bs_appellationsgericht · VD.2015.190 · 2014-06-03 · de
Sozialhilfe (BGer 8C_770/2016 vom 6. Juni 2017)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2015.190

URTEIL

vom6.
September 2016

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Salome
Stähelin

Beteiligte

A____                                                                                                   Rekurrent

[...]

vertreten durch lic. iur. [...], Advokat,

[...]

gegen

Sozialhilfe Basel

Klybeckstrasse 15, Postfach 570,

4007 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Departements für Wirtschaft,

Soziales und Umwelt vom 9.
Februar 2015

betreffend Sozialhilfe

Sachverhalt

A____
(Rekurrent) meldete sich am 30. Mai 2014 bei der Sozialhilfe zum Leistungsbezug.
Er wurde in der Folge als niederländischer Staatsangehöriger ohne gültige
ausländerrechtliche Aufenthaltsregelung mit Verfügung vom 3. Juni 2014 in die
Nothilfeunterstützung aufgenommen. Den dagegen erhobenen Rekurs, mit dem der Rekurrent
an seinem Antrag auf Unterstützung im Rahmen der ordentlichen Sozialhilfe
festhielt, wies das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) mit
Entscheid vom 9. Februar 2015 ab. Aufgrund der dem Rekurrenten teilweise
bewilligten unentgeltlichen Prozessführung wurden keine ordentlichen Kosten
erhoben und dem Vertreter ein Honorar aus der Gerichtskasse ausgewiesen, soweit
er nicht auf die dem Rekurrenten von der Gewerkschaft [...] geleistete Deckungszusage
verwiesen worden ist.

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der mit Eingaben von 18. Februar und 1. September 2015
erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit dem der Rekurrent die
kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids und
die Anweisung der Sozialhilfe beantragt, ihn ab 1. Juni 2014 nicht im Rahmen
der Nothilfe, sondern im Rahmen der Sozialhilfe nach Massgabe der aktuellen
Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen
Konferenz für Sozialhilfe zu unterstützen. Zudem stellt er Antrag auf Feststellung,
dass die gewährte grundbedarfliche Nothilfe von CHF 12. pro Tag Art. 12 BV
verletze und ihm im Rahmen der Nothilfe eine tägliche Unterstützung von
mindestens CHF 15. (Mehrforderung) zur Deckung des Grundbedarfs auszurichten
sei. Weiter beantragt er die Anweisung der Sozialhilfe, dem mit Verfügung vom
3. Juni 2014 angerechneten Eigenerwerb von CHF 197.70 lediglich im Umfang von
CHF 47.70 anzurechnen. Schliesslich verlangt er die Einholung eines Gutachtens
zur Ermittlung seines Grundbedarfs. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt
er die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung. Diesen Rekurs überwies
das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 8. September 2015 dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid. Dessen Instruktionsrichter bewilligte dem
Rekurrenten darauf mit Verfügung vom 11. September 2015 die unentgeltliche
Prozessführung. Mit Eingabe vom 5. Oktober 2015 erneuerte der Rekurrent selber
sein bereits bewilligtes Gesuch um unentgeltliche Prozessführung. Auf amtliche
Erkundigung hin berichtete das Justiz- und Sicherheitdepartement dem Gericht
mit Schreiben vom 12. Oktober 2015 über den Stand des Rekursverfahrens gegen
eine Verfügung des Migrationsamts vom 7. August 2015, mit der das Gesuch des
Rekurrenten um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung kostenfällig abgelehnt
und der Rekurrent aufgefordert worden ist, die Schweiz unverzüglich zu
verlassen. Zu dieser Eingabe nahm der Rekurrent wiederum selber mit Eingabe vom
16. Oktober 2015 Stellung. Das WSU beantragt mit Vernehmlassung vom 10.
November 2015 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit Eingaben vom 14.
Dezember 2015 und 21. Januar 2016 verlangte der Rekurrent darauf die
Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung und replizierte schriftlich
auf die Vernehmlassung.

Anlässlich der
heutigen Verhandlung ist der Rekurrent befragt worden. Sein Rechtsvertreter und
der Vertreter des WSU sind zum Vortrag gelangt. Für alle Ausführungen wird auf
das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen ergeben sich,
soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Das
Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat gerichteten Rekurs ohne
eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, womit gemäss § 42 des
Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts als Dreiergericht gegeben ist (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m.
99 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; SG 154.100]). Als Adressat des angefochtenen
Entscheids ist der Rekurrent von diesem unmittelbar berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist deshalb
gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den rechtzeitig eingereichten
Rekurs ist einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht insbesondere, ob die
Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den
Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften
verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl. statt
vieler VGE VD.2011.72 vom 8. März 2012 E. 1.2 mit Hinweisen).

2.

2.1Für
ihre Entscheide stützten sich die Vorinstanzen auf Ziffer 3.2.1 der
Unterstützungsrichtlinien (URL) des WSU, wonach Personen ohne
Aufenthaltsregelung in der Schweiz nur im Rahmen der Nothilfe unterstützt
würden. Auch wenn eine Person, der ein Aufenthaltsrecht nach dem Freizügigkeitsabkommens
vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft sowie ihren Mitgliedstaaten (FZA; SR 0.142.112.681) zukomme,
allein aufgrund der fehlenden Aufenthaltsbewilligung nicht zur Ausreise aus der
Schweiz angehalten werden könne, so habe sie gleichwohl das Anmelde- und
Bewilligungsverfahren in der Schweiz zu durchlaufen. Ziffer 3.2.1 der URL
knüpfe an die fehlende Aufenthaltsregelung an, zumal die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter der Sozialhilfe mangels spezifischer Fachkenntnisse nicht über den
Bestand eines Aufenthaltsanspruchs entscheiden können. Materiell entscheide
sich die migrationsrechtliche Frage aufgrund der strittigen Sachlage, ob nach
wie vor ein Arbeitsverhältnis mit der Theater-[...] [...] bestehe, welche im
Verfahren vor der Bühnenschiedskommission zu klären sei. Zudem sei unklar, ob
2010 tatsächlich eine Aufenthaltsbewilligung für den Rekurrenten hätte
beantragt werden müssen, sei sein Lohnausweis doch an eine Adresse in
Deutschland adressiert worden. Er habe folglich während seiner Einsätze für das
Theater seinen Wohnsitz nicht nach Basel verlegt und mache auch nicht geltend,
sich hier polizeilich angemeldet zu haben. Es könne daher nicht festgestellt
werden, dass dem Rekurrenten eine Aufenthaltsbewilligung zustehe, weshalb der
Rekurrent gemäss Ziffer 3.2.1 der URL keinen Anspruch auf ordentliche
Sozialhilfeleistungen habe und im Rahmen der Nothilfe zu unterstützen sei.

2.2Mit seinem Rekurs hält der Rekurrent demgegenüber an seinem Standpunkt fest,
dass sich seine Rechtsstellung nach dem direkt anwendbaren
Freizügigkeitsabkommen bemesse.

2.2.1Gemäss
Art. 2 Abs. 1 Anhang I FZA haben Staatsangehörige einer Vertragspartei das
Recht, sich nach Massgabe der Kapitel II bis IV im Hoheitsgebiet der anderen
Vertragspartei aufzuhalten und dort eine Erwerbstätigkeit auszuüben. Zum
Nachweis dieses Rechts wird eine Aufenthaltserlaubnis erteilt oder eine
Sonderbescheinigung für Grenzgänger ausgestellt. Gemäss Art. 6 Abs. 1 Anhang I
FZA erhält ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger einer Vertragspartei ist und
mit einem Arbeitgeber des Aufnahmestaates ein Arbeitsverhältnis mit einer Dauer
von mindestens einem Jahr eingegangen ist, eine Aufenthaltserlaubnis mit einer
Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt der
Erteilung der Erlaubnis. Diese wird automatisch um mindestens fünf Jahre
verlängert. Bei der ersten Verlängerung kann die Gültigkeitsdauer beschränkt
werden, wenn der Inhaber seit mehr als zwölf aufeinander folgenden Monaten unfreiwillig
arbeitslos ist; sie darf jedoch ein Jahr nicht unterschreiten. Dauert das
eingegangene Arbeitsverhältnis mehr als drei Monate und weniger als ein Jahr so
erhält der Arbeitnehmer gemäss Art. 6 Abs. 2 Anhang I FZA eine
Aufenthaltserlaubnis mit einer Gültigkeitsdauer, die der Dauer des
Arbeitsvertrags entspricht.

Der Begriff des
Arbeitsverhältnisses bestimmt sich grundsätzlich nach der unionsrechtlichen
Rechtsprechung im Zeitpunkt der Unterzeichnung des FZA.Neuere
Entscheide des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) berücksichtigt das
Bundesgericht im Interesse einer parallelen Rechtslage, soweit keine triftigen
Gründe hiergegen sprechen (vgl.BGE 139 II 393E. 4.1 S. 398 mit Hinweisen). Danach setzt der Bestand eines
unselbständigen Arbeitsverhältnisses voraus, dass der Vertragsausländer während
einer bestimmten Zeit Leistungen für eine andere Person nach deren Weisungen erbracht
und als Gegenleistung hierfür eine Vergütung erhalten hat (BGE 141 II 1 E. 2.2.3 S. 6 m.H.; 131 II
339E. 3 u. 4 S. 344 ff.). Dabei kommt es
grundsätzlichweder allein auf den zeitlichen Umfang der
Aktivität noch auf die Höhe des Lohnes oder die Produktivität der betroffenen
Person an (BGE 141 II 1 E. 2.2.4 S. 6 m.H. auf die Urteile des EuGH vom 3.Juni 1986 C-139/85Kempf, Slg. 1986 1746 Rn 14; vom 26.
Februar 1992 C-3/90Bernini, Slg. 1992 I-1098 Rn 16 sowieKahl-Wolff, Le système de la sécurité
sociale vu sous l'angle européen, ZSR 133/2014 II S. 115 ff., 139 ff.).Erforderlich ist jedoch quantitativ wie qualitativ eine echte und
tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit (Urteil EuGH vom 31. Mai 1989 C-344/87Bettray,
Slg. 1989 1621 Rn 13). In diesem Zusammenhang ist aber gleichwohl der zeitliche
Umfang (vgl. Urteil EuGHvom 26. Februar 1992 C-3/90Bernini,
Slg. 1992 I-1098 Rn 16) wie auch die Höhe und Form der Entschädigung zu prüfen.Die Beurteilung, ob eine solche besteht, muss sich auf objektive
Kriterien stützen und  in einer Gesamtbewertung (Urteil EuGH vom 4. Februar
2010 C-14/09Genc, Slg. 2010 I-931 Rn 26)  allen Umständen Rechnung
tragen, welche die Art der Tätigkeit des fraglichen Arbeitsverhältnisses
betreffen. Es ist dabei auch zu berücksichtigen, ob die erbrachten Leistungen
auf dem allgemeinen Beschäftigungsmarkt als üblich gelten können (vgl. Urteile
des vom 31. Mai 1989 C-344/87Bettray, Slg. 1989 1621, Rn 17; vom 7.
September 2004 C-456/02Trojani, Slg. 2004 I-7573 Rn 24 ).

2.2.2Vorliegend
bezieht sich der Rekurrent zur Begründung eines Aufenthaltsrechts nach FZA auf
seine Tätigkeit am Theater [...]. Wie den von ihm eingereichten Lohnausweisen
entnommen werden kann, hat der Rekurrent von der Theater-[...] [...] während
den Monaten September bis Dezember 2010 einen Nettolohn von CHF 475. und
während den Monaten Januar bis Juni 2011 einen Nettolohn von CHF 788. bezogen.
Gemäss dem Schiedsspruch der vom Rekurrenten angerufenen Bühnenschiedskommission
vom 8. Mai 2015, setzte sich diese Entschädigung aus Leistungen von CHF 15.
pro Probe und CHF 40. pro Haupt- und Generalprobe sowie Vorstellung zusammen.
Der Rekurrent wurde an einem Casting für die Musicalproduktion [...] als
Walzertänzer ausgewählt. Er nahm in der Folge in der Spielzeit 2010/11 an 15
resp. 25 Proben, zwei Hauptproben und 25 Vorstellungen teil. Die Auftritte an
den Vorstellungen dauerten je 15 Minuten. Grundlage dafür war der Besetzungs-
und Produktionsplan vom 30. Oktober 2010. Das Musical wurde in der folgenden
Spielzeit zwar wieder aufgenommen, der Rekurrent aber nicht mehr eingeplant,
wie ihm am 26. September 2011 mitgeteilt worden ist. Die Bühnenschiedskommission
qualifizierte den Rekurrenten in ihrem Schiedsspruch vom 8. Mai 2015 als Statisten.
Sie erwog, der Hauptbeweggrund, als Statist an einer Theaterproduktion
mitzuwirken, sei in der Regel die Leidenschaft für die und das Interesse an der
Theaterwelt. Viele würden dies als Hobby betrachten, bei dem man als
Gegenleistung für die Mitwirkung Bühnenluft schnuppern und in Berührung mit
einer Kunstform kommen könne, die die restliche Bevölkerung nur aus den
Zuschauerrängen mitverfolgen kann. Die Bühnenschiedskommission qualifizierte
das Vertragsverhältnis aufgrund der Einbindung des Rekurrenten in die
Organisation des Theaters einerseits und des fehlenden Synallagma zwischen
Arbeitsleistung und Entgelt andererseits als gemischten Vertrag mit arbeits-
und auftragsrechtlichen Elementen. Es erwog, dass die durchschnittliche
Entschädigung von CHF 27.50 pro Auftritt des Rekurrenten wohl kaum einmal
gereicht habe, um dessen Spesen zu decken. Die Entschädigung habe daher
Spesencharakter.

Auch wenn der
Entscheid der Bühnenschiedskommission vom Rekurrenten angefochten und daher
noch nicht rechtskräftig geworden ist, so folgt aus dem von ihr erhobenen
Sachverhalt dennoch klar, dass von einem mit dem Rekurrenten abgeschlossenen
Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von mindestens einem Jahr nicht gesprochen
werden kann (vgl. dazu E. 2.3). Der Rekurrent trägt trotz Geltung des
Untersuchungsgrundsatzes die Beweislast für den Bestand eines
Arbeitsverhältnisses, welches ihm einen Aufenthaltsanspruch als Grundlage für
die von ihm geltend gemachte sozialhilferechtliche Unterstützung vermittelt.

2.2.3Unerheblich
erscheint für die vorliegende Fragestellung zunächst die privatrechtliche
Qualifikation des Statistenvertrages durch die Bühnenschiedskommission (Urteil EuGH vom 31. Mai 1989 C-344/87Bettray, Slg. 1989 1621 Rn
16).Das Arbeitsverhältnis bezog sich auf zeitlich sehr eingeschränkte
Einsätze, was im Rahmen der gesamthaft zu wertenden Beurteilung des Einzelfalls
ein Anhaltspunkt bildet, dass die ausgeübte Tätigkeit bloss untergeordnet und
unwesentlich erscheint (Urteile EuGH vom 4. Februar 2010 C-14/09Genc,
Slg. 2010 I-931 Rn 26;vom 26. Februar 1992,Raulin, C‑357/89,
Slg. 1992, I‑1054, Rn 14). Die insgesamt 42 resp. 52 Einsätze während
neun Monaten ergeben dabei eine wöchentliche Tätigkeitszeit, welche weit unter
jenen der Teilzeitbeschäftigungen in einem Sachverhalt liegen, die vom EuGH als
Arbeitsverhältnisse im Sinne des FZA qualifiziert worden sind (Urteil EuGH vom
14. Dezember 1995,Megner und ScheffelC‑444/93, Slg. 1995, I‑4741
Rn 18; vom 3. Juni 1986,Kempf139/85 Rn 11 ff.). Weiter ist zu
beachten, dass die bezogene Entschädigung nicht der Deckung des allgemeinen
Unterhalts dienen konnte, reichte sie nach den zutreffenden Feststellungen der
Bühnenschiedskommission doch nicht einmal, den dem Rekurrenten für die
Wahrnehmung der Statistenrolle entstandenen Aufwand in Form von Fahr- und
externen Verpflegungskosten zu decken. Weiter ist zu beachten, dass dem
Rekurrenten weder ein Ferien- noch ein Lohnfortzahlungsanspruch im Krankheitsfall
zukam und das geltend gemachte Arbeitsverhältnis keinem Tarifvertrag unterstand
(vgl.Urteil EuGH vom 4. Februar 2010 C-14/09Genc, Slg.
2010 I-931 Rn 27 f.). Auch wenn nach der Rechtsprechung des EuGH selbst die
Absolvierung von Praktika ein Arbeitsverhältnis begründen kann, so setzt dies
voraus, dass das jeweilige Praktikum unter den Bedingungen einer tatsächlichen
und echten Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis durchgeführt worden ist
(vgl. Urteil EuGHC-3/90Bernini, Slg. 1992 I-1098, Rn 15).
Insbesondere war die Statistenrolle im Unterschied zu einem Praktikum nicht darauf
angelegt, dass der Rekurrent berufliche Fähigkeiten entwickeln oder unter
Beweis stellen kann (Urteil EuGHC-3/90Bernini, Slg.
1992 I-1098, Rn 16). Die Qualifikation als Praktikum kommt vorliegend auch
deshalb nicht in Frage, da der Rekurrent mit zum damaligen Zeitpunkt 58 Jahren
zu alt für eine angehende Karriere als Profitänzer war. Wie er selbst an der
Verhandlung ausgesagt hat, endet deren Bühnenkarriere in der Regel bereits
Mitte dreissig (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 3).

Berücksichtigt
man zudem die vom Rekurrenten weiter geltend gemachten tatsächlichen und
finanziellen Aufwendungen für die angeblich 3 bis 5 Stunden dauernden Proben,
die jeweils 3 ½ Stunden dauernde Anwesenheit während Vorstellungen, das
Training und die Vorbereitung, die der Rekurrent für die Ausübung seiner
Statistenrolle getätigt haben will, so wird endgültig deutlich, dass die
ausbezahlte Entschädigung in keinem Verhältnis zu seiner Arbeitsleistung steht,
welche diese als eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit qualifizieren
könnte. Vielmehr bot die Produktion dem Rekurrenten offensichtlich die gleiche
Gelegenheit wie die von ihm früher besuchten Gesellschaftstanzmeisterschaften seiner
Liebhaberei, dem Tanzen vor Publikum, nachzugehen. Die Qualifikation der
geleisteten Entschädigung erfolgte gemäss dem Schiedsspruch denn auch bloss aus
sozialversicherungsrechtlichen Gründen als Lohn. Der Rekurrent macht auch nicht
geltend, zuvor schon jemals auf beruflicher Basis einen Arbeitserwerb als
Tänzer erzielt zu haben. Gegenüber dem Theater[...]bezeichnete er sich, wie dem eingereichten Schiedsspruch der Bühnenschiedskommission
entnommen werden kann, vielmehr als freiberuflichen Journalisten (Schiedsspruch
vom 8. Mai 2015, S. 10; vgl. auch PersonalblattStatisten, Akten 6
Beilage19).

2.2.4Daraus
folgt, dass der Rekurrent kein Arbeitsverhältnis mit der Theater-[...] [...] eingegangen
ist, welches ihm gemäss Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA über dessen Beendigung
hinaus einen Aufenthaltsanspruch hätte vermitteln können.

2.3Selbst
wenn man aber die Statistenrolle des Rekurrenten am Theater [...] als
Arbeitsverhältnis qualifizieren wollte, so wies dieses nicht die gemäss Art. 6
Abs. 1 Anhang I FZA vorausgesetzte Dauer auf. Der Rekurrent war als Statist in
der Produktion [...] in der von September 2010 bis Juni 2011 dauernden
Spielzeit 2010/2011 gemäss dem Besetzungs- und Produktionsplan vom 30. Oktober
2010 tätig. Eine über diese Spielzeit hinausgehende Dauer seines
Arbeitsverhältnisses vermag der Rekurrent nicht unter Beweis zu stellen. Zwar
wurde die Musicalproduktion, nicht aber seine Teilnahme für die Spielzeit
2011/2012 verlängert. Soweit sich der Rekurrent auf eine automatische
Verlängerung seines Arbeitsvertrages gemäss Art. 29 des Gesamtarbeitsvertrages
für das künstlerische Chor- und Ballettgruppenpersonal bezieht, kommt dieser
gemäss den Feststellungen im Schiedsspruch der Bühnenschiedskommission vom 8.
Mai 2015 auf den Statistenvertrag mit dem Rekurrenten nicht zur Anwendung (S. 12).
Der Rekurrent vermag daher keinen Vertrag mit der Theater-[...] [...] nachzuweisen,
welcher eine überjährige Dauer aufweist. Daraus folgt, dass ein allfälliges
Arbeitsverhältnis für weniger als ein Jahr eingegangen worden ist, weshalb die
ihm dafür zu erteilende Aufenthaltserlaubnis nur die Gültigkeitsdauer aufweisen
konnte, die jener des Statisteneinsatzes entsprochen hat.

2.4Besteht
aber kein Arbeitsverhältnis mit der in Art. 6 Abs. 1 Anhang 1 FZA
vorausgesetzten Dauer, so vermag der Rekurrent zum vornherein nichts aus seiner
Meldung durch die Theater-[...] beim Amt für Wirtschaft und Arbeit bzw. seiner
Erfassung im Zemis abzuleiten.

2.5Schliesslich
hat die Vorinstanz zu Recht auch festgestellt, dass der Rekurrent gar nicht zu
belegen vermag, dass er während seiner Statistentätigkeit am Theater [...]
Wohnsitz in der Schweiz begründet und damit einen allfälligen
Aufenthaltsanspruch ausgeübt hat, welcher gemäss Art. 6 Abs. 1 Anhang 1 FZA
über das Ende des Arbeitsverhältnisses hinaus andauern könnte (Entscheid WSU S.
4 f.). In der Verhandlung vor Verwaltungsgericht führte er zwar aus, dass er
bei seiner Tanzpartnerin in Rheinfelden übernachtet habe (Verhandlungsprotokoll
S. 2 f.). Sowohl der Lohnausweis für das Jahr 2010 wie auch jenen für das Jahr
2011 sandte das Theater jedoch an seine Adresse in Deutschland. Soweit der
Rekurrent mit seinem Rekurs Korrespondenz an eine Anschrift in Basel behauptet,
fällt auf, dass er eine solche bisher nicht nachwiesen hat. An der Verhandlung
vor Verwaltungsgericht führt er dagegen aus, eine Korrespondenzadresse in
Rheinfelden angegeben zu haben (Verhandlungsprotokoll S. 2 f.; vgl. Personalblatt
Statisten, Akten 6 Beilage19). Wenn er schliesslich behauptet, es sei irrelevant,
ob er im Jahre 2010/2011 bereits Wohnsitz in Basel gehabt habe, kann ihm nicht
gefolgt werden. Selbst wenn er in Basel einem Arbeitsverhältnis nachgegangen
wäre, so setzt dies nicht einen hiesigen Wohnsitz und die Ausübung eines
Aufenthaltsanspruchs voraus. Aufgrund der Grenzlage Basels kann eine solche
Tätigkeit auch als Grenzgänger vom Ausland her ausgeübt werden. Hat ein
Arbeitnehmer aber gar keinen Wohnsitz in der Schweiz begründet, sondern seine
Tätigkeit als Grenzgänger ausgeübt, so kann er sich nach Beendigung dieses
Arbeitsverhältnisses auch auf keinen fortbestehenden Aufenthaltsanspruch gemäss
Art. 6 Abs. 1 Anhang 1 FZA berufen.

2.6Daraus
folgt zusammenfassend, dass der Rekurrent weder über eine Aufenthaltsregelung
noch über einen Aufenthaltsanspruch gemäss FZA verfügt.

3.

3.1Mit seinem Rekurs rügt der Rekurrent
weiter eine Verletzung des Legalitätsprinzips.

3.2Wie Art. 164 Abs. 1 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) sieht § 83 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV, SG
111.100) vor, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form
des Gesetzes erlassen werden müssen. Gemäss § 83 Abs. 2 lit. a KV sind
grundlegend und wichtig unter anderem die Bestimmungen über die Grundzüge der
Rechtsstellung des Einzelnen. Die Kantonsverfassung enthält damit einen
materiellen Gesetzesvorbehalt. Die Wichtigkeit einer Regelung bestimmt sich
dabei nach der Intensität eines Eingriffs in die Rechte und Freiheiten des
Einzelnen, der Zahl der von einer Regelung betroffenen Personen, der Bedeutung
der Norm für das politische System, der finanziellen Tragweite einer Norm und der
Akzeptierbarkeit von Massnahmen durch die davon berührten Menschen (Rhinow/Schefer, Schweizerisches
Verfassungsrecht, 2. Auflage, Basel 2009, N 2722, m.H. aufGeorg Müller). Demgegenüber kann der
Regierungsrat in der Form der Verordnung legiferieren, soweit er dazu durch
Verfassung oder Gesetz ermächtigt ist. Das Gesetz kann dabei vorsehen, dass der
Regierungsrat weitere Bestimmungen erlässt, soweit sich das Gesetzgebungsverfahren
dafür nicht eignet, das Gesetz die Delegation auf einen bestimmten Bereich
beschränkt und ihren Rahmen festlegt (§ 105 Abs. 2 und 3 KV). Daneben kommt ihm
aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Stellung als oberste vollziehende
Behörde gemäss § 101 Abs. 1 KV auch eine allgemeine
Ausführungsgesetzgebungskompetenz zu (Buser,
Grosser Rat, Regierungsrat, Verwaltung und Ombudsstelle, in: Buser [Hrsg.],
Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel
2008, S. 347 ff., 389 f.). Damit setzt die Kantonsverfassung die aus
dem Legalitätsprinzip und der Gewaltenteilung fliessenden Schranken der
Gesetzesdelegation um (vgl. BGE 128 I 113 E. 3c S. 122 m.H.; VGE
VD.2012.229 vom 27. Juni 2013 E. 2.3).

Gemäss § 7 Abs.
1 SHG erstreckt sich die wirtschaftliche Unterstützung der Sozialhilfe auf die
Sicherung des sozialen Existenzminimums. Die Regelung des Masses der wirtschaftlichen
Hilfe wird an das zuständige Departement delegiert, welches sich dabei an den
Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) zu orientieren
hat (§ 7 Abs. 3 SHG). Zu diesem Zweck hat es die kantonalen
Unterstützungsrichtlinien (URL) erlassen (vgl. VGE VD.2012.235 vom 11. November
2013 E. 2.1; VGE 630/2009 vom 26. August 2009 E. 3.2). Diese
Delegation der Konkretisierung von Sozialhilfeleistungen ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung so lange nicht zu beanstanden, als die
vorgesehenen Leistungen noch oberhalb dessen liegen, was nach Art. 12 BV als
Minimum staatlicher Leistungen geboten ist (Müller,
St.Galler Kommentar BV, Ehrenzeller et alii [Hrsg.], 3. Auflage, Zürich/St.
Gallen 2014, Art. 12 N 25; BGE 130 I 1 E. 4 S. 14, m.w.H.; VGE VD.2014.181 vom
30. März 2015 E. 2.1, VD.2012.191 vom 12. Juni 2013 E. 3.2, VD.2009.633 vom 8. Januar
2010 E. 7.2, VGE 657/2008 vom 18. November 2008 E. 2.1, 713/2005 und 666/2005
vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3).

Der Rekurrent
rügt weiter, dass vorliegend nicht bloss eine Delegation an den Regierungsrat 
wie bei der Regelung der Sozialhilfe in anderen Kantonen , sondern an die
Verwaltung erfolgt sei. Die Regelung sei daher von einem nicht zuständigen
Organ getroffen worden. Dem kann nicht gefolgt werden. Zutreffend ist zwar,
dass gemäss § 101 Abs. 1 KV die allgemeine Ausführungsgesetzgebungskompetenz
zur Konkretisierung der vom formellen Gesetzgeber getroffenen Regelungen primär
dem Regierungsrat zukommt. Vorliegend liegt aber eine formell-gesetzliche
Grundlage vor, mit welcher die Kompetenz des Departements anstelle jener des
allgemein zuständigen Regierungsrats begründet wird. Auf einer solchen
Grundlage ist auch eine Rechtssetzungsdelegation an Private zulässig, soweit
sie sich nicht auf den Zuständigkeitsbereich des formellen Gesetzgebers gemäss §
83 Abs. 1 KV bezieht (vgl. BGE 136 I 316 E. 2.4.1 S. 320), sodass an eine
direkte Delegation von Regelungskompetenzen an ein Departement keine höheren
Anforderungen gestellt werden können.

3.3Zudem
rügt der Rekurrent, der Kanton sei nicht berechtigt, die Grenzen des
verfassungsrechtlichen Existenzminimums mit einer Richtlinie zu bestimmen. Es
brauche vielmehr eine Regelung der Grenzen des verfassungsrechtlichen
Existenzminimums im Gesetz.

Darin ist dem
Rekurrenten nicht zu folgen. Der Rekurrent verkennt, dass die Nothilfe gemäss
Art. 12 BV einen verfassungsrechtlichen Anspruch darstellt. Danach hat, wer in
Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf die
Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieses Recht auf
Hilfe in Notlagen bildet ein direkt anspruchsbegründendes soziales Grundrecht,
zu dessen Natur es gehört, dass es eben gerade nicht der formellgesetzlichen
Umsetzung bedarf (Rhinow/Schefer,
a.a.O., N 984;Gächter/Werder,
Basler Kommentar BV, Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basel 2015, Art. 12 N 4;Müller, a.a.O., Art. 12 N 4 f., 25). Auch
die Höhe der Leistungen braucht nicht in einem formellen Gesetz geregelt zu
werden, hingegen ist die Festlegung der Bemessungskriterien in kantonalen
Richtlinien im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit
wünschenswert (Müller, a.a.O., Art.
12 N 25). Bei den Unterstützungsrichtlinien handelt es sich gemäss Feststellung
des Bundesgerichts immerhin um eine Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkung
(BGer 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006 E. 1.3.3). Daraus ergibt sich, dass die
Regelung des verfassungsrechtlichen Existenzminimums in einer Richtlinie
geltendes Recht nicht verletzt.

3.4Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent sodann eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots. Er macht geltend, dass aufgrund der existenziellen
Bedeutung der Sozialhilfe dem Gleichheitssatz eine erhöhte Bedeutung zukomme.
Eine Differenzierung der Leistungen sei nur nach Massgabe eines unterschiedlichen
Bedarfs zulässig, dürfe aber nicht an den Aufenthaltsstatus anknüpfen.

Dieser Auffassung
kann nicht gefolgt werden. Bereits der Bundesgesetzgeber knüpft in Art. 82 des
Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) explizit an den Bestand eines Aufenthaltsanspruchs
an. Danach erhalten abgewiesene Asylbewerber mit einem rechtskräftigen
Wegweisungsentscheid und einer angesetzten Ausreisefrist keine Sozialhilfe,
sondern bloss Nothilfe (BGE 138 V 310 E. 2.2 S. 313). Aufgrund der
Massgeblichkeit der Bundesgesetze gemäss Art. 190 BV ist diese Differenzierung auch
vorliegend anzuwenden. Es ist daher zulässig, die Höhe wirtschaftlicher
Unterstützung in Notlagen vom Aufenthaltsstatus abhängig zu machen (BGE 131 I
166 E. 8.2 S. 182; 121 I 367 E. 2d S. 374). Vor diesem Hintergrund kann
entgegen der Auffassung des Rekurrenten auch nicht auf einen im Ergebnis anders
gerichteten Entscheid des deutschen Bundesverfassungsgerichts abgestellt
werden. Vorliegend fehlt dem Rekurrenten nach dem Gesagten eine
Aufenthaltsregelung. Sein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung hat
das Migrationsamt mit Verfügung vom 7. August 2015 abgewiesen und ihn aufgefordert,
die Schweiz unverzüglich zu verlassen. Auch wenn dieser Entscheid angefochten
worden ist, so fehlt es dem Rekurrenten an einem Aufenthaltstitel. Er befindet
sich daher in einer grundsätzlich anderen Lage gegenüber dem Gemeinwesen als
eine Person mit gefestigtem und legalem Aufenthalt in der Schweiz, was eine
Differenzierung bei der Höhe der Unterstützung rechtfertigt.

3.5Obwohl
dies vom Rekurrenten nicht explizit gerügt wird, stellt sich die Frage, ob Personen
ohne Aufenthaltsregelung mit den URL vom Bezug der Sozialhilfe ausgeschlossen
und auf Nothilfe beschränkt werden dürfen.

Gemäss § 2 Abs.
2 SHG hat die öffentliche Sozialhilfe die Aufgabe, bedürftige und von Bedürftigkeit
bedrohte Personen zu beraten und ihre materielle Sicherheit zu gewährleisten
sowie die Selbständigkeit zu erhalten und zu fördern. Als bedürftig gilt dabei
gemäss § 3 SHG, wer ausserstande ist, die Mittel für den Lebensbedarf für sich
und die mit ihm zusammenwohnenden Personen, für die er oder sie unterhaltspflichtig
ist, hinreichend oder rechtzeitig zu beschaffen. Wer bedüftig ist, hat gemäss
§ 4 Abs. 1 SHG Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe.

Eine explizite Differenzierung
nach dem Aufenthaltsstatus fehlt im basel-städtischen Sozialhilfegesetz. Jedoch
unterscheidet Art. 20 f. des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit Bedürftiger
(Zuständigkeitsgesetz, ZUG, SR 851.1) bei Ausländern, ob sie Wohnsitz in der
Schweiz haben oder nicht. Als Begründung des Unterstützungswohnsitzes gemäss
Art. 4 ZUG gilt für Ausländer die Ausstellung einer Anwesenheitsbewilligung
(Abs. 2). Damit findet für diese Frage die zivilrechtliche Wohnsitzdefinition
keine Anwendung. Wie oben dargelegt, hat der Rekurrent in der Schweiz keinen
Wohnsitz begründet (vgl. E. 3.4), zumal es zu keiner offiziellen Anmeldung des
Rekurrenten gekommen ist. Demnach findet Art. 21 ZUG für Ausländer ohne
Wohnsitz in der Schweiz Anwendung. Nach dieser Bestimmung ist der Aufenthaltskanton
zuständig, wenn Ausländer ohne Wohnsitz in der Schweiz sofortiger Hilfe
bedürfen. Mit sofortiger Hilfe ist Nothilfe im Sinne von Art. 12 BV gemeint,
bis die Heimreise möglich ist, sowie Rückkehrhilfe in den Wohnsitz- oder
Heimatstaat (Art. 21 Abs. 2 ZUG; vgl. Sozialhilfe und Personenfreizügigkeitsabkommen,
Erläuterungen zur Bewilligungsübersicht EU/EFTA-Bürgerinnen, SKOS, Kommission
Rechtsfragen, 27. September 2011/22. August 2013 S. 3 [www.skos.ch,
Sozialhilfe und Praxis, Rechtliches, Unterstützung ausländischer Personen]; vgl.
auch Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Neuauflage August 2012,
Kapitel 3 Ziff. 5 und Kapitel 5.3.02).

Der Ausschluss
von Personen ohne Aufenthaltsanspruch vom Bezug ordentlicher Leistungen der Sozialhilfe
ergibt sich implizit auch aus dem Sozialhilfegesetz selber. Gemäss § 14 Abs. 3
SHG ist jede unterstützte Person verpflichtet, sich um Arbeit zu bemühen, wenn
sie von der Sozialhilfe unterstützt werden soll. Wer jedoch als ausländischer
Staatsangehöriger am hiesigen Arbeitsmarkt nicht teilzunehmen vermag, kann
dieser Verpflichtung zum vornherein nicht nachkommen. Daraus folgt, dass sich
die Leistungen der Sozialhilfe gemäss dem Sozialhilfegesetz auf Personen beschränken,
die im Prinzip berechtigt sind oder zumindest waren, am wirtschaftlichen Leben
zur Bestreitung ihres Unterhalts teilzunehmen. Auch aus diesem Grund ist es
rechtlich zulässig, Ausländer ohne Aufenthaltstitel bzw.Beschäftigungsmöglichkeit
in der Schweiz auf den Bezug von Nothilfe zu beschränken.

3.6

3.6.1Schliesslich
rügt der Rekurrent die Höhe der Nothilfe. Diese besteht aus der Übernahme der Beherbergungskosten
für die Notschlafstelle und der Krankenkassenprämie sowie einem bar ausbezahlten
Tagessatz von CHF 12.. Der Rekurrent moniert die Höhe des Tagessatzes und
macht eine Verletzung von Art. 12 BV geltend. Er beanstandet, dass dieser nicht
in einem transparenten, rechtsstaatlich korrekten Verfahren zur Ermittlung des
konkreten Bedarfs zustande gekommen sei. Er rügt im Weiteren, dass das
Departement verpflichtet gewesen wäre, ein Gutachten zur Ermittlung des
Grundbedarfs für die Deckung der elementaren Bedürfnisse einzuholen.

3.6.2Art.
12 BV garantiert nicht ein Minimaleinkommen, sondern allein die Deckung der
elementaren Bedürfnisse für das Überleben in einer der Würde des Menschen
angemessenen Form, wie Ernährung, Beherbergung, Kleidung und medizinische
Sorge. Der Anspruch beschränkt sich auf das, was für ein anständiges Überleben
notwendig ist und vor Obdachlosigkeit und Bettelexistenz bewahrt (BGE 139 I 272
E. 3.2 S. 276; 131 I 166 E. 8.2 S. 182). Die Vorinstanz hat darauf verwiesen,
dass der Rekurrent durch die Kostengutsprache für die Notschlafstelle eine
Unterkunft erhalte. Daneben werde ihm seine Krankenversicherung und ein Taggeld
von CHF 12. bezahlt. Damit sei es ihm möglich, sich zu ernähren und die
grundlegenden Bedürfnisse für Bekleidung und Hygiene zu decken. Sie verweist dabei
auf Institutionen wie die Gassenküche, welche ein kostenloses Morgenessen und
ein reichhaltiges Abendessen für CHF 3. anbiete, oder die Genossenschaft
Caritas-Markt, wo alle wichtigen Produkte des täglichen Bedarfs kostengünstig
bezogen werden könnten.

Der Rekurrent
macht nicht substantiiert geltend, welche elementaren Bedürfnisse er mit dieser
Hilfe nicht zu decken vermag. Er beschränkt sich vielmehr auf die Feststellung,
es sei nicht an ihm, den Rahmen von Art. 12 BV zu plausibilisieren. Darin kann
dem Rekurrenten nicht gefolgt werden.

Zwar kommt im
Sozialhilferecht wie allgemein im Verwaltungsverfahren grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz
zur Anwendung. Dieser gilt aber nicht absolut. Die Parteien haben
Mitwirkungspflichten, sodass die Verantwortung für die Beschaffung des
Tatsachenmaterials nicht allein bei der instruierenden Behörde liegt (VGE VD.2009.684
vom 25. Juni 2010 E. 2.4; VD.2009.646 vom
23. Juni 2010 E. 3.3; VD.2008.737 vom 10. März 2010
E. 5.3). Dies gilt im Speziellen für Tatsachen, die ihrer Natur nach eine
Partei besser kennt oder von ihr mit vernünftigem Aufwand erhoben werden
können, während dies der Behörde kaum oder nur unter erschwerten Umständen
möglich wäre (VGE VD.2014.101 vom 18. August 2015 E. 4.1).

In diesem
Zusammenhang macht der Rekurrent allein geltend, da ihm eine Kochgelegenheit
fehle, könne er sich den Einkauf einer warmen Mahlzeit nicht finanzieren. Eine
ausgewogene, gesunde Ernährung sei für ihn als Bühnentänzer nicht möglich. Wie
die Vorinstanz aber zutreffend ausgeführt hat, kann der Rekurrent mit seinem
Tagessatz täglich zwei Mahlzeiten in der Gassenküche beziehen. Wenn er geltend
macht, die Gassenküche sei ein privater Verein und er besitze dort keinen
Rechtsanspruch auf die Abgabe von Speisen, so gilt dies in der geltenden
marktwirtschaftlichen Ordnung auch für alle anderen Anbieter von Nahrungsmitteln
von Grossverteilern über Lebensmittelgeschäfte bis hin zu Gastwirtschaften. Der
Rekurrent macht im Übrigen nicht geltend, jemals von der Gassenküche oder im
Caritas-Markt abgewiesen worden zu sein. Da diese Institutionen auch nicht
resp. nur zum Teil Speisen gratis abgeben, bewirkt deren Benutzung zum
vornherein keine Bettelexistenz. Es ist nicht ersichtlich, wie deren
Berücksichtigung zur Deckung des Existenzbedarfs die Menschenwürde des
Rekurrenten tangieren könnte.

Weiter macht er
geltend, es fehle ihm ausserhalb der Öffnungszeiten der Notschlafstelle von 8
bis 20 Uhr tagsüber an einer Unterkunft und einer Gelegenheit zum Training als
Bühnentänzer bzw. Ballettlehrer. Aufgrund seines Alters von 62 Jahren sei er
daher anfällig für Krankheiten. Abgesehen davon, dass sich der Rekurrent soweit
ersichtlich in der Schweiz gar nie in diesen Erwerbszweigen betätigt hat und bloss
einmalig als Statist zum Einsatz kam, besteht kein Anspruch auf staatliche
Finanzierung von solchen Trainingsmöglichkeiten, handelt es sich dabei doch
nicht um eine elementare Betätigung der Persönlichkeit. Schliesslich bedarf der
Rekurrent auch keiner Mittel zur Ermöglichung einer gewissen Integration in der
Schweiz, hat er diese doch zu verlassen, zumal er nie einen auf Dauer
ausgerichteten Aufenthaltsanspruch besass.

3.7Schliesslich
verlangt der Rekurrent, dass ihm sein gemäss der angefochtenen Verfügung erzielter
Eigenerwerb von CHF 197.70 in Anwendung von Ziff. 12.1 URL im Umfang von CHF
150. nicht angerechnet werden dürfe. Nach dieser Bestimmung wird ein Einkommen
an die Unterstützungsleistung angerechnet, soweit es den Betrag von CHF 150.
pro Monat überschreitet. Liegt das monatliche Erwerbseinkommen zwischen CHF 150.
und CHF 450. beträgt der Einkommensfreibetrag CHF 150.. Wie aus den Ausnahmen
von der Anrechnung ersehen werden kann, dient diese der Förderung der
Integration in den ersten Arbeitsmarkt. Aus Ziff. 3.2.1 ergibt sich, dass der
tarifliche Teil der SKOS-Richtlinien und der URL auf Personen ohne
Aufenthaltsregelung in der Schweiz, die im Rahmen der Nothilfe unterstützt
werden, gar nicht zur Anwendung kommt. Daraus folgt, dass der Rekurrent aus den
URL keine Ansprüche ableiten kann. Gemäss Art. 12 BV ist die Nothilfe aber
subsidiär. Ein Anspruch auf Unterstützung besteht nur insoweit, als eine Person
nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen. Im Umfang des eigenen Einkommens
besteht daher kein Anspruch auf Unterstützung.

4.Gemäss
den Erwägungen ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
trägt der Rekurrent dessen Kosten, welche jedoch infolge Bewilligung der
unentgeltlichen Prozessführung zu Lasten des Staates gehen. Dem Rechtsvertreter
des Rekurrenten wird ein Honorar für 29 Stunden zu CHF 200. inklusive Gerichtsverhandlung
zuzüglich Auslagenersatz und Mehrwertsteuer zu Lasten der Gerichtskasse
zugesprochen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die ordentlichen
Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 800. (inkl. Auslagen), die
zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung zu Lasten des Staates
gehen.

Dem Vertreter des Rekurrenten im
Kostenerlass, [], Advokat, wird in diesem Verfahren ein Honorar von CHF 5800.,
zuzüglich CHF 98.30 Auslagen und 8% MWST in der Höhe von CHF 471.85 aus
der Gerichtskasse zugesprochen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.