bs_appellationsgericht · VD.2015.95 · 2014-08-25 · de
Entzug der Taxihalterbewilligung


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2015.95

URTEIL

vom22. Dezember 2015

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),

Dr. Claudius Gelzer,
MLaw Jacqueline Frossard,

Dr. Christoph A. Spenlé,
Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin
lic. iur. Barbara Noser Dussy

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt,
Taxibüro

Clarastrasse 38, 4005 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 17. März 2015

betreffend Entzug der
Taxihalterbewilligung

Sachverhalt

A____
(Rekurrent), geboren am [...], ist im Besitz der Taxihalterbewilligung [...].
Nachdem das Taxibüro der Verkehrsabteilung der Kantonspolizei Kenntnis von
Schulden des Rekurrenten erhalten hatte, gewährte es ihm anlässlich einer
persönlichen Vorsprache vom 19. Juni 2013 das rechtliche Gehör zu seiner
Schuldensituation. In der Folge wuchs der Gesamtbetrag der gegen den
Rekurrenten erhobenen Betreibungen weiter auf CHF 73029.60, worauf ihn das
Taxibüro am 13. Januar 2014 verwarnte und ihn unter Androhung der erneuten
Prüfung des Entzugs der Taxihalterbewilligung aufforderte, seine Betreibungen
bis zum 30. Juni 2014 auf CHF 12500. zu reduzieren. Nach am 1. Juli 2014
erfolgter erneuter Gewährung des rechtlichen Gehörs entzog das Taxibüro dem
Rekurrenten mit Verfügung vom 25. August 2014 aufgrund nach wie vor
bestehender offener Betreibungen in Höhe von CHF 61569.90 und offener
Verlustscheine in Höhe von CHF 11848.50 die Taxihalterbewilligung [...].
Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement des
Kantons Basel-Stadt (JSD) mit Entscheid vom 17. März 2015 kostenfällig ab.

Gegen den
Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements richtet sich der mit Eingaben
vom 25. März 2015 und 16. April 2015 erhobene und begründete Rekurs des
Rekurrenten an den Regierungsrat. Das Präsidialdepartement hat den Rekurs mit
Schreiben vom 7. Mai 2015 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das
JSD beantragt mit seiner Rekursantwort vom 9. Juli 2015 die kostenfällige Abweisung
des Rekurses. Mit Eingabe vom 29. Juli 2015 hat der Rekurrent die Durchführung
einer mündlichen Verhandlung beantragt. Das Verwaltungsgericht hat den Parteien
Ende Oktober 2015 den vorgesehenen Verhandlungstermin vom 22. Dezember 2015
mitgeteilt. Mit Eingabe vom 15. November 2015 hat der Rekurrent um Verschiebung
des Verhandlungstermins ersucht mit der Begründung, er müsse infolge des Todes
seiner Mutter am 20. November 2015 für die Beerdigung und die Erledigung von
Erbangelegenheiten nach [...] reisen und wisse das genaue Rückreisedatum noch
nicht. Er habe zwar die Rückreise provisorisch auf den 10. Dezember 2015
gebucht, komme aber möglicherweise erst später zurück, da er noch nicht wisse,
was alles in [...] zu regeln sei. Der Verfahrensleiter des Verwaltungsgerichts
hat das Verschiebungsgesuch mit begründeter Verfügung vom 19. November
2015 abgewiesen. Ohne sich nochmals dazu geäussert zu haben, ist der Rekurrent
der Verhandlung vom 22. Dezember 2015 ferngeblieben. Der anwesende Vertreter
des JSD, lic. iur. [...], hat daraufhin auf ergänzende Ausführungen zu
seinen schriftlichen Eingaben verzichtet und sich mit der schriftlichen Eröffnung
und Begründung des Entscheides einverstanden erklärt. Das Verwaltungsgericht
hat in der Folge gestützt auf die schriftlichen Vorbringen der Parteien über
die Sache beraten und den vorliegenden Entscheid gefällt.

Erwägungen

1.

1.1Gegen
Verfügungen, die sich auf das Gesetz über den Betrieb von Taxis (Taxigesetz, SG
563.200) stützen, kann gemäss § 20 des Taxisgesetzes in Verbindung mit § 41 des
Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des
Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Rekurs erhoben werden. Im
vorliegenden Fall hat das Präsidialdepartement den an den Regierungsrat gerichteten
Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, womit
gemäss § 42 OG in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die
Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) dessen
Zuständigkeit gegeben ist. Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher
gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und
formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen
Regelung nach § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung
öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt
unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt
oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

2.

Die Vorinstanzen
haben ihre Entscheide unter Hinweis auf § 6 in Verbindung mit § 9 des
Taxigesetzes mit offenen Verlustscheinen über CHF 11848.50 und offenen Betreibungen
über CHF 61569.90 (im Zeitpunkt des Entscheids des Taxibüros) resp.
CHF 84261.05 des Rekurrenten (im Zeitpunkt des Entscheids der Vorinstanz)
begründet.

2.1Gemäss
§ 6 Abs. 3 des Taxigesetzes werden keine Taxihalterbewilligungen an
Personen erteilt, gegen welche Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren bestehen.
Betreibungen in bedeutendem Umfang können zur Verweigerung der Bewilligung
führen. Dies wird in § 4 der Verordnung zum Taxigesetz (Taxiverordnung, SG 563.210)
dahingehend konkretisiert, dass die Bewilligung verweigert werden kann, wenn
Betreibungen in der Gesamthöhe eines Viertels des durch den Taxibetrieb
voraussichtlich erzielbaren Jahresumsatzes offen sind. Bestehen die gesetzlichen
Voraussetzungen zu ihrer Erteilung nicht mehr, so ist die Taxihalterbewilligung
zu entziehen (§ 9 Abs. 1 des Taxigesetzes).

2.2Die
Vorinstanz hat erwogen, dass der Rekurrent aktuell vier Verlustscheine in der
Höhe von CHF 11848.50 aufweise. Beim Vorliegen von Verlustscheinen sei
der Entzug der Taxihalterbewilligung nach der Praxis des Verwaltungsgerichts
ohne weiteres zulässig. Hinzu kämen 18 Betreibungen in der Höhe von
CHF 84261.05. Darunter befänden sich auch Forderungen der Eidgenössischen
Steuerverwaltung (ESTV), weil der Rekurrent seit Jahren die Mehrwertsteuer
nicht bezahlt habe. Zwar behaupte der Rekurrent, die Mehrwertsteuerberechnungen
seien falsch, es gebe jedoch keine Hinweise, dass die ESTV dies bestätigen
würde oder der Rekurrent auch nur der ESTV gegenüber deren Berechnung je in
Zweifel gezogen hätte. Es sei daher nicht bewiesen, dass die daraus folgenden
Betreibungen nicht gerechtfertigt gewesen wären. Aufgrund eines gemäss eigenen
Angaben erzielten Jahresumsatzes von rund CHF 88000. werde der Grenzwert
an Betreibungen von einem Viertel des Jahresumsatzes gemäss § 4 der
Taxiverordnung ohne Zweifel überschritten. Der Rekurrent erfülle somit aufgrund
seiner prekären finanziellen Situation die Voraussetzungen für einen Entzug der
Taxihalterbewilligung gemäss § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 3 des Taxigesetzes
und § 4 Abs. 2 der Taxiverordnung. Der Entzug erweise sich auch als
verhältnismässig. Die Bonität sei für Taxihalter deshalb ein wichtiges Erfordernis,
weil ein aus finanziellen Gründen unterlassener Fahrzeugunterhalt die
Verkehrssicherheit im Allgemeinen und die Sicherheit der Kundschaft im
Speziellen tangiere. Zudem bestehe die Gefahr, dass verschuldete Taxihalter
ihrer Lohnzahlungspflicht gegenüber allfälligen Angestellten nicht nachkämen
oder ortsunkundige Fahrgäste übervorteilten. Dem präventiven und generellen
Schutzgedanken entsprechend solle die Bewilligung entzogen werden, bevor sich
die finanziellen Schwierigkeiten zu Lasten der Kundschaft bemerkbar machten.
Die Schulden des Rekurrenten hätten einen geschäftlichen Hintergrund. Ein
nachhaltiger Ausweg aus der prekären Schuldensituation sei nicht ersichtlich,
vielmehr habe sich diese zunehmend verschlechtert. Daraus liessen sich negative
Rückschlüsse auf das Geschäftsgebaren des Rekurrenten ziehen. Es bestehe die
Gefahr, dass er zur Erhöhung seines Einkommens eine unangepasste Fahrweise
pflege, Umwege fahre oder die Ruhezeiten missachte. Aufgrund des Alters und
Kilometerstandes seines Fahrzeuges sei zudem ein hoher Investitionsbedarf für
dessen Instandhaltung absehbar. Der Rekurrent könne aufgrund seiner
Verschuldung, für deren nachhaltige Sanierung er genügend Zeit gehabt hätte,
keinen tadellosen Taxibetrieb mehr gewährleisten. Der Entzug der Taxihalterbewilligung,
welcher keinen Einfluss auf das blosse Führen eines Taxis habe, da es hierfür
bloss eine Taxichaffeurbewilligung brauche, sei daher zum Schutz der Sicherheit
der Fahrgäste und eines reibungslosen Taxibetriebes geeignet und erforderlich.
Die Massnahme sei auch mit Bezug auf seine familiäre Situation
verhältnismässig, sei er doch weder seiner erwachsenen Tochter noch seiner
Familie in [] gegenüber unterhaltspflichtig. Die ihnen erbrachten Leistungen
seien freiwillige Gefälligkeiten.

2.3Mit
seinem Rekurs hält der Rekurrent daran fest, dass ihn die ESTV zu Unrecht in
die Mehrwertsteuerpflicht und damit in eine verhängnisvolle Schuldenspirale
manövriere. Dies zu beweisen übersteige aber seine finanziellen wie auch
intellektuellen Möglichkeiten in einer fremden Kultur. Er macht geltend, der
Umsatz werde aufgrund der Jahresprivatkilometerpauschale von 5200 km/Jahr (Dumping),
die Abweisung der Tachoscheiben als (einzigem und dazu geschaffenem)
Beweismittel zur Eruierung der Privatkilometer, die undifferenzierte
Anwendung des Kilometerschnitts von CHF 2.15/km sowohl für Bestellungsfahrer
wie für Bahnhoftaxifahrer wie ihm sowie mit der unbeantragten Verwendung der
Saldosatzmethode (anstelle der Effektiven Methode) in Anbetracht von
(negierten) obligaten autospezifischen Aufwendungen willkürlich und
unrechtmässig hochgepusht. Er sei in den Jahren 2007 und 2008 total 46099 resp.
42380 Kilometer gefahren. Während er gemäss seiner Buchhaltung 16216 resp.
14652 Privatkilometer neben 29973 resp. 27728 Geschäftskilometern gefahren
sei und damit auf der Grundlage eines Kilometerschnitts von CHF 2.15 einen
Umsatz von CHF 64441. resp. CHF 59615. erzielt habe, akzeptiere die ESTV
jeweils nur 5000 Privatkilometer, woraus 41099 resp. 37380 Geschäftskilometer
und Umsätze von CHF 88362. resp. CHF 80367. resultierten. Damit errechne
sie zu Unrecht einen Umsatz von über CHF 75000., welche die Mehrwertsteuerpflicht
auslöse.

Weiter macht er
geltend, dass er seine Familie in [] monatlich unterstütze. Auch seine in
einem Heim bei [] lebende Tochter unterstütze er bei Besuchen jeweils mit
Esseneinladungen und mit kleinen Beträgen.

3.

3.1Der
Betrieb von Taxis fällt als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung, BV,
SR 101). Demnach muss jede Einschränkung des Rechts auf diese Berufsausübung
über eine gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
respektieren (Art. 36 BV). Polizeiliche Massnahmen stellen den
wichtigsten Anwendungsfall von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit dar. Das
kantonale Taxigesetz macht den Betrieb von Taxis aus polizeilichen Gründen von
einer Bewilligung abhängig, die nur beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen
erteilt wird (§§ 4 ff. Taxigesetz). Die Bewilligung zum Betrieb
von Taxis ist eine Polizeierlaubnis, welche eine aus polizeilichen Gründen
unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, wenn die zum Schutz der
Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung dieser
Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 2523). Der
Betrieb von Taxis kommt in seiner Funktion und Bedeutung einem öffentlichen
Dienst sehr nahe, bei welchem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder
Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt
berechnenden Vertragspartner angewiesen ist. Dem entspricht auch, dass der Taxibetrieb
gemäss § 1 Abs. 2 des Taxigesetzes soweit als möglich dem
öffentlichen Verkehr gleichgesetzt ist. Die Bewilligungspflicht erweist sich
daher als angemessenes Mittel zur gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor
Missbräuchen seitens der Taxihalter (so schon BGE 99 Ia 389
E. 3a S. 392 f.; zum Ganzen: VGE VD.2014.17 vom 22. August
2014 E. 3.1, VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1).

3.2Mit
§ 6 Abs. 3 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 des Taxigesetzes besteht eine
genügende formellgesetzliche Grundlage für den Entzug der Taxihalterbewilligung
beim Bestand von Verlustscheinen aus den letzten fünf Jahren oder von
Betreibungen in bedeutendem Umfang.

3.3Unbestritten
ist im vorliegenden Fall der Bestand der Betreibungen und Verlustscheine, auf
welche sich die Vorinstanz stützt. Der Rekurrent bestreitet hingegen den
Bestand der damit vollstreckten Forderungen. Er hat allerdings weder geltend
gemacht noch gar belegt, dass er jemals rechtlich gegen die Steuerforderungen
vorgegangen wäre, die gegen ihn in Betreibung gesetzt worden sind. Gemäss Art.
82 des Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer (MWSTG, SR 641.20) verfügt die
ESTV über den Bestand und Umfang strittiger Steuerforderungen. Die entsprechenden
Verfügungen können mit Einsprache und Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht
angefochten werden (Art. 83 MWSTG). Auch gegen den entsprechenden
Zahlungsbefehl der Steuerbehörde kann im Betreibungsverfahren Rechtsvorschlag
erhoben werden; dieser kann mit Verfügung beseitigt werden, welche wiederum anfechtbar
ist. Offenbar hat der Rekurrent keinen dieser vielen Rechtsbehelfe und
Rechtsmittel ergriffen. Es bestehen daher im vorliegenden Verfahren keine genügenden
Anhaltspunkte dafür, dass die Steuerforderungen zu Unrecht vollstreckt worden
wären. Unbehelflich ist auch der Hinweis auf eine abweichende Berechnung der
Steuerforderung durch den Rekurrenten, indem nur ein Teil der geltend gemachten
privaten Nutzung des für Taxifahrten benutzten Fahrzeuges akzeptiert worden sei.
Die entsprechende Argumentation hätte im steuerrechtlichen Verfahren
vorgebracht werden müssen. Es ist daher im vorliegenden Verfahren von der
Richtigkeit der in Betreibung gesetzten Forderungen auszugehen.

Aus dem
Betreibungsmittelauszug ergibt sich im Übrigen, dass die vier (erloschenen)
Betreibungen der ESTV im Betrag von CHF 22981.55 nur einen geringen Teil der
gesamten ausstehenden Betreibungsforderung ausmachen. Daneben wurden in elf
Betreibungen der kantonalen Steuerverwaltung für direkte Steuern des Bundes und
des Kantons Basel-Stadt, der Ausgleichskasse sowie einer Krankenkasse Verlustscheine
nach Art. 115 oder 149 SchKG über den Betrag von CHF 57484.45 ausgestellt. Der
Rekurrent legt nicht dar und es ist nicht ersichtlich, dass diese Forderungen
auf unberechtigten Forderungen beruhen sollen.

3.4Auch
bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 6 Abs. 3 in Verbindung mit § 9 Abs.
1 des Taxigesetzes ist indessen die Taxihalterbewilligung nur zu entziehen,
wenn sich diese Massnahme verhältnismässig erweist. Eine Verhältnismässigkeitsprüfung
ist auch beim Entzugstatbestand des Vorliegens von Verlustscheinen, für welchen
nach dem Gesetzeswortlaut kein Spielraum besteht, durchzuführen, steht doch
jedes Verwaltungshandeln und somit auch dieser Tatbestand unter dem Vorbehalt
der Verhältnismässigkeit (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV, § 5 Abs. 2 der Verfassung des
Kantons Basel-Stadt [KV, SG 111.100]). Der Erwägung der Vorinstanz, wonach beim
Vorliegen von Verlustscheinen der Entzug der Taxihalterbewilligung nach der
Praxis des Verwaltungsgerichts ohne weiteres zulässig sei, kann daher nicht
uneingeschränkt gefolgt werden (vgl. Präzisierung der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts in VGE VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.3.2.6). Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Verwaltungsmassnahme zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis
zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz 581).

Im vorliegenden
Verfahren hat die Vorinstanz die Verhältnismässigkeit des Entzugs der
Taxihalterbewilligung zu Recht bejaht. Die finanzielle Situation des
Rekurrenten ist absolut prekär, und seine Schulden haben sich im Verlauf des
Verfahrens stetig erhöht. Es ist nicht ersichtlich, wie er unter diesen Umständen
in der Lage sein soll, notwendige Instandhaltungs- und Wartungskosten für sein
bereits älteres Fahrzeug (Erstzulassung: 2. März 2009; Kilometerstand: über
220000 km) oder gar ein neues Fahrzeug zu finanzieren. Unter diesen Umständen
besteht ein erhebliches Sicherheitsinteresse der Öffentlichkeit und der
potentiellen Kundschaft am Entzug der Taxihalterbewilligung. Dieses öffentliche
Interesse wird vom privaten Interesse des Rekurrenten an der Belassung der
Bewilligung nicht aufgewogen. Dieser wird auch nach dem Entzug der
Taxihalterbewilligung weiterhin als Taxifahrer arbeiten können  wenn auch in
einem Anstellungsverhältnis und nicht als Selbständiger , bedarf es doch
hierfür bloss einer Taxichauffeurbewilligung gemäss § 11 des Taxigesetzes. Mit
der angeordneten Massnahme wird dem Rekurrenten somit nicht die Existenzgrundlage
entzogen. Was die geltend gemachten Unterstützungsleistungen des Rekurrenten
für seine Tochter und seine Angehörigen in [...] betrifft, so ist mit der Vorinstanz
festzustellen, dass diese einerseits höchst ungenügend belegt sind und andererseits
keine gesetzlichen Unterstützungspflichten bestehen. Freiwillig erbrachte
kleine Gefälligkeiten und finanzielle Hilfe bei Notsituationen, wie er sie
offenbar bis anhin erbringt, wird er als angestellter Taxichauffeur oder mit
einer anderen Erwerbstätigkeit nicht weniger leisten können denn als (hoch
verschuldeter) Taxihalter. Im Übrigen kann auf die zutreffenden Erwägungen der
Vorinstanz zur Interessenabwägung verwiesen werden.

4.

Daraus folgt,
dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der
Rekurrent dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1000..

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die ordentlichen
Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF
1000..

Mittelung an:

- Rekurrent

- Justiz- und Sicherheitsdepartement

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.