bvger · A-254/2024 · 2026-04-30 · de
A-254/2024

Energie (Übriges)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-254/2024
Urteil vom 30. April 2026
Besetzung
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),
Richter Jürg Marcel Tiefenthal,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Andreas Kunz.
Parteien
Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (EKZ),
Dreikönigsstrasse 18, 8022 Zürich,
vertreten durch
lic. iur. Daniele Graber und lic. iur. Reto Gygax,
VIALEX Rechtsanwälte AG,
Pfingstweidstrasse 31, 8005 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Umwelt BAFU,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Entschädigung Sanierungsmassnahmen;
Verfügung vom 22. November 2024.
Sachverhalt:
A. Der Regierungsrat des Kantons Zürich (nachfolgend: Regierungsrat ZH) erteilte mit Beschluss Nr. 2188/1931 den Elektrizitätswerken des Kantons Zürich (nachfolgend: EKZ) die bis zum 1. Januar 2012 befristete wasserrechtliche Konzession für die Nutzung der Wasserkraft der Limmat bei Dietikon ZH. Am 30. Juni 2014 reichten die EKZ ein Gesuch um erneute Konzessionserteilung beim Regierungsrat ZH ein. Dieses sah diverse bauliche Erneuerungsmassnahmen beim Wasserkraftwerk Dietikon vor.
B. Im Hinblick auf das Erneuerungsprojekt schlossen die EKZ und das Ingenieurunternehmen X._______AG am 15. September 2015 einen Planervertrag über dessen Planung und Bauleitung.
C. Mit Beschluss vom 30. November 2016 erteilte der Regierungsrat ZH den EKZ die beantragte wasserrechtliche Konzession. Gleichzeitig verpflichtete er die EKZ dazu, ein Sanierungsprojekt zur Behebung der festgestellten Probleme bezüglich der Fischgängigkeit des Kraftwerks zu erarbeiten.
D. Am 28. Februar 2017 ersuchten die EKZ das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) um Genehmigung ihres Kraftwerkserneuerungsprojekts. Dieses beinhaltete im Wesentlichen die Installation von zwei neuen vertikalen Kaplanturbinen im Hauptkraftwerk (HKW), den Bau eines neuen Dotierkraftwerks (DKW) sowie diverse Hochwasserschutzmassnahmen im gesamten Unterhaltsperimeter. Die Massnahmen bezüglich der Sanierung der Fischgängigkeit (nachfolgend: SanF) umfassten jeweils eine neue Fischaufstiegshilfe in der Form eines Multistrukturschlitzpasses (enature) beim HKW und beim DKW, die Sanierung des bestehenden Beckenpasses am Wehr, Feinrechen mit horizontalen Rechenstäben beim HKW und beim DKW sowie eine Fischabstiegshilfe mittels Bypasses beim HKW. Der Neubau der Fischaufstiegshilfe beim HKW bedingte den Umbau der bestehenden Kahnrampe. Zudem sollte der Eiskanal am HKW zur Nutzung als Bypass zum Fischabstieg umgebaut werden.
E. Das Bundesamt für Umwelt BAFU erteilte den EKZ mit Schreiben vom 22. September 2017 auf deren Gesuch hin die Bewilligung, mit dem vorzeitigen Bau der SanF zu beginnen, ohne den Zusicherungsbescheid bezüglich der Erstattung der diesbezüglich anrechenbaren Kosten abwarten zu müssen.
F. Am 28. September 2017 reichten die EKZ beim AWEL ein entsprechendes Zusicherungsgesuch ein.
G. Mit Verfügung vom 13. Oktober 2017 genehmigte das AWEL das Kraftwerkserneuerungsprojekt der EKZ.
H. Am 4. Dezember 2017 liessen die EKZ dem AWEL bzw. dem BAFU ein überarbeitetes Zusicherungsgesuch zukommen. Darin ersuchten sie, gestützt auf die Unternehmerofferten, um Erstattung der Baukosten für die SanF in Höhe von Fr. 6'301'499.-- (exkl. MwSt.). Für die Projektierung, Bau- und Montageleitung der SanF machten sie Kosten von pauschal 20% der Baukosten (Fr. 1'260'300.--) geltend.
I. Die Bauarbeiten am Wasserkraftwerk Dietikon begannen am 5. Februar 2018.
J. Im September 2018 äusserte ein Vertreter der Gewässerschutzorganisation (...) Bedenken bezüglich der Hydraulik der Fischabstiegsanlage. Die Projektverantwortlichen hielten indes an einer Sitzung vom 24. Oktober 2018 am bewilligten Projekt fest.
K. Am 9. Januar 2019 fand eine Koordinationssitzung statt. Daran nahmen unter anderem Vertreter des BAFU, des AWEL, der EKZ und der X._______AG teil. Thematisiert wurde unter anderem die erschwerte Zuordenbarkeit der bei der X._______AG angefallenen Kosten zu den SanF. Letztere hatte nicht darauf geachtet, ihre angefallenen Kosten entweder den SanF oder den Erneuerungsmassnahmen des Kraftwerks zuzuordnen. Gemäss dem Sitzungsprotokoll wurde von den Beteiligten anerkannt, dass das Erneuerungsprojekt in einem stark urbanisierten und hochsensiblen Umfeld stattfinde. Dies erzeuge besondere technische Schwierigkeiten, die für praktisch alle Komponenten des HKW und des DKW Ad-hoc-Engineering-Lösungen erforderlich machten. Ausserdem müssten Beziehungen zu mehreren Gesprächspartnern gepflegt und zahlreiche Schnittstellen koordiniert werden. Des Weiteren werde im Sinne eines Pilotprojekts der im deutschsprachigen Raum grösste Horizontalrechen erstellt.
L. Die EKZ reichten am 3. Juni 2019 ein erneut überarbeitetes Zusicherungsgesuch beim AWEL bzw. beim BAFU ein.
M. Am 2. Dezember 2019 wurden die letzten Bauarbeiten vorgenommen. Die X._______AG schloss ihre Leistungen für das Gesamtprojekt im Juni 2020 ab.
N. Mit Verfügung vom 16. Juli 2020 (nachfolgend: Zusicherungsverfügung) sicherte das BAFU der EKZ für die anrechenbaren Kosten der SanF am Wasserkraftwerk Dietikon eine Entschädigung in voraussichtlicher Höhe von Fr. 13'165'374.-- inkl. MwSt. zu. Davon entfielen Fr. 3'648'501.-- exkl. MwSt. auf die erwarteten jährlichen Erlöseinbussen in den nächsten 40 Jahren aufgrund der betrieblichen Auswirkungen sowie Fr. 661'344.-- exkl. MwSt. auf die Erlöseinbussen während der Bauphase. Der übrige Kostenanteil von Fr. 8'855'529.-- inkl. MwSt. bezog sich auf die Baukosten (Fr. 6'360'532.-- inkl. MwSt.), die externen (Fr. 1'721'233.-- inkl. MwSt.) und internen (Fr. 311'930.-- exkl. MwSt. [Eigenleistungen]) Projektierungs- und Planungskosten sowie die Mehrkosten für die fischschonenden Turbinen am HKW und DKW (Fr. 461'834 inkl. MwSt.). In den externen Projektierungs- und Planungskosten (nachfolgend einfachheitshalber nur Projektierungskosten) waren die voraussichtlichen Kosten der X._______AG in Höhe von Fr. 1'115'447.-- exkl. MwSt. enthalten. Der Anteil der gesamten Projektierungskosten (insgesamt Fr. 2'033'163.--) an den Baukosten (insgesamt Fr. 6'822'366.-- [inkl. fischschonende Turbinen]) betrug 29.8%.
O. Die EKZ ersuchten das AWEL bzw. das BAFU mit Schreiben vom 4. Dezember 2020 um Auszahlung von insgesamt Fr. 12'916'409.-- für die Eigenleistungen (Fr. 409'598.-- exkl. MwSt.), die externen Projektierungskosten inkl. Bau und Montageleistungen (Fr. 3'420'755.-- inkl. MwSt.), die Baukosten (Fr. 8'587'788.-- inkl. MwSt.) sowie für die Erlöseinbussen während der Bauphase (Fr. 498'268.-- exkl. MwSt.). Nicht Teil des Auszahlungsgesuchs waren die erwarteten jährlichen Erlöseinbussen infolge betrieblicher Auswirkungen. Die beantragte Entschädigung überstieg die zugesicherten Kosten um Fr. 3'399'536.-- (Fr. 12'916'409.-- abzgl. Fr. 9'516'873.--). Dabei fielen die gesamten Projektierungskosten um Fr. 1'797'190.-- (inkl. MwSt.) bzw. 88% höher aus als der zugesicherte Betrag (Fr. 3'830'353.-- abzgl. Fr. 2'033'163.--). Grund dafür waren im Wesentlichen die definitiv in Rechnung gestellten Mehrkosten der X._______AG von Fr. 1'699'622.-- (inkl. MwSt.). Die gesamten Projektierungskosten beliefen sich nun auf 44.6% der Baukosten.
P. Mit Verfügung vom 22. November 2023 (nachfolgend: Auszahlungsverfügung) entschädigte das BAFU die EKZ für die SanF an der Kraftwerksanlage Dietikon mit Fr. 11'645'217.-- (inkl. MwSt.; Dispositivziff. 1). Die Auszahlung der darüber hinaus beantragten Kosten in Höhe von Fr. 1'271'192.-- (inkl. MwSt.) verweigerte das BAFU (Dispositivziff. 2).
Zur Begründung führte es zusammengefasst aus, die Projektierungsaufwendungen der X._______AG seien nicht stundenmässig auf die verschiedenen Projekte (SanF oder Konzessionserneuerung) verbucht worden. Dies erschwere deren Beurteilung. Zudem entsprächen die Mehrkosten bei einem Stundenansatz von Fr. 137.-- ungefähr einem Sechs-Jahrespensum einer Person, die zu 100% das Kraftwerk plane. Ein Vergleich mit ähnlichen Wasserkraftwerksprojekten zeige, dass die gesamten Projektierungskosten aussergewöhnlich hoch seien. Zwar seien Mehrkosten beim Bau angefallen, welche akzeptiert würden. Deshalb würden auch Mehrkosten bei den Projektierungskosten im Umfang von ca. 30% der gestiegenen Baukosten übernommen. Da es jedoch keine Vorkommnisse auf der Baustelle gegeben habe, welche eine überproportionale Steigerung der Projektierungskosten hätten begründen können, würden die darüber hinausgehenden Mehrkosten nicht akzeptiert.
Q. Mit Schreiben vom 9. Januar 2024 liessen die EKZ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde gegen die besagte Verfügung des BAFU (nachfolgend: Vorinstanz) beim Bundesverwaltungsgericht führen. In Aufhebung der Verfügung seien ihr die gesetzlich zustehenden Leistungen zu erbringen; im Mindesten seien ihr die beantragten Kosten in Höhe von Fr. 1'271'192.-- inkl. MwSt. auszuzahlen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zur weiteren Behandlung und erneuten Entscheidfindung im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen.
R. Mit Vernehmlassung vom 8. April 2024 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde.
S. In ihren Schlussbemerkungen vom 19. Juni 2024 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.
T. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit relevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim vorinstanzlichen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, die beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann (vgl. Art. 66 Abs. 2 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 [EnG, SR 730.0]). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin nahm am vorinstanzlichen Verfahren teil, ist durch die teilweise Abweisung ihres Auszahlungsgesuchs besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Abänderung der Auszahlungsverfügung. Ihre Beschwerdelegitimation ist folglich gegeben (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Verletzungen von Bundesrecht - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung - sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG). Dabei braucht es sich nicht mit jeder tatbestandlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen; es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 143 III 65 E. 5.2).
2.2 Im Übrigen darf das Bundesverwaltungsgericht seine Kognition einschränken, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des so genannten "technischen Ermessens" darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (BGE 131 II 680 E. 2.3.2; Urteile des Bundesgerichts [BGer] 2C_338/2021 vom 18. Mai 2022 E. 2.2.1 und 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 5.3). Diese Praxis ist bei Subventionsentscheiden ebenfalls anwendbar (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-3121/2021 vom 1. Februar 2022 E. 2 und A-5127/2020 vom 25. August 2021 E. 2.1).
2.3 Verwaltungsverordnungen sind für die Gerichte rechtlich unverbindlich. Von einer rechtmässigen Verwaltungsverordnung weicht das Bundesverwaltungsgericht indes nicht ohne triftigen Grund ab, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren Bestimmungen zulässt und eine überzeugende Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben enthält (statt vieler BGE 151 II 391 E. 4.5.1).
2.4 Der allgemeine Grundsatz von Art. 8 ZGB gilt auch im öffentlichen Recht (BGE 142 II 433 E. 3.2.6). Danach hat, wo es das Gesetz nicht anders bestimmt, derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen, der aus ihr Rechte ableitet. Kommt die Beweiserhebung nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, wirkt sich dies in der Regel zulasten der Person aus, die aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache Rechte hätte ableiten können. In der Regel gilt der Beweis als erbracht, wenn die Behörde bzw. der Richter nach objektiven Massstäben von der Verwirklichung einer Tatsache überzeugt ist (BGE 144 II 332 E. 4.1.2 f.).
3. In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs.
3.1 Dazu führt die Beschwerdeführerin aus, die Vorinstanz habe bezüglich des Verhältnisses der Projektierungs- zu den Baukosten nicht dargelegt, welche anderen Wasserkraftwerkprojekte die Vergleichsgrösse gebildet hätten. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, wie die Vorinstanz diesbezüglich zu einem Anteil von 10 bis 25% gekommen sei. Unklar sei damit auch, weshalb ein Anteil von 29.8% von ihr als «sehr aussergewöhnlich» qualifiziert werde. Ausserdem habe die Vorinstanz ausgeführt, dass von einem versierten Planungsbüro erwartet werden könne, dass bekannte Grundlagen berücksichtigt würden, zumal es am selben Fluss bereits umgesetzte Beispiele gegeben habe. Um welche es sich handle, habe die Vorinstanz nicht dargelegt. Zudem sei sie insofern ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen, als sie die Komplexität verschiedener Aspekte (stark urbanisiertes und hochsensibles Umfeld, Notwendigkeit von Ad-hoc-Engineering-Lösungen für praktisch alle Komponenten des HKW und DKW etc.) zwar zunächst ausdrücklich anerkenne, die Entschädigung der geltend gemachten Kosten anschliessend aber mit dem pauschalen Hinweis verweigere, dass die Komplexität bereits hinreichend berücksichtigt worden sei. Die Begründung sei deshalb nicht so abgefasst, dass sie die Verfügung in voller Kenntnis der Sache hätte weiterziehen können. Schliesslich argumentiere die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung (Ziff. 4.8., 1. Absatz) im Widerspruch zu ihren Ausführungen in der Verfügung. Dies verletze ebenfalls ihr rechtliches Gehör.
3.2 Die Vorinstanz bemerkt, mit der Vernehmlassungsbeilage Nr. 31 habe sie nun eine anonymisierte Aufstellung vergleichbarer Projekte nachgereicht.
3.3 Schriftliche Verfügungen sind zu begründen (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG; Art. 29 Abs. 2 BV). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (statt vieler BGE 136 I 229 E. 5.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (statt vieler BGE 142 II 218 E. 2.8.1). Eine mangelhafte Begründung kann im Rechtsmittelverfahren durch das Nachreichen einer rechtsgenüglichen Begründung geheilt werden, wenn die betroffene Partei dazu in einer Beschwerdeergänzung bzw. im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels Stellung nehmen und damit ihre Rechte wahrnehmen kann. Diese Heilung ist gerechtfertigt, wenn die Aufhebung eines Entscheids wegen ungenügender Begründung zu einem prozessualen bzw. formalistischen Leerlauf ohne Vorteil für die betroffene Partei führen würde (vgl. BGE 107 Ia 1 E. 1; Urteile BGer 1B_129/2017 vom 18. Oktober 2017 E. 2.3 und 1C_603/2014 vom 22. Juli 2015 E. 4.3). In einem solchen Fall ist die Gehörsverletzung bei den Kosten- und Entschädigungsregelungen angemessen Rechnung zu tragen (BGE 136 II 214 E. 4.4; Urteile BVGer A-1040/2020 vom 8. Februar 2021 E. 3.1.2 und A-6754/2016 vom 10. September 2018 E. 3.2.3).
3.4
3.4.1
3.4.1.1 Die Vorinstanz zog andere Kraftwerkprojekte heran, um die Projektierungskosten hinsichtlich ihres Verhältnisses zu den Baukosten einzuordnen. In ihrer Verfügung führte sie dazu aus, dass der Anteil der Projektierungs- an den Baukosten bei anderen, ähnlichen Projekten zwischen 10% und 25% betragen hätten. Bei den Referenzprojekten handele es sich ebenfalls um Projekte an grossen Flüssen, primär an der Aare. Einzelne seien sehr vergleichbar. So seien im Rahmen eines Neubaus auch ein Fischabstieg erstellt und zwei Fischaufstiegsanlagen gebaut worden, wenngleich der Rechen kleiner gewesen sei. Die Projektierungskosten seien sowohl absolut (> Fr. 1 Mio.) als auch relativ zu den Baukosten ( 1 Fr. Mio.) deutlich geringer gewesen. Bei einem dritten Beispielprojekt sei die Fischaufstiegsanlage spät im Prozess aufgrund einer vorgefundenen Sondermüll-Altlast komplett umgeplant worden. Wiederum seien die Projektierungskosten absolut klar tiefer gewesen und das Verhältnis zu den Baukosten habe rund 10% tiefergelegen als in Dietikon.
3.4.1.2 Aus der Begründung geht hervor, dass der Vergleich mit anderen Wasserkraftwerken ein wesentlicher Grund dafür war, weshalb die Vorinstanz den Anteil der Projektierungs- an den Baukosten von ca. 45% als zu hoch und damit als nicht plausibel erachtete. Insofern musste es der Beschwerdeführerin möglich sein, die Vergleichsgrundlage infrage zu stellen. Es ist mit ihr einig zu gehen, dass die Beschreibungen der anderen Projekte eher rudimentär ausfielen. So geht beispielsweise aus der Begründung nicht hervor, was mit den «schwierigen Bedingungen» beim zweiten erwähnten Kraftwerk gemeint ist. Damit war eine Anfechtung erschwert und folglich die Begründungspflicht verletzt.
3.4.1.3 Aus der Vernehmlassungsbeilage Nr. 31 geht jeweils der betroffene Fluss (Aare oder Rhein), die Massnahmen, deren Besonderheiten sowie der prozentuale Anteil der Projektierungs- an den Baukosten hervor. Die Korrelation zwischen dem Umfang und der Komplexität des jeweiligen Projekts und dem Anteil der Projektierungs- an den Baukosten ist nun gut ersichtlich. Es wird auch klar, weshalb die Vorinstanz auf eine Bandbreite von ca. 10 bis 25% kam und weshalb sie vor diesem Hintergrund bereits die in der Zusicherungsverfügung akzeptierten Projektierungskosten von 29.8% als «aussergewöhnlich hoch» bezeichnete. Der Beschwerdeführerin ist es damit möglich, darzulegen, aufgrund welcher Besonderheiten, die bei den Vergleichskraftwerken nicht vorliegen, bei ihr ein Prozentsatz von fast 45% gerechtfertigt ist. Angesichts des beträchtlichen Unterschieds von fast 20% zum bisherigen Höchstwert bedarf es keiner detaillierteren Beschreibung der anderen Kraftwerke oder deren Nennung.
3.4.2 Weiter ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz die an der Limmat realisierten Bauprojekte hätte offenlegen müssen. Kernvorwurf der besagten Verfügungspassage ist, dass die X._______AG als versierte Planerin bekannte Grundlagen nicht bereits früher in das Bauprojekt habe einfliessen lassen. Die Beschwerdeführerin kann ohne Weiteres darlegen, weshalb die X._______AG dies nicht getan hatte. Die Vorinstanz verwies lediglich auf die bereits an der Limmat umgesetzten Beispiele, um ihren Vorwurf zu verstärken («Umso mehr, weil es am selben Fluss bereits umgesetzte Beispiele gab...»). Deren Offenlegung ist nicht nötig, um den Kernvorwurf entkräften zu können. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist deshalb zu verneinen.
3.4.3 Alsdann leuchtet nicht ein, inwiefern die Ausführungen der Vorinstanz zur Komplexität des Projekts nicht in Frage gestellt werden könnten. Die Vorinstanz hatte im Wissen um die komplexen Umständen, die ihr im Zeitpunkt der Zusicherungsverfügung bekannt waren, voraussichtliche Projektierungskosten im Umfang von 29.8% der Baukosten akzeptiert. Danach legte sie dar, dass keine Vorkommnisse vorlägen, die eine überproportionale Steigerung auf 45% rechtfertigen würden (keine neu aufgetretenen Altlasten; Pilotcharakter, Komplexität und urbanes Umfeld bereits in den 29.8% berücksichtigt). Die Beschwerdeführerin kann darlegen, weshalb dieser Anteil dennoch zu berücksichtigen ist. Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt nicht vor.
3.4.4 Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs durch die vorinstanzliche Vernehmlassung rügt, ist ihr abermals nicht zu folgen. Die Verfahrensleitung und Begründungspflicht obliegen in diesem Stadium nicht mehr der Vorinstanz. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch diese ist deshalb nicht möglich.
3.5 Zusammengefasst wurde die vorinstanzliche Begründungspflicht hinsichtlich der in der Verfügung vergleichsweise herangezogenen Wasserkraftwerke verletzt. Aufgrund der nachgereichten Angaben, zu denen die Beschwerdeführerin Stellung nehmen konnte, ist diese Verletzung jedoch als geheilt zu betrachten (vgl. oben E. 3.4). Sie wird jedoch bei der Festsetzung der Kosten- und Entschädigungsregelung zu berücksichtigen sein.
4. Materiell wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz einen Verstoss gegen Treu und Glauben vor. Gleichzeitig macht sie geltend, die Projektierungskosten hätten inzwischen den SanF zugeordnet werden können.
4.1 Hierzu führt die Beschwerdeführerin aus, es hätten keine Vorgaben bezüglich der Trennung der abgerechneten Kosten bestanden. Deren genaue Aufteilung habe deshalb nicht mehr ermittelt werden können. Die Vorinstanz habe sich indes damit einverstanden erklärt, dass die Berechnung der Kosten für die SanF auf Basis der Ausführungspläne und Unternehmerrechnungen vorgenommen würde, auch wenn diese Aufteilung schriftlich nicht ausdrücklich festgehalten worden sei. Dennoch habe die Vorinstanz die Entschädigung verweigert. Damit weiche sie von ihrem einstigen Standpunkt ab und verstosse folglich gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
Dessen ungeachtet liessen sich die Mehrkosten bei den Projektierungsaufwendungen wegen Umständen, die ursprünglich unbekannt gewesen seien, wie folgt begründen: Die Erstellung der Baugrube sei deutlich aufwendiger gewesen als angenommen (mehr Spundwände und Rückverankerung). Die Kosten hätten sich deshalb nicht auf die ursprünglichen Fr. 953'696.20, sondern auf Fr. 1'669'989.90 belaufen. Infolgedessen hätten 30 Pläne modifiziert werden müssen. Bei rund 50 Arbeitsstunden pro Plan und einem mittleren Stundenansatz von Fr. 137.-- hätten sich zusätzliche Aufwendungen von schätzungsweise Fr. 205'500.-- ergeben. Aufwändiger als angenommen sei zudem die Erstellung der Wasserhaltung gewesen (mehr Pumpen installiert; höhere Anzahl Pumpenstunden). Die Kosten seien deshalb von Fr. 199'550.-- auf Fr. 945'028.60 gestiegen. Die dadurch notwendig gewordenen Modifizierungen von zahlreichen Berechnungen hätten sich schätzungsweise auf etwa 512 Stunden belaufen, weshalb sich Mehrkosten von Fr. 70'144.-- ergeben hätten. Sodann sei für die Fischaufstiegshilfe eine grössere Menge Beton als gedacht erforderlich geworden, weshalb die Baukosten von Fr. 2'552'802.35 auf Fr. 4'570'420.35 gestiegen seien. Die Modifikation der diesbezüglichen Berechnungen hätten einen Aufwand von schätzungsweise 1'408 Stunden nach sich gezogen und damit Mehrkosten von schätzungsweise Fr. 192'896.-- verursacht. Im Weiteren seien bei der Ausschreibung die bautechnischen Vorkenntnisse der bestehenden Anlage ungenügend und noch sehr viele Details unbekannt gewesen. Die Baukosten von letztlich Fr. 11'853'730.-- im Vergleich zu den ursprünglich veranschlagten von Fr. 6'812'474.-- verdeutlichten dies. Infolgedessen sei ein zusätzlicher Aufwand von geschätzt 320 Arbeitsstunden für die Suche nach und dem Studium von Unterlagen sowie dem Vergleich der einschlägigen Normen entstanden. Die Mehrkosten hätten sich dementsprechend auf Fr. 43'480.-- belaufen. Ferner sei das definitive Lösungskonzept für die Sanierung des HKW mit Erhaltung der Saugrohre erst nach Eingabe der Offerten bestimmt worden, was einen zusätzlichen Aufwand von 660 Stunden (hydraulische Berechnungen; Erstellung von 10 Plänen) bzw. Mehrkosten von Fr. 90'420.-- verursacht habe. Schliesslich hätten insgesamt 200 Auflagen ins Projekt eingearbeitet werden müssen. Dies habe einen Aufwand von geschätzt 512 Arbeitsstunden und Mehrkosten von Fr. 70'144.-- verursacht.
Zusätzlich hätten sich nachträgliche Änderungen ergeben: Aufgrund zahlreicher Prototyp-Aspekte seien 2'140 zusätzliche Planungsstunden angefallen (verschiedene Berechnungen, Überarbeitung von 30 Plänen) und damit Fr. 293'180.-- an Mehrkosten entstanden. Alsdann habe die Bauwerkskomplexität, die unvorhergesehenen Änderungen aufgrund lokaler Begebenheiten, sowie die nachträglich von externen Experten verlangten Änderungen in der Phase 51 zu einem erheblichen Zeitdruck geführt, weshalb alle notwendigen Planungsressourcen hätten eingesetzt werden müssen. Der dadurch entstandene Mehraufwand werde annäherungsweise mit 1'900 Stunden veranschlagt, was Mehrkosten von Fr. 260'300.-- entspreche. Zubuche schlagen würden zudem die verstärkte Bauleitung während der Realisierungsdauer von 24 Monaten (Fr. 315'648.-- [ca. 2'430 Stunden]) sowie der Koordinationsaufwand infolge Anpassung des Bauprogramms für die parallele Ausführung der verschiedenen Fischmigrationshilfen (Fr. 42'744.-- [ca. 312 Stunden]).
4.2 Die Vorinstanz entgegnet, für die Projektierungskosten sei kein fixer Kostenteiler schriftlich festgehalten worden. Vielmehr sei im Protokoll vom 9. Januar 2019 der Vorbehalt gemacht worden, dass nicht zurechenbare Kosten beschrieben und erläutert werden müssten. Was die nun geltend gemachten Kosten infolge ursprünglich unbekannter Umstände anbelange, so habe die Beschwerdeführerin die Offerte «(...)», eine Kostenschätzung der Baumeisterarbeiten des Gesamtprojekts (Konzessionserneuerung inkl. Bau DKW und Fischwanderhilfen) vor dem Start der Bauarbeiten mit den tatsächlich angefallenen Kosten (wiederum das Gesamtprojekt) verglichen. Zu den verschiedenen Kostenpunkten werde die Kostensteigerung in Verbindung mit dem Mehraufwand der Planerarbeiten gebracht. Die Beschwerdeführerin komme so auf Mehraufwendungen in der geschätzten Höhe von Fr. 1'617'429.-- und somit auf dieselbe Grössenordnung wie die geltend gemachten Mehrkosten. Gleichwohl blieben letztere nicht nachvollziehbar. Der von der Beschwerdeführerin gemachte Vergleich basiere auf dem Gesamtprojekt. Wenn die Beschwerdeführerin nun Mehrkosten von Fr. 1.6 Mio. ohne Kostenteiler aufführe, belege dies die Abgeltungsberechtigung nicht weiter. Mithin würden Aufwände angegeben, die sowohl für die SanF als auch für das Konzessionsprojekt angefallen seien. Ausserdem hätten lediglich 21 der 111 verfügten Auflagen allenfalls einen Einfluss auf die SanF gehabt. Die Bauleitung sei verstärkt worden, um den engen Zeitplan einzuhalten. Dieser Zeitdruck sei jedoch vor allem der gleichzeitig stattfindenden Kraftwerkserneuerung geschuldet gewesen. Die Beschwerdeführerin führe sodann nicht aus, weshalb die Verstärkung der Bauleitung für den Bau der Fischwanderhilfen notwendig gewesen sei.
4.3
4.3.1 Die Kantone haben grundsätzlich dafür zu sorgen, dass bei bestehenden (Wasserkraft-)Anlagen die freie Fischwanderung sichergestellt ist (vgl. Art. 10 i. V. m. Art. 9 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über die Fischerei vom 21. Juni 1991 [BGF; SR 923.0]). Dem Inhaber einer Wasserkraftanlage sind die vollständigen Kosten für die diesbezüglichen Massnahmen zu erstatten (vgl. Art. 34 EnG). Es handelt sich dabei um eine Anspruchssubvention (vgl. Urteil BGer 2C_671/2023 vom 21. Januar 2025 E. 1.1 [nicht publiziert in: BGE 151 II 136]), mithin um eine Abgeltung nach Art. 3 Abs. 2 Bst. b des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen (SuG, SR 616.1; vgl. Urteil BVGer A-483/2022 vom 25. Oktober 2023 E. 4.10.2).
4.3.2 Es gilt der Grundsatz der vollständigen Kostenerstattung (BGE 151 II 136 E. 5.4; Urteil BGer 2C_116/2022 vom 3. Mai 2023 E. 6.2.1). Unter "Kosten" im Sinne von Art. 34 EnG sind diejenigen Kosten zu verstehen, die durch den eigentlichen Sanierungsvorgang selbst entstehen. Bei baulichen Massnahmen trifft dies auf die Planungs- und Erstellungskosten zu (BGE 151 II 136 E. 5.8). Diese Kosten müssen allerdings für die Sanierungsmassnahmen erforderlich sein; es reicht nicht, dass sie lediglich in einem Zusammenhang mit den Sanierungsmassnahmen stehen (vgl. Urteil BVGer A-2711/2022 vom 28. Februar 2023 E. 6.9). Anrechenbar sind dementsprechend nur Kosten, die tatsächlich entstanden sind und unmittelbar für die wirtschaftliche und zweckmässige Ausführung der Massnahmen nach Art. 10 BGF erforderlich sind (vgl. Art. 28 i. V. m. Ziff. 3.1 Anhang 3 der Energieverordnung vom 1. November 2017 [EnV; SR 730.01]). Um anrechenbar zu sein, müssen bei Projektierungskosten beispielsweise die diesbezüglich durchgeführten Sitzungen erforderlich oder die Kosten der Einbindung wichtiger Beteiligter und Betroffener im Rahmen der Massnahmenentwicklung (Zielsetzungsphase, Variantenstudium) für eine effiziente und effektive Lösungssuche notwendig gewesen sein (vgl. BAFU, Ökologische Sanierung bestehender Wasserkraftanlagen: Finanzierung der Massnahmen, Ein Modul der Vollzugshilfe "Renaturierung der Gewässer", 2016 [nachfolgend: Vollzugshilfe BAFU], Ziff. 3.2.1, Tab. 3; vgl. zur Qualifikation der Vollzugshilfe als Verwaltungsordnung Urteil 2C_671/2023 E. 6.3.1 [nicht publiziert in BGE 151 II 136]).
4.3.3 Anhand der Prüfung der Wirtschaftlichkeit ist sicherzustellen, dass die gewählte Massnahme so wirtschaftlich wie möglich ausgeführt wird und Überinvestitionen verhindert werden (vgl. Ziff. 2.4 Vollzugshilfe BAFU). Zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Sanierungsmassnahmen wird entweder die Ausschreibung der Bauprojekte (Wahl des günstigsten Angebots vergleichbarer Objekte) oder das Benchmarking von vergleichbaren Objekten (vergleichende Analyse von typähnlichen Projekten) empfohlen. Wurde keine Ausschreibung durchgeführt, muss der Gesuchsteller die Nachvollziehbarkeit der Wirtschaftlichkeit der Massnahmen auf andere Weise sicherstellen. Die Erarbeitung der Sanierungsmassnahmen durch die Kraftwerksinhaber und die dazu notwendigen Projektierungsarbeiten sind vom Ausschreibungsverfahren ausgenommen. Dennoch ist zu empfehlen, dass im Fall von umfangreichen Projektierungsarbeiten eine Ausschreibung, mindestens in der Form eines Einladungsverfahrens, erfolgt. Ist die Wirtschaftlichkeit einer Massnahme nicht nachvollziehbar dargelegt und sind die geforderten Kosten deshalb überhöht, gilt nur derjenige Anteil der Kosten als anrechenbar, der für eine wirtschaftliche Ausführung der Massnahme notwendig ist (Ziff. 6.2 Vollzugshilfe BAFU).
4.3.4 Der Inhaber der Wasserkraftanlage hat nach Umsetzung der Massnahmen bei der zuständigen kantonalen Behörde eine Zusammenstellung der gesamten tatsächlich entstandenen anrechenbaren Kosten einzureichen (vgl. Art. 32 Abs. 1 EnV). Die Vergütung richtet sich nach den effektiv angefallenen, nachweisbaren anrechenbaren Kosten der Massnahme (Ziff. 3.2.2 Vollzugshilfe BAFU). Die einzelnen Kostenangaben sind systematisch geordnet und in der für die Überprüfung nötigen Detaillierung aufzuführen. Sie haben auf einer Zusammenstellung der Abrechnungsunterlagen zu basieren bzw. es ist eine Auflistung aller Rechnungen, zusammengestellt resp. gegliedert nach Lieferant/Leistungserbringer beizulegen (vgl. zum Ganzen Ziff. 3.2.4 Vollzugshilfe BAFU).
4.3.5 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf den Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, die betreffende Person berührende Angelegenheit bezieht (BGE 137 I 69 E. 2.5.1 und 129 I 161 E. 4.1).
4.4
4.4.1 Bereits zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses zwischen der Beschwerdeführerin und der X._______AG (vgl. oben Bst. B) musste der Inhaber eines Wasserkraftwerks nach Umsetzung der Massnahmen bei der zuständigen kantonalen Behörde eine Zusammenstellung der gesamten tatsächlich entstandenen anrechenbaren Kosten einreichen (vgl. Art. 17dquinquies der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 [aEnV, SR 730.01]). Dass sich diese Vorgabe mitunter auf die Massnahmen nach Art. 10 BGF bezog, ergibt sich aus dem damaligen Art. 15abis Abs. 1 des Energiegesetzes vom 26. Juni 1998 (aEnG, SR 730.0 [in der Fassung vom 1. Mai 2014]). Die Ansicht der Beschwerdeführerin, es hätten bezüglich der Trennung der Kosten für die SanF von den übrigen keine Vorgaben bestanden, geht damit fehl.
4.4.2 Weiter obliegt es der Beschwerdeführerin, zu beweisen, dass die geltend gemachten Projektierungskosten ausschliesslich für die SanF angefallen sind und diese für deren wirtschaftliche und zweckmässige Ausführung notwendig waren (vgl. Urteil A-2177/2022 E. 6.10; vgl. oben E. 2.4).
4.4.3
4.4.3.1 In der Koordinationssitzung vom 9. Januar 2019 wurde bezüglich der Baukosten betont, dass beim HKW eine Abrechnung nach den tatsächlichen Ist-Kosten möglich, beim DKW jedoch erschwert sein dürfte. Die jeweiligen Kostenteiler könnten indes erst zum Zeitpunkt des Auszahlungsgesuchs auf Basis der Ausmasse genauer bestimmt werden. Die Vorinstanz stimmte deshalb dem von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Kostenteiler (zwischen «SanF» und «Erneuerung KW Dietikon») zu. Demnach würden die nicht zuordenbaren Positionen bzw. Baukosten in der Schlussrechnung auf Basis der Ausführungspläne und Unternehmerrechnungen bestimmt.
4.4.3.2 Hinsichtlich der Projektierungskosten schlug die Beschwerdeführerin eine Aufteilung auf Basis der Baukosten vor. Daraufhin bemerkte die Vorinstanz, dass nur die effektiven Kosten entschädigt würden, die ab 2011 entstanden und ausschliesslich für die SanF angefallen seien. Die Beschwerdeführerin solle die Projektierungskosten deshalb zuordnen, soweit dies möglich sei. Dabei würde sehr wahrscheinlich ein nicht zuordenbarer Rest verbleiben. Der von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Kostenteiler von 20% (vgl. oben Bst. H) könne dann unter Berücksichtigung der nicht zuordenbaren Positionen auf Basis der zuordenbaren angenähert werden (Mischsystem).
Zur Ermittlung des Kostenteilers bei den Projektierungskosten für das Zusicherungsgesuch wurde folgendes Vorgehen definiert:
- Zuordnung der Kosten zu SanF und Konzessionserneuerung/Ausbau inkl. Beschrieb;
- Beschrieb und Erklärung zu den nichtzuordnungsbaren Kosten;
- Neuer Vorschlag der Beschwerdeführerin zum Kostenteiler;
- Beurteilung und Festlegung durch BAFU und ARGE SanF.
Zudem wurde darauf hingewiesen, dass im Härtefall Kosten, die nicht angefallen seien oder nicht belegt werden könnten, nicht entschädigungsberechtigt seien. Daher erhoffte sich die Vorinstanz, dass sich die Beschwerdeführerin nicht scheue, ihre Positionen so weit möglich zu ordnen und zu belegen.
4.4.3.3 Der im Zusicherungsgesuch beantragte Betrag für die Projektierungskosten der X._______AG in Höhe von Fr. 1'115'447.-- exkl. MwSt. setzte sich zusammen aus 55% (Anteil Sanierung Fischwanderung) des gesamten, bereits verrechneten Auftragsvolumen über Fr. 1'128'086.-- (Fr. 620'447.--) sowie aus 55% des noch nicht verrechneten Auftragsvolumens über Fr. 900'000.-- (Fr. 495'000.--). Auf Nachfrage der Vorinstanz hin bemerkte die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 2. April 2020, dass die detaillierten Nachweise, soweit vorhanden, mit dem Auszahlungsgesuch abgegeben oder ein nachvollziehbarer Vorschlag für einen Kostenteiler ermittelt würden. Der Betrag in Höhe von Fr. 1'115'447.-- exkl. MwSt. sei zu berücksichtigen, allenfalls unter Vorbehalt des detaillierten späteren Nachweises. Die Vorinstanz akzeptierte dieses Vorgehen.
4.4.3.4 Im Auszahlungsgesuch legte die Beschwerdeführerin bezüglich der Mehrkosten der X._______AG für die Projektierung, inkl. Bau- und Montageleitung, dar, dass sie den angewandten Kostenteiler gemäss dem Verhältnis der Anzahl Pläne (Anzahl Pläne für SanF zum Total Anzahl Pläne) berechnet habe. Die hohen Aufwendungen der X._______AG seien auf Mehraufwände pro Plan von ca. 30 bis 50 Stunden wegen des Prototyp-Charakters der Anlage, dem deutlich höheren Planungsaufwand für das HKW und die höheren Baukosten der ARGE KW Dietikon zurückzuführen. Zudem verwies sie auf das Sitzungsprotokoll vom 9. Januar 2019, in dem die Komplexität des Projekts betont worden sei (vgl. oben Bst. J).
4.4.4 Nach dem oben Dargelegten trifft es nicht zu, dass die Vorinstanz einer Bemessung der Projektierungskosten auf Basis der Ausführungspläne und Unternehmerrechnungen zustimmte. Ihre diesbezügliche Zustimmung bezog sich einzig auf die Baukosten (vgl. oben E. 4.4.3.1). Für die Projektierungskosten definierte die Vorinstanz ein anderes Vorgehen (vgl. oben E. 4.4.3.2). Für die Annahme einer impliziten Zustimmung besteht damit kein Raum. Der Vorinstanz kann kein treuwidriges Verhalten vorgeworfen werden, indem sie die Herleitung der anrechenbaren Projektierungskosten der X._______AG im Auszahlungsgesuch nicht akzeptierte.
4.4.5 Auch mit Blick auf die rechtlichen Vorgaben ist der vorinstanzliche Entscheid nicht zu beanstanden. Daran ändern die ergänzenden Erläuterungen im Auszahlungsgesuch nichts. Während die Rückverfolgung der Baukosten anhand der Pläne und Unternehmerrechnungen (z. B. für Baumaterial) plausibel erscheint, ist dies bei einer Herleitung der Projektierungskosten aufgrund der relativen Anzahl von Plänen, welche die SanF betreffen, nicht der Fall. Es ist nicht davon auszugehen, dass für jeden Plan, der für das Gesamtprojekt erarbeitet wurde, jeweils ein gleich grosser Aufwand erforderlich war. Wie viele Stunden für die Erarbeitung eines Plans aufgewandt wurden, lässt sich deshalb aus diesem Verhältnis nicht ableiten. Zu Recht forderte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin somit auf, eine Zuteilung der Projektierungskosten für die SanF soweit möglich vorzunehmen, um den gesetzlichen Vorgaben, wonach nur die effektiven bzw. nachgewiesenen Kosten erstattet würden (vgl. oben E. 4.3.2), bestmöglich nachzukommen. Dem kam die Beschwerdeführerin unbestrittenermassen nicht nach.
4.4.6 Schliesslich überzeugt die erstmals vor dem Bundesverwaltungsgericht dargelegte Herleitung der gesteigerten Projektierungskosten nicht. Zwar ist es plausibel, dass bauliche Modifikationen Anpassungen der diesbezüglichen Pläne nach sich ziehen. Die Beschwerdeführerin substanziiert ihre behaupteten Mehraufwände jedoch nicht weiter, sondern bezieht sich ausschliesslich auf Schätzungen, die vom Bundesverwaltungsgericht nicht überprüft werden können. Ein logischer Konnex zwischen den gestiegenen Baukosten und den die Projektierung betreffenden Mehraufwendungen ist nicht erkennbar. Auch die sonstigen behaupteten Mehraufwendungen (Mehraufwendung infolge Zeitdrucks, verstärkte Bauleitung, Koordinationsaufwand) beruhen auf Schätzungen, bleiben unbelegt und differenzieren nicht zwischen den Aufwendungen für die SanF und jenen für die Kraftwerkserneuerung. Letzteres trifft auch auf die erwähnten Auflagen zu. Nach Durchsicht der von der Beschwerdeführerin eingereichten Auflistung ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass lediglich ein kleiner Teil teilweise einen Einfluss auf die SanF hatte. Welche konkreten Projektierungskosten sich daraus ergaben, lässt sich nicht eruieren. Im Ergebnis genügen die erstmaligen Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht, um die für die SanF definitiv angefallenen Projektierungskosten zweifellos nachzuweisen (vgl. oben E. 2.4). Es ist dem Bundesverwaltungsgericht deshalb nicht möglich, zu prüfen, ob diese wirtschaftlich und zweckmässig sind. Folglich kann der Beschwerdeführerin die von ihr beantragte Entschädigung gestützt auf ihre obigen Ausführungen nicht zugesprochen werden.
5. Zu prüfen bleibt, ob der Auszahlungsbetrag für die Projektierungsaufwendungen, der insgesamt 30% der Baukosten entspricht, rechtens ist. Diesbezüglich kritisiert die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe für die Beurteilung ihres Auszahlungsgesuchs, bei dem die Projektierungskosten ca. 45% der Baukosten ausmachten, zu Unrecht diverse Vergleiche angestellt.
5.1 Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, die einschlägigen Rechtsgrundlagen sähen keine Vergleiche zwischen verschiedenen Kraftwerken sowie zwischen den Projektierungs- und Baukosten vor. Ohnehin müssten Projektierungs- und Baukosten nicht zwingend gleichmässig ansteigen. Die Vorinstanz wende die einschlägigen Bestimmungen falsch an und begehe, da sie die besonderen Umstände nicht angemessen würdige, eine Untermessensunterschreitung. Ebenso wenig verfange das Argument, wonach die Kostensteigerung nicht nachvollzogen werden könne, da diese bei einem Stundenansatz von Fr. 137.-- ungefähr einem Sechs-Jahrespensum einer Person entspräche, die zu 100% das Kraftwerk plane. Denn damit vergleiche die Vorinstanz die Kosten der konkreten Projektierungsarbeiten mit einer hypothetischen und von ihr selbst bestimmten Vergleichsgrösse, ohne dass hierfür eine Grundlage bestünde. Damit übe die Vorinstanz ihr Ermessen willkürlich aus. Ausserdem seien die Ausführungen der Vorinstanz zu den Referenzprojekten inhaltlich widersprüchlich und diese seien nur in einem einzigen Aspekt mit dem vorliegenden Projekt vergleichbar. Auch damit habe die Vorinstanz die einschlägigen Rechtsgrundlagen verletzt und das ihr zustehende Ermessen willkürlich angewandt.
5.2 Die Vorinstanz entgegnet, die Beschwerdeführerin habe nicht plausibel begründen können, weshalb zusätzliche Projektierungsaufwendungen in Höhe von Fr. 1797'190.-- (+88% im Vergleich zur Zusicherungsverfügung) notwendig gewesen seien. Daher sei sie auf Hilfsgrössen angewiesen gewesen. Mit dem illustrativen Sechs-Jahrespensum habe sie lediglich die Mehrkosten zu einer Bezugsgrösse in Relation gesetzt. Damit lasse sich zwar nicht beurteilen, ob die Planungsarbeiten wirtschaftlich oder zweckmässig seien. Der Vergleich zeige jedoch, dass die Mehrkosten kritisch zu hinterfragen seien. Eine Abschätzung der Projektierungsaufwendungen anhand der Baukosten sei ein übliches Vorgehen. Ein diesbezüglicher Wert von 45% sei ein starkes Indiz dafür, dass es einer plausiblen Begründung bedürfe, welche diese Mehrkosten rechtfertigten. Ferner sei der Einwand, wonach sie auf Projekte abgestellt habe, die gerade nicht mit dem vorliegenden Projekt vergleichbar seien, haltlos. Mit ihren Ausführungen habe sie lediglich klarstellen wollen, dass gerade zwei für den Vergleich herangezogene Projekte sehr mit dem vorliegenden Fall vergleichbar seien. Ein Projekt (KW 5) sei durch die Lage mitten im Siedlungsgebiet, die Ausführung im Rahmen einer Konzessionserneuerung, sowie die Tatsache, dass zwei Fischaufstiegsanlagen und eine Fischabstiegsanlage gebaut würden, vergleichbar. Der einzige Unterschied bestehe darin, dass die Fischabstiegsanlage deutlich kleiner sei als beim Kraftwerk Dietikon. Bei einer zweiten Anlage (KW 3) sei dieselbe Fischaufstiegsanlage wie in Dietikon verbaut worden. Die Umstände dieses Baus seien mindestens gleich kompliziert wie in Dietikon. Die Fischaufstiegsanlage habe teilweise am denkmalgeschützten Kraftwerksgebäude befestigt werden müssen, bei extrem beschränkten Platzverhältnissen. Ein Vergleich mit allen in der Vernehmlassungsbeilage Nr. 31 aufgeführten Projekten zeige, dass es keine Standardprojekte gebe und viele Projekte spezielle Umstände aufwiesen. Aufgrund dieser Vergleichsprojekte sei es nicht möglich zu sagen, wie hoch genau die Projektierungskosten beim Kraftwerk Dietikon sein dürfen. Aber es sei sehr wohl möglich zu sagen, dass die beantragten Projektierungskosten viel höher seien (teilweise mehr als Faktor 4 höher), ohne dass beim Kraftwerk Dietikon ein klares Alleinstellungsmerkmal vorläge.
5.3
5.3.1 Nachdem Art. 34 EnG eine Anspruchssubvention begründet (vgl. oben E. 4.3.1), besitzt die Behörde allenfalls hinsichtlich der Beitragshöhe ein Auswahlermessen (Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 46 Rz. 1297; Tschentscher/Lienhard/Sprecher, Öffentliches Recht, 2019, S. 240 Rz. 746).
5.3.2 Die Ermessensausübung durch die Verwaltungsbehörde hat sich nach dem vom Gesetzgeber zugestandenen Entscheidungsspielraum zu richten. Teilweise gibt letzterer die zu berücksichtigenden Kriterien selbst vor. In anderen Fällen muss die Verwaltungsbehörde die massgebenden Kriterien selbst erarbeiten (Zibung/Hofstetter in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Rz. 29 zu Art. 49 VwVG). Dabei hat die Ermessensausübung nach rational nachvollziehbaren, sachlichen Gesichtspunkten zu erfolgen (Benjamin Schindler, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, N. 35 zu Art. 49 VwVG, m. w. H.). Bei der Ausübung des Ermessens ist die Behörde nicht frei, sondern gehalten, dieses pflichtgemäss auszuüben. Sie ist an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsprinzip, den Grundsatz von Treu und Glauben sowie die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen (BVGE 2015/2 E. 4.3.1; Zibung/Hofstetter in: Praxiskommentar VwVG, a. a. O., N 29 zu Art. 49 VwVG; vgl. in Bezug auf Subventionen Livio Bundi, System und wirtschaftsverfassungsrechtliche Zulässigkeit von Subventionen in der Schweiz und von Beihilfen in der EU, Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR] Nr. 105, 2016, S. 89).
5.3.3 Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt (BGE 149 I 146 E. 3.4.1). Demgegenüber überschreitet oder unterschreitet eine Behörde den Ermessensrahmen, wenn sie in der Ermessensbetätigung eine vom Gesetz selbst nicht vorgesehene Lösung wählt oder zu Unrecht davon ausgeht, ihr stehe kein Ermessen zu (BGE 137 V 71 E. 5.1; Urteil BGer 2C_159/2024 vom 23. Januar 2025 E. 3.3).
5.4 In ihrer Verfügung bemerkte die Vorinstanz, dass während des Baus höhere Baukosten als vorgesehen angefallen seien. Aufgrund der Erläuterungen der Beschwerdeführerin würden diese akzeptiert. Infolgedessen würden auch Mehrkosten bei den Projektierungsaufwendungen im Umfang von ca. 30% der gestiegenen Baukosten - wie in der Zusicherungsverfügung - übernommen. Auch wenn die Beschwerdeführerin einen Nachweis bezüglich der für die SanF angefallenen Projektierungskosten schuldig blieb, ist das vorinstanzliche Vorgehen mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 BV) nicht zu beanstanden. Bei der ermessensweisen Festsetzung der Beitragshöhe hatte sie indes das öffentliche Interesse an der Verhinderung einer Übersubventionierung durch Steuergelder (vgl. Urteil BVGer A-2894/2022 vom 9. November 2023 E. 7.2.3) sowie das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) in Bezug auf andere Kraftwerksbetreiber zu beachten. Bei ihrem Entscheid musste sie sich zudem von sachlichen Gesichtspunkten leiten lassen (vgl. oben E. 5.3.2). Vor diesem Hintergrund bieten sich Rückgriffe auf Erfahrungssätze (wie z. B. im Steuerrecht, vgl. dazu BVGE 2009/60 E. 2.8; Zibung/Hofstetter, in: Praxiskommentar VwVG, a. a. O., N 54 zu Art. 49 VwVG) oder Vergleichswerte an (vgl. Urteil BVGer A-2684/2010 vom 19. Januar 2011 E. 24.2.4). Bezeichnenderweise empfiehlt die Vollzugshilfe BAFU für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit ein «Benchmarking» von vergleichbaren Objekten (vgl. oben E. 4.3.3). Einer expliziten gesetzlichen Grundlage bedarf es dafür nicht; die Pflicht zur Fällung eines sachlich begründbaren Ermessensentscheids ergibt sich aus dem Willkürverbot (vgl. Art. 9 BV).
Es ist deshalb nachvollziehbar, dass die Vorinstanz zur Plausibilisierung der hohen Projektierungskosten diverse Vergleiche anstellte (Arbeitsstunden, Vergleichskraftwerke). Insbesondere ist es naheliegend, auf Erfahrungswerte bezüglich des Verhältnisses von Projektierungs- und Baukosten generell (vgl. dazu z. B. Bericht der Regierung des Kantons St. Gallen vom 22. März 2016, Verhältnis zwischen Baukosten und Honoraren: Optimierungsmöglichkeiten bei den Hochbauten des Kantons St. Gallen, S. 10 ff.) und bezüglich anderer Wasserkraftwerke im Speziellen zurückzugreifen. Die Festlegung der Projektierungskosten als Prozentsatz der Baukosten ist denn auch ein übliches Modell in der Baubranche (vgl. z. B. Koordinationskonferenz der Bau- und Liegenschaftsorgane der öffentlichen Bauherren, Empfehlungen zur Honorierung von Planerinnen und Planern, 2026, S. 4). Selbst die Beschwerdeführerin schlug im Vorverfahren einen solchen Prozentsatz von 20% vor (vgl. oben Bst. H). Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass aufgrund der Individualität jedes Kraftwerks keine allgemeinen Regeln für das streitgegenständliche abgeleitet werden können. Ihre Schlussfolgerung, wonach der Anteil der Projektierungs- an den Baukosten von 44.6% im Vergleich zu den anderen vergleichbaren Projekten, bei denen der entsprechende Maximalwert 24.1% beträgt (KW 3), einer besonderen Begründung bedarf, ist jedoch sachlich gerechtfertigt. Die Vergleichsbasis von gerade einmal zwei ähnlichen Kraftwerken ist zwar sehr klein. Dass die Vorinstanz einen solchen Vergleich ziehen musste, liegt jedoch in der fehlenden Nachweisbarkeit der tatsächlich entstandenen Projektierungskosten für die SanF begründet, was die Beschwerdeführerin zu verantworten hat (vgl. oben E. 4.4.1 f.).
Im Ergebnis ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz ihren Ermessensentscheid mitunter mit Blick auf die Verhältnisse bei anderen Kraftwerken fällte. Richtig ist zwar, dass Bau- und Projektierungskosten im Verlauf eines Projekts nicht immer proportional ansteigen müssen. Vorliegend ist jedoch einzig zu beurteilen, ob das Verhältnis nach Abschluss des Projekts sachlich vertretbar ist. Der Betrag für die Projektierungskosten von ca. 30% der Baukosten liegt jedenfalls in einem Rahmen, der aufgrund der bestehenden Praxisbeispiele und den Massnahmen, die beim Kraftwerk Dietikon getroffen werden mussten, grundsätzlich als sachgerecht erscheint. Im Folgenden liegt es an der Beschwerdeführerin, darzulegen, weshalb ein noch höherer Prozentsatz gerechtfertigt wäre.
6. In diesem Sinne rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz würde zu Unrecht von der Verbindlichkeit des Zusicherungsgesuchs ausgehen.
6.1 Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, indem die Vorinstanz einen Anteil von 29.8% der Projektierungs- an den Baukosten als verbindlich ansehe und die darüberhinausgehenden Kosten aus diesem Grund als nicht wirtschaftlich qualifiziere, wende sie die einschlägigen Bestimmungen falsch an. Schliesslich hätten die im Zusicherungsgesuch ausgewiesenen Kosten auf einer Schätzung seitens der Planerin basiert, die wiederum auf den Informationen des ursprünglichen Angebots der Planerin aus dem Jahr 2015 beruht hätten.
6.2 Die Vorinstanz erachtet den Einwand der Beschwerdeführerin, wonach die Zusicherungsverfügung unverbindlich sei, mit Blick auf Art. 15 SuG als unhaltbar.
6.3
6.3.1 Das Gesuch um Erstattung der Kosten ist bei der zuständigen kantonalen Behörde einzureichen (Zusicherungsgesuch; vgl. Art. 28 Abs. 1 EnV). Es hat auf Kostenvoranschlägen zu basieren, wofür in der Regel Kostenschätzungen für die Umsetzung der Massnahmen durch Ingenieurbüros oder durch den Kraftwerksbetreiber ausreichend sind (vgl. Ziff. 3.2.4 und 6.2 Vollzugshilfe des BAFU). Die kantonale Behörde beurteilt das Gesuch gemäss den Kriterien nach Ziffern 2 und 3 Anhang 3 EnV und leitet es mit ihrer Stellungnahme an das BAFU weiter (vgl. Art. 29 Abs. 2 EnV), woraufhin das BAFU das Gesuch gemäss denselben Kriterien beurteilt und seine Beurteilung mit der kantonalen Behörde abstimmt (vgl. Art. 30 Abs. 1 EnV; vgl. auch Art. 62 Abs. 2 EnG). Sind die Entschädigungsvoraussetzungen erfüllt, so sichert das BAFU dem Inhaber der Wasserkraftanlage die Entschädigung zu und legt deren voraussichtliche Höhe fest (vgl. Art. 30 Abs. 2 EnV). Aus der Zusicherungsverfügung wird ersichtlich, welche Kosten anrechenbar sind und welche Bemessungsgrundsätze zur Anwendung kommen (Ziff. 7.1 Vollzugshilfe BAFU).
6.3.2 Stellt der Inhaber der Wasserkraftanlage nach der Zusicherung fest, dass Mehrkosten anfallen, so meldet er dies unverzüglich der kantonalen Behörde und dem BAFU. Sind die Mehrkosten wesentlich, so ist das Verfahren gemäss den Absätzen 1 und 2 sinngemäss anwendbar (Art. 30 Abs. 3 EnV). Kommt das BAFU bei seiner Prüfung der Meldung zum Schluss, dass die Mehrkosten die Schwelle von 20% übersteigen, werden diese als wesentlich erachtet (Ziff. 5.1 Vollzugshilfe BAFU).
6.3.3 Im Übrigen ist das dritte Kapitel des SuG sinngemäss anwendbar (Art. 34 EnV). Gemäss dem darin enthaltenen Art. 15 SuG darf die zuständige Behörde den durch Verfügung festgesetzten Höchstbetrag nur überschreiten, wenn die Mehrkosten auf bewilligte Projektänderungen, auf ausgewiesene Teuerung oder auf andere nicht beeinflussbare Ursachen zurückzuführen sind.
6.4
6.4.1 Der in der Zusicherungsverfügung festgesetzte Betrag ist in erster Linie für die Beurteilung, ob wesentliche Mehrkosten entstanden sind, relevant (vgl. oben E. 6.3.2). Gemäss den unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz sind in Bezug auf die zugesicherten Gesamtkosten keine wesentlichen Mehrkosten entstanden. Art. 30 Abs. 3 EnV ist demnach für das vorliegende Verfahren nicht von Bedeutung.
6.4.2 In der Zusicherungsverfügung wurde sodann kein Höchstbetrag im Sinne von Art. 15 SuG festgesetzt; die Bestimmungen der EnV sehen dies auch nicht vor. Die voraussichtliche Entschädigung in der Zusicherungsverfügung ist damit nicht in dem Sinne verbindlich, als diese nur durch bewilligte Projektänderungen, ausgewiesene Teuerung oder nicht beeinflussbare Ursachen erhöht werden dürfte. Dies wäre mit Blick auf den Grundsatz der vollständigen Kostenerstattung (vgl. oben E. 4.3.2) nicht vereinbar. Entscheidend ist, dass die angefallenen Kosten für die SanF im Auszahlungsgesuch rechtsgenüglich ausgewiesen werden und vor dem Zweckmässig- und Wirtschaftlichkeitsgebot standhalten.
6.4.3 Vor diesem Hintergrund geht die Behauptung, die Vorinstanz habe den Anteil von 29.8% der Projektierungs- an den Baukosten im Zusicherungsgesuch als absolut verbindlich angesehen und deshalb die Zusprechung eines höheren Betrags verweigert, fehl. Zwar rügte sie die Beschwerdeführerin dahingehend, bekannte Grundlagen nicht bereits frühzeitig beim Bauprojekt bzw. im Zusicherungsgesuch berücksichtigt zu haben. Dennoch gab sie der Beschwerdeführerin - wie bei den akzeptierten gestiegenen Baukosten - die Gelegenheit, im Rahmen des rechtlichen Gehörs die grosse Diskrepanz zwischen den zugesicherten und abschliessend beantragten Projektierungskosten nachvollziehbar zu begründen. Dies ist aus Sicht der Vorinstanz nicht gelungen. Die Rüge ist unbegründet.
7. Sodann bestreitet die Beschwerdeführerin die Auffassung der Vorinstanz, wonach die Komplexität der SanF mit dem Auszahlungsbetrag hinreichend berücksichtigt worden sei.
7.1 Dazu führt die Beschwerdeführerin aus, die Vorinstanz habe in der Koordinationssitzung vom 9. Januar 2019 und in der angefochtenen Verfügung die komplexen Umstände beim Kraftwerk Dietikon anerkannt (vgl. oben Bst. J). Dabei sei die Veränderung des Bauprogramms zur parallelen Erstellung der verschiedenen Fischmigrationshilfen wesentlich für die erwähnte Koordination verantwortlich gewesen. Folglich verhalte sich die Vorinstanz widersprüchlich und komme ihrer Begründungspflicht nicht nach, wenn sie die Komplexität der verschiedenen Aspekte zunächst ausdrücklich anerkenne, die Entschädigung der geltend gemachten Kosten aber anschliessend mit dem pauschalen Hinweis verweigere, dass die Komplexität hinreichend berücksichtigt worden sei. Ausserdem habe die Vorinstanz anerkannt, dass es trotz der bereits bekannten Komplexität der Verhältnisse Vorkommnisse gegeben habe, die zu einem gerechtfertigten Anstieg der Baukosten geführt habe. Dabei entspreche es der allgemeinen Lebenserfahrung, dass höhere Aufwände des Bauunternehmers zu einem höheren Planungsaufwand führten. Indem die Vorinstanz den Anstieg der Baukosten infolge der nachträglich entdeckten komplexeren Situation dennoch als gerechtfertigt erachte, die damit verbundenen Projektierungskosten aber als nicht nachvollziehbar bzw. als nicht wirtschaftlich qualifiziere, wende sie das ihr zustehende Ermessen willkürlich an. Überdies verkenne die Vorinstanz, dass sich der Bau der Brücke nicht einzig absolut, sondern vielmehr graduell auf die Sanierung der Fischgängigkeit bzw. den dort anfallenden Koordinationsaufwand ausgewirkt habe.
7.2 Die Vorinstanz weist darauf hin, sie habe die komplexen Umstände bereits in der Zusicherungsverfügung mit dem sehr aussergewöhnlichen Anteil von 29.8% der Projektierungs- an den Baukosten ausreichend berücksichtigt. Der Tatsache, wonach sich die Baukosten während der Realisierung des Projekts erhöht hätten, sei mit der proportionalen Erhöhung der Projektierungskosten Rechnung getragen worden. Dementsprechend betrage der Anteil der Projektierungs- an den Baukosten auch in der Auszahlungsverfügung weiterhin ca. 30%. Bei den Projektänderungen handele es sich um solche, die für Konzessionserneuerungen normal seien und keine überproportionale Planungskosten gerechtfertigt hätten. Insbesondere sei es üblich, dass bei solchen Projekten die Koordination mit vielen Schnittstellen notwendig sei.
7.3 Entgegen der Beschwerdeführerin verhielt sich die Vorinstanz nicht widersprüchlich. In der Zusicherungsverfügung akzeptierte sie die voraussichtlichen Projektierungskosten, die dannzumal 29.8% der Baukosten entsprachen, in Kenntnis der Komplexität des Bauprojekts (vgl. oben Bst. J). Indem die Vorinstanz in ihrer Auszahlungsverfügung diesen Prozentsatz von ca. 30% an den gestiegenen Baukosten beibehielt, trug sie dem Umstand Rechnung, dass sich die Erstellung der Baugrube und der Wasserhaltung deutlich komplexer als erwartet erwies und zudem höhere Betonmengen für die Fischaufstiegshilfe und das Einlaufbauwerk eingeplant werden mussten, was entsprechende zusätzliche - ebenfalls komplexe - Projektierungsaufwendungen mit sich zog. Bezeichnenderweise wurden die Projektierungsaufwendungen der Beschwerdeführerin nicht wie zugesichert im Umfang von Fr. 2'022'163.-- sondern von Fr. 2'559'161.-- entschädigt. Wären die Baukosten hingegen lediglich aufgrund der Teuerung des Baumaterials gestiegen, so hätte es keinen Grund gegeben, den Prozentsatz von ca. 30 % auch in der Auszahlungsverfügung beizubehalten. Insbesondere, da eine reine Teuerung mutmasslich keine zusätzlichen Projektierungsaufwendungen zur Folge gehabt hätte. Um einen höheren Prozentsatz als die 30% begründen zu können, hätte die Beschwerdeführerin mithin darlegen müssen, dass und weshalb sie aufgrund der während des Baus angetroffenen Umstände einen überproportionalen Projektierungsaufwand hatte, wie zum Beispiel bei architektonisch äusserst herausfordernden Planungen. Die Vorinstanz hält die Herausforderungen, die während des Baus angetroffen wurden, jedenfalls nicht für derart aussergewöhnlich. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was diese Facheinschätzung als zweifelhaft erscheinen lassen würde. Inwiefern dies insbesondere wegen des Koordinationsaufwands zwischen dem Bau der Brücke, des DKW und der SanF der Fall gewesen sein sollte, ist für das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls nicht nachvollziehbar. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Koordination von Bauarbeiten ein üblicher Vorgang ist, der keine aussergewöhnlichen Mehraufwände generiert. Der Rüge der Beschwerdeführerin kann damit nicht gefolgt werden.
8. Als Nächstes macht die Beschwerdeführerin geltend, der Pilotcharakter der SanF sowie kurzfristige Änderungen seien nicht ausreichend gewürdigt worden.
8.1 Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, die Begriffe Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit seien grundsätzlich weit auszulegen. Bei Pilotprojekten bringe die Vollzugshilfe BAFU zudem zum Ausdruck, dass die Zweckmässigkeit einen stärkeren Vorrang gegenüber der Wirtschaftlichkeit haben müsse. Deshalb müsse der Begriff der «Wirtschaftlichkeit» nochmals weiter ausgelegt werden und rein finanzielle Überlegungen hätten stärker in den Hintergrund zu treten. Die Vorinstanz habe den Pilotcharakter des Horizontalrechens sowie der speziellen Fischaufstiegsanlage anerkannt. Gleichzeitig würdige sie deren Komplexität unzureichend, zumal diese Aspekte Teil eines wesentlich grösseren Projekts gebildet hätten. Gleichzeitig wende sie ihr Ermessen erneut willkürlich an, wenn sie zwar anerkenne, dass der Horizontalrechen klar grösser sei als bei anderen Anlagen; die sich daraus ergebenden Herausforderungen aber mit anderen Horizontalrechen vergleiche und die Komplexität als überschaubar qualifiziere. Ferner lasse die Vorinstanz ausser Acht, dass sich weitere Aspekte des Projekts durch ihren Pilotcharakter ausgezeichnet hätten (Beizug ausländischer Experten für die Planung der Fischwanderhilfe; Prüfung verschiedener Lösungen aufgrund der beengten Platzverhältnisse; Wechsel von einem Vertikal- zu einem Horizontalrechen beim DKW während des Projekts mit entsprechenden Anpassungen des Einlaufwerks und der Leitmauern; Optimierung der Fischaufstiegshilfe infolge Trasseeanpassung und Ergänzung durch zusätzliches Fischzählbecken; Planung zusätzlicher Unterwasserdammbalken; Optimierung der Bulbturbine; komplette Neuauslegung der Fischzählbecken; Planung neuer Zwischenbecken und Kompensationsleitungen; komplette Neuauslegung der Lockstromdotation und des bodennahen Fischeinstiegs). Ausserdem seien von Dritten gut acht Monate nach Baubeginn noch Veränderungen der hydrologischen Verhältnisse der Fischtreppen gewünscht worden. Obwohl sich die vorgebrachten Kritikpunkte entweder als falsch erwiesen hätten oder bei der Projektierung bereits berücksichtigt worden seien, hätten diese Umstände verarbeitet bzw. berücksichtigt werden müssen.
8.2 Die Vorinstanz ist der Auffassung, dass zwei Aspekte des Kraftwerks Dietikon Pilotcharakter aufweisen: Zum einen sei der Horizontalrechen für den Fischabstieg klar grösser als bei anderen Anlagen. Zum anderen sei aufgrund der beengten Platzverhältnisse eine spezielle Fischaufstiegsanlage («enature») eingebaut worden. Bei diesem Typ von Fischaufstiegsanlage werde, wie bei einer Standard-Fischaufstiegsanlage (z. B. Vertikalschlitzpass), ein Trassee aus Beton erstellt. Der grosse Unterschied liege bei den Trennwänden. Die diesbezüglichen, in ihrer Herstellung unkomplizierten, vorgefertigten Betonelemente seien beim «enature» etwas anders geformt als beim Vertikalschlitzpass. Der geltend gemachte Mehraufwand erschliesse sich ihr daher nicht. Überdies sei der Beizug von Experten aus dem Ausland nicht ungewöhnlich. Die Grösse des Rechens stelle sicher gewisse Herausforderungen an den Stahlwasserbau und die Reinigung (z. B. Gewicht und Stabilität des Rechens, Verhalten bei Geschwemmselanfall, Strömungsverhältnisse). Allerdings rechtfertigten diese die überproportionale Steigerung bei den Projektierungskosten nicht. Andere Aspekte seien vergleichbar mit jenen bereits umgesetzter Horizontalrechen. Im Ergebnis sei die Komplexität dieser zwei Aspekte überschaubar; in vielen Bereichen habe auf bestehende Erfahrungen, Literatur und bereits umgesetzte Lösungen zurückgegriffen werden können. Der Pilotcharakter der Anlage und die damit verbundene Komplexität werde mit dem hohen Anteil der Projektierungskosten im Vergleich zu anrechenbaren Baukosten ausreichend berücksichtigt. Die übrigen Änderungen seien grossmehrheitlich notwendig gewesen, damit die Fischwanderhilfen dem Stand der Technik entsprochen hätten. Diese seien - bis zur Anpassung des Trassees und Ergänzung des Fischzählbeckens inkl. Schützen - vor dem Baustart realisiert worden. Auch die Einwände Dritter seien bereits während der Projektierungsphase eingebracht worden.
8.3 Hierzu entgegnet die Beschwerdeführerin, der Umstand, dass die Elemente vorgefertigt seien, bedeute nicht, dass diese mit einem geringeren Planungsaufwand einhergegangen seien. Es handele sich um individuelle Sonderanfertigungen, welche anhand der vom Planer berechneten und gezeichneten Grundlagen erstellt würden. Aufgrund des individuellen Charakters der Elemente seien Anpassungen auf der Baustelle nur eingeschränkt möglich. Als Folge sei eine nochmals aufwändigere Planung notwendig gewesen, sodass der Planungsaufwand grösser sei als bei In-Situ-Lösungen. Ausserdem hätten diese Änderungen in ein weitaus grösseres Projekt integriert werden müssen, was den notwendigen Planungsaufwand (Evaluation verschiedener Möglichkeiten) erhöht habe. Des Weiteren sei der Beizug von Experten aus dem Ausland ungewöhnlich und weise auf die Komplexität des Vorhabens hin, zumal die Experten zum Zwecke der spezifischen Überprüfung und Optimierung der relevanten Parameter beigezogen worden seien. Ausserdem seien die Experten zum Teil erst sehr spät hinzugezogen worden und hätten widersprüchliche und ungenaue Aussagen gemacht. Auch dies habe auf Seiten der Planer einen grossen Aufwand verursacht, weil auf jeden einzelnen Punkt detailliert habe eingegangen und nötigenfalls die Planung angepasst habe werden müssen. Auch diese Umstände seien von der Vorinstanz unzureichend gewürdigt worden.
8.4 Um anrechenbar zu sein, müssen auch die Kosten von Pilotanlagen tatsächlich entstanden sowie wirtschaftlich und zweckmässig sein (vgl. Anhang 3.1 Ziff. a EnV).
8.5
8.5.1 Der Begriff der gemäss Art. 34 EnG zu erstattenden Kosten darf nicht grosszügig ausgelegt werden (vgl. Urteil A-2711/2022 E. 6.8). Dies gilt folglich auch für Pilotanlagen. Im Übrigen wird in der Vollzugshilfe BAFU lediglich dargelegt, weshalb die Kosten für Pilotanlagen grundsätzlich anrechenbar sind (vgl. Ziff. 2.3 Vollzugshilfe BAFU).
8.5.2 Sodann erschliesst sich dem Bundesverwaltungsgericht aufgrund der nicht sehr gross erscheinenden Unterschieden bei den Betonelementen nicht, inwiefern die Planung des Fischaufstiegs enature im Vergleich zu einem konventionellen Vertikalschlitzpass ausserordentlich aufwändig gewesen sein sollte (vgl. BAFU [Hrsg.] Wiederherstellung der Fischwanderung, Gute Praxisbeispiele für Wasserkraftanlagen in der Schweiz, 2022, Umwelt-Wissen Nr. 2205 [nachfolgend: Praxisbeispiele BAFU], S. 27 ff.). Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass die Unterschiede bei den vorgefertigten Trennwänden überschaubar sind. Zudem existieren solche Fischaufstiegsanlagen bereits seit 2009 (vgl. Praxisbeispiele BAFU, S. 29). Die X._______AG konnte sich somit auf Erfahrungswerte stützen. Der Ansicht, wonach aufgrund der Fischaufstiegsanlage enature der Anteil der Projektierungs- an den Baukosten von 30% erhöht werden müsste, kann deshalb nicht gefolgt werden.
8.5.3 Dasselbe gilt für den Horizontalrechen. Ein solcher ist heute für kleine und mittelgrosse Wasserkraftanlagen der am häufigsten eingesetzte Leitrechen (vgl. Praxisbeispiele BAFU, S. 62). Der im Projekt verbaute Horizontalrechen basiert somit bereits auf einer grundsätzlich bekannten, wenn auch kleineren Konstruktion. Die Beschwerdeführerin legt denn auch nicht dar, welche zusätzlichen Herausforderungen, neben den erwähnten, noch hätten gewürdigt werden sollen. Dass sich solche aus der Einbettung des Horizontalrechens und der Fischaufstiegsanlage in die Gesamtanlage ergeben sollen, ist mangels näherer Erläuterungen nicht nachvollziehbar. Solche Anlageteile dürften stets im Rahmen einer Gesamtanlage installiert werden.
8.5.4 Weiter erachtet die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin genannten weiteren Aspekte mit angeblichem Pilotcharakter im Wesentlichen als Massnahmen, um die Anlage dem Stand der Technik anzupassen. Dem ist zu folgen. Die Elemente scheinen übliche Bestandteile solcher Anlagen zu sein (vgl. dazu Praxisbeispiele BAFU, S. 17 [Fischeinstieg], S. 20 [Leitströmung und Dotation], S. 37 [Zählbecken], S. 45 [Leitmassnahmen], S. 61 [Horizontalrechen], S. 65 [Zwischenbecken]). In deren Anpassung an die konkreten Gegebenheiten kann deshalb kein Vorgehen mit Pilotcharakter gesehen werden. Ebenso wenig ergibt sich ein Pilotcharakter aus der Hinzuziehung ausländischer Experten; ein internationaler Austausch mit Experten ist in vielen Lebensbereichen kein ausserordentliches Vorgehen und dürfte es auch bei Fischauf- und abstiegshilfen nicht sein. Insbesondere, nachdem es sich beim Fischaufstieg enature um eine Erfindung aus Österreich handelt (vgl. Praxisbeispiele BAFU, S. 29).
8.5.5 Was die Einwände Dritter bezüglich der hydrologischen Verhältnisse während des Baus anbelangt (vgl. oben Bst. K), so wurden gemäss den Akten in der Folge die hydraulischen Berechnungen kontrolliert und die Umsetzbarkeit allfälliger Verbesserungsmassnahmen geprüft. Die X._______AG formulierte dazu ein sechsseitiges Memorandum und es wurde anschliessend eine Sitzung durchgeführt. In dieser wurde beschlossen, am bewilligten Projekt festzuhalten. Der Aufwand erscheint überschaubar bzw. nicht von ausserordentlicher Natur zu sein, sodass der für die Projektierungskosten ausbezahlte Betrag erhöht werden müsste.
8.6 Nach dem Gesagten ist es nicht angezeigt, den Anteil der Projektierungs- an den Baukosten von 30% aufgrund der Anlageteile mit Pilotcharakter und der nachträglichen Einwände Dritter weiter zu erhöhen.
9. Im Ergebnis gelingt es der Beschwerdeführerin nicht, die für die SanF tatsächlich angefallenen Projektierungskosten im Sinne der Vorgaben des EnG und der EnV rechtsgenüglich nachzuweisen. Zudem sind die stattdessen von der Vorinstanz ermessensweise festgesetzten Projektierungskosten im Umfang von 30% der Baukosten nicht zu beanstanden. Der Hauptantrag auf Auszahlung von zusätzlichen Fr. 1'271'192.-- inkl. MwSt. ist demnach abzuweisen. Des Weiteren besteht kein Grund, die Sache an die Vorinstanz zur erneuten Entscheidung zurückzuweisen. Dem eventualiter gestellten Antrag ist demnach ebenfalls keine Folge zu leisten ist. Folglich ist die Beschwerde abzuweisen.
10. Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdeverfahrens zu befinden.
10.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind gestützt auf Art. 4 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]) auf Fr. 13'000.-- festzusetzen und infolge der Gehörsverletzung auf Fr. 12'000.-- zu reduzieren. Dieser Betrag ist mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 13'000.-- zu verrechnen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.-- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
10.2 Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG); die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs wurde bereits im Rahmen der Kostenauferlegung abschliessend abgegolten. Ebenfalls keinen Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung hat die Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
2.1 Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 12'000.-- auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 13'000.-- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.
2.2 Die Beschwerdeführerin hat dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontoverbindung bekannt zu geben.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das Generalsekretariat des UVEK.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter:
Der Gerichtsschreiber:
Maurizio Greppi
Andreas Kunz
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand:
Zustellung erfolgt an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben)
- das Generalsekretariat des UVEK (Gerichtsurkunde)