bvger · A-268/2012 · 2012-10-22 · de
A-268/2012

Schwerverkehrsabgabe

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-268/2012
Urteil vom 22. Oktober 2012
Besetzung
Richter Daniel Riedo (Vorsitz), Richter Michael Beusch,Richterin Marie-Chantal May Canellas,Richter Markus Metz, Richterin Salome Zimmermann,
Gerichtsschreiber Urban Broger.
Parteien
A._______ AG,vertreten durch C._______, Rechtsanwalt,Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD), Abteilung LSVA,Vorinstanz.
Gegenstand
LSVA; Abklassierung EURO-3.
Sachverhalt:
A. Mit Eingabe vom 28. August 2008 erhob die A._______ AG (Be­schwerdeführerin) Be­schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und ver­langte sinngemäss, die von der Oberzolldirektion (OZD) vorgenomme­ne und mit Einspracheentscheid vom 26. Juni 2008 bestätigte Veranla­gung bezüglich leistungs­abhängigen Schwerverkehrsabgaben (LSVA) für den Januar 2008 sei auf­zuheben, weil die auf den 1. Januar 2008 in Kraft ge­tretene Tariferhöhung (Art. 14 Abs. 1 der Verordnung vom 6. März 2000 über eine leis­tungs­abhängige Schwer­verkehrsabga­be [Schwerverkehrsab­gabeverord­nung, SVAV, SR 641.811, AS 2007 4695]) keine Stütze im Gesetz finde. Das Kostendeck­ungs­prinzip gemäss Art. 7 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1997 über eine leistungsab­hängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabe­gesetz, SVAG, SR 641.81) sei ver­letzt. Das Bundesverwaltungsgericht hiess mit Ur­teil A 5553/2008 vom 28. Ok­tober 2009 die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintrat. Der Bundesrat habe mit dem Einbezug der Stau­zeit­kosten ei­ne Position berücksich­tigt, die keine externen Kosten beinhal­te. Lasse man diese Position weg, resultiere ein Ertragsüber­schuss. Folg­lich sei das Kostendeckungsprin­zip verletzt und der LSVA-Tarif gesetz­widrig.
B. Das Bundesgericht seinerseits hiess die von der OZD gegen das erwähnte Urteil des Bun­des­verwaltungsgerichts erhobene Beschwerde mit Urteil 2C_800/2009 vom 19. April 2010 gut und bestätigte den Einspracheentscheid der OZD vom 26. Juni 2008 (vgl. bezüglich eines Parallelverfahrens BGE 136 II 337). Anders als das Bundesverwaltungsge­richt erachtete das Bun­desgericht das in Art. 7 SVAG enthaltene Kostendeckungsprinzip für ge­wahrt. Das Bun­desver­wal­tungsgericht habe die Tragweite von Art. 7 SVAG verkannt und in unzu­lässiger Weise in den vom Gesetzgeber dem Bun­desrat bei der Tarifierung der LSVA eingeräumten weiten Regelungs­spiel­raum einge­griffen. Dies, indem es dem Verordnungsgeber die Mit­berück­sich­tigung der auf Fr. 204 Mio. veranschlagten Stau­zeitkosten als Kostenfaktor bei den exter­nen Kosten des Schwer­verkehrs (nachfolgend SV) verwehrt habe. Das Bun­desgericht kam zum Schluss, dass für die Berechnung der externen Kos­ten des SV nicht der Blickwinkel des Strassenverkehrs als Ganzes ein­zunehmen sei (sog. Sichtweise «Verkehrs­träger Strasse»), sondern jener des SV bzw. des Kollektivs der von der LSVA erfassten Fahr­zeug­ka­te­gorien (Sichtweise «Verkehrsart»).
C. Mit Verfügung vom 1. April 2009 veranlagte die OZD die A._______ AG erneut, diesmal für den Januar 2009. Die OZD setzte die ge­schul­deten Abgaben auf total Fr. 257'997.60 fest. Dabei wandte sie wie­de­rum den per 1. Januar 2008 erhöhten Abgabetarif an, wie er vom Bun­des­rat mit Än­derung vom 12. September 2007 in der Schwerverkehrs­ab­ga­beverord­nung festgelegt worden war. Zum Tragen kam - nach Ab­lauf der entsprechen­den Übergangsfrist bis zum 31. De­zem­ber 2008 - auch die in derselben Änderung vorgesehene Rückstufung der der sog. EURO-3-Norm zu­zuordnenden Fahrzeuge in eine teurere Abgabekategorie. Mit Ent­scheid vom 16. Juli 2009 wies die OZD die seitens der Abgabe­pflich­ti­gen hier­gegen erhobene Einsprache ab.
D. In der Folge hatte sich erneut das Bundesverwaltungsgericht mit der Höhe der von der A._______ AG geschuldeten LSVA zu befassen. Es wies mit Urteil A 5014/2009 vom 20. August 2010 deren Beschwerde ab, soweit es auf sie eintrat. Es spreche zwar einiges dafür, dass es sich bei den fraglichen Fr. 204 Mio. um die vom SV erlittenen (und nicht verursach­ten) Stauzeitkosten handle. Wie es sich genau damit ver­halte, könne je­doch offen bleiben. Dem Bundesgericht hätten im voraus­ge­henden Verfah­ren alle relevanten Studien vorgele­gen. Dennoch habe es die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts als unzutreffend ver­worfen und erkannt, die vom SV bei allen übrigen Ver­kehr­steilnehmern verursachten Stau­zeitkosten stellten externe Kosten dar. Ausserdem habe es in Kenntnis der erwähnten Studien befun­den, dass die veranschlagten Fr. 204 Mio. durch das Bundes­ver­waltungs­gericht zu Unrecht als Kostenfak­tor bei den externen Kosten gestrichen wor­den seien. Im Rahmen der Beweis­würdigung habe es so­gar die mittels privaten Studien ermittelten Grössen und Zahlen verworfen. Es habe sich sowohl mit der Berechnungs­me­tho­dik als auch mit den ein­zelnen Elementen und Po­si­tionen der Be­rechnungsgrund­lage auseinan­dergesetzt, namentlich mit dem Betrag von Fr. 204 Mio. für die mutmasslichen Stauzeitkosten. Das Bun­des­ge­richt habe damit den ent­scheid­relevanten Sachverhalt selbst ermittelt und ge­würdigt. Es habe gestützt darauf nicht nur über die Fra­ge der Berücksich­ti­gung der Stauzeitkosten des SV als ex­terne Kosten entschie­den, son­dern in Kenntnis aller Sachverhalts­ele­men­te auch da­rüber, in welcher Höhe sie zu berücksichtigen seien. Damit sei höchstrich­terlich zwar über eine andere Abgabeperiode (Januar 2008 statt Ja­nu­ar 2009), jedoch über iden­tische Rechtsfragen (Was sind externe Kosten? Was sind Stauzeitkosten?) und identische Sach­ver­halts­ele­mente (Stau­zeit­kosten in der Höhe von Fr. 204 Mio. der Jahre 2008 und 2009) ent­schieden worden.
E. Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. August 2010 er­hob die A._______ AG mit Eingabe vom 29. September 2010 Be­schwerde beim Bun­desgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Urteils, soweit es auf der per 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Tariferhöhung der LSVA und auf der per 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Abklassierung der EURO-3-Fahr­zeuge beruhe. Eventualiter sei das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu kassieren und die Streitsache zwecks Er­mittlung der vom Strassenverkehr den übrigen Strassenver­kehrs­teil­neh­mern verursachten Stauzeitkosten an die Vor­instanz zurückzuweisen. Die Beschwerdeführerin machte wiederum geltend, die Tarife der SVAV ver­letzten die gesetz­liche Kostendeckungsvorgabe, wonach der Ertrag der LSVA die un­ge­deckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allge­meinheit nicht über­steigen dürfe. Der in die Berechnungen einbezogene Betrag für Stau­zeitkosten von Fr. 204 Mio. bilde nicht die vom SV den übri­gen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten ab, sondern um­fasse - gerade umgekehrt - diejenigen Kosten, welche der SV aufgrund von Staus selber erlitten habe. Die OZD ande­rerseits beantragte dem Bundesgericht, die Beschwerde abzuweisen. Sie nahm unter anderem Bezug auf die im bundesgerichtlichen Verfahren neu eingereichte Stu­die Ecoplan/Infras vom 18. Au­gust 2010 be­treffend «Berechnungsmetho­dik und Prognose der externen Kos­ten des Schwer­verkehrs» (nachfol­gend Studie Ecoplan/Infras 2010). Am 19. Sep­tem­ber 2011 reichte die Be­schwerdeführerin dem Bun­des­gericht eine eigene, im Auftrag des Schwei­zer­ischen Nutzfahrzeug­ver­bands ASTAG erstellte Studie der Prog­Trans AG vom 31. Au­gust 2011 ein («Strassenverkehrsstau in der Schweiz», nachfolgend Studie Prog­Trans 2011).
F. Das Bundesgericht kam mit Urteil 2C_751/2010 vom 17. Dezember 2011 (beim Bundesverwaltungsgericht eingegangen am 17. Januar 2012) zum Schluss, dass sowohl der von der Beschwerdeführerin eingereichten Studie Prog­Trans 2011 als auch der Studie Ecoplan/Infras 2010, auf welche sich die OZD stütze, falsche theoretische Ansätze in Bezug auf die Be­rech­nung der vom SV dem übrigen Verkehr verursachten Stau­zeit­kos­ten zu­grunde lägen. Es bestün­den Zwei­fel an der Richtigkeit der bei der Er­mitt­lung der Grundlagen ver­wen­de­ten Parameter und demzu­folge an der Schlüssigkeit der daraus be­rechneten Stauzeitkosten. Bei dieser Sach­la­ge lasse sich durch das Bundesgericht nicht mit ge­nü­gen­der Sicher­heit fest­stellen, ob die angefochtenen Tarife die gesetzliche Kos­ten­deck­ungs­vor­gabe von Art. 7 SVAG einhielten. Es sei unumgänglich, dass die aufge­zeigten Unklarheiten beseitigt und allfällig bestehende Differenzen in der Berechnungsweise bereinigt würden. Zu diesem Zweck hiess das Bun­desgericht die von der A._______ AG erhobene Beschwer­de gut, soweit es auf sie eintrat, hob das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts auf und wies die Sache im Sinne der Er­wä­gungen zur weiteren Ab­klärung und Neubeurteilung an das Bundesver­waltungsgericht zurück.
G. Mit Zwischenverfügung vom 24. Januar 2012 wies das Bundesverwaltungs­gericht die OZD an, mit Frist bis zum 26. April 2012 für das Jahr 2009 die Stauzeitkosten des SV, die nach Massgabe der bun­des­ge­richt­li­chen Rechtsprechung als externe Kosten zu gelten haben, zu beziffern und zu begründen. Dabei habe sich die OZD streng an die rechtlichen und sach­verhaltlichen Vorgaben der höchst­richterlichen Urteile zu halten. Die von der OZD bzw. vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in Auf­trag ge­ge­bene Studie Ecoplan/Infras 2010 dürfe insofern und allenfalls in einer re­vidierten Form als Ausgangs­punkt für Neuberechnungen die­nen, als sie mit den vom Bundesgericht vorgegebenen Rahmenbedingun­gen nicht in Wi­derspruch stehe. Das Bundesver­waltungsgericht stellte der Be­schwerdeführerin frei, die Neube­rechnung der OZD ab­zuwarten und alsdann Stellung zu neh­men, oder ihrerseits ebenfalls mit Frist bis 26. April 2012 die fraglichen Stauzeitkosten selbst zu be­ziffern und zu be­grün­den. Die Beschwer­de­führerin habe dabei die­selben Vorgaben zu be­ach­ten wie die OZD, wobei auch sie von der durch sie in Auftrag ge­ge­be­nen Studie (Studie Prog­Trans 2011, allenfalls in einer revidierten Form) aus­gehen dürfe, soweit diese mit den vom Bundesgericht vorgege­be­nen Rah­menbedingungen nicht in Widerspruch stehe.
H. Mit Eingabe vom 25. April 2012 beantragte die OZD dem Bundesverwaltungs­gericht, die Beschwerde unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwer­deführerin abzuweisen. Sie habe zusammen mit dem ARE über­prüft, inwieweit die Studie Ecoplan/Infras 2010 den Vorgaben des Bun­des­gerichts respektive des Bundesverwaltungsgerichts entspreche und in wel­chen Punkten Revisionsbedarf bestehe. Sie sei zum Schluss ge­kom­men, dass der einzig relevante Mangel im Umstand liege, dass die effek­ti­ve Verkehrssituation nicht mit einer sol­chen ohne jeglichen SV vergli­chen wor­den sei, sondern mit einem Zustand, in welchem die Schwerver­kehrs­fahr­zeuge wie eine Per­sonenwageneinheit (PWE) ge­wichtet wor­den seien. Unter der Annahme sonst gleich­bleibender Rah­men­bedin­gun­gen füh­re die bundesgerichtliche Vorga­be zwangsläufig zu einer höheren Be­las­tung des SV. Nichts desto trotz habe man die dem SV im Sinne der ge­richt­lichen Vorgaben anzulastenden Stauzeitkosten neu ermitteln lassen. Ent­sprechend reichte die OZD zusammen mit ihrer Stellungnahme vom 25. April 2012 eine weitere Studie («Neuberechnung der Stauzeit­kos­ten», Schluss­bericht vom 20. April 2012, nachfolgend als Studie Infras 2012 be­zeichnet) ins Recht.
I. Mit Eingabe vom 5. Juli 2012 nahm die Beschwerdeführerin zu den Vorbrin­gen der OZD Stellung und beantragte die Gutheissung ihrer Beschwer­de unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Gleichzeitig legte sie ei­nen Audit der Studie Infras 2012 ins Recht (nachfolgend als Studie Prog­Trans 2012 bezeichnet). Darin hält Prog­Trans fest, die vom Bundesge­richt angeordnete Definition externer Stau­zeit­ver­luste des SV in Verbin­dung mit der ebenfalls vom Bun­desge­richt angeord­neten Berechnungsvor­schrift, wonach der SV als zum Nichtschwerver­kehr (nachfolgend NSV) hinzutretende Spitzenlast an­zu­sehen sei, führe zwin­gend zu stausys­temimmanenten Widersprüchen (Studie Prog­Trans 2012, S. 43). Eine Kom­bination von zwei normativen Vorgaben (einer Defi­nitionsvorgabe und einer Rechenvorgabe) führe zu unauflöslicher «Stau­system­inkon­sis­tenz». Die Beschwerdeführerin kommt deshalb und auf­grund von weiteren, nä­her dargelegten Gründen zum Schluss, der Studie Infras 2012 gehe jegliche Beweiskraft für die abzuklärenden Fragen ab.
J. Mit Eingabe vom 10. August 2012 äusserte sich die OZD zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin und teilte mit, sie halte an ihren Rechtsbegehren fest (Abweisen der Beschwerde unter Kostenfolgen). Mit Eingabe vom 7. September 2012 nahm auch die Beschwerdeführerin nochmals Stell­ung. Auch sie hält an ihren Rechtsbegehren fest (Gutheissung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen).
K. Auf weitere Eingaben und Vorbringen der Parteien wird - sofern entscheid­wesentlich - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Heisst das Bundesgericht eine Beschwerde gut, entscheidet es gemäss Art. 107 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurtei­lung an die Vorinstanz zurück. Das Bundesgericht entscheidet, wenn es die Beschwerde für begründet hält, in der Regel reformatorisch, soweit dies im Einzelfall nach der konkreten Sach- und Rechtslage möglich ist (Ul­rich Meyer/Johanna Dormann, in: Basler Kommentar, Bundesgerichts­gesetz, 2. Aufl., Basel 2011, N 12 zu Art. 107 BGG). Es geht darum, zeit­raubende und verfahrensverlängernde Weiterungen, die mit ge­richt­li­chen Rückweisungen zu ergänzenden Abklärungen oder Neu­ver­fügung un­vermeidlich einhergehen, wenn immer möglich zu vermeiden (vgl. Meyer/Dormann, a.a.O., N 12 zu Art. 107 BGG).
1.2. Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut und weist es die Sache an die Vorinstanz zurück, ist die Behörde, an welche die Sache zurück­gewiesen wird, an die rechtlichen Erwägungen im Rückweisungsentscheid gebunden. Dies gilt auch für das Bundesgericht selber, falls ihm die Sache später erneut unterbreitet wird (BGE 133 III 201 E. 4.2; Meyer/ Dor­mann, a.a.O., N 18 zu Art. 107 BGG). Würde sich die Rückweisungsin­stanz - im vorliegenden Fall das Bun­des­ver­waltungs­ge­richt - über die ver­bindlichen Erwägungen des bun­des­ge­richt­lichen Urteils hinwegsetzen, läge eine Rechtsverweigerung vor. Von den verbindlichen Erwägungen kann nur dann abgewichen werden, wenn ein Revi­sions­grund vorliegt (Ur­teil des Bundesverwaltungsgerichts A 7604/2008 vom 6. Februar 2010 E. 1.5; vgl. auch Meyer/Dormann, a.a.O., N 18 zu Art. 107 BGG). Dass vor­liegend ein Revisionsgrund bestünde, ist nicht erstellt und wird weder von der OZD noch von der Beschwerdeführerin geltend macht.
2.
2.1. Mit Art. 36quater der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos­senschaft vom 29. Mai 1874 (aBV; heute Art. 85 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) schuf der Verfassungsgeber am 20. Februar 1994 die Grundlage zur Erhebung einer leistungs- oder verbrauchsabhängigen Abgabe auf dem SV. Nach Art. 85 Abs. 1 BV kann der Bund diese Abgabe erheben, so­weit der SV der Allgemeinheit Kosten verursacht, die nicht bereits durch andere Leistungen oder Abgaben gedeckt sind. Gestützt auf Art. 24septies, Art. 36quater und Art. 36sexies aBV (heute Art. 74, 84 und 85 BV) hat die Bun­desversammlung am 19. Dezember 1997 das SVAG erlassen, wel­ches am 1. Januar 2001 in Kraft trat (AS 2000 1169). In Umset­zung der Verfassungsbestimmungen hält Art. 1 Abs. 1 SVAG fest, die LSVA bezwecke, dass der SV die ihm zurechenbaren Wegekosten und Kosten zulas­ten der Allgemeinheit lang­fristig decke, soweit er für diese nicht bereits durch andere Leistun­gen oder Abgaben aufkomme. Anzulasten sind dem SV nicht nur die Infrastrukturkosten (Bau, Betrieb und Unter­halt der Strassen), sondern auch externe Kosten wie ungedeckte Ge­sund­heits-, Lärm- und Unfall­kosten oder Kosten von Gebäudeschäden (Bot­schaft vom 11. Sep­tem­ber 1996 zu einem Bundesgesetz über die leistungs­ab­hän­gige Schwerverkehrsabgabe, BBl 1996 V 521, S. 524 f.).
2.2. Die LSVA wird für die Benützung der öffentlichen Strassen durch die in- und ausländischen schweren Motorfahrzeuge und Anhänger für den Güter- und Personentransport erhoben (Art. 2 und 3 SVAG). Sie bemisst sich nach dem höchstzulässigen Gesamtgewicht des Fahrzeugs und den ge­fahrenen Kilometern (Tonnenkilometer), wobei sie zusätzlich emissions- oder verbrauchsabhängig ausgestaltet sein kann (Art. 6 Abs. 1 und 3 SVAG). Gemäss Art. 7 Abs. 1 SVAG darf der Ertrag der Abgabe die unge­deckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit nicht über­steigen. Die Kosten zulasten der Allgemeinheit umfassen gemäss Art. 7 Abs. 2 SVAG den Saldo der externen Kosten und Nutzen von gemein­wirtschaftlichen Leistungen des SV. Gemäss ausdrücklicher gesetzli­cher Vorgabe (Art. 7 Abs. 3 SVAG) wird die Berechnung der externen Kos­ten und Nutzen des SV periodisch nachgeführt; sie muss dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechen.
2.3. Die Höhe der Abgabe, welche pro Tonnenkilometer zu entrichten ist, richtet sich nach einem vom Bundesrat festzulegenden Tarif (Art. 8 SVAG). Das Bundesverwaltungsgericht vertrat bislang den Standpunkt, dass auch innerhalb des in Art. 8 SVAG gesetzten Rahmens das Kosten­deckungs­prinzip zu beachten sei (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 5553/2008 vom 28. Oktober 2009 insbesondere E. 8.2.2; so auch noch Ur­teil des Bundesgerichts 2A.71/2003 vom 6. Februar 2004 E. 8 zweiter Ab­satz). Immerhin ist das Kostendeckungsprinzip bereits in Art. 85 Abs. 1 BV festgehalten. Das Bundesgericht hat in seiner neusten Rechtsprechung die Fra­ge, in welchem Verhältnis das Kostendeckungsprinzip von Art. 7 SVAG zur Delegationsnorm von Art. 8 SVAG bzw. den dortigen Vor­ga­ben der Tarifierung steht, offen­gelassen (BGE 136 II 337 E. 4.2).
2.4. Der Abgabetarif pro Tonnenkilometer ist in Art. 14 Abs. 1 SVAV geregelt. Ab dem 1. Januar 2005 betrug dieser (AS 2004 4525):
a) 2,88 Rappen für die Abgabekategorie 1;
b) 2,52 Rappen für die Abgabekategorie 2;
c) 2,15 Rappen für die Abgabekategorie 3.
Mit Änderung vom 12. September 2007 (AS 2007 4695; vgl. oben Bst. A) erhöhte der Bundesrat die Ansätze, wobei der Tarif mit Wirkung ab dem 1. Ja­nuar 2008 wie folgt ausgestaltet wurde:
a) 3,07 Rappen für die Abgabekategorie 1;
b) 2,66 Rappen für die Abgabekategorie 2;
c) 2,26 Rappen für die Abgabekategorie 3.
Gleichzeitig wurden die im Anhang 1 der SVAV festgelegten Abgabekatego­rien (Art. 14 Abs. 2 SVAV) in der Weise angepasst, dass diejenigen schwe­ren Motorwagen, welche die Abgasvorschriften der EURO-2-Norm er­füllen, von der Abgabekategorie 2 in die Abgabekategorie 1 und die der EURO-3-Norm zuzuordnenden Fahrzeuge - nach einer Übergangsfrist bis 31. Dezember 2008 (Art. 62a SVAV) - von der Abgabekategorie 3 in die Abgabekategorie 2 zurückgestuft wurden.
2.5. Zur Berechnung bzw. Festlegung des Tarifs stellte die OZD den Ertrag aus der LSVA den mutmasslichen Kosten des SV gegenüber, welche un­terteilt wurden in Wegekosten (dem SV zurechenbarer Anteil an den Kos­ten für Erstellung, Unterhalt und Betrieb der öffentlichen Stras­sen, ab­züg­lich anrechenbare Einnahmen ge­mäss Strassenrechnung mit Ausnah­me des LSVA-Anteils selbst) und die von der Allgemeinheit zu tra­gen­den sog. externen Kosten. Letztere wurden weiter aufgeschlüsselt (Un­fall, Lärm, etc.; vgl. BGE 136 II 337 E. 3.2). Dabei ging die OZD für die Jah­re 2008 und 2009 von folgenden Po­sitionen und Zahlen aus (in Mio. Fr.):
Jahr
2008
2009
Ertrag LSVA
1409
1460
Anrechenbare Einnahmen (Strassenrechnung)
1343
1343
Abzüglich zurechenbare Wegekosten (Strassenrechnung)
-898
-898
Abzüglich gutgeschriebener Anteil LSVA
-370
-370
Wegekosten (Überdeckung)
75
75
Unfälle
65
65
Lärm
246
246
Gesundheitskosten durch Luftverschmutzung
551
551
Gebäudeschäden durch Luftverschmutzung
91
91
Klimakosten
153
153
Natur und Landschaft
59
59
Stau(zeit)kosten
204
204
weitere Bereiche (Boden, Ernteausfälle etc.)
185
185
Externe Kosten
1554
1554
Kosten Unterdeckung SV
-70
-19
Die Rechnung für das Jahr 2009 ging - nicht zuletzt mit Blick auf den höhe­ren Abgabesatz der EURO-3-Norm-Fahrzeuge - von höheren Abgabeer­trägen gegenüber dem Vorjahr aus (Differenz von Fr. 51 Mio.). Die übrigen Positionen blieben dem­gegenüber betragsmässig unverändert, was na­mentlich auch für die Stau­zeitkosten galt, welche auf Fr. 204 Mio. veran­schlagt wurden (Urteil des Bundesgerichts 2C_751/2010 vom 17. De­zem­ber 2011 E. 2.2). Unter der Position Stauzeitkosten sollten die vom SV den übrigen Verkehrsteilnehmern zugefügten Zeitverlustkosten ausge­wie­sen werden. Die stau­bedingten Umwelt- und Un­fallkosten wurden be­reits in den betreffenden spezifischen Kostenkate­gorien berücksichtigt.
2.6. Bei der nachfolgend vorzunehmenden Berechnung der Stauzeitkosten für das Abga­bejahr 2009 bzw. bei der Festlegung der Abgabesätze ge­mäss Art. 14 SVAV (Fassung gemäss Änderung vom 12. Sep­tember 2007) ist laut Urteil des Bundesgerichts 2C_751/2010 vom 17. De­zem­ber 2011 (E. 3.5) zu berücksichtigen, dass das SVAG vom Bun­des­rat bei der Ta­rifierung zwar verlangt, die externen Kosten nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nachzuführen (Art. 7 Abs. 3 SVAG) und nur Kostenbereiche zu erfassen, für deren Bestimmung zuver­lässige Me­tho­den und Grundlagendaten verfügbar sind. Die (nach dem jeweiligen wissenschaftlichen Stand zu ermittelnden) Zahlengrundlagen dürfen indes gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch Gegenstand einer sog. «politischen Würdigung» bil­den (BGE 136 II 337 E. 5.3).
2.7. Zu beachten ist gemäss Bundesgericht weiter, dass das SVAG keine be­stimmte Methodik festlegt, wie die Grundlagenbeschaffung auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse zu erfolgen hat und es sich bei der Ta­rifierung der LSVA nicht um einen Akt von Rechtsanwendung handelt, bei welchem nur die vom Verwaltungsverfahrensrecht vorgesehe­nen förm­lichen Beweismittel, namentlich durch (amts-)unabhängige Exper­ten er­arbeitete Gutachten, zulässig wären, sondern um Rechtsetzung, bei wel­cher sich die Verwaltung die notwendigen tatsächlichen Grundlagen bei vorhandenem technischem oder wissen­schaftlichem Fachwissen auch selber erarbeiten kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_751/2010 vom 17. Dezember 2011 E. 3.5). Ferner ist zu beachten, dass die Überprü­fung der Festlegung der Abgabesätze gemäss Art. 14 SVAV durch die Rechts­mittelinstanzen eine akzessorische Normenkontrolle darstellt. Im Rah­men einer solchen prüfen die Gerichte lediglich, ob die Verordnung den Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Ein vom Gesetzgeber dem Bundesrat eingeräumter weiter Ermessensspiel­raum ist für die Gerichte verbindlich; sie dürfen ihr eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen.
2.8. Weiter darf eine Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ord­nung mit freier Prüfung zu ent­scheiden hat, ihre Kognition einschränken, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist mit Blick auf den Erlass von Verfügungen regelmässig dann der Fall, wenn die Rechts­an­wen­dung technische Probleme oder Fachfragen be­trifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde auf­grund ihres Spezial­wissens besser geeignet ist, oder wenn sich Ausle­gungs­fragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder per­sönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen ver­mag als die Beschwer­deinstanz. Im Rahmen des sog. «technischen Er­messens» darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausge­sprochenen Fach­fragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungs­spielraum be­lassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesent­lichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorg­fältig und um­fassend durchgeführt hat (BGE 131 II 681 E. 2.3.2 mit Hin­weisen). Vorliegend geht es zwar um Verordnungsgebung und nicht um den Erlass einer Verfügung, doch ist zu beachten, dass bei der Ermittlung der Grund­lagen für die vom Bundesrat zu erlassenden Tarife das Bun­des­gericht eine schematische und approximative Vorgehensweise als un­ver­meidlich erachtet und festhält, es seien für die Berechnungen diverse An­nahmen zu treffen (Urteil des Bundesgerichts 2C_751/2010 vom 17. De­zember 2011 E. 3.6.2). All dies führt dazu, dass für den Bundesrat - analog der Situation beim Erlass von Verfügungen mit technischen Pro­ble­men und Fachfragen - ein erheblicher Ermessens­spiel­raum besteht. In die­sen haben die Rechtsmittelinstanzen grund­sätzlich nicht einzugreifen, zumal er es auch zulässt, im Rahmen wissenschaftlicher Erkenntnisse An­nahmen zu treffen und, gerade in Positionen wie der vorliegenden, also bei den Stau(zeit)kosten, die sich nicht mit abso­luter Genauigkeit be­stim­men lassen, selber Gewichtungen vorzunehmen (Urteil des Bundesge­richts 2C_751/2010 vom 17. Dezember 2011 E. 3.6.2).
3.
3.1. Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren bildet wie erwähnt im We­sentlichen nur noch die Frage, welche Stau­zeitkosten der SV im Jahr 2009 den übrigen Verkehrs­teil­nehmern verursacht hat. Nicht mehr behan­delt zu werden braucht, ob durch «Be­prei­sung» nur eines Teils des Phä­no­mens Stau eine Effizienzstei­gerung erzielt werden kann und damit, ob ein solches Vorgehen überhaupt sinnvoll ist. Gemäss den ver­bind­li­chen Vor­gaben des Bundes­ge­richts (nach­folgend E. 3.3) ist trotz beachtli­chen und nachvollziehbaren Vor­behalten in der Wis­sen­schaft (vgl. etwa die Stu­die Prog­Trans 2011, Teil­bericht 1, S. 8) zwin­gend nur jener Teil zu «be­preisen», welcher der SV den übrigen Ver­kehrs­teilnehmern ver­ur­sacht (Urteil des Bundesge­richts 2C_751/2010 vom 17. De­zem­ber 2011 E. 3.4).
3.2.
3.2.1. Gemäss der ursprünglichen Berechnung der OZD (vgl. oben E. 2.5) bestand für das Jahr 2009 nach Berücksichtigung von Stauzeitkos­ten in der Höhe von Fr. 204 Mio. eine Unterdeckung des SV von Fr. 19 Mio. Kämen die ge­mäss den bun­desgerichtlichen Vorgaben neu zu be­rechnenden Stauzeit­kosten unter den Betrag von Fr. 185 Mio. zu liegen (Fr. 204 Mio. minus Fr. 19 Mio.), würde dies bedeuten, dass eine Überdeckung vorläge.
3.2.2. Zu beachten ist allerdings, dass im Ver­fahren A 5014/2009 auch die Zu­lässigkeit der Abklassierung von Fahr­zeu­gen der Abgabekategorie 2 (EURO 3 Norm) per 1. Januar 2009 in eine teurere Abgabekategorie strittig ist. Folge dieser Abklassierung war wie erwähnt (oben E. 2.5) ein hö­herer LSVA-Ertrag für das Jahr 2009. Wür­de sich ergeben, dass bezüg­lich des Jahres 2009 die Stauzeitkosten unter der Grenze von Fr. 185 Mio. lagen, würde dies zeigen, dass nicht nur die Tarifer­höhung, sondern auch die Abklassierung nicht gerechtfertigt war. Wird jedoch die Ab­klassierung aufgehoben, reduzierte sich - quasi als Rückkopplung - auch der für das Jahr 2009 massgebliche Ertrag der LSVA um maximal Fr. 51 Mio. und die eventuelle Unterdeckung würde entsprechend erhöht. Der hier massgeb­liche Betrag - immer noch vorausgesetzt, die Abklassie­rung ha­be sich in voller Höhe von Fr. 51 Mio. ausgewirkt - beträgt damit Fr. 134 Mio. (= Fr. 204 Mio. [damals behauptete Stauzeitkosten] minus Fr. 19 Mio. [da­mals behauptete Unterdeckung] minus Fr. 51 Mio. [mutmass­licher LSVA-Er­trags­rück­gang bei Aufhebung der Abklassierung]). Ergibt sich also, dass die dem SV anzulastenden Stauzeitkos­ten im Jahr 2009 unter Fr. 134 Mio. lagen, halten sowohl die Verord­nungs­be­stim­mun­gen bezüglich Tariferhöhung als auch bezüglich Abklassierung vor höherran­gigem Recht nicht stand.
3.2.3. Andererseits liegt mittlerweile die Staatsrechnung 2009 vor. In deren Band 1, Bericht zur Bundesrechnung 2009, wird auf S. 103 festge­hal­ten, dass im Sinne einer Sofortmassnahme die LSVA ab 4. No­vem­ber 2009 auf der Basis des Tarifes 2005 erhoben worden sei. Für das Jahr 2009 werden Einnahmen aus der LSVA von Fr. 1'452 Mio. ausgewiesen (S. 61). Auf das im Verfahren A 5014/2009 von der OZD vorgetragene Ar­gu­ment, der für 2009 prognostizierte Reinertrag der LSVA müsse von Fr. 1'460 Mio. auf Fr. 1'300 Mio. reduziert werden, braucht bereits auf Grund dieser Umstände nicht mehr eingegangen zu werden. Auch der Differenzbetrag von Fr. 8 Mio. zwischen prognostiziertem und effektivem Er­trag 2009 kann angesichts des Ausgangs des vorliegenden Verfahrens ver­nachlässigt werden (vgl. nachfolgend E. 8.4 f.).
3.2.4. Nicht mehr eingegangen werden darf sodann auf die Un­fallkosten, wel­che die OZD neu auf Fr. 149 Mio. veranschlagt und die damit um den Be­trag von Fr. 84 Mio. höher liegen sollen als gemäss den Zahlen, die dem Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts als «Ausgangspunkt für die Beurteilung» dienten (oben E. 2.5). Die OZD be­grün­det die Erhöhung in ihrer Stellungnahme vom 25. April 2012 (Ziff. 5 und 10) mit der vom Bundesgericht an­geordneten Sichtweise «Ver­kehrs­art». Entge­gen der offensichtlichen Ansicht der OZD hat allerdings das Bun­des­ge­richt be­züg­lich den Unfallkosten nicht die Sichtweise «Ver­kehrs­art» an­ge­or­d­net, son­dern im Gegenteil - wenn auch nicht im Rückwei­sungs­ent­scheid, so doch in BGE 136 II 337 (E. 5.5) - festgehalten, allein die Tatsa­che, dass die Unfallkosten (in Fortführung einer diesbezüglichen bis­heri­gen Praxis) auf­grund der Sicht des Verkehrsträgers veranschlagt wor­den sei­en, verpflichte noch nicht dazu, auch die Stauzeitkosten als neue und an­ders­ar­ti­ge Kostenkategorie nach derselben Methode zu beur­teilen. Das Bun­des­ge­richt erachtet mit anderen Worten eine Beurtei­lung von Unfall- und Stau­zeitkosten nach verschiedenen Perspektiven für zulässig.
3.2.5. Entscheidend aber ist, dass das Bundesgericht im hier massgeblichen Rückweisungsentscheid 2C_751/2010 dem Bundesverwaltungsgericht - wie nachfolgende E. 3.3 zeigen wird - nicht aufgetragen hat, auch die Kategorie der Unfallkosten bzw. weitere Kategorien neu zu berechnen bzw. berechnen zu lassen, sondern ausschliesslich Anordnungen bezüglich den Stau­zeitkos­ten getroffen hat. Gemäss der ständigen und oben (E. 1.2) be­reits er­wähn­ten Recht­sprechung hat sich die Instanz, an die zu­rückgewie­sen wird, an die ent­sprechenden Vorgaben der zurückweisen­den Instanz zu hal­ten. Wegen dieser Bindung des Gerichts ist es ihm wie auch den Partei­en, abgese­hen von allenfalls zulässigen, hier aber nicht eingebrach­ten No­ven, verwehrt, der Beurteilung des Rechtsstreits ei­nen anderen als den bisherigen Sachverhalt zu unterstellen oder die Sache unter recht­lichen Gesichts­punkten zu prüfen, die im Rückweisungs­entscheid aus­drück­lich abge­lehnt bzw. überhaupt nicht in Erwägung gezogen worden sind (vgl. oben E. 1.2; Urteile des Bundesverwaltungs­gerichts A 1998/2011 vom 8. Juni 2012 E. 1.2, A 7643/2010 vom 31. Ja­nuar 2012 E. 3.2, A 1165/2011 vom 20. September 2012 E. 1.2).
3.3. Bei der Berechnung sind nebst den bereits erwähnten, generellen Vor­gaben des Bundesgerichts, wonach der Verwaltung bzw. dem Bundes­rat ein weiter Ermessens­spielraum zusteht (oben E. 2.7) und eine sche­matische und approxi­ma­tive Vorgehensweise unvermeidlich ist (oben E. 2.8), gemäss Urteil des Bundesgerichts 2C_751/2010 vom 17. De­zember 2011 alsdann zwingend zu beachten, dass:
i. bei der Berechnung die Sichtweise «Verkehr­sart» zu wählen ist (vgl. die Ausführungen des Bundesgerichts, wonach es um Stauzeitkos­ten geht, «welche der Schwerver­kehr [das Kollektiv der von der LSVA erfassten Fahrzeugkategorien] bei allen übrigen Verkehrsteilneh­mern [ins­besondere beim Verkehr mit Personenwagen] verursacht» und damit entschieden sei, dass in Bezug auf die Stauzeitkosten die exter­nen Kosten aus Sicht der Verkehrsart [SV] und nicht aus Sicht des Ver­kehrsträgers [Strasse] zu ermitteln sind);
ii. der dem SV anzulastende Stauzeitkostenanteil im Rahmen der mass­geblichen Verursacherquote zu ermitteln ist und die Zeit­kosten durch Strassen­staus schematisch und approximativ zu quantifizieren und den Teilkollekti­ven SV einerseits und NSV anderseits nach Mass­gabe ihrer Verursacherantei­le zuzuordnen sind, wobei von der Irre­levanz der vom NSV dem SV verursachten Stauzeitkosten aus­zu­ge­hen ist;
iii. von einem Vergleich der Strassenbenutzung ohne SV mit der Situation unter Einbezug des SV auszugehen ist, dass im Rahmen dieser Be­rechnungen dem SV also sämtliche Stauzeitkosten zuzurechnen sind, welche den übrigen Verkehrsteilnehmern entstehen, weil der SV zum Verkehrsge­schehen hinzutritt und deshalb «bei der Stauzeiten­ermittlung die Belastung durch den SV als Spitzenlast - und nicht in einer stochastischen Verteilung - zu berücksichtigen ist»;
iv. die Mehrkosten, welche unter Einbezug des SV entstehen und welche nicht beim SV selber anfallen, als Kosten des SV zulasten der All­gemeinheit zu qualifizieren sind, welche von diesem (also vom SV) zu decken sind;
v. bei der Ermittlung von Kosten, die in Zusammenhang mit Stauzeiten ent­stehen, auch nicht verkehrsbedingte Staus mitzu­be­rück­sich­ti­gen sind;
vi. es nicht darum geht, dem SV bloss jene Kosten als Kosten zulasten der Allgemeinheit zu überbürden, welche auf die - gemes­sen am einzelnen Fahrzeug im Verhältnis zu Per­sonenwagen - in­tensivere Inanspruchnahme der Infrastruktur («gesteigerter Gemein­gebrauch») zurückgeht.
4.
4.1. Vorab ist auf generelle Ausführungen, welche Infras und Prog­Trans zu den Vorgaben des Bundesgerichts machen, einzugehen. So halten die Ver­fasser der Studie Infras 2012 fest, die neuen Vorgaben des Bun­des­ge­richts könnten als Kritik an ihrer früheren Studie (Studie Ecoplan/Infras 2010) verstanden werden (vgl. Studie Infras 2012, S. 5). Sie wei­sen darauf hin, dass im Rahmen der Studie Ecoplan/Infras 2010 nur des­halb ein neu­er Ansatz gewählt wurde, weil das Bundesgericht zwecks Be­rech­nung der Stauzeitkosten die Sichtweise «Verkehrsart» angeordnet hat­te. Ecoplan/Infras sei in der Folge von der Prämisse aus­gegangen, dass der SV die Kapazität der Infra­struktur intensiver nutze, da dessen Fahrzeuge grösser, schwerer und länger seien und ein ge­ringeres Be­schleu­ni­gungs­ver­mögen aufwiesen als Personenwagen. Zur Be­stimmung der Stau­kos­ten rechnete Ecoplan/Infras Lastwagen und Stallschlepper in sog. Per­so­nen­wageneinheiten (PWE) um und ging dann zuerst von einer Stau­situa­ti­on aus, bei welcher der SV mit einer Ge­wich­tung von 2.5 PWE ein­ge­setzt wurde (= Referenzzustand). Dann berech­nete Ecoplan/Infras eine theo­retische Stausituation, bei welcher die Fahr­zeuge des SV mit 1.0 PWE gewichtet wurden (1 Lastwagen/Sattel­schlep­per = 1 PWE). Die Diffe­renz zwischen den beiden Zuständen interpretierte Eco­plan/Infras als (zu­sätzlichen) Stau, welcher der SV verursache und für dessen (mutmass­liche) Kosten er aufzukommen ha­be (vgl. zum Ganzen Studie Ecoplan/Infras 2010, S. 3 ff.). Es wurde mit an­deren Worten zu berechnen ver­sucht, wie viel tiefer die Stauzeitkosten lä­gen, würden die Lastwagen und Sattelschlepper als Personenwagen und nicht als Last­wagen und Sattel­schlepper verkehren.
4.2. Abgesehen von der grundsätzlichen Kritik an der «Bepreisung» nur eines Teils des Verkehrs kritisierte ProgTrans verschiedene weitere Punk­te dieser Berechnungsweise (vgl. Studie Prog­Trans 2011, Teilbericht 1, S. 33 f.). Insbesondere hielt ProgTrans den Verfassern der Studie Eco­plan/Infras 2010 vor und wies nach, dass ein konfuser, teilweise wider­sprüch­licher Methodenmix angewandt, erlittene und ver­ursachte Stau­zeit­kos­ten vermischt, der Stauzeitkostenansatz der leichten Motorwagen nicht nachvollziehbar erhöht und die schweren Motor­wagen in den Capacity Restraint Funktionen willkürlich als Spitzenlast ein­geordnet wurden. Wer­de zur Definition der Ex­ter­na­li­tät die Sichtweise «Verkehr­sart» angewandt, gebe es bei zwei vorhande­nen Verkehrsarten (SV, identisch mit schweren Motorwagen [SMW], und NSV, identisch mit leichten Motorwagen [LMW]) folgende vier Anlastungs­mög­lich­kei­ten:
NSV an NSV
intern innerhalb NSV
NSV an SV
extern, jedoch nicht dem SVanzulasten
SV an SV
intern innerhalb SV
SV an NSV
extern, gemäss Bundesgericht dem SV anzulasten
Diese vier Anlastungen - egal ob intern oder extern, ob anrechenbar oder nicht - bestünden immer, sofern beide Verkehrsarten in einem Infrastruktur­abschnitt gemeinsam vorhanden seien, was aber zum Beispiel während des Fahrverbotes für den SV nicht der Fall sei. Diese Anlastungen be­stünden auch völlig unabhängig davon, welcher Gewichtungsfaktor für den SV gegenüber dem NSV gewählt werde. Im Falle von Gleichgewich­tig­keit (SV : NSV = 1 : 1) könne es jedoch gemäss der Definition von Eco­plan/Infras gar keine Externalität geben, da die Differenz der beiden genann­ten Systemzustände Null betrage (vgl. Studie Prog­Trans 2011, Teilbe­richt 1, S. 28). Das sei widersprüchlich, inkonsistent und daher unbrauch­bar. ProgTrans schlug deshalb zwecks Umsetzung der vom Bun­des­gericht angeordneten Sichtweise «Verkehrsart» ein alternatives Be­rech­nungsmodell vor, das im Wesentlichen darin bestand, eine stochas­ti­sche (wahrscheinlichkeitsorientier­te) Zuweisung der Stauzeitkosten bzw. Stau­zeitverlustkosten an die Ver­ursacher vorzunehmen (vgl. Studie Prog­Trans 2011, Teilbericht 2, S. 48).
4.3. Das Bundesgericht hat das von ProgTrans vorgeschlagene wahrschein­lichkeitsorientierte Modell dann aber ausdrücklich - wenn auch ohne Be­grün­dung - abgelehnt (Urteil des Bundesgerichts 2C_751/2010 vom 17. De­zem­ber 2011 E. 3.6.2). Es hat gleichzeitig auch das in der Stu­die Ecoplan/Infras 2010 verwen­dete Modell ver­worfen und ver­langt, es sei die Situation ohne jeden SV mit einer solchen mit SV zu ver­glei­chen (vgl. oben E. 3.3/iii).
4.4. Es sei darauf hingewiesen, dass bereits in der Studie Ecoplan/Inf­ras 2010 die vom Bundesgericht nun aus­drücklich angeordnete Berech­nungsweise erörtert, aber ver­wor­fen wurde (Studie Ecoplan/Infras 2010, S. 27 f.; Studie Infras 2012, S. 5 f.). Ecoplan/Infras selber bezeichne­te die­sen Ansatz damals als «sehr diskutabel»; auf diesen Punkt weist sie in ihrer neuen Studie nochmals ausdrücklich hin (Studie Infras 2012, S. 15). Der nunmehr vom Bundesgericht verlangte Ansatz gehe vom Grund­satz aus, dass der NSV ein «Grundrecht» auf die Nutzung der Stras­sen­infra­struk­tur ha­be und der SV alle Zusatz(stau)­kos­ten zu überneh­men ha­be (Studie Infras 2012, S. 15). Infras hält fest, Stau entstehe, wenn die Nach­frage auf einer Verkehrsanlage deren Ka­pa­zität erreiche oder überschrei­te. Kapazitäten seien jedoch keine prä­zi­sen, fixen, sondern vielmehr «stochastische Grössen». Dies führe zu rela­tiv offenen For­mu­lierun­gen wie jener, dass die Kapazität (beispielsweise ei­ner Auto­bahn­strecke) je­ner Verkehrsstärke entspreche, welche im fliessen­den Ver­kehr abgewickelt werden könne und jenseits derer ein Ver­kehrs­zu­sam­menbruch eintre­te. Dieser Punkt variiere selbst am gleichen Ort deutlich und lasse sich streng genommen nicht mit einer Zahl er­fas­sen, wes­halb sich dafür eher Ver­teilungsfunktionen anböten. Dies wür­de die Be­rech­nung aber zwangsläufig «verkomplizieren» (Studie Infras 2012, S. 7).
4.5. Daraus kann nur geschlossen werden, dass nunmehr auch Infras und damit die Verfasser der im Auftrag der OZD erstellten Studie den Bei­zug stochastischer Modelle begrüssen würden, so wie dies ProgTrans bereits früher (Studie Prog­Trans 2011, Teilbericht 2, S. 47 ff.) vorschlug. Damit ist er­stellt, dass die Wissenschaft, deren Erkenntnisstand gemäss Art. 7 Abs. 3 SVAG die Berechnung der Kosten entsprechen muss, den Bei­zug der Stochastik verlangt. Allerdings ist erneut da­rauf hin­zuweisen, dass das Bundesgericht ein wahrscheinlichkeitsorien­tiertes Mo­dell ausdrücklich ablehnt und dass die vom Bundesgericht ge­setzten Pa­rameter - selbst wenn sie dem Kenntnisstand der Wissenschaft widerspre­chen sollten - für das Bundesverwaltungsgericht ver­bind­lich sind (oben E. 1.2).
4.6. Nachfolgend ist im Einzelnen zu prüfen, ob die OZD bei der Berechnung der Stauzeitkosten für das Jahr 2009 die bundesgerichtlichen Vorga­ben umgesetzt hat. Für diesen Zweck ist vorab die Berechnungsweise von Infras darzustellen (E. 5). Sodann ist auf die Argumente von Prog­Trans einzugehen (E. 6). Danach erfolgt die eigentliche Prüfung, ob die bun­desgerichtlichen Vorgaben eingehalten sind (E. 7 ff.).
5. Berechnung der Stauzeitkosten durch Infras
Infras äussert sich in ihrer Studie einleitend zum Begriff Stau und zur gesuch­ten Zahl der Fahr­zeugstaustunden bzw. zur Quantifizierung von Stau ge­nerell (Stu­die Infras 2012, S. 7-9). Sie nennt unterschiedliche Ansätze und entsprechende Datensätze, die zur Berechnung herangezogen werden können (Studie Infras 2012, S. 9). Es handle sich dabei um die ereig­nis­be­zo­gene Erfassung von Staus (1.), das Erfassen von Zeitverlusten (2.), die Daten des Verkehrsmonitorings (3.) und um Speed-Flow-Funk­tio­nen (4.). Infras hält fest, es seien zwei Fragen zu beantworten, nämlich je­ne nach dem Umfang der Stauzeitkosten insgesamt (nachfolgend E. 5.1) und jene nach dem Anteil der vom SV verursachten Stauzeitkosten (nachfolgend E. 5.2; vgl. Studie Infras 2012, S. 11).
5.1. Umfang der Stauzeitkosten insgesamt
Um den Umfang der insgesamt angefallenen Stauzeitkosten zu berechnen, ermittelt Infras zuerst das Total der Fahrzeugstaustunden (T). Hierfür nennt sie folgende Formel: Verkehrsstärke (n) multipliziert mit der Differenz aus dem Zeitbedarf pro Streckenabschnitt bei Überlast und jenem bei freier Fahrt (T = n * [treduziert - tfreeflow]). Infras verfolgt wegen der unterschied­lichen Datenlage bezüglich Autobahnen und Nicht-Autobahnen je un­terschiedliche Ansätze.
5.1.1. Autobahnen
5.1.1.1 Zwecks Bestimmung der gesamten Stauzeiten auf den Autobahnen zieht Infras in einem ersten Schritt die Staustatistik von Viasuisse bei (Studie Infras 2012, S. 18 -21). Sie bringt bezüglich dieser Daten Vorbehal­te an, führt dann aber aus, eine grobe Auswertung der Daten habe die An­gaben des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) «in etwa» bestätigt. Die eigene Auswertung durch Infras ergibt für das Jahr 2009 folgende «Stau­stunden nach Ursachen»: Baustelle 1'873, Brand 52, Panne 4, Über­lastung 7'997, Unfall 1'810, Unwetter 90, Total 11'826. Anschliessend spricht Infras von «Stauereignissen», die anhand von «location codes» auf ein grobes Strassennetz gelegt werden müssen, das seinerseits «anhand der <location codes> erstellt» worden sei (Studie Infras 2012, S. 20).
5.1.1.2 Im folgenden Schritt nimmt Infras eine «Analyse der Zählstellen-Da­ten (<Online-Daten>)» des ASTRA vor (Studie Infras 2012, S. 21 ff.). Die­se Daten weisen aus, wie viel Verkehr welcher Fahrzeugkategorie die je­weilige Zählstelle zu einer bestimmten Zeit mit welcher Geschwindigkeit passierte. Die Einzelfahrzeugmessungen werden aggregiert zu 3-Minu­ten-Intervallen und zu zwei Klassen (PW, umfassend Personenwagen mit und ohne Anhänger, Lieferwagen mit und ohne Anhänger/Auflie­ger und Mo­torräder; LKW, umfassend Bus/Car, Lastwagen, Lastenzug und Sattel­zug, schwere Motorwagen). Aus den derart aggregierten Daten er­mittelt In­fras die Staudauer, wobei Stau definiert wird als Situation, in wel­cher «die ak­tuelle Geschwindigkeit unter 60% einer mittleren oder zulässi­gen Rei­se­geschwindigkeit fällt». Für diesen Zweck definiert Infras Ziel­ge­schwin­dig­keiten, wobei nicht von der jeweils zulässigen Höchst­ge­schwin­dig­keit, son­dern von einer je Zählstelle individuell festgelegten Ziel­grösse aus­gegan­gen wird. Diese entspreche jeweils dem Mittelwert aller an der ent­sprechenden Zählstelle gemessenen Geschwindigkeiten, wo­bei die Stau­situatio­nen durch Weglassen aller Messungen unter 85% des (ersten) Mittelwer­tes eliminiert und danach ein neuer Mittelwert gebildet werde. Die berechneten Zielgeschwindigkeiten lagen gemäss Infras in der Re­gel unter den zu­lässigen Reisegeschwindigkeiten.
5.1.1.3 Infras nimmt nun auf der Basis der ASTRA-Messungen eine Berech­nung der Stauzeitkosten vor (Studie Infras 2012, S. 30 ff.) und hält fest, die automatischen Verkehrsmessungen des ASTRA liessen nicht nur die Ermittlung der Staudauer, sondern eben auch jene der (gesuchten) Fahr­zeugstaustunden zu, da sämtliche der gemäss der oben erwähnten For­mel ver­langten Parameter vorlägen (Verkehrsstärke, Zeitbedarf pro Strecken­abschnitt bei Überlast sowie bei freier Fahrt). Eine Analyse der «Mo­men­tan­geschwindigkeiten» insbesondere im tieferen Geschwindigkeits­be­reich habe jedoch gezeigt, dass die effektiven Reisegeschwindigkei­ten sys­te­ma­tisch tiefer lägen als die von den Zählern registrierten «Mo­mentan­ge­schwin­dig­kei­ten»; die von den «Messgeräten ausgewiesenen Mess­ge­schwin­dig­kei­ten» seien zu hoch. Deshalb erstellt Infras zur Be­stim­mung der Stauge­schwindigkeit ein sog. Fundamentaldiagramm, wo­bei die Messun­gen ei­ner bestimmten Zählstelle entlang der Nord Um­fah­rung Zürich im Monat März 2010 als Beispiel angegeben werden.
5.1.1.4 Die Darstellung dieser Daten in einem Koordinatensystem zeigt auf der Abszisse die gemessene Quantität (q = Fz/h) und auf der Ordinate die Geschwindigkeit (v = km/h) eines jeden 3-Minuten-In­ter­valls. Infras hält fest, hieraus lasse sich ein Geschwindigkeitsverlauf ableiten, wofür es allerdings weiterer Annahmen, insbesondere zur maximalen Verkehrsstär­ke sowie zur Verkehrsdichte bei unterschiedlichen Verkehrs­stärken, be­dürfe. Die Grafik zeige, dass bei gleicher Quantität (Fz/h) zwei unterschied­liche Geschwindigkeitsbereiche auftreten könnten, nämlich ein höhe­rer mit fliessendem Verkehr und ein tieferer mit Überlast. Es in­ter­essie­re jedoch nur, mit welcher mittleren Geschwindigkeit die Fahrzeu­ge bei Über­last verkehrten. Als irritierend erachtet Infras den Umstand, dass mit zu­nehmender Verkehrsstärke (Fz/h) die Geschwindig­keit zunimmt. Relevant für den Überlastbereich sei jedoch nicht die Ver­kehrsstärke, als viel­mehr die Verkehrsdichte (Fz/km). Und mit zunehmen­der Verkehrsdichte neh­me die Geschwindigkeit denn auch tatsächlich ab.
5.1.1.5 Gemäss Infras ist nun die Basis gelegt, um für sämtliche Zeitinter­valle aller Zählstellen mithilfe der Formel T = n * (treduziert - tfreeflow) die Fahr­zeug­staustunden zu ermitteln. Es werden dabei zuerst die Verlustzeiten pro Kilometer berechnet und dann mit den Distanzen der Abschnitte, die dem oben erwähnten Netz («location codes») entnommen sind, multi­pli­ziert. Dem liegt die Annahme zu­grunde, dass die Verlustzeit, die am Zähl­stell­enquerschnitt gemessen wurde, für den ganzen Abschnitt gilt (Stu­die Infras 2012, S. 35). Für das Jahr 2009 berechnet Infras ein Total von 3.65 Mio. Staustunden für PW und 0.36 Mio. Staustunden für LKW.
5.1.1.6 In der Annahme, dass die Zählstellenabschnitte in der Summe für die Verhältnisse auf dem ganzen schweizerischen Autobahnnetz repräsen­tativ sind, rechnet Infras schliesslich die ermittelten Staustunden entspre­chend der Fahrleistung auf das gesamte Autobahnnetz hoch, was für das Jahr 2009 beim LMW (NSV) 12.43 Mio. Fahrzeugstaustunden und beim SMW (SV) 1.08 Mio. ergibt (Studie Infras 2012, S. 39 und S. 46).
5.1.1.7 Zur Bestimmung der Stauzeitkosten werden die Stauzeiten mit einem Kostensatz multipliziert, welcher für den NSV auf Fr. 32.50 pro Stunde und für den «Güterverkehr» auf Fr. 116.- pro Stunde festgesetzt wird. Da­mit ergeben sich für das Jahr 2009 Gesamtstauzeitkosten auf den Auto­bahnen von Fr. 529 Mio., wovon gemäss Infras Fr. 125 Mio. auf den SV und Fr. 404 Mio. auf den NSV entfallen (Studie Infras 2012, S. 41).
5.1.2. «Nichtautobahnen»
5.1.2.1 Bezüglich den Stauzeiten auf dem «übrigen Strassennetz» wird in der Studie Infras 2012 zuerst darauf hingewiesen, dass die Datenlage hier deutlich un­günstiger sei als jene betreffend Autobahnen. Neu wür­den sog. «Speed Profiles» der Firma TomTom beigezogen, welche Aus­sagen da­rüber enthielten, wie viel Zeit für das Befahren eines bestimm­ten Strecken­abschnitts zu einer bestimmten Zeit aufgewendet wer­den müsse. Die «Speed Profiles» liefern gemäss Infras den «zeit- und da­mit verkehrs­nach­frageabhängigen Zeitbedarf für die Passierung der ver­schie­de­nen Streckenabschnitte des schweizerischen Strassennetzes» (Stu­die Inf­ras 2012, S. 42). Damit könnten Aussagen über den Zeitverlust auf diesen Strecken­abschnitten gemacht werden (Studie Infras 2012, S. 10 und S. 42).
5.1.2.2 Für die Hochrechnung wird der Datensatz mit der «Nach­frage» ge­koppelt, wobei letztere dem Gesamtverkehrsmodell des Kantons Bern ent­nommen wird (Studie Infras 2012, S. 10). «Stau» wird definiert als Situati­on, bei welcher die mittlere Reisegeschwindigkeit unter 40% der zulässi­gen Höchstgeschwindigkeit liegt (also z.B. 32 km/h statt 80 km/h). Als­dann wird angenommen, die Verlustzeiten des SV auf dem Nicht-Auto­bahn-Netz lägen bei 2% der Gesamtverlustzeit. Infras geht in der Folge da­von aus, dass der LMW (NSV) im Jahr 2009 auf dem «übrigen Strassen­netz» 14.0 Mio. Fahrzeugstaustunden erlitt, der SMW (SV) 0.28 Mio. (Stu­die Infras 2012, S. 59). Unter Einbezug der bereits für die Autobahnen verwendeten Kostensätze ergeben sich damit für das «übrige Strassen­netz» im Jahr 2009 Stauzeitkosten von Total rund Fr. 453 Mio. Davon trage der NSV rund Fr. 420 Mio., der SV rund Fr. 33 Mio.
5.1.3. Total der Stauzeitkosten (Referenzzustand)
Für die Autobahnen (Fr. 529 Mio.) und für das übrige Strassennetz (Fr. 453 Mio.) zusammen beziffert Infras die im Jahr 2009 angefallen totalen Stauzeitkosten (NSV und SV) somit auf Fr. 982 Mio. Das Total, das der NSV trägt, beziffert Infras auf Fr. 824 Mio., jenes des SV auf Fr. 158 Mio. (Studie Infras 2012, S. 46).
5.2. Anteil der vom SV verursachten Stauzeitkosten
In einem weiteren Schritt wird in der Studie Infras 2012 nun jener Anteil an Stauzeitkosten berechnet, welcher durch den SV verursacht wird, wobei auch hier zwischen dem Autobahnnetz und dem übrigen Strassennetz un­terschieden wird.
5.2.1. Autobahnnetz
5.2.1.1 Für den Bereich des Autobahnnetzes zieht Infras die zuvor ermittel­ten totalen Stauzeitkosten als «Eckwerte» bei (Studie Infras 2012, S. 47) und macht für jede «typische Stunde» einen Vergleich zwischen der Nach­frage und der Kapazität. Bei der Nachfrage wird nach Fahr­zeug­ka­te­go­rien differenziert. Infras schreibt, die stündlichen Ver­kehrs­mengen wür­den anhand von «Tagesganglinien» bestimmt und zwar differenziert je Zähl­stelle nach Fahrzeugkategorien und sog. Tagestypen (Werktag, Sams­tag, Sonntag) sowie nach Monaten und zudem richtungsge­trennt. Die stündliche Verkehrsmenge werde mit der «Leistungsfähigkeit» verglichen, die aus den Unterlagen des sog. nationalen Personenverkehrsmodells übernommen werde.
5.2.1.2 In einem weiteren Schritt zieht Infras sog. Capacity-Restraint-Funk­tio­nen bei. Sie enthalten Aussagen über die Zunahme des Zeitbedarfs in Abhängigkeit der Auslastung auf den jeweiligen Strassenabschnit­ten. Infras macht geltend, im Rahmen ihrer neuen Studie hätten die­se nicht vertieft und speziell für die relevanten Stausituationen hätten kei­ne ent­sprechenden Parameter hergeleitet werden können. Sie seien des­halb «in Anlehnung» an das Personenverkehrsmodell des Eidgenössi­schen De­partementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) fest­gelegt worden (Studie Infras 2012, S. 48). Infras weist darauf hin, dass eine Reihe weiterer Annahmen zu treffen sei, namentlich sei fest­zule­gen, mit welchem Faktor Schwerverkehrsfahrzeuge in PWE umzu­rechnen seien. Infras wendet den Faktor 2.5 an.
5.2.1.3 Schliesslich wird ein Zustand mit und ein solcher ohne Belastung durch SV berechnet, wobei die Differenz zwischen den beiden Zuständen als der vom SV verursachte Anteil an den Stauzeitkosten interpretiert wird. Infras hält fest, einen Teil davon trage der SV, einen Teil der NSV. Der letztgenannte Teil stelle den gesuchten Wert dar. Er beträgt gemäss Inf­ras für das Jahr 2009 Fr. 225 Mio. (Studie Infras 2012, S. 49 f.). Weiter­ge­hende Ausführungen, wie sie vom Zustand mit auf jenen ohne SV schliesst, macht Infras nicht.
5.2.2. «Übriges Strassennetz»
Bezüglich der Verhältnisse auf dem übrigen Strassennetz verzichtet Inf­ras auf eine «Modellapplikation», da hier bereits die Gesamtkostenschät­zung auf Analogieschlüssen beruhe. Es werde lediglich eine Ab­schät­zung an­hand der Relationen bei den Autobahnen gemacht. Dort stün­den Stauzeit­kosten von Fr. 125 Mio. beim SV solchen von Fr. 225 Mio., welche dem NSV durch den SV verursacht würden, gegenüber. Dies übertragen auf den «Nicht-Auto­bahn­be­reich» heisse, dass dem NSV weitere rund Fr. 66 Mio. Stauzeitkosten ent­stünden (Studie Infras 2012, S. 50).
5.2.3. Total der durch den SV dem NSV verursachten Stauzeitkosten
Infras kommt gesamthaft zum Schluss, dass der SV im Jahr 2009 dem NSV Stauzeitkosten von Fr. 291 Mio. verursachte (Fr. 225 Mio. plus Fr. 66 Mio.; vgl. Studie Infras 2012, S. 59).
6. Argumente der Beschwerdeführerin
6.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Hochrechnung der gesamten Stauzeitverluste der Studie Infras 2012 stütze sich nicht auf empirisch beleg­te Staudaten, sondern auf eine Vielzahl von blossen Annahmen und da­rauf berechneten synthetischen Überlastsituatio­nen. Die in den letzten Jah­ren deutlich verbesserte Viasuisse-Da­ten­bank als einzige einigermassen verlässliche empirische Datenquelle für Staus auf Autobahnen werde nicht genutzt, stattdessen würden Daten aus Verkehrsmodellen und öffent­lich nicht zugängliche Informationen der Firma TomTom beigezogen. Eben­so sei die Definition der Begriffe «Stau» und «stockender Kolonnenver­kehr» nicht beachtet worden. Autobahnen und Nationalstrassen würden fälschlicherweise als identisch behandelt und es lägen für das übrige Strassen­netz überhaupt keine verlässlichen Daten vor. Das Gesamtverkehrs­modell des Kantons Bern, auf welches sich Infras stütze, beziehe sich nur auf den Personenverkehr und nicht auf den Güterschwerverkehr; das Vorgehen sei deshalb untauglich. Gemäss Beschwerdeführerin geht der Studie Infras 2012 jede Beweiskraft für die abzuklärenden Fragen ab.
6.2. Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, die Studie Infras 2012 weise methodische Fehler auf. Die Hochrechnungen seien bezüglich der erlitte­nen Stauzeitverluste massiv überhöht. Zum einen sei­en die wis­sen­schaft­lichen Erkenntnisse zur Staudynamik nicht berücksich­tigt wor­den; es gebe eine Stau-Aufbau- und eine Stau-Ab­bau-Phase («Hand­or­gel­effekt»). Infras gehe jedoch davon aus, dass der Stau von der ersten bis zur letzten Sekunde in voller maximaler Staulänge wirksam sei, was eine an­nähernde Verdoppelung zur Folge habe. Ein weiterer Feh­ler beste­he da­rin, dass die Staulänge mit der Länge des Abschnitts, in dem der Stau re­gistriert wurde, gleichgesetzt werde, was zu einer weiteren massiven Über­höhung der Ergebnisse führe. Nehme man als Staudau­er einen gän­gi­gen Durchschnittswert von etwa einer halben Stunde an, so ergebe sich ge­mäss der bereits erörterten Staudynamik ein Wert für die Staulänge (L) von ½ h * 7.5 km/h = 3.75 km. Die durchschnittliche Ab­schnitts­län­ge zwischen zwei Zählstellen im Schweizer Autobahnnetz ha­be im Jahr 2009 ziem­lich genau 7 km betragen. Die Abschnittslänge sei also nahe­zu doppelt so gross wie die ergebnisrelevante Staulänge. Allein damit (nicht be­rück­sichtigte Staudyna­mik und Gleich­setzen von Staulänge mit Abschnitts­länge) erfolge eine vier­fache Über­höhung der zugrunde ge­legten Stau­zeitverluste. Schon die­s habe zur Folge, dass die von Infras an­ge­nom­menen Stau­zeit­ver­luste von 26.5 Mio. Fahrzeugstunden pro Jahr beim NSV und 1.36 Mio. beim SV durch vier geteilt werden müssten, was bei Kostenansätzen von Fr. 31.10 (statt Fr. 32.50) für den NSV bzw. Fr. 116.- für den SV zu Stauzeitverlustkosten im Jahr 2009 von ca. Fr. 206.0375 Mio. (beim NSV) bzw. Fr. 39.44 Mio. (beim SV) führe.
6.3. Weiter kritisiert die Beschwerdeführerin die Annahme übersetzter Stau­gewichtungsfaktoren durch Infras. Gehe man von einem Staugewichtungs­faktor der Fahrzeuge des NSV von 1.0 aus, müsse bei den Fahrzeu­gen des SV ein Staugewichtungsfaktor von 2.0 angenommen werden, da diese Fahrzeuge länger seien und eine geringere Fahr­dynamik aufwie­sen und so einen kausalen Beitrag zum Stau leisteten, der doppelt so hoch sei wie derjenige der Fahrzeuge des NSV. Der Faktor 2.0 entspreche dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis. Infras aber verwende den Faktor 2.5, was zu einer weiteren Über­höhung der Werte um ca. 30% führe.
6.4.
6.4.1. Die Beschwerdeführerin hält sodann fest, eine Internalisierung exter­ner Kosten könne nur dann über eine Abgabe erfolgen, wenn dem Verursacher nicht bereits selber unmittelbar zu seinen Lasten gehende Kos­ten durch die Aktivität entstanden seien, welche die negativen externen Effekte bewirke. Die am Stau beteiligten Ver­kehrs­teil­nehmer verursach­ten sich die Stauzeitverluste gegenseitig, in­dem sie durch ihre blosse phy­sische Anwesenheit am gleichen Ort und zur gleichen Zeit ein Verkehrs­system kapazitätsmässig gemeinsam über­lasteten. Sie stünden sich wech­selseitig im Weg und führten sich gegen­seitig (übers Kreuz) Stauzeit­verluste zu. So verursache der im Sinne der LSVA als «Verur­sacher­kollek­tiv» betrachtete SV dem «Opfer­kollektiv» NSV Stauzeitverluste, doch verursache in den gleichen Stau­vorgängen der NSV dem SV ebenfalls Stauzeitverluste. Letz­tere wür­den in der Kosten-Ertrags-Rechnung des SV als effek­tive Stau­zeit­ver­lust­kosten aufscheinen und somit in ihrem fran­kenmässigen Um­fange eine Internalisierung der vom NSV dem SV ver­ursach­ten Stauzeit­verluste dar­stellen. Demzufolge stelle nur ein allfälli­ger Überschuss der vom SV dem NSV verursachten Stauzeitverlustkosten über die vom NSV dem SV ver­ursachten Stauzeitverlustkosten eine ex­terne Kostenkate­gorie dar, die auch lediglich im Umfang dieses Überschusses in die LSVA-Rechnung der externen Kosten einbezogen werden dürfe.
6.4.2. Dem stehe übrigens nicht entgegen, dass gemäss Bundesgericht bzw. ge­mäss einer Asymmetrie im Gesetz die vom NSV dem SV verursach­ten Stau­zeitver­lustkosten irrelevant sei­en, denn diese Aussage des Bun­desge­richts be­treffe nur die unbestreit­bare Tatsache, dass die vom NSV verur­sachten ne­gativen externen Stau­effekte mangels gesetzlicher Grund­lage nicht zu einer Abgabe zu Lasten des NSV führten. Die Asymme­trie des Ge­setzes, wo­nach nur nega­tive Externalitäten des SV mit einer Abgabe be­lastet wer­den könnten, nicht aber negati­ve Externalitäten des NSV, habe das Bun­desgericht bereits im Urteil 2C_800/2009 vom 19. Ap­ril 2010 (E. 5.5) fest­gestellt und in sei­nen Erwägungen aus moralischer Sicht zumin­dest als fragwürdig klassiert. Dies lasse letztlich den Schluss zu, dass die vom Gesetzgeber ge­woll­te Ungleich­behandlung der Ver­kehrs­teil­neh­mer nicht weiter verstärkt werden sollte.
6.4.3. Die positiven externen Effekte des SV, das heisst dessen volkswirtschaft­licher Nutzen, werde im Übrigen vom UVEK LSVA-rechtlich als irrele­vant betrachtet mit der Begründung, diese Effekte kämen den Schwerver­kehrsunternehmen auf der Ertragsseite als Vorteile unmittelbar zugute, sie seien also bereits internalisiert. Für die negativen Effekte muss nun ge­mäss Auffassung der Beschwerdeführerin das Gleiche gelten: Es gehe nicht an und verletzte das Willkürverbot von Art. 9 BV, wenn die positiven ex­ternen Effekte des SV als internalisiert und LSVA-irre­le­vant betrachtet wür­den, gleichzeitig aber die negativen externen Effekte (Stau­zeit­ver­lust­kos­ten) als nichtinternalisiert und LSVA-relevant betrachtet würden, obwohl die gleichen Staus den Schwerverkehrsunternehmen er­hebliche Kos­ten (Aufwand) verursachten. Daraus folge, dass die vom SV dem NSV verursachten Stauzeitverlustkosten insoweit als internalisiert qualifiziert wer­den müssten, als der SV seinerseits bei den gleichen Stau­vor­gän­gen vom NSV verursachte Stauzeitverlustkosten erleide.
6.5. Der prozentuale Anteil des SV an den gesamten Fahrzeugstaustunden des Jahres 2009 betrage 4.9%, jener des NSV 95.1%. Nun müsse der SV um den Gewichtungsfaktor 2.0 (nicht 2.5, vgl. oben E. 6.3) zu Lasten des SV korrigiert werden, was unter Berücksichtigung einer Aufrechnung ins Hundert zu einem Kausalanteil des SV von 9.3% und einem solchen des NSV von 90.7% führe. Unter Einbezug des To­tals der vom NSV im Jahr 2009 erlittenen Stauzeitverlustkosten von Fr. 206.0375 Mio. ergibt dies gemäss Beschwerdeführerin einen Betrag von Fr. 19.1615 Mio. Er stelle die vom SV dem NSV verursachten Zeitverlustkosten dar. Nun müsse be­rück­sich­tigt werden, dass im Jahr 2009 eben auch der NSV und zwar mit einem Kausalanteil von 90.7% zu den vom SV erlitte­nen Stauzeit­kosten von Fr. 39.44 Mio. beigetragen habe, dass also der NSV dem SV Stau­zeitverlustkosten von Fr. 35.772 Mio. verursacht ha­be.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verursachte der NSV dem SV im Jahr 2009 damit gesamthaft um Fr. 16.61 Mio. höhere Stau­zeit­ver­lust­kos­ten als der NSV wegen des SV erlitt (Fr. 35.772 Mio. minus Fr. 19.1615 Mio.). Der Sal­do ergebe also keinerlei Über­schuss der externen Staueffekte des SV über die ihm durch den NSV aufgebürdeten und in der Kosten-Ertrags-Rech­nung des SV enthalte­nen Stauzeitverlustkosten, so dass die gesamten externen Stau­effekte des SV im Jahr 2009 als internalisiert gel­ten müssten. Wegen der unmittel­baren, sofortigen und faktischen Inter­nalisierung durch die glei­chen Stau­prozesse dürfen damit nach Ansicht der Beschwerdeführerin für das Jahr 2009 dem SV keinerlei Stauzeitverlust­kosten zu den exter­nen Kosten aufgerechnet werden.
6.6. Die Beschwerdeführerin kommt zum Schluss, dass selbst dann, wenn man die ihrer Ansicht nach überhöhten Werte gemäss der Studie Inf­ras 2012 beiziehe, keine LSVA-relevanten externen Stauzeitkosten ent­stün­den. Und selbst wenn darüber hinaus auch die ihrer Ansicht nach bereits er­folgte Internalisierung der Stauzeiten vernachlässigt würde, resultie­re le­dig­lich der Betrag von Fr. 93.939 Mio., welcher der SV dem NSV ver­ur­sache. Damit aber bestehe immer noch eine massive Überdeckung.
7. Beurteilung im Lichte der Vorgaben des Bundesgerichts
7.1. Das Bundesverwaltungsgericht hat im vorliegenden Verfahren zu prü­fen, ob sich die OZD im Rahmen der Berechnung der Stau­zeit­kos­ten an die Vorgaben des Bundesgerichts gehalten hat (oben E. 3.3).
7.2. Ohne Weiteres kann festgehalten werden, dass die erste Vorgabe des Bun­desgerichts - sie betrifft die Anwendung der Sichtweise «Ver­kehrs­art» - im Bereich der Berechnung der gesamten Stauzeitkosten ein­ge­halten wurde (oben E. 3.3/i). Die OZD hatte bereits im Rah­men der Stu­die Ecoplan/Infras 2010 diese Sichtweise eingenommen, nach­dem das Bundesgericht dies mit Urteil 2C_800/2009 vom 19. April 2010 angeord­net hatte. Mit der nun­mehr von ihr eingereichten (neuen) Stu­die Infras 2012 leistet die OZD der bun­desgerichtlichen Vorgabe grund­sätzlich wie­de­rum Folge, wobei nachfolgend im De­tail auf die Umset­zung einzugehen sein wird. Im Übrigen hat auch ProgTrans in ihrer Stu­die 2011 wie auch im Rahmen der im vorliegenden Verfahren einge­reich­ten Studie die Sicht­weise «Ver­kehrs­art» umgesetzt, wenn auch unter Nenn­ung sub­stan­tieller und berechtigter Kritik an der Anordnung des Bundesgerichts (oben E. 3.1).
7.3. Ebenfalls erfüllt ist die Vorgabe, dass bei der Ermittlung von Kosten, die in Zusammenhang mit Stauzeiten ent­stehen, auch nicht verkehrs­bedingte Staus mitzu­be­rück­sich­ti­gen sind (oben E. 3.3/v). Infras hat im Rahmen der Berechnung der gesamten Stauzeiten nicht darauf abge­stützt, wel­che Ur­sache zu welchem Stau führt, sondern ein Modell gebil­det, das mögliche (tfreeflow) mit tatsächlich gemessenen Geschwindigkei­ten (treduziert) vergleicht und hat damit - wie vom Bun­des­gericht verlangt - nicht danach un­terschieden, ob die tatsächlich gemessenen Geschwindig­keiten verkehrs­bedingt oder aus einem anderen Grund reduziert sind (oben E. 5; vgl. aber auch nachfolgend E. 9.2).
7.4. Eine weitere Vorgabe des Bundesgerichts betrifft den Vergleich zwischen einer Situation ohne und einer solchen mit SV, wobei die Belas­tung durch den SV als Spitzenlast berücksichtigt werden soll (E. 3.3/iii). In die­sem Zusammenhang machen die Verfasser der Studie Infras 2012 gel­tend, es sei offenkundig, dass unter Annahme sonst gleichbleiben­der Rah­menbedingungen die bundesgerichtliche Vorgabe zwangsläufig zu ei­ner höheren Belastung des SV führe (Studie Infras 2012, S. 15). Infras über­sieht allerdings, dass das Bundes­ge­richt weitere Vorgaben bezüglich der Berechnung der Stau­zeit­kosten, aber auch be­züg­lich den Grundla­gen machte und insbeson­de­re festhielt, dass Zwei­fel an der Richtigkeit der bei der Ermittlung der Grund­lagen ver­wen­de­ten Parameter und demzu­fol­ge an der Schlüssigkeit der daraus be­rech­neten Stau­zeitkosten bestün­den und dass nur Kos­ten­bereiche zu erfassen sind, für deren Bestim­mung zu­ver­lässige Metho­den und Grundlagen­daten verfüg­bar seien und dass die Mehr­kosten, wel­che unter Einbezug des SV ent­stehen und welche nicht beim SV selber an­fallen, mit­zu­be­rück­sich­tigen seien (oben E. 2.6).
7.5. Zwecks Umsetzung der Anordnung, eine Situation ohne SV mit einer sol­chen mit SV zu vergleichen, hat Infras zuerst einen Referenzzustand (mit SV und NSV) berechnet und kam dabei auf Fahr­zeug­ver­lust­zei­ten von total rund 27.9 Mio. Fahrzeugstunden, wobei 26.5 Mio. auf den NSV und 1.36 Mio. auf den SV entfielen und dem NSV total Fr. 824 Mio., dem SV total Fr. 158 Mio. Stauzeitkosten ent­stan­den. Der Re­fe­renz­zustand für das Jahr 2009 umfasst damit total Stau­zeitkosten von Fr. 982 Mio. Die Prü­fung der Frage, ob die OZD bzw. letztlich der Bundesrat mit der Satzer­höhung und Abklassierung die bun­des­gerichtliche Vorgabe bezüglich Hin­zutreten des SV als Spitzen­last um­gesetzt hat, soll nun unter der Hy­po­these er­folgen, dass der Re­fe­renz­zu­stand korrekt berechnet wurde und das sog. Stau­zeit-Men­gen­ge­rüst (26.5 Mio. Fahrzeugstunden beim NSV und 1.36 Mio. beim SV) kor­rekt ist.
7.6. Das vom Bundesge­richt verlangte Hinzutre­ten des SV als Spitzenlast kann grundsätzlich auf zwei Arten erfolgen, nämlich in der Form einer Schich­tung (vgl. nachfolgend E. 7.6.1 und E. 7.6.2) oder einer Mischung (vgl. nachfolgend E. 7.6.3). Geht man zusammen mit dem Bundes­gericht, der OZD, der Beschwerdeführerin sowie Infras und ProgTrans davon aus, dass ein Strassensystem immer eine beschränk­te Ka­pazität aufweist und die­se Ka­pazität durch ver­schiedene Ur­sachen (Unfälle, Wetter, Bau­stellen etc.) weiter abnimmt, so lässt sich dies stark vereinfacht mit einer Sand­uhr vergleichen, de­ren Ver­engung die beschränkte Kapazität und sämt­liche Stauursachen abbildet. Es wird nun an­genom­men, dass die Sand­uhr mit zwei Arten von Sandkörnern, nämlich roten und schwarzen, ge­füllt ist. Ab­ge­sehen von der Farbe bestehen je­doch zu­nächst keine Unter­schiede.
7.6.1. Im ersten Versuch wird gemessen, wie viel Zeit erforderlich ist, bis die ro­ten Sandkörner (alle Fahrzeuge des NSV) durch die Verengung geflossen sind. Es wird angenommen, dass sich bei diesem Versuch keine schwar­zen Sandkörner in der Sanduhr befinden.
7.6.2. Nun werden die schwarzen Sandkörner (alle Fahrzeuge des SV) «als Spitzenlast» hinzugefügt. Dies geschieht, in dem sie auf die roten Sand­körner aufgeschichtet werden (zweiter Versuch). Wird die Sand­uhr nun wieder gestartet, werden zuerst die roten Sand­körner durch die Veren­gung fliessen, hierfür aber nicht mehr Zeit benö­tigen als im ersten Versuch, bei dem sich ausschliesslich rote Sandkörner in der Sand­uhr befan­den. Es kommt für die roten Sandkörner mit anderen Worten nicht darauf an, was nach ihnen als Spitzenlast durch die Verengung fliesst. In diesem Ver­such ist die vom SV dem NSV verur­sachte Stauzeit deshalb null. Hinge­gen erleiden die schwar­zen Sandkörner (SV) erhebliche, von den roten Sand­körnern (NSV) verursachte Stau­zeiten, da sie warten müssen, bis der rote Sand durchgeflossen ist, bevor sie selber durchfliessen können.
Das beschriebene Vorgehen (zweiter Versuch, rote/schwarze Sand­körner ge­schichtet) hat das Bun­des­gericht mit seiner Anweisung, der SV trete als Spit­zenlast hinzu, nicht gemeint. So geht das Bun­desgericht selber davon aus, dass sich SV und NSV gegenseitig Stau­zeitkosten verursachen, hat es doch eine Zu­ordnung nach Kausalitäten ver­langt und festge­hal­ten, dass es nicht nur vom SV dem NSV, sondern gleich­zeitig auch vom NSV dem SV verursachte Stauzeitkosten gibt, die das Bundesgericht dann allerdings für irrelevant erklärt (2C_751/2010 vom 17. De­zem­ber 2011 E. 3.4). Im Übrigen hat das Bundesgericht bereits in BGE 136 II 337 (E. 5.5) ausdrück­lich festgehalten, dass allein dem SV (im Rah­men seines Verursacher­anteils) Stauzeitkosten angelastet werden und nicht auch den übrigen Fahrzeugkategorien, welche jedoch ebenfalls zur Ent­stehung von Staus und entsprechenden Folgekosten (u.a. auch zu­lasten des SV) beitrü­gen. Schliesslich ist festzuhalten, dass an sich bereits die bundes­ge­richt­liche Anordnung der Sichtweise «Verkehrs­art» eine Misch­ung von SV und NSV zwingend voraussetzt und eine Schichtung ausschliesst.
7.6.3. Es wird deshalb ein dritter Versuch angestellt, bei welchem die roten Sandkörner mit den schwar­zen gemischt werden, wie dies in der Reali­tät auch stattfindet. Allerdings wird bei diesem Versuch die Menge der schwar­zen Sandkörner um den Faktor 2 bzw. 2.5 erhöht, wobei der Grund dafür vor­erst keine Rolle spielt. Das Hinzutreten als Spitzenlast be­steht hier darin, dass angenommen wird, die Durchfliesszeit steige im Ver­hältnis zur Menge der Sandkörner überpro­por­tional, wovon auch ProgTrans (vgl. etwa Studie ProgTrans 2012, S. 39) wie auch Infras (vgl. etwa Studie Infras 2012, S. 48) ausgehen, deren Capacity Re­straint Funktionen jeweils ein überproportionales Ansteigen der Stauzeiten in Abhängigkeit der Verkehrsmenge ausdrücken. Man könnte es auch so be­schreiben, dass mit steigender Menge durchfliessenden Sandes die Ver­engung der Sanduhr modifiziert wird. Die OZD weist auf S. 7 ihrer Stellungnahme vom 10. Au­gust 2012 denn auch zu Recht da­rauf hin, dass durch das Hinzutreten der Fahrzeuge des SV eine überpro­por­tio­nale Stau­wirkung erfolge, die Zu­nah­me an Stau­stunden bei zuneh­men­der Verkehrsmenge also nicht linear verlaufe. Allerdings übersieht die OZD, dass im «gemischten» Zustand - und ein solcher ist wie gezeigt für die Sichtweise «Verkehrs­art» zwin­gend - dauernd auch rote Sandkörner hin­zu­treten, die den schwarzen mit zunehmender Menge eben­falls über­pro­por­tional zunehmende Stau­zeitkosten verursachen. Die von der OZD vor­ge­brachte überproportio­nale Stau­wirkung wirkt deshalb stets auf beide Sei­ten, wobei aufgrund der hö­heren Anzahl an Fahr­zeugen des NSV die von ihm verursachten Stauzeit­kosten mit zunehmendem Verkehr weit stär­ker zunehmen als jene, wel­che der SV dem NSV zufügt.
7.6.4. Keine Option ist, zunächst für das Festlegen des Referenzzustandes von einem Mischverhältnis SV/NSV auszugehen, dann aber für die Auf­teilung auf die Teilkollektive SV und NSV wiederum eine Schichtung an­zunehmen, wie dies Infras ganz offensichtlich macht. Fällt man beim Fest­legen, welche Verkehrsart (rote oder schwarze Sand­körner) der ande­ren welche Stau­zeiten verursacht, zurück in ein Modell mit einer Schich­tung, fallen damit nämlich sachlogisch auch die vom NSV durch Hin­zutreten des SV erlittenen Stauzeiten in sich zusammen (vgl. erster und zweiter Versuch). Zur Illustration sei ein weiteres Beispiel an­gefügt: SV und NSV sind je Faktoren grösser null, die gegenseitig (Mul­tiplikation) das Produkt «Stau­zeit» generieren (NSV * SV = X). Wird nun aber zuerst iso­liert die Menge NSV, dann die Menge SV hinzugefügt, verkehrt mit ande­ren Worten zuerst nur NSV (NSV * 0 = 0), dann nur SV (SV * 0 = 0), läge in beiden Fällen kein relevanter, gegenseitig verursachter Stau vor. Es kä­me einem nicht zulässigen Methodendualis­mus gleich, würde zuerst zur Generierung von Stauzeiten eine gegenseitige Verursachung vorausge­setzt und so getan, als verkehrten SV und NSV gemischt bzw. gemeinsam auf dem Verkehrsträger Strasse (Sichtweise «Verkehrsart»), würde dann aber für das Zuteilen der Stauzeiten dies wie­derum aufgehoben. Die vom Bundesgericht zwingend auferlegte Sichtweise «Verkehrsart» ist mit anderen Worten sowohl beim Festlegen des Referenzzustandes (Bestimm­ung der totalen Stauzeitkosten) als auch hernach bei der höchstrich­terlich angeordneten Verteilung auf die Teilkollektive SV und NSV «nach Massgabe ihrer Verursacheranteile» zu berücksichtigen. Das Bundes­gericht kann somit unter der Vorgabe, dass der SV als Spitzen­last hin­zu­trete, wie erwähnt nur gemeint haben, dass stets von einem Zustand rot/schwarz bzw. NSV/SV gemischt ausgegangen wird und dann von dieser höchstmöglichen Belastung auf die tiefere Be­lastung (nur NSV) zurück­gerechnet wird. Gerade dies aber hat Infras nicht gemacht, sondern im zweiten Zustand den SV mit dem Faktor 0 eingesetzt (vgl. Infras 2012, S. 49).
7.7. Es ist festzuhalten, dass das Bundesgericht mit dem Hinzutreten des SV als Spitzenlast nicht gemeint haben kann, dass zuerst nur der NSV, dann der SV durch ein kapazitätsmässig beschränktes System fliesst. Das Bundesgericht würde damit der eigenen Vorgabe bezüglich der Sicht­weise «Verkehrsart» widersprechen. Auch der umgekehrte Fall, dass zu­erst der SV, dann der NSV durchfliessen soll, kommt nicht in Betracht, da auch dort die Sichtweise «Verkehrsart» nicht umgesetzt wäre. Das Bun­desge­richt ist vielmehr davon ausgegangen, dass - wie in der Realität auch - SV und NSV gemischt verkehren, und zwar logischerweise ab der ersten Se­kunde, in der ein Verkehrsaufkommen besteht. Erst so kann die Anordnung des Bundesgerichts erfüllt werden, wonach der dem SV an­zulasten­de Stauzeitkostenanteil im Rahmen der massgeblichen Verursacher­quote zu ermitteln sei und die Zeitkosten durch Strassen­staus - sche­matisch und approximativ quantifiziert - den Teilkollektiven SV und NSV nach Massgabe ihrer Verursacheranteile (oben E. 3.3/ii) zu­geordnet wer­den müssen. Damit ist auch gesagt, dass das Bundesgericht unter dem Hin­zutreten als Spitzenlast nicht verstanden haben will, dass einzig der SV (die schwarzen Sandkörner) über­proportional Stauzeitkosten verur­sachen, denn damit würde die zwingende Voraussetzung für das Berech­nen von Stauzeitkosten im Rahmen der Sichtweise «Verkehrsart» nicht nur in Frage gestellt, sondern gerade wieder beseitigt.
7.8. Damit aber bleibt fraglich, wie vom Total der vom NSV erlittenen Stau­zeitkosten auf die Situation gänzlich ohne SV geschlossen werden kann, wie dies das Bundesgericht ausdrücklich verlangt. Abgelehnt werden muss wie ge­zeigt eine Schichtung (zuerst die roten, dann die schwar­zen Sandkörner, was Infras in der neuen Studie vorschlägt), was der bun­des­gerichtlichen Vorgabe (Sichtweise «Verkehrs­art») wie mehrfach er­wähnt wider­spricht und im Übrigen auch den Gesetzen der Logik nicht stand­hält. Aus­drücklich abgelehnt hat das Bundesgericht im Urteil 2C_751/2010 vom 17. Dezember 2011 (E. 3.6.2) den von Inf­ras frü­her ver­wen­deten Vergleich zweier Misch­verhältnisse (NSV : SV [ungewichtet] vergli­chen mit dem fiktiven Zustand NSV : SV [gewichtet mit Faktor 2 bzw. 2.5]), wobei hierzu festzuhalten ist, dass anders als in der Situa­ti­on, in welcher die schwarzen Sandkörner gänzlich weggelassen werden, bei die­sem Vorgehen die logische Voraussetzung für gegenseitig verursachten Stau immer­hin noch erfüllt war. Dieses Mo­dell hat das Bundesge­richt aber wie er­wähnt ausdrücklich abgelehnt, indem es festhielt, dass es nicht darum ge­he, dem SV bloss jene Kos­ten als Kosten zulasten der Allge­meinheit zu überbürden, wel­che auf die - gemessen am einzelnen Fahr­zeug im Ver­hältnis zu Per­so­nenwagen - in­tensivere Inanspruchnah­me der Infrastruk­tur («gesteiger­ter Gemeinge­brauch») zurückgehe (oben E. 3.3/vi). Vom Bundesgericht auch nicht zu­ge­lassen wurde die von Prog­Trans vorge­schlagene stochastische Vertei­lung.
7.9. So bleibt als mögliche Lösung im Rahmen der bundesgerichtlichen Vor­gaben allein jene übrig, wonach von den tatsächlich vom NSV erlittenen Stauzeiten, die aufgrund der Berechnungen von Infras bekannt sind (Fr. 824 Mio.; oben E. 5.1.3), entsprechend dem Stauinvolvierungsgrad des SV bzw. des NSV auf die Verursacherquote geschlossen wird. Gesucht ist nämlich, wie mehrfach erwähnt, welche Stauzeiten bzw. Stauzeit­kosten der SV dem NSV verursacht; gesucht ist mit anderen Worten ein kausaler Anteil (vgl. die bundesgerichtliche Vorgabe, wonach eine Zuord­nung der Stauzeitkosten an die Teilkollektive nach Massgabe ihrer Ver­ursacheranteile zu erfolgen hat). Um er­neut das Bild der Sand­körner zu verwenden, kann man festhalten, dass bekannt ist, wie lange der Durch­lauf der gesamten Sandmenge dauert und welche Stauzeitkosten die roten und schwarzen Sandkörner je einzeln als Teilkollektiv erleiden. Noch nicht bekannt ist aber, welcher Anteil an den vom Teilkollektiv der ro­ten Sandkörner (NSV) erlittenen Stauzeitkosten der SV verursacht. Weil der SV und der NSV aufgrund der bundesgerichtlichen Vorgabe «Ver­kehrs­art» zwingend immer gemischt verkehren, werden nun die vom NSV ge­samthaft erlittenen Stauzeitkosten nach Anteil der von den roten bzw. schwar­zen Sandkörner erlittenen Stauzeiten aufgeteilt. In diesem Aus­mass sind nämlich SV bzw. NSV in den Stau involviert. Nicht berücksich­tigt wird bei diesem Vorgehen zwar, dass mit steigender Gesamtverkehrs­men­ge der Anteil des NSV an den verursachten Stauzei­ten bzw. Stau­zeit­kos­ten weit überproportional steigt. Dies soll jedoch, weil das Bun­des­ge­richt das Hinzutreten als Spitzenlast verlangt, vernachlässigt wer­den. Es soll, wie gezeigt, linear von der bekannten Situation mit SV als Spitzenlast (sog. Referenzzustand) auf eine Situation gänzlich ohne SV gerechnet werden. Das beschriebene Vorgehen (Beizug des Stauinvol­vie­rungs­gra­des) stellt wie erwähnt die einzige Möglichkeit dar, die beiden normativen Vorgaben des Bun­desgerichts (Sichtweise «Verkehrsart» und Hinzutre­ten des SV als Spitzenlast) gleichzeitig um­zusetzen, ohne da­bei die lo­gi­schen Voraussetzungen der Sichtweise «Ver­kehrsart», wonach sich SV und NSV gegenseitig Stau verursachen, aufzuheben.
7.10. Die rechnerische Umsetzung des eben Gesagten ergibt Folgendes: Aus­gehend von den bekannten bzw. von Infras errechneten totalen Stauzeit­kosten, welche der NSV erlitt (Fr. 824 Mio. im Jahr 2009), wird be­rech­net, wie viel sich der NSV hiervon selber und wie viel ihm der SV zuge­fügt hat. Bei einem logisch zwingend vorausgesetzten Mischverhältnis (Sicht­weise «Verkehrsart») kann dies wie erwähnt unter Beizug des eben­falls be­kann­ten Stauinvolvierungsgrades berechnet werden (Verhält­nis der vom SV erlittenen zu den vom NSV erlittenen Stauzeiten). Aufgrund der von Infras errechneten Fahrzeugstaustunden von 26.5 Mio. im Jahr 2009 beim NSV und 1.36 Mio. beim SV er­gibt sich ein ungewichte­ter Stau­involvierungs­grad des SV von rund 4.9% (entsprechend 1.36 : [26.5 + 1.36]).
7.11. Zu berücksichtigen ist nun noch die Tatsache, dass Fahr­zeuge des SV regelmässig grösser, länger und we­niger dynamisch sind als solche des NSV. Hierfür wird der Anteil schwarzer Sandkörner an der Gesamt­men­ge ge­wichtet, das heisst, die qualitativen Unterschiede des SV zum NSV werden quantitativ abgebildet (1 Fahr­zeug des SV entspricht 2.5 Fahr­zeugen des NSV, wobei auf den von Infras verwendeten Faktor 2.5 noch ein­zugehen sein wird [nachfolgend E. 9.1]). Der gewichtete Stauinvol­vierungsgrad des SV beträgt 11.37% (entsprechend [100 * {2.5 * 1.36}] : [26.5 + {2.5 * 1.36}]).
7.12. Von den Stau­zeit­kos­ten von Fr. 824 Mio., die dem NSV entstehen, ver­ursacht ihm dem­nach der SV rund deren 11.37%. Bei einem Zustand ohne SV wären also die vom NSV getrage­nen Stau­zeitkosten um 11.37% tie­fer, sie lägen bei rund 88.63% (Fr. 730.31 Mio.). Das Total der Stauzeitkos­ten, welche der SV dem NSV verursacht, liegt damit basierend auf den eigenen Zahlen von Infras, aber nach korrekt bzw. nach den Vorgaben des Bundesgerichts durchgeführter Berechnung, bei rund Fr. 93.69 Mio. (= 11.37% * Fr. 824 Mio.). Wie erwähnt erfolgt diese Berechnung unter der Annahme, dass die Zahlen von Infras im Übrigen zutreffen.
8.
Es bleibt zu prüfen, ob die Vorgabe des Bundesgerichts erfüllt ist, wonach die Mehrkosten, welche unter Einbezug des SV entstehen und welche nicht beim SV selber anfallen, mit­be­rück­sichtigt sind (oben E. 3.3/iv). Es ist weiter zu prüfen, ob bei der ebenfalls bundesgerichtlich angeordneten Zu­teilung der Stauzeitkosten auf die Teil­kollekti­ve SV und NSV (nach Mass­gabe ihrer Verursacherantei­le) von der Irrelevanz der vom NSV dem SV verursachten Stauzeitkosten ausgegan­gen wurde (oben E. 3.3/ii).
8.1. Fliessen, wie gezeigt, tatsächlich und aufgrund der vom Bundesgericht angeordneten und zwingend zu berücksichtigenden Sichtweise «Ver­kehrs­art» zwei unterschiedliche, miteinander vermischte Teilmengen durch eine Verengung, so entstehen bei dieser Sichtweise logisch zwingend vier Gruppen (oben E. 4.2; vgl. auch Studie Prog­Trans 2011, Teilbericht 1, S. 28). Jene Gruppe, welche die vom SV dem NSV ver­ur­sachten Stau­zeiten umfasst, wurde bereits behandelt (oben E. 7). Einzu­gehen bleibt auf die übrigen drei Gruppen.
· Dass die Stauzeitkosten, welche sich der SV selber verursacht (SV an SV), nicht über die LSVA zusätzlich dem SV angelastet werden können, ist ohne Weiteres klar. Es handelt sich hier nicht um externe, son­dern um interne Kosten des SV. Es ginge nicht an, dem SV noch­mals Kos­ten aufzubür­den, die er bereits selber trägt, weil er sie sich selber ver­ursacht.
· Eben­falls klar ist, dass Stauzeitkosten, welche sich der NSV selber ver­ur­sacht (NSV an NSV), nicht dem SV angelastet werden können. Hier handelt es sich um interne Kosten des NSV. Der SV kann nicht des­halb zu­sätzlich finan­ziell belastet werden, weil sich die Fahrzeuge des NSV sel­ber Stau­zeiten zufügen.
8.2. Fraglich ist hingegen, wie mit der Menge der vom NSV dem SV ver­ur­sachten Stauzeitkosten umzugehen ist. Das Bundes­ge­richt gibt hier als ver­bind­liche Weisung vor, es sei von deren Irrelevanz aus­zu­gehen. Klar ist, dass die vom NSV dem SV verursachten Stauzeitkosten nicht dem SV an­ge­las­tet werden können, denn sie werden nicht von ihm ver­ursacht, son­dern - gerade umgekehrt - ihm zugefügt. Die vom NSV dem SV zuge­fügten Stau­zeitkosten können nun in solcher Weise als irre­levant betrach­tet werden, als dass sie als nicht existent behan­delt und damit dem Teil­kollektiv SV auch nicht «gut­geschrie­ben» werden (so geschehen in der obigen Berechnung, E. 7). Die Be­schwerdeführerin aber ver­langt, dass die vom NSV dem SV ver­ur­sach­ten Stauzeitkosten berück­sich­tigt wer­den. Da nämlich in den glei­chen Stauereignissen sowohl der SV dem NSV wie auch der NSV dem SV Stauzeitkosten zufügten, seien die vom NSV dem SV verur­sach­ten Stauzeitkosten bereits in der Kosten­rech­nung des SV ent­halten und damit in diesem Umfang vollumfänglich und direkt sowie auf­grund der glei­chen Stauereignisse internali­siert. Im Sinne des LSVA-Rechts dürfe nur ein allfälliger Überschuss der vom SV dem NSV ver­ursachten Stau­zeit­kosten über die vom NSV dem SV bei den gleichen Er­eignis­sen zugefüg­ten Kosten als externe Kosten abgaberechtlich auf­ge­rechnet werden (oben E. 6.4.1). Man könne im Übri­gen nicht, wie es die Beschwer­de­geg­ner­in tue, einerseits den externen Nutzen des SV voll­um­fäng­lich mit der Be­gründung nicht berücksichtigen, er figuriere bereits auf der Ertragsseite der Erfolgsrechnungen des SV und sei damit bereits di­rekt internalisiert, an­dererseits aber im Widerspruch dazu externe Stauzeit­kosten für die Ab­gabebemessung auf­rechnen, die bereits nach­weis­bar auf der Kostensei­te der Erfolgsrechnun­gen des SV aufgeführt sei­en.
8.3.
8.3.1. Das Bundesgericht hat in BGE 136 II 337 (E. 5.5) festgehalten, als ex­tern würden nach der gesetzlichen Kon­zep­tion der LSVA sämt­liche vom SV verursachten und nicht gedeckten Kosten erscheinen, die ausserhalb des SV anfielen. Insofern stellten die vom SV bei allen übri­gen Verkehrs­teil­nehmern, insbesondere beim ge­sam­ten Verkehr mit Per­sonenwagen ver­ursachten Stauzeitkosten exter­ne Kosten dar. Einzig im beschränkten Um­fang der vom Transportge­werbe sich selber zugefügten und damit auch bereits von ihm selber ge­tragenen Zeitkos­ten lägen in­ter­ne Kosten vor. Weiter hielt das Bun­des­gericht fest, dass allein dem SV im Rahmen sei­nes Verursacher­an­teils Stauzeitkosten ange­lastet würden und nicht auch den übri­gen Fahr­zeug­kategorien, welche aber eben­falls zur Entstehung von Staus und entsprechenden Folgekosten (u.a. auch zu­lasten des SV) beitrü­gen. Dies erscheine als Konsequenz des geltenden Verkehrsrechts, wel­ches eine umfassende Kostenan­lastung (unter Ein­bezug der ex­ternen Kosten) ein­seitig nur beim SV vor­sehe.
8.3.2. In E. 5.3 des gleichen Urteils (BGE 136 II 337) wies das Bundesgericht auf die grund­legenden Zielsetzungen der LSVA hin und hielt fest, dass durch An­wen­dung des Verursacherprinzips auf den SV bzw. durch eine um­fassendere Kos­ten­anlastung ein Beitrag zur Verwirklichung der Kos­tenwahrheit im Ver­kehr zu leisten sei. Diesen Zweck könne die LSVA nur dann erfüllen, wenn bei der Tarifierung alle aktuell wesentli­chen Kos­ten­fak­toren, wel­che zu­rechenbar und (bislang) vom SV ungedeckt sei­en, mit­einbezogen würden. Bei den durch die LSVA beim SV zu in­ter­na­li­sie­ren­den unge­deck­ten Kosten zulasten der Allgemeinheit fielen nicht die ex­ternen Kosten des Ver­kehrs insgesamt in Betracht, sondern nur die dem SV anzu­las­tenden Kos­tenanteile hiervon. Dies ergebe sich als Konse­quenz aus der Anwendung des Verursacherprinzips, welches nur (aber im­merhin) eine Inpflicht­nah­me nach Massgabe der jeweiligen ver­ur­sachen­den Hand­lungsbeiträge der Verantwortlichen verlange.
8.3.3. Schliesslich setzte sich das Bundesgericht in BGE 136 II 337 (E. 6.5) auch mit der Frage auseinander, weshalb den «externen Kosten» des SV kein «externer Nutzen» gegenübergestellt werde. Das Bundesge­richt hielt fest, dass vom «volkswirtschaftlichen Nutzen» des SV der «exter­ne Nutzen» zu unterscheiden sei. Die rasche Versorgung der Landre­gio­nen mit Gütern durch den SV stelle einen volkswirtschaftlichen, nicht jedoch einen «exter­nen Nutzen» dar, denn der Nutzen der betreffenden Trans­port­dienst­leis­tung (der so verstandene «externe Nutzen») komme primär dem Trans­portgewerbe bzw. dessen Kund­schaft selber zu­gute und der damit einher­gehende Aufwand sei bereits durch das vertragliche Entgelt gedeckt.
8.4.
8.4.1. Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich vorab festhalten, dass die vom NSV dem SV zugefügten Stauzeitkosten insofern irrelevant sind, als dass sie beim NSV - obwohl aus seiner Perspektive durchaus externe Kosten darstellend - nicht internalisiert werden, das heisst zu keiner Abga­be beim NSV füh­ren (vgl. die Anordnung des Bundesgerichts, dass über eine Inter­nalisierung der vom privaten Fahrzeug­verkehr ver­ur­sach­ten Kosten der Gesetzgeber befinden müsste; BGE 136 II 337 E. 5.5).
8.4.2. Sodann lässt sich festhalten, dass das Bun­des­gericht vom Verursacherprinzip und vom Konzept der Internali­sierung ex­terner Kosten ausgeht. Bei diesem Konzept geht es ausschliesslich um das Anlasten von Kos­ten, die in der Erfolgsrechnung des Ver­ur­sachers bislang nicht erschienen sind. Erst die hoheitlich angeordne­te und fest­gesetzte Abgabe (hier die LSVA) stellt sicher, dass die volks­wirt­schaftlichen Kosten einen Preis er­halten, und so - nunmehr beim Ver­ur­sacher internalisiert - in die Ent­scheidungen der Markt­teilnehmer einfliessen (vgl. BGE 136 II 337 E. 6.5).
8.4.3. Schliesslich lässt sich festhalten, dass das Bundesgericht zwischen «exter­nem Nutzen» und «volkswirtschaftlichem Nutzen» des SV unterschei­det, wo­bei ersterer gemäss der Rechtsprechung des Bundesge­richts bereits im vertraglichen Entgelt und somit in der Erfolgsrechnung der betroffenen Unterneh­men einkal­ku­liert und damit LSVA-irrelevant ist (vgl. oben E. 8.3.3). Was für die Er­trags­seite gilt, muss nun aber konsequen­terweise auch für die Aufwand­sei­te gelten. Wenn nämlich der Nutzen der betreffenden Trans­port­dienst­leis­tung pri­mär beim Transportgewerbe an­fällt und in der Erfolgsrechnung des Unternehmens ausgewiesen ist, gilt dies selbstredend auch für den entsprechenden Aufwand. Vom NSV dem SV verursachte Stauzeitkosten sind denn auch bei den Un­ter­neh­men des Trans­portgewerbes bzw. bei dessen Kunden bereits be­rück­sich­tigt bzw. ein­gepreist oder internalisiert und damit ebenso als LSVA-irre­le­vant zu be­trachten, wie es gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die eben­falls bereits ein­gepreisten Erträge sind. Die fraglichen, vom SV durch den NSV erlitte­nen Stauzeitkosten fliessen mit anderen Worten direkt in die Preis­kalkula­tion der Unternehmen des SV und damit in die Ent­schei­dungen der Markt­teilneh­mer ein. Auch dies sei an einem Bei­spiel ver­deutlicht: Verkehrt ein einziges Fahrzeug des SV auf einem leeren Stras­senabschnitt, verursacht ihm der NSV - da nicht vorhanden - kei­ne Stau­zeitkosten. Trifft nun das gleiche Fahr­zeug des SV auf dem glei­chen Ab­schnitt auf eine sehr grosse Men­ge an Fahrzeugen des NSV, so dass ein kapazitätsbedingter Stau entsteht, er­scheint klar, dass der NSV dem SV Stauzeitkosten verursacht. Die Leis­tung des SV wird dabei ohne sein Hin­zutun verteuert, denn er muss für den gleichen Ab­schnitt mehr Zeit auf­wen­den. Das betroffene Unternehmen des SV hat damit einen erhöhten Auf­wand, es wird diesen jedoch in seine Preise einkalkulieren. Der hö­here Aufwand ist durch das vertragliche Entgelt gedeckt, folglich bereits internalisiert und damit LSVA-irrelevant.
8.4.4. Die Beschwerdeführerin erachtet denn auch Kosten, welche der NSV dem SV ver­ursacht, zurecht als Kosten, welche im Rahmen der Sicht­weise «Verkehr­sart» dem SV «gutgeschrieben» werden müssen. Wür­den die vom NSV dem SV ver­ursachten Stau­zeitkosten beim Festlegen der externen Kosten, welche der SV dem NSV verursacht, nicht berück­sichtigt, wäre die Sicht­weise «Ver­kehr­sart» nicht umge­setzt und es wür­den dem SV entgegen der Vorgabe des Bundes­gerichts Kosten angelas­tet, die bereits in die Produktpreise des SV ein­geflossen sind. Da­mit wür­de gleichzeitig der bundesgerichtlichen Vorga­be widersprochen, dass dem SV nur von ihm nicht bereits selber ge­tra­ge­ne Kosten an­gelastet wer­den dürfen (vgl. Urteil des Bun­des­ge­richts 2C_751/2010 vom 17. De­zem­ber 2011 E. 3.4 in fine). Die rechnerische Fol­ge hiervon ist, dass die Po­sition der vom SV dem NSV verursachten Stau­zeitkosten um jene LSVA-irrelevanten Kosten, welche der NSV dem SV verursacht, be­reinigt wer­den muss, wie dies das Bundesgericht - wenn auch für die Po­si­tion mit umge­kehrten Vorzeichen, nämlich den «externen Nutzen» des SV - an­geordnet hat (BGE 136 II 337 E. 6.5). Ohne diese Be­reinigung wür­den die vom NSV dem SV verursachten Stauzeitkosten dem SV im Er­gebnis dop­pelt angelastet. Alsdann wirkte die LSVA nicht mehr als Lenkungs­ab­ga­be, sondern als Steu­er, wofür sich aber im Bundesrecht keine Grundla­ge fände (vgl. oben E. 2).
8.5. Das Total der beim SV angefallenen Stauzeitkosten beträgt gemäss Infras im Jahr 2009 Fr. 158 Mio. (Studie Infras 2012, S. 46). Bei einem ge­wichteten Stauinvolvierungs­grad des NSV von rund 88.63% (oben E. 7.12) umfasst der vom NSV dem SV verursachte Teil rund Fr. 140.04 Mio. (= 88.63% * Fr. 158 Mio.). Zieht man davon den Anteil der vom SV dem NSV verursachten Stauzeitkosten ab (Fr. 93.69 Mio.; oben E. 7.12), er­gibt sich, dass die vom NSV dem SV verursachten Stauzeitkosten jene, welche der SV dem NSV verursacht, um rund Fr. 46.35 Mio. übersteigen (= Fr. 140.04 minus Fr. 93.69 Mio.). Es ist somit festzu­halten, dass die im Jahr 2009 vom SV dem NSV ver­ursachten Stauzeit­kosten (minus Fr. 46.35 Mio.) den relevanten Betrag von Fr. 134 Mio. (oben E. 3.2.2) nicht er­reichen, wobei diese massgebliche Schwelle, auch dann nicht erreicht würde (oben E. 7.12: Fr. 93.69 Mio ), wenn die Position der relevan­ten externen Stauzeitkosten des SV nicht zu bereinigen wäre mit jener der vom NSV dem SV zugefügten Stauzeitkosten. Selbst unter der An­nahme, dass die von der OZD geltend gemachten Zahlen korrekt sind und selbst unter gleichzei­tiger Berücksichtigung der Abklassierung, bestand demnach im Jahr 2009 keine Kostenunterdeckung des SV.
9.
9.1.
9.1.1. Es ist sodann strittig, ob zwecks Berechnung der Verursacheranteile an den Stauzeitkosten der SV im Verhältnis zum NSV mit dem Faktor 2 (An­sicht ProgTrans) oder 2.5 (Ansicht Infras) gewichtet werden soll. Unbe­stritten ist, dass Fahrzeuge des SV eine höhere Sperrwirkung haben, weil sie in der Regel länger sind und eine geringere Fahrdynamik aufweisen (vgl. oben E. 6.3). In ihrer neuen Studie kommt Infras zum Schluss, sie halte am Wert von 2.5 PWE für ein SV-Fahrzeug fest (Studie Infras 2012, S. 49). Sie beruft sich im Wesentlichen auf die Studie Prog­nos/ IWW aus dem Jahr 2002. Die OZD bekräftigt in ihrer Stellungnahme vom 10. Au­gust 2012 (Ziff. 11) erneut, dass ein Wert von 2.5 zutreffend sei. Die Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, bereits ein Gewichtungs­faktor von 2.0 liege an der oberen Grenze des aufgrund der einschlä­gigen wissenschaftlichen und empirisch gestützten Erkennt­nisse Ver­tretbaren und beruft sich dabei auf wissenschaftliche Studien. Im Wesent­lichen aber behauptet und belegt sie mit Hilfe einer eigenen Berechnung, dass ein Wert von 2 und nicht von 2.5 gerechtfertigt sei.
9.1.2. Infras hat die vom Bundesgericht geäusserten Zweifel an der Richtigkeit der bei der Ermittlung der Grundlagen verwendeten Parameter und dem­zufolge auch an der Schlüssigkeit der daraus berechneten Stauzeitkosten (Urteil des Bundesgerichts 2C_751/2010 vom 17. Dezember 2011 E. 3.6.4) bezüglich Gewichtungsfaktor nicht ausgeräumt. Das Bundesver­wal­tungsgericht erachtet deshalb, selbst unter Beachtung der Zulässigkeit einer schematischen und approxi­mativen Vorgehensweise sowie unter Be­rücksichtigung, dass dem Bundesrat bei der Festlegung der Tarife ein wei­ter Ermessensspiel­raum zukommt und das Bundesverwaltungsgericht sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen darf, den Faktor 2.5 für nicht haltbar. Unter der Vorgabe von Art. 7 Abs. 3 SVAG, wonach die Berechnung der externen Kosten dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechen muss, ist ein Wert von 2.5 ebenfalls nicht vertretbar. So weist ProgTrans glaubhaft nach, dass es bei der von Infras zitierten Quelle um Wegekosten (Infrastru­kturkosten) und deren verursachergerechte Aufteilung auf verschiede­ne Verkehrsarten und eben nicht um Stauzeitverlustkosten ging und dass in einer neuen Studie aus dem Jahr 2012 sogar ein «passenger car equiva­lent» von 1.5 postuliert wird. Die Frage nach dem korrekten Ge­wich­tungs­faktor kann hier jedoch offen bleiben, da selbst bei einem Faktor von 2.5 die vom SV dem NSV verursachten Stauzeitkosten unter dem massgeb­lichen Betrag liegen, der erreicht sein müsste, damit die Kosten­deckungs­vorgabe erfüllt wäre.
9.2. Strittig ist sodann, welche Staudefinition angewendet werden soll. Die Frage müsste grundsätzlich zu Beginn der Ausführungen zu den Stau­zeiten bzw. Stauzeitkosten geklärt werden, ist sie doch für die Höhe der­selben entscheidend. Wie erwähnt erfolgten die obigen Ausführungen (vgl. E. 7 und E. 8) unter der Annahme, dass die von Infras und damit nach ihrer Staudefinition ermittelten Zahlen korrekt sind.
9.2.1. Für den Autobahnbereich ist Infras für das Vorliegen von Stau von einer Situation ausgegangen, in welcher die ak­tuelle Ge­schwindigkeit unter 60% einer mittleren oder zulässigen Reise­geschwindigkeit fällt (oben E. 5.1.1.2). Für den Nicht­autobahnbereich wird Stau definiert als Situati­on, bei welcher die mitt­lere Reisegeschwindigkeit unter 40% der zulässi­gen Höchstgeschwin­dig­keit fällt (oben E. 5.1.2.2). Nimmt man für einen be­stimmten Autobahn­abschnitt 100 km/h als mittlere Reisegeschwindigkeit an, besteht nach dem Vorgehen von Infras Stau bereits dann und nota­bene für den gesamten Abschnitt, wenn die Fahrzeuge auf diesem Abschnitt mit nur 60 km/h verkehren. Prog­Trans hält dem entgegen, dass ab­gesehen von der Tatsache, dass die genannten Datengrundlagen nicht öffentlich zugänglich und damit nicht überprüfbar seien, es sich hier nicht um em­pirische Informationen zum Stau auf Schweizer Strassen, sondern um Rei­sezeitverzögerungen handle, die mit Stauzeitverlusten gleichgesetzt wür­den (Studie ProgTrans 2012, S. 11). Mit dem Modell würden im Grenz­bereich zwischen freier Fahrt und effektivem Stau synthetische (fikti­ve) Staus generiert, für die es empirisch keine Belege gebe (Studie Prog­Trans 2012, S. 18). Gemäss der Definition des ASTRA bestehe dem­ge­genüber Stau im Sinne der Verkehrsinformation dann, wenn auf Hochleis­tungsstrassen oder Haupt­strassen ausserorts die stark reduzierte Fahr­zeuggeschwindigkeit während mindestens einer Minute unter 10 km/h liege und es häufig zum Stillstand komme und wenn auf Haupt­strassen innerorts bei Knoten oder Engpässen die Verlustzeit insgesamt mehr als fünf Minuten betrage (Studie ProgTrans 2012, S. 19).
9.2.2. Im genannten Beispiel (60 statt 100 km/h) kann es durchaus zutreffen, dass eine Stausituation im Sinne der von ProgTrans unter Berufung auf das ASTRA verlangten Definition bestand, dass nämlich ein Teil der Strecke mit mehr als 60 km/h, ein Teil jedoch mit weniger als 10 km/h und da­mit eben «im Stau» zurückgelegt werden musste. Es kann aber auch sein, dass die ganze Strecke mit 60 km/h zurückgelegt werden konnte, was aber selbst dann, wenn man einen fast unbegrenzten Ermessensspiel­raum der Verwaltung annehmen würde, nicht mehr als Stau, und dies erst noch auf der ganzen Strecke, bezeich­net werden kann. Es ist da­mit festzuhalten, dass Infras nicht rechtsgenügend nachgewiesen hat, dass mit dem gewählten Vorgehen tatsächlich nur Stausituationen erfasst wur­den. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet, selbst unter Beachtung der Zulässigkeit einer schematischen und approximativen Vorgehensweise, unter Berücksichtigung, dass dem Bundesrat bei der Festlegung der Ta­rife ein weiter Ermessensspiel­raum zukommt und das Bundesverwaltungs­gericht sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bun­desrats setzen darf, die von Infras bzw. der OZD verwendete Staudefi­nition für nicht haltbar. Ob die von Infras verwendete Staudefinition zu über­höhten Werten führte, weil nicht nur Staus, sondern auch unwesentliche Zeitverluste erfasst wurden, kann jedoch offen bleiben, weil selbst auf­grund der von Infras unter Verwendung ihrer eigenen Staudefinition er­mittel­ten Stauzeiten die vom SV dem NSV verursachten Stauzeitkosten unter dem massgeblichen Betrag zu liegen kommen, der erreicht sein müsste, damit die Kostendeckungsvorgabe erfüllt wäre.
9.3.
9.3.1. Sodann ist auf das Argument der Beschwerdeführerin einzugehen, die OZD bzw. Infras habe im Rahmen der neuen Studie die Staudynamik ver­nachlässigt (oben E. 6.2). In ihrer Stellungnahme vom 10. August 2012 führt die OZD aus, es sei unbestritten, dass Staus eine Auf- und eine Abbauphase hätten. Ein Dreieck (Aufbau und sofortiger Abbau), wie es die Beschwerdeführerin geltend mache, sei allerdings idealisiert und setzte voraus, dass der Staubeginn exakt bekannt sei. Realistisch sei, dass ein Stau erst entdeckt und entsprechend an Viasuisse gemeldet wer­de, wenn er eine gewisse Mindestlänge habe. Andererseits unterstelle die Drei­ecksform, dass ein Stau immer linear auf ein Maximum ansteige und dann wieder linear zurückfalle und sich auflöse. Es sei wohl realistischer, von einer Trapezform auszugehen, was den von ProgTrans postulierten Fak­tor 2, mit dem die sog. Staumächtigkeit zu berücksichtigen sei, klar klei­ner werden lasse. Sodann macht die OZD geltend, dass dadurch, dass eben gerade nicht einzelne Stauereignisse Ausgangspunkt der Berech­nung wären, sondern die erlittenen Verlustzeiten, ein Auf- bzw. Abbau eines Staus damit implizit bereits berücksichtigt sei.
9.3.2. Letztlich geht es auch in diesem Punkt um die von der OZD verwen­dete Staudefinition. Es ist richtig und wird von der OZD im Übrigen wie erwähnt nicht bestritten, dass sich ein Stau auf- und abbaut. Allerdings sind Ausgangspunkt der in der Studie Infras 2012 erstellten Berech­nun­gen nicht Stauereignisse, sondern gemessene Zeitverluste. Sie entste­hen gemäss Vorinstanz, wenn die Geschwindigkeit unter 60% bzw. 40% einer mittleren Geschwindigkeit lag (oben E. 5.1.1.2, E. 5.1.2.2 und E. 9.2). Die von Infras derart ermittelten Stauzeiten können deshalb nicht einfach, wie von der Beschwerdeführerin verlangt, halbiert werden. Festzu­halten bleibt aber, dass selbst im Rahmen einer schematischen und appro­ximativen Vorgehensweise, die es unvermeidlich macht, dass diverse Annahmen für die Berechnungen zu treffen sind, die Berücksichtigung der Staudynamik zwingend ist. Wie erwähnt vertritt selbst die OZD die Auf­fassung, dass eine Auf- und Abbauphase besteht. Letztlich kann offen blei­ben, wie und in welchem Rahmen die Staudy­namik zu berücksichtigen ist, da selbst bei Verwendung der von Infras selbst und ohne Berücksich­tigung der Staudynamik ermittelten Stauzeiten bzw. Verlustzeiten die vom SV dem NSV verursachten Stauzeitkosten unter dem massgeblichen Be­trag liegen, der erreicht sein müsste, damit die Kos­ten­deckungs­vor­ga­be erfüllt wäre.
9.4. Weiter ist auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin einzugehen, Infras habe zu Unrecht die Staulänge mit der Länge des Abschnitts, in dem der Stau registriert wurde, gleich­gesetzt (oben E. 6.2). Neh­me man als Staudau­er einen gängigen Durchschnittswert von etwa einer halben Stun­de an, so ergebe sich gemäss der bereits erörterten Stau­dynamik ein Wert für die Staulänge (L) von ½ h * 7.5 km/h = 3.75 km. Hier gilt, was bereits zur Staudynamik ausgeführt wurde, nämlich dass Infras nicht von Stau­ereignissen, sondern von Verlustzeiten ausgegangen ist. Es zeigt sich aber, dass das Vorgehen von Infras, die Staulänge mit der Abschnitts­länge gleichzusetzen, wenig plausibel erscheint. Ob dieses Vor­ge­hen zu einer weiteren ungerechtfertigten Überhöhung der gesamten Stau­zeitkosten führte, kann jedoch ebenfalls offen bleiben, weil selbst bei Ver­wendung der von Infras selbst und unter Gleichstellung von Abschnitts­länge und Staulänge ermittelten Stauzeiten bzw. Verlustzeiten die vom SV dem NSV verursachten Stauzeitkosten unter dem massgeblichen Be­trag liegen, der erreicht sein müsste, damit die Kostendeckungsvorgabe erfüllt wäre.
9.5.
9.5.1. Schliesslich hat das Bundesgericht im Urteil 2C_751/2010 vom 17. De­zem­ber 2011 (E. 3.6.3) Kritik am von Ecoplan/Infras verwendeten Stau­zeit-Mengen­ge­rüst (Fahrzeugstaustunden pro Jahr und Kostenansätze) geübt, in dem es Zweifel an der Richtigkeit der bei der Ermittlung der Grundlagen verwendeten Parameter und demzufolge auch an der Schlüssigkeit der daraus berechneten Stauzeitkosten äusserte. Während der Kostenansatz von Fr. 116.- pro Stunde für den SV nicht umstritten ist, macht Infras einen Kostensatz von Fr. 32.50 pro Stunde für den NSV gel­tend (Infras 2012, S. 40). An einer anderen Stelle ihrer Studie (Infras 2012, S. 60) wird dann allerdings ein Kostensatz von Fr. 36.90 erwähnt. Zur Herleitung dieses höheren Kostensatzes hat Infras offensichtlich die vom NSV auf den Autobahnen erlittenen Stau­zeitkosten von Fr. 404 Mio. auf den neuen, höheren Stundensatz umgelegt (Studie Infras 2012, S. 60). Infras betrachtet die auf den Autobahnen gesamthaft entstandenen Stauzeitkosten von Fr. 404 Mio. demnach «für gegeben» und gelangt vom «Ausgangsmengengerüst» von 12.43 Mio. beim NSV unter Verwendung des höheren Kostensatzes plötzlich auf 11.1 Mio. (statt 12.43 Mio.) Fahr­zeugstunden.
9.5.2. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet dieses Vorgehen selbst im Wissen darum, dass eine sche­matische und approximative Vorgehenswie­se unvermeidlich ist, dem Bundesrat bei der Festlegung der Tarife ein weiter Ermessensspiel­raum zukommt und das Bundesverwaltungsgericht sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen darf, für unhaltbar. Das Vorgehen von Infras, von den erlittenen Stau­zeiten unter Beizug eines Kostensatzes von Fr. 32.50 auf die erlittenen Stauzeitkosten des NSV zu schliessen, um alsdann von diesen unter Ver­wendung eines anderen, höheren Kostenansatzes eine (nun tiefere) An­zahl Stauzeitstunden zu berechnen, ist willkürlich. Es wird jedoch aus der Studie Infras 2012 ohnehin nicht klar, wofür ein höherer Kostensatz re­levant sein soll, nachdem Infras in der restlichen Studie mit einem solchen von Fr. 32.50 pro Stunde für den NSV gerechnet hat.
9.5.3. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet einen Kostensatz von maxi­mal Fr. 32.50 pro Stunde für den NSV und für das Jahr 2009 als nachge­wiesen, so wie dies Infras in der gleichen Studie wie erwähnt selbst fest­hielt (Infras 2012, S. 40). Die Frage nach dem richtigen Kostenansatz für den NSV im Jahr 2009 kann hier jedoch offen bleiben, denn selbst unter Beizug eines Wertes von Fr. 36.90 pro NSV-Stunde wäre die Kostendeckungsvorgabe nicht erfüllt.
10.
10.1. Gesamthaft ergibt sich, dass nach durchgeführter Abklärung und Neu­beurteilung der Stauzeitkosten, wozu das Bundesgericht das Bundes­ver­waltungsgericht angewiesen hatte, diese nicht so hoch ausfallen, als dass eine LSVA-Tariferhöhung bzw. Abklassierung gerechtfertigt gewe­sen wäre. Die vom Bundesrat auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzten Tarife bzw. die per 1. Januar 2009 vorgesehene Ab­klassierung verletzen demnach das Kostendeckungsprinzip von Art. 7 SVAG. Die vorfrageweise Fest­stellung einer Bundesrechtswidrigkeit führt indes nicht zur Auf­he­bung, sondern zur Nichtanwendung der entsprechen­den Bestimmung und zur Aufhebung der darauf gestützten Verfügung betreffend die Periode Ja­nuar 2009. Der angefochtene Einspracheent­scheid der OZD vom 16. Ju­li 2009 ist damit aufzuheben und die Sache ist zur Festsetzung der von der Beschwerdeführerin (für die Abgabeperiode Januar 2009) geschul­deten Abgabe gemäss Art. 14 SVAV in der Fassung per 1. Januar 2005 (AS 2004 4525) an die Vorinstanz zurückzu­wei­sen.
10.2. Der materiell vollständig obsiegenden Beschwerdeführerin und der OZD sind keine Ver­fahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 des Bundesgeset­zes vom 20. De­zem­ber 1968 über das Verwaltungsverfahren [Verwaltungs­verfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021]). Die Kosten des Verfahrens wer­den auf Fr. 25'000.- angesetzt und auf die Gerichtskasse genommen. Der von der Beschwerdeführerin im Ver­fah­ren A 5014/2009 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 4'000.- ist ihr nach Rechts­kraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
10.3. Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat keine Kostennote ein­gereicht. In Anwendung von Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie Art. 7 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) sowie unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sie zwei Ver­fahren vor dem Bundesverwaltungsgericht führen musste, ihr Vertreter aber in den jeweiligen Parallelverfahren A 5021/2009 bzw. A 276/2012 die praktisch gleichen Eingaben machte, wird die Parteientschädigung der Beschwerdeführerin auf Fr. 25'000.- (MWST inbegriffen) festgesetzt.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Einspracheentscheid der OZD vom 16. Juli 2009 wird aufgehoben und die Sache wird zur Festsetzung der von der Beschwerdeführerin für die Periode Januar 2009 geschuldeten Abgabe im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der von der Beschwerdefüh­rerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4'000.- wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschä­digung von Fr. 25'000.- zu bezahlen.
4. Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter:
Der Gerichtsschreiber:
Daniel Riedo
Urban Broger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange­legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu ent­halten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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