bvger · E-2817/2012 · 2014-07-28 · fr
E-2817/2012

Renvoi et exécution du renvoi (recours réexamen)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour V
E-2817/2012
Arrêt du 28 juillet 2014
Composition
Emilia Antonioni (présidente du collège),
Martin Zoller, Muriel Beck Kadima, juges,
Thierry Leibzig, greffier.
Parties
A._______, née le (...), et ses enfants
B._______, née le (...),
C._______, née le (...),
Macédoine,
tous représentés par (...),
Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE),
(...)
recourantes,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Exécution du renvoi
(recours contre une décision en matière de réexamen) ;
décision de l'ODM du 30 avril 2012 / N (...).
Faits :
A. L'intéressée a déposé une demande d'asile en Suisse, le 30 septembre 2010, pour elle-même et ses trois enfants. Entendue sommairement, le 5 octobre 2010, puis sur ses motifs d'asile, le 23 décembre 2010, elle a déclaré qu'elle était de nationalité macédonienne, d'ethnie albanaise et de religion musulmane. Elle a affirmé qu'elle avait toujours vécu à Skopje, jusqu'à son départ du pays, le 25 septembre 2010, qu'elle était mariée avec D._______ depuis 1999 et que son époux demeurait domicilié à Skopje, bien qu'il lui ait rendu visite en Suisse (en tant que touriste). Elle a précisé être venue en Suisse, où séjournaient ses cousins, uniquement pour y faire soigner son enfant E._______, née le (...) et gravement handicapée, laquelle n'avait pas pu bénéficier d'un traitement optimal de sa maladie dans son pays d'origine, faute de moyens financiers. Cependant, cette enfant est décédée le (...) 2011.
B. Par décision du 16 novembre 2011, l'ODM a refusé de reconnaître la qualité de réfugié à la recourante et à ses deux enfants, a rejeté leur demande d'asile, a prononcé leur renvoi de Suisse et a ordonné l'exécution de cette mesure. L'office a considéré que l'intéressée n'avait fait valoir aucun motif d'asile pertinent et que l'exécution du renvoi était licite, raisonnablement exigible et possible.
C.
C.a Par acte du 12 décembre 2011, l'intéressée a recouru contre cette décision. Elle a fait valoir que l'exécution de son renvoi était illicite ou du moins inexigible, invoquant la répudiation qui l'attendrait à son retour au pays ainsi que les risques d'une privation de la garde de ses enfants et d'une "éventuelle pénalité" infligée à ses filles par l'Etat macédonien, en raison de leur absence du pays.
C.b Par arrêt du 8 février 2012 (réf. E-6695/2011), le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) a déclaré le recours irrecevable, en tant qu'il concluait à la reconnaissance de la qualité de réfugié et à l'octroi de l'asile, et l'a rejeté en tant qu'il portait sur l'exécution du renvoi. Il a considéré que la recourante n'avait pas rendu vraisemblable, au sens de l'art. 7 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi, RS 142.31), qu'elle risquait sérieusement et à bref délai d'être répudiée et privée du droit de garde de ses enfants à son retour au pays. L'intéressée n'a pas non plus établi que ses enfants auraient besoin de protection contre une "éventuelle pénalité" infligée par l'Etat macédonien, en raison de leur absence du pays. Le Tribunal a estimé qu'il n'existait aucun empêchement à l'exécution du renvoi, puisque de telles mesures, même si elles étaient avérées, ne constitueraient en soi pas un traitement contraire à l'art. 3 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101) ou à l'art. 3 de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (Conv. torture, RS 0.105).
D. Par acte du 3 avril 2012, la recourante a demandé à l'ODM le réexamen de sa décision du 16 novembre 2011, en tant qu'elle portait sur l'exécution du renvoi.
A l'appui de sa requête, elle a produit deux témoignages écrits provenant de membres de sa famille par alliance, tous deux postérieurs à l'arrêt du Tribunal du 8 février 2012, faisant notamment état de la dégradation de sa relation avec son époux et des velléités de ce dernier d'entamer une procédure de divorce et de récupérer ses deux filles coûte que coûte. La recourante a également versé au dossier un rapport médical de F._______ daté du (...), dont il ressort en substance qu'elle était alors très angoissée suite à la rupture avec son époux et qu'elle culpabilisait suite au décès de sa fille E._______. Les médecins avaient posé le diagnostique d'un épisode dépressif sévère avec syndrome somatique et avaient relevé que l'état psychique de l'intéressée était fragilisé par un processus de deuil complexe. Ils avaient en outre mentionné un risque de passage à l'acte suicidaire.
En se fondant sur ces moyens de preuve, la recourante a principalement invoqué que les menaces de divorce et de retrait de ses deux filles par son époux avaient modifié fondamentalement sa situation et celle de ses filles. Elle a allégué qu'en cas de retour en Macédoine, elle risquait d'être irrémédiablement séparée de ses enfants et qu'en l'absence de membres de sa famille susceptibles de l'accueillir dans ce pays, elle se retrouverait abandonnée et sans aucun secours. Elle a en outre fait valoir que son état de santé était extrêmement précaire. Pour ces motifs, elle a conclu au prononcé d'une admission provisoire pour cause d'illicéité, voire d'inexigibilité, de l'exécution du renvoi.
E. Par décision du 30 avril 2012, l'ODM a rejeté la demande de reconsidération du 3 avril 2012. Il a en substance considéré que les faits allégués et les moyens de preuve produits - à savoir les écrits des membres de la famille par alliance de l'intéressée - ne constituaient pas de moyens de preuve nouveaux et importants au sens de l'art. 66 al. 2 let. a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021). Il a relevé que lesdits documents auraient pu et dû être produits dans le cadre de la procédure de recours auprès du Tribunal et a souligné que de telles déclarations écrites émanant de tiers n'avaient qu'une valeur probante limitée, compte tenu du risque de collusion et de l'absence de tout caractère officiel. Il a en outre précisé que le système judiciaire en vigueur en Macédoine fonctionnait à satisfaction et que la recourante pourrait en conséquence faire valoir ses droits auprès des instances compétentes, si elle l'estimait nécessaire. S'agissant enfin de la situation médicale de l'intéressée, dit office a estimé que ses troubles étaient en partie inhérents à la menace d'un retour en Macédoine et a considéré que l'intéressée pouvait obtenir les soins nécessaires au traitement de ses affections en Macédoine.
F. Dans son recours interjeté le 23 mai 2012 (date du sceau postal) contre cette décision, A._______ a fait valoir, en substance, que l'ODM avait écarté à tort les moyens de preuve produits à l'appui de sa demande de réexamen. Elle a précisé que ces écrits avaient tous été rédigés postérieurement à l'arrêt du Tribunal du 8 février 2012 et qu'ils n'auraient pas pu être produits en cours de procédure ordinaire, notamment parce qu'elle était alors très affectée par le deuil de sa fille et qu'elle était restée longtemps dans l'incapacité de s'occuper de ses affaires administratives. Elle a exposé que les témoignages produits donnaient des indices concrets indiquant un haut risque qu'elle se trouve répudiée à son retour en Macédoine et dans l'impossibilité de défendre son droit de garde sur ses enfants. Invoquant l'intérêt supérieur de ces derniers, elle a estimé que l'ODM aurait dû examiner le risque que les enfants soient séparés de leur mère en cas de renvoi en Macédoine. L'intéressée a également contesté l'argument de l'ODM selon lequel ses troubles psychiques seraient consécutifs à la décision de renvoi. Elle a fait grief à l'ODM de s'être limité à l'examen de la situation médicale en Macédoine sans prendre en compte le contexte global dans lequel s'inscrirait leur retour. Elle a rappelé que ses troubles avaient pour origine le décès de sa fille, la dégradation des relations avec son mari, ainsi que ses craintes de se voir séparée de ses enfants. Elle a en outre soutenu qu'il lui serait difficile, en raison de sa situation personnelle, de subvenir à ses besoins en Macédoine et de financer le traitement nécessaire à ses affections. A ce titre, elle a principalement fait valoir qu'en raison de son appartenance à la communauté minoritaire albanaise et de la situation interethnique tendue en Macédoine, elle ne pourrait pas trouver de secours au sein de la société macédonienne, mettant en exergue les difficultés liées à sa condition de femme seule avec enfants à charge, dépourvue de moyens d'existence et de soutien, dans une société encore régie par des systèmes patriarcaux et des stéréotypes ancestraux. Une femme isolée appartenant à la communauté albanaise n'aurait ainsi aucune perspective économique et sociale en Macédoine et cette situation d'insécurité entraînerait des répercussions néfastes sur ses enfants. Compte tenu de sa situation personnelle, de sa souffrance psychique, des menaces proférées par son époux et de l'intérêt supérieur de ses enfants, la recourante a considéré qu'il y avait lieu de procéder à un nouvel examen complet des circonstances et a conclu à l'annulation de la décision attaquée ainsi qu'à l'octroi de l'admission provisoire. Elle a également demandé l'octroi de l'effet suspensif au recours et l'assistance judiciaire partielle.
G. Par décision incidente du 25 mai 2012, le Tribunal a prononcé la suspension provisoire de l'exécution du renvoi de la recourante et de ses enfants au titre de mesures superprovisionnelles.
H. Par courrier du 12 juillet 2012, la recourante a produit une demande en divorce déposée par son mari, le (...), auprès du (...) de Skopje.
Elle a en outre fourni quelques explications complémentaires relatives à sa venue en Suisse, précisant que son mari avait mis en vente leur maison pour couvrir les soins médicaux de leur fille malade et qu'elle s'était endettée auprès de son neveu pour financer son voyage.
I. Par décision incidente du 28 janvier 2013, le Tribunal a octroyé l'effet suspensif au recours et a invité la recourante à l'informer de l'avancement ou de l'issue de la procédure de divorce introduite par son époux, avec pièces à l'appui, et à produire un rapport médical actualisé et détaillé de son état de santé psychique.
J. Le 28 février 2013, l'intéressée a déposé la copie d'une ordonnance du juge civil de Skopje, datée du (...), lui attribuant la garde des enfants durant la procédure de divorce.
Elle a également versé au dossier un rapport médical de F._______ du (...). Les médecins y diagnostiquaient notamment un épisode dépressif moyen avec syndrome somatique (F 32.11) et confirmaient que le processus de deuil était toujours en cours, raison pour laquelle une médication antidépressive était alors contre-indiquée. Au vu de la symptomatologie dépressive persistante, le pronostic sans prise en charge psychothérapeutique ni médication adéquate demeurait réservé.
K. Le 29 avril 2013, la recourante a fait parvenir au Tribunal une déclaration écrite dont il ressort en substance qu'elle n'aurait pas de réseau familial disposé à l'aider dans son pays en cas de renvoi. Selon les explications de l'intéressée, sa belle-soeur élèverait ses enfants seule et survivrait péniblement dans une petite maison de deux pièces. Quant à sa soeur et son mari, ils souffriraient tous deux de problèmes de santé, ne travailleraient pas et auraient quatre enfants à charge. Ils n'auraient donc pas non plus les moyens financiers suffisants pour l'aider en cas de retour en Macédoine et vivraient dans une maison trop petite pour l'accueillir avec ses enfants. N'ayant pas d'autre famille proche en Macédoine, la recourante n'aurait ainsi nulle part où aller et n'aurait pas les moyens d'assurer le logement et l'entretien de ses filles en cas de retour dans ce pays.
L. Par courrier du 30 mai 2013, l'intéressée a transmis au Tribunal un rapport de l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés (OSAR) du 21 mai 2013, intitulé "Sorgerecht und Sozialhilfe in Mazedonien" et portant notamment sur la situation des femmes divorcées en Macédoine. Selon cette recherche, dans certaines familles d'origine albanaise, les décisions de justice attribuant la garde à la mère ne sont parfois pas respectées et les enfants se retrouvent en conséquence pris dans la famille du père. Le rapport met également en exergue les difficultés d'accès au système de l'aide sociale en Macédoine. En se fondant sur les informations présentées dans ce document, la recourante invoque qu'elle n'aurait pas accès à l'aide sociale pour elle-même et pour ses filles dans son pays d'origine. En l'absence de toute autre forme de soutien, leur situation deviendrait donc immédiatement critique une fois sur place.
M. Par actes des 2 et 17 septembre 2013, la recourante a produit son jugement de divorce, prononcé en Macédoine le (...), ainsi que trois actes de décès concernant ses parents et son frère (tous ces documents étant produits en original et accompagnés d'une traduction).
Selon le jugement de divorce, la garde des filles est attribuée à la mère et le père doit verser pour les deux enfants une pension mensuelle de 4'000 MKD. Dans son écrit du 2 septembre 2013, la recourante a toutefois allégué que cette somme, qui représente l'équivalent d'environ 80 francs, ne suffirait pas pour nourrir la famille pendant une semaine. Elle a donc maintenu intégralement ses conclusions tendant à la reconnaissance de l'inexigibilité du renvoi, invoquant qu'elle et ses enfants n'auraient pas de quoi vivre dans la dignité en cas de retour en Macédoine.
N. Le 10 octobre 2013, la recourante a adressé au Tribunal un certificat médical établi le (...) par son médecin généraliste. Celui-ci faisait état, sur le plan somatique, d'une anémie et d'une hypertension et, sur le plan psychique, d'un état dépressif suivi régulièrement à F._______.
Par courrier du 31 octobre 2013, l'intéressée a encore produit un rapport médical de F._______, daté du (...), confirmant que les éléments et le diagnostique mentionnés dans les rapport médicaux précédents étaient toujours d'actualité et que ses troubles psychiques demeuraient stationnaires. L'intéressée bénéficiait alors d'un soutien psychothérapeutique régulier (une séance toutes les deux semaines) et d'une médication composée d'un antidépresseur (Jarsin) et d'un somnifère (Imovane).
O. Invité à se déterminer sur le recours, l'ODM en a préconisé le rejet dans sa réponse du 19 novembre 2013. Soulignant le bon fonctionnement de la justice macédonienne dans le cas d'espèce, dit office a relevé que le jugement de divorce du (...) avait attribué la garde des enfants à la mère et que ses craintes d'être séparée de ses enfants en cas de retour en Macédoine n'étaient donc plus fondées. Il a ajouté que, si la pension versée par l'ancien mari de la recourante était certes réduite, cette dernière pouvait néanmoins solliciter le soutien des services sociaux macédoniens afin d'obtenir une aide financière complémentaire, ce d'autant plus que l'intéressée avait déjà fait appel aux prestations de l'aide sociale avant son départ de Macédoine, pour financer les soins de sa fille E._______. L'autorité intimée a également constaté que la recourante avait vécu plus de 30 ans à Skopje et en a conclu que celle-ci devait y bénéficier d'un réseau social étendu. En cas de nécessité, elle pourrait donc également solliciter l'aide de personnes situées en dehors de son cercle familial. Enfin, s'agissant des problèmes de santé de la recourante, l'ODM a rappelé que la Macédoine disposait d'infrastructures médicales adaptées pour lui procurer les soins sont elle avait besoin.
P. Dans sa réplique du 10 décembre 2013, la recourante a réitéré qu'elle était sans réseau familial en Macédoine et qu'elle ne possédait pas de logement dans ce pays. Elle a fait valoir que la pension du père - que ce dernier ne payait pas -, même additionnée à l'aide sociale, ne lui suffirait pas pour vivre et payer un loyer. Elle a aussi rappelé que ses troubles psychiques graves nécessitaient des soins coûteux et qu'elle n'y aurait donc plus accès en Macédoine. En l'absence de tout soutien familial, son état de santé serait susceptible de se dégrader au point de rendre insurmontables les obstacles à sa réinstallation dans son pays d'origine, ce d'autant plus qu'elle ne serait pas en mesure d'intégrer rapidement le marché du travail. Elle a en outre soutenu que le risque de séparation d'avec ses filles était toujours d'actualité, car elle ne serait pas en mesure d'assurer leur entretien par ses propres moyens et pourrait se retrouver contrainte de les remettre à leur père pour assurer leur survie. Cette possibilité serait d'ailleurs fortement encouragée par la tradition sociale au sein de la société albanaise, selon laquelle les enfants appartiennent généralement à la famille de leur père. Selon l'intéressée, en l'absence de mesures sociales spécifiques de soutien à la famille monoparentale en Macédoine, un renvoi dans ce pays risquerait donc d'aboutir à une violation de son droit au respect de ses relations avec ses enfants, au sens de l'art. 8 CEDH. Un déplacement en Macédoine serait également contraire à l'intérêt supérieur de sa fille aînée, âgée de (...) ans, en ce sens qu'il risquerait de perturber la poursuite de sa formation ainsi que la construction de sa personnalité, en raison du rôle secondaire que la femme occupe dans la société albanaise en Macédoine.
Q. Les autres faits et arguments de la cause seront évoqués, si nécessaire, dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal, en vertu de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.2 En particulier, les décisions rendues par l'ODM concernant l'asile peuvent être contestées, par renvoi de l'art. 105 LAsi, devant le Tribunal, lequel, sauf l'exception visée à l'art. 83 let. d ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) et non réalisée en l'espèce, statue définitivement.
1.3 La recourante et ses enfants ont qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme (cf. art. 52 al. 1 PA) et le délai (cf. art. 108 al. 1 LAsi) prescrits par la loi, le recours est recevable.
1.4 La demande de réexamen ayant été déposée le 3 avril 2012 et le recours interjeté en date du 23 mai suivant, la loi sur l'asile applicable est celle dans sa teneur au 1er janvier 2008 (cf. al. 2 des dispositions transitoires de la modification du 14 décembre 2012 entrée en vigueur le 1er février 2014).
2.
2.1 La demande de réexamen (aussi appelée demande de nouvel examen ou de reconsidération), définie comme une requête non soumise à des exigences de délai ou de forme, adressée à une autorité administrative en vue de la reconsidération de la décision qu'elle a prise et qui est entrée en force, n'est pas expressément prévue par la PA. La jurisprudence et la doctrine l'ont cependant déduite de l'art. 4 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst), qui correspond, sur ce point, à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et de l'art. 66 PA, qui prévoit le droit de demander la révision des décisions.
2.2 L'ODM n'est tenu de se saisir d'une demande de réexamen qu'à certaines conditions. Tel est le cas, selon la jurisprudence et la doctrine, lorsque le requérant invoque l'un des motifs de révision prévus par l'art. 66 PA, en particulier des faits nouveaux importants ou des moyens de preuves nouveaux qui n'avaient pas pu être invoqués dans la procédure ordinaire ("demande de réexamen qualifiée"), ou lorsque les circonstances (de fait voire de droit) se sont modifiées dans une mesure notable depuis le prononcé de la décision matérielle mettant fin à la procédure ordinaire. L'ODM est également tenu de se saisir d'une telle demande lorsqu'elle est fondée sur un moyen de preuve nouveau, postérieur à un arrêt matériel du Tribunal, lorsque ce moyen - qui serait irrecevable comme motif de révision en application de l'art. 123 al. 2 let. a in fine LTF - est important au sens de l'art. 66 al. 2 let. a PA, appliqué par analogie, en ce sens qu'il serait apte à établir un fait allégué antérieurement, durant la procédure ordinaire, et demeuré non établi (cf. ATAF 2013/22 consid. 11.4.7 et 12.3 p. 317 s.).
Dans ces hypothèses, la demande de réexamen doit être considérée comme un moyen de droit extraordinaire (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1 p. 367 s. ; ATF 127 I 133 précité consid. 6 p. 137 ; Karin Scherrer, in : Praxiskommentar VwVG, 2009, n° 16 s. ad art. 66 PA, p. 1303 s. ; Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2008, n° 4704 p. 194 s. et réf. cit.).
2.3 Selon la jurisprudence et la doctrine en matière de révision (applicable en matière de réexamen), les faits nouveaux et preuves nouvelles au sens de l'art. 66 PA ne peuvent entraîner la révision que s'ils sont importants et décisifs, c'est-à-dire que les faits doivent être de nature à influer - ensuite d'une appréciation juridique correcte - sur l'issue de la contestation, et les moyens de preuve offerts propres à les établir (cf. ATF 127 V 353 consid. 5a p. 358, ATF 118 II 199 consid. 5 p. 205 ; cf. également Karin Scherrer, op. cit. ; Yves Donzallaz, op. cit.).
3.
3.1 En l'espèce, la recourante soutient, à l'appui de sa demande de réexamen du 3 avril 2012, que sa situation familiale s'est notablement modifiée suite aux menaces de répudiation et de retrait de ses deux filles proférées par son (ex-)mari, rendant l'exécution de leur renvoi en Macédoine illicite, voire inexigible. Elle allègue en substance que sa famille risque d'être irrémédiablement séparée et qu'elle se retrouvera abandonnée et sans secours en cas de retour dans son pays d'origine. Les menaces alléguées par la recourante se sont d'ailleurs concrétisées en cours de procédure et ont abouti à un jugement de divorce prononcé par le (...) de Skopje en date du (...).
L'intéressée a également fondé sa demande de réexamen du 3 avril 2012 sur une péjoration de son état de santé, laquelle est marquée par l'apparition d'un syndrome dépressif, fragilisé par un processus de deuil complexe.
3.2 Il s'agit, à l'évidence, de motifs de réexamen qui sont recevables, conformément à la jurisprudence et à la doctrine précités. Dans la mesure où les motifs soulevés doivent réellement être qualifiés de nouveaux, le Tribunal doit encore examiner leur caractère important, à savoir si la nouvelle situation familiale de la recourante ainsi que les problèmes médicaux invoqués justifient ou non le réexamen de la décision de l'ODM du 16 novembre 2011, en tant qu'elle porte sur l'exécution de leur renvoi. Dès lors, il s'agit de déterminer si l'autorité intimée devait prononcer l'admission provisoire pour ces motifs.
4.
4.1 Aux termes de l'art. 44 al. 2 LAsi, si l'exécution du renvoi n'est pas possible, est illicite, ou ne peut être raisonnablement exigée, l'ODM règle les conditions de résidence conformément aux dispositions de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr, RS 142.20).
4.2 Les trois conditions imposant l'octroi de l'admission provisoire en vertu de l'art. 83 al. 2 à 4 LEtr (impossibilité, illicéité ou inexigibilité de l'exécution du renvoi) sont de nature alternative : il suffit que l'une d'elles soit réalisée pour que le renvoi soit inexécutable (cf. ATAF 2009/51 consid. 5.4). En l'occurrence, c'est sur la question de l'exigibilité de l'exécution du renvoi que le Tribunal entend porter son examen.
5.
5.1 L'art. 83 al. 4 LEtr s'applique en premier lieu aux "réfugiés de la violence", soit aux étrangers qui ne remplissent pas les conditions de la qualité de réfugié parce qu'ils ne sont pas personnellement persécutés, mais qui fuient des situations de guerre, de guerre civile ou de violence généralisée, et ensuite aux personnes pour qui un retour reviendrait à les mettre concrètement en danger, notamment parce qu'elles ne pourraient plus recevoir les soins dont elles ont besoin. L'autorité à qui incombe la décision doit donc dans chaque cas confronter les aspects humanitaires liés à la situation dans laquelle se trouverait l'étranger concerné dans son pays après l'exécution du renvoi à l'intérêt public militant en faveur de son éloignement de Suisse (cf. ATAF 2011/50 consid. 8.1-8.3 p. 1002-1004).
L'exécution du renvoi des personnes atteintes dans leur santé ne devient inexigible, en cas de retour dans leur pays d'origine ou de provenance, que dans la mesure où elles pourraient ne plus recevoir les soins essentiels garantissant des conditions minimales d'existence. Par soins essentiels, il faut entendre les soins de médecine générale et d'urgence absolument nécessaires à la garantie de la dignité humaine (Gabrielle Steffen, Droit aux soins et rationnement, Berne 2002, p. 81 s. et 87). L'art. 83 al. 4 LEtr, disposition exceptionnelle tenant en échec une décision d'exécution du renvoi, ne saurait en revanche être interprété comme une norme qui comprendrait un droit de séjour lui-même induit par un droit général d'accès en Suisse à des mesures médicales visant à recouvrer la santé ou la maintenir, au simple motif que l'infrastructure hospitalière et le savoir-faire médical dans le pays d'origine ou de destination de l'intéressé n'atteint pas le standard élevé qu'on trouve en Suisse (ATAF 2011/50 consid. 8.3 précité ; ATAF 2009/2 consid. 9.3.2 p. 21 ; cf. également Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile [JICRA] 2003 n° 24 consid. 5b p. 157 s.).
5.2 En l'occurrence, la Macédoine, désignée par le Conseil fédéral comme Etat exempt de persécutions depuis le 1er août 2003, ne connaît pas une situation de guerre, de guerre civile ou de violence généralisée qui permettrait d'emblée - et indépendamment des circonstances du cas d'espèce - de présumer, à propos de tous les ressortissants du pays, l'existence d'une mise en danger concrète au sens de l'art. 83 al. 4 LEtr susvisé. L'exécution du renvoi des intéressées est, sous cet aspect, raisonnablement exigible.
Il y a également lieu de rappeler que la Macédoine, si elle se trouve dans une situation économique difficile, n'en est pas moins un Etat candidat à l'entrée dans l'Union européenne ; elle est en outre issue de l'ex-Yougoslavie, Etat dans lequel la médecine avait atteint un bon niveau de développement. De manière générale, les soins de base y sont donc assurés.
5.3 Cela étant, il convient encore d'examiner si le retour des intéressées dans leur pays équivaudrait à les mettre concrètement en danger en raison de leur situation personnelle. En l'espèce, la recourante s'est prévalu de problèmes de santé psychiques et soutient que sa situation familiale s'est notablement modifiée depuis l'arrêt du Tribunal du 8 février 2012. Désormais divorcée, elle se retrouverait livrée à elle-même en Macédoine, en l'absence de toute forme de soutien sur place. Elle n'y posséderait aucun logement et ne serait pas en mesure d'assurer l'entretien de ses filles par ses propres moyens. Elle n'aurait en outre pas accès aux soins coûteux nécessités par sa maladie psychique. En conséquence, elle et ses deux enfants n'auraient pas de quoi vivre dans la dignité en cas de retour dans leur pays d'origine. Pour ces raisons, la recourante conclut à l'inexigibilité de l'exécution de leur renvoi.
5.4
5.4.1 Il sied en premier lieu de rappeler que, si le système de santé publique de la Macédoine est en mesure d'offrir à ses affiliés de bonnes prestations médicales en général, les prestations fournies en psychiatrie ne sont pas du niveau de celles garanties dans d'autres domaines de la médecine. Pour remédier à cette situation, les autorités sanitaires ont décidé de désinstitutionnaliser les traitements des maladies mentales pour permettre une plus grande prise en charge des patients par les hôpitaux généraux au détriment des hôpitaux psychiatriques. Cette stratégie a notamment aussi entraîné l'ouverture, ces dernières années, de services communautaires de santé mentale dans diverses villes du pays. Actuellement, cinq centres communautaires de santé mentale, situés à Skopje, Prilep, Tetovo, Gevgelija et Strumica, disposent de structures de soins stationnaires spécialisées. Sont aussi actives dans le domaine de la psychiatrie des organisations non gouvernementales (ONG), qui s'occupent en particulier de la réintégration dans la société des personnes atteintes dans leur santé mentale. Les principales villes de Macédoine disposent en outre d'infrastructures en mesure d'offrir à ceux qui en ont besoin des soins psychiatriques, disponibles dans les départements de neuropsychiatrie des hôpitaux généraux du pays. Cela étant, il y a néanmoins lieu de constater que les traitements proposés sont avant tout médicamenteux, portant peu d'attention aux dimensions psychosociales, faute de personnel qualifié avec une formation appropriée en suffisance. Font ainsi les frais de ces lacunes les personnes qui souffrent de problèmes psychiques pour lesquels elles ont surtout besoin d'un soutien psychologique (cf. arrêt du Tribunal E-5355/2010 du 17 septembre 2012 consid. 4.3.2 et les sources citées ; cf. également les sources suivantes, consultées le 18 juillet 2014 : Republic of Macedonia, Ministry of Health, Health Strategy of the Republic of Macedonia 2020, Health strategy of the Republic of Macedonia 2020, 2007, ; Healthgrouper.com, Pay for performance in Macedonia: Between a good title and a bad Reform, juin 2013, ; Protection Reforms [Asisp], Annual National Report 2012, mars 2012, ; Health Insurance Fund of Macedonia, Annual Report for 2011, April 2012, ; Government of the Republic of Macedonia, Reconstruction and refurbishment of public healthcare institutions, ).
5.4.2 S'agissant de l'accès et du financement des soins en Macédoine, il convient de relever que l'assurance maladie est obligatoire en Macédoine, la quasi-totalité de la population (95%) étant effectivement affiliée. Les prestations offertes par cette assurance sont relativement généreuses, celle-ci prenant notamment en charge toutes les prestations médicales de base. Une participation des assurés à leurs frais de santé est néanmoins requise pour des soins spécialisés, notamment dans le domaine psychiatrique. Il est toutefois renoncé à de tels versements des patients lors de soins d'urgence ainsi que pour certaines catégories de personnes particulièrement défavorisées (p. ex. personnes au bénéfice de prestations sociales ou séjournant dans des hôpitaux psychiatriques ; cf. notamment arrêt du Tribunal administratif fédéral E-3378/2006 du 14 septembre 2009). Les assurés ont, en outre, la possibilité de cotiser volontairement à une assurance complémentaire qui couvre les services médicaux qui ne sont pas pris en charge dans le cadre de l'assurance de base. Quant à l'accès aux médicaments, seuls les produits pharmaceutiques figurant sur une liste des médicaments remboursés par la caisse sont pris en charge dans le cadre du régime de base. La personne assurée doit toutefois prendre en charge elle-même entre 5 et 20 pour cent du coût des médicaments (indépendamment de son revenu). Elle paie également en partie pour l'utilisation d'autres services médicaux (cf. notamment arrêts du Tribunal E-4596/2013 du 25 juin 2014 consid. 6.3.4 ; E-1719/2012 du 6 juin 2013 consid. 6.5.1 ; cf. également OSAR, Macédoine : soins médicaux et assurance-maladie pour handicapés physiques, Adrian Schuster, Berne, 23 août 2012 ; sources internet consultées le 18 juillet 2014 : Health Insurance Fund of Macedonia, Annual Report for 2011, Mai 2012, ; Country of Return information Project, Country Sheet Macedonia, Mai 2009, ; Inter-national Social Security Association (ISSA), Macedonia, ; Council of Europe: European Social Charter; European Committee of Social Rights, 2nd report on the implementation of the European Social Charter submitted by the government of the former Yugoslav Republic of Macedonia? [Articles 11, 12 and 13], janvier 2010, ; Ministère de la santé de la république de Macédoine, Positive Liste [en macédonien ou albanais], état novembre 2008, ; Analytical Support on the Socio-Economic Impact of Social Protection Reforms (Asisp), Annual National Report 2012, mars 2012, ; WHO, European health for all database (HFA-DB), mis à jour en juillet 2012, ).
Toutefois, bien que la participation aux coûts soit fixée à environ 20 pour cent, en réalité, les particuliers prennent en charge ("out of pocket payments") entre 33 et 63 pour cent des coûts dans tous les domaines de la santé, selon une estimation de l'Organisation mondiale de la santé. En outre, selon le Médiateur (Ombudsman) de la Macédoine, il arrive aussi que, même dans les hôpitaux publics, les assurés doivent souvent payer comptant leurs médicaments, alors que théoriquement les factures y afférentes devraient être adressées directement à l'assurance-maladie. Quant aux hospitalisations dans les cliniques privées, elles sont à l'entière charge des patients. Toujours selon le médiateur, de nombreuses personnes accèdent difficilement aux prestations de leur assurance-maladie vu les très longs délais de traitement des demandes de patients, parfois examinées après plusieurs années seulement. Enfin, le remboursement des frais par l'assurance maladie ne se fait que très lentement et souvent pour un montant total moindre que ce qui est prévu (cf. arrêt du Tribunal E-4596/2013 du 25 juin 2014 consid. 6.3.4 ; cf. également OSAR, Macédoine : soins médicaux et assurance-maladie pour handicapés physiques, op. cit. ; Republic of Macedonia Ombudsman, Annual Report 2011, mars 2012, ).
5.4.3 En l'occurrence, depuis le décès de sa fille E._______ en (...) 2011, la recourante souffre d'un syndrome dépressif, fragilisé par un processus de deuil complexe. Un suivi psychothérapique à raison de deux séances par mois a été mis en place depuis le mois de janvier 2012, de même qu'une médication antidépressive postérieure. Toutefois, malgré l'instauration de ce suivi régulier depuis plus de deux ans, aucune amélioration notable n'a été constatée. Une interruption du suivi psychothérapeutique, même de courte durée, pourrait ainsi avoir des conséquences négatives non seulement pour la recourante elle-même, mais également pour toute la famille. En conséquence, de l'avis des spécialistes, la poursuite du suivi psychothérapeutique de la recourante est primordial, afin d'espérer l'amélioration de son état de santé à long terme.
5.5 A l'appui de son recours, l'intéressée a principalement allégué qu'en cas de retour en Macédoine, sa situation et celle de ses enfants deviendrait immédiatement critique : elle n'aurait ainsi aucun lieu où se rendre, même provisoirement, et nulle part où habiter dans ce pays. Fragilisée par son état psychique et sans aucune possibilité de soutien financier sur place, elle ne serait pas en mesure d'assurer l'entretien de ses filles, ce qui compromettrait gravement sa capacité à assurer leur garde.
Partant, il est nécessaire de s'assurer que cette famille monoparentale ne soit pas livrée à elle-même en Macédoine.
5.5.1 D'une manière générale, les femmes seules appartenant à une minorité (Roms, Albanais, Ashkalis, Egyptiens, etc.) et sans emploi rencontrent en Macédoine, en l'absence de tout soutien familial, d'importantes difficultés pour subvenir à leurs besoins. Si quelques progrès sont à relever ces dernières années en ce qui concerne la protection des femmes contre la violence ou celle des enfants, l'égalité des droits entre hommes et femmes ne figure pas dans les priorités du gouvernement macédonien et les coutumes discriminatoires contre les femmes demeurent très répandues. Dans ses observations finales concernant les quatrième et cinquième rapports périodiques soumis par la Macédoine, le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes (ci-après : CEDAW) s'était ainsi montré préoccupé par la persistance de stéréotypes concernant les rôles et les responsabilités de femmes et des hommes dans la famille et la société, portant atteinte au statut social de femmes et entravant leur parcours scolaire et leur carrière professionnelle. Il avait également fait état de la marginalisation sociale, économique et politique dont sont victimes les femmes rurales ainsi que les femmes appartenant à des groupes ethniques minoritaires, en particulier les Roms et les Albanaises. Selon le CEDAW, celles-ci restent en effet vulnérables à des formes de discriminations convergentes, notamment en ce qui concerne l'accès à l'éducation, la santé, l'emploi et la participation à la vie politique et publique. La persistance de la traite des femmes et des filles, la violence domestique très répandue ainsi que la mauvaise situation des femmes sur le marché du travail, notamment le nombre élevés de chômeuses, ont également fait l'objet de critiques ces dernières années (cf. notamment CEDAW, Observations finales concernant les quatrième et cinquième rapports périodiques, soumis en un seul document, de l'ex-République yougoslave de Macédoine, adoptées par le Comité à sa cinquante-quatrième session [11 février - 1er mars 2013], CEDAW/C/MKD/CO/4-5 ; cf. également Conseil des droits de l'homme, Compilation établie par le Haut-Commissariat aux droits de l'homme conformément au paragraphe 15 b) de l'annexe à la résolution 5/1 du Conseil des droit de l'homme et au paragraphe 5 de l'annexe à la résolution 16/21 du Conseil, Ex-République yougoslave de Macédoine, A/HRC/WG.6/18/MKD/2 ; Commission européenne, The former Yugoslav Republic of Macedonia, 2012 Progress report, 10 octobre 2012, , consulté le 18.07.2014).
Le Tribunal a en outre déjà eu l'occasion de préciser, s'agissant de femmes seules appartenant à la communauté albanaise au Kosovo, que leur situation demeure très précaire et que, si elles ne sont pas soutenues par leur propre famille - notamment lorsqu'elles sont mères célibataires ou qu'elles ont transgressé la tradition d'une autre manière -, ces femmes n'ont aucune place au sein de la société albanaise (cf. notamment arrêt du Tribunal E-3680/2010 du 27 septembre 2012, consid. 4.5.3). Etant entendu que les albanais de Macédoine appliquent les mêmes traditions familiales, marquées par les règles ancestrales du droit coutumier du peuple albanais (le Kanun), il y a également lieu de relever à ce titre que, dans l'appréhension de ce droit coutumier, les enfants d'un couple "appartiennent" généralement à la famille du père, le divorce étant vécu comme un déshonneur pour la femme. Selon un rapport de l'OSAR portant sur la situation des femmes divorcées en Macédoine, il arrive ainsi que, dans les familles albanaises, les décisions de justice attribuant la garde à la mère ne soient pas respectées et que les enfants soient enlevés illégalement par des membres de la famille du père (cf. OSAR, Droit de garde et aide sociale en Macédoine, Magali Morges, Berne, 21 mai 2013, p. 2).
5.5.2 En Macédoine, les questions de pension alimentaire, d'allocations familiales et d'aide sociale relèvent de la compétence de 30 centres pour le travail social, répartis sur 84 communes. Ces dernières années, plusieurs observateurs ont toutefois mis en exergue d'importants problèmes de fonctionnement au sein de ces centres. Selon un rapport de l'UNICEF daté de février 2008, le manque d'infrastructures et la pénurie en personnel desdits centres, conjugués au nombre élevé de demandes et à la complexité des critères d'attribution, aboutissaient à de longs délais d'attente pour l'aide sociale. L'UNICEF critiquait en outre le fait que les décisions prises par ces centres étaient souvent tardives, discriminatoires, voire injustes. Dans son rapport annuel 2011, le médiateur (ombudsman) avait estimé que le système social macédonien n'assurait pas une protection et un soutien suffisants aux personnes vulnérables, notamment en raison de retards importants dans le traitement des demandes et du rejet illicite de certaines requêtes. Toujours selon le médiateur, les montants alloués par l'aide sociale n'étaient pas suffisants pour assurer un train de vie normal selon des standards minimaux. Il en allait de même des allocations familiales, trop modiques pour couvrir les frais de base pour la formation, la santé, les vêtements et les autres biens. Dans un rapport daté du mois de mai 2013, l'OSAR relève que les enfants de parents sans travail ni droit aux prestations de chômage, qui vivent souvent en-dessous du seuil de pauvreté, sont encore pénalisés par le fait qu'ils n'ont pas droit aux allocations familiales. De plus, une femme élevant seule ses enfants n'aurait pas droit à un logement social. Les parents séparés avec des enfants de moins de trois ans seraient ainsi pratiquement les seuls à tomber dans la catégorie des ayants droit à une aide sociale permanente. Enfin, l'OSAR mentionne également que les personnes rapatriées de force en Macédoine perdent leur droit aux prestations sociales, celui-ci étant alors interrompu pour une durée d'au moins six mois (cf. OSAR, Droit de garde et aide sociale en Macédoine, op. cit., p. 4-9 ; cf. également sources internet consultées le 18 juillet 2014 : UNICEF, Children in Macedonia, A Situation Analysis, février 2008, p. 65 ss., ; Republic of Macedonia Ombudsman, Annual Report 2011, mars 2012, p. 68, ; Ministry of Labour and Social Policy, Republic of Macedonia, National Program for Development of Social Protection 2011-2021, 2010, ; Ministry of Justice, Republic of Macedonia, Comparative Review of Legislation in the Republic of Macedonia and the Convention of the Rights of the Child, mai 2010, p. 250 ss., ).
5.5.3 La recourante est, en Suisse, mère seule de deux enfants mineurs. Depuis le prononcé de l'arrêt du Tribunal E-6695/2011 du 8 février 2012, sa situation familiale s'est notablement modifiée, D._______ ayant mis ses menaces de répudiation à exécution et ayant intenté une procédure de divorce devant le (...) de Skopje. Il ressort du jugement de divorce, prononcé le (...), que la garde des deux enfants a été attribuée à la recourante et que le père doit désormais verser pour ses enfants une pension mensuelle de 4'000 MKD (soit environ 80 francs). L'intéressée fait valoir qu'avec cette somme, elle n'aurait pas de quoi nourrir la famille pendant une semaine, et qu'il lui sera donc impossible de payer un loyer, les vêtements pour ses filles ainsi que leurs frais de scolarité. N'ayant pas de logement sur place ni aucun réseau familial en mesure de l'aider, elle affirme qu'elle sera pas en mesure de subvenir aux besoins de ses filles, même en bénéficiant d'une éventuelle aide sociale, et invoque en conséquence des obstacles insurmontables à leur réinstallation en Macédoine.
Au vu de ce qui précède, il est hautement probable que la recourante ne pourra pas compter sur le soutien de sa belle-famille, au sein de laquelle elle n'a plus sa place, étant désormais définitivement séparée de son ancien époux. L'intéressée a également invoqué qu'elle ne pourrait pas compter sur l'aide de sa propre famille et a versé au dossier les certificats de décès de ses parents et de son frère. Certes, elle a encore une soeur vivant sur place. Toutefois, il ressort du dossier que cette dernière vit avec son mari et leurs quatre enfants dans une situation économique précaire. Dans ces conditions, le Tribunal estime ne pas pouvoir exiger d'eux, confrontés à leurs propres charges de famille, qu'ils apportent aux intéressées une quelconque aide sur le moyen ou le long terme. Il est en outre pour le moins aléatoire, faute d'éléments allant dans le sens contraire, de retenir que la recourante et ses enfants trouveront, en dehors de leur cercle familial, des personnes en mesure de leur permettre une réinsertion sur le plan économique et de leur apporter le soutien complémentaire à leur réinstallation en Macédoine. En définitive, le Tribunal n'est pas donc pas fondé à considérer que la recourante et ses deux filles pourront compter, en cas de retour, sur un réseau familial ou social pour les soutenir de manière appropriée aux exigences particulières de leur situation.
Les possibilités pour la recourante de subvenir seule non seulement à ses besoins vitaux mais aussi à ceux des enfants apparaissent ainsi largement compromises, la recourante n'ayant en outre jamais travaillé. Sans compétences professionnelles particulières, elle ne pourra pas envisager à court ou long terme un emploi, ce d'autant plus qu'elle demeure fragile en raison de son état de santé psychique. Au vu des nombreuses lacunes constatées plus haut dans le système d'aide sociale macédonien (cf. consid. 5.5.2 supra), notamment les longs délais dans le traitement des demandes d'aide sociale, les montants alloués insuffisants et l'absence de droit à un logement social pour une femme élevant seule ses enfants, le Tribunal considère comme vraisemblable que la recourante et ses enfants n'auront pas les ressources suffisantes pour parvenir à s'y réinstaller de façon convenable, les possibilités de financement à long terme par le biais du système social macédonien paraissant en l'occurrence trop aléatoires pour être prises en compte. Dans une telle situation, il n'est pas exclu que l'état psychique de la recourante se dégrade fortement et que, n'étant plus en mesure d'assurer l'entretien de ses filles par ses propres moyens, elle se retrouve contrainte de remettre ses enfants à la famille de leur père ou à une tierce personne pour assurer leur survie. Les affections psychiques de la recourante étant étroitement liées au décès de sa fille E._______ en (...) 2011, il apparaît en outre particulièrement peu judicieux de la placer dans une situation de précarité à l'égard de ses deux autres enfants, ce d'autant plus compte tenu des carences du système sanitaire macédonien relevées en matière de soutien psychothérapeutique (cf. consid. 5.4.1 supra). Au surplus, sans examiner la question du déracinement à proprement parler des filles de la recourante, le Tribunal doute qu'un renvoi de celles-ci soit conforme l'art. 3 al. 1 de la Convention relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 (CDE, RS 0.107), selon lequel l'intérêt supérieur des enfants doit être une considération primordiale dans toutes les décisions qui les concernent. Or, en l'espèce, les deux filles de la recourante sont en Suisse depuis près de quatre ans, où elles sont scolarisées. L'aînée B._______ a bientôt (...) ans et entre donc dans la période cruciale de l'adolescence. Dans son écrit du 10 décembre 2013, la recourante fait valoir que cette dernière lit et écrit couramment le français, qu'elle a bien investi le suivi scolaire et qu'elle intègre les références culturelles suisses. Quant à C._______, la cadette, elle a suivi tout son cursus scolaire en Suisse. Sans que ces éléments ne soient en tant que tels décisifs, il en est toutefois tenu compte dans la pesée globale des intérêts.
5.6 Ainsi, tout bien considéré, au vu de la conjugaison de facteurs défavorables d'ordre médical, économique et social affectant la recourante et ses enfants, en particulier de la fragilité psychique de l'intéressée, de l'absence de tout soutien à espérer sur place, des lacunes constatées dans le système d'aide sociale macédonien, ainsi que de l'intérêt supérieur des enfants, l'exécution du renvoi doit être considérée comme inexigible. Il y a donc lieu de prononcer l'admission provisoire de la recourante et de ses deux filles mineures. Celle-ci, en principe d'une durée d'un an (art. 85 al. 1 LEtr), renouvelable si nécessaire, apparaît mieux à même d'écarter les risques sérieux qu'elles courent actuellement en cas de retour.
6. Partant, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. L'autorité de première instance est invitée en conséquence à annuler la décision du 16 novembre 2011 en tant qu'elle prononce l'exécution du renvoi des intéressées (chiffres 4 et 5 du dispositif) et à prononcer l'admission provisoire de la recourante et de ses enfants.
7.
7.1 En vertu de l'art. 63 al. 3 PA (a contrario), et vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de mettre les frais de procédure à la charge de la recourante.
La demande d'assistance judiciaire partielle est donc devenue sans objet.
7.2 Conformément à l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
En l'occurrence, la recourante qui obtient gain de cause a droit à des dépens.
Ceux-ci sont fixés sur la base du dossier, en l'absence d'un décompte de prestations de la mandataire de la recourante. Ils sont arrêtés à 2'000 francs (cf. art. 14 al. 2 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
(dispositif page suivante)
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est admis ; la décision du 30 avril 2012 est annulée.
2. Les chiffres 4 et 5 du dispositif de la décision du 16 novembre 2011 sont annulés.
3. L'ODM est invité à régler les conditions de séjour de la recourante et de ses enfants conformément aux dispositions sur l'admission provisoire des étrangers.
4. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
5. L'ODM versera à la recourante des dépens d'un montant de 2'000 francs.
6. Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'ODM et à l'autorité cantonale.
La présidente du collège :
Le greffier :
Emilia Antonioni Luftensteiner
Thierry Leibzig