bs_appellationsgericht · VD.2020.24 · 2022-03-04 · de
Überführung der Stelle "Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...] (BGer 8C_320/2022 vom 30.06.2023)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.24

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____Rekurrentin 1

[...]

[...]                                                      
     Rekurrentin 2  Rekurrentin 183

alle vertreten durch [...],
Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources
Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Beschluss des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle
«Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche» im
Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

A____ sowie 168
weitere Frauen und 14 Männer (Rekurrierende) üben die Stelle «Lehrperson
Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche» aus. Diese wurde
mit Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene
Richtposition (Modellumschreibung) 4001.13 in Lohnklasse 13 überführt. In der
Folge beantragten die Rekurrierenden beim Zentralen Personaldienst (ZPD; heute:
Human Resources Basel-Stadt) den Erlass einer anfechtbaren Verfügung, welche
mit Datum vom 7. Januar 2016 bzw. 6. April 2016 namens und im Auftrag des
Regierungsrates erlassen worden ist. Die gegen diese Verfügungen erhobene
Einsprache der Rekurrierenden hiess der Regierungsrat teilweise gut überführte
die Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 auf die Richtposition 4002.14 in die
Lohnklasse 14. Den weitergehenden Antrag auf Einreihung in die Lohnklasse 15
wies er ab.

Gegen diesen
Beschluss richtet sich der am 30. Januar 2020 angemeldete und am 25. Mai 2020
begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen die
Rekurrierenden die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des
Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung der Stelle
«Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche»,
Stellenbeschreibung Nr. [...], im Rahmen der Systempflege mit Wirkung ab
1. Februar 2015 in Lohnklasse 15. Eventualiter beantragen sie die
Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Verfahrens an den
Regierungsrat. Mit Vernehmlassung vom 30. September 2020 lässt der
Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses
beantragen. Hierzu replizierten die Rekurrierenden mit Eingabe vom 30. November
2020. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben
sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.Formelles

1.1Einspracheentscheide
des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss
Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt
Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von
§ 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss
Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des
Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des
Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG
ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch
das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100),
dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen
gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist
gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
(GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2Die
Rekurrierenden üben oder übten die in Frage stehende Stelle seit ihrer
Überführung aus. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle
rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen.
Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13
Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht
angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor­instanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch
gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8
Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im
Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen
(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu
berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen
Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der
Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen
Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue
Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3
S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem
erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich
eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1
E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE
VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit
den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen
Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht
verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist
festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle
des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4Gemäss
§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von
Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu
erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale
Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November
2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1,
VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16
Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts
bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt
werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194
vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016
E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung
kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die
neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien
erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher
kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5;Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307).
Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte
Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6,
VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom
21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5Die
von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im
Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten
auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,
die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale
Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren.
Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl.
ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20.
Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2.         Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs.

2.1Sie
machen zunächst eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts geltend und rügen,
dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante Akten gewährt und das
Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1.1   Zur
Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle
mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher
Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sowie des Diskriminierungsverbots gemäss
Art. 8 Abs. 3 BV bzw. § 9 KV sei nur möglich, wenn einerseits
sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der
Rekurrierenden und andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten
Einreihungsverfahrens der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden,
offengelegt und zur Einsicht zugestellt würden. Die Vor­instanz sei dem entsprechenden
Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.
Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke
nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten
der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So
seien ihnen mit Ausnahme der Stellenbeschreibung auch keine Akten der Stelle
der Primarlehrpersonen zugestellt worden. Die Vor­instanz und die involvierten
Amtsstellen schilderten Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens,
aus welchen hervorgehe, dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante
Wertungen und Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa
die behauptete Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht
dokumentiert. Den betroffenen Personen werde dadurch verunmöglicht, die
vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren Korrektheit zu prüfen.

Für den Nachweis
einer rechtskonformen und willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend, dass
die nachvollziehbare Dokumentation sämtlicher Handlungsschritte zugestellt
werden, in welchen entscheidrelevante Wertungen und «Gesamtbetrachtungen»
vorgenommen worden seien. Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens
jetzt» im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.1.2

2.1.2.1   Das
Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV
verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren
ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen
(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein
grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht
zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum GanzenRhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V
387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der
Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das
Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen
anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde
kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 =
Praxis 2001 Nr. 157, 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung
des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen
Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden
verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE
VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019
E. 2.3.1.1, mit Hinweis aufWaldmann,
in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86
E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85
E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das
Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige
Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die
entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.1.2.2   Ein
Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss
unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE
VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018.221 und
VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018
E. 2.2;Waldmann/Bickel, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich
2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht
ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221
und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai
2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29
Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise
entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn
dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286
E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250
vom 27. Februar 2018 E. 2.2;Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die
Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann
absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt ist.
Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten
Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom
14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 153 und 457;Waldmann/Bickel,
a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von
weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen
Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus
nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018
E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom
27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., N 537;Waldmann/Bickel,
a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).
Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die
Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,
VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.1.2.3   Wie
das Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer
Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des
Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6
m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Die
Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen
(VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53
vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März
2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung
auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23.
März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellen­beschreibungen
der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die
Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige
Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE
VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 1.5). Damit sind die vom Regierungsrat eingereichten
Stellenbeschreibungen der Stellen «Lehrperson Primarstufe (1. bis 5. Klasse
Volksschule)» (Stellenbeschreibung Nr. [...]) sowie «Lehrperson Primarstufe (3.
bis 8. Klasse Volksschule)» (Stellenschreibung Nr. [...]) einerseits sowie
der weiteren Stellen «Interventionsspezialist Sondereinheit (SE) Basilisk»
(Stellenbeschreibung Nr. [...]), «Berufsfeuerwehr Korporal/-in» (Stellenbeschreibung
Nr. [...]) sowie «lnterdisziplinäre/-r Projektleiter/-in Verkehrssteuerung»
(Stellenbeschreibung Nr. [...]) die zur Feststellung des für die Quervergleiche
mit diesen Stellen und damit des entsprechenden rechtserheblichen Sachverhalts
massgeblichen Beweismittel. Weitere Akten betreffend die Überführung der
Quervergleichsstellen wären nicht geeignet, die aufgrund der
Stellenbeschreibung gebildete Überzeugung des Gerichts zu ändern (VGE
VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6). Der unterbliebene Beizug weiterer
Akten durch den Regierungsrat ist daher nicht zu beanstanden.

2.1.2.4   Dies
gilt auch für die von den Rekurrierenden im vor­instanzlichen Verfahren konkret
verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren
vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen, dort vorgenommene Quervergleiche
und Einschätzungen von Gleichstellungsfachpersonen  wie auch weitere Schritte
 die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die Quervergleiche massgebend
sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf der Grundlage der jeweiligen
Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den Quervergleichen auf die
Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf
andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere
nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen
(vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27.
März 2019 E. 1.5). Weitere Akten sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht
sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zurvollanalytischen Bewertung», «Protokolle der
Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung des Einreihungsplans,
der Funktionskette und der Modellumschreibungen». Der der Bewertung der
einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu Grunde liegende
Einreihungsplan und die Modellumschreibungen gemäss dem Regierungsratsbeschluss
Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen (VGE
VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich nur an die
Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der Privaten
(vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. Auflage, Zürich 2020, N 84;Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14 N 9 f. und
§ 41 N 15). Vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen werden von der
betreffenden Behörde selbst, der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde
erlassen und bezwecken die einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen
formulierter Vorschriften und von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar
2020 E. 3.5.2 m.H. aufTschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 41 N 13;Wiederkehr,
in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern
2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss
Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der
Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör
(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121
I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz
auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls
nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas
Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen
individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen
gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung
unmittelbar berühren (Waldmann,
a.a.O., Art. 29 BV N 14). Die Rekurrierenden konkretisieren nicht,
inwiefern dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in
Materialien verlangen.

Schliesslich
verlangten die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur
Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei
der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung
auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der
Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der
Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren
Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020
E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus
kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der
Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei
(VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom
27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,
VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018
E. 3.2). Dies gilt  wie ausgeführt  auch für die Beurteilung von
Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6).

2.2Weiter
rügen die Rekurrierenden, dass ihnen keine Informationen darüber offengelegt
worden seien, welche abteilungsübergreifende Quervergleiche im
Verfügungsverfahren zur Einreihung ihrer Stelle vorgenommen worden seien. Es
sei somit nicht nachgewiesen, ob bereits vor Erlass der Verfügungen
Quervergleiche vorgenommen worden seien, weshalb davon auszugehen sei, dass vor
Erlass der Verfügung keine abteilungsübergreifenden Quervergleiche vorgenommen
worden seien.

Damit verkennen
die Rekurrierenden die Funktion des Einspracheverfahrens. In diesem wurden
abteilungsübergreifende Quervergleiche vorgenommen (vgl. angefochtener
Entscheid E. 2.9 S. 20 ff.). Ob und inwiefern das rechtliche
Gehör der Rekurrierenden im ursprünglichen Verfügungsverfahren verletzt worden
ist, kann vorliegend offenbleiben. Diesem Verfahren schloss sich das Einspracheverfahren
vor der nämlichen Instanz an. Das Einspracheverfahren dient der umfassenden
Klärung des rechtserheblichen Sachverhalts und damit auch dem rechtlichen
Gehör. Dabei bestehen grundsätzlich keine Kognitionsbeschränkungen. Mit der
Vornahme abteilungsübergreifender Quervergleiche im Einspracheverfahren konnten
allfällige Gehörsverletzung geheilt werden (VGE VD.20218.165 vom 10. Juli 2019
E. 2.2, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 2.2).

2.3Daraus
folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch
der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete
Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten
vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und
entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3.         Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen
Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für
gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1Der
Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur 
aber immerhin , dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich
entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE
VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September
2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8
Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis
gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105
E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit anerkannt
wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser Spielraum in der
Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als
gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die
unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1
S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des
Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer
Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung
von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1
S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich
ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten
Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.
Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich
haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV
nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,
Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105
E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 2).

3.2Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die
Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk,
Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3.
Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;
5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und
Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese
sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem
Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem
Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse
einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,
umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine
Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der
Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),
Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),
Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen
sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und
Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107
vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen
zur Stellenzuordnung vom 10.August 2015, S. 3,https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.3Für
die Bewertung der Stellen im Rahmen der Systempflege wird grundsätzlich für
jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette mit einer Mo­dell­umschreibung
beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78
vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt,
Einreihungsplan und Modell­umschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18.
November 2014, Erläuterungen S. 3,https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einsprache­verfahren/grundlagen.html).
In den drei die Primarstufe betreffenden Funktionsketten bestehen
Modellumschreibungen für je zwei Richtpositionen. So umfasst die Funktionskette
4001 «Lehrperson 1.-2. Klasse VS (Kindergarten)» die Modellumschreibungen 4001.12
und 4001.13, die Funktionskette 4002 «Lehrperson 1.-5. Klasse VS (Kindergarten
- 3. Primar)» die Modellumschreibungen 4002.13 und 4002.14 sowie die Funktionskette
4003 «Lehrperson 3.-8. Klasse VS (1.-6. Primar)» die Modellumschreibungen 4003.14
und 4003.15. Für die Zuordnung zu den nichtumschriebenen Richtpositionen
existiert eine differenzierte Praxis des Verwaltungsgerichts
(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar
2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15.
September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene
Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der
nächsttieferen Modell­umschreibung (die grundsätzlich zwei Richtpositionen
tiefer liegt) übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modell­umschreibung
teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition
müssen die Anforderungen der betreffenden Mo­dell­umschreibung grundsätzlich
vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020
E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September
2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit
einer Modell­umschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette
(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar
2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3;
vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die
Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann
möglich, wenn  von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet 
die Anforderungen der nächsttieferen Modell­umschreibung überwiegend
übertroffen und die Anforderungen der nächst­höheren Modell­umschreibung in
wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die
einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der
nächsthöheren Modell­umschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur
nächsthöheren Modell­umschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation
insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der
nächsthöheren Modell­umschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom
27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,
VD.2019.39 vom 21. Januar 2020 E. 2.4, VD.2018.243 vom 8. November
2019 E. 7).

3.4Bezogen
auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, es seien ohne
vernünftigen Grund für die Einreihung der Stellen der Regellehrpersonen der
Primarstufe drei Funktionsketten gebildet worden, was sachlich nicht haltbar
sei.

3.4.1   Zur
Begründung ihrer Rüge weisen sie darauf hin, dass für die Lehrpersonen im
Bereich der Primarstufe für die ersten acht Klassen der Volksschule «drei
Funktionsketten konstruiert» worden seien. Bei diesen drei Funktionsketten 4001
(Klassen 1 und 2 [Kindergarten]; Lohnklasse 12/13), 4002 (Klassen 1 bis 5;
Lohnklasse 13/14) und 4003 (Klassen 3 bis 8; Lohnklasse 14/15) gebe es bei
den Schuljahren und den Lohnklassen Überschneidungen. Die beiden
Kindergartenjahre gehörten seit Einführung der interkantonalen Schulharmonisierung
HarmoS zur Primarschule (mit acht Schuljahren), weshalb es von der Logik her
naheliegend gewesen wäre, hierfür eine einzige Funktionskette zu erstellen.
Dies hätte die Überprüfung der Einreihungsverfügung vereinfacht. Tatsächlich
fänden sich im Einreihungsplan zahlreiche Funktionsketten (wie etwa die
Funktionskette 4070 oder Funktionskette 4301) mit drei ausformulierten
Modellumschreibungen und einer Bandbreite von fünf Lohnklassen. Die Bildung von
drei Funktionsketten für die Stellen der Regellehrpersonen auf Primarschulstufe
scheine einzig den Zweck zu erfüllen, die Überprüfbarkeit zu erschweren und die
anderweitig nicht begründbaren Unterscheidungen zu veranschaulichen. Nur mit
der Bildung von drei Funktionsketten sei es der Vor­instanz in den ursprünglichen
Einreihungsverfügungen möglich, drei Stellen (Stellenbeschreibungen [...], [...]
und [...]) drei unterschiedlichen Richtpositionen in unterschiedlichen
Lohnklassen zuzuordnen. Immerhin habe die Vor­instanz ihre Stelle mit dem
Einspracheentscheid der Richtposition 4002.14 zuordnet und somit die
Funktionskette 4001 faktisch aufgehoben, ohne dies weiter zu begründen. Sie
bleibe aber eine Erklärung schuldig, weshalb es nach wie vor gerechtfertigt
sein soll, zwei Funktionsketten (4002 und 4003, welche sich um drei Schuljahre
überschneiden) beizubehalten. Diese Unterscheidung und die darauf basierende
Ungleichbehandlung lasse sich nicht vernünftig begründen und sei sachlich nicht
haltbar, weshalb sie das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8. Abs. 1 BV
und § 8 KV verletze.

3.4.2   Im
Rechtsmittelverfahren kann auch die Zuordnung der Stellen auf die einzelnen
Funktionsketten geprüft werden. Die Rekurrierenden machen aber nicht
substantiiert geltend, weshalb die strittige Stelle einer anderen
Funktionskette als der Funktionskette 4002 hätte zugeordnet werden sollen,
respektive weshalb diese für die Bewertung der von ihnen ausgeübten Funktion
nicht geeignet sein soll.

Die strittige
Stelle wurde ursprünglich der Funktionskette 4001 für die beiden Kindergartenjahre
zugeordnet. Im vor­instanzlichen Rekursverfahren wurde sie in die
Funktionskette 4002 umgeteilt, deren Spektrum bis ins fünfte Schuljahr reicht.
Es umfasst also nebst den beiden Kindergartenjahren auch die ersten drei
Primarschuljahre. Insbesondere machen die Rekurrierenden nicht geltend, dass
und warum ihre Stelle einer Funktionskette mit noch weiter entfernten
Schuljahren zugeteilt werden sollte (vierte bis sechste Primarschulklasse;
Funktionskette 4003). Im Übrigen ist nach der Vernehmlassung des Regierungsrats
(Ziff. 29) ein Wechsel der Funktionskette ohne Weiteres möglich, wenn die
entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind.

3.5Weiter
rügen die Rekurrierenden, dass für die Lehrpersonen auf der Primarstufe drei
verschiedene von keiner stelleninhabenden Person unterschriebene
Stellenbeschreibungen (Stellenbeschreibung [...]: 1-2 Klasse Volksschule
[Kindergarten] alle Themenbereiche 32 Pflichtstunden; Stellenbeschreibung [...]:
1. bis 5. Klasse Volksschule mehrere Fächer 32 Pflichtstunden und Stellenbeschreibung
[...]: 3. bis 8. Klasse Volksschule) erstellt seien, auf deren Grundlage eine
unhaltbare Ungleichbehandlung erfolgt sei.

3.5.1   Vor
diesem Hintergrund machen die Rekurrierenden unter Bezugnahme auf die Anleitung
des damaligen Zentralen Personaldienstes (ZPD) geltend, dass die Unterzeichnung
durch eine Stelleninhaberin obligatorisch sei (Anleitung Stellenbeschreibung
vom 23. September 2016, [act. 5/4]). Ihre Stellenbeschreibung [...] sei daher
nicht formell korrekt erstellt worden. Entgegen der Auffassung der Vor­instanz
sei die Erstellung von verschiedenen Stellenbeschreibungen für die Stelle der
Lehrpersonen des Kindergartens und der Primarschule auch nicht unumgänglich
gewesen. Sowohl das Erziehungsdepartement wie auch die Freiwillige Schulsynode
FSS hätten zuerst nur eine einzige Stellenbeschreibung für alle
Regellehrpersonen der Primarstufe erstellt. Erst auf Aufforderung des ZPD hin
seien neben der Stellen­beschreibung [...] vom 16. Februar 2012 die beiden
Stellenbeschreibungen [...] und [...] vom 23. August 2013 und mithin drei
Stellenbeschreibungen erstellt worden. Aufgrund dieses Dissenses habe auch
niemand die Stellenbeschreibungen unterzeichnet. Sie seien inhaltlich auch
nahezu identisch. Die Stellenbeschreibungen würden sich zwar bezüglich der
Stellenbezeichnung und damit auch des generellen Auftrages unterscheiden.
Abgesehen von der Schulstufe sei dieser aber jeweils identisch umschrieben. Die
Stellenbeschreibung [...] enthalte eine einzige Ergänzung bezüglich
«Bildungsniveau für Übertritt in Sekundarstufe I erreichen». Da dieses Niveau
aber alle Schülerinnen und Schüler erreichen müssten, könne sie nicht
lohnrelevant sein. Auch Kindergartenlehr­personen befänden über den Übertritt
in die Primarschule und könnten nötigenfalls ein 3. Kindergartenjahr empfehlen.
Trotz der grundsätzlich identischen Stellenbeschreibungen reihe die Vor­instanz
ihre Stelle in eine tiefere Lohnklasse als die Stelle der Lehrpersonen der 3.
bis 8. Klasse der Volksschule ein, was sich nicht vernünftig begründen lasse,
sachlich nicht haltbar und deshalb rechtswidrig sei.

3.5.2   Entgegen
der Auffassung der Rekurrierenden kann aus dem Umstand, dass die
Stellenbeschreibungen der Lehrpersonen auf der Primarstufe von keiner
Stelleninhaberin und keinem Stelleninhaber unterzeichnet worden ist, nicht auf
deren Ungültigkeit geschlossen werden. Wie ausgeführt ist bei der Prüfung der
Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche
Basis des Bewertungsentscheides bildet (vgl. hiervor E. 2.1.2.3 f.; VGE
VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2019.54-55 vom
21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,
VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Gemäss § 3 Abs. 4 und
§ 8a Abs. 2 der Verordnung über die Einreihung von Stellen sowie die
Einstufung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt
(Einreihungsverordnung, EVO; SG 164.150) erfolgen die Erstellung und
Anpassung von Stellenbeschreibungen in «Rücksprache mit mindestens einer
Stelleninhaberin oder einem Stelleninhaber». Das Erstellen einer
Stellenbeschreibung ist daher Aufgabe der vorgesetzten Stelle. Im Konfliktfall
entscheidet bei einer Uneinigkeit über die Umschreibung einer Stelle daher die
Linie über deren Inhalt, nicht die Mitarbeitenden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai
2020 E. 2.5.2 m.H. auf ZPD, Anleitung Stellenbeschreibung, Basel 23.
September 2016, S. 5 und 20 [act. 5/4]). Damit ist die Unterzeichnung der
Stellenbeschreibung durch eine Stelleninhaberin oder einen Stelleninhaber keine
Gültigkeitsvoraussetzung (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.5.2). Auf
diese Stellenbeschreibungen ist in der Folge abzustellen. Im Verfahren der
Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege kann deshalb nicht gerügt
werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai
2020 E. 2.5.1 m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,
VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018
E. 3.2).

3.5.3   Ebenfalls
nichts können die Rekurrierenden aus dem Umstand ableiten, dass für andere Stellen
als die von ihnen selber ausgeübte eine andere Stellenbeschreibung erstellt
worden ist. Die von den Rekurrierenden angesprochenen Stellenbeschreibungen
unterscheiden sich bezüglich der jeweiligen Stufe, auf welcher die Lehrpersonen
Unterricht erteilen, und damit im entsprechenden, von den jeweiligen
Lehrinhalten gemäss dem Lehrplan 21 abhängigen Profil der Lehrtätigkeit. Damit
liegt ein sachlicher Anknüpfungspunkt für die Erstellung verschiedener
Stellenbeschreibungen vor. Für die Bewertung ihrer eigenen Stelle ist primär
ihre eigene Stellenbeschreibung massgebend. In einem zweiten Schritt ist auf
der Grundlage von Quervergleichen zu prüfen, ob diese Einreihung auch mit Blick
auf andere Stellen korrekt erscheint. Auch Stellen mit anderen Stellenbeschreibungen,
welche einer anderen Funktionskette zugeordnet worden sind, sind daher
ungeachtet des Umstands, inwieweit sie sich in ihren Stellenbeschreibungen
voneinander unterscheiden, miteinander zu vergleichen. Je übereinstimmender die
Stellenbeschreibungen verschiedener Stellen sind, desto höhere Anforderungen
sind an die Begründung abweichender Bewertungen zu stellen. Es ist daher nicht
erkennbar, welchen Rechtsnachteil die Rekurrierenden aufgrund der Erstellung
verschiedener Stellenbeschreibungen für verschiedene Stellen im Bereich der
Primarstufe der Volksschule und ihrer Zuordnung auf die beiden Funktionsketten
4002 und 4003 erleiden könnten.

4.         Stellenzuordnung

Mit der Vor­instanz
ist daher die Überführung der Stelle der Rekurrierenden zunächst aufgrund ihrer
Zuweisung zur Funktionskette 4002 unter Berücksichtigung der einzelnen
vorausgesetzten Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen.

4.1      Lehrtätigkeit im Kindergarten

4.1.1   Die
Rekurrierenden stellen dieser Prüfung zunächst in allgemeiner Form eine
allgemeine Umschreibung ihrer Tätigkeit voran. Sie verweisen auf die von ihnen
erfüllte Bildung junger Menschen im ersten Abschnitt ihrer Schullaufbahn auf
der Grundlage des Lehrplans 21 und der Schullaufbahnverordnung mit Förderung
ihrer Selbst-, Sozial-, Sach-, Lern- und Methodenkompetenz mit dem
übergeordneten Ziel, die allgemein menschlichen, gesellschaftlichen und
beruflichen Anforderungen des Lebens bewerkstelligen zu können. Dem
Kindergarten komme dabei eine Schlüsselrolle zu, zumal beim Eintritt gemäss
Lehrplan 21 ein hohes Mass an Heterogenität der Kinder bestehe und die Kinder
in Mehrjahrgangsklassen mit jährlichem Neuanfang unterrichtet würden. Sie
leisteten wichtige Integrationsarbeit. Zudem bedürften auch die Eltern eines
hohen Masses an Betreuung und systemischer Begleitung. Den Rekurrierenden
obliege die Einschätzung des Entwicklungsstands der Kinder, sie hätten
gegebenenfalls Gefährdungsmeldungen einzuleiten und über den Übertritt in die
Primarschule zu befinden. Daraus folge, dass die hohen Anforderungen und
Belastungen der Stelle mit jenen der Tätigkeit von Lehrpersonen an den
Primarschulen «vergleichbar und mindestens gleichwertig» seien. Wie es sich
damit verhält, ist auf der Grundlage der Beurteilung dieser Anforderungen der
Stelle nach Massgabe der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und
Unterkompetenzen zu beurteilen und in der Folge im Quervergleich zu überprüfen.

4.1.2   Nicht
weiter einzutreten ist auf die Rüge der Rekurrierenden, wonach die Vor­instanz
die Abweichung von den bisherigen Einschätzungen und Zuordnungen nicht
erläutere. Soweit im Einspracheverfahren zugunsten von Einsprechenden von den
bisherigen Beurteilungen abgewichen wird, erleiden sie dadurch zum vornherein
keinen Rechtsnachteil. Schliesslich kann entgegen der offenbar bestehenden
Auffassung der Rekurrierenden vor dem Hintergrund des unbestrittenen
Bewertungsspielraums bei der Bewertung von Stellen (vgl. oben E. 3.1) zum
vornherein auch keine «Unfehlbarkeit» eines Bewertungssystems verlangt werden.
Die Anwendung jedes Bewertungsrahmens ist vielmehr im Einzelnen auf der
Grundlage der Bewertung der einzelnen Kompetenzen einerseits und von
Quervergleichen andererseits zu überprüfen.

4.2      Selbständigkeit

Die
Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den
Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben
(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Es ist
unbestritten, dass die Rekurrierenden diesbezüglich die Anforderungen der
Modellumschreibung 4002.14 erfüllen. Unbestritten ist, dass diese
Unterkompetenz in der Modellumschreibung 4002.14 und der Modellumschreibung
4003.15 identisch umschrieben ist und die entsprechenden Anforderungen
bewerterisch gleich zu gewichten sind.

4.3      Flexibilität

Ebenfalls unstrittig
ist, dass die sich aus der Aufgabenvielfalt, dem Bekanntheitsgrad der Aufgaben
und der Häufigkeit der Wechsel bei der Erfüllung der Aufgaben ergebenden
Anforderungen der Stelle der Rekurrierenden bezüglich Flexibilität die
Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14 erfüllen. Im Weiteren ist
anerkannt, dass die diesbezüglichen Anforderungen gemäss Modellumschreibung
4003.15 identisch umschrieben werden.

4.4      Kommunikationsfähigkeit

4.4.1   Die
Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über
den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad
bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises
beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9).
Die Modellumschreibung 4002.14 setzt diesbezüglich die Übermittlung von
«mehrheitlich anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an
einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität» voraus (act. 7/7). Es ist
unbestritten, dass die Stelle der Rekurrierenden diese Voraussetzungen erfüllt.
Die Rekurrierenden machen aber geltend, dass darüber hinaus auch die höheren
Anforderungen der Mo­dellumschreibung 4003.15 bezüglich des
Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften erfüllt werden. Diese
setzt diesbezüglich die Übermittlung von «anspruchsvollen» Inhalten voraus
(act. 9/35).

4.4.2   Die Vor­instanz
hat dazu erwogen, der Schwierigkeitsgrad der Übermittlung bemesse sich daran,
ob der Inhalt der Botschaften einfach oder schwierig sei. Dies hänge mit dem
Abstraktionsgrad zusammen. Im Kindergartenalltag sei der Inhalt der Botschaften
gegenüber den Kindern eher einfacher bzw. konkreter Natur, weshalb sich die
Botschaften von Kindergartenlehrpersonen vorwiegend durch einen einfachen
Übermittlungsinhalt charakterisierten. Demgegenüber könnten Gespräche mit den
Eltern oder Fachpersonen einen gewissen Abstraktionsgrad aufweisen. Insgesamt
sei daher gemäss Systematik von der Übermittlung von mehrheitlich
anspruchsvollen Inhalten auszugehen.

4.4.3   Dem
halten die Rekurrierenden entgegen, es werde nicht erläutert, weshalb sich die
Übermittlung bei den Lehrpersonen der 3. bis 8. Klasse durchwegs auf
anspruchsvolle Inhalte beziehen solle. Diese Unterscheidung sei sachlich nicht
begründbar. Das Alter der unterrichteten Kinder könne die unterschiedliche
Beurteilung nicht rechtfertigen. Im Unterschied zu den weiteren Schulstufen
handle es sich bei den Lehrpersonen auf der gesamten Primarstufe noch nicht um
Fachlehrer. Auch die in der direkten Kommunikation zu lösenden Alltagsprobleme
der Schülerinnen und Schüler würden sich betreffend ihre Komplexität in der
gesamten Primarstufe nicht wesentlich unterscheiden. Wie die Stelle der
Lehrpersonen der 3.-8. Klasse Volksschule erreiche daher auch die Stelle der Rekurrierenden
in der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit die Anforderungen gemäss
Modellumschreibung 4003.15.

4.4.4   Die
Ausprägung des Übermittlungsinhalts hängt vom Abstraktionsgrad des Inhalts der
jeweiligen Botschaft ab. Bei Lehrpersonen bestimmt sich dieser wesentlich durch
den Inhalt des Unterrichts. Wie die Vor­instanz mit ihrer Vernehmlassung in
überzeugender Weise ausführt, ist für das unterschiedliche Anforderungsniveau
vor allem die Kommunikation im Zusammenhang mit dem Unterricht und auch mit den
Eltern entscheidend.

Dem halten die
Rekurrierenden replicando entgegen, dass die Vor­instanz bei der Beurteilung
des Abstraktionsgrades somit nur die Komponente «zu übermittelnde Materie»
berücksichtige. Dieser Einwand geht an der Sache vorbei. Im Unterschied zum
Schwierigkeitsgrad resp. der Brisanz der Übermittlung bezieht sich das
Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft just
auf den Inhalt der Botschaft und in diesem Sinne auf die «zu übermittelnde
Materie». Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die von Kindergartenlehrpersonen
übermittelten Botschaften sich nicht nur auf mehrheitlich anspruchsvolle
Inhalte, sondern auf anspruchsvolle Inhalte bezieht. Wie die Vor­instanz in
ihrer Vernehmlassung zutreffend ausgeführt hat, nimmt die Abstraktion der
Lehrinhalte von dem wesentlich am spielerischen Lernen orientierten
Kindergartenalltag im Unterricht an der Primarschule bis zum 8. Schuljahr
der Volksschule aufgrund der zu vermittelnden fachlichen und überfachlichen Kompetenzen
stetig zu. Die Kompetenzen zum systematischen Lernen werden kontinuierlich auf-
und ausgebaut und die Entwicklung hin zum abstrakten Denken wird weiter
vorangetrieben. Schliesslich erfolgt am Ende der 8. Klasse der Volksschule der
Übertritt in die Sekundarstufe I mit der hierfür notwendigen fächerorientierten
Einschätzung und Beurteilung der schulischen Leistungsfähigkeit der
Schülerinnen und Schüler (vgl. Handreichung Schullaufbahn, Mappe B 
Primarstufe, act. 9/27). Diese Entwicklung illustriert die Vor­instanz
überzeugend an den Lernzielen im Fach Mathematik, die mit zunehmenden
Schuljahren anspruchsvoller werden; von der einfachen Addition und Subtraktion
in den ersten Schuljahren bis zu anspruchsvolleren Begriffen und Operationen in
der 5. bis 8. Klasse der Volksschule.

Entgegen der
replicando geäusserten Auffassung der Rekurrierenden ist für die Bewertung der
Kommunikationsfähigkeit von den Anforderungen an die Stelleninhaberinnen und
-inhaber auszugehen. Bei Kindern mit einem früheren Entwicklungsstand ist von
den Kommunikationspartnerinnen und -partnern weniger abstrakt und komplex zu
kommunizieren, woraus sich entsprechend verminderte Anforderungen ergeben. Es
ist nicht zu beanstanden, wenn daraus für Lehrpersonen an der Primarschule
höhere Anforderungen an die Kommunikation als für Lehrpersonen im Kindergarten
abgeleitet werden. Mit der Vor­instanz ist daher festzustellen, dass die Stelle
der Rekurrierenden die Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14, nicht aber
jene der Modellumschreibung 4003.15 erfüllt.

4.5      Kooperations- und Teamfähigkeit

4.5.1   Bezüglich
der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit werden die Unterkriterien
Schwierigkeitsgrad der Aufgaben, Grösse der Gruppe sowie Interessen und
Standpunkte der Partnerinnen und Partner unterschieden (Erläuterungen zur
Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Die Vor­instanz hat diesbezüglich
erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...] lasse auf die Bearbeitung von
Problemstellungen (pädagogische Fragestellungen) in einer kleinen Gruppe mit Partnerinnen
und Partnern mit ähnlichen Interessen und Standpunkten schliessen. Der
Schwierigkeitsgrad der Stelle bezüglich der Kooperations- und Teamfähigkeit
entspreche somit den Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14.

4.5.2   Mit der
Rekursbegründung halten die Rekurrierenden demgegenüber dafür, dass ihre Stelle
wie jene der Lehrpersonen der 3. bis 8. Klasse Volksschule auch die
Anforderungen der Modellumschreibung 4003.15 bezüglich der Unterkompetenz
«Kooperations- und Teamfähigkeit» erfülle. Diese verlangt die «Bearbeitung
anspruchsvollerer Problemstellungen (pädagogische Fragestellungen) in einer
mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen
und Standpunkten» (act. 9/35). Damit unterscheiden sich die beiden Modellumschreibungen
sowohl hinsichtlich des Schwierigkeitsgrads der Aufgaben, der Grösse der Gruppe
wie auch der Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner.

4.5.3   Die
Rekurrierenden machen geltend, die Stellenbeschreibungen [...], [...] und [...]
seien betreffend Ziffer 5, «Schule», Ziffer 8 sowie Ziffer 9 absolut identisch.
Bildeten also die Stellenbeschreibungen die Basis für die Zuordnungen zu den
Modellumschreibungen, so könnten identische Stellenbeschreibungen nur zur
Zuordnung zu identischen Modellumschreibungen führen.

Bezüglich der
«Zusammenarbeit mit anderen Stellen» sieht die Stellenbeschreibung Nr. [...] der
Rekurrierenden eine regelmässige Zusammenarbeit mit Schulen/Tagesstrukturen,
Eltern-/Schulrat, Erziehungsdepartement (ED) Bildung/Jugend, Familie und Sport
(SPD, AKJS) sowie dem Kinder- und Jugendgesundheitsdienst vor. Hinzu kommt als
Mitarbeit in Gremien jene in Schul-, Fach-/Stufenkonferenz. Schliesslich wird
als Möglichkeit die Leitung im Schulkonferenzvorstand sowie in der Fach-/Stufenkonferenz
genannt. In den Stellenbeschreibungen Nr. [...] (Lehrperson Primarstufe, 3. bis
8. Klasse Volksschule) wie auch Nr. [...] (Lehrperson Primarstufe, 1. bis 5.
Klasse Volksschule, mehrere Fächer) wird die Zusammenarbeit mit anderen Stellen
 wie von den Rekurrierenden geltend gemacht  gleich umschrieben. Die gleiche
Umschreibung der Zusammenarbeit führt aber entgegen der Auffassung der
Rekurrierenden nicht zwingend zur gleichen Beurteilung der entsprechenden
Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit. Zwar ist bei der Prüfung
der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche
Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser
Stellenbeschreibung können aber etwa die Ausführungen der Rekurrierenden als
Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt
werden (vgl. hiervor E. 2.1.2.3. f.; VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019
E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März
2018 E. 3.2). Die Stellenbeschreibung ist daher hinsichtlich der daraus
resultierenden Anforderungen im Einzelfall zu beurteilen. Dies kann auch bei
gleichlautender Umschreibung von Aufgaben zu unterschiedlichen Ergebnissen
führen.

4.5.4   Mit
Bezug auf die gemeinsam zu lösenden Aufgaben hat die Vor­instanz die
Unterschiede zwischen Kindergarten und Primarschule in ihrer Vernehmlassung
zutreffend herausgearbeitet. Der Einbezug von Fachpersonen erfolge zur
Unterstützung von einzelnen Kindern beim Übertritt in die Primarschule. Die Zusammenarbeit
beschränke sich dabei auf die Frage, wie und in welchem Umfang eine
Unterstützung des betroffenen Kindes im Hinblick auf den Unterricht erfolgen
könne. Kein Gegenstand der Kooperation sei hingegen die Therapie eines Problems
eines Kindes durch die Fachperson selber. Dies entspreche insgesamt der
Bearbeitung von Problemstellungen. Demgegenüber gebe der Lehrplan 21 klarere
zeitliche Vorgaben für das Erreichen einzelner, zu überprüfender Lernschritte
vor. In der Primarschule werde die Bandbreite dessen, was vorausgesetzt werde
und was noch tolerierbar sei, (von Schuljahr zu Schuljahr) immer kleiner.
Gleichzeitig werde das unterschiedliche Leistungsvermögen der Schülerinnen und
Schüler zunehmend sichtbar, weshalb im Hinblick auf den Übertritt in einen
Leistungszug der Sekundarschule I eine gezieltere Förderung zu erfolgen habe,
welche mit allen involvierten Lehrpersonen sowie der Schulleitung auch
hinsichtlich des Beizugs von Fachpersonen zu prüfen sei. Für Kinder mit mehr
Förderbedarf stünden in jeder Schule Förderangebote zur Verfügung
(Heilpädagogik, Logopädie, Psychomotorik, Deutsch als Zweitsprache und
Begabtenförderung), womit eine enge Zusammenarbeit aller involvierten Personen
verbunden sei. Dabei sei gemeinsam festzulegen, wie die Vorgaben des Lehrplans
erfüllt werden können und wie der Unterricht entsprechend gemeinsam
auszugestalten sei. Daher lägen bei der Stelle Lehrperson Primarstufe (3. bis
8. Klasse Volksschule) «anspruchsvollere» Problemstellungen vor, die gemeinsam
zu lösen seien.

Gegen diese
überzeugende, differenzierende Beurteilung des Rahmens und der dadurch
begründeten Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit vermögen die
Rekurrierenden replicando keine überzeugenden Argumente vorzutragen. Die von
ihnen genannten Anforderungen an die Einführung der Kinder in den Kindergarten
betreffen nicht die Zusammenarbeit mit Kooperationspartnerinnen und ‑partnern.
Nicht erkennbar ist auch, welchen Einfluss diesbezüglich das Alter der
unterrichteten Kinder hat, wie dies die Rekurrierenden replicando geltend
machen.

4.5.5   Auch bei
der Gruppengrösse im Rahmen der gemeinsamen Leistungserbringung sind
Unterschiede zwischen Kindergarten und Primarschule erkennbar. Diese
resultieren bereits aus dem Umstand, dass in einem Klassenverband der
Primarschule aufgrund des fächerspezifischeren Unterrichts notorischerweise
mehr Lehrpersonen als im Kindergarten involviert sind. Vor diesem Hintergrund
ist nicht zu beanstanden, wenn die Vor­instanz die Grösse der Gruppe, mit der
zu kooperieren ist, bei den Lehrpersonen in der Primarschule anders als bei den
Rekurrierenden beurteilt hat. Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, weshalb
bei ihrer Stelle nicht mehr von einer «kleinen» Gruppe mit kleinen
Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung im Sinne der Systematik
(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11) ausgegangen werden
kann.

4.5.6   Schliesslich
substantiieren die Rekurrierenden auch nicht, weshalb bei der Kooperation bei
ihrer Stelle mit Bezug auf die Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und
Partner nicht mehr von ähnlichen Interessen und Standpunkten im Sinne der
Modellumschreibung 4002.14 ausgegangen werden kann und stattdessen von
teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten ausgegangen werden
muss. Wie die Vor­instanz in ihrer Vernehmlassung ausgeführt hat, ist aber
nachvollziehbar, dass bei der Kooperation mit mehreren Lehrpersonen in einem
Klassenverband der Primarschule eher Differenzen bei den Standpunkten bezüglich
der Förderung oder Anleitung einzelner Kinder entstehen können.

4.5.7   Insgesamt
ist daher die unterschiedliche Bewertung der Anforderungen an die Kooperations-
und Teamfähigkeit bei der Stelle der Rekurrierenden und jener der
Primarschullehrpersonen wie auch die Beurteilung der entsprechenden
Anforderungen aufgrund der Stellenbeschreibung Nr. [...] nicht zu beanstanden.

4.6      Führung

4.6.1   Bezüglich
der Unterkompetenz Führung setzt die Modellumschreibung 4002.14 die Erteilung
von Unterricht in mehreren Fächern an eine grössere bis grosse Anzahl von
Lernenden im Rahmen des Lehrplans voraus. Demgegenüber verlangt die
Modellumschreibung 4003.15 die Erteilung von Unterricht in mehreren Fächern an
eine grosse Anzahl von Lernenden im Rahmen des Lehrplans. Die beiden
Modellumschreibungen unterscheiden sich damit hinsichtlich der Grösse der zu
führenden Klasse respektive bei der vorausgesetzten Führungsspanne.

4.6.2   Mit
ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden, dass die Vor­instanz nicht dargelegt
habe, wie aufgrund der Systematik die Beschreibung einer kleinen, grösseren
oder grossen Anzahl von Schülerinnen und Schülern zu konkretisieren sei.
Bereits der Begriff der grösseren Gruppe werde nur noch von einer grossen oder
sehr grossen Gruppe übertroffen, während auf der anderen Seite sechs
Abstufungen von einer «sehr kleinen» bis «mittleren bis grösseren» Gruppe
bestünden. Es sei nicht erkennbar, wie bei Klassen diese Abstufung auf
Schülerzahlen umgelegt werden bzw. weshalb eine solche Feinabstimmung für die
Einreihung in die Lohnklasse relevant sein soll.

4.6.3   Darin
kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Wie im angefochtenen Entscheid
zutreffend ausgeführt wird, ist die Klassengrösse offensichtlich wesentlich für
die Anforderungen an die Führung von Schülerinnen und Schüler. Sie ist daher
auch notorischerweise immer wieder Gegenstand von bildungspolitischen
Auseinandersetzungen. Sie ist daher bei der Unterkompetenz Führung mit Grund
als bewertungsrelevantes Kriterium vorgesehen worden. Wie alle Kriterien zur
Umschreibung der einzelnen Kompetenzen und Unterkompetenzen ist die Zahl der zu
führenden Personen nach Massgabe der jeweiligen Führungsaufgabe im Rahmen von
einer sehr kleinen bis zu einer sehr grossen Gruppe gemäss der Systematik (vgl.
Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 12) im Rahmen der Bewertung
zu konkretisieren. Dabei darf auch auf den gesetzlichen Rahmen der Klassengrössen
gemäss § 67b Abs. 1 des Schulgesetzes (SG 410.100) abgestellt werden.
Danach gilt für den A-Zug der Sekundarschule eine Höchstzahl von 16
Schülerinnen und Schülern, im Kindergarten von 20 Schülerinnen und Schülern, im
E-Zug der Sekundarschule von 23 Schülerinnen und Schülern und in der
Primarschule, im P-Zug der Sekundarschule sowie in den Mittelschulen und
Wirtschaftsmittelschulen von 25 Schülerinnen und Schülern. Daraus folgt, dass
die Klassengrösse im Kindergarten im Vergleich zu anderen Schulen reduziert ist.
Sie ist  wie von der Vor­instanz erwogen worden ist  insbesondere im
Vergleich zur Primarschule um rund 20 % kleiner. Diese gesetzliche
Regelung findet, wie im angefochtenen Entscheid substantiiert worden ist, auch
in den realen Klassengrössen auf den beiden Stufen der Primarstufe ihren
Ausdruck. Dies erschiene selbst unter Berücksichtigung des von den
Rekurrierenden geltend gemachten höheren Betreuungsaufwands auf ihrer Stufe
relevant. Es kann daher offenbleiben, ob Betreuung mit Führung gleichgesetzt
werden kann, was von der Vor­instanz mit dem Hinweis, Führung bedeute fachliche
Instruktion und nicht Betreuung, bestritten wird. Es ist daher nicht zu
beanstanden, wenn bei den Kindergartenlehrpersonen von einer grösseren bis
grossen Anzahl von Lernenden, bei der Primarschule aber von einer grossen
Anzahl von Schülerinnen und Schülern ausgegangen wird.

Dem halten die
Rekurrierenden entgegen, dass es in der Primarschule Zeiten gebe, in denen die
Klasse etwa beim Parallelunterricht halbiert oder reduziert werde oder mehr als
nur eine Lehrperson im Teamteaching anwesend sei. Dies wird von der Vorinstanz
in ihrer Vernehmlassung nicht bestritten. Es ist aber notorisch, dass auch im
Kindergarten die Klassen etwa an den nicht unterrichtsfreien Nachmittagen halbiert
werden. Hinzu kommt gemäss dem Hinweis der Vor­instanz die halbstündige
Einlaufzeit im Kindergarten. Die diesbezüglichen Unterschiede zwischen
Kindergarten und Primarschule vermögen die unterschiedliche Führungsspanne
daher nicht aufzuheben.

Schliesslich
vermag auch der Umstand, dass im Kindergarten Mehrjahrgangsklassen unterrichtet
werden, den durch die Schülerzahlen begründeten Unterschied in der
Führungsspanne nicht aufzuwiegen. Abgesehen vom Umstand, dass auch in der Primarschule
aufgrund des unterschiedlichen Förderbedarfs der einzelnen Kinder eine
Binnendifferenzierung in der Klasse erfolgen muss, erleichtert die durch die
Ergänzung der fortbestehenden Klassenhälfte mit den Kindern des neuen
Jahrganges bewirkte Kontinuität im Kindergarten auch die Führungsaufgabe,
während in der Primarschule jeweils wieder gänzlich neue Klassen zu formen oder
zu übernehmen sind.

4.6.4   Die
Zuordnung der Führungsaufgabe der Rekurrierenden zur Modellumschreibung 4002.14
ist daher nicht zu beanstanden.

Unbestritten
ist, dass bei der Stelle der Rekurrierenden keine führungsunterstützenden
Aufgaben vorgesehen und zu bewerten sind.

4.7      Wissen

Wissen
beschreibt das erforderliche Wissen und die erforderlichen Fähigkeiten, welche
zur Ausübung einer Stelle systematisch erworben werden müssen. In den
Umschreibungen der Ausbildung wird der direkteste, idealtypische Ausbildungsweg
hinterlegt. Das für die Ausübung der Stelle erforderliche Wissen setzt gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule
Bachelor voraus. Dies entspricht den Anforderungen der Modellumschreibung
4001.13 sowie denjenigen der Modellumschreibung 4002.14. Es ist dabei
unbestritten, dass auch die Stellenbeschreibungen [...] sowie [...] für die
Lehrpersonen der Primarschule die gleichen Ausbildungsanforderungen stellen und
der Ausbildung der Rekurrierenden daher der gleiche «Wissenswert» zukommt wie
jener der Primarlehrerinnen und -lehrer. Daraus können die Rekurrierenden aber
nicht ableiten, dass die Einreihung in eine höhere Lohnklasse oder die
Unzulässigkeit der Zuordnung zur Modellumschreibung 4002.14 folgen könnte. Es
ist notorisch, dass die verschiedenen Modellumschreibungen auf
unterschiedlicher Stufe identische Ausbildungsvoraussetzungen verlangen. Wie
die Vor­instanz in ihrer Vernehmlassung diesbezüglich ausführt, kennt der
Kanton kein Ausbildungsprimat. Die Anforderungen an eine Ausbildung ist
vielmehr bloss ein Kriterium unter anderen und ist im Rahmen einer
Gesamtbetrachtung bei der Bewertung von Stellen zu gewichten.

4.8Kenntnisse und Fertigkeiten

4.8.1   Betreffend
die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien
Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten
unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Die
Modellumschreibung 4002.14 verlangt grundlegende Praxis- und
Umsetzungskenntnisse vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche und gewisse
Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle.
Demgegenüber werden nach der ansonsten identischen Modellumschreibung 4003.15
grundlegende bis erhöhte Praxis- und Umsetzungskenntnisse verlangt. Die beiden
Modellumschreibungen unterscheiden sich damit hinsichtlich des Niveaus der
vorausgesetzten Praxiskenntnisse, welche zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung
erworben werden müssen.

4.8.2   Die
Rekurrierenden rügen zwar die Feststellung der Vor­instanz, dass für die Stelle
der Kindergartenlehrpersonen grundlegende Praxis- und Umsetzungskenntnisse
vorausgesetzt werden. Sie konkretisieren aber nicht, inwiefern bei ihrer
Aufgabenerfüllung weitergehende bis erhöhte Praxis- und Umsetzungskenntnisse
verlangt werden. Sie machen allein geltend, dass diesbezüglich kein Unterschied
zu den Lehrpersonen in der Primarschule bestehe, was von der Vor­instanz
anerkannt worden sei. Wie die Vor­instanz in ihrer Vernehmlassung
nachvollziehbar erläutert, beziehen sich die erforderlichen Praxiskenntnisse
auf der Stufe Primarschule auf verschiedene Methoden zur Übermittlung des zu
lehrenden Schulstoffes, welche mit zunehmendem Abstraktionsgrad des
Schulstoffes stärker individualisiert angewandt werden müssten. Die
Anforderungen an die Kenntnisse und Fertigkeiten erhöhten sich daher mit dem
Schwierigkeitsgrad des zu vermittelnden Stoffes und den dadurch erhöhten
Anforderungen. Soweit die Rekurrierenden dem replicando den Hinweis auf den
unterschiedlichen Entwicklungsstand der Schülerinnen und Schüler in
Kindergarten und Primarschule entgegenhalten, blenden sie aus, dass die
Methoden der Schulstoffvermittlung wesentlich vom jeweiligen Gegenstand
abhängig sind. Sie führen nicht aus, dass der tiefere Entwicklungsstand der
Kinder im Kindergarten höhere Anforderungen an Praxiskenntnisse stellen würde.
Die Bewertung der Vor­instanz ist daher nicht zu beanstanden.

4.9      Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Mit Bezug auf
die Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen im Sinne der verschiedenen
Beanspruchungen und speziellen Arbeitsbedingungen, welche mit der Ausübung
einer Stelle verbunden sind, sind die Modellumschreibungen 4002.14 und 4003.15
hinsichtlich der psychischen Beanspruchungen sowie der Beanspruchung eines
Sinnesorgans identisch und verlangen diesbezüglich jeweils gelegentliche
Beanspruchungen mit gewisser Intensität. Die Modellumschreibung 4002.14
umschreibt darüber hinaus die gelegentliche physische Beanspruchung einer Art
(Hand, Arm oder Körper) mit geringer Intensität und eine kleine Anzahl von
vereinzelt vorkommenden Umgebungseinflüssen mit geringer Intensität.

Daraus folgern
die Rekurrierenden, dass ihre Stelle insgesamt die entsprechende Umschreibung
in Modellumschreibung 4003.15 erfülle und sogar übertreffe. Daraus allein
können die Rekurrierenden aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vielmehr ist
im Rahmen einer Gesamtbetrachtung im Quervergleich zu prüfen, ob diese
besonderen, über die umschriebenen Beanspruchungen auf der Stufe Primarschule
hinausgehenden Belastungen bewerterisch von Bedeutung sind.

4.10    Zusammenfassung

Zusammenfassend
ist die Bewertung der Vor­instanz, dass die Stelle der Rekurrierenden den
Anforderungen der Modellumschreibung 4002.14 entspricht, nicht zu beanstanden.

5.         Quervergleiche

5.1Mit
ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten
Quervergleiche vorgenommen» worden seien.

5.1.1   Sie
machen dabei geltend, dass ein Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson 3. bis
8. Klasse Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] zeige, dass ihre
Stelle in die Lohnklasse 15 eingereiht werden müsse. Weiter rügen sie, dass in
Verletzung von § 5 LG erklärtermassen kein ED-interner
abteilungsübergreifender Quervergleich vorgenommen worden sei. Soweit die Vor­instanz
behaupte, es sei mit zwei Quervergleichen innerhalb der Abteilung Volksschule
eine «stimmige Systematik» sichergestellt worden, werde dies weder begründet
noch nachvollziehbar belegt.

5.1.2   Soweit
die Rekurrierenden wiederum geltend machen, es sei nicht irrelevant, wann diese
Quervergleiche vorgenommen worden seien, kann ihnen nicht gefolgt werden. Im
Rahmen des Einspracheverfahrens war die ursprüngliche Verfügung mit voller
Kognition von der gleichen Instanz vollumfänglich zu überprüfen (vgl. oben
E. 2.2). Dies gilt umso mehr, als mit dem Einspracheentscheid die
ursprüngliche Verfügung aufgehoben und eine neue Einreihung der Stelle der
Rekurrierenden vorgenommen worden ist. Den Rekurrierenden wäre daher selbst
dann kein Nachteil entstanden, wenn die Quervergleiche erst im
Einspracheverfahren vorgenommen worden wären, weshalb auf die entsprechende
Rüge nicht weiter einzutreten ist.

5.1.3   Der Rüge
der fehlenden Vornahme abteilungsübergreifender Quervergleiche hält die Vor­instanz
entgegen, dass im angefochtenen Entscheid von einem zu eng gefassten
Abteilungsbegriff ausgegangen worden sei. Abteilungen seien nicht bloss die
Volksschule, Mittelschule und die Berufsbildung. Vielmehr seien auch der
Kindergarten, die Primarschule und die Tagesbetreuung Abteilungen.

Abteilungsübergreifende
Quervergleiche bilden (nebst der Zuordnung der einzureihenden Stelle auf die
Richtposition und der Berücksichtigung der Organisationsstruktur) einen
Bestandteil der gesetzlichen Einreihungsmethodik nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung gemäss § 5 LG (vgl. E. 3.2). Wie die Vor­instanz zutreffend
erwogen hat, dienen die Quervergleiche der Einhaltung des Grundsatzes «gleicher
Lohn für gleichwertige Arbeit». Es sind daher primär Funktionen zu vergleichen,
die sich bez.lich der zu erfüllenden Aufgabe ähnlich sind. Es ist daher nicht
zu beanstanden, dass zunächst ein Vergleich mit anderen Stellen mit Bildungsauftrag
vorgenommen worden ist.

5.2Weiter
beziehen sich die Rekurrierenden auf den Vergleich ihrer Stelle mit jenen der
Lehrpersonen an der Primarschule.

Zum Vergleich
der Stellen «Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle
Themenbereiche» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] und «Lehrperson 3. bis 8.
Klasse Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung [...] hat die Vor­instanz auf
das unterschiedliche Alter der zu unterrichtenden Kinder und die
unterschiedlichen Schuljahre verwiesen, welche Einfluss auf die gestellten
Anforderungen und geforderten Kompetenzen hätten. Demgegenüber wehren sich die
Rekurrierenden gegen die «gefestigte Grundhaltung» der Vor­instanz, dass die
Arbeit mit jüngeren Kindern weniger anspruchsvoll sei als jene mit älteren
Kindern. Diese Grundhaltung lasse sich jedoch weder objektiv begründen noch sei
sie sachlich haltbar, seien die Anforderungen doch gleichwertig.

Wie den vorstehenden
Erwägungen entnommen werden kann, hat der Vergleich der Bewertung der Stelle
«Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche» gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] und der Stelle «Lehrperson 3. bis 8. Klasse
Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung [...] neben Übereinstimmungen auch
Unterschiede bezüglich der Anforderungen belegt. Während die Anforderungen
bezüglich der Unterkompetenzen Selbständigkeit, Flexibilität und Wissen gleich
sind (vgl. dazu die E. 4.2, 4.3, 4.7) bestehen bei den anderen
Unterkompetenzen Differenzen. Die Rekurrierenden erfüllen bei der Rubrik
Beanspruchungen weitergehende Voraussetzungen (vgl. E. 4.9). Bei anderen
Unterkompetenzen bleibt die strittige Stelle jedoch hinter den Anforderungen
der Modell­umschreibung 4003.15 zurück. So geht die Modellumschreibung 4003.15
in mehreren Unterkompetenzen über die Anforderungen der strittigen Stelle
hinaus, namentlich bezüglich der Unterkompetenzen Kommunikationsfähigkeit
(Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Lerninhalte, vgl. E. 4.4),
Kooperations- und Teamfähigkeit (Schwierigkeit der Problemstellungen,
Gruppengrösse, Interessenlage der Partner, vgl. E. 4.5), Führungskompetenz
(Zahl der Lernenden, vgl. E. 4.6), Kenntnisse und Fertigkeiten (Methoden der
Schulstoffvermittlung, vgl. E. 4.8) sowie bezüglich der psychischen
Beanspruchungen (stärkere Gewichtung der Verantwortung für Promotionsentscheide
betreffend den Übertritt in die Sekundarstufe, vgl. E. 4.9).

Insbesondere ist
auch darauf hinzuweisen, dass die Modellumschreibung 4003.15 nur erfüllt wird,
wenn auch Schülerinnen und Schüler der 4. bis 6. Klasse der Primarschule (6.
bis 8. Schuljahr) unterrichtet werden, während die Lehrpersonen Primarstufe (1.
bis 5. Klasse Volksschule) gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] in den beiden
Schuljahren im Kindergarten sowie den ersten drei Schuljahren in der
Primarschule eingesetzt werden. Lehrkräfte, die in den ersten drei Schuljahren
der Primarschule unterrichten, werden  gleich wie die im Kindergarten tätigen
Rekurrierenden  in der Lohnklasse 14 entlöhnt. Es ist daher mit Bezug auf die
unterschiedlich beurteilten Anforderungen gerade der Vergleich zwischen der
Arbeit mit Kindergarten- und Primarschulkindern der 4. bis 6. Klassen
anzustellen.

Daraus folgt,
dass die vor­instanzliche Überführung der Lehrpersonen an der Primarschule
nicht unreflektiert auf einem «Grundverständnis» basiert, das allein auf dem
Alter der zu unterrichtenden Kinder aufbaut. Vielmehr lassen sich entsprechende
Differenzen bezüglich einzelner Unterkompetenzen rationalisieren. Es ist daher
nicht zu beanstanden, dass im Quervergleich die Stelle «Lehrperson 3. bis 8.
Klasse Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung [...] aufgrund der Erfüllung der
qualifizierteren Anforderungen gemäss der Modellumschreibung 4003.15 in eine
höhere Lohnklasse eingereiht worden ist.

5.3Im
Quervergleich gleich wie die Stelle der Rekurrierenden eingereiht worden ist
die Stelle «Lehrperson Primarstufe (1. bis 5. Klasse Volksschule)» gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...]. Eine Ungleichbehandlung scheidet daher insofern
zum vornherein aus. Nachdem die Stelle der Rekurrierenden im vor­instanzlichen
Verfahren von der Lohnklasse 13 in die Lohnklasse 14 angehoben wurde, befinden
sich beide Stellen in der gleichen Lohnklasse, womit die Lohngleichheit
offensichtlich gewahrt wird.

5.4Weiter
rügen die Rekurrierenden die weiteren vorgenommenen Quervergleiche. Sie rügen
dabei aber primär, keinen Zugang zu den Unterlagen der Einreihung dieser
Quervergleichsstellen erhalten zu haben. Darauf besteht nach dem Gesagten aber
kein Anspruch (vgl. oben E. 2). In materieller Hinsicht unterlassen es die
Rekurrierenden, die von der Vor­instanz substantiiert vorgenommenen
Quervergleiche konkret zu prüfen. Deshalb kann darauf nicht weiter eingetreten
werden.

6.         Geschlechterdiskriminierung

Schliesslich
halten die Rekurrierenden an ihrer Rüge einer Verletzung des Grundsatzes
«gleicher Lohn für Mann und Frau für gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8
Abs. 3 BV und § 9 KV fest und machen eine Verletzung des Verbots der
Diskriminierung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres
Geschlechts gemäss Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz [GlG; SR 151.1])
geltend.

6.1Die
Vor­instanz hat dazu zutreffend erwogen, eine besoldungsmässige
Geschlechterdiskriminierung liege nach Lehre und Rechtsprechung vor, wenn zum
Nachteil einer geschlechtsspezifisch identifizierten Arbeit sachlich
unbegründete Lohnunterschiede bestünden. Sachlich begründet seien dagegen
Lohnunterschiede im Einzelvergleich oder bei der Einstufung von Frauenberufen,
wenn sie sich auf sogenannte objektive Kriterien stützten oder nicht
geschlechtsspezifisch motiviert seien (BGE 136 II 393 E. 11.3). Zu
den objektiven Kriterien gehören dabei Gründe wie Alter, Dienstalter,
Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung,
Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten.
Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, kann nicht
wissenschaftlich objektiv und wertfrei entschieden werden, sondern hängt von
Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411
E. 6.1.1, VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15.
September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2),
weshalb diesbezüglich ein erheblicher Gestaltungsspielraum besteht
(BGer 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7).

Weiter hat der
Regierungsrat erwogen, eine geschlechterdiskriminierende Entlöhnung könne
gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann vorliegen, wenn ein
typisch weiblicher Beruf gegenüber einem typisch männlichen oder einem
geschlechtsmässig neutral identifizierten Beruf ungerechtfertigt benachteiligt
werde. Demgegenüber könne ein Lohnunterschied zwischen zwei typisch weiblich
identifizierten Berufen keine geschlechtsbezogene Diskriminierung darstellen
(BGE 124 II 409 E. 8a m.w.H. auf die einschlägige Literatur und
Rechtsprechung). Der Beurteilung, ob eine bestimmte Tätigkeit geschlechtstypisch
ist, werde dabei in erster Linie eine quantitative, statistische Prüfung
zugrunde gelegt, wonach ein typischer Frauenberuf vorliege, wenn der
Frauenanteil höher als 70 % liege (BGer 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010
E. 7; BGE 141 II 411 E. 6.2; BGE 125 II 530 E. 2b).

Bezogen auf die
Stelle der Rekurrierenden hat der Regierungsrat erwogen, dass beim Kanton
Basel-Stadt mehr als 90 % der Kindergartenlehrpersonen Frauen seien (vgl.
dazu Beilage 6 der Eingabe des ZPD an die kantonale Schlichtungsstelle vom 6.
Juli 2016), weshalb es sich bei der Stelle der Rekurrierenden um einen
frauentypischen Beruf handle. Wie das Bundesgericht festgestellt habe, handle
es sich aber auch beim Primarlehrberuf um eine frauenspezifische Tätigkeit
(BGE 141 IV 411 E. 9.2). Tatsächlich seien im Kanton Basel-Stadt per
31. Dezember 2015 von den 851 Primarlehrpersonen, die der Funktionskette 4003
zugewiesen waren, 677 Frauen, was 79 % der Mitarbeitenden entspreche. Bei
den 97 Primarlehrpersonen, die der Funktionskette 4002 zugewiesen waren, habe
der Frauenanteil 89 % der Mitarbeitenden betragen (vgl. dazu Beilage 6 der
Eingabe des ZPD an die kantonale Schlichtungsstelle vom 6. Juli 2016). Soweit
die Rekurrierenden daher ihre Stelle mit jener der Primarschullehrpersonen
verglichen, nähmen sie einen Vergleich zwischen zwei typisch weiblich
identifizierten Berufen vor, weshalb ein Lohnunterschied keine
geschlechtsspezifische Diskriminierung darstellen könne.

6.2Soweit
die Rekurrierenden darauf hinweisen, dass jedes System und Bewertungsverfahren
nicht per se diskriminierungsfrei sein könne und es jeweils von seiner
konkreten Anwendung abhänge, weshalb sie zu dessen Beurteilung weiterer
Unterlagen bedürften, ist auf die Abweisung der entsprechenden Begehren zu
verweisen (vgl. oben E. 2). Nicht das Bewertungsverfahren ist zu
überprüfen, sondern das Bewertungsergebnis. Nicht im Bewertungsverfahren kann
eine Geschlechterdiskriminierung begründet liegen, sondern allein im Ergebnis
dieses Bewertungsverfahrens. Im Übrigen kann zum Bewertungsverfahren
vollumfänglich auf die Erwägungen der Vor­instanz verwiesen werden
(angefochtener Entscheid E. 2.4 S. 6 f.). Dies gilt umso mehr,
als den Behörden gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der
Ausgestaltung des Besoldungssystems im öffentlichen Dienst verschiedene
Bewertungsverfahren zur Verfügung stehen und ihnen daher ein erheblicher
Gestaltungsspielraum zukommt, weshalb für die Rechtfertigung von
Lohnunterschieden keine wissenschaftlichen Nachweise, sondern bloss sachlich
haltbare Motive vorausgesetzt werden (BGer 8C_420/2019 vom 20. Februar
2020 E. 3.2 m.H. auf BGE 126 II 217 E. 6c S. 221).

6.3In
materieller Hinsicht beschränken sich die Rekurrierenden darauf, geltend zu
machen, eine geschlechterdiskriminierende Entlöhnung ergebe sich bereits aus
dem Vergleich mit der Einreihung der Stelle «Lehrpersonen 3. bis 8. Klasse
Volksschule» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]. Wie die vorstehenden
Erwägungen zeigen, gibt es für die unterschiedliche Einreihung dieser Stelle im
Vergleich zur Stelle der Rekurrierenden aber sachliche Gründe. Deshalb ist dem
Argument der Rekurrierenden zum vornherein die Grundlage entzogen.

6.4Unbehelflich
erscheint auch die Kritik der Rekurrierenden an den Erwägungen der Vor­instanz
zum Anwendungsbereich des Anspruchs auf Lohngleichheit zwischen Frau und Mann.
Unter Berufung auf das Urteil des Bundesgerichts 8C_366/2014 vom 1. Dezember
2015 (= BGE 141 II 411) machen die Rekurrierenden geltend, dass bei der
Heranziehung einer Funktion als Referenzberuf auch die geschichtliche Dimension
bzw. die historische Prägung berücksichtigt werden könne (vgl. BGE 141 II
411 E. 6.2. S. 420). Das Bundesgericht halte somit fest, dass die Qualifikation
als Frauen­beruf unterschiedlich ausfallen könne, je nachdem ob die zu
qualifizierende Funktion dem Schutz des Gleichstellungsgesetzes unterstellt
oder ob diese Funktion als Referenzberuf beigezogen werden solle. Darin kann
den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Massgebend für die Identifizierung
eines Berufs als geschlechtsspezifisch ist nach beständiger Praxis des
Bundesgerichts der Anteil des Geschlechtes bei den Personen, die ihn ausüben
(BGE 141 II 411 E. 6.2 S. 420, 124 II 529 E. 5e
S. 534). Wie die Vor­instanz zutreffend erwogen hat, gilt dabei eine
Funktion in der Regel als typisch weiblich, wenn der Frauenanteil eindeutig
höher als 70 % liegt (BGE 141 II 411 E. 6.2 S. 420 m.H. auf
125 II 385 E. 3b S. 387, 125 II 530 E. 2b S. 532 sowie
BGer 2A.205/2004 vom 8. April 2005 E. 4.2 und 1A.34/1999 vom 5.
Oktober 1999). Das Bundesgericht hat zwar, wie von den Rekurrierenden
ausgeführt wird, darauf hingewiesen, dass namentlich beim vergleichsweisen
Beizug einer Funktion als Referenzberuf in Lohngleichheitsverfahren auch die
geschichtliche Dimension bzw. deren historische Prägung berücksichtigt werden
könne (BGE 141 II 411 E. 6.2 S. 420, 125 II 530 E. 2b
S. 532; BGer 8C_78/2009 vom 31. August 2010 E. 5.2, nicht publ.
in: BGE 136 II 393, und 2A.205/2004 vom 8. April 2005 E. 4.2).
Gleichzeitig hat das Bundesgericht in diesem Zusammenhang aber auch erwogen,
dass sich eine berufliche Tätigkeit hinsichtlich ihrer geschlechtsspezifischen
Identifikation im Laufe der Zeit verändern könne. Es ist notorisch, dass die Lehrpersonen
in der Primarschule seit Jahrzehnten zum weit überwiegenden Teil weiblich sind.
So hat das Bundesgericht bereits im Jahr 1999 und mithin vor über 20 Jahren
festgestellt, dass der Frauenanteil unter den Primarlehrpersonen in der Stadt
Zürich rund 72 % und gesamtschweizerisch rund 70 % betragen habe
(BGE 125 II 530 E. 2b S. 532). Damals hat das Bundesgericht zwar
erwogen, dass der Primarlehrerberuf bisher gemeinhin als geschlechtsmässig
neutral betrachtet worden sei, weshalb es noch von einer historischen Prägung
ausgegangen ist (BGE 125 II 530 E. 2b S. 532 m.H. auf 124 II 409
E. 8b S. 426 und 124 II 436 E. 6b S. 440). Da sich diese
Entwicklung aber in zwei weiteren Jahrzehnten weiter vertieft hat, kann davon
nicht mehr ausgegangen werden. Die von den Rekurrierenden postulierte Optik
kann dabei auch aus gleichstellungspolitischen Gründen nicht übernommen werden,
wäre sie doch geeignet, überkommene geschlechtsspezifische
Berufsbildstereotypen zu zementieren, ohne geänderten Berufsrealitäten Rechnung
zu tragen. So hat das Bundesgericht den Beruf des Psychologen oder der
Psychologin kürzlich als unbestrittenen Frauenberuf konnotiert
(BGer 8C_420/2019 vom 20. Februar 2020 E. 4), obwohl dieser Beruf
historisch notorischerweise eher männlich identifiziert worden ist. Auch wenn
sich das Mass des Frauenanteils bei den Lehrpersonen in Kindergarten und
Primarschule unterscheidet, liegt dieser bei beiden Berufen deutlich über dem
vom Bundesgericht angenommenen Schwellenwert.

6.5Schliesslich
verweisen die Rekurrierenden erneut auf den Vergleich mit den Kantonen
Basel-Landschaft und Aargau, welche in Anwendung des Grundsatzes «gleicher Lohn
für gleichwertige Arbeit» und des Diskriminierungsverbots aufgrund
vergleichbarer Verhältnisse zum Schluss gekommen seien, dass die
Kindergartenlehrpersonen in dieselbe Lohnklasse wie die Primarlehrpersonen
einzureihen seien. Dies sei ein starkes Indiz dafür, dass die Tätigkeiten der
Kindergartenlehrpersonen und der der Primarlehrpersonen effektiv gleichwertig
seien.

Wie die Rekurrierenden
dabei zu Recht anerkennen, besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung mit
Mitarbeitenden anderer Kantone. Zudem wird auch mit Bezug auf den Grundsatz der
Geschlechterlohngleichbehandlung anerkannt, dass die Bewertung verschiedener
Tätigkeiten als gleichwertig nicht wissenschaftlich objektiv und wertfrei
vorgenommen werden kann, sondern von Beurteilungen abhängt, die unterschiedlich
ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1, 125 II 530 E. 5a
S. 537 f.; BGer 8C_179/2020 vom 12. November 2020 E. 3.2, 8C_420/2019
vom 20. Februar 2020 E. 3.2, 5.2; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 2), weshalb diesbezüglich ein erheblicher
Gestaltungsspielraum besteht (BGer 8C_31/2009 vom 4. Januar 2010 E.
7). Eine Arbeitsplatzbewertung oder ein Lohnsystem verstösst nicht schon dann
gegen das Diskriminierungsverbot, wenn eine andere Bewertung ebenfalls mit
guten Gründen vertretbar wäre oder gar aus der Sicht bestimmter arbeitswissenschaftlicher
Theorien besser begründet erschiene, sondern nur dann, wenn sie diskriminierend
ist (BGer 8C_420/2019 vom 20. Februar 2020 E. 3.2 sowie 8C_179/2020
vom 12. November 2020 E. 3.2 jeweils m.H. auf BGE 125 I 71
E. 2c/aa S. 79 ff.; 125 II 385 E. 5b S. 390 f.,
530 E. 5b S. 537, 541 E. 5c S. 548 f.; 124 II 409
E. 9b S. 427, 436 E. 7a S. 440 f.). Deshalb können die
Rekurrierenden vor dem Hintergrund der im vorliegenden Verfahren relevierten
Unterscheidungsmerkmale aus der Beurteilung der Frage in den Kantonen
Basel-Landschaft und Aargau nichts zu ihren Gunsten ableiten.

6.6Mit
den Erwägungen der Vor­instanz kann daher festgestellt werden, dass eine
geschlechterdiskriminierende Einreihung der Stelle der Rekurrierenden nicht
vorliegt.

7.         Begutachtung

Schliesslich
rügen die Rekurrierenden die Abweisung ihres Antrages auf Einholung eines
Gutachtens durch die Vor­instanz.

7.1Die
Vor­instanz hat erwogen, im Falle der Rüge einer Lohndiskriminierung könne ein
Anspruch auf Einholung eines Gutachtens bestehen, wenn die Prüfung, ob eine
Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche
Sachverhaltspunkte voraussetze. Es sei aber nicht Sache eines
arbeitswissenschaftlichen Gutachtens, die «richtige» Lohneinstufung festzulegen
(BGE 125 II 385 E. 5c, BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010
E. 7.2). Habe sich eine Behörde aufgrund der bereits erhobenen Beweise
bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits gebildet und nehme sie
aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch weitere Beweiserhebungen
nicht geändert werde, so könne sie von beantragten Beweisabnahmen absehen (vgl.
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2). Massgebend für die Überprüfung der
Einreihung der Stelle «Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle
Themenbereiche» seien insbesondere die Stellenbeschreibung, der durch den
Regierungsrat auf Verordnungsstufe verabschiedete Einreihungsplan und die
dazugehörige Modellumschreibung sowie Quervergleiche. Es lägen daher in
tatsächlicher Hinsicht sämtliche Grundlagen für einen materiellen Entscheid
vor. Die Einholung eines Gutachtens sei daher nicht angezeigt.

7.2Dies
wird von den Rekurrierenden bestritten. Es werde auf zahlreiche Umstände und
Wertungen zurückgegriffen, welche sich nicht auf die Formulierungen in der Stellenbeschreibung
stützen liessen. Dazu lägen keinerlei Unterlagen vor. Diese ungeklärten
Sachverhaltspunkte hätten daher durch ein Gutachten geklärt werden müssen. Die
Rekurrierenden halten daher auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren am
Antrag auf Einholung eines Gutachtens fest.

7.3

7.3.1   Eine
besondere richterliche Prüfungspflicht resultiert aus der spezifischen Natur
des Lohngleichheitsanspruchs gemäss Art. 8 Abs. 3 BV
(BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7.2; BGE 118 Ia 35
E. 2d S. 38 f.), aus der sich ein Anspruch auf Einholung eines
Gutachtens ergibt, soweit die Prüfung des Vorliegens einer Diskriminierung
spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte
voraussetzen würde (BGer 8C_696/2016 vom 19. September 2017 E. 3.4,
8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 E. 7.2; BGE 125 II 385 E. 5c
S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Eine solche Frage
könne etwa sein, ob eine bestimmte Tätigkeit wesentlich häufiger von
Angehörigen des einen Geschlechts ausgeübt wird, ob ein bestimmtes Wertungsmerkmal
leichter oder wesentlich häufiger von Angehörigen des einen Geschlechts erfüllt
werden kann bzw. ob eine bestimmte Bewertungsmethode auf eine
geschlechtsneutrale Weise gehandhabt worden ist (BGer 8C_32/2009 vom 4.
Januar 2010 E. 7.2; BGE 125 II 385 E. 6a/b S. 392 f.,
541 E. 5c-e S. 548 ff.).

Vorliegend sind
die Geschlechteranteile bei den Kindergarten- und den Primarschullehrpersonen
erhoben und nicht strittig. Aufgrund dieser Anteile steht fest, dass dieser
Vergleich keine Geschlechterdiskriminierung begründen kann (vgl. oben
E. 6). Die Rekurrierenden machen auch nicht geltend, dass bestimmte, in
den Modellumschreibungen für die Lehrpersonen in Kindergarten und Primarschule
verlangte Anforderungen wesentlich häufiger von Angehörigen eines Geschlechts
erfüllt werden können. Schliesslich substantiieren die Rekurrierenden auch
nicht, welche Elemente der angewandten Bewertungsmethode nicht auf
geschlechtsneutrale Weise angewandt worden wären.

Daraus folgt,
dass sich aus Art. 8 Abs. 3 BV im vorliegenden Verfahren kein
spezifischer Anspruch auf Begutachtung ergibt.

7.3.2   Darüber
hinaus hat die Vor­instanz in korrekter Anwendung der allgemeinen Regeln über
die antizipierte Beweiswürdigung auf die Einholung eines Gutachtens verzichtet.
Danach darf eine Behörde, wie von der Vor­instanz erwogen, von weiteren
Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw.
aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus nachvollziehbaren
Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert
würde (VGE VD.2019.87 vom 27. Mai 2020 E. 2.9.3, VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27.
Februar 2018 E. 2.2;Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., N 537;Waldmann/Bickel,
a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).
Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die
Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2019.87 vom
27. Mai 2020 E. 2.9.3, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150
vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;
vgl.Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O.,
N 537). Entsprechend dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz greift die Behörde
erst dann auf einschneidendere oder aufwändigere Beweismittel zurück, wenn sich
Tatsachen nicht mit anderen Beweismitteln beweisen lassen (VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;Krauskopf/Emmenegger/Babey,in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016,
Art. 12 N 79).

Zutreffend ist
zwar, dass für die Bewertung der Stelle der Rekurrierenden auf Umstände und
Wertungen hat zurückgegriffen werden müssen, welche sich nicht auf die
Formulierungen in der Stellenbeschreibung stützen liessen. Soweit sich diese
Umstände wie die massgebenden Klassengrössen oder das Alter der unterrichteten
Kinder nicht schon aus dem Gesetz selber ergeben, kann dazu auf die
umfangreichen, von der Vor­instanz edierten Akten des vor­instanzlichen
Verfahrens zurückgriffen werden (vgl. act. 7 und 9). Zu beachten ist dabei
unter Berücksichtigung des weiten behördlichen Ermessensbereichs bei den
Stellenumschreibungen und -einreihungen (vgl. oben E. 1.3 m.H. auf
BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a
S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2) wiederum, dass auch eine Ungleichbehandlung im Sinne von
Art. 8 Abs. 1 BV nicht schon dann besteht, wenn eine andere Bewertung
ebenfalls mit guten Gründen vertretbar wäre oder gar aus der Sicht bestimmter
arbeitswissenschaftlicher Theorien besser begründet erschiene (vgl. zu
Art. 8 Abs. 3 BV oben E. 6.5 m.H. auf BGer 8C_420/2019 vom
20. Februar 2020 E. 3.2 sowie 8C_179/2020 vom 12. November 2020
E. 3.2 jeweils m.H. auf BGE 125 I 71 E. 2c/aa
S. 79 ff.; 125 II 385 E. 5b S. 390 f., 530 E. 5b
S. 537, 541 E. 5c S. 548 f.; 124 II 409 E. 9b
S. 427, 436 E. 7a S. 440 f.). Wie die vorstehenden
Erwägungen in der Sache (vgl. E. 4) ergeben haben, bedarf es daher keiner
weiteren Begutachtung für die Beurteilung des Rekurses der Rekurrierenden.

7.4Der
Antrag auf Einholung eines Gutachtens ist daher auch in diesem Verfahren
abzuweisen.

8.         Entscheid und Kosten

Daraus folgt,
dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist.

Verwaltungsgerichtliche
Rekurse gegen die Überführung von Stellen im Rahmen der Systempflege sind
grundsätzlich kostenpflichtig, wobei die Kosten nach dem Verfahrensausgang
verlegt werden (§ 30 Abs. 1 VRPG). Im vorliegenden Fall ist bei der Beurteilung
der Kostenfolgen zu berücksichtigen, dass der Rechtsschutz in Verfahren nach
dem Gleichstellungsgesetz gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG kostenlos ist.
Soweit der vorliegende Rekurs die Frage der Geschlechtergleichstellung
betrifft, sind keine Kosten zu erheben.

Vorliegend ist
aber zu beachten, dass die Rekurrierenden dem Verwaltungsgericht auch
Beanstandungen betreffend das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot und die
Stellenzuordnung unterbreitet haben, die in anderen Verfahren praxisgemäss
kostenpflichtig behandelt werden. Insoweit rechtfertigt es sich, den
Rekurrierenden dem Ausgang des Verfahrens entsprechend und unter
Berücksichtigung des diesbezüglichen Umfangs der Rechtsschriften und der
Bedeutung der Streitsache für die Vielzahl der Rekurrierenden in solidiarischer
Verbindung eine reduzierte Gebühr von CHF 5000. aufzuerlegen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung mit einer
reduzierten Gebühr von CHF 5000., einschliesslich
Auslagen.

Mitteilung an:

-           Rekurrierende

-           Regierungsrat Basel-Stadt

-           Human Resources Basel-Stadt

-           Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel
in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht
gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen.
Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch
Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen
Rechtsschrift einzureichen.