bvger · B-594/2024 · 2026-05-12 · fr
B-594/2024

Surveillance des fondations

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour II
B-594/2024
Arrêt du 12 mai 2026
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
David Aschmann, Christian Winiger, juges,
Yann Grandjean, greffier.
Parties
X._______,
représenté par Maître François Membrez, avocat,
recourant,
contre
Y._______,
représentée par Maîtres Olivier Péclard et Adrien Borel, avocats,
intimée,
Autorité fédérale de surveillance des fondations ASF, autorité inférieure.
Objet
Surveillance des fondations.
Faits :
A.
A.a X._______ (ci-après : le fondateur, le plaignant ou le recourant) a créé [une fondation] (actuellement, Y._______ ; ci-après : la fondation ou l'intimée) par un acte authentique du 29 juillet 1983.
Au moment de sa constitution, la fondation poursuivait les buts suivants :
- [...]
- [...]
- [...].
A.b Par décision du 1er septembre 1983, le Département fédéral de l'intérieur a assujetti la fondation à la surveillance de la Confédération.
A.c A la suite de litiges survenus en 2022, qui avaient donné lieu à une première plainte devant l'Autorité fédérale de surveillance des fondations ASF (ci-après : l'autorité inférieure), la fondation, le fondateur et les autres membres du conseil de fondation ont passé deux conventions datées du 10 octobre 2022. Ces conventions prévoyaient la démission de tous les membres du conseil de fondation, y compris le fondateur, avec effet au 31 octobre 2022, et la nomination de nouveaux membres du conseil de fondation et d'un nouveau directeur. Le fondateur s'était par là-même engagé à ne pas faire valoir à l'encontre des autres membres du conseil de fondation de prétention en responsabilité ou autre en lien avec ces conventions ainsi que toute autre prétention en lien avec les litiges.
A.d Le 1er mars 2023, le fondateur a déposé auprès de l'autorité inférieure une nouvelle plainte dirigée contre la fondation, les nouveaux membres du conseil de fondation et le directeur. Evoquant les deux conventions du 10 octobre 2022, il dénonce pêle-mêle le licenciement de (...) collaborateurs au mépris de la conduite des projets en cours et des possibilités financières de la fondation, un projet de convention prévoyant une rémunération profitant à l'un des nouveaux membres du conseil de fondation et une politique de rémunération viciée. Au cours de l'instruction de cette plainte par l'autorité inférieure, le recourant a soulevé de nombreux autres griefs liés à la gestion de la fondation.
A.e A l'issue de l'instruction, l'autorité inférieure a, par décision du 7 décembre 2023, rejeté l'ensemble des demandes de révocation et de suspension des membres du conseil de fondation et du directeur, enjoint le conseil de fondation de nommer un troisième membre, rejeté la demande de nomination d'un commissaire, tout comme les demandes de réengager le personnel licencié, d'annuler un contrat de vente conditionnelle concernant la parcelle [...] de la commune de [...] et d'interdire de rémunérer l'un des membres du conseil de fondation, et enfin interdit la conclusion avec une autre fondation d'un contrat de collaboration, tout éventuel nouveau contrat devant être soumis à l'autorité inférieure.
B.
B.a Par acte du 26 janvier 2024, l'intéressé a déposé un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF). Il conclut à titre de mesures provisionnelles à ce qu'il soit fait interdiction à l'intimée d'exécuter un contrat de vente conditionnelle conclu le 17 février 2023 concernant la parcelle [...] de la commune de [...] jusqu'à droit jugé sur le fond. Il conclut au fond à l'annulation de la décision attaquée, à la révocation des membres du conseil de fondation ainsi que du directeur de la fondation, à la nomination d'un commissaire, à l'interdiction d'exécuter le contrat de vente conditionnelle cité plus haut, avec suite de frais et de dépens.
B.b Par décision incidente du 29 janvier 2024, le Tribunal a fait droit à titre superprovisionnel à la requête du recourant en lien avec le contrat de vente conditionnelle mentionné plus haut.
B.c Au vu des prises de position respectives de l'autorité inférieure du 14 février 2024 et de l'intimée du 19 février 2024, le Tribunal a, par décision incidente du 22 février 2024, déclaré irrecevable la demande de mesures provisionnelles en lien avec le contrat de vente conditionnelle mentionné plus haut.
C.
C.a Invitée, par décision incidente du 22 février 2024, à déposer sa réponse sur le fond, y compris sur la légitimation du recourant, l'autorité inférieure s'est exprimée en faveur de la qualité pour agir de celui-ci dans sa réponse du 8 mai 2024, concluant au surplus au rejet du recours.
C.b Ayant elle-même contesté la qualité pour agir du recourant dans sa prise de position sur la requête de mesures provisionnelles, l'intimée a réitéré sa position dans sa réponse au fond du 8 mai 2024.
D. Par sa réplique du 14 juin 2024, le recourant s'est entre autres exprimé au sujet de sa qualité pour agir.
E.
E.a L'autorité inférieure a déposé sa duplique le 16 juillet 2024.
E.b L'intimée a fait de même le 22 juillet 2024.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront repris plus loin dans la mesure nécessaire.
Droit :
1. Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.1 En vertu de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA. Le recours est recevable contre les décisions de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées (art. 33 let. d LTAF) et donc, en l'espèce, contre les actes du Département fédéral de l'intérieur, dont le Secrétariat général exerce la surveillance des fondations d'utilité publique assujetties à la Confédération (art. 3 al. 2 let. a de l'ordonnance sur l'organisation du Département fédéral de l'intérieur du 28 juin 2000 [Org DFI, RS 172.212.1]). Aucune des clauses d'exception prévues à l'art. 32 LTAF n'est par ailleurs réalisée.
1.2 Le recours a été déposé dans la forme (art. 52 al. 1 PA) et le délai (art. 50 al. 1 PA) et selon les règles relatives à la représentation des parties (art. 11 PA) ; l'avance de frais a été versée en temps utile (art. 63 al. 4 PA).
2. Encore faut-il que le recourant ait la qualité pour recourir en l'espèce.
2.1 Selon l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).
2.2 L'art. 6 PA prescrit qu'ont qualité de parties les personnes dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d'un moyen de droit contre cette décision. Il définit la qualité de partie à la procédure de première instance en relation avec la qualité de recourir au sens de l'art. 48 PA (ATAF 2022 IV/5 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_518/2017 du 28 novembre 2017 consid. 4.2 ; arrêts du TAF B-5291/2018 du 14 mai 2020 consid. 1.3.1 et A-3384/2019 du 13 février 2020 consid. 3.3.1). Constitue un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 48 al. 1 PA, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret ; en particulier, le recourant doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération au regard du droit fédéral déterminant (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2, 137 II 40 consid. 2.3 et 133 II 468 consid. 1 ; ATAF 2022 IV/5 consid. 4.1.1) ; tel ne sera pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte ou médiate (ATF 133 V 239 consid. 6.2). Les circonstances concrètes du cas particulier s'avèrent essentielles s'agissant de déterminer s'il existe un intérêt digne de protection (arrêt partiel du TAF C-2461/2013 du 29 janvier 2014 consid. 2.3). Le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers (recours populaire) est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'action populaire dans le domaine de la juridiction administrative fédérale quand un particulier conteste une autorisation donnée à un autre administré. Enfin, à moins de circonstances spéciales, la qualité pour recourir suppose l'existence d'un intérêt actuel à obtenir l'annulation de la décision attaquée (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2, 137 II 40 consid. 2.3, 133 V 239 consid. 6.2 et les références citées ; ATAF 2022 IV/5 consid. 4.1.1 ; arrêts du TAF B-6062/2019 du 7 décembre 2020 consid. 3.1.2, C-6519/2015 du 1er février 2016 consid. 3.1 et B-4888/2012 du 29 juillet 2013 consid. 3.2.2 ; voir aussi : Isabelle Häner, Kommentar VwVG, 2e éd. 2019, art. 6 PA no 1 ss; Moser/Beusch/Kneubühler/ Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3e éd. 2022, no 2.65).
2.3 En principe, la seule qualité de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise à la suite de la dénonciation et ne confère donc pas la qualité de partie dans cette procédure. Pour jouir de la qualité pour recourir, le dénonciateur doit non seulement se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, mais aussi pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance, lorsqu'il y en a une, comme en l'espèce, intervienne (arrêts du Tribunal fédéral 2C_164/2023 du 25 mars 2024 consid. 1.2.1 s. non publiés in : ATF 150 II 308 ; ATF 135 II 145 consid. 6.1 et 133 II 468 consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_214/2018 du 7 décembre 2018 consid. 4.5, 2C_519/2017 du 28 novembre 2017 consid. 4.3 et 2C_444/2021 du 19 octobre 2021 ; ATAF 2022 IV/5 consid. 4.1.1).
3.
3.1 Figurant parmi les personnes morales du Code civil, la fondation a pour objet l'affectation de biens en faveur d'un but spécial (art. 80 CC [RS 101]). Contrairement à l'association (art. 60 ss CC), la fondation n'est pas une corporation de personnes, mais un établissement constitué par une masse de biens qui est dite indépendante, organisée, et affectée à un but déterminé. Comme masse de biens, la fondation est distincte de la personnalité de ses bénéficiaires, mais aussi de son fondateur. La personnalité juridique propre de la fondation la rend indépendante de son fondateur. Le fondateur n'a en principe plus de droit sur la fondation ; s'il veut en exercer, c'est par le biais d'un siège au conseil de fondation, occupé par lui-même ou un représentant. Dans ce sens, la fondation n'a ni membre, ni propriétaire, mais des organes et peut avoir des bénéficiaires (sur l'ensemble de ce qui précède : Parisima Vez, in : Commentaire romand CC I, 2023, art. 80 CC no 1 s. et art. 84 no 2 ss ; Hausheer/Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 5e éd. 2020, nos 1267 ss et 1297 ss ; Bernhard Madörin, Vereine und Stiftungen, 2008, p. 120).
3.2 Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique dont elles relèvent par leur but (art. 84 al. 1 CC). La loi attribue à l'autorité de surveillance des pouvoirs relativement étendus. Elle prend ainsi les mesures nécessaires lorsque l'organisation prévue par l'acte de fondation n'est pas suffisante, que la fondation ne possède pas tous les organes prescrits ou qu'un de ces organes n'est pas composé conformément aux prescriptions (de la loi, de l'acte de fondation ou du règlement) ; elle peut notamment fixer un délai à la fondation pour régulariser sa situation ou encore nommer l'organe qui fait défaut ou un commissaire (art. 83d al. 1 CC). Cette autorité pourvoit aussi à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination (art. 84 al. 2 CC). Il lui est loisible de remettre à une autre fondation poursuivant un but analogue les biens d'une fondation qui ne peut pas être organisée conformément à son but (art. 83d al. 2 CC). Il appartient de plus à l'autorité de surveillance de proposer à l'autorité compétente la modification de l'organisation ou du but d'une fondation (art. 85 et 86 CC) ; au demeurant, elle est habilitée à apporter des modifications accessoires à l'acte de fondation lorsque celles-ci sont commandées par des motifs objectivement justifiés et qu'elles ne lèsent pas les droits de tiers (art. 86b CC). L'autorité de surveillance intervient lors de la dissolution de la fondation (art. 88 al. 1 CC).
3.3 D'une manière générale, deux moyens d'agir en vue d'obtenir la prise de mesures par l'autorité de surveillance se distinguent en matière de surveillance des fondations : la dénonciation et la plainte. La dénonciation permet à tout un chacun de porter à la connaissance de l'autorité de surveillance des faits pour lesquels il estime que son intervention s'avère nécessaire. Le dénonciateur n'a pas à justifier d'un intérêt personnel mais il ne dispose d'aucun des droits liés à la qualité de partie (ATAF 2022 IV/5 consid. 3.1.1 et les références citées).
3.4
3.4.1 Depuis le 1er janvier 2024, l'art. 84 al. 3 CC dispose que les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation (RO 2022 452).
Il est à relever dans ce contexte que la plainte à l'origine de la présente procédure (déposée le 1er mars 2023) et la décision attaquée (rendue le 7 décembre 2023) l'ont été avant le 1er janvier 2024, c'est-à-dire sous l'ancien droit. En revanche, le recours (déposé le 26 janvier 2024), tout comme le présent arrêt, le sont sous le régime du nouveau droit.
3.4.2 Selon les principes généraux du droit intertemporel, le droit matériel applicable, en cas de changement de règles de droit, est celui qui était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques, sous réserve de dispositions contraires du droit transitoire (ATF 140 V 136 consid. 4.2.1, 139 V 335 consid. 6.2,137 V 394 consid. 3, 137 V 105 consid. 5.3.1, 136 V 24 consid. 4.3, 130 V 445 consid. 1.2.1 et126 V 134 consid. 4b ; Moser et al., op. cit., no 2.202).
3.4.3 S'agissant du droit de procédure, les nouvelles règles s'appliquent à toutes les causes pendantes pour autant que l'ancien et le nouveau droit s'inscrive dans la continuité du système de procédure, de sorte que, selon les principes généraux du droit intertemporel, les règles de procédure s'appliquent dans leur version en vigueur au moment de l'examen du recours (ATF 151 I 382 consid. 3.1, 144 II 273 consid. 2.2.4, 137 II 409 consid. 7.4.5 et 130 V 1 consid. 3.2 ; arrêt du TAF C-2140/2025 du 30 juin 2025 ; Piermarco Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative - Traité, vol. I : Partie générale, 2025, no 238 ; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, no 296 ss).
Contrairement à ce qui prévaut dans le procès civil, la qualité de partie (légitimation) est une question de nature procédurale. En effet, sa disparition en cours d'instance entraîne la radiation de l'affaire, tandis que son absence initiale conduit à une non-entrée en matière (ATF 137 I 23 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_52/2009 du 13 janvier 2010 consid. 1.2.2, non publié dans l'ATF 136 I 1 ; arrêts du Tribunal fédéral 5A_394/2025 du 20 janvier 2026 consid. 6.3 [droit des poursuites] et 1C_663/2023 du 8 janvier 2025 consid. 7.1 ; Marantelli-Sonanni/Huber, in : Praxiskommentar VwVG, 3e éd. 2023, art. 6 PA no 1 et art. 48 PA no 7 ; voir aussi : Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2e éd. 2025, no 1194 ; Wiederkehr/Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, 2020, no 3347).
3.4.4 Il résulte de ce qui précède que la qualité pour agir du recourant, tout comme sa qualité pour recourir, doit être appréciée en l'espèce sous l'égide du nouveau droit. Cependant, l'issue de la cause n'aurait pas été différente sans ce changement du droit (consid. 3.8). Partant, il convient d'exposer tout de même le régime applicable précédemment.
3.5
3.5.1 Jusqu'au 31 décembre 2023, le Code civil ne contenait pas de disposition particulière régissant la qualité pour déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance. Selon la jurisprudence, une plainte à l'autorité de surveillance n'était recevable que si le plaignant pouvait se prévaloir d'un intérêt personnel déterminé à ce que les mesures qu'il requérait soient ordonnées (ATF 144 III 433 consid.6.1 et 107 II 385 consid. 4 et 5 ; ATAF 2022 IV/5 consid. 3.1.1 et 4.1.3) En particulier, un intérêt personnel au contrôle de l'activité des organes de la fondation devait être reconnu à toute personne qui pouvait effectivement obtenir un jour une prestation ou un autre avantage de la fondation (destinataire effectif ou potentiel de la fondation) ; l'intéressé devait par conséquent être en mesure de fournir au moment de sa plainte déjà des données concrètes quant à la nature de son futur intérêt (ATF 107 II 385 consid. 4, 110 II 436 consid. 2, 112 Ia 180 consid. 3d aa et 112 I 97 consid. 3 ; ATAF 2022 IV/5 consid. 4.1.3 ; arrêt du TAF B-383/2009 du 29 septembre 2009 consid. 3.1). Un tel intérêt particulier se trouvait également admis lorsqu'un tiers, sans être destinataire effectif ou potentiel de la fondation, entretenait des liens personnels étroits avec dite fondation (ATF 110 II 436 consid. 2 ; ATAF 2022 IV/5 consid. 4.1.3 ; arrêt du TAF B-3867/2007 du 29 avril 2008 consid. 1.3 ; décision de radiation du TAF B-6308/2009 du 28 juillet 2020 consid. 2). Cependant, les cas examinés dans la jurisprudence du Tribunal fédéral ne permettaient pas de remplacer la pesée des intérêts dans chaque cas particulier (ATF 144 III 433 consid. 6.1 in fine ; voir aussi Benoît Merkt, Droit des fondations d'utilité publique, 2021, p. 279 ss, n. 1064).
En revanche, toute personne justifiant d'un intérêt personnel, digne de protection, pouvait déjà porter plainte, qui donne au plaignant les droits de partie à la procédure (ATF 144 III 433 consid. 6.1 et 107 II 385 consid. 3 in fine ; ATAF 2022 IV/5 consid. 3.1.1 ; Vez, op. cit., art. 84 no 15 ss ; Harold Grüninger, in : Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, 2022, art. 84 no 17).
Sous l'ancien droit, la plainte à l'autorité de surveillance des fondations, ou Stiftungsaufsichtsbeschwerde, se présente finalement comme une véritable voie de droit, sui generis. Elle suppose que le plaignant dispose d'un intérêt personnel à ce que les mesures qu'il requiert soient ordonnées. Cela ne signifie cependant pas pour autant qu'il faille soumettre à des exigences sévères l'intérêt auquel le droit de déposer plainte est subordonné. La plainte à l'autorité de surveillance des fondations constitue une voie de droit qui découle de la législation civile. Les principes de la procédure administrative ne lui sont pas directement applicables ; ils ne le sont que par analogie (ATF 112 Ia 180 consid. 3d et 107 II 385 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_684/2015 du 24 février 2017 consid. 6.5.2 ; ATAF 2022 IV/5 consid. 3.1.1 ; arrêt du TAF B-2948/2017 du 21 décembre 2017 consid. 4.2 ; Vez, op. cit., art. 84 CC no 17). Pour qualifier un acte de plainte, il s'avère nécessaire d'examiner si son auteur remplit bien les conditions exigées pour déposer une plainte. Si tel n'est pas le cas, l'autorité inférieure doit traiter ledit acte comme une simple dénonciation (ATAF 2022 IV/5 consid. 3.1.1 ; arrêts du TAF B-6002/2019 du 16 juin 2021 consid. 3.1.1 et B-2941/2014 du 19 décembre 2016 consid. 2.2.2.3).
3.5.2 L'ancien droit ne reconnaissait pas au fondateur une qualité pour recourir inconditionnelle. Il est vrai que la doctrine accordait généralement au fondateur la qualité pour déposer plainte à l'autorité de surveillance en raison du lien étroit qui existe normalement avec "sa" fondation (Roman Baumann Lorant, Die Stiftungsaufsichtsbeschwerde, Revue suisse de jurisprudence [RSJ] 2013 p. 517 ss, 522 ; Idem, Der Stiftungsrat, 2009, p. 182 ; Dominique Jakob, in : ZGB - Kurzkommentar, 2012, art. 84 CC no 12 ; Idem, Das Stiftungsrecht der Schweiz im Europa des dritten Jahrtausends, RSJ 2008 p. 533 ss, 538 ; Hans Michael Riemer, in : Berner Kommentar I/3, 3e éd. 1981, art. 84 CC no 119 et les références citées), sans que cela soit spécifié dans la doctrine générale (p. ex. Harold Grüniger, in : Basler Kommentar ZGB I, 5e éd. 2014, art. 84 CC no 17 ; Vez, op. cit., art. 84 CC no 14 ss).
En revanche, la jurisprudence n'a jamais tranché la question. En effet, dans l'ATF 144 III 433 consid. 6.1, cité par les auteurs ci-dessus, le Tribunal fédéral mentionnait seulement la doctrine de l'époque qui reconnaît la qualité pour agir au fondateur, sans se prononcer davantage. La question du fondateur n'était pas litigieuse dans cet ATF ; seules étaient discutées les conditions auxquelles les membres du conseil de fondation, les destinataires et les tiers sont légitimés à recourir auprès de l'autorité de surveillance de la fondation (cf. regeste). Dans l'arrêt du TAF B-595/2015 et B-812/2015 du 4 octobre 2016, le fondateur recourant avait fait partie des destinataires de la décision attaquée. Comme l'instance inférieure lui avait dénié le droit de nomination dans la décision attaquée en raison de son état de santé et a rejeté la demande du conseil de fondation de modifier l'acte ainsi que le règlement d'organisation, il était particulièrement touché par la décision et avait un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (arrêt précité consid. 2.4.3).
3.5.3 En revanche, le Tribunal fédéral a retenu, au sujet des héritiers du fondateur, qu'un intérêt justifiant un recours ne saurait en principe résider dans un sentiment de responsabilité particulièrement profond et personnel à l'égard de la cause défendue par le fondateur de son vivant, ni dans un passé personnel lié à l'entourage proche du fondateur, dès lors qu'une fondation n'est pas tenue de s'adresser à des individus particuliers ni de verser ses prestations au profit de bénéficiaires déterminés. Les rares cas d'application tirés de la pratique du Tribunal fédéral illustrent, mais ne remplacent pas, l'évaluation des intérêts au cas par cas (ATF 144 III 433 consid. 6.1 in fine et la référence citée).
3.6 Pour ce qui est du nouveau droit, selon l'art. 84 al. 3 CC, introduit par la modification du 17 décembre 2021 entrée en vigueur le 1er janvier 2024 (RO 2022 452), les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.
3.6.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 149 I 354 consid. 3.2, 149 IV 105 consid. 3.4, 149 IV 9 consid. 6.3.2.1, 148 IV 398 consid. 4.8 et 145 IV 17 consid. 1.2 et les références citées).
3.6.2 Le texte de l'art. 84 al. 3 CC subordonne la qualité pour déposer une plainte à deux conditions :
- une qualité : bénéficiaire, créancier de la fondation, fondateur, contributeur ultérieur, ancien ou actuel membre du conseil de fondation,
et
- un intérêt : celui de contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation.
La structure de la phrase se terminant par une conjonction "et", avec un pronom "qui", permet de conclure que l'intérêt est une condition qui s'ajoute à la qualité (notamment celle de fondateur). La structure de la phrase en langue allemande est la même. Cette interprétation ressort encore plus nettement de la version italienne du texte légal : Se hanno un interesse ad accertare che la fondazione sia amministrata conformemente alla legge e all'atto di fondazione, i beneficiari e i creditori della fondazione, il fondatore, gli autoridi conferimenti aggiuntivi, nonché i membri attuali e gli ex membri del consiglio di fondazione possono contestare gli atti e le omissioni degli organi della fondazione dinanzi all'autorità di vigilanza. L'exigence d'un intérêt concerne clairement toutes les qualités des plaignants potentiels (bénéficiaire, créancier etc.).
Autrement dit, la qualité de fondateur ne saurait, à elle seule, suffire. Selon le texte de la loi, le fondateur doit également disposer d'un intérêt propre, distinct de sa qualité, à faire contrôler que l'administration de la fondation respecte la loi et l'acte de fondation.
3.6.3 Des travaux préparatoires, on peut retenir ce qui suit.
La modification législative du 17 décembre 2021 est issue de l'initiative parlementaire Luginbühl 14.470 intitulée "Renforcer l'attractivité de la Suisse pour les fondations".
Une disposition visant à préciser le cercle des personnes habilitées à saisir l'autorité de surveillance avait d'abord été proposée dans l'avant-projet de révision législative mis en consultation :
Toute personne ayant un intérêt légitime à contrôler que la gestion de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peut déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance des fondations concernant des actes et des omissions des organes de la fondation (14.470 Initiative parlementaire "Renforcer l'attractivité de la Suisse pour les fondations" Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 21 novembre 2019, art. 84 al. 3 avant-projet CC).
Le rapport accompagnant l'avant-projet reconnaissait assez largement un droit d'action au fondateur dont la volonté devrait être mise en oeuvre par les organes (rapport précité p. 11). Ce document n'est cependant plus pertinent, puisque le texte légal a été passablement remanié durant la procédure législative.
En effet, la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats avait renoncé à réglementer la légitimation pour déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance, au moment de l'adoption de son projet (Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 22 février 2021, FF 2021 485, spéc. p. 489). Plusieurs participants craignaient en effet qu'une définition trop large de la qualité pour agir oblige les autorités à entrer en matière sur des plaintes relevant d'une action populaire (Synthèse des résultats de la procédure de consultation : "Renforcer l'attractivité de la Suisse pour les fondations" du 6 août 2020 p. 6 s.).
La question a de nouveau été débattue lors des délibérations parlementaires.
Le Conseil des Etats, comme première chambre saisie, a refusé une proposition d'Othmar Reichmuth (Centre/SZ) reprenant la formulation mise en consultation ("Toute personne ayant un intérêt légitime..." ; BO 2021 E 585). Le concept de "berechtigtes Kontrollinteresse" aurait posé un problème de définition légale selon Beat Rieder (Centre/VS) au nom de la commission (BO 2021 E 585). Pour Philippe Bauer (PLR/NE), les fondations sont en outre déjà soumises à énormément de contrôles (BO 2021 E 586).
Puis le Conseil national a décidé, à la suite de sa commission, de réglementer la légitimation pour déposer plainte auprès de l'autorité de surveillance par l'ajout de la disposition suivante (BO 2021 N 1588) :
Toute personne qui justifie d'un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation soit conforme à la loi et à l'acte de fondation peut recourir à l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.
Par rapport aux versions précédentes, le qualificatif "légitime" est alors biffé. Le Conseil des Etats s'est opposé à cette proposition en considérant que là non plus les personnes autorisées à déposer plainte ne sont pas clairement définies et que les plaintes pourraient être trop nombreuses (BO 2021 E 928 ; intervention Beat Rieder [Centre/VS]).
Le Conseil national a adopté une nouvelle formulation correspondant en substance à la teneur actuelle du texte de l'art. 84 al. 3 CC précisant le cercle des personnes habilitées à recourir et prévoyant qu'il fallait justifier d'un intérêt pour "recourir à l'autorité de surveillance" (BO 2021 N 2369). Selon le rapporteur de la commission, cette formulation concrétise les critères qui résultaient de la jurisprudence du Tribunal fédéral :
Ni plus ni moins, la qualité pour recourir qui vous est proposée par la majorité de la commission reprend les critères qui ont été établis par le Tribunal fédéral lui-même. [...] Afin d'éviter tout abus, tout excès dans l'utilisation de cet outil qu'est le recours ou la plainte à l'autorité de surveillance, une condition supplémentaire a été ajoutée : les recourants potentiels doivent justifier d'un intérêt. Ceci nous paraît important pour encadrer le droit de plainte et de recours (BO 2021 N 2368, intervention Vincent Maitre [Le Centre/VS] ; mise en évidence ajoutée).
Il ressort clairement de cette intervention que l'intérêt à l'action s'ajoute à la qualité nécessaire pour déposer une plainte. On retrouve cette explication dans d'autres interventions :
D'une part, il s'agit de fixer le cercle des personnes habilitées à recourir. La première version, qui ouvrait le droit de recours à toute personne, était bien trop large et susceptible de conduire à des dysfonctionnements au sein d'une fondation, c'est la raison pour laquelle un cercle de personnes habilitées à recourir a été défini. [...] D'autre part, il faut justifier d'un intérêt pour pouvoir recourir [...] afin d'éviter, comme cela a été dit, des dysfonctionnements et d'ouvrir la porte à toutes sortes de griefs qui pourraient porter préjudice et freiner l'activité du conseil de fondation [...] (BO 2021 N 2368, Sidney Kamerzin [Le Centre/VS] ; mises en évidence ajoutées).
La nécessité de ce cumul entre une qualité et un intérêt se lit dans d'autres interventions qui se fondent sur les principes généraux du droit administratif général :
Nach diesen Kriterien des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts ergibt sich mehr oder weniger - dazu gibt es eine Praxis -, dass Personen, die ein rechtliches oder erhebliches tatsächliches Interesse haben, Beschwerde erheben können. [...] Das tut die Mehrheit, indem sie in allgemeiner Weise - wenn auch sprachlich missverständlich - bestimmt, dass Personen, die ein solches Interesse haben, ohne Weiteres Beschwerde erheben können. Der Text liest sich nämlich so, als müssten nur Stiftungsratsmitglieder ein berechtigtes Interesse haben, aber dieses Kriterium bezieht sich auf alle Anfechtungsberechtigten (BO 2021 N 2367, Hans-Ueli Vogt [UDC/ZH]).
Le Conseil des Etats s'est par la suite rallié à cette proposition (sous réserve de la formulation du texte français "saisir l'autorité de surveillance" ; BO 2021 E 1266). Là aussi, les intervenants parlent en faveur de conditions cumulatives :
Comme vous le voyez sur le dépliant, le Conseil national a revu sa copie et a, d'une part, listé de manière précise les personnes dépositaires du droit de plainte auprès de l'autorité de surveillance et, d'autre part, précisé qu'il faut un intérêt à contrôler l'administration de la fondation (BO 2021 E 1265 Sommaruga Carlo [PS/GE] ; mises en évidence ajoutées).
Dans l'esprit des parlementaires, pour garantir le droit du fondateur à recourir, il fallait que celui-ci fasse valoir un intérêt à l'action. Ce qui signifie que, pour le législateur, il n'était pas question de donner au fondateur une qualité pour agir inconditionnelle. En résumé, les chambres fédérales avaient bien pour volonté de poser deux conditions de recevabilité des plaintes à l'autorité de surveillance : une qualité et un intérêt à l'action, y compris pour le fondateur.
3.6.4 Sous l'angle du but de la législation, il convient de distinguer, d'une part, les buts poursuivis par la révision du droit des fondations de 2021 et, d'autre part, par le droit des fondations en général.
3.6.4.1 L'initiative parlementaire Luginbühl 14.470 intitulée "Renforcer l'attractivité de la Suisse pour les fondations" avait pour but une réglementation plus claire de la légitimation pour déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance des fondations, prévoyant de donner qualité à agir aux personnes ayant un intérêt légitime à contrôler l'activité des organes d'une fondation.
Cette motivation est demeurée constante tout au long des débats parlementaires :
[...] il faut justifier d'un intérêt pour pouvoir recourir, ce que notre groupe salue également, afin d'éviter, comme cela a été dit, des dysfonctionnements et d'ouvrir la porte à toutes sortes de griefs qui pourraient porter préjudice et freiner l'activité du conseil de fondation [...] (BO 2021 N 2368, Sydney Karmerzin [Le Centre/VS]).
Il faut souligner que tant l'auteur du projet que les parlementaires insistaient sur la nécessité d'un intérêt au contrôle, sans prévoir que le fondateur en serait dispensé.
3.6.4.2 Si l'on se réfère au droit des fondations en général, il convient de rappeler qu'une fondation, parmi les personnes morales du Code civil, se distingue de l'association qui est une société de personnes, par le fait qu'elle est une masse de biens, distincte de son fondateur et de ses bénéficiaires (consid. 3.1). Autrement dit, la fondation a pour objet de créer une distance entre le fondateur et ses biens, de sorte que le principe de la liberté du fondateur cède sa place au principe de l'autonomie de la fondation (Trennungsprinzip), car, à l'instar de toute personne morale, une fondation a le plein exercice des droits civils. Ce principe est opposable à tous, y compris au fondateur (Vez, op. cit., intro art. 80-89a CC no 5c ; voir aussi Sprecher, op. cit., p. 28). Dans ce sens, il n'y a pas de raison d'accorder au fondateur une position privilégiée par rapport aux autres justiciables et de faire abstraction, en ce qui le concerne, de la condition de l'intérêt à l'action.
3.6.4.3 Il ressort de l'interprétation téléologique que rien dans le droit général des fondations ni dans la novelle de 2021 ne donne une place procédurale privilégiée au fondateur par rapport aux autres personnes susceptibles de déposer plainte.
3.6.5 Le système juridique suisse ne connaît pas d'action populaire (voir déjà consid. 2.2). En effet, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu. Pour être légitimée à agir, une personne doit être particulièrement concernée et entretenir une relation étroite et notable avec l'objet du litige. Le degré d'implication doit être significatif ; une atteinte très légère ne suffit pas. Les critères déterminants pour cette appréciation sont les conséquences de l'atteinte, la possibilité d'atteindre le résultat souhaité par d'autres moyens, l'accélération de la procédure ou la volonté de ne pas compliquer excessivement l'activité administrative (entre autres : ATF 146 I 145 consid. 4.1 ou 142 II 80 consid. 1.4.1 ; Wiederkehr/Plüss, op. cit., no 1742). Dans ce sens, celui qui signale un cas à l'autorité de surveillance des fondations sans intérêt particulier doit être qualifié de dénonciateur. Cette qualité ne lui donne pas la qualité de partie et le prive du droit de recourir contre la décision qui fait suite à sa dénonciation (consid. 2.3).
3.6.6
3.6.6.1 Commentant le nouveau droit, la doctrine admet que la question de la qualité pour agir du fondateur est délicate. Elle s'exprime en faveur de la qualité pour agir (et recourir) du fondateur puisqu'il a créé la fondation (Renata Trajkova, Die Stiftungsaufsichtsbeschwerde nach altem und neuem Recht - eine Dauerbaustelle, AJP/PJA 2023 p. 547 ss, 558) ; elle s'accorde sur le point qu'il appartient à la jurisprudence de préciser la notion d'intérêt de l'art. 84 al. 3 CC (Hürlimann-Kaup/Schmid, Einleitungsartikel des ZGB und Personenrecht, 4e éd. 2024, no 1452a), tout en rappelant qu'il ne s'agit nullement d'introduire ici un recours populaire (Thomas Sprecher, Stiftungsrecht in a nutshell, 2023, p. 131 ; Pfister, op. cit., no 854b).
3.6.6.2 La jurisprudence rendue sous le nouveau droit est encore rare. Un arrêt cantonal vaudois analyse la question, mais en présence d'un intérêt personnel avéré. L'intéressée était une ancienne membre d'un conseil de fondation et sa démission, bien qu'elle date de plusieurs années, ne suffit pas à lui dénier un intérêt particulier et sa qualité pour agir, dès lors qu'elle a par ailleurs un litige commercial avec la fondation (arrêt GE.2024.0365 de la Cour de droit administratif et public du 19 mars 2025).
3.6.7 Il résulte de ce qui précède que le législateur n'a certes pas entendu restreindre particulièrement le cercle des personnes habilitées à porter plainte auprès de l'autorité de surveillance en matière de fondations. Il a toutefois soumis la légitimation à deux conditions cumulatives : disposer d'une qualité particulière (notamment celle de fondateur) et justifier d'un intérêt au contrôle de la fondation. Un tel intérêt ne peut découler de la seule volonté, certes légitime, du fondateur de s'assurer de la préservation de sa volonté, du but de la fondation ou du bon fonctionnement de celle-ci. Tenir cette volonté comme suffisante reviendrait à confondre les deux conditions cumulatives prévues par la loi. Dans ce cas, la qualité de fondateur suffirait, à elle seule, à remplir les deux exigences légales, au mépris de la distinction voulue par le législateur.
3.7 Lorsque, comme en l'espèce, la qualité pour agir n'apparaît pas d'emblée ou est contestée, il n'appartient pas au Tribunal de rechercher sur quels éléments elle pourrait se fonder ; il incombe bien plus à la partie de démontrer en quoi son intérêt existe (ATF 142 V 395 consid. 2 et 134 II 120 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral du 1C_390/2021 du 13 septembre 2022 consid. 1.1 ; Wiederkehr/Plüss, op. cit., no 1753).
De même, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise (consid. 2.3) ; le plaignant ou le dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne (ATAF 2022 IV/5 consid. 4.1.1 et les références citées). En pareille configuration, la partie doit répondre d'un devoir de collaboration accru (Martenet/Timini, in : CORO-PA, 2024, art. 13 PA no 34 ; Krauskopf/Wyssling, in : Praxiskommentar VwVG, 3e éd. 2023, art. 13 PA no 38).
3.7.1 En l'espèce, l'intimée conteste la qualité pour agir du recourant (réponse p. 15 ss), contrairement à l'autorité inférieure, et le Tribunal a interpellé le recourant pour qu'il établisse cette qualité pour recourir (ordonnance du 14 mai 2024).
3.7.2 En réaction, le recourant s'est contenté de citer d'une manière générale la doctrine et la jurisprudence exposée plus haut et de faire valoir qu'il est en effet le fondateur, le rédacteur des statuts et l'artisan des projets menés par la fondation entre les années 1996 et 2022. Il précise que, dès l'année 2023, il s'est plaint des dérives graves des membres du conseil qui lui ont succédé (réplique p. 4).
Cette motivation ne comporte aucun élément particulier qui apporterait au recourant autre chose que la qualité de fondateur. Rédiger les statuts et lancer les premiers projets d'une fondation font partie des tâches qui définissent la qualité de fondateur, qui est à elle seule insuffisante. Le recourant ne fait valoir aucun autre intérêt, aucun autre droit, dont il disposerait et qui lui serait suffisamment important à ce stade pour être mentionné.
3.7.3 Le recourant omet par ailleurs de rappeler qu'en exécution de la convention d'organisation interne du 7 octobre 2022, qu'il a signée, il a démissionné du conseil de fondation avec effet immédiat au 31 octobre 2022. Par la même, il s'était engagé à quitter physiquement les bureaux de la fondation intimée. Il s'était enfin promis de ne pas faire valoir à l'encontre des autres membres du conseil de fondation de prétention en responsabilité et/ou de tout autre chef de responsabilité en lien avec la présente convention ou la convention d'accord et/ou toute autre prétention en lien avec le litige qui oppose les parties. En cela, le recourant s'est manifestement éloigné de la fondation et de ses activités, perdant alors son droit d'influence (consid. 3.1), qu'il ne saurait retrouver au travers de la surveillance administrative des fondations.
3.7.4 Il n'appartient en principe pas, selon la jurisprudence précitée, au Tribunal d'établir plus avant l'existence de cet intérêt. Il ressort tout de même que, dans sa plainte à l'autorité de surveillance, le recourant invoque une violation des deux conventions de 2022, en dépit de son engagement de ne pas agir en responsabilité à leur sujet. Concrètement, il se plaint de ne pas avoir été consulté au sujet de la nomination du directeur de la fondation. Le Tribunal relève que, lorsqu'il a été interpellé, le recourant n'a pas fait mention de cette prétendue violation pour justifier de son intérêt à l'action (consid. 3.7.2), de sorte que le Tribunal ne saurait la considérer comme encore actuelle du point de vue du recourant (consid. 2.3). Quoi qu'il en soit, le simple fait que le fondateur n'aurait pas été consulté dans la nomination du directeur ne saurait fonder à lui seul son intérêt au contrôle du fonctionnement de l'ensemble de la fondation, allant jusqu'à des questions en lien avec le licenciement du personnel ou l'achat d'un bien immobilier. On doit ici suivre l'intimée qui se demande en quoi le recourant est touché par la révocation des membres du conseil de fondation qu'il réclame (réponse p. 17). Si le recourant estime que ses droits subjectifs ont été violés dans l'exécution des deux conventions de 2022, il lui est loisible de s'en plaindre devant le juge civil (ATF 112 II 97 consid. 3, 110 II 439 consid. 1 et 107 II 388 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 5A_70/2025 du 22 octobre 2025 consid. 3 ; arrêt du TAF B-5901/2022 du 27 juin 2025 consi. 3.5).
3.7.5 Le recourant mobilise une jurisprudence du Tribunal qui ne lui est cependant d'aucun secours (arrêt du TAF B-595/2015 et B-812/2015 du 4 octobre 2016 consid. 2.4). Le considérant cité par le recourant ne concerne pas la qualité pour agir devant l'autorité inférieure, mais bien la qualité pour recourir devant le Tribunal contre une décision de l'autorité inférieure. Or, cette décision ne résultait pas d'une plainte du fondateur, comme en l'espèce, mais d'un tiers. La configuration était ainsi différente (voir aussi consid. 3.5.2 in fine).
3.7.6 Dans une telle configuration, admettre la qualité pour recourir du recourant reviendrait à violer l'art. 84 al. 3 CC qui distingue clairement la qualité de fondateur de l'intérêt qu'il doit avoir pour déposer une plainte ou un recours en matière de surveillance des fondations (consid. 3.6.7). Autrement dit, le recourant était un simple dénonciateur devant l'autorité inférieure (consid. 3.3). Faute d'un intérêt particulier, il n'a pas la qualité pour recourir devant le Tribunal (consid. 2.3).
3.8 Même sous l'ancien droit, le recourant n'aurait pas eu la qualité pour agir dès lors qu'il ne présente aucun intérêt personnel à ce que les mesures qu'il requiert soient ordonnées (consid. 3.5.1).
4. Partant, le recours doit être déclaré irrecevable sans qu'il soit nécessaire d'en discuter les mérites.
5.
5.1 Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours, sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 1ère phrase PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures ni des autorités fédérales recourantes et déboutées (art. 63 al. 2 PA).
En l'espèce, le recourant qui succombe supportera les frais de procédure qui s'élèvent à 2'000 francs. Ce montant sera prélevé sur l'avance de frais du même montant versé durant l'instruction.
5.2
5.2.1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1 PA en relation avec l'art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens comprennent les frais de représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8 FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) lesquels sont calculés en fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée (art. 10 al. 1 FITAF). Les parties qui ont droit aux dépens doivent faire parvenir au tribunal, avant le prononcé de la décision, un décompte de leurs prestations ; à défaut, le tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier (art. 14 FITAF).
5.2.2 En l'espèce, l'intimée qui obtient gain de cause a droit à des dépens. Faute de décompte de prestations remis par celle-ci, il convient, eu égard aux écritures déposées dans le cadre de la présente procédure, de lui allouer une indemnité de 2'000 francs et de mettre celle-ci à la charge du recourant dès l'entrée en force du présent arrêt.
5.2.3 L'autorité inférieure n'a elle-même pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est irrecevable.
2. Les frais de procédure, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge du recourant. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais d'un même montant versée durant l'instruction.
3. Des dépens, d'un montant total de 2'000 francs, sont alloués à l'intimée et mis à la charge du recourant.
4. Le présent arrêt est adressé au recourant, à l'intimée, à l'autorité inférieure et au Département fédéral de l'intérieur DFI.
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège :
Le greffier :
Pietro Angeli-Busi
Yann Grandjean
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière civile, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 72 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 13 mai 2026
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'intimée (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (no de réf. [...] ; acte judiciaire)
- au Département fédéral de l'intérieur DFI (acte judiciaire)