bs_appellationsgericht · VD.2020.173 · 2021-08-17 · de
Einspracheentscheid zum Bauentscheid Nr. [...] in Sachen Abbruch: Garderobengebäude, Neubau: Vierfachtennishalle, St. Galler-Ring 233, Basel


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Kammer

VD.2020.173

VD.2020.174

URTEIL

vom17. August 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Claudius Gelzer,

Dr. Andreas Traub, Prof. Dr. Daniela
Thurnherr Keller,

Dr. Carl Gustav Mez

und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

Bau- und Verkehrsdepartement Kantons
Basel-StadtRekurrent 1

Münsterplatz 11, 4051 Basel

A____Rekurrent
2

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

alle handelnd durch B____                                  
Rekursgegnerinnen und

Rekursgegner 1 /

Beigeladene 1

[...]

[...]

[...]

alle vertreten durch C____, Advokat,
                        Rekursgegnerin und

[...]                                                                                  
Rekursgegner 2 /

Beigeladene 2

Gegenstand

Rekursegegen einen
Entscheid der Baurekurskommission

vom 19. Juni 2020

betreffend Einspracheentscheid
zum Bauentscheid Nr. [...] in Sachen Abbruch: Garderobengebäude, Neubau:
Vierfachtennishalle, St. Galler-Ring 233, Basel

Sachverhalt

Mit generellem
Baubegehren vom 7. Dezember 2016 stellte A____ (nachfolgend: Tennisclub,
Rekurrent 2), der auf dem der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse (NöI)
zugeordneten Areal Sportzentrum Schützenmatte einen Tennisclub betreibt,
verschiedene Grundsatzfragen im Zusammenhang mit einem geplanten Neubau einer
Tennishalle, wie die Frage der Zonenkonformität einer Tennishalle in der Zone
NöI, zur Bewilligungsfähigkeit des Projekts aus Sicht der Stadtbildkommission,
zum Vorzug unter den zwei vorgeschlagenen Varianten und zur
Bewilligungsfähigkeit in einem «ordentliche[n] Bewilligungsverfahren nach § 39
Abs. 1 Buchstabe c [BPG]». Als Varianten wurde eine Platzierung der geplanten
Tennishalle an der Ecke von General Guisan-Strasse und St. Galler-Ring (Variante
1) oder der Ecke von St. Galler-Ring und Neubadstrasse (Variante 2)
präsentiert. Das generelle Baubegehren wurde vom 14. Dezember 2016 bis zum 13.
Januar 2017 publiziert. Während der Publikation gingen verschiedene Einsprachen
unter anderem von den zu den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 zählenden [...]
und [...] sowie [...] und [...] aus der Nachbarschaft ein. Mit Vorentscheid vom
30. Mai 2017 wurden die Fragen des Tennisclubs beantwortet und dabei die Frage
nach der Zonenkonformität der Tennishalle bejaht. Die Stadtbildkommission
sprach sich grundsätzlich für das geplante Projekt aus, wobei die Variante 2
bevorzugt wurde. Die hiergegen erhobenen Einsprachen wies das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat mit Ausnahme von einzelnen Rügen betreffend den Baumschutz
mit Entscheid vom 30. Mai 2017 ab. Gegen diesen Entscheid wurden keine
Rechtsmittel an die Baurekurskommission ergriffen.

Mit Baueingabe
vom 4. Februar 2019 ersuchte der Tennisclub um die Erteilung einer
Baubewilligung für die Erstellung der geplanten Tennishalle, deren Standort
weitestgehend der Variante 2 des generellen Baubegehrens entsprach. Während der
vom 20. Februar bis 22. März 2019 dauernden Publikationsfrist gingen
verschiedene Einsprachen ein, welche vom Bau- und Gastgewerbeinspektorat mit
Entscheid vom29. August 2019 abgewiesen wurden, soweit darauf eingetreten wurde. Gleichzeitig
wurde mit Bauentscheid Nr. [...] vom 20. August 2019 die Baubewilligung unter
verschiedenen Bedingungen und Auflagen erteilt.

Gegen diesen Entscheid
erhoben B____ und 17 weitere an der Realpstrasse, drei an der Neubadstrasse und
vier am St. Galler-Ring wohnhafte Personen und eine an der Neubadstrasse
ansässige Immobilienverwaltung als Eigentümerin der Liegenschaften St.
Galler-Ring [...], [...], [...] und [...], alles Einsprecherinnen und
Einsprecher (nachfolgend: Rekursgegnerinnen und -gegner 1 bzw. Beigeladene 1) einerseits
sowie weitere drei an der Neubadstrasse domizilierte, durch C____ vertretene Einsprechende
(nachfolgend: Rekursgegnerin und Rekursgegner 2 bzw. Beigeladene 2) Rekurs an
die Baurekurskommission. Mit Entscheid vom 19. Juni 2020, versandt am 18.
August 2020, hob die Baurekurskommission die angefochtenen Einspracheentscheide
sowie den dazugehörigen Bauentscheid in Gutheissung der Rekurse auf und stellte
fest, dass es in Bezug auf den Aspekt des zulässigen Nutzungsmasses einer Entscheidung
des Planungsträgers im Sinne der Erwägungen bedurft hätte. Während das Gesuch
der heutigen Rekursgegnerinnen und -gegner 1 um Ausrichtung einer
Parteientschädigung abgewiesen worden ist, wurde der heutigen Rekursgegnerin
und den heutigen Rekursgegnern 2 eine Parteientschädigung in Höhe von CHF 1'500.,
zuzüglich 7,7% Mehrwertsteuer zulasten des Bau- und Gastgewerbeinspektorats
zugesprochen.

Gegen diesen
Rekursentscheid erhob der Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements
(Rekurrent 1) mit Eingabe vom 26. August 2020 Rekurs an das Verwaltungsgericht,
den er innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 8. Oktober 2020 begründete
(Verfahren VD.2020.173). Mit dem Rekurs beantragt der Rekurrent 1 die
kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids der Baurekurskommission
und die Bestätigung der Einspracheentscheide des Bau- und Gastgewerbeinspektorats
vom29. August 2019 sowie des Bauentscheids Nr. [...] vom 20. August 2019.

Mit Eingabe vom
26. August 2020 meldete auch der Rekurrent 2 Rekurs gegen den Entscheid der
Baurekurskommission an, den er innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 8.
Oktober 2020 begründen liess (Verfahren VD.2020.174). Mit dem Rekurs beantragt
er die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der Entscheide der
Baurekurskommission vom 19. Juni 2020, die Bestätigung des Bauentscheids Nr. [...]
vom 29. August 2019 und die Erteilung der Baubewilligung.

Die
Rekursgegnerin und -gegner 2 beantragen innert erstreckter Frist mit
Vernehmlassung vom 15. Dezember 2020 die kosten- und entschädigungsfällige
Abweisung der beiden Rekurse und die Bestätigung des vorinstanzlichen
Entscheids. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung des Falles an die
Vorinstanz. Die Baurekurskommission beantragt innert erstreckter Frist mit
Eingaben vom 16. Dezember 2020 ebenfalls die Abweisung der Rekurse. Die
Rekursgegnerinnen und -gegner 1 beantragen innert erstreckter Frist mit
Vernehmlassung vom 16. Dezember 2020, es sei auf den Rekurs des Rekurrenten 1
nicht einzutreten, eventualiter sei er abzuweisen, und es sei der Rekurs des
Rekurrenten 2 abzuweisen, jeweils unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Subeventualiter beantragen sie für den Fall der Gutheissung der Rekurse, es «sei
der angefochtene Entscheid der Baurekurskommission vom 19. Juni 2020 nicht einfach
aufzuheben, sondern es sei die Sache subeventuell an die Vorinstanz zur Prüfung
der bisher nicht behandelten Rügen der damaligen Rekurrierenden und heutigen
Rekursgegner 1 im Sinne der nachstehenden Begründung [] zurückzuweisen». In
der Folge teilte der Instruktionsrichter den Verfahrensbeteiligten mit
Verfügung vom 21. Dezember 2020 mit, unter Vorbehalt eines anderen Entscheids
des Spruchkörpers sei vorgesehen, dass über den Rekurs ohne Durchführung eines
Augenscheins sowie einer Verhandlung aufgrund der Akten entschieden werde.

Der Rekurrent 1
äusserte sich zu den Vernehmlassungen kurz mit Replik vom 19. Januar 2021. Mit
Eingabe vom 29. Januar 2021 ersuchten die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 um
Gelegenheit zur Einreichung einer Duplik zu dieser Replik des Rekurrenten 1 und
einer allfälligen Replik des Rekurrenten 2. Der Rekurrent 2 replizierte innert
erstreckter Frist mit Eingabe vom 22. Februar 2021. Mit Duplik vom gleichen Tag
liessen sich die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 zur Replik des
Rekurrenten 1 sowie mit Duplik vom 22. März 2021 zur Replik des
Rekurrenten 2 vernehmen. Mit Duplik vom 23. März 2021 nahmen auch die
Rekursgegnerin und -gegner 2 zur Replik des Rekurrenten 2 Stellung und hielten
an ihren Rechtsbegehren fest. Mit Noveneingabe vom 11. Mai 2021 nahmen die
Rekursgegnerinnen und -gegner 1 zur Publikationspraxis des Bau- und Gastgewerbeinspektorats
Stellung. Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben
sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.         Formelles

1.1Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes
betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte
Kommission. Damit unterliegen ihre Entscheide nach § 6 BRKG sowie § 10 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das
Verwaltungsgericht. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist grundsätzlich das
Dreiergericht zum Entscheid berufen. Aufgrund der präjudiziellen Bedeutung des
Entscheids über das Erfordernis vorgängiger Planungsentscheidungen als
Voraussetzung für die Bewilligung der projektierten Tennishalle in der Zone NöI
hat der Verfahrensleiter als Präsident der öffentlich-rechtlichen Abteilung des
Appellationsgerichts im Interesse der Rechtsfortbildung gemäss § 91
Abs. 1 Ziff. 6 GOG beschlossen, den Entscheid der Kammer vorzulegen.

1.2

1.2.1Verfügungen der vom
Regierungsrat gewählten Kommissionen können gemäss § 13 Abs. 2 VRPG
unter anderem vom zuständigen Departementsvorsteher angefochten werden. Der
Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartementes ist folglich zur Rekurserhebung
legitimiert. Den dagegen von den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 «aus rechtslogischer
Sicht» erhobenen Einwänden kann offensichtlich nicht gefolgt werden. Sie machen
geltend, dass Parteistellung nur erlangen könne, wer über Rechtsfähigkeit als
Voraussetzung der Parteifähigkeit verfüge. Rechts- und parteifähig sei nur das
Gemeinwesen, nicht aber eines seiner Organe (Vernehmlassung vom 16. Dezember
2020 S. 4 ff.). Damit verkennen die Rekursgegnerinnen und -gegner 1, dass mit §
13 Abs. 2 VRPG die funktionelle Zuständigkeit innerhalb des Gemeinwesens zur
Erhebung einer Behördenbeschwerde geregelt wird, wie dies den Regelungen der
Behördenbeschwerde allgemein inhärent ist (vgl. Art. 89 Abs. 2 des
Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]). Für wen dabei gehandelt wird,
erscheint diesbezüglich irrelevant. Der von den Rekursgegnerinnen und -gegnern
1 zitierte BGE 134 II 45 E. 2 S. 48 ist vorliegend nicht einschlägig (vgl.
Vernehmlassung vom 16. Dezember 2020 S. 5), bezieht er sich doch allein
auf die aus der allgemeinen Beschwerdebefugnis (Art. 89 Abs. 1 BGG) abgeleitete
Legitimation eines Gemeinwesens zur Anfechtung eines belastenden kantonalen
Gerichtsentscheids mit Beschwerde an das Bundesgericht. Vorliegend besteht aber
eine klare kantonalrechtlich begründete Befugnis des zuständigen
Departementsvorstehers zur Erhebung einer Behördenbeschwerde gegen Entscheide
der Baurekurskommission an das Verwaltungsgericht. Entgegen der Auffassung der
Rekursgegnerinnen und -gegner 1 besteht auch kein Anlass, das gesetzlich klar
verankerte Behördenbeschwerderecht gemäss § 13 Abs. 2 VRPG teleologisch zu reduzieren,
indem vom Gericht kontrolliert würde, welche Interessen das zur
Behördenbeschwerde legitimierte Organ vertritt (Vernehmlassung vom 16. Dezember
2020 S. 5). Wie dieses Recht auszuüben ist, steht in der politischen
Verantwortung des volksgewählten Vorstehers beziehungsweise der volksgewählten Vorsteherin
des zuständigen Departements und ist nicht vom Gericht zu bestimmen. Auf den
Rekurs des Vorstehers des Bau- und Verkehrsdepartements ist daher einzutreten.

1.2.2Ebenfalls
einzutreten ist auf den Rekurs des Tennisclubs A____. Dieser ist als
Gesuchsteller und Adressat durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, womit er nach
§ 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs berechtigt ist.

1.2.3Die
Rekurrentinnen und Rekurrenten des vorinstanzlichen Verfahrens sind als
Beigeladene beziehungsweise Rekursgegnerinnen und Rekursgegner in das
verwaltungsgerichtliche Verfahren einzubeziehen. Dabei braucht entsprechend der
Erwägung der Vorinstanz praxisgemäss nicht geprüft werden, ob alle
Rekursgegnerinnen und Rekursgegner die erforderliche Beziehungsnähe zum
Streitgegenstand aufweisen. Diese kommt dem verfahrensbeteiligten Vertreter der
Rekursgegnerinnen und Rekursgegner 1 und seiner ebenfalls rekurrierenden Gattin
als Eigentümer und Eigentümerin der Liegenschaft Realpstrasse [...] wie auch
der Rekursgegnerin und den Rekursgegnern 2 als Eigentümerin und Eigentümer der
Liegenschaften Neubadstrasse [...] und [...] zweifellos zu.

1.3Die
beiden Verfahren VD.2020.173 und VD.2020.174 betreffen dieselben Parteien sowie
dieselbe Sach- und Rechtslage, weshalb die Verfahren vereinigt werden können
und in einem einzigen Urteil darüber befunden werden kann.

1.4Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach §
8 Abs. 1 VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die Baurekurskommission das öffentliche
Recht korrekt angewendet, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
festgestellt und die massgeblichen allgemeinen Rechtsgrundsätze beachtet hat.

1.4.1Im Zusammenhang mit der Beurteilung der Zonenkonformität
der streitgegenständlichen Tennishalle in der Zone NöI macht der Rekurrent 1 geltend,
dass auch eine Rechtsmittelbehörde, der volle Kognition zustehe, in
Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren
habe. Gerade wenn es um die Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher
Spezialfragen gehe, in denen die Vorinstanz, wie hier das Planungsamt, über ein
besonderes Fachwissen verfüge oder wenn es um Auslegungsfragen gehe, welche die
Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe
sachgerechter beurteilen könne, dürften die Rekursinstanzen nicht ohne Not von
der Auffassung der Vorinstanz abweichen (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 30,
mit Hinweis auf BGE 133 II 35 E. 3 S. 39, mit weiteren Hinweisen). Als
Fachbehörde obliege es dem Planungsamt, raumplanerische Fragen im Zusammenhang
mit Bauprojekten auf NöI-Arealen stufengerecht und adäquat zu lösen. Indem die
Baurekurskommission ohne besondere objektspezifische Gründe und aufgrund eines
unzutreffenden Verständnisses der NöI als Bauzone von der Einschätzung des
Planungsamts, wonach die projektierte Tennishalle dem öffentlichen Interesse
«Sportnutzung» diene und keine mittels Sondernutzungsplanung zu koordinierenden
räumlichen Auswirkungen habe, abgewichen sei, setze sie ohne Not in
unzulässiger Weise ihr eigenes Interesse anstelle desjenigen der Fachbehörde
(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 30).

1.4.2Der Rekurrent wirft damit die Frage nach der Prüfungsdichte
im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und mithin dem Umfang auf, in welchem
gerichtliche Behörden ihre Prüfungsbefugnis in bau- und planungsrechtlichen
Verfahren auszuschöpfen haben (Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, Rz. 1028 ff.;Wullschleger,Die Rolle der Verwaltungsgerichte bei umweltrechtlichen Interessenabwägungen,
in: URP 2018, S. 134). Wesentlich für die Vornahme einer Einschränkung der
Kognition erscheint dabei, welchem Zweck die Einräumung eines
Beurteilungsspielraums dient. Soweit der Spielraum der Einzelfallgerechtigkeit
dienen soll, besteht in der Regel kein Grund einer beschränkten richterlichen
Überprüfung (VGE VD.2016.37 vom 19. Mai 2017 E. 4.2.2). Zurückhaltung ist aber
dann zu üben, wenn der Gesetzgeber der Verwaltung mit unbestimmten
Rechtsbegriffen Sachverständigenermessen oder politisches Ermessen einräumen
will. Diese Zurückhaltung wird bisweilen mit der Trennung der Funktionen von
Justiz und Verwaltung begründet, aus welcher folge, dass Verwaltungsgerichte
nicht als Oberplanungsbehörden agieren dürften (Wullschleger,
a.a.O., S. 134 f., mit Hinweis auf BGE 129 II 331 E. 3.2 S. 342 [Samedan], BGer
1A.189/2004 vom 3. Dezember 2004 E. 6.6 [Hardturmstadion] sowie weiteren
Hinweisen). Offenbleiben kann hier, inwieweit sich eine Beschränkung der
Prüfung auf Sachverhaltsfeststellungen zu beziehen hat (vgl. dazuWullschleger,a.a.O., S. 135 ff.), da
der Sachverhalt vorliegend  abgesehen von der tatsächlichen Frage der
bisherigen Allgemeinzugänglichkeit der Tennisanlagen des Rekurrenten 2  kaum
strittig sind. Daraus mag eine gewisse Zurückhaltung bei der Beurteilung
folgen, inwieweit eine bestimmte, von der Planungsbehörde bereits
vorausgesehene Nutzung im öffentlichen Interesse liegt. Diesbezüglich hat sich
das Verwaltungsgericht bei der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der
Interessen durch die Planungsbehörde eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen (Wullschleger,a.a.O., S. 138 ff.). Es
ist aber nicht ersichtlich, inwieweit sich die Zurückhaltung auch auf die
Prüfung der notwendigen Bestimmtheit einer planerischen Entscheidung beziehen
sollte.

2.         Generelles Baubegehren

2.1Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens sind in der
Sache insbesondere die Fragen gewesen, ob die vom Rekurrenten 2 auf der
Parzelle Nr. 2578 auf dem Gelände der Sportanlage Schützenmatte an der Ecke St.
Galler-Ring und Neubadstrasse geplante Tennishalle in der dortigen Zone für
Nutzungen im öffentlichen Interesse zonenkonform ist und darüber im
ordentlichen Bewilligungsverfahren nach § 39 Abs. 1 lit. c des Bau- und
Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100] entschieden werden kann. Diese Fragen waren
bereits Gegenstand des generellen Baubegehrens des Rekurrenten 2.

Mit Vorentscheid [...] vom 30. Mai 2017 verwies das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat bezüglich der Frage der Zonenkonformität des
Bauvorhabens auf die Stellungnahme des Planungsamts. Dieses stellte mit
Schreiben vom 26. Januar 2017 fest, das vom Vorhaben betroffene Grundstück sei
bereits mit der Sportanlage Schützenmatte und den daran anschliessenden
Tennisplätzen anlässlich der letzten Zonenplanrevision 1987 in die neu
geschaffene Zone für öffentliche Bauten und Anlagen umgezont worden. Gemäss den
Materialien sollte diese Zone Sportanlagen umfassen, die auffällig in
Erscheinung treten würden, wobei als denkbar erachtet worden sei, dass in
dieser Nutzungsordnung für sportliche Zwecke «weitere, vielleicht auch
umfangreiche und hohe Gebäude (Tennishallen usw.) entstehen» würden. Dabei gelte
gemäss der Übergangsbestimmung in § 179 Abs. 1 BPG allgemein, dass unter
Vorbehalt abweichender Bestimmungen in Zonenplänen sich die zulässigen Arten
der baulichen Nutzung nach altem Recht richten würden. Mit der Zuweisung der
Tennisplätze in die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sei die künftige
Nutzung dieser Grundstücke als Sportanlagen gemäss dem Raumplanungsgesetz des
Bundes (RPG, SR 700) im Raumplanungsverfahren unter Mitwirkungsrechten der
Bevölkerung zu dieser Zonenzuweisung festgeschrieben worden. Diese
Zweckbestimmung habe bis zu einer Änderung der Nutzungsordnung Gültigkeit.
Daraus wurde geschlossen, dass die Tennishalle in der NöI zonenkonform sei, da
sie in ihrer Nutzung einem öffentlichen Interesse, dem Sport, diene.

Mit Bezug auf die Frage der Anwendbarkeit von § 39 Abs. 1 lit. c BPG
wurde mit Vorentscheid vom 30. Mai 2017 ausgeführt, an der Nutzung von Arealen
in der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse müsse ein
Allgemeininteresse bestehen. Die entsprechend zweckmässigste Bebauung hänge von
den zu erfüllenden Aufgaben ab. Art und Mass der baulichen Nutzung werde
deshalb nicht durch generelle Zonenvorschriften festgelegt, sondern auf die
Bedürfnisse des Trägers der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben abgestimmt,
weshalb zumindest der konkrete Verwendungszweck bestimmt sein müsse. Die
Nutzung des Grundstückes richte sich demnach nach § 39 Abs. 1 lit. a BPG und
werde demnach durch den Beschluss, mit dem die Zone festgesetzt worden sei,
festgelegt. Dieser Entscheid ist nicht angefochten worden.

2.2Ein
generelles Baubegehren dient der Abklärung von «Grundsatzfragen oder
wesentlichen Teilfragen» (§ 32 der Bau- pund Planungsverordnung [BPV, SG
730.110]). Der auf ein generelles Baubegehren und dessen Publikation hin
ergehende Vorentscheid ist im Hinblick auf ein zukünftiges konkretes
Bewilligungsverfahren verbindlich, wenn innerhalb von drei Jahren nach seiner
Erteilung ein Bewilligungsverfahren eingeleitet wird und wenn sich das
anwendbare Recht nicht ändert (§ 32 in Verbindung mit § 45 Abs. 3 und
§ 53 Abs. 2 BPV; VGE VD.2016.167 vom 26. April 2018 E. 2.3, VD.2014.106
vom 31. Mai 2016 E. 2.1). Dieses Institut ist mit Varianten in vielen Kantonen
vorgesehen (vgl. VGE VD.2016.167 vom 26. April 2018 E. 2.3, mit weiteren
Hinweisen). Der Zweck des Vorentscheids besteht darin, Klarheit zu schaffen
über den Inhalt und die Bedeutung der geltenden Bauvorschriften im Hinblick auf
ein bestimmtes Bauprojekt (Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Auflage 2016, S. 352 f.). Er
stellt keine gültige Baubewilligung dar, hat aber Verfügungscharakter. Der
Vorentscheid über die von der Bauherrschaft gestellten Grundsatzfragen zu einem
spezifischen Bauprojekt ist für die Behörde bei der späteren Entscheidung über
die formelle baurechtliche Bewilligung verbindlich, sofern sich die
tatsächlichen Verhältnisse und die Rechtslage bis zum Entscheid nicht
wesentlich ändern(Dussy,
Verfahren, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch
Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, S. 652). Dabei ist bei verbindlichen
Vorentscheiden sicherzustellen, dass das rechtliche Gehör von Drittbetroffenen
gewahrt wird (VGE VD.2016.167 vom 26. April 2018 E. 2.3).

3.         Bindungswirkung
Vorentscheid

3.1Nachdem
das Bau- und Gastgewerbeinspektorat in seinen Einspracheentscheiden auf die
Rügen einzelner Rekursgegnerinnen und -gegner 1, dass die streitgegenständliche
Tennishalle nicht zonenkonform sei, unter Hinweis auf den diesbezüglich
abschliessenden Entscheid im generellen Baubewilligungsverfahren nicht
eingetreten ist, hat die Baurekurskommission daher zunächst geprüft, ob der
Vorentscheid [...] vom 30. Mai 2017 für die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und
2 verbindlich ist. Unter Hinweis auf die obigen Ausführungen zur
Verbindlichkeit eines Vorentscheides und die hierfür erforderliche Wahrung des
rechtlichen Gehörs von Drittbetroffenen (vgl. oben E. 2.2; angefochtener
Entscheid E. 7) erwog die Baurekurskommission, Voraussetzung zur Wahrnehmung
des Gehörsrechts sei die Publikation des generellen Baubegehrens. Die Behörden
hätten den Publikationstext dabei auf das Gesuch zu beziehen. Für Dritte sei
ein vom Gesuch abweichender Publikationstext nicht relevant (vgl.Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich/Basel/Genf 2020, N 64 zu Art. 22 RPG). Ein Vorentscheid müsse daher
für seine Verbindlichkeit gegenüber Dritten im gleichen öffentlichen Verfahren
wie die Baubewilligung zustande gekommen sein (vgl.Ruch, a.a.O., N 64 zu Art. 22 RPG). Gemäss § 45 Abs. 1 BPV habe
das Bau- und Gastgewerbeinspektorat dabei ordentliche Baubegehren im
Kantonsblatt und im Internet anzuzeigen. Das generelle Baubegehren werde öffentlich
angezeigt (§ 45 Abs. 3 BPG). Auf ordentliche Baubegehren sei während der
Einsprachefrist mit einem oder mehreren Schildern im Gelände hinzuweisen (§ 46
Abs. 1 BPV). Gemäss § 41 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen zur Bau- und
Planungsverordnung (ABPV, SG 730.115) gelte die Pflicht zum Hinweis mittels
Hinweisschildern im Gelände darüber hinaus für alle publizierten Baubegehren.
Ob die ABPV damit über die BPV hinausgehende Verpflichtungen für die Behörden
begründe, könne aber offengelassen werden (angefochtener Entscheid E. 8, mit
Hinweis auf VGE VD.2014.106 vom 31. Mai 2016 E. 2.4). Fest stehe aber,
dass generelle Baubegehren öffentlich anzuzeigen seien. Dementsprechend sei im
Kantonsblatt vom 14. Dezember 2016 über das hier interessierende generelle
Baubegehren informiert worden (angefochtener Entscheid E. 9). Auch eine
Mangelhaftigkeit der Publikation eines Baugesuchs führe in aller Regel aber nicht
zur Nichtigkeit der entsprechenden Verfügung. Lägen keine Nichtigkeitsgründe
vor, erwüchsen auch fehlerhafte Verfügungen in Rechtskraft, wenn sie nicht
angefochten würden (angefochtener Entscheid E. 12, mit Hinweis auf BGer
1C_217/2010 vom 3. Februar 2011 E. 2.3.2). Dies setze voraus, dass die
Möglichkeit zur Anfechtung auch tatsächlich bestanden habe. In diesem Sinne
dürften potentiellen Einsprechenden aus einer mangelhaften Publikation keine
Nachteile erwachsen. Da gemäss § 49 BPV gegen ein innerhalb von drei Jahre auf
einen Vorentscheid hin gestelltes Baubegehren nur Einwendungen erhoben werden
könnten, die während der Auflage des generellen Baubegehrens nicht hätten geltend
gemacht werden können, folge im Umkehrschluss, dass der Vorentscheid in Bezug
auf Einwendungen, die während der Auflage nicht hätten vorgebracht werden
können, keine Bindungswirkung zukomme (angefochtener Entscheid E. 12).
Massgebend für die Beantwortung dieser Frage sei nicht, ob die Rekursgegnerinnen
und -gegner 1 und 2 aufgrund der räumlichen Distanz legitimiert gewesen wären,
sich gegen das generelle Baubegehren zur Wehr zu setzen, sondern vielmehr, ob
das im Rahmen des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens zur Diskussion
stehende Projekt beziehungsweise dessen Projektumfang während der Publikation
des generellen Baubegehrens erkennbar gewesen sei. Es stelle sich daher die
Frage, ob die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 im Zeitpunkt des generellen
Baubewilligungsverfahrens unter Berücksichtigung der gebührenden Sorgfalt
anhand des Publikationstextes hätten erkennen müssen, dass die Bauherrschaft
beabsichtigte, das heute zur Diskussion stehende Projekt zu realisieren,
welches weitestgehend der Variante 2 des generellen Projektstands entspreche
(angefochtener Entscheid E. 13). Der Text der Publikation im Kantonsblatt sei
auch auf den Hinweisschildern enthalten gewesen (vgl. § 41 Abs. 2 ABPV;
angefochtener Entscheid E. 15). Gemäss § 39 Abs. 1 lit. a ABPV habe der Text
der Publikation die Strasse und Hausnummer sowie die Sektion und
Parzellennummer zu enthalten. Diesen Anforderungen genüge der Publikationstext
vom 14. Dezember 2016, soweit er das vorliegend umstrittene Projekt
betreffe, klarerweise nicht (angefochtener Entscheid E. 14). Die Publikation habe
sich auf die Adresse St. Galler-Ring 225 sowie auf die zur Sektion 2
gehörende Parzelle Nr. 4686 bezogen. Vom Publikationstext seien demnach
die im Eigentum des Tennisclubs stehende Baurechtsparzelle sowie das dortige
Clubhaus, das die Adresse St. Galler-Ring 225 trage, erfasst worden. Während
die Baurechtsparzelle mittlerweile erweitert worden sei, sodass sie auch den
südwestlichen Teil der Stammparzelle umfasse, auf welchem die umstrittene
Tennishalle erstellt werden solle, habe sie sich im Zeitpunkt des generellen
Baubewilligungsverfahrens entsprechend den Situationsgrundlagen zum generellen
Baubegehren gemäss Ausdruck vom 7. Dezember 2016 lediglich auf den
nordwestlichen Teil bezogen. Daraus folge, dass die Rekursgegnerinnen und
-gegner 1 und 2 aufgrund des Publikationstextes auch unter Beachtung der
gebührenden Sorgfalt nicht damit hätten rechnen müssen, dass im südwestlichen
Teil der Stammparzelle, der im Zeitpunkt der Publikation nicht zur
Baurechtsparzelle gehört habe, gebaut werden solle. Dies gelte umso mehr, als
auch die Hausnummer St. Galler-Ring 233 in der Publikation nicht genannt worden
sei, obschon das mit dieser Adresse beschriftete Garderobengebäude im Rahmen
des vorliegenden Projekts abgerissen werden und im Übrigen auch das Bauvorhaben
die Adresse St. Galler-Ring 233 erhalten solle. Auch mit Blick auf die
Eigentumsverhältnisse hätten die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 nicht
damit rechnen müssen, dass der südwestliche Teil der Stammparzelle überbaut
werden solle. Die Fehlerhaftigkeit der damaligen Publikation zeige sich auch
daran, dass in den Baugesuchsunterlagen des generellen Baubegehrens selber die
Adresse St. Galler-Ring 233 und die Stammparzelle Nr. 2578 vermerkt
gewesen seien. Auch wenn bei einer Einsicht in die Akten ohne Weiteres hätte
erkannt werden können, dass im südwestlichen Teil der Stammparzelle womöglich
gebaut werde, so sei entscheidend, dass die Entscheidung, die
Baugesuchsunterlagen überhaupt einzusehen, anhand des konkreten
Publikationstextes getroffen werde (angefochtener Entscheid E. 14, mit Hinweis
aufDussy,FHB Öffentliches
Baurecht, 2016, Rz. 7.116: «Die Beschreibung des Gesuchsgegenstandes in der
Publikation muss die wesentlichen Elemente des geplanten Bauvorhabens umfassen.
[...] Potenziell vom Gesuch Betroffene sollen sich anhand dieser Publikation
entscheiden können, ob sie die Gesuchsunterlagen einsehen wollen»). Zusammenfassend
kam die Vorinstanz daher zum Schluss, dass die damaligen Rekurrierenden bzw.
heutigen Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 im Zeitpunkt der Publikation des
generellen Baubegehrens nicht damit hätten rechnen müssen, dass die heute
umstrittene Tennishalle erstellt werden solle. Die Publikation erweise sich
daher als fehlerhaft mit der Folge, dass die Argumente der Rekursgegnerinnen
und -gegner 1 und 2 im (ordentlichen) Baubewilligungsverfahren noch zu hören seien.
Bei diesem Ergebnis müsse auch nicht näher auf die Fragen eingegangen werden,
ob es im Rahmen des generellen Baubegehrens einer Profilierung bedurft hätte
und, ob die Anbringung der Hinweisschilder mangelhaft gewesen sei. In Bezug auf
die Hinweisschilder bleibe höchstens zu erwähnen, dass diese den Text der
Publikation im Kantonsblatt enthalten hätten (vgl. § 41 Abs. 2 ABPV). Auch in
dieser Hinsicht spreche folglich nichts dafür, dass die Rekursgegnerinnen und -gegner
1 und 2 im Zeitpunkt der Publikation des generellen Baubegehrens damit hätten rechnen
müssen, dass das vorliegend umstrittene Projekt erstellt werden solle. Es
bleibt damit dabei, dass die Zonenkonformität und die Ästhetik im Verfahren vor
der Baurekurskommission überprüft werden könnten (angefochtener Entscheid, E.
15).

3.2

3.2.1Dem
hält der Rekurrent 1 mit seiner Rekursbegründung entgegen, für die Publikation
massgebend sei nicht der Publikationstext allein, sondern dessen Zusammenhang
mit dem Inhalt des Baubegehrens. Damit die Publikation in einem amtlichen Organ
ihren Zweck erfüllen könne, müsse sie die wichtigsten Punkte der Verfügung
enthalten, damit die Betroffenen erkennen könnten, ob ihre Interessen berührt seien
(BGer 1A.175/2003 vom 27. November 2003 E. 2.2). In diesem Sinne sei der Publikationstext
auf das Baubegehren zu beziehen (Ruch,
a.a.O., N 53 zu Art. 22 RPG). Der Publikationstext habe die Strasse, die
Hausnummer, die Sektion sowie die Parzellennummer zu enthalten (§ 39 Abs. 1
lit. a ABPV; Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 10). Die Publikation des
generellen Baubegehrens [...] habe neben dem Verweis auf den Inhalt des
Projekts «Neubau Tennishalle» Hinweise auf die Adresse «St. Galler-Ring 225»
und die Baurechtsparzelle Sektion 2, Parzelle 4686, enthalten. Aus dem
Publikationstext seien folglich die wichtigsten Punkte  Neubau einer
Tennishalle entlang des St. Galler-Rings  zweifelsfrei erkennbar gewesen. Interessierte
Dritte hätten aufgrund des Publikationstextes des generellen Baubegehrens ohne
besondere Sorgfalt erkennen können, dass auf dem Schützenmattpark entlang des
St. Galler-Rings der Neubau einer Tennishalle beabsichtigt gewesen sei
(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 11). Zumindest die Hausnummer könne dabei kein
taugliches Kriterium sein, um subjektiv die Annahme zu rechtfertigen, von einem
Bauprojekt nicht betroffen zu sein und deshalb berechtigterweise ohne
Konsultation der Baubegehrensunterlagen von einer Einsprache abzusehen.
Hausnummern würden in Abhängigkeit zu den Eingängen eines Gebäudes vergeben und
wiesen somit keinen direkten Bezug zur Grösse bzw. zum Volumen eines
Bauprojektes auf. Darüber hinaus sei im Zeitpunkt der Publikation des
generellen Baubegehrens [...] die Hausnummer «St. Galler-Ring 233» noch nicht
rechtmässig verfügt worden. Die Baubewilligungsbehörde habe für den
Publikationstext des generellen Baubegehrens daher keine fiktive Hausnummer verwenden
können. Auch aus der Angabe «Sektion 2, Parzelle 4686» könne der
vorinstanzliche Schluss nicht gezogen werden (Rekursbegründung Rekurrent 1 E.
12). Parzellengrenzen seien zeitlich unbeständig. Umparzellierungen zwischen
dem Vorentscheid und der Eingabe eines ordentlichen Baubegehrens seien häufig
der Fall. Als privatrechtlicher Vorgang sei die Parzellierung zudem dem
Baubewilligungsverfahren entzogen (BRKE i.S. R.l. vom 26. April 2017 Ziff. 5 ff.).
Im generellen Baubewilligungsverfahren könne daher einer allenfalls für das
ordentliche Baubegehren notwendigen Umparzellierung nicht vorgegriffen werden.
Es dürften daher auch keine potenziellen und projektierten Grenzänderung im
Publikationstext abgebildet werden. Die Parzellennummer enthalte auch keine
Aussage über die Parzellengrösse, die Eigentumsverhältnisse oder über die
Platzierung eines Bauprojektes auf der Parzelle. Die Angabe der Parzellennummer
könne daher nicht herbeigezogen werden um die subjektive Annahme zu
rechtfertigen, ohne Konsultation der Baubegehrensunterlagen von einem
Bauprojekt nicht betroffen zu sein (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 13). Es
wäre den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 und 2 daher gestützt auf die
Publikation des generellen Baubegehrens [...] ohne Weiteres zuzumuten gewesen,
zumindest kurz das öffentlich aufliegende Baubegehrensdossier zu konsultieren,
was Einzelne unter ihnen auch getan und darauf Einsprache erhoben hätten. Der
Verzicht auf eine Einsprache gegen das generelle Baubegehren sei daher einzig
auf eine subjektive Betrachtungsweise zurückzuführen und liege nicht in der
Publikation des generellen Baubegehrens begründet. Es könne nicht angehen, wenn
potenziell vom Bauvorhaben betroffene Personen sich selbst aus der
Verantwortung zur Auseinandersetzung mit den Baubegehrensunterlagen nähmen,
indem sie sich formalistisch auf eine Hausnummer oder eine Parzellennummer beriefen.
Die Auffassung der Baurekurskommission gewichte im Ergebnis den Wortlaut des
Publikationstextes höher als den tatsächlichen Inhalt des öffentlich
aufgelegten Baubegehrensdossiers und sei damit überspitzt formalistisch und
nicht materiell begründet. Richtigerweise hätte sie daher nicht auf die Rekurse
betreffend Zonenkonformität in der Zone NöI eintreten dürfen (Rekursbegründung
Rekurrent 1 E. 14).

3.2.2Der
Rekurrent 2 macht geltend, dass er sich auf den Vorentscheid des Planungsamtes
in Bezug auf den Verfahrensweg und die eindeutig und abschliessend geklärte Zonenkonformität
habe verlassen können und müssen. Als Verein lebe er von seinen
Mitgliederbeiträgen. Der Bau einer (im öffentlichen Interesse stehenden)
Tennishalle stelle eine erhebliche finanzielle Belastung dar, welche nur mit breiter
Unterstützung möglich sei, weshalb er vor der Auslösung von kostspieligen
Planungsmassnahmen auf einen verbindlichen Entscheid angewiesen gewesen sei.
Einzig im Vertrauen auf die Verbindlichkeit des Entscheids sei ein Architekturwettbewerb
mit vier Teilnehmern und einer breit formierten Jury mit Vertretern des Kantons
durchgeführt und die Planung des Siegerprojekts bis zur Baureife abgeschlossen
worden. Die damit verbundenen Kosten hätten sich bisher auf CHF 670'000.
belaufen (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 14). Das Planungsamt habe in
korrekter Ausübung seines Ermessens namentlich ein Bebauungsplanverfahren oder
ein anderes Planungsinstrument als nicht notwendig erachtet (Rekursbegründung
Rekurrent 2 E. 16). Die Publikation des generellen Baubegehrens sei praxisgemäss
erfolgt. Namentlich begründe die Beschränkung auf die aktuelle Parzelle des
Rekurrenten 2 in Bezug auf die Frage der Zonenkonformität keinen Mangel, sei
das Nutzungsmass doch nicht auf die aktuelle Parzelle beschränkt. Die Frage der
Zonenkonformität hänge nicht von der konkret zu bebauenden Parzelle ab, sondern
betreffe das ganze in der Zone NöI liegende Gebiet. Die erwähnte und
möglicherweise falsche Hausnummer habe nichts mit dem Nutzungsmass zu tun und
schon gar nichts mit der Ästhetik (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 18). Unter Berücksichtigung
des für die konkrete Planung des Projekts betriebenen, enormen Aufwands, bestehe
ein entsprechendes erhebliches Interesse an Rechtssicherheit und Bestand des
generellen Bauentscheids. Demgegenüber lägen keine Individualinteressen vor,
welche eine Aufhebung des generellen Bauentscheids rechtfertigen würden. Vor allem
könnten die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 nicht in den Genuss einer
nachgelagerten, revisionsartigen Prüfung der Zonenkonformität kommen. Der
Verzicht auf eine Einsprache im Rahmen des generellen Baugesuchverfahrens lege
die Vermutung nahe, dass sie schlussendlich Individualinteressen verfolgten,
welche aber mit der Frage des Nutzungsmasses nichts zu tun hätten. Jedenfalls
dürften die hinter der Fassade der Zonenkonformität postulierten
Partikularanliegen in einer Abwägung der betroffenen Interessen nicht
überwiegen. Insofern hätte die Vorinstanz die Argumente der Rekursgegnerinnen
und -gegner 1 und 2 in Bezug auf die Zonenkonformität gar nicht mehr prüfen
dürfen (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 19). Der Vorentscheid sei verbindlich,
da sich seit dessen Erlass das anwendbare Recht nicht geändert habe (§ 53 Abs.
2 BPV, Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 17). Es liege gewissermassen ein
«Rechtsöffnungstitel» vor. Die Vorinstanz habe somit ohne Grund die Prüfung der
Zonenkonformität vorgenommen, obwohl es keinen Anlass gegeben habe, die
Rechtskraft des generellen Bauentscheids in Bezug auf die Zonenkonformität in
Frage zu stellen oder gar den Entscheid zu unterlaufen (Rekursbegründung
Rekurrent 2 E. 20).

3.3

3.3.1Darin
kann den Rekurrenten 1 und 2 nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz
zutreffend erwogen hat, ist auf Baugesuche durch öffentliche Anzeige
hinzuweisen und damit das Einspracheverfahren zu eröffnen (§ 91 Abs. 3 BPG).
Ordentliche Baubegehren sind im Kantonsblatt sowie im Internet und mit dem Text
der öffentlichen Anzeige auch im Gelände anzuzeigen (§§ 45 f. BPV). Der Text
der Publikation hat dabei neben einer kurzen Bezeichnung und Nutzung der Baute
oder Anlage auch die «Strasse und Hausnummer sowie Sektion und Parzellennummer»
zu enthalten (§ 39 Abs. 1 lit. c ABPV). Diese Publikation von Baugesuchen dient
Drittbetroffenen zur Wahrung ihrer Rechte. Sie hat daher zumindest in groben
Kategorien eine Beschreibung des Gesuchsgegenstandes mit den wesentlichen
Elementen des geplanten Bauvorhabens zu enthalten. Potenziell vom Gesuch
Betroffene sollen sich anhand dieser Publikation entscheiden können, ob sie die
Gesuchsunterlagen einsehen wollen (Dussy,
a.a.O., N 7.115 f.). Zentral erscheint dabei auch eine genaue
Lokalisierung des Bauvorhabens (Zaugg/Ludwig,
Baugesetz des Kantons Bern, 5. Auflage, Bern 2020, Art. 35-35c N 8, VGE ZH
VB.2012.00594 vom 16. Januar 2013, mit Hinweis aufMäder, Das Baubewilligungsverfahren, 1991, S. 133 Rz. 290).
Die Publikation muss diesbezüglich aussagekräftig sein (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 35-35c N 8). Diese
Voraussetzungen gelten auch im Verfahren für einen baurechtlichen Vorentscheid
(Ruch, a.a.O., N 73 zu Art. 33
RPG).

Wie die Vorinstanz
weiter in tatsächlicher Hinsicht festgestellt hat und im Übrigen auch
unbestritten ist, hat die Publikation sich allein auf die Adresse St.
Galler-Ring 225 und die Parzelle Nr. 4686 bezogen. Es ist unbestritten, dass
die damalige Variante 2 für den Standort der geplanten Tennishalle an der Ecke
von St. Galler-Ring und Neubadstrasse, an welchem diese nun mit dem
streitgegenständlichen Baubegehren realisiert werden soll, nicht auf dem Areal
des damaligen Umfangs dieser im Eigentum der Rekurrenten 2 stehende
Baurechtsparzelle, sondern vielmehr ganz auf der benachbarten Stammparzelle Nr.
2578 verwirklicht werden sollte. Weiter erscheint auch mit den Erwägungen der
Vorinstanz die Adressangabe mit dem alleinigen Hinweis auf die Adresse St.
Galler-Ring 225 ungenau. Es kann dahingestellt bleiben, welche Bedeutung der
Hausnummerverfügung des Grundbuch- und Vermessungsamtes vom 5. September
2019 in diesem Zusammenhang zukommt (vgl. VD.2020.173, act. 6/3). Nicht
bestritten worden ist, dass das abzubrechende Garderobengebäude auf der
Liegenschaftsparzelle Nr. 2578 am Standort der heute projektierten Tennishalle
bereits zuvor mit der Hausnummer 233 bezeichnet und dies so auch im Stadtplan
und den eingereichten Planunterlagen vermerkt worden ist. Auch der Rekurrent 2
selber hat diese Adressierung in seinem generellen Baubegehren verwendet.
Daraus folgt, dass die Publikation des generellen Baubegehrens entsprechend den
Erwägungen der Vorinstanz mangelhaft gewesen ist.

3.3.2Eine
mangelhafte Publikation eines Baubegehrens stellt einen formellen Fehler der
Baubewilligung dar (Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino,
Die Baubewilligung im Kanton Basel-Stadt, Basel 2014, S. 82, mit Hinweis auf
VGE VD.2011.157 vom 23. August 2012 E. 4.2). Dies gilt auch dort, wo eine
Publikation in relevanten Punkten unvollständig ist, wobei unerheblich ist, ob
das Ungenügen der Publikation der Bauherrschaft oder der Behörde anzulasten ist
(Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 35-35c
N 11). Aufgrund der unzutreffenden Adress- und Parzellenangaben mussten
die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 auch bei Anwendung gehöriger Sorgfalt
nicht davon ausgehen, dass die gesuchsgeständliche Tennishalle in ihrer
direkten Nachbarschaft am heute projektierten Standort gebaut werden sollte.
Sie durften daher aufgrund des Textes der Publikation davon ausgehen, dass der
Gegenstand des generellen Baubegehrens sie in ihren Interessen nicht direkt
tangiert. Dies gilt umso mehr, als die Hinweisschilder im Gelände im Verfahren
des generellen Baubegehrens unbestrittenermassen ebenfalls nicht im Bereich der
südwestlichen Ecke der Sportanlage Schützenmatte, wo die Tennishalle gemäss
Baugesuch nun verwirklicht werden sollte, sondern bloss beim Clubhaus am St.
Galler-Ring 225 und an der General Guisan-Strasse angebracht worden sind. Unbehelflich
erscheint dabei der Hinweis des Rekurrenten 2, dass die Rekursgegnerinnen und
-gegner 1 und 2 Individualinteressen bzw. Partikularanliegen verfolgten, welche
aber mit der Frage des Nutzungsmasses und der Zonenkonformität nichts zu tun
hätten. Voraussetzung der Rekursbefugnis im Baubewilligungsverfahren ist die
Verfolgung eigener tatsächlichen Interessen (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542, mit
Hinweisen; VGE VD.2017.121 vom 24. September 2017 E. 1.2.4, VD.2015.109 vom 18.
März 2016 E. 1.3). Die von rekurrierenden Parteien als verletzt gerügten Normen
müssen dabei nicht im Sinne einer Schutznorm dem Schutz dieser Interessen
dienen. Es genügt vielmehr auch ein eigenes tatsächliches Interesse an der
Einhaltung von Normen, die dem Schutz öffentlicher Interessen dienen (vgl. VGE
607-610/2008 vom 23. Januar 2009 E. 1.3.2).

3.3.3Liegt
eine mangelhafte Publikation vor, so trifft die Behörden die Pflicht, die
notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um den Mangel zu beheben und die in ihrem
rechtlichen Gehör verletzten Drittbetroffenen in ihre Verfahrensrechte wieder
einzusetzen (VGE VD.2018.94 vom 17. September 2019 E. 5.8, VD.2015.89 vom 15.
September 2016 E. 1.2.3). Ihre Verhinderung bei der Wahrnehmung ihrer
Einsprachemöglichkeit im Verfahren des generellen Baubegehrens führt dazu, dass
der in Verletzung dieser Rechte ergangene Vorentscheid zu keinem Rechtsnachteil
für die in ihren Rechten verletzten Drittbetroffenen führen darf. Es wird denn
auch von keiner Seite geltend gemacht, dass die Rekursgegnerinnen und -gegner 1
und 2 ausserhalb des vorliegend streitgegenständlichen Baubewilligungsverfahrens
zu einem früheren Zeitpunkt bereits Kenntnis vom Gegenstand und Inhalt des
Vorentscheids vom 30. Mai 2017 gehabt hätten. Solche Kenntnis hatten
aufgrund der Akten nur die zu den Rekursgegnerinnen und -gegnern 1 zählenden
Nachbarn [...] und [...] sowie [...] und [...], welche bereits in jenem
Verfahren Einsprache erhoben haben. Deren Kenntnisse müssen sich die anderen
Rekursgegnerinnen und -gegner aber nicht anrechnen lassen, zumal aufgrund der
Akten keine Anhaltspunkte bestehen, dass diese bereits vor diesem
Baubewilligungsverfahren ihre Kenntnisse mit den übrigen Rekursgegnerinnen und
-gegnern geteilt haben. Es folgt daher aus dem Grundsatz von Treu und Glauben keine
Obliegenheit der Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2, ihre Einwände vor
diesem Verfahren bereits geltend zu machen (VGE VD.2018.94 vom 17. September
2019 E. 6.1, mit Hinweis auf BGer 1C_256/2017 vom 11. Januar 2018 E. 2.1). Die
Baubewilligung ist daher für die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2, mit
Ausnahme der bereits am Verfahren des generellen Baubegehrens beteiligten
Personen, auch mit Bezug auf die bereits mit dem Vorentscheid vom 30. Mai 2017
entschiedenen Rechtsfragen anfechtbar (Dussy,a.a.O., N 7.145;Zaugg/Ludwig,
a.a.O., Art. 35-35c N 11). Entgegen der Auffassung des Rekurrenten 2 kann auch
dessen, aufgrund der im Vertrauen auf den erteilten Vorentscheid getätigten
finanziellen Aufwendungen für die Weiterverfolgung des eigenen Projekts
zweifellos gewichtige Bestandesinteresse der Unverbindlichkeit dieses
Vorentscheides für die Rekursgegnerinnen und -gegner 1 und 2 nicht entgegenstehen.
Im Übrigen hätte der Rekurrent 2 die fehlerhafte Publikation, insbesondere die
Abweichung der von ihm selbst im generellen Baugehren verwendeten Adressierung,
auf den Schildern erkennen und (spätestens dann noch) auf die Formulierung des
Publikationstextes sowie die Platzierung der Schilder Einfluss nehmen können. Die
Vorinstanz hat somit die Zonenkonformität der geplanten Tennishalle zu Recht
erneut und ohne Bindung an den Vorentscheid 30. Mai 2017 überprüft.

4.         Zonenkonformität
und Erfordernis weiterer Planungsentscheidungen

4.1Unter
Hinweis auf Literatur und Judikatur erwog die Baurekurskommission, dass die
Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse für öffentliche oder im
öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen bestimmt sei. Spiel- und
Sportanlagen würden dabei grundsätzlich als zonenkonform erachtet. Durch
private betriebene Sportanlagen lägen insbesondere dann im öffentlichen
Interesse, wenn sie der Öffentlichkeit allgemein zugänglich seien, was
Einschränkungen des Zugangs aber nicht ausschliesse (angefochtener Entscheid E.
21). Der Umstand, dass es sich beim Tennisclub A____ um einen privaten Verein
handelt, spreche daher nicht gegen die Zonenkonformität der umstrittenen
Tennishalle respektive gegen deren Qualifikation als Baute im öffentlichen
Interesse. Unbestritten sei, dass die Ausübung des Sports Tennis als solche im
öffentlichen Interesse liege. Genauer zu prüfen bleibe das Kriterium der Allgemeinzugänglichkeit,
welches sich hier weniger klar präsentiere. Nach Analyse der geltenden «Platz-
und Spielordnung» sowie der Kosten einer Mitgliedschaft beim Tennisclub A____ kam
die Vorinstanz zum Schluss, es erscheine «zumindest fraglich, ob sich die
Tennishalle als Anlage im öffentlichen Interesse qualifizieren liesse».
Letztlich liess sie die Frage aber offen (angefochtener Entscheid E. 22).

Die Vorinstanz
erwog weiter, dass der planerische Grundsatzentscheid, die von der
projektierten Tennishalle betroffene Parzelle der Zone für Nutzungen im
öffentlichen Interesse zuzuordnen, im Baubewilligungsverfahren nicht
akzessorisch zu überprüfen sei (angefochtener Entscheid E. 27). Sie prüfte
indessen, ob es neben der Zuweisung zur Zone NöI einer ergänzenden
Planungsentscheidung als Voraussetzung für die Realisierung der projektierten
Tennishalle bedurft hätte (angefochtener Entscheid E. 30). Sie bezog sich
dabei auf die nach § 105 Abs. 5 Abs. 1 BPG grundsätzlich beim Grossen Rat
liegende Planungskompetenz, soweit sie nicht vom Gesetz selber oder mittels
expliziter Delegation der Regierung übertragen ist, sowie auf die
Planungspflicht, die sich aus Art. 2 Abs. 1 RPG ergibt. Danach hätten Bund,
Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen zu erarbeiten
und aufeinander abzustimmen. Der Grundsatz der umfassenden Planung verlange in
der Nutzungsplanung eine ganzheitliche Betrachtungsweise und verbiete
inhaltsleere Pläne. Deshalb seien Pläne mit (weitgehend) unbestimmtem Inhalt zu
vermeiden (angefochtener Entscheid E. 28 und 29; vgl. VGE VD.2019.102 vom 15.
Mai 2020 E. 8.1.3, mit Hinweisen). Der erforderliche Präzisionsgrad hänge
dabei aber von der Art der ausgeschiedenen Zone ab und könne nicht pauschal
bestimmt werden (angefochtener Entscheid E. 29; vgl.Waldmann/Hänni, in: Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006,
Rz. 25 zu Art. 2, mit Hinweisen). Innerhalb der Bauzonen richte sich die
Planungspflicht unter Vorbehalt von übergeordnetem Recht nach dem kantonalen
Recht (angefochtener Entscheid E. 29; vgl. dazuStalder/Tschirky,
FHB Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 2.118, mit Hinweisen). Aufgrund des
planerischen Stufenbau setze die Erteilung einer Baubewilligung voraus, dass
die Baute oder Anlage dem Zweck der Nutzungszone entspreche (vgl. Art. 22 Abs.
2 lit. a RPG). Das Baubewilligungsverfahren bezwecke daher die einzelfallweise
Planverwirklichung und diene daher der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im
Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung entsprächen. Es solle
aber nicht selbständige Planungsentscheidungen hervorbringen oder den
Nutzungsplan im Ergebnis ergänzen oder ändern, wozu ihm das sachlich nötige
Instrumentarium wie auch ein geeignetes Rechtsschutzverfahren fehle (angefochtener
Entscheid E. 29; vgl. BGer 1C_7/2012 vom 11. Juni 2012 E. 2.3, mit
Hinweisen).

Gemäss § 39 Abs.
1 BPG werde die Nutzung von Grundstücken in der Zone für Nutzungen im
öffentlichen Interesse durch den Beschluss, mit dem die Zone festgesetzt werde
(lit. a), durch Bebauungspläne (lit. b) oder durch Genehmigung der Bauprojekte
in einem Planungsverfahren des Regierungsrates oder des Gemeinderates (lit. c)
festgelegt. Dabei handle es sich alles um Planungsinstrumente. Gemäss § 39 Abs.
2 BPG sei am Zonenrand der Lichteinfallswinkel der Nachbarzone einzuhalten
(angefochtener Entscheid E. 31). Wie sich aus den Materialien und der Literatur
ergebe, müsse darüber hinaus in der Zone NöI die Art und das Mass der Nutzung
entweder bei der Festsetzung der Zone oder später in einem gesetzmässigen
Planungsverfahren festgelegt werden (angefochtener Entscheid E. 33; vgl.Feldges/Barthe, Raumplanungs- und
Baurecht, in; Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, 2008, S. 778). Aufgrund der Verschiedenartigkeit der
öffentlichen Interessen und der Verhältnisse könnten dabei keine allgemeinen
Regeln aufgestellt werden. Dies rechtfertige es aber nicht, den Entscheid über
die Art und das Mass der baulichen Nutzung in dieser Zone der Bauherrschaft zu
überlassen. Da es sich um eine Planungsaufgabe handle, seien die
Planungsbehörden verpflichtet, die Rahmennutzungspläne durch
Sondernutzungspläne und Vorschriften zu ergänzen, die dem konkreten Fall
Rechnung tragen würden (angefochtener Entscheid E. 32; vgl. Ratschlag und
Entwurf zu einem Baugesetz und Bericht des Regierungsrates [...], Nr. 8637
vom 7. November 1995 [nachfolgend: Ratschlag BPG], S. 65 f.). Die
Grundstücksnutzung müsse deshalb im Einzelfall im Verfahren der
Zonenplanrevision oder in einem vergleichbaren Planungsverfahren festgelegt
werden. Welches Verfahren den Anforderungen des Rechts und der Zweckmässigkeit
am ehesten entspreche, hänge von der Art der beabsichtigten Nutzung ab. Der
Entwurf zähle deshalb nur die in Frage kommenden Varianten auf (angefochtener
Entscheid E. 32; vgl. Ratschlag BPG, a.a.O., S. 118, Fn. 75).

Daraus folge,
dass die bauliche Nutzung in der Zone NöI nicht nur hinsichtlich der
Nutzungsart, sondern auch des Nutzungsmasses in einem Planungsverfahren festzusetzen
sei. Mit den Erwägungen des Planungsamtes hänge es zwar im konkreten Fall von
der zu erfüllenden Aufgabe ab, wie in der Zone NöI am zweckmässigsten gebaut
werde. Aus diesem Grund habe der Gesetzgeber mit Ausnahme der Vorgabe zum
Lichteinfallswinkel darauf verzichtet, auf Gesetzesstufe generell-abstrakte
Vorschriften zur zulässigen Bebauung in der Zone NöI zu erlassen. Diese
Unbestimmtheit der gesetzlichen Regelung sei aber mit dem Erfordernis
ergänzender Planungsentscheidungen in Bezug auf Nutzungsart und -mass gleichsam
kompensiert worden (angefochtener Entscheid E. 34). Bezüglich der Art der
Nutzung und damit des konkreten Verwendungszweckes des projektbetroffenen
Areals solle die notwendige Planungsentscheidung im Rahmen der laufenden
Zonenplanrevision (Teil II) nachgeholt werden. Bereits heute liessen die
tatsächlichen Verhältnisse aber keinen anderen Schluss zu, als dass die
Nutzungsart «Sport» zulässig und in diesem Sinne zonenkonform sei, weshalb die
bisher unterbliebene Zuordnung einer konkreten Nutzungsart für das Sportzentrum
Schützenmatte unproblematisch erscheine. Demgegenüber fehle hinsichtlich des
Aspekts des zulässigen Nutzungsmasses ein entsprechender Planungsentscheid. Das
durchgeführte Varianzverfahren stelle ein Instrument zur ästhetischen
Qualitätssicherung dar, welches die entsprechenden Planungsentscheidungen nicht
zu ersetzen vermöge. Auch baupolizeiliche oder umweltschutzrechtliche
Vorschriften wie etwa zum Lärm- oder zum Brandschutz führten nicht dazu, dass
keine ergänzenden Planungsentscheidungen notwendig wären. Es bedürfe daher
zumindest für ein Bauprojekt von beträchtlicher Grösse wie die streitgegenständliche
Tennishalle mit ihren Massen von 70 Meter auf 40 Meter Grundfläche und 9,5
Meter Höhe auf nutzungsplanerischer Stufe gewisser Vorgaben in Bezug auf das
Nutzungsmass, wie etwa in Bezug auf die Ausnützung oder die Länge und Breite
des Baukörpers. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die einzelnen Nutzungen
aufgrund der begrenzten Fläche des Sportzentrums Schützenmatte in räumlicher
Konkurrenz zueinander stünden. Die von der Verwaltung angestellten planerischen
Überlegungen könnten nicht an die Stelle entsprechender Überlegungen der
Planungsbehörde treten, liege die Planungskompetenz doch beim Grossen Rat oder
dem Regierungsrat. Ob es im vorliegenden Fall einer Planungsentscheidung des
Grossen Rates oder des Regierungsrates bedürfe, könne hier offenbleiben und
werde im Planungsverfahren zu beantworten sein. Offenbleiben müsse auch, welche
konkreten Aspekte des Nutzungsmasses durch die Planungsbehörde festzulegen
wären, ob also hinsichtlich der geplanten Tennishalle sämtliche Aspekte des
Nutzungsmasses mit einem massgeschneiderten Bebauungsplan geregelt oder das
Nutzungsmass bloss in den wesentlichen Grundzügen etwa bezüglich des durch die
Nutzung in Anspruch genommenen Projektperimeters festgelegt werde
(angefochtener Entscheid E. 35). Da es vorliegend an entsprechenden
Planungsentscheidungen fehle, seien der angefochtene Bauentscheid und die
dazugehörigen Einspracheentscheide zwangsläufig aufzuheben, ohne dass auf die
weiteren Rügen der Rekursgegnerinnen und -gegner weiter eingegangen werden
müsse (angefochtener Entscheid E. 36).

4.2Die
Rekurrenten beziehen sich mit ihren Rekursbegründungen zunächst auf die
Feststellung der Vorinstanz, wonach es fraglich sei, ob die Tennishalle als
Anlage im öffentlichen Interesse qualifiziert werden könne.

4.2.1Der
Rekurrent 1 rügt diesbezüglich eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts.
Entgegen der Feststellung der Vorinstanz könnten gemäss der Platz- und
Spielordnung 2017 auch Gäste ohne Mitwirkung von Clubmitgliedern freie Plätze
gegen ein Entgelt von CHF 15. belegen, sodass die Plätze von der Allgemeinheit
grundsätzlich günstig genutzt werden könnten. Soweit die Vorinstanz ihrer
Feststellung, dass die Clubmitgliedschaft frei erworben werden könne, das
statutarische Ablehnungsrecht des Vorstands entgegenhalte und zur Grundlage der
Beurteilung, ob die Anlage im öffentlichen Interesse zu qualifizieren sei,
handle sie formalistisch und unverhältnismässig (Rekursbegründung Rekurrent 1
E. 20).

4.2.2Der
Rekurrent 2 rügt in diesem Zusammenhang, dass die Vorinstanz die aktuell für
den Sommerbetrieb geltende Platz- und Spielordnung zu Unrecht auf die Nutzung
der bestehenden und geplanten Tennishalle übertragen habe. Die bestehende
Ballontennishalle werde in der Wintersaison auch von Nichtmitgliedern genutzt.
Auf den freien Plätzen hätten in der Wintersaison 2019/2020 17% Nichtmitglieder
gespielt. Für die Auslastung der neuen Halle werde ein ähnliches System zur
Anwendung kommen. Die Tennishalle sei daher im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung
allgemeinzugänglich (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 22-23).

Die
rekurrierende Bauherrschaft begründet in der Folge das öffentliche Interesse an
der Realisierung ihres Projekts. Sie bezieht sich dabei auf die Leitsätze des
Kantons Basel-Stadt zum öffentlichen Raum (vgl. Präsidialdepartement Kanton
Basel-Stadt im Auftrag des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt, Der öffentliche
Raum, Basel 2014, S.13 ff.). Darin werde festgehalten, dass sich eine Stadt
über ihre vielseitigen nutzbaren öffentlichen Räume zeige und lebenswert mache.
Der öffentliche Raum sei die Lebensader der Stadt und durch Interaktionen
zwischen Menschen geprägt (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 28). Öffentliche
Räume hätten verschiedene Atmosphären, Nutzungs- und Handlungsmöglichkeiten und
seien gerade auch für Kinder und Jugendliche wichtiger Alltags-, Spiel- und
Sozialisierungsraum. In den Alltag integrierte Bewegungsmöglichkeiten seien für
sie unabdingbar, wofür die öffentlichen Räume eine zentrale Rolle spielten
(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 29). Um die öffentlichen Räume möglichst
optimal zu nutzen, seien die «Zonen für die Nutzung im öffentlichen Interesse»
eingerichtet und im Rahmen der letzten Zonenplanrevision als Zonen für
Nutzungen im öffentlichen Interesse mit kleineren Änderungen im Wesentlichen
bestätigt worden, wobei ihnen eine Zweckbestimmung zugewiesen worden sei. Die
dortige Nutzung habe im öffentlichen Interesse zu stehen, nicht der
Gewinnmaximierung zu dienen und dem Gemeinwesen die Erfüllung öffentlicher
Aufgaben langfristig zu erleichtern (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 30). Zum
Thema Sport sei festgehalten worden, dass «Nutzungen im öffentlichen Interesse»
zulässig seien «die vorwiegend dem Bereich Sport» dienten. Dabei könnten «weitere
Nutzungen im öffentlichen Interesse sowie Mantelnutzungen, welche der
Hauptnutzung dienlich» seien, zugelassen werden, sofern sie die Hauptnutzung
nicht beeinträchtigten. Zu den Sportanlagen, die zusammen mit den dazu
erforderlichen Bauten und Anlagen, vorwiegend dem Bereich Sport dienen, gehöre auch
die Sportanlage Schützenmatte (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 32). Die
«Schützenmatte» sei eines der grössten Sportareale in Basel. Der westliche Teil
beinhalte das frei zugängliche Stadion Schützenmatte und weitere Sportplätze
und Sportanlagen für Leichtathletik, Fussball, Tennis und Faustball, deren Nutzung
an eine Mitgliedschaft in den beheimateten Vereinen geknüpft sei
(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 34). Der bereits im Jahr 1927 auf dem Gelände
der Schützenmatte gegründete Tennisclub A____ sei mit seinen fast 800
Mitgliedern seit Jahrzehnten fester Bestandteil der Sportaktivitäten auf der
Schützenmatte und die von ihm angebotenen Sportaktivitäten lägen vollumfänglich
im öffentlichen Interesse (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 35). Er fördere den
Tennissport als Breitensport und insbesondere die Jugendarbeit mit annähernd
300 aktiven Kindern und Jugendlichen, wie dies auch in seinem Leitbild zum
Ausdruck komme (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 36 und 37). Die nach Alter
gestaffelten Mitgliederbeiträge entsprächen insbesondere im Jugendbereich jenen
in anderen hiesigen Sportvereinen (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 43). In der
Sommersaison sei es Gästen möglich, mit Clubmitgliedern zu spielen. In der
Wintersaison könnten auch Nichtmitglieder freie Plätze mieten. Zudem sei das
Vereinslokal als im Quartier beliebtes Restaurant öffentlich frei zugängig
(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 44). Mit dem Neubau der ersten und einzigen Tennishalle
auf baselstädtischem Kantonsgebiet wolle der Verein die jetzige, insbesondere
in den Wintermonaten und bei Regen unzureichende Spiel- und Trainingssituation
für alle Beteiligten verbessern (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 45). Die neue
Tennishalle sei als Ersatz der veralteten, umweltbelastenden Traglufthalle
vorgesehen. Die neue Halle sei ein Beitrag zum modernen Umweltschutz und dank
moderner Infrastruktur trage sie zur Aufwertung der gesamten Sportanlage bei
(Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 46). Die starke Zunahme der am Tennissport
interessierten Personen und das sich gleichzeitig verschärfende Angebots- und
Kapazitätsproblem mit Hallentennisplätzen in der Region mache den Neubau der
Tennishalle zu einer dringenden Angelegenheit für Basel (Rekursbegründung
Rekurrent 2 E. 47).

4.3Beide
Rekurrenten bestreiten weiter den Schluss der Vorinstanz, dass es für die
Bewilligung der projektierten Tennishalle einer weiteren planerischen Grundlage
bedürfe.

4.3.1Der
Rekurrent 1 macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die Raumplanung mit der
Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden Baubewilligungs- und
allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes bilde. Nutzungspläne ordneten
die zulässige Nutzung des Bodens für jede Parzelle, worauf im Baubewilligungsverfahren
geklärt werde, ob Bauten und Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen
Ordnungsvorstellungen entsprächen. Dabei habe bei der Erfüllung
raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw.
Entscheidungsinstrument zum Einsatz zu gelangen (Rekursbegründung Rekurrent 1
E. 21, mit Hinweis auf BGE 140 II 262 E. 2.3.1 S. 266). Gerade bei Zonen
für öffentliche Nutzungen seien aufgrund der Verschiedenheit der möglichen
baulichen Nutzungen die konkreten Bauvorschriften nicht im Voraus exakt
feststellbar. Die Raumvorstellung werde in solchen Zonen jedoch zumindest durch
die spezifische Nutzungsart konkretisiert (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 21,
mit Hinweis auf Urteil BGer 1C_55/2015 vom 9. September 2015 E. 3).
Entscheidend sei, ob das Zusammenspiel mit den für die Grundzone geltenden
Bestimmungen sowie die Voraussetzung eines Varianzverfahrens für allfällige
Abweichungen eine ausreichende Bestimmtheit und damit eine genügende
Steuerungskraft für die spätere Bebauung aufwiesen (Rekursbegründung Rekurrent
1 E. 21, mit Hinweis auf VD.2019.102 vom 15. Mai 2020 E. 8.1.3). Die
gültige Nutzungsplanung könne dabei im anschliessenden Baubewilligungsverfahren
grundsätzlich nicht akzessorisch überprüft werden (Rekursbegründung
Rekurrent 1 E. 21). Indem die Vorinstanz gleichwohl beurteilt habe,
ob ein Festsetzungsbeschluss im Sinne von § 39 BPG eine ausreichende
nutzungsplanerische Grundlage für ein Baubewilligungsbegehren sei, habe sie im
Ergebnis dennoch eine akzessorische Überprüfung der Zonenplanung und ihrer
Vorschriften vorgenommen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz enthalte der
Festsetzungsbeschluss der NöI im vorliegenden Fall eine Aussage über das
Nutzungsmass (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 22). Das Areal Sportanlage
Schützenmatte mit den anschliessenden Tennisplätzen sei anlässlich der
Zonenplanrevision 1987 von der früheren Zone der Grünflächen in die damals neu
geschaffene Zone für öffentliche Bauten und Anlagen umgezont worden. Gemäss den
Materialien habe diese Zone vor allem die Sportanlagen umfassen sollen, die
auffällig in Erscheinung träten. Es sei schon damals als denkbar erachtet
worden, dass in dieser Nutzungsordnung für sportliche Zwecke weitere,
vielleicht auch umfangreiche und hohe Gebäude (Tennishallen usw.) entstünden (Rekursbegründung
Rekurrent 1 E. 23; 5. Zwischenbericht der Grossratskommission [8005] vom 30.
September 1987 für die Behandlung der Zonenplanrevision zum Ratschlag 7907
betreffend Revision des Zonenplans für das Gebiet der äusseren Stadt,
S. 16 f.). Nichts anderes ergebe sich aus dem aktuellen zweiten
Ratschlag zur Zonenplanrevision, der entgegen den Darlegungen der Baurekurskommission
aufgrund der Planungszonenwirkung gemäss § 116 Abs. 2 BPG für die Beurteilung
des ordentlichen Baubegehrens [...] zu berücksichtigen sei. Indem mit der
aktuellen Zonenplanrevision für das besagte Grundstück die Zweckbestimmung
Sport festgehalten werde, werde die seit Jahrzehnten bestehende Raumvorstellung
nutzungsplanerisch fortgeschrieben. Demzufolge seien die für die Ausübung des
jeweiligen Sports erforderlichen Bauten und Anlagen explizit erlaubt. Dazu
gehörten beispielsweise Turn- und Sporthallen (Rekursbegründung Rekurrent 1
E. 23; 2. Ratschlag Zonenplanrevision vom 20. Juni 2018, S. 138). Auch
Tennis sei unbestrittenermassen eine Sportnutzung im genannten Sinne. Die
Festlegung einer Zone für öffentliche Nutzungen auf der Schützenmatte zusammen
mit der parzellenspezifischen Zweckbestimmung Sport und des gemäss § 39 Abs. 2
BPG zu beachtenden Lichteinfallswinkels und die damit definierte maximale
Gebäudehöhe sage damit etwas über die damit verbundene Raumvorstellung und das
dafür zulässige Nutzungsmass aus. Das Zusammenspiel der nutzungsplanerischen
Grundlagen weise für das besagte Bauvorhaben daher eine genügende Bestimmtheit
auf (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 23). Diese Vorgaben würden vom
vorliegenden Projekt eingehalten, weshalb das Bauvorhaben der Zone NöI
entspreche. Das Bauvorhaben entspreche in seiner räumlichen Dimension auch dem
in der benachbarten Bauzone 3 angeordneten und verträglichen Nutzungsmass wie
auch der dort zulässigen maximalen Bauhöhe. Fläche und Höhe des Bauvorhabens stellten
daher Indizien gegen eine Planungspflicht dar. Es könne nicht von einer beträchtlichen
baulichen oder räumlichen Dimension ausgegangen werden, welche eine
Planungspflicht auslösen könnte. Wäre der Auslegung der Baurekurskommission zu
folgen, würde dies bedeuten, dass für jedes Bauvorhaben, Neubau und
Erweiterungen, in einer NöI-Zone vorgängig ein entsprechendes Planungsverfahren
durch das Planungsamt vorzunehmen wäre (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 24). Zusammengefasst
kommt der Rekurrent 1 zum Schluss, aus dem für die Schützenmatte geltenden
Festsetzungsbeschluss gemäss § 39 Abs. 1 lit. a BPG gehe sowohl die
Nutzungsart wie auch das Nutzungsmass ausreichend hervor, um die
Zonenkonformität des ordentlichen Baubegehrens [...] in einem
Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Die Baurekurskommission habe bei ihrer
Auslegung der Bedeutung von § 39 BPG dieses historische Verständnis der Zone NöI
sowie deren Sinn und Zweck am Ort der Schützenmatte nicht ausreichend
berücksichtigt (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 25).

Das
Raumplanungsrecht kenne eine objektbezogene Planungspflicht im Zusammenhang mit
bedeutend raumwirksamen Bauvorhaben, die ausserhalb der Bauzone lägen
(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 26, mit Hinweis auf BGer 1C_405/2016 vom 30.
Mai 2018 E. 3.1). Innerhalb der Bauzone sei es nicht mit Art. 15 RPG vereinbar,
für die Erteilung einer Baubewilligung vorgängig ein umfassendes Planungsverfahren
zu verlangen (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 26, mit Hinweis auf BGE 131 II
151 E. 2.3 S. 156 in: Pra 2006, Nr. 4). Soweit sich aus einem rechtskräftigen
Nutzungsplan die zulässige Bebaubarkeit ergebe und das kantonale Recht keine
weitere Planungspflicht vorsehe, komme eine objektbezogene Planungspflicht nur
in den vom Bundesrecht vorgesehenen Fällen zum Tragen, wie etwa bei Sportarenen
(Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 26, mit Hinweis auf BGE 129 II 63 E. 2.1
S. 65). Auch mit Bezug zur Lage des Bauprojekts im Areal des
Schützenmattparks lasse sich entgegen der Ansicht der Vorinstanz keine
objektspezifische Planungspflicht begründen. Die Schützenmatte stelle einen
wichtigen Freiraum mit Spezialnutzungen mit unterschiedlichem Bedürfnis an
Freiflächennutzungen auf. Gemeinsam sei ihnen, dass sie sich der räumlichen
Bedeutung des Freiraums Schützenmatte unterordnen müssten. Zentrale
raumplanerische Frage auf dem Schützenmattareal sei daher die Trennung von
Freiflächennutzungen und baulichen Nutzungen. Die fachliche Begleitung des
Varianzverfahrens seitens des Planungsamts habe die Berücksichtigung dieser
planerischen Aufgabe sichergestellt. Mit der Beurteilung des ordentlichen
Baubegehrens [...] durch die Stadtbildkommission sei auch die gute
Gesamtwirkung in städtebaulicher und architektonischer Hinsicht überprüft
worden. Dabei sei auf eine zurückhaltende Ausdehnung des Baukörpers Wert gelegt
worden (Rekursbegründung Rekurrent 1 E. 27). Das Bauprojekt sei auch aufgrund
seiner Dimensionen nicht zwingend planungspflichtig, führe es doch weder zu
mehr Verkehr noch müsse dafür massiv mehr Fläche versiegelt werden und würden
die den Schützenmattpark säumenden Baumalleen vollumfänglich bewahrt sowie der
die Höhe des Bauvorhabens einschränkende Lichteinfallswinkel der Nachbarzone
eingehalten. Es würden daher die wesentlichen nachbarrechtlichen Interessen
gewahrt. Es gebe gestützt auf das kantonale Recht keine mit dem Ausmass des
Gebäudes zusammenhängenden raumplanerischen Interessen, deren Koordination im
vorliegenden Fall ein Planungsverfahren verlangen würden, zumal wesentlicher
Aspekt der Koordinationspflicht für raumwirksame Bauvorhaben deren räumliche
Wirkung und nicht ihre bauliche Ausdehnung sei. Es bestehe daher gerade keine
objektspezifische Planungspflicht für den Bau der Tennishalle am beabsichtigten
Ort, weil damit keine bedeutenden räumlichen Auswirkungen verbunden seien, die
eine Koordination der Interessen verlangten. Die zulässige Höhe und die Fläche
der Tennishalle allein seien keine ausreichenden Kriterien, um in einer Bauzone
ein Bauvorhaben für planungspflichtig zu deklarieren (Rekursbegründung
Rekurrent 1 E. 29).

4.3.2Der
Rekurrent 2 stellt sich auf den Standpunkt, dass im Planungsverfahren nur der
Zweck der Nutzung festgelegt werden müsse (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 25).
Es möge zwar Fälle geben, in welchen die Festlegung des Masses der Nutzung in
einem Planungsverfahren etwa mit einem Bebauungsplan, zu erfolgen habe. Diesbezüglich
komme den planenden Behörden ein Ermessensspielraum zu. Grundsätzlich dürfe
davon ausgegangen werden, dass ohne anderweitige Regelung das Nutzungsmass
durch die massgeblichen Lichteinfallswinkel gemäss § 39 Abs. 2 BPG bestimmt und
damit die Auswirkungen auf Raum und Umwelt im Nutzungsplanungsverfahren
hinreichend festgelegt würden (Rekursbegründung Rekurrent 2 E. 26). Dieser
Systematik entspreche auch die Praxis im Kanton. Der Grosse Rat habe am
25. Juni 2020 die Zweckbestimmungen für die Zone NöI ausserhalb von
Bebauungsplanperimetern flächendeckend für die Stadt Basel festgelegt und dabei
für kein einziges NöI-Areal ein Nutzungsmass bestimmt. Es könne nicht die
Intention des Gesetzgebers gewesen sein, dass für jedes Bauprojekt in der NöI
noch ein zusätzliches Nutzungsplanverfahren erfolgen solle. Im zweiten
Ratschlag zur Zonenplanrevision werde dazu ausdrücklich festgehalten, dass «Art
und Mass der baulichen Nutzung [] nicht durch generelle Zonenvorschriften
festgelegt, sondern anhand der grob gesetzten Stossrichtung der gewählten
Zweckbestimmung ganz auf die Bedürfnisse des Trägers der im öffentlichen
Interesse liegenden Aufgaben abgestimmt» würden (Rekursbegründung Rekurrent 2
E. 27; 2. Ratschlag zur Zonenplanrevision vom 20. Juni 2018, S. 130).

5.         Erfordernis
weiterer Planungsentscheidungen

Die Vorinstanz
hat die Frage, ob die projektierte Tennishalle im öffentlichen Interesse liege
und hierfür für die Allgemeinheit genügend zugänglich sei und damit die Frage
ihrer Zonenkonformität offengelassen. Da sie selbst für den Fall ihrer
Zonenkonformität zum Schluss gekommen ist, dass es für deren Bewilligung einer
weiteren Planungsentscheidung bedürfe, ist daher auch im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren diese Frage zuerst zu prüfen.

5.1

5.1.1Die
Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden
Baubewilligungs- und allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in
dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Dabei ordnen die Nutzungspläne
die zulässige Nutzung des Bodens für jede Parzelle und unterscheiden vorab
Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 14 RPG). Das
Baubewilligungsverfahren schliesslich dient der Abklärung, ob Bauten und
Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellungen
entsprechen. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben hat dabei das jeweils angemessene
Planungs- bzw. Entscheidungsinstrument zum Einsatz zu gelangen (BGE 140 II 262
E. 2.3.1 S. 266, mit Hinweis auf BGE 137 II 254 E. 3.1 S. 257, 131 II 103 E.
3.3 S. 117 f.; BGer 1C_7/2012 vom 11. Juni 2012 E. 2.3, in: ZBl 114/2013 S.
281; je mit Hinweisen; vgl. dagegen noch BGE 119 Ib 254 E. 5c S. 270). Daraus
folgt gemäss Art. 2 RPG die Planungspflicht der zuständigen Gemeinwesen,
also die Aufgabe, die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen zu
erarbeiten und sie aufeinander abzustimmen (Abs. 1). Planung versteht sich
dabei als Technik der vorwegnehmenden Koordination einzelner Handlungsbeiträge
und ihrer Steuerung. Es kommt ihr dabei Steuerungs-, Verstetigungs-,
Legitimierungs- und Implementierungsfunktion zu (Tschannen, in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Kommentar RPG, Zürich 2009, Art. 2 Rz. 2). Mit dieser Planungspflicht verbinden
sich einige allgemeine Direktiven, welche teils den Inhalt der Planung, teils
das Verfahren betreffen (eingehend dazuTschannen,
in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 2
N 57 ff.). Aufgrund des Grundsatzes der umfassenden Planung hat die
Planung den Planungsgegenstand vollständig und lückenlos zu erfassen, wobei die
Aussagedichte variieren kann (Tschannen,
Kommentar RPG 2009, a.a.O., Art. 2 Rz. 39 ff.). Der Grundsatz der umfassenden
Planung verlangt in der Nutzungsplanung eine ganzheitliche Betrachtungsweise
und verbietet inhaltsleere Pläne (Tschannen,Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, a.a.O.,
Art. 2 N 62). Pläne mit (weitgehend) unbestimmtem Inhalt sind zu
vermeiden (VGE VD.2019.102 vom 15. Mai 2020 E. 8.1.3,mit Hinweis auf BGE
120 Ib 207 E. 6 S. 214;Tschannen,
Kommentar RPG 2009, a.a.O., Art. 2 Rz. 43).

5.1.2Bei
der Zone NöI handelt es sich um eine auf bestimmte Zwecke ausgerichtete
Bauzone. Ob ein Bauprojekt in der Bauzone im Baubewilligungsverfahren beurteilt
werden kann oder ob es hierfür einer vorgängigen Sondernutzungsplanung bedarf,
ist grundsätzlich eine Frage des kantonalen Rechts (Stalder/Tschirky, a.a.O., Rz. 2.118, mit Hinweis auf
BGE 126 II 26 E. 4d S. 36 f.). Entsprechend hat das Bundesgericht die
Planungspflicht in seiner Rechtsprechung zunächst auf Bauvorhaben ausserhalb
der Bauzone bezogen. Es hat erwogen, die Planungspflicht beziehe sich auf nicht
zonenkonforme Vorhaben, welche hinsichtlich ihres Ausmasses und ihrer
Auswirkungen auf die Nutzungsordnung so gewichtig seien, dass sie erst nach
einer Änderung oder Schaffung eines Nutzungsplans bewilligt werden dürften.
Angesprochen seien damit Anlagen ausserhalb der Bauzone (BGer 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E.
5.2, mit Hinweis aufBGE 126 II 26 E. 4d S. 36 f.; BGE 120 Ib 266 E. 4d
S. 274 f. [bezüglich Landwirtschaftszone]). Ein zonenkonformes Projekt bedürfe
daher von Bundesrechts wegen auch dann nicht der Sondernutzungsplanung, wenn es
von grosser Tragweite sei (BGer 1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.1,
1C_892/2013 vom 1. April 2015 E. 2.1, 1C_221/2016 vom 10. Juli 2017 E. 4). Das
Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang erwogen, wenn das zuständige
Planungsorgan beim Planungsgebiet bereits die Unterscheidung zwischen den
verschiedenen Zonentypen vorgenommen habe, dann habe es bereits eine
Interessenabwägung unter Mitwirkung aller betroffenen Parteien im Rahmen der
Zonenplanung vornehmen können (BGer 1C_892/2013 vom 1. April 2015 E. 2.1).
Immerhin konnte bereits in einem älteren Entscheid aus einem Hinweis auf Art.
23 RPG entnommen werden, dass sich die Planungspflicht nach dieser
Rechtsprechung auch auf nicht zonenkonforme Bauten innerhalb der Bauzone
beziehen kann (BGer 1C_57/2011 vom 17. Oktober 2011 E. 2.1).

In seiner
neueren Rechtsprechung hat das Bundesgericht den Ausschluss einer
Planungspflicht für zonenkonforme Anlagen relativiert (BGer 1C_321/2019 vom
27. Oktober 2020 E. 2.5, mit Hinweis auf BGE 120 Ib 266 E. 4d S. 274 f.).
Es erwog, es sei denkbar, dass eine Baute oder Anlage trotz Zonenkonformität
derartige räumliche Auswirkungen entfalte, die nur in einem Planungsverfahren
angemessen erfasst werden könnten. Dies gelte insbesondere für Nichtbauzonen.
Die beurteilten Fälle bezogen sich dabei auf gemäss Art. 16a RPG zonenkonforme
Bauten in der Landwirtschaftszone. Die für nicht zonenkonforme Bauvorhaben
entwickelten Kriterien könnten aber nicht unbesehen auf zonenkonforme Bauvorhaben
übertragen werden und dürften bei zonenkonformen Bauvorhaben jedenfalls nicht
strenger sein (BGer 1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.1, 1C_321/2019 vom 27.
Oktober 2020 E. 2.5, mit Hinweis auf BGer 1C_892/2013 vom 1. April 2015 E.
2.1, 1C_221/2016 vom 10. Juli 2017 E. 4; je mit Hinweisen). Eine
Planungspflicht kann bestehen, wenn die projektierte Anlage einer
Umweltverträglichkeitsprüfung unterstellt ist, sie eine grosse Fläche beansprucht,
wie Steinbrüche, Abfallanlagen, Sportzentren oder künstliche
Beschneiungsanlagen, oder erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt hat (BGer
1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.1, 1C_892/2013 vom 1. April 2015 E. 2.1, 1C_221/2016
vom 10. Juli 2017 E. 4, 1C_321/2019 vom 27. Oktober 2020 E. 2.6; 1C_892/2013
vom 1. April 2015 E. 2.1). Das Bundesgericht bejahte die Planungspflicht etwa
für UVP-pflichtige Biogasanlagen, die sich über eine Länge von 100 bzw. 90
Metern erstreckten und eine Höhe von 12 Metern aufwiesen, und im einen Fall mit
Geruchs- und Lärmimmissionen verbunden war, damit eine Gesamtbetrachtung des
Projekts mit der benachbarten Geothermieanlage beziehungseise mit der Lage
neben Schutzzonen erfolgen könne (BGer 1C_321/2019 vom 27. Oktober 2020 E. 2.6;
1C_164/2019 vom 20. Januar 2021 E. 5.2). Demgegenüber verneinte es eine
Planungspflicht, wenn das konkrete Projekt bezüglich seiner Grösse im Rahmen
der jeweiligen Zone bleibt (BGer 1C_221/2016 vom 10.Juli 2017
E. 4: «[] se situe dans les limites de la taille que peut atteindre un
bâtiment agricole»).

5.1.3Die
Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse dient der Festlegung sachgerechter
Standorte für öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und
Anlagen (Feldges/Barthe, a.a.O.,
S. 777). Sie ist eine der Nutzungszonen, in denen nach anderen Regeln als in
den sogenannten Nummernzonen gebaut werden muss. Wie die Vorinstanz zutreffend
erwogen hat, wurden diese Regeln in den Materialien als «relativ verschieden»
bezeichnet, da sie entweder «einfach oder aber so verschiedenartig [seien],
dass sie sich einer allgemeinen Regelung» entzögen. Es werde daher
ausgeschlossen, was schwer oder überhaupt nicht normierbar sei (angefochtener
Entscheid E. 32; Ratschlag BPG, a.a.O., S. 63). Diese fehlende generelle
Bestimmbarkeit zulässiger Bebauung und deren Abhängigkeit von der konkreten
Zweckbestimmung im Einzelfall liegen dabei in der Natur der Zone für Nutzungen
im öffentlichen Interesse (Gsponer,
Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 1999, S. 129).
Gleichzeitig wurde aber mit der neuen Regelung der Zone im kantonalen Bau- und
Planungsgesetz neu vorgeschrieben, «dass Art und Mass der Nutzung entweder bei
der Festsetzung der Zone oder später in einem gesetzmässigen Planungsverfahren
festgelegt werden» müssten. Dem Gesetz könne dabei nicht entnommen werden, wie
und was in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen gebaut werden dürfe.
Obwohl wegen der Verschiedenartigkeit der öffentlichen Interessen und der
Verhältnisse allgemeine Regeln nicht möglich seien, rechtfertige dies nicht,
den Entscheid über die Art und das Mass der baulichen Nutzung in dieser Zone
der Bauherrschaft zu überlassen. «Da es sich um eine Planungsaufgabe [handle,
seien] die Planungsbehörden verpflichtet, die Rahmennutzungspläne durch
Sondernutzungspläne und Vorschriften zu ergänzen, die dem konkreten Fall Rechnung»
trügen (angefochtener Entscheid E. 32; Ratschlag BPG, a.a.O., S. 65 f.). Wie
die Vorinstanz weiter zutreffend referiert hat, erwog der Gesetzgeber, «wie in
der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse am zweckmässigsten gebaut
werden [solle], hängt von den zu erfüllenden Aufgaben ab. [] Generelle
Vorschriften [seien] daher wenig zweckmässig. Das aber [habe] zur Folge, dass
die Grundstücksnutzung im Einzelfall im Verfahren der Zonenplanrevision oder
einem vergleichbaren Planungsverfahren festgelegt werden [müsse]. Welches
Verfahren den Anforderungen des Rechts und der Zweckmässigkeit am ehesten
[entspreche, hänge] von der Art der beabsichtigten Nutzung ab. Der Entwurf
[zähle] deshalb nur die in Frage kommenden Varianten auf» (angefochtener
Entscheid E. 32; Ratschlag BPG, a.a.O., S. 118 Fn. 75). Werde die
Grundstücknutzung im Verfahren der Zonenplanung festgelegt, so sei zu beachten,
dass der konkrete Verwendungszweck des Grundstücks im
Zonenfestsetzungsbeschluss zwingend bezeichnet werden müsse. Dabei müsse auch
hervorgehen, mit welchen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen sei (angefochtener
Entscheid E. 33;Feldges/Barthe,a.a.O.,
S. 778). Das mit der Zuweisung zur Zone NöI verfolgte öffentliche Interesse
muss genügend konkretisiert werden (BGE 1P.542/1992 vom 10. März 1995, E.
3a, in: ZBl 1996 S. 115, 116;Feldges/Barthe,a.a.O., S. 778;Gsponer,
a.a.O., S. 124 f.).

5.2

5.2.1Bezogen
auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt folgt daraus, dass die Pflicht
zur konkretisierenden Planung im Rahmen einer Sondernutzungsplanung nicht schon
aus der bundesrechtlichen Planungspflicht abgeleitet werden kann. Die
projektierte Tennishalle sprengt aufgrund ihrer Ausdehnung sowie ihrer
Auswirkungen auf die Umwelt den Rahmen der baulichen Nutzung in einer Zone für
Nutzungen im öffentlichen Interesse offensichtlich nicht. Soweit sich das
Verwaltungsgericht kürzlich auf die Planungspflicht gemäss Art. 2 RPG bezog und
unter diesem Gesichtspunkt die Bestimmtheit eines Bebauungsplans prüfte (VGE
VD.2019.102 vom 15. Mai 2020 E. 8.1.3), erfolgte diese Prüfung im Ergebnis
bezogen auf die Frage, ob sich das Baubegehren auf eine nicht zonenkonforme
Baute innerhalb der Bauzone richtete.

5.2.2Auch
eine grundsätzliche Verpflichtung, für jede öffentliche Baute oder Anlage
jeweils einen Sondernutzungsplan zu schaffen, wird in der Literatur als
unverhältnismässiger Planungs- und Zeitaufwand abgelehnt (Gsponer, a.a.O., S. 136).

5.2.3Demgegenüber
folgt eine Pflicht zur konkretisierenden Planung der projektierten Tennishalle
vorliegend aus dem kantonalen Recht. Im bisherigen Zonenplan wurde die
Zweckbestimmung der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interessen auf dem
Sportplatz Schützenmatte im Geviert zwischen der Brennerstrasse, der
Neubadstrasse, dem St. Galler-Ring und der General Guisan-Strasse nicht weiter
bestimmt. Sie ergab sich  wie von der Vorinstanz zutreffend erwogen worden ist
 allein aus der bisherigen Nutzung selbst.

Mit
Regierungsratsbeschluss vom 30. Mai 2017 wurde über den Sportplatz
Schützenmatte eine Planungszone gemäss Art. 27 RPG und § 116 f. BPG gelegt.
Diesem Beschluss lag der Bericht zur öffentlichen Planauflage vom 18. Mai 2017
im Rahmen der «Zonenplanrevision Basel, Zweiter Ratschlag, Massnahmen zur
Stärkung der Innenentwicklung» zugrunde. Entsprechend der bereits mit diesem
Bericht umschriebenen Zweckbestimmung wurde das Areal Sportplatz Schützenmatte
mit dem Beschluss des Grossen Rates vom 24. Juni 2020 der Zone für Nutzungen im
öffentlichen Interesse zugewiesen und gemäss Ziffer 34 des
«Grossratsbeschlusses betreffend Zweckbestimmungen für Zonen für Nutzungen im
öffentlichen Interesse (ausserhalb von Bebauungsplanperimetern)» wurde
festgestellt, zulässig seien auf diesem Areal «Nutzungen im öffentlichen
Interesse, die vorwiegend dem Bereich Sport sowie dem Bereich Sicherheit sowie
dem Bereich Bildung, Betreuung und Kultur sowie dem Bereich Infrastruktur,
Versorgung und öffentliche Verwaltung dienen. Weitere Nutzungen im öffentlichen
Interesse sowie Mantelnutzungen, welche der Hauptnutzung dienlich sind, können
zugelassen werden, sofern sie die Hauptnutzung nicht beeinträchtigen».

In diesem
Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Sportplatz Schützenmatte bereits
heute der Ausübung vielfältiger sportlicher Aktivitäten dient. Diese schliessen
sich am Ort ihrer jeweiligen Ausübung gegenseitig aus, stehen also, wie die
Vorinstanz richtig ausgeführt hat, in einem gewissen Konkurrenzverhältnis
zueinander. Weiter ist festzustellen, dass die projektierte Tennishalle in
einem Bereich der Zone situiert wird, welcher bisher nicht für die Ausübung des
Tennissports, sondern für andere breitensportliche Betätigungen genutzt worden
ist. Daraus folgt nicht nur, dass die Zweckbestimmung der Zone NöI auf dem
Sportplatz Schützenmatte sehr weit gefasst wird und auch über den Bereich Sport
hinaus Nutzungen umfasst, welche am Ort der streitgegenständlichen Tennishalle
nicht vorgesehen wären. Mit den Erwägungen der Vorinstanz ist festzustellen,
dass sich daraus zudem keine auch bloss impliziten Festsetzungen des jeweiligen
Nutzungsmasses ergeben und somit hinsichtlich des zulässigen Nutzungsmasses ein
entsprechender Planungsentscheid fehlt. Der Sportplatz Schützenmatte diente
bisher gerade auch im Bereich der projektierten Tennishalle auch sportlicher
Betätigung, für welche auf eine Bebauung mit Hochbauten weitgehend verzichtet
werden konnte. Aus der neben weiteren möglichen Nutzungszwecken genannten Zweckbestimmung
der Nutzungen im «Bereich Sport» kann daher im Fall des vorliegend
streitgegenständlichen Areals in der Zone NöI anders als bei einer konkretisierteren
Zweckbestimmung «Schule» oder etwa «Fussballstadion» bzw. «Sport- oder
Mehrzweckhalle» nicht auf eine konkrete Bebauung an spezifischem Ort
geschlossen werden, aus welcher wiederum implizite Schlüsse über das jeweilige
Nutzungsmass auf dem Areal gezogen werden könnten. Daraus folgt auch, dass aus
der benachbarten Bebauung für sich allein keine zureichende Vorgabe für das
zulässige Bebauungsmass abgeleitet werden kann. Für das strittige Projekt mit
seinen konkreten Dimensionen ist daher mit der Festlegung des Nutzungszwecks im
Zonenfestsetzungsbeschluss mit Bezug auf das Nutzungsmass noch kein genügt
konkretisierter Planungsentscheid erfolgt. Daran ändern auch die mit der
Regelung des Lichteinfallswinkels in § 39 Abs. 2 BPG erfolgte Begrenzung des
Nutzungsmasses nichts. Im Unterschied zu den übrigen, jeweils nach Massgabe der
gesetzlichen Regelung des Masses der baulichen Nutzung gemäss §§ 5 ff. BPG
bebaubaren Bauzonen, kommt in der Zone NöI Sportanlage Schützenmatte eine
flächige Bebauung, wie sie vom Zonenplan nicht ausgeschlossen würde, aufgrund
des mutmasslichen Willens der Planungsbehörde zum vornherein nicht in Frage beziehungsweise
entspricht eine solche offensichtlich nicht der mit dem
Zonenfestsetzungsbeschluss erfolgten Planungsentscheidung. Der Lichteinfallswinkel
bestimmt daher das Nutzungsmass nur sehr beschränkt. Darin unterscheidet sich
auch der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt von anderen Zonen NöI, was die
vom Rekurrenten 1 befürchtete präjudizielle Bedeutung dieses allein die
streitgegenständliche Bebauung in der vorliegend betroffenen Zone NöI
betreffenden Entscheides relativiert. Ob bereits mit dem Zonenplanbeschluss
eine genügende Bestimmung des Nutzungsmasses erfolgt ist, ist mit Bezug auf
jede Zone NöI bezüglich jedes konkreten Bauprojekts im Einzelfall konkret zu
beurteilen.

Nicht anderes
kann aus dem vom Rekurrenten 1 referierten Entscheid BGer 1C_55/2015 vom 9.
September 2015 E. 3 abgeleitet werden. Das Bundesgericht hielt dort zwar fest,
mit der Zuweisung in die Zone für öffentliche Bauten sei die dort
streitgegenständliche Parzelle bereits dieser Zone und den dort geltenden
Prinzipien unterstellt worden.Das damit zur Anwendung gelangende
Baurecht sah aber explizit vor, dass die Nutzung und Volumetrie durch einen
Gestaltungsplan definiert werden mussten.

Insgesamt muss
daher mit der Vorinstanz der Schluss gezogen werden, dass die bisher implizite
und mit dem Grossratsbeschluss vom 24. Juni 2020 nachgeholte Zweckbestimmung
bezüglich der Zone NöI Sportplatz Schützenmatte für einen planerischen
Beschluss im Sinne von § 39 Abs. 1 lit. a BPG, mit dem die Zweckbestimmung
bereits mit dem Zonenfestsetzungsbeschluss vorgenommen wird, nicht genügt. Es
bedarf daher, den Erwägungen der Vorinstanz folgend, für die projektierte
Tennishalle eines weiteren planerischen Entscheides im Sinne von § 39 Abs. 1
lit. b oder c BPG.

5.2.4Nicht
gefolgt werden kann dem Rekurrenten 1, wenn er behauptet, mit diesem Ergebnis
und den Erwägungen zur Frage der Erforderlichkeit einer weiteren
Planungsentscheidung und der Prüfung, ob ein Festsetzungsbeschluss im Sinne von
§ 39 BPG eine ausreichende nutzungsplanerische Grundlage für ein
Baubewilligungsbegehren sei, werde eine akzessorische Überprüfung der
Zonenplanung und ihrer Vorschriften vorgenommen. § 39 Abs. 1 BPG sieht vor,
dass die Nutzung von Grundstücken in der Zone für Nutzungen im öffentlichen
Interesse durch den Zonenplanbeschluss selber (lit. a), durch Bebauungspläne
(lit. b) oder durch einen nachgelagerten Planungsbeschluss (lit. c)
festgesetzt wird. Daraus folgt, dass mit dem Zonenplanbeschluss die Nutzung
gerade nicht in jedem Fall in einem Umfang festgelegt wird, auf dessen
Grundlage ein Bauvorhaben ohne weitere Planungsentscheidung realisiert werden
kann.

6.         Zonenkonformität

Bei dieser
Sachlage könnte mit den Erwägungen der Vorinstanz letztlich offenbleiben, ob
die projektierte Tennishalle in der Zone für Nutzungen im öffentlichen
Interesse zonenkonform erscheint. Angesichts der präjudiziellen Bedeutung des
Entscheids werden im Folgenden im Sinne eines obiter dictum für einen allfällig
weiteren Planungsprozess dennoch einige ergänzenden Ausführungen gemacht.

6.1Nutzungen
im öffentlichen Interesse erfolgen, wenn damit Aufgaben des modernen Leistungs-
und Sozialstaats wahrgenommen werden. Dazu gehören auch Sportanlagen wie
Tennisanlagen. Ob der Staat oder ein Privater Eigentümer ist, spielt keine
Rolle (BGer 1C_310/2011 vom 10. November 2011 E. 2.4, mit Hinweis;Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino, a.a.O., S.
37, mit Hinweis). Voraussetzung ist dabei aber, dass die Anlage grundsätzlich
der Öffentlichkeit zugänglich ist. Allerdings ist es durchaus möglich, dass der
öffentliche Zugang rechtlich oder faktisch (infolge Platzknappheit)
eingeschränkt werden kann. Das Kriterium der Allgemeinzugänglichkeit bedeutet
mithin nicht, dass eine Anlage, um im öffentlichen Interesse zu stehen,
schlechthin jedermann zur Verfügung zu stehen hat. Es mag vielmehr zu genügen,
dass der Beitritt als nutzungsberechtigtes Mitglied zu dem die Anlage
betreibenden Club verhältnismässig günstig erscheint und die Anlage in
beschränktem Umfang auch von Nichtmitgliedern benützt werden kann (BGer
1C_310/2011 vom 10. November 2011 E. 2.4, mit Hinweis auf BGer 1P.498/2000 vom
29. März 2001 und 1A.96/2002 vom 12. Februar 2003).

Ob diese
Voraussetzung vorliegend bereits klar erfüllt wird, kann hier offenbleiben,
gibt es doch selbst zwischen den Rekurrenten 1 und 2 unterschiedliche
Auffassungen über die Gästeregelung (vgl. oben E. 4.2.1 und E. 4.2.2). Diesbezüglich
ist aber zu berücksichtigen, dass die Tennisanlagen des Rekurrent 2 in der
vorliegenden Zone NöI bereits bisher einer primär auf die Vereinsmitglieder bezogenen
Nutzung gedient haben. Implizit ist damit diese Nutzung im Rahmen des
Zonenfestsetzungsentscheides vom 24. Juni 2020 als zonenkonform beurteilt
worden. Ob dies allerdings für eine Erweiterung des auf diese Weise genutzten
Perimeters der Sportanlage auch gelten muss, wäre zu prüfen. Dabei stellt sich
aber die Frage, in welcher anderen Zone Tennisanlagen, welche neben den
Indoorplätzen jeweils auch Outdoorplätze aufweisen sollten, nach Massgabe einer
haushälterischen Bodennutzung verwirklicht werden können. Jedenfalls kann mit
einem Bebauungsplan eine entsprechende Regelung zur Sicherstellung einer
genügenden Allgemeinzugänglichkeit getroffen werden. Hierfür mag aufgrund der
prognostizierten Auslastung, wie sie von der Rekursgegnerin und den Rekursgegnern
2 geltend gemacht wird (vgl. Vernehmlassung vom 15. Dezember 2020 E. 19), Raum
bestehen.

6.2Käme
man zum Schluss, dass von einem Nutzungskonzept der Tennishalle ausgegangen
werden muss, welches die Allgemeinzugänglichkeit nur ungenügend wahrt, so wäre
zu prüfen, ob diesbezüglich mit einem Bebauungsplan von den Anforderungen der
zonenrechtlichen Grundordnung abgewichen werden kann. Ein Bebauungsplan bildet eine
gesetzliche Grundlage zur Erteilung von Baubewilligungen von Gebäuden und
entspricht deshalb gerade nicht der baurechtlichen Grundordnung und damit den
allgemeinen Vorschriften des Bau- und Planungsgesetzes. Gemäss § 101 BPG ist
der Bebauungsplan ein Sondernutzungsplan, der für ein bestimmtes Gebiet eine
bessere Bebauung als die baurechtliche Grundordnung oder die Koordination der
Nutzungsplanung gewährleisten soll und den allgemeinen Regelungen vorgeht. Er
gestattet nach Bedarf von der baurechtlichen Grundordnung abzuweichen
(Ratschlag BPG, a.a.O., S. 79). Mit abweichenden Gestaltungsplaninhalten darf
aber die planerisch und demokratische abgestützte Grundordnung nicht ihres
Sinngehalts entleert werden (Pletscher,Der Gestaltungsplan i.e.S., Diss. Basel 2021, Rz. 461, mit Hinweis auf BGE 135
II 209 E. 5.2 S. 219 sowie BGer 1C_22/2020 vom 4. November 2020 E. 5.3;
1C_348/2019 vom 27. April 2020 E. 3.4, 1C_200/2018 vom 20. März 2019 E.
4.3.). Die Zulässigkeit von Abweichungen ergibt sich dabei aber primär aus dem
kantonalen Recht (BGer 1C_22/2020 vom 4. November 2020 E. 5.3, mit Hinweis auf
BGer 1C_222/2019 vom 4. September 2020 E. 5.1 sowie BGE 135 II 209 E. 5.6 i.f.
S. 222). Vorliegend soll nicht von der auf den «Bereich Sport» gerichteten
Zweckbestimmung gemäss dem Zonenplanbeschluss des Grossen Rates vom 24. Juni
2020 abgewichen werden. Mit der Begrenzung der Allgemeinzugänglichkeit wird
vielmehr der begrenzten Kapazität der Halle entsprochen. Selbst wenn daher von
einer Abweichung von der Grundordnung ausgegangen werden sollte, wäre diese
mittels eines demokratisch legitimierten Bebauungsplans zulässig.

7.         Sachentscheid
und Kostenentscheid

7.1Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Rekurse abzuweisen sind.

7.2Diesem
Ausgang des Verfahrens entsprechend trägt der Rekurrent 2 die Gerichtskosten des
Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'500., einschliesslich
Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Dem Rekurrenten 1 werden keine Verfahrenskosten
auferlegt. Der bzw. den anwaltlich vertretenen Rekursgegnerin und -gegnern 2
ist aufgrund ihres Obsiegens eine Parteientschädigung zu entrichten. Da ihr
Rechtsvertreter, C____, darauf verzichtet hat, dem Gericht eine Honorarnote
einzureichen, ist die angemessene Parteientschädigung gerichtlich zu schätzen.
Dabei erscheint aufgrund des Umfangs der Eingaben sowie unter Berücksichtigung
des umfangreichen Aktenmaterials eine Parteientschädigung von pauschal CHF 5'000.,
einschliesslich Auslagen und zuzüglich Mehrwertsteuer, angemessen. Davon haben
aufgrund der Anzahl ihrer Eingaben im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und
des dadurch verursachten Replikaufwandes der Rekursgegnerschaft 2 der Rekurrent
1 CHF 2'000. und der Rekurrent 2 CHF 3'000. zu bezahlen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

://:        Die Rekurse der vereinigten Verfahren
VD.2020.173 und VD.2020.174 werden abgewiesen.

Der Rekurrent 2 trägt die Gerichtskosten des
Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'500., einschliesslich
Auslagen.

Der Rekurrent 1 hat der Rekursgegnerin und den Rekursgegnern
2 eine Parteientschädigung von CHF 2000., einschliesslich Auslagen und
zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 154., zu bezahlen.

Der Rekurrent 2 hat der Rekursgegnerin und den
Rekursgegnern 2 eine Parteientschädigung von CHF 3000., einschliesslich Auslagen
und zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 231., zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.