bvger · C-2001/2022 · 2022-04-05 · de

KVG-Aufsicht (&Uuml;briges) | KVAG, Bundesbeitrag an individ. Prämienverbilligung (2022); Verfügung des BAG vom 5. April 2022. Entscheid angefochten beim BGer.

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
Entscheid angefochten beim BGer 
 
Abteilung III 
C-2001/2022 
 
 
U r t e i l v o m 11 . M ä r z 2 0 2 5 
Besetzung 
Richter Beat Weber (Vorsitz), 
Richter David Weiss, Richterin Viktoria Helfenstein, 
Gerichtsschreiberin Tanja Jaenke. 
Parteien 
Amt für Sozialbeiträge, 
Beschwerdeführerin, 
 
gegen 
Bundesamt für Gesundheit, 
Vorinstanz. 
 
Gegenstand 
KVAG, Bundesbeitrag an individuelle Prämienverbilligung 
(2022); Verfügung des BAG vom 5. April 2022. 
 
 
 


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Sachverhalt: 
A. 
Der Bund gewährt den Kantonen jährlich einen Beitrag zur Verbilligung der 
Prämien in der Höhe von 7.5 Prozent der Bruttokosten der obligatorischen 
Krankenpflegeversicherung (OKP). 
B. 
B.a Am 8. April 2021 informierte das Bundesamt für Gesundheit (nachfol-
gend BAG) die zuständigen kantonalen Stellen mittels E-Mail über zwei 
vorsichtige Schätzungen (Wert «CH» und für 26 Kantone) betreffend die 
Bundesbeiträge Prämienverbilligung 2022 und machte insbesondere da-
rauf aufmerksam, dass die Auswirkungen von allfälligen Rückzahlungen 
von zu hohen Prämieneinnahmen in der Berechnung des Bundesbeitrages 
noch nicht berücksichtigt worden seien (BAG-act. 4). 
B.b Mit E-Mail vom 11. Oktober 2021 informierte das BAG die zuständigen 
kantonalen Stellen darüber, dass die Beiträge für das Jahr 2022 berechnet 
worden und die Berechnungen im Anhang zu finden seien. Für das Jahr 
2022 ergab die Berechnung zunächst einen Bundesbeitrag von total 
Fr. 2'880'718'675.97, welcher nach einem Abzug aufgrund des Ausgleichs 
von zu hohen Prämieneinnahmen im Prämienjahr 2020 in der Höhe von 
Fr. 133'543'390.– um Fr. 10'015'754.25 auf gerundet Fr. 2'870'702'921.– 
reduziert wurde. Der Anteil des Kantons Basel-Stadt am Bundesbeitrag 
wurde vor Berücksichtigung des Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnah-
men im Kanton auf Fr. 73'096'524.48 festgesetzt und schliesslich aufgrund 
des Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnahmen im Kanton Basel-Stadt 
in der Höhe von Fr. 13'108'490.– um Fr. 983'136.75 auf Fr. 72'113'388.– 
gekürzt (BAG-act. 5). 
B.c In der Folge wandte sich das Amt für Sozialbeiträge des Departements 
für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend 
Amt für Sozialbeiträge) mit Schreiben vom 18. Oktober 2021 an das BAG 
und bat einerseits um eine nachvollziehbare Erläuterung der Berechnungs-
grundlagen, weil die Rechtmässigkeit des vorgenommenen Abzugs vom 
Bundesbeitrag 2022 bestritten werde, sowie andererseits um Hinweise zu 
den zur Verfügung stehenden Rechtsmitteln (BAG-act. 6). 
B.d Das BAG legte mit Schreiben vom 22. November 2021 die rechtlichen 
Grundlagen sowie die Berechnung des Bundesbeitrages für das Jahr 2022 
dar und teilte dem Amt für Sozialbeiträge mit, es erachte die grundsätzliche 


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Kürzung des Bundesbeitrages sowie die konkrete Verteilung dieser Kür-
zung auf die einzelnen Kantone, insbesondere den Kanton Basel-Stadt, als 
rechtmässig. Weiter teilte das BAG mit, es werde eine beim Bundesverwal-
tungsgericht anfechtbare Verfügung erlassen, sollte das Amt für Sozialbei-
träge an den Ausführungen im Schreiben vom 18. Oktober 2021 festhalten 
(BAG-act. 7). 
B.e Am 26. November 2021 ersuchte das Amt für Sozialbeiträge das BAG 
um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung, da die Rechtmässigkeit 
des für den Kanton Basel-Stadt festgelegten Bundesbeitrags weiterhin be-
zweifelt werde (BAG-act. 8). 
B.f Das BAG stellte dem Amt für Sozialbeiträge daraufhin am 4. Februar 
2022 zur Gewährung des rechtlichen Gehörs einen Verfügungsentwurf zu. 
Darin wurde in Aussicht gestellt, den definitiven Bundesbeitrag an die indi-
viduelle Prämienverbilligung (IPV) zugunsten des Kantons Basel-Stadt für 
das Jahr 2022 – unter Berücksichtigung einer Kürzung von Fr. 983'136.75 
aufgrund von zu hohen Prämieneinnahmen – auf Fr. 72'113'388.– festzu-
setzen (BAG-act. 9). 
B.g Mit Eingabe vom 16. Februar 2022 brachte das Amt für Sozialbeiträge 
im Wesentlichen vor, das Vorgehen des BAG hinsichtlich der Kürzung des 
Bundesbeitrages aufgrund von zu hohen Prämieneinnahmen verletze hö-
herrangiges Bundesrecht sowie die kantonale Hoheit im Bereich der Prä-
mienverbilligungen, verstosse gegen das Vertrauens- und Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip und die Rückforderung sei ohnehin unverhältnismässig 
(BAG-act. 10). 
B.h Am 5. April 2022 erliess das BAG eine Verfügung mit folgendem Dis-
positiv (BAG-act. 11): 
«1. Der definitive Bundesbeitrag an die individuelle Prämienverbilligung zugunsten 
des Kantons Basel-Stadt für das Jahr 2022 wird auf Fr. 72'113'388.00 festge-
setzt. 
2. Es werden keine Gebühren erhoben.» 
 


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C. 
C.a Hiergegen erhob das Amt für Sozialbeiträge (nachfolgend Beschwer-
deführerin) mit Eingabe vom 29. April 2022 Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht und stellte die folgenden Rechtsbegehren (BVGer-act. 1): 
«1. Die Verfügung des Bundesamtes für Gesundheit BAG vom 5. April 2022 sei 
aufzuheben und das BAG sei zu verpflichten, die dem Kanton Basel-Stadt zu-
stehenden Bundesanteile an der individuellen Prämienverbilligung gemäss Ar-
tikel 66 KVG ohne Abzug gemäss Artikel 3 Absatz 4bis VPVK neu zu berechnen. 
2. Unter o/e Kostenfolge.» 
C.b Der mit Zwischenverfügung vom 5. Mai 2022 bei der Beschwerdefüh-
rerin eingeforderte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.– ging am 
10. Mai 2022 bei der Gerichtskasse ein (BVGer-act. 2; 4). 
C.c Mit Vernehmlassung vom 16. Juni 2022 stellte das BAG (nachfolgend 
Vorinstanz) den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen und die Verfah-
renskosten seien der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (BVGer-act. 6). 
C.d In ihrer Replik vom 22. August 2022 stellte die Beschwerdeführerin die 
Rechtsbegehren, die Beschwerde sei gutzuheissen und die Verfahrens-
kosten seien der Vorinstanz aufzuerlegen (BVGer-act. 8). 
C.e Mit Duplik vom 22. September 2022 hielt die Vorinstanz an den bereits 
in der Vernehmlassung gestellten Anträgen fest (BVGer-act. 10). 
C.f Der Instruktionsrichter schloss den Schriftenwechsel – vorbehältlich 
weiterer Instruktionsmassnahmen – am 23. September 2022 ab (BVGer-
act. 11). 
D. 
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Akten ist 
– soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen. 
 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. 
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im Wesent-
lichen nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das 


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Verwaltungsverfahren 
(Verwaltungsverfahrensgesetz, 
VwVG, 
SR 172.021) und dem Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32). 
1.1 Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache ergibt 
sich aus Art. 31 ff. VGG. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss 
Art. 33 Bst. d VGG Beschwerden gegen Verfügungen der Bundeskanzlei, 
der Departemente und der ihnen unterstellten oder administrativ zugeord-
neten Dienststellen der Bundesverwaltung, wozu auch das BAG zu zählen 
ist. Weiter ist die angefochtene Anordnung ohne Zweifel als Verfügung im 
Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren und es liegt keine Ausnahme 
gemäss Art. 32 VGG vor, weshalb das Bundesverwaltungsgericht zur Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. 
1.2 Die Beschwerdeführerin hat als Adressatin der angefochtenen Verfü-
gung vom 5. April 2022 am vorinstanzlichen Verfahren als Partei teilge-
nommen, ist durch diesen Entscheid besonders berührt und hat an dessen 
Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (Art. 48 Abs. 1 
VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. 
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG; vgl. auch BAG-act. 12) ist, nach-
dem der einverlangte Kostenvorschuss fristgerecht geleistet worden ist 
(Art. 63 Abs. 4 VwVG; vgl. auch BVGer-act. 4), einzutreten. 
2. 
Anfechtungsobjekt und damit Begrenzung des Streitgegenstandes des 
vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet die Verfügung der Vorinstanz 
vom 5. April 2022, mit welcher die Vorinstanz den definitiven Bundesbei-
trag an die IPV des Kantons Basel-Stadt für das Jahr 2022 – unter Berück-
sichtigung eines Abzugs von Fr. 983'136.75 – auf Fr. 72'113'388.– festge-
setzt hat. Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung der angefochte-
nen Verfügung und die Neuberechnung des Bundesbeitrags an die IPV für 
den Kanton Basel-Stadt. Sie rügt zusammenfassend, dass Art. 3 Abs. 4bis 
VPVK erstens die kantonale Hoheit im Bereich der Prämienverbilligung 
verletze, zweitens die Rückforderung unmöglich und unverhältnismässig 
sei, wodurch die Kantone benachteiligt würden und die Planbarkeit fehle, 
drittens die Bestimmung gegen Art. 66 KVG verstosse, viertens eine 
rechtsmangelhafte Verordnungsbestimmung sei, da die gesetzliche Er-
mächtigung für die Auferlegung neuer Pflichten fehle sowie fünftens Art. 30 
Abs. 2 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 
5. Oktober 1990 (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1) und sechstens 
Art. 65 Abs. 3 KVG verletze (vgl. BVGer-act. 1). Die Beschwerdeführerin 


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hat ihre fünfte Rüge mit Replik vom 22. August 2022 zurückgezogen 
(BVGer-act. 8 Rz. 19). 
3. 
Nachfolgend sind die verfahrensspezifischen Regeln aufzuführen: 
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht 
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, 
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). 
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist nach dem Grundsatz der Rechtsan-
wendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der 
Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch 
aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den an-
gefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die 
von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts [BVGer] C-2798/2020 vom 27. August 2021 E. 3.2 m.H.; vgl. auch 
MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum 
Bundesgesetz über die Verwaltungsrechtspflege VwVG, 2. Aufl. 2019, 
Art. 64 Rz. 16). 
3.3 Nach den allgemeinen intertemporalen Regeln sind in verfahrensrecht-
licher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend, welche im Zeitpunkt 
der Beschwerdebeurteilung, unter Vorbehalt spezialgesetzlicher Über-
gangsbestimmungen, Geltung haben (BGE 130 V 1 E. 3.2; vgl. auch HÄ-
FELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, 
Rz. 296). In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen 
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen füh-
renden Tatbestandes Geltung haben (BGE 141 V 657 E. 3.5.1 m.w.H.; vgl. 
auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 292 f.). Anwendbar sind vor-
liegend demnach die im Zeitpunkt der Verfügung vom 5. April 2022 gelten-
den materiellen Bestimmungen insbesondere des Bundesgesetzes vom 
18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10; in der ab 
1. Januar 2022 gültigen Fassung), des Bundesgesetzes vom 26. Septem-
ber 2014 betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung 
(Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, KVAG, SR 832.12; in der ab 1. Ja-
nuar 2017 gültigen Fassung), der Verordnung vom 18. November 2015 be-
treffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenversi-
cherungsaufsichtsverordnung, KVAV, SR 832.121; in der ab 1. Juni 2021 
gültigen Fassung) und der Verordnung vom 7. November 2007 über den 


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Bundesbeitrag zur Prämienverbilligung in der Krankenversicherung 
(VPVK, SR 832.112.4; in der ab 1. Januar 2016 gültigen Fassung). 
4. 
Zunächst sind die vorliegend massgebenden Grundlagen in der Bundes-
verfassung, in Bundesgesetzen und in bundesrätlichen Verordnungen (in 
den jeweils anwendbaren Fassungen, vgl. dazu oben E. 3.3) im Zusam-
menhang mit dem Bundesbeitrag an die IPV darzulegen: 
4.1 Gemäss Art. 117 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101; in der ab 13. Februar 
2022 gültigen Fassung) erlässt der Bund Vorschriften über die Kranken- 
und Unfallversicherung. Gestützt hierauf erliess die Bundesversammlung 
der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits das Bundesgesetz be-
treffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (vgl. nachfol-
gend E. 4.2) und andererseits das Bundesgesetz über die Krankenversi-
cherung (vgl. nachfolgend E. 4.3). 
4.2 Das KVAG regelt seit 1. Januar 2016 insbesondere die Aufsicht des 
Bundes im Bereich der sozialen Krankenversicherung über die Kranken-
kassen (Art. 1 Abs. 1 Bst. a KVAG) und bezweckt namentlich den Schutz 
der Interessen der Versicherten nach dem KVG, indem insbesondere die 
Transparenz in der sozialen Krankenversicherung und die Solvenz der 
Krankenkassen gewährleistet werden (Art. 1 Abs. 2 KVAG): 
4.2.1 Gemäss Art. 16 KVAG bedürfen die Prämientarife für die obligatori-
sche Krankenpflegeversicherung der Genehmigung durch die Aufsichtsbe-
hörde (Abs. 1). Die Aufsichtsbehörde prüft, ob die vorgelegten Prämienta-
rife die Solvenz des Versicherers und die Interessen der Versicherten nach 
dem KVG gewährleisten (Abs. 2). Die Prämien des Versicherers decken 
die kantonal unterschiedlichen Kosten, wobei der Wohnort der versicherten 
Person massgebend ist (Abs. 3). 
4.2.2 Für den Fall, dass die Prämieneinnahmen eines Versicherers in ei-
nem Kanton in einem Jahr deutlich über den kumulierten Kosten in diesem 
Kanton lagen, so kann der Versicherer im betreffenden Kanton im Folge-
jahr einen Prämienausgleich machen. Die Höhe des entsprechenden Aus-
gleichs ist durch den Versicherer im Genehmigungsantrag klar auszuwei-
sen und zu begründen. Der Antrag ist bis Ende Juni des Folgejahres bei 
der Aufsichtsbehörde einzureichen (Art. 17 Abs. 1 KVAG). Der Prämien-
ausgleich soll das Gleichgewicht zwischen Prämien und Kosten 


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wiederherstellen (Art. 17 Abs. 2 KVAG). Der Bundesrat erlässt die notwen-
digen Ausführungsbestimmungen zum Prämienausgleich und hört dazu 
die Versicherer an (Art. 17 Abs. 4 KVAG). 
4.2.3 Die Rückerstattung der Prämien erfolgt in der Form einer Rückvergü-
tung des Versicherers an diejenigen Personen, welche am 31. Dezember 
des Jahres, dessen Prämien rückerstattet werden, versichert waren. Die 
Rückvergütung muss im Kalenderjahr erfolgen, in dem der Antrag gestellt 
wurde (Art. 18 KVAG). 
4.2.4 Gemäss Art. 57 KVAG vollzieht der Bundesrat dieses Gesetz und er-
lässt Ausführungsbestimmungen. 
4.3 Das KVG regelt seinerseits im 4. Abschnitt des 5. Kapitels die Prämi-
enverbilligung durch Beiträge der öffentlichen Hand: 
4.3.1 Die Kantone gewähren Versicherten in bescheidenen wirtschaftli-
chen Verhältnissen gemäss Art. 65 Abs. 1 KVG Prämienverbilligungen. Sie 
sorgen ausserdem dafür, dass bei der Überprüfung der Anspruchsvoraus-
setzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuells-
ten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden und – 
nach der Feststellung der Bezugsberechtigung – dass die Auszahlung der 
Prämienverbilligung so erfolgt, dass die anspruchsberechtigten Personen 
ihrer Prämienzahlungspflicht nicht vorschussweise nachkommen müssen 
(Art. 65 Abs. 3 KVG). 
4.3.2 Gemäss Art. 66 KVG gewährt der Bund den Kantonen jährlich einen 
Beitrag zur Verbilligung der Prämien im Sinne der Art. 65 und 65a KVG 
(Abs. 1), wobei der Bundesbeitrag 7.5 Prozent der Bruttokosten der OKP 
beträgt (Abs. 2). Die Anteile der einzelnen Kantone am Bundesbeitrag wer-
den vom Bundesrat nach deren Wohnbevölkerung sowie der Anzahl der 
Versicherten gemäss Art. 65a Bst. a KVG festgesetzt (Abs. 3). 
4.3.3 Der Bundesrat ist mit dem Vollzug des KVG beauftragt und erlässt 
Ausführungsbestimmungen (Art. 96 KVG). 
4.4 Unter Bezugnahme auf Art. 66 und 96 KVG erliess der Bundesrat die 
Verordnung über den Bundesbeitrag zur Prämienverbilligung in der Kran-
kenversicherung, welche die Ermittlung des Bundesbeitrages an die Prä-
mienverbilligung und dessen Aufteilung auf die Kantone regelt (Art. 1 
VPVK). 


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4.4.1 Die Bruttokosten (der OKP) nach Art. 66 Abs. 2 KVG werden gemäss 
Art. 2 Abs. 1 VPVK aufgrund folgender Masszahlen berechnet: Durch-
schnittsprämie (P), Versichertenbestand (V), geschätzter Versichertenbe-
stand (Vest), Prämiensoll (PS) und Kostenbeteiligung (KB). Die Bruttokos-
ten (B) werden durch das BAG für ein Kalenderjahr (x) mit der folgenden 
Formel berechnet (Art. 2 Abs. 9 VPVK): 
4.4.2 Der Anteil der einzelnen Kantone am Bundesbeitrag wird gemäss 
Art. 3 Abs. 1 VPVK aufgrund folgender Masszahlen berechnet: Wohnbe-
völkerung des Kantons (BevK), Wohnbevölkerung der Schweiz (BevCH), 
Anzahl der Grenzgänger und Grenzgängerinnen und ihrer Familienange-
hörigen nach Art. 65a Bst. a KVG im Kanton (GrK) und Anzahl der Grenz-
gänger und Grenzgängerinnen und ihrer Familienangehörigen nach 
Art. 65a Bst. a KVG in der Schweiz (GrCH). Das BAG berechnet gemäss 
Art. 3 Abs. 4 VPVK den Anteil jedes Kantons aufgrund der folgenden For-
mel: 
Im Fall eines Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnahmen nach Art. 17 
KVAG zieht es 7.5 Prozent vom nach Absatz 4 berechneten Kantonsanteil 
ab, wobei das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) festlegen 
kann, wie der Abzug zu berechnen ist (Art. 3 Abs. 4bis VPVK). 
4.4.3 Die Aufteilung des Bundesbeitrags auf die Kantone für das folgende 
Jahr wird jeweils im Oktober veröffentlicht (Art. 3 Abs. 5 VPVK) und der 
Bundesbeitrag im laufenden Jahr in drei Raten ausbezahlt (Art. 4 VPVK). 
5. 
In einem ersten Schritt ist die vierte Rüge der Beschwerdeführerin, wonach 
Art. 3 Abs. 4bis VPVK eine rechtsmangelhafte Verordnungsbestimmung sei, 
vorfrageweise im Rahmen der akzessorischen (auch inzidenten oder kon-
kreten) Normenkontrolle zu prüfen (vgl. nachfolgend E. 5.1 und 5.2.4.4). 
5.1 Bei der akzessorischen Normenkontrolle wird ein Erlass (vorliegend 
Art. 3 Abs. 4bis VPVK) anlässlich der Anfechtung eines darauf gestützten 


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Einzelaktes (konkret die angefochtene Verfügung vom 5. April 2022) vor-
frageweise auf seine Rechtmässigkeit (einschliesslich seiner Verfassungs-
mässigkeit) geprüft und im Falle der Rechtswidrigkeit nicht angewendet 
(vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_345/2014 u.w. vom 
23. September 2014 E. 4.3; vgl. auch HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweize-
risches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl. 2024, Rz. 2389 und 2578 ff.). Das ak-
zessorische Prüfungsrecht führt jedoch nicht zur formellen Aufhebung von 
Rechtsnormen. Die rechtsanwendenden Behörden können den betreffen-
den Rechtssatz lediglich als rechtswidrig erklären und ihm im zu beurtei-
lenden Fall die Anwendung versagen. Aufgehoben wird nur der Rechtsan-
wendungsakt. Die Rechtswidrigkeit einer Norm kann in jedem weiteren An-
wendungsfall geltend gemacht werden. Entsprechend wirken negative Ent-
scheide der obersten Rechtsmittelinstanz faktisch wie eine Ungültigkeits-
erklärung (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 2585). Früher ergan-
gene Anwendungsakte bleiben jedoch davon unberührt, ausser wenn 
diese an derart groben Mängeln leiden, dass sie selbst als nichtig erschei-
nen (Urteil des BGer 2P.112/2003 vom 29. August 2003 E. 2.4.2). 
5.2 Im Hinblick auf die vorzunehmende akzessorische Normenkontrolle 
sind vorweg die in der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze 
zur Gesetzmässigkeit von Verordnungen darzulegen: 
5.2.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche 
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip, vgl. Art. 5 Abs. 1 
BV). Inhaltlich gebietet das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln 
grundsätzlich auf einem Rechtssatz von genügender Normstufe und genü-
gender Bestimmtheit zu beruhen hat (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.1; vgl. auch 
TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, 
Rz. 387). 
5.2.2 Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind gemäss Art. 164 
Abs. 1 BV in der Form eines Gesetzes zu erlassen (materieller Gesetzes-
vorbehalt), Detailregelungen und Ausführungsbestimmungen können in 
untergeordneten Rechtssätzen enthalten sein (vgl. auch TSCHANNEN/MÜL-
LER/KERN, a.a.O., Rz. 389; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 350 ff.). 
Art. 164 Abs. 1 BV umschreibt die Gesetzgebungsmaterien. Dadurch soll 
erreicht werden, dass alle Bestimmungen von grundlegender Bedeutung 
in den für die Rechtsunterworfenen zentralen Belangen in einem formellen 
Gesetz geregelt werden und kein wichtiger Regelungsbereich den direkt-
demokratischen Einwirkungsmöglichkeiten entzogen wird (vgl. BGE 131 II 
13 
E. 6.3 
m.H.). 
Gemäss 
Art. 164 
Abs. 2 
BV 
können 


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Seite 11 
Rechtsetzungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit 
dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen ist. 
5.2.3 Art. 182 BV bestimmt sodann, dass der Bundesrat rechtsetzende 
Bestimmungen in der Form der Verordnung erlässt, soweit er durch Ver-
fassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist (Abs. 1). Er sorgt zudem für den 
Vollzug der Gesetzgebung (Abs. 2). 
5.2.4 Entsprechend wird in der Lehre und Rechtsprechung zwischen ge-
setzesvertretenden Verordnungen (Art. 164 Abs. 2 BV) und Vollziehungs-
verordnungen (Art. 182 Abs. 2 BV) unterschieden: 
5.2.4.1 Gesetzesvertretende Verordnungen beruhen auf einer Ermächti-
gung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige materielle Regelung 
enthält; solche Verordnungen fügen der weitmaschigen, sich auf das 
Grundsätzliche beschränkenden Regelung im Gesetz neue Normen hinzu. 
Voraussetzung für solche Verordnungen ist also eine Rechtssetzungsdele-
gation durch ein Gesetz (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 96 ff.). 
Lehre und Praxis anerkennen heute die grundsätzliche Zulässigkeit der 
Gesetzesdelegation an die Exekutive. Nach der Rechtsprechung ist eine 
Gesetzesdelegation nur zulässig, wenn vier Voraussetzungen kumulativ 
erfüllt werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 367 ff. m.w.H.): 
- 
Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung ausgeschlos-
sen sein (vgl. auch bereits oben E. 5.2.2 in fine). 
- 
Die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein. 
- 
Die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene 
Materie beschränken. 
- 
Die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigsten Re-
gelungen, insbesondere Zweck, Gegenstand und Umfang der übertra-
genen Befugnisse müssen in einem Gesetz umschrieben sein. 
Das Problem der Gesetzesdelegation stellt sich nur bei den unselbststän-
digen Verordnungen. Selbstständige Verordnungen kann die Exekutive 
kraft der Ermächtigung durch die Verfassung in eigener Kompetenz erlas-
sen, weshalb diese die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht er-
füllen müssen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 367 ff. m.w.H.). 
5.2.4.2 Vollziehungsverordnungen führen die durch das Gesetz bereits be-
gründeten Verpflichtungen und Berechtigungen näher aus, passen das 
schon im Gesetz Bestimmte den konkreten praktischen Gegebenheiten an. 
Sie dürfen nur dem durch das Gesetz geschaffenen Rahmen entsprechend 
die im Gesetz gegebenen Richtlinien ausfüllen, nicht ergänzen, 


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Seite 12 
insbesondere die Rechte der Betroffenen nicht einschränken oder ihnen 
neue Pflichten auferlegen. Die Kompetenz der Exekutive zum Erlass von 
Vollziehungsverordnungen ist in der allgemeinen, von der Verfassung ein-
geräumten Vollzugskompetenz enthalten; für den Bundesrat ergibt sie sich 
aus dem – allerdings missverständlich formulierten – Art. 182 Abs. 2 BV 
(vgl. oben E. 5.2.3). Vollziehungsverordnungen beruhen also nicht auf ei-
ner Gesetzesdelegation. Häufig wird jedoch die aus der Verfassung abge-
leitete Vollzugskompetenz in einer entsprechenden Bestimmung auf Ge-
setzesstufe wiederholt; dies hat aber nur deklaratorische Wirkung (HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 99 f. m.w.H.; vgl. auch TSCHANNEN/MÜL-
LER/KERN, a.a.O., Rz. 316). 
5.2.4.3 Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und gesetzesvoll-
ziehenden Verordnungen sind fliessend. Verordnungen können sowohl ge-
setzesvertretende als auch gesetzesvollziehende Rechtssätze enthalten 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 94; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, 
a.a.O., Rz. 312). 
 
Für das Vorgehen bei der richterlichen Überprüfung von Rechtsverordnun-
gen ist die (dogmatische) Differenzierung nach Ansicht von BRUN-
NER/ZOLLINGER ohnehin nicht ergiebig, denn ob eine vollziehende oder 
eine gesetzesvertretende Rechtsverordnung vorliege, lasse sich nicht ex 
ante (aufgrund der Selbstdeklaration der Verordnungsgeberin), sondern 
erst ex post (aufgrund einer materiellen Beurteilung des gerügten Verord-
nungsrechts) beurteilen. Die Gerichte hätten mit anderen Worten in einem 
ersten Schritt die Gesetzmässigkeit einer Verordnungsbestimmung zu be-
urteilen, und zwar unabhängig davon, ob die Verordnungsgeberin ihren Er-
lass als vollziehende oder gesetzesvertretende Rechtsverordnung be-
trachte. Komme das Gericht bei dieser Prüfung zum Schluss, dass die Ver-
ordnung allein vollziehenden Charakter aufweise, sei deren Vereinbarkeit 
mit dem vollzogenen Gesetzesrecht automatisch gegeben und eine mate-
rielle (Gesetzmässigkeits-)Prüfung der umstrittenen Verordnungs-bestim-
mung erübrige sich. Geprüft werden müsse indes gegebenenfalls die 
Rüge, die Anwendung der betreffenden Verordnungsbestimmung verletze 
das dem vollzogenen Gesetz übergeordnete Recht. Komme das Gericht 
bei der Prüfung der Gesetzmässigkeit zum Schluss, dass die beanstandete 
Verordnung Bestimmungen enthalte, denen mehr als nur vollziehender 
Charakter zukomme, stelle sich die Folgefrage, ob die Verordnungsgeberin 
vom Gesetzgeber für den Erlass dieser Bestimmungen in formeller und 
materieller Hinsicht hinreichend ermächtigt wurde. Räume die bundesge-
setzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum für 


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Seite 13 
die inhaltliche Ausgestaltung der gesetzesvertretenden Rechtsverordnung 
ein, sei dieser Gestaltungsbereich für das Bundesgericht und die anderen 
rechtsanwendenden Behörden nach ständiger Rechtsprechung verbind-
lich (BRUNNER/ZOLLINGER, a.a.O., N. 14 m.w.H.). 
 
Massgebend für die Auslegung der beanstandeten Verordnungsbestim-
mung sowie für die Auslegung des übergeordneten Rechts seien sodann 
grundsätzlich die allgemeinen Auslegungsgrundsätze (BRUNNER/ZOLLIN-
GER, a.a.O., N. 18 mit Hinweis auf BGE 137 III 217 E. 2.4.1). 
5.2.4.4 Gegenüber Bundesratsverordnungen – wie vorliegend – kommt 
aus prozessualen Gründen allein die akzessorische Normenkontrolle in 
Betracht, wobei unselbständige Bundesratsverordnungen zwar immer auf 
ihre Gesetzmässigkeit, jedoch aufgrund von Art. 190 BV nicht vorbehalts-
los auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden können (TSCHAN-
NEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 424; vgl. dazu auch BRUNNER/ZOLLINGER, 
a.a.O., N 7 und 16). 
5.3 Die Parteien führen im Hinblick auf die vierte Rüge, wonach Art. 3 
Abs. 4bis VPVK eine rechtsmangelhafte Verordnungsbestimmung darstelle, 
Folgendes aus: 
5.3.1 Die Beschwerdeführerin macht beschwerdeweise geltend, die Be-
stimmung in Art. 3 Abs. 4bis VPVK verletze das verfassungsmässige Ge-
setzmässigkeitsgebot und sei damit mangelhaft. Dazu führt sie im Wesent-
lichen aus, die Vorinstanz halte in der angefochtenen Verfügung fest, es 
handle sich um eine «gesetzesvollziehende Verordnung». Ihrer Ansicht 
nach sei jedoch aufgrund von Art. 66 Abs. 3 und Art. 96 KVG von einer Ge-
setzesdelegation beziehungsweise von einer Delegation von Rechtset-
zungsbefugnissen von der Legislative an die Exekutive auszugehen. Die 
nähere Prüfung von Art. 3 Abs. 4bis VPVK zeige, dass die Voraussetzungen 
einer Gesetzesdelegation nicht erfüllt seien: So erfolge nach Art. 66 Abs. 3 
KVG die Festlegung des Bundesbeitrags pro Kanton gemäss dem Wohn-
bevölkerungsanteil und der Anzahl Versicherter nach Art. 65a Bst. a KVG, 
und dieser solle nach Art. 3 Abs. 6 VPVK auf der Grundlage der genehmig-
ten Prämientarife nach Art. 16 KVAG ermittelt werden. Es lasse sich aus 
diesen Regelungen keine Ermächtigung herauslesen, welche auch nach-
trägliche Ausgleiche gemäss Art. 17 KVAG infolge wesentlich höherer Prä-
mieneinnahmen erfassen sollen. Die Delegation auf nachträgliche Ausglei-
che gemäss Art. 17 KVAG auszudehnen, sei eine unzulässige Ausweitung 
des in Art. 66 Abs. 3 KVG genau umschriebenen Sachgebietes und den 
Aufteilungskriterien. So seien die Grundzüge der zu delegierenden 


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Seite 14 
Materie, nämlich die Kompensation durch den Kanton von zu viel geleiste-
ten Bundesbeiträgen nach einem fakultativen Ausgleich zu hoher Prämien-
einnahmen, nicht im Gesetz enthalten. Die blosse gesetzliche Regelung 
von Art. 17 KVAG reiche nicht aus und beinhalte auch keinen Verweis auf 
Art. 66 KVG. Der Kompensationsmechanismus müsste in einem formellen 
Gesetz beziehungsweise in Art. 66 KVG selbst enthalten sein und nicht nur 
in der Verordnung. Überdies wären auch die Voraussetzungen gemäss ei-
ner Vollziehungsverordnung nicht erfüllt: Die Regelung von Art. 3 Abs. 4bis 
VPVK beinhalte für den rechtsunterworfenen Kanton zusätzliche, belas-
tende Bestimmungen, welche über die blosse Konkretisierung des Verfah-
rens hinausgehen würden (BVGer-act. 1 Ziff. III.B Rz. 11 ff.). 
5.3.2 Vernehmlassungsweise führt die Vorinstanz aus, der Bundesrat sei 
entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin nicht nur gemäss 
Art. 66 Abs. 3 i.V.m. Art. 96 KVG ermächtigt, die Anteile der einzelnen Kan-
tone am Bundesbeitrag nach deren Wohnbevölkerung und Anzahl der Ver-
sicherten nach Art. 65a Bst. a KVG festzusetzen. Daraus ergebe sich eine 
Delegation zum Erlass der VPVK. In Art. 66 Abs. 2 KVG werde bereits die 
Höhe des Bundesbeitrags definiert. Aus dem ganzen Art. 66 KVG, insbe-
sondere jedoch aus dessen Absatz 2, ergebe sich, dass der Bundesrat 
auch zur Ermittlung der Bruttokosten der OKP legitimiert sei. Von dieser 
Legitimation habe er mit dem Erlass der VPVK Gebrauch gemacht. Die 
Beschwerdeführerin irre, wenn sie davon ausgehe, es handle sich bei 
Art. 3 Abs. 4bis VPVK um eine gesetzesvertretende Verordnungsbestim-
mung, zumal dort keine neuen Pflichten zu Lasten der Beschwerdeführerin 
begründet würden. Beim Bundesbeitrag zur IPV handle es sich um einen 
Vorteil, der den Kantonen zu Lasten des Bundes gewährt werde, und nicht 
um eine Verpflichtung. An diesem Grundsatz ändere die Tatsache nichts, 
dass im Rahmen der Berechnung des Beitrags ein Abzug erfolge. Der Vor-
teil verringere sich, falls in einem betroffenen Kanton von den Versicherern 
ein Prämienausgleich zugunsten der Versicherten vorgenommen werde. 
Zwischen dem Prämienausgleich und den Bruttokosten, an denen sich der 
Bundesbeitrag bemesse, bestehe ein sachlicher Zusammenhang, den es 
zu berücksichtigen gelte. So sei an einem Rechenbeispiel ersichtlich, dass 
der Bundesbeitrag nach Berücksichtigung des Prämienausgleichs in pro-
zentual gleicher Höhe ausfalle wie vor Berücksichtigung des Prämienaus-
gleichs. Die massgebenden Kennzahlen, wonach die Bruttokosten zu er-
mitteln seien, seien nicht in Art. 66 Abs. 2 KVG geregelt. Es fehle somit an 
einer formell gesetzlichen Definition der Bruttokosten der OKP. Da der Bun-
desrat damit beauftragt worden sei, die Höhe der Bruttokosten zu berech-
nen, sei er auch dazu ermächtigt, eine Verringerung der Bruttokosten bei 


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Seite 15 
deren Berechnung zu berücksichtigen. Es handle sich bei Art. 3 Abs. 4bis 
VPVK daher lediglich um eine das Gesetz konkretisierende Verordnungs-
bestimmung, weshalb die Anforderungen an gesetzesvertretende Verord-
nungsbestimmungen vorliegend keine Anwendung finden würden. Es 
handle sich bei Art. 3 Abs. 4bis VPVK weiter nicht um eine neue Pflicht, weil 
diese Bestimmung gleichzeitig mit Art. 17 KVAG in Kraft gesetzt worden sei 
und seit Bestehen dieser Bestimmung die Bundesbeiträge mit einem Ab-
zug ausbezahlt worden seien, sofern im betroffenen Kanton ein Prämien-
ausgleich erfolgt sei. Im Übrigen wäre diese, selbst wenn es sich bei Art. 3 
Abs. 4bis VPVK – wider Erwarten – um eine gesetzesvertretende Verord-
nungsbestimmung handeln sollte, als zulässig zu beurteilen. Die Delega-
tion sei vorliegend nicht durch eine Verfassungsbestimmung ausgeschlos-
sen und ergebe sich aus Art. 66 KVG. Im Gesetz sei keine Definition be-
ziehungsweise keine Berechnung der Bruttokosten enthalten, womit der 
Gesetzgeber diese offengelassen und dem Bundesrat überlassen habe. 
Die Delegation beschränke sich zudem auf ein äusserst enges, genau um-
schriebenes Sachgebiet, nämlich gemäss Art. 1 VPVK auf die Ermittlung 
des Bundesbeitrags zur Prämienverbilligung nach Art. 66 KVG und dessen 
Aufteilung auf die Kantone. Weiter seien mit der Pflicht des Bundes, Bun-
desbeiträge zur IPV zu gewähren, der Koppelung der Höhe des Bundes-
beitrags an 7.5 Prozent der Bruttokosten der OKP sowie dem Verteilschlüs-
sel nach Wohnbevölkerung sowie nach der Anzahl der Versicherten die 
wichtigsten Regelungen im Gesetz selbst enthalten (vgl. BVGer-act. 6 
Ziff. III.B Rz. 39 ff.). 
5.3.3 Die Beschwerdeführerin betont in ihrer Replik ergänzend, der Bun-
desbeitrag sei in Art. 66 KVG geregelt und Absatz 3 dieser Bestimmung 
regle eine Ermächtigung an den Verordnungsgeber zur Festsetzung der 
Bundesanteile gemäss der Wohnbevölkerung und den Grenzgängern und 
Grenzgängerinnen inklusive Familienangehörigen. Diese Ermächtigung 
beziehe sich nicht auf eine Mitberücksichtigung der individuellen Ausglei-
che gemäss Art. 17 KVAG. Auch gemäss Absatz 2 könne diese nicht her-
geleitet werden, da die Prämienausgleiche nicht zu den Bruttokosten ge-
hören würden. Somit stelle die Bestimmung von Art. 3 Abs. 4bis VPVK eine 
davon losgelöste und sachfremde Bestimmung ohne gesetzliche Grund-
lage dar. Auch wenn man bei der VPVK beziehungsweise dem Art. 3 
Abs. 4bis VPVK von Normen mit gemischtem Charakter ausgehe, seien we-
der die Voraussetzungen für gesetzesvollziehende noch diejenigen von ge-
setzesvertretenden Verordnungen erfüllt: Wenn die Vorinstanz nun von ei-
ner gesetzesvollziehenden Verordnung ausgehe, welche genügend ge-
setzlich 
legitimiert 
sei 
und 
keine 
neuen 
Pflichten 
für 
den 


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Seite 16 
Verfügungsadressaten enthalte, sei dies nicht nachvollziehbar. So würden 
sehr wohl Pflichten in Höhe von fast 1 Million Franken für den Kanton Ba-
sel-Stadt entstehen, wenn die Prämienausgleiche ohne ausreichende ge-
setzliche Grundlage mitberücksichtigt werden sollten. So werde in der Ver-
nehmlassung auch der Mangel aufgeführt, dass es in Art. 66 Abs. 2 KVG 
an einer formell-gesetzlichen Definition der Bruttokosten der OKP fehle. 
Dies treffe zwar zu, jedoch sei die Definition auf Verordnungsstufe in Art. 2 
Abs. 1 Bst. d VPVK erfolgt. Dort sei der Prämienausgleich eben nicht auf-
geführt, sondern nur das Prämiensoll, welches sich auf die im ordentlichen 
Verfahren genehmigten Prämien beziehe. Die allgemeine Verordnungs-
kompetenz des Bundesrats und der Bundesbehörden reiche nicht aus, um 
auf Verordnungsebene neue Pflichten für den Kanton zu begründen und 
den Mangel der fehlenden gesetzlichen Grundlage zu kompensieren. An-
gesichts der Bedeutung und Konsequenz für die Kantone könne auch nicht 
von einem qualifizierten Schweigen des Gesetzgebers ausgegangen wer-
den. Der Kompensationsmechanismus, nämlich die sachfremde Verknüp-
fung der zwei unterschiedlichen Rechtsbereiche «Bundesbeitrag gemäss 
Art. 66 KVG» und «Prämienausgleich gemäss Art. 17 KVAG», könne ohne 
ausreichende gesetzliche Grundlage nicht einfach auf Verordnungsstufe 
herbeigeführt werden. Art. 3 Abs. 4bis VPVK sei gesetzeswidrig und vom 
Verordnungsgeber nicht anzuwenden (BVGer-act. 8 Ziff. III.B Rz. 16 ff.). 
5.3.4 Duplikweise führt die Vorinstanz ergänzend aus, dass der Prämien-
ausgleich in den Art. 17 und 18 KVAG verankert sei. Gemäss Art. 17 Abs. 4 
KVAG erlasse der Bundesrat die notwendigen Ausführungsbestimmungen 
zum Prämienausgleich. Art. 3 Abs. 4bis VPVK stelle eine Ausführungsbe-
stimmung zum Prämienausgleich dar. Somit verfüge Art. 3 Abs. 4bis VPVK 
über eine gesetzliche Delegationsnorm. Im Übrigen sei diese Verordnungs-
bestimmung durch den Anhang Ziffer 5 der Krankenversicherungsauf-
sichtsverordnung vom 18. November 2015 in die VPVK eingefügt worden 
und seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Ein Prämienausgleich beeinflusse 
wie bereits erläutert die Höhe der Bruttokosten der OKP. Somit bestehe ein 
sachlicher Zusammenhang zwischen Art. 66 KVG, Art. 17 KVAG und Art. 3 
Abs. 4bis VPVK, weshalb diese Ausführungsbestimmung zum Prämienaus-
gleich bei der Berechnung des Bundesbeitrags zur IPV gemäss Art. 66 
KVG zu berücksichtigen sei (BVGer-act. 10 Ziff. III.B Rz. 20 ff.). 
5.4 Zusammenfassend sind sich die Parteien nicht einig, ob ein allfälliger 
Prämienausgleich der Krankenversicherer gemäss Art. 17 KVAG Auswir-
kungen auf den Bundesbeitrag an die IPV zugunsten der Kantone gemäss 
Art. 66 KVG haben darf. Hierzu ist zunächst einleitend darzustellen, wie die 


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Seite 17 
beiden Verfahren in zeitlicher Hinsicht ablaufen: Die Kantone sind gemäss 
Art. 65 Abs. 1 KVG verpflichtet, Versicherten in bescheidenen wirtschaftli-
chen Verhältnissen Prämienverbilligungen zu gewähren, wobei die Kan-
tone – im Rahmen von Art. 65 KVG – über einen gewissen Spielraum bei 
der Ausgestaltung verfügen. Die Auszahlung der individuellen Prämienver-
billigung hat jedenfalls so zu erfolgen, dass die anspruchsberechtigten Per-
sonen ihrer Prämienzahlungspflicht nicht vorschussweise nachkommen 
müssen. Der Bund beteiligt sich seinerseits an den Kosten für die Prämi-
enverbilligung mit dem sogenannten Bundesbeitrag gemäss Art. 66 KVG. 
Dieser Beitrag des Bundes wird im Jahr x-1 für das Jahr x anhand der Brut-
tokosten der OKP – berechnet aufgrund der in der VPVK definierten Mass-
zahlen unter Berücksichtigung der Jahre x-4, x-3 und x-2 (vgl. dazu Art. 2 
Abs. 9 VPVK) – festgesetzt, auf die Kantone verteilt und schliesslich im 
Jahr x in drei Tranchen an die Kantone ausbezahlt (vgl. dazu im Detail oben 
E. 4.3 und 4.4). Im Jahr x gewähren die Kantone ihrerseits den Versicher-
ten allfällige ihnen zustehende Prämienverbilligungen, finanziert durch die 
vom Kanton bereit gestellten Mittel sowie dem Bundesbeitrag. In der Folge 
kann ein Krankenversicherer im Folgejahr x+1 gestützt auf Art. 17 KVAG 
bei der Aufsichtsbehörde einen Antrag auf Prämienausgleich stellen, wenn 
die Prämieneinnahmen dieses Versicherers in einem Kanton im Jahr x 
deutlich über den kumulierten Kosten in diesem Kanton lagen. Die Rück-
erstattung der Krankenversicherer an die Versicherten erfolgt sodann ge-
mäss Art. 18 KVAG und Art. 33 KVAV im Jahr x+1 direkt an die Versicherten 
(vgl. auch oben E. 4.2). Es kann also der Fall eintreten, dass Versicherte, 
die für das Jahr x vom Kanton eine Prämienverbilligung erhalten haben, im 
Jahr x+1 von einer Prämienrückerstattung für das Jahr x profitieren. Gleich-
zeitig wird gestützt auf Art. 3 Abs. 4bis VPVK der im Jahr x+1 für das Jahr x 
durch den Krankenversicherer vorgenommene Prämienausgleich bei der 
im Jahr x+1 erfolgenden Berechnung des Kantonsanteils am Bundesbei-
trag an die IPV für das Jahr x+2 berücksichtigt beziehungsweise in Abzug 
gebracht (vgl. oben E. 4.4). 
5.5 Nachfolgend ist nunmehr zu prüfen, ob Art. 3 Abs. 4bis VPVK gesetz-
mässig ist (vgl. dazu auch oben E. 5.2.4.3): 
5.5.1 Wie bereits in Erwägung 4.4.2 dargelegt, sieht Art. 3 Abs. 4bis VPVK 
vor, dass im Falle eines Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnahmen nach 
Art. 17 KVAG vom nach Absatz 4 berechneten Kantonsanteil 7.5 Prozent 
abzuziehen sind. In Übereinstimmung mit den Parteien ist die Gesetzmäs-
sigkeit dieser Bestimmung vor dem Hintergrund von Art. 17 KVAG und 
Art. 66 KVG zu überprüfen. 


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Seite 18 
5.5.2 Art. 17 KVAG gibt den Krankenversicherern seit 1. Januar 2016 die 
Möglichkeit, im Folgejahr einen Prämienausgleich vorzunehmen, wenn in 
einem Kanton die Prämieneinnahmen deutlich über den kumulierten Kos-
ten lagen (vgl. oben E. 4.2.2). Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 182 
Abs. 2 BV i.V.m. Art. 17 Abs. 4 KVAG die Verordnung betreffend die Auf-
sicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenversicherungsauf-
sichtsverordnung, KVAV, SR 832.121) erlassen, in welcher insbesondere 
die in Art. 17 KVAG unbestimmten Rechtsbegriffe «kumulierte Kosten», 
«deutlich höhere Prämieneinnahmen» und «massgebender Versicherten-
bestand» definiert werden. Allerdings ist Art. 17 KVAG kein Hinweis auf ei-
nen Zusammenhang mit dem Bundesbeitrag an die IPV und insbesondere 
mit der Berechnung des Kantonsanteils zu entnehmen. Dies entspricht so-
dann auch den Ausführungen in der Botschaft zum Bundesgesetz betref-
fend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung vom 15. Februar 
2012, wonach die Kantone und Gemeinden durch die Vorlage nicht tangiert 
würden. Dies gelte auch für den Prämienkorrekturmechanismus gemäss 
dieser Vorlage, der – anders als mit der Botschaft vom 15. Februar 2012 
zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Korrek-
tur der zwischen 1996 und 2011 bezahlten Prämien; BBl 2012 1923) vor-
gesehen – keine Korrekturen der Differenzen zwischen dem Prämien- und 
Kostenvolumen eines Kantons beziehungsweise einer Region über die 
Bundesbeiträge zur Prämienverbilligung an die Kantone vorsehe. Deshalb 
habe die Vorlage auf die Kantone und Gemeinden keine direkten finanziel-
len Auswirkungen (vgl. BBl 2012 1941, 1995). Dennoch wurde die VPVK 
im Rahmen des Erlasses der KVAV um Art. 3 Abs. 4bis VPVK ergänzt, der 
aufgrund seiner Regelung direkten Einfluss auf die Höhe des Kantonsan-
teils hat. Dem Kommentar zur Verordnung betreffend die Aufsicht über die 
soziale Krankenversicherung (KVAV) ist diesbezüglich zu entnehmen, dass 
die Beträge des Prämienausgleichs in die Berechnung des Bundesbeitrags 
an die IPV einfliessen sollen. Allerdings würden alle Kantone einen ent-
sprechend kleineren Beitrag erhalten, wenn die Ausgleichsbeträge in der 
Schätzung der Bruttokosten berücksichtigt würden. Deshalb sollten diese 
Beträge bei der Aufteilung des Bundesbeitrags auf die Kantone berücksich-
tigt werden (vgl. BAG-act. 16 S. 42). Vor diesem Hintergrund kann Art. 3 
Abs. 4bis VPVK jedenfalls nicht – entgegen der duplikweisen Ausführungen 
der Vorinstanz (vgl. oben E. 5.3.4) – als gesetzesvollziehende Verord-
nungsbestimmung zu Art. 17 KVAG qualifiziert werden. 
5.5.3 Art. 66 KVG enthält seinerseits in Absatz 1 die Grundlage für die Ge-
währung des Bundesbeitrags an die Kantone, welcher gemäss Absatz 2 
7.5 Prozent der Bruttokosten der OKP beträgt und gemäss Absatz 3 vom 


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Seite 19 
Bundesrat anhand der Wohnbevölkerung der Anzahl der Versicherten auf 
die Kantone verteilt wird (vgl. oben E. 4.3.2). Der Begriff der Bruttokosten 
der OKP gemäss Art. 66 Abs. 2 KVG wird im Gesetzestext nicht weiter de-
finiert, allerdings hat der Bundesrat gestützt auf Art. 182 Abs. 2 BV i.V.m. 
Art. 96 KVG diesen Begriff in Art. 2 Abs. 1 VPVK definiert (vgl. oben 
E. 4.4.1). Was sodann die Berechnung der Kantonsanteile am Bundesbei-
trag betrifft, hat der Bundesrat diese gestützt auf Art. 66 Abs. 3 KVG in 
Art. 3 VPVK geregelt (vgl. oben E. 4.4.2). 
 
 
Allerdings ist mit der Beschwerdeführerin festzuhalten, dass der in Art. 3 
Abs. 4bis VPVK im Falle eines Prämienausgleichs vorgesehene Abzug von 
7.5 Prozent vom nach Art. 3 Abs. 4 VPVK berechneten Kantonsanteil we-
der als gesetzesvollziehende noch als gesetzesvertretende Verordnungs-
bestimmung durch Art. 66 Abs. 2 KVG abgedeckt wird: Der allenfalls nach-
träglich vorzunehmende Prämienausgleich gemäss Art. 17 KVAG ist näm-
lich in keiner der vom Bundesrat in Art. 2 VPVK festgelegten Masszahlen 
zur Berechnung der Bruttokosten der OKP enthalten, da insbesondere die 
Durchschnittsprämie (P) aufgrund der genehmigten Prämien der Personen 
mit Wohnsitz in der Schweiz nach Kantonen und Prämienregionen berech-
net wird (vgl. Art. 2 Abs. 2 VPVK) und das Prämiensoll (PS) der Summe 
der Prämien gemäss den genehmigten Prämientarifen für den Versicher-
tenbestand entspricht (Art. 2 Abs. 6 VPVK). Ein allfälliger Prämienaus-
gleich gemäss Art. 17 KVAG erfolgt jedoch erst im Nachhinein, falls die 
Einnahmen aus den gemäss Art. 16 Abs. 1 KVAG genehmigten Prämien 
deutlich über den kumulierten Kosten im betreffenden Kanton lagen. In sys-
tematischer Hinsicht ist zudem festzuhalten, dass Art. 3 VPVK, dessen 
Abs. 4bis vorliegend umstritten ist, den Titel «Aufteilung auf die Kantone» 
trägt, woraus zu schliessen ist, dass Art. 3 Abs. 4bis VPVK nicht der Berech-
nung der Bruttokosten der OKP dient. Dieser Schluss wird im Kommentar 
zur Verordnung betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversiche-
rung (KVAV) bestätigt, indem festgehalten wird, dass die Ausgleichsbe-
träge nicht in der Schätzung der Bruttokosten, sondern vielmehr bei der 
Aufteilung des Bundesbeitrages auf die Kantone berücksichtigt werden sol-
len (vgl. bereits oben E. 5.5.2). Entsprechend dient Art. 3 Abs. 4bis VPVK – 
entgegen der Ausführungen der Vorinstanz (vgl. oben E. 5.3.2) – nicht der 
Berechnung beziehungsweise der Verringerung der Bruttokosten der OKP 
gemäss Art. 66 Abs. 2 KVG. 
 
 
Der Abzug von Art. 3 Abs. 4bis VPVK wird ebenso wenig – weder als geset-
zesvollziehende noch als gesetzesvertretende Verordnungsbestimmung – 
durch Art. 66 Abs. 3 KVG gedeckt: Der Gesetzgeber hat nämlich die 


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Seite 20 
Berechnung des Kantonsanteils am Bundesbeitrag an die IPV bereits im 
Gesetz abschliessend dahingehend geregelt, dass die Anteile nach der 
Wohnbevölkerung der Kantone sowie der Anzahl der Versicherten gemäss 
Art. 65a Bst. a KVG festgesetzt werde. Die Berücksichtigung eines allfälli-
gen Prämienausgleichs gemäss Art. 17 KVAG ist in Art. 66 Abs. 3 KVG da-
mit nicht vorgesehen. Ein vom Gericht zu berücksichtigender Spielraum 
des Bundesrates ist aufgrund des Wortlautes von Art. 66 Abs. 3 KVG nicht 
auszumachen, da vorliegend entsprechende Hinweise, wie beispielsweise 
durch die Verwendung der Worte «insbesondere» oder «unter anderem», 
fehlen. In diesem Zusammenhang ist zudem festzustellen, dass sich der 
Verordnungsgeber zunächst – vor In-Kraft-Treten von Art. 3 Abs. 4bis VPVK 
am 1. Januar 2016 – auch an diesen Vorgaben orientiert hatte, als er dies-
bezügliche Ausführungsbestimmungen in Art. 3 Abs. 1-4 VPKV erliess. 
Erst mit Erlass des KVAG sowie der KVAV im Jahr 2016 wurde der vorlie-
gend umstrittene Art. 3 Abs. 4bis VPVK eingefügt, ohne dass gleichzeitig 
eine Anpassung von Art. 66 KVG erfolgte. 
5.6 Aufgrund der obigen Ausführungen ist festzuhalten, dass Art. 3 
Abs. 4bis VPVK – der als gesetzesvertretende Verordnungsbestimmung zu 
qualifizieren ist – über keine Delegationsnorm in einem Gesetz verfügt und 
somit nicht gesetzmässig ist. 
 
 
Der Vollständigkeit halber ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass auf-
grund der Änderung des KVG vom 29. September 2024 die VPVK totalre-
vidiert werden soll und die diesbezügliche Vernehmlassungsfrist noch bis 
zum 31. März 2025 läuft (vgl. Vernehmlassung 2024/81). Dem erläutern-
den Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens vom 13. De-
zember 2024 (abrufbar unter , zuletzt besucht am 22. Januar 2025; nachfolgend Be-
richt) ist zu entnehmen, dass im Falle eines Ausgleichs von zu hohen Prä-
mieneinnahmen kein Abzug am Kantonsanteil des Bundesbeitrages mehr 
vorgenommen werden soll (vgl. Bericht Ziff. 4.2 in fine). Begründet wird 
dies mit der Anwendung der mittleren Prämie, welche dazu führen werde, 
dass in Fällen, in denen ein Ausgleich von zu hohen Prämieneinnahmen 
nach Art. 17 KVAG vorgenommen werde, kein Abzug von 7.5 Prozent vom 
kantonalen Anteil am Bundesbeitrag mehr erfolge (vgl. Bericht Ziff. 4.1 
zweiter Absatz). 
6. 
Vor dem Hintergrund der Feststellung, dass Art. 3 Abs. 4bis VPVK nicht ge-
setzmässig und demzufolge nicht anzuwenden ist (vgl. oben E. 5), was 


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Seite 21 
vorliegend zur Aufhebung der Verfügung vom 5. April 2022 führt, erübrigt 
sich die Prüfung der weiteren Rügen der Beschwerdeführerin (vgl. oben 
E. 2). Zusammenfassend ist damit die Beschwerde vom 29. April 2022 gut-
zuheissen, die Verfügung vom 5. April 2022 aufzuheben und die Vorinstanz 
anzuweisen, den Bundesanteil an der IPV des Kantons Basel-Stadt ohne 
Abzug gemäss Art. 3 Abs. 4bis VPVK neu zu berechnen. 
7. 
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung. 
7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt gemäss Art. 63 Abs. 1 und 
Abs. 3 VwVG die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. 
Der obsiegenden Beschwerdeführerin sind keine Verfahrenskosten aufzu-
erlegen, weshalb ihr der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5’000.– nach 
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten ist. Der unterlie-
genden Vorinstanz sind ebenfalls keine Verfahrenskosten aufzuerlegen 
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). 
7.2 Weder die obsiegende Beschwerdeführerin als Durchführungsorgan 
der IPV noch die Vorinstanz haben Anspruch auf eine Parteientschädigung 
(Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 
Entschädigungen 
vor 
dem 
Bundesverwaltungsgericht 
[VGKE, 
SR 173.320.2] und Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario). 
 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung vom 5. April 2022 wird 
aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, den Bundesanteil an der IPV 
des Kantons Basel-Stadt ohne Abzug gemäss Art. 3 Abs. 4bis VPVK neu zu 
berechnen. 
2. 
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 5'000.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der 
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 
3. 
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 


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4. 
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das EDI. 
 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 
 
Der vorsitzende Richter: 
Die Gerichtsschreiberin: 
 
 
Beat Weber 
Tanja Jaenke 
 
Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten 
Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der 
Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder 
konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 
BGG). 
 
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