bvger · B-7481/2009 · 2010-03-08 · de
B-7481/2009

Landwirtschaft (Übriges)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-7481/2009
Urteil vom 8. März 2010
Besetzung
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Richter Marc Steiner, Richter Hans Urech,
Gerichtsschreiberin Anita Kummer.
Parteien
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Beschwerdeführendes Amt,
gegen
1. X._______,
2. Y._______,
Beschwerdegegner,
Dienststelle für Landwirtschaft, Amt für Viehwirtschaft,
Erstinstanz,
Rekurskommission des Kantons Wallis für den Bereich Landwirtschaft und Landumlegungen,
Vorinstanz.
Gegenstand
Anerkennung einer Betriebsgemeinschaft.
Sachverhalt:
A.
Seit 2004 bildeten Y._______ (nachfolgend: Beschwerdegegner) und Z._______ eine Betriebsgemeinschaft in K._______. Der vom Beschwerdegegner eingebrachte Betrieb umfasste rund 56 ha, derjenige von Z._______ rund 7 ha. Auf beiden Betrieben wurde Rindvieh gehalten (31 Grossvieheinheiten [GVE] sowie 6 GVE).
A.a Am 31. August 2006 meldete sich Z._______ bei der Gemeinde K._______ ab und verliess die Schweiz. X._______ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) vereinbarte mit Z._______ die Übernahme des Betriebs per 1. Januar 2007. Mit Schreiben vom 23. März 2007 reichten die Beschwerdegegner den Vertrag über die Errichtung einer neuen Betriebsgemeinschaft vom 23. März 2007 bei der Erstinstanz ein.
A.b Mit Schreiben vom 24. Juli 2007 teilte die Dienststelle für Landwirtschaft des Kantons Wallis, Abteilung Viehwirtschaft (nachfolgend: Erstinstanz) den Beschwerdegegnern mit, dass eine Betriebsgemeinschaft mit der Beschwerdegegnerin anstelle von Z._______ nicht anerkannt werden könne. Der Betrieb werde ab 2007 als Einzelbetrieb registriert, geführt durch den Beschwerdegegner. Am 15. Oktober 2007 erliess die Erstinstanz einen entsprechenden Entscheid.
A.c Eine von den Beschwerdegegnern dagegen erhobene Beschwerde hiess die Rekurskommission des Kantons Wallis für den Bereich Landwirtschaft und Landumlegung (nachfolgend: Vorinstanz) am 2. Oktober 2008 gut und wies die Streitsache an die Erstinstanz zurück, mit der Weisung, die Betriebsgemeinschaft der Beschwerdegegner für das Jahr 2007 zu bewilligen. Sie begründeten ihren Entscheid im Wesentlichen damit, dass eine Nichtanerkennung der Betriebsgemeinschaft trotz des Unterbruchs von September 2006 bis April 2007 aufgrund des Bewirtschafterwechsels nicht gerechtfertigt sei, da die Zeit von Oktober bis April in K._______ als saisonalen Unterbruch durch Vegetationsruhe anzusehen sei und deshalb eine Ausnahme von der ganzjährigen Bewirtschaftung gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. e LBV (zitiert in E. 2) vorliege.
B.
Mit Beschwerde vom 11. November 2008 beantragte das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: BLW, beschwerdeführendes Amt), den Entscheid der Vorinstanz vom 2. Oktober 2008 aufzuheben und festzustellen, dass es sich bei den von den Beschwerdegegnern bewirtschafteten Produktionsstätten um einen einzigen Betrieb handle.
C.
Mit Urteil B-7161/2008 vom 9. März 2009 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut. Die von der Vorinstanz als entscheidend eingestufte Vegetationsruhe sei nicht massgebend für die Anerkennung der Betriebsgemeinschaft bzw. für die Rechtfertigung des Unterbruchs. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück, verbunden mit der Weisung, die Rechtmässigkeit des Widerrufs zu prüfen, gegebenenfalls einen Zeitpunkt des Widerrufs zu bestimmen und anschliessend über die Anerkennung einer neuen Betriebsgemeinschaft der Beschwerdegegner zu entscheiden.
D.
Mit Entscheid vom 29. Oktober 2009 hiess die Vorinstanz die Beschwerde vom 13. November 2007 gut. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner sei übergangslos in die Betriebsgemeinschaft der Beschwerdegegner übertragen worden. Der Widerruf der Betriebsgemeinschaft sei daher nicht gerechtfertigt.
E.
Mit Beschwerde vom 30. November 2009 beantragt das beschwerdeführende Amt, den Entscheid der Vorinstanz vom 29. Oktober 2009 aufzuheben. Es macht geltend, die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner sei auf den 31. August 2006 zu widerrufen und die fraglichen Produktionsstätten als Einzelbetrieb zu registrieren. Eine neue Betriebsgemeinschaft mit der Beschwerdegegnerin sei nicht zu anerkennen.
F.
Mit Beschwerdeantwort vom 7. Januar 2010 beantragen die Beschwerdegegner sinngemäss die Abweisung der Beschwerde und die Anerkennung der Betriebsgemeinschaft A._______ mit der Beschwerdegegnerin als neue Bewirtschafterin.
G.
Mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2010 verweist die Vorinstanz auf den Entscheid vom 29. Oktober 2009 und verzichtet auf eine weitere Stellungnahme.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid der Rekurskommission des Kantons Wallis vom 29. Oktober 2009. Dabei handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid (Art. 104 Abs. 1 des Landwirtschaftsgesetzes vom 8. Februar 2007 [GLER, SGS 910.1] i.V.m. Art. 43 Abs. 1, Art. 72 und Art. 74 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976 [VVRG, SGS 172.6]), der in Anwendung von öffentlichem Recht des Bundes erging. Er stellt daher eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
Das beschwerdeführende Amt ist aufgrund von Art. 166 Abs. 3 LwG spezialgesetzlich zur Beschwerdeführung legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 47 ff. VwVG).
Die Beschwerdegegner haben als Adressaten der erst- und vorinstanzlichen Verfügung Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG. Sie sind durch die angefochtene Verfügung direkt betroffen und haben daher ein Interesse daran, dass die Beschwerde des beschwerdeführenden Amtes abgewiesen und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz in der Sache bestätigt wird.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Die landwirtschaftliche Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91), auf die sich der angefochtene Entscheid stützt, umschreibt gestützt auf das LwG Begriffe des Landwirtschaftsrechts und regelt das Verfahren für die Anerkennung von Betrieben und Formen der überbetrieblichen Zusammenarbeit sowie für die Überprüfung und Abgrenzung von Flächen (Art. 1 LBV). Die LBV bezweckt, die in verschiedenen Erlassen des Landwirtschaftsrechts wiederkehrenden Begriffe materiellrechtlich einheitlich zu fassen. Damit soll vermieden werden, dass im Einzelfall dieselbe Rechtsfrage bei der Beurteilung von Leistungsansprüchen aus den verschiedenen Bereichen des Landwirtschaftsrechts unterschiedlich entschieden wird. Die Kantone vollziehen die LBV, und das BLW beaufsichtigt den Vollzug (Art. 33 Abs. 1 und 2 LBV).
2.1 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung hatten (BGE 126 III 431 E. 2a). Der hier zu beurteilende Sachverhalt bezieht sich auf die Anerkennung der Betriebsgemeinschaft im Jahr 2007, weshalb grundsätzlich die in diesem Jahr geltenden Rechtssätze Anwendung finden. Da eine Betriebsgemeinschaft grundsätzlich rückwirkend auf das Datum der Gesuchseinreichung anzuerkennen ist, sofern ab diesem Zeitpunkt die sachlichen und rechtlichen Anerkennungsvoraussetzungen erfüllt sind (vgl. Art. 30 Abs. 2 LBV), ist der vorliegende Fall - soweit die materiellen Vorschriften der LBV betroffen sind - nach dem Recht zu beurteilen, das im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung (d.h. im März 2007) galt. Die Bestimmungen der LBV haben im Übrigen - soweit hier interessierend - keine Änderungen erfahren. Auch die vom BLW erlassenen "Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen" vom 31. Januar 2007 (nachfolgend: Weisungen LBV) und "Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft" vom 31. Januar 2007 (nachfolgend: Weisungen DZV) stimmen bezüglich der vorliegend interessierenden Bestimmungen mit den aktuellen Versionen vom Februar 2010 überein.
2.2 Bei diesen Weisungen handelt es sich dem Inhalt nach, wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um eine Verwaltungsverordnung. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis - vor allem im Ermessensbereich - zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Gerichtsinstanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, sondern bei deren Überprüfung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen vom Richter bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2, BGE 130 V 163 E. 4.3.1).
3.
Vorab ist zu prüfen, ob die Vorinstanz die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner zu Recht nicht nach Art. 30a LBV widerrufen hat.
3.1 Das beschwerdeführende Amt macht geltend, Art. 10 Abs. 1 Bst. g LBV lege keinen Beobachtungsraum fest, sondern müsse grundsätzlich dauernd erfüllt sein. Temporäre Abwesenheiten wie Auslandreisen, landwirtschaftliche Ausbildungen, Sprachaufenthalte, Militärdienste bis zu 9 Monaten seien durchaus möglich, sofern die vollständige Abwesenheit anschliessend während 3 Monaten mit einer 100%igen Tätigkeit auf dem Betrieb kompensiert werde. Z._______ habe sich am 31. August 2006 bei der Gemeinde K._______ abgemeldet. Ab diesem Zeitpunkt sei er nicht mehr in der Betriebsgemeinschaft tätig gewesen und habe keine massgebende Funktion bei der Führung und Entscheidfällung mehr eingenommen. Es handle sich dabei nicht um einen Unterbruch der Bewirtschaftung, sondern um eine definitive Aufgabe der Bewirtschaftung. Die Anerkennung der Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner sei daher auf diesen Zeitpunkt zu widerrufen. Im Zeitraum vom 31. August 2006 bis zum 1. Mai 2007 (während 8 Monaten) sei die von Z._______ nicht mehr bewirtschaftete Produktionsstätte unbestritten vom Beschwerdegegner alleine bewirtschaftet worden, weshalb die beiden fraglichen Produktionsstätten seit dem 31. August 2006 einen einzigen Betrieb bildeten.
3.2 Die Vorinstanz führt in ihrem Entscheid vom 29. Oktober 2009 aus, mit der Abmeldung von Z._______ am 31. August 2006 bei der Gemeinde, sei die Betriebsgemeinschaft unterbrochen worden, was aber nicht automatisch zu einer Aberkennung der Betriebsgemeinschaft führe. Vom 31. August 2006 bis zum 23. März 2007 sei die Betriebsgemeinschaft A._______ zwar als Einzelbetrieb vom Beschwerdegegner geführt worden, die Voraussetzung von Art. 10 Abs. 1 Bst. g LBV, dass kein Mitglied der Betriebsgemeinschaft zu mehr als 75 % ausserhalb der Betriebsgemeinschaft arbeiten dürfe, sei jedoch nach wie vor erfüllt gewesen, auch wenn davon ausgegangen werde, dass die Beschwerdegegnerin erst ab dem 1. Mai 2007 in die Betriebsgemeinschaft habe eintreten können. Der Widerruf der Betriebsgemeinschaft sei daher nicht gerechtfertigt gewesen.
3.3 Die Erstinstanz führt in ihrem Entscheid vom 15. Oktober 2007 aus, mit der Abmeldung von Z._______ bei der Gemeinde K._______ am 31. August 2006 sei der Betrieb vom Beschwerdegegner alleine geführt worden. Die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner sei zu widerrufen und die fraglichen Produktionsstätten ab 2007 als Einzelbetrieb zu registrieren.
3.4 Die Beschwerdegegner bringen vor, sie hätten die Übernahme des Betriebsteils von Z._______ durch die Beschwerdegegnerin im März 2007 gemeldet, als klar gewesen sei, dass die Beschwerdegegnerin in die Landwirtschaft einsteigen und Z._______ seinen Betrieb endgültig aufgeben wollte. Z._______ habe in England versuchsweise eine Tätigkeit im sozialen Bereich angenommen und habe während der Probezeit den Betrieb noch nicht endgültig aufgeben wollen. Dafür habe er sich aber bei der Gemeinde abmelden müssen. Sofern Z._______ im Frühjahr 2007 zum Schluss gekommen wäre, wieder auf den Betrieb zurückzukehren, wäre die Betriebsgemeinschaft auch nicht aberkannt worden.
3.5 Nach Art. 30a LBV ist die Anerkennung einer Betriebsgemeinschaft zu überprüfen:
Die Kantone prüfen periodisch, ob die Betriebe und Gemeinschaften die Voraussetzungen noch erfüllen. Ist dies nicht der Fall, so widerrufen sie die ausdrückliche oder stillschweigende Anerkennung. Der Kanton entscheidet, ab welchem Datum der Widerruf gilt.
Die Kantone überprüfen die Anerkennung der Gemeinschaften insbesondere beim Wechsel von beteiligten Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen sowie bei einer Änderung des bei der Anerkennung bestehenden Eigentums an den Produktionsstätten oder bei einer Änderung der bei der Anerkennung bestehenden Gewerbepachtverträge. Die Anerkennung wird insbesondere widerrufen wenn:
a. einer oder mehrere der an der Gemeinschaft beteiligten Betriebe die Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1 Bst. b LBV nicht mehr erfüllt; oder
b. die Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen die Produktionsstätten im Wesentlichen: 1. in gemeinsamen Eigentum (Miteigentum) halten, oder 2. gemeinsam pachten.
Die Betriebsgemeinschaft basiert auf dem Vertrag, der zwischen den beteiligten Personen abgeschlossen worden ist. Wenn ein Mitglied aus der Gemeinschaft austritt oder durch eine andere Person ersetzt wird, ist die Betriebsgemeinschaft aufzuheben und gegebenenfalls mit den neuen Mitgliedern zu anerkennen. Wenn sich die Eigentumsverhältnisse an einem beteiligten Gewerbe oder Betrieb nach der Anerkennung einer Betriebsgemeinschaft verändern, ist diese zu überprüfen (Weisungen LBV zu Art. 30a Abs. 2).
3.6 Art. 10 Abs. 1 Bst. g LBV verlangt, dass die Mitglieder der Gemeinschaft in der Betriebsgemeinschaft tätig sind und kein Mitglied zu mehr als 75 % ausserhalb der Betriebsgemeinschaft arbeitet. Durch eine langandauernde oder gar dauernde Abwesenheit vom Betrieb ist ein Mitglied grundsätzlich nicht mehr Bewirtschafter seines Betriebs und daher auch nicht mehr Mitglied der Betriebsgemeinschaft. Eine Abwesenheit des Bewirtschafters von seinem Betrieb beispielsweise für Ferien, Ausbildungen oder Sprachaufenthalte, muss aber im Rahmen der gesetzlichen Schranken möglich sein. Demnach führt nicht jeder Unterbruch zur Aberkennung der Betriebsgemeinschaft.
3.7 Seit der Abmeldung am 31. August 2006 bei der Gemeinde K._______ und der Ausreise nach England war Z._______ nicht mehr in der Betriebsgemeinschaft tätig. Während dessen Abwesenheit hat der Beschwerdegegner als Betriebsgemeinschaftspartner die notwendigen Arbeiten aushilfsweise ausgeführt. Da nicht jeder Unterbruch als Wechsel des Bewirtschafters anzusehen ist, d.h. ein Wechsel nicht vorschnell anzunehmen ist, und sich Z._______ im Zeitpunkt der Abmeldung am 31. August 2006 noch nicht sicher war, ob er wieder auf den Betrieb zurückkehren werde, kann nicht von einer Auflösung der Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner am 31. August 2006 ausgegangen werden.
Mit den Vertragsvorbereitungen für den Verkauf des Betriebs an die Beschwerdegegnerin hat Z._______ im Dezember 2006 jedoch kundgetan, dass er nicht mehr beabsichtigte, auf seinen Betrieb zurückzukehren. Die Beschwerdegegnerin unterzeichnete den Betriebsübernahmevertrag sodann auch am 27. Dezember 2006. Auch wenn Z._______ den Vertrag erst bei seinem Aufenthalt in der Schweiz im April 2007 (10. oder 20. April 2007 [Datum unleserlich gemäss Kopie bei den Akten]) unterzeichnete, hat er doch schon Ende Jahr mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck gebracht, dass er nicht mehr Bewirtschafter seines Betriebs und somit auch nicht mehr Mitglied der Betriebsgemeinschaft A._______ sein wollte. Infolgedessen ist Z._______ spätestens am 31. Dezember 2006 faktisch aus der Betriebsgemeinschaft ausgetreten, weshalb auch sein Weggang nach Ziff. IV Bst. d des Entscheids der Erstinstanz über die Betriebsanerkennung Z._______/Beschwerdegegner vom 2. Juli 2004 der Erstinstanz hätte gemeldet werden müssen. Die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner existierte somit ab dem 31. Dezember 2006 nicht mehr und ist nach Art. 30a LBV auf diesen Zeitpunkt zu widerrufen. In der Sache widerrief die Erstinstanz die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner auch auf den 31. Dezember 2006.
4.
Da die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner ab dem 31. Dezember 2006 nicht mehr existierte, ist nachfolgend zu prüfen, ob und gegebenenfalls ab wann eine neue Betriebsgemeinschaft nach Art. 10 LBV mit der Beschwerdegegnerin zu anerkennen ist. Hierfür hat die Beschwerdegegnerin insbesondere die Anforderungen an die Bewirtschafterin im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LBV und Art. 2 der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (DZV, SR 910.13) zu erfüllen.
4.1 Das beschwerdeführende Bundesamt macht geltend, eine neue Betriebsgemeinschaft mit der Beschwerdegegnerin könne nicht anerkennt werden, da der Betriebsteil von der Beschwerdegegnerin die Anforderung von Art. 10 Abs. 1 Bst. b LBV einer vorgängigen, während 3 Jahren unabhängigen Bewirtschaftung nicht erfülle. Daran vermöge auch Art. 10 Abs. 3 LBV nicht zu ändern, da sich dieser Absatz an Betriebe wende, die nach wie vor "im Hintergrund" einer bestehenden Betriebsgemeinschaft existierten und in eine andere Betriebsgemeinschaft eingebracht würden. Der Betrieb von Z._______ sei aber praktisch aufgelöst gewesen und vom Beschwerdegegner alleine bewirtschaftet worden. Aufgrund des Unterbruchs bzw. der faktischen Auflösung seien die Anforderungen an die Betriebsgemeinschaft nicht unmittelbar bis zur Überführung in eine andere Betriebsgemeinschaft erfüllt gewesen. Abgesehen davon verfüge die Beschwerdegegnerin trotz teilweisen Kaufs des Inventars nicht über die fraglichen Pachtflächen. Die Beschwerdegegnerin habe den Pachtvertrag nicht einfach übernehmen können. Dieser hätte entweder neu erstellt werden müssen oder zumindest hätte die ausdrückliche Zustimmung der Verpächter eingeholt werden müssen. Dieser Nachweis sei nach wie vor nicht erbracht bzw. es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz diesbezügliche Abklärungen vorgenommen habe. Die Vorinstanz hätte zudem abklären müssen, ob die Beschwerdegegnerin die Ausbildungsanforderungen nach Art. 2 DZV erfülle. Schliesslich sei darauf hinzuweisen, dass die Bewilligung B der Beschwerdegegnerin am 28. November 2008 auf das Hotel B._______ ausgestellt worden sei und nicht wie vormals auf "Hauptgewerbe Landwirtschaft A._______".
4.2 Die Erstinstanz führt in ihrem Entscheid vom 15. Oktober 2007 aus, da die Betriebe ab 2007 als Einzelbetrieb geführt worden seien, sei eine Übernahme des ehemaligen Betriebs von Z._______ durch die Beschwerdegegnerin ausgeschlossen. Zudem könne die Beschwerdegegnerin im Jahr 2007 nicht Partnerin der Betriebsgemeinschaft gewesen sein, da sie erst ab 1. Mai 2007 eine Kurzaufenthaltsbewilligung L erhalten habe. Im Jahr 2007 liege somit keine ganzjährige Bewirtschaftung nach Art. 6 Abs. 1 Bst. e LBV vor. Im Weiteren habe die Beschwerdegegnerin zwar die Maschinen und das Vieh von Z._______ gekauft, das Land sei aber immer noch an Z._______ verpachtet gewesen. Es fehle an einem auf den Namen der Beschwerdegegnerin ausgestellten Pachtvertrag.
4.3 Die Vorinstanz führt in ihrem Entscheid vom 29. Oktober 2009 aus, dass die Beschwerdegegnerin spätestens bei der Unterzeichnung des Vertrages am 23. März 2007 beabsichtigt habe, sich zu selbstständigen Erwerbszwecken in der Schweiz niederzulassen, womit sie Wohnsitz in der Schweiz begründet habe. Da die Anforderungen an Art. 6 Abs. 1 Bst. e und Art. 10 Abs. 1 Bst. g LBV trotz des Bewirtschafterwechsels erfüllt seien, rechtfertige sich ein Widerruf der Anerkennung der Betriebsgemeinschaft nicht. Die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner sei übergangslos in die Betriebsgemeinschaft der Beschwerdegegner übertragen worden.
4.4 Die Beschwerdegegner entgegnen, die Beschwerdegegnerin sei in die Betriebsgemeinschaft mit einer Kurzaufenthaltsbewilligung L eingestiegen und habe danach eine Aufenthaltsbewilligung B erhalten, mit Aufenthaltszweck selbständige Erwerbstätigkeit. Im Übrigen liege eine Bestätigung vor, dass sie ab dem 1. Mai 2007 bei der Ausgleichskasse als Selbstständigerwerbende angeschlossen gewesen sei. Damit habe die Beschwerdegegnerin am Stichtag ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz und eine Aufenthaltsbewilligung als Selbstständigerwerbende gehabt. Sie sei zudem schon vor dem 1. Mai 2007 in K._______ gewesen, um sich einzuleben und administrative Sachen zu erledigen. Abgesehen davon hätte sie die Aufenthaltsbewilligung auch auf den 1. Januar 2007 verlangen können, was sie jedoch nicht getan habe, weil sie noch habe umziehen müssen. Die Pachtverhältnisse seien mit den am 12. Februar 2008 eingereichten Unterlagen belegt. Schliesslich sei die Beschwerdegegnerin aufgrund der Nichtanerkennung der Betriebsgemeinschaft gezwungen worden den Betrieb aufzugeben und einer Tätigkeit im Gastgewerbe nachzugehen. Bezüglich der Ausbildung machen sie geltend, dass die Beschwerdegegnerin dipl. Sozialpädagogin sei und die landwirtschaftliche Ausbildung in L._______ bis im Spätsommer 2008 besucht habe.
5.
5.1 Als Bewirtschafter oder Bewirtschafterin gilt nach Art. 2 Abs. 1 LBV die natürliche oder juristische Person oder die Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt. Führt ein Bewirtschafter oder eine Bewirtschafterin mehrere Produktionsstätten, so gelten diese zusammen als ein Betrieb (Art. 2 Abs. 2 LBV). Die LBV stellt selbst grundsätzlich keine Anforderungen an die Person des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin, ausser dass er oder sie handlungsfähig, d.h. urteilsfähig und mündig (Art. 12 ff. Schweizer-isches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]) ist und den Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaftet. Die weiteren Anforderungen und Einschränkungen sind spezifisch für die einzelnen Massnahmen in den entsprechenden Verordnungen enthalten (vgl. Weisungen LBV zu Art. 2).
5.2 Direktzahlungen nach Art. 2 Abs. 1 und 1bis DZV erhalten Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen, welche:
a. einen Betrieb führen;
b. ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz haben; und
c. über eine berufliche Grundbildung mit einem Eidgenössischen Berufsattest nach Artikel 37 oder einem Eidgenössischen Fähigkeitszeugnis nach Artikel 38 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10) als Landwirt/Landwirtin, als Bäuerin mit Fachausweis nach Artikel 42 BBG oder eine gleichwertige Ausbildung in einem landwirtschaftlichen Spezialberuf verfügen.
Der beruflichen Grundbildung nach Abs. 1 Bst. c gleichgestellt ist eine andere berufliche Grundbildung mit einem Eidgenössischen Berufsattest nach Artikel 37 oder einem Eidgenössischen Fähigkeitszeugnis nach Artikel 38 BBG, ergänzt mit:
a. einer von den Kantonen in Zusammenarbeit mit der massgebenden Organisation der Arbeitswelt einheitlich geregelten landwirtschaftlichen Weiterbildung, sofern diese Weiterbildung innerhalb von zwei Jahren nach der Übernahme des Betriebes erfolgreich abgeschlossen wird; oder
b. einer während mindestens drei Jahren ausgewiesenen praktischen Tätigkeit als Bewirtschafter, Bewirtschafterin, Mitbewirtschafter, Mitbewirtschafterin, Angestellter oder Angestellte auf einem Landwirtschaftsbetrieb.
In den Weisungen DZV zu Art. 2 Abs. 1 DZV wird weiter ausgeführt, dass wenn ein Betrieb von einer Personengesellschaft geführt wird, alle Mitbewirtschafter die Kriterien für den Bezug der Direktzahlungen erfüllen müssen. Sonst werden keine Direktzahlungen ausgerichtet. Diese Anforderung gilt auch bei Betriebsgemeinschaften. Als Bewirtschafter mit Wohnsitz in der Schweiz gilt, wer ständig in der Schweiz wohnt und in der Schweiz steuerpflichtig ist. Kurzzeitige Wohnsitznahmen in der Schweiz (z. B. Einlage der Schriften über den Stichtag) werden nicht anerkannt.
5.3 Der zivilrechtliche Wohnsitz einer Person befindet sich gemäss Art. 23 Abs. 1 ZGB grundsätzlich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Für die Begründung eines Wohnsitzes sind der objektiv physische Aufenthalt und die subjektive Absicht des dauernden Verbleibens ausschlaggebend. Nicht massgebend für den zivilrechtlichen Wohnsitz ist jedoch, ob eine Person eine fremdenpolizeiliche Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung besitzt. Dies ist lediglich ein Indiz für die Absicht des Verbleibens (vgl. BGE 125 V 76, Die Praxis des Bundesgerichts [Pra] 2000/1 Nr. 7 S. 31; Daniel Staehlin, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 3. Aufl., Basel 2006, N. 5 und 23 zu Art. 23 ZGB; Henri Deschenaux/Paul-Henri Steinauer, Personne physiques et tutelle, 3. Aufl., Bern 1995, §14 N. 376a).
5.4 Mit der Unterzeichnung des Vertrags über die Errichtung einer Betriebsgemeinschaft am 23. März 2007 hatte die Beschwerdegegnerin zwar die subjektive Absicht des dauernden Verbleibens in K._______, sie hielt sich jedoch zu diesem Zeitpunkt noch nicht physisch dort auf. Ihr Wohnsitz und der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen waren nach wie vor in Deutschland. Erst mit der Einreise in die Schweiz und dem Umzug nach K._______ konnte sie Wohnsitz in der Schweiz begründen. Für die Begründung des Wohnsitzes in K._______ ab dem 1. Mai 2007 spricht zudem, dass die Beschwerdegegnerin erst ab dem 1. Mai 2007 eine Kurzaufenthaltsbewilligung L, gültig bis am 31. Oktober 2007, Aufenthaltszweck: Selbständige Erwerbstätigkeit/unselbständige Erwerbstätigkeit hatte und sie auch bei der Ausgleichskasse des Kantons Wallis ab dem 1. Mai 2007 als Selbstständigerwerbende angeschlossen war (vgl. Schreiben der Ausgleichskasse des Kantons Wallis vom 8. Juni 2007). Die Beschwerdegegnerin hatte somit erst ab dem 1. Mai 2007 ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in K._______, weshalb sie frühestens ab dem 1. Mai 2007, sofern die anderen Voraussetzungen von Art. 2 DZV erfüllt waren, Bewirtschafterin sein konnte.
6.
6.1 Als Betriebsgemeinschaft gemäss Art. 10 Abs. 1 LBV gilt der Zusammenschluss von zwei oder mehreren Betrieben, wenn kumulativ folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
a. die Betriebe oder Betriebszentren innerhalb einer Fahrdistanz von höchstens 15 km liegen;
b. die Betriebe unmittelbar vor dem Zusammenschluss während mindestens drei Jahren als selbständige Betriebe geführt wurden;
c. jeder der Betriebe beim Zusammenschluss den Mindest-Arbeitsbedarf nach Artikel 18 Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 erreicht;
d. der Betriebsgemeinschaft das Land (Art. 14) und die betriebsnotwendigen Ökonomiegebäude der Betriebe zur Nutzung überlassen werden;
e. der Betriebsgemeinschaft alle Nutztiere und die übrige Fahrhabe der Betriebe zu Eigentum übertragen werden;
f. ein schriftlicher Vertrag über die Betriebsgemeinschaft vorliegt;
g. die Mitglieder der Gemeinschaft in der Betriebsgemeinschaft tätig sind und kein Mitglied zu mehr als 75 Prozent ausserhalb der Betriebsgemeinschaft arbeitet; und
h. die Betriebsgemeinschaft eine Buchhaltung führt, aus der das Betriebsergebnis sowie dessen Aufteilung auf die Mitglieder der Gemeinschaft ersichtlich sind.
Für Betriebe, die vor dem Zusammenschluss bereits einer Betriebsgemeinschaft angehörten, gilt die Frist von drei Jahren nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b LBV nicht (Art. 10 Abs. 3 LBV). Die Betriebsgemeinschaft gilt als ein Betrieb (Art. 10 Abs. 4 LBV).
6.2 Der Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 Bst. b LBV besagt eindeutig, dass für die Anerkennung einer neuen Betriebsgemeinschaft die Betriebe unmittelbar vor dem Zusammenschluss während mindestens drei Jahren als selbständige Betriebe geführt werden müssen. In Art. 10 Abs. 3 LBV hat der Gesetzgeber eine Ausnahme vorgesehen. Demnach gilt diese Frist von drei Jahren nicht für Betriebe, die vor dem Zusammenschluss bereits einer Betriebsgemeinschaft angehörten. Aus den erwähnten Bestimmungen ergibt sich nicht zwingend, dass die Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 10 Abs. 3 LBV auszuschliessen wäre, sofern der Wechsel der Bewirtschafter nicht nahtlos erfolgt. Dies würde nämlich bedeuten, dass selbst bei einem sehr kurzen Unterbruch die Betriebe wiederum während drei Jahren als selbständige Betriebe geführt werden müssten, bevor eine neue Betriebsgemeinschaft mit denselben Betrieben aber mit einem anderen Bewirtschafter anerkannt werden könnte. Um Härtefälle zu verhindern, erscheint es sowohl mit dem Wortlaut als auch mit dem Sinn und Zweck von Art. 10 Abs. 3 LBV vereinbar, die Ausnahmeregelung auch in Fällen anzuwenden, in denen der Wechsel eines Bewirtschafters einer Betriebsgemeinschaft nicht nahtlos erfolgt. In diesen Fällen können aber nur sehr kurze Übergangsfristen gewährt werden. Die noch zulässige Dauer des Unterbruchs zwischen der vormaligen und der neuen Betriebsgemeinschaft liegt im Ermessen der Behörde und ist im Einzelfall zu bestimmen.
6.3 Die fraglichen Betriebe bildeten seit dem 1. Januar 2004 eine Betriebsgemeinschaft, welche per 31. Dezember 2006 aufgrund des Ausstiegs von Z._______ zu widerrufen war (vgl. oben E. 3.7). Da die Beschwerdegegnerin erst ab dem 1. Mai 2007 Wohnsitz in der Schweiz hatte (vgl. oben E. 5.4), konnte sie, sofern auch die anderen Voraussetzungen von Art. 2 DZV erfüllt waren, frühestens ab dem 1. Mai 2007 in die Betriebsgemeinschaft einsteigen. Durch den Unterbruch vom 1. Januar 2007 bis mindestens zum 1. Mai 2007 gehörten die fraglichen Betriebe nicht unmittelbar bis zum Zusammenschluss der neuen Betriebsgemeinschaft an. Die Betriebe mussten während vier Monaten vom Beschwerdegegner alleine geführt werden, da die Beschwerdegegnerin nicht Bewirtschafterin ihres Betriebsteils sein konnte. Auch wenn ein kurzer Unterbruch der Zugehörigkeit zu einer Betriebsgemeinschaft der Anwendung von Art. 10 Abs. 3 LBV nicht entgegensteht, so erscheint vorliegend der Zeitraum von vier Monaten zwischen dem Austritt von Z._______ aus der Betriebsgemeinschaft Ende Dezember 2006 und einem frühstmöglichen Eintritt der Beschwerdegegnerin am 1. Mai 2007 doch zu lang, um die Ausnahmebestimmung von Art. 10 Abs. 3 LBV noch anzuwenden. Der Unterbruch wäre angesichts der konkreten Umstände (u.a. länger sich ankündigende definitive Aufgabe eines Bewirtschafters und bestandene Möglichkeit eines nahtlosen Übergangs) selbst dann zu lang, wenn man die Auflösung der Betriebsgemeinschaft erst am 23. März 2007, im Zeitpunkt des Vertrags über eine neue Betriebsgemeinschaft, oder gar im Zeitpunkt der Unterschrift des Betriebsübernahmevertrags von Z._______ im April 2007 (10. oder 20. April 2007 [Datum unleserlich gemäss Kopie bei den Akten]) bejahen wollte. Die Anforderungen von Art. 10 LBV für die Anerkennung einer neuen Betriebsgemeinschaft mit der Beschwerdegegnerin sind nicht erfüllt. Die Vorinstanz ist demnach zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner übergangslos in die Betriebsgemeinschaft der Beschwerdegegner übertragen wurde und für das Jahr 2007 zu anerkennen ist. Die neue Betriebsgemeinschaft der Beschwerdegegner ist von der Erstinstanz zu Recht nicht anerkannt worden.
6.4 Da die Betriebsgemeinschaft der Beschwerdegegner nicht anzuerkennen ist, erübrigen sich weitere Ausführungen zu den Pachtverhältnissen, der ganzjährigen Bewirtschaftung und den weiteren Anforderungen an die Bewirtschafterqualität der Beschwerdegegnerin.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Betriebsgemeinschaft Z._______/Beschwerdegegner per 31. Dezember 2006 zu widerrufen und die fraglichen Produktionsstätten ab 2007 als Einzelbetrieb geführt durch den Beschwerdegegner zu registrieren sind. Demnach ist die Beschwerde des beschwerdeführenden Amts vom 30. November 2009 gutzuheissen und der Entscheid der Vorinstanz vom 29. Oktober 2009 aufzuheben. Der Entscheid der Erstinstanz vom 15. Oktober 2007 ist in der Sache zu bestätigen.
8.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da es sich um das zweite Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht in dieser Sache handelt, konnte das Verfahren ohne erheblichen Aufwand erledigt werden. Aufgrund dessen und den gesamten Umständen rechtfertigt es sich deshalb im vorliegenden Fall den Beschwerdegegnern keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 6 Bst. b des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Das beschwerdeführende Amt hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid der Vorinstanz vom 29. Oktober 2009 aufgehoben und der Entscheid der Erstinstanz vom 15. Oktober 2007 im Sinne der Erwägungen, insbesondere Erwägung 7, bestätigt.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigung ausgesprochen.
3.
Dieses Urteil geht an:
das beschwerdeführende Amt (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger Anita Kummer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 11. März 2010