bvger · BVGE 2008/20 · 2008-03-28 · it
BVGE 2008/20

Assicurazione contro la disoccupazione

Intestazione
2008/20
Estratto della decisione della Corte II nella causa Repubblica e Cantone Ticino contro Segretariato di Stato dell'economia
B-7814/2006 del 28 marzo 2008
Regesto in italiano
Assicurazione contro la disoccupazione. Approvazione dei conti annuali e del conto annuale delle spese amministrative per l'esercizio 2005 della Cassa cantonale di disoccupazione. Computabilità dell'aumento straordinario dell'aliquota dei premi di cassa pensioni a carico del datore di lavoro per il rimborso delle spese amministrative.
Art. 92 cpv. 6 LADI in combinato disposto con l'art. 81 LADI. Art. 122b cpv. 1 lett. d ed e OADI. Art. 2 cpv. 1 lett. a e cpv. 2, 3 e 5 dell'ordinanza del 12 febbraio 1986 concernente il rimborso delle spese amministrative delle casse di disoccupazione.
1. Riassunto della prassi del Tribunale federale delle assicurazioni in materia di computabilità dei contributi straordinari versati alla cassa pensioni per il rimborso delle spese amministrative della cassa cantonale di disoccupazione (consid. 3.2 e 3.3) e importanza di tale prassi per definire la nozione di risanamento delle casse pensioni (consid. 3.6).
2. I costi di personale derivanti dall'aumento dei contributi di cassa pensioni sono considerati computabili se presentano una connessione sufficiente con l'adempimento dei compiti conferiti ai Cantoni e sono quindi in diretta dipendenza con il personale impiegato dal Cantone ed inoltre se formano a lungo termine una parte della base per le prestazioni della cassa pensioni (consid. 3.6).
3. Se nella decisione impugnata i limiti rispettivamente le misure di controllo riguardo alla computabilità di prestazioni sociali giusta la direttiva 01/2005 del SECO non hanno fatto parte dell'oggetto litigioso, la causa va rinviata all'autorità inferiore, in quanto non incombe al Tribunale amministrativo federale d'esaminare d'ufficio, e quale prima istanza, se questi parametri sono osservati rispettivamente se sono dati gli ulteriori presupposti per il rimborso e l'approvazione delle spese amministrative (consid. 4).
Regeste Deutsch
Arbeitslosenversicherung. Genehmigung der Jahresrechnung und der damit verbundenen Verwaltungskosten der kantonalen Arbeitslosenkasse für das Beitragsjahr 2005. Anrechenbarkeit der Erhöhung der Sonderbeiträge an die Pensionskasse zulasten des Arbeitgebers für die Verwaltungskostenentschädigung.
Art. 92 Abs. 6 AVIG i. V. m. Art. 81 AVIG. Art. 122b Abs. 1 Bst. d und e AVIV. Art. 2 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2, 3 und 5 der Verordnung vom 12. Februar 1986 über die Verwaltungskostenentschädigung der Arbeitslosenkassen.
1. Zusammenfassung der Praxis des Eidgenössischen Versicherungsgerichts zur Anrechenbarkeit der Sonderbeiträge an die kantonale Pensionskasse für die Verwaltungskostenentschädigung der kantonalen Arbeitslosenkassen (E. 3.2 und 3.3) und Bedeutung dieser Praxis für die Definition des Begriffs der Sanierung von Pensionskassen (E. 3.6).
2. Die aus der Erhöhung von Pensionskassenbeiträgen erwachsenen Personalkosten gelten als anrechenbar, wenn sie in einem genügenden Zusammenhang mit der Erfüllung der den Kantonen im Rahmen der Arbeitslosenversicherung übertragenen Aufgaben stehen, mithin einen unmittelbaren Bezug zu dem in der Arbeitslosenversicherung beschäftigten Personal aufweisen und langfristig einen Teil der Grundlage für die Leistungen der Pensionskasse bilden (E. 3.6).
3. Bilden die Grenzen und die Kontrollgrösse in Bezug auf die Anrechenbarkeit von Sozialleistungen gemäss SECO-Richtlinie 01/2005 nicht Streitgegenstand der angefochtenen Verfügung, ist die Sache der Vorinstanz zurückzuweisen. Denn es kann nicht in den Beurteilungsspielraum des Bundesverwaltungsgerichts fallen, als Erstinstanz und von Amtes wegen zu prüfen, ob diese Kriterien erfüllt sind, beziehungsweise ob die weiteren Voraussetzungen für die Entschädigung und Genehmigung der Verwaltungskosten gegeben sind (E. 4).
Regeste en français
Assurance-chômage. Approbation des comptes annuels et indemnisation des frais d'administration pour l'année 2005. Comptabilisation de l'augmentation de la contribution à la caisse de pension à charge de l'employeur dans le cadre de l'indemnisation des frais d'administration.
Art. 92 al. 6 LACI en relation avec l'art. 81 LACI. Art. 122b al. 1 let. d et e OACI. Art. 2 al. 1 let. a et al. 2, 3 et 5 de l'ordonnance du 12 février 1986 concernant l'indemnisation des frais d'administration des caisses de chômage.
1. Résumé de la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances en matière de comptabilisation des contributions effectuées en faveur des caisses de pension cantonales dans le cadre de l'indemnisation des frais d'administration de l'assurance-chômage (consid. 3.2 et 3.3). Incidence de cette jurisprudence quant à la définition du terme assainissement de la caisse de pension (consid. 3.6).
2. Les coûts de personnel induits par l'augmentation de la contribution en faveur de la caisse de pension à charge de l'employeur peuvent être comptabilisés s'ils sont en relation suffisante avec l'accomplissement des tâches attribuées aux cantons dans le cadre de l'assurance-chômage, soit s'ils découlent directement du personnel employé pour l'assurance-chômage et constituent durablement une part du montant de base pour le calcul des prestations de la caisse de pension (consid. 3.6).
3. Si les limites et l'étendue du contrôle en relation avec la comptabilisation des prestations sociales selon la directive 01/2005 du SECO n'entrent pas dans l'objet du litige, la cause doit être renvoyée à l'instance inférieure. Il n'est en effet pas du ressort du Tribunal administratif fédéral d'examiner, d'office et en première instance, si ces critères sont remplis, voire si les autres conditions de l'indemnisation et de l'approbation des frais d'administration sont données (consid. 4).
Fatti
Con decisione del 17 agosto 2006 il Segretariato di Stato dell'economia (SECO) ha approvato i conti annuali e il conto annuale delle spese amministrative per l'esercizio 2005 (della Cassa cantonale di disoccupazione, C.), ad eccezione dell'importo di 21'749.25 franchi per prestazioni sociali, definito non computabile. A motivo dell'esclusione dell'importo menzionato dall'approvazione delle spese amministrative il SECO ha addotto che nell'anno in rassegna, l'aliquota dei premi di cassa pensione a carico del datore di lavoro ha subito un aumento dall'11,6 % al 15,6 %. A causa del grado di copertura insufficiente e del disavanzo tecnico della cassa pensione, la legge cantonale sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato del 14 settembre 1976 (LCPD) era stata modificata per consentire il risanamento della cassa, per cui alla C. risultava un aumento delle prestazioni sociali di 21'749.25 franchi. Giusta l'art. 2 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza del 12 febbraio 1986 concernente il rimborso delle spese amministrative delle casse di disoccupazione (RS 837.12) le spese del personale sono rimborsabili, a differenza delle spese di risanamento di una cassa pensione, come confermato da una sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) del 7 novembre 2005 in un caso analogo.
In data del 18 settembre 2006 la C. ha impugnato questa decisione del SECO con ricorso presso la Commissione di ricorso Dipartimento federale dell'economia (REKO/EVD). La ricorrente formula le seguenti conclusioni:
« 1. Il ricorso è integralmente accolto.
Conseguentemente:
a. È annullata la decisione del 17 agosto 2006 del seco nel senso dei considerandi quanto al punto 2 di detta decisione (spese amministrative non computabili).
b. L'importo di fr. 21'749.25 per prestazioni sociali di cui al punto 2 di detta decisione è computabile e viene rimborsato dalla Confederazione.
c. I conti annuali ed il conto annuale delle spese amministrative per l'esercizio 2005 della C. sono quindi integralmente approvati.
2. Tasse e spese di giudizio a carico del seco. »
La C. è dell'avviso che il SECO non può validamente richiamarsi alla sentenza del Tribunale federale (TF), in quanto la fattispecie alla base di tale sentenza non è analoga a quella nel caso in esame. A suo avviso, con la modifica della legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato del 14 settembre 1976 e della legge concernente l'adeguamento degli stipendi e delle pensioni statali al rincaro del 10 giugno 1985, il legislatore ha previsto un contributo straordinario totale del 5 %, di cui 4 % a carico dei datori di lavoro e l'1 % a carico degli assicurati (art. 12a cpv. 3 LCPD), allo scopo di raggiungere sull'arco di 15 anni un grado di copertura dell'80 %, come si evince dal messaggio del Consiglio di Stato del 26 maggio 2004 (messaggio 5526). L'aumento dell'aliquota contributiva è quindi stato deciso dal legislatore cantonale non tanto a scopo di risanamento della cassa pensioni dei suoi dipendenti ma per aumentare il grado di copertura (riserva matematica), ancorché nel citato messaggio del Consiglio di Stato si parli impropriamente di misure di risanamento. In effetti, per definizione, i contributi di risanamento di una cassa pensioni non incrementano la prestazione di libero passaggio del singolo assicurato, ma alimentano i fondi a disposizione della cassa pensioni. In Ticino, per contro, anche il contributo straordinario di cui all'art. 12a cpv. 3 LCPD alimenta la prestazione di libero passaggio del lavoratore assicurato. Il contributo straordinario in oggetto non é quindi un contributo ai sensi dell'art. 17 cpv. 2 lett. f della legge sul libero passaggio del 17 dicembre 1993 (RS 831.42). In tale contesto la Cassa rimanda al messaggio del Consiglio federale sulle misure di risanamento in caso di copertura insufficiente nella previdenza professionale del 19 settembre 2003 (FF 2003 5586; qui di seguito: messaggio del Consiglio federale).
La C. osserva inoltre che la Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato del canton Ticino applica il principio del primato delle prestazioni con la garanzia dello Stato (messaggio del Consiglio di Stato ad 1, ad 6 e art. 51 LCPD). Essa ha infatti ottenuto dall'autorità di vigilanza una deroga al principio del bilancio in cassa chiusa come previsto dagli art. 69 cpv. 2 della legge del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP, RS 831.40) e art. 45 dell'ordinanza sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (OPP 2, RS 831.441.1) (rendiconto della Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato 2005, ad 5.1, pag. 20). Questo genere di piano assicurativo non richiede un grado di copertura minimo ai sensi LPP. D'altro canto dal messaggio del Consiglio di Stato si rileva che negli anni precedenti l'aliquota contributiva a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori è stata oggetto di una diminuzione (messaggio del Consiglio di Stato, ad 3). Tale fatto conferma che l'aumento intervenuto nel 2005 non è che un adeguamento del tasso contributivo del 2° pilastro che il Cantone ha facoltà di proporre per la sua cassa pensioni nell'ambito delle competenze accordategli dagli art. 49 cpv. 1, art. 65 cpv. 2 e art. 66 LPP.
La C. aggiunge che anche nel caso in cui il contributo straordinario di cui all'art. 12 cpv. 3 LCPD venga qualificato quale contributo di risanamento alla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato (CPDS), esso dovrebbe essere considerato a tutti gli effetti un contributo per il finanziamento del 2° pilastro e come tale rimborsabile alla Confederazione nell'ambito dell'art. 2 cpv. 2 dell'ordinanza federale concernente il rimborso delle spese amministrative delle Casse di disoccupazione, tanto più che questi contributi devono essere privilegiati dal punto di vista fiscale e possono essere dedotti dal reddito imponibile (vedi messaggio del Consiglio federale 5570, 5581, 5584).
A mente della C. nelle spese del personale di cui all'art. 2 dell'ordinanza federale sul rimborso delle spese amministrative delle Casse di disoccupazione sono compresi pure i contributi per il finanziamento degli istituti di previdenza ai sensi dell'art. 66 LPP, mentre le spese vanno conteggiate seguendo i principi contabili, nel senso che nel conto annuale vanno riportati i contributi al 2° pilastro connessi con la prestazione lavorativa prestata dal singolo collaboratore nello stesso anno di computo. La C. conclude che il contributo in questione si riferisce ai contributi per il 2° pilastro dei dipendenti della C. medesima nell'anno di riferimento. Il versamento di tali contributi era necessario per l'esecuzione dei compiti imposti dalla legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (LADI, RS 837.0) alla C., una gestione razionale della stessa. Tale importo risponde ai requisiti dell'art. 2 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sulle spese a titolo di spese amministrative ordinarie.
Con osservazioni del 6 dicembre 2006 il SECO (autorità inferiore) propone la reiezione del gravame. Dal messaggio del Consiglio di Stato del 26 maggio 2004 relativo alla modifica della legge sulla Cassa pensioni nonché dal rendiconto della Cassa pensioni dei Dipendenti dello Stato 2005 si desume che lo scopo dell'aumento dei premi mira a colmare il disavanzo intervenuto negli anni, nonché al desiderio di veder aumentato il grado di copertura della Cassa all'80 %, nell'intento di conferirle più autonomia e di ridurre gradualmente la garanzia statale (pag. 13 del messaggio). La tabella indicata a pag. 45 del rendiconto indica che dal 1985 al 2004 il grado di copertura è passato dal 97,87 % al 69,84 %. L'operazione è pertanto definita in modo inequivocabile sia dal Consiglio di Stato che dalla Commissione della cassa quale misura di risanamento. L'autorità inferiore sottolinea di aver deciso di non riconoscere i costi corrispondenti al contributo straordinario sulla base della decisione DTF 131 V 461, secondo cui i costi derivanti dal risanamento di casse pubbliche, il cui grado di copertura è massivamente insufficiente e che sopravvivono solo grazie alla garanzia statale, non possono essere computati quali spese da mettere a carico dell'assicurazione contro la disoccupazione.
L'autorità inferiore nega la correlazione tra l'aumento dei premi e l'attività dell'autorità cantonale in relazione all'esecuzione della Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, in quanto il contributo straordinario tocca indistintamente tutti i salariati affiliati alla Cassa pensioni dei dipendenti dello stato.
Benché la C. sostenga che il contributo straordinario richiesto aumenta la prestazione di libero passaggio degli assicurati e non solo i fondi a disposizione della cassa pensioni, e che quindi non si tratta di risanamento ma di aumento dei contributi, l'art. 17 cpv. 2 della legge sul libero passaggio non indica nulla in questo senso. Anzi, sembra invece intuibile che vi sia la possibilità di dedurre dalla somma di libero passaggio i contributi destinati a sanare una copertura insufficiente. Per l'autorità inferiore è lecito quindi dedurre che l'aumento straordinario di un punto percentuale dei contributi a carico degli assicurati attivi deciso dalla cassa pensioni non alimenta il libero passaggio.
L'autorità inferiore osserva che i documenti presentati non sostanziano che l'aumento dei contributi sia un mero adeguamento poiché in passato l'aliquota della cassa pensioni avrebbe subito una diminuzione. Invece essi dimostrano che l'aumento dei contributi è dovuto esclusivamente al risanamento della cassa pensioni. Per l'autorità inferiore è infine irrilevante che dal profilo fiscale le imprese possano dedurre dal reddito imponibile l'aumento dei contributi al 2° pilastro in caso di risanamento, in quanto l'amministrazione fiscale ed il fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione non perseguono i medesimi obbiettivi.
Il Tribunale amministrativo federale (TAF) ha accolto il ricorso, annullato la decisione impugnata nella misura in cui non è riconosciuto l'importo di 21'749.25 franchi a titolo di prestazioni sociali e rinviato all'autorità inferiore, affinché decida nuovamente ai sensi dei considerandi, eventualmente dopo ulteriori chiarimenti.
Dai considerandi:
2. Di seguito sono elencate le disposizioni di diritto applicabili alla presente fattispecie.
2.1 Sulla base dell'art. 81 cpv. 1 lett. e LADI le casse adempiono in particolare il compito di rendere periodicamente conto secondo le istruzioni dell'ufficio di compensazione.
2.2 Fra i compiti del SECO in qualità di ufficio di compensazione figura tra l'altro l'esame dei conteggi delle casse di disoccupazione (art. 83 cpv. 1 LADI). Giusta l'art. 122a cpv. 7 dell'ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione del 31 agosto 1983 (OADI, RS 837.02) alla fine di gennaio al più tardi, il Cantone presenta all'ufficio di compensazione un conteggio dettagliato dei costi effettivi dell'anno precedente. Sulla base dell'art. 122a cpv. 8 OADI l'ufficio di compensazione esamina il conteggio conformemente all'ordinanza sull'indennizzo delle spese d'esecuzione della LADI del 29 giugno 2001 (RS 837.023.3).
L'ufficio di compensazione decide della computabilità delle spese amministrative delle casse, del servizio cantonale, degli uffici regionali di collocamento e dei servizi logistici per l'approntamento di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (art. 83 cpv. 1 lett. m LADI).
2.3 Giusta l'art. 92 cpv. 6 LADI il fondo di compensazione rimborsa ai titolari delle casse i costi computabili risultanti dall'adempimento dei compiti di cui all'art. 81 (prima frase); il Consiglio federale stabilisce, su proposta della commissione di sorveglianza, i costi computabili (seconda frase); tiene debitamente conto dei costi per gli accantonamenti necessari per il superamento di fluttuazioni del mercato del lavoro e dei rischi di responsabilità (art. 82, terza frase); i costi computabili sono rimborsati conformemente alle prestazioni fornite (quarta frase); il DFE può concludere convenzioni sulle prestazioni con i titolari (quinta frase).
La convenzione sulle prestazioni secondo l'art. 92 cpv. 6 LADI disciplina la cooperazione tra la Confederazione e il titolare della cassa nell'esecuzione dell'art. 81 LADI. Con incentivi imperniati sulle prestazioni, essa induce i titolari a effettuare un'esecuzione efficiente. Disciplina in particolare le prestazioni dell'ufficio di compensazione e delle casse di disoccupazione e il finanziamento (art. 122b cpv. 1 lett. d ed e OADI, nella versione valida a partire dal 1° luglio 2003).
2.4 L'ordinanza del 12 febbraio 1986 concernente il rimborso delle spese amministrative delle casse di disoccupazione (RS 837.12) elenca quali spese amministrative ordinarie computabili per il rimborso tra l'altro le spese di personale (art. 2 cpv. 1 lett. a).
Su domanda, l'ufficio di compensazione può dichiarare computabili, in tutto o in parte, le spese straordinarie della cassa di disoccupazione (art. 2 cpv. 2 ordinanza sul rimborso delle spese amministrative). Le spese sono computabili soltanto nella misura in cui sono necessarie per una gestione razionale; per la loro determinazione, è tenuto conto del numero dei casi liquidati e delle spese fisse (art. 2 cpv. 3 ordinanza sul rimborso delle spese amministrative). L'ufficio di compensazione emana direttive sulla gestione razionale e la determinazione delle spese computabili (art. 2 cpv. 5 ordinanza sul rimborso delle spese amministrative).
2.5 Sulla base di questa norma di delegazione il SECO ha emanato le direttive finanziarie 01/2005: Voranschlag 2005, Verwaltungskostenentschädigung Arbeitslosenkassen (ALK) del 30 settembre 2004, 02/2005 Kontierungslinien 2005 Arbeitslosenkassen (ALK) del 30 novembre 2004 e 05/2005 Jahresabschluss 2005 Arbeitslosenkassen (ALK) del 31 ottobre 2005 (le direttive menzionate non sono disponibili in lingua italiana). Esse concretizzano in qualità di ordinanza amministrativa la dimensione dell'obbligo di rimborso da parte della Confederazione. La funzione principale di un'ordinanza amministrativa consiste nel garantire - in primo luogo nei limiti discrezionali - una pratica amministrativa unitaria che in questo senso rispetti anche l'eguaglianza di diritti. Essa è pure di regola espressione del sapere e dell'esperienza di un ufficio qualificato (DTF 107 lb 50 consid. 3, DTF 114 V 13 consid. 1c con rinvio; Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione 49.60, consid. 3). Il TAF non è vincolato alle ordinanze amministrative ed è libero nella loro applicazione. Secondo la prassi costante il giudice rispetta un'ordinanza amministrativa, se essa permette un'interpretazione valida delle disposizioni legali applicabili e se rispetta le circostanze del singolo caso (DTF 115 V 4 consid. 1b; RENÉ A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, vol. II, Basilea 1990, n. 9).
Per quanto attiene alle prestazioni sociali la direttiva finanziaria 01/2005 prevede che sono computabili i contributi AVS/AI/IPG/AD, i contributi dell'assicurazione malattia e infortuni, gli assegni familiari riconosciuti (assegni per i figli, di formazione e di nascita), i contributi di previdenza professionale e altri assegni sociali non sottoposti all'AVS, al massimo però nel quadro di norme cantonali e federali confrontabili (direttiva finanziaria 01/2005, cifra 2 a2, pag. 6). Le prestazioni sociali non sono però computabili nella misura in cui superano il valore limite teorico di al massimo 21,5 % dei salari; sono invece di principio computabili le prestazioni di cassa pensione ordinarie effettivamente versate come ad esempio somme di riscatto in seguito ad aumenti del salario reale, anche se in questo modo si supera l'aliquota massima (direttiva finanziaria 01/2005, cifra 4.1 pag. 21). La misura di controllo (« Kontrollgrösse ») corrispondente ai costi del personale per posto a tempo pieno è di 94'000.- franchi (direttiva finanziaria 01/2005, cifra 4.2).
3. Nel caso di specie la controversia verte sulla questione a sapere se i contributi straordinari versati alla cassa pensioni per un totale di 21'749.25 franchi possono essere dichiarati computabili per il rimborso delle spese amministrative della cassa cantonale di disoccupazione.
3.1 L'autorità inferiore non contesta che i costi fatti valere per prestazioni sociali superano i valori limiti teorici formulati nelle direttive finanziarie, bensì nega la computabilità dell'aumento straordinario dei premi della cassa pensione a titolo di spese amministrative poiché a suo avviso non si tratta di spese del personale rimborsabili, ma di spese di risanamento di una cassa pensione, che, come confermato da una sentenza del TFA C 46/05 e C 47/05 del 7 novembre 2005 in un caso analogo, non sono computabili.
Per la parte ricorrente invece l'aumento straordinario dei premi della cassa pensioni non riveste il carattere di spesa di risanamento di una cassa pensioni, piuttosto esso era stato deciso allo scopo di aumentare il grado di copertura della cassa. Il versamento di tali contributi era necessario per l'esecuzione dei compiti imposti dalla LADI alla parte ricorrente. Quest'ultima conclude che la sua situazione non può essere confrontata con la fattispecie alla base della sentenza del TFA menzionata.
3.2 L'autorità inferiore ha collegato la motivazione della decisione impugnata alla DTF 131 V 461. Rispetto al caso in esame la fattispecie allora sottoposta al TF era però diversa. A quel tempo si trattava di una fusione fra due casse pensioni cantonali che con questa fusione avevano costituito un'unica cassa pensioni. D'ora in avanti (dal 1° gennaio 2000) era affiliato ad essa tutto il personale dell'amministrazione cantonale nonché i docenti comunali. Con la costituzione di una nuova cassa pensioni il Cantone era passato al sistema di capitalizzazione e aveva sostituito un sistema di finanziamento misto basato sul sistema di capitalizzazione e sul sistema di ripartizione. Con il cambiamento del sistema di finanziamento gli obblighi dei datori di lavoro assoggettati alla nuova cassa pensioni erano diventati subito esigibili. Il Cantone si era assunto il debito equivalente al disavanzo (715'700'000.- franchi), con l'impegno di produrre un interesse del 4 % e di saldare il debito entro 48 anni (a partire dal 2002 fino al 2049) sotto forma di rate annuali pagabili posticipatamente. Queste cosiddette annualità sono composte dal pagamento d'interessi sul capitale e dall'importo d'ammortizzare. Per l'assunzione del debito il Cantone esercita il regresso sui datori di lavoro che erano affiliati alle due casse pensioni prima che fusionassero. Il regresso avviene in rapporto agli obblighi dei datori di lavoro esigibili fino al 31 dicembre 1999 concernenti gli accrediti di vecchiaia. L'ufficio del lavoro cantonale aveva inserito nel conto annuale del 2002 la rata annuale versata dal Cantone alla voce « prestazioni sociali » del conto spese.
Il TFA aveva negato la computabilità adducendo in sostanza che le rate annuali che il Cantone versa sono la conseguenza del cambio di sistema di finanziamento della cassa pensioni introdotto con la fusione. Ciò comporta un cambiamento del motivo giuridico per i pagamenti che il Cantone deve effettuare, per cui è vietato equiparare i contributi dei datori di lavoro versati dal Cantone alle rate annuali aventi sempre lo stesso importo ed esigibili sull'arco di decenni, tanto più che tali annuità non dipendono assolutamente dallo sviluppo degli effettivi del personale che si occupa dell'esecuzione della legislazione federale sull'assicurazione contro la disoccupazione nei 48 anni previsti per l'ammortamento del debito (DTF 131 V 469 consid. 4.1).
L'Alta Corte ha definito d'importanza decisiva il fatto che la riorganizzazione della previdenza professionale cantonale rappresenti in sostanza anche una misura di risanamento delle casse pensioni. Per il TF è il Cantone che deve sopportare i costi elevati di un simile risanamento. Scaricare le spese di risanamento di casse pensioni cantonali sul fondo di compensazione è completamente contrario allo scopo e al senso delle norme di diritto federale sul rimborso delle spese che risultano ai Cantoni per l'esecuzione delle disposizioni federali in materia di assicurazione contro la disoccupazione. Spese di risanamento di casse pensioni statali che hanno una copertura nettamente insufficiente e possono essere tenute in vita solo grazie a una garanzia dello stato non rappresentano spese amministrative computabili ai sensi del diritto sull'assicurazione contro la disoccupazione e non sono incluse nella ratio legis di queste norme (DTF 131 V 470 consid. 4.2).
3.3 Il TFA si è occupato in un procedimento successivo della questione a sapere se i contributi del datore di lavoro straordinari ad una cassa pensioni cantonale allo scopo di equilibrare i redditi patrimoniali sono spese amministrative computabili che l'ufficio di compensazione deve risarcire (Decisione del TFA C 35/06 del 7 settembre 2006). Anche nel quadro di tale procedimento il SECO aveva poggiato la sua motivazione sulla sentenza DTF 131 V 461. In questo caso il TFA ha ritenuto che la fattispecie alla base della sentenza citata non poteva essere paragonata alla fattispecie come si presentava nel caso concreto. La differenza decisiva tra i due casi risultava dalla circostanza che giusta l'art. 92 cpv. 6 LADI le spese computabili sono rimborsate conformemente alle prestazioni fornite. Secondo il TFA ciò non corrispondeva alla fattispecie alla base della DTF 131 V 461, poiché il Cantone doveva il versamento delle rate annuali alla cassa pensioni indipendentemente dal numero di lavoratori da esso impiegati nell'ambito dell'esecuzione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione ai sensi dell'art. 92 cpv. 6 LADI. Nella nuova fattispecie si trattava invece di un versamento supplementare di due cantoni alla cassa pensioni di uno di essi. Tale obbligo di versamento supplementare era in relazione alla previdenza professionale per quegli impiegati che si occupavano dell'attuazione dell'assicurazione contro la disoccupazione nell'anno in rassegna. Il TFA ha concluso che simili spese fanno parte della previdenza professionale e devono essere definite computabili nel quadro delle norme relative al rimborso delle spese amministrative (Decisione del TFA C 35/06 consid. 4.3).
La conclusione a cui è giunto il TFA può senz'altro essere applicata anche alla presente fattispecie. In questo ambito va rilevato che, a differenza della sentenza del TF alla quale rimanda l'autorità inferiore e in cui le annuità versate dal Cantone servivano a ridurre un debito esistente risultante dalla fusione di due casse pensioni, l'aumento straordinario dei contributi nel presente caso tocca indistintamente sia i datori di lavoro sia gli impiegati assicurati e ha conseguenze per entrambi (cfr. messaggio del 26 maggio 2004 concernente la modifica della legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato del 14 settembre 1976 e della legge concernente l'adeguamento degli stipendi e delle pensioni statali al rincaro del 10 giugno 1985, pagg. 3, 4, 14, 15, 16). Sempre a differenza della DTF 131 V 461 va osservato che nel caso in esame non è avvenuto un cambiamento del sistema di finanziamento della Cassa pensioni e che il Cantone ha mantenuto anche nel quadro della modifica di legge il primato delle prestazioni.
3.4 Dall'art. 92 cpv. 6 prima frase LADI, dall'art. 2 cpv. 1 lett. a nonché dalla cifra 2 a2 delle direttive finanziarie del SECO non emerge se e in che misura i Cantoni possono scaricare sulla Confederazione le spese di risanamento di una cassa pensioni cantonale quali spese amministrative computabili. Da una parte corrisponde al vero che il risanamento di una cassa pensioni di per sé non ha un collegamento diretto con l'esecuzione del diritto sull'assicurazione contro la disoccupazione. La situazione si presenta tuttavia in modo diverso se un Cantone - come nel caso in esame - fissa dei contributi straordinari per la sua cassa pensioni allo scopo di eliminare un grado di copertura insufficiente e se deve fornire questi contributi straordinari a tutti i suoi impiegati in aggiunta ai loro contributi ordinari. Se il Cantone inserisce nel conto delle spese di esecuzione i contributi straordinari che ha versato alla cassa pensioni per i suoi impiegati nell'ambito della cassa di disoccupazione, detti contributi hanno un nesso diretto con i compiti adempiuti dai dipendenti e giustificano di regola un obbligo di rimborso da parte del fondo di compensazione.
3.5 Il diritto federale dichiara le spese di personale per dipendenti computabili ai sensi dell'art. 2 dell'ordinanza concernente il rimborso delle spese amministrative delle casse di disoccupazione. Considerato che le prestazioni alla cassa pensioni come del resto i pagamenti dei salari dei dipendenti cantonali si uniformano alla legge cantonale, anche per quanto attiene il rimborso delle spese amministrative occorre basarsi su una regolamentazione cantonale (cfr. Decisione del TFA C 35/06 consid. 4.2). In riferimento ai contributi alle casse pensioni che fanno oggetto della presente decisione bisogna tuttavia precisare che la LPP conferisce agli istituti di previdenza cantonali di strutturare liberamente le prestazioni, il finanziamento di queste e l'organizzazione delle loro casse pensioni (art. 49 e art. 66 LPP). Gli istituti di previdenza sono autorizzati dalla LPP a prendere misure in caso di copertura insufficiente (cfr. art. 65d LPP).
3.5.1 Per quanto attiene all'ammontare e alla ripartizione dei contributi l'art. 12a della legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato del 14 settembre 1976 nella versione modificata del 9 novembre 2004 e in vigore dal 1° gennaio 2005 prevede quanto segue:
La Cassa preleva dagli assicurati e dai datori di lavoro i contributi necessari a finanziare le rendite e prestazioni previste dalla presente legge, le spese amministrative e il fondo di garanzia LPP (cpv. 1); Il contributo ordinario totale è del 22,1 % degli stipendi assicurati, di cui l'11,6% a carico dei datori di lavoro e il 10,5 % a carico degli assicurati (cpv. 2); Il contributo straordinario totale è del 5 % degli stipendi assicurati, di cui il 4 % a carico dei datori di lavoro e l'1 % a carico degli assicurati (cpv. 3).
3.5.2 Nel messaggio concernente la modifica della legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato del 14 settembre 1976 e della legge concernente l'adeguamento degli stipendi e delle pensioni statali al rincaro del 10 giugno 1985 si precisa in relazione all'art. 12a cpv. 3 che i contributi straordinari dovrebbero rimanere in vigore fino al compimento del risanamento della Cassa e in particolare fintanto che la Cassa non abbia ricostituito un capitale sufficiente, tale da permettere adeguati redditi patrimoniali sostitutivi. L'eventuale modifica o decadenza dei contributi non avviene automaticamente, ma richiede una modifica legislativa.
Da uno sguardo sommario all'obiettivo che il Cantone si era posto nell'ambito della modifica della legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato emerge che dapprima era previsto il risanamento totale della Cassa, con il conferimento di una maggiore autonomia della stessa e un'eventuale soppressione della garanzia statale. In seguito il Gruppo di lavoro della Commissione della Cassa si è scostato da questo primo scopo, optando invece per la stabilità dell'attuale disavanzo tecnico in valori assoluti e per il progressivo raggiungimento di un grado di copertura pari al 90 %. Tuttavia il raggiungimento di questo obiettivo avrebbe richiesto un sacrificio eccessivo agli affiliati e ai datori di lavoro. Infine è stato deciso di adottare misure strutturali di risanamento, ponendo come obiettivo per i prossimi 15 anni il progressivo raggiungimento di un grado di copertura dell'80 % (cfr. messaggio citato, pag. 13).
La scelta di intervenire con misure strutturali lascia intendere che si tratta piuttosto di una correzione a lungo termine del tasso contributivo e non di un provvedimento di compensazione di natura transitoria. In altre parole non si può parlare di un vero e proprio risanamento, ma di un adeguamento dei contributi alla specifica situazione finanziaria della cassa pensioni. Se nella fattispecie in esame l'adeguamento dei tassi di contribuzione è avvenuto verso l'alto per consentire un maggior grado di copertura della Cassa pensioni, va comunque tenuto conto che in passato la Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato ha già segnalato anche adeguamenti verso il basso dopo aver raggiunto gradi di copertura elevati (riduzione complessiva dei contributi del datore di lavoro di 3.1 punti percentuali, un aumento dei contributi a carico degli assicurati di 2.1 punti percentuali e una riduzione delle prestazioni a carico dei beneficiari di rendita; cfr. messaggio citato pag. 21). Un aumento del contributo straordinario pari al 5 %, di cui il 4 % a carico dei datori di lavoro e l'1 % a carico degli assicurati come si presenta nella fattispecie in esame sembra ragionevolmente rientrare nel quadro delle consuetudini del ramo ed è atto a dissipare i dubbi nutriti dall'autorità inferiore nei confronti di un risanamento vero e proprio (cfr. anche consid. 3.6).
3.5.3 Dal testo dell'art. 12a della legge sulla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato e dal relativo messaggio emerge che il regolamento della cassa pensioni vuole garantire che il contributo straordinario del datore di lavoro per il finanziamento di un grado di copertura insufficiente è collegato anche ad un contributo straordinario di entità minore da parte dell'assicurato, per cui è escluso che il « risanamento » (cfr. consid. 3.5.2) della cassa pensioni avvenga in modo unilaterale a carico del fondo di compensazione AD ed indipendentemente dai compiti adempiuti concretamente dagli impiegati. Ne consegue che i contributi straordinari che fanno l'oggetto della presente controversia sono in rapporto diretto con i compiti svolti dagli impiegati della cassa di disoccupazione.
3.6 L'entità dell'importo che può essere messo in conteggio per il rimborso delle spese amministrative è definita nelle direttive finanziarie ALK del SECO (citate integralmente al consid. 2.5, in particolare la cifra 4.1 e 4.2 della direttiva finanziaria 01/2005) o sulla base degli art. 122b cpv. 3 ultima frase OADI e dell'art. 2 cpv. 2 prima frase rispettivamente cpv. 5 dell'ordinanza sul rimborso delle spese amministrative. Secondo i disposti menzionati sono ammessi in determinata misura anche regolamenti diversi da Cantone a Cantone, come finora ne è per esempio stato il caso per gli assegni familiari.
Contrariamente alle norme cantonali trattate ai consid. 3.5.1 e 3.5.2, nei disposti menzionati nel paragrafo precedente non è utilizzato il concetto di « risanamento » di casse pensioni. Determinante per la nozione di « risanamento » è quindi la prassi del TF. Dal canto suo l'Alta Corte non ha definito cosa si intende per « risanamento » di casse pensioni. Nella sua decisione essa si è limitata a mettere due casi a confronto, in cui il SECO come autorità inferiore aveva negato la computabilità poiché, a suo avviso, si trattava di risanamento di casse pensioni. Il TF ha deciso - basandosi sulle circostanze del caso concreto - nel primo caso per quale motivo un'operazione definita quale risanamento di una cassa pensioni cantonale non poteva essere accessibile al rimborso delle spese amministrative, rispettivamente in un secondo caso per quale motivo i costi di personale corrispondenti ad un versamento straordinario alla cassa pensioni erano invece computabili. Secondo l'opinione del TF la differenza decisiva tra i due casi risiedeva nella circostanza che nel primo caso il Cantone doveva il versamento delle rate annuali alla cassa pensioni indipendentemente dal numero di lavoratori da esso impiegati nell'ambito dell'esecuzione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione ai sensi dell'art. 92 cpv. 6 LADI. Nel secondo caso si trattava invece dell'obbligo di un versamento supplementare di due cantoni alla cassa pensioni di uno di essi. Esso era in relazione alla previdenza professionale per quegli impiegati che si occupavano dell'attuazione dell'assicurazione contro la disoccupazione nell'anno in rassegna (Decisione del TFA C 35/06 consid. 4.3).
Nel caso di specie l'aumento dei contributi di cassa pensioni e i costi che ne derivano si trovano in diretta dipendenza del personale impiegato dal Cantone nel periodo in rassegna. La misura adottata è impostata a lungo termine e costituisce una parte della base per le prestazioni. Essa presenta una connessione sufficiente con l'adempimento dei compiti conferiti ai Cantoni nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione. Le spese di personale derivanti da un aumento delle casse pensioni come nel caso in esame appartengono alla previdenza professionale e devono essere definite computabili nel quadro delle norme relative al rimborso delle spese amministrative.
4. Dai considerandi precedenti emerge che l'autorità inferiore ha violato il diritto federale escludendo in maniera generale i contributi straordinari in questione dalla computazione quali spese amministrative nell'ambito dell'esame del conto annuale relativo all'anno 2005. Ci si trova quindi di fronte a spese per la previdenza professionale che debbono essere qualificate in principio computabili nel quadro dei disposti sul rimborso delle spese amministrative. Per questo motivo il ricorso va accolto e la decisione impugnata deve essere modificata. L'importo non riconosciuto dalla prima istanza di 21'749.25 franchi - corrispondente alla differenza tra le aliquote dei tassi contributivi straordinari e quelle per i tassi contributivi ordinari - deve di principio essere qualificato come computabile.
Sulla base delle già citate direttive finanziarie del SECO, in particolare della direttiva 01/2005 sono previsti dei limiti rispettivamente delle misure di controllo (« Kontrollgrösse ») riguardo alla computabilità di prestazioni sociali (cfr. cifra 4.1 e 4.2 della direttiva citata al consid. 2.5). Le limitazioni indicate non sono tuttavia parte dell'oggetto di lite, tanto più che nemmeno l'autorità inferiore ha contestato un eventuale superamento dei parametri contenuti nella direttiva finanziaria 01/2005. Considerato che al TAF spetta in prima linea il controllo giuridico, che nel caso di specie, tenendo conto anche delle censure sollevate, consiste nell'esame della questione se principalmente sono date le premesse per la computabilità di prestazioni sociali nell'ambito del rimborso delle spese amministrative, non può rientrare nel suo potere d'esame di indagare d'ufficio e quale prima istanza, se per esempio i limiti contenuti nella direttiva 01/2005 sono osservati o meno o se sono date le ulteriori condizioni o i presupposti per il rimborso rispettivamente per l'approvazione delle spese amministrative fatte valere che eventualmente non sono ancora state esaminate dall'autorità inferiore. Nella decisione impugnata non è indicato, a quale valore di referenza si pensa, quando si parla di un aumento dell'aliquota dall'11,6 % al 15,6 %. Per questi motivi il ricorso deve essere accolto, la decisione impugnata annullata, nella misura in cui non è riconosciuto l'importo di 21'749.25 franchi a titolo di prestazioni sociali e la causa va rinviata all'autorità inferiore, affinché decida nuovamente ai sensi dei considerandi, eventualmente dopo ulteriori chiarimenti.
Alla luce dell'esito della procedura può essere lasciato indeciso in che misura i restanti argomenti della ricorrente - il contributo straordinario non corrisponde ad un contributo ai sensi dell'art. 17 cpv. 2 lett. f della legge federale sul libero passaggio rispettivamente la possibilità per le imprese di dedurre dal reddito imponibile l'aumento dei contributi del 2° pilastro in caso di risanamento - abbiano un influsso sulla computabilità dei contributi alla Cassa pensioni quali spese amministrative rimborsabili.