bvger · B-652/2018 · 2017-10-02 · de

Unzul&auml;ssige Wettbewerbsabreden | Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 2017 (22-0460)

Bundesverwal tungsgeri cht 
T ri bunal admi ni strati f fédéral 
T ri bunal e amm ini strati vo federal e 
T ri bunal admi ni strati v federal 
 
Abteilung II 
B-652/2018 
 
 
U r t e i l v o m 1 8 . A p r i l 2 0 2 4 
Besetzung 
Richterin Mia Fuchs (Vorsitz), 
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Daniel Willisegger, 
Gerichtsschreiber Robert Weyeneth. 
Parteien 
1. Bezzola Denoth AG, 
Fond 235, 7550 Scuol, 
2. Foffa Conrad AG, 
Scheschna Nr. 294, 7530 Zernez, 
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gerald Brei, 
Voillat Facincani Sutter + Partner, 
Fortunagasse 11-15, 8001 Zürich, 
Beschwerdeführerinnen, 
gegen 
Wettbewerbskommission WEKO, 
Hallwylstrasse 4, 3003 Bern, 
Vorinstanz. 
Gegenstand 
Wettbewerbsabreden im Hoch- und Tiefbau im Engadin, 
Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 2017 
(22-0460, Engadin III). 
 
 


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Inhaltsübersicht 
Sachverhalt .... ........................................................................................................................................ 4 
Erwägungen: ................. ..................................................................................................................11 
1. Prozessvoraussetzungen .................................................................................................................... 13 
2. Verfahrensanträge ............................................................................................................................... 13 
3. Zweck und Geltungsbereich des KG .................................................................................................. 14 
4. Streitgegenstand .................................................................................................................................. 14 
5. Terminologie ........................................................................................................................................ 15 
6. Formelle Rügen .................................................................................................................................... 16 
7. Abstimmung über das Eingabeverhalten ........................................................................................... 16 
8. Vereinbarung ........................................................................................................................................ 28 
9. Wettbewerbsverhältnis und Bezwecken einer Wettbewerbsbeschränkung .................................... 31 
9.1 Wettbewerbsverhältnis ...................................................................................................................... 31 
9.2 Bezwecken einer Wettbewerbsbeschränkung ................................................................................. 38 
10. Zwischenergebnis .............................................................................................................................. 41 
11. Preis- und Geschäftspartnerabrede .................................................................................................. 42 
12. Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs und Erheblichkeit der 
Wettbewerbsbeeinträchtigung ................................................................................................................ 44 
13. Rechtfertigung nach Art. 5 Abs. 2 KG ............................................................................................... 54 
14. Ergebnis .............................................................................................................................................. 54 
15. Sanktionierung ................................................................................................................................... 54 
15.1 Sanktionierbarkeit ............................................................................................................................ 55 
15.2 Methode der Bemessung ................................................................................................................. 57 
15.3 Basisbetragssatz .............................................................................................................................. 60 
15.4 Erschwerungs- und Milderungsgründe .......................................................................................... 65 
16. Bonusregelung ................................................................................................................................... 66 
16.1 Standpunkt der Beschwerdeführerin .............................................................................................. 66 
16.2 Standpunkt der Vorinstanz .............................................................................................................. 68 
16.3 Würdigung des Gerichts .................................................................................................................. 69 


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(1) 
Rechtsgrundlagen und Entstehungsgeschichte ............................................................................... 69 
(2) 
Zwecke ............................................................................................................................................ 70 
(3) 
Eröffnungs- und Feststellungskooperation ....................................................................................... 71 
(4) 
Auswirkungen von Einwänden des Selbstanzeigers ........................................................................ 75 
(5) 
Abgrenzung zur Minderung nach Art. 6 SVKG ................................................................................. 91 
17. Beurteilung im vorliegenden Fall ...................................................................................................... 91 
(1) 
Kooperationsverhalten der Beschwerdeführerinnen ........................................................................ 93 
(2) 
Einwände der Beschwerdeführerinnen im Verfahren der Vorinstanz und im Beschwerdeverfahren 95 
(3) 
Treu und Glauben.......................................................................................................................... 103 
(4) 
Bemessung der Sanktionsreduktion .............................................................................................. 106 
(5) 
Reformatio in peius ........................................................................................................................ 107 
18. Verbot des Zwangs zur Selbstbelastung ........................................................................................ 109 
19. Zusammenfassung und Sanktionsbemessung .............................................................................. 115 
20. Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ....................................................................................... 116 
21. Kosten des Beschwerdeverfahrens und Parteientschädigung..................................................... 117 
 
 
 
 


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Sachverhalt: 
A. 
Gegenstand der vorliegend zu beurteilenden Verfügung der Wettbewerbs-
kommission (nachfolgend: Vorinstanz) vom 2. Oktober 2017 sind wettbe-
werbswidrige Abreden über das Eingabeverhalten an den folgenden Aus-
schreibungen in den Jahren 2008-2012: 
– 
(...), Baumeisterarbeiten, 2011-2012 (nachfolgend: [...]), 
– 
Strassenabschnitt (...), Baumeisterarbeiten, 2011 (nachfolgend: [...]), 
– 
(...), 2008 (nachfolgend: [...]), 
– 
Punt Pedra, Strecke Scuol-Ramosch, 2008. 
Die soeben erwähnte Verfügung auferlegt den nachfolgenden Gesellschaf-
ten Verwaltungssanktionen und Massnahmen: 
Einerseits den folgenden Gesellschaften der Foffa Conrad-Gruppe (nach-
folgend: Beschwerdeführerinnen oder Foffa-Gesellschaften), nämlich 
– 
der Bezzola Denoth AG mit Sitz in Scuol (nachfolgend: Bezzola Denoth 
oder Beschwerdeführerin 1), und 
– 
der Foffa Conrad AG mit Sitz in Zernez (nachfolgend: Foffa Conrad 
oder Beschwerdeführerin 2), 
und den folgenden Gesellschaften der Zindel-Gruppe andererseits: 
– 
der Crestageo AG mit Sitz in Chur (nachfolgend: Crestageo), 
– 
der Mettler Prader AG mit Sitz in Chur (nachfolgend: Mettler Prader), 
hervorgegangen aus einer Fusion zwischen der Mettler AG, Chur, und 
der Prader AG, Chur, im Jahr 2016, und 
– 
der Zindel Gruppe AG mit Sitz in Chur (nachfolgend: Zindel), Mutterge-
sellschaft von Crestageo und Mettler Prader. 
Bezzola Denoth und die (damalige) Prader AG (heute: Mettler Prader) ha-
ben sich an den Ausschreibungen (...) und (...) jeweils durch Einreichung 
einer Offerte beteiligt. Bezzola Denoth hat jeweils den Zuschlag erhalten. 


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Foffa Conrad und Crestageo haben an der Ausschreibung Verbauung (...) 
je eine Offerte eingereicht. Crestageo hat den Zuschlag erhalten. 
In Bezug auf eine unzulässige Wettbewerbsabrede über das Bauprojekt 
Punt Pedra, Strecke Scuol-Ramosch, stellt die Verfügung das Verfahren 
ein. 
B. 
Am 30. Oktober 2012 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommis-
sion (nachfolgend: Sekretariat) im Einvernehmen mit einem Mitglied des 
Präsidiums gegen 19 Unternehmen der Baubranche eine Untersuchung 
nach Art. 27 des Kartellgesetzes (KG), unter anderem auch gegen Bezzola 
Denoth und Foffa Conrad (Verfahren-Nr. 22-0433: Bau Unterengadin). 
Das Sekretariat führte in seinem Eröffnungsschreiben vom 30. Oktober 
2012 an Foffa Conrad und Bezzola Denoth aus, es lägen aufgrund einer 
Anzeige Anhaltspunkte für mutmassliche Wettbewerbsabreden in der Bau-
branche im Unterengadin vor, namentlich bezüglich der Märkte für Hoch-, 
Tief- und Strassenbau. Es bestehe der Verdacht, dass verschiedene Bau-
unternehmen, darunter Foffa Conrad und Bezzola Denoth, sich abgespro-
chen hätten, insbesondere um bei Ausschreibungen die Angebote und An-
gebotssummen zu koordinieren und allenfalls die Bauprojekte bzw. Kun-
den aufzuteilen (vgl. Vorinstanz, act. I.009, 22-0433; amtliche Publikation 
der Untersuchungseröffnung im Schweizerischen Handelsamtsblatt 
[SHAB] vom 13. November 2012, Nr. 221, sowie im Bundesblatt vom 
13. November 2012 [BBl 2012 8999]). 
Vom 30. Oktober bis 1. November 2012 führte das Sekretariat an insge-
samt 13 Standorten Hausdurchsuchungen durch, unter anderem auch bei 
den Beschwerdeführerinnen. 
C. 
Am 9. November 2012 reichten Bezzola Denoth und Foffa Conrad in der 
Untersuchung Nr. 22-0433 (Bau Unterengadin) eine Selbstanzeige ge-
mäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. der KG-Sanktionsverordnung 
(SVKG) ein (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.3 [25-0039]). 
Am 30. November 2012 reichte Foffa Conrad im Rahmen ihrer Bonusmel-
dung eine Liste ihrer Offerten in den Jahren 2007-2012 zu Bauprojekten im 
Engadin ein. Auf der Liste ist auch das Projekt (...) aufgeführt und mit einem 
Kreuz gekennzeichnet. Gemäss der Legende bedeutete dies, dass das 


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Projekt von einer "Absprache" betroffen war (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.024, 
pag. 18 [25-0039]). 
Am 4. Dezember 2012 reichte Bezzola Denoth im Rahmen ihrer Bonus-
meldung eine überarbeitete Liste ihrer Offerten in den Jahren 2006-2012 
zu Bauprojekten im Engadin ein. Auf der Liste ist das Projekt (...) aufge-
führt, mit der Anmerkung: "Möglicherweise Alibieingabe von Prader Davos. 
Hinweis in unserem Mailverkehr. [...]." Zudem ist auch das Projekt (...) auf-
geführt, mit der Anmerkung: "Schutz erhalten von Prader Davos. Hinweis 
in unserem Mailverkehr." (act. IX.C.027, pag. 21 [(...)], 19 [(...)]). 
Am 1. Februar 2013 ergänzten Bezzola Denoth und Foffa Conrad ihre 
Selbstanzeige bezüglich der erwähnten Projekte und reichten zu diesen 
Unterlagen ein, darunter zwei E-Mails von Bezzola Denoth an die (dama-
lige) Prader vom 17. und vom 18. November 2011 in Zusammenhang mit 
dem Projekt (...), eine E-Mail von Bezzola Denoth an Prader vom 7. April 
2011 betreffend das Projekt (...) und ein Faxschreiben der Crestageo an 
Foffa Conrad vom 30. Juli 2008 über das Projekt (...) (act. IX.C.035, pag. 
51, 52, 54, 60 [(...)]; pag. 42, 60 [(...)]; pag. 11 [(...)]). 
D. 
Am 22. April 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung in örtlicher Hin-
sicht auf den gesamten Kanton Graubünden und in persönlicher Hinsicht 
auf sieben weitere Unternehmen, darunter auf Zindel, aus (vgl. amtliche 
Publikation im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 28. Mai 
2013, Nr. 100, sowie im Bundesblatt vom 28. Mai 2013 [BBl 2013 3369]). 
Es führte das Verfahren Nr. 22-0433 unter der Bezeichnung "Bauleistungen 
Graubünden" fort. 
E. 
Das Sekretariat führte am 26. Oktober 2015 mit A._______, (...) eine Be-
fragung im Rahmen der Selbstanzeige der Foffa Conrad-Gruppe durch 
(vgl. Vorinstanz, act. IX.C.60, S. 10 [25-0039]). 
Am 27. Oktober 2015 wurde B._______, (...), im Rahmen der Selbstan-
zeige von Foffa Conrad ebenfalls befragt (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.61, S. 
1 ff. [25-0039]). 
F. 
Mit Schreiben vom 23. November 2015 dehnte das Sekretariat die Unter-


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suchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) auf weitere Unterneh-
men der Baubranche, unter anderem auf Crestageo sowie auf die (dama-
lige) Mettler AG und die (damalige) Prader AG (heute: Mettler Prader), aus. 
Anschliessend trennte das Sekretariat mit verfahrensleitender Verfügung 
vom 23. November 2015 die Untersuchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen 
Graubünden) in zehn verschiedene Verfahren auf, unter anderem in die 
Untersuchung Nr. 22-0460 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin III). 
Als Untersuchungsgegenstand des soeben erwähnten Verfahrens be-
zeichnete die verfahrensleitende Verfügung mutmassliche Wettbewerbs-
abreden betreffend die Projekte (...), (...), (...) sowie Punt Pedra. Als Par-
teien des Untersuchungsverfahrens nannte sie Bezzola Denoth, Cresta-
geo, Foffa Conrad, die (damalige) Prader AG (heute: Mettler Prader) und 
Zindel (vgl. Vorinstanz, act. I. 505, 22-0433). 
G. 
Am 19. Februar 2016 stellte das Sekretariat der G._______ als Vertreterin 
der Bauherrschaft beim Projekt (...) einen Fragebogen zu, den diese am 
2. März 2016 beantwortet retournierte (vgl. Vorinstanz, act. 20 [22-0460]). 
H. 
Am 25. Februar 2016 befragte das Sekretariat – jeweils im Rahmen einer 
Parteibefragung – E._______, (...) der Crestageo, C._______, (...) der 
Mettler Prader, und F._______, damaliger (...) der Mettler Prader (vgl. Vor-
instanz, act. 16, 17, 18 [22-0460]). 
I. 
Am 15. März 2016 befragte das Sekretariat D._______, ehemaliger (...) der 
(damaligen) Prader AG (heute: Mettler Prader) im Zeitraum vom 1. Januar 
2010 bis 31. Dezember 2012, als Zeuge. 
J. 
Am 29. März 2017 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressaten 
seinen Verfügungsantrag zur Stellungnahme zu. 
K. 
Mit Eingabe vom 14. Juni 2017 nahmen die Foffa Conrad-Gesellschaften 
zum Verfügungsantrag Stellung. Sie machten im Wesentlichen geltend, die 
(damalige) Prader sei keine echte Konkurrentin der Foffa Conrad-Gesell-
schaften im Bereich Hochbau im Unterengadin gewesen. Daher habe ein 


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Informationsaustausch mit ihr eine Wettbewerbsbeschränkung weder be-
zwecken noch bewirken können. Zudem habe Bezzola Denoth keinen 
Schutz erhalten. Nicht alle – bzw. die überwiegende Mehrheit der einge-
benden Unternehmen – hätten am Austausch teilgenommen. Fraglich sei 
nicht nur das Vorliegen einer Abrede, sondern auch, ob das Verhalten der 
Parteien zu einer Wettbewerbsbeseitigung geführt habe. Die von der Laz-
zarini AG (nachfolgend: Lazzarini) mit Sitz in Samedan beim Projekt (...) 
und von der Klucker Bauunternehmung AG (nachfolgend: Klucker) mit 
Standort in Klosters-Serneus beim Projekt (...) eingereichten Angebote 
seien unbeeinflusst gewesen. Bei diesen Projekten habe Bezzola Denoth 
die Aufträge erhalten, weil sie das konkurrenzfähigste Angebot eingereicht 
habe (vgl. Vorinstanz, act. 63 [22-0460]). 
L. 
Mit Schreiben vom 15. August 2017 teilte das Sekretariat den Beschwer-
deführerinnen mit, die Ausführungen in ihrer Stellungnahme zum Verfü-
gungsantrag stellten die Qualifikation der bisherigen Eingaben der Be-
schwerdeführerinnen als Selbstanzeige in Frage. Zur Klärung der Qualifi-
kation der Selbstanzeige würden die Beschwerdeführerinnen im Auftrag 
des Präsidenten der Vorinstanz ersucht, folgende Sachverhaltsfragen zu 
beantworten: 
"Hatte das Verhalten der Parteien im Zusammenhang mit dem Bauprojekt (...) 
(2011) zumindest potentielle Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhält-
nisse?" 
"Hatte das Verhalten der Parteien im Zusammenhang mit dem Bauprojekt (...) 
(2011) zumindest potentielle Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhält-
nisse?" 
"Hatte das Verhalten der Parteien im Zusammenhang mit der Steinschlagver-
bauung (...) (2008) zumindest potentielle Auswirkungen auf die Wettbewerbs-
verhältnisse?" 
M. 
Mit Eingabe vom 21. August 2017 antworteten die Beschwerdeführerinnen, 
dass das Verhalten der Parteien "zumindest potentielle Auswirkungen" auf 
die Wettbewerbsverhältnisse gehabt habe. 
N. 
Am 4. September 2017 hörte die Vorinstanz die Beschwerdeführerinnen 
an. Diese wurden dabei durch B._______ sowie durch A._______ und ih-
ren Rechtsvertreter vertreten. 


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O. 
Am 2. Oktober 2017 erliess die Vorinstanz im Verfahren Nr. 22-0460 (Hoch- 
und Tiefbauleistungen Engadin III) eine Verfügung mit folgendem Disposi-
tiv: 
"Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt 
die Wettbewerbskommission (Art. 30 Abs. 1 KG): 
1. Der Bezzola Denoth AG, der Foffa Conrad AG, der Crestageo AG, der 
Mettler Prader AG und der Zindel Gruppe AG wird untersagt: 
1.1 Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und 
Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht auf eine 
Offerteingabe anzufragen oder derartiges anzubieten; 
1.2 sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und Tiefbauleis-
tungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist – oder, so-
fern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung – über Of-
fertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden 
und Gebieten auszutauschen; davon ausgenommen ist der Aus-
tausch unabdingbarer Informationen im Zusammenhang mit 
a) der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) 
sowie 
b) der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer. 
2. Mit Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an gemäss 
Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Wettbewerbsabreden mit 
folgenden Beträgen belastet werden: 
2.1 die Bezzola Denoth AG, Scuol, sowie die Foffa Conrad AG, Zernez, 
solidarisch mit einem Betrag von CHF (...). 
2.2 die Crestageo AG, Chur, sowie die ZINDEL GRUPPE AG, Chur, soli-
darisch mit einem Betrag von CHF (...) 
2.3 die Mettler Prader AG, Chur, sowie die ZINDEL GRUPPE AG, Chur, 
solidarisch mit einem Betrag von CHF (...). 
3. (...) 
4. Die Verfahrenskosten betragen CHF 64'730 und werden folgender-
massen auferlegt: 
4.1 Die Foffa Conrad AG trägt CHF 24'273, davon CHF 16'182 solidarisch 
mit der Bezzola Denoth AG. 


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4.2 Die Crestageo AG und die ZINDEL GRUPPE AG tragen solidarisch 
CHF 8'091. 
4.3 Die METTLER PRADER AG und die ZINDEL GRUPPE AG tragen so-
lidarisch CHF 16'182. 
4.4 Die übrigen Verfahrenskosten von CHF 16'184 gehen zulasten der 
Staatskasse. 
5. [Eröffnung]" 
Zur Begründung führt die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass den Be-
schwerdeführerinnen hinsichtlich der Bauprojekte (...), (...) (jeweils Bezzola 
Denoth und [damalige] Prader [heute: Mettler Prader]) und (...) (Foffa Con-
rad und Crestageo) die Teilnahme an einer unzulässigen Wettbewerbsab-
rede nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG nachgewiesen werden könne. 
Zur Bestimmung des Basisbetrags zog die Vorinstanz die Offertsumme von 
Bezzola Denoth als Schutznehmerin in der Höhe von Fr. (...) ([...]) bzw. in 
der Höhe von Fr. (...) ([...]) sowie von Crestageo als Schutznehmerin in der 
Höhe von Fr. (...) ([...], jeweils exkl. MwSt.) heran. Gestützt auf die An-
nahme eines schweren ([...] und [...]) bzw. mittelschweren ([...]) Verstosses 
erachtete die Vorinstanz einen Basisbetrag von Fr. (...) für Bezzola Denoth 
([...]) bzw. Fr. (...) ([...]) bzw. Fr. (...) für Foffa Conrad ([...]) als angemessen. 
P. 
Gegen diese Verfügung haben die Beschwerdeführerinnen mit Eingabe 
vom 1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erho-
ben. Sie stellen folgende Rechtsbegehren: 
"1. Dispositiv Ziffer 2.1 der Verfügung der Weko vom 2. Oktober 2017 sei 
aufzuheben. 
2. Dispositiv Ziffer 4.1 der Verfügung der Weko vom 2. Oktober 2017 sei 
aufzuheben und der Beschwerdeführerin seien keine Kosten des vor-
instanzlichen Verfahrens aufzuerlegen. 
3. Eventualiter seien die der Beschwerdeführerin auferlegte Sanktion 
und die Kosten nach freiem Ermessen des Gerichts zu reduzieren. 
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vor-
instanz." 
Zudem stellen die Beschwerdeführerinnen folgende Verfahrensanträge: 


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"1. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizu-
ziehen. 
2. Im Falle einer Entscheidpublikation sei der Publikationstext vorgängig 
der Beschwerdeführerin vorzulegen, damit sie diesen auf Geschäfts-
geheimnisse prüfen kann." 
Die Beschwerdeführerinnen bringen zugunsten ihrer Hauptbegehren auf 
Aufhebung der ihnen auferlegten Verwaltungssanktion zusammengefasst 
vor, eine Wettbewerbsabrede sei nicht erwiesen. Es fehle zunächst an ei-
ner jeweiligen Abstimmung zwischen Bezzola Denoth und der (damaligen) 
Prader ([...] und [...]) bzw. Foffa Conrad und Crestageo ([...]). Es habe zu-
dem zwischen Bezzola Denoth und Prader ([...] und [...]) bzw. Foffa Conrad 
und Crestageo ([...]) kein Wettbewerbsverhältnis bestanden. Denn es sei 
Prader bei den Projekten (...) und (...) aufgrund der geographischen Dis-
tanzen nicht möglich gewesen, eine wettbewerbsfähige Offerte einzu-
reichen. Und beim Projekt (...) sei Foffa Conrad mangels technischer Kom-
petenz und Erfahrung nicht fähig gewesen, die Spezialarbeit in steilem und 
felsigem Gelände alleine oder zu marktgerechten Preisen auszuführen. 
Der Wettbewerb habe deshalb durch ihr jeweiliges Verhalten nicht be-
schränkt werden können. Prader ([...] und [...]) bzw. Foffa Conrad ([...]) hät-
ten sich einseitig und selbständig entschieden, sich nur formell an dem 
Einladungsverfahren zu beteiligen und eine reine "Pro-Forma-Offerte" ein-
zureichen. So habe Bezzola Denoth von Prader beim Projekt (...) auch kei-
nen Schutz erhalten, zumal sie den Zuschlag ohne Beteiligung des dritten, 
zur Offerte eingeladenen Unternehmens nicht hätten steuern können. 
Zudem führen die Beschwerdeführerinnen an, dass ihnen die Vorinstanz 
einen vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung zu Un-
recht verweigert habe. Sie hätten sich an alle Vorgaben der Bonusregelung 
gehalten und mit der Vorinstanz uneingeschränkt kooperiert. Es müsse zu-
lässig sein, die rechtliche Beurteilung der Vorinstanz in der Stellungnahme 
zum Antrag des Sekretariats zu bestreiten. Die Vorinstanz habe nach Ab-
schluss der Ermittlungen keine weiteren Angaben von ihnen benötigt; viel-
mehr hätten die übergebenen Beweismittel ausgereicht, um einen Verstoss 
festzustellen. 
Als Eventualbegründung führen die Beschwerdeführerinnen zugunsten ih-
res Hauptbegehrens auf Aufhebung der Sanktion im Wesentlichen an, dass 
die Basisbeträge bei den jeweiligen Projekten ([...], (...) und [...]) rechtsfeh-
lerhaft festgelegt worden seien. So sei die Vorinstanz unzutreffend davon 
ausgegangen, die mutmasslichen Abreden hätten die Zuschlagserteilung 


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– mit Aussicht auf Erfolg – steuern können. Zudem sei der Wettbewerb 
aufgrund hinreichenden Aussenwettbewerbs nicht beseitigt worden. Unter 
diesen Umständen könne Bezzola Denoth nicht als erfolgreiche Schutz-
nehmerin ([...] und [...]) und Foffa Conrad nicht als schützendes Unterneh-
men ([...]) bezeichnet werden. Es seien deshalb die den Beschwerdefüh-
rerinnen auferlegten Sanktionen und Kosten nach freiem Ermessen des 
Gerichts zu reduzieren. 
Q. 
Mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2018 stellt die Vorinstanz folgende An-
träge: 
"1. Die Beschwerde sei abzuweisen, Dispositiv-Ziffer 2.1 der Verfügung 
der Wettbewerbskommission vom 2. Oktober sei aufzuheben und die 
Beschwerdeführerinnen seien solidarisch mit einer Sanktion von CHF 
(...) zu belasten. 
Eventualbegehren: 
2. Die Beschwerde sei abzuweisen und die Dispositiv-Ziffern 2.1 und 4.1 
der Verfügung der Wettbewerbskommission vom 2. Oktober 2017 ge-
gen die Beschwerdeführerinnen seien zu bestätigen." 
Zur Begründung führt die Vorinstanz zusammengefasst aus, die Beschwer-
deführerinnen würden in der Beschwerde bestreiten, dass bei den in Frage 
stehenden Ausschreibungen ein Konsens mit der (damaligen) Prader ([...] 
und [...]) bzw. Crestageo ([...]) über die Koordinierung der Angebote zu-
stande gekommen sei. Sie entzögen damit ihrer Selbstanzeige das Funda-
ment. Das Bundesverwaltungsgericht müsse die Verfügung im Sinne einer 
reformatio in peius dahingehend abändern, dass den Beschwerdeführerin-
nen unter dem Titel der Bonusregelung keine Reduktion der Sanktion ge-
währt werden könne. Es sei den Beschwerdeführerinnen jedoch eine 
Sanktionsreduktion von 20% unter dem Gesichtspunkt der mildernden Um-
stände nach Art. 6 SVKG zuzugestehen. 
R. 
Mit Replik vom 22. Juni 2018 halten die Beschwerdeführerinnen an ihren 
Anträgen fest. 
S. 
Die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 3. September 2018 ihrerseits an 
ihren Anträgen fest. 


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T. 
Auf diese und weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit 
erforderlich, im Rahmen nachstehender Erwägungen eingegangen. 
 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 
1. Prozessvoraussetzungen 
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vor-
instanz vom 2. Oktober 2017 (zugestellt am 21. Dezember 2017) und damit 
gegen ein zulässiges Beschwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 5 des Verwaltungsver-
fahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Bun-
desverwaltungsgericht ist gemäss Art. 33 Bst. f VGG i.V.m. Art. 47 Abs. 1 
Bst. b VwVG zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zu-
mal keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt. Die Beschwerde-
führerinnen sind als Verfügungsadressatinnen zur Beschwerdeführung le-
gitimiert (Art. 48 VwVG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen wurde unter 
Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember 2017 bis und 
mit 2. Januar 2018 (Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG) gewahrt (Art. 50 i.V.m. 
Art. 20 ff. VwVG). Da auch die anderen Prozessvoraussetzungen erfüllt 
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 
2. Verfahrensanträge 
Die Beschwerdeführerinnen stellen unter anderem den Antrag auf Beizug 
der vorinstanzlichen Akten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Verfah-
rensakten der Vorinstanz gestützt auf Art. 57 Abs. 1 VwVG beigezogen. 
Der weitere Verfahrensantrag, der im Ergebnis auf die Wahrung der Ge-
schäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerinnen zielt, ist im Rahmen der 
Verfahrensführung zu berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat 
Entscheide grundsätzlich anonymisiert zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2 
VGG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsreglements für das 
Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, SR 173.320.4). Es wird 
die für die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege 
geltende Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss 
ebenfalls zu befolgen haben (vgl. Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 
26. Oktober 2023 E. 11, Engadin II Rocca + Hotz; B-710/2014 vom 16. No-
vember 2022 E. 18.2.1, Luftfracht; B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10, 


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Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere; B-362/2010 vom 3. De-
zember 2013 E. 2.2, Hors-Liste Medikamente Bayer; B-2157/2006 vom 
3. Oktober 2007 E. 1.3.2, Flughafen Zürich). 
3. Zweck und Geltungsbereich des KG 
3.1 Das KG bezweckt, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswir-
kungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu ver-
hindern und damit den Wettbewerb im Interesse einer freiheitlichen markt-
wirtschaftlichen Ordnung zu fördern (Art. 1 KG). 
3.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 KG gilt das Gesetz für Unternehmen des privaten 
und des öffentlichen Rechts, die Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden 
treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammen-
schlüssen beteiligen. Als Unternehmen gelten nach Art. 2 Abs. 1bis KG 
sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im 
Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform. 
Über den Wortlaut von Art. 2 Abs. 1bis KG hinaus muss ein Teilnehmer am 
Wirtschaftsprozess über wirtschaftliche Selbständigkeit verfügen, um als 
Normadressat des Kartellgesetzes erfasst zu werden. Bei Konzernen stel-
len die rechtlich selbstständigen Konzerngesellschaften mangels wirt-
schaftlicher Selbstständigkeit keine Unternehmen im Sinne von Art. 2 
Abs. 1bis KG dar. Als Unternehmen gilt in solchen Fällen der Konzern als 
Ganzes (vgl. Urteile des BVGer B-831/2011 vom 18. Dezember 2018 
E. 35 ff., 48 ff., Six und B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 3.1.2 m.w.H., 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne). 
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 bilden – was sich aus den Akten ergibt 
und unstreitig ist (vgl. auch Verfügung, Rz. 78, 227 f., 355) – gemeinsam 
ein Unternehmen im Sinne des KG, dem die Vorinstanz die Beteiligung an 
je einer Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG (vgl. zum 
Wortlaut der Bestimmungen E. 12) über die oben erwähnten Bauprojekte 
(vgl. Sachverhalt, A) vorwirft. Der persönliche, sachliche und örtliche Gel-
tungsbereich des KG nach Art. 2 KG ist demzufolge gegeben (vgl. zur 
Frage der rechtmässigen Verfügungsadressaten E. 15.1.4). 
4. Streitgegenstand 
Beim Streitgegenstand handelt es sich um das Rechtsverhältnis, das Ge-
genstand der angefochtenen Verfügung – des Anfechtungsgegenstands – 


B-652/2018 
Seite 15 
bildet, soweit es im Streit liegt. Innerhalb des Anfechtungsgegenstands be-
stimmen somit die Anträge der beschwerdeführenden Partei den Streitge-
genstand (vgl. SEETHALER/PORTMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 
2023, Art. 52 N. 38). 
Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist, soweit die Beschwerdefüh-
rerinnen betreffend, insbesondere die Auferlegung einer Verwaltungssank-
tion nach Art. 49a Abs. 1 KG für die Beteiligung an Wettbewerbsabreden 
nach Art. 5 Abs. 3 KG über die Projekte (...) und (...) und (...) (Dispositiv-
Ziffer 2.1). Zudem auferlegte die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen 
Verhaltenspflichten (Dispositiv-Ziffer 1) und Verfahrenskosten (Dispositiv-
Ziffer 4.1). 
Die Beschwerdeführerinnen beantragen die Aufhebung der sie betreffen-
den Anordnungen der Vorinstanz in den Ziffern 2 und 4 des Dispositivs der 
angefochtenen Verfügung. 
Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist somit die 
Rechtmässigkeit der Verwaltungssanktion von Fr. (...) sowie die Auferle-
gung von anteilmässigen Verfahrenskosten der Vorinstanz im Betrag von 
Fr. (...). Nicht Streitgegenstand bildet die Auferlegung von Verhaltenspflich-
ten durch die Vorinstanz. 
5. Terminologie 
In terminologischer Hinsicht sind im Zusammenhang mit den den Be-
schwerdeführerinnen vorgeworfenen Beteiligungen an Submissionsab-
sprachen vorab einzelne begriffliche Klärungen vorzunehmen: 
Eine Stützofferte zeichnet sich dadurch aus, dass das stützende Unterneh-
men die Offerte eines anderen Unternehmens – der designierten Schutz-
nehmerin – auf der Grundlage einer gegenseitigen Abstimmung bewusst 
überbietet, d.h. sein Angebot zu einem höheren Preis einreicht. Die Schutz-
geberin reicht die eigene Offerte damit nur zum Schein ein. Eine Schutz-
nahme ist erfolgreich, wenn die designierte Schutznehmerin den Zuschlag 
tatsächlich erhält (vgl. Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020, 
Sachverhalt, A, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 8.1.2 f., 9.3.4.1 f., Strassen- 
und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). Die Beweggründe der ab-
redebeteiligten Unternehmen – insbesondere des stützenden Unterneh-
mens – sind insoweit unerheblich (vgl. auch E. 11). 


B-652/2018 
Seite 16 
6. Formelle Rügen 
In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz 
habe im Rahmen der Beurteilung, ob unzulässige Wettbewerbsabreden 
nach Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 KG über die Projekte (...), (...) und 
(...) vorlägen, ihre Beweisführungspflicht verletzt (vgl. Beschwerde, Rz. 10, 
21, 44, 56). 
Dieses Vorbringen betrifft die subjektive Beweislast im Sinne der Beweis-
führungslast. Wie in übrigen Verwaltungsverfahren gilt auch in Kartellver-
waltungsverfahren grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz, wonach 
die Behörde den rechtlich relevanten Sachverhalt von Amtes wegen richtig 
und vollständig abzuklären hat (Art. 39 KG i.V.m. Art. 12 VwVG). Der Un-
tersuchungsgrundsatz erfährt jedoch eine Einschränkung durch die in 
Art. 13 VwVG statuierte Mitwirkungspflicht der Parteien (vgl. BGE 129 II 18 
E. 7.1, Sammelrevers; Urteile des BVGer B-7834/2015 vom 16. August 
2022 E. 6.1, Autohändler; B-2597/2017 vom 19. Januar 2022 E. 4.6, Vifor 
Pharma; B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 6.4.1, Strassen- und Tiefbau im 
Kanton Aargau Cellere; BANGERTER/ZIRLICK, in: DIKE-Kommentar KG, 
2018, Art. 5 N. 48). Für eine – wie hier – belastende Verfügung trägt die 
Verwaltung die Beweislast (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2; Urteil des BVGer 
B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 3.2, Türbeschläge). In formeller 
Hinsicht ist die Vorinstanz zutreffend davon ausgegangen, dass sie die Be-
weisführungslast trägt (vgl. Verfügung, Rz. 34 ff.). Da die Rüge der Verlet-
zung der Beweisführungslast einen engen Zusammenhang mit der materi-
ellrechtlichen Beurteilung aufweist, wird sie dort behandelt (vgl. E. 7; Ur-
teile des BVGer B-2050/2007 vom 24. Februar 2010 E. 1.1.2 [nicht publi-
zierte Erwägung in BVGE 2011/32], Swisscom Terminierungsgebühren; 
B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 5.3, Strassen- und Tiefbau im Kanton 
Aargau Cellere; B-2597/2017 vom 19. Januar 2022 E. 4.12 ff., Vifor 
Pharma). 
7. Abstimmung über das Eingabeverhalten 
7.1 
7.1.1 In materieller Hinsicht bestreiten die Beschwerdeführerinnen in erster 
Linie eine unzulässige Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 
Abs. 1 KG. Sie machen zur Begründung im Wesentlichen geltend, es habe 
zwischen der jeweiligen Foffa Conrad-Gesellschaft einerseits und der (da-
maligen) Prader ([...] und [...]) sowie Crestageo ([...]) andererseits keine 


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Seite 17 
Einigung über das Eingabeverhalten an der jeweiligen Ausschreibung vor-
gelegen (vgl. E. 7.3.2 ff.), die als Vereinbarung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 
KG qualifiziert werden könne (vgl. E. 8). Zudem sei eine Wettbewerbsbe-
schränkung weder bezweckt noch bewirkt worden (vgl. E. 9). 
7.1.2 Die Beschwerdeführerinnen räumen zwar ein, es sei zu einem Infor-
mationsaustausch gekommen, bei dem Bezzola Denoth der (damaligen) 
Prader ([...] und [...]) sowie Crestageo der Foffa Conrad ([...]) jeweils eine 
vorkalkulierte Offerte ([...] und [...]) bzw. die eigene Offerte ([...]) übersandt 
habe (vgl. Beschwerde, Rz. 8, 92; Replik, Rz. 19, 32, 37). Sie wenden je-
doch ein, im Einklang mit der Unschuldsvermutung und dem Grundsatz "in 
dubio pro reo" könne der jeweiligen Foffa Conrad-Gesellschaft keine Ab-
stimmung mit der jeweiligen Zindel-Gesellschaft über das Angebotsverhal-
ten bei den in Frage stehenden Projekten nachgewiesen werden. Es sei 
beweismässig nicht erstellt, dass die jeweilige Foffa Conrad-Gesellschaft 
und die (damalige) Prader bzw. Crestageo durch ihr Verhalten den über-
einstimmenden wirklichen Willen im Hinblick auf die (angebliche) Ange-
botskoordinierung bei den betreffenden Bauobjekten geäussert hätten. 
Vielmehr fehle eine Einigung oder Abstimmung, überhaupt eine Angebots-
koordinierung vornehmen zu wollen. Das vorinstanzliche Beweisergebnis 
sei mit dem Grundsatz "in dubio pro reo" nicht vereinbar (vgl. Beschwerde, 
Rz. 29, 31, 42, 48, 63, 65). 
Im Einzelnen führen sie unter Verweis auf die Unschuldsvermutung in der 
Beschwerde diesbezüglich aus [Hervorhebungen hinzugefügt]: 
"(29) Im Projekt Punt Pedra hat die Weko im vorliegenden Untersuchungsver-
fahren im Rahmen der Beweiswürdigung den zutreffenden Schluss gezogen, 
dass den Parteien im 'Einklang mit dem Grundsatz in dubio pro reo' 'weder ein 
Konsens zur Angebotskoordination noch eine Verhaltensabstimmung in ande-
rer Form nachgewiesen werden' könne (Verfügung, Rz. 441). Gleiches muss 
für das Projekt (...) gelten. [...] In beiden Fällen handelt es sich um einen ein-
seitigen Entschluss und nicht um eine Einigung zwischen zwei Parteien." (Rz. 
29) 
"(31) [...] es fehlt die unabdingbare zweiseitige Einigung oder Abstimmung, 
überhaupt eine Angebotskoordinierung vornehmen zu wollen, bzw. die ge-
meinsame Intention für eine abgestimmte Verhaltensweise. [...]" (Rz. 31, [(...)]) 
"(47) Es ist nicht bewiesen, dass Bezzola Denoth und Prader den übereinstim-
menden Willen hatten, ihre Angebote beim Projekt (...) zu koordinieren und 
damit bezweckten, sich bei dieser Ausschreibung nicht zu konkurrenzieren. 
[...]" (Rz. 47) 


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Seite 18 
"(62) Es ist nicht bewiesen, dass Crestageo und Foffa Conrad den überein-
stimmenden Willen geäussert hatten, ihre Angebote beim Projekt (...) zu koor-
dinieren und damit bezweckten, sich bei dieser Ausschreibung nicht zu kon-
kurrenzieren. [...]" (Rz. 62) 
Zum Hintergrund der erwähnten E-Mails führen die Beschwerdeführerin-
nen aus, Bezzola Denoth sei von der (damaligen) Prader jeweils um eine 
vorkalkulierte Offerte gebeten worden. Sie habe daraufhin der (damaligen) 
Prader aus Gefälligkeit eine solche Offerte per E-Mail zugesandt, damit 
diese die "Pro-Forma-Offerte" so kostengünstig wie möglich habe erstellen 
können (vgl. Beschwerde, Rz. 31 [(...)], Rz. 46 [(...)]). Beim Projekt (...) 
habe Foffa Conrad sich an Crestageo als Spezialistin für solche Arbeiten 
gewandt, um eine Offerte für dieses Projekt mit möglichst wenig Aufwand 
erstellen zu können (vgl. Beschwerde, Rz. 62). 
Die Beschwerdeführerinnen führen weiter aus, ungeachtet des jeweiligen 
Informationsaustauschs zwischen Bezzola Denoth und der (damaligen) 
Prader ([...] und [...]) sowie zwischen Foffa Conrad und Crestageo ([...]) sei 
das Angebot der (damaligen) Prader ([...] und [...]) sowie von Foffa Conrad 
([...]) jeweils auf einen "einseitig getroffenen Entschluss" zurückgegangen, 
sich mangels Fähigkeit zu einem wettbewerbsfähigen Angebot nur formell, 
d.h. ohne Interesse am Auftrag, an der Ausschreibung zu beteiligen und 
eine reine "Pro-Forma-Offerte" einzureichen (vgl. Beschwerde, Rz. 29 und 
Rz. 31 ff. [(...)], 38, 40, 47 [(...)], 62 [(...)]; Replik, Rz. 19, 23). 
In Bezug auf das Projekt (...) machen die Beschwerdeführerinnen ebenfalls 
geltend, es sei im Zweifel zu ihren Gunsten davon auszugehen, dass Foffa 
Conrad einseitig beschlossen habe, nur eine "Pro-Forma-Offerte" einzu-
reichen. Dies deshalb, weil sie zu einer Ausführung dieser anspruchsvollen 
Spezialarbeit mangels technischer Kompetenz und Erfahrung gar nicht in 
der Lage gewesen sei (vgl. Beschwerde, Rz. 62). 
7.2 
7.2.1 Die Vorinstanz erachtet es demgegenüber als bewiesen, dass Bez-
zola Denoth und die (damalige) Prader ([...] und [...]) sowie Foffa Conrad 
und Crestageo ([...]) durch ihr Verhalten den übereinstimmenden Willen 
geäussert hätten, ihre Angebote beim jeweiligen Projekt zu koordinieren. 
Konkret sollte die (damalige) Prader ([...] und [...]) und Foffa Conrad ([...]) 
eine höhere Offerte einreichen als Bezzola Denoth ([...] und [...]) sowie Cre-
stageo ([...]; vgl. Verfügung, Rz. 61 [(...)], Rz. 226 [(...)], Rz. 354 [(...)]). 


B-652/2018 
Seite 19 
7.2.2 In Bezug auf das Projekt (...) stützt die Vorinstanz ihr Beweisergebnis 
insbesondere auf zwei E-Mails von Bezzola Denoth (A._______) an die 
(damalige) Prader (C._______) vom 17. und 18. November 2011. Die E-
Mails enthalten jeweils eine Beilage, die den Betreff "Offerte (...)" trägt. Die 
E-Mail vom 18. November 2011 lautete wie folgt (act. IX.C.035, pag. 51, 
52, 54, 60 [(...)]): 
"Sehr geehrter Herr C._______. 
Im Anhang nochmals eine leicht überarbeitet SIA. 
Folgende Eckdaten: 
Brutto neu Fr. (...) 
Skonto 2% Sonderabzug 1.5% MwSt 8% 
Netto inkl. MwSt (...) 
Die Offerte können Sie in dieser Form eingeben. Die Preise wurden ange-
passt. Spielraum für Abgebote kaum vorhanden. 
(...) 
Mit freundlichen Grüßen und herzlichem Dank für Ihre Bemühungen 
(...)" 
Die Vorinstanz argumentiert, die in den E-Mails vom 17. und 18. November 
2011 von Bezzola Denoth an Prader enthaltenen Sätze "Die Offerte können 
Sie in dieser Form eingeben. Die Preise wurden angepasst." liessen keinen 
anderen Schluss zu, als dass damit Prader gebeten worden sei, eine hö-
here Offerte einzugeben. Mit der Zusendung einer vorkalkulierten Offerte 
und dem Begleitschreiben sei für die Beteiligten klar gewesen, dass die 
Summe der SIA-Datei bereits über der Offertsumme von Bezzola Denoth 
gelegen habe und somit in dieser Grössenordnung eingegeben werden 
sollte, keinesfalls jedoch bedeutend tiefer (vgl. Verfügung, Rz. 55 ff.). 
7.2.3 In Bezug auf das Projekt (...) stützt die Vorinstanz ihr Beweisergebnis 
im Wesentlichen auf eine E-Mail von Bezzola Denoth (A._______) an die 
(damalige) Prader (D._______) vom 7. April 2011. Dieses lautete wie folgt 
(act. IX.C.035, pag. 42, 60 [(...)]): 
"Hallo (...). 


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Seite 20 
Im Anhang entsprechende Dokumente. SIA Ist eingabefertig. Tech. Bericht zur 
Info. 
Eingabe netto inkl. MWST Fr. (...) 
Gruß und Dank 
(...)" 
Die Vorinstanz führt dazu aus, der in dieser E-Mail enthaltene Satz "SIA ist 
eingabefertig" lasse keinen anderen Schluss zu, als dass damit Prader ge-
beten worden sei, eine höhere Offerte einzugeben und Bezzola Denoth bei 
diesem Bauprojekt nicht zu konkurrenzieren. Mit der Zusendung einer vor-
kalkulierten Offerte und dem Begleitsatz "SIA ist eingabefertig" sei für die 
Beteiligten klar gewesen, dass die Summe der SIA-Datei bereits über der 
Offertsumme von Bezzola Denoth gelegen habe und somit in dieser Grös-
senordnung eingegeben werden sollte (vgl. Verfügung, Rz. 209 f.). 
7.2.4 Hinsichtlich des Projekts (...) stützt die Vorinstanz ihr Beweisergebnis 
zur Hauptsache auf ein Faxschreiben von E._______, (...) der Crestageo, 
an B._______ von Foffa Conrad, vom 30. Juli 2008 (act. IX.C.035, pag. 11 
[(...)]; 25-0039). Das Schreiben enthielt als Beilage die Offerte von Cresta-
geo für dieses Projekt und lautete wie folgt: 
"Sehr geehrter (...) 
Gemäss Absprache mit E._______ erhalten Sie anbei unsere Offerte für das 
eingangs erwähnte Objekt. 
Bitte passen Sie die Preise noch an. Besten Dank. 
Freundliche Grüsse 
CRESTAGEO AG" 
Die Vorinstanz argumentiert, der im Faxschreiben von Crestageo an Foffa 
Conrad vom 30. Juli 2008 enthaltene Satz "Bitte passen Sie die Preise 
noch an" lasse keinen anderen Schluss zu, als dass damit Foffa Conrad 
gebeten worden sei, eine höhere Offerte einzugeben und Crestageo bei 
diesem Bauprojekt nicht zu konkurrenzieren (vgl. Verfügung, Rz. 336). 
7.3 


B-652/2018 
Seite 21 
7.3.1 Nach Art. 5 Abs. 1 KG sind Abreden, die den Wettbewerb auf einem 
Markt für bestimmte Waren oder Leistungen erheblich beeinträchtigen und 
sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen, 
sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, unzu-
lässig. Als Wettbewerbsabreden gelten nach Art. 4 Abs. 1 KG rechtlich er-
zwingbare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander ab-
gestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder verschiede-
ner Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder be-
wirken. 
7.3.2 Es sind vorab die Beweisregeln darzustellen. In deren Lichte ist an-
schliessend zu beurteilen, ob den Beschwerdeführerinnen eine Abstim-
mung mit der jeweiligen Zindel-Gesellschaft über das Eingabeverhalten an 
den in Frage stehenden Ausschreibungen rechtsgenüglich nachgewiesen 
werden kann. 
7.3.2.1 Die objektive und subjektive Beweislast für das Vorliegen einer Ab-
stimmung über das Eingabeverhalten liegt bei der Vorinstanz (vgl. BGE 
130 II 482 E. 3.2; Urteile des BVGer B-829/2012 vom 25. Juni 2018 E. 6.3, 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Granella; B-552/2015 vom 
14. November 2017 E. 3.2, Türbeschläge). Während die objektive Beweis-
last regelt, welche Partei die Folgen der Beweislosigkeit einer rechtlich re-
levanten Tatsache zu tragen hat, bestimmt die subjektive Beweislast die 
Beweisführungslast (vgl. Urteile des BVGer B-3938/2013 vom 30. Oktober 
2019 E. 6.4, Buchhändler Dargaud; B-5685/2012 vom 17. Dezember 2015 
E. 4.5.4, Altimum). Dass die Vorinstanz hinsichtlich der objektiven Beweis-
last von unzutreffenden Annahmen ausgegangen ist, legen die Beschwer-
deführerinnen zu Recht nicht dar (vgl. zur subjektiven Beweislast E. 6). 
7.3.2.2 Vorliegend ist mit der Vorinstanz vom Regelbeweismass des Über-
zeugungsbeweises auszugehen (vgl. Verfügung, Rz. 34, 77). Hierfür spre-
chen die – auch in Kartellsanktionsverfahren grundsätzlich geltende – Un-
schuldsvermutung (vgl. BGE 144 II 246 E. 6.4.3, Altimum; Urteil des BGer 
2C_845/2018 vom 3. August 2020 E. 4.2, Strassen und Tiefbau im Kanton 
Aargau Umbricht; Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 6.3, 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne) und die Tatsache, dass 
keine besonders komplexe Beweislage vorliegt. Demnach muss ein Ge-
richt oder eine Behörde nach objektiven Gesichtspunkten von der Richtig-
keit einer Sachbehauptung überzeugt sein. Dabei genügt es, wenn das 
Gericht oder die Behörde keine ernsthaften Zweifel am Vorliegen eines 
rechtserheblichen Umstands hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als 


B-652/2018 
Seite 22 
leicht erscheinen (vgl. BGE 130 III 321 E. 3.2; Urteile des BVGer 
B-710/2014 vom 16. November 2022 E. 9.1.2, Luftfracht; B-7834/2015 
vom 16. August 2022 E. 6.3.1 f., Autohändler; B-3938/2013 vom 30. Okto-
ber 2019 E. 6.4, Buchhändler Dargaud; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 8.4.4.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne; B-552/2015 vom 
14. November 2017 E. 4.4, Türbeschläge). Der Grundsatz "in dubio pro 
reo" greift mithin – als Beweislastregel – erst, wenn alle aus Sicht des ur-
teilenden Gerichts notwendigen Beweise erhoben worden sind; ist der 
Sachverhalt nach Auffassung des Gerichts nicht ausreichend abgeklärt, 
sind entweder die fehlenden rechtserheblichen Tatsachen im Rechtsmittel-
verfahren zu erheben oder die Sache ist zur Beweisergänzung an die Vor-
instanz zurückzuweisen (vgl. Urteil des BVGer B-552/2015 vom 14. No-
vember 2017 E. 3.2, Türbeschläge, m.H. auf Urteil des BGer 
2C_1016/2014 vom 19. Oktober 2017 E. 2.2, Fensterbeschläge Siegenia). 
7.3.3 Eine Wettbewerbsabrede nach Art. 4 Abs. 1 KG setzt nach dem Ge-
sagten zunächst ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken ("action 
collective, consciente et voulue") von Unternehmen über ihr Marktverhalten 
voraus (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.2 f., Hors-Liste Medikamente Pfizer und 
BGE 144 II 246 E. 6.4.1, Altimum, jeweils m.H. auf die Botschaft des Bun-
desrats zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbe-
schränkungen vom 23. November 1994, BBl 1995 I 468 ff., 545, nachfol-
gend: Botschaft KG 1995). Die Motive der Unternehmen sind dabei uner-
heblich. 
7.3.4 Die Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 KG sieht als – rechtlich gleich zu 
behandelnde – Erscheinungsformen von Wettbewerbsabreden sowohl die 
Vereinbarung als auch die abgestimmte Verhaltensweise vor. Die von der 
Vorinstanz vorliegend angenommene Erscheinungsform der Vereinbarung 
erfordert eine übereinstimmende gegenseitige Willensäusserung, sich auf 
einem Markt in einer bestimmten Weise zu verhalten (vgl. BGE 147 II 72 
E. 3.3, Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteile des BVGer B-141/2012 vom 
12. Dezember 2022 E. 4.4.3.1.3, Estée Lauder; B-7834/2015 vom 16. Au-
gust 2022 E. 8.3.1, Autohändler; B-552/2015 vom 14. November 2017 
E. 4.1, Türbeschläge; B-843/2015 vom 19. Dezember 2017 E. 7, Hors-Liste 
Medikamente und B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 295, Ticket-
vertrieb Hallenstadion; zum Begriff der Wettbewerbsabrede allgemein vgl. 
auch BGE 144 II 246 E. 6.4.1, Altimum; Urteile des BVGer B-5685/2012 
vom 17. Dezember 2015 E. 4.1, Altimum; B-4669/2013 vom 30. Oktober 
2019 E. 7.1, Buchhändler Les Editions des 5 frontières und B-8404/2010 


B-652/2018 
Seite 23 
vom 23. September 2014 E. 5.1.3, 5.3.7.1 f., Baubeschläge SFS unimar-
ket, sowie für das EU-Recht, dem das Begriffspaar entnommen ist, EuGH, 
C-41/69, EU:C:1970:71, Rz. 112, ACF Chemiefarma). 
7.3.5 Ausgehend davon ist zunächst zu prüfen, ob den Beschwerdeführe-
rinnen eine Abstimmung über die in Frage stehenden Projekte im Sinne 
eines Einvernehmens über das Eingabeverhalten mit der jeweiligen Zindel-
Gesellschaft rechtsgenüglich nachgewiesen werden kann. 
7.3.6 Die Vorinstanz stützt ihr Beweisergebnis, wonach Bezzola Denoth 
eine Abstimmung mit der (damaligen) Prader ([...] und [...]) über das Ein-
gabeverhalten bei den Projekten (...) und (...) getroffen habe, wie erwähnt 
hauptsächlich auf je eine E-Mail von Bezzola Denoth an die (damalige) 
Prader vom 17. und 18. November 2011 ([...]) sowie vom 7. April 2011 ([...]). 
Die Beschwerdeführerinnen haben die betreffenden E-Mails mit Eingabe 
vom 1. Februar 2013 eingereicht (vgl. Verfügung, Rz. 55 ff. [(...)], Rz. 
209 ff. [(...)]; E. 7.2). 
In Bezug auf das Projekt (...) stützt die Vorinstanz ihr Beweisergebnis einer 
Abstimmung zwischen Foffa Conrad und Crestageo – wie aufgezeigt – auf 
ein Faxschreiben der Crestageo an Foffa Conrad vom 30. Juli 2008. Die 
Beschwerdeführerinnen haben dieses ebenfalls in ihrer Eingabe vom 1. 
Februar 2013 eingereicht (vgl. Sachverhalt, C). 
7.3.7 Dass es sich bei den Projekten (...) und (...) um von Bezzola Denoth 
für die (damalige) Prader vorkalkulierte Offerten handelt, bestätigt der 
Wortlaut der jeweiligen E-Mail. Darin ("Die Offerte können Sie in dieser 
Form eingeben [...] Mit freundlichen Grüßen und herzlichem Dank für Ihre 
Bemühungen" [(...)] bzw. "SIA ist eingabefertig [...] Gruss und Dank" [(...)]) 
kommt die Erwartung von Bezzola Denoth zum Ausdruck, dass die (dama-
lige) Prader die jeweilige Offerte als ihr eigenes Angebot an der Ausschrei-
bung einreicht (so auch die angefochtene Verfügung, Rz. 77 [(...)], Rz. 226 
[(...)]). Gleiches gilt sinngemäss auch in Bezug auf das Projekt (...), bei dem 
Crestageo per Faxschreiben ihre Offerte an Foffa Conrad gesandt hat, mit 
der Bemerkung "Bitte passen Sie die Preise noch an. Besten Dank". Auch 
hierin manifestiert sich die Erwartung von Crestageo, dass Foffa Conrad 
eine preislich höhere Offerte einreicht. 
7.3.8 Es ist dabei aufgrund der von den Beteiligten bekundeten Interessen-
lage – dem Interesse der Bezzola Denoth am Erhalt des Zuschlags bei den 
Projekten (...) und (...) stand ein offenbares Desinteresse der (damaligen) 


B-652/2018 
Seite 24 
Zindel am Zuschlag gegenüber – davon auszugehen, dass der in den bei-
den Offerten aufgeführte Preis höher als der Preis war, zu dem Bezzola 
Denoth ihr Angebot einzureichen beabsichtigte. Die Zusendung einer Of-
ferte zu einem tieferen Preis hätte aus der Sicht der Bezzola Denoth öko-
nomisch keinen Sinn gehabt, zumal sie dadurch ihre Chancen auf den Zu-
schlag verringert hätte. Dasselbe gilt auch für das Projekt (...), bei dem – 
wie erwähnt – Crestageo der Foffa Conrad ihre Offerte mit der Bitte zuge-
sandt hat, ein höheres Angebot einzureichen. 
7.3.9 Die Zusendung der jeweiligen E-Mail durch Bezzola Denoth an die 
(damalige) Prader bei den Projekten (...) und (...) mit dem aufgezeigten 
Inhalt kann nur vor dem Hintergrund einer zuvor erzielten Abstimmung über 
die Koordinierung der Angebote (vgl. zum Inhalt der Abstimmung E. 11.2.1) 
vernünftig verstanden werden. Nicht anders kann auch die Tatsache ver-
standen werden, dass Crestageo ihre Offerte für das Projekt (...) vorgängig 
an Foffa Conrad gesandt hat. Dies umso mehr, als das dazugehörige Be-
gleitschreiben für die Zusendung der Offerte auf eine "Absprache mit 
E._______", (...) von Crestageo, verwies. Einen vergleichbaren Verweis 
auf eine vorherige Abstimmung ("in Absprache F._______") enthält auch 
die E-Mail von Bezzola Denoth an die (damalige) Prader vom 17. Novem-
ber 2011 über das Projekt (...). 
7.3.10 Ein weiteres Indiz für eine Abstimmung ist der Umstand, dass die 
(damalige) Prader – was diese nicht bestreitet und aktenkundig ist – bei 
den Projekten (...) und (...) die ihr jeweils zugesandte vorkalkulierte Offerte 
im Wesentlichen unverändert als ihr eigenes Angebot an der fraglichen 
Ausschreibung eingereicht hat (vgl. Verfügung, Rz. 74 ff. [(...)], Rz. 223 ff. 
[(...)]). Beim Projekt (...) reichte Foffa Conrad entsprechend dem Wunsch 
von Crestageo eine höhere Offerte ein (vgl. Verfügung, Rz. 352 f.). 
7.3.11 Soweit sich der Einwand der Beschwerdeführerinnen, die (dama-
lige) Prader ([...] und [...]) sowie Foffa Conrad ([...]) hätten ihr Angebot aus 
freiem Entschluss eingereicht, gegen das Bestehen einer Abstimmung 
richtet, ist er unbehelflich. Die (damalige) Prader kannte aufgrund der ihr 
von Bezzola Denoth jeweils zugesandten vorkalkulierten Offerte den unge-
fähren Offertpreis, zu dem diese ihr Angebot einzureichen beabsichtigte. 
Sie hat die ihr jeweils zugesandte vorkalkulierte Offerte – wie soeben auf-
gezeigt – im Wesentlichen unverändert als ihr eigenes Angebot eingege-
ben und damit bewusst eine preislich teurere Offerte eingereicht. Sie hat 
den Offertpreis demnach gerade nicht im Sinne des zum Schutz eines un-
verfälschten Wettbewerbs massgeblichen Selbständigkeitspostulats (vgl. 


B-652/2018 
Seite 25 
E. 9.2.5) unabhängig von Bezzola Denoth als ihrer Mitbewerberin, sondern 
gestützt auf die von dieser erhaltenen Informationen festgelegt. Dies gilt 
auch für Foffa Conrad, die in Kenntnis der voraussichtlichen Offertsumme 
von Crestageo bei der Ausschreibung (...) eine höhere Offerte eingereicht 
hat. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, hat der jeweilige Informations-
austausch die Unsicherheit über das Verhalten des jeweils anderen Unter-
nehmens bei den betreffenden Ausschreibungen beseitigt, was einem au-
tonomen Eingabeverhalten entgegensteht (vgl. Vernehmlassung, Rz. 46; 
Urteil des BVGer B-141/2012 vom 12. Dezember 2022 E. 4.4.3.1.3, Estée 
Lauder). 
7.3.12 Auf ein Einvernehmen zwischen den jeweiligen Gesellschaften der 
Foffa Conrad-Gruppe einerseits und der Zindel-Gruppe andererseits über 
die Koordinierung der Angebote weist auch die Tatsache hin, dass die Be-
schwerdeführerinnen zu einem frühen Zeitpunkt des vorinstanzlichen Un-
tersuchungsverfahrens ausdrücklich eingestanden haben, sich mit der (da-
maligen) Prader ([...] und [...]) und Crestageo ([...]) über das Eingabever-
halten an der jeweiligen Ausschreibung abgestimmt zu haben: 
7.3.13 So reichte Foffa Conrad am 30. November 2012 im Rahmen ihrer 
Bonusmeldung eine Liste ihrer Offerten in den Jahren 2007-2012 zu Bau-
projekten im Engadin ein. Auf der Liste ist das Projekt (...) aufgeführt und 
mit einem Kreuz gekennzeichnet, was gemäss der Legende bedeutete, 
dass das Projekt von einer "Absprache" betroffen war (vgl. Vor-instanz, act. 
IX.C.024, pag. 18 [25-0039]). 
7.3.14 Sodann reichte Bezzola Denoth dem Sekretariat im Rahmen ihrer 
Selbstanzeige am 4. Dezember 2012 eine überarbeitete Liste ihrer Offer-
ten zu Bauprojekten im Engadin in den Jahren 2006 bis 2012 ein (vgl. 
Sachverhalt, C). Auf der Liste ist das Projekt (...) aufgeführt, mit der Anmer-
kung: "Möglicherweise Alibieingabe von Prader Davos. Hinweis in unserem 
Mailverkehr. Ob tatsächlich Eingabe erfolgte ist unklar." (act. IX.C.027, 
pag. 21 [(...)]). Zudem ist auch das Projekt (...) auf der Liste aufgeführt, mit 
der Anmerkung: "Schutz erhalten von Prader Davos. Hinweis in unserem 
Mailverkehr" (act. IX.C.027, pag. 19 [(...)]). 
Des Weiteren sagte A._______ an der Befragung durch das Sekretariat am 
26. Oktober 2015 zu den Projekten (...) und (...) aus, er habe der (damali-
gen) Prader jeweils eine Offerte bzw. Offertsumme zugesandt. Was das 
Projekt (...) anbelangt, konfrontierte das Sekretariat A._______ mit der Be-
merkung "Verstoss belegt durch E-Mail siehe Beilage" in der Eingabe der 


B-652/2018 
Seite 26 
Bezzola Denoth im Rahmen ihrer Selbstanzeige vom 1. Februar 2013. Da-
rauf antwortete der Befragte, dies sei für ihn ein "klarer Verstoss". 
Hinsichtlich des Projekts (...) bestätigte A._______ die Aussage "Schutz 
erhalten von Prader Davos. Hinweis in unserem Mailverkehr." in der Ein-
gabe der Bezzola Denoth vom 4. Dezember 2012 mit den Worten: "Ja, die 
damalige Aussage ist korrekt." (vgl. Protokoll der mündlichen Ergänzung 
zur Selbstanzeige vom 26. Oktober 2015, act. IX.C.60 [25-0039], Rz. 
248 ff. [(...)], Rz. 563 ff. [(...)]). 
7.3.15 Zum Projekt (...) sagte B._______ bei der mündlichen Ergänzung 
der Selbstanzeige der Foffa Conrad am 27. Oktober 2015 auf die Frage, 
was mit der Bezeichnung "abgesprochen" in der Eingabe der Foffa Conrad 
vom 1. Februar 2013 gemeint sei, aus, die "Absprache" sei gewesen, dass 
Foffa Conrad höher eingebe als Crestageo (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.61, 
Rz. 156 [25-0039]). 
7.3.16 Die Beschwerdeführerinnen wenden in diesem Zusammenhang ein, 
wenn Vertreter der Foffa Conrad-Gruppe im Rahmen der Befragungen 
durch das Sekretariat Aussagen gemacht hätten wie "klarer Verstoss", so 
habe sich dies auf die vorgenommene Sichtung und Zusammenstellung 
von Projekten bezogen, bei denen es mutmasslich zu unzulässigen Ab-
sprachen gekommen sei. Es habe sich jedoch nicht um eine umfassende 
oder gar rechtliche Würdigung des jeweiligen Sachverhalts gehandelt. Eine 
solche habe von juristischen Laien auch nicht erwartet werden dürfen. Die 
Verwendung des Ausdrucks "Verstoss" dürfe deshalb nicht einfach mit 
"Kartellrechtsverstoss" oder einem förmlichen Geständnis gleichgesetzt 
werden. Was die Aussage von B._______ in Bezug auf das Projekt (...) 
anbelangt, handle es sich ebenfalls um die Aussage eines juristischen 
Laien, der damit nur zum Ausdruck gebracht haben könnte, dass es "auf-
fällig" gewesen sei und "nicht in Ordnung zu sein" geschienen habe, dass 
Foffa Conrad von Crestageo per Telefax eine kalkulierte Offerte erhalten 
habe. Zu den Gründen und Motiven sei damit nichts ausgesagt (vgl. Be-
schwerde, Rz. 60, 80; Replik, Rz. 21, 50). 
Dieses Vorbringen ist unbehelflich. Es kann kein vernünftiger Zweifel daran 
bestehen, dass der wesentliche Gehalt der verwendeten Begriffe 
"Verstoss" ([...]), "Schutz" ([...]) und "Absprache" ([...]; vgl. zur Terminologie 
E. 5) – den betreffenden Organen der Beschwerdeführerinnen bewusst 
war. Gegenteiliges machen die Beschwerdeführerinnen nicht stichhaltig 
geltend und ist auch nicht aus den Akten ersichtlich. 


B-652/2018 
Seite 27 
7.3.17 Des Weiteren wird in der Beschwerde angeführt, es müsse einer 
Selbstanzeigerin erlaubt sein, die von ihr angezeigten Projekte später ge-
nauer anzusehen und gegebenenfalls bei einzelnen zu einer anderen Be-
urteilung zu kommen. Denn der Wille und die Bereitschaft zu umfassender 
Kooperation führten dazu, im Zweifel lieber mehr Projekte anzuzeigen als 
zu wenig, zumal die nötigen Mitteilungen unter einem erheblichen Zeit-
druck zu erfolgen hätten (vgl. Beschwerde, Rz. 104). 
Es kann zwar einzig der Erstanzeiger einen vollständigen Sanktionserlass 
erhalten (vgl. E. 16 ff.), was die Untersuchungsadressaten eines Kartell-
sanktionsverfahrens bei ihrer Entscheidung über die Einreichung einer 
Selbstanzeige unter Zeitdruck setzt (vgl. PIERRE KOBEL, Sanctions du droit 
des cartels et problèmes de droit administratif pénal, AJP 2004 S. 1152; 
TAGMANN/ZIRLICK, Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schwei-
zerischen Kartellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 40 ff.). In die-
sem Zusammenhang ist zugunsten der Beschwerdeführerinnen zu berück-
sichtigen, dass ihre Selbstanzeige und die in deren Rahmen vorgelegten 
Hinweise zu den vorliegend in Frage stehenden Kartellrechtsverstössen zu 
einem frühen Zeitpunkt des ursprünglich einheitlich geführten Verfahrens 
Nr. 22-0433 erfolgten, dessen Untersuchungsgegenstand räumlich zu-
nächst das Unterengadin und ab dem 22. April 2013 den Kanton Graubün-
den umfasste. Auch ergibt sich aus den Akten, dass die Foffa Conrad-
Gruppe im Rahmen ihrer Selbstanzeige früh Hinweise zu zahlreichen mög-
lichen Submissionsabsprachen im Kanton Graubünden vorgelegt hat. Wie 
die Vorinstanz in ihrer (rechtskräftigen) Sanktionsverfügung in Sachen 
Hoch- und Tiefbauleistungen Münstertal (Engadin IX) festhält, haben es ihr 
die Hinweise der Foffa Conrad ermöglicht, das ursprüngliche Untersu-
chungsverfahren auf Kartellrechtsverstösse im Münstertal auszudehnen 
(vgl. Verfügung der Vorinstanz vom 10. Juli 2017, veröffentlicht in: RPW 
2017/3 S. 421 ff., Rz. 301). 
Die Beschwerdeführerinnen zeigen jedoch nicht schlüssig auf, welche Um-
stände sie bei den vorliegend relevanten Ausschreibungen zur Änderung 
ihres Standpunkts zum Vorliegen einer Abstimmung bewogen haben. Sie 
legen mit anderen Worten keine nachvollziehbaren Gründe dar, weshalb 
sie – anders als im Verfahren vor der Vorinstanz – in ihrer Beschwerde eine 
Abstimmung zwischen Bezzola Denoth und der (damaligen) Prader ([...] 
und [...]) sowie zwischen Foffa Conrad und Crestageo ([...]) über eine Ko-
ordinierung der Angebote bestreiten. 


B-652/2018 
Seite 28 
Wenn die Beschwerdeführerinnen nun im Beschwerdeverfahren eine Ab-
stimmung mit der jeweiligen Zindel-Gesellschaft bestreiten, ist dies in die-
sem Lichte als unglaubwürdig zu werten. 
7.3.18 Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Zin-
del-Gruppe habe in ihrer Stellungnahme vom 15. Juni 2017 zum Antrag 
des Sekretariats mit Nachdruck bestritten, dass es bei den relevanten Pro-
jekten jeweils eine Wettbewerbsabrede gegeben habe. Stattdessen habe 
sie betont, dass es sich um Pro-Forma-Offerten gehandelt habe, die den 
Wettbewerb mangels eines Wettbewerbsverhältnisses nicht hätten be-
schränken können (vgl. Replik, Rz. 30). 
Dieses Vorbringen umfasst mit Blick auf die von den Beschwerdeführerin-
nen bereits angeführten – und vorliegend beurteilten – Argumente keine 
neuen Aspekte. Es vermag die vorstehend aufgeführten Indizien für eine 
Abstimmung über das Eingabeverhalten an den betreffenden Ausschrei-
bungen nicht zu entkräften. Vielmehr lassen diese keinen vernünftigen 
Zweifel daran bestehen, dass die jeweilige Beschwerdeführerin sich mit 
der jeweiligen Zindel-Gesellschaft über das Eingabeverhalten an den in 
Frage stehenden Ausschreibungen abgestimmt hat. 
7.3.19 Somit hat die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen eine Abstim-
mung mit der (damaligen) Prader ([...] und [...]) und Crestageo ([...]) über 
das Eingabeverhalten an der jeweiligen Ausschreibung rechtsgenüglich 
nachgewiesen (vgl. zu deren Inhalt E. 11.2.1). 
8. Vereinbarung 
Strittig und zu entscheiden ist, ob die jeweilige Abstimmung als Vereinba-
rung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG qualifiziert werden kann. 
8.1 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten das Vorliegen der Abredeform 
der Vereinbarung nach Art. 4 Abs. 1 KG. Sie argumentieren, die Vorinstanz 
habe den Nachweis für einen Verpflichtungswillen der beteiligten Unter-
nehmen nicht erbracht. Sie berufen sich auf die Erwägungen des Bundes-
verwaltungsgerichts in seinem Urteil in Sachen Türbeschläge (Urteil des 
BVGer B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 4.4), wonach die Erschei-
nungsform einer Vereinbarung einen zumindest konkludent geäusserten 
Bindungswillen voraussetze (vgl. Replik, Rz. 29; Beschwerde, Rz. 42). 


B-652/2018 
Seite 29 
8.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, es sei im Kontext von wettbewerbs-
beschränkenden Vereinbarungen irrelevant, ob sich die beteiligten Unter-
nehmen "rechtlich oder allenfalls nur moralisch (sog. Gentlemen's Agree-
ments)" binden wollten. Denn als Wettbewerbsabreden nach Art. 4 
Abs. 1 KG würden auch rechtlich nicht erzwingbare Vereinbarungen gelten 
(vgl. Duplik, Rz. 15). 
8.3 
8.3.1 Die Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 KG sieht – wie aufgezeigt – sowohl 
die Vereinbarung als auch die abgestimmte Verhaltensweise als Erschei-
nungsformen einer Wettbewerbsabrede vor. Das Konzept der abgestimm-
ten Verhaltensweise fungiert in der Praxis vor allem als Auffangtatbestand 
bei fehlendem Nachweis einer Vereinbarung. Das Unterscheidungsmerk-
mal ist primär im fehlenden Verpflichtungs- und Bindungswillen zu sehen 
(vgl. BGE 147 II 72 E. 3.3, Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteile des 
BVGer B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 4.1, 4.4, Türbeschläge, 
m.w.H.; B-843/2015 vom 19. Dezember 2017 E. 7, Hors-Liste Medika-
mente Eli Lilly SA). Die beiden Erscheinungsformen unterscheiden sich 
nicht ihrem Wesen nach, sondern nur in ihrer Intensität oder Ausdrucks-
form (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.4.1, Hors-Liste Medikamente Pfizer, m.H. auf 
EuGH, C-49/92, EU:C:1999:356, Rz. 131, Anic; EuGH, C-8/08, 
EU:C:2009:343, Rz. 23, T-Mobile Netherlands, in Bezug auf das Kartellver-
bot nach Art. 101 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen 
Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon vom 13.12.2007 [AEUV, 
ABl. C 306 vom 17.12.2007, 1]). 
8.3.2 Eine Vereinbarung kommt – wie erwähnt – durch eine übereinstim-
mende gegenseitige Willensäusserung zustande (Art. 1 Abs. 1 OR). Die 
Willenserklärung kann ausdrücklich oder durch konkludentes Verhalten er-
folgen (Art. 1 Abs. 2 OR), unabhängig von der gewählten Rechtsform (ver-
trags- oder gesellschaftsrechtliche Grundlage) sowie vom angestrebten 
Mass an Rechtsverbindlichkeit; insbesondere auch rechtlich nicht erzwing-
bare Vereinbarungen werden ausdrücklich vom Gesetzeswortlaut erfasst. 
Dazu gehören Vereinbarungen, denen nach dem Willen der Beteiligten 
zwar Verbindlichkeit, aber keine Klagbarkeit zukommen soll (z.B. sog. 
Gentlemen's Agreements; vgl. BGE 147 II 72 E. 3.3, Hors-Liste Medika-
mente Pfizer; Urteile des BVGer B-552/2015 vom 14. November 2017 
E. 4.1, Türbeschläge; B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 295, Ti-
cketvertrieb Hallenstadion; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 
2. Aufl. 2005, Rz. 366). 


B-652/2018 
Seite 30 
8.3.3 Eine Wettbewerbsabrede in der Form der Vereinbarung im Sinne von 
Art. 4 Abs. 1 KG kann demzufolge bereits dann vorliegen, wenn die Betei-
ligten – im Sinne eines Gentlemen's Agreement – lediglich eine moralische 
Bindung anstreben (vgl. ZÄCH, a.a.O., Rz. 366; BRUNO SCHMIDHAUSER, in: 
Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], Kommentar zum schwei-
zerischen Kartellgesetz, 1997, Art. 4 N. 34, sowie für das EU-Kartellrecht 
DANIEL ZIMMER, in: Immenga/Mestmäcker [Hrsg.], Wettbewerbsrecht, 
Bd. 1, 6. Aufl. 2019, Art. 101 Abs. 1 Rz. 70). Es genügt, wenn sich aus den 
Umständen schliessen lässt, dass die Beteiligten von der moralischen Ver-
bindlichkeit der getroffenen Abstimmung ausgegangen sind. 
8.3.4 Vorliegend hat die (damalige) Prader – was unbestritten und auf-
grund der Akten erstellt ist – die ihr von der Bezzola Denoth bei den Pro-
jekten (...) und (...) jeweils zugesandte Offerte ohne wesentliche Änderun-
gen als ihre Offerte eingereicht. Des Weiteren hat Foffa Conrad beim Pro-
jekt (...) zu einem höheren Betrag als Crestageo offeriert, die ihre Offerte 
vorgängig an Foffa Conrad gesandt hatte. Die betreffenden Gesellschaften 
haben sich damit entsprechend der erzielten Abstimmung (vgl. E. 7.3.6 ff.) 
verhalten und diese umgesetzt. Wären Bezzola Denoth bei den Projekten 
(...) und (...) sowie Crestageo beim Projekt (...) als designierte Schutzneh-
merinnen davon ausgegangen, dass die (damalige) Prader ([...] und [...]) 
sowie Foffa Conrad ([...]) sich nicht an die Abstimmung halten, sondern ihr 
Eingabeverhalten autonom festlegen, hätte es für sie ökonomisch keinen 
Sinn gehabt, – zumindest potentiellen – Konkurrenzunternehmen (vgl. 
E. 9.1.3 ff.) eine für diese vorkalkulierte und damit eingabefertige Offerte 
([...] und [...]) bzw. ihre eigene Offerte ([...]) zuzusenden und auf diese 
Weise über das beabsichtigte Marktverhalten zu informieren. Denn in ei-
nem solchen Fall hätten sie damit rechnen müssen, dass die Informations-
empfängerinnen – konkret: die (damalige) Prader ([...] und [...]) sowie Foffa 
Conrad ([...]) – in Kenntnis des ungefähren Offertpreises der anderen Ge-
sellschaft zu einem günstigeren Preis offerieren würden, um den Zuschlag 
zu erhalten. Demnach müssen Bezzola Denoth ([...] und [...]) sowie Cre-
stageo ([...]) vernünftigerweise die Erwartung gehabt haben, dass die (da-
malige) Prader ([...] und [...]) sowie Foffa Conrad ([...]) sich an die ge-
troffene Abstimmung halten. 
8.3.5 In Anbetracht dessen kann kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, 
dass die abredebeteiligten Unternehmen sich als an die jeweils erzielte Ab-
stimmung über das Eingabeverhalten gebunden erachteten. Es ist dem-
nach von einer hinreichenden Intensität der jeweiligen Abstimmung auszu-


B-652/2018 
Seite 31 
gehen, weshalb auf eine Vereinbarung zu schliessen ist. Die gegen die Er-
scheinungsform der Vereinbarung gerichteten Einwände der Beschwerde-
führerinnen erweisen sich deshalb als unbegründet. 
Die Vorinstanz hat demzufolge rechtsgenüglich nachgewiesen, dass eine 
übereinstimmende Willensäusserung zwischen der jeweiligen Zindel-Ge-
sellschaft einerseits und der jeweiligen Foffa Conrad-Gesellschaft anderer-
seits über das Eingabeverhalten an den in Frage stehenden Ausschreibun-
gen vorlag (vgl. zum Inhalt der Abstimmung im Einzelnen nachfolgende 
E. 11.2.1). Diese ist mit der Vorinstanz als Vereinbarung im Sinne von Art. 4 
Abs. 1 KG einzustufen (vgl. Verfügung, Rz. 93 [(...)], Rz. 243 [(...)], Rz. 369 
[(...)]). 
9. Wettbewerbsverhältnis und Bezwecken einer Wettbewerbsbe-
schränkung 
Umstritten ist des Weiteren, ob zwischen der jeweiligen Foffa Conrad-Ge-
sellschaft einerseits und der jeweiligen Zindel-Gesellschaft andererseits 
ein tatsächliches oder potentielles Wettbewerbsverhältnis vorgelegen hat 
und ob die jeweilige Abstimmung eine Wettbewerbsbeschränkung im 
Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG bezweckt oder bewirkt hat. 
9.1 Wettbewerbsverhältnis 
9.1.1 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten zunächst ein aktuelles oder 
potentielles Konkurrenzverhältnis zwischen Bezzola Denoth und der (da-
maligen) Prader ([...] und [...]) sowie zwischen Foffa Conrad und Crestageo 
([...]) als Voraussetzung einer horizontalen Wettbewerbsabrede. 
Zur Begründung bringen sie in Bezug auf das Projekt (...) vor, die (dama-
lige) Prader sei "wegen der zu grossen Entfernung keine echte Konkurren-
tin" für das in Frage stehende Projekt gewesen. Ein Anfahrtsweg von einer 
Stunde für die (damalige) Prader mit Standort in Davos bedeute bei den 
knappen Margen im Baubereich, dass keine wettbewerbsfähigen Offerten 
abgegeben werden könnten. Nur theoretisch möge es zutreffen, dass die 
(damalige) Prader bei Zuschlagserteilung grundsätzlich das fragliche Pro-
jekt hätte ausführen können. Das wäre aber nur unter Inkaufnahme eines 
Verlustes möglich gewesen. Eine Konkurrenz zwischen Bezzola Denoth 
und Prader habe damit von vornherein nicht bestanden (vgl. Beschwerde, 
Rz. 38 ff.). 


B-652/2018 
Seite 32 
In Bezug auf das Projekt (...) führen die Beschwerdeführerinnen aus, Pra-
der habe sich zu einem wettbewerbsfähigen Angebot nicht in der Lage ge-
sehen und dies dem Tiefbauamt ausdrücklich mitgeteilt. Prader habe dar-
über hinaus im Untersuchungsverfahren ausgesagt, nur auf Wunsch des 
Tiefbauamts eine Offerte eingereicht zu haben, weil sie wegen ihres Stand-
orts in Davos keine konkurrenzfähige Offerte habe einreichen können. Der 
Mitarbeiter des Tiefbauamts habe gewusst, dass Prader kein wettbewerbs-
fähiges Angebot abgeben könne und werde. Wenn die Bauherrin trotzdem 
auf einem Angebot von Prader bestanden habe, habe sie Prader daher 
keinesfalls als mögliche Konkurrentin ansehen können (vgl. Beschwerde, 
Rz. 47, 50 f.). 
In Bezug auf das Projekt (...) führen die Beschwerdeführerinnen an, Foffa 
Conrad hätte diese Spezialarbeit in steilem und felsigem Gelände nicht al-
leine oder zu marktgerechten Preisen ausführen können, habe aber die 
Einladung zur Offertstellung weder ablehnen noch aus strategischen Grün-
den offenlegen können, dass sie nicht über die nötige technische Kompe-
tenz verfüge. Die Zindel-Gesellschaften hätten in ihrer Eingabe diese Aus-
sage bestätigt und betont, dass Foffa Conrad für dieses Projekt kein Kon-
kurrent von Crestageo gewesen sei, weil sie es mangels technischer Kom-
petenz und Erfahrung gar nicht hätte ausführen können. Es habe daher gar 
kein Wettbewerbsverhältnis vorgelegen (vgl. Beschwerde, Rz. 57 f.). 
9.1.2 Die Vorinstanz bejaht bei allen drei Projekten die horizontale Natur 
der jeweiligen Abrede. Denn die jeweils abredebeteiligten Gesellschaften 
seien als Unternehmen auf derselben Marktstufe tätig und als solche Kon-
kurrenten hinsichtlich der Vergabe des betreffenden Bauprojekts (vgl. Ver-
fügung, Rz. 101 [(...)], Rz. 249 [(...)], Rz. 376 [(...)]) gewesen. 
Eine zur Einreichung einer Offerte eingeladene Bauunternehmung stehe 
mit anderen eingeladenen Bauunternehmungen in einem zumindest poten-
tiellen Wettbewerbsverhältnis. Dies unabhängig von der Grösse ihres Inte-
resses am Zuschlag für ein konkretes Projekt (vgl. Verfügung, Rz. 98 [(...)]) 
sowie unabhängig davon, ob es diese Art Arbeiten in dieser Region bereits 
vorgängig ausgeführt habe (vgl. Verfügung, Rz. 247 [(...)]) und ob es über 
die notwendige Kompetenz oder Erfahrung in den nachgefragten Bauleis-
tungen verfüge (vgl. Verfügung, Rz. 373 [(...)]). 
Wenn das Unternehmen an der Submission teilnehme und eine Offerte 
einreiche, werde es eine tatsächliche Konkurrentin (vgl. Verfügung, Rz. 98 
[(...)], Rz. 247 [(...)], Rz. 373 [(...)]). Dies unabhängig davon, ob es diese 


B-652/2018 
Seite 33 
Art Arbeiten in dieser Region bereits vorgängig ausgeführt habe (vgl. Ver-
fügung, Rz. 98 [(...)]). 
Der Bauherr gehe denn auch davon aus, dass ein Unternehmen, welches 
eine Offerte einreiche, auch in der Lage sei, das Projekt auszuführen (vgl. 
Verfügung, Rz. 98 [(...)], Rz. 247 [(...)], Rz. 373 [(...)]). Dies habe Foffa Con-
rad für das Projekt (...) ausdrücklich bestätigt. Nach ihren Angaben habe 
sie in der Vergangenheit bereits im Rahmen von Arbeitsgemeinschaften 
(ARGE) mit Crestageo bei derartigen Arbeiten zusammengearbeitet (vgl. 
Verfügung, Rz. 373). 
Zum Projekt (...) führt die Vorinstanz an, aus der Tatsache, dass die (da-
malige) Prader (heute: Mettler Prader) im Unterengadin bislang nie Hoch-
bauprojekte ausgeführt habe, ergebe sich nicht, dass diese keine Konkur-
rentin von Bezzola Denoth gewesen sei. Sie sei eine ortsfremde Anbieterin, 
von welcher durchaus Wettbewerb ausgegangen sei. Der Anfahrtsweg von 
Davos nach Scuol von rund einer Stunde sei zu bewältigen gewesen. Auch 
sonst hätten für die (damalige) Prader keine grundsätzlichen Hindernisse 
bestanden, ein Projekt dieser Art und Grössenordnung auszuführen. Damit 
sei ein Wettbewerbsverhältnis zwischen Prader und Bezzola Denoth zu 
bejahen (vgl. Verfügung, Rz. 63, 98). 
9.1.3 Nach Art. 5 Abs. 3 KG zeichnet sich eine horizontale Wettbewerbs-
abrede unter anderem dadurch aus, dass sie zwischen Unternehmen auf 
gleicher Marktstufe getroffen wird; diese müssen auf einem bestimmten 
Markt "tatsächlich oder der Möglichkeit nach" miteinander im Wettbewerb 
stehen. Erforderlich ist mit anderen Worten ein aktuelles oder potentielles 
Konkurrenzverhältnis auf demselben sachlichen und räumlichen Markt 
(vgl. Urteile des BVGer B-5172 vom 26. Oktober 2023 E. 6.4.3.2, Enga-
din II Rocca + Hotz; B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 298, Ticket-
vertrieb Hallenstadion, m.w.H.; B-8404/2010 und B-8430/2010 vom 
23. September 2014 E. 5.1.5, 5.2.13, Baubeschläge SFS unimarket; AM-
STUTZ/CARRON/REINERT, in: Commentaire romand, Droit de la concur-
rence, 2. éd. 2013, Art. 4 N. 104; BANGERTER/ZIRLICK, in: DIKE-Kommentar 
KG, 218, Art. 4 N. 80, 84). 
9.1.4 Der sachliche Markt umfasst gemäss dem vorliegend analog an-
wendbaren Art. 11 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 17. Juni 1996 über 
die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (VKU, SR 251.4) alle 
Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Ei-


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Seite 34 
genschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als austausch-
bar angesehen werden (vgl. Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 
2010 E. 5.1, Publigroupe). Der räumliche Markt umfasst demgegenüber 
das Gebiet, in welchem die Marktgegenseite die den sachlichen Markt um-
fassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 Abs. 3 
Bst. b VKU). 
9.1.5 Die vorliegend in Frage stehenden Ausschreibungen haben die fol-
genden Projekte zum Gegenstand (vgl. Sachverhalt, A): 
– 
(...), (...), 
– 
Strassenbauarbeiten (...), und 
– 
(...), (...). 
Wie die Vorinstanz ausführt, beschränkte sich der jeweilige sachlich rele-
vante Markt auf die ausgeschriebenen Sanierungsarbeiten. 
Des Weiteren steht aufgrund der Akten fest, dass diejenigen Gesellschaf-
ten der Foffa Conrad- und der Zindel-Gruppe, die bei den Projekten (...) 
und (...) ein Angebot eingereicht haben, von der jeweiligen Bauherrin ([...] 
bei (...) und die I._______ bei [...]) zur Einreichung eines Angebots einge-
laden worden sind. 
Beim Projekt (...) handelte es sich zwar um eine offene Ausschreibung des 
Kantons nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a des Submissionsgesetzes des Kantons 
Graubünden vom 10. Februar 2004 (SubG, BR 803.300); es konnten dem-
entsprechend grundsätzlich alle Bauunternehmen ein Angebot einreichen. 
Gemäss dem im Untersuchungsverfahren als Zeuge befragten D._______, 
(...) der (damaligen) Prader im Bereich (...), hat jedoch ein Vertreter des 
Tiefbauamts an der Begehung die (damalige) Prader zur Offertstellung ge-
beten (vgl. Vorinstanz, act. 26 Ziff. 109 ff. [22-0460]). 
Die entsprechende Aussage lautet wie folgt: 
"Aufgrund der Ausschreibung sind wir an die Begehung gegangen. Der (...) 
[Vertreter des] Tiefbauamt (...) sagte mir: 'Gebt die Offerte ein, wir bekommen 
nur ein bis zwei Offerten.' Ich sagte, wir werden aber nicht konkurrenzfähig 
sein. Er sagte, ich solle trotzdem eingeben." (vgl. Vorinstanz, act. 26 Ziff. 
109 ff. [22-0460]). 


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Seite 35 
9.1.6 Dass die Bauherrin die (damalige) Prader ([...] und [...]) und Foffa 
Conrad ([...]) jeweils zur Einreichung eines Angebots eingeladen hat, kann 
nur so verstanden werden, dass sie die erwähnten Gesellschaften als zur 
Projektausführung in der Lage erachtete. Es hätte für die Bauherrin an-
sonsten ökonomisch keinen Sinn gehabt, die betreffenden Unternehmen 
zur Offertstellung einzuladen, wenn sie diese nicht als zur Projektausfüh-
rung in der Lage erachtet hätte. Vielmehr erhoffte sie sich – wovon mit der 
Vorinstanz auszugehen ist (vgl. Verfügung, Rz. 96 [(...)], 247 [(...)]) – mit 
der Einladung neben einer grösseren Auswahl an Anbietern einen erhöhten 
Wettbewerb im Unterengadin (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. 
August 2023 E. 9.3.3, Engadin IV Foffa Conrad). 
9.1.7 Hinzu kommt, dass die Bauherrin das Verhalten der jeweiligen Be-
schwerdeführerin nach Treu und Glauben dahingehend verstehen durfte 
und musste, dass diese über die erforderlichen Fähigkeiten zur Ausführung 
des Projekts verfügte. Denn indem sich die (damalige) Prader ([...] und [...]) 
bzw. Foffa Conrad ([...]) durch Abgabe einer – nach Art. 5 OR verbindlichen 
– Offerte an der Ausschreibung beteiligt hat, hat sie zum Ausdruck ge-
bracht, dass sie zur Ausführung der ausgeschriebenen Arbeiten grundsätz-
lich in der Lage ist. Selbst wenn die Bauherrin die von der jeweiligen 
Schutzgeberin bei der Eingabe gemachte Mentalreservation erkannt hätte, 
würde dies an der rechtlichen Ausgangslage nichts ändern (vgl. 
JÄGGI/GAUCH, ZH-Komm. OR, 1979, Art. 18 N. 93; CHRISTOPH MÜLLER, 
Berner Komm. OR, 2018, Art. 18 N. 317). Es wird von den Beschwerdefüh-
rerinnen im Übrigen weder substantiiert dargetan noch ist ersichtlich, dass 
es der jeweils abredebeteiligten Gesellschaft für die Bauherrin erkennbar 
unmöglich war, das Projekt – gegebenenfalls unter Beizug von Subunter-
nehmern – auszuführen. Die Beschwerdeführerinnen machen zu Recht 
nicht geltend, dass die Bauherrin nach Treu und Glauben Anlass hatte, 
sich bei der jeweiligen Gesellschaft zu vergewissern, ob sie die erforderli-
chen Fähigkeiten für die Projektausführung habe (vgl. Urteil des 
B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 9.3.4, Engadin IV Foffa Conrad). 
In Bezug auf das Projekt (...) wird diese Beurteilung dadurch bestätigt, dass 
die (damalige) Prader gemäss der vorerwähnten Aussage des Zeugen 
D._______ an der vom kantonalen Tiefbauamt organisierten Begehung 
teilgenommen hat. Die Teilnahme an der Begehung hätte für die (damalige) 
Prader ökonomisch keinen Sinn gehabt, wenn sie von vornherein zur Pro-
jektausführung nicht in der Lage gewesen wäre. 


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Seite 36 
9.1.8 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Zindel 
Gruppe ein vergleichsweise grosses Bauunternehmen im Kanton Grau-
bünden und sowohl im Hoch- als auch im Tiefbau tätig ist. Auf ihren Web-
seiten bezeichnen Mettler Prader und die Zindel Gruppe sich denn auch 
als "Baumeister Graubündens" (www.mettlerprader.ch, www.zindel-
gruppe.ch, abgerufen im März 2024; vgl. auch Die Südostschweiz vom 
24. August 2013, S. 9 ["Vor 75 Jahren mit dem Bau eines Imperiums be-
gonnen"], wonach die Zindel-Gruppe rund 390 Mitarbeitende beschäftige 
und der konsolidierte Jahresumsatz aus dem Baugeschäft sich auf 100 
Mio. Franken belaufe). 
9.1.9 Angesichts dieser Umstände durfte die Bauherrin nach Treu und 
Glauben davon ausgehen, dass die (damalige) Prader (Projekte (...) und 
[...]) grundsätzlich in der Lage war, die ausgeschriebenen Arbeiten auszu-
führen. 
9.1.10 Dasselbe gilt auch für Foffa Conrad als Schutzgeberin in Zusam-
menhang mit dem Projekt (...). Das Vorbringen der Beschwerdeführerin-
nen, Foffa Conrad sei nicht in der Lage gewesen, dieses Projekt auszufüh-
ren, ist darum unbehelflich. Dies umso mehr, als die Foffa Conrad-Gruppe 
im Unterengadin das grösste Hoch- und Tiefbauunternehmen ist (vgl. Urteil 
des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 9.3.6, Engadin IV Foffa 
Conrad). 
9.1.11 An dieser Einschätzung nichts zu ändern vermag der Umstand, 
dass die Fahrtzeit zwischen dem Standort der (damaligen) Prader in Davos 
und dem Standort der einzelnen Projekte im Unterengadin bei einer Dis-
tanz von ca. 30-50 Kilometern (über den Flüelapass) rund 40-60 Minuten 
beträgt (von Davos nach (...): ca. 40 Minuten bei einer Distanz von ca. 30 
Kilometern, von Davos nach Scuol: ca. 60 Minuten bei einer Entfernung 
von ca. 50 Kilometern; vgl. Verfügung, Rz. 63). Dies gilt umso mehr, als 
weder dargetan wird noch ersichtlich ist, dass es der (damaligen) Prader 
bei den Projekten (...) und (...) unmöglich gewesen wäre, für die Dauer der 
Projektausführung einen lokalen Standort zu errichten. Vielmehr hatte die 
Bauherrin keinen Anlass, daran zu zweifeln, dass die Ausführung des Pro-
jekts der jeweiligen Bauunternehmung möglich gewesen wäre. Dieses Er-
gebnis wird im Übrigen auch durch die Aussage von E._______, (...) von 
Crestageo, an der Befragung durch das Sekretariat der Vorinstanz am 25. 
Februar 2016 bestätigt, wonach Crestageo auch ausserhalb des Kantons 
Graubünden und im Ausland tätig sei (act. 16 Rz. 81 ff. [22-0460]). 


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Seite 37 
9.1.12 Für das Vorliegen eines Wettbewerbsverhältnisses ergibt sich aus 
dem Gesagten Folgendes: Während die (damalige) Prader beim Projekt 
(...) sowie Foffa Conrad beim Projekt (...) aufgrund der Einladung der Bau-
herrin zur Offertstellung (vgl. Sachverhalt, A) zunächst potentielle Konkur-
rentinnen der – ebenfalls zur Teilnahme an der Ausschreibung eingelade-
nen – Bezzola Denoth ([...]) und Crestageo ([...]) wurden, haben sie sich 
durch Abgabe einer Offerte um die Ausführung der ausgeschriebenen Ar-
beiten beworben und sich als tatsächliche Konkurrentinnen der Bezzola 
Denoth ([...]) und Crestageo ([...]) manifestiert (vgl. auch Urteile des BVGer 
B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 7.3, Swisscom WAN Anbindung; B-
645/2018 vom 14. August 2023 E. 9.3.8, Engadin IV Foffa Conrad; B-
5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 6.4.8.5, Engadin II Rocca + Hotz so-
wie die Verfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 2017 i.S. Engadin III, Rz. 
98). Dies gilt sinngemäss auch für das Projekt (...), bei dem die offene Aus-
schreibung des Kanton Graubündens ein potentielles Wettbewerbsverhält-
nis zwischen der Bezzola Denoth und der (damaligen) Prader begründete; 
indem Prader ein Angebot einreichte, betätigte sie sich als tatsächliche 
Konkurrentin der Bezzola Denoth. 
Durch die Einreichung eines Angebots hat die jeweilige Schutzgeberin sich 
verpflichtet, im Fall einer Annahme ihres Angebots durch die Bauherrin den 
Auftrag zu den ausgeschriebenen Bedingungen zu übernehmen. Ob sie 
ein Interesse an der Ausführung des jeweiligen Projekts hatte, ist für die 
Beurteilung, ob zur designierten Schutznehmerin ein potentielles oder tat-
sächliches Wettbewerbsverhältnis vorlag, unerheblich. In Bezug auf das 
Projekt (...) ist anzumerken, dass neben der (damaligen) Prader mit Klu-
cker mit Standort in Klosters-Serneus ein weiteres ortsfremdes, jedoch 
nicht an der Abrede beteiligtes Bauunternehmen offeriert hat. Wie die Vor-
instanz ausführt, zeigt dieser Umstand, dass das Projekt auch für weiter 
entfernte Anbieterinnen interessant war und dass somit von ortsfremden 
Anbietern durchaus Wettbewerbsdruck ausgehen kann (vgl. Verfügung, 
Rz. 247). 
9.1.13 Es kann dabei für das Vorliegen eines potentiellen oder tatsächli-
chen Wettbewerbsverhältnisses nicht ausschlaggebend sein, ob die Aus-
führung des Projekts zu dem offerierten Preis sich für das betroffene Un-
ternehmen in dem Sinne lohnt, als es einen Gewinn erzielen kann. Eine 
entsprechende Voraussetzung lässt sich weder aus dem Wortlaut noch aus 
Sinn und Zweck der vorliegend anwendbaren kartellgesetzlichen Normen 
(Art. 5 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 KG) ableiten. Sie würde zudem die Analyse der 
Kostenstruktur der jeweiligen Unternehmen und die Bestimmung eines 


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Seite 38 
Marktpreises erfordern, was – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt (vgl. 
Vernehmlassung, Rz. 48) – regelmässig wenig praktikabel bzw. mit einem 
unverhältnismässigen Aufwand verbunden wäre. 
Unerheblich ist auch das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, die (da-
malige) Prader ([...] und [...]) sowie Foffa Conrad ([...]) seien zur Einrei-
chung einer konkurrenzfähigen Offerte nicht in der Lage gewesen. Denn 
eine Bauherrin führt eine Ausschreibung gerade deshalb durch, um sich 
einen Überblick über die Marktverhältnisse zu verschaffen; dies im Ver-
trauen darauf, dadurch den unverfälschten Marktpreis und das wirtschaft-
lich vorteilhafteste Angebot zu eruieren (vgl. auch E. 15.3.9). Erst die Aus-
schreibung ermöglicht somit eine Beurteilung, welche Offerten in dem 
Sinne "konkurrenzfähig" sind, dass sie für die Bauherrin in die engere Wahl 
kommen. Es ist auf die diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz zu 
verweisen (vgl. auch Vernehmlassung, Rz. 48). 
9.1.14 Zusammenfassend ist für die Projekte (...) und (...) festzuhalten, 
dass die (damalige) Prader als jeweilige Schutzgeberin in der Lage war, 
das Projekt auszuführen. Dasselbe gilt auch für Foffa Conrad als Schutz-
geberin beim Projekt (...). 
Demnach ist die Vorinstanz zu Recht von einem Wettbewerbsverhältnis 
zwischen der Bezzola Denoth und der (damaligen) Prader ([...] und [...]) 
sowie Foffa Conrad und Crestageo ([...]) hinsichtlich der Ausführung der in 
Frage stehenden Arbeiten ausgegangen. Die entsprechende Vorausset-
zung für eine horizontale Abrede liegt deshalb vor. 
9.2 Bezwecken einer Wettbewerbsbeschränkung 
Strittig ist des Weiteren das Vorliegen des Merkmals des Bezweckens oder 
Bewirkens einer Wettbewerbsbeschränkung. 
9.2.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die (damalige) Prader habe 
nach eigenen Aussagen keinen Schutz von Bezzola Denoth bezweckt. An-
ders als die Vorinstanz im Rahmen des angeblich verfolgten Zwecks an-
nehme, sei es weder darum gegangen, die Zuschlagschancen für Bezzola 
Denoth zu wahren, noch darum, den Wettbewerb unter den Beteiligten zu 
verhindern (vgl. Beschwerde, Rz. 35, 37 [(...)]). 
9.2.2 Die Vorinstanz führt aus, es sei nicht von Belang, dass das Verhalten 
der (damaligen) Prader (Projekte (...) und [...]) und von Crestageo (Projekt 
[...]) – wie diese vorbringe – allenfalls nicht primär darauf gezielt habe, den 


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Seite 39 
Wettbewerb zu beeinflussen. Die abredebeteiligten Unternehmen hätten 
mit der "Angebotskoordination – zumindest auch –" bezweckt, sich nicht zu 
konkurrenzieren. Die jeweilige Abrede sei deshalb objektiv geeignet gewe-
sen, den Wettbewerb einzuschränken (vgl. Verfügung, Rz. 96, 100 [(...)], 
Rz. 245, 248 [(...)], Rz. 370 ff. [(...)]). 
9.2.3 Gemäss Art. 4 Abs. 1 KG muss die Abstimmung eine Beschränkung 
des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken. Wie sich bereits aus dem 
Wortlaut der Bestimmung ergibt, handelt es sich um alternative Tatbe-
standsvoraussetzungen (vgl. Urteile des BVGer B-7834/2015 vom 16. Au-
gust 2022 E. 8.3.3, Autohändler AG; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 9.3.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht, bestätigt 
durch Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020). Durch eine Wett-
bewerbsabrede verzichten Unternehmen auf ihre Handlungsfreiheit im In-
nen- oder Aussenwettbewerb hinsichtlich eines oder mehrerer Wettbe-
werbsparameter (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.6, Hors-Liste Medikamente Pfizer; 
BGE 129 II 18 E. 5.1, Sammelrevers; Urteile des BVGer B-3618/2013 vom 
24. November 2016 Rz. 301, Ticketvertrieb Hallenstadion, m.w.H.; 
B-5685/2012 vom 17. Dezember 2015 E. 4.1, Altimum; B-8404/2010 vom 
23. September 2014 E. 5.1.2, Baubeschläge SFS unimarket; AM-
STUTZ/CARRON/REINERT, in: Commentaire romand, 2. éd. 2013, Art. 4 
N. 72). 
Was das Tatbestandsmerkmal des Bezweckens anbelangt, ist – wie die 
Vorinstanz zutreffend ausführt (vgl. Verfügung, Rz. 96 ff. [(...)], 245 [(...)], 
371 [(...)]) – ein objektivierter Zweckbegriff massgebend; entscheidend ist, 
ob eine Abstimmung ihrem Wesen nach, d.h. objektiv geeignet erscheint, 
den Wettbewerb zu beschränken (vgl. Urteile des BVGer B-645/2018 vom 
14. August 2023 E. 9.3.11, Engadin IV Foffa Conrad; B-581/2012 vom 16. 
September 2016 E. 4.2, Nikon, m.w.H.). 
Eine Abrede bezweckt eine Wettbewerbsbeschränkung, wenn die Abrede-
beteiligten die Ausschaltung oder Beeinträchtigung eines oder mehrerer 
Wettbewerbsparameter zum Programm erhoben haben. Der Gegenstand 
der Verhaltenskoordination, d.h. der Regelungsinhalt der Abrede, besteht 
in einer Einschränkung des Wettbewerbs, m.a.W. ist der wettbewerbsbe-
schränkende Zweck der Verhaltenskoordination inhärent. Dabei muss die 
Abrede objektiv geeignet sein, eine Wettbewerbsbeschränkung durch Be-
einträchtigung eines Wettbewerbsparameters zu verursachen. Eine dahin-
gehende subjektive Absicht der abredebeteiligten Unternehmen ist nicht 
notwendig. Unerheblich ist auch, von welcher Abredepartei die Initiative zur 


B-652/2018 
Seite 40 
Aufnahme des unternehmerischen Zusammenwirkens ausging. Tatsächli-
che Auswirkungen der Abrede sind nicht notwendig (vgl. BGE 147 II 72 
E. 3.3, Hors-Liste Medikamente Pfizer, m.w.H.; Urteile des BVGer 
B-7834/2015 vom 16. August 2022 E. 8.3.3, 9.3.6, Autohändler; 
B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 9.3.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton 
Aargau Erne, m.w.H.; B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 303, Ti-
cketvertrieb Hallenstadion). 
9.2.4 Vorliegend ist unbestritten und ergibt sich aus den Akten, dass sich 
der Zuschlag primär nach dem Offertpreis richtete, der somit der wichtigste 
Wettbewerbsparameter war (vgl. auch Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 
26. Oktober 2023 E. 7.3.2, Engadin II Rocca + Hotz). So sagte der als 
Zeuge einvernommene frühere (...) der (damaligen) Prader (heute: Mettler 
Prader) im Bereich (...), D._______, in Bezug auf das Projekt (...), der "Bil-
ligste" erhalte in der Regel den Zuschlag (vgl. Vorinstanz, act. 26 Ziff. 202 
[22-0460]). 
Inhalt der jeweiligen Abstimmung zwischen der Bezzola Denoth und der 
(damaligen) Prader ([...] und [...]) sowie zwischen Foffa Conrad und Cre-
stageo ([...]) war nach dem Gesagten (vgl. E. 11.2.1), dass die (damalige) 
Prader ([...] und [...]) und Foffa Conrad ([...]) als designierte Schutzgeberin-
nen zu einem höheren Preis offerieren sollen als die designierte Schutz-
nehmerin, so dass diese die besseren Chancen auf Erhalt des Zuschlags 
hat. 
9.2.5 Eine solche Abstimmung über die Festlegung der Offertpreise ist ob-
jektiv geeignet, eine Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 
KG zu bewirken (vgl. AMSTUTZ/CARRON/REINERT, in: Commentaire ro-
mand, 2. éd. 2013, Art. 4 N. 80 f.). Bezzola Denoth und die (damalige) Pra-
der ([...] und [...]) sowie Foffa Conrad und Crestageo ([...]) haben dadurch 
ihre Handlungsfreiheit bei der Festlegung des Offertpreises (vgl. BGE 144 
II 246 E. 6.4.2, 6.8, Altimum; BGE 129 II 18 E. 5.1, Sammelrevers) und bei 
der Wahl des Geschäftspartners eingeschränkt und den Wettbewerb im In-
nenverhältnis anhand dieser Parameter beseitigt. Sie haben dem Grund-
anliegen des Kartellgesetzes zuwidergehandelt, wonach die auf einem 
Markt tätigen Unternehmen die relevanten Wettbewerbsparameter unab-
hängig voneinander festlegen sollen (sog. Selbständigkeitspostulat; vgl. 
BGE 147 II 72 E. 3.2, Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteile des BVGer 
B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 6.1.2, Engadin II Rocca + Hotz; B-
3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 5.2, Buchhändler Dargaud). 


B-652/2018 
Seite 41 
9.2.6 Der Einwand der Beschwerdeführerinnen, die (damalige) Prader ([...] 
und [...]) habe keinen Schutz von Bezzola Denoth bezweckt (vgl. Be-
schwerde, Rz. 24 ff., 35), betrifft die Motive der abredebeteiligten Unter-
nehmen. Aus welchen Motiven diese sich über die Wettbewerbsparameter 
Preis und Geschäftspartner abgestimmt und die Abrede alsdann durch Ein-
reichung einer Offerte umgesetzt haben, ist – wie erwähnt – mit Blick auf 
den objektivierten Zweckbegriff jedoch unerheblich. Die Abrede war objek-
tiv geeignet, den Wettbewerb anhand der erwähnten Parameter zu be-
schränken (vgl. Urteile des BVGer B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 
E. 5.2, Buchhändler Dargaud, B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 
302, Ticketvertrieb Hallenstadion; B-506/2010 vom 19. Dezember 2013 
E. 3.2.3, Gaba). Der Einwand ist darum – wie die Vorinstanz zutreffend 
ausführt (vgl. Vernehmlassung, Rz. 48) – unerheblich. 
9.2.7 Soweit die Beschwerdeführerinnen gegen das Merkmal des Bezwe-
ckens einer Wettbewerbsbeschränkung einwenden, es habe zur jeweiligen 
Foffa Conrad-Gesellschaft von vornherein kein Wettbewerbsverhältnis be-
standen, ist ihr Einwand – wie dargelegt (vgl. E. 9.1 ff.) – als unzutreffend 
zurückzuweisen. Demzufolge war die Abrede auch unter diesem Aspekt 
objektiv geeignet, den Wettbewerb zu beschränken. 
9.2.8 Die angefochtene Verfügung schliesst zutreffend darauf, dass die je-
weilige Abstimmung zwischen Bezzola Denoth und der (damaligen) Prader 
([...], [...]) sowie zwischen Foffa Conrad und Crestageo ([...]) eine Wettbe-
werbsbeschränkung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG bezweckt hat. Im Übri-
gen wäre vorliegend eine Wettbewerbsbeschränkung auch im Sinne von 
Art. 4 Abs. 1 KG bewirkt worden, zumal die (damalige) Prader ([...] und [...]) 
und Foffa Conrad ([...]) in Umsetzung der jeweiligen Abrede eine preislich 
höhere Offerte als die designierte Schutznehmerin eingereicht haben. 
10. Zwischenergebnis 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz das Verhalten der 
Bezzola Denoth ([...] und [...]) und der Foffa Conrad ([...]) zutreffend als 
Beteiligung an je einer Wettbewerbsabrede in Form einer Vereinbarung 
nach Art. 4 Abs. 1 KG einstuft. 
Dass die Untersuchung nicht vollständig geführt worden wäre bzw. nicht 
alle greifbaren Beweismittel erhoben worden wären, ist nicht ersichtlich. 
Die Rüge, die Vorinstanz habe ihre Beweisführungspflicht verletzt, erweist 
sich als unbegründet (vgl. E. 6). 


B-652/2018 
Seite 42 
11. Preis- und Geschäftspartnerabrede 
11.1 Indem die (damalige) Prader ([...] und [...]) und Foffa Conrad ([...]) in 
Umsetzung der jeweiligen Abrede ein Angebot eingereicht haben, haben 
sie zugunsten von Bezzola Denoth ([...] und [...]) sowie Crestageo ([...]) als 
designierte Schutznehmerinnen eine Stützofferte abgegeben (vgl. Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 9.3.4.2, Strassen- und Tief-
bau im Kanton Aargau Erne; zur Terminologie vgl. E. 5). Dass ein Unter-
nehmen an einer Ausschreibung – aus welchen Motiven auch immer – nur 
zum Schein eine Offerte einreicht, die preislich bewusst höher liegt als die 
Offerte des designierten Schutznehmers, ist entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführerinnen (vgl. Replik, Rz. 42) gerade Merkmal einer Stützof-
ferte (vgl. Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 6.5, 
Engadin II Rocca + Hotz; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 9.3.4.2, Stras-
sen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne; E. 5). Die Aussage der Be-
schwerdeführerinnen, es habe sich bei den Angeboten der (damaligen) 
Prader ([...] und [...]) und Foffa Conrad ([...]) lediglich um "Pro-Forma-Of-
ferten" und "Alibiofferten" (vgl. Beschwerde, Rz. 24, 52, 58 f.) gehandelt, 
ist in diesem Lichte unbehelflich. Dies gilt umso mehr, als die Offerten nach 
Art. 5 OR verbindlich waren (E. 9.1.7). 
Unerheblich für die Qualifikation von Bezzola Denoth als Schutznehmerin 
bei den Projekten (...) und (...) ist auch der von den Beschwerdeführerinnen 
angeführte Umstand, dass die abredebeteiligten Unternehmen mit Konkur-
renz durch Drittanbieter rechnen mussten. Die Qualifikation von Bezzola 
Denoth als Schutznehmerin sowie der (damaligen) Prader als Schutzge-
berin durch Abgabe einer Stützofferte kann entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführerinnen (vgl. Beschwerde, Rz. 40; Replik, Rz. 40 ff.) nicht da-
von abhängen, ob sämtliche Unternehmen, die an der betroffenen Aus-
schreibung ein Angebot eingereicht haben, ebenfalls an der wettbewerbs-
widrigen Abrede beteiligt waren. 
11.2 
11.2.1 Die in Frage stehenden Abstimmungen zwischen der jeweiligen 
Foffa Conrad-Gesellschaft einerseits und der jeweiligen Zindel-Gesell-
schaft andererseits hatten nach dem Gesagten (vgl. E. 7.3.6 ff.) zum Ge-
genstand, dass Bezzola Denoth ([...] und [...]) sowie Crestageo ([...]) als 
designierte Schutznehmerinnen zu einem günstigeren Preis als die jeweils 
anderen abredebeteiligten Gesellschaften offerieren und so die besseren 
Chancen haben sollen, den Zuschlag zu erhalten. 


B-652/2018 
Seite 43 
11.2.2 Zugleich hatte die jeweilige Submissionsabsprache zum Inhalt, die 
zu vergebende Arbeit – und damit die ausschreibende Stelle als potentielle 
Geschäftspartnerin – einem der Abredebeteiligten zuzuteilen (zur rechtli-
chen Qualifikation als Preis- und Geschäftspartnerabrede vgl. E. 11.2.5). 
11.2.3 Es besteht sodann aufgrund des Beweisergebnisses kein Zweifel 
daran, dass die Zuschlagsmanipulation jeweils primär über die Abstim-
mung des Offertpreises erfolgte (vgl. E. 9.2.4). Dabei spielte die Höhe des 
Offertpreises offensichtlich eine entscheidende Rolle für die Bestimmung 
des wirtschaftlich vorteilhaftesten Angebots durch die ausschreibende 
Stelle (vgl. E. 9.2.4; Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 10.2.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). 
11.2.4 Der gegen die Einstufung als Marktaufteilungsabrede gerichtete 
Einwand der Beschwerdeführerinnen, eine Steuerung der Zuschlagsertei-
lung sei von vornherein unmöglich gewesen, weil es weitere, unabhängi-
gen Anbieter, die in die behauptete Abrede nicht involviert gewesen seien, 
gegeben habe (vgl. Beschwerde, Rz. 119 [(...)]), geht an der Sache vorbei. 
Soweit die Beschwerdeführerinnen damit anführen, eine Abstimmung über 
das Eingabeverhalten sei zur Beschränkung des Wettbewerbs von vorn-
herein untauglich gewesen, ist auf das zum Tatbestandsmerkmal des Be-
zweckens einer Wettbewerbsbeeinträchtigung Gesagte zu verweisen (vgl. 
E. 9). Wie dargelegt (vgl. E. 9.2.4), hat die jeweilige Abstimmung die Chan-
cen der designierten Schutznehmerin auf Erhalt des Zuschlags erhöht. So-
weit der Einwand der Beschwerdeführerinnen die Frage betrifft, ob die je-
weilige Abrede den Wettbewerb im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich 
beeinträchtigt hat, ist darauf an anderer Stelle (vgl. E. 12.1) einzugehen. 
11.2.5 Die vorinstanzliche Qualifikation des Verhaltens der jeweiligen Ge-
sellschaft der Foffa Conrad-Gruppe und der Zindel-Gruppe als Beteiligung 
an je einer horizontalen Abrede über die Preisfestlegung und die Zuteilung 
von Märkten nach Geschäftspartnern nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG 
(vgl. Verfügung, Rz. 104 [(...)], Rz. 252 [(...)], Rz. 379 [(...)]; vgl. zum Wort-
laut der erwähnten Bestimmungen E. 12) ist im Lichte der Rechtsprechung 
des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend (vgl. Urteile des BVGer B-
807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.2.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton 
Aargau Erne, m.w.H.; B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 7.3, Engadin 
II Rocca + Hotz; vgl. auch Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 
E. 7, Strassenbeläge Tessin). 


B-652/2018 
Seite 44 
12. Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs und Erheb-
lichkeit der Wettbewerbsbeeinträchtigung 
Nach Art. 5 Abs. 3 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs unter 
anderem bei folgenden Abreden vermutet, sofern sie zwischen Unterneh-
men getroffen werden, die tatsächlich oder der Möglichkeit nach miteinan-
der im Wettbewerb stehen: 
– 
Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen (Art. 5 
Abs. 3 Bst. a KG); 
– 
Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Ge-
schäftspartnern (Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG). 
Da die Vermutungsbasis nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG gegeben ist 
(vgl. E. 11.2.1 ff.), greift die in Art. 5 Abs. 3 KG festgelegte Rechtsfolge, 
wonach die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs vermutet wird (vgl. Urteil 
des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 7, Strassenbeläge Tessin). 
12.1 Die Vorinstanz vertritt bei allen drei Projekten den Standpunkt, dass 
die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs nicht widerlegt 
werden könne. Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass weder ein 
Innen- noch ein ausreichender Aussenwettbewerb bestanden habe. Im 
Einzelnen führt die Vorinstanz Folgendes aus: 
Zum Projekt (...) bringt die Vorinstanz vor, die entsprechenden Arbeiten 
seien durch eine private Bauherrschaft vergeben worden. Aktueller wie 
auch potentieller Aussenwettbewerb habe ausschliesslich durch allfällige 
zur Offertabgabe eingeladene bzw. angefragte Bauunternehmen, die sich 
nicht gleichzeitig an der Abrede beteiligt hätten, entstehen können. Die 
G._______ habe lediglich drei Unternehmen eingeladen. Das Unterneh-
men, von welchem damit überhaupt ein wirksamer Aussenwettbewerb 
habe ausgehen können, sei Lazzarini. Dieses habe ebenfalls eine Offerte 
eingereicht und sei als aktuelle Aussenwettbewerberin zu qualifizieren. 
Weitere Aussenwettbewerber hätten nicht an der Ausschreibung teilge-
nommen (vgl. Verfügung, Rz. 96, 119 und 121 [(...)]). 
Zum Projekt (...) führt die Vorinstanz aus, die entsprechenden Arbeiten 
seien durch eine öffentliche Stelle vergeben worden. Aktueller wie auch 
potentieller Aussenwettbewerb habe damit ausschliesslich durch Unter-
nehmen, welche eine Offerte eingereicht hätten und nicht an der Abrede 


B-652/2018 
Seite 45 
beteiligt gewesen seien, entstehen können. Das Unternehmen, von wel-
chem damit überhaupt ein wirksamer Aussenwettbewerb habe ausgehen 
können, sei Klucker (vgl. Verfügung, Rz. 267 [(...)]). 
In Bezug auf das Projekt (...) führt die Vorinstanz aus, die entsprechenden 
Arbeiten seien durch eine öffentliche Stelle im Einladungsverfahren verge-
ben worden. Aktueller wie auch potentieller Aussenwettbewerb habe aus-
schliesslich durch allfällige zur Offertabgabe eingeladene oder angefragte 
Bauunternehmen, die sich nicht gleichzeitig an der Abrede beteiligt hätten, 
entstehen können. Das Unternehmen, von welchem überhaupt ein wirksa-
mer Aussenwettbewerb habe ausgehen können, sei Eberle mit Sitz in Heri-
sau, Appenzell-Ausserrhoden (nachfolgend: Eberle; vgl. Verfügung, Rz. 
390 [(...)]). 
Bei allen drei Projekten sei die jeweilige Abrede – so die Vorinstanz – er-
folgreich gewesen, da das zu schützende Unternehmen, nämlich Bezzola 
Denoth ([...] und [...]) und Crestageo ([...]) den Zuschlag wie vereinbart er-
halten habe. Somit habe bezüglich der ausgeschriebenen Bauleistungen 
kein ausreichender Aussenwettbewerb vorgelegen, der die Vermutung der 
Wettbewerbsbeseitigung widerlege (vgl. Verfügung, Rz. 122 [(...)], Rz. 268 
[(...)], Rz. 391 [(...)]). 
Die Vorinstanz führt dieses Argument in Zusammenhang mit dem Projekt 
(...) näher aus, indem sie anführt, bei Submissionen gelte der Grundsatz: 
"The winner takes it all". Erhalte der geschützte Abredeteilnehmer – hier 
trotz Angeboten durch "abredefreie" Dritte respektive der Möglichkeit die-
ser zur Angebotsabgabe – den Zuschlag, halte er 100% des abgesproche-
nen relevanten Marktes. Es liesse sich nun argumentieren, die allfällige 
Möglichkeit "abredefreier" Dritter, ebenfalls Angebote einzureichen, res-
pektive deren effektive Angebotsabgabe wirke sich disziplinierend auf die 
in den abgesprochenen Offerten angebotenen Preise aus, insbesondere 
auf denjenigen der geschützten Offerte. Dem könne – so die Vorinstanz – 
bis zu einem gewissen Grad so sein, doch entscheidend sei dies vorlie-
gend letztlich nicht. Denn wie das Ergebnis beweise, sei dieser (aktuelle 
respektive potentielle) Aussenwettbewerb jedenfalls nicht ausreichend 
stark gewesen, um die von den Abredeteilnehmern vereinbarte Zuteilung 
des betroffenen Geschäftspartners unterlaufen zu können; der geschützte 
Abredeteilnehmer halte eben trotz des allfälligen Aussenwettbewerbs am 
Schluss 100% des Marktes. Ausreichender Aussenwettbewerb, der die 
Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung widerlegen würde, liege daher 
nicht vor (vgl. Verfügung, Rz. 122 [(...)]). 


B-652/2018 
Seite 46 
Schliesslich führt die Vorinstanz an, es habe jeweils auch kein Innenwett-
bewerb bestanden, da sich die (damalige) Prader ([...] und [...]) sowie Foffa 
Conrad ([...]) als Schutzgeber durch Abgabe einer höheren Offerte als die 
jeweils geschützte Gesellschaft an die Abrede gehalten hätten (vgl. Verfü-
gung, Rz. 123 [(...)], Rz. 269 [(...)], Rz. 392 [(...)]). 
12.2 Die Beschwerdeführerinnen machen demgegenüber geltend, die Ver-
mutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs könne jeweils durch hin-
reichenden Aussenwettbewerb widerlegt werden. Denn die betreffenden 
Gesellschaften der Foffa Conrad- und der Zindel-Gruppe hätten jeweils mit 
Konkurrenz durch Drittanbieter rechnen müssen. Zum Zeitpunkt der Of-
ferteingabe sei nicht bekannt, wie viele und welche Bauunternehmen eine 
Offerte abgeben werden. Die Vorinstanz schliesse aus der Tatsache, dass 
Bezzola Denoth ([...] und [...]) sowie Crestageo ([...]) den Zuschlag erhalten 
hätten, in unzulässiger Weise auf das Fehlen ausreichenden Aussenwett-
bewerbs (vgl. Beschwerde, Rz. 112 [(...)], Rz. 115 [(...)], Rz. 119 [(...)]; Rep-
lik, Rz. 42). 
12.3 
12.3.1 In Bezug auf die Wettbewerbsverhältnisse bei den einzelnen Pro-
jekten ergibt sich aus den Akten Folgendes: 
Beim privaten Projekt (...) hat die Bauherrin drei Unternehmen zur Offert-
stellung eingeladen, die jeweils ein Angebot eingereicht haben (vgl. Verfü-
gung, Rz. 96, 121). Es handelt sich um 
– 
die (damalige) Prader (heute: Mettler Prader), 
– 
Bezzola Denoth und 
– 
Lazzarini mit Sitz in Samedan und Zweigniederlassungen unter ande-
rem in Scuol. 
12.3.2 Über das Strassenbauprojekt (...) hat der Kanton Graubünden eine 
offene Ausschreibung durchgeführt (vgl. Amtsblatt des Kantons Graubün-
den vom 17. März 2011, S. 1137). Gemäss den Aussagen des Zeugen 
D._______ hat ein Vertreter des Tiefbauamts Graubünden die (damalige) 
Prader an der Begehung zur Offertstellung ermuntert (vgl. E. 9.1.4 f.). Es 
haben drei Unternehmen eine Offerte eingereicht (vgl. Offertöffnungspro-
tokoll, IX.C.60 [act. 25-0039], Beilage 8), nämlich: 


B-652/2018 
Seite 47 
– 
die (damalige) Prader (heute: Mettler Prader), 
– 
Bezzola Denoth und 
– 
Klucker mit Sitz in Klosters-Serneus. 
12.3.3 Beim Projekt (...) hat I._______ die Arbeiten im Einladungsverfahren 
vergeben (vgl. Verfügung, Rz. 342, 390; Protokoll der Befragung von 
E._______, (...) von Crestageo, act. 16 Rz. 81 ff. [22-0460]). Es haben drei 
Unternehmen eine Offerte eingereicht, nämlich: 
– 
Crestageo, 
– 
Foffa Conrad mit Sitz in Zernez und 
– 
Eberle. 
Ob die Bauherrin weitere Unternehmen zur Einreichung eines Angebots 
eingeladen hat, lässt sich aufgrund der Akten (vgl. auch die Auskunft von 
E._______ [act. 16 Rz. 89 ff., 22-0460], wonach er nicht ausschliessen 
könne, dass ein weiteres Unternehmen eingeladen worden sei) nicht fest-
stellen. 
Somit ist für alle drei Projekte festzuhalten, dass es neben den abredebe-
teiligten Gesellschaften der Foffa Conrad- und der Zindel-Gruppe mit Laz-
zarini ([...]), Klucker ([...]) und Eberle ([...]) jeweils ein nicht an der Abrede 
beteiligtes Unternehmen gab, das als sog. Aussenseiter ebenfalls eine Of-
ferte eingereicht hat. 
12.3.4 Bei den Projekten (...) und (...) hat die Bauherrin – wie dargelegt – 
durch Einladung zur Offertstellung diejenigen Unternehmen bestimmt, wel-
che ein Angebot einreichen können. Potentieller oder aktueller Aussenwett-
bewerb konnte deshalb – wie die Vorinstanz zutreffend festhält (vgl. Verfü-
gung, Rz. 119 [(...)], Rz. 390 [(...)]) – nur von zur Einreichung eines Ange-
bots eingeladenen Unternehmen ausgehen (vgl. auch E. 9.1 über das Be-
stehen eines potentiellen oder tatsächlichen Wettbewerbsverhältnisses 
zwischen den abredebeteiligten Unternehmen). 
12.3.5 Soweit die Vorinstanz ihre Einschätzung, wonach der Aussenwett-
bewerb jeweils nicht ausreichend gewesen sei, damit begründet, dass die 
Abrede erfolgreich gewesen sei, weil das zu schützende Unternehmen – 
Bezzola Denoth ([...] und [...]) bzw. Crestageo ([...]) – den Zuschlag wie 


B-652/2018 
Seite 48 
vereinbart erhalten habe (vgl. Verfügung, Rz. 122 [(...)], Rz. 268 [(...)], 
Rz. 391 [(...)]), stützt sie sich auf unzutreffende Prämissen. 
Der Umstand, dass eine vereinbarte Schutznahme sich als (nicht) erfolg-
reich erweist (vgl. zur Terminologie E. 5), kann für die Frage, ob die Ver-
mutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs widerlegt werden kann, 
nicht entscheidend sein. Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob 
ein wirksamer (potentieller oder tatsächlicher) Aussenwettbewerb vorlag 
bzw. vorliegt, ist der Zeitpunkt, in dem die abredebeteiligten Unternehmen 
ihre Angebote ausarbeiten und einreichen. Entscheidend ist, ob die betref-
fenden Unternehmen zu diesem Zeitpunkt damit rechnen mussten, dass 
andere Unternehmen mitbieten werden, die an der Abrede nicht beteiligt 
sind. Ist diese Frage zu bejahen, ist dies ein gewichtiges Indiz dafür, dass 
die abredebeteiligten Unternehmen einem hinreichenden Wettbewerbs-
druck durch (potentielle) Wettbewerber ausgesetzt waren. Ob und gege-
benenfalls wie viele Aussenseiter tatsächlich ein Angebot eingereicht ha-
ben, ist dabei lediglich ein Indiz bei der Beurteilung, ob im relevanten Zeit-
punkt wirksamer Aussenwettbewerb bestanden hat (vgl. Urteile des BVGer 
B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 7.4.1.3, Engadin II Rocca + Hotz; 
B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.4.2 f. und E. 10.4.5 f., Strassen- und 
Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht). 
12.3.6 Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen in Sachen 
Strassen und Tiefbau im Kanton Aargau festgehalten hat, schafft während 
der Ausarbeitung und Einreichung der jeweiligen Angebote grundsätzlich 
jedes Konkurrenzangebot, welches die Abredebeteiligten im konkreten 
Einzelfall von einem nicht abredebeteiligten Marktteilnehmer erwarten, 
eine Konkurrenzsituation mit einer potentiellen Auswirkung auf das Bietver-
halten auch der Abredebeteiligten (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 
25. Juni 2018 E. 10.4.5, Strassen- und Tiefbau Kanton Aargau Erne). 
12.3.7 Entsprechend können sich die Teilnehmer auch einer erfolgreichen 
Submissionsabsprache bei der Ausarbeitung und Einreichung ihrer Ange-
bote durchaus einem relevanten Wettbewerbsdruck ausgesetzt gesehen 
haben. Dass die ausschreibende Stelle am Ende eines der eingereichten 
Angebote zum Sieger des Vergabewettbewerbs erklärt, liegt in der Natur 
jedes Vergabeverfahrens, sei dieses korrekt verlaufen oder wie vorliegend 
von Submissionsabsprachen betroffen. Entscheidend ist, ob die betreffen-
den Unternehmen bei der Einreichung ihres Angebots damit rechnen 
mussten, dass andere Unternehmen mitbieten werden, die an der Abrede 
nicht beteiligt sind (vgl. Urteile des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 


B-652/2018 
Seite 49 
E. 10.4.5, Strassen und Tiefbau Kanton Aargau Erne; B-697/2018 vom 
28. November 2023 E. 7.5.3, Implenia Engadin VIII). 
12.3.8 Demzufolge mussten die abredebeteiligten Gesellschaften der 
Foffa Conrad-Gruppe und der Zindel-Gruppe bei den Projekten (...) und 
(...) vernünftigerweise damit rechnen, dass die Bauherrschaft auch andere 
Unternehmen zur Einreichung eines Angebots einlädt, die alsdann ein An-
gebot einreichen. Sie mussten demzufolge mit Angeboten von Aussensei-
tern rechnen. 
12.3.9 Dass ein privater oder öffentlicher Bauherr vor der Vergabe eines 
grösseren Auftrags mehrere – auch auswärtige – Unternehmen zur Einrei-
chung einer Offerte einlädt, entspricht einem ökonomisch vernünftigen Ver-
halten. Er verfolgt damit objektiv betrachtet das Ziel, die Auswahl unter den 
Anbietern zu vergrössern und den Wettbewerb unter diesen zu stärken, um 
das Angebot mit dem besten Preis-/Leistungsverhältnis bzw. das wirt-
schaftlich vorteilhafteste Angebot zu eruieren (vgl. Urteil des BVGer 
B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 7.3.2, Strassen- und Tiefbau Kanton Aar-
gau Cellere). 
12.3.10 Hinsichtlich des Projekts (...) begründet die Vorinstanz den aus ih-
rer Sicht unzureichenden Aussenwettbewerb auch damit, dass die mitoffe-
rierende Lazzarini im Unterengadin nach eigenen Angaben fast aus-
schliesslich für die öffentliche Hand in den Bereichen Hoch- und Tiefbau 
tätig gewesen sei. Private Hochbauprojekte hätten nicht in ihrem Fokus 
gestanden und seien von ihr nicht bearbeitet worden (vgl. Verfügung, 
Rz. 122). 
Dieser Einwand ist für die Beurteilung der Frage, ob die abredebeteiligten 
Gesellschaften in Bezug auf das Projekt (...) hinreichendem Aussenwett-
bewerb ausgesetzt waren, unerheblich (vgl. in diesem Sinne auch die Er-
wägungen der Vorinstanz in Rz. 247 der Verfügung in Bezug auf das Pro-
jekt [...]). Massgebend ist wie erwähnt, ob und wieweit die abredebeteilig-
ten Unternehmen im Zeitpunkt der Einreichung ihrer Angebote mit einer 
Teilnahme von Aussenseitern rechnen mussten. Dass allfällige weitere zur 
Offertstellung eingeladene Unternehmen von vornherein nicht in der Lage 
gewesen wären, sich um die Ausführung des Projekts zu bewerben, zeigt 
die Vorinstanz nicht auf und kann aufgrund der Akten auch nicht angenom-
men werden. Vielmehr hat Lazzarini als weiteres eingeladenes auswärti-
ges Unternehmen vor der Abgebotsrunde zum günstigsten Preis offeriert 
(vgl. Verfügung, Rz. 120). 


B-652/2018 
Seite 50 
12.3.11 Dass das Projekt (...), wie die Beschwerdeführerinnen vorbringen 
(vgl. Beschwerde, Rz. 120), nie realisiert wurde, vermag an der Einschät-
zung der Wettbewerbsverhältnisse im Zeitpunkt der Ausarbeitung und Ein-
reichung der Angebote ebenfalls nichts zu ändern. 
12.3.12 Aus diesen Umständen ist für die Projekte (...) und (...) davon aus-
zugehen, dass die abredebeteiligten Gesellschaften der Foffa Conrad-
Gruppe und der Zindel-Gruppe bei der Ausarbeitung und Einreichung ihrer 
Angebote einem hinreichenden (zumindest potentiellen) Wettbewerbs-
druck durch weitere Unternehmen ausgesetzt waren. 
12.3.13 
12.3.13.1 Gesondert zu betrachten sind die Wettbewerbsverhältnisse bei 
der offenen Ausschreibung des Kantons Graubünden über das Projekt (...). 
Bei dieser war der Kreis der möglichen Anbieter – anders als bei den Pro-
jekten (...) und (...) – nicht durch die Einladung des Bauherrn bestimmt. Die 
Vorinstanz vertritt die Auffassung, potentieller oder tatsächlicher Aussen-
wettbewerb habe bei diesem Projekt nur durch Unternehmen ausgeübt 
werden können, die tatsächlich ein Angebot eingereicht hätten (vgl. Verfü-
gung, Rz. 267). 
12.3.13.2 Offene Ausschreibungen zeichnen sich regelmässig dadurch 
aus, dass die anbietenden Unternehmen nicht wissen, ob und gegebenen-
falls welche anderen Unternehmen sich durch Einreichung einer Offerte 
ebenfalls an der Ausschreibung beteiligen. Bei den Unternehmen, die am 
Erhalt des Auftrags interessiert sind, besteht mit anderen Worten in der 
Regel eine Ungewissheit über das Marktverhalten der potentiellen Konkur-
renten. 
12.3.13.3 Als potentielle Wettbewerber sind dabei all diejenigen Unterneh-
men einzustufen, die in der Lage waren, sich durch Einreichung einer Of-
ferte um die Ausführung des Strassenbauprojekts zu bewerben. 
12.3.13.4 Es steht vorliegend fest, dass mit Klucker, die ihren Sitz in Klos-
ters-Serneus hat, ein ausserhalb des Unterengadins ansässiges Unterneh-
men sich durch Einreichung eines Angebots an der Ausschreibung beteiligt 
hat. Der von Klucker offerierte Preis war dabei mit Fr. (...) (inkl. MwSt.) nicht 
wesentlich höher als der Preis der günstigsten Offerte, die von der ortsan-
sässigen Bezzola Denoth eingereicht worden war (Fr. [...] [inkl. MwSt.]; vgl. 
Verfügung, Rz. 196). Diese Umstände bestätigen, dass auch nicht im Un-


B-652/2018 
Seite 51 
terengadin ansässige Unternehmen in der Lage waren, sich an der fragli-
chen Ausschreibung durch Einreichung eines Angebots zu beteiligen und 
sich dadurch als Konkurrenten zu manifestieren. 
12.3.13.5 Aus diesen Gründen mussten die abredebeteiligten Unterneh-
men beim Projekt (...) damit rechnen, dass weitere Unternehmen durch 
Einreichung eines Angebots an der offenen Ausschreibung teilnehmen. Es 
ist dementsprechend davon auszugehen, dass sie sich einem hinreichen-
den Wettbewerbsdruck durch möglicherweise mitbietende Aussenseiter 
ausgesetzt sahen. 
12.3.14 Somit kann die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbe-
werbs nach Art. 5 Abs. 3 KG bei allen drei projektbezogenen Abreden wi-
derlegt werden, weil jeweils hinreichender Aussenwettbewerb bestand. 
12.4 Führt die Abrede zu keiner Beseitigung wirksamen Wettbewerbs, so 
ist zu prüfen, ob sie den Wettbewerb auf dem relevanten Markt nach Art. 5 
Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigt hat (vgl. BGE 143 II 297 E. 5, Gaba). 
12.4.1 Die Vorinstanz führt hierzu aus, selbst wenn man von einer Wider-
legung der Vermutung nach Art. 5 Abs. 3 KG ausgehe, läge zumindest eine 
erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs vor. Sie argumentiert, die 
Abrede habe als horizontale Preis- und Geschäftspartnerabrede nach 
Art. 5 Abs. 3 lit. a und c KG zentrale Wettbewerbsparameter betroffen und 
sei zudem umgesetzt worden. Damit sei zwischen den Abredeteilnehmern 
jeglicher Innenwettbewerb entfallen. Die Bagatellschwelle sei bei weitem 
überschritten. Schliesslich habe das geschützte Unternehmen auch den 
Zuschlag erhalten. Das Kriterium der Erheblichkeit sei somit gegeben (vgl. 
Verfügung, Rz. 124 ff. [(...)], Rz. 270 ff. [(...)], Rz. 393 ff. [(...)]). 
12.4.2 Eine erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung wird von den Be-
schwerdeführerinnen sinngemäss bestritten. Sie machen in Bezug auf die 
Projekte (...) und (...) geltend, die Abrede habe keine konkrete Auswirkung 
auf den Wettbewerb gehabt. So habe Bezzola Denoth beim Projekt (...) in 
der Abgebotsrunde das kostengünstigste Angebot eingereicht (vgl. Be-
schwerde, Rz. 112 f. [(...)], Rz. 116 [(...)]). Das Projekt (...) sodann sei nicht 
ausgeführt worden und keines der Unternehmen habe daraus einen Um-
satz erzielt (vgl. Beschwerde, Rz. 120). 
12.4.3 Das Merkmal der Erheblichkeit der Wettbewerbsbeeinträchtigung 
wird weder im Gesetz noch in der Botschaft näher umschrieben. Das Bun-
desgericht kam im Gaba-Urteil (BGE 143 II 297) zusammenfassend zum 


B-652/2018 
Seite 52 
Ergebnis, dass es sich beim Kriterium der Erheblichkeit nach dem histori-
schen, systematischen wie auch dem teleologischen Auslegungselement 
um eine Bagatellklausel handle und schon ein geringes Mass ausreichend 
sei, um als erheblich qualifiziert zu werden (BGE 143 II 297 E. 5.1.6). Mit 
Bezug auf Abreden nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG folgerte das Bundesge-
richt, dass solche – besonders schädliche – Abreden das Kriterium der Er-
heblichkeit nach Art. 5 Abs. 1 KG grundsätzlich erfüllten. Sie stellten in der 
Regel bereits aufgrund ihres Gegenstands erhebliche Wettbewerbsbe-
schränkungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG dar (BGE 143 II 297 E. 5.2, 
5.6). Dementsprechend erfüllten solche Abreden das Kriterium der Erheb-
lichkeit ohne Bezug auf einen Markt (BGE 143 II 297 E. 5.5). Auf Erwägun-
gen zur Korrektheit der vorinstanzlichen Marktabgrenzung (vgl. Verfügung, 
Rz. 109 ff. [(...)], Rz. 257 ff. [(...)] und Rz. 384 [(...)]) kann hier somit ver-
zichtet werden (vgl. auch Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 10.3.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne). 
12.4.4 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen Urteilen in Sachen 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau festgehalten, dass für die An-
nahme eines Bagatellfalls bei Submissionsabsprachen in der Form von 
Schutznahmen und Stützofferten im Regelfall kein Raum bestehe. Es 
könne sich auch dann nicht um einen Bagatellfall handeln, wenn sich nur 
ein Teil der Ausschreibungsteilnehmer an der Submissionsabsprache in 
der Form der Abgabe einer Stützofferte für einen Schutznehmer beteiligt 
habe. Obwohl Submissionsabsprachen die Abredebeteiligten in dieser 
Konstellation nur teilweise vom Konkurrenzdruck durch unbeteiligte Kon-
kurrenten entlasten könnten, beeinträchtigten auch solche Submissionsab-
sprachen den angestrebten Vergabewettbewerb derart, dass die Erheb-
lichkeitsschwelle von Art. 5 Abs. 1 KG als überschritten erachtet werden 
müsse. Denn auch solche – nur gewisse Offerenten umfassende – Sub-
missionsabsprachen verkleinerten unabhängig von der Anzahl der Abrede-
beteiligten in jedem Fall die Auswahlmöglichkeit der ausschreibenden 
Stelle und hinderten diese daran, das wirtschaftlich vorteilhafteste Angebot 
im freien Spiel von Angebot und Nachfrage zu ermitteln. Zusammenfas-
send würden Submissionsabsprachen in der Form von Schutznahmen und 
Stützofferten die Erheblichkeitsschwelle von Art. 5 Abs. 1 KG sowohl un-
abhängig von der konkreten Anzahl der Abredebeteiligten als auch unab-
hängig davon überschreiten, ob die angestrebte Manipulation des Zu-
schlags letztlich geglückt oder misslungen sei (vgl. Urteile des BVGer 
B-771/2012, B-807/2012, B-829/2012, B-880/2010, je vom 25. Juni 2018 
E. 8.3.3, E. 10.3.3, E. 9.3.3, E. 10.3.3 Strassen- und Tiefbau im Kanton 
Aargau Cellere, Erne, Granella, Umbricht, m.w.H.). 


B-652/2018 
Seite 53 
12.4.5 Diese Erwägungen gelten auch für den vorliegenden Fall einer 
Preis- und Geschäftspartnerabrede der jeweiligen Foffa Conrad-Gesell-
schaft mit der jeweiligen Zindel-Gesellschaft nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und 
c KG. Eine solche Abrede ist entsprechend der dargelegten Rechtspre-
chung grundsätzlich bereits aufgrund ihres Gegenstands erheblich. Dass 
vorliegend nicht an der jeweiligen Abrede beteiligte Unternehmen ebenfalls 
eine Offerte eingereicht haben, führt nach dem Gesagten nicht zur An-
nahme eines Bagatellfalles. Ebenfalls nichts zu ihren Gunsten können die 
Beschwerdeführerinnen aus dem Umstand ableiten, dass Bezzola Denoth 
([...] und [...]) und Crestageo ([...]) als designierte Schutznehmerinnen die 
günstigste Offerte eingereicht haben. Ein Nachweis tatsächlicher Auswir-
kungen ist im Rahmen des Merkmals der Erheblichkeit der Wettbewerbs-
beeinträchtigung nach der aufgezeigten bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung nicht erforderlich. Vielmehr soll auch der potentielle Wettbewerb ge-
schützt werden. Es genügt deshalb, dass eine Abrede den Wettbewerb po-
tentiell beeinträchtigen kann (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.4.2, 5.6, Gaba; BGE 
144 II 194 E. 4.3.2, BMW; Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 
2023 E. 7.4.2.6 ff., Engadin II Rocca + Hotz). Das KG soll nicht ein be-
stimmtes Wettbewerbsergebnis sicherstellen, sondern das Funktionieren 
des Wettbewerbs als solches. 
12.4.6 Vorliegend hat die Abstimmung den Wettbewerb nicht nur potentiell, 
sondern auch tatsächlich beeinträchtigt. Denn die (damalige) Prader ([...] 
und [...]) sowie Foffa Conrad ([...]) als an der jeweiligen Abrede beteiligte 
Unternehmen haben sich an diese gehalten und eine Stützofferte (vgl. zur 
Terminologie E. 5) eingereicht, womit der Innenwettbewerb zwischen der 
jeweiligen Foffa Conrad-Gesellschaft und der jeweiligen Zindel-Gesell-
schaft in Bezug auf die erwähnten Wettbewerbsparameter beseitigt wurde 
(vgl. auch Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.3.3, 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne). Insgesamt besteht vorlie-
gend kein Grund, unter Annahme eines Bagatellfalls die Erheblichkeit der 
jeweiligen Wettbewerbsbeeinträchtigung ausnahmsweise zu verneinen. 
Dies gilt umso mehr, als Bezzola Denoth ([...] und [...]) sowie Crestageo 
([...]) als designierte Schutznehmerinnen aufgrund ihres Wissens, dass sie 
von einer Anbieterin nicht unterboten werden, und des damit verbundenen 
geringeren Wettbewerbsdrucks zu einem tendenziell höheren Preis offe-
riert haben dürften. 
Demzufolge ist mit der Vorinstanz darauf zu schliessen, dass die jeweilige 
Abrede zwischen der Bezzola Denoth und der (damaligen) Prader ([...] und 


B-652/2018 
Seite 54 
[...]) sowie zwischen Foffa Conrad und Crestageo ([...]) den Wettbewerb im 
Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigt hat. 
13. Rechtfertigung nach Art. 5 Abs. 2 KG 
Nach Art. 5 Abs. 2 KG sind Wettbewerbsabreden durch Gründe der wirt-
schaftlichen Effizienz gerechtfertigt, wenn sie (Bst. a) notwendig sind, um 
die Herstellungs- oder Vertriebskosten zu senken, Produkte oder Produk-
tionsverfahren zu verbessern, die Forschung oder die Verbreitung von 
technischem oder beruflichem Wissen zu fördern oder um Ressourcen ra-
tioneller zu nutzen, und (Bst. b) den beteiligten Unternehmen in keinem 
Fall Möglichkeiten eröffnen, wirksamen Wettbewerb zu beseitigen. Grund-
sätzlich ist eine Abrede dann gerechtfertigt, wenn das Resultat effizienter 
ist als ohne die Abrede und wirksamer Wettbewerb nicht beseitigt wird. Der 
Effizienzbegriff des Kartellgesetzes ist volkswirtschaftlich zu verstehen 
(vgl. Botschaft KG 1995, 516; BGE 147 II 72 E. 7.2, Hors-Liste Medika-
mente Pfizer, m.H.; KRAUSKOPF/SCHALLER, BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 5 
N 273; STÜSSI/LÜTHI, Zulässige ARGE im Kartellrecht, BR 4/2015, 
S. 205 f., in Bezug auf Ausschreibungen). 
Die Beschwerdeführerinnen machen keine effizienzfördernden und pro-
kompetitiven Effekte ihrer jeweiligen Abredebeteiligung stichhaltig geltend; 
solche sind auch nicht ersichtlich. 
14. Ergebnis 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zutreffend von je 
einer Wettbewerbsabrede nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 
Bst. a und c KG zwischen der jeweiligen Foffa Conrad-Gesellschaft und 
der jeweiligen Zindel-Gesellschaft über die in Frage stehenden Projekte 
ausgeht. Diese Abreden hatten die Abgabe je einer – preislich höheren – 
Stützofferte durch die (damalige) Prader ([...] und [...]) sowie durch Foffa 
Conrad ([...]) zum Gegenstand und haben den Wettbewerb erheblich be-
einträchtigt. 
15. Sanktionierung 
Die Beschwerdeführerinnen stellen für den Fall, dass das Gericht ihr Ver-
halten als unzulässige Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c 
KG einstuft, den Eventualantrag, es sei die ihnen auferlegte Sanktion nach 
freiem Ermessen des Gerichts zu reduzieren. Sie bringen zur Begründung 


B-652/2018 
Seite 55 
im Wesentlichen vor, dass die Sanktionsbemessung fehlerhaft erfolgt sei 
(vgl. Beschwerde, Rz. 111 ff.). 
Es ist daher zu beurteilen, ob die Vorinstanz die Beschwerdeführerinnen 
für ihre Beteiligung an je einer unzulässigen Wettbewerbsabrede über die 
Projekte (...) und (...) rechtmässig mit einer Verwaltungssanktion von 
Fr. (...) belastet hat. Was das Projekt (...) angeht, hat die Vorinstanz gegen-
über den Beschwerdeführerinnen den gestützt auf Art. 3-7 SVKG bemes-
senen Sanktionsbetrag von Fr. (...) im Rahmen der Bonusregelung voll-
ständig erlassen. Dabei ist zunächst auf die Sanktionierbarkeit des in Frage 
stehenden Verhaltens der Beschwerdeführerinnen einzugehen, bevor die 
konkrete Sanktionsbemessung beurteilt wird. 
15.1 Sanktionierbarkeit 
15.1.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das an einer unzu-
lässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist oder sich nach 
Art. 7 KG unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10% des in den letz-
ten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der 
Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen 
Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch er-
zielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Die Sanktion nach Art. 49a 
Abs. 1 KG hat einen strafrechtsähnlichen Charakter (vgl. BGE 147 II 72 
E. 8.2, Hors-Liste Medikamente Pfizer; vgl. auch E. 18.3). 
15.1.2 Nach den vorstehenden Erwägungen hat die Vorinstanz den Be-
schwerdeführerinnen die Beteiligung an je einer unzulässigen Abrede im 
Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. Abs. 1 KG über die in Frage 
stehenden Projekte rechtsgenüglich nachgewiesen. Damit ist der objektive 
Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG erfüllt. 
15.1.3 Eine Sanktionierung nach Art. 49a Abs. 1 KG setzt ein Verschulden 
im Sinne von Vorwerfbarkeit voraus. Dieses stellt das subjektive Tatbe-
standsmerkmal von Art. 49a Abs. 1 KG dar (vgl. BGE 147 II 72 E. 8.4.2, 
Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 
29. Juni 2012 E. 12.2.2 [nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72], Pub-
ligroupe; vgl. in diesem Sinne auch die jüngere kartellrechtliche Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts: Urteile des BVGer B-5172/2019 
vom 26. Oktober 2023 E. 9.1.3, Engadin II Rocca + Hotz; B-2798/2018 vom 
16. Februar 2021 E. 12.1.2, Naxoo; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.2.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne; B-581/2012 vom 


B-652/2018 
Seite 56 
16. September 2016 E. 8.2, Nikon; B-7633/2009 vom 14. September 2015 
Rz. 654 ff., 674 ff., Swisscom ADSL; B-506/2010 vom 19. Dezember 2013 
E. 14.3.5, Gaba). Für die Beurteilung der subjektiven Zurechenbarkeit und 
damit der Vorwerfbarkeit im engeren Sinne ist ein objektiver Sorgfaltsmass-
stab anzusetzen (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.2.4, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). 
Die Vorinstanz führt aus, die natürlichen Personen, welche vorliegend für 
die Unternehmen gehandelt und die kartellrechtswidrige Submissionsab-
sprache getroffen hätten, hätten dies zumindest eventualvorsätzlich getan. 
Sodann seien die handelnden natürlichen Personen für die jeweiligen Un-
ternehmen zeichnungsberechtigt und hätten jeweils mindestens dem mitt-
leren oder oberen Kader sowie der Geschäftsleitung angehört. Ihr Vorsatz 
bezüglich der von ihnen vorgenommenen Handlungen sei daher ohne Wei-
teres den betroffenen Unternehmen zuzurechnen (vgl. Verfügung, 
Rz. 140). 
Die Beschwerdeführerinnen wenden nichts gegen diese Beurteilung ein. 
Aufgrund der vorliegenden Aktenlage ist deshalb davon auszugehen, dass 
die für die Beschwerdeführerinnen handelnden Personen in Ausübung der 
ihnen ordentlich zugewiesenen geschäftlichen Tätigkeiten gehandelt und 
sich durch den bewussten Abschluss der vorliegenden Submissionsab-
sprachen pflichtwidrig und damit schuldhaft verhalten haben. 
Vorliegend ist das pflichtwidrige Verhalten der Mitarbeitenden den Be-
schwerdeführerinnen subjektiv zuzurechnen, zumal die handelnden Perso-
nen mit der betroffenen Geschäftstätigkeit ordnungsgemäss betraut waren. 
Insgesamt besteht keine Veranlassung zu beanstanden, dass die Vor-
instanz das subjektive Tatbestandsmerkmal des Verschuldens im Sinne 
von Vorwerfbarkeit bei den Beschwerdeführerinnen bejaht hat. 
15.1.4 Verfügungsadressat kann im Geltungsbereich des schweizerischen 
Kartellrechts (vgl. hierzu E. 3.2) nur sein, wer selbst Subjekt mit Rechts-
persönlichkeit und somit Träger von Rechten und Pflichten ist (vgl. Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 3.6, Strassen- und Tiefbau 
im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). Im vorliegenden Fall wurden die Be-
schwerdeführerinnen für ihre Beteiligung an je einer Wettbewerbsabrede 
über die in Frage stehenden Projekte sanktioniert. Die Beschwerdeführe-
rinnen sind als Aktiengesellschaften zulässige Adressaten einer Verfü-
gung, mit der ihnen die Vorinstanz eine Verwaltungssanktion nach Art. 49a 


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Seite 57 
Abs. 1 KG auferlegt (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.4.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). 
15.1.5 Bei dieser Ausgangslage ist es – vorbehältlich einer allfälligen Re-
duktion der Sanktion – nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz den Be-
schwerdeführerinnen für die Beteiligung an einer Preis- und Marktauftei-
lungsabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG gestützt auf 
Art. 49a Abs. 1 KG eine Verwaltungssanktion auferlegt (vgl. zum Wortlaut 
der Bestimmung E. 15.1.1; BGE 143 II 297 E. 9.4.6 m.H., Gaba). Die Be-
schwerdeführerinnen erheben hiergegen zu Recht keine Einwände. 
15.1.6 Die Beschwerdeführerinnen erheben demgegenüber mehrere Ein-
wände gegen die Sanktionsbemessung. Es ist deshalb nachfolgend zu 
prüfen, ob die Vorinstanz den Basisbetrag rechtmässig festgelegt hat. Da-
bei ist zunächst auf die Bemessungsgrundlage einzugehen (vgl. E. 15.2.1), 
bevor die Höhe des Basisbetragssatzes beurteilt wird (vgl. E. 15.3). Soweit 
sich die Einwände jedoch gegen die Erheblichkeit der Beeinträchtigung 
des Wettbewerbs nach Art. 5 Abs. 1 KG richten, ist auf die dazu ergange-
nen Erwägungen zu verweisen (vgl. E. 12.4.3). 
15.2 Methode der Bemessung 
15.2.1 Vorliegend zog die Vorinstanz als Basisumsatz für die abredebetei-
ligten Gesellschaften der Zindel- und der Foffa Conrad-Gruppe die Offert-
summe von Bezzola Denoth als Schutznehmerin in der Höhe von Fr. (...) 
([...]) und von Fr. (...) ([...]) sowie von Crestageo als Schutznehmerin in der 
Höhe von Fr. (...) ([...], exkl. MwSt.) heran (vgl. Verfügung, Rz. 148 [(...)], 
Rz. 292 [(...)], Rz. 414 [(...)]). 
15.2.2 Es handle sich hierbei um den Umsatz, den die geschützte Gesell-
schaft beim jeweiligen Bauprojekt erzielt habe. Denn dieser Betrag reflek-
tiere die wirtschaftliche Bedeutung der fraglichen Submission und damit 
des entsprechenden Marktes und gebe dadurch Aufschluss über die Trag-
weite und das Schädigungspotential des Kartellrechtsverstosses. Konkret 
ergebe sich daraus für den Basisbetrag eine Obergrenze von Fr. (...) ([...]) 
und Fr. (...) ([...]) sowie Fr. (...) ([...]; vgl. Verfügung, Rz. 148, 292 ff., 414). 
15.2.3 In den Art. 2 ff. SVKG hat der Bundesrat die Kriterien für die kon-
krete Sanktionsbemessung innerhalb des abstrakten – in Art. 49a Abs. 1 
KG (vgl. E. 15.1) festgelegten – Sanktionsrahmens präzisiert. Ausgangs-
punkt ist die Festlegung eines Basisbetrags. Die diesbezügliche Bestim-
mung von Art. 3 SVKG lautet wie folgt: 


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"Der Basisbetrag der Sanktion bildet je nach Schwere und Art des Verstosses 
bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den 
letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt 
hat." 
15.2.4 Bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtmässigkeit der Bemes-
sungsmethode sind neben allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsät-
zen wie dem Willkürverbot (Art. 9 BV), dem Gleichbehandlungsgebot 
(Art. 8 BV) und dem Prinzip der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) 
auch die vom Kartellgesetz selber aufgestellten Anforderungen an die 
Sanktionsbemessung zu beachten (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 
25. Juni 2018 E. 11.4.8.7, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Um-
bricht). 
15.2.5 Art. 49a Abs. 1 KG schreibt weiter vor, dass ein Unternehmen, das 
an einer unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist, mit 
einem Betrag bis maximal 10% des in den letzten drei Geschäftsjahren in 
der Schweiz erzielten Umsatzes belastet werden kann. Schliesslich ist an-
erkannt, dass Kartellsanktionen schmerzen, aber ein Unternehmen dabei 
nicht in den Konkurs treiben sollen. Der finanzielle Nachteil soll jedoch so 
gross sein, dass sich eine Beteiligung an der Zuwiderhandlung nicht lohnt 
(vgl. Urteile des BVGer B-2798/2018 vom 16. Februar 2021 E. 12.2.2, Na-
xoo; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.7, Strassen- und Tiefbau im 
Kanton Aargau Erne, jeweils m.H. auf BGE 143 II 297 E. 9.7.2 m.H., Gaba; 
Erläuterungen der Vorinstanz zur KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 2 
Abs. 2). 
15.2.6 Das Bundesverwaltungsgericht hat es in mehreren Urteilen als mit 
Art. 3 SVKG vereinbar erachtet, dass die Vorinstanz bei der Sanktionierung 
einer erfolgreichen Schutznehmerin auf deren Offertsumme und damit auf 
den Umsatz abgestellt hat, den diese mit dem betreffenden Einzelprojekt 
erzielt hat (vgl. Urteile des BVGer B-880/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.4.5.1 f., Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; 
B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 10.4.1, Swisscom WAN). Indem die 
Vorinstanz auf die Offertsumme von Bezzola Denoth ([...] und [...]) als je-
weils erfolgreicher Schutznehmerin und damit auf den Umsatz abstellt, den 
diese auf dem betroffenen – vorliegend von der Vorinstanz auf die einzelne 
Ausschreibung beschränkten – Submissionsmarkt erzielt hat, knüpft sie an 
einen Betrag an, der mit dem Verstoss eng zusammenhängt sowie dessen 
wirtschaftliche Bedeutung und potentielle Schädlichkeit widerspiegelt (vgl. 
auch BGE 146 II 217 E. 9.2.2.4, Swisscom ADSL, zur volkswirtschaftlichen 
Schädlichkeit vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 


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Seite 59 
E. 11.5.8.9, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne). Eine solche 
Bemessungsmethode trägt dem Grundgedanken von Art. 3 SVKG Rech-
nung, wonach die Bemessungsgrundlage für den Basisbetrag anhand ei-
nes tatnahen Umsatzes zu bestimmen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil des 
BVGer B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 18.3.3, Buchhändler Dar-
gaud, m.w.H.). 
15.2.7 Indem die Vorinstanz auf die Offertsumme der jeweils erfolgreichen 
Schutznehmerin bei den in Frage stehenden Projekten und damit auf den 
Umsatz abstellt, den diese auf dem betroffenen – vorliegend von der Vor-
instanz auf die einzelne Ausschreibung beschränkten (vgl. E. 9.1.3 ff.) – 
Submissionsmarkt erzielt hat, wendet sie – auch im Lichte der erwähnten 
rechtsstaatlichen Grundsätze – Art. 3 SVKG korrekt an. 
15.2.8 Foffa Conrad hat beim Projekt (...) als Schutzgeberin keinen Umsatz 
erzielt. Die SVKG sieht für umsatzlose Abredebeteiligungen keine Rege-
lung vor. 
Das Bundesverwaltungsgericht hat in mehreren Urteilen festgehalten, dass 
auch umsatzlose Beteiligungen an Submissionsabsprachen in Form von 
Stützofferten und erfolglosen Schutznahmen nach Art. 49a Abs. 1 KG zu 
sanktionieren sind. Mangels generell-abstrakter Vorgaben auf Verord-
nungsebene ist die konkrete Bemessungsmethode für die Sanktionierung 
von Stützofferten und erfolglosen Schutznahmen – innerhalb der aufge-
zeigten Schranken (vgl. E. 15.2.4 ff.) – durch die Praxis der Wettbewerbs-
instanzen zu entwickeln (vgl. Urteile des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 
2018 E. 11.5.8.5, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne; 
B-645/2018 vom 14. August 2023 E.15.2.6, Engadin IV Foffa Conrad). 
Indem die Vorinstanz gegenüber Foffa Conrad zur Festlegung der Bemes-
sungsgrundlage für den Basisbetrag auf die Offertsumme von Crestageo 
als Schutznehmerin und damit auf den Umsatz abstellt, den diese auf dem 
betroffenen – vorliegend von der Vorinstanz auf die einzelne Ausschrei-
bung beschränkten – Submissionsmarkt bei der Ausführung des Projekts 
erzielt hätte, knüpft sie an einen Betrag an, der mit dem Verstoss eng zu-
sammenhängt sowie dessen wirtschaftliche Bedeutung und potentielle 
Schädlichkeit widerspiegelt (vgl. mutatis mutandis Urteil des BVGer 
B-645/2018 vom 14. August 2023 E.15.2.6, Engadin IV Foffa Conrad). 


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Seite 60 
Die von der Vorinstanz gestützt hierauf gewählte Methode zur Festlegung 
der Bemessungsgrundlage für den Basisbetrag ist schlüssig und nachvoll-
ziehbar und damit mit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsät-
zen – insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nach 
Art. 5 Abs. 2 BV – sowie mit den kartellgesetzlichen Vorgaben nach 
Art. 49a Abs. 1 KG vereinbar. 
15.2.9 Das vorinstanzliche Vorgehen, die Bemessungsgrundlage für den 
Basisbetrag anhand der Offertsumme der jeweiligen Schutznehmerin fest-
zulegen, ist demzufolge bundesrechtlich nicht zu beanstanden. 
15.3 Basisbetragssatz 
Es ist sodann die Rechtmässigkeit des Basisbetragssatzes zu beurteilen. 
15.3.1 Die Vorinstanz führt zur Begründung des Basisbetragssatzes an, 
beim jeweiligen Verstoss handle es sich um eine Preis- und Geschäfts-
partnerabrede nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG, also um ein hartes hori-
zontales Kartell. Einer solchen Abrede sei ein grosses Gefährdungspoten-
tial immanent. Die abredebeteiligten Unternehmen hätten zudem vorsätz-
lich gehandelt. Vorliegend seien des Weiteren mehrere der als im Wettbe-
werb besonders wesentlich einzustufenden Parameter gemäss Art. 5 Abs. 
3 KG betroffen. Die Abrede sei sodann umgesetzt worden. Bei allen drei 
Projekten habe die Abrede zudem den Wettbewerb beseitigt. 
Insgesamt sei der jeweilige Kartellrechtsverstoss hinsichtlich der Projekte 
(...) und (...) als schwerwiegend zu werten (vgl. Verfügung, Rz. 123, 150 ff. 
[(...)], Rz. 294 ff. [(...)]). 
Den Verstoss in Bezug auf das Projekt (...) stufte die Vorinstanz als mittel-
schwer ein, weil das Projekt aufgrund äusserer Umstände nicht durchge-
führt worden sei (vgl. Verfügung, Rz. 374, 416 ff. [(...)]). 
15.3.2 Gestützt auf diese Erwägungen legt die Vorinstanz beim Projekt (...) 
den Basisbetragssatz bei Bezzola Denoth als erfolgreicher Schutznehme-
rin auf 10% des erzielten Umsatzes fest, woraus für diese ein Basisbetrag 
von Fr. (...) resultiert. Gegenüber der (damaligen) Prader (heute: Mettler 
Prader) als schützendem Unternehmen erachtet die Vorinstanz einen Ba-
sisbetrag von Fr. (...) als angemessen (vgl. Verfügung, Rz. 152 f.). 


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Seite 61 
Beim Projekt (...) legt die Vorinstanz den Basisbetragssatz gegenüber Be-
zzola Denoth als erfolgreicher Schutznehmerin ebenfalls auf 10% des er-
zielten Umsatzes fest, woraus für diese ein Basisbetrag von Fr. (...) resul-
tiert. Gegenüber der (damaligen) Prader (heute: Mettler Prader) als schüt-
zendem Unternehmen erachtet die Vorinstanz einen Basisbetrag von 
Fr. (...) als angemessen (vgl. Verfügung, Rz. 296 f.). 
Beim Projekt (...) legt die Vorinstanz gegenüber Foffa Conrad den Basis-
betrag auf Fr. (...) fest. Dies entspricht knapp 2,5% (2,49%) der Offerts-
umme von Crestageo in Höhe von Fr. (...). Gegenüber Crestageo als er-
folgloser Schutznehmerin setzte sie den Basisbetrag auf Fr. (...) fest, was 
knapp 5% (4,98%) der Offertsumme von Crestageo entspricht (jeweils exkl. 
MwSt.; vgl. Verfügung, Rz. 414 ff.). 
15.3.3 Die Beschwerdeführerinnen rügen den Basisbetragssatz von 10% 
(Projekte (...) und [...]) als unverhältnismässig. Die Vorinstanz behandle 
eine reine Gefälligkeit – die Weitergabe einer Offerte an ein nicht am Pro-
jekt interessiertes Unternehmen, das kein Wettbewerber gewesen sei – 
ohne konkrete Auswirkung auf den Wettbewerb wie ein hartes Preiskartell 
oder einen echten Submissionsbetrug unter Beteiligung aller Anbieter (vgl. 
Beschwerde, Rz. 113 [(...)], Rz. 116 [(...)]). 
In Bezug auf das Projekt (...) führen die Beschwerdeführerinnen in diesem 
Zusammenhang an, es sei nicht gerechtfertigt, Foffa Conrad als "schützen-
des Unternehmen" zu bezeichnen, zumal das Projekt nicht ausgeführt wor-
den sei und keines der an der angeblichen Submissionsabrede beteiligten 
Unternehmen einen Umsatz erzielt habe. Vor diesem Hintergrund sei auch 
die Annahme eines mittelschweren Kartellrechtsverstosses zweifelhaft 
(vgl. Beschwerde, Rz. 120). 
15.3.4 Der Sanktionsbetrag bestimmt sich nach Art. 49a Abs. 1 KG unter 
anderem nach der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Dies konkreti-
sierend sieht Art. 3 SVKG vor, dass der Basisbetrag je nach der "Schwere 
und Art des Verstosses" bis zu 10% des massgeblichen Umsatzes beträgt. 
15.3.5 Unter Schwere ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die 
objektive, d.h. verschuldensunabhängige Schwere zu verstehen. Massge-
bend ist das abstrakte Gefährdungspotential. Zudem sind bei der Beurtei-
lung der Schwere eines Verstosses unter anderem dessen Wirksamkeit 
und der Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung zu berücksichtigen. Dem 


B-652/2018 
Seite 62 
Umstand, ob der Verstoss in einer Beseitigung oder erheblichen Beein-
trächtigung des wirksamen Wettbewerbs liegt, ist mithin angemessen 
Rechnung zu tragen (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.5.6.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.H. auf BGE 
144 II 194 E. 6.4, BMW; BGE 143 II 297 E. 9.7.1 f., Gaba; Urteil des BGer 
2C_985/2015 vom 9. Dezember 2019 E. 9.2.3.2, Swisscom ADSL). 
15.3.6 Den Wettbewerbsbehörden kommt bei der Festlegung des Basis-
betragssatzes ein Ermessen zu, das sie pflichtgemäss auszuüben haben 
(vgl. BGE 148 II 25 E. 12.1, Buchhändler Dargaud;147 II 72 E. 8.5.2, Hors-
Liste Medikamente Pfizer, m.H. auf BGE 146 II 217 E. 9.2.3.3, Swisscom 
ADSL; Urteil des BVGer B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 9.1, 
9.2.6, Nikon; WEBER/VOLZ, a.a.O., N. 3.231; vgl. auch E. 15.2). 
15.3.7 Die in Art. 5 Abs. 3 und 4 KG aufgeführten harten Kartellabreden 
gelten gemeinhin als Wettbewerbsverstösse mit hohem Schädigungspo-
tential für Konsumenten, Unternehmen und die Gesamtwirtschaft (vgl. Bot-
schaft KG 1995, 468 ff., 491, 517, 635; Botschaft des Bundesrats über die 
Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001, BBl 2002 2022 ff., 
2036, nachfolgend: Botschaft KG 2002; BGE 135 II 60 E. 2.1, Domestic 
Interchange Fee; BGE 143 II 297 E. 5.2.4, Gaba; ANDREAS HEINEMANN, 
Kriminalrechtliche Individualsanktionen im Kartellrecht?, in: Festschrift für 
Roland von Büren, 2009, S. 613; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 
2021, Art. 49a N. 25, 50; Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 
E. 8, Strassenbeläge Tessin, m.w.H.). 
15.3.8 Mit einer (öffentlichen wie privaten) Ausschreibung schaffen Aus-
schreiber eine Wettbewerbssituation unter den vom konkreten Vergabever-
fahren angesprochenen Marktteilnehmern. Diese sollen in einen Wirt-
schaftlichkeits-Wettbewerb treten, wobei sie sich anstrengen sollen, Mitbe-
werber mit einem insgesamt attraktiveren Angebot zu übertreffen. Dies im 
Wissen, dass nur der auf die Zuschlagskriterien bezogene günstigste An-
bieter den Zuschlag erhält. Der Vergabewettbewerb soll es einem Aus-
schreiber ermöglichen, Leistungen zu vergleichen und das Angebot mit 
dem besten Preis-/Leistungsverhältnis und das wirtschaftlich vorteilhaf-
teste Angebot wählen zu können. Der angestrebte Vergabewettbewerb 
spielt aber nur dann, wenn die Offerenten unabhängig voneinander um die 
Erbringung der ausgeschriebenen Leistung wetteifern, indem sie ihr Ange-
bot je individuell und im Sinne der Bedürfnisse des Ausschreibers zu opti-
mieren versuchen. Die Ermittlung des wirtschaftlich vorteilhaftesten Ange-
bots aus mehreren Angeboten obliegt allein dem Ausschreiber. Dieser tritt 


B-652/2018 
Seite 63 
mit jedem teilnahmeberechtigten Anbieter in je ein Verhandlungsverhältnis 
im Hinblick auf einen allfälligen späteren Vertragsabschluss. Die Verhand-
lungsverhältnisse beinhalten dabei immer ein Vertrauensverhältnis, wel-
ches neben dem Ausschreiber auch jeden teilnahmeberechtigten Anbieter 
zu einem Verhalten nach Treu und Glauben verpflichtet (Art. 2 ZGB; vgl. 
PETER GAUCH, Der Werkvertrag, 5. Aufl. 2011, Rz. 470, 474). Als Ausfluss 
dieses Vertrauensverhältnisses und des zentralen Wettbewerbscharakters 
der Ausschreibung haben private wie öffentliche Ausschreiber berechtig-
terweise ein hohes Vertrauen darin, dass Anbieter tatsächlich je selbstän-
dig und unabhängig voneinander um den Vertragsabschluss wetteifern. 
Anbieter unterlaufen die Wettbewerbszielsetzung des Vergaberechts, 
wenn sie die zur Eruierung des wirtschaftlich vorteilhaftesten Angebots vo-
rausgesetzte freie Willensbildung des Ausschreibers eigenmächtig durch 
Kontaktaufnahmen untereinander manipulieren oder auch nur zu manipu-
lieren versuchen. Anbieter, welche ihr Angebot verdeckt nicht selbständig 
und unabhängig ausarbeiten, spiegeln dem Ausschreiber treuwidrig eine 
unabhängige Offerteingabe und damit einen vermeintlich unverfälschten 
Wettbewerb vor. Das zentrale Hauptziel des Vergaberechts, den wirksa-
men Wettbewerb unter den Anbietern zu fördern, wird bei dieser Sachlage 
verfehlt (vgl. Urteil des BVGer B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 7.3.2, 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere, m.w.H.). 
15.3.9 Im Rahmen von Ausschreibungen getroffene harte Horizontalabre-
den sind nach allgemeiner Erkenntnis volkswirtschaftlich und sozial beson-
ders schädlich. Sie gefährden nicht nur unmittelbar und auf gravierendste 
Weise das berechtigte Interesse der ausschreibenden Stellen, das wirt-
schaftlich vorteilhafteste Angebot und namentlich den unverfälschten 
Marktpreis zu eruieren. Aufgrund marktfremder Preissteigerungen auf Kos-
ten der Allgemeinheit, eines geringeren Effizienz- und Innovationswettbe-
werbs sowie verzögerter oder ausbleibender Strukturanpassungen verur-
sachen Submissionsabsprachen vielmehr auch mittel- und langfristig hohe 
volkswirtschaftliche Schäden (vgl. Urteil des BVGer B-880/2012 vom 25. 
Juni 2018 E. 11.4.6.4, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht, 
m.w.H.). Die besondere Schädlichkeit der vorliegenden – unter Art. 5 
Abs. 3 KG fallenden – Submissionsabsprachen bleibt im Übrigen auch im 
Fall einer Widerlegung der Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbe-
werbs bestehen (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.2.4, 9.4.4, Gaba). 
15.3.10 Auch bei Stützofferten handelt es sich um schwerwiegende Kar-
tellrechtsverstösse mit einem gravierenden Gefährdungspotential. Denn 
die Einreichung einer Stützofferte stellt die notwendige Voraussetzung für 


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Seite 64 
die Organisation eines Schutzes und ebenfalls ein wettbewerbsvortäu-
schendes und volkswirtschaftlich schädliches Verhalten dar. Gleich verhält 
es sich bei einer "Pro-Forma-Offerte" bzw. einer "Alibiofferte" (vgl. Urteil 
des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.9, Strassen- und Tief-
bau im Kanton Aargau Erne). 
15.3.11 Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Schädlichkeit der vorlie-
genden Submissionsabsprachen anders zu beurteilen wäre. Dies umso 
mehr, als die jeweilige Zindel-Gesellschaft ([...] und [...]) sowie Foffa Con-
rad ([...]) als designierte Schutzgeberinnen die Abrede durch die jeweilige 
Abgabe einer Stützofferte umgesetzt und Bezzola Denoth ([...] und [...]) so-
wie Crestageo ([...]) als designierte Schutznehmer den Zuschlag auch tat-
sächlich erhalten haben. Hieran nichts zu ändern vermag der Umstand, 
dass Bezzola Denoth bei den Projekten (...) (in der Abgebotsrunde) und 
(...) das jeweils kostengünstigste Angebot eingereicht hat (vgl. Urteil des 
BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.6.5, Strassen- und Tiefbau 
im Kanton Aargau Erne). Es besteht kein ernsthafter Zweifel daran, dass 
Bezzola Denoth ([...] und [...]) sowie Crestageo ([...]) im Wissen um die 
Stützofferte anderer Anbieter zu einem höheren Preis als unter Wettbe-
werbsbedingungen offeriert haben dürften. Das Kartellrecht will nicht be-
stimmte Ergebnisse sicherstellen, sondern einen funktionierenden Wettbe-
werb als dynamischen Prozess fördern (Botschaft KG 1995, 512 f.). 
15.3.12 Dass es neben den abredebeteiligten Gesellschaften der Foffa 
Conrad-Gruppe und der Zindel-Gruppe jeweils eine sog. Aussenseiterin 
gab, die an der jeweiligen Ausschreibung ebenfalls eine Offerte eingereicht 
hat und dabei zu einem höheren Preis offerierte als die designierte Schutz-
nehmerin, ändert – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen – 
nichts an der Schädlichkeit des fraglichen Verhaltens für das Funktionieren 
des Wettbewerbs (vgl. E. 12.4.4). 
15.3.13 Es ist jedoch auch der Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung bei 
der Beurteilung der Schwere eines Verstosses angemessen zu berücksich-
tigen (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4, BMW; BGE 143 II 297 E. 9.7.2, Gaba; 
Urteil des BVGer B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.6.6, Strassen- und 
Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht, m.w.H.). 
Bei den Projekten (...), (...) und (...) geht die Vorinstanz zu Unrecht davon 
aus, dass die jeweilige Abrede den Wettbewerb beseitigt habe. Dem Um-
stand, dass die jeweilige Abrede den Wettbewerb lediglich erheblich beein-
trächtigt hat, ist bei der Beurteilung der Schwere des Verstosses durch eine 


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Seite 65 
Reduktion des – in der angefochtenen Verfügung auf 10% ([...] und [...]) 
festgelegten (vgl. E. 15.3.2) – Basisbetragssatzes Rechnung zu tragen. 
Dieser ist unter Würdigung aller relevanten Umstände auf 8% herabzuset-
zen. Was das Projekt (...) angeht, rechtfertigt die von der Vorinstanz abwei-
chende Beurteilung der Wettbewerbsverhältnisse keine Reduktion des von 
der Vorinstanz festgelegten Basisbetragssatzes von knapp 2,5% (vgl. E. 
15.3.2); dieser erscheint vielmehr bundesrechtskonform und angemessen. 
Nicht zu beanstanden ist dabei die hälftige Reduktion des Basisbetrags-
satzes im Verhältnis zu Crestageo als Schutznehmerin (vgl. Urteil des 
BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 15.3.14, Engadin IV Foffa Con-
rad). 
15.3.14 Bei einem Basisbetragssatz von 8% ([...] und [...]) sowie 2,5% ([...]) 
ergeben sich die folgenden Sanktionsbeträge: 
– 
Fr. (...) ([...]) sowie Fr. (...) ([...]), 
– 
Fr. (...) ([...]), 
Es ergibt sich daraus ein Sanktionsbetrag von insgesamt Fr. (...). 
15.4 Erschwerungs- und Milderungsgründe 
15.4.1 Die angefochtene Verfügung nimmt weder Erschwerungs- noch Mil-
derungsgründe an. 
15.4.2 Nach Art. 5 Abs. 2 Bst. a SVKG wird der Basisbetrag bei Wettbe-
werbsbeschränkungen nach den Art. 5 Abs. 3 und 4 KG erhöht, wenn das 
Unternehmen zur Wettbewerbsbeschränkung angestiftet hat. Das Bundes-
verwaltungsgericht hat das Merkmal der anstiftenden Rolle im Kontext des 
Kartellrechts dahingehend präzisiert, dass ein Unternehmen – im Bewusst-
sein der Kartellrechtswidrigkeit eines bestimmten Verhaltens – den Ent-
schluss eines anderen Unternehmens weckt, eine Wettbewerbsbeschrän-
kung zu begehen oder sich daran zu beteiligen (vgl. Urteil des BVGer 
B-7834/2015 vom 16. August 2022 E. 8.4.3.1, Autohändler; GÜNTER HEINE, 
Zuckerbrot und Peitsche: Zur Kronzeugenregelung nach Kartellgesetz, in: 
Festschrift für Franz Riklin, 2007, 423 f.). 
15.4.3 Die angefochtene Verfügung führt aus, es sei nicht erstellt, welche 
Verfahrenspartei bei den in Frage stehenden Bauprojekten die Initiative zur 
Angebotskoordination ergriffen habe (vgl. Verfügung, Rz. 65 ff., 165 f. [(...)], 
Rz. 219, 301 f. [(...)]). 


B-652/2018 
Seite 66 
15.4.4 Aufgrund der Akten besteht kein Anlass, die nachvollziehbar be-
gründete Beurteilung in der angefochtenen Verfügung in Frage zu stellen. 
Auch für das Bundesverwaltungsgericht sind keine hinreichenden Indizien 
für eine anstiftende Rolle der Beschwerdeführerinnen ersichtlich. 
15.4.5 Die Frage, ob der Sanktionsbetrag wegen Vorhandenseins eines 
mildernden Umstands nach Art. 6 SVKG – hier einer besonderen Koope-
ration der Beschwerdeführerinnen – zu mindern ist, stellt sich erst dann, 
wenn ein Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf Sanktionserlass oder 
-reduktion unter dem Titel der Bonusregelung (Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. 
Art. 8 ff. SVKG) zu verneinen ist (vgl. E. 16). 
16. Bonusregelung 
Bei diesem Ergebnis ist die zur Begründung des Hauptantrags auf Aufhe-
bung der ausgesprochenen Sanktion eventualiter, d.h. für den Fall, dass 
eine unzulässige Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 1 und 3 KG i.V.m. 
Art. 4 Abs. 1 KG über die in Frage stehenden Projekte jeweils bejaht werde, 
erhobene Rüge der Beschwerdeführerinnen zu prüfen, die Vorinstanz habe 
die Bonusregelung nach Art. 49a Abs. 2 KG und Art. 8 ff. SVKG rechtswid-
rig angewendet, indem sie den Sanktionsbetrag um lediglich 85% reduziert 
habe, statt ihn vollständig zu erlassen (vgl. Beschwerde, Rz. 12, 98 ff.). Es 
stellt sich somit die Frage, ob die Sanktion gänzlich zu erlassen ist oder ob 
und gegebenenfalls in welcher Höhe die Sanktion nach der Bonusregelung 
oder unter einem anderen Titel zu reduzieren ist. 
Was das Projekt (...) anbelangt, gewährt die angefochtene Verfügung im 
Rahmen der Bonusregelung einen vollständigen Erlass des Sanktionsbe-
trags. Da die Auferlegung einer Verwaltungssanktion und deren Bemes-
sung in Bezug auf dieses Projekt – zumal die Beschwerdeführerinnen eine 
Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede diesbezüglich bestreiten – eben-
falls Streitgegenstand ist, hat das Bundesverwaltungsgericht die Recht-
mässigkeit der Verfügung auch insoweit zu beurteilen (vgl. E. 4). 
16.1 Standpunkt der Beschwerdeführerin 
Die Beschwerdeführerinnen erheben einen Anspruch auf vollständigen Er-
lass der Sanktion nach der Bonusregelung und rügen die Reduktion der 
Sanktion um lediglich 85% in der angefochtenen Verfügung hinsichtlich der 
Projekte (...) und (...). Der Verzicht auf einen vollständigen Erlass der Sank-
tion verletze die Bonusregelung und verstosse zudem gegen das Verbot 


B-652/2018 
Seite 67 
des Zwangs zur Selbstbelastung (vgl. Beschwerde, Rz. 12, 56 ff., 66, 76; 
Replik, Rz. 45 ff.). 
Zur Begründung machen die Beschwerdeführerinnen im Einzelnen gel-
tend, sie hätten sich an alle Vorgaben für einen vollständigen Erlass der 
Sanktion nach Art. 8 ff. SVKG gehalten. Es habe keinen Anlass gegeben, 
ihre uneingeschränkte Kooperation in Frage zu stellen. Wenn man – wie 
die angefochtene Verfügung dies gestützt auf die neuere Rechtsprechung 
des Bundesgerichts in Sachen Gaba (BGE 143 II 297) und BMW (BGE 144 
II 194) tue – eine potentielle Beeinträchtigung des Wettbewerbs für die An-
nahme einer Wettbewerbsabrede ausreichen lasse, habe die Vorinstanz 
nach Abschluss der Ermittlungen und der Feststellung des Sachverhalts 
keine weiteren Angaben von ihnen benötigt, um ihre Verfügung zu erlas-
sen. Die übergebenen Beweismittel und die getroffenen Aussagen hätten 
denn auch ausgereicht, um es der Vorinstanz zu ermöglichen, einen Wett-
bewerbsverstoss über die Projekte (...) und (...) festzustellen. Der kritischen 
Stellungnahme der Beschwerdeführerinnen zum Beweisergebnis und zur 
rechtlichen Würdigung habe in einem solchen Fall keine Bedeutung mehr 
zukommen können (vgl. Beschwerde, Rz. 108 ff.; Replik, 61). 
Die Beschwerdeführerinnen bestreiten des Weiteren die Auffassung der 
Vorinstanz im Beschwerdeverfahren, dass sie ihre Selbstanzeige zurück-
gezogen hätten. Der Vorhalt, sie hätten ihren Standpunkt zum Sachverhalt 
im Beschwerdeverfahren geändert, weil sie in ihrer Beschwerde den Kon-
sens zu einer Angebotskoordinierung verneint hätten, sei unzutreffend und 
aktenwidrig. Vielmehr hätten sie bereits in ihrer Stellungnahme vom 
14. Juni 2017 zum Verfügungsantrag darauf hingewiesen, dass es sich bei 
den Offerten der (damaligen) Prader ([...] und [...]) und von Foffa Conrad 
([...]) jeweils um "Pro-Forma-Offerten [...] aus eigener und freier Entschei-
dung" gehandelt habe und eine Wettbewerbsabrede daher fraglich sei. Es 
könne infolgedessen keine Rede davon sein, dass sie erstmals in der Be-
schwerde den Konsens zu einer Angebotskoordination im Sinne einer 
Wettbewerbsabrede bestritten hätten. Vielmehr könne offenbleiben, ob ein 
Rückzug der Selbstanzeige nach Abschluss des erstinstanzlichen Verfah-
rens überhaupt noch möglich sei (vgl. Replik, 6 f., 21 ff., 33 ff.). Die Be-
schwerdeführerinnen führen schliesslich an, sie hätten die angezeigten 
Tatsachen des "Informationsaustauschs für die 'Pro-Forma-Offerten'" der 
(damaligen) Prader ([...] und [...]) und der Foffa Conrad ([...]) nie in Abrede 
gestellt, sondern "immer nur eine andere rechtliche Beurteilung" vertreten 
(vgl. Beschwerde, Rz. 7 ff., 89; Replik, Rz. 21, 37). 


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Seite 68 
Es habe sich nicht um eine Sachverhaltsschilderung gehandelt, sondern 
um eine Bewertung der vorgenommenen Offerteingaben zum damaligen 
Zeitpunkt aus Laiensicht. Die Beschwerdeführerinnen hätten die angezeig-
ten Tatsachen beim Informationsaustausch nie in Abrede gestellt, sondern 
immer nur eine andere rechtliche Beurteilung vertreten (vgl. Replik, Rz. 21, 
37). 
16.2 Standpunkt der Vorinstanz 
Die Vorinstanz vertritt in der angefochtenen Verfügung und in ihren Stel-
lungnahmen im Beschwerdeverfahren jeweils unterschiedliche Stand-
punkte zur Frage, in welchem Umfang und unter welchem Titel die Sank-
tion aufgrund der Kooperation der Beschwerdeführerinnen zu reduzieren 
ist. 
16.2.1 In der angefochtenen Verfügung wird die Herabsetzung der Sank-
tion um 85% nach der Bonusregelung – statt eines gänzlichen Erlasses – 
im Wesentlichen damit begründet, dass die Beschwerdeführerinnen in ih-
rer Stellungnahme zum Verfügungsantrag sowohl einen Konsens über die 
Koordinierung der Angebote als auch einen wettbewerbswidrigen Zweck 
bestritten hätten. Mit Blick auf das Erfordernis einer umfassenden Koope-
ration nach Art. 8 Abs. 2 Bst. c SVKG seien die Voraussetzungen für einen 
vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung deshalb nicht 
erfüllt (vgl. Verfügung, Rz. 185 f.). 
Abgesehen davon stuft die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung die 
Beschwerdeführerinnen hinsichtlich der vorliegend zu beurteilenden Kar-
tellrechtsverstösse als Erstanzeigerinnen ein. Die Beschwerdeführerinnen 
hätten "zentrale" und "entscheidende" Beweismittel eingereicht, die den 
Nachweis des jeweiligen Verstosses massgebend erleichtert hätten (vgl. 
Verfügung, Rz. 190 [(...)], Rz. 317 [(...)]), Rz. 432 [(...)]. Zudem hätten Be-
zzola Denoth ([...] und [...]) sowie Foffa Conrad ([...]) auch sonst mit den 
Wettbewerbsbehörden kooperiert. Die Voraussetzungen für einen vollstän-
digen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung seien beim Projekt (...) 
– bei dem keine "(eindeutige) Relativierung" der Selbstanzeige erfolgt sei 
– gegeben (vgl. Verfügung, Rz. 431 ff.) und "wären" bei den Projekten (...) 
und (...) "grundsätzlich erfüllt" (vgl. Verfügung, Rz. 177 ff. [(...)], Rz. 315 ff. 
[(...)]). 


B-652/2018 
Seite 69 
16.2.2 Demgegenüber macht die Vorinstanz im Beschwerdeverfahren gel-
tend, die Beschwerdeführerinnen hätten durch ihr Verhalten im Beschwer-
deverfahren ihren Anspruch auf Sanktionsreduktion nach der Bonusrege-
lung "verwirkt". Die angefochtene Verfügung sei insoweit nachträglich bun-
desrechtswidrig geworden und im Sinne einer reformatio in peius zuun-
gunsten der Beschwerdeführerinnen abzuändern. Entsprechend beantragt 
die Vorinstanz nunmehr den Verzicht auf eine Reduktion des nach Art. 3-7 
SVKG bemessenen Sanktionsbetrags nach der Bonusregelung (vgl. Ver-
nehmlassung, Rz. 5, 12 ff., 21 ff.; Duplik, Rz. 13 ff.). 
Die Vorinstanz führt im Einzelnen aus, eine Selbstanzeigerin müsse ihre 
Selbstanzeige im Beschwerdeverfahren aufrechterhalten, weshalb deren 
Vorbringen im Beschwerdeverfahren bei der Beurteilung der Bonusrege-
lung zu berücksichtigen seien. Die Beschwerdeführerinnen bestritten in der 
Beschwerde – in Abweichung von ihrem im vorinstanzlichen Verfahren ver-
tretenen Standpunkt – einen Konsens mit der jeweiligen Zindel-Gesell-
schaft über die Koordinierung der Angebote bei den strittigen Bauprojek-
ten. Sie stellten dadurch die zentrale Sachverhaltsfrage und das zentrale 
Beweisthema in Abrede und entzögen hierdurch ihrer Selbstanzeige das 
Fundament. Die Bestreitung des angezeigten Sachverhalts in einer Be-
schwerde sei einem Rückzug der Selbstanzeige gleichzustellen. Mit der 
Einreichung einer Selbstanzeige sei notwendigerweise die Anerkennung 
des angezeigten Sachverhalts im Sinne einer Selbstbelastung verbunden. 
Die Qualifikation als Selbstanzeige bedinge, dass ein kartellrechtlich rele-
vanter Sachverhalt angezeigt werde, nämlich die eigene Beteiligung an ei-
ner Wettbewerbsbeschränkung. Das Verhalten der Beschwerdeführerin-
nen, so die Vorinstanz weiter, gehe nicht auf und stehe ihrer eigenen 
Selbstanzeige entgegen. Es sei unhaltbar, dass ein Selbstanzeiger sich 
zunächst im erstinstanzlichen Verfahren einen Sanktionserlass oder eine 
Sanktionsreduktion sichern und später im Beschwerdeverfahren ohne Fol-
gen den von ihm selbst angezeigten Sachverhalt bestreiten könne. Eine 
solche "Fünfer und Weggli"-Konstellation sei mit dem Sinn und Zweck des 
Instituts der Selbstanzeige nicht vereinbar (vgl. Vernehmlassung, Rz. 12 ff., 
16 ff.; Duplik Rz. 13 ff.). 
16.3 Würdigung des Gerichts 
(1) Rechtsgrundlagen und Entstehungsgeschichte 
16.3.1 Nach Art. 49a Abs. 2 KG kann auf eine Belastung eines Unterneh-
mens mit einer Verwaltungssanktion nach Art. 49a Abs. 1 KG ganz oder 


B-652/2018 
Seite 70 
teilweise verzichtet werden, wenn dieses an der Aufdeckung und der Be-
seitigung der Wettbewerbsbeschränkung mitwirkt. Die Voraussetzungen 
und Modalitäten des vollständigen Sanktionserlasses werden von der KG-
Sanktionsverordnung (SVKG) in Art. 8 ff. und jene des teilweisen Sankti-
onserlasses in Art. 12 ff. SVKG näher ausgeführt. 
16.3.2 Der Gesetzgeber hat die Bonusregelung zusammen mit der direk-
ten Sanktionierbarkeit von besonders schädlichen Kartellrechtsverstössen 
im Jahr 2003 in das Kartellrecht eingeführt. Denn die direkte Sanktionier-
barkeit entsprechender Verhaltensweisen führte dazu, dass diese zuse-
hends verdeckt erfolgten, weshalb den Wettbewerbsbehörden angesichts 
drohender Beweisschwierigkeiten ein zusätzliches Ermittlungsinstrument 
in die Hand gegeben wurde (vgl. Botschaft KG 2002, 2028, 2038; 
ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, 2. éd. 2013, Art. 49a N. 63). 
16.3.3 Die entsprechenden Bestimmungen von Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. 
Art. 8 ff. SVKG orientieren sich dabei weitgehend an der Kronzeugenrege-
lung des EU-Wettbewerbsrechts (vgl. Urteil des BVGer B-8399/2010 vom 
23. September 2014 E. 4.4.4, Baubeschläge Siegenia-Aubi [aufgehoben], 
m.H. auf die Botschaft KG 2002, 2038 und die Erläuterungen KG-Sankti-
onsverordnung; MARBACH/DUCREY/WILD, Immaterialgüter- und Wettbe-
werbsrecht, 4. Aufl. 2017, Rz. 1948). Diese beruht auf der Mitteilung der 
EU-Kommission über den Erlass und die Ermässigung von Geldbussen in 
Kartellsachen (ABl. 2006, C 298, S. 17, im Folgenden: Mitteilung über die 
Zusammenarbeit) und der Praxis der EU-Gerichte. Welche Tragweite der 
vom Bundesgericht bei Fragen der Massgeblichkeit von EU-Recht in der 
Schweiz entwickelte Grundsatz der parallelen Rechtslage bei der Ausle-
gung der Bonusregelung hat, ist an anderer Stelle zu erörtern (vgl. 
E. 16.3.19). 
(2) Zwecke 
16.3.4 Mit der Bonusregelung verfolgt der Gesetzgeber verschiedene Zwe-
cke. Sie soll es den Wettbewerbsbehörden insbesondere ermöglichen oder 
wesentlich erleichtern, Sachverhalte, die mutmasslich Wettbewerbsabre-
den nach Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG darstellen, zu untersuchen und aufzuklä-
ren (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; PATRICK SOMMER, Praktische Verfah-
rensfragen bei Inanspruchnahme der Bonusregelung, Jusletter vom 
17. Oktober 2005, Rz. 4 f.); es soll nicht zuletzt auch der Untersuchungs-
aufwand des Sekretariats vermindert werden (vgl. Erläuterungen KG-
Sanktionsverordnung, ad Art. 12 Abs. 2; DAMIAN GRAF, Der Verwaltungsrat 


B-652/2018 
Seite 71 
und die kartellrechtliche Bonusregelung, SZW 2014, S. 497; TAGMANN/ZIR-
LICK, Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schweizerischen Kar-
tellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 39). Ein Unternehmen, das 
an einer entsprechenden Wettbewerbsabrede beteiligt war, soll für den von 
ihm bei deren Aufdeckung oder Nachweis erbrachten Betrag belohnt wer-
den (vgl. die Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 
Bst. b; DÄHLER/KRAUSKOPF, Die Sanktionsbemessung und die Bonusrege-
lung, in: Stoffel/Zäch [Hrsg.], Kartellgesetzrevision 2003: Neuerungen und 
Folgen, 2004, S. 145; PETER PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 
2021, Art. 8 SVKG N. 1; SOMMER, a.a.O., Rz. 7; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-
KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 121). 
(3) Eröffnungs- und Feststellungskooperation 
16.3.5 Gemäss Art. 8 Abs. 1 SVKG erlässt die Vorinstanz einem Unterneh-
men die Sanktion vollständig, wenn es seine Beteiligung an einer Wettbe-
werbsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 und 4 KG anzeigt und als 
Erstes entweder Informationen liefert, die es den Wettbewerbsbehörden 
ermöglichen, eine Untersuchung nach Art. 27 KG zu eröffnen (Art. 8 Abs. 1 
Bst. a SVKG, Eröffnungskooperation), oder Beweismittel vorlegt, welche 
es den Wettbewerbsbehörden ermöglichen, einen Wettbewerbsverstoss 
gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG festzustellen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG, 
Feststellungskooperation). 
16.3.6 Die Eröffnungskooperation nach Art. 8 Abs. 1 Bst. a SVKG soll einen 
Anreiz für die an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligten Unter-
nehmen setzen, diese anzuzeigen. Auf diese Weise soll die Bonusregelung 
Wettbewerbsabreden nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG destabilisieren sowie die 
gegenseitige Loyalität und Solidarität der beteiligten Unternehmen schwä-
chen. Dadurch sollen der Aufbau und die Aufrechterhaltung entsprechen-
der Kartelle erschwert werden (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; ULF BÖGE, 
Bonus- und Kronzeugenregelungen in Deutschland und in der EU, in: Carl 
Baudenbacher [Hrsg.], Neuste Entwicklungen im europäischen und inter-
nationalen Kartellrecht, 2002, S. 158, 162; ADRIAN RAAS, "Direkte" Sankti-
onen im Kartellgesetz: über Kosten und Nutzen, sic! 2009, 478). Kartellan-
ten müssen im Sinne dieser präventiven Zielsetzung der Bonusregelung 
jederzeit damit rechnen, dass ein oder mehrere Kartellmitglieder aus dem 
Kartell aussteigen und dieses aufdecken, um von der Bonusregelung zu 
profitieren (vgl. Urteile des BVGer B-880/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 8.5.5.7, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; 


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Seite 72 
B-8430/2010 und B-8399/2010 vom 23. September 2014 E. 5.4.24, Bau-
beschläge Koch bzw. E. 4.4.24, Baubeschläge Siegenia-Aubi; ROLF DÄH-
LER, Die wichtigsten Neuerungen im KG im Überblick, Jusletter vom 
27. September 2004, Rz. 15; PATRICK KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar 
KG, 2018, Art. 49a Abs. 1-2 N. 68 ff.; MARBACH/DUCREY/WILD, a.a.O., Rz. 
1949; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 121; DANIEL 
ZIMMERLI, Zur Dogmatik des Sanktionssystems und der "Bonusregelung" 
im Kartellrecht, 2007, S. 241, 634). 
16.3.7 Demgegenüber bestehen Sinn und Zweck der Feststellungskoope-
ration nach Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG darin, den Wettbewerbsbehörden die 
Ermittlung des Sachverhalts und damit den Nachweis eines Verstosses – 
namentlich durch die Erschliessung andernfalls schwer zugänglicher Infor-
mationen und Beweismittel – zu erleichtern (vgl. Botschaft KG 2002, 
2038 f.; KRAUSKOPF/SENN, Die Teilrevision des Kartellrechts – Wettbe-
werbspolitische 
Quantensprünge, 
sic! 
2003, 
S. 15; MARBACH/DU-
CREY/WILD, a.a.O., Rz. 1949; ZIMMERLI, a.a.O., S. 648). Dies soll dem Ri-
siko begegnen, dass ein Verfahren, das die Wettbewerbsbehörden aus ei-
genem Antrieb – d.h. ohne vorgängige Selbstanzeige – eröffnen, aufgrund 
mangelnder Beweise blockiert oder übermässig erschwert wird (vgl. Erläu-
terungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. b). 
16.3.8 Diese unterschiedlichen Zwecke spiegeln sich in den unterschiedli-
chen Voraussetzungen für eine Eröffnungs- und Feststellungskooperation 
wider. Die im Rahmen der Eröffnungskooperation vorgelegten Informatio-
nen müssen den Wettbewerbsbehörden die Eröffnung einer Untersuchung 
nach Art. 27 KG ermöglichen (Art. 8 Abs. 1 Bst. a SVKG). Sie müssen dem-
entsprechend einen hinreichenden Anfangsverdacht begründen (vgl. Er-
läuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. a; Merkblatt 
des Sekretariats zur Bonusregelung vom 8. September 2014, Rz. 9; GRAF, 
a.a.O., 494 ff.; IZUMI/BAUR, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 27 N. 7; 
TAGMANN/ZIRLICK, Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schwei-
zerischen Kartellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 26 ff.) und des-
halb von einer gewissen Qualität sein (vgl. SCHALLER/KRAUSKOPF, Pro-
gramme de clémence et sanctions cartellaires, sic! 2010, 78; TAGMANN/ZIR-
LICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 132). Ein wesentliches Kriterium 
ist dabei der Konkretisierungs- und Detaillierungsgrad der vorgelegten In-
formationen (vgl. IZUMI/BAUR, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 27 
N. 11). Blosse Behauptungen genereller Art genügen nicht; vielmehr müs-
sen die Hinweise genügend substantiiert sein (vgl. Erläuterungen KG-
Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. a). Eine Eröffnungskooperation 


B-652/2018 
Seite 73 
ist deshalb solange möglich, als die Wettbewerbsbehörden nicht bereits 
über hinreichende Informationen zum jeweiligen Verstoss verfügen, welche 
zumindest die Eröffnung einer Vorabklärung ermöglichen (Art. 8 Abs. 3 
SVKG; vgl. PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG 
N. 5; TAGMANN/ZIRLICK, BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 132 f., 136). 
16.3.9 Ein vollständiger Erlass der Sanktion im Rahmen der Feststellungs-
kooperation setzt demgegenüber voraus, dass das Unternehmen Beweis-
mittel vorlegt, welche den Wettbewerbsbehörden "ermöglichen", einen 
Wettbewerbsverstoss gemäss Art. 5 Abs. 3 und 4 KG "festzustellen" (Art. 
8 Abs. 1 Bst. b SVKG), die mit anderen Worten den Nachweis des Verstos-
ses ermöglichen (vgl. Merkblatt des Sekretariats zur Bonusregelung vom 
8. September 2014, Rz. 14; DÄHLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 146 f.; SOM-
MER, a.a.O., Rz. 20, 23; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 
49a N. 136; ZIMMERLI, a.a.O., S. 648, 673). Die eingereichten Beweismittel 
müssen somit für die Aufklärung und den Nachweis des Verstosses ent-
scheidend sein (vgl. Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 
Abs. 1 und Abs. 4 Bst. b; KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, 
Art. 49 Abs. 1-2 N. 74; PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, 
Art. 8 SVKG N. 4; in diesem Sinne auch EuGH, C-511/06, EU:C:2009:433, 
Rz. 150, Archer Daniels Midland). Dies dürfte bei Einzelsubmissionsab-
sprachen regelmässig nur dann der Fall sein, wenn die Selbstanzeigerin 
hinreichend konkrete Angaben zum untersuchten Projekt vorlegt. Entspre-
chend wird der vollständige Sanktionserlass nur gewährt, wenn die Wett-
bewerbsbehörden nicht bereits über ausreichende Beweismittel verfügen, 
um den Wettbewerbsverstoss zu beweisen (Art. 8 Abs. 4 Bst. b SVKG). 
16.3.10 Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 SVKG legt für den vollständigen 
Erlass der Sanktion durch die Wettbewerbskommission sowohl im Rahmen 
der Eröffnungs- als auch der Feststellungskooperation weitere Vorausset-
zungen fest. Diese lauten – soweit vorliegend relevant – wie folgt: 
"Sie [Die Wettbewerbskommission] erlässt die Sanktion nur, wenn das Unter-
nehmen: (...) 
der Wettbewerbsbehörde unaufgefordert sämtliche in seinem Einflussbereich 
liegenden Informationen und Beweismittel betreffend den Wettbewerbs-
verstoss unaufgefordert vorlegt (Bst. b), 
während der gesamten Dauer des Verfahrens ununterbrochen, uneinge-
schränkt und ohne Verzug mit der Wettbewerbsbehörde zusammenarbeitet 
(Bst. c) (...)." 


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Seite 74 
Nach dem klaren Wortlaut der Einleitung zu Art. 8 Abs. 2 SVKG stellt die 
uneingeschränkte Zusammenarbeit (franz: coopération) nach Bst. c eine 
Voraussetzung für einen vollständigen Erlass der Sanktion dar (vgl. auch 
E. 16.4.3). Dies ist im vorliegenden Fall auch unter den Verfahrensbeteilig-
ten unbestritten (vgl. Beschwerde, Rz. 101 ff.) und entspricht herrschender 
Lehre (vgl. statt vieler KRAUSKOPF/SENN, a.a.O., S. 18 f.; PICHT, in: OFK 
Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG N. 13 ff. ["Erlasshinde-
rungsgründe"]). Die gemäss Bst. b erforderliche unaufgeforderte Vorlage 
sämtlicher verfügbarer Informationen und Beweismittel ist zweifellos Teil 
der Kooperationsobliegenheit (vgl. BANGERTER/TAGMANN, Ausgewählte 
Themen zum Verfahrensrecht, in: Das revidierte Kartellgesetz in der Pra-
xis, 2006, S. 184; TAGMANN/ZIRLICK, BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a 
N. 139h; vgl. zur Rechtsnatur als Obliegenheit E. 16.3.28). 
16.3.11 Weitere – vorliegend nicht strittige und aufgrund der Akten nicht in 
Frage zu stellende – Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der 
Sanktion sind nach Art. 8 Abs. 2 SVKG, dass die Selbstanzeigerin weder 
eine anstiftende oder führende Rolle im Wettbewerbsverstoss gespielt 
noch andere Unternehmen zur Teilnahme an diesem gezwungen hat 
(Bst. a) und es seine Beteiligung am Wettbewerbsverstoss spätestens zum 
Zeitpunkt der Selbstanzeige oder auf erste Anordnung der Wettbewerbs-
behörden hin einstellt (Bst. d). 
16.3.12 Der vollständige Erlass der Sanktion ist nach Art. 8 Abs. 1 SVKG 
einzig für den Erstanzeiger vorgesehen, sofern dieser auch die weiteren 
Voraussetzungen erfüllt. Dies soll unter denjenigen Unternehmen, die an 
einer unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligt sind, einen Wettbewerb 
um den Erlass der Sanktion bewirken (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; 
BANGERTER/TAGMANN, Ausgewählte Themen zum Verfahrensrecht, in: Ro-
ger Zäch [Hrsg.], Das revidierte Kartellgesetz in der Praxis, 2006, S. 182). 
Dieser Wettstreit – und damit auch die präventive Wirkung der Bonusrege-
lung – würde nach der Überlegung des Gesetzgebers erlahmen, wenn 
mehreren Unternehmen ein vollständiger Erlass gewährt werden könnte. 
In einem solchen Fall hätten Unternehmen, die sich an einer wettbewerbs-
widrigen Abrede beteiligt haben, den Anreiz, vorerst abzuwarten, ob die 
Abrede überhaupt aufgedeckt wird, zumal sie allenfalls auch dann noch 
von einem vollständigen Erlass der Sanktion profitieren könnten, wenn ein 
anderes Unternehmen zuerst Selbstanzeige einreicht (vgl. Erläuterungen 
KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 4 Bst. a; BANGERTER/TAGMANN, 
a.a.O., S. 182; ZIMMERLI, a.a.O., S. 674 f.). Dadurch, dass einzig der Erst-
anzeiger einen vollständigen Erlass erhalten kann, soll vielmehr ein Anreiz 


B-652/2018 
Seite 75 
bestehen, eine mutmassliche Wettbewerbsbeschränkung so früh als mög-
lich zu melden (vgl. PATRICK KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, 
Art. 49 Abs. 1-2 N. 79). 
16.3.13 Für die weiteren Selbstanzeiger sehen Art. 12 Abs. 1 und 2 SVKG 
eine Sanktionsreduktion von bis zu 50% des nach den Bestimmungen der 
Art. 3-7 SVKG berechneten Sanktionsbetrags vor, sofern das Unterneh-
men "an einem Verfahren unaufgefordert mitgewirkt" (franz.: "a participé 
spontanément à une procédure") und im Zeitpunkt der Vorlage der Beweis-
mittel die Teilnahme am betreffenden Wettbewerbsverstoss eingestellt hat. 
16.3.14 Das Instrument der Sanktionsreduktion nach Art. 12 ff. SVKG ist 
auf Selbstanzeiger anwendbar, welche eine oder mehrere Voraussetzun-
gen für einen vollständigen Erlass der Sanktion nicht erfüllen. Es erfasst 
insbesondere Selbstanzeiger, die mangels zeitlicher Priorität für einen voll-
ständigen Erlass der Sanktion nicht in Frage kommen (vgl. Erläuterungen 
zur KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 4 Bst. a; DAVID/JACOBS, 
Schweizerisches Wettbewerbsrecht, 5. Aufl. 2012, N. 791; DÄHLER/KRAUS-
KOPF, a.a.O., S. 147; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a 
N. 144; ZIMMERLI, a.a.O., S. 675). Inwieweit eine Reduktion der Sanktion 
nach Art. 12 ff. SVKG auch gegenüber Erstanzeigern in Betracht kommt, 
welche nicht umfassend mitgewirkt haben, ist nachfolgend zu beurteilen. 
(4) Auswirkungen von Einwänden des Selbstanzeigers 
16.3.15 Es stellt sich die Rechtsfrage, wie es sich unter dem Gesichtspunkt 
eines vollständigen Erlasses (Art. 8 SVKG) oder einer Reduktion der Sank-
tion (Art. 12 SVKG) nach der Bonusregelung verhält, wenn ein Selbstan-
zeiger im Verlauf des Verfahrens die in Frage stehende Wettbewerbsab-
rede bestreitet und dieser Einwand sich in der Folge als unbegründet er-
weist. Die Beurteilung eines solchen Einwands begegnet beim Tatbe-
standsmerkmal der Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG 
i.V.m. Art. 4 Abs. 1 KG zunächst der Schwierigkeit, dass eine trennscharfe 
Unterscheidung zwischen Einwänden zum Sachverhalt, d.h. insbesondere 
zum Vorliegen einer Abstimmung (tatsächliche Einwände) und zur rechtli-
chen Bewertung (rechtliche Einwände), kaum möglich erscheint. Hinzu 
kommt, dass Fehler in der Sachverhaltsfeststellung regelmässig auf 
Rechtsverletzungen zurückzuführen sind (vgl ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Pra-
xiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 49 N. 36 ff.; Art. 105 Abs. 2 in fine 


B-652/2018 
Seite 76 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Un-
ter Einwänden des Selbstanzeigers werden deshalb nachfolgend sowohl 
tatsächliche als auch rechtliche Einwände verstanden. 
16.3.16 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bislang lediglich mit ein-
zelnen Teilaspekten der Bonusregelung, nicht jedoch mit dieser sich hier 
erstmals stellenden Frage befasst. Es hat in seinen Urteilen in Sachen 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau und Musik Hug festgehalten, 
dass ein Selbstanzeiger überzeugend und auf die vorgeschriebene Weise 
mit der Wettbewerbsbehörde kooperieren müsse, um einen vollständigen 
Erlass oder eine Reduktion der Sanktion zu erhalten. Dabei verwies das 
Bundesverwaltungsgericht auf die Bestimmungen von Art. 8 Abs. 2 Bst. c 
und Art. 12 Abs. 1 SVKG (vgl. zu deren Wortlaut E. 16.3.10 bzw. 16.3.13). 
Zu einer ausreichenden Kooperation eines Selbstanzeigers gehöre auch, 
dass dieser den Wettbewerbsbehörden nach bestem Wissen zutreffende 
Informationen und Beweismittel zur angezeigten Beteiligung an einer Wett-
bewerbsbeschränkung liefert (vgl. Urteile des BVGer B-880/2012 vom 25. 
Juni 2018 E. 8.5.5.5, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; 
B-807/2012 E. 8.5.5.5, Erne; B-829/2012 E. 7.5.5.5 Granella; B-771/2012 
Cellere; B-823/2016 vom 2. April 2020 E. 4.1.1, Musik Hug; B-710/2014 
vom 16. November 2022 E. 9.2.3, Luftfracht). Für die vorliegende Frage-
stellung ergeben sich jedoch aus diesen allgemeinen Erwägungen keine 
klaren Rückschlüsse. Soweit der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 
Abs. 3 BV) in Frage steht, ist an anderer Stelle darauf einzugehen (vgl. 
E. 17.4.21 ff.). 
16.3.17 Zur Beantwortung der vorliegenden Frage ist zunächst die formell-
gesetzliche Grundnorm von Art. 49a Abs. 2 KG auszulegen. Denn die Re-
gelungen der SVKG über den vollständigen Erlass und die Reduktion der 
Sanktion nach der Bonusregelung (Art. 8 ff. SVKG) beruhen nicht auf einer 
Delegationsnorm, sondern sind blosse Ausführungs- bzw. Vollzugsbestim-
mungen zu Art. 49a Abs. 2 KG (Art. 60 KG). Auf sie ist deshalb erst im 
Anschluss an die Auslegung der gesetzlichen Grundnorm einzugehen (vgl. 
E. 16.4). 
16.3.18 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Bestim-
mung (vgl. BGE 131 II 697 E. 4.1). Die Bestimmung von Art. 49a Abs. 2 KG 
(vgl. zu deren Wortlaut E. 16.3.1) setzt für einen vollständigen Erlass oder 
eine Reduktion der Sanktion voraus, dass das betreffende Unternehmen 
"mitwirkt". Die Mitwirkung muss sich gemäss Wortlaut der Bestimmung auf 


B-652/2018 
Seite 77 
die Aufdeckung und die Beseitigung der Wettbewerbsbeschränkung bezie-
hen. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter dem Begriff der Aufde-
ckung die Aufklärung eines Sachverhalts verstanden (vgl. in diesem Sinne 
PHILIPPE SPITZ, Ausgewählte Problemstellungen im Verfahren und bei der 
praktischen Anwendung des revidierten Kartellgesetzes, sic! 2004, 553 ff., 
557). Dies deutet darauf hin, dass "Mitwirkung" im Sinne von Art. 49a 
Abs. 2 KG primär die Unterstützung der Wettbewerbsbehörden bei der Er-
mittlung des Sachverhalts bedeutet (vgl. in diesem Sinne KRAUS-
KOPF/SENN, a.a.O., 16). 
16.3.19 In gleicher Weise hat auch die Kronzeugenregelung im EU-Kartell-
recht zum Zweck, es den EU-Wettbewerbsbehörden zu ermöglichen oder 
zu erleichtern, wettbewerbswidriges Verhalten aufzudecken und nachzu-
weisen (vgl. Mitteilung der EU-Kommission über die Zusammenarbeit, 
Rz. 1 ff.). Gemäss Praxis der EU-Gerichte ist die Herabsetzung der Sank-
tion aufgrund einer Kooperation des Unternehmens im Verwaltungsverfah-
ren deshalb nur gerechtfertigt, wenn eine solche Zusammenarbeit die Auf-
gabe der Kommission erleichtert, eine Zuwiderhandlung festzustellen (vgl. 
EuGH, C-297/98, EU:C:2000:633, Rz. 36, SCA Holding; C-325/05, 
EU:C:2007:277, Rz. 83, SGL Carbon; C-189/02, EU:C:2005:408, Rz. 399, 
Dansk 
Rørindustri; 
in 
diesem 
Sinne 
auch 
EuGH, 
C-181/11, 
EU:C:2013:404, Rz. 48, Schenker). 
Angesichts dieser in Bezug auf die zu beurteilenden Rechtsfragen ver-
gleichbaren Regelungen in der Schweiz und der EU können – entspre-
chend dem vom Bundesgericht entwickelten Grundsatz der parallelen 
Rechtslage – die Rechtsgrundlagen und die Rechtsprechung der EU unter 
rechtsvergleichenden Gesichtspunkten auch in der Schweiz als Informati-
onsquellen und rechtsvergleichende Prämissen im Rahmen eines freiwilli-
gen Nachvollzugs angesehen und nutzbar gemacht werden (vgl. BGE 147 
II 72 E. 3, Hors-Liste Medikamente Pfizer; BGE 143 II 297 E. 6.2.3, Gaba; 
Urteil des BVGer B-7834/2015 vom 16. August 2022 E. 9.3.6). 
16.3.20 Da die Mitwirkung nach Art. 49a Abs. 2 KG – wie erwähnt (vgl. 
E. 16.3.18) – vorab die Aufklärung des Sachverhalts betrifft, umfasst sie in 
erster Linie die Vorlage und damit die tatsächliche Übergabe von Beweis-
mitteln und hierfür geeigneten Informationen (vgl. in diesem Sinne auch 
DÄHLER, a.a.O., Rz. 14 ["Informationen und Unterlagen"]; KRAUS-
KOPF/SENN, a.a.O., S. 18 f. ["Informationen und Unterlagen"]; SOMMER, 
a.a.O., Rz. 26 ["Informationen und Beweise"]; RICHARD STÄUBER, Kartell-


B-652/2018 
Seite 78 
rechtliche Konzernhaftung und ihre Bedeutung für Unternehmenstransak-
tionen, GesKR 2020, 97; vgl. auch TAGMANN/ZIRLICK, Schwächen und Ri-
siken der Bonusregelung im schweizerischen Kartellrecht, Jusletter vom 
10. August 2009, Rz. 32 ff.). 
Dies steht im Einklang mit dem Grundsatz, dass die Wettbewerbsbehörde 
das Recht von Amtes wegen anzuwenden hat (iura novit curia) und nicht 
an die rechtlichen Bewertungen der Parteien des Untersuchungsverfah-
rens gebunden ist (Art. 62 Abs. 4 VwVG; vgl. HÄBERLI, in: VwVG-Praxis-
kommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 62 N. 43 ff.). Es ist dementsprechend 
Sache der Wettbewerbsbehörde zu beurteilen, ob ein bestimmtes Verhal-
ten eines Unternehmens als Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 
KG zu qualifizieren ist. 
16.3.21 Die Mitwirkung an der Aufdeckung eines Sachverhalts kann we-
sensgemäss unterschiedliche Grade aufweisen (vgl. in diesem Sinne AN-
DREAS WEITBRECHT, Die Kronzeugenmitteilung in EG-Kartellsachen, 
EuZW 1997, S. 557). Selbst bei Einwänden gegen die in Frage stehende 
Wettbewerbsabrede kann je nach Beitrag zur Aufdeckung der Wettbe-
werbsbeschränkung von einer – wenn auch beschränkten – Mitwirkung 
ausgegangen werden. Demgegenüber beinhaltet eine umfassende Mitwir-
kung in der Regel auch ein "Eingeständnis" des Selbstanzeigers in Form 
einer Selbstbezichtigung, sich an der in Frage stehenden Wettbewerbsab-
rede beteiligt zu haben. 
Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Anwendbarkeit der Bonusregelung 
eine in jeder Hinsicht umfassende Mitwirkung des Selbstanzeigers im 
Sinne auch eines Verzichts auf Einwände und insoweit auf Rechtsschutz 
voraussetzt. Eine solche Auslegung von Art. 49a Abs. 2 KG hätte zur Folge, 
dass Einwände in der Regel zum Verlust des Selbstanzeigerstatus führten. 
Der Wortlaut der gesetzlichen Grundbestimmung präzisiert das Merkmal 
der Mitwirkung insoweit nicht. Er gibt keine Aufschlüsse darüber, ob die 
Mitwirkung ein "Eingeständnis" des Selbstanzeigers in Form einer Selbst-
bezichtigung voraussetzt, sich an der in Frage stehenden Wettbewerbsab-
rede beteiligt zu haben. 
16.3.22 In beweisrechtlicher Hinsicht ist festzuhalten, dass eine Selbstbe-
zichtigung als Parteiauskunft den Wettbewerbsinstanzen zwar als Beweis-
mittel dienen kann (Art. 12 Bst. b VwVG). Sie stellt jedoch lediglich eines 
von mehreren möglichen Beweismitteln für eine Wettbewerbsabrede dar, 


B-652/2018 
Seite 79 
kommen doch als weitere mögliche Beweismittel etwa auch Urkunden und 
Auskünfte oder Zeugnisaussagen Dritter in Betracht (Art. 12 Bst. a und c 
VwVG, Art. 14 Abs. 1 Bst. d VwVG). 
Hinzu kommt, dass die Einreichung von Selbstanzeigen grundsätzlich 
nichts an der Geltung des Untersuchungsgrundsatzes (Art. 12 VwVG) so-
wie des Beweismasses (vgl. E. 7.3.2.1 f.) ändert und Aussagen von Selbst-
anzeigern der freien Beweiswürdigung unterliegen (Art. 19 VwVG i.V.m. 
Art. 40 BZP; vgl. Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020 
E. 4.1.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht und Urteile des 
BVGer B-8399/2010 vom 23. September 2014 E. 4.4, 4.4.5 ff., Baube-
schläge Siegenia [aufgehoben]; B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 6.5.5.4, 
Cellere; B-710/2014 vom 16. November 2022 E. 9.2.5, Luftfracht). Zudem 
können vorbestehende schriftliche Unterlagen einen grösseren Beweis-
wert haben als Parteiauskünfte (rechtsvergleichend siehe Mitteilung der 
EU-Kommission über die Zusammenarbeit, Rz. 25). Dies legt den Schluss 
nahe, dass eine Selbstbezichtigung nicht in jedem Fall notwendiger Inhalt 
einer Mitwirkung sein muss. 
16.3.23 Insgesamt resultiert aus dem Wortlaut der Bestimmung von 
Art. 49a Abs. 2 KG keine eindeutige Antwort auf die Frage, ob die Anwend-
barkeit der Bonusregelung voraussetzt, dass die darin vorgesehene Mit-
wirkung des Selbstanzeigers in jeder Hinsicht umfassend sein muss. Aus 
dem Wortlaut dieser Bestimmung erschliesst sich demzufolge nicht klar, ob 
der Umstand, dass ein Selbstanzeiger nachträglich, d.h. nach Einreichung 
seiner Selbstanzeige und der Übergabe der entsprechenden Unterlagen 
und Beweismittel, Einwände gegen die untersuchte Wettbewerbsabrede 
erhebt, der Anwendung der Bonusregelung entgegensteht. Vielmehr ent-
hält der Wortlaut keine Antwort auf die Frage, ob ein Selbstanzeiger auf die 
Erhebung von Einwänden und insoweit auf Rechtsschutz verzichten muss. 
16.3.24 Ist der Wortlaut der relevanten Bestimmung nicht klar und sind – 
wie vorliegend – verschiedene Interpretationen möglich, so ist auf die übri-
gen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist namentlich auf 
den Zweck der Regelung (vgl. E. 16.3.26) und auf die systematische Stel-
lung der Norm (vgl. E. 16.3.27). Die Gesetzesmaterialien dienen dabei als 
Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (vgl. BGE 125 II 192 E. 3a 
m.w.H.; BVGE 2015/45 E. 3.3 m.H.; vgl. E. 16.3.25). 


B-652/2018 
Seite 80 
16.3.25 Aus der Entstehungsgeschichte zur Bestimmung von Art. 49a 
Abs. 2 KG, die im Verlauf der parlamentarischen Beratung unverändert ge-
blieben ist, ergeben sich zu den Absichten des Gesetzgebers in Bezug auf 
die vorliegend zu behandelnden Fragen keine eindeutigen Hinweise. We-
der in der Botschaft noch in der parlamentarischen Beratung wurde die 
Frage der Sanktionsreduktion auch bei nachträglichen Einwänden aus-
drücklich erörtert (vgl. AB 2002 N 1290 ff.; AB 2003 S 317 ff.; vgl. auch 
M. REINERT, Das Flickwerk Kartellverfahrensrecht, in: Hochreutener/Stof-
fel/Amstutz [Hrsg.], Kartellrechtspraxis: Missbrauch von Marktmacht, Ver-
fahren, Revision, 2013, S. 113). In der Botschaft findet sich lediglich die 
Aussage, dass die schweizerische Bonusregelung im Gegensatz zu gewis-
sen ausländischen Normen "flexibel ausgestaltet sein" soll. Es soll, so die 
Botschaft in diesem Zusammenhang, von den pflichtgemäss gewürdigten 
Umständen des Einzelfalles abhängen, "ob und in welchem Umfang" ein 
kooperierendes Unternehmen von einem Bonus profitiere (vgl. Botschaft 
KG 2002, 2038 f.). 
Diese Ausführungen in der Botschaft deuten sowohl für den Tatbestand als 
auch für die Rechtsfolge von Art. 49a Abs. 2 KG darauf hin, dass der Ge-
setzgeber anstelle eines Alles-oder-nichts-Ansatzes einen abgestuften An-
satz vor Augen hatte, wonach die Wettbewerbsbehörde bei der Frage, ob 
und in welchem Umfang die Sanktion nach der Bonusregelung zu reduzie-
ren ist, ein pflichtgemäss und unter Würdigung aller relevanten Umstände 
auszuübendes Ermessen haben soll (vgl. KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommen-
tar KG, 2018, Art. 49a N. 70; PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 
2021, Art. 8 SVKG N. 2, Art. 12 SVKG N. 11). In diesem Sinne kann die 
Bonusregelung auch in Fällen anwendbar sein, in denen die Mitwirkung 
eines Selbstanzeigers nicht umfassend war und die Sanktionsreduktion 
entsprechend nicht eine vollständige sein kann. Es ergeben sich aus der 
Botschaft jedenfalls keine Hinweise darauf, dass die Bonusregelung einzig 
dann anwendbar sein soll, wenn der Selbstanzeiger uneingeschränkt mit-
gewirkt hat. 
16.3.26 Im Rahmen der teleologischen Auslegung von Art. 49a Abs. 2 KG 
ist der Zweck des Instruments der Bonusgewährung zu berücksichtigen, 
die Aufdeckung und den Nachweis von Kartellrechtsverstössen zu erleich-
tern (Aufdeckungs- und Verfahrenshilfe; vgl. E. 16.3.4). Die Rechtfertigung 
für den vollständigen Erlass oder die Reduktion der Sanktion liegt in die-
sem Lichte nicht – oder nicht in erster Linie – im Umstand, dass ein an 
einer Wettbewerbsabrede beteiligtes Unternehmen sich selbst anzeigt, 
sondern dass es die Aufklärung und den Nachweis des in Frage stehenden 


B-652/2018 
Seite 81 
Verstosses wesentlich fördert (in diesem Sinne DANIEL ZIMMERLI, Zur Dog-
matik des Sanktionssystems und der "Bonusregelung" im Kartellrecht, 
2007, S. 648). 
Erhebt ein Selbstanzeiger Einwände gegen eine Wettbewerbsabrede, de-
ren Prüfung zu einem zusätzlichen Aufwand der Wettbewerbsinstanzen 
führt, kann ein solches Verhalten grundsätzlich als im Widerspruch zur 
Zwecksetzung der Verfahrensvereinfachung stehend beurteilt werden. Ein 
vollständiger Erlass der Sanktion kommt dann grundsätzlich nicht in Be-
tracht (vgl. E. 16.3.33). Es ist jedoch durchaus denkbar, dass der Selbst-
anzeiger trotz entsprechender Einwände durch unaufgeforderte Vorlage 
von Beweismitteln einen objektiven und erheblichen Beitrag zur Aufde-
ckung und zum Nachweis des in Rede stehenden Sachverhalts erbracht 
hat. In einem solchen Fall kann es im Lichte der aufgezeigten Ziele der 
Bonusregelung geboten oder zumindest sachgerecht erscheinen, diese 
Mitwirkung durch eine Reduktion der Sanktion zu honorieren. 
16.3.27 Mit Blick auf die systematische Stellung von Art. 49a Abs. 2 KG ist 
festzuhalten, dass der dritte Absatz von Art. 49a weitere Konstellationen 
vorsieht, bei denen die Belastung mit einer Verwaltungssanktion entfällt. 
Hervorzuheben ist der Tatbestand, dass das Unternehmen die Wettbe-
werbsbeschränkung meldet, bevor diese Wirkung entfaltet (Art. 49a Abs. 3 
Bst. a Satz 1 KG; sog. Meldeverfahren). Diese Rechtsfolge tritt nicht ein, 
wenn dem Unternehmen innert fünf Monaten nach der Meldung die Eröff-
nung eines Verfahrens nach den Bestimmungen der Art. 26-30 KG mitge-
teilt wird und das Unternehmen danach an der Wettbewerbsbeschränkung 
festhält (Satz 2). Damit regelt Satz 2 den Fall, dass das betreffende Unter-
nehmen ungeachtet der – durch die Eröffnung einer Vorabklärung oder ei-
ner Untersuchung zum Ausdruck gebrachten – kartellrechtlichen Bedenken 
der Wettbewerbsbehörde an dem gemeldeten Verhalten festhält. Es kann 
jedoch offengelassen werden, welche Schlussfolgerungen hieraus für die 
vorliegende Fragestellung zu ziehen sind, zumal – wie an anderer Stelle 
darzulegen sein wird (vgl. E. 17.4.21 ff.) – den Beschwerdeführerinnen kein 
offenkundig treuwidriges Verhalten vorgeworfen werden kann. 
16.3.28 Die Mitwirkung im Sinne von Art. 49a Abs. 2 KG ist des Weiteren 
abzugrenzen von den gesetzlichen Mitwirkungspflichten der Parteien eines 
Verwaltungsverfahrens nach Art. 13 VwVG. Diese werden in Kartellverwal-
tungsverfahren durch die Auskunftspflicht nach Art. 40 KG konkretisiert und 
erweitert (vgl. Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 2 


B-652/2018 
Seite 82 
Bst. c; BANGERTER/TAGMANN, a.a.O., S. 185; SCHALLER/BANGERTER, Ge-
danken zum Ablauf kartellrechtlicher Hausdurchsuchungen, AJP 2005, 
S. 1237), die gemäss Art. 52 KG strafbewehrt und insoweit – soweit mit 
dem nemo tenetur-Grundsatz vereinbar (vgl. E. 18.3) – mittelbar durch-
setzbar ist. Danach haben sowohl Beteiligte an Abreden und an Zusam-
menschlüssen als auch marktmächtige Unternehmen und betroffene Dritte 
den Wettbewerbsbehörden alle für deren Abklärungen erforderlichen Aus-
künfte zu erteilen und die notwendigen Unterlagen vorzulegen (vgl. Urteile 
des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015 E. 81, Swisscom ADSL; 
B-506/2010 vom 19. Dezember 2013 E. 5, Gaba; B-3882/2021 vom 
16. Februar 2023 E. 4). 
Demgegenüber stellt die Mitwirkung des Selbstanzeigers im Sinne von 
Art. 49a Abs. 2 KG keine durchsetzbare Rechtspflicht dar. Sie erfolgt denn 
auch nicht aufgrund eines auf gesetzliche Mitwirkungs- und Auskunfts-
pflichten (vgl. E. 6) gestützten Auskunftsbegehrens. Vielmehr hat die Mit-
wirkung unaufgefordert, d.h. freiwillig und aus eigenem Antrieb zu erfolgen. 
Der Verordnungsgeber hat dies in Art. 8 Abs. 2 Bst. b und Art. 12 Abs. 1 
SVKG ausdrücklich festgehalten (vgl. zu deren Wortlaut E. 16.3.10; 
16.3.13). Die Mitwirkung kann deshalb mit der Vorinstanz (vgl. Vernehm-
lassung, Rz. 14) als Obliegenheit eingestuft werden. 
16.3.29 Führen die anerkannten Auslegungsmethoden – wie vorliegend – 
zu unterschiedlichen Deutungen der relevanten Normen, ist jenes Ergebnis 
zu wählen, das der Verfassung am ehesten entspricht (sog. verfassungs-
konforme Auslegung; vgl. BGE 105 Ib 49 E. 3; 146 V 271 E. 5.1; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, 
N. 194). 
16.3.30 Legt man die Bestimmung von Art. 49a Abs. 2 KG im Lichte des 
Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) aus, 
erscheint es als problematisch, einem Selbstanzeiger einzig in Fällen eine 
Sanktionsreduktion zu gewähren, in denen er umfassend mitgewirkt hat. 
Anstelle eines solchen restriktiven Ansatzes entspricht es in Fällen, in de-
nen der Selbstanzeiger unaufgefordert einen erheblichen Beitrag bei der 
Aufdeckung des in Frage stehenden Sachverhalts erbracht hat, dem 
Grundsatz der Verhältnismässigkeit eher, unterschiedliche Grade der Mit-
wirkung bei der Festlegung der Höhe der Sanktionsreduktion zu berück-
sichtigen (vgl. zur Bemessung der Reduktion E. 16.4.11 ff.). Ein solcher 
Ansatz steht nicht zuletzt auch im Einklang mit dem öffentlichen Interesse 
an einer attraktiven Bonusregelung. 


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16.3.31 Für einen solchen Ansatz spricht auch, dass staatliches Handeln 
gemäss dem Verfassungsgrundsatz der Gesetzmässigkeit (Art. 5 Abs. 1 
BV) rechtssatzmässig hinreichend bestimmt normiert und insoweit vorher-
sehbar sein muss (vgl. BGE 147 I 450 E. 3.2.1). Es erscheint deshalb zwei-
felhaft, ob die mit der diesbezüglich wenig bestimmten Regelung in Art. 49a 
Abs. 2 KG verbundene Offenheit und fehlende Vorhersehbarkeit zulasten 
eines Selbstanzeigers gehen dürfen. Vielmehr drängt sich die Frage auf, 
weshalb der Gesetzgeber, wenn er denn eine umfassende Mitwirkung un-
ter Einschluss einer vorbehaltlosen Selbstbezichtigung zur Voraussetzung 
für die Anwendbarkeit der Bonusregelung im allgemeinen und für die Re-
duktion der Sanktion im Besonderen hätte machen wollen, dies nicht – wie 
der Verordnungsgeber das in Bezug auf einen vollständigen Erlass der 
Sanktion in Art. 8 SVKG getan hat (vgl. E. 16.4.2 f.) – ausdrücklich normiert 
hat (vgl. M. REINERT, Das Flickwerk Kartellverfahrensrecht, in: Hochreute-
ner/Stoffel/Amstutz [Hrsg.], Kartellrechtspraxis: Missbrauch von Markt-
macht, Verfahren, Revision, 2013, S. 113). 
16.3.32 Bei einer verfassungskonformen Auslegung von Art. 49a Abs. 2 KG 
ist sodann zu berücksichtigen, dass auch Selbstanzeiger Träger der ver-
fassungs- und völkerrechtlich verankerten Verteidigungsrechte sind 
(Art. 29 ff. BV, Art. 6 EMRK; vgl. GÜNTER HEINE, Zuckerbrot und Peitsche: 
Zur Kronzeugenregelung nach Kartellgesetz, in: Festschrift für Franz Rik-
lin, 2007, S. 425; KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 49a 
N. 78; ANDREAS WEITBRECHT, Die Kronzeugenmitteilung in EG-Kartellsa-
chen, EuZW 1997, S. 557 f.; zur strafrechtsähnlichen Rechtsnatur von Kar-
tellrechtssanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG vgl. E. 18.3). Es wäre deshalb 
mit den Verteidigungsrechten kaum vereinbar, wenn Einwände eines 
Selbstanzeigers von vornherein und unbesehen der spezifischen Um-
stände des Einzelfalls zu dessen Ausschluss aus der Bonusregelung führ-
ten. Entsprechend umfasst die Einreichung einer Selbstanzeige keinen 
Verzicht auf die Erhebung von Einwänden im Untersuchungs- oder im 
nachfolgenden Sanktionsverfahren. 
In diesem Sinne hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem im Jahr 2014 
ergangenen Urteil in Sachen Baubeschläge SFS unimarket festgehalten, 
dass die Einreichung einer Selbstanzeige auf die Verteidigungsrechte 
grundsätzlich keinen Einfluss habe. "Mitwirken" im Sinne von Art. 49a 
Abs. 2 KG dürfe nicht ausschliessen, dass zu einem späteren Zeitpunkt 
des Verfahrens eine divergierende Rechtsauffassung vertreten werde (vgl. 
Urteil des BVGer B-8404/2010 vom 23. September 2014 E. 4.6, 4.9, Bau-
beschläge SFS unimarket; Urteil des BVGer B-823/2016 vom 2. April 2020 


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E. 4.1.1, 4.1.2, Musik Hug; in diesem Sinne auch KRAUSKOPF, in: DIKE-
Kommentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 92; PICHT, in: OFK Wettbewerbs-
recht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG N. 16; DANIEL ZIMMERLI, Urteile des 
Bundesverwaltungsgerichts in Sachen "Fensterbeschläge" – Urteilsbe-
sprechung, dRSK 2015, Rz. 10 ff.). 
16.3.33 Im Lichte dieser differenzierenden Erwägungen setzt Art. 49a 
Abs. 2 KG für einen vollständigen Erlass der Sanktion grundsätzlich eine 
umfassende Mitwirkung des Selbstanzeigers voraus; vorbehalten bleibt die 
Wahrnehmung elementarer Verteidigungsrechte. Die Rechtswohltat des 
vollen Erlasses erscheint einzig in einem solchen Fall sachgerecht. Dieses 
Auslegungsergebnis wird durch die Regelung in der SVKG bestätigt (vgl. 
E. 16.4). Aus diesen Gründen fällt ein vollständiger Erlass der Sanktion re-
gelmässig ausser Betracht, wenn ein Selbstanzeiger (rechtliche oder tat-
sächliche) Einwände gegen eine Wettbewerbsabrede erhebt. 
Demgegenüber schliessen Einwände eines Selbstanzeigers eine Reduk-
tion der Sanktion nach der Bonusregelung nicht von vornherein aus. Viel-
mehr kann eine Reduktion der Sanktion unter dem Aspekt der Bonusrege-
lung auch dann angezeigt sein, wenn der Selbstanzeiger trotz Einwänden 
unaufgefordert einen erheblichen Beitrag zur Aufdeckung der Wettbe-
werbsbeschränkung erbracht hat. 
16.3.34 Das Tatbestandsmerkmal der Mitwirkung im Sinne von Art. 49a 
Abs. 2 KG ist deshalb in einem weiten, d.h. unterschiedliche Grade umfas-
senden Sinne zu verstehen. Hierfür sprechen die teleologische, die histo-
rische und die verfassungskonforme Auslegung unter Einbezug der Vertei-
digungsrechte des Selbstanzeigers (vgl. E. 16.3.32). Dementsprechend 
kann ein Selbstanzeiger auch in Fällen an der Aufdeckung und am Nach-
weis eines Wettbewerbsverstosses im Sinne der erwähnten Bestimmung 
mitwirken, in denen seine Mitwirkung – etwa infolge von Einwänden – nicht 
in jeder Hinsicht uneingeschränkt war. 
Die Auslegung von Art. 49a Abs. 2 KG spricht somit dafür, einem Selbstan-
zeiger, der insgesamt einen erheblichen und objektiv messbaren Beitrag 
zur Aufdeckung der Wettbewerbsbeschränkung erbracht hat, selbst in Fäl-
len eine Sanktionsreduktion zu gewähren, in denen er Einwände gegen die 
in Frage stehende Wettbewerbsabrede erhoben und damit nur einge-
schränkt mitgewirkt hat. Eine nicht in allen Teilen des Verfahrens und mit 
Bezug auf sämtliche Verhaltensweisen umfassende Mitwirkung eines 


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Selbstanzeigers schliesst demnach eine Sanktionsreduktion unter dem As-
pekt der Bonusregelung nicht von vornherein und gänzlich aus. 
16.4 Ausgehend von diesem Auslegungsergebnis sind die Bestimmungen 
der SVKG über den vollständigen Erlass und die Sanktionsreduktion im 
Rahmen der Bonusregelung zu betrachten. Verordnungsrecht ist gesetzes-
konform auszulegen (vgl. BGE 131 V 263 E. 5). 
16.4.1 Zu berücksichtigen sind zunächst der Wortlaut und der systemati-
sche Aufbau der Bestimmungen der SVKG über die Bonusregelung: Wäh-
rend der 3. Abschnitt der SVKG gemäss seiner Überschrift ("Vollständiger 
Erlass der Sanktion"; Art. 8-11 SVKG) den vollständigen Erlass der Sank-
tion regelt, normiert der 4. Abschnitt die "Reduktion der Sanktion" (Art. 12-
14 SVKG). 
16.4.2 Die Regelung in Art. 8 SVKG im 3. Abschnitt: "Vollständiger Erlass 
der Sanktion" trägt die Marginalie "Voraussetzungen" und erfasst nach ih-
rem Wortlaut – im Einklang mit ihrer systematischen Einordnung – den voll-
ständigen Erlass der Sanktion. Die Bestimmung lautet im Wortlaut wie 
folgt: 
"1 
Die Wettbewerbskommission erlässt einem Unternehmen die Sanktion 
vollständig, wenn es seine Beteiligung an einer Wettbewerbsbeschränkung 
im Sinne von Artikel 5 Absätze 3 und 4 KG anzeigt und als Erstes: 
a. Informationen liefert, die es der Wettbewerbsbehörde ermöglichen, ein 
kartellrechtliches Verfahren gemäss Artikel 27 KG zu eröffnen; oder 
b. Beweismittel vorlegt, welche der Wettbewerbsbehörde ermöglichen, 
einen Wettbewerbsverstoss gemäss Artikel 5 Absätze 3 oder 4 KG 
festzustellen. 
2 
Sie erlässt die Sanktion nur, wenn das Unternehmen: 
a. kein anderes Unternehmen zur Teilnahme an dem Wettbewerbs-
verstoss gezwungen hat und nicht die anstiftende oder führende Rolle 
im betreffenden Wettbewerbsverstoss eingenommen hat; 
b. der Wettbewerbsbehörde unaufgefordert sämtliche in seinem Einfluss-
bereich liegenden Informationen und Beweismittel betreffend den Wett-
bewerbsverstoss vorlegt; 
c. während der gesamten Dauer des Verfahrens ununterbrochen, unein-
geschränkt und ohne Verzug mit der Wettbewerbsbehörde zusammen-
arbeitet; 
d. seine Beteiligung am Wettbewerbsverstoss spätestens zum Zeitpunkt 
der Selbstanzeige oder auf erste Anordnung der Wettbewerbsbehörde 
einstellt." 


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16.4.3 Die Einleitung zu Art. 8 Abs. 2 SVKG ("Sie erlässt die Sanktion nur, 
wenn das Unternehmen [...]") macht deutlich, dass die Vorinstanz die 
Sanktion nur unter bestimmten Voraussetzungen "erlässt", wozu unter an-
derem die "ununterbrochene", "uneingeschränkte" und "ohne Verzug" ge-
tätigte Zusammenarbeit (Bst. c) gehört (vgl. E. 16.3.10). Eine solche um-
fassende Zusammenarbeit stellt demzufolge nach dem klaren Wortlaut der 
Bestimmung eine Voraussetzung für einen vollständigen Erlass der Sank-
tion dar (vgl. E. 16.3.10 ff.). 
Demzufolge stimmt der Wortlaut der Bestimmung von Art. 8 SVKG mit dem 
Ergebnis der Auslegung von Art. 49a Abs. 2 KG überein, dass ein vollstän-
diger Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung eine umfassende Mit-
wirkung voraussetzt (vgl. E. 16.3.33). 
16.4.4 Die Bestimmungen von Art. 12 Abs. 1 und 2 SVKG im 4. Abschnitt 
der SVKG über die "Reduktion der Sanktion" (unter der Marginalie "Voraus-
setzungen") lauten im Wortlaut demgegenüber wie folgt [Hervorhebungen 
hinzugefügt]: 
"Die Wettbewerbskommission reduziert die Sanktion, wenn ein Unternehmen 
an einem Verfahren unaufgefordert mitgewirkt und im Zeitpunkt der Vorlage 
der Beweismittel die Teilnahme am betreffenden Wettbewerbsverstoss einge-
stellt hat" (Abs. 1). 
"Die Reduktion beträgt bis zu 50 Prozent des nach den Artikeln 3–7 berech-
neten Sanktionsbetrags. Massgebend ist die Wichtigkeit des Beitrags des Un-
ternehmens zum Verfahrenserfolg" (Abs. 2). 
16.4.5 Art. 12 SVKG setzt demnach für eine Sanktionsreduktion die "un-
aufgeforderte Mitwirkung am Verfahren" voraus; eine umfassende Mitwir-
kung ist nach dem Wortlaut der Verordnungsbestimmung nicht erforderlich. 
Es fehlt zudem im 4. Abschnitt der SVKG über die "Reduktion der Sank-
tion" eine mit Art. 8 Abs. 1 und 2 SVKG vergleichbare Bestimmung, die 
vorsieht, dass das Unternehmen "seine Beteiligung an einer Wettbewerbs-
beschränkung im Sinne von Artikel 5 Absätze 3 und 4 KG anzeigt" und un-
eingeschränkt zusammenarbeitet. 
Die SVKG enthält sodann keine Norm, welche die Geltung der Bestimmun-
gen des 3. Abschnitts der SVKG über den vollständigen Erlass der Sank-
tion auf deren 4. Abschnitt über die Reduktion der Sanktion erstreckt. 


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16.4.6 Es stellt sich damit die Frage, ob die Bestimmung von Art. 8 SVKG 
sinngemäss auch für die bonusrechtliche Sanktionsreduktion gilt. Die sys-
tematische Einordnung von Art. 12 SVKG in einem eigenständigen Ab-
schnitt über die "Reduktion der Sanktion" und ihre Marginalie ("Vorausset-
zungen") legen jedoch den Schluss nahe, dass diese Bestimmung keine 
blosse Ergänzung zu Art. 8 SVKG über den vollständigen Sanktionserlass 
darstellt, sondern Anforderungen an eine Sanktionsreduktion festlegt, die 
von letzterer Bestimmung unabhängig sind (vgl. auch PICHT, in: OFK Wett-
bewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 N. 19 und Art. 12 SVKG N. 1). 
16.4.7 Die Systematik der Verordnung spricht somit gegen eine direkte 
oder sinngemässe Anwendbarkeit der Bestimmung von Art. 8 SVKG über 
den vollständigen Erlass und der darin festgelegten Voraussetzung der 
umfassenden Zusammenarbeit auf die Sanktionsreduktion nach Art. 12 ff. 
SVKG. Vielmehr ist das Tatbestandsmerkmal der Mitwirkung nach Art. 12 
Abs. 1 SVKG in diesem Lichte weit zu verstehen, weshalb auch unter-
schiedliche Grade der Mitwirkung vom Tatbestand erfasst sein können. 
Dies steht im Einklang mit der Auslegung von Art. 49a Abs. 2 KG (vgl. 
E. 16.3.34). 
16.4.8 Es bleibt zu prüfen, ob die weiteren bonusrechtlichen Bestimmun-
gen in der SVKG zum selben Ergebnis einer abschliessenden Regelung 
führen. 
Die Bestimmung von Art. 13 Abs. 1 SVKG, welche die Marginalie "Form 
und Inhalt der Kooperation" trägt und im 4. Abschnitt über die "Reduktion 
der Sanktion" normiert ist, konkretisiert die Obliegenheit zur Mitwirkung 
(vgl. E. 16.3.28). Sie lautet wie folgt: 
"Das Unternehmen legt der Wettbewerbsbehörde die nötigen Informationen 
zum anzeigenden Unternehmen, zur Art des angezeigten Wettbewerbs-
verstosses, zu den an diesem Verstoss beteiligten Unternehmen und zu den 
betroffenen bzw. relevanten Märkten vor." 
16.4.9 Es fällt auf, dass der Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 SVKG mit demje-
nigen von Art. 9 Abs. 1 1. Satz SVKG, der im 3. Abschnitt über den "Voll-
ständige[n] Erlass der Sanktion" steht, nahezu identisch ist. Dies könnte 
zunächst als Hinweis darauf gewertet werden, dass der Verordnungsgeber 
dieselben Anforderungen an "Form und Inhalt der Kooperation" festlegen 
wollte. So halten auch die Erläuterungen der Vorinstanz zur SVKG in Be-
zug auf Art. 13 SVKG fest, das Unternehmen müsse "im Sinne von Artikel 


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Seite 88 
8 Absatz 2 Buchstabe b" während des Verfahrens mit der Wettbewerbsbe-
hörde zusammenarbeiten (Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad 
Art. 13 Abs. 1 2. Satz). Die Erläuterungen halten jedoch nicht ausdrücklich 
fest, dass eine umfassende Mitwirkung unabdingbare Voraussetzung für 
eine blosse Sanktionsreduktion nach der Bonusregelung sei. Vielmehr ent-
halten sie keine weiteren Begründungen oder Ausführungen über die 
Rechtsfolgen einer nicht umfassenden Mitwirkung. In ähnlicher Weise wird 
im Schrifttum mitunter die Ansicht vertreten, die Mitwirkung eines Selbst-
anzeigers zur Erlangung einer Sanktionsreduktion habe betreffend Form 
und Inhalt "über weite Strecken" den Erfordernissen an einen vollständigen 
Erlass zu genügen (vgl. KRAUSKOPF/CARRON, Die Schweizer Kartellrechts-
novelle, WuW 2004, S. 505), ohne jedoch die Auswirkungen einer nicht 
umfassenden Mitwirkung näher zu erörtern (vgl. BABEY/CANAPA, Die Bo-
nusregelung im Schweizer Kartellrecht, SJZ 2016, S. 515; DAVID/JACOBS, 
a.a.O., N. 794; SCHALLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 80). 
16.4.10 Dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 SVKG lässt sich jedoch keine 
Aussage dazu entnehmen, welche Auswirkungen im Verlauf des Verfah-
rens erhobene Einwände eines Selbstanzeigers gegen die untersuchte 
Wettbewerbsabrede auf eine allfällige Sanktionsreduktion haben. Aus der 
Bestimmung ergibt sich jedenfalls nicht, dass ein Selbstanzeiger einzig in 
denjenigen Fällen eine Reduktion der Sanktion erhalten kann, in denen er 
bei der Aufdeckung der Wettbewerbsbeschränkung uneingeschränkt mit-
gewirkt hat. 
Aus der Rechtsnatur der Mitwirkung als Obliegenheit (vgl. E. 16.3.28) 
ergibt sich zudem nicht ohne Weiteres, welche Rechtsnachteile ein Selbst-
anzeiger im Fall einer nicht uneingeschränkten Mitwirkung zu gewärtigen 
hat. Eine verfassungskonforme Auslegung weist vielmehr darauf hin, dass 
die Rechtsnachteile der Missachtung einer Obliegenheit für deren Träger 
verhältnismässig sein müssen. Mit der Verhältnismässigkeit nicht vereinbar 
wäre es jedenfalls, Selbstanzeiger, die zunächst zwar uneingeschränkt mit-
wirken, in der Folge aber präzisierende und relativierende rechtliche Ein-
wände erheben, generell jede Sanktionsreduktion unter dem Aspekt der 
Bonusregelung zu verwehren (teilweise a.M. KRAUSKOPF, in: DIKE-Kom-
mentar KG, 2018, Art. 49a N. 92; E. 16.3.29 ff.). 
16.4.11 Es fragt sich bei dieser Ausgangslage, nach welchen Kriterien über 
die Höhe der Reduktion zu befinden ist. Mit Blick auf den Wortlaut von 
Art. 49a Abs. 2 KG ist es zunächst naheliegend, auf den Beitrag des 


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Seite 89 
Selbstanzeigers bei der Aufdeckung und der Beseitigung der Wettbe-
werbsbeschränkung abzustellen. In diesem Sinne legt der Verordnungsge-
ber fest, dass für die Höhe der Reduktion die "Wichtigkeit des Beitrags des 
Unternehmens zum Verfahrenserfolg" massgebend sei (Art. 12 Abs. 2 
SVKG). Das vom Verordnungsgeber vorgegebene Kriterium für die Festle-
gung der Höhe der Sanktionsreduktion ist demzufolge – im Einklang mit 
dem Wortlaut von Art. 49a Abs. 2 KG und den Zwecken der Aufklärungs- 
und Ermittlungshilfe (vgl. E. 16.3.6 f.) – der objektiv feststellbare Wert des 
Beitrags zur Erleichterung der Aufklärung und des Nachweises des 
Verstosses (sog. Mehrwert; ZIMMERLI, a.a.O., S. 650 ["beweisrechtlicher 
Mehrwert"]; vgl. auch DAVID/JACOBS, a.a.O., S. 274; E. 16.3.4, UNCTAD, 
Competition Guidelines: Leniency Programmes, 2016, Ziff. 7.1 ["value ad-
ded"] sowie rechtsvergleichend die Mitteilung der EU-Kommission über die 
Zusammenarbeit, Rz. 5, 24 ff.). Die Mitwirkung muss sich somit in objektiv 
nachvollziehbarer Weise auf die Aufdeckung des Verstosses oder auf die 
Beweisführung und damit auf den Verfahrensausgang auswirken (vgl. 
SOMMER, a.a.O., Rz. 26; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 
49a N. 146; WEBER/VOLZ, a.a.O., Rz. 3.282). Dabei kann qualitativen und 
quantitativen Aspekten sowie dem Zeitpunkt der Mitwirkung Rechnung ge-
tragen werden (vgl. Urteil des BVGer B-880/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.4.10.1, 11.4.10.3, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; 
KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 96; KRAUS-
KOPF/SENN, a.a.O., S. 18; PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 
2021, Art. 12 SVKG N. 11; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, 
Art. 49a N. 139g, 156a; vgl. auch Mitteilung der EU-Kommission über die 
Zusammenarbeit, Rz. 5). Zu berücksichtigen sind in diesem Zusammen-
hang auch die der Wettbewerbsbehörde bereits vorliegenden Beweismittel 
(vgl. in Bezug auf das EU-Recht KAROLIEN PIETERS, The criteria for fixing 
the amount of fines for competition infringements, ELR 2003, 334). 
16.4.12 Erhebt ein Selbstanzeiger im Verlauf des Verfahrens Einwände ge-
gen eine Wettbewerbsabrede, ist daher im Einzelfall auf der Grundlage ei-
ner Würdigung der relevanten Umstände zu beurteilen, welche Auswirkun-
gen dies auf seinen "Beitrag zum Verfahrenserfolg", d.h. auf den von ihm 
insgesamt erbrachten Mehrwert bei der Aufklärung und dem Nachweis des 
Verstosses hat. Es ist dabei unter anderem zu berücksichtigen, ob und ge-
gebenenfalls in welchem Umfang der Selbstanzeiger den Beweiswert von 
Beweismitteln, die er vorgelegt hat, gemindert und das Verfahren dadurch 
erschwert hat (vgl. auch DANIEL ZIMMERLI, Urteile des Bundesverwaltungs-
gerichts in Sachen "Fensterbeschläge" – Urteilsbesprechung, dRSK 2015, 
Rz. 10 ff., zit. Urteilsbesprechung). Hat nämlich ein Selbstanzeiger trotz 


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Seite 90 
Einwänden einen erheblichen Mehrwert erbracht, ist dem (eingeschränk-
ten) Grad der Mitwirkung bei der Festlegung einer Sanktionsreduktion 
Rechnung zu tragen (vgl. auch in diesem Sinne auch KOBEL, a.a.O., 
S. 1151 f.; SOMMER/RAEMY, Rechtliche Fragen bei Hausdurchsuchungen 
im Rahmen des Schweizer Kartellrecht, sic! 2004, S. 764). 
16.4.13 Dieses Auslegungsergebnis steht im Einklang mit dem Umstand, 
dass eine endgültige Bewertung des Beitrags zum Verfahrenserfolg erst 
anlässlich des Endentscheids im Rahmen einer beweisrechtlichen Ge-
samtwürdigung möglich ist (vgl. Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, 
ad Art. 14 Abs. 1; ZIMMERLI, a.a.O., S. 650). Gemäss Art. 14 Abs. 1 SVKG 
i.V.m. Art. 30 Abs. 1 KG entscheidet die Wettbewerbskommission denn 
auch erst im Endentscheid, um wie viel die Sanktion gegen das kooperie-
rende Unternehmen reduziert wird. Sie entscheidet damit erst nach Ab-
schluss des Untersuchungsverfahrens über Gewährung und Höhe einer 
Sanktionsreduktion nach der Bonusregelung. 
16.4.14 Die Bestimmungen der SVKG bestätigen somit das Auslegungser-
gebnis zu Art. 49a Abs. 2 KG, dass ein vollständiger Erlass der Sanktion 
eine umfassende Mitwirkung voraussetzt, eine Sanktionsreduktion nach 
der Bonusregelung jedoch auch für einen Selbstanzeiger in Betracht 
kommt, der trotz Einwänden gegen die in Frage stehende Wettbewerbsab-
rede insgesamt einen erheblichen und objektiven Mehrwert erbracht hat 
(vgl. E. 16.3.33). Demzufolge erfassen sie auch Selbstanzeiger, deren Mit-
wirkung aus anderen als aus zeitlichen Gründen keinen vollständigen Er-
lass der Sanktion rechtfertigt (vgl. in diesem Sinne BANGERTER/TAGMANN, 
a.a.O., S. 183; KOBEL, a.a.O., S. 1152; PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 
2. Aufl. 2021, Art. 12 SVKG N. 1; SCHALLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 79). 
Insbesondere kommt eine Reduktion auch für einen Selbstanzeiger in Be-
tracht, der zwar als Erster Selbstanzeige eingereicht hat, jedoch eine der 
Voraussetzungen nach Art. 8 Abs. 2 SVKG für den vollständigen Erlass 
nicht erfüllt, etwa weil er den untersuchten Verstoss teilweise bestritten hat 
(vgl. TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 142 ff.). Diese 
Auslegung entspricht nicht zuletzt auch dem – im Interesse einer wirksa-
men Kartellrechtsdurchsetzung liegenden – Bedürfnis einer für Unterneh-
men attraktiven, d.h. mit einem genügend hohen Anreiz zur Mitwirkung ver-
bundenen, Bonusregelung. 


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Seite 91 
(5) Abgrenzung zur Minderung nach Art. 6 SVKG 
16.4.15 Die Sanktionsreduktion unter dem Titel der Bonusregelung ist von 
der Minderung nach Art. 6 SVKG abzugrenzen. Die Praxis anerkennt die 
Möglichkeit, die Sanktion bei besonders guter Kooperation ausserhalb der 
Bonusregelung unter dem Titel der mildernden Umstände nach Art. 6 
Abs. 1 SVKG zu mindern (vgl. Urteile des BVGer B-2977/2007 vom 27. 
April 2010 E. 8.3.6, Publigroupe; B-7633/2009 vom 14. September 2015 
Rz. 778, Swisscom ADSL). 
Zwar sieht die Bestimmung von Art. 6 SVKG keine Obergrenze für eine 
Minderung vor. Die zu einer Minderung führende Kooperation ist jedoch 
typischerweise weniger weitreichend als die Zusammenarbeit, welche die 
Voraussetzungen für einen Erlass oder eine Reduktion der Sanktion nach 
der Bonusregelung erfüllt (vgl. PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 
2021, Art. 6 SVKG N. 14 f.; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, 
Art. 49a N. 86 m.w.H.; TAGMANN, a.a.O., S. 278). Die Mitwirkung unter dem 
Titel der Bonusregelung sollte daher für ein Unternehmen grundsätzlich zu 
einer grösseren Belohnung führen als die Kooperation unter dem Aspekt 
der mildernden Umstände nach Art. 6 SVKG, ansonsten die Attraktivität 
und Wirksamkeit der Bonusregelung geschmälert werden könnten (vgl. Ur-
teil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 2010 E. 8.3.6, Publigroupe, 
m.w.H.; ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. 
Aufl. 2013, Art. 49a KG N. 66; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, 
Art. 49a N. 86). 
Demzufolge ist vorliegend ein allfälliger Anspruch der Beschwerdeführerin-
nen auf Sanktionsreduktion zunächst unter dem Titel der Bonusregelung 
zu prüfen; erst wenn ein solcher verneint würde, stellte sich die Frage eines 
Anspruchs auf Minderung der Sanktion nach Art. 6 SVKG. 
17. Beurteilung im vorliegenden Fall 
17.1 Es ist vorliegend unbestritten und ergibt sich aus den Akten, dass die 
Beschwerdeführerinnen am 9. November 2012 – und somit kurze Zeit nach 
Eröffnung der Untersuchung am 30. Oktober 2012 – als erstes Unterneh-
men eine Selbstanzeige in der Untersuchung Nr. 22-0433: Bau Unterenga-
din eingereicht haben. 
Am 30. November 2012 wies Foffa Conrad im Rahmen ihrer Bonusmel-
dung darauf hin, dass das Projekt (...) von einer "Absprache" betroffen ge-
wesen sei (vgl. Sachverhalt, C). 


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Seite 92 
Am 4. Dezember 2012 wies sodann Bezzola Denoth im Rahmen ihrer Bo-
nusmeldung darauf hin, dass sie beim Projekt (...) von Prader "Schutz" er-
halten habe. Zudem habe es beim Projekt (...) möglicherweise eine "Ali-
bieingabe" von Prader gegeben (vgl. Sachverhalt, C). 
Die Zindel-Gesellschaften haben keine Selbstanzeige eingereicht. 
Die Eigenschaft von Bezzola Denoth bzw. Foffa Conrad als Erstanzeigerin 
im Sinne von Art. 8 Abs. 1 SVKG bei den Projekten (...) und (...) bzw. (...) 
steht damit fest. 
17.2 Sodann haben die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz am 1. Feb-
ruar 2013 und mithin bereits in einer frühen Phase des – bis zur Verfah-
renstrennung am 23. November 2015 (vgl. Sachverhalt, F) einheitlich ge-
führten – Untersuchungsverfahrens unaufgefordert je eine E-Mail der Bez-
zola Denoth an die (damalige) Prader vom 17. und 18. November 2011 
([...]) sowie vom 7. April 2011 ([...]) vorgelegt, welche die Vorinstanz zutref-
fend (vgl. E. 7.2) als entscheidendes Beweismittel für den Nachweis einer 
Abstimmung zwischen den jeweiligen Gesellschaften der Foffa Conrad-
Gruppe und der Zindel-Gruppe über die gegenseitige Koordination der An-
gebote einstuft. Damit steht fest, dass die Beschwerdeführerinnen der Vor-
instanz Beweismittel vorgelegt haben, welche es dieser in entscheidendem 
Masse überhaupt erst ermöglicht haben, den jeweils untersuchten 
Verstoss aufzuklären und nachzuweisen. 
17.3 Mit Ausnahme der – von der Vorinstanz als verletzt eingestuften – Vo-
raussetzung der uneingeschränkten Zusammenarbeit nach Art. 8 Abs. 2 
Bst. c SVKG erachtet die Vorinstanz bei den Projekten (...) und (...) die 
weiteren Voraussetzungen für den vollständigen Erlass der Sanktion nach 
Art. 8 ff. SVKG als erfüllt (vgl. Verfügung, Rz. 176 ff. [(...)], Rz. 311 ff. [(...)]). 
Beim Projekt (...) stuft die Vorinstanz sämtliche Voraussetzungen für einen 
vollständigen Erlass als erfüllt ein (vgl. Verfügung, Rz. 431 ff.). Da die Be-
schwerdeführerinnen – in ihrer Beschwerde – auch beim Projekt (...) eine 
Abstimmung zwischen den jeweiligen Gesellschaften der Foffa Conrad-
Gruppe und der Zindel-Gruppe bestreiten, ist auf ihr Kooperationsverhalten 
und dessen Würdigung im Rahmen der Bonusregelung auch insoweit ein-
zugehen (vgl. zur Frage einer anstiftenden Rolle der Beschwerdeführerin-
nen E. 15.4). 


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Es kann vor diesem Hintergrund mangels Relevanz für den Ausgang des 
Verfahrens offengelassen werden, ob – wovon die Vorinstanz (vgl. Verfü-
gung, Rz. 177 [(...)], Rz. 312 [(...)]) und die Beschwerdeführerinnen (vgl. 
Beschwerde, Rz. 108) ohne nähere Begründung ausgehen – eine Feststel-
lungskooperation vorliegt. 
(1) Kooperationsverhalten der Beschwerdeführerinnen 
17.4 Die Vorinstanz hält den Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen vor, 
ihre Kooperationspflicht sowohl im Verfahren der Vorinstanz als auch im 
Beschwerdeverfahren verletzt zu haben, indem sie jeweils Einwände ge-
gen die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede mit der jeweiligen Zindel-
Gesellschaft erhoben hätten. 
17.4.1 Die Vorinstanz vertritt in der angefochtenen Verfügung, der Ver-
nehmlassung sowie der Duplik jeweils unterschiedliche Auffassungen dar-
über, durch welche Aussagen und in welcher Hinsicht die Beschwerdefüh-
rerinnen ihre Kooperationspflicht verletzt haben sollen. 
17.4.2 In der angefochtenen Verfügung begründet sie die Reduktion der 
Sanktion um 85% – statt eines vollständigen Erlasses – damit, dass die 
Beschwerdeführerinnen in ihrer Stellungnahme zum Verfügungsantrag so-
wohl eine Abstimmung über das Angebotsverhalten als auch einen wettbe-
werbswidrigen Zweck und damit wesentliche Elemente des Beweisergeb-
nisses bestritten hätten. Im Einzelnen führt die angefochtene Verfügung in 
Bezug auf das Projekt (...) in Rz. 185 f. Folgendes aus: 
"Mit ihren Vorbringen im Rahmen der Stellungnahme zum Antrag stellt sich 
die Foffa Conrad-Gruppe nicht nur gegen die rechtliche Würdigung der Be-
hörde, was bei der Beurteilung ihrer Selbstanzeige unberücksichtigt zu bleiben 
hat. Sie bestreitet auch den erwiesenen rechtserheblichen Sachverhalt, der 
vorliegend im Beweisergebnis [...] abgebildet ist. Insbesondere stellt sie den 
erwiesenen Konsens zur Angebotskoordination in Abrede; die Parteien hätten 
ihre Eingabesummen nicht absprechen wollen. Ebenso bestreitet sie – was 
ebenfalls bewiesen ist –, dass die Parteien mit ihrem Verhalten bezweckten, 
sich bei der Ausschreibung des Bauprojekts (...) nicht zu konkurrenzieren. Da-
mit distanziert sie sich auch von ihrer früheren Aussage, wonach es sich bei 
ihrem Verhalten im Zusammenhang mit dem Bauprojekt (...) um einen 'klaren 
Verstoss' handle." (Rz. 185) 
"[...] Indem die Foffa Conrad-Gruppe nun wesentliche Elemente des erwiese-
nen Sachverhalts bestreitet, insbesondere betreffend den Konsens und den 
verfolgten Zweck, sind die Voraussetzungen für einen vollständigen Sankti-
onserlass nicht gegeben." (Rz. 186) 


B-652/2018 
Seite 94 
In Bezug auf das Projekt (...) führt die angefochtene Verfügung in Rz. 315 f. 
Folgendes aus: 
"Wie beim Bauprojekt (...) bestreitet die Foffa Conrad-Gruppe in ihrer Stellung-
nahme vom 14. Juni 2017 zum Antrag des Sekretariats jedoch den erwiese-
nen rechtserheblichen Sachverhalt, der vorliegend im Beweisergebnis (Rz 
226) abgebildet ist. Insbesondere stellt sie den erwiesenen Konsens zur An-
gebotskoordination in Abrede. Ebenso bestreitet, sie – was ebenfalls bewie-
sen ist –, dass die Parteien mit ihrem Verhalten bezweckten, sich bei der Aus-
schreibung des Bauprojekts (...) nicht zu konkurrenzieren. Damit distanziert 
sie sich auch von ihrer früheren Aussage, wonach sie von PRADER beim Bau-
projekt (...) "Schutz" erhalten habe und der entsprechende Verstoss durch E-
Mail belegt sei (...)." (Rz. 315 f.) 
17.4.3 Demgegenüber vertritt die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zur 
Beschwerde die Einschätzung, dass die Beschwerdeführerinnen erst im 
Beschwerdeverfahren einen Konsens über die Angebotskoordination be-
streiten würden (vgl. E. 16.2.2). Sie hält diesbezüglich in Rz. 18 f. in Bezug 
auf die Projekte (...), (...) und (...) Folgendes fest [Hervorhebungen hinzu-
gefügt]: 
"Dabei fällt auf, dass die Beschwerdeführerinnen in ihrer Beschwerde nun be-
streiten, dass es bei den strittigen Bauprojekten zu einer Angebotskoordina-
tion gekommen ist. [...] Der Vergleich zwischen den ursprünglichen Vorbringen 
und den Ausführungen in der Beschwerde offenbart, dass die Beschwerde-
führerinnen ihren Standpunkt zum Sachverhalt geändert haben. Sie verneinen 
nunmehr in sämtlichen Fällen, dass zwischen den Parteien des vorinstanzli-
chen Verfahrens ein Konsens zustande gekommen ist, ihre Angebote zu ko-
ordinieren [...]". 
17.4.4 In ihrer Duplik wiederum präzisiert die Vorinstanz diese Beurteilung 
dahingehend, dass die Beschwerdeführerinnen zwar bereits im vorinstanz-
lichen Verfahren einen Konsens über die Angebotskoordination bestritten 
hätten, diese Bestreitung jedoch im Beschwerdeverfahren "in erster Linie 
und expliziter als im vorinstanzlichen Verfahren" erfolge. Die Beschwerde-
führerinnen hätten im Verfahren vor der Vorinstanz "primär bezweifelt", 
dass sie mit ihrem Verhalten einen wettbewerbswidrigen Zweck verfolgt 
hätten. Im Einzelnen führt die Vorinstanz in ihrer Duplik Folgendes aus 
(Rz. 6 f., 15 [Hervorhebungen hinzugefügt]): 
"[...] Im Verfahren vor der Vorinstanz haben die Beschwerdeführerinnen primär 
bezweifelt, dass sie mit ihrem Verhalten einen wettbewerbswidrigen Zweck 
verfolgt hätten. Da sie damit die Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz zum 
'verfolgten Zweck' in Frage gestellt haben, gewährte ihnen die Vorinstanz in 
zwei Fällen keinen vollständigen Sanktionserlass, sondern setzte die Sankti-
onsreduktion auf 85% fest [...]." (Rz. 6) 


B-652/2018 
Seite 95 
"Im Beschwerdeverfahren bestreiten die Beschwerdeführerinnen nun in erster 
Linie und expliziter als im vorinstanzlichen Verfahren, dass zwischen den be-
teiligten Unternehmen bei den strittigen drei Bauprojekten ein Konsens zur 
Angebotskoordinierung vorgelegen habe. Insofern gehen ihre Sachverhalts-
bestreitungen im Beschwerdeverfahren weiter als im vorinstanzlichen Verfah-
ren. Hätten die Beschwerdeführerinnen das Vorliegen eines natürlichen (tat-
sächlichen) Konsenses bereits im vorinstanzlichen Verfahren in dieser expli-
ziten Form in Abrede gestellt, hätte ihnen die Vorinstanz keine Sanktionsre-
duktion unter dem Titel der Selbstanzeige gewährt." (Rz. 7) 
Demnach begründet die Vorinstanz ihr Eventualbegehren im Beschwerde-
verfahren, wonach die Reduktion der Sanktion um 85% nach der Bonusre-
gelung zu bestätigen sei (vgl. Sachverhalt, Q), in der Duplik zur Hauptsa-
che damit, dass die Beschwerdeführerinnen im vorinstanzlichen Verfahren 
einen wettbewerbswidrigen Zweck bestritten hätten. 
(2) Einwände der Beschwerdeführerinnen im Verfahren der 
Vorinstanz und im Beschwerdeverfahren 
17.4.5 Aufgrund dieser unterschiedlichen Standpunkte der Vorinstanz ist 
im Lichte des Untersuchungsgrundsatzes (Art. 12 VwVG i.V.m. Art. 37 
VGG) zunächst zu klären, welche Einwände die Beschwerdeführerinnen 
erhoben haben, die für die Beurteilung ihres Kooperationsverhaltens von 
Belang sein könnten. 
17.4.6 Die angefochtene Verfügung beanstandet hinsichtlich des Projekts 
(...) die folgenden Aussagen in der Stellungnahme der Beschwerdeführe-
rinnen zum Verfügungsantrag, die in Rz. 180 der Verfügung wörtlich wie-
dergegeben werden: 
"Das Verhalten der beiden Parteien war 'untypisch', weil es eben kein Konkur-
renzverhältnis gab. Die Parteien wollten auch nicht ihre Eingabesummen ab-
sprechen. [...] Das Verhalten der Parteien war daher zu einer Beschränkung 
des tatsächlichen Wettbewerbs von vornherein nicht geeignet." (Stellung-
nahme zum Verfügungsantrag, Rz. 4) 
"Anders als das Sekretariat im Rahmen des verfolgten Zwecks annimmt, ging 
es weder darum, die Zuschlagschancen für Bezzola Denoth zu wahren, noch 
darum, den Wettbewerb unter den Beteiligten zu verhindern." (Stellungnahme 
zum Verfügungsantrag, Rz. 5) 
"[...] Nur rein theoretisch ist es zutreffend, dass Prader bei Zuschlagserteilung 
grundsätzlich das fragliche Projekt hätte ausführen können. Das wäre aber nur 
unter Inkaufnahme eines Verlustes möglich gewesen und war somit in der 
Praxis irrelevant. Prader war daher wegen der zu grossen Entfernung keine 


B-652/2018 
Seite 96 
echte Konkurrentin für dieses (...)-Projekt in (...)." (Stellungnahme zum Verfü-
gungsantrag, Rz. 6). 
Würdigt man die vorerwähnten Aussagen in der Stellungnahme zum Ver-
fügungsantrag nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV; vgl. BGE 108 V 
84 E. 3a), so sprechen die Beschwerdeführerinnen die Frage eines poten-
tiellen oder tatsächlichen Konkurrenzverhältnisses als Merkmal einer hori-
zontalen Abrede (vgl. E. 9.1.3) und das Tatbestandsmerkmal des Bezwe-
ckens einer Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG an 
(vgl. E. 9.2 ff.), nicht aber die Frage, ob sie sich jeweils an einer Abstim-
mung mit der jeweiligen Zindel-Gesellschaft über das Marktverhalten be-
teiligt haben. Darauf deutet insbesondere die im einleitenden Satz von 
Rz. 5 enthaltene Wendung "ging es weder darum" hin. Die Frage, um was 
es einer Person bei ihrem Verhalten ging, betrifft nach dem allgemeinen 
Verständnis die Motive sowie die rechtliche Einschätzung und Qualifizie-
rung ihres Verhaltens. Dies wird durch die ausdrückliche Bezugnahme der 
Beschwerdeführerinnen auf den "verfolgten Zweck" im selben Satz bestä-
tigt. Es kann deshalb aus den vorerwähnten Aussagen in der Stellung-
nahme zum Verfügungsantrag nicht abgeleitet werden, dass die Beschwer-
deführerinnen darin eine Abstimmung über das Eingabeverhalten bestrei-
ten. Entsprechendes legt die Vorinstanz auch nicht nachvollziehbar dar. 
Vielmehr lässt sich dem jeweiligen Passus weder eine Bestreitung noch 
eine Anerkennung einer Abstimmung entnehmen. 
17.4.7 Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen an anderer 
Stelle ihrer Stellungnahme zum Verfügungsantrag oder in anderen Einga-
ben die Beteiligung an einer Abstimmung über das Eingabeverhalten bei 
den in Frage stehenden Projekten bestreiten. 
17.4.8 Die Beschwerdeführerinnen halten in ihrer Stellungnahme zum Ver-
fügungsantrag etwa in Bezug auf das Projekt (...) fest, es sei "fraglich", ob 
es überhaupt eine Abrede gegeben habe, dass Bezzola Denoth den Zu-
schlag erhalten sollte. Denn dies hätten Prader und Bezzola Denoth nicht 
mit Aussicht auf Erfolg vereinbaren können (vgl. Rz. 12). 
Die Aussage, die unter der Überschrift "2. Erwägungen" steht, ist mehrdeu-
tig. Beim Begriff der Wettbewerbsabrede handelt es sich um einen unbe-
stimmten Rechtsbegriff, der in Art. 4 Abs. 1 KG im Sinne einer Legaldefini-
tion umschrieben wird (vgl. BGE 144 II 246 E. 6.3 f., Altimum; BGE 147 II 
72 E. 3, Hors-Liste Medikamente Pfizer). Aus der betreffenden Aussage 
der Beschwerdeführerinnen, wonach eine "Abrede [...] fraglich" sei, ergibt 
sich nicht, ob sie sich einzig gegen die rechtliche Würdigung oder (auch) 


B-652/2018 
Seite 97 
gegen eine Abstimmung richtet, die einer Wettbewerbsabrede in tatsächli-
cher Hinsicht zugrunde liegt. Hinzu kommt, dass diese Aussage eine Wett-
bewerbsabrede nicht ausdrücklich in Abrede stellt, sondern lediglich als 
"fraglich" und damit als zweifelhaft bezeichnet. 
Auch der textliche Kontext der Aussage, wonach fraglich sei, ob eine Wett-
bewerbsbeschränkung bezweckt oder bewirkt wurde, erlaubt demnach 
nicht den Schluss, dass die Beschwerdeführerinnen ein Einvernehmen 
über das Eingabeverhalten bestreiten. 
17.4.9 Auch in Bezug auf das Projekt (...) machen die Beschwerdeführe-
rinnen in ihrer Stellungnahme zum Verfügungsantrag geltend, die Beweis-
würdigung des Sekretariats sei "fragwürdig". Zugleich bringen sie vor, eine 
gemeinsame Willensübereinstimmung zwischen Bezzola Denoth und Pra-
der mit dem Inhalt, sich nicht zu konkurrenzieren, sei "nicht bewiesen". 
Vielmehr sei es ebenso gut möglich, dass Prader sich "einseitig" zur Of-
ferteingabe entschieden habe. Sie führen im Einzelnen Folgendes aus: 
"Der Sachverhalt ist unstrittig, die Beweiswürdigung durch das Sekretariat wie-
derum fragwürdig." (Stellungnahme zum Verfügungsantrag, Rz. 21). 
"Das Beweisergebnis des Sekretariats (Rz. 194 des Antrags) ist wiederum 
vom erstellten Sachverhalt nicht gedeckt. Es ist nicht bewiesen, dass Bezzola 
Denoth und Prader den gemeinsamen Willen hatten, sich beim Projekt (...) 
nicht zu konkurrenzieren. Es ist ebenso gut möglich, wenn nicht wahrscheinli-
cher, dass Prader einseitig beschlossen hatte, nur eine 'Pro-Forma-Offerte' 
einzureichen, weil sie sich zu einem wettbewerbsfähigen Angebot nicht in der 
Lage sah und das dem TBA bereits mitgeteilt hatte " (Stellungnahme zum Ver-
fügungsantrag, Rz. 24) 
Es ist des Weiteren auf die Ausführungen der Beschwerdeführerinnen an 
der Anhörung durch die Vorinstanz am 4. September 2017 einzugehen. 
Das Plädoyer der Beschwerdeführerinnen enthielt gemäss den Foliennoti-
zen ebenfalls die Aussage "Wettbewerbsabrede in beiden Fällen [Anmer-
kung: (...) und (...)] fraglich". Die betreffende Folie trägt die Überschrift "3. 
Rechtliche Würdigung" (vgl. act. 79 [22-0460, S. 7]). Unterhalb der zitierten 
Aussage wird unter anderem zusammengefasst ausgeführt, Prader habe 
Bezzola Denoth keinen Schutz gewährt, zumal eine Schutznahme im 
Sinne der von der Vorinstanz verwendeten Umschreibung die Beteiligung 
aller offerierenden Unternehmen voraussetze. Es sei fraglich, ob eine Wett-
bewerbsbeschränkung bezweckt oder bewirkt worden sei. Das "Bezweifeln 
einer Wettbewerbsabrede" dürfe nicht dazu führen, dass die Selbstanzeige 
in Zweifel gezogen werde (S. 7 f.). Ob ein mitgeteilter Sachverhalt eine 


B-652/2018 
Seite 98 
Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG darstelle, sei eine Frage 
der rechtlichen Würdigung. 
Weder aus diesen noch aus den weiteren Foliennotizen ist ersichtlich, dass 
die Beschwerdeführerinnen an der Anhörung durch die Vorinstanz eine Ab-
stimmung in Abrede gestellt haben. Der aufgezeigte systematische und 
textliche Rahmen des betreffenden Einwands, wonach eine "Wettbewerbs-
abrede in beiden Fällen fraglich" sei, deutet vielmehr darauf hin, dass die 
Beschwerdeführerinnen ihr Vorbringen als rechtlichen Einwand verstanden 
haben wollten. 
17.4.10 Die Beschwerdeführerinnen bringen in ihrer Stellungnahme zum 
Verfügungsantrag weiter vor, das Verhalten der (damaligen) Prader bei den 
Projekten (...) und (...) sowie von Foffa Conrad beim Projekt (...) sei auf 
deren jeweils "einseitig getroffenen Entschluss" zurückzuführen (vgl. Rz. 
10 [(...)], 24 [(...)], 32 f. [(...)]). Die entsprechenden Passagen lauten wie 
folgt [Hervorhebungen hinzugefügt]: 
"(10) [...] Dem liegt die irrige Annahme zugrunde, dass erst die Verhaltensab-
stimmung dazu geführt habe, dass die beiden Unternehmen bei diesem Pro-
jekt nicht konkurrierten. Doch zum einen bestand bereits seit 25 Jahren kein 
Konkurrenzverhältnis beim Hochbau im Unterengadin, zum anderen ging das 
Verhalten auf den einseitig getroffenen Entschluss Praders zurück, sich aus 
geschäftspolitischen Überlegungen nur formell an dem Einladungsverfahren 
zu beteiligen und eine reine 'Pro-Forma-Offerte' einzureichen. Daher ist es 
fraglich, ob eine Wettbewerbsbeschränkung bezweckt oder bewirkt wurde 
(entgegen Rz. 90 des Antrags)." (Rz. 10 [(...)]) 
"(24) [...] Es ist ebenso gut möglich, wenn nicht wahrscheinlicher, dass Prader 
einseitig beschlossen hatte, nur eine 'Pro-Forma-Offerte' einzureichen, weil 
sie sich zu einem wettbewerbsfähigen Angebot nicht in der Lage sah und das 
dem TBA bereits mitgeteilt hatte." (Rz. 24 [(...)]) 
Mit dem Vorbringen, die (damalige) Prader habe bei den Projekten (...) und 
(...) gestützt auf einen jeweils "einseitig getroffenen Entschluss" ein Ange-
bot eingereicht, bringen die Beschwerdeführerinnen klar zum Ausdruck, 
dass Prader ihr Angebot autonom ausgearbeitet habe. Dies deutet darauf 
hin, dass die Beschwerdeführerinnen eine Abstimmung mit Prader bestrei-
ten. Es verbleiben jedoch unter Berücksichtigung der anderen Aussagen 
gewisse, nicht unerhebliche Zweifel, ob die Beschwerdeführerinnen sich 
damit hinreichend klar gegen das Vorliegen einer Abstimmung wenden. So 
distanzieren sich die Beschwerdeführerinnen in ihrer Stellungnahme zum 
Verfügungsantrag nicht klar von ihren früheren Aussagen, in denen sie eine 
Abstimmung eingeräumt hatten (vgl. E. 7.3.12 ff.). Auch die Vorinstanz geht 


B-652/2018 
Seite 99 
im Beschwerdeverfahren – wie aufgezeigt (vgl. E. 17.4.1 ff.) – davon aus, 
dass die Beschwerdeführerinnen eine Abstimmung im Untersuchungsver-
fahren nicht klar bestritten haben. 
17.4.11 Ob die Beschwerdeführerinnen im vorinstanzlichen Verfahren eine 
Abstimmung mit der jeweiligen Zindel-Gesellschaft über die Angebotskoor-
dination bei den in Frage stehenden Projekten bestritten haben, kann letzt-
lich offengelassen werden, zumal sie in ihrer Beschwerde einen Konsens 
über das Eingabeverhalten jeweils klar in Abrede stellen. Dieser Einwand 
hat sich im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht jedoch als unbegrün-
det erwiesen (vgl. E. 7). 
17.4.12 Bei der Beurteilung des von der Selbstanzeigerin erbrachten Mehr-
werts ist auch deren Kooperationsverhalten in einem allfälligen Beschwer-
deverfahren vor Bundesverwaltungsgericht miteinzubeziehen, zumal die-
ses volle Kognition hat und seiner Entscheidung den Sachverhalt zugrunde 
legt, wie er sich im Zeitpunkt des Urteils verwirklicht hat (Art. 49 Bst. b und 
Art. 12 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG; vgl. BVGE 2012/21 E. 5; 
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1021; PAUL RICHLI, Verfahren und 
Rechtsschutz, in: Roger Zäch [Hrsg.], Das Kartellgesetz in der Praxis, 
2000, S. 130 ff., 163 f.; ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Praxiskommentar VwVG, 
3. Aufl. 2023, Art. 49 N. 36-38). Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, 
weshalb die mit der Bonusregelung verbundene Zwecksetzung der Verfah-
rensvereinfachung (vgl. E. 16.3.4) auf das Verfahren der Wettbewerbsbe-
hörden beschränkt sein soll. Dies gilt umso mehr, als das Bundesverwal-
tungsgericht neben der Wahrung der Verfahrensrechte der Verfahrensbe-
teiligten auch die wirksame Durchsetzung des materiellen Rechts sicher-
zustellen hat (vgl. Entscheid der REKO/WEF FB/2003-4 vom 9. Juni 2005 
E. 6.2.3, Telekurs Multipay, veröffentlicht in: RPW 2005/3, S. 554 ff.). 
17.4.13 Wie erwähnt (vgl. E. 16.3.10 ff.), setzt der vollständige Erlass der 
Sanktion nach der Bonusregelung die uneingeschränkte Kooperation des 
Selbstanzeigers (Art. 8 Abs. 2 Bst. c SVKG) voraus. Die Beschwerdefüh-
rerinnen haben jedenfalls im Beschwerdeverfahren eine Abstimmung zwi-
schen der jeweiligen Foffa Conrad-Gesellschaft und der (damaligen) Pra-
der ([...] und [...]) sowie Crestageo ([...]) klar bestritten und damit das zent-
rale Merkmal des Beweisergebnisses in Abrede gestellt. Sie haben 
dadurch eine Voraussetzung für den vollständigen Erlass der Sanktion, 
nämlich die uneingeschränkte Kooperation bei der Aufklärung des in Frage 


B-652/2018 
Seite 100 
stehenden Kartellrechtsverstosses (vgl. E. 16.3.10), nicht erfüllt. Ihr Ein-
wand hat überdies den Wert der im vorinstanzlichen Verfahren erbrachten 
Ermittlungshilfe geschmälert, indem er zu einem zusätzlichen Prüf- und 
Begründungsaufwand des Bundesverwaltungsgerichts geführt hat. Die Be-
schwerdeführerinnen bringen keine stichhaltigen Gründe vor, die es nach-
vollziehbar erscheinen liessen, weshalb sie die Beteiligung an den selbst 
angezeigten Verstössen nachträglich bestreiten (vgl. E. 7.3.17); solche 
Gründe sind auch nicht ersichtlich. Sie haben deshalb keinen Anspruch auf 
einen vollständigen Erlass der Sanktion nach Art. 8 SVKG. 
17.4.14 Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen An-
spruch auf eine Reduktion der Sanktion haben. Die Frage einer Reduktion 
der Sanktion unter dem Aspekt der Bonusregelung richtet sich nach 
Art. 12 ff. SVKG i.V.m. Art. 49a Abs. 2 KG. Diese Bestimmungen sind – wie 
aufgezeigt – dahingehend auszulegen, dass eine Sanktionsreduktion 
selbst dann in Betracht kommt, wenn die Mitwirkung des Selbstanzeigers 
nicht in jeder Hinsicht uneingeschränkt war, sofern dieser insgesamt einen 
erheblichen Mehrwert erbracht hat. Es ist daher zu prüfen, ob die Sanktion 
mit Blick auf das Kooperationsverhalten der Beschwerdeführerinnen und 
den damit verbundenen Mehrwert zu reduzieren ist. 
17.4.15 Vorliegend haben die Beschwerdeführerinnen die Wettbewerbsbe-
hörden in einem frühen Zeitpunkt des Verfahrens als erstes – und einziges 
– Unternehmen auf die in Frage stehenden Verstösse aufmerksam ge-
macht (vgl. E. 17.1). Sodann stützt sich die vorinstanzliche Beweiswürdi-
gung für den Nachweis einer Abstimmung nicht auf ein "Geständnis" der 
Beschwerdeführerinnen im Sinne einer Selbstbezichtigung (vgl. Verfü-
gung, E. 7.3.6). Vielmehr erachtet sie die von den Beschwerdeführerinnen 
im Rahmen der Selbstanzeige unaufgefordert vorgelegten E-Mails von Be-
zzola Denoth an die (damalige) Prader vom 17. und 18. November 2011 
([...]) und vom 7. April 2011 ([...]) sowie das Faxschreiben von Crestageo 
an Foffa Conrad vom 30. Juli 2008 ([...]) als entscheidende Beweismittel 
für eine Abstimmung; und dies zu Recht, wie die gerichtliche Überprüfung 
der Beweiswürdigung ergeben hat (vgl. E. 7.3.6 ff.). Für die vorliegende 
Beurteilung von Bedeutung ist des Weiteren, dass die Beschwerdeführe-
rinnen im Beschwerdeverfahren – wie bereits in ihrer Stellungnahme zum 
Verfügungsantrag – keine spezifischen Einwände gegen den Beweiswert 
der von ihnen vorgelegten E-Mails an die (damalige) Prader vom 17. und 
18. November 2011 ([...]) und vom 7. April 2011 ([...]) erheben. Vielmehr 
räumen die Beschwerdeführerinnen im Beschwerdeverfahren einen – in 
Form der Zusendung einer vorkalkulierten Offerte an die (damalige) Prader 


B-652/2018 
Seite 101 
([...] und [...]) und der Offerte von Crestageo an Foffa Conrad ([...]) erfolgten 
– "Informationsaustausch" im Vorfeld des jeweiligen Projekts ausdrücklich 
ein (vgl. Beschwerde, Rz. 8; Replik, Rz. 19, 32, 37, 46). Sie führen im Ein-
zelnen Folgendes aus (Hervorhebung hinzugefügt): 
"Es ist bei den in diesem Verfahren relevanten Bauprojekten jeweils unbestrit-
ten zu einem Informationsaustausch gekommen, bei dem eine Anbieterin ei-
ner anderen eine vorkalkulierte Offerte übersandt hat." (Beschwerde, Rz. 8) 
17.4.16 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten demzufolge die äusseren 
Tatsachen, aus denen die Vorinstanz wie auch das Bundesverwaltungsge-
richt eine Abstimmung herleiten (vgl. E. 7.3), nämlich die Übersendung je 
einer vorkalkulierten Offerte an die (damalige) Prader durch Bezzola De-
noth ([...] und [...]), ausdrücklich nicht. Vielmehr bestreiten sie im Be-
schwerdeverfahren lediglich den daraus gezogenen Schluss der Vor-
instanz, dass ein Konsens im Sinne einer übereinstimmenden Wil-
lensäusserung über das Eingabeverhalten vorgelegen habe. Sie bestreiten 
damit eine innere Tatsache, die sich nur aufgrund von äusseren Tatsachen 
bzw. Indizien erstellen lässt (vgl. auch BGE 142 III 239 E. 5.2.1; Urteil des 
BGer 5A_336/2019 vom 9. Juni 2020 E. 5.2). Sie bringen diesbezüglich 
vor, die (damalige) Prader ([...] und [...]) und Foffa Conrad ([...]) hätten je-
weils einen einseitigen Entschluss getroffen, sich "formell" an der Aus-
schreibung zu beteiligen (vgl. Beschwerde, Rz. 26 f., 29, 48, 62 f.; Replik, 
Rz. 19; Stellungnahme zum Verfügungsantrag, Rz. 10). Die Beschwerde-
führerinnen vertreten demnach im Beschwerdeverfahren eine andere 
Sachverhaltsdarstellung, was die inneren Tatsachen anbelangt, und inso-
weit eine andere Deutung der äusseren Tatsachen. 
17.4.17 Dies ergibt sich auch aus weiteren Vorbringen in der Beschwerde. 
Zu erwähnen sind die folgenden Ausführungen der Beschwerdeführerin-
nen [Hervorhebungen hinzugefügt]: 
"Der Sachverhalt, wie er von der Weko im Projekt (...) aufgrund der Auskünfte 
und Aussagen der Parteien erstellt wurde (Verfügung, Rz. 38-54), ist unbe-
stritten. Die von der Weko vorgenommene Beweiswürdigung (Verfügung, Rz. 
55 ff.) ist jedoch falsch und verstösst gegen die geschilderten Grundsätze der 
Beweisführungspflicht [...]. Aus den getroffenen Feststellungen der Weko 
ergibt sich vielmehr, dass eine unzulässige Wettbewerbsabrede im Sinne von 
Art. 4 Abs. 1 KG nicht erwiesen ist" (Beschwerde, Rz. 21) 
"Das Beweisergebnis der WEKO (...) ist infolgedessen vom erstellten Sach-
verhalt nicht gedeckt [...]." (Beschwerde, Rz. 47 [(...)]) 


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Seite 102 
"Der Sachverhalt, wie er von der Weko aufgrund der Auskünfte und Aussagen 
der Parteien erstellt wurde (Verfügung, Rz. 195-208), ist wie beim Projekt (...) 
unbestritten. Die von der Weko vorgenommene Beweiswürdigung (Verfügung, 
Rz. 209 ff.) ist jedoch erneut falsch und verstösst gleichfalls gegen die geschil-
derten Grundsätze der Beweisführungspflicht (III.1.1). Aus den getroffenen 
Feststellungen der Weko ergibt sich, dass eine unzulässige Wettbewerbsab-
rede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG nicht bewiesen ist." (Beschwerde, Rz. 44 
[(...)]) 
17.4.18 Aus dem Gesagten folgt, dass die Beschwerdeführerinnen den 
Wert der Ermittlungshilfe, die sie im vorinstanzlichen Verfahren als Selbst-
anzeigerinnen erbracht haben, zwar geschmälert haben, indem sie im Be-
schwerdeverfahren eine Abstimmung in Abrede stellten, was – wie erwähnt 
(vgl. E. 17.4.13) – zu einem zusätzlichen Prüfungs- und Begründungsauf-
wand des Bundesverwaltungsgerichts geführt hat. Dieser erwies sich indes 
als eher gering, zumal der Einwand der Beschwerdeführerinnen aufgrund 
der Akten leicht entkräftet werden kann. So stellt sich das in diesem Zu-
sammenhang angeführte Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, die (da-
malige) Prader ([...] und [...]) und Foffa Conrad ([...]) hätten ihr Angebot aus 
freiem Entschluss eingereicht, als unbehelflich heraus (vgl. E. 7.3.11). 
17.4.19 Dementsprechend erscheint der (Mehr-)Wert der Ermittlungshilfe 
auch im jetzigen Zeitpunkt weiterhin erheblich, zumal der Einwand sich auf 
die Bewertung der äusseren Tatsachen beschränkt und sich nicht spezi-
fisch gegen den Beweiswert der erwähnten E-Mails richtet. Vielmehr führen 
die Beschwerdeführerinnen für den Fall, dass jeweils von einer Wettbe-
werbsabrede ausgegangen werde, an, die übergebenen Beweismittel und 
getätigten Aussagen hätten ausgereicht, um es der Vorinstanz zu ermögli-
chen, einen Wettbewerbsverstoss festzustellen (vgl. Beschwerde, 
Rz. 108). Damit räumen sie ein, dass den betreffenden E-Mails ([...] und 
[...]) ein erheblicher Wert als Beweismittel zukommt. Entgegen der Ansicht 
der Vorinstanz im Beschwerdeverfahren kann daher nicht die Rede davon 
sein, dass das Verhalten der Beschwerdeführerinnen in der Sache einem 
Rückzug der Selbstanzeige gleichkomme. Der vorliegende Fall ist damit 
nicht mit der Konstellation vergleichbar, in der eine Selbstanzeigerin die 
von ihr beigebrachten Informationen und Beweismittel selbst wieder ent-
kräftet; in einem solchen Fall liegt gemäss dem Merkblatt des Sekretariats 
zur Bonusregelung regelmässig oder "typischerweise" (vgl. Merkblatt des 
Sekretariats zur Bonusregelung vom 8. September 2014, Rz. 5) keine 
Selbstanzeige vor. 


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Seite 103 
17.4.20 Inwieweit die Einwände der Beschwerdeführerinnen in ihrer Stel-
lungnahme zum Verfügungsantrag den zuvor im Verfahren der Wettbe-
werbsbehörden erbrachten Mehrwert geschmälert haben, braucht deshalb 
nicht abschliessend beurteilt zu werden. Denn die Vorinstanz zeigt weder 
schlüssig auf noch ist ersichtlich, dass die Einwände der Beschwerdefüh-
rerinnen zu einem wesentlichen zusätzlichen Prüf- und Begründungsauf-
wand der Vorinstanz geführt haben. 
Nicht näher zu prüfen ist die Bedeutung des Einwands der Beschwerde-
führerinnen für die Anwendung der Bonusregelung, die jeweilige Foffa Con-
rad-Gesellschaft habe keine Beschränkung des Wettbewerbs bezweckt. 
Dieser Einwand betrifft die Motive der Beschwerdeführerinnen, die – wie 
aufgezeigt (vgl. E. 9.2 ff.) – bei der Beurteilung, ob das Tatbestandsmerk-
mal des Bezweckens einer Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 4 Abs. 1 
KG vorliegt, grundsätzlich unerheblich sind. Der Einwand hatte für die ge-
richtliche Beurteilung im vorliegenden Beschwerdeverfahren denn auch 
keinen relevanten Mehraufwand zur Folge. Es ist zudem nicht ersichtlich, 
dass seine Behandlung im vorinstanzlichen Verfahren einen erheblichen 
Aufwand bewirkt hat. Wenn der entsprechende Einwand für die Beurtei-
lung, ob eine Wettbewerbsabrede nach Art. 4 Abs. 1 KG vorliegt, unerheb-
lich ist, vermag er den erbrachten Mehrwert nicht in erheblicher Weise zu 
beeinträchtigen. Umso weniger kann er – auch im Lichte der Verteidigungs-
rechte (vgl. E. 16.3.32) – einen Verzicht auf jede Reduktion der Sanktion 
rechtfertigen. 
(3) Treu und Glauben 
17.4.21 Zu prüfen bleibt demgegenüber, ob das prozessuale Verhalten der 
Beschwerdeführerinnen, wie von der Vorinstanz im Beschwerdeverfahren 
sinngemäss vorgebracht wird, Treu und Glauben verletzt hat. 
17.4.22 Der allgemeine Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben stellt unter 
anderem auch eine Schranke für die Ausübung von Verteidigungsrechten 
dar, an die Private im Verkehr mit staatlichen Behörden gebunden sind 
(Art. 5 Abs. 3 BV). Dieser bildet damit einen Massstab für die Beurteilung, 
ob das Verteidigungsverhalten eines Selbstanzeigers einer Sanktionsre-
duktion nach der Bonusregelung entgegensteht (vgl. MAX BAUMANN, in: 
ZK-ZGB, Bd. I/1, Einleitung: Art. 1-7 ZGB, 3. Aufl. 1998, Art. 2 N. 34 ff.). 
Eine Verletzung von Treu und Glauben im Beschwerdeverfahren kann 
etwa dann vorliegen, wenn sich eine Beschwerdeführerin widersprüchlich 


B-652/2018 
Seite 104 
oder rechtsmissbräuchlich verhält (vgl. BGE 137 V 394 E. 7 [Staatshaf-
tungsanspruch]; BGE 101 Ia 39 E. 4 [Gerichtsstand]; Urteil des BVGer 
B-5474/2013 vom 27. Mai 2014 E. 3.3 [Prüfung als Chiropraktikerin]; vgl. 
auch KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 49a Abs. 1-2 
N. 78 ff.). Treuwidrigkeit kann auch dadurch begründet werden, dass eine 
Person im Rahmen von Mitwirkungs- und Auskunftspflichten gegenüber 
der Behörde bewusst unrichtige Angaben macht oder diese über erhebli-
che Tatsachen nicht informiert, wobei es sich um eine qualifizierte Verlet-
zung der Mitwirkungspflicht handeln muss (vgl. SCHINDLER/TSCHUMI, in: 
St. Galler BV-Kommentar, 4. Aufl. 2023, Art. 5 N. 66 f., m.H. auf BGE 140 
II 65 E. 2.2 [Einbürgerung]). Ein treuwidriges Verhalten eines Privaten kann 
demzufolge nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur mit Zurückhal-
tung bejaht werden (vgl. BGE 137 V 394 E. 7; BGE 121 II 97 E. 4a; BGE 
108 V 84 E. 3a). Dies auch deshalb, weil die Berufung auf dieses Verbot 
gegenüber Privaten auf eine Verkürzung von deren verfassungsrechtlichen 
und gesetzlichen Rechtspositionen hinausläuft (vgl. BGE 143 V 66 E. 4.3). 
Bei der Beurteilung, ob ein prozessuales Verhalten Treu und Glauben ver-
letzt, ist mithin den völker- und verfassungsmässigen Garantien eines wirk-
samen Rechtsschutzes von Art. 29a BV und Art. 6 und 13 EMRK Rechnung 
zu tragen (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 
E. 17.4.22, Engadin IV Foffa Conrad; vgl. auch E. 16.3.32). 
17.4.23 Einzugehen ist in diesem Zusammenhang zunächst auf den Ein-
wand der Vorinstanz, es komme einer "Fünfer und Weggli"-Konstellation 
gleich, die mit dem Sinn und Zweck der Bonusregelung nicht vereinbar sei, 
wenn eine Selbstanzeigerin sich zunächst im erstinstanzlichen Verfahren 
einen Sanktionserlass oder eine Sanktionsreduktion sichere und später im 
Beschwerdeverfahren ohne Folgen den von ihr selbst angezeigten Sach-
verhalt bestreite. Die Vorinstanz gibt den Sachverhalt jedoch verkürzt wie-
der: Die Beschwerdeführerinnen machen – was die Vorinstanz in ihrer Dup-
lik auch festhält (Rz. 26) – im Beschwerdeverfahren einen Anspruch auf 
vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung lediglich even-
tualiter geltend. Sie begründen ihren Hauptantrag auf Aufhebung der ihnen 
auferlegten Sanktion (vgl. Sachverhalt, P) in erster Linie damit, dass eine 
"Wettbewerbsabrede nicht bewiesen" sei (vgl. Beschwerde, Rz. 10, 21 ff.) 
und erheben zur Hauptsache Einwände gegen die tatsächliche und recht-
liche Würdigung ihres Verhaltens als unzulässige Wettbewerbsabrede. Nur 
im Sinne einer Eventualargumentation machen sie geltend, selbst wenn 
hypothetisch angenommen werde, dass die rechtliche Beurteilung der Vor-
instanz zutreffe und eine unzulässige Wettbewerbsabrede vorliege, hätte 


B-652/2018 
Seite 105 
ihnen die Sanktion gestützt auf die Bonusregelung erlassen werden müs-
sen, weil sie alle Voraussetzungen für einen Sanktionserlass nach der Bo-
nusregelung erfüllt hätten (vgl. Beschwerde, Rz. 98 ff.). 
17.4.24 Im Einzelnen führen die Beschwerdeführerinnen in ihrer Replik 
Folgendes aus [Hervorhebungen hinzugefügt]: 
"(55) Die Vorinstanz verkennt, dass der Anspruch der Beschwerdeführerin auf 
einen vollständigen Sanktionserlass nach der Bonusregelung vor allem dann 
begründet ist, wenn der Informationsaustausch für die Abgabe der 'Pro-
Forma-Angebote' bei den relevanten Projekten jeweils als unzulässige Wett-
bewerbsabrede zu qualifizieren ist. Die Beschwerdeführerin hat das in der Be-
schwerde hypothetisch angenommen (Rz. 98-110). 
(56) Zu dieser alternativen Begründung des Antrags Nr. 1 (Antrag Nr. 2 wäre 
hingegen bei dieser Annahme unbegründet) nimmt die Vorinstanz überhaupt 
keine Stellung (vgl. Vernehmlassung, Rz. 57-59). Sie wiederholt lediglich ihre 
Behauptung, die Beschwerdeführerin hätte ihre Selbstanzeige im Beschwer-
deverfahren zurückgezogen und verweist dazu nochmals auf bestimmte Aus-
sagen in der Beschwerdeschrift. Diese betreffen jedoch die Qualifikation des 
Informationsaustauschs als Wettbewerbsabrede und sind für die alternative 
Begründung bedeutungslos, für die gerade von unzulässigen Wettbewerbsab-
reden ausgegangen wird." (Replik, Rz. 55 f.) 
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführerinnen – wie erwähnt – im 
Beschwerdeverfahren einen Anspruch auf vollständigen Erlass der Sank-
tion nach der Bonusregelung lediglich für den Fall geltend machen, dass 
bei den in Rede stehenden Projekten jeweils von einer unzulässigen Wett-
bewerbsabrede auszugehen sei. 
17.4.25 Schliesslich wird von der Vorinstanz weder stichhaltig dargelegt 
noch ist ersichtlich, dass das Verhalten der Beschwerdeführerinnen sonst-
wie gegen Treu und Glauben verstossen hat. Dass die Beschwerdeführe-
rinnen eine andere Bewertung der – nicht bestrittenen – äusseren Tatsa-
chen (Informationsaustausch in Form der Zusendung je einer vorkalkulier-
ten Offerte an die [damalige] Prader [(...) und (...)] und einer von Crestageo 
vorkalkulierten Offerte an Foffa Conrad [(...)]) als die Vorinstanz geltend 
machen, begründet noch kein offenkundig treuwidriges Prozessverhalten, 
zumal die Einwände der Beschwerdeführerinnen sich – wie erwähnt (vgl. 
E. 17.4.15) – nicht spezifisch gegen den Beweiswert der von ihnen vorge-
legten E-Mails an die (damalige) Prader ([...] und [...]) und des Faxschrei-
bens von Crestageo an Foffa Conrad ([...]) als zentrale Beweismittel für 
eine Abstimmung über das Eingabeverhalten richten. 


B-652/2018 
Seite 106 
(4) Bemessung der Sanktionsreduktion 
17.4.26 Ausgehend davon, dass die Beschwerdeführerinnen bei den in 
Frage stehenden Projekten einen Anspruch auf Sanktionsreduktion unter 
dem Aspekt der Bonusregelung haben, stellt sich die Frage nach deren 
Bemessung. 
17.4.27 Während die Regelung in der SVKG – wie aufgezeigt – neben der 
Kategorie des vollständigen Erlasses nach Art. 8 ff. SVKG einzig die Mög-
lichkeit der Reduktion bis 50% nach Art. 12 ff. SVKG vorsieht, ermächtigt 
die formell-gesetzliche Grundnorm von Art. 49a Abs. 2 KG die Wettbe-
werbsbehörde in allgemeiner Weise, auf die Sanktion "ganz oder teilweise" 
zu verzichten. Eine Obergrenze der Sanktionsreduktion in Höhe von 50% 
ist demnach gesetzlich nicht vorgegeben. Sie findet auch keine Stütze in 
der Botschaft, die sich vielmehr für eine flexible Ausgestaltung und Hand-
habung der Bonusregelung ausspricht (vgl. E. 16.3.25). Eine entspre-
chende Obergrenze erscheint auch mit Blick auf den – sowohl mit der Ver-
waltungssanktion nach Art. 49a Abs. 1 KG als auch mit der Bonusregelung 
verbundenen – Zweck der Prävention und den angestrebten Wettbewerb 
um den Kooperationsbonus (vgl. E. 16.3.4 ff.; 16.3.12) nicht in allen Fällen 
erforderlich. Man kann sich in der Tat fragen, ob eine flexiblere Regelung 
in der Sanktionsverordnung, die auch eine Sanktionsreduktion über 50% 
erlaubt, der möglichen Vielfalt an (Mitwirkungs-)Sachverhalten nicht besser 
gerecht würde (in diesem Sinne auch HOFFET/NEFF, a.a.O., S. 132). 
17.4.28 Bei dieser Ausgangslage muss es den Wettbewerbsinstanzen in 
Ausnahmefällen möglich sein, in Abweichung von den Kategorien in der 
SVKG, die wie erwähnt (Art. 60 KG; E. 16.3.17) eine Ausführungsverord-
nung darstellt, eine bonusrechtliche Sanktionsreduktion direkt gestützt auf 
die gesetzliche Grundnorm von Art. 49a Abs. 2 KG zu bemessen. Ein sol-
ches Vorgehen kann insbesondere in Fällen gerechtfertigt sein, in denen – 
wie vorliegend – die wortgetreue Anwendung der SVKG zu einem Ergebnis 
führt, das mit übergeordnetem Recht, insbesondere mit Wortlaut sowie 
Sinn und Zweck von Art. 49a Abs. 2 KG (vgl. E. 16.3.26) sowie dem Grund-
satz der Verhältnismässigkeit (vgl. E. 16.3.29 f.), nicht zu vereinbaren ist 
(vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 7.4.28, Enga-
din IV Foffa Conrad, m.w.H.). 


B-652/2018 
Seite 107 
(5) Reformatio in peius 
17.4.29 Indem die Vorinstanz im vorliegenden Beschwerdeverfahren be-
antragt, es sei der Sanktionsbetrag um lediglich 20% zu reduzieren, regt 
sie eine reformatio in peius an (vgl. zur Rechtsnatur des vorinstanzlichen 
Antrags BGE 107 Ib 167 E. 1). Nach Art. 62 Abs. 2 VwVG kann die Be-
schwerdeinstanz die angefochtene Verfügung zuungunsten einer Partei 
ändern, soweit diese Bundesrecht verletzt oder auf einer unrichtigen oder 
unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes beruht; wegen Unange-
messenheit darf die angefochtene Verfügung nicht zuungunsten einer Par-
tei geändert werden, ausser im Falle der Änderung zugunsten einer Ge-
genpartei. 
Von einer reformatio in peius ist gemäss der bisherigen Praxis des Bun-
desverwaltungsgerichts – insbesondere in Fällen, in denen die Vorinstanz 
ein Ermessen hat – zurückhaltend Gebrauch zu machen. Diese ist vielmehr 
auf Fälle zu beschränken, in denen der angefochtene Entscheid offensicht-
lich unrichtig und die Korrektur von erheblicher Bedeutung ist (vgl. BGE 
105 Ib 348 E. 18; Urteile des BGer 8C_592/2012 vom 23. November 2012 
E. 3.5; 2A.363/2002 vom 26. Mai 2003 E. 1.2; Urteile des BVGer 
B-4596/2019 vom 5. Juni 2023 E. 9.2.17 ff., Autoleasing CA Auto Finance 
Suisse; B-6888/2018 vom 18. Februar 2019 E. 11; B-3328/2015 vom 
18. Oktober 2017 E. 3.1 ff.). Diese Praxis beruht unter anderem auf der 
Überlegung, dass eine reformatio in peius im Widerspruch zur Funktion 
des Bundesverwaltungsgerichts steht, neben der Durchsetzung des objek-
tiven Rechts auch Individualrechtsschutz zu gewähren (vgl. PETER BÖCKLI, 
Reformatio in pejus – oder der Schlag auf die hilfesuchende Hand, ZBl 
1980, 97 ff., 106 ff.). Es sind deshalb die öffentlichen Interessen an der 
korrekten Anwendung des materiellen Rechts den Rechtsschutzinteressen 
der betroffenen Partei gegenüberzustellen (vgl. Urteil des BVGer 
B-3328/2015 vom 18. Oktober 2017 E. 3.2, m.w.H.). 
Die zurückhaltende Praxis des Bundesverwaltungsgerichts bei der Vor-
nahme einer reformatio in peius wird teilweise kritisiert. So wird in der Lehre 
mitunter die Ansicht vertreten, eine derart weitgehende Zurückhaltung sei 
auf Bundesebene bei den unteren Rechtsmittelinstanzen, denen im Sys-
tem der Bundesrechtspflege eine wesentlich andere Rolle als dem Bun-
desgericht zukomme, nicht angezeigt (vgl. THOMAS HÄBERLI, in: Praxis-
kommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 62 N. 30 f.). 


B-652/2018 
Seite 108 
Es besteht im vorliegenden Fall jedoch kein Anlass, von der entsprechen-
den Praxis des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen, zumal dem 
Rechtsschutzgedanken (auch) im Verfahren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht eine gewichtige Bedeutung zukommt (vgl. Urteil des BVGer 
B-648/2018 vom 7. Dezember 2023 E. 17.4.30, Engadin VI Bezzola De-
noth, m.w.H.). 
17.4.30 Der Wert der von den Beschwerdeführerinnen erbrachten Aufklä-
rungs- und Ermittlungshilfe als "Beitrag zum Verfahrenserfolg" (Art. 12 
Abs. 2 SVKG) ist aufgrund des Gesagten nach wie vor, d.h. auch unter 
Berücksichtigung ihres Verhaltens im Beschwerdeverfahren, erheblich. 
Insgesamt haben die Beschwerdeführerinnen – wie aufgezeigt (vgl. 
E. 17.4.15 ff.) – den erbrachten objektiven Mehrwert, den sie im vorinstanz-
lichen Verfahren zur Aufklärung des jeweiligen Verstosses geleistet haben, 
durch ihre Einwände im Beschwerdeverfahren nur geringfügig geschmä-
lert. 
Nach dem Gesagten erweist sich die Gewährung einer Sanktionsreduktion 
im Umfang von 85% mit Blick auf das Ermessen der Wettbewerbsinstan-
zen (vgl. E. 15.3.6) im Ergebnis nicht als bundesrechtswidrig. Damit fehlt 
es an der ersten Voraussetzung für eine Verschlechterung der Rechtslage 
der Beschwerdeführerinnen. 
17.4.31 Selbst wenn man die Voraussetzungen der Bemessung der Sank-
tionsreduktion anders beurteilen würde, wären die weiteren Voraussetzun-
gen einer reformatio in peius nicht erfüllt. Von einer solchen ist – insbeson-
dere in Fällen, in denen die Vorinstanz ein Ermessen hat – zurückhaltend 
Gebrauch zu machen. Diese ist auf Fälle zu beschränken, in denen der 
angefochtene Entscheid offensichtlich unrichtig und die Korrektur von er-
heblicher Bedeutung ist (vgl. BGE 105 Ib 348 E. 18; Urteile des BGer 
8C_592/2012 vom 23. November 2012 E. 3.5; 2A.363/2002 vom 26. Mai 
2003 E. 1.2; Urteile des BVGer B-3328/2015 vom 18. Oktober 2017 E. 3.1; 
B-6888/2018 vom 18. Februar 2019 E. 11). 
17.4.32 Nach der Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts steht die 
in der angefochtenen Verfügung unter dem Gesichtspunkt der Bonusrege-
lung vorgenommene Herabsetzung der Sanktion um 85% ([...] und [...]) 
nicht in einem offenkundigen Missverhältnis zum Umfang des erbrachten 
Mehrwerts. Es ist vielmehr zu berücksichtigen, dass die Wettbewerbs-
instanzen – wie erwähnt – bei der Bemessung der Sanktionsreduktion nach 
der Bonusregelung ein weites Ermessen haben. Eine in jeder Hinsicht 


B-652/2018 
Seite 109 
exakte Beurteilung des Werts der Aufklärungs- und Ermittlungshilfe ist nicht 
möglich (vgl. E. 16.3.25). Eine Sanktionsreduktion im oberen Drittel des 
Spektrums erscheint vor diesem Hintergrund angesichts des erbrachten 
erheblichen Mehrwerts nicht als offensichtlich fehlerhaft. 
17.4.33 Die so bemessene Sanktionsreduktion liegt zudem hinreichend 
deutlich unter der Obergrenze von 100%, welche die Bonusregelung für 
Erstanzeiger vorsieht, die die weiteren Voraussetzungen für einen vollstän-
digen Erlass erfüllen. Sie birgt insgesamt und entgegen der von der Vor-
instanz im Beschwerdeverfahren geäusserten Auffassung (vgl. Vernehm-
lassung, Rz. 17, 25) keine Gefahr, dass die Wirksamkeit der Bonusrege-
lung – insbesondere der angestrebte Wettbewerb um den vollständigen 
Erlass (vgl. E. 16.3.12) – geschmälert wird. 
17.4.34 Die in der angefochtenen Verfügung unter dem Aspekt der Bonus-
regelung vorgesehene Reduktion der Sanktion um 85% erscheint aus die-
sen Gründen weder offensichtlich unrichtig noch besteht ein gewichtiges 
öffentliches Interesse an einer Herabsetzung des Bonus bzw. einer Erhö-
hung der Sanktion. Vielmehr spricht das öffentliche Interesse an einer at-
traktiven und damit wirksamen Bonusregelung gegen eine restriktive 
Handhabung derselben. Für eine reformatio in peius besteht demzufolge 
kein Anlass. Die in der angefochtenen Verfügung unter dem Gesichtspunkt 
der Bonusregelung vorgenommene Sanktionsreduktion um 85% ist im Er-
gebnis deshalb nicht zu beanstanden. 
18. Verbot des Zwangs zur Selbstbelastung 
Zu prüfen bleibt die Rüge der Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe 
das Verbot des Zwangs zur Selbstbelastung (Grundsatz von nemo tenetur) 
verletzt (vgl. E. 16.1). 
18.1 Die Beschwerdeführerinnen sehen im Schreiben des Sekretariats im 
Auftrag des Präsidenten der Vorinstanz vom 15. August 2017, mit dem 
diese die Beschwerdeführerinnen zur Stellungnahme dazu aufforderte, ob 
das Verhalten der Parteien im Zusammenhang mit dem in Frage stehenden 
Projekt zumindest potentielle Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhält-
nisse gehabt habe (vgl. Sachverhalt, L), und "vor allem" im teilweisen Ent-
zug des Sanktionserlasses wegen angeblicher Distanzierung von der 
Selbstanzeige eine Ausübung missbräuchlichen Zwangs. Sie führen in Be-
zug auf das fragliche Schreiben aus, eine aus ihrer Sicht wahrheitswidrige 


B-652/2018 
Seite 110 
Aussage, wonach sie mit dem Informationsaustausch eine Wettbewerbs-
beschränkung bezweckt hätten, habe die Vorinstanz auf keinen Fall er-
zwingen dürfen, zumal es sich hierbei um eine Aussage mit Geständnis-
charakter handle (vgl. Beschwerde, Rz. 79 ff.; Replik, Rz. 47 ff.). 
18.2 Die Vorinstanz entgegnet zusammengefasst, mit einer Selbstanzeige 
sei wesensgemäss eine Selbstbelastung verbunden. Diese erfolge bei ei-
ner Selbstanzeige jedoch freiwillig. Zudem könne der Hinweis auf gesetz-
lich vorgesehene Rechtsfolgen bei mangelhafter Selbstanzeige keine 
Rechtsverletzung darstellen. Es könne der Vorinstanz daher nicht vorge-
worfen werden, dass sie die Beschwerdeführerinnen auf die Folgen ihrer 
mangelhaften Selbstanzeige hingewiesen habe (vgl. Vernehmlassung, 
Rz. 13, 29, 53 ff.). 
18.3 Verwaltungssanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG haben einen straf-
rechtsähnlichen Charakter im Sinne von Art. 6 EMRK (vgl. E. 15.1), wes-
halb die strafprozessualen Garantien dieser Bestimmung auf Kartellsank-
tionsverfahren grundsätzlich anwendbar sind. Dementsprechend ist auch 
der nemo tenetur-Grundsatz in entsprechenden Verfahren, die Verwal-
tungsverfahren sind (BGE 145 II 259 E. 2.6.2), grundsätzlich anwendbar 
(vgl. BGE 147 II 144 E. 5.2.1, Boykott Apple Pay; BGE 139 I 72 E. 2.2.2, 
Publigroupe; Urteil des BGer 2C_145/2018 vom 7. Oktober 2021 
E. 8.2.2.2, Hors-Liste Medikamente Eli Lilly; BVGE 2011/32 E. 4.2, 5.7.2, 
Swisscom Terminierungsgebühren; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. 
September 2015, Rz. 81 ff., 90 ff., Swisscom ADSL). 
Dieser Grundsatz umfasst das Recht einer angeschuldigten Person, zu 
schweigen und sich nicht selbst belasten zu müssen (vgl. BGE 144 I 242 
E. 1.2.1, Autohalter). Er dient der Zwecksetzung von Art. 29 Abs. 1 BV und 
Art. 6 Abs. 1 EMRK, ein faires Verfahren zu gewährleisten und steht in ei-
nem engen Zusammenhang zur Unschuldsvermutung nach Art. 32 Abs. 1 
BV und Art. 6 Abs. 2 EMRK (zu Rechtscharakter und Rechtsgrundlage vgl. 
Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. September 2015, Rz. 94 ff., 
Swisscom ADSL). Bei natürlichen Personen ist der Grundsatz Ausfluss der 
Menschenwürde. Bei juristischen Personen soll er demgegenüber vorab 
die Möglichkeit einer wirksamen Verteidigung sicherstellen (vgl. BGE 147 
II 144 E. 5.2.2 f., Boykott Apple Pay; Urteil des BGer 2C_145/2018 vom 
7. Oktober 2021 E. 8.2.2.2, Hors-Liste Medikamente Eli Lilly). 
Die strafprozessualen Garantien gelten jedoch nicht absolut und gelangen 
im kartellrechtlichen Verwaltungsverfahren auch nicht mit voller Strenge 


B-652/2018 
Seite 111 
zur Anwendung (vgl. Urteil des BVGer B-581/2012 vom 16. September 
2016 E. 2.1.1, 5.3.2, Nikon; in diesem Sinne EGMR, Jussila/Finnland, Ur-
teil vom 23. November 2006, Nr. 73053/01, § 45). Denn das Verfahrens-
recht dient dazu, auf eine faire Weise die Realisierung des materiellen 
Rechts zu ermöglichen. Es verstiesse gegen das Gebot der praktischen 
Konkordanz von Verfassungsinteressen, das Anliegen des Schutzes der 
Verfahrensparteien zu verabsolutieren und dafür das ebenfalls verfas-
sungsrechtliche Anliegen der Wirksamkeit des materiellen Rechts zu ver-
eiteln. Es ist vielmehr ein angemessener Ausgleich der verschiedenen In-
teressen anzustreben, um auf eine faire Weise die materielle Wahrheit zu 
erforschen, was sachgerechte Anpassungen des grundsätzlich anwendba-
ren nemo tenetur-Grundsatzes an die jeweilige konkrete Situation zulässt 
bzw. gebietet (juristische oder natürliche Person, Auskunftspflicht über 
Sachverhaltselemente oder implizite Schuldanerkennung, Qualität der 
Sanktion bei Vereitelung der Mitwirkungspflicht; BGE 140 II 384 E. 3.3.5). 
Entsprechend kann der nemo tenetur-Grundsatz unter Wahrung der Ver-
hältnismässigkeit und seines Wesensgehalts eingeschränkt werden (vgl. 
BGE 144 I 242 E. 1.2.1 m.w.H.). Das Bundesgericht orientiert sich dabei 
weitgehend an der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 EMRK, zumal es 
den Garantien der Bundesverfassung insoweit keinen weiter gehenden 
Gehalt beimisst (vgl. BGE 147 I 57 E. 4.3 [finanzmarktrechtliche Sanktio-
nen]; Urteil des BGer 2C_145/2018 vom 7. Oktober 2021 E. 8.2.2.2, Hors-
Liste Medikamente Eli Lilly; Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14. Sep-
tember 2015, Rz. 94, Swisscom ADSL). Dieser stellt bei der Beurteilung, 
ob das Recht einer beschuldigten Person zu schweigen und sich nicht 
selbst belasten zu müssen, verletzt wurde, auf mehrere Kriterien ab. Es 
sind dies die Natur und der Grad des angewandten Zwangs, die verfah-
rensrechtlichen Sicherungen sowie die Verwendung der erlangten Be-
weise. Der EGMR erachtet es als Verletzung des nemo tenetur-Grundsat-
zes, eine beschuldigte Person mit unverhältnismässigem Zwang oder 
Druck ("improper compulsion") zur Auskunft aufzufordern (vgl. BGE 140 II 
384 E. 3.3.2, 3.3.5, Spielbank, m.H. u.a. auf EGMR, O'Halloran und Fran-
cis/UK, Urteil vom 29. Juni 2007, Nr. 15809/02 und Nr. 25624/02, § 55 ff.; 
Urteil des BVGer B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 5.3.2, Nikon). 
18.4 
18.4.1 Die Beschwerdeführerinnen beanstanden unter dem Gesichtspunkt 
von nemo tenetur zunächst das Schreiben des Sekretariats im Auftrag des 
Präsidenten der Vorinstanz vom 15. August 2017. Dieses lautet wie folgt 
[Hervorhebungen hinzugefügt]: 


B-652/2018 
Seite 112 
"Wir beziehen uns auf die Stellungnahme der Foffa Conrad-Gruppe vom 
14. Juni 2017 zum Antrag des Sekretariats der Wettbewerbskommission vom 
29. März 2017 (Art. 30 Abs. 2 KG). Darin stellen die Bezzola Denoth AG und 
die Foffa Conrad AG unter anderem in Frage, dass das Verhalten der Parteien 
im Zusammenhang mit den Bauprojekten (...) (2011), (...) (2011) sowie (...) 
(2008) eine Wettbewerbsbeschränkung bezweckt oder bewirkt habe." 
Diese Ausführungen stellen die Qualifikation der bisherigen Eingaben der Be-
zzola Denoth AG und der Foffa Conrad AG als Selbstanzeige in Frage. Ge-
mäss Rechtsprechung des Bundesgerichts i.S. Gaba genügt es, wenn Abre-
den den Wettbewerb potentiell beeinträchtigen können, um den Tatbestand 
von Art. 5 Abs. 1 KG zu erfüllen [...]. Zwecks Klärung der Frage bezüglich 
Qualifikation der Selbstanzeige ersuchen wir die Foffa Conrad AG bzw. die 
Bezzola Denoth AG im Auftrag des Präsidenten der Wettbewerbskommission, 
die folgende Sachverhaltsfrage zu beantworten: 
Hatte das Verhalten der Parteien im Zusammenhang mit dem Bauprojekt [...] 
zumindest potentielle Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhältnisse? [...]" 
Aus dem Schreiben der Wettbewerbsbehörden geht hervor, dass diese 
aufgrund der Stellungnahme der Beschwerdeführerinnen zum Verfügungs-
antrag vom 14. Juni 2017 (vgl. Sachverhalt, K) einen Verzicht auf die Her-
absetzung der Sanktion unter dem Titel der Bonusregelung in Erwägung 
gezogen haben. 
18.4.2 In ihrer Antwort vom 21. August 2017 (vgl. Sachverhalt, M) bejahten 
die Beschwerdeführerinnen die ihnen gestellte Frage einerseits und wie-
sen andererseits darauf hin, dass es jeweils einen Aussenseiter gegeben 
habe, der ein wettbewerbsfähiges Angebot eingereicht habe. Sie führten 
im Einzelnen in Bezug auf die in Frage stehenden Projekte jeweils aus: 
"Ja, das Verhalten der Parteien hatte zumindest potentielle Auswirkungen auf 
die Wettbewerbsverhältnisse." 
Des Weiteren erklärten sich die Beschwerdeführerinnen in ihrem Schrei-
ben "überrascht", dass ihre Stellungnahme zum Verfügungsantrag vom 
14. Juni 2017 die Qualifikation der bisherigen Eingaben als Selbstanzeige 
in Frage stellen soll. Sie führen im Einzelnen unter anderem aus: 
"Es darf aber auch einer Selbstanzeigerin nicht verwehrt sein, eine im Antrag 
des Sekretariats vorgenommene Beweiswürdigung ebenso wie die rechtliche 
Würdigung insofern in Frage zu stellen, als sie ihrer Ansicht nach durch den 
festgestellten Sachverhalt nicht gedeckt ist. [...] Doch gerade wenn eine 
Selbstanzeigerin wie die Foffa Conrad-Gruppe zahlreiche Projekte offenlegt, 
bei denen es nach erster, pauschaler Einschätzung voraussichtlich unzuläs-


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Seite 113 
sige Wettbewerbsabreden gegeben hat, muss es im Interesse einer wahr-
heitsgetreuen Beurteilung der angezeigten Sachverhalte erlaubt sein, bei ein-
zelnen Projekten auf Aspekte hinzuweisen, die eine Beurteilung als ‘typische’ 
verbotene Wettbewerbsabrede fraglich erscheinen lassen [...]." 
Aus dem Schreiben der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen 
vom 21. August 2017 geht nicht hervor und dieses lässt sich auch nicht so 
interpretieren, dass sie ein Aussageverweigerungsrecht geltend gemacht 
haben. Vielmehr haben sie das Auskunftsbegehren der Vorinstanz inhalt-
lich beantwortet. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 
BV) sind verfahrensrechtliche Einwände dieser Art so früh wie möglich zu 
erheben. Es ist dementsprechend unter Umständen treuwidrig, formelle 
Rügen, die in einem früheren Prozessstadium hätten geltend gemacht wer-
den können, erst bei ungünstigem Ausgang des Verfahrens vorzubringen 
(vgl. BGE 143 V 66 E. 4.3; BGE 132 II 485 E. 4.3 m.w.H.). Es ist nicht 
ersichtlich, dass die Beschwerdeführerinnen ihre Rüge, wonach das Aus-
kunftsbegehren den nemo tenetur-Grundsatz verletze, im Untersuchungs-
verfahren nicht haben vorbringen können. Ihre erst im Beschwerdeverfah-
ren erhobene Rüge ist damit verspätet (vgl. BGE 143 V 66 E. 4.3; BGE 111 
Ia 161 E. 1; Urteil des BVGer B-581/2012 vom 16. September 2016 
E. 5.3.2, Nikon, m.w.H.). 
18.4.3 Selbst wenn der Einwand im Beschwerdeverfahren zulässig wäre, 
erwiese er sich als unbegründet. Reicht ein Unternehmen Selbstanzeige 
ein und wirkt es in deren Rahmen bei Aufklärung und Nachweis des in 
Frage stehenden Verstosses mit, tut es dies freiwillig und mit dem Ziel, 
einen Vorteil – den Erlass oder eine Reduktion der Sanktion – zu erhalten 
(vgl. E. 16.3.10 ff.). Der Umstand, dass die Selbstanzeigerin bei ungenü-
gender Kooperation damit rechnen muss, den in Aussicht stehenden Vor-
teil ganz oder teilweise zu verlieren, stellt vor diesem Hintergrund keinen 
unverhältnismässigen Zwang zur Selbstbelastung dar (vgl. Urteile des 
BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 18.4, Engadin IV Foffa Conrad; 
B-3096/2018 vom 28. November 2023 E. 125, Engadin I Foffa Conrad; in 
diesem Sinne TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a 
N. 139h; EuGH, C-411/15, EU:C:2017:11, Rz. 83 ff., Timab lndustries; 
EuG, T-311/94, EU:T:1998:93, Rz. 322 ff., BPB Karton; zur Tragweite des 
nemo tenetur-Grundsatzes im Rahmen der Bonusregelung vgl. auch COLIN 
CHEETHAM, Der nemo tenetur-Grundsatz im kartellrechtlichen Kronzeugen-
verfahren der Schweiz und der EU, 2023, Rz. 256 ff.; PICHT, in: OFK Wett-
bewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG N. 16). 


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Seite 114 
Eine Selbstanzeigerin wird dementsprechend auch nicht in unverhältnis-
mässiger Weise unter Druck gesetzt, sich zu belasten, wenn die Wettbe-
werbsbehörden – wie vorliegend – sie zur Auskunft über einzelne Sachver-
haltsaspekte auffordern und auf die Möglichkeit einer Reduktion oder eines 
Verlusts des in Aussicht stehenden Bonus bei ungenügender Kooperation 
hinweisen. Im Schreiben des Sekretariats vom 15. August 2017 kann des-
halb kein Verstoss gegen den nemo tenetur-Grundsatz gesehen werden. 
18.4.4 Anzumerken ist im Lichte des vom Bundesgericht entwickelten 
Grundsatzes der Parallelität der Rechtsordnungen (vgl. E. 16.3.19), dass 
die EU-Gerichte in einer entsprechenden Konstellation bislang nicht von 
einer Anwendbarkeit des nemo tenetur-Grundsatzes ausgegangen sind. 
So hat das EuG in seinem Urteil in Sachen Mayr-Melnhof festgehalten, es 
könne "nicht schon als Ausübung von Druck" auf eine Untersuchungsad-
ressatin angesehen werden, wenn diese während des Verwaltungsverfah-
rens darauf hingewiesen werde, dass im Fall der Anerkennung der wesent-
lichen oder aller Tatsachenbehauptungen die zu verhängende Sanktion 
herabgesetzt werden könnte (EuG, T-347/94, EU:T:1998:101, Mayr-Meln-
hof, Rz. 314 f.; vgl. CHEETHAM, a.a.O., Rz. 220 ff.; EMMA SALEMME, Enfor-
cing European Competition Law through Leniency Programmes in the Light 
of Fundamental Rights, 2019, S. 231 ff., m.w.H.). Im Fall Schindler wies 
das EuG sodann die Rüge, wonach die Mitteilung der EU-Kommission über 
die Zusammenarbeit von 2002 (a.a.O.) gegen den nemo tenetur-Grund-
satz verstosse, mit der Begründung zurück, die Zusammenarbeit des be-
treffenden Unternehmens im Sinne der Mitteilung über Zusammenarbeit 
erfolge freiwillig, weil es in keiner Weise dazu gezwungen werde, zu dem 
vermuteten 
Kartell 
Beweismittel 
vorzulegen 
(EuG, 
T-138/07, 
EU:T:2011:362 Rz. 153, Schindler, m.w.H.). 
Es kann jedoch mangels Relevanz für den Ausgang des Verfahrens offen-
gelassen werden, inwieweit diese Rechtsprechung in Berücksichtigung 
des Grundsatzes der parallelen Rechtslage (vgl. E. 16.3.19) auf das 
Schweizer Kartellrecht übertragbar ist. 
18.4.5 Weitere Ausführungen hierzu – und damit auch zur Geeignetheit 
und Erforderlichkeit der im Schreiben der Vorinstanz gestellten Frage zur 
Aufklärung des relevanten Sachverhalts – erübrigen sich, umso mehr als 
die Vorinstanz im Rahmen ihrer Beweiswürdigung nicht auf die Antwort der 
Beschwerdeführerinnen vom 21. August 2017 abgestellt hat. 


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Seite 115 
Bei dieser Ausgangslage braucht auch nicht näher auf die Rüge der Be-
schwerdeführerinnen eingegangen zu werden, der teilweise Entzug des 
Sanktionserlasses wegen angeblicher Distanzierung von der Selbstan-
zeige sei eine Ausübung missbräuchlichen Zwangs und verletze den nemo 
tenetur-Grundsatz (vgl. Beschwerde, Rz. 79 ff.). Stichhaltige Gründe für 
diese Ansicht werden nicht vorgebracht und sind auch nicht ersichtlich. Es 
ist nicht einsichtig, inwieweit die Bemessung der Sanktionsreduktion in der 
angefochtenen Verfügung einen unverhältnismässigen Druck auf die Be-
schwerdeführerinnen im Untersuchungsverfahren ausgeübt haben soll. 
Aus diesen Gründen liegt keine Verletzung des nemo tenetur-Grundsatzes 
im vorinstanzlichen Verfahren vor. 
19. Zusammenfassung und Sanktionsbemessung 
Die angefochtene Verfügung bejaht bei den in Frage stehenden Projekten 
zutreffend eine unzulässige Wettbewerbsabrede. Diese hat den Wettbe-
werb jeweils erheblich beeinträchtigt und nicht – wovon die Vorinstanz aus-
geht – beseitigt. Dies ist bei den Projekten (...) und (...) durch eine Reduk-
tion des Basisbetragssatzes auf 8% zu berücksichtigen; eine Reduktion 
des von der Vorinstanz auf 2,5% festgelegten Basisbetragssatzes beim 
Projekt (...) ist nicht angemessen. Daraus resultiert ein Basisbetrag von 
insgesamt Fr. (...) (vgl. E. 15.3.14). Die Herabsetzung dieses Sanktionsbe-
trags im Umfang von 85% erweist sich – wenn auch aus anderen als von 
der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung vertretenen Gründen (Art. 
62 Abs. 4 VwVG; Motivsubstitution; vgl. BVGE 2007/41 E. 2) – als recht-
mässig. Die Beschwerdeführerinnen haben zwar keinen Anspruch auf ei-
nen vollständigen Erlass der Sanktion unter dem Aspekt der Bonusrege-
lung, zumal sie im Beschwerdeverfahren eine Abstimmung mit der (dama-
ligen) Prader ([...], [...]) bzw. Crestageo ([...]) über das Eingabeverhalten an 
der in Frage stehenden Ausschreibung bestritten haben. Sie haben jedoch 
gleichwohl einen erheblichen Mehrwert bei der Aufklärung des jeweiligen 
Verstosses erbracht. 
Wird der nach Art. 3-7 SVKG bemessene Sanktionsbetrag von Fr. (...) dem-
zufolge um 85% reduziert, führt dies zu einem Sanktionsbetrag von insge-
samt Fr. (...). Der so bemessene Sanktionsbetrag liegt damit um rund 1/5 
(80,22%) tiefer als der von der Vorinstanz festgelegte Betrag von Fr. (...). 
Dieser entsprechend herabgesetzte Sanktionsbetrag trägt im Übrigen auch 
der aufgezeigten Schwere des jeweiligen Verstosses (vgl. E. 15.3.5 ff.) hin-


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Seite 116 
reichend Rechnung und erscheint unter Würdigung der Umstände des Ein-
zelfalls verhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 BV, Art. 2 Abs. 2 SVKG) und ange-
messen. 
Die Beschwerde ist somit im Sanktionspunkt teilweise gutzuheissen. 
20. Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens 
20.1 Die Beschwerde richtet sich auch gegen die Auferlegung von Kosten 
des vorinstanzlichen Verfahrens. Diese belaufen sich auf Fr. 64'730.–. Der 
Betrag setzt sich zunächst aus einem Zeitaufwand von 99 Stunden zu ei-
nem Stundenansatz Fr. 200.– und von 17 Stunden zu einem Ansatz 
Fr. 290.– zusammen, was einen Betrag von Fr. 24'730.– ergibt. Die Vor-
instanz rechnet sodann vom ursprünglichen Verfahren Nr. 22-0433 (Bau-
leistungen Graubünden) Verfahrenskosten von Fr. 40'000.– hinzu. 
20.2 Die Vorinstanz reduziert den Betrag von Fr. 64'730.– um einen Viertel 
(Fr. 16'184.−), weil die Untersuchung in Bezug auf das Projekt Punt Pedra 
eingestellt worden sei. Sie auferlegt der Foffa Conrad-Gruppe und der Zin-
del-Gruppe deshalb Verfahrenskosten von Fr. 48'547.50 zu gleichen Tei-
len, woraus ein Betrag von Fr. 24'273. – pro Unternehmen resultiert. 
Die Vorinstanz führt weiter aus, innerhalb der Foffa Conrad-Gesellschaften 
seien die Verfahrenskosten von den einzelnen Gesellschaften nach Mass-
gabe ihrer Beteiligung an den Wettbewerbsverstössen zu tragen, wobei die 
Muttergesellschaft mit dem gesamten auf ihr Unternehmen fallenden Anteil 
an den Verfahrenskosten zu belasten sei. Dabei sei zu beachten, dass sich 
Bezzola Denoth an zwei Wettbewerbsverstössen beteiligt habe. Vor die-
sem Hintergrund habe Foffa Conrad einen Anteil an den Verfahrenskosten 
von Fr. 24'273.– zu tragen, davon Fr. 16'182.– solidarisch mit Bezzola De-
noth. 
20.3 Die Wettbewerbsbehörden erheben Gebühren für Verfügungen über 
die Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen nach Art. 26 ff. KG 
(Art. 53a Abs. 1 Bst. a KG). Die Auferlegung von Kosten im vorinstanzlichen 
Verfahren richtet sich nach der Verordnung über die Gebühren zum Kar-
tellgesetz vom 25. Februar 1998 (Gebührenverordnung KG, GebV-KG; SR 
251.2). Im Sinne des Verursacherprinzips ist gemäss Art. 2 Abs. 1 GebV-
KG unter anderem gebührenpflichtig, wer Verwaltungsverfahren verur-
sacht. Keine Gebührenpflicht besteht gemäss Art. 3 Abs. 2 GebV-KG für 
Beteiligte, die eine Vorabklärung oder eine Untersuchung verursacht ha-


B-652/2018 
Seite 117 
ben, sofern sich keine Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbe-
schränkung ergeben oder sich die vorliegenden Anhaltspunkte nicht erhär-
ten und das Verfahren aus diesem Grunde eingestellt wird. Die Gebühr 
bemisst sich gemäss Art. 4 Abs. 1 GebV-KG nach dem Zeitaufwand. Wurde 
eine Verfügung durch mehrere (juristische) Personen gemeinsam veran-
lasst, haften sie für die Gebühr solidarisch (Art. 1a GebV-KG i.V.m. Art. 2 
Abs. 2 Allgemeine Gebührenverordnung vom 8. September 2004 [Allg-
GebV; SR 172.041.1]; vgl. Urteil des BVGer B-771/2012 vom 25. Juni 2018 
E. 11.1.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere). 
20.4 Die Beschwerdeführerinnen haben das der vorliegend angefochtenen 
Verfügung zugrunde liegende Untersuchungsverfahren mitverursacht, 
nach dessen Abschluss die Vorinstanz zu Recht auf eine Beteiligung der 
Bezzola Denoth ([...] und [...]) und der Foffa Conrad ([...]) an je einer unzu-
lässigen Wettbewerbsabrede geschlossen hat. Es ist deshalb nicht zu be-
anstanden, dass die angefochtene Verfügung den Beschwerdeführerinnen 
die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens anteilmässig auferlegt. 
Die betreffenden Abreden waren des Weiteren bereits Gegenstand des ur-
sprünglichen Verfahrens Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden). Da die 
vorinstanzlichen Verfahrenshandlungen zum grossen Teil vor der Verfah-
renstrennung vom 23. November 2015 erfolgten, ist es ebenfalls nicht zu 
beanstanden, wenn die Vorinstanz vom ursprünglichen Verfahren Nr. 22-
0433 (Bauleistungen Graubünden) Verfahrenskosten von Fr. 40'000.– hin-
zurechnet. 
Sodann erscheint auch die von der Vorinstanz zwischen den Foffa Conrad-
Gesellschaften festgelegte Kostenverteilung sachgerecht. 
21. Kosten des Beschwerdeverfahrens und Parteientschädigung 
21.1 Die Beschwerdeführerinnen unterliegen mit ihren Begehren weitge-
hend, weshalb ihnen die Kosten des Beschwerdeverfahrens zum Teil auf-
zuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Die Bemessung 
richtet sich nach dem gestützt auf Art. 16 Abs. 1 Bst. a VGG erlassenen 
Reglement des Bundesverwaltungsgerichts über die Kosten und Entschä-
digungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 
(VGKE, SR 173.320.2). Danach bemisst sich die Gerichtsgebühr nach Um-
fang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finan-
zieller Lage der Parteien (Art. 2 Abs. 1 VGKE). Nach Art. 4 VGKE beträgt 


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Seite 118 
die Gerichtsgebühr in Streitigkeiten mit Vermögensinteresse bei einem 
Streitwert zwischen Fr. 100'000.– und Fr. 200'000.– maximal Fr. 10'000.–. 
21.2 Die vorliegend angefochtene Sanktion beläuft sich auf Fr. (...) für Be-
zzola Denoth und Foffa Conrad unter solidarischer Haftung. Aufgrund des 
grösseren Umfangs der Streitsache und der relativ hohen Komplexität der 
zu behandelnden Rechtsfragen in Zusammenhang mit der Bonusregelung 
ist die Gerichtsgebühr entsprechend den einverlangten Kostenvorschüs-
sen von je Fr. 5'000.– auf Fr. 10'000.– festzulegen. In Übereinstimmung mit 
der Reduktion der Sanktionsbeträge um 1/5 im vorliegenden Verfahren 
sind die den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegenden Verfahrenskosten 
im selben Umfang zu reduzieren. Der daraus resultierende Betrag von 
Fr. 8'000.− ist diesen zu gleichen Teilen und jeweils unter solidarischer Haf-
tung für den Gesamtbetrag (Art. 6a VGKE) wie folgt aufzuerlegen: 
– 
Beschwerdeführerin 1 
Fr. 4'000.− 
– 
Beschwerdeführerin 2 
Fr. 4'000.− 
Der Betrag wird nach Rechtskraft dieses Urteils dem geleisteten Kosten-
vorschuss in der Höhe von Fr. 10'000.– entnommen. Der Restbetrag von 
Fr. 2'000.− wird den Beschwerdeführerinnen zurückerstattet. 
21.3 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden 
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr 
erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten zuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Soweit eine Parteient-
schädigung nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann, 
wird sie der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Na-
men die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG). 
Die Beschwerde erweist sich insoweit als begründet, als die Sanktionsbe-
träge um 1/5 herabzusetzen sind. Angesichts dieses Ausgangs des Verfah-
rens ist den Beschwerdeführerinnen eine um 4/5 reduzierte Parteientschä-
digung zuzusprechen. 
Die Beschwerdeführerinnen machen mit Kostennote vom 16. September 
2019 einen Aufwand von Fr. 28'766.– (ohne MwSt.) geltend. Dieser setzt 
sich zusammen aus einem Aufwand von 75,7 Stunden à Fr. 380.−. Der in 
einer detaillierten Zusammenstellung ausgewiesene Aufwand ist mit Blick 
auf die Komplexität der Angelegenheit nicht zu beanstanden. Somit ist den 


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Seite 119 
Beschwerdeführerinnen zulasten der Vorinstanz eine reduzierte Parteient-
schädigung von Fr. 6'000.− (gerundet) zuzusprechen. Die Parteientschädi-
gung umfasst vorliegend keinen Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von 
Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE, weil die im Register der mehrwertsteuerpflichti-
gen Personen eingetragenen Beschwerdeführerinnen als vorsteuerab-
zugsberechtigte Parteien zu behandeln sind. 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 
1. 
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. 
2. 
Dispositiv-Ziffer 2.1 der angefochtenen Verfügung wird mit Bezug auf die 
den Beschwerdeführerinnen auferlegten Sanktionen aufgehoben und wie 
folgt neu gefasst: 
"Die Beschwerdeführerinnen werden unter solidarischer Haftung mit einem 
Betrag von Fr. (...) belastet." 
3. 
Den Beschwerdeführerinnen wird von den Kosten des vorliegenden Ver-
fahrens ein Betrag von Fr. 8'000.− wie folgt auferlegt: 
– 
Beschwerdeführerin 1 
Fr. 4'000.− 
– 
Beschwerdeführerin 2 
Fr. 4'000.− 
Der Betrag wird nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils dem geleisteten 
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 10'000.– entnommen. Der Restbe-
trag von Fr. 2'000.− wird den Beschwerdeführerinnen wie folgt zurücker-
stattet: 
– 
Beschwerdeführerin 1 
Fr. 1'000.− 
– 
Beschwerdeführerin 2 
Fr. 1'000.− 
4. 
Die Vorinstanz hat der Bezzola Denoth oder der Foffa Conrad nach Eintritt 
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine reduzierte Parteientschädi-
gung von Fr. 6'000.− (gerundet) zu bezahlen. 


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Seite 120 
5. 
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz und das 
Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung. 
 
Die vorsitzende Richterin: 
Der Gerichtsschreiber: 
 
 
Mia Fuchs 
Robert Weyeneth 
 
 
Rechtsmittelbelehrung: 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich–rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 
Versand: 24. April 2024 
 


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Seite 121 
Zustellung erfolgt an: 
− 
die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde; Beilagen: 
2 Rückerstattungsformulare); 
− 
die Vorinstanz (Ref-Nr. 22-0461; Gerichtsurkunde); 
− 
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung 
und Forschung WBF (Gerichtsurkunde).