bvger · B-2845/2023 · 2024-12-09 · fr
B-2845/2023

Commerce extérieur

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour II
B-2845/2023
Arrêt du 9 décembre 2024
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Jean-Luc Baechler, Christian Winiger, juges,
Sébastien Gaeschlin, greffier.
Parties
Ghada Adib Mhana,
représentée par Maître Eric Hess, avocat,Saint-Léger avocats,
recourante,
contre
Département fédéral de l'économie,
de la formation et de la recherche DEFR, Secrétariat général SG-DEFR, Palais fédéral est, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Mesures de coercitionDemande de radiation d'un nom de l'annexe 7 à l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de la Syrie.
Faits :
A.
A.a Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral, se ralliant aux sanctions prises par l'Union européenne (ci-après aussi : l'UE), a arrêté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (ci-après : aO-Syrie, RO 2011 2193). Ces mesures restrictives ont été décrétées en raison de la répression violente que l'armée et les forces de sécurité syriennes ont exercé pour étouffer les manifestations pacifiques de la population.
A.b Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (O-Syrie, RS 946.231.172.7) et durci les sanctions à l'encontre du pays. Parmi les mesures de coercition prévues par cette ordonnance figurent le gel des avoirs et des ressources économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques, entreprises et entités citées à son annexe 7, ainsi que, pour les personnes physiques citées dans dite annexe, une interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse.
Plusieurs membres de la famille Makhlouf, famille influente étroitement liée à la famille Al-Assad, sont mentionnés dans l'annexe 7, comme ils l'étaient déjà à l'annexe 2 de l'aO-Syrie, dont Mohamad Makhlouf - l'oncle et un proche associé du président syrien Bashar Al-Assad -, ainsi que ses quatre fils, Rami Makhlouf, Hafez Makhlouf, Ihab Makhlouf et Iyad Makhlouf.
B.
B.a Le 21 février 2022, le Conseil de l'UE a adopté la décision d'exécution (PESC) 2022/242, mettant en oeuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de la Syrie (JO 2022, L 40, p. 26 ; voir aussi le Règlement d'exécution [UE] 2022/237 du Conseil du 21 février 2022). Il y est prévu ce qui suit.
« Le 12 septembre 2020, M. Mohamad Makhlouf est décédé. Puisque ses héritiers sont tous membres de la famille Makhlouf, il existe un risque intrinsèque que les biens hérités soient utilisés pour soutenir les activités du régime syrien, arrivent directement en la possession de ce dernier et contribuent potentiellement à la répression violente exercée par le régime syrien contre la population civile.
Compte tenu de la gravité de la situation en Syrie, et au vu de ce qui précède, il convient d'ajouter cinq membres supplémentaires de la famille Makhlouf à la liste des personnes physiques et morales, entités ou organismes faisant l'objet de mesures restrictives qui figure à l'annexe II du règlement (UE) no 36/2012. ».
Parmi ces 5 personnes figurent les deux veuves de Mohamad Makhlouf, dont Ghada Adib Mhana, née le 22 mai 1948 (ci-après aussi : la recourante).
B.b En date du 7 mars 2022, le nom de la recourante a été introduit à l'annexe 7 de l'O-Syrie avec la mention suivante :
« SSID: 200-47617 Name: Ghada Adib Mhanna Sex: W DOB: 22 May 1948 Justification: Widow of Mohamad Makhlouf. Member of the Makhlouf family. Relation: Related to Mohamad Makhlouf (SSID 200-11828) Modifications: Listed on 7 Mar 2022. »
B.c Par courrier du 9 mai 2022 adressé au Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : SECO), qui l'a transmis au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (ci-après : le DEFR ou l'autorité inférieure), la recourante a requis la radiation de son nom de l'annexe 7 de l'O-Syrie.
La recourante a principalement allégué qu'eIle vivait séparée, depuis plusieurs années, de feu son époux, Mohamad Makhlouf, ce dernier ayant pris une deuxième épouse en la personne de Hala Almaghout, avec laquelle iI a eu un autre enfant. Ces derniers auraient vécu dans un nouveau foyer en Syrie depuis 2016 et ce, jusqu'au décès, Ie 12 septembre 2020, de Mohamad Makhlouf. Elle a exposé qu'en raison de cet éloignement d'avec son époux, elle avait organisé sa vie de manière complètement autonome et en rupture complète avec son contexte de vie antérieur. Elle a précisé qu'elle cherchait en ce sens à s'établir à l'étranger prochainement (probablement à Dubaï). La recourante a exposé n'avoir aucune activité politique ou économique en Syrie et mener une vie paisible correspondant à celle d'une femme de son âge. Partant, elle a conclu que les mesures restrictives prises à son encontre étaient injustifiées.
B.d Le 9 août 2022, l'autorité inférieure a transmis à la recourante des informations complémentaires fournies par l'UE concernant les motifs de son inscription dans les listes de mesures restrictives de l'UE à l'encontre de la Syrie. La recourante a pris position sur ces informations en date du 12 septembre 2022.
C. Par décision du 11 avril 2023, l'autorité inférieure a rejeté la demande de la recourante tendant à la radiation de son nom de l'annexe 7 de l'O-Syrie.
Elle a tout d'abord souligné que si la Suisse n'appliquait pas les sanctions internationales imposées par l'UE à la Syrie, elle courrait le danger de devenir la solution de repli pour toutes personnes visées, qualifiant d'inimaginable que le pays endosse un tel rôle sur la scène internationale. Ensuite, elle a précisé que les sanctions à l'encontre de la Syrie ont été décrétées en raison de la répression violente que l'armée et les forces de sécurité syriennes exercent contre la population civile. Ces sanctions étaient toujours pleinement justifiées et avaient pour but d'exercer une pression sur le gouvernement syrien, afin qu'il mette fin aux exactions, et d'empêcher son financement, en particulier l'achat de matériel militaire. En ce qui concerne la recourante, l'autorité inférieure a relevé que ses liens familiaux, tant à l'égard de ses propres fils, que du président Bachar Al-Assad, ainsi que la fortune très importante accumulée par sa famille nucléaire, font d'elle une personne qui dispose d'une assise financière importante qui pourrait s'en servir pour soutenir le régime en place. Finalement, l'autorité inférieure a précisé que la recourante n'avait pas apporté d'éléments tendant à démontrer une distanciation politique ou une autonomie financière vis-à-vis de ses quatre fils, hautement impliqués dans le tissu économique syrien et/ou maintenant des liens forts avec le régime.
D.
D.a Par acte du 16 mai 2023, la recourante a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) concluant, avec suite de dépens, à son annulation et, principalement, à la radiation de son nom de l'annexe 7 à l'O-Syrie, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision.
À l'appui de ses conclusions, la recourante a, en substance, fait valoir que son inscription dans la liste des sanctions était arbitraire, en ce sens qu'elle ne reposait sur aucun motif valable. Selon elle, dite inscription ne résultait que de son appartenance à la famille Makhlouf, ce qui n'était pas un motif suffisant pour justifier la prise de mesures de coercition. De surcroît, ses liens familiaux étaient connus depuis longtemps. Elle a soutenu que son inscription dans la liste des sanctions suisses était, en réalité, la réponse à sa demande de déblocage d'un compte bancaire, dont elle était cotitulaire avec Mohamad Makhlouf, ouvert dans les livres de HSBC Private Bank (Suisse) SA. En outre, elle s'est prévalue d'une atteinte injustifiée à ses droits fondamentaux, en particulier à sa liberté personnelle et à la garantie de la propriété, en arguant que son inscription sur l'annexe 7 de l'O-Syrie n'était pas justifiée par un intérêt public et violait, de manière crasse, le principe de la proportionnalité.
D.b Dans sa réponse du 22 août 2023, l'autorité inférieure a conclu au rejet du recours. Pour l'essentiel, elle a soutenu que la recourante ne pouvait valablement se plaindre que son nom ait été inscrit tardivement dans la liste des personnes sanctionnées, étant précisé que les avoirs qu'elle détenait conjointement avec son défunt mari étaient auparavant gelés du fait de l'inscription de ce dernier dans l'annexe 7 O-Syrie. Surtout, la recourante était - et serait toujours -, liée au coeur du régime syrien et de ses membres les plus influents, à commencer par ses propres enfants. Enfin, dès lors que la recourante avait fait l'objet de mesures similaires de la part de l'UE, l'intérêt public à ce que la Suisse s'aligne sur ces sanctions afin que celles-ci ne puissent être contournées, ce que la loi sur les embargos voulait précisément éviter, devait prévaloir sur ses intérêts privés.
D.c Par réplique du 25 septembre 2023, la recourante a persisté dans son argumentation quant au caractère arbitraire et contraire au droit fédéral de son inscription sur la liste des sanctions. Elle a réitéré que celle-ci se fondait uniquement sur des articles de presse concernant, de manière générale, sa famille, mais qui ne la mentionnaient pas personnellement. Selon la recourante, le constat de l'autorité inférieure qui consistait à admettre qu'elle entretenait un lien suffisant avec le régime syrien du simple fait de son appartenance à la famille Makhlouf était trop radical. De fait, il n'existait pas suffisamment d'éléments précis et concrets permettant de démontrer son implication dans le soutien du régime ou sa réelle influence sur ce dernier. Au demeurant, la recourante a fait valoir que l'autorité inférieure n'avait fait que suivre l'Union européenne, ne s'était pas réellement questionnée sur la légitimité des sanctions à son endroit et que, si elle représentait réellement une menace pour la sécurité de la Suisse, son nom aurait été mentionné dans les listes dès l'adoption des sanctions à l'encontre de la Syrie en 2011, à tout le moins dès le décès de son époux. Finalement, la recourante a argué que rien ne permettait de conclure qu'elle contournerait les sanctions européennes, si elle n'était pas l'objet de sanctions dans notre pays. En tout état de cause, des mesures anti-contournement moins restrictives pouvaient être envisagées.
D.d Dans son écriture en duplique du 26 octobre 2023, l'autorité inférieure a maintenu que l'ensemble des éléments à disposition permettait de conclure, avec un degré de vraisemblance suffisant, que l'inscription de la recourante à l'annexe 7 de l'O-Syrie était, au regard de la jurisprudence, justifiée et avait été prise en conformité à la loi sur les embargos et dans le respect des droits fondamentaux de la recourante.
D.e Le 9 novembre 2023, la recourante a adressé au Tribunal des observations spontanées.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente procédure seront repris plus loin, dans la mesure où cela se révèle nécessaire.
Droit :
1. Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1).
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, ce dernier connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (art. 31 LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. L'acte attaqué - qui rejette la demande de radiation du nom de la recourante sur l'annexe 7 à l'O-Syrie et admet le bien-fondé de son inscription -, constitue une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA. L'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas applicable (cf. ATF 139 II 384 consid. 2.3 et les réf. cit. ; arrêts du TF 2C_572/2019 du 11 mars 2020 consid. 1.2, non publié aux ATF 146 I 157, 1C_6/2016 du 27 mai 2016 consid. 1.3, 2C_97/2014 du 13 décembre 2014 consid. 1.3, non publié aux ATF 141 I 20). En outre, il émane d'une autorité au sens de l'art. 33 let. d LTAF.
1.2 La recourante, qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, est spécialement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA).
1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées.
1.4 Le recours est ainsi recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
2.
2.1 L'O-Syrie est fondée sur la loi fédérale du 22 mars 2002 sur l'application de sanctions internationales (LEmb, loi sur les embargos, RS 946.231). Selon l'art. 1 al. 1 LEmb, la Confédération peut édicter des mesures de coercition pour appliquer les sanctions visant à faire respecter le droit international public, en particulier les droits de l'homme, décrétées par l'Organisation des Nations Unies, par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse, en l'occurrence l'Union européenne. La compétence d'édicter des mesures de coercition appartient au Conseil fédéral (art. 2 al. 1 LEmb). Ces mesures prennent la forme d'ordonnances (art. 2 al. 3 LEmb). En vertu de l'art. 16 LEmb, le département compétent - à savoir le DEFR -, peut adapter les annexes des ordonnances visées à l'art. 2 al. 3, dont celle mentionnant les personnes et entités visées.
2.2 Les États qui appliquent ces sanctions de nature éminemment politique entendent exercer une pression collective sur un sujet de droit international, afin de l'amener à modifier son attitude dans le sens d'un plus grand respect du droit international public, en particulier des droits de l'homme. En s'associant à ces mesures, il s'agit pour la Suisse d'éviter de devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » (cf. Message du 20 décembre 2000 concernant la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales [Message LEmb], FF 2001 1341, p. 1364 ch. 2.1.1), ce qui nuirait à l'efficacité des sanctions et porterait préjudice à l'image du pays (cf. arrêts du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.4 non publié aux ATF 139 II 384, 2C_722/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.4). Les sanctions internationales en question n'atteignent en effet leur but que si elles ont l'appui inconditionnel de tous les pays, et que ceux-ci les appliquent rigoureusement (cf. Message LEmb FF 2001 1341, p. 1357 et 1359). Il y a ainsi un intérêt public à ce que la Suisse s'aligne sur ces sanctions afin que celles-ci ne puissent être contournées sur le territoire suisse, ce que la LEmb veut précisément éviter (cf. arrêt du TF 2C_721/2012 précité consid. 6.5 non publié aux ATF 139 II 384).
2.3 L'art. 1 al. 3 LEmb contient une liste non exhaustive des mesures de coercition pouvant être employées à cette fin. Au nombre de celles-ci figurent les restrictions du trafic des paiements et des capitaux, ainsi que de la circulation des personnes. Faisant partie des sanctions économiques, lesquelles sont les plus importantes en pratique, les premières consistent à geler les avoirs et plus largement toutes les ressources économiques d'un Etat, d'un gouvernement, ainsi que des entités placées sous leur contrôle, mais aussi de particuliers et d'entreprises privées (cf. arrêts du TF 2C_721/2012 précité consid. 6.4 non publié aux ATF 139 II 384 et 2C_722/2012 précité consid. 6.4 et la réf. cit.).
3.
3.1 Les autorités suisses supportent le fardeau de la preuve des faits qui valent à la recourante de figurer sur la liste des personnes touchées par les mesures de coercition. En procédure administrative, un fait est en principe tenu pour établi lorsque le juge a pu se convaincre de la vérité d'une allégation (preuve stricte). Toutefois, il suffit parfois, selon la loi ou la jurisprudence, que le fait en question soit rendu vraisemblable, le degré de la preuve exigée étant celui de la vraisemblance prépondérante. Le juge retiendra alors, parmi plusieurs présentations des faits, celle qui lui apparaît comme la plus vraisemblable. Tel est le cas des mesures de coercition fondées sur la loi sur les embargos, compte tenu des difficultés pour les autorités suisses d'accéder aux moyens de preuve portant sur des faits qui se réalisent pour la plupart à l'étranger et pour la constatation desquels les procédures d'entraide (judiciaire) en matière administrative s'avèrent d'entrée de cause inutilisables (cf. arrêts du TF 2C_673/2015 du 10 octobre 2017 consid. 3.2, 2C_721/2012 précité consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384 ; voir aussi ATF 144 I 214 consid. 5.2.3). La contre-preuve incombant aux personnes figurant sur les listes s'en trouve allégée d'autant (cf. arrêt du TF 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). Pour leur part, les personnes visées peuvent généralement plus facilement accéder aux moyens de preuve, dès lors qu'il s'agit d'informations les concernant et qu'en outre elles sont proches du pouvoir en place (leur situation étant à cet égard pour ainsi dire à l'opposé de celle des requérants d'asile ; voir aussi arrêts du TAF B-530/2020, B-534/2020, B-536/2020, B-538/2020 du 14 avril 2022 consid. 3.1.2).
3.2 En vertu de l'art. 12 PA, l'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens suivants : documents (let. a), renseignements des parties (let. b), renseignements ou témoignages de tiers (let. c), visite des lieux (let. d) et expertises (let. e). Selon la doctrine, cette liste n'est pas exhaustive. Les documents (« Urkunden », « documenti ») au sens de la let. a sont définis comme des écrits ou des signes qui sont destinés et propres à prouver un fait ayant une portée juridique ; la notion doit s'entendre largement au vu des possibilités actuelles d'enregistrement et comprend également des écrits qui n'ont pas été établis à des fins probatoires, mais qui acquièrent cette fonction dans le cours de la procédure. Des extraits de journaux peuvent constituer des moyens de preuve au sens de l'art. 12 PA. Conformément au principe de la libre appréciation des preuves (cf. art. 40 de la loi du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale [PCF, RS 273], en relation avec l'art. 19 PA), le Tribunal évalue librement leur force probante. Ainsi, s'agissant d'articles de presse notamment, dont la force probante n'est pas nulle en raison de la situation prévalant en Syrie, des vérifications peuvent être effectuées différemment, notamment par recoupement avec d'autres sources (cf. arrêts du TF 2C_673/2015 précité consid. 3.1 et 2C_721/2012 précité consid. 5.3.4, non publié aux ATF 139 II 384).
3.3 Au demeurant, les personnes visées ne peuvent se prévaloir de la présomption d'innocence - ce que la recourante ne fait pas - du moment que les mesures de coercition en cause ont une motivation essentiellement politique et n'ont pas, ou seulement de manière marginale, un caractère punitif (cf. arrêt du TF 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384).
4. Selon la jurisprudence de la CourEDH en matière de sanctions internationales, que la recourante cite à l'appui de son argumentation (cf. mémoire de recours, p. 12 § 18), l'art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101) fait obligation aux juridictions nationales de s'assurer de l'absence d'arbitraire de l'inscription sur les listes des sanctions internationales. Cela signifie concrètement que les requérants doivent disposer au moins d'une possibilité réelle de présenter et de faire examiner au fond, par un tribunal, des éléments de preuve adéquats pour tenter de démontrer que leur inscription sur les listes litigieuses était entachée d'arbitraire (cf. arrêt de la Cour EDH Al-Dulimi et Montana Management Inc. contre Suisse du 21 juin 2016 [req. n° 5809/08] § 147 et 151). Il s'agit précisément de l'objet de la présente procédure.
5. De telles sanctions peuvent être prononcées par la Confédération et sont justifiées dans les cas de violation évidente et grave des droits de l'homme. Les sanctions doivent en outre être aptes et nécessaires à contribuer au rétablissement d'une situation conforme au droit international. Cela signifie que les sanctions telles que le gel ou le blocage des avoirs ne peuvent perdurer dans le temps que si les violations du droit international perdurent également et que les sanctions prononcées contribuent toujours à leur finalité (cf. arrêt du TF 2C_673/2015 du 10 octobre 2017 consid. 6).
5.1 L'autorité inférieure se fonde sur les rapports, respectivement du 23 novembre 2011 et du 22 février 2012, de la commission d'enquête menée par le Conseil des droits de l'homme de l'Organisation des Nations Unies (ci-après : l'ONU) pour rappeler que des violations systématiques des droits de l'homme et des crimes contre l'humanité sont commis par les membres de l'armée syrienne et les forces de sécurité, soit des exécutions sommaires, des arrestations arbitraires, des disparitions forcées, des actes de torture, de violences sexuelles, ainsi que des violations des droits des enfants. Elle rappelle également que, dans son communiqué du 28 juin 2022, le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme (HCDH) avait fait état de 306'000 décès de civils directement imputables aux opérations de guerre en Syrie. Par ailleurs, l'autorité inférieure mentionne que le Conseil des droits de l'homme a adopté, en date du 8 juillet 2022, une résolution sur la situation des droits de l'homme en République arabe syrienne, dans laquelle il condamne fermement le fait que des dizaines de milliers de personnes ont été tuées alors qu'elles étaient détenues par les autorités syriennes et que, dans les centres de détention, le viol, ainsi que la violence sexuelle et sexiste ont été utilisés comme outil pour punir, humilier et instiller la peur. Le Conseil y a aussi réaffirmé la nécessité de mettre fin à l'impunité en poursuivant les auteurs d'infractions sexuelles et fondées sur le genre en vertu du droit national et international (cf. résolution 50/19 adoptée par le Conseil des droits de l'homme, le 8 juillet 2022, relative à la situation des droits de l'homme en République arabe syrienne, doc n°A/HRC/RES/50/19, disponible à l'adresse : https://documents.un.org/doc/undoc/gen/g22/409/18/pdf/g224 0918.pdf). L'autorité inférieure conclut que les sanctions internationales se justifient toujours pleinement à l'égard de la Syrie, par le biais de mesures à l'encontre des personnes qui apportent leur soutien aux autorités dirigeantes.
5.2 De son côté, la recourante ne remet, en l'espèce, pas en cause la justification fondamentale des sanctions prononcées à l'égard de la Syrie. En l'espèce, le Tribunal de céans fait sienne la motivation de l'autorité inférieure, qui s'est conformée à son devoir de réexamen régulier au fil du temps de la justification et l'adéquation du principe des sanctions.
6. Cela étant, c'est à la lumière des principes qui viennent d'être rappelés, qu'il convient dans un premier temps de déterminer si l'inscription du nom de la recourante sur l'annexe 7 de l'O-Syrie repose sur des éléments établis à satisfaction compte tenu du degré requis de la vraisemblance prépondérante (cf. infra consid. 6.1-6.4). Le cas échéant, il siéra ensuite d'examiner si la recourante a apporté la contre-preuve nécessaire selon le même degré (cf. infra consid. 6.5).
6.1 La recourante est l'une des veuves de Mohamad Makhlouf, un homme d'affaires influent de nationalité syrienne, décédé le 12 septembre 2020, avec lequel elle a eu quatre fils (Rami Makhlouf, Hafez Makhlouf, Ihab Makhlouf et Iyad Makhlouf) et deux filles (Kinda Makhlouf et Sara Makhlouf), tous également visés par les mesures de coercition. Il est de notoriété publique que le pouvoir en Syrie s'exerce traditionnellement sur une base familiale et que le pouvoir du régime syrien actuel est essentiellement entre les mains des membres influents des familles Assad et Makhlouf, issues de la minorité alaouite.
6.2 Afin de replacer l'inscription de la recourante dans l'annexe 7 O-Syrie dans son contexte, il n'est pas inutile de rappeler les différentes décisions judiciaires suisses relatives à la mise en oeuvre de sanctions internationales à l'endroit de la famille Makhlouf.
6.2.1 Dans son arrêt B-5196/2011 du 14 juin 2012, confirmé par arrêt du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013, publié aux ATF 139 II 384, le Tribunal de céans a administré les preuves portant sur les faits qui ont valu à Mohamad Makhlouf de figurer sur l'annexe de l'aO-Syrie puis de l'O-Syrie, à savoir qu'il est l'oncle et un proche associé du président Al-Assad et du frère de celui-ci et qu'il est le père de Rami, Ihab, Iyad et Hafez Makhlouf, ainsi que l'associé d'affaires des trois premiers. Le Tribunal administratif fédéral a constaté que Mohamad Makhlouf était membre d'une famille influente étroitement liée à la famille Al-Assad. De fait, l'ancien président Hafez Al-Assad, père de l'actuel président Bashar Al-Assad, avait épousé Anisa Makhlouf, soeur de Mohamad Makhlouf. Il a relevé que les quatre fils de ce dernier figuraient tous dans l'annexe 7 de l'O-Syrie et que leur père ne contestait pas leur implication dans le gouvernement syrien ou dans son financement. En outre, le recourant avait durant sa carrière professionnelle amassé une fortune considérable, en exploitant de multiples monopoles accordés par l'Etat syrien ; il avait le contrôle sur les ressources pétrolières syriennes et était en outre le chef de l'autorité étatique pour le tabac, ainsi que de la Syrian Land Bank. En outre, Mohamad Makhlouf était l'objet de sanctions non seulement de la part de la Suisse et de l'UE, mais aussi de la Norvège, du Canada, de l'Australie et des Etats-Unis. Le Tribunal a relevé que l'intéressé avait tenté, entre le prononcé des sanctions par l'Union européenne et son inscription dans l'annexe de l'aO-Syrie, de débiter un montant de 10 millions de dollars de son compte auprès de la banque HSBC, à Genève, et de le faire virer au profit de son épouse, Ghada Adib Mhana. Aussi, le Tribunal a émis de sérieux doutes sur le fait qu'il n'eût jamais financé le régime par le biais de ce compte, comme celui-ci le prétendait. Il a par ailleurs relevé que Mohamad Makhlouf n'avait pas établi s'être distancé du régime en place et a conclu à l'existence d'un large faisceau d'indices confinant à la certitude tendant à démontrer que le prénommé est ou sera mis au service du maintien du régime. Le Tribunal fédéral a, à son tour, considéré que le lien de parenté entre Mohamad Makhlouf et le président Al-Assad fondait une présomption réfragable que l'intéressé était un appui important du régime, renforcée par les hautes fonctions qu'il avait exercées au sein de l'Etat ou d'institutions liées à lui et par le profit qu'il en a tiré. Or, il n'était pas parvenu à la renverser, de sorte qu'il n'était pas arbitraire d'admettre que l'intéressé était un soutien important du pouvoir syrien (cf. arrêt du TF 2C_721/2012 précité, consid. 5.3.7, non publié aux ATF 139 II 384).
6.2.2 Dans son arrêt B-3488/2011 du 14 juin 2012, confirmé par arrêt du TF 2C_722/2012 du 27 mai 2013, le Tribunal de céans avait eu à examiner le bien-fondé de l'inscription de Hafez Makhlouf, l'un des fils de la recourante et de Mohamad Makhlouf, sur l'annexe de l'aO-Syrie puis de l'O-Syrie. Les faits à l'origine de son inscription étaient qu'il dirigeait une unité des renseignements généraux avec le grade de colonel, qu'il est un cousin germain du président Al-Assad, de même qu'un proche du frère de celui-ci et qu'il avait été impliqué dans la répression contre les manifestants. En se référant à des publications dans la presse et sur Internet, le Tribunal a relevé que Hafez Makhlouf était très proche du pouvoir syrien et qu'il était l'objet de sanctions non seulement de la part de la Suisse et de l'UE, mais aussi de la Norvège, du Japon, du Canada, de l'Australie, des Etats-Unis et de la Ligue arabe. Etant précisé que Hafez Makhlouf n'avait pas établi s'être distancé du régime en place, le Tribunal a conclu à l'existence « d'un large faisceau d'indices qui confine à la certitude que [l'intéressé] occupait un rôle actif dans la répression [de l'opposition au régime] ou, à tout le moins, qu'il était à même, compte tenu de ses fonctions et de ses rapports familiaux, d'influencer le cours des évènements en Syrie ». Il a encore relevé que, selon plusieurs médias, le recourant était « un habitué de la répression, qu'il s'[était] fait remarquer pour sa cruauté et son absence de scrupules et que, en tant qu'homme fort des Renseignements généraux, il dirige[ait] les milices Shabbiha ». Le Tribunal fédéral a considéré que les faits retenus par le Tribunal de céans étaient dépourvus d'arbitraire et a rejeté le recours de l'intéressé, dans la mesure de sa recevabilité.
6.2.3 Par arrêt B-3795/2013 du 15 juin 2015, confirmé par arrêt de la Haute Cour 2C_673/2015 du 10 octobre 2017, le Tribunal administratif fédéral s'est penché sur l'inscription sur l'annexe de l'aO-Syrie, puis de l'O-Syrie, de Rami Makhlouf, un autre fils de la recourante et de son défunt mari. Il a constaté que de nombreuses sources médiatiques, mais aussi institutionnelles et étatiques, étayaient et rendaient vraisemblable la motivation de la décision de l'autorité inférieure faisant état d'une grande proximité de Rami Makhlouf avec le gouvernement, tant sur le plan économique que sur le plan personnel et de sa capacité, compte tenu de sa fortune colossale, à soutenir le régime (cf. pour le détail : arrêt du TAF B-3795/2013 précité consid. 3.3.1). Le pourvoi de l'intéressé devant le Tribunal fédéral a également été rejeté.
6.3
6.3.1 En la présente affaire, l'autorité inférieure expose que la famiIIe Makhlouf est ainsi indissociable du régime syrien puisqu'eIle représente, d'une certaine manière, Ie pendant économique du pouvoir politique détenu par la famiIIe Al-Assad. Elle indique en outre ce qui suit concernant les quatre fils de la recourante, hautement impliqués dans le tissu économique syrien et/ou maintenant des liens forts avec le régime. Rami Makhlouf a été considéré pendant longtemps comme I'homme Ie plus riche de Syrie et plusieurs sources affirment qu'il s'est vu confier la conduite économique du pays et qu'il était chargé de financer le régime, avant de perdre les faveurs de son cousin, Bashar Al-Assad, à partir de 2019 (cf. notamment : Boris Mabillard, La dérive mafieuse du clan de Bachar el-Assad, in : Le Temps du 9 mars 2012 ; Fanny Arlandis, Syrie : les figures de la répression et de I'opposition, in : Slate.fr [article publié en ligne Ie 18 juin 2011] ; Syrian government seizes assets of Assad cousin Makhlouf, in Reuters [article publié en ligne Ie 19 mai 2020]). Ensuite, elle précise que Ihab Maklhouf, qui a des intérêts dans plusieurs entreprises et entités syriennes, a repris, en 2020, les activités commerciales de son frère, Rami Makhlouf, et que le gouvernement syrien lui a accordé les contrats d'exploitation et de gestion des marchés hors taxes dans l'ensemble du pays (cf. Enab Baladi, Will Ihab Makhlouf save his family's economic empire in Syria?, 24.09.2020, disponible à l'adresse : https://english.enabbaladi.net/archives/2020/09/will-ihab-makhlouf-save-his-familys-economic-empire-in-syria/). Elle rappelle encore que Hafez Makhlouf est un ancien colonel dirigeant l'unité de Damas au sein de la direction des renseignements généraux, « proche du chef de l'Etat et de son frère Maher » et qu'il « aurait plus d'influence que le général en chef des renseignements » (cf. Boris Mabillard, La dérive mafieuse du clan de Bachar el-Assad, in : Le Temps du 9 mars 2012), tandis que Iyad Makhlouf est un officier de la direction des renseignements généraux (cf. décision attaquée, p. 4 et 5 ; duplique, p. 2).
6.3.2 Il ressort d'autres sources, citées à l'appui de sa décision querellée, que la recourante serait impliquée dans les affaires de feu son mari en tant que propriétaire de sociétés « cachées » aux Îles Vierges Britanniques (cf. article disponible à l'adresse : https://en.arij.net/investigation/the-secret-empire-of-al-assads-maternal-family/ ; voir aussi Working paper du Conseil de l'UE WK 12575/2021, annexe à la pièce 5 du dossier de l'autorité inférieure).
6.4 Il ressort de ce qui précède que, quoiqu'en dise la recourante, son inscription sur l'annexe 7 de l'O-Syrie repose, d'un point de vue objectif, sur des éléments importants.
6.5 Il convient désormais de se pencher sur les contre-arguments présentés par la recourante afin de déterminer si, comme elle le soutient, ils apparaissent suffisants à ébranler les faits établis par l'autorité inférieure et à faire apparaitre les sanctions prises à son encontre comme contraires au droit.
6.5.1 La position de la recourante peut être résumée comme suit.
6.5.1.1 Elle fait valoir que son inscription à l'annexe 7 de l'O-Syrie ne résulte que de son appartenance à la famiIIe Makhlouf, aucun autre élément n'était allégué par l'autorité inférieure. À cet égard, la recourante, se fondant sur l'arrêt du Tribunal de I'Union européenne du 8 mars 2023 dans l'affaire T-212/22 Violetta Prigozhina contre Conseil de l'Union européenne, soutient que Ie simple lien familial ne suffirait pas pour justifier l'adoption de mesures de coercition à son égard. Elle argue que les personnes visées et inscrites sur les listes des sanctions européennes et suisses sont exclusivement des personnes associées au pouvoir ou exerçant une influence sur le régime syrien, et responsables de la répression violente contre les civils en Syrie. Or, l'autorité inférieure n'aurait pas apporté le moindre élément probant concernant un quelconque lien avec le régime syrien, ni concernant des actes de contournement des mesures restrictives dont les membres de sa famille font l'objet. Concernant sa situation, la recourante fait observer qu'elle était âgée de 74 ans au moment de l'introduction du présent recours et qu'elle est, depuis de plusieurs années, séparée du défunt qui, entretemps, a refait sa vie avec une nouvelle épouse. Elle indique également que, depuis cette séparation, elle a organisé sa vie de manière totalement autonome tout en précisant sa vie actuelle a connu une « rupture complète avec [le] contexte de [sa] vie antérieure ».
6.5.1.2 La recourante souligne également que, bien que les mesures de coercition à l'égard de la Syrie aient été adoptées en 2011 déjà, eIle n'a fait I'objet d'une inscription sur I'annexe 7 de l'O-Syrie que dix ans plus tard seulement, alors que son appartenance à la famiIIe Makhlouf était notoire. Elle fait, du reste, remarquer que les mesures à son encontre n'ont été prises que deux années après le décès de son mari, ce qui démontrerait qu'il n'existait aucune urgence particulière et qu'elle ne représentait pas une menace pour la Suisse. Dans ce contexte, la recourante affirme également que son inscription dans la liste des sanctions a eu lieu dans le seul but de pouvoir geIer un compte bancaire, ouvert dans les livres de la banque HSBC Private Banking (Suisse) SA, dont elle était cotitulaire avec son défunt mari. En effet, ce serait en raison des prétentions qu'elle a émise sur ce compte après le décès de Mohamad Makhlouf, en requérant du SECO de pouvoir disposer des avoirs déposés, que son nom avait été inscrit sur l'annexe 7 de l'O-Syrie. Finalement, elle rappelle que trois de ses fils se sont engagés irrévocablement à renoncer à leur éventuelle part successorale relative à ce compte bancaire, tel que cela ressort des pièces produites à l'appui de son recours (pièces 11 à l'appui du recours).
6.5.1.3 Dans ses observations spontanées du 9 novembre 2023, la recourante précise encore que Hafez Makhlouf aurait dernièrement démissionné de ses fonctions, de sorte qu'il se serait éloigné du pouvoir syrien.
6.5.2 Appelé à se prononcer, le Tribunal retient ce qui suit.
6.5.2.1 À titre liminaire, il y lieu de rappeler que, s'agissant des personnes physiques, les sanctions financières visent en premier lieu celles qui, en raison de leur influence, peuvent être considérées comme les agents formels ou de fait d'un Etat en relation avec les violations du droit international public qu'il s'agit de faire cesser. Dans la pratique récente, elles sont toutefois de plus en plus fréquemment dirigées aussi contre des personnes qui n'ont pas d'influence directe sur le comportement d'un Etat sur le plan du droit international public. Parmi les restrictions à la circulation, les interdictions d'entrée et de transit visent généralement les membres du gouvernement ou des autorités, ainsi que les officiers de haut rang de l'armée et des forces de sécurité. Cela étant, elles peuvent frapper d'autres personnes qui soutiennent la politique du régime ou en bénéficient (cf. arrêts du TF 2C_721/2012 consid. 6.4 et 2C_712/2012 consid. 6.4 et les réf. cit.).
6.5.2.2 Ensuite, pour démontrer l'éloignement de la vie de son époux, la recourante produit deux déclarations en arabe, traduites en français, faites par un chauffeur et un garde-corps du défunt (pièces 5 et 6 à l'appui du recours). Il ressort des déclarations en cause, que, à partir de 2016 et jusqu'à son décès, Mohamad Makhlouf vivait avec sa nouvelle épouse et leur fils, d'abord à un domicile, et puis à un autre, à Damas. En outre, la fiche d'état civil du 17 septembre 2020, également traduite en français, mentionne que le défunt avait également une autre épouse en la personne de Hala Almaghout (cf. pièce 4 à l'appui du recours), élément qui est de nature à corroborer l'allégation de la recourante relative à l'absence de demeure commune avec Mohamad Makhlouf pendant quelques années avant son décès. Toutefois, le Tribunal constate que, à supposer que cette séparation de fait soit établie à satisfaction de droit, celle-ci ne s'est pas accompagnée d'une dissolution de l'union conjugale et que la recourante est toujours héritière dans le cadre de la succession de son mari (cf. pièce 1 du dossier de l'autorité inférieure ; arrêt du Tribunal de l'Union européenne du 17 juillet 2024 dans l'affaire T-207/2022 Ghada Mhana contre Conseil). Par ailleurs, l'autorité inférieure relève à juste titre que, malgré cette séparation, la recourante continuait à entretenir des liens économiques avec Mohamad Makhlouf en tant que cotitulaire d'une relation bancaire auprès de la banque HSBC Private Banking (Suisse) SA, dont le solde se monte à plus de [...] millions de dollars américains. Aussi, en se référant à un article de presse, l'autorité inférieure avance que la recourante aurait été impliquée dans les affaires de son mari en tant que propriétaire de sociétés dissimulées aux Îles Vierges britanniques, assertion que la recourante - bien qu'elle en ait eu l'occasion à plusieurs reprises -, ne cherche pas vraiment à infirmer. Le Tribunal observe encore que les dires de la recourante selon lesquels elle mène, depuis plusieurs années, en totale autonomie de son mari, une vie paisible correspondant à celle d'une femme de son âge se limite à une simple affirmation qui n'est étayée par aucun élément concret. En particulier, la recourante n'explique pas en quoi elle aurait, avant son décès, pris ses distances de son conjoint, ni n'apporte d'informations sur son organisation ou ses sources de revenu. Surtout, si la recourante prétend s'être détachée de son contexte familial, elle ne fournit aucun élément permettant de considérer que, à la suite de sa séparation, elle s'est également éloignée de ses quatre fils, Rami, Hafez, Iyad, et Ihab Makhlouf, dont les noms sont inscrits sur les listes de sanctions depuis 2011, notamment en tant que membres de la famille Makhlouf. S'agissant de Hafez Makhlouf, la recourante se contente d'alléguer que ce dernier aurait « démissionné de ses fonctions », sans appuyer son affirmation par des moyens de preuve ou en donnant des détails entourant cette démission. Dans ces circonstances, cette seule affirmation ne saurait nullement être considérée comme étant de nature à établir la rupture des relations entre la famille Makhlouf et le régime syrien.
6.5.2.3 Dans l'ensemble, les déclarations de la recourante ne permettent pas, à elles seules, de constater l'inexistence ou la disparition du lien avec le régime syrien, ni l'absence d'influence sur ledit régime, ou l'absence d'association avec un risque réel de contournement des mesures restrictives.
6.5.2.4 Ensuite, la critique de la recourante selon laquelle il serait contraire à la jurisprudence européenne de se fonder sur ses liens familiaux et sur son assise financière pour en déduire qu'elle pourrait potentiellement être un soutien au régime en place, ne lui est d'aucun secours. À cet égard, il convient de préciser, comme le rappelle l'autorité inférieure, que la règlementation européenne prévoit, depuis 2015, des critères d'inscriptions spécifiques à l'égard de certaines catégories de personnes qui sont autonomes par rapport au critère général d'association avec le régime syrien. Parmi ces catégories figurent l'appartenance à la famiIIe Makhlouf, qui est en soi un motif suffisant pour permettre de prendre les mesures restrictives visées (cf. art. 27 par. 2 et art. 28 par. 2 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision [PESC] 2015/1836 du Conseil de l'UE du 12 octobre 2015 ; art. 15 par. 1bis let. b du Règlement [UE] No 36/2012 du Conseil du 18 janvier 2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie tel que modifié par le règlement 2015/1828). Par ailleurs, comme exposé, la recourante est la veuve de Mohamad Makhlouf - l'oncle défunt et un proche associé du président syrien Bashar Al-Assad -, et la mère de Rami Makhlouf, Hafez Makhlouf, Ihab Makhlouf et Iyad Makhlouf, cousins germains du président Al-Assad, dont l'influence ne fait point de doute. De tels liens de parenté ne fondent certes qu'une présomption réfragable de proximité au pouvoir, d'autant que celui-ci s'exerce, en Syrie, traditionnellement sur une base familiale, mais cette supposition est encore renforcée par les intérêts financiers communs qu'elle avait avec son époux. Or, comme on l'a vu, la recourante n'entreprend nullement de renverser cette présomption en apportant des informations suffisantes, susceptibles de constituer un faisceau d'indices concordants, indiquant qu'elle n'est pas associée au régime syrien, qu'elle n'exerce aucune influence sur celui-ci ou qu'elle n'est pas liée à un risque réel de contournement des mesures restrictives.
6.5.2.5 Pour ce qui est de l'argument de la recourante selon lequel elle n'a jamais eu de rôle politique ou économique en Syrie, il peut être rappelé que, selon le considérant 7 de la décision 2015/1836 du Conseil de l'UE, les mesures restrictives prises sur le fondement du critère d'appartenance familiale ne se limitent pas à viser les personnes impliquées dans la vie politique syrienne. En effet, sont ciblées par lesdites mesures certains membres, notamment de la famille Makhlouf, par le biais desquels, en particulier, les autorités de l'Union européennes estiment pouvoir influencer directement le régime syrien pour que celui-ci change sa politique de répression. Au demeurant, dans la mesure où de nombreux membres de la famille de la recourante font l'objet des mêmes sanctions, cette dernière pourrait, si elle ne figurait pas dans l'annexe 7 à l'O-Syrie, être aisément utilisée par les membres du gouvernement ou ceux de sa famille pour contourner les mesures dont ces personnes font l'objet (cf. dans ce sens : arrêt B-2770/2012 du 8 juillet 2014 consid. 3.4), nonobstant que trois de ses fils auraient renoncé - valablement ou non -, à leur éventuels droits successoraux portant sur les avoirs bancaires déposés dans les livres de HSBC Private Bank (Suisse) SA.
6.5.2.6 Enfin, l'inscription de la recourante dans l'annexe 7 de l'O-Syrie, le 7 mars 2022, quelques jours après la prise de sanctions européennes à son encontre, ne constitue pas une mesure tardive ou personnelle qui aurait été motivée par sa requête de libération des avoirs déposés sur la relation bancaire précitée auprès du SECO. D'ailleurs, le nom de la recourante a été ajouté aux listes de sanctions, tant européennes que suisses, en même temps que ceux de l'autre épouse de Mohamad Makhlouf, ainsi que ses trois filles.
7. La recourante dénonce au surplus une violation de sa liberté personnelle (cf. art. 10 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]) et de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.). Elle fait valoir que les conditions auxquelles l'art. 36 Cst. soumet la restriction des droits fondamentaux ne sont pas réunies.
7.1 La recourante estime, en effet, que les restrictions qui lui sont imposées ne sont absolument pas aptes à atteindre Ie but visé, ni nécessaires et proportionnées, car eIle n'a aucune influence sur la situation actuelle en Syrie : eIle ne participe « ni concrètement, ni financièrement, ni à quelque titre que ce soit aux évènements en lien avec le régime en place ». Elle dénonce une violation crasse du principe de la proportionnalité.
7.2 Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1) ; elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire et adéquat à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4). Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), la restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; cf. ATF 149 I 49 consid. 5.1, 146 I 157 consid. 5.4, 143 I 403 consid. 5.6.3 et les réf. cit.).
S'agissant de mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts de la Suisse et ayant des implications politiques importantes, le Tribunal de céans, de même que le Tribunal fédéral, font preuve de retenue dans l'examen de la nécessité de celles-ci et dans la pesée des intérêts en présence (cf. ATF 132 I 229 consid. 10.3 ; arrêts du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.2 non publié in ATF 139 II 384 et 2C_722/2012 consid. 6.2).
7.3
7.3.1 En l'occurrence, il n'est pas contesté que le gel des avoirs (art. 10 al. 1 O-Syrie) et l'interdiction d'entrée et de transit (art. 17 al. 1 O-Syrie) portent une atteinte importante respectivement à la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.) et à la liberté personnelle (cf. art. 10 al. 2 Cst.) de la recourante, restrictions qui appellent une justification au regard de l'art. 36 Cst. Il est de même constant que ces restrictions reposent sur une base légale formelle, à savoir les art. 1 et 2 LEmb. De même, les mesures de coercition en tant qu'elles sont dirigées contre la recourante répondent, en l'espèce, à un but d'intérêt public. En effet, il est établi, sous l'angle de la vraisemblance prépondérante, que la recourante est très proche du pouvoir, constat qu'elle n'est pas parvenue à ébranler, et il existe un risque de soutien financier du gouvernement par cette dernière. En outre, du moment qu'elle fait l'objet des mesures similaires de la part des Etats membres de l'Union européenne (cf. à ce sujet voir également : arrêt du Tribunal de l'Union européenne du 17 juillet 2024 dans l'affaire T-207/2022 Ghada Mhana contre Conseil), il y a, comme le soutient l'autorité inférieure, un intérêt public à ce qui la Suisse s'aligne sur ces sanctions, afin qu'elles ne puissent être contournées, ce que la LEmb veut précisément éviter (cf. supra consid. 2.2).
7.3.2 Sous l'angle de la proportionnalité, et dès lors que les présentes mesures de coercition ont pour but d'éviter que les sanctions prononcées par les partenaires commerciaux de la Suisse puissent être contournées et qu'il est vraisemblable, de manière prépondérante, que la recourante soit proche du gouvernement syrien (cf. supra), son inscription dans l'annexe 7 de l'O-Syrie s'avère conforme aux conditions d'aptitude et de nécessité. La recourante se borne à alléguer que des mesures moins restrictives auraient pu être prises, sans indiquer concrètement des mesures alternatives et moins contraignantes. Le Tribunal n'en discerne pas, étant précisé qu'un système d'autorisation préalable ou une obligation de justification a posteriori de l'usage des fonds versés, qui ne sont au demeurant pas prévus dans l'O-Syrie, ne permettent pas d'atteindre aussi efficacement l'objectif poursuivi, à savoir la lutte contre le financement du régime syrien, notamment eu égard à la possibilité de contourner les restrictions imposées. À cet égard, l'argumentaire de la recourante selon lequel le gel du compte bancaire joint qu'elle détenait avec Mohamad Makhlouf ne serait pas nécessaire, dès lors que toute transaction depuis ce compte fera indubitablement l'objet d'une surveillance accrue, et qu'un éventuel virement en faveur d'une personne inscrite à l'annexe 7 de l'O-Syrie sera bloqué, n'est pas de nature à emporter la conviction du Tribunal, d'autant moins vu la possibilité d'effectuer des transactions en chaîne ou d'utiliser des comptes de passages. Seul le gel de l'ensemble des avoirs et des ressources économiques de la recourante permet de contribuer à la réalisation du but ultime visé par les sanctions. S'agissant de la proportionnalité au sens étroit, il faut constater que l'importance du préjudice encouru par la recourante, à savoir l'incapacité de celle-ci de disposer des avoirs gelés et d'entrer en Suisse, ne l'emporte pas sur l'intérêt public poursuivi par le biais des mesures de coercition. D'autant moins également que les exceptions prévues à l'art. 10 al. 3 O-Syrie, ainsi qu'à l'art. 17 al. 2 O-Syrie, permettent, dans des cas exceptionnels, des dérogations aux mesures prises à l'endroit de la recourante, en particulier dans les cas de rigueur.
7.3.3 Dans ces circonstances, le grief de violation du principe de proportionnalité doit être rejeté, dans la mesure où il peut être examiné.
8. En tant que la recourante se plaint d'arbitraire (cf. art. 9 Cst.) ou émet des critiques selon lesquelles son nom figurerait sur l'annexe 7 de l'O-Syrie sans que l'autorité inférieure se soit véritablement questionnée sur la justification des sanctions à son égard, en se contentant de reprendre aveuglement les mesures de coercition décidées par l'UE, force est de constater, vu les développements ci-avant, que ces griefs - qui n'ont en réalité pas de portée propre -, tombent manifestement à faux. Ils peuvent par conséquent être écartés, sans qu'il n'y ait lieu de s'y attarder davantage.
9. Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il sied de constater que la décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.
10. Demeure la question des frais et dépens de la présente procédure.
10.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (cf. art. 63 al. 4bis PA et 2 al. 1 et art. 4 FITAF).
10.2 Au vu de la valeur litigieuse qui se monte, selon les parties, à près de [...] millions de francs et de l'ampleur et de la difficulté de la cause, il se justifie d'arrêter à 50'000 francs le montant des frais de la procédure de recours qui doivent être mis à la charge de la recourante, qui succombe. Ce montant sera prélevé sur l'avance de frais du même montant versée durant l'instruction.
10.3 La recourante n'a pas droit à des dépens (cf. art. 64 al. 1 PA ; art. 7 al. 1 FITAF). Quant à l'autorité inférieure, elle n'y a pas non plus droit (cf. art. 7 al. 3 FITAF).
(Le dispositif est porté à la page suivante)
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté.
2. Les frais de procédure, arrêtés à 50'000 francs, sont mis à la charge de la recourante. Cette somme est prélevée sur l'avance de frais du même montant déjà versée.
3. Il n'est pas alloué de dépens.
4. Le présent arrêt est adressé à la recourante et à l'autorité inférieure.
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège :
Le greffier :
Pietro Angeli-Busi
Sébastien Gaeschlin
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 9 décembre 2024
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. [...]; acte judiciaire)