bs_appellationsgericht · VD.2024.98 · 2024-06-14 · de
Ablehnung des Informationszugangs


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2024.98

URTEIL

vom27. Februar 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle
Guth

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

gegen

Präsidialdepartement
Basel-Stadt, Staatskanzlei

Marktplatz 9, 4001 Basel

B____ AGBeigeladene

[...]

Gegenstand

Rekursgegen eine
Verfügung der Staatskanzlei

vom 14. Juni 2024

betreffend Ablehnung des Informationszugangs

Mit Schreiben
vom 4. Mai 2024 (bei der Staatskanzlei eingegangen am 6. Juni 2024) ersuchte A____
(Rekurrent) um Zugang zur zweiten Grundsatzvereinbarung zwischen dem
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und der B____ AG vom 27. November/4.
Dezember 2023. Dieses Gesuch wies die Staatskanzlei mit Verfügung vom 14. Juni
2024 ohne Erhebung von Kosten ab.

Mit Eingaben vom
22. Juni und 12. Juli 2024 erhob der Rekurrent gegen diese Verfügung Rekurs an
das Verwaltungsgericht, mit welchem er deren kosten- und entschädigungsfällige
Aufhebung und die Gewährung von Einsicht in die genannte zweite
Grundsatzvereinbarung zwischen dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und
der B____ AG beantragte. Eventualiter ersuchte er um teilweise Einsicht und
subeventualiter um die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Gewährung
der teilweisen Einsicht. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Verein
A____, es sei die Vorinstanz zu verpflichten, dem Appellationsgericht die genannte
zweite Grundsatzvereinbarung zwischen dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
und der B____ AG einzureichen. Mit Vernehmlassung vom 16. September 2024
reichte die Staatskanzlei die Grundsatzvereinbarung in vollständiger sowie in
geschwärzter Fassung ein. Sie beantragte die vollumfängliche, kostenfällige
Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter verlangte
sie, dem Rekurrenten den Zugang zur zweiten Grundsatzvereinbarung in dem Sinne
zu beschränken, als dass ihm lediglich die geschwärzte Fassung ausgehändigt
wird. Hierzu replizierte der Rekurrent mit Eingabe vom 18. Oktober 2024 und stellte
den Verfahrensantrag, dass das Verfahren vordringlich zu führen und noch im
Jahr 2024 ein Entscheid zu fällen sei. Mit Eingabe vom 22. Oktober 2024 reichte
er einen Nachtrag zur Replik ein. Darauf duplizierte die Staatskanzlei mit
Eingabe vom 6. November 2024 und informierte das Gericht mit Eingabe vom 15.
November 2024 darüber, dass die Bau- und Raumplanungskommission des Grossen
Rates anlässlich der Vorstellung des Bebauungsplans [] am 7. November 2024
über den Inhalt der strittigen zweiten Grundsatzvereinbarung in Kenntnis
gesetzt worden sei. Die weiteren Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich,
soweit sie von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das
vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden
Rekurses ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100)
sowie aus § 10 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG
270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2Der
Rekurrent ist ein Verein bestehend aus Anwohnern und Hauseigentümern im [],
die in der Nähe oder unmittelbar angrenzend an das Gebiet wohnhaft sind, das
mit dem Bebauungsplan betreffend das [...] neugestaltet werden soll. Er ist als
Gesuchsteller und als Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser
unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung,
weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf
den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht
nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,
wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen
überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit und Zweckmässigkeit des
angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen
gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2019.138
vom 12. Februar 2020 E. 1.2, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2).

2.

2.1Der
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt hat mit der Geschäftsleitung der B____ AG
mit Datum vom 27. November 2023 und 4. Dezember 2023 eine «zweite
Grundsatzvereinbarung» betreffend der baulichen Entwicklung des [...] Areals in
Basel abgeschlossen, «die sich auf die Ratschläge zum [] abstützt» und noch
relevante Inhalte aus früher zwischen den Parteien getroffenen Vereinbarungen
aufnimmt. Mit dieser Grundsatzvereinbarung wollen die Parteien «Vollzugssicherheit
für die Umsetzungsphase schaffen» und «über den gesetzlichen Rahmen hinaus
einzelne für die weitere Entwicklung und Zusammenarbeit mass­gebliche Punkte»
vereinbaren. Diese zweite Grundsatzvereinbarung ersetzt unter Vorbehalt der
Rechtskraft der Nutzungsplanung zum [...] die zwischen den Parteien
abgeschlossene Grundsatzvereinbarung vom 16. Mai 2008. Sie wurde deshalb unter
dem Vorbehalt abgeschlossen, «dass die dem Grossen Rat vorgelegte Nutzungsplanung
mit dem Bebauungsplan betreffend das [...] (mit welchem der geltende
Bebauungsplan Nr. 193 abgelöst wird) rechtskräftig wird». Für den Fall, dass der
neue Bebauungsplan [...] nicht rechtskräftig werden sollte, wurde festgestellt,
dass der Vertragsinhalt nicht wirksam und die Grundsatzvereinbarung vom Mai
2008 inkl. aller Anhänge, Änderungen und Ergänzungen weiterhin gelten solle.
Schliesslich wurde vereinbart, dass beide Parteien den Abschluss der
Grundsatzvereinbarung und die darin formulierte Absicht in der Kommunikation
erwähnen dürfen. «Weitergehende Auskünfte zum Inhalt der Grundsatzvereinbarung
sollen zur Vermeidung von Missverständnissen vorgängig zwischen den Parteien
abgestimmt werden». Zudem wurde vereinbart, dass «wo Inhalte dieser Vereinbarung
in sachlichem Zusammenhang mit Geschäften der Kommissionen des Grossen Rats
stehen», diese mit Inhalt gegenüber den jeweils mit den Geschäften betrauten
Kommissionen bekanntgegeben werden darf.

2.2Das
Gesuch des Rekurrenten um Zugang zu dieser Grundsatzvereinbarung behandelte die
Staatskanzlei als Gesuch um Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ
vorhandenen Informationen gemäss § 25 Abs. 1 des Gesetzes über die Information
und den Datenschutz (IDG, SG 153.260). Gemäss § 30 Abs. 1 der Verordnung über
die Information und den Datenschutz (IDV, SG 153.270) ist die Staatskanzlei für
die Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips bei den Geschäften des Regierungsrats
zuständig. Sie erwog, dass die Bekanntgabe von Informationen gemäss § 29 Abs. 1
IDG ganz oder teilweise zu verweigern sei, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht
oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegenstehe. Ein
entgegenstehendes privates Interesse liege dabei gemäss § 29 Abs. 3 lit. c IDG
unter anderem dann vor, wenn das Gesuch Informationen betreffe, die dem
öffentlichen Organ von Dritten freiwillig mitgeteilt worden seien und deren Geheimhaltung
es zugesichert habe. Sie verwies dabei auf die in der Vereinbarung enthaltene
Vertraulichkeitsklausel. Die auf freiwilliger Basis abgeschlossene Vereinbarung
des Kantons mit der B____ AG enthalte Informationen von einer Privatperson wie
auch von einem öffentlichen Organ. Das private Interesse der B____ AG daran,
die Öffentlichkeit nicht über die Inhalte zu informieren, überwiege die
öffentlichen Interessen an der Bekanntgabe der Vereinbarung. Hierfür spreche,
dass diese Vereinbarung nur dann in Kraft trete, wenn der Bebauungsplan []
rechtskräftig werde. Das Interesse der Öffentlichkeit an einer Information, die
eventuell nicht oder noch nicht zum Tragen komme, wiege nicht schwerer als das
private Interesse der B____ AG an der durch den Kanton zugesicherten
Geheimhaltung des Inhalts der Grundsatzvereinbarung.

2.3Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent eine Verletzung der Art. 4 und 7 des
Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitbeteiligung
an Entscheidverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten
(Aarhus-Konvention, SR 0.814.07) wie auch von Art. 10g des Umweltschutzgesetzes
(USG, SR 814.01), der Öffentlichkeit von Raumplänen gemäss Art. 4 Abs. 3 des
Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) sowie der Garantie der freien Willensbildung
gemäss Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101), eine Verletzung der
Planauflagepflicht gemäss § 109 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG, SG
730.100), des raumplanungsrechtlichen Rechtsschutzes gemäss Art. 33 RPG und §
113 Abs. 1 und 2 BPG wie auch des kantonalen Öffentlichkeitsprinzips gemäss §
75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) und des dieses
konkretisierenden Einsichtsanspruchs gemäss §§ 25 und 29 des Informations- und
Datenschutzgesetzes (IDG; SG 153.260).

3.

3.1Mit
Bezug auf die Aarhus-Konvention macht der Rekurrent geltend, dass diese die
Öffentlichkeitsbeteiligung und Mitwirkung in Umweltangelegenheiten fördere und
dazu insbesondere das voraussetzungslose Recht auf Einsicht in
Umweltinformationen gewähre (Art. 4 Aarhus-Konvention), für welches kein
Interessennachweis verlangt werden könne. Dieses Recht sei auch in Art. 10g USG
festgehalten worden, wobei sich der Anspruch auf Einsicht in
Umweltinformationen gemäss Art. 10g Abs. 4 USG auf kantonaler Ebene nach
kantonalem Recht richte. Dabei müssten aber die Vorgaben der Aarhus-Konvention
im Einzelfall eingehalten werden. Zu den Informationen über die Umwelt gehörten
gemäss der nicht abschliessenden Aufzählung in Art. 2 Ziff. 3 der Aarhus-Konvention
alle Informationen in jedweder Form, die einen Bezug zum Zustand der Umwelt hätten.
Gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. b der Aarhus-Konvention zählten dazu nicht nur
(direkte) Informationen über Umweltbestandteile, sondern auch menschliche oder
nicht menschliche Faktoren, welche geeignet seien, Umweltelemente zu
beeinflussen. Unter «Tätigkeiten und Massnahmen» gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. b Aarhus-Konvention
fielen insbesondere auch staatliche Vereinbarungen mit Privaten, sofern sie
geeignet seien, sich auf Umweltbestandteile auszuwirken. Dabei sei es
unerheblich, ob die Tätigkeit, Massnahme oder Vereinbarung vom Staat selbst als
«umweltbezogen» bezeichnet werde, massgeblich sei die materielle Beurteilung
des Inhalts des behördlichen Akts. Auch Vereinbarungen mit Privaten über die
Finanzierung würden als Informationen über die Umwelt gemäss Art. 2 Ziff. 3 der
Aarhus-Konvention gelten, wenn sich die Finanzierung auf Massnahmen beziehe,
welche die Umwelt beträfen. Die Konvention sei gemäss der herrschenden Lehre
direkt anwendbar.

Der Rekurrent
bringt vor, dass ihm der Inhalt der Grundsatzvereinbarung zwar unbekannt sei, diese
aber offenbar in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem aktuell in der Planung
stehenden Bebauungsplan «[...]» stehe, da sie im Grossen Rat der Bau- und
Raumplanungskommission (BRK) wie auch zum Mitbericht der Umwelt-, Verkehrs- und
Energiekommission (UVEK) gleichzeitig mit dem Ratschlag zu diesem Bebauungsplan
überwiesen worden sei. Sie stehe offenbar auch unter der aufschiebenden
Bedingung, dass der Bebauungsplan «[...]» in Rechtskraft erwachse. Die
Grundsatzvereinbarung existiere somit nicht losgelöst vom Bebauungsplan. Sie
sei formell und materiell damit verknüpft. Bei der Genehmigung des Bebauungsplans
«[...]» handle es sich ohne Zweifel um ein umweltbezogenes Entscheidungsverfahren.
Wie dem Ratschlag entnommen werden könne habe der Bebauungsplan in vielerlei
Hinsicht Auswirkungen auf die Umwelt, insbesondere auf die Grün- und
Freiraumgestaltung des Gebiets, auf die Verkehrssituation, auf die
Energieeffizienz und Nachhaltigkeit, auf das Stadtklima, auf Naturwerte und
Bäume sowie auf den Schattenwurf. Die Grundsatzvereinbarung müsse daher als
«Information über die Umwelt» gemäss Art. 2 Ziff. 3 Aarhus-Konvention angesehen
werden. Aus der gleichzeitigen Zuweisung von Ratschlag und
Grundsatzvereinbarung an die beiden grossrätlichen Kommissionen folge, dass die
Kenntnis des Inhalts der Grundsatzvereinbarung für einen Entscheid über den
Bebauungsplan entscheidend oder zumindest hilfreich sei. Die
Grundsatzvereinbarung sei daher unter die Begriffe der «Tätigkeiten oder
Massnahmen [...], die sich auf die unter Buchstabe a genannten
Umweltbestandteile auswirken oder wahrscheinlich auswirken» sowie die «Kosten-Nutzen-Analysen
und sonstige wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die bei umweltbezogenen
Entscheidungsverfahren verwendet werden» gemäss Art. 2 Ziff. 3 lit. b der Aarhus-Konvention
zu subsumieren. Auch die Zuweisung der Grundsatzvereinbarung mit dem Ratschlag
an die UVEK spreche dafür, dass die Grundsatzvereinbarung Informationen
enthalte, die aus Umwelt- oder Verkehrsperspektive relevant seien, und daher als
«Informationen über die Umwelt» gemäss der Aarhus-Konvention zu qualifizieren
seien. Es bestehe daher grundsätzlich ein voraussetzungsloses Recht auf
Einsicht der Öffentlichkeit in dieses Dokument. Die eng auszulegenden
Ablehnungsgründe gemäss Art. 4 Ziff. 3 und 4 der Aarhus-Konvention seien nicht
erfüllt. Es handle sich insbesondere nicht um Vorgänge in den Beratungen gemäss
Art. 4 Ziff. 4 lit. a der Aarhus-Konvention oder um die Vertraulichkeit der
Beratungen respektive um Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse gemäss Art. 4 Ziff.
4 lit. d der Aarhus-Konvention, zumal dies von der Vor­instanz auch nicht geltend
gemacht werde. Auch Art. 4 Ziff. 4 lit. g der Aarhus-Konvention komme nicht zur
Anwendung. Die Ausnahme diene dem Schutz des «Informationsflows» zwischen
privaten Unternehmen und dem Staat, wenn Unternehmen mehr Informationen über
ihre Umwelteinwirkungen an die Behörden gäben, als sie rechtlich verpflichtet
werden könnten. Die Vereinbarung an sich falle aber nicht unter den Schutz der
Bestimmung. Es bestehe auch ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass
die Öffentlichkeit Einsicht habe, zu was das Gemeinwesen sich gegenüber einem
privaten Unternehmen verpflichtet und was dieses im Gegenzug dem Gemeinwesen
anbietet. Dies gelte insbesondere dann, wenn diese Vereinbarung Auswirkungen
auf ein umweltbezogenes Entscheidverfahren habe. Es bestehe daher unter der Aarhus-Konvention
kein Ausnahmetatbestand, der die Verweigerung der Einsicht in die
Grundsatzvereinbarung rechtfertigen würde.

3.2Die
Vorinstanz bestreitet die direkte Anwendbarkeit der Aarhus-Konvention und macht
geltend, dass der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen sich vor
kantonalen Behörden nach kantonalem Recht richten würde. Die Konvention habe
keine direkte Verbindlichkeit für die kantonalen Behörden.

3.3Gemäss
Art. 3 Abs. 1 Aarhus-Konvention sind die Staaten verpflichtet, die Vorgaben des
Übereinkommens mittels Gesetzgebungs- und sonstiger Massnahmen umzusetzen. Sie
erlangt daher primär bei der Auslegung des nationalen Umweltrechts Bedeutung.
Die Frage einer unmittelbaren Anwendbarkeit («self-executing»-Charakter) stellt
sich daher bei der Auflösung von Widersprüchen zwischen der Konvention und dem
schweizerischen Recht (Thurnherr,
Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts, URP 2017 512, 523). Sowohl das Bundesgericht(BGE 144 II 91 E. 2.4.7)wie auch das
Bundesverwaltungsgericht(BVGE 2016/9 E. 7.5.5;dazuThurnherr, a.a.O., 520 f.) liessen
die Frage einer darüberhinausgehenden, direkten Anwendbarkeit der Aarhus-Konvention
offen. Der Konvention kommt aber in jedem Fall Bedeutung bei der
völkerrechtskonformen Auslegung und Anwendung des landesrechtlich anwendbaren
Rechts zu (Thurnherr, a.a.O., 523
f.). Demgegenüber wird in der Lehre darüber hinaus postuliert, dass der Informationsanspruch
gemäss Art. 4 der Aarhus-Konvention «aufgrund seiner hinreichend klaren und
bestimmten Vorgaben als unmittelbar anwendbar» gelte (Thurnherr, a.a.O., 524 m.H. aufErrass, Die Aarhus-Konvention und ihre Umsetzung ins schweizerische
Recht, URP 2004 47, S. 88 f.;Flückiger,
La transparence des administrations fédérales et cantonales à lépreuve de la
Convention DAarhus sur le droit daccès à linformation environnementale, URP
2009 749, S. 786;Thurnherr,
Öffentlichkeit und Geheimhaltung von Umweltinformationen, Diss. Zürich, 2003,
S. 282 ff.).

3.4So
oder anders stellt sich zunächst die Frage, ob die streitgegenständliche
Grundsatzvereinbarung in den Geltungsbereich der Aarhus-Konvention fällt.

Der Begriff der
«Informationen über die Umwelt» wird in Art. 2 Abs. 3 der Aarhus-Konvention
präzisiert. Darunter fallen unter anderem sämtliche Informationen über Faktoren
wie Lärm sowie Tätigkeiten oder Massnahmen, die sich auf den Zustand von
Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft
und natürliche Lebensräume, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile sowie die
Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen auswirken oder wahrscheinlich
auswirken (BVGE 2016/9 E. 7.5.1.1). Die
streitgegenständliche Grundsatzvereinbarung bezieht sich unter anderem auf den
Klimaschutz, die Biodiversität, auf Grün- und Freiräume wie auch den Verkehr.
Sie enthält selber zwar keine Informationen über den Zustand von
Umweltbestandteilen. Es handelt sich aber um eine freiwillige, zwischen dem
Kanton und einer Privatperson ausgehandelte Vereinbarung, die sich auf
Umweltbestandteile auswirken soll. Sie enthält daher damit Umweltinformationen
im obgenannten Sinn (Errass,
a.a.O., S. 58). Daraus folgt, dass der Kanton der Öffentlichkeit im Rahmen der
innerstaatlichen Rechtsvorschriften grundsätzlich den Zugang zu dieser
Vereinbarung sicher zu stellen hat (Art. 4 Abs. 1 Aarhus-Konvention).

Davon ist in den
in Art. 4 Abs. 4 der Aarhus-Konvention vorgesehenen Fällen abzusehen. Demnach
kann ein Antrag auf Informationen über die Umwelt unter anderem abgelehnt
werden, wenn die Bekanntgabe auf die Vertraulichkeit der Beratungen von
Behörden negative Auswirkungen hätte, sofern eine derartige Vertraulichkeit
nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist (lit. a); wenn die Bekanntgabe
negative Auswirkungen auf Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse hätte, sofern
diese rechtlich geschützt sind, um berechtigte wirtschaftliche Interessen zu
schützen (lit. d) oder auf die Interessen eines Dritten, der die beantragten
Informationen zur Verfügung gestellt hat, ohne hierzu rechtlich verpflichtet zu
sein oder verpflichtet werden zu können, sofern dieser Dritte der
Veröffentlichung des Materials nicht zustimmt. Die in der Konvention
abschliessend aufgezählten Ablehnungsgründe sind dabei eng auszulegen (vgl. Botschaft
zur Genehmigung und Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung vom
28. März 2012, Bundesblatt [BBl] 2012 4324, 4336;Epiney/Fasnacht/Pirker/Reitemeyer, Aktive behördliche
Information in Umweltangelegenheiten, Zu Reichweite und Schranken des Rechts
und der Pflicht staatlicher Behörden zur Verbreitung oder Weitergabe von
Umweltinformationen unter besonderer Berücksichtigung wissenschaftlicher
Untersuchungen, Rechtsgutachten im Auftrag des Bundesamts für Umwelt [BAFU],
Januar 2014, S. 17).

3.5Mit
Inkrafttreten der Aarhus-Konvention wurde das Öffentlichkeitsprinzip im
Umweltrecht auf Bundesebene in Art. 10g USG verankert. Danach haben Bürgerinnen
und Bürger einen Anspruch auf Zugang zu Dokumenten, die Umweltinformationen
enthalten. Diese Bestimmung gilt für Bund und Kantone. Bei den kantonalen
Behörden richtet sich der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen jedoch
nach dem kantonalen Recht (Art. 10g Abs. 4 USG).

Gemäss § 75
Abs. 2 KV besteht das Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Das Gesetz
bestimmt das Nähere (§ 75 Abs. 3 KV). Damit soll das Handeln der
öffentlichen Organe transparent gestaltet und dadurch die freie Meinungsbildung
und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte gefördert werden, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1
Abs. 2 lit. a IDG). Bei diesem Einsichtsrecht im Sinn des
allgemeinen, jeder Person zustehenden Rechts auf Zugang zu amtlichen Akten bzw.
Informationen (vgl.Rudin, in:
Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt,
Zürich 2014, Grundlagen, N 42) legt somit bereits die Verfassung fest,
dass dieses nicht uneingeschränkt besteht, sondern nur, wenn keine
überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Der
Gesetzgeber hat diese Schranken verschiedentlich konkretisiert. Entsprechend
vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch
auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden
sind («access to one, access to all», Ratschlag des Regierungsrates Nr.
08.0637.01 betreffend IDG vom 10. Februar 2009 [Ratschlag IDG],
S. 42; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2, VD.2013.140
vom 7. Mai 2014 E. 3.2;Rudin,
a.a.O., § 25 N 10). Der Informationszugang nach § 25 Abs. 1
IDG ist zwar Ausnahmen und Einschränkungen unterworfen, aber in dem Sinne
«voraussetzungslos», dass er nicht an einen Interessennachweis seitens des
Gesuchstellers gebunden ist (Rudin,
a.a.O., § 25 N 14). Das «Jedermanns-Recht» besteht mithin unabhängig
von der Interessenlage des Gesuchstellers. Massgebend ist vielmehr das
allgemeine Interesse der Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung (VGE VD.2019.130
vom 25. April 2020 E. 3.2; VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 5).

Die
Einschränkungen dieses Anspruchs auf Informationszugang sind in § 29
Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche Organ die Bekanntgabe von
oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu
verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegenstehen. § 29 Abs. 2 und 3 IDG nennen
beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe
entgegenstehen können. Daneben können auch im Gesetz nicht erwähnte
Geheimhaltungsinteressen zur Einschränkung des Informationszugangs führen,
sofern sie die Öffentlichkeitsinteressen überwiegen (vgl. statt viele VGE VD.
2017.167 vom 15. November 2017 E. 4.2).

3.6

3.6.1Die
Staatskanzlei verweigerte die Bekanntgabe des Inhalts der zweiten Grundsatzvereinbarung
zwischen dem Regierungsrat und der Beigeladenen gestützt auf § 29 Abs. 3
lit. c IDG. Demnach liegt ein privates Interesse vor, wenn die Bekanntgabe von
Informationen verlangt wird, die dem öffentlichen Organ von Dritten freiwillig
mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung es zugesichert hat. Es trifft
zwar zu, dass der Abschluss der strittigen Grundsatzvereinbarung nicht aufgrund
einer gesetzlichen oder vertraglichen Pflicht, sondern freiwillig erfolgte. Wie
die Staatskanzlei selbst ausführt, handelt es sich bei der Grundsatzvereinbarung
um eine gemeinsame Absichtserklärung zwischen der Beigeladenen und dem Regierungsrat
des Kantons Basel-Stadt. Es ist fraglich, ob damit eine freiwillige Mitteilung
einer Information durch die Beigeladene, deren Geheimhaltung ihr das
öffentliche Organ zusicherte, vorliegt. Als Beispiele für die freiwillige
Mitteilung einer Information wird in der Literatur etwa die Meldung eines
Verstosses gegen eine gesetzliche Vorschrift durch den Arbeitgeber genannt, die
eine Privatperson nur vornehmen will, wenn ihr absolute Vertraulichkeit
zugesichert wird (Rudin, a.a.O., §
29 Rz. 54). Damit sollen Informationen geschützt werden, zu deren Mitteilung
die Privatperson nicht bereit wäre, wenn diese Information trotz Zusicherung
der Geheimhaltung bekannt gegeben werden könnten (vgl.Rudin, § 29 Rz. 50). Bei § 29 Abs. 3 IDG geht es somit um
den Schutz der Privatsphäre eines Informanten, welcher der Verwaltung
freiwillig Informationen gibt.

Vorliegend haben
die Parteien vereinbart, die Tatsache, «dass eine Grundsatzvereinbarung
abgeschlossen wurde sowie die in Ziff. 1 der vorliegenden Grundsatzvereinbarung
formulierte Absicht in der Kommunikation erwähnen» zu dürfen. «Weitergehende
Auskünfte zum Inhalt der Grundsatzvereinbarung sollen zur Vermeidung von
Missverständnissen vorgängig zwischen den Parteien abgestimmt werden». Es
stellt sich die Frage, ob damit absolute Vertraulichkeit zugesichert wurde. Den
Akten lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass die Parteien nach Erhalt des
Einsichtsgesuchs über die Erteilung von weitergehende Auskünften diskutiert
haben. Die Beigeladene lässt sich dazu auch nicht vernehmen. Auch auf das Kommissionsgeheimnis
gemäss § 60 ff. des Gesetzes über die Geschäftsordnung des Grossen Rates (GO,
SG 152.100) kann sich die Staatskanzlei nicht berufen. Die Grundlagen der
Kommissionsverhandlungen zum Bebauungsplan sind gemäss § 109 Abs. 1 des Bau-
und Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100) öffentlich. Ob damit § 29 Abs.
3 lit. c IDG hier überhaupt Anwendung finden kann, ist indes nicht
abschliessend zu klären, weil auch eine vereinbarte Geheimhaltungspflicht
hinsichtlich eines Informationszugangsgesuchs zum Vereinbarungsgegenstand keine
absolute Sperrwirkung hat, weshalb in jedem Fall eine Interessenabwägung
vorzunehmen ist.

3.6.2In
ihrer Vernehmlassung weist die Staatskanzlei darauf hin, es bestehe die Gefahr,
dass der Rekurrent und damit auch weitere Personen oder Medien etc. das Wissen
um die vertraulich vereinbarten Grundsätze ausnützten, um die Beigeladene damit
faktisch unter Druck zu setzen und dieses Wissen für die Durchsetzung eigener
Interessen zu benutzen. Das langjährig aufgebaute und gut funktionierende
Vertrauensverhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kanton, das überhaupt
erst zum Bekenntnis zu diesen Leitbildern und Grundsätzen in der
Grundsatzvereinbarung geführt habe, wäre für künftige Verhandlungen schwer
beeinträchtigt. Dies spreche klar für ein überwiegendes privates Interesse an
der Geheimhaltung der Grundsatzvereinbarung. Zudem bestehe die Gefahr eines
Schadens für die Beigeladene und auch den Kanton hinsichtlich weiterer
künftiger Zusammenarbeit.

Diesbezüglich kann
auch auf § 29 Abs. 2 lit. d IDG verwiesen werden, wonach ein öffentliches
Interesse, das einer Zugangsgewährung entgegenstehen kann, vorliegt, wenn die
Bekanntgabe der oder der Zugang zur Information die Position in Verhandlungen
beeinträchtigt. Nach Ansicht des Gesetzgebers soll damit die wirkungsvolle
Verhandlungsführung sichergestellt werden. Allerdings kann ein schützenswertes
Interesse nur für Informationen angenommen werden, deren Bekanntgabe tatsächlich
die Verhandlungsposition des betreffenden öffentlichen Organs schwächen würde
(Ratschlag 08.0637.01 des Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG,
S. 47; VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.4). Geschützt werden damit
nicht nur laufende Verhandlungen. Die Position des öffentlichen Organs kann
auch in künftigen Verhandlungen beeinträchtigt werden, sollten vertrauliche
Informationen aus abgeschlossenen Verhandlungen und Verträgen vorher publik
werden (VGE VD.2020.138 vom 3. Mai 2021 E. 4.3.2, VD.2019.138 vom
12. Februar 2020 E. 4.1;Rudin,
Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt,
Zürich 2014, Art. 29 N 34). Dabei handelt es sich um ein öffentliches
Interesse, auf das sich die Staatskanzlei indes nicht beruft. Sie macht
vielmehr geltend, es sei das private Interesse der Beigeladenen, die
Öffentlichkeit nicht über die Inhalte der Vereinbarung zu informieren. Ansonsten
würde das Vertrauensverhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kanton
nachhaltig geschädigt.

Dies bedeutet
allerdings nicht, dass das öffentliche Organ  ungeachtet des
Informationsgehalts  generelle verbindliche Geheimhaltung zusagen kann (vgl.
auchRudin, § 29 Rz. 55). Wie
dargelegt geht es darum, Informationen zu schützen, die die Privatperson dem
öffentlichen Organ nur im Wissen um die Vertraulichkeit mitgeteilt hat. Die
allgemeinen Ausführungen der Staatskanzlei lassen nicht darauf schliessen, dass
der Regierungstat Informationen in Bezug auf die Zusammenarbeit zwischen der
Beigeladenen und dem Regierungsrat von der Beigeladenen nur unter absoluter
Vertraulichkeit erhalten hat. Es wird auch nicht dargelegt, welche
Informationen die Beigeladenen das Unternehmen freiwillig herausgegeben hat.
Diesbezüglich ist ihr privates Interesse an der Geheimhaltung nicht besonders
stark zu gewichten.

Der
Staatskanzlei ist es damit nicht gelungen, darzulegen, inwiefern die privaten
Interessen der Beigeladenen überwiegen sollen. Diese liess sich im vorliegenden
Verfahren zudem nicht vernehmen und verzichtete damit, ihre privaten Interessen
an der Geheimhaltung der streitgegenständlichen Vereinbarung darzutun. Schliesslich
ist die hier zu beurteilende Frage, ob die Interessen der Beigeladenen als
hinreichender Ablehnungsgrund für die Verweigerung des Informationsrechtes des
Rekurrenten genügen, im Licht der Aarhus-Konvention zu beurteilen. Diese sieht
ausdrücklich vor, dass die Ablehnungsgründe eines Antrages auf Information eng
auszulegen sind (vgl. oben E. 3.4). Die privaten Interessen der Beigeladenen
sind somit zu relativieren.

3.6.3Demgegenüber
spricht das öffentliche Interesse an der Transparenz der Verwaltungstätigkeit
für die Offenlegung der umstrittenen Grundsatzvereinbarung. Der
Öffentlichkeitsgrundsatz soll das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die
staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern. Er bildet zudem eine
wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der
staatlichen Behörden (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BGer 1C_296/2015 vom 18.
Mai 2016 E. 3.1 und 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.1;Blechta, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl.,
2014, N 4 ff. zu Art. 1 BGÖ). Dem Öffentlichkeitsprinzip kommen zwei
charakteristische Merkmale zu: Zum einen sollen die Behörden zu einer aktiven
Informationspolitik verpflichtet werden, indem sie von sich aus Informationen
über ihre Tätigkeit der Öffentlichkeit zugänglich machen. Zum anderen sollen
Interessierte, ohne den Nachweis eines schutzwürdigen Interesses, um
Information nachsuchen können. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes
fliesst aus dem Öffentlichkeitsprinzip für jede Person, die amtliche Dokumente
einsehen möchte, ein subjektiver, individueller, gerichtlich durchsetzbarer
Anspruch (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.1, 136 II 399 E. 2.1; BGer 1C_50/2015
vom 2. Dezember 2015 E. 2.1). Entgegen der Ansicht der Staatskanzlei
bedarf es damit keines Interessensnachweises für den Informationszugang des
Rekurrenten.

Insgesamt ist
nicht ersichtlich, weshalb die Öffentlichkeit nicht informiert werden kann, wie
der Regierungsrat und die Beigeladene ihre Zusammenarbeit für den Fall der
Rechtskraft des Bebauungsplans «[...]» in ihrer Vereinbarung geregelt haben.
Demnach überwiegt das Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltungstätigkeit
das private Interesse der Beigeladenen an der Geheimhaltung der gesamten
Grundsatzvereinbarung.

3.7Soweit
der Rekurrent sein Begehren darüber hinaus auch auf raumplanungsrechtliche
Begründungen stützt, ist ihm nicht zu folgen. Raumpläne sind nach Art. 4 Abs. 3
RPG öffentlich und die Behörden haben gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG dafür zu sorgen,
dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Entgegen
der Ansicht des Rekurrenten hat die Grundsatzvereinbarung mit der Frage der
Genehmigung des Bebauungsplans «[...]» jedoch keinen untrennbaren Zusammenhang.
Wie der Kanton und die Beigeladene ihre Zusammenarbeit für den Fall des
Inkrafttretens des Bebauungsplanes regeln, braucht für die Planungsorgane nicht
bekannt zu sein. Die Grundsatzvereinbarung tritt zwar nur dann in Kraft, wenn
auch der Bebauungsplan rechtskräftig wird, dennoch ist sie nicht Teil des
aufgelegten Bebauungsplans. Daher musste sie nicht mit dem Ratschlag
offengelegt werden.

4.

4.1Für
den Fall der Gewährung des Zugangs zum strittigen Dokument beantragt die
Staatskanzlei die Schwärzung von einzelnen Passagen, die «besonders sensitive Informationen»
enthalten sollen. Die Inhalte würden insbesondere die wirtschaftlichen
Interessen der Beigeladenen tangieren.

4.2Ein
mögliches privates Interesse, das zur Einschränkung des Informationszugangs
führt, ist dann berührt, wenn durch die Bekanntgabe von oder den Zugang zu
Informationen Berufs-, Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnisse offenbart würden
(§ 29 Abs. 3 lit. b IDG). Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse werden
etwa alle Informationen zugewiesen, die zu einer Beeinträchtigung des
geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des
Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden (BGE 142
II 340 E. 3.2;Cottier, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008,
Art. 7 N 41 ff.). Als Geschäftsgeheimnis kommen alle
technischen, organisatorischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen des wirtschaftlichen
Lebens in Frage, wie Kenntnisse über die Organisation, die Kalkulation der
Preise, den Kundenkreis, die Produktion, den Geschäftsgang (BVGer A-3829/2015
vom 26. November 2015 E. 5.2;Cottier,
a.a.O., Art. 7 N 43;Rudin,
a.a.O., § 29 N 47 petit). Aus der Perspektive des betroffenen
Unternehmens kommt es auf die mögliche Beeinflussung des Geschäftsergebnisses
an, aus der Perspektive der Konkurrenten ist danach zu fragen, welche
wirtschaftlichen Nutzen diese aus der Information ziehen könnten (VGE VD.2015.20vom 2. Dezember 2016
E. 4.5.2).

4.3

4.3.1Diesbezüglich
ist für die einzelnen Passagen jeweils zu prüfen, ob ein Geschäftsgeheimnis
vorliegt, das der Bekanntgabe der Information entgegensteht. Im Rahmen der
Verhältnismässigkeit sind die Wahrung der Verhandlungsfähigkeit des Kantons und
der Geschäftsgeheimnisse seiner Vertragspartner zu beachten. Damit kann
Transparenz gewährt werden, ohne einen «gläsernen Geschäftspartner» zu schaffen
(VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 3.3, 3.5.1).

4.3.2Unter
dem Titel «Ausgangslage» (2., 6. und 7. Spiegelpunkt) sowie bei Ziffer 1.2
unter «1. Absicht» soll der Hinweis auf den Abschluss einer früheren
Grundsatzvereinbarung) geschwärzt werden. Es ist nicht ersichtlich, weshalb
diese Information besonders sensitiv sein soll, ergibt sich doch bereits aus
dem Titel «2. Grundsatzvereinbarung», dass der Regierungsrat und die
Beigeladene bereits zu einem früheren Zeitpunkt eine Grundsatzvereinbarung
abgeschlossen haben. Ebenfalls bekannt ist, dass die zweite Grundsatzvereinbarung
von der Rechtskraft der Nutzungsplanung zum [...] (Ziff. 1.2) abhängig ist. Ein
Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen ist nicht begründet und
auch nicht ersichtlich.

In Ziffer 3.2
hat sich die Beigeladene zum Nachweis einer hochwertigen Gestaltung der
Grünräume verpflichtet, wozu sie auch mit dem Bebauungsplan verpflichtet werden
könnte. Inwiefern damit ein Geschäftsgeheimnis tangiert ist, ist nicht zu
erkennen.

In diesen
genannten Passagen ist somit keine Berührung der wirtschaftlichen Interessen
der Beigeladenen ersichtlich, die das Interesse an der Transparenz der
Behördentätigkeit überwiegen. Von einer Schwärzung dieser Passage ist folglich
abzusehen.

4.3.3Die
Staatskanzlei beantragt sodann, in Ziffer 3.5 der Vereinbarung das Datum und
die Beitragshöhe des Baurechtsvertrags [] zu schwärzen. Dies betrifft eine
Abmachung zwischen der Beigeladenen und der Einwohnergemeinde Basel. Die Höhe
des jährlichen Beitrags der Beigeladenen für die Unterhalts- und Pflegekosten
des [] hat zwar wohl kaum Auswirkungen auf die Geschäftszahlen der
Beigeladenen an sich. Ähnlich wie bei der Höhe einer Mietzinsvereinbarung kann hier
aber ein Geschäftsgeheimnis bejaht werden.

Weiter soll
Ziffer 4 der Vereinbarung geschwärzt werden. Darin geht es um Abmachungen mit
Bezug auf eine allfällige Mehrwertabgabe. Die diesbezüglichen Grundsätze, dass
keine Ausweitung der Bruttogeschossfläche von 170'400 m2erfolgen
soll, sind bereits im Ratschlag ersichtlich (vgl. Ziff. 6.4 S. 32 des
Ratschlags, act. 4/3). Die Ziffer enthält aber weitere Informationen über
die konkreten Absichten auf der Grundlage des neuen Bebauungsplanes, welche
Geschäftsgeheimnisse darstellen. Da darin auch keine Umweltinformationen
enthalten sind, ist eine Ablehnung des Einsichtsgesuchs in Bezug auf die Ziffer
4 der Vereinbarung verhältnismässig.

Schliesslich
verlangt die Staatskanzlei die Anonymisierung der Vertreter der Beigeladenen,
die die Vereinbarung unterzeichnet hat. Wer für die Beigeladenen gehandelt hat,
stellt ein Geschäftsgeheimnis dar und kann damit geschwärzt werden.

5.

Angesichts des
überwiegenden Obsiegens des Rekurrenten hat er für das vorliegende Verfahren keine
Kosten zu tragen. Zudem hat der Rekurrent Anspruch auf eine Parteientschädigung
gegenüber der Staatskanzlei, da sich die Beigeladene nicht am Verfahren beteiligt
hat. Mit Honorarnote vom 18. Oktober 2024 (act. 11) machte die Rechtsvertreterin
des Rekurrenten einen Aufwand von 16.09 Stunden à CHF 250. für die Einreichung
des Rekurses und der Replik geltend. Danach reichte sie eine weitere Eingabe
vom 22. Oktober 2024 ein, die mit CHF 125. (für 0,5 Stunden) zu vergüten ist.
Insgesamt ergibt dies ein Honorar von CHF 4'147.50. Hinzu kommen die Auslagen.
Gemäss § 23 Abs. 1 des Honorarreglements (HoR, SG 291.400) kann für
Telefonate, Porti, Kopien usw. eine Pauschale von maximal 3% des Honorars, das
heisst vorliegend CHF 124.50, in Rechnung gestellt werden. Insgesamt
ergibt dies eine Parteientschädigung von CHF 4'272., zuzüglich 8,1 % MWST
von CHF 346..

://:        In teilweiser Gutheissung des Rekurses
wird die Verfügung der Staatskanzlei vom 14. Juni 2024 aufgehoben und die
Staatskanzlei wird angewiesen, dem Rekurrenten im Sinn der Erwägungen teilweise
Einsicht in die zweite Grundsatzvereinbarung zwischen dem Regierungsrat des
Kantons Basel-Stadt und der B____ AG vom 27. November/4. Dezember 2023 zu
gewähren.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden
keine Gerichtskosten erhoben.

Die Staatskanzlei hat dem Rekurrenten für das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 4'272.,
einschliesslich Auslagen und zuzüglich MWST von CHF 346., insgesamt somit
CHF 4'618. zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.