bs_appellationsgericht · VD.2020.123 · 2014-05-20 · de
Beitragsplanentwurf und Planfestsetzung Beitragsplan Störklingasse (BGer-Nr. 2C_842/2021 vom 23. Dezember 2022)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.123

URTEIL

vom29. Juni 2021

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz),

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller,
Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____Rekurrent 1

[...]

B____Rekurrentin 2

[...]

beide
vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Einwohnergemeinde Riehen

vertreten durch den Gemeinderat,

Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen,

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Gemeinderats Riehen

vom 19. Mai 2020

betreffend Beitragsplanentwurf
und Planfestsetzung Beitragsplan

Störklingasse

Sachverhalt

A____
(nachfolgend: Rekurrent 1) und B____ (nachfolgend: Rekurrentin 2) sind
Miteigentümer bzw. Miteigentümerin der Parzelle Riehen Sektion C____ mit dem Gebäude
Wohnhaus Störklingasse [...] mit Schopf. Die Parzelle befindet sich in der
(Bau-)Zone 2a.

Der Gemeinderat
Riehen setzte mit Gemeinderatsbeschluss vom 20. Mai 2014 den Linien- und
Erschliessungsplan Inventar Nr. 10201-1 und 10201-2 beide vom
28. August 2013 für den Nutzungsplan «Störklingasse» fest. Der Abschnitt
Paradiesstrasse bis zum Wendeplatz wurde der Kategorie «Erschliessungsstrasse»
zugeteilt. Im Grundbuch wurde unter anderem auf der im Miteigentum der
Rekurrierenden stehenden Parzelle eine Anmerkung betreffend
Erschliessungsbeiträge eingetragen.

Zur Erhebung der
Erschliessungsbeiträge erarbeitete die Gemeindeverwaltung der Gemeinde Riehen
einen Beitragsplanentwurf und legte diesen vom 9. Februar 2019 bis zum 12. März
2019 öffentlich auf. Gegen den Beitragsplanentwurf Störklingasse im Abschnitt
Paradiesstrasse bis Kehrplatz vom 19. Oktober 2018 erhoben die Rekurrierenden Einsprache.
Die Gemeindeverwaltung wies die Einsprache mit Einspracheentscheid vom 16.
September 2019 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs an den Gemeinderat der Gemeinde
Riehen wies dieser mit Entscheid vom 20. Mai 2020 (Sitzung vom 19. Mai 2020)
ab. Gleichzeitig stimmte der Gemeinderat dem Planfestsetzungsbeschluss zu und
setzte den Beitragsplan Inventar Nr. 10201-3 vom 19. Oktober 2018
fest. Gegen diesen Planfestsetzungs- und Rekursentscheid des Gemeinderats vom
20. Mai 2020 erhoben die Rekurrierenden mit Anmeldung vom 3. Juni 2020
sowie Begründung vom 16. Juni 2020 Rekurs an den Regierungsrat. Darin
beantragen sie, es sei der angefochtene Entscheid des Gemeinderats aufzuheben
und es sei festzustellen, dass sie der Gemeinde Riehen aufgrund der Sanierung
der Störklingasse nichts schulden würden. Die grundbuchliche Anmerkung sei zu
löschen. Das Präsidialdepartement überwies den Rekurs mit Verfügung vom
1. Juli 2020 dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht zum Entscheid.
Die Gemeinde Riehen beantragt mit ihrer Vernehmlassung vom 11. September
2020 die Abweisung des Rekurses. Mit Verfügung vom 17. September 2020
informierte der Verfahrensleiter, dass über die Rekurse in den Verfahren
VD.2020.122, VD.2020.123 sowie VD.2020.124 an einer gemeinsamen
Rekursverhandlung mit einem gemeinsamen vorgängigen Augenschein entschieden
werde.

Anlässlich des
Augenscheins vor Ort und der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 29. Juni
2021 wurden die Rekurrierenden der Verfahren VD.2020.122-124 und die Gemeinde
Riehen zur Sache befragt. Anschliessend gelangten ihre Rechtsvertreter zum
Vortrag. Dabei hielten sie an ihren Anträgen fest. Für sämtliche Ausführungen
wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die
Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende
Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (SG 170.100) kann gegen letztinstanzliche
Verfügungen der Gemeindebehörden nach den Bestimmungen des
Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) Rekurs an den Regierungsrat erhoben
werden. Dieser wie auch das von ihm mit der Behandlung des Rekurses beauftragte
Departement können den Rekurs gestützt auf § 12 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) in Verbindung mit § 42 OG
dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen. Aus dem entsprechenden
Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 1. Juli 2020 ergibt sich
die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Gemäss §
92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das
Dreiergericht zum Entscheid berufen.

1.2Gemäss
§ 13 Abs. 1 VRPG in Verbindung mit § 113 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes
(BPG, SG 730.100) ist zum Rekurs legitimiert, wer durch den angefochtenen
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat. Die Rekurrierenden sind als Miteigentümer bzw. Miteigentümerin der
Parzelle Riehen Sektion C____ von der Festsetzung des Beitragsplans durch den
Gemeinderat unmittelbar berührt. Sie sind daher zur Erhebung des Rekurses
legitimiert. Auf den form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist
einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3
lit. bdes Raumplanungsgesetzes (RPG, SR
700)und § 113 Abs. 3 BPG. Danach ist über die allgemeine
Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung der
richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die
Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das
Verwaltungsgericht grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und
zweckmässig ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht
kommunale Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung
aufzuerlegen, als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung
Sachnähe, Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung
sind. Die Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre
Kontrollfunktion zu beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues
schöpfen. Sie soll ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür
beschränken (VGE VD.2017.252 vom 25. September 2018 E. 1.4, VGE 627/2006
vom 24. August 2007 E. 1.2, mit Hinweis aufAemisegger/Haag,in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, Art. 33 N 56 und
BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht als
Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden
Angemessenheitskontrolle das Ermessen des Gemeinderates als Planungsbehörde
nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom
9. Februar 2015 E. 3.3). Es hat aber auch nicht erst dann
einzugreifen, wenn die getroffene raumplanerische Lösung offensichtlich
unhaltbar oder willkürlich ist, sondern bereits dann, wenn sie sich als
rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag,
Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010,
Art. 33 RPG N 77; VGE VD.2017.252 vom 25. September 2018 E. 1.4,
VD.2014.55 vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015
E. 3.2.2, VD.2014.57 vom 2. Februar 2015 E. 4.1.2,
VD.2014.59 vom 2. Februar 2014 E. 2.1 und 627/2006 vom 24.
August 2007 E. 3.3).

2.

2.1Die
Rekurrierenden machen in formeller Hinsicht geltend, dass der sich aus Art. 29
der Bundesverfassung (BV, 101) ergebende Anspruch auf richtige Zusammensetzung
der Entscheidbehörde verletzt worden sei. Im vorliegenden Fall seien offenbar
der Gemeindepräsident [...] und die Gemeindepräsidentin [...] aufgrund eines
Antrags der Verwaltung «in den Ausstand geschickt» worden (Rekursbegründung E.
4). Der angefochtene Entscheid verletze das rechtliche Gehör und die
Begründungspflicht, weil nicht dargelegt werde, aus welchen Gründen der Spruchkörper
nicht verfassungskonform zusammengesetzt gewesen sei (Rekursbegründung E. 6).
Aus dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 3. Dezember 2019 ergebe
sich, dass offenbar zwei Mitglieder des Gemeinderats Grundeigentum an
altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendwegen besitzen würden. Es werde
ausgeführt, dass es sich dabei um eine identische Situation handle, wie bei der
Störklingasse. Bei einem Grundstück eines Mitglieds des Gemeinderates gebe es
aber Strassenlinien. Aus dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom
4. Februar 2020 gehe sodann hervor, dass die Verwaltung (Fachbereich Recht)
der Ansicht sei, dass der zu fällende Rekursentscheid die Gemeinderäte und
Gemeinderätinnen wesentlich stärker betreffe als andere, da der Rekursentscheid
präjudizielle Wirkung auf die Beurteilung ihrer Anliegen habe (Rekursbegründung
E. 8). Dem könne nicht gefolgt werden. Für den Ausstand eines Mitglieds einer
Exekutive könne der blosse Anschein einer Befangenheit nicht ausreichen
(Rekursbegründung E. 9). Ob ein anderes Ergebnis erzielt worden wäre, wenn die
beiden Mitglieder des Gemeinderats nicht in den Ausstand getreten wären, sei
nicht bekannt. Die Rekurrierenden hätten aber einen verfassungsmässigen
Anspruch, dass der Gemeinderat in gültiger Zusammensetzung über ihren Rekurs
befinde (Rekursbegründung E. 11).

Die Rekurrierenden
zeigen in ihrer Rekursbegründung selbst auf, welche Überlegungen dem von ihnen
gerügten Ausstandsbeschluss zugrunde lagen (vgl. Rekursbegründung
E. 6 ff.). Gemäss § 4 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde
Riehen (SG RiE 111.100) treten Mitglieder des Gemeinderats, Mitglieder von
Kommissionen des Einwohnerrats oder des Gemeinderats sowie Angestellte der
Gemeindeverwaltung bei der Vorbereitung, Beratung und Beschlussfassung von
Geschäften in den Ausstand, an denen sie ein unmittelbares persönliches
Interesse haben. Dem von den Rekurrierenden zitierten Protokoll der Sitzung des
Gemeinderats vom 4. Februar 2020 ist zu entnehmen, dass der hier angefochtene Entscheid
über die Beitragspflicht an der Störklingasse präjudizielle Auswirkungen auf
die Beurteilung der Beitragspflicht bei anderen Allmendwegen habe, an welchen
zwei Mitglieder des Gemeinderats Grundeigentum hätten. Da auch bei diesen
Allmendwegen ein Verfahren betreffend Strassenbeiträge durchzuführen sein
werde, seien die beiden Mitglieder des Gemeinderats wesentlichen stärker durch
den Beschluss betroffen als andere. Damit liege gemäss § 4 Abs. 1
Gemeindeordnung ein Ausstandsgrund vor. Die Gründe für den Ausstandsentscheid
gehen aus dem vorgenannten Protokoll, welches den Rekurrierenden gegenüber
offengelegt worden ist, in rechtsgenügender Weise hervor. Es liegt entgegen den
Ausführungen der Rekurrierenden somit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs
oder eine mangelnde Begründung vor. Zu prüfen ist, ob ein Ausstandsgrund zu
Recht bejaht worden ist.

Aus dem in Art.
29 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf «gleiche und gerechte Behandlung» wird
auch im verwaltungsinternen Verfahren ein grundrechtlicher Anspruch auf
unbefangene Entscheidträger abgeleitet. Daraus folgt, dass eine Person, die
eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten hat, in den Ausstand treten muss,
wenn sie in der Sache befangen sein könnte (BGE 132 II 485 E. 4.2 S. 496; VGE
VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 3.2;Feller/Kunz-Notter, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2019 Art. 10 N 1). Die Rekurrierenden weisen
zwar zu Recht darauf hin, dass für verwaltungsinterne Verfahren nicht der
gleich strenge Massstab wie gemäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) für unabhängige
richterliche Behörden gilt (Rekursbegründung E. 4; BGer 2C_732/2008 vom 24. März
2009 E. 2.2.1, BGE 125 I 209 E. 8 S. 217 f., 112 Ia 142 E. 2d S. 147 f.; BVGer
C-615/2012 vom 14. Januar 2014 E. 3.1.1). Dies ändert aber nichts daran,
dass auch Mitglieder einer verwaltungsinternen Rechtsmittelbehörde in den
Ausstand zu treten haben, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver
Betrachtung geeignet sind, den Anschein einer Voreingenommenheit oder einer
Gefährdung der Unparteilichkeit aufkommen zu lassen (BGE 127 I 196 E. 2b S. 198
f., 119 V 456 E. 5b S. 465 f.; BVGer C-615/2012 vom 14. Januar 2014
E. 3.1.1; VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 3.2;). Solche objektiven
Umstände können bei einem persönlichen Interesse am Ausgang eines Entscheids
vorliegen. Wie der Gemeinderat Riehen zutreffend erwogen hat, wird dieser
verfassungsrechtliche Anspruch der Verfahrensparteien in der Gemeinde Riehen
durch § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung umgesetzt (Vernehmlassung Rz. 12; vgl.
für das baselstädtische Recht § 22 des Personalgesetzes [PG, SG 162.100]). Ein
unmittelbares persönliches Interesse am Verfahren besteht, wenn der Entscheid
für das betreffende Behördenmitglied zu einem direkten Vor- oder Nachteil,
einerlei ob rechtlicher oder tatsächlicher, ideeller oder finanzieller Natur,
führt, oder wenn dadurch unmittelbar seine Rechte und Pflichten festgelegt
werden. Bei einer indirekten Betroffenheit hat die Entscheidträgerin bzw. der Entscheidträger
dann in den Ausstand zu treten, wenn seine bzw. ihre persönliche
Interessensphäre durch den Ausgang des Verfahrens spürbar tangiert wird. Es
braucht ein spezifisches Näheverhältnis zu einer Verfahrenspartei, sodass deren
Interessen zu eigenen, persönlichen Interessen werden, oder eine spürbare
persönliche Beziehungsnähe zum Streitgegenstand (BGE 140 III 221 E. 4.2 S. 222
f.; BGer 1P.316/2003 vom 14. Oktober 2003, in: ZBl 106 [2005] 634 E. 3.6.; Bundesratsentscheid
vom 8. September 1999, in: VPB 64 (2000) Nr. 2 E. 6.1.2;Breitenmoser/Spori, in: Waldmann
Bernhard/Weissenberger Philippe [Hrsg.], VwVG - Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 10 N 42 f.). Der
Gemeinderat konnte darlegen, dass hier eine solche Betroffenheit der beiden
vorgenannten Mitglieder des Gemeinderats vorliegt. Mit dem hier angefochtenen
Entscheid hat der Gemeinderat die Frage beantwortet, ob bei den altrechtlichen
Allmendwegen eine Beitragspflicht zu bejahen ist. Der Gemeinderat hat zu Recht
auf die präjudizielle Auswirkung dieses Entscheids für die zu erwartenden
Entscheide hingewiesen, von welchen die beiden Mitglieder des Gemeinderats
voraussichtlich betroffen sein werden. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass
der Gemeinderat zum Schluss gekommen ist, dass dieser Beschluss mittelbar auch
die Beitragspflicht der genannten Mitglieder des Gemeinderats und damit deren
Interessen betrifft. Weiter hat der Gemeinderat zu Recht darauf hingewiesen,
dass der Kreis dieser so indirekt betroffenen Grundeigentümerinnen und
Grundeigentümer klein ist, so dass bei diesen eine besondere Beziehungsnähe zum
Streitgegenstand und damit ein unmittelbares persönliches Interesse der beiden
vorgenannten Mitglieder des Gemeinderats am Ausgang des angefochtenen
Entscheids im Sinn von § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung bejaht werden kann. Es
ist daher mit Art. 29 Abs. 1 BV vereinbar, dass der Gemeinderat den
angefochtenen Entscheid ohne die beiden sich im Ausstand befindlichen
Mitglieder getroffen hat.

2.3Weiter
machen die Rekurrierenden geltend, der angefochtene Entscheid verletze das
rechtliche Gehör und die Begründungspflicht, da auf wesentliche Argumente der
Rekursbegründung vom 10. Oktober 2019 nicht eingegangen worden sei. Dies gelte
für die Frage der Beweislast, der Verwirkung beziehungsweise der Verjährung
(Rekursbegründung E. 30).

Aus dem Anspruch
auf rechtliches Gehör folgt unter anderem die grundsätzliche Pflicht der
Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein,
dass die betroffene Person den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten
kann. Die Begründung muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen
sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Nicht
erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage 2014 Rz 343 ff.; BGE 136 I
184 E. 2.2.1 S. 188, 134 I 83 E. 4 S. 88 f., 133 III 439
E. 3.3 S. 445; VGE VD.2019.228 vom 25. August 2020
E. 2.2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 2). Diesen formellen
Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid offensichtlich. Bereits aus den
eigenen Ausführungen der Rekurrierenden geht hervor (vgl. unten E. 3.3), dass
der Gemeinderat Riehen im angefochtenen Entscheid die wesentlichen Gründe
seiner Entscheidung dargelegt und sich mit den wesentlichen Rügen der Rekurrierenden
auseinandergesetzt hat. Der Gehörsanspruch ist damit gewahrt. Es wird aufgrund
der vorgetragenen Rügen der Rekurrierenden materiell zu prüfen sein, ob dem
Entscheid inhaltlich auch gefolgt werden kann.

3.

Materiell ist die Festsetzung vonErschliessungsbeiträgen im Beitragsplanentwurf
Inventarnummer 10201-3 strittig.

3.1Erschliessungsbeiträgesind im Regelfall sogenannte
Vorzugslasten, mitdenendie Vorteile der Erschliessung auszugleichen sind. Die
Abgaben können als Vorzugslasten oder als Gebühren konzipiert sein (Zaugg/Ludwig, in: Baugesetz des Kantons
Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar Band II, 4. Auflage, Bern 2017, Art. 111 N 2).
Knüpft die Abgabepflicht bloss an die abstrakte Interessenlage des belasteten
Personenkreises an, so stellt die Abgabe keine Vorzugslast, sondern eine 
voraussetzungslos erhobene  Kostenanlastungssteuer dar (vgl. BGE 131 I 313 E.
3.3 S. 317, 129 I 346 E. 5.1 S. 354 f., 128 I 155 E. 2.2 S. 160, 124
I 289 f. E. 3b S. 291; KGBL 810 16 1 vom 8. November 2017 E. 5.2). Gemäss
Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG werden die Erschliessungsbeiträge durch das kantonale
Recht geregelt. Dabei gelten verfassungsrechtliche Vorgaben, wie insbesondere das Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip als Begrenzungen der Beitragsfestsetzung. Aufgrund des
Bundesrechts (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG, Art. 6 des Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetzes [WEG, SR 843]) besteht eine Pflicht zur
Kostenbeteiligung der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 112 N 5).
Gemäss Art. 6 Abs. 1 WEG hat das kantonale Recht angemessene Beiträge
an die Kosten der Groberschliessung festzulegen. Art. 6 Abs. 2 WEG
verlangt, dass die Kosten der Feinerschliessung ganz oder zum überwiegenden
Teil den Grundeigentümern überbunden werden (Griffel/Liniger,/Rausch/Thurnherr[Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, S. 191).

Gemäss § 153 Abs. 1 BPG sorgen die Gemeinden für die
Erschliessung ihrer Bauzonen durch Strassen und Kanalisation, soweit nicht der
Kanton dafür geeignete Anlagen erstellt. Im Einklang mit den bundesrechtlichen
Vorgaben schreibt § 164 Abs. 1 BPG vor, dass Kanton und Gemeinde Beiträge für
die Erschliessung durch Strassen und die Kanalisation erheben. Der
Beitragspflicht unterliegen gemäss § 165 Abs. 1 BPG die Grundstücke, die durch
eine diesem Gesetz entsprechende öffentliche Strasse oder Kanalisation
erschlossen werden. Die Höhe der Strassenbeiträge ist in § 166 BPG geregelt.

3.2Die
Gemeinde Riehen hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass es sich bei der
Störklingasse um einen altrechtlichen für Bebauung freigegebenen Allmendweg im
Sinne von § 180 BPG handle. Solche Allmendwege würden eine fahrbare Verbindung
zum Strassennetz sicherstellen. Allerdings würden diese Allmendwege nur eine
provisorische Erschliessung der anliegenden Parzellen gewährleisten und seien
nicht gemäss den gesetzlichen Anforderungen ausgebaut. Weiter seien die
Parzellarverhältnisse noch nicht überall bereinigt und es müssten daher noch
Abtretungen und Zuteilungen vorgenommen werden. Die Störklingasse sei deshalb
bislang noch nicht gesetzmässig angelegt. Sie könne daher auch nicht als
gesetzmässige Erschliessung für die Parzelle derRekurrierendengelten. Mit dem Bau des Abschnitts der Störklingasse
zwischen Paradiesstrasse und Kehrplatz, welcher Gegenstand des Beitragsplans
sei, werde die Parzelle derRekurrierendenerstmals mit einer gesetzmässig angelegten öffentlichen Strasse
erschlossen (angefochtener Entscheid E. 3). Die Erhebung von
Erschliessungsbeiträgen widerspreche nicht dem Vertrauensgrundsatz. Die
mangelhafte Erschliessung sei nicht nur aus den amtlichen Plänen erkennbar
gewesen. Auch vor Ort sei erkennbar gewesen, dass wegen der fehlenden
planerischen Festlegung der Strasse noch kein gesetzeskonformer Ausbau
stattgefunden habe. Die Störklingasse habe im fraglichen Bereich weder über
Strassenlinien verfügt noch sei sie mit einer Breite von drei Metern gemäss den
Mindestanforderungen von § 4 Abs. 1 BPG dimensioniert gewesen
(angefochtener Entscheid E. 3 und 4). Dass die Parzelle der Rekurrierenden nur
an einer eng begrenzten Fläche an die Störklingasse anstosse, ändere dabei
nichts an der Massgeblichkeit der Grundstücksfläche und Geschossfläche für die
Erschliessungsabgabe gemäss § 166 Abs. 1 BPG (angefochtener Entscheid E. 5). Im
Übrigen seien die verwendeten Unterlagen nicht veraltet. Insbesondere die
massgebliche Parzellenfläche und die Ausnutzungsziffer seien unverändert
geblieben (angefochtener Entscheid E. 6). Der Rekurs sei daher abzuweisen
(angefochtener Entscheid E. 7).

3.3Die
Rekurrierenden beanstanden in der Sache zunächst das Vorgehen der Gemeinde
Riehen. Der an der Sitzung des Gemeinderats vom 19. Mai 2020 ergangene
Planfestsetzungsbeschluss sei zu früh ergangen und das Rechtsmittelverfahren
betreffend den Beitragsplanentwurf hätte erst abgeschlossen werden müssen
(Rekursbegründung E. 12). Die Liegenschaft sei seit 1923 mit einer
Trinkwasserzuleitung, Abwasserleitung, Strom und später mit Kabel-TV etc.
vollständig erschlossen (Rekursbegründung E. 15). Die Gemeinde habe seit 1923
kein einziges Mal den Vorbehalt angebracht, dass diese Parzelle nicht
erschlossen sei und irgendeinmal Erschliessungsgebühren anfallen würden
(Rekursbegründung E. 16). Allfällige Erschliessungsbeiträge seien längst
bezahlt worden und im Bestreitungsfall hätte die Gemeinde Riehen die Beweislast
zu tragen (Rekursbegründung E. 17). Der beschriebene Strassenabschnitt sei im
Hinblick auf den Kindergartenneubau der Gemeinde Riehen zunächst übermässig in
Anspruch genommen und dann erweitert worden. Es sei nicht einzusehen, weshalb
die Anstösserinnen und Anstösser für solche, einzig von der Gemeinde
verursachten Kosten, aufkommen sollten (Rekursbegründung E. 18). Nicht
nachvollziehbar seien auch die im angefochtenen Entscheid vorgenommenen
Prozentzahlen. Das Grundstück der Rekurrierenden stosse nur auf einer recht eng
begrenzten Fläche an die Störklingasse. Es sei nicht ersichtlich, für was
bezahlt werden soll. Der aufgelegte Beitrags- beziehungsweise Auflageplan aus
dem Jahre 2012 würde die aktuelle Situation nicht widerspiegeln. Die
Rekurrierenden hätten Anspruch auf die Berücksichtigung aktueller Pläne (Rekursbegründung
E. 19). Es möge zwar «bürokratisch» so gesehen werden, dass es sich um eine
erstmalige Erschliessung handle. Für die Rekurrierenden würde sich daraus weder
ein Vorteil noch eine Veränderung zu ihren Gunsten ergeben (Rekursbegründung E. 20).
Dass es bis jetzt keine Strassenlinien gegeben habe, sei auf das Verschulden
der Behörden zurückzuführen. Dies habe mit den Rekurrierenden nichts zu tun (Rekursbegründung
E. 21). Der Anspruch auf Strassenbeiträge sei verwirkt. Die Liegenschaft sei 1923
gebaut worden. Die jetzige Eigentümerschaft hätten keinerlei Möglichkeit, in
Erfahrung zu bringen, in welchem Umfang seinerzeit Strassenbeiträge erhoben
worden seien. Die Gemeinde Riehen und die Eigentümerinnen und Eigentümer seien
in den vergangenen 100 Jahren davon ausgegangen, dass in der Störklingasse
alles gesetzeskonform angelegt worden sei. Ansonsten hätte die Gemeinde Riehen
in irgendeiner Weise darauf hinweisen müssen, dass Strassenbeiträge zu zahlen
seien. «Die Idee, bei Anstössern Geld abkassieren zu können», sei «jüngsten
Datums» (Rekursbegründung E. 22-24). Die jetzige Strassensanierung stehe einzig
im Zusammenhang mit dem Neubau des Kindergartens an der Störklingasse (Rekursbegründung
E. 26). Die Bezugnahme auf die massgebende Fläche als Bemessungsfaktor sei
willkürlich. Den Rekurrierenden würde aus der «rein bürokratischen Umordnung»
der altrechtlichen in eine angeblich neue Erschliessung kein Vorteil erwachsen.
Es würden die Eigentumsgarantie und der Vertrauensgrundsatz verletzt (Rekursbegründung
E. 27-31).

3.4Entgegen
den Vorbringen der Rekurrierenden ist das Vorgehen der Gemeinde Riehen im
vorinstanzlichen Rechtsmittelverfahren nicht zu beanstanden. Wie im Reglement
betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge sowie Gebühren für die Ableitung
von Abwasser der Gemeinde Riehen (Strassen- und Kanalisationsreglement, SG RiE
750.110) vorgeschrieben, wurde der Beitragsplan von der Gemeindeverwaltung
ausgearbeitet und öffentlich aufgelegt (§§ 7-9). Über die dagegen gerichteten
Einsprachen entschied die Gemeindeverwaltung und auf entsprechenden Rekurs hin
der Gemeinderat. Mit dem hier angefochtenen Entscheid vom 20. Mai 2020 wurde
auch der angefochtene Beitragsplan bestätigt. Dagegen richtet sich das
vorliegende Rekursverfahren. Es ist nicht ersichtlich, weshalb dieses Vorgehen
den rechtlichen Vorgaben nicht entsprochen haben soll. Es ist im
Planerlassverfahren vielmehr üblich, dass der Planfestsetzungsbeschluss
zusammen mit dem Entscheid über Einsprachen gegen den Planentwurf ergeht und
somit gemeinsam mit diesem in einem Rechtsmittelverfahren angefochten werden
kann.

3.5

3.5.1Gemäss
§ 164 Abs. 1 und 2 BPG erheben der Kanton und die Gemeinden Beiträge für die
Erschliessung durch Strassen und die Kanalisation. Die Gemeinden können von
diesem Gesetz abweichende Vorschriften über Erschliessungsbeiträge erlassen (§
164 Abs. 3 BPG). Der Beitragspflicht unterliegen Grundstücke, die durch eine
diesem Gesetz entsprechende öffentliche Strasse oder Kanalisation erschlossen
werden (§ 165 Abs. 1 BPG). § 180 BPG schreibt vor, dass provisorisch angelegte
Strassen und die ihnen gleichgestellten Allmendwege (§ 78 des Gesetzes vom
14. Januar 1937 über Anlegung und Korrektion von Strassen) diesem Gesetz
entsprechend definitiv anzulegen sind (a) auf den Zeitpunkt der Fertigbauung
von Neubauten, die eine gesetzmässige Erschliessung brauchen und (b) wenn sie zu
drei Vierteln der Bauordnung entsprechend bebaut sind. Die Gemeinde Riehen hat
in § 22a des Strassen- und Kanalisationsreglements das
Erschliessungsprogramm für Allmendwege festgelegt. Weiter hat sie ein
Verzeichnis der Allmendwege erstellt, welche altrechtlich zur Bebauung
freigegeben, jedoch noch nicht gesetzmässig angelegt worden sind. Gemäss Abs. 2
der Bestimmung legt der Gemeinderat für die Erstellung der
Erschliessungsanlagen dieser Allmendwege ein Erschliessungsprogramm fest.

3.5.2Im
vorliegend zu beurteilenden Fall setzte der Gemeinderat Riehen mit
Gemeinderatsbeschluss vom 20. Mai 2014 den Linien- und Erschliessungsplan
Inventar Nr.10201-1 und 10201-2 vom 28. August 2013 für den Nutzungsplan
«Störklingasse» fest. Der Abschnitt Paradiesstrasse bis zum Wendeplatz wurde
der Kategorie «Erschliessungsstrasse» zugeteilt. Im Grundbuch wurde unter
anderem auf der im Miteigentum der Rekurrierenden stehenden Parzelle eine
Anmerkung betreffend Erschliessungsbeiträge eingetragen. Dieser Beschluss vom
20. Mai 2014, den Allmendweg Störklingasse den Anforderungen des BPG
entsprechend einzurichten beziehungsweise auszubauen, steht im Einklang mit den
verbindlichen Vorgaben dieses Gesetzes. Die im früheren Recht in § 78 des
Strassengesetzes vom 14. Januar 1937 vorgesehene Möglichkeit, «Strassen im
Gebiete der äusseren Stadt oder der Landgemeinden vor Erlass des
Ausführungsbeschlusses provisorisch» anzulegen, wurde durch eine am 8. Juli
1920 beschlossene Änderung des Strassengesetzes vom 13. Februar 1902 (§ 20 Abs.
2) geschaffen (vgl. Ratschlag und Entwurf zu einem Baugesetz vom 7. November
1995 [8637], S. 215; nachfolgend «Ratschlag Baugesetz»). Das BPG lässt das
Bauen an provisorischen Strassen und an «bestehenden Allmendwegen» nicht mehr
zu. Nach § 2 Abs. 2 lit. c und § 155 Abs. 3 BPG dürfen Strassen und
Kanalisationen nicht mehr später fertig gestellt werden als die Bauten und
Anlagen, die sie erschliessen sollen. Für altrechtliche provisorische Strassen
und die ihnen gleichgestellten Allmendwege legt § 180 BPG die Modalitäten zur
Anpassung dieser altrechtlichen Provisorien dar (vgl. Ratschlag Baugesetz
S. 216). § 180 BPG hält ausdrücklich fest, dass diese nun «diesem Gesetz
entsprechend» anzulegen sind, womit die Bestimmungen des BPG selbst und nicht
etwa diejenigen des Strassengesetzes von 1937 gemeint sind. Die Rekurrierenden
vermögen die Richtigkeit der Feststellung im angefochtenen Entscheid, dass es
sich bei der Störklingasse um einen Allmendweg und damit um eine provisorische
Strasse im Sinn von § 180 BPG handelt, nicht in Zweifel zu ziehen. Daran ändert
entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden nichts, dass dieser Allmendweg
nach ihren Angaben schon 1923 bestanden habe und dass durch ihn verschiedene
Liegenschaften erschlossen worden seien. Von den Rekurrierenden wird nicht
substantiiert bestritten, dass der altrechtliche Allmendweg nicht den
Vorschriften des BPG entsprechend angelegt war, für die Störklingasse
insbesondere noch keine Strassenlinien gelegt wurden und dass sie nicht im Einklang
mit den Anforderungen von § 4 BPG dimensioniert war. Ebenso wenig
bestreiten sie die Ausführungen im angefochtenen Entscheid, wonach zur
gesetzesmässigen Ausgestaltung der Störklingasse Abtretungen und Zuteilungen
erforderlich sind. Entgegen ihren Ausführungen spielt es für die Anwendung von § 164
BPG zur Beitragspflicht keine Rolle, ob die Gemeinde für die bis anhin noch
nicht den Vorschriften des BPG entsprechende Erschliessung verantwortlich ist
oder nicht. Es handelt sich beim Ausbau der Störklingasse somit nicht um die Korrektion
einer bestehenden Strasse, sondern um eine erstmalige gesetzesmässige Erschliessung.

3.6

3.6.1Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Erhebung eines Erschliessungsbetrags
zulässig, wenn eine bisher zwar bestehende, aber nicht mehr den aktuellen
Vorschriften entsprechende Erschliessung durch eine rechtskonforme Strasse
ersetzt wird (Urteil 2C_665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 4.2, ZBl 113/2012 S.
103). Dies gilt auch für den vorliegenden Fall, in welchem der altrechtliche
Allmendweg, welcher den Vorschriften des BPG nicht entspricht, zur gesetzmässig
angelegten Strasse umgewidmet und ausgebaut wird. Die Erhebung eines
Strassenbeitrages bei der hier vorliegenden erstmals im Einklang mit den
Anforderungen des BPG konformen Erschliessung basiert auf einer gesetzlichen
Grundlage. Gemäss Bundesrecht müssen sich die Grundeigentümer grundsätzlich an
der Finanzierung der Erschliessung beteiligen. Da die Erschliessungen den Wert
ihrer Liegenschaften erhöhen, sind sie die Hauptbegünstigten (Jeanneratin:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, Art. 19 N 68). Im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben (Art.
19 Abs. 2 Satz 2 RPG; Art. 6 WEG) schreibt § 165 Abs. 1 BPG vor, dass
Grundstücke, die durch eine dem BPG entsprechende öffentliche Strasse oder
Kanalisation erschlossen werden, der Beitragspflicht unterstehen. Sowohl der
Kreis der Beitragspflichtigen als auch der Grundsatz der Berechnung der
Beitragshöhe sind auf Gesetzesstufe geregelt (vgl. § 166 BPG). Sieht die
formell-gesetzliche Bemessungsgrundlage, wie im vorliegenden Fall, ausdrücklich
vor, dass für die (verursachergerechte) Bemessung einer Abgabe auf die
Investitionskosten abgestellt werden soll, ist dies gemäss bundesgerichtliche
Rechtsprechung angesichts der das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
Willkürverbot konkretisierenden Funktion des Äquivalenzprinzips (BGE 138 II 70
E. 7.2 S. 76; 130 III 225 E. 2.3 S. 228) nicht zu beanstanden (BGer
2C_1131/2014, ZBl 118/2017 S. 331 ff., 336; 2C_759/2014 vom 6. Februar 2015 E.
6.2). Zu beachten ist, dass gemäss der Formulierung des Bau- und
Planungsgesetzes Voraussetzung für die Beitragspflicht alleine die Tatsache der
Erschliessung gemäss diesem Gesetz (BPG) ist und dass für die Bestimmung der
Höhe alleine an die Kosten einer Strassenfläche sowie die massgebende
Grundstücksfläche und Geschossfläche angeknüpft wird. Anders als etwa im Kanton
Basel-Landschaft (vgl. dazu etwa KGBL 810 16 1 vom 8. November 2017) ist für die
Entstehung der Beitragspflicht somit nicht erforderlich, dass die Erschliessung
mit einem individuellen, der oder dem einzelnen Pflichtigen zurechenbaren,
konkreten Sondervorteil verknüpft ist. Dieser Vorteil wird vom Gesetzgeber bei
der Erstellung der gesetzeskonformen Erschliessung in § 165 in Verbindung mit §
166 BPG unwiderlegbar vermutet.

Aufgrund der
entsprechenden Ermächtigung in § 164 Abs. 3 BPG hat die Gemeinde Riehen
Ausführungsbestimmungen zur Bemessung der Erschliessungsbeiträge aufgestellt.
Gemäss § 4 Abs. 1 der Ordnung betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge
sowie Gebühren für die Ableitung von Abwasser vom 30. Oktober 2008 (Strassen-
und Kanalisationsordnung, SG RiE 750.100) haben die Eigentümerinnen und
Eigentümer der an die Strasse anstossenden Grundstücke oder der über diese zu
erschliessenden, hinterliegenden Grundstücke einen Beitrag an die Erstellung
von öffentlichen Gemeindestrassen zu leisten. Gemäss § 4 Abs. 2 der Strassen-
und Kanalisationsordnung sind für ein bereits anderweitig erschlossenes
Grundstück Beiträge nur dann zu leisten, wenn für das betreffende Grundstück
durch die Neuerstellung oder den Ausbau einer Strasse ein Mehrwert oder
Sondervorteil entsteht.

3.6.2Bei
der im Miteigentum der Rekurrierenden stehenden Parzelle Nr. C____ handelt
es sich um ein direkt an die Störklingasse anstossendes Grundstück in der
Bauzone 2a mit einem Wohnhaus und einem Schopf. Mit dem Bau des Abschnitts der
Störklingasse zwischen Paradiesstrasse und Kehrplatz, welcher Gegenstand des
Beitragsplans ist, wird die Parzelle der Rekurrierenden erstmals mit einer
gesetzmässig angelegten öffentlichen Strasse erschlossen (vgl. oben E. 3.5.2). Die
Erschliessung erfolgt unbestrittenermassen ausschliesslich über die
Störklingasse. Der Abgabetatbestand gemäss § 4 Abs. 1 der Strassen- und
Kanalisationsordnung ist damit erfüllt, weshalb die Abgabenerhebung als solche
nicht zu beanstanden ist Entsprechend haben sich die Rekurrierenden gemäss den
massgeblichen Rechtsgrundlagen anteilsmässig an den Erschliessungskosten zu
beteiligen.

Nach dem
Gesagten ist Voraussetzung für die Beitragspflicht alleine die Erschliessung
gemäss BPG und ein Sondervorteil wird vom Gesetzgeber bei der gesetzeskonformen
Ausgestaltung vermutet (vgl. oben E. 3.6.1, mit Hinweis auf § 165 in Verbindung
mit § 166 BPG). Für den konkreten Fall ist anzumerken, dass die (erstmalige)
gesetzeskonforme Ausgestaltung der Störklingasse insofern zu einem
wirtschaftlich relevanten Vorteil für die Eigentümerschaft der über diese
Strasse erschlossenen Parzellen führt, als die Erschliessung Voraussetzung für
die Verwirklichung von (weiteren) Bauvorhaben ist. Umbauten oder Neubauten
könnten nicht bewilligt werden, wenn die Erschliessung den aktuellen
Anforderungen nicht genügt (§ 2 Abs. 2 und § 155 Abs. 3 BPG; vgl.
Ratschlag Baugesetz S. 216).

3.6.3Die
Rekurrierenden vermögen sodann nicht aufzuzeigen, dass für die altrechtlich zur
Bebauung freigegebene Störklingasse bereits Erschliessungsbeiträge bezahlt
worden wären. Aus dem provisorischen Charakter der altrechtlich zur Bebauung
freigegebenen Allmendwege gemäss dem damaligen Strassengesetz ergibt sich
vielmehr, dass für diese keine Erschliessungsbeiträge erhoben wurden. Auch die Rekurrierenden
betonen, dass die Absicht zu Erhebung von Erschliessungsbeiträgen «jüngsten
Datums» sei. Zudem kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch ein Grundstück,
für welches bereits früher einmal ein Erschliessungsbeitrag erhoben worden ist,
mit einem nachträglichen Beitrag belastet werden, sofern ein neuer
Sondervorteil entsteht. Das gilt insbesondere, wenn aufgrund geänderter
gesetzlicher Vorschriften Erschliessungsanlagen wie Strassen oder Abwasseranlagen
neu errichtet oder geändert werden müssen und erst der Bau dieser neuen Anlagen
zu einer nach neuem Recht gesetzeskonformen Erschliessung der betroffenen
Grundstücke führt (BGer 2C_1131/2014 vom 5. November 2015, ZBl 118/2017
S. 331 ff., 337).

3.7Die
Erhebung eines Strassenbeitrags verstösst auch nicht gegen den
Vertrauensgrundsatz. Mit der Zulassung einer Bebauung wird der Eigentümerschaft
nicht zugesichert, dass für die Liegenschaft zu keinem zukünftigen Zeitpunkt
ein Erschliessungsbeitrag erhoben wird. Es ist auch nicht erforderlich oder
angezeigt, für solche zukünftig allenfalls anfallenden Erschliessungsgebühren
eine Grundbuchanmerkung anzubringen. Im vorliegenden Fall hat die Gemeinde
Riehen im Einklang mit § 180 BPG ein Erschliessungsprogramm für die
altrechtlichen Allmendwege erstellt. Die Beitragspflicht entsteht gemäss § 170
BPG erst mit Baubeschluss für die beitragspflichtige Erschliessungsanlage. Im
Einklang mit diesen kantonalrechtlichen Vorgaben sieht das Strassen- und
Kanalisationsreglement der Gemeinde Riehen in § 3 Abs. 2 lit. a vor, dass
die Pflicht zur Leistung einer Abgabe für die Strassenbeiträge durch den
Baubeschluss oder durch nachträgliches Zuordnen eines Grundstücks zur Bauzone
gemäss § 5 Abs. 3 entsteht. Der Baubeschluss datiert vom 20. Mai 2014. Im
Anschluss an den Erlass dieses Baubeschlusses wurde die Haftung des Grundstücks
für die Erschliessungsbeiträge im Grundbuch auf der Parzelle der Rekurrierenden
angemerkt. Ein früherer Hinweis auf diese potentielle Last war weder erforderlich
noch möglich. Es spielt daher auch keine Rolle, ob die noch nicht
gesetzeskonforme Ausgestaltung der Störklingasse für die Eigentümerschaft der
dortigen Parzellen erkennbar war oder nicht. Zudem weist die Gemeinde Riehen zu
Recht darauf hin, dass dies aus verschiedenen Gründen der Fall war. Dies wird
von den Rekurrierenden nicht substantiiert in Zweifel gezogen.

3.8Soweit
die Rekurrierenden schliesslich vorbringen, die Berechnung des Strassenbeitrags
sei aufgrund von veralteten Plänen erfolgt (Rekursbegründung E. 19 und E. 28),
machen sie nicht substantiiert geltend, dass seit dem Zeitpunkt der Erstellung
der Pläne, welche dem Beitragsplan zu Grunde liegen, eine relevante Veränderung
der Verhältnisse eingetreten wäre. Anlässlich des Augenscheins verneinte der
Rekurrent 1 denn auch, dass sich an den Parzellarverhältnissen etwas geändert
habe (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 4). Die verwendeten Plangrundlagen
bilden die aktuellen Verhältnisse korrekt ab.

4.

Daraus folgt,
dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrierenden
die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF 1'500., einschliesslich Auslagen,
in solidarischer Verbindung (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des
Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der
Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500., einschliesslich Auslagen, in
solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.