bvger · E-4938/2014 · 2015-02-17 · fr
E-4938/2014

Visa Schengen

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour V
E-4938/2014
Arrêt du 17 février 2015
Composition
Jean-Pierre Monnet (président du collège),
Daniel Willisegger, François Badoud, juges,
Anne-Laure Sautaux, greffière.
Parties
A._______, né le (...),
Erythrée,
représenté par (...), Centre Social Protestant (CSP),
(...),
recourant,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM ;
anciennement Office fédéral des migrations, ODM)
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Visa Schengen à validité territoriale limitée ;
décision de l'ODM du 11 août 2014 / (...).
Faits :
A. Le 21 mai 2014, à l'aide d'un formulaire-type en langue anglaise, le recourant a déposé auprès de l'Ambassade de Suisse à Tel Aviv (ci-après : l'ambassade), une demande de visa (Schengen) à validité territoriale limitée pour des motifs humanitaires. Il a indiqué qu'il était un ressortissant érythréen et qu'il souhaitait rejoindre sa soeur réfugiée en Suisse, B._______, parce qu'il était mineur et en danger en Israël. Il a donné procuration à celle-ci pour le représenter auprès des autorités fédérales dans le cadre de cette demande. Dans un écrit non daté joint à sa demande (en langue française), il a déclaré, en substance, avoir quitté l'Erythrée le 19 juin 2009 pour l'Ethiopie. Il y aurait été placé dans un centre d'accueil. Le 19 octobre 2011, il aurait été enlevé par des trafiquants et emmené au Soudan, puis dans le Sinaï. Après le versement à ses ravisseurs d'un montant de 3'400 dollars par sa soeur et son frère, il aurait été libéré. Le 4 décembre 2011, il serait entré en Israël. Il aurait appris l'hébreu. Il se serait fait passer pour majeur, afin d'y être autorisé à travailler. Il aurait été pris en charge par son grand frère. Toutefois, ce dernier aurait été emprisonné à Holot, en raison de sa seule présence en Israël. Le recourant serait depuis lors livré à lui-même. Etaient encore joints à sa demande, sous forme de copies :
· un certificat de baptême d'une église catholique érythréenne daté du 26 février 2014 indiquant qu'il est né le (...) et qu'il a été baptisé le (...) ;
· deux permis temporaires de libération conditionnelle ("Temporary license", "conditional release"), le plus récent délivré le (...) mars 2014 et valable quatre mois, indiquant tout deux qu'il est né en (...) ;
· une copie de l'autorisation de séjour de sa soeur.
B. Par décision du 28 mai 2014 (notifiée le lendemain), au moyen du formulaire-type (en langue anglaise) pour notifier et motiver le refus, l'annulation ou l'abrogation d'un visa, l'ambassade a rejeté la demande de visa, pour les motifs que l'objet et les conditions du séjour envisagé n'ont pas été justifiés et que la volonté de l'intéressé de quitter le territoire des Etats membres avant l'expiration de son visa n'avait pas pu être établie (motifs du formulaire nos 2 et 9).
C. Par écrit du 23 juin 2014, la soeur du recourant, B._______, disant agir pour le compte de celui-ci, a formé opposition auprès de l'ODM contre la décision précitée. Elle a conclu à la délivrance d'un visa à validité territoriale limitée pour motifs humanitaires. Elle a fait valoir que son frère était mineur, qu'il se trouvait sans personne de soutien en Israël, et qu'il ne percevait aucune aide sociale de l'Etat israélien. La titularité d'un permis temporaire ne ferait que différer son refoulement, les 37'000 Erythréens au bénéfice d'un tel permis n'ayant pas accès à un examen individuel de leur motifs d'asile. Ce permis ne lui donnerait accès ni à l'aide sociale, ni au marché de l'emploi, ni à une assistance médicale. Dans un arrêt D-342/2013 du 16 octobre 2013, le Tribunal aurait retenu qu'il ne pouvait être exigé des réfugiés qu'ils s'efforcent d'être admis dans cet Etat. Il s'agirait d'un indice des risques qu'il encourrait en Israël. Il existerait une relation étroite entre lui et sa soeur, qui se serait beaucoup occupée de lui avant son départ du pays en 2009. L'intérêt supérieur de l'enfant, garanti par les art. 3 et 22 de la Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant (RS 0.107, ci-après : CDE), devrait être pris en considération.
D. Par décision du 11 août 2014 (notifiée le 14 août suivant), l'ODM a rejeté l'opposition formée le 23 juin 2014 contre la décision négative de l'ambassade, et a confirmé le refus de délivrance d'une autorisation d'entrée dans l'espace Schengen. L'ODM a d'abord indiqué que depuis l'abrogation, avec effet au 29 septembre 2012, de la possibilité de déposer une demande d'asile auprès d'une représentation suisse à l'étranger, il demeurait loisible pour un ressortissant d'un pays tiers de déposer une demande de visa, à validité territoriale limitée, pour motifs humanitaires en vue d'être autorisé à entrer en Suisse pour un séjour n'excédant pas trois mois sur un laps de temps de six mois. Dans ce cas, les dispositions Schengen et les prescriptions ordinaires relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en Suisse seraient applicables. Par ailleurs, quand bien même le requérant remplirait l'ensemble des conditions légales, la législation ne lui garantirait aucun droit à l'octroi d'un visa. Cela étant, il a confirmé le refus de délivrance d'un visa Schengen à validité territoriale limitée. Il a relevé qu'il ne ressortait pas du dossier que la vie ou l'intégrité physique du recourant étaient directement, sérieusement et concrètement menacées dans son pays d'origine ou de provenance. Il a indiqué que le recourant ne se trouvait pas dans une situation de détresse particulière ou d'urgence rendant indispensable l'intervention des autorités et la délivrance d'un visa d'entrée en Suisse au sens de la directive du 28 septembre 2012, dans sa version du 25 février 2014, relative aux demandes de visa pour motifs humanitaires. Il a retenu que le recourant vivait depuis 2011 en Israël, soit dans un pays sûr, où il était "soutenu" par sa soeur, ainsi que par des amis. Il a ajouté que le recourant était titulaire d'un visa pour étranger ("conditional release") lui offrant une protection et lui permettant de rester en Israël sans risquer d'être renvoyé en Erythrée. Il a relevé que la minorité du recourant et, partant sa vulnérabilité particulière, n'étaient pas établies à satisfaction de droit, sa soeur ayant déclaré à l'occasion de sa procédure d'asile en 2011 qu'il avait 16 ans et les documents israéliens indiquant (...) comme année de naissance ; l'acte de baptême ne permettrait pas de "prouver juridiquement" son âge.
L'ODM a enfin estimé qu'un visa Schengen uniforme ne pouvait pas être délivré au recourant, au motif que sa sortie de l'espace Schengen au terme du séjour sollicité n'était pas suffisamment garantie.
E. Le 4 septembre 2014, le recourant a interjeté recours auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : Tribunal) contre la décision du 11 août 2014 de l'ODM en tant qu'elle confirmait le refus de délivrance d'un visa à validité territoriale limitée. Il a conclu à l'annulation de cette décision et, principalement, à la délivrance d'un visa humanitaire, subsidiairement, au renvoi de sa cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Il a sollicité l'assistance judiciaire partielle. Le recourant a reproché à l'ambassade d'avoir violé son droit d'être entendu faute de lui avoir donné la possibilité de s'expliquer sur sa situation de détresse. Il a reproché à l'ODM d'avoir confirmé le refus de délivrance d'un visa uniforme, dès lors que c'était exclusivement une demande de visa à validité territoriale limitée qu'il avait déposée. Il a fait valoir que la volonté de déposer une demande d'asile en Suisse et, par conséquent, l'absence de volonté de quitter le territoire des Etats membres à la fin du délai de trois mois, ne justifiait pas le refus de la délivrance du visa humanitaire sollicité. Il a indiqué qu'Israël n'était pas un pays sûr. Sa soeur en Suisse ne serait pas indépendante de l'assistance publique, comme le confirmerait l'attestation d'aide sociale du 14 août 2014 qu'il a produite, de sorte qu'elle n'aurait pas les moyens financiers pour lui porter assistance. Il ne pourrait compter que sur un soutien ponctuel et peu important de ses amis, eux-mêmes dans la difficulté. Il serait mineur, livré à lui-même, et contraint à la mendicité pour sa survie. Dans son arrêt D 342/2013 du 16 octobre 2013, le Tribunal aurait nié l'admissibilité de la poursuite du séjour en Israël des requérants d'asile érythréens au sens de l'ancien art. 52 al. 2 LAsi. Sa situation sur le plan sécuritaire serait semblable à celle d'un requérant d'asile érythréen mineur (N ...) ayant déposé depuis Israël une demande d'asile auprès des autorités suisses avant le changement de législation et ayant été autorisé à entrer en Suisse au titre de l'asile, le 11 avril 2014. Par conséquent, conformément au message 10.052 du Conseil fédéral du 26 mai 2010 qui avait annoncé la possibilité pour les personnes en situation de détresse particulière d'obtenir à l'avenir un visa humanitaire, il aurait dû lui aussi être mis au bénéfice d'une autorisation d'entrée en Suisse. Se référant à un rapport de l'OSAR du 8 avril 2014 (OSAR, Israël : situation des réfugiés érythréens en Israël - nouveaux développements), il a fait valoir qu'Israël ne lui offrait ni une protection effective contre le refoulement ni des conditions d'accueil décentes et qu'il y était confronté au racisme. Il a indiqué que son permis temporaire ("conditional release") avait été prolongé jusqu'au (...) septembre 2014 et en a produit une copie. L'autorité émettrice lui aurait communiqué qu'il s'agissait de la dernière prolongation compte tenu de la durée de son séjour en Israël et qu'il s'exposait à une détention s'il ne quittait pas le pays à son terme. Il a ajouté que si un refoulement vers son pays d'origine n'était pas d'actualité, il n'en demeurait pas moins qu'Israël n'offrait pas de protection adéquate aux migrants érythréens, privés de toute assistance, soumis à des pressions pour les contraindre à un départ du pays, placés en détention dans des conditions inacceptables et confrontés au racisme de la population locale. Il a relevé que sa soeur s'était probablement trompée lors de ses auditions quant à son âge, ne se rappelant plus des dates de naissance des six personnes formant la fratrie. Son apparence physique confirmerait qu'il aurait plutôt 16 ans que 19 ans. Ses explications sur les raisons pour lesquelles il se serait fait passer pour majeur auprès des autorités israéliennes seraient vraisemblables. Il y aurait lieu de prendre en considération la date de naissance figurant sur le certificat de baptême, les ressortissants érythréens n'étant généralement pas en possession d'autres documents. Il a répété que les art. 3 et 22 CDE devaient être pris en considération. Il a ajouté que le refus par la Suisse de lui délivrer un visa humanitaire alors qu'il était exposé à un risque de détention constitutive d'un traitement inhumain violait l'art. 3 CEDH (RS 0.101).
F. Dans sa réponse du 17 septembre 2014, l'ODM a proposé le rejet du recours. Il a admis que le défaut d'assurance d'un retour du recourant dans son pays d'origine ne permettait pas de refuser la délivrance d'un visa humanitaire, lequel a pour vocation d'autoriser l'entrée en Suisse en vue d'y déposer une demande d'asile, contrairement à ce qui prévaut pour le visa uniforme.
Il a maintenu son point de vue, selon lequel le recourant avait trouvé refuge depuis 2011 dans un Etat tiers sûr. Le recourant n'aurait pas apporté la preuve qu'il serait confronté à un danger immédiat et grave pour sa vie ou son intégrité physique et il n'existerait pas de risque concret qu'en tant que réfugié érythréen, il soit renvoyé dans son pays. Il pourrait obtenir de l'aide des autorités locales ou d'organisations humanitaires et des conditions de vie difficiles ne seraient pas de nature à rendre déraisonnable sa présence en Israël. Les doutes et les déclarations confuses concernant son âge ne conduiraient pas à une autre appréciation. Il a souligné qu'il appartenait à la personne sollicitant le visa de faire clairement apparaître qu'elle en remplissait les conditions, et non à l'autorité de procéder à des mesures d'instruction approfondies. La procédure d'entrée et de visa relevant du droit des étrangers ne prévoirait pas la tenue d'une audition du requérant par la représentation suisse à l'étranger. En outre, les conditions de délivrance d'un visa humanitaire seraient plus restrictives que celles qui étaient mises à la délivrance d'une autorisation d'entrée au titre de l'asile à l'étranger.
G. Le 18 septembre 2014, à l'invitation du Tribunal, la mandataire a expliqué qu'elle communiquait avec le recourant par l'intermédiaire de sa soeur en Suisse, en raison de la barrière de la langue. Le recourant était joignable sur son téléphone portable et, si nécessaire, aux adresses postales qu'il désignait.
H. Dans sa réplique du 2 octobre 2014, le recourant a fait valoir que, quoiqu'en dise l'ODM, l'ambassade avait refusé sa demande de visa humanitaire en raison de l'absence de preuve de sa volonté de quitter le territoire des Etats membres. Il a fait valoir que son obligation de collaborer devait être relativisée puisque les autorités avaient affaire à un mineur non accompagné. Se référant au rapport du 9 septembre 2014 de Human Rights Watch (Make Their Lives Miserable Israel's Coercion of Eritrean and Sudanese Asylum Seekers to Leave Israel), il a mis en évidence qu'au cours des huit dernières années, les autorités israéliennes avaient appliqué des mesures dissuasives pour inciter les Erythréens et Soudanais qualifiés d'"infiltrés" à quitter leur territoire. Il s'agissait surtout de la détention illimitée, d'obstacles à l'accès au droit d'asile, du rejet de 99,9 % des demandes d'asile déposées par ce groupe de personnes, d'une politique ambiguë d'autorisation de travail et d'un accès très restreint aux soins médicaux. Il a rappelé que le permis temporaire ("conditional release") ne donnait droit ni à l'assistance sociale ni à l'octroi d'une autorisation de travail ; le taux d'admission de 0,1 % contrasterait avec les statistiques du HCR, selon lesquelles 83 % des demandeurs d'asile érythréens auraient obtenu une forme de protection dans le monde en 2013. Un article publié le 3 juin 2014 (intitulé : "Israël : les infiltrés ne sont pas des réfugiés") démontrerait que les autorités israéliennes considéraient les Erythréens comme des migrants économiques responsables d'une criminalité croissante à Tel Aviv qu'il s'agissait d'expulser plutôt que comme des réfugiés qu'il s'agissait de protéger. Il a fait valoir qu'il était exposé en Israël à un risque d'emprisonnement de durée indéterminée s'il persistait à rester dans ce pays. Une décision de la Haute Cour d'Israël viendrait certes d'annuler une loi de décembre 2013 permettant l'emprisonnement pour une durée illimitée des migrants ; les effets d'une telle décision seraient toutefois faibles, eu égard à la volonté politique de limiter l'immigration et de légiférer dans le même sens. Comme en attesterait un échange de courriels avec des organisations non gouvernementales actives en Israël qu'il a produit, les personnes comme lui au bénéfice d'un permis temporaire ne seraient pas assistées par l'Etat israélien, sauf en cas d'urgence vitale, et les ONG ne pourraient fournir qu'une assistance limitée, et seulement aux personnes très vulnérables comme les victimes de traite ou de torture, et les personnes avec des troubles psychiatriques. Il a ajouté, pièce à l'appui, que la validité de son permis temporaire avait été prolongée jusqu'au (...) décembre 2014. Il a fait valoir que, contrairement à l'appréciation de l'ODM, il avait démontré qu'il se trouvait dans une situation de danger imminent.
I. Le 15 janvier 2015, le recourant a informé le Tribunal que l'adoption par le parlement israélien d'une nouvelle loi autorisant la détention des immigrés illégaux rendait caduque la décision de la Haute Cour d'Israël mentionnée dans sa réplique. Il a ajouté que la validité de son permis temporaire avait été prolongée jusqu'au (...) février 2015 comme en attestait sa copie qu'il a produite. Il a déclaré qu'il avait été prévenu qu'il s'agissait de la dernière prolongation et qu'il s'exposait à une détention à son terme. Il a indiqué que son frère avait accepté d'être transféré au Rwanda afin d'être libéré, que ce transfert avait eu lieu et que son frère séjournait désormais en Ouganda. Il a répété avoir urgemment besoin d'une protection de la Suisse en raison de la situation de danger dans laquelle il se trouvait.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (art. 31 LTAF [RS 173.32]) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF. En particulier, les décisions sur opposition en matière de visas Schengen prononcées par le SEM (anciennement ODM) - lequel constitue une unité de l'administration fédérale au sens de l'art. 33 let. d LTAF - n'entrent pas dans le champ d'application de l'art. 32 LTAF, et sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 1 LTF [RS 173.110]).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF, applicable par renvoi de l'art. 112 al. 1 LEtr).
1.3 Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise (cf. art. 49 PA).
1.4 Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, p. 782). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal constate les faits d'office (cf. art. 12 PA) et apprécie les preuves selon sa libre conviction (cf. art. 40 de la loi du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale [PCF, RS 273], applicable par le renvoi de l'art. 19 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). En conséquence, l'autorité judiciaire saisie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATAF 2009/57 consid. 1.2 p. 798; ATF 122 V 157 consid. 1a, 121 V 204 consid. 6c; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid. 3.2.2; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundes-verwaltungsgericht, 2eeéd., Bâle 2013, ch. 1.55, p. 25 ; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-rechtspflege des Bundes, 3ème éd., Zurich 2013, n° 1136, p. 398 ; voir aussi Clémence Grisel, L'obligation de collaborer des parties en procédure administrative, Zurich/Bâle/Genève 2008, p. 57, 76 et 82 s.). Dans les procédures relevant du domaine du droit des étrangers, le Tribunal prend en règle générale en considération l'état de fait existant au moment où il statue (cf. ATAF 2011/1 consid. 2).
1.5 Le recourant a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Le recours, présenté dans la forme (cf. art. 52 al. 1 PA) et le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) prescrits par la loi, est recevable.
2.
2.1 Il s'agit en premier lieu de déterminer l'objet du litige.
2.2 Les dispositions sur la procédure en matière de visa ainsi que sur l'entrée en Suisse et la sortie de ce pays ne s'appliquent que dans la mesure où les accords d'association à Schengen, qui sont mentionnés à l'annexe 1, ch. 1 LEtr, ne contiennent pas de dispositions divergentes (cf. art. 2 al. 4 et 5 LEtr). L'art. 7 al. 1 LEtr prévoit que l'entrée en Suisse et la sortie de Suisse sont régies par les accords d'association à Schengen.
2.3 Conformément à l'art. 23 par. 1 et 4 du règlement (CE) no 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (JO L 243/1 du 15.9.2009, code des visas ; voir également l'accord du 23 septembre 2009 portant développement de l'acquis Schengen [RS 0.362.380.020]), en cas de recevabilité de la demande de visa de court séjour, une décision est en principe prise en vue de délivrer un visa uniforme (point a), de délivrer un visa à validité territoriale limitée (point b), ou de refuser de délivrer un visa (point c).
2.4 En l'espèce, le recourant, en tant que ressortissant érythréen, est soumis à l'obligation de visa pour l'entrée en Suisse conformément à l'art. 1er, par. 1 du règlement (CE) no 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des Etats membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO L 81/1 du 21.3.2001 ; ci-après : règlement 539/2001).
Le 21 mai 2014, il a déposé auprès de l'ambassade une demande de visa à validité territoriale limitée pour des motifs humanitaires. Par décision du 28 mai 2014, l'ambassade a refusé de lui délivrer un visa. Le 25 juin 2014, sa soeur, agissant pour lui, a fait opposition à cette décision, et conclu à la délivrance d'un visa à validité territoriale limitée. Par décision du 11 août 2014, l'ODM a rejeté l'opposition, estimant que les conditions pour la délivrance d'un visa à validité territoriale limitée n'étaient pas réunies, ni celles pour la délivrance d'un visa uniforme. Dans son recours contre cette dernière décision, le recourant a conclu à son annulation et, principalement, à l'octroi d'un visa à validité territoriale limitée et, subsidiairement, au renvoi de sa cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Il ne conteste pas la décision de l'autorité l'ODM, en tant qu'elle confirme le refus de délivrance d'un visa uniforme, dont il n'avait au demeurant pas demandé la délivrance à l'ambassade.
2.5 Seule est donc litigieuse la question de savoir si la décision de l'autorité inférieure sur opposition est fondée, en tant qu'elle confirme le refus de l'ambassade du 28 mai 2014 de délivrer un visa à validité territoriale limitée.
3.
3.1 Le recourant s'est plaint de la violation de son droit d'être entendu, dès lors que l'ambassade ne lui avait pas donné l'occasion de s'exprimer sur sa situation de détresse et qu'elle avait violé son devoir de motiver son refus de visa humanitaire.
3.2 Le Tribunal doit vérifier si la décision de l'autorité inférieure a été rendue de manière conforme au droit, ce qui exclut en principe l'examen des griefs dirigés exclusivement contre le refus préalable de l'ambassade. En tout état de cause, les griefs formels du recourant sont infondés pour les raisons qui suivent.
3.3 Lorsque l'autorité administrative doit rendre un grand nombre de décisions similaires à l'adresse de nombreux administrés, comme c'est le cas en matière de visas, la procédure d'opposition (ou de réclamation) permet de rationaliser l'accomplissement de sa tâche. Dans ce cas, elle prononce en règle générale elle-même ces décisions, la loi pouvant toutefois prévoir des modalités particulières parmi lesquelles la délégation du prononcé des décisions. Les décisions sont donc rendues de manière relativement rapide, après un examen limité ou sommaire de la cause, dans le contexte de ce qu'il est convenu d'appeler une "administration de masse". La procédure de réclamation est destinée à concilier l'exigence de rapidité et d'efficacité de l'administration avec celle de la protection juridique des administrés ; forts de ce moyen, ces derniers peuvent ainsi demander à l'autorité compétente d'examiner leur cause de manière plus complète (cf. Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, p. 744 ss ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Bâle 2011, p. 424 ss ; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, Berne 2011, p. 629 ss ; Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, in : Waldmann/Weissenberger, Praxis-kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/Bâle/Genève 2009, ad art. 30 lit. b no 58 p. 674 s.). C'est ainsi que, conformément à l'art. 30 al. 2 let. b PA, l'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre une décision susceptible d'être frappée d'opposition. Enfin, l'art. 30 al. 2 PA, qui découle de l'art. 29 al. 2 Cst, ne confère pas, à lui seul, le droit d'être entendu oralement (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p. 428).
3.4 Partant, en ce qui concerne la procédure préalable à la décision de l'ambassade du 28 mai 2014, une violation du droit de s'exprimer du recourant ne saurait être retenue. En outre, le code des visas ne prévoit pas d'entretien individuel du requérant. Il prévoit au contraire une procédure écrite, le requérant devant déposer une demande, sur la base d'un formulaire harmonisé comprenant notamment une rubrique quant à l'objet principal du voyage, qui doit être rempli de manière exacte et complète, ainsi que des pièces justificatives (cf. aussi l'art. 6 al. 2 et 2bis LEtr). Le recourant ne saurait pas non plus tirer de droit à un entretien individuel de la directive de l'ODM "Demandes de visa pour motifs humanitaires" du 25 février 2014, laquelle prévoit qu'il appartient au requérant d'invoquer des motifs humanitaires et que la représentation ne procède pas à "une audition en matière d'asile". Le droit de s'exprimer avant qu'une décision ne soit prise par l'ambassade au nom de l'ODM doit ainsi être exercé par le demandeur "uno actu" avec l'introduction de sa demande (cf. arrêt du Tribunal C-778/2006 du 9 mai 2007 consid. 1.5 ; voir également Waldmann/Bickel, op. cit., ad art. 29 no 42 p. 619 et ad art. 30 no 32 p. 665).
3.5 En ce qui concerne le reproche portant sur la motivation du refus de visa, il y a lieu de relever que l'ambassade s'est conformée au droit de procédure prévu par le code des visas (cf. son art. 32 par. 2) et le droit interne (cf. art. 6 al. 2 LEtr, art. 12 al. 3 et 54 al. 1 de l'ordonnance du 22 octobre 2008 sur l'entrée et l'octroi de visas [OEV, RS 142.204]) en refusant de délivrer un visa Schengen (sans distinguer entre le visa uniforme et le visa à validité territoriale limitée) au moyen du formulaire-type prévu à cet effet. Elle s'est également conformée à la pratique de l'ODM en en cochant les motifs nos 2 et 9 (voir chap. 6 de la directive de l'ODM du 25 février 2014).
4. Sur le fond, l'ODM a estimé que le recourant ne se trouvait pas dans une situation de danger immédiat pour sa vie ou son intégrité physique qui justifierait la délivrance d'un visa d'entrée en Suisse au sens de sa directive du 25 février 2014 relative aux demandes de visa pour motifs humanitaires. Le recourant a fait valoir qu'il avait démontré à satisfaction de droit qu'il se trouvait en Israël dans une situation de danger imminent justifiant la délivrance d'un visa au sens de cette directive. Il s'est plaint de la non-conformité au droit international (consid. 5) et au droit fédéral interne (consid. 6) de la décision de l'ODM confirmant sur opposition le refus de l'ambassade de lui délivrer un visa à validité territoriale limitée pour des raisons humanitaires.
5.
5.1 Le recourant s'est plaint de la violation de la CDE, en particulier de ses art. 3 et 22. Ce grief est infondé. En effet, le recourant ne relève pas de la juridiction de la Suisse au sens de l'art. 2 par. 1 CDE. Enfin, selon une jurisprudence constante, cette convention ne fonde pas de droit à une autorisation de séjour (cf. ATF 135 I 153 consid. 2.2.2 p. 157; 126 II 377 consid. 5d p. 391 s.) ni a fortiori de droit à la délivrance d'une autorisation d'entrée en Suisse en vue d'un court séjour. Au demeurant, des griefs qui, comme en l'espèce, tendent à reprocher à l'autorité précédente de n'avoir pas suffisamment pris en considération les intérêts de l'enfant ou de n'avoir pas examiné la cause tendant à la réunification de l'enfant réfugié avec un membre de sa famille dans un esprit positif, avec humanité et diligence, reviennent à se plaindre d'une mauvaise pesée des intérêts en présence et se confondent par conséquent avec un moyen qui serait implicitement tiré de la violation de l'art. 8 CEDH. Toutefois, ce n'est pas une demande de visa Schengen (pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des Etats membres d'une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours conformément à l'article premier par. 1 du code des visas) que le recourant devait introduire s'il entendait se réunir durablement avec sa soeur en Suisse, mais une demande de visa (national) en vue d'un séjour excédant 90 jours soumis à autorisation, au titre du regroupement familial. Il ne peut par conséquent pas valablement invoquer devant le Tribunal que le refus de délivrance d'un visa (Schengen) à validité territoriale limitée contrevient au droit au respect de sa vie familiale.
5.2 Le recourant a également fait valoir que le refus par la Suisse de lui délivrer un visa humanitaire alors qu'il était confronté en Israël à un risque de détention constitutive d'un traitement inhumain violait l'art. 3 CEDH. Ce grief est lui aussi infondé. En effet, dès lors que les autorités suisses n'exercent pas de juridiction sur le territoire israélien ni, partant, leur contrôle et leur autorité sur le recourant qui s'y trouve, celui-ci ne relève pas de la juridiction de la Suisse au sens de l'art. 1 CEDH (cf. concernant les principes généraux relatifs à la juridiction au sens de cette disposition, Cour européenne des droits de l'homme, arrêt affaire Hirsi Jamma et autres c. Italie du 23 février 2012, no 27765/09, par. 70 à 75). Aussi, la Suisse ne peut pas voir sa responsabilité engagée sous l'angle de l'art. 3 CEDH pour les mauvais traitements auxquels le recourant prétend risquer d'être exposé en Israël.
6.
6.1 Il reste à examiner les griefs du recourant selon lesquels la décision attaquée contrevient au droit interne.
6.2 Comme déjà dit, l'art. 7 al. 1 LEtr prévoit que l'entrée en Suisse et la sortie de Suisse sont régies par les accords d'association à Schengen. Si les conditions pour l'octroi d'un visa uniforme ne sont pas remplies, en particulier si les conditions d'entrée prévues à l'art. 5 par. 1 point a), c), d) et e) du code frontières Schengen ne sont pas respectées, un Etat membre peut, à titre exceptionnel, délivrer un visa à validité territoriale limitée pour des raisons humanitaires, pour des motifs d'intérêt national ou pour honorer des obligations internationales (cf. art. 2 par. 3 et par. 4, art. 25 par. 1 point a ch. i et par. 2, art. 32 par. 1 1èrephrase du code des visas et art. 5 par. 4 point c du règlement (CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes [JO L 105/1 du 13.4.2006, code frontières Schengen ; voir également l'accord du 28 mars 2008 portant développement de l'acquis Schengen [0.362.380.010)], art. 2 al. 4 et art. 12 al. 4 OEV). La délivrance d'un visa à validité territoriale limitée permet à une personne qui ne remplit pas les conditions habituelles d'entrée sur le territoire des Etats membres d'entrer sur le territoire de l'Etat membre de délivrance (cf. Projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas présentée par la Commission des Communautés européennes, 19.7.2006, COM(2006)403 final - 2006/0142 (COD), chap. 8 Commentaire des articles / Article 21).
6.3 L'art. 2 al. 4 OEV concrétise l'art. 5 par. 4 point c du code frontières Schengen, ainsi que, son pendant, l'art. 25 par. 1 point a ch. i du code des visas. Il prévoit que, dans les limites de leurs compétences, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le SEM peuvent, dans certains cas, accorder l'entrée pour un séjour n'excédant pas 90 jours, pour des motifs humanitaires, pour sauvegarder des intérêts nationaux ou en raison d'obligations internationales. L'accord de l'autorité centrale compétente, c'est-à-dire du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) ou du SEM, dans les limites de leurs compétences, est donc requis pour la délivrance par les représentations de la Suisse à l'étranger d'un visa à validité territoriale limitée (cf. art. 6 al. 1 et 2 LEtr et art. 2 al. 4, 12 al. 4, 28 et 30 OEV ; voir également le manuel des visas I et Complément ODM du 3 janvier 2014, p. 138).
6.4 Dans son "Manuel des visas I et complément ODM, 5ème édition du 17 novembre 2014, état au 7 janvier 2015", l'ODM prévoit que sont notamment considérées comme des raisons humanitaires pour la délivrance d'un visa à validité territoriale limitée selon l'art. 25 par. 1 du code des visas : la maladie grave et soudaine d'un parent proche ou d'autres personnes proches ; le décès d'un parent proche ou d'autres personnes proches et la nécessité de recevoir des soins médicaux urgents (p. 133 ; pour les visas délivrés aux frontières extérieures, voir également p. 176). S'agissant des situations dans lesquelles des raisons humanitaires justifient la délivrance d'un visa à validité territoriale limitée par une représentation suisse à l'étranger, l'ODM reprend ici les exemples dans lesquels des raisons humanitaires justifient la délivrance d'un visa demandé aux frontières extérieures (au sens de l'art. 35 s. du code des visas), mentionnés dans la recommandation de la Commission des Communautés européennes du 06/XI/2006 établissant un "Manuel pratique à l'intention des garde-frontières (manuel Schengen)" commun à utiliser par les autorités compétentes des Etats membres lors du contrôle des personnes aux frontières (C (2006) 5186 final). En effet, cette recommandation prévoit, à son ch. 7.5, qu'un visa peut exceptionnellement être délivré à la frontière pour des raisons humanitaires, notamment en cas de maladie grave et soudaine d'un parent proche ou d'autres personnes proches, de décès d'un parent proche ou d'autres personnes proches, et d'entrée nécessaire pour recevoir les premiers soins médicaux et/ou une aide psychologique et, à titre exceptionnel, un traitement en postcure dans l'Etat Schengen concerné, notamment à la suite d'un accident tel qu'un naufrage survenu dans des eaux situées à proximité d'un Etat Schengen, ou dans d'autres situations de sauvetage et de catastrophe.
6.5 Dans son message du 26 mai 2010 concernant la modification de la loi sur l'asile (FF 2010 4035, spéc. 4048, 4052 et 4070 s.), le Conseil fédéral a indiqué que, nonobstant la suppression de la possibilité de déposer une demande d'asile auprès d'une représentation suisse à l'étranger, les personnes réellement menacées devaient pouvoir continuer à bénéficier de la protection de la Suisse, et ce grâce à l'octroi d'un visa pour raisons humanitaires. Il a précisé que le visa pour raisons humanitaires permettant de déroger aux conditions d'entrée tel qu'il est prévu par l'art. 5 par. 4 point c) du code frontières Schengen pouvait être délivré sur la base de l'art. 2 al. 4 OEV si, dans un cas d'espèce, il y avait lieu d'estimer que la vie ou l'intégrité physique d'une personne étaient directement, sérieusement et concrètement menacées dans son pays d'origine ou de provenance. Il a ajouté que l'intéressé devait se trouver dans une situation de détresse particulière qui rendait indispensable l'intervention des autorités, d'où la nécessité de lui accorder un visa d'entrée en Suisse. Il a mis en évidence que tel pouvait être le cas, par exemple, dans les situations de conflits armés particulièrement aiguës ou lorsqu'une personne cherchait à échapper à une menace personnelle bien réelle. Il a relevé que la demande de visa devait être examinée avec soin, en tenant compte de la menace actuelle, de la situation personnelle de l'intéressé et de la situation prédominante dans son pays d'origine ou de provenance. Il n'a rien dit sur le sort à réserver à une demande déposée par une personne se trouvant déjà dans un Etat tiers (voir pour le surplus, ATAF D-2872/2014 du 10 février 2015, consid. 4.1.2 et 4.1.3).
6.6 Dans sa directive du 28 septembre 2012 et celle du 25 février 2014 concernant les demandes de visa pour motifs humanitaires à l'adresse notamment des représentations suisses à l'étranger qu'il a édictées d'un commun accord avec le DFAE, l'ODM a repris la notion de "visa pour motifs humanitaires" telle qu'elle a été explicitée par le Conseil fédéral dans son message précité (dans le même sens, cf. réponse du Conseil fédéral du 27.8.2014 à l'interpellation 14.3526 déposée le 19.6.2014 par la Conseillère nationale Amarelle Cesla, intitulée "Suppression de la procédure d'ambassade et visas humanitaires. La sincérité du vote du 9 juin 2012 peut-elle être respectée ?"). Il a ajouté que si l'intéressé se trouvait déjà dans un Etat tiers, il y avait lieu de considérer en règle générale qu'il n'était plus menacé. Ces directives prévoient qu'il s'agit de demandes que les représentations suisses à l'étranger doivent soumettre à l'ODM (désormais, SEM) pour décision, si elles estiment que les motifs invoqués sont des motifs humanitaires ou si elles ont des doutes à ce sujet (voir art. 28 al. 2 OEV).
6.7 Ni la Cst. (cf. art. 121 et 182 al. 1 Cst.) ni la LEtr (cf. art. 7 al. 2 et 124 al. 1) n'autorisent explicitement le Conseil fédéral à édicter des règles de droit complémentaires s'agissant des conditions mises à l'octroi de visas à validité territoriale limitée pour des raisons humanitaires (sur les conditions de la délégation législative: cf. ATAF 2010/49 cons. 8.3.1 ; ATF 137 II 409 consid. 6.4 et 130 I 126 consid. 5.1). Partant, une sous-délégation au DFAE de la compétence d'édicter de telles règles est exclue (cf. art. 48 al. 1 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA; RS 172.010]). A noter encore que la LEtr ne comporte pas non plus de délégation de compétence au SEM pour édicter des règles de droit complémentaires concernant les conditions mises à l'octroi de visas à validité territoriale limitée pour des raisons humanitaires (cf. art. 48 al. 2 LOGA). En définitive, le Conseil fédéral a adopté l'art. 2 al. 4 OEV sur la base de sa compétence générale prévue par la Cst. (cf. art. 182 al. 2) d'édicter des ordonnances d'exécution. Les directives édictées par l'autorité inférieure d'un commun accord avec le DFAE, sur la base de son pouvoir de surveillance et de sa compétence, en tant qu'elles précisent la notion de visa à validité territoriale limitée pour raisons humanitaires, ont donc valeur de simples ordonnances administratives (plus précisément interprétatives) destinées à unifier et rationaliser la pratique.
6.8 D'après la jurisprudence, une ordonnance administrative ne saurait créer de nouvelles règles de droit, ni contraindre les administrés à adopter un certain comportement actif ou passif. Elle ne peut sortir du cadre de l'application de la loi et prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Par ailleurs, une telle ordonnance ne lie pas le juge qui ne doit en tenir compte que dans la mesure où elle permet une interprétation correcte et équitable des règles de droit. Il doit en revanche s'en écarter lorsqu'elle établit des normes qui ne sont pas conformes aux règles légales applicables (cf. ATAF D-2872/2014 du 10 février 2015 consid. 7.2 ; voir aussi, ATF 133 II 305 consid. 8.1 ; 121 II 473 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances H 231/00 du 3 mars 2005 consid. 5.1 ; ATAF 2009/15 consid. 5.1 et 2007/48 consid. 6).
6.9 Ni les art. 25 par. 1 point a ch. i du code des visas et 5 par. 4 point c du code frontières Schengen, auxquels renvoie l'art. 7 al. 1 LEtr, ni l'art. 2 al. 4 OEV, qui les concrétise en droit interne, ne donnent d'indication des critères d'évaluation des "raisons humanitaires", si ce n'est que la délivrance de visas à validité territoriale limitée doit demeurer exceptionnelle (voir ATAF 2011/48 consid. 4.6 et 6.1). Par l'usage d'une formulation potestative ("peut, dans certains cas") et de l'expression de "motifs humanitaires", l'art. 2 al. 4 OEV laisse une importante marge d'appréciation au SEM. Cette marge d'appréciation est d'autant plus grande que le sens et la portée de cette disposition ne peuvent que difficilement être déterminés selon les règles usuelles d'interprétation de la loi. Il s'agit en effet de la reprise dans l'ordre juridique suisse de clauses discrétionnaires (en tant qu'il s'agit de la possibilité pour les Etats membres de l'espace Schengen de déroger au principe du respect des conditions d'entrée pour un séjour de courte durée lorsqu'ils l'estiment nécessaire pour des raisons humanitaires, qui ne relèvent pas du respect de leurs obligations internationales) prévues par des actes valant nouveaux développements de l'acquis de Schengen, au sens de l'Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse, l'Union européenne et la Communauté européenne sur l'association de la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen (AAS, RS 0.362.31). En particulier, le message du Conseil fédéral du 26 mai 2010 précité (cf. consid. 4.5) et les discussions en séance plénière y relatives ne sont pas constitutifs de travaux préparatoires. Ils n'ont en effet pas précédé un vote sur une disposition relevant du droit des étrangers fixant les conditions de délivrance de visas à validité territoriale limitée pour des raisons humanitaires, mais un vote sur l'abrogation (Modifications urgentes du 28 septembre 2012 de la loi fédérale sur l'asile, avec effet au 29 septembre 2012) de dispositions relevant du droit d'asile fixant les conditions de délivrance d'autorisation d'entrée en Suisse au titre de l'asile présenté à l'étranger. Il faut encore remarquer que l'art. 2 al. 4 OEV est entré en vigueur le 12 décembre 2008, soit bien avant l'adoption du message précité. Il n'a été complété avec effet au 1er octobre 2012, que dans le but de préciser qu'outre l'ODM (désormais le SEM), le DFAE a également compétence, dans les limites fixées à l'art. 30 OEV, pour délivrer un visa à validité territoriale limitée. Dès lors que l'interprétation par l'autorité inférieure de l'expression de "raisons humanitaires" prévue à l'art. 2 al. 4 OEV dans ses directives des 28 septembre 2012 et 25 février 2014 relève en définitive de la mise en oeuvre d'une politique en matière d'immigration, le Tribunal ne la revoit qu'avec retenue. Cela étant, ces directives tendent, en dépit de leur relative indétermination, à une application uniforme et égale de l'art. 2 al. 4 OEV. Elles ne semblent pas sortir du cadre fixé par les normes supérieures qu'elles sont censées concrétiser, pour autant que les conditions qu'elles prévoient permettent de délivrer des visas à validité territoriale limitée pour des raisons humanitaires à titre exceptionnel seulement, en dérogation au principe du respect des conditions d'entrée pour un séjour de courte durée.
6.10 Il y a lieu d'examiner si l'autorité inférieure a fait une correcte application de l'art. 2 al. 4 OEV dans le cas particulier.
6.10.1 D'après la directive de l'ODM du 25 février 2014, la délivrance (à titre exceptionnel) d'un visa pour des motifs humanitaires suppose que le requérant est réellement menacé dans son pays d'origine ou de provenance (étant rappelé que l'Etat de provenance ou de dernière résidence concerne les apatrides) et qu'en règle générale, il s'y trouve encore. Cette directive n'exclut pas la délivrance d'un visa pour motifs humanitaires à la personne qui a quitté son pays d'origine ou de provenance parce qu'elle y était réellement menacée et qui se trouve donc déjà dans un Etat tiers. Elle ne précise toutefois pas dans quelles conditions un visa pour motifs humanitaires peut alors être délivré à cette personne. Il y a lieu d'admettre que ces conditions sont encore plus restrictives que celles, déjà exceptionnelles, prévalant pour un requérant se trouvant encore dans son pays d'origine. Tel serait le cas en présence d'un risque vital (ou du moins particulièrement grave pour la santé), direct et immédiat pour cette personne dans l'Etat tiers dans lequel elle se trouve, lorsqu'elle était, de manière cumulative, réellement menacée dans son Etat d'origine avant son départ et le demeure encore (cf. ATAF D 2872/2014 du 10 février 2015 consid. 7.3).
En l'espèce, contrairement à ce qui semble ressortir de l'argumentation de l'ODM, la question n'est pas de savoir si Israël est un Etat tiers sûr. Ce qui importe en revanche, c'est que l'ODM a retenu que le recourant qui séjournait en Israël depuis 2011 n'avait établi ni qu'il cherchait à échapper à une menace personnelle et bien réelle d'expulsion vers son pays d'origine ni qu'il cherchait à échapper à un danger immédiat pour sa vie ; il a estimé que les conditions de vie difficiles en Israël n'étaient pas pertinentes. Le recourant n'a pas contesté l'absence d'actualité d'un risque immédiat de refoulement vers son pays d'origine. Il a fait valoir qu'il se trouvait en Israël dans une situation de danger imminent, eu égard aux conditions de vie difficiles sur place, à l'absence d'assistance étatique, à sa situation de mineur non accompagné et aux mesures prises par les autorités israéliennes pour inciter les Erythréens qualifiés d' "infiltrés" à quitter leur territoire, en particulier, en ce qui le concernait, le risque d'une mise en détention à l'échéance de son permis temporaire "conditional release". Toutefois, point n'est besoin d'examiner plus avant la situation du recourant en Israël ni la question de la preuve de sa date de naissance et, partant, de sa minorité, laquelle n'est pas en soi décisive, étant précisé que, dans l'affirmative, il s'agirait d'un adolescent aujourd'hui âgé de près de (...) ans. En effet, en l'absence d'un risque concret, sérieux, et imminent d'expulsion dans son pays d'origine et d'un risque vital immédiat ou du moins particulièrement grave pour son intégrité physique, le recourant ne se trouve pas dans une situation si exceptionnelle qu'elle justifierait la délivrance d'un visa humanitaire. Le risque d'être interné dans un centre de rétention pour étrangers entrés illégalement en Israël ne correspond pas à ces critères permettant l'octroi par exception d'un visa humanitaire. Partant, l'autorité inférieure n'a ni excédé ni abusé de son large pouvoir d'appréciation sous l'angle du droit interne. Elle n'en a pas non plus mésusé en ce sens que sa décision n'est pas, sur ce point, inopportune.
6.10.2 De plus, force est de constater que le recourant n'a à aucun moment indiqué quels étaient les motifs qui l'avaient amené à quitter l'Erythrée, selon ses dires en date du 19 juin 2009. On ne saurait donc tenir pour établi qu'au moment de son départ d'Erythrée, sa vie ou son intégrité physique y étaient directement, sérieusement et concrètement menacées, au sens de la directive du 25 février 2014 (étant précisé qu'une sortie illégale du pays n'était pas, sous l'empire de l'ancien droit, un motif d'octroi d'une autorisation d'entrée en Suisse dans le cadre d'une demande d'asile présentée à l'étranger [cf. ATAF 2012/26 consid. 7] et n'est par conséquent pas non plus un motif de délivrance d'un visa humanitaire au sens de l'art. 2 al. 4 OEV). Compte tenu de cette première condition posée par le ch. 2 de la directive, l'ODM n'a ni excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation sous l'angle du droit interne en confirmant que les conditions mises à la délivrance du visa sollicité n'étaient pas réunies. Il n'en a pas non plus mésusé en ce sens que sa décision n'est pas inopportune.
6.10.3 Au vu de ce qui précède l'autorité inférieure a fait une correcte application de l'art. 2 al. 4 OEV dans le cas particulier.
7. Le recours doit donc être rejeté et la décision attaquée confirmée.
8. La demande d'assistance judiciaire partielle est admise (cf. art. 65 PA). Il n'est par conséquent pas perçu de frais de procédure.
9. Ayant succombé, le recourant n'a pas droit à des dépens (cf. art. 64 al. 1 PA a contrario). (dispositif : page suivante)
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté.
2. La demande d'assistance judiciaire partielle est admise.
3. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
4. Il n'est pas alloué de dépens.
5. Le présent arrêt est adressé à la mandataire du recourant, au SEM et à la représentation diplomatique concernée.
Le président du collège :
La greffière :
Jean-Pierre Monnet
Anne-Laure Sautaux
Expédition :