bvger · C-2776/2007 · 2007-10-01 · de
C-2776/2007

Ausdehnung der kantonalen Wegweisung

Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-2776/2007
Urteil vom 1. Oktober 2007
Besetzung
Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident), Richterin Elena Avenati-Carpani, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiber Rudolf Grun.
Parteien
K._______,
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt Werner Greiner, Ankerstrasse 24, 8004 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Ausdehnung der kantonalen Wegweisung.
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer (geboren am [...], Staatsangehöriger von Bosnien und Herzegowina) reiste am 2. September 1991 in die Schweiz ein und stellte am 3. Dezember 1992 ein Asylgesuch. Mit Verfügung vom 1. Februar 1993 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF, heute: Bundesamt für Migration, BFM) sein Asylgesuch ab. Weil der Vollzug der Wegweisung damals unzumutbar war, wurde er gestützt auf den Bundesratsbeschluss vom 18. Dezember 1991 (Aktion Bosnien und Herzegowina) gleichzeitig vorläufig aufgenommen. Nach Aufhebung der vorläufigen Aufnahme wurde dem Beschwerdeführer eine Ausreisefrist bis zum 31. August 1998 gesetzt. Ein Wiedererwägungsgesuch bezüglich des Wegweisungsvollzugs wurde von der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) mit Urteil vom 26. November 2001 letztinstanzlich abgewiesen.
B.
Am 3. Juni 2002 heiratete der Beschwerdeführer in Zürich eine aus dem Libanon stammende Schweizer Bürgerin. Gestützt auf diese Ehe und auf Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) erteilte ihm das Migrationsamt des Kantons Zürich (Migrationsamt) eine Aufenthaltsbewilligung, welche letztmals bis zum 2. Juni 2004 verlängert wurde.
Mit Verfügung vom 29. September 2004 wies das Migrationsamt das Gesuch des Beschwerdeführers vom 13. Mai 2004 um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ab und forderte ihn gleichzeitig auf, den Kanton Zürich bis zum 30. November 2004 zu verlassen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Ehe des Beschwerdeführers bereits im Oktober 2003 aufgegeben worden und eine Wiederaufnahme der ehelichen Beziehungen offensichtlich ausgeschlossen sei. Zudem habe der Beschwerdeführer zu Klagen Anlass gegeben (u.a. mehrere Verurteilungen wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand). Mit Beschluss vom 28. Februar 2007 lehnte der Regierungsrat des Kantons Zürich die gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde letztinstanzlich ab. Hierauf forderte das Migrationsamt den seit Juli 2005 geschiedenen Beschwerdeführer auf, den Kanton Zürich bis zum 30. April 2007 zu verlassen.
C.
Auf kantonalen Antrag vom 5. März 2007 hin dehnte das BFM die Wegweisung des Beschwerdeführers mit Verfügung vom 22. März 2007 auf das ganze Gebiet der Schweiz und des Fürstentums Liechtenstein aus und forderte ihn auf, die Schweiz bis zum 30. April 2007 zu verlassen. Gleichzeitig wurde einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.
D.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 18. April 2007 beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung, die Feststellung, dass der Vollzug der Wegweisung nicht zumutbar sei, und die Anweisung an das BFM, eine vorläufige Aufnahme anzuordnen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte er um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde, eventuell um Anordnung eines Vollzugsstopps bis zur Beendigung des Verfahrens.
Zur Begründung wird insbesondere auf den über 15-jährigen Aufenthalt des Beschwerdeführers in der Schweiz und seine gute berufliche und soziale Integration hingewiesen. Die begangenen Delikte wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand seien auf eine Alkoholkrankheit zurückzuführen, die er überwunden habe. Eine Wegweisung würde den Beschwerdeführer in eine schwerwiegende persönliche Notlage versetzen. Im Heimatland wäre seine wirtschaftliche Existenz nicht gesichert.
Auf die weiteren Vorbringen wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
E.
Mit Zwischenverfügung vom 1. Mai 2007 lehnte der Instruktionsrichter des Bundesverwaltungsgerichts das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde bzw. um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme (Vollzugsstopp) ab.
F.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 11. Juni 2007 auf Abweisung der Beschwerde.
G.
Mit Replik vom 13. Juli 2007 hält der Beschwerdeführer vollumfänglich an seiner Beschwerde und den gestellten Anträgen fest.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Verfügungen des BFM betreffend Ausdehnung der kantonalen Wegweisung unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 20 Abs. 1 ANAG i.V.m. Art. 31 ff. des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VGG). Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021).
2.
Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung zur Beschwerdeführung legitimiert; auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
3.
Gemäss Art. 12 Abs. 3 ANAG ist ein Ausländer unter anderem dann zur Ausreise verpflichtet, wenn ihm die Erteilung oder Verlängerung einer Bewilligung verweigert wird (gemäss Art. 15 Abs. 1 und Art. 18 ANAG liegt die Zuständigkeit bei der kantonalen Fremdenpolizeibehörde). Die zuständige Behörde hat diesfalls den Tag festzusetzen, an dem die Aufenthaltsberechtigung aufhört, das heisst sie hat dem Ausländer eine Ausreisefrist anzusetzen. Ist die Behörde eine kantonale, so hat der Ausländer aus dem Kanton, ist sie eine eidgenössische, so hat er aus der Schweiz auszureisen. Die eidgenössische Behörde kann die Pflicht zur Ausreise aus dem Kanton auf die ganze Schweiz ausdehnen (nachfolgend als Ausdehnung oder Ausdehnungsverfügung bezeichnet). Art. 17 Abs. 2 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAV, SR 142.201) präzisiert diese Norm, indem dort (letzter Satz) festgehalten wird, dass das Bundesamt "in der Regel die Ausdehnung der Wegweisung auf die ganze Schweiz" verfügt, "wenn nicht aus besonderen Gründen dem Ausländer Gelegenheit geboten werden soll, in einem anderen Kanton um eine Bewilligung nachzusuchen".
3.1 Zum Verständnis der Regelung ist vorweg auf Art. 1a ANAG hinzuweisen. Danach ist ein Ausländer dann zur Anwesenheit in der Schweiz berechtigt, wenn er über eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfügt oder nach dem Gesetz keiner solchen bedarf (zum letzteren vgl. Art. 2 ANAG und Art. 1 ANAV). Besitzt er keine Bewilligung und kann er sich auch nicht auf ein gesetzliches Bleiberecht berufen, ist sein Aufenthalt illegal, und er ist von Gesetzes wegen verpflichtet, die Schweiz zu verlassen (vgl. Art. 18 ANAG, sowie: Nicolas Wisard, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 102). Seine Wegweisung ist vor diesem Hintergrund kein Eingriff in ein irgendwie geartetes Anwesenheitsrecht, sondern eine exekutorische Massnahme zur Beseitigung eines rechtswidrigen Zustandes (vgl. Andreas Zünd, Beendigung der Anwesenheit, Entfernung und Fernhaltung, in: Peter Uebersax/Peter Münch/Thomas Geiser/Martin Arnold [Hrsg.], Ausländerrecht, Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Steuerrecht und Sozialrecht der Schweiz, Basel/Genf/München 2002, Rz. 6.53 mit Hinweisen) und zugleich dessen logische und nicht in Frage zu stellende Konsequenz (Art. 12 Abs. 3 zweiter Satz ANAG verleiht der Behörde kein Entschliessungsermessen; vgl. dazu Wisard, a.a.O., S. 130). Die Wegweisung kann bei dieser Konstellation namentlich nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass die Ausreisepflicht thematisiert wird, beispielsweise indem geltend gemacht wird, es bestehe ein überwiegendes privates Interesse am weiteren Verbleib in der Schweiz. Vorbringen, die solches zum Inhalt haben, sind in das Bewilligungsverfahren oder - nach Verweigerung einer Bewilligung - in das dafür vorgesehene Rechtsmittelverfahren einzubringen (vorbehalten bleiben Vollzugshindernisse im Sinne von Artikel 14a ANAG, dazu weiter unten; vgl. ferner Wisard, a.a.O., S. 103).
3.2 Das Gesagte gilt grundsätzlich für die ebenfalls exekutorisch wirkende Ausdehnungsverfügung. Wurde der Ausländer im Anschluss an einen negativen kantonalen Bewilligungsentscheid aus dem Kanton weggewiesen und hat er als Folge davon kein Recht zum Aufenthalt in der Schweiz (Art. 1a ANAG), kann er die Ausreiseverpflichtung selbst nicht zum Thema des Verfahrens machen (vorbehalten bleiben auch hier Vollzugshindernisse im Sinne von Artikel 14a ANAG, dazu weiter unten). Es ist ihm namentlich verwehrt, Interessen einzubringen, die auf den weiteren Verbleib in der Schweiz gerichtet sind; denn die Ausreiseverpflichtung ist die gesetzliche Folge des fehlenden Aufenthaltsrechts und ein Aufenthaltsrecht, das notwendig wäre, um die Ausreisepflicht zu beseitigen, wird dem Ausländer durch den Verzicht auf eine Ausdehnungsverfügung nicht vermittelt. Dies ist schon deshalb nicht möglich, weil die sachliche Zuständigkeit zur Legalisierung des Aufenthaltes nach der geltenden bundesstaatlichen Kompetenzausscheidung nicht beim Bund, sondern bei den Kantonen liegt. Der Bund hat wohl die Möglichkeit, im Einzelfall eine fremdenpolizeiliche Regelung durch den Kanton zu verhindern, umgekehrt besitzt er aber keine Kompetenz, einen Kanton zur fremdenpolizeilichen Regelung eines Ausländers anzuhalten oder ihn auch nur zu dulden (vgl. Art. 18 ANAG; vorbehalten bleibt das Asylrecht, das hier nicht von Bedeutung ist, sowie die vorläufige Aufnahme, zu letzterer weiter unten).
3.3 Vor diesem Hintergrund ist die Regelung von Art. 17 Abs. 2 ANAV zu verstehen, wonach auf die Ausdehnung verzichtet werden kann, wenn dem Ausländer aus besonderen Gründen Gelegenheit gegeben werden soll, in einem anderen Kanton um Bewilligung nachzusuchen (vgl. BGE 129 II 1 E. 3.3 S. 7). Da auf der einen Seite der Verzicht auf die Ausdehnung an der Illegalität des Aufenthaltes nichts ändert, und es auf der anderen Seite nicht angeht, einen rechtswidrigen Zustand in Kauf zu nehmen, ist Art. 17 Abs. 2 ANAV in dem Sinne auszulegen, dass von einer Ausdehnung Abstand genommen wird, wenn in einem Drittkanton ein Bewilligungsverfahren hängig ist und der Drittkanton dem Ausländer den Aufenthalt während des Verfahrens gestattet. Eine analoge Regelung gegenüber dem wegweisenden Kanton ist nicht notwendig. Denn da die Ausdehnung gegenüber der kantonalen Wegweisung akzessorisch ist, sie mithin in ihrem Bestand und ihrer Wirksamkeit vom Bestand und der Wirksamkeit der kantonalen Wegweisung abhängt, kann der wegweisende Kanton auf seinen Entscheid zurückkommen und der Ausdehnung die Grundlage entziehen, ohne dass es hierzu einer Anordnung der Bundesbehörden bedürfte.
4.
Der Beschwerdeführer besitzt nach der durch den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 28. Februar 2007 bestätigten Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung keinen Rechtstitel, der ihm den weiteren rechtmässigen Verbleib in der Schweiz ermöglicht. In der Beschwerde wird sodann nicht geltend gemacht, dass ein anderer Kanton bereit wäre, seinen Aufenthalt zu regeln. Daher besteht kein Spielraum, vom Grundsatz der Ausdehnung der kantonalen Wegweisung auf das ganze Gebiet der Schweiz abzuweichen.
5.
Unabhängig von der Bestätigung der Ausdehnungsverfügung bleibt zu prüfen, ob dem Vollzug der Wegweisung Hindernisse entgegenstehen (Art. 14a Abs. 2 bis 4 ANAG) und das zuständige Bundesamt deshalb gestützt auf Art. 14a Abs. 1 ANAG die vorläufige Aufnahme hätte verfügen müssen (vgl. Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: Revue de droit administratif et de droit fiscal [RDAF], September 1997, S. 306). In diesem Zusammenhang gilt es darauf hinzuweisen, dass die vorläufige Aufnahme als Ersatzmassnahme für den Vollzug der Wegweisung ausgestaltet ist. Sie tritt neben die Wegweisung, deren Bestand sie nicht tangiert, sondern vielmehr voraussetzt (BBl 1990 647; Walter Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 200). Vollzugshindernisse können somit die Ausdehnungsverfügung als solche nicht in Frage stellen (vgl. Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 62.52).
6.
Der Vollzug der Wegweisung ist nicht möglich, wenn die ausländische Person weder in den Herkunfts- oder in den Heimatstaat noch in einen Drittstaat verbracht werden kann. Er ist nicht zulässig, wenn völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz einer Weiterreise in den Heimat-, Herkunfts- oder Drittstaat entgegenstehen. Der Vollzug kann insbesondere nicht zumutbar sein, wenn er für die ausländische Person eine konkrete Gefährdung darstellt (Art. 14a Abs. 2 bis 4 ANAG).
6.1 Aus den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, die darauf hindeuten würden, einer Rückkehr des Beschwerdeführers stünden technische Hindernisse im Weg oder es drohe ihm in seinem Heimatland Verfolgung, Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung (vgl. Art. 1A Ziff. 2 i.V.m. Art. 33 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [FK, SR 0.142.30] sowie Art. 3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK, SR 0.101], vgl. auch Art. 25 Abs. 2 und 3 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
6.2 Eine konkrete Gefährdung kann bestehen aufgrund einer im Heimatland herrschenden politischen Lage, die sich durch Krieg, Bürgerkrieg oder durch eine Situation allgemeiner Gewalt kennzeichnet, oder aufgrund anderer Gefahrenmomente, wie beispielsweise der Nichterhältlichkeit einer notwendigen medizinischen Behandlung. Wirtschaftliche Schwierigkeiten, von welchen die ansässige Bevölkerung regelmässig betroffen ist, wie Wohnungsnot oder ein schwieriger Arbeitsmarkt, vermögen keine konkrete Gefährdung zu begründen. Dagegen ist der Vollzug der Wegweisung nicht zumutbar, wenn sich die ausländische Person im Falle einer zwangsweisen Rückkehr in ihren Heimatstaat mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit einer existenzgefährdenden Situation ausgesetzt sähe. Eine solche Situation liegt namentlich dann vor, wenn die weggewiesene Person unwiederbringlich in völlige Armut gestossen würde, dem Hunger und somit einer ernsthaften Verschlechterung ihres Gesundheitszustandes, der Invalidität oder sogar dem Tod ausgeliefert wäre (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-598/2006 vom 16. April 2007 E. 7.2 mit weiteren Hinweisen).
Im Heimatland des Beschwerdeführers (Bosnien und Herzegowina) besteht weder Krieg noch herrscht eine Situation allgemeiner Gewalt. Der Beschwerdeführer ist, soweit sich dies aus den Akten ergibt, auch nicht krank und auf eine notwendige medizinische Behandlung angewiesen, welche im Heimatland nicht erhältlich wäre. Von einer existenzgefährdenden Situation ist ebenfalls nicht auszugehen, dürfte es ihm mit den in der Schweiz erworbenen beruflichen Erfahrungen - trotz der dort herrschenden prekären Wirtschaftslage - doch möglich sein, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Bei anfänglichen Schwierigkeiten nach seiner langjährigen Abwesenheit kann er im Notfall auf die Unterstützung seiner Angehörigen (Eltern und Bruder) zählen. Der Beschwerdeführer vermag denn auch nicht darzulegen, weshalb seine Angehörigen ihm nicht zumindest vorübergehend Unterkunft gewähren oder ihm bei der Suche nach einer solchen behilflich sein könnten. Der Umstand, dass sich der Beschwerdeführer seit vielen Jahren in der Schweiz aufgehalten und sich bis zu einem bestimmten Grad integriert hat, ist - wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zu Recht festgehalten hat - grundsätzlich nicht relevant. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs kommt es nämlich - anders als bei der Beurteilung eines Härtefalles nach Art. 13 Bst. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, SR 823.21) - nicht auf die Verhältnisse im Gastland (Aufenthaltsdauer, Integration, hier lebende Bekannte und Verwandte), sondern in erster Linie auf die Situation im Heimatland an (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-1029/2007 vom 7. August 2007 E. 6.2 und C-626/2006 vom 14. Juni 2007 E. 6.2.2, sowie VPB 62.52).
6.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass sich der Wegweisungsvollzug des Beschwerdeführers als möglich, zulässig und zumutbar erweist (Art. 14a Abs. 2 bis 4 ANAG), weshalb sich die Prüfung der Frage erübrigt, ob der Beschwerdeführer durch sein Verhalten (u.a. mehrere Verurteilungen wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand) die öffentliche Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 14a Abs. 6 ANAG verletzt oder in schwerwiegender Weise gefährdet hat, was die Anwendbarkeit von Art. 14a Abs. 4 ANAG ausschliessen würde.
7.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer die Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv Seite 10
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie sind durch den am 21. Mai 2007 geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe gedeckt.
3.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] zurück)
Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Rudolf Grun
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