bvger · A-5971/2024 · 2026-02-13 · de
A-5971/2024

Bundespersonal

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-5971/2024
Urteil vom 13. Februar 2026
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Stephan Metzger, Richter Jürg Marcel Tiefenthal,
Gerichtsschreiberin Katharina Meienberg.
Parteien
A._______, vertreten durch lic. iur. Matthias Frey, Rechtsanwalt, Beschwerdeführer,
gegen
B._______, Personalrecht VerteidigungVorinstanz.
Gegenstand
Bundespersonal; Flugzulage; Verfügung vom 14. August 2024.
Sachverhalt:
A. A._______ ist in der Funktion als Berufsdrohnenpilot (...) öffentlich-rechtlich angestellt. Gemäss seinem (neuen) Arbeitsvertrag vom (...) ist er der Lohnklasse (...) zugeteilt und sein Beschäftigungsgrad beträgt (...). Arbeitsbeginn gemäss diesem Arbeitsvertrag war am (...).
B. Mit Schreiben vom 28. November 2023 beanstandete A._______, dass er als Berufsdrohnenpilot keine Entschädigung für die besondere Beanspruchung durch den Flugdienst ausgerichtet erhalte.
C. Am 21. Februar 2024 antwortete (die zuständige Stelle) im Wesentlichen, dass die durch den Arbeitnehmer ins Feld geführten Beanspruchungen, wie beispielsweise der Erwerb und Erhalt der Fluglizenz, zum Anforderungsprofil für die Ausübung der Funktion als Berufsdrohnenpilot gehören würden. Die Anforderungen seien im Stellenbeschrieb festgehalten und bei der Festsetzung der Lohnklasse berücksichtigt.
D. Mit Schreiben vom 13. Mai 2024 erwiderte A._______, dass er weiterhin den Standpunkt vertrete, die Kriterien für die Ausrichtung einer Zulage zu erfüllen. Es sei einerseits nicht nachvollziehbar, warum Milizdrohnenpiloten die Zulage erhalten würden, Berufsdrohnenpiloten hingegen nicht. Andererseits sei wenig logisch, weshalb gewisse Berufsmilitärs Zulagen erhielten, aber nicht die Berufsdrohnenpiloten, welche die entsprechenden Voraussetzungen ebenfalls erfüllten. Er verlange eine anfechtbare Verfügung.
E. Mit Verfügung vom 14. August 2024 wies (die zuständige Stelle) (nachfolgend: Vorinstanz) das Begehren auf eine Zulage ab. Zur Begründung legte die Vorinstanz im Wesentlichen dar, Art. 17 Abs. 4 der Verordnung vom 18. März 2022 über den militärischen Flugdienst (MFV, SR 512.271) halte fest, dass das Berufspersonal des militärischen Flugdienstes keine Entschädigung nach Art. 17 Abs. 1 MFV erhalte. Letztere Bestimmung gelte für Milizangehörige wie Milizdrohnenoperateure. Für das Berufspersonal sei dagegen Art. 2 Abs. 1 der Verordnung des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) vom 15. Februar 2019 über die Zulagen im Flug- und Fallschirmsprungdienst (Flugzulagenverordnung VBS, SR 172.220.111.342.1) anwendbar. Die Berufsdrohnenoperateure fielen jedoch nicht in den persönlichen Anwendungsbereich von Art. 2 der Flugzulagenverordnung VBS.
F. Dagegen erhob A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 20. September 2024 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren: Die Verfügung vom 14. August 2024 sei aufzuheben (1). Dem Beschwerdeführer sei rückwirkend per 28. November 2018 eine Flugzulage in Höhe des in Anhang 1 Ziffer 7 zur Flugzulagenverordnung VBS festgelegten Betrags auszuzahlen (2). Eventualiter sei die Sache zur Festlegung der Höhe der Zulage an die Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung legt er im Wesentlichen dar, die Zulage werde nach dem klaren Wortlaut von Art. 17 Abs. 1 MFV bei Milizdrohnenpiloten für die «besondere Beanspruchung durch den militärischen Flugdienst» ausgerichtet. Die Formulierung entspreche praktisch derjenigen von Art. 2 Flugzulagenverordnung VBS, wo von einer «besonderen Beanspruchung» die Rede sei. Die Parallele zu Art. 2 Flugzulagenverordnung VBS ergebe sich u.a. daraus, dass Art. 17 Abs. 4 MFV die Ausrichtung von Zulagen an das Berufspersonal des militärischen Flugdienstes ausdrücklich mit Verweis auf die Flugzulagenverordnung VBS ausschliesse. Die Ungleichbehandlung zwischen den Milizdrohnenpiloten und den Berufsdrohnenpiloten könne nicht begründet werden. Ebenso gebe es keine sachlichen Gründe, weshalb die Berufsdrohnenpiloten in Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS nicht aufgeführt seien. Die Berufsdrohnenpiloten seien einem erhöhten Risiko ausgesetzt und würden einer erhöhten Beanspruchung unterliegen. Ein Drohnenpilot bediene eine Drohne mit (Spezifikationen).
G. In ihrer Vernehmlassung vom 20. Dezember 2024 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Eventualiter beantragt sie die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz mit der Weisung, die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Flugzulage rückwirkend ab dem 1. Juli 2022 zu entrichten und betragsmässig durch das VBS bzw. durch den Bundesrat festlegen zu lassen.
Die Vorinstanz hält im Wesentlichen an ihren Standpunkten fest. Zur Begründung ihres Eventualantrags legt sie dar, für den Fall einer Gutheissung der Beschwerde beantrage sie die Rückweisung. Vor der am 1. Juli 2022 in Kraft getretenen Revision der MFV hätten Milizdrohnenpiloten aufgrund der altrechtlichen Regelung noch gar keine Flugzulage erhalten. Für die Zeit vor dem 1. Juli 2022 könne insoweit von Vornherein keine relevante Ungleichbehandlung zwischen Berufsdrohnenpiloten und Milizdrohnenpiloten bestehen. Falls das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss komme, dass Berufsdrohnenpiloten Anspruch auf eine Zulage hätten, liege die Festlegung der Art und Höhe der Zulage im Ermessen des Verordnungsgebers. Sie beantrage deshalb eventualiter die Rückweisung der Sache.
H. Mit Replik vom 31. Januar 2025 ändert der Beschwerdeführer sein Rechtsbegehren Nr. 2. Dieses lautet neu wie folgt: Die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Weisung, die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Flugzulage rückwirkend ab dem 28. November 2018 zu entrichten und betragsmässig durch das VBS bzw. durch den Bundesrat festlegen zu lassen.
Der Beschwerdeführer legt in der Begründung seiner Replik insbesondere dar, seine Rüge der Willkür und Ungleichbehandlung beziehe sich nicht primär auf das Verhältnis zu den Milizdrohnenpiloten, sondern auf das Verhältnis zu den Anspruchsberechtigten gemäss Art. 2 Flugzulagenverordnung VBS. Der Verweis auf die Milizdrohnenpiloten erfolge nur deshalb, weil die Ungleichbehandlung mit der Einführung der Zulage für die Milizsoldaten erst recht augenfällig geworden sei. Es sei unbestritten, dass die Situation hinsichtlich der Ausgestaltung des Dienstverhältnisses unterschiedlich sei. Die Beanspruchung eines Drohnenpiloten sei dagegen mit derjenigen der von Art. 2 Flugzulagenverordnung VBS erfassten Angehörigen des militärischen Flugdienstes vergleichbar. Daraus folge ein Anspruch auf Gleichbehandlung. Mit einer Rückweisung der Sache im Sinne des neu gestellten Rechtsbegehrens Nr. 2 sei er einverstanden.
I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat.
Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und stammt vom VBS, Schweizer Armee (...). Es ist somit eine Einheit der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG (vgl. Art. 130 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung [Militärgesetz, MG, SR 510.10]). Eine Ausnahme bezüglich Sachgebiet liegt nicht vor (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gegen die Verfügung (...) zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3
1.3.1 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet der vorinstanzliche Entscheid. Der Streitgegenstand wird durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und durch die Parteibegehren bestimmt, wobei der angefochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 35 E. 2). Der Streitgegenstand darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ verändert werden; er kann sich höchstens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren (Urteil des BVGer A-2169/2024 vom 5. Februar 2025 E. 2.2).
1.3.2 Der Beschwerdeführer hat mit seiner Replik das Rechtsbegehren Nr. 2 angepasst. Neu verlangt er nicht mehr eine Festlegung der Höhe der Zulage durch das Gericht, sondern eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Diese Änderung des Rechtsbegehrens Nr. 2 ist zulässig, denn er verlangt nach wie vor (mit seinem unveränderten Rechtsbegehren Nr. 1) die Aufhebung der angefochtenen Verfügung.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 VwVG und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist einzutreten.
2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Nach dem in Art. 5 Abs. 1 BV statuierten Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) von genügender Normstufe und genügender Bestimmtheit zu beruhen hat (statt vieler: Urteile des BVGer A-1378/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 1.6.1, A-2702/2018 vom 23. April 2019 E. 2.4.1 m.w.H.).
3.2 Nach dem in Art. 8 Abs. 1 BV statuierten allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der Anspruch auf Gleichbehandlung wird insbesondere verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 136 V 231 E. 6.1 und BGE 134 I 23 E. 9.1 je mit Hinweisen). Der Anspruch auf Gleichbehandlung ist sowohl bei der Rechtsetzung als auch bei der Rechtsanwendung zu beachten (Urteil des BVGer A-4092/2016 vom 17. März 2017 E. 7.1).
3.3 Werden Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Gesetz die Exekutive zum Erlass von (sog. unselbstständigen) Verordnungen (vgl. Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 110 und Rz. 364 ff.; Urteil des BVGer A-2950/2019 vom 23. Juni 2020 E. 1.7.2).
3.4 Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle prüft das Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde hin vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Rechtmässigkeit. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesverwaltungsgericht vorab deren Gesetzmässigkeit. Dabei ist zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, ist auch die Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (statt vieler: BGE 141 II 169 E. 3.4, 139 II 460 E. 2.3; BVGE 2016/24 E. 2.3.2). Die Einräumung eines weiten Ermessensspielraums bedeutet indessen nicht die Ermächtigung, vom Gesetz abzuweichen, soweit die gesetzliche Delegationsnorm solches nicht vorsieht (Urteil des BGer 2C_718/2018 vom 27. Mai 2019 E. 4.4).
3.5 Eine solche konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle führt nicht zur formellen Aufhebung einer im zu beurteilenden Anwendungsfall als verfassungs- oder gesetzeswidrig erkannten Rechtsnorm, sondern lediglich dazu, dass deren Anwendung - im konkreten Einzelfall - unterbleibt (vgl. BVGE 2011/15 E. 3.3 in fine; Urteile des BVGer A-2950/2019 vom 23. Juni 2020 E. 1.7.3, A-1378/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 3.4.4; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl., 2022, Rz. 2.179a).
4. Zunächst sind die für die Beurteilung des vorliegenden Falls massgeblichen gesetzlichen Grundlagen aufzuzeigen.
4.1 Die MFV stützt sich insbesondere auf Art. 150 Abs. 1 MG, wonach der Bundesrat die Ausführungsverordnungen erlässt. Nach Art. 17 Abs. 1 MFV in der vorliegend relevanten, am 1. Juli 2022 in Kraft getretenen, Fassung (AS 2022 213) erhalten die brevetierten Milizangehörigen des militärischen Flugdienstes eine Entschädigung für die besondere Beanspruchung durch den militärischen Flugdienst. Der Anspruch entsteht bei den Angehörigen des Flugdienstes und des Drohnenflugdienstes mit der Brevetierung, bei den Angehörigen des Fallschirmsprungdienstes im Monat, in dem das Sprungdienstobligatorium begründet wird. Gemäss Art. 17 Abs. 4 MFV richten sich die Entschädigungen der übrigen Angehörigen des militärischen Flugdienstes, mit Ausnahme der Berufsdrohnenoperateure und -operateurinnen, sowie des Personals des Flugdienstes der Armasuisse und des Bundesamtes für Landestopografie (Swisstopo) nach den personalrechtlichen Bestimmungen des Bundes. Diese Personen erhalten keine Entschädigung nach Absatz 1 (Art. 17 Abs. 4 MFV).
In der Fassung der MFV vom 19. November 2003 (AS 2003 4711, nachfolgend: aMFV) war in Art. 17 Abs. 1 aMFV entsprechend ausgeführt, dass die brevetierten Milizangehörigen des Flug- und Fallschirmsprungdienstes eine Entschädigung für die damit einhergehende besondere Beanspruchung erhalten. Der Anspruch entstand ab dem Monat, in dem sie erstmals Ausbildungsdienst leisten. In dieser früheren Fassung der MFV fehlte eine Regelung entsprechend Art. 17 Abs. 4 MFV in der heutigen Fassung vom 18. März 2022. In den Erläuterungen zur betreffenden Revision der Verordnung über den militärische Flugdienst führte das VBS zu Art. 17 aus, dass sich die Entschädigungen für das Berufspersonal des militärischen Flugdienstes sowie für das Personal der Flugdienste Armasuisse und Swisstopo ausschliesslich nach den einschlägigen personalrechtlichen Bestimmungen des Bundes, insbesondere nach der Flugzulagenverordnung VBS richten. Die Berufsdrohnenoperateure seien nicht vom Geltungsbereich der Flugzulagenverordnung VBS umfasst und erhielten somit keine Zulage nach den personalrechtlichen Bestimmungen. Daher werde diese Personalkategorie in Art. 17 Abs. 4 MFV als Ausnahme aufgeführt. In der Konsequenz würden lediglich Milizangehörige des Drohnenflugdienstes nach Art. 17 MFV entschädigt. Im Weiteren halten die Erläuterungen fest, dass die Entschädigungen für die Milizangehörigen aufgrund der besonderen Beanspruchung durch den militärischen Flugdienst ausgerichtet werden. Als besondere Beanspruchung würden im Flugdienst die G-Belastung, Vibration sowie die psychische Belastung gelten (Erläuterungen des VBS zur Revision der Verordnung über den militärischen Flugdienst; abrufbar unter: https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/70668.pdf [nachfolgend: Erläuterungen MFV]).
4.2
4.2.1 Das Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) regelt das Arbeitsverhältnis des Bundespersonals (Art. 1). Der Arbeitgeber richtet den Angestellten einen Lohn aus. Dieser bemisst sich nach Funktion, Erfahrung und Leistung (Art. 15 Abs. 1 BPG). Die Ausführungsbestimmungen regeln die Grundsätze der Lohnfestlegung (Art. 15 Abs. 3 BPG). Sie können Zuschläge zum Lohn vorsehen, um diesen insbesondere an die regionale Arbeitsmarktlage, an die örtliche Infrastruktur oder an branchenspezifische Bedürfnisse anzupassen (Art. 15 Abs. 4 BPG).
4.2.2 Gemäss Art. 37 BPG erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen. Er beachtet dabei, dass sie die Arbeitgeber in der zur Aufgabenerfüllung notwendigen Autonomie nicht einschränken. Von dieser Delegationsmöglichkeit hat er mit dem Erlass der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV; SR 172.220.111.3) Gebrauch gemacht. Zum Ausgleich von Risiken bei der Funktionsausübung und zur Abgeltung besonderer Verhältnisse können gemäss Art. 48 Abs. 1 BPV Sonderzulagen ausgerichtet werden. Die Departemente regeln im Einvernehmen mit dem EFD den Kreis der Berechtigten, die zu berücksichtigenden Risiken und Verhältnisse, die Anrechnungsweise und die Höhe der Zulagen (Art. 48 Abs. 2 BPV). Das VBS kann im Einvernehmen mit dem EFD abweichende Bestimmungen für das militärische Personal erlassen: u.a. für Sonderzulagen nach Art. 48 BPV (Art. 115 Abs. 1 Bst. e BPV).
Gestützt auf Art. 48 Abs. 2 BPV und Art. 115 Bst. e BPV hat das VBS die Flugzulagenverordnung VBS erlassen.
4.2.3
4.2.3.1 Die Flugzulagenverordnung VBS regelt die Zulagen verschiedener Angestellten des VBS mit Bezug zum Flug- und Fallschirmsprungdienst. Gemäss deren Art. 1 fallen Berufsdrohnenoperateure nicht ihren Geltungsbereich.
4.2.3.2 Nach Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS erhalten Berufsmilitärpiloten und -pilotinnen, zivile Transportpiloten und -pilotinnen LTDB, Berufsbordoperateure und -operateurinnen, Berufs-FLIR-Operateure und -Operateurinnen, Berufsbordfotografen und -fotografinnen, Berufsfallschirmaufklärer und -aufklärerinnen, Angehörige des AAD 10 mit militärischer Freifallausbildung sowie Fachlehrer und -lehrerinnen mit Fallschirminstruktor-Lizenz im Fachdienst Fallschirm eine Zulage nach Anhang 1 für besondere Beanspruchung, für den vermehrten Einsatz im Flugdienst und für das erhöhte Risiko (Fassung vom 21. März 2022 [AS 2022 2014]). In der Fassung vom 1. April 2019 waren die Angehörigen des AAD 10 mit militärischer Freifallausbildung sowie Fachlehrer und -lehrerinnen mit Fallschirminstruktor-Lizenz im Fachdienst Fallschirm noch nicht enthalten (vgl. AS 2019 857).
5.
5.1 Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer Berufsdrohnenpilot und gehört damit nach Art. 42 der Verordnung des VBS vom 21. März 2022 über die Angehörigen des militärischen Flugdienstes (VAmFD; SR 512.271.1) zu den Drohnenoperateuren. Der Beschwerdeführer steuert gemäss seinen unbestrittenen Ausführungen Drohnen mit (Spezifikationen).
Nicht weiter im Streit liegt zu Recht, dass Art. 17 MFV die Entschädigung für die besondere Beanspruchung durch den militärischen Flugdienst mit Bezug auf Milizangehörige regelt. Der Beschwerdeführer untersteht als Berufsdrohnenpilot demnach nicht dem Anwendungsbereich von Art. 17 MFV. Massgebend ist für ihn bezüglich der Frage einer allfälligen Entschädigung die Flugzulagenverordnung VBS.
5.2 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass bei ihm die Kriterien für die Ausrichtung einer Zulage gestützt auf die Flugzulagenverordnung VBS erfüllt seien. Im Sinne einer Gleichbehandlung seien die Berufsdrohnenpiloten in Art. 2 Flugzulagenverordnung VBS aufzunehmen. Milizdrohnenpiloten erhielten nach Art. 17 Abs. 1 MFV auch eine Zulage für die «besondere Beanspruchung durch den militärischen Flugdienst». Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung setze für die Zulage ebenso «eine besondere Beanspruchung» voraus. In der Folge erfülle er als Berufsdrohnenpilot dieses Kriterium auch. Die Berufsdrohnenpiloten unterlägen vergleichbaren Belastungen, Beanspruchungen und Risiken wie das übrige militärische Bundespersonal. Er müsse auch selbst in der Luft sein, und zwar einerseits im Rahmen der Beibehaltung der Fluglizenz und andererseits weil die Drohne im zivilen Luftraum vorläufig nur begleitet von einem Pilatus PC-6-Flugzeug fliegen dürfe. Sein Risiko sei vergleichbar mit demjenigen eines Berufsbordoperateurs, eines Berufsbordfotografen oder eines Berufs-FLIR-Operateurs. Es sei wohl sogar grösser als dasjenige eines zivilen Transportpiloten des Lufttransportdienst des Bundes (LTDB), welche beispielsweise Bundesratsflugzeuge fliegen.
5.3 Die Vorinstanz legt dar, dass die sowohl in Art. 17 MFV als auch in Art. 2 Flugzulagenverordnung VBS erwähnte «besondere Beanspruchung» nicht nur in fliegerischer Hinsicht, sondern mit Blick auf sämtliche Umstände, welche das Sonderstatusverhältnis der Milizdrohnenpiloten im militärischen Flugdienst mit sich bringen, zu beurteilen sei. Insbesondere stellten für die Milizdrohnenpiloten die Vorbereitungen zu Hause für die Trainings- und Checkflüge eine besondere Beanspruchung dar. Im Unterschied dazu führten die Berufsdrohnenpiloten ihre Flüge ohne Ausnahme während der Arbeitszeit durch. Die Vorinstanz bestreitet im Weiteren, dass das Berufsrisiko des Berufsdrohnenpiloten vergleichbar sei mit den in Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS aufgeführten Funktionen. Die Tätigkeit des Berufsdrohnenpilots finde mit Ausnahme von «Navigations- oder Beobachtungsflügen» am Boden statt. Bei den genannten Flügen fliege der Berufsdrohnenpilot in einem Luftfahrzeug des Typs Pilatus PC-6 mit. Dabei beschränke sich seine Tätigkeit bei solchen Flügen auf die Luftraumbeobachtung, die Funkunterstützung und auf die Beobachtung des Flugverhaltens der begleiteten Drohne. Die Verantwortung für den Beobachtungsflug liege aber beim Militärpiloten.
5.4
5.4.1 Zunächst ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer nach dem klaren Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS (weder nach der aktuellen noch nach der früheren Fassung) als Berufsdrohnenpilot keinen Anspruch auf eine Zulage für besondere Beanspruchung hat. Dies wird zu Recht nicht bestritten. Der Beschwerdeführer ist dagegen der Ansicht, Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS verstosse gegen das Gleichbehandlungsgebot, weil es keinen sachlichen Grund gebe, ihm keine Zulage zu gewähren bzw. ihn rechtsungleich zu behandeln. Zu prüfen ist deshalb im Folgenden im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle, ob Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS gesetzes- und verfassungskonform ist.
5.4.2 Die Flugzulagenverordnung VBS ist eine unselbständige Verordnung und stützt sich auf die gesetzliche Delegation von Art. 37 BPG i.V.m. Art. 48 BPV und Art. 115 Bst. e BPV. Der Bundesgesetzgeber ermächtigte damit den Bundesrat und letztlich das VBS dazu, Sonderzulagen auszurichten zum Ausgleich von Risiken und zur Abgeltung besonderer Verhältnisse. Mit Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS hat das VBS für verschiedene Berufskategorien solche Zulagen vorgesehen. Die Zulagen werden für «besondere Beanspruchung, für den vermehrten Einsatz im Flugdienst und für das erhöhte Risiko» ausgerichtet. Damit hat sich das VBS an die Grenzen der ihm durch das Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten. Zu beachten ist, dass dem VBS mit der Delegationsnorm von Art. 37 BPG i.V.m. Art. 48 BPV und Art. 115 Bst. e BPV ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt worden ist.
5.5
5.5.1 Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung gewährt den Angehörigen der aufgeführten Berufskategorien eine Zulage für «besondere Beanspruchung, für den vermehrten Einsatz im Flugdienst und für das erhöhte Risiko». Wie aus den Erläuterungen zur Revision der MFV hervorgeht, gelten als besondere Beanspruchung im Flugdienst die G-Belastung, Vibration sowie die psychische Belastung, und beim Fallschirmsprungdienst die G-Belastung beim Öffnungsschock, Sauerstoffmangel, grosse Temperaturunterschiede, anspruchsvolle Gelände- und Gebirgslandungen, Landungen im überbauten Gebiet sowie Sprünge in der Nacht und schwierigen Wetterverhältnisse (vgl. Erläuterungen MFV, S. 7).
5.5.2 Mit Bezug auf Berufsdrohnenpiloten kann festgehalten werden, dass ihre Tätigkeit zwar grundsätzlich am Boden stattfindet. Weil die Drohne aktuell im zivilen Luftraum nur begleitet von einem Pilatus PC-6-Flugzeug fliegen darf, fliegen die Berufsdrohnenpiloten jedoch aktuell im Rahmen dieser Begleitflüge im genannten Flugzeug mit. Gemäss den zumindest nicht substantiiert bestrittenen Ausführungen der Vorinstanz führen Berufsdrohnenpiloten im Rahmen dieser Begleitflüge ungefähr zwei bis drei Flugstunden pro Monat durch. Die Verantwortung für den Beobachtungsflug liegt dabei beim Militärpiloten und die Tätigkeit des Berufsdrohnenpiloten beschränkt sich bei diesen Begleitflügen auf die Luftraumbeobachtung, die Funkunterstützung und die Beobachtung des Flugverhaltens der begleiteten Drohne. Dies bestätigt das von dem Beschwerdeführer eingereichte «Operation Manual» (Beschwerdebeilage Nr. 10). In dessen Ziff. 7.18.3 (Remotely piloted aircraft [RPA] Operations, Escorted) ist Folgendes festgehalten: «Escort fleet. For escorting the RPA, E6 and PC-6 aircraft are used. If human resources permit, they should be occupied with an additional crew member acting as an observer of the RPA and the surrounding airspace». Der Berufsdrohnenpilot (als «additional crew member») hat demnach die Drohne und den Luftraum zu beobachten. Unbestritten ist zudem, dass der Berufsdrohnenpilot zum Aufrechterhalten seiner Fluglizenz, welche Anstellungsbedingung ist, während der Arbeitszeit die entsprechenden Trainingsflüge durchzuführen hat.
5.5.3 Berufsdrohnenpiloten sind nach dem Gesagten keiner relevanten Belastung durch G-Kräfte oder Vibrationen und auch keinem besonderes Risiko für sich selbst ausgesetzt. Die Trainingsflüge zur Beibehaltung der Fluglizenz oder die Begleitung in einem Pilatus-PC-6 Flugzeug erscheint insoweit nicht als übermässige Belastung im Flugdienst. Die Einsätze in der Luft im Rahmen der Begleitflüge sind dabei beschränkt auf nur zwei bis drei Stunden pro Monat, wobei sich die Tätigkeit primär auf die Beobachtung der Drohne beschränkt. Ausgehend von einem 100%-Pensum mit rund 175 Arbeitsstunden pro Monat entsprechen diese Einsätze nur knapp 2% der erbrachten Arbeitszeit. Der Beschwerdeführer wendet ein, seine Belastung sei vergleichbar mit derjenigen eines Berufsbordoperateurs, eines Berufsbordfotografen oder eines Berufs-FLIR-Operateurs und sie sei wohl sogar grösser als diejenige eines zivilen Transportpiloten LTDB. Dieser Einwand ist nicht stichhaltig. Die genannten Berufskategorien haben alle gemeinsam, dass sie im Gegensatz zum Berufsdrohnenpilot ihre Tätigkeit mehrheitlich im Luftfahrzeug bzw. im Luftraum verrichten. Dies gilt auch für die Transportpiloten LTDB, welche beispielsweise das Bundesratsflugzeug (auch im internationalen Luftverkehr) fliegen. Es ist folglich sachlich gerechtfertigt, dass Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS die Berufsdrohnenpiloten nicht umfasst. Im Weiteren hat das VBS auch ein Ermessen, bei welchen Berufskategorien es eine besondere Belastung für eine Zulage bejaht. Im Übrigen führte die Vorinstanz nachvollziehbar aus, dass die Belastungen der Berufsdrohnenpiloten im Rahmen der Lohnklasse Berücksichtigung finden. Das Bundesverwaltungsgericht verkennt dabei nicht, dass die Berufsdrohnenpiloten eine äusserst anspruchsvolle Tätigkeit verrichten und durchaus einer psychischen Belastung ausgesetzt sind, jedoch nicht primär im Luftraum. Im Vergleich zu den anderen Berufskategorien gemäss Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS haben sie weder eine erhöhte Belastung durch G-Kräfte noch sind sie am Boden flugtypischen Risiken ausgesetzt. Die Ungleichbehandlung ist demnach sachlich begründet.
5.5.4 Der Beschwerdeführer wendet ein, dass Milizdrohnenpiloten nach Art. 17 MFV eine «besondere Beanspruchung» aufwiesen und dafür eine Entschädigung erhielten. Bei Berufsdrohnenpiloten sei deshalb gleich wie bei Milizdrohnenpiloten eine «besondere Beanspruchung» zu bejahen und diese hätten folglich gemäss Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS Anspruch auf eine Zulage. Dem Beschwerdeführer ist insofern Recht zu geben, dass Milizdrohnenpiloten gleich wie Berufsdrohnenpiloten primär am Boden tätig und damit auch keiner erheblichen Belastung im Luftraum ausgesetzt sind bzw. nicht flugtypische Risiken zu tragen haben. Es liegt jedoch im Ermessen der Vorinstanz, wenn sie bei Milizdrohnenpiloten auch noch andere Umstände berücksichtigt, welche Milizangehörige besonders beanspruchen und deshalb eine Entschädigung nach Art. 17 Abs. 1 MFV ausrichtet. Die Milizdrohnenpiloten müssen insbesondere Vorbereitungen für die Trainings- und Checkflüge zu Hause erledigen, wohingegen Berufsdrohnenpiloten dies während der Arbeitszeit erledigen können. Im Weiteren leisten gemäss den unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz Milizdrohnenpiloten jährlich 8-12 besoldete, jedoch nicht der Ausbildungsdienstpflicht anzurechnende Diensttage, um die Trainingsvorschriften einzuhalten (Art. 6 Abs. 3 Bst. d MFV). Zudem müssen Milizdrohnenpiloten die Zeit für die Aufrechterhaltung der zivilen Pilotenlizenz für Flächenflugzeuge mit Instrumentenflugberechtigung ausserhalb der Dienstpflicht absolvieren, wobei die damit verbundenen Kosten nicht durch die Schweizer Armee getragen werden. Dies unabhängig davon, ob der betreffende Milizdrohnenpilot im Zivilleben ohnehin als Pilot angestellt ist oder nicht. Im Unterschied dazu können Berufsdrohnenpiloten die genannten Trainings ausnahmslos während der Arbeitszeit und damit auf Kosten der Armee absolvieren. Hinsichtlich der Voraussetzung der «besonderen Beanspruchung für den vermehrten Einsatz im Flugdienst und das erhöhte Risiko» nach Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung kann der Beschwerdeführer demnach aus dem Umstand, dass Milizdrohnenpiloten eine Entschädigung nach Art. 17 Abs. 1 MFV erhalten, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
5.6 Nach dem Gesagten erweist sich Art. 2 Abs. 1 Flugzulagenverordnung VBS als gesetzes- und verfassungskonform. Sie verstösst insbesondere nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 BV, denn es gibt sachliche Gründe, weshalb Berufsdrohnenpiloten nicht bei den anspruchsberechtigten Berufskategorien aufgeführt sind. Die angefochtene Verfügung erweist sich demzufolge als rechtmässig und die Beschwerde ist abzuweisen.
6.
6.1 In personalrechtlichen Angelegenheiten ist das Beschwerdeverfahren unabhängig vom Verfahrensausgang kostenlos, ausser bei Mutwilligkeit (Art. 34 Abs. 2 BPG). Es sind daher keine Verfahrenskosten zu erheben.
6.2 Angesichts seines Unterliegens steht dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter:
Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Steiger
Katharina Meienberg
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht angefochten werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit geht, bei welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder bei der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 BGG). Bei einer nicht vermögensrechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie die Gleichstellung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG). Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheids beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand:
Zustellung erfolgt an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)