bvger · BVGE 2014/6 · 2014-02-14 · fr
BVGE 2014/6

Öffentlichkeitsprinzip

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Auszug aus dem Urteil der Abteilung Ii.S. Schutzverband der Bevölkerung um den Flugplatz Buochsgegen Airport-Buochs AG und armasuisseA 2186/2013 vom 14. Februar 2014
Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss Öffentlichkeitsgesetz.
Art. 6 8, Art. 10, Art. 13 und Art. 15 BGÖ.
1. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die ergangene Ver­fügung, nicht aber das dieser Verfügung vorangehende Schlich­tungsverfahren gemäss BGÖ, sofern dies nicht durch aus­sergewöhnliche Umstände (wie z.B. eine Rechtsverzögerung) gerechtfertigt ist (E. 1.2).
2. Bei der 20-Tage-Frist gemäss Art. 15 BGÖ handelt es sich um eine Ordnungsfrist, deren Nichteinhalten grundsätzlich zur Erhebung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde berechtigt (E. 3.1.1).
3. Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt: Es obliegt nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informa­tionen oder Dokumente zugänglich machen wollen (E. 4).
4. Der Zugang kann eingeschränkt werden, wenn ein Ausnahme­tatbestand nach Art. 7 oder 8 BGÖ vorliegt (E. 6).
Accès à des documents officiels selon la loi sur la transparence.
Art. 6 8, art. 10, art. 13 et art. 15 LTrans.
1. Le Tribunal administratif fédéral revoit la décision rendue, mais non la procédure de médiation selon la LTrans, préalable à la décision, pour autant qu'il n'y ait pas de circonstances exception­nelles (p. ex. un retard injustifié) (consid. 1.2).
2. Le délai de 20 jours prescrit à l'art 15 LTrans est un délai d'ordre dont l'inobservation permet, en principe, de former un recours pour retard injustifié (consid. 3.1.1).
3. Le principe de transparence sous réserve du maintien du secret: l'accès aux informations ou aux documents ne relève plus de la libre appréciation des autorités (consid. 4).
4. Le droit d'accès peut être limité en présence de circonstances exceptionnelles au sens des art. 7 ou 8 LTrans (consid. 6).
Accesso a documenti ufficiali secondo la legge sulla trasparenza.
Art. 6 8, art. 10, art. 13 e art. 15 LTras.
1. Il Tribunale amministrativo federale esamina la decisione ema­nata ma non, salvo circostanze eccezionali (ad es. in caso di ritar­data giustizia), la procedura preliminare di mediazione fondata sulla LTras (consid. 1.2).
2. Il termine di 20 giorni previsto all'art. 15 LTras è un termine d'ordine, il cui mancato rispetto legittima di principio un ricorso per ritardata giustizia (consid. 3.1.1).
3. Principio di trasparenza con riserva del segreto: l'accesso a in­formazioni o documenti è ormai sottratto al potere discrezionale delle autorità (consid. 4).
4. Il diritto di accesso può essere limitato in presenza di circostanze eccezionali ai sensi dell'art. 7 o 8 LTras (consid. 6).
Der Militärflugplatz Buochs gilt als sogenannte Sleeping Base, das heisst als an sich stillgelegter Militärflugplatz, der für ausserordentliche Lagen wieder einsatzbereit gemacht werden könnte (vgl. Sachplan Militär, Objektblatt 07.31, Militärflugplatz Buochs). Die armasuisse möchte dem Kanton Nidwalden Teile des Militärflugplatzes verkaufen. Allerdings sind drei lokale Genossenschaftskorporationen vorkaufsberechtigt und gewillt, dieses Recht auszuüben. Deshalb kam es bislang nicht zu einem Vertragsabschluss mit dem Kanton Nidwalden. Für den zivilen Flugbe­trieb ist die Airport Buochs AG (ABAG, nachfolgend: Beschwerdegeg­nerin) zuständig, weshalb die armasuisse mit ihr eine Benutzungsverein­barung schloss.
Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flugplatz Buochs (SBFB) hat am 6. August 2012 gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) bei der armasuisse um Zugang zu folgenden Dokumenten ersucht:
« Neuste Benutzungsvereinbarung samt allen Anhängen/Beilagen in Sachen Militärflugplatz Buochs, abgeschlossen im 2011 zwischen der Eidgenossenschaft, vertreten durch VBS/armasuisse und der zivilen Flugplatzbetreiberin Airport Buochs AG. Dieser Vertrag löste die Be­nutzungsvereinbarung vom 4. August 2005 ab oder wurde allenfalls als Ergänzung zu dieser ausgestellt. »
Die armasuisse lehnte den Zugang zu diesen Dokumenten am 29. August 2012 vollumfänglich ab, weshalb der SBFB am 17. September 2012 einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öf­fentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einreichte. Der EDÖB forderte die armasuisse mehrmals auf, ihm alle relevanten Dokumente sowie eine Stellungnahme zur Verweigerung des Zugangs einzureichen, was diese jedoch nicht tat.
Der EDÖB erliess am 25. Januar 2013 eine Empfehlung, worin er aus­führte, aufgrund der fehlenden Mitwirkung durch die armasuisse komme eine Schlichtung nicht in Betracht. Da er entsprechend dem Grundprinzip des Öffentlichkeitsgesetzes im Zweifel zugunsten eines Zugangs zu den verlangten amtlichen Dokumenten entscheide, empfehle er der arma­suisse, dem Antragsteller SBFB unter Vorbehalt allfälliger Ausnahme­bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes den Zugang zu den von ihm verlangten amtlichen Dokumenten zu gewähren.
Die armasuisse kam der Empfehlung des EDÖB nicht nach und erliess am 4. März 2013 eine Verfügung, in der sie die Herausgabe der ge­wünschten Dokumente verweigerte.
Mit Eingabe vom 17. April 2013 erhebt der SBFB (nachfolgend: Beschwerdeführer) Beschwerde gegen die Verfügung der armasuisse (nachfolgend: Vorinstanz). Er beantragt neben der Aufhebung der vor­instanzlichen Verfügung unter anderem, der EDÖB habe ein neues Schlichtungsverfahren anzusetzen und die Vorinstanz sei in diesem Zu­sammenhang zu verpflichten, ihrer Mitwirkungspflicht vollumfänglich nachzukommen.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Aus den Erwägungen:
1.2 Indes ist zu klären, ob anlässlich der Überprüfung der Verfügung vom 4. März 2013 auch das vorgängig durchgeführte Schlichtungsver­fahren überprüft werden kann. Dies beantragt der Beschwerdeführer sinngemäss, indem er verlangt, das Schlichtungsverfahren sei aufgrund von verpassten Fristen und mangelhafter Mitwirkung seitens der Vorin­stanz zu wiederholen.
1.2.1 Bevor untersucht werden kann, inwiefern eine Überprüfung des Schlichtungsverfahrens anlässlich der Überprüfung der hier angefoch­tenen Verfügung möglich ist, muss zunächst geklärt werden, ob das BGÖ überhaupt anwendbar ist. Das BGÖ verleiht jeder Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, einen subjektiven, individuellen Anspruch hierauf, welchen sie gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen kann (vgl. BGE 136 II 399 E. 2; 133 II 209 E. 2.1; statt vieler: Urteil des BVGer A 2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 4.1 und 7). Der vorliegende Fall fällt in den Anwendungsbereich des BGÖ, da die Vorinstanz Teil der Bundesverwaltung ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ; siehe auch Urteil des BVGer A 4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5).
Der Beschwerdeführer beantragt Einsicht in einen Vertrag, den die Vorinstanz mit der Beschwerdegegnerin geschlossen hat. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ ist unter Vorbehalt weiterer Bestimmungen jede Infor­mation, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b) und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c) ein amtliches Dokument (eingehend: Urteil A 2434/2013 E. 5). Der Benutzungsvertrag erfüllt diese Vorausset­zungen ohne Weiteres, insbesondere da der Bund auch dann, wenn er sich des Privatrechts bedient, beispielsweise bei der Bewirtschaftung des Finanzvermögens, dem Öffentlichkeitsprinzip unterworfen ist und des­halb auch Dokumente als amtlich gelten, die im Zusammenhang mit privatrechtlichen Verträgen der Verwaltung stehen (Kurt Nuspliger, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Art. 5 Rz. 21, nachfolgend: Kommentar BGÖ; Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ], BBl 2003 1963, 1994, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Da keine Spezialbe­stimmungen anwendbar sind (vgl. den Vorbehalt gemäss Art. 4 BGÖ), ist nach dem Gesagten das BGÖ anwendbar.
1.2.2 Art. 10 ff. BGÖ regeln das Verfahren für den Zugang zu diesen Dokumenten wie folgt:
Am Anfang eines Verfahrens steht ein Gesuch, mit welchem bei der Behörde, die das Dokument erstellt hat, Zugang zu amtlichen Doku­menten verlangt wird (Art. 10 BGÖ). Die zuständige Behörde hat dieses Gesuch innert bestimmter Fristen zu behandeln (Art. 12 Abs. 1 und 2 BGÖ sowie Art. 10 der Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 [VBGÖ, SR 152.31]).
Entspricht die Behörde dem Gesuch nicht vollständig, so besteht für die gesuchstellende Person die Möglichkeit, an den EDÖB zu gelangen (Art. 13 Abs. 1 und 2 BGÖ). Dieser bemüht sich, eine Einigung zwischen beiden Seiten herbeizuführen. Kommt eine solche zu Stande, gilt das Verfahren als erledigt (Art. 13 Abs. 3 BGÖ). Andernfalls hat der EDÖB eine Empfehlung über die ganze oder teilweise Gewährung oder die ganze oder teilweise Nichtgewährung des Zugangs abzugeben (Art. 14 BGÖ). Diese Empfehlung ist keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG; sie vermag keine bindende Wirkung zu entfalten (Urteil des BVGer A 75/2009 vom 16. April 2009 E. 4.1; Christine Guy Ecabert, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 14 Rz. 8).
Anschliessend hat die zuständige Behörde eine Verfügung nach Art. 5 VwVG zu erlassen, wenn sie in Abweichung der Empfehlung des EDÖB den Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben oder verweigern will beziehungsweise wenn die gesuchstellende Person den Erlass einer Verfügung verlangt, weil sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 und 2 BGÖ; vgl. zum Ganzen: Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2018 ff.; Luzius Mader, in: Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, 2006, S. 10 ff., v.a. S. 30). Die Verfü­gung der Behörde kann das Anfechtungsobjekt einer Beschwerde nach Art. 16 Abs. 1 BGÖ vor dem Bundesverwaltungsgericht darstellen (zum Ganzen: Urteile des BVGer A 6037/2011 vom 15. Mai 2012 E. 1.5.3; A 363/2010 vom 1. März 2010 E. 1.2.2; A 6032/2009 vom 16. Dezem­ber 2009 E. 2 und A 75/2009 E. 4.1; siehe auch Isabelle Häner, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 15 Rz. 7 ff.).
1.2.3 Das Bundesverwaltungsgericht entschied im Zusammenhang mit der Nichteinhaltung von Fristen im Schlichtungsverfahren, dies kön­ne mit einer Rechtsverzögerungsbeschwerde gerügt werden. Seine Zu­ständigkeit leitete es daraus ab, dass es das Schlichtungsverfahren und die darauf folgende Verfügung insofern als unteilbares Ganzes ansah, als Art. 10 ff. BGÖ eine Beurteilung des begehrten Zugangs zu amtlichen Dokumenten innert der gesetzlichen Fristen sicherstellen sollten und in der Phase nach dem Schlichtungsverfahren eine anfechtbare Verfügung erlassen werde, die anschliessend vor Bundesverwaltungsgericht ange­fochten werden könne (Urteile A 6037/2011 E. 1.5.4; A 363/2010 E. 1.2.3; A 6032/2009 E. 2 und A 75/2009 E. 4.3).
Allerdings kann aus dieser Praxis nicht generell abgeleitet werden, an­lässlich der Anfechtung einer Verfügung könne immer auch eine Über­prüfung des Schlichtungsverfahrens erfolgen. Vielmehr ist die erwähnte Rechtsprechung vor dem Hintergrund zu sehen, dass in den genannten Verfahren noch gar keine anfechtbare Verfügung ergangen war, das Bun­desverwaltungsgericht aber seine Zuständigkeit für die Rechtsverzöge­rungsbeschwerde daraus ableitete, dass es für die Überprüfung zuständig wäre, wenn eine Verfügung ergangen wäre. Die genannten Entscheide weisen denn auch ausdrücklich darauf hin, dass die Empfehlung keine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG sei und erst die anschliessend nach Art. 16 Abs. 1 BGÖ erlassene Verfügung das Anfechtungsobjekt vor dem Bundesverwaltungsgericht darstelle (vgl. den vorangehenden Absatz mit den entsprechenden Hinweisen).
1.2.4 Der Auffassung des Beschwerdeführers, es handle sich beim Schlichtungsverfahren und der anschliessend erlassenen Verfügung um Verfahrensschritte, die ein unzertrennliches Ganzes und einen dreistufi­gen Instanzenzug bilden würden, ist nach dem Gesagten nicht zu folgen. Vorliegend liegt keine Konstellation vor, die es rechtfertigen würde, bei der Überprüfung der angefochtenen Verfügung ausnahmsweise auch das vorangehende Schlichtungsverfahren zu kontrollieren. Vielmehr liegt der gesetzlich vorgesehene Normalfall vor, bei dem (einzig) die schliesslich erlassene Verfügung überprüft werden kann. Hierbei erlässt der EDÖB anders als vom Beschwerdeführer angedeutet keinen erstinstanz­lichen Entscheid, sondern versucht, die Angelegenheit gütlich zu regeln, bevor eine anfechtbare Verfügung ergeht. Soweit also der Beschwerde­führer auf die Überprüfung des Schlichtungsverfahrens abzielt, ist nicht auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 2. (...)
3. Zunächst ist auf die formellen Rügen einzugehen, die im Zu­sammenhang mit der angefochtenen Verfügung erhoben wurden.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe die im BGÖ vorgesehene Frist für den Erlass der hier angefochtenen Verfügung verpasst, weil sie diese erst am 4. März 2013 und nicht spätestens am 28. Februar 2013 erlassen habe. Aufgrund dieser Fristverletzung sei die Verfügung aufzuheben.
3.1.1 Das BGÖ enthält für die einzelnen Verfahrensschritte Fristen (vgl. auch E. 1.2.2 und im Zusammenhang mit den Fristen des Schlich­tungsverfahrens Urteile des BVGer A 4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 3.3.2 und A 6032/2009 E. 3.1): Die Behörde hat innert 20 Tagen nach Empfang der Empfehlung eine Verfügung zu erlassen, wenn sie davon abweichend das Recht auf Zugang zu einem amtlichen Dokument ein­schränken, aufschieben oder verweigern will (Art. 15 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 BGÖ). Ein Gesuchsteller kann daher bei Vorliegen einer Emp­fehlung von der Behörde ein fristgerechtes Handeln verlangen (vgl. zum Ganzen: Urteil A 6037/2011 E. 5.3.1). Bei der 20-Tage-Frist gemäss Art. 15 BGÖ handelt es sich um eine Ordnungsfrist, deren Nichteinhalten zur Erhebung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde berechtigt (Häner, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 15 Rz. 18). Ordnungsfristen sind Fris­ten, die den geordneten Verfahrensgang gewährleisten sollen, aber nicht mit Verwirkungsfolgen verbunden sind. Deren Erstreckung ist zwar aus­geschlossen, doch kann die Verfahrenshandlung auch noch nach Fristab­lauf vorgenommen werden, soweit und solange der geordnete Verfah­rensgang dies nicht ausschliesst (Urteil des BVGer A 3454/2010 vom 19. August 2011 E. 2.3.1 m.w.H.).
3.1.2 Vorliegend ist unbestritten, dass die Vorinstanz die 20-Tage-Frist nicht eingehalten hat. Da sie aber die Verfügung wenige Tage nach Ab­lauf der Frist erlassen hat mithin vor Erhebung der vom Beschwerde­führer sinngemäss erhobenen Rechtsverzögerungsbeschwerde fehlt es an dessen schutzwürdigem Interesse an der Prüfung unter dem Aspekt der Rechtsverzögerung. Soweit die Rüge auf das formell nicht korrekte Verfahren abzielt, ist darauf hinzuweisen, dass es angesichts der Verzöge­rung von wenigen Tagen unverhältnismässig wäre, die Aufhebung der Verfügung aufgrund der Fristverletzung in Betracht zu ziehen. Die Fristverletzung ist aber bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen (...).
3.2 3.3 (...)
4.
4.1 Sodann ist zu klären, ob der Beschwerdeführer auch eine inhalt­liche Überprüfung der angefochtenen Verfügung beantragt. Dies ist nicht ohne Weiteres klar, zumal er in seiner Beschwerde zunächst schreibt, diese sei nicht als materielle Stellungnahme zu verstehen und somit seien in materiell-rechtlicher Hinsicht bewusst auch keine Anträge gestellt worden. Sein Interesse richte sich auf die Durchsetzung eines in formel­ler Hinsicht korrekten Verfahrens nach BGÖ und eine ausführliche (ma­terielle) Äusserung erfolge im neu anzusetzenden Schlichtungsverfahren (...). Dennoch nimmt er inhaltlich Stellung (...). Da er zudem in seinem Beschwerdeantrag 2 die Aufhebung der Verfügung beantragt, ist davon auszugehen, dass er sinngemäss auch eine inhaltliche Überprüfung der angefochtenen Verfügung beantragt.
4.2 Das Öffentlichkeitsgesetz ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch die Schaffung eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wurde hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradig­menwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; Mahon/Gonin, in: Kommentar BGÖ, a.a.O. Art. 6 Rz. 1 ff.). Das Prinzip soll Trans­parenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erken­nen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis: Urteil des BVGer A 2064/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 3). Grundsätzlich hat jede Per­son das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amt­lichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1; 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler: Urteil A 4962/2012 E. 4). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Er­messen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wollen oder nicht.
4.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch einge­schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende pri­vate oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (siehe auch BGE 136 II 399 E. 2). Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Ver­mutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus der neueren Praxis: Urteil des BVGer A 5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4 7; Mahon/Gonin, in: Kom­mentar BGÖ, a.a.O., Art. 6 Rz. 11).
5. Die Verfahrensbeteiligten vertreten unterschiedliche Ansichten darüber, ob hier eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip vorliegt. Nachfolgend werden diese zusammengefasst dargestellt:
5.1 Die Vorinstanz begründet die Zugangsverweigerung hauptsäch­lich mit den laufenden Verhandlungen mit dem Kanton Nidwalden über die inskünftige Nutzung des Militärflugplatzes. Sie argumentiert insbe­sondere, für den geplanten Verkauf seien folgende Eckpunkte definiert worden: Verkaufsfläche, Verkaufspreis, Rückbau und Rekultivierung nicht mehr benötigter Anlageteile sowie die Beteiligung des Bundes an den nötigen Massnahmen für die Umsetzung der generellen Entwässe­rungsplanung. Gleichzeitig mit dem Kaufvertrag für die vom Bund nicht mehr benötigten Landflächen solle eine Benutzungsvereinbarung über die bestehende Flugplatzinfrastruktur abgeschlossen werden. Darin solle sich der Bund verpflichten, dem Kanton die Hauptpiste und weitere beim Bund verbleibende Infrastrukturanlagen zugunsten der Zivilluftfahrt zur Verfügung zu stellen. Im Gegenzug habe der Kanton für den Unterhalt derselben zu sorgen. Ein allfälliger Erwerber müsse bereit sein, die beste­hende Benutzungsvereinbarung zu übernehmen, weshalb diese eine we­sentliche Verhandlungsgrundlage darstelle.
Ohne umfassende Kenntnisse der vielschichtigen Gesamtsituation um den Weiterbetrieb des Flugplatzes seien die in der Benutzungsverein­barung getroffenen Abreden, insbesondere in finanzieller Hinsicht, im Fall einer öffentlichen Zugänglichmachung für die Öffentlichkeit nur schwierig nachvollziehbar. Die Genehmigung eines allfällig getätigten Verkaufsgeschäfts obliege vorliegend der Versammlung der Genossen­schaftskorporationen, dem Landrat des Kantons Nidwalden beziehungs­weise der zuständigen Behörde des Bundes. Selbst wenn der Verkauf zustande kommen würde, sei die Genehmigung letztlich ein politischer Entscheid und die Einsicht deshalb mindestens bis zur Genehmigung zu verweigern.
Der Benutzungsvereinbarung komme für den gemischten zivil und mili­tärischen Betrieb präjudizielle Wirkung zu. Eine Veröffentlichung würde die politische Willensbildung aller beteiligten Behörden und Gemein­wesen beeinträchtigen. Zudem würde eine Offenlegung auch die Interes­sen des Kantons Nidwalden tangieren und somit das Verhältnis von Bund und Kanton Nidwalden belasten. Weiter sei der Benutzungsvertrag unter privatrechtlichen Aspekten parteiöffentlich, nicht aber publikumsöffent­lich. Mit der Publikation des Vertrags würde seitens der Beschwerdegeg­nerin das Geschäftsgeheimnis verletzt.
5.2 Der Beschwerdeführer argumentiert im Wesentlichen, für den Begriff Sleeping Base (...) fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Es handle sich offensichtlich um ein politisch motiviertes Spezial-Konstrukt, das eine direkte und/oder indirekte Bevorteilung von aviatischen Dritt­nutzern auf dem Militärflugplatz erlaube und fördere, worunter beispiels­weise die Nutzung der Anlage in Form von Naturalleistungen und der Fluss von Cash von Bern nach Nidwalden fallen dürften. Soweit die Vor­instanz argumentiere, die in der Benutzungsvereinbarung getroffenen Abreden seien für die Öffentlichkeit nur schwierig nachvollziehbar, sei zu bemerken, dass eventuell die finanziellen Vorteile der Beschwerde­gegnerin so schwierig nachvollziehbar seien, dass die Vorinstanz und wietere Beteiligte in Verlegenheit kämen. Im Übrigen sei die politische Willensbildung bereits abgeschlossen.
Zur Relevanz der Benutzungsvereinbarung für die Handänderung führt er namentlich an, der überwiegende nördliche Teil des Flugplatzes verblei­be im Sonderstatus Sleeping Base weiterhin im Eigentum des Bundes. Da er zivilaviatisch mitgenutzt werde, erfordere dies eine Benutzungs­vereinbarung, und zwar unabhängig davon, ob der Bund den überwiegen­den südlichen Teil des Militärflugplatzes Buochs abstosse und wann dies geschehe. Die Relevanz der Benutzungsvereinbarung im Hinblick auf eine Handänderung des südlichen Teils sei faktisch gleich null. Vielmehr sei dann für die Nutzung dieser Flächen und Immobilien durch die Zivilaviatik gar keine Benutzungsvereinbarung mehr notwendig, weil die Eidgenossenschaft nicht mehr Eigentümerin des abgestossenen Teils sei.
Es sei weder umsetzbar noch praktikabel, dass ein allfälliger Erwerber bereit sein müsse, die bestehende Benutzungsvereinbarung mit allen Rechten und Pflichten zu übernehmen. Aufgrund der Rechtslage, wonach bei einem Militärflugplatz bei einer zivilen Nutzung eine Benutzungsver­einbarung zwischen dem VBS und dem zivilen Flugplatzhalter erforder­lich sei, sei nicht nachvollziehbar, weshalb ein potenzieller Käufer des vorwiegend südlichen Teils (beispielweise die vorkaufsberechtigten Kor­porationen) in der Benutzungsvereinbarung für den nördlichen Teil, also des weiterhin im Eigentum des Bundes verbleibenden Teils, den Bund ablösen können sollte oder müsste. Denn die Korporationen könnten weder die Rolle des Bundes noch jene der Beschwerdegegnerin als Flug­platzhalter und damit auch nicht die Rechte und Pflichten der Benut­zungsvereinbarung übernehmen. Es überzeuge daher auch keineswegs, wenn argumentiert werde, die Entwässerung sowie der Unterhalt und In­vestitionen seien in der Benutzungsvereinbarung zu regeln. Was in einen Kaufvertrag oder eine allfällige Benutzungsvereinbarung für jenen Teil des Militärflugplatzes gehöre, der vorläufig im Eigentum des Bundes verbleibe, sei davon abhängig, wie sich die gesamte Kauf- respektive Verkaufssumme zusammensetze beziehungsweise welche Beträge darin berücksichtigt worden seien.
5.3 Die Beschwerdegegnerin betont hauptsächlich, die bisherigen Benutzungsvereinbarungen dienten als Grundlage für die Verhandlungen. Die Benutzungsvereinbarung würde sämtliche Flächen auf dem Flugplatz betreffen, die dann auch wieder Grundlage der Verhandlungen zwischen dem Bund und dem Kanton einerseits beziehungsweise dem Bund und den Genossenschaftskorporationen andererseits seien. Unabhängig vom Ausgang der Verhandlungen müsse der Benutzungsvertrag ab dem 1. Ja­nuar 2014 verlängert oder erneuert werden. Nach einem allfälligen Über­trag der Flächen südlich der Hauptpiste an die Genossenschaftskorpora­tion Buochs müsste sie, das heisst die Beschwerdegegnerin, auch mit Letzterer einen neuen Benutzungsvertrag abschliessen. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, die Relevanz der Benutzungsvereinbarung sei im Hinblick auf eine Handänderung des südlichen Teils des Flugplatzes fak­tisch gleich null, sei unter diesem Aspekt ohne jegliche Bedeutung. Tatsache sei im Gegenteil, dass zwischen den zukünftigen Eigentümern und ihr neue Benutzungsvereinbarungen auszuhandeln und abzuschlies­sen seien; eventuell müsste für den Fall, dass sich die Parteien noch nicht einigen könnten, der bisherige Benutzungsvertrag verlängert oder ange­passt werden. Die bisherigen Benutzungsvereinbarungen würden dabei in jedem Fall als Verhandlungsgrundlage dienen.
Ihrer Ansicht nach erübrigt es sich folglich (trotz ausdrücklicher Auffor­derung durch das Bundesverwaltungsgericht [...]), sich zur möglichen Beeinträchtigung allfälliger Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsge­heimnisse oder zur Beeinträchtigung der Wahrung der Privatsphäre Dritter zu äussern (...).
6. Nachfolgend ist zu prüfen, ob vorliegend ein Ausnahmetatbe­stand nach Art. 7 oder 8 BGÖ (vgl. E. 4.3) verwirklicht wurde.
6.1 Im Vordergrund der Argumentation der Verfahrensbeteiligten steht hierbei Art. 8 Abs. 4 BGÖ. Diese Regelung schliesst amtliche Dokumente über Positionen in laufenden oder künftigen Verhandlungen mit der Formulierung « sind in keinem Fall zugänglich » vom Öffentlich­keitsprinzip aus. Dies ist darin begründet, dass keine Verhandlung wir­kungsvoll geführt werden kann, wenn eine Partei von Anfang an gezwun­gen werden könnte, ihre Karten auf den Tisch zu legen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2015; vgl. BVGE 2011/52 E. 6.2.1 und Urteil des BVGer A 3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.5.2; Mahon/Gonin, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 46). Die Praxis hat sich bislang wenig mit Art. 8 Abs. 4 BGÖ befasst (vgl. immerhin die soeben ge­nannten Entscheide, die aber aufgrund anders gelagerter Konstellationen nicht direkt mit dem vorliegenden Fall vergleichbar sind). Unter Ver­handlungen werden alle Arten von Verhandlungen verstanden, sofern sie laufend sind oder in absehbarer Zeit laufend sein werden (Mahon/ Gonin, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 48 f. m.H.). Gemäss Lehre erfasst Art. 8 Abs. 4 BGÖ nicht alle Dokumente über die entspre­chenden Verhandlungen, sondern nur solche « über Positionen in laufen­den und künftigen Verhandlungen ». Nicht davon erfasst sind zum Beispiel rein beschreibende Dokumente, die sich weder mit Ver­handlungspositionen noch mit Einschätzungen zum Verhandlungsprozess befassen. Sodann müssen die fraglichen Informationen von Bedeutung für die Verhandlungsstrategie beziehungsweise den Fortgang des Ver­handlungsprozesses sein (Mahon/Gonin, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 50).
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass seit längerer Zeit Verhandlun­gen über die künftige Nutzung respektive den Verkauf einzelner Teile des Flugplatzes Buochs geführt werden. Dieses Tatbestandselement des Art. 8 Abs. 4 BGÖ ist folglich erfüllt. Fraglich ist aber, ob es sich beim nachgefragten Benutzungsvertrag mit Anhängen um ein Dokument « über Positionen » handelt. Die Benutzungsvereinbarung ist ein Doku­ment, dessen Gegenstand der Flugplatz Buochs ist. Sie ist aber kein internes Dokument der Behörde, das eine Position oder Strategie für die laufenden Verhandlungen festhält. Vielmehr handelt es sich um einen vor Jahren abgeschlossenen Vertrag, der die vorläufige Nutzung regelt. In­wiefern darin Informationen enthalten sind, welche die Vertragsverhand­lungen gefährden würden, ist nicht ersichtlich: Zum einen geht es darin einzig um die aktuellen Nutzungsmodalitäten, nicht um den Kaufpreis oder die zu veräussernden Flächen. Zum andern muss sein Inhalt, soweit er Gegenstand der künftigen Verträge sein soll, auch den Vertragspart­nern bekannt gemacht werden (sofern ihnen der Inhalt noch nicht be­kannt ist), da sie sich andernfalls nicht dazu äussern können. Demzufolge handelt es sich beim hier umstrittenen Vertrag nicht um ein Dokument über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen. Somit darf die Einsicht in dieses Dokument nicht gestützt auf Art. 8 Abs. 4 BGÖ verwehrt werden.
6.2 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid getroffen ist, für den sie eine Grundlage darstellen. Das Recht auf Zugang wird demnach nur befristet verweigert und prinzipiell wie­derhergestellt, sobald der fragliche Entscheid getroffen ist (Mahon/ Gonin, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 32). Dabei muss ein sol­ches Dokument einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht sein, damit nicht über diesen Gesetzesartikel der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes ausgehebelt wird (Urteil A 5489/2012 E. 5.2 m.w.H.; vgl. auch Mahon/Gonin, in: Kom­mentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 30).
Inwiefern es sich beim Benutzungsvertrag um eine Grundlage im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BGÖ handelt, vermag die Vorinstanz, der für die Gel­tendmachung von Ausnahmetatbeständen vom Öffentlichkeitsprinzip die Beweislast obliegt (s. E. 4.3), nicht hinreichend konkret darzulegen. Auch wenn es in der Benutzungsvereinbarung vom Regelungsgegenstand her um die Flugplatznutzung geht, ist nicht ersichtlich, weshalb es sich um ein Dokument handeln soll, das von so grossem Gewicht für die Ent­scheidfindung ist, dass eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsgesetz ge­rechtfertigt wäre.
6.3 Eine Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ gilt, wenn durch den Zugang die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann. Es ist legitim dafür zu sorgen, dass die Behörden ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit planen, ihre Strategie festlegen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen aushan­deln können, ohne dem Druck der Medien oder der öffentlichen Meinung ausgesetzt zu sein (Cottier/Schweizer/Widmer, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 7 Rz. 13). Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbil­dung soll verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekannt­gabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Bei der Beurteilung dieses Tatbestands ist zu beachten, dass eine wesent­liche Beeinträchtigung der freien Willensbildung erforderlich ist, es genügt also nicht jede Beeinträchtigung (Cottier/Schweizer/Widmer, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 7 Rz. 15 f.; zum Ganzen auch BVGE 2011/52 E. 6.1). So entschied das Bundesverwaltungsgericht, das blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche Aus­einandersetzung zu provozieren, sei kein Verweigerungsgrund (BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.H.).
Ob die relevanten Entscheide bereits gefallen sind, wie der Beschwer­deführer vorbringt, lässt sich vorliegend nicht beurteilen, zumal die lang­jährigen Verhandlungen immer noch andauern. Es mag zutreffen, dass eine Zugänglichmachung Kontroversen mit sich bringt und der Inhalt der Benutzungsvereinbarung nicht einfach nachvollziehbar ist, wie die Vorin­stanz befürchtet. Vor dem Hintergrund der genannten Rechtsprechung (BVGE 2011/52 E. 6.1) genügt dies aber nicht als Verweigerungsgrund. Insbesondere ist vorliegend nicht dargetan, weshalb die Schwelle der « wesentlichen » Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlich­keitsprinzip rechtfertigen würde, erreicht sein soll.
6.4 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird sodann einge­schränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen handelt es sich nicht um alle Geschäftsin­formationen, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um we­sentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Markt­verzerrungen bewirken beziehungsweise dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird (Urteile A 2434/2013 E. 8.2; A 5489/2012 E. 6.2 f.; Cottier/ Schweizer/Widmer, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 7 Rz. 41 ff., je m.H.).
Wie in E. 5.1 dargelegt, ist die Vorinstanz der Auffassung, eine Publi­kation des Benutzungsvertrags würde das Geschäftsgeheimnis der Be­schwerdegegnerin verletzen. Die Beschwerdegegnerin selber verzichtet darauf, sich dazu zu äussern (E. 5.3). Da es sich beim hier interessie­renden Vertrag um ein Dokument handelt, für welches das Öffentlich­keitsgesetz anwendbar ist (s. E. 1.2.1), obliegt die Beweislast für ein Vorliegen von Ausnahmen der Vorinstanz respektive hier auch der Be­schwerdegegnerin. Diese legt indes nicht überzeugend dar, weshalb im konkreten Fall Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ verwirklicht sein soll. Da auch die Akten keine entsprechenden Schlüsse nahe legen, ist eine Ausnahme gestützt auf diese Rechtsgrundlage abzulehnen.
6.5 Für die Verwirklichung der übrigen in Art. 7 Abs. 1 BGÖ ge­nannten Tatbestände liegen keine Hinweise vor. So ist insbesondere zu wenig dargetan, inwiefern eine Zugänglichmachung die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen (Bst. e) beeinträchtigen könnte.
6.6 Mit der Beschwerdegegnerin als Partnerin der Benutzungs­vereinbarung ist eine (juristische) Person, die nicht der Bundesverwal­tung angehört, betroffen. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob durch den Zugang zum Benutzungsvertrag die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann und deshalb der Zugang gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ einge­schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden darf. Wenn ein über­wiegendes öffentliches Interesse vorliegt, darf ausnahmsweise der Zu­gang zu solchen Daten erfolgen. Hier verfügt die Behörde demnach über einen grösseren Ermessensspielraum als nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ (Cottier/Schweizer/Widmer, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 7 Rz. 50; Urteil A 2434/2013 E. 9.1). Die Öffentlichkeitsverordnung kon­kretisiert die Interessenabwägung: So kann unter anderem nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ das öffentliche Interesse namentlich überwiegen, wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung be­einträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unter­stehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen.
Die Beschwerdegegnerin hat auf eine Stellungnahme zur Frage, ob eine Zugänglichmachung die Privatsphäre Dritter beinträchtigen könnte, ver­zichtet (vgl. E. 5.3). Die Vorinstanz hält ohne eingehendere Ausfüh­rungen fest, die Interessen an einer Nichtzugänglichmachung würden überwiegen; namentlich würde das Bekanntwerden der finanziellen Be­lange gemäss Ziff. 7.3 der Benutzungsvereinbarung in die Privatsphäre der Beschwerdegegnerin als juristische Person eingreifen. Der Beschwer­deführer äussert sich nicht näher zu diesem Thema.
Bei der Interessenabwägung fällt zunächst ins Gewicht, dass der Be­schwerdegegnerin in der Benutzungsvereinbarung Rechte für die Nut­zung eines Flugplatzes, der sich im Eigentum des Bundes befindet, eingeräumt werden. Aufgrund dieser Vereinbarung ist die Vermutung des Verordnungsgebers nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ zu beachten, zumal die Beschwerdegegnerin aufgrund der Vereinbarung in einer rechtlichen Beziehung zur Vorinstanz steht und ihr daraus möglicherweise bedeu­tende Vorteile erwachsen. Vorliegend besteht ein Interesse der Öffentlich­keit daran, die Bedingungen der Flugplatznutzung zu erfahren, da es hierbei um die Nutzung eines Geländes geht, das dem Bund gehört. Dieses Interesse überwiegt jenes der Beschwerdegegnerin an einer Ver­weigerung des Zugangs.
6.7 Fraglich ist, ob der Zugang in Anwendung des Verhältnismäs­sigkeitsprinzips vollumfänglich oder bloss eingeschränkt zu gewähren ist oder Angaben zu anonymisieren sind (Art. 9 BGÖ; vgl. im Zusammen­hang mit dem Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten BGE 133 II 209 E. 2.3.3 sowie Urteil A 2434/2013 E. 9.3). Die Verfah­rensbeteiligten äussern sich nicht dazu.
Eine Anonymisierung nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ steht vorliegend nicht zur Diskussion, da bekannt ist, wer Vereinbarungspartei ist und der Vertrag abgesehen von den Nutzungsmodalitäten keine Informationen über die Beschwerdegegnerin als juristische Person enthält. Sofern überhaupt da­von auszugehen ist, dass die Benutzungsvereinbarung Personendaten ent­hält, verweist Art. 9 Abs. 2 BGÖ auf Art. 19 DSG (SR 235.1). Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG, mit welchem eine Koordinationsnorm für die Regelung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten geschaffen wurde (eingehend: BVGE 2011/52 E. 7.1.1; Urteile A 5489/2012 E. 7.2.3 und A 2434/2013 E. 10.1, je m.w.H.), dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten be­kannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b).
Vorliegend kann offen bleiben, ob es sich beim Vertragsinhalt um Per­sonendaten im Sinne des Datenschutzgesetzes handelt (vgl. Art. 3 Bst. a DSG; eingehend zu diesem Begriff und dessen Bedeutung im Zusam­menhang mit dem Öffentlichkeitsgesetz: BVGE 2011/52 E. 7.1 und aus der neusten Praxis Urteil A 2434/2013 E. 9.2), da die Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 1bis DSG erfüllt sind: Da es sich bei der Benutzungs­vereinbarung um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt (vgl. E. 1.2.1), liegt ein hinreichender Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben nach Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG vor (eingehend: BVGE 2011/52 E. 7.1.1 und aus der neusten Praxis Urteile A 5489/2012 E. 7.2.3 und A 2434/2013 E. 10.1, je m.w.H.). Für das überwiegende öffentliche Interesse, das nach Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG erforderlich ist, kann auf die in der vorangehenden Erwägung ge­machten Ausführungen verwiesen werden.
Eine Abdeckung bestimmter Angaben aufgrund des Verhältnismässig­keitsprinzips würde das Einsichtsgesuch ins Leere laufen lassen, da gerade die Details der Vereinbarung von öffentlichem Interesse sein dürften. Damit wäre eine Abdeckung nicht dazu geeignet, das Ziel des Öffentlichkeitsgesetzes, die Transparenz zu fördern (Art. 1 BGÖ), zu erreichen. Zudem erscheint es zumutbar, wenn keine Angaben abgedeckt werden, zumal die Beschwerdegegnerin keine dem entgegenstehende Ar­gumente vorbringt. Somit ist auch vor dem Hintergrund des Verhältnis­mässigkeitsgrundsatzes die gesamte Vereinbarung mit Anhängen ohne Abdeckungen zugänglich zu machen.
6.8 Folglich ist im hier zu beurteilenden Fall keiner der Ausnahme­tatbestände nach Art. 7 oder 8 BGÖ erfüllt, der es rechtfertigen würde, die Benutzungsvereinbarung mit Anhängen nicht zugänglich zu machen.
7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer mit seinen materiellen, nicht aber den formellen Rügen durchdringt. Da er aber inhaltlich zu seinem Ziel gelangt, die begehrten Dokumente ein­sehen zu können, obsiegt er vollumfänglich.