bvger · F-6954/2023 · 2023-11-17 · de

Polizeiliche Massnahmen zur Bek&auml;mpfung von Terrorismus | Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus; Verfügung des SEM vom 17. November 2023. Entscheid aufgehoben durch BGer.

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
Entscheid aufgehoben durch BGer mit 
Urteil vom 14.10.2024 (1C_347/2024) 
 
Abteilung VI 
F-6954/2023 
 
 
U r t e i l v o m 1 7 . A p r i l 2 0 2 4 
Besetzung 
Richter Sebastian Kempe (Vorsitz), 
Richter Gregor Chatton, 
Richterin Susanne Genner, 
Richter Basil Cupa, 
Richterin Regula Schenker Senn, 
Gerichtsschreiberin Aisha Luisoni. 
Parteien 
A._______, 
vertreten durch Remo Gilomen, Rechtsanwalt, 
Gilomen & Brigger Rechtsanwälte, 
Beschwerdeführer, 
 
gegen 
Bundesamt für Polizei (fedpol), 
Vorinstanz. 
 
Gegenstand 
Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus; 
Verfügung des fedpol vom 17. November 2023. 
 
 
 


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Sachverhalt: 
A. 
Der Beschwerdeführer, ein (…) geborener (…) Staatsangehöriger, ge-
langte im Januar 2012 in die Schweiz und ersuchte um Asyl. Mit Entscheid 
vom 10. April 2013 stellte das damalige Bundesamt für Migration (BFM, 
heute: SEM) seine Flüchtlingseigenschaft fest und gewährte ihm Asyl. 
B. 
Vom Zeitpunkt seiner Festnahme am 21. März 2014 bis zu seiner beding-
ten Entlassung am 24. März 2017 befand er sich in Untersuchungs- bezie-
hungsweise Sicherheitshaft. Seit der Haftentlassung hält er sich im Kanton 
(…) auf. 
C. 
Am 14. Dezember 2015 aberkannte das SEM die Flüchtlingseigenschaft 
des Beschwerdeführers und widerrief das Asyl, da er die Behörden über 
seine Asylgründe getäuscht hatte. Eine dagegen erhobene Beschwerde 
wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil E-297/2016 vom 21. Februar 
2017 ab. 
D. 
Am 6. April 2017 verfügte das Bundesamt für Polizei (fedpol) die Auswei-
sung des Beschwerdeführers und ein unbefristetes Einreiseverbot. Der 
Vollzug der Ausweisung wurde infolge Unzulässigkeit aufgeschoben und 
die Sache dem SEM zur Prüfung der vorläufigen Aufnahme überwiesen. 
Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. 
E. 
Mit Urteil des Bundesstrafgerichts SK.2017.10 vom 31. Oktober 2017 
wurde der Beschwerdeführer wegen Beteiligung an der kriminellen Orga-
nisation «Islamischer Staat» (IS) sowie Förderung und versuchter Förde-
rung des rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz zu einer Freiheitsstrafe 
von drei Jahren und acht Monaten verurteilt (welche er zu diesem Zeitpunkt 
bereits verbüsst hatte; vgl. vorne Bst. B). Eine dagegen gerichtete Be-
schwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 6B_1385/2017 vom 3. August 
2018 ab, soweit es darauf eintrat. 
F. 
Nachdem das SEM die vorläufige Aufnahme des Beschwerdeführers mit 
Verfügung vom 9. September 2019 abgelehnt hatte, hiess das Bundesver-
waltungsgericht die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil F-5260/2019 


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vom 3. März 2021 gut und wies das SEM an, dem Beschwerdeführer die 
vorläufige Aufnahme zu erteilen. Dieser Aufforderung kam das SEM mit 
Verfügung vom 29. März 2021 nach und wies ihn dem Kanton (…) zu. 
G. 
Mit Verfügung vom 7. März 2023 stellte das SEM fest, aufgrund des zwi-
schenzeitlich revidierten Art. 83 Abs. 9 des Bundesgesetzes vom 16. De-
zember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integra-
tion (AIG; SR 142.20) sei die vorläufige Aufnahme des rechtskräftig ausge-
wiesenen Beschwerdeführers erloschen, wogegen aktuell eine Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht hängig ist. 
H. 
Zwischenzeitlich hatte am 11. Januar 2023 die (…) Polizei beim fedpol den 
Erlass polizeilicher Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitä-
ten (nachfolgend: PMT-Massnahmen) gegen den Beschwerdeführer bean-
tragt. 
I. 
Mit Verfügung vom 17. November 2023 hiess das fedpol diesen Antrag teil-
weise gut und verfügte gegen den Beschwerdeführer gestützt auf das Bun-
desgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 
21. März 1997 (BWIS, SR 120) für die Dauer von sechs Monaten die fol-
genden PMT-Massnahmen: eine Gesprächsteilnahmepflicht (Art. 23k 
BWIS), Kontaktverbote hinsichtlich neun Personen (Art. 23l BWIS) sowie 
eine Ausgrenzung (Art. 23m BWIS). 
J. 
Mit Rechtsmitteleingabe vom 14. Dezember 2023 gelangte der Beschwer-
deführer gegen diese Verfügung ans Bundesverwaltungsgericht und bean-
tragte deren Aufhebung, eventualiter deren teilweise Aufhebung (in Bezug 
auf die Kontaktverbote zu drei Personen). Sinngemäss ersuchte er um Ein-
sicht in den ihm durch die Vorinstanz bislang vorenthaltenen Teil der vor-
instanzlichen Verfahrensakten. 
In prozessualer Hinsicht beantragte er die Erteilung der aufschiebenden 
Wirkung und ersuchte um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. 
K. 
Mit Zwischenverfügung vom 22. Dezember 2023 wies das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab und 


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hiess das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung des 
rubrizierten Rechtsanwalts als amtlicher Rechtsbeistand gut. 
L. 
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 18. Januar 2023 auf 
Abweisung der Beschwerde. 
M. 
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die zunächst nicht in den Akten 
befindlichen und von der Vorinstanz als verwaltungsintern klassifizierten 
Aktenstücke einverlangt und erhalten hatte, hiess es mit Zwischenverfü-
gung vom 31. Januar 2024 das sinngemässe Gesuch um Akteneinsicht 
teilweise gut, brachte ihm einen Teil der vorinstanzlich als verwaltungsin-
tern qualifizierten Aktenstücke in zusammengefasster Form zur Kenntnis 
und gewährte ihm die Möglichkeit, dazu Stellung zu nehmen. Gleichzeitig 
forderte das Gericht die Vorinstanz auf, fortlaufend über allfällige Sachver-
haltsveränderungen zu informieren und das Gericht mit den entsprechen-
den Unterlagen zu bedienen. 
N. 
Mit Replik vom 14. Februar 2024 nahm der Beschwerdeführer Stellung zu 
den neu eingesehenen Aktenstücken bzw. Zusammenfassungen und hielt 
ansonsten an seinen Begehren fest. 
O. 
Die Vorinstanz reichte am 6. Februar 2024, 16. Februar 2024, 4. März 
2024, 11. März 2024 und 18. März 2024 weitere Unterlagen, insbesondere 
betreffend die mit dem Beschwerdeführer laufenden Gespräche im Sinne 
von Art. 23k BWIS, zu den Akten. Die Eingaben wurden dem Beschwerde-
führer jeweils zur Kenntnisnahme zugestellt, soweit mit Blick auf die Integ-
rität und Effektivität der laufenden Massnahmen kein überwiegendes Inte-
resse an ihrer Geheimhaltung besteht. 
 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. 
1.1 Verfügungen des fedpol betreffend Massnahmen nach Art. 23e ff. 
BWIS unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht 
(Art. 24g Abs. 1 BWIS). 


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1.2 Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das 
BWIS und das VGG nichts anderes bestimmen (Art. 24g Abs. 2 BWIS 
i.V.m. Art. 37 VGG). 
1.3 Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 
VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzu-
treten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG). 
1.4 Das vorliegende Urteil ergeht in Fünferbesetzung gemäss Art. 21 
Abs. 2 VGG. 
2. 
Mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht können die Verletzung 
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts und – sofern wie vorliegend keine kantonale Behörde 
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden 
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht 
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG nicht an die Be-
gründung der Begehren gebunden und kann die Beschwerde auch aus an-
deren als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. 
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheids (vgl. BVGE 2020 VII/4 E. 2.2 m.H.). 
3. 
Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerde zunächst, bei den PMT-
Bestimmungen im BWIS handle es sich um verfassungswidrige – weil in 
Verletzung der verfassungsmässigen Kompetenzordnung erlassene – Ge-
setzesbestimmungen. In formeller Hinsicht macht er verschiedene Verlet-
zungen seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Weiter bringt er 
vor, er erfülle die Tatbestandsmerkmale des «terroristischen Gefährders» 
gemäss Art. 23e Abs. 1 BWIS nicht. Sodann seien die in Art. 23f Abs. 1 
BWIS genannten Subsidiaritätsvoraussetzungen nicht erfüllt und schliess-
lich die angeordneten Massnahmen unverhältnismässig. 
4. 
4.1 Konkret rügt der Beschwerdeführer, dass es für den Erlass der ins 
BWIS integrierten PMT-Bestimmungen keine ausreichende Verfassungs-
kompetenz des Bundes gebe. Dem Bund stünden laut Art. 3 i.V.m. Art. 42 
Abs. 1 BV nur die ihm ausdrücklich als konkrete Einzelermächtigungen zu-
gewiesenen Kompetenzen zu. Art. 42 BV zähle die Kompetenzen des 


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Bundes abschliessend auf und Art. 3 BV halte die subsidiäre Generalkom-
petenz der Kantone fest. In der Lehre sei allgemein anerkannt, dass Art. 57 
BV keine Bundeskompetenz begründe und es den Kantonen obliege, si-
cherheitspolizeiliche Bestimmungen zu erlassen. Die in der bundesrätli-
chen Botschaft zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Be-
kämpfung von Terrorismus vom 22. Mai 2019 angeführten Argumente einer 
«polizeirechtliche Lücke» und «inhärenten Verfassungskompetenz» ver-
möchten keine Bundeszuständigkeit zu begründen und auch Art. 173 
Abs. 2 BV sowie Art. 123 Abs. 1 BV seien als Verfassungsgrundlage unge-
eignet. Selbst bei Annahme einer Bundeskompetenz im Bereich der Terro-
rismusbekämpfung als Teil des Staatsschutzes, würde sich solch eine 
Kompetenz angesichts Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 des Nachrichtendienstge-
setzes vom 25. September 2015 (NDG, SR 101) auf die Informationsbe-
schaffung beschränken, worunter sicherheitspolizeiliche Realakte eben 
gerade nicht fielen. Die Regelung präventiver Mittel zur Verhinderung von 
Straftaten falle in die Kompetenzhoheit der Kantone und die Vorinstanz 
hätte mangels verfassungsrechtlicher Grundlage keine Massnahmen ge-
stützt auf das BWIS anordnen dürfen. 
4.2 Die Vorinstanz hält dem im Wesentlichen entgegen, dass sich das 
BWIS auf Art. 54 Abs. 1, Art. 57 Abs. 2, Art. 123 Abs. 1 und Art. 173 Abs. 2 
BV stütze. Die Verfassung räume der Bundesversammlung und dem Bun-
desrat einen Rahmen zur Rechtsetzung ein, in welchen die Justiz grund-
sätzlich nicht einzugreifen habe. Auf Bundesebene werde durch das Bun-
desamt für Justiz eine präventive Normenkontrolle vorgenommen und an-
lässlich des verwaltungsinternen Konsultationsverfahrens würden sämtli-
che Entwürfe – mithin auch die PMT-Gesetzgebung – auf ihre Übereinstim-
mung mit dem Verfassungsrecht hin überprüft. Bundesgesetze seien mas-
sgebend, auch wenn sie verfassungswidrig seien. Gemäss der Botschaft 
über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBI 1997 I 
428) würden Art. 189 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 190 BV die Gewaltenteilung 
wahren und sicherstellen, dass sich die Judikative nicht über die Legisla-
tive erhebe. 
4.3 Nach Art. 190 BV sind Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundes-
verwaltungsgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden mass-
gebend. Damit kann Bundesgesetzen weder im Rahmen der abstrakten 
noch der konkreten Normenkontrolle die Anwendung versagt werden. Zwar 
handelt es sich dabei um ein Anwendungsgebot und kein Prüfungsverbot 
(BGE 136 I 49 E. 3.1; 131 II 710 E. 5.4; 129 II 249 E. 5.4 m.H.) und es kann 
sich 
rechtfertigen, 
vorfrageweise 
die 
Verfassungswidrigkeit 
eines 


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Bundesgesetzes zu prüfen. Wird eine solche festgestellt, muss das Gesetz 
aber gleichwohl angewandt werden und das Gericht kann lediglich den Ge-
setzgeber einladen, die fragliche Bestimmung zu ändern (BGE 144 I 126 
E. 3). Das Anwendungsgebot gilt auch bei kompetenzwidrig erlassenen 
Bundesgesetzen (Urteil des BVGer A-7025/2016 vom 5. Juli 2017 
E. 1.2.4). Freilich besteht vor diesem Hintergrund nicht in jedem Fall die 
Veranlassung, die bundesgesetzliche Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit 
höherrangigem Recht hin zu prüfen (vgl. Urteil des BGer 2C_61/2008 vom 
28. Juli 2008 E. 1.3.2). Vielmehr hängt es von den Umständen des Einzel-
falles ab, ob sich dies rechtfertigt. Entscheidend ist, ob ein genügendes 
allgemeines Interesse an der Feststellung einer allfälligen Verfassungswid-
rigkeit und der Einladung an den Gesetzgeber besteht, die umstrittene Re-
gelung anzupassen (BGE 148 II 392 E. 4.2.1; 140 I 353 E. 4.1). Der Ein-
zelne hat keinen Anspruch darauf, dass das Gericht von dieser Befugnis 
Gebrauch macht (BGE 148 II 392 E. 4.2.1; 146 V 378 E. 4.4; 140 I 353 
E. 4.1; Urteil des BVGer B-439/2020 vom 30. November 2021 E. 6.1.1). 
4.4 In der Botschaft des Bundesrats zum Bundesgesetz über polizeiliche 
Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus vom 22. Mai 2019 
(BBI 2019 4751 ff.) wurde festgehalten, angesichts der Bedrohungen der 
inneren oder äusseren Sicherheit sei ein Tätigwerden des Bundes ange-
zeigt. Der Bund nehme unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips eine ko-
ordinative und unterstützende Rolle ein. Abgesehen vom Antragsrecht des 
Nachrichtendiensts des Bundes (NDB) seien es die Kantone, welche dem 
Bund den Erlass präventiv-polizeilicher Massnahmen beantragen würden 
und die Kompetenz zur Führung einzelner Fälle (Case-Management) 
bleibe den zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden vorbehal-
ten (BBI 2019 4767). Schliesslich kämen die Massnahmen nur subsidiär 
zu kantonalen Massnahmen und unter möglichst weitgehender Berück-
sichtigung und Schonung kantonaler Aufgaben- und Zuständigkeitsberei-
che zur Anwendung (BBl 2019 4766). 
4.5 In der Schlussabstimmung der Bundesversammlung vom 25. Septem-
ber 2020 verabschiedete die Bundesversammlung das Bundesgesetz über 
die polizeilichen Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (BBI 2020 
7741), welches als Mantelgesetz das BWIS dahingehend änderte, dass 
gegen Personen Meldeauflagen, Kontaktverbote und Hausarrest verhängt 
werden können. Gegen das PMT-Gesetz wurde das Referendum ergriffen 
(Referendum gegen das Bundesgesetz vom 25. September 2020 über po-
lizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus [BBI 2021 461]). 
Die Frage, ob für den Erlass eines entsprechenden Bundesgesetzes eine 


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verfassungsrechtliche Grundlage bestehe, bildete bereits Gegenstand der 
Vernehmlassung (Stellungnahme 
der 
Nichtregierungsorganisationen 
[NGO]-Plattform Menschenrechte Schweiz vom 3. Oktober 2019; Ver-
nehmlassungsantwort des Schweizerischen Gewerbeverbands [sgv] vom 
23. März 2018, Vernehmlassung der Schweizerischen Sektion der Interna-
tionalen Juristenkommission vom 26. März 2018) sowie des darauffolgen-
den Abstimmungskampfs (Abstimmungsbüchlein zur Volksabstimmung 
vom 13. Juni 2021, S. 12 ff.; Website der Referendumskomitees 
[https://willkuerparagraph.ch/]; MARKUS MOHLER, Dem PMT-Gesetz fehlt 
die Verfassungsgrundlage, sui generis 2021, S. 61 ff. [nachfolgend: MOH-
LER, PMT-Gesetz]; PATRICE MARTIN ZUMSTEG, Das geplante Bundesgesetz 
über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus [PMT] — 
Verfassungsgrundlage und Verfahrensrecht, sui generis 2021, S. 125 ff.; 
vgl. zum Ganzen: Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terroris-
mus: Chronologie - humanrights.ch, beide zuletzt besucht am 13. März 
2024). In der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 wurde das Gesetz mit 
einer Mehrheit von 56.58% angenommen (Bundesratsbeschluss über das 
Ergebnis der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 [BBI 2021 2135]). Auf 
dagegen erhobene Stimmrechtsbeschwerden trat das Bundesgericht nicht 
ein (Urteil des BGer 1C_308/2021, 1C_339/2021, 1C_352/2021, 
1C_359/2021, 1C_360/2021, 1C_369/2021, 1C_419/2021 vom 24. August 
2021). 
4.6 Nach dem Gesagten ist zur Rüge der unzureichenden Verfassungs-
grundlage Folgendes festzuhalten: Selbst wenn das Bundesverwaltungs-
gericht feststellen würde, dass es für den Erlass der PMT-Bestimmungen 
im BWIS an einer Kompetenzgrundlage in der Verfassung fehlt, müsste 
das Gericht diese aufgrund der Massgeblichkeit von Bundesgesetzen ge-
mäss Art. 190 BV anwenden (vorne E. 4.3). Eine allfällige Feststellung der 
Verfassungswidrigkeit bliebe somit ohne unmittelbare Rechtswirkung. Die 
Frage gleichwohl zu prüfen, stünde dem Gericht offen, bedürfte indes ein-
gehender staatsrechtlicher Betrachtungen und erscheint daher unter den 
gegebenen Umständen nicht geboten. Dies ergibt sich aus dem vordringli-
chen privaten wie auch öffentlichen, namentlich rechtsstaatlichen, Inte-
resse an einem effektiven Rechtsschutz gegenüber den vorliegend ange-
fochtenen präventiv-polizeilichen Massnahmen, deren Befristung auf 
sechs Monate eine möglichst rasche und entsprechend zielgerichtete Be-
schwerdebeurteilung gebietet. Das Bundesverwaltungsgericht enthält sich 
deshalb einer Prüfung der gerügten kompetenzbedingten Verfassungswid-
rigkeit der PMT-Gesetzgebung. 


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Anzumerken bleibt, dass es den gegebenenfalls in ihrer verfassungsrecht-
lichen Regelungskompetenz beschnittenen Kantonen freisteht, beim Bun-
desgericht gemäss Art. 189 Abs. 3 BV und Art. 120 Abs. 1 Bst. a BGG eine 
Feststellungsklage im Rahmen eines Kompetenzkonflikts einzureichen, 
wobei auch eine entsprechende Feststellung durch das Bundesgericht auf-
grund von Art. 190 BV keine unmittelbare Rechtswirkung hätte (MOHLER, 
PMT-Gesetz, S. 69). 
5. 
5.1 Wie dargelegt, werden in der Beschwerde sodann formelle Rügen er-
hoben, welche in einem nächsten Schritt vorab zu beurteilen sind. Es gilt 
zu prüfen, ob die Vorinstanz – wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht 
– seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat. 
5.2 Der Beschwerdeführer führt aus, die Vorinstanz sei in ihrer Verfügung 
vom 17. November 2023 nicht auf seine Rügen und Argumente – insbe-
sondere zur fehlenden Verfassungsgrundlage des BWIS und zu den Teil-
voraussetzungen von Art. 23e ff. BWIS – eingegangen. Ebenso wenig 
habe sie die eingereichten Unterlagen zu seinem kooperativen Verhalten 
gegenüber den Behörden berücksichtigt. Indem die Vorinstanz seine Vor-
bringen nicht hinreichend geprüft, gewürdigt oder sonst angemessen in 
ihre Entscheidfindung einbezogen habe, habe sie seinen Anspruch auf 
rechtliches Gehör verletzt, was aufgrund der formellen Natur dieses An-
spruchs und der besonders schwerwiegenden Verletzung zur Aufhebung 
der angefochtenen Verfügung führen müsse. Zudem sei ihm die Einsicht-
nahme in potentiell entscheidrelevante Unterlagen in willkürlicher Weise 
verweigert worden. Infolgedessen sei es ihm nicht möglich gewesen, sei-
nen Anspruch auf rechtliches Gehör wirksam auszuüben und zu den gegen 
ihn erhobenen Vorwürfen Stellung zu nehmen. Der Beschwerdeführer 
macht damit einerseits eine Verletzung der behördlichen Prüfungs- und Be-
gründungspflicht (Art. 32 Abs. 1 resp. Art. 35 Abs. 1 VwVG) geltend. Ande-
rerseits rügt er eine Verletzung seines Rechts auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. 
VwVG) sowie, daraus folgend, seines Äusserungsrechts (Art. 30 Abs. 1 
VwVG). 
5.3 In Bezug auf Letzteres ist festzustellen, dass das Bundesverwaltungs-
gericht mit einlässlich begründeter Zwischenverfügung vom 31. Januar 
2024 (Akten im Beschwerdeverfahren [BVGer-act.] 16) feststellte, dass be-
züglich der durch die Vorinstanz vorgenommenen Schwärzungen in den 
Akten betreffend hängige und abgeschlossene Straf- und Verwaltungsver-
fahren von Drittpersonen gewichtige private Interessen der Betroffenen am 


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Seite 10 
Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte und das öffentliche Interesse am Schutz 
der Integrität von noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchungen 
betreffend schwerwiegende Delikte das ebenfalls erhebliche private Inte-
resse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten Einsicht überwie-
gen. Da ihm im vorinstanzlichen Verfahren der Inhalt unter Wahrung dieser 
Geheimhaltungsinteressen unter anderem durch Zusammenfassungen zur 
Kenntnis gebracht worden ist, liegt diesbezüglich keine Verletzung des 
Rechts auf Akteneinsicht vor. Gleichzeitig stellte das Bundesverwaltungs-
gericht fest, dass in Bezug auf die Verweigerung der Einsicht in die von der 
Vorinstanz als verwaltungsintern klassifizierten Akten (Beilagen des 
Schreibens des Sozialamts vom 10. August 2023 [fedpol-act. 4082 ff.]) teil-
weise das Akteneinsichtsrecht verletzt wurde, indem die Vorinstanz ge-
wisse Aktenstücke unzutreffend als verwaltungsintern klassifizierte und da-
rauf zum Nachteil des Beschwerdeführers abstellte, ohne dass er diese 
hätte einsehen und dazu Stellung nehmen können. Aufgrund von überwie-
genden Geheimhaltungsinteressen brachte das Bundesverwaltungsge-
richt dem Beschwerdeführer den Inhalt dieser Aktenstücke in zusammen-
gefasster Form zur Kenntnis und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme 
und Bezeichnung von Gegenbeweismitteln. Durch die nachgeholte Ge-
währung des rechtlichen Gehörs, aufgrund der vollen Kognition des Bun-
desverwaltungsgerichts im vorliegenden Verfahren (Art. 49 VwVG) sowie 
der gesamthaft betrachtet nicht besonders schwerwiegenden Verletzung 
der Parteirechte und schliesslich auch aus Gründen der Verfahrensökono-
mie beziehungsweise -beschleunigung betrachtete und betrachtet das Ge-
richt die erfolgte Gehörsverletzung damit als geheilt. Zur näheren Begrün-
dung wird auf die Zwischenverfügung vom 31. Januar 2024 verwiesen. So-
mit erübrigen sich weitere Ausführungen zum Akteneinsichtsrecht und es 
ist auf die gerügte Gehörsverletzung in Bezug auf die Prüfungs- und Be-
gründungspflicht einzugehen. 
5.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt von der Behörde, dass sie 
die Vorbringen des Betroffenen tatsächlich hört, ernsthaft prüft und in ihrer 
Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (Art. 32 Abs. 1 VwVG). Die 
Begründung (Art. 35 Abs. 1 VwVG) muss so abgefasst sein, dass die be-
troffene Person den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten 
kann. Sie muss wenigstens kurz die Überlegungen darstellen, von denen 
sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. 
Nicht erforderlich ist, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunk-
ten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrück-
lich widerlegt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 137 II 266 E. 3.2; 136 I 184 E. 2.2.1). 
Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren 


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zweimal das rechtliche Gehör gewährt (fedpol-act. 3950 ff. und 4097 ff.). 
Er konnte am Beweisverfahren mitwirken und erhielt einen auf 50 Seiten 
begründeten Entscheid. In der angefochtenen Verfügung werden in Bst. Q 
sämtliche Einwände seinerseits aufgelistet und auch seine vorgebrachte 
Kooperation mit den Behörden wird berücksichtigt (Ziffern 50-51). Dass der 
Beschwerdeführer die vorinstanzliche Würdigung seines Verhaltens nicht 
teilt, beschlägt nicht die Frage der formellen Richtigkeit der angefochtenen 
Verfügung, sondern deren materielle Beurteilung. Die entscheidwesentli-
chen Faktoren und diesbezüglichen Vorbringen wurden durch die Vo-
rinstanz festgestellt und gewürdigt, sodass der Beschwerdeführer den Ent-
scheid sachgerecht anfechten konnte. Folglich liegt keine Verletzung der 
Prüfungs- oder der Begründungspflicht vor. Infolge Heilung der festgestell-
ten Verletzung des Akteneinsichtsrechts und mangels anderweitiger Ge-
hörsverletzungen fällt eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung aus 
formellen Gründen ausser Betracht, weshalb nachfolgend auf die materiel-
len Rügen einzugehen ist. 
6. 
6.1 Gemäss Art. 23f Abs. 1 i.V.m. Art. 23i und 23j BWIS verfügt das fedpol 
auf Antrag der zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörde nach 
Anhörung des NDB beziehungsweise auf Antrag des NDB nach Anhörung 
des betroffenen Kantons gegenüber einem terroristischen Gefährder Mas-
snahmen nach Art. 23k-23q BWIS, wenn der von ihm ausgehenden Ge-
fährdung mit sozialen, integrativen oder therapeutischen Massnahmen so-
wie Massnahmen des Kinder- und Erwachsenenschutzes voraussichtlich 
nicht wirksam begegnet werden kann, Massnahmen der allgemeinen Ge-
fahrenabwehr durch die Kantone nicht ausreichend sind und keine Ersatz-
massnahme oder freiheitsentziehende Zwangsmassnahme nach der Straf-
prozessordnung angeordnet wurde, die dieselbe Wirkung hat wie eine 
Massnahme nach den Art. 23k-23q BWIS. 
6.2 
6.2.1 Im Einzelnen kann das fedpol gemäss Art. 23k-q BWIS gegenüber 
einer terroristischen Gefährderin oder einem terroristischen Gefährder an-
ordnen, sich regelmässig bei einer von der antragstellenden Behörde be-
zeichneten kantonalen oder kommunalen Stelle persönlich zu melden und 
Gespräche mit einer oder mehreren Fachpersonen zu führen (Melde- und 
Gesprächsteilnahmepflicht, Art. 23k BWIS); ihr oder ihm verbieten, mit be-
stimmten Personen oder Personengruppen direkt oder über Drittpersonen 
Kontakt zu haben (Kontaktverbot, Art. 23l BWIS); ihr oder ihm verbieten, 
ein zugewiesenes Gebiet zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet oder 


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eine bestimmte Liegenschaft zu betreten (Ein- und Ausgrenzung, Art. 23m 
BWIS); ihr oder ihm verbieten, aus der Schweiz auszureisen (Ausreisever-
bot, Art. 23n BWIS); ihr oder ihm verbieten, eine bestimmte, von der an-
tragstellenden Behörde bezeichnete Liegenschaft oder Einrichtung zu ver-
lassen (Eingrenzung auf eine Liegenschaft, Art. 23o BWIS); zum Vollzug 
der Massnahmen nach den Art. 23k ff. BWIS eine elektronische Überwa-
chung oder Lokalisierung über Mobilfunk anordnen (elektronische Überwa-
chung und Mobilfunklokalisierung, Art. 23q BWIS). 
6.2.2 Die Dauer einer Massnahme ist – mit Ausnahme der vorliegend nicht 
verfahrensgegenständlichen Eingrenzung auf eine Liegenschaft – auf 
sechs Monate begrenzt (Art. 23g Abs. 1 und Art. 23o Abs. 5 BWIS). Sie 
kann aufgrund desselben Gefährdungstatbestands einmalig um maximal 
sechs Monate verlängert (vgl. Art. 23g Abs. 1 und 2 BWIS) und bei Vorlie-
gen wichtiger Gründe sistiert werden (Art. 23j Abs. 3 BWIS). Die Massnah-
men sowie eine allfällige Widerhandlung dagegen werden im automatisier-
ten Polizeifahndungssystem (RIPOL) ausgeschrieben (Art. 23j Abs. 2 
BWIS). 
6.3 
6.3.1 Als terroristischer Gefährder gilt eine Person gemäss der Legaldefi-
nition in Art. 23e Abs. 1 BWIS dann, wenn aufgrund konkreter und aktueller 
Anhaltspunkte davon ausgegangen werden muss, dass sie oder er eine 
terroristische Aktivität ausüben wird. 
6.3.2 Als terroristische Aktivität gelten Bestrebungen zur Beeinflussung 
oder Veränderung der staatlichen Ordnung, die durch die Begehung oder 
Androhung von schweren Straftaten oder mit der Verbreitung von Furcht 
und Schrecken verwirklicht oder begünstigt werden sollen (Art. 23e Abs. 2 
BWIS). Der Begriff wurde aus Art. 19 Abs. 2 Bst. a NDG ins BWIS über-
nommen. Gemäss der bundesrätlichen Botschaft zum PMT-Gesetz fallen 
darunter namentlich auch bereits Vorkehrungen zur Finanzierung oder lo-
gistischen Unterstützung von terroristischen Organisationen oder zur 
Schleusung beziehungsweise Erleichterung der Ein- oder Durchreise einer 
Terroristin oder eines Terroristen in die beziehungsweise durch die 
Schweiz. Gleiches gilt für Vorkehrungen, sich einem terroristischen Netz-
werk, einer terroristischen Organisation oder Gruppierung anzuschliessen 
oder sich sonst wie mit Terroristinnen und Terroristen im In- und Ausland 
zu vernetzen. Weiter liegt eine terroristische Aktivität auch dann vor, wenn 
eine Person Propagandaaktionen organisiert oder sich für die Anwerbung 
zum oder die Förderung von Terrorismus einsetzt (BBl 2019 4783 ff.). 


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Seite 13 
Die vorstehende Aufzählung korrespondiert mit dem Straftatbestand in 
Art. 74 Abs. 4 NDG, wonach sich strafbar macht, wer sich auf dem Gebiet 
der Schweiz an einer nach Art. 74 Abs. 1 NDG verbotenen Organisation 
oder Gruppierung beteiligt, sie personell oder materiell unterstützt, für sie 
oder ihre Ziele Propaganda organisiert, für sie anwirbt oder ihre Aktivitäten 
auf andere Weise fördert. Hinsichtlich Art. 260ter des Strafgesetzbuches 
vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0), welcher die Beteiligung an und 
die Unterstützung einer kriminellen oder terroristischen Organisation unter 
Strafe stellt, stufte das Bundesgericht bereits das Bereitstellen von Web-
sites zur Unterstützung der Propaganda einer terroristischen Organisation 
oder die Bewirtschaftung von Internetforen im Zusammenhang mit 
Dschihadisten-Netzwerken als strafbare Unterstützungshandlungen ein 
(Urteil des BGer 6B_645/2007 vom 2. Mai 2008 E. 7.3.3.2). Ebenfalls unter 
diesen Straftatbestand fallen das Liefern von Waffen an eine terroristische 
Organisation, das Verwalten von Vermögenswerten oder andere logisti-
sche Hilfeleistungen von Aussenstehenden. Blosse Sympathisanten hin-
gegen erfüllen den genannten Tatbestand nicht (BGE 133 IV 58 E. 5.3.1; 
Urteil des BGer 6B_1104/2016 vom 7. März 2017 E. 1.3.3). Seit dem 1. Juli 
2021 kennt das StGB sodann den Tatbestand der Anwerbung, Ausbildung 
und Reisen im Hinblick auf eine terroristische Straftat (Art. 260sexies StGB). 
Die mit den Massnahmen gemäss Art. 23k ff. BWIS bezweckte Terroris-
musprävention darf freilich nicht als Vorwand dienen, um bestimmte Mei-
nungen, Glaubensrichtungen, Einstellungen oder Überzeugungen zu un-
terdrücken. Mithin dürfen keine PMT-Massnahmen verfügt werden, die sich 
allein gegen die rechtmässige Ausübung einer religiösen, weltanschauli-
chen oder politischen Tätigkeit richten. Glaubens- und Meinungsäusserun-
gen wie auch politische Aktivitäten, mit welchen Veränderungen des Staa-
tes und der Gesellschaft angestossen werden sollen, fallen jedenfalls so-
lange nicht unter den Begriff «terroristische Aktivität», als sie sich innerhalb 
der Schranken der Rechtsordnung bewegen (vgl. BBI 2019 4785). 
6.3.3 Konkrete Anhaltspunkte für eine terroristische Aktivität liegen vor, 
wenn sich entsprechende Befürchtungen durch eigentliches Verhalten der 
betroffenen Person begründen und durch weitere Tatsachen erhärten las-
sen. Konkrete Anhaltspunkte legen den Schluss nahe, dass es in abseh-
barer Zeit zu einer terroristischen Aktivität im oben dargelegten Sinne kom-
men könnte. Es braucht aber (noch) nicht klar zu sein, an welchem Ort, zu 
welcher Zeit oder auf welche Weise diese Aktivität erfolgen wird. Die ver-
fügende Behörde hat gestützt auf das bisherige Verhalten der betroffenen 
Person die Wahrscheinlichkeit einer möglichen künftigen Deliktsbegehung 


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Seite 14 
darzulegen. Eine solche Einschätzung ist erfahrungsgemäss mit prognos-
tischen Unsicherheiten verbunden (vgl. BBl 2019 4784). 
Als aktuell sind entsprechende Anhaltspunkte dann zu qualifizieren, wenn 
sie zum Zeitpunkt der Anordnung einer Massnahme (noch) vorliegen. Zeit-
lich weit zurückliegende Tatsachen, die zum massgebenden Zeitpunkt 
nicht mehr sicherheitsrelevant sind, können für sich genommen nicht mehr 
zur Begründung einer terroristischen Gefährdung im Sinne von Art. 23e 
Abs. 1 BWIS angeführt werden (BBl 2019 4784). 
Die bundesrätliche Botschaft benennt als konkrete und aktuelle Anhalts-
punkte für eine terroristische Aktivität beispielsweise den Rückzug einer 
Person aus ihren gewohnten sozialen Strukturen unter Hinwendung zu ei-
nem Umfeld, in welchem zu terroristischer Gewalt aufgerufen, diese ver-
herrlicht oder gerechtfertigt wird; die Äusserung von Verständnis für terro-
ristische Taten unter Inkaufnahme einer negativen Beeinflussung Dritter; 
Bestrebungen, sich zu terroristischen Zwecken mit anderen zusammenzu-
schliessen oder in Konfliktgebiete zu reisen; und schliesslich auch Verhal-
ten auf Sozialen Medien – namentlich das Erstellen von Profilen sowie das 
«Liken» oder Verlinken vorbestehender Inhalte –, welches zur Stärkung 
terroristischer Organisationen beziehungsweise zur Verbreitung von deren 
Ideologie beiträgt und dadurch Personen zu schweren Straftaten oder zur 
Ausreise zwecks Teilnahme an Kampfhandlungen verleiten kann 
(BBl 2019 4784 f.). 
6.4 Das dargelegte Erfordernis aktueller und konkreter Anhaltspunkte für 
die Ausübung einer terroristischen Aktivität im Sinne von Art. 23e BWIS 
fungiert als notwendige Voraussetzung für sämtliche präventiv-polizeili-
chen Massnahmen gemäss BWIS. Fehlt es an einer aktuellen und konkre-
ten Gefährdung in diesem Sinne, erweisen sich PMT-Massnahmen als un-
begründet und somit unzulässig. Mithin kommt diesfalls keine der Mass-
nahmen nach Art. 23k–23q BWIS in Betracht. Gleichzeitig ist eine aktuelle 
und konkrete Gefährdung im Sinne von Art. 23e und 23f BWIS hinreichend 
für die Begründung jedweder PMT-Massnahme gemäss BWIS – mit Aus-
nahme des Ausreiseverbots, der Eingrenzung auf eine Liegenschaft sowie 
der elektronischen Überwachung und Mobilfunklokalisierung, welche nach 
Art. 23n, 23o respektive 23q jeweils zusätzlichen Voraussetzungen unter-
liegen, jedoch allesamt nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bil-
den. Entsprechend bestimmt sich die Begründetheit des vorliegend gegen 
den Beschwerdeführer verfügten Massnahmenpakets (Gesprächsteilnah-
mepflicht, Kontaktverbote und Ausgrenzung) einheitlich danach, ob 


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Seite 15 
aktuelle und konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass dieser eine ter-
roristische Aktivität ausüben wird. 
6.5 Dem fedpol kommt als zuständige Fachbehörde aufgrund seiner Sach-
nähe bei der konkreten Würdigung der aktuellen und konkreten Gefähr-
dung ein gewisser Ermessensspielraum zu (vgl. auch BBl 2019 4784). Ver-
waltungsbehörden können durch den sachlich engen Zuständigkeitsbe-
reich innerhalb ihres Spezialgebiets laufend neue Informationen sammeln. 
Ihre Fachressourcen sind nur schon deshalb grösser als jene der Gerichte, 
die sich nur im Streitfall mit einer bestimmten Materie beschäftigen (ANJA 
MARTINA BINDER, Expertenwissen und Verfahrensgarantien, Diss. Zürich 
2016, S. 87). Bei sicherheitspolizeilichen Einschätzungen, zu denen die 
verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens – wie vorliegend – 
besser in der Lage ist, auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht eine 
gewisse Zurückhaltung und weicht nicht ohne Not von deren Einschätzung 
ab (vgl. ausführlich dazu BVGE 2019 VII/5 E. 6.4; vgl. ferner BVGE 
2008/18 E. 4; Urteile des BVGer F-349/2016 vom 10. Mai 2019 E. 6.4; 
C-1124/2006 vom 21. August 2009 E. 4.4). Die konkretisierende Definition 
des Massstabs für sicherheitsrelevante Bedenken obliegt den Verwal-
tungsbehörden und nicht dem Bundesverwaltungsgericht. Soweit die Über-
legungen der Vorinstanz sachgerecht erscheinen, ist nicht in deren Ermes-
sen einzugreifen (Urteil des BGer 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2; 
Urteil des BVGer F-3219/2020 vom 24. Januar 2022 E. 9.2). 
7. 
7.1 Die Verfügung vom 17. November 2023 verpflichtet den Beschwerde-
führer gestützt auf Art. 23k Abs. 1 BWIS zur Teilnahme an regelmässigen 
Gesprächen mit einer oder mehreren Fachpersonen. Ausserdem wurde 
dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 23l BWIS verboten, mit neun Per-
sonen persönlich, telefonisch, schriftlich oder auf elektronischem Weg di-
rekt oder indirekt in Kontakt zu treten oder in anderer Weise mit ihnen zu 
verkehren. Schliesslich verbietet ihm die angefochtene Verfügung gestützt 
auf Art. 23m Abs. 1 BWIS, die Parzelle (…) an der (…) in (…) zu betreten 
beziehungsweise sich auf dieser aufzuhalten. 
7.2 Vorab ist festzustellen, dass für die gegen den Beschwerdeführer ver-
fügten präventiv-polizeilichen Massnahmen ein kantonaler Antrag im Sinne 
von Art. 23i BWIS der (…) Polizei vom 11. Januar 2023 (fedpol-act. 2925 
ff.) vorlag und der NDB am 2. Juni und am 18. August 2023 (fed-
pol-act. 3926 ff. und 4095 ff.) nach Massgabe von Art. 23j Abs. 1 BWIS an-
gehört wurde. Die drei Massnahmen wurden in Übereinstimmung mit 


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Seite 16 
Art. 23g Abs. 1 BWIS für jeweils sechs Monate verfügt und im RIPOL aus-
geschrieben (Art. 23j Abs. 2 BWIS). Mit dem fedpol hat die gemäss Art. 23g 
Abs. 1 BWIS gesetzlich zuständige Behörde die Massnahmen verfügt. De-
ren Begründetheit bestimmt sich wie dargelegt nach Massgabe von 
Art. 23e BWIS, wonach es konkreter und aktueller Anhaltspunkte bedarf, 
dass die betreffende Person eine terroristische Aktivität ausüben wird 
(dazu vorne E. 6.4). 
7.3 
7.3.1 Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung zunächst hin-
sichtlich der allgemeinen Gefährdungslage aus, dass der IS eine in der 
Schweiz verbotene Organisation sei, welche terroristische Aktivitäten pro-
pagiere, unterstütze oder in anderer Weise fördere und damit die innere 
oder äussere Sicherheit der Schweiz konkret bedrohe. Die vom IS ausge-
hende Terrorbedrohung für die Schweiz werde vom NDB immer noch als 
erhöht beurteilt. Das wahrscheinlichste Terrorszenario sei gemäss NDB 
derzeit ein Gewaltakt, der von einem dschihadistisch inspirierten Einzeltä-
ter mit einfachstem Modus Operandi verübt werde. Einzelne radikalisierte 
Häftlinge würden sich gemäss Einschätzung des NDB nach ihrer Haftent-
lassung wieder im angestammten Umfeld in der islamistischen Szene be-
wegen und ihre problematische Gesinnung verbreiten. 
7.3.2 Der Beschwerdeführer habe sich in seinem Heimatsstaat (…) als Ju-
gendlicher radikalisiert und sich dort und in (…) an schwerwiegenden ter-
roristischen Handlungen beteiligt. Es bestünden konkrete Anhaltspunkte, 
dass seine (…) Verletzung Folge einer Beteiligung an kämpferischen 
Handlungen sei. Seine mutmassliche Bereitschaft, das Leben für die ge-
waltsamen Ziele des IS aufzuopfern, weise auf eine damals besonders 
stark ausgeprägte fanatische Gesinnung hin. Er habe gegenüber einem 
Dritten die Handlungsanweisung erteilt, eine nicht identifizierte Person für 
ihn zu enthaupten. Seine menschenverachtende Gesinnung sei besonders 
im Austausch mit Gleichgesinnten zum Ausdruck gekommen, indem er mit 
der Teilnahme an terroristischen Angriffen geprahlt und geäussert habe, 
dass «Ungläubige» einzig dafür gut seien, enthauptet zu werden. Er habe 
in der Schweiz Anschlagspläne mit einem Exponenten der oberen Befehls-
struktur des IS für Europa geschmiedet und sich durch das Hinwirken auf 
eine mediale Vernetzung von Gleichgesinnten und die Bestärkung Dritter, 
sich dem bewaffneten Kampf des IS anzuschliessen, aktiv und in mehrfa-
cher Weise für die Verbreitung und Stärkung des IS eingesetzt. Er sei in-
nerhalb der Befehlsstruktur des IS für die Geldbeschaffung tätig gewesen, 
was das finanzielle Potenzial des IS gestärkt habe, und habe an der 


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Seite 17 
Schlepperei von Gleichgesinnten mitgewirkt, die das Ziel verfolgten, IS-
Strukturen in Europa zu etablieren oder weiter zu festigen. Für seine Taten 
habe er weder Einsicht noch Reue gezeigt. 
7.3.3 Der Beschwerdeführer halte sich seit der Eröffnung der Moschee des 
Islamischen Kulturvereins (nachfolgend: IKV) im Jahr 2021 regelmässig 
dort auf, wobei seine Rolle unklar sei. Über den Verein stehe er mit 
xxxxxxxxxxxxxxxxxx in Verbindung, gegen welchen eine Strafuntersu-
chung wegen IS-Propaganda beziehungsweise wegen Delikten im Zusam-
menhang mit Terrorismus eröffnet worden sei. Auch ein verurteilter IS-
Rückkehrer aus Syrien, xxxxxxxxxxxx, gehöre seinem Umfeld an. Der 
Rückkehrer habe in der Schweiz versucht, Interessierte für Aktivitäten zu 
Gunsten des IS zu gewinnen, und habe sich bereits in der Vergangenheit 
negativ durch Gleichgesinnte beeinflussen lassen. Gegen xxxxxxxxxxxxx, 
eine weitere Person aus dem Umfeld des Beschwerdeführers, sei ebenfalls 
eine Strafuntersuchung wegen Delikten im Zusammenhang mit Terroris-
mus beziehungsweise IS-Unterstützung hängig. Dieser sei in sein Heimat-
land ausgereist, mutmasslich um sich einer Strafverfolgung in der Schweiz 
zu entziehen. Über das Internet teile er weiterhin terroristische Propaganda 
und stehe mit Gleichgesinnten in Kontakt. Gemäss Vorinstanz sei wahr-
scheinlich nur ein kleiner Teil des Umfelds des Beschwerdeführers terroris-
tisch motiviert. Der wesentliche Teil würde jedoch entweder eine gewaltaf-
fine, islamistische Ideologie teilen, damit sympathisieren oder die Ideolo-
gieverbreitung in Kauf nehmen. Anhaltspunkt für diese Einschätzung des 
Umfelds sei die Einladung B._______ zu einer Veranstaltung des IKV. 
B._______ sei ein islamistischer Protagonist und bekannt für die internati-
onal agierende Koranverteilaktion «LIES!». Die Aktion sei durch die in 
Deutschland ansässige Vereinigung «Die wahre Religion» (nachfolgend: 
DWR) organisiert worden. Dem deutschen Verfassungsschutz hätten be-
treffend «LIES!» und DWR im Jahr 2015 vermehrt Hinweise auf Personen 
vorgelegen, die zunächst an den Koranverteilaktionen teilnahmen und sich 
danach an den Kämpfen in Syrien beteiligten, weshalb «LIES!» sowie 
DWR im Jahr 2016 durch das Bundesinnenministerium verboten worden 
seien. Die Verteilaktion und die Vereinigung DWR hätten in Verdacht ge-
standen, als ideologische Wegbereiter von Radikalismus und Terrorismus 
zu wirken. Es sei anzunehmen, dass die Koranverteilaktion «LIES!» auch 
in der Schweiz zur Radikalisierung beziehungsweise zur Rekrutierung von 
terroristischen Reisenden gedacht war und dazu beitrug. 
7.3.4 Bezüglich drohender terroristischer Aktivitäten führte die Vorinstanz 
aus, dass die Dynamiken im Umfeld des Beschwerdeführers schwer 


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Seite 18 
fassbar seien. Klar sei, dass sein Umfeld für die gewaltsame islamistische 
Ideologie empfänglich sei, durch welche sich zahlreiche Personen aus Eu-
ropa zu schweren Straftaten hätten verleiten lassen. In der Vergangenheit 
habe der Beschwerdeführer Personen aus seinem Umfeld eine rücksichts-
lose terroristische Gewaltstrategie aufgedrängt. Es bestünden keinerlei An-
haltspunkte, dass er sich von der gewaltsamen Ideologie des IS distanziert 
hätte, weshalb davon ausgegangen werden müsse, dass er auch zukünftig 
zur Radikalisierung von Personen aus seinem Umfeld beitragen und diese 
zu terroristischer Propaganda bestärken beziehungsweise Propagandaak-
tionen organisieren, diese vernetzen oder für den IS anwerben und sich so 
für die Förderung des IS oder verwandter Organisationen einsetzen werde. 
Zwischen den terroristischen Handlungen des Beschwerdeführers in der 
Vergangenheit und dessen fortbestehenden problematischen Beziehun-
gen sowie der bestehenden Nähe zur gewaltsamen Ideologie des IS be-
stehe ein direkter sachlicher Zusammenhang, sodass angesichts seines 
heutigen Verhaltens die früheren Handlungen auch heute als rechtserheb-
lich und aktuell einzustufen seien. Insgesamt könne daher nicht von einer 
blossen radikalen Gesinnung ausgegangen werden und die von ihm aus-
gehende Gefahr dürfe nicht in Kauf genommen werden. Die PMT-Gesetz-
gebung sei mitunter auf Personen zugeschnitten, die im Zusammenhang 
mit terroristischen Straftaten verurteilt wurden und nach der Verbüssung 
ihrer Strafe weiterhin ein Sicherheitsrisiko darstellen, aber aufgrund des 
Rückschiebungsverbots vorübergehend nicht in den Heimat- oder Her-
kunftsstaat ausgeschafft werden können. In derartigen Konstellationen be-
stehe mit Blick auf den Schutz der Bevölkerung und des Staats ein grosses 
öffentliches Interesse an der Anordnung präventiv-polizeilicher Massnah-
men. 
7.4 
7.4.1 Der Beschwerdeführer rügt in Bezug auf Art. 23e Abs. 1 BWIS im We-
sentlichen, dass sich die Vorinstanz auf Vorfälle beziehe, welche bereits 
mehrere Jahre zurücklägen, was keine hinreichende Begründung für die 
Annahme aktueller Anhaltspunkte darstelle. Er habe dafür eine langjährige 
Haftstrafe in der Schweiz verbüsst und sei bedingt entlassen worden. Zu-
dem habe er sich seit der Haftentlassung nichts mehr zuschulden kommen 
lassen und stehe mit zahlreichen Organisationen, Fachstellen und kanto-
nalen Behörden in regelmässigem Austausch, welche ihm allesamt einen 
positiven Verlauf und ein zuvorkommendes sowie kooperatives Verhalten 
attestieren würden. Durch seine Namensänderung habe er eindrücklich 
seinen Willen untermauert, die Integrationsbemühungen über seine religi-
öse Weltanschauung zu stellen. Auch die Kontakte zu möglichen 


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Seite 19 
Sympathisanten des IS und zu Personen, gegen welche Strafverfahren in 
Bezug auf Terrorismusaktivitäten eröffnet worden seien, seien nicht ausrei-
chend. Ebenso wenig seine Teilnahme am «Iman Boost Weekend». Die 
blosse Teilnahme an einem religiösen Anlass sei gemäss Art. 15 Abs. 2 BV 
verfassungsrechtlich gewährleistet. Im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit 
als Sprachlehrer beim IKV habe er im Vorfeld mit dem Sozialamt Rückspra-
che gehalten und um ausdrückliche Genehmigung gebeten. Das Sozialamt 
habe ihn unterstützt. Er habe die Behörden stets transparent über die Tä-
tigkeit als Sprachlehrer informiert und diese ohnehin per Ende 2022 been-
det. Im Situationsbericht der Beratungs- und Anlaufstelle für Extremismus 
und Gewaltfragen Schweiz (nachfolgend: BEGS) vom August 2022 werde 
zudem erwähnt, dass «wenig Anzeichen für heikle oder gar gefährliche 
Entwicklungen hinsichtlich Radikalisierung oder gewalttätigen Extremis-
mus» bestünden. 
7.4.2 Mit seiner Entlassung aus der Haft am 24. März 2017 verfügte das 
Migrationsamt des Kantons (…) zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit 
und 
Ordnung 
eine 
Eingrenzung 
des 
Beschwerdeführers 
(fed-
pol-act. 2825 ff.), welche es ihm verunmöglichte, die Moschee des Islami-
schen Zentrums (…) zu besuchen. Dies aufgrund der dort verkehrenden 
Personen, welche der gewaltaffinen islamistischen Ideologie zugeordnet 
wurden. Die Eingrenzung wurde damit begründet, dass nicht ausgeschlos-
sen werden könne, dass der Beschwerdeführer die freitäglichen Gebets-
gänge dazu missbrauche, sich dort mit Extremisten zu treffen. Mit Urteil 
vom 19. Dezember 2017 bestätigte das kantonale Obergericht die Recht-
mässigkeit der Eingrenzung, wobei es sie bis zum 7. Mai 2018 befristete 
(fedpol-act. 3413 ff.). 
7.4.3 Mit Entscheid vom 6. April 2017 (fedpol-act. 3585) verfügte die Vor-
instanz aufgrund der vom Beschwerdeführer nach wie vor ausgehenden 
konkreten Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit gestützt auf 
Art. 68 AIG seine Ausweisung, wobei sie den Vollzug aufgrund des Non-
Refoulement-Prinzips aufschob. Die Ausweisungsverfügung erwuchs un-
angefochten in Rechtskraft. 
7.4.4 Mit Urteil vom 31. Oktober 2017 (SK.2017.10; fedpol-act. 3453 ff.) 
sprach das Bundesstrafgericht den Beschwerdeführer schuldig wegen Be-
teiligung an der kriminellen Organisation IS, Förderung und versuchter För-
derung des rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz und auferlegte ihm 
eine Freiheitstrafe von drei Jahren und acht Monaten. Dem Urteil lässt sich 
entnehmen, dass seine Beteiligung an der terroristischen Organisation IS 


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Seite 20 
in seiner intensiven aktivistischen, koordinativen und logistischen Tätigkeit, 
insbesondere dem Hinarbeiten auf einen nicht näher definierten Anschlag 
in Europa, zum Ausdruck kam. Nachweislich manifestiert hatten sich seine 
terroristischen Handlungen zusätzlich in der Bestärkung Dritter, sich für 
den IS einzusetzen; in der Geldbeschaffung zu terroristischen Zwecken; in 
der Vermittlerrolle zwischen IS-Einheiten; in der Schlepperei von Gleichge-
sinnten mit gewaltbereitem Hintergrund und mit dem Ziel, den IS und ent-
sprechende Strukturen und Aktivitäten in Europa zu etablieren; sowie 
durch sein Hinwirken auf die mediale Vernetzung Dritter. Gestützt auf die 
Auswertung der Kommunikation des Beschwerdeführers auf Facebook, 
WhatsApp und Skype stellte das Gericht fest, dass sich der Beschwerde-
führer vor seiner Einreise in die Schweiz im (…) und in (…) aktiv an terro-
ristischen Handlungen beteiligt hatte und dass seine (…) Verletzung wahr-
scheinlich auf seine dortigen kämpferischen Handlungen zurückzuführen 
ist. Innerhalb des IS nahm der Beschwerdeführer eine Stellung auf mittlerer 
hierarchischer Ebene ein und manipulierte in negativer Hinsicht zwei wei-
tere (…), welche ihrerseits zu Freiheitsstrafen von je drei Jahren und sechs 
Monaten verurteilt wurden. 
7.4.5 Am 5. September 2021 wurde in (…) die Moschee des IKV eröffnet 
(fedpol-act. 2820) und es bestehen gemäss Massnahmenantrag der (…) 
Polizei vom 11. Januar 2023 Hinweise darauf, dass der Beschwerdeführer 
neben sechs weiteren Personen (C._______, D._______, E._______, 
F._______, G._______ und H._______) eine der treibenden Kräfte hinter 
der Moschee ist (vgl. fedpol-act. 2806; 2925 ff.; 2932). Jedenfalls gab der 
Beschwerdeführer selbst an, zu F._______, G._______ und H._______ 
engen Kontakt zu pflegen, was – nebst seiner dargelegten Vorgeschichte 
und seiner 2022 für den Verein ausgeübten Tätigkeit als Sprachlehrer – die 
Annahme eines Engagements für den IKV stützt. Bei H._______ handelt 
es sich nämlich um den Vereinspräsidenten und bei G._______ um den 
Kassier (fedpol-act. 3327). Die Moschee wird – wie aus dem Amtsbericht 
der (…) Polizei vom 17. März 2023 (nachfolgend: Amtsbericht; fedpol-
act. 2968 ff.) hervorgeht – unter anderem regelmässig von Personen fre-
quentiert, die wegen Delikten im Zusammenhang mit Terrorismus verurteilt 
wurden oder gegen welche seit 2018, 2020 respektive 2021 entspre-
chende Strafverfahren hängig sind (fedpol-act. 2333; 2463; 2467). 
7.4.6 Der IKV organisierte sodann vom 2. bis 3. September 2022 ein «Iman 
Boost Weekend» (fedpol-act. 2828), an welchem der Beschwerdeführer 
als eine von rund 120 Personen teilnahm (fedpol-act. 2980). Als Gastred-
ner wurde der in Deutschland ansässige deutsch-marokkanische 


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Seite 21 
B._______ (alias I._______) eingeladen, welcher im Zusammenhang mit 
der in Deutschland verbotenen Koranverteilaktion «LIES!» als islamisti-
scher Protagonist bekannt ist. Einer der Moscheebetreiber, C._______, zu 
welchem der Beschwerdeführer gemäss Amtsbericht ein vertrautes Ver-
hältnis pflegt, stand in engem Kontakt zu B._______, holte diesen jeweils 
vom Hotel ab und bezahlte das Hotelzimmer. Auch die Moscheebetreiber 
F._______ und E._______ traten öffentlich mit B._______ in Erscheinung 
(fedpol-act. 2978; 2981). «LIES!» sowie DWR wurden in Deutschland im 
Jahr 2016 durch das Bundesinnenministerium verboten, da sich die DWR 
gegen die verfassungsmässige Ordnung sowie gegen den Gedanken der 
Völkerverständigung richte (Organisationsverbot des Bundesministeriums 
des Innern gegen die Vereinigung „Die wahre Religion“ alias „LIES! Stif-
tung“/„Stiftung 
LIES“ 
vom 
15. November 
2016 
[https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichun-
gen/2016/eckpunkte-verbotsverfuegung-dwr_de.pdf?__blob=publication-
File&v=2, abgerufen am 20. Februar 2024]). Der Bundesrat ging in seiner 
Antwort auf die Motion 17.3583 «Verbot der salafistischen Organisation 
"Lies!" und Unterbindung der Verbreitung von dschihadistischem Gedan-
kengut», davon aus, dass ein wesentlicher Anteil von mutmasslichen oder 
erwiesenen Schweizer Dschihad-Reisenden Bezüge zu «LIES!» habe und 
beurteilte als wahrscheinlich, dass – ähnlich wie in Deutschland (vgl. Ver-
fassungsschutzbericht 2015, Bundesamt für Verfassungsschutz, S. 172 ff.) 
– «die Kampagne "Lies!" zur Radikalisierung von Personen bzw. deren 
Rekrutierung für dschihadistisch motivierte Reisen beigetragen hat bzw. 
beiträgt» 
(https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/ge-
schaeft?Affairld=20173583, besucht am 20. Februar 2024). Aus der Orga-
nisation des «Iman Boost Weekends» lässt sich schliessen, dass der IKV 
als Gastgeber und dessen Betreiber diese gewaltsame Ideologie befürwor-
ten und durch die Veranstaltung zu deren Verbreitung beigetragen haben. 
Diese Folgerung wird untermauert durch die Aussage des Vereinspräsi-
denten, wonach die Religion über der Demokratie stehe (fedpol-act. 2832). 
7.4.7 Nach dem Gesagten bewegt sich der Beschwerdeführer mit seiner – 
wenn auch unklar ausgeprägten – Mitwirkung im IKV, der persönlichen 
Nähe zu dessen Betreibern und konkret mit seiner Teilnahme an deren 
Veranstaltung mit notorisch islamistischer Rednerschaft («Iman Boost 
Weekend») weiterhin in einem Umfeld, welches der Ideologie des IS offen 
gegenübersteht und dieser in der Schweiz eine Plattform bietet. Selbst im 
Wissen um die Strafverfahren seiner Glaubensgenossen hat der Be-
schwerdeführer sich nicht von diesem Umfeld distanziert. Die diesbezügli-
chen Ausführungen der Vorinstanz blieben von ihm denn auch unbestritten. 


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Seite 22 
Angesichts seiner eigenen Vorgeschichte – namentlich seiner schwerwie-
genden strafrechtlichen Verurteilung wegen terroristischer Aktivitäten, sei-
ner Ausweisung wegen Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit, 
deren Vollzug bloss infolge völkerrechtlicher Unzulässigkeit aufgeschoben 
wurde, und der gegen ihn verfügten Rayonauflage zur Fernhaltung von ei-
ner (anderen) islamistisch geprägten Moschee (siehe vorne E. 7.4.2) – 
wäre er indes in kaum zu überbietendem Mass veranlasst gewesen, zu den 
entsprechenden Kreisen Distanz zu suchen und zu markieren. Der Vor-
instanz ist insofern beizupflichten, wenn sie zum Ausdruck bringt, dass die 
Anforderungen an die Konkretheit der aktuellen Anhaltspunkte für eine ter-
roristische Aktivität, welcher es nach Massagabe von Art. 23e Abs. 1 BWIS 
zur Begründung präventiv-polizeilicher Massnahmen aufgrund terroristi-
scher Gefährdung bedarf, bei einer derart einschlägigen straf-, polizei- und 
ausländerrechtlichen Vorgeschichte wie derjenigen des Beschwerdefüh-
rers vergleichsweise tief anzusetzen sind. Dies insofern, als im Rahmen 
der dem Präventivmassnahmenkontext immanenten Verhaltensprognose 
das vergangene Verhalten der betreffenden Person naturgemäss mitzube-
rücksichtigen ist, auch wenn es nicht mehr für sich allein als massnahmen-
begründend herangezogen werden darf. Zudem darf und muss von einer 
Person mit entsprechender Vorgeschichte erwartet werden, dass sie sich 
aktiv von jeglichem terroristischen oder terrorismusnahen Gedankengut – 
samt zugewandter Institutionen, Personen und Veranstaltungen – ab-
grenzt. Das war dem Beschwerdeführer offenkundig bewusst, änderte er 
doch nach eigenen Angaben zu ebendiesem Zweck seinen, nunmehr jüdi-
schen Namen (gemäss den diesbezüglichen Gesuchsunterlagen «zwecks 
Begünstigung der Resozialisierung»; fedpol-act. 2844 ff.). Jener förmliche 
Akt korreliert allerdings nicht mit dem dargelegten tatsächlichen Verhalten 
des Beschwerdeführers und scheint insofern primär der Verschleierung 
seiner strafrechtlichen Vergangenheit gedient zu haben. 
7.4.8 Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer bereits früher andere Per-
sonen negativ beeinflusst hat, welche in der Folge wegen terroristischer 
Aktivitäten zu langen Freiheitsstrafen verurteilt wurden (vgl. E. 7.4.4). Im 
islamistischen Umfeld können einzelne Führungspersonen grossen Ein-
fluss vor allem auf jüngere Anhänger haben und deren Radikalisierungs-
prozess beschleunigen. Der Beschwerdeführer ist in der Vergangenheit 
nachweislich für die Ideologie des IS eingestanden und hat persönliche Ri-
siken auf sich genommen, indem er sich an Kampfhandlungen im (…) und 
(…) beteiligte, woher gemäss Bundesstrafgericht wahrscheinlich seine (…) 
Verletzung stammt (vgl. wiederum E. 7.4.4). Es ist davon auszugehen, 
dass ihm sein Einsatz im Kriegsgebiet in seinem Umfeld einen gewissen 


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Seite 23 
Status verleiht und Einfluss ermöglicht. Dies unterstreicht das aufgrund der 
persönlichen und juristischen Vorgeschichte des Beschwerdeführers fest-
zustellende Risiko, dass dieser im Umfeld des IKV gewaltbejahende is-
lamistische Propaganda verbreiten und sich so für die Förderung von Ter-
rorismus beziehungsweise für die Anwerbung und Vernetzung von Terro-
risten einsetzen könnte. Daran ändert nichts, dass er seine von Januar bis 
Juni 2022 und von Oktober bis Dezember 2022 ausgeübte Tätigkeit als 
Sprachlehrer im IKV (Schreiben des IKV an das Finanzdepartement des 
Kantons […] vom 21. Januar 2023; fedpol-act. 3007) per Ende 2022 wieder 
aufgegeben hat. Gleiches gilt für den Umstand, dass er die Sprachlehrer-
tätigkeit vorgängig vom Sozialamt hatte genehmigen lassen. Umso mehr, 
als der fachfremden Behörde die Dynamik und das damit verbundene Ri-
siko der Tätigkeit nicht bewusst gewesen sein dürften (vgl. zum Ganzen 
fedpol-act. 3003 ff.). 
7.4.9 Bei gesamthafter Betrachtung der relevanten, vorstehend dargeleg-
ten Umstände ist die vorinstanzliche Feststellung, wonach unter Berück-
sichtigung der einschlägigen Vorgeschichte des Beschwerdeführers des-
sen jüngstes Verhalten – namentlich seine fortdauernde Verflechtung mit 
Institutionen und Personen und Veranstaltungen, die einer gewaltbejahen-
den islamistischen Ideologie offen gegenüberstehen beziehungsweise die-
ser in der Schweiz eine Plattform bieten – hinreichend konkrete Anhalts-
punkte dafür liefert, dass er in Zukunft erneut eine terroristische Aktivität 
begehen könnte, nicht zu beanstanden. Dies nicht zuletzt auch unter Be-
rücksichtigung des Ermessensspielraums, welcher der Vorinstanz bei der 
prognostischen Einschätzung einer terroristischen Gefährdung im Hinblick 
auf ein präventiv-polizeiliches Einschreiten aufgrund ihres Spezialwissens 
als sachnaher Fachbehörde zukommt (vorne E. 6.5). Das ihm prognostisch 
zu attestierende terroristische Gefährdungspotential besteht, wie durch die 
Vorinstanz dargelegt, insbesondere in der möglichen Verbreitung islamisti-
scher Propaganda zur Förderung von Terrorismus beziehungsweise zur 
Anwerbung und Vernetzung (potentieller) Terroristen. Nach dem Gesagten 
hat die Vorinstanz den Beschwerdeführer zurecht als terroristischen Ge-
fährder im Sinne von Art. 23e Abs. 1 BWIS qualifiziert und damit die Be-
gründetheit präventiv-polizeilicher Massnahmen gegen diesen bejaht. 
7.5 Dieser Beurteilung steht auch die Einschätzung der BEGS vom August 
2022, wonach «wenig Anzeichen für heikle oder gar gefährliche Entwick-
lungen hinsichtlich Radikalisierung oder gewalttätigen Extremismus» be-
stünden, nicht entscheidend entgegen. Umso weniger, als das «Iman 
Boost Weekend» zeitlich nach dieser Beurteilung stattfand (September 


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Seite 24 
2022) und die BEGS selbst betont, dass «die Einschätzung und die Emp-
fehlungen immer einem dynamischen Prozess unterliegen und die Ausfüh-
rungen daher ausdrücklich eine Momentaufnahme darstellen, basierend 
auf den aktuell zur Verfügung stehenden Informationen» (Beilage 10 der 
Beilagen zu fedpol-act. 4082). Ebenso wenig fällt in diesem Zusammen-
hang ins Gewicht, wenn der Beschwerdeführer vorbringt, er habe sich um 
seine Integration bemüht und mit zahlreichen Organisationen, Fachstellen 
und kantonalen Behörden kooperiert. Soweit dem Beschwerdeführer, der 
nach über zehn Jahren Begleitung und Finanzierung durch die Sozialhilfe 
eine 30%-ige, ihn nicht aus der Sozialhilfeabhängigkeit lösende Arbeits-
stelle bei einer seiner Bezugspersonen aus dem IKV antrat, erfolgreiche 
Integrationsbemühungen zu bescheinigen sind, vermögen diese nichts da-
ran zu ändern, dass er trotz der diversen, einschneidenden staatlichen 
Massnahmen, die wegen terroristischer Aktivitäten beziehungsweise Ge-
fährdung der inneren und äusseren Sicherheit gegen ihn verhängt wurden, 
weiterhin in Kontakt zur islamistischen Szene steht. Gleiches gilt für die 
ihm zumindest grundsätzlich zu bescheinigende Kooperation mit den Be-
hörden (vgl. fedpol-act. 4063, 4065, Beilage 10 zu fedpol-act. 4082). Er-
gänzend ist diesbezüglich anzumerken, dass der vom Beschwerdeführer 
vorgebrachte Behördenkontakt weitestgehend ins Sozialhilfeverfahren ein-
gebettet war. Insofern dürfte seine dabei an den Tag gelegte Kooperation 
zumindest auch finanziell motiviert gewesen sein, zumal er bei unkoopera-
tivem Verhalten entsprechende Nachteile riskiert hätte (siehe zum Ganzen 
auch nachfolgend E. 8). Ungeachtet dessen: Entscheidend ist unter dem 
Gesichtspunkt von Art. 23e Abs. 1 BWIS, dass das (insbesondere Kon-
takt-) Verhalten des Beschwerdeführers unter Berücksichtigung seiner ein-
schlägigen Vergangenheit Anlass zur Befürchtung erneuter terroristischer 
Aktivitäten gibt. 
8. 
8.1 Gemäss Art. 23f Abs. 1 Bst. a und b BWIS sind PMT-Massnahmen 
nach Art. 23k–23q BWIS lediglich subsidiär zu kantonalen Massnahmen zu 
verfügen (vgl. BBI 2019 4785 ff.; 4789; 4790; vorne E. 6.1). Die antragstel-
lende Behörde hat darzulegen, dass, und das fedpol zu prüfen, ob soziale, 
integrative oder therapeutische Massnahmen, Massnahmen des Kinder- 
und Erwachsenenschutzes sowie solche der allgemeinen Gefahrenabwehr 
durch die Kantone nicht ausreichen oder aufgrund der Umstände im Ein-
zelfall nicht erfolgversprechend oder von vornherein nicht möglich sind. Für 
die allgemeine Gefahrenabwehr ist die kommunale und kantonale Polizei 
zuständig, darunter fallen beispielsweise Patrouillen und der Schutz einer 
Kundgebung (TSCHENTSCHER/LIENHARD/SPRECHER, Öffentliches Recht, 


F-6954/2023 
Seite 25 
Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 
2019, S. 207). Zudem sind die Massnahmen nach den Art. 23k–23o BWIS 
nach Möglichkeit mit sozialen, integrativen oder therapeutischen Massnah-
men zu begleiten (Art. 23f Abs. 2 BWIS). Ob und inwiefern solche ange-
ordnet werden, ist indes von der dafür zuständigen kantonalen oder kom-
munalen Stelle zu entscheiden (BBl 2019 4787). Ferner stünde auch das 
Vorliegen einer Ersatzmassnahme oder freiheitsentziehenden Zwangs-
massnahme nach StPO, welche dieselbe Wirkung hat wie eine PMT-Mas-
snahme gestützt auf Art. 23k–23q BWIS, einer Verfügung letzterer entge-
gen (Art. 23f Abs. 1 Bst. c BWIS). 
Hinsichtlich der Kontrolle des Subsidiaritätserfordernisses durch das fedpol 
drängt es sich auf, nach Antragsteller zu differenzieren. Geht der Antrag 
auf Verfügung präventiv-polizeilicher Massnahmen vom NDB und somit 
von einer anderen Bundesbehörde aus, ist mit Blick auf die grundsätzliche 
verfassungsrechtliche Zuständigkeit der Kantone im Polizeibereich (vgl. 
oben E. 4) ein strenger Prüfmassstab anzulegen und namentlich allfälligen 
Einwendungen des Kantons im Rahmen seiner Anhörung gebührend 
Rechnung zu tragen (vgl. zum Ganzen Art. 23i Abs. 1 und 23j Abs. 1 BWIS, 
oben E. 6). Handelt es sich demgegenüber – wie vorliegend – um einen 
kantonalen Antrag, relativieren sich die Anforderungen an die vorinstanzli-
che Subsidiaritätsprüfung insofern, als der mit dem Antrag verbundenen 
Einschätzung des betroffenen Kantons selbst, wonach der von der be-
troffenen Person ausgehenden Gefährdung nicht oder nicht adäquat durch 
kantonale Massnahmen begegnet werden könne, im Rahmen der diesbe-
züglichen – prognostischen – Beurteilung erhebliches Gewicht beizumes-
sen ist. 
8.2 Die Vorinstanz hielt fest, dass der Beschwerdeführer seit seiner Ein-
reise im Jahr 2012 materielle Unterstützung, Beratung und Begleitung so-
wie eine individuelle Integrationsförderung beanspruche. 2020 habe er den 
Berufsfindungsprozess des Schweizerischen Arbeiterhilfswerks (SAH) 
durchlaufen. Seit dem 1. Juli 2023 arbeite er zu 30% in einem Gastrono-
miebetrieb, erziele einen Bruttolohn von Fr. 1'120.– und beziehe weiterhin 
Sozialhilfe. Seit September 2021 begleite das Sozialamt mit Unterstützung 
der BEGS seinen Ausstiegsprozess aus der problematischen Szene. Das 
Vorgehen orientiere sich am mit Massnahmen versehenen Referenzkata-
log zur Förderung des Ausstieges und der Reintegration des Sicherheits-
verbundes Schweiz (SVS) vom 25. November 2020. Per dato bestünden 
aber keine Hinweise, dass sich der Beschwerdeführer von der Ideologie 
des IS oder verwandter Organisationen abgewendet haben könnte. Er 


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Seite 26 
suche trotz mehrjähriger Bemühungen des Sozialamtes sowie der BEGS 
weiterhin aktiv den Zugang zu Personen, die der terroristisch-motivierten 
beziehungsweise der gewaltaffinen islamistischen Szene zuzuordnen 
seien. Freiwillig wolle er die problematischen Kontakte nicht aufgeben. Ge-
gen seinen Willen dürfe das Sozialamt keine Anordnungen oder Massnah-
men treffen. 
Gesamthaft gesehen ergebe sich bei ihm das Bild einer Person, die in ge-
wissen Bereichen mit den Behörden kooperiert – zumal und soweit ihr sol-
ches Verhalten Vorteile verschafft (eigene Wohnung, Arbeitsstelle, Erwerb 
von Sprachkompetenzen, Namensänderung) – die hinter den Kulissen 
aber gleichzeitig im problematischen Umfeld verbleibt und gefährliche Kon-
takte weiterpflegt. Soziale, integrative oder therapeutische Massnahmen 
sowie Massnahmen des Erwachsenenschutzes, soweit sie durch den Kan-
ton (…) in eigener Kompetenz ergriffen werden können, seien nicht ausrei-
chend. Im Kanton (…) bestehe zudem keine hinreichende Rechtsgrund-
lage für präventiv-polizeiliche Massnahmen zur effektiven und langfristigen 
Abwendung der von ihm ausgehenden Gefahr. Die PMT-Massnahmen 
könnten mit sozialen, integrativen oder therapeutischen Massnahmen be-
gleitet werden, der Entscheid über Begleitmassnahmen sei offen und es 
obliege der kantonalen Sozialhilfebehörde, gestützt auf die kantonale Ge-
setzgebung darüber zu befinden. 
8.3 Der Beschwerdeführer rügt, dass vorliegend die Subsidiaritätsvoraus-
setzungen nach Art. 23f BWIS nicht erfüllt seien. Er stehe mit dem Sozial-
amt (…), den kantonalen Integrationsbehörden, der BEGS und dem SAH 
in engem und regelmässigem Kontakt und er werde als jederzeit motiviert, 
engagiert und kooperativ beschrieben. Seine bisherigen Bemühungen hät-
ten erfolgreich umgemünzt werden können, indem er per 1. Juli 2023 eine 
Stelle als Servicemitarbeiter in einem Restaurant gefunden habe, wodurch 
er einen Teil seiner Lebenshaltungskosten selber habe finanzieren können, 
was jedoch durch die angeordneten Kontaktverbote zunichtegemacht 
werde. Zudem habe er selbstständig eine eigene Wohnung gefunden und 
seinen Namen geändert. Aus dem Bericht des kantonalen Sozialamts vom 
10. August 2023 gehe eindrücklich hervor, dass seitens der Bundesbehör-
den keinerlei Kooperation erfolgt sei und seitens der Sicherheitsbehörden 
keinerlei Informationen zur Verfügung gestellt worden seien, um eine ein-
gehende Risiko- und Bedarfsanalyse vornehmen zu können. Die Bundes-
behörden hätten kein Interesse daran gehabt, ihn nach seiner Haftentlas-
sung zu unterstützen. Selbst wenn die durch den Kanton ergriffenen thera-
peutischen, sozialen und integrativen Massnahmen als unzureichend zu 


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Seite 27 
taxieren wären, hätten die kantonalen Behörden mit den notwendigen In-
formationen und Kompetenzen ausgestattet werden müssen, weshalb die 
Subsidiaritätsvoraussetzungen von Art. 23f BWIS nicht erfüllt seien. 
8.4 Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest, dass weder die Bemühungen 
des Sozialamts, noch die Begleitung durch die BEGS dazu geführt haben, 
dass sich der Beschwerdeführer erkennbar von dem im vorstehend darge-
legten Sinne problematischen, durch gewaltbejahendes islamistisches Ge-
dankengut geprägten Umfeld distanziert hätte. Dass der Beschwerdeführer 
sich zu einem gewissen Grad um seine Integration bemüht und mit den 
Behörden kooperiert sowie einen neuen Namen angenommen hat, ändert 
nichts daran, dass die bislang getroffenen sozialen und integrativen Mass-
nahmen diesbezüglich keine Verhaltensänderung bewirken konnten 
(vgl. E. 7.4.7). Zu therapeutischen Massnahmen konnte er dem Massnah-
menantrag der (…) Polizei vom 11. Januar 2023 zufolge mangels gesetzli-
cher Grundlage nicht verpflichtet werden. Ersatzmassnahmen oder frei-
heitsentziehende Zwangsmassnahmen nach der Strafprozessordnung lie-
gen keine vor, da sich das aktuelle, vorliegend verfahrensgegenständliche 
Verhalten des Beschwerdeführers unter der Strafbarkeitsgrenze bewegt 
(fedpol-act. 2929). Die gesetzliche Aufgabe einer Sozialhilfebehörde be-
steht sodann in der Unterstützung der (Wieder-)Eingliederung in den Ar-
beitsmarkt. Für die Vornahme einer sicherheitspolizeilichen Risiko- und Be-
darfsanalyse ist sie weder zuständig noch verfügt sie über das dafür erfor-
derliche Fachwissen. Daher ist die Rüge des Beschwerdeführers, der Bund 
hätte das Sozialamt mit den nötigen Informationen bedienen müssen, nicht 
zu hören. Schliesslich ist mit dem kantonalen Massnahmenantrag festzu-
stellen, dass im Kanton (…) keine ausreichenden Massnahmen der allge-
meinen Gefahrenabwehr zur Verfügung stehen, um der von terroristischen 
oder anderen Gefährdern ausgehenden Gefahr wirksam zu begegnen (Po-
lizeigesetz des Kantons […] vom 21. Februar 2000 [PolG; 354.100]; Poli-
zeiverordnung des Kantons […] vom 23. Oktober 2012 [PolV; 354.111]; 
fedpol-act. 2929 f.). 
8.5 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz mit 
dem betroffenen, antragstellenden Kanton feststellt, dass sich die auf Kan-
tonsebene angestrengten sozialen und integrativen Massnahmen als nicht 
ausreichend erwiesen haben, um den Beschwerdeführer zu einer hinsicht-
lich der ihm attestierten Gefahr terroristischer Aktivität massgebenden Ver-
haltensänderung zu veranlassen, und dass den kantonalen Behörden 
keine Massnahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr und vorliegend auch 
keine therapeutischen oder erwachsenenschutzrechtlichen Massnahmen 


F-6954/2023 
Seite 28 
zur Verfügung stehen, die dazu geeignet wären. Mithin ist das Subsidiari-
tätserfordernis gemäss Art. 23f Abs. 1 BWIS erfüllt. 
9. 
9.1 Wie jede staatliche Massnahme müssen präventiv-polizeiliche Mass-
nahmen gegen terroristische Gefährder, die gestützt auf das BWIS verfügt 
werden, nicht bloss begründet sein, sondern auch vor dem Gebot der Ver-
hältnismässigkeit standhalten. Das heisst, die jeweilige Massnahme muss 
zur Erreichung des zugrundeliegenden öffentlichen Interesses geeignet 
und erforderlich sein und das öffentliche Interesse muss das der Mass-
nahme entgegenstehende private Interesse überwiegen (vgl. Art. 5 Abs. 2 
BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 
2020 Rz. 514 ff.). Vorliegend tangieren die gegen den Beschwerdeführer 
verfügten PMT-Massnahmen zudem dessen unter anderem durch die 
EMRK sowie die Bundesverfassung geschützte Grundrechte, namentlich 
seinen Anspruch auf Achtung des Privatlebens (Art. 8 EMRK; Art. 10 Abs. 2 
und Art. 13 Abs. 2 BV) und seine Religionsfreiheit (Art. 9 EMRK; Art. 15 
BV). Die Zulässigkeit der mit den Massnahmen einhergehenden Grund-
rechtseingriffe – und damit der Massnahmen selbst – bedingt ebenfalls, 
dass sich diese im dargelegten Sinne als verhältnismässig erweisen. (Vgl. 
zum Ganzen die bundesrätliche Botschaft [BBI 2019 4785; 4789; 4790], 
welche die rechtsstaatliche Bedeutung des Verhältnismässigkeitsgrundsat-
zes im Zusammenhang mit präventiv-polizeilichen Massnahmen unter-
streicht; ferner SVEN ZIMMERLIN, Das Bundesgesetz über polizeiliche Mas-
snahmen zur Bekämpfung von Terrorismus [PMT], Sicherheit & Recht 
3/2020 S. 197). 
9.2 Der Zweck der in Art. 23e ff. BWIS vorgesehenen präventiv-polizeili-
chen Massnahmen besteht darin, terroristische Aktivitäten, für welche kon-
krete und aktuelle Anhaltspunkte bestehen, zu verhindern und dadurch Ge-
fährdungen der inneren Sicherheit frühzeitig abzuwenden (vgl. Art. 2 Abs. 1 
sowie Abs. 2 Bst. dbis und Art. 23e BWIS). Angesichts des Massnahmen-
zwecks der Terrorismusprävention ist bei gegebener Begründetheit und 
Subsidiarität präventiv-polizeilicher Massnahmen (Art. 23e und 23f BWIS; 
vorne E. 7 resp. 8) im Grundsatz von einem sehr grossen öffentlichen In-
teresse an deren Verfügung auszugehen. Freilich ist jedoch im jeweiligen 
Einzelfall zu berücksichtigen, worin konkret das der betroffenen Person at-
testierte terroristische Gefährdungspotential besteht und wie die einzelne 
Massnahme diesem entgegenwirkt. Das heisst, soweit prognostiziert wer-
den kann, was für terroristische Aktivitäten seitens des oder der Betroffe-
nen im Sinne von Art. 23e BWIS zu befürchten sind, lässt sich anhand 


F-6954/2023 
Seite 29 
dessen das öffentliche Interesse an den einzelnen Massnahmen, mit wel-
chen dieser Gefährdung präventiv begegnet werden soll, präzisierend be-
messen. Was sodann das private Interesse am Verzicht auf präventiv-poli-
zeiliche Massnahmen betrifft, bestimmt sich dieses massgeblich anhand 
des Grundrechtseingriffs, welcher mit der einzelnen Massnahme einher-
geht. Zusammen mit und abhängig von den weiteren konkreten Umstän-
den des jeweiligen Falls ist dabei neben dem tangierten Schutzanspruch 
sowie der Intensität des Eingriffs auch dessen Dauer zu berücksichtigen, 
die infolge der gesetzlichen Befristung der PMT-Massnahmen gemäss 
Art. 23g Abs. 1 beziehungsweise Art. 23o Abs. 5 vergleichsweise kurz aus-
fällt. Nachfolgend ist hinsichtlich der Verhältnismässigkeit der angeordne-
ten Massnahmen je einzeln auf diese einzugehen. 
9.3 
9.3.1 Die Verfügung vom 17. November 2023 verpflichtet den Beschwer-
deführer gestützt auf Art. 23k Abs. 1 BWIS zur Teilnahme an regelmässigen 
Gesprächen mit einer oder mehreren Fachpersonen, wobei die Örtlichkei-
ten und Zeitpunkte durch die (…) Polizei zu bezeichnen seien. Die Gesprä-
che wurden in der angefochtenen Verfügung in zwei Phasen gegliedert: In 
einer ersten Phase sollten die Voraussetzungen zur Erlangung der Mitwir-
kung des Beschwerdeführers geschaffen werden. Die zweite Phase ziele 
darauf ab, die von ihm ausgehende Gefahr und deren Entwicklung zu be-
urteilen sowie der terroristischen Gefahr entgegenzuwirken. Die Gesprä-
che der ersten Phase seien in kurzen Abständen durchzuführen. In der 
zweiten Phase lege die (…) Polizei die Abstände in Absprache mit der ge-
sprächsleitenden Fachperson je nach Fallentwicklung wie folgt fest: Meh-
rere Sitzungen pro Woche, mindestens jedoch eine Sitzung alle zwei Wo-
chen. Der Inhalt der Gespräche sei mit dem Beschwerdeführer vorzube-
sprechen und durch die Gesprächsleitung festzulegen. Im Falle seiner Ver-
hinderung habe der Beschwerdeführer die (…) Polizei unter Angabe der 
Gründe unverzüglich darüber zu informieren und um Verschiebung zu er-
suchen, welche nur gewährt werde, wenn wichtige Gründe vorlägen und 
diese belegt würden (vgl. Art. 23k Abs. 4 BWIS). Die Dauer der Mass-
nahme wurde auf sechs Monate begrenzt und ihr Beginn auf den Zeitpunkt 
des ersten Gesprächs, spätestens aber einen Monat nach Erlass der Ver-
fügung, festgelegt. 
9.3.2 Die Vorinstanz argumentiert, dass die Gesprächsteilnahmepflicht 
zwei Ziele verfolge: Einerseits ermögliche sie es, die vom terroristischen 
Gefährder ausgehende Gefahr und deren Entwicklung laufend zu beurtei-
len und die einzelnen Beurteilungen einer Gesamtbeurteilung zuzuführen. 


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Seite 30 
Andererseits werde über die Gespräche ebendieser Gefahr entgegenge-
wirkt (vgl. Art. 23k Abs. 2 BWIS). Unter Verweis auf die bundesrätliche Bot-
schaft führt die Vorinstanz weiter aus, die Massnahme ziele darauf ab, risi-
korelevante Denk- und Verhaltensmuster und problematische Lebensum-
stände zu erkennen und positiv zu beeinflussen. Weder ein Sozialamt, 
noch eine Migrationsbehörde, ein Arbeitshilfswerk oder eine Beratungs- 
und Anlaufstelle würden über die Kompetenz verfügen, ein multidisziplinä-
res Bedrohungsmanagement zur Abwehr einer terroristischen Gefahr zu 
führen, beziehungsweise den Beschwerdeführer zu Gesprächen mit geeig-
neten Fachpersonen zu verpflichten. Hierzu sei die PMT-Gesetzgebung 
geschaffen worden. Sie regle präventiv-polizeiliche Massnahmen, welche 
sich in das kantonale Gefahrenabwehrdispositiv einfügen würden. Das Zu-
sammenspiel von auf Freiwilligkeit basierenden sozialen, integrativen und 
therapeutischen Instrumenten mit solchen polizeilicher (beziehungsweise 
unfreiwilliger) Natur, habe sich in anderen Präventionsbereichen bewährt 
und solle auch in der Terrorismusbekämpfung der Schweiz eine zentrale 
Rolle spielen. Die Gespräche würden klar nicht auf eine Änderung des 
Glaubens und des Gewissens abzielen und auch der moralische Wider-
stand solle nicht gebrochen werden. Der Erfolg der Massnahmen messe 
sich an folgenden Zielen: Distanzierung von der Gewaltideologie, Ausstieg 
aus dem gewaltaffinen, teils terroristisch motivierten Umfeld und straffreies 
Verhalten. Die Gesprächsteilnahmepflicht sei zur Erreichung der dargeleg-
ten Zielsetzungen geeignet, erforderlich sowie – angesichts eines überwie-
genden öffentlichen Interesses – zumutbar, die damit verbundene Ein-
schränkung der Grund- und Menschenrechte mithin verhältnismässig. 
9.3.3 In Bezug auf die Gesprächsteilnahmepflicht rügt der Beschwerdefüh-
rer, dass die durch diese Massnahme angestrebte interdisziplinäre Zusam-
menarbeit längst erfolgreich installiert sei. Es mache keinen Sinn, das be-
stehende enge Netzwerk aufzulösen und durch neue Fachkräfte zu erset-
zen. Die verfügten Massnahmen würden zu einem abrupten Abbruch der 
erfolgreichen Zusammenarbeit mit den involvierten Fachbehörden führen. 
Sachgerecht erscheine vielmehr, die bereits involvierten Personen, zu de-
nen er bereits Vertrauen aufgebaut habe, mit den entsprechenden Kompe-
tenzen auszustatten und ihnen die notwendigen Informationen zukommen 
zu lassen. Auch erscheine aufgrund der Befristung auf sechs Monate zwei-
felhaft, dass im zur Verfügung stehenden Zeitraum ein ausreichendes Ver-
trauensverhältnis aufgebaut werden könne. Dass mit der Umsetzung der 
Gesprächsteilnahmepflicht – das erste Gespräch habe am 16. Januar 
2024 und damit zwei Monate nach der Anordnung stattgefunden – zuge-
wartet wurde, werfe angesichts der behaupteten Gefahr für die innere und 


F-6954/2023 
Seite 31 
äussere Sicherheit erhebliche Zweifel an der Ernsthaftigkeit der angeord-
neten Massnahmen auf. Dies umso mehr, als die Gespräche in einem 
Rhythmus von teilweise bis zu drei Wochen umgesetzt würden. Der An-
stoss des «sozialen und psychologischen Prozesses» habe bereits statt-
gefunden; seit seiner Haftentlassung habe er während sieben Jahren unter 
Beweis gestellt, dass er fähig sei, «langfristig ein straf- und gefährdungs-
freies Leben» zu führen. 
9.3.4 In Würdigung sämtlicher Umstände stellt das Bundesverwaltungsge-
richt fest, dass vorliegend keine Umstände ersichtlich sind oder vorge-
bracht werden, welche die – zumindest potentielle – Geeignetheit der an-
geordneten Gesprächsteilnahmepflicht zur Begegnung der vom Beschwer-
deführer ausgehenden Gefahr terroristischer Aktivitäten, namentlich der 
Verbreitung dschihadistischer Propaganda beziehungsweise der Anwer-
bung und Vernetzung von Terroristen, in Zweifel ziehen würden. Insbeson-
dere der Verweis des Beschwerdeführers auf die gesetzlich vorgegebene, 
durch die Vorinstanz ausgeschöpfte Maximaldauer der Massnahme er-
weist sich dazu als untauglich. Unter Verweis auf die vorstehenden Erwä-
gungen zur Subsidiarität der angefochtenen PMT-Massnahmen (E. 8) ist 
sodann festzustellen, dass sich die verfügte Massnahme mangels milderer 
Alternativen von vergleichbarer Wirksamkeit auch als erforderlich erweist. 
So konnten die langjährige Begleitung durch das Sozialamt und der in die-
sem Rahmen erfolgte Beizug der BEGS den Beschwerdeführer nicht dazu 
bewegen, sich von seinem im dargelegten Sinne problematischen Umfeld 
zu distanzieren. Dass vorliegend bereits soziale und integrative (jedoch un-
zureichende) Massnahmen bestehen, ist ohnehin allein der Sozialhilfeab-
hängigkeit des Beschwerdeführers geschuldet, zumal er ohne diese Ab-
hängigkeit zu keinerlei Gesprächen – weder mit dem Sozialamt noch mit 
der BEGS – hätte verpflichtet werden können. Unterstrichen werden die 
Geeignetheit und Erforderlichkeit der Gesprächsteilnahmepflicht durch de-
ren Nebenfunktion als flankierende Massnahme im Hinblick auf eine allen-
falls mit den parallel verfügten Kontaktverboten und der Ausgrenzung ein-
hergehenden Isolation des Beschwerdeführers. 
Das öffentliche Interesse, mittels Verpflichtung zu fachlich geleiteten Ge-
sprächen die vom Beschwerdeführer ausgehende terroristische Gefahr – 
dass er dschihadistische Propaganda verbreitet, Terroristen anwirbt oder 
solche vernetzt – näher abzuklären und dieser entgegenzuwirken, ist als 
sehr gross zu qualifizieren. Dazu trägt, obgleich nur in untergeordnetem 
Mass, wiederum die flankierende Zusatzfunktion der Gesprächspflicht als 
Teil des verfügten Massnahmenpakets bei. Hinsichtlich des privaten 


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Seite 32 
Interesses, nicht zur Gesprächsteilnahme verpflichtet zu werden, ist fest-
zustellen, dass die entsprechende Verpflichtung einen Eingriff in den 
grundrechtlichen Anspruch des Beschwerdeführers auf Achtung seines Pri-
vatlebens nach Art. 8 EMRK darstellt. Tangiert sind namentlich seine per-
sönliche Freiheit sowie sein Recht auf informative Selbstbestimmung (ge-
schützt auch durch Art. 10 Abs. 2 resp. Art. 13 Abs. 2 BV). Der Eingriff 
wiegt indes – auch unter Berücksichtigung der beschränkten Massnah-
mendauer –, nicht so schwer, als dass das davon herrührende private In-
teresse an einem Massnahmenverzicht das dargelegte öffentliche Inte-
resse aufzuwiegen vermöchte. Damit erweist sich die angefochtene Ge-
sprächsteilnahmepflicht auch als zumutbar beziehungsweise verhältnis-
mässig im engeren Sinn und hält insgesamt vor dem Gebot der Verhältnis-
mässigkeit stand. Gleichsam erweist sich der festgestellte Eingriff in den 
grundrechtlichen Anspruch des Beschwerdeführers auf Achtung seines Pri-
vatlebens als zulässige, weil im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK beziehungs-
weise Art. 36 BV gerechtfertigte Grundrechtseinschränkung. 
9.3.5 Im Ergebnis ist die verfügte Gesprächsteilnahmepflicht nicht bloss 
begründet und wahrt das Subsidiaritätserfordernis. Sie ist zudem verhält-
nismässig und grundrechtskonform und somit nicht zu beanstanden. 
9.3.6 Entgegen der offenbaren Annahme des Beschwerdeführers ist im 
Übrigen nicht ersichtlich, dass im Zuge der angefochtenen Gesprächsteil-
nahmepflicht sein bereits bestehendes Netzwerk beratender und beglei-
tender Fachstellen aufgelöst würde; umso weniger nachdem Art. 23f Abs. 2 
BWIS die Begleitung präventiv-polizeilicher Massnahmen nach Art. 23k 
BWIS durch soziale, integrative und therapeutische Massnahmen explizit 
vorsieht. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass aufgrund seiner andau-
ernden Sozialhilfeabhängigkeit das bestehende Netzwerk fortbesteht und 
auch nach Ablauf der PMT-Massnahmen fortbestehen wird. 
9.4 
9.4.1 Gestützt auf Art. 23l BWIS wurde dem Beschwerdeführer mit der an-
gefochtenen Verfügung verboten, mit neun Personen (C._______, 
H._______, J._______, E._______, F._______, D._______, K._______, 
L._______ und G._______) persönlich, telefonisch, schriftlich oder auf 
elektronischem Weg direkt oder indirekt in Kontakt zu treten oder in ande-
rer Weise mit ihnen zu verkehren. 
9.4.2 Die Vorinstanz begründet die Kontaktverbote im Wesentlichen damit, 
dass bei diesen neun Personen von einer gesteigerten Ansprechbarkeit für 


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Seite 33 
eine gewaltsame islamistische Ideologie auszugehen sei. Die Kontaktver-
bote seien einerseits erforderlich, um den Beschwerdeführer daran zu hin-
dern, sie zu radikalisieren und zu terroristischen Aktivitäten zu bestärken, 
und andererseits, um zu verhindern, dass er selbst sich durch Zuspruch 
und Verständnis für die IS-Ideologie in seinem Verhalten bestärkt fühle. 
Zwar habe das Kontaktverbot gegenüber G._______ für den Beschwerde-
führer wahrscheinlich den Verlust seiner Arbeitsstelle zur Folge. Länger-
fristig sei das Verbot aber geeignet und erforderlich, um ihn aus der prob-
lematischen Szene fernzuhalten. Die soziale Vereinsamung und Isolation 
des Beschwerdeführers sei nicht im Sinne der Gefahrenabwehr, der Aus-
stieg aus dem aktuellen Umfeld aber notwendig, um die weitere gegensei-
tige Radikalisierung zu verhindern. Ziel sei es, dass er sich ein neues, un-
problematisches Umfeld aufbaue. Anlässlich der durchzuführenden Ge-
spräche seien ihm Wege und Möglichkeiten aufzuzeigen, wie er neue, po-
sitive soziale Beziehungen schliessen könne. Der Mittelpunkt der Kontakte 
im Umfeld des Beschwerdeführers sei die am 5. September 2021 eröffnete 
Moschee des IKV, welche vom 2. bis 3. September 2022 das «Iman Boost 
Weekend» organisiert habe, an dem auch der Beschwerdeführer sowie 
B._______ teilnahmen. Gegen drei Personen, mit welchen dem Beschwer-
deführer der Kontakt verboten wurde, seien Strafverfahren wegen Delikten 
im Zusammenhang mit Terrorismus hängig. Mit dem Amtsbericht der (…) 
Polizei vom 17. März 2023 (fedpol-act. 2968 ff.) sei dem Beschwerdeführer 
der Kreis von Personen bekannt geworden, die für die Delikte in Frage ka-
men. Bekanntgegeben worden sei dem Beschwerdeführer folglich, auf-
grund welcher Strafdelikte Verfahren gegen die Personen hängig seien 
oder wofür sie verurteilt worden seien. Ebenso sei er ins Bild gesetzt wor-
den, welche tatbestandsrelevanten Handlungen den entsprechenden Per-
sonen vorgeworfen werden und welche Terrororganisation in diesen Fällen 
betroffen war. Er habe somit unter anderem Kenntnis davon erhalten, dass 
die betroffenen Personen mit dem IS und damit mit jener gefährlichen Ter-
rororganisation in Verbindung stehen oder standen, an der sich auch er in 
der Vergangenheit beteiligt habe. Der Beschwerdeführer habe nicht vorge-
bracht, mit diesen Personen nicht zu verkehren oder zukünftig nicht mehr 
verkehren zu wollen, nachdem ihm nun bekannt sei, dass sich darunter IS-
Unterstützer befinden. Bei Personen, die den IS unterstützt haben oder 
noch immer unterstützen, bestehe die erhöhte Gefahr, dass sie sich durch 
Zuspruch und Verständnis für die IS-Ideologie in ihrem Verhalten bestärkt 
fühlen und zu terroristischen Aktivitäten schreiten. 
9.4.3 Im Zusammenhang mit den verfügten Kontaktverboten macht der Be-
schwerdeführer geltend, mit Schreiben der Vorinstanz vom 18. August 


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Seite 34 
2023 sei ihm mitgeteilt worden, dass gegen fünf Personen Strafverfahren 
hängig oder abgeschlossen seien. Ein Kontaktverbot komme daher nur be-
treffend diese fünf Personen in Betracht. Zudem sei anzunehmen, dass es 
sich bei diesen Verfahren um mehrere Jahre zurückliegende Ereignisse 
handle. Zu sechs der Personen bestehe sodann höchstens eine lose Bin-
dung, welche sich aus dem gemeinsamen Moscheebesuch zwecks Religi-
onsausübung ergebe. Zu H._______, F._______ und G._______ führe er 
tatsächlich eine enge und persönliche Beziehung. Sie hätten ihn bei der 
Integration in die örtliche Gemeinschaft massgeblich unterstützt, weshalb 
er sich insbesondere gegen die Kontaktverbote zu diesen drei Personen 
wehre. H._______ habe ihm bei der Wohnungssuche geholfen, durch 
F._______ habe er seine Partnerin kennengelernt, mit welcher er eine 
glückliche Beziehung führe, und durch G._______, den Geschäftsführer 
des Restaurants «(…)», habe er seit dem 1. Juli 2023 eine Anstellung ge-
funden. Das Kontaktverbot zu G._______ könne zu einem Arbeitsplatzver-
lust führen und die Verbote würden sämtliche seiner erfolgreichen Integra-
tionsbemühungen infrage stellen. Erst in der muslimischen Gemeinschaft 
habe er wertvolle Kontakte und Beziehungen aufbauen können. Die In-
tegration in diese Gesellschaft führe nicht zur Radikalisierung, sondern er-
mögliche es ihm, sich von der Sozialhilfe zu lösen und eine eigene Arbeit 
aufzunehmen. Der möglichen Gefahr einer Radikalisierung könne durch 
die bereits bestehenden (kantonalen) Massnahmen entgegengewirkt wer-
den. Die Kontaktverbote seien weder geeignet noch erforderlich und wür-
den erst recht zu seiner Isolierung führen. Zudem seien die Verbote mas-
sive Eingriffe in die persönliche Freiheit nach Art. 10 BV, das Recht auf Fa-
milie nach Art. 14 BV sowie die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV. 
9.4.4 Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest, dass alle neun Personen, 
zu welchen dem Beschwerdeführer der Kontakt verboten wurde, entweder 
am «Iman Boost Weekend» des IKV teilgenommen haben und/oder gegen 
sie ein laufendes Strafverfahren im Zusammenhang mit Terrorismus vor-
liegt. Wie bereits dargelegt, lässt die Teilnahme an dieser Veranstaltung 
aufgrund des international vernetzten, als islamistischer Protagonist be-
kannten Gastredners auf eine erhöhte Ansprechbarkeit für die gewaltsame 
Ideologie des IS schliessen. Bei den Betreibern der Moschee (H._______, 
F._______, G._______, C._______, D._______ und E._______) ist infolge 
Organisation der Veranstaltung mitsamt des Auftritts von B._______ davon 
auszugehen, dass sie die dschihadistische Ideologie befürworten. 
H._______ äusserte öffentlich, dass für ihn die Religion über der Demokra-
tie stehe (vgl. zum Ganzen E. 7.4.6). Gegen den Moscheebetreiber 
xxxxxxxxxxxxxxxxx ist eine Strafuntersuchung wegen Art. 260ter StGB 


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Seite 35 
(Beteiligung an einer kriminellen und terroristischen Organisation) und 
Art. 2 des Bundesgesetzes über das Verbot der Gruppierungen «Al-
Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen hängig. 
Gleiches trifft auf xxxxxxxxxxxxxxxxx zu, welcher versucht hat, nach Syrien 
zu reisen und sich auch im Zuge der Ermittlungen nicht vom IS distanziert 
hat. Gegen ihn hat die Vorinstanz ein langjähriges Einreiseverbot verfügt. 
Auch gegen xxxxxxxxxxxxxxxxx ist wegen Verdachts auf terroristische Ak-
tivitäten eine Strafuntersuchung hängig. Bei ihm handelt es sich um einen 
IS-Rückkehrer aus Syrien, welcher schon einmal wegen Delikten im Zu-
sammenhang mit Terrorismus verurteilt worden ist. xxxxxxxxxxxxxxx und 
xxxxxxxxxxxxxxxxx sind xxxxxxxxxxx. Zu den genannten drei Personen mit 
laufender Strafuntersuchung pflegen von den verbleibenden sechs durch 
Kontaktverbote gegenüber dem Beschwerdeführer betroffenen Personen 
zumindest xxxxxxxxxxx, xxxxxxxxxxx, xxxxxxxxxxx, xxxxxxxxxxx und 
xxxxxxxxxxx ihrerseits Kontakt. Mit Ausnahme von J._______ besuchen 
alle von den Kontaktverboten gegen den Beschwerdeführer Betroffenen 
die Moschee des IKV regelmässig. Bei L._______ handelt es sich um einen 
Arbeitskollegen von C._______. Er begleitete den Beschwerdeführer am 
«Iman Boost Weekend» am Abend des 2. September 2022 in die Moschee 
(fedpol-act. 2946; 2981). 
Nach dem Gesagten und nachdem der Beschwerdeführer sich nicht frei-
willig von den Genannten distanziert hat – selbst als ihm bekannt wurde, 
aufgrund welcher Delikte gegen Personen in seinem Umfeld Strafverfahren 
geführt werden –, erachtet das Bundesverwaltungsgericht die Kontaktver-
bote zu allen neun Personen nicht nur als geeignet (was auf der Hand 
liegt), sondern auch als erforderlich zur Verhinderung der wechselseitigen 
Einwirkung und Bestärkung in gewaltsamer Ideologie zwischen dem Be-
schwerdeführer und seinem problematischen Umfeld und zur Entfernung 
des Beschwerdeführers aus ebendiesem Umfeld. Das öffentliche Inte-
resse, diese wechselseitige Einwirkung und Bestärkung zu verhindern und 
den Beschwerdeführer aus seinem derzeitigen Umfeld herauszulösen, ist 
wiederum als sehr gross zu qualifizieren. 
9.4.5 Hinsichtlich des privaten Interesses des Beschwerdeführers an einer 
uneingeschränkten Kontaktpflege mit den im Eventualantrag nicht genann-
ten sechs Personen (C._______, J._______, E._______, D._______, 
K._______ und L._______) ist festzustellen, dass die entsprechenden Ver-
bote einen Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers als 
Teilaspekt seines grundrechtlichen Anspruchs auf Achtung seines Privatle-
bens nach Art. 8 EMRK beziehungsweise gemäss Art. 10 Abs. 2 BV 


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Seite 36 
darstellen. Der Eingriff beschneidet den Beschwerdeführer während der 
sechsmonatigen Massnahmendauer merklich in seiner Lebens- bezie-
hungsweise Alltagsgestaltung und begründet dementsprechend ein erheb-
liches privates Interesse an einem Verzicht auf die Kontaktverbote. Gleich-
wohl überwiegt bei wertender Gegenüberstellung der im Spiel stehenden 
Interessen das vorstehend dargelegte öffentliche Interesse. Die Kontakt-
verbote zu den sechs genannten Personen sind demnach auch verhältnis-
mässig im engeren Sinn und somit insgesamt als verhältnismässig zu qua-
lifizieren. Der festgestellte Eingriff in das grundrechtlich geschützte Privat-
leben des Beschwerdeführers erweist sich nach Massgabe von Art. 8 Ziff. 2 
EMRK beziehungsweise Art. 36 BV als zulässig. 
Zu den Kontaktverboten betreffend die im Eventualantrag genannten 
H._______, G._______ und F._______ ist zunächst festzuhalten, dass die 
vom Beschwerdeführer geltend gemachte enge persönliche Beziehung zu 
diesen drei Personen sein privates Interesse, mit ihnen Kontakt haben zu 
dürfen, erhöht – obgleich er die engen Beziehungen nur in Ansätzen sub-
stantiiert hat. Inwiefern ein Kontaktverbot zu diesen drei Personen in das 
Grundrecht des Beschwerdeführers auf Achtung des Familienlebens ein-
greifen würde, ist indes nicht ersichtlich und wird auch nicht substantiiert 
dargetan. Dass der Beschwerdeführer durch das Kontaktverbot zu seinem 
Vorgesetzten, G._______, seine 30%-Stelle im Restaurant verloren hätte, 
wird ebenso wenig substantiiert ausgeführt, geschweige denn belegt, er-
scheint indes mit Blick auf die gängige personelle und räumliche Struktur 
eines kleinen Restaurationsbetriebs plausibel. Mit Blick auf den davon un-
veränderten Ausgang der Interessenabwägung (siehe sogleich) ist zu 
Gunsten des Beschwerdeführers davon auszugehen, dass das gegen ihn 
verhängte Kontaktverbot betreffend G._______ effektiv zum Verlust seiner 
Stelle bei letzterem geführt hat. Der damit einhergehende Eingriff in die 
grundrechtlich geschützte Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) führt zu einer er-
heblichen zusätzlichen Erhöhung des privaten Interesses an einem Ver-
zicht auf jenes Kontaktverbot. Relativierend ist indes zu berücksichtigen, 
dass die Tätigkeit im geringfügigen Teilzeitpensum ihm nicht ermöglicht 
hatte, seinen Lebensunterhalt nach über zehnjährigem Bezug öffentlicher 
Gelder und Arbeitsintegrationsbemühungen der Behörden eigenständig zu 
finanzieren. In Gesamtbetrachtung der relevanten Umstände vermag auch 
hinsichtlich G._______, H._______ und F._______ das jeweilige private 
Interesse des Beschwerdeführers an fortlaufendem Kontakt das darge-
legte öffentliche Interesse, diesen während sechs Monaten zu unterbinden, 
nicht aufzuwiegen. Anzumerken bleibt, dass infolge des damit verbunde-
nen 
beziehungsweise 
zu 
Gunsten 
des 
Beschwerdeführers 


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Seite 37 
angenommenen Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit das öffentliche Interesse 
am Kontaktverbot betreffend G._______ in der vorliegenden Gesamtkons-
tellation bloss knapp überwiegt. Damit erweisen sich auch die Kontaktver-
bote zu G._______, H._______ und F._______ als verhältnismässig im en-
geren Sinn und halten insgesamt vor dem Gebot der Verhältnismässigkeit 
stand. Die von den Verboten herrührenden Eingriffe ins Recht auf Achtung 
des Privatlebens und in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers sind 
gleichsam als zulässige Grundrechtseingriffe zu qualifizieren (Art. 8 Ziff. 2 
EMRK; Art. 36 BV). 
9.4.6 Folglich sind die verfügten Kontaktverbote nicht bloss begründet und 
wahren das Subsidiaritätserfordernis. Sie sind weiter verhältnismässig und 
grundrechtskonform und somit nicht zu beanstanden. 
9.4.7 Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang durchaus anzuerkennen, 
dass es für den Beschwerdeführer aufgrund seiner Vorgeschichte und der 
entsprechenden Vorbehalte der Gesellschaft überdurchschnittlich schwie-
rig sein dürfte, sich jenseits seines problematischen Umfelds in der 
Schweiz zu integrieren. Gleichzeitig ist aufgrund der Akten nicht davon aus-
zugehen, dass er diesbezüglich seine Möglichkeiten ausgeschöpft hat. Be-
lege für derartige Bemühungen – sofern überhaupt geltend gemacht – wur-
den nicht eingereicht. 
9.5 
9.5.1 Dem Beschwerdeführer wurde schliesslich gestützt auf Art. 23m 
Abs. 1 BWIS verboten, die Parzelle (…) an der (…) in (…) zu betreten be-
ziehungsweise sich auf dieser aufzuhalten. Es handelt sich dabei um die 
vom IKV betriebene Moschee. 
9.5.2 Die Vorinstanz führt dazu aus, dass durch die Fernhaltung des Be-
schwerdeführers von der Moschee verhindert werden solle, dass dieser zur 
Radikalisierung von Personen im Umfeld des IKV beitrage beziehungs-
weise diese bestärke. Die Ausgrenzung stehe in direktem Zusammenhang 
mit den Kontaktverboten. Das öffentliche Interesse an der Massnahme 
gehe dem privaten Interesse an der Teilnahme am Freitagsgebet in eben-
dieser Moschee vor. Der Grundrechtseingriff in die Religionsfreiheit des 
Beschwerdeführers sei verhältnismässig und der Kerngehalt bleibe unan-
getastet. Er könne seinen Glauben alleine oder in alternativen Gebetsstät-
ten ausüben. 


F-6954/2023 
Seite 38 
9.5.3 Der Beschwerdeführer macht gegen die Ausgrenzung geltend, dass 
er nicht zu einer Radikalisierung von Personen aus dem Umfeld des IKV 
beigetragen habe. Seine Rolle dort habe sich auf die Tätigkeit als Sprach-
lehrer beschränkt, welche er ohnehin per Ende 2022 beendet habe. Er be-
suche die Moschee des IKV, um den Gebetsraum aufzusuchen und um 
seine Glaubensrichtung in Gemeinschaft auszuüben. Im Situationsbericht 
der BEGS werde festgehalten, dass er die Moschee in (…) nicht regelmäs-
sig besuche und keine Anzeichen von Radikalisierung oder gefährlichem 
Extremismus vorlägen. Ausserdem habe der IKV selbst verlauten lassen, 
dass man sich von jeglichen Vorwürfen im Zusammenhang mit Radikali-
sierung und Terrorismus ausdrücklich distanziere und jedermann eingela-
den sei, sich ein Bild von den örtlichen Gegebenheiten zu machen, was 
von einer toleranten und offenen Haltung zeuge. Zudem bestünden für ihn, 
den Beschwerdeführer, keine Alternativen, um seinen Glauben in Gemein-
schaft ausüben zu können. Er habe sich auf ausdrückliche Empfehlung der 
BEGS sowie in Absprache mit dem kantonalen Sozialamt vom Zentrum 
(…) distanziert und sämtliche Kontakte zu dieser Gemeinschaft abgebro-
chen, was zu entsprechendem Unmut geführt habe. Die islamische Ge-
meinschaft (…) und das (…) Moschee (…) hätten sich öffentlich gegen ihn 
ausgesprochen. Die Ausgrenzung stelle ein faktisches Verbot der Religi-
onsausübung in Gemeinschaft dar und sei daher nicht verhältnismässig. 
9.5.4 Wie bereits dargelegt (E. 7.4.6), wird die Moschee des IKV stark von 
Personen frequentiert, welche zu wesentlichen Teilen einer islamistisch-
extremistischen Gesinnung nachleben. Viele Besucher stehen in unmittel-
barem Kontakt zu einschlägig verurteilten Personen oder Personen, gegen 
welche aktuell entsprechende Strafverfahren hängig sind. Die Betreiber 
der Moschee haben im September 2022 das «Iman Boost Weekend» or-
ganisiert und B._______ als Gastredner dazu eingeladen. Daraus lässt 
sich schliessen, dass einerseits die Moschee als Institution und anderer-
seits die Betreiber in ihrer Person selbst die gewaltsame Ideologie des IS 
befürworten. Sämtliche Teilnehmer des «Iman Boost Weekends», zu wel-
chen dem Beschwerdeführer der Kontakt verboten wurde, besuchen die 
Moschee auch sonst regelmässig. Die Moschee des IKV ist der Mittelpunkt 
der Kontakte im problematischen Umfeld des Beschwerdeführers. Auf-
grund der genannten Veranstaltung, deren Betreibern sowie der regelmäs-
sigen Besucher der Moschee des IKV ist davon auszugehen, dass es sich 
dabei um einen Ort handelt, welcher begünstigt oder zumindest ermöglicht, 
dass sich seine Besucher untereinander radikalisieren. Mit anderen Wor-
ten besteht dort sowohl die Gefahr, in diesem Sinne durch andere negativ 
beeinflusst zu werden, als auch die Möglichkeit, andere negativ zu 


F-6954/2023 
Seite 39 
beeinflussen. Die verfügte Ausgrenzung ist geeignet zur Verhinderung der 
wechselseitigen Einwirkung und Bestärkung in gewaltsamer Ideologie zwi-
schen dem Beschwerdeführer und seinem problematischen Umfeld und 
zur Entfernung des Beschwerdeführers aus ebendiesem Umfeld. Mangels 
milderer Alternativen von vergleichbarer Wirksamkeit erweist sich die Mas-
snahme zudem als erforderlich. Unterstrichen werden die Geeignetheit und 
Erforderlichkeit der Ausgrenzung durch die Interdependenz mit den gleich-
zeitig verfügten und vorstehend für zulässig befundenen (vgl. E. 9.4) Kon-
taktverboten. Die Ausgrenzung aus der Moschee, welche einen Knoten-
punkt des mit den Kontaktverboten angesprochenen Umfelds des Be-
schwerdeführers bildet, stellt sicher, dass die Kontaktverbote nicht dort um-
gangen werden können. Gleichzeitig sorgen die Kontaktverbote dafür, 
dass der Beschwerdeführer die als besonders problematisch qualifizierten 
Kontakte nicht aus der Moschee auslagern kann, ohne sich nach Art. 29a 
BWIS strafbar zu machen. Das öffentliche Interesse, dem Beschwerdefüh-
rer zu verbieten, die Moschee des IKV zu betreten und sich darin aufzuhal-
ten, ist aufgrund des Radikalisierungspotentials der Lokalität sowie der dar-
gelegten Massnahmeninterdependenz als sehr gross zu qualifizieren. 
9.5.5 Das private Interesse des Beschwerdeführers, die Moschee unein-
geschränkt betreten und dort seinen Glauben in Gemeinschaft ausüben zu 
können, bemisst sich in erster Linie anhand des mit einem entsprechenden 
Verbot einhergehenden Eingriffs in seinen grundrechtlichen Anspruch auf 
Religionsfreiheit nach Art. 9 EMRK und Art. 15 BV sowie – in der vorliegen-
den Konstellation von untergeordneter Bedeutung – in seinen durch Art. 8 
EMRK geschützten Anspruch auf Achtung des Privatlebens. Tangiert sind 
namentlich sein Recht, seine Religion in Gemeinschaft mit anderen zu be-
kennen, respektive seine persönliche Freiheit (geschützt auch durch 
Art. 10 Abs. 2 BV). Der Beschwerdeführer wird durch die Ausgrenzung aus 
der von ihm frequentierten Moschee in der gemeinschaftlichen Ausübung 
seines Glaubens während eines Zeitraums von sechs Monaten erheblich 
eingeschränkt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass für ihn als religiösen 
Menschen das Glaubensbekenntnis einen zentralen Bestandteil des All-
tags und des Lebens ausmacht. Gleichzeitig hat er durch seine rechtskräf-
tig festgestellte islamistisch-terroristische Straffälligkeit erwirkt und in Kauf 
genommen, dass sein Kontaktverhalten – auch bei der Religionsausübung 
– zum Gegenstand des staatlichen Gefährdungsmonitorings wird. Diesem 
Umstand muss bei der Bemessung seines privaten Interesses, seine Reli-
gion in frei gewählter Gemeinschaft auszuüben, ebenso Rechnung getra-
gen werden. Gesamthaft betrachtet vermag das private Interesse des Be-
schwerdeführers das entgegenstehende öffentliche Interesse, einer 


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Seite 40 
wechselseitigen Radikalisierung zwischen ihm und den Betreibern sowie 
den Besuchern der Moschee des IKV entgegenzuwirken, nicht aufzuwie-
gen. 
Daran ändert entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers nichts, 
dass er gemäss Situationsbericht der BEGS vom August 2022 die Mo-
schee des IKV nicht regelmässig besuche, zumal diese Angabe auf seinen 
eigenen Aussagen beruht und dem Amtsbericht der (…) Polizei vom 
17. März 2023 widerspricht. Der Beschwerdeführer nennt keine Gegenbe-
weismittel, welche die Feststellungen im Amtsbericht widerlegen würden. 
Auch die Behauptung, dass sich der Beschwerdeführer auf Empfehlung 
der BEGS und in Absprache mit dem Sozialamt vom Zentrum (…) distan-
ziert habe, lässt sich anhand der Akten nicht verifizieren. Ebenfalls unbe-
legt bleibt die Behauptung des Beschwerdeführers, dass sich die islami-
sche Gemeinschaft (…) und das (…) Moschee (…) öffentlich gegen ihn 
ausgesprochen hätten. Umso mehr ist davon auszugehen, dass ihm hin-
reichend Alternativen zur Ausübung seines Glaubens in Gemeinschaft zur 
Verfügung stehen, wobei es ihm im Übrigen offensteht und zuzumuten ist, 
auf umliegende Kantone auszuweichen. Selbst wenn dem jedoch nicht so 
wäre und der Beschwerdeführer durch die Ausgrenzung aus der Moschee 
des IKV effektiv vorübergehend daran gehindert würde, seinen Glauben in 
Gemeinschaft zu bekennen, würde daraus keine derartige Erhöhung des 
privaten Interesses an einem Verzicht auf die Massnahmen resultieren, 
dass das dargelegte öffentlich Interesse aufgewogen würde. Der Kerngeh-
alt der Religionsfreiheit wird, wie die Vorinstanz richtig festgestellt hat, 
durch die Ausgrenzung nicht berührt. Damit ist auch diese Massnahme als 
(geeignet, erforderlich und) verhältnismässig im engeren Sinn zu qualifizie-
ren und hält insgesamt vor dem Gebot der Verhältnismässigkeit stand. Der 
festgestellte Eingriff in die Religionsfreiheit des Beschwerdeführers erweist 
sich als zulässige, weil im Sinne von Art. 9 Ziff. 2 EMRK beziehungsweise 
Art. 36 BV gerechtfertigte Grundrechtseinschränkung. Gleiches gilt für den 
ferner mit der Ausgrenzung verbundenen Eingriff in seinen Anspruch auf 
Achtung des Privatlebens, namentlich seine persönliche Freiheit. 
9.6 Im Ergebnis ist die Ausgrenzung und sind damit die verfügten Mass-
nahmen allesamt – nebst ihrer bereits festgestellten Begründetheit und 
Subsidiarität – als verhältnismässig und grundrechtskonform zu beurteilen 
und somit nicht zu beanstanden. 
10. 
Hinsichtlich der Gesprächsteilnahmepflicht bleibt sodann Folgendes 


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Seite 41 
klarzustellen: Die Vorinstanz hat deren Beginn in Ziffer 70 der angefochte-
nen Verfügung auf den Zeitpunkt des ersten Gesprächs festgelegt, spätes-
tens aber einen Monat nach Erlass der Verfügung. Hingegen ordnete sie 
in Ziffer 7 des Dispositivs den Aufschub der Rechtswirksamkeit der Ge-
sprächsteilnahmepflicht bis zum ersten Gespräch an (ohne Beschränkung 
auf spätestens einen Monat nach Erlass der Verfügung). Das erste Ge-
spräch fand am 16. Januar 2024 (BVGer-act. 22) – und damit zwei Monate 
nach Verfügungserlass – statt. Der Beschwerdeführer stellte sich anläss-
lich dieses Gesprächs auf den Standpunkt, die Pflicht gelte ab Verfügungs-
erlass (BVGer-act. 22). 
Es erscheint sachgerecht und zweckdienlich, dass die Vorinstanz der Voll-
zugsbehörde zwecks Organisation und Umsetzung der Gespräche eine 
Vorbereitungsfrist einräumte, wobei eine solche von einem Monat verhält-
nismässig erscheint. Weder dem Gesetz noch den Materialien sind sodann 
Hinweise zu entnehmen, welche gegen die Zulässigkeit eines (moderat) 
verzögerten Massnahmenbeginns sprechen würden. Im Gegenteil: Die Vo-
rinstanz hätte gemäss Gesetz die Möglichkeit, eine Massnahme zu sistie-
ren (Art. 23j Abs. 3 BWIS), womit naheliegt, dass sie auch deren Beginn 
hinauszögern kann. Derweil ist die Vorinstanz vorliegend mit Blick auf das 
Gebot von Treu und Glauben im Verfahren (Art. 5 Abs. 3; Art. 29 Abs. 1 BV) 
auf die in den Erwägungen ihrer Verfügung vom 17. November 2023 fest-
gehaltene Beschränkung der Verzögerbarkeit des Massnahmenbeginns 
auf «spätestens einen Monat nach Verfügungserlass» zu behaften, ob-
gleich diese keinen Eingang ins Verfügungsdispositiv gefunden hat. Ob 
eine erheblich längere Verzögerung ohne konkreten Grund noch verhält-
nismässig wäre, kann unter diesen Umständen offenbleiben. Damit dauert 
die Gesprächsteilnahmepflicht vom 17. Dezember 2023 bis zum 17. Juni 
2024. Die Vorinstanz ist anzuweisen, die Terminliste durch die Vollzugsbe-
hörde entsprechend anpassen zu lassen. 
11. 
Die Ausschreibung der Massnahmen im RIPOL ist gesetzlich vorgesehen 
(Art. 23j Abs. 2 BWIS) und wird vom Beschwerdeführer in seiner Be-
schwerde zu Recht nicht beanstandet. 
12. 
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung im 
Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist da-
her abzuweisen. 


F-6954/2023 
Seite 42 
13. 
Das vorliegende Urteil ist dem Beschwerdeführer unter Anonymisierung 
der Namen derjenigen Personen aus seinem Umfeld zu eröffnen, gegen 
welche Strafuntersuchungen wegen terroristischer Aktivitäten hängig sind. 
Zu diesem Zweck sind einzelne Namensangaben in E. 7.3.3 und 9.4.4 zu 
schwärzen. Begründungshalber ist festzuhalten, dass gegenüber dem Be-
schwerdeführer – sofern und soweit er dies nicht ohnehin weiss – geheim 
zu halten ist, gegen welchen seiner Kontakte konkret wegen welcher Straf-
tatbestände ermittelt wird. Die gewichtigen privaten Interessen der betroffe-
nen Dritten am Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte einerseits und das vor-
dringliche öffentliche Interesse am Schutz der Integrität noch nicht abge-
schlossener amtlicher Untersuchungen betreffend schwerwiegende De-
likte andererseits überwiegen zusammengenommen das ebenfalls erheb-
liche private Interesse des Beschwerdeführers an einer in diesem Punkt 
uneingeschränkt nachvollziehbaren Entscheidbegründung. Zumal die 
punktuellen Anonymisierungen lediglich dazu führen, dass nicht zugeord-
net werden kann, gegen welche Kontakte des Beschwerdeführers weswe-
gen Strafuntersuchungen laufen, und dieser Zuordnung für die dargelegten 
gerichtlichen Erwägungen und Erkenntnisse keine Relevanz zukommt. Die 
Anonymisierungen hindern den Beschwerdeführer somit nicht daran, nach-
zuvollziehen, wie das Gericht zum vorliegenden Urteil gelangt ist, und die-
ses gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Der verfahrensgrundrechtli-
che Gehörsanspruch des Beschwerdeführers ist gewahrt. 
14. 
14.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten dem Be-
schwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da ihm mit Zwischen-
verfügung vom 22. Dezember 2023 die unentgeltliche Rechtspflege ge-
währt worden ist, sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 65 Abs. 1 
VwVG). 
14.2 Dem amtlichen Rechtsbeistand ist zu Lasten des Gerichts ein amtli-
ches Honorar zuzusprechen. Grundlage für die Bemessung des Honorars 
bilden die gesetzlichen Bemessungsfaktoren (Art. 10-13 des Reglements 
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und die Honorarnote des 
Rechtsvertreters 
vom 
25. März 
2024 
(Art. 14 
Abs. 1 
VGKE; 
BVGer-act. 52). Darin werden Vertretungskosten in Gesamthöhe von 
Fr. 8'295.45 (30.74 Stunden à Fr. 250.– zuzüglich Fr. 6.– Barauslagen und 
zuzüglich Fr. 604.45 Mehrwertsteuer) ausgewiesen. Trotz der neuen 
Rechtsmaterie sowie des beträchtlichen Aktenumfangs erscheint der in 


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Seite 43 
Rechnung gestellte Aufwand mit Blick auf die Art und den Umfang der 
Streitsache als überhöht. Angemessen erscheint ein Aufwand von 21.25 
Stunden (15 statt 18.5 Stunden für die Beschwerde, vier statt neun Stun-
den für die Replik, kein erheblicher Aufwand für Schlussarbeiten; 
vgl. Art. 10 ff. VGKE). Das amtliche Honorar ist daher auf Fr. 5'796.75, be-
stehend aus dem Anwaltshonorar von Fr. 5’375.– (21.25 x Fr. 250.–), den 
nicht zu beanstandenden Barauslagen in Höhe von Fr. 6.– und Fr. 415.75 
Mehrwertsteuer (7.7% für 2023 = Fr. 289.20; 8.1% für 2024 = Fr. 126.55) 
festzusetzen. Dieser Betrag ist vom Beschwerdeführer zurückzuerstatten, 
sollte er später zu hinreichenden Mitteln gelangen (Art. 65 Abs. 4 VwVG). 
15. 
15.1 Was schliesslich ein mögliches Rechtsmittel an das Bundesgericht 
gegen das vorliegende Urteil betrifft, stellt sich die Frage, ob auf Ent-
scheide über PMT-Massnahmen gemäss BWIS die gesetzliche Ausnah-
mebestimmung von Art. 83 Bst. a BGG zur Anwendung gelangt oder nicht. 
Danach ist eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten aus-
geschlossen gegen Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren 
Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und 
der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht ei-
nen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt. 
15.2 Der Ausnahmenkatalog in Art. 83 BGG ist restriktiv auszulegen 
(BGE 137 I 371 E. 1.2 m.H.). Die Ausnahmebestimmung von Art. 83 Bst. a 
BGG bezieht sich auf die klassischen «actes de gouvernement» des Bun-
desrats (BGE 132 II 342 E. 1; MARINO LEBER, in: Auer/Müller/Schindler 
(Hrsg.), VwVG - Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren Kommen-
tar, 2. Aufl. 2019, N. 4 zu Art. 72 VwVG). Ihre Anwendbarkeit setzt eine 
ausschliesslich oder zumindest deutlich überwiegend politische Natur des 
fraglichen Entscheids voraus (BGE 142 II 313 E. 4.3). Übereinstimmend 
mit der bundesrätlichen Botschaft ist festzustellen, dass der Ausschluss-
grund von Art. 83 Bst. a BGG auf Entscheide über PMT-Massnahmen ge-
mäss BWIS nicht anwendbar ist. Diese fallen zwar offensichtlich in das Ge-
biet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, weisen als verwal-
tungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamts für Polizei zur Sicherung 
der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie 
zum Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung (vgl. Art. 1 BWIS) jedoch 
keinen überwiegend politischen Charakter auf. 
15.3 Der Ausschlussgrund von Art. 83 Bst. a BGG käme auf Entscheide 
über PMT-Massnahmen gemäss BWIS indes auch dann nicht zur 


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Anwendung, wenn diese als Entscheide mit überwiegend politischem Cha-
rakter qualifiziert würden. Art. 83 Bst. a BGG schliesst die Beschwerde in 
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet der inneren und 
äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen 
Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten bloss im Grund-
satz aus. Die Beschwerde kommt im Sinne einer Gegenausnahme gleich-
wohl zum Zug, soweit das Völkerrecht einen Anspruch auf gerichtliche Be-
urteilung einräumt. Ein solcher völkerrechtlicher Anspruch kann sich na-
mentlich aus der EMRK ergeben (LEBER, a.a.O., N. 11 zu Art. 72 VwVG). 
Art. 83 Bst. a BGG umschreibt nicht, welche Instanz die gerichtliche Beur-
teilung vornehmen muss. Sie verlangt keine Beurteilung durch ein schwei-
zerisches Gericht und lässt zu, dass das Verfahren vor dem Europäischen 
Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) angesprochen ist. Für die Ge-
genausnahme von Art. 83 Bst. a BGG genügt es somit, dass das Völker-
recht in der Form der EMRK eine gerichtliche Beurteilung durch den Ge-
richtshof vorsieht (BGE 138 I 6 E. 1.3.2 ff.; vgl. Urteil des BVGer F-
3116/2023 vom 27. Juni 2023 E. 4.3 m.w.H. [zur Publikation vorgesehen]; 
vgl. auch FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in: Aubry Girardin/Donzallaz/De-
nys/Bovey/Frésard (Hrsg.), Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022, N. 27 ff. 
zu Art. 83 BGG; THOMAS HÄBERLI, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneu-
bühler (Hrsg.), Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, 
N. 29 ff. zu Art. 83 BGG). Das ist bei den im BWIS statuierten PMT-Mass-
nahmen regelhaft der Fall, zumal diese unvermeidlich in durch die Konven-
tion geschützte grundrechtliche Ansprüche der betroffenen Person eingrei-
fen. So auch die vorliegend angefochtenen Massnahmen, welche das 
Recht des Beschwerdeführers auf Achtung des Privatlebens (Art. 8 EMRK) 
sowie dessen Religionsfreiheit (Art. 9 EMRK) tangieren (vorne E. 9). 
15.4 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Ausschluss-
grund von Art. 83 Bst. a BGG auf Entscheide über PMT-Massnahmen ge-
mäss BWIS jedenfalls nicht zur Anwendung kommt. Nachdem auch sonst 
kein gesetzlicher Ausschlussgrund greift und die übrigen gesetzlichen Vo-
raussetzungen erfüllt sind, ist das vorliegende Urteil mit Beschwerde in öf-
fentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht anfechtbar. 
(Dispositiv nächste Seite) 
 


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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
2. 
Die Vorinstanz wird angewiesen, im Sinne der Erwägungen die Gesprächs-
terminliste durch die Vollzugsbehörde anpassen zu lassen (E. 10). 
3. 
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 
4. 
Dem unentgeltlichen Rechtsbeistand, Remo Gilomen, wird zulasten der 
Gerichtskasse ein Honorar von Fr. 5'796.75 zugesprochen. 
Gelangt der Beschwerdeführer später zu hinreichenden Mitteln, so hat er 
diesen Betrag dem Bundesverwaltungsgericht zurückzuerstatten. 
5. 
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz. 
6. 
Dem Beschwerdeführer wird das Urteil unter punktueller Anonymisierung 
der E. 7.3.3 und 9.4.4 eröffnet. 
 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 
 
Der vorsitzende Richter: 
Die Gerichtsschreiberin: 
 
 
Sebastian Kempe 
Aisha Luisoni 
 
 


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Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 
 
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