bs_appellationsgericht · VD.2018.206 · 2019-04-08 · de
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (definitiver Entzug eines Hundes)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2018.206

URTEIL

vom 8. April 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic.
iur.André Equey, Dr. Carl Gustav Mez

und Gerichtsschreiberin MLaw
Marion Wüthrich

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

gegen

Veterinäramt des Kantons
Basel-Stadt

Schlachthofstrasse 55, 4056 Basel

Gegenstand

Rekursgegen eine Zwischenverfügung
des Gesundheitsdepartements

vom 15. Oktober 2018

betreffend Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung (definitiver Entzug eines Hundes)

Sachverhalt

A____
(Rekurrentin) hielt im Kanton Basel-Stadt zwei Hunde. Einen männlichen hellbraunen
Havaneser namens B____ und einen weiblichen braun-weissen Jack Russel Terrier
namens C____. Am 23. August 2018 verfügte das kantonale Veterinäramt den
definitiven Entzug des Hundes B____. Ferner wurde die Rekurrentin verpflichtet,
künftig den Pflichten einer korrekten Hundehaltung ausnahmslos und jeder Zeit
nachzukommen. Andernfalls werde ihr die Hundehaltung umgehend generell untersagt
und sämtliche von ihr gehaltenen Hunde würden umgehend definitiv eingezogen.
Einem Rekurs gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Mit
dem dagegen erhobenen Rekurs beantragte die Rekurrentin insbesondere die
Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Aushändigung des Hundes
(Rechtsbegehren 1). Zudem stellte sie den Verfahrensantrag, die aufschiebende
Wirkung wieder herzustellen (Rechtsbegehren 3). Das Veterinäramt nahm zum Verfahrensantrag
sowie zur Hauptsache am 3. Oktober 2018 Stellung. Mit Zwischenverfügung
vom 15. Oktober 2018 wies das Gesundheitsdepartement den Verfahrensantrag
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab.

Dagegen richtet
sich der mit Eingaben vom 26. Oktober 2018 erhobene und begründete Rekurs an
den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Darin beantragt die Rekurrentin die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie die Aushändigung des Hundes B____;
alles unter o/e-Kostenfolge, wobei ihr sämtliche Kosten zu erlassen seien.
Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht mit
Schreiben vom 19. November 2018 zum Entscheid. Das Gesundheitsdepartement beantragte
mit Vernehmlassung vom 18. Februar 2019 die Abweisung des Rekurses. Die
Rekurrentin reichte innert Frist keine Replik ein. Die Einzelheiten der
Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von
Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom
19. November 2018 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG,
SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG
270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92
Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes
[GOG, SG 154.100]). Angefochten ist eine Zwischenverfügung des
Gesundheitsdepartements, mit der dieses das Gesuch der Rekurrentin um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen hat.
Zwischenverfügungen unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann
selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Einen solchen Nachteil bewirkt
nach der Praxis des Verwaltungsgerichts unter anderem die Verweigerung der Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung (VGE VD.2017.141 vom 28. November 2017
E. 1.1, VD.2015.233 vom 29. Juni 2016 E. 1.2, VD.2014.124 vom
7. Juli 2014 E. 1.1). Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil ist
somit zu bejahen. Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen
Verfügung von dieser unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13
Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Mit Eingabe vom 26. Oktober 2018
meldete die Rekurrentin fristgerecht Rekurs an. Eine Rekursbegründung wurde
innert der erstreckten Frist nicht eingereicht. Da jedoch bereits der Rekurs
vom 26. Oktober 2018 Anträge und eine den Anforderungen an einen Rekurs einer
juristischen Laiin genügende Begründung enthält, ist auf den Rekurs einzutreten.

1.2Für
das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition bestimmt sich
nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt,
wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht
nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen
unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2017.141 vom 28. November 2017
E. 1.1, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3, VD.2015.243 vom 7. Juli 2016
E. 1.2).

2.

Der Rekurs an
verwaltungsinterne Rekursinstanzen hat aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese
nicht im Voraus in der angefochtenen Verfügung oder, nach Rekursanmeldung,
durch die Rekursinstanz ausdrücklich entzogen wird (§ 47 Abs. 1 OG). Die
Rekursinstanz kann die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung
wieder herstellen (§ 47 Abs. 2 OG). Das Gesetz bestimmt nicht, unter welchen
Voraussetzungen der Entzug der aufschiebenden Wirkung zulässig ist. Da die
rechtsstaatliche Funktion eines ordentlichen Rechtsmittels darin besteht, eine
Überprüfung der angefochtenen Verwaltungsverfügung zu ermöglichen, bevor sie Wirkungen
entfalten kann, müssen die aufschiebende Wirkung die Regel und deren Entzug die
Ausnahme bilden. Der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des Rekurses bedeutet
jedoch nicht, dass nur aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug rechtfertigen
könnten. Für die Rechtfertigung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung genügen
vielmehr überzeugende Gründe. Zudem muss der Entzug der aufschiebenden Wirkung
verhältnismässig sein (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E.
5.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 2.1; vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1 ff. S.
289 f.;Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich
2013, N 1076;Schwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren im Kanton Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des
Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435,
457 f.). Ob im Einzelfall die aufschiebende Wirkung zu belassen oder zu entziehen
ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Die Interessen an der
sofortigen Vollstreckbarkeit der angefochtenen Verfügung müssen die Interessen
am Aufschub der Wirksamkeit und Vollstreckbarkeit der Verfügung überwiegen. Der
vermutliche Ausgang des Verfahrens darf bloss, aber immerhin dann mit in
Betracht gezogen werden, wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels (positiv
oder negativ) eindeutig sind (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November
2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1; vgl. BGE 129 II 286
E. 3 S. 289; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2;Schwank, a.a.O., S. 458). Soweit
möglich sind irreparable Nachteile und präjudizierende Wirkungen zu vermeiden
(VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141
vom 28. November 2017 E. 2.1;Merkli,
Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden,
in: ZBl 2008, S. 416 ff., 423;Seiler,
in: Waldmann et al. [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG,
SR 172.021], 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 55 N 97). Die aufschiebende
Wirkung kann auch bloss teilweise, nur für eine bestimmte Dauer oder unter
bestimmten Auflagen entzogen oder wiederhergestellt werden, um einer
differenzierten Interessenlage Rechnung zu tragen (Seiler, a.a.O., Art. 55 N 99 und 150). Die aufschiebende
Wirkung bezieht sich nur auf ein bestimmtes Rechtsmittel und endet deshalb
spätestens mit dem instanzabschliessenden Entscheid (VGE VD.2018.14 vom
23. März 2018 E. 4.1; vgl.Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., Zürich 2015, N 1319;Seiler, a.a.O., Art. 55 N 62). Beim
Entscheid über die aufschiebende Wirkung steht der zuständigen Behörde ein
erheblicher Beurteilungsspielraum zu (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E.
2.3.2; VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141
vom 28. November 2017 E. 2.1, VD.2014.124 vom 7. Juli 2014 E. 1.3).
Der Entzug und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sind besondere
Formen vorsorglicher Massnahmen (vgl. VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom
24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1,
VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 1.4;Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 1088;Merkli, a.a.O., S. 417;Seiler,
a.a.O., Art. 55 N 142). Vorsorgliche Massnahmen ergehen aufgrund einer
bloss provisorischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Die zuständige Behörde
ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende
Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen
Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen
(BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom
24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017
E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 1.4).

3.

3.1Das
Gesundheitsdepartement stellte fest, der Hund B____ sei mehrmals von der
Polizei streunend und nicht angeleint aufgegriffen worden, der Hund sei
mehrmals als vermisst gemeldet worden und mehrere Personen hätten ausgesagt, der
Hund sei auch auf befahrene Strassen oder Tramgeleise gerannt (vgl. angefochtene
Verfügung, S. 2). Gemäss den Angaben der für den Kanton Basel-Stadt zuständigen
Meldestelle für gefundene Tiere wurden der Hund B____ im August 2017, im
Dezember 2017, im Januar 2018 und im August 2018 und der Hund C____ im Juni
2015 als vermisst gemeldet (vgl. Vermisstmeldungen an das Tierfundbüro der Stiftung
TBB Schweiz und an die Meldestelle der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft,
act. 3/3/C8). Gemäss der Requisition der Kantonspolizei vom 23. Juni
2015 liess die Rekurrentin einen ihrer Hunde in einer Bar in der [...] zurück (act. 3/3/C3).
Gemäss Rapport der Kantonspolizei vom 8. Oktober 2017 wurde die Polizei an die [...]strasse
[...] gerufen. Als die Polizei vor Ort eintraf, seien ihr die beiden Hunde der
Rekurrentin entgegengerannt. Dabei sei es nur dem Zufall zu verdanken gewesen,
dass sie auf der [...]strasse nicht unter ein fahrendes Fahrzeug gekommen
seien. Der Nachbar der Rekurrentin habe gegenüber der Polizei angegeben, die
Hunde würden vielmals ohne die Rekurrentin auf dem Vorplatz und der anliegenden
Strasse herumspringen (act. 3/3/C4). Gemäss der Requisition der Kantonspolizei
vom 25. Juni 2018 stellte die Polizei fest, dass die beiden Hunde der
Rekurrentin frei umherliefen und sich auf die Fahrbahn der [...]strasse begaben
und Fahrzeuglenker teilweise anhalten mussten, um die Hunde nicht anzufahren.
Anschliessend seien die Hunde von der Polizei eingefangen, sichergestellt und
in die Tierstation des Veterinäramts gebracht worden (act. 3/3/C6). Mit
E-Mail vom 9. August 2018 meldete die Kantonspolizei dem Veterinäramt, dass der
Hund der Rekurrentin alleine in der Innenstadt herumgelaufen sei. Gemäss dem in
den Akten befindlichen Formular wurde am 9. August 2018 gemeldet, dass der Hund
B____ in der Steinenvorstadt [...] gefunden worden sei, und wurde der Hund zum
Veterinäramt gebracht (act. 3/3/C7). In der Verfügung des Veterinäramts vom 23.
August 2018 wurde festgestellt, die Kantonspolizei habe den Hund B____ am 9.
August 2018 in die Tierstation des Veterinäramts gebracht, nachdem er in der
Innenstadt alleine herumstreunend aufgegriffen worden sei. Sowohl auf der [...]strasse
als auch auf der [...]strasse verkehren Fahrräder, Motorfahrzeuge und
Strassenbahnen. Im Rekurs vom 26. Oktober 2018 macht die Rekurrentin geltend,
das Streuner-Dossier beim Veterinäramt sei notwendig gewesen, damit sie habe
ins System gelangen können. Der Sinn dieses Einwands ist nicht
nachvollziehbar. Jedenfalls erweckt er keine begründeten Zweifel an der
Richtigkeit der Akten. Weiter behauptet die Rekurrentin, der Hund B____ habe in
der Fussgängerzone der Steinenvorstadt zu keinem Zeitpunkt für sich oder den
Strassenverkehr eine Gefahr dargestellt. Da es sich bei der Steinenvorstadt
tatsächlich um eine Fussgängerzone handelt, in der Fahrzeugverkehr nur sehr
beschränkt zulässig ist, mag dies bei provisorischer und summarischer
Beurteilung zutreffen. Dies ändert aber nichts daran, dass sich der Hund
wiederholt unbeaufsichtigt auf anderen Strassen befunden und dort sehr wohl
eine Gefahr für sich und Verkehrsteilnehmer dargestellt hat. In der Begründung
ihres Rekurses an das Gesundheitsdepartement vom 24. September 2018
behauptet die Rekurrentin, sie habe sich am 10. August 2018 mit ihren
beiden Hunden in einem Café in der Steinenvorstadt [...] befunden. Der Hund B____
habe sich angeleint unter ihrem Stuhl befunden. Plötzlich sei er verschwunden
gewesen. Die Suche nach dem Hund sei erfolglos gewesen. Sie gehe von einem
Diebstahl aus (act. 3/2/B8). Diese Behauptungen sind bei provisorischer und
summarischer Beurteilung nicht glaubhaft, weil sich der Hund B____ gemäss den
Akten am 10. August 2018 bereits beim Veterinäramt befand. Selbst wenn die
Behauptungen der Wahrheit entsprächen, änderten sie im Übrigen nichts daran,
dass die Rekurrentin ihren Hund nicht unter Kontrolle gehalten hätte und dieser
im August 2018 erneut herumgestreunt wäre. Bei provisorischer und summarischer
Beurteilung ist deshalb davon auszugehen, dass sich der Hund B____ mehrmals
unbeaufsichtigt im Bereich von befahrenen Strassen mit Strassenbahngeleisen
aufgehalten hat und dabei auch auf die Strasse gerannt ist. Wenn ein Hund auf
eine befahren Strasse rennt, kann es zu Kollisionen mit Rad- und Autofahrern
sowie zu abrupten Ausweich- und Bremsmanövern kommen. Dabei können der Hund und
die betroffenen Verkehrsteilnehmer ernsthaft verletzt werden. Der Zweck, die
Wiederholung solcher Gefahrensituationen während des Rekursverfahrens
auszuschliessen, stellt einen überzeugenden Grund für den Entzug der
aufschiebenden Wirkung dar.

3.2Die
Rekurrentin hat ein schutzwürdiges Interesse, den Hund B____ während des
Rekursverfahrens in ihrer Obhut zu behalten. Dieses Interesse ist aber weniger
gewichtig als dasjenige der Verkehrsteilnehmer am Schutz ihrer körperlichen
Integrität. Mit Verfügung vom 23. August 2018 wurde der Hund B____ definitiv
eingezogen. Gemäss der Begründung dieser Verfügung erfolgte die Einziehung zur
Neuplatzierung. Bei provisorischer und summarischer Beurteilung ist davon
auszugehen, dass eine vorbehaltlose Veräusserung des Hundes an einen neuen
Halter einer allfälligen späteren Wiederherausgabe an die Rekurrentin
entgegenstehen könnte. Damit ist davon auszugehen, dass eine vollständige
Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung präjudizierende
Wirkung haben und der Rekurrentin einen irreparablen Nachteil verursachen kann.
Ein Grund, weshalb der Hund bereits während des Rekursverfahrens vorbehaltlos
an einen neuen Halter veräussert oder gar eingeschläfert werden müsste, ist
nicht ersichtlich. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der Hund während des
Verfahrens in der Tierstation des Veterinäramts oder einem Tierheim
untergebracht werden kann. Der Umstand, dass die damit verbundenen Kosten im
Fall der Abweisung des Rekurses in der Sache bei der Rekurrentin möglicherweise
nicht erhältlich gemacht werden können, vermag eine vorbehaltlose Veräusserung
nicht zu rechtfertigen. Damit überwiegen die Interessen an der sofortigen
Vollstreckbarkeit der Verfügung vom 23. August 2018 die Interessen am Aufschub
der Wirksamkeit und Vollstreckbarkeit dieser Verfügung insoweit nicht, als die
sofortige Vollstreckung im Fall der Gutheissung des Rekurses in der Sache einer
Herausgabe des Hundes an die Rekurrentin entgegenstünden. Wie sich aus den
nachstehenden Erwägungen ergibt, stehen auch die Erfolgsaussichten des Rekurses
in der Sache einer teilweisen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
keineswegs entgegen.

4.

4.1Das
Veterinäramt verfügte am 23. August 2018 die definitive Einziehung des Hundes B____.
Die Einziehung des Hundes ist eine exekutorische verwaltungsrechtliche Sanktion
bzw. eine exekutorische Zwangsmassnahme in der Form des unmittelbaren Zwangs gegen
Personen oder Sachen (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, N 1440, 1442 und
1478 f.;Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 52 N 7). Bei den
exekutorischen verwaltungsrechtlichen Sanktionen wird unterschieden zwischen
solchen zur Durchsetzung einer unmittelbar durch einen Rechtssatz begründeten
Pflicht und solchen zur Durchsetzung einer durch eine Verfügung konkretisierten
Pflicht. Im zweiten Fall dient die Sanktion der Vollstreckung einer Verfügung (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1441
und 1448). Im vorliegenden Fall fehlt es an einer durch Verfügung
konkretisierten Pflicht, die mit der Einziehung des Hundes durchgesetzt werden
könnte.

4.2

4.2.1Ob
und wieweit verwaltungsrechtliche Sanktionen einer gesetzlichen Grundlage
bedürfen, ist umstritten. Nach überzeugender Auffassung ist keine zusätzliche
gesetzliche Grundlage erforderlich, wenn die Sanktion als blosse Umprägung der
nicht erfüllten ursprünglichen Pflicht an deren Stelle tritt. In diesen Fällen
genügt es, dass die nicht erfüllte Pflicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruht.
Eine spezielle gesetzliche Grundlage ist hingegen erforderlich, wenn die
Sanktion eine neue Pflicht begründet. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn
die Sanktion nicht bloss den Zustand wiederherstellt, der bei Erfüllung der
ursprünglichen Pflicht bestünde (vgl. VGer BE VGE 21419 vom 11. September 2002
E. 4c in: BVR 2003 S. 171, 174;Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 1453 und 1480;Moor/Poltier,
Droit administratif, Band 2, 3. Aufl., Bern 2011, S. 117 und 132;Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis
des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 3174). Dabei kann
die spezielle gesetzliche Grundlage bei gegebenen Voraussetzungen durch die
polizeiliche Generalklausel ersetzt werden (VGer BE VGE 21419 vom 11. September
2002 E. 6a in: BVR 2003 S. 171, 179 f.;Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 1481;Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 32 N 12).

4.2.2Gemäss
§ 2 Abs. 1 des Gesetzes betreffend das Halten von Hunden (Hundegesetz, SG
365.100) müssen Hunde so gehalten werden, dass weder Mensch noch Tier durch sie
weder belästigt noch gefährdet werden. Gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung
betreffend das Halten von Hunden (Hundeverordnung, SG 365.110) sind Halterinnen
von Hunden verpflichtet, ihre Hunde stets unter Kontrolle zu halten und sie zu
überwachen. Gemäss § 2 Abs. 3 Hundeverordnung ist es verboten, Hunde unbeaufsichtigt
frei herum laufen zu lassen.

4.2.3Hat
die zuständige Stelle Grund zur Annahme, dass eine Person den Pflichten einer
korrekten Hundehaltung bzw. den Pflichten des korrekten Ausführens von Hunden
nicht nachkommen wird bzw. kann oder ihre Pflichten in grober Weise verletzt,
so kann sie dieser Person gemäss § 18 Hundegesetz einzeln oder kumulativ das
Halten von Hunden generell und das Ausführen von Hunden generell verbieten. Es ist
davon auszugehen, dass einer Person gestützt auf diese Bestimmung als mildere
Massnahme auch das Halten von mehr als einem Hund verboten werden kann. Bei
provisorischer und summarischer Beurteilung erscheint es im vorliegenden Fall
jedoch fraglich, ob die Einziehung des zweiten Hundes als blosse Umprägung des
Verbots, mehr als einen Hund zu halten, qualifiziert werden kann. Zudem geht
die Einziehung über die Wiederherstellung des durch ein Verbot, mehr als einen
Hund zu halten, verlangten Zustands hinaus, weil der Halterin damit die
Möglichkeit genommen wird, frei über ihren zweiten Hund zu verfügen. Vor allem
aber wurde im vorliegenden Fall vorgängig kein Verbot, mehr als einen Hund zu
halten, verfügt, das mit der Einziehungsverfügung vom 23. August 2018 hätte
vollstreckt werden können. Damit scheidet § 18 Hundegesetz bei provisorischer
und summarischer Beurteilung als gesetzliche Grundlage für die Einziehung aus.

4.2.4Wenn
ein Hund Verhaltensauffälligkeiten zeigt, entscheidet gemäss § 17
Abs. 1 Hundegesetz die vom Regierungsrat als zuständig bezeichnete Stelle
über die zu treffenden Massnahmen. Bei der zuständigen Stelle handelt es sich
um das Veterinäramt (§ 1 Abs. 2 und § 26 Abs. 1
Hundeverordnung). Als Massnahmen können gemäss § 17 Abs. 2 Hundegesetz
einzeln oder kumulativ insbesondere der Entzug des Hundes zur Neuplatzierung
(lit. h) und die Einschläferung des Hundes (lit. i) angeordnet
werden. Ist Gefahr im Verzug oder besteht sonst wie dringender und begründeter
Verdacht, dass von einem potentiell gefährlichen Hund oder einem in seinem
Verhalten auffälligen Hund eine ernsthafte Gefahr ausgeht, so kann dieser
gemäss § 17 Abs. 3 Hundegesetz zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit bis zu
einem rechtskräftigen Entscheid beschlagnahmt und an einem sicheren Ort in
Obhut gegeben werden. Massnahmen gemäss § 17 Hundegesetz setzen eine
gefährliche Verhaltensauffälligkeit und damit ein auffälliges und für Menschen
oder Tiere gefährliches Verhalten eines Hundes voraus (VGE VD.2017.250 vom 27.
Februar 2018 E. 4.1 [zu § 17 Abs. 1 und 2 Hundegesetz]). Im vorliegenden
Fall rannte der Hund auf befahrene Strassen. Damit hat er zwar ein für die
Verkehrsteilnehmer gefährliches Verhalten gezeigt. Dass dieses Verhalten als
auffällig qualifiziert werden könnte, erscheint bei provisorischer und
summarischer Beurteilung aber zweifelhaft. Es dürfte sich vielmehr um ein natürliches
tiergemässes Verhalten eines unbeaufsichtigten Hundes handeln.

4.2.5Wer
mit Tieren umgeht, hat gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b des Tierschutzgesetzes
(TSchG, SR 455) für ihr Wohlergehen zu sorgen, soweit es ihr Verwendungszweck
zulässt. Wohlergehen der Tiere ist gemäss Art. 3 lit. b TSchG namentlich
gegeben, wenn die Haltung und Ernährung so sind, dass ihre Körperfunktionen und
ihr Verhalten nicht gestört sind und sie in ihrer Anpassungsfähigkeit nicht
überfordert sind (Ziff. 1), das artgemässe Verhalten innerhalb der
biologischen Anpassungsfähigkeit gewährleistet ist (Ziff. 2), sie klinisch
gesund sind (Ziff. 3) sowie Schmerzen, Leiden, Schäden und Angst vermieden
werden (Ziff. 4). Wer einen Hund hält, hat gemäss Art. 77 der
Tierschutzverordnung (TSchV, SR 455.1) Vorkehrungen zu treffen, damit der Hund
Menschen und Tiere nicht gefährdet. Bei provisorischer und summarischer
Beurteilung erscheint die Annahme deshalb vertretbar, dass die Rekurrentin ihre
Pflichten gemäss dem TSchG und der TSchV verletzt hat, falls sie nicht die
erforderlichen Massnahmen getroffen hat, um zu verhindern, dass ihr Hund sich
unbeaufsichtigt im Bereich befahrener Strassen mit Strassenbahngeleisen aufgehalten
hat. Bei provisorischer und summarischer Beurteilung erscheint es aber fraglich,
ob die Einziehung des Hundes als blosse Umprägung der Pflichten gemäss dem
TSchG und der TSchV qualifiziert werden kann. Jedenfalls wird damit nicht bloss
der Zustand wiederhergestellt, der bei Erfüllung dieser Pflichten bestünde.
Folglich genügen die erwähnten Bestimmungen des TSchG und der TSchV bei
provisorischer und summarischer Beurteilung im vorliegenden Fall nicht als
gesetzliche Grundlage. Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter
völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, so schreitet gemäss Art. 24
Abs. 1 TSchG die zuständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere
vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin an einem geeigneten Ort
unterbringen. Wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Zwangsmassnahmen
gemäss dieser Bestimmung setzen bei provisorischer und summarischer Beurteilung
voraus, dass dem Tier Leiden, Schmerzen oder Schäden zugefügt worden sind oder
ihr Wohlbefinden erheblich beeinträchtigt worden ist (vgl. BGer 2C_166/2009 vom
30. November 2009 E. 2.2.1 zu Art. 25 Abs. 1 des bis am 31. August
2008 geltenden Tierschutzgesetzes). Diese Voraussetzung dürfte vorliegend kaum
erfüllt sein, auch wenn der Hund beim Streunen im Bereich von befahrenen
Strassen mit Strassenbahngeleisen gefährdet gewesen ist.

4.2.6Die
Anwendung der polizeilichen Generalklausel setzt voraus, dass eine schwere und
zeitlich unmittelbar drohende Gefahr für ein fundamentales Rechtsgut des
Staates oder eines Privaten nicht anders als mit einer gesetzlich nicht
ausdrücklich vorgesehenen Massnahme abgewendet werden kann (vgl. BGE 137 II 431
E. 3.3 S. 444 f.;Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 2581 f.). Bei provisorischer und summarischer Prüfung erscheint es
denkbar, für den Fall, dass sich der Hund unbeaufsichtigt im Bereich befahrener
Strassen aufhält, eine schwere Gefahr für das fundamentale Rechtsgut des Lebens
und der Gesundheit der Verkehrsteilnehmer anzunehmen. Ob ein solches Verhalten
zeitlich unmittelbar droht, erscheint aber fraglich und bedürfte eingehender
Prüfung.

4.3Aus
den vorstehenden Gründen sind die Erfolgsaussichten des Rekurses in der Sache
zumindest nicht eindeutig negativ.

5.

Unter den
gegebenen Umständen hat das Gesundheitsdepartement seinen Beurteilungsspielraum
überschritten, indem es die aufschiebende Wirkung des Rekurses in der Sache
nicht teilweise wiederhergestellt hat bezüglich Massnahmen, die im Fall der
Gutheissung des Rekurses einer Herausgabe des Hundes an die Rekurrentin
entgegenstehen könnten. Folglich ist das Veterinäramt in teilweiser Gutheissung
des Rekurses anzuweisen, bis zum Entscheid des Gesundheitsdepartements über den
Rekurs gegen die Verfügung des Veterinäramts vom 23. August 2018 keine
Massnahmen zu treffen, die im Fall der Gutheissung des Rekurses einer
Herausgabe des Hundes B____ an die Rekurrentin entgegenstehen könnten.

6.

6.1Die
Rekurrentin beantragt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und die
Aushändigung des Hundes B____. Mit dem vorliegenden Urteil wird die
aufschiebende Wirkung nur insoweit teilweise wiederhergestellt, dass das
Veterinäramt angewiesen wird, bis zum Entscheid des Gesundheitsdepartements
über den Rekurs gegen die Verfügung des Veterinäramts vom 23. August 2018 keine
Massnahmen zu treffen, die im Fall der Gutheissung des Rekurses einer
Herausgabe des Hundes B____ an die Rekurrentin entgegenstehen könnten. Damit
ist von einem hälftigen Obsiegen und einem hälftigen Unterliegen der
Rekurrentin auszugehen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin
in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG die Hälfte der Gerichtskosten zu tragen. Diese
werden auf CHF 600. festgesetzt. Davon hat die Rekurrentin CHF 300. zu
bezahlen.

6.2Die
Rekurrentin beantragt, es seien ihr sämtliche Kosten zu erlassen. Dieser Antrag
wurde als sinngemässes Gesuch um unentgeltliche Prozessführung
entgegengenommen. Gemäss Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV,
SR 101) hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt,
Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung, wenn ihr Rechtsbegehren nicht
aussichtslos erscheint. Voraussetzungen für die unentgeltliche Prozessführung
sind somit die Bedürftigkeit oder Mittellosigkeit der Betroffenen und die
Nichtaussichtslosigkeit der Rechtssache (VGE VD.2018.76 vom 14. September 2018
E. 2.1). Für die Mittellosigkeit und den Sachverhalt, der die
Nichtaussichtslosigkeit der Rechtsbegehren begründet, gilt das Beweismass der
Glaubhaftmachung. Die Gesuchstellerin trifft eine umfassende
Mitwirkungsobliegenheit. Es obliegt ihr, ihre Einkommens- und
Vermögensverhältnisse umfassend, vollständig und klar darzulegen und soweit möglich
zu belegen. Wenn die Gesuchstellerin die zur Beurteilung ihrer aktuellen
wirtschaftlichen Situation nötige und zumutbare Mitwirkung trotz gerichtlicher
Aufforderung verweigert, kann die Bedürftigkeit ohne Weiteres verneint werden
(VGE VD.2018.76 vom 14. September 2018 E. 2.3). Im Rekurs vom 26. Oktober 2018
wird die Bedürftigkeit der Rekurrentin weder substanziiert behauptet noch
belegt. Mit Verfügung vom 23. November 2018 wurde ihr deshalb Frist gesetzt zur
Glaubhaftmachung ihrer Bedürftigkeit. Auch innert erstreckter Frist machte die
Rekurrentin ihre Bedürftigkeit in keiner Art und Weise glaubhaft. Folglich ist
ihr sinngemässes Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ohne Weiteres mangels
Bedürftigkeit abzuweisen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        In teilweiser Gutheissung des
verwaltungsgerichtlichen Rekurses wird das Veterinäramt angewiesen, bis zum
Entscheid des Gesundheitsdepartements über den verwaltungsinternen Rekurs gegen
die Verfügung des Veterinäramts vom 23. August 2018 keine Massnahmen zu
treffen, die im Fall der Gutheissung des verwaltungsinternen Rekurses einer
Herausgabe des Hundes B____ an die Rekurrentin entgegenstehen könnten. Im
Übrigen wird der verwaltungsgerichtliche Rekurs abgewiesen.

Das sinngemässe Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 300., einschliesslich
Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.