bvger · B-788/2011 · 2011-12-28 · de
B-788/2011

Direktzahlungen und Ökobeiträge

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-788/2011
Urteil vom 28. Dezember 2011
Besetzung
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Claude Morvant, Richterin Vera Marantelli,
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.
Parteien
A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Wasserfallen,
Länggassstrasse 7, 3001 Bern ,
Beschwerdeführer,
gegen
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern,
Münsterplatz 3a, 3011 Bern,
Vorinstanz ,
Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern, Molkereistrasse 25, 3052 Zollikofen,
Erstinstanz .
Gegenstand
Agrarpolitische Massnahmen / Revision.
Sachverhalt:
A.
A.a A._______ (Beschwerdeführer) ist Eigentümer und Bewirtschafter des Betriebs M._______ in der Gemeinde F._______, auf dem er hauptsächlich Milchwirtschaft betreibt. Die landwirtschaftliche Nutzfläche umfasst Grundstücke in unmittelbarer Nähe des Betriebszentrums und eine rund 1 km vom Betriebszentrum entfernt liegende Weidefläche auf dem Grundstück F._______ Gbbl.-Nr. {...} (H._______). Weiter bewirtschaftet der Beschwerdeführer das rund 1,5 km vom Betriebszentrum entfernt liegende Grundstück F._______ Gbbl.-Nr. [...] (G._______weid), bestehend aus den Teilgrundstücken Gbbl.-Nr. [...].1 und Nr. [...].2.
A.b Im Kontext der Agrardatenerhebung 2010 stellte der Beschwerdeführer am 30. April 2010 den Antrag, das Grundstück Nr. {...} (H._______) sowie das Teilgrundstück Nr. [...].2 (G._______weid) seien als der Bergzone IV zugehörig zu erfassen und die Heuwiesen auf dem Grundstück F._______ Nr. [...].1 (G._______weid) seien der Dauergrünfläche zuzuweisen. Die agrarpolitischen Massnahmen seien entsprechend auszugestalten. Fälschlicherweise habe das Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (Erstinstanz) in den offiziellen Agrardatenerhebungsformularen der Jahre 1999-2009 das Grundstück Nr. {...} (H._______) als der Bergzone III zugehörig und das gesamte Grundstück Nr. [...] (G._______weid) als nicht zur landwirtschaftlichen Nutzfläche gehörig, sondern als Sömmerungsgebiet, aufgeführt.
A.c Mit Entscheid vom 19. Mai 2010 stellte die Erstinstanz fest, dass das Grundstück Nr. {...} (H._______) und das Teilgrundstück Nr. [...].2 in der Bergzone IV lägen. In Bezug auf das Teilgrundstück Nr. [...].1 hielt die Erstinstanz fest, dieses liege nicht im Berggebiet, sondern im Sömmerungsgebiet. Dieser Entscheid trete rückwirkend auf den 1. Januar 2010 in Kraft.
A.d Mit Revisionsgesuch vom 21. Juni 2010 ersuchte der Beschwerdeführer die Erstinstanz darum, das Verfahren betreffend die agrarpolitischen Massnahmen der Jahre 1999-2009 wieder aufzunehmen, die Grundstücke Nr. {...} und Nr. [...].2 in diesen Verfahren neu der Bergzone IV zuzuweisen und die entsprechenden Beitragsverfügungen zu seinen Gunsten anzupassen.
A.e Mit Entscheid vom 27. Juli 2010 wies die Erstinstanz das Revisionsgesuch vom 21. Juni 2010 ab. Zur Begründung führte sie aus, in der Informationsbroschüre "Wegleitung und Grundlagen", die den Bewirtschaftern jedes Jahr mit den Formularen der Agrardatenerhebung zugestellt worden sei, sei der Beschwerdeführer ausdrücklich aufgefordert worden, alle vorgedruckten Angaben im Erhebungsbogen zu prüfen. Auch habe er die Beitragsverfügungen von 1999-2009 nicht mit Einsprachen angefochten, weshalb sie alle in Rechtskraft erwachsen seien.
A.f Dagegen erhob der Beschwerdeführer am 26. August 2010 Beschwerde bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (Vorinstanz) und beantragte die Aufhebung dieses Entscheides und die Gutheissung seines Revisionsbegehrens.
A.g Die Vorinstanz wies die Beschwerde mit Entscheid vom 16. Dezember 2010 ab. Zur Begründung führte sie aus, der Beschwerdeführer hätte mit zumutbarem Aufwand in Erfahrung bringen können, dass die beiden Parzellen Nr. [...].2 und Nr. {...} in der Bergzone IV liegen und dass die vorgedruckten Angaben auf den Erhebungsformularen nicht stimmten. Damit habe er keine nachträglich erheblichen Tatsachen erfahren oder entscheidende Beweismittel aufgefunden, die eine Wiederaufnahme im Sinne des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes rechtfertigen würden.
B. Dagegen erhob der Beschwerdeführer am 31. Januar 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, der Entscheid der Vorinstanz vom 16. Dezember 2010 sei aufzuheben, die Vorinstanz sei anzuweisen, das Verfahren bezüglich der agrarpolitischen Massnahmen der Jahre 2005-2009 zu seinen Gunsten wieder aufzunehmen, die Grundstücke Nr. {...} und Nr. [...].2 neu der Bergzone IV zuzuweisen und die entsprechenden Beitragsverfügungen zu seinen Gunsten anzupassen. Eventualiter sei der Entscheid der Vorinstanz vom 16. Dezember 2010 aufzuheben und die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Erstinstanz zurückzuweisen.
C. Mit Vernehmlassung vom 2. März 2011 beantragt die Erstinstanz die Abweisung der Beschwerde.
D. Die Vorinstanz lässt sich am 17. März 2011 vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie auf ihren Entscheid vom 16. Dezember 2010.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist, hat das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition zu prüfen (vgl. BGVE 2007/6 E. 1 S. 45).
1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies entsprechend vorsieht (vgl. Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Vorliegend sieht Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1] vor, dass gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann. Ausgenommen sind einzig kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden, was hier nicht vorliegt. Bei dem angefochtenen Beschwerdeentscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom 16. Dezember 2010 handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid (Art. 62 Abs. 2 des bernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 [VRPG, BSG 155.21] i.V.m. Art. 47 Abs. 1 des bernischen kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 16. Juni 1997 [KLwG, BSG 910.1]). Er stützt sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes und stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar.
1.2. Der Beschwerdeführer als Verfügungsadressat ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat daher ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG).
1.3. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (vgl. Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), und auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer beantragt, die Vorinstanz sei anzuweisen, die von der Erstinstanz für die Jahre 2005-2009 erlassenen Beitragsverfügungen zu seinen Gunsten anzupassen. Er macht geltend, dass bereits im Rah­men der - gestützt auf das am 1. Januar 1999 in Kraft getretene Landwirtschaftsgesetz vorgenommenen - erstmaligen Einteilung die Grundstücke Nr. {...} und Nr. [...].2 im landwirtschaftlichen Produktionskataster in der Bergzone IV eingeteilt worden seien. Bis ins Jahr 2009 sei die Zonenzugehörigkeit in den Erhebungsformularen der Erstinstanz aber falsch vorgedruckt gewesen. Er habe dies indessen erst viel später bemerkt.
Die Vorinstanzen machen dagegen geltend, der Beschwerdeführer hätte bereits anlässlich der jeweiligen Erhebung der Agrardaten mit zumutbarem Aufwand in Erfahrung bringen können, dass die beiden Parzellen Nr. [...].2 und Nr. {...} in der Bergzone IV liegen und dass die vorgedruckten Angaben auf den Erhebungsformularen nicht stimmten. In der Informationsbroschüre "Wegleitung und Grundlagen", die den Bewirtschaftern jedes Jahr mit den Formularen der Agrardatenerhebung zugestellt worden sei, sei er sogar ausdrücklich aufgefordert worden, alle vorgedruckten Angaben im Erhebungsbogen zu prüfen. Damit habe er keine nachträglich erheblichen Tatsachen erfahren oder entscheidende Beweis­mittel aufgefunden, die eine Wiederaufnahme im Sinne des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes rechtfertigen würden. Auch habe er die Beitragsverfügungen von 1999-2009 nicht mit Einsprachen angefochten, weshalb sie alle in Rechtskraft erwachsen seien.
2.1. Die Behörde kann eine formell rechtskräftige Verfügung, welche nicht Gegenstand materieller richterlicher Beurteilung gebildet hat, in Wiedererwägung ziehen, wenn sie zweifellos unrichtig und ihre Berichtigung von erheblicher Bedeutung ist. Ein eigentlicher Rechtsanspruch auf Wiedererwägung besteht indessen lediglich dann, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller Revisionsgründe geltend macht, indem er erhebliche Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (vgl. BGE 124 II 1 E. 3a; BGE 120 Ib 42 E. 2b; BGE 113 Ia 146 E. 3a; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz 1833; Karin Scherrer, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009, N. 16 zu Art. 66 VwVG).
2.2. Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts leitet sich der Anspruch auf Wiedererwägung bzw. Revision beim Vorliegen eigentlicher Revisionsgründe aus Art. 29 BV der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ab.
Der Beschwerdeführer macht somit eine Verletzung von Bundesrecht geltend.
2.3. Die in Frage stehenden Beitragsverfügungen der Jahre 2005-2009 wurden nie angefochten und waren daher auch nie Gegenstand einer gerichtlichen Beurteilung.
2.4. Das Landwirtschaftsgesetz sieht vor, dass erschwerende Produktions- und Lebensbedingungen, insbesondere im Berg- und Hügelgebiet, bei der Anwendung des Gesetzes angemessen zu berücksichtigen sind. Das Bundesamt für Landwirtschaft unterteilt dafür die landwirtschaftlich genutzte Fläche nach Massgabe der Erschwernisse in Zonen und führt hierzu einen Produktionskataster. Der Bundesrat legt die Abgrenzungskriterien fest (Art. 4 LwG). Gestützt darauf sowie auf die generelle Delegationsbestimmung von Art. 177 Abs. 1 LwG erliess der Bundesrat die Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 [DZV, SR 910.13]), die landwirtschaftliche Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) und die Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung vom 7. Dezember 1998 (SR 912.1).
Im landwirtschaftlichem Produktionskataster wird die landwirtschaftlich genutzte Fläche in Gebiete und Zonen unterteilt. Das Sömmerungsgebiet umfasst die traditionell alpwirtschaftlich genutzte Fläche, das Berggebiet die Bergzonen I-IV und das Talgebiet die Hügel- und die Talzone (vgl. Art. 1 der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung). Das Bundesamt für Landwirtschaft setzt die Grenzen fest (Art. 4 Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Für die Abgrenzung und Unterteilung des Berggebietes sind in absteigender Bedeutung die Kriterien klimatische Lage, Verkehrslage und Oberflächengestaltung zu berücksichtigen (Art. 2 Abs. 1 landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Das Bundesamt für Landwirtschaft zeichnet die Grenzen der Zonen und Gebiete in topographischen Karten elektronisch und in Papierform auf. Diese bilden den landwirtschaftlichen Produktionskataster. Das Bundesamt orientiert die interessierten Amtsstellen. Die Karten sind vom Bundesamt für die ganze Schweiz, in den von den Kantonen bezeichneten Amtsstellen für das Kantonsgebiet und von den Gemeinden für das Gemeindegebiet aufzubewahren (Art. 5 landwirtschaftliche Zonen-Verordnung).
Verschiedene Massnahmen im Bereich des Landwirtschaftsgesetzes stützen sich auf die Zoneneinteilung. So sieht die Direktzahlungsverordnung beispielsweise vor, dass die Beiträge für Tierhaltung unter erschwerenden Produktionsbedingungen in der Bergzone III Fr. 970. , in der Bergzone IV dagegen Fr. 1230. pro Raufuttergrossvieheinheit (RGVE) und Jahr betragen (vgl. Art. 34 DZV).
2.5. Der Beschwerdeführer hält in seinem Gesuch vom 21. Juni 2010 fest:
"Im vorliegenden Fall ist offen, seit wann das Grundstück Nr. {...} und das Teilgrundstück Nr. [...].02 effektiv in der Bergzone IV liegen. (...) Heute geht er [der Beschwerdeführer] aber davon aus, dass das Grundstück Nr. {...} und das Teilgrundstück Nr. [...].02 schon seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft im Jahr 1999 zur Bergzone IV gehören."
Diese Sachverhaltsannahme wird zwar weder durch die Vorinstanz noch durch die Erstinstanz bestritten. Aktenmässig erstellt ist sie indessen nicht. Aus der Liste der Zonenänderungen, die auf der Webseite des Bundesamts für Landwirtschaft publiziert ist, ergibt sich diesbezüglich lediglich, dass die letzten Zonenänderungen in der Gemeinde F._______ im Jahr 2009 vorgenommen wurden. Wann genau die fraglichen Einteilungen erfolgten, geht daraus indessen nicht hervor.
2.6. Unbestritten und offensichtlich ist, dass eine Berücksichtigung der korrekten Einteilung der fraglichen Grundstücke in die Bergzone IV in den Jahren 2005 bis 2009 möglicherweise zu höheren Beiträgen für den Beschwerdeführer geführt hätte.
Der Umstand, dass die Parzellen Nr. {...} und Nr. [...].2 in Wirklichkeit in der Bergzone IV eingeteilt waren, stellt somit eine erhebliche neue Tatsache dar.
2.7. Zu prüfen ist in der Folge, ob es dem Beschwerdeführer rechtlich oder tatsächlich unmöglich war, diese Tatsache bereits in den früheren Verfahren, anlässlich seiner Beitragsgesuche in den Jahren 2005 bis 2009, geltend zu machen bzw. ob für ihn damals keine Veranlassung dazu bestand.
Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, er habe sich auf die im Rahmen der jährlichen Erhebungen für die agrarpolitischen Massnahmen in den Erhebungsbogen angedruckten Angaben verlassen, wonach sich die Grundstücke Nr. {...} und Nr. [...].2 in der Bergzone III resp. im Sömmerungsgebiet befänden. Er habe auf diese Angaben vertraut und erst viel später bemerkt, dass sie fehlerhaft waren und die beiden betroffenen Parzellen bereits seit 1999 zur Bergzone IV zugehörig eingetragen waren. Anders als in Bezug auf die bei den Landwirten erhobenen Betriebsstrukturdaten, wie beispielsweise der Anzahl und Art der gehaltenen Tiere, sei in Bezug auf die Zonenzugehörigkeit davon auszugehen, dass sie im Zuständigkeitsbereich der Behörden liege. Gemäss Verweis in Art. 2 Abs. 1 Bst. a auf Anhang 2 Nr. I der landwirtschaftlichen Datenverordnung seien nicht die Landwirte, sondern die kantonalen Landwirtschaftsämter die Datenlieferanten bezüglich Gebietszugehörigkeit und Betriebszone. Auch werde die Festlegung der Gebiete und Zonen durch das Bundesamt für Landwirtschaft nur den interessierten Amtsstellen, nicht jedoch den Bewirtschaftern mitgeteilt. Er habe daher keine Veranlassung gehabt, die Zoneneinteilung dieser Parzellen bei der Ackerbaustelle oder im Internet zu überprüfen.
Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, der Beschwerdeführer hätte mit zumutbarem Aufwand in Erfahrung bringen können, dass die beiden Parzellen Nr. [...].02 und Nr. {...} in der Bergzone IV liegen. Die Karten mit den eingezeichneten Zonengrenzen seien in den örtlichen Gemeinden einsehbar und seit 2003 digitalisiert im Internet auf der Seite des Bundesamts für Landwirtschaft für jedermann abrufbar. Der Beschwerdeführer habe somit mehrere Möglichkeiten gehabt, die Zoneneinteilung der Parzellen Nr. {...} und Nr. [...].02 auf zumutbare Weise zu überprüfen. Zudem habe der Beschwerdeführer anlässlich der vorgängigen Verfahren Gelegenheit gehabt, sich mit der Frage der Zonenzugehörigkeit zu befassen. Vorliegend weiche der Untersuchungsgrundsatz zugunsten der Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers zurück. Die für den Vollzug der agrarpolitischen Massnahmen notwendigen Daten würden mittels Fragebogen direkt bei den Bewirtschaftern erhoben, u.a. die Daten zur Betriebsfläche. Der Beschwerdeführer sei in der Wegleitung explizit auf die Pflicht aufmerksam gemacht, die vorgedruckten Daten zu überprüfen. Aufgrund der grossen Menge an zu verarbeitenden Daten sei die Erstinstanz nicht in der Lage, die Deklaration jeder Fläche auf ihre Richtigkeit zu überprüfen.
Auch die Erstinstanz weist darauf hin, dass der Beschwerdeführer jährlich im April zusammen mit den Erhebungsformularen "Offizielle Agrardatenerhebung" die Informationsbroschüre "Wegleitung und Grundlagen" zugestellt erhalte. Darin werde er aufgefordert, alle vorgedruckten Angaben im Erhebungsbogen zu prüfen. Ihn habe daher eine Mitwirkungspflicht getroffen.
2.7.1. Sowohl das Bundesverwaltungsgericht als auch seine Vorgängerorganisation, die Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (Rekurskommission EVD), haben in ständiger Rechtsprechung festgehalten, dass den Bewirtschafter eine Sorgfalts- und Wahrheitspflicht beim Ausfüllen dieses Formulars treffe. Da er die Verhältnisse auf seinem Betrieb am besten kenne und es sich grundsätzlich um ein von ihm eingeleitetes Gesuchsverfahren handle, trage er auch die Verantwortung für die Richtigkeit der selbst gemachten Angaben und müsse die Eintragungen deshalb mit entsprechender Sorgfalt vornehmen. Bestünden Zweifel an der Richtigkeit der Angaben, müsse er vor Abgabe des Erhebungsformulars entsprechende Abklärungen vornehmen. An die Kontrolltätigkeit der Behörde dürften hingegen nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden. Sie solle sich grundsätzlich auf die Angaben des Bewirtschafters verlassen können und habe nur einzugreifen, wenn der Verdacht bestehe, Angaben würden nicht zutreffen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-3608/2009 + B-3671/2009 vom 14. Juli 2010 E. 6.1 und B-5894/2007 vom 26. Februar 2008 E. 8.4; Beschwerdeentscheide der Rekurskommission EVD vom 15. Januar 2004, in: VPB 68.108 E. 6.2.2, sowie vom 31. März 1995, in: VPB 60.52 E. 3.3 m.w.H.).
2.7.2. Die Zonenzugehörigkeit der bewirtschafteten Grundstücke sind Angaben, die grundsätzlich nicht vom Bewirtschafter stammen und bezüglich derer er auch nicht über bessere Kenntnis verfügt als die Behörde. Vielmehr sind es die kantonalen Behörden, welche die vom Bundesamt für Landwirtschaft bezeichneten Daten zur Betriebsfläche erheben (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a der landwirtschaftlichen Datenverordnung vom 7. Dezember 1998 [SR 919.117.71]). Zuständig für die Festlegung der Zonenzugehörigkeit und deren Eintragung im landwirtschaftlichen Produktionskataster ist das Bundesamt für Landwirtschaft. Anschliessend werden die Daten von den kantonalen Amtsstellen für das Kantonsgebiet und den Gemeinden für das Gemeindegebiet aufbewahrt (vgl. Art. 5 landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Zudem werden die betreffenden Angaben von der Erstinstanz im Agrardatenerhebungsformular ausgedruckt. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die Zonenzugehörigkeit besser kannte, oder gar, dass die Behörde die Zonenzugehörigkeit nicht ohne seine Mitwirkung hätte erheben können. Auch ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, wenn er ausführt, dass nicht er selbst die Angaben betreffend die Zonenzugehörigkeit seiner Grundstücke in die Agrardatenerhebungsformulare eingetragen hat. Vielmehr ist die Erstinstanz diesbezüglich "Datenlieferantin" (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Anhang 2 Nr. I der landwirtschaftlichen Datenverordnung).
Die Beschaffung der Daten betreffend die Zonenzugehörigkeit und deren Eintragung im Formular liegt daher nach Gesetz und Verordnung klarerweise im primären Verantwortungsbereich der Behörden, nicht des Beschwerdeführers.
2.7.3. In einem neuen Entscheid vertritt das Bundesgericht eine grundsätzlich andere Auffassung über die Verteilung der Sorgfaltspflichten und der Verantwortung für die richtigen Angaben in Direktzahlungsfällen als dies das Bundesverwaltungsgericht und seine Vorgängerorganisation bisher getan hatten. Im betreffenden Fall war im vorgedruckten Gesuchsformular nur ein Teil der vom Bewirtschafter im Vorjahr bezogenen Beitragskategorien bereits angekreuzt gewesen und der Bewirtschafter hatte es versehentlich unterlassen, auch die übrigen von ihm gewünschten Rubriken anzukreuzen, so dass er in Bezug auf diese Beiträge formell gar keinen Antrag gestellt hatte. Das Bundesgericht führte aus, der Vordruck stimme offensichtlich nicht mit den Gesuchsformularen der Vorjahre überein, wo - ebenfalls vorgedruckt - auch bei den übrigen Beiträgen ein Kreuz stehe. Als plausible Erklärung für den Verzicht des Bewirtschafters, diese Rubriken selbst anzukreuzen, sei einzig ein Versehen denkbar, denn es sei kein Grund ersichtlich, weshalb er freiwillig auf den grössten Teil der ihm bisher zugesprochenen Beiträge hätte verzichten wollen. Obwohl auch dieses Formular den ausdrücklichen Vermerk "Bitte alle vorgedruckten Daten überprüfen und wenn nötig korrigieren" enthielt, erachtete das Bundesgericht es als überspitzt formalistisch, dass die Behörde in der Folge auf das vom Bewirtschafter versehentlich falsch ausgefüllte Gesuchsformular abgestellt hatte (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_560/2010 vom 18. Juli 2011 E. 1.3.2).
Der vorliegende Fall unterscheidet sich von jenem Fall insofern, als der Antrag auf Direktzahlungen im ausschliesslichen Verantwortungsbereich eines Bewirtschafters liegt und die unterlassenen Markierungen einen Fehler darstellten, den der Bewirtschafter selbst bei einer einfachen Durchsicht, ohne jeden Vergleich mit anderen Belegen, hätte bemerken müssen, während die Bestimmung und Kenntnis der Zonenzugehörigkeit der bewirtschafteten Grundstücke dagegen in den primären Verantwortungsbereich der Behörden fallen und ein diesbezüglicher Fehler vom Bewirtschafter normalerweise nur durch gezielte und aufwendige Nachkontrollen hätte festgestellt werden können. Der Behauptung der Vorinstanz, die Zoneneinteilungen seien seit 2003 digitalisiert im Internet auf der Seite des Bundesamts für Landwirtschaft für jedermann abrufbar, kann in dieser pauschalen Formulierung jedenfalls nicht zugestimmt werden.
Darf ein Bewirtschafter trotz der ausdrücklichen Aufforderung, alle vorgedruckten Angaben im Erhebungsbogen zu prüfen, nicht auf dem in der Folge fehlenden Antrag auf bestimmte Beitragskategorien behaftet werden, so kann ihm daher umso weniger die Verantwortung für eine unterlassene eigene Nachkontrolle der behördlichen Angaben über die Zonenzugehörigkeit zugeschoben werden.
2.7.4. Die Frage der Einteilung des Grundstücks Nr. [...] G._______weid (recte des Grundstücks Nr. [...].1) in das Sömmerungsgebiet war bereits mehrfach Gegenstand von Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren (vgl. Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 11. Juli 2003 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. November 2009). Insofern stellt sich die Frage, ob nicht die Konsultation des Produktionskatasters bzw. eines Zonenplans mit dem genauen Verlauf der Grenze des Sömmerungsgebiets im Bereich des umstrittenen Grundstücks zur normalen Prozessführung eines derartigen Verfahrens gehört, so dass der Beschwerdeführer eigentlich bereits anlässlich seiner Beschwerdeführung in diesen früheren Verfahren hätte feststellen können, dass die Grundstücke Nr. {...} (H._______) und vor allem das an das Sömmerungsgebiet unmittelbar angrenzende Grundstück Nr. [...].2 effektiv in der Bergzone IV eingeteilt waren.
Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer anlässlich jener Verfahren realisiert hätte, dass zwischen der tatsächlichen Zoneneinteilung und dem Eintrag in den vorgedruckten Direktzahlungsformularen eine Diskrepanz bestand, liegen indessen nicht vor. Die Interessenlage des Beschwerdeführers spricht auch klar dagegen, dass er dies damals bereits bemerkt, aber nicht geltend gemacht hätte. Trotz der theoretischen Möglichkeit, dass er den Fehler anlässlich seiner Beschwerdeführung in diesen früheren Verfahren hätte feststellen können, ist daher davon auszugehen, dass er ihn effektiv nicht bereits damals gekannt hat.
2.7.5. Kann ein Gesuchsteller erhebliche Tatsachen oder Beweismittel anführen, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand, so hat er einen Rechtsanspruch auf Wiedererwägung bzw. Revision der ursprünglichen Verfügung. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz steht der Erstinstanz diesbezüglich kein Ermessensspielraum zu.
3. Die Beschwerde erweist sich daher als begründet, der Entscheid der Vorinstanz ist daher aufzuheben und die Sache ist an die Erstinstanz zurückzuweisen, damit sie abkläre, wann die Grundstücke Nr. {...} (H._______) und Nr. [...].2 (G._______weid) in die Bergzone IV eingeteilt wurden, und anschliessend die Verfahren bezüglich der agrarpolitischen Massnahmen ab diesem Zeitpunkt, frühestens aber ab dem Jahr 2005, und bis zum Jahr 2009 wieder aufnehme und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die beiden Grundstücke Nr. {...} und Nr. [...].2 in der Bergzone IV liegen, erneut über die dem Beschwerdeführer zustehenden Beiträge entscheide.
4. Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als obsiegend, weshalb ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden keine Verfahrenskosten auferlegt, auch wenn sie unterliegen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
5. Als obsiegende Partei hat der Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen Kosten (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Im vorliegenden Fall hat der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers keine Honorarnote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und 14 VGKE). Dem Beschwerdeführer ist zulasten der Erstinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 1'500. (inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen) zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschwerdeentscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom 16. Dezember 2010 wird aufgehoben und die Sache wird an das Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern zurückgewiesen zum weiteren Vorgehen im Sinne der Erwägungen.
Im Kostenpunkt wird die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen zu neuem Entscheid über die Verfahrens- und Parteikosten.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss von Fr. 300. wird zurückerstattet.
3. Dem Beschwerdeführer wird zulasten der Erstinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 1'500. zugesprochen.
4. Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichturkunde; Beilage: Rückerstattungsformular)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. L2010-040NU; Gerichtsurkunde)
- die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartment (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin:
Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger
Beatrice Grubenmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 10. Januar 2012