bvger · B-6582/2010 · 2011-05-26 · de
B-6582/2010

Landwirtschaft (Übriges)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-6582/2010
Urteil vom 26. Mai 2011
Besetzung
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),
Richter Jean-Luc Baechler, Richter Marc Steiner,
Gerichtsschreiberin Patricia Egli.
Parteien
A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Simon Holzer,
Meyer Lustenberger, Forchstrasse 452, Postfach 1432, 8032 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Reichsgasse 35, 7000 Chur,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verwendung der Bezeichnung "Heidi-Alp Bergkäse" bzw. "Heidi-Alpen Bergkäse".
Sachverhalt:
A. A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Sitz in B._______ verfolgt gemäss Handelsregistereintrag als Zweck hauptsäch­lich den Betrieb von Bergsennereien und Bergkäsereien, die Vor­nahme von Käse-Affinagen sowie den Handel mit Käse und die Ver­marktung von Getränke- und Lebensmittelspezialitäten.
Anlässlich einer Überprüfung von Produktanpreisungen auf der Home­page der Beschwerdeführerin sowie im Bergsenn-Laden im Alpenrhein Vil­lage in Landquart verbot das Amt für Lebensmittelsicherheit und Tierge­sundheit (nachfolgend: Erstinstanz) der Beschwerdeführerin mit Ver­fügung vom 15. Dezember 2009, Bergkäse als "Heidi-Alp Bergkäse" und als "Heidi-Alpen Bergkäse" zu bezeichnen und in Verkehr zu bringen. Die am 17. Dezember 2009 erhobene Einsprache der Beschwerdeführe­rin gegen diese Verfügung wies die Erstinstanz mit Entscheid vom 5. Januar 2010 ab.
Gegen den Entscheid der Erstinstanz erhob die Beschwerdeführerin mit Ein­gabe vom 14. Januar 2010 Beschwerde beim Departement für Volkswirt­schaft und Soziales Graubünden (nachfolgend: Vorinstanz) und be­antragte, die Verfügung sei aufzuheben, soweit sie der Beschwerdeführe­rin verbiete, Bergkäse unter der Bezeichnung "Heidi-Al­pen Bergkäse" zu kennzeichnen und in Verkehr zu bringen. Die Vorin­stanz wies die Beschwerde mit Verfügung vom 28. Juli 2010 ab. Zur Begrün­dung machte die Vorinstanz im Wesentlichen geltend, durch die Ver­wendung des Begriffs "Heidi-Alpen" werde der Eindruck erweckt, die Produkte stammten aus dem Alpgebiet. Die Anforderungen der Berg- und Alp-Verordnung seien jedoch nicht erfüllt, da die Produkte nicht in einem Sömmerungsgebiet mit Milch aus einem solchen Gebiet hergestellt wür­den, sondern in Untervaz und Savognin mit Milch aus der Bergzone. Vorlie­gend fände zudem die Ausnahmebestimmung der Berg- und Alp-Ver­ordnung in Bezug auf die Verwendung des Begriffs "Alpen" als geografi­sches Gebiet keine Anwendung, da sich der Begriff "Heidi-Alpen" offensichtlich auf ein ganz bestimmtes Gebiet in den Bergen beziehe, wo die Romanfigur Heidi gemäss den beiden Heidi-Kinderbüchern einen Grossteil ihrer Kindheit verbracht habe. Diese "Heidiregion" sei geogra­fisch zwar nicht genau definiert, aber es sei zumindest in der Schweiz allge­mein bekannt, dass sich die Heimat von Heidi irgendwo in der Ost­schweiz zwischen Walensee, Bad Ragaz und Maienfeld befinde. Da auf Grund der Kennzeichnung und Aufmachung des Produkts aus der Sicht des Durch­schnittskonsumenten einerseits Bezug auf die "Heidiregion" ge­nommen und andererseits der Eindruck erweckt werde, es stamme aus dem Alp­gebiet, liege im Übrigen eine Verletzung des Täuschungsverbots des Le­bensmittelrechts vor.
B. Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin am 14. September 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie bean­tragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juli 2010 sei aufzuheben. Es sei zudem eine mündliche Verhandlung durchzuführen. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, die Berg- und Alp-Verordnung sei verfas­sungs- und gesetzeswidrig. Sie stelle eine unverhältnismässige Einschrän­kung der Wirtschaftsfreiheit und eine Verletzung des Bundesge­setzes über die technischen Handelshemmnisse dar. Im Weiteren würden die Konsumenten auf Grund der Kennzeichnung und Aufmachung der Pro­dukte der Beschwerdeführerin keinen Alp- sondern einen Bergkäse er­warten, weshalb die Anforderungen der Berg- und Alp-Verordnung an die Benützung der Kennzeichnung "Alp" nicht erfüllt sein müssten. Auf die Kenn­zeichnung "Heidi-Alpen" finde zudem die Ausnahmebestimmung in Be­zug auf den Begriff "Alpen" als geografisches Gebiet Anwendung, da der Begriff "Heidi-Alpen" über eine offensichtliche geografische Bedeu­tung verfüge. Die Bezeichnung "Heidi-Alpen" und die Aufmachung des Berg­käses würden die Verbraucher im Übrigen nicht über die geografi­sche Herkunft des betreffenden Produkts täuschen. Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass anfangs 2007 "Heidi-Alpen" als Marke für Käse in das schweizerische Markenregister eingetragen wor­den sei. Das Institut für Geistiges Eigentum (IGE) habe im Eintragungsver­fahren eine Irreführungs- oder Täuschungsgefahr über die geografische Herkunft ausgeschlossen und das Zeichen deshalb als Marke geschützt, jedoch mit Einschränkung des Warenverzeichnisses auf Waren schweizerischer Herkunft.
C. Gleichzeitig mit der Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht hat die Be­schwerdeführerin die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juli 2010 der Rechtsmittelbelehrung entsprechend auch beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden angefochten mit dem Antrag, diese erst an die Hand zu nehmen, wenn das Bundesverwaltungsgericht seine Zuständig­keit wider Erwarten verneinen sollte.
D. Nach einem Meinungsaustausch mit dem Verwaltungsgericht des Kan­tons Graubünden hat sich das Bundesverwaltungsgericht mit Verfügung vom 28. September 2010 als sachlich zuständig erklärt und das Verfah­ren fortgesetzt.
E. Am 3. November 2010 verzichtete die Vorinstanz unter Verweis auf die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung auf die Einreichung einer Vernehmlassung.
F. Mit Eingabe vom 22. Februar 2011 gab die Beschwerdeführerin ein Um­fra­gegutachten des Instituts für Demoskopie Allensbach mit Ergebnis­sen ei­ner Repräsentativbefragung zum Verständnis der Bezeichnung "Heidi-Al­pen Bergkäse" zu den Akten.
G. Am 24. Februar 2011 wurde antragsgemäss eine öffentliche Parteiverhand­lung durchgeführt. Dabei hielt die Beschwerdeführerin an ih­ren Anträgen und Vorbringen vollumfänglich fest. Ergänzend führt sie aus, das generell für jeden Bergkäse aus irgendeiner Region und somit auch für jeden Alpkäse aus irgendeiner Region ausgesprochene Verbot sei von vornherein unverhältnismässig und deshalb aufzuheben.
Anlässlich der Parteiverhandlung nahm das Bundesamt für Landwirt­schaft BLW als Fachbehörde zur Frage Stellung, ob die Kennzeichnung "Heidi-Alpen" gegen die Berg- und Alp-Ver­ordnung verstosse. Die Fachbe­hörde weist zunächst darauf hin, dass die Berg- und Alp-Verord­nung mit der Verfassung und dem Bundesgesetz über die technischen Han­delshemmnisse vereinbar sei. Weiter vertritt sie die Auffassung, die Be­schwerdeführerin verstosse nicht gegen die Berg- und Alp-Verordnung, da die Ausnahmebestimmung in Bezug auf die Ver­wendung des Begriffs "Al­pen" zur Anwendung komme. Der mit "Heidi-Al­pen Bergkäse" gekenn­zeichnete Käse werde offensichtlich im geografi­schen Gebiet der Alpen pro­duziert und eine Bezugnahme zum geografi­schen Gebiet der Alpen könne nicht von der Hand gewiesen werden.
H. Die Vorinstanz äusserte sich mit Eingabe vom 10. März 2011 zur Stellung­nahme der Fachbehörde und hielt an ihren Anträgen und Vorbrin­gen vollumfänglich fest. Sie weist insbesondere darauf hin, dass nach ih­rer Auffassung von der Ausnahmebestimmung der Berg- und Alp-Verord­nung nur Begriffe erfasst seien, die sich auf die Alpen als geografisches Ge­biet im Ganzen beziehen würden, nicht jedoch auf Begriffe, die sich auf eingeschränkte Gebiete wie "Schweizeralpen" oder "Bündneralpen" be­ziehen würden, ansonsten dem Wortlaut und dem Sinn der Bestim­mung nicht Rechnung getragen würde. Der Begriff "Heidi-Alpen" erfülle die Anforderungen der Ausnahmebestimmung nicht und dürfe daher nicht zur Kennzeichnung des Käses der Beschwerdeführerin verwendet wer­den. Ergänzend hält die Vorinstanz fest, die Berg- und Alp-Verordnung sei ihres Erachtens auf Grund ihres eingeschränkten Geltungsbereichs inländer­diskriminierend.
I. Mit Schreiben vom 30. März 2011 nahm die Beschwerdeführerin zur Ein­gabe der Vorinstanz vom 10. März 2011 Stellung, wobei sie ihre An­träge und Vorbringen bestätigte. Sie betont insbesondere, dass die Ausnahmebe­stimmung der Berg- und Alp-Verordnung nicht nur zur Anwen­dung gelange, wenn die Bezeichnung "Alpen" als Hinweis auf das ge­samte Alpengebirge verwendet werde. Vielmehr sei danach zu unter­scheiden, ob die Bezeichnung "Alpen" im konkreten Fall als geografischer Hinweis (unabhängig von der Grösse des geografischen Gebiets) oder als Hinweis auf eine bestimmte Kategorie von Agrarland, nämlich das Söm­merungsgebiet, verwendet und verstanden werde. Wie das Umfrage­gutachten der Beschwerdeführerin zeige, werde der Begriff "Alpen" im Pro­duktnamen "Heidi-Alpen Bergkäse" als Hinweis auf eine geografische Gegend verstanden.
J. Das BLW reichte am 18. April 2011 eine Stellungnahme zu den Ausführun­gen der Vorinstanz vom 10. März 2011 ein, in der die Fachbe­hörde ihre Ausführungen anlässlich der öffentlichen Parteiverhandlung be­stätigte. Ergänzend hält sie fest, die Ausnahmebestimmung der Berg- und Alp-Verordnung solle einzig die Erwartung der Konsumenten schüt­zen, ein mit der Bezeichnung "Alpen" gekennzeichnetes, in der Schweiz ver­arbeitetes landwirtschaftliches Erzeugnis stamme aus dem geografi­schen Gebiet der Schweizer Alpen. Ein Schutz der Erwartung der Konsu­menten, ein mit der Bezeichnung "Alpen" gekennzeichnetes, in der Schweiz verarbeitetes landwirtschaftliches Erzeugnis stamme aus einem Sömmerungsgebiet, lasse der Wortlaut der Ausnahmebestimmung nicht zu.
K. Mit Eingabe vom 4. Mai 2011 nahm die Vorinstanz erneut Stellung zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin und der Fachbehörde, wobei sie voll­umfänglich an ihren Anträgen und ihrer Begründung festhielt.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzu­treten ist, hat das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich von Am­tes wegen und mit freier Kognition zu prüfen (vgl. BVGE 2007/6 E. 1 S. 45).
1.1. Die angefochtene Verfügung ist einerseits in Anwendung von Nor­men erlassen worden, die ge­stützt auf das Landwirtschaftsrecht ergan­gen sind (Art. 1, 2 und 8 der Verordnung über die Kennzeichnungen "Berg" und "Alp" für land­wirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete land­wirtschaftliche Erzeug­nisse vom 8. November 2006 [Berg- und Alp-Ver­ordnung, BAIV, SR 910.19]) und andererseits in Anwendung von Nor­men des Lebensmittelrechts (Art. 18 des Bundesgesetzes über Lebensmit­tel und Gebrauchsgegenstände vom 9. Oktober 1992 [Lebensmit­telgesetz, LMG, SR 817.0] und Art. 10 der Le­bensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 [LGV, SR 817.02]). Da bei der vorliegenden Streitsache die landwirt­schaftliche Rechtsfrage von entscheidender Bedeutung ist, erscheint es sachge­recht, dass sich der Rechtsschutz nach der Landwirtschaftsgesetzge­bung richtet (vgl. das ähnlich gelagerte Urteil des Bundesgerichts 2A.515/2006 vom 1. Februar 2007).
1.2. Der angefochtene Entscheid des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden vom 28. Juli 2010 ist ein letztinstanzlicher kanto­naler Entscheid (Art. 49 Abs. 1 Bst. c des Gesetzes über die Verwal­tungs­rechtspflege vom 31. August 2006 [VRG, Systematische Rechtssamm­lung des Kantons Graubünden, BR 370.100] i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1]), der in An­wendung von öffentlichem Recht des Bundes erging. Er stellt daher eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgeset­zes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfah­ren (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht, das ge­mäss Art. 31 des Verwaltungsge­richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) als Be­schwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VGG und Art. 166 Abs. 2 LwG für die Be­handlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG greift.
1.3. Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglich­keit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung beson­ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhe­bung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen. Sie ist als Entscheidadressatin von der ange­fochtenen Verfügung besonders betroffen und hat ein schützenswer­tes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Sie ist daher zur Be­schwerdeführung legitimiert.
1.4. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be­schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten­vor­schuss wurden fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übri­gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob die Be­schwerdeführerin ihren in Untervaz und Savognin hergestellten Bergkäse mit dem Begriff "Heidi-Alpen" kennzeichnen und in Verkehr bringen darf oder ob sie damit die Berg- und Alp-Verordnung sowie das Täuschungsver­bot des Lebensmittelrechts verletzt.
3. Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Berg- und Alp-Verord­nung sei verfassungswidrig, da sie eine unverhältnismässige Einschrän­kung der Wirtschaftsfreiheit darstelle. Die Bestimmungen der Berg- und Alp-Verordnung seien prinzipiell ungeeignet, um den vom Land-wirtschafts­gesetz vorgegebenen Zweck, nämlich die Förderung der Glaub­würdigkeit und Qualität der Erzeugnisse aus dem Berggebiet, zu erfül­len. Die Verordnung gelte ausschliesslich für in der Schweiz produ­zierte Erzeugnisse. Ausländische Produkte fielen dementsprechend nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung und müssten demzufolge die Vorschriften zur Benützung der Kennzeichnungen "Berg" und "Alp" nicht ein­halten. Dies führe dazu, dass in der Schweiz zahlreiche ausländische Berg- und Alpkäse auf dem Markt seien, welche die strengen Anforderun­gen der Berg- und Alp-Verordnung nicht erfüllen würden. Die Schweizer Pro­duzenten von Berg- und Alpprodukten würden deswegen an Marktantei­len verlieren und Wertschöpfungseinbussen hinnehmen müs­sen. Die Berg- und Alp-Verordnung führe im Weiteren zur Verwirrung der Konsumenten, die angesichts der geltenden Rechtslage das Vertrauen in die Kennzeichnungen "Berg" und "Alp" verlieren würden. Seien die Bestim­mungen der Berg- und Alp-Verordnung damit zur Erreichung des von Art. 14 LwG vorgegebenen Zwecks untauglich, erweise sich die Ein­schränkung der Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin durch die Berg- und Alp-Verordnung als unverhältnismässig und die fraglichen Be­stimmungen dürften nicht angewandt werden.
3.1. Im Interesse der Glaubwürdigkeit und zur Förderung von Qualität und Absatz kann der Bundesrat gemäss Art. 14 Abs. 1 LwG Vorschriften über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verar­beitungsprodukte erlassen, die nach bestimmten Verfahren herge­stellt werden (Bst. a), andere spezifische Eigenschaften aufweisen (Bst. b), aus dem Berggebiet stammen (Bst. c), sich aufgrund ihrer Her­kunft auszeichnen (Bst. d) oder unter Verzicht auf bestimmte Verfahren her­gestellt werden oder spezifische Eigenschaften nicht aufweisen (Bst. e).
In Umsetzung von Art. 14 Abs. 1 Bst. c LwG hat der Bundesrat die Berg- und Alp-Verordnung erlassen. Diese Verordnung regelt die Kennzeich­nung von pflanzlichen und tierischen landwirtschaftlichen Erzeugnissen so­wie von pflanzlichen und tierischen verarbeiteten landwirtschaftlichen Er­zeugnissen mit den Begriffen "Berg" und "Alp" (Art. 1 Abs. 1 BAlV). Der Geltungsbereich der Berg- und Alp-Verordnung erstreckt sich ausschliess­lich auf in der Schweiz produzierte Erzeugnisse im Sinne der Le­bensmittelgesetzgebung (Art. 1 Abs. 2 BAlV).
Für die Kennzeichnung von pflanzlichen und tierischen landwirtschaftli­chen Erzeugnissen sowie von pflanzlichen und tierischen verarbeiteten landwirtschaftlichen Erzeugnissen dürfen die Begriffe "Berg" (französisch: montagne; italienisch: montagna; romanisch: muntogna) und "Alp" (franzö­sisch: alpage; italienisch: alpe; romanisch: alp) und davon abgelei­tete Bezeichnungen nur verwendet werden, wenn die Anforderungen der Berg- und Alp-Verordnung erfüllt sind (Art. 2 Abs. 1 BAlV). Die Kennzeich­nung "Alp" darf insbesondere nur für landwirtschaftliche Erzeugnisse ver­wendet werden, die im Sömmerungsgebiet verarbeitet werden und aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die im Sömmerungsgebiet erzeugt wer­den, hergestellt sind (Art. 8 Abs. 1 Bst. b BAlV). Das Sömmerungsge­biet umfasst dabei die traditionell alpwirtschaftlich genutzte Fläche (vgl. Art. 1 Abs. 2 der Verordnung über den landwirtschaftlichen Produktions-ka­taster und die Ausscheidung von Zonen vom 7. Dezember 1998 [Landwirt­schaftliche Zonen-Verordnung], SR 912.1).
Als Ausnahme bestimmt Art. 2 Abs. 2 BAlV, dass die Kennzeichnung mit dem Begriff "Alpen" nicht den Anforderungen der Berg- und Alp-Verord­nung untersteht, wenn dieser sich offensichtlich auf die Alpen als geografi­sches Gebiet bezieht (Art. 2 Abs. 2 BAlV).
3.2. Um zu beurteilen, ob die Berg- und Alp-Verordnung zur Erreichung des von Art. 14 LwG vorgegebenen Zwecks ungeeignet ist, muss zu­nächst das Ziel dieser Bestimmung erörtert werden.
3.2.1. Im Siebten Landwirtschaftsbericht kündigte der Bundesrat eine umfas­sende Neuorientierung der Schweizer Agrarpolitik an, mit der insbe­sondere die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Landwirtschaft verbes­sert werden sollte (Siebter Bericht über die Lage der schweizerischen Land­wirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 27. Januar 1992, BBl 1992 II 130). Im Rahmen dieser Bemühungen unterbreitete der Bundes­rat in der Botschaft zum Agrarpaket 95 (Botschaft zum Agrarpaket 95 vom 27. Juni 1995 [Botschaft 95], BBl 1995 IV 629) auch eine Vorlage über die Kennzeichnung von Agrarprodukten und daraus hergestellten Pro­dukten. In das Landwirtschaftsgesetz sollte unter der Marginalie "Kenn­zeichnung von Produkten" unter anderem Art. 18a mit folgendem Wortlaut eingefügt werden (Botschaft 95, S. 669):
Art. 18a
1 Der Bundesrat kann zur Förderung von Qualität und Absatz Vorschriften über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen, die:
a. nach bestimmten Verfahren hergestellt werden;
b. andere spezifische Eigenschaften aufweisen;
c. sich aufgrund ihrer Herkunft auszeichnen.
2 Die Kennzeichnung dieser Produkte nach diesen Vorschriften ist freiwillig.
3 Vorbehalten bleiben die Bestimmungen der Lebensmittelgesetzgebung.
Zur Erläuterung dieser Vorlage wies der Bundesrat darauf hin, dass sich auch die Schweizer Landwirtschaft auf Grund der völkerrechtlichen Ver­pflichtungen der Schweiz zunehmend der internationalen Konkurrenz stel­len müsse. Der Staat habe daher einen Rahmen zu schaffen, welcher der Schweizer Landwirtschaft auf nationaler wie auch internationaler Ebene die Erbringung einer optimalen Marktleistung ermöglichen würde. Die Landwirtschaft könne dies unter anderem, indem sie zusammen mit den nachgelagerten Bereichen den inländischen Agrarerzeugnissen ein deutliches Profil verleihe, um Marktanteilsverluste zu vermeiden und, wo im­mer möglich, gute Preise am Markt zu erzielen. Zur Erreichung dieses Ziels sowie zum verstärkten Schutz der Produzenten vor unlauterem Wett­bewerb sei es notwendig, zur Kennzeichnung von (inländischen) Agrar­erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten entsprechende Rah­menbedingungen zu schaffen (vgl. Botschaft 95, S. 640). Zu diesen Rahmenbedingungen gehö­ren laut der Botschaft 95 Regelungen im Land­wirtschaftsgesetz zur Förde­rung des Absatzes, gestützt auf welche Vor­schriften über die Kenn­zeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnis­sen und deren Verarbeitungs­produkten erlassen werden können (vgl. Bot­schaft 95, S. 655).
Zur Abgrenzung dieser neu zu schaffenden Regelungen im Landwirtschafts­recht zu den bestehenden Instrumenten im Lebensmittel­recht und im Konsumenteninformationsgesetz (Bundesgesetz vom 5. Okto­ber 1990 über die Information der Konsumentinnen und Konsumen­ten, KIG, SR 944.0) weist die Botschaft 95 explizit darauf hin, dass diese In­strumente unterschiedliche Ziele verfolgen würden (Bot­schaft 95, S. 656):
"Das Lebensmittelrecht dient dem Gesundheits- und Täuschungsschutz und das KIG der erweiterten Konsumenteninformation, während das LwG die Förderung der Qualität und des Absatzes schweizerischer Agrarprodukte be­zweckt."
3.2.2. Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen schlug die Kommis­sion des Ständerates für Wirtschaft und Abgaben eine Ergänzung der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung von Art. 18a um eine vierte Pro­duktekategorie vor. Nach der ergänzten Fassung der Bestimmung kann der Bundesrat zur Förderung von Qualität und Absatz auch Vorschrif­ten über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnis­sen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen, die "aus dem Bergge­biet" stammen. Wie im Ständerat ausgeführt wurde, zielt die Bestimmung betref­fend Kennzeichnung von Produkten letztlich auf die Positionierung landwirtschaftlicher Produkte sowohl auf dem einheimischen als auch auf dem ausländischen Markt (vgl. Votum Meissen, Amtliches Bulletin der Bun­desversammlung [AB] 1995 S 1224). Es gehe darum, im Gesamtinte­resse des Absatzes sämtlicher Land­wirtschaftsprodukte in der Schweiz alle Möglichkeiten zu benutzen, um diese Produkte zu spezifizieren und um dem Konsumenten ein differen­ziertes, interessantes Angebot zu ma­chen. Die Ergänzung hinsicht­lich des Berggebietes eröffne die Möglich­keit, eine Spezialität aufzu­bauen, die dem gesamten Absatz der landwirt­schaftlichen Produkte nütze (vgl. Votum Maissen, AB 1995 S 1227). Im Na­tionalrat gab die vom Ständerat vorgenommene Ergänzung von Art. 18a hinsichtlich der Kennzeichnung von Produkten aus dem Berggebiet zu keinen Diskus­sionen Anlass. Ebenso unumstritten war, dass mit den Än­derungen des Landwirtschaftsgesetzes die rechtlichen Grundlagen ge­schaffen wer­den sollten, um den Agrarprodukten die bestmöglichen Chan­cen auf dem Markt zu geben (vgl. Votum Maitre, AB 1996 N 476, 483). Der Na­tionalrat schlug seinerseits eine Ergänzung der Bestimmung dahinge­hend vor, dass der Bundesrat "im Interesse der Glaubwürdigkeit" und zur För­derung von Qualität und Absatz Vorschriften über die Kennzeich­nung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbei­tungsprodukten erlassen kann. Zu dieser Ergänzung wurde im Na­tionalrat ausgeführt, dass es um die Glaubwürdigkeit der Produkte und darum gehe, dass die Produkte in bestimmten Gebieten unter bestimm­ten Voraussetzungen usw. hergestellt worden seien (vgl. Votum Wyss, AB 1996 N 483). Die ergänzte Fassung von Art. 18a wurde von beiden Räten ange­nommen und trat schliesslich am 1. Juli 1997 in Kraft.
3.2.3. Im Rahmen der Totalrevision des Landwirtschaftsgesetzes wurde die Bestimmung unter dem 2. Titel "Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz", im 1. Kapitel "Allgemeine wirtschaftliche Bestimmungen", im 2. Abschnitt betreffend "Kennzeichnung" als neuer Art. 14 LwG im Wort­laut unverändert übernommen. In der Botschaft zur Totalrevision wurde da­bei erneut betont, dass die im Rahmen des Agrarpaketes 95 angenomme­nen Bestimmungen des LwG zur Kennzeichnung von landwirt­schaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten dem Schutz einheimischer, Schweizer Produkte von hoher Qualität die­nen würden (vgl. Botschaft zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Ag­rarpo­litik 2002] vom 26. Juni 1996, BBl 1996 IV 45).
3.2.4. Mit Blick auf den Wortlaut, die Systematik des Gesetzes und insbe­sondere die jüngste Entstehungsgeschichte von Art. 14 LwG wird deut­lich, dass diese Bestimmung primär die Förderung des Absatzes von Schweizer Landwirtschaftserzeugnissen und deren Verarbeitungsproduk­ten auf dem zunehmend liberalisierten Markt bezweckt. Die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit Schweizer Land­wirtschaftserzeugnisse und de­ren Verarbeitungsprodukte gegenüber der verstärkten internationalen Konkur­renz erfolgt gestützt auf Art. 14 LwG mit dem Instrument der Kenn­zeichnung. Durch die Kennzeichnung bestimmter Qualitätsmerkmale sol­len Schweizer Produkte ein deutlicheres Profil und damit einen Marktvor­teil gegenüber ausländischen Produkten erhalten. Die Kennzeichnung dient zudem dem Schutz der Produzenten vor unlauterem Wettbewerb. Um den durch die Kennzeichnung geschaffenen Marktvorteil effektiv zu rea­lisieren, muss auch die Glaubwürdigkeit der gekennzeichne­ten Schwei­zer Produkte sichergestellt werden. Dies be­dingt insbesondere eine gewisse Kontrolle, damit die Produkte tatsächlich die gekennzeichne­ten Qualitätsmerkmale aufweisen. Insoweit die Beschwer­de­führerin geltend macht, die Berg- und Alp-Verordnung sei nicht geeig­net, den Zweck von Art. 14 LwG zu erreichen, weil sie nur für Schweizer Er­zeugnisse und deren Verarbeitungsprodukte Geltung habe, kann ihr da­her nicht gefolgt wer­den. Vielmehr ist die ausschliessliche Geltung der Berg- und Alp-Verord­nung für in der Schweiz produzierte landwirtschaftli­che Erzeugnisse gera­dezu eine notwendige Voraussetzung, um den Zweck von Art. 14 LwG zu erfüllen. Diese Bestimmung verfolgt allein den Schutz Schweizer Landwirt­schaftsprodukte und will ausschliesslich die­sen durch die Kennzeichnung bestimmter Qualitätsmerkmale einen Marktvor­teil gegenüber ausländischen Produkten verschaffen. Nur durch die entspre­chende Kennzeichnung von einheimischen Produkten aus dem Schweizer Berg- und Alpgebiet kann deren Wettbewerbsfähigkeit gestei­gert und damit ihr Absatz im Vergleich zu ausländischen Erzeugnis­sen auf dem nationalen und internationalen Markt gefördert werden. Vor dem Hintergrund der Materialien ist zudem festzuhalten, dass Art. 14 LwG al­lein auf die Wahrung der Glaubwürdigkeit einheimischer Landwirt­schaftspro­dukte zielt. Die Berg- und Alp-Verordnung hat dement­spre­chend lediglich sicherzustellen, dass einheimische Produkte, die mit den Begriffen "Berg" und "Alp" gekennzeichnet sind, tatsächlich aus dem Schweizer Berg- und Alpgebiet stammen. Dieses Ziel setzt die Berg- und Alp-Verordnung mit der Festlegung bestimmter Herkunftsanforderungen für die Verwendung der Kennzeichnung "Berg" (Art. 4-7 BAlV) und "Alp" (Art. 8-9 BAlV) sowie mit der Zertifizierungspflicht der Einhaltung dieser An­forderungen (Art. 3 BAlV) und weiteren Kontrollmechanismen (Art. 10-13 BAlV) um und gewährleistet so die Glaubwürdigkeit der entsprechend ge­kennzeichneten Produkte. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, die Konsumenten würden das Vertrauen in die Kennzeichnungen "Berg" und "Alp" auf Grund der bestehenden Rechtslage verlieren, zielt daher ins Leere. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Konsumenten gerade in der Kennzeichnung der Herkunft eines Produktes aus dem "Schweizer Berg- oder Alpgebiet" ein besonderes Qualitätsmerkmal im Vergleich zu ausländischen Produkten, die mit den Begriffen "Berg" oder "Alp" gekenn­zeichnet sind, erkennen. Sollten die Kennzeichnungen von ausländischen Produkten Verwirrungen von Konsumenten bewirken, so wären diese im Üb­rigen nach den Vorschriften des Lebensmittelrechts, das gemäss Art. 1 LMG der Schutz der Konsumenten vor Täuschungen im Zusammen­hang mit Lebensmitteln bezweckt, und nicht nach den primär die Förderung des Absatzes von Schweizer Landwirtschaftserzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten bezwecken­den Bestimmungen des Landwirtschaftsrechts zu beurteilen.
3.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Berg- und Alp-Verord­nung mit ihrer ausschliesslichen Geltung für in der Schweiz produzierte Er­zeugnisse geeignet ist, den Zweck von Art. 14 LwG zu erfüllen. Eine un­verhältnismässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit durch die Berg- und Alp-Verordnung ist somit zu verneinen.
4. Im Weiteren führt die Beschwerdeführerin an, die Berg- und Alp-Verord­nung verstosse gegen Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die techni­schen Handelshemmnisse und dürfe daher nicht angewandt werden. Die Berg- und Alp-Verordnung sei nicht genügend auf die Rechtslage im Aus­land abgestimmt, insbesondere nicht auf die Vorschriften der Europäi­schen Union (EU) und die Normen der EU-Mitgliedstaaten. In der EU sei der Gebrauch der Kennzeich­nungen "Berg" und "Alp" im Zusammenhang mit Käseerzeugnis­sen nicht speziell reglementiert. Auch die Anforderun­gen der deutschen Käseverordnung blieben weit hinter den Bestimmun­gen der Berg- und Alp-Verordnung zurück. Im Bereich der Berg- und Alp-Verord­nung könne daher nicht von einer Harmonisierung mit dem Recht der wichtigsten Handelspartner der Schweiz gesprochen werden. Das Ge­setz über die technischen Handelshemmnisse schreibe zudem nicht nur vor, für die Einfuhr ausländischer Güter in die Schweiz technische Han­delshemmnisse abzubauen, sondern wolle seit der Teilrevision von 2009 auch sicherstellen, dass schweizerische Produzenten gegenüber ih­ren Mitbewerbern im Ausland nicht mit strengeren technischen Vorschrif­ten benachteiligt würden. Die Berg- und Alp-Verordnung habe aber genau eine solche Inländerdiskriminierung zur Folge.
4.1. Das Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse vom 6. Oktober 1995 (THG, SR 946.51) schafft einheitliche Grundlagen, damit im Regelungsbereich des Bundes technische Handelshemmnisse vermie­den, beseitigt oder abgebaut werden. Technische Handelshemmnisse stel­len Behinderungen des grenzüberschreitenden Verkehrs von Produk­ten unter anderem auf Grund unterschiedlicher technischer Vorschriften oder Normen dar (Art. 3 Bst. a Ziff. 1 THG). Als technische Vorschriften gel­ten dabei rechtsverbindliche Regeln, deren Einhaltung die Vorausset­zung bildet, damit Produkte angeboten, in Verkehr gebracht, in Betrieb ge­nommen, verwendet oder entsorgt werden dürfen (Art. 3 Bst. b THG).
4.2. Zum Abbau technischer Handelshemmnisse sieht das THG verschie­dene Instrumente vor. Ein Instrument stellt die autonome Harmonisierung der schweizerischen Produktevorschriften mit dem Recht der EU dar. Gel­ten innerhalb der EU einheitliche Vorschriften, so lassen sich Handels­hemmnisse zwischen der Schweiz und den Mitglied­staaten der EU wirk­sam dadurch beseitigen, dass die schweizeri­schen Produktevorschriften ein­seitig an diejenigen der EU angepasst wer­den. Art. 4 Abs. 1 THG be­stimmt dementsprechend, dass technische Vorschriften so ausgestaltet wer­den, dass sie sich nicht als technische Han­delshemmnisse auswirken. Zu diesem Zweck werden sie auf die techni­schen Vorschriften der wichtigs­ten Handelspartner der Schweiz abge­stimmt (Art. 4 Abs. 2 THG). Ein weiteres Instrument zum Abbau techni­scher Handelshemmnisse stellt der Abschluss internationaler Abkom­men gestützt auf Art. 14 THG dar. So wurde beispielsweise im Rah­men der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU von 1999 das Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeug­nissen abgeschlossen, das auch den Handel mit Käse schrittweise li­beralisierte (Art. 4 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidge­nossenschaft und der Europäischen Gemein­schaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vom 21. Juni 1999, SR 0.916.026.81). Mit der Teilrevision des THG im Jahre 2009 wurde ein weite­res Instrument zum Abbau der technischen Handelshemm­nisse einge­führt (vgl. Botschaft zur Teilrevision des Bundes­gesetzes über die technischen Handelshemmnisse vom 25. Juni 2008 [Botschaft THG], BBl 2008 7275). Durch die Anwendung des sog. "Cassis-de-Dijon-Prinzips" dür­fen in der Schweiz Produkte in Verkehr ge­bracht werden, wenn sie den technischen Vorschriften der EU und, bei un­vollständiger oder fehlen­der Harmonisierung in der EU, den techni­schen Vorschriften eines Mitglied­staats der EU oder des Europäischen Wirt­schaftsraums (EWR) ent­sprechen und im EU- oder EWR-Mitglied­staat rechtmässig in Verkehr sind (Art. 16a Abs. 1 THG). Für Lebensmittel gilt gemäss Art. 16d THG zu­dem eine Sonderregelung zur Anwendung des "Cassis-de-Dijon-Prin­zips". Lebensmittel, die nach den technischen Vor­schriften der EU und, bei unvollständiger oder fehlender Harmonisie­rung des EU-Rechts, nach den technischen Vorschriften eines EU- oder EWR-Mitgliedstaats herge­stellt wurden und dort rechtmässig in Verkehr sind, sollen Zugang zum schweizerischen Markt haben, wenn sie über eine vom Bundesamt für Ge­sundheit (BAG) vorgängig erteilte Bewilligung verfügen. Die Bewilli­gung wird in Form einer Allgemeinverfügung erlas­sen, auf die sich sowohl Importeure wie inländische Produzenten berufen können (Art. 16d Abs. 2 THG). Zu beachten ist allerdings, dass die Pro­dukteinformation sowie die Aufmachung eines Produkts, das gestützt auf das Cassis-de-Dijon-Prin­zip in Verkehr gebracht wird, nicht den Eindruck er­wecken dürfen, das Pro­dukt erfülle schweizerische Vorschriften (Art. 16e Abs. 3 THG).
4.3. Ziel und Zweck des THG besteht darin, durch verschiedene Instru­mente Behinderungen des grenzüberschreitenden Warenverkehrs, unter an­derem auf Grund unterschiedlicher technischer Vorschriften, zu vermei­den, zu beseitigen oder abzubauen. Da die Berg- und Alp-Verordnung ge­mäss Art. 1 Abs. 2 BAlV ausschliesslich für in der Schweiz produzierte Er­zeugnisse gilt, können durch ihre Vorschriften für ausländische Produkte kei­nerlei Behinderungen des Zugangs zum Schweizer Markt resultieren. Für ausländische Produkte kann sich die Berg- und Alp-Verordnung daher auf Grund ihres beschränkten Geltungsbereichs gar nicht als technisches Handelshemmnis auswirken. Sinn und Zweck der Berg- und Alp-Verord­nung stellt denn auch nicht die Abschottung des Schweizer Marktes durch technische Vorschriften für ausländische Berg- und Alpprodukte dar, son­dern die Förderung des Absatzes Schweizer Berg- und Alppro­dukte durch Schaffung eines Marktvorteils in einem liberalisierten Markt. Ausländische Produkte, die mit den Be­griffen "Berg" und "Alp" gekennzeichnet sind, kön­nen - auch wenn sie die strengeren Vorschriften der Berg- und Alp-Ver­ordnung nicht erfüllen - in die Schweiz eingeführt und auf dem inländi­schen Markt verkauft wer­den. Wie denn auch die Beschwerdeführerin aner­kennt, finden sich auf dem Schweizer Markt sowohl ausländische Berg- und Alpprodukte als auch Schweizer Produkte, welche die Vorschrif­ten der Berg- und Alp-Ver­ordnung erfüllen und daher als Erzeug­nisse aus dem "Schweizer Berg- und Alpgebiet" gekennzeichnet sind. Da sich die Vorschriften der Berg- und Alp-Verordnung somit nicht als techni­sche Handelshemmnisse im Sinne des THG auswirken, müssen sie auch nicht gemäss Art. 4 Abs. 2 THG auf die technischen Vorschriften der wich­tigsten Handelspartner der Schweiz abgestimmt werden. Die Berg- und Alp-Verordnung verletzt da­her Art. 4 Abs. 2 THG nicht.
4.4. Im Weiteren erweisen sich die Ausführungen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz in Bezug auf die durch die Berg- und Alp-Verordnung bewirkte Inländerdis­kriminierung als nicht stichhaltig. Vielmehr gilt es darauf hinzuwei­sen, dass für Lebensmittel gemäss Art. 16d THG eine Son­derrege­lung zur Anwendung des "Cassis-de-Dijon-Prinzips" gilt. Da­nach haben Lebensmittel, die nach den technischen Vorschriften der EU und, bei unvollständiger oder fehlender Harmonisierung des EU-Rechts, nach den technischen Vorschriften eines EU- oder EWR-Mitgliedstaats her­gestellt wurden und dort rechtmässig in Verkehr sind, Zugang zum schweizerischen Markt, wenn sie über eine vom BAG vorgängig erteilte Be­willigung verfügen. Da sich auf diese Bewilli­gung in Form einer Allgemein­verfügung sowohl Importeure als auch inländi­sche Produzenten berufen können (Art. 16d Abs. 2 THG), wird eine Inlän­derdiskriminierung a priori verhindert (vgl. Botschaft THG, S. 7277, 7293). Inländische Produ­zenten haben dann nämlich die Wahl, ihre Produkte nach den strenge­ren Schweizer Vorschriften herzustellen und diese entspre­chend zu kennzeichnen oder aber gestützt auf die entsprechende Allgemeinverfü­gung ihre Produkte nach den weniger weitgehenden Vor­schriften der EU oder eines EU- oder EWR-Mitgliedstaates zu produzie­ren und entsprechend gekennzeichnet zu verkaufen. Der Argumentation der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz, die geltende Rechtslage führe zu einer Inländerdis­kriminierung, kann daher nicht gefolgt werden.
5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die angefochtene Verfügung lege Art. 2 Abs. 2 BAlV falsch aus. Zunächst gehe für die Abnehmer aus dem Ge­samteindruck der Etikette, welche die Beschwerdeführerin für ihren Berg­käse verwende, unmissverständlich hervor, dass es sich um einen Berg- und nicht um einen Alpkäse handle. Solange auf Grund des Gesamt­eindrucks für die Abnehmer klar sei, dass das entsprechend gekenn­zeichnete Produkt ein Berg- und kein Alpkäse sei, müssten die An­forderungen der Berg- und Alp-Verordnung an die Benützung der Kenn­zeichnung "Alp" nicht erfüllt sein. Auf der umstrittenen Etikette stehe in der Mitte in fetter und grosser Standardschrift die unmissverständliche Sachbezeichnung "Schweizer Bergkäse". Die Bezeichnung "Heidi-Alpen" sei demgegenüber bloss dekorativ, in kleinerer, verschnörkelter und schlechter lesbarer Schrift kreisförmig um die Abbildung eines Mädchen­kopfs angebracht. Die Bezeichnung "Heidi-Alpen" werde somit als Phanta­siebezeichnung für einen Schweizer Bergkäse verstanden. Zudem würden die Bestimmungen der Berg- und Alp-Verordnung über die Benut­zung der Bezeichnung "Alp" auch deshalb nicht zur Anwendung kommen, weil die Kennzeichnung "Heidi-Alpen Bergkäse" von den Konsumenten of­fensichtlich als Hinweis auf die geografische Herkunft des Bergkäses ver­standen werde. Wenn die Kennzeichnung "Heidi-Alpen Bergkäse" von den Verbrauchern aber als Hinweis auf ein geografisches Gebiet, gleich wel­cher Grösse, wahrgenommen werde, dann würde die Ausnahmerege­lung von Art. 2 Abs. 2 BAlV zur Anwendung kommen. Für die Anwendbar­keit der Ausnahmeregelung von Art. 2 Abs. 2 BAlV spiele es keine Rolle, ob der zu beurteilende geografische Hinweis die gesamten Alpen von Slo­wenien bis Frankreich umfasse oder nur einen Ausschnitt davon, wie bei­spielsweise die Schweizer Alpen oder auch nur einen Teil der Schwei­zer Alpen. Entscheidend für die Anwendung von Art. 2 Abs. 2 BAlV sei ein­zig, dass der Begriff "Alpen" im Gesamtzusammenhang offensichtlich als geografischer Herkunftshinweis verstanden werde. Diese Auffassung würde durch das repräsentative Umfragegutachten zum Verständnis der schweizerischen Bevölkerung von der Bezeichnung "Heidi-Alpen Berg­käse" bestätigt. Insbesondere zeige das Gutachten, dass die schweizeri­sche Bevölkerung den Begriff "Heidi-Alpen Bergkäse" primär dem Alpenge­birge zuordne und darin nur ganz vereinzelt einen Hin­weis auf das landwirtschaftliche Sömmerungsgebiet erblicke.
5.1. Unstreitig ist vorliegend, dass das Produkt der Beschwerdeführerin rechtmässig mit dem Begriff "Bergkäse" gekennzeichnet ist, da es die in der Berg- und Alp-Verordnung verankerten Voraussetzungen zur Verwen­dung des Begriffs "Berg" erfüllt. Streitig ist jedoch, ob die Beschwerdeführe­rin zur Kennzeichnung ihres Produkts auch den Begriff "Heidi-Alpen" verwenden darf.
5.1.1. Der Begriff "Heidi-Alpen" stellt eine vom Begriff "Alp" abgeleitete Be­zeichnung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BAlV dar. Der erste Wortbestand­teil "Heidi" ist ein weiblicher Vorname, der auch als Koseform von Adel­heid verwendet wird. "Heidi" ist zudem der Name der Hauptfigur von zwei bekannten Kinderbüchern der Schweizer Autorin Johanna Spyri (vgl. Du­den, Das grosse Vornamenlexikon, 3. Aufl., Mannheim 2007, S. 194). Der zweite Wortbestanteil "Alpen" kann als Pluralform des Begriffs "Alp" verstan­den werden, der eine Bergweide oder Bergwiese bezeichnet (vgl. Duden, Synonymwörter­buch, 4. Aufl., Mannheim 2007, S. 66). Als zusam­mengesetzter Begriff stellt "Heidi-Alpen" dementsprechend eine vom Be­griff "Alp" abgeleitete Be­zeichnung dar. Eine solche Bezeichnung darf grund­sätzlich gestützt auf Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 BAlV für Käse nur verwendet werden, wenn die in der Berg- und Alp-Verordnung veranker­ten Voraussetzungen zur Verwendung des Begriffs "Alp" erfüllt sind. Der entsprechend gekenn­zeichnete Käse müsste somit aus Milch vom Sömmerungsgebiet herge­stellt und im Sömmerungsgebiet verarbei­tet werden (Art. 8 BAlV).
5.1.2. Da der Käse der Beschwerdeführerin die Voraussetzungen zur Ver­wendung des Begriffs "Alp" nach der Berg- und Alp-Verordnung unbestritte­nermassen nicht erfüllt, stellt sich die Frage, ob auf die Kenn­zeichnung "Heidi-Alpen" die Ausnahmebestimmung von Art. 2 Abs. 2 BAlV zur Anwendung kommt. Die Ausnahmebestimmung greift, wenn sich der Begriff "Alpen" offensichtlich auf die Alpen als geografisches Gebiet be­zieht.
5.1.3. Die Vorinstanz hat im Zusammenhang mit der Auslegung der Aus­nahmebestimmung von Art. 2 Abs. 2 BAIV den Beweisantrag gestellt, eine Stellungnahme der Vereinigung der Kantonschemiker der Schweiz (VKCS) einzuholen. Angebotene Beweise sind abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts als tauglich erscheinen (Art. 33 VwVG). Be­weisbedürftig sind allerdings nur konkrete Sachumstände, von deren Vor­liegen bzw. Nichtvorliegen auf Grund des materiellen Rechts eine be­stimmte Rechtsfolge abhängt. Nicht Gegenstand des Beweises sind demge­genüber Rechtsfragen (Urteil des Bundesgerichts 1P.452/2003 vom 18. November 2003 E. 2.2.3). Da es sich bei der Frage, wie die Aus­nahmebestimmung von Art. 2 Abs. 2 BAlV auszulegen ist, um eine Rechts­frage handelt, kann auf eine entsprechende Stellungnahme der VKCS verzichtet werden.
5.1.4. Zunächst gilt es mit Blick auf den Wortlaut von Art. 2 BAlV festzuhal­ten, dass Art. 2 Abs. 1 BAlV von einem extensiv definierten Gel­tungsbereich der Berg- und Alp-Verordnung ausgeht. Dies ergibt sich da­raus, dass die Berg- und Alp-Verordnung nicht nur für die Kennzeichnung von Erzeugnissen mit den Begriffen "Berg" oder "Alp" gilt, sondern auch für die Kennzeichnung von Erzeugnissen mit "davon abgeleiteten Bezeich­nungen". Aus mehreren Wortteilen zusammengesetzte Kennzei­chen, die als Ableitungen der Begriffe "Berg" oder "Alp" zu gelten haben, fallen so­mit auch in den Geltungsbereich der Berg- und Alp-Verordnung. Demgegen­über ist die Ausnahmebestimmung in Art. 2 Abs. 2 BAlV be­reits auf Grund ihres Wortlauts restriktiv zu verstehen. Gemäss Art. 2 Abs. 2 BAlV unter­steht die Kennzeichnung mit dem Begriff "Alpen" nicht den An­forderungen der Berg- und Alp-Verordnung, wenn dieser sich offensicht­lich auf die Al­pen als geografisches Gebiet bezieht. Die Ausnah­mebestimmung erfasst daher nach ihrem Wortlaut lediglich den Begriff "Al­pen", nicht jedoch "eine davon abgeleitete Bezeichnung" wie Art. 2 Abs. 1 BAlV. Mit Blick auf die grammatikalische Ausle­gung von Art. 2 Abs. 2 BAlV ist daher bereits zweifelhaft, ob die Aus­nahmebestimmung auch auf ein aus mehreren Wortteilen zusammengesetztes Kennzeichen Anwen­dung findet, das als Ableitung des Begriffs "Alpen" zu verstehen ist. Die grammatikalische Auslegung der Bestimmung legt zudem nahe, dass sie lediglich auf eine Kennzeichnung Anwendung findet, die sich offen­sichtlich auf die Gesamtheit der Alpen im Sinne des höchsten Gebir­ges Europas bezieht, das sich bogenförmig über 1'200 km mit einem Ge­samtareal von rund 180'000 km2 vom Golf von Genua bis zum ungari­schen Tiefland erstreckt (vgl. dazu Hammond Knaurs Weltatlas, 2. Aufl., München 2002, S. 55; Meyers Grosses Universal Lexikon, Band 1, Mann­heim 1981, S. 297). Gemäss Art. 2 Abs. 2 BAlV untersteht die Kennzeich­nung mit dem Begriff "Alpen" nicht den Anforderungen der Berg- und Alp-Verordnung, "wenn dieser sich offensichtlich auf die Alpen als geografi­sches Gebiet bezieht". Da "das geografische Gebiet" in der Einzahl und nicht etwa in der Mehrzahl steht, ist davon auszugehen, dass ein einzi­ges, umfassendes Gebiet der Alpen gemeint ist und nicht etwa viele ver­schiedene "geografische Gebiete" in den Alpen gleich welcher Grösse wie beispielsweise die "Walliser Alpen", die "Tessiner Alpen" und die "Bünd­ner Alpen". Würde die Ausnahmebestimmung alle Kennzeichnun­gen mit dem Begriff "Alpen" umfassen, die als Hinweise auf geografische Gebiete gleich welcher Grösse zu verstehen wären, wie dies die Beschwer­deführerin geltend macht, so wäre im Übrigen eine andere Formu­lierung der Norm viel naheliegender. So könnte sich dann die Aus­nahmebestimmung darauf beschränken, eine Kennzeichnung mit dem Be­griff "Alpen" aus dem Anwendungsbereich der Verordnung auszuneh­men, "wenn dieser sich offensichtlich auf ein geografisches Gebiet be­zieht". Die Spezifizierung im Text "Alpen als geografisches Gebiet" be­dürfte es dann gar nicht. Mit Blick auf den von Art. 2 Abs. 2 BAlV geforder­ten Bezug auf die Alpen als geografisches Gebiet ist zudem höchst fraglich, ob auch Phantasiebezeichnungen ohne Bezug zu einem real existierenden geografischen Gebiet von der Ausnahme erfasst sind; diese Frage dürfte zu verneinen sein, was letztlich aber offen gelassen wer­den kann. Für eine restriktive Auslegung von Art. 2 Abs. 2 BAlV spricht zudem, dass die Ausnahmebestimmung nach ihrem Wortlaut nur greift, wenn sich der Begriff "offensichtlich", d.h. unzweifelhaft und unver­kennbar, auf die Alpen als geografisches Ge­biet bezieht. Diese Vorausset­zung der Ausnahmebestimmung ist insbesondere bei denjeni­gen Kennzeichnungen mit dem Begriff "Alpen" von Bedeutung, bei denen Zweifel bestehen können, ob damit "Alpen" im Sinne des höchsten europäi­schen Gebirges oder aber "Alpen" als Pluralform von "Alp" und da­mit als Bezeichnung des Sömmerungsgebiets gemeint sind (zu dieser Verwechslungsgefahr vgl. Rebekka Bratschi, Die neue Berg- und Alp-Ver­ordnung: Wenn Recht Sprache lenkt, in: LeGes 2007, S. 145 f.).
5.1.5. Die nach der grammatikalischen Auslegung naheliegende restrik­tive Interpretation von Art. 2 Abs. 2 BAlV, nach der nur ein Kennzeichen mit dem Begriff "Alpen" vom Geltungsbereich der Berg- und Alp-Verord­nung ausgenommen ist, das unzweifelhaft auf die Gesamtheit der Alpen als höchstes Gebirge Europas Bezug nimmt, wird durch historische und te­leologische Überlegungen bestätigt. Die Berg- und Alp-Verordnung ver­folgt primär den Zweck, für Schweizer Agrarerzeugnisse und deren Verar­beitungsprodukte aus dem Berg- und Alpgebiet mittels entsprechender Kennzeichnung einen Marktvorteil aufzubauen, damit den Absatz dieser Produkte zu fördern und die Produzenten vor unlauterem Wettbewerb zu schützen. Um die Glaubwürdigkeit dieser Produkte zu gewährleisten, setzt die Berg- und Alp-Verordnung zudem die Anforderungen für die Ver­wendung der Begriffe "Berg" und "Alp" und davon abgeleiteten Bezeichnun­gen sowie deren Kontrolle fest (vgl. E. 3.2.1.-3.2.3.). Zur Verwirk­lichung dieser Ziele hat die Berg- und Alp-Verordnung einen mög­lichst umfassenden Schutz der Begriffe "Berg" und "Alp" sowie der davon abgeleiteten Bezeichnungen als Her­kunftshinweise für Schweizer Landwirt­schaftsprodukte sicherzustellen. Ausnahmen vom Geltungsbe­reich der Berg- und Alp-Verordnung sind dementsprechend nur unter restrik­tiven Voraussetzungen zuzulassen. Denn nur wenn grundsätzlich alle Produkte, die mit den Begriffen "Berg" und "Alp" und davon abgeleite­ten Bezeichnungen die strengen Voraussetzungen der Berg- und Alp-Ver­ordnung erfüllen, kann deren Glaubwürdigkeit gewährleistet, unlauterer Wettbewerb verhindert und damit ein Marktvorteil erzielt werden, der zu den angestrebten Absatzsteigerungen der Produkte führt. Würde jedoch der Argumentation der Beschwerdeführerin gefolgt, nach der eine Kenn­zeichnung mit dem Begriff "Alpen" nicht den Anforderungen der Berg- und Alp-Verordnung untersteht, wenn dieser als Hinweis auf ein geografi­sches Gebiet gleich welcher Grösse zu verstehen ist, so wären eine Viel­zahl von Kennzeichnungen vom Geltungsbereich der Berg- und Alp-Verord­nung ausgenommen. Jede geografische Bezeichnung in den Al­pen, sei es beispielsweise eine Region, ein Berg oder ein Ort, würde dann in der Kombination mit dem Begriff "Alpen" unter die Ausnahmebe­stimmung fallen und könnte ohne Verletzung der Berg- und Alp-Verord­nung zur Kennzeichnung von Landwirtschaftserzeugnissen und deren Verar­beitungsprodukten verwendet werden. Darüber hinaus wären nach den Vorbringen der Beschwerdeführerin auch alle Phantasiebezeichnun­gen in der Kombination mit dem Begriff "Alpen" von der Ausnahmebestim­mung erfasst. Mit dieser extensiven Interpretation von Art. 2 Abs. 2 BAlV würde jedoch der möglichst umfassende Schutz der Agrarprodukte aus dem Berg- und Alpgebiet und damit Sinn und Zweck der Verordnung unter­laufen und es bestände die Gefahr, dass die Ausnahmeregelung zur Regel würde, was dem Willen des Gesetzgebers widerspräche. Insbeson­dere die mit dem Begriff "Alp" und davon abgeleiteten Bezeichnun­gen gekennzeichneten Landwirtschaftsprodukte würden ne­ben den mit einer "Alpen"-Begriffskombination gekennzeichneten Produk­ten jegliches Profil und damit den angestrebten Marktvorteil verlieren. So­wohl mit Blick auf die grammatikalische als auch mit Blick auf die histori­sche und teleologische Auslegung von Art. 2 Abs. 2 BAlV ist somit davon auszugehen, dass er lediglich auf eine Kennzeichnung Anwendung findet, die sich offensichtlich auf die Gesamtheit der Alpen im Sinne des höchs­ten Gebirges Europas bezieht.
5.1.6. Nach der vorstehenden Interpretation erfüllt die vorliegend zu beurtei­lende Kenn­zeichnung "Heidi-Alpen" die Voraussetzungen der Aus­nahmeklausel von Art. 2 Abs. 2 BAlV nicht. Zunächst ist zweifelhaft, ob die Aus­nahmebestimmung auf ein aus mehreren Wortteilen zusammenge­setztes Kennzeichen wie "Heidi-Alpen" Anwendung findet, da nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 BAlV lediglich eine Kennzeich­nung mit dem Begriff "Alpen", nicht jedoch mit davon abgeleiteten Bezeich­nungen erfasst ist. Zudem bezieht sich die Kennzeichnung "Heidi-Al­pen" nicht offensichtlich auf die Gesamtheit der Alpen im Sinne des höchsten Gebirges Europas, sondern lediglich auf ein kaum fassbares Ge­biet der "Heidi-Alpen". Wird die Kennzeichnung "Heidi-Alpen" als Phanta­siebezeichnung verstanden, ist im Übrigen zweifelhaft, ob damit Be­zug auf die Alpen als real existierendes geografisches Gebiet genom­men wird. Vorliegend ist zudem zu beachten, dass sich aus der Kennzeich­nung "Heidi-Alpen" nicht schlüssig ergibt, ob damit wirklich - wie die Beschwerdeführerin geltend macht - Bezug auf ein Gebiet in den Al­pen genommen wird oder ob sich der Begriff "Heidi-Alpen" auf die Plural­form von "Alp" und damit auf die Bergweiden bezieht, auf denen sich die von Johanna Spyri verfassten Geschichten der Ro­manfigur Heidi zugetragen haben sollen. Bestehen diesbezüglich Zweifel, so fehlt es je­doch bereits an dem von Art. 2 Abs. 2 BAlV vorausgesetzten "offensichtli­chen" Bezug zu den Alpen als geografisches Gebiet. Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die Kennzeichnung "Heidi-Alpen" nicht unter die Ausnahmebestimmung von Art. 2 Abs. 2 BAlV subsumiert werden kann.
5.1.7. Was die Beschwerdeführerin gegen dieses Auslegungsergebnis ein­wendet, vermag nicht zu überzeugen. Insofern die Beschwerdeführerin geltend macht, die in der Berg- und Alp-Verordnung verankerten Anforde­rungen an die Benutzung des Begriffs "Alp" müssten nicht erfüllt sein, so­lange auf Grund des Gesamteindrucks der Etikette für die Abnehmer klar sei, dass das entsprechend gekennzeichnete Produkt ein Berg- und kein Alpkäse sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Die entsprechenden Vorausset­zungen für die Verwendung des Begriff "Alp" müssen erfüllt sein, sobald ein Erzeugnis im Sinne von Art. 1 Abs. 1 BAlV mit dem Be­griff "Alp" oder mit einer davon abgeleiteten Bezeichnung gekennzeichnet wird. Entscheidend für die Anwendbarkeit der Berg- und Alp-Verordnung ist daher allein die Verwendung des Begriffs "Alp" oder einer davon abgelei­teten Bezeichnung. Weder der Gesamteindruck des Erzeugnisses auf die Abnehmer noch die grafische Ausgestaltung der Kennzeichnung werden von der Berg- und Alp-Verordnung als Kriterien für ihre Anwendbar­keit genannt und sind daher vorliegend unbeachtlich. Die Berg- und Alp-Verordnung stellt auch für die Auslegung der Ausnahmebe­stimmung von Art. 2 Abs. 2 BAlV nicht darauf ab, wie die jeweilige Kenn­zeichnung von den Verbrauchern verstanden wird. Dies ist sowohl mit Blick auf Sinn und Zweck sowie den Wortlaut der Verordnung schlüssig. Da die Berg- und Alp-Verordnung wie vorstehend gezeigt primär die Förde­rung von Qualität und Absatz von Schweizer Agrarprodukten aus dem Berg- und Alpgebiet mittels entsprechender Kennzeichnung be­zweckt - und nicht etwa dem Gesundheits- und Täuschungsschutz der Kon­sumenten dient wie das Lebensmittelrecht - ist bei der Auslegung von Art. 2 Abs. 2 BAlV nicht das Verständnis der Abnehmer entscheidend, sondern vielmehr die Interessenlage der Schweizer Produzenten von Agrar­produkten. Eine Bezugnahme auf das Verständnis des Konsumen­ten fehlt im Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 BAlV - im Unterschied zu Art. 18 Abs. 2 und 3 LMG - denn auch. Insoweit sind die Ergebnisse des von der Beschwerdeführerin eingereichten Umfragegutachtens zum Verständnis des Namens "Heidi-Alpen Bergkäse" bei den Schweizer Verbrauchern für die Auslegung von Art. 2 Abs. 2 BAlV unbeachtlich.
5.1.8. An der vorliegend vertretenen Auslegung von Art. 2 Abs. 2 BAlV ver­mögen auch die am 24. Februar 2011 und am 18. April 2011 eingereich­ten Stellungnahmen der Fachbehörde nichts zu ändern. In der Stellungnahme vom 24. Februar 2011 äussert sich die Fachbehörde dahin­gehend, dass die Kennzeichnung "Heidi-Alpen Bergkäse" die Voraus­setzungen von Art. 2 Abs. 2 BAlV erfülle. Der mit "Heidi-Alpen Berg­käse" gekennzeichnete Käse werde offensichtlich im geografischen Ge­biet der Alpen produziert und eine Bezugnahme zum geografischen Ge­biet der Alpen könne nicht von der Hand gewiesen werden. Gemäss der Ausnahmebestimmung von Art. 2 Abs. 2 BAlV untersteht die Kennzeich­nung mit dem Begriff "Alpen" nicht der Berg- und Alp-Verord­nung, wenn sich dieser offensichtlich auf die Alpen als geografisches Ge­biet bezieht. Ob das gekennzeichnete Produkt im geografischen Gebiet der Alpen produziert wurde oder nicht, ist nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 BAlV für die Anwendung der Ausnahmebestimmung nicht beacht­lich. Insoweit die Fachbehörde in ihrer Stellungnahme die Voraussetzun­gen von Art. 2 Abs. 2 BAlV als gegeben erachtet, weil der mit "Heidi-Al­pen Bergkäse" gekennzeichnete Käse im geografischen Gebiet der Alpen produziert wird, vermag sie nicht zu überzeugen. Die Fachbehörde bejaht zudem bei der Kennzeichnung "Heidi-Alpen Bergkäse" eine Bezugnahme zum geografischen Gebiet der Alpen, ohne sich jedoch zur vorliegend stritti­gen Frage zu äussern, ob sich die Formulierung "Alpen als geografi­sches Gebiet" auf die Gesamtheit der Alpen im Sinne des höchsten Gebir­ges Europas bezieht oder auf ein geografisches Gebiet in den Alpen gleich welcher Grösse. Wie vorstehend dargelegt, entspricht eine restrik­tive Interpretation der Ausnahmebestimmung sowohl der grammatikali­schen, als auch der historischen und teleologischen Auslegung (vgl. E. 5.1.4.-5.1.6.). Der diesbezüglich nicht differenzierenden Feststellung der Fachbehörde kann daher nicht gefolgt werden. Mit Blick auf Sinn und Zweck der Berg- und Alp-Verordnung, die primär die Förderung von Quali­tät und Absatz von Schweizer Agrarprodukten aus dem Berg- und Alp­gebiet mittels entsprechender Kennzeichnung bezweckt - und nicht etwa dem Gesundheits- und Täuschungsschutz der Konsumenten dient wie das Lebensmittelrecht - kann auch der Stellungnahme der Fachbe­hörde vom 18. April 2011 nicht gefolgt werden. In dieser wird ausgeführt, Art. 2 Abs. 2 BAlV schütze einzig die Erwartung der Konsumenten, ein mit der Bezeichnung "Alpen" gekennzeichnetes, in der Schweiz verarbeitetes landwirtschaftliches Erzeugnis stamme aus dem geografischen Gebiet der Schweizer Alpen. Ein Schutz der Erwartung der Konsumenten, ein mit der Bezeichnung "Alpen" gekennzeichnetes, in der Schweiz verarbeitetes landwirtschaftliches Erzeugnis stamme aus dem Sömmerungsgebiet, lasse der Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 BAlV nicht zu. Diese Auslegung der Norm, die Sinn und Zweck einzig auf den Schutz der Erwartungen der Kon­sumenten reduziert, kann sich weder auf den Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 BAlV, der die Konsumenten gar nicht erwähnt, noch auf die Entste­hungsgeschichte der Norm stützen und ist daher abzulehnen.
5.2. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Begriff "Heidi-Alpen" nicht unter die Ausnahmebestimmung von Art. 2 Abs. 2 BAlV fällt. Er darf daher nicht zur Kennzeichnung des Bergkäses der Beschwerdeführerin ver­wendet werden, der die Voraussetzungen von Art. 8 BAlV nicht erfüllt.
6. Die Beschwerdeführerin macht im Weiteren geltend, die für ihren Berg­käse verwendete Etikette bzw. Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergkäse" wür­den die schweizerischen Verbraucher nicht über die geografische Her­kunft ihres Produkts täuschen. Auf Grund des Gesamteindrucks der Eti­kette des Bergkäses würden selbst diejenigen Verbraucher, welche auf Grund der Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergkäse" eine Verbindung zur Ro­manfigur Heidi machten, nur erwarten, dass der betreffende Bergkäse von irgendwo aus dem schweizerischen Alpenraum stamme. Dementspre­chend habe das IGE die Marke "Heidi-Alpen" auch nur auf Wa­ren mit schweizerischer Herkunft und nicht auf Waren aus einer kleine­ren geografischen Gegend eingeschränkt. Falls bei ein paar Konsu­menten engere Vorstellungen von der Herkunftsregion des "Heidi-Alpen Bergkäses" bestehen sollten, dann würden sie das Herkunftsgebiet mögli­cherweise auf den Kanton Graubünden und die südlichen Gebiete des Kan­tons St. Gallen einschränken. Dies wäre jedoch ebenfalls nicht irrefüh­rend, da der Heidi-Alpen Bergkäse der Beschwerdeführerin im Kan­ton Graubünden aus zertifizierter Bergmilch hergestellt würde. Das re­präsentative Umfragegutachten zum Verständnis der schweizerischen Be­völkerung von der Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergkäse" bestätige, dass die schweizerische Bevölkerung den Begriff "Heidi-Alpen Bergkäse" nicht als Alpkäse wahrnehme, sondern wesentlich häufiger als geografi­scher Herkunftshinweis auf die Schweiz und insbesondere auf die schweize­rischen Alpen. Die schweizerischen Verbraucher würden nicht er­warten, dass der "Heidi-Alpen Bergkäse" aus einem wo auch immer gele­genen Heidiland stamme und störten sich ganz überwiegend nicht daran, wenn der Heidi-Alpen Bergkäse in der Region Savognin herge­stellt werde. Indem die Vorinstanz annehme, die Konsumenten würden er­warten, der Heidi-Al­pen Bergkäse der Beschwerdeführerin müsse zwin­gend aus einer Re­gion irgendwo in der Ostschweiz zwischen Walensee, Bad Ragaz und Mai­enfeld stammen, stelle sie die Verbrauchererwartung und damit den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig fest. Gleichzeitig ver­letzte sie Art. 18 LMG bzw. Art. 10 Abs. 1 LGV.
6.1. Das Lebensmittelrecht soll den Konsumenten gemäss Art. 1 LMG vor Gefährdungen seiner Gesundheit und vor Täuschungen im Zusammen­hang mit Lebensmitteln schützen. Dementsprechend bestimmt Art. 18 Abs. 1 LMG unter der Marginalie "Täuschungsverbot", dass die angeprie­sene Beschaffenheit sowie alle andern Angaben über das Lebensmittel den Tatsachen entsprechen müssen. Anpreisung, Aufmachung und Verpa­ckung der Lebensmittel dürfen den Konsumenten nicht täuschen (Art. 18 Abs. 2 LMG). Täuschend sind namentlich Angaben und Aufmachun­gen, die geeignet sind, beim Konsumenten falsche Vorstellun­gen über Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktions­art, Haltbarkeit, Herkunft, besondere Wirkungen und Wert des Lebensmit­tels zu wecken (Art. 18 Abs. 3 LMG). Das in Art. 18 LMG verankerte Täu­schungsverbot wird durch Art. 10 LGV konkretisiert. Gemäss Art. 10 Abs. 1 LGV müssen für Lebensmittel verwendete Bezeichnungen, Anga­ben, Abbildungen, Umhüllungen, Verpackungen, Umhüllungs- und Verpa­ckungsaufschriften, die Arten der Aufmachung und die Anpreisungen den Tatsachen entsprechen beziehungsweise dürfen nicht zur Täuschung na­mentlich über Natur, Herkunft, Herstellung, Produktionsart, Zusammenset­zung, Inhalt und Haltbarkeit der betreffenden Lebensmittel Anlass geben.
6.2. Täuschend im Sinne dieser Bestimmungen ist nach der Rechtspre­chung des Bundesgerichts eine Bezeichnung, die geeignet ist, beim durch­schnittlichen Publikum Verwechslungen herbeizuführen (BGE 124 II 398 E. 3b, BGE 111 IV 106, BGE 107 IV 200 E. 2d-f). Diese können insbe­sondere Folge einer unwahren Herkunftsbezeichnung sein (BGE 117 II 192 E. 4b/aa). Als täuschend bewertet das Bundesgericht bei­spielsweise, wenn durch die Etikette einer Getränkeflasche tatsachenwid­rig der Ein­druck erweckt wird, die zur Herstellung des Ge­tränks verwendeten Früchte stammten aus einer bestimmten Gegend (BGE 104 IV 140 E. 3b) oder wenn durch die Bezeichnung wahrheitswid­rig der Eindruck erweckt wird, das Produkt erfülle bestimmte gesetzliche Qualitätsanforderungen (BGE 115 IV 225 E. 2d/e). Nach der bundesgerichtli­chen Rechtsprechung wird bei der Beurteilung einer allfälli­gen Verletzung des Täuschungsge­bots im Rahmen der Lebensmittel­kontrolle nicht verlangt, dass nachgewie­senermas­sen eine ge­wisse Zahl von Konsumenten getäuscht wurden. Es genügt, wenn die Be­zeichnung objektiv geeignet ist, eine Täu­schung herbeizufüh­ren (BGE 124 II 398 E. 3.b; Urteil des Bundesge­richts 2A.565/2000 vom 8. Mai 2001 E. 5/b/cc).
6.3. Wie vorstehend ausgeführt, ergibt sich aus der Kennzeichnung "Heidi-Alpen" nicht schlüssig, ob damit Bezug auf ein Gebiet in den Alpen genommen wird oder ob sich der Begriff "Heidi-Alpen" auf die Pluralform von "Alp" und damit auf die Bergweiden bezieht, auf denen sich die von Jo­hanna Spyri verfassten Geschichten der Ro­manfigur Heidi zugetragen ha­ben sollen (vgl. E. 5.1.6.). Auf Grund der fehlenden Eindeutigkeit ist die Verwendung des Begriffs "Heidi-Alpen" für Schweizer Berg­käse objektiv ge­eignet, beim Durchschnittskonsumenten den Eindruck zu erwecken, es handle sich dabei um einen Käse, der nicht nur aus dem Berg- sondern auch aus dem Alpgebiet stamme. Diese falsche Vorstellung über die Her­kunft des Produkts wird durch den Gesamteindruck der Etikette des Pro­dukts verstärkt. Auf dieser Etikette findet sich zwar - wie von der Beschwer­deführerin vorgebracht - unter dem in der Mitte platzierten Bild ei­nes Mädchenkopfes mit Blumenstrauss in grosser Schrift die Bezeich­nung "Schweizer Bergkäse". Jedoch ist auf der Etikette in klar lesbarer und nur unwesentlich kleinerer Schrift ganze 24 Mal der Begriff "Heidi-Al­pen" kreisförmig um das Bild angebracht. In Anbetracht der Tatsache, dass die Konsumenten regelmässig nicht einen ganzen Laib Käse kaufen (5.5 kg) und damit die in der Mitte angebrachte Beschriftung "Schweizer Bergkäse" vollumfänglich wahrnehmen, sondern kleinere keilförmige Stü­cke, auf denen der Begriff "Heidi-Alpen" die einzige gut lesbare Kennzeich­nung darstellt, ist die Aufmachung des Käses objektiv geeignet, eine Täuschung der Konsumenten über die Herkunft des Produkts herbei­zuführen. Damit wird bei den Konsumenten aber auch eine falsche Vorstel­lung über die Zusammensetzung und die Qualität des Produkts er­weckt. Die Kennzeichnung "Heidi-Alpen" erzeugt tatsachenwidrig den Ein­druck, der Käse erfülle die gesetzlichen Qualitätsanforderungen der Berg- und Alp-Verordnung für Käse aus dem Alpgebiet. Vorliegend ist da­her eine Verletzung des Täuschungs­verbots von Art. 18 LMG zu bejahen. Dabei kann offen bleiben, ob die Verwendung der Kennzeichnung "Heidi-Al­pen" darüber hinaus auch objektiv geeignet ist, beim Konsumenten eine Täuschung über den konkreten geografischen Herkunftsort des Produk­tes aus der "Heidiregion" hervorzurufen.
6.4. An dieser Beurteilung vermag das von der Beschwerdeführerin einge­reichte Umfragegutachten zum Verständnis des Namens "Heidi-Al­pen Bergkäse" bei den Schweizer Verbrauchern nichts zu ändern. Die bun­desgerichtliche Rechtsprechung verlangt für die Bejahung einer Täu­schung im Sinne von Art. 18 LMG im Rahmen der Lebensmittelkontrolle nicht, dass nachgewiesenermassen eine gewisse Zahl von Konsumenten wirklich getäuscht wurde. Für das Vorliegen einer Täuschung im Sinne von Art. 18 LMG genügt es, wenn die Bezeichnung objektiv geeignet ist, eine Täuschung herbeizuführen. Die im Gutachten dokumentierte Befra­gung der Schweizer Bevölkerung zum Verständnis des Begriffs "Heidi-Al­pen Bergkäse" kann daher vorliegend nicht entscheidend sein, weshalb sich auch Weiterungen zur Rüge der falschen Sachverhaltsfeststellung erüb­rigen. Vielmehr ist wie vorstehend dargelegt auf Grund der fehlenden Eindeutigkeit des Begriffs und der Aufmachung des Produkts eine objek­tive, plausible und nachvollziehbare Eignung für eine Täuschung im Sinne von Art. 18 LMG zu bejahen (vgl. E. 6.3.). Im Übrigen gilt es darauf hinzu­weisen, dass auch nach dem Umfragegutachten auf die Frage, "[w]enn Sie diesen Käse hier sehen: Woran denken Sie da, was geht Ihnen dabei alles durch den Kopf?" 6% der Verbraucher die Auffassung vertraten, dass es ein Alpkäse sei, also von einer Alp komme (vgl. Institut für Demo­skopie Allensbach, "Heidi-Alpen Bergkäse", Ergebnisse einer Repräsentativ­befragung zum Verständnis der Bezeichnung, S. 6). Da­rüber hinaus erklärten 7% der Befragten bei Offenlegung der geografi­schen Herkunft des "Heidi-Alpen Bergkäses" auf einer Landkarte, dass man Bergkäse von dort nicht "Heidi-Alpen Bergkäse" nennen könne (vgl. In­stitut für Demoskopie Allensbach, "Heidi-Alpen Bergkäse", Ergebnisse ei­ner Repräsentativbefragung zum Verständnis der Bezeichnung, S. 12).
7. An dieser Beurteilung vermag der Umstand, dass "Heidi-Alpen" am 20. Februar 2007 als Marke hinterlegt wurde, nichts zu ändern. Gemäss Art. 2 Bst. d des Bundesgesetzes über den Schutz von Marken und Her­kunftsangaben vom 28. August 1992 (Markenschutzgesetz, MSchG) sind zwar Zeichen vom Markenschutz ausgeschlossen, die gegen gelten­des Recht verstossen, wozu auch die Berg- und Alp-Verord­nung und das Le­bensmittelrecht zählen (vgl. Michael Noth, in: Michael Noth/Gregor Bühler/Florent Thouvenin [Hrsg.], Markenschutzge­setz [MSchG], Bern 2009, Art. 2 Bst. d, N. 65). Das IGE hat jedoch im Rahmen des Markenein­tragungsverfahrens - wie auch die Beschwerdeführerin selbst bei der öffentlichen Verhandlung ausgeführt hat - keine Kenntnis davon, ob und zusammen mit welcher konkreten Aufmachung die Marke "Heidi-Al­pen" für welche konkreten Produkte - nur für Bergkäse oder aber auch für Alpkäse - zukünftig verwendet wird. Die Ausführungen des IGE im Rah­men des Eintragungsverfahrens der Marke "Heidi-Alpen" kann daher für die Beurteilung der vorliegend strittigen Fragen, ob die konkrete Kenn­zeichnung "Heidi-Alpen" für Käse, der die Voraussetzungen von Art. 8 BAlV nicht erfüllt, eine Verletzung der Berg- und Alp-Verordnung sowie des Täuschungsverbots des Lebensmittelrechts darstellt, keine entschei­dende Bedeutung zukommen. Sowohl die Bestimmungen der Berg- und Alp-Verordnung als auch das Täu­schungsverbot des Lebensmittelgeset­zes richten sich gegen die konkrete Benützung eines Zeichens für ein kon­kretes Produkt, während im Markeneintragungs-verfahren nur der Sinn­gehalt des registrierten Markenzeichens selbst erfasst wird (vgl. Michael Noth, in: Michael Noth/Gregor Bühler/Florent Thouvenin [Hrsg.], Markenschutzgesetz [MSchG], Bern 2009, Art. 2 Bst. c, N. 7).
8. Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, das ausgesprochene Ver­bot sei überschiessend und unverhältnismässig. Es sei ihr verboten wor­den, ihren Käse zukünftig als "Heidi-Alpen Bergkäse" zu bezeichnen und in Verkehr zu bringen. Dieses generell für jeden Bergkäse aus irgendei­ner Region und somit auch für jeden Alpkäse aus irgendeiner Region ausge­sprochene Verbot sei von vornherein unverhältnismässig und des­halb aufzuheben.
8.1. Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Ho­heitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Durch eine rechtsgestaltende Verfügung werden ver­bindlich Rechte und Pflichten des Privaten festgesetzt, geändert oder aufge­hoben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemei­nes Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 854, 890). Da­bei dürfen bei der konkreten Bestimmung der Rechte und Pflichten des Pri­vaten das Dispositiv und die Begründung der Verfügung nie isoliert von­einander betrachtet werden. Vielmehr ist zur Auslegung des Disposi­tivs jeweils die Begründung der Verfügung heranzuziehen (vgl. BGE 131 II 13 E. 2.3; Urteil des Bundesgerichts 5P.428/2001 vom 10. Juli 2003 E. 4.3.2).
8.2. Ziffer 1 des Dispositivs der Verfügung der Erstinstanz vom 15. Dezember 2009 lautet:
"Zukünftig darf Bergkäse weder als "Heidi-Alp Bergkäse" noch als "Heidi-Alpen Bergkäse" bezeichnet und in Verkehr gebracht werden."
Ziffer 1 des Dispositivs enthält in der Tat ein abstrakt formuliertes Verbot, das sich auf Bergkäse allgemein bezieht. Nach bundesgerichtlicher Recht­sprechung ist jedoch das Dispositiv nicht isoliert zu betrachten, son­dern unter Einbezug der Begründung der Verfügung auszulegen. Mit Blick auf die Begründung ergibt sich vorliegend zweifelsfrei, dass sich Ziffer 1 des Dispositivs ausschliesslich auf das von der Erstinstanz überprüfte Pro­dukt "Heidi-Alpen Bergkäse" der Beschwerdeführerin bezieht, das in ei­ner Talsennerei hergestellt wird. Lediglich dieses Produkt bildet Gegen­stand der Verfügung und wird gestützt auf Art. 18 LMG und Art. 2 und Art. 8 BAlV beanstandet. Ziffer 1 des Dispositivs ist daher so zu verstehen, dass die Beschwerdeführerin ihren in einer Talsennerei produzierten Berg­käse nicht als "Heidi-Alpen Bergkäse" bezeichnen und in Verkehr brin­gen darf. Die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge der Unverhält­nismässigkeit erweist sich daher als unbegründet.
9. Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als unterlie­gende Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie den Ausla­gen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes­verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen wie hier Vermö­gensinteressen auf dem Spiel, bemisst sich die Gerichtsgebühr grundsätzlich nach dem Streitwert, sowie nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Par­teien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der nur schätzungsweise zu bestimmenden Streitsumme und des Umfangs der Akten wird die ge­schuldete Gerichtsgebühr auf Fr. 3'500.- fest­gesetzt und mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvor­schuss von Fr. 2'500.- verrech­net. Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von Fr. 1'000.- ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Ge­richtskasse zu überweisen, wobei der Einzahlungsschein mit separater Post zugestellt wird.
Eine Parteientschädigung ist ihr als unterliegende Partei nicht zuzuspre­chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'500.- werden der Beschwerdeführerin aufer­legt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'500.- verrechnet. Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von Fr. 1'000.- hat die Beschwerdeführerin binnen 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Der Einzahlungsschein folgt mit separater Post.
3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4. Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. VBDVS 3/10; Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter:
Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger
Patricia Egli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun­desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele­genheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge­richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, de­ren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu ent­halten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 31. Mai 2011