bs_appellationsgericht · VD.2019.176 · 2020-05-05 · de
Versetzung aus betrieblichen Gründen (§ 12 Abs. 3 Personalgesetz)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.176

URTEIL

vom 5. Mai 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm

und Gerichtsschreiberin MLaw Nicole
Aellen

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement
Basel-StadtRekursgegner

Münsterplatz 12, 4051 Basel

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen eine Verfügung
des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 13. August 2019

betreffend Versetzung aus
betrieblichen Gründen

(§ 12 Abs. 3 Personalgesetz)

Sachverhalt

A____
(Rekurrentin) arbeitet seit dem 1. Mai 2001 als Sekretärin im Bau- und
Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt (BVD). Per 1. Januar 2006
wurde ihr Beschäftigungsgrad von 50 auf 80 % erhöht.

Diese Stelle
wurde nach einer Reorganisation mit Einführung einer Sekretariatsgemeinschaft
im Generalsekretariat ab dem 1. Juni 2017 in die Lohnklasse 12
(vorher Lohnklasse 10) eingereiht. Gegen diese neu implementierte
Sekretariatsgemeinschaft hatte die Rekurrentin Vorbehalte, die sie zum Ausdruck
brachte und die auch mit einem Workshop und in regelmässig stattfindenden
bilateralen Gesprächen nicht ausgeräumt werden konnten. Die mit der
Reorganisation verfolgten Ziele, wie eine Job-Rotation und die gegenseitige
Einarbeitung innerhalb der Sekretariatsgemeinschaft, konnten daher nur
teilweise erreicht werden.

Nachdem die
Rekurrentin mehrfach ihrer Unzufriedenheit über diese Reorganisation Ausdruck
gegeben hatte, wurde ihr in einem Gespräch am 18. April 2018 von ihrem
Vorgesetzten Unterstützung bei dem von ihr gewünschten Stellenwechsel und ein
vom BVD finanziertes Outplacement/Newplacement angeboten. Dies lehnte die
Rekurrentin ab, ging aber den geplanten Stellenwechsel mit Unterstützung durch
die Placement-Stelle des Zentralen Personaldienstes Basel-Stadt an, ohne dass
dies zum Ziel führte. In der Folge sistierte das BVD die vorgesehenen weiteren
Aktivitäten zur Organisationsentwicklung der Sekretariatsgemeinschaft während
über einem Jahr, um der Rekurrentin Gelegenheit zu geben, zwischenzeitlich eine
andere Stelle zu finden. In einem weiteren Gespräch zur Arbeitsplatzsituation
vom 27. Juni 2019 wurde ihr mitgeteilt, dass nun ihre Versetzung geplant
sei. Als Sofortmassnahme zur kurzfristigen Entschärfung der Situation wurde der
Aufgabenbereich der Rekurrentin auf das Führen des Sekretariates der
Generalsekretärin beschränkt und ihr temporär ein anderer Arbeitsplatz zugewiesen.
Mit Schreiben vom 10. Juli 2019 wurde ihr mitgeteilt, dass ein personeller
Wechsel zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Funktionierens der
Sekretariatsgemeinschaft als erforderlich erachtet wird, und ihr Gelegenheit
gegeben, sich zur geplanten Versetzung nochmals zu äussern. Diese Gelegenheit
nahm die Rekurrentin mit Schreiben vom 26. Juli 2019 wahr. Mit Verfügung
vom 13. August 2019 versetzte das BVD die Rekurrentin gemäss § 12
Abs. 3 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) per 31. Oktober
2019 auf die Stelle Büro-Sachbearbeiterin in der [...].

Dagegen hat die
anwaltschaftlich vertretene Rekurrentin mit Eingabe vom 22. August 2020 beim
Regierungsrat wie auch bei der Personalrekurskommission Rekurs angemeldet, mit
dem sie in verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt hat, dem Rekurs die
aufschiebende Wirkung zu erteilen und die Frist zur Einreichung einer
Rekursbegründung einstweilen zu sistieren bis zum Entscheid der Personalrekurskommission
betreffend die Anhandnahme des dort eingereichten Rechtsmittels. Nachdem das
Präsidialdepartement diesen Rekurs mit Schreiben vom 2. September 2019 dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hatte, hat dessen
Instruktionsrichter das Sistierungsgesuch mit Verfügung vom 4. September
2019 abgewiesen und eine Stellungnahme des BVD zum Antrag auf Bewilligung der
aufschiebenden Wirkung eingeholt. Entsprechend dem mit Eingabe vom 13. September
2019 vom BVD gestellten Antrag hat der Instruktionsrichter das Gesuch der Rekurrentin
mit Verfügung vom 17. September 2019 ebenfalls abgewiesen. Mit
Rekursbegründung vom 11. Oktober 2019 beantragt die Rekurrentin, es sei
die Verfügung des BVD betreffend Versetzung aus betrieblichen Gründen gemäss
§ 12 Abs. 3 PG vom 13. August 2019 vollumfänglich sowie kosten-
und entschädigungsfällig aufzuheben. Entsprechend sei sie weiterhin als Sekretärin
und Sachbearbeiterin im Generalsekretariat des Bau- und Verkehrsdepartements
Basel-Stadt zu beschäftigen. Mit Vernehmlassung vom 13. Dezember 2019
beantragt das inzwischen ebenfalls anwaltschaftlich vertretene BVD die kosten-
und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin
mit Replik vom 6. Februar 2020 Stellung genommen.

Die Vorbringen
der Parteien und die Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das vorliegende
Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg
ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Für
die Behandlung von Rekursen gegen Versetzungen gestützt auf § 12
Abs. 3 PG sind grundsätzlich der Regierungsrat und auf entsprechende
Überweisung hin das Verwaltungsgericht zuständig (§ 42 des
Organisationsgesetzes [OG, SG 153.100] in Verbindung mit § 12 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]). Demgegenüber sind
disziplinarische Versetzungen gemäss § 24 PG bei der Personalrekurskommission
und danach beim Verwaltungsgericht anzufechten (VGE VD.2013.192 vom
20. Mai 2015). Gemäss § 12 Abs. 3 PG haben die Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter sofern erforderlich ein der Ausbildung und den Fähigkeiten
entsprechendes anderes Aufgabengebiet am selben oder an einem anderen
Arbeitsort zu übernehmen. Dabei handelt es sich um eine organisatorische
Massnahme und erfolgt die Zuweisung des neuen Aufgabengebiets in Ausübung des
Weisungsrechts des Arbeitgebers. Gemäss § 24 PG kann die Anstellungsbeh.de
zur Sicherstellung der geordneten Aufgabenerfüllung die Änderung des
Aufgabengebiets am selben oder an einem anderen Arbeitsplatz verfügen, wenn
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ihre arbeitsvertraglichen oder gesetzlichen
Pflichten verletzen oder ungenügende Leistungen erbringen. Dabei handelt es
sich um eine disziplinarische Massnahme, die an einen persönlichen Vorwurf
gegenüber dem betroffenen Mitarbeiter anknüpft, der bei genügender Schwere zur
Kündigung führen kann (VGE VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 2.1). Eine
Änderung des Aufgabengebiets gestützt auf § 12 Abs. 3 PG setzt
voraus, dass diese aus organisatorischen Gründen erforderlich ist. Wenn dem
Mitarbeiter bei einer Gesamtwürdigung aller Umstände überwiegend persönliche
Vorwürfe gemacht werden, kommt nur eine disziplinarische Versetzung gemäss
§ 24 PG in Betracht (vgl. VGE VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.4
und 4.5).

Die
Qualifikation der angeordneten Versetzung betrifft damit einerseits die
Zuständigkeit im Rechtsmittelverfahren wie auch ihre materielle Beurteilung. Es
handelt sich mithin um einen doppelrelevanten Sachverhalt. Dabei liegt es im
Wesen solch doppelrelevanter Sachverhalte, dass sie sowohl im Rahmen des
Eintretens als auch der materiellen Beurteilung geprüft werden können (VGE
VD.2018.230 vom 5. November 2019 E. 1.3 m.H. auf BGE 137 II 313
E. 3.3.3 S. 322 sowie VGE SG vom 7. April 2017
E. 2.4.32.4.5 und E. 2.6.1, Abschnitt 2; VGE GR vom
26. April 2017 in PVG 2017 S. 254 ff., 258 Nr. 25). Es ist daher
angebracht, diese Frage bei der materiellen Behandlung des Rekurses zu prüfen.

1.2Die
Rekurrentin ist durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der damit angeordneten
Versetzung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
berechtigt. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist demzufolge
einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz das
öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von
dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt
vieler VGE VD.2016.77 vom 3. November 2016 E. 1.3).

2.

Zur Begründung
der verfügten Versetzung erwog die Vorinstanz, die in ihrem Arbeitsbereich neu
implementierte Sekretariatsgemeinschaft habe erklärtermassen nicht den
Vorstellungen der Rekurrentin entsprochen. Diese Vorbehalte hätten sich trotz
vorgenommener Massnahmen der Organisationsentwicklung als nachhaltig erwiesen
und bis heute nicht geändert. Die Zusammenarbeit zwischen ihr und ihren beiden
Kolleginnen habe daher bis heute nicht zufriedenstellend funktioniert. Eine
enge Zusammenarbeit in einem Büro sei für ein gutes Funktionieren einer
Sekretariatsgemeinschaft aber zwingend erforderlich. Diese Situation sei für
die ganze Abteilung unbefriedigend gewesen. Nachdem die Rekurrentin noch im
Jahr 2018 ihre Bereitschaft zu einem Stellenwechsel erklärt habe und ihr
dafür Unterstützung angeboten worden sei, habe sie sich im Jahr 2019 dazu
entschlossen, an ihrer Stelle festhalten zu wollen. Daher sei ihr die geplante
Versetzung mitgeteilt und eine Interimslösung vorgeschlagen worden, was von ihr
abgelehnt worden sei. Da ihre Arbeitsleistungen für die Leiterin des
Generalsekretariates nie Gegenstand der Kritik gewesen sei, sei daher als
Sofortmassnahme zur kurzfristigen Entschärfung der Situation ihr Aufgabenbereich
auf das Führen des Sekretariates der Generalsekretärin beschränkt und ihr
temporär ein anderer Arbeitsplatz zugewiesen worden. Dies habe aber im Hinblick
auf die betrieblich angestrebte und von der Dienststellenleitung beschlossene
Sekretariatsgemeinschaft mit enger Zusammenarbeit und gegenseitiger
Stellvertretung keine dauerhafte Lösung bilden können. Da die
Sekretariatsleitung die Situation zeitnah und endgültig habe klären müssen, sei
zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Funktionierens der Sekretariatsgemeinschaft
daher ein personeller Wechsel aus betrieblichen Gründen und mithin gestützt auf
§ 12 Abs. 3 PG erforderlich (vgl. zum Ganzen: angefochtene Verfügung).

3.

3.1Die
streitgegenständliche Versetzung der Rekurrentin wurde auf der Grundlage von
§ 12 Abs. 3 PG vorgenommen. Gemäss dieser Bestimmung haben die
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter neue Aufgaben bzw. ein der Ausbildung und den
Fähigkeiten entsprechendes neues Aufgabengebiet am selben oder an einem anderen
Arbeitsort zu übernehmen, sofern dies erforderlich ist. Es handelt sich dabei
um eine organisatorische Massnahme des Arbeitgebers (VGE VD.2016.240 vom
30. Mai 2017 E. 2.1) und insoweit um eine gesetzliche Umschreibung
des im öffentlichen Dienstrecht allgemein geltenden Weisungsrechts des
Arbeitgebers (vgl. dazu VGE 617/2009 vom 15. Oktober 2009 E. 5.4).
Das Weisungsrecht des Arbeitgebers  respektive die Befolgungspflicht des
Arbeitnehmers  ist begriffswesentlicher Inhalt des Arbeitsverhältnisses und
die Grundlage für ein rechtliches Subordinationsverhältnis zwischen den
Parteien. Die Ausübung des Weisungsrechts konkretisiert die Arbeits- und
Treuepflicht des Arbeitnehmers (BVGE A-1263/2013 vom 5. Juni 2013
E. 4.3.2; VGE VD.2015.252 vom 14. August 2017 E. 5.8.1,
VD.2012.129 vom 5. November 2013 E. 3.1). Eine Änderung des
Aufgabengebiets gestützt auf § 12 Abs. 3 PG setzt damit voraus, dass
diese aus organisatorischen Gründen erforderlich ist. Werden einer
Mitarbeiterin oder einem Mitarbeiter dagegen bei einer Gesamtwürdigung aller
Umstände überwiegend persönliche Vorwürfe gemacht, so ist eine disziplinarische
Versetzung gemäss § 24 PG in Betracht zu ziehen (VGE VD.2016.240 vom
30. Mai 2017 E. 2.1, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.4
und 4.5). Einen persönlichen Vorwurf in diesem Sinne bildet der Vorhalt
eines pflichtwidrigen Verhaltens des Mitarbeitenden oder einer mangelhaften Leistung
(VGE VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.2). Die Abgrenzung einer
Versetzung nach § 12 Abs. 3 PG von jener nach § 24 PG fällt
dabei in begrifflicher und inhaltlicher Hinsicht nicht ganz leicht. Beide
Bestimmungen lassen eine Änderung des Aufgabengebiets im Interesse einer
geordneten Aufgabenerfüllung zu (VGE VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.1;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
Öffentliche Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 187).

3.2Vorliegend
erfolgte die angefochtene Versetzung gemäss § 12 Abs. 3 PG auf der
Grundlage folgenden Sachverhalts:

Wie das BVD mit
seiner Vernehmlassung ausführt, leitete es Ende des Jahres 2016 eine
Reorganisation der Sekretariate des Departementsvorstehers, des
Generalsekretariats und der Politikvorbereitung ein. Dabei sollten die drei
Sekretariate per 1. Januar 2017 organisatorisch zu einer
Sekretariatsgemeinschaft zusammengefasst und diese der Abteilung
Politikvorbereitung angegliedert werden. Mit der Reorganisation sollten
zahlreiche Schnittstellen zwischen den einzelnen, räumlich getrennten
Sekretariaten abgebaut, potenzielle Synergien genutzt, die gegenseitige
Stellvertretung der teilzeitlich arbeitenden Mitarbeiterinnen des Sekretariats
sichergestellt und die dafür nötige gegenseitige Einarbeitung in die jeweiligen
Aufgabengebiete gewährleistet werden. Per Juni 2017 wurde die
Sekretariatsgemeinschaft räumlich in ein Gemeinschaftsbüro überführt. Die
Sekretariatsgemeinschaft bestand darauf aus der Rekurrentin, B____ sowie C____.
Vorgesetzter der Sekretariatsgemeinschaft war bzw. ist Herr D____,
stellvertretender Leiter der Abteilung Politikvorbereitung (vgl. zum Ganzen: Vernehmlassung,
Rz. 1619). Dieser Inhalt der vorgenommenen Reorganisation ist von der
Rekurrentin replicando nicht bestritten worden (vgl. Replik, Rz. 18). Die
Reorganisation bewirkte eine Beförderung der Rekurrentin von der Lohnklasse 10
in die Lohnklasse 12.

Unbestritten
ist, dass diese Reorganisation bei der Rekurrentin zumindest «Unsicherheit und
Besorgnis» (Replik, Rz. 19) auslöste und sie gegenüber ihren Vorgesetzten
ihr «Unbehagen» zum Ausdruck brachte (Rekursbegründung, Rz. 57). Wie sich
aus dem Schreiben ihres Vorgesetzen, D____, vom 26. April 2018 (Beilage 1
zur Stellungnahme vom 13. September 2019 und Beilage 3 zur
Vernehmlassung vom 13. Dezember 2019 des BVD) an die Rekurrentin ergibt,
empfand sie die Situation in der Sekretariatsgemeinschaft als schwierig. Sie habe
mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass ihre jetzige Position und die Umstände
ihrer Arbeit in keiner Weise ihren Vorstellungen entsprächen. Sie habe deswegen
unter gesundheitlichen Problemen wie massiven Schlafstörungen gelitten.
Gleichzeitig wurde ihr mit dem genannten Schreiben mitgeteilt, dass eine
erneute Restrukturierung der Sekretariatsgemeinschaft aus Sicht der
Geschäftsleitung des Departements nicht in Frage komme, weshalb er mit ihr im
gemeinsamen Gespräch zum Schluss gekommen sei, dass es keine andere Option als
den Antritt einer neuen Stelle gebe, an welcher sie ihre umfangreichen und
geschätzten Kompetenzen zur Geltung bringen könne, da ihr die jetzige Stelle
keine Freude bereite und sie sich in der neuen Struktur nicht wohl fühle. Sie
wurde aufgefordert, «aktive Schritte zur Klärung der Situation» zu unternehmen.
Das Schreiben schliesst mit dem Hinweis auf die Ablage in der Personalakte und
der Bitte um Klärung, falls der Vorgesetzte etwas falsch verstanden haben
sollte.

Im Juni 2018
führte die Abteilung Politikvorbereitung einen Workshop mit der
Sekretariatsgemeinschaft durch, bei welchem die Vertretung innerhalb des
Sekretariats weiter konkretisiert wurde. Als Ziel wurde dabei die Angleichung
des Wissens und der Qualifikationen durch interne Wissensweitergabe formuliert,
zu deren Erreichung auch eine «job rotation, nur um die anderen Bereiche
kennenzulernen» als Massnahme vorgesehen war. Damit sollte die vollständige
Vertretung ohne Nacharbeit nach Ferien erreicht werden (Beilage 4 zur
Vernehmlassung).

Mit ihrer
Rekursbegründung bestreitet die Rekurrentin die in diesem Schreiben
dargestellte und bereits mit der Eingabe vom 13. September 2019 belegte
Situation nicht (Rekursbegründung, Rz. 31). Auch mit ihrer Stellungnahme
vom 10. Juli 2019 hat sie dieses Schreiben insoweit nicht beanstandet
(vgl. Beilage 9 zur Vernehmlassung, S. 4). Erst mit der Replik, und
damit verspätet, erfolgt eine pauschale und damit unbeachtliche Bestreitung,
dass das Schreiben den Inhalt ihrer Gespräche wiedergebe. Mit ihrer
Rekursbegründung macht die Rekurrentin aber geltend, in der Folge die
gewünschte Verbesserung der inneren Einstellung erreicht und die Freude an der
Stelle wieder gefunden zu haben, was sie ihrem Vorgesetzten im April 2019
mitgeteilt habe. Sie habe mit ihrem «Arbeitsumfeld Frieden geschlossen» und
dieses «nicht weiter als belastend» empfunden (Rekursbegründung, Rz. 32).
Auf diesen Standpunkt stellte sie sich damals auch gegenüber dem BVD
(Vernehmlassung, Rz. 42 ff.). Unbestritten ist aber, dass sie weiterhin
eine Zuordnung ihrer Funktion zur Leiterin des Generalsekretariats, [...],
wünschte, was den Zielen der Reorganisation des Sekretariats nach Auffassung
des BVD gerade widersprach. Unbestritten ist auch, dass der
Transformationsprozess in der Folge zu Schwierigkeiten führte (Replik,
Rz. 23). Das BVD macht dabei geltend, dass es innerhalb der
Sekretariatsgemeinschaft zu einem zunehmend belastenden Arbeitsklima für alle
beteiligten Mitarbeiterinnen gekommen sei (Vernehmlassung, Rz. 32). Belegt
ist, dass sich die beiden anderen Sekretariatsmitarbeiterinnen entsprechend äusserten.
So konstatierte C____ unter anderem Defizite bei der gegenseitigen Einarbeitung
zur gegenseitigen Vertretung, mangelnde Kompromissfähigkeit, Kooperation und
Kollegialität im internen Umgang sowie eine sehr negative Grundhaltung
gegenüber der Führung (Beilage 6 zur Vernehmlassung). Gemäss der
Darstellung von B____ beklagte sich die Rekurrentin unter anderem darüber,
Arbeiten übertragen zu erhalten, welche von den Sekretariatskolleginnen
erledigt werden müssten. Gleichzeitig würde sie alles an sich reissen, obwohl
die Kolleginnen gerne bereit wären, dem Sekretariat übertragene Aufgaben zu
erledigen. Weiter beklagte sich B____ über Übellaunigkeit, fehlende
Kritikfähigkeit und Lästerei der Rekurrentin über alles (Beilage 7 zur
Vernehmlassung). Daraus folgt deutlich ein offensichtlich zerrüttetes
Arbeitsverhältnis innerhalb der Sekretariatsgemeinschaft. Es wirkt befremdend,
wenn die Rekurrentin das Arbeitsklima vor diesem Hintergrund «im Allgemeinen
nicht als belastend empfunden» haben will (vgl. Replik, Rz. 29).
Tatsächlich wurde als Sofortmassnahme ja auch ein räumlicher Wechsel des
Arbeitsplatzes der Rekurrentin und die Beschränkung des Aufgabenbereichs der
Rekurrentin auf die Führung des Sekretariats der Generalsekretärin vorgenommen.
Die Rekurrentin stellte dazu mit ihrer eigenen Stellungnahme vom 26. Juli
2019 (Beilage 11 zur Vernehmlassung, S. 3) fest, durch diese
räumliche Umplatzierung hätten «personelle Spannungen im Dreier-Sekretariat
abgebaut werden» können. Diese Massnahmen liefen aber den Zielen der
beschlossenen Reorganisation des Sekretariats stracks zuwider.

3.3Nicht
zu überprüfen ist im vorliegenden Zusammenhang die vom BVD vorgenommene
Reorganisation der Sekretariate im Bereich Politikvorbereitung. Bei der
Organisation ihrer Aufgabenerfüllung kommt der Verwaltung als Arbeitgeberin ein
gewisser Autonomiebereich zu. Reorganisationen sind daher einer justiziellen
Überprüfung weitgehend entzogen. Nur wo solche bloss vorgeschoben erscheinen,
können sie vom Gericht hinterfragt werden. Die Rekurrentin macht dies zu Recht
nicht geltend. Die vorgenommene Versetzung ist daher auf der Grundlage der
beschlossenen Reorganisation der Sekretariatsgemeinschaft im Bereich
Politikvorbereitung zu prüfen.

Nach dem
Gesagten erfolgte sie auf der Grundlage eines offensichtlich zerrütteten Arbeitsverhältnisses
innerhalb der neu geschaffenen Sekretariatsgemeinschaft und einem stark
belasteten Arbeitsklima unter den drei Sekretärinnen. Das BVD hat darauf
verzichtet, diese Spannungen mit disziplinarischen Massnahmen gegenüber der
Rekurrentin anzugehen. Es erteilte der Rekurrentin diesbezüglich auch nicht
gestützt auf § 24 Abs. 2 PG einen Verweis oder setzte ihr mit
Berufung auf eine behauptete Pflichtverletzung eine Bewährungsfrist gemäss
§ 30 Abs. 3 PG an. Die Arbeitgeberin warf der Rekurrentin in diesem
Sinne kein persönliches Fehlverhalten vor. Daran ändert auch nichts, dass die
Vorgesetzten in Umsetzung der beschlossenen Reorganisation Anforderungen an die
Rekurrentin gestellt hatten, die sie in der Folge als von ihr nicht erfüllt
bewerteten. Massgebend ist dabei, dass der Rekurrentin insoweit weder förmlich
noch sinngemäss eine Pflichtverletzung vorgeworfen wurde (vgl. auch VGE VD.2016.240
vom 30. Mai 2017 E. 2.2). Der Umstand allein, dass die vorhandenen
Spannungen mit der Person der Rekurrentin in Verbindung gebracht wurden, steht
einer Versetzung aus organisatorischen Gründen nach § 12 Abs. 3 PG
nicht entgegen (vgl. zum Bundesrecht: BGer 2A.394/2001 vom 27. November
2001 E. 4.1). Dies gilt umso mehr, als Spannungen zwischen Mitarbeitenden
in einem Arbeitsbereich immer auch eine Interaktion zwischen den verschiedenen
Beteiligten darstellen. Bestehen in einem Arbeitsbereich der öffentlichen
Verwaltung aber solche Spannungen zwischen den Mitarbeitenden, welche das
Arbeitsklima erheblich belasten, so gebietet die Fürsorgepflicht des
Arbeitsgebers, dass dieser auch dann Massnahmen zur unbelasteten
Aufgabenerfüllung vornimmt, wenn diese Spannungen nicht einseitig einem
Arbeitnehmer oder einer Arbeitnehmerin angelastet werden können.

3.4Daraus
folgt, dass sich die Vorinstanz bei ihrer Versetzung der Rekurrentin in
zulässiger Weise auf § 12 Abs. 3 PG gestützt hat und keine Massnahme
nach § 24 PG vorliegt. Damit ist auch der Rüge einer Verletzung der
Verpflichtung der Behörden zum Handeln nach Treu und Glauben gemäss § 5
Abs. 3 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) und
Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101), die mit dem
Vorliegen einer verkappten Massnahme nach § 24 PG begründet wird, die
Grundlage entzogen.

4.

4.1Daraus
folgt, dass die Erfüllung der Voraussetzungen von § 12 Abs. 3 PG zu
prüfen ist. Eine Versetzung setzt zunächst voraus, dass sie erforderlich ist.
Unter dieser Voraussetzung sind Mitarbeitende verpflichtet, neue Aufgaben oder
ein der Ausbildung und den Fähigkeiten entsprechendes anderes Aufgabengebiet am
selben oder an einem anderen Arbeitsort zu übernehmen.

4.2Unbestritten
ist, dass die vom BVD Ende des Jahres 2016 per 1. Januar 2017
beschlossene Reorganisation der Sekretariate des Departementsvorstehers, des
Generalsekretariats und der Politikvorbereitung trotz vielfältiger Bemühungen
auch Mitte 2019 noch immer nicht in der vorgesehenen Form umgesetzt werden
konnte. So führte die Departementsleitung Mitte 2018 einen Workshop mit den
Sekretariatsmitarbeiterinnen durch und führte regelmässig bilaterale Gespräche
über die neue Sekretariatssituation. Bezüglich der bilateralen Gespräche
bestreitet die Rekurrentin zwar, dabei ihrer Unzufriedenheit Ausdruck gegeben
zu haben (vgl. Replik, Rz. 20). Sie bestreitet aber nicht, dass solche stattfanden
und die neue Sekretariatssituation betrafen.

Alle diese
Massnahmen führten aber offensichtlich nicht zum Funktionieren der neuen Sekretariatsgemeinschaft.
Soweit die Rekurrentin dies bestreitet, ist festzustellen, dass die Beurteilung
des Funktionierens einer Betriebseinheit grundsätzlich Sache des Arbeitgebers
ist (vgl. BGer 8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4). Auch die
Rekurrentin bezieht sich zur Behauptung des Gegenteils auf die teilweise
Rückgängigmachung der beschlossenen Reorganisation durch die räumliche
Umplatzierung und ihre Fokussierung auf die Tätigkeit für eine Leitungsperson.
Diese Massnahmen widersprechen aber wie ausgeführt den Zielen der
Reorganisation, sodass die Rekurrentin aus der Aussage ihres Vorgesetzten, die
temporäre Massnahme habe ohne Probleme vollzogen werden können (Beilage 7
zur Rekursbegründung), nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Kann eine beschlossene
Reorganisation eines Sekretariats trotz solcher Massnahmen auch nach über
zweieinhalb Jahren nicht umgesetzt werden, so ist eine personelle Massnahme zur
Lösung des Problems betrieblich erforderlich. Es erscheint auch zweifelsohne geeignet,
auf neuer personeller Basis die Umsetzung der beschlossenen Reorganisation neu
anzugehen. Dabei kommt dem Arbeitgeber bei der Wahl der zu versetzenden Person
bei einer nachhaltigen Störung des Arbeitsklimas ein erheblicher
Ermessensspielraum zu, hat er doch die innerbetrieblichen Auswirkungen
personalrechtlicher Entscheide selbständig zu beurteilen (vgl. auch BGer
8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4). Es ist nicht erkennbar, wie
die Vorinstanz ihr Ermessen diesbezüglich überschritten respektive missbraucht
hätte. Den diesbezüglichen Rügen der Rekurrentin (Rekursbegründung, Rz. 55
ff.) kann daher nicht gefolgt werden.

Schliesslich
kann die Rekurrentin das von der Arbeitgeberin geltend gemachte schlechte
Arbeitsklima auch nicht mit den Arbeitszeugnissen widerlegen, die nach dem von
ihr selber geäusserten Wunsch, eine neue Stelle zu suchen, ausgestellt wurden.
Arbeitszeugnisse dürfen das wirtschaftliche Fortkommen der betroffenen Person
nicht unnötig erschweren. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die
Wahrheitspflicht vor diesem Hintergrund es erfordert hätte, im Arbeitszeugnis
vom 30. September 2018 (Beilage 8 zur Rekursbegründung) detailliert
auf die Probleme in der Sekretariatsgemeinschaft einzugehen (vgl. VGE
VD.2016.132 vom 14. August 2017 E. 3.1).

4.3

4.3.1Vorliegend
ist nicht von der Übernahme neuer Aufgaben, sondern eines anderen Aufgabengebiets
auszugehen. Ein solches haben Mitarbeitende zu übernehmen, wenn es ihrer
Ausbildung und ihren Fähigkeiten entspricht.

4.3.2Gemäss
Arbeitsvertrag vom 4. Juli 2017 war die Rekurrentin als
Sekretärin/Sachbearbeiterin angestellt (vgl. Beilage 2 zur Vernehmlassung).
Dabei wurde auf die Zuweisung der Funktion zur Stellenbeschreibung [...]
verwiesen. Diese Stellenbeschreibung hatte die Rekurrentin nicht unterschrieben
und im Arbeitsvertrag einen entsprechenden Vorbehalt angebracht (vgl.
Beilage 6 zur Rekursbegründung und Beilage 2 zur Vernehmlassung).
Gemäss dieser Stellenbeschreibung gehörte zum generellen Auftrag der von ihr
bisher ausgeübten Funktion die Erledigung von Sachbearbeitungs- und
Sekretariatsaufgaben im Auftrag des Departementsvorstehers, der Leitung des
Generalsekretariats und der Leitung Politikvorbereitung. Daneben übte sie eine
Drehscheiben- und Koordinationsfunktion für das BVD im Bereich der allgemeinen
Administration und Organisation sowie bei der Koordination mit anderen
Dienststellen, Departementen und Dritten aus. Nicht einzutreten ist auf die
Rügen der Unvollständigkeit der Stellenbeschreibung der bisher ausgeübten
Funktion. Die angeblich nicht berücksichtigten Aufgaben lassen sich soweit
ersichtlich unter den generellen Auftrag subsumieren und den genannten Aufgaben
zuordnen. Dazu macht die Rekurrentin geltend, sie habe in ihrer bisherigen Position
mit viel Eigenverantwortung, extrem hoher Selbständigkeit, eigenem
Handlungsspielraum gearbeitet und habe eine personelle Entfaltungsmöglichkeit
gehabt. Demgegenüber bewege sich die Stelle bei der [...] nicht nur inhaltlich
in einem ganz anderen Bereich als die bisherige Position. Sie weise ein
drastisch reduziertes Aufgabenspektrum auf, biete viel weniger persönliche
Entfaltungsmöglichkeiten bei der inhaltlichen Gestaltung ihrer Arbeit, ihr
Kontakt und ihre Unterstützungsmöglichkeiten gegenüber anderen Mitarbeitern seien
eingeschränkt, sie könne ihr vernetztes Denken merklich weniger einbringen, die
Arbeit würde sie deutlich weniger fordern und motivieren und sie dürfe ihr
umfassendes Wissen und ihre Erfahrung in der direkten Unterstützung der Leitung
nicht mehr einbringen. Sie habe auch keine Möglichkeit, durch eigeninitiatives,
zusätzliches berufliches und persönliches Engagement ein grösseres,
abwechslungsreicheres oder fordernderes Aufgabengebiet zu erhalten. Daraus
schliesst die Rekurrentin, dass das Aufgabengebiet der Stelle bei der [...]
nicht der bisherigen Ausbildung, umfangreichen Arbeitserfahrung und breit
gefächerten Fähigkeiten der Rekurrentin entspreche. Dieser Umstand zeige sich
auch darin, dass die neue Stelle zwei Lohnklassen unter jener Lohnklasse ihrer bisherigen
Stelle eingereiht ist (vgl. zum Ganzen: Rekursbegründung, Rz. 4750).

4.3.3Wie
bereits mit dem Ratschlag zum Personalgesetz festgehalten wurde, ergibt sich
aus § 12 Abs. 3 PG, «dass der Arbeitsvertrag keinen Anspruch auf
Beibehaltung einer bestimmten Stelle an einem bestimmten Arbeitsort einräumt».
Dabei ist auch eine Versetzung auf eine Stelle zulässig, die geringere Anforderungen
stellt. Dies ergibt sich implizit aus § 12 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100),
wonach die Mitarbeitenden bei der Übernahme neuer Aufgaben im Sinne von
§ 12 Abs. 3 PG den frankenmässigen Lohnanspruch ihrer bisherigen
Einreihung und Einstufung behalten. Daraus folgt, dass auch eine Versetzung auf
eine Stelle mit einem tieferen Anforderungsniveau, das zu deren Einreihung in
eine tiefere Lohnklasse führt, vom Gesetzgeber vorgesehen worden ist.

4.3.4Vorliegend
wurde die Rekurrentin entsprechend ihrer bisherigen Tätigkeit auf eine
Sekretariats- respektive Sachbearbeitungsstelle versetzt. Die neue Stelle
entspricht sowohl ihrer Ausbildung wie auch ihren Fähigkeiten. Entgegen der
Auffassung der Rekurrentin braucht die neue Stelle nach dem Gesagten nicht
vergleichbar mit der bisher ausgeübten zu sein, weshalb die entsprechenden
Rügen der Rekurrentin ins Leere zielen. Irrelevant erscheint auch, dass die
Rekurrentin in ihrer bisherigen Tätigkeit Fähigkeiten erworben hat, die sie in
Zukunft nicht mehr wird nutzen können. Trotz dem deutlich anderen Tätigkeitsbereich
handelt es sich bei der neu zugewiesenen Stelle bei der [...] wie bei der
bisher ausgeübten Funktion um eine Assistenzfunktion im Administrativ- und
Sekretariatsbereich. Immerhin kann ihrer eigenen Zusammenfassung der Aufgaben
der neuen Stelle in ihrer Stellungnahme vom 26. Juli 2019 (Beilage 11
zur Vernehmlassung) wie auch in ihrer Rekursbegründung (vgl. dort, Rz. 46)
entnommen werden, dass sich die Funktion auf ein breites Aufgabengebiet im Bereich
der [...] bezieht und, wie replicando ausgeführt (vgl. Replik, Rz. 126),
anforderungsreich erscheint.

4.4Schliesslich
macht die Rekurrentin die Unverhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme
geltend. Wie bei jedem Handeln des Staates ist auch bei der Versetzung einer
Mitarbeiterin das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren (Art. 5
Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV; § 5 Abs. 2 KV). Die
Verhältnismässigkeit einer Versetzung bemisst sich dabei im Wesentlichen nach
der Zweckgeeignetheit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit für die betroffene
Person (BGE 136 I 17 E. 4.4 S. 26). Es ist daher zu prüfen, ob sie
personalpolitisch geeignet und erforderlich ist für die Durchsetzung der damit
verfolgten Zwecke und in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen
steht, die der betroffenen Person damit auferlegt werden (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 514; VGE
VD.2017.200 vom 22. Februar 2018 E. 8.2, VD.2015.35 vom
10. November 2015 E. 3.1).

Mit Bezug auf
die Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme kann auf die entsprechende
Prüfung im Zusammenhang mit den Tatbestandsvoraussetzungen von § 12
Abs. 3 PG verwiesen werden (vgl. E. 4.2 und 4.3 hiervor). Zu
prüfen ist daher allein noch die Zumutbarkeit der Massnahme. Wie die
Rekurrentin mit ihrer Stellungnahme vom 26. Juli 2019 (vgl. Beilage 11
zur Vernehmlassung) ausgeführt hat, wurde sie in der neuen Stelle sehr
freundlich empfangen. Die Rekurrentin macht auch nicht geltend, dass sie den
Anforderungen der neuen Stelle aufgrund ihrer langjährigen Erfahrung in der
öffentlichen Verwaltung nicht gewachsen wäre. Da sie selber auch weiterhin den
Antritt einer neuen Stelle in Aussicht stellt (vgl. Rekursbegründung, Rz. 66),
kann sie auch trotz ihres eigenen Hinweises auf ihr Alter nicht in Abrede
stellen, einem solchen Arbeitsplatzwechsel grundsätzlich gewachsen zu sein.
Nachdem die beschlossene Reorganisation der Sekretariatsgemeinschaft während
über zweieinhalb Jahre nicht vollumfänglich und reibungslos umgesetzt werden konnte,
kann auch die zeitliche Dringlichkeit eines Neuanfangs auf der Grundlage einer
Versetzung der Rekurrentin nicht bestritten werden. Nachdem dem Rekurs der
Rekurrentin die aufschiebende Wirkung nicht zuerkannt worden ist und die
Versetzung somit vollzogen wurde, geht die Rekurrentin zwar replicando auf ihre
neuen Aufgaben ein, macht jedoch keine konkreten Umstände für eine fehlende
Zumutbarkeit der neuen Funktion geltend (vgl. Replik, Rz. 117 ff.).

5.

Daraus folgt,
dass sich die angeordnete Versetzung als rechtmässig erweist und der Rekurs
daher abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin
grundsätzlich die Kosten des Verfahrens. Der Grundsatz der Kostenlosigkeit
personalrechtlicher Verfahren gemäss § 40 Abs. 4 PG kommt vorliegend
nicht zur Anwendung, da er gemäss § 40 Abs. 1 PG nur auf Rekurse gegen
Verfügungen gemäss den §§ 24 und 25 PG sowie betreffend Kündigung,
fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses und Abfindungen nach § 36
Abs. 1 PG anwendbar ist. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist
aber eine Versetzung gemäss § 12 Abs. 3 PG. Über § 40 Abs. 4
PG hinaus sind aber Verfahren betreffend öffentlich-rechtliche
Arbeitsverhältnisse nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts in analoger
Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung
(ZPO, SR 272) dann ebenfalls kostenlos, wenn deren Streitwert den Betrag von
CHF 30'000. nicht übersteigt (statt vieler: VGE VD.2016.191 vom
30. Mai 2017 E. 4.1). Da die Rekurrentin bei der Versetzung zumindest
einen frankenmässigen Lohnbesitzstand geniesst, erscheint diese
Streitwertgrenze trotz dem sistierten Lohnstufenanstieg vorliegend nicht
erreicht. Auf die Erhebung einer Gebühr ist daher zu verzichten. Die
Rekurrentin trägt aber ihre eigenen Parteikosten. Entgegen dessen Antrag kann dem
anwaltschaftlich vertretenen BVD aber keine Parteientschädigung zulasten der
unterliegenden Rekurrentin zugesprochen werden (vgl. § 30 Abs. 1
Satz 3 VRPG).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine
Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem
Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren
Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels
entscheidet das Bundesgericht.