bstger · RR.2014.285 · 2015-03-09 · fr

Rapports de travail du personnel du Tribunal administratif fédéral (art. 36 al. 4 LPers et art. 37 al. 2 let. c LOAP).

Décision du 9 mars 2015
Cour des plaintes
Composition

Les juges pénaux fédéraux Stephan Blättler,
président, Giorgio Bomio et Nathalie Zufferey
Franciolli,
le greffier David Bouverat



Parties

A.,
recourant


contre





TRIBUNAL ADMINISTRATIF FÉDÉRAL,
partie adverse




Objet


B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l


Numéro de dossier: RR.2014.285




- 2 -



Faits:

A.
Par décision du 4 septembre 2014 notifiée le 25 septembre, la Commission
administrative du Tribunal administratif fédéral (ci-après: CA-TAF) a rejeté
la demande de remboursement, formée le 29 janvier 2014 par A.– greffier
(…) au Tribunal administratif fédéral (ci-après: TAF) –, des frais de
déménagement dont il a dû s'acquitter en raison du transfert de son lieu de
travail de Berne à St-Gall.

B.
A. a recouru le 25 octobre 2014 contre la décision susmentionnée. Il
conclut à sa réforme et à ce que CHF 2835.20 lui soient alloués à titre de
remboursement de ses frais de déménagement. Subsidiairement, il conclut
à l'annulation de la décision et au renvoi de l'affaire au TAF.

C.
La CA-TAF s'est déterminée le 11 décembre 2014. A. a répliqué le
29 décembre 2014. La CA-TAF a renoncé à dupliquer. Le 22 janvier 2015,
A. a présenté de courtes déterminations spontanées. Celles-ci ont été
transmises pour information au TAF.

Les arguments et moyens de preuve invoqués par les parties seront repris
si nécessaire dans les considérants en droit.


La Cour considère en droit:

1.

1.1
A. est greffier au sein du TAF. Sous réserve de dispositions contraires de la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32),
la loi sur le personnel de la Confédération du 24 mars 2000 (ci-après:
LPers, RS 172.220.1) s'applique à son personnel (art. 2 al. 1 let. f LPers).
Sont également applicables l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel
de la Confédération (ci-après: OPers, RS 172.220.111.3), ainsi que les
dispositions d'exécution y afférentes que le Département fédéral des
finances a édictées, notamment l'ordonnance du 6 décembre 2001 du DFF
concernant l'ordonnance sur le personnel de la Confédération (ci-après: O-
OPers, RS 172.220.111.31) (cf. art. 1 al. 1 de l'ordonnance du
26 septembre 2003 relative aux conditions de travail du personnel du
Tribunal pénal fédéral, du Tribunal administratif fédéral et du Tribunal
fédéral des brevets [ci-après: OPersT, RS 172.220.117]).

1.2
Si, lors de litiges liés aux rapports de travail, aucun accord n'intervient,
l'employeur rend une décision (art. 34 al. 1 LPers). Les décisions qui

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concernent les rapports de travail au sein du Tribunal administratif fédéral
peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal pénal fédéral (art. 36
al. 4 LPers). La Cour des plaintes est compétente (art. 37 al. 2 let. c de la
loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) [ci-
après: LOAP, RS 173.71]) et statue à trois juges (art. 38 LOAP).

En vertu de l'art. 39 al. 2 let. c LOAP, la procédure de recours est régie par
la LPers et par la loi fédérale sur la procédure administrative du
20 décembre 1968 (ci-après: PA, RS 172.021). La procédure est gratuite
sous réserve des recours téméraires (art. 34 al. 2 LPers). Aux termes de
l'art. 49 PA, le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et l'inopportunité (let. c).
Le délai de recours est de 30 jours dès la notification de la décision (art. 50
PA). La Cour des plaintes statue en pleine cognition (cf. PETER HELBLING,
in Bundespersonalgesetz, 2013, n° 30 ad art. 36 LPers; JÉRÔME CANDRIAN,
Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, n° 189). Le droit
fédéral peut être violé par l'application de directives illégales (OLIVER
ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, n° 9 ad art. 49 PA). De telles normes ne
peuvent en effet sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont
censées concrétiser. Elle ne doivent pas prévoir autre chose que ce qui
découle de la législation. Le tribunal s'assure du respect du principe de la
primauté du droit fédéral. Le recours peut donc tendre à l'examen de la
légalité de normes qui pourraient contrevenir au droit fédéral (ATF 121 II
473 consid. 2b; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER,
Droit constitutionnel suisse, 2e éd., vol. I, 2006, n° 1047 ss).

1.3
Dans la mesure où toutes ces conditions sont satisfaites, le recours est en
l'espèce recevable.

2.

2.1
La CA-TAF a adopté le 8 mai 2012 une directive concernant le
remboursement des frais de déménagement liés au transfert du siège du
TAF à St-Gall (act. 1.2). Cette directive comprend cinq articles. Le premier
définit les frais de déménagement (I) et l'article II, le cercle des personnes
pouvant prétendre à une indemnisation. L'article III limite le droit à être
indemnisé aux personnes ayant établi leur domicile (au sens de l'art. 23
al. 1 CC) dans un périmètre prédéterminé – celui-ci comprenant deux
cercles (périmètres). L'art. IV fixe une date limite pour les déménagements
susceptibles d'engendrer une indemnisation (avant le 31.12.2013). L'art. V
décrit enfin la procédure à suivre pour obtenir une indemnisation. Ces

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dispositions ont été soumises à l'Office fédéral du personnel (ci-après:
OFPER) au mois d'avril 2012 (dossier TAF, pièces 1, 1A, 1B et 1C), puis
communiquées au personnel du tribunal (idem, pièce 3). Elles ont été
publiées à la mi-juin 2012 sur le site intranet du TAF (act. 6).

2.2
Le refus de la CA-TAF d'indemniser le recourant pour ses frais de
déménagement se fonde sur cette directive, et plus particulièrement sur
l'art. III. Le recourant n'a en effet pas transféré son domicile à St-Gall et est
toujours domicilié à Genève. Il ne peut ainsi prétendre à une indemnisation
en vertu de l'art. III.

2.3
En vertu de l'art. 1 al. 3 OPersT, le TAF "fixe[nt] dans un règlement les
compétences relatives aux décisions de l'employeur au sein du tribunal".
Ainsi le tribunal est-il un "employeur" au même titre que les départements
(mentionnés à l'art. 49 al. 3 O-OPers). La CA-TAF est responsable de
l'administration du tribunal. Elle est compétente pour traiter "toutes les
autres affaires administratives qui ne relèvent pas de la compétence de la
cour plénière ou de la Conférence des présidents" (art. 18 al. 4 let. g LTAF;
voir aussi art. 11 al. 3 du règlement du Tribunal administratif fédéral du
17 avril 2008, [ci-après: RTAF, RS 173.320.1]). La compétence concernant
le personnel du tribunal et, par conséquent, pour édicter des directives en
la matière, ne relève ni de la cour plénière (cf. art. 16 al. 1 let. a LTAF), ni
de la Conférence des présidents (cf. art. 17 LTAF). Elle relève ainsi, et par
exclusion, de la CA-TAF. Les dispositions adoptées par la cour plénière sur
la base de l'art. 16 al. 1 let. a LTAF ne concernent en principe que les
règles générales et abstraites qui ont des effets externes, comme le RTAF
susmentionné, ou les autres règlements publiés au recueil systématique
des lois. L'argument (nouveau) présenté par le recourant le 22 janvier
2015, selon lequel la CA-TAF n'est pas compétente, est donc infondé.

3.

3.1
Dans un premier grief d'ordre formel, le recourant se prévaut d'une violation
de son droit d'être entendu. Il ignorait, écrit-il, l'existence de l'avis de
l'OFPER avant de recevoir la décision du 4 septembre 2014. Or celui-ci
aurait eu, selon lui, un poids central pour l'adoption de la directive
querellée.

Se pose ainsi la question de savoir si le recourant avait un droit à être
informé et à être impliqué dans la procédure de consultation de l'OFPER. Il
est douteux que tel soit le cas s'agissant de l'adoption de directives, à tout
le moins le recourant n'explique-t-il pas en vertu de quelle norme il aurait
dû être consulté. Comme le rappelle aussi la partie adverse, une fois

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portée à la connaissance des collaborateurs, il n'y a eu aucune réaction, et
en particulier aucune de la part du recourant qui n'a nullement cherché à
faire valoir son point de vue, et qui a du reste eu tout le loisir de faire valoir
ses arguments tant au cours de la procédure d'adoption de la décision que
de la présente procédure. Ce grief doit donc être rejeté.

3.2
Le recourant est d'avis que la directive du 8 mai 2012 contient des
dispositions que la CA-TAF ne pouvait adopter, l'art. 49 al. 1 O-OPers étant
directement applicable. Or, cette disposition prévoit le remboursement des
frais de déménagement sans limitation et sans exiger le transfert du
domicile. L'art. 49 al. 3 O-OPers selon lequel "[L]es départements règlent
les détails spécifiques à leur domaine" ne permettrait d'adopter "que des
règles de détail mineures" (act. 1 pt. 3.2).

On ne saurait suivre la thèse du recourant. Comme la expliqué la partie
adverse dans sa prise de position, la notion de "frais de déménagement"
est sujette à interprétation. Elle peut en effet couvrir toute une palette de
dépenses qui varient selon que la personne qui déménage recourt ou non
à une entreprise de déménagement et, lorsque tel est le cas, selon qu'elle
choisit de faire appel à tel ou tel service proposé par le déménageur
(emballage, déballage par le déménageur, ou cartons préparés et déballés
directement par la personne qui déménage, transport par le déménageur
des meubles seulement, ou de toutes les affaires, etc.; voir ég. dossier
TAF, pièce 8C). Elle peut aussi – comme l'illustre le présent recours –, si
l'on interprète largement cette notion, comprendre les dépenses de remises
du précédent logement (liés au nettoyage final du logement, à la recherche
d'un repreneur de bail, etc.). La notion de "frais de déménagement" doit
donc être précisée.

L'on ne saurait prétendre d'un employeur comme la Confédération qu'il
prenne à sa charge l'intégralité de ceux-ci, ou qu'il indemnise sans aucune
limite les ayants droit, à leur pleine et entière discrétion. La Confédération
doit au contraire s'efforcer d'employer les fonds de manière efficace et
économe (art. 12 al. 4 de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances de la
Confédération, LFC, RS 611.0). On trouve du reste toute une série de
dispositions dans les rapports de travail du droit public qui limitent le
remboursement des frais occasionnés à l'employé dans l'exercice de son
activité professionnelle (voir art. 41 ss O-OPers). Dans ce sens, l'art. I de la
directive est compatible avec le cadre légal fixé par l'art. 49 al. 3 O-OPers.
Il respecte l'art. 18 al. 2 LPers qui prévoit le remboursement des frais de
l'employé, notamment de ses frais de déménagement pour des raisons de
service (art. 72 al. 2 let. d OPers), tout en permettant d'atteindre le but fixé

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par le législateur. L'autorité intimée pouvait ainsi interpréter strictement –
comme elle l'a fait à l'art. I de ses directives – les dispositions
susmentionnées, et ce même si d'autres institutions fédérales (p.ex. le
Département
fédéral
des
affaires
étrangères),
prévoient
des
réglementations plus généreuses. En ne précisant pas à l'art. 49 al. 1 O-
OPers les frais de déménagement et en réservant à l'alinéa 3 la
réglementation de détail aux "départements", le législateur a précisément
renoncé à légiférer sur ce point et laissé à ceux-ci le soin de choisir la
solution adéquate.

On signalera à cet égard que le TAF avait dans un premier temps requis
des Chambres fédérales, pour le déménagement, le remboursement d'une
somme forfaitaire de CHF 5000.--, proposition qui fut rejetée par la
commission compétente (dossier TAF, pièce 8), et que le remboursement
des frais de déménagement était lui-même soumis à l'approbation du
budget 2014 (act. 1.2; ég. dossier TAF, pièce 3). Quant au recourant,
informé depuis de nombreuses années du déménagement du tribunal à
St-Gall, il a disposé du temps nécessaire pour trouver un logement dans
cette ville ainsi qu'un repreneur de bail à Berne, sans devoir forcément
recourir à un courtier immobilier ou encore passer par un site payant
comme B. Aussi, le recourant ne saurait prétendre aux frais dépassant le
déménagement de ses meubles de Berne à St-Gall, représentant en
l'occurrence, selon les documents produits par l'intéressé (dossier du TAF,
act. 1A, p. 3), la somme de CHF 1555.--. Son grief doit donc être écarté.

4.
Reste à résoudre la question de savoir si la limitation du remboursement
des frais de déménagement aux cas où le domicile est transféré, à
l'exclusion des autres cas, respecte le droit supérieur.

4.1
Il convient tout d'abord de constater que cette limitation ne résulte pas de
l'art. 49 O-OPers (selon lequel les frais de déménagement sont notamment
remboursés si l'employeur a affecté l'employé à un nouveau lieu de travail,
al. 1 let. a), ni des textes que précise cette disposition. Le fait qu'elle ait été
approuvée par l'OFPER ne modifie en rien le pouvoir de contrôle de
l'autorité de céans.

4.2
En règle générale, lorsqu'on parle de déménagement, on se réfère au
déplacement d'objets mobiliers d'un lieu à un autre. S'agissant d'un
employeur comme la Confédération, il est fréquent que ses employés
disposent de plusieurs lieux d'habitation. La Confédération doit pour sa part
assurer "une représentation des communautés linguistiques nationales
correspondant à la population résidente (art. 4 al. 2 let. e LPers). Les

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administrés et les justiciables ont par ailleurs le droit de procéder dans leur
langue (p.ex. art. 33a PA), ce qui implique que les institutions fédérales
disposent de personnel dans toutes les langues nationales.

4.3
Le TAF explique que le remboursement n'est pas un acte purement gratuit
mais qu'il vise à limiter la fluctuation du personnel et à le fidéliser. Si cette
affirmation ne saurait être remise en question, elle n'est toutefois pas
convaincante dans le présent contexte car elle ne justifie pas que la
catégorie à laquelle le recourant appartient soit défavorisée vis-à-vis de la
catégorie des personnes ayant transféré leur domicile légal.

4.4
Du point de vue du TAF, rembourser des frais en rapport avec
l'aménagement dans une résidence secondaire procurerait en outre des
avantages dont le cumul serait injustifié. Tout d'abord, les collaborateurs
ayant pris une résidence secondaire ou résidant à l'hôtel (ou dans une
chambre) auraient déjà profité des "allégements des temps de
déplacement" offerts de juillet 2012 (correspondant au mois consécutif au
déménagement à St-Gall) à fin 2013. Selon le tribunal, ces allègements
permettaient "aux membres et aux collaborateurs du tribunal envisageant
de déménager de se familiariser avec la Suisse orientale avant d'arrêter
leur décision définitive (act. 1.0, p. 7, 1er paragraphe). Qui plus est, en tant
que résident genevois, le recourant touche une indemnité de résidence de
CHF 4953.-- par année, soit une indemnité de CHF 1905.-- plus élevée que
s'il habitait à St-Gall. Fiscalement enfin, il peut déduire de son revenu ses
dépenses de logement, ce qui représente un ultérieur avantage. Il ne serait
ainsi pas justifié qu'il puisse cumuler ces avantages avec une indemnité de
déménagement.

4.5
Ces arguments ne sont pas plus convaincants. Les avantages mentionnés
par le TAF visent à compenser d'autres désavantages. S'agissant d'une
part de l'indemnité de résidence, il s'agit d'une composante du salaire qui
vise à compenser les coûts de la vie au lieu de résidence ou de travail.
Comme le stipule l'art. 43 OPers, son montant varie en fonction du coût de
la vie, des impôts, de l'importance et de la situation de la localité où l'emploi
est exercé, étant précisé que lorsque l'indemnité du lieu de domicile de
l'employé est supérieure à celle de son lieu de travail, c'est celle du lieu de
résidence qui est versée (art. 11 al. 3 O-OPers). Quant aux déductions
fiscales d'autre part, elles permettent au contribuable exerçant une activité
lucrative
dépendante
de
déduire
les
dépenses
professionnelles
nécessaires qu'il doit assumer pour l'acquisition de son revenu (frais de
déplacement, repas, frais résultant du séjour hors du domicile pendant les
jours de travail, etc.). Ces avantages se distinguent aussi quant à leur

- 8 -


nature. L'indemnité de résidence et les déductions fiscales admissibles
s'étendent sur la durée, tandis que l'indemnité de déménagement est
ponctuelle.

4.6
En guise de conclusion intermédiaire, on constatera que la solution telle
que réglée par le TAF dans ses directives du 8 mai 2012 revient
indirectement à privilégier les personnes qui ont déplacé leur domicile, au
détriment de celles qui ne l'ont pas fait. Or, une personne peut avoir des
motifs parfaitement compréhensibles de ne pas changer son domicile. Elle
peut être contrainte à laisser des personnes qui font partie de son ménage,
ses enfants, des personnes dont elles s'occupent ou d'autres personnes
accompagnantes à son/leur lieu de domicile, par exemple pour des motifs
afférents à la scolarité, à des raisons de santé, ou simplement du fait
qu'elles ont des attaches étroites avec ce lieu. Il ne serait pas équitable de
prétériter ce groupe d'employés alors qu'eux aussi doivent déménager en
raison du nouveau lieu de travail de leur employeur.
L'art. 49 al. 1 let. a O-OPers stipule que les frais de déménagement sont
remboursés si l'employeur a affecté l'employé à un nouveau lieu de travail.
Pour prétendre à une indemnité de déménagement, la seule condition
prévue par le législateur est que l'employeur ait un nouveau lieu de travail,
et non pas que l'employé ait un nouveau domicile. Le TAF n'a par ailleurs
pas prévu pour les employés qui ne déplaçaient pas leur lieu de domicile
des avantages dont seuls ceux-ci ont pu profiter. Il semblerait au contraire
que tous les collaborateurs du TAF ont pu par exemple profiter des
avantages liés au télétravail. Cette forme de travail n'était donc pas
réservée à la seule catégorie des employés qui ne déplaceraient pas leur
lieu de résidence, et ce pour équilibrer l'ensemble des compensations
accordées. Le TAF ne prétend pas non plus que seules les personnes
n'envisageant pas de déménager auraient pu se prévaloir des "allègements
des temps de déplacement".

Sur ce point, il convient donc de constater que les directives du 8 mai 2012
consacrent une distinction entre le groupe des travailleurs ayant déplacé
leur domicile et celui de ceux ne l'ayant pas fait. Il sied d'examiner si celle-
ci respecte le principe d'égalité de traitement.

4.7
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une loi viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas

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de manière différente (ATF 129 I 346 consid. 6). Un acte normatif viole
l'art. 8 Cst. s'il ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a ni sens ni but,
opère des distinctions qui ne trouvent pas des justifications dans les faits à
réglementer (ATF 128 V 95 consid. 5a).

Il convient donc d'examiner si la distinction opérée peut trouver une
justification dans les faits à réglementer. Selon la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l'homme, une réglementation est discriminatoire
si elle repose sur "aucune justification objective et raisonnable". Un critère
est objectif lorsqu'il peut être utilisé de manière sûre, sans pouvoir faire
l'objet d'interprétations variables et arbitraires. Une différence de traitement
doit "poursuivre un but légitime". La distinction est discriminatoire s'il
n'existe pas "de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens
employés
et
le
but
visé"
(voir
les
passages
cités
par
AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n° 1033).

En l'occurrence, le TAF a exclu d'indemniser les personnes n'ayant pas
déplacé leur domicile fiscal à St-Gall pour leurs frais de déménagement
pour des motifs liés à un possible cumul d'avantages, et sans tenir compte
de la situation propre des candidats au remboursement, même appréciée
sommairement, en particulier en fonction des motifs de ne pas déplacer ce
domicile. Cela ne peut qu'engendrer des inégalités entre les employés
ayant des raisons légitimes de ne pas déplacer leur domicile – mais tout de
même astreints à déménager leurs affaires – et ceux qui ont déplacé leur
domicile à St-Gall. Le critère retenu à l'art. III des directives du 8 mai 2012
apparaît ainsi dénué de sens, à tout le moins si l'on ne prend pas les motifs
individuels en considération.

4.8
En résumé, le critère du transfert du domicile n'est, à lui seul, pas pertinent.
L'appliquer revient à discriminer, dans les faits, la catégorie des employés
qui ne pourraient par hypothèse pas transférer ce domicile à St-Gall, alors
qu'elles sont été obligées de séjourner dans la région pour y travailler. Il ne
ressort pas du dossier que ces personnes ont pu profiter d'autres
avantages, soit que la discrimination indirecte dont elle font l'objet ait été
compensée par d'autres avantages qui leur étaient réservés. La distinction
faite n'est ainsi pas justifiée.

5.
Le recours est par conséquent fondé et le recourant a droit au
remboursement de CHF 1555.--.

6.
Sauf circonstances exceptionnelles, l'autorité de recours peut statuer elle-
même sur l'affaire (art. 61 al. 1 PA; PETER HELBLING, op. cit., n° 36 ad

- 10 -


art. 36 LPers). En l'occurrence, rien n'empêche l'autorité de céans de le
faire. La procédure étant gratuite (consid. 1.2), aucun frais n'est prélevé. Le
recourant n'a pas recouru aux services d'un avocat. Il n'y a donc pas lieu à
indemnisation de ce point de vue.

- 11 -


Par ces motifs, la Cour des plaintes prononce:

1.
Le recours est partiellement admis.

2.
Le recourant a droit au remboursement de CHF 1555.--. La Commission
administrative du Tribunal administratif fédéral lui versera cette somme.

3.
Il est statué sans frais.


Bellinzone, le 10 mars 2015

Au nom de la Cour des plaintes
du Tribunal pénal fédéral

Le président:
Le greffier:











Distribution

-
A.
-
Tribunal administratif fédéral



Indication des voies de recours
Les recours en matière de rapports de travail de droit public doivent être déposés devant le
Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l’expédition complète (art. 100 al. 1
LTF).

Le recours n’est pas recevable, s'agissant de contestations pécuniaires, si la valeur ltigieuse est
inférieure à 15 000 francs (art. 85 al. 1 let. b et 2 LTF). S'agissant de contestations non pécuniaires,
le recours est recevable seulement s'il touche à la quetion de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF).