bvger · B-784/2014 · 2013-12-02 · de

Unzul&auml;ssige Wettbewerbsabreden | Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 (Abreden im Bereich Luftfracht, Untersuchung 81.21-0014)

Bundesverw al tungsgeri cht 
Tri bunal admi ni strati f fédéral 
Tri bunal e amm ini strati vo federal e 
Tri bunal admi ni strati v federal 
 
Abteilung II 
B-784/2014 
 
U r t e i l v o m 1 6 . N o v e m b e r 2 0 2 2 
Besetzung 
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), 
Richter Martin Kayser, Richter Pascal Richard, 
Gerichtsschreiber Said Huber. 
Parteien 
1. A._______, 
[…], 
2. B._______, 
[…], 
3. C._______, 
[…], 
alle vertreten durch […], 
[…], 
Beschwerdeführerinnen, 
gegen 
Wettbewerbskommission WEKO, 
[…], 
Vorinstanz. 
Gegenstand 
Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 
(Abreden im Bereich Luftfracht, Untersuchung 81.21-0014). 
 
 
 


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Sachverhalt: 
A. 
A.a Am 23. Dezember 2005 reichte […] beim Sekretariat der Wettbewerbs-
kommission eine Selbstanzeige ein. Diese ergänzte sie in der Folge münd-
lich (protokolliert vom Sekretariat am 2., 23., 27. Februar, 24. März, 
31. Mai, 26.-28. September 2006, 13. Juni 2007 sowie 19. Dezember 
2008). 
A.b Am 13. Februar 2006 eröffnete das Sekretariat eine Untersuchung zu 
Abreden über Zuschläge im Bereich Luftfracht. Diese Untersuchung rich-
tete sich zuerst gegen den (als einfache Gesellschaft konstituierten) 
Z._______, […] und die […] und umfasste später folgende 14 Luftfahrtun-
ternehmen: 
1. […]; 
2. […]; 
3. […]; 
4. […]; 
5. […]; 
6. […]; 
7. […]; 
8. […]; 
9. […]; 
10. […]; 
11. […]; 
12. […]; 
13. […]; 
14. […]. 


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A.c Am 14. Februar 2006 fanden Hausdurchsuchungen beim Z._______, 
bei […], […] und […] statt. Die Eröffnung der Untersuchung wurde am 
2. März 2006 im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB Nr. 43, S. 41) 
und am 7. März 2006 im Bundesblatt (BBl 2006, 2707) publiziert. 
A.d In der Folge reichten folgende Unternehmen Selbstanzeigen (inkl. Er-
gänzungen) ein: 
1. […], am 6. März 2006 (19. Januar, 9. August 2007); 
2. […], am 27. März 2006 (11. Mai 2007, 14./17. November 2008); 
3. […], am 30. Oktober 2006 (14. Dezember 2006, 13. Oktober 2008); 
4. […], am 8. Mai 2007 (27. Oktober 2008); 
5. […], am 3./4. September 2008 (9. Oktober 2008). 
A.e Am 8. November 2012 stellte das Sekretariat den Parteien seinen An-
trag zu einer Sanktionsverfügung zur Stellungnahme zu. In der Folge fan-
den vor der Vorinstanz Anhörungen statt: am 9. September 2013 mit […], 
[…], […] und […] sowie am 16. September 2013 mit […], […], […], […] und 
[…]. 
A.f In einer 412-seitigen Verfügung vom 2. Dezember 2013 (vgl. RPW 
2022/1, S. 84-268) untersagte die Vorinstanz allen Parteien, sich aus-
serhalb des eigenen Konzernverbandes bezüglich Luftfrachtdienstleistun-
gen gegenseitig über Preise, Preiselemente und Preisfestsetzungsmecha-
nismen abzusprechen oder entsprechende Informationen auszutauschen, 
soweit dies durch entsprechende Luftverkehrsabkommen nicht ausdrück-
lich erlaubt sei oder im Rahmen einer Allianz erfolge, für die eine Freistel-
lung gemäss EU-Luftverkehrsabkommen der zuständigen Behörde vor-
liege (Dispositiv Ziff. 1). Elf Luftfahrtunternehmen (ausser […]) wurden mit 
unterschiedlich hohen Beträgen, insgesamt rund Fr. 11'000'000.–, sanktio-
niert (Dispositiv Ziff. 2, mit dem Wortlaut: "Folgende Parteien werden für das 
in den Erwägungen beschriebene Verhalten wegen Beteiligung an der gemäss 
Artikel 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eid-
genossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 
0.748.127.192.68) in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 1 und 3 Buchstabe a KG 
unzulässigen Preisabrede mit folgenden Beträgen belastet"). 


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Quelle: WEKO in "Presserohstoff" vom 10. Januar 2014 (vgl. unten unter A.h) 
Zudem wurden, mit Ausnahme von […], allen Parteien Verfahrenskosten 
von je Fr. 96'588.– auferlegt (unter solidarischer Haftung für den Gesamt-
betrag von Fr. 1'313'630.–); […] wurden Verfahrenskosten von Fr. 57'987.– 
auferlegt, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von 
Fr. 811'818.– (Dispositiv Ziff. 4). Im Übrigen wurde das Verfahren einge-
stellt (Dispositiv Ziff. 3). 
Zur Begründung wird ausgeführt, anwendbar seien sowohl das Abkommen 
vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und 
der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (Luftverkehrsab-
kommen CH-EG, LVA CH-EU, SR 0.748.127.192.68) als auch das Kartell-
gesetz (KG, SR 251). Gemäss LVA CH-EU seien bei Strecken in die EU 
ausschliesslich europäische Behörden zuständig. Deshalb schränke das 
LVA CH-EU die Zuständigkeit der Schweiz auf Strecken mit Drittländern 
ein. Im schweizerischen Zuständigkeitsbereich liegende Verhaltensweisen 
seien sanktionierbar, wenn sie sowohl nach KG als auch nach LVA CH-EU 
unzulässig seien. 
Zum Sachverhalt legt die Vorinstanz dar, auf den Cargo-Märkten operierten 
zwei Anbietergruppen: (1.) Luftverkehrsunternehmen, welche mit Luft-
fracht-Speditionen zusammenarbeiten, und (2.) integrierte Systemanbieter, 
wie DHL, UPS, TNT oder FedEx. Vorliegend gehe es um die erste Gruppe: 
Für den Warenversand wende sich die verladende Wirtschaft an einen 


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Spediteur (Beförderer), der den Transport übernehme, entweder selbst 
oder unter Zuhilfenahme beauftragter Frachtführer, wie Lkw-Unternehmen, 
Reedereien, Eisenbahn- oder Luftverkehrsunternehmen. 
Mehrere Luftverkehrsunternehmen hätten sich über längere Zeit an einer 
horizontalen Preisabrede beteiligt und sich über Frachtraten, Treibstoffzu-
schläge, Kriegsrisikozuschläge, Zollabfertigungszuschläge für die USA so-
wie über die Kommissionierung dieser Zuschläge abgesprochen oder ihr 
Verhalten entsprechend abgestimmt. In einem Netzwerk, insbesondere un-
ter dem Dach des Z._______ (als Interessenvertreter etlicher Luftfrachtun-
ternehmen), hätten sie in vielen Kontakten ihr Preisverhalten für die Bereit-
stellung von Luftfrachtleistungen koordiniert. 
Es seien Abreden mit grundsätzlich weltweiter Geltung getroffen worden, 
die auch Luftfracht auf Strecken zwischen der Schweiz und Drittländern 
betroffen hätten. Kartellrechtlich sanktionsrelevant seien nur die Strecken 
zwischen der Schweiz und den USA, Singapur, der Tschechischen Repub-
lik (bis 30. April 2004), Pakistan und Vietnam. Die "vorliegende Wettbe-
werbsabrede" beeinträchtige den Wettbewerb zumindest erheblich, was für 
alle Strecken gelte. Mangels Rechtfertigung läge für die genannten Stre-
cken eine unzulässige Wettbewerbsabrede über die direkte beziehungs-
weise indirekte Preisfestsetzung vor. Dies sei nach Art. 49a Abs. 1 KG zu 
sanktionieren. Trotz langer Untersuchungsdauer sei der Sanktionsan-
spruch nicht verjährt. 
A.g Am 9. Januar 2014 wurde die Sanktionsverfügung an alle Untersu-
chungsadressaten versandt. 
A.h Am 10. Januar 2014 veröffentlichte die Vorinstanz auf ihrer Website 
eine Medienmitteilung ("WEKO büsst mehrere Fluggesellschaften"), wel-
che den Parteien vorab zur Kenntnis gebracht worden war. Gleichzeitig 
wurde eine neun Seiten umfassende Darstellung der Sanktionsverfügung 
öffentlich aufgeschaltet (mit dem Titel "81.21-0014: Abreden im Bereich 
Luftfracht Presserohstoff"). 
B. 
Am 12. Februar 2014 fochten die Beschwerdeführerinnen die vorinstanzli-
che Verfügung vom 2. Dezember 2013 beim Bundesverwaltungsgericht an. 
In ihrer Beschwerde stellen sie folgende Rechtsbegehren: 
 


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"Principalement 
- 
Annuler la décision de la Commission de la concurrence du 2 décembre 2013 
rendue dans la procédure n°81 .21-0014. 
Et, cela fait : 
- 
Dire que l'action publique menée par la Commission de la concurrence dans 
la procédure n°81.21-0014 est abandonnée ; 
- 
Dire que l'action publique menée par la Commission de la concurrence à I'en-
contre […] dans la procédure 81 .21-0014 est abandonnée ; 
- 
Dire […], […] et […] sont exemptées de toute sanction. 
Et si mieux n'aime : 
- 
Renvoyer la cause à la Commission de la Concurrence en invitant I'autorité 
intimée : 
 
A donner accès à […], […] et […] aux pièces n°84, 102, 227 et 246 de la 
procédure n°81.21-0014 ; 
 
A notifier à […], […] et […] une traduction française de la décision rendue 
par la Commission de la concurrence le 2 décembre 2013 dans la procé-
dure 81.21-0014 ; 
 
A rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants de I'arrêt 
du Tribunal administratif fédéraI ; 
Et si mieux n'aime : 
- 
Autoriser […], […] et […] à déposer un mémoire complémentaire pour com-
pléter les motifs du présent recours dans un déIai adéquat qu'il plaira au Tri-
bunal administratif fédéraI de fixer. 
Subsidiairement 
- 
Annuler la décision de la Commission de la concurrence du 2 décembre 2013 
rendue dans la procédure n°81.21-0014. 
Et cela fait : 


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- 
Dire que la mention dans la décision de la Commission de la concurrence du 
2 décembre 2013 d'autres routes que celles entre la Suisse, d'une part, et les 
Etats-Unis, Singapour, la République tchèque, le Pakistan et le Vietnam, 
d'autre part, viole la sphère privée […], […] et […] et le secret de fonction de 
la Commission de la concurrence ; 
- 
Ordonner à la Commission de la concurrence de retirer de la décision du 2 
décembre 2013 toute mention et description d‘autres routes que celles entre 
la Suisse, d'une part, et les Etats-Unis, Singapour, la République tchèque, le 
Pakistan et le Vietnam, d'autre part ; 
- 
Fixer I'amende prononcée à I 'encontre […] à CHF […] puis la réduire de 80%; 
- 
Dans tous les cas, réduire le montant de I'amende prononcée à l‘encontre 
[…] de 80% ; 
- 
Laisser les frais de la procédure n°81.21-0014 à la charge de la Confédération 
suisse. 
Et si mieux n'aime : 
- 
Renvoyer la cause à la Commission de la Concurrence en I'invitant à rendre 
une nouvelle décision dans le sens des considérants de I'arrêt du Tribunal 
administratif fédéral." 
Die Beschwerdeführerinnen halten eine Sanktionierung für ausgeschlos-
sen, weil einerseits die Untersuchung überlange gedauert habe und ande-
rerseits im Februar 2010 die Verjährung eingetreten sei. Ferner habe die 
Vorinstanz die Streitsache nicht beurteilen dürfen, weil Frachtgüter, die für 
Nicht-EU-Staaten bestimmt gewesen seien, nie direkt von Flughäfen aus 
der Schweiz, sondern für […] einzig von […Stadt in der EU…] und für […] 
einzig von […Stadt in der EU…] aus in Drittländer geflogen worden seien. 
Zudem sei der Anspruch auf rechtliches Gehör arg verletzt worden (durch 
Vorenthaltung wesentlicher Verfahrensakten und weil die "Anklage" verfas-
sungswidrig nicht in […] Sprache erhoben worden sei). 
In materieller Hinsicht bestreiten die Beschwerdeführerinnen die Existenz 
einer preisfixierenden Globalabrede. Des Weiteren habe die Vorinstanz 
Beweisregeln arg verletzt und zu Frachtraten, Kriegsrisiko- und Zollabfer-
tigungszuschlägen keinen Verstoss nachweisen können. Zu diesen Preis-
bestandteilen habe die EU-Kommission keine Wettbewerbsverletzung fest-


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gestellt. Auch bei einer Analyse der Einzelrouten werde der für eine Verur-
teilung notwendige Beweisgrad für angebliche Wettbewerbsbeschränkun-
gen nicht erreicht. Selbst wenn dies nicht zuträfe, sei der Sanktionsbetrag 
falsch berechnet worden. 
C. 
Mit Vernehmlassung vom 12. April 2014 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei (unter Kostenfol-
gen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen). Vorab hält die Vorinstanz an 
der angefochtenen Verfügung und den darin gemachten Ausführungen 
vollumfänglich fest. 
D. 
Mit Replik vom 15. Dezember 2014 halten die Beschwerdeführerinnen an 
ihren bisherigen Anträgen und Ausführungen fest. 
E. 
Am 19. Januar 2018 reichten die Beschwerdeführerinnen eine Kostennote 
ein, welcher der Vorinstanz zur Kenntnis gebracht wurde. 
F. 
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit für das vorlie-
gende Urteil erheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 
G. 
Angesichts der Verfahrenskomplexität werden im Interesse der besseren 
Lesbarkeit und Verständlichkeit des Urteils nachfolgend, wo nötig, die Ein-
gaben der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Aktenstücke (in den 
Klammern) mit Zahlen vor Komma/Doppelpunkt wie folgt abgekürzt: 1 = 
angefochtene Sanktionsverfügung; 2 = Beschwerde; 3 = Vernehmlassung 
der Vorinstanz; 4 = Replik der Beschwerdeführerinnen; 5 = Duplik der Vor-
instanz. Auf ein Komma folgende Zahlen bedeuten je nachdem Rz., Ziff. 
oder Seite – Doppelpunkt steht vor act. oder Beilage. Ferner werden die 
fraglichen Luftfahrtunternehmen (bzw. Gruppe), wo nötig vereinfacht, in An-
lehnung an den IATA-Code wie folgt abgekürzt: […], […], […], […], […], […], 
[…], […], […], […], […], […] (Beispiele: 1,52 = Sanktionsverfügung, Rz. 52; 
1:559:1 = Sanktionsverfügung, act. 559, Beilage 1; 1:9,3 = act. 9, Ziff. 3 der 
Sanktionsverfügung; 4[…],3 = Replik von […], Rz. 3; 2[…]:15,7 = Beschwerde 
von […], Beilage 15, Rz. 7). 
 


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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. 
Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Prozessvoraussetzungen von Am-
tes wegen (Urteil des BVGer B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 1). 
1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die vorinstanzliche 
Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 und damit gegen ein Be-
schwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 5 VwVG. 
Das Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 33 Bst. f VGG in Verbindung 
mit Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG zur Behandlung der vorliegenden Streitsa-
che zuständig, zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. 
1.2 
1.2.1 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am 
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat und durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat. 
Schutzwürdig ist das Interesse, wenn ein Beschwerdeführer aus einer all-
fälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids einen 
praktischen Nutzen ziehen beziehungsweise einen materiellen oder ideel-
len Nachteil vermeiden kann, den dieser Entscheid mit sich bringen würde 
(vgl. für viele: BGE 140 II 214 E. 2.1). 
In der angefochtenen Verfügung wird den Beschwerdeführerinnen verbo-
ten, sich ausserhalb des eigenen Konzerns über Preise, Preiselemente 
und Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen und entsprechende In-
formationen auszutauschen (Dispositiv Ziffer 1). Zudem werden sie zur Be-
zahlung eines Sanktionsbetrags von Fr. […] (Dispositiv Ziffer 2) sowie zu 
Verfahrenskosten von Fr. 96'588.– (in solidarischer Haftung für den Ge-
samtbetrag von Fr. 1'313'630.–, Dispositiv Ziffer 4) verpflichtet. 
Als materielle Verfügungsadressatinnen sind die Beschwerdeführerinnen 
durch diese Anordnungen besonders berührt und zur Beschwerdeführung 
legitimiert. Insoweit ist auf die Beschwerde einzutreten. 
1.2.2 Den Beschwerdeführerinnen, welche die vollumfängliche Aufhebung 
der angefochtenen Verfügung beantragen, fehlt indessen die Beschwer in-
soweit, als ihr uneingeschränkter Antrag auch die gegenüber den übrigen 
Verfügungsadressatinnen (vgl. die Übersicht unter A.f) ausgesprochenen 


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Sanktionsbeträge umfassen sollte. Da sie auch als Drittbeschwerdeführe-
rinnen "pro Verfügungsadressatinnen" kein schutzwürdiges Interesse an 
der Aufhebung dieser Sanktionen geltend zu machen vermögen, ist auf die 
Beschwerde insoweit nicht einzutreten. 
Nach konstanter Praxis ebenfalls nicht einzutreten, ist auf den Antrag, das 
Verfahren sei einzustellen, zumal die Eröffnung einer Untersuchung keine 
Verfügung darstellt und insofern kein Feststellungsinteresse an der Gegen-
standslosigkeit einer Untersuchung anerkannt wird (vgl. Urteile des BVGer 
B-2050/2007 vom 24. Februar 2010 E. 1.2; B-6180/2013 vom 29. April 
2014 E. 1.4; B-845/2015 vom 19. Dezember 2017 E. 1.3; B-3938/2013 vom 
30. Oktober 2019 E. 1.3; vgl. auch das Urteil B-3626/2017 vom 27. Novem-
ber 2019 E. 1). 
1.3 Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Be-
schwerde im soeben erwähnten Rahmen einzutreten. 
2. 
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Sanktionsver-
fügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollstän-
diger Feststellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei 
der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft 
es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). 
Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der 
Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 
Nach konstanter Rechtsprechung hat das Bundesveraltungsgericht seinen 
Entscheid zu begründen und dabei die Rügen Punkt für Punkt zu behan-
deln (BGE 139 I 72 E. 4.5). Unter verfassungsrechtlichen Vorgaben (Art. 
29 Abs. 1 BV) ist es aber nicht erforderlich, dass es sich mit allen noch so 
unbegründeten Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt. Vielmehr 
kann es sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken 
(BGE 141 III 28 E. 3.2.4; Urteil des BGer 2C_192/2019 vom 11. März 2020 
E. 5.1, m.H.). 
3. 
Der vorliegende Streit liegt in einem Spannungsfeld landes- und völker-
rechtlicher Vorschriften, die mit Blick auf Untersuchungs- und allfällige 
Sanktionskompetenzen unterschiedliche Behördenzuständigkeiten – EU, 
Schweiz und Drittstaaten – vorsehen. Deswegen waren für die Vorinstanz 
jahrelang sowohl die genaue Kompetenzabgrenzung wie auch die Frage 


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Seite 11 
des anwendbaren Rechts unklar, wie ihre langwierigen rechtlichen Abklä-
rungen in Zusammenarbeit mit etlichen in- und ausländischen Behörden 
zeigen. 
3.1 Das LVA CH-EU ist eine internationale Übereinkunft zwischen der 
Schweiz und der EU (vgl. ANDREAS GLASER, Umsetzung und Durchführung 
des Rechts der Bilateralen Verträge in der Schweiz, in: Glaser/Langer 
[Hrsg.], Die Verfassungsdynamik der europäischen Integration und demo-
kratische Partizipation, 2015, S. 154). Es legt für beide Vertragsparteien 
Regeln für die Zivilluftfahrt fest (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 LVA CH-EU) und 
zwar für folgende Bereiche: Liberalisierung des Luftverkehrs, Wettbewerb, 
Technische Harmonisierung, Flugsicherheit, Luftsicherheit, Flugverkehrs-
management, Umwelt sowie Lärm- und Verbraucherschutz (vgl. Anhänge 
2-8 LVA CH-EU). Dabei regelt es den Zugang schweizerischer Fluggesell-
schaften zum liberalisierten europäischen Luftverkehrsmarkt auf der 
Grundlage der Gegenseitigkeit. 
Im Unterschied zu anderen Abkommen wird beim LVA CH-EU das beste-
hende relevante EU-Recht auf die Schweiz ausgedehnt. Die Schweiz über-
nimmt in der Substanz etwa die gleichen Bestimmungen wie im Falle eines 
EU-Beitritts, allerdings mit einer Einschränkung im Bereich der Verkehrs-
rechte, welche schweizerischen Fluggesellschaften etappenweise zuge-
standen werden (vgl. Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkom-
men zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999, Botschaft Bila-
terale I, BBl 1999, 6128, 6150; BGE 138 II 42 E. 2.1, E. 3.1; COTTIER ET 
AL., Die Rechtsbeziehungen der Schweiz und der Europäischen Union, 
2014, Rz. 142; REGULA DETTLING-OTT, in: Hobe/von Ruckteschell [Hrsg.], 
Kölner Kompendium des Luftrechts, Bd. 1, 2008, S. 26, Rz. 81). 
Das LVA CH-EU übernimmt als partieller Integrationsvertrag das gesamte 
relevante Gemeinschaftsrecht in diesem Bereich als die gemeinsamen 
Bestimmungen der Parteien und überträgt den Gemeinschaftsinstitutionen 
die Kontrolle sowie Überwachung der Anwendung der Wettbewerbsregeln 
(Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6150, 6156 ff.; GLASER, a.a.O., 
S. 150 f.). Mit dem LVA CH-EU wird die Schweiz luftrechtlich von einem 
Drittland zu einem EU-Binnenmarktland. Der hohe Integrationsgrad des 
LVA CH-EU spiegelt sich nicht nur in der weitgehenden Übernahme des 
EU-Rechts und der Rechtsprechung wider, sondern auch darin, dass Teile 
dieses Abkommens der Wettbewerbsbehörde der EU (Kommission) und 
der Europäischen Gerichtsbarkeit unterstellt werden (vgl. Botschaft Bilate-
rale I, a.a.O., BBl 1999, 6158; COTTIER ET AL., a.a.O., Rz. 142). 


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Für die vorliegende Streitsache heisst dies, dass nach Massgabe des LVA 
CH-EU in der Schweiz grundsätzlich EU-Kartellrecht gilt, was zu Recht un-
bestritten ist. 
3.2 Nach Art. 34 LVA CH-EU gilt dieses Abkommen für die Gebiete, in de-
nen der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (heute: EU) 
angewendet wird, und nach Massgabe jenes Vertrags einerseits und für 
das Hoheitsgebiet der Schweiz andererseits. Nach Art. 2 LVA CH-EU gel-
ten die Bestimmungen dieses Abkommens und des Anhangs in dem Um-
fang, in dem sie den Luftverkehr oder unmittelbar damit zusammenhän-
gende Angelegenheiten wie im Anhang aufgeführt betreffen. 
Gemäss Art. 32 LVA CH-EU ist der Anhang Bestandteil des LVA CH-EU. 
Neben den materiellen Bestimmungen über das Verhältnis zwischen der 
EU und der Schweiz sowie den verfahrensrechtlichen Durchsetzungsbe-
stimmungen, die im LVA CH-EU selbst enthalten sind, verweist dessen An-
hang auf die für die Rechtsanwendung massgeblichen EG- bzw. EU-recht-
lichen Durchführungsverordnungen (vgl. COTTIER ET AL., a.a.O., Rz. 710; 
REGULA DETTLING-OTT, Das sektorielle Luftverkehrsabkommen zwischen 
der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft: Aspekte der Anwend-
barkeit und eine erste Bilanz, ZSR 125 [2006] 3, S. 6 ff.). 
3.3 Nach Art. 8 Abs. 1 Bst. a LVA CH-EU sind mit diesem Abkommen un-
vereinbar und verboten alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Be-
schlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte 
Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen den Vertragsparteien zu 
beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder 
Verfälschung des Wettbewerbs im räumlichen Geltungsbereich dieses Ab-
kommens bezwecken oder bewirken, insbesondere die unmittelbare oder 
mittelbare Festsetzung der An- oder Verkaufspreise oder sonstiger Ge-
schäftsbedingungen. 
3.4 Nach Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU wenden die Organe der Gemeinschaft 
die Art. 8 und 9 LVA CH-EU an und kontrollieren Zusammenschlüsse zwi-
schen Unternehmen gemäss den im Anhang aufgeführten Rechtsvorschrif-
ten der Gemeinschaft, wobei dem Erfordernis einer engen Zusammenar-
beit zwischen den Organen der Gemeinschaft und den schweizerischen 
Behörden Rechnung getragen wird. 


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Die Botschaft des Bundesrates hält diesbezüglich fest, dass – angesichts 
der aussergewöhnlichen Rechtswirkung des LVA CH-EU, alle anwendba-
ren Bestimmungen der EU in diesem Bereich in gemeinsame Regeln der 
Vertragsparteien zu überführen – das betreffende schweizerische Recht 
lediglich noch auf Verhaltensweisen anwendbar bleibt, welche ausschliess-
lich Auswirkungen in der Schweiz haben (Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 
1999, 6158; COTTIER ET AL., a.a.O., Rz. 709). 
Gemäss Bundesrat wird die Kompetenz für die Überprüfung von Sachver-
halten nach Art. 8 LVA CH-EU, welche Auswirkungen auf den Gemein-
schaftsmarkt oder auf den Handel zwischen den Vertragsparteien haben 
könnten, den Gemeinschaftsinstitutionen übertragen: 
"Dabei werden allerdings die Gemeinschaftsinstitutionen in Absprache 
mit den schweizerischen Behörden vorgehen. Gestützt auf das Auswir-
kungsprinzip betrachtet sich die EU-Kommission bereits heute als zu-
ständig für alle Sachverhalte die, wenngleich sie von schweizerischen 
Unternehmen ausgehen, sich auf den Wettbewerb innerhalb der Ge-
meinschaft auswirken" (Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen 
Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999, Bot-
schaft Bilaterale I, BBl 1999, 6255 f.). 
3.5 Nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU entscheiden die schweizerischen Be-
hörden gemäss den Art. 8 und 9 LVA CH-EU über die Zulässigkeit von Ver-
einbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltenswei-
sen sowie über die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden 
Stellung in Bezug auf Strecken zwischen der Schweiz und Drittländern. 
Gemäss der Botschaft des Bundesrats bleibt im Verhältnis der Schweiz zu 
Drittstaaten die ausschliessliche Zuständigkeit der schweizerischen Behör-
den gewahrt (Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6256). Mit anderen 
Worten geht es dabei um den Vollzug in Fällen mit "lediglich landesinternen 
Auswirkungen" (so COTTIER ET AL., a.a.O., Rz. 709). 
3.6 Die fraglichen Luftfrachttransporte durch die Beschwerdeführerinnen 
und deren wettbewerbsrechtliche Beurteilung fallen, zumal sie den Luftver-
kehr betreffen, nach Art. 2 LVA CH-EU somit grundsätzlich in dessen Gel-
tungsbereich. 
Zu Recht bestreiten die Verfahrensbeteiligten denn auch nicht, dass für die 
wettbewerbsrechtliche Beurteilung der sanktionierten, angeblichen Wett-
bewerbsabreden zu Luftfrachtverkehrsstrecken zwischen der Schweiz und 
den fraglichen Drittländern das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene LVA CH-


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Seite 14 
EU – als neue völkerrechtliche Regelung und Ergänzung zum KG – mass-
gebend ist. 
Die Beschwerdeführerinnen anerkennen im Grundsatz die Entscheidzu-
ständigkeit der Vorinstanz für Strecken zwischen der Schweiz und Dritt-
staaten. Sie sind indessen der Ansicht, dass die Vorinstanz die Streitsache 
nicht hätte beurteilen dürfen, weil die für Nicht-EU-Staaten bestimmten 
Frachtgüter nie direkt von Flughäfen aus der Schweiz, sondern (für […]) 
einzig von […Stadt in der EU…] beziehungsweise (für […]) einzig von 
[…Stadt in der EU…] aus in Drittländer geflogen worden seien (2[…],31 FN 
13). 
4. 
Bevor die beanstandete Sanktion beziehungsweise weitere Rechtsfragen 
diskutiert werden können, ist zu prüfen, ob die den Beschwerdeführerinnen 
vorgeworfenen Kartellverstösse, sollten sie denn zutreffen, nach dem LVA 
CH-EU überhaupt in die Beurteilungszuständigkeit der schweizerischen 
Behörden fallen. 
4.1 Aus den Akten ist ersichtlich, dass die Beschwerdeführerinnen im sank-
tionserheblichen Zeitraum keine direkten Flüge von Schweizer Flughäfen 
aus in Drittländer ausführten (act. 1:E5,5; act. 1:207,6,14, act. 1:921,300-
312). 
Gemäss den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen […] habe sie die 
aus der Schweiz stammenden und für Drittländer bestimmten Frachtgüter 
stets mit Lastwagen zu den Flughäfen […Stadt in der EU…] (für […]) be-
ziehungsweise […Stadt in der EU…] (für […]) gefahren (act. 1:E5,5 vgl. 
auch act. 1:207,14: « En d'autres termes, le fret transporté par […] et […] 
ne quitte jamais la Suisse à destination d'un pays non membre de la Com-
munauté européenne [tout le fret est en effet obligatoirement expédié en 
[…Land in der EU…] ou […Land in der EU…]. A […Stadt in der EU…] 
comme à […Stadt in der EU…], le fret est rassemblé, le cas échéant repa-
lettisé, en vue de son envoi par avion vers sa destination finale. Cette des-
tination peut être un pays membre ou non de la Communauté européenne. 
», sowie act. 1:E5,5: « En d'autres termes […] a mis en exergue que les 
deux hubs […] étaient un passage obligatoire et incontournable dans le 
transport du fret et qu'en conséquence le fret ne quittait jamais la Suisse à 
destination d'un pays non membre de la Communauté européenne, res-
pectivement n'était jamais reçu en Suisse en provenance d'un tel pays. », 
vgl. act. 1:E16,2, act. 1:781,2/183 ff. sowie […], act. 1:921,309 ff.: « Et c'est 


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Seite 15 
seulement une fois que la Commission de la concurrence nous a dit après 
un échange de vue avec la Commission européenne qu'elle se considérait 
compétente même en raison du fait qu'il n'y avait pas de transport aérien 
en matière de cargo entre la Suisse et […Stadt in der EU…] et […Stadt in 
der EU…], à […Stadt in der EU…], que la clémence a été déposée. »). 
Dieser Sachverhalt wurde von der Vorinstanz nicht in Frage gestellt (vgl. 
insbesondere […], act. 1:921,300 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht geht 
daher im Sinne der Beschwerdeführerinnen davon aus, dass die in die 
Drittländer (USA, Singapur, Pakistan, Vietnam und die Tschechische Re-
publik [bis 30. April 2004, d. h. dem Zeitraum der Entscheidzuständigkeit 
der Vorinstanz, vgl. 1,1035/1715]) zu befördernde Luftfracht zuerst mit 
Lastwagen aus der Schweiz zu den Abflughäfen […Stadt in der EU…] (für 
[…]) und […Stadt in der EU…] (für […]) gefahren wurde. In diesem Sinne 
meldeten die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz auch die der Sankti-
onierung zugrunde gelegten Umsätze für die Lastwagentransporte zu den 
Frachtabflughäfen […Stadt in der EU…] und […Stadt in der EU…] (vgl. act. 
1:E5,8 und act. 1:474,5). 
4.2 Dass die Beschwerdeführerinnen keine direkten Flüge aus der 
Schweiz in Drittländer ausführten, hält die Vorinstanz indessen für unwe-
sentlich. Nach ihrer Ansicht richtet sich die Zuständigkeit einzig nach Art. 11 
Abs. 2 LVA CH-EU, das heisst nach der zurückgelegten "Strecke". Diese 
definiere sich nach dem Luftfrachtbrief, der den Ausgangs- und Bestim-
mungsort aufführe. 
Die Vorinstanz erachtet sich daher insoweit als zuständig, als der Aus-
gangspunkt der zur Diskussion stehenden Frachtreisen (in ein "Drittland") 
gemäss Luftfrachtbrief in einem beliebigen Ort in der Schweiz, selbst einem 
Ort ohne Flughafen, liegt. Dazu hält sie in der angefochtenen Verfügung 
(1,195,1036-1045,1047) das Folgende fest: Grundsätzlich würden Luftver-
kehrsunternehmen Luftfrachtdienstleistungen von einem Ausgangsflugha-
fen zu einem Zielflughafen anbieten und durchführen. Für solche Leistun-
gen werde jeweils ein einziger Luftfrachtbrief (airwaybill) ausgestellt. Darin 
seien Ausgangs- und Bestimmungsflughafen aufgeführt. Es komme zwar 
vor, dass ein Transport oder Teile davon auf dem Landweg durchgeführt 
würden. Insofern ergänzten vor- und rückwärtige (Strassen-)Transport-
wege den eigentlichen Lufttransport. Doch auch bei einem teilweise auf 
dem Landweg durchgeführten Transport werde nur ein einziger Luftfracht-
brief ausgestellt, der den Ausgangs- und Bestimmungsort enthalte. Dabei 
erhalte jede Teilstrecke eine eigene Flugnummer. 


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Seite 16 
Somit fielen auch die fraglichen Landtransporte in ihre Zuständigkeit. 
Ergänzend präzisiert die Vorinstanz (1,1036-1,1045): Unabhängig vom 
Transportmittel würden unter Luftfracht alle als solche deklarierten Güter 
zusammengefasst: 
Laut Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) seien bei Flügen mit mehreren 
Segmenten in erster Linie der ursprüngliche Ausgangsort und das Endziel 
("Ankunft des letzten Segments") zu berücksichtigen. Um zu bestimmen, 
ob es sich um einen einzigen Flug, um einen Flug mit mehreren Segmen-
ten oder eine Folge von Flügen handle, seien grundsätzlich die Flugnum-
mern massgebend. Dabei nicht erfasst seien Lastwagentransporte. Diese 
unterstünden laut BAZL dem Anwendungsbereich des Abkommens vom 
21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der 
Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf 
Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72). Hierfür zu-
ständig sei das Bundesamt für Verkehr (BAV). 
Das fürs Luftverkehrsrecht zuständige BAZL erachte den Luftfrachtbrief für 
nicht massgebend bei der Bestimmung einer Strecke gemäss Art. 11 LVA 
CH-EU. Hierzu halte das BAZL dafür, dass die Bedeutung und Gültigkeit 
eines Luftfrachtbriefes allzu umfassend sei, als dass dem Luftfrachtbrief 
Aussagekraft zukommen könnte. Laut BAZL sei die Einzigartigkeit der 
Flugnummer aussagekräftig, weil sich diese für Transporte in der Luft von 
den Nummern für Transporte auf dem Landweg unterscheiden würden. Al-
lerdings bringe das BAZL dazu Vorbehalte an, da es die Details nicht kenne 
und es deshalb schwierig sei, auf die Frage zu antworten, ob und inwiefern 
ein Lastwagentransport im Rahmen eines Luftfrachttransportes in den An-
wendungsbereich des LVA CH-EU falle oder nicht. 
Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für 
die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (Neufas-
sung; ABI. L 293/3 vom 31.10.2008, nachfolgend VO 1008/2008) definiere 
Flugdienst als einen Flug oder eine Folge von Flügen zur gewerblichen 
Beförderung von Fluggästen, Fracht und/oder Post. Weiter definiere die 
VO 1008/2008 den Begriff "Flug" als Abflug von einem bestimmten Flug-
hafen nach einem bestimmten Zielflughafen. 


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Seite 17 
Dennoch erachte die EU-Kommission bei der Marktabgrenzung im Bereich 
Luftfracht direkte Flüge grundsätzlich als substituierbar mit indirekten Flü-
gen. Deshalb könnten als "Flug" auch indirekte Flüge mit Segmenten auf 
dem Landweg verstanden werden. 
4.3 Vor diesem Hintergrund rechtfertigt die Vorinstanz ihre Sanktionszu-
ständigkeit damit, dass es nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU nicht auf einen 
allfälligen Ausgangsflughafen mit entsprechender Flugnummer im Luft-
frachtbrief ankomme, sondern lediglich auf den darin erwähnten Ausgangs-
punkt der Frachtreise (in ein "Drittland von einem beliebigen Ort in der 
Schweiz aus"). 
Somit ist vorab zu klären, wie der in Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU verwendete 
unbestimmte Rechtsbegriff der "Strecken" auszulegen ist. 
5. 
5.1 Für die Auslegung und Anwendung des LVA CH-EU ist auf die Wiener 
Vertragsrechtskonvention vom 23. Mai 1969 (VRK, SR 0.111, in Kraft am 
6. Juni 1990) als Ausdruck gewohnheitsrechtlicher Standards abzustellen 
(1,971-980), insbesondere auf die Art. 31 VRK ("Allgemeine Auslegungs-
regel"), Art. 32 VRK ("Ergänzende Auslegungsmittel") und Art. 26 VRK 
("Pacta sunt servanda"), auch wenn die EU nicht Partei dieser Konvention 
ist (vgl. BGE 146 II 150 E. 5.3.1; Urteil des BGer 2C_534/2019 vom 4. Feb-
ruar 2020 [nicht in BGE 146 II 145 publizierte] E. 3.2.5, je m.H., je auch 
zum Folgenden). 
Ausgangspunkt der Auslegung ist gemäss Art. 31 Abs. 1 VRK der Wortlaut 
der vertraglichen Bestimmung. Der Text der Vertragsbestimmung ist aus 
sich selbst heraus gemäss seiner gewöhnlichen Bedeutung zu interpretie-
ren. Diese gewöhnliche Bedeutung ist nach Treu und Glauben und unter 
Berücksichtigung ihres Zusammenhangs und des Ziels und Zwecks des 
Vertrags zu bestimmen. 
Art. 31 Abs. 1 VRK bestimmt bei der Berücksichtigung der verschiedenen 
Auslegungselemente eine Reihenfolge, ohne dabei eine feste Rangord-
nung unter ihnen festzulegen (BGE 146 II 150 E. 5.3.2, auch zum Folgen-
den). Zusammen mit der Auslegung nach Treu und Glauben stellt die tele-
ologische Auslegung den effet utile des Vertrags sicher. Letzterer kommt 
mittelbar in Art. 17 LVA CH-EU zum Ausdruck, wonach die Vertragsparteien 
zur Erfüllung der sich aus diesem Abkommen ergebenden Verpflichtungen 
alle geeigneten Massnahmen treffen und sich aller Massnahmen enthalten, 


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Seite 18 
die die Erreichung der mit diesem Abkommen verfolgten Ziele gefährden. 
Vorbereitende Arbeiten ("travaux préparatoires") und die Umstände des 
Vertragsabschlusses könnten aufgrund von Art. 32 VRK nur ausnahms-
weise herangezogen werden. 
5.2 Ausgehend vom reinen Wortlaut lässt sich die vorinstanzliche Auffas-
sung durchaus vertreten, dass der in Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU verwendete 
Begriff der "Strecken" ("zwischen der Schweiz und Drittländern") neben ei-
gentlichen Flugstrecken (zwischen zwei Flughäfen), auch aus Teilstrecken 
zusammengesetzte "Transportrouten" von beliebigen schweizerischen 
Ausgangspunkten aus – mit damit verbundenen Strassentransporten zu 
ausländischen Abflughäfen – umfassen könnten, soweit diese in einem 
entsprechenden Luftfrachtbrief für Gütersendungen in Drittstaaten aufge-
führt sind. 
Auch ein Sprachenvergleich zwischen den Vertragstexten erlaubt keine 
eindeutigen Schlüsse. Das Luftverkehrsabkommen wurde in dänischer, 
deutscher, englischer, finnischer, französischer, griechischer, italienischer, 
niederländischer, portugiesischer, schwedischer und spanischer Sprache 
abgeschlossen. Dabei ist jeder Wortlaut gleichermassen verbindlich 
(Art. 36 Abs. 4 LVA CH-EU). Betrachtet man nun zunächst den deutschen 
("Strecken zwischen der Schweiz und Drittländern") und den französischen 
Text ("les liaisons entre la Suisse et des pays tiers"), fällt auf, dass "liaisons" 
in der Bedeutung von "Verbindungen" sowohl "liaisons routières" (Stras-
senverbindungen) als auch "liaisons aériennes" ("Flugstrecken") bedeuten 
kann. Ebenso ambivalent ist im italienischen Vertragstext ("le rotte tra la 
Svizzera e paesi terzi") der Begriff "rotte", welcher kontextabhängig ganz 
unbestimmt "Strecken" oder aber auch "Flugstrecken" bedeuten kann. Die-
ser mehrdeutige Bedeutungsgehalt findet sich auch in den folgenden, 
ebenfalls verbindlichen Sprachfassungen von Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU 
(vgl. ABl. Nr. L 114 vom 30/04/2002 S. 73-90): 
So spricht (1) der englische Text von "routes" (Strecken, Routen, Verbin-
dungen), (2) der spanische Text kurz von "rutas" (Routen, Strecken, Ver-
bindungen, nicht spezifisch von "rutas aéras" = Flugstrecken), (3) der por-
tugiesische Text von "rotas" (Routen, Strecken), (4) der niederländische 
Text von "routes" (Routen, Strecken), (5) der griechische Text von 
"δρομολόγια" (Routen, Strecken), (6) der finnische Text von "reiteillä" (Stre-
cken) und (7) der dänische Text von "ruter" (Routen, Linien, Strecken). Ein-
zig (8) der schwedische Text spricht von "flyglinjer" ("Flugstrecken", wobei 
das unspezifischere Wort "sträckor" "Strecken/Routen" bedeuten würde). 


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Seite 19 
Damit wird deutlich, dass sich aus dem Wortlaut allein kein zwingender 
Hinweis auf den Sinngehalt des fraglichen Begriffes "Strecken" (DE), "liai-
sons" (FR), "rotte" (IT), "routes" (EN), "rutas" (ES), "rotas" (PT), "routes" 
(NL), "ruter" (DA), " δρομολόγια" (EL), "reiteillä" (FI) erkennen lässt und auf 
dieser Ebene keiner der sich widerstreitenden Interpretationen a priori der 
Vorzug zu geben ist (abgesehen vom schwedischen Einzelfall "flyglinjer"). 
Deshalb ist für die Auslegung Ziel und Zweck der in Art. 11 LVA CH-EU 
staatsvertraglich geregelten Kompetenzzuweisung im Rahmen des Ver-
tragskontexts zu beleuchten. 
5.3 Für eine Auslegung, welche auf die Zielsetzungen des LVA CH-EU fo-
kussiert, ist von Art. 2 LVA CH-EU auszugehen, wonach der Anwendungs-
bereich des Vertragswerks auf den Luftverkehr eingeschränkt wird (1,965). 
Demgegenüber unterliegen Transporte auf dem Landweg dem Landver-
kehrsabkommen (zitiert in E. 4.2, in Kraft am 1. Juni 2002; vgl. in diesem 
Kontext für Frachtbriefe bei Gütertransporten auf Strassen: Art. 4 ff. des 
Übereinkommens über den Beförderungsvertrag im internationalen Stras-
sengüterverkehr vom 19. Mai 1956 [CMR, SR 0.741.611, in Kraft am 
28. Mai 1970]). 
Laut Bundesrat ist diese Einschränkung auf den Luftverkehr erforderlich, 
weil einzelne Bestimmungen insbesondere des Anhangs, nicht nur die Luft-
fahrt berühren könnten (vgl. Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6255). 
Trotz dieser grundsätzlichen legislatorischen Abgrenzung zwischen Luft- 
und Strassenverkehr will die Vorinstanz mit ihrer Auslegung von Art. 11 
Abs. 2 LVA CH-EU auch sogenannte multimodale Transporte (Road Fee-
der Service verstanden als "Luftfrachtersatzverkehr") in ihre wettbewerbs-
rechtliche Beurteilung miteinbeziehen, das heisst als "Luftfracht" dekla-
rierte Sendungen mit Luftfrachtbrief, die teilweise auf Strassenstrecken be-
fördert werden. 
Dieser Sicht lässt sich entgegenhalten, dass das LVA CH-EU, wie voran-
gehend erwähnt, für die Schweiz und die Europäische Union Regeln für die 
Zivilluftfahrt aufstellt, insbesondere für den Bereich des Wettbewerbs (vgl. 
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 LVA CH-EU). Spezifisch geht es, worauf auch bereits 
hingewiesen wurde, um den Zugang schweizerischer Fluggesellschaften 
zum liberalisierten europäischen Luftverkehrsmarkt im Unterschied zu 
durchgeführten Transporten auf dem Landweg, für die das Landverkehrs-
abkommen einschlägig ist. 


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Seite 20 
Selbst wenn bei Gütertransporten auf mehreren Teilstrecken (mit unter-
schiedlichen Transportmitteln) vom Absender ein "Master-Luftfrachtbrief" 
(MAWB) – als Beförderungspapier im Luftverkehr – ausgestellt wird, der 
den Ausgangs- und Bestimmungsort enthält (vgl. Art. 7 Abs. 1 des Über-
einkommens vom 28. Mai 1999 zur Vereinheitlichung bestimmter Vorschrif-
ten über die Beförderung im internationalen Luftverkehr [Montrealer Über-
einkommen, SR 0.748.411, in Kraft am 5. September 2005] sowie Art. 3 
Abs. 3 der Verordnung vom 17. August 2005 über den Lufttransport [LTrV, 
SR 748.411] als luftfrachtvertragliche Spezialgesetze, welche das obligati-
onenrechtliche Frachtvertragsrecht, d. h. eine Anwendung von Art. 439 OR 
[Speditionsvertrag] und Art. 440 ff. OR [Frachtvertrag] ausschliessen; vgl. 
auch HANS-HELMUT GRANDJOT, Leitfaden Luftfracht – Ein Lehr- und Hand-
buch, 2. Aufl. 2002, S. 140 Ziff. 7.3.1), dient dieser doch primär als zivil-
rechtlicher Sendungsnachweis und verfolgt vorab beweis- und haftungs-
rechtliche Ziele (Art. 10 f. des Montrealer Übereinkommens sowie Art. 6 
LTrV; vgl. zur Komplexität von Haftungsfragen bei internationalen multimo-
dalen Frachttransporten: MARIA ANNA IDA HENRIËTTE HOEKS, Multimodal 
Transport Law – The law applicable to the multimodal contract for the car-
riage of goods, 2009, S. 25 ff.). 
Darauf wies vor der Vorinstanz auch die für die Luftfahrt zuständige Fach-
behörde, das BAZL hin. Es betont, im Zusammenhang mit dem Geltungs-
bereich des LVA CH-EU komme es für die Zuständigkeitsabgrenzung nach 
Art. 11 LVA CH-EU lediglich auf eigentliche Flugnummern an und zwar 
ohne Berücksichtigung von Strassentransporten (vgl. act. 1:97): 
« Les transports par camion ne sont pas pris en compte. Selon nous, les 
transports par camion sont dans le champ d'application de l'accord bilaté-
ral sur le transport terrestre et l'instance compétente en matière de droits 
de trafic est l'OFT/BAV. » (sowie BAZL in act. 1:217,1 « En ce qui con-
cerne l'airway bill, nous l'excluons, car nous sommes d'avis que sa portée 
et sa validité sont trop larges pour qu'il soit considéré comme pertinent. 
Nous pensons que le critère pertinent est l'unicité du numéro de vol. Cette 
option exclut toutefois les segments par transport terrestre. En effet, les 
numéros réservés à ces segments sont différents de ceux attribués au vol 
préliminaire ou consécutif au transport de surface. »). 
Dieser Sichtweise schlossen sich im Rahmen der vorinstanzlichen Unter-
suchung auch das Integrationsbüro des EDA (act. 1:99), das SECO 
(act. 1:100, act. 1:225,2) sowie die Mission der Schweiz bei der EU in Brüs-
sel (act. 1:98) vollumfänglich an. 


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Selbst die Vorinstanz scheint den in Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU verwendeten 
Begriff der "Strecke" an anderer Stelle als Verbindung zwischen Ausgangs- 
und Zielflughafen aufzufassen (1,195, vgl. 1,1004, 1006, 1011, wo von 
"Luftverkehr mit Drittstaaten" die Rede ist). Ebenso wird in der Ziff. 1005 
der angefochtenen Verfügung im Zusammenhang mit der Auslegung des 
LVA CH-EU der strittige Begriff "Strecke" als "Flugstrecke" verstanden, 
wenn die Vorinstanz die Rechtslage zur Zeit des Abschlusses des LVA CH-
EU in Bezug auf "Flugstrecken Schweiz-Drittstaaten" erläutert. 
Dass die von der Vorinstanz erwähnte, von der EU-Kommission im Zusam-
menhang mit einem EU-Fusionskontrollverfahren offengelassene Marktab-
grenzung, direkte Flüge als mit indirekten Flügen, die auch Segmente auf 
dem Landweg ausweisen, substituierbar betrachtet (1,1041 Fn. 1352 mit 
Verweis auf COMP/M.5841, […], Rz. 15, m.H.), könnte auf den ersten Blick 
zwar zu einem anderen Schluss führen. Indessen betrifft die Definition des 
Anwendungsbereichs des LVA CH-EU eine andere Fragestellung als eine 
Marktabgrenzung, bei der aus Sicht der Marktgegenseite Substitutionsver-
hältnisse zu erkunden sind, um die auf einem konkreten Markt herrschen-
den Wettbewerbsverhältnisse beurteilen zu können. 
Indizien für eine andere Auslegung könnten sich auch aus dem Beschluss 
der EU Kommission AT.39258, C[2017] 1742, vom 17. März 2017 ergeben, 
der auch auf dem Landweg erfolgte Transporte unter den Begriff "Strecke" 
zu subsumieren scheint (vgl. z.B. Rz. 68 und Rz. 1222; in anonymisierter 
Form veröffentlicht am 10. Dezember 2021 unter: https://ec.eu-
ropa.eu/competition/antitrust/cases1/202151/AT_39258_8068894_9177_ 
3.pdf; vgl. hierzu ebenso den vom EuG am 16. Dezember 2015 aufgeho-
benen Beschluss AT.39258 vom 9. November 2010, C[2010] 7694, 
Rz. 893, in anonymisierter Form veröffentlicht unter: https://ec.eu-
ropa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/ 39258/39258_7008_8.pdf). 
Im Gegensatz hierzu scheinen in einem vergleichbaren Kontext sowohl der 
EuGH als auch das vorlegende Gericht in Amsterdam im Rahmen einer 
Vorabentscheidung zur Frage der Zuständigkeit zum "Streckenbegriff" eine 
ausschliesslich luftverkehrsbezogene Auslegung zu vertreten (Urteil des 
EuGH C-819/19 vom 11. November 2021): Sowohl in der Vorlagefrage 
("bei durchgeführten Flügen zwischen Flughäfen") wie auch den Erwägun-
gen des EuGH ("Luftverkehr", "Luftverkehrsdienste zwischen Flughäfen", 
"Dienstleistungen des Luftverkehrs zwischen Flughäfen") und in der Ant-
wort des EuGH auf die Vorlagefrage spricht dieser von "Luftverkehr" zwi-
schen Flughäfen, ob in Mitglied-, EFTA- oder in Drittstaaten (vgl. Rz. 35, 


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Seite 22 
38, 39, 40, 42, 43, 65, 66, 75) und nicht generell vom (durch Luftfahrtun-
ternehmen organisierten) "Verkehr" zwischen Flughäfen, was neben Flü-
gen (= Luftverkehr zwischen Flughäfen) auch Strassentransporte (zu Flug-
häfen) mitumfassen könnte. Auch das vorlegende Gericht in Amsterdam 
subsumiert in sachverhaltsmässiger Hinsicht unter "Luftverkehr" Flüge zwi-
schen Flughäfen (Rz. 25). 
Wenn, wie hier, bei Speditionen gewisse Transportabschnitte auf dem 
Landweg durchgeführt werden, führen solche Teiltransporte somit für sich 
allein nicht bereits zu einer Übertragung der Beurteilungszuständigkeit 
nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU. 
Vielmehr spricht vieles dafür, bei der Zuständigkeitszuweisung nach Art. 11 
Abs. 2 LVA CH-EU einzig auf die entsprechenden Flugstrecken, d. h. auf 
die Strecken zwischen Abflug- und Zielflughafen, abzustellen. 
Dass – wie die Vorinstanz vorbringt (1,1042) – in einer vom BAZL und der 
Aerosuisse veranlassten Studie als Luftfracht alle als solche deklarierten 
Güter, unabhängig von der Transportart, bezeichnet worden seien, vermag 
daran nichts zu ändern. 
Ebenso wenig kann massgeblich sein, dass angeblich eine Mehrheit ange-
fragter Luftverkehrsunternehmen geantwortet hätten, sie hätten für ganz 
oder teilweise per Lastwagen ausgeführte Transporte die gleichen Raten 
und Zuschläge angewendet wie für reine Lufttransporte (1,1043). Welche 
konkrete Ratenhöhe für welche Transportabschnitte allenfalls wettbe-
werbswidrig abgesprochen worden sein könnte, ist im Rahmen der hier 
strittigen Zuständigkeitsabgrenzung nach Art. 11 LVA CH-EU kein massge-
blicher Gesichtspunkt und erlaubt hierzu keine Schlüsse. 
5.4 Die verhängten kartellgesetzlichen Sanktionen nach Art. 49a KG haben 
strafrechtsähnlichen Charakter (BGE 143 II 297 E. 9.1). Der Grundsatz 
"keine Strafe ohne Gesetz" (Art. 7 EMRK und Art. 5 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 1 
StGB, vgl. BGE 143 II 297 E. 9.5) bedingt ein Minimum an Vorhersehbar-
keit. Deshalb ist auch im Rahmen der Zuständigkeitsabgrenzung nach 
Art. 11 Abs. 2 LVA zu fordern, dass klar vorhersehbar sein muss, welches 
Recht zur Anwendung kommt (vgl. zur vergleichbaren Forderung nach Vor-
hersehbarkeit im Zusammenhang mit extraterritorialen Effekten bei der Be-
stimmung der Tragweite des Auswirkungsprinzips, ANDREAS HEINEMANN, 
Das Gaba-Urteil des Bundesgerichts: Ein Meilenstein des Kartellrechts, 
ZSR 2017 I 105). 


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Seite 23 
Wäre dabei auf den zufälligen, im Luftfrachtbrief vermerkten Aufladeort für 
eine erste Strassenteilstrecke abzustellen, könnte diese Voraussehbarkeit 
nicht gewährleistet werden: Gerade bezüglich Strecken aus grenznahen 
Bereichen, wo unklar ist, ob es sich bei Frachtverschiebungen auf dem 
Landweg um reine Zuliefertransporte oder vielmehr um Luftfrachtersatz-
transporte handelt, würde ein weites Feld von Abgrenzungsproblemen klaf-
fen, welches einen rechtsicheren und reibungslosen Vollzug der in Art. 11 
LVA CH-EU vorgesehenen Kompetenzabgrenzung erschweren könnte. 
5.5 
5.5.1 Eine klare und einfache Auslegung der in Art. 11 LVA CH-EU vorge-
sehenen Zuständigkeitszuweisung erleichtert im Übrigen auch den Vollzug 
der einschlägigen Bestimmungen des LVA CH-EU. 
Für die Vorinstanz liesse sich so insbesondere die Schwierigkeit ausräu-
men, dass im Rahmen der Sanktionsbemessung bei der Bestimmung des 
massgeblichen Umsatzes jeweils alle mit Luftfracht in der Schweiz gene-
rierten Umsätze herausgerechnet werden müssten, die im Zusammenhang 
von Gütertransporten stehen, die über einen Luftfrachtbrief mit ausländi-
schem Ausgangspunkt verfügen. 
5.5.2 Wird das Interesse an einem einfachen, einheitlichen und wider-
spruchsfreien Vollzug des LVA CH-EU gebührend veranschlagt, sprechen 
auch folgende Gesichtspunkte für eine auf "Flugstrecken" eingeschränkte 
Auslegung: 
Nach Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU haben die Kommission und die schweize-
rischen Wettbewerbsbehörden für Sachverhalte, die den Handel zwischen 
den Vertragsparteien zu beeinträchtigen geeignet sind, konkurrierende Zu-
ständigkeiten. Dies ergibt sich aus Art. 9 Abs. 3 der EU-Verordnung 17/62 
und Art. 7 Abs. 2 der EU-Verordnung 3975/87. Diese Verordnungen sind 
angesichts des Verweises im Anhang zum LVA CH-EU (mit dem Wortlaut: 
"Verweise in den folgenden Rechtsakten auf die Artikel 87 und 82 EG-Ver-
trag sind als Verweise auf Artikel 8 und 9 dieses Abkommens zu verste-
hen") vorliegend für die Rechtsanwendung des LVA CH-EU anwendbar. 
Soweit die EU-Kommission ein Verfahren eingeleitet hat, sind die schwei-
zerischen Wettbewerbsbehörden für den entsprechenden Sachverhalt 
nicht mehr zuständig, wie die Art. 9 Abs. 3 der VO 17/62 und Art. 7 Abs. 2 
der VO 3975/87 festhielten, als sie für den hier massgeblichen Sanktions-
zeitraum im Anhang des LVA CH-EU standen. Die Schweizer Behörden 


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sind in einem solchen Fall, unabhängig von der Frage des anwendbaren 
Rechts, nicht mehr zuständig. Deshalb ist ihnen diesfalls – im Lichte der 
klaren Kompetenzübertragung an die sachzuständigen EU-Wettbewerbs-
behörden – ein Rückgriff auf nationales Recht verwehrt. 
Unbestrittenen ist, dass die EU-Kommission unter anderem – gleichzeitig 
wie die Vorinstanz – auch gegen die Beschwerdeführerinnen ein Untersu-
chungsverfahren eröffnete und mit Entscheid C(2010) 7694 vom 9. Novem-
ber 2010 eine (im Rahmen der Kronzeugenregelung um […] reduzierte) 
Geldbusse aussprach (vgl. hierzu Urteil des EuG […]). Angesichts des da-
mals durchgeführten EU-Verfahrens entfiel die Zuständigkeit der Vor-
instanz zur Mitbeurteilung der von der Vorinstanz mitsanktionierten Flüge 
von den Flughäfen […Stadt in der EU…] und […Stadt in der EU…] in Dritt-
staaten, wie aus den Art. 9 Abs. 3 der VO 17/62 und Art. 7 Abs. 2 der VO 
3975/87 ersichtlich ist, als sie für den massgeblichen Sanktionszeitraum im 
Anhang des LVA CH-EU aufgeführt waren. 
5.6 Nach dem Gesagten war die Vorinstanz nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-
EU nicht dafür zuständig, die den Beschwerdeführerinnen vorgeworfenen 
angeblichen Preisabreden zu Frachtflügen aus […Stadt in der EU…] be-
ziehungsweise […Stadt in der EU…] in Drittstaaten zu untersuchen bezie-
hungsweise zu sanktionieren. 
6. 
6.1 Zusammenfassend erweist sich somit die Beschwerde als begründet. 
Sie ist, soweit darauf eingetreten werden kann, gutzuheissen, und die an-
gefochtene Verfügung ist aufzuheben, soweit die Beschwerdeführerinnen 
davon betroffen sind. 
6.2 Bei diesem Verfahrensergebnis erübrigt sich eine Diskussion zahlrei-
cher weiterer, von den Beschwerdeführerinnen vorgebrachten Rügen: 
So braucht die Frage nicht erörtert zu werden, ob […] als reine Holding-
Gesellschaft mangels Zurechenbarkeit des vorgeworfenen Verhaltens zu 
Unrecht sanktioniert worden sei (2[…],42,71-121). 
Auch kann offenbleiben, ob die erfolgte Sanktionierung bereits wegen der 
angeblich eingetretenen Verjährung (2[…], 41,47-70) oder wegen der über-
langen Verfahrensdauer unzulässig sei (2[…],38,43,148-190). 


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Ferner brauchen auch alle formellen Rügen nicht weiter erörtert zu werden, 
d. h. (1) ob die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen gegenüber die Ak-
teneinsicht unzulässigerweise verweigert habe (2[…],191-205), (2) ob ihnen 
genügend Zeit zur Vorbereitung einer wirksamen Verteidigung gewährt 
worden sei beziehungsweise (3) ob ihnen unter verfassungsrechtlichen 
Gesichtspunkten der Verfügungsantrag und die Sanktionsverfügung in […] 
Sprache hätte eröffnet werden müssen (2[…],122-147). 
6.2.1 Angesichts des Obsiegens können auch alle materiellen Rügen of-
fenbleiben insbesondere, ob sich die Beschwerdeführerinnen bezüglich 
den einzelnen Preisbestandteilen und der Kommissionierung von Zuschlä-
gen an kartellrechtswidrigen Vereinbarungen oder Abstimmungen beteiligt 
haben beziehungsweise ob hierzu ein Gesamtplan bestanden habe 
(2[…],44,206-297,308-322). Auch nicht weiter einzugehen ist auf die Kritik 
zur Sanktionsberechnung (2[…],45,323-452). 
7. 
7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt in der Entscheidungsformel 
die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und 
Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur 
teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 
VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 
Abs. 2 VwVG). 
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Beschwerdeführerinnen obsie-
gende Parteien, zumal das ihnen gegenüber ausgesprochene Verbot (Dis-
positiv Ziffer 1), die Verpflichtung zur Bezahlung einer Sanktion (Dispositiv 
Ziffer 2) sowie die Tragung von Verfahrenskosten (Dispositiv Ziffer 4) im 
Streit lagen. Deshalb sind den Beschwerdeführerinnen keine Verfahrens-
kosten aufzuerlegen und der geleistete Kostenvorschuss von insgesamt 
Fr. […] ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurück-
zuerstatten. 
7.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden 
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen 
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). 
 


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Gemäss Art. 10 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor 
dem 
Bundesverwaltungsgericht 
vom 
21. 
Februar 
2008 
(VGKE, 
SR 173.320.2) werden insbesondere das Anwaltshonorar nach dem not-
wendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin bemessen 
(Abs. 1). Der Stundenansatz beträgt für Anwälte und Anwältinnen mindes-
tens Fr. 200.– und höchstens Fr. 400.–. In diesen Ansätzen ist die Mehr-
wertsteuer nicht enthalten (Abs. 2). Bei Streitigkeiten mit Vermögensinte-
resse kann das Anwaltshonorar oder die Entschädigung für eine nichtan-
waltliche berufsmässige Vertretung angemessen erhöht werden (Abs. 3). 
7.2.1 Für die erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kos-
ten ihrer Rechtsvertretung – in dieser Streitsache mit einem beträchtlichen 
finanziellen Streitwert – ist den Beschwerdeführerinnen, da sie obsiegen, 
eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 
2 VGKE). Soweit eine Parteientschädigung nicht einer unterliegenden Ge-
genpartei auferlegt werden kann, wird sie der Körperschaft oder autono-
men Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 
Abs. 2 VwVG). 
7.2.2 Bei der Bemessung der Parteientschädigung innerhalb des gesetzli-
chen Rahmens steht dem Bundesverwaltungsgericht ein gewisses Ermes-
sen zu. Das Honorar berechnet sich mithin einzig nach dem Aufwand und 
nicht nach dem Streitwert. Eine summenmässig bestimmte feste Ober-
grenze besteht nicht (Urteil des BGer 2C_343/2010, 2C_344/2010 vom 
11. April 2011 [in BGE 137 II 199 nicht publizierte] E. 8.3.1). Indessen um-
fasst die Parteientschädigung nur die notwendigen Kosten (Urteil des BGer 
2C_343/2010, 2C_344/2010 E. 8.3.4). 
7.2.3 Den obsiegenden Beschwerdeführerinnen ist eine Parteientschädi-
gung zulasten der Vorinstanz zuzusprechen. Mit Kostennote vom 9. Januar 
2018 machen sie einen Aufwand von (1) Fr. 112'370.– (für die Rechtsan-
wälte […] zu einem Stundenansatz von Fr. 500.–) sowie (2) von Fr. 1'750.– 
(für die Rechtspraktikantin […] zu einem Stundenansatz von Fr. 250.–) gel-
tend – sowie Auslagen von Fr. 290.–. Mehrwertsteuer wird keine in Rech-
nung gestellt. 
In der Kostennote sind alle Aufwandspositionen vom 13. Januar 2014 bis 
10. November 2014 detailliert und nachvollziehbar ausgewiesen. Der Um-
fang der geltend gemachten Aufwendungen lässt sich angesichts der um-
fangreichen Verfügung sowie der weitläufigen Verfahrensakten und der 


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Komplexität der Streitsache grundsätzlich nicht beanstanden. Indessen be-
trägt der nach Art. 10 Abs. 2 VGKE anzuwendende anwaltliche Stunden-
ansatz höchstens Fr. 400.–, weshalb der geltend gemachte Betrag von 
Fr. 112'370.– entsprechend auf Fr. 89'896.– zu kürzen ist. Somit ist den 
obsiegenden Beschwerdeführerinnen zulasten der Vorinstanz eine Partei-
entschädigung von Fr. 91'976.– (= Fr. 89'896.– + 1'790.– + Fr. 290.–) zu-
zusprechen. Diese hat die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen nach 
Rechtskraft dieses Urteils zu entrichten (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. 
Art. 14 Abs. 2 VGKE). 
(Dispositiv auf der nächsten Seite) 
 
 


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Seite 28 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, gutgeheissen. 
Die angefochtene Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 wird, soweit 
die Beschwerdeführerinnen betreffend, aufgehoben. 
2. 
Den Beschwerdeführerinnen werden keine Verfahrenskosten auferlegt. 
Ihnen ist der geleistete Kostenvorschuss von insgesamt Fr. […] nach Ein-
tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 
3. 
Den Beschwerdeführerinnen wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteient-
schädigung von Fr. 91'976.– zugesprochen. 
4. 
Dieser Entscheid geht an die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz und 
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung. 
 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 
 
Die vorsitzende Richterin: 
Der Gerichtsschreiber: 
 
 
Vera Marantelli 
Said Huber 
 
 


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Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat 
die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-
terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen 
(Art. 42 BGG). 
 
Versand: 20. Dezember 2022 
 
 
 


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5. Zustellung erfolgt an: 
– 
die 
Beschwerdeführerinnen 
(Gerichtsurkunde: 
Beilagen: 
drei 
Rückerstattungsformulare) 
– 
die Vorinstanz (Ref-Nr. 81.21-0014; Gerichtsurkunde) 
– 
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und For-
schung (Gerichtsurkunde)