bs_appellationsgericht · VD.2016.216 · 2017-09-25 · de
Bauentscheid: Neu- und Umbau eines Wohn- und Bürohauses (BGer 1C_658/2017 vom 18. September 2018)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2016.216

VD.2016.217

VD.2016.218

URTEIL

vom25. September 2017

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Claudius Gelzer,

Dr. Carl Gustav Mez und Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____bisO____Rekurrenten
115

[]

alle vertreten durch [...], Rechtsanwältin,

[...]

Mieterinnen- und Mieterverband
BaselRekurrent 16

Clarastrasse 2, Postfach, 4005 Basel

vertreten durch [...], Rechtsanwältin,

[...]

gegen

P____ AGRekurrentin
17

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Bau- und
Gastgewerbeinspektorat

Rittergasse 4, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
der Baurekurskommission

vom 31. August 2016

betreffend Bauentscheid Nr. [] vom
16. März 2016in Sachen Neu- und Umbau Bürohaus

Sachverhalt

Die P____ AG ist
Eigentümerin der aneinander angrenzenden Liegenschaften an der Leonhardstrasse/Steinengraben.
Sie beabsichtigt den Abbruch dieser Wohnhäuser und den Neubau eines Bürohauses
(mit Wohnnutzung) am Steinengraben unter Einbezug des Bestandesbaus der
Eckliegenschaft und den Neubau eines Wohnhauses an der Leonhardstrasse. Gegen
das Bauprojekt erhoben verschiedene Bewohner der Liegenschaften am
Steinengraben sowie der Mieterinnen- und Mieterverband Basel Einsprache. Mit
Bauentscheid Nr. [] (1) vom 16. März 2016 hat das Bau- und Gastgewerbeinspektorat
das Bauvorhaben bewilligt und gleichentags die dagegen erhobenen Einsprachen
abgewiesen. Die dagegen von A____ und Mitbeteiligten sowie dem Mieterinnen- und
Mieterverband Basel erhobenen Rekurse hat die Baurekurskommission mit Entscheid
vom 31. Oktober 2016 teilweise gutgeheissen, soweit sie darauf eingetreten
ist (Ziff. 1). Sie hat den angefochtenen Bauentscheid aufgehoben und die Sache
im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen (Ziff. 2). Die Kosten
des Verfahrens sind den Rekurrierenden in solidarischer Verbindung im Umfang
von CHF 1600. (Ziff. 3) und der beigeladenen Bauherrschaft im Umfang von
CHF 400. auferlegt worden (Ziff. 4). Zudem ist der beigeladenen
Bauherrschaft zulasten der Rekurrierenden eine Parteientschädigung in der Höhe
von CHF 1000. zugesprochen worden (Ziff. 5).

Gegen diesen, am
12. Oktober 2016 versandten Entscheid richtet sich der von A____ und Mitbeteiligten
(Rekurrierende 115) mit Eingaben vom 24. Oktober und 12. Dezember 2016
erhobene und begründete Rekurs (Verfahren VD.2016.216). Mit ihrem Rekurs stellen
die Rekurrierenden 115 folgende Rechtsbegehren unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen:

Mit Eingaben vom
24. Oktober und 12. Dezember 2016 erhob und begründete auch der Mieterinnen-
und Mieterverband Rekurs gegen den Entscheid der Baurekurskommission vom 31.
August 2016 (Verfahren VD.2016.217). Die Rekursanträge sind identisch mit jenen
der Rekurrierenden 115.

Das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat hat sich mit Eingabe vom 10. Januar 2017 zu den Rekursen
vernehmen lassen. Zu beiden Rekursen haben die Baurekurskommission und die
Bauherrschaft je mit Eingaben vom 20. Februar 2017 Stellung bezogen.

Auch die P____
AG (Bauherrschaft) hat gegen den Entscheid der Baurekurskommission mit Eingaben
vom 24. Oktober und 12. Dezember 2016 Rekurs erhoben (Verfahren VD.2016.218).
Sie beantragt damit, dass der Entscheid der Baurekurskommission vom 31. August
2016 in Gutheissung des Rekurses insoweit kosten- und entschädigungsfällig
aufzuheben sei, als damit die beiden Baurekurse der Rekurrierenden 115 und des
Mieterinnen- und Mieterverbandes, sofern und soweit auf diese überhaupt
eingetreten werden kann, nicht vollumfänglich abgewiesen werden. Sie verlangt
die vollumfängliche Bestätigung des Einsprache- bzw. Bauentscheids Nr. [] (1)
des Bau- und Gastgewerbeinspektorats vom 16. März 2016. Eventualiter ersucht
sie um Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz.

Mit
Stellungnahme vom 10. Januar 2017 beantragt das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat, den Entscheid der Baurekurskommission ausser den
Ziffern 6163 und dem Erkenntnis zu bestätigen. Die Baurekurskommission
beantragt mit Vernehmlassung vom 20. Februar 2017 die Abweisung des Rekurses.
Die Rekurrierenden der Verfahren VD.2016.216 und VD.2016.217 beantragen mit
Eingaben vom 20. Februar 2017 die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung
des Rekurses, sofern und soweit darauf eingetreten werden kann und die
Bestätigung des angefochtenen Entscheids.

Am 25. September
2017 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort durch. Danach wurde
die Verhandlung im Gerichtssaal fortgesetzt. Dabei gelangten die Rekurrierenden,
die Bauherrschaft, der Vertreter der Baurekurskommission sowie die Vertreterin des
Bau- und Gastgewerbeinspektorat zum Vortrag. Für die Ausführungen der
Beteiligten anlässlich des Augenscheins sowie der Gerichtsverhandlung wird auf
das entsprechende Protokoll verwiesen. Im Übrigen ergeben sich die Einzelheiten
der Parteistandpunkte, soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die
Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte
Kommission. Damit unterliegen ihre Entscheide nach § 6 BRKG sowie § 10 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das
Verwaltungsgericht. Zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Rekurse ist
das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG,
SG 154.100]).

1.2Angefochten
ist ein Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission. Bei Rückweisungsentscheiden
handelt es sich grundsätzlich um Zwischenentscheide. Sie sind aber dann wie ein
Endentscheid zu behandeln, wenn der Instanz, an welche die Sache zu neuem
Entscheid zurückgewiesen worden ist, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt
und die Rückweisung nur noch der Umsetzung der Anordnungen der rückweisenden
Instanz dient (BGE 138 I 143 E. 1.2 S. 148; VGE VD.2016.48 vom 31. August 2016
E. 1.2;Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich
2013, Rz. 1157;Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, Basel 3. Aufl., Basel 2014, Rz. 1870,Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 277 ff., 281
f.). Zwischenverfügungen unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann
selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Aufgrund des Grundsatzes der Einheit
des Verfahrens nach Art. 111 Abs. 1des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR173.110) muss aber auch im kantonalen VerfahrenArt. 93
Abs. BGG beachtet werden, wonach gegen selbständig eröffnete Vor- und
Zwischenentscheide die Beschwerde nicht nur zulässig ist, wenn sie einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a), sondern auch,
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Soweit die
Baurekurskommission die Rügen der Rekurrierenden abgewiesen hat (betreffend Wohnraumfördergesetz,
Denkmalschutz, Natur- und Landschaftsschutz) handelt es sich um einen Endentscheid,
der ohne Weiteres angefochten werden kann. Einzig in Bezug auf die
Ersatzpflanzung der zu fällenden Bäume wird das Verfahren nicht abgeschlossen,
sondern an die erste Instanz zur Durchführung des ordentlichen
Baubewilligungsverfahrens zurückgewiesen. Dabei gibt der Rückweisungsentscheid
keine klaren Anordnungen vor, womit er nicht wie ein Endentscheid zu behandeln
ist. Würde das Verwaltungsgericht indes in Gutheissung des Rekurses der
Bauherrschaft die Zulässigkeit des Baugesuchs für das Vorhaben der Bauherrschaft
auch in Bezug auf die Ersatzpflanzungen bejahen, bliebe der weitere mit dem
Baugesuchsverfahren verbundene Aufwand erspart. Demzufolge ist von einem
Anwendungsfall von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG auszugehen, womit ein
gültiges Anfechtungsobjekt besteht.

1.3Unstrittig
ist die Rekursbefugnis der Bauherrschaft gegen den sie belastenden Rückweisungsentscheid.
Strittig ist die Rekurslegitimation der Rekurrierenden 115 und des
Mieterinnen- und Mieterverbandes.

1.3.1Gemäss
§ 21 Abs. 3 des Gesetzes über die Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz,
WRFG, SG 861.500) ist zurRekurserhebung gegen Entscheide
betreffend Abbruch und Zweckentfremdung von Wohnraum die betroffene Mieterin
bzw. der betroffene Mieter, unabhängig vom Fortbestand des Mietverhältnisses,
befugt, wenn das Mietverhältnis beim Einreichen des Rekurses noch bestanden hat.
Im Übrigen bestimmt sich die Legitimation zur Rekurserhebung nach § 13 Abs. 1
VRPG. Danach ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat.

1.3.2

1.3.2.1Die Vorinstanz hat erwogen, dass es
sich bei einem Grossteil der Rekurrierenden um Untermieter handle. Davon seien
unter anderem D____, E____ und F____ sowie K____ auch an den Adressen am
Steinengraben gemeldet, weshalb sie die Legitimationsvoraussetzungen erfüllten.
Ob neben ihnen noch weitere Personen zur Erhebung des Rekurses legitimiert
wären, liess die Vorinstanz praxisgemäss offen.

1.3.2.2Die Bauherrschaft bestreitet hingegen
die Legitimation der vier von der Vor­instanz zum Rekurs zugelassenen Personen.
Sie macht geltend, dass gemäss § 21 Abs. 3 WRFG bloss die betroffene
Mieterschaft unabhängig vom Fortbestand des Mietverhältnisses zum Rekurs befugt
sei. Bei den Rekurrierenden handle es sich aber nicht um Mieter, sondern
bestenfalls um Untermieter. Auch der Rekurrentin 9 könne in ihrer Eigenschaft
als Mieterin keine Rekurslegitimation gemäss § 21 Abs. 3 WRFG zukommen,
habe sie sich doch schon vor längerer Zeit in Basel abgemeldet und wohne nicht
mehr am Steinengraben

1.3.2.3Mit der besonderen Bestimmung über die
Rekursbefugnis in § 21 Abs. 3 WRFG wollte der Gesetzgeber verhindern, dass
die Vermieterschaft die Rekurslegitimation eines Mieters durch die Kündigung
des Mietverhältnisses während der Dauer des Verfahrens entfallen lassen kann.
Vielmehr soll der Mieterschaft aufgrund ihrer besonderen Betroffenheit das
Rechtsmittelverfahren auch in diesem Fall erhalten bleiben. Die gleiche
Interessenlage besteht aber auch für Untermieter, welche wie ein Hauptmieter
einen mietrechtlichen Anspruch auf Nutzung der Mietsache haben. Daran vermag
auch der Umstand, dass es sich um Zwischenmietverhältnisse handelt, nichts zu
ändern. Deren zeitliche Befristung ist im vorliegenden Verfahren vielmehr
gerade auch in Abhängigkeit von der Rechtskraft der Baubewilligung für das
Neubauprojekt gesetzt worden. Entgegen der Auffassung der Bauherrschaft umfasst
der Begriff der Mieterin resp. des Mieters somit nicht nur die
Hauptmieterschaft, sondern auch die Untermieter. Die von der Vorinstanz
anerkannten Rekurrierenden sind daher nach § 21 Abs. 3 WRFG zum Rekurs
berechtigt. Wollte man dem nicht folgen, so müsste aber zumindest die
Rekursberechtigung von S____ (Rekurrentin 9) als Hauptmieterin und
Untervermieterin anerkannt werden. Auch wenn sie sich in der Zwischenzeit nach
Frankreich abgemeldet hat, ist sie Mieterin der Liegenschaften. § 21
Abs. 3 WRFG setzt nicht voraus, dass die Mietsache selbst genutzt wird.
Die Mieterschaft, welche die Mietsache zulässigerweise untervermietet hat, kann
mit einem Rekurs auch die Interessen ihrer Untermieter geltend machen.

1.3.2.4Die Bauherrschaft macht geltend,
Mieter und Untermieter seien in baurechtlicher Hinsicht nur als langjährige
Nachbarn rekursberechtigt, nicht aber als bisherige Nutzer eines Gebäudes, das
abgerissen wird, da sie von den Immissionen eines Neubaus gar nicht betroffen
wären. Die Mieter einer abzureissenden Liegenschaft sind zwar nicht durch die
Immissionen der Neubaute betroffen. Als Bewohner der vom Abbruch bedrohten
Häuser sind sie aberstärker als beliebige
Dritte oder die Allgemeinheit von dem angefochtenen Bauentscheid betroffen.Vorliegend hat die Bauherrschaft mit der Mieterin der Liegenschaften am
Steinengraben (Rekurrentin 9) einen Vergleich bzw. Verträge geschlossen,
wonach das Mietverhältnis bis zwei Monate nach Vorliegen einer rechtskräftigen
Baubewilligung bestehen bleibt. Daher haben die Mieterin und ihre Untermieter ein
unmittelbares Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Bauentscheids.Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher,
tatsächlicher, wirtschaftlicher, ideeller oder anderer Natur sein. Dafür muss
genügen, wenn der Mieter bzw. Untermieter beiGutheissung seines
Rekurses in der vom Abbruch bedrohten Wohnung verbleiben kann.Entgegen der Vorbringen der Bauherrschaft ist das Vorgehen
der Rekurrierenden auch nicht rechtsmissbräuchlich, da sie bereits aufgrund von§ 21 Abs. 3 WRFG zum Rekurs legitimiert sind und
ihre weiteren Rügen daher nicht lediglich der Verfahrensverzögerung dienen
können.

Soweit
die Bauherrschaft schliesslich vorbringt, bei dieser Betrachtungsweise bräuchte
es § 21 Abs. 3 WRFG gar nicht, übersieht sie, dass die Erweiterung der
Rekursberechtigung darin besteht, dass diese trotz fehlendem aktuellem
Rechtschutzinteresse dann weiter besteht, wenn das Mietverhältnis während der
Dauer des Verfahrens endet. Eine solche Beendigung wird vorliegend von der Bauherrschaft
nicht geltend gemacht, weshalb nicht einzig auf die Beschwerdeberechtigung aus
§ 21 Abs. 3 WRFG abgestellt werden muss.

Insgesamt
ist die Legitimation nach § 13 Abs. 1 VRPG zu bejahen. Auf den Rekurs im
Verfahren VD.2016.216 ist daher einzutreten.

1.3.2.5Im Übrigen ist nicht zu beanstanden,
dass dieVorinstanz die Rekursbefugnis der weiteren Rekurrierenden nicht
abgeklärt hat, genügt nach dem kantonalem Verwaltungsprozessrecht bei einer
Mehrheit von Rekurrierenden für das Eintreten auf einen Rekurs praxisgemäss
doch die Legitimation mindestens einer rekurrierenden Person, weshalb die
Rekursbefugnis der weiteren rekurrierenden Personen jeweils offengelassen
werden kann (VGE VD.2015.224 vom 7. September 2016 E. 2.2,
VD.2015.109 vom 18. März 2016 E. 1.3, VD.2013.22 vom 12. August 2013
E. 1.4.2;Wullschleger/Schröder,a.a.O., S. 291; vgl. auch BGer 1A.246/2005 vom 31. März 2006
E. 1.1).

1.3.3Der
Mieterinnen- und Mieterverband vermag seine Legitimation allein aus § 21 Abs. 4
WRFG abzuleiten. Danach sind private Organisationen im Kanton, die seit
mindestens zehn Jahren statutengemäss die Interessen der Mieterinnen und Mieter
wahren, im Verfahren betreffend die Bewilligung eines Abbruchs
rekursberechtigt. Mit seinem Rekurs bezieht sich der Rekurrent aber nicht nur
auf Fragen des Schutzes bestehenden Wohnraums gemäss § 7 WRFG, sondern daneben
auch auf denkmalschutz-, naturschutz- und baumschutzrechtliche Fragestellungen.
Die spezialgesetzliche Rekursberechtigung eines Verbandes beschränkt sich aber
auf den Anwendungsbereich des jeweiligen Gesetzes. Dies ist vom
Verwaltungsgericht wiederholt mit Bezug auf die Rekursberechtigung der Verbände
gemäss § 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Denkmalschutz (DSchG, SG 497.100) wie
auch § 26 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz (NLG, SG 789.100)
festgestellt worden (vgl. VGE 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 1.2 und 3.2,
VD.2015.153 vom 24. Oktober 2016 E. 1.4). Das in § 21 Abs. 4 WRFG vorgesehene
ideelle Verbandsbeschwerderecht dient der Gewährleistung objektiv rechtmässigen
Staatshandelns und damit der Sicherstellung der Anwendung des objektiv richtigen
Rechts (VGE 687/2006 vom 6. Juni 2007 E. 2.3 m.H.). Ein solches Wächteramt
kommt den privaten Organisationen des Mieterschutzes hinsichtlich der Anwendung
des Bau-, Denkmalschutz-, Naturschutz- und Baumschutzrechts nicht zu. Soweit
der Mieterinnen- und Mieterverband mit seiner Vernehmlassung im Verfahren
VD.2016.2018 geltend macht, aufgrund der Vergleichsrechnung der Bauherrschaft, die
auch die Autoeinstellhalle einbeziehe, müsse er auch Rügen im Zusammenhang mit
dem Baum- sowie Natur- und Landschaftsschutzrecht erheben können, kann ihm
nicht gefolgt werden. Zwar mag die Beurteilung eines Projekts in bau-,
denkmalschutz-, naturschutz- und baumschutzrechtlicher Hinsicht Rückwirkungen
auf die abbruchrechtliche Beurteilung haben. Davon zu unterscheiden ist aber
die Anfechtung eines Bauprojekts unter Berufung auf bau-, denkmalschutz-,
naturschutz- und baumschutzrechtliche Rügen, die von den Vorinstanzen gerade
nicht aufgenommen worden sind. Auf die entsprechenden Rügen im Rekurs des
Mieterinnen- und Mieterverbandes ist daher formell nicht einzutreten. Da die
rekurrierenden Bewohner der gesuchsbetroffenen Bauten aber zur entsprechenden
Rüge legitimiert sind, sind die entsprechenden Rügen gleichwohl materiell zu
prüfen.

Die Rüge der
Bauherrschaft, die Vorinstanz hätte daher ebenfalls nicht auf diese Begehren
des Mieterinnen- und Mieterverbandes eintreten dürfen, ist zwar formell
berechtigt. Ein formell zutreffendes Vorgehen hätte sich aber faktisch allein
auf den Kostenentscheid des vorinstanzlichen Verfahrens in Bezug auf den Mieterinnen-
und Mieterverband auswirken können. Die Bauherrschaft ist dadurch nicht
benachteiligt.

1.4

1.4.1Weiter
beantragt die Bauherrschaft, dass auf das Rechtsbegehren 2 der Rekurrierenden
nicht einzutreten sei. Das Rechtsbegehren 2 ist ein Minus gegenüber dem Begehren
1. Mit dem Rechtsbegehren 1 wird beantragt, dass das Baubegehren der
Bauherrschaft in Gutheissung des Rekurses der Rekurrierenden vollständig
abgewiesen wird. Darin enthalten ist für den Fall der bloss teilweisen Gutheissung
ihres Rekurses, dass die für die Neubeurteilung massgebenden Erwägungen in
einzelnen Punkten im Sinn ihres Rekurses neu gefasst werden. Streng genommen
bedarf es daher des förmlichen Antrags in Ziff. 2 der Rechtsbegehren nicht. Er
dient aber der Verdeutlichung eines Eventualstandpunkts. Es wäre daher falsch,
darauf förmlich nicht einzutreten.

1.4.2Widersprüchlich
verhalten sich die rekurrierenden Bewohner der abzubrechenden Häuser sowie der
Mieterinnen- und Mieterverband (im Folgenden: Rekurrierende), wenn sie mit ihren
Rekursen die Aufhebung des Entscheids der Baurekurskommission und des
streitgegenständlichen Bauentscheids beantragen und als Beigeladene im
Verfahren der Bauherrschaft die Bestätigung des angefochtenen Entscheids der
Vorinstanz verlangen. Über diesen Widerspruch kann aber hinweggesehen werden,
kann darin nach Treu und Glauben doch nicht ein Rückzug der eigenen Rekurse,
sondern eher ein Versehen der Rekurrierenden erblickt werden.

1.5

1.5.1Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich grundsätzlich nach der
Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung
öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt
unrichtig festgestellt oder das ihr zustehende Ermessen verletzt hat. Darüber
hinaus erstreckt sich die Überprüfungsbefugnis im Anwendungsbereich des Wohnraumfördergesetzes
auch auf den freien Gebrauch des Ermessens und mithin auf die Angemessenheit
des angefochtenen Entscheids (§ 21 Abs. 2 WRFG; VGE VD.2014.105 vom 26. Juli
2015 E. 1.3; vgl. zum bisherigen Recht [Gesetzüber Abbruch und
Zweckentfremdung von Wohnhäusern,GAZW]: VD.2011.181 vom 16. August 2012
E. 1.3;Wohlfart,Die
Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts im baselstädtischen Verwaltungsprozess,
in: BJM 1995 S. 57 ff., 70 ff.). Die Anwendung und die Auslegung der im Gesetz
enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe überprüft das Verwaltungsgericht
allerdings auch bei freier Kognition mit einer gewissen Zurückhaltung (VGE
VD.2014.105 vom 26. Juli 2015 E. 1.3, VGE 740/2002 vom 28. Februar
2003 E. 1a; BJM 1983 S. 24 f.).

1.5.2Im
Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft
einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden
Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten
Beanstandungen (Wullschleger/Schröder,
a.a.O., S. 305;Stamm, Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 504). Es ist
daher nur auf die von den Rekurrierenden aufrecht erhaltenen Rügen einzugehen.

2.

2.1Mit
dem vorliegend umstrittenen Bauvorhaben möchte die Bauherrschaft die
grösstenteils zu Wohnzwecken dienenden Liegenschaften Leonhardstrasse/Steinengrabenabbrechen. Neu soll eine
Wohnbaute an der Leonhardstrasse und ein intern mit dem Bestandesbau auf der benachbarten
Eckparzelle verbundenes Bürogebäude mit Wohnungen entlang desSteinengrabenserrichtet werden.

Gemäss § 7 Abs.
1 WRFG bedarf jeder Abbruch von Gebäuden, die vorwiegend Wohnzwecken dienen,
einer Bewilligung. Die Anwendbarkeit dieser Bewilligungspflicht auf das
vorliegenden Baubegehren ist unbestritten. Die Abbruchbewilligung wird
vorbehältlich der Einhaltung der nutzungsplanerischen Vorschriften zum
Wohnanteil erteilt, wenn in der Folge mindestens gleich viel Wohnraum entsteht
(§ 7 Abs. 3 lit. a WRFG) oder das zulässige Mass der baulichen Nutzung in einem
städtebaulich sinnvollen Rahmen ausgeschöpft wird und der Anteil der
Wohnnutzung gleich bleibt (§ 7 Abs. 3 lit. b WRFG).

2.2

2.2.1Strittig
ist zunächst die Vergleichsbasis für die Erhaltung des Wohnraums bezüglich der
jeweils zu vergleichenden Bauten. Die Rekurrierenden haben sich im vor­instanzlichen
Verfahren noch auf den Standpunkt gestellt, dass der Vergleich von
abzubrechendem und zu erstellendem Wohnraum von Haus zu Haus erfolgen müsse.
Demgegenüber hat die Vorinstanz mit der WRFG-Prüfstelle erwogen, dass der
Vergleich im Sinn einer ganzheitlichen Beurteilung projektbezogen zu erfolgen habe.
Zum Gesamtprojekt gehöre aufgrund der geplanten Brandmauerdurchbrüche zwischen
dem 1. und dem 4. Obergeschoss und der einheitlichen Fassadengestaltung, die
einen Zusammenhang sowohl in funktionaler als in optischer Hinsicht ergebe, als
integraler Bestandteil auch die bestehende Eckliegenschaft. Demgegenüber hätte
ein Wohnraumvergleich von Haus zu Haus zur Folge, dass sich Neubauprojekte
strikt an den abzubrechenden Gebäuden zu orientieren hätten, was eine
gewünschte städtebauliche Veränderung verunmöglichen und den
Projektierungsspielraum der Bauherrschaft erhebliche einschränken würde. Eine
gesamthafte resp. projektbezogene Betrachtung verschaffe hingegen der Bauherrschaft
die Freiheit zur Entwicklung eines qualitativ guten Projekts, was letztlich der
Schaffung von attraktivem Wohnraum diene. Dies entspreche dem Willen des
Gesetzgebers, der die Verbesserung des Wohnraumangebots und die Förderung von
zeitgemässem Wohnraum zum Ziel erklärte (vgl. E. 1217 des angefochtenen
Entscheids).

2.2.2Mit
den Erwägungen der Vorinstanz ist zunächst festzustellen, dass ein quantitativer
Vergleich des Wohnraumersatzes von Haus zu Haus nicht sachgerecht ist. Zweck
des WRFG ist der Erhalt und die Schaffung von vielfältigem, unterschiedlichen
Ansprüchen genügendem, insbesondere familiengerechtem Wohnraum (§ 1 WRFG).
Ob dieser bei einem Neubauprojekt, das mehrere Parzellen umfasst, auf der
gleichen oder einer benachbarten Parzelle geschieht, ist im Rahmen der
massgebenden Wohnanteilvorschriften für die Zwecke des Schutzes bestehenden
Wohnraums gemäss § 7 Abs. 3 lit. a WRFG irrelevant. Zudem belegt die Evaluation
der Wohnraumplatzierung durch die Bauherrschaft (vgl. act. 10/5+6), dass der
projektbezogene Ansatz gerade auch im Interesse der Schaffung attraktiven Wohnraums
an einer immissionsträchtigen Lage dient.

Nicht gefolgt
werden kann den Rekurrierenden auch bezüglich ihres weiter aufrecht erhaltenen
Standpunkts, dass der Bestandesbau nicht in den Vergleich einbezogen werden
dürfe. Bei diesem Bau handle es sich nicht um einen Neubau, sondern um ein
bestehendes Gebäude, das nicht neu errichtet werde. Daher sei dieser
Bestandesbau bei der mengenmässigen Bestimmung des Wohnraums nicht
hinzuzurechnen. Das WRFG sei nicht dazu geschaffen worden, um der Bauherrschaft
die grösstmögliche Planungs- und Entwicklungsfreiheiten zu ermöglichen. Diese
Auffassung und die damit propagierte Einschränkung der Eigentumsfreiheit der
Grundeigentümer findet aber keine Stützung im Zweck des Gesetzes. Warum bei
einem Wohnraumvergleich nicht abzubrechende, aber klarerweise in ein Neubauprojekt
einbezogene Bestandesbauten vor dem Hintergrund des Gesetzeszwecks gemäss
§ 1 WRFG nicht berücksichtigt werden sollen und die Schaffung neuen
Wohnraums in solchen Bestandesbauten nicht angerechnet werden soll, ist unerfindlich.
Es kann auf die entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz (vgl. E. 17)
verwiesen werden. Eine andere Auffassung würde gerade auch bei Aufstockungen
und Erweiterungen von Bestandesbauten zu sachfremden Ergebnissen führen.

2.2.3Der
Vorinstanz ist daher mit Bezug auf den projektbezogenen Ansatz beim
Wohnraumvergleich nach § 7 Abs. 3 lit. a WRFG zu folgen.

2.3Weiter
strittig ist zwischen den Verfahrensparteien die Konkretisierung des Begriffs
des Wohnraums gemäss § 7 Abs. 3 lit. a WRFG.

2.3.1Die
Vorinstanz hat mit der WRFG-Prüfstelle auf die Konkretisierung des Begriffs in
§ 5 der Verordnung über den Abbruch und die Zweckentfremdung von Wohnraum (VAZW,
SG 730.400) abgestellt (vgl. E. 1821 des angefochtenen Entscheids). Danach
entsteht mindestens gleich viel Wohnraum, wenn die Nettogeschossfläche des
Neubaus gleich oder grösser ist als diejenige des abzureissenden Gebäudes. Der
Begriff der Nettogeschossfläche werde seinerseits durch die SIA-Norm 416
definiert. Dies ergebe sich explizit aus dem Bericht des Bau- und
Verkehrsdepartements an den Regierungsrat vom 26. Mai 2014. Das Abstellen auf
die Nettogeschossfläche trage gemäss den Ausführungen der WRFG-Prüfstelle jenen
Fällen Rechnung, in denen ein Neubau zwar dem Wohnen diene und über dieselbe
Geschossfläche wie das abzureissende Gebäude verfüge, die eigentliche
Wohnfläche aber etwa durch einen Lifteinbau dennoch leicht abnehme. Eine
SIA-konforme Berechnung des Wohnraums entspreche dem Willen des Gesetzgebers.
Erschliessungswege und haustechnische Anlagen dienten unmittelbar dem Wohnraum
und trügen zu dessen Attraktivität bei. Es sei im Übrigen nicht davon
auszugehen, dass Bauherrschaften auf Kosten von klassischer Wohnfläche
zusätzliche Verkehrs- und Funktionsflächen erstellten. Mit der Anwendung der
SIA-Norm werde eine messbare Grösse definiert, welche die Planung und
Überprüfung eines Projekts im Interesse der Rechtssicherheit und
Rechtsgleichheit vereinfache. Für die mengenmässige Bestimmung des Wohnraums
nach § 7 Abs. 3 lit. a WRFG werde daher zu Recht auf die SIA-Norm 416
abgestellt.

Sowohl die für die
Wohnungsnutzung wie auch die für die gewerbliche Nutzung beanspruchten Verkehrsflächen,
wie die Treppenhäuser, hat die Vorinstanz nicht wie die Baubewilligungsbehörde
je hälftig, sondern anteilmässig und mithin im Verhältnis zwischen den
Nutzungen anhand der Haupt-, Nebennutz- und Funktionsflächen des Neubaus inkl.
der Bestandesbaute angerechnet. Setze man die beiden Anteile in Beziehung
zueinander, so ergebe sich ein Verhältnis von 30 % Wohnen zu 70 %
Gewerbe, weshalb von der gesamten Verkehrsfläche von 430 m2 129 m2
der Wohnnutzung zuzuschlagen seien.

2.3.2Dem
halten die Rekurrierenden entgegen, dass das Abstellen auf die
Nettogeschossfläche gemäss § 5 Abs. 1 VAZW gegen § 7 Abs. 3 lit. a WRFG
verstosse. Aufgrund einer grammatikalischen, historischen, systematischen und
teleologischen Auslegung des Begriffs des Wohnraums richte sich dieser nach der
klassischen Form der Mietwohnung und bezeichne einen Raum, der zum Wohnen bestimmt
und geeignet sei. Nebenräume wie haustechnische Anlagen, Kellerräume,
Liftschächte oder Einstellplätze erfüllten diese Kriterien nicht. Vielmehr
handle es sich um die bewohnbare Fläche einer Liegenschaft als Nettowohnfläche.
Diese sei die Gesamtgrösse aller beheizten Räume, die zum dauernden Aufenthalt
von Personen geeignet seien. Dem entspreche auch die Definition des Begriffs in
§ 4 Abs. 2 WRFG. Das Gesetz verfolge denn auch das Ziel, die Wohnfläche zu
erhöhen, die ohne separate Wohnräume, offene Balkone, Terrassen und nicht
bewohnbare Keller- und Dachgeschosse definiert werde. Dies entspreche auch der
bisherigen Praxis zum GAZW. Fällen, wie dem Einbau eines Lifts, werde gegebenenfalls
mit der Anwendung von § 7 Abs. 3 lit. b WRFG Rechnung getragen.

2.3.3§
5 Abs. 1 VAZW dient dem Vollzug von § 7 Abs. 3 lit. a WRFG. Die Bestimmung muss
sich daher an den vom Gesetz geschaffenen Rahmen halten und die im Gesetz selbst
enthaltene Richtlinie weiter konkretisieren (Häfelin/Haller/Keller/Thurn­herr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich 2016, N 1860;Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, N 99). Zur Bestimmung dieses
Rahmens und der gesetzlichen Richtlinie ist § 7 Abs. 3 lit. a WRFG auszulegen.
Dabei bildet gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 134 II 249 E.
2.3 S. 252) der Wortlaut der Bestimmung den Ausgangspunkt jeder Auslegung. Ist
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, wie der
Entstehungsgeschichte, dem Zweck der Norm, den ihr zugrunde liegenden Wertungen
und ihrer Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen, nach seiner wahren
Tragweite gesucht werden. Dabei dienen die Gesetzesmaterialien als Hilfsmittel,
um den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung
von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann
allein auf das grammatische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei
die sachlich richtige Lösung ergab (vgl. BGE 137 V 373 E. 5.1 S. 376, 137 V 20
E. 5.1 S. 26, 133 V 9 E. 3.1 S. 11, 128 I 34 E. 3 S. 40). Dabei befolgt
das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es
namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen
Prioritätenordnung zu unterstellen. Die historische Auslegung ist insbesondere
bei jungen Erlassen von Bedeutung. Zu beachten ist auch die systematische
Auslegung (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 177 ff.; VGE VD.2015.84 vom 22. März 2016 E. 2.3).Eine Gesetzesinterpretation lege artis kann ergeben, dass ein
prinzipiell klarer Wortlaut zu weit gefasst und auf einen an sich davon
erfassten Sachverhalt nicht anzuwenden ist (teleologische Reduktion; BGE 141 V
191 E. 3 S. 194 f., 140 I 305 E. 6.2 S. 311, 137 III 487 E. 4.5 S. 495,
131 V 242 E. 5.2 S. 247).

2.3.4Der Begriff des Wohnraums ist
inhaltlich in grammatikalischer Hinsicht unbestimmt und konkretisierungsbedürftig.

2.3.4.1In allgemeiner Hinsicht hat der
Regierungsrat in seinem Ratschlag erwogen, das aufgehobene GAZW solle in
angepasster Form in das WRFG überführt werden, um Anreize zur Schaffung von genügend
gutem Wohnraum zu setzen (S. 16 und 52). Das GAZW habe tendenziell eine
bürokratische Hürde gebildet, die der Schaffung zusätzlichen Wohnraums im Wege
stand (Ratschlag und Bericht Nr. 12.1202.01 betreffend Kantonale Initiative
Bezahlbares und sicheres Wohnen für alle! und Gegenvorschlag für ein Gesetz
über die Wohnraumförderung, S. 19). Mit der neuen Regelung sollte ein Beitrag
zur Verdichtung des Siedlungsgebiets geleistet werden, da Ersatzneubauten in
der Regel mehr Wohnraum als die zurückgebauten Gebäude aufwiesen (S. 63, 87).
Die bessere Nutzung der Reserven im Wohnungsbestand könne besonders effektiv
durch Abbruch und Neubau erreicht werden. Es solle die Wohnraumsituation
quantitativ und qualitativ weiter verbessert werden (S. 85 f.). Mit der
Verpflichtung der Behörde zur Bewilligungserteilung bei der Schaffung von
mindestens gleich viel Wohnraum solle grössere Rechts- und Planungssicherheit
geschaffen werden (S. 63). Weiter erwog der Regierungsrat, mit § 7 WRFG
werde die Errichtung von Ersatzneubauten gezielt erleichtert (S. 97) resp.
im Sinne der Wohnraumförderung () punktuell erleichtert (S. 99). Mit den
neuen Bestimmungen solle die Regelung über den Abbruch von Wohnraum in
Übereinstimmung mit den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zur
Eigentumsfreiheit gebracht werden (S. 99). Konkret bezogen auf § 7 Abs. 3 lit.
a WRFG setzte der Regierungsrat diese Bestimmung in Bezug zu dem in § 5 Abs. 1
WRFG formulierten Grundsatz, wonach der Kanton durch gute
Rahmenbedingungen die Investitionen in den Neu-, Um- und Ausbau sowie die
Sanierung von Wohnraum fördert, weshalb die zuständige Behörde künftig zur
Bewilligungserteilung verpflichtet werden solle, wenn im Zuge des Abbruchs von
Wohnungen gleich viel oder mehr Wohnraum entsteht. Für die erwünschte
kleinteilige Nachverdichtung im Wohnraumbestand sei die Möglichkeit von
Abbrüchen und der Ersatz durch Bauten mit mehr Wohnfläche von grosser
Bedeutung. Dabei stehe die Menge und Vielfalt des neu geschaffenen Wohnraums im
Vordergrund (S. 101).

Entgegen der
Auffassung der Rekurrierenden setzt das WRFG somit eine andere Gewichtung als
das GAZW. Es knüpft nicht eins zu eins an das GAZW an, sondern ersetzt es. Auch
die Bau- und Raumplanungskommission ging in ihrem Mitbericht (Anhang zum
Bericht Nr. 12.1201.02 vom 30. April 2013) von einer Lockerung der bestehenden
Regelung des GAZW aus, an der zur Erneuerung des Wohnungsbestandes ein
Bedürfnis bestehe (S. 5 f.).

2.3.4.2In systematischer Hinsicht ist
festzustellen, dass der Begriff des Wohnraums im WRFG an verschiedener Stelle
verwendet wird (vgl. §§ 1, 2. Abs. 1 lit. c, 5, 7, 8, 913, 14, 16, 17 f.
WRFG). Wird ein Begriff in verschiedenem Zusammenhang gebraucht, so gebietet
das Gebot materieller Konkordanz unter Berücksichtigung der verschiedenen
Zusammenhänge grundsätzlich dessen einheitliche Auslegung (vgl. VGE VD.2016.153
vom 8. Juni 2017 E. 2.5.2; BGE 121 III 336 E. 5c S. 339). Dabei ist festzustellen,
dass der Begriff des Wohnraums in der Verpflichtung des Kantons zur Förderung
von Investitionen in den Neu-, Um- und Ausbau sowie die Sanierung von
Wohnraum offensichtlich auf die zu Wohnzwecken genutzten Bauten insgesamt
bezieht. Demgegenüber wird in § 16 Abs. 1 WRFG ein Bezug des Begriff des
Wohnraums zur mietrechtlichen Wohnfläche hergestellt, wenn der Kanton ermächtigt
wird, zu Gunsten von besonders benachteiligten Personen kostengünstigen
Wohnraum mit vergleichsweise geringen Grundflächen zur Verfügung zu stellen.
Eine Legaldefinition des Begriffs findet sich im Rahmen der allgemeinen
Bestimmungen in § 4 Abs. 1 WRFG. Danach gelten als Wohnraum alle ständig dem
Wohnen dienenden Räume.

2.3.5Daraus folgt, dass der Gesetzgeber
klare und einfach handhabbare Richtlinien, die Rechtssicherheit für die
Rechtsanwender schaffen, angestrebt hat. Weiter sollte mit der Erteilung von einer
Abbruchbewilligung der Erhalt und die Schaffung von vielfältigem und
attraktivem Wohnraum ermöglicht werden. Fraglich erscheint aber, was dem Wohnen
dient, beziehungsweise, wie eng der entsprechende Konnex sein muss, damit
Flächen in den Wohnraumvergleich einbezogen werden können. Diesbezüglich bieten
auch die Rekurrierenden selbst keine klare Definition.

2.3.5.1Entgegen der sinngemäss vertretenen
Auffassung der Rekurrierenden existiert keine mietrechtliche Definition der
Wohnfläche. Es wird in der Literatur von einer Vielzahl möglicher
Flächendefinitionen gesprochen (Roy,
in: Mietrecht für die Praxis, 9. Aufl., Zürich 2016, Ziff. 11.4.5.2.1, S. 256).
Auch in der Praxis wird konstatiert, soweit ein klarer Ortsgebrauch fehle,
könnten die Flächen an und in Gebäuden unterschiedlich gemessen werden. Die
Fläche eines Geschosses unter Einschluss sämtlicher Wände, Einbauschränke usw.
ergibt eine deutlich grössere Anzahl Quadratmeter als die Fläche, die als
Fussboden betreten werden kann. Weitere Unklarheiten können sich bezüglich der
Fläche von Keller und Estrichabteilen,Balkonen usw.
ergeben (OG ZH vom 10. Dezember 2007 in: ZR 107/2008 S. 93, 94). Im Kanton
Basel-Stadt gibt es keine einhellige Praxis, wie die Wohnfläche bemessen wird. Etwas
anderes wird auch von den Rekurrierenden nicht substantiiert vorgebracht.
Vielmehr kann der mietrechtliche Flächenbegriff im Rahmen der
Vertragsinhaltsfreiheit von den Vertragsparteien grundsätzlich frei definiert
werden, womit jeweils den besonderen Umständen eines Falls Rechnung getragen werden
kann (Eichenberger, Der
Flächenbegriff im Mietrecht, in MRA 3/13 S. 3 ff., 4).

2.3.5.2Die
Vielzahl möglicher Definitionen macht auch die SIA-Norm 416 deutlich. Gemäss
dieser Norm enthält die Nettogeschossfläche einerseits die Nutzfläche und
andererseits die Verkehrsflächen (Korridore, Eingangshallen, Treppen, Rampen
und Aufzugsschächte) und Funktionsflächen (Haustechnikanlagen, Motorenräume für
Aufzugs- und Förderanlagen, Ver- und Entsorgungsschächte und -kanäle, Installa-tionsgeschosse,
Tankräume). Die Nutzflächen werden weiter in Hauptnutzflächen und
Nebennutzflächen unterteilt. Die Hauptnutzflächen enthalten den Teil der
Nutzflächen, welcher der Zweckbestimmung und Nutzung des Gebäudes im engeren Sinn
dient. Zu den Nebennutzflächen gehören im Wohnungsbau Waschküchen, Estrich- und
Keller-, Abstell-, Fahrzeugeinstell-, Schutz- und Kehrrichträume. Soweit sich
die Rekurrierenden auf den Standpunkt stellen, der Begriff des Wohnraums diene
nicht dem Schutz von Garagen, Waschküchen, Heizungsräume, Liftschächten, Kellerräume
treffen sie eine Auswahl von Verkehrs- und Nebennutzflächen, wobei offenbar
Treppen als Verkehrsflächen im Unterschied zu Aufzügen oder Estrichräume als
Nebennutzflächen im Unterschied zu Kellerräumen einbezogen werden könnten.

2.3.5.3Will
man in Abweichung von der Regelung in § 5 Abs. 1 VAZW also nicht auf die Nettogeschossfläche
abstellen, so müsste sowohl für den Bestandesbau wie auch den Neubau eine
andere Vergleichsgrösse definiert werden.

Im Sinn einer
Folgeorientierung soll für die Prüfung alternativer Vergleichsgrössen zur
Definition des Begriffs des Wohnraums deren Auswirkungen für das vorliegende
Projekt untersucht werden.

2.3.5.4Der
Vergleich zeigt, dass mit dem Neubau mehr unmittelbar dem Wohnen dienenden Hauptnutzflächen
in den eigentlich zählbaren Wohnzimmern entsteht. Auch die Nebennutzflächen
nehmen leicht zu, verlagern sich aber von Keller- und Estrichräumen zu
Autoabstellflächen. Allerdings werden die Verkehrsflächen deutlich reduziert
und durch den Einbau von Liften auch qualitativ verändert. Es kommt ihnen
weniger Aufenthaltsqualität zu. Hier wird die Problematik des Vergleichs
deutlich. Während die Verkehrsflächen im Bestandesbau innerhalb des als
Einfamilienhaus konzipierten Wohnraums liegen und Entrées, Gänge und nicht
abgeschlossene Treppenhäuser umfassen, erschliessen die Verkehrsflächen im
neuen Bau die einzelnen, von ihnen abgeschlossenen Wohnungen. Während sich die
Verkehrsflächen bisher innerhalb der Wohnfläche hinter der Wohnungstür
befanden, finden sie sich nun ausserhalb dieses Bereichs. Es kommt ihnen damit
ein anderer Charakter zu. Es kann aber nicht angehen, diese Verkehrsflächen
beim Bestandesbau gänzlich dem Wohnraum zuzurechnen, während sie beim Neubau
von diesem in Abzug gebracht werden. Soll mit der neuen Regelung auch die
Verdichtung im Sinn einer kleinteiligen Nachverdichtung im Wohnraumbestand
bezweckt werden, so kann es nicht darum gehen, bei bestehenden bürgerlichen Grosseinfamilienhäusern
alle Verkehrsflächen wie Treppenhäuser, Gänge und Eingangshallen insgesamt zu
berücksichtigen, bei Neubauten mit Einzelwohnungen aber unberücksichtigt zu
lassen. Auch ob die Bewohner etwa Kellerräume zum Aufbewahren von Sportgeräten oder
Autoeinstellhallen bevorzugen, unterliegt einer individuellen Wertung. Mit dem
Abstellen auf die Nettogeschossflächen wird auf einen solchen wertenden
Vergleich zwischen sinnvollen und schutzwürdigen, direkt oder indirekt dem
Wohnen dienenden Flächen verzichtet. Beim Abstellen auf andere Grössen müsste
eine solche Bewertung, wie sie auch von den Rekurrierenden vorgenommen wird,
erfolgen. Damit geht Rechtsicherheit für bauwillige Grundeigentümer verloren, die
mit dem WRFG eben gerade geschaffen werden sollte. Auch macht der konkrete
Vergleich im vorliegenden Fall deutlich, dass nur die Anknüpfung an die
Nettogeschossfläche eine Wohnbaute funktional in ihrer Gesamtheit betrachtet
und der Änderung der funktionalen Anforderungen im Vergleich von älterem und
neuem Wohnungsbestand Rechnung trägt. Daraus folgt, dass ein Vergleich der
Gesamtheit der bisher und neu insgesamt direkt und indirekt der Wohnnutzung
dienenden Fläche und damit das Abstellen auf die Nettogeschossfläche gemäss § 5
Abs. 1 VAZW sachgerecht erscheint.

2.3.6Zusammenfassend
kann damit festgestellt werden, dass der Verordnungsgeber den gesetzlichen
Rahmen bei der Umsetzung von § 7 Abs. 3 lit. a WRFG nicht verletzt hat.

3.

Umstritten ist
weiterhin auch die denkmalrechtliche Beurteilung des angefochtenen Projekts
hinsichtlich der bestehenden Bauten amSteinengraben.

3.1Die
Bauherrschaft macht vorab geltend, dass die Frage der Denkmalwürdigkeit bereits
im Rahmen des Generellen Bauentscheids vom 24. August 2010 verneint worden sei.
Da dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen sei, bestehe eine res iudicata,
weshalb auf die entsprechende Rüge der Rekurrierenden nicht einzutreten sei.

Nach § 53
Abs. 2 der Bau- und Planungsverordnung (BPV, SG 730.110) bindet ein
Vorentscheid über ein generelles Baubegehren die Behörden nur, wenn innerhalb
von drei Jahren nach seiner Erteilung ein Bewilligungsverfahren eingeleitet
wird und wenn sich das anwendbare Recht nicht ändert. Die Bauherrschaft hat ihr
Baubegehren am 30. Juli 2014 eingereicht und damit mehr als drei Jahre nach dem
Vorentscheid vom 24. August 2010. Folglich ist dieser nicht mehr bindend,
weshalb die Frage des Denkmalschutzes erneut aufgebracht werden kann.

3.2Die
Vorinstanz hat darauf hingewiesen, dass die Bauten amSteinengrabenbisher weder durch nutzungsplanerische Massnahmen noch durch einen
Eintrag ins Denkmalverzeichnis geschützt worden sind. Auch bei der unlängst
erfolgten Zonenplanrevision, die sich schwerpunktmässig auf Massnahmen zum
Ortsbildschutz konzentriert habe, sei auf einen Schutz verzichtet worden. Mit
den Erwägungen der kantonalen Denkmalpflege sei festzustellen, dass die
Bebauung amSteinengrabenbereits mit dem Zonenplan von
1939 dem Untergang preisgegeben worden sei. Es habe sich darauf eine vielspurige
Hauptverkehrsachse mit immenser Fahrzeugfrequenz entwickelt und eine
städtebauliche Transformation durch moderne Grossbauten eingesetzt. Dadurch
hätten die verbleibenden Altbauten an Reiz verloren. Man habe sich daher darauf
konzentriert, die Binnenflächen des Quartiers mit ihrer dichten Bebauung aus
derselben Epoche zu erhalten.

3.3Dem
halten die Rekurrierenden auch mit ihrem verwaltungsgerichtlichen Rekurs
entgegen, dass die Schutzwürdigkeit der Bauten auch ohne deren Einordnung in
eine Schutz- oder Schonzone und bei bisher unterbliebener Unterschutzstellung
geprüft werden müsse. Vielmehr definiere § 5 DSchG materielle Kriterien
für deren Denkmalwürdigkeit. Das Denkmalschutzgesetz setze eine politische
Priorität, woran die Verwaltung gebunden sei. Zu den denkmalpflegerischen Instrumenten
zählten zudem nicht nur die Nutzungsplanung und die Eintragung ins
Denkmalverzeichnis, vielmehr bestehe auch die Möglichkeit einer akzessorischen
Unterschutzstellung durch Verweigerung eines Abbruchs- oder Umbaugesuchs. Bei
der Häuserzeile amSteinengrabenhandle es sich um die
letzten Zeitzeugen der Basler bürgerlichen Wohnkultur in diesem Quartier, die
grundsätzlich ohne Weiteres schützenswert seien. Dies gelte auch im
Zusammenspiel mit den gegenüberliegenden Häusern der [...], dem Gebäude [...]
und dem Eckgebäude [...]. Die Schutzwürdigkeit ergebe sich auch aus dem
weitgehend originalen Zustand der Häuser im Innern und Äussern. Sie verweisen
auf Ziergiebel über den Fenstern im ersten Stockwerk im antikisierenden Stil,
die meist noch in Originalaufteilung vorhandenen Räume mit Kassetten- und
Stuckdecken, Glastüren, Parkettböden und Kachelöfen. Die Häuserzeile habe einen
sozial- und architekturgeschichtlichen Zeugenwert.

3.4Zuzustimmen
ist den Rekurrierenden zunächst dahingehend, dass die Schutzwürdigkeit einer
Baute gemäss § 5 f. DSchG auch dann geprüft werden muss, wenn sie weder ins
Denkmalverzeichnis aufgenommen noch in eine Schutz- oder Schonzone eingewiesen
worden ist. Wo aber bereits eine Inventarisierung der Denkmäler stattgefunden
hat und eine Liegenschaft auch nicht ins Inventar gemäss § 24a DSchG und
den §§ 2427der Verordnung betreffend die Denkmalpflege(DPV, SG497.110)aufgenommen worden ist, müssen besondere Gründe vorliegen, die im
Einzelfall zur Bejahung materieller Denkmalqualität im Sinn von § 5 Abs. 1
DSchG führen können.

3.4.1Nach
der gesetzlichen Definition von § 5 Abs. 1 DSchG sind Denkmäler
Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die wegen ihres kulturellen,
geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Wertes erhaltenswürdig
sind; darunter fallen auch Wohn- und Geschäftshäuser sowie Gaststätten. Abs. 2
der genannten Bestimmung enthält in Ziff. 1 bis 7 eine Aufzählung von
Bauwerken, von Teilen davon und von Zubehör, die als Denkmal namentlich in
Betracht kommen. Diese Formulierung macht deutlich, dass die gesetzliche
Aufzählung nicht abschliessend ist, sondern lediglich Beispiele nennt. Der
Grundsatz der Erhaltung von Denkmälern gemäss § 6 DSchG kommt indes aufgrund
des damit verbundenen Grundrechtseingriffs nur für hochrangige Baudenkmäler in
Frage (vgl. dazu BJM 1995 S. 43 m.w.H.). Hochrangig sind dabei allerdings nicht
allein Spitzenwerke einer Stilrichtung oder Epoche, sondern auch Bauwerke, die
in Einzelheiten gewisse Mängel oder Fehler aufweisen, aber in ihrer Gesamtheit
als schützenswert erscheinen  sei dies als Einzelbauwerk oder als Teil eines
Ensembles. Insbesondere braucht die Hochrangigkeit nicht in jedem Fall im
architektonischen Bereich zu liegen, sondern sie kann sich auch aus der kulturellen,
historischen, künstlerischen oder städtebaulichen Bedeutung des Bauwerks
ergeben (BJM 1995 S. 43; VGE 659 und 660/2007 vom 11. Juni 2008 E. 2.2). Die
Denkmalqualität eines Bauwerks ist somit anhand historischer Gesichtspunkte und
ästhetischer Einstufungen auf der Grundlage einer sachlichen, auf
wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung zu ermitteln, die den
kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang
eines Bauwerks mitberücksichtigt. Eine Baute soll als Zeuge und Ausdruck einer
historischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Situation
erhalten bleiben (zum Ganzen: BGE 120 Ia 270 E. 4a S. 275, 118 Ia 384
E. 5 S. 389 m.w.H.; VGE 659 und 660/2007 vom 11. Juni 2008 E. 2.3, VGE 686
und 687/2003 vom 22. Oktober 2004 E. 3b).

3.4.2Unbestritten
ist, dass den Wohnhäusern ein Wert als Zeugnis der älteren Quartierbebauung zukommt
(vgl. Stellungnahme Denkmalpflege vom 25. Mai 2016). Was den städtebaulichen
Bezug der Bauten als Zeugen der ersten Bebauung nach der Umgestaltung des
Grabens vor der abgebrochenen äusseren Stadtmauer in ein Boulevard betrifft, so
ist mit der Vorinstanz und der Denkmalpflege darauf hinzuweisen, dass dieser
Bezug weitgehend verloren gegangen ist (vgl. Stellungnahme Denkmalpflege vom
25. Mai 2016). Unverständlich sind in diesem Zusammenhang die Hinweise auf das
Zusammenspiel mit den Gebäuden R_Strasse 2, ein moderner Zweckbau, und dem
Gebäude R_Strasse 41. Beide sind zwar ins Inventar aufgenommen worden. Es
handelt sich aber nicht um Gebäude, die baugeschichtlich mit den Bauten amSteinengrabenkorrespondieren, soweit sie überhaupt zusammen
wahrgenommen werden können. Vielmehr handelt es sich gerade um Zeugen der
tiefgreifenden Umwandlung des Rings nach der Umgestaltung der Strasse zum Teil
des inneren City-Rings mit seinem intensiven Verkehrsaufkommen. Von einer
kulturhistorischen und städtebaulichen Einheit kann offensichtlich nicht
gesprochen werden. Ein entsprechender Bezug besteht nur noch zu den Gebäuden
der [] vis-à-vis. Die Denkmalpflege als Fachinstanz hat daher im Rahmen der
Inventarisierung des Quartiers am Ring im Jahr 1988 bewusst darauf verzichtet,
diese marginalisierten Relikte ins Inventar aufzunehmen oder als Objekte mit
öffentlichem Erhaltungsinteresse einzustufen (vgl. Stellungnahme Denkmalpflege
vom 25. Mai 2016). Es kann daher nicht von einer Denkmalwürdigkeit der Häuserzeile
als Kombination von architektonischer Bedeutung und Prägung einer örtlichen
Situation im Zusammenspiel mit weiteren Bauten gesprochen werden.

Inwiefern dem
Ensemble der vier Bauten aufgrund ihrer Bausubstanz und künstlerischen
Gestaltung der Charakter eines hochrangigen Denkmal zukommen könnte, ist ebenfalls
nicht erkennbar: Das 2. Stockwerk von zwei Bauten wurde jeweils umgebaut. Ebenso
wurde das Mansardendach verändert. Beim dritten Haus wurde eine Lukarne
aufgebaut. Das Interieur ist zwar in vielen Teilen sehr gut erhalten und
erweist sich als qualitätvoll. Dies gilt etwa für einen Ofen, für Stuckaturen,
Böden und Glastüren. Allerdings handelt es sich dabei auch um viele Ergänzungen
aus späterer Zeit. Für sich allein vermag das Gebäudeinnere keine hochrangige
Denkmalqualität zu begründen. Weshalb dem Interieur über seinen qualitätsvollen
Zustand besonderer kultureller, geschichtlicher oder künstlerischer Wert
zukommen sollte, ist insbesondere auch mit Blick auf die Umgebung der Bauten
nicht erkennbar. Insgesamt kommt den Gebäuden nur noch sehr beschränkter
Zeugniswert zu, zumal Zeugnisse dieser Bauepoche im Quartier am Ring, zu dem
die Bebauung gehört, in grosser Zahl erhalten geblieben sind. Von einem
hochrangigen Denkmal kann daher mit der Einschätzung der Fachbehörde nicht
gesprochen werden.

3.4.3Das
gleiche gilt auch für den Garten. Wie die Vorinstanz unter Hinweis auf die
Ausführungen der Fachbehörde ausführt, handelt es sich weder um eine gestaltete
Gartenanlage noch einen Park. Es sei vielmehr ein zufällig errichteter Garten
ohne historisch nachvollziehbare Gestaltung in Bezug auf Wegführung und
Gehölze, der aus denkmalpflegerischer Sicht nicht wertvoll sei. Die Rekurrierenden
machen nichts geltend, was dieser fachlichen Beurteilung entgegenstehen könnte.

3.4.4Soweit
die Rekurrierenden sinngemäss die zonenrechtliche Einordnung der Parzellen amSteinengrabenrügen, ist darauf hinzuweisen, dass eine solche Überprüfung
nicht im vorliegenden Verfahren erfolgen kann. Die Zoneneinteilung hätte im
Rahmen der Nutzungsplanung angefochten werden müssen, falls sich die Rekurrierenden
hätten auf den Standpunkt stellen wollen, aus Gründen des Ensembleschutz hätte
die Einzonung in die Schutzzone erfolgen müssen (VGE 745748/2007 vom 23.
Januar 2009 E. 1.4.1; BGE 131 II 103 E. 2.4.1 S. 210; BGer 1C_283/2016 vom 11.
Januar 2017 E. 4.2). Dies haben sie nicht gemacht.

3.4.5Insgesamt
sind folglich die denkmalschutzrechtlichen Rügen der Rekurrierenden abzuweisen.

4.

Strittig ist auch
die natur- und landschaftsschutzrechtliche Beurteilung des angefochtenen
Projekts.

4.1Mit
dem Bauentscheid Nr. [] (1) vom 16. März 2016 ist festgestellt worden, dass
der bestehende Garten vollständig zerstört werde. Die Bauherrschaft ist
verpflichtet worden, dafür zu sorgen, dass sich wieder ein Lebensraum für die
Tier- und Pflanzenwelt entwickeln kann, welcher diesen Verlust mittel- bis langfristig
kompensieren kann. Die Umgebung müsse als Wiederherstellungsmassnahme und im
Sinne des ökologischen Ausgleiches mit naturnahen Elementen als vielfältiger
Lebensraum gestaltet werden (standortheimische Bepflanzung, geeignetes
Bodenmaterial, vielfältige Strukturen etc.). Es sind überwiegend
standortheimische und landschaftstyptische Pflanzen zu verwenden (§ 9 NLG)
(Ziff. 85). Weiter ist die Bauherrschaft gestützt auf § 9 NLG und § 72 des Bau-
und Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100) verpflichtet worden, vor Baubeginn einen
detaillierten Umgebungs- und Bepflanzungsplan zur Prüfung und Genehmigung
einzureichen (Ziff. 86). Zudem ist sie im Sinn einer ökologischen
Ausgleichsmassnahme gemäss § 9 NLG verpflichtet worden, eine im Einzelnen
konkretisierte Dachbegrünung vorzunehmen (Ziff. 87 f.). Schliesslich ist
festgestellt worden, dass die grossflächigen Glasflächen ein grosses
Gefahrenpotenzial für Vögel darstellten. Die Bauherrschaft ist verpflichtet
worden, vor Baubeginn in Zusammenarbeit mit der Fachstelle für Vogelfragen
sicher zu stellen, dass die vorgesehenen Verglasungen nicht zu Fallen für Vögel
werden (Ziff. 90). Ebenfalls mit der genannten Fachstelle ist vor
Baubeginn abzuklären, ob Nistplätze von Tieren an Gebäuden oder Bäumen
beschädigt werden oder Nistmöglichkeiten an den neuen Gebäuden einzurichten
sind (Ziff. 91). Die Protokolle beider Besprechungen sind vor Baubeginn
der Stadtgärtnerei zuzustellen (Ziff. 90 f.).

4.2Diese
Regelung ist von der Vorinstanz vollumfänglich bestätigt worden. Sie hat
erwogen, dass der bestehende Garten auf den Parzellen am Steinengraben mit
seiner kleinräumigen Struktur mit Bäumen und Sträuchern, Stauden,
Kletterpflanzen und Wasserbereichen aufgrund seiner unterbliebenen Nutzung und
bloss zurückhaltenden Pflege einen vielfältigen Lebensraum bilde und daher als
schützenswertes Naturobjekt einzustufen sei. Im Unterschied zur Stadtgärtnerei
stufte der Naturschutzexperte der Vorinstanz den vorhandenen Trittrasen nicht
als schützenswert ein. Demgegenüber werde die hofseitige Grünfläche der dritten
Liegenschaft intensiver genutzt und weise einen gärtnerischen Charakter auf und
der Aussenraum der Liegenschaft an der Leonhardstrasse sei abgesehen von einem
schmalen Grünstreifen und wenigen Pflanzentrögen vollständig versiegelt. Mit
dem Bauvorhaben werde die gesamte hofseitige Grünfläche zerstört.

Gemäss den
Feststellungen der Stadtgärtnerei lasse sich die ökologische Qualität nur
sicherstellen, wenn der Grünraum weiterhin in derselben Art und Weise gepflegt
werde. Auf der Parzelle befänden sich mit grosser Wahrscheinlichkeit keine
gefährdeten Arten. Als geschützte Pflanze im Sinne der kantonalen Bestimmungen
sei allein die Stechpalme kartiert worden. Die als Wildform ebenfalls geschützte
Akelei komme als Gartenpflanze vor. Mit den Erwägungen der Stadtgärtnerei schloss
die Vorinstanz darauf, der Schutz der bestehenden Grünfläche, die als naturnahe
Begrünung und unversiegelte Fläche im Sinn von § 4 Abs. 2 lit. l NLG
qualifiziert worden ist, würde sich als unverhältnismässig erweisen. Bei der
vorgenommenen Interessenabwägung erwog die Vorinstanz zunächst, dass die vorhandene
naturnahe Begrünung und die unversiegelten Flächen am Steinengraben eine
Qualität aufwiesen, die sich im unteren Bereich der Schutzwürdigkeit bewege. Es
komme ihr vorwiegend die Funktion eines Trittsteinbiotops zu. Weiter erwog die
Vorinstanz, dass der Erhalt des vorhandenen Biotops stark von der künftigen
Pflege und Nutzung abhängen würde, was sich denn auch am Zustand des stärker
genutzten und gepflegten und daher weniger schutzwürdigen Gartens der dritten Liegenschaft
zeige. Die heutige Qualität wäre möglicherweise bereits bei einem Mieterwechsel
nicht mehr gewährleistet. Weiter erweise sich der langfristige Erhalt des
schutzwürdigen Efeubewuchses als problematisch, da dieser bereits bei einer
gewöhnlichen Fassadensanierung bewilligungsfrei entfernt werden könnte. Die
Interessenabwägung falle aufgrund der beschriebenen Schutzwürdigkeit und der
erwähnten Umstände zu Gunsten des Bauvorhabens bzw. des Interesses der
Bauherrschaft an der geplanten Erstellung der Tiefgarage aus, das gewichtig
erscheint.

4.3Die
ökologische Qualität des Gartens ergibt sich mit den Erwägungen der Vor­instanz
insbesondere aus der Funktion eines Trittsteinbiotops, zumal der Vernetzung von
Lebensräumen gerade im stark verbauten Stadtraum ökologisch eine hohe Bedeutung
kommt. Der Garten prägt das Stadtbild zumindest im Nahbereich. Dies gilt auch
unabhängig davon, dass er sich im Hinterhof befindet, ist das doch typisch für
Gärten und zeigt sich das Stadtbild auch aus der Vogelperspektive. Folglich
handelt es sich bei dem Garten um eine naturnahe Begrünung und um unversiegelte
Flächen, die das Stadt- und Ortsbild und dessen ökologische Qualität
mitbestimmen, womit sich der Garten als ein schützenswertes Objekt im Sinn von
§ 4 Abs. 2 lit. l NLG qualifizieren lässt. Darüber hinaus braucht es entgegen
der Auffassung der Bauherrschaft keiner Besonderheit des Objekts, um Schutz
oder Wiederherstellungsmassnahmen nach dem Gesetz über den Natur- und
Landschaftsschutz zu rechtfertigen.

Weiter
untermauert die rekurrierende Bauherrschaft ihren Standpunkt damit, dass der
Garten entgegen der Regelung in § 6 NLG nicht in ein Inventar der
schützenswerten Naturobjekte eingetragen worden sei. Für die Anordnung einer
Wiederherstellungspflicht gemäss § 9 NLG ist aber eine Eintragung eines
schutzwürdigen Objekts im Sinn von § 3 f. NLG im Inventar gemäss § 6 NLG nicht
notwendig, bezieht sich doch die Wiederherstellungspflicht nicht nur auf
geschützte, sondern auch auf schützenswerte Naturobjekte. Immerhin kann die
unterbliebene Eintragung eines Naturobjekts bei der Gewichtung des
Schutzinteresses im Rahmen einer naturschutzrechtlichen Interessenabwägung
berücksichtigt werden.

Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass § 9 NLG vorliegend zur Anwendung gelangt. Es
kann deshalb offenbleiben, ob die Bauherrschaft bezüglich der
naturschutzrechtlichen Wiederherstellungspflicht überhaupt formell beschwert
ist, hat sie die entsprechende Auflage in der ihr erteilten Baubewilligung doch
gar nicht angefochten.

4.4Die
Rekurrierenden machen unter Berufung auf Art. 18b des Bundesgesetzes über
Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) geltend, schützenswerte Naturobjekte
seien grundsätzlich zu schützen. Soweit die Rekurrierenden daraus ein
Veränderungsverbot ableiten wollen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Art. 18b
Abs. 1 NHG verpflichtet die Kanton, für Schutz und Unterhalt der Biotope von
regionaler und lokaler Bedeutung zu sorgen. Diese Bestimmung sieht in
Verbindung mit Art. 18 Abs. 1ter NHG und Art. 14 der Verordnung über den
Natur- und Heimatschutz (NHV, SR 451.1) aber keinen absoluten Schutz vor.
Art. 18 Abs. 1ter NHG verlangt allein, dass der Verursacher für besondere
Massnahmen zum bestmöglichen Schutz von Lebensräumen, für deren
Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen hat, wenn
sich deren Beeinträchtigung durch technische Eingriffe unter Abwägung aller
Interessen nicht vermeiden lässt. Eine Massnahme zum Schutz eines Biotops
bildet gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. a NHV daher nötigenfalls auch die
Wiederherstellung seiner Eigenart und biologischen Vielfalt. Vorausgesetzt ist
allein, dass ein technischer Eingriff standortgebunden ist und einem
übergeordneten Bedürfnis entspricht (BGer 1C_526/2015 vom 12. Oktober 2016 E.
5.5, 1C_556/2013 vom 21. September 2016 E. 8.3). Wie das Bundesgericht
festgestellt hat, verlangt die Bestimmung bei einer Verdichtung von
Siedlungsräumen und ihrer intensiveren Nutzung allein, dass mit ökologischen
Ausgleichsmassnahmen für die Erhaltung und (wo nötig) Verbesserung der
Biodiversität gesorgt wird. Dabei verfügen die kantonalen Behörden über einen
grossen Spielraum. Neben dem Erhalt von Grünflächen kommen aber auch andere
Massnahmen zur Vernetzung von Biotopen wie z.B. Dach- und Fassadenbepflanzungen
in Frage (BGer 1C_367/2016 vom 7. Februar 2017 E. 12.3). Immerhin ist aber
eine Gleichwertigkeit des Zerstörten mit dem neu Geschaffenen anzustreben, die
sich sowohl nach qualitativen als auch nach quantitativen Kriterien beurteilt.
Das bedeutet, dass ein rein flächenmässiger Ersatz nicht genügt. Vielmehr muss
das Ersatzobjekt auch ähnliche ökologische Funktionen übernehmen können wie das
zerstörte (vgl. BGer 1C_556/2013 vom 21. September 2016 E. 8.3 m.H. auf Fahrländer,
in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18 N
37; BGer 1C_391/2014 vom 3. März 2016 E. 5.5). Daraus folgt, dass der Schutz
von Biotopen nicht deren unveränderte Erhaltung in der aktuellen Bestockung
verlangt, sondern deren Erhalt als Lebensräume. Dies kann aber im Zuge eines
Bauprojekts auch mit einer Ersatzbepflanzung erfolgen.

4.5Weiter
rügen die Rekurrierenden, dass die Vorinstanz von einem ungewissen Schutz des
vorhandenen Biotops ausginge, da dieser von dessen Nutzung und Pflege abhänge.
Sie machen geltend, in Anwendung von § 8 NLG könne der hohe ökologische Wert
des Gesamtareals durch eine Nutzungsbeschränkung ohne Weiteres langfristig
gewährleistet werden. Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden kann aber mit
den Erwägungen der Vorinstanz nicht von einem hohen ökologischen Wert
ausgegangen werden. Zudem sollen städtische Gärten gerade Aufenthaltsqualität
für die jeweiligen Bewohnerinnen und Bewohner aufweisen und neben den
ökologischen Ansprüchen auch deren Bedürfnissen entsprechen. Grossfläche
Nutzungsbeschränkungen erweisen sich im Rahmen einer Interessenabwägung daher
nicht als opportun.

4.6Die
Rekurrierenden bringen sodann vor, die Vorinstanz habe eine tatsächliche
Interessenabwägung gar nicht vorgenommen. Diesbezüglich ist festzustellen, dass
der von der Bauherrschaft beabsichtigte Bau einer Einstellhalle nicht ohne
Entfernung des heute vorhandenen Biotops in der Bauphase möglich ist. An deren Errichtung
hat die Bauherrschaft ein erhebliches Interesse, zumal in der unmittelbaren
Umgebung eine angespannte Parkplatzsituation besteht. Weder derSteinengrabennoch die Leonhardstrasse im Abschnitt [] weisen auf der Allmend
Parkplätze auf (vgl. VGE 760/2005 vom 16. März 2007 E. 5.3.5). Gerade auch
aufgrund des Arbeitsplatzangebots besteht daher innerhalb des gesetzlich
zulässigen Ausmasses ein legitimes Interesse an der Bereitstellung von Parkraum
in der neu zu errichtenden Baute (vgl. VGE VD.2016.37 vom 19. Mai 2017 E.
4.4.3).

Diesem privaten
Interesse der Bauherrschaft steht das öffentliche Interesse am Schutz des
vorhandenen Biotops gegenüber. Mit der Vorinstanz ist dabei festzustellen, dass
dem Biotop keine hohe Schutzwürdigkeit zukommt und dieses vor allem in seiner
Vernetzungsfunktion als Trittsteinbiotop zu erhalten resp. wiederherzustellen
ist. Daraus folgt, dass auch keine hohen Anforderungen an die zutreffenden
Schutzmassnahmen zu stellen sind (BGE 118 Ib 485 E. 3b S. 489). Unbestritten ist
aber, dass der mit dem Bauprojekt verbundene Eingriff kurz- bis mittelfristig
negative Auswirkungen auf die Qualität des Lebensraums sowohl für Flora und
Fauna als auch für die unmittelbar betroffenen Anwohner hat. Dieser Verlust
werde aber mit den verfügten Wiederherstellungsmassnahmen und den im Sinn eines
ökologischen Ausgleichs verlangten Auflagen mittel- bis langfristig ()
kompensiert werden können (vgl. Stellungnahme Stadtgärtnerei vom 20. Juni 2016).
Dies muss aber genügen, ist doch jeder Ersatzmassnahme inhärent, dass sie wie
alles in der Natur allmählich nachwachsen muss und in den allerwenigsten Fällen
sofort einen vollwertigen Ersatz liefern kann. Entgegen der Rüge der Rekurrierenden
durfte die Fachbehörde auch auf eine detaillierte Artenerhebung im vorliegenden
Fall verzichten (vgl.Fahrländer, a.a.O.,
Art. 18 N 27). Dies gilt umso mehr, als die Rekurrierenden keine
Anhaltspunkte substantiieren, dass gefährdete oder sonst für die städtische
Fauna und Flora wichtige Arten bei der Interessenabwägung unberücksichtigt
geblieben sind.

4.7Die
Rekurrierenden rügen schliesslich die mit dem Bauentscheid verbundenen
naturschutzrechtlichen wie auch baumschutzrechtlichen Auflagen (Ziff. 86 und
82).

4.7.1Sie
machen geltend, dass diese viel zu offen ausgestaltet worden seien. Die Sache
müsse im jetzigen Zeitpunkt abschliessend beurteilt werden. Dazu gehöre auch
die Frage, ob ausreichende Wiederherstellungsmassnahmen angeordnet und diese
durchführbar seien. Die Kernpunkte und der Rahmen des Projekts müsse mit der
Bewilligung selbst geregelt werden. Stelle sich heraus, dass keine angemessenen
Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen möglich seien, so sei das Projekt
nicht bewilligungsfähig. Sie seien damit wesentlicher Bestandteil des Projekts
und müssten daher bereits im Zeitpunkt der Bewilligung konkret vorliegen und in
rechtlicher und finanzieller Hinsicht gesichert sein. Die vollumfängliche
Verschiebung jeglicher Regelung der Wiederherstellungsmassnahmen auf einen
späteren Zeitpunkt in Form von Auflagen sei unzulässig.

4.7.2Gemäss
§ 51 Abs. 2 BPV kann ein Bauentscheid mit Bedingungen und Auflagen verbunden
werden. Solche sind dann zulässig, wenn Bauvorhaben je nach ihrer genaueren
Gestaltung oder Nutzungsart rechtmässig oder rechtswidrig sein können, und
dienen dabei dazu, rechtswidrige Auswirkungen eines Bauprojekts zu verhindern (Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino, Die
Baubewilligung im Kanton Basel-Stadt, Basel 2014, 110). Voraussetzung der
Zulässigkeit ist eine gewisse Realisierungswahrscheinlichkeit des Eintritts der
Bedingung (Stalder/Tschirky, in:
FHB Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz. 2.47). Vorliegend ist die
Bauherrschaft mit den Ziff. 82 und 86 verpflichtet worden, vor Baubeginn einen
Baumbestandesplan mit den Standorten der Ersatzpflanzungen einerseits und einen
detaillierten Umgebungs- und Bepflanzungsplan zur Prüfung und Genehmigung
einzureichen. Damit wurde die erteilte Baubewilligung von einer
Suspensivbedingung abhängig gemacht. Wie aus der Beurteilung der Stadtgärtnerei
geschlossen werden kann, sind Wiederherstellungsmassnahmen aber offensichtlich
möglich. Es kann daher ausgeschlossen werden, dass solche gar nicht möglich
sind, wie dies die Rekurrierenden erwarten. Das gleiche gilt auch für die
baumschutzrechtliche Auflage, wenn man diesbezüglich nicht den vorinstanzlichen
Rückweisungsentscheid bestätigen wollte. Vor diesem Hintergrund erscheinen die
beiden Bedingungen zulässig.

5.

5.1Umstritten
ist schliesslich auch die baumschutzrechtliche Beurteilung des
streitgegenständlichen Projekts der Bauherrschaft.

5.2Die
Vorinstanz hat festgestellt, dass für die Realisierung der Tiefgarage in der
projektierten Form fünf geschützte Bäume gefällt werden müssten. Sie kam zum
Schluss, dass deren Erhalt unverhältnismässig wäre. Die Bäume seien nach
Einschätzung des Sachverständigen für Baumschutz der Vorinstanz zwar vital und
grundsätzlich schutzwürdig. Ihr Wert sei aber nicht derart gewichtig, dass er
das entgegenstehende Interesse der Bauherrschaft zu überwiegen vermöchte. Daher
sei die Fällbewilligung gestützt auf § 6 Abs. 2 lit. d des Baumschutzgesetzes (BSchG,
SG 789.700) zu Recht erteilt worden.

5.2.1Mit
ihrem Rekurs machen die Rekurrierenden geltend, die Vorinstanz begründe die
angebliche Unverhältnismässigkeit des Schutzes der fünf geschützten Bäume
nicht. Bei der Interessenabwägung falle insbesondere die über 100 Jahre alte,
vitale Eibe mit langer Lebenserwartung ins Gewicht. Die Vereinigung
Schweizerischer Stadtgärtnereien und Gartenbauämter (VSSG) habe Richtlinien zur
Bestimmung des Wertes intakter Bäume aufgestellt, die zumindest analog in die
Interessenabwägung miteinbezogen werden müssten. Der Wert eines Baumes nehme in
der Aufbauphase zu, verharre in der mehrere Generationen überdauernden
Reifephase auf dem Maximalwert und nehme in der Altersphase ab. Eine bauliche
Nutzung sei auch ohne Fällung der Bäume möglich, allein die Tiefgarage könne
nicht gebaut werden. Durch die Fällung der Bäume nehme die Wohnqualität ab.
Schliesslich führe der Bau einer privaten Tiefgarage zu mehr Verkehrsaufkommen,
was dem Ziel der Verringerung des Fahrzeugaufkommens entgegenstehe.

5.2.2Tangiert
ein Bauprojekt geschützte Bäume, so ist im Baubewilligungsverfahren mit Bezug
auf jeden einzelnen vom Bauprojekt betroffenen Baum zu prüfen, ob eine der in §
6 Abs. 2 lit. ad BSchG vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer
Fällbewilligung erfüllt ist. Vorliegend ist unbestritten, dass von den fünf
geschützten Bäumen keine Gefahr ausgeht und deren Fällung weder als
Baumbestandspflegemassnahme noch aus Gründen der Wohnhygiene geboten erscheint.
Die Erteilung einer Fällbewilligung setzt daher gemäss § 6 Abs. 2 lit. d BSchG in
Bezug auf jeden einzelnen Baum eine Abwägung der Interessen an der Fällung
einerseits und dem Erhalt andererseits voraus. Dabei ist stets zu
berücksichtigen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die Erhaltung
geschützter Bäume die Regel, deren Fällung dagegen die Ausnahme sein soll. Auch
wenn der Baumschutz gemäss dem Baumschutzgesetz in einem anthropozentrischen Sinn
primär der Erhaltung und Mehrung der städtischen Wohn- und Lebensqualität dient,
so dürfen bei dieser Interessenabwägung im Sinn von § 6 Abs. 2 lit. d BSchG
auch Naturschutzinteressen und insbesondere die ökologische Bedeutung der
einzelnen Bäume für sich allein und in ihrem Zusammenhang einfliessen (VGE
716/2004 vom 20. Mai 2005 E. 3.2.1, 734/1995 vom 23. August 1996 E. 2
und 3b, in: BJM 1998 S. 324 ff. m.H. auf Rüst, Das rechtliche Instrumentarium
zum Schutze der Wohnlichkeit im Kanton Basel-Stadt, Diss. Basel 1983, S. 98).
Dazu gehört auch der Grundsatz, dass grosse alte Bäume aus ökologischer Sicht
wertvoller sind als junge Bäume (VGE 716/2004 vom 20. Mai 2005 E. 3.2.1).
Diesen Schutzinteressen sind die privaten und öffentlichen Interessen an der
zonen- und bebauungsplankonformen Bebauung gegenüber zu stellen. Dabei ist im
Sinn der Folgeabwägung auch die präjudizielle Wirkung auf die Errichtung von
Neubauten mit Tiefgaragen zu beachten. Je stärker die Bebauung und damit die
nutzungsplanrechtlich zugelassene bauliche Nutzung beeinträchtigt wird, oder
wenn sie gar verunmöglicht wird, desto höher ist auch mit Blick auf das Gebot
der haushälterischen Bodennutzung innerhalb der Siedlungen das Interesse an der
Fällung eines Baumes zu gewichten (vgl. VGE 695/2006 vom 11. Januar 2008
E. 3.2, 760/2005 vom 16. März 2007 E. 5.3.4). In seiner Praxis aus der Zeit vor
dem Verdichtungsgebot (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit. abis des Bundesgesetzes
über die Raumplanung [RPG, SR 700]) hat das Verwaltungsgericht aber dafür
gehalten, dass die Interessenabwägung selbst innerhalb der gesetzlichen
Bautiefe ab der Baulinie nicht notwendigerweise zugunsten einer Fällung
vorzunehmen ist (VGE 734/1995 vom 23. August 1996 E. 3.b, in: BJM 1998 329
f.] mit Ablehnung der abweichenden Ansicht von Ruch, Die Entwicklung des
Basel-städtischen Bau- und Raumordnungsrechts in der Gesetzgebung von 1970 bis
heute, in: BJM 1987 S. 113 ff., 128 f.; ders., Bau- und
Raumplanungsrecht, in: Eichenberger et al., Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 1984, S. 572). Andererseits
nimmt die Bedeutung einzelner Bäume einer Bestockung mit der Bewilligung der
Fällung anderer Bäume tendenziell noch zu, soweit ihr selbständiger Fortbestand
möglich erscheint (VGE 734/1995 vom 23. August 1996 E. 3.b, in: BJM
1998 S. 326, VD.2011.33 vom 2. Mai 2012 E. 5.2.1).

5.2.3Mit
dem angefochtenen Bauentscheid sind gestützt auf § 74 BPG und die §§ 48
der Verordnung über die Erstellung von Parkplätzen für Personenwagen (PPV, SG
730.310) 29 Autoabstellplätze in der projektierten Tiefgarage bewilligt worden
(Ziff. 11). Diese Zahl entspricht nicht ganz der Anzahl der gemäss PPV
zulässigen Parkplätze. Danach können für jede Wohnung ein Parkplatz (§ 8 PPV)
und pro Arbeitsplatz à 30 m2 Bruttogeschossfläche 0,2 x 0,7 Parkplätze im
Kerngebiet errichtet werden (§ 4 f. PPV). Vorliegend enthält das Bauprojekt 18
Wohnungen und gemäss dem Parkplatznachweis im Baubewilligungsverfahren eine
Bruttogeschossfläche für Büronutzungen von 3135 m2. Daraus folgen insgesamt
33 zulässige Parkplätze. Aufgrund des Parkplatzangebots in der
unmittelbaren Umgebung (vgl. dazu oben E. 4.5) besteht daher ein
erhebliches Interesse an der Bewilligung der beantragten 29 Parkplätze.

5.2.4Bei
der Gewichtung des Erhaltungsinteresses ist die Stadtgärtnerei zunächst davon
ausgegangen, dass die Bäume zum Teil nicht mehr sehr vital seien. Diese
Beurteilung wurde aufgrund der weiteren Begehung vom 24. Mai 2016 relativiert.
Die vorhandene Rosskastanie, die Eibe und der Bergahorn wiesen eine gute Vitalität
auf, während die Arizona-Zypresse und die Hainbuche eine deutlich reduzierte
Vitalität hätten. Die Hainbuche sei aufgrund einer starken Kappung einseitig
krumm gewachsen. Die Kappstelle bilde eine Eintrittspforte für holzzersetzende
Pilze. Es finde sich auch ein nicht näher bestimmter Pilzfruchtkörper. Die
Arizona-Zypresse weise ebenfalls einen Schrägstand und verschiedene
Schnittverletzungen am Stamm auf. Totholz und starkes Auftreten von braunen
Nadeln zeigten den schlechten Zustand des Baumes. Sowohl die Arizona-Zypresse
wie auch der Bergahorn befänden sich sehr nahe der jeweiligen Parzellenmauer,
was sich langfristig einschränkend auf die Entwicklung der Bäume auswirke. Auch
die Rosskastanie weise einen Schrägstand auf. Es werde vermutet, dass sich an
einigen alten Kappstellen Faulstellen gebildet hätten. Demgegenüber handle es
sich bei der Eibe um einen vitalen Baum mit langer Lebenserwartung
(Stellungnahme Stadtgärtnerei vom 20. Juni 2016). Der Sachverständige für
Baumschutz der Vorinstanz ging indes von der Vitalität der fünf Bäume aus. Anlässlich
des Augenscheins des Verwaltungsgerichts bezeichnete die Vertreterin der
Stadtgärtnerei sodann auch die Arizona-Zypresse als vital. Allerdings konnte
die Bauherrschaft dem Verwaltungsgericht nicht ermöglichen, beim Augenschein
den Garten des Hauses Nr. 36 zu betreten, sodass die Arizona-Zypresse nur
vom Balkon aus beurteilt werden konnte. Dennoch kann insgesamt festgehalten
werden, dass die geschützten Bäume vital sind und  teilweise unter professioneller
Pflege  eine gute Lebenserwartung haben. Drei Bäume stehen allerdings sehr
nahe an Mauern, was ihre Entwicklung einschränkt.

5.2.5Wollte
man die Bäume schützen, so müsste wohl überhaupt auf die Realisierung der
Tiefgarage verzichtet werden. In Bezug auf die Hainbuche wäre auch der
Gebäudebau ohne Fällung ausgeschlossen. Wie dargelegt besteht aber beim
projektierten Bau, der sich am Cityring befindet, wo eine Mischnutzung von
Wohn- und Gewerberäumen durchaus sinnvoll ist, ein erhebliches Interesses an
der Schaffung von Parkraum für die Bewohner und Arbeiternehmenden. An einer
solchen Stelle muss ein gewisses Parkplatzangebot geschaffen werden können.
Raum für 29 Parkplätze befindet sich nur unterirdisch. Die Tiefgarage ist daher
ein wichtiger Bestandteil des gesamten Bauprojekts und ein Verzicht auf diese
würde am bestehenden Standort zu einer Beeinträchtigung der künftigen Bewohner
und Benutzer des Neubaus führen. In der Interessenabwägung überwiegt das
Interesse der Bauherrschaft folglich das Interesse am Schutz der fünf
geschützten Bäume. Damit wurde die Fällbewilligung zu Recht erteilt.

5.3

5.3.1§ 9
Abs. 1 BSchG sieht vor, dass für geschützte Bäume, die gefällt werden, eine
geeignete Ersatzpflanzung angeordnet werden kann. Dies wurde der Bauherrschaft
mit Ziff. 81 des Bauentscheids auferlegt. Alle Vorinstanzen gingen von
einer Ersatzpflanzung in Form von drei mittel- bis grosskronigen Ersatzbäumen
und zwei mittelkronigen Ersatzbäumen aus. Die Rekurrierenden beanstanden diesbezüglich
allein, dass der Ersatz nach den Plänen der Bauherrschaft lediglich aus
Ahornbäumen bestehen soll, was der Anforderung der Diversität nicht entspreche.
Durch welche Baumarten die zu fällenden Bäume zu ersetzen sind, ist der
Bauherrschaft nicht vorgeschrieben. Der Bauentscheid sieht allerdings klar vor,
dass vor Baubeginn der Baumbestandesplan mit den neuen Standorten für die Ersatzpflanzungen
zu aktualisieren und zur Genehmigung einzureichen ist (Ziff. 81). Ob es
sich schlussendlich einzig um Ahornbäume handelt, ist demnach noch nicht
abschliessend festgelegt. Die Zustimmung liegt im Ermessen der Stadtgärtnerei. Ob
tatsächlich nur Ahornbäume gepflanzt werden, kann in diesem Verfahrensstadium
offengelassen werden. Die Bäume sind aber in ihrer heutigen Qualität zumindest
mittelfristig ersetzbar, auch wenn der geplante Eingriff gemäss der Beurteilung
der Stadtgärtnerei kurz- bis mittelfristig negative Auswirkungen auf die
Qualität des Lebensraumes sowohl für Flora und Fauna wie auch die Anwohner hat
(Stellungnahme Stadtgärtnerei vom 20. Juni 2016).

5.3.2Die
Bauherrschaft macht erst mit ihrem vorliegenden Rekurs geltend, dass die
Anordnung von fünf Ersatzpflanzungen, wobei für drei Bäume Aussparungen
vorgesehen müssen, eine weit über die Erfordernisse von § 9 BSchG hinausgehende
Anforderung darstelle. Es sei nicht ersichtlich, weshalb fünf
Ersatzpflanzungen vorgenommen werden müssten, wenn nur drei der zu fällenden
Bäume vital seien. Diese Auffassung ist offensichtlich rechtsirrtümlich. Auch
im Fall der Fällung eines nicht mehr vitalen Baumes darf eine Ersatzpflanzung
verlangt werden.

5.3.3Mit
ihrer Stellungnahme zum ursprünglichen Baubegehren der Bauherrschaft erwog die
Stadtgärtnerei, dass der Ersatz geschützter Bäume auf nicht unterkellertem
Areal wenn immer möglich ebenfalls durch eine Ersatzpflanzung auf nicht
unterkellertem Areal zu erfolgen habe. Da das ursprüngliche Projekt die
Unterkellerung der gesamten Parzelle vorsah, war dies nicht möglich. Das Projekt
müsse daher solche grossflächigen, nicht unterkellerten Bereiche für die
Pflanzung von drei Bäumen sowie im Sinn des ökologischen Ausgleiches naturnahe
Elemente (standortheimische Bepflanzung, geeignetes Bodenmaterial, vielfältige
Strukturen etc.) vorsehen (vgl. 2. Zwischenbericht des BGI vom 10. Dezember
2014). Die Baumschutzkommission empfahl in der Folge, dass mindestens ein
Baumstandort für einen mittel- bis grosskronigen Baum auf nicht unterkellertem
Gebiet realisiert werde. Mit dem überarbeiteten Projekt wurden im Untergeschoss
zwei Bereiche ausgeschieden, welche die Pflanzung von insgesamt drei Bäumen auf
nicht unterkellertem Areal ermöglichen. Dies erlaubt es den neu zu pflanzenden
Bäumen, zumindest einen Teil ihres Wurzelwerkes auf einem Areal mit direktem
Bodenanschluss zu entfalten, sodass eine artgerechte Entwicklung geschehen
könne. Die restlichen Baumstandorte weisen eine durchwurzelbare Substratschicht
von mindestens 100 cm auf. Die Überdeckung von bis zu 120 cm lasse
die Entwicklung von mittelkronigen Gehölzen, Sträuchern, Stauden, Gräsern sowie
Wiesen zu. Nach Auffassung der Stadtgärtnerei sei daher in Kombination mit den
nicht unterkellerten Bereichen eine langlebige Bestockung, auch mit einzelnen
Grossgehölzen, möglich (Stellungnahme Stadtgärtnerei vom 20. Juni 2016).

5.3.3.1Demgegenüber
ist die Vorinstanz aufgrund der Einschätzung ihres Sachverständigen für
Baumschutz zum Schluss gelangt, die 3 x 5 Meter grosse Aussparung in der Nähe
der geplanten Tiefgarageneinfahrt eigne sich lediglich für die Pflanzung eines
mittelkronigen Baumes. Der im hinteren Teil des hofseitigen Gartens
ausgeschiedene Bereich von 8,5 auf 6,5 Metern biete offensichtlich nicht
genügend Platz, um drei Bäume zu pflanzen. Bereits die Pflanzung von zwei
mittel- bis grosskronigen Bäume führe aufgrund der Ecksituation mit Nähe zu den
benachbarten Gebäudemauern zum gleichen Problem, wie es im Zusammenhang mit der
Arizona-Zypresse und dem Bergahorn beschrieben werde. Schliesslich sei für eine
nachhaltige Entwicklungsmöglichkeit vorausgesetzt, dass die als Ersatz zu pflanzenden
markanten Bäume eine Sanierung der Tiefgarage überdauern könnten, ohne
abgeräumt oder beeinträchtigt zu werden. Ein Ersatz im Sinn des Gesetzes könne
nur mit deutlich grösseren nicht unterkellerten Flächen erreicht werden. Die
Vorinstanz ist folglich zum Schluss gekommen, dass das bewilligte Projekt keinen
genügenden Wurzelraum für diese Ersatzpflanzung vorsehe.

5.3.3.2Dem
hält die Stadtgärtnerei mit ihrer Stellungnahme im vorliegenden Verfahren
entgegen, dass es im dicht bebauten Siedlungsgebiet oft nicht möglich sei,
optimale Standorte für Ersatzbäume zu finden. Aufgrund der im städtischen
Gebiet nur beschränkt vorhandenen Flächen würden Bäume immer wieder auch an
Standorten gepflanzt, die sich in einem nur geringen Abstand zu
Unterkellerungen befänden, so dass sich der zukünftige Wurzelbereich teilweise
über diesen Bauwerken befinde. Die Mächtigkeit der durchwurzelten Erdschicht
müsse im Bereich von Baumpflanzungen aber mindestens 100 cm betragen, um eine
artgerechte Entwicklung der Bäume zu gewährleisten. Diesbezüglich handle es
sich um eine langjährige Praxis der Bewilligungsinstanz. Die Stadtgärtnerei sei
sich auch bewusst, dass die Lebensdauer von Bäumen im städtischen Gebiet
aufgrund von Neubauten und Sanierungen beschränkt sei. Sie hält an ihrem
Standpunkt fest, dass die vorgesehenen Aussparungen die Pflanzung von drei
mittel- bis grosskronigen Ersatzbäumen zulasse. Die Aussparung in der Nähe der
geplanten Tiefgarageneinfahrt lasse die Pflanzung eines mittelkronigen Baumes
zu, was der Auflage genüge. Bei der zweiten Aussparung im hinteren Garten sei
der Wurzelbereich zwar aufgrund der dreiseitigen Begrenzung mit Mauern
eingeschränkt. Der Bereich mit direktem Bodenanschluss sei hier aber grösser
und das Wurzelwerk könne sich in Richtung Einstellhalle mit genügender
Überdeckung entwickeln. Es werde davon ausgegangen, dass sich mittel- bis
langfristig zwei mittel- bis grosskronige Bäume entwickeln könnten. Auch könne
der Mauerabstand deutlich grösser gewählt werden, als bei dem bestehenden
Bergahorn und der Arizona-Zypresse. Die Stadtgärtnerei stimmt der Vorinstanz
darin zu, dass der Erhalt der Ersatzbäume bei einer oberirdischen Sanierung der
Tiefgarage in Frage gestellt werden müsse. Wollte man dies vermeiden, könnten allerdings
kaum mehr Bäume in der dichtbebauten Stadt gepflanzt werden, was dem Baumschutz
wiederspreche. Zudem würden Einstellhallendecken heute so gebaut, dass eine
allfällige Sanierung (Abdichtung) wenn immer möglich von innen erfolgen kann
und eine Terrainabtragung nur in Ausnahmefällen erforderlich sei. Nach den
Anforderungen der Vorinstanz könnten kaum mehr Ersatzbäume verfügt werden und
müsste die Bautätigkeit deutlich eingeschränkt werden.

5.3.3.3Nicht
gefolgt werden kann der vorinstanzlichen Feststellung, ein Standort für einen
mittelkronigen Baum bei der Aussparung im Bereich der Tiefgarageneinfahrt
genüge der Auflage nicht. Zudem verlangt die Auflage auch nicht, dass drei
Bäume im Raum der anderen Aussparung gepflanzt werden können: Wenn ein Baum in
der Aussparung in der Nähe der Tiefgarageneinfahrt gepflanzt wird, können auf
der grösseren Aussparung von 8,5 auf 6,5 Metern zwei mittelkronige Bäume Platz
finden. Werden diese als Gruppe gepflanzt, nehmen sie in ihrer Entwicklung
aufeinander Rücksicht, ohne dass sie dadurch in ihrer Vitalität oder
Lebenserwartung eingeschränkt würden. Der Baumschutzexperte gibt auch nicht an,
dass die kleinere Aussparung, die gemäss Plan knapp 22 m2 beträgt, zu
wenig Platz für einen mittelkronigen Baum darstellt. Somit kann die Auflage der
Ersatzpflanzung von drei mittel- bis grosskronigen Bäumen auf nicht
unterkellerten Bereichen grundsätzlich erfüllt werden. Der Baumschutzexperte
gibt allerdings zu bedenken, dass die Bäume ihre Wurzeln über die Aussparung
hinaus in den unterkellerten Bereich schlagen werden. Da die Erdschicht auch
dort mindestens 100 cm beträgt, ist ihre Entwicklung dadurch aber nicht
eingeschränkt. Einzig im Falle einer Sanierung der Einstellhalle von oben her,
müssten die Bäume wohl erneut gefällt werden. Gemäss der Ansicht des
Baumschutzexperten ist daher kein äquivalenter Baumersatz möglich.

Es trifft gemäss
Angaben der Vertreterin der Stadtgärtnerei momentan durchaus zu, dass bei
Sanierungen von Tiefgaragen Baumfällgesuche gestellt werden. Allerdings handelt
es sich dabei insbesondere um Einstellhallen aus den 60er und 70er Jahren mit
tiefen Decken, die nicht unterirdisch saniert werden können. Aufgrund der heute
gewählten Baumaterialien mit besserem Korrosionsschutz besteht einerseits eine
kleinere Wahrscheinlichkeit, dass bereits in den nächsten 30 Jahren eine
Sanierung notwendig ist. Andererseits werden Undichtigkeiten gemäss der Bauherrschaft
praktisch immer von Innen mittels Injektionen an den undichten Stellen oder durch
Einbau von Abluftrohren bekämpft. Auch aus wirtschaftlichen Gründen wird nur im
extremsten Fall die gesamte Dichtungsfolie auf dem Dach der Einstellhalle
ersetzt. Auch aufgrund der vorliegend gewählten Höhe der Garage ist eine
unterirdische Sanierung durchaus denkbar. Daher erscheint es nicht als zwingend,
dass eine Sanierung in den nächsten 70 Jahren von oben her zu erfolgen hat und die
Bäume wiederum gefällt werden müssen. Allein aufgrund dieses Szenarios den
Einbau der Tiefgarage nicht zu bewilligen, erweist sich als unverhältnismässig.
Vielmehr erweist sich eine Baumersatzpflanzung als möglich, die über eine lange
Phase Bestand haben kann.

Daraus folgt,
dass die Auflage gemäss Ziff. 81 des Bauentscheids, wonach für die zu
fällenden Bäume mindestens drei mittel- bis grosskronige Ersatzbäume auf nicht
unterkellertem Areal sowie zwei mittelkronige Bäume auf unterkellertem Areal
mit genügend Überdeckung zu pflanzen sind, § 9 des BSchG genügend
nachkommen.

5.4Demnach
hat die Baurekurskommission, den Bauentscheid vom 16. März 2016 zu Unrecht aufgehoben.
Bei diesem Ergebnis kann offengelassen werden, ob die Vorinstanz das rechtliche
Gehör der Bauherrschaft verletzt hat, indem sie mit einer knappen Begründung
die Rückweisung an die Vorinstanz verfügte, ohne konkreten Angaben dazu zu
machen, welches die aus ihrer Sicht rechtmässige Lösung, insbesondere bezüglich
der Grösse der Aussparung, gewesen wäre.

6.

6.1Zusammenfassend
erweisen sich die Rügen der Rekurrierenden 116 als unbegründet, weshalb ihre
Rekurse abzuweisen sind, soweit auf den Rekurs des Mieterinnen- und
Mieterverband überhaupt einzutreten ist. Den Rechtsbegehren der Bauherrschaft
ist dagegen zu folgen und ihr Rekurs gutzuheissen. Dementsprechend ist der Entscheid
der Baurekurskommission vom 31. August 2016 aufzuheben und der Bauentscheid Nr.
[] (1) vom 16. März 2016 wiederherzustellen.

6.2Bei
diesem Ausgang des Verfahrens haben die unterliegenden Rekurrierenden 116
gemäss § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten ihrer Rekursverfahren zu tragen. Im
Verfahren VD.2016.218 haben sie als unterliegende Beigeladene eine reduzierte
Gebühr zu tragen. Der Bauherrschaft ist aufgrund ihres Obsiegens sodann eine
Parteientschädigung zuzusprechen. Mangels Einreichen einer Honorarnote ist der
Vertretungsaufwand praxisgemäss vom Gericht zu schätzen (vgl. VGE VD.2015.179
vom 16. September 2016 E. 10.2.3 mit weiteren Hinweisen). In Anbetracht der
Rekursschrift und der Stellungnahme im eigenen Verfahren sowie der Eingaben in
den beiden Verfahren der Gegenparteien erscheint ein Aufwand von rund 30
Stunden gerechtfertigt. Hinzu kommen insgesamt sechs Stunden für den Verhandlungstag
und die Nachbesprechung. Bei einem praxisgemäss zur Anwendung kommenden Stundentarif
von CHF 250. und unter Einschluss der notwendigen Auslagen erweist sich somit
eine Parteientschädigung von CHF 9'000., zuzüglich 8 % MWST, als
angemessen. Diese geht zu einem Drittel zulasten der Rekurrierenden 115
(VD.2016.216), zu einem Drittel zulasten des Rekurrenten 16 (VD.2016.217) sowie
zu einem Sechstel zulasten der Rekurrierenden 116 in solidarischer Verbindung und
zu einem Sechstel zulasten der Baurekurskommission (VD.2016.218).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs im VerfahrenVD.2016.216wird abgewiesen.

Der Rekurs im VerfahrenVD.2016.217
wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Der Rekurs im VerfahrenVD.2016.218
wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission vom 31. August
2016 wird aufgehoben und der Bauentscheid Nr. [] (1) vom 16. März 2016 wird
wiederhergestellt.

Die vorinstanzlichen Verfahrenskosten in Höhe von
CHF 2'000. werden den Rekurrierenden 115 und dem Rekurrenten 16 in
solidarischer Haftung auferlegt. Sie werden verpflichtet der Rekurrentin 17
(Bauherrschaft) für das vor­instanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von
CHF 1'250. zuzüglich 8 % MWST von CHF 100. auszurichten.

Die Rekurrierenden 115 tragen die Kosten des
VerfahrensVD.2016.216mit einer Gebühr von
CHF 3'000. in solidarischer Verbindung. Sie werden zudem in solidarischer
Verbindung verpflichtet, der Rekurrentin 17 (Bauherrschaft) eine
Parteientschädigung von CHF 3'000. zuzüglich 8 % MWST von CHF 240.
zu bezahlen.

Der Rekurrent 16 trägt die Kosten des VerfahrensVD.2016.217mit einer Gebühr von CHF 3'000..
Er wird zudem verpflichtet, der Rekurrentin 17 (Bauherrschaft) eine
Parteientschädigung von CHF 3'000. zuzüglich 8 % MWST von CHF 240. zu
bezahlen.

Die Rekurrierenden 115 und der Rekurrent 16 tragen die
Kosten des verwaltungsgerichtlichen VerfahrensVD.2016.218mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'500. in solidarischer Verbindung.
Sie werden zudem in solidarischer Verbindung verpflichtet, der Rekurrentin 17
(Bauherrschaft)eine Parteientschädigung von
CHF 1'500. zuzüglich 8 % MWST von CHF 120. zu bezahlen.

Die Baurekurskommission wird verpflichtet, der Rekurrentin
17 (Bauherrschaft) für das VerfahrenVD.2016.218eine
Parteientschädigung von CHF 1'500. zuzüglich 8 % MWST von CHF 120. zu
bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.