bvger · F-3010/2021 · 2024-06-13 · de
F-3010/2021

Reisedokumente für ausländische Personen (Übriges)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung VI
F-3010/2021
Urteil vom 13. Juni 2024
Besetzung
Richter Sebastian Kempe (Vorsitz),
Richter Daniele Cattaneo,
Richterin Regula Schenker Senn,
Gerichtsschreiberin Aisha Luisoni.
Parteien
A._______,
vertreten durch Derya Özgül, AD Consultancy,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM,
Vorinstanz.
Gegenstand
Reiseausweis für Flüchtlinge;
Verfügung des SEM vom 28. Mai 2021.
Sachverhalt:
A. Der Beschwerdeführer (geb. 1988) ist türkischer Staatsangehöriger kurdischer Ethnie. Im Jahr 2017 gelangte er in die Schweiz und ersuchte um Asyl. Am 4. Dezember 2020 lehnte die Vorinstanz sein Asylgesuch ab und wies ihn aus der Schweiz weg. Aufgrund exilpolitischer Aktivitäten nach seiner Ausreise aus der Türkei wurde er jedoch als Flüchtling anerkannt und als solcher wegen Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen (Akten des SEM betr. Asylverfahren [SEM-1-act] A58).
B.
B.a Am 9. Dezember 2020 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorinstanz um Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge (Akten des SEM betr. Reisedokument [SEM-2-act] 1).
B.b Mit Schreiben vom 2. Februar 2021 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, dass sein Gesuch zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgelehnt werden müsse. Ein neuer Antrag könne frühestens in 12 Monaten gestellt werden. Der Beschwerdeführer wurde darauf hingewiesen, dass er innerhalb der ihm gesetzten Frist eine beschwerdefähige Verfügung verlangen könne, ansonsten sein Gesuch als gegenstandslos abgeschrieben werde (SEM-2-act. 3).
B.c Mit Eingabe vom 2. März 2021 und Erinnerungsschreiben vom 3. Mai 2021 verlangte der Beschwerdeführer den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung (SEM-2-act. 4, 5).
B.d Mit Verfügung vom 28. Mai 2021 lehnte die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge ab (SEM-2-act. 6).
C. Gegen die vorgenannte Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 29. Juni 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. In der Sache beantragte er deren Aufhebung und die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge. In prozessualer Hinsicht ersuchte der Beschwerdeführer um unentgeltliche Prozessführung nach Art. 65 Abs. 1 VwVG und Bestellung seiner Rechtsvertreterin zur unentgeltlichen Rechtsbeiständin nach Art. 65 Abs. 2 VwVG (Akten des BVGer [Rek-act] 1).
D. Mit Zwischenverfügungen vom 27. Juli 2021 und 19. August 2021 wurde dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Prozessführung nach Art. 65 Abs. 1 VwVG gewährt. Sein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung durch seine Rechtsvertreterin nach Art. 65 Abs. 2 VwVG wurde hingegen abgewiesen (Rek-act. 3, 5).
E. Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 3. September 2021 die Abweisung der Beschwerde (Rek-act. 6).
F. Per 1. März 2023 hat der vorsitzende Richter das vorliegende Verfahren aus organisatorischen Gründen vom vormaligen Instruktionsrichter übernommen.
G. Auf den weiteren Akteninhalt wird - soweit erheblich - in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen der Vorinstanz, welche die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen betreffen, sind mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 5 VwVG).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf das frist- und formgerecht eingereichte Rechtsmittel ist daher einzutreten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG).
2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht können vorliegend die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an und ist nicht an die Begründung der Begehren gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage im Zeitpunkt seines Entscheids (BVGE 2020 VII/4 E. 2.2 m.H.).
3. Der Beschwerdeführer ist anerkannter Flüchtling und hat daher gestützt auf Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG (SR 142.20) in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) grundsätzlich einen Anspruch auf einen Reiseausweis für Flüchtlinge. Strittig ist, ob er seinen Anspruch nach Massgabe von Art. 59 Abs. 3 AIG verwirkt hat. Nach dieser Bestimmung fällt der Anspruch dahin, wenn eine ausländische Person erheblich oder wiederholt gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen hat oder diese gefährdet oder die innere oder die äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet oder wenn gegen sie rechtskräftig eine Landesverweisung ausgesprochen wurde.
4.
4.1 Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) verfasste am 5. November 2019 einen Bericht über den Beschwerdeführer zuhanden seines damals noch hängigen Asylverfahrens (SEM-1-act. A32, SEM-2-act. 8).
Der NDB gelangte darin gestützt auf eine Auswertung der Aussagen des Beschwerdeführers im Asylverfahren und der eigenen Erkenntnisse zu dessen exilpolitischer Betätigung für die Sache der Kurden zum Ergebnis, dass der Beschwerdeführer einem «Risikoprofil» entspreche. Langfristig stärkten solche Flüchtlinge mit Zugehörigkeit zur PKK (Arbeiterpartei Kurdistans) die hier bereits existierende Parallelgesellschaft dieser Organisation und würden so zu einer «möglichen» Bedrohung der inneren Sicherheit, da sie die Zugehörigkeit zur PKK höher gewichteten als die rechtsstaatlichen Strukturen der Schweiz.
Im Einzelnen führte der NDB aus, der Beschwerdeführer sei seinen eigenen Aussagen im Asylverfahren zufolge im Juni 2013 freiwillig von Istanbul nach Syrien gereist und habe sich dort der YPG (kurdische Volksverteidigungseinheiten in Syrien) angeschlossen. Nach zwei schweren Verletzungen, unter anderem im Kampf gegen den Islamischen Staat (IS), habe er nicht mehr weiterkämpfen können. Deshalb und wegen seiner schlechten psychischen Verfassung habe er Syrien Ende 2015 verlassen und sei in die Türkei zurückgekehrt.
Der Beschwerdeführer habe im Weiteren ausgesagt, dass er sich in der Schweiz nicht mehr politisch betätige. Er besuche aber einen Verein in (...) und nehme gerne an dessen Anlässen teil. Zudem habe er als Kurde an verschiedenen Demonstrationen teilgenommen. Im Rahmen einer polizeilichen Befragung vom 30. Oktober 2019 habe der Beschwerdeführer bestätigt, Mitglied eines kurdischen Vereins in (...) zu sein und regelmässig an Demonstrationen teilzunehmen. Er habe zwar in Syrien auf der Seite der YPG gekämpft, werde aber diesen Konflikt nicht in die Schweiz tragen. Hier werde er keine Gewalt anwenden und die Gesetze befolgen.
Auf seinem Facebook-Profil habe der NDB jedoch ein Foto vom 22. September 2019 feststellen können, dass ihn und eine weitere Person in Maastricht/NL zeige. Im Hintergrund seien diverse Fahnen, unter anderem mit dem Bild von B._______, zu sehen. Gemäss OSINT (Open Source Intelligence) habe am Tag zuvor eine Veranstaltung des europäischen Dachverbandes KCDK-E (Kongress der kurdisch-demokratischen Gesellschaft in Europa) in Maastricht stattgefunden. Dies würde bedeuten, dass er die Schweiz unerlaubt verlassen habe und folglich die schweizerischen Gesetze nicht respektiere. Zudem veröffentliche der Beschwerdeführer auf Facebook beinahe täglich Beiträge mit Bezügen zum Konflikt in der Türkei und dem Krieg in Syrien. Dabei zeigten die Posts klar seine Unterstützung und aktive Propaganda zugunsten der PKK beziehungsweise der YPG.
4.2 Am 29. Dezember 2020 gelangte die Vorinstanz an den NDB und ersuchte um Mitteilung, ob dem Beschwerdeführer ein Reiseausweis ausgestellt werden könne oder ob Verweigerungsgründe aufgrund einer Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit bestünden (SEM-2-act. 2).
4.3 Der NDB teilte der Vorinstanz am 13. Januar 2021 mit, dass er am 5. November 2019 bereits eine Stellungnahme verfasst habe und darin zum Schluss gekommen sei, dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner Kampfeinsätze auf Seiten der YPG in Syrien sowie der Verbreitung von Propaganda auf Facebook einem «Risikoprofil» entspreche (siehe vorstehend E. 4.1). Deshalb sei es aus der Sicht des NDB «problematisch», wenn er einen Reiseausweis erhalte. Es liege jedoch in der Zuständigkeit der Vorinstanz zu entscheiden, ob diese Information ausreiche, um die Ausstellung eines Reisedokuments zu verweigern (SEM-2-act. 2).
4.4 Mit der angefochtenen Verfügung lehnte die Vorinstanz gestützt auf Art. 59 Abs. 3 AIG das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge ab. Zur Begründung nahm sie explizit Bezug auf den Bericht des NDB vom 5. November 2019 und führte aus, aufgrund seiner Kampfeinsätze auf Seiten der YPG in Syrien sowie der Verbreitung von Propaganda auf Facebook entspreche der Beschwerdeführer einem «Risikoprofil». Die Ausstellung eines Reisedokuments an ihn werde daher zum jetzigen Zeitpunkt als «problematisch» angesehen und sei zu verweigern.
4.5 Der Beschwerdeführer beanstandet in seiner Rechtsmitteleingabe, die Beurteilung seines Gesuchs hätte aufgrund der aktuellen Sachlage erfolgen müssen und nicht gestützt auf einen am 5. November 2019 verfassten Bericht des NDB. Die Vorinstanz habe insoweit ihre Abklärungspflicht verletzt. In der Sache führt er aus, dass sein Kampfeinsatz in Syrien mittlerweile sechs Jahre zurückliege (Stand 2021). Damals habe er in Syrien die YPG gegen die grauenhaften und unmenschlichen Taten des IS unterstützt. Seither habe er sich weder im Ausland noch in der Schweiz an einem Krieg oder einem anderweitigen Kampfeinsatz beteiligt. Auch sei er nicht straffällig geworden. Mit Ausnahme eines einmaligen unerlaubten Grenzübertritts habe er stets die schweizerische Rechtsordnung beachtet und zu keinem Zeitpunkt die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährdet. In den sozialen Medien habe er vor allem Weblinks auf Nachrichtenseiten gepostet. Das solches als Propaganda oder Unterstützung zugunsten der PKK oder der YPG bewertet werde, sei von der türkischen Justiz zu erwarten, nicht jedoch vom NDB und später von der Vorinstanz. Die Schlussfolgerung des NDB, dass Flüchtlinge mit PKK-Zugehörigkeit diese Zugehörigkeit höher gewichten würden, als die rechtsstaatlichen Strukturen, sei «zu kurz» und nicht belegt. Zusammenfassend könne keine Rede davon sein, dass er, der Beschwerdeführer, einem Risikoprofil entspreche. Dass er sich von jeglicher Gewalt distanziert habe, sei offensichtlich, und die Teilnahme an bewilligten Demonstrationen in der Schweiz oder die Besuche von legalen kurdischen Vereinen könnten ihm nicht vorgeworfen werden. Das wäre rechtsverletzend.
5.
5.1 Dem Wortlaut der angefochtenen Verfügung kann nicht entnommen werden, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer eine Störung beziehungsweise Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 59 Abs. 3 AIG oder die Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz im Sinne derselben Bestimmung vorhält. Die Bezugnahme auf den NDB-Bericht und die Verwendung der gleichen Begrifflichkeit machen jedoch deutlich, dass sich die Vorinstanz die Schlussfolgerung des NDB zu eigen macht, wonach vom Beschwerdeführer eine mögliche Bedrohung für die innere Sicherheit der Schweiz ausgeht, weil Flüchtlinge mit PKK-Zugehörigkeit langfristig die bereits existierende Parallelgesellschaft dieser Organisation stärkten und die Zugehörigkeit zu ihr höher gewichteten als die rechtsstaatlichen Strukturen der Schweiz.
5.2 Welche Verhaltensweisen im Anwendungsbereich des Ausländerrechts als Gefährdung beziehungsweise Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz zu verstehen sind, ist Art. 77b der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) zu entnehmen. Danach ist eine konkrete Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz gegeben, wenn ein bedeutendes Rechtsgut wie Leib und Leben oder die Freiheit von Personen oder der Bestand und das Funktionieren des Staates betroffen ist, indem die betroffene Person an Aktivitäten in den Bereichen nach Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1-5 des Nachrichtendienstgesetzes vom 25. September 2015 (NDG, SR 121) oder an Aktivitäten der organisierten Kriminalität teilnimmt, solche Aktivitäten unterstützt, fördert oder dazu anwirbt. Die in Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1-5 NDG genannten Bereiche umfassen Terrorismus, verbotenen Nachrichtendienst, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, illegalen Handel mit Rüstungsgütern, Angriffe auf kritische Infrastrukturen und gewalttätigen Extremismus.
5.3 Das Bundesverwaltungsgericht weist darauf hin, dass - soweit Personen mit Flüchtlingseigenschaft betroffen sind - der Vorbehalt des Art. 59 Abs. 3 AIG (in Verbindung mit Art. 77b VZAE und Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1-5 NDG) im Lichte des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention, FK, SR 0.142.30) auszulegen ist. Deren Art. 28 Abs. 1 verpflichtet die vertragsschliessenden Staaten, Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf ihrem Gebiet aufhalten, Reiseausweise auszustellen, es sei denn, der Ausstellung stehen zwingende Gründe der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung entgegen (vgl. die authentische englische und französische Textfassung: «unless compelling reasons of national security or public order otherwise require», «à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public ne s'y opposent»).
Wortlaut, Zweck und Entstehungsgeschichte des in Art. 28 Abs. 1 FK verankerten Vorbehalts zeigen, dass es sich hierbei um eine Ausnahmebestimmung handelt, die nur in schwerwiegenden und ausserordentlichen Fällen zur Anwendung gelangen soll (vgl. dazu Stephan Klammer in: Constantin Hruschka [Hrsg.], Genfer Flüchtlingskonvention, Handkommentar, 2022, Art. 28 N. 14 ff. m.H.; James C. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, 2. Aufl. 2021, Kap. 6.6 bei Rz. 1112 m.H.; Jens Wedsted-Hansen, in: Andreas Zimmermann [Hrsg.], The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol - A Commentary, 2011, Art. 28 N. 70 m.H.). Das Gleiche gilt für Art. 59 Abs. 3 AIG, soweit Personen mit Flüchtlingseigenschaft betroffen sind.
5.4 Es ist offensichtlich, dass vorliegend die strengen Eingriffsvoraussetzungen des völkerrechtskonform ausgelegten Art. 59 Abs. 3 AIG nicht erfüllt sind. Der allgemeine und vage Hinweis auf eine «mögliche» Bedrohung der inneren Sicherheit durch Flüchtlinge mit PKK-Zugehörigkeit, da diese ihre Zugehörigkeit zur PKK höher gewichteten als die rechtsstaatlichen Strukturen der Schweiz, genügt nicht. Es tritt hinzu, dass der Kampfeinsatz des Beschwerdeführers in Syrien gegen die Terrororganisation IS mittlerweile acht Jahre zurückliegt und angesichts der damaligen Situation unter anderem im syrischen Kobanê auf nachvollziehbaren Gründen beruhte. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass er bei seinem späteren Engagement im Exil für die kurdische Sache den Rahmen des Zulässigen überschritten hätte - illegaler Grenzübertritt als vorläufig aufgenommene Person ohne Reisedokumente ausgenommen - oder auch nur der PKK besonders nahegestanden wäre, sind den Akten nicht zu entnehmen. Unter den gegebenen Umständen kann keiner der in Art. 77b VZAE in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1-5 NDG genannten Tatbestände erkannt werden. Insbesondere kann nicht angenommen werden, dass der Beschwerdeführer an Terrorismus oder gewalttätigem Extremismus teilgenommen, ihn unterstützt, gefördert oder dazu angeworben habe.
6. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu Unrecht die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge verweigerte. Die angefochtene Verfügung ist daher in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Vorinstanz unter Vorbehalt neuer, nach Massgabe von Art. 59 Abs. 3 AIG relevanter Erkenntnisse anzuweisen, dem Beschwerdeführer einen Reiseausweis für Flüchtlinge auszustellen.
7.
7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
7.2 Dem rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer ist für die ihm notwendigerweise erwachsenen Kosten eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Höhe der Parteientschädigung ist unter Berücksichtigung des aktenkundigen Aufwands, der Bedeutung und der Komplexität der Sache und in Anwendung der gesetzlichen Bemessungskriterien (Art. 8 ff. VGKE) auf Fr. 1'000.- festzusetzen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf Art. 10 Abs. 2 VGKE zu verweisen, der für nichtanwaltliche Vertreter und Vertreterinnen einen reduzierten Stundenansatz vorsieht.
8. Dieses Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG; vgl. dazu Thomas Häberli, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, Art. 83 N. 127).
(Dispositiv nächste Seite)
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Vorinstanz im Sinne der Erwägungen angewiesen, dem Beschwerdeführer einen Reiseausweis für Flüchtlinge auszustellen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht mit Fr. 1'000.- zu entschädigen.
4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz.
Der vorsitzende Richter:
Die Gerichtsschreiberin:
Sebastian Kempe
Aisha Luisoni
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