bvger · B-788/2010 · 2011-10-18 · de
B-788/2010

Landwirtschaft (Übriges)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-788/2010
Urteil vom 18. Oktober 2011
Besetzung
Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz),
Richter David Aschmann, Richter Ronald Flury,
Gerichtsschreiber Urs Küpfer.
Parteien
X._______,
vertreten durch Fürsprecher Y._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonsgericht Freiburg III. Verwaltungsgerichtshof, Route André-Piller 21, 1762 Givisiez,
Vorinstanz,
Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft, Postfach, 1701 Freiburg,
Zweitinstanz,
Amt für Landwirtschaft, Route Jo Siffert 36, 1762 Givisiez,
Erstinstanz.
Gegenstand
Sömmerungsbeiträge, Anpassung des Normalbesatzes.
Sachverhalt:
A. X._______ (Beschwerdeführer) bewirtschaftet in [...] einen landwirtschaftlichen Betrieb, welcher 15 Hektaren (ha) eigenes Land, 20 ha Pachtland sowie 3 ha Wald umfasst. Gemeinsam mit [...] betreibt er Milchwirtschaft, Ackerbau und Schafzucht. Seit 1988 sömmert er eigene Schafe auf der Alp A._______ [...]. Er bewirtschaftete diese Alp zunächst mit einem anderen Pächter zusammen, seit 2001 als alleiniger Pächter. Am 2. September 2005 kaufte er die Alp.
B. Mit Verfügung vom 12. Juli 2000 legte das Amt für Landwirtschaft des Kantons Freiburg (LwA, Erstinstanz) den Normalbesatz des Sömmerungsbetriebs Alp A._______ auf 65.29 Normalstösse (NST) fest. Gemäss Selbstdeklaration vom 28. Juli 2000 (offizielle Agrardatenerhebung 2000 des Landwirtschaftsdepartements des Kantons Freiburg) hielt die seinerzeitige Bewirtschafterin der Alp 372 "andere weibliche Schafe > 1 Jahr", 4 "Widder über 1-jährig" und 32 "Jungschafe 1 Jahr", 4 "Widder über 1-jährig" und 32 "Jungschafe 1 Jahr" bzw. ein solcher von 0.0 für "Jungschafe 1 Jahr (weiblich & männlich)" mit einer Sömmerungsdauer von 114 Tagen. Für diese Schafkategorie galt gemäss LBV und entsprechendem Vordruck neben den Spalten für die Angabe der Tierbestände im Formular der GVE-Umrechnungsfaktor von 0.17.
5.10.2 Die durchschnittlichen Besatzzahlen in den Jahren 1996 bis 1998, welche gemäss Art. 6 Abs. 4 Satz 1 aSöBV für die Festsetzung des Normalbesatzes in der Verfügung vom 12. Juli 2000 massgebend waren, beliefen sich auf 483 während einer Sömmerungsdauer von 105 Tagen (1996), 493 während einer Sömmerungsdauer von 110 Tagen (1997) bzw. 508 während einer Sömmerungsdauer von 113 Tagen (1998). Bei der Deklaration dieser Bestände wurde nicht nach den einzelnen Tierkategorien unterschieden (siehe die Gesuche der seinerzeitigen Bewirtschafterin zum Bezug von Sömmerungsbeiträgen vom 14. August 1996, 21. August 1997 und vom 22. August 1998).
5.10.3 Der (undatierte) Bericht "Schafbeweidung in den Bergen" für die Alp A._______, welcher unter Ziff. 2 zwei Besichtigungen (vom 9. Juli 1998 und vom August 1998) nennt, errechnet anhand des Produktionspotentials eine maximale Bestossung von 348 Schafen. Nicht ersichtlich wird aus diesem Bericht, ob es sich dabei ausschliesslich um Schafe > 1 Jahr bzw. um Mutterschafe handelt. Für eine solche Betrachtungsweise spricht, dass die Zahl erheblich unter den deklarierten Beständen der Jahre 1996 bis 1998 liegt und sich derjenigen Zahl an gesömmerten Muttertieren annähert, welche die seinerzeitige Bewirtschafterin am 28. Juli 2000 deklarierte. Dass die Arbeitsgruppe "Schafbeweidung", wie die Zweitinstanz in ihrem Entscheid ausführte, bei der Festlegung des Höchstbesatzes von einer "gewöhnlichen Herde mit Muttertieren und Jungschafen" (und damit von einem "mittleren Alpschaf") ausging, lässt sich aber jedenfalls dem Bericht dieser Arbeitsgruppe nicht entnehmen. Auch sonst findet sich kein Hinweis in den Akten, welcher die Darstellung der ILFD bestätigen würde.
5.10.4 Der Bericht "Schafbeweidung" ist offensichtlich älter als der Bericht "Nachhaltige Schafalpung", mit welchem die Begriffe des "mittleren Alpschafes" bzw. der "mittleren Alpschafherde" erst eingeführt wurden. Auch deshalb kann nicht gesagt werden, der Bericht, welcher der Verfügung vom 12. Juli 2000 zugrundeliegen soll, gehe (zwingend) vom Begriff des "mittleren Alpschafs" aus.
Andererseits datiert der Bericht "Nachhaltige Schafalpung" vom 6. September 1999. Er lag also schon vor, als die erstinstanzliche Verfügung am 12. Juli 2000 erlassen wurde. Wenn diese Verfügung nun tatsächlich auf einer "gewöhnlichen Herde" bzw. einer "mittleren Alpschafherde" basierte, wie sie mit dem Bericht "Nachhaltige Schafalpung" begrifflich eingeführt wurde, stellt sich die Frage, warum dann nicht auch der entsprechende, im Bericht deutlich hervorgehobene GVE-Faktor von 0.0861 verwendet wurde.
5.10.5 Die Berechnung der Sömmerungsbeiträge durch das Landwirtschaftsdepartement des Kantons Freiburg vom 20. März 2001 stützt sich auf diejenigen Bestände, welche die Bewirtschafterin am 28. Juli 2000 deklariert hatte, also auf 372 "andere weibliche Schafe > 1 Jahr", 4 "Widder über 1-jährig" sowie 32 "Jungschafe 1 Jahr) mit dem Faktor 0.17 multipliziert, während die "Jungschafe 1 Jahr" sowie für "Widder über 1-jährig", 0.0 für "Jungschafe 1 Jahr
Widder
über
1-jährig
Jungschafe
 1 Jahr", vier "Widder über 1-jährig" und 32 "Jungschafe 1 Jahr
Widder
über
1-jährig
Jungschafe
< 1 Jahr
(weiblich &
männlich)
Weide-lämmermast
(ganzjährig)
2010
51.9 %
0.8 %
37.4 %
9.9 %
2007
32.4 %
0.5 %
19.1 %
48 %
2006
55.7 %
0.9 %
33.5 %
9.9 %
2005
56.9 %
0.8 %
32.1 %
10.2 %
2003
57.8%
0.7 %
32.4 %
9.1 %
2000
91.2 %
1.0 %
7.8 %
Die aus der obenstehenden Tabelle ersichtlichen prozentualen Anteile der einzelnen Schafkategorien weichen erheblich von denjenigen ab, welche laut dem Bericht "Nachhaltige Schafalpung" vom 6. September 1999 (Tabelle S. 15) eine "mittlere Alpschafherde" kennzeichnen. Mit Ausnahme des Jahres 2007 liegen insbesondere die Bestände der Muttertiere deutlich über denjenigen, wie sie gemäss Bericht für eine "mittlere Alpschafherde" charakteristisch sind (43 % Muttertiere samt ihren Sauglämmern, 30 % davon mit Zwillingen, sowie übrige Schafe über 1-jährig; 13 % Jungschafe und Jungwidder ½- bis 1-jährig; 44 % Jungschafe unter ½-jährig bei Alpauftrieb). Es verbietet sich deshalb, die Feststellungen des Berichts, gerade auch hinsichtlich des GVE-Umrechnungsfaktors von 0.0861, unbesehen auf den vorliegenden Fall zu übertragen. Dies gilt umso mehr, als unter "Allgemeine Feststellungen" im Bericht selbst ausgeführt wird, es hätten "im Rahmen dieser Arbeit [...] zu wenig Alpen besichtigt" werden können, um generelle, für alle Schafalpen in der Schweiz gültige Aussagen machen zu können. Aus Tabelle 8 "Übersicht über die untersuchten Alpen" auf S. 17 des Berichts ergibt sich insbesondere, dass keine einzige Alp im Kanton Freiburg untersucht wurde. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang nochmals auf die Feststellung des Berichts hinzuweisen, wonach in der Praxis erhebliche ortsübliche Unterschiede in der Herdenzusammensetzung vorkommen, weshalb es im konkreten Fall gelte, die effektive Herdenzusammensetzung bzw. die Anteile der drei Schafkategorien zu ermitteln. Die gewichtete "RGVE-Schwere" eines Durchschnittstieres könne zwischen 0.0731 RGVE (44 % Auen, 56 % Sauglämmer) und 0.17 RGVE (100 % der Schafe über 1-jährig) schwanken (vgl. Bericht "Nachhaltige Schafalpung", S. 14).
6.4 Vor diesem Hintergrund besteht auch unter dem Gesichtspunkt der Herdenstruktur keine Veranlassung, den GVE-Faktor 0.0861 auf den gesömmerten Schafbestand des Beschwerdeführers anzuwenden.
7.
7.1 Das LwA begründete seine Verfügung vom 29. Januar 2008 einleitend auch mit dem Argument der Gleichbehandlung aller Schafsömmerungsbetriebe im Kanton Freiburg. In einem Schreiben vom 22. April 2009 an das Kantonsgericht erklärte es, auf dem Gebiet des Kantons Freiburg hätten 630 Sömmerungsbetriebe, wovon gut zwanzig Betriebe über 100 Schafe hielten, eine Zuteilung der Normalstösse (NST) "nach geltendem Recht". Einzig der Betrieb des Beschwerdeführers verfüge gegenwärtig über eine zu hohe Anzahl Normalstösse, was mit dem Entscheid des LwA korrigiert werden solle. Aus diesem Grund und damit sämtliche Sömmerungsbetriebe, welche sich im Zuständigkeitsbereich des LwA befänden, gleich behandelt würden, sei es zwingend, dass dies auch für den Betrieb des Beschwerdeführers der Fall sei.
7.2 Der Beschwerdeführer rügt, das Kantonsgericht habe Bundesrecht verletzt, indem es ausgeführt habe, dass die Rechtsgleichheit höher zu gewichten sei als die Rechtsbeständigkeit der Verfügung, ohne dies in nachvollziehbarer Weise darzulegen; stattdessen habe es sich ohne Überprüfung auf die Ausführungen der Vorinstanzen berufen.
7.3 Die Vorinstanz beschränkte sich in diesem Zusammenhang auf die Bemerkung (E. 7c des angefochtenen Urteils vom 1. Dezember 2009), gerade auch die Rechtsgleichheit gebiete es, dass alle Schafhalter gleich behandelt würden.
7.4 Der Bericht "Nachhaltige Schafalpung" vom 6. September 1999 hält fest (S. 14), dass in der Praxis erhebliche ortsübliche Unterschiede in der Herdenzusammensetzung vorkommen. Im konkreten Fall gelte es deshalb, die effektive Herdenzusammensetzung bzw. die Anteile der drei Schafkategorien zu ermitteln. Oben wurde bereits gezeigt (E. 6.2 ff.), dass die gesömmerte Schafherde des Beschwerdeführers gemäss den in den Akten befindlichen Deklarationen eine von der "mittleren Alpschafherde" erheblich abweichende Zusammensetzung aufweist, weshalb es sich nicht rechtfertigt, den für ein "mittleres Alpschaf" bestimmten GVE-Faktor von 0.0861 auf seine Herde anzuwenden.
Abgesehen davon wird weder in der erstinstanzlichen Verfügung noch im angefochtenen Urteil dargelegt, inwiefern die als Vergleichsgrundlage herangezogenen Sachverhalte übereinstimmen, so dass eine Gleichbehandlung geboten wäre. In Wirklichkeit ist die Zusammensetzung der Herde des Beschwerdeführers nicht mit der Herdenstruktur derjenigen Betriebe vergleichbar, welche das LwA als Basis für diese Gleichbehandlung verwendete (vgl. oben E. 6.2 f. sowie die Tabelle "Im Kanton Freiburg gesömmerte Schafherden mit über 100 Schafen, Sommer 2010 [Umrechnungsfaktor: 1 Schaf = 0.0861 GVE]" des LwA).
8.
8.1 Der Beschwerdeführer rügt weiter, die Vorinstanz habe Bundesrecht verletzt, indem sie den Widerspruch zwischen dem Anhang zur LBV, wonach "andere Schafe über 1-jährig" bei der Umrechnung des Tierbestandes in Grossvieheinheiten mit einem Faktor 0.17 zu bewerten und die "Jungschafe unter 1-jährig" im Faktor der weiblichen Tiere enthalten seien einerseits und der Vo BLW, wonach ein mittleres Bergschaf nur noch einen Faktor 0.0861 erhalte, weil das Jungtier angeblich auch berücksichtigt werden müsse, andererseits, nicht ausräume, sondern lapidar festhalte, dass die Delegation für die Rechtssetzung zutreffend sei.
8.2 In E. 5. a) des angefochtenen Urteils gab das Kantonsgericht die Argumentation des Beschwerdeführers wieder, mit dem Anhang zur Vo BLW würden nicht nur technische oder administrative Vorschriften erlassen, sondern es werde direkt in das Beitragssystem eingegriffen; namentlich werde der Höchstbesatz massiv nach unten korrigiert. Die Definition eines "mittleren Alpschafes" gemäss Anhang zur Vo BLW widerspreche dem Anhang zu Art. 27 LBV, wo die Umrechnung des Tierbestandes in GVE definitiv festgesetzt sei. Zudem entspreche gemäss Art. 6 aSöBV ein NST einer RGVE während 100 Tagen. Durch die Vo BLW werde diese Berechnungsweise in unzulässiger Weise abgeändert, "mehr oder weniger halbiert", indem nicht mehr die Umrechnung gemäss LBV angewendet werde, sondern diejenige des BLW.
8.3 Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Urteil (E. 7c), die ILFD und das LwA hätten die Herabsetzung des Normalbesatzes verfügt. Damit seien sie den Anforderungen der aSöBV und der Vo BLW nachgekommen und hätten mithin die Angelegenheit der aktuellen Rechtslage angepasst. Dieses Vorgehen könne nicht als willkürlich bezeichnet werden, und es bestünden auch keine Anzeichen dafür, dass seitens der beiden Behörden ein eigentlicher Ermessensmissbrauch vorliegen würde. Gerade auch die Rechtsgleichheit gebiete es, dass alle Schafhalter gleich behandelt würden (vgl. dazu oben E. 7). Aus diesen Gründen könne es nicht angehen, dass der am 12. Juli 2000 verfügte Höchstbesatz weiterhin Bestand habe. Eine Weiterführung des damals festgelegten Normalbesatzes würde gegen die Vo BLW verstossen und wäre demnach unzulässig.
8.4 Wie der Beschwerdeführer richtig bemerkt, befasste sich das Kantonsgericht nicht mit dem Widerspruch zwischen der LBV und der Vo BLW, was die GVE-Faktoren betrifft. Es prüfte lediglich, ob die in Art. 77 Abs. 2 Bst. c und Art. 177 Abs. 1 LwG geregelte Delegationsbefugnis eingehalten sei. Dabei gelangte es zum Schluss, der Bundesrat sei der Verpflichtung, die Schafalpung zu regeln, nachgekommen, ohne seinen Ermessensspielraum missbraucht oder seine Delegationsbefugnis überschritten zu haben. Das Gleiche sei vom BLW zu sagen.
In E. 5e führte das Kantonsgericht aus, der Bundesrat habe "Vorschriften vorwiegend technischer oder administrativer Natur" zu erlassen. Damit zitierte es Art. 177 Abs. 2 LwG unpräzise, denn diese Vorschrift bestimmt in Wirklichkeit, dass "der Bundesrat den Erlass von Vorschriften vorwiegend technischer oder administrativer Natur auf das Departement oder seine Dienststellen sowie auf nachgeordnete Bundesämter übertragen" kann.
8.5 Was den Hinweis auf die "Zuteilung der Normalstösse (NST) nach geltendem Recht" betrifft, so wird damit suggeriert, dass die Verwendung des GVE-Faktors von 0.0861 anstelle desjenigen von 0.17 im Zeitpunkt des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung vom 29. Januar 2008 gesetzlich (bzw. in den einschlägigen Verordnungen) klar vorgeschrieben war. Dies trifft jedoch nicht zu, denn gemäss Art. 27 LBV i.V.m. dem Anhang zur LBV galten im fraglichen Zeitpunkt (und ebenso heute) die GVE-Faktoren von 0.17 für "andere Schafe über 1-jährig" bzw. 0.0 für "Jungschafe unter 1-jährig (in den Faktoren der weiblichen Tiere eingerechnet)", während gleichzeitig die Vo BLW vom Begriff des "mittleren Alpschafes" und damit von einem GVE-Faktor von 0.0861 (bei der Berechnung des Höchstbesatzes) ausging bzw. weiterhin ausgeht.
8.6 Bei der LBV handelt es sich um eine bundesrätliche Verordnung; sie stützt sich auf Art. 177 Abs. 1 LwG. Die Vo BLW hingegen ist eine hierarchisch tiefer stehende Amtsverordnung, welche (ursprünglich, siehe AS 2000 1113) gestützt auf Art. 6 Abs. 5, Art. 7 Abs. 3 und Art. 9 Abs. 1 aSöBV erlassen wurde. Art. 6 Abs. 5 aSöBV enthält die hier massgebende Delegationsnorm, wonach das BLW für Schafe (ohne Milchschafe) pro ha Nettoweidefläche einen Höchstbesatz je nach Standort, Weideorganisation und Weidesystem festlegt. Die LBV datiert vom 7. Dezember 1998 und trat am 1. Januar 1999 in Kraft. Schon im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens regelte ihr Anhang die GVE-Faktoren für Schafe wie folgt (AS 1999 62): 0.25 für "Schafe gemolken", 0.17 für "andere Schafe über 1-jährig" und 0.0 für "Jungschafe unter 1-jährig (in den Faktoren der weiblichen Tiere eingerechnet)". Die Vo BLW datiert vom 29. März 2000 und trat am 1. Mai 2000 in Kraft; bereits damals basierte die Berechnung des Höchstbesatzes pro ha Nettoweidefläche gemäss ihrem Anhang auf dem "mittleren Alpschaf" zu 0.0861 GVE (AS 2000 1113).
Nach Art. 1 Abs. 1 LBV gelten die in dieser Verordnung umschriebenen Begriffe für das LwG und die gestützt darauf erlassenen Verordnungen, was bereits in der ursprünglichen Fassung der LBV so vorgesehen war (AS 1999 62); die aktuelle Formulierung wurde mit der Änderung vom 26. November 2003, welche am 1. Januar 2004 in Kraft trat, eingeführt (AS 2003 4873).
Gemäss Art. 27 Abs. 1 LBV gelten für die Umrechnung der landwirtschaftlichen Nutztiere der verschiedenen Kategorien in GVE die Faktoren im Anhang. Nach Abs. 2 Satz 2 dieser Bestimmung sind für die Umrechnung in RGVE ebenfalls die Faktoren im Anhang massgebend. Sowohl Art. 27 Abs. 1 und 2 LBV als auch die Festlegung der GVE-Faktoren im Anhang zur LBV weisen einen klaren Wortlaut auf. Sie lassen keinen Raum für abweichende Regelungen der betreffenden Materie in anderen Rechtssätzen. Insbesondere beinhalten sie keine Ermächtigung an das BLW, eine neue (Durchschnitts-) Kategorie "mittleres Alpschaf" mit einem GVE-Faktor von 0.0861 einzuführen und die GVE-Faktoren der LBV dadurch zu ersetzen. Ebensowenig räumt die Delegationsnorm des Art. 6 Abs. 5 aSöBV dem BLW die Befugnis ein, bei der Festlegung des Höchstbesatzes einen von der LBV abweichenden GVE-Faktor zu verwenden.
8.7 Demnach kann nicht gesagt werden, die Verfügung vom 12. Juli 2000 habe geltendem Recht widersprochen.
9. Als Zwischenfazit ergibt sich Folgendes: Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen lässt sich nicht feststellen, dass bei der Berechnung des Normalbesatzes im Rahmen der Verfügung vom 12. Juli 2000 ein falscher oder rechtswidriger GVE-Umrechnungsfaktor (0.17 statt 0.0861) zur Anwendung gelangte. Ebensowenig lässt sich feststellen, dass der dort verwendete GVE-Umrechnungsfaktor nachträglich fehlerhaft bzw. rechtswidrig geworden wäre oder dass der Normalbesatz für die Alp A._______ aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung mit den übrigen Schafsömmerungsbetrieben im Kanton Freiburg herabgesetzt werden müsste. Insofern besteht keine Veranlassung für eine Neufestsetzung des Normalbesatzes.
10. Art. 8 aSöBV regelt die Gründe für eine Anpassung des Normalbesatzes, d.h. für einen Widerruf der Verfügung über die Festsetzung desselben, explizit (zum Begriff des Widerrufs siehe Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 1033). Angesichts dieser positivrechtlichen Regelung bleibt grundsätzlich kein Raum für weitere Widerrufsgründe (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 997 f. und 1005; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 31 N. 35), im Speziellen hinsichtlich einer Herabsetzung des Normalbesatzes. Untersucht werden muss daher, ob die Bedingungen des Art. 8 Abs. 3 aSöBV für eine Anpassung des Normalbesatzes erfüllt waren, als das LwA diesen mit "Entscheid" vom 29. Januar 2008 neu fest- bzw. herabsetzte.
Gestützt auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV setzt der Kanton den Normalbesatz eines Sömmerungs-, Hirten- oder Gemeinschaftsweidebetriebs unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen, insbesondere der Fachstelle für Naturschutz, herab, wenn: a. die Bestossung im Rahmen des Normalbesatzes zu ökologischen Schäden geführt hat; b. kantonale Auflagen nach Art. 10 Abs. 2 aSöBV nicht zur Behebung ökologischer Schäden geführt haben; c. sich die Weidefläche, insbesondere durch Verwaldung oder Verbuschung, wesentlich reduziert hat.
10.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt nicht korrekt gewürdigt, indem sie entgegen den vorgelegten Beweismitteln zum Schluss gekommen sei, dass ökologische Schäden auf der Alp A._______ vorhanden seien, die eine Herabsetzung der Normalstösse rechtfertigen würden. Überdies rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe Bundesrecht verletzt, indem sie nicht geprüft habe, ob die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 3 Bst. a-c aSöBV erfüllt seien, da nur unter diesen Voraussetzungen überhaupt eine Herabsetzung der NST verfügt werden könne. Die Vorinstanz zeige nicht auf, welcher der drei Sachverhalte nach Art. 8 Abs. 3 aSöBV dem Kanton die Grundlage gebe, den Normalbesatz - berechnet nach den Basisjahren - herabzusetzen.
10.2 Im angefochtenen Urteil vom 1. Dezember 2009 zitierte die Vorinstanz aus der an sie gerichteten Vernehmlassung der ILFD vom 20. April 2009. Darin hielt die ILFD unter anderem fest, der Kanton setze den Normalbesatz der Alp A._______ nicht gestützt auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV herab, sondern passe ihn lediglich den geltenden Bestimmungen an. Eine Stellungnahme zu den ökologischen Schäden sei irrelevant, da Art. 8 Abs. 3 aSöBV im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Schon in ihrem Entscheid vom 16. Dezember 2008 hatte die ILFD als Zweitinstanz erwogen, die Herabsetzung des Normalbesatzes beruhe vorliegend nicht auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV, sondern sei deshalb notwendig geworden, weil in der Vergangenheit irrtümlicherweise ein GVE-Faktor von 0.17 statt von 0.0861 angewandt worden sei. Entsprechend prüfte auch das Kantonsgericht nicht, ob die Bedingungen für eine Herabsetzung des Normalbesatzes, wie sie Art. 8 Abs. 3 aSöBV festlegte, zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung erfüllt waren.
10.3 Die erstinstanzliche Verfügung des LwA vom 29. Januar 2008 über die Festlegung eines neuen Normalbesatzes von 33.75 NST für die Alp des Beschwerdeführers stützt sich - entgegen der Darstellung der ILFD - (unter anderem) ausdrücklich auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV (S. 2 oben). Einleitend führte das LwA in seiner Verfügung aus, da es bemüht sei, alle Schafsömmerungsbetriebe im Kanton Freiburg gleich zu behandeln, sei eine Anpassung des Normalbesatzes der Alp des Beschwerdeführers unabdingbar. Das LwA sei bestrebt, eine Bestossung festzulegen, die einer nachhaltigen Nutzung dieser Alp entspreche. Es habe daher beschlossen, eine Ad-hoc-Kommission zu bilden und diese zu beauftragen, für die Alp A._______ einen neuen Bericht über die Schafweiden in den Bergen zu verfassen. Die Feldprotokolle seien 2006 und 2007 während der Vegetationszeit aufgenommen worden.
10.4 Weiter stützt sich die erstinstanzliche Verfügung ausdrücklich auf Art. 10 aSöBV, die Vo BLW, auf (im "Entscheid" jeweils ohne Datumsangabe) "den Auftrag des Staatsrats des Kantons Freiburg an das Amt für Landwirtschaft", "den Bericht von Herrn F._______, Landwirtschaftliches Institut Grangeneuve" vom 13. Dezember 2007 sowie "den Bericht von Herrn E._______, Büro für Natur- und Landschaftsschutz" vom 20. Juli 2007.
10.5 Im "Bericht von Herrn E._______, Büro für Natur- und Landschaftsschutz", vom 20. Juli 2007 wird Folgendes ausgeführt:
"Tour des parcs: partie supérieure pas encore pâturée. Une trentaine de moutons sont hors de la clôture, déjà dans le parc supérieur. Pas de barrière également sur le bas de la parcelle; une trentaine de moutons sont situés sur la parcelle de Pro Natura. 2 bergers de [...] sont présents pour la première fois toute la saison. Ils nous confirment le chiffre de près de 600 moutons. Système de parcs, apparemment 3. Deschampsia caespitosa domine autour du chalet et dans la partie supérieure de l'alpage. Certains buissons de rhododendrons ont été complètement mangés et sont morts. Différence claire de végétation en limite N du parc, sur la crête de [...]. Quelques espèces notées dans la partie non-pâturée: Pedicularis verticillata, Phyteuma spicatum, Phyteuma orbiculare, Arenaria ciliata, Linaria alpina, Leontodon helveticum, Cirsium acaule, Polygonum aviculare, Crepis aurea. La partie pâturée se compose quasi exclusivement de Deschampsia caespitosa."
10.6 Der Bericht des LIG vom 13. Dezember 2007 über die Alp A._______ hält unter dem Stichwort "Vegetation" fest, "die - wahrscheinlich von den Schafen - deutlich überweideten und erodierten Flächen" seien recht klein. Sie lägen vor allem im obersten Teil der Alp, auf der Krete oberhalb von C._______ und H._______. Das von den Schafen gefressene Gras sei bis auf einen bis zwei Zentimeter abgeweidet; auf überweideten Flächen sei das Gras kürzer als zwei Zentimeter. Die Anzahl Stösse oder die Weidedauer sei demnach etwas zu hoch bzw. zu lang, um eine nachhaltige Bewirtschaftung dieser Alp sicherzustellen. Laut einleitender Bemerkung im Bericht wurde die Alp am 19. Oktober (wohl 2006) von F._______ (LIG) und B._______ (LIG) besucht und im Herbst 2007 erneut besichtigt.
10.7 Im Entscheid vom 16. Dezember 2008 führte die ILFD als Zweitinstanz aus, es treffe zu, dass bezüglich der Alp A._______ vermehrt Schreiben von verschiedenen Naturschutzfachstellen beim Amt für Landwirtschaft eingegangen seien, worin festgestellt worden sei, dass die Schafe das Weidegebiet aufgrund des schlechten Zustands der Zäune überschritten hätten und daran gehindert werden müssten, um die Flora und Fauna zu schützen und eine bereits zu beobachtende starke Erosion zu verhindern.
Der Beschwerdeführer versuche vergebens, die im Bericht des LIG vom 16. Januar 2007 [provisorische Fassung] aufgeführten ökologischen Schäden zu relativieren: Tatsache sei, dass der oberste Teil der Alp Flächen aufweise, die deutlich überweidet und erodiert seien. Ob diese Schäden einzig auf die Schafe zurückzuführen seien oder ob sie allenfalls auch noch durch die Gemsen verursacht worden seien, sei irrelevant, da die Schafe offensichtlich Mitverursacher dieser Schäden seien und eine Reduktion der Anzahl Schafe einen Rückgang der Schäden zur Folge hätte.
10.8 Laut dem Bericht "Nachhaltige Schafalpung" vom 6. September 1999 beeinflusst die Schafweide das Erosionsgeschehen in Abhängigkeit von der Art der Nutzung. Bei angepasstem Besatz und guter Weideführung ist die Wirkung der Schafweide auf das Erosionsgeschehen auf den zur Beweidung geeigneten Flächen demzufolge neutral oder sogar positiv.
10.9 In den Akten finden sich unter anderem die im Folgenden zitierten "Schreiben von verschiedenen Naturschutzfachstellen". Dabei handelt es sich aber nicht um Stellungnahmen kantonaler Fachstellen im Sinne von Art. 8 Abs. 3 aSöBV. Die erstinstanzliche Verfügung nennt sie denn auch nicht als Entscheidgrundlage, sondern bemerkt: "Zudem wird ausdrücklich darum gebeten, die im Bericht vorgesehenen Bestimmungen zu befolgen und um jeden Preis zu verhindern, dass die Schafe auf die benachbarten Sömmerungsbetriebe C._______ und D._______ sowie auf die von Pro Natura geschützte Weidefläche weiden gehen. Das Amt für Landwirtschaft erhält von verschiedenen betroffenen Kreisen jedes Jahr zahlreiche Reklamationen diesbezüglich. Aus diesem Grund hat es ernsthafte Bedenken, was die Beaufsichtigung der Schafherde durch den Hirten betrifft."
- Schreiben des Amtes für Wald, Wild und Fischerei FR an den Service cantonal des forêts et de la faune vom 27. März 2003 (Pâturage de A._______):
"Lors de l'étude effectuée en 1999, il avait été décidé qu'une clôture devait être installée pour empêcher les moutons de brouter sous et dans [...] ceci pour protéger la flore et la faune et empêcher une forte érosion que l'on peut déjà constater. D'autre part, nous avons constaté que durant l'été, les moutons pâturent occasionnellement dans la réserve naturelle [...]. Il serait souhaitable qu'une intervention du département de l'agriculture soit faite."
- Brief Veterinäramt FR an Pro Natura FR vom 3. März 2004 (Moutons en "perdition" au A._______"):
"Nous référant à votre courrier du 13 août 2003, nous vous informons que le service de l'agriculture a effectué une visite de contrôle sur cet alpage le 19.8.03 et qu'aucun manquement n'a été constaté sur place."
- Bericht "Pâturages à moutons problématiques. Etat des lieux: été 2004" von Pro Natura FR vom 13. Januar 2005 ("A._______"):
"Pas de clôture en dessous du [...]: les moutons pâturent alors dans les rochers (zone à chamois). Ils causent aussi des problèmes d'érosion. En automne, ils montent sur [...] et broutent l'herbe d'hiver des chamois. Il faut aussi noter qu'on les trouve dans les forêts surplombant I._______."
- Bericht "Pâturages à moutons problématiques: état des lieux août/septembre 2005 (handschriftlich datiert "9.11.05"), "A._______"; Verfasser unbekannt:
"Manifestement, la clôture entre A._______ et H._______ n'est pas étanche, car des centaines de moutons ont pu descendre jusqu'à C._______. C'est un problème qu'il faut absolument résoudre, d'autant plus que les moutons ont ainsi accès à la réserve [...]."
- Bericht des Amtes für Wald, Wild und Fischerei FR (ILFD) "Rapport concernant l'estivage des moutons 2005; Observations du point de vue de la faune sauvage" vom 27. Dezember 2005 ("Pâturage de A._______"):
"Sur ce pâturage, les gardes-faune ont estimé le nombre de moutons à 450. Ces moutons sont très mal parqués malgré la présence cette année de deux bergères. Les moutons ont été observés à plusieurs reprises dans les forêts situées en dessous du chalet de A._______ ainsi que dans [...], sur les pâturages de C._______ et de D._______, ainsi que dans les vernes de A._______, donc hors de la zone où ils devraient pâturer. A noter que le pâturage de C._______ se trouve dans [...] et que la densité de chamois y a diminué. Quant à leur présence dans la réserve naturelle de [...], les gardes-faune n'ont pas d'information pour l'année 2005. Par contre, ils les y avaient observés les années précédentes, cela surtout sur les pâturages de [...]. De l'avis des gardes-faune, les conditions d'estivage ne sont pas respectées."
10.10 Im undatierten Protokoll "Schafbeweidung in den Bergen" (worin Besuche vom 9. Juli 1998 sowie vom August 1998 erwähnt sind) wurden als "negative Auswirkungen" (Ziff. 7) "Erosion", "Ruhe" und "ausgeprägte Schafpfade", als "positive Auswirkungen" "Verringerung der Verbuschung" angekreuzt. Unter Ziff. 11 ("Gemse und Steinböcke") findet sich die Bemerkung "Auf dem Van hat es oft Gemse.". Die erstinstanzliche Verfügung stützt sich allerdings nicht auf dieses Protokoll; jedenfalls wird es dort nicht in den Entscheidgrundlagen erwähnt.
10.11 Der in der erstinstanzlichen Verfügung ebensowenig als Grundlage angeführte Kontrollbericht "Sömmerungsbeiträge 2006" der ILFD vom 1. September 2006 von J._______ enthält im Abschnitt "Führung der Alp" unter "Allgemeines" folgende Tabelle:
erfüllt
nicht
erfüllt
Bemerkungen
Tierschutz,
Zustand des Viehs
x
(Bemerkung betreffend
Impfungen)
Führung der Alp
x
beschädigte, schlecht
unterhaltene Zäune
Einhaltung des
Bewirtschaftungsplans
x
keine Weide im Wald
x
teilweise erfüllt
empfindliche Flächen
x
teilweise erfüllt
steile / felsige Flächen /
unregelmässige
Vegetation
x
teilweise erfüllt
Schutthalden und junge
Moränen
x
teilweise erfüllt
Flächen mit
Erosionsgefahr
x
teilweise erfüllt
mit Weideverbot belegte
Fläche
x
Unterhalb der Tabelle findet sich unter anderem die Bemerkung, der Schafbestand auf der Alp stimme nicht mit den Vorgaben des LwA überein. Der Bericht wurde vom Beschwerdeführer nicht unterzeichnet.
10.12 Der Beschwerdeführer gibt zu bedenken, sämtliche vorgelegten Beweismittel beträfen die Zeit, als er noch nicht Eigentümer der Alp A._______ gewesen sei und demzufolge nicht alleine über die Alpung habe bestimmen können. Er erklärt, im Laufe des Sommers 2006 habe die Behörde die Bewirtschaftung der Alp A._______ überprüft und dabei einen Bericht erstellt; als Beweismittel nennt er den "provisorische[n] Bericht über die Besichtigung vom 19. Oktober 2006, datiert vom 16. Januar 2007". Gestützt auf die angedrohte Kürzung der NST habe der Anwalt des Beschwerdeführers mit Schreiben vom 24. März 2007 Akteneinsicht verlangt, die ihm freundlicherweise gewährt worden sei.
10.13 Weiter vertritt der Beschwerdeführer die Auffassung, im vorliegenden Fall treffe keines der Kriterien gemäss Art. 8 Abs. 3 aSöBV zu, welches dem Kanton ein Recht geben würde, den Normalbesatz, wie dieser in den Basisjahren festgelegt worden sei, herabzusetzen.
Im Bericht über die Alp A._______ vom 13. Dezember 2007 werde unter "Vegetation" erstens angeführt, dass die deutlich überweideten und erodierten Flächen recht klein seien. Zudem werde festgehalten, es sei nur "wahrscheinlich", dass die Schafe für diesen Schaden verantwortlich seien. Diese kleinen Schäden berechtigten nicht dazu, nach Art. 8 Abs. 3 Bst. a aSöBV eine Neuberechnung durchzuführen.
Zweitens werde im Bericht unter "Vegetation" ausgeführt, das Gras sei kürzer als zwei Zentimeter, was auf eine Übernutzung hindeute. Dies könne nicht unwidersprochen bleiben. Üblich sei, dass das Gras im Herbst abgefressen sei; erst wenn dadurch im nächsten Frühjahr ein Schaden entstanden wäre, könnte sich eine Neubeurteilung aufdrängen. Der Bericht erwähne aber überhaupt keinen solchen Schaden. Deshalb sei diese Momentaufnahme nicht aussagekräftig. Das Abgrasen des Wintergrases der Gemsen durch die Schafe könne nicht als Bewirtschaftungsfehler dargestellt werden, solange die Schafe auf der eigenen Alp weideten. Die Erosion unter [...]" sei bereits 1999 vorhanden gewesen und habe bis heute keinen Einfluss auf den Normalbesatz gehabt.
Die Weisungen zu Art. 8 Abs. 3 Bst. a SöBV zeigten auf, dass keine neuen Indikatoren für ökologische Schäden vorhanden seien. Kantonale Auflagen gemäss Art. 8 Abs. 3 Bst. b aSöBV seien nicht verletzt; im Gegenteil, der Beschwerdeführer habe mit seiner vorbildlichen Bewirtschaftung der Alp A._______ gemäss Aussage von Herrn K._______ [...] in der Zeitung [...] bewiesen, dass ihm an der Ökologie und der korrekten Bewirtschaftung sehr stark gelegen sei ([...]: "Ce printemps, j'étais pas mal en souci, avoue K._______. Aujourd'hui, je dois dire que l'alpage et le berger me font bonne impression." Evidemment, le constat serait différent si un loup se trouvait dans les parages. "Les autres pays d'Europe ont mis en place ces mesures depuis longtemps. Il n'y a pas de raisons que ça ne marche pas chez nous. En plus, l'alpage est mieux exploité grâce aux clôtures qui évitent que des endroits soient surpâturés et d'autres laissés à l'état de friche. On pourrait même y mettre 200 moutons de plus.").
Damit sei nachgewiesen, dass die Voraussetzungen für eine Herabsetzung des Normalbesatzes nicht gegeben seien. Kleine erodierte Flächen und Gras, das im Herbst auf zwei Zentimeter herunter gefressen sei, seien keine Bewirtschaftungsfehler. Die Weideflächen hätten sich wegen Verbuschung oder Verwaldung nicht verkleinert; die Anwendung von Art. 8 Abs. 3 Bst. c aSöBV sei somit nicht möglich.
Die Kontrolle, welche am 19. August 2003 durchgeführt worden sei, habe keine Mängel in der Bewirtschaftung gezeigt, und es sei auch nicht darauf hingewiesen worden, dass die Alp A._______ durch einen Überbesatz zerstört werden könnte, respektive dass sich überhaupt Mängel zeigen würden. Dies heisse, dass der Sachbearbeiter die Bewirtschaftung mit 65.29 NST akzeptiert habe.
10.14
10.14.1 Im Bericht von E._______, Büro für Natur- und Landschaftsschutz, vom 20. Juli 2007, wird festgestellt, dass sich zum Zeitpunkt der Besichtigung einige Dutzend von ca. 600 Schafen ausserhalb der Umzäunung befanden, dass erstmals zwei Hirten während der ganzen Saison anwesend waren und dass die beweidete Fläche nahezu ausschliesslich aus Deschampsia caespitosa bestand bzw. dass diese Pflanzenart um die Alphütte herum sowie im oberen Teil der Alp dominierte und gewisse Rhododendronbüsche vollständig abgefressen ("tot") waren. Am nördlichen, nicht beweideten Rand der Alp [...] war die Vegetation laut Bericht eindeutig artenreicher.
Der Bericht protokolliert zwar Unterschiede in der Vegetation zwischen beweideter und nicht beweideter Fläche. Er beschreibt aber nicht ausdrücklich ökologische Schäden im Sinne von Art. 8 Abs. 3 Bst. a SöBV oder eine wesentliche Reduktion der Weidefläche gemäss Art. 8 Abs. 3 Bst. c aSöBV. Ebensowenig diagnostiziert er eine Erosion oder Erosionsgefahr. Als irreversibel abgefressen führt er nur gewisse Rhododendronbüsche an. Wertungen oder Schlussfolgerungen hinsichtlich einer allfälligen Kausalität zwischen der Bestossung und ökologischen Schäden, welche eine Herabsetzung der Anzahl NST (im vorgenommenen Umfang) erfordern würden, zieht er nicht. Der Bericht ist denn auch sehr knapp gehalten; seine materiellen Feststellungen beanspruchen trotz relativ grosser Abstände lediglich eine halbe A-4-Seite. Es lässt sich daraus nicht ableiten, ob und gegebenenfalls inwiefern die Anzahl NST herabgesetzt werden müsste. Demzufolge taugt der Bericht des Büros für Natur- und Landschaftsschutz nicht als Grundlage für eine (wesentliche) Herabsetzung der NST, wie sie mit der Verfügung vom 29. Januar 2008 festgelegt wurde.
Auch die Beobachtung, dass sich bei der Besichtigung vom 20. Juli 2007 einige Dutzend Schafe ausserhalb der Umzäunung aufhielten, bietet keine Veranlassung, die Zahl der NST herabzusetzen, da dieses Problem mittels geeigneter Massnahmen behoben werden kann, was sich nicht zuletzt aus der erstinstanzlichen Verfügung selbst (sowie aus dem nachfolgend diskutierten Bericht des LIG vom 13. Dezember 2007) ergibt.
10.14.2 Der (im Vergleich zum soeben besprochenen neuere) Bericht des LIG vom 13. Dezember 2007 spricht ebenfalls nicht von "ökologischen Schäden" im Sinne von Art. 8 Abs. 3 Bst. a aSöBV. Er hält fest, die überweideten und erodierten Flächen seien recht klein; die Anzahl Stösse oder die Weidedauer sei etwas zu hoch bzw. zu lang, um eine nachhaltige Bewirtschaftung dieser Alp sicherzustellen. Hierbei handelt es sich um geringfügige Beanstandungen. Wenn die Anzahl Stösse oder die Weidedauer nur "etwas" zu hoch bzw. zu lang ist, dann lässt sich eine (massive) Herabsetzung des Normalbesatzes, wie sie in der erstinstanzlichen Verfügung vorgenommen wurde, nicht rechtfertigen. Abgesehen davon kann nicht mit Gewissheit gesagt werden, dass die - ohnehin als kleinflächig beschriebene - Überweidung und Erosion durch die Schafe verursacht wurde, denn der Bericht bezeichnet dies lediglich als "wahrscheinlich". Unklar bleibt dabei auch der Einfluss der in den oben zitierten Dokumenten verschiedentlich erwähnten Gemsen.
Am Ende des Berichts werden dem Bewirtschafter mehrere Massnahmen empfohlen. Diese beziehen sich einerseits auf die Umzäunung sowie auf die Überwachung der Herde ("Die Zäune verlängern, um den Durchgang der Schafe zu verhindern [...]."; "Während der Nacht die Schafe mit einem flexiblen Zaun [...] einzäunen, wenn die Schafe weiter von der Hütte entfernt sind. [...]"; "Die sensible Fläche unterhalb des [...] den Schafen nicht zugänglich machen. Das ist bereits jetzt der Fall."; "Mindestens zwei aktive Hunde einsetzen, um die Herde besser zu führen."; "Eventuell die Behirtung durch eine Umtriebsweide (ungefähr 4 Koppeln mit fixer Umzäunung ersetzen."). Andererseits betreffen sie das Beweidungssystem sowie die Vegetation ("Um die Vegetation zu verbessern, die Weidefläche im Frühling nicht immer in der gleichen Reihenfolge beweiden."; "Ist der untere Teil der Weide noch nicht fertig beweidet, sollte verhindert werden, dass sich die Herde bereits im oberen Teil der Weide aufhält."; "Die alten Horste mit Rasenschmiele auf einer kleinen Fläche mähen, falls es möglich ist. Anschliessend die Fläche im Frühling kurz, aber intensiv beweiden, um eine Verbesserung der Vegetation zu erreichen.").
Die Empfehlungen des LIG legen den Schluss nahe, dass sich festgestellte Unzulänglichkeiten im Bereich der Umzäunung mit relativ einfachen Mitteln korrigieren lassen und dass auch die Vegetation, soweit sie als eher einseitig taxiert wurde, durch geeignete Massnahmen des Bewirtschafters verbessert werden kann. Indizien für eine Übernutzung der Alp bestehen demgegenüber nicht.
10.14.3 Gründe für eine Herabsetzung des Normalbesatzes ergeben sich auch nicht aus den oben zitierten Interventionen, zumal diese noch vor der Abfassung des Berichts des LIG vom 13. Dezember 2007 erfolgten und keine Stellungnahmen nach Art. 8 Abs. 3 aSöBV sind. Ebensowenig lässt sich aus den Akten eine Verletzung kantonaler Auflagen (Art. 8 Abs. 3 Bst. b aSöBV) herauslesen.
10.14.4 Eine wesentliche Reduktion der Weidefläche, wie sie Art. 8 Abs. 3 Bst. c aSöBV als Grund für eine Herabsetzung des Normalbesatzes vorsieht, wurde ebenfalls nicht festgestellt, im Gegenteil: Während die Arbeitsgruppe "Schafbeweidung" die produktive Fläche (Nettoweidefläche) 1999 noch mit 49.4 ha beziffert hatte (vgl. oben E. 5.4), belief sich diese im Jahr 2007 bereits auf 56.28 ha (vgl. Bericht des LIG vom 13. Dezember 2007 sowie oben E. 5.4).
10.14.5 Demzufolge sind die Tatbestandselemente des Art. 8 Abs. 3 aSöBV und damit die Voraussetzungen für eine Anpassung (Herabsetzung) des Normalbesatzes vorliegend nicht erstellt.
11.
11.1 Der Beschwerdeführer rügt ferner, die Vorinstanz habe nicht berücksichtigt, dass die Freiburger Autonome Landwirtschaftliche Amortisationskasse am 22. Juli 2005 nach Ablauf der Übergangsfrist im Jahr 2003 für die Berechnung der Belehnungsgrenze 98.94 NST (pâquiers normaux) berechnet habe und demzufolge das Vertrauen des Beschwerdeführers in die Rechtsbeständigkeit der Verfügung zu schützen sei.
11.2 Die Freiburger Autonome Landwirtschaftliche Amortisationskasse bestimmte die Anzahl NST (98.94) für die Alp A._______ im Rahmen der Berechnung der Belastungsgrenze am 22. Juli 2005, indem sie von einem gesömmerten Viehbestand von 485 "autres moutons de plus de 1 an" mit einem GVE-Faktor von 0.17 sowie einer Sömmerungsdauer von 120 Tagen ausging. Ihre Berechnung erfolgte gemäss ihrem Schreiben vom 28. Juli 2005 an den Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73 ff. des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB, SR 211.412.11).
11.3 Die Zuständigkeit für die Festlegung des Höchstbesatzes lag im massgeblichen Zeitpunkt beim BLW (Art. 6 Abs. 5 aSöBV), diejenige für die Anpassung des Normalbesatzes beim Kanton (Art. 8 Abs. 1 - 3 aSöBV), welcher durch das LwA handelte. Die Amortisationskasse hingegen hatte nach der gesetzlichen Regelung im fraglichen Zeitpunkt keine Kompetenz zur Festlegung des Besatzes im Rahmen der Sömmerungsbeitragsordnung. Abgesehen davon stützte sie sich bei ihrer Berechnung auf Zahlen für den Viehbestand und die Sömmerungsdauer, welche in den Akten sonst nirgends ausgewiesen sind und insbesondere nicht mit den Deklarationen der Bewirtschafter in den offiziellen Agrardatenerhebungen übereinstimmen.
11.4 Demzufolge kann die Bestimmung der Anzahl NST durch die Amortisationskasse entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht als Massstab für die Festsetzung oder Anpassung des Normalbesatzes bzw. als Vertrauensgrundlage dienen, zumal schon die (ursprüngliche) Verfügung vom 12. Juli 2000 vom LwA als der zuständigen Instanz erlassen worden war.
12. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Voraussetzungen für eine Neufestlegung bzw. Herabsetzung des Normalbesatzes der Alp A._______ nicht gegeben sind. Das angefochtene Urteil vom 1. Dezember 2009, der Entscheid der ILFD vom 16. Dezember 2008 und die erstinstanzliche Verfügung vom 29. Januar 2008 sind deshalb aufzuheben. Die Sache ist zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Kantonsgericht zurückzuweisen.
13. Abschliessend ist über die Verfahrenskosten und allfällige Parteientschädigungen zu befinden.
13.1 Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht, VGKE, SR 173.320.2). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Im vorliegenden Fall obsiegt der Beschwerdeführer, während die Vorinstanz unterliegt. Daher sind keine Verfahrenskosten zu erheben; der Kostenvorschuss von Fr. 1'500. ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
13.2 Der Beschwerdeführer hat nach Massgabe seines Obsiegens Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE), welche der Vorinstanz aufzuerlegen ist (Art. 64 Abs. 2 VGKE). Da seitens des Beschwerdeführers keine Kostennote eingereicht wurde, setzt das Gericht die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'500. (inkl. Mehrwertsteuer, MWST).
Für die Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens geht die Angelegenheit zurück an die Vorinstanz.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das angefochtene Urteil vom 1. Dezember 2009, der Entscheid der ILFD vom 16. Dezember 2008 und die erstinstanzliche Verfügung vom 29. Januar 2008 werden aufgehoben und der Normalbesatz des Sömmerungsbetriebes Alp A._______ auf 65.29 Normalstösse festgelegt.
2. Verfahrenskosten werden keine erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500. wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.
3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'500. (inkl. MWST) auszurichten.
4. Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Kantonsgericht Freiburg zurückgewiesen.
5. Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular);
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 603 2009-24; Gerichtsurkunde);
- die Zweitinstanz (Gerichtsurkunde);
- die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
- das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement EVD (Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin:
Der Gerichtsschreiber:
Maria Amgwerd
Urs Küpfer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, BGG, SR 173.110). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 25. Oktober 2011