bvger · B-6395/2007 · 2008-07-17 · de
B-6395/2007

Privatversicherung

Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-6395/2007
Urteil vom 17. Juli 2008
Besetzung
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Philippe Weissenberger, Richter Jean-Luc Baechler, Richter Bernard Maitre, Richter Ronald Flury;
Gerichtsschreiber Stefan Wyler.
Parteien
M._______,
vertreten durch Advokat Dr. Reto Krummenacher,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Privatversicherungen BPV,
Vorinstanz.
Gegenstand
Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler.
Sachverhalt:
A.
M._______ stellte Ende März 2007 das Gesuch um Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler.
Mit Verfügung vom 23. August 2007 verweigerte das Bundesamt für Privatversicherungen (BPV, Vorinstanz) diese Eintragung. Der Antragsteller erfülle zwar mit einer Ausnahme alle Voraussetzungen, jedoch bestünden gegen ihn Verlustscheine in einem Gesamtbetrag von Fr. 203'474.45. Dies stehe einer Eintragung entgegen und dem Antrag auf Aufnahme könne nicht entsprochen werden.
B.
Gegen diesen Entscheid führt M._______ (Beschwerdeführer) am 21. September 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und er sei ins Register der Versicherungsvermittler aufzunehmen, eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. Im Wesentlichen führt der Beschwerdeführer aus, die Verlustscheine bezögen sich auf Schulden, die bereits vor der Aufnahme der Tätigkeit als selbständiger Versicherungsvermittler und ohne sein Zutun entstanden seien. Auch habe er in der Folge selber keine neuen Schulden verursacht. Er sei seit Jahrzehnten in der Versicherungsbranche tätig, was nie Anlass zu Klagen gegeben habe. Da die von der Vorinstanz angerufene Verordnungsbestimmung nicht in einem formellen Gesetz festgehalten sei und eine genügende Delegationsnorm zu Gunsten des Bundesrats fehle, entbehre die Eintragungsverweigerung der nötigen gesetzlichen Grundlage.
C.
Mit Vernehmlassung vom 26. November 2007 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Zur Begründung bringt sie vor, weder die gesundheitlichen Probleme des Beschwerdeführers noch der Entstehungszeitpunkt der Schulden seien in Bezug auf die Eintragungsvoraussetzungen von Bedeutung. Dies gelte ebenso für den beruflichen Werdegang. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers genügten die gesetzlichen Bestimmungen als Grundlage für die einschlägigen Normen der Verordnung. Eine entsprechende Delegationsnorm sei im Gesetz enthalten. Es sei Aufgabe der Aufsichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche zu schützen. Dies werde unter anderem mit der Bedingung, dass gegen einen Vermittler keine Verlustscheine bestehen dürften, erreicht. Als Akteur auf dem Finanzmarkt müsse einem Versicherungsvermittler ein hohes Mass an Vertrauen entgegengebracht werden können. Die finanzielle Situation des Beschwerdeführers sei jedoch geeignet, dieses Vertrauen zu untergraben. Die Vorinstanz habe eine mildere Praxis entwickelt; eine Eintragung sei möglich, wenn der Gesamtbetrag der Verlustscheine Fr. 30'000.- nicht übersteige und aus Schulden im Zusammenhang mit Steuerforderungen, Scheidungsangelegenheiten oder Ähnlichem herrührten. Jedoch sei die Gesamtsumme aller Verlustscheine des Beschwerdeführers nach wie vor sehr hoch und liege oberhalb dieses Grenzwerts.
D.
Mit Replik vom 8. Januar 2008 führt der Beschwerdeführer aus, die Argumentation der Vorinstanz sei widersprüchlich und nenne in ihrer Vernehmlassung eine andere gesetzliche Grundlage für die einschränkende Verordnungsbestimmung als noch in ihrer ursprünglichen Verfügung. Bereits aus der Gesetzessystematik sei aber zu erkennen, dass auch der neuerdings angerufene Artikel keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Eintragungsvoraussetzung fehlender Verlustscheine darstelle. Die von der Aufsichtsbehörde zu erfüllenden Aufgaben hätten nichts mit den Eintragungsvoraussetzungen für Versicherungsvermittler zu tun. Das pauschale Urteil, verschuldete Versicherungsvermittler seien nicht vertrauenswürdig, sei im Übrigen unverhältnismässig und eine sachlich ungerechtfertigte Schlechterstellung.
E.
Mit Duplik vom 5. Februar 2008 hält die Vorinstanz ihrerseits an ihrem Antrag auf Beschwerdeabweisung fest. Sie bestreitet im Wesentlichen die Unverhältnismässigkeit und verweist auf ihre weiche Praxis im Bezug auf den Bestand von Verlustscheinen, die dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung trage. Es sei dem Beschwerdeführer zudem nicht verwehrt, im Rahmen der gebundenen Versicherungsvermittlung selbständig tätig zu sein. Dazu sei keine Registrierung notwendig.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 23. August 2007 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar und kann gemäss Art. 83 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (VAG, SR 961.01) i.V.m. Art. 31 und. Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) und im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 37 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG) mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG). Die Eingabe erfolgte rechtzeitig (Art. 50 VwVG) und die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt, die Bestimmung von Art. 185 Bst. c der Aufsichtsverordnung vom 9. November 2005 (AVO, SR 961.011), wonach ein ungebundener Versicherungsvermittler nicht ins Register eingetragen werden dürfe, wenn gegen ihn Verlustscheine vorliegen, verletze den verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Es fehle hierzu an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, am öffentlichen Interesse und an der Verhältnismässigkeit dieser Einschränkung.
2.1 Art. 94 BV statuiert das System einer Wirtschaftsordnung des freien Wettbewerbs. Dieser institutionelle Grundsatz wird in Art. 27 BV im Rahmen seiner individualrechtlichen Funktion konkretisiert (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, N. 624 ff.). Bei der Wirtschaftsfreiheit, die gemäss Art. 27 Abs. 2 BV das Recht auf einen freien Berufszugang umfasst, handelt es sich primär um ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat. Sie schützt in individualrechtlicher Hinsicht die freie privatwirtschaftliche Betätigung in einem umfassenden Sinn. Nicht geschützt ist hingegen eine allfällige wirtschaftliche Betätigung des öffentlichen Dienstes bzw. im öffentlichen Dienst (Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2008, N. 9 zu Art. 27). Dies hat zur Folge, dass jegliche gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient, Schutzobjekt von Art. 27 BV ist. Dabei ist unwesentlich, ob es sich um eine selbständige oder unselbständige bzw. um eine haupt- oder nebenberufliche Erwerbstätigkeit handelt (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 644 ff.).
Bei der Vermittlung von Versicherungen handelt es sich ohne weiteres um eine privatwirtschaftliche Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie selbständig (d.h. als ungebundener Versicherungsvermittler) oder unselbständig ausgeübt wird. In der Regel verrichtet der Versicherungsvermittler seine Tätigkeit gegen Entgelt in Form von Courtagen oder Zahlung durch den Kunden. Unmassgeblich ist, ob die Tätigkeit haupt- oder nebenberuflich ausgeführt wird. Die Berufsausübung als Versicherungsvermittler fällt demnach in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufszugang gemäss Art. 27 Abs. 2 BV. Indem dem Beschwerdeführer die Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler verweigert wurde, und er dadurch seinem Beruf als ungebundener Versicherungsvermittler nicht nachgehen kann, ist er in der Ausübung seiner Erwerbstätigkeit und somit in seiner Wirtschaftsfreiheit berührt.
2.2 Wie jedes Grundrecht gilt auch die Wirtschaftsfreiheit nicht absolut. Dies ergibt sich schon aus Art. 95 Abs. 1 BV, wonach der Bund Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erlassen kann. Grundsätzlich ist bei Eingriffen in Grundrechte zwischen grundsatzkonformen und grundsatzwidrigen zu unterscheiden. Gründe für grundsatzkonforme Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind im Polizeigüterschutz bzw. in verwandten sozialpolitischen Zielen zu sehen. Zu nennen sind u.a. der Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, der Sittlichkeit und Sicherheit, sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 125 I 335 E. 2a). Qualitativ gesehen ist ein Eingriff in der Regel dann grundsatzkonform, wenn er mit dem in Art. 94 BV statuierten Grundentscheid für eine wettbewerbsgesteuerte Privatwirtschaft im Einklang steht. Insbesondere zielt ein grundsatzkonformer Eingriff nicht darauf ab, Marktmechanismen zu korrigieren bzw. ausser Kraft zu setzen. Führt der Eingriff hingegen zu einer Abweichung vom Prinzip einer wettbewerbsgesteuerten Privatwirtschaft, handelt es sich um einen grundsatzwidrigen Eingriff, der gemäss Art. 94 Abs. 4 BV aufgrund des erhöhten demokratischen Legitimationsbedarfs einer Grundlage in der Bundesverfassung selbst bedarf (Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/ Vallender, a.a.O., N. 4 zu Art. 94).
Bei der Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler handelt es sich um eine Massnahme, die dem Polizeigut von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen soll. Ziel ist nicht, den Wettbewerb zu beeinträchtigen oder gewisse Bereiche des Privatversicherungswesens dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den Versicherungsnehmern einerseits die Gewissheit gegeben werden, dass der sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit genügend qualifiziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über eine genügende finanzielle Deckung durch eine Haftpflichtversicherung verfügt. Sodann dient das Verfahren der Registrierung dem Schutz der Kunden vor Missbräuchen durch Versicherungsvermittler, von denen die begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse ihrer Kunden handeln könnten. Schliesslich soll durch das öffentlich einsehbare Register die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht werden. Die Regelung in Art. 185 Bst. c AVO zielt laut Vernehmlassung der Vorinstanz vom 26. November 2007 in dieselbe Richtung. So soll das im Finanzmarkt besonders zentrale Vertrauen der Versicherungsnehmer in die Versicherungsvermittler dadurch gestärkt werden, dass auf diese keine Verlustscheine ausgestellt sein dürfen, weil Verlustscheine grundsätzlich die Seriosität der Versicherungsvermittler in Frage stellen. Insgesamt kann demnach festgehalten werden, dass es sich beim Erfordernis gemäss Art. 185 Bst. c AVO um einen grundsatzkonformen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit handelt.
2.3 Grundsatzkonforme Eingriffe in Grundrechte dürfen in den Schranken von Art. 36 BV vorgenommen werden, was auch für Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit gilt (Häfelin/Haller, a.a.O, N. 668 ff.). Aus Art. 36 BV ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, wobei schwere Einschränkungen im Gesetz selbst vorgesehen sein müssen. Weiter müssen überwiegende öffentliche Interessen den Eingriff rechtfertigen und das Verhältnismässigkeitsprinzip muss berücksichtigt werden. Schliesslich ist der Kerngehalt des jeweiligen Grundrechts nicht antastbar. Gemäss Lehre und Rechtsprechung des Bundesgerichts stehen die verschiedenen Voraussetzungen in Art. 36 BV in einer Rangordnung zueinander. Fehlt die gesetzliche Grundlage für einen Eingriff, müssen die weiteren Voraussetzungen nicht mehr geprüft werden (Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/ Vallender, a.a.O., N. 8 zu Art. 36; BGE 90 I 29 E. 5).
2.3.1 Bei der Anforderung an die gesetzliche Grundlage wird auf die Schwere des Eingriffs abgestellt. Je schwerer dieser wiegt, desto höher sind die Anforderungen an die demokratische Legitimation des Erlasses. Sofern der Eingriff schwer wiegt, bedarf er einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (BGE 126 I 112 E. 3c). Ist der schwere Eingriff hingegen dergestalt, dass er per se lediglich in einer beschränkten Anzahl von Fällen zur Anwendung kommt und nach dem Empfinden der Allgemeinbevölkerung eher von kleiner Relevanz ist, darf keine allzu hohe Anforderung an die Ausdrücklichkeit der gesetzlichen Grundlage gestellt werden. Unter diesen Umständen genügt es, wenn sich der Eingriff aus einem allgemeinen Grundsatz in einem formellen Gesetz ergibt (BGE 123 I 296 E. 3). Bei weniger schweren Eingriffen genügt eine Verordnung, wobei diese aber in jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein muss. Insbesondere muss sie vom zuständigen Organ erlassen worden sein und sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen (Ehrenzeller/ Mastronardi/Schweizer/Vallender, a.a.O., N. 12 zu Art. 36). Bei einer unselbständigen Verordnung wie der AVO bedeutet dies, dass zumindest die Grundzüge des Eingriffs in einem formellen Gesetz geregelt sein müssen. Soll die Gesetzgebungskompetenz delegiert werden, muss dies ebenso im jeweiligen formellen Gesetz festgehalten sein. Schliesslich muss der gesetzlichen Grundlage eine gewisse Normendichte zukommen, indem sie genügend bestimmt und klar ist. Je schwerwiegender der Eingriff ist, desto klarer und eindeutiger muss er in der gesetzlichen Grundlage umschrieben sein. Dies rechtfertigt sich schon aufgrund des Legalitätsprinzips, aber auch aus Aspekten der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich 2003, N 9 zu Art. 36).
2.3.2 Wie schwer der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit durch das Erfordernis von Art. 185 Bst. c AVO im konkreten Fall ist, ergibt sich aus dem Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Bei der Beurteilung gelten keine allgemeinen Massstäbe. Vielmehr muss die rechtsanwendende Behörde die Schwere der Einschränkung bezogen auf den Einzelfall qualifizieren (Aubert/Mahon, a.a.O., N 8 zu Art. 36).
In Art. 27 Abs. 2 BV sind die zentralen Teilgehalte der Wirtschaftsfreiheit in nicht abschliessender Weise aufgezählt (Ehrenzeller/ Mastronardi/ Schweizer/Vallender, a.a.O., N. 14 zu Art. 27). Es handelt sich dabei um die Rechte auf freie Wahl des Berufs, auf freien Berufszugang sowie auf die freie Berufsausübung. Das vorliegend interessierende Recht auf freien Berufszugang hat seine Bedeutung im Wesentlichen in seiner Ausprägung als Garantie für einen freien Marktzutritt. Insbesondere sollen die privatwirtschaftlich Tätigen dadurch vor grundsatzwidrigen und vor unverhältnismässigen grundsatzkonformen Marktzutrittsbarrieren geschützt werden. Gerade in diesem Zusammenhang stellen Bewilligungspflichten für die Berufsausübung in der Regel eher schwerwiegende Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit dar (BGE 123 I 212 E. 3a, BGE 116 Ia 118 E. 4a, BGE 104 Ia 196 E. 3; Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, a.a.O., N. 14 zu Art. 27, Häfelin/Haller, a.a.O, N. 669).
Im konkreten Fall wird die Tätigkeit als ungebundener Versicherungsvermittler von einer Registrierung abhängig gemacht. Voraussetzung für die Eintragung in das Register ist u.a., dass auf den Namen des Gesuchstellers keine Verlustscheine lauten. Sind auf den Gesuchsteller Verlustscheine ausgestellt worden, wird ihm die Aufnahme in das Register nach dem Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO ungeachtet der Höhe der Verlustscheine und der Umstände, die zu ihnen geführt haben, verweigert. Dies hat zur Folge, dass der Gesuchsteller seinen Beruf bis zu einer allfälligen Abzahlung seiner in den Verlustscheinen ausgewiesenen Schulden nicht in ungebundener Stellung ausüben kann. Bei der Registrierungspflicht im Allgemeinen wie auch bei der hier interessierenden Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO handelt es sich demnach um einen nicht mehr als leicht zu qualifizierenden, jedenfalls mittelschweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da er den Zugang zum Beruf für die Betroffenen stark erschwert oder - je nach Höhe der Schulden - gar verunmöglicht. Die gesetzliche Grundlage für einen solchen Eingriff muss diesen demnach mindestens in den Grundzügen regeln. Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die Regelung von Art. 185 Bst. c AVO nicht über den jeweiligen Zweck der gesetzlichen Grundlage hinaus gehen darf.
2.4 Unbestritten ist, dass die Registrierungspflicht als Institut in Art. 43 VAG geregelt ist und somit als grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit über eine genügende formellgesetzliche Grundlage verfügt. Umstritten ist hingegen, welche Bestimmung des VAG die Regelung von allfälligen zusätzlichen Modalitäten für einen Registereintrag an den Bundesrat delegiert. Der Beschwerdeführer bringt vor, Art. 44 VAG (Marginalie: "Voraussetzungen für den Eintrag ins Register") halte lediglich fest, dass der Gesuchsteller genügende berufliche Qualifikationen vorzuweisen habe, und zudem über eine Haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten verfügen müsse. Das Erfordernis, wonach keine Verlustscheine bestehen dürfen, ergebe sich nicht aus Art. 44 VAG. Es handle sich dabei um eine persönliche Voraussetzung. In Art. 44 VAG seien jedoch lediglich fachliche und finanzielle Voraussetzungen aufgeführt. Insofern genüge Art. 44 VAG als gesetzliche Grundlage für die Einführung von zusätzlichen, auf die Person des Gesuchstellers bezogenen Kriterien nicht.
2.4.1 Art. 44 VAG nennt in Abs. 1 die Voraussetzungen für einen Registereintrag. Demnach muss der Versicherungsvermittler über eine genügende berufliche Qualifikation verfügen (Bst. a) und eine Berufshaftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten vorweisen können (Bst. b). Abs. 2 von Art. 44 VAG gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Anforderungen an die beruflichen Qualifikationen sowie die Höhe der finanziellen Sicherheiten zu regeln. Dabei kann er die Regelung der technischen Einzelheiten der Aufsichtsbehörde überlassen.
Der Wortlaut lässt nicht darauf schliessen, dass Art. 44 VAG Grundlage für weitere Voraussetzungen zur Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler ist. Vielmehr werden die Voraussetzungen in Abs. 1 aufgezählt, ohne Hinweis darauf, dass es sich dabei um eine nicht abschliessende bzw. um eine beispielhafte Aufzählung handle. Dass die Voraussetzungen gemäss Art. 44 VAG abschliessend sind, ergibt sich zudem aus Art. 44 Abs. 2 VAG. In dieser Delegationsnorm wird nämlich ausdrücklich aufgeführt, worüber der Bundesrat Ausführungsbestimmungen erlassen kann (berufliche Qualifikationen und die Höhe der finanziellen Sicherheiten).
Die Botschaft des Bundesrats zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789 ff.) führt zu den Voraussetzungen betreffend die Registrierung an, dass Versicherungsvermittler vor allem den Anforderungen hinsichtlich fachlichen Qualifikationen und finanzieller Sicherheit genügen müssten (BBl 2003 3802). Weiter ist der Botschaft zu entnehmen, dass sich die Regelung über die Registrierung von Versicherungsvermittlern weitgehend an die Richtlinie 2002/92/EG über die Versicherungsvermittlung orientiere und verschiedene ihrer Elemente aufgreife. So seien etwa die Registrierungspflicht für bestimmte Vermittler oder die Voraussetzungen der angemessenen Qualifikation und der finanziellen Gewähr in Anlehnung an die Richtlinie in den Gesetzesentwurf aufgenommen worden (BBl 2003 3826 mit Verweis auf BBl 2003 3802). Festzuhalten gilt es überdies, dass die in der Botschaft zitierte Richtlinie nebst den beruflichen und finanziellen Voraussetzungen auch vorschreibt, dass der jeweilige Vermittler "nie in Konkurs gegangen" sein darf (Art. 4 Abs. 2 Richtlinie). Weder die Botschaft noch die Materialien gehen auf dieses in der Richtlinie statuierte Kriterium ein. Daraus kann geschlossen werden, dass der Gesetzgeber in Art. 44 VAG bzw. dessen Ausführungsbestimmungen keine weiteren Voraussetzungen für die Registrierung aufnehmen oder aber derartige Anforderungen - falls überhaupt - an systematisch anderer Stelle regeln wollte.
Schliesslich lässt sich auch der (spärlichen) Lehre zur Registrierung von Versicherungsvermittlern nichts entnehmen, was auf eine Delegationskompetenz zum Erlass weiterer Voraussetzungen schliessen liesse. Weber/Umbach halten vielmehr fest, dass "über den Wortlaut der Delegationsnorm von Art. 44 Abs. 2 VAG hinausgehend" Art. 185 AVO zusätzliche persönliche Voraussetzungen statuiere, die der Versicherungsvermittler für eine Aufnahme in das Register zu erfüllen habe (Rolf H. Weber/Patrick Umbach, Versicherungsaufsichtsrecht, Bern 2006, N 15 zu § 10).
Es ist demnach festzuhalten, dass Art. 44 VAG nicht die gesetzliche Grundlage für Art. 185 AVO darstellen kann.
2.4.2 Es stellt sich weiter die Frage, ob Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO ist. Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG ist es Aufgabe der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvermittler zu schützen. Art. 46 Abs. 3 VAG delegiert die Kompetenz für den Erlass von Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben in Art. 46 Abs. 1 VAG an den Bundesrat. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass die Vorinstanz Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler beaufsichtigt.
Die Aufsichtspflicht wird ihrem Grundsatz nach in Art. 1 Abs. 2 VAG statuiert. Demnach sollen die Versicherten durch die Aufsichtstätigkeit u.a. vor Missbräuchen geschützt werden. Dabei handelt es sich gemäss Botschaft nicht um eine umfassende Definition der Aufsichtspflicht, sondern lediglich um eine Stossrichtung, welche die Erwartung der Bevölkerung, der Wirtschaft und der Politik wiedergeben soll, wonach die Aufsicht die Stärke, die Integrität und die Vertrauenswürdigkeit der Versicherungswirtschaft in der Schweiz zu fördern hat. Diese Elemente würden durch die einzelnen Bestimmungen des Gesetzes aufgegriffen (BBl 2003 3808).
In Bezug auf die Versicherungsvermittlung im Speziellen geht aus der Botschaft hervor, dass zum Schutz der Versicherungsnehmer einerseits eine Registrierungspflicht eingeführt werden soll, die aufgrund von Synergien am besten der Aufsichtsbehörde unterstellt werde (BBl 2003 3826; 3852). Andererseits soll der sich aus dem Zweckartikel ergebende Konsumentenschutz in Form von Missbrauchsschutz nicht nur auf die Versicherungen, sondern auch auf die ungebundenen Vermittler beziehen. Dies ergibt sich aus Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG, der bestimmt, dass die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen den Missbrauch durch Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler zu schützen habe. Gemäss Art. 46 Abs. 3 VAG kann der Bundesrat Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben erlassen. Der Bundesrat hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG in Art. 117 AVO konkretisiert. Demnach besteht ein Missbrauch gemäss Art. 117 AVO (Bst. a) in einem Verhalten des Versicherungsunternehmens bzw. des Versicherungsvermittlers, das geeignet ist, Versicherte oder Anspruchsberechtigte erheblich zu schädigen, (Bst. b) in der Verwendung von Vertragsbestimmungen, die gegen zwingende Normen des Versicherungsvertragsgesetzes oder gegen zwingende Normen anderer Erlasse, die auf den Vertrag anwendbar sind, verstossen, oder (Bst. c) in der Verwendung von Vertragsbestimmungen, welche eine der Vertragsnatur erheblich widersprechende Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.
Art. 117 AVO regelt die Missbrauchstatbestände nicht abschliessend, denn einerseits sieht Art. 117 AVO lediglich eine nachträgliche Missbrauchskontrolle vor, andererseits geht aus der Botschaft hervor, dass die Aufsichtsgesetzgebung keinen Katalog möglicher Interventionsformen vorsieht. Vielmehr würden sich diese gemäss der erwähnten Botschaft aus der Art des festgestellten Missbrauchs sowie dessen Auswirkungen ergeben (BBl 2003 3828). In diesem Zusammenhang muss die Frage aufgeworfen werden, ob die Vorinstanz Missbräuche durch Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler nur dann bekämpfen darf, wenn ein Registereintrag bereits erfolgt ist und die Missbräuche schon eingetreten sind bzw. unmittelbar drohen, oder ob das VAG eine genügende Grundlage für Regelungen zur prophylaktischen Missbrauchsbekämpfung im Rahmen der Prüfung der Registereintragung ist. Sowohl aus verschiedenen Bestimmungen des VAG als auch aus der Botschaft und der parlamentarischen Debatte geht hervor, dass der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde auch die Kompetenz zukommen muss, allfällige Missbräuche, deren Begehung mit einer gewissen erhöhten Wahrscheinlichkeit droht, schon vor erfolgter Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler und der Aufnahme einer Geschäftstätigkeit zu verhindern. Auf gesetzlicher Stufe kann in allgemeiner Weise auf die Bestimmungen für die Zulassung von Versicherungsunternehmen verwiesen werden (2. Kapitel: Aufnahme der Versicherungstätigkeit), wonach die Unternehmen, welche als Versicherung tätig werden wollen, eine ganze Reihe von Bedingungen erfüllen müssen, damit die Sicherheit der Konsumenten ab Aufnahme der Geschäftstätigkeit gewährleistet ist. In spezieller Hinsicht ergibt sich eine prophylaktische Prüfungspflicht aus Art. 6 Abs. 1 VAG. Danach wird die Bewilligung zur Tätigkeit als Versicherungsunternehmen nur dann erteilt, wenn "die Interessen der Versicherten gewahrt sind." Dies kann nichts anderes bedeuten, als dass schon im Vorfeld einer allfälligen Aufnahme der Geschäftstätigkeit überprüft werden muss, ob ein Versicherungsunternehmen die Voraussetzungen mitbringt, die Interessen der Versicherten wahrzunehmen. In der Botschaft wird an verschiedenen Stellen auf die Glaubwürdigkeit, welche der Versicherungsbranche und den Versicherungsvermittlern zukommen muss, hingewiesen (BBl 2003 3790; 3794; 3804; 3808; 3828). Was für Versicherungsunternehmen gilt, muss im Grundsatz auch für ungebundene Versicherungsvermittler gelten. In Bezug auf diese ergibt sich der Wille des Gesetzgebers insbesondere auch aus einem bundesrätlichen Votum anlässlich der Debatte zum VAG, wonach ein Vermittler nebst genügender Schulung und finanzieller Absicherung auch "seriös" sein müsse (AB 2004, N 378).
Daraus ergibt sich, dass die Missbrauchsaufsicht durch die Vorinstanz in einem weiten Sinn zu verstehen ist und es sich bei Art. 185 Bst. c AVO um das prophylaktische Gegenstück zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG handelt. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG bietet demnach eine genügende gesetzliche Grundlage, um auf dem Verordnungsweg sowohl präventive als auch nachträgliche Massnahmen zur Missbrauchsbekämpfung zu regeln.
2.4.3 Vorerst muss deshalb die Frage gestellt werden, inwiefern durch die Tatsache, dass auf einen Gesuchsteller Verlustscheine lauten, eine Missbrauchsgefahr gegenüber Konsumenten bestehen könnte.
Ein Versicherungsvermittler kann seine Klienten in Bezug auf die Auswahl einer passenden Police und entsprechende Angebote umfassend beraten. Die finanziellen Konsequenzen, welche ein potentieller Versicherungsnehmer durch den Abschluss eines Versicherungsvertrags auf sich nimmt, können folglich weitreichend sein. Dasselbe gilt für allfällige Auswirkungen eines Versicherungsvertrags auf den Versicherungsnehmer, sollte das Risiko, wofür die Versicherung abgeschlossen worden ist, eintreten. Die Verantwortung eines Versicherungsvermittlers gegenüber einem potentiellen Versicherungsnehmer ist somit gross. Damit eine seriöse Ausübung des Berufs gewährleistet ist, bedarf es einer Ausbildung des Vermittlers, wodurch sichergestellt wird, dass er die von ihm vertretenen Versicherungszweige sowie die davon gedeckten Risiken kennt. Weiter muss der Vermittler eine Haftpflichtversicherung abschliessen, damit allfällige Schäden, die den Versicherten durch die Vermittlung nicht geeigneter Verträge entstehen können, abgedeckt sind. Durch diese beiden Voraussetzungen, die für eine Registrierung verlangt werden, kann gegenüber den Versicherten zwar die fachliche Kompetenz sowie die finanzielle Absicherung im Haftungsfall garantiert werden, nicht aber eine allfällige Missbrauchsgefahr, die vom Vermittler ausgeht, ausgeschlossen werden. Wie oben ausgeführt, durchdringt das Ziel, Missbräuche in der Versicherungsbranche zu verhindern die gesamte Aufsichtsgesetzgebung und war anlässlich deren Revision eines der Hauptziele. Indem auf einen Versicherungsvermittler Verlustscheine lauten, kann dessen Integrität in Bezug auf sein Geschäftsgebahren u.U. in Frage gestellt werden. Je nach Grund für die Verlustscheine ist folglich eine allfällige Missbrauchsgefahr als erhöht anzusehen, da ein davon betroffener Versicherungsvermittler aufgrund seiner finanziellen Situation versucht sein könnte, Versicherungsnehmer zum Abschluss von Policen zu raten, welche diese nicht wollten bzw. nicht für nötig hielten, oder nicht den Abschluss den für den Versicherungsnehmer besten Police zu empfehlen, sondern für jene, welche die höchste Courtage oder anderweitige Entschädigung einbringt (zu den Missbrauchsgefahren durch unabhängige Vermittler: Alois Rimle, Abstimmung zwischen Aufsicht und Haftung im neuen Recht der Versicherungsvermittler, in: SZW 2005, S. 72 f.).
Angesichts der Tatsache, dass die Vorinstanz zur Bekämpfung des Missbrauchs jene Massnahmen ergreifen kann, die ihr geeignet erscheinen (BBl 2003 3828), ist demnach ein prophylaktisches Eingreifen beim Bestehen von Verlustscheinen gemäss Art. 185 Bst. c AVO als mit der Aufsichtsgesetzgebung vereinbar anzusehen und vom Grundsatz der Missbrauchsbekämpfung in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG gedeckt. In diesem Zusammenhang kann auch die Normendichte von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG als genügend angesehen werden. Missbrauch kann in einer nicht überblickbaren Vielfalt von Ausprägungen vorkommen, weshalb die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit haben muss, mit entsprechenden Mitteln dagegen vorzugehen. In Bezug auf Art. 185 Bst. c AVO kann festgehalten werden, dass lediglich ein kleiner Prozentsatz von Vermittlern von Verlustscheinen betroffen ist, weshalb eine sich allenfalls daraus ergebende Gefahr durch die allgemeine Missbrauchsklausel in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG genügend präzise abgedeckt ist.
2.5 Weiter stellt sich die Frage, ob die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers gemäss Art. 185 Bst. c AVO im öffentlichen Interesse liegt. Im öffentlichen Interesse liegen gemäss Lehre und Rechtsprechung ohne weiteres polizeiliche Interessen wie der Schutz der öffentlichen Ordnung, der Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit, sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 127 II 91 E. 4a mit Verweis auf weitere; Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, a.a.O., N. 19 zu Art. 36).
Vorliegend liegt das öffentliche Interesse an einer vorgängigen Überprüfung von Verlustscheinen eines um Registrierung ersuchenden Vermittlers im Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr gegenüber den Versicherungsnehmern. Durch die Prüfung, ob auf einen ungebundenen Versicherungsvermittler Verlustscheine lauten, soll sichergestellt werden, dass potentielle Klienten nur mit solchen Vermittlern Geschäfte machen, von denen voraussichtlich keine Missbrauchsgefahr ausgeht, da dies dem Grundsatz vom Treu und Glauben im Geschäftsverkehr abträglich wäre. Ein öffentliches Interesse an einer näheren Überprüfung bei Verlustscheinen ist somit ohne weiteres gegeben.
2.6 Schliesslich ist zu ermitteln, ob die Voraussetzung der Verlustscheinsfreiheit gemäss Art. 185 Bst. c AVO bzw. die darauf basierende, weniger weitgehende Praxis der Vorinstanz als verhältnismässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers anzusehen sind.
Das Kriterium der Verhältnismässigkeit misst sich am Verhältnis des Grundrechtseingriffs zum Zweck der Regelung, der dem öffentlichen Interesse dienen muss. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass eine Verweigerung der Registrierung ausschliesslich aus prophylaktischen Gründen der Missbrauchsbekämpfung im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG erfolgen darf. Das erweist sich ohne weiteres als verhältnismässig.
2.6.1 Der Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO schliesst eine Eintragung von Personen mit Verlustscheinen in das Register für Versicherungsvermittler ausnahmslos aus. Dadurch wird keinerlei Unterscheidung nach der Art, dem Alter und der Herkunft bzw. dem Grund der Verlustscheine gemacht. Während Verlustscheine durchaus von finanziell unseriösen oder gar ungesetzlichen Handlungen herrühren können, ist auf der anderen Seite eine ganze Reihe von Gründen für Verlustscheine denkbar, die für sich genommen weder auf die Unseriosität des Vermittlers schliessen lassen noch einen hinreichenden Verdacht auf zukünftigen Missbrauch gegenüber Klienten zu erwecken vermögen. Die Vorinstanz hat diesen Bedenken teilweise Rechnung getragen und eine Praxis entwickelt, welche eine Registrierung bei Verlustscheinen in der Höhe von bis zu Fr. 30'000.- zulässt, sofern sie nicht aus Abzahlungs- oder Leasinggeschäften stammen oder direkt mit der Tätigkeit als Versicherungsvermittler zusammenhängen.
Vorliegend erweist sich die Voraussetzung von Art. 185 Bst. c AVO - nach ihrem klaren Wortlaut angewendet - als unzumutbar, da der Zweck des Eingriffs - unter Umständen - in einem völlig disproportionalen Verhältnis zur Wirkung auf den Versicherungsvermittler stehen kann, welcher durch die Verweigerung der Registrierung seinen Beruf nicht mehr ausüben darf. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die auf den Versicherungsvermittler ausgestellten Verlustscheine weder an dessen finanzieller Seriosität zweifeln lassen noch eine Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern darstellen. Würde unter solchen Umständen eine Registrierung verweigert, ginge die Anwendung von Art. 185 Bst. c AVO klar über die Delegationsnorm von Art. 46 Abs. 3 VAG und den Sinn und Zweck dieser Bestimmung hinaus.
Dasselbe gilt für die Praxis der Vorinstanz. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG gibt der Aufsichtsbehörde die Kompetenz zur Missbrauchsbekämpfung, welche, wie ausgeführt, auch präventiv erfolgen kann. Während mangelnde finanzielle Stabilität und Seriosität zwar einen Grund darstellen kann, auf Missbrauchsgefahr zu schliessen, ist eine konkrete Missbrauchsgefahr durch Verlustscheine allein aber noch nicht erstellt. Es ist nicht die Aufgabe der Vorinstanz, eine Registrierung zu verweigern, weil der Gesuchsteller verschuldet ist, selbst wenn Verlustscheine vorliegen. Vielmehr darf sie eine Registrierung aufgrund von Verlustscheinen im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG nur dann verweigern, wenn sie eine konkrete Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern dargelegt hat. Dem genügt die Praxis der Vorinstanz nicht, die Eintragung in das Register auch ohne Nachweis einer konkreten Missbrauchsgefahr zu verweigern.
2.6.2 Um dem Erfordernis der Missbrauchsbekämpfung nachzukommen und gestützt darauf eine Registrierung zu verweigern, muss die Vorinstanz vielmehr eine umfassende Würdigung im konkreten Fall vornehmen. Basierend auf diese Würdigung hat sie zu entscheiden, ob die finanzielle Situation des jeweiligen Vermittlers die Annahme einer erhöhten Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern zu begründen vermag. Dabei muss sie v.a. abklären, aus welchen Gründen die Verlustscheine entstanden sind. Verlustscheine, welche im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit des Vermittlers stehen oder von Finanz- oder Urkundendelikten herrühren, lassen eher auf eine Missbrauchsgefahr schliessen als andere. Ob eine solche Gefahr besteht, ist auch in diesen Fällen anhand der Würdigung der gesamten Umstände zu beantworten. Diese individuell-konkrete Rechtsanwendung ist durch die Praxis der Vorinstanz nicht gewährleistet. Die Maximalhöhe von Fr. 30'000.- ist starr und belässt keinen Beurteilungsspielraum. Ein solcher ist jedoch auszuschöpfen. Kommt die Vorinstanz gestützt darauf zum Schluss, dass die Eintragung zu verweigern ist, ist ein solcher Entscheid im Rahmen von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 35 Abs. 1 VwVG hinreichend zu begründen.
2.7 In vorliegendem Fall hat die Vorinstanz die konkreten Umstände des Beschwerdeführers nicht geprüft und seinen Eintrag allein gestützt auf die Tatsache verweigert, dass gegen ihn Verlustscheine bestehen, die sich auf mehr als Fr. 30'000.- belaufen. Die angefochtene Verfügung ist aus diesem Grund aufzuheben. Es bleibt zu entscheiden, ob die Sache ausnahmsweise zu einem erneuten Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, oder ob das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst entscheidet.
Das Bundesverwaltungsgericht kann nur in jenen Fällen in der Sache selbst entscheiden, in denen die Vorinstanz die für einen Sachentscheid nötigen Abwägungen, Prüfungen und Gewichtungen vorgenommen hat. In der angefochtenen Verfügung bzw. der Vernehmlassung hat die Vorinstanz die Registrierung allein aufgrund der Höhe der Verlustscheine verweigert. Sie ist dadurch ihrer Pflicht zu einer vertieften Abklärung im Sinne der Erwägungen nicht nachgekommen. Da sich das erkennende Gericht demnach nicht auf eine umfassende Begründung bzw. Evaluation des Gesuchs durch die Vorinstanz stützen könnte, kann ein Sachentscheid schon aufgrund mangelnder Entscheidgrundlagen nicht gefällt werden. Dem Rechtsbegehren des Beschwerdeführers um Eintragung seiner Person kann aus diesen Gründen nicht gefolgt werden.
Daher ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Soweit der Beschwerdeführer reformatorische Anträge stellt, ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als obsiegende Partei, weshalb ihm keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen oder unterliegende Bundesbehörden haben keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
4.
Als obsiegende Partei hat der Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 [VGKE, SR 173.320.2]). Das Anwaltshonorar ist nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters zu bemessen und beträgt ohne Mehrwertsteuer mindestens Fr. 200.-, höchstens jedoch Fr. 400.- pro Stunde (Art. 10 VGKE). Die Parteientschädigung ist aufgrund der eingereichten Kostennote festzusetzen. Wird keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Entschädigung selber unter Berücksichtigung der Akten und des geschätzten Aufwands fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Mit Schreiben vom 7. März 2008 reichte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine Kostennote ein. Er macht darin einen Aufwand von insgesamt 20.33 Stunden, entsprechend einem Honorar von Fr. 5'082.50, sowie Auslagen von Fr. 134.30 und die auf diese Beträge entfallende Mehrwertsteuer von Fr. 396.50 geltend, was total Fr. 5'613.30 (inkl. MwSt) ergibt.
Diese Aufwandberechnung erscheint plausibel und wird den Umständen gerecht; der der Honorarnote zugrundegelegte Stundenansatz von Fr. 250.- ist ebenfalls angemessen.
Das Bundesamt für Privatversicherungen ist als unterliegende Vorinstanz zu betrachten und hat die Parteikosten des Beschwerdeführers zu tragen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung des Bundesamts für Privatversicherungen vom 23. August 2007 wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Dem Beschwerdeführer wird der am 24. Oktober 2007 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- nach Eintritt der Rechtskraft aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
3.
Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten des Bundesamts für Privatversicherungen eine Parteientschädigung von Fr. 5'613.30 (inkl. MwSt) zugesprochen. Dieser Betrag ist nach Eintritt der Rechtskraft dem Beschwedeführer zu überweisen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Finanzdepartement (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Eva Schneeberger Stefan Wyler
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 4. August 2008