bvger · A-1548/2006 · 2008-09-03 · de
A-1548/2006

Mehrwertsteuer

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-1548/2006
Urteil vom 3. September 2008
Besetzung
Richter Thomas Stadelmann (Vorsitz), Richterin Salome Zimmermann, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Jürg Steiger.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Steuerverwaltung,
Hauptabteilung Mehrwertsteuer, Schwarztorstrasse 50, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Mehrwertsteuer (1. Quartal 1995 bis 1. Quartal 1999); steuerbares Entgelt, Subvention
Sachverhalt:
A.
Die A._______ ist ein Verein gemäss Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) und ist seit dem 1. Januar 1995 im Register der Mehrwertsteuerpflichtigen bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) eingetragen. Gemäss Auszug aus dem Handelsregister bezweckte sie in der vorliegend relevanten Zeit die Förderung der schweizerischen Aussenwirtschaft, insbesondere durch Information über die schweizerische Exportwirtschaft, Information und Beratung über Auslandsmärkte, Vermittlung von Geschäftspartnern und Geschäftsmöglichkeiten sowie Organisation von Exportförderungsveranstaltungen im Ausland. Am 20. November 1996 schloss die Steuerpflichtige (damals noch unter dem Namen Schweizerische Zentrale für Handelsförderung) mit dem damaligen Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) einen Vertrag über den Betrieb des Schweizerischen Korrespondezzentrums zum "Euro Info Center" (EIC)-Netz der Europäischen Union (EU) ab. Beim EIC handelt es sich um ein EU-Programm zur Information der kleineren und mittleren Unternehmen (KMU) über EU-Recht, EU-Massnahmen und -Politiken sowie die Umsetzung der EU-Erlasse in den Mitgliedstaaten (vgl. Ziff. 1 des Vertrages).
B.
An mehreren Tagen u.a. im Juni 1999 führte die ESTV bei der Steuerpflichtigen eine Kontrolle durch. Gestützt darauf forderte sie am 3. August 2000 mit Ergänzungsabrechnung (EA) Nr. 260'455 Fr. 409'644.-- sowie mit EA Nr. 260'456 Fr. 875'129.-- zuzüglich Verzugszins zu 5% nach. Die Nachbelastungen ergaben sich aufgrund - aus Sicht der ESTV - zu Unrecht vorgenommener Steuerbefreiungen, nicht versteuerten Personalvermietungen, Dienstleistungsbezügen aus dem Ausland und Entgelten für den Betrieb eines Korrespondenzzentrums sowie nicht vorgenommener Vorsteuerkürzungen. Mit Schreiben vom 21. August 2000 bestritt die Steuerpflichtige diese Nachforderungen und verlangte einen anfechtbaren Entscheid. Am 12. Juli 2001 erliess die ESTV einen Entscheid im Sinn von Art. 63 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom 2. September 1999 über die Mehrwertsteuer (MWSTG; SR 641.20), in dem sie ihre Nachforderung gemäss EA Nr. 260'455 und Nr. 260'456 im Betrag von insgesamt Fr. 1'284'773.-- zuzüglich Verzugszins zu 5% bestätigte.
C.
Am 13. September 2001 erhob die Steuerpflichtige Einsprache gegen den Entscheid der ESTV vom 12. Juli 2001. Sie machte - soweit hier interessierend - insbesondere geltend, dass sie im Auftrag des Bundes ein Korrespondenzzentrum zum EIC-Netz der EU geführt habe. Entgegen der Auffassung der ESTV stellten die vom Bund ausgerichteten Beiträge jedoch keine Gegenleistung für die Führung des Korrespondenzzentrums dar. Vielmehr habe der Bund mit der Bezahlung dieser Beträge sie dazu anhalten wollen, ein im öffentlichen Zweck liegendes Ziel zu verfolgen. Unerheblich sei zudem auch, dass die Subventionen durch vertragliche Übereinkunft gewährt worden seien. Ein solches Vorgehen werde in Art. 16 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (SuG; SR 616.1) ausdrücklich vorgesehen und stehe somit einer Qualifikation als Subvention nicht entgegen. Mit Schreiben vom 6. November 2002 zog die Einsprecherin ihre Einsprache teilweise zurück. Der Rückzug beschränkte sich auf die Aufrechnung für nicht versteuerte Dienstleistungsbezüge von Leistungserbringern mit Wohnsitz im Ausland.
D.
Mit ihrem Einspracheentscheid vom 9. Januar 2006 erkannte die ESTV, dass der Entscheid vom 12. Juli 2001 im Umfang von Fr. 226'770.30 in Rechtskraft erwachsen sei und wies die Einsprache ansonsten ab. Die Einsprecherin schulde ihr für das 1. Quartal 1995 bis 1. Quartal 1999 über den in Rechskraft erwachsenen Betrag hinaus Fr. 1'058'002.70 Mehrwertsteuer zuzüglich Verzugszins. Die bereits geleisteten Zahlungen im Betrag von Fr. 1'159'644.-- sowie Fr. 69'138.-- der Gutschrift Nr. 260'174 vom 6. Februar 2001 würden an die Steuerschuld von insgesamt Fr. 1'284'773.-- angerechnet. Die ESTV begründete den Einspracheentscheid - soweit vorliegend von Interesse - im Wesentlichen damit, dass das BIGA sich dazu entschieden habe, die Einsprecherin mit dem Betrieb des schweizerischen Korrespondenzzentrums zum EIC-Netz der EU zu beauftragen. Folglich habe die Einsprecherin gegen Entgelt eine für den Bund verbindliche Aufgabe übernommen, so dass diesbezüglich ein klarer Leistungsaustausch vorliege. Dies umso mehr, als dass der massgebliche Vertrag ganz bestimmte, konkrete Aufgaben enthalte, die die Einsprecherin zu erfüllen habe. Die Entschädigungen stellten deshalb keine Subventionen, sondern steuerbares Entgelt dar.
E.
Die A._______ (Beschwerdeführerin) führte mit Eingabe vom 8. Februar 2006 Beschwerde an die Eidgenössische Steuerrekurskommission (SRK) mit den folgenden Anträgen: (1) Der Entscheid der ESTV vom 9. Januar 2006 sei aufzuheben, soweit die von der Beschwerdeführerin unter dem Titel Entgelte EIC vereinnahmten Umsätze der Mehrwertsteuer unterworfen werden. (2) Auf die unter dem Titel Entgelte EIC für die Steuerperioden 1. Quartal 1995 bis 1. Quartal 1999 geltend gemachte Steuerforderung sei zu verzichten und der nachgeforderte Steuerbetrag sei wieder gutzuschreiben. (3) Der von der Beschwerdeführerin unter Rückforderungsvorbehalt einbezahlte Steuerbetrag von Fr. 271'718.30 sei samt Zins zurückzuerstatten. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Beschwerdeführerin brachte zur Begründung im Wesentlichen vor, die ihr vom Bund ausgerichteten Zahlungen für die Führung des Korrespondenzzentrums zum EIC-Netz stellten Abgeltungen dar für die Wahrnehmung bestimmter im öffentlichen Interesse liegender Zwecke. Mit den Zahlungen wolle der Bund die Erbringung dieser Dienstleistungen durch die Beschwerdeführerin unterstützen und fördern. Die zwischen ihr und dem Bund bestehende Vereinbarung sei als eigentliche Absichtserklärung zu verstehen, mit welcher die zu verfolgenden Ziele und gewisse allgemeine Verhaltensweisen formuliert worden seien. Irgendwelche rechtlich verbindliche Pflichten liessen sich daraus nicht ableiten. Aus all diesen Gründen fehle es im vorliegenden Fall an der geforderten inneren wirtschaftlichen Verknüpfung zwischen ihren Leistungen und den Zahlungen des Bundes. Es handle sich somit nicht um einen mehrwertsteuerlichen Leistungsaustausch, sondern um eine Subvention.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 27. März 2006 stellte die ESTV folgende Anträge: (1) Es sei festzustellen, dass der Einspracheentscheid der ESTV vom 9. Januar 2006 im Umfang von Fr. 786'284.40 zuzüglich 5% Verzugszins seit 30. Oktober 1997 (mittlerer Verfall) nicht bestritten und deshalb in Rechtskraft erwachsen ist. (2) Darüber hinaus sei die Verwaltungsbeschwerde vollumfänglich abzuweisen und der Einspracheentscheid der ESTV vom 9. Januar 2006 zu bestätigen, unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. Die ESTV führte insbesondere aus, Art. 94 ff. der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) beauftrage Bund und Kantone, mit der Wirtschaftspolitik für günstige Rahmenbedingungen zu sorgen. Die staatlich unterstützte Exportförderung zähle zweifellos zu den Massnahmen, die zu den angestrebten Rahmenbedingungen beitrugen. Die zwischen der Beschwerdeführerin und dem BIGA getroffene Vereinbarung spreche dafür, dass der Bund die darin erwähnten Tätigkeiten nicht nur unterstützen und fördern, sondern sie erfüllt haben wolle, da er dazu selber aufgrund der Verfassung verpflichtet sei. Die Beschwerdeführerin habe sich in der Folge vertraglich zur Übernahme der an sie delegierten Aufgaben verpflichtet, wofür sie vom Auftraggeber finanziell entschädigt worden sei. Doch selbst, wenn das den Bund verpflichtende Element fehlen würde, bliebe entscheidend, dass der Bund die Beschwerdeführerin mit der Übernahme von klar definierten Aufgaben beauftragt habe. Zwischen den Zahlungen des Bundes und den Leistungen der Beschwerdeführerin bestehe eine innere wirtschaftliche Verknüpfung. Die fraglichen Zahlungen stellten somit Entgelt dar und könnten deshalb keine Subvention sein.
G.
Am 5. Februar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien mit, es habe das vorliegende Verfahren zuständigkeitshalber übernommen.
Auf die Eingaben der Parteien wird - soweit entscheidwesentlich - im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Eine solche liegt nicht vor und die Vorinstanz ist eine Behörde im Sinn von Art. 33 VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Es übernimmt die Beurteilung des am 1. Januar 2007 bei der SRK hängigen Rechtsmittels und wendet das neue Verfahrensrecht an (Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.2
1.2.1 Die ESTV stellt in ihrer Vernehmlassung vom 27. März 2006 u.a. den Antrag, es sei festzustellen, dass der Einspracheentscheid vom 9. Januar 2006 im Umfang von Fr. 786'284.40 zuzüglich 5% Verzugszins seit 30. Oktober 1997 nicht bestritten und deshalb in Rechtskraft erwachsen sei.
1.2.2 Unter Anfechtungs- oder Beschwerdeobjekt als Verfahrensvoraussetzung ist der Gegenstand des Anfechtungsverfahrens, d. h. der angefochtene Akt der Verwaltung zu verstehen. Die Verfügung ist Anfechtungsobjekt im Verwaltungsgerichtsverfahren (vgl. René Rhinow/ Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverwaltungsrecht des Bundes, Basel 1996, S. 186 Rz. 963 ff., S. 279 Rz. 1462 ff.). In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist Streitgegenstand das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Nicht die Verfügung selbst ist also Streitgegenstand (sie bildet das Anfechtungsobjekt), sondern das in der Verfügung geregelte oder zu regelnde, im Beschwerdeverfahren noch streitige Rechtsverhältnis. Anfechtungsgegenstand und Streitobjekt sind identisch, wenn die Verwaltungsverfügung insgesamt angefochten wird. Bezieht sich demgegenüber die Beschwerde nur auf einen Teil des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses, gehören die nicht beanstandeten Teilaspekte des verfügungsweise festgelegten Rechtsverhältnisses zwar wohl zum Anfechtungs-, nicht aber zum Streitgegenstand (BGE 110 V 48 E. 3c; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-7801/2007 vom 5. März 2008 E. 1.4.3, A-1391/2006 vom 16. Januar 2008 E. 1.4.2, A-1393/2006 vom 10. Dezember 2007 E. 2.2.2; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., S. 173 Rz. 899 ff.).
1.2.3 Die Rechtsmittelinstanz darf daher im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens die Verfügung nur insoweit überprüfen, als sie angefochten ist (BGE 131 II 200 E. 3.2; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 403 ff.; André Moser, in André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt am Main 1998, Rz. 2.13 mit weiteren Hinweisen). Nicht in die funktionale Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fällt infolgedessen die Prüfung desjenigen Teils des Einspracheentscheides, der unangefochten bleibt. Ebensowenig darf es mit Bezug auf diesen Teil feststellen, er sei in Rechtskraft erwachsen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1367/2006 vom 2. Juni 2008 E. 1.2.3; Entscheid der SRK vom 10. Juni 1998, veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 63.25 E. 1b). Auf den entsprechenden Antrag der ESTV ist daher nicht einzutreten.
1.3 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Einspracheentscheid grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; Moser, a.a.O., Rz. 2.59; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1758 ff.).
1.4 Am 1. Januar 2001 sind das MWSTG sowie die Verordnung vom 29. März 2000 zum MWSTG (MWSTGV; SR 641.201) in Kraft getreten. Das neue Recht gilt für Umsätze, die ab Inkrafttreten des MWSTG getätigt worden sind. Der zu beurteilende Sachverhalt hat sich indessen in den Jahren 1995 bis 1999 zugetragen. Auf die vorliegende Beschwerde ist damit noch altes Recht, d.h. die Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer (MWSTV, AS 1994 1464), anwendbar (Art. 93 Abs. 1 und Art. 94 Abs. 1 MWSTG).
2.
2.1 Nach Art. 4 MWSTV unterliegen Lieferungen und Dienstleistungen der Mehrwertsteuer nur, wenn sie gegen Entgelt erbracht werden. Die Entgeltlichkeit erfordert einen Leistungsaustausch zwischen dem steuerpflichtigen Leistungserbringer und dem Empfänger. Die Leistung besteht entweder in einer Lieferung oder Dienstleistung, die Gegenleistung des Empfängers im Entgelt. Zusätzlich ist eine innere wirtschaftliche Verknüpfung zwischen Leistung und Gegenleistung erforderlich. Es muss ein direkter ursächlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung bestehen (statt vieler: BGE 126 II 443 E. 6; Urteile des Bundesgerichts vom 30. April 2004, veröffentlicht in Archiv für Schweizerisches Abgaberecht [ASA] 75 S. 241 f. E. 3.3, 2A.175/2002 vom 23. Dezember 2002 E. 3.2, vom 25. August 2000, veröffentlicht in Steuer-Revue [StR] 1/2001 S. 55 ff. E. 6).
2.2 Ob eine Gegenleistung aus mehrwertsteuerrechtlicher Sicht in genügendem Zusammenhang mit der Leistung steht, ist nicht in erster Linie nach zivilrechtlichen, sondern nach wirtschaftlichen, tatsächlichen Kriterien zu beurteilen (Urteil des Bundesgerichts 2A.304/2003 vom 14. November 2003 E. 3.6.1, mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1346/2006 vom 4. Mai 2007 E. 2.2; Entscheid der SRK vom 14. Juni 2005, veröffentlicht in VPB 69.126 E. 2a/ee; ausführlich: Daniel Riedo, Vom Wesen der Mehrwertsteuer als allgemeine Verbrauchsteuer und von den entsprechenden Wirkungen auf das schweizerische Recht, Bern 1999, S. 112). Insbesondere ist für die Annahme eines Leistungsaustausches das Vorliegen eines Vertragsverhältnisses nicht zwingend erforderlich. Es genügt vielmehr, dass Leistung und Gegenleistung innerlich derart verknüpft sind, dass die Leistung eine Gegenleistung auslöst (BGE 126 II 249 E. 4a; Urteil des Bundesgerichts 2A.175/2002 vom 23. Dezember 2002 E. 3.2).
2.3 Ein Leistungsaustausch liegt also vor, wenn folgende Tatbestandsmerkmale kumulativ erfüllt sind (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1354/2006 vom 24. August 2007, A-1346/2006 vom 4. Mai 2007 E. 2.2; Entscheid der SRK vom 14. April 1999, veröffentlicht in VPB 63.93 E. 3a):
a) Es müssen zwei Beteiligte in Gestalt eines Leistenden und eines Leistungsempfangenden vorhanden sein,
b) der erbrachten Leistung muss ein Entgelt als Gegenleistung gegenüberstehen und
c) die Leistung und die Gegenleistung müssen miteinander innerlich wirtschaftlich verknüpft sein.
Bei der Beurteilung des wirtschaftlichen Zusammenhanges zwischen Leistung und Entgelt, also bei der Frage, ob ein Leistungsaustausch vorliegt, ist primär auf die Sicht des Leistungsempfängers abzustellen, was namentlich der Konzeption der Mehrwertsteuer als Verbrauchssteuer entspricht (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1433/2006 vom 18. Februar 2008 E. 5.2, A-1354/2006 vom 24. August 2007 E. 3.1; Riedo, a.a.O., S. 230 ff.; Alois Camenzind/Niklaus Honauer/Klaus A. Vallender, Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz [MWSTG], Bern 2003, 2. Aufl., Rz. 182; Ivo P. Baumgartner, mwst.com, Kommentar zum Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer, Basel 2000, Rz. 9 ff. zu Art. 33 Abs. 1 und 2; vgl. auch Entscheid der SRK vom 24. August 1997, veröffentlicht in MWST-Journal 3/1997 S. 103 f. E. 4a).
3.
3.1 Nach Art. 26 Abs. 1 MWSTV wird die Steuer vom Entgelt berechnet, dieses stellt die Bemessungsgrundlage dar. Zum Entgelt gehört alles, was der Empfänger oder an seiner Stelle ein Dritter als Gegenleistung für die Lieferung oder Dienstleistung aufwendet (Art. 26 Abs. 2 MWSTV). Bei der Bestimmung der Bemessungsgrundlage ist somit auf das, was der Leistungsempfänger aufwendet und nicht auf das, was der Leistende erhält, abzustellen. Was Entgelt ist, bestimmt sich aus der Sicht des Abnehmers und nicht des Leistungserbringers (Urteil des Bundesgerichts vom 9. April 2002, veröffentlicht in ASA 72 S. 792 E. 5.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1354/2006 vom 24. August 2007 E. 3.4; Entscheid der SRK vom 12. Januar 2005, veröffentlicht in VPB 69.62 E. 3c; Camenzind/Honauer/Vallender, a.a.O., Rz. 1161; Riedo, a.a.O., S. 228).
3.2 Nicht zum Entgelt gehören gemäss Art. 26 Abs. 6 Bst. b MWSTV Subventionen und andere Beiträge der öffentlichen Hand. Eine allgemein anerkannte Umschreibung des Subventionsbegriffs gibt es im schweizerischen Recht allerdings nicht; auch die MWSTV definiert den Begriff der Subvention nicht. Das Bundesgericht umschreibt Subventionen allgemein als Leistungen kraft öffentlichen Rechts, die anderen Rechtspersonen für bestimmte Zwecke zukommen, ohne dass dies zu einer unmittelbaren Gegenleistung an den Subventionsgebenden führt. Mit der Subventionierung will der Subventionsgeber beim Empfänger ein bestimmtes Verhalten hervorrufen, das zur Erreichung bestimmter, im öffentlichen Interesse liegender Zwecke geeignet erscheint. Sind mit der Geldleistung der öffentlichen Hand keine spezifischen Leistungen verknüpft und ist die Subventionsempfängerin frei, wie sie - allenfalls im Rahmen eines allgemeinen Leistungsauftrages an sie - die zur Förderung des angestrebten Zwecks notwendigen Massnahmen treffen will, so deutet dies auf eine Subvention hin. Abgesehen von dieser Verhaltensbindung des Subventionsempfängers erfolgt die Subventionierung ohne wirtschaftliche Gegenleistung. Subventionen sind damit von vornherein nicht Gegenstand eines mehrwertsteuerrechtlichen Leistungsaustausches, sie sind nicht Entgelt für eine vom Subventionsempfangenden zu erbringende marktwirtschaftliche Leistung und fliessen folgerichtig nicht in die Bemessungsgrundlage für die Mehrwertsteuer ein (BGE 126 II 443 E. 6b-e; Urteil des Bundesgerichts vom 25. August 2000, veröffentlicht in ASA 71 S. 170 f. E. 6; Urteil des Bundesgerichts 2A.273/2004 vom 1. September 2005 E. 2.2, 2.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1354/2006 vom 24. August 2007 E. 3.2.1, A-1346/2006 vom 4. Mai 2007 E. 2.3.2).
3.3 Für Entgelt (und gegen eine Subvention) spricht in der Regel, wenn das Gemeinwesen durch die Beitragsempfängerin Leistungen erbringen lässt, die ansonsten das Gemeinwesen selber erbringen müsste, weil es selbst zur Erfüllung dieser Leistung verpflichtet ist. Der Private übernimmt diesfalls eine eigentlich dem Gemeinwesen obliegende Tätigkeit; wird er dafür entschädigt, liegt ein Leistungsaustausch vor (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2A.197/2005 vom 28. Dezember 2005 E. 4.4 in fine, 2A.273/2004 vom 1. September 2005 E. 3.2, 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1346/2006 vom 4. Mai 2007 E. 3.2 in fine mit Hinweisen). Aus der Sicht des Beitragsempfängers, an welchen die Erfüllung der Aufgabe übertragen worden ist, handelt es sich in dieser Konstellation um Leistungen, zu deren Erbringung er verpflichtet wurde, was gegen eine Subvention spricht (zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 2A.273/2004 vom 1. September 2005 E. 3.2, 2.3). Ist die Tätigkeit des Subventionsempfängers hingegen freiwillig, ist dieser also aus rechtlicher Sicht frei zu entscheiden, ob er die Tätigkeit ausüben will oder nicht, und ist er nicht vertraglich oder gesetzlich verpflichtet, bestimmte Leistungen zu erbringen, besteht in mehrwertsteuerlicher Hinsicht eine Subvention. Die Subventionierung erfolgt, weil der Empfänger eine im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeit oder Aufgabe wahrnimmt, die das Gemeinwesen fördern oder erhalten will (Urteil des Bundesgerichts 2A.273/2004 vom 1. September 2005, E. 2.2, 2.3, 3.2; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2A.166/2005 vom 8. Mai 2006 E. 4.4). Im Einzelfall kann sich die Abgrenzung der Subvention und der ihr gleichgestellten anderen Beiträge der öffentlichen Hand vom steuerbaren Entgelt indessen als schwierig erweisen. Es ist daher jeweils aufgrund der konkreten Umstände zu entscheiden, ob ein Leistungsaustausch vorliegt oder nicht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.273/2004 vom 1. September 2005 E. 2.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1354/2006 vom 24. August 2007 E. 3.2.2, A-1346/2006 vom 4. Mai 2007 E. 2.3.3).
3.4 Weiter hat sich das Bundesgericht mit dem Begriff des "Leistungsauftrags" (vgl. neu Art. 33 Abs. 6 Bst. b MWSTG, Art. 8 MWSTGV) auseinandergesetzt. Dieser zeige lediglich an, dass die Subvention voraussetze, dass der Subventionsempfänger eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe wahrnehme und die Subvention in der Regel davon abhängig gemacht werde, dass die Aufgabe fortgeführt werde. Insofern bestehe eine Bindungswirkung der Subvention. Der Leistungsauftrag wolle im Zusammenhang mit Subventionen sicherstellen, dass sie im vorgegebenen öffentlichen Interesse verwendet würden und der Empfänger der Subvention nicht einseitig auf die Erfüllung der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe verzichte. Auch bei Vorliegen eines "Leistungsauftrages" sei jedoch im Einzelfall zu prüfen, ob es sich wirklich um eine Subvention handle (Urteil des Bundesgerichts 2A.273/2004 vom 1. September 2005, E. 2.3). Werden also mit dem Leistungsauftrag gegenseitige Rechte und Pflichten statuiert und wird die Empfängerin des Beitrags zur Erfüllung der fraglichen Aktivität rechtlich verpflichtet, besteht ein mehrwertsteuerlicher Leistungsaustausch und es liegt - trotz Leistungsauftrag - keine mehrwertsteuerliche Subvention vor (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1442/2006 vom 11. Dezember 2007 E. 3.4, bestätigt durch das Urteil des Bundesgerichts 2C_105/2008 vom 25. Juni 2008 E. 3.3, A-1354/2006 vom 24. August 2007 E. 3.2.3).
3.5 In Verhältnissen, in welchen das Vorliegen einer Subvention zu prüfen ist, sind verschiedene Konstellationen möglich, je nachdem ob zwei oder drei Parteien involviert sind (vgl. Entscheide der SRK vom 23. März 2004 [SRK 2003-056] E. 2a.ee, vom 3. Februar 1999, veröffentlicht in MWST-Journal 1/1999 S. 14 ff. E. 3c.aa, vom 26. April 2000, veröffentlicht in MWST-Journal 3/2000 S. 129 ff. E. 3b.bb). Sind drei Beteiligte vorhanden, ist als Erstes das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und der Privaten, welche die Zahlung erhält, zu untersuchen. Liegt auf dieser Ebene kein mehrwertsteuerliches Austauschverhältnis vor, muss weiter geprüft werden, ob die Geldleistung des Staates Entgelt für die Leistung der Privaten an einen Dritten als Leistungsempfänger darstellt, d.h. ob es sich um eine sogenannte Entgeltauffüllung (Preisauffüllung) handelt (vgl. Art. 26 Abs. 2 MWSTV). Wird ein Austauschverhältnis zwischen dem Staat und der Empfängerin der staatlichen Geldleistung aber bejaht, erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob eine Preisauffüllung gegeben ist. Da die Geldleistungen des Gemeinwesens diesfalls in einem innerlichen Zusammenhang mit den Leistungen des Geldempfängers an den Staat stehen, können sie nicht gleichzeitig eine zusätzliche Gegenleistung (Preisauffüllung) im Verhältnis zwischen der Empfängerin der Geldleistung und dem Dritten darstellen, d.h. auch dort in einem ursächlichen Zusammenhang mit einem Leistungsaustausch stehen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1354/2006 vom 24. August 2007 E. 3.2.4, A-1346/2006 vom 4. Mai 2007 E. 2.3.4, Entscheid der SRK vom 24. August 2004, veröffentlicht in VPB 69.10 E. 4a).
4.
4.1 Der Bund traf gemäss Art. 31bis Abs. 1 der bis zum 31. Dezember 1999 in Kraft befindlichen (alten) Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV; AS 1994 258) im Rahmen seiner verfassungsmässigen Befugnisse die zur Mehrung der Wohlfahrt des Volkes und zur wirtschaftlichen Sicherung der Bürger geeigneten Massnahmen. Unter Wahrung der allgemeinen Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft konnte der Bund Vorschriften erlassen über die Ausübung von Handel und Gewerben und Massnahmen treffen zur Förderung einzelner Wirtschaftszweige oder Berufe. Er war dabei, unter Vorbehalt von Absatz 3, an den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit gebunden (Art. 31bis Abs. 2 aBV).
4.2 Der Bundesbeschluss vom 6. Oktober 1995 über die Teilnahme an internationalen Informations-, Vermittlungs- und Beratungsprogrammen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen (AS 1996 712) stützte sich auf Art. 31bis Abs. 2 aBV. Er sah in Art. 1 Abs. 1 vor, dass der Bund an internationalen, insbesondere europäischen Programmen zur Förderung der Information, Vermittlung und Beratung zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen teilnehmen oder geeignete Organisationen beauftragen kann, an solchen Programmen teilzunehmen. Im Weiteren konnte der Bund Beiträge an Organisationen ausrichten, welche an diesen Programmen teilnehmen und sie in unserem Land umsetzen (Art. 1 Abs. 2). Die Geltungsdauer des Beschlusses wurde auf zehn Jahre festgesetzt (Art. 4 Abs. 2; vgl. auch Botschaft vom 27. April 1994 über Massnahmen zur Stärkung der regionalen Wirtschaftsstrukturen und der Standortattraktivität der Schweiz, BBl 1994 III 353, insbesondere Seiten 409 ff.).
5.
5.1 Im vorliegenden Fall ist strittig, ob die vom Bund an die Beschwerdeführerin geleisteten Zahlungen für den Betrieb des Schweizerischen Korrespondenzzentrums (CCS) zum EIC-Netz Subventionen oder steuerbares Entgelt darstellen. In der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Kopie des von ihr mit dem damaligen BIGA abgeschlossenen Vertrages vom 20. November 1996 über den Betrieb des CCS wird das Bundesamt als "Auftraggeber" und die Beschwerdeführerin als "Auftragnehmerin" bezeichnet. Der Anlass des Vertrages, der Auftrag, die zu erbringenden Tätigkeiten, die Entschädigung und die Berichterstattung wurden darin wie folgt umschrieben:
"Anlass
Das Netz der Euro Info Centres (EIC) ist ein EU-Programm zur Information der kleineren und mittleren Unternehmen (KMU) über EU-Recht, EU-Massnahmen und -Politiken sowie die Umsetzung der EU-Erlasse in den Mitgliedstaaten. Es soll den KMU ermöglichen, den Binnenmarkt rascher und besser zu nutzen und neue Entwicklungen rechtzeitig zu antizipieren. Durch einen Entscheid der Europäischen Kommission wurde das EIC-Netz Drittländern geöffnet. Diese haben die Möglichkeit, ein "Korrespondenzzentrum" (CC) zu gründen und es an das EIC-Netz anzuschliessen. Pro Land ist ein einziges CC zulässig. Seit 1993 ist die A._______ Betreiberin eines Schweizerischen "Korrespondenzzentrums". Für den Betrieb des CCS wird der A._______ eine Abgeltung auf der Grundlage des Bundesbeschlusses über die Teilnahme an internationalen Informations-, Vermittlungs- und Beratungsprogrammen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen ausgerichtet.
Auftrag:
Die A._______ betreibt das CCS mit den Zielen:
- die schweizerische Wirtschaft und insbesondere die kleineren und mittleren Unternehmen rechtzeitig, verständlich und kundennah über für sie relevante Entwicklungen in der EU und im EWR zu informieren,
- die Behörden (Kantone, Gemeinden etc.) wie auch die interessierte Öffentlichkeit über für sie relevante Entwicklungen in der EU und im EWR zu informieren,
(...)
Zu diesem Zweck unternimmt die A._______ Folgendes:
- errichtet eine Zentrale in Zürich und je eine Aussenstelle in Lausanne und Lugano, welche in der jeweiligen Landessprache arbeiten,
- entwickelt im Einvernehmen mit dem Auftraggeber eigene Leistungsmassstäbe, die sie befolgt und über deren Erfüllung Rechenschaft abgegeben wird,
(...)
Durchführung der Aufgaben
Das CSS
- stellt in der Schweiz die rasche Vermittlung aller EU-Veröffentlichungen (Dokumente, Rechtsurteile, Zeitschriften, Datenbanken etc.) an alle Interessierten sicher,
- vermittelt Informationen über die EU-Gesetzgebung, über die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und über die Umsetzung des EU-Rechtes in den EWR-Mitgliedstaaten. Nach Möglichkeit wird die Information in der jeweiligen Landessprache abgegeben,
- informiert über EU-Gesetzgebungsprojekte in den verschiedenen Stadien der Verwirklichung,
- unterstützt und berät Interessenten bei der Suche und Aufarbeitung der für sie relevanten Euro-Informationen. Es arbeitet dabei auch mit spezialisierten Wirtschaftsverbänden und öffentlichen Trägern von Fachwissen zusammen,
- vermittelt den anderen EIC-Netz-Teilnehmern - zu den dort üblichen Preisbedingungen - auf Anfrage Dokumente und Informationen über die handelsrelevanten Vorschriften der Schweiz. Zur Beantwortung von Fragen, die spezialisiertes Wissen erfordern, stützt es sich auf die zuständigen Bundesstellen oder auf Branchenverbände ab,
- stellt die technische Bereitschaft des BC-Net (Business Cooperation Network) der EU für die Geschäftspartnervermittlung sicher. Es ist bestrebt, die Akzeptanz und Wahrnehmung der Wirksamkeit dieses Instrumentes durch die Benützer in der Schweiz zu ermitteln,
- erstellt Informationsmedien (Bulletin, electronic mail, etc.), die breitere Kreise ansprechen,
- führt zum Teil in Zusammenarbeit mit der A._______, EU-bezogene Informations- und Schulungsveranstaltungen durch,
- entwickelt interne Leistungskriterien, die sie befolgt.
Entschädigung
- Für den Betrieb des CSS wird der A._______ eine Abgeltung auf der Grundlage des Bundesbeschlusses über die Teilnahme an internationalen Informations-, Vermittlungs- und Beratungsprogrammen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen ausgerichtet. Diese Abgeltung beträgt für das Jahr 1996 höchstens 1,1 Mio. Für die folgenden Jahre beträgt diese Abgeltung maximal die Summe, die gemäss dem vom Auftraggeber genehmigten Budget jeweils vorgesehen ist,
- für den Betrieb des CSS reicht die A._______ bis 30. November jedes Jahres den Auftraggebern ein Budget des CCS zur Genehmigung ein, welches über die voraussichtlichen Kosten und Erträge sowie die dem Budget zugrundeliegende Preispolitik transparent Aufschluss gibt,
(...)
- Nichts in diesem Vertrag beeinträchtigt die Möglichkeit für die Behörden, im Rahmen ihrer Tätigkeit den Bezug und Vertrieb von Dokumenten oder Informationen, welche Gegenstand dieses Vertrages sind, nach eigenem Ermessen vorzunehmen.
(...)
Berichterstattung
Die A._______ legt zusammen mit der Jahresrechnung des CCS einen Jahresbericht vor, der Auskunft gibt über:
- die Durchführung der Aufgaben, die Auslastung des CSS sowie das Interesse der Wirtschaft, der Behörden und interessierte Kreise an Euro-Informationen (z.B. über die Nachfrage nach den verschiedenen Dienstleistungen; Änderungen in den internen Prioritäten) sowie über die Erfahrungen und die Akzeptanz des CCS und seiner Dienstleistungen bei der Kundschaft,
(...)"
Dieser Vertrag trat rückwirkend auf den 1. Januar 1996 in Kraft und galt bis zum 31. Dezember 2000.
5.2 Zu entscheiden ist in erster Linie die Frage, ob in casu ein mehrwertsteuerlicher Leistungsaustausch im Zweierverhältnis Gemeinwesen - Beauftragte vorliegt, das heisst die Zahlungen des BIGA als Gegenleistung für konkrete Leistungen der Beschwerdeführerin an das Gemeinwesen erfolgen und dem Gemeinwesen ein direkter verbrauchsfähiger Nutzen zukommt, die öffentliche Hand mithin Verbraucherin der Leistung ist (vgl. E. 3.5).
Dass zwischen dem BIGA und der Beschwerdeführerin eine vertragliche Regelung getroffen worden ist und dass im Rahmen derselben auch gewisse Pflichten zur Berichterstattung vorgesehen sind, spricht noch nicht gegen die Annahme eines Subventionsverhältnisses, handelt es sich doch dabei um Instrumente, die gerade auch dazu dienen können, einen "Leistungsauftrag" mit Subventionscharakter (im Sinn von Art. 33 Abs. 6 Bst. b MWSTG) zu regeln bzw. in Bezug auf die Erreichung des öffentlichen Zwecks abzusichern (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 1. September 2005, a.a.O., E. 2.4; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1338/2006 vom 12. März 2007 E. 3.3). Im vorliegenden Fall leistete das BIGA der Beschwerdeführerin die Zahlungen jedoch, damit diese vertraglich detailliert umschriebene Leistungen erbringt. Die Beschwerdeführerin war somit keineswegs - im Rahmen eines bloss allgemeinen Leistungsauftrags - frei, wie sie die zur Förderung des angestrebten Zwecks notwendigen Massnahmen treffen wollte (E. 3.3 und 3.4). Aus Sicht des BIGA bzw. des Bundes handelt es sich um einen Einkauf von konkreten, vertraglich detailliert umschriebenen Leistungen, um gestützt auf Art. 31bis Abs. 2 aBV Massnahmen zur Förderung der Aussenwirtschaft und insbesondere der KMU zu treffen (vgl. E. 4). Aus Sicht der Beschwerdeführerin liegt eine vertragliche Verpflichtung zur Erbringung der betreffenden spezifischen Leistungen vor. Zwischen den Zahlungen des BIGA und den Leistungen der Beschwerdeführerin besteht deshalb eine innere wirtschaftliche Verknüpfung (E. 2.3). Die Zahlungen des BIGA stellen somit das Entgelt für die von der Beschwerdeführerin zu erbringenden marktwirtschaftlichen Leistungen dar.
5.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, mit der Vereinbarung vom 20. November 1996 seien primär die mit der Führung des Korrespondenzzentrums anzustrebenden Ziele und bestimmte hierfür sinnvolle allgemeine Verhaltensweisen definiert worden. Die Bestimmungen seien nicht derart, dass von verbindlichen, klar definierten und konkreten Richtlinien gesprochen werden könne, deren Nichteinhaltung entsprechende Vertragsstrafen nach sich ziehen würde. Zwischen den Vertragspartnern bestünden somit keine konkreten, individualisierten Leistungen und diesen ebenfalls zuordenbare konkrete Gegenleistungen. Dies insbesondere auch deshalb, weil die von ihr erbrachten Leistungen nicht dem Bund, sondern den schweizerischen KMU zugute kämen. Der Einwand der Beschwerdeführerin ist nicht stichhaltig. In der Vereinbarung vom 20. November 1996 sind die von der Beschwerdeführerin zu erfüllenden Aufgaben mitunter sehr detailliert umschrieben. So wurde etwa vereinbart, dass sie eine Zentrale in Zürich und je eine Aussenstelle in Lausanne und Lugano, welche in der jeweiligen Landessprache arbeiten sollen, zu errichten hat. Im Weiteren wurde ebenfalls klar und konkret festgelegt, dass die Beschwerdeführerin die technische Bereitschaft des "BC-Net" ("Business Cooperation Network") der EU sowie die rasche Vermittlung aller EU-Veröffentlichungen (Dokumente, Rechtsurteile, Zeitschriften, Datenbanken, etc.) sicherzustellen hat. Die Beschwerdeführerin verpflichtete sich somit dem BIGA bzw. dem Bund konkrete und detaillierte Leistungen gegen Bezahlung zu erbringen. Im Verhältnis BIGA-Beschwerdeführerin liegt damit ein mehrwertsteuerrechtlich relevanter Leistungsaustausch nach Art. 4 MWSTV vor.
Zwischen der Beschwerdeführerin und den KMU, die das Informations-angebot letztlich in Anspruch nehmen, besteht hingegen betreffend den vorliegend in Frage stehenden Leistungen, d.h. den Betrieb des Korrespondenzzentrums, kein Austauschverhältnis. Diese Unternehmen sind denn gegenüber der Beschwerdeführerin aufgrund der Vereinbarung vom 20. November 1996 auch nicht forderungsberechtigt. Der Umstand, dass die Leistungen der Beschwerdeführerin vorliegend den KMU zugute kommen, ändert nichts am aufgezeigten Leistungsaustausch zwischen dem BIGA bzw. dem Bund und der Beschwerdeführerin. Nicht anders verhält es sich im Übrigen in den Fällen, wo Gemeindeaufgaben wie Winterdienstarbeiten und Strassenunterhalt auf öffentlichen Strassen vertraglich auf Private übertragen werden. Diesfalls wurde bereits unter der Warenumsatzsteuer von steuerbaren Umsätzen ausgegangen (Urteil des Bundesgerichts vom 2. März 1989, veröffentlicht in ASA 60 S. 59 ff.), was das Bundesgericht für die Mehrwertsteuer dann bestätigt hat (Urteil des Bundesgerichts vom 25. August 2000, veröffentlicht in ASA 71 S. 170 ff. E. 8 und 9). Auch hier wird also ohne weiteres ein Leistungsaustauschverhältnis zwischen Gemeinde und privatem Unternehmen angenommen, obwohl diese Dienste zu Gunsten aller Strassenbenützer und nicht etwa in erster Linie im Interesse der Gemeinde selber (für deren eigene Fahrzeuge) erbracht werden (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1442/2006 vom 11. Dezember 2007 E. 5.5, A-1338/2006 vom 12. März 2007 E. 3.4). Soweit die Beschwerdeführerin den KMU zusätzlich Leistungen in Rechnung stellte (z.B. Verkauf Drucksachen, Kurse), liegt diesbezüglich ein separates Austauschverhältnis zwischen diesen Parteien vor, das nicht Verfahrensgegenstand ist.
5.4 Die Beschwerdeführerin wendet ein, es bestehe keine Verpflichtung der Schweiz, sich dem EIC-Netz anzuschliessen. Bezeichnenderweise unterlasse es die Vorinstanz denn auch, die Rechtsgrundlage zu nennen, aus welcher sich eine solche Verpflichtung ergeben soll. Somit handle es sich nicht um einen Einkauf von Leistungen durch den Bund. Dieser wolle bloss eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe unterstützen und ein Verhalten fördern, das seinen wirtschaftspolitischen Zielen dient. Die vom BIGA ausgerichteten Beiträge bildeten deshalb nicht Entgelt für die Führung des Korrespondenzzentrums, sondern mit ihnen sollten einzig die mit der Erfüllung dieser Aufgaben anfallenden finanziellen Lasten ausgeglichen oder zumindest gemildert werden. Das Bundesverwaltungsgericht stimmt der Beschwerdeführerin insoweit zu, dass für Entgelt und damit gegen eine Subvention spricht, wenn das Gemeinwesen durch die Beitragsempfängerin Leistungen erbringen lässt, die ansonsten das Gemeinwesen selber erbringen müsste, weil es selbst zur Erfüllung dieser Leistung verpflichtet ist (E. 3.3). Dies heisst jedoch nicht im Umkehrschluss, dass bei einem Gemeinwesen, das nicht zur Erfüllung einer bestimmten Aufgabe verpflichtet ist, diese aber als im öffentlichen Interesse erachtet und deshalb einen Dritten damit beauftragt, zwingend von einem bloss generellen Leistungsauftrag im Sinn von Art. 33 Abs. 6 Bst. b MWSTG bzw. einer Subvention auszugehen ist. Massgebendes Abgrenzungskriterium ist, ob die Beiträge des Gemeinwesens im Rahmen eines mehrwertsteuerrechtlich relevanten Leistungsaustausches ausgerichtet werden (E. 3.4). Vorliegend war dies - wie bereits dargelegt - im Zweierverhältnis Gemeinwesen-Beschwerdeführerin der Fall. Auch unter der Annahme, dass der Bund nicht zur Teilnahme am EIC-Netz verpflichtet war, stellen die Zahlungen des BIGA deshalb gleichwohl steuerbares Entgelt und damit keine Subventionsleistungen dar. Dass ein Einkauf von konkreten Leistungen durch das BIGA gegeben war, bestätigt im Übrigen auch die Botschaft des Bundesrates vom 18. September 2000 zu einem Rahmenkredit für die Teilnahme an internationalen Informations-, Vermittlungs- und Beratungsprogrammen zu Gunsten kleiner und mittlerer Unternehmen. Wird dort doch ausgeführt, dass bei einem Verzicht auf das Korrespondenzzentrum, der Vertrieb der EU-Dokumente direkt durch den Bund über die Druckzentrale ausgeführt und die Informationstätigkeit im engeren Sinn vom Integrationsbüro - unter Aufstockung des Personals - übernommen werden müsste (vgl. BBl 2000 5207).
Im Weiteren bestehen keine Anhaltspunkte, dass für 1995, d.h. für das Jahr vor dem Inkrafttreten des Vertrags von 20. November 1996, grundlegend andere Vereinbarungen getroffen worden wären. Dies macht die Beschwerdeführerin denn auch nicht geltend. Die Zahlungen in diesem Jahr sind deshalb ebenfalls als steuerbares Entgelt für die Führung des Korrespondenzzentrums zu qualifizieren. Im Übrigen ist die Berechnung der Steuer nicht bestritten.
6.
Dem Gesagten zufolge ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als unterliegender Partei sämtliche Kosten für das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten werden mit Fr. 4'800.-- festgesetzt und der Beschwerdeführerin zur Zahlung auferlegt (Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 4'800.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 4'800.-- verrechnet.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
-
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Thomas Stadelmann Jürg Steiger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
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