bs_appellationsgericht · VD.2019.138 · 2020-02-12 · de
Ablehnung des Informationszugangs


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.138

URTEIL

vom12. Februar
2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey, Dr. Carl Gustav Mez

und
Gerichtsschreiberin MLaw Nicole Aellen

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...],
Rechtsanwalt,

und [...], Rechtsanwältin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt,Rekursgegner

Staatskanzlei, Marktplatz 9,
4001 Basel

B____Beigeladene

[...]

Gegenstand

Rekursgegen eine
Verfügung der Staatskanzlei

vom 16. Juli 2019

betreffend Ablehnung des
Informationszugangs

Sachverhalt

Die A____
(Rekurrentin) ist eine Aktiengesellschaft mit Sitz im Kanton [...]. Sie
bezweckt den Erwerb, die Veräusserung und die Verwaltung von Grundstücken und
kann andere Unternehmen gründen oder sich an solchen beteiligen. Die
Rekurrentin gelangte mit Schreiben vom 2. Mai 2019 an Immobilien
Basel-Stadt (IBS) und ersuchte gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip um Zustellung
des zwischen dem Kanton Basel-Stadt und der B____ (Beigeladene) abgeschlossenen
Baurechtsvertrags (Baurechtsparzelle Gbbl. Nr. [...]). IBS leitete das
Schreiben zuständigkeitshalber an die Staatskanzlei, Koordinationsstelle IDG
(Staatskanzlei), weiter.

Mit Schreiben
vom 28. Mai 2019 teilte die Staatskanzlei der Rekurrentin mit, dass die
Abweisung des Gesuchs in Betracht gezogen werde, und wies darauf hin, dass
innert 30 Tagen eine anfechtbare Verfügung verlangt werden könne. Mit
Eingabe vom 7. Juni 2019 verlangte die Rekurrentin eine solche Verfügung,
welche ihr mit Schreiben vom 16. Juli 2019 eröffnet wurde. Damit beschied die
Staatskanzlei der Rekurrentin, dass das Gesuch um Herausgabe des bezeichneten Baurechtsvertrags
abgewiesen werde und keine Kosten für das Verfahren erhoben würden.

Gegen diese
Verfügung richtet sich der am 26. Juli 2019 angemeldete und am
15. August 2019 begründete Rekurs der Rekurrentin. Sie beantragt die
kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die
Gewährung des Zugangs zum Baurechtsvertrag betreffend den Baugrund, auf dem der
Neubau der Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) erstellt werden solle. Die
Staatskanzlei beantragt mit Vernehmlassung vom 26. März 2018 die
kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin mit Eingabe
vom 6. Dezember 2019 repliziert. Die Beigeladene hat innert Frist keine
Stellungnahme eingereicht.

Die Tatsachen
und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung
sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das
vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich
aus § 41 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie § 10
Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100;
VGE VD.2015.142 vom 19. April 2016 E. 1.1). Zuständig ist das
Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Die Rekurrentin ist als
Gesuchstellerin und als Adressatin der angefochtenen Verfügung von dieser
unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung,
weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Bei
dieser Ausgangslage ist auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs
einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches
Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des
angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen
gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE
VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember
2016 E. 1.3).

2.

Die Rekurrentin
macht geltend, die Staatskanzlei habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt, weil sie ihr Vorbringen, IBS nehme nicht am wirtschaftlichen
Wettbewerb teil, da mit dem Bau eines Schulhauses eine öffentliche Aufgabe
erfüllt werde, nicht behandelt habe (Rekursbegründung, Rz. 28 S. 8; vgl.
auch Replik, Rz. 3 f. S. 1). Diese Rüge ist unbegründet. Das
rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) verlangt, dass die Behörde
die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch
tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus
folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es
nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr
kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite
des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die
höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88). Die
Staatskanzlei hat ausdrücklich berücksichtigt, dass IBS nach Ansicht der
Rekurrentin nicht am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt, weil mit dem
Baurecht eine öffentliche Schule ermöglicht werden solle und dies eine öffentliche
Aufgabe darstelle, und der Rekurrentin entgegengehalten, dass IBS beim
Abschluss des Baurechtsvertrags auf dem freien Markt gehandelt habe und wie ein
privater Investor aufgetreten sei (angefochtene Verfügung, E. 2.1.3
S. 2 f.). Damit hat sich die Staatskanzlei mit dem Argument der
Rekurrentin auseinandergesetzt und zum Ausdruck gebracht, dass die Vorbringen
der Rekurrentin ihrer Ansicht nach nichts daran ändern, dass IBS im
Zusammenhang mit dem Baurechtsvertrag am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt.
Dies genügt den sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergebenden
Anforderungen an die Begründung. Im Übrigen wäre eine Verletzung des Anspruchs
der Rekurrentin auf rechtliches Gehör im vorliegenden Verfahren geheilt worden.

3.

3.1

3.1.1Das
Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG, SG 153.260) gilt für
alle öffentlichen Organe gemäss § 3 Abs. 1 IDG (§ 2 Abs. 1
IDG). Es findet gemäss § 2 Abs. 2 lit. a IDG keine Anwendung,
soweit ein öffentliches Organ am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt und
dabei privatrechtlich handelt. Öffentliche Organe im Sinn des IDG sind gemäss
§ 3 Abs. 1 IDG die Organisationseinheiten des Kantons und der
Gemeinden, die eine öffentliche Aufgabe erfüllen (lit. a), die
Organisationseinheiten der juristischen Personen des kantonalen und kommunalen
öffentlichen Rechts, die eine öffentliche Aufgabe erfüllen (lit. b) und
Private, soweit ihnen von Kanton oder Gemeinde die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe übertragen ist (lit. c).

3.1.2Das
IDG bezweckt unter anderem, die Grundrechte von Personen zu schützen, über
welche die öffentlichen Organe Personendaten bearbeiten (§ 1 Abs. 2
lit. b IDG). Gemäss Art. 35 Abs. 2 BV ist an die Grundrechte
gebunden, wer staatliche Aufgaben wahrnimmt. Diese Regelung gilt als Ausdruck
allgemeiner Grundrechtsdogmatik auch als kantonales Verfassungsrecht (VGE
VD.2017.224 vom 31. Januar 2018 E. 3.2;Schefer/Ziegler, Die Grundrechte der Kantonsverfassung
Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts
des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 57, 84 f.). Angesichts
des erwähnten Zwecks des IDG drängt es sich auf, den Begriff der öffentlichen
Aufgabe im Sinne von § 3 Abs. 1 IDG gleich auszulegen wie denjenigen
der staatlichen Aufgabe im Sinne von Art. 35 Abs. 2 BV (so VGE VD.2017.224
vom 31. Januar 2018 E. 3.2 für § 3 Abs. 1 lit. c IDG).
Im Übrigen wird in der Lehre im Zusammenhang mit Art. 35 Abs. 2 BV
auch der Begriff der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben verwendet (Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Auflage,
Bern 2013, S. 48;Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Auflage, Basel 2011, § 18
N 96) und statuiert, die Begriffe der öffentlichen Aufgabe und der
Staatsaufgabe bzw. staatlichen Aufgabe seien synonym zu verstehen (Rütsche, Staatliche Leistungsaufträge
und Rechtsschutz, in: ZBJV 2016 S. 71, 79). Eine staatliche Aufgabe im
Sinne von Art. 35 Abs. 2 BV liegt nur dann vor, wenn die Verfassung
oder das Gesetz den Staat oder unmittelbar ein Staatsorgan oder einen Verwaltungsträger
verpflichtet, für die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe die volle
Verantwortung zu übernehmen (VGE VD.2017.224 vom 31. Januar 2018 E. 3.2;Waldmann, in: Basler Kommentar
2015, Art. 35 BV N 20; vgl.Häner,
Grundrechtsgeltung bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben durch Private, in:
AJP 2002 S. 1144, 1149). Eine Aufgabe ist somit nur dann als
staatlich zu qualifizieren, wenn der Staat dafür verantwortlich ist, dass sie
erfüllt wird und wie sie erfüllt wird (VGE VD.2017.224 vom 31. Januar 2018
E. 3.2;Häner, a.a.O.,
S. 1149;Waldmann, a.a.O.,
Art. 35 BV N 20). Zur Bestimmung der staatlichen Aufgaben sind
Verfassung und Gesetz mittels der anerkannten Grundsätze auszulegen (VGE
VD.2017.224 vom 31. Januar 2018 E. 3.2;Häner, a.a.O., S. 1149; vgl.Waldmann, a.a.O., Art. 35 BV N 20). Von Privaten
wahrgenommene Aufgaben, an deren Erfüllung zwar ein öffentliches Interesse
besteht, für deren unmittelbare Erfüllung aber der Staat im Einzelfall keine
Verantwortung trägt, sind keine staatlichen Aufgaben (VGE VD.2017.224 vom
31. Januar 2018 E. 3.2;Waldmann,
a.a.O., Art. 35 BV N 21). Auch der Begriff der öffentlichen Aufgabe
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3)
erfasst nicht alle von Privaten wahrgenommenen Aufgaben, die im öffentlichen
Interesse liegen (VGE VD.2017.224 vom 31. Januar 2018 E. 3.2;Nuspliger, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis
Handkommentar BGÖ, Bern 2008, Art. 5 N 19; vgl.Bühler, in: Basler Kommentar, 3. Auflage,
2014, Art. 5 BGÖ N 15).

Als Wahrnehmung
einer staatlichen Aufgabe im Sinn von Art. 35 Abs. 2 BV gilt nur ein Handeln,
das in direkter oder unmittelbarer Erfüllung einer solchen erfolgt (Waldmann, a.a.O., Art. 35 BV
N 23). Tätigkeiten, die der Erfüllung einer staatlichen Aufgabe lediglich
indirekt oder mittelbar dienen, wie insbesondere die Beschaffung oder
Bereitstellung der für die Erfüllung einer staatlichen Aufgabe erforderlichen
Personal- und Sachmittel (Bedarfsverwaltung oder administrative
Hilfstätigkeit), gelten hingegen nicht als Wahrnehmung einer staatlichen
Aufgabe im Sinn von Art. 35 Abs. 2 BV (vgl.Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 4. Auflage, Bern 2016, § 7 N 57;Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,
§ 4 N 8 f.;Waldmann,
a.a.O., Art. 35 BV N 23). Da der Begriff der öffentlichen Aufgabe im
Sinn von § 3 Abs. 1 IDG gleich auszulegen ist wie derjenige der staatlichen
Aufgabe im Sinn von Art. 35 Abs. 2 BV, ist auch der Begriff der
Erfüllung einer solchen Aufgabe gleich auszulegen wie derjenige der Wahrnehmung
einer solchen Aufgabe. Folglich erfasst § 3 Abs. 1 IDG nur die
direkte oder unmittelbare Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Die umstrittene
Frage, ob der Staat und die von ihm beherrschten Unternehmen auch unabhängig
von der Wahrnehmung einer staatlichen Aufgabe unmittelbar an die Grundrechte
gebunden sind (vgl. dazuWaldmann,
a.a.O., Art. 35 BV N 2527), kann vorliegend offenbleiben.

3.1.3Wettbewerb
liegt dann vor, wenn mindestens zwei Marktteilnehmer als Anbieter oder
Nachfrager einer Leistung danach streben, mit der anderen Marktseite ins
Geschäft zu kommen, das heisst wenn eine Konkurrenzsituation vorliegt (Marbach/Ducrey/Wild, Immaterialgüter-
und Wettbewerbsrecht, 4. Auflage, Bern 2017, N 1374).
Mitbewerber stehen als Anbieter von Produkten auf einem Angebotsmarkt oder als
Abnehmer auf einem Beschaffungsmarkt mit anderen Anbietern oder Abnehmern in
einem potenziellen oder tatsächlichen Wettbewerbsverhältnis (Heizmann, in: Heizmann/Loacker [Hrsg.],
UWG Kommentar, Zürich 2018, Art. 1 N 38). Der Staat kann als
Anbieter oder Nachfrager von Gütern oder Dienstleistungen auf dem Markt
auftreten (Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann,
a.a.O., § 18 N 1). Gemäss dem Ratschlag des Regierungsrats Nr. 08.0637.01 vom
10. Februar 2009 betreffend das Gesetz über die Information und den
Datenschutz (Informations- und Datenschutzgesetz) (nachfolgend Ratschlag
Nr. 08.0637.01) ist mit privatrechtlich im Sinn von § 2 Abs. 2
lit. a IDG gemeint: als Anbieter in Konkurrenz zu anderen Anbietern
(Ratschlag Nr. 08.0637.01 S. 18). Dies spricht dafür, dass die
Anwendung des IDG nur dann ausgeschlossen ist, wenn das öffentliche Organ als
Anbieter auf dem Markt auftritt. Gegen eine solche Einschränkung spricht
hingegen die Tatsache, dass im Ratschlag Nr. 08.0637.01 für die Bedeutung
des Begriffs privatrechtlich auch auf Art. 23 des Bundesgesetzes über den
Datenschutz (DSG, SR 235.1) verwiesen wird (vgl. Ratschlag
Nr. 08.0637.01 S. 18). Gemäss Art. 23 Abs. 1 DSG gelten die
Bestim­mungen für das Bearbeiten von Personendaten durch private Personen, wenn
ein Bundesorgan privatrechtlich handelt. Privatrechtliches Handeln von
Bundesorganen im Sinn von Art. 23 DSG kommt bei der Bedarfsverwaltung oder
administrativen Hilfstätigkeit, der Verwaltung des Finanzvermögens, der
privatwirtschaftlichen Staatstätigkeit und Teilen der Leistungsverwaltung in
Betracht (Jöhri, in: Rosenthal/Jöhri,
Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich 2008, Art. 23 N 4;Kunz, in: Basler Kommentar 2014,
Art. 23 DSG N 13 ff.). Auch im allgemeinen Verwaltungsrecht gelten
diese Bereiche als Fälle zulässigen privatrechtlichen Handelns des Staats (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 1384 ff.). Mit der
privatwirtschaftlichen Staatstätigkeit dürfte die unternehmerische Tätigkeit
der öffentlichen Hand gemeint sein. Bei dieser wird das Gemeinwesen in einer
der privaten Wirtschaft vergleichbaren Art tätig und tritt als Anbieter von
Gütern oder Dienstleistungen auf dem Markt auf (vgl.Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, a.a.O., § 18 N 10
und § 19 N 1). Nicht zur unternehmerischen Tätigkeit der öffentlichen
Hand zählt die Beschaffung von Gütern oder Dienstleistungen, bei der das
Gemeinwesen als Nachfrager auf dem Markt auftritt (vgl.Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, a.a.O., § 18 N 16
sowie § 19 N 1 und 3). Die Bedarfsverwaltung oder administrative
Hilfstätigkeit besteht in der Beschaffung oder Bereitstellung der für die
Erfüllung der öffentlichen Aufgaben erforderlichen Personal- und Sachmittel
(vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 40 und 1384;Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 4
N 8). Damit umfasst das privatrechtliche Handeln im Sinn von Art. 23
DSG auch das Auftreten des Gemeinwesens als Nachfrager auf dem Markt. In der
Literatur wird die Auffassung vertreten, ein öffentliches Organ nehme im Sinn
von § 2 Abs. 2 lit. a IDG am wirtschaftlichen Wettbewerb teil,
wenn es seine Leistungen auf dem Markt in Konkurrenz zu anderen Anbietern
offeriert (Rudin, in:
Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 2 N 13).
Mit der Ausnahmeklausel werde die wirtschaftende Verwaltung angesprochen. Diese
liege vor, wenn das öffentliche Organ auf dem freien Markt Güter oder Dienstleistungen
anbietet und dabei von sich aus in der Absicht handelt, Gewinn zu erzielen (Rudin, a.a.O., § 2 N 13;Rütsche, Datenschutzaufsicht über
Spitäler, in: digma 2012 S. 176, 177). Das Verwaltungsgericht erwog
unter Verweis auf die erwähnten Autoren, § 2 Abs. 2 lit. a IDG
gelte für die wirtschaftende Verwaltung. Diese bestehe darin, dass ein
öffentliches Organ am privaten Wettbewerb teilnimmt, das heisst auf dem freien
Markt seine Produkte oder Dienstleistungen anbietet und von sich aus in der
Absicht handelt, Gewinn zu erzielen (VGE VD.2017.224 vom 31. Januar 2018
E. 4.1). Die Frage, ob § 2 Abs. 2 lit. a IDG tatsächlich
nur für das Auftreten öffentlicher Organe als Anbieter gilt, oder auch ihr
Auftreten als Nachfrager erfassen kann, hat das Verwaltungsgericht mangels Entscheidrelevanz
nicht geprüft. Eine Beschränkung von § 2 Abs. 2 lit. a IDG auf
das Auftreten öffentlicher Organe als Anbieter widerspricht Sinn und Zweck
dieser Bestimmung. Soweit ein öffentliches Organ am wirtschaftlichen Wettbewerb
teilnimmt und dabei privatrechtlich handelt, gelten für die Datenbearbeitung
die materiellen Regeln des DSG für das Bearbeiten von Personendaten durch
private Personen (Rudin, a.a.O.,
§ 2 N 15). § 2 Abs. 2 lit. a IDG bezweckt damit,
öffentliche Organe, die am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnehmen und dabei
privatrechtlich handeln, hinsichtlich des anwendbaren materiellen
Datenschutzrechts ihren privaten Mitkonkurrenten gleichzustellen und zu
verhindern, dass sie durch die Geltung des IDG in ihrer Wettbewerbsfähigkeit
behindert werden und der Wettbewerb verzerrt wird (vgl. zu Art. 23 IDG:Jöhri, a.a.O., Art. 23 N 2 undKunz, a.a.O., Art. 23 DSG
N 3). Wenn ein öffentliches Organ als Nachfrager von Gütern oder
Dienstleistungen in Konkurrenz mit privaten Abnehmern auf dem
(Beschaffungs-)Markt auftritt, ist die Anwendung des IDG genauso geeignet,
seine Wettbewerbsfähigkeit zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verzerren,
wie wenn ein öffentliches Organ als Anbieter von Gütern oder Dienstleistungen
in Konkurrenz mit privaten Anbietern auf dem (Angebots-)Markt auftritt. Ein
sachlicher Grund, weshalb die Anwendung des IDG nur im zweiten Fall ausgeschlossen
sein sollte, ist nicht ersichtlich. Zusammenfassend ist deshalb festzuhalten, dass
§ 2 Abs. 2 lit. a IDG die Teilnahme eines öffentlichen Organs am
wirtschaftlichen Wettbewerb sowohl auf der Seite der Anbieter als auch auf der
Seite der Nachfrager erfasst.

3.2

3.2.1IBS
ist gemäss § 54 Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über den kantonalen
Finanzhaushalt (Finanzhaushaltsverordnung, SG 610.110) als
Kompetenzzentrum für das Immobilienmanagement des Kantons Basel-Stadt zuständig
für das Immo-bilienmanagement des Finanzvermögens entsprechend seiner
Zweckbestimmung zur Erzielung einer angemessenen Rendite unter Berücksichtigung
der wirtschaftlichen, ökologischen und gesellschaftlichen Nachhaltigkeit
(lit. a) sowie das Immo-bilienmanagement des Verwaltungsvermögens zur
Wahrnehmung der Interessen der Eigentümerschaft und zur Optimierung der wirtschaftlichen
Raumnutzung (lit. b).

3.2.2Gemäss
den Feststellungen der Staatskanzlei ist IBS beim Abschluss des
Baurechtsvertrags wie ein privater Investor in Konkurrenz mit anderen
Interessenten auf dem freien Markt aufgetreten, handelt IBS in der Absicht der
Erzielung einer marktgerechten Rendite und befindet sich die Baurechtsparzelle
im Finanzvermögen des Kantons Basel-Stadt. Aus diesen Gründen nehme IBS im
Bereich des Baurechtsvertrags am wirtschaftlichen Wettbewerb teil (angefochtene
Verfügung, E. 2.1.2 f. S. 2 f.).

Die
Feststellungen der Staatskanzlei, wonach IBS im Zusammenhang mit dem
Baurechtsvertrag in Konkurrenz mit anderen Interessenten und in der Absicht der
Erzielung einer marktgerechten Rendite handle (angefochtene Verfügung, E. 2.1.2
S. 2), werden von der Rekurrentin zu Recht nicht bestritten. Somit ist
davon auszugehen, dass IBS die Baurechtsparzelle in der Absicht, Gewinn zu
erzielen, auf dem freien Markt erworben und dabei in Konkurrenz mit privaten
Investoren gestanden hat. Damit hat IBS mit dem Abschluss des Baurechtsvertrags
als Nachfrager am wirtschaftlichen Wettbewerb teilgenommen. Diese Teilnahme am
wirtschaftlichen Wettbewerb als Nachfrager erfolgte zudem zum Zweck der
späteren Teilnahme am wirtschaftlichen Wettbewerb als Anbieter. Aufgrund der
unbestrittenen Feststellungen der Staatskanzlei ist davon auszugehen, dass IBS
ein auf der Baurechtsparzelle errichtetes Gebäude in der Absicht, Gewinn zu
erzielen, auf dem freien Markt zu marktgerechten Konditionen zur Miete anbieten
wird. Dabei wird IBS in Konkurrenz zu privaten Vermietern stehen. Damit nimmt
IBS im Zusammenhang mit dem Baurechtsvertrag im Sinn von § 2 Abs. 2
lit. a IDG am wirtschaftlichen Wettbewerb teil, wie die Staatskanzlei
richtig festgestellt hat.

Die Rekurrentin
macht geltend, IBS nehme nicht am wirtschaftlichen Wettbewerb teil, weil das streitbetroffene
Baurecht der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene, der beabsichtigte
Gewinn nicht am freien Markt erzielt werde, die vorgesehene Mieterin
überwiegend von der öffentlichen Hand finanziert werde und der Baurechtsvertrag
zwischen Partnern des öffentlichen Rechts geschlossen worden sei (Rekursbegründung,
Rz. 11 ff. S. 46). Diese Rügen sind unbegründet, wie sich aus den
nachstehenden Erwägungen ergibt.

3.2.3Gemäss
§ 17 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sorgt
dieser für ein umfassendes Bildungsangebot und gemäss § 21 KV betreibt er
Fachhochschulen, wobei er kantonsübergreifende Trägerschaften anstrebt. Gemäss
§ 1 Abs. 1 des Vertrags zwischen den Kantonen Aargau,
Basel-Landschaft, Basel-Stadt und Solothurn über die Fachhochschule
Nordwestschweiz (FHNW-Vertrag, SG 428.100) führen die Kantone Aargau,
Basel-Landschaft, Basel-Stadt und Solothurn (nachfolgend Vertragskantone) die
Fachhochschule Nordwestschweiz (nachfolgend FHNW). Die FHNW ist eine
interkantonale öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit
und mit dem Recht auf Selbstverwaltung im Rahmen des FHNW-Vertrags und des
Leistungsauftrags (§ 1 Abs. 2 FHNW-Vertrag). Sie hat ihren Sitz in
Windisch und in jedem Vertragskanton mindestens einen Standort (§ 1
Abs. 3 und § 2 Abs. 1). Die Vertragskantone erteilen der FHNW
einen mehrjährigen Leistungsauftrag (§ 6 Abs. 1 FHNW-Vertrag). Der
Betrieb der FHNW dürfte somit eine öffentliche Aufgabe des Kantons Basel-Stadt
im Sinn von § 3 Abs. 1 IDG sein. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es
auch zu den öffentlichen Aufgaben des Kantons Basel-Stadt oder gar von IBS
gehören würde, Land oder eine Baurechtsparzelle für einen Standort der FHNW zu
beschaffen, darauf ein Gebäude für die FHNW zu errichten und/oder der FHNW ein
Gebäude zu vermieten. Entsprechende Tätigkeiten dienen dem Betrieb der FHNW als
öffentlicher Aufgabe höchstens indirekt oder mittelbar. Selbst wenn der
Baurechtsvertrag im Hinblick auf die Erstellung eines Gebäudes für die FHNW und
die Vermietung dieses Gebäudes an die FHNW abgeschlossen worden ist, ist der
Vertragsabschluss somit nicht in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Sinn
von § 3 Abs. 1 IDG erfolgt.

Die FHNW
finanziert ihre Aufwendungen durch Beiträge der Vertragskantone, Beiträge des
Bundes, Beiträge der Herkunftskantone von Studierenden aus
Nicht-Vertragskantonen, nationale, europäische und andere internationale
Förderungsmittel, Gebühren der Studierenden, Entgelte für Leistungen an Dritte
sowie Fonds, Schenkungen, Legate und weitere Drittmittel (§ 25 Abs. 1
FHNW-Vertrag). Damit würde der Mietzins für ein der FHNW vermietetes Gebäude
auf der Baurechtsparzelle zumindest teilweise vom Kanton Basel-Stadt, anderen
Kantonen und dem Bund finanziert. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin ändert
dies aber nichts daran, dass die Vermietung auf dem freien Markt in Konkurrenz
mit privaten Vermietern erfolgt. Wenn das Gebäude auf der Baurechtsparzelle
nicht der FHNW zu marktkonformen Konditionen vermietet würde, erhielte der
Kanton Basel-Stadt von einem anderen Mieter einen marktkonformen Mietzins und
müsste die FHNW einem anderen Vermieter einen marktkonformen Mietzins bezahlen.

Die Beigeladene
ist eine gemeinnützige, öffentlich-rechtliche Stiftung. Somit handelt es sich
bei den Parteien des Baurechtsvertrags (Beigeladene und Kanton Basel-Stadt
vertreten durch IBS) und eines allfälligen späteren Mietvertrags (Kanton
Basel-Stadt vertreten durch IBS und FHNW) tatsächlich ausnahmslos um
öffentlich-rechtliche Körperschaften oder Anstalten. Dies ist für die Frage, ob
IBS im Zusammenhang mit dem Baurechtsvertrag am wirtschaftlichen Wettbewerb
teilnimmt aber entgegen der Ansicht der Rekurrentin genauso unerheblich wie die
Tatsache, dass es einen städtebaulichen Rahmenvertrag zwischen der Beigeladenen,
dem Kanton Basel-Stadt, der Gemeinde Münchenstein und dem Kanton
Basel-Landschaft über die Entwicklung des Dreispitzareals (SG 685.250),
auf dem sich die Baurechtsparzelle befindet, gibt.

Das
Finanzvermögen dient nur mittelbar durch seinen Wert oder seinen Ertrag der
Erfüllung staatlicher Aufgaben (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 2203 f.; vgl.Wiederkehr,
in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 2,
Bern 2014, § 8 N 28). Zum Verwaltungsvermögen gehören jene
Werte, die den Behörden oder einem beschränkten Kreis von privaten Benutzern
unmittelbar durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung einer öffentlichen
Aufgabe dienen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 2205,Wiederkehr,
a.a.O., § 8 N 56 f.). Öffentliche Sachen, mit deren Hilfe unmittelbar
staatliche Aufgaben wahrgenommen werden, die aber gleichzeitig auch einen
Ertrag abwerfen, stellen kein Finanz-, sondern Verwaltungsvermögen dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2204).

Sofern IBS ein
allfälliges künftiges Gebäude auf der Baurechtsparzelle der FHNW vermietet und
diese dort einen Standort betreibt, dürfte die Baurechtsparzelle den Benutzern
dieses Standorts unmittelbar durch seinen Gebrauchswert für den Betrieb der
FHNW und damit die Besorgung einer öffentlichen Aufgabe dienen. Damit dürfte
die Baurechtsparzelle unter diesen Voraussetzungen als Verwaltungsvermögen zu
qualifizieren sein. Dies ändert aber nichts daran, dass IBS im Zusammenhang mit
dem Baurechtsvertrag am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt.

3.2.4Gemäss
den Feststellungen der Staatskanzlei handelt es sich beim Baurechtsvertrag um
einen privatrechtlichen Vertrag, mit dem ein Baurecht als selbständiges und dauerndes
Recht im Sinn von Art. 675 Abs. 1 und Art. 779 Abs. 3 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) begründet worden ist und
hat IBS beim Abschluss dieses Vertrags privatrechtlich gehandelt (angefochtene
Verfügung, E. 2.1.2 f. S. 2 f.).

Wie bereits
erwähnt ist davon auszugehen, dass IBS ein auf der Baurechtsparzelle
errichtetes Gebäude in der Absicht, Gewinn zu erzielen, auf dem freien Markt zu
marktgerechten Konditionen zur Miete anbieten wird. Zurzeit ist auf der Baurechtsparzelle
noch kein Gebäude für einen Standort der FHNW errichtet worden und dient die
Baurechtsparzelle noch nicht dem Betrieb eines Standorts der FHNW. Zumindest
derzeit ist die Baurechtsparzelle deshalb mit der Staatskanzlei als Finanzvermögen
zu qualifizieren. Das Finanzvermögen untersteht im Aussenverhältnis grundsätzlich
den Vorschriften des Privatrechts (Wiederkehr,
a.a.O., § 8 N 43; vgl. BGE 106 Ia 389 E. 2a.bb S. 393). Die
Zuordnung zum Finanzvermögen schliesst zwar nicht aus, dass im Aussenverhältnis
ausnahmsweise dennoch öffentliches Recht zur Anwendung gelangt (Wiederkehr, a.a.O., § 8 N 46;
vgl. VGer ZH VK.2010.00002 vom 10. Februar 2011 E. 1.4.2). Im
vorliegenden Fall besteht jedoch kein Grund, einen Vertrag über eine Sache im
Finanzvermögen ausnahmsweise als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren.

Selbst wenn die
Baurechtsparzelle bereits im Zeitpunkt des Abschlusses des Baurechtsvertrags
als Verwaltungsvermögen qualifiziert würde, stünde diese Qualifika-tion der
privatrechtlichen Natur des Baurechtsvertrags im Übrigen nicht entgegen. Auch
Verträge betreffend Verwaltungsvermögen können privatrechtlicher Natur sein
(vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 1384 f. [Werkverträge betreffend die Errichtung öffentlicher Bauten];Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,
§ 50 N 13 f. [gewisse Verträge betreffend die Nutzung von Betriebssachen
(Anstaltssachen)]). Wenn das Gesetz die Rechtsnatur des Vertrags nicht regelt
ist der Gegenstand des dadurch geregelten Rechtsverhältnisses das massgebliche
Kriterium für die Unterscheidung zwischen verwaltungsrechtlichem und
privatrechtlichem Vertrag. Der Vertrag ist öffentlich-rechtlich, wenn er
unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient, und
privatrechtlich, wenn damit nur mittelbar öffentliche Interessen verfolgt
werden (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 1292 und 1294; vgl.Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 33 N 7 ff.). Bei der Bedarfsverwaltung oder administrativen
Hilfstätigkeit und der privatwirtschaftlichen Staatstätigkeit schliesst der
Staat deshalb regelmässig privatrechtliche Verträge ab (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1294, 1384 und 1388;
vgl.Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 33 N 11). Der Baurechtsvertrag dient IBS zur Beschaffung
von Sachmitteln. Selbst wenn sie diese später der FHNW bereitstellt, werden
folglich mit dem Vertrag höchstens sehr indirekt öffentliche Interessen
verfolgt. Aus diesem Grund ist der Vertrag in jedem Fall als privatrechtlich zu
qualifizieren.

Die
Organisationsform und die Stellung der an einem Rechtsverhältnis beteiligten
Rechtssubjekte spielen für die Abgrenzung zwischen verwaltungsrechtlichem und
privatrechtlichem Vertrag keine Rolle. Ob eine Vertragspartei eine juristische
Person des öffentlichen Rechts ist oder über hoheitliche Befugnisse verfügt,
ist für die Rechtsnatur des Vertrags nicht relevant (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1300; vgl.Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,
§ 33 N 14). Dass die Parteien des Baurechtsvertrags eine
öffentlich-rechtliche Anstalt (die Beigeladene) und eine öffentlich-rechtliche
Körperschaft (Kanton Basel-Stadt vertreten durch IBS) sind, ist deshalb für die
Frage, ob IBS beim Vertragsschluss privatrechtlich gehandelt hat, entgegen der
Auffassung der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung, Rz. 22 S. 7)
irrelevant.

Dass der
Baurechtsvertrag privatrechtlicher Natur ist, scheint die Rekurrentin zu Recht
nicht zu bestreiten. Sie macht aber geltend, der Abschluss dieses Vertrags
stelle eine verwaltungsrechtliche Angelegenheit dar (Rekursbegründung,
Rz. 21 ff. S. 67). Dieser Einwand ist nicht geeignet, privatrechtliches
Handeln im Sinn von § 2 Abs. 2 lit. a IDG auszuschliessen. Auch
wenn der Staat einen privatrechtlichen Vertrag abschliesst, kann er sich nicht
vollständig dem öffentlichen Recht entziehen. Dieses bleibt für die Fragen der
Zuständigkeit und des Verfahrens der Willensbildung massgeblich. Das
öffentliche Recht bestimmt also, mit wem der Staat welchen Vertrag zu welchen
Bedingungen abschliesst (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 1392). Im staatlichen Innenverhältnis gilt bei der
Bedarfsverwaltung, der Verwaltung des Finanzvermögens, der privatwirtschaftlichen
Staatstätigkeit und der Leistungsverwaltung stets öffentliches Recht (vgl.Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,
§ 42 N 3 und 5). Demgegenüber ist das Privatrecht einschlägig
für das Rechtsverhältnis, das aus dem Abschluss des Vertrags entsteht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1392).
Auf die dem privatrechtlichen Vertragsschluss vorangehende interne Willensbildung
bezieht sich auch das von der Beschwerdeführerin zitierte Bundesgerichtsurteil
(vgl. BGer 2C_314/2013 vom 19. März 2014 E. 1.1.2 f.). Da jedem
privatrechtlichen Handeln des Staats eine vom öffentlichen Recht beherrschte
interne Willensbildung vorausgeht, kann der Umstand, dass es sich bei dieser um
eine verwaltungsrechtliche Angelegenheit handelt, der Annahme privatrechtlichen
Handelns im Sinn von § 2 Abs. 2 lit. a IDG nicht entgegenstehen.
Andernfalls würde diese Bestimmung jeglicher praktischen Relevanz beraubt. Für
die Beantwortung der Frage, ob ein öffentliches Organ beim Abschluss eines
Vertrags im Sinn von § 2 Abs. 2 lit. a IDG privatrechtlich
handelt, kann deshalb nur massgebend sein, ob dieser Vertrag privatrechtlicher
Natur ist. Da der Baurechtsvertrag privatrechtlicher Natur ist, hat IBS bei
dessen Abschluss folglich im Sinn von § 2 Abs. 2 lit. a IDG
privatrechtlich gehandelt.

3.2.5Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass das IDG im Zusammenhang mit dem
Baurechtsvertrag gemäss § 2 Abs. 2 lit. a IDG keine Anwendung
findet. Folglich hat die Rekurrentin keinen Anspruch gemäss § 25
Abs. 1 IDG auf Zugang zum Baurechtsvertrag.

4.

4.1Gemäss
§ 29 Abs. 1 IDG hat das öffentliche Organ den Zugang zu Informationen
im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben, wenn eine
besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches
oder privates Interesse entgegenstehen. § 29 Abs. 2 und 3 IDG
nennen beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe
entgegenstehen können. Ob ein festgestelltes öffentliches oder privates
Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht
in genereller Weise gesagt werden, sondern muss in einer Interessenabwägung im
konkreten Fall ermittelt werden (VGE VD.2017.224 vom 31. Januar 2018
E. 5.1, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.3;Rudin, a.a.O., Art. 29 N 4, 18
und 39). Wenn der Informationszugang gemäss § 25 Abs. 1 IDG einer
Person gewährt wird, ist er allen Personen zu gewähren («access to one, access
to all»; VGE VD.2017.224 vom 31. Januar 2018 E. 5.1, VD.2015.20 vom
2. Dezember 2016 E. 4.3, VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014
E. 4.2). Beim Jedermanns-Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen
Organ vorhandenen Informationen gemäss § 25 Abs. 1 IDG ist deshalb
nicht das individuelle und möglicherweise konkrete Informationszugangsinteresse
der gesuchstellenden Person, sondern das Jedermanns-Zugangsinteresse bzw. das
allgemeine Interesse der Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung
gegenüber den Geheimhaltungsinteressen abzuwägen (VGE VD.2017.224 vom
31. Januar 2018 E. 5.1, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016
E. 4.3;Rudin, a.a.O.,
§ 29 N 23 und 41). Gemäss § 29 Abs. 2 lit. d IDG
liegt ein öffentliches Interesse, das einer Zugangsgewährung entgegenstehen
kann, insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe der oder der Zugang zur
Information die Position in Verhandlungen beeinträchtigt. Nach Ansicht des
Gesetzgebers soll damit die wirkungsvolle Verhandlungsführung sichergestellt
werden. Allerdings könne ein schützenswertes Interesse nur für Informationen
angenommen werden, deren Bekanntgabe tatsächlich die Verhandlungsposition des
betreffenden öffentlichen Organs schwächen würde (Ratschlag 08.0637.01 des
Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG, S. 47; VD.2015.20
vom 2. Dezember 2016 E. 4.4). Geschützt werden damit nicht nur laufende
Verhandlungen. Die Position des öffentlichen Organs kann auch in künftigen
Verhandlungen beeinträchtigt werden, sollten vertrauliche Informationen aus
abgeschlossenen Verhandlungen und Verträgen vorher publik werden (VGE
VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.4;Rudin, a.a.O., Art. 29 N 34).

4.2Gemäss
den Feststellungen der Staatskanzlei würde die Gewährung des Zugangs zum
Baurechtsvertrag die Position von IBS in künftigen Verhandlungen, insbesondere
in Bereichen, in denen übliche Marktkonditionen auszuhandeln sind, schwächen. Wenn
der Kanton verpflichtet wäre, Zugang zu Verträgen zu gewähren, würden ihm
entweder keine günstigen Angebote oder überhaupt keine Angebote mehr
unterbreitet (vgl. angefochtene Verfügung, E. 2.2 S. 3). Diese
Feststellung mag etwas apodiktisch sein. Offensichtlich ist aber, dass ein
ernsthaftes Risiko besteht, dass Anbieter IBS bzw. dem Kanton in Zukunft
schlechtere Konditionen anbieten, wenn sie wissen, dass IBS bzw. der Kanton zur
Veröffentlichung abgeschlossener privatrechtlicher Verträge verpflichtet wird
und andere Abnehmer damit die in den Verträgen enthaltenen Informationen
verwenden können, um die Preise zu drücken oder bessere Konditionen
auszuhandeln (vgl. VGE VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.4). Dass
im vorliegenden Fall nicht geltend gemacht wird, der Vertrag enthalte eine
Geheimhaltungsklausel, ändert daran entgegen der Auffassung der Rekurrentin
nichts. Wie die Staatskanzlei zu Recht festgestellt hat, hat der Kanton ein
erhebliches öffentliches Interesse, sich auf dem Markt bewegen und Verträge
aushandeln zu können (angefochtene Verfügung, E. 2.2 S. 3). Im
Bereich des Immobilienmanagements des Finanzvermögens durch IBS besteht ein
besonders hohes öffentliches Interesse des Kantons, sich auf dem Markt
renditeorientiert bewegen und zu privatrechtlichen Konditionen Verträge
aushandeln zu können (vgl. Vernehmlassung, Rz. 9 S. 4 f.). Damit
besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der von der
Rekurrentin gewünschten Informationen. Dieses überwiegt das Interesse der Öffentlichkeit,
Kenntnis von den betreffenden Informationen zu erhalten.

Die Rekurrentin
behauptet, die Beigeladene informiere auf einer eigens dafür eingerichteten
Website (www.dreispitz.ch) über die Konditionen für Baurechtsverträge. Neben
detaillierten Musterverträgen finde sich auch ein Berechnungsmodell für den Baurechtszins.
Aus den bereits jetzt öffentlich zugänglichen Informationen, dem Berechnungsmodell
und der Erfolgsrechnung der FHNW, könnten die marktüblichen Konditionen
errechnet werden. Sofern die vereinbarten Konditionen wie behauptet marktüblich
seien, gebe es keinen Grund zur Geheimhaltung (Rekursbegründung, Rz. 27
S. 8). Die Staatskanzlei wendet dagegen ein, die Beigeladene habe im
Rahmen der Umgestaltung der Homepage und aufgrund veralteten Inhalts diverse
Dokumente, darunter auch die Musterverträge und das Berechnungsmodell für den
Baurechtszins, von ihrer Website entfernt. Im Übrigen hätten diese Dokumente
nur Modellcharakter gehabt und liessen sich daraus ohne spezifische Angaben zum
Objekt keine individuellen Baurechtszinsen ableiten (Vernehmlassung, Rz. 9
S. 4 f.). Auf der von der Rekurrentin genannten Website (www.dreispitz.ch [besucht
am 22. November 2019]) finden sich derzeit weder Musterverträge noch ein
Berechnungsmodell für den Baurechtszins. Damit sind diese Dokumente zumindest
nicht mehr ohne weiteres öffentlich zugänglich. Da die Rekurrentin entgegen
ihrer prozessualen Obliegenheit (§ 16 Abs. 2 VRPG) ihre Behauptungen
nicht substantiiert und keine Beweismittel für ihre Behauptungen, insbesondere
keine Ausdrucke der angeblich früher auf der Website aufgeschalteten Dokumente,
eingereicht hat, kann nicht festgestellt werden, dass aufgrund der erwähnten
Dokumente die marktüblichen Konditionen errechnet werden können. Dies erscheint
denn auch unwahrscheinlich. Folglich ist entsprechend der Darstellung der
Staatskanzlei davon auszugehen, dass die erwähnten Dokumente nur
Modellcharakter gehabt haben und daraus ohne spezifische Angaben zum Objekt
keine individuellen Baurechtszinsen haben abgeleitet werden können. Damit
änderte auch die öffentliche Zugänglichkeit der Dokumente nichts am
öffentlichen Geheimhaltungsinteresse von IBS bzw. des Kantons.

Aus den
vorstehenden Gründen hat die Staatskanzlei zu Recht festgestellt, dass das
Gesuch der Rekurrentin um Einsicht in den Baurechtsvertrag auch im Fall der
Anwendbarkeit des IDG abzuweisen wäre, weil der Zugang gemäss § 29
Abs. 1 und Abs. 2 lit. d IDG wegen eines entgegenstehenden überwiegenden
öffentlichen Interesses zu verweigern wäre.

5.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die
Rekurrentin dessen Kosten (§ 30 Abs. 1 VRPG). Der Grundsatz der
Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG
entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine
Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c
IDG; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 4 mit Hinweisen). Vorliegend
wird die Gebühr auf CHF 1'200. festgesetzt.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1200., einschliesslich
Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.