bs_appellationsgericht · VD.2017.114 · 2018-11-21 · de
Weisung betr. Dienstfahrzeuge vom 14. März 2014


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2017.109119

URTEIL

vom21. November
2018

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger,

lic. iur. André Equey, Prof. Dr.
Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin
MLaw Nicole Aellen

Beteiligte

A____Rekurrent 1

[...]

B____Rekurrent 2

[...]

C____Rekurrent 3

[...]

D____Rekurrent
4

[...]

E____Rekurrent
5

[...]

F____Rekurrent
6

[...]

G____Rekurrentin
7

[...]

H____Rekurrent
8

[...]

I____Rekurrentin 9

[...]

J____Rekurrent
10

[...]

K____Rekurrent
11

[...]

alle vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Justiz- und
Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt

Spiegelgasse 612, 4001
Basel

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen Verfügungen des
Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 4. April 2017

betreffend Weisung vom
14. März 2017 betreffend Dienstfahrzeuge

Sachverhalt

A____, B____, C____,
D____, E____, F____, G____, H____, I____, J____ und K____ (Rekurrierende) sind
Polizeioffiziere der Kantonspolizei Basel-Stadt. Als solche leisten sie
Dienstoffizierspikett. Mit Verfügungen vom 4. April 2017 stellte das
Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) fest, dass die Weisung vom 14. März
2017 betreffend Dienstfahrzeuge (im Folgenden Weisung genannt) mit Wirksamkeit
per 1. Mai 2017 für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des JSD gelte.

Mit Eingaben vom
18. April 2017 erhoben die Rekurrierenden gegen diese Verfügungen Rekurs
an den Regierungsrat mit dem Antrag, es seien die angefochtenen
Feststellungsverfügungen kosten- und entschädigungsfällig aufzuheben und das JSD
anzuweisen, die Weisung aufzuheben. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangten
sie die Vereinigung ihrer Rekursverfahren. Gleichzeitig unterbreiteten sie dem JSD
mit Eingabe vom gleichen Tag den Vorschlag, das Rekursverfahren zur Ermöglichung
gemeinsamer Gespräche zu sistieren und stellten mit Eingabe vom 24. April
2017 dem Regierungsrat entsprechend Antrag. Nach weiterer Korrespondenz zwischen
den Rekurrierenden und den genannten Behörden beantragten die Rekurrierenden
mit Eingabe vom 3. Mai 2017 die Feststellung, dass die gemäss § 47
OG von Gesetzes wegen bestehende aufschiebenden Wirkung der am 18. April
2017 eingereichten Rekurse ein Inkrafttreten der Weisung betreffend
Dienstfahrzeuge vom 14. März 2017 während der Dauer des Rekursverfahrens
verhindert. In der Folge teilte das instruierende Präsidialdepartement den
Rekurrierenden mit, dass die Rekursverfahren vereinigt und sistiert würden.

Daraufhin
überwies das Präsidialdepartement nach weiterer Korrespondenz mit den
Rekurrierenden die Rekurse am 9. Mai 2017 dem Verwaltungsgericht zum
Entscheid. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 11. Mai 2017 legte der
Instruktionsrichter die Verfahren zusammen, verzichtete zumindest vorläufig auf
die Erhebung eines Kostenvorschusses und bestätigte die angeordnete Sistierung
des Verfahrens längstens bis zum 23. Juni 2017 oder bis auf früheren
Widerruf durch eine Verfahrenspartei. Weiter wurde im Sinne einer vorsorglichen
Verfügung festgestellt, dass die Weisung des JSD betreffend Dienstfahrzeuge auf
die Rekurrierenden mit Ausnahme ihrer Ziff. 4.2 sowie der Ziff. 5
vorläufig während der Dauer des Verfahrens nicht zur Anwendung gelangt. Nach
Eingang einer weiteren Eingabe der Rekurrierenden vom 12. Mai 2017, mit
der diese umfangreiche Verfahrensanträge bezüglich Wirksamkeit der Weisung
stellten, wurde mit Verfügung vom 15. Mai 2017 auf die Verfügung vom
11. Mai 2017 verwiesen. Nach Ablauf der angeordneten Sistierung wurde den
Rekurrierenden Frist zur Rekursbegründung gesetzt, die mit Eingabe vom 3. August
2017 gewahrt wurde. In ihrer Rekursbegründung hielten die Rekurrierenden im
Hauptstandpunkt an den gestellten Anträgen fest und beantragten in deren
Modifikation im Eventualstandpunkt die Anweisung des JSD, die Weisung betreffend
Dienstfahrzeuge vom 14. März 2017 unter Gewährung einer angemessenen
Übergangsfrist so zu überarbeiten, dass (i.) den Rekurrenten ein persönliches
Dienstfahrzeug zugeteilt wird, (ii.) die Rekurrenten das persönlich zugeteilte
Dienstfahrzeug während des Pikettdienstes ohne Kilometer-Entschädigung benutzen
dürfen und (iii.) die Rekurrenten das persönlich zugeteilte Dienstfahrzeug gegen
eine Entschädigung von 70 Rappen pro Kilometer für den Arbeitsweg sowie
für weitere private Fahrten benutzen dürfen. Subeventualiter beantragten sie
die Anweisung des JSD die Weisung betreffend Dienstfahrzeuge vom 14. März
2017 unter Gewährung einer angemessenen Übergangsfrist so zu überarbeiten, dass
die Rekurrenten das Dienstfahrzeug während des Pikettdienstes ohne Kilometer-Entschädigung
benutzen dürfen. Auf entsprechenden Antrag des JSD wurden die zusammengelegten
Verfahren mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 11. September 2017
vereinigt. Das JSD beantragte mit Vernehmlassung vom 3. Oktober 2017 die
kostenfällige Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Dazu replizierten
die Rekurrierenden mit Eingabe vom 17. November 2017 und beantragten gleichzeitig
die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Den Parteien wurde darauf mit
Verfügung vom 22. November 2017 in Aussicht gestellt, dass über die
Durchführung der beantragten Parteiverhandlung mit separater Verfügung resp. im
Fall der Abweisung des Antrages mit dem Entscheid in der Sache entschieden
werde. Auf Ersuchen des JSD wurde diesem schliesslich Gelegenheit zur Duplik
gegeben, welche es mit Eingabe vom 15. Januar 2018 einreichte. Mit Eingabe
vom 14. Mai 2018 zogen die Rekurrierenden den Antrag auf Durchführung
einer Parteiverhandlung zurück. In der Folge wurde am 16. Mai 2018
verfügt, dass auf die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung verzichtet
werde. Die Tatsachen und Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie
für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das
vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) i.V.m. § 41
Abs. 2 und Art. 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100)
unterliegen auf Überweisung durch den Regierungsrat oder das zuständige
Departement hin Verfügungen der Departemente der Beurteilung durch das
Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht folgt beim Verfügungsbegriff in
Ermangelung einer eigenen kantonalrechtlichen Regelung gestützt auf § 21
Abs. 1 VRPG der Definition des Bundesgerichts zu Art. 5 Abs. 1
des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021). Danach kann sich der
Gegenstand einer Verfügung auch auf die Feststellung des Bestehens,
Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten beziehen (vgl. auchSchwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 87;
vgl. VGE VD.2011.51 vom 3. Juli 2012 E. 3.2). Die Feststellungsverfügung
will Rechtssicherheit schaffen.

Anfechtungsobjekt
des vorliegenden Rekursverfahrens sind die Feststellungsverfügungen des JSD vom
4. April 2017, mit denen gegenüber den Rekurrierenden festgestellt wurde,
dass die Weisung mit Wirksamkeit per 1. Mai 2017 für alle Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter des JSD gelte. Sie unterliegt nach dem Gesagten auf Rekurs und
Überweisung hin der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht.

1.2Die
Rekurrierenden sind durch die angefochtenen Feststellungsverfügungen, mit denen
ihr Anspruch auf Benutzung von Dienstfahrzeugen klargestellt worden ist,
berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
(§ 13 Abs. 1 VRPG). Auf den rechtzeitig erhobenen und begründeten
Rekurs ist daher grundsätzlich einzutreten.

1.3

1.3.1Mit
seiner Vernehmlassung beantragt das JSD, es sei auf das Rechtsbegehren 2,
mit dem die Rekurrierenden die Aufhebung der Weisung beantragten, nicht
einzutreten. Zur Begründung weist es darauf hin, dass die Rekurrierenden die
Weisung selber nicht angefochten hätten. Angefochten seien allein die
Feststellungsverfügungen, nicht aber die Weisung selber, weshalb sie im
vorliegenden Rechtsmittelverfahren auch nicht angefochten werden könne. Dem
halten die Rekurrierenden replicando entgegen, dass die Weisung selber eine
Verwaltungsverordnung und mithin eine generelle Dienstanweisung darstelle, die
keine Rechtsquelle des Verwaltungsrechts bilde und daher nicht habe angefochten
werden können. Strittig und zunächst zu prüfen ist folglich die Rechtsnatur der
streitbetroffenen Weisung.

1.3.2Die
Weisung dient mit ihren generell-abstrakt gehaltenen Regelungen der
Sicherstellung einer einheitlichen, gleichmässigen und sachrichtigen Praxis des
Gesetzesvollzugs. Damit ist sie klarerweise keine Verfügung im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 VwVG i.V.m. § 21 Abs. 1 VRPG. Sie konnte
daher nicht mittels Rekurs angefochten werden (vgl. § 10 Abs. 1 VRPG
wie auch §§ 41 ff. OG). Gemäss § 30e VRPG können daneben beim
Verfassungsgericht unter anderem kantonale Verordnungen und andere unterhalb
des Gesetzes stehende kantonale Erlasse (lit. a) sowie die Erlasse anderer
Träger öffentlicher Aufgaben (lit. c) angefochten werden (abstrakte
Normenkontrolle; vgl. dazuStamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 519).
Beim Anfechtungsobjekt muss es sich allerdings um einen Erlass im Sinne der
bundesrechtlichen beziehungsweise kantonalrechtlichen Definition handeln. Gegen
kantonalrechtliche Erlasse ist gemäss Art. 82 lit. b des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig. Der Begriff entspricht
demjenigen von Art. 84 Abs. 1 aOG (vgl. dazuBuser, Kantonales Staatsrecht, 2. Aufl., Basel 2011, Rz. 561).
Entsprechend den vom Bundesgericht im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde
entwickelten Grundsätzen ist somit der anfechtbare  kantonale  Erlass zu
definieren. Nach dieser Praxis werden Verwaltungsverordnungen nur dann als
direkt anfechtbare Erlasse behandelt und eine abstrakte Normenkontrolle
zugelassen, wenn in den durch die Verwaltungsverordnung geregelten Bereichen
keine Verfügungen ergehen, gegen die sich Betroffene zur Wehr setzen können:
Danach können Verwaltungsverordnungen direkt und abstrakt mit
staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden, soweit die darin enthaltenen
Anweisungen an die Verwaltungsorgane zugleich geschützte Rechte des Bürgers
berühren und damit sogenannte Aussenwirkung entfalten [] (BGer 2P.67/2004 vom
23. September 2004 E. 1.3; BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 171 f.).
Nach ebendieser Rechtsprechung entfällt indessen die Anfechtbarkeit auch unter
solchen Umständen, wenn in dem durch die Verwaltungsverordnung geregelten
Bereich Verfügungen ergehen, gegen die sich der Betroffene auf dem üblichen
Beschwerdeweg zur Wehr setzen kann. Gegen Verwaltungsverordnungen ist demnach
die staatsrechtliche Beschwerde beziehungsweise die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nur zulässig, soweit sie Aussenwirkungen entfalten und wenn
gestützt darauf keine Verfügungen beziehungsweise Anordnungen getroffen werden
können, deren Anfechtung möglich und den Betroffenen zumutbar ist (VGE
VG.2011.1 vom 2. Dezember 2011 E. 2 f.).

1.3.3Wie
es sich damit verhält, braucht hier allerdings nicht abschliessend geklärt zu werden.
Mit einem Verwaltungsrekurs kann immer bloss die Aufhebung der angefochtenen
Verfügung selber beantragt werden. Heisst das Gericht das Rechtsmittel gut, so
hebt es die angefochtene Verfügung auf und erlässt entweder selbst einen den
Streit materiell erledigenden Entscheid oder weist die Sache an die Behörde zum
neuen Entscheid zurück (§ 20 Abs. 1 VRPG). Entschieden wird damit
aber immer bloss in der Streitsache der Parteien. Es steht dem
Verwaltungsgericht nicht zu, in einem Verwaltungsrekursverfahren über die
Regelung des Streitgegenstandes unter den Parteien hinaus mit direkter Wirkung
für Dritte über die Geltung einer Verwaltungsverordnung zu befinden. Solche
Wirkungen können sich bloss mittelbar ergeben. Auf die unter Ziffer 2
gestellten Rekursbegehren ist daher nicht einzutreten.

2.

2.1Die
Rekurrierenden verfügten nach der bisherigen Regelung als Polizeioffiziere über
persönlich zugewiesene Dienstfahrzeuge. Sie konnten diese in einem Radius von
15 km für den Arbeitsweg kostenlos nutzen. Trotz mehreren Änderungen der
relevanten Weisungen blieb die Regelung in diesem Kern bisher gleich.

2.1.1.Gemäss
der Weisung vom 1. Oktober 2002 des damaligen Kommandanten (Beilage 14
zur Rekursbegründung, act. 6/14) galten bei persönlich zugewiesenen
zivilen Dienstfahrzeugen alle Fahrten zu Gunsten der Ausübung des Dienstes, der
ordentliche Arbeitsweg vom und zum Wohnsitz auch in der dienstfreien Zeit
sowie Fahrten vom und zum militärischen Einrückungsort [] bei ordentlichen Militärdiensten
als Dienstfahrten. Hierfür mussten kommandopikettdienstleistende
Polizeikaderangehörige kein Fahrtenkontrollheft führen. Über Privatfahrten war
demgegenüber ein Fahrtenkontrollheft zu führen und entsprechend abzurechnen.

2.1.2Mit
späterer Weisung vom 29. März 2010 des damaligen Kommandanten (Beilage 15
zur Rekursbegründung, act. 6/15) wurden neu als Dienstfahrten alle
Fahrten zu Gunsten der Ausübung des Dienstes, die während des Pikettdienstes
notwendigen Fahrten  auch in der Freizeit  im festgelegten Pikettrayon sowie
der Arbeitsweg innerhalb eines Rayons von 15 Kilometer ab Spiegelhof definiert.
Als Privatfahrten galten demgegenüber alle nicht als Dienstfahrten
aufgeführten Fahrten sowie der den 15-Kilometer-Rayon übersteigende
Arbeitsweg.

2.1.3Diese
Weisung ersetzte der Departementsvorsteher des JSD mit der Weisung vom
1. Oktober 2013 zur Benutzung und der Beschaffung von persönlich
zugewiesenen (zivilen) Dienstfahrzeugen (Beilage 12 zur Vernehmlassung,
act. 9/12). Danach galten neu als Dienstfahrten für Kaderangehörige mit
persönlich zugeteilten (zivilen) Dienstfahrzeugen, alle Fahrten zu Gunsten der
Ausübung des Dienstes, der Arbeitsweg innerhalb eines Rayons von 15 Kilometern
ab Spiegelhof, die während des Pikettdienstes notwendigen Fahrten  auch in
der Freizeit  im festgelegten Pikettrayon, die Fahrten vom und zum
militärischen Einrückungsort zu Beginn und am Ende sowie bei bewilligten
Urlauben von ordentlichen Militärdiensten, Fahrten zu Fachkursen und
angeordneten Weiterbildungen. Als Privatfahrten galten demgegenüber alle
nicht als Dienstfahrten aufgeführten Fahrten oder der den 15-Kilometer-Rayon
übersteigende Arbeitsweg. Kaderangehörige waren zur Durchführung von Privatfahrten
mit dem ihnen persönlich zugewiesenen (zivilen) Dienstfahrzeug berechtigt, wenn
diese durch den Bereichsleiter bewilligt waren. Sie mussten in einem im
Fahrzeug aufzubewahrenden Kontrollheft eingetragen werden und die Anzahl der
privat gefahrenen Kilometer war gemäss der geltenden Spesenverordnung
abzurechnen. Insgesamt standen 19 Offizieren und anderen Kadern der Kantonspolizei
auf dieser Grundlage persönlich zugeteilte Dienstwagen zur Verfügung (vgl.
Vernehmlassung, Rz. 9 S. 5)

2.2

2.2.1Mit
der Weisung ordnete das JSD neu an, dass sämtliche Dienstfahrzeuge
grundsätzlich mehreren Mitarbeitenden zur Verfügung stehen. Privatfahrten
dürfen mit Dienstfahrzeugen nur ausnahmsweise und mit Bewilligung der
vorgesetzten Person zurückgelegt werden. Über Privatfahrten ist in einem im
Fahrzeug aufzubewahrenden Kontrollheft Buch zu führen und abzurechnen. Während
des Pikettdienstes können aber Mitarbeitende, die im Ereignisfall auf ein mit
einsatzrelevantem Material ausgerüstetes Dienstfahrzeug angewiesen sind, dieses
für den Arbeitsweg sowie mit der gebotenen Zurückhaltung (maximal 20 Kilometer
pro Piketttag) innerhalb eines Radius von 30 Minuten zu einem möglichen
Einsatzort im Kanton Basel-Stadt auch für ausserdienstliche Fahrten
entschädigungslos verwenden.

2.2.2Abweichend
von dieser allgemeinen Regelung können die Kommandanten der Kantonspolizei und
der Rettung Offizieren der jeweiligen Bereichsleitung (Kantonspolizei: maximal
sechs Personen; []) erlauben, auch ausserhalb des Pikettdienstes ein
Dienstfahrzeug für den direkten Weg zur Arbeit zu verwenden. Für den
Arbeitsweg werden den betreffenden Mitarbeitenden 25 Rappen pro Kilometer
(zuzüglich Mehrwertsteuer; effektiv gefahrener Weg zwischen Arbeits- und
Wohnadresse; auf zwölf Monate pauschalisiert) mit monatlichen Lohnabzügen
verrechnet. Diese Regelung gilt nur für die oberste Leitung der Kantonspolizei
und kommt auf die Rekurrierenden als Dienstoffiziere nicht zur Anwendung.

2.2.3Diese
Weisung ersetzte die Weisung vom 1. Oktober 2013 zur Benutzung und
Beschaffung von persönlich zugewiesenen (zivilen) Dienstfahrzeugen. Sie wurde
im Intranet publiziert und auf den 1. Mai 2017 wirksam.

2.3Mit
den angefochtenen Feststellungsverfügungen vom 4. April 2017 stellte das JSD
gegenüber den Rekurrierenden auf deren Gesuch hin fest, dass diese Weisung für
alle Mitarbeitenden des JSD mit Wirksamkeit per 1. Mai 2017 gilt.

3.

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden in formeller Hinsicht, dass ihr Anspruch auf Gewährung
des rechtlichen Gehörs verletzt worden sei.

3.1Aus
dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) fliesst unter anderem der
Anspruch, dass die Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen
und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56,
124 I 241 E. 2 S. 242). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde,
ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich
Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem
Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229
E. 5.2 S. 236 m.H.; VGE VD.2017.162 vom 28. August 2017
E. 2.2).

3.2Die
Rekurrierenden machen zunächst geltend, vor dem Erlass der Weisung nicht
angehört oder sonst in irgendeiner Weise einbezogen worden zu sein. Darin liegt
entgegen ihrer Auffassung keine Verletzung ihres Anspruchs auf Gewährung des
rechtlichen Gehörs. Einerseits ist mit dem JSD festzustellen, dass vorliegend
gar nicht die Weisung selber angefochten wurde, sodass eine Verletzung eines
Anhörungsanspruchs in jenem Verfahren das vorliegende, mit den angefochtenen
Feststellungsverfügungen begründete Verfahren gar nicht tangieren könnte. Andererseits
besteht im Verfahren auf Erlass einer Verwaltungsverordnung, mit der in
generell-abstrakter Weise die Ausübung des Ermessens bei der Handhabung des
Spesenreglements geregelt wurde, gar kein Anspruch auf vorgängige Anhörung (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 943).

3.3Weiter
machen die Rekurrierenden geltend, die angefochtenen Feststellungsverfügungen
seien ungenügend begründet worden, da sie entgegen ihrem Ersuchen nur auf das
Inkrafttreten und den Anwendungsbereich, nicht aber auf den materiellen Inhalt
der Weisung eingingen. Die Rekurrierenden reichten im vorliegenden Verfahren
ein E-Mail-Schreiben des Rekurrenten 1 vom 23. März 2017 an den
damaligen Kommandanten der Kantonspolizei zu den Akten. Darin bat dieser den
Adressaten, noch offiziell, (sich) dafür einzusetzen, dass (er) [] eine
rekurable Verfügung erhalte. Die Rekurrierenden substantiieren jedoch im
vorliegenden Verfahren nicht, welche Unklarheiten für sie auf der Grundlage der
Weisung fortbestanden hätten. Damit ist nicht erstellt, dass in besonderer
Weise um Klarstellung des Inhalts der Weisung gebeten worden wäre. Die
angefochtenen Verfügungen genügen den Anforderungen von Art. 29
Abs. 2 BV.

4.

In der Sache ist
zwischen den Parteien zunächst in tatsächlicher Hinsicht strittig, inwieweit
die Rekurrierenden zur Erfüllung ihrer polizeilichen Aufgaben auf die
persönliche Zuweisung eines Dienstfahrzeugs angewiesen sind.

4.1Unbestritten
ist, dass die Rekurrierenden als Dienstoffiziere während mindestens vier bis
sechs (Rekurrierende) resp. fünf bis sieben (JSD) Wochen pro Jahr während
sieben aufeinander folgenden Tagen rund um die Uhr Pikettdienst leisten müssen.
Dabei müssen sie innerhalb von drei Minuten nach dem Erhalt einer Alarmmeldung
in eine Sprechverbindung mit der Einsatzzentrale treten und bei Bedarf innert
30 Minuten nach der Alarmierung an einem beliebigen Ort im Kanton die
Führung eines besonderen polizeilichen Ereignisses übernehmen.

4.1.1In
diesem Zusammenhang machen die Rekurrierenden geltend, entsprechend würden die
möglichen Tätigkeiten während der Dauer der Abrufbereitschaft im Pikettdienst
auf sofort unterbrechbare Betätigungen limitiert (Rekursbegründung, Rz. 8
S. 8). Zudem seien sie über den Pikettdienst hinaus bis auf ihre
Ferientage verpflichtet, einen Pager auf sich zu tragen und jederzeit
einsatzbereit zu sein, um in besonderen Situationen in relativ seltenen Fällen
den Dienst zu übernehmen (Rekursbegründung, Rz. 1113 S. 1012). Diese
Pflichten könnten nur mit einem persönlich zugeteilten und ausgerüsteten
Dienstfahrzeug erfüllt werden (Rekursbegründung, Rz. 10 S. 10). Der
Einsatzort könne nicht innert 30 Minuten erreicht werden, wenn zuerst 
ohne Sondersignale  der gewöhnliche Arbeitsort zur Ausrüstung angefahren
werden müsste. Zudem fehlten dort Parkplätze für Privatfahrzeuge. Dies sei auch
für kurzzeitige Ablösungen des Dienstoffiziers notwendig. Aufgrund der fünf verschiedenen
Arbeitsorte sei eine rasche und direkte Übergabe des Fahrzeugs kaum je
praktikabel. Sie seien daher faktisch gezwungen, während des ganzen
Pikettdienstes jeweils mit dem Dienstfahrzeug unterwegs zu sein. Fehlten
persönlich zugeteilte und ausgerüstete Dienstfahrzeuge, verhindere dies die
Erfüllung ihres Auftrages (Rekursbegründung, Rz. 19 f. S. 15
sowie Rz. 2426 S. 17 f.).

4.1.2Dem
hält das JSD entgegen, dass den Dienstoffizieren für die Zeit des Pikettdienstes
ein mit einsatzrelevantem Material ausgerüstetes Dienstfahrzeug aus dem
Fahrzeugpool zur Verfügung gestellt werde. Dieses stehe ihnen gemäss
Ziff. 6 der Weisung während der gesamten Pikettzeit zur Verfügung
(Vernehmlassung, Rz. 16 S. 6 f., Rz. 97 S. 20 und Rz. 104
S. 21). Sie kehrten damit nach Dienstende nach Hause zurück und könnten es
für den Arbeitsweg wie auch für Privatfahrten während der Zeit auf Pikett
nutzen (Vernehmlassung, Rz. 21 S. 8). Damit seien die Dienst­offiziere
bestens in der Lage, ihre Aufgaben während des Pikettdienstes zu erfüllen
(Vernehmlassung, Rz. 22 S. 8). Für die äusserst seltenen besonderen
und ausserordentlichen Lagen, in denen zusätzliches Personal auch ausserhalb
des Pikettdienstes aufgeboten werden könne, sei es nicht erforderlich, neben
den Mitgliedern der obersten Leitung der Kantonspolizei zusätzlich allen
Dienstoffizieren rund ums Jahr ein persönlich zugewiesenes Dienstfahrzeug zur
Verfügung zu stellen. Dienstoffiziere, welche nicht auf Pikett seien, könnten
in solchen Fällen auf anderem Wege zum Einsatzort gelangen, zumal die Führung
vor Ort durch den diensthabenden Einsatzleiter, den Polizeioffizier auf Pikett
und das oberste Polizeikader bereits sichergestellt sei (Vernehmlassung,
Rz. 2427 S. 9).

4.1.3Dem
halten die Rekurrierenden replicando entgegen, dass bloss ein Mitglied der
Polizeileitung sich ein Dienstfahrzeug habe zuteilen lassen. So stünden nur
noch maximal drei Dienstfahrzeuge jeweils im Einsatz (Replik, Rz. 23).

4.2Wie
es sich damit im Einzelnen verhält, kann letztlich offenbleiben. Bei der
Erfüllung seiner Aufgaben verfügt das Gemeinwesen über ein erhebliches operatives
Entscheidungs- und Gestaltungsermessen. Die sich aus der Staatsaufgabe ergebende
Handlungspflicht bezieht sich zuvorderst auf das Ob, weniger auf das Wie
(Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 4. Aufl., Bern 2016, § 7 Rz. 40). Wenn
die Rekurrierenden monieren, ohne persönlich an sie zugeteilte Dienstfahrzeuge
sei die Sicherheit im Kanton Basel-Stadt nicht gewährleistet, so ist ihnen entgegenzuhalten,
dass es sich beim Grad der entsprechenden Gewährleistung um einen politischen
Entscheid der Exekutive handelt. Mit welchen Mitteln und in welchem Umfang sie die
persönliche Zuteilung von Dienstfahrzeugen gewährleisten kann, hat sie im
Rahmen ihrer Regierungsobliegenheit (§ 104 Abs. 1 lit. a der Verfassung
des Kantons Basel-Stadt [KV BS, SG 111.100]) und der Leitung der
öffentlichen Dienste (§ 108 Abs. 2 KV BS, § 4 OG) zu
entscheiden. Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden kann im Übrigen keine
Rede davon sein, dass ohne persönlich an die Rekurrierenden zugewiesene Dienstfahrzeuge
polizeiliche Arbeit zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit nicht geleistet
werden könnte. Während ihres Pikettdienstes steht ihnen rund um die Uhr ein
ausgerüstetes Dienstfahrzeug zur Verfügung. Ihre Ausführungen über die
Unmöglichkeit resp. Unzulänglichkeit von Fahrten mit privaten Fahrzeugen bei
Piketteinsätzen an den Einsatzort zielen daher an der Sache vorbei. Bei ausserordentlichen
Einsätzen ausserhalb ihres Pikettdienstes sind mindestens zwei Fahrzeuge der
gleichzeitig aufgebotenen Kadermitglieder im Dienst und im Piketteinsatz vor
Ort. In diesen seltenen Fällen erscheint es für die Rekurrierenden wie für die
Mitglieder der Leitung der Kantonspolizei, die auf ein persönlich zugeteiltes
Dienstfahrzeug verzichtet haben, möglich, auf andere Weise an den Einsatzort zu
gelangen. Dies dürfte je nach Verkehrsverhältnissen etwas länger dauern als mit
einem persönlich zugeteilten sowie mit besonderen Warnsignalen (Blaulicht und
Wechselklanghorn) und persönlichem Einsatzmaterial ausgerüsteten
Dienstfahrzeug. Dass die Rekurrierenden ihren Auftrag deshalb nicht mehr
adäquat sollen erfüllen können, erscheint aber nicht plausibel.

5.

5.1

5.1.1In
rechtlicher Hinsicht machen die Rekurrierenden zunächst geltend, die Verordnung
über die Ausrichtung von Spesen und Entschädigungen an die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt (Spesenverordnung, SG 164.420)
schliesse die Zuteilung und die private Nutzung persönlicher Dienstwagen nicht
aus. Die gegenteilige Berichterstattung in den Medien sei daher unzutreffend
gewesen. Zudem könnten die Departemente gemäss § 1 Abs. 2
Spesenverordnung für einzelne Bereiche abweichende Regelungen erlassen.

5.1.2.Wie
die Rekurrierenden zutreffend ausführen, dürfen Dienstfahrzeuge gemäss § 7
Abs. 1 Spesenverordnung nicht für Privatfahrten verwendet werden. Die
zuständige Bewilligungsinstanz entscheidet aber nach dieser Bestimmung über
Ausnahmen für die private Benützung von Dienstfahrzeugen, wobei für Personenwagen
dafür eine Vergütung von CHF .70 pro Kilometer zu leisten ist. Zutreffend
ist auch, dass nach § 1 Abs. 2 Spesenverordnung die Departemente
darüber hinaus unter Vorbehalt einer regierungsrätlichen Genehmigung für
einzelne Bereiche abweichende Regelungen erlassen können. Daraus können die
Rekurrierenden aber nichts für ihren Standpunkt ableiten. Aus der Zulässigkeit
der Erteilung von Ausnahmebewilligungen und abweichender Regelungen für
einzelne Bereiche folgt kein Anspruch auf die Gewährung von Ausnahmen oder Erlass
einer besonderen Regelung.

5.2Ebenfalls
nichts zu ihren Gunsten vermögen die Rekurrierenden aus der von ihnen beanstandeten
Berichterstattung zum Thema Dienstfahrzeuge der Polizei in den Medien ableiten.
Aus welchen Motiven die Exekutive bei ihrem Entscheid, die bisherige Praxis zu
ändern, gehandelt hat, ist  von Fällen eigentlichen Ermessensbissbrauchs
abgesehen  grundsätzlich irrelevant, solange die Änderung selber im Rahmen des
rechtlich Zulässigen bleibt.

5.3Weiter
machen die Rekurrierenden geltend, die Begrenzung der mit den Dienstfahrzeugen
entschädigungslos möglichen privaten Fahrten während des Pikettdienstes sei
schikanös und willkürlich. Gemäss Ziff. 6 der Weisung können die
Dienstoffiziere während dem Pikettdienst die Dienstfahrzeuge aus dem Pool des JSD
für den Arbeitsweg sowie mit der gebotenen Zurückhaltung (maximal 20 Kilometer
pro Piketttag) innerhalb eines Radius von 30 Minuten zu einem möglichen Einsatzort
im Kanton Basel-Stadt auch für ausserdienstliche Fahrten entschädigungslos
verwenden. Es ist nicht ersichtlich, weshalb es schikanös oder willkürlich
sein soll, dass die entschädigungslos mögliche Nutzung der Dienstfahrzeuge
während des Piketts begrenzt worden ist. Da die Rekurrierenden während des
Piketts sich nur innerhalb eines begrenzten Radius bewegen dürfen, werden mit
der Begrenzung einfach die innerhalb dieses Kreises möglichen, unentgeltlichen
Fahrten begrenzt. Weitere private Fahrten sind gemäss Spesenverordnung mit dem
allgemeinen Satz von CHF .70 zu vergüten.

5.4Entgegen
der Auffassung der Rekurrierenden lässt sich aus der orientierenden und
programmatischen Aufgabennorm von § 24 Abs. 1 KV so wenig wie aus den
Grundrechtszielen gemäss § 14 KV ein individueller Anspruch auf
persönliche Zuteilung von privat nutzbaren Dienstfahrzeugen an Polizeioffiziere
ableiten (vgl. zum Normgehalt der kantonalen AufgabennormenSchmid, Staatsaufgaben, in: Buser
[Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, a.a.O., S. 29, 33 ff.). Gemäss der zuerst genannten
Bestimmung gewährleistet der Staat die öffentliche Sicherheit und namentlich
den Schutz vor Gewalt, Ausbeutung und Missbrauch. Die Rekurrierenden haben in
ihrer Funktion als Dienstoffiziere der Kantonspolizei zwar zur Erfüllung dieser
Staatsaufgabe beizutragen. Die Konkretisierung der staatlichen
Aufgabenerfüllung obliegt jedoch der Regierung, wobei dieser wie ausgeführt ein
grosser operativer Spielraum, gleichzeitig aber auch die entsprechende Verantwortung
zukommt (vgl. §§ 104 Abs. 1 lit. ac sowie 108 KV BS und vorne
E. 4.2). Somit liegt es nicht in der Kompetenz der Rekurrierenden, über
die Notwendigkeit zu befinden, Dienstfahrzeuge persönlich an Polizeioffiziere
zuzuteilen. Als Dienstoffiziere der Kantonspolizei einer untergeordneten
Hierarchiestufe haben die Rekurrierenden vielmehr allgemeine Weisungen bzw.
Verwaltungsverordnungen der ihnen hierarchisch übergeordneten Behörde zu
befolgen (vgl. allgemein zur hierarchischen OrganisationsformHäfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 1569 ff., und zur Weisungsbefugnis Rz, 1575; zur Gehorsamspflicht
bzw. zum Aufgabenbereich im Speziellen hinten E. 6.2.1 bzw. E. 7.2).

6.

Weiter bringen
die Rekurrierenden vor, mit der Weisung würden ihre Arbeitsverträge verletzt.
Sie machen damit eine Verletzung ihrer personalrechtlichen Ansprüche geltend.

6.1In
diesem Zusammenhang führen sie aus, die in bisheriger, während rund 25 Jahren
geübter Praxis angewandte Regelung sei bei Anstellungsgesprächen immer wieder
als selling point verwendet worden. Sie habe dem gemeinsamen Verständnis des JSD
und der Offiziere der Blaulichtorganisationen des Kantons entsprochen und sei
zu einem essentiellen Vertragsbestandteil ihrer Arbeitsverträge geworden. Diese
könnten nicht einseitig angepasst werden. Vielmehr brauche es hierfür übereinstimmende
gegenseitige Willensäusserungen der Vertragsparteien. Deshalb hätte das JSD
Änderungskündigungen aussprechen müssen. Solche seien aber nur zulässig, wenn
die Kündigungsfrist eingehalten werde und sie durch sachliche Gründe
gerechtfertigt seien. Sachliche Gründe könnten dabei nur Kündigungsgründe im
Sinne von § 30 Abs. 2 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) bilden.
Alle diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt.

6.2Zur
Begründung ihres Rechtsstandpunkts verweisen die Rekurrierenden in rechtlicher
Hinsicht primär auf das privatrechtliche Arbeitsrecht, welches gemäss § 4
PG zur Anwendung komme.

6.2.1Das
Arbeitsverhältnis zwischen dem Kanton und seinen Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern entsteht durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen
Arbeitsvertrages (§ 9 PG). Die Regelung im Einzelarbeitsvertrag beschränkt
sich dabei auf das Grundsätzliche und Dauerhafte. Nur dessen Änderung bedarf einer
Änderungskündigung. Demgegenüber können Weisungen vom Arbeitgeber einseitig angeordnet
und geändert werden. Mit ihnen konkretisiert der Arbeitgeber im Rahmen des
Arbeitsvertrages die von den Mitarbeitenden zu erbringende Arbeitsleistung
(§ 12 PG). In diesem Rahmen kommt dem Arbeitgeber auch die Möglichkeit zu,
den Mitarbeitenden andere Aufgabengebiete zuzuteilen oder sie zu versetzen. Die
Mitarbeitenden trifft diesbezüglich eine Gehorsamspflicht (vgl. dazuMeyer, Staatspersonal, in Buser [Hrsg.],
Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, a.a.O.,
S. 667, 678). Weisungen bedürfen daher keiner Zustimmung der Arbeitnehmenden.
Gegenstand einer Weisung kann dabei insbesondere auch die Benützung der
Infrastruktur des Arbeitgebers sein (Helbling,
in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Bundespersonalgesetz
[BPG], Art. 8 N 103 ff. mit Hinweis auf Art. 321d OR).

6.2.2Selbst
mit Bezug auf das Grundsätzliche, wie etwa den Lohnanspruch, wird das
öffentliche Anstellungsverhältnis nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
aber durch die Gesetzgebung bestimmt. Es macht daher, auch was seine
vermögensrechtliche Seite angeht, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung
erfährt. Ansprüche der Angestellten sind dabei grundsätzlich gegenüber den
Massnahmen des Gesetzgebers nur nach Massgabe des Willkürverbots und des
Rechtsgleichheitsgebots geschützt. Ein umfassender Schutz besteht nur dort, wo
bestimmte Ansprüche aus dem Dienstverhältnis als wohlerworbene Rechte
betrachtet werden können, welche durch den Anspruch auf Treu und Glauben
(Art. 9 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) geschützt sind.
Dies trifft aber für die vermögensrechtlichen Ansprüche der öffentlichen Angestellten
nur dann zu, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal
festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder
wenn bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen
abgegeben werden (vgl. BGE 134 I 23 E. 7.1 S. 35 f., 118 la 245
E. 5b S. 255 f., 101 Ia 443 E. 2 S. 445 f.; VGer BL 810 16
100-104 vom 26. Oktober 2016 E. 3.2). Dies ist vorliegend nicht der
Fall und wird auch nicht geltend gemacht. Dem entspricht auch die explizite
Regelung in den Arbeitsverträgen der Rekurrierenden, wonach im Übrigen [] die
gesetzlichen Be­stimmungen gelten und Änderungen der gesetzlichen Grundlagen
und deren Ausführungsbestimmungen [] auf das einzelne Arbeitsverhältnis direkt
Anwendung (finden).

6.3Daraus
folgt, dass die mit der Weisung vollzogene Neuregelung der Benützung von
Dienstfahrzeugen die Arbeitsverträge der Rekurrierenden nicht verletzt.

7.

7.1Die
Rekurrierenden machen weiter geltend, die Weisung begründe im Vergleich zu den
Mitgliedern der Polizeileitung eine Ungleichbehandlung. Die Offiziere der
Rettung sollen gestützt auf Ziff. 7 der Weisung weiterhin über persönlich
zugeteilte Dienstfahrzeuge verfügen. Für diese Ungleichbehandlung sei keine
sachliche Rechtfertigung ersichtlich, weshalb sie dem verfassungsmässigen
Rechtsgleichheitsgebot widerspreche (Rekursbegründung, Rz. 55 f.
S. 28).

7.2Darin
kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Nach dem Gebot der
Gleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) muss Gleiches nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt werden. Das Gleichbehandlungsgebot ist verletzt, wenn für
eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 138 I 321 E. 3.2
S. 324 mit Hinweis). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die
politische Behörde beispielsweise bei der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen
einen grossen Spielraum. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des
Rechtsgleichheitsgebots sind die zuständigen Verwaltungsbehörden befugt, aus
der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen,
die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 139 I 161
E. 5.3.1 S. 165 f.; BGer, 8C_644/2014 vom 25. März 2015
E. 4.2, mit Hinweisen). Für die persönliche Zuteilung von Dienstfahrzeugen
gilt nichts anderes. Entsprechend dem weiten Ermessensspielraum, welcher der
Exekutive bei der Organisation der Erfüllung einer Staatsaufgabe zusteht und
welcher auch die Zuteilung der zur Aufgabenerfüllung notwendigen Infrastruktur
erfasst, steht es im Ermessen der zuständigen Behörde, die Anknüpfungskriterien
zu bestimmen oder zu ändern (vgl. zum Ermessensspielraum in operativen Belangen
vorne E. 4.2 und 5.4). Solange sich die Regierung bzw. die hierarchisch
übergeordnete Verwaltungseinheit dabei von objektiven Motiven leiten lässt, ist
jedenfalls keine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV ersichtlich.

Den
Rekurrierenden kommt als Polizeioffiziere eine andere Aufgabe zu als den
Mitgliedern der Polizeileitung. Das JSD begründet die Änderungen bei der
persönlichen Zuteilung von Dienstfahrzeugen denn auch im Wesentlichen mit den
betrieblichen Anforderungen bei ausserordentlichen Lagen wie beispielsweise
einem Grossbrand, einem grossen Chemieereignis, Terror oder einem
Schiffsunglück. In solchen Fällen würden auch Personen ausserhalb des
Pikettdienstes aufgeboten. Um bei solchen ausserordentlichen Lagen rasch am
Einsatzort einzutreffen und die Führung vor Ort übernehmen zu können, verfüge
das oberste Kader der Kantonspolizei, maximal aber sechs Personen, über
persönlich zugeteilte Dienstfahrzeuge. Das JSD knüpft die persönliche Zuteilung
im Ergebnis an die erhöhte Verantwortlichkeit, die der Polizeileitung anlässlich
solcher ausserordentlicher Lagen obliegt (vgl. zum Ganzen: Vernehmlassung,
Rz. 2431 S. 9 f.). Erachtet es das hierarchisch übergeordnete JSD
als erforderlich, einer begrenzten Anzahl Mitglieder der Polizeileitung auf
ihren Wunsch hin weiterhin persönliche Dienstfahrzeuge zuzuteilen, so verstösst
dies nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot. Daran ändert auch der von den
Rekurrierenden replicando erhobene Einwand nichts, dass bloss ein Mitglied der
Polizeileitung sich tatsächlich ein Dienstfahrzeug habe zuteilen lassen (Replik,
Rz. 23 S. 10).

7.3Weiter
können die Rekurrierenden auch aus der Rüge, sie erhielten aufgrund der äusserst
fragwürdigen Regelung in § 31 Abs. 2 Arbeitszeitverordnung weder
zusätzliche Zahlungen noch eine Zeitgutschrift für den Pikettdienst (Rekursbegründung,
Rz. 10 S. 10) nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wie das
Verwaltungsgericht unlängst feststellte, ist der von den Rekurrierenden zu
leistende Pikettdienst bereits im Funktionslohn der Lohnklassen 18 bis 28
berücksichtigt (VGE VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 E. 2.4 ff.). Es
bedarf daher keiner weiteren Entschädigung in Form der Zurverfügungstellung
eines persönlich zugeteilten und privat nutzbaren Dienstfahrzeuges.

7.4Schliesslich
machen die Rekurrierenden geltend, die Weisung verstosse gegen die aus dem
Rechtsgleichheitsgebot fliessenden Anforderungen an eine Praxisänderung.

7.4.1Wie
die Rekurrierenden geltend machen, wird in der Literatur zum Teil erwogen, dass
auch Änderungen von Verwaltungsverordnungen, die der Lenkung der
Rechtsauslegung und der Ermessensausübung dienen, möglicherweise den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an Praxisänderungen zu entsprechen hätten
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 598). Wie es sich damit verhält, kann letztlich offenbleiben.

7.4.2Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine bisherige Praxis zu ändern, wenn
sie als unrichtig erkannt wird (vgl. BGE 133 V 37 E. 5.3.3 S. 39, 132
V 357 E. 3.2.4.1 S. 360, 130 V 492 E. 4.1 S. 495). Die
Änderung einer bestehenden Praxis von Verwaltungsbehörden ist sodann auch mit
dem Grundsatz der Rechtsgleichheit vereinbar, wenn ernsthafte und sachliche
Gründe für die neue Praxis sprechen, die Änderung grundsätzlich erfolgt und das
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der
Rechtssicherheit überwiegt, wobei die Praxisänderung keinen Verstoss gegen Treu
und Glauben darstellen darf. Dies wäre dann der Fall, wenn auf der Grundlage
einer bisherigen Praxis Dispositionen getroffen wurden, aus denen ein nicht
wieder gutzumachender Rechtsnachteil fliesst (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 589 ff.; VGE
VD.2016.231 vom 28. September 2017 E. 6.1, VD.2016.35 vom
11. November 2016 E. 4.1, VD.2012.183 vom 20. März 2013
E. 7, VD.2015.176 vom 7. März 2016 E. 4.3).

7.4.3Wie
bereits erwogen erfolgt vorliegend mit der Weisung eine Änderung der
Verwaltungspraxis im operativen Ermessensbereich der Exekutive. Sie erfolgt in
begründeter Weise, grundsätzlich und schafft neue Rechtssicherheit (vgl. vorne
E. 4.2 und 5.4). Inwieweit die neue Regelung mit Treu und Glauben zu
vereinbaren ist, wird im Zusammenhang mit der entsprechenden Rüge der
Rekurrierenden hiernach gesondert geprüft.

8.

Weiter rügen die
Rekurrierenden, die Weisung verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben
gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV.

8.1Unter
Berufung auf den Vertrauensschutz machen sie zunächst geltend, da eine rund
25 Jahre alte Regelung und Praxis aufgehoben werden solle, ohne dass die
Spesenverordnung eine Änderung der Regelung erfordern würde, sei ihrem Vertrauen
[] an der Beibehaltung der bisherigen Regelung ein höheres Gewicht zuzumessen
als dem Bedürfnis nach einer (sofortigen) Änderung der bisherigen Regelung
(Rekursbegründung, Rz. 49 S. 26).

8.2

8.2.1Der
Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV und § 10 KV BS
verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in
behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass die Person, die sich auf
den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen
durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie
nicht mehr rückgängig machen kann. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu
und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 620 ff.; BGE 134 I 23 E. 7.6.1 S. 40, 130 I 26 E. 8.1
S. 60; VGE VD.2017.11 vom 24. August 2017 E. 2.3.4.1,
VD.2016.122 vom 20. Januar 2017 E. 3.2.1, VD.2015.189 vom
17. Oktober 2016 E. 4.4.2, VD.2011.198 vom 9. Februar 2012
E. 4.3).

8.2.2Darüber
hinaus sind staatliche Organe und Private gemäss Art. 5 Abs. 3 BV und
§ 5 Abs. 3 KV ganz allgemein verpflichtet, sich gegenseitig nach Treu
und Glauben zu verhalten. Teil dieses Grundsatzes von Treu und Glauben ist auch
das Rechtsmissbrauchsverbot (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 722). Dies gilt auch im Personalrecht (VGE VD.2016.252 vom
14. August 2017 E. 3.3).

8.3

8.3.1Soweit
die Rekurrierenden geltend machen, im Vertrauen auf die bisherige
Dienstfahrzeugregelung zum Teil auf die Anschaffung eines eigenen
Privatfahrzeuges verzichtet zu haben, ist nicht ersichtlich, inwieweit diese
Disposition nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Die Rekurrierenden
führen nicht aus, wieso ihnen heute nach bisherigem Verzicht der Erwerb eines
Privatfahrzeuges nicht mehr möglich sein soll. Soweit die Rekurrierenden in der
Abkehr von der bisherigen Regelung überhaupt eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen
Anspruchs auf Schutz berechtigten Vertrauens glauben erkennen zu können, kann
ihn nicht gefolgt werden.

8.3.2Schliesslich
ist auch nicht erkennbar, inwiefern die Änderung der bisherigen Regelung die Verpflichtung
von Arbeitgeber und Arbeitnehmer zum gegenseitigen Handeln nach Treu und
Glauben verletzen sollte. Das Personal der öffentlichen Verwaltung muss nicht
anders als privatrechtlich angestellte Arbeitnehmende stets damit rechnen, dass
der Arbeitgeber bisher geltende Weisungen überarbeitet.

8.4Weiter
machen die Rekurrierenden unter Berufung auf ihren Anspruch auf Schutz ihres
berechtigten Vertrauens geltend, bei der einseitigen Einführung der Weisung
hätte eine angemessene Übergangsfrist gewährt werden müssen.

8.4.1Mit
dem von ihnen angerufenen Entscheid (BGE 134 I 23 E. 7.6.1 S. 40) hat
das Bundesgericht aus dem Grundsatz von Treu und Glauben abgeleitet, dass
unter Umständen angemessene Übergangsfristen für neue belastende Regelungen
verfassungsrechtlich geboten sein können (mit Hinweis auf BGE 130 I 26
E. 8.1 S. 60; BGer 2P.298/1998, in: Pra 2000 Nr. 22
S. 115 E. 4c, 2P.56/1999, in: Pra 2000 Nr. 128 S. 745
E. 4c; vgl. ferner BGer 2C_158/2012 vom 20. April 2012 E. 3.6,
1C_230/2007 vom 11. März 2008 E. 4.2). Solche Ansprüche können
insbesondere dann entstehen, wenn durch Gesetzesänderungen in ein vertragliches
oder vertragsähnliches Rechtsverhältnis eingegriffen wird (BGer 2C_83/2016 vom
23. Mai 2016 E. 4.2.2, mit Hinweis auf BGE 103 Ia 505 E. 4b S. 515). Dies
trifft etwa im öffentlichen Dienstrecht zu, wo der Grundsatz der jederzeitigen
Abänderbarkeit der Gesetzgebung in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz des
Vertrauens auf die Weitergeltung der individuell verfügten oder vereinbarten
Anstellungsbedingungen steht. Selbst hier hat allerdings die Rechtsprechung die
jederzeitige Abänderbarkeit der gesetzlichen Regelung betont, das Fehlen einer
Übergangsregelung nur zurückhaltend als verfassungswidrig beurteilt und
namentlich bei relativ geringfügigen Leistungseinbussen auch eine
Inkraftsetzung ohne oder mit kurzen Übergangsregelungen nicht beanstandet (BGer
2C_83/2016 vom 23. Mai 2016 E. 4.2.2, mit Hinweis auf BGE 134 I 23
E. 7.1 und 7.2 S. 35 f., 118 Ia 245 E. 5b S. 256 sowie BGer
2C_158/2012 vom 20. April 2012 E. 3.7; s. ferner BGer 2P.298/1998, in: Pra
2000 Nr. 22 S. 115 E. 4c mit Hinweisen, 2P.158/1997, in:
Pra 1999 Nr. 3 S. 11 E. 6b; bezüglich des privatrechtlichen
Vorsorgeverhältnisses: BGE 133 V 279 E. 3.3 S. 286; BGer 9C_132/2017
vom 22. November 2017 E. 5.2.1). Übergangsfristen bezwecken nicht,
die Betroffenen möglichst lange von einer für sie günstigeren bisherigen
Regelung profitieren zu lassen, sondern sollen ihnen einzig ermöglichen, sich
an die neue Regelung anzupassen (BGE 130 V 18 E. 3.3 S. 29 f., 123 II
385 E. 9 S. 395 f., 122 V 405 E. 3b/bb S. 409; BGer 2A.398/2002
vom 9. Januar 2003 E. 4.2, 1P.23/2000, in: SJ 2001 I S. 413
E. 5b, 2P.276/1995, in: Pra 1997 Nr. 1 S. 1 E. 4c,
P.359/1987 vom 22. Februar 1980 E. 6c, nicht publ. in BGE 106 I 163).

8.4.2In
diesem Zusammenhang erwog das Bundesgericht, dem Vertrauen in das bisher
geltende Recht könne bereits die wiederholte Publizität einer geplanten
Rechtsänderung entgegenstehen. Solche ergebe sich etwa bei einer
Gesetzesänderung aus Publikationen im Amtsblatt, einer Vernehmlassung, einer
Volksdiskussion, den Lesungen im Kantonsrat und der Volksabstimmung (BGer
2C_83/2016 vom 23. Mai 2016 E. 4.2.3).

8.4.3

8.4.3.1Die
Rekurrierenden machen geltend, sie müssten aufgrund der Vorgaben der neuen
Weisung Dispositionen treffen, die innerhalb von eineinhalb Monaten nicht
möglich seien. Dies lasse sich am Beispiel der Rekurrentin 7 exemplarisch
aufzeigen. Diese habe sich aufgrund der Weisung ein neues Auto kaufen müssen.
Ein neues Auto habe eine Mindestwartezeit von drei Monaten. Die Lieferfrist für
das von der Rekurrentin 7 gekaufte Auto habe sogar sechs Monate betragen
(Rekursbegründung, Rz. 32 S. 21; Replik, Rz. 52 S. 19). Es
erscheint notorisch, dass der Erwerb eines Privatfahrzeuges nicht von heute auf
morgen bewerkstelligt werden kann. Dem Kauf geht notorischerweise eine gewisse
Evaluation voraus und es sind regelmässig Lieferfristen zu beachten, wobei die
Behauptung, diese betrügen mindestens drei Monate, nicht erstellt ist. Darin
unterscheidet sich die Situation etwa vom dienstlichen Gebrauch anderer
Gegenstände, wie etwa einem Notebook, deren bisherige Verfügung zu privaten
Zwecken Mitarbeitenden entzogen wird. Im Falle des Verlusts eines auch
ausserhalb des dienstlichen Gebrauchs verfügbaren Dienstfahrzeuges erweist sich
somit der Verzicht auf die Anschaffung eines dieses ersetzenden privaten
Fahrzeuges als Disposition, die nicht sofort rückgängig gemacht werden kann.
Zudem kommt der Verfügbarkeit eines Fahrzeuges sowohl in vermögensrechtlicher
Hinsicht wie auch bezüglich der Lebensgestaltung ein gewisses Gewicht zu. Beim
Entzug des persönlich zugewiesenen, privat nutzbaren Dienstfahrzeuges kann
daher nicht mehr von einer bloss geringfügigen Leistungseinbusse gesprochen
werden.

Bezüglich der
Bedeutung der Leistungseinbusse infolge der neuen Weisung gilt es allerdings zu
unterscheiden zwischen der Frage der Leistung einer Kilometerentschädigung für
den privaten Gebrauch und der persönlichen Zuteilung eines Dienstfahrzeuges als
solchem.

8.4.3.2Nach
der bisherigen Regelung konnten die Rekurrierenden das zugeteilte
Dienstfahrzeug für den Arbeitsweg innerhalb eines Rayons von 15 Kilometern
ab Spiegelhof und während des Pikettdienstes innerhalb des Pikettrayons für
notwendige Fahrten  auch in der Freizeit  kostenlos benutzen. Die Nutzung war
folglich bloss geografisch eingeschränkt, nicht aber hinsichtlich der Anzahl
Kilometer. Nach der neuen Regelung dürfen die Dienstoffiziere die
Dienstfahrzeuge während des Pikettdienstes weiterhin für den Arbeitsweg sowie
für ausserdienstliche Fahrten im Umfang von maximal 20 Kilometern pro
Piketttag entschädigungslos nutzen.

Wie viele
Kilometer an Piketttagen für ausserdienstliche Fahrten tatsächlich zurückgelegt
wurden, als noch die alte Weisung galt, substantiieren die Rekurrierenden nicht.
Damit ist auch nicht bekannt, wie hoch der vermögenswerte Vorteil unter der
alten Weisung ausfiel. Einen Anhaltspunkt liefert jedoch das interne Papier vom
19. Oktober 2015, das die Rekurrenten 13 und 8 ausgearbeitet
hatten (Beilage 4 zur Rekursbegründung). Darin wurde beantragt, dass ein
flexibles Modell mit drei Nutzungsvarianten eingeführt werde. Die zweite
Variante gemäss dem internen Papier sah eine Abgeltung mittels einer Pauschale
vor. Bei den entsprechenden Angaben dürfte es sich um Erfahrungswerte handeln,
auf die vorliegend im Sinne einer Richtschnur abgestellt werden kann. Die
Rekurrenten 13 und 8 gingen im Grundsatz von einer durchschnittlichen
Kilometerleistung von 25000 Kilometern pro Dienstfahrzeug und Jahr aus. Für
den Arbeitsweg setzten sie pro Jahr 6600 Kilometer ein. Bei einem
Arbeitsweg von 15 Kilometern folgt daraus, dass sie mit einem
Vollzeitpensum von 220 Arbeitstagen kalkulierten. Dieses umfasst auch den
Pikettdienst (vgl. §§ 14 Abs. 1 e contrario und 32 der
Arbeitszeitverordnung [AZV, SG 162.200] sowie die Lohnklassen gemäss den
Arbeitsverträgen [Beilagen 111 zur Rekursbegründung, jeweils S. 1]).
Die für Dienstfahrten (ohne Arbeitsweg) anfallenden Kilometer bezifferten sie
auf 6000. Zieht man in diesem Zusammenhang jenen Dienstfahrt-Begriff heran,
wie ihn die Rekurrenten 13 und 8 für die erste Nutzungsvariante definierten,
umfassen diese 6000 Kilometer auch die während des Pikettdienstes anfallenden
ausserdienstlichen Fahrten. Ausgehend von jährlich 6000 Kilometern für
Dienstfahrten (inkl. ausserdienstliche Fahrten während des Pikettdienstes) ergeben
sich bei 220 Arbeitstagen im Durchschnitt rund 27,3 Kilometer pro Arbeits-
bzw. Piketttag. Die zweite Nutzungsvariante übersteigt die Regelung nach neuer
Weisung demnach um 7,3 Kilometer. Bei CHF ‑.70 ergibt dies eine
Differenz von CHF 5.10 pro Piketttag. Ausgehend von maxi­mal 42 Piketttagen
jährlich (sechs Wochen à sieben Tage, vgl. vorne E. 4.1) resultiert daraus
ein entgangener vermögenswerter Vorteil von CHF 215.‑ pro Jahr. Damit
erweist sich der entgangene vermögensrechtliche Vorteil als geringfügig. Die neue
Entschädigungsregelung durfte vor diesem Hintergrund ohne Übergangsfrist eingeführt
werden.

8.4.3.3Unter
dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes kann die Leistungseinbusse durch den
Entzug persönlich zugeteilter Dienstfahrzeuge nur dann einen Anspruch auf eine
Übergangsfrist begründen, wenn die Mitarbeitenden aufgrund der bisher ausgerichteten
Leistung entsprechende Dispositionen getroffen haben. Eine solche Disposition
machen die Rekurrierenden nur mit Bezug auf die Rekurrentin 7 explizit
geltend. Sie führen dazu aus, diese habe gestützt auf entsprechende
Versprechungen anlässlich ihrer Anstellung hin ihr Privatfahrzeug verkauft, da
sie nicht mehr darauf angewiesen gewesen sei. Demgegenüber machen die anderen
Rekurrierenden keine umfassenden Angaben zu ihrer Mobilitätssituation und
entsprechenden Dispositionen. Einzig mit Bezug auf den Rekurrenten 3 wird
ausgeführt, dass er neben dem Dienstfahrzeug über ein Privatfahrzeug verfügt.
Wie es sich damit verhält, kann aber letztlich offengelassen werden. Aufgrund
des Entzuges eines persönlich zugeteilten und privat nutzbaren Fahrzeuges
müssen sich die Rekurrierenden in jedem Fall um einen Ersatz der dadurch
ermöglichten Mobilität kümmern, für den sie bisher nicht zu sorgen hatten. Es
kann daher bezüglich aller Rekurrierenden von einer nicht sofort wieder
rückgängig zu machenden Disposition ausgegangen werden. Es war daher geboten, in
diesem Zusammenhang eine angemessene Übergangsfrist vorzusehen.

8.4.4Wie
die Rekurrierenden selber ausführen, ging der Änderung der Weisung betreffend
Dienstfahrzeuge eine mediale Kampagne voraus, welche am 5. Oktober 2016
mit einem Artikel in der Basler Zeitung ihren Anfang nahm. In der Folge
erliess das JSD am 14. März 2017 ohne vorgängige Anhörung der Rekurrierenden
die neue Weisung. Spätestens ab diesem Zeitpunkt und damit noch vor dem
Inkrafttreten der neuen Weisung hatten die Rekurrierenden somit Anlass, sich an
die neue Regelung anzupassen. Das JSD macht zu Recht nicht geltend, dass die
Rekurrierenden bereits vor dem Erlass der neuen Weisung Anlass gehabt haben,
sich auf deren konkreten Inhalt hin vorgängig vorzubereiten. Zwar wussten die
Rekurrierenden aufgrund der Medienberichterstattung über die politische Aktualität
des Themas. Zudem haben sie selber nachgewiesen, dass die Rekurrenten 13 und 8
bereits mit einem internen Papier vom 19. Oktober 2015 dem JSD
Nutzungsvarianten für persönlich zugeteilte Dienstwagen unterbreitet hatten (Beilage 4
zur Rekursbegründung). Das JSD macht aber selber geltend, dass die
Rekurrierenden in den Erlass der neuen Weisung weder einbezogen worden sind
noch hätten einbezogen werden müssen (Vernehmlassung, Rz. 9093
S. 19).

Entgegen der
Auffassung des JSD erscheint aber eine Frist von bloss anderthalb Monaten nicht
als ausreichend, um entsprechende Dispositionen treffen zu können. Hierfür
bedurfte es indessen auch nicht der gesamten, im Falle der Rekurrierenden
geltenden Kündigungsfrist von sechs Monaten auf ein Monatsende. Selbst wenn die
Rekurrierenden auf die neue Situation mit einer Kündigung hätten reagieren
wollen, was sie selber nicht einmal geltend machen, so hätten sie nicht darauf
vertrauen können, von einem neuen Arbeitgeber ein Dienstfahrzeug zur Verfügung
gestellt zu erhalten. Insgesamt erscheint daher eine Anpassungsfrist von drei
Monaten angemessen, um den bisher begünstigten Dienstoffizieren Gelegenheit zu
geben, die ihnen persönlich zugeteilten Dienstfahrzeuge zu ersetzen. Daraus
folgt, dass den Rekurrierenden in Bezug auf Ziff. 2 der Weisung eine  von
dem in den Feststellungsverfügungen festgehaltenen zeitlichen Geltungsbereich
abweichende  Übergangsfrist bis zum 15. Juni 2017 zu gewähren ist,
während der sie weiterhin ein persönlich zugewiesenes Fahrzeug nutzen durften. Dem
wurde mit der aufschiebenden Wirkung des vorliegenden Rekurses indessen bereits
entsprochen.

8.4.5Demgegenüber
trat die neue Regelung bezüglich der Entschädigung der privaten Nutzung dieser
Dienstfahrzeuge über den weiterhin entschädigungslos gewährten Gebrauch gemäss
Ziff. 6 der Weisung hinaus per 1. Mai 2017 in Kraft (vgl. vorne
E. 8.4.3.2).

9.

Schliesslich
rügen die Rekurrierenden eine Verletzung ihrer Bewegungsfreiheit als Teilgehalt
der nach Art. 10 Abs. 2 BV geschützten persönlichen Freiheit.

9.1Zur
Begründung machen sie geltend, während des Pikettdienstes seien sie aufgrund
der verlangten ständigen Erreichbarkeit und der kurzen Einrückzeit sehr stark
eingeschränkt. Sie übersehen dabei, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die
im Ereignisfall auf ein mit einsatzrelevantem Material ausgerüstetes
Dienstfahrzeug angewiesen sind, ein solches während dem Pikettdienst aus dem entsprechenden
Pool beziehen und auch für private Fahrten nutzen können (vgl. Ziff. 6 der
Weisung). Warum sie darüber hinaus zur Gewährleistung ihrer Bewegungsfreiheit
einer auch über den Pikettdienst hinausgehenden persönlichen Zuweisung eines
Dienstfahrzeuges bedürfen, erscheint unerfindlich. Damit ist der Rüge von
vornherein die Grundlage entzogen.

9.2Weiter
rügen die Rekurrierenden in diesem Zusammenhang ihre Pflicht, zur
Gewährleistung ihrer ständigen Erreichbarkeit mit Ausnahme bezogener Ferien dauernd
einen Pager auf sich zu tragen. Diese Einschränkung ihrer persönlichen Freiheit
bestehe zwar bereits heute. Nach Einführung der neuen Weisung erscheine sie
aber unzulässig (Rekursbegründung, Rz. 11 S. 10 f. sowie 5759
S. 28 f.). Wie es sich damit verhält kann vorliegend offenbleiben. Die
Pagertragpflicht ist nicht Gegenstand der angefochtenen Feststellungsverfügungen,
weshalb auf diese Rüge nicht einzutreten ist.

10.

Der Rekurs wird
somit teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Da die Rekurse
aber im überwiegenden Teil abzuweisen sind und die Rekurrierenden damit
weitgehend unterliegen, wären ihnen grundsätzlich die Verfahrenskosten aufzuerlegen
(§ 30 Abs. 1 VRPG). Auf die Erhebung von Verfahrenskosten wird jedoch
umständehalber verzichtet und die Parteikosten werden wettgeschlagen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen und die Übergangsfrist wird in Bezug auf Ziff. 2 der Weisung
vom 14. März 2017 des Justiz- und Sicherheitsdepartements betreffend
Dienstfahrzeuge in teilweiser Abänderung der Feststellungsverfügungen vom
4. April 2017 bis zum 15. Juni 2017 verlängert.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.

Auf die Erhebung von Kosten für das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren wird verzichtet.

Die ausserordentlichen Kosten werden
wettgeschlagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.