bs_appellationsgericht · VD.2023.134 · 2024-09-27 · de
Änderung des Aufgabengebietes


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2023.134

URTEIL

vom 27. September 2024

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey,

lic. iur. Lucienne Renaud und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt

Spiegelgasse 612, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
der Personalrekurskommission

vom 4. September 2023

betreffend Änderung des
Aufgabengebietes

Sachverhalt

Gegen diesen
Entscheid der Personalrekurskommission meldete der Rekurrent am 8. September
2023 Rekurs an das Verwaltungsgericht an. Die Personalrekurskommission
übermittelte in Nachachtung der Verfügung des Verfahrensleiters vom 14.
September 2023 ihren begründeten Entscheid mit Eingabe vom 8. Februar 2024 und
reichte die Verfahrensakten ein. Mit Rekursbegründung vom 21. Februar 2024
beantragt der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des
angefochtenen Entscheids sowie die Anweisung der Vorinstanz, von jeglichen
personalrechtlichen Massnahmen gegen ihn abzusehen. Eventualiter sei die
Sanktion bis zum 30. April 2024 zeitlich zu begrenzen. Die Kantonspolizei
beantragt mit Vernehmlassung vom 27. März 2024, der Rekurs sei abzuweisen und
der Entscheid der Personalrekurskommission vom 4. September 2023 sowie die
Verfügung der Kantonspolizei vom 30. März 2023 seien zu bestätigen. Ferner sei
das Rechtsbegehren auf zeitliche Begrenzung der Sanktion bis zum 30. April
2024 abzuweisen. Alles unter o/e-Kostenfolge zu Lasten des Rekurrenten. Mit
Vernehmlassung vom 27. März 2024 beantragt die Personalrekurskommission die kosten-
und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses. Mit Replik vom 22. April 2024
hielt der Rekurrent an seinen Anträgen fest. In Nachachtung der Verfügung des
Verfahrensleiters vom 25. April 2024 nahm die Kantonspolizei am 31. Mai 2024
Stellung zu «Ad 6» und «Ad 26» sowie ausgewählten weiteren Punkten der Replik. Dazu
nahm der Rekurrent mit Eingabe vom 21. Juni 2024 Stellung. Die Einzelheiten der
Parteistandpunkte und der weitere Sachverhalt ergeben sich, soweit sie für das vorliegende
Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging
auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

3.

3.1

3.1.1Wenn
Mitarbeiter ihre arbeitsvertraglichen oder gesetzlichen Pflichten verletzen
oder ungenügende Leistungen erbringen, ergreift die Anstellungsbehörde gemäss
§ 24 PG geeignete Massnahmen, um die geordnete Aufgabenerfüllung wieder
sicherzustellen (Abs. 1). Sie kann einen schriftlichen Verweis oder die
Änderung des Aufgabengebiets am selben oder an einem anderen Arbeitsplatz
verfügen. Bei Änderung des Aufgabengebiets wird der Lohn entsprechend dem
Schwierigkeitsgrad der neuen Aufgaben ausgerichtet (Abs. 2). Eine Massnahme
gemäss § 24 PG setzt eine Pflichtverletzung oder einen Leistungsmangel voraus
(VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.1; vgl. VGE VD.2016.240 vom 30. Mai
2017 E. 2.2, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.4).

3.1.2Eine
personalrechtliche Massnahme nach § 24 PG muss verhältnismässig sein im Sinn
von Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und § 5 Abs. 2 der Verfassung
des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100). Dies bedeutet, dass sie geeignet sein
muss, das angestrebte Ziel zu erreichen (Eignung oder Geeignetheit), sie nicht
weiter gehen darf als zur Zielerreichung notwendig (Erforderlichkeit oder
Notwendigkeit) und in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel
stehen muss (Zumutbarkeit oder Verhältnismässigkeit im engeren Sinne; VGE VD.2020.117
vom 16. August 2021 E. 3.4.1, VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.2). Da die
Massnahmen gemäss § 24 PG die Sicherstellung der geordneten Aufgabenerfüllung
bezwecken, muss die Massnahme zur Gewährleistung der ordnungsgemässen
Aufgabenerfüllung geeignet und erforderlich sein (VGE VD.2020.117 vom 16.
August 2021 E. 3.4.1).

3.1.3§
24 PG räumt der Anstellungsbehörde bei der Wahl des geeigneten Mittels einen
erheblichen Ermessensspielraum ein (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E.
3.4.1 und 3.4.5, VD.2013.61 und VD.2013.82 vom 30. September 2014 E. 2.3.4.2).
Diesen hat das Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2013.61 und
VD.2013.82 vom 30. September 2014 E. 2.3.4.2). Dies steht im Einklang mit der
bundesgerichtlicher Rechtsprechung, wonach selbst Rechtsmittelbehörden, die
befugt sind, die Angemessenheit personalrechtlicher Entscheide zu überprüfen,
sich diesbezüglich eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen haben. Soweit der
Gesetzgeber mit einer offenen Normierung der verfügenden Behörde eine zu
respektierende Entscheidungsbefugnis einräumen wollte, darf und muss die
Rechtsmittelbehörde ihre Kognition entsprechend einschränken. Die Beurteilung
der Arbeitsleistung ist in allererster Linie Sache der unmittelbaren
Vorgesetzten. Die Rechtsmittelbehörden stossen bei der notwendigerweise
punktuellen Überprüfung der über eine längere Zeit erbrachten Arbeitsleistungen
an ihre Grenzen. Zudem lassen sich die innerbetrieblichen Auswirkungen
personalrechtlicher Entscheide durch Aussenstehende oft nur schwer abschätzen
(BGer 8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4 mit Hinweisen; VGE VD.2020.117 vom
16. August 2021 E. 3.4.5).

3.1.4Die
Beweislast für die Voraussetzungen einer Massnahme gemäss § 24 PG trägt die
Anstellungsbehörde (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.4.1; vgl.Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, Öffentliche
Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 184).

3.1.5Das
Verwaltungsgericht qualifiziert Massnahmen gemäss § 24 PG als disziplinarische
Massnahmen, weil sie an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem betroffenen
Mitarbeiter anknüpfen, der bei genügender Schwere zur Kündigung führen kann
(VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.1, VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E.
2.1, VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.1, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015
E. 2.1). Für eine Änderung dieser ständigen Praxis besteht kein
hinreichender Anlass (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.1). Im Ratschlag
zum PG wurde zwar an einer Stelle erklärt, das PG verzichte auf das
Disziplinarrecht zugunsten eines lenkenden Massnahmenrechts (Ratschlag Nr. 8941
vom 7. September 1999 S. 17). Gestützt auf diese Stelle wird in der Literatur
die Ansicht vertreten, das Disziplinarrecht sei abgeschafft worden (Merker/Conradin/Häggi Furrer, Öffentliches
Personalrecht des Wirtschaftsraums Nordwestschweiz, in: Bürgi/Bürgi-Schneider
[Hrsg.], Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017, S. 433 N 84;Meyer, Staatspersonal, in: Buser
[Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 667, 685). An anderen Stellen heisst es im
Ratschlag aber, das Disziplinarrecht werde im Sinn eines lenkenden Massnahmenrechts
umgestaltet (Ratschlag Nr. 8941 vom 7. September 1999 S. 6 und 9). Wenn das
Disziplinarrecht bloss zu einem lenkenden Massnahmenrecht umgestaltet worden
ist, können die lenkenden Massnahmen weiterhin als Disziplinarmassnahmen
bezeichnet werden. Die Bezeichnung als disziplinarische Massnahmen ändert aber
nichts daran, dass die Massnahmen gemäss § 24 PG nach dem Willen des
Gesetzgebers keinen pönalen, sondern lenkenden Charakter haben sollen (VGE
VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.1; vgl. Ratschlag Nr. 8941 vom 7.
September 1999 S. 6, 17 f. und 50; VGE VD.2017.262 vom 24. August 2018 E.
3.2.3.2, VD.2013.204 vom 3. November 2014 E. 2.1;Merker/Conradin/Häggi Furrer, a.a.O., N 69 und 71;Meyer, a.a.O., S. 685;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
Öffentliche Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 183).
Insoweit macht der Rekurrent zu Recht geltend, dass eine Änderung des
Aufgabengebiets gemäss § 24 Abs. 2 PG keinen pönalen Charakter aufweisen darf
(vgl. Rekursbegründung Rz. 3 und 27). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten
(vgl. Rekursbegründung Rz. 27) bedeutet die Umgestaltung des Disziplinarrechts
zu einem lenkenden Massnahmenrecht aber offensichtlich nicht, dass die
Anstellungsbehörde bei Pflichtverletzungen oder ungenügenden Leistungen von
Mitarbeitern nur noch Massnahmen wie Coaching, Schulung und Begleitung
ergreifen dürfte. Abgesehen von informellen Massnahmen sind die einzigen
gesetzlich vorgesehenen förmlichen Massnahmen für diesen Fall vielmehr der
schriftliche Verweis und die Änderung des Aufgabengebiets (vgl. § 24 Abs. 2 PG;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 184 f.). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung
Rz. 27) ändert die Umgestaltung des Disziplinarrechts auch nichts daran,
dass die Änderung des Aufgabengebiets gemäss § 24 Abs. 2 PG mit einer
gradmässigen Rückstufung und damit im Ergebnis einer Degradierung verbunden
sein kann (vgl. VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 Sachverhalt S. 2 f.
sowie E. 3.4.2 und 3.4.5). Im Übrigen hat auch das Bundesgericht entschieden,
dass die Ansetzung einer personalrechtlichen Bewährungsfrist die Verhängung
einer Disziplinarmassnahme nicht ausschliesse (BGer 8C_100/2022 vom 3. Juni
2022 E. 6.5). Dieses Urteil betrifft einen nach dem Personalrecht des Kantons
Basel-Stadt zu beurteilenden Fall eines bei der Kantonspolizei Basel-Stadt
angestellten Polizisten und ist damit entgegen der Ansicht des Rekurrenten
(Stellungnahme vom 22. April 2024 S. 3) offensichtlich einschlägig. Zutreffend
ist hingegen der Hinweis des Rekurrenten, dass die Kumulation einer Änderung
des Aufgabengebiets mit der Auferlegung einer Bewährungsfrist nach dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit nur zulässig ist, wenn sie sich als
erforderlich erweist (vgl. Stellungnahme vom 22. April 2024 S. 3).

3.1.6Aus
dem lenkenden Charakter der disziplinarischen Massnahmen kann nicht geschlossen
werden, dass eine Änderung des Aufgabengebiets nur dann verfügt werden dürfte,
wenn die geordnete Aufgabenerfüllung durch eine Einwirkung auf das Verhalten
oder die Leistung des Mitarbeiters wieder sichergestellt wird. Eine Änderung
des Aufgabengebiets kann vielmehr auch dann gerechtfertigt sein, wenn
Eigenschaften oder Verhaltensweisen des Mitarbeiters, die im bisherigen
Aufgabengebiet mit dem geordneten Vollzug der Aufgaben nicht vereinbar sind, im
neuen Aufgabengebiet der geordneten Aufgabenerfüllung nicht entgegenstehen.
Dementsprechend lässt sich die Eignung einer Änderung des Aufgabengebiets
gemäss § 24 Abs. 2 PG zur Wiederherstellung der geordneten Aufgabenerfüllung
beispielsweise auch damit begründen, dass allfällige Wiederholungen der
Pflichtverletzungen an der neuen Position das Ansehen der Kantonspolizei und
das Vertrauen der Bevölkerung in die korrekte Erfüllung der polizeilichen
Aufgaben weniger beeinträchtigen als an der bisherigen Position oder dass einer
Eigenschaft wie der für Mitarbeitende mit einer Vorgesetzten- bzw.
Führungsfunktion und Mitarbeiter mit einem vergleichsweise höheren Rang
erforderlichen Vorbildeignung an der neuen Position weniger Bedeutung zukommt
als an der bisherigen (vgl. VGE VD.2020.177 vom 16. August 2021 E. 3.4.2 und
3.4.4 f.).

3.1.7Mit
der Änderung des Aufgabengebiets wird das Arbeitsverhältnis betreffend das
Aufgabengebiet sowie gegebenenfalls den Arbeitsplatz, den Lohn und den Grad des
Mitarbeiters angepasst. Im Übrigen bleibt es unverändert. Dies hat bei einem
unbefristeten Arbeitsverhältnis wie dem vorliegenden zur Folge, dass das neue Aufgabengebiet
und gegebenenfalls der neue Arbeitsplatz, der neue Lohn und der neue Grad
solange gelten, als das Arbeitsverhältnis diesbezüglich nicht erneut einseitig
oder einvernehmlich geändert oder aufgehoben wird. Dementsprechend darf eine
Änderung des Aufgabengebiets nur vorgenommen werden, wenn die neue Stelle
unbefristet vorhanden ist (Entscheid der PRK Nr. 48 vom 27. Oktober 2004 E. 2d;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 187). Die Änderung des Aufgabengebiets steht einer erneuten Änderung
des Aufgabengebiets insbesondere durch eine Beförderung nicht entgegen.
Dementsprechend hat die Kantonspolizei zu Recht festgehalten, dass es dem
Rekurrenten wie jedem anderen Wachtmeister der Kantonspolizei freistehe, sich
in Zukunft auf freiwerdende Kaderstellen zu bewerben (Vernehmlassung Rz. 5 und
27). Ob und wenn ja wann der Mitarbeiter die Voraussetzungen dafür erfüllt,
entscheidet die Anstellungsbehörde nach pflichtgemässem Ermessen. Entgegen der
Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Rz. 5) hat der Mitarbeiter
keinen Anspruch darauf, dass bereits im Zeitpunkt der Verfügung der Änderung
des Aufgabengebiets entschieden wird, ob und wenn ja, wann er die
Voraussetzungen für seine bisherige Stelle wieder erfüllt. Im Übrigen kann dies
zu diesem Zeitpunkt regelmässig noch gar nicht beurteilt werden. Wenn die
Änderung des Aufgabenbereichs von vornherein nur während einer bestimmten Zeit
gelten würde, könnte die Anstellungsbehörde die bisherige Stelle nur gestützt
auf ein befristetes Arbeitsverhältnis neu besetzen, damit der Mitarbeiter nach
Ablauf der Frist an seine bisherige Stelle zurückkehren könnte. Mit einer bloss
befristeten Anstellung einer neuen Mitarbeiterin oder eines neuen Mitarbeiters
könnte die geordnete Aufgabenerfüllung in vielen Fällen aber nicht
sichergestellt werden. Aus den vorstehenden Gründen ist eine Befristung der
Änderung des Aufgabenbereichs weder mit der Rechtsnatur dieser Massnahme noch
mit ihrem Sinn und Zweck vereinbar. Dementsprechend wird die Änderung des
Aufgabengebiets gemäss § 24 PG in der Lehre auch als dauerhafte Versetzung
bezeichnet (Merker/Conradin/Häggi Furrer,
a.a.O., N 312). Damit kommt die vom Rekurrenten eventualiter beantragte
Befristung der Änderung seines Aufgabenbereichs (vgl. dazu Rekursbegründung Rz.
35, 28 und 30) nicht in Betracht, hat die PRK seinen Anspruch auf rechtliches
Gehör entgegen seiner Ansicht (vgl. Rekursbegründung Rz. 4 f., 28 und 30) nicht
verletzt, indem sie auf die Frage der Befristung nicht weiter eingegangen ist,
und ist die Dauer der Änderung des Aufgabengebiets auch im vorliegenden Urteil
nicht weiter zu begründen.

3.2

3.2.1Bei
den Kündigungsgründen nach basel-städtischem Personalrecht unterscheiden
Rechtsprechung und Lehre nur zwischen normalen oder leichten, schweren (VGE
VD.2022.266 vom 11. November 2023 E. 2.1, VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 3.1,
VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 2.1.2, VD.2016.136 vom 26. Juni 2017 E. 4.2,
VD.2013.180 vom 23. Dezember 2014 E. 3.1; VGE 767/2006 vom 14. September 2007
E. 3.1;Merker/Conradin/Häggi Furrer,
a.a.O., N 206 und 250;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 207 f.;Meyer, a.a.O.,
S. 694) und sehr schweren Pflichtverletzungen (Merker/Conradin/Häggi
Furrer, a.a.O., N 208;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 224 f. mit Beispielen;Meyer,
a.a.O., S. 694; vgl. VGE 767/2006 vom 14. September 2007 E. 3.1 [«noch
schwerere Pflichtverletzung»]). Die Adjektive normal und leicht werden dabei
als Synonyme verwendet (VGE 621/2001 vom 12. August 2002 E. 3c; vgl. VGE
697/2002 vom 22. Januar 2003 E. 2;Meyer,
a.a.O., S. 694). Bei leichten Pflichtverletzungen kann die Anstellungsbehörde
das Arbeitsverhältnis gemäss § 30 Abs. 2 lit. d und Abs. 3 PG nur dann
ordentlich kündigen, wenn der Mitarbeiter seine Pflichten trotz Auferlegung
einer Bewährungsfrist wiederholt missachtet hat (VGE VD.2022.266 vom 11.
November 2023 E. 2.1, VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 3.1, VD.2018.164 vom 9.
August 2019 E. 2.1.2, VD.2016.136 vom 26. Juni 2017 E. 4.2, VD.2013.180 vom 23.
Dezember 2014 E. 3.1; VGE 767/2006 vom 14. September 2007 E. 3.1;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O.,
S.208 und 213). Wenn der Mitarbeiter eine schwere Pflichtverletzung begangen
hat, kann die Anstellungsbehörde das Arbeitsverhältnis gemäss § 30 Abs. 2
lit. d ohne vorgängige Auferlegung einer Bewährungsfrist ordentlich kündigen
(VGE VD.2016.136 vom 26. Juni 2017 E. 4.2, VD.2013.180 vom 23. Dezember
2014 E. 3.1; VGE 767/2006 vom 14. September 2007 E. 3.1;Merker/Conradin/Häggi Furrer, a.a.O., N
206 und 250;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 209). Eine fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses durch die
Anstellungsbehörde gemäss § 31 PG ist nur bei einer sehr schweren
Pflichtverletzung möglich (vgl.Merker/Conradin/Häggi
Furrer, a.a.O., N 208 und 250;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 224;Meyer, a.a.O., S.
694). Als normale oder leichte Pflichtverletzungen gelten beispielsweise
Unpünktlichkeit, übermässige private Telefonate, übermässiges privates
Internet-Surfen oder Flüchtigkeiten in der Arbeitserledigung (VGE VD.2019.177
vom 27. Mai 2020 E. 3.1, VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 2.1.2,
VD.2016.136 vom 26. Juni 2017 E. 4.2;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 208 mit weiteren Beispielen). Im Ratschlag zum PG wird betreffend
die Kündigung wegen schwerer Pflichtverletzung Folgendes festgehalten: «Damit
schon eine einmalige Pflichtverletzung für eine Kündigung genügt, muss sie
schwer sein. Dies ist dann der Fall, wenn das Vertrauen des Arbeitgebers in die
künftige ordnungsgemässe Aufgabenerfüllung wesentlich beeinträchtigt ist oder
aber der Verbleib der betroffenen Person an der Arbeitsstelle das Vertrauen des
Volkes in das ordnungsgemässe Funktionieren des Staates erschüttern würde»
(Ratschlag Nr. 8941 vom 7. September 1999 S. 52). Gemäss der Praxis des
Verwaltungsgerichts und der PRK ist eine Pflichtverletzung als schwer zu
qualifizieren, wenn sie geeignet ist, das dem Arbeitsverhältnis zugrunde
liegende Vertrauensverhältnis so empfindlich zu stören, dass auch die Bewährung
während einer Bewährungsfrist nicht geeignet wäre, das verlorene Vertrauen
wiederherzustellen (vgl. VGE VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 2.1.2,
VD.2016.136 vom 26. Juni 2017 E. 4.2, VD.2013.180 vom 23. Dezember 2014 E. 3.1,
621/2001 vom 12. August 2002 E. 3c;Mühlebach,
Aus der Praxis der Personalrekurskommission des Kantons Basel-Stadt, in: BJM
2015 S. 285, 290), oder dass der Anstellungsbehörde eine Weiterbeschäftigung
unter Ansetzung einer Bewährungsfrist nicht zugemutet werden kann (vgl.
Entscheide der PRK Nr. 114 vom 23. Juni 2016 E. 5a, Nr. 112 vom 9.
Dezember 2015 E. 2a, Nr. 107 vom 2. Dezember 2014 E. 2, Nr. 46 vom 25.
August 2004 E. 2e;Meyer, a.a.O.,
S. 694;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 209 f. mit diversen Beispielen). Ob eine Pflichtverletzung als
schwer anzusehen ist, beurteilt sich unter Würdigung aller Umstände des
konkreten Einzelfalls wie etwa der Dauer der Anstellung, des bisherigen
Verhaltens oder der Stellung und Verantwortung des Mitarbeiters (VGE VD.2019.177
vom 27. Mai 2020 E. 3.1, VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 2.1.2;
Entscheid der PRK Nr. 114 vom 23. Juni 2016 E. 7a;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 207 f.).

3.2.2Der
Rekurrent macht geltend, eine Bewährungsfrist dürfe nur bei einer schweren
Pflichtverletzung auferlegt werden (Stellungnahme vom 22. April 2024 S. 6). Dies
ist offensichtlich falsch. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt,
setzt die Auferlegung einer Bewährungsfrist vielmehr bloss eine normale oder
leichte Pflichtverletzung voraus (vgl. oben E. 3.2.1). Allerdings kann die
Auferlegung einer Bewährungsfrist auch nach einer schweren Pflichtverletzung
geboten sein. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn eine Kündigung trotz
einer schweren Pflichtverletzung unverhältnismässig wäre (vgl. zum Erfordernis
der Verhältnismässigkeit der Kündigung VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 3.2,
mit Hinweisen).

3.3Eine
Kündigung durch die Anstellungsbehörde gemäss § 30 Abs. 2 lit. c PG wegen
ungenügender Leistungen oder gemäss § 30 Abs. 2 lit. d PG wegen wiederholter
Pflichtverletzung kann nur ausgesprochen werden, wenn dem Mitarbeiter eine
angemessene Bewährungsfrist eingeräumt worden ist (§ 30 Abs. 3 PG). Die
Auferlegung der Bewährungsfrist muss schriftlich und begründet erfolgen (§ 14
Abs. 2 VPG). Die Änderung des Aufgabengebiets gemäss § 24 PG und die Auferlegung
einer Bewährungsfrist im Sinn von § 30 Abs. 3 PG und §§ 14 f. VPG haben
teilweise unterschiedliche Wirkungen. Daher genügt unter Umständen nur eine
Kombination beider Mittel zur Sicherstellung der geordneten Aufgabenerfüllung
und Wahrung der öffentlichen Interessen. Falls dem Mitarbeiter beispielsweise
eine für die Erfüllung seiner Aufgaben an seiner bisherigen Stelle
erforderliche Eigenschaft abzusprechen ist oder das trotz der Auferlegung einer
Bewährungsfrist verbleibende Risiko erneuter Pflichtverletzungen an der
bisherigen Stelle nicht in Kauf genommen werden kann, ist zur Sicherstellung
der geordneten Aufgabenerfüllung und Wahrung der öffentlichen Interessen eine
Änderung des Aufgabengebiets erforderlich. Insbesondere wenn die Gefahr
weiterer Pflichtverletzungen des Mitarbeiters besteht, genügt die Änderung des
Aufgabengebiets zur Erreichung dieses Ziels aber nicht. Die Änderung des
Aufgabengebiets gilt unter Vorbehalt einer einseitigen oder einvernehmlichen
Änderung des Arbeitsverhältnisses grundsätzlich unabhängig vom Verhalten des
Mitarbeiters auf unbestimmte Zeit. Falls dem Mitarbeiter keine Bewährungsfrist
auferlegt wird, ist eine Kündigung wegen künftiger leichter oder normaler
Pflichtverletzungen trotz einer Änderung des Aufgabenbereichs wegen
Pflichtverletzungen nicht möglich (vgl. § 30 Abs. 2 lit. d und Abs. 3 PG
sowie oben E. 3.2). Damit hat die blosse Änderung des Aufgabengebiets eine
deutlich geringere verhaltenslenkende Wirkung als die Auferlegung einer
Bewährungsfrist, weil dem Mitarbeiter ohne Auferlegung einer Bewährungsfrist
nur bei einer schweren Pflichtverletzung die Kündigung droht (vgl. § 30 Abs. 2
lit. d PG und oben E. 3.2). Zudem fehlt der Anstellungsbehörde bei einem
Verzicht auf die Auferlegung einer Bewährungsfrist die Möglichkeit, bei
wiederholten leichten oder normalen Pflichtverletzungen zur Wahrung der
öffentlichen Interessen das Arbeitsverhältnis zu kündigen. Aus den vorstehenden
Gründen ist es nötigenfalls entgegen der Ansicht des Rekurrenten zulässig,
wegen der gleichen Pflichtverletzung kumulativ sowohl eine Änderung des
Aufgabengebiets zu verfügen als auch eine Bewährungsfrist anzusetzen. Da weder
die Änderung des Aufgabengebiets (vgl. dazu VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021
E. 3.1 und VD.2017.262 vom 24. August 2018 E. 3.2.3.2) noch die
Auferlegung einer Bewährungsfrist pönalen Charakter oder Strafcharakter im Sinn
von Art. 6 EMRK und Art. 32 BV haben, kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten
(Rekursbegründung Rz. 29) offensichtlich auch keine Rede von einer doppelten
Bestrafung sein.

3.4

3.4.1Gemäss
§ 12 Abs. 2 PG haben die Mitarbeiter die ihnen übertragenen Aufgaben
sorgfältig, gewissenhaft und wirtschaftlich auszuführen und dabei die
Interessen des Arbeitgebers zu wahren. Damit wird unter anderem eine besondere
Treuepflicht gegenüber dem Kanton als Arbeitgeber zum Ausdruck gebracht (VGE VD.2020.117
vom 16. August 2021 E. 3.3.1, VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3,
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Die Polizeibeamten unterliegen gemäss §
20 Abs. 2 PolG einer besonderen Treuepflicht gegenüber dem Staat und legen ein
Gelübde ab. Inwiefern die besondere Treuepflicht gemäss § 20 Abs. 2 PolG über
die in § 12 Abs. 2 PG statuierte besondere Treuepflicht hinausgehen sollte, ist
nicht ersichtlich (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.3.1; vgl. VGE
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Die für alle Mitarbeiter geltende
Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG gebietet diesen, die Interessen des Kantons
als Arbeitgeber, insbesondere dessen Autorität und Integrität, zu wahren und
die eigenen Interessen gewichtigen öffentlichen Interessen nötigenfalls
unterzuordnen (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.3.1, VD.2019.177 vom
27. Mai 2020 E. 5.2.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Die Treuepflicht
besteht gegenüber dem Kanton als solchem und nicht gegenüber einer bestimmten
Verwaltungseinheit (vgl. BGE 136 I 332 E. 3.2.1;Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.
Auflage, Zürich 2020, N 2038;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 42). Der Hauptinhalt der Treuepflicht besteht in der Pflicht, alles
zu unterlassen, was den Interessen des Arbeitgebers schaden könnte (VGE VD.2020.117
vom 16. August 2021 E. 3.3.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2,
767/2006 vom 14. September 2007 E. 4.1). Die Treuepflicht verbietet den
Mitarbeitern auch ungebührliches Verhalten gegenüber dem Arbeitgeber, den
Vorgesetzten, Arbeitskollegen und Untergebenen (VGE VD.2020.117 vom 16. August
2021 E. 3.3.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2 mit Hinweisen). Unter
bestimmten Umständen handelt es sich bei der Treuepflicht aber auch um eine
Handlungspflicht (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2 mit Hinweisen). Je
höher die betriebliche Stellung der Mitarbeiter ist, desto höher sind die
Anforderungen an ihre Treuepflicht. Leitende Angestellte unterliegen deshalb
einer erhöhten Treuepflicht (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.3.1,
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2 mit Hinweisen). Grundsätzlich bezieht
sich die Treuepflicht nur auf das dienstliche Verhalten. Sie kann aber auch
ausserdienstliches Verhalten beschlagen. Im ausserdienstlichen Bereich werden
an die Treuepflicht aber nicht die gleich hohen Anforderungen gestellt wie im
dienstlichen Bereich (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.3.1, VD.2017.150
vom 14. Mai 2018 E. 3.2; vgl. VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3).
Die Treuepflicht wird durch die eigenen überwiegenden Interessen der
Mitarbeiter begrenzt. Der konkretisierte Inhalt der Treuepflicht ist insofern
stets auch das Ergebnis einer Interessenabwägung (VGE VD.2020.117 vom 16.
August 2021 E. 3.3.1, VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3, VD.2017.150 vom
14. Mai 2018 E. 3.2).

3.4.2Gemäss
§ 22 PolG geloben die Angehörigen des Polizeikorps, die Grundfreiheiten und die
Rechte der Menschen zu achten und zu schützen, die Verfassung und die Gesetze
ihrem Sinn und Zwecke nach korrekt und gerecht anzuwenden, die Anordnungen des
Regierungsrates und ihrer Vorgesetzten zu befolgen, ihre Pflichten ohne Ansehen
der Person, vorurteilslos und unbestechlich, nach bestem Wissen und Gewissen zu
erfüllen, sich streng an die Wahrheit zu halten und Verschwiegenheit über alles
zu bewahren, was das Amtsgeheimnis und die Persönlichkeitsrechte geheim zu
halten gebieten, ihre Kraft und Initiative zur Erfüllung ihrer Aufgaben im
Dienste und zum Schutz der Allgemeinheit einzusetzen und mit ihrem Verhalten
stets zum guten Ansehen der Kantonspolizei beizutragen. Der Inhalt dieses
Gelübdes ist als gesetzliche Pflicht der Polizeibeamten zu qualifizieren (VGE
VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.3.1).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.