bvger · A-3053/2025 · 2025-03-07 · fr

Principe de la transparence | Principe de la transparence ; décision du 7 mars 2025

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
 
Cour I 
A-3053/2025 
 
 
A r r ê t d u 7 o c t o b r e 2 0 2 5 
Composition 
Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), 
Stephan Metzger, Jürg Marcel Tiefenthal, juges, 
Jérôme Gurtner, greffier. 
Parties 
Nestlé Waters (Suisse) SA, 
représentée par 
Maîtres Emmeline Filliez-Bonnard et Daniel Trajilovic, 
Penalex Avocats SA, 
recourante, 
contre 
A._______, 
Radio Télévision Suisse, 
représenté par 
Maître Ivan Zender, 
BKZ Étude d'Avocats & Notaire, 
intimé, 
Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires 
vétérinaires OSAV, 
autorité inférieure. 
 
Objet 
Principe de la transparence ; décision du 7 mars 2025. 
 


A-3053/2025 
Page 2 
Faits : 
A. 
Selon un communiqué de presse du Ministère public du canton de Vaud 
du 25 juin 2025, lors d’un contrôle effectué le 25 mai 2020 par l’Office de 
la consommation de l’Etat de Vaud (ci-après : l’OFCO), l’utilisation d’un 
procédé de filtration sur charbon actif a été mise en évidence dans les 
installations d’Henniez, propriété de la société Nestlé Waters (Suisse) SA 
(ci-après : Nestlé Waters ou la Société). 
B. 
Selon ce même communiqué, l’OFCO a recommandé à Nestlé Waters de 
demander une dérogation à l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des 
affaires vétérinaires (ci-après : l’OSAV). 
C. 
Le 16 décembre 2020, Nestlé Waters a déposé une demande de 
dérogation auprès de l’OSAV afin de régulariser l’utilisation de la filtration 
sur charbon actif. 
D. 
Le 24 juin 2021, l’OSAV a rejeté la demande de Nestlé Waters, considérant 
que la législation sur les denrées alimentaires ne prévoyait pas de 
dérogation en la matière. 
E. 
Des échanges ont ensuite eu lieu entre des représentants de la Société, 
de l’OSAV et de l’OFCO, puis une rencontre a été organisée le 5 novembre 
2021 au siège de la Société, à Henniez (VD). 
F. 
Le 18 novembre 2021, un collaborateur de l’OSAV a envoyé un courriel au 
Directeur général de la société pour lui demander s’il pouvait lui transmettre 
les diapositives de leur présentation du 5 novembre 2021 au format PDF, 
comme cela avait été convenu. 
G. 
Le 13 décembre 2021, le Directeur général de la Société a envoyé un 
courriel à l’OSAV dans lequel il revenait sur la rencontre du 5 novembre 
2021 et joignait un fichier PDF de la présentation. Il remerciait également 
l’OSAV pour le climat d’ouverture et de transparence qui avait prévalu lors 
des discussions. Concernant le document PDF remis, il soulignait qu’il 
avait « pu convaincre [sa] hiérarchie de partager en toute transparence et 


A-3053/2025 
Page 3 
totale confiance ce document avec certaines données sensibles », et 
demandait à l’OSAV de le traiter « avec la confidentialité requise pour qu’il 
reste uniquement entre [ses] mains ». 
Dans les options d’envoi de ce courriel, celui-ci était classé dans la 
catégorie « Confidentiel ». 
H. 
Le 21 décembre 2021, l’OSAV a répondu au courrier électronique précité 
de la Société. Cette réponse contenait un résumé de la position des parties 
concernant la demande de dérogation déposée par la Société, ainsi que la 
suite de la procédure envisagée. 
Dans les options d’envoi de ce courriel, celui-ci comportait également 
l’indication « Confidentiel » en allemand (« Vertraulichkeit : Vertraulich »). 
I. 
Le 14 février 2024, A._______ (ci-après : le requérant), recherchiste à la 
RTS Radio Télévision Suisse, a adressé à l’OSAV un courriel dans lequel 
il demandait l’accès aux documents suivants : 
« L’ensemble du dossier (à notre connaissance, années 2020 et suivantes) 
qui concerne l’utilisation d’un filtrage à charbon actif par un producteur d’eau 
minérale. 
Nous souhaitons notamment accéder aux échanges entre l’OFCO (VD) et 
l’OSAV et entre l’entreprise concernée et l’OSAV ». 
Le requérant précisait encore que tous les documents pouvaient être 
anonymisés, à savoir le nom de l’entreprise et les données des personnes. 
J. 
Par courriel du 1er mars 2024, l’OSAV a informé la Société de cette 
demande d’accès et lui a imparti un délai pour prendre position. Il lui a 
également indiqué avoir « procédé au caviardage de toutes les données 
personnelles, ainsi que les informations pour lesquels (sic) [la Société] 
[avait] demandé la confidentialité selon l’art. 7 al. 1 let. h LTrans (cf. [le 
courriel de la Société] du 13 décembre 2021) ». 
K. 
Par courrier du 11 mars 2024, la Société a indiqué à l’OSAV que ses 
derniers contacts avec l’OFCO « sembl[ai]ent indiquer qu’une procédure 
concernant l’utilisation de filtres à charbon actif par [la] société [était] 
toujours ouverte », ce qui empêcherait l’accès aux documents en question. 


A-3053/2025 
Page 4 
Elle a par ailleurs relevé que la confidentialité qu’elle avait requise par 
courriel du 13 décembre 2021 « portait en réalité sur tout le document 
transmis et non sur les seuls passages que [l’OSAV avait] choisi de 
caviarder ». 
L. 
Par courriel du 12 mars 2024, l’OSAV a consulté l’OFCO qui a confirmé par 
courriel du même jour l’existence d’une procédure en cours à l’encontre de 
la Société. 
M. 
Le 30 mai 2024, une procédure de médiation s’est tenue auprès du 
Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (ci-après : 
PFPDT) en la présence du requérant et de l’OSAV. A cette occasion, il a 
été convenu de ce qui suit : 
- 
L’OSAV consulte, d’ici fin août 2024, sa hiérarchie et Nestlé Waters afin 
d’obtenir leur accord en vue d’une consultation sur place, par le 
demandeur, des documents concernés par la procédure de médiation. 
- 
Si Nestlé Waters et la hiérarchie de l’OSAV acceptent, l’OSAV propose 
des modalités de consultation au demandeur, également d’ici fin août 
2024. 
- 
Le demandeur consulte les documents, en cas d’accord sur les 
modalités, dans le mois qui suit. 
- 
Le demandeur, à l’issue de la consultation, dans un délai de deux 
semaines, informe le PFPDT et l’OSAV de l’état de sa demande en 
médiation. 
N. 
Par courriel du 2 juillet 2024, l’OSAV a informé la Société de l’accord faisant 
suite à la médiation du 30 mai 2024. 
O. 
Par courriel du 9 juillet 2024, la Société a notamment indiqué qu’en raison 
de la procédure en cours, elle ne voyait pas de raison de modifier sa 
position quant à son refus de partager les documents demandés avec la 
presse. 
P. 
Le 21 novembre 2024, le PFPDT a établi une recommandation dans 


A-3053/2025 
Page 5 
laquelle il invite l’OSAV à accorder l’accès aux documents demandés, sous 
réserve des données personnelles autres que celles relatives à l’entreprise 
concernée. En substance, il estime que les documents requis n’ont pas été 
émis ni ordonnés par des autorités judiciaires dans le cadre de la 
procédure cantonale en cours. Il considère également que les conditions 
permettant de refuser l’accès en raison de la confidentialité des documents 
n’étaient pas remplies. 
Q. 
Le 29 novembre 2024, la Société a requis de l’OSAV qu’il prenne une 
décision. 
R. 
Par décision du 7 mars 2025, l’OSAV a décidé d’accorder entièrement 
l’accès aux documents requis, à l’exception des données personnelles qui 
seront caviardées (ch. 2). 
S. 
Par acte du 28 avril 2025, la Société (ci-après : la recourante) a interjeté 
un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral 
(ci-après : le Tribunal, la Cour de céans ou le TAF). Elle a conclu, 
principalement, avec suite de frais et dépens, à ce que la décision de 
l’OSAV soit réformée en ce sens que l’accès aux documents requis est 
partiellement admis, à l’exception du courrier électronique du 13 décembre 
2021 et de son annexe, à savoir la présentation du 5 novembre 2021 avec 
la mention « CONFIDENTIEL » intitulée « Une bonne eau, c’est d’abord 
une nature préservée », visite et entretien avec OSAV et SPEI CANTON 
VD », ainsi que du courrier électronique du 21 décembre 2021, et des 
données personnelles caviardées dans les autres courriers électroniques 
et documents contenus dans le dossier. Subsidiairement, elle a conclu à 
l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’OSAV afin 
qu’il rende une nouvelle décision. 
T. 
Le 23 juin 2025, l’OSAV a transmis sa réponse au recours, en concluant à 
son rejet. 
U. 
Le 4 juillet 2025, l’intimé a déposé sa réponse au recours, en concluant 
également à son rejet, avec suite de frais et dépens. 


A-3053/2025 
Page 6 
V. 
Le 12 septembre 2025, la recourante a déposé ses observations finales. 
W. 
Les autres faits seront repris, en tant que besoin, dans les considérants qui 
suivent. 
 
Droit : 
1. 
La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral n’en dispose pas 
autrement (cf. art. 37 LTAF, RS 173.32). Le Tribunal administratif fédéral 
examine d’office sa compétence (cf. art. 7 PA) et librement la recevabilité 
des recours qui lui sont soumis. 
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, non pertinentes 
en l’espèce, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de l’art. 31 
LTAF, des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA, prises par les 
autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF. L’OSAV est une autorité au sens de 
la lettre d de cette dernière disposition et l’acte attaqué, en ce qu’il crée 
des droits ou obligations, revêt les caractéristiques matérielles (cf. art. 5 
al. 1 PA) et formelles (cf. art. 35 PA) d’une décision, si bien que le Tribunal 
administratif fédéral est compétent pour examiner le présent recours 
(cf. arrêt du TAF A-6192/2015 du 11 janvier 2017 consid. 1.1). 
1.2 La recourante a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure. Elle 
est particulièrement atteinte et a un intérêt digne de protection à requérir 
son annulation ou sa modification (cf. art. 48 al. 1 PA). Elle a donc qualité 
pour recourir. 
1.3 Présenté dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 al. 1 
PA) prescrits par la loi, le recours s’avère ainsi recevable, si bien qu’il 
convient d’entrer en matière. 
2. 
2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’une pleine 
cognition. Il revoit librement l’application du droit par l’autorité inférieure 
(cf. art. 49 PA), y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation 
(let. a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) 


A-3053/2025 
Page 7 
et l’opportunité de la décision attaquée (let. c), tous griefs que le recourant 
peut soulever à l’appui de son recours. Conformément à la maxime 
inquisitoire, le Tribunal vérifie d’office les faits constatés par l’autorité 
inférieure (cf. art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties 
(cf. art. 13 PA). 
2.2 Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par les motifs 
invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée 
dans la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et 
n’examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les 
arguments des parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 
consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2, 2012/23 consid. 4). 
3. 
Selon la décision attaquée, l’OSAV a accordé l’accès aux documents 
requis par l’intimé, à l’exception des données personnelles qui ont été 
caviardées (décision, ch. 2). Les documents dont l’accès à l’intimé a été 
accordé par l’OSAV ne sont toutefois pas expressément désignés dans la 
décision attaquée, ce qui rend difficile la détermination de l’objet du litige, 
d’autant que la requête de l’intimé est assez large (cf. Faits, let. I supra). Il 
ressort toutefois du dossier de l’OSAV transmis au Tribunal que plusieurs 
documents, dont certaines données ont été caviardées, sont annexés à la 
décision attaquée. Le Tribunal partira donc du principe qu’il s’agit des 
documents dont l’accès a été accordé par l’OSAV à l’intimé. 
Pour une bonne compréhension de l’objet du litige, il s’agit des pièces 
suivantes (dans l’ordre où elles apparaissent) : 
- 
Un courriel du 21 décembre 2021 de l’OSAV adressé à la recourante 
(cf. Faits, let. H supra) ; 
- 
Un courriel du 13 décembre 2021 de la recourante adressé à l’OSAV 
(cf. Faits, let. G supra) ; 
- 
Un courriel du 18 novembre 2021 de l’OSAV adressé à la recourante 
(cf. Faits, let. F supra) ; 
- 
Différents échanges de courriels intervenus entre le 23 juillet et le 
21 septembre 2021 entre l’OSAV et la recourante (cf. Faits, let. E 
supra) ; 


A-3053/2025 
Page 8 
- 
La présentation PowerPoint de la recourante du 5 novembre 2021 
adressée par la recourante à l’OSAV par courriel du 21 décembre 
2021 ; 
- 
La demande de dérogation du 16 décembre 2020 de la recourante 
adressée à l’OSAV (cf. Faits, let. C supra). 
A l’appui de son recours, la recourante demande que la décision de l’OSAV 
soit réformée en ce sens que l’accès aux documents requis soit 
partiellement admis, à l’exception du courrier électronique du 13 décembre 
2021 et de son annexe, à savoir la présentation du 5 novembre 2021 
intitulée « Une bonne eau, c’est d’abord une nature préservée, visite et 
entretien avec OSAV & SPEI CANTON VD », avec la mention 
« CONFIDENTIEL », ainsi que le courrier électronique du 21 décembre 
2021, et les données personnelles caviardées dans les autres courriels et 
documents contenus dans le dossier. 
La recourante considère que la décision de l’OSAV viole l’art. 7 al. 1 let. h 
de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence 
dans l’administration (LTrans, RS 152.3), dans la mesure où la décision 
retient que l’autorité inférieure ne s’est pas explicitement engagée à 
garantir la confidentialité des documents. Selon elle, les courriels des 13 et 
21 décembre 2021, ainsi que la présentation PowerPoint en annexe de ce 
dernier courriel, devraient être soustraits à la consultation des documents 
requis par l’intimé en raison de leur confidentialité. Elle se plaint également 
d’une violation des principes de la bonne foi et de la confiance. 
Au vu de ce qui précède, le Tribunal présentera d’abord le cadre légal 
régissant le principe de la transparence et l’exception prévue à l’art. 7 al. 1 
let. h LTrans (cf. consid. 4 infra), puis les principes de la bonne foi et de la 
confiance (cf. consid. 5 infra), avant d’examiner les griefs invoqués par la 
recourante (cf. consid. 6 infra). 
4. 
4.1 L’art. 6 LTrans garantit un droit général d’accès aux documents officiels. 
Ce droit d’accès général concrétise le but fixé à l’art. 1 de la loi, qui est de 
renverser le principe du secret de l’activité de l’administration au profit de 
celui de la transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité du 
secteur public. Il s’agit en effet de rendre le processus décisionnel de 
l’administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère 
démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des 
citoyens dans les autorités. Tout en améliorant le contrôle de 


A-3053/2025 
Page 9 
l’administration (cf. ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 ; Message du Conseil 
fédéral relatif à la loi fédérale sur la transparence du 12 février 2003, 
FF [Feuille fédérale] 2003 1807 ss [ci-après : Message LTrans], 1819, 
1827 ; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2 ; arrêt du TF 1C_500/2020 du 
11 mars 2021 consid. 3.1). Conformément à ce but, la loi définit de manière 
large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d’application 
à raison de la personne (ratione personae, art. 2 LTrans) ainsi que les 
bénéficiaires et les conditions d’exercice du droit d’accès (art. 6 LTrans). 
Dans les cas spécifiés à l’art. 7 al. 1 LTrans, l’accès aux documents officiels 
est restreint, différé ou refusé. Le législateur a procédé de manière 
anticipée à une pesée des intérêts en cause, dans la mesure où il énumère 
de manière exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés 
apparaissent prépondérants (cf. ATF 144 II 77 consid. 3 et les réf. cit. ; arrêt 
du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.1). 
4.2 Selon l’art. 7 al. 1 let. h LTrans, le droit d’accès est limité, différé ou 
refusé lorsque l’accès à un document officiel peut avoir pour effet de 
divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui 
en a garanti le secret. 
Les autorités fédérales peuvent appliquer l’art. 7 al. 1 let. h LTrans dans 
leurs tâches publiques. Toutefois, afin de respecter la LTrans, il leur 
appartient d’adopter une pratique restrictive et au cas par cas, même si 
elles devraient renoncer pour ce motif à obtenir certaines informations 
(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.2 ; recommandations du 
Préposé du 19 septembre 2019 n° 21, du 12 août 2016 n° 27, du 20 mai 
2016 n° 30, du 20 octobre 2015 n° 41, du 15 octobre 2013 n° 30, du 
17 septembre 2013 n° 25 ; ISABELLE HÄNER, in : Vasella/Blechta [édit.], 
Basler Kommentar DSG/BGÖ, 4e éd., 2024 [ci-après : BSK BGÖ 2024], 
n° 48 ad art. 7 LTrans ; BERTIL COTTIER, in : Brunner/Mader [édit.], 
Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008 [ci-après : Handkommentar 
BGÖ], n° 47 ad art. 7 LTrans). 
Pour pouvoir refuser l’accès à un document officiel sur la base de l’art. 7 
al. 1 let. h LTrans, trois conditions cumulatives doivent être remplies 
(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.2 ; ISABELLE HÄNER, BSK 
BGÖ 2024, n° 47 ad art. 7 LTrans ; BERTIL COTTIER, Handkommentar BGÖ, 
n° 47 ad art. 7 LTrans). 
D’abord, l’information doit avoir été donnée à l’autorité par un particulier (et 
non pas par une autre autorité), ce qui se justifie dans la mesure où les 


A-3053/2025 
Page 10 
documents en mains d’une autorité sont par définition des documents 
officiels et donc soumis au principe de la transparence (cf. Message 
LTrans, ch. 2.2.2.1.8). 
Ensuite, les informations doivent avoir été fournies librement, c’est-à-dire 
avoir été produites sans contrainte, soit en l’absence d’une obligation 
légale ou contractuelle (cf. Message LTrans, ch. 2.2.2.1.8). 
Enfin, il doit y avoir une garantie de confidentialité donnée par 
l’administration qui a expressément accordé cette garantie à la demande 
explicite de l’informateur. Lorsqu’une personne communique librement une 
information à l’administration, sans toutefois préciser que celle-là doit 
demeurer secrète, l’art. 7 al. 1 let. h LTrans ne s’applique pas (cf. ISABELLE 
HÄNER, BSK BGÖ 2024, n° 47 ad art. 7 LTrans). 
4.3 Dans l’arrêt 1C_500/2020 précité du Tribunal fédéral, la question 
litigieuse était de savoir si le PFPDT avait garanti à Swisscom AG et à 
Swisscom (Suisse) AG (ci-après : les recourantes) le secret en ce qui 
concerne les informations que ces dernières lui avaient transmises dans le 
cadre de son activité de conseil en matière de protection des données au 
sens de l’art. 28 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection 
des données (LPD, RS 235.1). Dans ce contexte, le PFPDT avait reconnu 
avoir assuré oralement aux recourantes, lors d’un échange téléphonique, 
qu’il traiterait les informations obtenues de manière confidentielle et ne les 
transmettrait pas. Le Préposé soutenait toutefois que cette garantie de 
confidentialité donnée ne se rapportait qu’à une éventuelle information 
active de sa part, c’est-à-dire qu’il s’était engagé à ne pas rendre 
l’information publique de sa propre initiative avant que les recourantes 
n’aient informé les personnes concernées par la perte de données, et non 
à une information passive dans le cadre d’une éventuelle demande d’accès 
conformément à la LTrans. Autrement dit, le Préposé se serait limité à 
garantir son secret de fonction. Les recourantes contestaient toutefois 
cette argumentation, en soutenant que lorsque la confidentialité est 
garantie avant la divulgation d’une information, il ne peut s’agir que de la 
promesse du secret au sens de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans. Le Tribunal fédéral 
n’a pas suivi l’argumentation des recourantes pour les raisons suivantes. 
Il a jugé qu’une telle interprétation serait contraire au but et au sens de la 
LTrans, ainsi qu’à la volonté du Conseil fédéral. En effet, alors que le secret 
de fonction existe de par la loi et que sa levée constitue l’exception, la 
garantie du secret au sens de la LTrans doit au contraire être octroyée au 
cas par cas, en dérogation au principe de la transparence. Selon le Tribunal 


A-3053/2025 
Page 11 
fédéral, si l’administration pouvait systématiquement accorder des 
garanties de secret, elle se soustrairait à ses obligations de rendre des 
comptes au public, ce qui priverait la LTrans de sa substance et ne 
correspondrait pas à la volonté du législateur. Il estime ainsi que si le 
Préposé peut appliquer l’art. 7 al. 1 let. h LTrans dans le cadre de ses 
tâches publiques, il lui appartient d’adopter une pratique très restrictive 
(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2 ; recommandations du 
Préposé du 19 septembre 2019 n° 21, du 12 août 2016 n° 27, du 20 mai 
2016 n° 30, du 20 octobre 2015 n° 41, du 15 octobre 2013 n° 30 et du 
17 septembre 2013 n° 25). Il souligne également que, dans son message 
relatif à la LTrans, le Conseil fédéral a retenu que « l’assurance du secret 
doit donc, par principe, être demandée et donnée expressément. Les 
demandes ou les garanties implicites ne devraient donc être admises 
qu’avec une très grande retenue. Dans le cas contraire, on risquerait de 
compromettre le but même de la LTrans qui est de faciliter l’accès du public 
aux documents officiels et de promouvoir la transparence dans 
l’administration (voir art. 1 LTrans) » (cf. Message LTrans, ch. 2.2.2.1.8). 
Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a également souligné que les 
recourantes n’avaient pas apporté la preuve qu’elles auraient reçu une 
garantie de confidentialité. Certes, le texte de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans 
prévoit uniquement que l’autorité doit avoir « garanti le secret » des 
informations fournies, sans toutefois prévoir de forme particulière 
(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2). Si la forme écrite de la 
garantie de confidentialité n’est pas obligatoire, elle est toutefois 
recommandée, car elle permet de fournir une preuve. Les recourantes, 
dont les représentants se disaient « expérimentés et préoccupés par la 
divulgation d’informations secrètes et internes », auraient dû, avant de 
transmettre des informations, se référer clairement à l’art. 7 al. 1 let. h 
LTrans ou demander que la garantie du secret revête la forme écrite. Le 
Tribunal fédéral avait également souligné que les recourantes avaient été 
représentées par leurs hauts cadres (les intervenants figurant dans 
l’organigramme des recourantes publié sur Internet), dont certains sont 
suffisamment qualifiés en matière de protection des données et de 
transparence pour ne pas se contenter d’une promesse orale, mais pour 
formaliser par écrit ce genre de garantie avant même de transmettre la 
moindre information (cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2). 
Enfin, le Tribunal fédéral a précisé que les recourantes ne pouvaient pas 
non plus être suivies lorsqu’elles soutenaient qu’il appartenait au Préposé 
(et non à elles) de verbaliser la garantie de confidentialité. En effet, 
l’administration publique n’est pas tenue, de sa propre initiative, d’attirer 


A-3053/2025 
Page 12 
l’attention des privés sur la confidentialité (cf. arrêt du TF 1C_500/2020 
précité consid. 3.3.2 ; recommandations du Préposé du 19 septembre 
2019 n° 21, du 12 août 2016 n° 27, du 20 mai 2016 n° 30, du 20 octobre 
2015 n° 41 et du 15 octobre 2013 n° 30 ; ISABELLE HÄNER, BSK BGÖ 2024, 
n° 48 ad art. 7 LTrans ; BERTIL COTTIER, Handkommentar BGÖ, n° 47 ad 
art. 7 LTrans ; plus nuancé lorsque le Préposé n’intervient pas comme 
n’importe quelle autorité, mais comme conseil en matière de protection des 
données au sens de l’art. 28 LPD : JÉRÔME GURTNER, La jurisprudence des 
tribunaux fédéraux relative à la loi fédérale sur le principe de la 
transparence dans l’administration, in : plaidoyer 4/2022, p. 26-33, p. 29). 
5. 
Dans son argumentation, la recourante invoque également le droit à la 
protection de la bonne foi et le principe de la confiance. 
5.1 Découlant directement de l’art. 9 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et valant pour 
l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le 
justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu’il met dans 
les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après 
des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l’administration (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 131 II 627 consid. 6.1 ; 
arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.4.1). Un renseignement ou une 
décision erronés de l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à 
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à 
condition que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard 
de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les 
limites de ses compétences et que l’administré n’ait pas pu se rendre 
compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu. Il faut 
encore qu’il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se 
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer 
sans subir de préjudice et que la réglementation n’ait pas changé depuis 
le moment où l’assurance a été donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 
131 II 627 consid. 6.1 ; arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.4.1). 
5.2 Le principe de la confiance, découlant de celui de la bonne foi, 
commande aussi à l’administration d’adopter un comportement cohérent et 
dépourvu de contradiction ; la jurisprudence y a recours parfois pour 
corriger les conséquences préjudiciables aux intérêts des administrés qui 
en découleraient (cf. ATF 111 V 81 consid. 6 ; 108 V 84 consid. 3a ; arrêt 
du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.4.1). 


A-3053/2025 
Page 13 
6. 
La recourante reproche à l’autorité inférieure d’avoir violé l’art. 7 al. 1 let. h 
LTrans, dans la mesure où la décision retient que l’autorité inférieure ne 
s’est pas explicitement engagée à garantir la confidentialité des courriels 
des 13 et 21 décembre 2021, ainsi que de la présentation PowerPoint en 
annexe du second de ces courriels. 
6.1 
6.1.1 La recourante admet que les garanties implicites ne peuvent être 
admises qu’avec une très grande retenue. Elle souligne également que 
l’autorité inférieure « reste muette » concernant le courrier électronique du 
13 décembre 2021 dans lequel elle sollicitait expressément la 
confidentialité des documents transmis en annexe. Elle affirme encore 
qu’un courrier électronique du 1er mars 2024 de l’autorité inférieure 
garantirait la confidentialité des informations contenues dans le courrier 
électronique du 13 décembre 2021, à savoir la présentation PowerPoint en 
annexe. Elle ajoute qu’elle a indiqué à l’autorité inférieure, par courriel du 
11 mars 2024, que la confidentialité portait sur l’ensemble du document 
transmis. Elle en déduit donc que l’autorité inférieure a garanti la 
confidentialité de la présentation du 5 novembre 2021, sur laquelle figure 
la mention « CONFIDENTIEL ». 
Par ailleurs, toujours selon la recourante, le principe de la bonne foi aurait 
dû conduire l’autorité inférieure à préciser la portée de la confidentialité si 
sa volonté avait été mal comprise par la recourante, ce qu’elle n’a pas fait. 
A ce titre, elle affirme avoir précisé dans un courriel du 13 décembre 2021 
que c’est uniquement à la suite d’une discussion avec l’autorité inférieure, 
au cours de laquelle la confidentialité a été discutée (preuve en serait 
l’attribution du caractère « confidentiel » à ce courriel), que la recourante a 
décidé de partager, en toute transparence et avec une totale confiance, le 
document en question. Elle estime ainsi avoir placé une confiance légitime 
dans les assurances reçues de l’autorité inférieure et que c’est sur cette 
base qu’elle a adopté son comportement, à savoir la transmission de ce 
document confidentiel. 
6.1.2 De son côté, l’autorité inférieure indique ne pas contester le fait que 
les documents en question émanent d’un tiers (la recourante) et qu’ils lui 
ont été transmis volontairement. Elle estime toutefois que la troisième 
condition exigée par la jurisprudence n’est pas remplie. Selon elle, une 
mention de confidentialité dans un courrier électronique, même 
accompagnée d’une demande de confidentialité, ne saurait suffire à 
engager 
l’autorité 
à 
respecter 
une 
confidentialité 
juridiquement 


A-3053/2025 
Page 14 
contraignante. Elle rappelle à cet égard qu’il faut un engagement explicite, 
intervenu à la suite d’un examen juridique. Or, elle affirme n’avoir formulé 
une telle garantie ni dans son courrier électronique du 21 décembre 2021, 
qui faisait suite à la demande de la recourante, ni dans aucune autre 
communication. Elle affirme même que, dans le courrier électronique du 
« 5 mars 2024 » (recte : 1er mars 2024), faisant suite à la demande 
d’accès, elle a invité la recourante à se prononcer sur la confidentialité des 
documents concernés avant de prendre position. Selon elle, cela démontre 
qu’aucun engagement n’avait été donné et qu’elle n’avait donc jamais 
reconnu le caractère confidentiel des documents, ni explicitement ni 
implicitement. En résumé, l’autorité inférieure considère que les conditions 
d’exclusion prévues à l’art. 7 al. 1 let. h LTrans ne sont pas remplies. 
6.1.3 L’intimé considère que la troisième condition de l’art. 7 al. 1 let. h 
LTrans n’est pas remplie, car l’OSAV ne s’est pas explicitement engagé à 
garantir la confidentialité des documents. Il se réfère à la jurisprudence du 
Tribunal fédéral, qui se réfère elle-même au Message du Conseil fédéral 
(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2). Or, alors qu’il 
appartient à celui qui invoque l’art. 7 al. 1 let. h LTrans d’apporter la preuve 
qu’il a reçu une telle garantie, la recourante n’apporte pas cette preuve. 
Selon la jurisprudence précitée, la garantie doit être donnée de manière 
restrictive, au cas par cas, et non systématiquement, sans quoi la LTrans 
serait privée de sa substance et l’autorité se soustrairait à ses obligations 
de rendre compte au public. 
6.2 
6.2.1 En l’espèce, s’agissant de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans, le Tribunal relève 
en premier lieu que les deux premières conditions de cette disposition sont 
manifestement remplies, ce que les parties ne contestent pas. En effet, 
l’information a bien été fournie par la recourante, un particulier, à une 
autorité, en l’occurrence l’OSAV. Il faut également considérer que 
l’information a été fournie librement, ce qui est à tout le moins le cas de la 
présentation PowerPoint de la recourante du 5 novembre 2021. 
Les parties s’opposent dans leurs écritures concernant la troisième et 
dernière condition de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans. Comme cela a été exposé 
précédemment, les conditions mentionnées par la jurisprudence sont 
strictes : une garantie de confidentialité doit être fournie par l’administration 
qui a expressément accordé cette dernière à la demande explicite de 
l’informateur (cf. consid. 4.2 supra). 


A-3053/2025 
Page 15 
D’une part, comme le démontre l’état de fait (cf. Faits, let. G supra), la 
recourante a expressément demandé à l’autorité inférieure, dans un 
courrier électronique du 13 décembre 2021, de traiter de manière 
confidentielle le document annexé à ce courriel, à savoir sa présentation 
PowerPoint du 5 novembre 2021. Cependant, il convient de noter que le 
Directeur général de la recourante a uniquement demandé que le 
document annexé soit traité de manière confidentielle, afin de rester entre 
les mains de l’autorité inférieure. Autrement dit, la confidentialité n’a jamais 
été expressément requise pour le courrier électronique du 13 décembre 
2021 ou pour la réponse de l’autorité inférieure du 21 décembre 2021. Le 
fait d’avoir choisi l’option « confidentiel » lors de la configuration des 
paramètres d’envoi du courrier électronique n’est pas en soi suffisant pour 
considérer que l’intégralité du message devait être traitée de manière 
confidentielle au sens de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans. Il est tout à fait 
admissible que la protection demandée pour le courrier électronique et son 
annexe ne soit pas nécessairement la même, ce qui est précisément le cas 
ici. La protection a en effet expressément été demandée pour le document 
joint mais pas pour le message d’envoi. Par ailleurs, il est important de 
souligner que l’expéditeur n’a pas demandé à l’autorité inférieure de lui 
répondre de manière confidentielle. Cette omission permet d’écarter toute 
demande de confidentialité concernant la réponse de l’autorité inférieure 
du 21 décembre 2021. 
L’art. 7 al. 1 let. h LTrans ne s’applique ainsi pas aux deux documents en 
question. Il convient donc uniquement d’examiner si la recourante peut se 
prévaloir de la confidentialité concernant le document annexé à son 
courrier électronique du 13 décembre 2021. 
6.2.2 Le Tribunal de céans relève encore à ce sujet que le Directeur 
général de la recourante ne s’est certes pas expressément référé à l’art. 7 
al. 1 let. h LTrans dans son courrier électronique du 13 décembre 2021 
adressé à l’autorité inférieure. Cependant, selon le Tribunal, cette mention 
n’était pas indispensable en l’espèce, dès lors que la demande était claire. 
Il serait d’ailleurs excessivement formaliste d’exiger une référence 
expresse à la disposition légale précitée. En résumé, on peut donc partir 
du principe qu’il y a eu une demande explicite de la part de la recourante 
pour que l’annexe à son courrier électronique soit traitée de manière 
confidentielle par l’autorité inférieure, conformément à l’art. 7 al. 1 let. h 
LTrans. 
6.2.3 Toutefois, selon la jurisprudence, qui pose des conditions strictes, 
comme on l’a vu (cf. consid. 4 supra), cette demande de confidentialité 


A-3053/2025 
Page 16 
n’est pas encore suffisante pour considérer que les conditions de l’art. 7 
al. 1 let. h LTrans sont remplies. En effet, l’administration doit encore 
accorder expressément la confidentialité à la personne qui en fait la 
demande. 
Au vu de ces exigences, il faut bien comprendre qu’il est risqué pour un 
particulier de demander à une autorité de lui garantir la confidentialité d’un 
document tout en le joignant à sa demande. Si l’on ne peut pas exclure 
que l’autorité accorde la confidentialité, la personne qui a communiqué le 
document ne peut plus faire marche arrière si l’autorité décide de ne pas 
l’accorder. Il convient de rappeler que depuis l’entrée en vigueur de la 
LTrans le 1er juillet 2006, les documents qui sont communiqués à 
l’administration fédérale deviennent en effet des documents officiels au 
sens de l’art. 5 LTrans, pour lesquels un droit d’accès a été prévu par la loi 
(art. 6 LTrans). Par conséquent, les personnes qui fournissent librement 
des documents à l’administration ont tout intérêt à obtenir une garantie 
écrite de confidentialité avant de livrer quoi que ce soit, si elles souhaitent 
que leur document ne soit pas soumis à la transparence. 
C’est précisément ce qui résulte de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2020 
précité : les hauts cadres de la société concernée dans cette affaire 
auraient dû, avant de transmettre des informations à l’autorité, se référer 
clairement à l’art. 7 al. 1 let. h LTrans ou demander que la garantie du 
secret revête la forme écrite. Le Tribunal fédéral insiste sur le fait que ces 
derniers auraient dû formaliser par écrit ce type de garantie avant même 
de transmettre la moindre information à l’autorité (cf. consid. 4.3 supra). 
6.2.4 Le raisonnement tenu par le Tribunal fédéral dans cet arrêt peut être 
transposé au cas d’espèce. Le Directeur général de la recourante aurait en 
effet dû demander à l’autorité inférieure une garantie de confidentialité au 
sens de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans avant de transmettre le document en 
question. Le Tribunal observe à cet égard que la recourante est une grande 
multinationale qui dispose d’un département juridique important et qu’elle 
s’est adressée à l’autorité inférieure par l’intermédiaire de son Directeur 
général. 
En définitive, et contrairement à l’affirmation de la recourante, il ressort de 
l’examen des pièces du dossier qu’elle ne peut pas prouver, faute de 
confirmation écrite de l’autorité, que celle-ci aurait expressément garanti la 
confidentialité du document joint. 


A-3053/2025 
Page 17 
6.2.5 Par ailleurs, la question de la confidentialité n’a pas non plus été 
abordée dans la réponse de l’autorité inférieure du 21 décembre 2021. 
Comme mentionné précédemment, le fait que l’autorité inférieure ait choisi 
d’envoyer son courrier électronique avec l’option « Confidentiel » dans la 
rubrique « Sensibilité » des options d’envoi ne permet pas de considérer 
qu’elle a donné son accord de manière expresse à la demande de 
confidentialité de la recourante concernant sa présentation PowerPoint. On 
cherche en vain une réponse de l’autorité inférieure qui irait dans ce sens. 
Certes, à la suite de la demande d’accès de l’intimé, dans un courrier 
électronique du 1er mars 2024, soit plus de deux ans après la demande de 
confidentialité de la recourante, l’autorité inférieure a simplement évoqué 
l’art. 7 al. 1 let. h LTrans (cf. Faits, let. J supra). Cependant, il ne peut être 
déduit de ce courrier électronique que l’autorité inférieure aurait 
expressément garanti la confidentialité à ce moment ou ultérieurement, 
après l’envoi du courrier électronique du 11 mars 2024 de la recourante 
(cf. Faits, let. K supra). En résumé, et comme déjà mentionné, la 
recourante n’a pas apporté la preuve d’une telle garantie. 
6.2.6 Le Tribunal de céans considère également que la recourante n’a pas 
non plus apporté la preuve de l’existence d’une garantie implicite qui lui 
aurait été accordée par l’autorité inférieure ou, comme elle le prétend sans 
toutefois l’étayer, que « la confidentialité a été discutée ». Cette dernière 
formulation est d’ailleurs pour le moins ambiguë ; le simple fait d’avoir 
discuté de la confidentialité ne signifie pas encore qu’elle aurait été 
accordée. Il convient de rappeler que l’autorité inférieure a toujours nié 
avoir donné son accord à une telle garantie. En outre, le silence de 
l’autorité inférieure lors des échanges qui ont suivi le courrier électronique 
du 13 décembre 2021 de la recourante ne saurait en aucun cas être 
interprété comme une acceptation tacite de ladite garantie. 
6.3 Par conséquent, l’absence de réponse de l’autorité inférieure ne 
permet pas encore de considérer que les principes de la bonne foi et de la 
confiance auraient été violés. Comme on l’a vu précédemment, cette 
absence de réponse ne pouvait raisonnablement pas être interprétée par 
la recourante comme une acceptation tacite de la garantie de 
confidentialité. De plus, la recourante n’a pas démontré qu’elle aurait eu 
des discussions avec l’autorité inférieure au sujet de la confidentialité avant 
l’envoi de son courrier électronique du 13 décembre 2021, ni qu’elle aurait 
transmis le document en question sur cette base. 
La recourante ne saurait donc être suivie lorsqu’elle prétend avoir placé 
une confiance légitime dans des assurances qu’elle aurait reçues de 


A-3053/2025 
Page 18 
l’autorité inférieure. Elle n’a précisément pas été en mesure de démontrer 
qu’elle aurait reçu des assurances orales ou écrites de la part de cette 
autorité. Une fois le document transmis à l’autorité inférieure, sans aucune 
demande préalable de garantie de confidentialité, il était trop tard pour faire 
marche arrière et la recourante devait accepter que l’autorité inférieure 
n’accorde pas la confidentialité. 
Ainsi, la recourante ne peut rien tirer des principes de la bonne foi et de la 
confiance, dans la mesure où elle n’établit pas avoir pris une disposition 
(remettre le document) en se basant sur une assurance (de confidentialité) 
qui lui aurait été donnée. 
Il s’ensuit que plusieurs conditions de la protection de la bonne foi au sens 
de l’art. 9 Cst. (cf. consid. 5.1 et 5.2 supra) ne sont ainsi pas remplies. Mal 
fondé, ce grief doit être écarté. 
En conclusion, le Tribunal de céans n’a constaté aucune violation de l’art. 7 
al. 1 let. h LTrans ni des principes de la confiance et de la bonne foi. Mal 
fondés, ces griefs sont rejetés. 
7. 
Il convient de relever que l’autorité inférieure a décidé d’anonymiser 
l’ensemble des noms, des fonctions et des adresses électroniques des 
collaborateurs de l’autorité inférieure et de la recourante figurant sur les 
documents demandés par l’intimé. L’intimé et la recourante n’ayant pas 
contesté ces caviardages, le Tribunal de céans ne voit pas de raison de 
procéder d’une autre manière, dès lors que cette question n’est pas 
litigieuse. 
8. 
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal administratif fédéral 
à rejeter le recours dans son intégralité et à confirmer la décision de 
l’autorité inférieure, qui accorde l’accès à l’ensemble des documents requis 
par l’intimé, à l’exception des données personnelles qui ont été caviardées 
par ladite autorité. 
9. 
Demeure à trancher la question des frais et des dépens. 
9.1 Les frais de procédure, lesquels comprennent en règle générale 
l’émolument d’arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours, sont 
mis dans le dispositif à la charge de la partie qui succombe ; si celle-ci n’est 


A-3053/2025 
Page 19 
déboutée que partiellement, ces frais sont réduits (art. 63 al. 1 PA). 
L’autorité de recours impute, dans le dispositif, l’avance sur les frais de 
procédure correspondants et rembourse le surplus éventuel (cf. art. 1 ss, 
plus particulièrement art. 5 al. 3, de l’ordonnance du 10 septembre 1969 
sur les frais et indemnités en procédure administrative [RS 172.041.0]). En 
outre, aucun frais de procédure n’est mis à la charge de l’autorité inférieure 
déboutée (cf. art. 63 al. 2 PA). 
Par ailleurs, selon l’art. 64 al. 1 PA, l’autorité de recours peut allouer, 
d’office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement 
obtenu gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables et 
particulièrement élevés qui lui ont été occasionnés (cf. également art. 7 du 
Règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et 
indemnités 
fixés 
par 
le 
Tribunal 
administratif 
fédéral 
[FITAF, 
RS 173.320.2]). 
9.2 En l’occurrence, le recours est rejeté dans son intégralité. 
Les frais de procédure, qui sont fixés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge 
de la recourante qui succombe à hauteur du montant précité. Ce montant 
est prélevé sur l’avance de frais déjà versée par la recourante d’un montant 
équivalent. 
Il convient par ailleurs d’allouer à l’intimé, qui a obtenu gain de cause, une 
indemnité à titre de dépens. En l’absence de note de frais du mandataire 
de l’intimé, et compte tenu de son activité déployée sur la base du dossier 
et du degré de difficulté de l’affaire, le Tribunal, conformément aux art. 8 ss 
FITAF, estime que l’allocation d’un montant global de CHF 750.- (y compris 
le supplément TVA selon l’art. 9 al. 1 let. c FITAF) apparaît équitable en 
l’espèce. 
Partant, la recourante versera à l’intimé un montant de CHF 750.-, à titre 
de dépens. 
(le dispositif est porté en page suivante) 
 
 


A-3053/2025 
Page 20 
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 
1. 
Le recours est rejeté. 
2. 
Les frais de procédure de 2'000 francs sont mis à la charge de la 
recourante. Ils sont prélevés sur l’avance de frais déjà versée, d’un 
montant équivalent. 
3. 
Un montant de 750 francs est alloué à l’intimé à titre de dépens, à charge 
de la recourante. 
4. 
Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'intimé et à l'autorité 
inférieure. 
 
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 
 
La présidente du collège : 
Le greffier : 
 
 
Claudia Pasqualetto Péquignot 
Jérôme Gurtner 
 
 
 


A-3053/2025 
Page 21 
Indication des voies de droit : 
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 
délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 
jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 
Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 
(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et 
les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens 
de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains 
de la partie recourante (art. 42 LTF). 
 
Expédition : 
 
 


A-3053/2025 
Page 22 
Le présent arrêt est adressé : 
– 
à la recourante (Acte judiciaire) 
– 
à l'intimé (Acte judiciaire) 
– 
à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)