bs_appellationsgericht · VD.2013.42 · 2014-01-14 · de
Durchführung der Veranstaltung Basel Tattoo 2012 auf dem Kasernenareal


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2013.42

URTEIL

vom14. Januar 2014

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),

Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur.
Lucienne Renaud,

lic. iur. Bettina Waldmann, Dr. Jonas
Schweighauser

und Gerichtsschreiberin
lic. iur. Barbara Noser Dussy

Beteiligte

Basel
Tattoo Productions GmbHRekurrentin

Glockengasse 4,4051Basel

vertreten durch[],Advokat,

[]

gegen

Allmendverwaltung Basel-Stadt

Münsterplatz 11, 4001 Basel

Bau-
und Verkehrsdepartement Basel-StadtBeigeladene 1

Abteilung
Recht,Münsterplatz 11,4001Basel

KomiteeA_____Beigeladene
2

[]

vertreten durch[],Advokat,

[]

B_____Beigeladene
3

[]

vertreten durch [...],Advokat,

[...]

C_____Beigeladene
4

[]

vertreten durch [...],Advokat,

[...]

D_____Beigeladene
5

[]

vertreten durch [...],Advokat,

[...]

E_____Beigeladene
6

[]

vertreten durch [...],Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid der Baurekurskommission

vom 30. Januar 2013

betreffend Durchführung der
Veranstaltung Basel Tattoo 2012

auf dem Kasernenareal

Sachverhalt

Mit Gesuchen vom
27. September 2011 und 3. Oktober 2011 stellte die Tattoo Productions GmbH bei
der Allmendverwaltung Antrag auf Erteilung von Bewilligungen für die
Veranstaltungen Basel Tattoo 2012, 2013 und 2014 auf dem Kasernenareal. Diese
Gesuche wurden im Kantonsblatt vom 12. Oktober 2011 publiziert. In der Folge
erhoben das Komitee A_____ sowie mehrere Anwohnende Einsprache.

Mit zwei
separaten Entscheiden vom 15. März 2012 erteilte die Allmendverwaltung der
Basel Tattoo Productions GmbH die Bewilligung für die Durchführung des Basel
Tattoo 2012 auf dem Kasernenareal und trat auf die Einsprachen mangels Legitimation
der Einsprechenden nicht ein. Den gegen diese Entscheide erhobenen Rekurs des
Komitees A_____ sowie der Anwohnenden B_____, C_____, D_____ und E_____ hiess
die Baurekurskommission am 30. Januar 2013 im Sinne der Erwägungen gut und
hob die angefochtenen Entscheide der Allmendverwaltung kosten- und
entschädigungsfällig zu Lasten der Basel Tattoo Productions GmbH auf. In den
Erwägungen hielt die Baurekurskommission fest, dass die jährliche Durchführung
des Basel Tattoo auf dem Kasernenareal einer Baubewilligung bedürfe, die im Baubewilligungsverfahren
zu erteilen sei. Hierfür sei die Allmendverwaltung nicht kompetent. Die
Einsprachelegitimation des Komitees A_____ verneinte die Baurekurskommission, indessen
bejahte sie die Legitimation der einsprechenden Anwohnenden.

Gegen diesen
Entscheid der Baurekurskommission richtet sich der mit Eingaben vom 15. Februar
2013 und 12. April 2013 erhobene und begründete Rekurs der Basel Tattoo
Productions GmbH (im Folgenden: Rekurrentin), vertreten durch Advokat [...], an
das Verwaltungsgericht, mit dem sie die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung
des angefochtenen Entscheids beantragt. Auf entsprechendes Gesuch hat der
instruierende Verwaltungsgerichtspräsident dem Rekurs mit Bezug auf den vorinstanzlichen
Kostenentscheid die aufschiebende Wirkung erteilt. Das Bau- und
Verkehrsdepartement hat zunächst ebenfalls gegen den Entscheid der Baurekurskommission
an das Verwaltungsgericht rekurriert, seinen Rekurs aber mit Eingabe vom 12.
April 2013 wieder zurückgezogen. Die Baurekurskommission hat mit Eingabe vom
15. Mai 2013 die kostenfällige Abweisung des Rekurses, soweit auf diesen einzutreten
sei, beantragt. Mit Eingabe vom gleichen Tag hat das Bau- und Verkehrsdepartement
als Beigeladene auf seinen zurückgezogenen Rekurs hingewiesen und festgestellt,
dass der von der Vorinstanz gerügten fehlenden Zuständigkeit der
Allmendverwaltung für die Erteilung von Baubewilligungen im Zusammenhang mit
Veranstaltungen auf dem Kasernenareal inzwischen durch eine im Kantonsblatt vom
13. April 2013 publizierten Anpassung von § 34 Abs. 2 der Bau- und Planungsverordnung
begegnet worden sei. Die zum Verfahren beigeladenen Rekurrierenden des
vorinstanzlichen Verfahrens (im Folgenden: Beigeladene), vertreten durch Advokat
[...], haben sich am 21. Mai 2013 mit dem Antrag auf kosten- und entschädigungsfällige
Abweisung des Rekurses vernehmen lassen. Hierzu hat die Rekurrentin mit Eingabe
vom 19. Juli 2013 repliziert, worauf die Beigeladenen mit Eingabe vom 15. August
2013 eine Duplik eingereicht hat. In der Folge hat die Rekurrentin mit Eingabe
vom 9. September 2013 die Durchführung einer Verhandlung beantragt.

An der
Verhandlung vom 14. Januar 2014 ist der Geschäftsführer der Rekurrentin befragt
worden und sind ihr Rechtsvertreter, die Vertreterin der Baurekurskommission
sowie der Vertreter der Beigeladenen zum Vortrag gelangt. Für sämtliche Ausführungen
wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die Einzelheiten der Standpunkte
ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1DieBaurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend
die Baurekurskommission (BRKG) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission.
Damit unterliegen ihre Entscheide gemäss § 10 Abs. 1 VRPG dem Rekurs an das
Verwaltungsgericht, was § 6 BRKG auch ausdrücklich statuiert. Daraus folgt die
sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses.

1.2Die
Rekurrentin ist als Gesuchstellerin und Adressatin des angefochtenen
Entscheides von diesem berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner
Aufhebung bzw. Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert
ist.

1.3

1.3.1Sachurteilsvoraussetzung ist im weiteren ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse der rekurrierenden Partei. Diese Bedingung ist erfüllt,
wenn die Gutheissung des Rekurses der Rekurrentin einen praktischen Nutzen
einträgt. Damit soll vermieden werden, dass das Rechtsmittel zur Beurteilung
einer rein abstrakten Rechtsfrage ergriffen wird. Auf das Erfordernis des
aktuellen Interesses wird ausnahmsweise dann verzichtet, wenn sich der gerügte
Eingriff jederzeit wiederholen kann, seine rechtzeitige Überprüfung auf dem Rekursweg
jedoch wegen der Dauer des Verfahrens kaum je möglich und deshalb kein
endgültiger Entscheid in Grundsatzfragen herbeizuführen ist (Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
in: Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt,
Basel 2008, S. 500;Wullschleger /Schröder,Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005 S.
277 ff., 292 f.; BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; VGE 760/2006 vom 16. Februar
2007, 734/2006 vom 10. Januar 2007).

1.3.2Mit Bezug auf die bisherigen, in formelle Rechtskraft erwachsenen Bewilligungserteilungen
durch die Allmendverwaltung fehlt ein aktuelles Rechtschutzinteresse. Die
Rekurrentin begründet ein solches damit, dass mit dem Entscheid der Baurekurskommission
alle früheren durch die Allmendverwaltung erteilten Bewilligungen für die
Durchführung des Basel Tattoo auf dem Kasernenareal nichtig geworden wären, was
zur Folge hätte, dass das Basel Tattoo seit 2006 ohne jegliche Bewilligung durchgeführt
worden wäre. Sie habe ein begründetes Rechtsschutzinteresse an der Feststellung,
dass das Basel Tattoo seit 2006 legiter durchgeführt worden sei. Darin kann ihr
nicht gefolgt werden. Die von der Allmendverwaltung in der Vergangenheit
erteilten Bewilligungen wurden genutzt. Deren mit Eintritt der formellen
Rechtskraft eingetretene Gültigkeit wurde von keiner Seite jemals in Zweifel
gezogen. Mit ihrer Eingabe vom 19. Juli 2013 macht die Rekurrentin bloss ein
grundsätzliches Interesse am nachträglichen Entscheid über die  mit der
Verordnungsänderung obsolet gewordene (vgl. unten E. 1.3.3)  Rechtsfrage
geltend. Damit unterbreitet sie dem Gericht eine rein theoretische oder
abstrakte Rechtsfrage, deren Entscheidung ihr keinen praktischen Nutzen
einbringt. Zur Klärung solcher Fragen ist ein verwaltungsgerichtliches
Verfahren nicht da (VGE VD.2011.202 vom 11. September 2012 E. 1.2). Der
Befürchtung, dass die Rekurrentin wegen unbewilligter Veranstaltungen Bussen
oder nachträgliche Gebühren riskieren würde, wie ihr Vertreter in der
Verhandlung geltend gemacht hat (Protokoll S. 4), fehlt angesichts der von
keiner Seite in Frage gestellten formellen Rechtskraft der entsprechenden
Bewilligungen jede Grundlage.

1.3.3Auch im Hinblick auf die Zukunft fehlt ein Rechtsschutzinteresse, da
sich die Rechtslage inzwischen geändert hat. Der Regierungsrat hat im Anschluss
an den angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission mit einem per 14. April
2013 wirksam gewordenen Beschluss Nr. P130449 vom 9. April 2013 § 34 Abs. 2 der
Bau- und Planungsverordnung (BPV) geändert. Gemäss Satz 3 dieser Bestimmung
kann der Regierungsrat neudem
Tiefbauamt (und damit der Allmendverwaltung) die Leitung für das
Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen auf Privatparzellen im Eigentum
des Kantons oder der Einwohnergemeinde, welche wie Allmend genutzt werden, übertragen.
Dies hat er mit gleichem Beschluss vom 9. April 2013 mit Bezug auf die Freifläche
des Kasernenareals und die Rosentalanlage getan(act. 6, Rekursantwortbeilage 4).Damit ist das Rechtsschutzinteresse der Rekurrentin an
der Beurteilung dieser Zuständigkeitsfrage mit Bezug auf neue Bewilligungen
weggefallen. Diesbezüglich ist somitmangels aktuellen Rechtsschutzinteresses nicht auf den Rekurs
einzutreten.

1.3.4Demgegenüber
sind die Fragen des anwendbaren Verfahrens und der Legitimation von allfälligen
Einsprechenden nach wie vor aktuell. Zwar ist am 1. Januar 2014 das Gesetz über die Nutzung des
öffentlichen Raumes (NöRG) vom 16. Oktober 2013 in Kraft getreten, welches für
künftige Bewilligungen massgeblich sein wird. Dieses Gesetz wird indessen in einer
noch zu erarbeitenden Verordnung noch näher zu konkretisieren sein.Dabei
sollen unter anderem die Kriterien für die Publikationspflicht von
Sondernutzungen des öffentlichen Raumes festgehalten werden, wobei der
Rechtsprechung zur Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung (RPG) Rechnung getragen werden soll (vgl. Ratschlag zum Gesetz
über die Nutzung des öffentlichen Raumes [NöRG] / Totalrevision Allmendgesetz
vom 27. März 2013, S. 69).Dies
drängt sich auf, da der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen
Bauten und Anlagen von den Kantonen zwar weiter, nicht aber enger gefasst
werden kann und die Kantone nicht von der Bewilligungspflicht ausnehmen dürfen,
was nach Art. 22 RPG einer Bewilligung bedarf(BGer
1C_509/2010 vom 16. Februar 2011 E. 2.3.1).Die Einsprachelegitimation gemäss § 39 Abs. 1 NöRG
entspricht in ihrem Wortlaut § 91 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG) sowie
Art. 48 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG), so dass gemäss
Ratschlag (S. 70) für die Auslegung auf die Praxis zu diesen Bestimmungen
verwiesen werden kann. In Bezug auf diese Fragen ist daher auf den Rekurs
einzutreten. Das gleiche gilt für den Kostenentscheid der Vorinstanz, mit dem
die Rekurrentin zur Tragung der Verfahrenskosten verurteilt worden ist und den
sie ebenfalls angefochten hat.

1.4Die
Kognition des Verwaltungsgerichts ist in den anzuwendenden Erlassen nicht
besonders geregelt und richtet sich daher nach der allgemeinen Vorschrift von §
8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche
Recht nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen,
den Sachverhalt unrichtig festgestellt oder von dem ihr zustehenden Ermessen
unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

2.

Mit ihrem Rekurs
rügt die Rekurrentin zunächst die Feststellung der Vorinstanz, dass die
Veranstaltung Basel Tattoo der Baubewilligungspflicht gemäss RPG unterstehe.

2.1Diesbezüglich
hat die Vorinstanz erwogen, dass die Veranstaltung Basel Tattoo seit 2006
jährlich durchgeführt werde und im letzten Jahr über 120'000 Besucherinnen und
Besucher angezogen habe. Die Musikdarbietungen fänden jeweils während zehn
Tagen meist zweimal täglich statt. Unter Berücksichtigung der Auf- und
Abbauzeiten dauere die Veranstaltung beinahe einen Monat. Da nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts für eine Bewilligungspflicht nach Art. 22 RPG nicht allein
eine Veränderung des Terrains durch bauliche Vorrichtungen oder Geländeveränderungen,
sondern vielmehr die räumliche Bedeutung eines Vorhabens entscheidend sei,
könne festgestellt werden, dass die Veranstaltung Basel Tattoo nicht nur wegen
den damit einhergehenden baulichen Vorkehrungen wie Aufbau von Tribünen und
WC-Anlagen, sondern auch und besonders aufgrund der bedeutenden Auswirkungen
der Veranstaltung auf die Umgebung der Baubewilligungspflicht gemäss RPG
unterstehe. Für baubewilligungspflichtige Vorhaben in der Zone für Nutzungen im
öffentlichen Interesse (NöI) komme das formelle und materielle Recht des Bau-
und Planungsgesetzes und der dazugehörigen Bau- und Planungsverordnung zur
Anwendung.

2.2Dem
hält die Rekurrentin entgegen, Art. 22 RPG finde nur auf Einrichtungen
Anwendung, welche auf Dauer angelegt seien und eine feste Beziehung mit dem Boden
aufwiesen. Auf dem sich in der Zone NöI befindenden Kasernenareal dürften
solche Bauten gar nicht errichtet werden. Die Zone NöI entspreche hinsichtlich
ihrer Bebauungsfähigkeit der Allmend, unabhängig von der Aufnahme eines
Grundstücks in das Grundbuch. Daher sei für vorübergehende Einrichtungen auf
dem Kasernenareal eine formelle Baubewilligung des Bauinspektorats nicht einmal
denkbar (act. 3, Rekursbegründung S. 5).

2.3

2.3.1Wie
die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, ist die Baubewilligungspflicht in
allen Nutzungszonen in- und ausserhalb der Bauzone in Art. 22 RPG geregelt.
Diese Bestimmung sieht vor, dass Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet werden dürfen. Der Begriff der Bauten und Anlagen"
wird im Bundesrecht nicht näher umschrieben; es existiert jedoch eine ständige
bundesgerichtliche Rechtsprechung hierzu. Demnach gelten als Bauten und Anlagen
mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer ausgelegten Einrichtungen,
die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die
Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum
äusserlich erheblich verändern, sei es, dass sie die Erschliessung oder die
Umwelt beeinträchtigen. Dazu gehören gemäss bundesgerichtlicher Praxis auch
Fahrnisbauten, welche über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet
werden (BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 139 f.; 123 II 256 E. 3 S. 259 m.w.H.; BGer
1C_509/2010 vom 16. Februar 2011 E. 2.3.1, 1A.202/2006 vom 10. September 2007
E. 4, 1P.272/2005 vom 5. September 2005 E. 5.1). Gewisse Vorhaben können
sodann wegen ihres Betriebs und weniger wegen ihrer konstruktiven Anlagebaubewilligungspflichtig sein (Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5.
Auflage, Bern 2008, S. 302; VGE VD.2009.671 vom 4. Juni 2010 E. 2.3).
Ausschlaggebend ist nach der Praxis des Bundesgerichts zudem nicht allein die
Veränderung des Terrains durch bauliche Vorrichtungen oder Geländeveränderungen.
Es kommt vielmehr auf die räumliche Bedeutung eines Vorhabens insgesamt an.
Auch blosse Nutzungsänderungen können der Baubewilligungspflicht unterstehen
(BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 140 m.H. auf 119 Ib 222 E. 3a S. 226). Nicht
bewilligungspflichtig sind nach Art. 22 Abs. 1 RPG dagegen Kleinvorhaben, die
nur ein geringes Ausmass haben und weder öffentliche noch nachbarliche
Interessen berühren, was beispielsweise auf für kurze Zeit aufgestellte Zelte
oder Wohnwagen zutrifft (BGE 139 II 134 E. 5.2 i.f. S. 140). Massgebend ist
daher, ob mit der fraglichen Massnahme nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so
wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit
und der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (Waldmann/Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Art. 22 N 9 ff.). DieBaubewilligungspflicht
soll es der Behörde ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf seine räumlichen
Folgen vor seiner Ausf.rung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen
Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (BGE
119 Ib 222 E. 3a S. 226). Damit wird der Anspruch von Nachbarn auf das
rechtliche Gehör gewährleistet (Art. 33 Abs. 3 lit. aRPG).

2.3.2Vorliegend
nicht zu beurteilen ist, ob für einen bloss einmaligen Anlass der Art des Basel
Tattoo eine Baubewilligung eingeholt werden müsste. Diesbezüglich wird etwa
davon ausgegangen, dass für die temporären Tribünenanlagen eines Eidgenössischen
Schwingerfestes keine Baubewilligung einzuholen ist, wenn keine Terrainveränderungen
vorgenommen werden müssen (vgl. http://www.isv.ch/de/news/newsdetail/artikel/2012/nov/zug-darf-doch-auf-das-eidgenoessische-hoffen.html,
besucht am 22. Januar 2014).Demgegenüber unterstehen aber nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung aufgrund einer Beurteilung der konkreten
räumlichen Auswirkungen im Einzelfall auch Probebohrungen ausserhalb der
Bauzone auf einer Waldfläche von 100 m2während maximal vier Wochen
aufgrund der temporär aufgestellten Anlagen und der Verkehrsbewegungen der
Baubewilligungspflicht (BGE 139 II 134 E. 5.3 S. 140 f.).

2.3.3Zu
beurteilen ist hier einzig, ob jährlich wiederkehrende Veranstaltungen vom Ausmass
des Basel Tattoo der Baubewilligungspflicht unterstehen. Diesbezüglich ist auf
folgende Beispiele aus der Rechtsprechung zu verweisen: Nicht der Bewilligungspflicht
unterstehen Weihnachtsdekorationen und -beleuchtungen, selbst wenn diese weit
über das übliche Mass hinausgehen. In diesem Falle wird eine nachträgliche
Kontrolle im Falle nachbarschaftlicher Anstände als genügend angesehen (BGer
1A.202/2006 vom 10. September 2007 E. 5.1, 5.3 und 5.4). Demgegenüber unterstehen
Zelte, die zwar befristet, aber regelmässig am gleichen Orte aufgestellt und
tage- bis wochenweise bewohnt werden, der Bewilligungspflicht (Hänni, a.a.O., S. 305 m.H. auf VGE
ZH vom 28. Juni 1996 in RB ZH 1996 Nr. 83). Das gleiche gilt für sportliche
Grossveranstaltungen im Wald (OL;Hänni,
a.a.O., S. 304 f. m.w.H. VGE TG vom 13. November 2002 in TVR 2002 Nr. 40).

2.4Das
Basel Tattoo findet seit 2006 jährlich auf dem Kasernenareal statt. Es umfasst
aktuell an neun Tagen fünfzehn jeweils um 17:30 Uhr und 21:30 Uhr beginnende
Vorstellungen, welche rund zwei Stunden dauern. Es zog gemäss den Angaben der
Veranstalter im Jahr 2013 knapp 120'000 Zuschauer an (gemäss Bewilligungsgesuch
wurde mit jährlich ca. 125'000 Besuchern gerechnet). Dies entspricht einer
durchschnittlichen Besucherzahl pro Aufführung von 8'000 Personen, was der Geschäftsführer
der Rekurrentin in der Verhandlung des Verwaltungsgerichts bestätigt hat
(Protokoll S. 2). Entsprechend dem Eventcharakter der Veranstaltung verweilt eine
grosse Zahl dieser Besucherinnen und Besucher vor und nach der Aufführung in
der Umgebung, zumal sich die Strassen rund um die Arena zu einem Festgelände
mit einer Vielzahl von Verpflegungsständen verwandelt, wie die Veranstalter auf
ihrer Homepage schreiben. Zu den Besuchenden kommen nach Angaben der Veranstalter
rund 1'000 Mitwirkende hinzu. Daraus folgt, teilweise zweimal täglich, entsprechender
Besucherverkehr im Quartier und insbesondere in der Umgebung des Veranstaltungsgeländes.
Zur eigentlichen Dauer des Anlasses hinzu kommen die Auf- und Abbauphasen und
die Proben vor den Aufführungen. Die Vorinstanz ist daher von einer Dauer der
gesamten Veranstaltung auf dem Areal von beinahe einem Monat ausgegangen. Vor
diesem Hintergrund und der oben dargestellten Rechtsprechung ist die Vorinstanz
zu Recht zum Schluss gelangt, dass die jährlich stattfindende Veranstaltung
Basel Tattoo nicht nur wegen den damit verbundenen baulichen Vorkehrungen wie
dem Aufbau von Tribünen und WC-Anlagen, sondern auch und besonders aufgrund der
bedeutenden Auswirkungen der Veranstaltung auf die Umgebung der
Baubewilligungspflicht gemäss RPG untersteht.

3.

Daraus folgt,
dass die Einsprache- und Verfahrenslegitimation von Dritten nach baurechtlichen
Grundsätzen zu beurteilen ist.

3.1Die
Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, gemäss § 91 Abs. 1 BPG sei zur
Baueinsprache berechtigt, wer durch das Baubegehren berührt sei und ein schutzwürdiges
Interesse daran habe, dass dieses abgewiesen oder geändert werde. Diese
Legitimation sei von Amtes wegen zu prüfen. Mit Bezug auf das Komitee A_____
hat die Vorinstanz die Legitimation zur egoistischen Verbandsbeschwerde
verneint. Darauf braucht vorliegend nicht weiter eingetreten zu werden, da dies
nicht angefochten worden ist. Mit Bezug auf die vier im [], an der [] und am []
wohnenden oder arbeitenden Anwohnerinnen hat die Vorinstanz erwogen, aus diesen
Wohn- und Arbeitsorten ergebe sich ein schutzwürdiges Interesse an der
Abweisung oder Abänderung des Vorhabens. Die Auswirkungen einer so grossen
Veranstaltung seien nicht nur in der unmittelbaren Nähe zur Tribüne und den
übrigen Fahrnisbauten spürbar, sondern auch in einem weitaus grösseren Umkreis
rund um den Veranstaltungsort. Die Betroffenheit der Anwohnenden könne daher
nicht nur bei vorhandener Sichtverbindung bejaht werden. Die am [] wohnende Rekurrentin
(im vorinstanzlichen Verfahren) wohne in ungefähr 70 Metern Luftlinie vom
Durchführungsort entfernt. Aufgrund der Nähe zum Veranstaltungsort und der
Grösse der Veranstaltung sei sie wie die übrigen rekurrierenden Anwohnerinnen von
diversen Beeinträchtigungen, insbesondere in den Bereichen Lärm, Verkehr und
Arealnutzung betroffen. Die Vorinstanz hat daraus die Legitimation der
Beigeladenen geschlossen.

3.2Dem
hält die Rekurrentin entgegen, dass die Beigeladenen in ihrer Einsprachebegründung
vom 11. November 2011 mit keinem Wort irgendwelche Beeinträchtigungen, sei es
durch Lärm, Verkehr oder in der Arealnutzung, geltend gemacht hätten. Sie hätten
sich vielmehr mit der Veranstaltung auf der Hartfläche des Kasernenareals
einverstanden erklärt. Sie hätten auch keine Beanstandungen in Bezug auf die
Veranstaltung als solche, bezogen auf den Tribünenaufbau, die Musik oder den
Aufmarsch von rund 7'700 Zuschauer pro Vorstellung, geltend gemacht. Ebenso wenig
hätten sie störende Emissionen infolge Lärm, Gestank, Verkehr oder Allmendnutzung
der Kasernenstrasse gerügt. Es gehe nicht an, dass die Baurekurskommission von
sich aus, ohne entsprechende Substantiierung und Belegung einer bestimmten
Erheblichkeit der Betroffenheit durch die Einsprechenden, allein aus der Nähe
zum Veranstaltungsort und der Grösse der Veranstaltung, irgendwelche
Beeinträchtigungen herleite. Es gehe letztlich nur um die Belegung des Mergelplatzes
und eines kleinen Teils der Rasenfläche durch die Rekurrentin während des Basel
Tattoo 2012. Diesbezüglich hätten die Einsprecherinnen erstmals in der
Rekursbegründung im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemacht, sie sähen sich
in der Nutzung dieser Flächen eingeschränkt, wenn sie sich mit ihren bei ihnen
weilenden Enkelkindern dort aufhalten wollten. Diese Argumente seien aber nach
§ 92 Abs. 2 BPG ausgeschlossen, da sie im Einspracheverfahren nicht geltend
gemacht worden seien. Schliesslich blieben die Beigeladenen jeden Beweis
schuldig, dass sie Enkelkinder hätten und dass sie diese ausgerechnet während
des Basel Tattoo in den Sommerferien empfangen und mit ihnen die betroffenen
Flächen nutzen würden. Sie seien nicht mehr als andere Quartierbewohner
betroffen und könnten kein besondere Interesse an der Nutzung des Mergelplatzes
und des Rasens geltend machen, welches jenes der übrigen Quartierbewohner
übersteige. Daraus folgert die Rekurrentin, dass die Allmendverwaltung den
Beigeladenen die Einsprachelegitimation zu Recht aberkannt habe.

3.3

3.3.1Strittig
ist danach zunächst, inwieweit die Legitimation von einsprechenden Personen zu
substantiieren und zu belegen ist. Die Einsprachebefugnis oder Legitimation
einer Partei ist eine Verfahrens- oder Sachurteilsvoraussetzung und als solche
 wie von der Vorinstanz ausgeführt  von Amtes wegen zu prüfen (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Moser-Brühl, Öffentliches Prozessrecht, 2. Auflage,
Basel 2010, Rz. 1038). Daraus folgt, dass sie von der Behörde aufgrund der
Gesamtheit der ihr bekannten Umstände zu beurteilen ist und sich die
entsprechende Prüfung nicht auf Gründe beschränkt, die von einer einsprechenden
Partei in ihrer Einsprache geltend gemacht und belegt werden. Der Vorinstanz
ist daher zuzustimmen, wenn sie feststellt, Einsprecherinnen und Einsprecher
seien nicht verpflichtet, ihre Legitimation darzulegen. Soweit sie auf
entsprechende Ausführungen verzichten, riskieren sie bloss, dass der Behörde
allenfalls wichtige Informationen zur Beurteilung ihrer Legitimation fehlen
(vgl. zur analogen Ausgangslage im Verwaltungsprozess:Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des
Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 291). Dem entspricht
auch § 91 Abs. 2 BPG, wonach aus der Begründung der Baueinsprache mindestens
hervorgehen muss, warum das Bauvorhaben beanstandet wird. Daraus folgt e
contrario, dass zum Mindestinhalt der Einsprachebegründung die Begründung der
eigenen Einspracheberechtigung nicht zählt. Schliesslich kann der Rekurrentin
auch mit ihrem Hinweis auf § 92 Abs. 2 BPG nicht gefolgt werden. Diese
Bestimmung, wonach neue Einwände, die bereits im Einspracheverfahren hätten
vorgebracht können, im Rekursverfahren ausgeschlossen sind, bezieht sich auf
die materiellen Rügen. Die Begründung der Legitimation ist aber kein sich auf
die materielle Beurteilung beziehender Einwand, sondern eine Auseinandersetzung
mit den Verfahrensvoraussetzungen.

3.3.2In
materieller Hinsicht ist der Vorinstanz ebenfalls in allen Teilen zu folgen.
Mit Bezug auf die Betroffenheit der Beigeladenen kann auf die entsprechenden, vorstehend
in E. 3.1 zusammengefassten Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden. Bei
Bauprojekten ergibt sich die besondere beachtenswerte Beziehungsnähe zum
Streitgegenstand insbesondere aus der räumlichen Nähe, welche wiederum aufgrund
des Umfangs und der Intensität der räumlichen Folgen einer Baute zu beurteilen
ist (vgl. BGer 1C_119/2008 vom 21. November 2008 E. 1.4). Soweit solche Einwirkungen
zu erwarten sind, spielt der Umstand, dass eine grosse Anzahl von Personen 
wie von der Rekurrentin mit dem Hinweis auf die Quartierbewohner geltend
gemacht wird  in diesem Sinne betroffen sind, lediglich insofern eine Rolle, als
dann auch mehr Personen zur Einsprache berechtigt sind (Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 291 m.H. auf BGE 120 Ib
379 E. 4c S. 387). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin (act. 3,
Rekursbegründung S. 4) kann aus dem Umstand, dass alle andern Anwohndenden im
Umfeld des Kasernenareals ebenfalls betroffen sind, nicht geschlossen werden,
dass die Einsprechenden nicht zur Einsprache legitimiert wären.

3.3.3Schliesslich
kann auch aus den Anträgen der Beigeladenen im Einspracheverfahren nicht auf
ihre fehlende Betroffenheit geschlossen werden. Diese haben mit ihrem Hauptantrag
im Einspracheverfahren die Ablehnung des Gesuchs um Benutzung von Allmend auf
dem Kasernenareal im Zusammenhang mit den Veranstaltungen von Basel Tattoo in
den Jahren 2012, 2013 und 2014 beantragt. Damit haben sie primär den Antrag
gestellt, das sie in ihren Interessen tangierende Projekt überhaupt zu
untersagen. Nur eventualiter haben sie beantragt, die Bewilligung für die
Nutzung des Kasernenareals sei bloss für das Jahr 2012 zu erteilen, auf die
Hartfläche einzuschränken und die Grünfläche und den Mergelbelag freizuhalten
(act. 6, Beilage 3, Unterbeilagen 4 und 5, S. 11). An diesen Anträgen haben die
Beigeladenen auch im vorinstanzlichen Verfahren mit ihrem Antrag auf Aufhebung
des Einspracheentscheides und auf vollumfängliche Gutheissung ihrer Einsprachen
festgehalten (act. 6, Beilage 2). Das Begehren um Gutheissung ihrer
Einsprache muss sich primär auf die Hauptanträge der Einsprache beziehen. Ist
die Legitimation mit Bezug auf den Hauptantrag gegeben, so ist auch auf weniger
weit gehende Eventualanträge einzutreten, soweit die Einsprechenden an deren Beurteilung
ein aktuelles praktisches Interesse haben. Ein solches Interesse kann den
Beigeladenen mit Bezug auf den Antrag auf räumliche Beschränkung der temporären
Bauten nicht abgesprochen werden. Daraus folgt, dass die Vorinstanz die
Legitimation der beigeladenen Anwohnerinnen zu Recht bejaht hat.

4.

Die Rekurrentin beanstandet
auch den vorinstanzlichen Kostenentscheid, der sie zur Tragung der Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens und zur Ausrichtung einer Parteientschädigung an
die Beigeladenen verpflichtet hat.

4.1Zur
Begründung des Kostenentscheids hat sich die Vorinstanz auf § 5 Abs. 4 BRKG in
Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG gestützt. Die Rekurrentin rügt die Kostenauflage
als stossend, da sie im vorliegenden Verfahren weder materiell noch formell einen
Fehler begangen habe. Sie habe ihr Bewilligungsgesuch beim Baudepartement
eingereicht, wo es von der Allmendverwaltung behandelt worden sei. Als Gesuchstellerin
habe nicht sie den Gang des Verfahrens zu bestimmen oder zu kontrollieren. Der
Kostenentscheid lasse sich daher unter dem Gesichtspunkt des Gutglaubensschutzes
nicht nachvollziehen.

4.2Nach
§ 30 Abs. 1 VRPG sind in der Verwaltungsrechtspflege der rekurrierenden oder
beigeladenen Partei im Falle des Unterliegens in der Regel die Verfahrenskosten
aufzuerlegen. Die unterliegende Partei kann auch zu einer Parteientschädigung
verurteilt werden. Damit wird das für die Verteilung von Verfahrenskosten in allen
Verfahren primär geltende Unterliegensprinzip positiviert. Gleichzeitig hat der
Gesetzgeber durch den Zusatz in der Regel deutlich gemacht, dass von der
Verteilung der Kosten nach dem Unterliegensprinzip abgewichen werden kann. Ein
solches Abweichen rechtfertigt sich nach dem Veranlassungsprinzip, welches dem Unterliegensprinzip
zu Grunde liegt, insbesondere dann, wenn eine Partei in guten Treuen zur Prozessführung
veranlasst war.

Im
vorinstanzlichen Verfahren ging es einerseits um die Einsprachebefugnis der Beigeladenen,
andererseits um die Zuständigkeit und das anwendbare Recht im Bewilligungsverfahren.
Die Rekurrentin hat  soweit ersichtlich  im verwaltungsinternen
Bewilligungsverfahren keinen Einfluss auf die Bestimmung der zuständigen
Behörde genommen. Die Zuständigkeit der Allmendverwaltung entsprach bisheriger
Verwaltungsübung und wurde nicht von der Rekurrentin besonders veranlasst.
Diese hat auch im Verfahren vor der Baurekurskommission keine entsprechenden
Anträge gestellt oder sich zur Anwendbarkeit des Baubewilligungsverfahrens
geäussert. In diesen Punkten hat sie somit das vorinstanzliche Verfahren nicht
veranlasst. Demgegenüber hat sie aber bereits im Einspracheverfahren explizit
den Antrag gestellt, auf die Einsprachen der Anwohnerinnen sei mangels
Einsprachelegitimation nicht einzutreten. Diesen Antrag hat sie im
Baurekursverfahren erneuert (act. 6, Beilage 2, Eingabe vom 17. Dezember 2012).
Insoweit unterliegt sie mit ihren Anträgen. Schliesslich hat sie aufgrund des
Ausgangs des Verfahrens auch die Kosten der von ihr veranlassten Bewilligung
der aufschiebenden Wirkung mit Präsidialentscheid vom 15. Mai 2012 zu tragen.

Bei dieser
Sachlage rechtfertigt es sich insgesamt bloss, der Rekurrentin einen Teil der
vorinstanzlichen Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die von ihr zu tragenden ordentlichen
Kosten der Vorinstanz sind auf die Hälfte der vollen Gebühr und somit auf CHF
1750. zu reduzieren. Entsprechend hat die Rekurrentin auch nur eine im gleichen
Umfang reduzierte Parteientschädigung von CHF 2'000. zuzüglich 8 % MWST
von CHF 160. an die Beigeladenen zu leisten. Deren übrige, im Umfang angemessene
Parteikosten sind aufgrund des Veranlassungsprinzips durch eine Parteientschädigung
von ebenfalls CHF 2'000. zuzüglich 8 % MWST von CHF 160. vom Bau- und
Verkehrsdepartements zu decken.

5.

Die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind nach dem Unterliegensprinzip zu
verlegen. Die Rekurrentin dringt nur in Bezug auf die vorinstanzlichen Kosten
teilweise durch, in allen andern Punkten unterliegt sie, soweit auf ihren
Rekurs überhaupt einzutreten ist. Die ihr aufzuerlegenden Gesamtkosten sind daher
bloss insofern leicht zu reduzieren, als ihr eine um die Hälfte reduzierte
Gerichtsgebühr von CHF 600. aufzuerlegen ist. Sie hat aber den
Beigeladenen die volle Parteientschädigung zu bezahlen, soweit diese überwälzt
werden kann.

Der Vertreter
der Beigeladenen macht mit seiner Honorarnote vom 14. Januar 2014 einen Aufwand
von 16,28 Stunden à CHF 300. geltend. Diesbezüglich ist zunächst
festzustellen, dass der Überwälzungstarif am Verwaltungsgericht praxisgemäss
CHF 250. beträgt, so dass dieser Stundenansatz auch vorliegend zur
Anwendung kommt. Die Rekurrentin stellt die Höhe des geltend gemachten Aufwands
in Frage. Ein übermässiger Aufwand begründet keinen Anspruch auf Entschädigung
durch die unterliegende Gegenpartei. Auch wenn die Parteien nach Art. 6 Ziff. 1
EMRK berechtigt sind, sich auf jede Eingabe einer Gegenpartei hin erneut zu
äussern, so war vorliegend die Replik (recte: Duplik) der Beigeladenen nur
insofern notwendig, als sie sich auf die in erstmaligen Ausführungen der
Rekurrentin betreffend ihr aktuelles Rechtsschutzinteresse in der Replik bezog.
Ein Teil der für die Replik geltend gemachten 110 Minuten ist daher abzuziehen.
Auch der auf die Replik folgende rege Mail- und Telefonverkehr der
Beigeladenen mit ihrem Vertreter kann nur in einem kleinen Umfang der
Rekurrentin überwälzt werden (im Zusammenhang mit der Eingabe an das
Verwaltungsgericht vom 3. Dezember 2013). Im Übrigen ist kein direkter Zusammenhang
mit dem vorliegenden Verfahren ersichtlich, der diese Kontakte notwendig
gemacht hätte; die Beigeladenen sind hierfür selbst kostenpflichtig. Es rechtfertigt
sich daher, vom geltend gemachten Gesamtaufwand von 16,28 Stunden insgesamt zwei
Stunden abzuziehen und der Rekurrentin lediglich 14,28 Stunden à CHF 250. (CHF
3'570.) zuzüglich die Auslagen von CHF 513.50 und 8 % MWST von insgesamt
326.70 aufzuerlegen. Dementsprechend hat die Rekurrentin den Beigeladenen eine
Parteientschädigung von insgesamt CHF 4'410.20 auszurichten.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird in Bezug auf den
vorinstanzlichen Kostenentscheid insofern teilweise gutgeheissen, als die der
damaligen Beigeladenen (heutigen Rekurrentin) auferlegte Spruchgebühr um die
Hälfte auf CHF 1'750. reduziert wird und die den damaligen Rekurrierenden
(heutigen Beigeladenen) zugesprochene Parteientschädigung von CHF 4'000. inkl.
Auslagen, zuzüglich 8 % MWST von CHF 320., je zur Hälfte der damaligen
Beigeladenen und der Verwaltung auferlegt wird.

Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.

Die Rekurrentin trägt die Hälfte der
ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer
reduzierten Gebühr von CHF 600. sowie eine Parteientschädigung an die
Beigeladenen in Höhe von CHF 4'410.20 (inkl. Auslagen und MWST).

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.