bvger · A-6030/2011 · 2012-07-30 · de
A-6030/2011

Kernenergie

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-6030/2011
Urteil vom 30. Juli 2012
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richterin Kathrin Dietrich, Richter André Moser, Richter Alain Chablais,
Gerichtsschreiberin Nina Dajcar.
Parteien
Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligte, Oberdorf 21, 3207 Wileroltigen,
vertreten durch Fürsprecher Rainer Weibel, Advokatur Weibel & Seydoux, Herrengasse 30, 3011 Bern ,
Beschwerdeführende,
gegen
BKW FMB Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3000 Bern 25,
vertreten durch lic. iur. Walter Streit, Rechtsanwalt LL.M., Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern ,
Beschwerdegegnerin,
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz .
Gegenstand
Gesuch vom 21. März 2011 um Entzug der Betriebs­bewilligung des Kernkraftwerks Mühleberg.
Sachverhalt:
A. Das Kernkraftwerk (KKW) Mühleberg wurde im Jahr 1972 durch die BKW FMB Energie AG in Betrieb genommen. Der Bundesrat verlängerte am 28. Ok­tober 1998 die bereits bisher befristete Betriebsbewilligung bis zum 31. De­zember 2012.
Das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) hob diese Befristung der Betriebsbewilligung mit Entscheid vom 17. De­zember 2009 auf. Dagegen erhoben Ursula Balmer-Schafroth und Mit­beteiligte Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses entschied mit Urteil A-667/2010 vom 1. März 2012, aufgrund offener Sicher­heits­fragen sei die Betriebsbewilligung zu befristen und verlängerte die bis­herige Betriebsbewilligung bis zum 28. Juni 2013. Dieser Entscheid wur­de beim Bundesgericht angefochten; dessen Urteil steht zurzeit noch aus.
B. Am 21. März 2011 reichten Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligte beim UVEK neben weiteren Anträgen ein Gesuch um Entzug der Betriebs­bewilligung des KKW Mühleberg ein. Im Zeitraum bis zum 20. Sep­tem­ber 2011 ergänzten sie ihre erste Eingabe.
In ihrem Gesuch vom 21. März 2011 legten sie dar, ein Gesuch um Ent­zug der Betriebsbewilligung sei sowohl gemäss Art. 67 des Kernenergiege­setzes vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) wie auch als Wiedererwä­gungs­gesuch zulässig. Sie führten aus, weshalb sie insbesondere wegen des rissbehafteten Kernmantels, der nicht komplett gegen Erdbeben ausge­legten Notsysteme, der nicht dem Stand der Wissenschaft und Technik ent­sprechenden Notstromversorgung und dem zu geringen Redundanz­grad der Notkühlung Sicherheitsbedenken hätten. So sei der Weiterbe­trieb ohne vorgängige umfassende Überprüfung sämtlicher Parameter be­treffend Kernmantelrisse, Zugankerkonstruktionen, Kernsprührohrlei­tun­gen, Kernsprühring und namentlich des Erdbebenrisikos und entspre­chen­der Nachrüstung mit den Vorschriften des Kernenergierechts nicht ver­einbar. Art. 22 Abs. 2 Bst. g KEG sei verletzt, da die Nachrüstung der Kern­mantel-Zugankerkonstruktion weder die Erfahrungen in anderen An­la­gen noch den Stand der Nachrüstungstechnik berücksichtige. Sie führ­ten weitere Normen an und begründeten, weshalb diese verletzt seien, z.B. wegen der ungenügenden Erdbebensicherheit oder der ungenügen­den Hochwassersicherheit (Gesuch vom 21. März 2011, v.a. S. 2 f., 36 ff. und 41 ff. mit Hinweisen auf die Grundlagen für die Vorbringen und die ent­sprechenden Rechtsgrundlagen). Des Weiteren beanstandeten sie auch, die Aufsichtsbehörde, das Eidgenössische Nuklearsicherheitsin­spek­torat (ENSI), habe zu lange Fristen für Nachweise gewährt. So sei das ENSI z.B. zwar zur Erkenntnis gelangt, das Konzept Klammervorrichtung könne nicht als endgültige Instandsetzung des rissbehafteten Kernman­tels anerkannt werden, habe der Beschwerdegegnerin aber eine mehr als 3-jährige Frist angesetzt, um ein überarbeitetes Instandhaltungs­konzept einzureichen (Gesuch vom 21. März 2011 S. 17 ff., mit Hin­wei­sen).
In ihrer Ergänzungseingabe vom 31. März 2011 führten die Beschwerdefüh­renden hauptsächlich aus, weshalb sie Bedenken bezüglich der Überprü­fung der Zuganker-/Kernmantelkontrolle hätten (S. 10 ff.), das Brennelement-Abklingbecken ungenügend gegen Erdbeben und Flugzeugabstür­ze gesichert sei (S. 12 f.), die Notstromversorgung nicht genüge (S. 14 f.) und das Maschinenhaus gegen Erdbeben gesichert werden müss­te (S. 16). Sodann seien viele Punkte der ENSI-Pendenzenliste noch offen oder vom ENSI noch nicht geprüft (S. 16 ff.). In ihren Eingaben vom 11. und 22. Juli 2011 sowie vom 22. August 2011 und vom 20. Sep­tem­ber 2011 legten sie weitere Schwachstellen dar und präzisierten frühe­re Vorbringen.
In ihren Eingaben machten die Beschwerdeführenden geltend, ein Teil der Informationen sei erst durch die teilweise Gutheissung des Aktenein­sichts­gesuchs im Verfahren über die Befristung der Betriebsbewilligung (vgl. Sachverhalt Bst. A) zugänglich geworden (v.a. Gesuch vom 21. März 2011 S. 37). Der Zwischenfall im KKW Fukushima Daiichi erfordere eine Neu­beurteilung gewisser Aspekte (v.a. Gesuch vom 21. März 2011 S. 24 f., 31 f., 34 f. und 46; Eingabe vom 31. März 2011 S. 8 ff. und S. 30 ff.; Eingabe vom 22. Juli 2011 S. 2, und 5 ff.; Eingabe vom 22. Au­gust 2011 S. 7 ff.). Es lägen neue Tatsachen und Beweismittel vor, aus de­nen Schwachstellen ersichtlich seien (vgl. v.a. Gesuch vom 21. März 2011 S. 8 und 15; Eingabe vom 31. März 2011 S. 29; Eingabe vom 22. Ju­li 2011 S. 11 ff.; Eingabe vom 22. August 2011 S. 3 ff).
C. Mit Verfügung vom 30. September 2011 trat das UVEK auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg nicht ein. Die übri­gen Begehren wies es ab, soweit es darauf eintrat. Im Wesentlichen begrün­dete das UVEK das Nichteintreten auf das Gesuch um Entzug der Be­triebsbewilligung wie folgt:
Es handle sich bei der Betriebsbewilligung um eine Verfügung über ein Dauer­rechtsverhältnis, und entsprechend den Regeln der Wiedererwä­gung oder des Widerrufs einer rechtskräftigen Verfügung habe die Behör­de in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die Gesuchstellenden ausrei­chen­de Rückkommensgründe vorbringen würden. Die spezialgesetzliche Re­gelung in Art. 67 Abs. 1 KEG lege fest, unter welchen Voraussetzun­gen die Bewilligungsbehörde in einer formell rechtskräftigen Angelegen­heit erneut zu handeln habe. Es sei deshalb zu prüfen, ob sich der Sach­ver­halt, auf den bei der Erteilung der Bewilligung abgestellt worden war, nach­träglich derart geändert habe, dass die Verfügung heute als fehler­haft gelten müsse.
Die Vorbringen der Gesuchstellenden mit Bezug auf die nukleare Sicherheit und Sicherung würden in den Zuständigkeitsbereich des ENSI fallen. Die­ses gewährleiste die laufende Aufsicht, und das UVEK verfüge über kei­nen Anhaltspunkt für die Annahme, die Betreiberin des KKW Mühleberg komme den Anordnungen und Anweisungen des ENSI nicht nach. Das UVEK als Bewilligungsbehörde habe weder die formelle noch die fach­liche Kompetenz, eine eigene materielle Sicherheitsprüfung vorzuneh­men. Auch wenn sie für einen allfälligen Entzug der Betriebsbewilligung zuständig sei, könne davon ausgegangen werden, der Betrieb entspreche den geltenden Sicherheitsanforderungen, solange das ENSI den Be­trieb des KKM zulasse und damit als sicher beurteile. Die Vorbringen der Gesuchstellenden beträfen Aspekte der laufenden Aufsicht des ENSI und stünden teilweise in direktem Zusammenhang mit den Anordnungen, die das ENSI im Nachgang zur Katastrophe in Fukushima getroffen habe. Dies gelte insbesondere auch für die von den Gesuchstellenden angespro­chenen Aspekte der Erdbebensicherheit, der Beherrschung eines extre­men Hochwassers und für die Kernmantelrisse. Das UVEK erkenne so­mit in den Vorbringen der Gesuchstellenden keinen zureichenden Grund, um auf die rechtskräftig erteilte Betriebsbewilligung zurückzukom­men, weshalb sie auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung nicht eintrete.
Das UVEK auferlegte Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligten eine Ge­samtgebühr in der Höhe von Fr. 25'060.-. Diesen Betrag setzte es aus Fr. 23'060.- als Gebühr für den Aufwand des Bundesamts für Energie (BFE) als verfahrensleitender Behörde und Fr. 2'000.- als Entscheidge­bühr des UVEK als verfügender Behörde zusammen.
D. Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligte (nachfolgend: Beschwerdeführen­de) erheben mit Eingabe vom 3. November 2011 beim Bundesverwaltungs­gericht Beschwerde gegen diesen Entscheid des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz). Sie beantragen, er sei betreffend das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuwei­sen. Eventuell sei die verfügte Gebühr des BFE und die Entscheidgebühr aufzuheben und zur Neuprüfung zurückzuweisen. Subeventuell sei die Gebühr des BFE auf einen Höchstbetrag von Fr. 2'000.-, die Entscheid­gebühr auf Fr. 1'000.-, eventuell auf gerichtlich zu bestimmende Be­träge zu reduzieren.
Zur Begründung führen sie insbesondere aus, die Vorinstanz habe die Be­willigungsentzugsgründe gemäss Art. 67 Abs. 1 KEG ungenügend geprüft. Sie hätte die diesbezüglich geltend gemachten Tatsachen in Erwägung ziehen müssen. Es gehe nicht an, das Nichteintreten mit dem Hinweis auf die laufende Aufsicht durch das ENSI zu begründen. Wenn das ENSI keine Ausserbetriebnahme angeordnet habe, so könne daraus besten­falls geschlossen werden, nach dessen aktueller Beurteilung sei keine un­mittelbare Gefahr mit dem Betrieb des KKW verbunden, nicht aber, es lä­gen zum vornherein keine erheblichen Sicherheitsmängel vor, die einen Ent­zug der Betriebsbewilligung rechtfertigen würden. Die Vorinstanz habe sel­ber festgehalten, sie sei für den Bewilligungsentzug zuständig, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 67 Abs. 1 KEG erfüllt seien. Der Stand­punkt der Vorinstanz, sie verfüge weder über die formelle noch die fachliche Kompetenz, um eine eigene materielle Sicherheitsprüfung vorzuneh­men, sei nicht mit der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung gemäss Art. 63 Abs. 1 KEG vereinbar. Die Vorinstanz müsse nicht über die gleichen Fach­kenntnisse wie die Aufsichtsbehörde verfügen, könne aber im Sinne der gesetzlichen Ordnung keine Durchwinkbehörde sein. Sie hätte eine ei­genständige polizeirechtliche Beurteilung vorzunehmen und könne Gutach­ten zur Klärung des Sachverhalts einholen.
Die Beschwerdeführenden machen sodann Ausführungen dazu, wann das ENSI die Ausserbetriebnahme anordnen kann, und führen zwei für das KKW Mühleberg relevante Beispiele an, in denen das ENSI Risiken über­sehen habe. Das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung sei des­halb keineswegs völlig unbegründet eingereicht worden.
Zur Gebühr bringen sie vor, weder der angemessene Zeitaufwand noch der angewandte Stundentarif seien ausgewiesen und hinreichend be­grün­det worden. Die Gebühren seien unverhältnismässig hoch, und die Vor­instanz hätte prüfen müssen, ob sie erlassen werden könnten.
E. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungnahme vom 27. Januar 2012 die Ab­weisung der Beschwerde.
Sie führt aus, vorliegend sei nicht angezeigt gewesen, auf die materiell gel­tend gemachten Sicherheits- und Aufsichtsmängel im Detail einzugehen und vertieft zu prüfen, ob diese als Bewilligungsentzugsgründe in Fra­ge kämen. Die für die Klärung der Rechtsfrage des Eintretens erheblichen Tatsachen seien ausreichend festgestellt gewesen. Sie habe die gel­tend gemachten Vorbringen nicht als ausreichende Rückkommensgrün­de erachtet, sei deshalb nicht auf das Gesuch eingetreten und eine ver­tieftere Prüfung der geltend gemachten Bewilligungsänderungsgründe sei damit nicht Gegenstand des Verfahrens geworden. Die Nichterfüllung ei­ner angeordneten Massnahme trotz Mahnung im Sinn von Art. 67 Abs. 1 Bst. b KEG stehe vorliegend nicht zur Diskussion.
Die Vorinstanz macht Ausführungen zur Unabhängigkeit des ENSI und des­sen Aufgaben. Es bestehe kein Grund für die Annahme, das ENSI neh­me diese nicht gewissenhaft wahr. Im Übrigen sei anzumerken, ein Ver­fahren vor der Bewilligungsbehörde um Wiedererwägung der Betriebs­bewilligung könne nicht derart weit gehen, dass es quasi auf eine Über­prüfung der Aufsichtstätigkeit des ENSI gegenüber der Beschwerdegeg­nerin hinauslaufen würde. Das UVEK sei nicht Aufsichtsbehörde über das ENSI und dieses sei nicht Vorinstanz des UVEK. Solange kein be­grün­deter Anlass für Missstände bei der Wahrnehmung der Aufsichtstätig­keit gegenüber der Beschwerdegegnerin bestehe, wäre ein Einschreiten der Bewilligungsbehörde durch Prüfung der Einhaltung der Anforderungen an die nukleare Sicherung und Sicherheit in einem von Gesuchstellen­den begehrten Wiedererwägungsverfahren verfehlt.
Sodann begründet die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die Kostenauf­er­legung eingehender als im angefochtenen Entscheid: Sie legt dar, wel­che Stundenansätze sie für verschiedene beteiligte Personen verrechne­te und wie viele Stunden angefallen sind. Sie weist darauf hin, ein Gebüh­ren­erlass werde nur ausnahmsweise gewährt und die Ängste der Be­schwer­deführenden würden kein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Wiedererwägung der Betriebsbewilligung begründen. Sie erachte des­halb einen Gebührenerlass nicht als angezeigt.
F. Die BKW FMB Energie AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) verzichtet in ihrer Stellungnahme vom 30. März 2012 auf eigene Anträge, da der Ver­fahrensgegenstand beschränkt sei und es sich bei den angefochtenen Punk­ten um Fragen formeller bzw. gebührenrechtlicher Natur handle, die von Amtes wegen zu prüfen seien. Allerdings äussert sie sich zu materiel­len Sicherheitsvorbringen der Beschwerdeführenden.
G. Die Beschwerdeführenden begründen ihre Anträge in den Eingaben vom 2. und 7. April 2012 und insbesondere in den Schlussbemerkungen vom 4. Ju­ni 2012 nochmals. In Letzteren nehmen sie auch Stellung zu den Ein­ga­ben der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin. Sie betonen insbe­sondere, die Vorinstanz habe es unterlassen, die erhobenen Sicherheits­rügen in Hinsicht auf ihre Rechtserheblichkeit gemäss Art. 67 Abs. 1 Bst. a KEG eigenständig zu prüfen und gegebenenfalls in einem zweiten Schritt zu untersuchen, ob die geltend gemachten Tatsachen als erwiesen fest­gestellt werden können. Zudem habe die Vorinstanz nicht geprüft, ob eine erlassene Auflage oder verfügte Massnahme im Sinn von Art. 67 Abs. 1 Bst. b KEG trotz Mahnung nicht erfüllt worden sei. Zu den Gebühren führen sie namentlich aus, der Aufwand der Vorinstanz sei zu hoch ge­wesen. Sodann bestehe, wie aus ihren Eingaben hervorgehe, ein über­wie­gendes öffentliches Interesse an der Wiedererwägung der Betriebsbe­wil­ligung, weshalb die Kostenauflage zu erlassen sei.
H. Auf weitergehende Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift­stücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Erwä­gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden ge­gen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 oder 34 VGG ent­schieden hat. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist hier nicht gegeben bzw. die auf dem Gebiet der Kernenergie bestehenden Aus­schlussgründe treffen vorliegend nicht zu (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG). Das UVEK ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Dem­nach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der am 3. No­vember 2011 erhobenen Beschwerde gegen die Verfügung des UVEK vom 30. September 2011 zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vor­instanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil­nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ände­rung hat. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfah­ren teilgenommen, sind als Anwohner des KKW Mühleberg durch die an­gefochtene Verfügung besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Sie sind deshalb legitimiert.
1.3 Im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht obliegt die Be­stimmung des Streitgegenstandes grundsätzlich den Parteien (André Mo­ser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bun­desverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 3.198). Der Streitgegenstand de­finiert sich durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids (dieser bildet das Anfechtungsobjekt) und durch die Parteibegehren, wobei der angefochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 181 E. 3.3 mit Hinweis). Nach der Rechtsprechung ist derjeni­ge, auf dessen Begehren bzw. Rechtsmittel nicht eingetreten worden ist, befugt, durch die ordentliche Beschwerdeinstanz überprüfen zu lassen, ob dieser Nichteintretensentscheid zu Recht ergangen ist (BGE 124 II 499 E. 1). In einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann somit nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen verneint. Damit bleibt der Streit­gegenstand auf die Eintretensfrage beschränkt, deren Verneinung als Verlet­zung von Bundesrecht mit Beschwerde gerügt werden kann (BGE 132 V 74 E. 1.1). Die beschwerdeführende Partei kann entsprechend nur die Anhandnahme beantragen, nicht aber einen materiellen Ent­scheid in der Streitsache verlangen. Mit anderen Worten ist auf materiel­le Begehren nicht einzutreten (vgl. zum Ganzen statt vieler: Urteil des Bun­desverwaltungsgerichts A-6922/2011 vom 30. April 2012 E. 1.3 mit Hin­weisen; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.164).
Die Beschwerdeführenden beantragen nicht die Überprüfung des gesam­ten vorinstanzlichen Entscheids, sondern haben den Streitgegenstand auf das Nichteintreten auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung und die Kostenauferlegung beschränkt. Eine materielle Beurteilung des Ge­suchs ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens, da die Vorinstanz diese sel­ber noch nicht vorgenommen hat.
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten.
2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge­schränk­ter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung respekti­ve das angefochtene Urteil auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrich­tiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachver­halts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf An­gemessenheit (Art. 49 VwVG).
3. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg nicht eingetreten ist.
3.1 Das KEG regelt die Betriebsbewilligung in Art. 19 ff. Es handelt sich um eine so genannte Dauerverfügung, da sie die Beschwerdegegnerin zum fortdauernden Betrieb des KKW berechtigt (Riccardo Jagmetti, Ener­gierecht, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli [Hrsg.], Schweizerisches Bun­desverwaltungsrecht, Bd. VII, Basel 2005, Rz. 1523, 5415, 5419 und 5464). Zurzeit ist die Frage der Befristung noch nicht rechtskräftig entschie­den (vgl. Sachverhalt Bst. A). Dies ändert aber an der Qualifikation als Dauerverfügung nichts, da sowohl unbefristete wie auch befristete Be­wil­ligungen Dauerverfügungen sein können: Entscheidend ist, dass ihnen wie im vorliegenden Fall ein zeitlich offener Sachverhalt bzw. ein offenes Tat­sachenfundament zu Grunde liegt, das sich während der Geltungsdau­er der Verfügung verändern kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_572/2010 vom 23. März 2011 E. 7.2; Urteile des Bundesverwaltungs­ge­richts A-1175/2011 vom 28. März 2012 E. 4.3.1 und A-3505, 3516/2011 vom 26. März 2012 E. 9.3.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 999; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemei­nes Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 78).
3.2 In Art. 65 ff. KEG sind die Änderung, Übertragung, der Entzug und das Erlöschen von Verfügungen geregelt (fünfter Abschnitt des sechsten Ka­pitels). Art. 67 KEG, auf dessen Überprüfung die Anträge der Beschwer­deführenden abzielen, lautet:
1 Die Bewilligungsbehörde entzieht die Bewilligung, wenn:
a. die Voraussetzungen für die Erteilung nicht oder nicht mehr erfüllt sind;
b. der Bewilligungsinhaber eine Auflage oder eine verfügte Massnah­me trotz Mahnung nicht erfüllt.
2 Über den Entzug der Rahmenbewilligung entscheidet der Bundesrat.
3 Der Entscheid des Bundesrates unterliegt der Genehmigung durch die Bun­desversammlung.
4 Mit der Rahmenbewilligung wird auch die Bau- und die Betriebsbewilligung entzogen.
5 Beim Entzug der Rahmenbewilligung finden die Bestimmungen des VwVG Anwendung.
Es ist nachfolgend zu ermitteln, ob Art. 67 KEG vorliegend anwendbar ist und welche Voraussetzungen sich daraus gegebenenfalls für den Entzug der Betriebsbewilligung ergeben. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist deren Wortlaut. Die französisch- und italienischsprachigen Versionen sind hier­bei ebenso massgebend wie der deutsche Text, wobei vorliegend keine wesentlichen Unterschiede zwischen den verschiedenen Sprachen aus­zumachen sind. Ist der Text nicht klar, so ist auf die übrigen Auslegungs­elemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Ent­stehungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.1 und 131 II 697 E. 4.1; Urteil des Bundes­verwaltungsgerichts A-6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4; Tschan­nen/Zim­merli/Müller, a.a.O., § 25 Rz. 3 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/He­len Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich u.a. 2008, Rz. 80 ff.).
3.3 In Art. 67 Abs. 1 KEG ist nicht ausdrücklich von Betriebsbewilligung die Rede, sondern allgemeiner von Bewilligung. Die Norm ist im Abschnitt "Än­derung, Übertragung, Entzug und Erlöschen von Verfügungen" eingeord­net, der aufgrund der Verwendung des allgemeinen Begriffs Verfügung auch die Betriebsbewilligung erfasst. Dies ergibt sich auch aus ihrer Syste­matik: Art. 67 KEG spricht in den Absätzen 2 bis 5 ausdrücklich von der Rah­menbewilligung (vgl. dazu Art. 12 ff. KEG), verwendet hingegen in Abs. 1 den allgemeineren Begriff Bewilligung, woraus sich ergibt, dass die Be­triebsbewilligung mitgemeint sein muss. Davon ging auch der Bundesrat in der Botschaft zum KEG aus, zumal er im Zusammenhang mit dieser Norm ausführ­te, der Entzug der Rahmenbewilligung wirke sich zwar auf die Betriebs­bewilligung aus, andererseits müsse ein Entzug der Betriebsbe­willigung keine Auswirkungen auf die Rahmenbewilligung haben (vgl. auch Art. 67 Abs. 4 KEG; Botschaft zu den Volksinitiativen "Moratorium Plus - Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begren­zung des Atomrisikos [MoratoriumPlus]" und "Strom ohne Atom - Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke [Strom ohne Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz vom 28. Februar 2001, BBl 2001 S. 2665 ff.; nachfolgend Botschaft zum KEG, S. 2790; s.a. Jagmetti, a.a.O., Rz. 5415, 5418 f., 5464 und v.a. 5468). Art. 67 Abs. 1 KEG ist somit für den Entzug der Betriebsbewilligung massgebend und diesbezüglich näher zu prüfen.
3.4 Aus dem Wortlaut der Norm ergibt sich die Zuständigkeit der Vorinstanz für den Entzug der Betriebsbewilligung, da sie diese erteilt (Art. 19 ff. KEG).
3.5 Art. 67 Abs. 1 KEG sieht den Entzug der Betriebsbewilligung durch die Bewilligungsbehörde vor, wenn die Voraussetzungen für deren Erteilung nicht oder nicht mehr erfüllt sind (Bst. a) respektive wenn der Bewilli­gungs­inhaber eine Auflage oder eine verfügte Massnahme trotz Mahnung nicht erfüllt (Bst. b). Aufgrund des Wortlauts von Art. 67 Abs. 1 KEG ist nicht eindeutig, ob diese beiden Voraussetzungen kumulativ oder alternativ zu verstehen sind, da Bst. a und b weder mit dem Wort "oder" noch mit dem Wort "und" verbunden sind. In der Botschaft zum KEG hat sich der Bun­desrat nicht dazu geäussert. Die Systematik des Absatzes, in dem die­se beiden Varianten nacheinander je mit einem Bst. gleichwertig aufge­listet werden, spricht für das Genügen einer der beiden Voraussetzungen (in diesem Sinn wohl auch Jagmetti, a.a.O., Rz. 5468). Dies ergibt sich insbesondere auch aus der Systematik und dem Wortlaut der französi­schen Fassung, in der sowohl Bst. a wie auch Bst. b den Einleitungs­satz "L'autorité qui a accordé une autorisation la retire" mit "si" fort­setzen, also beide Varianten eigenständig nennen. Für den Entzug einer Betriebs­bewilligung genügt es infolgedessen, wenn Art. 67 Abs. 1 Bst. a oder Bst. b alternativ erfüllt sind. Für die Erfüllung des Tatbestands des Bst. a muss deshalb nicht vorgängig gemahnt werden.
3.6 Es bleibt zu prüfen, aus welchem Anlass die Bewilligungsbehörde eine Überprüfung veranlassen oder wann sie auf ein entsprechendes Gesuch eintreten muss.
3.6.1 Da Art. 67 Abs. 1 KEG die Entzugsgründe ausdrücklich nennt, hat eine Überprüfung der Betriebsbewilligung zu erfolgen, wenn ein konkreter, hinreichend begründeter Verdacht besteht, dass ein Entzugsgrund vor­liegen könnte. Daran ändert auch die Verantwortung des ENSI für die lau­fende Aufsicht nichts (vgl. Art. 70 ff. KEG), zumal Art. 72 Abs. 3 KEG den Aufsichtsbehörden (nur) beim Drohen einer unmittelbaren Gefahr die Kom­petenz einräumt, umgehend Massnahmen anzuordnen, die von der er­teilten Bewilligung oder Verfügung abweichen. Die im bundesverwaltungs­gerichtlichen Urteil über die Befristung gemachten Überlegungen zum Verhältnis von Bewilligungs- und Aufsichtsbehörden gelten nicht nur für die Bewilligungserteilung oder die Befristung der Betriebsbewilligung (vgl. insb. E. 3.3 und E. 5.2 des noch nicht rechtskräftigen Urteils des Bun­desverwaltungsgerichts A-667/2010 vom 1. März 2012), sondern auch für den Entzug der Betriebsbewilligung, da hierfür ebenfalls die Vorinstanz verantwortlich ist. Demnach trägt die Vorinstanz als Bewilligungsbe­hörde die Verantwortung für deren Erteilung und auch deren Entzug. Wenn hinreichend Anhaltspunkte für das Vorliegen von Bewilligungsentzugsgründen vorliegen, hat die Vorinstanz diese materiell zu überprüfen und muss hierfür die erforderlichen Sachverhaltsabklärungen veranlassen (vgl. Art. 12 VwVG). In der nachfolgenden Erwägung 3.7 wird darauf einge­gangen, ob die Vorbringen der Beschwerdeführenden einen hinreichen­den Grund für eine Überprüfung darstellen.
3.6.2 Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, bestätigen die allgemei­nen Grundsätze zur Anpassung von Verfügungen die spezialgesetzliche Regelung von Art. 67 Abs. 1 KEG, wonach eine Überprüfung zu erfol­gen hat, wenn sich wesentliche Grundlagen geändert haben (vgl. zur Anwend­barkeit der allgemeinen Grundsätze BGE 127 II 306 E. 7a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1291/2011 vom 3. Oktober 2011 E. 4.1; Hä­felin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 997 ff.; Tschannen/Zimmerli/Mül­ler, a.a.O., § 31 Rz. 35; Annette Guckelberger, Der Widerruf von Verfü­gungen im schweizerischen Verwaltungsrecht, in: ZBl 2007 S. 293 ff., S. 297; Jagmetti, a.a.O. Rz. 5418, und 1522 f).
Ob eine Verfügung anzupassen ist, wird gemäss den allgemeinen Grund­sät­zen in zwei Schritten geprüft. Zunächst ist zu untersuchen, ob ausreichen­de Gründe vorliegen, um auf eine formell rechtskräftige Verfügung über­haupt zurückzukommen (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O, § 31 Rz. 30). Diese Frage stellt sich im vorliegenden Fall. Erst in einem zweiten Schritt beurteilt die Behörde die Angelegenheit materiell, wobei sie zwi­schen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts einerseits und dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Ver­trauensschutz andererseits abwägt (BGE 137 I 69 E. 2.3; BGE 127 II 306 E. 7a mit zahlreichen Hinweisen; BVGE 2007/29 E. 4.2; aus der neue­ren Praxis des Bundesverwaltungsgerichts Urteil A-4777/2011 vom 5. Ap­ril 2012 E. 5.2 mit zahlreichen Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhl­mann, a.a.O., Rz. 997 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O, § 31 Rz. 30, 49 ff.; Guckelberger, a.a.O., S. 298 ff.).
Bei Dauerverfügungen droht eine allfällige Fehlerhaftigkeit auf bestimmte oder gar unbestimmte Zeit fortzudauern, weshalb mit Blick auf das öffentli­che Interesse an einer richtigen Rechtsanwendung grundsätzlich ein Anspruch darauf besteht, eine fehlerhafte Verfügung trotz formeller Rechts­kraft in Wiedererwägung zu ziehen (BGE 127 II 306 E. 7a; statt vieler auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4777/2011 vom 5. April 2012 E. 5.2 mit zahlreichen Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 999; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O, § 31 Rz. 40 ff.; Guckel­berger, a.a.O., S. 297). Dies kann z.B. der Fall sein, wenn sich der Sachverhalt nachträglich ändert und die Verfügung dadurch fehlerhaft wird. Ein Anspruch auf ein Anpassungsverfahren ergibt sich aus Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101), wenn sich die Umstände seit dem ersten Ent­scheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erheb­liche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren Ver­fahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung be­stand (BGE 136 II 177 E. 2.1 und BGE 127 I 133 E. 6 je mit Hinweisen auf die langjährige Praxis des Bundesgerichts; vgl. statt vieler auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1175/2011 vom 28. März 2012 E. 4.1 mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1042 ff.; Tschannen/Zim­merli/Müller, a.a.O, § 31 Rz. 46; Guckelberger, a.a.O., S. 311 mit zahlreichen Hinweisen).
Die Gesuchstellenden haben darzulegen, weshalb die Verfügung fehlerhaft sein soll. Hierbei fallen nur bedeutsame Mängel ins Gewicht; namentlich dürfen Wiedererwägungsgesuche nicht dazu führen, dass rechtskräfti­ge Verwaltungsentscheide immer wieder infrage gestellt oder Rechtsmittel­fristen umgangen werden (BGE 136 II 177 E. 2.1 und 127 I 133 E. 6 je mit Hinweisen; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O, § 31 Rz. 41 ff.; Guckel­berger, a.a.O., S. 311).
Der Anstoss zur Anpassung einer Verfügung kann auch von Dritten aus­ge­hen, wenn diese wie vorliegend aufgrund ihrer Nähe zum KKW Mühle­berg ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Bewilligung haben und, soweit eine anfechtbare Verfügung vorliegt, beschwerdeberechtigt sind (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwal­tungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 441; vgl. auch BGE 127 II 306, in dem Dritte den Anstoss zum Verfahren gaben).
3.7 Die Beschwerdeführenden begründeten ihr Gesuch um Entzug der Be­triebsbewilligung eingehend und belegten ihre Rügen präzise (vgl. die Zu­sammenfassung in Sachverhalt Bst. B). Zwar sind die Vorbringen aufgrund der verschiedenen Eingaben etwas unübersichtlich. Jedoch legten sie bereits in ihrem ersten Gesuch vom 21. März 2011 dar, weshalb bezüg­lich zentraler Sicherheitsaspekte zumindest offene Fragen bestehen und Entzugsgründe im Sinn von Art. 67 Abs. 1 KEG vorliegen könnten. Ein­zelne Rügen brachten sie bereits in früheren Verfahren vor, andere As­pekte gewannen durch die Ereignisse in Fukushima an Bedeutung und sind neu einzuschätzen. Das Gesuch wurde kurz nach den Ereignissen in Fu­kushima Daiichi eingereicht, und ein erhöhtes Interesse an einer Prüfung der Sicherheit ist nachvollziehbar. Sodann legten sie dar, weshalb sie ein­zelne Rügen erst aufgrund der Gewährung der Akteneinsicht und/oder auf­grund eigener Untersuchungen vorbringen konnten. Sie machen mit ihren Vorbringen glaubhaft, dass die Voraussetzungen für den Ent­zug der Betriebsbewilligung vorliegen könnten und somit ausreichende Gründe vorliegen, um auf die als Dauerverfügung ausgestaltete Betriebs­bewilligung zurückzukommen. Da sich der Streitgegenstand im vorlie­genden Verfahren von jenem im Verfahren über die Befristung der Betriebs­bewilligung (vgl. Sachverhalt Bst. A) unterscheidet, kann den Beschwer­deführenden auch nicht vorgehalten werden, sie hätten bereits eine Rechtsschutzgelegenheit gehabt und würden mit ihrem Gesuch den or­dentlichen Rechtsmittelweg missachten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im noch nicht rechtskräftigen Ur­teil über die Befristung der Betriebsbewilligung festgestellt, wichtige Sicher­heitsaspekte seien ungeklärt und ein allfälliges Gesuch um Verlänge­rung der Betriebsbewilligung müsse mit einem Instandhaltungskonzept ein­gereicht werden (vgl. Sachverhalt Bst. A). Auch aus heutiger Sicht ist die Situation nicht grundlegend anders einzuschätzen. Insbesondere auch mit Blick auf das Vorsorgeprinzip und den hohen Stellenwert der Sicher­heit im KEG (vgl. v.a. Art. 4 ff. KEG) ist im Zweifel eine Überprüfung vor­zunehmen. Da vorliegend nicht von der Hand zu weisen ist, dass Grün­de für den Entzug der Betriebsbewilligung vorliegen könnten, hätte die Vorinstanz auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung eintreten und eine materielle Prüfung vornehmen müssen. Soweit sich die mater­ielle Prüfung mit dem Verfahren zur Befristung der Betriebsbewilligung über­schneidet, sind die beiden Verfahren zu koordinieren.
3.8 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung hätte eintreten müssen und die Beschwerde diesbezüglich gutzuheissen ist. Die Vorinstanz hat eine materielle Prüfung des Gesuchs vorzunehmen.
4. Die Beschwerdeführenden rügen auch die Gebührenauflage im vor­in­stanz­lichen Verfahren. Da ihr Antrag auf Aufhebung des Nichteintretens­ent­scheids und Rückweisung an die Vorinstanz gutgeheissen wird, hat die Vorinstanz die Gebühren für den Aufwand des BFE und die Entscheid­gebühr entsprechend diesem Ausgang des Verfahrens neu zu verle­gen. Hierbei hat sie zu prüfen, ob eine Befreiung von der Entscheidgebühr gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. a der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) und von der Gebühr für den Aufwand des BFE gemäss Art. 4 Abs. 2 der Verordnung über Gebüh­ren und Aufsichtsabgaben im Energiebereich vom 22. November 2006 (GebV-En, SR 730.05) in Frage kommt.
5. Abschliessend ist über die Verfahrens- und Parteikosten im vorliegenden Ver­fahren zu befinden.
5.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorliegend obsiegen die Beschwerdefüh­renden. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdegeg­nerin die auf Fr. 5'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie Art. 3 des Reglements vom 21. Feb­ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs­gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Den Beschwerdeführenden ist der von ihnen geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.- nach Ein­tritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
5.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann einer ganz oder teilweise obsiegen­den Partei von Amtes wegen oder auf Begehren für ihr erwachsene not­wendige und verhältnismässig hohe Kosten eine Parteientschädigung zu­gesprochen werden. Die Beschwerdeführenden sind anwaltlich vertreten; eine Kostennote reichten sie nicht ein. Die Parteientschädigung wird so­mit aufgrund der Akten (Art. 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Febru­ar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal­tungs­gericht [VGKE, SR 173.320.2]) auf Fr. 7'000.- (inklusive Auslagen und Mehrwertsteuer) festgesetzt. Die Beschwerdegegnerin hat zwar nicht aus­drücklich eigene Anträge gestellt, hat jedoch materiell Stellung zu Vor­brin­gen der Beschwerdeführenden genommen und dadurch ihr Interesse an einer Abweisung der Beschwerde gezeigt. Die Parteientschädigung ist des­halb von der Beschwerdegegnerin zu leis­ten (Art. 64 Abs. 3 VwVG; vgl. dazu BGE 128 II 90 E. 2).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, und die Sache wird zur materiellen Beurteilung des Gesuchs um Entzug der Betriebsbewilligung und zur Neuverlegung der Kosten unter Prüfung eines Gebührenerlasses an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Der Beschwerdegegnerin werden Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 5'000.- auferlegt. Dieser Betrag ist dem Gericht innert 30 Tagen nach Ein­tritt der Rechts­kraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskas­se zu über­weisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit se­parater Post.
3. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden eine Parteientschä­digung von Fr. 7'000.- (inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen) zu entrich­ten.
4. Den Beschwerdeführenden wird nach Rechtskraft des vorliegenden Ur­teils der Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- zurückerstattet. Hierzu haben die Beschwerdeführenden dem Gericht ihre Kontonummer bekannt zu ge­ben.
5. Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- das ENSI
- das BFE
Der vorsitzende Richter:
Die Gerichtsschreiberin:
Christoph Bandli
Nina Dajcar
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange­legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts­gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom 15. Juli bis und mit dem 15. August (Art. 46 Abs. 1 Bst. b BGG). Die Rechts­schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, de­ren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu ent­halten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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