bvger · C-2400/2006 · 2007-10-15 · de
C-2400/2006

Berufliche Vorsorge (Übriges)

Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-2400/2006
Urteil vom 15. Oktober 2007
Besetzung
Richter Eduard Achermann (Vorsitz), Richterin Franziska Schneider, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiber Daniel Stufetti.
Parteien
P._______ Vorsorgestiftung 3. Säule,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. René Schwarzmann, Schwarzmann Binkert Rechtsanwälte, Theaterstrasse 2, Postfach 163, 8024 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Sozialversicherungen Aufsicht Berufliche Vorsorge, Effingerstrasse 20, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Aufsichtsgebühr.
Sachverhalt:
A.
Mit Schreiben vom 19. Januar 2005 informierte das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) die P._______ Vorsorgestiftung 3. Säule (nachfolgend P._______) über das Inkrafttreten der 1. Revision des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) und deren Auswirkungen auf die Berichterstattung 2004 (act. B 11, Beilage 1). Dabei wies das BSV darauf hin, dass am 1. Januar 2005 Änderungen der Verordnung vom 17. Oktober 1984 über die Gebühren für die Beaufsichtigung von Einrichtungen der beruflichen Vorsorge (VGBV) in Kraft getreten seien, welche Auswirkungen auf die Gebührenhöhe, die Erhebungsbasis und das Prozedere zeitigten.
Bei Vorsorgeeinrichtungen stelle die Summe der per Ende Jahr berechneten reglementarischen Austrittsleistungen die Bemessungsgrundlage dar, bei den Annexeinrichtungen die Bilanzsumme beziehungsweise die Anzahl der Sondervermögen.
Am 14. Oktober 2005 stellte das BSV der P._______ dann die Aufsichtsgebühr für das Jahr 2004 in Rechnung. Gestützt auf Art. 63a BVG und Art. 3 VGBV errechnete es eine Jahresgebühr von Fr. 63'517.- gegenüber einer solchen von Fr. 3'500.- für das Jahr 2003. Mit Schreiben vom 24. November 2005 (act. B 11, Beilage 3) ersuchte die P._______ das BSV um Erklärung, weshalb die Jahresgebühr so stark erhöht worden sei, und wies auf Ungleichbehandlungen mit unter kantonaler Aufsicht stehenden Vorsorgestiftungen hin.
Das BSV erläuterte am 20. Dezember 2005 (act. B 11, Beilage 3) das bei der Revision der VGBV angewandte Prozedere. Gegen die Revision seien von keiner Seite Einwände erhoben worden. Für Annexeinrichtungen, das heisst Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, aber keine Vorsorgeeinrichtungen sind (so z.B. Säule 3a-Stiftungen) werde die Aufsichtsgebühr neu auf der Basis des Vermögens errechnet, wobei als Vermögen die in der kaufmännischen Bilanz ausgewiesene Summe der Aktiven gelte, bei der P._______ per 31. Dezember 2004 Fr. 4'555'158'762.-. Gemäss Art. 3 VGBV gelte bis Fr. 100'000'000.- ein Ansatz von 0.020 Promillen, ab Fr. 100'000'001.- bis Fr. 1'000'000'000.- ein Ansatz von 0.017 Promillen und ab Fr. 1'000'000'001.- bis Fr. 10'000'000'000.- ein Ansatz von 0.013 Promillen. Dies ergebe die Jahresgebühr von Fr. 63'517.-. Bei 140'799 Konten mache dies pro Versicherten einen Betrag von Fr. -.50 aus. Es handle sich um eine pauschale Gebühr, die nicht vom tatsächlichen Aufwand abhange. Die Kantone seien in der Erhebung ihrer Gebühren autonom, was zu unterschiedlichen Gebühren führe.
Auf Begehren der P._______ vom 31. Januar 2006 setzte das BSV die Jahresgebühr 2004 am 6. März 2006 - mit der bereits dargelegten Begründung - verfügungsweise fest (act. B 2, Beilage 1).
B.
Gegen diese Verfügung erhob die P._______ (im Folgenden auch Beschwerdeführerin) am 6. April 2006 Beschwerde bei der Eidgenössischen Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (im Folgenden Beschwerdekommission BVG) und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, da Art. 3 VGBV eine rechtssatzmässige Grundlage fehle (act. B 3).
Mit der 1. BVG-Revision seien auch Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der Vorsorge dienen, der Aufsicht unterstellt worden (Art. 61 BVG). Die Beschwerdeführerin bestreitet indes, dass sie im Sinne von Art. 63a BVG eine Annexeinrichtung darstellt. Die Säule 3a sei der individuellen Vorsorge und nicht der beruflichen Vorsorge zuzuordnen.
Eventualiter macht die Beschwerdeführerin geltend, Art. 3 VGBV fehle eine genügende gesetzliche Grundlage. Diese Bestimmung lege die Höhe der Aufsichtsgebühr nicht selbst fest, sondern halte nur fest, dass zur Deckung der Aufsichtskosten eine Aufsichtsgebühr erhoben werden dürfe. Weitere Kriterien fehlten. Dieser Mangel könne nur dann als geheilt gelten, wenn die so festgelegte Gebühr einer Überprüfung nach Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zugänglich sei. Der Beschwerdeführerin sei eine solche Überprüfung indes nicht möglich. Hinweise für eine einzelfallweise Gebührenbemessung gebe es keine, und die Gebühr stehe in einem offensichtlichen Missverhältnis zur erbrachten Aufsichtsleistung. Weder Kostendeckungs- noch Äquivalenzprinzip seien beachtet worden, weshalb die Gebühr das Legalitätsprinzip verletze; die erhobene Gebühr stelle eine Gemengsteuer dar. Schliesslich sei die erhobene Gebühr auch unverhältnismässig. Rechtsungleich sei zudem, dass für die Annexeinrichtungen die gleichen Promilleansätze gälten wie für die einen viel höheren Aufwand bewirkenden Vorsorgeeinrichtungen.
C.
Mit Vernehmlassung vom 5. Mai 2006 beantragte das BSV die Abweisung der Beschwerde (act. B 11). Art. 82 BVG regle auch Säule 3a-Stiftungen; die Beschwerdeführerin habe denn auch nie bestritten, der Aufsicht des BSV zu unterstehen. Nach Art. 164 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) seien der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand und die Bemessung der Abgaben im Gesetz zu umschreiben, doch dürften die Anforderungen hinsichtlich der Umschreibung der Bemessungsgrundlagen bei gewissen Arten von Kausalabgaben herabgesetzt werden, sofern das Mass der Abgabe nach Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügend begrenzt würden. Die Aufsichtsgebühr sei für Annexeinrichtungen auf Verordnungsebene durch die Bemessungsbasis Vermögen genügend klar bestimmt. Das Kostendeckungsprinzip verlange, dass der Ertrag die gesamten Kosten des Verwaltungszweigs nur geringfügig übersteigen dürfe. Bei den national und international tätigen Einrichtungen betrage der Kostendeckungsgrad nur rund 75%, wobei der Aufwand in Einzelfällen abweiche. Eine gewisse Pauschalisierung sei indes zulässig. Nach dem Äquivalenzprinzip, der gebührenrechtlichen Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips, dürfe eine Abgabe nicht in offensichtlichem Missverhältnis zur erbrachten Leistung stehen. Das Abstellen auf das Vermögen sei insoweit ein sachgerechtes Kriterium als bei grossen Vermögen auch die aufsichtsrechtliche Verantwortung entsprechend hoch sei und die Zahl der Anfragen Versicherter besonders gross sei. 9 - 10 Arbeitstage/Jahr seien für eine Stiftung wie die P._______ ein durchaus realistischer Aufwand. Zur Aufsichtstätigkeit gehörten Urkundenänderungen, Reglementsprüfungen, Berichterstattung, allfällige Massnahmen und die Beantwortung von Fragen der Versicherten. Die Gebühr halte auch dem Äquivalenzprinzip stand. Auch einer Abwägung der öffentlichen und der privaten Interessen halte die strittige Gebühr stand, welche pro Versicherten nur Fr. -.50 ausmache.
D.
Mit Replik vom 12. Juli 2006 hielt die Beschwerdeführerin an ihrem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung und den Ausführungen in ihrer Beschwerde fest (act. B 15). Aus Art. 82 BVG seien nur steuerliche Schlussfolgerungen zu ziehen. Dass die P._______ eine Annexeinrichtung sei, könne daraus nicht abgeleitet werden. Die auf Gesetzesebene festgelegte Bemessungsbasis "auf der Basis des Vermögens und gegebenenfalls der Anzahl Sondervermögen" sei unzureichend. Auf Gesetzesebene fehle zudem ein Höchstbetrag. Hinsichtlich des Äquivalenzprinzips führte die Beschwerdeführerin an, dass besondere Verrichtungen vom BSV noch zusätzlich verrechnet würden. Dazu komme, dass der Anteil Wertschriftensparen aufsichtsrechtlich doppelt mit Gebühren belastet werde, bei der Beschwerdeführerin und bei der Anlagestiftung, über welche das Wertschriftensparen abgewickelt werde.
E.
Am 7. August 2006 leistete die Beschwerdeführerin den von ihr von der Beschwerdekommission BVG mit Zwischenverfügung vom 26. Juli 2006 (act. B 16) geforderten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-.
F.
Mit Duplik vom 30. Oktober 2006 (act. B 25) hielt das BSV am Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest. Es wies auf seine Zuständigkeit nach Art. 84 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) und einem Rundschreiben des Eidgenössischen Departements des Innern vom 1. Februar 1985 an alle seiner Aufsicht unterstellten, im Bereich der beruflichen Vorsorge tätigen Stiftungen hin, in welchem die Übertragung der Aufsicht - auch für Anlagestiftungen - auf das BSV angekündigt wird. Der Beschwerdeführerin seien im Jahr 2004 keine zusätzlichen Gebühren nach Art. 4 VGBV auferlegt worden.
G.
Per 1. Januar 2007 wurde das Beschwerdeverfahren vom Bundesverwaltungsgericht übernommen (Art. 53 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG], SR 173.32). Dieses gab den Parteien am 23. März 2007 die Zusammensetzung des Spruchkörpers bekannt und die Gelegenheit, Ausstandsgründe geltend zu machen (act. 2). Innert der gesetzten Frist sind keine Ausstandsbegehren gestellt worden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 61 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton eine Behörde, welche die Vorsorgeeinrichtungen sowie die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt (Abs. 1). Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen Vorsorgeeinrichtungen sowie Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, der Aufsicht des Bundes unterstehen (Abs. 2).
1.2 Das BSV hat mit dem angefochtenen Entscheid gestützt auf Art. 61 Abs. 2 BVG verfügt. Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 29. Juni 1983 über die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (BVV 1, SR 831.435.1) beaufsichtigt das BSV die Vorsorgeeinrichtungen mit nationalem und internationalem Charakter (zur Streitfrage, ob die Beschwerdeführerin eine Vorsorgeeinrichtung im Sinne von Art. 61 Abs. 2 BVG darstellt, vgl. hinten Ziff. 3.).
1.3 Beschwerden gegen Verfügungen des BSV im Bereich der beruflichen Vorsorge beurteilte gemäss Art. 74 Abs. 1 Bst. a BVG in der bis am 31. Dezember 2006 gültigen Fassung als erste Beschwerdeinstanz die Beschwerdekommission BVG.
Wie dargelegt übernahm das Bundesverwaltungsgericht per 1. Januar 2007 - unter dem Vorbehalt seiner Zuständigkeit - die Beurteilung der am 31. Dezember 2006 bei den Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei den Beschwerdediensten der Departemente noch hängigen Rechtsmittel.
1.3.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden.
Zu den beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen gehören damit auch jene, die das BSV als Aufsichtsbehörde im Bereich der beruflichen Vorsorge erlässt (Art. 33 Bst. d VGG und Art. 74 Abs. 1 BVG).
1.3.2 Auf die vom Bundesverwaltungsgericht übernommenen Beschwerdeverfahren ist das neue Verfahrensrecht anwendbar (vgl. Art. 53 Abs. 2 Satz 2 VGG). Das Verfahren richtet sich im Übrigen nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.4 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin hat als Partei am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat an deren Aufhebung bzw. Änderung ein schutzwürdiges Interesse. Sie ist daher beschwerdebefugt.
1.5 Da der von der BVG verlangte Kostenvorschuss rechtzeitig einbezahlt wurde, ist auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten (Art. 50 u. 52 VwVG).
1.6 In formeller Hinsicht ist zudem festzuhalten, dass die Bestimmungen des am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000 (ATSG, SR 830.1), insbesondere dessen 2. Abschnitt über das Sozialversicherungsverfahren, für den Bereich des BVG mangels eines entsprechenden Verweises nicht anwendbar sind (vgl. Art. 2 ATSG).
2.
Strittig ist, ob die Beschwerdeführerin eine Annexeinrichtung im Sinne von Art. 63a BVG darstellt (s. hinten, Ziff. 3.) und - sofern diese Frage bejaht wird - des Weiteren, ob die Bemessung der der Beschwerdeführerin mit der angefochtenen Verfügung auferlegten Aufsichtsgebühr für das Jahr 2004 gesetzes- und verfassungskonform ist (s. hinten, Ziff. 4.).
3.
Als Erstes wird geprüft, ob die Beschwerdeführerin eine Annexeinrichtung im Sinne von Art. 63a BVG darstellt.
3.1 Dem Gesetz ist nicht direkt zu entnehmen, was unter einer Annexeinrichtung zu verstehen ist.
Das BSV macht geltend, dass mit der 1. BVG-Revision auch Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der Vorsorge dienen, der Aufsicht nach BVG unterstellt worden seien (Art. 61 BVG).
Die Beschwerdeführerin bestreitet dagegen, im Sinne von Art. 63a BVG eine Annexeinrichtung zu sein, weil die Säule 3a der individuellen Vorsorge und nicht der beruflichen Vorsorge zuzuordnen sei.
3.2 Gemäss Art. 111 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) trifft der Bund Massnahmen für eine ausreichende Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Diese beruht auf drei Säulen, nämlich der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, der beruflichen Vorsorge und der Selbstvorsorge (Abs. 1). Im Weiteren fördert der Bund in Zusammenarbeit mit den Kantonen die Selbstvorsorge, namentlich durch Massnahmen der Steuer- und Eigentumspolitik (Abs. 4). Nach Art. 113 BV erlässt der Bund Vorschriften über die berufliche Vorsorge (Abs. 1); die Vorsorgeeinrichtungen müssen bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen (Abs. 4).
3.3 Gemäss Art. 63a Abs. 1 BVG - der mit dem 2. Paket der 1. BVG-Revision per 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist - erhebt die Aufsichtsbehörde des Bundes von den ihrer Aufsicht unterstellten Einrichtungen zur Deckung der Aufsichtskosten unter anderem eine jährliche Aufsichtsgebühr (Bst. a). Die Aufsichtsgebühr wird bei Vorsorgeeinrichtungen auf der Basis der Summe der per 31. Dezember berechneten reglementarischen Austrittsleistungen aller Versicherten nach Artikel 2 des Freizügigkeitsgesetzes vom 17. Dezember 1993 (FZG, SR 831.42), bei den Annexeinrichtungen auf der Basis des Vermögens und gegebenenfalls der Anzahl Sondervermögen bemessen (Abs. 2). Der Bundesrat bestimmt die anrechenbaren Aufsichtskosten und legt den Gebührentarif fest (Abs. 3).
Mit dieser Bestimmung hat der Gesetzgeber im Bereich der beruflichen Vorsorge den Begriff der "Annexeinrichtung" eingeführt.
3.3.1 Der Botschaft des Bundesrates vom 1. März 2000 zur Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (1. BVG-Revision; BBl 2000 2637) ist klar zu entnehmen, dass der Bundesrat als eine der Massnahmen zur Verbesserung der Organisation und Durchführung der beruflichen Vorsorge eine Ausweitung der bisherigen Aufsichtskompetenz vorschlug.
Demnach soll der Anwendungsbereich der Aufsicht des Bundes und der Kantone von den registrierten Vorsorgeeinrichtungen auf die dem FZG unterstellten Vorsorgeeinrichtungen und Anlagestiftungen sowie weitere Einrichtungen ausgeweitet werden. Begründet wurde dieser Vorschlag damit, dass die in Art. 61 BVG verankerte Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen sich ausschliesslich auf registrierte Vorsorgeeinrichtungen bezogen habe, die an der Durchführung der obligatorischen Versicherung im Sinne von Art. 48 Abs. 1 BVG beteiligt seien, und - auf Grund von Art. 89bis Abs. 6 ZGB (SR 210) - auf die als Stiftungen konstituierten Personalfürsorgeeinrichtungen gemäss Art. 331 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220). Nicht erfasst gewesen seien damit sämtliche Einrichtungen, welche die berufliche Vorsorge in einem weiteren Sinne durchführten. Darunter fielen Vorsorgeeinrichtungen, die Leistungen infolge des Eintritts eines Alters-, Todes- oder Invaliditätsrisikos im Sinne von Art. 1 Abs. 2 FZG ausrichteten, ebenso Freizügigkeitseinrichtungen (Bankstiftungen und Versicherungsgesellschaften), welche die Beibehaltung der Vorsorge gewährleisteten, indem sie die Freizügigkeitskonten und -policen verwalteten, sowie die so genannten "Annexeinrichtungen". Bei Letzteren handle es sich um Einrichtungen, die das Vorsorgevermögen verwalteten oder anlegten. Ausser den Versicherungsgesellschaften, die dem Versicherungsaufsichtsgesetz vom 23. Juni 1978 (VAG; SR 961.01) unterstellt seien, unterstünden diese Vorsorgeeinrichtungen der ordentlichen Stiftungsaufsicht gemäss Art. 84 ff. ZGB, sofern sie als Stiftungen konstituiert seien. Die neuen Regelungen über das Verfahren der Gesamt- und Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen machten aber eine Vereinheitlichung der Aufsichtskompetenz über diese Einrichtungen notwendig. Der Bundesrat erachtete es daher als zweckmässig, die Aufsicht über sämtliche Vorsorgeeinrichtungen, die an der Durchführung der obligatorischen und ausserobligatorischen beruflichen Vorsorge beteiligt sind, sowie über diejenigen Einrichtungen, welche die Erhaltung der Vorsorge sicherstellen, die Vorsorgevermögen verwalten oder einen ähnlichen Zweck verfolgen, der gleichen Aufsichtsbehörde zu übertragen (BBl 2000 2669).
Weiter soll gemäss der Botschaft des Bundesrates der Anwendungsbereich von Artikel 61 BVG, also der Inhalt der Aufsichtskompetenz, auf diese Vorsorgeeinrichtungen ausgeweitet werden. Die neue Regelung gelte nur für Einrichtungen, deren Vermögen dauerhaft und ausschliesslich für die berufliche Vorsorge für Tod, und/oder Invalidität bestimmt sei und die auf Grund dieser Tatsache in den Genuss einer Steuerbefreiung kämen (BBl 2000 2670, ebenso 2698 - 2699). Die Steuerbefreiung ist in Art. 80 und 82 BVG geregelt.
Diese Erkenntnisse und Vorschläge des Bundesrates zur Änderung der Aufsichtskompetenz sowie der neuen Kompetenz zur Erhebung einer Aufsichtsgebühr bei Annexeinrichtungen und der entsprechenden Bemessungsgrundlage (Art. 61 Abs. 1, 62 Abs. 1 und Art. 63a BVG) wurden von beiden Räten diskussionslos übernommen (AB 2002 N 555, AB 2002 S 1051; AB 2003 N 630). Der Vorschlag für den Erlass von Art. 63a BVG stammte von der vorberatenden Kommission des Ständerates.
3.3.2 Auch wenn der Bundesrat in der Botschaft zur 1. BVG-Revision die Einrichtungen der Säule 3a nicht ausdrücklich erwähnt hat (vgl. Hans-Ulrich Stauffer, Berufliche Vorsorge, Zürich 2005, S. 608, Rz. 1603), erscheint aufgrund der parlamentarischen Beratungen, insbesondere des Erlasses von Art. 63a BVG, klar, dass der Gesetzgeber die Annexeinrichtungen generell der Aufsicht nach BVG unterstellte (vgl. Carl Helbling, Personalvorsorge und BVG, 8. Auflage, Bern 2006, S. 741). Eine Befreiung jener Annexeinrichtungen von der Aufsicht über die berufliche Vorsorge, welche im Bereich der Säule 3a tätig sind, hat der Gesetzgeber nicht vorgesehen. Damit hat der Gesetzgeber aufsichtsrechtlich die Annexeinrichtungen der Säule 3a den "Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen" gleichgesetzt (Art. 61 und 62 Abs. 1 BVG).
Entsprechend Art. 49 Abs. 2 Ziff. 14 und 15 BVG (Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Aufsicht auf die im überobligatorischen Bereich tätigen registrierten Vorsorgeeinrichtungen) ergänzte der Gesetzgeber auch Art. 89bis Abs. 6 ZGB (Ziff. 12 und 13) betreffend die auf dem Gebiet der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge tätigen Personalvorsorgestiftungen. Damit sind für diese ebenfalls die Bestimmungen des BVG betreffend die Aufsicht anwendbar.
3.4 Dass auch Annexeinrichtungen der Säule 3a der Aufsicht über die berufliche Vorsorge unterstellt wurden, hatte seinen Grund unter anderem in der in Art. 82 Abs. 1 BVG statuierten steuerlichen Gleichstellung anderer Vorsorgeformen (vgl. Verordnung vom 13. November 1985 über die steuerliche Abzugsberechtigung für Beiträge an anerkannte Vorsorgeformen [BVV 3], SR 831.461.3). Die Bestimmungen des Zweiten Titels des BVG, "Steuerliche Behandlung der Vorsorge", gelten nach Art. 80 Abs. 1 BVG auch für die nicht im Register für die berufliche Vorsorge eingetragenen Vorsorgeeinrichtungen, wobei Art. 82 BVG eine Bestimmung betreffend die Gleichstellung anderer Vorsorgeformen enthält. Aufgrund dieser Gleichstellung hat der Gesetzgeber den Rechtsweg für Streitigkeiten aufgrund von Art. 82 Abs. 2 BVG in Art. 73 BVG geregelt (Abs. 1 Bst. b).
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die Stiftungen der Säule 3a dienten ausschliesslich der individuellen Selbstvorsorge. Diese entspreche nicht den für die berufliche Vorsorge geltenden Grundsätzen der Angemessenheit, der Kollektivität, der Gleichbehandlung, der Planmässigkeit sowie dem Versicherungsprinzip. Demzufolge seien die Stiftungen der Säule 3a keine Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen bzw. Annexeinrichtungen. Zu Unrecht: Das Bundesgericht hat zu dieser Problematik ausgeführt, die zweite Säule und die Säule 3a würden beide je in kollektiver bzw. individueller Ausprägung der beruflichen Vorsorge dienen. Deshalb kämen diese in Art. 1 Abs. 3 BVG für den gesamten Bereich der zweiten Säule verankerten Grundsätze analog zur Anwendung, wenn weitere Vorsorgeformen derjenigen der beruflichen Vorsorge gleichgestellt würden, soweit die gesetzlichen Bestimmungen nichts anderes vorsähen. Das gelte auch für die berufliche Vorsorge der Säule 3a (Urteil des Bundesgerichts 2A.292/2006 vom 15. Januar 2007, E.6 mit Hinweisen).
Im Übrigen war bereits der Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975 (BBl 1976 I 149) zu Art. 78 BVG (heute Art. 82 BVG) klar zu entnehmen, dass im Hinblick auf die Gleichstellung anderer Vorsorgeformen unter anderem die Säule 3a-Einrichtungen angesprochen waren (vgl. Ziff. 435).
Aus den genannten Bestimmungen über die steuerliche Behandlung der Vorsorge, insbesondere aber aus Art. 82 BVG, lassen sich mithin keine Argumente finden, die gegen eine Unterstellung der anderen anerkannten Vorsorgeformen, so z.B. der Annexeinrichtungen der Säule 3a, unter der Aufsicht nach BVG sprechen (vgl. BGE 124 II 383 und Urteil des Bundesgerichts 2A.292/2006 vom 15. Januar 2007).
3.5 In Ausführung von Art. 63a BVG hat der Bundesrat in Art. 4b BVV 1 bestimmt, dass die Aufsichtsbehörde für Einrichtungen, die keine Vorsorgeeinrichtungen sind, jedoch dem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, die Bestimmungen für Vorsorgeeinrichtungen sinngemäss anwenden kann, soweit für diese Einrichtungen nicht besondere Bestimmungen bestehen. Ebenso hat der Bundesrat in Art. 47 Abs. 1 der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2, SR 831.441.1) die Rechnungslegungspflicht, deren Einhaltung von der Aufsichtsbehörde zu überwachen ist (Art. 47 Abs. 1 BVV 2 i. V. m. Art. 62 Abs. 1 Bst. b BVG), neben den Vorsorgeeinrichtungen auch auf andere Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, ausgedehnt. Art. 47 Abs. 1 BVV 2 erwähnt unter anderem ausdrücklich "Einrichtungen für anerkannte Vorsorgeformen nach Art. 82 BVG", also die sog. "Säule 3a-Einrichtungen" sowie generell Anlagestiftungen.
3.6 Auch Ziffer 1.6 der Botschaft des Bundesrates vom 15. Juni 2007 zur Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Strukturreform; BBl 2007 5669), welche sich auf die Empfehlungen der Expertenkommission Strukturreform stützte, ist zu entnehmen, dass mit der 1. BVG-Revision die Aufsicht über die Säule 3a gesetzlich auf BVG-Ebene statuiert worden ist, während sie - für die hier in Frage stehende Bank-Stiftung - vorher ausschliesslich auf der Ebene der ZGB-Stiftungsaufsicht geregelt war.
3.7 Nach dem Gesagten steht für das Bundesverwaltungsgericht fest, dass der Gesetzgeber auch Annexeinrichtungen der Säule 3a der Aufsicht über die berufliche Vorsorge nach Art. 61 BVG unterstellt hat. Die Beschwerdeführerin ist eine Vorsorgestiftung der Säule 3a und gilt daher als Annexeinrichtung im Sinne von Art. 63a BVG.
Steht fest, dass die Beschwerdeführerin eine Annexeinrichtung darstellt, welche der Aufsicht nach BVG unterliegt - hier der Aufsicht des BSV - so kann Letzteres nach Art. 63a BVG für seine Aufwendungen wie dargelegt unter anderem eine jährliche Aufsichtsgebühr erheben (Art. 63a BVG).
Die näheren Bestimmungen über die zu erhebenden Gebühren sind der vom Bundesrat gestützt auf Art. 63a Abs. 3 BVG erlassenen Verordnung vom 17. Oktober 1984 über die Gebühren für die Beaufsichtigung von Einrichtungen der beruflichen Vorsorge (VGBV, SR 831.435.2) zu entnehmen.
4.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die erhobene Aufsichtsgebühr stelle eine Kausalabgabe dar, welcher eine genügende gesetzliche Grundlage fehle. Gegenstand der Abgabe und deren Höhe müssten in den Grundzügen auf Gesetzesebene geregelt sein. Diese Anforderungen dürften nur herabgesetzt werden, wenn sich die konkrete Abgabe aufgrund des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips genügend begrenzen lasse.
4.1 Die herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe dann als Steuer zu qualifizieren ist und damit einer verfassungsmässigen Grundlage bedarf, wenn kein individueller Zurechnungszusammenhang zwischen dem Abgabepflichtigen und dem Abgabeverwendungszweck besteht (keine Individualäquivalenz; vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2265/2006 vom 14. September 2007 i.S. W.). Allerdings ist die Abgrenzung zwischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Aufsichtsabgabe im Einzelfall nicht immer eindeutig.
4.2 Wie im zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts dargelegt, qualifiziert das Bundesgericht nicht jede Abgabe, der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht, als Steuer. So hat es etwa in einem kürzlich ergangenen Entscheid im Zusammenhang mit einer Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechenbare Gegenleistungen darstellte, von einer "mit einer Kostenanlastungssteuer vergleichbaren Sonderabgabe" gesprochen (Urteil des Bundesgerichts vom 22. März 2006, 2A.62/2005, E. 4.4.2.2) und in einem anderen neuen Entscheid die Aufsichtsabgabe als Abgabe für dem Einzelnen nicht zuzuordnende Allgemeindienstleistungen bezeichnet (Urteil des Bundesgerichts vom 24. Oktober 2006, 2A.345/2006, E. 3.2.2).
In der Lehre wird denn auch postuliert, dass Sonderabgaben mit besonderem, gruppenbezogenem Zurechnungszusammenhang, wie gewisse Aufsichtsabgaben, nicht den Steuern, sondern den Kausalabgaben zuzurechnen seien (vgl. Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli 1999, Die Aufsichtsabgaben im Bereich der Banken- und Privatversicherungsaufsicht und der Beitrag zur Unfallverhütung im Strassenverkehr, in: VPB 64.25; so wohl auch Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 11 [Grafik]).
4.3 Gemäss Art. 190 BV (in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung [bis dahin Art. 191 BV]) sind Bundesgesetze für die rechtsanwendenden Behörden massgebend. Das Bundesverwaltungsgericht darf demnach formell-gesetzlichen Normen des Bundesrechts die Anwendung nicht versagen, auch wenn sie die Bundesverfassung verletzen. Es ist vielmehr an die Bundesgesetze gebunden und hat diese anzuwenden (vgl. etwa Yvo Hangartner, Kommentar zu Art. 191 BV, in: Bernhard Ehrenzeller et al., Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Basel/Genf/Lachen 2002, Rz. 4 ff. und 18; Pascal Mahon, Commentaire ad art. 191 Cst., in: Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Conféderation suisse, Zurich/Bâle/Genève 2003, n. 8 ff.).
Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der hier zu beurteilenden Aufsichtsabgabe ist damit vor allem der vom Gesetzgeber vorgegebene Sinn und Zweck entscheidend und weniger die dogmatische Einordnung der Abgabe. Auch dann, wenn die Regelung bei richtiger Auslegung von den verfassungsmässigen Grundsätzen betreffend die Abgabeerhebung (insbesondere Art. 127 und 164 BV) abweichen sollte (was hier offen bleiben kann), ist sie im vorliegenden Verfahren anzuwenden (vgl. BGE 131 II 271 E. 7.4).
In diesem Sinne ist daher im Folgenden zu prüfen, ob die Bemessung der der Beschwerdeführerin mit der angefochtenen Verfügung auferlegten Aufsichtsgebühr für das Jahr 2004 gesetzeskonform ist.
5.
5.1 Gemäss Art. 63a Abs. 2 BVG wird die jährliche Aufsichtsgebühr bei den Annexeinrichtungen auf der Basis des Vermögens und gegebenenfalls der Anzahl Sondervermögen bemessen.
Die Beschwerdeführerin wies per Ende Dezember 2004 eine Bilanzsumme von Fr. 4'555'158'762.- aus und führte 140'799 Konten. Die Berechnung der Jahresgebühr auf der Basis des Vermögens erfolgt gemäss Art. 3 VGBV aufgrund von Promille-Ansätzen. Bis Fr. 100'000'000.- gilt ein Ansatz von 0.020 Promillen, ab Fr. 100'000'001.- bis Fr. 1'000'000'000.- ein Ansatz von 0.017 Promillen und ab Fr. 1'000'000'001.- bis Fr. 10'000'000'000.- ein Ansatz von 0.013 Promillen.
Aufgrund dieser Ansätze und der Bilanzsumme von Fr. 4'555'158'762.- ergibt sich die Jahresgebühr von Fr. 63'517.- (Fr. 2'000.- + Fr. 15'300.- + Fr. 46'217.-).
5.2 Die Beschwerdeführerin erachtet diese Aufsichtsgebühr als zu hoch, insbesondere im Vergleich zu der für das Jahr 2003 erhobenen Jahresgebühr von Fr. 3'500.-.
Das BSV relativiert die an sich hohe Gebühr mit dem kleinen, sich pro Versicherten ergebenden Betrag von Fr. -.50. Im Weiteren machte das BSV geltend, die mit der beruflichen Aufsicht eingenommenen Gebühren deckten nur rund 75% der dem Amt entstehenden Kosten.
5.3 Die Bundesverfassung erhebt in Art. 5 Abs. 1 BV das Gesetzmässigkeitsprinzip zu einem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz. Art. 164 Abs. 1 BV konkretisiert das Legalitätsprinzip für die Bundesgesetzgebung.
Dem Legalitätsprinzip entsprechend müssen Abgaben - von Kanzleigebühren abgesehen - rechtssatzmässig festgelegt sein. Den rechtsanwendenden Behörden darf kein übermässiger Spielraum verbleiben, und die Abgabepflichten müssen voraussehbar und rechtsgleich sein (vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d und [für Steuern] 127 Abs. 1 BV; BGE 130 I 113 E. 2.2; 132 II 371 E. 2.1; 131 II 735 E. 3.2. je mit Hinweisen). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur rechtssatzmässigen Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen festlegen.
Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Abgaben gelockert: Sie dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und die erwähne Schutzfunktion nicht allein der Gesetzesvorbehalt erfüllt (vgl. 132 II 371 E. 2.1).
Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach je nach der Art der Abgabe differenziert zu beurteilen. Das Prinzip darf indes weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch geriete.
5.4 Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei Gebühren eine gewisse Pauschalisierung zulässig und würde das Kostendeckungsprinzip selbst dann nicht verletzt, wenn eine Gebühr im Einzelfall höher wäre als die dafür aufgewendeten Kosten (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2P.87/2006 vom 14. Februar 2007, E. 3.5).
5.5 Die Beschwerdeführerin stellt vorliegend den Kostendeckungsgrad von rund 75% nicht konkret in Frage und hält bloss fest, sich dazu nicht äussern zu können. Dem Tätigkeitsbericht 2005 des BSV (www.sozialversicherungen.admin.ch/storage/documents/2717/2717_1_de.pdf) - welcher im Übrigen detailliert darlegt, welche Aufgaben das BSV im Rahmen seiner Aufsicht ausübt - ist zu entnehmen, dass sich der Selbstfinanzierungsgrad der direkten Bundesaufsicht nach der Änderung der VGBV von 30% auf 70% erhöhen sollte. Sofern die durch Beschwerden blockierten Gebühren bestätigt würden, ergebe sich ein Kostendeckungsgrad von 77%. Das Bundesverwaltungsgericht geht daher mit dem BSV davon aus, dass die Gebühren der Aufsicht über die berufliche Vorsorge höchstens kostendeckend sind und keine Einnahmen generieren (dazu vgl. Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [Strukturreform] vom 15. Juni 2007, Ziff. 3.1, BBl 2007 5711).
Die Beschwerdeführerin stellt im Übrigen auch keine entsprechenden Beweisanträge, und Anhaltspunkte für eine gegenteilige Annahme liegen ebenfalls nicht vor.
5.6 Zu prüfen bleibt daher noch, ob die erhobene Gebühr einer Überprüfung nach dem Äquivalenzprinzip standhält.
5.6.1 Bei verschiedenen Abgabearten wie z.B. jenen im Banken- und Versicherungsbereich erweist sich gemäss dem zitierten Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli 1999 (vgl. VPB 64.25) aufgrund der nicht zurechenbaren Individualäquivalenz die Überprüfung anhand des Äquivalenzprinzips als nicht oder nicht in erforderlicher Weise möglich. In solchen Fällen ist es dann Sache des Gesetzgebers, die Interessenlage konkret zu würdigen, d. h. die Wertung über die Angemessenheit der Abgabeerhebung vorzunehmen und die Grundzüge solcher Abgaben angesichts des Wertungsspielraums selbst festzulegen. Das heisst, dass Subjekt, Objekt und, soweit sich dies nicht bereits aus der Festlegung von Subjekt und Objekt ergibt, auch die Bemessungsgrundlage der Abgabe im formellen Gesetz selber festgelegt werden müssen.
5.6.2 In diesem Sinne hat der Gesetzgeber in Art. 63a BVG die Bemessungsgrundlage in allgemeiner, auf alle Fälle anwendbarer Weise festgelegt und bestimmt, dass die Bemessung auf der Basis des Vermögens, gegebenenfalls der Anzahl der Sondervermögen erfolgt.
Art. 63a BVG umschreibt den Kreis der Abgabepflichtigen, hier unter anderem die Annexeinrichtungen, den Gegenstand der Gebühr, eine jährliche Aufsichtsgebühr, sowie den Bemessungsgrundsatz, die Vermögensbasis oder die Zahl der Sondervermögen. Für alles Weitere verweist der Gesetzgeber auf die vom Bundesrat zu erlassende Gebührenverordnung. Eine Maximalgebühr (Fr. 100'000.-) wird erst auf Verordnungsebene festgelegt.
5.6.3 Dass es sich vorliegend um eine Aufsichtsabgabe handelt, kann nicht ernsthaft in Zweifel gezogen werden. Die vom BSV vorgenommenen Prüfungen sind typisch aufsichtsrechtlicher Natur und erfolgen aufgrund von Art. 62 BVG.
5.6.4 Bei Gebühren steht der Abgabe eine staatliche Gegenleistung gegenüber, welche dem Abgabepflichtigen in der Regel individuell zurechenbar ist (sog. Individualäquivalenz).
In einem gewissen Umfang ist dies auch bei Aufsichtsgebühren der Fall, doch handelt es sich letztlich oft um Mischrechnungen von individuell zurechenbarem und pauschal angerechnetem Aufwand.
Die Erhebung der Gebühren erfolgt grundsätzlich kraft Sachzusammenhangs, d. h. gestützt auf eine Sachkompetenz des Bundes (hier der dargelegten Aufsicht über die berufliche Vorsorge). Die staatliche Gegenleistung als solche und der erforderliche Sachzusammenhang stehen hier nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausser Frage.
Strittig ist, ob die erhobene Gebühr der erbrachten Aufsichtsleistung äquivalent ist.
5.6.5 Vorerst ist nicht dargetan, dass die im Rahmen der Aufsicht über die Beschwerdeführerin getätigten Aufwendungen im Verhältnis zur Aufsicht über andere vergleichbare Vorsorgeeinrichtungen weniger Aufwand verursacht hätten.
Wie weit das Äquivalenzprinzip bei Aufsichtsabgaben überhaupt zur Überprüfung der Abgabe herangezogen werden kann, da die mit der Aufsichtsabgabe finanzierte Amtstätigkeit den einzelnen Abgabepflichtigen nicht individuell zugerechnet werden kann, ist zudem strittig (vgl. Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli 1999, VPB 64.25, und Botschaft des Bundesrates betreffend das Bundesgesetz über die Erhebung von Gebühren und Abgaben im Bereich des UVEK vom 22. Oktober 2003, Ziff. 1.1.2 [BBl 2003 7769], sowie die entsprechenden Nichteintretensbeschlüsse der Eidgenössischen Räte [AB 2004 S 842 und 2005 N 1833]).
5.6.6 In diesem Rahmen stellt das Bundesverwaltungsgericht bei der Überprüfung der Äquivalenz der erhobenen Jahresaufsichtsgebühr vorerst fest, dass die erhobene Gebühr nur rund 2 Drittel der in der Verordnung festgelegten Maximalgebühr von Fr. 100'000.- ausmacht und der Gebührenrahmen nicht ausgeschöpft wurde.
Die Beschwerdeführerin ist zudem eine der grossen Säule 3a-Vorsorgestiftungen mit 140'799 Konten. Diesbezüglich weist das BSV zu Recht darauf hin, dass demzufolge auf ein Konto nur eine Jahresaufsichtsgebühr von Fr. -.50 entfalle. Auch wenn die Gebühren der Beschwerdeführerin und nicht den Versicherten in Rechnung gestellt werden, ist diesem Aspekt hinsichtlich der Äquivalenz der Gebühr und auch der Verhältnismässigkeit derselben (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) besondere Bedeutung beizumessen (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 10/2003, S. 522, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Zahl der Konten ist im Übrigen insoweit von Bedeutung, als das BSV zu Recht darauf hinweist, dass die Aufsichtsbehörden insbesondere bei grossen Vorsorgeeinrichtungen mit einer Vielzahl von Anfragen von Versicherten konfrontiert werden, welche bei der Beurteilung der Äquivalenz mit zu berücksichtigen sind.
In Anbetracht dieser Aspekte erachtet das Bundesverwaltungsgericht die in Rechnung gestellte Jahresgebühr auch unter dem Aspekt der Äquivalenz als bundesrechtskonform.
5.7 Dass die Jahresgebühr bisher nur Fr. 3'500.- betrug - ein Betrag, der die Aufwendungen der Aufsichtsbehörde offensichtlich nicht deckte - stellt kein Argument dar, welches die neuen Gebührenansätze in Frage zu stellen vermöchte. Die Beschwerdeführerin hat zu Recht auch nicht geltend gemacht, dass ihr angesichts der erfolgten starken Erhöhung der Jahresgebühr - aus wirtschaftlichen Gründen - eine Übergangsfrist hätte gewährt werden müssen.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren insofern eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes, als gemäss Art. 3 Abs. 3 VGBV für Annexeinrichtungen dieselben Promille-Ansätze und oberen Limiten festgelegt würden wie für Vorsorgeeinrichtungen gemäss Art. 2 Abs. 3 VGBV, obwohl der Aufsichtsaufwand für diese Einrichtungen unterschiedlich sei.
Dabei verkennt sie, dass diese Ansätze notgedrungen auf einer unterschiedlichen Grundlage bemessen werden mussten, weil der für die Vorsorgeeinrichtungen geltende Bemessungsgrundlage der reglementarischen Austrittsleistungen (Art. 2 FZG) nicht auf die Annexeinrichtungen übertragen werden konnte.
Die unterschiedliche Bemessungsgrundlage ist im Übrigen in Art. 63a Abs. 2 BVG ausdrücklich vorgeschrieben. Hinsichtlich des geltend gemachten unterschiedlichen Arbeitsaufwands wird auf die Erwägungen in Ziff. 5.6 verweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht sieht daher in der aufgrund des Vermögens bemessenen Gebühren für die Aufsicht über Annexeinrichtungen keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots.
7.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- zu tragen, welche mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet werden.
7.2 Als unterliegende Partei kann der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Dem BSV kann als Bundebehörde keine Parteientschädigung zugesprochen werden (Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Eduard Achermann Daniel Stufetti
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
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