bs_appellationsgericht · VD.2019.130 · 2020-04-25 · de
Ablehnung des Informationszugangs


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.130

URTEIL

vom25.
April 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur
André Equey, lic. iur. Cla Nett

und Gerichtsschreiberin
MLaw Nicole Aellen

Beteiligte

A____Rekurrent

c/o [...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Staatskanzlei, Marktplatz 9,
4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen eine
Verfügung der Staatskanzlei

vom 9. Juli 2019

betreffend Ablehnung des
Informationszugangs

Sachverhalt

A____
(Rekurrent) ist Journalist bei der [...]. Er gelangte mit E-Mail vom 17. Juni
2019 an die Staatskanzlei des Präsidialdepartements des Kantons Basel-Stadt und
ersuchte gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip um Einsicht in sämtliche
Protokolle der Sitzungen des Regierungsrats der laufenden und letzten
Legislatur, in welchen Protokolleinträge verlangt worden sind. Mit E-Mail vom
selben Tag teilte die Staatskanzlei dem Rekurrenten mit, dass solche Protokolle
vertraulich und nicht öffentlich seien. Der Rekurrent ergänzte sein Gesuch mit
E-Mail vom 20. Juni 2019 insoweit, als er nun um Einsicht in sämtliche
Regierungsratsprotokolle der letzten rund 7 ½ Jahre (vom 1. Januar
2012 bis 20. Juni 2019) ersuchte, bei welchen mindestens ein
Regierungsratsmitglied seine abweichende Meinung zu Protokoll gegeben habe,
einschliesslich der Einsicht in diese protokollierte, abweichende Meinung. Für
den Fall, dass seinem Gesuch nicht entsprochen werden könne, ersuchte er um
Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Mit Schreiben vom 9. Juli 2019 wurde
dem Rekurrenten eine solche Verfügung eröffnet. Mit dieser beschied die
Staatskanzlei dem Rekurrenten, dass die Herausgabe der bezeichneten Protokolle
abgelehnt werde und keine Kosten für das Verfahren erhoben würden.

Gegen diese
Verfügung richtet sich der mit Schreiben vom 15. Juli 2019 angemeldete und
mit Eingabe vom 9. August 2019 begründete Rekurs des Rekurrenten. Mit
diesem beantragt der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung
der angefochtenen Verfügung und die Einsicht in diejenigen Regierungsratsprotokolle
vom 1. Januar 2012 bis 20. Juni 2019, bei denen mindestens ein
Regierungsratsmitglied seine abweichende Meinung zu Protokoll gegeben hat,
einschliesslich der Einsicht in diese protokollierte, abweichende Meinung;
eventuell seien Teile des Protokolls unter Wahrung des
Verhältnismässigkeitsprinzips zu schwärzen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht
ersucht er um die Verpflichtung der Staatskanzlei, dem angerufenen Gericht für
die Dauer des Verfahrens die bezeichneten Protokolle einzureichen. Die
Staatskanzlei beantragt mit Vernehmlassung vom 9. September 2019 die
kostenfällige Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat darauf verzichtet, sich
hierzu replicando zu äussern.

Die Tatsachen
und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für das
vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf
dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100)
sowie § 10 Abs. 1 und § 12 des Gesetzes über die Verfassungs-
und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das
Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches
Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit und
Zweckmässigkeit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels
einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8
Abs. 5 VRPG; VGE VD.2019.138 vom 12. Februar 2020 E. 1.2,
VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember
2016 E. 1.3).

1.3Zur
Beurteilung des Hauptantrages des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung,
Rechtsbegehren Ziff. 1 S. 2 und Rz. 50 S. 14) ist es nicht
zwingend notwendig, die Regierungsratsprotokolle wie beantragt gerichtlich
beizuziehen. Die Hauptfrage, ob für die Geheimhaltung der streitbetroffenen
Protokolle eine gesetzliche Grundlage im Sinn von § 29 Abs. 1 des Informations-
und Datenschutzgesetzes (IDG, SG 153.260) besteht (vgl. Rekursbegründung,
Rz. 2748 S. 9 ff.), lässt sich unabhängig von Umfang und Inhalt der
offenzulegenden Dokumente beantworten. Liegt eine gesetzliche
Geheimhaltungspflicht vor, sprechen insbesondere Geheimhaltungsinteressen
dagegen, dass die genannten Dokumente dem Gericht, gleichsam auf Vorrat,
vorgelegt werden. Ob dem Beweisantrag des Rekurrenten stattgegeben werden kann,
hängt folglich davon ab, ob der Hauptantrag des Rekurrenten gutgeheissen werden
kann. Dies ist im Folgenden zu prüfen (vgl. E. 35 hiernach).

2.

2.1Die
Staatskanzlei begründete ihre Verfügung vom 9. Juli 2019 mit der besonderen
gesetzlichen Geheimhaltungspflicht von § 14 Abs. 3 OG. Weiter berief sie
sich auf § 103 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV,
SG 111.100) sowie § 20 Abs. 1 OG. Im Einzelnen führte die
Staatskanzlei aus, gemäss § 14 Abs. 3 OG seien die Sitzungen des Regierungsrats
nicht öffentlich. Daraus folge, dass auch die Protokolle der Sitzungen des
Regierungsrats nicht öffentlich seien. Diese besondere Geheimhaltungspflicht
diene dem Schutz des in § 103 Abs. 1 KV verankerten
Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat und bezwecke den Schutz der freien
Willens- und Meinungsbildung der Exekutive respektive ihres
Entscheidfindungsprozesses. Aufgrund dieser besonderen gesetzlichen
Geheimhaltungsvorschrift müsse der Informationszugang zu den Protokollen des
Regierungsrats oder Teilen davon ohne Vornahme einer Interessenabwägung
abgelehnt werden. Die gesetzliche Geheimhaltungspflicht von § 14
Abs. 3 OG gelte ohne weiteres auch für die Mitglieder des Grossen Rates.
Deren Einsichtsrecht sei durch die Aufgabe des Grossen Rates zur Ausübung der
Oberaufsicht über den Regierungsrat begründet (§ 90 Abs. 1 KV) und
könne nicht als Aufhebung der Vertraulichkeit des Regierungsratsprotokolls interpretiert
werden (vgl. zum Ganzen: angefochtene Verfügung, E. 2.2 und 2.4
S. 2). Im Übrigen werde der gesetzliche Schutz des Kollegialitätsprinzips durch
das Recht eines Regierungsmitglieds, seine von einem Beschluss der Mehrheit
abweichende Meinung zu Protokoll zu geben (§ 20 Abs. 2 OG) nicht
obsolet: Mitglieder des Regierungsrats, welche einen Protokolleintrag
verlangten, müssten ihre abweichende Meinung keineswegs öffentlich kundtun.
Mittels dieses sogenannten Protokolleintrags könnten sich einzelne Mitglieder
des Regierungsrats ausnahmsweise davon entbinden, einen Beschluss in der
Öffentlichkeit zu vertreten (vgl. angefochtene Verfügung, E. 2.3
S. 2).

2.2Der
Rekurrent hält der angefochtenen Verfügung zusammengefasst entgegen, dass der
Gesetzgeber die Statuierung besonderer Geheimhaltungspflichten auch erkennbar
formulieren müsse. Die Vorinstanz mache jedoch eine besondere
Geheimhaltungspflicht für sämtliche Protokolle des Regierungsrats geltend,
obwohl eine klare gesetzliche Verankerung und Kennzeichnung dafür fehle
(Rekursbegründung, Rz. 32 S. 10). Insbesondere aus § 14
Abs. 3 OG lasse sich keine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht
ableiten, zumal das OG lange vor der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips
erlassen worden sei. Die Sitzungen von Exekutivbehörden seien zwar generell
nicht öffentlich, was jedoch keineswegs automatisch bedeute, dass das
Öffentlichkeitsprinzip ausser Kraft gesetzt wäre (Rekursbegründung,
Rz. 3739 S. 11 f.). Das vorliegende Zugangsgesuch beziehe sich auf
Fälle, in denen eine Ausnahme vom Kollegialitätsprinzip vorliege, wobei sich
dies auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage in § 20 Abs. 2 OG
stütze. Diese Ausnahme impliziere, dass das Abweichen vom Kollegialitätsprinzip
öffentlich gemacht werden dürfe (Rekursbegründung, Rz. 7 S. 5 und
Rz. 41 S. 12). Es sei mehr als widersprüchlich, wenn die Vorinstanz
gleichzeitig eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht in Bezug auf
dasselbe behaupte. Wenn ein Mitglied bewirke, dass eine Abweichung öffentlich
gemacht werden könne, dann bestehe dafür sicher keine gesetzliche
Geheimhaltungspflicht (Rekursbegründung, Rz. 41 f. S. 12). Auch
§ 24 Abs. 1 der Verordnung zum IDG (IDV, SG 153.270) bestätige,
dass ein Recht auf Zugang zu den Beschlussprotokollen grundsätzlich bestehe und
das Öffentlichkeitsprinzip vor diesen Beschlussprotokollen nicht Halt mache (vgl.
Rekursbegründung, Rz. 44 S. 12 f.). Dass Regierungsratsmitglieder in
der Vergangenheit wiederholt zunächst ihre abweichende Meinung zu Protokoll
gegeben, in der Folge aber darauf verzichtet hätten, ihre abweichende Meinung
öffentlich zu machen, spreche nicht für eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht
solcher Protokolleinträge. Im Gegenteil zeige dies gerade, dass das
Regierungsratsmitglied seine abweichende Meinung öffentlich machen könnte, was
geradezu belege, dass diesbezüglich keine gesetzliche Geheimhaltungspflicht
bestehen könne (Rekursbegründung, Rz. 45 S. 13). Beschlussprotokolle
unterlägen auch aufgrund von § 20 Abs. 3 OG keiner gesetzlichen
Geheimhaltungspflicht, da sie über Mitglieder des Grossen Rats ohnehin
zulässigerweise öffentlich gemacht werden könnten; § 20 Abs. 3 OG
könne nicht so gelesen werden, dass die Einsicht für Ratsmitglieder e contrario
bedeute, dass die Öffentlichkeit keine Einsicht nehmen dürfe (vgl.
Rekursbegründung, Rz. 46 f. S. 13 f.).

3.

3.1Vorliegend
ist somit umstritten, ob dem Rekurrenten gestützt auf § 25 Abs. 1 IDG
Zugang zu den begehrten Informationen gewährt werden kann oder ob mit § 14
Abs. 3 OG eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht im Sinn von § 29
Abs. 1 IDG vorliegt, die den begehrten Zugang ausschliesst.

3.2Die
Bestimmung von § 75 Abs. 2 KV vermittelt grundsätzlich ein Recht auf
Einsicht in amtliche Akten. Dieses sogenannte Öffentlichkeitsprinzip wird im IDG
konkretisiert. Es bezweckt, das Handeln der öffentlichen Organe transparent zu
gestalten und damit die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung der
demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht überwiegende öffentliche oder
private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG).
Entsprechend begründet § 20 IDG eine grundsätzliche Informationspflicht
der öffentlichen Organe über Angelegenheiten von allgemeinem Interesse in ihrem
jeweiligen Tätigkeitsbereich. Zusätzlich vermittelt § 25 Abs. 1 IDG
jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die
bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind. Der Informationszugang
gemäss § 25 Abs. 1 IDG ist «voraussetzungslos» in dem Sinne, dass er
nicht an einen Interessennachweis gebunden ist (Rudin,
in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz
des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 25 IDG N 14). Das «Jedermanns-Recht»
besteht mithin unabhängig von der Interessenlage des Gesuchstellers. Dass der Rekurrent
vorliegend als Journalist handelt, hat nach der Konzeption des IDG keine
besondere Bedeutung. Massgebend ist vielmehr das allgemeine Interesse der
Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung (VGE VD.2012.179 vom
19. Juni 2013 E. 5). § 25 Abs. 1 IDG vermittelt jeder
Person einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei
bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind. Die Einschränkungen dieses
Anspruchs sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche
Organ die Bekanntgabe von oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz
oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht (1. Tatbestand) oder ein überwiegendes öffentliches
oder privates Interesse entgegensteht (2. Tatbestand; vgl. zum Ganzen auch:
VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2). Soweit der
Informationszugang nicht durch eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht
ausgeschlossen wird, ist gemäss § 29 Abs. 1 IDG «im Einzelfall» in
einer Interessenabwägung zu ermitteln, ob ihm überwiegende öffentliche oder
private Interessen entgegenstehen (VGE VD.2018.4 vom 12. September 2018
E. 4.1, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 4.1 m.H.).

3.3Besondere
gesetzliche Geheimhaltungsbestimmungen werden etwa mit dem Steuergeheimnis, der
Schweigepflicht der Sozialhilfeorgane oder dem Wahl- und Abstimmungsgeheimnis begründet;
sie wurden durch den Erlass des IDG nicht angetastet (Ratschlag 08.0637.01 des
Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG, S. 45
[nachfolgend Ratschlag IDG]; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014
E. 4.3). Dies wird im Grundsatz auch vom Rekurrenten anerkannt (vgl.
Rekursbegründung, Rz. 2832 S. 9 f.). Er macht jedoch geltend, der
Gesetzgeber müsse die Statuierung besonderer Geheimhaltungspflichten erkennbar
formulieren, indem etwa die Begriffe des «Stillschweigens» oder eines
«Geheimnisses» verwendet würden (Rekursbegründung, Rz. 32 S. 10 und
Rz. 37 S. 11). Zu prüfen ist somit, ob die Bestimmung von § 14
Abs. 3 OG eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht im Sinn von
Art. 29 Abs. 1 IDG begründet. Dabei kommt es massgeblich auf den
Sinngehalt der erstgenannten Norm an. Dieser lässt sich nicht beweisen, sondern
ist durch Gesetzesauslegung zu ermitteln. Die allgemeinen Beweisregeln, auf die
sich der Rekurrent beruft (vgl. Rekursbegründung, Rz. 22 S. 8),
kommen in diesem Zusammenhang mithin nicht zum Tragen.

4.

4.1Ausgangspunkt
der Gesetzesauslegung ist der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches
Element; vgl. BGE 145 II 270 E. 4.1 S. 271, 143 II 685 E. 4
S. 689, 140 II 80 E. 2.5.3 S. 87, 139 IV 62 E. 1.5.4
S. 74, 131 III 314 E. 2.2 S. 315).

4.2Gemäss
einer vielfach verwendeten Formulierung des Bundesgerichts ist die
rechtsanwendende Behörde an einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut
gebunden (BGE 143 II 685 E. 4 S. 689, 139 IV 62 E. 1.5.4
S. 74, 131 III 314 E. 2.2 S. 315). Diese Bindung besteht aber
nur im Grundsatz. Abweichungen von einem klaren und unzweideutigen Wortlaut
sind auch nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässig oder sogar geboten,
wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der
Bestimmung entspricht, oder wenn die grammatikalische Auslegung zu einem
Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (BGE 143 II 685
E. 4 S. 689, 140 II 80 E. 2.5.3 S. 87, 139 IV 62
E. 1.5.4 S. 74, 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.). Gründe zur
Annahme, der Wortlaut entspreche nicht dem wahren Sinn der Bestimmung, können
sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm (historisches Element), aus ihrem
Sinn und Zweck (teleologisches Element) oder aus dem Zusammenhang mit anderen
Vorschriften (systematisches Element) ergeben (BGE 143 II 685 E. 4
S. 689, 140 II 80 E. 2.5.3 S. 87, 139 IV 62 E. 1.5.4
S. 74, 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.). Die Gesetzesauslegung hat
sich diesfalls vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die
Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und
konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im
normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis
(BGE 144 III 100 E. 5.2 S. 103, 142 IV 401 E. 3.3 S. 404, 141
III 195 E. 2.4 S. 199, 140 IV 1 E. 3.1 S. 5).

4.3Ist
der Normtext nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss gemäss der vom Bundesgericht entwickelten Praxis nach der wahren Tragweite
der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen
sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der
Regelung, die dem Text zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den
Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar
nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der
Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig
veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis treffen, kommt
den Materialien eine besondere Bedeutung zu (BGE 145 II 270 S. 271 f., 142
I 135 E. 1.1.1 S. 138, mit Hinweisen; BGer 1C_297/2018 vom
28. März 2019 E. 3.1).

4.4Im
einen wie im anderen Fall sind bei der Auslegung alle herkömmlichen
Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei sich das Bundesgericht in
ständiger Praxis für einen pragmatischen Methodenpluralismus ausspricht und es
ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu
unterstellen (BGE 143 II 685 E. 4 S. 690, 139 IV 62 E. 1.5.4
S. 74, 131 III 314 E. 2.2 S. 316). Sind mehrere Auslegungen
möglich, ist nach dieser Praxis jene zu wählen, die der Verfassung am besten
entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre
Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 145 II 270
S. 272, 144 V 333 E. 10.1 S. 344; BGE 143 II 685 E. 4 S. 689 f.; BGE 142 I
135 E. 1.1.1 S. 138, mit Hinweisen). Dieser vom Bundesgericht für die
Auslegung von Bundesrecht entwickelte Methodenpluralismus erweist sich für die
Auslegung von kantonalem Recht ebenfalls als sachgerecht, weshalb das
Verwaltungsgericht grundsätzlich darauf abstellt (vgl. von vielen: VGE
VD.2018.115 vom 29. März 2019 E. 3). Für die vorliegende Streitigkeit
folgt daraus, dass eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht für das
Verwaltungsgericht verbindlich ist, sofern sie sich klar und eindeutig aus dem
Wortlaut von § 14 Abs. 3 OG ergibt und keine triftigen Gründe
vorliegen, die eine Abweichung vom klaren Gesetzeswortlaut rechtfertigen
könnten. Zu prüfen ist demnach, wie es sich diesbezüglich mit § 14
Abs. 3 OG verhält.

5.

5.1Nach
dem Wortlaut von § 14 Abs. 3 OG sind die Sitzungen des Regierungsrats
nicht öffentlich. «Nicht öffentlich» (oder «nichtöffentlich») ist gemäss Duden,
was «unter Ausschluss der Öffentlichkeit» stattfindet, wobei unter
«Öffentlichkeit» der «als Gesamtheit gesehener Bereich von Menschen, in dem
etwas allgemein bekannt [geworden] und allen zugänglich ist» verstanden wird.
Als «öffentlich» gilt im Gegensatz zu «nicht öffentlich», was «für jeden hörbar
und sichtbar, nicht geheim» bzw. was «für die Allgemeinheit zugänglich,
benutzbar» ist. Dieses Begriffsverständnis liegt auch dem basel-städtischen
Öffentlichkeitsprinzip zugrunde, ist das Zugangsrecht gemäss § 25
Abs. 1 IDG  als «Jedermanns-Recht»  doch allen Personen zu gewähren,
wenn der Informationszugang einer Person gewährt wird («access to one, access
to all»; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2, VD.2013.140 vom
7. Mai 2014 E. 3.2;Rudin,
a.a.O., § 25 IDG N 10). Besagt die Bestimmung von § 14
Abs. 3 OG, dass die Sitzungen des Regierungsrats «nicht öffentlich» sind,
sind sie nach dem Gesagten klarerweise geheim bzw. der Allgemeinheit nicht
zugänglich.

Wie es sich mit
Protokollen von Sitzungen des Regierungsrats  allenfalls mit abweichenden
Meinungen von Regierungsmitgliedern  verhält, lässt sich dem Wortlaut von
§ 14 Abs. 3 OG zwar nicht direkt entnehmen. Entgegen der Auffassung
des Rekurrenten folgt daraus jedoch nicht, dass sich eine Geheimhaltungspflicht
nur aus § 20 Abs. 4 OG ergibt und Protokolle der
Regierungsratssitzungen  mit oder ohne abweichende Meinungen von
Regierungsmitgliedern  im Übrigen ohne weiteres öffentlich zugänglich sind
(vgl. Rekursbegründung, Rz. 32, 34 und 36 S. 10 f.).

Dem Rekurrenten
kann insbesondere darin nicht gefolgt werden, dass der Regierungsrat «ausschliesslich
reine Beschlussprotokolle» erstelle, «in welchen die einzelnen Voten und die
Abstimmungsverhältnisse sowieso nicht wiedergegeben» würden (vgl.
Rekursbegründung, Rz. 14 S. 7 und Rz. 40 S. 12; vgl. auch
Beilage 3 zum Rekurs, Email der Staatskanzlei vom 5. Juni 2019). Den
Begriff «Beschlussprotokoll» kennt weder das OG noch die Geschäftsordnung des
Regierungsrats zum Gesetz über die Information und den Datenschutz (Geschäftsordnung
Information und Datenschutz, SG 153.280). Vielmehr wird in
terminologischer Hinsicht unterschieden zwischen Protokollen (vgl. § 20
OG), Beschlussentwürfen und Berichten, die Departemente und die Staatskanzlei
im Hinblick auf die Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellen (vgl.
§ 10 Geschäftsordnung Information und Datenschutz), einerseits und
Beschlüssen (vgl. § 19 und 21 OG) andererseits. Was in einem
Protokoll festgehalten wird, geht dem Beschluss voraus, gehört also zum Prozess
der Beschlussfassung. Im Unterschied dazu hält der Beschluss als solcher die
Ergebnisse dieses Prozesses fest.

Das OG trägt dem
Regierungsrat ausdrücklich auf, «wichtigere Beschlüsse» im Kantonsblatt zu
veröffentlichen (vgl. § 21 Abs. 1 OG) und statuiert damit eine Informationstätigkeit
von Amtes wegen, wie sie auch § 20 Abs. 1 IDG vorsieht. Für
abweichende Meinungen von Regierungsmitgliedern bestimmt das OG nichts
dergleichen. Dies etwa auch nicht sinngemäss, indem es sie der Kategorie der
Beschlüsse zuordnet: Ein Beschluss kommt grundsätzlich zustande, wenn
mindestens drei Mitglieder des Regierungsrats zustimmen (§ 19 Abs. 2
OG). Abweichende Meinungen von Regierungsmitgliedern stellen im Gegensatz zu
einem solchen «Beschluss der Mehrheit» (vgl. § 20 Abs. 2 OG) schon begriffslogisch
keinen Beschluss dar, sondern gehören gemäss dem klaren Gesetzeswortlaut zum
Protokoll (vgl. § 20 Abs. 1 und 2 OG). Anders als der
Begriff «Beschlussprotokoll» andeutet, werden von den Sitzungen des
Regierungsrats demnach gerade keine Protokolle erstellt, die wie (wichtigere)
Beschlüsse gemäss § 21 Abs. 1 OG zu veröffentlichen sind. Soweit
ersichtlich und vorliegend überhaupt zu beurteilen, entspricht die
Publikationspraxis der Staatskanzlei dem Wortlaut und der inneren Logik der
§§ 1921 OG.

5.2Nichts
anderes ergibt sich aus dem Normzweck von § 14 Abs. 3 OG. Die
Bestimmung dient dem Schutz des Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat und
bezweckt den Schutz der freien Willens- und Meinungsbildung der Exekutive resp.
ihres Entscheidfindungsprozesses (VGE VD.2018.4 und VD.2018.5 vom
12. September 2018 E. 5.1). Damit stellt sie auch das Funktionieren
der Regierung als oberstes Leitungsorgan sicher (weiterführend:Ueberwasser, Das Kollegialitätsprinzip,
Diss., Basel 1989, S. 57 ff.). Der Rekurrent stellt diesen Normzweck denn
auch nicht grundsätzlich infrage, sondern macht zusammengefasst geltend, der
Schutz des Kollegialitätsprinzips sei im Hinblick auf die begehrten
Informationen entbehrlich bzw. mit § 20 Abs. 2 OG bestehe eine
Ausnahme zu § 14 Abs. 3 OG (vgl. Rekursbegründung, Rz. 4042
S. 12). Diese Auffassung des Rekurrenten basiert allerdings im
Wesentlichen auf seinem eigenen Verständnis des Begriffs eines «Beschlussprotokolls»,
dem gerade nicht zu folgen ist. Aus der besonderen gesetzlichen
Geheimhaltungspflicht gemäss § 14 Abs. 3 OG folgt vielmehr, dass sowohl
die Sitzungen des Regierungsrats wie auch die Protokolle dieser Sitzungen 
inklusive der darin allenfalls enthaltenen abweichenden Meinungen von
Regierungsmitgliedern im Sinn von § 20 Abs. 2 IDG  nicht öffentlich sind
(vgl. auch VGE VD.2018.4 und VD.2018.5 vom 12. September 2018
E. 5.1).

5.3

5.3.1Da
somit § 14 Abs. 3 IDG eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht nach § 29 Abs. 1 IDG bildet, bedarf es grundsätzlich
keiner weiteren Interessenabwägung zur Verweigerung der gewünschten Einsicht (vgl.
E. 3.2 hiervor). Das Bundesgericht hat die Sperrwirkung der
spezialgesetzlichen Geheimhaltungspflicht im Falle des kantonalen Steuergeheimnisses
ausdrücklich bestätigt (BGer 1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3),
sich aber auch gegen eine allzu extensive Auslegung dieses Geheimhaltungstatbestands
ausgesprochen (BGer 1C_538/2016 vom 20. Februar 2017 E. 3.2
betreffend Notariatsaufsicht). Das Kollegialitätsprinzip baut darauf, dass das
Regierungskollegium seine Beschlüsse mitunter zwar mit einem Mehrheitsbeschluss
fällt, diesen aber als Kollegium insgesamt trägt. Dies gilt im Prinzip auch
dann, wenn ein Regierungsmitglied seine abweichende Meinung protokollieren
lässt.

5.3.2Im
Organisationsrecht des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt besteht mit
§ 14 Abs. 3 OG eine annähernd gleichlautende Bestimmung wie im
Organisationsrecht des Bundesrats. So ist mit Art. 21 des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010)
für den Ausschluss des Zugangsrechts eine  gemäss Bundesgericht ausdrückliche
 formell-gesetzliche Grundlage gegeben, die vorsieht, dass namentlich die
Verhandlungen des Bundesrats «nicht öffentlich» sind (vgl. zum Ganzen: BGE 136
II 399 E. 2.2 S. 402 f., 133 II 209 E. 3.1 f. S. 215 f.).
Vom bundesrechtlichen Öffentlichkeitsprinzip sind namentlich jene Unterlagen
ausgenommen, die Rückschlüsse auf die Standpunkte einzelner Mitglieder des Bundesrats
erlauben würden (vgl. BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.7.4,
mit Hinweis auf Art. 12 und 21 RVOG). Im Gegensatz zum Bundesrat, der als
Regierung, das heisst im Kernbereich seines Handelns als oberste leitende und
vollziehende, im Kollegium entscheidende (Art. 177 Abs. 1 der
Bundesverfassung [BV, SR 101]) Behörde des Bundes (Art. 174 BV;
Art. 1 RVOG) dem Geltungsbereich des Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ, SR 152.3) gänzlich entzogen
ist (vgl. BGE 133 II 209 E. 3.1 S. 215; Botschaft zum Bundesgesetz
über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2002 S. 1963 ff., 1985), ist der
Regierungsrat indessen ein öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1
lit. a IDG (vgl.Rudin, a.a.O.,
N 4 zu § 3). Für ihn gilt mithin das IDG (§ 2 Abs. 1 IDG).
Dass sich der persönliche Anwendungsbereich des IDG von jenem des BGÖ
unterscheidet, vermag an der grundlegenden Bedeutung, die der Bestimmung von
§ 14 Abs. 3 OG für den Kernbereich der basel-städtischen Regierungstätigkeit
und insbesondere auch für das Kollegialitätsprinzip zukommt, nichts zu ändern.
Das Kollegialitätsprinzip ist  wie auch das Öffentlichkeitsprinzip  auf
Verfassungsstufe verankert (vgl. § 103 Abs. 1 KV) und damit
gleichrangig. Es gibt keinen Hinweis darauf, dass der kantonale Gesetzgeber das
Transparenzgebot den Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitsinteressen um jeden
Preis überordnen wollte, als er den Paradigmenwechsel zum Öffentlichkeitsprinzip
vollzog. Ebenso wenig wollte der Gesetzgeber einen unbeschränkten Einblick in
regierungsrätliche Entscheidstrukturen und -vorgänge einführen (vgl. VGE
VD.2018.4 und VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 4.3.1). Vielmehr
hat er den Informationszugang für den Fall der spezialgesetzlichen
Geheimhaltung und des Überwiegens entgegenstehender Interessen (§ 29
Abs. 1 IDG) ausgeschlossen. Dabei erachtete er es ganz generell als
besondere Notwendigkeit, das Funktionieren der Verwaltung mittels Ausnahmen vom
Öffentlichkeitsprinzip sicherzustellen. Gemäss den Materialien entsprechen derartige
Ausnahmen einem überwiegenden öffentlichen Interesse; dies auch dann, wenn die begehrten
Informationen bereits abgeschlossene Geschäfte betreffen (vgl. Ratschlag IDG,
S. 7 und S. 47 sowie E. 5.3.2 hiervor). Mit der in § 14
Abs. 3 OG statuierten Geheimhaltungspflicht hat der basel-städtische
Gesetzgeber seiner Sorge um die Geheimhaltung bzw. Vertraulichkeit im Bereich
des Regierungshandelns Nachdruck verliehen (vgl. VGE VD.2018.4 und VD.2018.5
vom 12. September 2018 E. 5.3.2). Soweit die Bestimmung das
Funktionieren der Regierung sicherstellt (vgl. E. 5.2 hiervor), hat der
basel-städtische Gesetzgeber den Schutz des Kernbereichs der
Regierungstätigkeit stärker gewichtet und damit in abstrakter Weise und
allgemeingültig eine Güterabwägung vorgenommen, die zugunsten des
Kollegialitätsprinzips ausgefallen ist (vgl. VGE VD.2018.4 und VD.2018.5 vom
12. September 2018 E. 5.3; zur grundsätzlichen Zulässigkeit einer
solchen in genereller Weise vorweggenommenen Interessenabwägung: VGE
VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.3 mit Hinweis, bestätigt mit
BGer 1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3; vgl. auch BGE 124 I 176
E. 6b S. 183 f.; BGer 1C_447/2016, 1C_448/2016 und 1C_449/2016 vom
31. August 2017 E. 5.6.1). Dabei handelte er in Ausübung seiner
kantonalen Autonomie bei der Organisation der öffentlichen Organe, die es ihm
erlaubt, die Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips bezüglich der kantonalen
Organe festzulegen (VGE VD.2018.4 und VD.2018.5 vom 12. September 2018
E. 4.3.1). Diese Autonomie steht den Kantonen aufgrund der föderalen
Zuständigkeiten unstrittig zu, denn die Bundesverfassung garantiert den
Kantonen ihre «Souveränität» und «Eigenständigkeit» (vgl. Art. 3 und
Art. 47 BV; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 3.1, BGer
1C_40/2017 vom 5. Juli 2017 E. 6.2.2).

5.3.3Damit
gilt auch vorliegend, dass den Mitgliedern des Regierungsrats hinsichtlich
einer Veröffentlichung ihrer persönlichen Haltungen Grenzen gesetzt sind,
soweit sie an das Kollegialitätsprinzip gebunden sind (vgl. VGE VD.2018.4 und
VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1). Die Bestimmung von
§ 20 Abs. 3 und 4 OG vermag die essenzielle Bedeutung von
§ 14 Abs. 3 OG für die Funktionsfähigkeit des Regierungsrats nicht zu
relativieren (vgl. zur sinngemässen Rüge des Rekurrenten: Rekursbegründung, Rz. 46
S. 13). Mit § 20 Abs. 3 OG wird zwar den Mitgliedern des Grossen
Rates als Ausnahme von der Geheimhaltungspflicht Einlick in die Protokolle des
Regierungsrats gewährt, soweit für ein Geschäft nicht mit Wirkung bis zu seiner
vollständigen Erledigung Geheimhaltung beschlossen worden ist. Dieses
Einsichtsrecht dient der Wahrnehmung der grossrätlichen Aufgabe der
Oberaufsicht über die Exekutive (§ 90 KV). Die Mitglieder des Grossen
Rates sind aber im Geltungsbereich von § 14 Abs. 3 OG ihrerseits an
das Amtsgeheimnis gebunden, dessen Verletzung unter Strafe gestellt ist
(Art. 320 des Schweizerischen Strafgesetzbuches [StGB, SR 311.0]). Schon
deshalb trägt der Grundsatz «access to one, access to all», auf den sich der
Rekurrent sinngemäss beruft, in diesem Zusammenhang nicht. Eine gesetzliche
Geheimhaltungspflicht ergibt sich vorliegend somit nicht e contrario aus
§ 20 Abs. 3 OG (vgl. Rekursbegründung, Rz. 47 S. 13),
sondern direkt aus der Bestimmung von § 14 Abs. 3 OG und dem damit
bezweckten Schutz des Kollegialitätsprinzips (vgl. dazu auchUeberwasser, a.a.O., S. 56 und dort
insbesondere Fn. 4).

5.4Aus
dem Gesagten folgt, dass nur Beschlüsse des Regierungsrats öffentlich sind,
nicht aber die im Prozess der Beschlussfassung gestützt auf § 20 Abs. 2
OG zu Protokoll gegebenen abweichende Meinungen von Regierungsmitgliedern. Der
Prozess der Beschlussfassung untersteht dem Kollegialitätsprinzip und ist
gemäss § 14 Abs. 3 OG geheimzuhalten.

6.

6.1Für
den Fall, dass eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht besteht, wendet der
Rekurrent ein, eine Offenlegung der streitbetroffenen Protokolle sei jedenfalls
zulässig, wenn letztere unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips
geschwärzt würden (vgl. Rekursbegründung, Rz. 49 S. 14). Weiter bringt
er vor, die Staatskanzlei scheine sich zu weigern, den Inhalt der geforderten «Beschlussprotokolle»
überhaupt auf mögliche Veröffentlichungshindernisse zu prüfen (vgl.
Rekursbegründung, Rz. 25 f. S. 9).

6.2Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Vorbehalt besonderer gesetzlicher
Geheimhaltungspflichten oder überwiegender öffentlicher oder privater
Interessen gemäss § 29 Abs. 1 IDG zulässig, wenn dabei dem
Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen und geprüft wird, ob ein
eingeschränkter Zugang etwa durch Teilveröffentlichung oder Anonymisierung gemäss
§ 30 IDG in Frage kommt (vgl. BGer 1C_538/2016 vom 20. Februar 2017
E. 3.2 f.; VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 3). Einen
Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen
ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden
einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten
Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der
Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist (BGE 142 II 313 E. 3.6
S. 318).

6.3Ist
der Informationszugang  wie vorliegend  durch eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht ausgeschlossen, kann das öffentliche Organ frei darüber
befinden, ob, und wenn ja in welcher Weise, es trotzdem verantwortet werden
kann, einen gewissen Einblick in die betreffenden Informationen zu gewähren.
Entscheidet sich die Behörde, nichtöffentliche Dokumente in bestimmtem Umfang
zugänglich zu machen, verfügt sie über ein weites Ermessen. Dem öffentlichen Organ
steht es insbesondere frei, darüber zu bestimmen, ob es einen Zugang allenfalls
unter Auflagen gewähren will (so zu § 23 des zürcherischen Gesetzes über
die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG/ZH; LS 170.4],
welcher dieselben Handlungsoptionen vorsieht wie § 29 Abs. 1 IDG:
BGer 1C_33/2016 vom 17. November 2016 E. 5.6, mit Hinweisen). In
diesen grossen Ermessensspielraum darf das Verwaltungsgericht nicht eingreifen,
zumal im Rekursverfahren Unangemessenheit nicht gerügt werden kann (vgl.
E. 1.2 hiervor). Im Rahmen der Rechtskontrolle sind jedoch die Rügen der Ermessensüberschreitung,
der Ermessensunterschreitung und des Ermessensmissbrauchs zu überprüfen (VGE
VD.2017.237 vom 21. März 2018 E. 1.2.2, VD.2016.143 vom
21. Februar 2017 E. 1.3). Dabei ist etwa zu prüfen, ob ein
eingeschränkter Zugang etwa durch Teilveröffentlichung oder Anonymisierung
gemäss § 30 IDG in Frage kommt (so im Zusammenhang mit der
basel-städtischen Notariatsaufsicht: BGer 1C_538/2016 vom 20. Februar 2017
E. 3.2 f.).

6.4Der
Regierungsrat informiert von Amtes wegen auf dem Internet mittels
Kurzmitteilungen über die ansonsten geheimen Sitzungen des Regierungsrats (vgl.www.regierungsrat.bs.ch/-medienmitteilungen.html[zuletzt besucht am 18. Februar 2020]). Insoweit trägt er dem
Verhältnismässigkeitsprinzip im Geltungsbereich von § 14 Abs. 3 OG
bereits Rechnung. Entschliesst er sich im Übrigen dazu, namentlich den Zugang
zu Protokollen über die Sitzungen des Regierungsrats, die abweichende Meinungen
von Regierungsmitgliedern enthalten, zum Schutz des Kollegialitätsprinzips
vollständig zu verweigern, ist nicht ersichtlich, inwiefern er das ihm zustehende
Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt und damit das Verhältnismässigkeitsprinzip
verletzt haben könnte. Diese Massnahme ist sachlich gerechtfertigt und
geeignet, um die Meinungsbildungs- bzw. die Entscheidfindungsprozesse der
Regierung zu schützen und die Leistungsfähigkeit der Regierung sicherzustellen.
Es ist dem Rekurrenten als Journalist zudem zuzumuten, bei den jeweils
amtierenden Regierungsmitgliedern einzeln anzufragen, ob sie im Zeitraum vom
1. Januar 2012 bis zum 21. Juni 2019 gestützt auf § 20 Abs. 2
OG abweichende Meinungen zu Protokoll gegeben und ob sie ihm ihre
protokollierten, abweichenden Minderheitsmeinungen bekannt geben möchten. Damit
erweist sich die vollständige Verweigerung des Informationszugangs auch als
verhältnismässig.

7.

Nach dem Gesagten
ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der
Rekurrent dessen Kosten, wobei die Gebühr auf CHF 900. festgesetzt wird. Die
Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1 VRPG. Der Grundsatz der
Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG
entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine
Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2
lit. c IDG; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 4 m.H.).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 900., einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.