bvger · C-357/2006 · 2008-11-04 · fr
C-357/2006

Cas individuels d'une extrême gravité

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour III
C-357/2006
Arrêt du 4 novembre 2008
Composition
Jean-Daniel Dubey (président du collège), Blaise Vuille, Andreas Trommer, juges,
Gladys Winkler, greffière.
Parties
M._______,
représentée par Maître Christophe Tafelmacher, rue de Bourg 47 / 49, case postale 5927, 1002 Lausanne,
recourante,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Refus d'exception aux mesures de limitation
(art. 13 let. f OLE).
Faits :
A.
A.a M._______, née en 1969, et C._______, né en 1966, ressortissants turcs, ont contracté mariage dans leur pays d'origine en 1987, puis ont divorcé en 1991. De cette relation sont issues deux filles, S._______, née le 7 septembre 1989, et N._______, née le 1er janvier 1997, après le divorce de ses parents, à l'occasion d'une brève réconciliation de ces derniers.
L'autorité parentale et la garde sur les deux filles ont été attribuées à M._______.
A.b Avant même la dissolution officielle de son union conjugale, C._______ s'est établi en Suisse en 1990, où il a obtenu une autorisation d'établissement à la suite de son mariage avec une ressortissante helvétique dont il a eu un fils. Le couple a divorcé quelques années plus tard.
A.c Périodiquement, tous les deux ans environ, C._______ rentrait dans son pays d'origine pour y rencontrer ses deux filles, à l'entretien desquelles il contribuait financièrement.
A.d Après son deuxième divorce, C._______ a débuté une nouvelle relation avec une ressortissante de Bosnie-Herzégovine établie en Suisse dont il a eu deux enfants, nés en 1999 et 2004.
A.e En 2002, C._______ et M._______ ont décidé que S._______ rejoindrait son père en Suisse. L'autorité parentale et la garde ayant été officiellement transférées par jugement du 3 mai 2002 des autorités judiciaires turques, la jeune fille est arrivée sur territoire helvétique en septembre 2002 au bénéfice du regroupement familial et a été scolarisée dans une classe d'accueil.
A.f La cohabitation avec son père et la compagne de celui-ci étant délicate, appelée à se gérer seule alors qu'elle avait à peine quinze ans, souffrant en outre de l'éloignement, S._______ a demandé à sa mère de venir la rejoindre en Suisse.
A.g Le 20 février 2003, accompagnée de sa fille cadette, M._______ est arrivée en Suisse au bénéfice d'une autorisation d'entrée pour un séjour touristique d'un mois.
A.h A l'échéance de son visa, l'intéressée est restée en Suisse, de même que sa fille cadette. Cette dernière a rapidement obtenu une autorisation d'établissement après que son père eut effectué les démarches en vue de régulariser sa situation. En revanche, les autorités cantonales vaudoises ont ordonné le 16 septembre 2004 le départ de Suisse de M._______ pour le 30 septembre 2004.
A.i Le 13 septembre 2004, à la suite de plaintes de S._______ par rapport au comportement de C._______, les autorités scolaires ont signalé l'affaire à la Justice de paix, qui a mandaté le 21 septembre 2004 le Service de protection de la jeunesse du canton de Vaud (ci-après le SPJ) pour lui fournir des renseignements sur les conditions d'existence de S._______ et lui faire toutes propositions utiles quant à sa prise en charge.
Afin de clarifier sereinement la situation, le SPJ a obtenu le 12 novembre 2004 que l'ordre de renvoi prononcé à l'encontre de M._______ fût suspendu.
A.j Dans son rapport de renseignements du 23 décembre 2004 à l'attention de la Justice de paix, le SPJ a précisé que S._______ et N._______ avaient des liens très intenses avec leur mère, qu'elles ne connaissaient guère leur père et que depuis l'arrivée de sa mère en Suisse, S._______ avait retrouvé son équilibre et ses capacités et que d'une façon générale, elle et sa soeur s'intégraient bien à leur vie dans ce pays. Attendu que leur père n'avait ni les conditions matérielles ni la disponibilité psychologique pour accueillir et éduquer ses deux filles, lesquelles ne lui accordaient quoi qu'il en soit pas la confiance nécessaire, le SPJ a proposé la régularisation de la situation de M._______.
Par écrit du 20 avril 2005 à l'attention du Service de la population du canton de Vaud (ci-après le SPOP), le SPJ a confirmé que du point de vue du bien-être des deux enfants, il semblait primordial que leur mère pût bénéficier d'une autorisation de séjour en Suisse.
A.k Par convention du 16 février 2006 établie entre M._______ et C._______, ratifiée par la Justice de paix le 19 septembre 2006, l'autorité parentale et la garde sur S._______ et N._______ ont été attribuées à M._______.
B.
Le 4 janvier 2006, M._______ a sollicité du canton de Vaud une autorisation de séjour avec activité lucrative.
Par lettre du 13 février 2006, le SPOP a informé l'intéressée qu'il avait transmis son dossier à l'ODM pour approbation avec un préavis favorable au sens de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RO 1986 1791).
C.
Envisageant de refuser de donner son aval à l'exception sollicitée, l'ODM a invité le 27 mars 2006 M._______ à se déterminer.
Par écrit du 22 mai 2006, cette dernière a complété son dossier et a notamment produit plusieurs pièces justificatives. Elle a mis en exergue le fait que son ex-mari n'avait jamais assumé les responsabilités découlant du transfert de l'autorité parentale intervenu en 2002 et qu'elle-même s'était toujours occupée de ses filles, et qu'au vu de leurs efforts d'intégration, un retour en Turquie ne semblait pas envisageable; qu'au contraire, l'avenir de la cellule familiale se trouvait en Suisse, avis que le SPJ partageait. Sur le plan de sa situation personnelle, elle a souligné qu'elle avait entrepris des cours de français et que plusieurs employeurs étaient prêts à l'engager dès que sa situation aurait été régularisée.
D.
Par décision du 6 juin 2006, l'ODM a refusé d'accorder à l'intéressée une exception aux mesures de limitation.
Dans les motifs de sa décision, il a retenu que M._______ avait délibérément enfreint les prescriptions de police des étrangers et que la durée de son séjour en Suisse était moindre par rapport aux nombreuses années qu'elle avait vécues dans son pays d'origine, où elle conservait des attaches étroites et que dans ces circonstances, sa situation n'était pas constitutive d'un cas d'extrême gravité, la présence sur sol helvétique de ses deux filles n'étant pas propre à modifier cette analyse.
E.
Contre ce refus, M._______ a interjeté recours le 10 juillet 2006, concluant à titre préliminaire à l'octroi de l'assistance judiciaire, à titre principal à l'admission du recours et la réformation de la décision attaquée, en ce sens qu'une exception aux mesures de limitation lui était accordée, subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Elle s'est notamment étonnée du bref laps de temps entre ses observations du 22 mai 2006 et la décision du 6 juin 2006, qui ne tenait quasiment pas compte des explications complémentaires qu'elle avait fournies, de telle sorte qu'il apparaissait légitime de se demander si l'ODM n'avait pas violé grossièrement le droit d'être entendu. Elle a en outre mis en évidence le fait que ses filles menaient une vie plus épanouie à ses côtés qu'auprès de leur père et qu'il s'imposait dès lors de leur permettre à toutes trois de poursuivre leur vie sous le même toit, en Suisse, l'intérêt de S._______ et N._______, qui avaient fait un gros effort d'intégration, excluant un retour en Turquie. Elle a finalement rappelé qu'elle suivait des cours de français pour favoriser son intégration, que plusieurs employeurs s'étaient déclarés prêts à lui fournir un travail dès que les conditions de son séjour auraient été régularisées, et qu'elle n'avait jamais émargé à l'aide sociale. Elle a joint de nombreuses pièces justificatives à l'appui de son recours.
F.
Par décision incidente du 30 octobre 2006, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite.
G.
Dans ses observations du 13 novembre 2006, l'ODM a relevé que le séjour en Suisse de l'intéressée était moindre par rapport à sa vie dans son pays d'origine et que la présence de ses filles n'était pas suffisante pour lui octroyer une autorisation, attendu qu'en dépit de la convention ratifiée par la Justice de paix, elle n'avait pas démontré avoir entretenu durablement une relation étroite et vécue avec ces dernières, et qu'au regard des infractions commises en matière de législation concernant le statut des étrangers, et en l'absence de ressources financières, elle n'avait pas un intérêt privé prépondérant à demeurer en Suisse. L'ODM a finalement relevé qu'un éventuel retour des deux filles dans leur pays d'origine pour y suivre leur mère ne provoquerait pas un véritable déracinement.
H.
Invitée à se prononcer sur cette réponse, la recourante a fait valoir le 3 janvier 2007 qu'elle s'était toujours occupée de ses filles jusqu'à ce que l'aînée soit confiée à son père, changement qui avait débouché sur un échec, et que le lien parental le plus fort se situait avec elle. Elle a ajouté qu'un retour de ces dernières dans leur pays d'origine n'était pas dans leur intérêt, eu égard aux efforts consentis par l'une et l'autre en matière d'intégration, et que dans la mesure où le bien des deux enfants constituait un élément de poids dans l'examen de l'exigibilité du renvoi conformément à la Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant (CDE, RS 0.107), il convenait d'accorder à M._______, titulaire de la garde et de l'autorité parentale, une exception aux mesures de limitation.
I.
Le 20 mars 2008, la recourante a spontanément informé le Tribunal qu'elle avait poursuivi ses cours de français, tandis que sa fille S._______ avait commencé un apprentissage de modélisme/couture/retouches dans lequel elle obtenait de très bons résultats, N._______ étant quant à elle toujours à l'école obligatoire. Elle a précisé que C._______ ne voyait ses filles que très irrégulièrement et ne prenait pas en charge leur éducation, qui reposait entièrement sur ses épaules. Elle a en outre produit plusieurs pièces.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral (ci-après le TAF ou le Tribunal), en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
En particulier, les décisions en matière d'exception aux mesures de limitation rendues par l'ODM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au TAF, qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 5 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] applicable mutatis mutandis aux exceptions aux nombres maximums).
1.2 Les recours pendants devant les commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au 1er janvier 2007 sont traités par le Tribunal (dans la mesure où il est compétent) selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 phr. 2 LTAF).
1.3 L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20) a entraîné l'abrogation de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE, RS 1 113), conformément à l'art. 125 LEtr, en relation avec le chiffre I de son annexe, ainsi que celle de certaines ordonnances d'exécution (cf. art. 91 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative [OASA, RS 142.201]), telle notamment l'OLE.
1.4 Dès lors que la demande qui est l'objet de la présente procédure de recours a été déposée avant l'entrée en vigueur de la LEtr, l'ancien droit matériel reste applicable à la présente cause, conformément à la réglementation transitoire de l'art. 126 al. 1 LEtr.
En revanche, la procédure est régie par le nouveau droit (cf. art. 126 al. 2 LEtr).
1.5 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.6 M._______, qui est directement touchée par la décision querellée, a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté dans les forme et délai légaux, le recours est recevable (cf. art. 50 et art. 52 PA).
2.
La recourante peut invoquer devant le TAF la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, ce dernier grief ne pouvant toutefois être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (art. 49 PA).
A teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours. Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans sa décision, elle prend en considération l'état de fait et de droit régnant au moment où elle statue, sous réserve du considérant 1.4 ci-dessus (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.451/2002 du 28 mars 2003 consid. 1.2, partiellement publié in ATF 129 II 215).
3.
La recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu, en raison du bref délai entre sa prise de position (22 mai) et la décision de l'ODM (6 juin).
3.1 Garantie constitutionnelle (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]) de nature formelle, le droit d'être entendu est une règle primordiale de procédure dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, volume II, Les droits fondamentaux, 2ème éd., Berne 2006, n. 1346 ; cf. également ATF 134 V 97). Ce principe de nullité souffre néanmoins d'une exception, celle de la réparation. Une inobservation de ce droit peut en effet être réparée lorsque le titulaire qui en pâtit bénéficie de la possibilité de s'expliquer librement devant une instance de recours qui dispose du même pouvoir de cognition que l'autorité qui l'a précédée (ATF 129 I 129 et les références citées; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n. 1711; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1347s).
3.2 En l'espèce, le préavis envoyé par l'ODM à la recourante le 27 mars 2006 ne comptait que deux pages, alors que la décision attaquée est motivée sur trois pages. Quelques éléments supplémentaires sont mentionnés dans celle-ci. En outre, l'ODM disposait déjà du rapport du SPJ lorsqu'il a rédigé son préavis, de même que de la convention qui devait être ratifiée par la Justice de paix, éléments qui ont été joints à la prise de position de la recourante du 22 mai 2006. Quant au délai entre la détermination de cette dernière et la prise de la décision finale, et au vu des pièces produites, il n'apparaît pas qu'il soit en lui-même si court qu'il n'aurait pas suffi à l'ODM pour prendre connaissance des pièces. Il est ainsi douteux que l'autorité intimée ait préjugé de la cause et violé le droit d'être entendu de la recourante.
En tout état de cause, si tant est que cette garantie constitutionnelle ait été mise à mal, ce vice a été guéri dans le cadre de l'échange d'écritures qui a suivi le dépôt du recours, dès lors que le TAF dispose du même pouvoir de cognition (en fait, en droit et en opportunité) que l'ODM.
Mal fondé, ce grief doit être rejeté.
4.
4.1 En vue d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers, d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi, le Conseil fédéral a adopté des dispositions restrictives d'admission, tant en ce qui concerne les travailleurs étrangers que les étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative (cf. art. 1 OLE).
4.2 Le Conseil fédéral fixe périodiquement des nombres maximums pour les résidents à l'année qui, pour la première fois, viennent exercer une activité lucrative ou en entreprennent une. Les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale ne sont cependant pas comptés dans ces quotas (cf. art. 13 let. f OLE).
4.3 Ni l'ODM, ni a fortiori le TAF, ne sont liés par l'appréciation émise par le SPOP le 13 février 2006 s'agissant de l'exemption de la recourante des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral.
En vertu de la réglementation au sujet de la répartition des compétences en matière de police des étrangers entre la Confédération et les cantons, si ces derniers doivent se prononcer au préalable sur la délivrance des autorisations de séjour hors contingent, la compétence décisionnelle en matière de dérogations aux conditions d'admission au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, et jusqu'au 31 décembre 2007 en matière d'exceptions aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE, appartient à la Confédération (cf. art. 52 let. a OLE pour l'ancien droit et ch. 433.25 des Directives LSEE, [en ligne sur le site de l'ODM www.bfm.admin.ch > Thèmes > Bases légales > Directives et commentaires > Archive Directives et commentaires (abrogé) > Directives et commentaires Entrée, séjour et marché du travail > Directives, 3ème version, mai 2006, consulté le 2 septembre 2008], et pour le nouveau droit qui correspond dans l'esprit à l'ancien, 40 al. 1 et 99 LEtr en relation avec l'art. 85 OASA, ainsi que le chiffre 1.3.2 des Directives et Commentaires de l'ODM, ~ > Directives et commentaires > Domaine des étrangers > Procédure et répartition des compétences, version 01.01.2008, consulté le 2 septembre 2008).
5.
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées de manière restrictive. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un tel cas n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que sa relation avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. En effet faut-il encore que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Autrement dit, il est nécessaire que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, soient mises en cause de manière accrue (cf. notamment ATAF 2007/45 consid. 4.2 p. 589/590, jurisprudence et doctrine citées).
6.
Il convient dès lors d'examiner la situation de M._______ pour déterminer si le maintien des mesures de limitation, au vu de l'ensemble des circonstances, serait constitutif d'un cas de rigueur.
6.1 S'agissant de la durée de son séjour en Suisse, qui est aujourd'hui de cinq ans et huit mois, elle est relativement brève. De surcroît, la recourante n'a jamais bénéficié d'une autorisation de séjour en bonne et due forme, mais est restée dans ce pays illégalement à l'échéance de son visa. Elle n'a par ailleurs pas respecté un délai au 30 septembre 2004 pour quitter le territoire. Depuis le 12 novembre 2004, elle demeure en Suisse au bénéfice d'une simple tolérance des autorités cantonales. Or, selon la jurisprudence, les séjours illégaux et précaires ne sont pas déterminants pour la reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE, sinon l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. A ce propos, il sied de rappeler que cette disposition n'est pas en premier lieu destinée à régulariser la situation des personnes arrivées clandestinement en Suisse et ayant séjourné dans ce pays sans avoir requis (et obtenu) au préalable une autorisation idoine (cf. ATAF 2007/16 consid. 5.4 p. 196/197 et 2007/45 consid. 6.3 p. 593 et la jurisprudence citée).
Outre qu'elle ne serait en tout état de cause pas suffisante à elle seule pour exempter la recourante des mesures de limitation, la durée du séjour en Suisse n'est pas relevante ici. Il convient bien plutôt de prendre en considération les autres critères développés par la jurisprudence.
6.2 Parmi les éléments à examiner figurent notamment les relations familiales, la situation professionnelle et l'intégration sociale (cf. ATF 130 II 39 consid. 3).
L'intégration socio-professionnelle de la recourante n'est pas bonne. Si elle a suivi plusieurs cours de français, elle n'a pas fait preuve d'une grande assiduité puisqu'elle n'a obtenu qu'un seul certificat A1 du Cadre européen commun de référence pour l'apprentissage des langues, qui sanctionne des connaissances relevant d'un niveau de découverte, alors qu'elle a reçu à deux reprises des attestations, qui ne sont délivrées que si le participant n'a pas satisfait aux exigences prescrites pour l'obtention du certificat. M._______ n'a jamais travaillé en Suisse, bien qu'elle eût manifestement trouvé un emploi au sein d'un restaurant turc. Elle n'a pas davantage cherché à acquérir d'autres compétences pour tenter de décrocher un travail, attendu qu'en Turquie elle n'exerçait pas d'activité lucrative. Il ne ressort par ailleurs pas du dossier qu'elle ferait partie d'une association ou d'un groupe quelconque, ce qui élargirait son réseau de connaissances et favoriserait de ce fait son intégration au sein de la société helvétique. Quant au fait qu'elle n'a jamais bénéficié de l'aide sociale, s'il est à relever, il ne constitue pas pour autant un motif d'excepter la recourante des mesures de limitation, dans la mesure où tel est le cas de nombreux autres étrangers se trouvant en Suisse et qu'en outre, c'est uniquement grâce au soutien de son frère.
La présence de ses filles et de son frère en Suisse n'est pas davantage suffisante pour faire admettre que M._______ se trouve dans un cas de rigueur (cf. également consid. 7 infra).
Finalement, la recourante n'allègue ni ne démontre qu'elle souffrirait de problèmes de santé qui requerraient des soins médicaux qu'elle pourrait obtenir uniquement en Suisse.
6.3 L'intéressée a par ailleurs passé l'essentiel de sa vie dans son pays d'origine, puisqu'elle n'est arrivée en Suisse qu'à l'âge de trente-quatre ans. C'est en Turquie que s'est formée sa personnalité, qu'elle a suivi toute sa scolarité et que résident la plupart des membres de sa famille. Elle y a manifestement toutes ses racines. Dès lors, un retour dans son pays d'origine pourrait être assumé sans difficultés excessives et n'aurait pas pour elle des conséquences dramatiques, notablement supérieures à celles que subirait un étranger dans des circonstances similaires.
7.
Il apparaît que seule la présence de ses filles en Suisse pourrait éventuellement constituer un motif pour exempter la recourante des mesures de limitation, l'essentiel de son argumentation reposant par ailleurs sur ce point, l'intéressée invoquant la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101) et la CDE.
7.1 A cet égard, le Tribunal relève que le cas de rigueur doit être réalisé dans la personne qui le sollicite et non dans celle de tiers (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-195/2006 du 28 mai 2008 consid. 6.2 et jurisprudence citée). Au demeurant, la situation difficile des filles résulte de choix délibérés de leur part (regroupement familial) et il ne saurait y être pallié par l'octroi d'une exception aux mesures de limitation en faveur de leur mère.
7.2 Il s'impose de souligner ici que la CEDH n'a pas une portée directe dans le cadre de la procédure d'exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers, puisque cette procédure ne concerne pas directement le droit de séjourner en Suisse. Il convient néanmoins de prendre en considération les critères découlant de cette norme conventionnelle pour examiner si l'on est en présence d'un cas personnel d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE, dans la mesure où des motifs d'ordre familial seraient liés à cette situation (ATAF 2007/45 consid. 5.2 p. 591 et les références citées).
Il y a lieu de rappeler que d'après la jurisprudence, les relations familiales que l'art. 8 CEDH tend à préserver sont, avant tout, les rapports entre époux ainsi qu'entre parents et enfants mineurs vivant ensemble. Les descendants majeurs ne peuvent faire valoir cette disposition vis-à-vis de leurs parents ayant un droit de présence assuré en Suisse, ni ces derniers à l'égard de leurs enfants, à moins qu'ils ne se trouvent dans un rapport de dépendance particulier en raison d'un handicap ou d'une maladie graves les empêchant de gagner leur vie et de vivre de manière autonome (ATAF 2007/45 consid. 5.3 p. 592 et la jurisprudence citée).
7.3 S._______ est aujourd'hui âgée de dix-neuf ans, et à ce titre majeure. Il ne ressort pas du dossier qu'elle se trouverait dans un rapport de dépendance particulier à l'égard de sa mère, ou vice-versa, de telle sorte que l'art. 8 CEDH n'est pas relevant dans le cas particulier.
En tout état de cause, le Tribunal observe qu'elle semble avoir bien réussi son intégration en Suisse, obtenant de bons résultats scolaires, maîtrisant la langue française. Elle a passé son adolescence, dont les années sont déterminantes pour la formation de la personnalité, dans ce pays et il serait à cet égard tout à fait compréhensible qu'elle veuille y rester, plutôt que de retourner en Turquie. Si elle est actuellement en formation et n'est pas à même de s'assumer seule financièrement, son père doit toutefois lui apporter une aide matérielle, en dépit des rapports conflictuels qu'ils entretiennent. La jeune fille peut en outre s'appuyer sur son oncle maternel auprès duquel elle réside actuellement, sans oublier le fait qu'elle a en Suisse trois demi-frères et soeurs, issus d'autres relations de son père. Quant au soutien affectif et moral de sa mère, s'il n'est pas à négliger, il pourra lui être apporté par le biais de séjours ponctuels de l'une et l'autre, en Turquie et en Suisse. En outre, des contacts réguliers resteront bien entendu possibles par téléphone, courrier ou courrier électronique.
Il n'apparaît dès lors pas que la présence de sa mère sur territoire helvétique soit indispensable à la poursuite de la vie de S._______ en général dans ce pays, et de son intégration en particulier.
7.4
7.4.1 S'agissant de N._______, il sied de relever qu'elle est actuellement âgée de onze ans et dix mois et ne se trouve pas encore dans la période charnière de l'adolescence. Elle a suivi la très grande partie de sa scolarité obligatoire en Suisse, où elle est arrivée à l'âge de six ans. Elle est de ce fait bien intégrée. Elle ne fréquente toutefois pas encore le cycle secondaire et n'a ainsi pas effectué de choix quant à son orientation scolaire ou professionnelle. Elle n'a par conséquent pas atteint en Suisse un degré de formation tel qu'un retour dans sa patrie représenterait une rigueur excessive, dans la mesure où elle n'y a pas, et de loin, entamé des études qui ne sauraient en aucun cas être interrompues.
La jeune fille reste attachée et influencée par la culture de son pays d'origine, où elle a passé les premières années de sa vie, par sa mère et son environnement familial en général. Il est de surcroît vraisemblable qu'avec ses proches, elle parle le turc, et non pas le français. Au travers à la fois des activités scolaires et extrascolaires, N._______ serait donc en mesure, une fois surmontées les difficultés initiales inhérentes au retour dans son pays après cinq années passées à l'étranger, de se créer facilement de nouveaux cercles d'amis et de se réinsérer dans la société turque avant la période critique de l'adolescence, eu égard également à la grande faculté d'adaptation dont les enfants de son âge disposent (cf. ATF 123 II 125 consid. 4a et 4b; 122 II 289 consid. 3c). On peut dès lors admettre qu'un départ pour la Turquie ne constituerait pas pour elle un déracinement tel qu'il ne saurait lui être raisonnablement imposé, en dépit du fait qu'elle bénéficie d'une autorisation d'établissement en Suisse. L'art. 8 CEDH n'est pas a priori violé si le membre de la famille jouissant d'un droit de présence en Suisse peut quitter ce pays avec l'étranger auquel a été refusée une autorisation de séjour (cf. ATF 122 II 289 consid. 3c; voir également arrêt du Tribunal fédéral 2C_338/2008 du 22 août 2008 consid. 4.2).
Si au contraire l'enfant restait en Suisse, elle pourrait bénéficier de l'appui de sa soeur, majeure, ainsi que, dans une certaine mesure, de son père, et de son oncle maternel chez lequel elle réside. Les relations avec sa mère pourraient se maintenir par le biais de visites régulières de l'une et l'autre, de contacts épistolaires et téléphoniques ainsi que par courrier électronique.
La situation de N._______ n'est ainsi pas non plus propre à faire admettre que sa mère se trouve dans un cas d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE.
7.4.2 La CDE, invoquée par la recourante, et qui entre désormais en considération uniquement pour N._______, S._______ ayant plus de dix-huit ans, ne permet pas davantage d'aboutir à une autre appréciation. Il sied en effet de préciser, d'une part, que la procédure d'exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers ne concerne pas directement le droit de séjourner en Suisse (cf. ATF 123 II 125 consid. 2 in fine et la jurisprudence citée, concernant la CEDH mais applicable mutatis mutandis pour la CDE) et que, d'autre part, la CDE ne confère en elle-même aucun droit à une autorisation de séjour (ATF 126 II 377).
S'agissant de la meilleure solution pour N._______, le bien de l'enfant étant primordial, il sied de mentionner que le rapport du SPJ ne lie pas le Tribunal et que les conclusions qu'il retient ne sauraient s'imposer ipso facto au TAF. Cette évaluation a en outre été établie en décembre 2004, puis mise à jour six mois plus tard, en juillet 2005. Ses auteurs observaient que N._______ ignorait son père et était très attachée à sa mère. Si tel est toujours le cas aujourd'hui et que dès lors la poursuite de la vie conjointe entre N._______ et sa mère est la seule option raisonnablement envisageable pour son bien, l'enfant pourra retourner avec M._______ en Turquie, attendu qu'à ce point précis de sa vie, l'avenir de la jeune fille peut se dessiner tant en Suisse qu'en Turquie (cf. également consid. 7.3.1 ci-dessus).
7.4.3 Le fait que M._______ soit détentrice de l'autorité parentale sur N._______ n'est pas davantage relevant. Les autorités de police des étrangers, qui se fondent sur des critères d'application qui leur sont propres, ne sont en effet pas liées par les décisions prises par les autorités de justice civile, telle la décision de ratification de la convention prise par la Justice de paix le 11 juillet 2006 (cf. art. 8 al. 2 du règlement d'exécution du 1er mars 1949 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers [RSEE, RO 1949 I 232]; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 180ss).
7.5 Concrètement, la présence aux côtés de la recourante de ses deux filles ne constitue pas un élément propre à faire de sa situation un cas de détresse personnelle au sens de l'art. 13 let. f OLE.
8.
Cela étant, après une appréciation de l'ensemble des circonstances propres à la présente cause, le Tribunal, à l'instar de l'autorité de première instance, arrive à la conclusion que la recourante ne remplit pas les critères développés par la pratique et la jurisprudence en relation avec la reconnaissance des cas personnels d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE.
Il s'ensuit que la décision attaquée ne viole pas le droit fédéral; elle n'est pas inopportune (cf. art. 49 PA) et doit être maintenue.
Le recours, mal fondé, doit être rejeté.
9.
Il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. 65 al. 1 PA), attendu que la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision incidente du 30 octobre 2006.
Son mandataire ayant été désigné comme avocat d'office, il y a lieu de lui allouer une indemnité pour ses frais de représentation (cf. art. 65 al. 3 PA et art. 9, 10, 12 et 14 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
Tenant compte de l'ensemble des circonstances du cas, le TAF estime, à défaut de décompte des prestations (art. 14 al. 2 FITAF), que le versement d'une indemnité s'élevant à Fr. 1'600.-, TVA comprise, apparaît comme équitable en la présente cause. La recourante a l'obligation de rembourser ce montant si elle revient à meilleure fortune, conformément à l'art. 65 al. 4 PA.
(dispositif page suivante)
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
La Caisse du Tribunal versera à Maître Christophe Tafelmacher une indemnité de Fr. 1'600.-.
4.
Le présent arrêt est adressé :
à la recourante (Recommandé)
à l'autorité inférieure (avec dossier 1 984 920 en retour)
pour information, au Service de la population du canton de Vaud, avec dossier cantonal VD 743266 en retour
Le président du collège : La greffière :
Jean-Daniel Dubey Gladys Winkler
Expédition :