bvger · A-1528/2024 · 2024-02-01 · de

&Ouml;ffentlichkeitsprinzip | Öffentlichkeitsprinzip; Verfügung vom 1. Februar 2024

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
 
Abteilung I 
A-1528/2024 
 
 
U r t e i l v o m 1 2 . N o v e m b e r 2 0 2 5 
Besetzung 
Richter Alexander Misic (Vorsitz), 
Richter Maurizio Greppi, Richter Jérôme Candrian, 
Gerichtsschreiberin Mathilda Mauch. 
Parteien 
A._______, 
vertreten durch 
lic. iur. Viktor Györffy, Rechtsanwalt, 
Peyrot, Schlegel und Györffy Rechtsanwälte, 
Beethovenstrasse 47, 8002 Zürich, 
Beschwerdeführerin, 
 
gegen 
Bundesamt für Polizei (fedpol), 
Guisanplatz 1a, 3003 Bern, 
Vorinstanz. 
 
Gegenstand 
Öffentlichkeitsprinzip. 
 
 
 


A-1528/2024 
Seite 2 
Sachverhalt: 
A. 
A._______, (…) (nachfolgend: Gesuchstellerin) ersuchte am 23. April 2023 
gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwal-
tung vom 17. Dezember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) 
beim Bundesamt für Polizei (nachfolgend: fedpol) um Zugang zu verschie-
denen Dokumenten und Informationen betreffend die Beschaffung der IKT-
ProgFMÜ-P4-GovWare («Government Software») des fedpol. Im Einzel-
nen verlangte sie die Dokumentation der gesamten Projektorganisation, 
des Beschaffungsverfahrens und der Beschaffungsdokumentation, der 
Evaluation und aller eingegangenen Offerten zum Programm IKT-
ProgFMÜ-P4-GovWare (…). Die GovWare ist ein Informatikprogramm, das 
auf Anordnung der Staatsanwaltschaft in ein Datenverarbeitungssystem 
eingeschleust wird, um Inhalt und Randdaten des Fernmeldeverkehrs un-
verschlüsselt abzufangen und auszuleiten (vgl. E. 4.3.1). 
 
B. 
Mit Stellungnahme vom 10. Mai 2023 verweigerte das fedpol die Einsicht 
vollständig. Daraufhin reichte die Gesuchstellerin am 23. Mai 2023 einen 
Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragten (nachfolgend: EDÖB) ein. In der Schlichtungsverhand-
lung vom 15. September 2023 wurde der Schlichtungsgegenstand auf alle 
konzeptionellen Ausführungen vor der Beschaffung (insbesondere Phasen 
Initialisierung und Konzept) des Projekts IKT-ProgFMÜ-P4-GovWare ein-
gegrenzt (vgl. Empfehlung EDÖB vom 21. Dezember 2023 im Schlich-
tungsverfahren A._______ und fedpol [nachfolgend: Empfehlung EDÖB] 
Rz. 10 und 17). Die Beteiligten vereinbarten, dass das fedpol den Zugang 
zu den ersuchten Dokumenten nochmals prüfen müsse und dass die Ge-
suchstellerin auf die Bekanntgabe von Personendaten natürlicher Perso-
nen verzichte. 
 
C. 
Am 12. Oktober 2023 teilte das fedpol der Gesuchstellerin mit, dass dem 
Gesuch nicht stattgeben werden könne. Daraufhin beantragte die Gesuch-
stellerin beim EDÖB den Erlass einer Empfehlung und führte aus, dass sie 
keine Dokumente zur Beschaffung verlange (vgl. Empfehlung des EDÖB 
Rz. 12). 
 
 
 


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Seite 3 
D. 
In seiner Empfehlung vom 21. Dezember 2023 kam der EDÖB zum 
Schluss, dass Art. 3 Abs. 2 Bst. a des (inzwischen aufgehobenen) Bundes-
gesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. Dezember 
1994 (aBöB; AS 1996 508) mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 Bst. a BGÖ zu 
qualifizieren sei. Daher seien die Bestimmungen des BGÖ für den Zugang 
zu diesen Informationen nicht anwendbar. Das fedpol habe jedoch nicht 
hinreichend dargelegt, dass alle in den ersuchten Dokumenten enthaltene 
Informationen tatsächlich Beschaffungsunterlagen darstellen. Sofern das 
Öffentlichkeitsprinzip zur Anwendung käme, müsse es diejenigen Doku-
mente, die nach seiner Ansicht von Ausnahmetatbeständen i.S.v. 
Art. 7 BGÖ erfasst seien, identifizieren und seinen Entscheid begründen. 
Dabei wäre der Zugang zu den betreffenden Dokumenten unter Berück-
sichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips mittels Anonymisierungen zu 
gewähren. 
 
E. 
Mit Verfügung vom (…) verweigerte das fedpol den Zugang zu den ver-
langten Dokumenten. Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentli-
chen aus, dass die Dokumente insgesamt eine Sicherheitsbeschaffung be-
treffen. Diese sei gestützt auf Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB vom öffentlichen 
Beschaffungsrecht und gemäss Art. 4 BGÖ vom sachlichen Anwendungs-
bereich des BGÖ ausgenommen. Da das BGÖ nach Auffassung der Vo-
rinstanz nicht anwendbar sei, könne offenbleiben, ob zusätzlich Ausnah-
metatbestände nach Art. 7 BGÖ gegeben wären. 
 
F. 
Die Gesuchstellerin (nachfolgend: Beschwerdeführerin) erhob am 
8. März 2024 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, 
es sei die Verfügung des fedpol (nachfolgend: Vorinstanz) vom 1. Feb-
ruar 2024 aufzuheben, und die Vorinstanz sei zu verpflichten, ihr «alle Un-
terlagen zum Programm IKT-ProgFMÜ-P4-Govware auszuhändigen, bei 
denen es sich nicht um Beschaffungen handelt», insbesondere zu den 
Phasen Initialisierung, Konzept, Realisierung und Einführung. Konkret 
seien darunter die folgenden Dokumente gemeint: 
 
Phase Initialisierung: 
- Projektmanagementplan 
- Projektauftrag PRIO1 
 
 


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Phase Konzept: 
- Systemarchitektur 
Systemanforderungen PRIO1 
- Testkonzept 
- Unterlagen zur Beschaffung PRIO1; konkret das Hermes-Dokument «Aus-
schreibungsunterlagen» daraus resultierende Dokumente «Angebot» der Lie-
ferantlnnen, Evaluationsberichte 
- Projektentscheid Steuerung zum Zuschlag PRIO1 
- Vereinbarung zum Zuschlag, d.h. Verträge zur Steuerung der beschafften 
Leistungen (Lieferumfang, SLA, Personen, Preise, Termine) PRIO1 
- Detailstudien der Phase Konzept, Dokumentationen von Proof-of-Concepts 
und allfällige Protokolle von Workshops mit Lieferantlnnen PRIO1 
 
Phase Realisierung: 
- Integrationskonzept 
- Geschäftsorganisationskonzept PRIO1 
- Betriebskonzept 
- Anwendungshandbuch PRIO1 
- Detailspezifikation PRIO1 
- Testprotokoll 
 
Phase Einführung: 
- Einführungskonzept 
- Abnahmeprotokolle PRIOl 
- Testprotokoll PRIOl 
 
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, dass die streitgegen-
ständlichen Dokumente nach den Feststellungen des EDÖB keine Anga-
ben zu möglichen Anbietern enthalten. Die Vorinstanz habe es unterlassen 
darzulegen, weshalb kein teilweiser Zugang zu den Dokumenten im Sinne 
des Verhältnismässigkeitsprinzips gewährt werden könne. 
 
G. 
In der Vernehmlassung vom 15. April 2024 beantragt die Vorinstanz, dass 
auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Eventualiter soll der Beschwer-
deführerin eine kurze Nachfrist zur Begründung ihrer Beschwerde gewährt 
werden. Subeventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerde 
erfülle laut Vorinstanz die Anforderungen an eine Beschwerdeschrift nicht; 
insbesondere fehlten die angefochtene Verfügung und die Begründung mit 
Angabe der Beweismittel. 
 
 
 


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Seite 5 
H. 
Mit Eingabe vom 28. April 2024 reichte die Beschwerdeführerin eine Be-
schwerdeergänzung ein. Darin präzisiert sie sinngemäss, dass sie ihr Ge-
such – wie anlässlich der Schlichtungsverhandlung vereinbart – auf sämt-
liche konzeptionelle Unterlagen beschränke, die vor der eigentlichen Be-
schaffung erstellt wurden, namentlich in den Phasen Initialisierung und 
Konzept. Sie erklärt sich damit einverstanden, dass allfällige Personenda-
ten abgedeckt werden. 
 
I. 
Die Vorinstanz schliesst in der Vernehmlassung vom 19. Juli 2024 auf Ab-
weisung der Beschwerde. Eventualiter sei ihr eine Frist zur Begründung 
der Ausnahmetatbeständen nach Art. 7 BGÖ anzusetzen. Aus verfahrens-
rechtlicher Sicht sei eine Akteneinsicht in den noch einzureichenden Amts-
bericht sowie dessen Beilagen zu verweigern. Im Übrigen stellt die Vor- 
instanz die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin in Frage. 
 
J. 
In den Schlussbemerkungen vom 24. Juli 2024 hält die Beschwerdeführe-
rin vollumfänglich an den Anträgen und Ausführungen in ihrer Beschwerde 
fest und bekräftigt ihren Standpunkt. 
 
K. 
Mit Schreiben vom 30. September 2025 reichte die Vorinstanz nach Auf-
forderung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. September 2025 einen 
vertraulichen Amtsbericht sowie die dazugehörigen Akten (inkl. Aktenver-
zeichnis) zum Projekt IKT-ProgFMÜ-p4-GovWare ein. 
 
L. 
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den 
Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit für den vorliegenden Entscheid 
erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 
 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. 
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zu-
lässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition 
(Art. 7 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezem-
ber 1968; VwVG, SR 172.021). 


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Seite 6 
 
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im 
Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) erlas-
sen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bun-
desverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig 
(Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. Art. 16 Abs. 1 BGÖ). Das Verfahren 
vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit 
das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 
 
1.2 
1.2.1 Die Vorinstanz stellt zunächst die Beschwerdelegitimation der Be-
schwerdeführerin in Frage. Das schutzwürdige Interesse der Beschwerde-
führerin an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung 
sei zweifelhaft. Demgegenüber vertritt die Beschwerdeführerin die Ansicht, 
dass sie ein schützenswertes Beschwerdeinteresse habe. Sie sei Adres-
satin der angefochtenen Verfügung und habe bislang keinen Zugang zu 
den streitgegenständlichen Dokumenten erhalten. 
 
1.2.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am 
Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders 
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung 
oder Änderung hat (Bst. c). Ein schutzwürdiges Interesse gemäss Art. 48 
Abs. 1 Bst. c VwVG setzt grundsätzlich voraus, dass die Beschwerdefüh-
rerin ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung 
der angefochtenen Verfügung hat. Das Rechtsschutzinteresse ist insbe-
sondere zu verneinen, wenn rein theoretische Probleme zur Diskussion 
gestellt werden oder sich eine Beschwerde nur gegen die Begründung 
(Motive) einer angefochtenen Verfügung richtet, ohne dass eine (die Be-
schwerdeführerin begünstigende/entlastende) Änderung des Dispositivs 
verlangt wird (vgl. Urteil des BVGer A-2565/2020 vom 12. Januar 2022 
E. 1.2.3 
MARANTELLI-SONANINI/HUBER, 
in: 
Waldmann/Weissenberger 
[Hrsg.]; Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 48 Rz. 15 m.H.). 
 
Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung und 
ist mit ihrem Begehren beziehungsweise ihrem Gesuch um Zugang zu ver-
schiedenen Dokumenten im vorinstanzlichen Verfahren nicht durchgedrun-
gen. Eine Gutheissung der Beschwerde würde ihr den Zugang zu den er-
suchten Dokumenten und zu den darin enthaltenen Informationen ver-
schaffen. Sie hätte dadurch einen praktischen Nutzen. Sie besitzt daher 


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ohne Weiteres ein aktuelles, schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung 
beziehungsweise Änderung der angefochtenen Verfügung und ist gemäss 
Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Hinzu kommt, dass das 
Recht 
auf 
Zugang 
zu 
amtlichen 
Dokumenten 
im 
Sinne 
von 
Art. 6 Abs. 1 BGÖ kein besonderes Interesse voraussetzt (vgl. auch 
E. 3.1). 
 
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 2 
und Art. 52 Abs. 2 VwVG) ist einzutreten. 
 
1.4 
1.4.1 Näher einzugehen ist auf den Streitgegenstand des vorliegenden Be-
schwerdeverfahrens. 
 
1.4.2 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, den Streitgegen-
stand in ihrer Beschwerde erweitert zu haben. In der Vernehmlassung führt 
die Vorinstanz aus, dass sich die ersuchten Dokumente nur auf die Pro-
jektphasen Initialisierung und Konzept beziehen und nicht, wie ursprüng-
lich von der Gesuchstellerin verlangt, auf alle vier Projektphasen der Be-
schaffung. Die Einschränkungen des Streitgegenstandes, welche die Be-
schwerdeführerin anlässlich des Schlichtungsverfahrens und in der Folge 
in ihrem Gesuch um Erlass einer Empfehlung an den EDÖB geltend ge-
macht hat, seien laut Vorinstanz auch für ihren Entscheid massgebend ge-
wesen. Der Streitgegenstand sei daher auf Dokumente einzugrenzen, die 
nicht unter die Beschaffung fallen und keine Personendaten enthalten. So-
weit die Verfügung beziehungsweise das ursprüngliche Öffentlichkeitsge-
such den von der Beschwerdeführerin festgelegten Streitgegenstand über-
steigen, sei die Verfügung in Rechtskraft erwachsen. 
 
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die Verfügung teilweise rechtkräf-
tig sei. Die Darlegungen der Vorinstanz seinen sinngemäss nicht nachvoll-
ziehbar. Die Beschwerdeführerin beantragt mit ihrer Beschwerde hingegen 
zweifelsfrei die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie Zugang zu 
allen Unterlagen zum Programm IKT-ProgFMÜ-P4-Govware, die keine Be-
schaffungen betreffen (vgl. act. 1, S. 2). Der Inhalt ihres Gesuchs ergebe 
sich dabei aus der Schlichtungsverhandlung und aus der Empfehlung des 
EDÖB (vgl. act. 23 Rz. 2 f.). 
 
1.4.3 Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht 
bildet das Rechtsverhältnis, soweit es nach Massgabe der Beschwerdebe-
gehren im Streit liegt. Die angefochtene Verfügung bildet den Rahmen, der 


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Seite 8 
den möglichen Umfang des Streitgegenstands begrenzt. Gegenstand des 
Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des vorinstanzli-
chen Verfahrens war oder allenfalls – wenn wie hier ein Verfahren auf Ge-
such hin eingeleitet wird – hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die 
erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die Be-
schwerdeinstanz nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionale Zu-
ständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde. Auf entsprechende Partei-
begehren könnte nicht eingetreten werden (BGE 136 II 457 E. 4.2 m.H.; 
Urteil des BGer 1C_362/2022 vom 9. Januar 2024 E. 3.2 m.H.). Der Streit-
gegenstand darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens weder erweitert 
noch qualitativ verändert, sondern höchstens verengt und um nicht mehr 
streitige Punkte reduziert werden (statt vieler Urteil des BVGer A-478/2021 
vom 17. Juli 2023 E. 1.4.1). 
 
1.4.4 Das Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten ist 
in den Art. 10 ff. BGÖ geregelt. Ein Zugangsgesuch ist an die Behörde zu 
richten, die das amtliche Dokument erstellt hat (Art. 10 Abs. 1 BGÖ). Das 
Schlichtungsverfahren ist in Art. 13 BGÖ und Art. 12 ff. VBGÖ normiert. 
Eine Person, die ein Zugangsgesuch gestellt hat und deren Gesuch nicht 
vollständig entsprochen wird, sowie eine Person, die nach Art. 11 BGÖ an-
gehört worden ist und gegen deren Willen die Behörde Zugang gewähren 
will, hat die Möglichkeit, mit einem Schlichtungsantrag an den EDÖB zu 
gelangen (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und c BGÖ). Der EDÖB leitet das Schlich-
tungsverfahren ein (vgl. Art. 18 Bst. a BGÖ) und klärt ab, ob die Behörde 
das Zugangsgesuch rechtmässig und angemessen bearbeitet hat 
(Art. 12 Abs. 1 VBGÖ). Er hört die am Schlichtungsverfahren Beteiligten 
an und strebt zwischen ihnen eine Einigung an. Das Verfahren kann münd-
lich oder schriftlich durchgeführt werden (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ). Kommt 
eine Einigung zustande, gilt das Verfahren als erledigt (Art. 13 
Abs. 3 BGÖ). Falls keine Einigung erzielt wird, gibt der EDÖB eine Emp-
fehlung über die Gewährung des Zugangs ab (Art. 14 BGÖ). Weicht die 
zuständige Behörde von der Empfehlung des EDÖB ab, so erlässt sie ge-
mäss Art. 15 Abs. 1 und 2 BGÖ eine Verfügung (zum Ganzen BVGE 2014/6 
E. 1.2.2; Urteile des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 3.3; 
A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 1.2.2; Botschaft des Bundesrats zum 
Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Botschaft BGÖ], BBl 
2003, 2018 ff., 2024). Während sich das Verfahren auf Erlass einer Verfü-
gung nach Art. 15 BGÖ nach den Normen des VwVG richtet 
(BGE 142 II 324 E. 3.6; Urteile des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 
E. 4.1; A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.2.2.1), stellt das Schlich-
tungsverfahren 
ein 
Mediationsverfahren 
dar, 
auf 
welches 
die 


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Seite 9 
Bestimmungen des VwVG nicht (direkt) anwendbar sind (vgl. Urteil des 
BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 3.5.1 m.H.). 
 
1.4.5 Dispositivziffer 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 1. Februar 2024 
lautet: «Der Zugang zu den mit Gesuch vom 23. April 2023 und Präzisie-
rungen vom 25. April 2023 verlangten Dokumenten wird vollumfänglich ver-
weigert». Aus den Erwägungen der Vorinstanz geht hervor, dass die Be-
schwerdeführerin auf Einladung der Vorinstanz ihr Gesuch vom 23. Ap-
ril 2023 ergänzte und auf alle Dokumente der vier Beschaffungsphasen der 
IKT-ProgFMÜ-P4-GovWare festlegte. Dementsprechend schränkte die 
Vorinstanz den Streitgegenstand ihrer Verfügung auf «reine Sachdaten, 
keine Personendaten und auf Dokumente, die nicht unter die Beschaffung 
fallen» ein. Die Prüfung der Vorinstanz umfasste somit den Zugang zu Do-
kumenten aus allen vier Phasen des Projekts, die nicht die Beschaffung 
betrafen. 
 
1.4.6 Der Vorinstanz kann somit nicht gefolgt werden, wenn sie in der Ver-
nehmlassung den Streitgegenstand auf Dokumenten aus den Phasen Ini-
tialisierung und Konzept reduziert, die nicht die Beschaffung betreffen. 
Ebenso unbegründet ist ihr Einwand, die Beschwerdeführerin habe den 
Streitgegenstand unzulässig erweitert. Zwar trifft es zu, dass die Beschwer-
deführerin ihr Gesuch im Rahmen der Schlichtungsverhandlung vom 
15. September 2023 auf alle konzeptionellen Ausführungen von der Be-
schaffung (insbesondere in den Phasen Initialisierung und Konzept) präzi-
sierte und der EDÖB seine Empfehlung (und seine Prüfung) darauf aus-
richtete (vgl. act. 9, Empfehlung EDÖB, Ziff. 17). Die Empfehlung des 
EDÖB stellt jedoch keine verbindliche Verfügung dar (vgl. oben E. 1.4.4). 
Anfechtungsobjekt im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht bildet ein-
zig der vorinstanzliche Entscheid (Verfügung vom 1. Februar 2024). Dies 
bestreitet auch die Vorinstanz nicht (act. 19, E. 5). Die Beschwerdeführerin 
hat die Verfügung insgesamt angefochten. Aus der Beschwerdebegrün-
dung geht zweifelsfrei hervor, was die beschwerdeführende Partei anstrebt 
(vgl. Urteil des BGer 2C_174/2023 vom 22. März 2024 E. 1.3). 
 
Im Streit liegt der Entscheid der Vorinstanz. Streitgegenstand bildet somit 
die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 1. März 2024, die wie folgt 
auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen ist: Verweigerung des Zugangs 
der Vorinstanz zu Dokumenten zum Projekt IKT-ProgFMÜ-P4-GovWare 
(nachfolgend: GovWare), bei denen es sich nicht um Beschaffungen han-
delt (Phase Initialisierung, Konzept, Realisierung und Einführung). 
 


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Seite 10 
2. 
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf 
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es 
wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die rechtlichen 
Begründungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 
 
3. 
3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz soll die Transparenz über den Auftrag, die 
Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern (Art. 1 BGÖ). 
Dadurch will das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen ge-
stärkt, die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine sinnvolle de-
mokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess ermög-
licht werden (BGE 148 II 92 E. 2). In diesem Sinne statuiert das BGÖ das 
Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt. Es gewährt jeder 
Person im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öffentlich-
keitsgesetzes einen subjektiven, individuellen Anspruch auf Zugang zu 
amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; BGE 136 II 399 E. 2.1 m.w.H.; 
BVGE 2016/9 E. 3). Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht die Ver-
mutung zugunsten eines freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten 
(BGE 148 II 92 E. 2). Somit liegt es nicht im freien Ermessen der Behörde, 
ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will oder 
nicht (BVGE 2014/6 E. 4.2). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht 
absolut. Art. 7 und Art. 8 BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren 
Vorliegen der Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend von 
Art. 6 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verwei-
gern ist. Darüber hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit beziehungs-
weise der Privatsphäre Dritter Rechnung zu tragen (Art. 7 Abs. 2 und 
Art. 9 BGÖ; vgl. BGE 144 II 91 E. 4 und BGE 142 II 340 E. 4). 
 
3.2 Das Öffentlichkeitsgesetz behält in Art. 4 BGÖ spezielle Bestimmun-
gen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim 
bezeichnen (Bst. a) oder vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraus-
setzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b). 
Der Geheimnisbegriff des Art. 4 Bst. a BGÖ ist ein materieller. Ob es sich 
bei einer Norm um eine Geheimhaltungsvorschrift im Sinne von 
Art. 4 Bst. a BGÖ 
handelt, 
ist 
mittels Auslegung 
zu 
bestimmen 
(vgl. BGE 146 II 265 E. 4; Urteil BVGer A-1526/2022 vom 12. April 2023 
E. 3.2; STAMM-PFISTER, in: Basler Kommentar, Öffentlichkeitsgesetz, 


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Seite 11 
4. Aufl. 2024 [nachfolgend: BK BGÖ], Art. 4 BGÖ N. 6 f.). Dabei ist ent-
scheidend, den Sinn und Zweck der divergierenden Normen gegeneinan-
der abzuwägen: Das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit 
der Verwaltung ist dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen 
(Urteil 
des 
BGer 
1C_228/2023 
vom 
5. 
März 
2025 
E. 3.1; 
BGE 150 II 191 E. 3.1; BGE 146 II 265 E. 3.2, E. 4). Dies gilt auch für ältere 
Sondernormen über die Vertraulichkeit staatlicher Handlungen und Vor-
kehrungen. So erfasst das Amtsgeheimnis namentlich nur noch Informati-
onen, die eines besonderen Schutzes bedürfen beziehungsweise die nach 
dem Öffentlichkeitsgesetz in der Regel nicht zugänglich sind. Andernfalls 
würde das jüngere Gesetz seinen Gehalt verlieren und weitgehend obsolet 
werden (Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4 m.H.). 
Im Hinblick auf den Sinn und Zweck ist zu beachten, dass mit der Schaf-
fung des BGÖ die Öffentlichkeit der Verwaltungstätigkeit die Regel dar-
stellt. Spezialgesetzliche Bestimmungen sind nicht leichthin so auszule-
gen, dass damit der Grundsatz der Transparenz des Verwaltungshandelns 
ausgehöhlt wird (Urteil des BGer 1C_228/2023 vom 5. März 2025 E. 3.1, 
m.H). 
 
3.3 Ein amtliches Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, 
die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Be-
sitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt wor-
den ist, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft. Als amtliche 
Dokumente gelten sodann auch solche, die durch einen einfachen elektro-
nischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden kön-
nen und die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen 
(sog. «virtuelle Dokumente»; Art. 5 Abs. 2 BGÖ). 
 
4. 
4.1 Die Vorinstanz verweigert den Zugang zu den ersuchten Dokumenten, 
da mit Art. 3 Abs. 2 Bst. a des alten, am 1. Januar 2021 aufgehobenen 
Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. De-
zember 1994 (aBöB; AS 1996 508) eine Spezialbestimmung vorliege, die 
gemäss Art. 4 Bst. a BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehe. Zur Bekräf-
tigung ihres Standpunkts verweist sie auf die Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts (Urteile des BVGer A-1526/2022 vom 12. April 2023 
E. 6.2.4 und E. 7.5; A-839/2022 vom 5. April 2023 E. 6.2.4, aufgeboben mit 
Urteilen des BGer 1C_214/2023 vom 5. März 2025 und 1C_228/2023 vom 
5. März 2025). 
 


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Nach Auffassung der Vorinstanz erfolgte die Beschaffung der GovWare im 
geheimen Verfahren, um das schutzwürdige Interesse der öffentlichen Si-
cherheit und Ordnung nicht zu gefährden. Strittig sei einzig, ob sich unter 
den streitgegenständlichen Unterlagen Dokumente befänden, die nicht un-
mittelbar der Beschaffung zuzurechnen seien. Für die Abgrenzung, welche 
Informationen unter Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB zu subsumieren seien, stützt 
die Vorinstanz auf den Zeitpunkt ab, ab dem entschieden wurde, dass die 
Realisierung der GovWare im Rahmen einer Beschaffung und nicht bun-
desintern erfolgen sollte. Bereits zu Beginn des Projekts habe festgestan-
den, dass die Funktionsweise der GovWare nicht publik gemacht werden 
darf, da andernfalls gezielte Gegenmassnahmen ergriffen werden könnten, 
welche die Wirksamkeit des Systems erheblich beeinträchtigen würden. 
Spätestens im Verlauf der konzeptionellen Studienphase, als beschlossen 
wurde, das ursprüngliche Vorhaben in zwei Teilprojekte zu gliedern und die 
Beschaffung der GovWare im Rahmen einer Sicherheitsbeschaffung frei-
händig zu vergeben, sei laut Vorinstanz die von der Rechtsprechung und 
dem EDÖB geforderte inhaltliche Nähe sämtlicher Unterlagen zur Sicher-
heitsbeschaffung eindeutig gegeben gewesen. Die Vorinstanz gelangt zum 
Schluss, dass sämtliche Dokumente in einem engen sachlichen Zusam-
menhang mit der Sicherheitsbeschaffung stehen und eine inhaltliche Nähe 
zu deren Vorbereitung und Umsetzung aufweisen. 
 
Im Übrigen weist die Vorinstanz darauf hin, dass der überwiegende Teil der 
streitgegenständlichen Unterlagen als intern oder vertraulich klassifiziert 
sei. Eine solche Einstufung gemäss Informationsschutzverordnung vom 
4. Juli 2007 (ISchV; SR 510.411) stelle nach der Botschaft zum Öffentlich-
keitsgesetz vom 12. Februar 2003 (BBl 2003 1963, 2011) ein gewichtiges 
Indiz bei der Beurteilung eines Zugangsgesuchs dar und spreche regel-
mässig für das Vorliegen eines schutzwürdigen Geheimhaltungsinteres-
ses. 
 
4.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass sämtliche Dokumente als Si-
cherheitsbeschaffung zu qualifizieren seien. Es sei nicht ersichtlich, inwie-
fern für alle Unterlagen ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse be-
stehe. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin wäre die Vorinstanz ver-
pflichtet gewesen, im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips zu prüfen 
und zu begründen, ob zumindest ein teilweiser oder eingeschränkter Zu-
gang zu gewähren sei. Stattdessen habe sie pauschal auf eine vollständige 
Geheimhaltung plädiert, ohne eine differenzierte Interessenabwägung vor-
zunehmen. Zudem habe die Vorinstanz das Vorliegen eines Ausnahmetat-
bestands gemäss Art. 7 BGÖ nicht nachgewiesen; der blosse Hinweis auf 


A-1528/2024 
Seite 13 
«polizeitaktische Massnahmen» genüge hierfür nicht. Vielmehr sei im Ein-
zelfall zu prüfen, ob ein Dokument tatsächlich von einer spezialgesetzli-
chen Geheimhaltungsvorschrift erfasst werde oder ein konkreter Verwei-
gerungsgrund bestehe. Zur Stützung ihrer Argumentation verweist die Be-
schwerdeführerin auf die Einschätzung des EDÖB, wonach die ersuchten 
Unterlagen keine Informationen über konkrete Anbietende von GovWare 
enthalten. Entsprechend liessen sich daraus weder Rückschlüsse auf Stär-
ken oder Schwächen bestimmter Systeme noch auf deren konkreten Ein-
satz ziehen. Dass der Einsatz von GovWare in der Schweiz grundsätzlich 
erfolgt, sei im Übrigen allgemein bekannt, da entsprechende Statistiken 
jährlich veröffentlicht würden. 
 
4.3 
4.3.1 Im hier zu beurteilenden Fall ist zwischen den Parteien unstrittig, 
dass für das Projekt IKT-ProgFMÜ-P4-GovWare eine Beschaffung stattge-
funden hat (vgl. Beschwerdeergänzung Rz. 9 [act. 11]; Vernehmlassung 
Vorinstanz Ziff. 4 [act. 19]; Empfehlung EDÖB Rz. 32 [act. 9]). Die Beschaf-
fung der GovWare geht auf den Ausbau und Betrieb des Verarbeitungssys-
tems zur Fernmeldeüberwachung sowie der polizeilichen Informationssys-
teme des Bundes (Programm FMÜ) zurück (vgl. Botschaft zum Ausbau 
und zum Betrieb des Verarbeitungssystems zur Fernmeldeüberwachung 
sowie der polizeilichen Informationssysteme des Bundes vom 3. Septem-
ber 2014 [BBl 2014 6711]). Im Zusammenhang mit geheimen Überwa-
chungsmassnahmen, die im Rahmen eines Strafverfahrens angeordnet 
werden können, ermöglicht Art. 269ter Abs. 1 der Strafprozessordnung vom 
5. Oktober 2007 (StPO; SR 312.0), unter bestimmten strengen Vorausset-
zungen und für einen begrenzten Katalog von Straftaten (vgl. Art. 269ter 
Abs. 1 Bst. b StPO und Art. 286 Abs. 2 StPO) den Einsatz spezieller Infor-
matikprogramme zur Überwachung des Fernmeldeverkehrs. Konkret han-
delt es sich dabei um eine Software, die in ein Datenverarbeitungssystem 
eingeschleust wird, um Inhalt und Randdaten des Fernmeldeverkehrs un-
verschlüsselt abzufangen und auszuleiten. Man spricht von GovWare, oft 
fälschlicherweise als «Trojaner» (Staatstrojaner) bezeichnet. Denn abge-
sehen davon, dass GovWare – im Gegensatz zum Trojaner – zu einem 
legalen Zweck eingesetzt wird, nämlich zur Bekämpfung der Kriminalität, 
ist es nicht das Ziel, dass sich das betreffende Programm verbreitet (im 
Gegensatz zu einem Trojaner), sondern dass die Staatsanwaltschaft ein 
bestimmtes Gerät überwachen kann (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz 
über die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs vom 27. Februar 
2013 [BÜPF-Botschaft, BBl 2013 2683], S. 2771 f.; THOMAS HANSJAKOB, 
Was ist GovWare?, Rz. 10 ff. in: Jusletter vom 11. September 2017). 


A-1528/2024 
Seite 14 
Es handelt sich um eine Massnahme zur Überwachung des privaten Fern-
meldeverkehrs, die in erster Linie zum Lesen und Abhören von verschlüs-
selten Kommunikationen («End-to-End encryption») eingesetzt wird und 
keine Mitwirkung eines Fernmeldedienstanbieters erfordert. Die Einfüh-
rung spezieller Computerprogramme zur Überwachung des Fernmeldever-
kehrs in ein Computersystem wird von der Staatsanwaltschaft angeordnet 
und 
anschliessend 
vom 
Zwangsmassnahmengericht 
genehmigt 
(vgl. Art. 274 StPO, Urteil des BGer 7B_91/2024, 7B_92/2024 vom 16. Ok-
tober 2024, E. 4.2.2). Der Vollzug der Massnahme obliegt der Polizei: Sie 
installiert das Computerprogramm im betreffenden System. Nach Bekannt-
gabe der Überwachung kann die betroffene Person Beschwerde einlegen 
(vgl. Art. 279 und Art. 393 ff. StPO; Urteil des BGer 1C_105/2024 vom 
1. September 2025 E. 5 m.H.; BVGer A-1310/2022 vom 9. Januar 2024 
E. 3 m.H.). 
 
4.3.2 In seinem Urteil A-1310/2022 vom 9. Januar 2024 hatte das Bundes-
verwaltungsgericht bereits die Gelegenheit, sich mit der Thematik 
«GovWare» im Zusammenhang mit dem Öffentlichkeitsgesetz zu befas-
sen. In jenem Verfahren hatte die Vorinstanz den Zugang zu Informationen 
und Dokumenten betreffend das Vorliegen oder Nichtvorliegen sowie dem 
Inhalt eines Vertrages über den Erwerb der GovWare zwischen ihr und der 
Entwicklerin der Software zu prüfen und vollständig verweigert. Das Bun-
desverwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde ab; das 
Bundesgericht bestätigte den Entscheid mit Urteil 1C_105/2024 vom 
1. September 2025. Das Bundesverwaltungsgericht stellte im Wesentli-
chen fest, dass bereits die Offenlegung der Existenz einer bestimmten Art 
von Software, die im Rahmen der Strafverfolgung oder durch Nachrichten-
dienste eingesetzt wird, mit grosser Wahrscheinlichkeit verschiedenen 
Kreisen – darunter auch Personen, die von entsprechenden Überwa-
chungsmassnahmen betroffen sein könnten – Rückschlüsse auf die tech-
nischen Möglichkeiten und Grenzen solcher Systeme erlauben würde. Es 
kam zum Schluss, dass genügend Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die 
Geheimhaltung der in der Schweiz eingesetzten GovWare für die Wirksam-
keit und den Erfolg entsprechender Überwachungsmassnahmen entschei-
dend 
ist. 
Damit 
galt 
der 
Ausnahmetatbestand 
gemäss 
Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ als erfüllt (Urteil des BVGer A-1310/2022 vom 
9 Januar 2024 E. 7). Zudem würde die Bekanntgabe der angeforderten In-
formationen eine ernsthafte Gefahr für die innere Sicherheit der Schweiz 
begründen, weshalb auch Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ zur Anwendung ge-
langte (BVGer A-1310/2022 vom 9. Januar 2024 E. 8). Eine teilweise Ano-
nymisierung war nicht möglich, da bereits die blosse Bestätigung oder 


A-1528/2024 
Seite 15 
Verneinung des Bestehens bestimmter Dokumente eine unzulässige Preis-
gabe sensibler Informationen darstellen würde (Urteil des BVGer 
A-1310/2022 vom 9. Januar 2024 E. 10). 
 
4.4 
4.4.1 Es ist unbestritten, dass das Zugangsgesuch der Beschwerdeführe-
rin in den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öffentlich-
keitsgesetzes fällt (vgl. Art. 2 und 3 BGÖ). Ebenso steht fest, dass es sich 
bei den betroffenen Unterlagen um ein amtliches Dokument i.S.v. 
Art. 5 BGÖ handelt. Streitig und zunächst zu prüfen ist, ob dem Zugang zu 
den verlangten Dokumenten keine vorgehende spezielle Bestimmung 
nach Art. 4 BGÖ entgegensteht, welche den Anwendungsbereich des Öf-
fentlichkeitsgesetzes ausschliesst. Sollte dies nicht der Fall sein, wäre das 
Zugangsgesuch nach den Grundsätzen des Öffentlichkeitsgesetzes zu be-
urteilen, und die Vorinstanz hätte den Zugang unter Beachtung der in 
Art. 7 BGÖ vorgesehenen Ausnahmetatbestände sowie des Verhältnis-
mässigkeitsprinzips zu prüfen. 
 
4.4.2 Am 1. Januar 2021 traten das totalrevidierte Bundesgesetz vom 
21. Juni 
2019 
über 
das 
öffentliche 
Beschaffungswesen 
(BöB, 
SR 172.056.1), die dazugehörende Verordnung vom 12. Februar 2020 
über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) sowie das 
Revidierte Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen vom 
30. März 2012 (AS 2020 6493) in Kraft. Gemäss der in Art. 62 BöB enthal-
tenen Übergangsbestimmung wurden Vergabeverfahren, die vor Inkrafttre-
ten dieses Gesetzes eingeleitet wurden, nach bisherigem Recht zu Ende 
geführt. Da die Vorinstanz das Vergabeverfahren vor Inkrafttreten des BöB 
am 1. Juli 2017 eingeleitet hat, ist das aBöB hier anwendbar. 
 
4.4.3 In Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB war vorgesehen, dass die Auftraggeberin 
einen Auftrag nicht nach den Bestimmungen des aBöB zu vergeben 
brauchte, wenn dadurch die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung und 
Sicherheit gefährdet waren. In dieser Konstellation galt das aBöB zwar 
grundsätzlich, und damit auch der Vertraulichkeitsgrundsatz als allgemei-
ner Verfahrensgrundsatz, jedoch nicht der 4. Abschnitt "Vergabeverfah-
ren", der u.a. die Pflicht zur Veröffentlichung des Zuschlags enthielt. Der-
artige Aufträge waren vielmehr freihändig nach Art. 36 Abs. 2 Bst. a der 
Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungs-
wesen (aVöB; SR 172.056.11) zu vergeben (vgl. Urteil des BVGer 
A-931/2014 E. 6.2.4; vgl. zum Ganzen MARTIN BEYELER, Der Geltungsan-
spruch des Vergaberechts, Zürich 2012, Rz. 978 ff.). 


A-1528/2024 
Seite 16 
 
Im heute geltenden Recht sieht Art. 10 Abs. 4 Bst. a BöB vor, dass das 
Gesetz keine Anwendung auf öffentliche Aufträge findet, deren Geheimhal-
tung zum Schutz oder zur Aufrechterhaltung der äusseren oder inneren Si-
cherheit oder der öffentlichen Ordnung erforderlich ist. Dies betrifft nicht 
nur die Beschaffung von Kriegsmaterial, die grundsätzlich dem Gesetz un-
terstehen würde (vgl. Anhang 5 BöB), sondern auch andere (militärische 
oder zivile) sicherheitskritische Leistungen (Urteil des BGer 1C_228/2023 
vom 5. März 2025 E. 3.2.). Dies dürfte für den Grossteil der Beschaffungen 
des Nachrichtendienstes oder von Organen der Sicherheitsbehörden des 
Bundes (z.B. fedpol, Grenzwachtkorps) zutreffen. Entscheidend ist vor al-
lem das Geheimhaltungsinteresse des Bundes beziehungsweise der öf-
fentlichen Auftraggeberin, das heisst, dass der Beschaffungszweck aus Si-
cherheitsüberlegungen nicht einer Ausschreibung zugeführt werden darf, 
z.B. bei militärisch «geheim» klassifizierten Fällen (Botschaft vom 15. Feb-
ruar 2017 zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Be-
schaffungswesen (BBl 2017 1851, 1907). 
4.4.4 In einem älteren Entscheid hat das Bundesverwaltungsgericht zu 
Art. 3 Abs. 2 Bst. a–c aBöB festgehalten, dass der Zuschlag in einer dieser 
Konstellationen ausnahmsweise geheim bleiben könne. Für derartige Be-
schaffungen liege daher ein spezialgesetzlicher Vorbehalt im Sinne von 
Art. 4 BGÖ vor, welcher den Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz aus-
schliesse. Im konkreten Fall erachtete das Bundesverwaltungsgericht die 
genannte Bestimmung jedoch als nicht einschlägig (Urteil des 
BVGer A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 6.2.4). Das Bundesgericht 
hat die dagegen erhobene Beschwerde teilweise gutgeheissen, sich je-
doch nicht zur Tragweite von Art. 3 Abs. 2 aBöB geäussert (Urteil des 
BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3). 
 
In zwei jüngeren Urteilen hat sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem 
spezialgesetzlichen Charakter von Art. 3 Abs. 1 Bst. e aBöB auseinander-
zusetzen. Im Urteil A-1526/2022 vom 12. April 2023 (Zugang zum Ab-
schlussbericht «Evaluation neues Kampfflugzeug – Messtechnische Er-
mittlung akustischer Kenngrössen und Auswirkungsanalyse vom 30. No-
vember 2021») sowie im Urteil A-839/2022 vom 5. April 2023 (Zugang zu 
Dokumenten betreffend die Beschaffung der neuen Kampfflugzeuge 
[NKF]) kam das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass Art. 3 Abs. 1 
Bst. e aBöB eine spezialgesetzliche Grundlage darstelle, die dem Öffent-
lichkeitsgesetz gemäss Art. 4 BGÖ vorgehe. Entsprechend wies es die Be-
schwerden ab und bestätigte die vollständige Verweigerung des Zugangs 


A-1528/2024 
Seite 17 
zu den verlangten Dokumenten (Urteile BVGer A-1526/2022 vom 12. Ap-
ril 2023 E. 7.6; A-839/2022 vom 5. April 2023 E. 7.6). Das Bundesgericht 
hat die dagegen erhobenen Beschwerden jedoch gutgeheissen (Urteile 
des BGer 1C_214/2023 vom 5. März 2025, 1C_228/2023 vom 
5. März 2025). Gestützt auf die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. e aBöB 
hielt das Bundesgericht fest, dass die Bestimmung weder eine Pflicht zur 
aktiven Information noch ein Verbot der Offenlegung auf Gesuch hin be-
gründet. Die Norm enthält keine ausdrückliche Regelung über den Infor-
mationszugang und bezweckt insbesondere nicht, den Anwendungsbe-
reich des Öffentlichkeitsgesetzes auszuschliessen (Urteile des BGer 
1C_214/2023 vom 5. März 2025, 1C_228/2023 vom 5. März 2025). 
 
4.4.5 Im Lichte der aktuellen Rechtsprechung des Bundesgerichts und zur 
Klärung der Frage, ob die Bestimmung von Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB darauf 
abzielte, die Vertraulichkeit der Beschaffung der GovWare zu gewährleis-
ten, rechtfertigt es sich, im Wege der Auslegung zu prüfen, ob eine bun-
desgesetzliche Spezialbestimmung vorliegt, die dem Öffentlichkeitsgesetz 
i.S.v. Art. 4 Bst. a BGÖ vorgeht. 
 
5. 
5.1 Ziel der Auslegung ist es, den wahren Sinngehalt einer Gesetzesbe-
stimmung zu ermitteln. Ausgangspunkt bildet stets der Wortlaut der Norm. 
Ist dieser nicht eindeutig oder bestehen Zweifel, ob der scheinbar klare 
Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, sind ergänzend die weite-
ren Auslegungselemente heranzuziehen. Abzustellen ist auf die Entste-
hungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn 
und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kon-
text mit anderen Normen zukommt (systematische Auslegung). Die Recht-
sprechung folgt dabei einen pragmatischen Methodenpluralismus und 
lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer 
hierarchischen Ordnung zu unterstellen (vgl. BGE 147 II 25 E. 3.3 m.H.; 
BGE 146 II 265 E. 5.1). 
 
5.2 Nach Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB braucht die Auftraggeberin einen Auftrag 
nicht nach den Bestimmungen dieses Gesetzes zu vergeben, wenn 
dadurch die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefähr-
det sind. Der Gesetzeswortlaut ist insofern nicht eindeutig, als er zur Frage 
eines Geheimnisvorbehalts keine Aussage macht. 
 
 
 


A-1528/2024 
Seite 18 
5.3 
5.3.1 In historischer Hinsicht ist zu beachten, dass das aBöB zeitlich vor 
dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen wurde. Eigene Erläuterungen zur Ko-
ordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz fehlen in der Botschaft des Bun-
desrates und soweit ersichtlich auch in den übrigen Materialien. Das aBöB 
setzte im Wesentlichen das GATT/WTO-Übereinkommen vom 15. Ap-
ril 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procure-
ment Agreement [nachfolgend: GPA 1994; AS 1996 609]) um (vgl. Bot-
schaft des Bundesrats zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Über-
einkommen 
[Uruguay-Runde] 
notwendigen 
Rechtsanpassungen 
[GATT-Botschaft 2] vom 19. September 1994, BBl 1994 IV 1171). Zu 
Art. 3 Abs. 2 aBöB lässt sich der Botschaft einzig entnehmen, dass darin 
abschliessend diejenigen Fälle aufgezählt sind, in welchen es sich recht-
fertigen kann, einen Auftrag nicht nach den Bestimmungen des Gesetzes 
zu vergeben. Die Nichtanwendung des Gesetzes muss jedoch sachlich ge-
rechtfertigt sein; sie darf nicht zu einer willkürlichen oder ungerechtfertigten 
Diskriminierung anderer Anbieterinnen und Anbieter führen (GATT-Bot-
schaft 2, BBl 1994 IV 1180; vgl. zu Art. 3 Abs. 1 aBöB Urteil BGer 
1C_228/2023 vom 5. März 2025 E. 4.2.1). Art. 3 aBöB wurde demnach in 
Umsetzung von Art. XXIII des Übereinkommens des GPA 1994 betreffend 
«Ausnahmebestimmungen 
zum 
Übereinkommen» 
erlassen. 
Nach 
Art. XXIII Ziff. 1 GPA 1994 hindern die Bestimmungen des Übereinkom-
mens die Vertragsparteien im Rahmen einer Beschaffung insbesondere 
nicht daran, zum Schutz ihrer wesentlichen Sicherheitsinteressen Mass-
nahmen zu treffen oder Auskünfte zu verweigern, soweit sie dies für erfor-
derlich erachten (vgl. Urteil BGer 1C_228/2023 vom 5. März 2025 E. 4.2.1). 
Auch wenn damit aufgrund von Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB für unerlässliche 
Beschaffungen für die nationale Sicherheit oder die Landesverteidigung 
eine vom aBöB abweichende Regelung getroffen werden konnte, insbe-
sondere in Bezug auf die Erteilung von Auskünften, führt die historische 
Auslegung dieser Bestimmung nicht dazu, dass darin eine Spezialbestim-
mung i.S.v. Art. 4 BGÖ zu sehen ist (vgl. Urteil des BGer 1C_228/2023 vom 
5. März 2025 E. 4.2.1). 
 
5.3.2 Aus der Botschaft zum totalrevidierten BöB ergibt sich, dass 
Art. 10 Abs. 4 BöB im Wesentlichen Art. 3 Abs. 2 aBöB inhaltlich entspricht 
(Botschaft BöB, BBl 2017 1851, 1907). Fällt eine Beschaffung unter eine 
der dort genannten Ausnahmen, findet das Gesetz insgesamt keine An-
wendung. Die weitreichendste Ausnahme betrifft – wie heute Art. 10 Abs. 4 
Bst. a BöB – die Aufrechterhaltung der inneren und äusseren Sicherheit 


A-1528/2024 
Seite 19 
sowie der öffentlichen Ordnung. Dies umfasst insbesondere auch die Be-
schaffung sicherheitskritischer militärischer oder ziviler Leistungen, wie 
beispielsweise die staatliche Kommunikationsinfrastruktur. Dies dürfte für 
den Grossteil der Beschaffungen des Nachrichtendienstes oder von Orga-
nen der Sicherheitsbehörden des Bundes (z. B. fedpol, Grenzwachtkorps) 
zutreffen. Entscheidend ist vor allem das Geheimhaltungsinteresse des 
Bundes beziehungsweise der öffentlichen Auftraggeberin, das heisst, dass 
der Beschaffungszweck aus Sicherheitsüberlegungen nicht ausgeschrie-
ben werden darf (z.B. bei militärisch «geheim» klassifizierten Fällen). Die 
Botschaft 
präzisiert 
die 
Anwendungsvoraussetzungen 
von 
Art. 10 Abs. 4 BöB und betont das Ermessen bei der Anwendung dieser 
Bestimmung. Daraus ergibt sich einzig das weite Ermessen der Behörden 
bei einer Beschaffung. Daraus folgt, dass das Geheimhaltungsinteresse 
der Behörde es zwar rechtfertigen kann, eine Beschaffung nicht nach den 
Bestimmungen des BöB zu vergeben. Dass alle Informationen, die eine 
Beschaffung betreffen, geheim zu halten sind, wenn es sich um sicher-
heitskritische militärische oder zivile Leistungen handelt, ergibt sich daraus 
jedoch nicht (vgl. Botschaft BöB, BBl 2017 1851, 1908). 
5.4 Aus systematischer Sicht ist festzuhalten, dass es sich bei Beschaffun-
gen nach Art. 3 Abs. 1 und 2 aBöB um sog. übrige Beschaffungen im Sinne 
des 3. Kapitels der aVöB handelt. Die Bestimmung von Art. 3 befand sich 
im 2. Anschnitt des aBöB betreffend «Geltungsbereich und Begriffe» und 
trug die Marginalie «Ausnahmen». Während Abs. 1 diejenigen Aufträge 
und Beschaffungen aufzählte, für die das aBöB nicht anwendbar waren, 
nannte Abs. 2 jene Konstellationen, in welchen es sich rechtfertigen 
konnte, einen Auftrag nicht nach den Bestimmungen des aBöB zu verge-
ben (GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1180). Unter gewissen Umständen 
konnten Beschaffungen von militärischen oder zivilen Leistungen, welche 
die öffentliche Sicherheit gefährdeten, freihändig durchgeführt werden 
(vgl. 3. Kapitel aVöB und Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB i.V.m. Art. 36 Abs. 2 
Bst. a aVöB i.V.m. Art. 13 aVöB). Rechtsschutz war ausgeschlossen 
(Art. 39 aVöB) und die im Vergaberecht vorgesehenen Pflichten zur aktiven 
Information entfielen. Weder das aBöB noch die aVöB enthielten jedoch 
einen Vertraulichkeitsgrundsatz oder andere Geheimhaltungsvorschriften. 
Aus der systematischen Auslegung ergibt sich somit nicht, dass alle Infor-
mationen, welche die Beschaffung von sicherheitskritischen Dienstleistun-
gen betreffen, geheim zu halten sind. Dies führt jedenfalls nicht dazu, dass 
Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB als Spezialnorm i.S.v. Art. 4 BGÖ qualifiziert wer-
den muss (vgl. Urteil des BGer 1C_228/2023 vom 5. März 2025 E. 4.3). 
 


A-1528/2024 
Seite 20 
5.5 In teleologischer Hinsicht stellt sich die Frage, ob das aBöB die Ge-
heimhaltung beziehungsweise Vertraulichkeit bezweckte. Bei Beschaffun-
gen, die unter das aBöB fallen, gilt das Transparenzgebot (vgl. Art. 1 Abs. 1 
Bst. a aBöB; vgl. Präambel GPA 1994; vgl. Art. IV:4 GPA 2012). Das Ziel 
der Transparenz äussert sich insbesondere darin, dass gesetzlich gere-
gelte und damit vorhersehbare Vergabeverfahren zur Anwendung kom-
men. Je nach gewähltem Vergabeverfahren wird der Transparenz mehr 
oder weniger Nachachtung verschafft. Die Ausschreibungsverfahren (offe-
nes und selektives Verfahren) sind transparenter als das Einladungs- und 
das freihändige Verfahren. Nach der Regulierungslogik des neuen BöB ist 
erst recht klar, dass Transparenz nicht nur ein Hilfsmittel für die Marktöff-
nung, sondern auch für die Zielerreichung im Bereich Integrität der öffent-
lichen Hand beziehungsweise Governance ist (MARCO FETZ/MARC STEI-
NER, in: Cottier/Oesch (Hrsg.), Allgemeines Aussenwirtschafts- und Bin-
nenmarktrecht, Öffentliches Beschaffungsrecht des Bundes, 3. Aufl. 2020, 
Rz. 43). 
 
Das Transparenzgebot wirkt sich in allen Phasen des Vergabeverfahrens 
aus. Es findet sich – neben den Geboten der Wirtschaftlichkeit und der 
Gleichbehandlung – bei den allgemeinen Vorgaben und Grundsätzen 
(vgl. Art. 1 und 8 aBöB). Mit dem aBöB wollte der Bund das Verfahren zur 
Vergabe öffentlicher Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträge regeln und 
transparent gestalten, den Wettbewerb unter den Anbietern und Anbiete-
rinnen stärken sowie den wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Mittel 
fördern (Art. 1 Abs. 1 Bst. a-c aBöB). Zudem wollte er auch die Gleichbe-
handlung 
aller 
Anbieter 
und 
Anbieterinnen 
gewährleisten 
(Art. 1 Abs. 2 aBöB). 
Selbst wenn die Auftraggeberin gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB aus Grün-
den der öffentlichen Sicherheit von den Bestimmungen des aBöB abwei-
chen durfte und die Publikationspflichten entfielen, lassen sich aus den Ma-
terialien keine Hinweise entnehmen, wonach der Gesetzgeber diesen Be-
reich vollumfänglich von der angestrebten Transparenzpflicht ausschlies-
sen wollte. Die Ausnahmebestimmung erlaubte vielmehr lediglich, eine 
vom aBöB abweichende Informationsregelung vorzusehen. So konnten 
diese Beschaffungen insbesondere im freihändigen Verfahren ohne Publi-
kationspflichten unterstellt werden. Es ist in Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB weder 
eine Aussage zur aktiven Information enthalten noch deren Beschränkung 
vorgesehen. Ebenso wenig begründet sie ein Verbot, auf Gesuch hin Zu-
gang zu Dokumenten zu gewähren (vgl. Urteil des BGer 1C_228/2023 vom 
5. März 2025 E. 4.4). Im Übrigen zeigt auch ein Blick auf die Botschaft zum 


A-1528/2024 
Seite 21 
BGÖ sowie auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art 4 BGÖ, 
dass das Vorliegen einer Spezialbestimmung nicht leichthin zu bejahen ist 
(Urteil des BGer 1C_228/2023 vom 5. März 2025 E. 4.6 m.H. auf die Recht-
sprechung). 
5.6 Zusammenfassend ergibt sich aus sämtlichen Auslegungselementen, 
dass mit Art. 3 Abs. 2 Bst. a aBöB keine spezialgesetzliche Grundlage vor-
liegt, die nach Art. 4 BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht. 
5.7 Schliesslich lässt sich dies auch nicht aus den Erwägungen der Vor- 
instanz ableiten, wonach der überwiegende Teil der streitgegenständlichen 
Dokumente als «intern» oder «vertraulich» klassifiziert sei. Klassifizie-
rungsvermerke wie «intern», «vertraulich» oder «geheim» schliessen ge-
stützt auf die ISchV (gültig bis zum 31. Dezember 2023; AS 2007 3401), 
für sich allein einen Zugang nach BGÖ nicht aus. Die ISchV regelt den 
Schutz von Informationen des Bundes und der Armee, soweit er im Inte-
resse des Landes geboten ist. Sie legt insbesondere deren Klassifizierung 
und Bearbeitung fest (vgl. Art. 1 ISchV). Art. 13 Abs. 3 ISchV bestimmt, 
dass das zuständige Organ bei einem Gesuch auf Zugang zu amtlichen 
Dokumenten unabhängig von der Angabe des Geheimhaltungsgrades 
prüft, ob der Zugang gemäss den Bestimmungen des BGÖ gestattet, ein-
geschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden soll. Daraus folgt, dass 
die mögliche "geheime", "vertrauliche" oder "interne" Einstufung eines Do-
kuments nach der ISchV keine eigenständige Wirkung hat: Allein das BGÖ 
ist vorliegend massgeblich dafür, ob und unter welchen Bedingungen der 
Zugang zu einem offiziellen Dokument gewährt werden kann. Mit anderen 
Worten steht die Einstufung eines Dokuments als «vertraulich» oder «in-
tern» der Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes nicht entgegen 
(BVGE 2014/24 E. 3.6.3 ff. m.H.; vgl. Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 
18. November 2020 E. 5.3). Die Botschaft zum BGÖ bezeichnet die Ein-
stufung von Dokumenten dennoch als «wichtigen Anhaltspunkt» für die Be-
urteilung von Zugangsgesuchen, bestätigt aber, dass eine Klassifizierung 
den Zugang gemäss Öffentlichkeitsgesetz nicht in jedem Fall ausschliesst 
(BBl 2003 1963, S. 2006). 
5.8 
5.8.1 Nachdem die Vorinstanz offengelassen hat, ob andere Spezialbe-
stimmungen bestehen und ob die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 
Abs. 1 Bst. a-d, g und h BGÖ Anwendung finden, ist die angefochtene Ver-
fügung in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur 
weiteren Prüfung des Zugangsgesuchs an die Vorinstanz zurückzuweisen 


A-1528/2024 
Seite 22 
(Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-816/2019 vom 9. April 2020 
E. 6). Die Vorinstanz wird insbesondere zu untersuchen haben, ob andere 
Spezialbestimmungen oder Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (vgl. Ur-
teil des BGer 1C_105/2024 vom 1. September 2025 E. 6.4 und E. 6.5, Ur-
teil des BVGer A-1310/2022 vom 9. Januar 2024 E. 7 und E. 8). 
 
5.8.2 Nach dem Gesagten erübrigt sich die Prüfung, ob die in den ersuch-
ten Dokumenten enthaltenen Informationen eine inhaltliche Nähe zum 
Vergabeverfahren aufweisen. Denn die Vorinstanz hat dessen Untersu-
chung nach dem Öffentlichkeitsgesetz vorzunehmen. Es ist Aufgabe der 
fachkundigen Vorinstanz und nicht der Rechtsmittelbehörde, sich erstin-
stanzlich mit den hier strittigen Sach- und Rechtsfragen unter Berücksich-
tigung der Parteivorbringen auseinanderzusetzen. Mit Blick auf den Ermes-
sensspielraum sowie zur Wahrung des Instanzenzugs ist daher allein ein 
kassatorischer Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts angezeigt. Die 
Vorinstanz hat über die strittig gebliebenen Ausnahmebestimmungen von 
Art. 7 BGÖ mit gehöriger Begründung neu zu entscheiden. 
 
5.9 Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Die angefochtene Verfü-
gung der Vorinstanz vom 1. Februar 2024 ist aufzuheben und die Sache 
ist zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinne der vorstehenden Erwägun-
gen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 
6. 
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Kosten für das Beschwer-
deverfahren in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). 
Die Beschwerdeführerin gilt als obsiegend, weshalb ihr keine Verfahrens-
kosten aufzuerlegen sind (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'500.– ist ihr zurückzuerstatten. Die Vorinstanz trägt 
keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 
 
6.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder 
auf Begehren hin eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und 
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. 
Art. 7 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem 
Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). 
Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteientschädigung aufgrund ei-
ner detailliert einzureichenden Kostennote oder, wenn keine (hinreichend 
detaillierte) Kostennote eingereicht wird, aufgrund der Akten fest 
(Art. 14 VGKE; vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-5818/2019 vom 9. De-
zember 2020 E. 8.2). 


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Seite 23 
 
6.3 Infolge ihres Obsiegens hat die anwaltlich vertretene Beschwerdefüh-
rerin Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 
VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Mangels Kostennote ist die Parteient-
schädigung aufgrund der Akten zu bestimmen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). 
In Anbetracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands erscheint eine 
Entschädigung von Fr. 1'500.– als angemessen. Dieser Betrag ist der Vor- 
instanz zur Bezahlung aufzuerlegen. 
 
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) 
 
 


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Seite 24 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung wird auf-
gehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägun-
gen (E. 5) an die Vorinstanz zurückgewiesen. 
 
2. 
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 
 
3. 
Der Beschwerdeführerin wird der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– nach 
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Die Beschwerdefüh-
rerin hat dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontoverbindung bekannt zu 
geben. 
 
4. 
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 
dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.– zu bezahlen. 
 
5. 
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und an den 
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten. 
 
 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 
 
 
Der vorsitzende Richter: 
Die Gerichtsschreiberin: 
 
 
Alexander Misic 
Mathilda Mauch 
 
 
 


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Seite 25 
 
Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 
 
 
 
 
Versand: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


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Seite 26 
 
Zustellung erfolgt an: 
– 
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 
– 
die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) 
– 
den EDÖB (zur Kenntnis)