bvger · A-835/2024 · 2023-12-18 · fr

Concession et acc&egrave;s au r&eacute;seau | chemins de fer ; concession et accès au réseau ; décision de portée générale du 18 décembre 2023

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
 
A-835/2024 
 
 
A r r ê t d u 1 9 m a i 2 0 2 5 
Composition 
Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), 
Stephan Metzger, Alexander Misic, juges ; 
Manuel Chenal, greffier. 
Parties 
1. République et Canton de Genève, 
Conseil d'Etat, Rue de l'Hôtel-de-Ville 14, Case postale 
3918, 1211 Genève 3, 
 
2. Département de la culture, des infrastructures et des 
ressources humaines, 
Département de la culture, des infrastructures et des 
ressources humaines, Place de la Riponne 10, 
1014 Lausanne Adm cant VD, 
3. République et Canton de Neuchâtel, 
Département du développement territorial et de 
l'environnement, Rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel, 
4. République et Canton du Jura, 
Département de l'environnement, Rue du 24-Septembre 2, 
2800 Delémont, 
5. Canton du Valais, Département de la mobilité, du 
territoire et de l'environnement, Rue des Creusets 5, 
1950 Sion, 


6. Canton de Fribourg, 
Direction du développement territorial, des infrastructures, de 
la mobilité et de l'environnement, Rue des Chanoines 17, 
1700 Fribourg, 
7. Conférence des Transports de la Suisse occidentale, 
Route de Mareindeux 65B, 
1870 Monthey, 
tous représentés par Maître Vincent Perritaz 
Etude Piller Morel & Perritaz 
Avenue du Midi 37 
Case postale 512, 
1701 Fribourg, 
recourants, 
 
contre 
Service suisse d’attribution des sillons SAS, 
Schwarztorstrasse 31 
3007 Berne, 
tiers intéressé, 
Office fédéral des transports OFT, Palais fédéral nord, 
3003 Berne, 
autorité inférieure. 
 
Objet 
chemins de fer ; concession et accès au réseau ; décision de 
portée générale du 18 décembre 2023. 
 
 
 


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Page 3 
 
Faits: 
A. 
Par acte du 18 décembre 2023, l’Office fédéral des transports (ci-après : 
OFT ou autorité inférieure) a approuvé les plans d’utilisation du réseau 
(PLUR) pour les années 2025, 2026, 2027, 2028, 2029 et 2030. 
Selon le dispositif de cette décision, l’OFT a statué qu’un éventuel recours, 
s’il concerne le PLUR 2025, n’aurait pas d’effet suspensif (cf. ch. 7 du 
dispositif). 
B. 
Par mémoire du 6 février 2024, la République et Canton de Genève, la 
République et Canton de Neuchâtel, la République et Canton du Jura, les 
Cantons du Valais, de Vaud et de Fribourg, ainsi que tous les précités 
regroupés, avec le Canton de Berne, en société simple sous le nom de 
Conférence des Transports de la Suisse occidentale (CTSO) (ci-après : les 
recourants), ont interjeté recours contre cette décision par-devant le 
Tribunal administratif fédéral (ci-après également : le TAF ou le Tribunal). 
B.a Les recourants concluent, à titre principal, à ce que les PLUR 2025-
2030 soient modifiés, de sorte qu’un nombre supplémentaire de sillons soit 
garanti, aux heures de pointe, pour le transport de voyageurs grandes 
lignes (TGL), sur les lignes Lausanne–Genève et Bussigny–Neuchâtel (ci-
après également : les deux lignes litigieuses), au détriment du transport de 
marchandises (TM). 
B.b Les recourants ont assorti leur recours de requêtes provisionnelles 
visant à ce que, pour les lignes litigieuses, les PLUR concernés 
s’appliquent dans leur version antérieure, avec certaines modifications 
visant notamment à tenir compte de travaux réduisant les capacités 
ferroviaires de la ligne Lausanne-Genève. 
C. 
Par courrier du 21 mars 2024, le Service suisse d’attribution des sillons 
(SAS) a requis d’être admis à participer à la procédure en qualité de tiers 
intéressé et, par ordonnance du 27 mars 2024, le TAF a reconnu au SAS 
la qualité de tiers intéressé. 
D. 
Par prise de position du 22 mars 2024, l’autorité inférieure a conclu au rejet 


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des mesures provisionnelles des recourants. Se prononçant déjà sur le 
fond, l’autorité inférieure a en outre conclu au rejet du recours en tant qu’il 
est recevable. 
E. 
Par courrier du 8 avril 2024, le SAS a conclu au rejet des requêtes 
provisionnelles des recourants. 
F. 
Par décision incidente du 16 mai 2024, le Tribunal a rejeté les requêtes des 
recourants en matière d’effet suspensif et de mesures provisionnelles. 
G. 
Par réponse du 11 septembre 2024, l’autorité inférieure a détaillé sa 
position et a conclu au rejet de recours dans la mesure où il est recevable. 
H. 
Par courrier du 14 novembre 2024, le SAS a renoncé à prendre position 
sur le fond. 
I. 
Dans leurs observations finales du 28 novembre 2024, les recourants ont 
détaillé leur position et maintenu leurs conclusions. 
J. 
Par acte du 9 décembre 2024, l’OFT a notamment approuvé la modification 
des PLUR 2026 et 2027. Par mémoire du 28 janvier 2025, les recourants 
ont interjeté recours contre cette décision. La cause fait l’objet d’une 
procédure séparée par-devant le Tribunal de céans traitée sous la 
référence A-598/2025. 
K. 
Les arguments avancés de part et d’autre seront repris plus loin dans la 
mesure où cela s’avère nécessaire. 
 
 
 


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Page 5 
 
Droit : 
1. 
1.1 La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est 
régie par la loi fédérale sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) à 
moins que la loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n’en 
dispose autrement (cf. art. 2 al. 4 PA ; ég. art. 37 LTAF). Le Tribunal 
examine d’office et librement sa compétence (cf. art. 7 PA), ainsi que la 
recevabilité des recours qui lui sont soumis. 
1.2 Conformément à l’art. 31 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît, 
sous réserve des motifs d’exclusion énoncés à l’art. 32 LTAF, des recours 
contre les décisions au sens de l’art. 5 PA, prises par les autorités 
mentionnées à l’art. 33 LTAF. Pour être recevable, le recours doit donc être 
dirigé contre une décision au sens de l’art. 5 PA. 
1.2.1 La décision est un acte de souveraineté unilatérale, émanant d’une 
autorité, fondé sur le droit public, visant un cas individuel et concret et 
réglant un rapport de droit de manière contraignante et obligatoire 
(FRANÇOIS BELLANGER, in : Commentaire romand, Loi fédérale sur la 
procédure administrative, art. 5 PA n° 11 et les références citées). 
1.2.2 En l’espèce, l’acte attaqué est l’approbation, par l’OFT, des plans 
d’utilisation du réseau (PLUR) 2025-2030. Par son approbation, l’OFT 
confère une force juridique – précisée plus bas (consid. 1.2.6) – aux PLUR 
approuvés. Un PLUR est un instrument qui, d’une part, concrétise la 
stratégie d’utilisation du réseau (STUR) et qui, d’autre part, sert d’arbitrage 
lors de la phase d’attribution concrète des sillons en cas de conflit de 
commande et d’absence de solution consensuelle. Il convient de donner 
quelques précisions sur ces différentes notions afin de mieux saisir la 
portée de l’acte attaqué. 
1.2.3 Dans le cadre de la stratégie d’utilisation du réseau (STUR), le 
Conseil fédéral définit le nombre minimal de sillons planifié par heure-type 
(heures de pointe et heures creuses) à attribuer à chaque type de trafic (cf. 
art. 9b al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer 
[LCdF, RS 742.101] ; art. 19a al. 1 de l’ordonnance du 14 octobre 2015 sur 
les concessions, la planification et le financement de l’infrastructure 
ferroviaire [OCPF, RS 742.120]). Par sillon, on entend l’accès au réseau 
pour un itinéraire défini dans le temps et l’espace (cf. art. 9a al. 4 LCdF). 
La STUR distingue, en ce qui concerne l’utilisation des sillons, les types de 


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transport suivants : le transport de voyageurs sur de longues distances 
(aussi appelé par l’autorité inférieure, dans sa prise de position, le transport 
de voyageurs grandes lignes [TGL]), le transport régional de voyageurs 
(TR), le transport de marchandises (TM), ainsi que d’autres types de 
transport, notamment le chargement des automobiles (cf. art. 19a al. 4 
OCPF). La STUR est un instrument destiné à garantir les capacités sur le 
long terme. Elle se fonde notamment sur les étapes d’aménagement 
décidées (cf. art. 19 OCPF) et a force obligatoire pour les gestionnaires de 
l’infrastructure et les autorités concernées (cf. art. 19b OCPF). 
1.2.4 Les plans d’utilisation du réseau (PLUR) sont établis par les 
gestionnaires d’infrastructure pour chacune des six années précédant 
l’année d’horaire concernée. Les gestionnaires d’infrastructure y précisent 
la STUR et présentent notamment la répartition journalière et 
hebdomadaire des sillons entre les divers types de trafic (cf. art. 9b al. 3 
LCdF ; appelée garantie de la capacité des sillons ; ATF 146 II 384 consid. 
4.3). Selon l’art. 9a al. 1 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’accès 
au réseau ferroviaire (OARF, RS 742.122), chaque PLUR comprend un 
graphique réticulaire (soit une représentation graphique de l’horaire 
cadencé) et notamment des indications sur les capacités minimales 
réservées aux différents modes de transport durant les heures-type (let. b) 
et sur les capacités pour la demande non planifiée (let. d). Les 
gestionnaires soumettent les PLUR à l’OFT pour approbation (cf. art. 9b al. 
3 LCdF). Si les PLUR garantissent ainsi une capacité minimale par type de 
transport, ils n’attribuent pas de sillons, c’est-à-dire pas de possibilités 
concrètes de circulation. 
1.2.5 L’attribution concrète de sillons est effectuée par le gestionnaire 
d’infrastructure dans le cadre d’un accès non discriminatoire au réseau (cf. 
art. 9a al. 1 LCdF ; art. 10 al. 1 OARF). Les entreprises ferroviaires 
commandent au SAS les sillons qu’elles souhaitent. Le SAS attribue les 
sillons selon le PLUR en vigueur (cf. art. 9b al. 4, première phrase, LCdF ; 
art. 12 al. 1 OARF). En cas de conflit de commandes et si aucune solution 
n’est trouvée à l’amiable, le SAS doit trancher sur la base du PLUR 
applicable. Ce dernier sert ainsi de solution de base et fixe l’ordre de 
priorité dans l’attribution des sillons en cas de conflit. Si le SAS souhaite 
attribuer à une offre de transport régulier de voyageurs les sillons d’un autre 
mode de transport qui sont restés libres, il doit obtenir l’accord de l’OFT (cf. 
art. 12 al. 3 OARF). L’attribution de sillons se discute et se négocie après 
la procédure de commande basée sur le PLUR, moment auquel les 


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intervenants savent si et quels sillons réservés à l’un des trois modes de 
transport sont éventuellement libres (cf. prise de position du SAS du 8 avril 
2024). 
1.2.6 Il résulte de ce qui précède que le caractère attaquable d’un PLUR 
n’est pas évident. 
Premièrement, l’effet contraignant d’un PLUR, au stade de son 
approbation, se trouve d’une certaine manière à l’état de latence. En effet, 
un PLUR garantit des capacités minimales, mais il n’attribue concrètement 
aucun sillon. Ainsi, si les sillons réservés au TM ne sont pas tous 
commandés – ce qui sera connu postérieurement à l’approbation du PLUR 
considéré mais qui, à teneur des informations données par les recourants, 
se produit souvent – le SAS peut attribuer au TGL, pour l’année considérée 
et moyennant l’approbation de l’OFT, les sillons que le PLUR réservait au 
TM. 
Lorsque d’éventuels sillons réservés au TM ne sont pas commandés par 
les entreprises de transport de marchandises, le PLUR considéré n’aura 
donc déployé concrètement aucun effet contraignant pour les administrés 
concernés, soit les gestionnaires d’infrastructures, respectivement les 
entreprises de transport. L’OFT précise au demeurant dans sa prise de 
position du 11 septembre 2024 que « même si la liaison directe demandée 
par les recourants n’a pas été garantie dans le PLUR, elle a néanmoins été 
intégrée dans l’horaire 2025 » (p. 13), de sorte que la baisse de la desserte 
crainte par les recourants ne s’est pas vérifiée. Il apparaît donc que 
l’élaboration d’un PLUR, respectivement son approbation, formalise une 
étape intermédiaire d’un processus plus large aboutissant à l’attribution 
concrète de sillons et postérieurement pour le trafic voyageur, à 
l’établissement de l’horaire définitif (soit deux procédures qui sont 
coordonnées, cf. art. 11 al. 1 OARF). 
Par ailleurs, la loi prévoit que si des demandes concrètes d’attribution de 
sillons – lesquelles demandes sont formulées postérieurement à 
l’approbation du PLUR considéré – sont en conflit, une solution 
consensuelle est d’abord recherchée (art. 12c al. 1 OARF et art. 8 ss 
OARF-OFT ; cf. aussi ATF 146 II 382 consid. 4.4 et chiffres 13 ss de la 
prise de position de l’OFT du 22 mars 2024). 


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Page 8 
 
Dans ce cadre et au passage, c’est le lieu de souligner que l’on peut 
légitimement se demander, au vu du système prévu par la loi, s’il est 
opportun qu’un Tribunal statue sur un point que les parties seront 
possiblement amenées à discuter dans le cadre d’une négociation à venir. 
En outre, un PLUR est élaboré pour les 6 ans qui précèdent l’année 
d’horaire la plus proche. En l’espèce, l’acte attaqué de décembre 2023, a 
défini les PLUR pour les années 2025, 2026, 2027, 2028, 2029 et 2030. 
Durant les années considérées, et après sa première élaboration, un PLUR 
pourra être modifié, parfois plusieurs fois. Le PLUR est en effet un 
instrument évolutif qui doit pouvoir s’adapter aux changements de 
circonstances affectant le trafic ferroviaire, en particulier ses capacités. 
Ainsi, les PLUR que le Tribunal pourrait entériner en statuant sur le fond 
devront en tout état de cause faire l’objet d’actualisation, soit de nouvelles 
décisions d’approbation par l’OFT. En l’espèce, après avoir été approuvés 
par l’OFT le 18 décembre 2023, les PLUR 2026 et 2027 ont été modifiés 
et ont donc dû faire l’objet d’une nouvelle approbation par l’OFT le 9 
décembre 2024. Ce nouvel acte règle les PLUR pour les années 2026, 
2027, 2028, 2029, 2030 et 2031 (cf. FF 2024 3149). Ainsi, les recourants 
ont interjeté une première fois recours contre l’acte du 18 décembre 2023 
et, alors que l’affaire est encore pendante devant le Tribunal, une seconde 
fois contre la deuxième approbation de l’OFT du 9 décembre 2024. 
Enfin et surtout, les différentes lignes régies par un PLUR forment 
ensemble un réseau. Cette interdépendance entre les différentes lignes 
signifie qu’une modification affectant certaines d’entre elles peut se 
répercuter sur les autres et remettre en cause la cohérence du tout. Ainsi, 
l’opportunité de pouvoir contester par voie judiciaire des parties d’un PLUR, 
comme s’il s’agissait d’éléments isolées et indépendants, n’est pas 
évidente et pourrait menacer la cohérence d’ensemble. 
En résumé, le fait que l’adoption de PLUR soit effectuée pour plusieurs 
années chaque année et pour tout le réseau, tous trafics confondus, fait de 
cet acte un instrument de gestion de l’infrastructure et du trafic : l’acte tient 
ainsi bien davantage de la politique des transports que de la décision 
juridiquement contraignante prise dans un cas concret. Le PLUR a des 
effets qui vont bien au-delà de la question dont se plaignent les recourants 
et s’adresse, ainsi que cela a déjà été considéré plus haut, aux 
gestionnaires d’infrastructures, respectivement aux entreprises de 
transport. Il est certes vrai qu’en présence d’un acte similaire, le Tribunal 


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fédéral comme le Tribunal de céans sont entrés en matière sur des recours 
ayant pour objet l’approbation de PLUR sans émettre aucune réserve (ATF 
146 II 384 ; arrêt du TAF A-1216/2018 du 21 mai 2019 consid. 2.1). Il 
ressort toutefois des arrêts susmentionnés que la question de la nature de 
l’acte attaqué n’a pas fait l’objet d’un examen topique. Au regard des 
considérants qui suivent, la question de la qualification de l’acte pourra 
rester ouverte en l’espèce, le recours étant en tout état de cause 
irrecevable. 
2. 
Il convient à présent d’examiner la qualité pour recourir des cantons 
(consid. 2.1 ss) d’une part, et de la CTSO (consid. 3) d’autre part. 
2.1 Les collectivités publiques peuvent recourir si une loi fédérale le prévoit 
(art. 48 al. 2 PA). 
En l’espèce, aucune base légale n’habilite les cantons à recourir contre 
l’acte attaqué, ce qui n’est pas contesté. 
2.2 Bien que l’art. 48 al. 1 PA, à l’instar de l’art. 89 al. 1 de la loi sur le 
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110), a été conçu pour des particuliers, il est 
toutefois admis que les collectivités publiques, en l’occurrence les cantons, 
peuvent fonder leur recours sur cette disposition à certaines conditions qui 
sont appréciées restrictivement (ATF 141 I 253 consid 3.1). Aussi, et 
puisque la qualité pour recourir au sens de l’art. 48 al. 1 PA correspond à 
celle prévue par l’art. 89 al. 1 LTF, la jurisprudence développée en rapport 
avec cette dernière disposition est également applicable pour l’art. 48 al. 1 
PA (ATF 139 II 328 consid. 3.2). 
2.2.1 Les collectivités publiques peuvent se prévaloir de l’art. 48 al. 1 
PA dans deux situations dégagées par la pratique : lorsqu’elles sont 
atteintes de la même manière qu’un particulier dans leur situation juridique 
ou matérielle, notamment s’il s’agit de sauvegarder leur patrimoine 
administratif ou financier et qu’elles ont un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification (ATF 135 II 156 consid. 1.3) ; ou lorsqu’elles 
sont touchées dans leurs prérogatives de puissance publique et disposent 
d’un intérêt public propre digne de protection à l’annulation ou à la 
modification de l’acte attaquée (ATF 141 II 161 consid. 2.1 ; AUBRY 
GIRARDIN, in : Commentaire de la LTF, 3e éd. 2022, art. 89 LTF n° 50). 


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2.2.2 Lorsqu’il est porté atteinte à ses intérêts spécifiques issus de la 
puissance publique, la collectivité publique peut se voir reconnaître la 
qualité pour recourir, pour autant qu’elle soit touchée de manière qualifiée. 
En d’autres termes, la collectivité doit être fortement atteinte dans des 
intérêts publics importants (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.3; 140 I 90 consid. 
1.2.2 et 1.2.4; 140 V 328 consid. 5.3; AUBRY GIRARDIN, op. cit., art. 89 LTF 
n° 54). Tel est le cas lorsque l’acte attaqué concerne des intérêts publics 
essentiels dans un domaine qui relève de sa compétence propre (ATF 137 
IV 269 consid. 1.4; arrêt 1C_37/2021 du 3 juin 2021 consid. 1.2.1). La 
doctrine précise parfois que la décision doit « entraver la collectivité dans 
l’accomplissement d’une tâche qui lui incombe » (PIERMARCO ZEN-
RUFFINEN, La qualité pour recourir des autorités et des corporations de 
droit public, in : Les tiers dans la procédure administrative, Journée de droit 
administratif 2003, 2004, p. 191), respectivement « faire obstacle à 
l’accomplissement » de cette tâche (PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit 
administratif, Volume II : Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd. 
2011, p. 759). Ainsi, il ne suffit pas que la décision attaquée induise un 
changement de circonstance factuelle qui contraigne indirectement la 
collectivité à s’y adapter dans le cadre de l’exercice de ses prérogatives de 
puissance publique, mais il faut encore qu’on puisse y voir une « entrave », 
un « obstacle », respectivement que la collectivité soit « touchée de 
manière qualifiée ». 
2.2.3 Le simple intérêt général à l’application correcte du droit ne suffit pas 
à permettre aux collectivités publiques de recourir sur la base des art. 48 
al. 1 PA et 89 al. 1 LTF (ATF 141 II 161 consid. 2.1; 140 I 90 consid. 1.2.2; 
140 V 328 consid. 4; arrêts 2C_344/2021 du 21 septembre 2021 consid. 
1.2; 1C_36/2021 du 3 juin 2021 consid. 1.2.1; 1C_420/2019 du 5 
septembre 2019 consid. 2.4). 
2.2.4 Un intérêt financier qui n’est pas spécialement et directement lié à 
l’accomplissement d’une tâche publique n’est pas suffisant (ATF 138 II 506 
consid. 2.1.3; 136 II 383 consid. 2.4). Il faut que l’intérêt financier touche la 
collectivité dans les intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 
140 I 90 consid. 1.2.2; arrêt 2C_878/2020 du 26 octobre 2020 consid. 3.2). 
2.2.5 Il appartient à la collectivité qui entend recourir sur la base de l’art. 
48 al. 1 PA de démontrer de manière suffisamment précise, qu’elle en 
remplit les conditions sous peine d’irrecevabilité (ATF 141 I 253 consid. 
3.3). Il ne suffit pas de soutenir que la décision attaquée comporte une 


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atteinte à des prérogatives découlant de la puissance publique, encore 
faut-il expliquer de manière concrète en quoi consistent ces atteintes et en 
quoi elles sont de nature à porter préjudice à l’intérêt public défendu par la 
collectivité recourante (cf. arrêts 1C_620/2018 du 14 mai 2019 consid. 
1.2.3; 1C_180/2018 du 10 octobre 2018 consid. 1.2.2 ; AUBRY GIRARDIN, 
op. cit., art. 89 LTF n° 64). 
2.2.6 Le Tribunal de céans avait laissé la question ouverte de savoir si le 
canton de Zurich et la ville de Bulach, qui contestaient l’approbation de 
PLUR en tant qu’ils ne garantissaient par la cadence semi-horaire aux 
heures de pointe sur des lignes régionales zurichoises – et non pas sur 
des grandes lignes comme en l’espèce – disposaient de la qualité pour 
recourir (arrêt du TAF A-1216/2018 du 21 mai 2019 consid. 2.2.2). 
 
2.3 Il s’agit à présent d’examiner si les cantons ont la qualité pour recourir 
au sens de la jurisprudence rappelée ci-avant, soit en particulier s’ils sont 
entravés ou touchés de manière qualifiée dans leurs prérogatives de 
puissance publique et disposent d’un intérêt public propre digne de 
protection à l’annulation ou à la modification de l’acte attaqué. 
2.3.1 Les recourants requièrent en substance que les PLUR approuvés par 
l’OFT soient modifiés de sorte à ce qu’ils garantissent, aux heures de 
pointe, un ou deux sillons supplémentaires au TGL sur les lignes Bussigny-
Neuchâtel et Lausanne-Genève, au détriment du TM. 
Pour justifier leur intérêt à recourir, les cantons expliquent que « bien qu’ils 
ne contestent pas l’attribution des sillons pour le transport régional, 
l’interdépendance du trafic grande ligne et du trafic régional permet de leur 
reconnaître la qualité pour recourir ». Ils exposent que la réduction du 
nombre de sillons – par rapport notamment au PLUR 2024 – aux heures 
de pointe pour le TGL entraînera la réduction du nombre de 
correspondances sur les grandes lignes, ce qui se répercuterait 
inévitablement sur le trafic régional géré par les cantons et leur 
occasionnerait différents préjudices et/ou les affecterait dans leurs 
prérogatives de puissance publique. A cet égard, ils font valoir, 
premièrement, que cette répercussion impactera la coordination du trafic 
régional dans son ensemble, coordination dont ils ont la charge 
(consid. 2.3.5). Deuxièmement, la suppression du nombre de sillons aux 
heures de pointe pour le TGL induirait une baisse de la fréquentation du 
TR. Or, puisqu’ils co-financent le TR, les cantons se verraient finalement 


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contraints d’augmenter leurs contributions financières aux entreprises de 
transport afin de compenser les pertes que celles-ci subiront du fait de 
cette 
baisse 
(consid. 
2.3.6). 
Troisièmement, 
la 
réduction 
des 
correspondances du TGL aurait pour effet que certains usagers préféreront 
recourir au transport individuel motorisé plutôt que de devoir voyager dans 
des trains surchargés, voire simplement pour pouvoir arriver à l’heure au 
travail (consid. 2.3.7). Enfin, la réduction du TGL défavoriserait le 
développement socio-économique des cantons qui seront globalement 
moins bien desservis (consid. 2.3.8). Les recourants en concluent qu’ils 
sont largement impactés par la décision attaquée, laquelle les « affecte 
dans leurs prérogatives de puissance publique ». Il convient d’examiner 
ces différents arguments. 
2.3.2 En préambule, il convient de rappeler que c’est aux recourants qu’il 
incombe de démontrer de manière concrète en quoi l’acte attaqué les 
entrave dans l’exercice de leurs prérogatives de puissance publique et en 
quoi il est de nature à porter gravement préjudice à l’intérêt public qu’ils 
défendent. Dans sa décision incidente du 16 mai 2024, le Tribunal a déjà 
été amené à apprécier, certes sommairement et concernant uniquement le 
PLUR 2025, les intérêts des recourants à obtenir la modification de l’acte 
attaqué. Le Tribunal a indiqué que « même si le TGL devait concrètement 
perdre un ou deux sillons aux heures de pointe pour la (seule) année 2025, 
les préjudices dont se prévalent les recourants restent très incertains. Il ne 
paraît en effet de loin pas évident que la réduction d’un ou de deux sillons 
aux heures de pointe pour la seule année 2025 soit véritablement de nature 
à impacter significativement le développement socio-économique des 
cantons, ni la part du transport individuel motorisé par rapport à la part de 
transport ferroviaire, ni à réduire sensiblement la fréquentation du TR ni, 
enfin, à entraver considérablement la « coordination globale » des 
transports sur les territoires des cantons considérés. En tous les cas, les 
recourants n’étayent pas leur argumentaire, qui se limite à des allégations 
toutes générales, ni ne fournissent aucune information concrète ou 
chiffrée » (décision incidente du TAF A-835/2024 du 16 mai 2024 consid. 
8.5.4). Postérieurement à cette décision incidente, les recourants n’ont pas 
adapté leur argumentaire en lien avec leur intérêt à recourir mais ils ont 
produit certaines pièces, notamment un courrier du 22 mai 2023 de la 
Haute école d’ingénierie et de gestion du canton de Vaud, un courrier du 
23 mai 2023 de « l’alliance des villes », un courrier du 26 novembre 2024 
de la Chambre neuchâteloise du commerce et de l’industrie ainsi qu’un 
courrier commun du 27 novembre 2024 signé par la Chambre de 


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Page 13 
 
commerce, d’industrie et des services de Genève, par la Chambre 
vaudoise de commerce et d’industrie, par la Fédération des Entreprises 
Romandes et par le Centre Patronal. En substance, les auteurs de ces 
différents courriers préconisent que davantage de correspondances soient 
garanties aux heures de pointe sur les lignes litigieuses, tant pour la qualité 
de vie de leur population que pour des raisons d’attractivité, économiques 
notamment, des institutions qu’ils représentent ou, plus généralement, des 
régions concernées. Les recourants ont également produit une estimation 
de la surcharge des trains grandes lignes et ont requis que l’OFT soit invité 
à produire les statistiques exacts en la matière. 
2.3.3 En l’espèce, les recourants contestent la répartition des sillons entre 
le TGL et le TM (consid. 2.3.1). Ils ne contestent en revanche aucunement 
le nombre de sillon réservé au TR. Or, le TGL est du ressort de la 
Confédération. Les cantons ne jouissent eux d’aucune prérogative de 
puissance publique en la matière. Ils ne sont pas même commanditaires 
de prestations de transport, directement ou indirectement, comme ils 
peuvent l’être en matière de TR. Par conséquent, l’acte attaqué n’entrave 
pas directement les recourants dans l’exercice de leur prérogative de 
puissance publique ni ne les affecte directement dans l’exercice d’une 
tâche publique propre. 
2.3.4 Ainsi, les entraves et/ou les inconvénients dont se plaignent les 
recourants ne seraient subies qu’indirectement, par répercussion. En 
outre, cette répercussion, alléguée de manière toute générale par les 
recourants, n’est guère étayée et apparaît très incertaine. Non établie, elle 
n’apparaît pas même vraisemblable. Ainsi, les points concrètement 
contestés de l’acte attaqué n’apparaissent nullement être de nature à 
porter préjudice aux intérêts publics que les recourants prétendent 
défendre, ainsi que cela ressort des considérants qui suivent. 
2.3.5 Les recourants font d’abord valoir qu’ils doivent veiller à la cohérence 
de l'offre en transport publics sur l'ensemble de leur territoire, notamment 
en termes de correspondances, de fréquences et de fréquentations. Or, la 
réduction du nombre de sillons réservés au TGL entrainerait la diminution 
du nombre de correspondances des trains grandes lignes, ce qui se 
répercuterait sur le trafic régional dans son ensemble, en particulier sur la 
fréquentation, « à la hausse ou à la baisse », de certaines lignes. Ainsi, la 
suppression du nombre de sillons aux heures de pointe pour le TGL 
impacterait la tâche cantonale consistant à coordonner le trafic régional. 


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Page 14 
 
En l’espèce, on ne saurait nier que l’offre des transports publics régionaux 
doit s’adapter et se coordonner au trafic ferroviaire grandes lignes. Il est en 
effet logique que le trafic régional dont le but est d’assurer les 
correspondances avec les grandes lignes comporte un horaire qui 
précisément assure cette correspondance. Toutefois, cette coordination 
doit se faire dans tous les cas et en toute hypothèse, c’est-à-dire quel que 
soit le nombre effectif de sillons réservés dans un PLUR au trafic grande 
ligne, et donc quel que soit le nombre effectif de trains qui desservent une 
« grande ligne » donnée. Les recourants n’expliquent pas en quoi le fait 
que les sillons litigieux ne soient pas réservés au trafic grande ligne mais 
au trafic marchandise occasionnerait pour eux un effort d’adaptation ou de 
coordination différent et plus considérable, ni en quoi leur organisation s’en 
trouverait entravée. Par ailleurs, les recourants n’expliquent pas davantage 
qu’ils auraient déjà pris des mesures d’organisation concrètes pour les 
années à venir en tablant sur l’attribution des sillons litigieux au trafic 
grande ligne. A cet égard, on observera que le Tribunal, dans sa décision 
incidente du 16 mai 2024, avait déjà relevé que les recourants 
« n’expliquent pas concrètement quelle mesure ils devraient anticiper à ce 
stade, ni en quoi la non-attribution au TGL d’un ou de deux sillons aux 
heures de pointe affecterait concrètement leur organisation ». Or, dans 
leurs écritures postérieures, les recourants n’ont aucunement précisé ce 
point. 
2.3.6 Les cantons font également valoir qu’ils participent conjointement au 
financement du trafic régional avec la Confédération. Ils arguent que la 
réduction du nombre de correspondances d’une grande ligne donnée 
entrainera inéluctablement une baisse de la fréquentation du trafic régional 
sur certaines lignes, ce qui occasionnera des pertes chez les entreprises 
de transport que les cantons devront compenser en augmentant leur 
participation financière. 
Les recourants se prévalent ici d’un préjudice économique indirect dont la 
survenance présupposerait, premièrement, d’admettre que la réduction 
d’une ou deux correspondances du trafic grande ligne aux heures de pointe 
ait pour conséquence de diminuer sensiblement la fréquentation du trafic 
régional, secondement, que cette diminution ait pour effet d’occasionner 
des pertes (ou des pertes supplémentaires) auprès des entreprises de 
transport et, troisièmement, que les cantons soient ainsi contraints 
d’augmenter leur participation financière auprès desdites entreprises. Les 
recourants n’avancent toutefois aucun élément concret de nature à rendre 


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Page 15 
 
vraisemblable aucun de ces maillons de la chaîne de causalité. Or, 
premièrement, il n’apparaît de loin pas évident que la suppression d’une 
ou deux correspondances aux heures de pointe sur les lignes considérées 
conduise à une diminution sensible de la fréquentation du trafic régional. Il 
est possible qu’une liaison en trafic régional – celle pour laquelle la 
correspondance TGL est par hypothèse supprimée – perde en attractivité 
et que les voyageurs se reportent sur la correspondance précédente ou 
sur la suivante, sans que pour autant le nombre total de voyageurs TR ne 
baisse. Quant au transport TGL, la suppression d’une ou deux liaisons 
pourrait avoir pour effet de surcharger davantage les trains grandes lignes 
aux heures de pointe, mais non nécessairement d’en diminuer la 
fréquentation par les usagers. Elle pourrait aussi avoir pour effet que 
certains usagers choisiront d’emprunter des correspondances situées en 
dehors des heures de pointe afin d’éviter de voyager dans des trains 
surchargés. A cet égard, il faut rappeler que le trafic routier est également 
surchargé aux heures de pointe, de sorte qu’il n’apparaît pas évident qu’il 
puisse constituer une véritable alternative, surtout si l’on ajoute les 
difficultés liées au parcage, ou encore les risques d’accident. On observera 
que les recourants, dans leur argument précédant (consid. 2.3.5), faisaient 
valoir que « la réduction des trains grandes lignes induit […] un report sur 
le trafic régional qui a des conséquences […] sur la fréquentation, à la 
hausse ou à la baisse, de certaines lignes régionales […] (mis en évidence 
par le Tribunal)». Par conséquent, en invoquant une répercussion « à la 
hausse ou à la baisse », les recourants semblent eux-mêmes être d’avis 
que la diminution du TGL n’entrainerait pas automatiquement une 
diminution du TR. A cet égard, pour les parcours dont la durée n’est pas 
déraisonnablement plus longue avec une correspondance régionale, il est 
possible que certains voyageurs choisissent cette option plutôt que celle 
consistant à emprunter une correspondance grande ligne surchargée. 
Deuxièmement, les recourants se contentent d’alléguer qu’ils co-financent 
avec la Confédération le trafic régional, de sorte qu’ils « seront contraints 
d’augmenter leurs contributions financières aux entreprises de transport 
pour compenser les pertes financières que celles-ci subiront à cause de 
cette baisse de fréquentation ». Ils ne donnent toutefois aucune explication 
sur la situation économique ou comptable des entreprises de transport. 
Au final, les recourants essaient de fonder leur intérêt à recourir sur la base 
du préjudice économique qu’ils pourraient subir en raison de l’acte attaqué. 
Toutefois, ce préjudice, en plus d’être indirect, apparaît très incertain et les 


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Page 16 
 
recourants n’ont avancé aucun élément concret de nature à le rendre 
vraisemblable. 
2.3.7 Les recourants font encore valoir qu’ils ont pour tâche d'assurer une 
complémentarité des modes de transport, dans un objectif général de 
protection de l'environnement. A cet égard, ils doivent encourager le 
transfert du trafic individuel motorisé des personnes vers les transports 
publics et la mobilité douce. Or, si les voyageurs se voient contraints de 
circuler dans un train surchargé, sans place assise, ou ne peuvent plus 
arriver au travail à l'heure exigée en raison de la suppression d'un train, 
une partie d'entre eux se déplaceront alors avec leur propre voiture. 
L’argument ne convainc pas. On ne voit en effet pas en quoi l’acte attaqué, 
dans ses points contestés, empêcherait les recourants de prendre des 
mesures encourageant l’usage de transport public cantonaux par ces 
citoyens. Par ailleurs, on ne saurait admettre que les cantons sont habilités 
à recourir contre n’importe quel acte qui pourrait avoir, d’une manière ou 
d’une autre, des implications sur l’environnement, sauf à accorder à ceux-
ci une sorte de droit de recours sui generis/ sauf à étendre démesurément 
leur qualité pour recourir. Au demeurant, les impacts sur l’environnement 
invoqués par les recourants ne sont de loin pas évident. Comme il l’a été 
expliqué ci-avant (consid. 2.3.6), il n’apparaît en effet pas vraisemblable 
que la suppression d’une ou deux correspondances aux heures de pointe 
sur les lignes considérées conduise à une diminution sensible de la 
fréquentation du trafic régional ni qu’une telle diminution, si elle devait par 
hypothèse advenir, ait pour corollaire une augmentation du trafic routier, 
dès lors que, comme déjà considéré, ce dernier est également surchargé 
aux heures de pointe et qu’il présente en outre des difficultés liées au 
parcage, ou encore des risques d’accident plus élevé. En outre, les 
recourants revendiquent l’attribution au trafic grande ligne de sillons 
actuellement réservés au trafic marchandise ; or, si l’on suit la logique des 
recourants, il faudrait alors craindre que le transport de marchandise ne 
soit transféré sur la route, de sorte qu’il n’est de loin pas certain que leur 
revendication serve la cause environnementale. 
2.3.8 Enfin, les recourants font valoir que la réduction du TGL 
défavoriserait le développement socio-économique des cantons qui seront 
globalement moins bien desservis. 


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Page 17 
 
Là encore, l’argument ne convainc pas. Premièrement, et comme déjà 
relevé, la décision attaquée n’entraîne pas, avec certitude, la perte d’une 
quelconque liaison en TGL (consid. 1.2.6 supra). Par ailleurs, il est 
difficilement concevable que la réduction d’un ou de deux sillons aux 
heures de pointe sur les grandes lignes considérées soit véritablement de 
nature à impacter significativement le développement socio-économique 
des cantons. En outre, d’une manière générale, le trafic de marchandise, 
auquel il faudrait soustraire les sillons attribués au TGL, est également utile 
pour le développement économique des cantons. Enfin, on ne voit pas 
dans l’accomplissement de quelle tâche propre et concrète les cantons 
seraient véritablement entravés. Ceux-ci n’expliquent pas, par exemple, en 
quoi ils seraient entravés dans la prise de mesures visant à encourager 
leur développement économique. Par ailleurs, pour retenir qu’une 
collectivité publique soit entravée, il ne suffit pas qu’elle soit amenée à 
s’adapter, dans l’accomplissement de sa tâche publique, à un changement 
de circonstance induit par l’acte attaqué (consid. 2.2.2) comme semblent 
le croire les recourants. 
2.3.9 Enfin, on observera qu’après l’approbation des PLUR, il est possible 
que les sillons litigieux soient finalement attribués au TGL comme le 
souhaitent les recourants. Cela sera en principe le cas si les entreprises 
du TM ne commandent pas, pour l’année d’horaire en cours, les sillons 
litigieux. Cette probabilité serait même élevée à en croire les recourants 
qui font valoir que les entreprises de TM commandent en principe moins 
de sillons aux heures de pointe que ce que les PLUR leur réserve. En 
conséquence, pour cette raison également les préjudices invoqués par les 
recourants apparaissent très hypothétiques. 
2.3.10 Sur le vu de ce qui précède, les requêtes des recourants visant à ce 
que l’OFT produise les statistiques exactes de la surcharge des trains 
grandes lignes (consid. 2.3.2) n’est pas pertinente pour l’issue de la 
présente cause et doit être rejetée. 
3. 
Au nombre des recourants figure également la Conférence des Transports 
de la Suisse occidentale (CTSO), à savoir les cantons de Genève, Vaud, 
Neuchâtel, Jura, Fribourg et Berne, regroupés en société simple. Les re-
courants font valoir que les cantons, à titre de responsables de la planifi-
cation de l’offre régionale, se sont regroupés en tant que région de planifi-
cation Ouest et qu’ils ont nommé la CTSO comme organe de coordination. 


A-835/2024 
 
Page 18 
 
Ils invoquent notamment l’art. 48d al. 2 LCdF, qui prévoit notamment que 
les cantons sont responsables de la planification de l’offre régional et qu’ils 
définissent des régions de planification adéquates, ainsi que d’un extrait 
du message du Conseil fédéral relatif à l’étape d’aménagement 2035 du 
programme de développement stratégique de l’infrastructure ferroviaire de 
la Confédération, duquel il ressort, notamment, que « […] Les cantons s’or-
ganisent en régions de planification pour élaborer et prioriser les projets 
d’offre de trafic régional selon l’art. 48d al. 2 LCdF, puis les ajustent les 
uns aux autres. Ils peuvent s’exprimer sur les projets de TGL et de trans-
port de marchandises » (FF 2018 7319). 
Dès lors que la société simple ne dispose pas de la personnalité juridique, 
elle ne peut se voir reconnaître la qualité de partie (ATF 132 I 256 consid. 
1.1; cf. aussi MARANTELLI-SONANINI VERA/HUBER SAID, in: VwVG - 
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3e éd. 2023, art. 6 n° 13). 
Par conséquent, le recours de la CTSO est pour cette seule raison 
irrecevable. Certes, les associés de la société simple peuvent 
individuellement agir en justice. Toutefois, en l’espèce, les associés se 
composent exclusivement des cantons. Or, il a été démontré ci-avant que 
ceux-ci ne disposaient pas d’un intérêt digne de protection à recourir au 
sens de la loi (consid. 2.1 ss). Enfin, on observera que l’art. 48d al. 2 LCdF 
et le message du Conseil fédéral invoqués par les recourants concernent 
le trafic régional, et non pas le trafic grande ligne. Or, dans leur recours, 
les recourants remettent en cause le nombre de sillons garanti au trafic 
grande ligne et non pas au trafic régional. 
Il résulte de ce qui précède que les cantons n’ont pas démontré l’existence 
d’un intérêt digne de protection à obtenir l’annulation ou la modification de 
l’approbation des PLUR 2025-2030 par l’OFT en date du 18 décembre 
2023 et que la CTSO ne saurait d’emblée avoir la qualité de partie. Par 
conséquent, leur recours commun du 6 février 2024 est irrecevable. 
 
 


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Page 19 
 
4. 
Eu égard à l'issue de la cause, il y a lieu de mettre des frais de procédure, 
par 3’000 francs, à la charge des recourants (art. 63 al. 1 PA en relation 
avec les art. 1 à 3 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, 
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 
RS 173.320). Ceux-ci sont prélevés sur l’avance de frais équivalente 
fournie le 13 février 2024. 
Il n’est pas alloué de dépens. 
(dispositif à la page suivante) 
 
 


A-835/2024 
 
Page 20 
 
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 
1. 
Le recours est irrecevable. 
2. 
Les frais de procédure de 3’000 francs sont mis à la charge des recourants. 
Ce montant est prélevé sur l’avance de frais d’un montant équivalent 
fournie le 13 février 2024. 
3. 
Il n’est pas alloué de dépens. 
4. 
Le présent arrêt est adressé aux recourants et à l'autorité inférieure. 
 
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 
 
La présidente du collège: 
Le greffier : 
 
 
Claudia Pasqualetto Péquignot 
Manuel Chenal 
 
 
 


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Page 21 
 
Indication des voies de droit : 
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 
délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 
jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 
Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 
(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 
La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 
LTF). 
 
Expédition : 
 
 


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Page 22 
 
Le présent arrêt est adressé : 
– 
aux recourants (acte judiciaire) 
– 
à l'autorité inférieure (n° de réf. FF 2024 26 ; acte judiciaire)