bstger · BV.2023.27 · 2023-10-09 · fr

Consultation des pièces (art. 36 DPA en lien avec les art. 26 ss DPA); actes (art. 27 al. 1 et 3 DPA)

Décision du 9 octobre 2023
Cour des plaintes
Composition

Les juges pénaux fédéraux
Roy Garré, président,
Nathalie Zufferey et Felix Ulrich,
la greffière Joëlle Fontana



Parties

A., représenté par Mes Fouad G. Sayegh et Yacine
Rezki, avocats,
plaignant


contre





ADMINISTRATION FÉDÉRALE DES
CONTRIBUTIONS,
partie adverse




Objet


B u n d e s s t r a f g e r i c h t
T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l

Numéro de dossier: BV.2023.27




- 2 -


Faits:

A.
Après obtention de l’autorisation du Chef du Département fédéral des
finances (ci-après: DFF), le 8 juin 2017, la Division Affaires pénales et
enquêtes de l’Administration fédérale des contributions (ci-après: DAPE et
AFC) a ouvert, le 14 juin 2017, une enquête pénale fiscale à l’encontre de A.
et de B. en raison de soupçons de graves infractions fiscales au sens des
art. 190 ss de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct
(LIFD; RS 642.11) commises pour les périodes fiscales 2007 à 2015 (act. 6.1
et 6.2).


B.
Le 16 juin 2023, A. a requis de la DAPE l’accès au rapport d’enquête
préliminaire et à tout document ayant été administré en lien avec la décision
du Conseiller fédéral en charge du DFF d’autoriser l’AFC à mener une
enquête sur la base des art. 190 ss LIFD, en particulier, à la requête du
Directeur de l’AFC du 23 mai 2017, ainsi qu’aux éléments au dossier
mentionnés par le Conseiller fédéral dans son autorisation du 8 juin 2017
(act. 1.5).


C.
Suite au refus de la DAPE du 21 juin 2023 de donner suite à sa requête
(act. 1.6), A. a déposé une plainte auprès de la Directrice de l’AFC concluant
à ce que l’accès aux pièces requis le 16 juin 2023 lui soit octroyé (act. 1.7).


D.
Par décision du 26 juillet 2023, notifiée le 2 août 2023, la Directrice de l’AFC
a rejeté la plainte de A. (act. 1.1).


E.
Le 7 août 2023, A. (ci-après: le plaignant) a formé une plainte devant la Cour
des plaintes du Tribunal pénal fédéral (ci-après: la Cour de céans) contre la
décision précitée, concluant, principalement, à sa réforme, en ce sens que
l’AFC lui accorde le droit de consulter le rapport d’enquête préliminaire, tout
document ayant été administré en lien avec la décision d’autoriser l’AFC à
mener une enquête fondée sur l’art. 190 LIFD et les éléments évoqués au
dossier mentionné par le Chef du DFF dans ladite décision d’autorisation, et,
subsidiairement, à ce qu’il soit ordonné à la DAPE de remettre à la Cour de
céans lesdits documents et, cela fait, à ce qu’ils soient remis au plaignant,
après avoir été épurés par la Cour de céans de toute information protégée
par un secret prépondérant, le tout sous suite de dépens (act. 1).



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F.
Invitée à ce faire, l’AFC a transmis le dossier de la cause et s’est déterminée
le 5 septembre 2023, persistant intégralement dans les considérations et
conclusions de sa décision du 26 juillet 2023 (act. 4 à 6).


G.
La réplique du 18 septembre 2023, par laquelle le plaignant persiste dans
les siennes, a été transmise à l’AFC, pour information, le 20 septembre 2023
(act. 8 et 9).


Les arguments et moyens de preuve invoqués par les parties seront repris,
si nécessaire, dans les considérants en droit.



La Cour considère en droit:

1.

1.1
La poursuite pénale des infractions à la LIFD s'effectue conformément aux
dispositions de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif
([DPA; RS 313.0]; art. 191 LIFD).

1.2
Conformément à l’art. 39 al. 2 let. a de la loi fédérale du 19 mars 2010 sur
l'organisation des autorités pénales de la Confédération (LOAP; RS 173.71),
la présente procédure est régie par la DPA. Dans la mesure où la DPA ne
règle pas exhaustivement certaines questions, les dispositions du Code de
procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0) sont
applicables en principe par analogie (ATF 139 IV 246 consid. 1.2; arrêt du
Tribunal fédéral 1B_91/2019 du 11 juin 2019 consid. 2.1).
1.3
La Cour de céans connaît des plaintes selon l’art. 26 ou 27 DPA formées
contre les « actes d’enquête », soit en principe tous les actes de
l'administration intervenant en application des art. 32 à 72 DPA, avant que
l'enquête ne soit formellement close (ATF 128 IV 219 consid. 1.2 et
références citées).
1.4
Lorsque, comme en l’espèce, il ne s’agit pas de mesures de contrainte
(v. ATF 131 I 52 consid. 1.2.3), les actes ou omissions du fonctionnaire
enquêteur peuvent être l’objet d’une plainte adressée au directeur ou chef
de l’administration (art. 27 al. 1 DPA). La décision rendue sur plainte est
notifiée par écrit au plaignant (art. 27 al. 2 DPA) et peut être déférée à la
Cour de céans, seulement pour violation du droit fédéral, y compris l'excès
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 27 al. 3 DPA).

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1.5
La plainte visant une décision sur plainte doit être déposée par écrit auprès
de l’autorité compétente, avec des conclusions et un bref exposé des motifs,
dans les trois jours à compter de celui où le plaignant a eu connaissance de
l’acte d’enquête ou reçu notification de la décision (art. 28 al. 3 DPA). A
qualité pour déposer plainte quiconque est atteint par l’acte d’enquête qu’il
attaque, l’omission qu’il dénonce ou la décision sur plainte et a un intérêt
digne de protection à ce qu’il y ait une annulation ou modification (art. 28
al. 1 DPA). L’intérêt digne de protection au sens de la disposition précitée
doit être actuel et pratique (ATF 118 IV 67 consid. 1; v. décision du Tribunal
pénal fédéral BV.2015.26 du 3 février 2016 consid. 2.2 et les références
citées).
1.6
En l’espèce, en tant que la décision entreprise dénie au plaignant le droit de
consulter les actes requis, sa qualité pour agir doit être admise. Déposée le
7 août 2023 contre une décision notifiée le 2 août 2023 (v. supra Faits,
let. D), la plainte l’a été en temps utile (v. art. 20 al. 3 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021],
applicable par renvoi de l’art. 31 al. 1 DPA) et selon les formes prescrites.
Elle est recevable et il y a lieu d’entrer en matière.

2.
Le plaignant se prévaut d’une violation de son droit d’être entendu et, en
particulier, de consulter les actes pouvant servir de moyens de preuve, du
fait du refus de l’AFC de lui donner accès aux pièces requises (act. 1,
p. 6 ss).

2.1

2.1.1 Le droit de consulter le dossier est une composante du droit d'être entendu,
qui découle des art. 29 al. 2 Cst. et 6 ch. 3 CEDH (ATF 144 II 427 consid. 3.1;
TPF 2013 159 consid. 2.2 p. 161; arrêt du Tribunal pénal fédéral BV.2008.10
du 4 décembre 2008 consid. 2.2 et 2.3). Le droit applicable à la consultation
du dossier d’une procédure de droit pénal administratif menée selon les
art. 190 ss LIFD dépend du stade de celle-ci. En cours d’instruction, comme
en l’espèce, la consultation du dossier est régie par les art. 26 à 28 PA,
applicables par renvoi de l'art. 36 DPA (et, après la clôture de la procédure,
par les dispositions de l'art. 114, en relation avec l'art. 193 al. 3 LIFD;
TPF 2013 159 consid. 2.2 p. 161; arrêt du Tribunal pénal fédéral BV.2022.21
du 28 décembre 2022 consid. 4.3.3 et arrêts cités). Les demandes de
consultation de dossiers établis par l'administration avant l'ouverture de la
procédure pénale administrative ne s'apprécient pas selon les règles de la
DPA, mais selon les dispositions concrètement applicables au cas d’espèce
(p. ex. art. 26 ss PA ou art. 8 de la loi fédérale sur la protection des données
du 19 juin 1992 [aLPD], désormais art. 25 de la loi fédérale sur la protection

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des données du 25 septembre 2020, entrée en vigueur le 1er septembre 2023
[LPD; RS 235.1]; arrêt du Tribunal fédéral 1C_541/2014 du 13 août 2015
consid. 2.1; TPF 2013 159 consid. 2.5).
2.1.2 Selon l'art. 26 al. 1 PA, la partie ou son mandataire a le droit de consulter les
mémoires des parties et les observations responsives des autorités (let. a),
tous les actes servant de moyens de preuve (let. b) et la copie des décisions
notifiées (let. c). L'art. 27 PA règle les cas dans lesquels le droit de consulter
le dossier peut être limité. Selon cette disposition, la consultation peut être
refusée si des intérêts publics ou privés essentiels exigent le maintien du
secret (let. a et b) ou si l'intérêt d'une enquête officielle non encore close
l’exige (let. c). Le refus d’autoriser la consultation des pièces ne peut
s’étendre qu’à celles qu’il y a lieu de garder secrètes (art. 27 al. 2 PA).
L’art. 28 PA prévoit qu’une pièce dont la consultation a été refusée à la partie
ne peut être utilisée à son désavantage que si l’autorité lui en a communiqué,
oralement ou par écrit, le contenu essentiel se rapportant à l’affaire et lui a
donné l’occasion de s’exprimer et de fournir des contre-preuves.
2.1.3 L'exercice du droit de consulter le dossier présuppose l'obligation pour
l'autorité de constituer le dossier, qui implique de consigner par écrit les
éléments essentiels de la procédure, soit tout ce qui relève de l'affaire et qui
peut être essentiel pour la décision, afin que l'intéressé puisse exercer les
prérogatives qui découlent du droit d'être entendu (ATF 138 V 218
consid. 8.1.2; 131 II 670 consid. 4.3; 130 II 473 consid. 4.1 p. 477 et
références citées; arrêts du Tribunal fédéral 2C_872/2021 du 2 août 2022
consid.
5.1;
1C_205/2015
du
29
octobre
2015
consid.
4;
MASMEJAN-FEY/BERTHOUD, Commentaire romand, 2e éd. 2017, n. 17a
ad art. 114 LIFD). En procédure pénale administrative, ce principe est
concrétisé à l’art. 38 al. 1 DPA, qui dispose que l'ouverture de l'enquête, son
déroulement et les constatations essentielles faites à cette occasion doivent
ressortir du dossier officiel. Les dossiers constitués par l'administration avant
l'ouverture d'une procédure pénale ne font pas partie du dossier de la
procédure tant qu’ils n'ont pas été formellement joints (TPF 2013 159
consid. 2; arrêt du Tribunal pénal fédéral BV.2022.21 du 28 décembre 2022
consid. 4; v. SPRENGER, Basler Kommentar, 2020, n. 22 ad art. 36 DPA, avec
référence à TPF 2013 159 consid. 2.4).

2.2
L’AFC précise, dans sa décision attaquée, que le rapport d’enquête
préliminaire (dont le but est de décrire et documenter les soupçons justifiant
l’ouverture d’une enquête et de déterminer les mesures et la stratégie
d’enquête envisagées) et la requête d’autorisation à l’attention du Chef du
DFF (qui reprend, notamment, les soupçons du rapport) s’inscrivent dans les
travaux préparatoires en vue de l’ouverture d’une enquête pénale fiscale et

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constituent les prérequis obligatoires à l’obtention de l’autorisation
d’ouverture d’enquête du Chef du DFF, mais ne sont pas relevants pour
l’enquête; ils ne seront pas utilisés dans l’administration des preuves ou pour
l’établissement du rapport final d’enquête (art. 193 al. 1 LIFD). L’autorisation
du Chef du DFF, avec l’ordonnance d’ouverture de la procédure, sont les
deux premières pièces constituant le dossier de la procédure. Toutes les
pièces établies et recueillies dès ce moment-là seront versées au dossier de
la procédure et en feront partie. Les actes sur lesquels sont fondés les
soupçons justifiant l’ouverture d’une procédure, qui ont servi de base à
l’établissement du rapport d’enquête préliminaire et à la requête
d’autorisation, sont versés dans le dossier de la procédure après l’ouverture
de l’enquête (act. 1.1, p. 8).
2.3
En l’espèce, le prononcé entrepris retient que les actes dont le plaignant
requiert l’accès ont été établis dans la phase préliminaire de l’enquête, ne
font pas partie du dossier de la procédure pénale administrative stricto sensu
et n’y ont pas été versés. Le plaignant n’y a pas accès et, en tout état de
cause, n’encourt aucun préjudice de ce fait, dès lors qu’ils ne seront pas
utilisés pour établir le rapport final d’enquête ou transmis à l’autorité fiscale,
en vue de l’éventuelle procédure en soustraction d’impôt. En outre, les droits
de la défense ont été garantis tout au long de la procédure pénale
administrative. Enfin, le contenu de ces pièces, en tant qu’il a trait à la
description des soupçons et à leur documentation, a été repris dans les
pièces d’ouverture d’enquête et les procès-verbaux d’audition du plaignant
(act. 1.1, p. 7).

2.4
Une telle argumentation est conforme à la jurisprudence précitée et ne prête
pas le flanc à la critique. La consultation des actes requis ne peut avoir lieu
sur la base de la DPA, ceux-ci n’étant pas versés, en tant que tels, au dossier
de la procédure pénale administrative (seul le contenu de ceux-ci relatif aux
soupçons l’est; v. infra consid. 2.5). Quant à l’accès requis auxdits
documents, à l’aune des art. 26 à 28 PA (v. supra consid. 2.1.1 in fine), il a
été refusé en raison de l’intérêt au maintien du secret sur ces pièces pour
protéger les méthodes d’investigation et les sources de l’autorité, intérêt qui
l’emporte sur celui du plaignant à accéder auxdits actes, en application de
l’art. 27 PA (act. 1.1, p. 8). C’est à bon droit que l’AFC a procédé à une telle
pesée d’intérêts et accordé un poids moindre à ceux individuels du plaignant
(v. décision du Tribunal pénal fédéral BV.2022.21-23 du 28 décembre 2022
consid. 4.6.3 et arrêt cité).

2.5
S’agissant des soupçons eux-mêmes et de la documentation y relative issus
de l’enquête préliminaire, ils figurent au dossier de la procédure pénale
administrative auquel le plaignant a accès (v. art. 28 PA); comme l’a précisé

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l’AFC dans sa réponse, le plaignant peut ainsi, en tout temps, contrôler la
validité et de la fiabilité des moyens de preuves y relatifs (act. 6).

2.6
Pour le surplus, l’argument du plaignant relatif au contrôle de la licéité de la
procédure préliminaire pour avoir accès à ces pièces tombe à faux, le
principe même de l’ouverture de l’enquête ne pouvant être remis en cause
(v. arrêt du Tribunal fédéral 8G.116/2003 du 26 janvier 2004 consid. 6.1, qui,
en conséquence, refuse aux prévenus l’accès à la requête d’autorisation
d’ouverture d’enquête formulée par l’AFC).

2.7
Partant, la décision de l’AFC déniant au plaignant l’accès à la documentation
requise, sur la base des art. 36 DPA, ainsi que 26 à 28 PA, doit être
confirmée. Les critiques relatives au droit de consulter ses données
personnelles, sur la base de la loi fédérale sur le principe de la transparence
dans l’administration du 17 décembre 2004 (LTrans; RS 152.3) et/ou de la
LPD, ont fait l’objet d’une décision distincte du 4 septembre 2023 (act. 8.1)
et échappent ainsi à l’examen de la Cour de céans, comme l’admet le
plaignant lui-même (act. 1, p. 12 s.).

3.
Le recours doit ainsi être rejeté.


4.
Le plaignant, qui succombe, supportera un émolument, lequel est fixé à
CHF 2'000.-- et entièrement couvert par l’avance de frais acquittée
(art. 73 LOAP applicable par renvoi de l’art. 25 al. 4 DPA; art. 5 et 8 du
règlement du Tribunal pénal fédéral sur les frais, émoluments, dépens et
indemnités de la procédure pénale fédérale du 31 août 2010 [RFPPF;
RS 173.713.162]).


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Par ces motifs, la Cour des plaintes prononce:

1.
La plainte est rejetée.

2.
Un émolument de CHF 2'000.--, entièrement couvert par l’avance de frais
versée, est mis à la charge du plaignant.


Bellinzone, le 9 octobre 2023

Au nom de la Cour des plaintes
du Tribunal pénal fédéral

Le président:
La greffière:











Distribution

-
Mes Fouad G. Sayegh et Yacine Rezki, avocats
-
Administration fédérale des contributions



Indication des voies de recours
Il n’existe pas de voie de recours ordinaire contre la présente décision.