bs_appellationsgericht · VG.2017.3 · 2018-03-18 · de
rechtliche Zulässigkeit der Gewerbeinitiative - Zämme fahre mir besser! -


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2017.3

URTEIL

vom18.
März 2018

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller,
Dr. Carl Gustav Mez,

Dr. Cordula Lötscherund Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher

Beteiligte

A____Beschwerdeführer
1

[...]

B____Beschwerdeführer
2

[...]

C____Beschwerdeführer
3

[...]

gegen

Grosser Rat des Kantons
Basel-StadtBeschwerdegegner

Marktplatz 9, Postfach, 4001
Basel

vertreten durch das Justiz- und
Sicherheitsdepartement

des Kantons Basel-Stadt,
Spiegelgasse 612, 4001 Basel

Initiativkomitee "Zämme
besser"Beigeladener

c/o [...]

vertreten durch [...], Advokat,

[]

Gegenstand

Beschwerdegegen einen Beschluss
des Grossen Rates

vom 20. September 2017

betreffend rechtliche
Zulässigkeit der formulierten Initiative

"Zämme fahre mir besser!"

Sachverhalt

Am
9. Januar 2016 wurde die Kantonale Gesetzesinitiative "Zämme
fahre mir besser!" im Kantonsblatt publiziert. Sie verlangt die Aufhebung
der §§ 13, 13a und 13b des basel-städtischen Umweltschutzgesetzes und
deren Ersetzung durch folgende Fassung:

"1. Grundsätze

§ 13

1Der Kanton und die Landgemeinden
setzen sich dafür ein, die Verkehrsemissionen insgesamt zu stabilisieren und zu
vermindern. Hierfür setzen sie fiskalische Anreize und treffen weitere
Massnahmen, um den Anteil der umweltfreundlichen Verkehrsmittel am gesamten
Verkehrsvolumen zu erhöhen.

2Der Kanton setzt sich dafür ein,
dass Umweltbelastungen durch Eisenbahn-, Flug- und Schiffsverkehr möglichst
tief gehalten werden.

3Der Kanton und die Landgemeinden
sorgen durch bauliche, betriebliche und verkehrslenkende Massnahmen dafür, dass
der Langsamverkehr, der öffentliche Verkehr und der motorisierte
Individualverkehr vor vermeidbaren Behinderungen und Gefährdungen geschützt
werden.

4Die vom Bund dem Kanton Basel-Stadt
jährlich überwiesenen kantonalen LSVA-Anteile sind vollumfänglich für
Massnahmen gemäss den Abs. 1 und 3 zu verwenden."

(Übergangsbestimmung)

Mit Verfügung
vom 24. März 2017 stellte die Staatskanzlei fest, dass diese
Initiative mit 3'387 gültigen Unterschriften zustande gekommen sei
(Kantonsblatt Nr. 25 vom 29. März 2017, S. 625). Mit Bericht
Nr. 17.0552.01 vom 16. August 2017 beantragte der Regierungsrat
dem Grossen Rat, die formulierte Gesetzesinitiative für rechtlich zulässig zu
erklären. Diesem Antrag des Regierungsrats folgte der Grosse Rat mit Beschluss
vom 20. September 2017 (publiziert im Kantonsblatt Nr. 73 vom
23. Sep-tember 2017, S. 1759).

Gegen diesen
Beschluss haben A____, B____ und C____ mit Post vom 3. Oktober 2017
Beschwerde beim Verfassungsgericht angemeldet. Mit Beschwerdebegründung vom
23. Oktober 2017 stellen sie folgende Rechtsbegehren:

Mit
Vernehmlassung vom 1. Dezember 2017 beantragt das Justiz- und
Sicherheitsdepartement in Vertretung des Grossen Rates die Abweisung der
Beschwerde. Das beigeladene Initiativkomitee "Zämme besser" beantragt
mit Stellungnahme vom 14. Dezember 2017 ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde. Dazu haben dieBeschwerdeführermit Eingabe vom 19. Januar 2018 (Postaufgabe: 20. Januar 2018)
repliziert. Des Weiteren haben sie sich am 10. Februar 2018 zur am
29. Januar 2018 eingereichten Honorarnote des Beigeladenen vernehmen
lassen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den
Entscheid  von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende
Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 91 Abs. 1 lit. g der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100)
entscheidet der Grosse Rat über die Zulässigkeit von Volksinitiativen, soweit
er die Frage nicht direkt dem Appellationsgericht zum Entscheid vorlegt. Dieser
Entscheid unterliegt gemäss § 116 Abs. 1 lit. b KV und
§ 16 Abs. 1 des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG,
SG 131.100) der Beschwerde an das Appellationsgericht als
Verfassungsgericht. Zur Beschwerde legitimiert ist jede im Kanton
stimmberechtigte Person (§ 16 Abs. 2 IRG, § 30m Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]). Die Beschwerde
ist binnen 10 Tagen seit der Veröffentlichung des Entscheids des Grossen
Rates im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungsgericht anzumelden und innert
30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich und mit
Anträgen zu begründen (§ 17 Abs. 1 IRG, § 30n VRPG).
Das Verfahren richtet sich unter Vorbehalt besonderer Bestimmungen in den
§§ 30l ff. VRPG sinngemäss nach den Vorschriften über das verwaltungsgerichtliche
Verfahren (§ 17 Abs. 3 IRG, § 30b VRPG).

Die dreiBeschwerdeführerwohnen allesamt im hiesigen
Kanton und sind hier stimmberechtigt. Sie sind somit zur Beschwerdeerhebung
berechtigt. Sie haben ihre Beschwerde innert der gesetzlichen Fristen erhoben
und begründet. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. Die Replik derBeschwerdeführerist, da verspätet, aus dem
Recht zu weisen. Mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 18. Dezember 2017
wurde den Beschwerdeführern Frist gesetzt bis 19. Januar 2018 zur
fakultativen Stellungnahme zu den Vernehmlassungen des Grossen Rates und des
beigeladenen Initiativkomitees. Die Stellungnahme der Beschwerdeführer vom 19. Januar
2018 wurde gemäss Poststempel erst am 20. Januar 2018 und damit nach
Fristablauf der Post übergeben. Folglich muss die Stellungnahme unbeachtlich
bleiben. Im Übrigen änderte auch eine Berücksichtigung der Eingabe nichts am
Ausgang des vorliegenden Verfahrens.

1.2Das
Verfassungsgericht kann ohne Verhandlung entscheiden und publiziert seinen
Entscheid im Dispositiv unter Angabe des Titels der Initiative im Kantonsblatt (§ 17
Abs. 3 und 4 IRG). Die Kognition des Verfassungsgerichts ist
frei. Zuständig zur Beurteilung der Verfassungsbeschwerde ist die Kammer des
Appellationsgerichts als Verfassungsgericht (§ 91 Ziff. 5 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

2.

2.1

2.1.1Im
vorliegenden Verfahren ist über die rechtliche Zulässigkeit der kantonalen
Gesetzesinitiative "Zämme fahre mir besser!" zu entscheiden. Eine
Initiative ist rechtlich zulässig, wenn sie mit dem höherrangigen Recht
vereinbar ist, sich nur mit einem Gegenstand befasst (Grundsatz der Einheit der
Materie) und nichts Unmögliches verlangt (vgl.§ 48
Abs. 2 KV und § 14 IRG; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017
E. 2.1.1; BGE 143 I 129 E. 2.1 S. 132, 142 I 216
E. 3.1 S. 219 [= Praxis 2017 Nr. 35] und 139 I 292
E. 5.4 S. 295).Eine Initiative verstösst gegen höherrangiges
Recht, wenn sie verlangt, übergeordnetes Recht nicht anzuwenden oder gar
aufzuheben (Hangartner/Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2000, N 2117).

Für die
Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text nach
den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292
E. 5.7 S. 296 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.;
VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1).
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches
Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur
ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür
vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn
und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der
Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte
(historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf
die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit
anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht
klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die
der Verfassung am besten entspricht (BGE 142 I 135 E. 1.1.1
S. 138 mit Hinweisen).

Bei der
Auslegung eines Initiativtextes ist massgeblich, wie dieser von den
Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden
muss (BGE 141 I 186 E. 5.3 S. 195 f. und 139 I 292
E. 7.2 S. 298). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative
auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen.
Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der
Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 139 I 292
E. 7.2.1 S. 298 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.;
VGE VG.2017.2 vom 28.September 2017 E. 2.1.1;
vgl. BGE 143 I 129 E. 2.2 S. 132 und 141 I 186
E. 5.3 S. 195 f.).

Der Wille der
Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als das durch
Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der
Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der
Initiative vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene
Begründung zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten
bekannt gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative
massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der
Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die
Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein
Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl. BGE 139 I 292
E. 7.2.4 und E. 7.2.5 S. 299 f. sowie E. 7.5.2 S. 302;
vgl. ferner BGE 143 I 129 E. 2.2 S. 132 f.; BGer 1C_109/2014
vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen zustimmendAttinger, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts
zu kantonalen Volksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 63 ff.;
kritisch zu BGE 139 I 292Bisaz,
in: AJP 2014 S. 248 ff.; fernerTschannen,
Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und
2014, in: ZBJV 2014 S. 777 ff., 830 f.). Die Berücksichtigung einer
Begründung der Initianten kann somit vor allem dann zwingend geboten sein, wenn
sie auf dem Unterschriftenbogen angebracht worden ist (vgl.
BGE 139 I 292 E. 7.2.2 S. 298 und E. 7.5.2
S. 302; BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E. 3.3;Attinger, a.a.O., S. 66).

Von verschiedenen
Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck
der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt
und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem
übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint
(BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296 und 129 I 392
E. 2.2 S. 394 f.; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017
E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht
klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre
Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I 292
E. 5.7 S. 296 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.;
VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Wenn immer
möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden und die Initiative, wenn
sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem übergeordneten Recht
vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden ("in
dubio pro populo" [BGE 143 I 129 E. 2.2 S. 132
und 111 Ia 292 E. 3c/cc S. 299 f. mit Hinweisen]).
Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit hervor.
Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der
Bürgerinnen und Bürger auf das geringst mögliche Mass zu beschränken
(Art. 34 und 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV,
SR 101]). Ungültigerklärungen sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten
der für die Initianten günstigsten Lösung einzuschränken
(BGE 142 I 216 E. 3.2 und 3.3 S. 219 f. und
143 I 129 E. 2.2 S. 132).

2.1.2Falls
nur ein Teil der Initiative rechtlich unzulässig ist, gebietet der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit eine blosse Teilungültigerklärung, sofern
vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten den
gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre.
Dies ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von
untergeordneter Bedeutung ist, sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der
ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres
wesentlichen Gehalts beraubt wird (BGE 139 I 292 E. 7.2.3
S. 298 f. und 125 I 21 E. 7b S. 44; vgl. VGE
VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.2). Die teilweise Ungültigerklärung einer
Volksinitiative besteht in der Streichung einzelner vorgeschlagener
Bestimmungen. Nötigenfalls ist das Begehren anderweitig zu bereinigen (Hangartner/Kley, a.a.O., N 2139).

2.2Die
Beschwerdeführer rügen, dass die Initiative sowohl gegen höherrangiges
kantonales Recht wie auch gegen eidgenössisches Recht verstosse. Zum einen
machen sie einen Verstoss gegen § 30 Abs. 1 KV geltend, zum
anderen einen Verstoss gegen strassenverkehrsrechtliche Bestimmungen.

Die Bestimmung von
§ 30 Abs. 1 KV statuiert unter dem Titel "Verkehrspolitik"
Folgendes:

"Der Staat
ermöglicht und koordiniert eine sichere, wirtschaftliche, umweltgerechte und
energiesparende Mobilität. Der öffentliche Verkehr geniesst Vorrang."

§ 13b
Abs. 3 des baselstädtischen Umweltschutzgesetzes (USG BS,
SG 780.100) in der geltenden Fassung vom 23. Juni 2010 lautet
folgendermassen:

"Der Kanton und die
Gemeinden Bettingen und Riehen sorgen durch bauliche, betriebliche, verkehrslenkende
oder beschränkende Massnahmen dafür, dass Fussgängerinnen und Fussgänger sowie
der nicht motorisierte und der öffentliche Verkehr gegenüber dem privaten
Motorfahrzeugverkehr bevorzugt und vor vermeidbaren Behinderungen und
Gefährdungen geschützt werden."

Gemäss
der Initiative wird diese Bestimmung aufgehoben und durch § 13 Abs. 3 USG BS
mit dem folgenden Wortlaut ersetzt:

"Der Kanton und die
Landgemeinden sorgen durch bauliche, betriebliche und verkehrslenkende Massnahmen
dafür, dass der Langsamverkehr, der öffentliche Verkehr und der motorisierte
Individualverkehr vor vermeidbaren Behinderungen und Gefährdungen geschützt
werden."

Im
Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob damit verlangt wird, dass Satz 2 von
§ 30 Abs. 1 KV, der einen Vorrang des öffentlichen Verkehrs (ÖV)
statuiert, nicht mehr angewendet wird (nachstehend E. 3). Anschliessend
ist zu prüfen, ob ein Verstoss gegen strassenverkehrsrechtliche Bestimmungen des
Bundes vorliegt (E. 4).

3.

3.1Der
in § 13 Abs. 3 der Initiative verwendete Begriff des Langsamverkehrs (LV) kann
als Oberbegriff für die in § 13b Abs. 3 USG BS verwendeten
Begriffe Fussgängerinnen und Fussgänger sowie nicht motorisierter Verkehr
verstanden werden. Der motorisierte Individualverkehr (MIV) gemäss § 13
Abs. 3 der Initiative entspricht dem privaten Motorfahrzeugverkehr gemäss
§ 13b Abs. 3 USG BS. § 30 Abs. 1 KV statuiert
einen Vorrang des ÖV gegenüber anderen Verkehrsarten. § 13b
Abs. 3 USG BS dagegen verlangt eine Bevorzugung des LV und des
ÖV gegenüber dem MIV. Damit unterscheiden sich die beiden Bestimmungen
wesentlich hinsichtlich des Gegenstands des Vorrangs bzw. der Bevorzugung und
sollen gemäss § 13b Abs. 3 USG BS mehr Mobilitätsformen
gegenüber dem MIV bevorzugt werden als gemäss § 30 Abs. 1 KV. Der
Begriff des Vorrangs im Sinne von § 30 Abs. 1 KV ist allerdings nicht
im Sinne einer generellen Bevorzugung zu verstehen. Die Rangordnung der
Verkehrsarten ist vielmehr nur dann von Bedeutung, wenn zwischen verschiedenen
Verkehrsarten ein Interessenkonflikt besteht, der mit verhältnismässigen
Massnahmen der Koordination nicht vermieden werden kann. Dies ergibt sich
bereits daraus, dass § 30 Abs. 1 KV den Staat zunächst
beauftragt, die Mobilität und damit auch die unterschiedlichen Mobilitätsformen
zu koordinieren, und erst anschliessend einen Vorrang des ÖV statuiert. Im
Übrigen ist § 13b Abs. 3 USG BS keine Umsetzung der mit
§ 30 Abs. 1 KV vom 23. März 2005 eingeführten
Staatsaufgabe auf Gesetzesstufe. Das USG BS enthielt in § 13 Abs. 4
vielmehr bereits in der Fassung vom 13. März 1991 eine abgesehen von
der Bezeichnung der Gemeinden Bettingen und Riehen als Landgemeinden wörtlich
mit der geltenden Fassung von § 13b Abs. 3 USG BS
übereinstimmende Bestimmung. Aus den vorstehenden Gründen kann die Initiative
aus grammatikalischer, historischer und systematischer Sicht durchaus so
ausgelegt werden, dass sie zwar eine Beseitigung der generellen Bevorzugung des
LV und des ÖV gegenüber dem MIV gemäss § 13b Abs. 3 USG BS
verlangt. Der in der höherrangigen Bestimmung von § 30 Abs. 1 KV
vorgesehene Vorrang des ÖV gegenüber anderen Verkehrsarten bleibt aber
vorbehalten, soweit sich Interessenkonflikte durch verhältnismässige
koordinative Massnahmen nicht vermeiden lassen.

Dass gemäss
§ 13 Abs. 3 der Initiative auch der MIV vor vermeidbaren
Behinderungen und Gefährdungen geschützt werden soll, ist entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer mit dem Vorrang des ÖV vereinbar. Zunächst ist
der Schutz gemäss § 13b Abs. 3 USG BS und § 13
Abs. 3 der Initiative nicht auf den Schutz einer Verkehrsart vor anderen
Verkehrsarten beschränkt, sondern umfasst insbesondere auch den Schutz des
Verkehrs vor nicht vom Verkehr selbst ausgehenden Behinderungen und Gefahren.
Dieser Schutz ist unabhängig davon zu gewähren, ob eine der zu schützenden Verkehrsarten
gegenüber anderen Verkehrsarten Vorrang hat oder nicht. Der Vorrang des ÖV wird
aber auch dadurch nicht in Frage gestellt, dass der MIV und der LV vor
vermeidbaren Behinderungen und Gefährdungen durch den ÖV zu schützen sind. Wie
der Grosse Rat in seiner Vernehmlassung zutreffend feststellt, bedeutet Vorrang
nicht, dass andere Verkehrsteilnehmende im Gegenzug vermeidbare Behinderungen
oder Gefährdungen hinnehmen müssen. Insoweit schliesst § 30
Abs. 1 KV nicht aus, dass alle Verkehrsteilnehmenden gleichermassen
vor vermeidbaren Behinderungen und Gefährdungen geschützt werden können
(Vernehmlassung des Grossen Rates, Rz 7). Wenn sich eine Behinderung oder
Gefährdung anderer Verkehrsarten durch den ÖV mit verhältnismässigen Massnahmen
ohne relevante Beeinträchtigung der Interessen des ÖV vermeiden lässt, stellt
sich die Frage der Rangordnung nicht. Erst wenn eine Behinderung oder
Gefährdung anderer Verkehrsarten durch den ÖV mit verhältnismässigen Massnahmen
ohne relevante Beeinträchtigung der Interessen des ÖV nicht vermeidbar ist, besteht
ein unvermeidbarer Interessenkonflikt, bei dem gemäss § 30
Abs. 1 KV zugunsten des ÖV zu entscheiden ist. In einem solchen Fall
ist die Behinderung oder Gefährdung der anderen Verkehrsarten durch den ÖV mit
§ 13 Abs. 3 der Initiative vereinbar, weil diese Bestimmung nur einen
Schutz vor vermeidbaren Behinderungen und Gefährdungen verlangt. Entgegen der
Darstellung der Beschwerdeführer setzt der Schutz bestimmter Verkehrsarten vor
vermeidbaren Behinderungen und Gefährdungen keineswegs in jedem Fall voraus,
dass solche von einer anderen Verkehrsart hingenommen werden müssen. In vielen
Fällen lassen sich Behinderungen und Gefährdungen durch verhältnismässige koordinative
Massnahmen vielmehr für alle Verkehrsarten vermeiden.

Die Durchsetzung
des Vorrangs des ÖV gemäss § 30 Abs. 1 KV wird auch nicht
dadurch verunmöglicht, dass in § 13 Abs. 3 der Initiative der in
§ 13b Abs.3 USG BS enthaltene Begriff der verkehrsbeschränkenden
Massnahmen fehlt. Soweit es sich dabei um bauliche Massnahmen handelt, können
diese unter die in § 13 Abs. 3 der Initiative weiterhin aufgeführten
baulichen Massnahmen subsumiert werden. Soweit verkehrsbeschränkende Massnahmen
rechtlicher Natur zur Diskussion stehen, ergibt sich die Möglichkeit der Anordnung
von (funktionellen) Verkehrsbeschränkungen bereits aus Art. 3 Abs. 2
und 4 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01; dazu auch VGE VD.2015.245
vom 20. September 2016 E. 2.1).

3.2Der
Titel der Initiative "Zämme fahre mir besser!" bringt zum Ausdruck,
dass in der Verkehrspolitik vermehrt auf Kooperation und Koordination als auf
Konfrontation und Bevorzugung einzelner Mobilitätsformen gegenüber anderen
gesetzt werden soll. Dies kann insoweit mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben
in Einklang gebracht werden, als die Koordination der einzelnen
Mobilitätsformen in § 30 Abs. 1 KV ausdrücklich als einer der
Pfeiler der Verkehrspolitik statuiert wird. Gemäss dem Bericht des
Regierungsrats an den Grossen Rat vom 16. August 2017 suggeriert der
Titel der Initiative darüber hinaus, dass die Gleichbehandlung aller
Verkehrsteilenehmerinnen und teilnehmer das zentrale Anliegen der
Initiantinnen und Initianten bilde (Bericht des Regierungsrats, S. 3).
Soweit damit gemeint sein sollte, das zentrale Anliegen bestehe in einer
absoluten Gleichbehandlung der Verkehrsarten, könnte der Interpretation des
Regierungsrats jedoch nicht gefolgt werden. Die Aussage, dass wir zusammen
besser fahren bzw. der Verkehr insgesamt durch Kooperation und Koordination
gefördert werden soll, bedeutet nicht, dass die einzelnen Verkehrsarten unter
allen Umständen und in jeder Hinsicht gleich zu behandeln sind. Dies zeigt auch
§ 30 Abs. 1 KV, der gleichzeitig einen Auftrag zur Koordination
der unterschiedlichen Mobilitätsformen und einen Vorrang des ÖV statuiert. Dass
das zentrale Anliegen der Initianten nicht in einer absoluten Gleichbehandlung
aller Verkehrsarten besteht, ergibt sich aus dem Initiativtext selbst. Gemäss
§ 13 Abs. 1 der Initiative setzten sich der Kanton und die Landgemeinden
dafür ein, die Verkehrsemissionen insgesamt zu stabilisieren und zu vermindern.
Hierfür setzen sie fiskalische Anreize und treffen weitere Massnahmen, um den
Anteil der umweltfreundlichen Verkehrsmittel am gesamten Verkehrsvolumen zu
erhöhen. Damit verlangt die Initiative selbst eine Bevorzugung des LV und des
ÖV gegenüber dem MIV, soweit eine solche zum Schutz der Umwelt geeignet und
erforderlich ist. Dementsprechend wird auch im regierungsrätlichen Bericht
festgehalten, die Bevorzugung von einzelnen Verkehrsarten solle nur
grundsätzlich und unter Beibehaltung der Erhöhung der Anzahl umweltfreundlicher
Verkehrsmittel abgeschafft werden (Bericht des Regierungsrats, S. 3). Auch
gemäss der Einschätzung des Grossen Rates verlangt die Initiative keine absolute
Gleichbehandlung aller Verkehrsteilnehmenden in jeglichen Belangen und stellt
die verfassungsrechtliche Priorisierung des ÖV nicht in Frage (Vernehmlassung
des Grossen Rates, Rz 8). Somit fordern die Initianten keine absolute
Gleichbehandlung der unterschiedlichen Verkehrsarten. Damit ist aber auch ein
Vorrang des ÖV im Falle unvermeidbarer Interessenkonflikte mit dem
Grundanliegen der Initianten vereinbar.

3.3DieBeschwerdeführerberufen sich zur
Begründung der Teilunzulässigkeit der Initiative auf Äusserungen in
Publikationen des Gewerbeverbands Basel-Stadt, welcher die Initiative
seinerzeit lanciert hatte (Beschwerdebegründung, Rz 15 ff. mit
Hinweis auf drei Artikel in den "kmu news" im Jahre 2016). In
der Ausgabe von März 2016 der vom Gewerbeverband Basel-Stadt herausgegebenen Gewerbezeitung
"kmu news" findet sich unter dem Titel "Zämme besser  Für eine
Gleichbehandlung aller Verkehrsteilnehmer" ein Bericht über die beiden
Initiativen "Zämme fahre mir besser" und "Parkieren für
alle". Darin steht unter anderem Folgendes (kmu news Nr. 3/16,
S. 8 [Beschwerdebegründungsbeilage 4]):

"Unser Miteinander im Verkehr ist
gelebte Realität. Jeder Verkehrsträger hat seine Berechtigung und seinen
optimalen Einsatzzweck. 'Deswegen sollen alle Verkehrsträger gleich behandelt
und auch gefördert werden', betont Gewerbedirektor Gabriel Barell. [] Im Jahr
2010 nahm die Bevölkerung den Städteinitiative-Gegenvorschlag zur Reduktion des
motorisierten Verkehrs um zehn Prozent bis 2020 an. Seitdem hat sich viel
verändert. Der Regierungsrat hat zugegeben, dass die 10-Prozent-Grenze als Ziel
eindeutig zu hoch gegriffen war. Auch die Bevölkerung trägt dieses Ziel nicht
mehr mit. [] 'Wir müssen deshalb das Miteinander der Verkehrsteilnehmer in der
Stadt und in der Agglomeration neu denken', fordert Barell. Aus diesem Grund
tritt der Gewerbeverband Basel-Stadt für eine kooperative und wirtschaftsfreundliche
Verkehrspolitik ein."

Diese
Äusserungen können den Rahmen der möglichen Auslegungen der Initiative von
vornherein nicht beschränkten. Da nicht davon auszugehen ist, dass ein
Grossteil der Stimmberechtigten, welche die Initiative unterzeichnet haben, die
Gewerbezeitung gelesen hat, ist deren Verständnis des Grundanliegens der
Initiative dadurch nicht massgeblich beeinflusst worden. Im Übrigen kann aus
den Äusserungen in den "kmu news" ohnehin nicht geschlossen werden,
der Vorrang des ÖV im Falle unvermeidbarer Interessenkollisionen sei mit der
grundsätzlichen Stossrichtung der Initiative nicht vereinbar. Es kann vielmehr
davon ausgegangen werden, dass mit den Äusserungen prägnant und vereinfachend
der generellen Bevorzugung des LV und ÖV gegenüber dem MIV gemäss § 13b
Abs. 3 USG BS die Idee der Gleichbehandlung und Kooperation der
Verkehrsarten gegenübergestellt wird. Dass damit jegliche Ungleichbehandlungen
ausgeschlossen werden sollen, darf den Initianten nicht unterstellt werden,
zumal sie solche in § 13 Abs. 1 der Initiative ausdrücklich vorsehen.

3.4Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Initiative so ausgelegt
werden kann, dass sie der Anwendung von § 30 Abs. 1
Satz 2 KV, der einen Vorrang des ÖV statuiert, nicht entgegensteht.
Somit stellte der Regierungsrat zu Recht fest, dass eine den in § 30
Abs. 1 KV statuierten Vorrang des ÖV beachtende verfassungskonforme
Auslegung der Initiative möglich ist (Bericht des Regierungsrats an den Grossen
Rat vom 16. August 2017, S. 5). Entgegen der Auffassung derBeschwerdeführer(Beschwerdebegründung,
Rz 9) hat sich der Regierungsrat in dieser Frage nicht widersprüchlich
geäussert. Die Äusserung des Regierungsrats, er erachte die Forderung nach
Streichung der ÖV-Priorisierung, die in der Verfassung vorgegeben ist, als
problematisch (Bericht des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 16. August
2017, S. 7), bedeutet nicht, dass die Initiative seiner Einschätzung nach
verlangt, dass der in § 30 Abs. 1 KV statuierte Vorrang des öffentlichen
Verkehrs nicht mehr angewendet wird. Sie kann vielmehr dahingehend verstanden
werden, dass der Regierungsrat die Streichung der Bevorzugung des LV und des ÖV
im USG BS politisch auch dann für problematisch hält, wenn der in der KV
statuierte Vorrang des ÖV unangetastet bleibt. Im Übrigen könnte die
beanstandete Äusserung des Regierungsrats das Verfassungsgericht nicht in der
Beurteilung der Frage binden, ob § 13 Abs. 3 der Inititative gegen
§ 30 Abs. 1 KV verstösst.

4.

Die
Beschwerdeführer machen im Weiteren geltend, die Initiative sei auch mit den
Bestimmungen des Strassenverkehrsrechts nicht vereinbar (Beschwerdebegründung,
Rz 23). Diese Rüge ist offensichtlich unbegründet. Das
Strassenverkehrsrecht des Bundes statuiert für bestimmte Verkehrssituationen Verkehrsregeln
zugunsten des ÖV (vgl. insb. Art. 33 Abs. 3 und Art. 38
Abs. 1, 3 und 4 SVG sowie Art. 18 Abs. 3 und Art. 25
Abs. 3 und 5 der Verkehrsregelnverordnung [VRV, SR 741.11]).
Weder im Text der Initiative noch in den Äusserungen der Initianten findet sich
der geringste Hinweis darauf, dass diese Regeln nicht mehr angewendet werden
sollten. Die Initiative wendet sich offensichtlich gegen eine generelle
verkehrspolitische Bevorzugung des LV und des ÖV gegenüber dem MIV und nicht
gegen bestimmte Verkehrsregeln. Sie lässt die Bestimmungen des SVG
offensichtlich unangetastet. Ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht des Bundes
liegt demzufolge nicht vor.

5.

5.1Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die kantonale Volksinitiative
"Zämme fahre mir besser!" rechtlich zulässig ist und die Beschwerde
gegen den Grossratsbeschluss vom 20. September 2017 im Hauptbegehren
abzuweisen ist. DieBeschwerdeführerhaben noch einen Eventualantrag und einen Subeventualantrag gestellt, die
jedoch beide über den Hauptantrag hinausgehen. Im verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahren sind über das Hauptbegehren hinausgehende Eventualbegehren
unzulässig (VGE VD.2013.213 vom 11. Juni 2014 E. 1.3.5). Ob dies
auch für die Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid über die rechtliche
Zulässigkeit von Initiativen gilt, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Wie
sich aus den obigen Erwägungen ergibt, ist die Initiative rechtlich zulässig.
Damit ist es unabhängig von der Zulässigkeit der Anträge der Beschwerdeführer
ausgeschlossen, die Initiative für ganz oder teilweise unzulässig zu erklären.

5.2Bei
diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu
tragen und dem beigeladenen Initiativkomitee eine Parteientschädigung zu
bezahlen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Mit der vom beigeladenen
Initiativkomitee eingereichten Honorarnote wird ein Zeitaufwand von
11.12 Stunden geltend gemacht. Angesichts dessen, dass die Beschwerde kurz
und die Akten dünn sind und die Vernehmlassung des beigeladenen
Initiativkomitees nur knapp vier Textseiten umfasst, erscheint dieser Aufwand
bereits als solcher unverhältnismässig gross. In der Honorarnote wird neben
einem Aufwand von 1,1 Std. für Akten- und Rechtstudium ein Aufwand von
2 ¼ Stunden für "Recherche Praxis und Materialien" geltend
gemacht. Die rechtlichen Ausführungen in der Vernehmlassung des
Initiativkomitees beschränken sich auf die Wiedergabe gefestigter
Rechtsprechung, von der erwartet werden darf, dass sie einem Advokaten bekannt
ist. Abgesehen davon, dass in der Vernehmlassung erwähnt wird, die
Beschwerdeführer bezögen sich auf Begleitwerbung und Materialien, werden darin
keinerlei Materialien genannt. Unter diesen Umstand kann der Aufwand für
"Recherche Praxis und Materialien" nicht entschädigt werden. Der
Stundenansatz für die Parteientschädigung beträgt in verwaltungsrechtlichen
Fällen praxisgemäss CHF 250. und nicht, wie gemäss Honorarnote,
CHF 300. (statt vieler VGE VD.2017.21 vom 6. Juli 2017
E. 8). Mit der Parteientschädigung ist somit nur ein Honorar von
CHF 2'217.50 zu ersetzen. Die geltend gemachten Auslagen von
CHF 10.60 sind angemessen. Insgesamt beträgt die Parteientschädigung damit
CHF 2228.10 zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 % für den bis
Ende 2017 geleisteten Aufwand bzw. von 7,7 % für die nach dem
1. Januar 2018 erbrachten Bemühungen.

Demgemäss
erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://:        Die Beschwerde gegen den
Grossratsbeschluss betreffend rechtliche Zulässigkeit der kantonalen
Volksinitiative "Zämme fahre mir besser!" vom 20. September 2017
wird abgewiesen.

Die Beschwerdeführer tragen die
ordentlichen Kosten des verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens mit einer
Gebühr von CHF 1'000. einschliesslich Auslagen in solidarischer Verbindung.

Die Beschwerdeführer werden in solidarischer
Verbindung verpflichtet, dem beigeladenen Initiativkomitee eine
Parteientschädigung von CHF 2'228.10, einschliesslich Auslagen, zuzüglich
8 % MWST aufHF 2'168.10 von CHF 173.45 und 7,7 % MWST
auf CHF 60. von CHF 4.60, zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.