bstger · AU.2007.1_A · 2007-12-18 · de

Fachliche Aufsicht über die Bundesanwaltschaft (Art. 28 Abs. 2 SGG) &ndash; Information der GPK/N über Verfahrensakten und anschliessende Präsentation bzw. Übergabe

Entscheid vom 18. Dezember 2007
I. Beschwerdekammer
Besetzung

Bundesstrafrichter Alex Staub, Vorsitz,
Barbara Ott und Tito Ponti,
Gerichtsschreiber Stefan Graf


Adressat



BUNDESANWALTSCHAFT, Postfach, 3003 Bern









Gegenstand

Fachliche Aufsicht über die Bundesanwaltschaft
(Art. 28 Abs. 2 SGG) – Information der GPK/N über
Verfahrensakten und anschliessende Präsentation
bzw. Übergabe

B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l
Geschäftsnummer: AU.2007.1





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Sachverhalt:

A.
Die I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts nahm im Jahr 2006
Abklärungen betreffend Anklageerhebungen und Ermittlungsmethoden der
Bundesanwaltschaft vor, welche mit den als „Anklagen“ bzw. „Ramos“ be-
kannten Aufsichtszwischenberichten vom 14. Juli 2006 bzw. 18. September
2006 abgeschlossen wurden. Die Geschäftsprüfungskommission des Nati-
onalrats (nachfolgend „GPK“) nahm diese Abklärungen sowie zwei weitere
(nicht von der Beschwerdekammer geführte) Untersuchungen zur Bundes-
anwaltschaft und den übrigen Bundesstrafbehörden zum Anlass, die Funk-
tion der Strafverfolgungsbehörden des Bundes einer Überprüfung zu unter-
ziehen. Am 26. Juni 2006 beauftragte sie ihre Subkommission EJPD/BK
damit, die verschiedenen Untersuchungsberichte zu behandeln und bei
Bedarf eigene Abklärungen vorzunehmen. Am 9. Juli 2007 unterbreitete die
Subkommission ihren Berichtsentwurf unter anderem der Bundesanwalt-
schaft zur Stellungnahme; am 14. August 2007 verabschiedete die Sub-
kommission ihren Bericht zu Handen der GPK, welche diesen ihrerseits am
5. September 2007 genehmigte (act. 5 S. 7 f.; http://www.parlament.ch/
SiteCollectionDocuments/ed-gpk-strafverfolgung-bund-2007.pdf).


B.
Gegenstand des Aufsichtszwischenberichts „Ramos“ bildeten unter ande-
rem die von der Bundesanwaltschaft bzw. der Bundeskriminalpolizei im
Ermittlungsverfahren gegen Oskar Holenweger (nachfolgend „Holenwe-
ger“) angewandten Ermittlungsmethoden, namentlich der Einsatz einer als
„Ramos“ bekannten Vertrauensperson. Dieses gegen Holenweger laufende
Verfahren ist gegenwärtig in der Voruntersuchung beim Eidgenössischen
Untersuchungsrichteramt hängig. Der zuständige Untersuchungsrichter
erhielt auf ein Rechtshilfeersuchen hin von der Staatsanwaltschaft Stuttgart
am 25. Mai 2007 Kopien von Unterlagen, welche von der deutschen Polizei
bei Holenweger anlässlich einer Personenkontrolle im März 2007 sicherge-
stellt, kopiert und zu einem in Deutschland geführten Ermittlungsverfahren
gegen Unbekannt genommen wurden. Die Bundesanwaltschaft verlangte
als Partei Einsicht in die von Deutschland erhaltenen Akten, was der Unter-
suchungsrichter gestattete. In der Folge stellte sie im Zusammenhang mit
einem Ermittlungsverfahren, das sie wegen Verletzung des Amtsgeheim-
nisses gegen Unbekannt führt und für welches der Bundesrat inzwischen
einen ausserordentlichen Staatsanwalt eingesetzt hat, Antrag auf Einsicht
in dieselben deutschen Akten; auch diesem entsprach der Untersuchungs-
richter. Die Dokumente wurden vom damals zuständigen Staatsanwalt ko-
piert und in das Verfahrensdossier integriert. Am 3. August 2007 bewilligte
die Staatsanwaltschaft Stuttgart rechtshilfeweise auch deren Verwendung
im Ermittlungsverfahren wegen Verletzung des Amtsgeheimnisses (act. 4).

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C.
Der stellvertretende Bundesanwalt informierte am 25. Juli 2007 den Präsi-
denten der GPK und die Präsidentin der Subkommission schriftlich über die
Existenz der Unterlagen aus Deutschland, offenbar weil diese im Zusam-
menhang mit dem Rücktritt von altBundesanwalt Valentin Roschacher im
Juli 2006 stehen und für das laufende Aufsichtsverfahren der Subkommis-
sion von Interesse sein könnten. Am 2. August 2007 gab die Staatsanwalt-
schaft Stuttgart ihr Einverständnis dazu, die Vertreter der GPK über die
Existenz und den Inhalt der rechtshilfeweise übergebenen Unterlagen
mündlich zu orientieren, gestattete hingegen keine Herausgabe von Unter-
lagen an die Kommission. Auf Wunsch des Kommissionspräsidenten hin
präsentierten Vertreter der Bundesanwaltschaft am 8. August 2007 dem
Präsidenten der GPK und der Präsidentin der Subkommission sowie am
14. August 2007 der gesamten Subkommission auszugsweise einige der
aus Deutschland stammenden Aktenstücke aus dem Ermittlungsverfahren
wegen Verletzung des Amtsgeheimnisses. Auf schriftliches Ersuchen der
Subkommission übergab die Bundesanwaltschaft dieser am 21. September
2007 versiegelt diverse Unterlagen, wobei sie darauf hinwies, dass die Un-
terlagen im Aufsichtsverfahren nicht ohne Einwilligung der deutschen Be-
hörden verwendet werden dürften (act. 4 und 10).


D.
Der Vorsteher des EJPD orientierte die I. Beschwerdekammer des Bun-
desstrafgerichts mit Schreiben vom 26. September 2007 dahingehend,
dass im Zusammenhang mit der von der Subkommission EJPD/BK-N ge-
führten Untersuchung Akten, welche Holenweger in Deutschland abge-
nommen worden seien, näher geprüft würden. Diese Unterlagen sollen sich
bei den Akten der gegen Holenweger geführten Voruntersuchung befinden
und der Subkommission von der Bundesanwaltschaft zur Einsicht angebo-
ten worden sein. Es stelle sich die Frage, ob die Bundesanwaltschaft dazu
befugt gewesen sei. Der Vorsteher des EJPD ging dabei davon aus, dass
diese Frage die Kompetenz der fachlichen Aufsicht beschlage (act. 1).


E.
Mit Zwischenentscheid vom 24. Oktober 2007 erklärte sich die I. Be-
schwerdekammer als in der Sache zuständig und trat im Rahmen der fach-
lichen Aufsicht über die Bundesanwaltschaft auf die Anzeige ein (act. 6).
Die Bundesanwaltschaft wurde bereits vorab im Hinblick auf die Zuständig-
keitsfrage zur Stellungnahme und Beantwortung bestimmter Fragen aufge-
fordert (act. 3). Am 5. Oktober 2007 reichte die Bundesanwaltschaft ihre
schriftliche Stellungnahme ein (act. 4). Der GPK und ihrer Subkommission
wurden diese Stellungnahme und die Anzeige des Vorstehers des EJPD
am 25. Oktober 2007 zur Vernehmlassung zugestellt. Die GPK liess sich

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mit Eingabe vom 23. November 2007 innert erstreckter Frist vernehmen;
die Subkommission nahm nicht separat Stellung (act. 10).



Die I. Beschwerdekammer zieht in Erwägung:

1.
Die I. Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts führt die Aufsicht über
die Ermittlungen der gerichtlichen Polizei und die Voruntersuchung in Bun-
desstrafsachen (Art. 28 Abs. 2 SGG, SR 173.71; Art. 9 Abs. 2 des Regle-
ments für das Bundesstrafgericht vom 20. Juni 2006, SR 173.710). Die
fachliche Aufsicht über die Bundesanwaltschaft obliegt damit der I. Be-
schwerdekammer. In administrativer Hinsicht untersteht der Bundesanwalt
der Aufsicht des Bundesrates (Art. 14 Abs. 1 BStP). Auf Grundlage der Mit-
teilung des Vorstehers des EJPD und der Stellungnahme der Bundesan-
waltschaft erklärte sich die Beschwerdekammer mit Entscheid vom 24. Ok-
tober 2007 in der vorliegenden Angelegenheit als sachlich zuständig
(Sachverhalt lit. E). In ihrer Stellungnahme vom 23. November 2007 bestä-
tigte die GPK die Sachverhaltsdarstellung der Bundesanwaltschaft gemäss
Stellungnahme vom 5. Oktober 2007 als in allen Belangen zutreffend und
korrekt (act. 10 S. 1).


2.
Das Strafgerichtsgesetz regelt das Aufsichtsverfahren in verfahrensmässi-
ger und materieller Hinsicht nicht. Bei Anzeigen bzw. Beschwerden im Be-
reich der Aufsicht entscheidet die Beschwerdekammer frei, ob sie auf diese
eintreten und welche Folge sie ihnen geben will; ein Anspruch auf justiz-
mässige Behandlung besteht nicht. Als Aufsichtsbehörde tritt sie nur auf
Anzeigen bzw. Beschwerden ein, welche einen offensichtlichen Verstoss
gegen klare Bestimmungen oder wesentliche Verfahrensvorschriften zum
Gegenstand haben, oder wenn eine wiederholte oder mutmasslich wieder-
holte Verletzung klarer materieller oder formeller Vorschriften vorliegt. Par-
tikuläre oder isolierte Fragen können auf diesem Wege hingegen nicht zur
Sprache gebracht werden. In der Praxis dient die Aufsichtsbeschwerde da-
zu, die übergeordnete Aufsichtsbehörde zu veranlassen, von ihrer Auf-
sichts- und Disziplinargewalt Gebrauch zu machen und gegen Rechts- und
Pflichtverletzungen von Justizfunktionären einzuschreiten (TPF BA.2005.1
vom 23. Mai 2005 E. 2, 3; BA.2005.9 vom 16. November 2005 E. 2;
BA.2007.4 vom 19. Juli 2007 E. 1.2). Die fachliche Aufsicht unterscheidet
sich von der gerichtlichen Aufsicht im Einzelfall mithin darin, dass sie sich
auf das allgemeine Verhalten oder auf Verhaltensweisen der beaufsichtig-
ten Behörde bezieht und nicht auf bestimmte Sachlagen, welche Gegen-
stand einer Beschwerde gemäss Art. 105bis BStP und Art. 28 Abs. 1 lit. a

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SGG bilden können (vgl. Geschäftsbericht 2006 des Bundesstrafgerichts,
S. 18; Aufsichtszwischenbericht „Ramos“ der Beschwerdekammer, S. 8).


3.

3.1
Die Bundesanwaltschaft führt aus, dass im Rahmen der Abklärungen der
GPK bzw. deren Subkommission mehrere ihrer Mitarbeiter befragt worden
seien und sie mehrmals um schriftliche Beantwortung von Fragen und Prä-
zisierungsfragen zu den Umständen im Zusammenhang mit dem Rücktritt
von altBundesanwalt Valentin Roschacher sowie um Herausgabe von Un-
terlagen ersucht worden sei. Diesen Ersuchen sei sie jeweils nachgekom-
men. Schliesslich sei sie ersucht worden, den Berichtsentwurf der GPK auf
seine formelle und materielle Vollständigkeit und Richtigkeit hin zu überprü-
fen. Im Rahmen dieses Ersuchens um Stellungnahme und innerhalb der
angesetzten Frist habe sich der stellvertretende Bundesanwalt Claude Ni-
cati verpflichtet gesehen, den Sekretär der GPK mündlich darüber zu orien-
tieren, dass die Bundesanwaltschaft in einem ihrer laufenden Ermittlungs-
verfahren auf weitere Unterlagen gestossen sei, welche im Zusammenhang
mit dem Auftrag der Subkommission von Interesse sein könnten. In der
Folge fand die im Sachverhalt unter lit. C geschilderte Präsentation diverser
der aus Deutschland stammenden Unterlagen statt (act. 4 S. 2 f.).

3.2
Vorliegend stellt sich mit Blick auf das konkrete Ermittlungsverfahren, aus
welchem die für die Präsentation verwendeten Unterlagen stammen, die
Frage nach einer allfälligen Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses.
Die Beschwerdekammer äussert sich zwar nicht im Sinne einer Genehmi-
gungsinstanz zur Frage, ob im Rahmen eines Ermittlungs- oder Untersu-
chungsverfahrens bestimmte Auskünfte an Dritte – zum Beispiel an die
administrative Aufsichtsbehörde – erteilt werden dürfen. Geheimnisherr ist
grundsätzlich der verfahrensleitende Staatsanwalt bzw. Untersuchungsrich-
ter, welcher allein – in Kenntnis der gesamten Verfahrensakten – und nach
Abwägung der entgegenstehenden Interessen zu entscheiden hat, welche
Auskünfte erteilt werden können. Im Zusammenhang mit der Kontrolle der
ordnungsgemässen Führung der Strafverfahren ist die Frage, ob die Straf-
verfolgungsbehörden in Beachtung geltenden Rechts Auskünfte über lau-
fende Verfahren erteilen, jedoch als Teil der materiellen Aufsicht zu verste-
hen, da eine wesentliche Verfahrensvorschrift des Bundesstrafprozesses
im Raume steht, wie nachfolgend aufzuzeigen ist. Das Ermittlungsverfah-
ren ist nach schweizerischer Rechtsauffassung in der Regel geheim, und
zwar sowohl gegenüber den Verfahrensbeteiligten als auch gegenüber der
Öffentlichkeit. Im Untersuchungsverfahren kann für wichtige Prozesshand-
lungen den Verfahrensbeteiligten im Sinne der Parteiöffentlichkeit das
Recht zur Teilnahme eingeräumt werden; im Übrigen ist die Untersuchung

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weitgehend geheim. Ohne diese Einschränkung wären die Abklärung der
Straftat und die Ermittlung der Täterschaft gefährdet sowie die persönlichen
Verhältnisse des Beschuldigten, dessen Verantwortung in keiner Weise
feststeht, verletzt. In Bezug auf die Publikumsöffentlichkeit ist festzuhalten,
dass die Unterrichtung der Allgemeinheit durch allgemeine Mitteilungen
oder Benachrichtigung von Kriminalberichterstattern statthaft ist, wenn die-
se Vorkehrungen vom Untersuchungszweck her unbedingt und zwingend
geboten sind. Diese muss jedoch stets unter Wahrung des Persönlichkeits-
schutzes und des Verhältnismässigkeitsprinzips geschehen (vgl. hierzu
HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl.,
Basel 2005, S. 235 f. N. 5 ff.; SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl., Zürich
2004, N. 155 ff.). Die Bundesstrafprozessordnung äussert sich nicht gene-
rell zum Untersuchungsgeheimnis. Sie sieht jedoch diesbezüglich die (Pub-
likums-)Öffentlichkeit der Hauptverhandlung vor den Strafgerichten des
Bundes vor (Art. 24 Abs. 1 BStP), woraus geschlossen werden kann, dass
das Verfahren im Übrigen grundsätzlich geheim ist. Mit Bezug auf die Par-
teiöffentlichkeit regelt sie, dass der Beschuldigte und sein Verteidiger die
Akten der Untersuchung einsehen können, soweit dadurch der Untersu-
chungszweck nicht gefährdet wird (Art. 116 BStP). Vorliegend ist davon
auszugehen, dass die in Frage stehenden Aktenstücke für die Feststellung
des Sachverhalts bzw. als Beweismittel relevant sein können, da die Bun-
desanwaltschaft sie erst nach erfolgter Einsichtnahme zu den Akten eines
hängigen Ermittlungsverfahrens nahm (Art. 101 Abs. 2 BStP; Sachverhalt
lit. B). Sie bilden somit Teil jener Verfahrensakten und fallen unter das
strafprozessuale Untersuchungsgeheimnis. Art. 102quater BStP äussert sich
explizit zur Frage der Zulässigkeit der Bekanntgabe solcher Daten aus dem
gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren.

3.3
Vorab ist festzuhalten, dass die in Frage stehende Aktenpräsentation im
Zusammenhang mit laufenden aufsichtsrechtlichen Abklärungen der Ober-
aufsichtsbehörde erfolgte und sich auf einzelne Aktenstücke beschränkte.
Die Frage der allfälligen Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses kann
daher nicht losgelöst von den Rechten und Pflichten der Oberaufsichtsbe-
hörde und der von ihr zu beaufsichtigenden Behörden beurteilt werden.

3.3.1 Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht aus über den Bundesrat und
die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die anderen Trä-
ger von Aufgaben des Bundes (Art. 169 Abs. 1 BV). Jeder Rat setzt aus
seiner Mitte Kommissionen ein (Art. 153 Abs. 1 BV). Zur Erfüllung ihrer
Aufgaben stehen den Kommissionen Auskunftsrechte, Einsichtsrechte und
Untersuchungsbefugnisse zu. Deren Umfang wird durch das Gesetz gere-
gelt (Art. 153 Abs. 4 BV). Den vom Gesetz vorgesehenen besonderen De-
legationen von Aufsichtskommissionen können keine Geheimhaltungs-

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pflichten entgegengehalten werden (Art. 169 Abs. 2 BV). Die Informations-
rechte der parlamentarischen Kommissionen erhielten mit der Bundesver-
fassung vom 18. April 1999 Verfassungsrang und wurden in dem Sinne
verstärkt, dass im Konfliktfall die Kontrollbehörde und nicht der Kontrollierte
über deren Ausübung entscheidet, mithin das Ratspräsidium bei gewöhnli-
chen Kommissionen bzw. die Aufsichtskommissionen selber statt der Bun-
desrat (vgl. Art. 150 Abs. 5 und Art. 153 Abs. 4 ParlG; AUBERT/MAHON, Pe-
tit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999, Zürich 2003, Art. 153 BV N. 13, Art. 169 BV N. 17 f.; Parla-
mentarische Initiative Parlamentsgesetz, Bericht der Staatspolitischen
Kommission des Nationalrates vom 1. März 2001 [zitiert: Bericht SPK],
BBl 2001 S. 3467 ff., insbesondere S. 3469, 3482, 3485 f.; vgl. dazu Stel-
lungnahme des Bundesrates vom 22. August 2001, BBl 2001 S. 5428 ff.,
insbesondere S. 5432 ff.; SÄGESSER, Parlamentsgesetz: Kommissionsent-
wurf
und
Stellungnahme
des
Bundesrates,
S.
2
{auf
http://www.bk.admin.ch/themen/gesetz/01327/index.html}). Die Delegatio-
nen der Aufsichtskommissionen verfügen damit über ein verfassungs-
unmittelbares
Informationsrecht
in
Form
eines
uneingeschränkten
Auskunfts- und Akteneinsichtsrechts (Aufhebung der Geheimhaltungs-
pflichten) (LÜTHI, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2002,
Art. 153 BV N. 10, und MASTRONARDI, a.a.O., Art. 169 BV N. 52). Gemäss
dem Bericht SPK verlangt der Grundsatz in Art. 153 Abs. 4 BV vom Ge-
setzgeber, dass die Informationsrechte der Aufgabenerfüllung der Kommis-
sionen dienen und somit auf die Funktionen der Kommissionen zugeschnit-
ten sein müssen (BBl 2001 S. 3485). Die Geschäftsprüfungskommissionen
(GPK) üben die Oberaufsicht über die Geschäftsführung gemäss Art. 26
Abs. 1, 3 und 4 ParlG aus, also über jene des Bundesrates und der Bun-
desverwaltung, der eidgenössischen Gerichte und anderer Träger von Auf-
gaben des Bundes (Art. 52 Abs. 1 ParlG). Sie legen dabei den Schwer-
punkt auf die Kriterien der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirk-
samkeit (Art. 52 Abs. 2 ParlG). Sie können ausserdem den Geschäftsprü-
fungsdelegationen besondere Aufträge übertragen (Art. 53 Abs. 3 ParlG),
namentlich wenn ihre Informationsrechte zur Wahrnehmung der Oberauf-
sicht nicht ausreichen (Art. 153 Abs. 5 ParlG).

3.3.2 Der Bundesanwalt stand von der Schaffung der Bundesanwaltschaft im
Jahr 1889 bis zum Inkrafttreten der sogenannten Effizienzvorlage (EffVor)
am 1. Januar 2002 unter der Aufsicht und Leitung des Bundesrates, vorbe-
hältlich der Anträge vor Gericht (Art. 14 aBStP). Mit der Effizienzvorlage
wurde die Bundesanwaltschaft in fachlicher Hinsicht der Aufsicht der An-
klagekammer des Bundesgerichts unterstellt (Art. 11 BStP in der Fassung
vom 22. Dezember 1999, AS 2001 3308); diese wird seit 1. April 2004 von

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der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts ausgeübt (Art. 28 Abs. 2
SGG; vgl. vorne E. 1). In administrativer Hinsicht wurde die Bundesanwalt-
schaft unter der Aufsicht des Bundesrates belassen (Art. 14 Abs. 1 BStP in
der seit 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Der Bundesrat führte dazu in
der Botschaft vom 28. Januar 1998 aus, die Aufsicht über die Bundesan-
waltschaft habe sich auf administrative Belange zu beschränken, da eine
Staatsanwaltschaft nach zeitgemässer Auffassung im funktionellen Bereich
unabhängig sein müsse und neu umfassende Beschwerdemöglichkeiten an
die Anklagekammer des Bundesgerichts (heute: I. Beschwerdekammer des
Bundesstrafgerichts) vorgesehen würden. Er habe indessen schon früher
betont, dass das Aufsichts- und Leitungsrecht des Bundesrates während
eines Bundesstrafverfahrens vor allem dann von praktischer Bedeutung
werde, wenn der Bundesanwalt selbst pflichtwidrig gegen die Legalität ver-
stossen sollte, wobei es zweifellos nicht Aufgabe des Bundesrates sei, den
einzelnen Fall betreffende Weisungen zu erteilen und die entsprechende
Verantwortung zu übernehmen; er beschränke sich deshalb auf die Dienst-
aufsicht (BBl 1998 S. 1529 ff., S. 1552). Mit diesem schon seit geraumer
Zeit äusserst zurückhaltenden Gebrauch des sogenannten externen Wei-
sungsrechts gegenüber der Bundesanwaltschaft folgte der Bundesrat der
Tendenz, nach welcher die Rolle und Stellung einer Staatsanwaltschaft de-
ren Unabhängigkeit von Politik und Verwaltung erfordert (BÄNZIGER/
LEIMGRUBER, Das neue Engagement des Bundes in der Strafverfolgung,
Bern 2001, S. 142). Die per 1. Januar 2002 eingeführte Zweiteilung der
Aufsicht – administrativ durch die Exekutive, bezüglich gerichtspolizeilicher
Tätigkeit durch die Justiz – gilt grundsätzlich für das gesamte Personal der
Bundesanwaltschaft (BBl 1998 S. 1553). Demzufolge und angesichts der
Unabhängigkeit des Bundesanwalts bei der Anklageerhebung vor Gericht
(Art. 14 Abs. 2 BStP) verbietet sich eine Einsichtnahme der administrativen
Aufsichtsbehörde in Akten hängiger Ermittlungsverfahren. Zu diesem
Schluss gelangt implizit auch die GPK im Bericht vom 5. September 2007,
indem sie ausführt, dass mit der Trennung zwischen administrativer und
fachlicher Aufsicht – und der strikten Einhaltung der Zuständigkeiten der
Aufsichtsbehörden – die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft sicherge-
stellt werden soll, und sie mit Bezug auf die materielle Aufsicht festhält,
dass es das Aufsichtsrecht der Beschwerdekammer erlaube, „sich jederzeit
etwelche Akten zustellen zu lassen und auf diese Weise über die Untersu-
chungsmethoden zu wachen“ (act. 5 S. 90 f.).

3.3.3 Die GPK skizzierte im Bericht vom 5. September 2007 die Ausgangslage
ihrer Untersuchung und legte derselben sechs Fragestellungen zugrunde
(act. 5 S. 7 ff.). Nebst den erwähnten Aufsichtszwischenberichten der Be-
schwerdekammer bildete die vom Vorsteher des EJPD veranlasste Admi-
nistrativuntersuchung in der Bundesanwaltschaft (Bericht „Lüthi“ vom

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15. September 2007) sowie die Situationsanalyse EffVor (Bericht „Uster“
vom 31. August 2006) Grundlage ihrer Abklärungen. Ausserdem wurde ei-
ne Aufsichtseingabe der Bundesanwaltschaft vom 19. Juli 2006 im Zu-
sammenhang mit dem Aufsichtszwischenbericht „Anklagen“ der Beschwer-
dekammer behandelt. Im Rahmen der Oberaufsicht über die Geschäftsfüh-
rung des Bundesrates und der Bundesverwaltung gemäss Art. 169 Abs. 1
BV und Art. 26 Abs. 1 ParlG kann die Aufgabe der Bundesversammlung
nicht umfassender sein als jene des Bundesrates. Dies ergibt sich bereits
aus der Stossrichtung der parlamentarischen Aufsichtstätigkeit: Die Wirkun-
gen der Aufsicht sind rein politischer Natur. Das Parlament ist kein den
Verwaltungsbehörden hierarchisch übergeordnetes Organ. Eine Aufsichts-
kommission kann im Bereich der Oberaufsicht Empfehlungen an die ver-
antwortliche Behörde richten (Art. 158 Abs. 1 ParlG), aber nicht kraft ihrer
Aufsichtskompetenz Einzelakte des Bundesrates aufheben oder ändern, an
seiner Stelle einen Verwaltungsakt erlassen, den Verwaltungsbehörden
verbindliche Weisungen erteilen oder bindende Weisungen für die Rechts-
anwendung geben (vgl. Art. 26 Abs. 4 ParlG). Die Organ- und Dienstauf-
sicht des Bundesrates hat eine andere Funktion und Wirkung als die Ober-
aufsicht der Bundesversammlung. Sie ist ein Mittel der Verwaltungsfüh-
rung, dient also der Lenkung der unterstellten Organe und der Durchset-
zung der Pflichterfüllung der Beamten, wogegen die Oberaufsicht der Bun-
desversammlung ein Mittel der Geltendmachung der politischen Verant-
wortlichkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung ist (HÄFELIN/HAL-
LER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, N. 1538;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich
2006, N. 44; MÜLLER, Probleme der Abgrenzung der parlamentarischen
Oberaufsicht im Bund, ZSR, NF 111 [1992] S. 389 ff., S. 403 f.). Soweit die
Kommissionen einer Information nicht zur Aufgabenerfüllung bedürfen, fehlt
ein Informationsanspruch gegenüber dem Bundesrat: Der Bundesrat kann
nicht verpflichtet werden, die verlangte Information zu erteilen. Andernfalls
würde das abgestufte System der Informationsrechte (Kaskadensystem)
unterlaufen und dem verfassungsrechtlich angelegten Grundsatz wider-
sprochen (SÄGESSER, Parlamentarische Informations- und Konsultations-
rechte, AJP 2002, S. 382 f.). Zur Eingrenzung der Informationsrechte der
Kommissionen wird das Kriterium „zur Erfüllung ihrer Aufgaben“ verwendet.
Die Kommissionen haben nur Anspruch auf Informationen, die ihren Sach-
bereich betreffen und ihrer Funktion entsprechen (Bericht SPK, BBl 2001
S. 3600 f.). Die Informationsrechte der Aufsichtskommissionen gehen inso-
fern weiter, als ihnen der direkte Verkehr mit den Behörden des Bundes
gestattet wird (Art. 153 Abs. 1 ParlG), wobei der Bundesrat vorgängig zu in-
formieren bzw. anzuhören ist (Art. 153 Abs. 3 ParlG). Genügen den Auf-
sichtskommissionen ihre Informationsrechte zur Ausübung ihrer Aufgaben
nicht, so können sie gemäss Art. 153 Abs. 5 ParlG – wie nach altem Recht

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(Art. 47quinquies Abs. 3 GVG) – ihre Delegationen beauftragen, einen be-
stimmten Sachverhalt abzuklären (Bericht SPK, BBl 2001 S. 3605). Aus
Art. 156 Abs. 1 ParlG, wonach Personen im Dienst des Bundes verpflichtet
sind, vollständig und wahrheitsgemäss Auskunft zu erteilen sowie alle
zweckdienlichen Unterlagen zu nennen, können keine weitergehenden
Rechte der Aufsichtskommissionen abgeleitet werden. Erachtet eine Auf-
sichtskommission die Einsicht in Akten hängiger Ermittlungsverfahren der
Bundesanwaltschaft als zur Erfüllung ihrer Aufgabe notwendig, hat sie
demnach den Weg der Auftragserteilung an ihre Delegation einzuschlagen.
Würde man die direkte Herausgabe von Akten aus hängigen Ermittlungs-
verfahren an eine Aufsichtskommission oder deren Anbieten zur Einsicht
als zulässig erachten, wäre das vom Gesetzgeber geschaffene, abgestufte
System der Informationsrechte (Kaskadensystem) mit seinen gegenüber
den ordentlichen Aufsichtskommissionen verstärkten Informationsrechten
für Geschäftsprüfungsdelegationen sowie für eine Parlamentarischen Un-
tersuchungskommission grundsätzlich in Frage gestellt. Zudem kann mit
dem Weg über die Delegation möglicherweise auch im Rahmen der parla-
mentarischen Kommissionsarbeit dem Geheimhaltungsinteresse etwas
besser Rechnung getragen werden. Das Strafverfahren, welches mitunter
Gegenstand der Überprüfung durch die Oberaufsichtsbehörde bildete und
dadurch zu Indiskretionen führte, zeigt exemplarisch, dass grosse Zurück-
haltung erforderlich ist.

3.3.4 Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man, wenn man die Einsichtnahme in
Verfahrensakten der Bundesanwaltschaft als Teil der Oberaufsicht der
Bundesversammlung über das Bundesstrafgericht verstehen wollte
(Art. 169 Abs. 1 BV; Art. 26 Abs. 1 ParlG). Die allgemeine Oberaufsicht
über die Justiz darf die in der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung
angelegte funktionelle Eigenständigkeit der Justiz- und Rechtsprechungs-
funktion nicht beeinträchtigen und kann demnach keine sachliche Mitent-
scheidung der Aufsichtsbehörde im kontrollierten Zuständigkeitsbereich zur
Folge haben. Sie darf weder unmittelbar noch mittelbar Justizfunktionen an
sich ziehen oder sonstwie auf den Inhalt der Rechtsprechung einwirken.
Die allgemeine Oberaufsicht über die Justiz zielt im Rahmen der Organauf-
sicht – im Gegensatz zur Dienstaufsicht, welche die ordnungsgemässe
Pflichterfüllung der einzelnen Richter im Blickfeld hat – auf das Funktionie-
ren der Gerichte als staatliche Instanzen; sie will den ordnungsgemässen
Gang der Rechtspflege sicherstellen und hat nicht einzelne, konkrete Ver-
fahren zum Gegenstand. Die Oberaufsicht über die Gerichte beschränkt
sich darauf, die formelle Rechtmässigkeit der Rechtspflege zu kontrollieren.
Es geht um das Verwaltungsmässige, den äusseren Geschäftsgang (KIE-
NER, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 294 ff.; ZIMMERLI, Bundes-
versammlung, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, [Hrsg.], Verfassungsrecht der

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Schweiz, Zürich 2001, S. 1042). Nicht vereinbar mit der richterlichen Unab-
hängigkeit ist ein Akteneinsichtsrecht des Parlaments in einem laufenden
Verfahren (SEILER, Praktische Fragen der Oberaufsicht über die Justiz,
ZBl 101 [2000] 281 ff., 292). Gegenstand der Oberaufsicht über die Be-
schwerdekammer können mithin weder einzelne Beschwerdeverfahren
noch die von der Beschwerdekammer im Rahmen der Aufsicht über die
Bundesanwaltschaft zu kontrollierenden gerichtspolizeilichen Ermittlungs-
verfahren sein. Die Einsichtnahme in Akten eines hängigen Ermittlungsver-
fahrens ist somit auch im Rahmen der Oberaufsicht nicht zulässig; vorbe-
halten bleiben die Informationsrechte der Aufsichtsdelegationen (Art. 162
Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 154 Abs. 1 ParlG).

3.4
Besteht nach dem Gesagten im Rahmen der parlamentarischen Oberauf-
sicht über Bundesrat, Bundesverwaltung und die eidgenössischen Gerichte
kein Akteneinsichtsrecht der Aufsichtskommissionen in Akten eines hängi-
gen gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahrens, so trifft die Bundesanwalt-
schaft im direkten Verkehr mit den Aufsichtskommissionen auch keine
Pflicht zur Nennung und Herausgabe von Aktenstücken aus einem solchen
Verfahren. Aus dem Entscheid der Beschwerdekammer vom 18. April 2005
(TPF BB.2005.19 E. 3) ergibt sich nichts anderes, da es sich nicht um ei-
nen vergleichbaren Sachverhalt handelt und dort die Frage des Amtsge-
heimnisses betroffen war, während vorliegend das Untersuchungsgeheim-
nis im Raum steht. Ob die Präsentation und (versiegelte) Herausgabe der
fraglichen Akten mit dem Einverständnis des Bundesrates erfolgte (vgl.
Art. 153 Abs. 3 ParlG), braucht hier nicht zu interessieren, da diese Frage
einzig die administrative Aufsicht betrifft. Fragen kann man sich jedoch, ob
die Bundesanwaltschaft berechtigt ist, der Oberaufsichtsbehörde von sich
aus weitergehende Informationen zu erteilen, als diese zur Aufgabenerfül-
lung benötigt, das heisst Informationen aus laufenden Ermittlungsverfahren
zu erteilen. Soweit es um die Wahrung der Interessen Dritter geht – na-
mentlich Persönlichkeits- oder Datenschutz –, ist das zu verneinen (vgl.
SÄGESSER, Parlamentarische Informations- und Konsultationsrechte,
AJP 2002, S. 383). Da im Strafverfahren die Persönlichkeitsrechte des Be-
schuldigten unmittelbar tangiert sind, während die Oberaufsichtsbehörde
lediglich die ordnungsgemässe Geschäftsführung der beaufsichtigten Be-
hörde zu kontrollieren hat, hat aufgrund des Untersuchungsgeheimnisses
eine Information grundsätzlich zu unterbleiben (vgl. vorne E. 3.2). Dies ent-
spricht denn auch der in Art. 102quater BStP enthaltenen Regelung zur Zu-
lässigkeit der Bekanntgabe von Daten aus dem gerichtpolizeilichen Ermitt-
lungsverfahren. Namentlich kann aus dieser Bestimmung kein Informati-
onsrecht zu Gunsten einer parlamentarischen Aufsichtskommission abge-
leitet werden. Hingegen ist es denkbar, dass die Geschäftsprüfungskom-
mission über das Vorhandensein (nicht den Inhalt) von Akten eines Ermitt-

- 12 -


lungsverfahrens informiert wird, welche für deren Abklärungen von Interes-
se sein könnten. Damit würde die Geschäftsprüfungskommission in die La-
ge versetzt, der Geschäftsprüfungsdelegation – welcher keine Geheimhal-
tungspflichten entgegengehalten werden können – einen besonderen Auf-
trag zu erteilen; im Hinblick auf einen solchen Auftrag hätte sie wohl zuerst
die Ausgangslage und ihre Aufgabenerfüllung zu prüfen. Diese Frage ist in
casu jedoch offen zu lassen.

3.5
Demzufolge ist festzuhalten, dass die Bundesanwaltschaft mit der Präsen-
tation und Herausgabe von Akten eines gerichtspolizeilichen Ermittlungs-
verfahrens gegenüber der GPK bzw. deren Subkommission das Untersu-
chungsgeheimnis in objektiver Hinsicht verletzt hat.


4.
Zu prüfen ist sodann, ob seitens der fachlichen Aufsicht Massnahmen er-
forderlich sind.

4.1
Vorab ist festzuhalten, dass Art. 156 Abs. 3 ParlG, wonach Personen im
Dienst des Bundes auf Grund ihrer wahrheitsgemässen Äusserungen ge-
genüber einer Kommission keinerlei Nachteil erwachsen und infolge von
Aussagen ein Verfahren gegen sie nur nach Anhörung der betreffenden
Kommission eröffnet werden dürfe, im Rahmen der fachlichen Aufsicht der
Beschwerdekammer keine Bedeutung zukommen kann. Die GPK hält sel-
ber fest, dass die Beschwerdekammer, wenn sie Mängel bei der Bundes-
anwaltschaft feststellt, die nötigen Abklärungen vornimmt – was vorliegend
erfolgt ist – und alle erforderlichen Massnahmen von Amtes wegen anord-
net (act. 5 S. 90). Solche Massnahmen bezwecken die Sicherstellung der
Rechtmässigkeit der Verfahrensführung; sie haben weder disziplinarischen
noch strafrechtlichen Charakter und können daher der betroffenen Person
zum Vorneherein nicht zum Nachteil gereichen (vgl. Bericht SPK, BBl 2001
S. 3607). In der Regel richten sich Massnahmen der Beschwerdekammer
in Form einer fachlichen Weisung an die Bundesanwaltschaft als Ermitt-
lungsbehörde, selbst wenn die Mängel bloss im Verhalten einzelner Mitar-
beiter festgestellt wurden, oder es wird allenfalls eine konkrete Anweisung
im Einzelfall erteilt. Allfällige aufsichtsrechtliche Massnahmen im fachlichen
Bereich sind demnach vorliegend ohne weiteres zulässig. Im Übrigen ist
darauf hinzuweisen, dass nicht gegenüber der GPK gemachte Aussagen
im Raume stehen – solche liegen der Beschwerdekammer nicht vor –, son-
dern einzig die Tatsache der Aktenpräsentation und –herausgabe.

4.2
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Bundesanwaltschaft bzw.
einzelne ihrer Mitarbeiter der Oberaufsichtsbehörde im Rahmen von deren
Aufsichtstätigkeit systematisch Einsicht in Akten hängiger Verfahren ge-

- 13 -


währen würden. Der Oberaufsichtsbehörde wurden nur wenige ausgewähl-
te Aktenstücke aus einem einzelnen Ermittlungsverfahren präsentiert und
übergeben. Es liegt mithin weder eine besonders gravierende noch eine
andauernde Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses vor; es handelt
sich vielmehr um einen – wenn auch nicht unbedeutenden – Einzelfall. Zu-
dem war der Bundesanwaltschaft bekannt, dass die GPK bzw. deren Sub-
kommission auch die Umstände des Rücktritts von altBundesanwalt Ro-
schacher in ihre Abklärungen einbezog. Letzterer war aufgrund des Einsat-
zes der Vertrauensperson Ramos, welcher unter anderem zu einer Strafun-
tersuchung gegen Holenweger führte, erheblicher öffentlicher Kritik ausge-
setzt, und die Beschwerdekammer führte in der Folge generelle Abklärun-
gen über die Untersuchungsmethoden der Bundesanwaltschaft durch. Es
ist bei dieser Sachlage und auch in Berücksichtigung des Auftretens der
Subkommission, welche die direkte Herausgabe von Aktenstücken verlangt
hat, sowie der Stellungnahme der GPK, nach welcher die Bundesanwalt-
schaft recht- und pflichtgemäss gehandelt hat, nachvollziehbar bzw. in sub-
jektiver Hinsicht entschuldbar, dass die Bundesanwaltschaft die Dokumen-
te, welche in Deutschland bei Holenweger beschlagnahmt worden sind, als
von möglicher Bedeutung für die laufenden Untersuchungen der GPK er-
achtete und dieser unmittelbar Einsicht gewährte. Über die vorliegende
Klarstellung in Bezug auf Wahrung des Untersuchungsgeheimnisses hin-
aus sind daher keine Massnahmen erforderlich.

4.3
Nach dem Gesagten sind seitens der fachlichen Aufsicht keine aufsichts-
rechtlichen Massnahmen anzuordnen.


5.
Es sind keine Kosten zu erheben.



- 14 -


Demnach erkennt die I. Beschwerdekammer:

1.
Die Bundesanwaltschaft hat mit der Präsentation und Herausgabe von Akten
eines hängigen gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahrens gegenüber der
GPK des Nationalrates objektiv das Untersuchungsgeheimnis verletzt.

2.
Seitens der fachlichen Aufsicht sind keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen
anzuordnen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.


Bellinzona, 4. Januar 2008

Im Namen der I. Beschwerdekammer
des Bundesstrafgerichts

Der Vorsitzende:



Der Gerichtsschreiber:









Zustellung an

-
Bundesanwaltschaft, Bundesanwalt Erwin Beyeler, Postfach, 3003 Bern
-
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bundesrätin Eveline
Widmer-Schlumpf (administrative Aufsichtsbehörde), Bundeshaus West,
3003 Bern
-
GPK Nationalrat (Oberaufsichtsbehörde), 3003 Bern