bs_appellationsgericht · VD.2020.138 · 2021-05-03 · de
Einsichtsgesuch


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.138

URTEIL

vom 3. Mai 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André
Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ AGRekurrentin

[...]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-StadtRekursgegner

Münsterplatz 11, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursgegen die Verfügung
des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 22. Juni 2020

betreffend Ablehnung des
Informationszugangs

Sachverhalt

Mit
Schreiben vom 10. Februar 2020 ersuchte die A____ AG (Rekurrentin) das Bau- und
Verkehrsdepartement (BVD) darum,«im Sinne des
Öffentlichkeitsprinzips, Transparenz herzustellen»und ihr«Einsicht zu geben in die relevanten Unterlagen zur
Planung des Hafenbeckens 3 und zur diesbezüglichen Zusammenarbeit des Kantons
Basel-Stadt mit der Gateway Basel Nord AG, den Schweizerischen Rheinhäfen und
dem Bundesamt für Verkehr». Sie ersuchte um die Zustellung
eines entsprechenden Aktenverzeichnisses, damit sie hiernach bezeichnen könne,
welche Dokumente sie einsehen möchte. Mit Schreiben vom 20. März 2020 teilte
das Departement der Rekurrentin mit, dass es beabsichtige, auf das Gesuch nicht
einzutreten bzw. dieses abzuweisen. Es machte geltend, dass das Gesuch«weitgehend unsubstantiiert»sei und daraus nicht
hervorgehe, welche Informationen konkret einverlangt würden. Das Gesetz über
die Information und den Datenschutz (IDG, SG 153.260) sehe nicht vor, dass das
öffentliche Organ unspezifische Anfragen durch die Erstellung eines seitenlangen
Aktenverzeichnisses zu einem jahrelangen Planungsprozess zu beantworten habe,
auf dessen Grundlage die gesuchstellende Person dann die für sie interessanten
Unterlagen auswählen könne. Schliesslich verwies das BVD darauf, dass die sich
beim Kanton befindlichen relevanten Informationen zur Planung des Hafenbeckens
im Ratschlag betreffend Ausgabenbewilligung Realisierung des Hafenbeckens 3
vom 19. Dezember 2018 ohnehin schon öffentlich zugänglich gemacht worden seien.
In Konkretisierung ihrer Begehren ersuchte die Rekurrentin am 31. März 2020 um
Auskunft zu Absprachen mit der Gateway Basel Nord AG (GBN) und der SBB Cargo AG
als Grundeigentümerin, welche zum heutigen Projekt geführt hätten, und damit zu
den Planungen mit Bezug auf die Beziehungen zur SBB Cargo AG und GBN einerseits
und auf die Erstellung des Hafenbeckens 3 andererseits. Weiter wurde die
Edition der«jeweiligen Aktenverzeichnisse»mit den Dokumenten, welche die«gemeinsame
Absichtserklärung zur Weiterentwicklung der Schweizerischen Rheinhäfen [Schweizerische
Eidgenossenschaft, Kantone BS und BL, Schweizerische Rheinhäfen] vom 25.09.2017», den«Letter of Intent über die Koordination der Infrastrukturentwicklung
auf dem Areal des badischen Rangierbahnhofs Basel [Kanton Basel-Stadt,
Schweizerische Rheinhäfen, Schweizerische Bundesbahnen, Gateway Basel Nord AG]
vom 27.11.2017»und die«Grundsatzvereinbarung
über die Zusammenarbeit, die Entwicklungsstrategie und das gemeinsame Zielbild
der Hafen- und Stadtentwicklung [Schweizerische Rheinhäfen, Kanton Basel-Stadt]
vom 07.05.2018»begleiten würden beantragt. Schliesslich
wird um«Einsicht in die Vereinbarung zum Landerwerb von
der SBB Cargo AG, wiederum samt begleitenden Dokumente»gebeten. Das BVD wies die Rekurrentin mit Schreiben vom 29. April 2020 darauf
hin, dass die gemeinsame Absichtserklärung und die Grundsatzvereinbarung
bereits öffentlich seien. Der Inhalt des Letter of Intent sei in einer
Medienmitteilung vom 5. Juli 2018 zusammengefasst worden. Es hielt weiter an
der Verweigerung der Erstellung des verlangten Aktenverzeichnisses fest und
machte geltend, dass es nicht Sinn und Zweck des IDG sei, der Öffentlichkeit
quasi eine Chronologie der Verhandlungen vorzulegen, und das Gesuch weiterhin
zu wenig substantiiert sei. Schliesslich weist es darauf hin, dass es eine
Vereinbarung zum Landerwerb gar nicht gebe. Die Rekurrentin hielt mit Schreiben
vom 5. Mai 2020 an ihrem Gesuch fest und ersuchte um Erlass einer anfechtbaren
Verfügung. Mit Verfügung vom 22. Juni 2020 wies das BVD das
Einsichtsgesuch in die Unterlagen zum Hafenbecken 3 ab.

Gegen diese
Verfügung richtet sich der am 3. Juli 2020 angemeldete und am 9. Juli 2020
begründete Rekurs an den Regierungsrat, den das Präsidialdepartement mit
Schreiben vom 23. Juli 2020 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies.
Die Rekurrentin beantragt damit die Anweisung der Vorinstanz, ihr den
vollständigen Zugang zu den Informationen entsprechend ihrem Einsichtsgesuch
vom 10. Februar 2020 und ihren präzisierenden Schreiben vom 31. März und 5. Mai
2020 zu gewähren. Das BVD beantragt mit Vernehmlassung vom 8. Oktober 2020 die
kostenfällige Abweisung. Hierzu hat die Rekurrentin mit Eingabe vom 2. November
2020 repliziert. Mit Verfügung vom 22. Januar 2021 ersuchte der
Instruktionsrichter das BVD darum dem Gericht den streitgegenständlichen Letter
of Intent (LOI) vom 27. November 2017 zu edieren und die diesbezüglichen
Geheimhaltungsinteressen zu substantiieren. Am 2. Februar 2021 teilte die
Rekurrentin dem Verwaltungsgericht mit, dass ihr dieser Letter of Intent
«inzwischen anderweitig zugegangen» sei, sie aber im Übrigen an ihren Anträgen
festhalte. Der Instruktionsrichter hat dem Departement darauf die Frist zur
Edition des Letter of Intent und zum Bericht über die diesbezüglichen
Geheimhaltungsinteressen abgenommen. Die weiteren Tatsachen und die
Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende
Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 23.
Juli 2020 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in
Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100).
Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
[GOG, SG 154.100]). Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen
Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert
ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht
nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche
Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder
missbraucht hat (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2,
VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 1.3, je mit Hinweisen).

2.

Das BVD wies mit
Verfügung vom 22. Juni 2020 das Einsichtsgesuch der Rekurrentin in die
Unterlagen zum Hafenbecken 3 ab. Es begründete die Ablehnung des Informationszugangs
in der Verfügung vom 22. Juni 2020 zunächst mit dem fehlenden Anspruch auf
Erstellung und Herausgabe eines umfassenden Aktenverzeichnisses. Die Erstellung
eines solchen Verzeichnisses sei nicht durch den Sinn und Zweck des IDG gedeckt
(angefochtene Verfügung S. 2 f.). Ferner stünden dem Informationszugang die Interessen
am Schutz des freien Meinungsäusserungs- und Willensbildungsprozesses der
Behörde und der Position in Verhandlungen entgegen. Sämtliche Aspekte im
Zusammenhang mit der Erstellung des Hafenbeckens 3 würden sich aus den
veröffentlichten Dokumenten ergeben. Dabei bestehe kein Anspruch auf eine
lückenlose Herausgabe sämtlicher Dokumente, die aufzeigen würden, wie diese
Vereinbarungen zustande gekommen seien. Der Kanton sei immer transparent
gewesen und im Rahmen der demokratischen Teilhabe würden sich alle wesentlichen
Angaben und Inhalte zum Projekt aus dem Ratschlag betreffend
Ausgabenbewilligung zur Realisierung des Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018
(P181757) ergeben. Wie die vorgenannten Vereinbarungen und Erklärungen zustande
gekommen seien, könne jedoch nicht Gegenstand der Veröffentlichung sein. Es sei
nicht Ziel des IDG, der Öffentlichkeit «quasi eine Chronologie der
Verhandlungen vorzulegen». Geschähe dies, würden der gesamte
Meinungsbildungsprozess und die von den Parteien eingenommenen
Verhandlungspositionen öffentlich. Ohne Schutz solcher Informationen sei keine
unbefangene Diskussion möglich, was künftige Verhandlungen massiv erschwere. Insofern
könne das Öffentlichkeitsprinzip nicht uneingeschränkt gelten und es finde im
Rahmen der zwingend vorzunehmenden Abwägung der sich gegenüberstehenden
öffentlichen und je nach Beteiligten auch privaten Interessen seine Begrenzung
(angefochtene Verfügung S. 3).

3.

Mit ihrem Rekurs
hält die Rekurrentin zunächst an ihrem Gesuch um Herausgabe eines
Aktenverzeichnisses bezüglich der von ihr begehrten Unterlagen fest.

3.1Zur
Begründung weist sie darauf hin, dass sie nicht Dokumente bezeichnen könne, die
ihr noch nicht bekannt seien. Die Aktenverzeichnisse, welche die
Absichtserklärung vom 25. September 2017, den Letter of Intent vom 27. November
2017 und die Grundsatzvereinbarung vom 7. Mai 2018 begleitet hatten, sollten ihr
daher eine nähere Bezeichnung der weiteren relevanten Unterlagen ermöglichen. Bei
den verlangten Aktenverzeichnissen handle es sich um Informationen, welche vom
Anspruch auf Informationszugang erfasst würden. Dieser beziehe sich auf alle
Informationen, die beim ersuchten öffentlichen Organ vorhanden seien, mit
Ausnahme der Information, die nicht fertig gestellt sind und die (noch) nicht
dem allgemeineren Informationszugangsrecht unterstünden. Es gebe daher keine
bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen, die a priori vom
Informationszugang ausgenommen seien. Das gelte selbstverständlich auch für
Aktenverzeichnisse (Rekursbegründung E. 2e S. 7). Das öffentliche Organ habe
gestützt auf das Transparenzprinzip den Umgang mit Informationen so zu
gestalten, dass es rasch, umfassend und sachlich informieren könne, und müsse
seine Informationen nach den Vorschriften über die Aktenführung gemäss Archivgesetz
verwalten (Rekursbegründung E. 2e S. 8, mit Hinweis auf §§ 4 und
5 IDG). Die mit der Bearbeitung von Informationen betrauten Organe seien zur
systematischen Aktenführung verpflichtet und es müssten insbesondere
Geschäftsvorgänge aus den aufbewahrten Unterlagen jederzeit nachvollziehbar
sein (Rekursbegründung E. 2e S. 8, mit Hinweis auf § 13 lit. a der Verordnung
über die Registraturen und das Archivieren [Registratur- und
Archivierungsverordnung, SG 153.610]). Jedes öffentliche Organ müsse eine
Ordnungsübersicht seiner Ablagen samt ergänzenden Findmitteln erstellen und
diese nachführen (Rekursbegründung E. 2e S. 8, mit Hinweis auf § 14 der
Registratur- und Archivierungsverordnung).

3.2

3.2.1Wie
das aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 der Bundesverfassung
(BV, SR 101) abgeleitete Akteneinsichtsrecht bezieht sich der
Informationsanspruch gemäss § 25 Abs. 1 IDG «auf sämtliche Akten eines
Verfahrens, die für dieses erstellt oder beigezogen wurden, ohne dass ein
besonderes Interesse geltend gemacht werden müsste und unabhängig davon, ob aus
Sicht der Behörde die fraglichen Akten für den Ausgang des Verfahrens bedeutsam
sind» (BGer 2C_520/2020 vom 18. November 2020 E. 2.2.1, mit Hinweis auf BGE 144
II 427 E. 3.1.1 S. 427). Demgegenüber handelt es sich bei
Aktenverzeichnissen um interne Dokumente der Verwaltung, in die nicht Einsicht
gewährt werden muss (BGer 2C_520/2020 vom 18. November 2020 E. 2.2.3, mit
Hinweis auf BGE 132 II 485 E. 3.4 S. 495). Als solche gelten Unterlagen, denen
für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr
ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für
den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind wie beispielsweise Entwürfe,
Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw. (BGer 2C_520/2020 vom 18.
November 2020 E. 2.2.3, mit Hinweis auf BGE 125 II 473 E. 4a S. 474). Umso
weniger ist eine Behörde daher verpflichtet, zur Ausübung des
Informationsanspruchs gemäss § 25 Abs. 1 IDG bisher gar nicht vorhandene Aktenverzeichnisse
zu bestimmten Geschäften zu erstellen.

3.2.2Entgegen
der Auffassung der Rekurrentin ist die Verwaltung auch nicht aus anderen
Gründen nach kantonalem Recht verpflichtet, zu allen Geschäften
Aktenverzeichnisse zu erstellen. Gemäss § 13 der Registratur- und
Archivierungsverordnung, auf welchen sich die Rekurrentin bezieht, ist die
Verwaltung verpflichtet, Unterlagen bis zur Anbietung an das Staatsarchiv in
geordneter Form vollständig und verlässlich aufzubewahren, sodass die Geschäftsvorgänge
aus den aufbewahrten Unterlagen jederzeit nachvollziehbar sind, was mit
angemessenen organisatorischen und technischen Vorkehrungen sicherzustellen
ist. Daraus folgt keine Pflicht zur Erstellung von Aktenverzeichnissen. Eine
solche ergibt sich auch nicht aus der Verpflichtung zur Führung einer
Ordnungsübersicht und eines Registraturplans (vgl. § 14 Registratur- und
Archivierungsverordnung), handelt es sich dabei doch gerade um übergeordnete
Ordnungen, nicht um Verzeichnisse aller im Einzelnen vorhandenen Akten.

3.2.3Nichts
anderes ergibt sich aus dem Informations- und Datenschutzgesetz. Es ist nicht
ersichtlich, weshalb die Führung von umfassenden Aktenverzeichnissen zur
Wahrung des Transparenzprinzips und zur raschen, umfassenden und sachlichen Information
gemäss § 4 IDG notwendig wäre. Schliesslich resultiert nach dem Gesagten aus dem
Gesetz über das Archivwesen (Archivgesetz, SG 153.600) bzw. der Registratur-
und Archivierungsverordnung keine Verpflichtung zur Erstellung von
Aktenverzeichnissen (vgl. oben E. 3.2.2), weshalb die Rekurrentin aus dem
entsprechenden Verweis in § 5 IDG ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.

3.3Daraus
folgt, dass die von der Rekurrentin beanspruchten aber nicht vorhandenen
Aktenverzeichnisse nicht zum Zweck der Wahrung des Informationsanspruchs
erstellt werden müssen und in diese auch keine Einsicht zu gewähren ist.

4.

Das
Einsichtsgesuch der Rekurrentin bezieht sich sodann auf zwei einzeln
bezeichnete Dokumente sowie weitere, die Absichtserklärung vom 25. September
2017, den Letter of Intent vom 27. November 2017 und die Grundsatzvereinbarung
vom 7. Mai 2018 «begleitende Dokumente». Diese Unterlagen seien daher auch dann
zu edieren, wenn keine diesbezüglichen Aktenverzeichnisse bestehen sollten
(Rekursbegründung E. 2e S. 7).

4.1

4.1.1Mit
ihrem Gesuch verlangt die Rekurrentin einerseits Zugang zum Letter of Intent
(LOI) über die Koordination der Infrastrukturentwicklung auf dem Areal des
badischen Rangierbahnhofs Basel vom 27. November 2017. Diesbezüglich genüge
nicht, dass sich eine Zusammenfassung des LOI in einer Medienmitteilung vom 5. Juli
2018 finden würde. Es seien keinerlei Gründe ersichtlich, welche die
Verweigerung des Informationszugangs zum LOI rechtfertigen würden. Es sei
gerade charakteristisch für das Recht auf Informationszugang, dass die Behörden
nicht mehr bloss auf allgemein zugängliche Quellen verweisen können, sondern
die Privaten selber bestimmen, in welchen Bereichen und in welchem Umfang sie
gegenüber der öffentlichen Verwaltung Informationsansprüche geltend machen
wollen (Rekursbegründung E. 2f S. 8).

Am 2. Februar
2021 teilte die Rekurrentin dem Gericht mit, dass ihr dieses Dokument
«inzwischen anderweitig zugegangen» sei. Mit der weiteren Feststellung, «im
Übrigen» an ihren Anträgen festzuhalten, hat die Rekurrentin somit
diesbezüglich auf ihren Antrag auf Informationszugang verzichtet. Es kann daher
offenbleiben, ob sie mit Bezug auf dieses Informationszugangsbegehren überhaupt
noch über ein aktuelles Rechtsschutzinteresse verfügte.

4.1.2Sodann
verlangt die Rekurrentin weiterhin Einsicht in die Vereinbarung zum Landerwerb
von der SBB Cargo AG samt begleitende Dokumente, welche im Ratschlag betreffend
Ausgabenbewilligung zur Realisierung des Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018
in Ziff. 5.2 explizit erwähnt werde (Rekursbegründung E. 2g S.9). Nachdem die Existenz einer solchen Vereinbarung zum Landerwerb
mit der SBB Cargo AG zunächst bestritten worden sei, habe das BVD dann doch
eingeräumt, dass es offenbar einen Vorvertrag über den Landerwerb geben würde.
Das Informationsersuchen sei aber unter Hinweis auf § 29 Abs. 2 lit. d IDG
abgewiesen worden, da der Verhandlungsprozess noch nicht abgeschlossen sei. Da
aber die wesentlichen Inhalte der bisherigen Vereinbarungen bereits öffentlich
zugänglich sein sollten, könne zumindest mit Bezug auf den Vorvertrag über den
Landerwerb mit der SBB Cargo AG und die begleitenden Unterlagen auch kein
Herausgabeverweigerungsgrund gemäss § 29 Abs. 2 lit. d IDG vorliegen. Zudem
werde das Geschäft 18.1757 in der Datenbank des Grossen Rates als abgeschlossen
bezeichnet. Die Vorinstanz habe zudem mit Bezug auf die betreffenden Dokumente
die für die Beurteilung ihres Zugangsgesuchs geforderte differenzierte
Interessenabwägung unterlassen und keinerlei Verhältnismässigkeitsprüfung
vorgenommen (Rekursbegründung E. 2g S. 9 f.).

4.1.3Ferner
verlangt die Rekurrentin weiterhin Einsicht in «begleitende Dokumente» zu der
Absichtserklärung vom 25. September 2017, dem Letter of Intent vom 27. November
2017 und der Grundsatzvereinbarung vom 7. Mai 2018 (Rekursbegründung E. 2e S. 7
f.).

4.1.4Zur
Begründung ihres Anspruchs auf Informationszugang macht die Rekurrentin in
grundsätzlicher Hinsicht geltend, dass sie durch die Realisierung des Projekts
«Gateway Basel Nord» existentiell gefährdet sei und daher ein eminent hohes
Interesse am Zugang zu den gewünschten Informationen habe. Die gestützt auf das
Öffentlichkeitsprinzip nachgesuchten Informationen sollten ihr Klarheit über
die genauen Hintergründe für das Zustandekommen des Projekts «Gateway Basel
Nord» verschaffen und transparent machen, wie es zur aus ihrer Sicht
«ungleichen Behandlung von Konkurrenten» gekommen sei, was dem
Verfassungsgrundsatz eines freien Wettbewerbs (Art. 94 BV) widerspreche. Neben
dem daraus fliessenden privaten Interesse bestehe ein hohes öffentliches
Interesse an der Offenlegung der Informationen zum Projekt «Gateway Basel Nord»
auch deshalb, weil dieses voraussichtlich mit 75 % der Investitionskosten
durch öffentliche Mittel subventioniert werden solle, weshalb kein Raum für
eine Geheimhaltung bestehen könne. Die vom BVD vorgebrachte Begründung, dass
die Verhandlungsposition bei einer Offenlegung der von der Rekurrentin
gewünschten Informationen beeinträchtigt werde (§ 29 Abs. 1 lit. d IDG),
könne zudem nicht für alle verlangten Informationen gelten. Das BVD habe mit
Bezug auf die einzelnen Informationen keine eigentliche Interessenabwägung
vorgenommen, weshalb die lediglich pauschal begründete und vollumfänglich
erfolgte Abweisung des Gesuchs um Informationszugang schon aus diesem Grunde
als unzulässig beurteilt werden müsse (Rekursbegründung E. 2a S. 5). Die
vollumfängliche Abweisung des Einsichtsgesuchs verletze zudem das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Rekursbegründung E. 2b S. 6). Entgegen der
Auffassung der Vorinstanz ergäben sich die ersuchten Informationen auch nicht
aus bereits veröffentlichten Dokumenten wie dem Ratschlag betreffend
Ausgabenbewilligung Realisierung des Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018.
Sie habe ein berechtigtes Interesse daran, die dem Ratschlag zugrundeliegenden
und bisher nicht öffentlich zugänglichen Dokumente entsprechend ihrem Gesuch
auf Informationszugang einzusehen, um sich ein genaueres Bild über die
Hintergründe ihres Ausschlusses aus dem Hafen und des Projekts «Gateway Basel
Nord» machen können (Rekursbegründung E. 2c S. 6). Weiter macht die Rekurrentin
geltend, ihr Gesuch hinreichend genau bezeichnet zu haben. Es handle sich nicht
um ein «Sammelgesuch» oder eine «fishing expedition», da sich das Gesuch auf
ein konkretes und klar bezeichnetes Geschäft beziehe (Rekursbegründung E. 2d S.
7). Das BVD verkenne die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips und untergrabe
ihren Anspruch auf Informationszugang, wenn sie alle von ihr bezeichneten
Dokumente und die darin enthaltenen Informationen vom Anspruch auf
Informationszugang ausklammern und ohne weitere Differenzierung sämtliche mit
diesem Geschäft zusammenhängenden Dokumente vom Anspruch auf Informationszugang
ausnehmen wolle (Rekursbegründung E. 2e S. 7).

4.2Gemäss
§ 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das
Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche
oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sogenannte
Öffentlichkeitsprinzip wird im IDG konkretisiert, welches bezweckt, das Handeln
der öffentlichen Organe transparent zu gestalten und damit die freie
Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern,
soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen
(§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Zu diesem Zweck vermittelt
§ 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch auf
Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden
sind. Die Einschränkungen dieses Anspruchs sind in § 29
Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche Organ die Bekanntgabe
von oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu
verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegensteht. Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes nennen § 29
Abs. 2 und 3 IDG beispielhaft öffentliche bzw. private
Interessen, die einer Bekanntgabe entgegenstehen können. Daneben können auch im
Gesetz nicht erwähnte Geheimhaltungsinteressen zur Einschränkung des
Informationszugangs führen, sofern sie die Öffentlichkeitsinteressen überwiegen
(vgl. VGE VD. 2017.167 vom 15. November 2017 E. 4.2, 5.1, VD.2015.20 vom 2.
Dezember 2016 E. 4.3, VD.2015.142 vom 27.Juni 2017
E. 4.1, VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 5; Ratschlag des Regierungsrats
Nr. 08.0637.01 vom 10. Februar 2009 zum IDG, S. 45;Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.],
Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 29 N 20).

4.3

4.3.1Das
Gesuch auf Einsicht in den Vorvertrag betreffend Landerwerb mit der SBB Cargo AG
und die diesen begleitenden Protokolle und Aktennotizen (vgl. oben
E. 4.1.2) wies das BVD ab, weil die wesentlichen Inhalte der bisherigen
Vereinbarungen im Ratschlag betreffend Ausgabenbewilligung zur Realisierung des
Hafenbeckens 3 vom 19. Dezember 2018 einerseits bereits abgebildet worden seien
und andererseits zurzeit noch keine abschliessenden Verträge vorlägen. Der
entsprechende Verhandlungsprozess sei noch nicht abgeschlossen. Mit einer
Herausgabe sämtlicher diesbezüglicher Akten könne nicht ausgeschlossen werden,
dass die Verhandlungsposition im Hinblick auf den definitiven Landerwerb
erschwert werde. Es liege daher der Herausgabeverweigerungsgrund gemäss § 29 Abs.
2 lit. d IDG vor (angefochtene Verfügung S. 4).

4.3.2Gemäss
§ 29 Abs. 2 lit. d IDG liegt ein öffentliches Interesse, das einer
Zugangsgewährung entgegenstehen kann, vor, wenn die Bekanntgabe der oder der
Zugang zur Information die Position in Verhandlungen beeinträchtigt. Nach
Ansicht des Gesetzgebers soll damit die wirkungsvolle Verhandlungsführung
sichergestellt werden. Allerdings könne ein schützenswertes Interesse nur für
Informationen angenommen werden, deren Bekanntgabe tatsächlich die Verhandlungsposition
des betreffenden öffentlichen Organs schwächen würde (Ratschlag 08.0637.01 des
Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG, S. 47; VD.2015.20 vom 2.
Dezember 2016 E. 4.4). Geschützt werden damit nicht nur laufende Verhandlungen.
Die Position des öffentlichen Organs kann auch in künftigen Verhandlungen
beeinträchtigt werden, sollten vertrauliche Informationen aus abgeschlossenen
Verhandlungen und Verträgen vorher publik werden (VGE VD.2019.138 vom 12. Februar
2020 E. 4.1, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.4;Rudin, a.a.O., Art. 29 N 34). Vorliegend
ist der Landerwerb im Zusammenhang mit dem Projekt Gateway Basel Nord und
Hafenbecken 3 nicht abgeschlossen. Soweit die Rekurrentin dem entgegenhält,
dass das Geschäft Nr. 18.1757 in der Datenbank des Grossen Rates als
abgeschlossen erklärt werde (vgl. Rekursbegründung E. 2g S. 9 f.), ändert dies
nichts daran. Abgeschlossen ist die parlamentarische Behandlung des Beschlusses
betreffend Ausgabenbewilligung zur Realisierung des Hafenbeckens 3 und zur
Durchführung von Planungsarbeiten für die Entwicklung der Hafenbahn in
Kleinhüningen. Der Grosse Rat ist aber offensichtlich in diesem Rahmen nicht
mit dem Landerwerb befasst und hat diesen auch nicht abgeschlossen. Aus den
genannten Gründen hat die Vorinstanz daher den Einblick in diese Unterlagen zu
Recht verweigert.

4.4Soweit
die Rekurrentin schliesslich die Herausgabe einer unbestimmten Vielzahl von
vorbereitenden und begleitenden Dokumenten im Zusammenhang mit der Planung und
Vorbereitung des Gateway Basel Nord und des Hafenbeckens 3 verlangt (vgl. oben
E. 4.1.3), ist das Gesuch ebenfalls abzuweisen.

4.4.1Wie
vom BVD zutreffend erwogen, beruht die Konzeption des IDG nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts auf einem einzelfallweisen Informationszugang
(Vernehmlassung E. 23). Mit dem Paradigmenwechsel zum Öffentlichkeitsprinzip
wollte der kantonal autonom die Verfassung konkretisierende Gesetzgeber eine
Prüfung der Interessenlage «im Einzelfall» ermöglichen (vgl. oben E. 4.2). Eine
verantwortbare Einzelfallprüfung ist jedoch ausgeschlossen, wenn ganze
Konvolute interner Aufzeichnungen offengelegt werden müssten. Es gibt keinen
Hinweis, dass der kantonale Gesetzgeber solche Sammelgesuche zulassen und einen
unbeschränkten Einblick in innerdepartementale Entscheidstrukturen und
-vorgänge einführen wollte. Ebenso wenig wollte der Gesetzgeber das
Transparenzgebot den Vertraulichkeitsinteressen um jeden Preis überordnen.
Vielmehr hat er den Informationszugang für den Fall der spezialgesetzlichen
Geheimhaltung (§ 29 Abs. 1 Var. 1 IDG) und des Überwiegens
entgegenstehender Interessen (§ 29 Abs. 1 Var. 2 IDG) ausgeschlossen.
Die Bedeutung des Einzelfalls und dessen Besonderheiten für die
Interessenabwägung wurden im Gesetzgebungsverfahren wiederholt hervorgehoben
(vgl. § 29 Abs. 1 IDG; Ratschlag IDG 2009, a.a.O., S. 45, 46;Rudin, a.a.O., § 29 N 6, undWaldmeier, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.],
a.a.O., § 31 N 6). Entsprechend hat der kantonale Gesetzgeber die
öffentlichen Organe angewiesen, den Informationszugang nur zu gewähren, wenn
ihm «nichts entgegensteht» (§ 33 Abs. 1 IDG), und in jedem Fall über
den Schutz von Personendaten zu wachen (§ 30 IDG; VGE VD.2018.4 vom 12.
September 2018 E. 4.3.1, mit weiteren Hinweisen).

4.4.2Nicht
Einsicht gewährt werden muss schliesslich in interne Dokumente der Verwaltung, denen
für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt und welche vielmehr
ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen (vgl. oben E.
3.2.1, mit Hinweisen). Wie das BVD ausführt, handle es sich bei den bisherigen
Arbeiten zum Hafenbecken 3 um einen «jahrelangen und äusserst komplexen
Planungsprozess» (vgl. Vernehmlassung E. 18). Die im Zusammenhang mit der
Planung und Vorbereitung des Gateway Basel Nord und des Hafenbeckens 3 «vorbereitenden»
und «begleitenden» Dokumente dienen damit dem Entscheidfindungsprozess und
haben lediglich einen vorläufigen Charakter. Soweit die verlangten Unterlagen
vorläufige Einschätzungen in Hinblick auf eine spätere Entscheidfindung oder
Einigung mit anderen Stellen festhalten, handelt es sich daher nicht um eine
«allgemein zugängliche Quelle» im Sinne des baselstädtischen
Öffentlichkeitsprinzips und der verfassungsrechtlich garantierten
Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV; vgl. VGE VD.2018.4 vom 12.
September 2018 E. 4.2). Schon aus diesem Grund hat das BVD das Gesuch zu
Recht abgelehnt.

Aus den
Darlegungen in der Vernehmlassung des BVD ergibt sich weiter, dass der
Regierungsrat in das Geschäft involviert ist und sich die betroffenen
Mitglieder mit ihren Mitarbeitenden austauschen (Vernehmlassung E. 18). Wie das
Verwaltungsgericht bereits in einem früheren Entscheid erkannt hat, erfordert die
Diskussion strategischer Fragen sowie die Willensbildung und Willensäusserungen
des Regierungsrats im Austausch mit Mitarbeitenden einen geschützten Rahmen, in
dem vorläufige Einschätzungen geäussert werden können, die anschliessend mit
anderen Regierungsmitgliedern, Verwaltungsstellen oder privaten Partnern
besprochen werden (vgl. VGE VD.2018.4 vom 12. September 2018
E. 4.2). Überdies ist die Departementsvorstehende oder der
Departementsvorsteher als Mitglied des Regierungsrats an das
Kollegialitätsprinzip gebunden (§ 103 Abs. 1 KV), zu dessen Schutz Einschränkungen
des Informationszuganges gelten. Danach besteht gemäss § 24 Abs. 1
der Informations- und Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270), in
Konkretisierung von § 29 Abs. 2 lit. c IDG, kein Recht auf Zugang zu den
Beschlussentwürfen und Berichten, welche die Departemente und die Staatskanzlei
im Hinblick auf die Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellen (vgl.Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.],
a.a.O., § 29 N 32).

4.5Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Informationszugangsbegehren und damit der Rekurs abzuweisen
sind, soweit daran noch festgehalten wurde.

5.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von
CHF 1'200., einschliesslich Auslagen. Diese werden mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs ist abzuweisen, soweit daran
festgehalten wird.

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten mit einer
Gebühr von CHF 1'200., einschliesslich Auslagen. Diese werden mit dem
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.