bvger · C-5198/2018 · 2018-08-06 · de

KVG-Aufsicht (&Uuml;briges) | Krankenversicherung, Aufsicht; Nichteintretensentscheid vom 6. August 2018

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
 
Abteilung III 
C-5198/2018 
 
 
U r t e i l v o m 1 0 . J u n i 2 0 2 4 
Besetzung 
Richter Beat Weber (Vorsitz), 
Richterin Viktoria Helfenstein, 
Richterin Selin Elmiger-Necipoglu, 
Gerichtsschreiberin Rahel Schöb. 
Parteien 
A._______AG, 
vertreten durch Prof. Dr. iur. Tomas Poledna, Rechtsanwalt, 
Beschwerdeführerinnen, 
 
gegen 
Bundesamt für Gesundheit, 
Schwarzenburgstrasse 157, 3003 Bern, 
Vorinstanz. 
 
Gegenstand 
Krankenversicherung, Aufsicht; 
Nichteintretensentscheid vom 6. August 2018. 


C-5198/2018 
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Sachverhalt: 
A. 
A.a Die A._______AG (nachfolgend: Krankenversicherer oder Beschwer-
deführerin) ist ein zugelassener Krankenversicherer (vgl. www.bag.ad-
min.ch > Versicherungen > Krankenversicherung > Versicherer und Auf-
sicht > Verzeichnisse der zugelassenen Kranken- und Rückversicherer > 
Verzeichnis der zugelassenen Kranken- und Rückversicherer [nachfol-
gend: BAG-Verzeichnis]; Stand per 1. Januar 2024; abgerufen am 27. März 
2024) und Teil der B._______, welche in der Rechtsform des Vereins im 
Handelsregister des Kantons C._______ eingetragen ist (vgl. ; abgerufen am 27. März 2024). 
A.b Die D._______AG war bis zum 30. Dezember 2023 ebenfalls zugelas-
sener Krankenversicherer (vgl. BAG-Verzeichnis, Stand per 1. Oktober 
2023; abgerufen am 27. März 2024) und Teil der B._______. Per 1. Januar 
2024 wurde die D._______AG in die A._______AG integriert (vgl. BAG-
Verzeichnis, Stand per 1. Januar 2024, abgerufen am 27. März 2024). 
B. 
B.a Mit Schreiben vom 28. April 2017 kündigte das Bundesamt für Gesund-
heit (nachfolgend: BAG, Aufsichtsbehörde oder Vorinstanz) der B._______ 
an, vom 14. bis 22. Juni 2017 bei ihr ein Audit mit zahlreichen Prüfgebieten 
– unter anderem die Bereiche Prämienkonformität und Versicherungs-
pflicht – durchzuführen (Akten der Vorinstanz gemäss Aktenverzeichnis 
vom 12. November 2018 [nachfolgend: BAG-act.] 5). 
Als Prüfungsergebnis im Bereich Prämienkonformität wurde im Auditbe-
richt vom 5. Oktober 2017 (nachfolgend: Auditbericht 2017) in Ziffer 2.4 
Bst. B hinsichtlich der Fälligkeit der Prämien festgestellt, bei ESR- und E-
Rechnungen erfolge die Fakturierung unregelmässig und verzögert, was 
sich auf die Fälligkeit auswirke. Damit entspreche die Fälligkeit nicht der 
Bestimmung von Art. 90 der Verordnung über die Krankenversicherung 
vom 27. Juni 1995 (KVV; SR 832.102), gemäss welcher die Prämien im 
Voraus zu bezahlen seien. Der Krankenversicherer wurde deshalb ange-
wiesen, bei der Prämienfakturierung die Zahlungsfrist gemäss den gesetz-
lichen Vorschriften (Art. 90 KVV) zu beachten und in Bezug auf ESR- und 
E-Rechnungen die nötigen Anpassungen vorzunehmen. Das BAG sei über 
die eingeleiteten Massnahmen zu informieren. Zudem sei anhand einer ak-
tuellen Prämienabrechnung sowie eines Screenshots aus dem entspre-
chenden elektronischen Versichertendossier die korrekte Fälligkeit der Mo-
natsprämie zu belegen (BAG-act. 7, S. 22). 


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Betreffend die Kündigungsfristen wurde in Ziffer 2.5 Bst. A des Auditbe-
richts 2017 festgestellt, wünsche eine versicherte Person einen Wechsel 
von einem Alternativmodell mit eingeschränkter Arztwahl zum Modell 
STANDARD (Obligatorische Krankenpflegeversicherung [nachfolgend: 
OKP] mit freier Arztwahl), könne dies dem Krankenversicherer zurzeit bis 
spätestens 31. Dezember gemeldet werden. Ebenso ermögliche der Kran-
kenversicherer eine Reduktion der Jahresfranchise bis zum 31. Dezember. 
Dies entspreche nicht den Bestimmungen in Art. 94 Abs. 2 und Art. 100 
Abs. 3 KVV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über 
die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG; SR 832.10), wonach 
für solche Änderungen eine einmonatige Kündigungsfrist gelte (30. No-
vember). Weiter werde den Regionalleitern der Abteilung Versicherungs-
technik Privatkunden ermöglicht, im Einzelfall und im Sinne der Kundenzu-
friedenheit eine unterjährige Franchisenerhöhung zu gewähren. Die Wahl 
einer höheren Franchise könne jedoch nur auf den Beginn eines Kalender-
jahres erfolgen (Art. 94 Abs. 1 KVV). Das BAG wies den Krankenversiche-
rer deshalb an, sich bei den Kündigungsfristen in Bezug auf einen Wechsel 
von einer besonderen Versicherungsform in die ordentliche Krankenpfle-
geversicherung sowie bei einer Reduktion der Jahresfranchise an die ge-
setzlichen Bestimmungen zu halten. Das Dokument «Kündigungs- und Än-
derungstermine auf einen Blick» sowie die Angaben im Internet seien ent-
sprechend anzupassen. Weiter sei im Dokument «Richtlinien pro De-
ckung» bei der Erhöhung der Franchise der Vermerk «Zu beachten: der 
Regionalleiter VT P hat die Kompetenz, in Ausnahmefällen (im Sinne der 
KUZU) auch unterjährige Erhöhungen zu bewilligen» zu streichen, damit 
Art. 94 Abs. 1 KVV eingehalten sei. Das BAG, Sektion Audit, sei über die 
eingeleiteten Massnahmen zu informieren und die Anpassungen seien vor-
zulegen (BAG-act. 7, S. 23). 
B.b In seiner Stellungnahme zum Auditbericht 2017 führte der Krankenver-
sicherer betreffend die Prämienfälligkeit zusammengefasst aus, er belaste 
die Prämien grundsätzlich im Voraus. Konkret werde bei der Zahlungsart 
ESR oder E-Rechnung der offene Posten aufgrund der Prämienfaktura je-
weils am ersten Wochenende des der Versicherungsperiode vorausgehen-
den Monats generiert. Da man die Prämienabrechnung mit Versandart B-
Post zustelle, würden zum «OP-Datum» (Anmerkung des Gerichts: Ge-
meint ist wohl «offener Posten») sechs Tage hinzugezählt und somit das 
Datum der Prämienabrechnung erzeugt. Die 30-tägige Zahlungsfrist gelte 
dann ab dem Abrechnungsdatum. Dieses Verfahren begünstige die Zufrie-
denheit der Versicherten sowie den Administrativaufwand und halte die 
Verwaltungskosten tief. Bei Art. 90 KVV handle es sich nicht um eine 


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Gesetzes-, sondern lediglich um eine Verordnungsbestimmung, welche die 
Ausführung von Zahlungsmodalitäten beschreibe. Es würden dabei keine 
Rechte und Pflichten des Versicherten oder der Krankenversicherung ge-
regelt. Man sehe die Bestimmung auch nicht als zwingend an und schätze 
diese juristisch so ein, als zu Gunsten der Versicherten abgewichen wer-
den könne. Zudem bestehe aus dieser Praxis heraus kein spezifisch er-
höhtes Inkassorisiko, und der Zweck einer ordentlichen Durchführung der 
OKP werde dadurch nicht beeinträchtigt. Letztlich handle es sich auch um 
keine Schutzbestimmung für die Versicherten. Der Krankenversicherer be-
antragte dem BAG, die Weisung zu Ziffer 2.4 Bst. B ersatzlos zu streichen 
und somit die gültige Praxis als rechtskonform anzuerkennen (BAG-act. 8, 
S. 10). 
Betreffend die Kündigungsfristen machte der Krankenversicherer weiter 
geltend, er habe dieses Verfahren bewusst zu Gunsten der Versicherten 
gewählt und die genannten Fristen mit jenen im Zusatzversicherungsbe-
reich gemäss VVG (SR 221.229.1) gleichgeschaltet. Da er die KVG-Kos-
tenbeteiligungen in den VVG-Produkten anrechne, würden die Kunden 
eine Gesamtprüfung und -disposition vornehmen. Die kundenzentrierte Lö-
sung helfe somit, die Zufriedenheit der Versicherten zu begünstigen sowie 
den Administrationsaufwand und somit die Verwaltungskosten tief zu hal-
ten. Die vom BAG zitierten Bestimmungen in Gesetz und Verordnung ver-
stehe man als Schutzbestimmungen für die Versicherten. Man erachte 
diese jedoch nicht als zwingend und somit zu Gunsten der Versicherten 
abänderbar. Die Ausdehnung der Fristen erfolge in jedem Fall zu Gunsten 
der Versicherten, da diesen mehr Zeit für die Entscheidung eingeräumt 
werde. Es bestehe im Kontext der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für 
ihn keine Veranlassung, eine von Versicherten gewünschte Anpassung un-
ter Hinweis auf eine verpasste Frist zu verweigern. In diesem Sinne werde 
dem BAG beantragt, die Weisung zu Ziffer 2.5 Bst. A ersatzlos zu streichen 
und die gültige Praxis als rechtskonform anzuerkennen (BAG-act. 8, S. 13). 
B.c In seinem Schreiben vom 8. Dezember 2017 führte das BAG zur Fäl-
ligkeit der Prämie zusammengefasst aus, die in Art. 90 KVV verordnete 
Verpflichtung lasse keinen Interpretationsspielraum offen. Unter Berück-
sichtigung des Versicherungsprinzips (Art. 117 BV) seien Prämien immer 
mit Blick auf eine künftige Periode geschuldet, in welcher das versicherte 
Risiko eintreten könne. Art. 90 KVV halte lediglich das fest, was für alle 
Versicherungen ohnehin gelte. Versicherer könnten eine per Gesetz oder 
Verordnung festgelegte Frist nicht erstrecken. Weiter würden die Versiche-
rer in Art. 61 der Verordnung betreffend die Aufsicht über die soziale 


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Krankenversicherung vom 18. November 2015 (KVAV; SR 832.121) ange-
halten, die Gleichbehandlung der Versicherten zu gewährleisten. Bei der 
praktizierten Vorgehensweise werde ausschliesslich einem bestimmten 
Kreis von Versicherten und primär aus Kulanz eine längere Zahlungsfrist 
gewährt, diese Notwendigkeit sei weder ökonomisch evident noch rechtlich 
zulässig. Weiter führte das BAG aus, betreffend die erwähnten Kündi-
gungsfristen seien Gesetz und Verordnung im Wortlaut eindeutig und lies-
sen keinen Interpretationsspielraum offen. Die Grundsätze der Gegensei-
tigkeit und der Gleichbehandlung seien umzusetzen; die Versicherten 
seien rechtsgleich und ohne Willkür zu behandeln. Generell hielt das BAG 
an seinen Weisungen gemäss Ziffer 2.4 Bst. B und Ziffer 2.5 Bst. A fest und 
bat den Krankenversicherer darum, die Massnahmen für die Umsetzung 
bis zum 31. Januar 2018 mitzuteilen (BAG-act. 9, S. 3). 
B.d Der Krankenversicherer hielt dem mit Schreiben vom 31. Januar 2018 
entgegen, mit dem praktizierten Vorgehen würden die Grundsätze der Ge-
genseitigkeit und der Gleichbehandlung gemäss KVAV und BV eingehal-
ten. Damit keine wiederholte Benachteiligung der Versicherten entstehe 
(insbesondere von Rentnern, die die Rente im Gegensatz zu Versicherten 
nicht Ende, sondern anfangs Monat erhalten würden) und die Versiche-
rungsnehmer ihre Prämien ohne Mahnung bezahlen könnten, habe er sich 
dazu entschieden, im Sinne der Gleichbehandlung und unter Berücksichti-
gung von Art. 41 BV die Fälligkeit der Prämienrechnung für alle Versicher-
ten um maximal sechs Tage zu verschieben. Mit diesem Vorgehen wolle er 
die versicherungstechnisch nicht begründbare erhebliche Ungleichbe-
handlung resp. die systematische Benachteiligung einer Gruppe von Ver-
sicherten (Bezüger von Sozialversicherungsleistungen) vermeiden. Des 
Weiteren könne so der Grundsatz der Gegenseitigkeit eingehalten werden. 
Dazu komme, dass diese marginal längere Zahlungsfrist auch ökonomisch 
evident sei; es sei so doch nur ein Prämienlauf nötig und es könne auf 
diverse Mahnungen verzichtet werden. Auch wenn die Prämien gemäss 
Auffassung des BAG immer mit Blick auf die Zukunft geschuldet seien, in 
der das versicherte Risiko eintreten könne, sei der Versicherer ohnehin 
leistungspflichtig und zwar unabhängig davon, ob die KVG-Prämie im 
Voraus bezahlt worden sei oder nicht. Eine gesetzliche Vorschrift, wonach 
die verspätete Zahlung der Krankenversicherungsprämien Rechtsnach-
teile für die Versicherten nach sich ziehe, existiere nicht. Es handle sich bei 
Art. 90 KVV lediglich um eine Zahlungsmodalität. Sofern er alle Versicher-
ten gleichbehandle und die Grundsätze von Art. 61 KVAV beachte, könne 
er die Zahlungsfrist den Auszahlungsmodalitäten der anderen Sozialversi-
cherungszweige anpassen, zumal seine gesetzliche Leistungspflicht da-


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von unangetastet bleibe. Falls das BAG diese Praxis als rechtswidrig er-
achte, ersuche der Krankenversicherer um einen rechtsmittelfähigen Ent-
scheid, um diese Frage, die bisher noch nicht zu entscheiden gewesen sei, 
gerichtlich zu klären (BAG-act. 12, S. 7 f.). 
Im Zusammenhang mit den Kündigungsfristen machte der Krankenversi-
cherer weiter geltend, verschiedene Bestimmungen würden die rechtliche 
und faktische Freiheit des Versichererwechsels gewährleisten. Es sei noch 
nicht zu entscheiden gewesen, ob ein Versicherer von der strikten Einhal-
tung der Kündigungsfristen absehen könne. Dies sei gemäss der Literatur 
zu bejahen, weil die Kündigungsfristen im Interesse der Versicherer aufge-
stellt worden seien. Eine Versicherungsgesellschaft, in deren Interesse die 
Kündigungsfrist stehe, könne eine verspätete Kündigung trotzdem auf den 
gesetzlichen Termin akzeptieren und auf die ihr zustehende Kündigungs-
frist verzichten. Der Krankenversicherer bestehe darauf, dass er eine ver-
spätete Kündigung annehmen dürfe. Falls das BAG diese Praxis als 
rechtswidrig erachte, ersuche er um einen rechtsmittelfähigen Entscheid, 
um diese Frage, die bisher noch nicht entschieden worden sei, gerichtlich 
zu klären (BAG-act. 12, S. 8 f.). 
B.e Am 13. März 2018 teilte das BAG dem Krankenversicherer betreffend 
die Fälligkeit der Prämien zusammengefasst mit, bei Art. 90 KVV handle 
es sich um eine Ausführungsbestimmung, welche der Bundesrat gestützt 
auf die Delegationskompetenz erlassen habe. Der Wortlaut der Bestim-
mung sei bezüglich der Vorauszahlungspflicht klar und bedürfe keiner In-
terpretation. Die Widerhandlung gegen Art. 90 KVV falle auch unter die 
Strafnorm von Art. 54 Abs. 3 Bst. c und f des Bundesgesetzes betreffend 
die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung vom 26. September 
2014 (KVAG; SR 832.12). Im Übrigen sei es Aufgabe der Aufsichtsbehörde, 
den Versicherern Weisungen zur einheitlichen Anwendung des Bundes-
rechts zu erteilen (Art. 34 Abs. 3 KVAG). Das BAG setze als Aufsichtsbe-
hörde die einheitliche Anwendung von Art. 90 KVV bei allen Versicherern 
gleichermassen durch. Das Anliegen, bestimmte partikuläre Interessen-
gruppen von Versicherten in ihrem Portfolio unterschiedlich zu behandeln, 
könne nicht berücksichtigt werden. Zur Argumentation zur ökonomischen 
Evidenz sei festzuhalten, dass auch unter Beachtung der Vorauszahlungs-
pflicht nur ein einziger Mahnlauf notwendig sei. Eine Praxis könne nur dort 
bestehen, wo das Gesetz oder die Verordnung einen zu konkretisierenden 
Spielraum offenlasse. Das BAG allein sei befugt, eine solche Praxis fest-
zusetzen (Art. 34 Abs. 3 KVAG). Wo bereits der Wortlaut des Gesetzes 
oder der Verordnung klar sei, bestehe ein solcher Spielraum nicht. Man 


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halte vollumfänglich an der Weisung fest und bitte darum, bis zum 15. April 
2018 über die eingeleiteten Massnahmen zu informieren. Weiter führte das 
BAG aus, was zu Art. 90 KVV im Zusammenhang mit der Weisung zur Vor-
auszahlungspflicht ausgeführt worden sei, sei auch bezüglich der Weisung 
zu den Kündigungsfristen zu beachten. Die entsprechenden massgebli-
chen Bestimmungen seien klar und unmissverständlich. 
Damit das BAG eine beschwerdefähige Verfügung erlassen könne, müss-
ten die Begriffsmerkmale der Verfügung erfüllt sein. Mit einer Verfügung 
könnten nur Rechte und Pflichten von Privaten im Einzelfall geregelt wer-
den. Verfügungen könnten dort erlassen werden, wo ein hoheitliches Ver-
hältnis des Staates gegenüber Privaten bzw. wenigstens ein Privaten ge-
genüber ähnliches Rechtsverhältnis bestehe. Dies sei bei Krankenversi-
cherern in denjenigen Fällen möglich, wo das Gesetz die notwendige Pri-
vatautonomie einräume. Aufgrund des klaren Wortlauts könne das BAG 
gegenüber dem Krankenversicherer keine rechtsgestaltende Verfügung er-
lassen. Auch der Anspruch auf eine Feststellungsverfügung sei erst erfüllt, 
wenn das BAG über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öf-
fentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten auf Begehren hin verfügen könnte. 
Da der Krankenversicherer die soziale Krankenversicherung ausschliess-
lich gestützt auf öffentliches Recht durchführe, hätte er zudem anstelle ei-
nes privaten schutzwürdigen, rechtlichen oder tatsächlichen Interesses ein 
ebensolches öffentliches schutzwürdiges Interesse nachzuweisen. Wo 
aber bereits gestützt auf den klaren Wortlaut des öffentlichen Rechts 
(Art. 90, Art. 94 und Art. 100 KVV) feststehe, dass das BAG nur den Nicht-
bestand eines Rechts feststellen könnte, wäre es für das BAG bestenfalls 
möglich, auf ein solches Feststellungsbegehren nicht einzutreten. Es liege 
am Krankenversicherer, den Nachweis zu erbringen, dass die Vorausset-
zungen für ein solches Feststellungsbegehren überhaupt gegeben seien. 
Man erwarte einen sehr ausführlich, umfassend und stringent dargelegten 
Antrag und mache darauf aufmerksam, dass ungeachtet eines allfällig ge-
stellten Feststellungsbegehrens die Weisungen durchgeführt würden 
(BAG-act. 16, S. 3 und 4). 
B.f Im Rahmen des Schreibens vom 13. April 2018 machte der Kranken-
versicherer im Wesentlichen geltend, er würde zufolge der unterschiedlich-
en Rechtsauffassung betreffend die Prämienfälligkeit und die Kündigungs-
fristen die nötigen verfahrensrechtlichen Schritte einleiten, dass diese An-
gelegenheit geklärt werden könne (BAG-act. 18). 


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B.g Nachdem das BAG betreffend Fälligkeit der Prämien und Kündigungs-
fristen in seinem Schreiben vom 24. Mai 2018 erneut vollumfänglich an den 
Weisungen festgehalten und vom Krankenversicherer die Einhaltung der 
gesetzlichen Vorschriften verlangt hatte (BAG-act. 21), liess der Kranken-
versicherer, vertreten durch die Rechtsanwälte Dres. iur. Tomas Poledna 
und Ralph Trümpler, in seiner Eingabe an das BAG vom 13. Juni 2018 den 
Antrag stellen, es sei umgehend eine anfechtbare Verfügung zu erlassen 
mit dem Inhalt, dass das BAG seine Dienstanweisungen betreffend die 
Prämienfakturierung (Art. 90 KVV) und die Kündigungsfristen in Bezug auf 
einen Wechsel von einer besonderen Versicherungsform in die OKP sowie 
bei einer Reduktion der Jahresfranchise (Art. 94 Abs. 2 und Art. 100 Abs. 3 
KVV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG) widerrufe und künftig keine 
solchen Weisungen mehr erlasse. Im Weiteren sei zu prüfen, ob die Aus-
standsregelung von Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG (SR 172.021) betreffend 
die bisher beteiligten Amtspersonen greife (BAG-act. 22 [Beilage Nr. 7]). 
B.h Mit Schreiben vom 13. Juli 2018 wurde der Krankenversicherer im 
Rahmen des rechtlichen Gehörs eingeladen, sich bis zum 27. Juli 2018 
zum beiliegenden Verfügungsentwurf zu äussern (BAG-act. 25). Daraufhin 
liess er dem BAG am 24. Juli 2018 mitteilen, er halte an seinem Standpunkt 
fest, und verwies auf die bisherigen Ausführungen (BAG-act. 26). 
B.i In der Folge erliess das BAG am 6. August 2018 eine Verfügung, mit 
welcher auf das Gesuch um Ausstand der Abteilung Versicherungsaufsicht 
des BAG nicht eingetreten wurde. Ebenfalls trat das BAG auf den Antrag 
auf umgehenden Erlass einer anfechtbaren Verfügung gemäss Art. 5 in 
Verbindung mit Art. 25a VwVG mit dem Inhalt, dass das BAG seine Dienst-
anweisungen betreffend die Prämienfakturierung und die Kündigungsfris-
ten in Bezug auf einen Wechsel von einer besonderen Versicherungsform 
in die ordentliche Krankenpflegeversicherung sowie bei einer Reduktion 
der Jahresfranchise widerrufe und künftig keine solchen Weisungen mehr 
erlasse, nicht ein. Schliesslich trat das BAG auch auf den Eventualantrag 
auf Feststellung der Widerrechtlichkeit seiner Dienstanweisung nicht ein 
(BAG-act. 30). 
C. 
C.a Hiergegen liess die Beschwerdeführerin (im damaligen Zeitpunkt noch 
die A._______AG und die D._______AG), vertreten durch Rechtsanwalt 
Dr. iur. Tomas Poledna, beim Bundesverwaltungsgericht mit Eingabe vom 
12. September 2018 Beschwerde erheben und folgende Rechtsbegehren 
stellen (Akten im Beschwerdeverfahren [nachfolgend: BVGer-act.] 1): 


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1. Der Nichteintretensentscheid des BAG, Abteilung Versicherungsauf-
sicht, vom 6. August 2018 betreffend Erlass einer anfechtbaren Ver-
fügung gemäss Art. 5 in Verbindung mit Art. 25a VwVG, eventualiter 
eines Feststellungsentscheids gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG, sei auf-
zuheben und die Sache an das Eidgenössische Departement des In-
nern zur Behandlung zurückzuweisen; 
2. Eventualiter sei der Nichteintretensentscheid des BAG, Abteilung Ver-
sicherungsaufsicht, vom 6. August 2018 betreffend Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung gemäss Art. 5 in Verbindung mit Art. 25a VwVG, 
eventualiter eines Feststellungsentscheids gemäss Art. 25 Abs. 2 
VwVG, aufzuheben und die Sache an das BAG, Direktionsbereich 
Kranken- und Unfallversicherung, zur Behandlung zurückzuweisen; 
3. Subeventualiter sei der Nichteintretensentscheid des BAG, Abteilung 
Versicherungsaufsicht, vom 6. August 2018 betreffend Erlass einer 
anfechtbaren Verfügung gemäss Art. 5 in Verbindung mit Art. 25a 
VwVG, eventualiter eines Feststellungsentscheids gemäss Art. 25 
Abs. 2 VwVG, aufzuheben und die Sache an das BAG, Abteilung Ver-
sicherungsaufsicht, zur materiellen Behandlung zurückzuweisen; 
In prozessualer Hinsicht liess die Beschwerdeführerin beantragen, als vor-
sorgliche Massnahme sei anzuordnen, dass die Weisung des BAG vom 
5. Oktober 2017 betreffend Prüfbereich Prämienkonformität «Fälligkeit der 
Prämien» und Prüfbereich Versicherungspflicht «Kündigungsfristen» für 
die Dauer dieses Beschwerdeverfahrens nicht anzuwenden sei. 
C.b Mit Zwischenverfügung vom 28. September 2018 wurde die Be-
schwerdeführerin unter Hinweis auf die Säumnisfolgen (Nichteintreten auf 
die Beschwerde unter Kostenfolge) aufgefordert, einen Kostenvorschuss 
von Fr. 4'000.– in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten zu leisten 
(BVGer-act. 3); der geforderte Betrag ging am 3. Oktober 2018 in der Ge-
richtskasse ein (BVGer-act. 5). 
C.c In ihrer Vernehmlassung vom 12. November 2018 beantragte die 
Vorinstanz die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde und die Abwei-
sung des Gesuchs um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme 
(BVGer-act. 7). 
C.d In ihrer Replik vom 28. Januar 2019 liess die Beschwerdeführerin voll-
umfänglich an ihren Anträgen festhalten (BVGer-act. 9). 
C.e In ihrer Duplik vom 3. Mai 2019 hielt die Vorinstanz an den vernehm-
lassungsweise gestellten Rechtsbegehren fest (BVGer-act. 13). 


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C.f Mit prozessleitender Verfügung vom 24. September 2019 schloss die 
damalige Instruktionsrichterin den Schriftenwechsel unter dem Vorbehalt 
weiterer Instruktionsmassnahmen ab (BVGer-act. 14). 
D. 
Auf den weiteren Inhalt sowie der Akten und Beweismittel der Parteien ist 
– soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen weiter einzuge-
hen. 
 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. 
1.1 Gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsge-
richt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine 
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 
VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch die Vorinstanz, welche vor-
liegend in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde gemäss Art. 56 KVAG ver-
fügt hat. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der 
vorliegenden Beschwerde zuständig. 
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach 
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG). 
Gemäss Art. 3 Bst. dbis VwVG bleiben in sozialversicherungsrechtlichen 
Verfahren die besonderen Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Ok-
tober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts 
(ATSG; SR 830.1) vorbehalten. Gemäss Art. 2 ATSG sind die Bestimmun-
gen dieses Gesetzes auf die bundesgesetzlich geregelten Sozialversiche-
rungen anwendbar, wenn und soweit die einzelnen Sozialversicherungs-
gesetze es vorsehen. Nach Art. 1 KVG sind die Bestimmungen des ATSG 
auf die Krankenversicherung anwendbar, soweit das KVG oder das KVAG 
nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsehen. Eine Abwei-
chung im Sinne des Ausschlusskatalogs in Art. 1 Abs. 2 KVG liegt hier nicht 
vor. 
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Nichtein-
tretensentscheids durch diesen besonders berührt und hat ein schutzwür-
diges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung (Art. 59 ATSG; 
Art. 48 Abs. 1 VwVG). 


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Da die D._______AG per 1. Januar 2024 in die A._______AG integriert 
wurde (vgl. Sachverhalt A.b; BAG-Verzeichnis, Stand per 1. Januar 2024, 
abgerufen am 27. März 2024), ist sie folglich nicht mehr eigenständige Be-
schwerdeführerin im vorliegenden Verfahren. 
1.4 Nachdem auch der Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde 
(Art. 63 Abs. 4 VwVG), ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde einzutreten (Art. 60 ATSG; Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 
VwVG). 
2. 
2.1 Anfechtungsobjekt und damit Begrenzung des Streitgegenstandes des 
vorliegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. BGE 131 V 164 E. 2.1) bildet der 
Nichteintretensentscheid vom 6. August 2018, mit welcher die Vorinstanz 
auf das Gesuch um Ausstand der Abteilung Versicherungsaufsicht des 
BAG (Ziff. 1), auf den Antrag auf umgehenden Erlass einer anfechtbaren 
Verfügung gemäss Art. 5 i.V.m. Art. 25a VwVG mit dem Inhalt, dass das 
BAG seine Dienstanweisungen betreffend die Prämienfakturierung (Art. 90 
KVV) und die Kündigungsfristen in Bezug auf einen Wechsel von einer be-
sonderen Versicherungsform in die ordentliche Krankenpflegeversiche-
rung sowie bei einer Reduktion der Jahresfranchise (Art. 94 Abs. 2, Art. 100 
Abs. 3 KVV i.V.m. Art. 7 KVG) widerruft und künftig nicht mehr erlässt 
(Ziff. 2), sowie auf den Eventualantrag auf Feststellung der Widerrechtlich-
keit der Dienstanweisungen (Ziff. 3), nicht eintrat. 
2.2 Im Streit liegt und demnach vom Bundesverwaltungsgericht zu prüfen 
ist vorliegend einzig die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf die 
vorgenannten Anträge eingetreten ist (BGE 126 II 377 E. 8d; 118 V 311 
E. 2; vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem 
Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, S. 35, Rz. 2.8). Nicht Gegen-
stand der angefochtenen Verfügung und damit nicht Streitgegenstand des 
vorliegenden Verfahrens ist die materielle Beurteilung der Weisungen Zif-
fern 2.4 Bst. B und 2.5 Bst. A gemäss Auditbericht 2017 vom 5. Oktober 
2017 (vgl. BAG-act. 7). 
3. 
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht 
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, 
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). 


C-5198/2018 
Seite 12 
3.2 Es ist gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes we-
gen nicht an die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 
Abs. 4 VwVG). Im Rahmen seiner Kognition kann es die Beschwerde auch 
aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den an-
gefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die 
von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Urteil des BGer 2C_393/2015 vom 
26. Januar 2016 E. 1.2; BGE 132 II 47 E. 1.3 m.H.). 
3.3 In zeitlicher Hinsicht beurteilt sich die Sache – vorbehältlich besonderer 
übergangsrechtlicher Regelungen – nach denjenigen materiellen Rechts-
sätzen, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes 
Geltung hatten (vgl. BGE 130 V 329 E. 2.3). Weiter stellt das Sozialversi-
cherungsgericht bei der Beurteilung eines Falles grundsätzlich auf den bis 
zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verfügung bzw. des streitigen 
Einspracheentscheids eingetretenen Sachverhalt ab (Urteil des BGer 
9C_582/2016 vom 16. Januar 2017 E. 5.1; BGE 132 V 215 E. 3.1.1). Die 
vorliegend angefochtene Nichteintretensverfügung wurde am 6. August 
2018 erlassen, weshalb das KVAG in der ab dem 1. Januar 2017 sowie 
das KVG und die KVV in der ab 1. Januar 2018 massgebenden Fassung 
Anwendung finden. 
4. 
Die Beschwerdeführerin hat den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz 
vom 6. August 2018 gesamthaft angefochten und dessen vollumfängliche 
Aufhebung beantragt. Sie rügt mithin auch das Nichteintreten der 
Vorinstanz auf ihr Ausstandsgesuch. Vorab ist demnach zu prüfen, ob die 
Vorinstanz auf das Ausstandsgesuch zu Recht nicht eingetreten ist. 
4.1 
4.1.1 Gemäss Art. 10 VwVG muss eine Person, die eine Verfügung zu tref-
fen oder diese vorzubereiten hat, in den Ausstand treten, wenn sie in der 
Sache befangen sein könnte. Neben verschiedenen speziellen Ausstands-
gründen (Art. 10 Abs. 1 Bst. a-c VwVG) statuiert Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG 
einen Auffangtatbestand, wonach eine Person in den Ausstand zu treten 
hat, wenn sie aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnte. 
Um welche Gründe es sich dabei handelt, ist jeweils unter Berücksichti-
gung der konkreten Umstände des Einzelfalls zu bestimmen. Es genügt für 
einen entsprechenden Ausstandsgrund, dass Umstände vorliegen, die bei 
objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit zu begründen ver-
mögen (vgl. BGE 137 II 431 E. 5.2; Urteil des BVGer A-2142/2016 vom 
9. September 2016 E. 6.1 m.w.H.). 


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Seite 13 
Für Verwaltungsverfahren gilt nicht der gleich strenge Massstab wie ge-
mäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK für Justizverfahren unabhängiger 
richterlicher Behörden (BGE 140 I 326 E. 5.2; 125 I 209 E. 8). Ablehnungs- 
und Ausstandsbegehren gegen nichtrichterliche Justizpersonen bezie-
hungsweise gegen Personen, die an einem Verwaltungsentscheid bera-
tend oder instruierend mitwirken, sind nach der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung im Interesse einer beförderlichen Rechtspflege nicht leichthin 
gutzuheissen (zum Ganzen siehe Urteil des BGer 2C_989/2020 vom 
29. April 2021 E. 2.2 m.H.; Urteile des BVGer A-2142/2016 vom 9. Sep-
tember 2016 E. 6.1; A-7010/2015 vom 19. Mai 2016 E. 3 m.w.H.). 
4.1.2 Von einer Vorbefassung ist dann auszugehen, wenn sich dieselbe 
Amtsperson in einem früheren Verfahrensabschnitt in amtlicher Funktion 
mit derselben Angelegenheit befasst hat und dabei eine ähnliche Frage zu 
beantworten hatte; bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen, 
dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch po-
litischer Aufgaben einhergeht (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2; Urteil des BGer 
1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2). Exekutivbehörden sind auf-
grund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) 
Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich 
eine besondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufga-
ben. Liegt die amtliche Mehrfachbefassung damit im öffentlichen Interesse 
und ist sie in diesem Sinne systembedingt, so liegt nicht bereits darin eine 
unzulässige Vorbefassung. Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsper-
son tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den 
konkreten Umständen des Einzelfalls (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2; BGE 125 
I 119 E. 3f; Urteil des BGer 2C_912/2017 vom 18. Dezember 2017 E. 2.3). 
Dabei ist vorab je nach Verfahrensart, Funktion oder Streitgegenstand des 
betreffenden Verfahrens zu unterscheiden (vgl. BGE 137 II 431 E. 5.2; 125 
I 119 E. 3d und 3f). 
Im verwaltungsinternen Verfahren wird von der Rechtsprechung eine Aus-
standspflicht in der Regel nur dann bejaht, wenn der Amtsträger selbst Par-
tei des Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Verfahrensge-
genstand hat und insoweit in «eigener Sache» entscheidet. Dies ist anhand 
der konkreten Umstände zu beurteilen (BGE 143 II 588 E. 3.2; Urteile des 
BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.4; 2C_305/2011 vom 22. Au-
gust 2011 E. 2.5; 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2; Urteil des 
BVGer A-4648/2020 vom 25. August 2021 E. 4.1.2). 


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Seite 14 
4.1.3 Die Tatsachen, die den Ausstandsgrund bewirken, müssen von der 
Partei, die sich darauf berufen will, zumindest glaubhaft gemacht werden 
(vgl. Art. 36 Abs. 1 BGG). Dabei genügt es, wenn eine gewisse Wahr-
scheinlichkeit dafürspricht (vgl. BGE 120 II 393 E. 4c). Bloss allgemeine 
Vorwürfe der Befangenheit – beispielsweise andere Ansichten in Grund-
satzfragen oder der Umstand, dass die herrschende Praxis der Behörde 
zu einer bestimmten Frage von der Auffassung der Parteien abweicht – 
sind keine konkreten Anhaltspunkte für eine Befangenheit (vgl. Urteile des 
BVGer B-2381/2020 vom 23. September 2020 E. 6.2 m.H.; A-2142/2016 
vom 9. September 2016 E. 6.4.2 m.H.). 
4.1.4 Wird die Verwaltungsbehörde einzig abgelehnt, weil sie schon zuvor 
in der Sache der Beschwerdeführerin geurteilt hat, so ist das entspre-
chende Ausstandsbegehren unzulässig, und es fehlt die Voraussetzung für 
die Durchführung eines Ausstandsverfahrens. Da keine Ermessensaus-
übung erforderlich ist, um die Untauglichkeit der erwähnten Ausstands-
gründe zu erkennen, genügt es in solchen Fällen, wenn die in der Sache 
zuständige Verwaltungsbehörde feststellt, dass keine nach Massgabe des 
Gesetzes geeigneten Ausstandsgründe geltend gemacht werden und dass 
damit die Eintretensvoraussetzung für ein Ausstandsverfahren fehlt. Dieser 
Abteilung können auch jene Verwaltungsangestellten angehören, die von 
einem solchen Ausstandsbegehren betroffen sind (vgl. BGE 105 Ib 301 
E. 1c; 114 Ia 278 E. 1; siehe auch Urteil des BGer 8C_570/2014 vom 
9. März 2015 E. 2.2) 
4.2 Die Vorinstanz begründete das Nichteintreten auf das Ausstandsge-
such betreffend ihre Abteilung Versicherungsaufsicht (VA) damit, dass die 
Ausarbeitung und der Erlass der vorliegenden Verfügung nicht denjenigen 
Personen obliegen würde, welche an der Durchführung des Audit 2017 
oder an der Redaktion des vom Krankenversicherer monierten Schreibens 
vom 13. März 2018 beteiligt gewesen seien. Zudem könnten sich Aus-
standsbegehren nur gegen Personen richten; ein Ausstandsbegehren ge-
gen eine Gesamtbehörde sei als Ausstandsbegehren gegen die einzelnen 
Mitglieder zu behandeln. Das Ausstandsbegehren werde auf Äusserungen 
im Schreiben vom 13. März 2018 gestützt, welches vom Leiter der Sektion 
Audit, E._______, unterschrieben worden sei und welches als Sachbear-
beiter F._______, Mitarbeiter in der Sektion Audit, bezeichne. Mit der Re-
daktion der Verfügung seien dagegen keine Personen aus der Sektion Au-
dit betraut worden. Vielmehr sei die Ausarbeitung der vorliegenden Verfü-
gung in die Hände von Personen aus anderen Sektionen gelegt worden, 
welche sich weder mit der Durchführung des Audits 2017 noch der Redak-


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Seite 15 
tion des Schreibens vom 13. März 2018 befasst hätten. Die Unabhängig-
keit der an Ausarbeitung und Erlass der vorliegenden Verfügung beteiligten 
Personen ergebe sich ausserdem mit Blick auf die Organisation der Abtei-
lung VA: Diese Abteilung des BAG weise verschiedene Sektionen auf, de-
ren Mitarbeitende nicht weisungsgebunden gegenüber anderen Sektionen 
seien. Die Mitarbeitenden der mit der Ausarbeitung der vorliegenden Ver-
fügung befassten Sektionen seien daher von der Sektion Audit ebenso un-
abhängig wie die Abteilungsleiterin, welche die vorliegende Verfügung un-
terschreibe. Aus diesen Erwägungen ergebe sich, dass das Ausstandsbe-
gehren hinsichtlich der Abteilung VA offensichtlich unbegründet sei. 
4.3 
4.3.1 Die Beschwerdeführerin machte beschwerdeweise im Wesentlichen 
geltend, zu den Ausstandsgründen gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG 
würden insbesondere Vorbefassungen wie Stellungnahmen und Äusserun-
gen über den Verfahrensausgang zählen. Insbesondere hätten sich die 
Aussagen im Schreiben des BAG vom 13. März 2018 auf den Fall der spä-
ter von ihr anbegehrten Öffnung des Rechtswegs bezogen. Da im BAG 
keine Verfügungen auf Stufe Sektion erlassen würden, hätten Mitarbeiter 
der Sektion Audit die entsprechende Verfügung nicht selber erlassen und 
unterschreiben können, sondern hätten das Vorgehen und die Aussagen 
hinsichtlich einer solchen Verfügung von Anfang bis zum Schluss mit der 
Abteilungsleiterin absprechen und ausarbeiten müssen. Entsprechend 
habe zu den vorbefassten Personen, deren Ausstand beantragt gewesen 
sei, offensichtlich auch die Leiterin der Abteilung Versicherungsaufsicht ge-
hört. Und genau diese habe nun, wie es im Schreiben vom 13. März 2018 
vorweggenommen worden sei, am 6. August 2018 negativ verfügt, womit 
die Ausstandsvorschriften verletzt seien. 
4.3.2 Demgegenüber führte die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung aus, 
die Abteilungsleiterin habe vom Schreiben vom 13. März 2018 in tatsächli-
cher Hinsicht vor dessen Versand keine Kenntnisse gehabt. Das beschwer-
deführerische Vorbringen, dass Frau G._______ auf den Ausgang des Ver-
fahrens Einfluss habe nehmen können, vermöge ebenso wenig eine Aus-
standspflicht zu begründen. Angesichts der ständigen Praxis bei Durchfüh-
rungen von Audits habe die Abteilungsleiterin keinen Anlass gehabt, sich 
das Schreiben vom 13. März 2018 vor dessen Versand vorlegen zu lassen. 
Eine Ausstandpflicht des zuständigen Sachbearbeiters H._______ scheide 
ebenfalls offensichtlich aus, denn er habe seine Tätigkeit beim BAG erst 
nach Versand des Schreibens vom 13. März 2018 begonnen und gehöre 
nicht der Sektion Audit an. Schliesslich sei zu beachten, dass die Verfü-


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Seite 16 
gung vom 6. August 2018 nur wegen des Gesuchs vom 13. Juni 2018 an-
gefertigt worden sei und insbesondere eine zeitliche Nähe zum Schreiben 
vom 13. März 2018 zu verneinen sei. 
4.3.3 Replicando liess die Beschwerdeführerin ergänzend vorbringen, es 
falle auf, dass Frau G._______, welche angeblich keine umfassende 
Kenntnis von diesem Dossier gehabt haben wolle, für das BAG exakt so 
entschieden habe, wie es der Beschwerdeführerin am 13. März 2018 be-
reits angekündigt worden sei. Vorliegend habe die Beschwerdeführerin 
dargelegt, dass ihr von Seiten der Vorinstanz schon früh Mitteilungen über 
den Verfahrensausgang gemacht worden seien und der Eindruck bestan-
den habe, dass die einzelnen Personen, welche diesen Fall betreut hätten 
und noch betreuen würden, wozu auch die Vorgesetzte Frau G._______ 
gehöre, nicht (mehr) unabhängig entscheiden könnten. Ob diese einzelnen 
Betroffenen tatsächlich befangen gewesen seien oder nicht, sei irrelevant, 
da es genüge, dass ein entsprechender Anschein durch objektive Um-
stände und vernünftige Gründe glaubhaft dargetan erscheine (BGE 137 II 
431 E. 5.2 m.H.). Solche Umstände seien mit dem anzuwendenden und 
hier notwendigen Beweisgrad bewiesen worden. Es bleibe dabei, dass die 
konkreten Umstände des Falles objektiv dazu geeignet gewesen seien, 
den Eindruck zu hinterlassen, dass der Ausgang des Gesuchsverfahrens 
abgesprochen und damit vorherbestimmt gewesen sei. Die für den An-
schein der Befangenheit sprechenden Umstände müssten jeweils im Ein-
zelfall unter Berücksichtigung der Funktion und der Organisation der be-
troffenen Verwaltungsbehörde gewichtet werden. Gerade hier gelte es im 
vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass die verfügende Person die Vor-
gesetzte aller den Fall betreuenden Personen sei und demnach über sämt-
liche Vorgänge der Sache im Bild habe gewesen sein können. Sie sei ge-
genüber allen handelnden Personen (direkt) weisungsberechtigt, was von 
der Vorinstanz nicht bestritten werde. Die Ausführungen der Vorinstanz 
zeigten, dass sie die von Amtes wegen zu berücksichtigenden Ausstands-
vorschriften des VwVG bei sich handhaben bzw. (nicht) anwenden wolle: 
Da es «in letzter Konsequenz» dazu kommen würde, dass Verfügungen 
nicht mehr von der Abteilungsleitung unterschrieben werden könnten, 
seien die Ausstandsvorschriften so zu handhaben, dass beim BAG die 
blosse Möglichkeit der Einflussnahme nicht für die Annahme von Aus-
standsgründen ausreiche. Für die Anwendung der Ausstandsvorschriften 
bei dieser Abteilung des BAG sei nicht der Anschein der Befangenheit aus-
schlaggebend, sondern einzig, ob ein Betroffener eine konkrete Einfluss-
nahme in einem konkreten Einzelfall beweisen könne oder nicht, wobei der 
Vorinstanz hierbei wohl ein hoher Beweisgrad vorschwebe. 


C-5198/2018 
Seite 17 
4.3.4 Duplikweise hielt die Vorinstanz fest, dass anders als es die Be-
schwerdeführerin glauben machen wolle, es G._______ völlig freigestan-
den wäre, anders zu entscheiden. Das wäre ihr objektiv umso leichter ge-
fallen, als so keine Nichteintretensverfügung ergangen wäre. Des Weiteren 
verkenne die Beschwerdeführerin die Bedeutung der vorliegend fehlenden 
Vorbefassung von G._______ hinsichtlich des Schreibens vom 13. März 
2018. Es dürfte für jedermann auf der Hand liegen, dass eine Person, wel-
che an einem Schreiben nicht mitgewirkt habe und welche von diesem vor 
dessen Versand keine Kenntnis gehabt habe, wegen dieses Schreibens 
keiner Ausstandspflicht hinsichtlich einer späteren Verfügung unterliege. 
Dass die Beschwerdeführerin in einem Audit geprüft worden sei, sei der 
Abteilungsleiterin durchaus bekannt gewesen. Das Schreiben vom 
13. März 2018 sei dagegen ohne Mitwirkung der Abteilungsleiterin entspre-
chend der geltenden Unterschriftsregelung verfasst und unterzeichnet wor-
den. Dass nicht jedes Schreiben vor dessen Versand der Abteilungsleiterin 
vorgelegt werde, sei gang und gäbe. Namentlich sei in diesem Zusammen-
hang auf die Rechtsprechung hinzuweisen (Urteil des Eidgenössischen 
Versicherungsgerichts [EVG] U 302/05 vom 30. August 2006 E. 6.3 und 
Urteil des BGer 8C_994/2012 vom 18. Februar 2013 E. 4.1). Diese Urteile 
zeigten, dass selbst eine frühere Auseinandersetzung mit der Sache 
(und/oder eine «Rücksprache») vor der Unterzeichnung der Verfügung 
vom 6. August 2018 durch G._______ keine vorwerfbare Vorbefassung – 
oder auch nur den Anschein der Befangenheit – zu begründen vermöge. 
Blosse Behauptungen reichten zur Glaubhaftmachung eines Anscheins 
der Befangenheit nicht aus – umso weniger, als die zitierte Rechtsprechung 
auch eine inhaltliche Vorbefassung nicht als Ausstandsgrund qualifiziere. 
Im Besonderen habe die Beschwerdeführerin eine Weiterleitung an das 
Eidgenössische Departement des Innern als angezeigt erachtet. Nach der 
Rechtsprechung bestehe jedoch kein Grund, in jedem Fall, in welchem ge-
gen einzelne Personen ein Ausstandsbegehren gestellt werde, an die der 
Behörde übergeordnete Aufsichtsbehörde zu gelangen. Vielmehr sei unter 
Aufsichtsbehörde im Sinn von Art. 36 Abs. 2 ATSG bzw. Art. 10 Abs. 2 
VwVG die innerhalb der Behörde dem Sachbearbeiter hierarchisch vorge-
setzte Stelle zu verstehen (Urteil des EVG U 302/05 vom 30. August 2006 
E. 3.2). Für den vorliegenden Fall bedeute diese Rechtsprechung, dass die 
Verfügung vom 6. August 2018 zu Recht durch die Abteilungsleiterin unter-
zeichnet worden sei, denn G._______ sei demjenigen Sektionsleiter, wel-
cher das Schreiben vom 13. März 2018 unterzeichnet habe, vorgesetzt. 
4.4 Soweit ersichtlich hat die Beschwerdeführerin die gestellten Aus-
standsbegehren vorliegend einzig mit Hinweis auf das Schreiben vom 


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Seite 18 
13. März 2018 begründet (vgl. BAG-act. 22, Rz. 1 ff.). So führte die Be-
schwerdeführerin in ihrem Ausstandsgesuch aus, namentlich seien von der 
Abteilung Sektion Audit in der bisherigen Korrespondenz bereits (zu) klar 
und deutlich Äusserungen über den Verfahrensausgang angestellt worden 
und würden weitere Bemerkungen der entsprechenden Abteilung darauf-
hin deuten, dass diese die gebotene Unvoreingenommenheit bei einer all-
fälligen Beurteilung des Gesuchs vermissen lassen werde. Diese Gründe 
sind untauglich, da hierbei keine konkreten Anhaltspunkte für eine Befan-
genheit vorgebracht werden, sondern einzig eine Vorbefassung in der Sa-
che der Beschwerdeführerin geltend gemacht wird (vgl. E. 4.1.3 f. hiervor). 
Das Ausstandsbegehren gegen die Mitwirkenden ist folglich unzulässig. 
Bei dieser Ausgangslage durfte die Abteilungsleiterin G._______ – wie dar-
gelegt (E. 4.1.4 hiervor) – selbst feststellen, dass keine tauglichen Aus-
standsgründe geltend gemacht wurden. Das Nichteintreten auf die gegen 
sie sowie die Abteilung Sektion Audit gerichteten Ausstandsgesuche er-
folgte demnach zu Recht. 
5. 
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf das Ge-
such um Erlass einer anfechtbaren Verfügung eingetreten ist. 
5.1 In ihrem angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz zur Begrün-
dung an, die Beschwerdeführerin berufe sich auf «Spielräume hinsichtlich 
der Zahlungsmodalitäten» und folglich auf eine Rechtsposition, welche ihr 
erlauben soll, eine Verfügung nach Art. 25a Vw\/G zu verlangen. Der Ver-
weis auf die Normen genüge nicht, da es sich dabei um einen Zirkelschluss 
handle, soweit das Vorliegen eines Spielraums innerhalb bestimmter Nor-
men begründet werde. Sodann sei das angeführte Urteil des Bundesge-
richts K 72/05 vom 14. August 2006 nicht einschlägig für die umstrittene 
Frage der Vorauszahlungspflicht der Prämien, da es in der zitierten Erwä-
gung 4.3.1 um die Bemessung des Zahlungsintervalls gehe, nicht um den 
Zeitpunkt der Zahlung. Zudem bestätige das Bundesgericht in E. 4.3.1 die 
Vorauszahlungspflicht. Auch der Hinweis auf EUGSTER (GEBHARD EUGS-
TER, Bundesgesetz über die Krankenversicherung, zitiert in der 1. Aufl. 
2010, Art. 61 KVG Rz. 8) sei aus dem Zusammenhang gerissen. Vielmehr 
nenne jener die «im Voraus» zu leistende Zahlung ausdrücklich. So 
schreibe Eugster im SBVR in der Auflage aus dem Jahr 2016 (GEBHARD 
EUGSTER, Krankenversicherung, in: Ulrich Meyer [Hrsg.], Schweizerisches 
Bundesverwaltungsrecht [nachfolgend: SBVR Krankenversicherung], 
Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, Rz. 1317) denn auch: «Die Prämien sind im Voraus 
und in der Regel monatlich zu bezahlen (Art. 90 Abs. 1 KVV). […] Da die 


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Seite 19 
Prämie im Voraus zu begleichen ist (Art. 90 KVV), fällt das Fälligkeitsdatum 
der Forderung auf den letzten Tag des Monats, welcher dem Monat, für 
den die Prämie geschuldet ist, vorausgeht.» Hingegen habe Eugster in der 
Vorauflage noch geschrieben: «Die Prämien sind im Voraus und in der Re-
gel monatlich zu bezahlen (Art. 90 Abs. 1 KVV). Da das KVG und die KVV 
darüber hinaus zu den Zahlungsmodalitäten nichts normieren, bleibt Raum 
für autonome reglementarische Detailgestaltung durch die Versicherer. […] 
Die Versicherer können in den Versicherungsbedingungen die Fälligkeit 
der Prämien autonom regeln. Fehlt eine Vorschrift, so ist die Prämie auf-
grund des Vorauszahlungsgebots gemäss Art. 90 Abs. 1 KVV bis spätes-
tens am Ersten des Monats zu entrichten, für welchen die Prämie geschul-
det ist.» Er stütze mit der Änderung in der späteren Auflage die Ansicht, 
dass es keinen Spielraum hinsichtlich Fälligkeitstermin der Prämien gebe. 
Auch der Hinweis auf Kieser (UELI KIESER, KVG UVG Kommentar, Zürich 
2018, Art. 61 KVG Rz. 7) sei unbeachtlich, da dieser an zitierter Stelle die 
Frage der Zulässigkeit der Gewährung von Skonti bei Vorauszahlung be-
handle, aber auf den Fälligkeitszeitpunkt der Prämienforderung nicht ein-
gehe. Notwendig wäre vorliegend eine Rechtsposition genau hinsichtlich 
des von der Beschwerdeführerin gewünschten Abweichens von der Fällig-
keitsordnung von Art. 90 KVV, eine solche sei jedoch nicht vorhanden. Aus 
der Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz trage der Unterschei-
dung zwischen Zahlungsmodalitäten und der Pflicht zur Gewährung des 
Versicherungsschutzes zu wenig Rechnung, sowie aus dem Verweis auf 
BGE 142 V 87 (E. 5.2.2.) lasse sich ebenso wenig die notwendige Rechts-
position ableiten. Die Beschwerdeführerin sei als Durchführungsorgan der 
sozialen Krankenversicherung tätig. Als solches habe sie keine privaten 
Interessen zu verfolgen, sondern sich an das Legalitätsprinzip nach Art. 5 
Abs. 1 BV zu halten. 
Der Hinweis auf EUGSTER überzeuge auch hinsichtlich der Kündigungsfris-
ten nicht. Ein Absehen von der Einhaltung der Kündigungsfristen sei nach 
diesem Autor bloss zulässig, «soweit nicht Missbräuche zu Lasten eines 
anderen Versicherers bezweckt werden». Insoweit er die Ansicht äussere, 
dass die Kündigungsfristen «primär» im Interesse des Krankenversiche-
rers bestehen, räume er ein, dass auch andere Personen ein Interesse an 
der strikten Einhaltung der Kündigungsfristen hätten. Er ziehe sodann ein 
Abweichen bloss «im Einzelfall» in Betracht. Art. 94 Abs. 2, Art. 100 Abs. 3 
KVV i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG würden keine Spielräume für eine ab-
weichende Praxis einräumen, weshalb der Beschwerdeführerin auch hin-
sichtlich der Kündigungsfristen keine Rechtsposition zustehe, welche ihr 
ein Recht auf eine Verfügung über einen Realakt verschaffen würde. Auch 


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Seite 20 
hier sei zu beachten, dass eine Rechtsposition dann nicht bestehen könne, 
wenn – wie vorliegend – die Tätigkeit als Durchführungsorgan der sozialen 
Krankenversicherung in Frage stehe. Die entsprechende Eintretensvor-
aussetzung sei somit zu verneinen (BAG-act. 27). 
5.2 
5.2.1 Die Beschwerdeführerin bringt beschwerdeweise vor, aufgrund der 
gesetzlichen Regelungen – etwa von Art. 90 KVV – und der entsprechen-
den Praxis, welche Spielräume gewähre, müsse sie ein hoheitliches Ein-
schreiten in der Art des Beanstandeten nicht erdulden. Mit der Lehre und 
Rechtsprechung müsse davon ausgegangen werden, dass das Anrecht 
auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung nicht bloss auf einen Schutz sub-
jektiver Rechte abziele oder das Erfordernis eines rechtlich geschützten 
Interesses in sich trage. Der einzig sinnvolle Ansatz, der nach der Ausle-
gung der Bestimmung und mit Blick auf Art. 29a BV bleibe, sei dieser, es 
genügen zu lassen, dass einem Betroffenen durch behördliche Realakte 
Verhaltenspflichten oder sonst besondere Nachteile zugemutet würden 
und diesbezüglich kein genügender Rechtsschutz bestehe bzw. nicht auf 
andere Weise möglich sei. Die Formulierungen des Bundesgerichts wür-
den denn auch gerade darauf hindeuten, dass es bei Art. 25a VwVG nicht 
nur um den Schutz von «Rechten» von Betroffenen, sondern auch um den 
Schutz vor dem Auferlegen von neuen «Pflichten» gehe. Ein Fokus auf die 
in Art. 25a VwVG genannten «Pflichten» eines Betroffenen sei vorliegend 
mit Blick auf das per Audit 2017 und Erlass von Weisungen mannigfach 
diktierte Pflichtenheft korrekt. Vor diesem Hintergrund verdiene der von der 
Vorinstanz verfolgte Ansatz, wonach rechtlichen Schutz gegen Realakte 
nur derjenige erhalte, welcher über eine geeignete Rechtsposition verfüge 
bzw. in den eigenen subjektiven Rechten und Pflichten berührt sei, keinen 
Rechtsschutz. Gleiches gelte für den Ansatz, den die Vorinstanz vorsorg-
lich vorbringe, falls man dennoch vom Bestehen einer «geeigneten Rechts-
position» ausgehen könne, dass die Beschwerdeführerin nicht in einer aus-
reichenden Intensität betroffen wäre. Eine solche Voraussetzung zu kreier-
en, welche weder in Art. 25a VwVG noch in der Lehre erwähnt und behan-
delt werde, gehe nicht an und verstosse gegen Art. 5 Abs. 1 BV. Ferner 
könne einem Betroffenen nicht das schutzwürdige Interesse an einer an-
fechtbaren Verfügung dadurch abgesprochen werden, dass die rechtsan-
wendende Behörde behaupte, sie handle bei der Anwendung des Rechts 
korrekt, hingegen würden sich die Rechtssuchenden auf eine unrechtmäs-
sige Praxis berufen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts und des Bundesgerichts werde ein schutzwürdiges Interesse sodann 
auch immer dann bejaht, wenn kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung 


C-5198/2018 
Seite 21 
stehe resp. wenn es unzumutbar wäre, bis zum Erlass einer anfechtbaren 
Verfügung zuzuwarten. Auch dies sei vorliegend offensichtlich gegeben 
und die Voraussetzung der Subsidiarität erfüllt. 
5.2.2 Die Vorinstanz führte demgegenüber aus, in der Verfügung vom 
6. August 2018 sei betont worden, dass Realakte «verfügungsfreie Verwal-
tungshandlungen» darstellten. Diese weite Auslegung des Sammelbegriffs 
«Realakt» lasse Raum für Realakte, welche keinen Anspruch auf eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 25a VwVG begründen würden. Die Beschwerde-
führerin räume – zumindest implizit – ein, dass zu ihren Gunsten keine 
Rechtsposition bestehe, welche ihr einen Anspruch auf eine Verfügung 
nach Art. 25a VwVG vermitteln würde. Vergeblich suche sie eine Stütze für 
ihren Standpunkt in BGE 140 II 315 E. 4.1 und 4.5. Der Hinweis auf das 
Urteil 2P.324/2001 vom 28. März 2002 vermöge nicht zu überzeugen. Die 
neuste bundesgerichtliche Rechtsprechung bestätige die in der Verfügung 
vom 6. August 2018 dargelegte Rechtsauffassung: In BGE 144 II 233 halte 
das Bundesgericht fest, dass die Rechtsweggarantie nach Art. 25a VwVG 
einen Anspruch auf eine Beurteilung durch eine gerichtliche Behörde nur 
dann gewähre, «sofern eine Streitigkeit vorliegt, die im Zusammenhang mit 
einer individuellen schützenswerten Rechtsposition steht». Das Erfordernis 
einer schützenswerten Rechtsposition nehme das Bundesgericht auch bei 
der Prüfung der Voraussetzungen von Art. 25a VwVG auf. Selbst wenn 
man auf eine Rechtsposition als Voraussetzung des Anspruchs auf gericht-
liche Beurteilung verzichten wollte, so wäre in casu für die Beurteilung der 
Eintretensfrage zunächst zu prüfen, ob «besondere Verhaltenspflichten 
oder sonstige besondere Nachteile zugemutet» würden. Anders als es die 
Beschwerdeführerin glaubhaft machen wolle, seien Gegenstand der Beur-
teilung allerdings nicht das vermeintliche «per Audit 2017 und Erlass von 
Weisungen mannigfach diktierte Pflichtenheft», sondern nur die einzelnen 
umstrittenen Weisungen. An sich bildeten die drei Weisungen, welche mit 
Gesuch vom 13. Juni 2018 gerügt worden seien, keine Einheit, sondern 
seien angesichts des unterschiedlichen Gegenstands getrennt zu betrach-
ten. Angesichts dessen, dass bereits bei gesamthafter Betrachtungsweise 
die vorliegend umstrittenen Weisungen nicht in erheblicher Weise in den 
Geschäftsbetrieb eingreifen würden und ausserdem die Durchführung der 
sozialen Krankenversicherung in engerem Sinn in Frage stehe, ergebe 
sich bei einer getrennten Betrachtung nichts anderes. Somit sei festzuhal-
ten, dass der Beschwerdeführerin weder besondere Verhaltenspflichten 
noch sonst besondere Nachteile zugemutet würden. Soweit ein Kranken-
versicherer als Durchführungsorgan der sozialen Krankenversicherung im 
Bereich des allseitig zwingenden Bundesrechts tätig sei, scheide ein An-


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Seite 22 
spruch im Sinne von Art. 25a VwVG nach der Autorin HÄNER – wohl zumin-
dest vorübergehend – aus. Da es vorliegend auch nicht um einen Fall 
gehe, in welchem die Handlung der Aufsichtsbehörde als Verfügung zu be-
greifen wäre, scheide ein Anspruch auf eine Verfügung gänzlich aus. Die 
Beschwerdeführerin werfe der Aufsichtsbehörde vor, die Voraussetzung 
der ausreichenden Intensität der Betroffenheit der Rechte und Pflichten 
«zu kreieren» und dadurch gegen Art. 5 Abs. 1 BV zu verstossen. Dieser 
Vorwurf sei unbegründet: In Rechtsprechung und Lehre sei die entspre-
chende Voraussetzung für die Anwendung von Art. 25a VwVG anerkannt. 
Insoweit als die Beschwerdeführerin behaupten würde, dass «sämtliche 
Interessen [genügen], d.h. solche sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher 
Natur», würde sie die Voraussetzung der Intensität der Betroffenheit der 
Rechte und Pflichten ausblenden. Folgte man dieser falschen rechtlichen 
Analyse der Voraussetzungen von Art. 25a VwVG, hiesse das nichts ande-
res, als dass jede beliebige Betroffenheit in Rechten und Pflichten genügen 
müsste. Soweit als die Beschwerdeführerin ihr schutzwürdiges Interesse 
am Erlass einer Verfügung über einen Realakt nach Art. 25a VwVG mit 
einer unrechtmässigen Praxis des BAG begründen wollte, sei ihr zu wider-
sprechen. Ihre Argumentation liefe darauf hinaus, den Anspruch auf eine 
Verfügung über einen Realakt nach Art. 25a VwVG völlig unabhängig vom 
Bestehen einer Rechtsposition zu betrachten. Diese erscheine daher – zu-
mindest in klaren Fällen – als nicht hinnehmbar. Die Beschwerdeführerin 
vermöge auch das Vorliegen der Subsidiarität nicht nachzuweisen, da bei 
fortdauernder Nichtumsetzung der Weisungen der Erlass einer Vollstre-
ckungsverfügung zu prüfen sei. 
5.2.3 Replikweise liess die Beschwerdeführerin ergänzend vorbringen, die 
in der Beschwerde aufgezeigten Spielräume seien Ausdruck der nach wie 
vor auch unter der Geltung des neuen KVG bestehenden Organisations-
autonomie der Versicherer. Mit der Lehre und Rechtsprechung müsse da-
von ausgegangen werden, dass das Anrecht auf Erlass einer anfechtbaren 
Verfügung nicht bloss auf einen Schutz subjektiver Rechte abziele oder 
das Erfordernis eines rechtlich geschützten Interesses in sich trage (vgl. 
hierzu BGE 140 II 315 E. 4.1 und 4.3). Auch Konstellationen wie die vorlie-
gende, wo die Kehrseite eines als verletzt gerügten Spielraums auch als 
enger gefasste Pflichten der Betroffenen angesehen werden könne, seien 
vom Anwendungsbereich von Art. 25a VwVG abgedeckt. Die Anforderun-
gen an die Voraussetzung des Berührtseins in Rechten und Pflichten im 
Sinne von Art. 25a VwVG seien sehr hoch, weil die Vorinstanz nicht nur 
den Nachweis einer schützenswerten Rechtsposition verlange, sondern 
auch, dass ein in Frage stehender Realakt diesbezüglich einen besonders 


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Seite 23 
schweren Nachteil oder eine besondere Verhaltenspflicht bewirke. Damit 
sei im Ergebnis schon bei den Prozessvoraussetzungen die Frage nach 
dem Eingriff in Rechte und Pflichten als solchem und dessen Auswirkungen 
gestellt, was letztlich aber Gegenstand der materiellen gerichtlichen Beur-
teilung sein müsse. Diese Haltung führe automatisch zu einer Vermischung 
von prozess- mit materiellrechtlichen Aspekten bei der Beurteilung entspre-
chender Gesuche. Namentlich habe sich die Vorinstanz veranlasst gese-
hen, ausführlich zu materiellen Aspekten Stellung zu nehmen, da solche 
Ausführungen angeblich «i.S. doppelrelevanter Tatsachen für die Eintre-
tensfrage eine gewisse Relevanz besitzen». Die materiellrechtliche Beur-
teilung, die einem Betroffenen durch eine Gerichtsinstanz zustünde, werde 
verhindert. Dieser werde dazu angehalten, sich mit einer materiellrechtli-
chen Auseinandersetzung in einem Nichteintretensentscheid zu begnügen 
– der Hinweis auf «doppelrelevante Tatsachten» müsse jedenfalls so ver-
standen werden. Letztlich werde aber mit einem solchen Vorgehen nicht 
mehr und nicht weniger das Gewaltenteilungsprinzip resp. Art. 29a BV und 
die dazu entwickelten Kriterien verletzt (vgl. BGE 143 I 336 E. 4.2 in fine). 
5.2.4 In ihrer Duplik brachte die Vorinstanz vor, die vorliegend umstrittenen 
Fragen der Prämienfälligkeit und der Kündigungsfristen würden materiell-
rechtliche und zentrale Punkte des Versicherungsverhältnisses betreffen. 
Es handle sich keineswegs um blosse administrative Verfahrensabläufe. 
Die massgeblichen Normen (Art. 90 KVV; Art. 94 Abs. 2 und Art. 100 Abs. 3 
KVV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG) würden die vorliegend 
umstrittenen Fragen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
«im Einzelnen» regeln, weshalb hierfür de lege lata das Legalitäts- statt 
des früheren Autonomieprinzips zum Tragen komme. Die Vorinstanz habe 
die Pflichten mit in Rechnung gezogen. Die beschwerdeführerische Be-
hauptung, dass die Vorinstanz nicht nur eine Rechtsposition, sondern auch 
einen besonders schweren Nachteil oder eine besondere Verhaltenspflicht 
verlangt habe, treffe nicht zu. Die Beschwerdeführerin wiederhole den – 
nicht einschlägigen – Vorwurf, sie habe doppelrelevante Tatsachen ausge-
führt. Die möglicherweise doppelrelevanten Tatsachen seien lediglich «für 
die Eintretensfrage» aufgeführt worden. Hinsichtlich des Eventualantrags 
auf den Erlass einer Feststellungsverfügung enthalte die Replik ausser 
Verweisen auf die Beschwerde keine Ausführungen. 
5.3 Im Verwaltungsrecht stellen weder der Verfügungsbegriff noch der Par-
teibegriff auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab: Zur Parteistellung 
reicht ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus. Wer Partei-
stellung im Sinne von Art. 6 und Art. 48 VwVG beanspruchen kann, kann 


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Seite 24 
bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass einer Verfügung stel-
len. Die ersuchte Behörde hat zu prüfen, ob die gesuchstellende Person 
ein hinreichend schutzwürdiges Interesse hat; fehlt es daran, hat sie auf 
das Gesuch mangels Parteieigenschaft nicht einzutreten. Ist die Parteiei-
genschaft zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtli-
chen Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung gegeben sind; ist 
dies zu verneinen, ist das Gesuch abzuweisen. In beiden Fällen muss der 
Entscheid in der Form einer anfechtbaren Verfügung ergehen, jedenfalls 
wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich eine Verfügung verlangt 
(BGE 130 II 521 E. 2.5 m.H.). 
5.4 
5.4.1 Nach Art. 117 Abs. 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über die Kran-
ken- und die Unfallversicherung. Demnach hat der Bund einen umfassen-
den, konkurrierenden Gesetzgebungsauftrag im Sinne einer nachträglich 
derogatorischen Bundeskompetenz inne. Diese Regelungszuständigkeit 
erlaubt dem Bund eine Monopolisierung der Kranken- und Unfallversiche-
rung. Dieses mittelbar rechtliche Monopol stellt als solches eine Einschrän-
kung der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV dar. Der Bund ist im Rahmen 
seiner umfassenden Kompetenz insbesondere befugt, den Zugang zur Tä-
tigkeit für die OKP zu regeln und diese Beschränkungen zu unterwerfen, 
die nicht nur die Zulassung, sondern auch die Berufsausübung betreffen 
können (vgl. Urteil des BVGer C-6106/2016 vom 12. Juni 2019 E. 4.2.1; 
vgl. GEBHARD EUGSTER, SBVR Krankenversicherung, Rz. 1 und 751). 
5.4.2 Krankenkassen und private Versicherungsunternehmen mit entspre-
chender Bewilligung sind die gesetzlich vorgesehenen Durchführungsor-
gane der sozialen Krankenversicherung nach dem KVG (vgl. Art. 2 f. KVAG 
sowie aArt. 11 KVG). Das Bundesamt für Gesundheit überwacht als Auf-
sichtsbehörde die Durchführung der sozialen Krankenversicherung (vgl. 
Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 56 KVAG). Bereits aArt. 21 Abs. 1 KVG begrün-
dete – im Gegensatz zur Aufsicht unter dem früheren KUVG – eine direkte 
Verbandsaufsicht. Die aufsichtsrechtliche Stellung der Krankenversicherer 
ist gleich wie in anderen dezentralisiert vollzogenen Zweigen der Sozial-
versicherung (vgl. GEBHARD EUGSTER, SBVR Krankenversicherung, 
Rz. 275; Urteil des EVG vom 6. Juni 1997 E. 2a, in: RKUV 4/1997 KV 7 
S. 216 ff.). Die Aufsichtsbehörde kann den Krankenversicherern Weisun-
gen zur einheitlichen Anwendung des Bundesrechts erteilen und bei ihnen 
Inspektionen durchführen (vgl. Art. 34 Abs. 3 KVAG sowie aArt. 21 Abs. 3 
KVG). 


C-5198/2018 
Seite 25 
5.4.3 Die Durchführung der OKP bildet demnach eine öffentliche Aufgabe 
des Bundes. Sie wird von Krankenversicherern wahrgenommen, die als 
Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung stehen. Soweit sie in Er-
füllung dieser öffentlichen Aufgabe des Bundes handeln, treten sie jedoch 
hoheitlich auf und sind als Behörden zu betrachten. Soweit die Kranken-
versicherer die ihnen vom KVG übertragenen Aufgaben erfüllen, ist ihr 
Handeln – im Rahmen ihrer Funktion als Sozialversicherungsträger – ein 
verwaltungsrechtliches und damit staatliches. Im Bereich der OKP stehen 
daher die Krankenkassen – auch wenn sie privatrechtlich organisiert sind 
– als Hoheitsträger den Bundesbehörden nicht wie Private gegenüber, die 
sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen (vgl. Entscheid des Bun-
desrates vom 22. Oktober 1997 E. 5, in: RKUV 6/1997 KV 18 S. 399 ff.; 
BGE 144 V 388 E. 4.1; Urteil C-6106/2016 E. 4.3). 
5.4.4 Wie das Bundesgericht mit Urteil 9C_582/2016 vom 16. Januar 2017 
in E. 6 ausgeführt hat, verlieh Art. 1 Abs. 2 des bis Ende 1995 in Kraft ge-
standenen Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes vom 13. Juni 1911 
(KUVG) den Krankenversicherern das Recht, sich nach ihrem Gutdünken 
zu organisieren, soweit das Gesetz keine gegenteilige Regelung enthielt 
(BGE 124 V 356 E. 2d S. 359 f.). Dieser Grundsatz war auf die Tatsache 
zurückzuführen, dass das KUVG im Wesentlichen ein Subventionsgesetz 
darstellte und sich daher auf eine Aufzählung von Minimalvoraussetzungen 
beschränkte, welche die Versicherer zu erfüllen hatten, um anerkannt zu 
werden und Bundessubventionen zu erhalten. Demgegenüber beinhaltet 
das KVG nicht nur entsprechende Minimalerfordernisse, sondern regelt die 
obligatorische Krankenpflegeversicherung auf eine vollständige und detail-
lierte Weise. Dies gilt insbesondere für reglementarische Bestimmungen 
betreffend Anschluss, Prämien und Leistungen, welche Bereiche aus-
schliesslich durch das KVG normiert sind. Angesichts dieser Elemente wie 
auch des Fehlens einer analogen Bestimmung zu Art. 1 Abs. 2 KUVG ist 
darauf zu schliessen, dass das Autonomieprinzip der Krankenversicherer, 
wie es von Lehre und Rechtsprechung anerkannt war, unter dem Regime 
des KVG gänzlich dahingefallen ist. Im Gegenteil ist davon auszugehen, 
dass in den Bereichen, die der Gesetzgeber im Einzelnen geregelt hat, das 
Autonomie- durch das Legalitätsprinzip ersetzt wurde. Die Krankenversi-
cherer können deshalb nur in jenen Bereichen eigene Regeln aufstellen, in 
denen das Gesetz ihnen eine diesbezügliche Kompetenz ausdrücklich ein-
räumt. Dieser Grundsatz wurde in der Folge mehrfach bestätigt (BGE 130 
V 546 E. 4.1 S. 550 f.;144 V 388 E. 4.1 S. 396; 142 V 87 E. 5.3; Urteile 
9C_8/2014 / 9C_9/2014 vom 14. Oktober 2014 E. 4.4 und 9C_878/2013 
vom 14. Oktober 2014 E. 3.4, in: SVR 2015 KV Nr. 9 S. 36). 


C-5198/2018 
Seite 26 
5.4.5 Anordnungen der Aufsichtsbehörde gegenüber Versicherern in deren 
Eigenschaft als Durchführungsorgan der obligatorischen Krankenpflege-
versicherung (OKP) gelten nicht als anfechtbare Verfügungen gemäss 
Art. 5 Abs. 1 VwVG (RKUV 4/1997 S. 216 ff. und RKUV 6/1997 S. 399 ff.; 
Urteil des BVGer C-5735/2011 vom 21. Oktober 2013 E. 2.1; SÄGESSER, 
in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz, Krankenversiche-
rungsaufsichtsgesetz, 2020, Art. 35 KVAG, Rz. 20 m.w.H.). 
5.5 
Es ist demnach im Folgenden zu prüfen, über welchen Autonomiebereich 
die Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Erbringerin von Leistungen 
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Rahmen der Prämien-
fälligkeit (E. 5.6 nachfolgend) sowie der Festlegung der Kündigungsfristen 
(E. 5.7 nachfolgend) verfügt. 
5.5.1 Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung ist der Wortlaut der Bestim-
mung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmiss-
verständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger 
Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am «wahren Sinn» der 
Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entste-
hungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) 
oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, 
so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis 
führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (BGE 149 V 129 
E. 4.1 m.w.H.; Urteil des BGer 9C_891/2017 vom 14. September 2018 
E. 4.2.2). Ist der Text des Gesetzes nicht ganz klar und sind verschiedene 
Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht 
werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von 
Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrundeliegenden Wertung (Metho-
denpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, 
die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusam-
menhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar 
nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der 
Norm zu erkennen. Insbesondere bei neueren Rechtssätzen kommt ihr 
eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewan-
deltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger nahelegen. Vom 
klaren, das heisst eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur 
ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige 
Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Be-
stimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsge-
schichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem 


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Seite 27 
Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 142 V 129 E. 5.2.1; 
139 V 66 E. 2.2; je mit Hinweisen). Sind mehrere Auslegungen möglich, ist 
jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet 
auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wort-
laut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 138 II 440 E. 13; 138 IV 
232 E. 3, je mit Hinweisen). 
5.5.2 Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die ge-
setzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegati-
onsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berück-
sichtigen (BGE 142 V 466 E. 3.2 m.H.). 
5.6 
5.6.1 Zur Prämienfälligkeit ist zunächst festzustellen, dass diese nicht auf 
Gesetzesstufe, sondern in Art. 90 KVV geregelt wird. Diese Verordnungs-
bestimmung trägt den Titel «Prämienbezahlung» und lautet wie folgt: 
«Die Prämien sind im Voraus und in der Regel monatlich zu bezahlen.» 
«Les primes doivent être payées à l’avance et en principe tous les mois.» 
«I premi devono essere pagati in anticipo e di regola mensilmente.» 
Aus dem Wortlaut der Bestimmung lässt sich demnach keine explizite Re-
gelungsautonomie der Versicherer in Bezug auf die Vorauszahlungspflicht 
ableiten. Die Stellung der Wortverbindung «in der Regel» im Satz – wobei 
der französische und italienische Wortlaut diesbezüglich deckungsgleich 
sind – lässt vielmehr darauf schliessen, dass lediglich in Bezug auf das 
monatliche Zahlungsintervall abweichende Reglementsbestimmungen 
möglich sind. Solche sind denn auch gemäss der Rechtsprechung des 
Bundesgerichts zulässig (vgl. Urteil des BGer 9C_317/2019 vom 24. Sep-
tember 2019 E. 8.1). 
5.6.2 Entstehungsgeschichtlich zeigt sich ebenfalls, dass sich die Wortver-
bindung «in der Regel» einzig auf das monatlichen Zahlungsintervall be-
zieht. So lautete aArt. 90 KVV in der Fassung vom 1. April 2000 noch: «Die 
Prämien sind in der Regel monatlich zu bezahlen.». Mit der Änderung vom 
11. September 2002, in Kraft getreten am 1. Januar 2003, wurde aArt. 90 
Abs. 1 KVV mit dem Titel «Prämienerhebung» sodann in Bezug auf den 
Zeitpunkt Prämienfälligkeit präzisiert, wobei der entsprechende Einschub 
(«Die Prämien sind im Voraus zu bezahlen») an den Satzanfang und damit 
vor der Relativierung «in der Regel» eingefügt wurde. Der Wortlaut blieb 


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Seite 28 
seither unverändert, wobei mit der Änderung vom 27. Juni 2007, in Kraft 
seit dem 1. August 2007 (AS 2007 3573, 3576), der Titel der Bestimmung 
von «Prämienerhebung» zu «Prämienbezahlung» geändert wurde. 
5.6.3 Mit Blick auf den Sinn und Zweck der Norm gilt es zudem zu beach-
ten, dass im Krankenversicherungsrecht – anders als in anderen Bereichen 
der Sozialversicherung – eine Prämie und nicht ein Beitrag zu bezahlen ist. 
Wie das Bundesgericht festgestellt hat, handelt es sich bei einer Prämie 
um den Preis für den aktuellen Versicherungsschutz und entspricht dem 
eingehenden Abrechnungszeitraum, also der versicherten Zeit. Es besteht 
folglich ein direkter Zusammenhang zwischen der Prämie und dem Versi-
cherungsschutz (vgl. BGE 142 V 87 E. 5.2.2). Die Vorinstanz legte diesbe-
züglich richtigerweise dar, dass Prämien unter Berücksichtigung des Ver-
sicherungsprinzips (Art. 117 BV) immer mit Blick auf eine künftige Periode 
geschuldet sind, in welcher das versicherte Risiko eintreten könnte (vgl. 
BAG-act. 9). 
5.6.4 Sodann würde die Möglichkeit einer Abweichung vom Vorauszah-
lungsprinzip zu mutmasslich diversen Schwierigkeiten führen. Nachdem 
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung von der monatlichen Prä-
mienzahlung abgewichen werden kann (vgl. Urteil des BGer 9C_317/2019 
vom 24. September 2019 E. 8.1), würde sich folglich bei einer Abweichung 
vom Vorauszahlungsprinzip die Frage stellen, für welchen Zeitraum vor der 
Begleichung der Prämienrechnung ein Versicherer bereits leistungspflich-
tig wäre, und wäre zudem die jederzeitige Gewährleistung einer selbsttra-
genden Finanzierung des Krankenversicherers gefährdet (vgl. Urteil des 
EVG vom 14. August 2006 K 72/05; in RKUV 4/2006 S. 324 ff, S. 333). Im 
Weiteren sieht Art. 64a Abs. 6 KVG vor, dass säumige versicherte Perso-
nen den Versicherer nicht wechseln können, solange die ausstehenden 
Prämien nicht bezahlt sind. Diesbezüglich ist anzumerken, dass eine nach-
gelagerte Fakturierung einen angestrebten Wechsel durch die versicherte 
Person nicht verunmöglichen darf, was einen zusätzlichen administrativen 
Mehraufwand für die Versicherer generieren würde, was die Beschwerde-
führerin vorliegend ja gerade zu vermeiden versuchte (vgl. BAG-act. 8 und 
12). 
5.6.5 Das Dargelegte steht sodann im Einklang mit der geltenden Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses hat in seinen Urteilen 
C-5896/2011 vom 21. Oktober 2013 sowie C-5897/2011 vom 11. Novem-
ber 2013 festgehalten, dass die Krankenversicherer im Bereich der Prämi-
enfestsetzung nur insofern über eine (beschränkte) Autonomie verfügen, 


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als das KVG und die KVV dies vorsehen. Die dort betroffenen Krankenver-
sicherer überschritten daher ihre Regelungskompetenz resp. ihren Durch-
führungsauftrag insoweit, als sie Regeln bzw. AVB ausserhalb der ihr zu-
stehenden Regelungsautonomie setzten. Der Gesetzgeber habe die 
Grundsätze der Prämienfestsetzung in Art. 61 ff. KVG geregelt, und der 
Bundesrat habe dazu Verordnungsbestimmungen erlassen (Art. 89 ff. 
KVV). Damit sei der Rahmen für die Autonomie bei der Prämienfestsetzung 
abgesteckt. Da sich die dortigen Beschwerdeführerinnen auf keine kon-
krete gesetzliche Grundlage berufen konnten, welche ihnen eine entspre-
chende Regelungsautonomie einräume, bestand kein Raum für die Ein-
richtung einer «individuellen Rückvergütung» mittels «privatautonomer 
Vereinbarung» (vgl. Urteil C-5896/2011 insbes. E. 5.3 m.w.H.; Urteil 
C-5897/2011 insbes. E. 4.3 m.w.H.). Diese Urteile wurden sodann durch 
das Bundesgericht bestätigt (Urteile des BGer 9C_878/2013 vom 14. Ok-
tober 2014 und 9C_8/2014, 9C_9/2014 vom 14. Oktober 2014; vgl. auch 
das Urteil des BVGer C-5124/2014 vom 4. Juli 2016 E. 4.3 f. und 6.4). Es 
besteht denn vorliegend kein Grund, von dieser Rechtsprechung in Bezug 
auf die in Art. 90 KVV geregelte Prämienfälligkeit abzuweichen (vgl. auch 
E. 5.4.4 hiervor). 
5.6.6 Aus dem Gesagten folgt, dass der Wortlaut der hier strittigen Verord-
nungsbestimmung der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Vorauszah-
lungspflicht keine konkrete eindeutige Regelungsautonomie einräumt und 
sich als eindeutig erweist. 
5.7 
5.7.1 Betreffend eine allfällige Autonomie der Versicherer zur Festlegung 
einer Meldefrist für einen Wechsel des Versicherungsmodells bis spätes-
tens 31. Dezember (statt 30. September bzw. 30. November) sowie der 
Reduktion der Jahresfranchise bis zum 31. Dezember, sind die Art. 94 
Abs. 2 und Art. 100 Abs. 3 KVV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG 
auszulegen. Zunächst ist auf den Wortlaut der Gesetzesbestimmung des 
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG mit dem Titel «Wechsel des Versicherers» einzu-
gehen: 
Abs 1: 
«Die versicherte Person kann unter Einhaltung einer dreimonatigen Kün-
digungsfrist den Versicherer auf das Ende eines Kalendersemesters 
wechseln.» 
«L’assuré peut, moyennant un préavis de trois mois, changer d’assureur 
pour la fin d’un semestre d’une année civile.» 


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«L’assicurato può cambiare assicuratore per la fine d’un semestre di un 
anno civile con preavviso di tre mesi.» 
Abs 2: 
«Bei der Mitteilung der neuen Prämie kann die versicherte Person den 
Versicherer unter Einhaltung einer einmonatigen Kündigungsfrist auf das 
Ende des Monats wechseln, welcher der Gültigkeit der neuen Prämie vo-
rangeht. Der Versicherer muss die neuen, vom Bundesamt für Gesundheit 
(Bundesamt [resp. in der Fassung ab 2022: BAG]) genehmigten Prämien 
jeder versicherten Person mindestens zwei Monate im Voraus mitteilen 
und dabei auf das Recht, den Versicherer zu wechseln, hinweisen.» 
«Lors de la communication de la nouvelle prime, il peut changer d’assu-
reur pour la fin du mois qui précède le début de la validité de la nouvelle 
prime, moyennant un préavis d’un mois. L’assureur doit annoncer à 
chaque assuré les nouvelles primes approuvées par l’Office fédéral de la 
santé publique (office [resp.: OFSP]) au moins deux mois à l’avance et 
signaler à l’assuré qu’il a le droit de changer d’assureur.» 
«Al momento della notifica dei nuovi premi, l’assicurato può, con preavviso 
di un mese, cambiare assicuratore per la fine del mese che precede la 
validità dei nuovi premi. L’assicuratore deve annunciare i nuovi premi ap-
provati dall’Ufficio federale della sanità pubblica (Ufficio federale [risp.: 
UFSP])) a ogni assicurato con almeno due mesi d’anticipo e segnalare il 
diritto di cambiare assicuratore.» 
5.7.2 Diese Gesetzesbestimmung wird auf Verordnungsstufe in Art. 94 
Abs. 2 KVV sowie Art. 100 Abs. 3 KVV wie folgt präzisiert: 
Art. 94 Abs. 2 KVV: 
«Der Wechsel zu einer tieferen Franchise, in eine andere Versicherungs-
form oder zu einem anderen Versicherer ist unter Einhaltung der in Artikel 
7 Absätze 1 und 2 des Gesetzes festgesetzten Kündigungsfristen auf das 
Ende eines Kalenderjahres möglich.» 
«Le passage à une franchise moins élevée ou à une autre forme d’assu-
rance ainsi que le changement d’assureur sont possibles pour la fin d’une 
année civile et moyennant préavis donné dans les délais fixés à l’art. 7, al. 
1 et 2, de la loi.» 
«Il passaggio a una franchigia inferiore o a un’altra forma di assicurazione, 
come pure il cambiamento dell’assicuratore, è possibile per la fine di un 
anno civile e con preavviso secondo i termini stabiliti nell’articolo 7 capo-
versi 1 e 2 della legge.» 
 
 


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Art. 100 Abs. 3 KVV: 
«Der Wechsel zu einer anderen Versicherungsform oder zu einem ande-
ren Versicherer ist unter Einhaltung der in Artikel 7 Absätze 1 und 2 des 
Gesetzes festgesetzten Kündigungsfristen auf das Ende eines Kalender-
jahres möglich.» 
«Le passage à une autre forme d’assurance ainsi que le changement d’as-
sureur ne sont possibles que pour la fin d’une année civile et moyennant 
préavis donné dans les délais fixés à l’art. 7, al. 1 et 2, de la loi.» 
«Il passaggio a un’altra forma di assicurazione o il cambiamento di assi-
curatore è possibile per la fine di un anno civile e con preavviso secondo 
i termini stabiliti nell’articolo 7 capoversi 1 e 2 della legge.» 
5.7.3 Art. 94 Abs. 2 KVV sowie Art. 100 Abs. 3 KVV sind in ihrem Wortlaut 
dahingehend eindeutig und klar, dass ein Wechsel zu einer tieferen Fran-
chise (Art. 94 Abs. 2 KVV), zu einer anderen Versicherungsform oder zu 
einem anderen Versicherer (Art. 94 Abs. 2 und Art. 100 Abs. 3 KVV) auf 
das Ende eines Kalenderjahres, folglich den 31. Dezember, möglich ist. Die 
Verordnungsbestimmungen verweisen jeweils auf die in Art. 7 Abs. 1 und 
2 KVG gesetzlich vorgesehenen Kündigungsfristen. Aus Art. 7 Abs. 1 KVG 
geht explizit hervor, dass bei einem Wechsel des Versicherers eine drei-
monatige Kündigungsfrist einzuhalten ist. Ebenfalls ist der Wortlaut von 
Art. 7 Abs. 2 KVG dahingehend eindeutig, dass bei der Mitteilung einer 
neuen Prämie die Kündigungsfrist – zugunsten der Versicherten – auf ei-
nen Monat herabgesetzt wird. 
Damit ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 KVG i.V.m. 
Art. 94 Abs. 2 und Art. 100 Abs. 3 KVV, dass selbst bei einer reduzierten 
Kündigungsfrist im Falle einer Prämienänderung eine Mitteilung an den 
Versicherer betreffend den Wechsel zu einer tieferen Franchise, in eine 
andere Versicherungsform oder zu einem anderen Versicherer, unter Ein-
haltung der gesetzlich vorgesehenen, einmonatigen Kündigungsfrist zwin-
gend bis spätestens den 30. November zu erfolgen hat. Weitergehende 
Reduktionen der Kündigungsfrist, mithin auch solche zu Gunsten der Ver-
sicherten, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht, werden durch 
diesen klaren Wortlaut ausgeschlossen. 
5.7.4 Dass keine kürzeren Kündigungsfristen möglich sein sollen, ergibt 
sich sodann auch mit Blick auf Art. 94 Abs. 2 KVV in seiner ursprünglichen 
Fassung vom 27. Juni 1995 (AS 1995 3867, 3896). So ging aus aArt. 94 
Abs. 2 KVV eine dreimonatige Kündigungsfrist auf das Ende eines Kalen-
derjahres hervor («Der Wechsel zu einer tieferen Franchise, in eine andere 


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Versicherungsform oder zu einem anderen Versicherer ist frühestens ein 
Jahr nach dem Beitritt zur Versicherung mit wählbaren Franchisen unter 
Einhaltung einer dreimonatigen Kündigungsfrist auf das Ende eines Kalen-
derjahres möglich.»). Diese Kündigungsfristen wurden nun gesetzlich in 
Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG verankert. Auch aArt. 100 Abs. 3 KVV sah bereits 
1995 vor, dass ein Wechsel von einer Versicherung mit eingeschränkter 
Wahl der Leistungserbringer in eine andere Versicherungsform nur auf den 
Beginn eines Kalenderjahres möglich sein sollte (AS 1995 3867, 3898). 
5.7.5 In der Botschaft betreffend den Bundesbeschluss über die Bundes-
beiträge in der Krankenversicherung und die Teilrevision des Bundesge-
setzes über die Krankenversicherung vom 21. September 1998 (BBl 1999 
I 793) wird ebenfalls klar zum Ausdruck gebracht, dass gerade keine Re-
gelungsautonomie der Versicherer bei der Festlegung der Kündigungsfris-
ten durch den Gesetzgeber gewollt war (BBl 1999 I 793, 836): «Dieser Ab-
satz (Anmerkung des Gerichts: Art. 7 Abs. 2 KVG) wurde auch bezüglich 
der Fristen für die Mitteilung der Prämien neu formuliert. Auf der Grundlage 
der gegenwärtigen Formulierung hätten die Versicherten beispielsweise 
bei der Ankündigung einer neuen Prämie im Oktober grundsätzlich die 
Möglichkeit, den Versicherer bereits auf den 1. Dezember zu wechseln 
("auf das Ende eines Monats"). Der Wechsel des Versicherers erfolgt je-
doch grundsätzlich auf den 31. Dezember. Mit der vorgeschlagenen For-
mulierung wird der Termin für den Wechsel des Versicherers künftig ver-
einheitlicht (wenn die Prämien ab dem 1. Jan. gültig sind, so hat der Versi-
cherer diese spätestens bis zum 31. Okt. mitzuteilen und die Versicherten 
können ihren Wechsel bis zum 30. Nov. mitteilen).» 
5.7.6 Noch deutlicher geht dies aus der Stellungnahme des Bundesrates 
vom 12. Mai 2021 zur Motion 21.3059 «Fehlstart bei den Krankenkassen 
vermeiden» von Nationalrat Hurni zur Vorgehensweise des Kranken-versi-
cherers bei unbezahlten Rechnungen hervor (AB 2023 N 123 f.): «Das Ver-
fahren für den Versichererwechsel ist gesetzlich genau geregelt (Art. 7 
Bundesgesetz über die Krankenversicherung [KVG; SR 832.10]) und ver-
langt von den Versicherten und Versicherern die strikte Einhaltung von 
Fristen: Die versicherte Person muss dem Versicherer ihr Kündigungs-
schreiben bis zum 30. November zukommen lassen, und der neue Versi-
cherer muss dem bisherigen Versicherer bis zum 31. Dezember die Bestä-
tigung zustellen, dass er die Versicherung der betroffenen Person ohne 
Unterbrechung der Versicherungsdeckung übernimmt.» (deutsche Fas-
sung 
gemäss 
 , abgerufen am 10. Juni 2024) Schliesslich 


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Seite 33 
ergibt sich nichts anderes aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung 
(vgl. Urteil des EVG K 102/99 vom 19. Januar 2001). 
5.7.7 Zur umstrittenen Gewährung einer unterjährigen Franchisenerhöh-
ung ist ebenfalls auf die Gesetzesbestimmung von Art. 7 Abs. 2 KVG (vgl. 
E. 5.7.1 hiervor) zu verweisen. Der Wahl einer höheren Franchise wird zu-
dem auf Verordnungsstufe in Art. 94 Abs. 1 KVV geregelt. Diese Bestim-
mung lautet wie folgt: 
«Die Versicherung mit wählbaren Franchisen steht sämtlichen Versicher-
ten offen. Die Wahl einer höheren Franchise kann nur auf den Beginn ei-
nes Kalenderjahres erfolgen.» 
«Tous les assurés peuvent adhérer à l’assurance avec franchises à op-
tion. L’assuré ne peut choisir une franchise plus élevée que pour le début 
d’une année civile.» 
«Tutti gli assicurati possono aderire all’assicurazione con franchigie opzio-
nali. L’assicurato può scegliere una franchigia superiore solo per l’inizio di 
un anno civile.» 
5.7.8 Auch hier erweist sich der Wortlaut der Verordnungsbestimmung als 
eindeutig. Art. 94 Abs. 1 KVV legt fest, dass eine Franchisenerhöhung 
«nur» – und damit ausschliesslich – auf den Beginn eines Kalenderjahres 
erfolgen kann (so bereits in der Fassung von aArt. 94 Abs. 1 KVV vom 
27. Juni 1995; vgl. dazu auch das Urteil des EVG K 132/01 vom 18. Feb-
ruar 2002 E. 3a; s. auch die Parlamentarische Initiative 15.468 «Stärkung 
der Selbstverantwortung im KVG», Bericht der Kommission für soziale Si-
cherheit und Gesundheit des Nationalrates, BBl 2018 3445, 3454-3456; 
Jahresbericht der Ombudsstelle Krankenversicherung 2017, S. 14). Mit 
dieser Formulierung werden unterjährige Franchisenerhöhungen explizit 
ausgeschlossen, womit kein Regelungsspielraum der Versicherer beste-
hen kann. 
5.8 Folglich kann sich die Beschwerdeführerin weder in Bezug auf die Fest-
legung der Meldefrist für einen Wechsel des Versicherungsmodells, der 
Reduktion der Jahresfranchise, noch die Gewährung einer unterjährigen 
Franchisenerhöhung auf eine konkrete eindeutige Regelungsautonomie 
berufen. Art. 7 Abs. 1 und 2 KVG i.V.m. Art. 94 Abs. 1 und 2 und Art. 100 
Abs. 3 KVV erweisen sich hinsichtlich der Kündigungsfristen betreffend 
Wechsel des Versicherungsmodells, Franchisenreduktion sowie -erhöhung 
als in ihrem Wortlaut als eindeutig. 


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Seite 34 
5.9 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Prämienfälligkeit sowie 
die Festlegung der Kündigungsfristen der obligatorischen Krankenpflege-
versicherung gesetzgeberisch abschliessend geregelt werden und dem-
nach der Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Tätigkeit als Versicherer 
diesbezüglich keine Privatautonomie mehr zukommen kann. Im vorliegen-
den Fall gelangte das BAG hieraus zur Ansicht, die unregelmässige und 
verzögerte Fakturierung der ESR- und E-Rechnungen (vgl. Ziffer 2.4 Bst. B 
des Auditberichts 2017 [BAG-act. 7]), die Meldefrist eines Wechsels von 
einer besonderen Versicherungsform in die ordentliche Krankenpflegever-
sicherung und die Reduktion der Jahresfranchise bis zum 31. Dezember 
sowie die Gewährung von unterjährigen Erhöhungen der Jahresfranchise 
(vgl. Ziffer 2.5 Bst. A des Auditberichts 2017 [BAG-act. 7]) würden den ab-
schliessenden, gesetzlichen Vorschriften betreffend die Prämienfälligkeit 
sowie die Festlegung der Kündigungsfristen des KVG und der KVV wider-
sprechen. Unter diesen Umständen war es berechtig und verpflichtet, in 
seiner Eigenschaft als Aufsichtsbehörde über die Krankenversicherer ge-
stützt auf Art. 34 Abs. 3 und 38 Abs. 1 KVAG einzugreifen und die Be-
schwerdeführerin anzuweisen, den gesetzmässigen Zustand wiederherzu-
stellen. Soweit es dies tat, griff das BAG mit seiner Weisung nicht in die 
Privatautonomie des Versicherers ein. Damit fehlt es den entsprechenden 
Weisungen des BAG vom 5. Oktober 2017 am Verfügungscharakter. Der 
Beschwerdeführerin kommt folglich kein Anspruch auf Erlass einer Verfü-
gung – weder nach Art. 5 VwVG noch nach Art. 25a VwVG – zu, weshalb 
die Vorinstanz zu Recht auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erlass 
einer anfechtbaren Verfügung nicht eingetreten ist. 
5.10 Nichts anderes gilt in Bezug auf das eventualiter gestellte Gesuch der 
Beschwerdeführerin um Feststellung der Widerrechtlichkeit der Dienstan-
weisungen des BAG. Nachdem der Beschwerdeführerin in den vorliegend 
zu beurteilenden Bereichen keine Privatautonomie zukommt (vgl. E. 5 hier-
vor) und sie als Durchführungsorgan der sozialen Krankenversicherung an 
das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV gebunden ist, ist ihr Feststel-
lungsinteresse zu verneinen. Die Vorinstanz ist folglich zu Recht nicht auf 
das entsprechende Feststellungsgesuch der Beschwerdeführerin eingetre-
ten. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz in ihrer Auf-
sichtstätigkeit beschränkt würde und ihr Wirken wenig effizient wäre, wenn 
sie vor jeder aufsichtsrechtlichen Massnahme zuerst mittels Verfügung 
eine Rechtswidrigkeit feststellen müsste, welche vor allen Rechtsmitte-
linstanzen angefochten werden könnte, bevor sie dann die in Art. 34 Abs. 3 
und 38 Abs. 1 KVAG gesetzlich vorgesehenen Massnahmen selbst treffen 


C-5198/2018 
Seite 35 
könnte. Dies würde auch dem öffentlichen Interesse an der ordnungsge-
mässen Durchführung der sozialen Krankenversicherung entgegenlaufen. 
6. 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Recht nicht auf 
das Ausstandsgesuch, das Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfü-
gung betreffend die Weisungen vom 5. Oktober 2017 sowie das eventuali-
ter gestellte Gesuch um Feststellung der Widerrechtlichkeit der Dienstan-
weisungen des BAG eingetreten ist. Die Beschwerde ist damit abzuweisen 
und auf die materiellen Einwände der Beschwerdeführerin gegen die Wei-
sungen des BAG nicht weiter einzugehen. Bei diesem Verfahrensausgang 
erübrigt sich aus prozessrechtlichen Gründen die Prüfung der noch offenen 
Verfahrensanträge (Gesuch um Anordnung der Nichtanwendung der Wei-
sungen des BAG vom 5. Oktober 2017 betreffend Prüfbereich Prämien-
konformität «Fälligkeit der Prämien» und Prüfbereich Versicherungspflicht 
«Kündigungsfristen» für die Dauer dieses Beschwerdeverfahrens als vor-
sorgliche Massnahme). 
7. 
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung. 
7.1 Die Verfahrenskosten werden gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG in der Re-
gel der unterliegenden Partei auferlegt. Diese sind auf Fr. 4'000.– festzu-
setzen (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG, Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor 
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]). Der einbezahlte 
Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten 
zu verwenden. 
7.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden 
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen 
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Bundesbehörde hat die obsiegenden Vorinstanz 
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Die unter-
liegende Beschwerdeführerin hat ebenfalls keinen Anspruch auf Parteient-
schädigung. 
 
 


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Seite 36 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 
2. 
Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.– werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Ver-
fahrenskosten verwendet. 
3. 
Es werden keine Parteientschädigungen gesprochen. 
4. 
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das Eid-
genössische Departement des Innern. 
 
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 
 
Der vorsitzende Richter: 
Die Gerichtsschreiberin: 
 
 
Beat Weber 
Rahel Schöb 
 
 
 


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Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten 
Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der 
Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder 
konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die 
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-
weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid 
und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in 
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 
 
Versand: