20 Passagiere zu befördern und drittens mehr als 10 Bewegungen pro Tag auszuführen. Die REKO UVEK hielt fest, diese Formulierung sei bezüglich aller drei Voraussetzungen nicht geeignet, den Zweck, die Sicherheit beim Transport von Personen auf Aussenlandestellen zu erhöhen, zu erreichen. Zudem habe die Vorinstanz den in der Praxis häufig auftretenden Fall, dass mehrere Helikopter von verschiedenen Unternehmen am selben Tag auf der gleichen Aussenlandestelle einen Auftrag ausführten, nicht berücksichtigt. Fragen der Koordination mit anderen Unternehmen würden offen gelassen. Deshalb wurde die Beschwerde gutgeheissen und die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Nebst den Bemerkungen der REKO UVEK sei die Empfehlung des BFU einzubeziehen. Kernpunkt für die neue Formulierung müsse die Gewährleistung des direkten Sicht- und Funkkontakts zwischen den Piloten und einer Person am Boden, insbesondere während der heiklen Phasen im Lande- und Startmanöver, bilden (vgl. Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8, E. 10-13).
8.3 Entsprechend den Vorgaben der REKO UVEK in deren Urteil vom 11. Februar 2002 wurde in Ziffer 7.5 der Verfügungen vom 29. August 2006 auf die Bezifferung einer Mindestzahl von Passagieren und Bewegungen pro Tag verzichtet, der gleichzeitige Einsatz von mehreren Helikoptern als Voraussetzung formuliert und erläutert, was unter "gleichzeitig" zu verstehen ist. Weiter wurde festgelegt, dass die Überwachungsperson am Boden während der An- und Abflugphasen mit den Piloten in Funkkontakt stehen muss und die Vorkehren bei Beteiligung verschiedener Flugbetriebsunternehmen untereinander abzusprechen sind. Überdies wurde bestimmt, eine vom durchführenden Flugbetriebsunternehmen zu bestimmende ausreichende Anzahl Hilfspersonen habe die Sicherheit der Passagiere und allfälliger Zuschauer zu gewährleisten. Zudem wurde die Verantwortung beim Flugbetriebsunternehmen belassen und nicht auf einen Einsatzleiter übertragen. Ferner wird von den Unternehmen ein Sicherheitskonzept für den Einzelfall verlangt. Damit ist die Vorinstanz den Vorgaben der REKO UVEK sowie der Empfehlung des BFU (vgl. E. 8.2) nachgekommen und die angefochtenen Verfügungen können diesbezüglich nicht beanstandet werden.
9.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die angefochtenen Massnahmen, wie von den Beschwerdeführerinnen gerügt, aus anderen als den im Urteil der REKO UVEK angeführten Gründen auch in ihrer neuen Form mit Blick auf die angestrebte Wahrung der Sicherheit ungeeignet und damit unverhältnismässig sind. Aufgrund der materiell zu beurteilenden Rechtsbegehren der Beschwerdeführerinnen und nach durchgeführtem Beweisverfahren erscheinen dabei drei Bereiche wesentlich: Vorab die von beiden Beschwerdeführerinnen verlangte Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz betreffend An- und Abflüge auf Aussenlandestellen, sodann die Notwendigkeit einer Überwachungsperson am Boden bzw. die Definition der ihr obliegenden Aufgaben und schliesslich die Koordination unter den verschiedenen am Einsatz beteiligten Flugbetriebsunternehmen.
9.1 Für beide Beschwerdeführerinnen ist es für die Erhöhung der Flugsicherheit prioritär und zwingend, zur Gewährleistung der Koordination und Kommunikation zwischen verschiedenen Helikoptern für An- und Abflüge auf Aussenlandestellen eine einheitliche Funkfrequenz festzulegen. Mit einer solchen Vereinheitlichung wäre nach Auffassung der Beschwerdeführerin 1 der Ausschluss sämtlicher Flüge von und zu Aussenlandeplätzen unter 1'100 m/Meer vom Anwendungsbereich von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung gerechtfertigt, während nach Ansicht der Beschwerdeführerin 2 damit immerhin die von ihr angefochtenen Punkte der Bewilligung hinfällig würden.
9.1.1 Nachdem das Begehren der Beschwerdeführerinnen anlässlich des Augenscheins vom 21. April 2007 eingehend diskutiert wurde, erachtete es die Vorinstanz trotz anfänglicher Ablehnung in ihren letzten Stellungnahmen vom 30. Mai und 5. Juli 2007 als sinnvoll, ihm wie folgt stattzugeben:
Zuerst sei die Gebirgsfrequenz von 130.35 MHz während einer mehrmonatigen Testphase für die Kommunikation bei sämtlichen Operationen auf Aussenlandestellen vorzuschreiben. Ein solcher Testbetrieb erweise sich auch vor dem Hintergrund von Sicherheitsüberlegungen als unproblematisch. Zeige sich während dieser Zeit, dass es mit dieser zusätzlichen Belegung der Gebirgsfrequenz zu Kapazitätsengpässen komme, müsse im Anschluss eine neue Frequenz definiert bzw. das Frequenzwesen als Ganzes neu geordnet werden.
Die Vorinstanz sieht für eine solche Neuordnung zum einen die Schaffung einer schweizweiten Frequenz für An- und Abflüge für Aussenlandestellen als Möglichkeit. Zum anderen käme die Definition von drei verschiedenen Frequenzen zu jeweils demselben Zeck, je eine für den Raum südliche Alpen, nördliche Alpen und Mittelland in Frage. Für beide Beschwerdeführerinnen ist die Festlegung je einer Frequenz für das Gebiet nördlich und dasjenige südlich der Rhone eine Option. Das Verfahren für die Neuordnung der Funkfrequenzen würde nach Auffassung der Vorinstanz rund vier bis sechs Monate in Anspruch nehmen.
9.1.2 Gegen dieses von der Vorinstanz vorgeschlagene Vorgehen ist nichts einzuwenden. Es ist unbestritten, dass die Festlegung einer einheitlichen Frequenz die Koordination und Kommunikation der Flugbetriebsunternehmen bei Operationen auf Aussenlandestellen verbessert, damit die Flugsicherheit erhöht und das Risiko von Zusammenstössen vermindert wird. Es fragt sich aber, welchen Einfluss eine solche Festlegung einer einheitlichen Frequenz bzw. Neuordnung der Frequenzen auf die vorliegend angefochtenen Bewilligungen hat. Es ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass diese beiden Bereiche unterschiedlich geregelt und unabhängig voneinander betrachtet werden müssen. Die Bewilligungen für Aussenlandungen werden den Helikopter-Flugunternehmen vom BAZL erteilt und in der Regel jährlich erneuert, enthalten indes keine Vorschriften, welche Funkfrequenzen wann zu gebrauchen sind. Die Rechtsverbindlichkeit der Frequenzordnung ergibt sich für alle in der Schweiz verkehrenden Luftfahrzeuge aus der Publikation im AIP, also dem "VFR-Guide" und dem "VFR-Manual" (vgl. Art. 2 Abs. 1 VVR). Aber ungeachtet dessen stehen die Schaffung einer möglichst einheitlichen Funkfrequenz für Aussenlandungen und die Vorkehren in der angefochtenen Ziffer 7.5 in engem Zusammenhang. Erst eine klare Frequenzordnung ermöglicht zusammen mit den in der angefochtenen Bewilligung vorgeschriebenen und nachfolgend zu prüfenden Massnahmen eine lückenlose Koordination und Kommunikation zwischen den an Operationen auf Aussenlandestellen Beteiligten, sei es zwischen den Piloten unter sich oder zwischen den Piloten und der Überwachungsperson am Boden, was wiederum zur Wahrung der Flugsicherheit im Sinne von Art. 15 LFG beiträgt.
9.2 Zentraler Streitpunkt ist nach wie vor die Überwachungsperson am Boden. Wie vorgehend bereits ausgeführt, hat die REKO UVEK entschieden, beim gleichzeitigen Einsatz von mehreren Helikoptern an einer Aussenlandestelle sei für die Gewährleistung der Flugsicherheit eine Person am Boden, die ausschliesslich die An- und Abflüge auf Aussenlandestellen überwache und mit den Piloten in Funkkontakt stehe, geboten (Urteil REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8, E. 10-11). Hierbei stützte sie sich auf die Ausführungen und die Empfehlung des BFU in seinem Bericht zum Flugunfall vom 26. September 2000. Demnach sei es in Beuson vor allem deshalb zum Unfall gekommen, weil keine der drei anwesenden Personen am Boden mit der Überwachung der Helikopter betraut gewesen sei und keine per Funk in direktem Kontakt zu den Piloten gestanden habe. Sie hätten sich alle mit den Passagieren und den Zuschauern beschäftigt und so hätte niemand die kritische Situation rechtzeitig erkennen können, um über Funk vor dem drohenden Zusammenstoss zu warnen.
Die Notwendigkeit dieser Überwachungsperson am Boden wurde im vorliegenden Verfahren von der Vorinstanz ausdrücklich bestätigt. Die Beschwerdeführerinnen verlangen, es sei zwingend auf eine solche Person zu verzichten; sie vermögen dies aber nicht hinreichend zu begründen. Ihre Argumente gegen eine solche Person beziehen sich ausschliesslich auf die Schwierigkeiten in der Koordination und Kommunikation. Diese Probleme müssen, wie soeben dargelegt, tatsächlich angegangen werden, ändern aber nichts daran, dass eine solche Person am Boden grundsätzlich geeignet und erforderlich ist, um das Risiko von Zusammenstössen zu vermindern: Diese Person ist ein zusätzliches Sicherheitselement, das eingreift, wenn sich bei einem Manöver, an dem mehrere Helikopter beteiligt sind, in der An- und/oder Abflugphase mindestens zweier Helikopter eine heikle Situation anbahnt, die die beteiligten Piloten nicht bemerken oder es zu einer Fehlkommunikation zwischen ihnen kommt. Eine Überwachungsperson am Boden hat eine andere Perspektive als die Piloten und kann sich ausschliesslich um die Vermeidung von Zusammenstössen kümmern. Eine solche Überwachungsperson am Boden zu bezeichnen, ist für die betroffenen Flugbetriebsunternehmen grundsätzlich auch zumutbar, denn das öffentliche Interesse, an Aussenlandestellen das Risiko einer Kollision von an- und abfliegenden Helikoptern zu minimieren, überwiegt das private Interesse der Helikopterfirmen am Sparen von Personal- und Ausbildungskosten.
Folglich sind die Begehren betreffend gänzlichem Verzicht auf diese Überwachungsperson und Ausnahmen von den Vorschriften in der angefochtenen Ziffer 7.5 für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer zum vornherein als unbegründet abzuweisen. Auf diese Überwachungsperson am Boden kann mit anderen Worten in den Fällen von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung nicht verzichtet werden.
9.2.1 Die Vorinstanz hat die Vorgaben der REKO UVEK bezüglich Überwachungsperson in Ziffer 7.5 (1. Absatz, Alinea 1 und 2) der angefochtenen Bewilligungen umgesetzt und hält im vorliegenden Beschwerdeverfahren daran fest. Demnach muss diese Person am Boden mindestens die An- und Abflugwege einsehen können und der Funkkontakt zu den Piloten muss während den An- und Abflugphasen sichergestellt sein. Sei dies aus topografischen oder anderen Gründen nicht möglich, so seien die Operationen als zu riskant einzustufen und entsprechend nicht durchzuführen. Die Anforderungen bzw. die Ausbildung der Überwachungsperson sei vom Flugbetriebsunternehmen festzulegen und im FOM zu beschreiben. Diese Person greife nur dann ein, wenn es zu einer Fehlkommunikation komme oder wenn trotz abgesetzter Meldungen ein Konflikt vorauszusehen sei.
9.2.2 Die Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, die konkret getroffene Regelung betreffend Überwachungsperson sei ungeeignet und lasse viele Fragen hinsichtlich der Umsetzung unbeantwortet. Es gebe Aussenlandestellen, auf denen eine dort stationierte Person aufgrund der topografischen Gegebenheiten nicht alle An- und Abflugwege einsehen könne, die von einem Piloten aber dennoch ohne Gefährdung der Sicherheit angeflogen werden könnten. Der Pilot habe aus der Luft den besseren Überblick. Insbesondere sei aber nicht klar, welches Flugbetriebsunternehmen die Person am Boden stellen müsse, wenn mehrere Unternehmen gleichzeitig eine Aussenlandestelle benutzten und ob die zuerst vor Ort anwesende Person am Boden abgezogen werden müsse, wenn ein zweites Flugbetriebsunternehmen mit einer eigenen Überwachungsperson komme. Ebenfalls offen gelassen werde, wie mit auswärtigen Flugbetriebsunternehmen umgegangen und kommuniziert werden soll, wenn ein solches die gleiche Aussenlandestelle ohne vorherige Kontaktnahme bzw. Absprache anfliege. So könne die Koordination beim Erstanflug nicht gewährleistet werden. Ferner sei zu definieren, welche Sprachen diese Überwachungsperson am Boden sprechen und über welche Funkausrüstung sie verfügen müsse. Schliesslich werde die Haftungsfrage für diese Überwachungsperson bzw. das Flugbetriebsunternehmen, das diese stelle, nicht geklärt.
9.2.3 Damit die Person am Boden die ihr im Bereich der Aussenlandestelle zukommenden Überwachungs- und Warnaufgaben überhaupt wahrnehmen kann (oben E. 9.2), ist es zwingend, dass sie die An- und Abflugwege der beteiligten Helikopter einsehen kann. Dies bedingt eine entsprechende Positionierung dieser Überwachungsperson sowie eine geeignete Wahl der An- und Abflugwege. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, dürfen zwei oder mehrere Helikopter nicht gleichzeitig einen An- oder Abflug an dieser Aussenlandestelle ausführen bzw. haben Piloten mit ihrem An- oder Abflug zuzuwarten, wenn sich bereits ein anderer Helikopter in der An- oder Abflugphase befindet. Ebenfalls unabdingbar ist sodann, dass die Person am Boden in den An- und Abflugphasen der Helikopter die Möglichkeit haben muss, mit allen beteiligten Piloten via Funk zu kommunizieren, ansonsten sie ihre Aufgaben ebenfalls nicht adäquat wahrnehmen kann. Diese Anordnungen der Voristanz sind sachgerecht und geeignet, die Sicherheit im Flugverkehr zu erhöhen. Sie entsprechen auch den Vorgaben im bereits mehrfach zitierten Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002.
Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführerinnen auch, soweit sie in der Aussenlandebewilligung eine spezielle Haftungsregelung betreffend den Einsatz der Überwachungsperson vermissen; in diesem Zusammenhang sind die einschlägigen zivil- und öffentlichrechtlichen Bestimmungen anwendbar. Immerhin ist nochmals darauf hinzuweisen, dass der Einsatz der Überwachungsperson an der flugtechnischen Regel "see and avoid", die für den Piloten gilt, nichts ändert (oben E. 7.2).
9.2.4 Der Beschwerdeführerin 2 ist indes insofern beizupflichten, als die von ihr bestrittenen Alineas 1 und 2 von Ziffer 7.5, 1. Absatz der Aussenlandebewilligung diverse Fragen offen lassen. So sind die Vorschriften betreffend Überwachungsperson am Boden insbesondere hinsichtlich der Regelung des Funkverkehrs wie auch in Bezug auf die Zuständigkeiten beim gleichzeitigen Einsatz mehrerer verschiedener Flugbetriebsunternehmen auf derselben Aussenlandestelle unklar. Die Erläuterungen der Vorinstanz im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind eine Interpretation, die sich nicht aus den Regeln selber ergibt. In der verfügten Form erweisen sich die Vorschriften als ungeeignet, das Ziel, die Gewährleistung der Flugsicherheit (vgl. Art. 15 LFG) und damit die Vermeidung des Risikos von Zwischenfällen zu erreichen. Die Bestimmungen sind also zu ergänzen und damit neu zu formulieren.
9.3 Auch die Regelung der Absprache der Vorkehrungen zwischen mehreren verschiedenen Flugbetriebsunternehmen, die dieselbe Aussenlandestelle gleichzeitig benutzen (Ziffer 7.5, 2. Absatz), ist aus Sicht der Beschwerdeführerinnen unverhältnismässig, nicht praktikabel und unklar. Da die Flugbetriebsunternehmen ihre Programme in der Regel nicht zum Voraus kennen würden, sei eine vorgängige Absprache unter ihnen unrealistisch. Nehme ein nicht lokales Unternehmen vor dem Erstanflug keinen Kontakt mit den anderen auf, sei eine Koordination zum Voraus ausgeschlossen. Die Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz für alle Operationen auf Aussenlandestellen würde dieses Problem grösstenteils lösen, da die Flugbetriebsunternehmen damit sämtlichen Funkverkehr bereits vor dem Landeanflug mitverfolgen und sich somit ein Bild machen könnten, ob die Aussenlandestelle bereits benutzt wird und sie sich entsprechend vor dem Eintreffen melden müssen. Die Vorinstanz macht hierzu geltend, die Absprache könne nach dem ersten Anflug vor Ort stattfinden, wenn mehrere Piloten von verschiedenen Flugbetriebsunternehmen gleichzeitig auf eine Aussenlandestelle anfliegen würden und dies vorher nicht voneinander gewusst hätten.
Falls eine bestimmte Aussenlandestelle unter den von Ziffer 7.5 erfassten Voraussetzungen gleichzeitig von verschiedenen Flugbetriebsunternehmen benutzt wird, so ergibt sich die Notwendigkeit einer Absprache unter diesen Unternehmen bereits aus der Empfehlung des BFU: Sind mehrere Helikopter an der gleichen Aussenlandestelle gleichzeitig im An- oder Abflug, ist die Anwesenheit einer Überwachungsperson am Boden zwingend. Dabei steigt der Koordinationsaufwand nicht nur mit der Zahl der beteiligten Helikopter, sondern auch der involvierten Flugbetriebsunternehmen an. Absprachen unter diesen Unternehmen sind daher unumgänglich. Der Zeitpunkt sowie das wo und wie dieser Absprachen sind indes Ziffer 7.5, 2. Absatz der Aussenlandebewilligung nicht zu entnehmen; diese begnügt sich mit einem blossen Hinweis auf die Notwendigkeit, die Vorkehrungen abzusprechen. Wie sich am Augenschein gezeigt hat, bleiben damit jedoch diverse Detailfragen wie z.B. die Koordination mit auswärtigen Unternehmen ungeklärt, was bei den Beschwerdeführerinnen denn auch eine Unsicherheit über das konkret zu wählende Vorgehen ausgelöst hat.
Folglich ist auch die Formulierung von Ziffer 7.5, 2. Absatz nicht hinreichend klar und muss daher als ungeeignet qualifiziert werden. Auch diese Bestimmung ist aufzuheben.
9.4 Die Beschwerdeführerin 2 verlangt sinngemäss die Festlegung von An- und Abflugverfahren und die Genehmigung von Konzepten für häufig angeflogene Aussenlandestellen durch die Vorinstanz.
Die Vorinstanz lehnt dieses Ansinnen ab. Sie bringt vor, hierfür müsste sie die betreffenden Plätze prüfen, da sie mit der Genehmigung der Verfahren bzw. der Konzepte die Verantwortung übernehme. Vor allem aber würden damit auf diesen Aussenlandestellen flugplatzähnliche Zustände geschaffen, was das System der Infrastruktur der Luftfahrt in Frage stelle. Ferner bliebe insbesondere das Problem mit den ad hoc-Plätzen, wie z.B. dem Fussballplatz in Beuson, bei dem sich am 26. September 2000 der Unfall ereignet habe, ungelöst.
Die Argumentation der Vorinstanz ist einleuchtend, weshalb auch das Bundesverwaltungsgericht eine Festlegung von An- und Abflugverfahren bzw. Genehmigung von Konzepten für alle häufig benutzten Aussenlandestellen nicht als opportun erachtet. Für Aussenlandestellen, auf die pro Unternehmen mehr als 20 Bewegungen bzw. 10 Landungen pro Kalendermonat durchgeführt werden, kann die Vorinstanz ohnehin ein generelles Konzept genehmigen, wie z.B. dasjenige für die Aussenlandestelle "Le Châble"/VS, die von verschiedenen Helikopter-Flugunternehmen regelmässig angeflogen wird. Eine Notwendigkeit für die Genehmigung weiterer solcher Konzepte für alle häufig angeflogenen Aussenlandestellen ist daraus jedoch nicht abzuleiten. Abgesehen davon würde dadurch die Sicherheitsfrage mit Bezug auf bloss gelegentlich bzw. für einzelne Anlässe benutzte Aussenlandeplätze nicht gelöst. Sodann schreiben Art. 85 f. der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (Luftfahrtverordnung, LFV, SR 748.01) die Bewilligungspflicht vor, falls mehrere, d.h. mehr als zwei Helikopter aus-
serhalb von Flugplätzen Flüge durchführen, zu denen öffentlich eingeladen wird. Schliesslich kann jedes Flugbetriebsunternehmen der Vorinstanz jederzeit ein Gesuch um Genehmigung von speziellen Konzepten für wichtige und umfangreiche Einzeloperationen (z.B. für die "Patrouille des Glaciers") einreichen. Die Vorinstanz genehmigt diese dann, wenn sie überzeugt ist, dass damit alle notwendigen Sicherheitsmassnahmen getroffen werden. Bestehen Spezialkonzepte für Einzelereignisse, gelten die hier angefochtenen allgemeinen Regeln für Aussenlandungen nicht. Ob die angefochtene Verfügung aber (wie von der Vorinstanz anlässlich des Augenscheins vom 21. April 2007 vorgebracht) bei Aussenlandestellen, für die ein generelles Konzept besteht (z.B. "Le Châble"), subsidiär zur Anwendung kommt, kann vorliegend offen gelassen werden.
10.
Damit erweist sich die Rüge der Unverhältnismässigkeit bzw. Ungeeignetheit in Bezug auf die Regelungen in Ziffer 7.5 der angefochtenen Bewilligungen hinsichtlich der Überwachungsperson am Boden (Ziff. 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2) sowie der Absprache zwischen mehreren verschiedenen Flugbetriebsunternehmen (Ziff. 7.5, 2. Absatz), die gleichzeitig dieselbe Aussenlandestelle benutzen, als begründet.
Die Beschwerdeführerin 1 obsiegt demnach insoweit, als ihr Antrag, für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer solle generell die Gebirgsfrequenz zur Anwendung gelangen, weitere Abklärungen erfordert. Die Beschwerdeführerin 2 dringt insoweit durch, als Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der angefochtenen Verfügungen aufzuheben und hierzu weitere Abklärungen erforderlich sind. In diesem Sinne sind die Beschwerden gutzuheissen.
11.
Die Beschwerdeinstanz kann bei diesem Ausgang des Verfahrens entweder in der Sache selber entscheiden oder diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG).
Vorliegend bedarf es im Hinblick auf die teilweise Neuformulierung von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung insbesondere einer längeren Testphase und je nach Resultat der Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz oder der Neuordnung des Frequenzwesens (vgl. sogleich E. 11.1). Aufgrund dieser nötigen weiteren Abklärungen, die einige Zeit in Anspruch nehmen werden und weil die Vorinstanz die sachlich kompetentere Behörde ist als das Bundesverwaltungsgericht, rechtfertigt es sich ausnahmsweise, die Angelegenheit zum erneuten Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 694 f.; Moser in: Moser/Uebersax, a.a.O., Rz. 3.87 ff.).
11.1 Vorab hat die Vorinstanz die Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz zu prüfen. Hierfür hat sie in einem ersten Schritt eine mehrmonatige Testphase durchzuführen, in der einerseits die Gebirgsfrequenz (130.35 MHz) für die Kommunikation bei sämtlichen Operationen sowohl auf Gebirgslandeplätzen wie auch auf Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer festgeschrieben und andererseits auch die Möglichkeit geprüft wird, für Aussenlandungen (höhenunabhängig) je eine Frequenz für das Mittelland, den nördlichen und den südlichen Alpenkamm zu definieren. Diese Tests sind, soweit möglich und unter Sicherheitsaspekten unbedenklich, während der Heliskiing-Saison und der Gletscherflugsaison für Flächenflugzeuge durchzuführen. Sie werden zeigen, ob eine Neuregelung im Sinne des Antrags der Beschwerdeführerin 1 überhaupt machbar ist, d.h. ob namentlich die Gebirgsfrequenz genügend Kapazität für die sichere Abwicklung aller Starts und Landungen auf Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer sowie auf Gebirgslandeplätzen bietet. Nach Abschluss dieser Testphase hat die Vorinstanz zu entscheiden, ob eine einheitliche Frequenz für die Operationen auf Aussenlandestellen definiert werden kann oder ob - und falls ja, wie - das Frequenzwesen als Ganzes neu zu ordnen ist.
Betreffend Ziffer 7.5, 1. Absatz Alineas 1 und 2 der Aussenlandebewilligung sind einerseits die Ausbildung und der Einbezug der Überwachungsperson am Boden wie auch die an diese Person gestellten Anforderungen zu klären, vorallem welche Sprachen sie sprechen und über welche Funkausrüstung sie verfügen muss. Zudem hat die Vorinstanz festzulegen, auf welcher Frequenz oder welchen Frequenzen der Funkverkehr zwischen den Piloten unter sich und zwischen den Piloten und der Überwachungsperson am Boden ablaufen soll, wobei dem Umstand Rechnung zu tragen ist, dass nicht alle Helikopter über die gleiche Funkausrüstung verfügen.
Betreffend Ziffer 7.5, 2. Absatz der Aussenlandebewilligung ist zu prüfen, wie die Koordination und Kommunikation ablaufen soll, wenn mehrere Flugbetriebsunternehmen gleichzeitig dieselbe Aussenlandestelle benutzen. Es ist aufzuzeigen, welches Flugbetriebsunternehmen die Überwachungsperson am Boden zu stellen hat, unter welchen Voraussetzungen diese abgezogen werden kann und wie die Koordination mit auswärtigen Unternehmen erfolgen soll, die eine gleiche Aussenlandestelle ohne vorherige Kontaktnahme anfliegen. In diesem Sinne ist der Zeitpunkt sowie das Wo und Wie der Absprache unter verschiedenen Flugbetriebsunternehmen zu regeln.
11.2 Gestützt auf die Ergebnisse ihrer Abklärungen hat die Vorinstanz schliesslich in einer neuen Verfügung Ziffer 7.5, 1. Absatz Alineas 1 und 2 sowie 2. Absatz neu zu formulieren. Zumindest ist in der Verfügung ein Verweis auf eine entsprechende separate Detailregelung aufzunehmen. Dergestalt müssen die für Operationen auf Aussenlandestellen anwendbare(n) Funkfrequenz(en), die Zuständigkeiten seitens der Flugbetriebsunternehmen, der Helikopterpiloten und der Überwachungsperson am Boden wie auch die Koordination unter mehreren beteiligten Flugbetriebsunternehmen klar geregelt sein; ein blosser Hinweis auf die Koordinationspflicht der beteiligten Unternehmen und Personen wäre ungenügend.
11.3 Schliesslich wird die Vorinstanz zu prüfen haben, wieweit Ziffer 7.5, 1. Absatz Alinea 4 der Aussenlandebewilligung an die neu formulierten Bestimmungen anzupassen ist.
12.
Zusammenfassend ist die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 dahingehend teilweise gutzuheissen, als die Angelegenheit zum weiteren Vorgehen im Sinne von E. 11 an die Vorinstanz zurückzuweisen ist; soweit die Beschwerdeführerin 1 generell die Nichtanwendbarkeit von Ziff. 7.5 der angefochtenen Verfügung verlangt, ist ihre Beschwerde abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
Die Beschwerdeführerin 2 obsiegt insoweit, als die von ihr bestrittenen Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der angefochtenen Verfügung aufgehoben und zur Neuformulierung an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Sie unterliegt indes dahingehend, als auf eine Regelung der Koordination beim gleichzeitigen Einsatz verschiedener Flugbetriebsunternehmen nicht verzichtet werden kann und nicht generell für häufig angeflogene Aussenlandestellen An- und Abflugverfahren festzulegen oder Konzepte zu genehmigen sind.
13.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt in der Entscheidformel die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Die Kosten der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen; als letztere gelten unter anderem die Kosten für die Beweiserhebung (Art. 1 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Vorliegend wurde im Rahmen des Beweisverfahrens ein Augenschein durchgeführt. Für dessen Organisation hat die Vorinstanz mit Eingabe vom 5. Juli 2007 Kosten von Fr. 2'661.40 ausgewiesen. Unter Berücksichtigung dieser Auslagen belaufen sich die Verfahrenskosten auf insgesamt Fr. 6'000.-. Im Rahmen ihres teilweisen Unterliegens (oben E. 12) ist den Beschwerdeführerinnen ein Drittel dieser Kosten, ausmachend Fr. 2'000.-, je hälftig, also zu je Fr. 1'000.-, aufzuerlegen. Diese sind mit den geleisteten Kostenvorschüssen von je Fr. 1'000.- zu verrechnen.
Da der teilweise unterliegenden Vorinstanz keine Kosten auferlegt werden können (Art. 63 Abs. 2 VwVG), sind die restlichen Verfahrenskosten durch das Bundesverwaltungsgericht zu tragen, welches der Vorinstanz demnach die für den Augenschein aufgelaufenen Kosten zu ersetzen hat. Zu diesem Zweck hat die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontonummer mitzuteilen.
14.
Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).
15.
Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007 sowie die Eingabe der Vorinstanz vom 5. Juli 2007, welche keine neuen rechtsrelevanten Positionen enthalten, die nicht schon vorher bekannt gewesen wären, sind den Verfasserinnen je wechselseitig und der Beschwerdeführerin 1 mit vorliegendem Urteil zur Kenntnis zu bringen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerden werden dahingehend teilweise gutgeheissen, als Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der angefochtenen Verfügungen aufgehoben und die Akten zum weiteren Vorgehen im Sinne von Erwägung 11 an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 6'000.- werden zu einem Drittel, ausmachend Fr. 2'000.-, je hälftig, somit zu je Fr. 1'000.-, den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 auferlegt und mit dem von ihnen geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Vorinstanz werden zu Lasten des Bundesverwaltungsgerichts Kosten für die Beweiserhebung von Fr. 2'661.40 ersetzt. Zu diesem Zweck hat die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontonummer bekannt zu geben.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007 sowie die Eingabe der Vorinstanz vom 5. Juli 2007 werden ihnen je wechselseitig und der Beschwerdeführerin 1 zugestellt.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin 1 (Gerichtsurkunde; Beilagen: Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007 und Eingabe der Vorinstanz vom 5. Juli 2007)
- die Beschwerdeführerin 2 (Gerichtsurkunde; Beilage: Eingabe der Vorinstanz vom 5. Juli 2007)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 1/18/18-02.03 D 06-0106; eingeschrieben; Beilage: Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Kölliker Giovanna Battagliero
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: