bstger · BB.2023.155 · 2024-05-15 · de

Nichtanhandnahmeverfügung (Art. 310 i.V.m. Art. 322 Abs. 2 StPO)

Beschluss vom 15. Mai 2024
Beschwerdekammer
Besetzung

Bundesstrafrichter
Roy Garré, Vorsitz,
Miriam Forni und Felix Ulrich,
Gerichtsschreiber Martin Eckner

Parteien


A.

Beschwerdeführer


gegen



BUNDESANWALTSCHAFT,

Beschwerdegegnerin


Gegenstand


B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l


Geschäftsnummer: BB.2023.155




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Sachverhalt:

A.
Mit Verfügung vom 30. August 2013 stellte die FINMA fest, dass die Bank
B. AG (heute: Bank B. AG in Liquidation) die aufsichtsrechtlichen Bestim-
mungen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kunden-
geschäft ab dem Jahr 2008 sowie die dauernd einzuhaltenden Bewilligungs-
voraussetzungen in Bezug auf eine angemessene Verwaltungsorganisation
und die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit schwer verletzt
hat. Infolgedessen ordnete die FINMA (u.a.) den Ausstieg der Bank B. AG
aus dem US-Kundengeschäft bis spätestens am 31. Dezember 2013 an
(Dispositiv-Ziff. 4). Sodann verfügte die FINMA, dass die Verfügung nur mit
ihrer Zustimmung Dritten herausgegeben oder zugänglich gemacht werden
darf (sog. Zustimmungserfordernis; Dispositiv Ziff. 21). Einer allfälligen
Beschwerde gegen die Verfügung entzog die FINMA die aufschiebende
Wirkung (vgl. Urteil BVGer B-5579/2013 vom 14. Oktober 2014 SV lit. A;
Urteil des Bundesgerichts 2C_1058/2014 vom 28. August 2015 SV lit. A;
Teilurteil BVGer B-5041/2014 vom 29. Juni 2015 SV lit. A).

Die Bank B. AG gelangte gegen die Verfügung der FINMA vom 30. August
2013 mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht, zog diese jedoch
in der Folge zurück, soweit sie nicht das Zustimmungserfordernis (Dispositiv-
Ziff. 21) betraf, so dass die Verfügung der FINMA im Übrigen in Rechtskraft
erwuchs (vgl. Urteil BVGer B-5579/2013 vom 14. Oktober 2014 SV lit. F und
E. 3; Urteil des Bundesgerichts 2C_739/2015 vom 25. April 2016 SV lit. A.a).
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde der Bank B. AG ge-
gen das Zustimmungserfordernis mit Urteil B-5579/2013 vom 14. Oktober
2014 gut und hob die Dispositiv-Ziff. 21 der Verfügung der FINMA vom
30. August 2013 auf. Eine dagegen von der FINMA erhobene Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wies das Bundesgericht mit Urteil
2C_1058/2014 vom 28. August 2015 ab (publiziert als BGE 141 I 201). Es
gelangte hierbei namentlich zum Schluss, dass es sich bei der Anordnung
eines unbefristeten Zustimmungserfordernisses gegenüber einem Verfü-
gungsadressaten um einen schweren Eingriff in dessen Recht auf informati-
onelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) und Meinungsfreiheit (Art. 16
BV) handle, wobei die FINMA über keine ausreichende gesetzliche Grund-
lage (vgl. Art. 36 Abs. 1 BV) für einen solchen Eingriff verfüge (BGer, a.a.O.,
E. 4).


B.
Am 30. September 2013 eröffnete die FINMA ein Enforcementverfahren
gegen A. bezüglich seiner früheren Tätigkeit als CEO und Mitglied der
Geschäftsleitung der Bank B. AG, insbesondere im Zusammenhang mit dem

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Aufbau und der Ausübung des grenzüberschreitenden US-Kundengeschäfts
der Bank B. AG ab dem Jahr 2008 bis zu seiner Kündigung am 22. Novem-
ber 2012. Mit Verfügung vom 4. Juli 2014 verbot die FINMA A. – wegen einer
(angeblichen) von der Bank B. AG begangenen schweren Verletzung der
aufsichtsrechtlichen Bestimmungen (vgl. obige lit. A), welche A. individuell
zuzurechnen sei – die Tätigkeit in leitender Stellung bei einem von der
FINMA Beaufsichtigten für die Dauer von zwei Jahren ab Rechtskraft der
Verfügung (sog. Berufsverbot; Dispositiv-Ziff. 1). Sodann verfügte die FINMA
ein Zustimmungserfordernis (Dispositiv-Ziff. 2) und wies für den Fall einer
Widerhandlung gegen die Dispositiv-Ziff. 1 und 2 auf die Strafandrohung
gemäss Art. 48 FINMAG hin (Dispositiv-Ziff. 3). Einer allfälligen Beschwerde
gegen das Zustimmungserfordernis entzog die FINMA die aufschiebende
Wirkung und erklärte dieses für sofort vollstreckbar (Dispositiv-Ziff. 4; vgl.
Teilurteil BVGer B-5041/2014 vom 29. Juni 2015 SV lit. A.a und B; Urteil des
Bundesgerichts 2C_739/2015 vom 25. April 2016 SV lit. A.b).

A. erhob gegen die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht. Dieses sistierte das Beschwerdeverfahren
betreffend das Zustimmungserfordernis mit Zwischenverfügung vom 2. De-
zember 2014 bis zum Vorliegen des diesbezüglichen bundesgerichtlichen
Entscheids betreffend das Enforcementverfahren gegen die Bank B. AG (vgl.
obige lit. A; vgl. BVGer, a.a.O., SV lit. H und E. 2). Die Beschwerde gegen
das Berufsverbot wies es mit Teilurteil B-5041/2014 vom 29. Juni 2015 ab.
Das Bundesgericht hiess die von A. gegen das vorgenannte Teilurteil des
Bundesverwaltungsgerichts erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten mit Urteil 2C_739/2015 vom 25. April 2016 (publiziert als
BGE 142 II 243) gut und wies die Sache zur Sachverhaltsergänzung und zu
neuem Entscheid an das Bundesverwaltungsgericht zurück.

Nachdem das Bundesgericht in Bezug auf das Enforcementverfahren gegen
die Bank B. AG entschieden hatte, dass die FINMA über keine hinreichende
gesetzliche Grundlage für die Anordnung eines unbefristeten Zustimmungs-
erfordernisses gegenüber Verfügungsadressaten verfügt (vgl. obige lit. A),
zog die FINMA ihre Verfügung vom 4. Juli 2014 hinsichtlich des damit ange-
ordneten Zustimmungserfordernisses (Dispositiv-Ziff. 2) in Wiedererwägung
und hob dieses mit Verfügung vom 18. September 2015 auf. In der Folge
schrieb das Bundesverwaltungsgericht das diesbezügliche, zuvor mit
Zwischenverfügung vom 2. Dezember 2014 sistierte Beschwerdeverfahren,
als gegenstandslos geworden ab (vgl. Abschreibungsentscheid BVGer
B-5041/2014 vom 5. Oktober 2015 S. 4 f.).


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Hinsichtlich des von der FINMA gegen A. ausgesprochenen Berufsverbots
erwog das Bundesverwaltungsgericht in seinem (auf den bundesgerichtli-
chen Rückweisungsentscheid folgenden) Urteil B-3092/2016 vom 25. April
2018 (teilweise publiziert als BVGE 2018 IV/4) unter anderem, die Auferle-
gung eines Berufsverbots gegen A. erweise sich vor dem Hintergrund der
(damals) unklaren Rechtslage und der damaligen Duldung des Geschäfts-
modells durch die FINMA als letztlich nicht vertretbar. Der allgemeine Ein-
druck, dass mit dem vorliegenden Fall ein politisches Exempel statuiert
werden sollte, sei zumindest nicht einfach von der Hand zu weisen (BVGer,
a.a.O., E. 3.4.6.3). Zusammenfassend sei daher festzuhalten, dass der
Vorwurf einer schweren Verletzung von Aufsichtsrecht nicht aufrechterhalten
werden könne.

Das US-Kundengeschäft der Bank B. AG unter der operativen Leitung von
A. möge zwar aus heutiger Sicht unklug und äusserst risikoreich gewesen
sein. Die Bank B. AG und A. hätten sich aber in der relevanten Zeitspanne
insgesamt nur, aber immerhin, in einem aufsichtsrechtlichen Graubereich
bewegt. Im Übrigen wäre die Auferlegung eines Berufsverbots unter Berück-
sichtigung der speziellen Umstände des vorliegend zu beurteilenden Einzel-
falls sodann auch klar unverhältnismässig (BVGer, a.a.O., E. 3.4.7). Entspre-
chend hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A. gut und
hob die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 in Bezug auf das Berufsver-
bot (Dispositiv-Ziff. 1) mit der diesbezüglichen Strafandrohung nach Art. 48
FINMAG (Dispositiv-Ziff. 3) auf.


C.
Am 14. Februar 2023 reichte C. (Ex-Head of Legal & Compliance der Bank
D. AG) bei der Bundesanwaltschaft (nachfolgend «BA») Strafanzeige ein
gegen die verantwortlichen Mitarbeiter und Organe der FINMA wegen
mehrfacher Urkundenfälschung (Art. 251 Ziff. 1 Abs. 2 StGB) und/oder
Urkundenfälschung im Amt (Art. 317 Ziff. 2 Abs. 2 StGB), mehrfachem Amts-
missbrauch (Art. 312 StGB) und mehrfacher Nötigung (Art. 181 StGB). Die
Strafanzeige betraf auch Sachverhalte bezüglich der Bank B. AG.


D.
Die BA nahm die Strafanzeige vom 14. Februar 2023 mit Verfügung vom
25. August 2023 nicht an die Hand (Nichtanhandnahme- und Vereinigungs-
verfügung). Die Verfügung wurde auch A. zugestellt.

E.
A. gelangte dagegen am 11. September 2023 an die Beschwerdekammer
des Bundesstrafgerichts. Er beantragt:


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1. Die Nichtanhandnahmeverfügung der Bundesanwaltschaft vom 25. August 2023 sei,
soweit den Sachverhaltskomplex 2: Enforcementverfahren gegen den Beschwerde-
führer betreffend, aufzuheben.

2. Die Bundesanwaltschaft sei anzuweisen, gestützt auf die Strafanzeige vom 14. Feb-
ruar 2023 die Strafuntersuchung gegen unbekannte Organe und Mitarbeitende der
Eidg. Finanzmarktaufsicht FINMA, soweit den Sachverhaltskomplex 2: Enforcement-
verfahren gegen den Beschwerdeführer betreffend, anhand zu nehmen.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Bundes-
anwaltschaft.

Das Gericht holte am 12. September 2023 die Akten der Bundesanwaltschaft
ein (act. 2, 3). Es wurde kein Schriftenwechsel durchgeführt (vgl. Art. 390
Abs. 2 StPO im Umkehrschluss).

Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers und die eingereichten Akten
wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden rechtlichen Erwägungen Be-
zug genommen.



Die Beschwerdekammer zieht in Erwägung:

1.

1.1
Gegen Verfügungen und Verfahrenshandlungen der Bundesanwaltschaft
kann bei der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts Beschwerde
erhoben werden (Art. 393 Abs. 1 lit. a StPO i.V.m. Art. 37 Abs. 1 StBOG).
Zur Beschwerde berechtigt ist jede Partei oder jeder andere Verfahrensbe-
teiligte mit einem rechtlich geschützten Interesse an der Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Entscheides (Art. 382 Abs. 1 i.V.m. Art. 104
Abs. 1 StPO). Die Beschwerde gegen schriftlich oder mündlich eröffnete
Entscheide ist innert zehn Tagen schriftlich und begründet einzureichen
(Art. 396 Abs. 1 StPO). Mit ihr können Rechtsverletzungen gerügt werden,
einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, Rechtsver-
weigerung und Rechtsverzögerung (Art. 393 Abs. 2 lit. a StPO), wie auch die
unvollständige oder unrichtige Feststellung des Sachverhalts (Art. 393
Abs. 2 lit. b StPO) und die Unangemessenheit (Art. 393 Abs. 2 lit. c StPO).
1.2
Der Beschwerdeführer bringt vor, als Geschädigter Adressat der Nichtan-
handnahmeverfügung zu sein. Durch die Straftat werde er in seinen Rechten
unmittelbar verletzt. Er habe bisher keine Gelegenheit gehabt, sich als
Privatkläger zu konstituieren und er verlange die Verfolgung und Bestrafung
der verantwortlichen Personen (act. 1 S. 2).

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1.3
Zur Beschwerde legitimiert sind die Parteien, sofern sie ein rechtlich ge-
schütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen
Verfügung haben (Art. 382 Abs. 1 StPO). Partei ist namentlich die Privat-
klägerschaft (Art. 104 Abs. 1 lit. b StPO). Als Privatklägerschaft gilt die ge-
schädigte Person, die gegenüber einer Strafverfolgungsbehörde spätestens
bis zum Abschluss des Vorverfahrens ausdrücklich erklärt, sich am Strafver-
fahren als Straf- oder Zivilklägerin zu beteiligen (Art. 118 Abs. 1 und 3 StPO).
Die geschädigte Person ist dabei nach dem Wortlaut des Gesetzes gegen
die Einstellung des Verfahrens grundsätzlich nur insoweit zur Beschwerde
legitimiert, als sie sich vor Abschluss des Vorverfahrens im Sinne der
Art. 118 f. StPO als Privatklägerschaft konstituiert hat (BGE 141 IV 380
E. 2.2 S. 383; zum Ganzen BGE 148 IV 170 E. 3.2).
Geschädigte, die sich nicht als Privatklägerschaft konstituiert haben, können
eine Nichtanhandnahme- oder Einstellungsverfügung mangels Parteistel-
lung grundsätzlich nicht anfechten. Diese Einschränkung gilt dann nicht,
wenn die geschädigte Person noch keine Gelegenheit hatte, sich zur Frage
der Konstituierung zu äussern, so etwa wenn eine Nichtanhandnahme oder
Einstellung ergeht, ohne dass die Strafverfolgungsbehörde die geschädigte
Person zuvor auf ihr Konstituierungsrecht aufmerksam gemacht hätte
(BGE 141 IV 380 E. 2.2; Urteil des Bundesgerichts 6B_33/2019 vom 22. Mai
2019 E. 3). Wer (zudem) selbst Strafantrag stellen kann und von diesem
Recht Gebrauch gemacht hat, hat sich im Strafpunkt gültig als Strafkläger
konstituiert. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich bei den angezeigten
Straftaten um Antrags- oder Offizialdelikte handelt, da der Antrag auf Straf-
verfolgung auch bei Offizialdelikten einer Erklärung im Sinne von Art. 118
Abs. 1 StPO gleichkommt (Urteil des Bundesgerichts 6B_1198/2014 vom
3. September 2015 E. 2.3.5).
1.4
Der Beschwerdeführer könnte in dem angefochtenen Sachverhaltsteil 2, der
das Enforcementverfahren gegen ihn als Ex-CEO der Bank B. AG betrifft,
durch allfällige bei der FINMA begangene strafbare Handlungen geschädigt
sein. Er beantragt insoweit die Aufhebung der Nichtanhandnahmeverfügung
betreffend der angezeigten Urkundentatbestände. Aus der Beschwerde-
begründung geht hervor, dass er die Verfügung der BA auch im Zusammen-
hang mit den Tatbeständen des Amtsmissbrauchs (dort ebenfalls Sachver-
halt 2) sowie Nötigung (dort Sachverhalt 1) anfechten will. Die BA hat die
Strafanzeige ohne Weiterungen nicht an die Hand genommen. Die Legitima-
tion des Beschwerdeführers ist damit gegeben. Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten.


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2.
Der Beschwerdeführer macht sinngemäss eine Verletzung seines rechtli-
chen Gehörs geltend. Die BA setze sich nicht mit einem Privatgutachten,
welches sich zur Relevanz der Anfechtbarkeit der Verfügung der FINMA
äussere, auseinander (act. 1 S. 6 f. Ziff. 15).
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kommt einem privaten Rechts-
gutachten einer Verfahrenspartei kein eigentlicher Beweiswert zu. Es han-
delt sich nicht um ein Beweismittel, sondern einzig um die Untermauerung
der Rechtsauffassung der entsprechenden Partei (BGE 138 II 217 E. 2.4).
Das Gericht (oder wie vorliegend eine andere Behörde) kann es in rechtlicher
Hinsicht wie die Berufungsschrift selbst zur Urteilsfindung beiziehen
(BGE 127 III 1 E. 2; 123 III 47 E. 1; 94 II 5 E. 1; 126 I 95 E. 4b). Die BA hatte
sich nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und
jedes einzelne Vorbringen zu widerlegen. Sie hatte die Überlegungen zu
nennen von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid
stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2). Die BA hat ausführlich begründet, warum sie
die Strafanzeige nicht an die Hand genommen hat und sie ist damit ihrer
Begründungspflicht nachgekommen.

3.

3.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, die FINMA habe den Sachverhalt
ihrer Verfügung vom 4. Juli 2014 in Verletzung der gesetzlichen Pflichten
falsch, unvollständig und irreführend erstellt.

3.1.1 Stütze sich eine Verfügung auf einen unwahren Sachverhalt, so sei damit –
wie dem Privatgutachten entnommen werden könne – der objektive Tat-
bestand einer Falschbeurkundung im Amt erfüllt. Entscheidend sei bei der
FINMA damit der subjektive Tatbestand, über den die BA nicht ohne kon-
krete Abklärungen entscheiden könne. Die Begründung einer Verfügung
diene nicht nur der Nachvollziehbarkeit behördlicher Entscheide; sie sei von
überragender Bedeutung und auf sie stütze sich das Dispositiv (act. 1 S. 3 f.).
Erst nach der Rückweisung habe das Bundesverwaltungsgericht seine
Sachverhaltsrügen geprüft. Gestützt auf den ergänzten Sachverhalt habe
das Gericht dann mit Urteil vom 25. April 2018 das Berufsverbot gegen ihn
aufgehoben. Es habe dabei an drei Stellen (E. 3.3.3, 3.3.4.3 und 3.3.4.1)
darauf hingewiesen, dass der Sachverhalt der Verfügung der FINMA vom
4. Juli 2014 tatsachenwidrig sei. Das Privatgutachten erwähne gerade diese
Beispiele als strafbares Verhalten (act. 1 S. 5 Ziff. 11). Die BA gehe darauf
nicht ein. Bei dieser Ausgangslage sei es auch nicht ihre Aufgabe, über die
Qualifikation der Verfügung der FINMA als unwahre Urkunde zu ent-

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scheiden; diese Aufgabe komme einzig einem Gericht zu; die Nichtanhand-
nahmeverfügung verletze den Grundsatz in dubio pro duriore (act. 1 S. 6 f.
Ziff. 15 f.). Der Beschwerdeführer kritisiert sodann die Gerichte, die einseitig
entscheiden würden. Wenn diese den Sachverhalt einer FINMA-Verfügung
schützten, so bedeute das nicht, dass er nicht falsch, unvollständig und
irreführend sei. Es zeige bloss, dass die Gerichte den Sachverhalt nicht so
geprüft hätten, wie es der Beschwerdeführer beantragt habe (act. 1 S. 6
Ziff. 13).
3.1.2 Für den Beschwerdeführer könne weiter dann ein Amtsmissbrauch vorlie-
gen, wenn eine Behörde einen Sachverhalt fahrlässig oder vorsätzlich falsch
erstellen würde. Gemäss BA könnten aus der Aufhebung des Berufsverbots
keine Schlüsse auf das Vorliegen des subjektiven Tatbestands gezogen
werden. Sie ignoriere dabei, dass nach dem Sachverhalt des Bundesverwal-
tungsgerichts das Berufsverbot nicht vertretbar bzw. klar unverhältnismässig
gewesen sei. Es habe zudem festgestellt, dass der Sachverhalt an den
genannten drei Stellen nicht den tatsächlichen Gegebenheiten entspreche.
Zumindest ein Eventualvorsatz könne von der BA nicht eindeutig ausge-
schlossen werden. Im Zweifel müsse aber eine Untersuchung eröffnet
werden. Die FINMA habe das Zustimmungserfordernis nur deshalb in Wie-
dererwägung gezogen, weil sie sonst vor Bundesverwaltungsgericht eine
weitere Schmach habe befürchten müssen. Dies spreche subjektiv nicht zu
ihren Gunsten.
3.1.3 Schliesslich verlangt der Beschwerdeführer, die BA habe auch wegen Nöti-
gung zu ermitteln. Das Urteil des Bundesgerichts stelle unmissverständlich
fest, dass die FINMA keine genügende Rechtsgrundlage für ein Zustim-
mungserfordernis gehabt habe. Dies habe für die FINMA erkennbar sein
müssen. Bei seriöser Prüfung hätte sie zur gleichen Einschätzung wie das
Bundesgericht gelangen müssen. Ein Eventualvorsatz könne hier nicht aus-
geschlossen werden.
3.2

3.2.1 Die BA begründet die Nichtanhandnahme damit, dass entgegen der Straf-
anzeige der Verfügung der FINMA gemäss Rechtsprechung kein Urkun-
dencharakter zukomme. Es mangle der Sachverhaltsdarstellung an der für
den Urkundencharakter erforderlichen Beweisbestimmung und -eignung.
Damit fehle es vorliegend von Vornherein an einem Tatobjekt i.S.v. Art. 317
StGB bzw. Art. 251 Ziff. 1 StGB (act. 1.1 S. 10 f. Ziff. 3.1.1; S. 12 Ziff. 3.3.1):
Es bestünden zunächst keine allgemeingültigen objektiven Garantien,
welche gegenüber Dritten die Wahrheit des in einer Verfügung aufgeführten
Sachverhalts garantierten. Denn auch wenn es selbstredend wünschenswert

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wäre, dass die in Verwaltungsverfahren ergehenden Verfügungen stets auf
einem (soweit rechtserheblich) vollständigen und richtigen Sachverhalt
beruhten, entspräche dies letztlich nicht den tatsächlichen Gegebenheiten.
Zudem würde sich in Bezug auf Sachverhaltsfragen unweigerlich die Frage
nach dem Sinn und Zweck des Rechtsmittelwegs stellen. Darüber hinaus
hätte eine abweichende Sachverhaltsfeststellung durch die Rechtsmittel-
instanz, zu der auch die Beweiswürdigung zähle, nach der Rechtsauffassung
des Anzeigeerstatters jeweils regelmässig eine Strafbarkeit der im vor-
instanzlichen (Verwaltungs-)Verfahren verfügenden Beamten bzw. Behör-
denmitglieder wegen fahrlässiger Urkundenfälschung im Amt (Art. 317
StGB) zur Folge, zumal die Verneinung einer pflichtwidrigen Unvorsichtigkeit
(vgl. Art. 12 Abs. 3 StGB) unter diesen Vorzeichen nur schwer vorstellbar
erscheine. Dies könne jedoch nicht Sinn und Zweck des Urkundenstrafrechts
sein.
Sodann verkenne der Anzeigeerstatter die Relativität des Urkundencharak-
ters von Schriftstücken. Die konkreten Anordnungen bzw. Feststellungen der
Behörde seien dem Dispositiv der Verfügung zu entnehmen. Dabei handle
es sich um das eigentliche Kernstück einer jeden Verfügung. Die Begrün-
dung diene mithin nur, aber immerhin, der Nachvollziehbarkeit behördlicher
Entscheide. Der formellen und materiellen Rechtskraft einer Verfügung sei
jedoch nur das Dispositiv zugänglich, nicht auch die Begründung.
3.2.2 Was den Tatbestand des Amtsmissbrauchs (Art. 312 StGB) betreffe, so
bestünden gemäss BA keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte für die
Annahme, dass eine unbekannte Täterschaft in Bezug auf den angeordne-
ten Ausstieg der Bank B. AG aus dem US-Kundengeschäft im Sinne einer
Rechtsbeugung eventualvorsätzlich von der Unrichtigkeit des der Verfügung
zugrunde gelegten Sachverhalts und damit vom Fehlen der rechtlichen
Voraussetzungen für die Anordnung ausgegangen sei. Dasselbe gelte hin-
sichtlich des Berufsverbots und des Zustimmungserfordernisses. Dass die
Gerichte keine hinreichende gesetzliche Grundlage für ein Berufsverbot
oder ein unbefristetes Zustimmungserfordernis sahen, erlaube nicht den
Schluss, die unbekannte Täterschaft habe im Zeitpunkt der Verfügung
dessen Unrechtmässigkeit zumindest für möglich gehalten und in Kauf
genommen. Umso weniger, als das Bundesverwaltungsgericht seinen Ent-
scheid zum Berufsverbot und das Bundesgericht seinen Entscheid zum
Zustimmungserfordernis in ihren jeweiligen amtlichen Sammlungen publi-
ziert hätten, also ein Entscheid grundsätzlicher Bedeutung vorgelegen habe.
Mithin habe gerade keine klare Rechtslage bestanden.
3.2.3 Was den Tatbestand der Nötigung (Art. 181 StGB) betreffe, so fehlten
gemäss BA Anhaltspunkte dafür, dass die unbekannte Täterschaft die

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Unrechtmässigkeit des Zustimmungserfordernisses im Zeitpunkt der Verfü-
gung für möglich gehalten habe. Damit habe auch eine strafbewehrte
Anordnung zulässig erscheinen müssen. Es fehlten Anhaltspunkte für einen
Eventualvorsatz hinsichtlich der für eine Nötigung erforderlichen Rechts-
widrigkeit.
3.3
Die Staatsanwaltschaft eröffnet eine Untersuchung, wenn sich aus den In-
formationen und Berichten der Polizei, aus der Strafanzeige oder aus ihren
eigenen Feststellungen ein hinreichender Tatverdacht ergibt (Art. 309 Abs. 1
lit. a StPO), d.h. erhebliche Gründe, die für das Vorliegen eines Tatverdachts
sprechen (Urteil des Bundesgerichts 6B_335/2020 vom 7. September 2020
E. 3.3.4). Die zur Eröffnung einer Strafuntersuchung erforderlichen tatsäch-
lichen Hinweise auf eine strafbare Handlung müssen erheblich und konkreter
Natur sein. Blosse Gerüchte oder Vermutungen genügen nicht; der Anfangs-
verdacht soll eine plausible Tatsachengrundlage haben, aus der sich die
konkrete Möglichkeit ergibt, dass eine Straftat begangen worden ist (Urteile
des Bundesgerichts 6B_553/2019 vom 6. November 2019 E. 3.1;
6B_833/2019 vom 10. September 2019 E. 2.4.2).

3.4
Die BA durfte die Strafanzeige nicht an die Hand nehmen. Zwar hat sich der
Beschwerdeführer nach Verfahren vor eidgenössischen Gerichten mit seiner
Rechtsauffassung in guten Teilen durchgesetzt; das Berufsverbot wie das
Zustimmungserfordernis gegen ihn aus der Verfügung der FINMA vom
4. Juli 2014 fielen dahin (vgl. obige litera B). Der Beschwerdeführer wurde in
diesem Rahmen vom Staat entschädigt. Die Strafanzeige schildert keine
strafbaren Handlungen, mit denen auf obige Entscheide (Verfügung und
Urteile) eingewirkt worden wäre. Teilen Gerichte die Rechtsauffassung einer
Behörde nicht und heben sie Entscheide auf, so folgt daraus nicht, dass sich
Mitarbeiter einer Behörde durch Handlungen in deren Zuständigkeitsbereich
strafbar gemacht haben müssen. Wäre bei der Aufgabenerfüllung stets ein
Vorwurf wegen strafbarem Handeln oder Unterlassen zu gewärtigen, der
Staat wäre nicht mehr handlungs- und entscheidfähig. Dies liegt nicht im
Interesse des Einzelnen. Zum Schutz des Einzelnen ist der Rechtsmittelweg
geschaffen und im vorliegenden Fall in der Sache durchaus erfolgreich
genutzt worden.

3.5
Nichts anderes ergibt sich auch aus dem vom Beschwerdeführer konkret be-
anstandeten Sachverhalt. Er stützt sich im Wesentlichen auf zwei Erwägun-
gen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts B-3092/2016 vom 25. April
2018:

•
In E. 3.3.3 ging es darum, wie viele der von der Bank B. AG übernom-
menen US-Kundengelder tatsächlich unversteuert gewesen waren. Für

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die FINMA war es ein Grossteil. Für den Beschwerdeführer war der tat-
sächliche Anteil gar nie erhoben worden, weshalb es sich um eine
blosse Behauptung der FINMA handle. Das Bundesverwaltungsgericht
bestätigte, dass aus den Akten nicht hervorgehe, wie gross der Anteil
an unversteuertem US-Kundenvermögen war. Dazu gebe es einzig
Anhaltspunkte, so die Anzahl Teilnehmer am Voluntary Disclosure
Programm (Anzahl Kunden, Vermögenswerte) und dass viele der neuen
US-Kunden ihre Konten indirekt über Domizilgesellschaften hielten, was
ebenfalls ein Hinweis auf allenfalls unversteuerte Vermögenswerte sein
könne. Das Gericht hielt weiter fest, dass der Bank der Steuerstatus
nicht bekannt gewesen sei. Es sei jedoch festgestanden, dass die
Geschäftsführung der Bank auch Kunden mit möglicherweise unver-
steuerten Vermögen als «gute Assets» betrachtet und somit bewusst in
Kauf genommen habe, möglicherweise unversteuerte US-Kundenver-
mögen zu verwalten. Aufgrund der gesamten Umstände ging das
Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass wohl ein erheblicher Anteil
der US-Kundenvermögen unversteuert war. Ob es eher «ein Teil» oder
«ein Grossteil» war, konnte nicht mehr erstellt werden.

•
In E. 3.3.4 ging es darum, dass die FINMA zur Geschäftspolitik der Bank
B. AG in der angefochtenen Verfügung ausgeführt habe, die Bank habe
im US-Kundengeschäft eine «aggressive» Expansionspolitik einge-
schlagen und habe «aktiv» von der Strategieänderung der anderen
Schweizer Banken profitiert. Dabei habe sie – mit Ausnahme der
Annahme von US-Kunden von der Bank E. – keine besonderen Vor-
sichtsmassnahmen getroffen. Der Beschwerdeführer machte dem-
gegenüber geltend, die Bank habe aus Risikoüberlegungen eine defen-
sive Strategie verfolgt, andernfalls sie ein Mehrfaches der tatsächlich
übernommenen US-Kunden und US-Vermögenswerte hätte realisieren
können. Dabei habe die Bank unter seiner operativen Führung – entge-
gen den Aussagen der FINMA – diverse Massnahmen zur Reduktion
der Risiken im grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft ergriffen.
Das Bundesverwaltungsgericht hielt in seinem Urteil diesbezüglich fest,
dass die Akten diesbezüglich ein differenziertes Bild zeigten, wobei es
dieses in den E. 3.3.4.1 ff. im Einzelnen darstellte.

Im Ergebnis gelangte das Bundesverwaltungsgericht in E. 3.3.3 aufgrund der
gesamten Umstände zum Schluss, dass nicht ein Grossteil an Vermögens-
werten, sondern «nur» ein erheblicher Anteil unversteuert gewesen sei.
Auch in der zweiten Erwägung nahm es eine differenzierte Würdigung vor.
Beiden Erwägungen liegt eine Sachverhaltswürdigung der FINMA zugrunde,
welche das Gericht nicht bzw. nicht vollständig teilte. Den gerichtlichen

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Erwägungen ist indessen nicht der geringste Hinweis zu entnehmen,
dass die Sachverhaltsermittlung der FINMA in strafbarer Weise erfolgt sein
könnte. Die FINMA ist ihrer Aufgabe nachgekommen und hat ihre Auffas-
sung begründet. Der Divergenz fehlt klarerweise die Schwere, die allenfalls
inhaltlich einen strafrechtlichen Vorwurf zu begründen vermöchte. Ein An-
fangstatverdacht liegt offensichtlich nicht vor – weder für ein Urkundendelikt
noch für einen Amtsmissbrauch noch für eine Nötigung.

3.6
Die BA hat damit am 25. August 2023 zurecht eine Nichtanhandnahmever-
fügung erlassen. Die dagegen erhobene Beschwerde ist abzuweisen.


4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Beschwerdeführer und
hat damit die Gerichtsgebühr zu tragen (vgl. Art. 428 Abs. 1 StPO). Die
Gerichtsgebühr ist auf Fr. 2'000.-- festzusetzen (vgl. Art. 73 Abs. 2 StBOG
i.V.m. Art. 5 und 8 Abs. 1 BStKR), unter Anrechnung des vom Beschwerde-
führer geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe (vgl. act. 5).




- 13 -


Demnach erkennt die Beschwerdekammer:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt, un-
ter Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe.


Bellinzona, 16. Mai 2024

Im Namen der Beschwerdekammer
des Bundesstrafgerichts

Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber:











Zustellung an

-
A.
-
Bundesanwaltschaft



Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Beschluss ist kein ordentliches Rechtsmittel gegeben (Art. 79 BGG; SR 173.110).