bvger · A-511/2011 · 2012-05-02 · de
A-511/2011

Radio und Fernsehen (Übriges)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-511/2011
Urteil vom 2. Mai 2012
Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz),
Richter Lorenz Kneubühler, Richter André Moser,
Gerichtsschreiberin Anita Schwegler.
Parteien
Cablecom GmbH, Zollstrasse 42, Postfach, 8021 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, und Rechtsanwalt Dr. iur. Simon Osterwalder,
bratschi, wiederkehr & buob, Bahnhofstrasse 70,
Postfach 1130, 8021 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Tele Top AG, Gertrudstrasse 1, Postfach 2299, 8401 Winterthur,
Beschwerdegegnerin,
und
Bundesamt für Kommunikation BAKOM, Abteilung Radio und Fernsehen, Zukunftstrasse 44, Postfach, 2501 Biel BE,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verbreitung des regionalen TV-Programms Tele Top in den Bezirken Dielsdorf und Bülach.
Sachverhalt:
A. Das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) erteilte der Tele Top AG am 31. Oktober 2008 eine Konzession für ein Regionalfernsehen im Versorgungsgebiet Nr. 10 (Region Zürich-Nordostschweiz). Die Verbreitung erfolgt über Leitungen und es besteht ein Zugangsrecht nach Art. 59 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen (RTVG, SR 784.40). Das Versorgungsgebiet Nr. 10 umfasst gemäss Anhang 2 der Radio- und Fernsehverordnung vom 9. März 2007 (RTVV, SR 784.401) die Kantone Zürich, Schaffhausen und Thurgau sowie den Wahlkreis Will (SG). Die Bezirke Dielsdorf und Bülach liegen unstreitig im Versorgungsgebiet Nr. 10.
Mit der Konzession hat die Tele Top AG verschiedene Rechte erworben, ist aber auch Verpflichtungen eingegangen. Die Konzession gibt einen Anspruch auf Verbreitung des Programms im definierten Versorgungsgebiet (Anhang 2 zur RTVV) sowie auf einen Gebührenanteil. Als Korrelat verpflichtet sich Tele Top AG, ein Programm zu veranstalten, das dem konzessionierten Leistungsauftrag entspricht. Zudem hat Tele Top AG einen Versorgungsauftrag zu erfüllen, d.h. dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung im Versorgungsgebiet Nr. 10 das Programm ausnahmslos über Leitungen empfangen kann. Wird das Programm in Leitungsnetze eingespeist, die die Grenzen des Versorgungsgebiets erheblich überschreiten, hat die Konzessionärin dafür zu sorgen, dass sich die effektive Verbreitung auf das Versorgungsgebiet beschränkt (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Konzession).
Ausser in den Bezirken Dielsdorf und Bülach kann Tele Top im Versorgungsgebiet Nr. 10 bereits über Leitungen empfangen werden. Die Bezirke Dielsdorf und Bülach werden von der im Kanton Aargau gelegenen Kopfstation Rüsler mit Fernsehsignalen versorgt. Um einen Over-Spill ins angrenzende Konzessionsgebiet zu vermeiden, sind technische Massnahmen erforderlich.
B. Am 25. Februar 2010 reichte die Tele Top AG ein Gesuch um Aufschaltverfügung beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) ein. Darin beantragte sie, die Cablecom GmbH sei zu verpflichten, Tele Top in den ganzen Bezirken Dielsdorf und Bülach - ausmachend 14 Gemeinden - zu verbreiten.
Mit Verfügung vom 26. November 2010 verpflichtete das BAKOM die Cablecom GmbH, innert dreier Monate ab Rechtskraft der Verfügung Tele Top in den 14 Zürcher Gemeinden Dällikon, Otelfingen, Boppelsen, Dänikon, Hüttikon, Schöfflisdorf, Weiach, Hüntwangen, Wasterkingen, Steinmaur, Bachs, Oberweningen, Schleinikon und Niederweningen in ihrem Kabelnetz zu verbreiten. Weiter verfügte das BAKOM, die Kosten für technische Massnahmen zur Vermeidung von erheblichen Überversorgungen seien von der Cablecom GmbH zu tragen. Letztere wurde verpflichtet, innert dreier Monate ab Rechtskraft der Verfügung dem BAKOM über die Massnahmen und das Ergebnis Bericht zu erstatten. Schliesslich wurde die vorinstanzliche Verwaltungsgebühr von Fr. 6'300.-- der Cablecom GmbH auferlegt.
C. Dagegen führt die Cablecom GmbH (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 13. Januar 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die Ziffern 1 - 4 der Verfügung des BAKOM vom 26. November 2010 seien aufzuheben.
D. Mit Beschwerdeantwort vom 26. April 2011 beantragt die Tele Top AG (nachfolgend Beschwerdegegnerin), die Beschwerde sei abzuweisen. In formeller Hinsicht beantragt sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
E. Die Beschwerdeführerin beantragt mit Stellungnahme vom 9. Mai 2011, das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Eventualiter sei die Beschwerdegegnerin - im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zur Sicherstellung der Kosten für die Vornahme von Beschränkungsmassnahmen in der Kopfstation Rüsler und der Unterkopfstation Niederweningen - zu verpflichten, Fr. 25'000.- auf ein von der Beschwerdeführerin zu bezeichnendes Konto zu überweisen bzw. subeventualiter sei sie zu verpflichten, Sicherheit im Umfang von Fr. 25'000.- zu leisten.
F. Mit Zwischenverfügung vom 20. Mai 2011 wurde das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung teilweise gutgeheissen. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme wurde abgewiesen.
G. Mit ihren Stellungnahmen vom 20. Juni 2011 bzw. 15. Juli 2011 bestätigen die Beschwerdeführerin bzw. die Vorinstanz ihre zuvor gestellten Rechtsbegehren.
H. Mit Schreiben vom 21. Juli 2011 teilt die Beschwerdeführerin mit, sie werde Tele Top ZH am 23. August 2011 in den Bezirken Bülach und Dielsdorf analog aufschalten, wodurch die mit Zwischenverfügung gesetzte dreimonatige Frist zur Aufschaltung gewahrt sei.
I. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das BAKOM gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist somit eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese beschwert und zur Beschwerde grundsätzlich legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Verfahren geht es indes einzig darum, zu beurteilen, wer die Kosten für die Beschränkungsmassnahmen in der Kopfstation Rüsler zu tragen hat. Die Frage, ob Beschränkungsmassnahmen auch in der Unterkopfstation Niederweningen vorzunehmen sind, hat die Vorinstanz mangels erheblicher Überverbreitung verneint. Daher entstehen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang auch keine weiteren Kosten. Soweit sie in ihrer Beschwerdebegründung also auch eine Beschränkung in der Unterkopfstation Niederweningen verlangt, ist sie nicht beschwert. Auf diese Rüge ist mangels Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten.
1.3. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist im Übrigen mit der vorgenannten Einschränkung einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3. Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 26. November 2010 verpflichtet, das Programm der Beschwerdegegnerin in den 14 Zürcher Gemeinden, die über die Unterkopfstationen Otelfingen und Niderweningen mit Fernsehsignalen versorgt werden, zu verbreiten. Gleichzeitig hat sie verfügt, die Kosten für die Beschränkungsmassnahmen in der Kopfstation Rüsler habe die Beschwerdeführerin zu tragen.
3.1. Die Vorinstanz macht geltend, Art. 59 Abs. 3 RTVG bestimme, die Programme, für die eine Konzession mit Leistungsauftrag bestehe, müssten unentgeltlich verbreitet werden. Abs. 5 statuiere, dass das BAKOM die berechtigten Programmveranstalter zur Ausrichtung einer angemessenen Entschädigung an die Fernmeldedienstanbieterin (FDA) verpflichte, wenn Letztere durch die Erfüllung ihrer Must-Carry-Verpflichtung eine unzumutbare wirtschaftliche Belastung erfahre. Abs. 5 finde jedoch nur in seltenen Ausnahmefällen Anwendung. Die Bestimmung dürfe nicht dazu führen, dass der Grundsatz der unentgeltlichen Verbreitung leer laufe. Von der Verbreitung sei die Signalzuführung zu unterscheiden, deren Kosten die Programmveranstalterin zu tragen habe. Dabei sei ausschlaggebend, wer welche Verbreitungswege, die ein Sendesignal vom Studio bis zum Publikum zurücklege, beeinflussen könne. Mit anderen Worten sei für die Kostentragung auf den Herrschaftsbereich abzustellen. Eine Abgrenzung der Kostentragung gestützt auf den effektiven Herrschaftsbereich der Betroffenen dränge sich insbesondere deshalb auf, weil die Veranstalter auf die Topographie des Kabelnetzes keinen Einfluss nehmen könnten. Die Vorinstanz führt aus, es wäre stossend, wenn im einen Fall ein Veranstalter keine über die Zuführungskosten hinausgehenden Kosten bezahlen müsste, weil sich Kabelnetz und Versorgungsgebiet zufälligerweise deckten, während in einem anderen Fall keine Deckungsgleichheit bestehe und für den Veranstalter Zusatzkosten anfielen.
Die Regelung von Ziffer 1 Abs. 2 und 3 Anhang 2 zur RTVV widerspreche denn auch der Konzeption von Art. 59 Abs. 3 RTVG, wonach die Verbreitung für den Programmveranstalter unentgeltlich sei. Aufgrund des Vorrangs des Gesetzes dürfe eine im Verhältnis dazu widersprüchliche Verordnungsbestimmung nicht angewendet werden. Der Erlass von Ziff. 1 Abs. 2 und 3 Anhang 2 zur RTVV sei auf ein gesetzgeberisches Versehen zurückzuführen. Die Regelung sei aus den altrechtlichen Konzessionen übernommen worden, dürfe nun aber aufgrund der Unentgeltlichkeit der Verbreitung keine Anwendung finden und müsse im Rahmen der nächsten Verordnungsrevision gestrichen werden.
Für die Beurteilung des fraglichen Sachverhalts seien somit die relevanten Bestimmungen hierarchisch von oben nach unten zu prüfen. Das RTVG auferlege in Art. 59 Abs. 3 die Kosten allfälliger Modifikationen am Verbreitungsnetz zwecks Gewährleistung der gesetzlich vorgeschriebenen Verbreitungsbeschränkung der FDA.
3.2. Die Beschwerdeführerin argumentiert, die Rechtsgrundlagen zur Frage der Kostentragung seien klar: Art. 38 Abs. 5 RTVG i.V.m. Art. 38 Bst. b RTVV i.V.m. Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV i.V.m. Art. 2 Abs. 2 der Tele Top-Konzession vom 31. Oktober 2008 ergäben eine klare Verantwortlichkeit und damit Kostentragungspflicht zur Verhinderung einer Überverbreitung in einem angrenzenden Konzessionsgebiet zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Es bestehe kein erstinstanzlicher Ermessensspielraum, diese Konzeption zu Lasten der Beschwerdeführerin zu ändern. Die Bedenken der Vorinstanz, mit der Regelung in Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV würde der konzessionierte Veranstalter im Verbreitungsbereich nicht planbaren Kosten ausgesetzt, seien unbegründet. Denn für diese Fälle sehe Ziff. 1 Abs. 3 Anhang 2 zur RTVV eben gerade ergänzend vor, dass in solchen Fällen auf Eingrenzungsmassnahmen des Konzessionärs bzw. auf die Verbreitung in den entsprechenden Leitungsnetzen verzichtet werden könne, falls damit eine unzumutbare wirtschaftliche Belastung des Programmveranstalters einhergehe. So werde die in Art. 59 Abs. 3 RTVG normierte Unentgeltlichkeit der Benützung der Leitungen der zugangsverpflichteten Fernmeldedienstanbieter nicht unterlaufen.
3.3. Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Beschwerdeantwort hauptsächlich Ausführungen zur Must-Carry-Pflicht der Beschwerdeführerin, welche von keiner Seite bestritten wird. Weiter führt sie sinngemäss aus, sie sei ihrer Signalzuführungspflicht nachgekommen, indem sie das Programmsignal vom Studio zum Playout Cablecom ZH in Zürich-Leimbach zuführe. Über diese Signalzuführung bestünden gültige Vereinbarungen zwischen Tele Top und der Cablecom. Für alles Weitere in Zusammenhang mit der Verbreitung von Tele Top ab der Kopfstation Zürich-Leimbach sei die Beschwerdeführerin verantwortlich.
4. Ziffer 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV verpflichtet den Programmveranstalter - also hier die Beschwerdegegnerin - dafür zu sorgen, dass sich die effektive Verbreitung auf das Versorgungsgebiet beschränkt. Diese Bestimmung sagt noch nichts über die Kostentragungspflicht aus.
Die Frage der Kostentragung ist daher mittels Auslegung zu beantworten. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung. Ist dieser nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt. Dabei gibt es keine Hierarchie unter den verschiedenen Auslegungselementen (vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25 Rz. 3 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.).
4.1. Ziff. 1 Abs. 3 Anhang 2 zur RTVV sieht eine mögliche Einschränkung der Verbreitungspflicht vor, wenn der Programmveranstalter durch eine solche Beschränkung wirtschaftlich erheblich belastet würde. Diese Formulierung macht aufgrund der Verordnungssystematik nur Sinn, wenn der Programmveranstalter die Kosten von Beschränkungsmassnahmen tragen muss.
In historischer Hinsicht bestätigen auch die Erläuterungen des UVEK vom 4. Juli 2007 "TV-Veranstalter mit Gebührenanteil; Versorgungsgebiete (Anhang 2 zur RTVV)" diese Auffassung. Dort wird präzisiert, die Formulierung von Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV bedeute in erster Linie, dass der Veranstalter für die Kosten aufkommen müsse, die dem Leitungsnetzbetreiber z.B. durch den Einbau von Filtereinrichtungen zur Eingrenzung der Verbreitung entstünden.
Dies steht denn auch nicht im Widerspruch zu Art. 2 Abs. 2 der Konzession für ein Regionalfernsehen mit Leistungsauftrag und Gebührenanteil vom 31. Oktober 2008, welcher die Konzessionärin verpflichtet, dafür zu sorgen, dass sich die effektive Verbreitung auf das Versorgungsgebiet beschränkt.
4.2. Mit Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung verpflichtet die Vorinstanz nunmehr aber die Beschwerdeführerin, die Kosten für technische Massnahmen zur Vermeidung von erheblichen Überversorgungen zu tragen. Damit widerspricht sie Ziff. 1 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Anhang 2 zur RTVV und hat diese Bestimmung nicht (richtig) angewandt.
4.3. Die Vorinstanz bestreitet dieses Auslegungsresultat an sich nicht. Sie macht jedoch geltend, bei den Abs. 2 und 3 der Ziff. 1 Anhang 2 zur RTVV handle es sich um ein gesetzgeberisches Versehen. Diese Bestimmungen widersprächen Art. 59 Abs. 3 RTVG und müssten bei einer nächsten Verordnungsrevision angepasst werden.
5. Das Bundesverwaltungsgericht kann Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; es setzt in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (vgl. BGE 137 III 217 E. 2.3 und BVGE 2012/49 E.8.3.2).
5.1. Der Anhang zu einer Verordnung ist Bestandteil dieses Erlasses und als solcher genau gleich anzuwenden wie dessen eigentlicher Hauptteil.
In der Folge ist somit im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle zu untersuchen, ob Ziff. 1 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Anhang 2 zur RTVV Art. 59 Abs. 3 RTVG oder anderen übergeordneten Normen widerspricht und daher von der Vorinstanz zu Recht nicht angewandt wurde, oder ob die Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, die Vorgaben dieser Bestimmung umzusetzen.
5.2. Dem Bundesrat kommt gestützt auf Art. 103 RTVG eine allgemeine Vollzugskompetenz für dieses Gesetz zu.
5.3. Gemäss Art. 38 Abs. 2 RTVG geben Konzessionen mit Gebührenanteil einen Anspruch auf Verbreitung des Programms in einem bestimmten Versorgungsgebiet (Zugangsrecht) sowie auf einen Anteil am Ertrag der Empfangsgebühren.
Gestützt auf Art. 38 Abs. 5 i.V.m. Art. 52 Abs. 3 RTVG dürfen Programme der Veranstalter mit einer Konzession mit Gebührenanteil nicht ausserhalb des in der Konzession bestimmten Gebiets verbreitet werden, wobei der Bundesrat Ausnahmen vorsehe. Wird ein Programm in ein Leitungsnetz eingespeist, das die Grenzen des Versorgungsgebiets (erheblich) überschreitet, sind also Beschränkungsmassnahmen zu ergreifen (vgl. Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV).
5.4.
5.4.1. Gemäss Art. 59 Abs. 3 RTVG sind zugangsberechtigte Programme unentgeltlich zu verbreiten. Als Korrelat dazu sieht Art. 59 Abs. 5 RTVG eine Ausnahme von der Pflicht zur unentgeltlichen Verbreitung vor. Er bestimmt, dass das BAKOM die zugangsberechtigten Programmveranstalter zur angemessenen Entschädigung verpflichtet, wenn die Erfüllung der unentgeltlichen Verbreitungspflicht zu einer unzumutbaren Belastung der verpflichteten FDA führt. Art. 59 RTVG äussert sich jedoch nicht dazu, ob die Verbreitung alle Leistungen vom Punkt der Signalzuführung in Zürich Leimbach bis zum Programmempfänger (inkl. allfällige technische Beschränkungsmassnahmen) beinhaltet oder ob damit nur die "normale" Verbreitung oder mit anderen Worten das Zugangsrecht des Programmveranstalters zum Leitungsnetz der FDA und dessen Nutzung gemeint ist.
5.4.2. Auch die Definition von Art. 2 Bst. g RTVG, wonach Verbreitung die "für die Allgemeinheit bestimmte fernmeldetechnische Übertragung" ist, gibt keinen Aufschluss darüber, wie Beschränkungsmassnahmen zu qualifizieren sind, bzw. ob diese unter den Begriff der Verbreitung fallen und daher unentgeltlich vorzunehmen sind.
5.4.3. Soweit die Vorinstanz aus Art. 59 Abs. 3 und 5 RTVG und aus der Überlegung, dass der Herrschaftsbereich ausschlaggebend sei, zwingend auf die Kostentragungspflicht der Beschwerdeführerin schliesst, kann ihr nicht gefolgt werden.
Einerseits ist die Beschränkung auf das Versorgungsgebiet und deren Kostentragung nicht Regelungsgegenstand von Art. 59 RTVG. Andererseits ist der Vorinstanz zwar insofern beizupflichten, dass der Programmveranstalter keinen Einfluss auf die Topographie des Kabelnetzes hat. Die Argumentation, wonach es stossend wäre, wenn in einem Fall ein Veranstalter keine über die Zuführungskosten hinausgehenden Kosten bezahlen müsste, weil sich Kabelnetz und Versorgungsgebiet zufälligerweise deckten, während in einem anderen Fall keine Deckungsgleichheit bestehe und für den Veranstalter Zusatzkosten anfielen, gilt indes auch für die FDA betreffend ihr im Zeitpunkt der Festlegung der Versorgungsgebiete bestehendes Kabelnetz. Denn diese hat genau so wenig Einfluss auf die Bestimmung der Versorgungsgebiete. Der Herrschaftsbereich vermag die Frage der Kostentragungspflicht somit nicht abschliessend und eindeutig zu bestimmen.
5.5. Zur Frage der Verbreitungskosten äussert sich auch Art. 40 Abs. 2 RTVG, welcher vorsieht, dass das Departement den Anteil jedes Konzessionärs am Ertrag der Empfangsgebühren für einen bestimmten Zeitraum festlegt. Dabei berücksichtigt es die Grösse und das Wirtschaftspotenzial des Versorgungsgebiets sowie den Aufwand, den der Konzessionär zur Erfüllung des Leistungsauftrags inklusive Verbreitungskosten erbringen muss. Damit wird berücksichtigt, dass bei der Konzessionärin Verbreitungskosten anfallen können. Auch diese Bestimmung äussert sich jedoch nicht zur Kostentragung bei technischen Beschränkungsmassnahmen.
5.6. Ebenso wenig gibt die Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (RTVG) vom 18. Dezember 2002 (BBl 2003 1569 ff.) Aufschluss darüber, wer die Kosten von Beschränkungsmassnahmen zu tragen hat.
6. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich insgesamt, dass der Gesetzgeber die Kostentragung betreffend nichts eindeutig festgelegt hat. Dem Verordnungsgeber kommt in diesem Bereich vielmehr ein gewisser Regelungsspielraum zu. Daher sprengt Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV weder diesen Regelungsspielraum noch ist sie gesetzwidrig. Möglich wäre zwar auch, alle Kosten, die in den Herrschaftsbereich der FDA fallen, dieser aufzuerlegen. Mit Ziff. 1 Abs. 2 und 3 Anhang 2 zur RTVV hat der Bundesrat die Kosten für Beschränkungsmassnahmen nun aber dem Programmveranstalter auferlegt und sich damit für die andere mögliche Lösung entschieden.
Der Bundesrat hat also die Frage, wer die Kosten für Beschränkungsmassnahmen zu tragen hat, geklärt. Solange diese Verordnungsbestimmung in Kraft steht, hat die Vorinstanz diese zu beachten. Sie hat Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV somit zu Unrecht nicht angewandt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, die Kosten für die Beschränkungsmassnahmen in der Kopfstation Rüsler zu tragen.
7. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Verwaltungsgebühren im vorinstanzlichen Verfahren könnten mangels entsprechender gesetzlicher Grundlage nicht nach dem Unterliegerprinzip verlegt werden, weshalb die Verfahrenskosten unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht ihr auferlegt werden könnten.
7.1. Das Unterliegerprinzip wird in Art. 63 Abs. 1 VwVG nur für das Beschwerdeverfahren ausdrücklich vorgeschrieben und geregelt. Das Bundesgericht hat jedoch die Anwendung des Unterliegerprinzips insbesondere bei mit dem vorliegenden Verfahren auf Erlass einer Aufschaltverfügung vergleichbaren Interkonnektionsverfahren wiederholt gutgeheissen. Das einem Klageverfahren gleichende erstinstanzliche Interkonnektionsverfahren werde durch die Beteiligung zweier Parteien mit gegenläufigen Interessen zwar nicht zu einem eigentlichen Beschwerdeverfahren. Dass die zu erhebende Verwaltungsgebühr nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens auf die Verfahrensparteien zu verlegen sei, entspreche indessen einem allgemeinen prozessualen Grundsatz, der sich nicht nur aus dem für das Beschwerdeverfahren geltenden Art. 63 VwVG ergebe, sondern in zahlreichen kostenpflichtigen staatlichen Verfahren üblich sei (vgl. BGE 132 II 47 E. 3.3 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 6019/2010 vom 19. August 2011 E. 13.1). Gleichzeitig ist im Gebührenrecht aber auch das allgemein geltende Verursacherprinzip anwendbar (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. Septem­ber 2004 [AllgGebV, SR 172.041.1]).
7.2. Da die Beschwerde in der Hauptsache gutgeheissen wird, sind die vorinstanzlichen Verwaltungsgebühren neu zu verlegen. Das Verfahren wird in diesem Punkt zur Neubeurteilung unter Beachtung der obgenannten Grundsätze an die Vorinstanz zurückgewiesen.
8.
8.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als überwiegend obsiegende Partei. Im Umfang ihres teilweisen Unterliegens in der Hauptsache (Nichteintreten auf die Rüge betreffend die Unterkopfstation Niederweningen) und in der Zwischenverfügung vom 20. Mai 2011 betreffend das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung werden der Beschwerdeführerin Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.- auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dieser Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.- verrechnet. Der Überschuss von Fr. 3'500.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.
8.2. Die restlichen Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'500.- werden der weitgehend unterliegenden Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
9.
9.1. Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen; obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die in der Hauptsache weitgehend obsiegende und anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine Parteientschädigung. Wird keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Parteientschädigung auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Die unter Berücksichtigung des teilweisen Unterliegens der Beschwerdeführerin auf Fr. 4'000.-- (inkl. Auslagen und MWSt) festzusetzende Parteientschädigung ist der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung aufzuerlegen.
9.2. Von einer Parteientschädigung an die nicht durch einen externen Anwalt vertretene und grösstenteils unterliegende Beschwerdegegnerin ist abzusehen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Ziff. 2 und 4 der Verfügung vom 26. November 2010 werden aufgehoben.
2. Neu sind die Kosten für die technischen Massnahmen zur Vermeidung von erheblichen Überversorgungen von der Beschwerdegegnerin zu tragen.
3. Soweit die vorinstanzlichen Verwaltungsgebühren von Fr. 6'300.- betreffend, wird das Verfahren zur Neuverlegung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
4.
4.1. Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.- auferlegt. Dieser Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.- verrechnet. Der Überschuss von Fr. 3'500.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Post- oder Bankverbindung bekannt zu geben.
4.2. Die restlichen Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post.
5.
5.1. Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inkl. Auslagen und MWSt) zu entrichten.
5.2. Der Beschwerdegegnerin wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6. Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 5480-10/1000293093; Einschreiben)
- das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin:
Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter
Anita Schwegler
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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