bvger · C-50/2023 · 2025-10-01 · de
C-50/2023

Verhütung Unfälle und Berufskrankheiten

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-50/2023
Urteil vom 1. Oktober 2025
Besetzung
Richter Christoph Rohrer (Vorsitz),
Richterin Caroline Bissegger, Richter David Weiss,
Gerichtsschreiberin Della Batliner.
Parteien
A._______ AG,
vertreten durch Dr. iur. Kurt Steiner, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführerin,
gegen
SUVA, Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, 6002 Luzern,
vertreten durch SUVA, Rechtsabteilung, Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, 6002 Luzern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Unfallversicherung, Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz, Ermahnung Stufe 2(Einspracheentscheid vom 17. November 2022).
Sachverhalt:
A. Die A._______ AG (nachfolgend: Arbeitgeberin oder Beschwerdeführerin) bezweckt gemäss Handelsregistereintrag den An- und Verkauf, Montagen, Verleih von Baugerüsten und sonstige Geschäfte in der gleichen Fachrichtung; Beteiligungen ([...], zuletzt abgerufen am 7.8.2025). Die Arbeitgeberin ist bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (nachfolgend: SUVA oder Vorinstanz) gegen die Folgen von Berufs- und Nichtberufsunfällen obligatorisch versichert.
B.
B.a Die SUVA hatte in den letzten zehn Jahren zahlreiche Sicherheitskontrollen auf verschiedenen Baustellen der Arbeitgeberin in der gesamten Schweiz durchgeführt und dabei - neben einem positiven Gesamteindruck bei einigen Kontrollen - auch mehrfach Verstösse der Arbeitgeberin gegen die Vorschriften der Arbeitssicherheit und der Gesundheit festgestellt. Nachfolgend werden für den Zeitraum von Juli 2012 bis Ende 2021 lediglich die von der SUVA ausgesprochenen Ermahnungen und Verfügungen (ohne Bestätigungen) zusammenfassend aufgeführt:
- Mit Ermahnung vom 30. Juli 2012 stellte die SUVA bei einer Kontrolle am 24. Juli 2012 auf einer Baustelle in B._______ mehrere schwerwiegende Mängel am Fassadengerüst fest. Da die SUVA bereits früher mehrmals Verstösse gegen die Arbeitssicherheitsvorschriften festgestellt und die Arbeitgeberin aufgefordert hatte, für sicherheitsgerechte Zustände besorgt zu sein, machte die SUVA sie darauf aufmerksam, dass der Betrieb bei erneuter Zuwiderhandlung gegen die Vorschriften über die Arbeitssicherheit innerhalb von einem Jahr - ohne vorherige Mitteilung in eine höhere Stufe des Prämientarifs versetzt werde (Suva-act. 262). Am 9. August 2012 erhob die Arbeitgeberin Einwendungen gegen die Ermahnung (Suva-act. 265). Mit einer Eingangsbestätigung am 24. August 2012 setzte die SUVA am 24. September 2012 eine Besprechung an (Suva-act. 273). Ein Einspracheentscheid geht aus den Akten nicht hervor.
- Nach einer Kontrolle am 25. Oktober 2012 in C._______ sprach die SUVA am 8. November 2012 wegen mehreren Mängeln am Fassadengerüst eine weitere Ermahnung aus, die unangefochten in Rechtskraft erwuchs (Suva-act. 287).
- Mit Verfügung infolge unmittelbarer schwerer Gefährdung vom 20. Mai 2014 sprach die SUVA nach einer Kontrolle am 19. Mai 2014 eine Arbeitseinstellung auf einer Baustelle in D._______ aus (Suva-act. 376).
- Mit Verfügung präventiv vom 3. Juni 2014 verfügte die SUVA aufgrund einer schweren Gefährdung auf einer Baustelle in B._______ eine Arbeitseinstellung (Suva-act. 378).
- Am 4. Juni 2014 sprach die SUVA wegen der bei der Kontrolle vom 19. Mai 2014 festgestellten Sicherheitsmängel eine Ermahnung aus, die unangefochten in Rechtskraft erwuchs (Suva-act. 379).
- Nach einer Kontrolle vom 23. Juni 2015 in E._______ stellte die SUVA mit Verfügung vom 24. Juni 2015 durch Dritte verursachte, schwerwiegende Mängel an einem Gerüst fest und verbot deren weitere Verwendung bis zur Mängelbehebung (Suva-act. 444).
- Am 11. August 2016 sprach die SUVA eine Ermahnung Stufe 2 aus, nachdem eine Kontrolle am 10. August 2016 auf einer Baustelle in F._______ mehrere Mängel bezüglich Fassadenabstand, Absturzkanten nach innen und unsicheren Zugängen sowie bei der Planung der Bauarbeiten festgestellt hatte und die SUVA darauf schloss, dass das Baustellenpersonal aufgrund der auf der Baustelle gemachten Feststellungen die «Acht lebenswichtigen Regeln für den Hochbau» nicht kenne (Suva-act. 516). In ihrer Rückmeldung vom 24. August 2016 bestätigte die Arbeitgeberin die Umsetzung der Feststellung 1. Sie erachtete die Feststellung 2 als ungerechtfertigt, da seitens der Auftraggeber keine Arbeitsvorbereitung stattgefunden habe, der Kran und die Baucontainer zu nahe am Gebäude ständen und sie keine Plangrundlagen bei Projektstart gehabt hätten. Die Ermahnung sei aus ihrer Sicht unverhältnismässig (Suva-act- 518). Im Einspracheentscheid vom 29. August 2016 hielt die SUVA an der Ermahnung vom 11. August 2016 fest, die daraufhin unangefochten in Rechtskraft erwuchs (Suva-act. 521).
- Am 14. September 2016 verfügte die SUVA eine Arbeitseinstellung der Gerüstmontagearbeiten, da ihr Mitarbeiter bei einer gleichentags erfolgten Kontrolle auf einer Baustelle in G._______ eine unmittelbare schwere Gefährdung von Leben und Gesundheit der Arbeitnehmenden feststellte. Die Verfügung wurde ohne Einsprachemöglichkeit erlassen und einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen (Suva-act. 528). Mit Rückmeldung vom 15. September 2016 teilte die Arbeitgeberin mit, alle Arbeiten würden ab 15. September 2016 mit Persönlicher Schutzausrüstung durchgeführt (Suva-act. 529).
- Mit Ermahnung Stufe 3 vom 15. September 2016 stellte die SUVA bei Baustellenkontrollen im Arbeitsgebiet der Arbeitgeberin am 8. September 2016 auf einer Baustelle in F._______ Verstösse gegen Vorschriften der Arbeitssicherheit mit erhöhter Gefährdung der Arbeitnehmenden fest. Bei erneuter Zuwiderhandlung gegen die Vorschriften über die Arbeitssicherheit werde der Betrieb ohne vorherige Mitteilung in eine höhere Stufe des Prämientarifs versetzt (Suva-act. 524). Dagegen erhob die Arbeitgeberin - nach einem gleichentags erfolgten Gespräch - am 30. September 2016 schriftlich Einwände (Suva-act. 537, 539, 540). Am 18. Oktober 2016 reichte sie zudem weitere Unterlagen ein (Suva-act. 543). Daraufhin zog die SUVA die Ermahnung Stufe 3 vom 15. September 2016 und das rechtliche Gehör vom 19. September 2016 mit Schreiben vom 27. Oktober 2016 zurück und hielt an einer Ermahnung Stufe 3 fest (Suva-act. 544). Die neue Ermahnung Stufe 3 erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
- Mit Schreiben vom 30. April 2019 sprach die SUVA eine Ermahnung Stufe 2 aus und wies darauf hin, dass Betriebe jederzeit einen höheren Prämientarif erhalten können, wenn sie Vorschriften über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten nicht umsetzen. Sie verwies zudem auf das Schreiben vom 27. Oktober 2016, in dem sie bereits früher Mängel im Betrieb der Arbeitgeberin gerügt habe (Suva-act. 715). Die Ermahnung Stufe 2 erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
- Mit Ermahnung Stufe 3 vom 13. Februar 2020 stellte die SUVA fest, dass die Arbeitgeberin bei einer Kontrolle vom 12. Februar 2020 auf einer Baustelle H._______ nicht alle zur Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten erforderlichen Massnahmen umgesetzt habe. Mit Verweis auf die Schreiben vom 27. Oktober 2016 und vom 30. April 2019 wies die SUVA darauf hin, dass sie im Betrieb der Arbeitgeberin bereits mehrmals Verstösse gegen Arbeitssicherheitsvorschriften festgestellt und sie aufgefordert habe, für sicherheitsgerechte Zustände zu sorgen. Wenn die Arbeitgeberin innerhalb eines Jahres erneut gegen die Vorschriften über die Arbeitssicherheit verstosse, erhalte sie ohne vorherige Mitteilung einen höheren Prämientarif (Suva-act. 777). Mit Rückmeldung vom 4. März 2020 bestätigte der Bauführer der Arbeitgeberin, dass die Mitarbeiter nochmals intensiv geschult und auf die Regeln aufmerksam gemacht worden seien (Suvas-act. 780). Damit erwuchs auch diese Ermahnung unangefochten in Rechtskraft.
B.b Nach den Ermahnungen und auch nach den hier nicht erwähnten Bestätigungen setzte die Arbeitgeberin die von der SUVA verfügten Massnahmen beziehungsweise Sofortmassnahmen jeweils um und teilte dies durch entsprechende Rückmeldungen mit.
B.c Auch bei weiteren Sicherheitskontrollen im Jahr 2022 stellte die SUVA auf folgenden Baustellen der Arbeitgeberin Verstösse gegen die Vorschriften der Arbeitssicherheit und der Gesundheit mit (schwerwiegender) Gefährdung der Arbeitnehmenden fest:
- Baustellenkontrolle vom 20. Januar 2022 auf der Baustelle I._______, Neubau Mehrfamilienhaus (Verfügung vom 21. Januar 2022; Suva-act. 867, 869)
- Besuch vom 1. Februar 2022 auf der Baustelle J._______ (Besuchsrapport vom 1. Februar 2022, Suva-act. 870)
- Baustellenkontrolle vom 3. Februar 2022 auf der Baustelle E._______ (Verfügung vom 10. Februar 2022; Suva-act. 875 f.)
- Baustellenkontrolle vom 22. Februar 2022 auf der Baustelle K._______ (Verfügung vom 23. Februar; Suva-act. 877, 880)
- Baustellenkontrolle vom 21. Februar 2022 auf der Baustelle L._______ (Besuchsprotokoll E3-Gespräch vom 23. Februar 2022; Suva-act. 878)
- Baustellenkontrolle vom 18. März 2022 auf der Baustelle K._______ (Verfügung vom 21. März 2022; Suva-act. 883 f.)
- Baustellenkontrolle vom 6. April 2022 und Beratung am 8. April 2022 auf der Baustelle M._______ (Bestätigung vom 8. April 2022; Suva-act. 886 f.)
- Kontrolle Spezialgerüst Stützmauer N._______ (Verfügung vom 22. April 2022; Suva-act. 889 f.)
- Baustellenkontrolle vom 29. April 2022 auf der Baustelle O._______ (Verfügung vom 2. Mai 2022; Suva-act. 891)
- Baustellenkontrolle vom 24. Mai 2022 auf der Baustelle M._______ (Verfügung vom 27. Mai 2022; Suva-act. 893, 895)
- Baustellenkontrolle vom 1. Juni 2022 auf der Baustelle P._______ (Verfügung vom 2. Juni 2022; Suva-act. 894, 899).
- Baustellenkontrolle vom 2. Juni 2022 auf der Baustelle Q._______ (Verfügung 3. Juni 2022; Suva-act. 896, 898)
B.d Nach den meisten vorgenannten Kontrollen verfügte die SUVA jeweils Massnahmen beziehungsweise Sofortmassnahmen zur Beseitigung der festgestellten Mängel innert Frist sowie eine entsprechende Rückmeldung.
C.
C.a Am 17. Juni 2022 verfügte die SUVA nach einer am 15. Juni 2022 durchgeführten Kontrolle auf der Baustelle in R._______ eine Arbeitseinstellung (Suva-act. 897). Die SUVA stellte fest, dass die Sicherheitsmängel für die Mitarbeitenden eine schwere Gefährdung darstellten und verpflichtete die Arbeitgeberin, die Gerüstmontagen bis zur Umsetzung der angeordneten Massnahmen einzustellen. Sie erliess die Verfügung ohne Einsprachemöglichkeit und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Suva-act. 897). Gegen die Verfügung der Arbeitseinstellung erhob die Arbeitgeberin keine Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
C.b Anlässlich des E-Mailverkehrs vom 22. Juni 2022 teilte die Arbeitgeberin mit, sie habe die Bauarbeiten eingestellt gehabt und am 17. Juni 2022 wieder aufgenommen, da die Sicherheitsmassnahmen durch den Einsatz eines Auffanggurts hätten regelkonform sichergestellt werden können und das bemängelte Gerüst durch ein breiteres Gerüst von 1,5m ersetzt und mit Geländer versehen worden sei. Eine Rückfrage der SUVA zu den Verankerungspunkten beantwortete sie dahingehend, dass sich die Mitarbeitenden an einem Bodengerüst gestaffelt angeseilt hätten (Suva-act. 900-902).
C.c Am 13. Juli 2022 sprach die SUVA gegenüber der Arbeitgeberin zudem eine Ermahnung Stufe 2 aus. Auf der Baustelle in R._______ habe sich bei einer Kontrolle am 15. Juni 2022 gezeigt, dass die Arbeitgeberin Sicherheitsvorschriften verletzt habe. Im Schreiben vom 13. Februar 2020 habe die SUVA die Arbeitgeberin bereits eindringlich auf die Mängel im Betrieb hingewiesen. Sie wies zudem darauf hin, dass Betriebe jederzeit einen höheren Prämientarif erhalten könnten, wenn sie Vorschriften über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten nicht umsetzten. Einer allfälligen Einsprache werde mit Blick auf das öffentliche Interesse zum Schutz der Arbeitnehmenden die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Umsetzung der Massnahmen sei mit Rückmeldung bis zum 20. Juli 2022 zu bestätigen (Suva-act. 906).
C.d Mit Rückmeldung vom 18. Juli 2022 verwies die Arbeitgeberin auf ihre E-Mail vom 22. Juni 2022 und teilte mit, dass eine separate Einsprache fristgerecht erfolgen werde (Suva-act. 908 f.).
C.e Mit Eingabe vom 12. August 2022 erhob die Arbeitgeberin Einsprache gegen die Ermahnung Stufe 2 (Suva-act. 911).
C.f Mit Einspracheentscheid vom 17. November 2022 wies die SUVA die Einsprache insbesondere mit der Begründung ab, dass die Arbeitgeberin aufgrund der ungesicherten Arbeiten in unmittelbarer Nähe von Absturzkanten (Feststellungen 1 und 2) das Leben und die Gesundheit ihrer Mitarbeitenden unmittelbar schwer gefährdet habe. Die Ermahnung sei korrekterweise auf der Stufe 2 angeordnet worden und verhältnismässig.
D. Mit Eingabe vom 3. Januar 2023 erhob die durch Rechtsanwalt Dr. iur. Kurt Steiner vertretene Beschwerdeführerin hiergegen Beschwerde und beantragte, der angefochtene Entscheid vom 17. November 2022 sei aufzuheben und von einer Ermahnung Stufe 2 gemäss Verfügung vom 13. Juli 2022 sei abzusehen, eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese den rechtserheblichen Sachverhalt neu, richtig und vollständig feststelle. In verfahrensmässiger Hinsicht beantragte sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Akten im Beschwerdeverfahren [BVGer-act.] 1).
E. Mit Zwischenverfügung vom 6. Januar 2023 bestätigte der Instruktionsrichter den Eingang der Beschwerde, forderte einen Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- ein und forderte die Vorinstanz bei gleichzeitiger Übermittlung eines Doppels der Beschwerdeschrift auf, innert 10 Tagen ab Erhalt der Verfügung eine vorerst auf die beantragte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde beschränkte Vernehmlassung sowie die gesamten Akten in Papierform und eine allfällige Fotodokumentation einzureichen (BVGer-act. 2).
F. Die Beschwerdeführerin leistete den eingeforderten Kostenvorschuss fristgerecht am 12. Januar 2023 (BVGer-act. 5).
G. Am 19. Januar 2023 liess sich die Vorinstanz zur Frage der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde vernehmen und beantragte die Abweisung des Antrags. Mit Verweis auf das umfangreiche Aktendossier reichte sie die Akten ab Januar 2022 in Papierform ein und bat um Mitteilung, falls die Zustellung der gesamten Akten gewünscht werde (Suva-act. 866-939; BVGer-act. 6).
H. Mit Zwischenverfügung vom 24. Januar 2023 wies der Instruktionsrichter das Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab, schlug die Kosten des Gesuchs zur Hauptsache, übermittelte ein Doppel der Eingabe der Vorinstanz vom 19. Januar 2023 an die Beschwerdeführerin und lud die Vorinstanz zur Vernehmlassung ein (BVGer-act. 7).
I. Mit Vernehmlassung vom 21. März 2023 schloss die Vorinstanz innert erstreckter Frist auf Abweisung der Beschwerde (BVGer-act. 12).
J. Mit Replik vom 8. Juni 2023 hielt die Beschwerdeführerin innert erstreckter Frist an ihren bisherigen Ausführungen fest und reichte eine weitere Beilage ein (BVGer-act. 16).
K. Mit Duplik vom 28. August 2023 hielt die Vorinstanz innert erstreckter Frist unverändert an ihrem Abweisungsantrag fest (BVGer-act. 19).
L. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 5. September 2023 stellte der Instruktionsrichter die Duplik der Vorinstanz zur Kenntnisnahme an die Beschwerdeführerin zu und schloss den Schriftenwechsel unter Vorbehalt weiterer Instruktionsmassnahmen ab (BVGer-act. 21).
M. Mit Instruktionsverfügung vom 12. August 2025 wurde die Vorinstanz aufgefordert, die gesamten Akten elektronisch nachzureichen.
N. Mit Eingabe vom 25. August 2025 reichte die Vorinstanz eine CD mit den digitalen SUVA-Akten ab 20. September 2012 nach.
O. Auf den weiteren Inhalt der Akten sowie der Rechtsschriften der Parteien ist - soweit erforderlich - in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 31, 32 und 33 Bst. e des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32], Art. 109 Bst. c des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung [UVG, SR 832.20]). Bei der vorliegend strittigen Ermahnung Stufe 2 gemäss Art. 62 der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten vom 19. Dezember 1983 (VUV; SR 832.30) handelt es sich um eine Anordnung zur Unfallverhütung, die gemäss Art. 109 Bst. c UVG im Beschwerdefall vom Bundesverwaltungsgericht zu überprüfen ist.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach den Vorschriften des VGG und des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) [vgl. auch Art. 37 VGG]). Gestützt auf Art. 3 Bst. dbis VwVG findet das VwVG keine Anwendung für Verfahren in Sozialversicherungssachen, soweit das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) anwendbar ist. Die Bestimmungen des ATSG sind auf die Unfallversicherung anwendbar, soweit das UVG keine ausdrückliche Abweichung vom ATSG vorsieht (Art. 1 Abs. 1 UVG).
1.3 Nach Art. 59 ATSG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung beziehungsweise - wie hier - durch den angefochtenen Einspracheentscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. auch Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Die Vorinstanz hat im vorliegenden Fall eine Ermahnung Stufe 2 gemäss Art. 62 VUV ausgesprochen, womit sie nach Feststellung eines Verstosses auf die Durchsetzung einer Verhaltensvorschrift pocht. Ein Arbeitgeber, der die Einschätzung der SUVA nicht teilt - etwa weil er der Meinung ist, seiner gesetzlichen Schutzpflicht nachgekommen zu sein -, kann sich gegen eine Ermahnung beziehungsweise eine Verfügung auf dem Rechtsweg zur Wehr setzen. Dies gilt jedenfalls für diejenigen Fälle, in denen die Ermahnung eine notwendige Voraussetzung für eine spätere Sanktionierung in Form einer Prämienerhöhung ist; dann weist die Ermahnung die Strukturmerkmale einer Verfügung gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG auf und verschlechtert die Rechtslage des Betriebs (vgl. Roger Andres, Arbeitssicherheit: Die Sanktionierung fehlbarer Arbeitgeber und Arbeitnehmer, in: HAVE 2017 S. 357 [nachfolgend: Andres, HAVE] u.a. m.H.a. BVGE 2010/37 E. 2.2 und 2.4.3; Urteil des BVGer C-5426/2015 vom 1. Juni 2017 E. 1.5.2.3; vgl. auch Urteil des BVGer C-6320/2017 E. 1.3.3). Das ist vorliegend der Fall. Damit ist die Beschwerdeführerin durch die Ermahnung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Das aktuelle und praktische Rechtsschutzinteresse ist daher gegeben. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Durchführungsverfahren teilgenommen und ist als Adressatin des angefochtenen Einspracheentscheids zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (Art. 59 ATSG; vgl. auch Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.4 Nachdem der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet wurde, ist auf die frist- und formgerecht am 3. Januar 2023 eingereichte Beschwerde einzutreten (Art. 38 Abs. 1 und 4 Bst. c ATSG; vgl. auch Art. 50 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 63 Abs. 4 VwVG).
2. Anfechtungsobjekt bildet der Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 17. November 2022. Darin wies die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 12. August 2022 insbesondere mit der Begründung ab, diese sei ihren Pflichten nach Art. 82 UVG, Art. 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 und 3 sowie Art. 8 VUV, Art. 23 Abs. 1 lit. a, 29 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juni 2021 über die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei Bauarbeiten (Bauarbeitenverordnung [BauAV], SR 832.311.141) nur ungenügend nachgekommen.
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG).
3.2 Im Sozialversicherungsrecht gilt grundsätzlich der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Dieser Grad übersteigt einerseits die Annahme einer blossen Möglichkeit beziehungsweise einer Hypothese und liegt andererseits unter demjenigen der strikten Annahme der zu beweisenden Tatsache. Die Wahrscheinlichkeit ist insoweit überwiegend, als der begründeten Überzeugung keine konkreten Einwände entgegenstehen (UELI Kieser, ATSG-Kommentar, 4. Aufl. 2020, Art. 43 N. 53 und 59 ff.). Ausserdem gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Danach ist für den Beweiswert grundsätzlich weder die Herkunft eines Beweismittels noch dessen Kennzeichnung massgebend (KIESER, a.a.O., Art. 43 N. 61 ff.; BGE 125 V 351 E. 3a; 122 V 157 E. 1c). Das Sozialversicherungsgericht hat somit alle Beweismittel, unabhängig davon, von wem sie stammen, objektiv zu prüfen und danach zu entscheiden, ob die verfügbaren Unterlagen eine zuverlässige Beurteilung der streitigen Frage gestatten (BGE 122 V 157 E. 1c; 125 V 351 E. 3a). Der Sachverhalt ist gestützt auf den Untersuchungsgrundsatz von der Behörde soweit zu ermitteln, dass über die infrage stehende Tatsache zumindest mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit entschieden werden kann (KIESER, a.a.O., Art. 43 N. 20 m.H.). Beweislosigkeit wird angenommen, wenn der Sachverhalt nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als erstellt betrachtet werden kann (KIESER, a.a.O., Art. 43 N. 68 ff. m.H.).
3.3 Der SUVA steht beim Erlass von Verfügungen betreffend Unfallverhütung ein grosser Ermessensspielraum zu. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat auch die Rechtsmittelbehörde, der volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133 II 35 E. 3 m.H.). Daher hat das Bundesverwaltungsgericht nur den Entscheid der unteren Instanzen zu überprüfen und sich nicht an deren Stelle zu setzen (BGE 126 V 75 E. 6). Insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hochstehende, spezialisierte technische, wissenschaftliche oder wirtschaftliche Kenntnisse erfordert, ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 135 II 296 E. 4.4.3, 133 II 35 E. 3). Das Bundesverwaltungsgericht darf seine Prüfungsdichte zurücknehmen, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme, Fachfragen oder sicherheitsrelevante Einschätzungen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz (vgl. auch Moser / Beusch / Kneubühler / Kayser, a.a.O., S. 103 Rz. 2.154 m.H.).
4. Nachfolgend werden zunächst die zuständigen Durchführungsorgane, deren Kompetenzen sowie das Durchführungsverfahren (vgl. unten E. 4.1) und anschliessend die hier massgeblichen gesetzlichen Grundlagen (vgl. unten E. 4.2) aufgeführt:
4.1
4.1.1 Der Vollzug der Bestimmungen über die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten obliegt gemäss Art. 85 Abs. 1 UVG den Durchführungsorganen des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG; SR 822.11) und der SUVA. Zu ergänzen ist, dass die in Anwendung von Art. 85 Abs. 2 UVG eingesetzte Eidgenössische Kommission für Arbeitssicherheit (EKAS) die einzelnen Durchführungsbereiche aufeinander abstimmt, soweit der Bundesrat hierüber keine Bestimmungen erlassen hat; sie sorgt für eine einheitliche Anwendung der Vorschriften über die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten in den Betrieben (Art. 85 Abs. 3 Satz 1 UVG). Die Beschlüsse der EKAS sind für die Versicherer und die Durchführungsorgane des Arbeitsgesetzes verbindlich und diese kann insbesondere Ausführungsbestimmungen zum Verfahren erlassen (Art. 85 Abs. 4 UVG i.V.m. Art. 53 Bst. a VUV), was sie mit dem Leitfaden für das Durchführungsverfahren in der Arbeitssicherheit (nachfolgend: EKAS-Leitfaden, 6. Aufl. März 2020) gemacht hat. Die EKAS-Richtlinien stellen nicht unmittelbar verbindliches Recht dar, sondern sind konkretisierende Bestimmungen, die den Arbeitgeber nicht verpflichten. Bei deren Beachtung verleihen sie ihm aber die Vermutung, dass er die Sicherheitsanforderungen nach UVG und VUV erfüllt (vgl. EKAS-Leitfaden Ziff. 2.3.3). Gleiches gilt auch für den EKAS-Leitfaden, der den Durchführungsorganen, die den Vollzug der gesetzlichen Vorschriften betreffend Arbeitssicherheit zu überwachen und notfalls durchzusetzen haben, Anleitungen gibt in der Absicht, ein einheitliches und rechtsgleiches Vorgehen in der Praxis zu fördern (EKAS-Leitfaden Ziff. 1; vgl. auch Art. 52a Abs. 1 VUV).
4.1.2 Art. 60-63 VUV regelt die Kontrolle durch die Durchführungsorgane. Die Kontrolltätigkeit umfasst die Beratung (Art. 60 VUV), die Betriebsbesuche und Befragungen (Art. 61 VUV) sowie die Ermahnung (Art. 62 VUV) des Arbeitgebers. Ausserdem müssen die Durchführungsorgane auf Anzeige (Art. 63 VUV) hin tätig werden. Gemäss Art. 62 Abs. 1 VUV macht das zuständige Durchführungsorgan den Arbeitgeber darauf aufmerksam und setzt ihm eine angemessene Frist zur Einhaltung der Vorschrift, wenn sich aufgrund eines Betriebsbesuches herausstellt, dass Vorschriften über die Arbeitssicherheit verletzt worden sind. Diese Ermahnung ist dem Arbeitgeber schriftlich zu bestätigen. Sie markiert den Beginn des Durchführungsverfahrens (Roger Andres, Die Normen der Arbeitssicherheit, Diss. 2016, N. 255 [nachfolgend: Andres, Diss.], N 753 und 791). Wird der Ermahnung keine Folge geleistet, so ordnet das zuständige Durchführungsorgan, nach Anhörung des Arbeitgebers und der unmittelbar betroffenen Arbeitnehmer, die erforderlichen Massnahmen durch Verfügung an und setzt dem Arbeitgeber eine angemessene Frist zum Vollzug der Massnahmen (Art. 64 Abs. 1 VUV). In dringenden Fällen ist die Verfügung ohne vorgängige Ermahnung zu erlassen (vgl. Art. 62 Abs. 2 VUV). Leistet der Arbeitgeber einer vollstreckbaren Verfügung keine Folge oder handelt er auf andere Weise Vorschriften über die Arbeitssicherheit zuwider, kann sein Betrieb nach Art. 66 Abs. 1 VUV i.V.m. Art. 92 Abs. 3 UVG in eine höhere Stufe des Prämientarifs versetzt werden (Prämienerhöhung).
4.1.3 Der EKAS-Leitfaden unterscheidet zwischen dem ordentlichen (vgl. Ziff. 4.2) und dem ausserordentlichen Durchführungsverfahren (vgl. Ziff. 5.2.1 f.). Letzteres hat Ausnahmecharakter und greift in jenen Fällen Platz, in denen ein sicherheitswidriger Zustand - wie vorliegend - nur vorübergehend und während verhältnismässig kurzer Zeit besteht (etwa bei Bau-, Installations- und Montagearbeiten). Gemäss Ziff. 5.3 des EKAS-Leitfadens spricht das Durchführungsorgan im ausserordentlichen Durchführungsverfahren im Normalfall dreimal eine Ermahnung aus und verfügt erst bei der vierten Feststellung eines sicherheitswidrigen Zustandes eine Prämienerhöhung. Mit der dritten Ermahnung wird dem Betrieb angedroht, dass bei einem weiteren Verstoss gegen Arbeitssicherheitsvorschriften eine Prämienerhöhung verfügt werde (EKAS-Leitfaden Ziff. 5.3.4). Dieses Vorgehen entspricht dem Normalfall. Je nach der Bedeutung des Verstosses kann und soll das Verfahren abgekürzt werden. Die Prämienerhöhung kann bereits nach der ersten Feststellung angeordnet werden, sofern dem Betrieb vorgängig das rechtliche Gehör gewährt worden ist. Andererseits sollen Feststellungen, die mehr als 10 Jahre zurückliegen, nicht berücksichtigt werden (EKAS-Leitfaden Ziff. 5.2.10).
4.2
4.2.1 Gemäss Art. 82 Abs. 1 UVG ist der Arbeitgeber verpflichtet, zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand der Technik anwendbar und den gegebenen Verhältnissen angemessen sind. Gestützt auf Art. 83 Abs. 1 UVG hat der Bundesrat neben der VUV auch weitere Verordnungen erlassen, in welchen die Anforderungen an die Arbeitssicherheit für bestimmte Tätigkeiten konkretisiert werden. Dazu gehört namentlich die BauAV.
4.2.2 Können Unfall- und Gesundheitsgefahren durch technische oder organisatorische Massnahmen nicht oder nicht vollständig ausgeschlossen werden, so muss der Arbeitgeber den Arbeitnehmern zumutbare und wirksame persönliche Schutzausrüstungen wie Schutzhelme, Haarnetze, Schutzbrillen, Schutzschilde, Gehörschutzmittel, Atemschutzgeräte, Schutzschuhe, Schutzhandschuhe, Schutzkleidung, Schutzgeräte gegen Absturz und Ertrinken, Hautschutzmittel sowie nötigenfalls auch besondere Wäschestücke zur Verfügung stellen. Er muss dafür sorgen, dass diese jederzeit bestimmungsgemäss verwendet werden können (Art. 5 Abs. 1 VUV).
4.2.3 Der Arbeitgeber sorgt dafür, dass alle in seinem Betrieb beschäftigten Arbeitnehmer, einschliesslich der dort tätigen Arbeitnehmer eines anderen Betriebes, ausreichend und angemessen informiert und angeleitet werden über die bei ihren Tätigkeiten auftretenden Gefahren sowie über die Mass-nahmen der Arbeitssicherheit. Diese Information und Anleitung haben im Zeitpunkt des Stellenantritts und bei jeder wesentlichen Änderung der Arbeitsbedingungen zu erfolgen und sind nötigenfalls zu wiederholen (Art. 6 Abs. 1 VUV). Der Arbeitgeber sorgt dafür, dass die Arbeitnehmer die Massnahmen der Arbeitssicherheit einhalten (Art. 6 Abs. 3 VUV).
4.2.4 Gemäss Art. 8 VUV darf der Arbeitgeber Arbeiten mit besonderen Gefahren nur Arbeitnehmern übertragen, die dafür entsprechend ausgebildet sind. Wird eine gefährliche Arbeit von einem Arbeitnehmer allein ausgeführt, so muss ihn der Arbeitgeber überwachen lassen (Abs. 1). Bei Arbeiten mit besonderen Gefahren müssen die Zahl der Arbeitnehmer sowie die Anzahl oder die Menge der gefahrbringenden Einrichtungen, Arbeitsmittel und Stoffe auf das Nötige beschränkt sein (Abs. 2).
4.2.5 Nach Art. 23 Abs. 1 lit. a BauAV ist bei ungeschützten Stellen mit einer Absturzhöhe von mehr als 2m ein Seitenschutz zu verwenden.
4.2.6 Wo das Anbringen eines Seitenschutzes nach Art. 22 BauAV, eines Fassadengerüstes nach Art. 26 BauAV oder eines Auffangnetzes oder Fanggerüstes nach Art. 27 BauAV technisch nicht möglich oder zu gefährlich ist, sind gleichwertige Schutzmassnahmen zu treffen (29 Abs. 1 BauAV).
5.
5.1 Die Vorinstanz hat in ihrer Ermahnung Stufe 2 vom 13. Juli 2022 folgende Feststellungen gemacht, die mit Einspracheentscheid vom 17. November 2022 bestätigt wurden - wobei die Feststellung 3 für das Aussprechen der Ermahnung nicht ausschlaggebend gewesen sei:
- Feststellung 1: Montage/Demontage von Gerüsten. Bei der Montage oder Demontage des Gerüsts werden bei Absturzhöhen von mehr als 2m keine Massnahmen gegen Absturz getroffen (Art. 23 und 29 BauAV). Die Persönliche Schutzausrüstung gegen Absturz (PSAgA) wird nicht regelkonform eingesetzt (Art. 29 BauAV, Art. 5 und 8 VUV). Der Vertikaltransport von Gerüstmaterial erfolgt nicht regelkonform (Art. 18 BauAV).
- Feststellung 2: Rollgerüst. Das Rollgerüst ist nicht regelkonform und wird nicht nach den Angaben des Herstellers verwendet (Art. 65 BauAV, Art. 24 und 32a VUV). Der dreiteilige Seitenschutz am Rollgerüst fehlt oder ist ungenügend (Art. 22 und 23 BauAV). Am Rollgerüst wird aussen hochgeklettert (Art. 56 Abs. 1 BauAV).
- Feststellung 3: Obwohl die Bauarbeiten bereits begonnen haben, liegt kein schriftliches Sicherheits- und Gesundheitsschutzkonzept vor (Art. 4 BauAV).
5.2 Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt vollständig und richtig festgestellt hat.
5.2.1 Die Beschwerdeführerin hält hierzu in ihrer Beschwerde insbesondere fest, die Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht richtig und nicht vollständig abgeklärt, indem sie rechtserhebliche Umstände ohne nähere Prüfung und ohne konkrete Auseinandersetzung mit der Einsprache vom 12. August 2022 als entscheidrelevante Tatsachen angenommen habe. Durch die Darstellung, die Arbeiten seien wieder aufgenommen worden, nachdem regelkonforme Absturzsicherungsmassnahmen getroffen worden und am gleichen Tag das mobile Gerüst durch ein breiteres mit Seitenschutz und Geländer versehenes Gerüst ersetzt worden sei, impliziere, dass sie die Feststellungen 1 und 2 akzeptiert habe. In ihrer Rückmeldung habe die Beschwerdeführerin jedoch die Erhebung einer separaten Einsprache angekündigt und sie sei davon ausgegangen, dass sie sich im Rahmen des Einspracheverfahrens zur Sache materiell äussern könne. Insbesondere aus Kostengründen sei es nicht angezeigt gewesen, die Arbeitseinstellungsverfügung vom 17. Juni 2022 anzufechten. Deshalb sei es objektiv begründet gewesen, die angeblichen Verfehlungen zu beheben, damit auf der Baustelle wieder gearbeitet werden konnte und die Verfehlung im nachfolgenden Einspracheverfahren zu bestreiten beziehungsweise richtigzustellen. Zunächst sei festzustellen, dass sich in den Akten keine Anhaltspunkte fänden, wonach die Mitarbeiter der Beschwerdeführerin den Umstand, dass das verwendete Gerüst über keinen Innendurchgang verfügt habe, bestätigt haben sollten. Diese Behauptung werde als unzutreffend bestritten und es fehle hierzu die tatbestandliche Grundlage. Aus den in den Akten befindlichen Fotos sei nicht ersichtlich, dass das verwendete Modulgerüst keinen Innendurchgang aufgewiesen habe. Entsprechende Annahmen der Vorinstanz fänden in den Akten keine Basis und seien rechtswidrig erfolgt. Aus der statischen Berechnung vom 20. Dezember 2022 des verwendeten Fahrgerüsts auf der Baustelle in R._______ ergebe sich, dass das Gerüst nicht kippen könne, wenn an der Stirnseite hochgeklettert werde. Die Vorinstanz gehe überhaupt nicht auf die Sachverhaltsdarstellung gemäss Einsprache vom 12. August 2022 ein, wo ausdrücklich festgehalten worden sei, dass auch bei Fehlen eines Seitenschutzes gearbeitet werden dürfe, wenn ein Anseilschutz mit Höhensicherungsgerät eingesetzt werde. Ein solches Vorgehen sei nach Art. 29 Abst. 1 BauAV zulässig. Im ganzen Kontext sei die Feststellung der Vorinstanz falsch, wonach die Arbeiten Vertikaltransporte von Gerüstmaterial beinhalteten. Die hier zur Diskussion stehenden Gerüstarbeiten hätten sich in Phase 1 befunden, wo es um die Montage der Abstellbasis für das Fassadengerüst gegangen sei. Die Abstellbasis bestehe aus der Schwerlastkonsole, den gelben Holzträgern und dem Belagboden. Einzig diese Arbeiten seien vom Modulgerüst aus getätigt worden. Die Mitarbeiter seien am Rollgerüst respektive an den Schwerlastkonsolen gesichert gewesen und hätten den Belagboden für das Fassadengerüst von dort aus bauen können. Sie seien dazu nicht auf die gelben Holzträger gestanden. Das später erstellte Fassadengerüst sei in einer zweiten Etappe, Phase 2, auf die Plattform der Schwerlastkonsolen gestellt worden. Nach dem Gesagten ergebe sich, dass die Vorinstanz den rechtsrelevanten Sachverhalt aus mehreren Gründen fehlerhaft und lückenhaft festgestellt habe, indem sie beim verwendeten Modulgerüst von einem fehlenden Innendurchstieg ausgegangen sei, das verwendete Modulgerüst als kippbar bezeichnet habe, den fehlenden Seitenschutz nicht durch Sicherung an Horizontalriegeln beim verwendeten Modulgerüst als adäquat ersetzbar bezeichnet habe, im fraglichen Zeitpunkt Vertikaltransporte von Gerüstmaterial angenommen habe und fälschlicherweise angenommen habe, dass die Gerüstmonteure für die Montage des Belagbodens auf die gelben Holzträger gestanden seien.
5.2.2 Dem hält die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung im Wesentlichen entgegen, sie habe den Sachverhalt richtig und umfassend abgeklärt und sich mit den Argumenten der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt. Anlässlich der Baustellenkontrolle vom 15. Juni 2022 in R._______ habe ein SUVA-Mitarbeiter mit den anwesenden Personen und dem Baustellenleiter vor Ort und mit dem Bereichsleiter telefonisch gesprochen. Die anwesenden Mitarbeiter hätten mitgeteilt, dass sie von aussen am Rollgerüst hochgeklettert seien. Diese Aussagen vor Ort seien klar und eindeutig gewesen, weshalb die Vorinstanz entsprechende Feststellungen und Massnahmen festgehalten habe (Feststellung 2). Ein Innendurchstieg, eine oder mehrere interne Treppe/n sowie Bodenbretter seien nicht vorhanden gewesen und auf den Abbildungen im Fotodossier zur Ermahnung Stufe 2 auch nicht sichtbar. Der Weg nach oben sei deshalb nur durch Hochklettern am Rollgerüst möglich gewesen. Dass die Mitarbeitenden ihre am Kontrolltag gemachten Aussagen nicht mehr bestätigen wollen, sei nachvollziehbar. Den Aussagen der ersten Stunde komme jedoch gemäss Rechtsprechung beim Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit ein besonderes Gewicht zu. Daher sei den Aussagen anlässlich der Kontrolle vom 15. Juni 2022 mehr Gewicht zuzumessen, als der anlässlich der Kontrolle vom 15. Juni 2022 vorgebrachten gegenteiligen Behauptung, die als Schutzbehauptung zu betrachten sei. Weiter werde darauf hingewiesen, dass sich die Feststellung 1 auf die Arbeiten zur Montage beziehungsweise Demontage der Konsole und nicht auf das Rollgerüst oder (noch nicht vorhandene) Fassadengerüst beziehe. Bei diesen Arbeiten seien die Mitarbeitenden einem Absturzrisiko ausgesetzt gewesen, weil sie insbesondere die Persönliche Schutzausrüstung gegen Absturz nicht regelkonform und dem Stand der Technik entsprechend verwendet hätten. Dies habe die Beschwerdeführerin in ihrer Einsprache vom 12. August 2022 zugegeben. Zum unaufgefordert vorgebrachten Kippnachweis sei schliesslich festzuhalten, dass deren Anwendungsbereich gemäss zitierter Norm nicht für Roll- beziehungsweise Fahrgerüste gelte. Weiter passten die Berechnungen auch nicht zur Aufbau- und Verwendungsanleitung sowie zum vor Ort verwendeten Gerüst. Gemäss Aufbau- und Verwendungsanleitung sei auch das Hochklettern an Gerüsten von aussen - ob an der Stirn- oder Längsseite - nicht erlaubt. Insofern könne die Beschwerdeführerin aus dieser Berechnung nichts zu ihren Gunsten ableiten. Der Vollständigkeit halber werde bestritten, dass das Rollgerüst nicht kippen könne, wenn an der Aussenseite hochgeklettert werde. Die Beschwerdeführerin verkenne, dass im angefochtenen Einspracheentscheid in Ziff. 5 ganz am Schluss festgehalten worden sei, dass sich die von der Beschwerdeführerin in ihrer Einsprache erwähnte Vereinbarung nicht auf Arbeiten in der Höhe beziehe und sie daraus folglich nichts zu ihren Gunsten ableiten könne. Sie gehe auch fehl in der Annahme, dass sie vorliegend nur gleichwertige Schutzmassnahmen nach Art. 29 BauAV zu treffen gehabt habe. Die Persönliche Schutzausrüstung dürfe nur eingesetzt werden, wenn ein Kollektivschutz technisch nicht möglich oder zu gefährlich sei. Vorliegend wäre die Montage eines korrekten Kollektivschutzes technisch möglich und unter Berücksichtigung der Dauer der gesamten Arbeiten bis zu deren Fertigstellung und der Gefährdung der Mitarbeitenden bei der Montage weniger gefährlich gewesen als die Ausführung der Arbeiten ohne entsprechenden Kollektivschutz. Die Beschwerdeführerin hätte deshalb vor Aufnahme der Arbeiten an diesen ungeschützten Stellen mit einer Absturzhöhe von mehr als 2m einen regelkonformen Seitenschutz anbringen müssen. Die Mitarbeitenden hätten auch die Persönliche Schutzausrüstung nicht regelkonform verwendet. Die Beschwerdeführerin habe in der Einsprache selbst ausgeführt, dass das eingesetzte Gerät aufgrund der geringen Absturzhöhe bei einem Sturz möglicherweise zu spät gebremst hätte. Solche gleichwertigen Schutzmassnahmen hätten - soweit überhaupt zulässig - nach Art. 29 Abs. 2 BauAV unter Beizug eines Spezialisten für Arbeitssicherheit schriftlich festgelegt werden müssen. Deren Planung oder schriftliche Festlegung habe sie weder behauptet noch belegt. Insbesondere werde bestritten, dass die Montage der Holzträger und vor allem des Belagbodens aufgrund der Höhe des verwendeten Rollgerüsts und der zu bauenden Konstruktion von diesem Rollgerüst aus möglich gewesen sei. Die anwesenden Mitarbeitenden hätten mitgeteilt, dass sie zu diesem Zweck auf die Holzträger gestanden seien. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin seien als reine Schutzbehauptungen zu werten.
5.2.3 In ihrer Replik ergänzte die Beschwerdeführerin, dass eine formlose Diskussion beziehungsweise Befragung von Mitarbeitenden der involvierten Partei kein taugliches Beweismittel darstelle, wenn darüber keinerlei Aufzeichnungen beziehungsweise kein Protokoll erstellt werde. Dies sei keine rechtskonforme Tatsachenfeststellung. Die Vorinstanz sei den Beweis schuldig geblieben, dass die Mitarbeitenden auf die Bedeutung der angeblichen Befragung hingewiesen worden und dass die angeblichen Aussagen oder Auskünfte protokolliert worden seien. Damit fehle die beweisrechtliche Grundlage für den Erlass der angefochtenen Verfügung. Zur Nachholung dieser versäumten rechtsgenüglichen Beweisaufnahme werde hiermit der Beweisantrag auf Befragung oder Auskunftserteilung des Baustellenleiters und des Bereichsleiters gestellt. Aus der Einsprache vom 12. August 2022 ergebe sich keine vorbehaltlose Anerkennung der Vorwürfe gemäss Feststellung 1. Zudem ergebe sich ausdrücklich aus dem Protokoll der Sitzung vom 17. November 2021 (...) zu Traktandum 2, dass Verfehlungen zum laufenden Geländer oder Alternativen gemäss neuer BauAV nur festgestellt, aber nicht ermahnt und mit Bussen bestraft würden. Die Aussagen seien von zuständigen SUVA-Mitarbeitenden gemacht worden, weshalb sie als verbindliche Zusagen zu qualifizieren seien, auf die die Beschwerdeführerin vertrauen durfte. Dementsprechend handle die Vorinstanz treuwidrig. Die statische Berechnung des Kippnachweises decke das Fahrgerüst ab, wenn es nicht am Fahren sei. Selbstverständlich sei diese Norm gültig, da sie eine temporäre Konstruktion für Bauwerke abbilde und auch die gemäss SIA gültigen Sicherheitsfaktoren berücksichtige. Weiter übersehe die Vorinstanz, dass man für ein modulares Gerüstsystem keine Aufbauanleitung schreiben könne.
5.2.4 Mit Duplik fügte die Vorinstanz an, das aufgebaute und verwendete Rollgerüst habe weder einem Rollgerüst oder Aufbau- und Verwendungsanleitung des Allroundgerüsts von Layher entsprochen noch den Zeichnungen oder Skizzen der statischen Berechnung. Unter anderem sei im Fussbereich nicht das verlängerte Anfangsstück verwendet worden und an den Längsseiten hätten die horizontalen Riegel, der dreiteilige Seitenschutz gefehlt oder sei ungenügend gewesen und es sei kein Innendurchstieg vorhanden gewesen. Insbesondere werde auf die vergrösserten Ausdrucke und Ausschnitte der Abbildung 1 des Fotodossiers verwiesen. Daraus sei erkennbar, dass keine Durchstiegsböden montiert gewesen seien. Weiter sei der Zugang «ins Innere» des Rollgerüsts durch die Diagonalen und horizontalen Riegel versperrt gewesen. Gemäss der Behauptung der Beschwerdeführerin hätten sich ihre Mitarbeiter durch die dreieckigen und viereckigen Öffnungen zwischen den Diagonalen, horizontalen Riegeln und vertikalen Stielen durchzwängen müssen, um innen am Rollgerüst hochsteigen zu können - und dies mit Helm und Auffanggurt. An der Stirnseite hätten sich - abgesehen vom Fussbereich - keine horizontalen Riegel bis zum untersten Gerüstboden auf rund 2m Höhe befunden. Eine Etagenleiter sei nicht vorhanden gewesen. Die Mitarbeiter hätten auf den, an der Längsseite montierten, untersten horizontalen Riegel stehen und sich dann durch den angeblich vorhandenen Durchstieg auf rund 2m Höhe hochhieven müssen. Das montierte Rollgerüst sei weniger lang gewesen wie ein Durchstiegsboden gemäss Aufbau- und Verwendungsanleitung. Letztere sehe einen Innenaufstieg nur mit Leitern vor. Soweit die Beschwerdeführerin ein eigenes Gerüst hergestellt habe, werde sie selbst zum Gerüsthersteller und somit zum Inverkehrbringer nach Produktesicherheitsgesetz (PrSG). Ein neu erstelltes Produkt müsse die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllen. Das vorliegend verwendete Rollgerüst sei nicht regelkonform gewesen und sei nicht nach den Angaben des Herstellers verwendet und aufgebaut worden. Als neues Produkt habe es nicht die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllt. Die Freifeld-Regel beziehe sich auf die Montage und Demontage eines Fassadengerüsts. Ein solches sei vorliegend - zum Zeitpunkt der Kontrolle - noch nicht erstellt gewesen, sondern eine Konsole. Die erwähnte Absprache betreffend «vorlaufendes Geländer beziehungsweise den Alternativen» sei auf die vorliegende Situation nicht anwendbar. Auch ein modulares Gerüstsystem könne in der Schweiz nicht ohne entsprechende Gebrauchs- und Bedienungsanleitung in Verkehr gebracht werden. Bei der Sachverhaltsermittlung sei der Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu beachten. Der Sachverhalt sei anhand der vor Ort vorliegenden Tatsachen ermittelt, mit Fotos dokumentiert, mit Hilfe der Aussagen der anwesenden Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin bestätigt sowie telefonisch mit dem Bereichsleiter besprochen worden. Die Beschwerdeführerin habe selbst anerkannt, dass die Persönliche Schutzausrüstung nicht korrekt verwendet worden sei, was gemäss Kapitel 4.3 des EKAS Leitfadens als unmittelbare, schwere Gefährdung von Leben und Gesundheit der Mitarbeitenden gelte und zum Aussprechen einer Ermahnung führe. Auch hätten die Mitarbeitenden vor Ort bestätigt, am Rollgerüst aussen hochgeklettert und auf die Holzträger gestanden zu sein. Der Beweisantrag auf Befragung oder Auskunftserteilung sei abzulehnen. Die entsprechenden Aussagen wären als reine Parteibehauptungen zu betrachten.
5.3
5.3.1 Hinsichtlich der Feststellung 1 ergibt sich zur Sachverhaltsermittlung der Vorinstanz Folgendes: Bei der Montage der Abstellbasis - für das später darauf zu errichtende Fassadengerüst - und bei einer Absturzhöhe von mehr als 2m wurden keine baulichen Massnahmen gegen Absturz getroffen. Die von der Vorinstanz fotografisch dokumentierte Situation vor Ort zeigt, dass bei der Arbeit am Belagboden (den obersten Teil der in Konstruktion befindlichen Abstellbasis, welche an der Aussenfassade des Gebäudes auf Höhe der ersten Etage mittels horizontalen Eisenträgern, abgestützt mit Eisenstangen in den oberen Teil der Erdgeschossfassade und jeweils fixiert mit Schrauben ins Mauerwerk verankert wird) kein Seitenschutz vorhanden war (vgl. BVGer-act. 20 Ziff. 3.1). Aus dem von der Beschwerdeführerin mit ihrer Replik ins Recht gelegten Protokoll vom 17. November 2021 (...) ist ersichtlich, dass die zeitliche Umsetzung der Bestimmungen zum vorlaufenden Geländer und deren Alternativen zwischen Suva-Vertretern und dem Schweizerischen Gerüstbau-Unternehmer-Verband im Vorfeld zum Inkrafttreten der neuen Bauarbeiterverordnung per 1. Januar 2022 im Vorfeld diskutiert worden waren. In diesem Zusammenhang bestand die schriftlich festgehaltene Zusicherung seitens der SUVA, dass zwar kein Aufschub erfolge, aber im ersten Jahr bei den Kontrollen lediglich Bestätigungen ausgesprochen würden. Aus den Akten geht nicht hervor, ob und inwiefern sich die erwähnte Vereinbarung auf Arbeiten in der Höhe bezieht und ob ein Anseilschutz mit Höhensicherungsgeräten als Alternative von dieser Zusicherung erfasst werden. In sachverhaltlicher Hinsicht und auch mit Blick auf die Prüfung einer allfälligen Vertrauensschutzgrundlage kann die Klärung dieser Fragen offenbleiben: Zum einen hat die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Einsprache anerkannt, dass das eingesetzte Höhensicherungsgerät aufgrund der geringen Absturzhöhe bei einem Sturz möglicherweise zu spät gebremst hätte (vgl. Einsprache S. 4; Suva-act. 911). Insofern handelte es sich aktenkundigerweise nicht um einen gleichwertigen Schutz, wie ihn ein Seitenschutz geboten hätte. Zum anderen ist aufgrund der Akten ohnehin nicht erstellt, dass im vorliegenden Fall durch den Einsatz eines Höhensicherungsgeräts sowie durch die Sturzsicherung an Horizonalriegeln des verwendeten Gerüsts gleichwertige Schutzmassnahmen nach Art. 29 Abs. 2 BauAV unter Beizug eines Spezialisten für Arbeitssicherheit schriftlich festgelegt worden wären. Die Beschwerdeführerin hat auch auf entsprechenden Vorhalt der Vorinstanz hin (vgl. Vernehmlassung S. 6; BVGer-act. 12) weder behauptet noch schriftlich belegt, dass hierfür ein Spezialist für Arbeitssicherheit beigezogen wurde. In Bezug auf den Vertikaltransport behauptet die Beschwerdeführerin, dass am besagten Tag kein solcher Transport von Gerüstmaterial stattgefunden habe (vgl. Einsprache S. 4; Suva-act. 911 und Beschwerde S. 8; BVGer-act. 1). Wie die Vorinstanz mittels Fotodokumentation festgehalten hat, sind oberhalb der Konsole keine Anschlagpunkte für eine Sicherung vorhanden (vgl. dazu auch BVGer-act. 20 Beilage 2 S. 7). Daher war eine regelkonforme Umsetzung der Persönlichen Schutzausrüstung gar nicht möglich, zumal das Sicherungsseil bei kurzer Seillänge immer wieder ungesichert um- und eingehängt werden oder bei längerer Seillänge die Gefahr eines Pendelsturzes in Kauf genommen werden musste. Ausserdem ist aus der Fotodokumentation der Vorinstanz ersichtlich, dass einer der gelben Holzträger bereits vertikal am Rollgerüst steht - was mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auf einen Vertikaltransport hindeutet - und dass zwei gelbe Holzträger vor dem Rollgerüst beziehungsweise Balkon als Bodenbelag befestigt wurden, so dass bei einer Weiterarbeit gegen innen nur eine Fertigstellung von oben (das heisst mit Stand auf den gelben Holzträgern) möglich gewesen wäre. Im Übrigen ist auch aus dem von der Beschwerdeführerin eingereichten Foto ersichtlich, dass das Rollgerüst die notwendige Höhe für die Montage der Holzträger und des Belagbodens vom Rollgerüst aus nicht erreichte (vgl. BVGer-act. 1 Beilage 12).
5.3.2 Hinsichtlich der Feststellung 2 ist zunächst aufgrund der Fotodokumentation der Vorinstanz beweisrechtlich erstellt, dass es sich beim von der Beschwerdeführerin verwendeten Gerüst nicht um ein regelkonformes, gemäss Herstellerangaben gebautes Rollgerüst, sondern um ein Gerüst aus eigener Konstruktion handelte. Zwar geht aus der Fotodokumentation der Vorinstanz hervor, dass das Rollgerüst bei der Kontrolle am 15. Juni 2022 direkt unter einem Balkon stand (vgl. BVGer-act. 20 Ziff. 3.1 und 3.2). Das von der Beschwerdeführerin eingereichte Bild zeigt jedoch klar, dass der dreiteilige Seitenschutz am Rollgerüst ungenügend war, zumal insbesondere an den Längsseiten keine Bordbretter vorhanden waren (vgl. BVGer-act. 1 Beilage 12). Lediglich ein Verstoss gegen Art. 56 Abs. 1 BauAV ist vorliegend beweisrechtlich nicht im von der Vorinstanz gerügten Umfang erstellt, so dass mit der hier erforderlichen überwiegenden Wahrscheinlichkeit von einem Hochklettern am Rollgerüst von aussen ausgegangen werden könnte: Es trifft zu, dass bezüglich der Aussagen der Mitarbeitenden vor Ort keine echtzeitlich dokumentierten Aussagen der ersten Stunde vorliegen. Die Vorinstanz hat keine Akten- und/oder Telefonnotizen erstellt, die die Feststellungen zeitnah dokumentieren, dass das Rollgerüst über keinen Innendurchstieg verfügt habe und die Mitarbeitenden von aussen hochgeklettert seien. Für den Beweis von Sicherheitsmängeln in Bezug auf einen Aussenaufstieg können somit allfällige Aussagen von Mitarbeitenden nicht herangezogen werden. Auch aus der Fotodokumentation - selbst aus den nachträglich eingereichten vergrösserten Ausschnitten der Vorinstanz - ergibt sich hierzu keine hinreichend klare Aktenlage: Da Bilder von der anderen Seite der Gerüstkonstruktion fehlen, ist nicht erkennbar, ob für den Innendurchstieg Deckel vorhanden sind. Insofern gehen diese Annahmen der Vorinstanz nicht über Behauptungen hinaus. Zu beanstanden ist einzig, dass zwar im von der Beschwerdeführerin eingereichten Kippnachweis eine Etagenleiter vorgesehen war (vgl. BVGer-act. 1 Beilage 10 S. 2-4), aber weder zum Zeitpunkt der Kontrolle vom 15. Juni 2022 noch im von der Beschwerdeführerin eingereichten Foto des Bauobjekts (vgl. BVGer-act. 1 Beilage 12) vorhanden war. Insofern fehlt im untersten Teil des Rollgerüsts eine regelkonforme Aufstiegsmöglichkeit von innen. Ob der Innenaufstieg anderweitig von innen durchgeführt wurde, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht feststellen. Damit ist in Bezug auf einen allfälligen Aussenaufstieg der Mitarbeitenden von einer Beweislosigkeit auszugehen. Für den rechtserheblichen Sachverhalt irrelevant ist sodann der von der Beschwerdeführerin eingereichte Kippnachweis, da ein Aussenaufstieg ohnehin keiner vorschriftsgemässen Nutzung des Gerüsts entspräche und die Beschwerdeführerin behauptet, ihre Mitarbeitenden hätten einen Innenaufstieg genutzt.
5.3.3 Damit ist der rechtserhebliche Sachverhalt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erstellt. Aus den zum Beweis offerierten Befragungen oder Auskunftserteilungen des Baustellen- und Bereichsleiters sind zum Sachverhalt keine weiteren Erkenntnisse zu erwarten, da sie als Mitarbeitende der Beschwerdeführerin lediglich nachträgliche Parteiauskünfte über einen vorübergehenden und während verhältnismässig kurzer Zeit bestehenden, sicherheitswidrigen Zustand erteilen können. Auf diese Beweisofferten ist somit in antizipierter Beweiswürdigung zu verzichten (vgl. BGE 146 V 240 E. 8.2; 136 I 229 E. 5.3). Mit dem erforderlichen Beweismass steht vorliegend fest, dass bei der Montage der Abstellbasis (Eisenträger-/Holz-konstruktion im Bereich der Aussenfassade des ersten Stockwerks mit Abstützung durch Eisenstangen ins Mauerwerk des oberen Teils des Erdgeschosses) für das später darauf zu errichtende Fassadengerüst, bei Absturzhöhen von mehr als 2m keine Massnahmen gegen Absturz getroffen wurden (Art. 23 und 29 BauAV), die Persönliche Schutzausrüstung gegen Absturz nicht regelkonform eingesetzt wurde (Art. 29 BauAV, Art. 5 und 8 VUV) und der Vertikaltransport von Gerüstmaterial nicht regelkonform erfolgt ist (Art. 18 BauAV). Zudem war das Rollgerüst nicht regelkonform und wurde nicht nach den Angaben des Herstellers verwendet (Art. 65 BauAV, Art. 24 und 32a VUV) und der dreiteilige Seitenschutz am Rollgerüst fehlte oder war ungenügend (Art. 22 und 23 BauAV). Die Feststellung, dass am Rollgerüst aussen hochgeklettert wurde (Art. 56 Abs. 1 BauAV), konnte hingegen beweisrechtlich nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erstellt werden.
6.
6.1 Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz zu Recht eine Ermahnung Stufe 2 ausgesprochen hat.
6.2 Die oben festgestellten Verstösse gegen Arbeitssicherheitsvorschriften (vgl. oben E. 5.3.3) sind unbestrittenermassen der Beschwerdeführerin als Arbeitgeberin zuzurechnen. Zwar konnte in beweisrechtlicher Hinsicht nicht erstellt werden, dass die Mitarbeitenden am Rollgerüst aussen hochgeklettert seien (Art. 56 Abs. 1 BauAV). Dennoch hat die Vorinstanz - insbesondere aufgrund der beiden für sich genommen als unmittelbare, schwere Gefährdung von Leib und Gesundheit geltenden Verstösse (das Arbeiten in unmittelbarer Nähe von Absturzkanten [vgl. Feststellungen 1 und 2]) - grundsätzlich zu Recht eine Ermahnung nach Art. 62 VUV ausgesprochen.
6.3 Die Vorinstanz hatte die Beschwerdeführerin bereits am 13. Februar 2020 auf Stufe 3 ermahnt (vgl. Suva-act. 777) Die Beschwerdeführerin bringt nichts gegen die Zuordnung der vorliegenden Ermahnung auf Stufe 2 vor und auch aufgrund der Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, dass dabei vor allem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht eingehalten worden wäre.
6.4 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Recht eine Ermahnung Stufe 2 ausgesprochen hat.
6.5 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Verstösse gegen Art. 23 und 29 BauAV, Art. 5 und 8 VUV, Art. 18 BauAV, Art. 65 BauAV, Art. 24 und 32a VUV, Art. 22 und 23 BauAV aufgrund der vorliegenden, vollständigen Akten erstellt sind.
7. Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
7.1 Gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG sind die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei aufzuerlegen, wobei der geleistete Kostenvorschuss zu berücksichtigen ist. Die unterliegende Beschwerdeführerin hat die Verfahrenskosten zu tragen. Diese bemessen sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Kosten des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurden mit Zwischenverfügung vom 24. Januar 2023 zur Hauptsache geschlagen. Die Verfahrenskosten sind vorliegend auf Fr. 3'000.- festzulegen und dem geleisteten Verfahrenskostenvorschuss in gleicher Höhe zu entnehmen.
7.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz hat als mit einer öffentlichen Aufgabe betraute Organisation jedoch keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. BGE 133 V 450 E. 13 sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE). Die unterliegende Beschwerdeführerin hat ebenfalls keinen solchen Anspruch (vgl. BGE 128 V 124 E. 5b sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Für das Urteilsdispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und dem geleisteten Verfahrenskostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das Bundesamt für Gesundheit.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter:
Die Gerichtsschreiberin:
Christoph Rohrer
Della Batliner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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