bs_appellationsgericht · VD.2020.243 · 2021-11-24 · de
Denkmalverzeichnis: Eintragung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 in Basel in das Kantonale Denkmalverzeichnis (BGer 1C_181/2022 vom 3.10.2023)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.243

URTEIL

vom24. November 2021

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr.
Stephan Wullschleger,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Regierungsrats

vom 24. November 2020

betreffend Eintragung der
Liegenschaft Reservoirstrasse 240 in Basel

in das Kantonale Denkmalverzeichnis

Sachverhalt

Mit Schreiben vom 25. Juni 2019
beantragte der Denkmalrat dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements (BVD),
das Baudenkmal Reservoirstrasse 240, Basel sowie seine gestaltete Umgebung in
das Kantonale Denkmalverzeichnis einzutragen. Am 24. November 2020
entschied der Regierungsrat, die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 unter
Ziff. 1, Basel, Profanbauten ins Denkmalverzeichnis aufzunehmen. Der
Schutzumfang umfasst gemäss diesem Beschluss

A. Gesamter Baukörper aussen:

- Lochfassade, Verputz, Gewände,
Dach mit Ziegeldeckung und Kaminen, Dachuntersicht, Dachaufbauten, dekorative
Gestaltungselemente, Terrasse, Terrassentüren, Fenster und Vorfenster aus der Bauzeit,
Fensterläden, Rollläden aus der Bauzeit, Vortreppen

B. Umgebung:

- Garten mit Einfriedung

Der begründete Beschluss wurde
dem Eigentümer der Liegenschaft A____ am 27. November 2020 zugestellt.

Gegen diesen Beschluss erhob A____
(Rekurrent) mit Anmeldung vom 4. Dezember 2020 und Begründung vom 28.
Dezember 2020 Rekurs an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Darin
beantragt er, es sei der Beschluss des Regierungsrats vom 24. November 2020
betreffend die Eintragung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240, Basel ins
Denkmalverzeichnis aufzuheben und die Liegenschaft nicht ins Denkmalverzeichnis
aufzunehmen. Weiter sei die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 aus dem
Inventar der schützenswerten Kulturobjekte zu streichen. Mit Rekursantwort vom
1. Februar 2021 beantragte das BVD in Vertretung des Regierungsrats
(Rekursgegner), es sei der Rekurs in Bezug auf die Eintragung der Liegenschaft
Reservoirstrasse 240 Basel ins Denkmalverzeichnis abzuweisen und es sei
auf den Antrag auf Entlassung der Liegenschaft aus dem Inventar der
schützenswerten Bauten nicht einzutreten.

Am
24. November 2021 hat das Verwaltungsgericht bei und in der
Liegenschaft Reservoirstrasse 240 sowie bei der benachbarten
Schanzenanlage (Batterie und Wehrmännerdenkmal) und beim Wasserturm einen
Augenschein genommen. Daran haben derRekurrentund sein Rechtsvertreter sowie ein Vertreter des BVD teilgenommen und sich zu
den Verhältnissen vor Ort äussern können. Des Weiteren ist der Leiter der
Kantonalen Denkmalpflege als Auskunftsperson vor Ort und im Gerichtssaal
befragt worden. Für die Ausführungen der Beteiligten anlässlich des
Augenscheins und der Gerichtsverhandlung wird auf das Protokoll verwiesen. Im
Übrigen ergeben sich die Einzelheiten der Parteistandpunkte, soweit sie für das
vorliegende Urteil von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Angefochten
ist vorliegend ein Beschluss des Regierungsrats vom 20. Dezember 2020, mit
welchem die Liegenschaft Reservoirstrasse 240, Basel ins Kantonale
Denkmalverzeichnis aufgenommen wurde. Gemäss § 28 des Denkmalschutzgesetzes
(DSchG; SG 497.100) richtet sich die Anrufung des Verwaltungsgerichts nach den
allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG
270.100). Nach § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes unterliegen Verfügungen
des Regierungsrates der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht. Damit ist
dessen Zuständigkeit gegeben, wobei der Entscheid in die Spruchkompetenz des
Dreiergerichts fällt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 und § 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes
[GOG, SG 154.100]). Als Eigentümer sowie Adressat des angefochtenen Entscheids
ist der Rekurrent vom angefochtenen Entscheid direkt betroffen und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb er nach §
13 Abs. 1 VRPG rechtsmittellegitimiert ist. Auf den form- und fristgerecht
eingereichten Rekurse ist deshalb grundsätzlich einzutreten.

1.2Der
Rekurrent beantragt mit seinem Rekurs die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und die Nichtaufnahme der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 ins
Denkmalverzeichnis (Rechtsbegehren 1) und die Streichung der Liegenschaft aus
dem Inventar der schützenswerten Kulturobjekte (Rechtsbegehren 2). Inhalt des
angefochtenen Entscheids war ausschliesslich die Eintragung der Liegenschaft in
das Denkmalverzeichnis. Über die Eintragung resp. Belassung der Liegenschaft im
Inventar der schützenswerten Kulturobjekte hat der Regierungsrat im
angefochtenen Entscheid nicht befunden. Ohnehin war die Liegenschaft
Reservoirstrasse 240 bereits am 5. Dezember 2018 aus dem Inventar der
schützenswerten Bauten entlassen worden, weshalb es entgegen dem Antrag aus
diesem Inventar gar nicht mehr gestrichen werden könnte. DerRekurrenthat das Rechtsbegehren 2
indessen an der heutigen Hauptverhandlung zurückgezogen (vgl. Plädoyernotizen,
S. 1), so dass es als gegenstandslos abzuschreiben ist.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 DSchG, soweit die
Anwendung von Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach
hat das Verwaltungsgericht nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob das
BVD den Sachverhalt unrichtig festgestellt, das geschriebene oder
ungeschriebene öffentliche Recht falsch angewendet oder ihr Ermessen
überschritten hat, sondern es hat auch über die Angemessenheit des
angefochtenen Entscheids zu bestimmen. Soweit allerdings die Anwendung und
Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe
zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht praxisgemäss auch bei freier
Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um den Beurteilungsspielraum der
Verwaltung und vor allem ihrer besonderen Sachkenntnis Rechnung zu tragen (vgl.
VGE VD.2014.151 vom 2. Februar 2015, E. 1.2).

2.

2.1Der Regierungsrat hat im
angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse 240, ein Wohnhaus mit
Restaurant, im Bereich der Batterie einer der ersten Bauten gewesen sei und
weise eine Lage mit besonderer Aussicht auf. Es weise einen rund umlaufenden,
terrassierten Garten mit Brunnen und reichem Baumbestand auf. Die Terrasse sei
im Südosten von einer leicht erhöhten Stützmauer eingefasst. Das Gebäude und
seine Umgebungsgestaltung würden in räumlichen Zusammenhang mit dem im gleichen
Jahr erstellten Wasser- und Aussichtsturm, dem Wehrmännerdenkmal und der
Batterie (Schanze) von 1815 stehen, die sich in der Grünenzone befinden würden
und im Inventar der schützenswerten Bauten verzeichnet seien. Der Betrieb sei
als alkoholfreie Kaffeehalle in den 1920er Jahren von zwei Basler Schwestern
gegründet und über 25 Jahre geführt worden. Die vorhandene Bausubstanz des
Gebäudes sei in gutem Zustand und im Äusseren weitgehend original erhalten. Die
gestaltete Umgebung (Garten, Terrasse, Stützmauer usw.) sei weitgehend
charakteristisch geblieben. Im Inneren seien 1952 dem Innenausbau zeittypische
Architekturelemente hinzugefügt und kürzlich (zulässige) Abbrüche getätigt
worden, weshalb die Originalsubstanz lückenhaft vorhanden sei.

Nach der Einschätzung des
Regierungsrats handelt es beim vorliegenden Wohnhaus mit Restaurant und seiner
gestalteten Umgebung (Garten, Terrasse usw.) um ein wichtiges
kulturgeschichtliches Zeugnis des in den 1910er-Jahren aufkommenden
Ausflugstourismus im Allgemeinen für Basel und im Speziellen für das
Bruderholz. Dessen Erstellung habe sich als Motor für die Stadtentwicklung in
diesem Gebiet erwiesen. Daher sei das Wohnhaus mit Restaurant inklusive
angelegter Terrasse und Einfriedung von grossem sozialgeschichtlichen Wert und
sei somit Zeuge der Geschichte des Städtebaus. Durch seine Lage mit bester
Aussicht und im räumlichen Zusammenhang verfüge es zudem über eine starke
ortsbildprägende, d. h. städtebauliche Bedeutung. Es weise somit einen
besonderen sozial- und kulturgeschichtlichen Zeugniswert sowie einen
städtebaulichen Wert im Ensemble Batterie, Wasserturm mit Grünanlage auf. Die
Substanz im Inneren des Gebäudes sei hingegen wenig schützenswert. Aufgrund des
Denkmalcharakters erachtete der Regierungsrat das öffentliche Interesse am
Erhalt der Liegenschaft mit Garten und Einfriedung als gewichtig. Mit dem
erfolglosen Versuch, einen Schutzvertrag abzuschliessen, seien alle milderen
Massnahmen ausgeschöpft worden und es bleibe daher einzig die
Unterschutzstellung auf dem Verfügungsweg. Da die Eigentümerschaft den Abbruch
der Liegenschaft beabsichtige, sei eine Unterschutzstellung zur Erhaltung des
Baudenkmals zwingend erforderlich. Ausserdem würden nur das Äussere des
Gebäudes sowie der Garten mit Einfriedung unter Denkmalschutz gestellt. Somit
bleibe die Liegenschaft im Inneren weiterhin sinnvoll nutzbar und es könne zur
Nutzungsoptimierung umgebaut werden. Das Haus könne auch bei einer
Instandsetzung mit seinen objektspezifischen Qualitäten in einen neuen
Nutzungszyklus von ca. 30 Jahren überführt werden. Eine Instandsetzung und
zukünftige Nutzungsoptimierung im Inneren werde durch eine Unterschutzstellung
nicht verhindert. Damit erweise sich die Unterschutzstellung als
verhältnismässiger Eingriff. Die gegenläufigen privaten Interessen des
Eigentümers an einer wirtschaftlich besseren Ausnützung der Parzelle seien
gegenüber dem öffentlichen Interesse am Erhalt des Denkmals weniger
bedeutsamen, zumal einer maximalen Ausschöpfung der Nutzungsreserve schon heute
das geltende Baumschutzrecht entgegenstehen würde. Der Regierungsrat ist
infolgedessen zum Schluss gekommen, dass das öffentliche Interesse am Erhalt
des Baudenkmals sowie des Gartens und der Einfriedung die gegenläufigen
privaten Interessen der Eigentümerschaft überwiegt.

2.2Der Rekurrent macht
demgegenüber geltend, dass die Unterschutzstellung gegen die verfassungsmässig
geschützte Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung (BV) verstosse
(Rekursbegründung, Rz 24). Sowohl der Denkmalrat als auch die
Denkmalpflege seien zum Schluss gekommen, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse
240 kein schützenswertes Einzelobjekt darstelle, sondern dass es um den Schutz eines
Ensembles gehe. Auch der Regierungsrat begründe die Schutzwürdigkeit der
Liegenschaft aus dem sozial- und kulturgeschichtlichen Zeugniswert und dem
städtebaulichen Wert im Ensemble Batterie, Wasserturm und Grünanlage
(Rz 25 lit. a). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats liege
jedoch kein Ensemble im Sinne des Gesetzes vor. Ensembles im Sinn der
Gesetzgebung könnten Gebäudegruppen, Plätze oder Strassenzüge sein. Solchen
Anlagen sei eigen, dass sie entweder eine Gruppe von Objekten darstellten,
welche zu einem einheitlichen Zweck errichtet worden seien oder eine Gruppe von
baulich-kulturell gemeinsam in Erscheinung tretender Objekte wie etwa eine
Gebäudegruppe in einem Strassenzug oder rund um einen Platz darstellten. Beides
sei hier nicht gegeben. Eine bauliche Einheit liege nicht vor. Die Bauten
hätten miteinander im Grundsatz nichts zu tun. Auch ein baulich-kultureller
Zusammenhang bestehe nicht. Jede Baute sei aus anderen Gründen errichtet
worden. Es möge zwar sein, dass das Restaurant, solange es betrieben worden
sei, einzelnen Bewohnern im Quartier zeitweise in der Freizeit als Treffpunkt
gedient habe. Von einer identitätsstiftenden kulturellen Einrichtung zu
sprechen, sei jedoch völlig verfehlt. Die äusserst beschränkte
Treffpunktwirkung und die Attraktivität als Ausflugsziel seien offensichtlich
verloren gegangen, was sich an der schlechten Frequentierung des Restaurants
gezeigt habe. Baulich handle es sich somit um unterschiedliche Bauwerke, welche
heute nahezu von keinem Standort gemeinsam wahrnehmbar seien. Baulich bilde das
Objekt Reservoirstrasse 240 maximal ein wahrnehmbares Ensemble mit dem zweiten,
unmittelbar daneben stehenden Gebäude an der Reservoirstrasse 242 in der
Bauzone 2a. Eine Ausdehnung des Ensemblebegriffs auf alle möglichen Bauten,
welche in beliebiger Distanz zueinander, gegenseitig kaum einsehbar, erstellt
worden seien, sprenge den Rahmen des Ensemblebegriffs. Eine solche Ausdehnung
des Begriffes Ensemble wäre als willkürlich zu erachten (Rz 25
lit. b). Dabei sei auch zu beachten, dass in dem vor kurzer Zeit
durchgeführten Zonenplanverfahren von keiner Seite, weder von der kantonalen
Denkmalpflege noch von den privaten Denkmalschutzorganisationen oder dem
neutralen Quartierverein eine zonenrechtliche Änderung der Plangrundlagen
beantragt werden sei. Die Zuordnung der Parzelle zur Zone 2a sei
widerspruchslos bestätigt worden (Rz 25 lit. c). Die
Unterschutzstellung könne auch nicht mit Verweis auf das ISOS-Inventar
begründet werden. Anders als der Wasserturm, welcher gemäss dem ISOS-Inventar
mit den Erhaltungsziel A aufgeführt sei, würde für die Liegenschaft
Reservoirstrasse 240 kein Erhaltungsziel definiert. Das entsprechende Gasthaus
werde lediglich beiläufig beschrieben (Rz 25 lit. d).

Es bestehe auch
kein öffentliches Interesse an der Unterschutzstellung. Auch der Denkmalrat sei
in der Sitzung vom 4. September 2018 zum Ergebnis gekommen, dass höchstens ein
planerischer Schutz anzustreben sei, was in der Zonenplanrevision aber von
keiner Partei beantragt worden sei. Der Denkmalrat habe 2018 die
Unterschutzstellung aus sachlichen Gründen abgelehnt (Rz 26). Der 2019
vorgenommene anderslautende Entscheid basiere eher auf politischen als auf
sachlichen, nachvollziehbaren Gründen. Das öffentliche Interesse, welche sich
aus dem Quartier manifestiert habe, ziele auf den Erhalt eines
Restaurationsbetriebes. Das Ziel des Quartiervereins, den Erhalt des
Restaurantbetriebes, lasse sich auf den Weg der Unterschutzstellung aber nicht
verwirklichen. Die Weiterführung des Restaurationsbetriebs würde für den
Eigentümer zufolge des wirtschaftlichen Risikos nicht mehr zur Debatte stehen.
Der angeblich sozial-kulturgeschichtliche Wert des Restaurants gehe verloren,
wenn kein Restaurant mehr betrieben werde. Das Gebäude sei dann nicht mehr als
Restaurant wahrnehmbar. Die Massnahme der Unterschutzstellung sei somit weder
erforderlich noch geeignet, um dieses Ziel zu erreichen (Rz 27
lit. d).

Zudem würde eine
Unterschutzstellung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 3
und Art. 9 BV verstossen. Im vorliegenden Fall habe der Denkmalrat das Objekt
2018 aus dem Inventar der schützenswerten Kulturdenkmäler gestrichen. Dies sei
dem Rekurrenten mit dem einzigen Vorbehalt, einen Neubau mittels eines
qualitätssichernden Verfahrens zu planen, eröffnet worden. Sowohl die
Grundeigentümerschaft als auch die von ihr beigezogene Investorin hätten auf
diesen Entscheid vertraut und in Zusammenarbeit mit den BVD ein
Wettbewerbsverfahren für die Überbauung des geplanten Projekts in die Wege
geleitet. Es sei ein erheblicher Schaden angerichtet worden
(Rz 28 f.). Bei einer Unterschutzstellung würden sich alle Ausgaben
betreffend die Planung eines Neubaus und betreffenden Rückbau des Objektes als
nutzlos erweisen. Zudem würden erhebliche Kosten aus der Rückabwicklung des
Kaufrechtsvertrags mit der Investorin entstehen und der Grundstückswert
reduziere sich um 5 Millionen. Dazu kämen die umfangreichen Kosten zur Instandstellung
des Gebäudes. Dabei sei insbesondere auf das Eindringen von Wasser in die
Kellerräume hinzuweisen, für welche ein Schutz gegen aussen gefunden werden
müsse. Die Instanstellungskosten würde von Architektenseite her auf zwischen 2
bis 3 Millionen Schweizerfranken geschätzt. Insgesamt entstehe somit für den
Eigentümer ein Schaden in der Höhe von CHF 8 bis 9 Millionen (Rz 27
lit. c).

2.3Der
Regierungsrat lässt mit seiner Rekursantwort geltend machen, dass es sich bei
der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 um ein hochrangiges Denkmal handelt,
dessen Unterschutzstellung von einer breiten Teil der Bevölkerung mitgetragen
werde. Zur Abklärung der Schutzwürdigkeit der Liegenschaft habe die kantonalen
Denkmalpflege eine Beurteilung vorgenommen. Demzufolge umfasse die Liegenschaft
an der Reservoirstrasse 240 ein nach Plänen der bedeutenden Basler Architekten
Rudolf Suter und Otto Burckhardt 1925/26 erbautes Wohnhaus mit Restaurant
respektive ehemaliger Kaffeehalle. Der Bau sei ein Spätwerk des genannten
Architekturbüros und verkörpere einen zeittypisch versachlichten,
barockisierenden Historismus französischer Provenienz. In ihrem äusseren
Erscheinungsbild und ihrer Substanz sei die Liegenschaft trotz einiger
Eingriffe während eines Umbaus von 1952 weitgehend bauzeitlich erhalten. Das
Wohnhaus mit Restaurant sei im Bereich der Batterie eine der ersten Bauten
gewesen und hätte auf die Stadtentwicklung in diesem Gebiet als Motor gewirkt.
Gemäss der denkmalpflegerischen Beurteilung handle es sich bei der Liegenschaft
um ein wichtiges kulturgeschichtliches Zeugnis des in den 1910er Jahren
aufkommenden Ausflugstourismus für Basel im Allgemeinen und für das Bruderholz
im Speziellen. Die Liegenschaft verkörpere den eigentlichen Ursprung dieser
Entwicklung und sei somit Zeuge der Geschichte des basel-städtischen
Städtebaus. Durch seine Lage mit bester Aussicht und im räumlichen Zusammenhang
zu den Ausflugszielen Wasserturm und Batterieanlage verfüge die Liegenschaft
zudem über eine starke ortsbildprägende, d.h. städtebauliche Bedeutung. Das
Wohnhaus mit ehemaliger Café-Halle bilde zusammen mit dem im gleichen Jahr
erstellten Wasser- und Aussichtssturm, dem Wehrmännerdenkmal und der Batterie
(Schanze) von 1815 eine gut erhaltene Baugruppe von grossem kulturgeschichtlichem
und ortsbildprägendem Wert. Diese Gruppe verfüge seit jeher über eine starke
identitätsstiftende Wirkung für das Bruderholz und verleihe dem Ausflugsort bis
heute seine Anziehungskraft. Das grosse Interesse der Öffentlichkeit zeige die
Bedeutung der Liegenschaft für die Bevölkerung auf. Somit sei augenfällig, dass
die vorliegende Unterschutzstellung nicht nur einer Fachmeinung zum Durchbruch
verhelfen, sondern von einem grösseren Teil der Bevölkerung getragen werde und
daher Allgemeingültigkeit für sich beanspruchen könne (Rekursantwort,
Ziff. 13 2. Einzug). Auch der Denkmalrat habe festgestellt, dass die
Liegenschaft an der Reservoirstrasse 204 Bestandteil des stark
identitätsstiftenden Ensembles Aussichts- und Wasserturm, Batterie und Wehrmännerdenkmal
sei, womit für ihn auch die Qualität dieser Sachgesamtheit festgestanden habe.
Fälschlicherweise sei der Denkmalrat ursprünglich aber davon ausgegangen, dass
die Unterschutzstellung kein geeignetes Schutzinstrument zur Sicherung dieser
qualitativen Sachgesamtheit sei. Deshalb habe er die Kantonale Denkmalpflege
beauftragt, stattdessen die planerischen Möglichkeiten des Gebäudes an diesem
identitätsstiftenden Ort abzuklären. Nachdem sich indessen herausgestellt habe,
dass ein planungsrechtlicher Schutz des Ensembles nicht möglich und der Eintrag
ins Denkmalverzeichnis die einzige Lösung zur Festsetzung der festgestellten
Schutzwürdigkeit sei, sei im Denkmalrat einstimmig der Beschluss gefallen, die
Liegenschaft durch Eintragung ins Denkmalverzeichnis unter Schutz zu stellen
(Ziff. 13 3. und 4. Einzug).

Der
Regierungsrat hält die Eintragung der Liegenschaft ins Denkmalverzeichnis angesichts
des hohen Interesses an ihrem Erhalt auch für verhältnismässig. Dabei sei auch
zu berücksichtigen, dass sich der Schutz auf das Äussere des Gebäudes sowie den
Garten mit Einfriedung beschränke. Die Liegenschaft könne im Inneren weiterhin
so genutzt werden wie zuvor und könne zudem zur Nutzungsoptimierung im Inneren
umgebaut werden (Ziff. 15). Der Regierungsrat widerspricht auch dem
Vorwurf, die Kantonale Denkmalpflege habe gegen Treu und Glauben gehandelt.
Auch wenn die Liegenschaft zwischenzeitlich aus dem Inventar der
schützenswerten Bauten entlassen worden sei, habe derRekurrentsich nicht auf eine Vertrauensgrundlage berufen können,
die bewirken könnte, dass seine Liegenschaft nicht schutzwürdig sei. Die
Schutzwürdigkeit sei von verschiedenen Fachinstanzen bejaht worden. Alleine die
Austragung aus dem Inventar der schützenswerten Bauten sei nicht geeignet
gewesen, dies zu entkräften, umso mehr, als der Eintrag ins Inventar keine
Voraussetzung für die Unterschutzstellung sei (Ziff.  16).

3.

Nach der gesetzlichen Definition
von § 5 Abs. 1 DSchG sind Denkmäler Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die
wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen
Wertes erhaltenswürdig sind. Darunter fallen auch private Bauwerke wie Wohn-
und Geschäftshäuser sowie Gaststätten (§ 5 Abs. 2 Ziff. 1
DSchG). Der Denkmalschutz erstreckt sich heute auch auf Objekte neuerer Zeit
und auf Gebäude, welche für ihre Entstehungszeit charakteristisch sind (BGer
1C_128/2019/1C_134/2019 vom 25. August 2020 E. 5.1.). Grundsätzlich sind
Denkmäler zu erhalten (§ 6 Abs. 1 DSchG). Für besonders erhaltenswerte
Denkmäler wird ein Denkmalverzeichnis angelegt. Für die Eintragung eines
Gebäudes in das Denkmalverzeichnis ist nach der massgebenden Bestimmung
erforderlich, dass überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses dies
verlangen (§ 16 DSchG). Der Grundsatz der Erhaltung von Denkmälern kommt
aufgrund des damit verbundenen Grundrechtseingriffs nur für hochrangige
Baudenkmäler in Frage (vgl. dazu VGEVD.2019.172/174 vom 30. September 2020 E. 3 mit weiteren
Hinweisen). Hochrangig sind dabei allerdings nicht allein Spitzenwerke einer
Stilrichtung oder Epoche, sondern auch Bauwerke, die in Einzelheiten gewisse
Mängel oder Fehler aufweisen, aber in ihrer Gesamtheit als schützenswert
erscheinen  sei dies als Einzelbauwerk oder als Teil eines Ensembles.
Insbesondere braucht die Hochrangigkeit nicht in jedem Fall im
architektonischen Bereich zu liegen, sondern sie kann sich auch aus der
kulturellen, historischen, künstlerischen oder städtebaulichen Bedeutung des
Bauwerks ergeben (BJM 1995 S. 43; VGE VD.2019.172/174 vom 30. September 2020,
E. 3). Erfasst werden somit nicht nur Altertümer und Bauten von überragender
Schönheit, kunsthistorischem Wert und geschichtlicher Bedeutung, sondern auch
Objekte aus neuerer Zeit und Gebäude, welche für ihre Entstehungszeit
charakteristisch sind wie Industriegebäude, Fabrik- und andere technische
Anlagen (BGE 121 II 8 E. 3b S. 15 f.; BGer 1C_101/2010 vom 11. Mai 2010 E.
3.1 mit weiteren Hinweisen). Bei der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz
verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte
Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen,
künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks
mitberücksichtigt. Eine Baute soll als Zeuge und Ausdruck einer historischen,
gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Situation erhalten bleiben
(BGer 1C_128/2019/1C_134/2019 vom 25. August 2020 E. 5.1; BGE 135 I 76 E. 6.2
S. 182 und 120 Ia 270 E. 4a S. 275). Denkmalschutzmassnahmen können mit
schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sein, namentlich, wenn mit einer
integralen Unterschutzstellung wesentliche Nutzungsänderungen verunmöglicht
oder erheblich erschwert werden (BGer 1C_368/2019 vom 9. Juni 2020 E. 9.3). Sie
dürfen deshalb nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von
Fachleuten angeordnet werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und
grundsätzliche Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der
Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit
erheben zu können (BGE 135 I 176 E. 6.2 S. 182 mit weiteren Hinweisen [= Praxis
2009 Nr. 117]; BGer 1C_101/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.1). Die zuständige
Behörde hat bei ihrem Entscheid einen Ausgleich zwischen kunsthistorischer
Erkenntnis und publikumsgängiger Meinung zu finden (VGE VD.2019.172/174 vom 30.
September 2020 E. 3 und 684/2005 vom 29. August 2007 E. 2.1 a.E.).

Das Verwaltungsgericht überprüft
die fachliche Einschätzung der Denkmalqualität von Werken hinsichtlich der
objektiven und grundsätzlichen Kriterien nur zurückhaltend, jedenfalls dann,
wenn die einbezogenen Fachleute sich einheitlich geäussert haben (dazu VD.2019.172/174
vom 30. September 2020 E. 3 mit weiteren Hinweisen). Ähnlich wie bei
Fachgutachten und in Anlehnung an die Kriterien für die Beurteilung medizinischer
Gutachten kann sich die Überprüfung dieser Fachäusserungen darauf beschränken,
ob der Bericht der Fachbehörden bezüglich der streitigen Belange umfassend ist,
auf allseitigen Untersuchungen beruht und hinsichtlich der Beurteilung der
fachlichen Zusammenhänge und der daraus gezogenen Schlussfolgerungen
einleuchtend und schlüssig erscheint. Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht
frei bei der Einschätzung, ob ein grösserer Teil der Bevölkerung der fachlichen
Beurteilung folgen würde. Denn die Beurteilung durch die Fachwelt umfasst eine
solche durch die Laiensphäre gerade nicht. Zudem erachtet sich das Gericht in
der Beurteilung ästhetischer Fragen als gleichermassen befähigt wie die
Verwaltung oder die Regierung.

4.

4.1Umstritten ist vorliegend
die Unterschutzstellung des vom Architekturbüro Suter & Burckhardt 1925/26
an der Reservoirstrasse 240 errichteten Wohnhauses mit Restaurant. Der
Regierungsrat hat sich im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen auf die
denkmalpflegerische Beurteilung von August 2018 und die Beurteilung durch
den Denkmalrat abgestützt. Die denkmalpflegerische Beurteilung (act. 8/11)
stellt das Denkmalobjekt zunächst in Zusammenhang mit der städtebaulichen
Entwicklung auf dem sich südlich der Stadt Basel erhebenden Bruderholz. Zu Beginn
des 20. Jahrhunderts sei die Idee aufgekommen, den Hügel im Rahmen einer
geplanten Stadterweiterung zu erschliessen. Um 1910 herum habe eine erste,
lockere Bebauung am Hügelfuss zum angrenzenden Gundeldingerquartier eingesetzt.
Von 1912 datiere ein Stadterweiterungsplan, der sich an der zeittypischen, mit
der englischen Reformbewegung verbundenen Gartenstadtidee orientiert habe. Die
Gartenstadt sollte eine Alternative zu den dicht bebauten, schmutzigen Städten
bieten, die seit der Industrialisierung aus allen Nähten zu platzen drohten.
Auf dem bis dahin kaum erschlossenen Bruderholz sollte dank dieses schweizweit
pionierhaften Stadterweiterungsplans ein Villenquartier mit offener Bebauung
und Raum für grosszügige Gärten sowie mit geschwungenen Strassen entlang der
natürlichen Höhenlinien und zahlreichen öffentlichen Anlagen und Plätzen entstehen.
In diesem Zusammenhang entstand die Reservoirstrassse, um die Batterie und den
1925 erstellten Wasser- und Aussichtsturm zu erschliessen. Das Bruderholz sollte
auch mit dem öffentlichen Verkehr erschlossen werden. Im Sommer 1915 sei
die Tramlinie 15 (auch "Bergbahn" bzw. "Basler Rigi"
genannt) eröffnet worden, was zahlreiche Städter in das neu erschlossene
Naherholungsgebiet im Süden der Stadt gelockt habe. Wie sich das Gebiet, nicht
zuletzt wegen der Aussicht, zu einem beliebten Ausflugziel entwickelt habe, zeige
auch die im gleichen Jahr erfolgte Eröffnung der Sommerwirtschaft
"Bruderholz" an der Bruderholzallee 42 (1924 abgetragen und
durch das Restaurant "Bruderholz" ersetzt). Nach dem
1. Weltkrieg habe die Bautätigkeit auf dem Bruderholz einen regelrechten
Boom erlebt, so dass der Grosse Rat 1925 beschlossen habe, das höher gelegene,
neue Stadtquartier mit einer eigenen Trinkversorgung zu bedienen. Im gleichen
Jahr sei, östlich der historischen Schanze (Batterie), ein 40 Meter hoher
Wasser- und Aussichtsturm errichtet worden. Das Hochreservoir habe somit nicht
nur zur Wasserversorgung des Bruderholzes gedient, sondern habe das ohnehin
bereits beliebte Ausflugsziel als eben solches gefestigt. Ebenfalls 1925 sei
zudem ein Wehrmännerdenkmal bei der Batterie eingeweiht worden. 1926 sei an der
Reservoirstrasse 240 das alkoholfreie Café Batterie eröffnet worden, das
in der Folge während 25 Jahren von Schwestern August und Helene Keuerleber
geführt worden sei. Nachdem die Keuerlebers den Betrieb aufgegeben hätten, habe
die "Grand Café zur Batterie AG" weitergewirtet. Mit dem
Wirtewechsel sei das Gebäude 1952 umgebaut worden. Dabei seien dem Innenausbau der
1920er Jahre zeittypische Architekturelemente der 1950er Jahre
hinzugefügt sowie Fenster und Eingangstüren im Erdgeschoss ersetzt worden. Ende
der 1960er Jahre seien der westliche Teil (ehemaliger Nutzgarten) des
Grundstücks abparzelliert und 1972 ein Mehrfamilienhaus
(Reservoirstrasse 242) auf der neuen Parzelle erstellt worden. 1978 sei
eine weitere Sanierung der Liegenschaft Reservoirstrasse 242 erfolgt. Im
äusseren Erscheinungsbild sei das Wohnhaus mit Kaffeehalle weitgehend in seiner
bauzeitlichen Substanz erhalten geblieben. Der barockisierende Historismus
französischer Provenienz in der versachlichten Form der 1920er Jahre sei
trotz einiger Eingriffe während des Umbaus von 1952 bis heute ablesbar.

In einer
Gesamtwürdigung kommt die denkmalpflegerische Beurteilung zum Schluss, dass das
Ausflugsrestaurant zusammen mit dem im gleichen Jahr erstellten Wasser- und
Aussichtsturm, dem Wehrmännerdenkmal und der Schanze von 1815 eine gut
erhaltene Baugruppe von grossem kulturgeschichtlichem Wert bilde. Diese
Baugrupe aus unterschiedlichen Bautypen habe seit jeher über eine starke
identitätsstiftende Wirkung für das Bruderholz verfügt und verleihe dem
Ausflugsort bis heute seine Anziehungskraft. In diesem räumlichen Zusammenhang
verfüge das Wohnhaus mit Restaurant auch über eine wichtige ortsbildprägende
Wirkung. Das an aussichtsreicher Lage gelegene Gebäude sei lange Zeit das
einzige zwischen Batterie und Wasserturm und zudem das höchstgelegene
Restaurant des Bruderholzquartiers gewesen. Die denkmalpflegerische Beurteilung
hebt auch die sozialgeschichtliche Bedeutung der Gaststätte hervor. In den
1890er Jahren habe sich aus der Zusammenarbeit zwischen den gemeinnützigen
Frauenorganisationen und der Abstinenzbewegung gegen den Alkoholismus das
Konzept der alkoholfreien Gaststätten entwickelt. Dieses schweizerische
Gastronomiekonzept habe Ende der 1930er Jahre seinen Höhepunkt erlebt und
sei einzigartig in Europa gewesen. Das in den 1920er Jahre gegründete und
über 25 Jahre von zwei Frauen geführte alkoholfreie Café Batterie sei
daher ein wichtiges sozialgeschichtliches Zeugnis dieser schweizweiten
Bewegung. Die denkmalpflegerische Beurteilung betont abschliessend auch die
Bedeutung des ehemaligen Kaffeehauses als wichtiges kulturgeschichtliches
Zeugnis des in den 1910er Jahren aufkommenden Ausflugstourismus im
Allgemeinen für Basel und im Speziellen für das Bruderholz.

Auch für den
Denkmalrat ist das ehemalige CaféBatterie, wie aus seinem Antrag auf Eintragung ins Kantonale
Denkmalverzeichnis vom 25. Juni 2019 (act. 8/25) hervorgeht, ein
wichtiges kulturgeschichtliches Zeugnis des in den 1910er Jahren
aufkommenden Ausflugstourismus. Nach seiner Beurteilung verfügt es infolge der
aussichtsreichen Lage zwischen Batterie und Wasserturm über eine starke
ortsbildprägende Wirkung. Schliesslich sei die ehemalige alkoholfreie
Kaffeehalle von grossem sozialgeschichtlichem Wert und ein wichtiger Zeuge der
Quartierentwicklung.

4.2Das
Verwaltungsgericht kann sich der Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege als
fachkundige Behörde vollumfänglich anschliessen.

4.2.1Der
Liegenschaft Reservoirstrasse 240 kommt unbestrittenermassen keine überragende
architektonische Qualität zu, auch wenn das Wohnhaus mit Restaurant seinerzeit
von einem renommierten Basler Architekturbüro (Suter & Burckhardt) im Stile
des barockisierenden Historismus französischer Provenienz in der versachlichten
Form der 1920er Jahre errichtet wurde. Die Unterschutzstellung der
Liegenschaft erfolgt vielmehr aufgrund ihres besonderen sozial- und
kulturgeschichtlichen Zeugniswerts sowie ihres ortsbildprägenden Werts im
Ensemble der Grünanlage mit Batterie und Wasserturm. Wie in der
denkmalpflegerischen Beurteilung vom August 2018 in
allgemeinverständlicher Weise dargelegt wird, handelt es sich bei dieser
Liegenschaft um ein wichtiges kulturgeschichtliches Zeugnis für die bauliche Entwicklung
der Stadt Basel im Allgemeinen und für die Bebauungsgeschichte des Bruderholzes
im Speziellen. Das Wohnhaus mit Restaurant und seiner gestalteten Umgebung
steht für den zu Beginn des vergangenen Jahrhunderts aufkommenden
Ausflugstourismus. An höchster und damit aussichtsreicher Lage auf dem Rücken
des Bruderholzhügels erstellt, in Nachbarschaft zum zur gleichen Zeit
errichteten Wasserturm mit Aussichtsplattform sowie zur bestehenden Schanze von
1815 mit dem ebenfalls 1925 angelegten Wehrmännerdenkmal sollte eine Anlage entstehen,
welche die Ausflügler anziehen und Erholung bieten sollte. Das von den
Schwestern Keuerleber während 25 Jahren geführte alkoholfreie Café Batterie
stand ganz im Zeichen der sich seit Ende des 19. Jahrhunderts entwickelnden
Abstinenzbewegung gegen den Alkoholismus. Das Konzept alkoholfreier Gaststätten
war besonders in der Schweiz verbreitet und erreichte ihren Höhepunkt
hierzulande Ende der 1930er Jahre. Das Café Batterie als
Ausflugsrestaurant bot den Ausflüglerinnen und Ausflüglern, die die Nähe zur
Natur suchten, einen Ort an der freien Luft, wo man sich von der Enge der Stadt
erholen konnte. Die unter Schutz gestellte Liegenschaft
Reservoirstrasse 240 ist demzufolge von grossem kultur- und
sozialgeschichtlichem Wert für Basel im Allgemeinen und das Bruderholz im
Besonderen. Es ist allerdings nicht von der Hand zu weisen, dass das
Denkmalobjekt seinen diesbezüglichen Zeugniswert wie auch seinen
identitätsstiftenden Charakter als Quartierrestaurant mit der Aufgabe des Restaurationsbetriebs
etwas eingebüsst hat. Dies ändert nichts daran, dass der Gesamtcharakter der
Anlage wie auch die ortsbildprägende Wirkung des Gebäudes erhalten geblieben
sind.

4.2.2Die
vorliegend zu schützende Liegenschaft Reservoirstrasse 240 wurde seinerzeit
auf dem höchstgelegenen Teil des Bruderholzes errichtet. Zusammen mit dem im
gleichen Jahr (1925) erstellten Wasser- und Aussichtsturm sowie dem
Wehrmännerdenkmal und der Schanze von 1815 bildet sie eine gut erhaltene
Baugruppe zwischen der Reservoirstrasse im Süden, dem Oberen Batterieweg im
Westen und der Peter Ochs-Strasse im Osten. Das betroffene Gebäude ist
(abgesehen von der benachbarten Liegenschaft Reservoirstrasse 242)
vollständig von der Grünzone umgeben. Auch wenn das Ausflugsrestaurant seine
solitäre Lage durch den benachbarten Wohnblock eingebüsst hat, ist es entgegen
den Ausführungen desRekurrenten den
Besuchern und den Besucherinnen des Geländes aufgrund seiner exponierten Lage
auf dem Hügelrücken unverändert als identitätsstiftendes und ortsbildprägendes
Element der ganzen Anlage wahrnehmbar, wie der Augenschein heute namentlich von
der nordöstlichen Ecke der Schanze bzw. des Wehrmännerdenkmals bestätigt hat.
Das Haus mit seinem rundumlaufenden Garten bildet einen gut erkennbaren und
wirksamen Teil der Gesamtanlage. Der Regierungsrat hat mit sachlichen und
überzeugender Begründung dargelegt, dass der Gesamtanlage für die
städtebauliche Entwicklung des Gebiets auf dem Bruderholz ein wichtiger und
ortsbildprägender Zeugnischarakter zukommt.

Die Bedeutung
dieser Anlage geht auch aus den Einträgen in dem aufgrund von Art. 5
Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG,
SR 451) erstellten Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz (ISOS) hervor, welches auch bei der Erfüllung von kantonalen (und
kommunalen) Aufgaben, insbesondere auch bei der Nutzungsplanung, von Bedeutung
ist (dazu BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212 f.), auch
wenn die konkrete Umsetzung desISOSin der Form einer
allgemein verbindlichen Regelung des Ortsbild- und Denkmalschutzes dem
kantonalen Recht überlassen bleibt (BGer 1C_700/2013 vom
11. März 2014 E. 2.3). Der Rekurrent weist zwar zu Recht darauf
hin, dass das Gasthaus Reservoirstrasse 240 im ISOS Inventar lediglich mit
einem Hinweis ohne eigenständiges Erhaltungsziel aufgeführt wird
(Rekursbegründung, Rz 25.d). Lediglich für den Wasserturm selbst als auch
die 1815 angelegte Batterieplattform mit Denkmal für die Grenzbesetzungen wird
das Erhaltungsziel A aufgeführt. Die gesamte Anlage mit dem unbebauten Wiesland
auf der Anhöhe und in der Geländemulde unterhalb des Wasserturms wird aber als
für die räumliche Gliederung des Quartiers und als Naherholungsraum und
Aussichtspunkt wichtiges Gebiet qualifiziert. Dazu wird ausgeführt, dass der
Hügelrücken des Bruderholz eine einzigartige Grünanlage von herausragenden
landschaftlichem Reiz sei. Am höchsten Punkt des auf beiden Seiten abfallenden
Wieslandes stehe der öffentlich zugängliche, 30 m hohe Wasserturm von 1926, ein
Werk in auffällig konservativem Baustil. Die Batterieanlage, eine von Bäumen
begleitete Promenade verlaufe höhengleich auf dem Hügelrücken. Sie verbinde den
Wasserturm mit dem Ausflugsrestaurant und der Batterieschanze. Das
Ausflugsrestaurant wird somit als Teil dieser Anlage beschrieben, währenddem
der benachbarte grosse Wohnblock der 1970er Jahre als an dieser landschaftlich
empfindlichen Lage auf dem Hügelrücken störend bezeichnet wird (ISOS,
Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Basel-Stadt, hrsg. vom
Eidgenössischen Departement des Innern, Bundesamt für Kultur,
Frühjahr 2012, S. 146 und 158). Daraus lässt sich ableiten, dass
die streitbezogene Liegenschaft durchaus als Teil der Gesamtanlage qualifiziert
wird. Unerheblich ist dabei entgegen den rekurrentischen Vorbringen, dass die
einzelnen Teile zu unterschiedlichen Zeitpunkten erstellt wurden und
unterschiedliche Bautypen repräsentieren. Gemeinsam ist ihnen, dass sie im
Rahmen der Planung eines ganzen Ausflugsziels errichtet (Wasser- und
Aussichtsturm, Ausflugslokal, Wehrmännerdenkmal) bzw. miteinbezogen (Schanze)
wurden. In diesem Sinne kommt ihnen jedem einzelnen als auch ihnen gemeinsam
ortsbildprägender wie auch identitätsstiftender Charakter zu. Damit ist der
Liegenschaft Reservoirstrasse 240 ohne Weiteres auch städtebaulicher Wert
beizumessen.

4.2.3Zusammenfassend
ist festzustellen, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 mit dem
(ehemaligen) Ausflugsrestaurant ein wichtiges kultur- und sozialgeschichtliches
Zeugnis für die bauliche Entwicklung des Bruderholzquartiers wie auch für den
zu Beginn des 20. Jahrhunderts aufkommenden Ausflugstourismus ablegt und
im Zusammenspiel mit dem nahegelegenen Wasserturm und der nahen Schanze eine
starke ortsbildprägende Ausstrahlung aufweist. Ihre Schutzwürdigkeit fällt
nicht nur Fachleuten ins Auge, sondern ist auch für den Laien ohne Weiteres
nachvollziehbar, wie sich aus der im Sommer 2019 eingereichten Petition
"Rettet das La Torre auf dem Bruderholz" ergibt, welche von mehr als
4'000 Personen unterzeichnet wurde (Rekursbegründungsbeilage 12). Die
Petenten fordern darin die Unterschutzstellung nicht nur der Liegenschaft
Reservoirstrasse 240 ("La Torre") mit der dazugehörigen
Gartenanlage, sondern auch des Wasserturms sowie die "Werterhaltung der
Batterieanlage und der jetzigen Grünzone rund um den Wasserturm". Ihre
Forderung begründen sie mit dem "unschätzbaren Wert", den dieses
Gebiet und das La Torre hätten. Im Einzelnen wird im Petitionstext dabei auf
das Haus als Zeitzeuge der Besiedlung von Basel Süd/Bruderholz verwiesen, auf
die Bedeutung als Naherholungsgebiet und Ausflugsziel der dichtbesiedelten
Stadt Basel, auf die kulturhistorische und sozialgeschichtliche Relevanz wie
auch den ortsbildprägenden Wert der Liegenschaft im Zusammenhang mit der ganzen
Anlage (Wasserturm, Wehrmännerdenkmal und Schanze von 1815). Der grosse Zuspruch,
den die Petition erhalten hat, macht deutlich, dass die Unterschutzstellung der
Liegenschaft Reservoirstrasse 240 nicht nur von einem begrenzten Kreis von
Fachleuten gefordert wird, sondern einem echten Anliegen der Bevölkerung
entspricht. Die genannte Liegenschaft erfüllt damit die Merkmale eines
erhaltenswürdigen Denkmals im Sinne von § 5 DschG.

5.

5.1Aufgrund
der mit der Eintragung in das Denkmalverzeichnis verbundenen
Eigentumsbeschränkungen (§§ 14 ff. DSchG) kommt eine
Unterschutzstellung nur für hochrangige Baudenkmäler in Frage (BJM 1995
S. 43; VGE VD.2016.2016-218 vom 25. September 2017
E. 3.4.1). Hochrangig ist ein Denkmal dann, wenn an dessen Schutz ein
erhebliches öffentliches Interesse besteht, das sich in der Interessenabwägung
durchzusetzen vermag. Dem öffentlichen Schutzinteresse können dabei neben
privaten auch andere öffentliche Interessen entgegenstehen, wie sich aus
§ 22 Abs. 1 DSchG ergibt, wonach ein Denkmal wieder aus dem
Verzeichnis gestrichen werden kann, wenn es das öffentliche Interesse gebietet
(VGE 659 und 660/2007 vom 11. Juni 2008 E. 6). Gemäss
Art. 5 Abs. 2 BV muss alles staatliche Handeln verhältnismässig sein.
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass eine Verwaltungsmassnahme
zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig (erforderlich) ist. Mit Bezug auf die entgegenstehenden privaten
Interessen ist im Sinne dieses Grundsatzes zu fragen, ob die mit der
Denkmalschutzmassnahme einhergehende Nutzungsbeschränkung das dem Eigentümer
zumutbare Mass überschreitet, was einzelfallweise aufgrund der gesamten
Umstände zu beurteilen ist (BGE 126 I 219 E. 2c S. 222;Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020,
Rz 514). Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen umso geringer zu gewichten,
je schutzwürdiger eine Baute ist. Rein finanzielle Interessen können bei
ausgewiesener Schutzwürdigkeit für sich alleine genommen nicht ausschlaggebend
sein (BGE 147 II 125 E. 10.4 S. 133 mit weiteren
Hinweisen; ferner BGer 1C_514/2020 vom 5. Mai 2021 E. 9.1 mit Hinweisen).

5.2Das
öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung der Liegenschaft
Reservoirstrasse 240 ist gewichtig (oben E. 4). Bei einem Abriss des
Gebäudes und einem Neubau auf der Parzelle inklusive Bebauung des Gartens würde
nicht nur ein kulturhistorisch bedeutsames Bauwerk zerstört. Es würde vielmehr
ein gravierender Eingriff in die Gesamtanlage (mit Wasserturm,
Wehrmännerdenkmal und Schanze) und damit in das Ortsbild drohen. Zu Recht wird
im angefochtenen Entscheid darauf hingewiesen, dass der Schutzumfang auf das
Äussere des Gebäudes sowie den Garten mit Einfriedung beschränkt ist
(angefochtener Entscheid, S. 4). Die Liegenschaft bleibt im Innern somit
so nutzbar wie zuvor und kann zur Nutzungsoptimierung im Innern umgebaut werden.
Der Rekurrent bestreitet zu Recht nicht, dass die Liegenschaft umgebaut und zu
Wohnzwecken genutzt werden könnte.

Gegen die
Unterschutzstellung bringt derRekurrentim Wesentlichen vor, dass ihm durch das Vorgehen der mit dem Denkmalschutz
befassten Behörden ein erheblicher Schaden entstanden sei. Nachdem der
Denkmalrat die Schutzwürdigkeit des Objektes verneint und stattdessen ein
qualitätssicherndes Planungsverfahren vorgeschlagen habe, hätten die
Bauherrschaft und die Investorin in guten Treuen gestützt hierauf mit
Planungsarbeiten begonnen. Mit Blick auf das geplante Bauvorhaben habe er, derRekurrent, darauf verzichtet, das Objekt
weiterzuvermieten. Alle Ausgaben betreffend die Planung eines Neubaus und den
bereits begonnenen Rückbau wären bei Unterschutzstellung unnötig ausgegeben.
Auch würden erhebliche Kosten aus der Rückabwicklung des Kaufrechtsvertrags mit
der Investorin entstehen. Der Grundstückwert würde sich nun um 5
Mio. Franken reduzieren und es wäre mit Instandstellungskosten von geschätzt
2 bis 3 Mio. Franken zu rechnen (Rekursbegründung, Rz 27). Soweit derRekurrentunnütz gewordene Planungs- und
Vertragskosten, welche durch den Meinungswechsel der Denkmalbehörden entstanden
seien, geltend macht, kann dies nicht gegen die Unterschutzstellung des
Gebäudes in die Waagschale geworfen werden, sondern wäre die Verantwortlichkeit
hierfür in einem allfälligen separaten Haftungsprozess zu klären. Gegen die
Unterschutzstellung spricht auch nicht, dass das Gebäude nach den geltenden
Bauvorschriften für die weitere Nutzung instandgestellt werden muss. Abgesehen
davon, dass es sich, wie der heutige Augenschein gezeigt hat, hierbei auch um
aufgestauten Unterhalt handelt, vermag derRekurrentin keiner Weise aufzuzeigen, dass die Instandstellungskosten beim bestehenden
Gebäude unverhältnismässig hoch sein sollen. Die Feststellung des Regierungsrats,
wonach die Liegenschaft die Bausubstanz in gutem Zustand sei (angefochtener
Entscheid, S. 1), wird nicht substantiiert in Frage gestellt.

Mit Blick auf die
künftige Nutzung des Gebäudes ist nicht zu verkennen, dass mit der
Unterschutzstellung der Liegenschaft das Nutzungspotenzial der Parzelle
reduziert wird. In der Stellungnahme der Abteilung Arealentwicklung und
Nutzungsplanung des Planungsamts (BVD) vom 19. Mai 2020 wird
ausgeführt, dass die bestehende Liegenschaft eine Bruttogeschossfläche von
627 m2aufweise. Bei einem Neubau im Bestand könne eine
Bruttogeschossfläche von 1'160 m2und bei einem Abriss und
Neubau eine Bruttogeschossfläche von 1'304 m2realisiert werden
(act. 8/51). Allerdings würde einer maximalen Ausschöpfung der
Nutzungsreserve das geltende Baumschutzrecht entgegenstehen. Auf dem Grundstück
selber bzw. unmittelbar benachbart auf öffentlichem Grund stehen verschiedene
Bäume, die bei einer Neubebauung wohl nicht gefällt werden dürften (vgl.
Schreiben der Stadtgärtnerei "Denkmalpflegerische Würdigung und
Einschätzung Baumbestand" vom 13. Juli 2020 [act. 8/56]).
Abgesehen davon ist darauf hinzuweisen, dass mit der Unterschutzstellung einer
Liegenschaft regelmässig eine Reduktion der Nutzungsmöglichkeiten der Parzelle
verbunden ist. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf daher bei der
Beurteilung der Verhältnismässigkeit des Eintrags im Denkmalverzeichnis nicht
von den Nutzungsmöglichkeiten ausgegangen werden, die der Eigentümer ohne die
Eigentumsbeschränkung besässe. Es kommt deshalb nicht entscheidend auf die
Rendite an, die er bei einer Neuüberbauung erzielen könnte. Wie vorstehend
ausgeführt (oben E. 5.1), vermag das rein finanzielle Interesse an einer
möglichst gewinnbringenden Ausnutzung der Parzelle das öffentliche Interesse an
der Denkmalschutzmassnahme nicht zu überwiegen. Ansonsten wäre es nie möglich,
eine Baute, deren Schutzwürdigkeit wie vorliegend ausgewiesen ist, ins Denkmalverzeichnis
aufzunehmen (BGE 118 Ia 384 E. 5e S. 393; VGE VD.2019.172/174
vom 30. September 2020 E. 5.4). In diesem Zusammenhand darf auch an
die Möglichkeit der Ausrichtung staatlicher Beiträge an die Kosten der
Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern erinnert werden, welche die
finanziellen Konsequenzen der Unterschutzstellung für die Eigentümer auffangen
helfen (§ 11 DschG). Dass die Aufnahme der Liegenschaft
Reservoirstrasse 240 ins Denkmalverzeichnis unzumutbare finanzielle
Konsequenzen nach sich zöge, wenn er die Liegenschaft erhalten und nur zu
Wohnzwecken umbauen könnte, macht derRekurrentwie gesagt nicht geltend und ist auch nicht ohne Weiteres erkennbar. Die
Liegenschaft befindet sich auf dem höchsten Punkt des Bruderholzes in einer
äusserst attraktiven, da unverbaubaren Wohnlage. Zudem wird die Denkmalpflege
bei der Beurteilung der Zulässigkeit von baulichen Änderungen im Zusammenhang
mit einer möglichen Nutzungsoptimierung für Wohnzwecke berücksichtigen müssen,
dass das Gebäude gemäss den obigen Ausführungen nicht in erster Linie wegen der
architektonischen Detailgestaltung, sondern wegen seiner Wirkung und Bedeutung
als Teil der Gesamtanlage unter Schutz gestellt wurde. Diesem Gedanken und dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz wird bei der Beurteilung der
Bewilligungsfähigkeit etwa von Massnahmen zur besseren Belichtung des
Dachgeschosses zur erweiterten Ermöglichung einer Wohnnutzung Rechnung zu
tragen sein. Verändert werden darf gemäss den Ausführungen der Denkmalpflege
auch die Aussenbaranlage, welche erst in einer späteren Bauphase angebaut
worden ist und die Gartengestaltung, soweit diese nicht mehr dem originären
Zustand entspricht. Es ist deshalb auch bei der Unterschutzstellung der
Liegenschaft weiterhin von einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzungsmöglichkeit
derselben auszugehen.

Eine mildere
Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels eines Schutzes des Äusseren der
Liegenschaft Reservoirstrasse 240 und des Gartens ist nicht erkennbar.
Insbesondere fehlt es an nutzungsplanerischen Möglichkeiten, wie sie der
Denkmalrat ursprünglich ins Auge gefasst hatte (vgl. Protokoll der
Plenarsitzung vom 4. September 2018 [act. 8/12]). Wie spätere
Abklärungen gezeigt haben, hätte die Zuweisung der Liegenschaft in eine isolierte
Schutz- oder Schonzone nicht dem Konzept der parzellenübergreifenden
Nutzungsplanung entsprochen. Ebenso wenig wäre ein Einbezug in die
Zoneneinteilung der übrigen Teile der Batterieanlage (Wasserturm, Schanze,
Wehrmännerdenkmal) in Frage gekommen, welche sich in der Grünzone befindet. Die
hier strittige Parzelle befindet sich (zusammen mit der benachbarten Parzelle
Reservoirstrasse 242) in einer isolierten Mini-Zone 2a. Eine
Zuordnung dieser beiden Parzellen zur umliegend geltenden Grünzone wäre mit dem
Charakter der bestehenden und bewilligten Bebauung kaum vereinbar. Schliesslich
erweist sich der Eintrag der strittigen Liegenschaft ins Denkmalverzeichnis
mittels Verfügung als notwendig, nachdem die Eintragung mittels Vertrags
mangels Einigung mit demRekurrenten nicht
zustande gekommen ist (§ 16 Abs. 1 DSchG).

6.

6.1DerRekurrentrügt schliesslich auch einen
Verstoss gegen das verfassungsrechtliche Gebot staatlichen Handelns nach Treu
und Glauben. Im vorliegenden Fall habe der Denkmalrat das Objekt aus dem Inventar
der schützenswerten Kulturdenkmäler gestrichen. Dies sei ihm mit dem einzigen
Vorbehalt eröffnet worden, einen Neubau mittels eines qualitätssichernden
Verfahren zu planen. Sowohl er als auch die Investorin hätte auf diesen
Entscheid vertraut und das Handeln danach ausgerichtet. Es sei ein erheblicher
Schaden angerichtet worden. Vertrauensstörend sei das widersprüchliche
Mitwirken in der verlangten qualitätssichernden Planung und gleichzeitig das
Bestellen eines Signals aus der Bevölkerung für einen, wie der Denkmalrat dies
selbst definiert habe, "extremen Denkmalschutz". Dies noch dazu im
Bewusstsein, dass das Signal aus der Bevölkerung auf eine nicht zu schützende
Restaurantnutzung abgezielt habe. Das Vorgehen sei somit auch im Lichte von Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV nicht zu schützen (Rekursbegründung,
Rz 28 f.).

6.2Der
in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person
Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen
oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Dies
kann zur Folge haben, dass eine gesetzliche Regelung im Einzelfall nicht
angewandt und eine im Widerspruch zur gesetzlichen Ordnung stehende Anordnung
getroffen wird. Dieser Schutz setzt voraus, dass eine Behörde dem Betroffenen
eine konkrete Auskunft oder Zusicherung erteilt hat, dass sie dafür zuständig
war, dass der Adressat die Unrichtigkeit der Angabe nicht erkennen konnte und
dass er im Vertrauen auf die erhaltene Auskunft nicht wieder rückgängig zu
machende Dispositionen getroffen hat. Schliesslich scheitert die Berufung auf
Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen
gegenüberstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020,
Rz 620 ff.; BGer 2C_345/2020 vom 14. April 2021 E. 6.4.1;
BGE 137 I 69 E. 2.5.1 und 131 II 627 E. 6.1; BVerG
A-1496/2019 vom 16. Juli 2021 E. 14.2; VGE VD.2021.61 vom
11. November 2021 E. 3.3.2 mit weiteren Hinweisen).

6.3Bereits im September 2015 wurde
dem Rekurrenten mitgeteilt, dass die Kantonale Denkmalpflege eine mögliche
Erhaltenswürdigkeit der streitbezogenen Liegenschaft festgestellt habe, weshalb
die Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten Bauten aufgenommen werde
(act. 8/1). Am 10. Dezember 2015 bestätigte der Vorsteher des BVD auf
entsprechende Interventionen desRekurrentenhin, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 zusammen
mit dem Wasserturm und Schanze eine Bedeutung als beliebtes Ausflugsziel
erlangt habe und somit architektonisch, quartier- und kulturgeschichtlich von
Rang sei. Der Befund, dass es sich beim Objekt um ein erhaltenswürdiges Denkmal
handle, habe rein deklaratorischen Charakter. Dem Inventar komme keine
Rechtswirkung zu, es diene lediglich der Information. Es lägen keine Gründe vor
für eine Entlassung des Gebäudes aus dem Inventar der schützenswerten Bauten
(act. 8/5). Dies wurde mit Schreiben vom 16. Februar 2016 bestätigt
(act. 8/7). Der Rekurrent und die von ihm beigezogene Investorin waren
sich in der Folge bei der Planung zur Realisierung eines Bauprojektes des
Risikos einer Unterschutzstellung der Liegenschaft durchaus bewusst, wie aus einer
entsprechenden Bestimmung im Kaufrechtsvertrag vom 2. Februar 2018
(Ziff. 1 a.E.) hervorgeht (Rekursbegründungsbeilage 3).

Es ist zwar richtig, dass der
Leiter der Kantonalen Denkmalpflege nach der Sitzung des Denkmalrats vom
4. September 2018 dem Rekurrenten mit Schreiben vom 11. Dezember
2018 mitgeteilt hat, dass das Gebäude aus Sicht des Denkmalrats nicht in das
Denkmalverzeichnis aufgenommen werden soll und dass es infolgedessen aus dem
Inventar der schützenswerten Bauten entlassen worden sei (vgl. act. 8/15).
Es ist nicht zu verkennen, dass der Rekurrent aufgrund dieses Schreibens in
guten Treuen davon ausgehen durfte, dass eine Unterschutzstellung der
Liegenschaft eher unwahrscheinlich sei, zumal der Denkmalrat gemäss § 3 Abs. 1
Ziff. 2 DschG für die Antragstellung an das zuständige Department auf
Eintragung von Denkmälern bzw. auf Abänderung oder Aufhebung einer Eintragung
im Verzeichnis durch Verfügung des Regierungsrats zuständig ist. Dennoch ist zu
beachten, dass die Entscheidkompetenz über die Eintragung alleine beim Regierungsrat
liegt (§ 16 Abs. 1 DschG). Es lag somit kein Entscheid der
zuständigen Behörde bzw. eine Auskunft von der entscheidbefugten Behörde vor.
Die Mitteilung der Denkmalpflege, wonach sich der Denkmalrat gegen eine
Eintragung in das Denkmalverzeichnis ausgesprochen habe, vermag daher auch
unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben nichts an der
Berechtigung einer späteren anderslautenden Beurteilung durch den Denkmalrat
und an der Entscheidungsfreiheit des Regierungsrats zu ändern. Zu beachten ist
dazu, dass der Rekurrent bereits am 5. Juni 2019 über das Wiedererwägungsgesuch
des Heimatsschutzes Basel und die Absicht des Denkmalrats, dieses an der
Sitzung vom 18. Juni 2019 zu behandeln, informiert worden ist (act. 8/17).
Der Zeitraum, in welchen der Rekurrent aufgrund des Schreibens vom 11. Dezember
2018 darauf vertrauen durfte, dass der Denkmalrat keinen Antrag auf eine
Unterschutzstellung stellen werde, war somit von sehr kurzer Dauer (knapp sechs
Monate). Das vom Rekurrenten eingeleitete Wettbewerbsverfahren wurde
dementsprechend bereits im Juni 2019 wieder sistiert. Das so eingeleitete, aber
nicht abgeschlossene Wettbewerbsverfahren kann nicht als nicht wieder
rückgängig zu machende Dispositionen im Sinne des Vertrauensgrundsatzes
qualifiziert werden, auch wenn sich die entsprechenden Ausgaben aufgrund der
Unterschutzstellung nunmehr als nutzlos erwiesen haben. Keine nicht wieder
rückgängig zu machende Disposition stellt im Übrigen der Rückbau von Küche und Restaurant
dar. Es kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass derRekurrentnach Aufgabe des Restaurationsbetriebs
auch bei Nichtentlassung aus dem Inventar der schützenswerten Bauten bzw. bei
einer früheren Unterschutzstellung nicht auf diesen Innenrückbau verzichtet
hätte. Aus den oben genannten Gründen besteht zudem ein gewichtiges
öffentliches Interesse an der Eintragung der streitbezogenen Liegenschaft in
das Denkmalverzeichnis und dem entsprechenden Schutz der Anlage, welche das
gegenläufige Interesse des Rekurrenten überwiegt.

7.

Zusammenfassend
sind die Unterschutzstellung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240, Basel
und ihre Aufnahme in das Denkmalverzeichnis nicht zu beanstanden, womit der
Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang trägt derRekurrentdie Kosten des Rekursverfahrens mit einer Urteilsgebühr
von CHF 2'000. (§ 30 Abs. 1 Satz 1 VRPG).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird in Bezug auf das
Rechtsbegehren 1 abgewiesen. Das Rechtsbegehren 2 wird zufolge
Rückzugs als gegenstandslos abgeschrieben.

DerRekurrentträgt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'000..

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid
kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)
innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.