bs_appellationsgericht · VD.2022.276 · 2022-11-15 · de
Abstimmungsbeschwerde vom 9. November 2022 in Sachen Investitionskredit zum Neubau Doppelkindergarten Siegwaldweg


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.276

URTEIL

vom11. April 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André
Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw Kim
Suter

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Gemeinde Riehen

vertreten durch den Gemeinderat,

Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen,

diese vertreten durch [...],
Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Gemeinderats Riehen

vom 15. November 2022

betreffend Abstimmungsbeschwerde
vom 9. November 2022

Siegwaldweg

Sachverhalt

Mit Schreiben
vom 9. November 2022 erhob A____ (nachfolgend: Rekurrent) Beschwerde gegen die
Gemeindeabstimmung vom 27. November 2022 betreffend das Referendum gegen den
vom Einwohnerrat beschlossenen Investitionskredit zum Neubau Doppelkindergarten
Siegwaldweg beim Regierungsrat Basel-Stadt sowie beim Gemeinderat Riehen. Mit
Entscheid vom 15. November 2022 wies der Gemeinderat die Beschwerde ab.

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der am 23. November 2022 angemeldete und am 10. Dezember
2022 begründete Rekurs an den Regierungsrat Basel-Stadt, mit dem der Rekurrent
beantragt, es sei die Referendumsabstimmung zu wiederholen, sowie eine «neue Broschüre
mit korrekten Angaben und allen relevanten Grundlagen» zur Verfügung zu stellen.
Dazu gehöre «insbesondere der Grundriss und die Gesamtansicht (von vorne aus
dem Siegwaldweg)». Diesen Rekurs überwies der Regierungspräsident mit Schreiben
vom 15. Dezember 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Am 24. Januar
2023 liess sich die Gemeinde Riehen vernehmen und beantragte die kostenfällige
Abweisung des Rekurses mit Kostenfolge zu Lasten des Rekurrenten. In seiner
Stellungnahme vom 27. Februar 2023 zur Vernehmlassung der Gemeinde Riehen hielt
der Rekurrent an seinen Anträgen fest.

Die weiteren
Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie
für das Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg
ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Gegen
den Entscheid des Gemeinderats über eine Beschwerde wegen Unregelmässigkeiten
bei der Vorbereitung und Durchführung einer Abstimmung kann gemäss den
Bestimmungen der Gemeindeordnung beim Regierungsrat Rekurs ergriffen werden (§
79 Abs. 1 Ziff. 2 und § 81 Abs. 2 der Ordnung der politischen Rechte in der
Einwohnergemeinde Riehen [RiE 132.100]). Gemäss § 8 Abs. 3 der Gemeindeordnung
der Einwohnergemeinde Riehen (RiE 111.100) kann gegen letztinstanzliche
Entscheide der Gemeindebehörden gemäss den kantonalen Bestimmungen Rekurs an
den Regierungsrat ergriffen werden. Gemäss § 1 lit. c des Wahlgesetzes (WG, SG
132.100) gilt dieses für Abstimmungen der Einwohnergemeinde Riehen, sofern
deren Wahl- und Abstimmungsordnung darauf verweist. Betreffend Rekurse gegen
Entscheide des Gemeinderats über Beschwerden wegen Unregelmässigkeiten bei der
Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen sind § 81 Abs. 2
der Ordnung der politischen Rechte in der Einwohnergemeinde Riehen und § 8 Abs.
3 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Riehen als sinngemässer Verweis auf
das WG zu betrachten. Gemäss § 81 Abs. 1 lit. b WG kann beim Regierungsrat
Wahl- und Abstimmungsbeschwerde erhoben werden wegen Unregelmässigkeiten bei
der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen. Die Beschwerde
ist innert fünf Tagen seit Kenntnis des Beschwerdegrunds, spätestens jedoch am
fünften Tag nach Publikation der Ergebnisse im Kantonsblatt, schriftlich und
begründet einzureichen (§ 81 Abs. 2 WG). Gegen Entscheide des Regierungsrats
über Wahl- und Abstimmungsbeschwerden gemäss § 83 WG kann beim Verwaltungsgericht
Beschwerde erhoben werden (§ 84 Abs. 1 WG; § 30k Abs. 1 lit. b, Abs. 2
lit. b und Abs. 4 des Gesetzes über die Verfassungs- und
Verwaltungsrechtspflege [VRPG, SG 270.100]; VGE VG.2019.2 vom 18. Oktober 2019
E. 1.1.1). Die Beschwerde ist innert fünf Tagen seit Eröffnung des Entscheids
schriftlich und begründet einzureichen (§ 84 Abs. 2 WG; § 30n Abs. 2 VRPG).
Diese Frist ist nicht erstreckbar (§ 30n Abs. 3 VRPG). Zur Beschwerde ist jede
stimmberechtigte Person befugt (§ 30m Abs. 1 VRPG). Zuständig zur Beurteilung
der Beschwerde ist in Anwendung von § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
(GOG, SG 154.100) ein Dreiergericht des Appellationsgerichts (VGE VG.2019.2 vom
18. Oktober 2019 E. 1.1.1). Ist der Regierungsrat Rekursinstanz, so können er
oder das von ihm mit der Behandlung des Rekurses beauftragte Departement den
Rekurs innert 30 Tagen seit Eingang der Rekursbegründung, unter Mitteilung an
den Rekurrenten, dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen, falls dieses
sachlich zuständig ist (§ 42 OG).

1.2Mit
Entscheid vom 15. November 2022 wies der Gemeinderat der Einwohnergemeinde
Riehen die Beschwerde des Rekurrenten gegen die Gemeindeabstimmung vom 27.
November 2022 betreffend das Referendum gegen den vom Einwohnerrat
beschlossenen Investitionskredit zum Neubau Doppelkindergarten Siegwaldweg ab.
Mit Beschluss vom 15. Dezember 2022 überwies der Regierungspräsident den Rekurs
dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Der angefochtene Entscheid des
Gemeinderats vom 15. November 2022 wurde dem Rekurrenten am 17. November
2022 zugestellt. Folglich hätte er seinen Rekurs spätestens am 22. November
2022 schriftlich und begründet beim Regierungsrat einreichen müssen. Der
Rekurrent hat seinen Rekurs jedoch erst am 23. November 2022 angemeldet und
erst am 10. Dezember 2022 begründet. Folglich wäre darauf grundsätzlich wegen
Verspätung nicht einzutreten.

Gemäss der
Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids ist der Rekurs jedoch innert
10 Tagen seit der Eröffnung anzumelden und innert 30 Tagen vom gleichen Zeitpunkt
an gerechnet zu begründen. Diese Fristen hat der Rekurrent eingehalten. Aus
einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung darf einer Partei kein Rechtsnachteil
erwachsen, wenn sie die Unrichtigkeit nicht erkannt hat und bei gebührender
Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können (vgl. Art. 5 Abs. 3 und Art. 29 Abs.
1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101];Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 656 und 1080; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, N 1834). Dabei schliesst nur
eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei oder ihres Anwalts
eine Berufung auf den Vertrauensschutz aus (vgl. BGE 135 III 374 E. 1.2.2.1; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
a.a.O., N 1834). Da sich die anwendbare Rekursfrist im vorliegenden Fall nur
aus einem sinngemässen Verweis ergibt, kann vom Rekurrenten auch bei
gebührender Aufmerksamkeit nicht erwartet werden, dass er die Unrichtigkeit der
Rechtsmittelbelehrung hätte erkennen müssen. Daher ist er in seinem Vertrauen
auf die Rechtsmittelbelehrung zu schützen. Weiter ist davon auszugehen, dass
der Rekurrent in der Einwohnergemeinde Riehen stimmberechtigt ist. Damit ist
auf den Rekurs einzutreten.

1.3Gemäss
Schreiben der Staatskanzlei vom 15. Dezember 2022 teilte ihr die
Einwohnergemeinde Riehen am 14. Dezember 2022 telefonisch mit, dass sie auf
eine Stellungnahme zur Begründung des Rekurses vom 10. Dezember 2022 gegen den
Entscheid des Gemeinderats vom 15. November 2022 verzichte und der Rekurs
umgehend dem Appellationsgericht zur Beurteilung überwiesen werden könne.
Gemäss dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 15. Dezember
2022 verzichtete die Einwohnergemeinde Riehen darauf, im regierungsrätlichen
Verfahren eine Stellungnahme zur Rekursbegründung einzureichen. Der Gemeinderat
der Einwohnergemeinde Riehen wendet dagegen ein, ein Mitarbeiter der
Staatskanzlei habe sich beim Mitarbeiter des Rechtsdiensts der Einwohnergemeinde
Riehen bloss telefonisch erkundigt, ob Einwände gegen die Überweisung des
Rekurses an das Verwaltungsgericht bestünden, und der Mitarbeiter des
Rechtsdiensts der Einwohnergemeinde Riehen habe nur erklärt, dass diese auch
ohne vorgängige Einsicht in die Rekursbegründung keine Einwände gegen die
Überweisung an das Verwaltungsgericht habe. Auf eine inhaltliche Stellungnahme
zur Rekursbegründung im weiteren Verfahrensverlauf habe sie nicht verzichtet.
Diese Darstellung ist glaubhaft. Es wäre höchst ungewöhnlich, dass die Staatskanzlei
sich telefonisch bei der Vorinstanz erkundigt, ob sie auf eine inhaltliche
Stellungnahme zu einer Rekursbegründung verzichtet. Zumindest im Fall der
Überweisung an das Verwaltungsgericht fehlte ihr dazu auch die Kompetenz. Daher
ist davon auszugehen, dass die Angaben im Schreiben der Staatskanzlei vom 15.
Dezember 2022 und im Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 15.
Dezember 2022 auf einem Missverständnis beruhen und die Einwohnergemeinde
Riehen auf eine inhaltliche Stellungnahme zur Rekursbegründung nicht verzichtet
hat. Die Vernehmlassung vom 24. Januar 2023, die der Gemeinderat der
Einwohnergemeinde Riehen innert der vom verfahrensleitenden Appellationsgerichtspräsidenten
angesetzten Frist eingereicht hat, ist daher im vorliegenden Rekursverfahren zu
berücksichtigen. Im Übrigen wäre der Rekurs auch unabhängig von der
Vernehmlassung abzuweisen.

2.

2.1

2.1.1Die
in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt
wird, welches den freien Willen der Stimmberechtigten nicht zuverlässig und unverfälscht
zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jede stimmberechtigte
Person ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden
Prozess der Meinungsbildung treffen und mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen
kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess
und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit
der Auseinandersetzung. Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch
eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten
im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden. Eine solche kommt namentlich in
Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht. Nach der Rechtsprechung
sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen
eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem
Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar
nicht zur Neutralität verpflichtet. Sie darf vielmehr eine
Abstimmungsempfehlung abgeben, ist bei ihrer Argumentation aber zur
Sachlichkeit verpflichtet (BGE 138 I 61 E. 6.2; VGE VG.2019.1 vom 16.
Oktober 2019 E. 6.1).

Informationen im
Vorfeld einer Abstimmung unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der
Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen zu eigenen
Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und
dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher
Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder
geradezu verunmöglichen (BGE 145 I 175 E. 5.1, 145 I 1 E. 5.2.1). Die Behörde
verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und
die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität
genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und
beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage
mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine
Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht
unwahr und unsachlich, sondern lediglich ungenau oder unvollständig sind. Die
Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht
alle denkbaren Einwendungen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können,
erwähnen. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der
Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der
stimmberechtigten Person wichtige Elemente zu unterdrücken, für die
Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von
gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGer 1C_641/2013
vom 24. März 2014 E. 4.2; vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2; VGE VG.2019.1 vom 16.
Oktober 2019 E. 6.1).

Gemäss § 43 Abs.
1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) haben die
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass bei Abstimmungen und Wahlen der Wille
ihrer Gesamtheit zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gelangt. Gemäss § 24
der Ordnung der politischen Rechte in der Einwohnergemeinde Riehen sind den
Abstimmungsunterlagen kurze, sachliche Erläuterungen des Gemeinderats zur
Vorlage, die auch den gegnerischen Auffassungen Rechnung tragen, beizulegen.
Mit diesen Bestimmungen werden keine Anforderungen an die
Abstimmungserläuterungen statuiert, die über die aus der Abstimmungsfreiheit abgeleiteten
hinausgingen.

2.1.2Selbst
wenn Mängel bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung
festzustellen sind, ist diese nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten
erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Der Rekurrent muss
in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das
Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem
festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen
liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den
Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering,
dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der
Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2; VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober
2019 E. 6.1). Dabei sind insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds sowie
die Schwere der Verfahrensmängel und deren Bedeutung für die Abstimmung
insgesamt zu berücksichtigen (BGE 145 I 207 E. 4.1; vgl. VGE VG.2019.1 vom 16.
Oktober 2019 E. 6.2).

2.2

2.2.1

2.2.1.1Der
Rekurrent macht geltend, ein Grund für das Referendum sei eine drei Meter hohe
Betonmauer gewesen. Ein Teil davon solle quer durch den vorderen Teil des
Grundstücks führen. Die Mauer sowie ihr Ausmass und Verlauf würden in der
Abstimmungsbroschüre nicht dargestellt. So fehlten ein Grundriss und ein Gesamtbild
(Rekursbegründung, S. 1). Diese Darstellung ist grösstenteils falsch. Zunächst
ist klarzustellen, dass der Mauerabschnitt im vorderen Teil des Grundstücks und
damit im Süden der Parzelle nahe der Parzellengrenze verläuft und sich nur über
einen Teil der Breite der Parzelle erstreckt (vgl. Rekursbeilage C). Mit der
Formulierung, ein Teil der Mauer solle «quer durch den vorderen Teil des
Grundstücks führen», erweckt der Rekurrent damit einen falschen Eindruck der
Bedeutung dieser Mauer. Bei der Betrachtung der Fotos auf S. 1, 4 und 5, 12 und
13 der Abstimmungsbroschüre (Rekursbeilage A) ist klar ersichtlich, dass auf
der Südseite der Parzelle auf einem Teil der Breite, auf der Ostseite der
Parzelle auf einem Grossteil der Länge, auf der Nordseite der Parzelle auf der
gesamten Breite und auf der Westseite der Parzelle auf einem erheblichen Teil
der Länge die Aussenmauern des Gebäudes verlaufen sollen. Zudem findet sich auf
S. 7 der Broschüre ein vergrösserter Planausschnitt, auf dem der geplante
Verlauf der Mauern gut ersichtlich ist. In der Broschüre (Rekursbeilage A, S.
6) wird ausdrücklich festgehalten, dass die Fassade des Baus nach aussen aus
einer Stampfbetonwand bestehen soll. Zudem ergibt sich aus der Darstellung der
Argumente des Referendumskomitees (Rekursbeilage A, S. 10), dass das vom
Einwohnerrat beschlossene Projekt hufeisenförmig und zum Grossteil von einer
fensterlosen drei Meter hohen Betonmauer umgeben sei. Richtig ist zwar, dass
sich in der Abstimmungsbroschüre anders als im Bericht des Preisgerichts (Rekursbeilage
B) und in der Beilage zur Vorlage Investitionskredit Nr. 18-22.120.01 (Rekursbeilage
C) kein Grundriss und kein Modellfoto der Gesamtansicht der Südseite der
Parzelle mit dem geplanten Gebäude befinden. Entgegen der Ansicht des
Rekurrenten handelt es sich dabei aber nicht um wichtige Elemente, die erforderlich
wären, um den Stimmberechtigten eine Beurteilung der Vorlage zu ermöglichen.
Die Behauptung des Rekurrenten, er müsse davon ausgehen, dass der Grundriss und
das Modellfoto der Gesamtansicht der Südseite bewusst weggelassen worden seien,
um die angeblichen Schwächen des Projekts auszublenden und die Chancen des
Referendums zu reduzieren (Rekursbegründung, S. 2), ist eine haltlose
Unterstellung. Eine entsprechende Absicht kann entgegen der Ansicht des
Rekurrenten auch nicht daraus abgeleitet werden, dass das Modellfoto auf dem
Titelblatt der Abstimmungsbroschüre auf S. 12 klein erneut abgedruckt wird. Im
Übrigen ist nicht ersichtlich, weshalb ein Abdruck des Modellfotos der
Gesamtansicht der Südseite der Parzelle mit dem geplanten Gebäude die Chancen
des Referendums erhöht haben sollte. Für objektive Betrachter zeigt dieses
Modellfoto vielmehr, dass die Mauern auf der Südseite der Parzelle nur einen
Teil der Breite einnehmen, dass eine grosse Öffnung vom Siegwaldweg aus den
Blick in den Innenhof freigibt und dass sich die geplante Baute so in die
Umgebung mit grossen Bäumen einfügt, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht
(vgl. dazu VGE VD.2020.170 vom 17. September 2021 E. 4.2). Schliesslich ist
darauf hinzuweisen, dass die Unterlagen zur Vorlage Investitionskredit Nr.
18-22.120.01 einschliesslich des Grundrisses und des Modellfotos der
Gesamtansicht der Südseite der Parzelle in der Beilage für jede interessierte
stimmberechtigte Person auf der Website der Einwohnergemeinde Riehen  gemäss
den Angaben des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Riehen seit Januar 2022 
zugänglich gewesen ist
(https://www.riehen.ch/gemeinde-politik-und-verwaltung/politik/einwohnerrat/geschaefte.php,
Vernehmlassung Rz. 013).

2.2.1.2Weiter
beanstandet der Rekurrent, dass das Modellfoto auf der Titelseite der
Abstimmungsbroschüre (Rekursbeilage A, S. 1) auf die einzige Öffnung nach
aussen fokussiere, obwohl 80-90 % des Kindergartens ummauert sein würden. Die
Mauer auf der linken Seite werde verkürzt dargestellt, indem ein ziemlich
scharf begrenzter Schatten verwendet werde. Von der Mauer auf der rechten Seite
sei nur der Anfang ersichtlich. Das Kindergartenareal ende vorne nicht bei der
Mauer, wie das Modellfoto suggeriere. Ein Teil des Gartens verlaufe vor der
Mauer. Daher werde es einen zusätzlichen Zaun brauchen. Aus den vorstehenden
Gründen würden die Stimmberechtigten durch das Modellfoto getäuscht
(Rekursbegründung, S. 2). Diese Rüge ist unbegründet. Weshalb die Mauer auf der
linken Seite verkürzt dargestellt werden sollte, ist nicht ersichtlich.
Insbesondere ein Vergleich mit dem Modellfoto der Gesamtansicht der Südseite
der Parzelle (Rekursbeilage C, S. 1) spricht dafür, dass das Modellfoto auf der
Titelseite diesbezüglich keinen falschen Eindruck erweckt. Dass die Mauer auf
der Titelseite kürzer erscheint als auf der Gesamtansicht ist damit zu
erklären, dass auf dieser im rechten Winkel und auf jener in einem spitzeren
Winkel auf die Mauer geblickt wird. Dass die auf dem Modellfoto auf der
Titelseite rechts sichtbare Mauer mehrere Meter der Südseite der Parzelle
entlang verläuft, ist auf den Modellfotos auf S. 4 und 5 sowie 13 der
Abstimmungsbroschüre klar erkennbar. Es ist ohne weiteres vorstellbar, dass ein
allfälliger Zaun an der Parzellengrenze auf dem Modellfoto auf der Titelseite
nicht sichtbar wäre. Zudem ist nicht ersichtlich, weshalb die Frage, ob die
Bereiche des Grundstücks, die nicht durch Mauern abgeschlossen werden, mit
einer Einfriedung in Form eines Zauns umfasst werden sollen, für die
Stimmberechtigten relevant sein sollte. Dass ein Grossteil des Kindergartens
ummauert sein soll, ist selbst aus dem Modellfoto auf der Titelseite
ersichtlich. Dass auf der Titelseite der Abstimmungsbroschüre betreffend einen
Investitionskredit Nr. 18-22.120.01 zum Neubau eines Kindergartens das
Hauptaugenmerk auf den Innenbereich des Gebäudes und die vielfältig nutzbaren
Aussenflächen statt auf die Aussenfassade gelegt wird, ist sachgerecht.

2.2.1.3Schliesslich
behauptet der Rekurrent, Zuweisungspunkte auf dem Modellfoto auf S. 13 der
Abstimmungsbroschüre seien an falschen Orten angebracht worden (Rekursbegründung,
S. 4). Auch diese Rüge ist unbegründet. Der Zuweisungspunkt 2 für den einen
der beiden Kindergärten befindet sich nördlich einer Fuge und nördlich einer
Öffnung im Dach des Gebäudes. Damit befindet er sich gemäss dem Grundriss (Rekursbeilage
C, S. 2) und entgegen der Behauptung des Rekurrenten nicht im Bereich des
überdachten Aussenbereichs, sondern im Bereich des Eingangs und der Garderobe
des Kindergartens im östlichen Teil des Gebäudes. Der Zuweisungspunkt 1 für den
anderen Kindergarten befindet sich zu einem grösseren Teil im Bereich des
Eingangs und der Garderobe des Kindergartens im westlichen Teil des Gebäudes
und zu einem kleineren Teil im Bereich des Mehrzweckraums im nördlichen Teil
des Gebäudes und damit nicht ganz am richtigen Ort. Dies ändert aber nichts
daran, dass bei einer Gesamtbetrachtung des Modellfotos aufgrund der
Zuweisungspunkte 1-4 klar ist, dass sich in den westlichen und östlichen Teilen
des Gebäudes je ein Kindergarten, im nördlichen Teil ein Mehrzweckraum und im
südlichen Teil ein gedeckter Aussenraum befinden sollen. Aus der Tatsache, dass
die beiden Kindergärten gegenüberliegen, kann  entgegen der Ansicht des Rekurrenten
 nicht geschlossen werden, dass auch die Zuweisungspunkte zwingend einander
gegenüber hätten angebracht werden müssen. Der Behauptung des Rekurrenten, es
sehe so aus, als ob man mit der angeblich falschen Platzierung der
Zuweisungspunkte die Anordnung der Gebäude habe verschleiern wollen (Rekursbegründung,
S. 4), kann nicht gefolgt werden.

2.2.2

2.2.2.1Gemäss
der Abstimmungsbroschüre (Rekursbeilage A, S. 13) lässt die bauliche Anordnung
des Projekts «einen grösstmöglichen zusammenhängenden Garten auf dem Grundstück
entstehen». Der Rekurrent macht geltend, diese Behauptung sei falsch. Durch die
Mauer auf dem vorderen (südlichen) Teil des Grundstücks werde die
Nutzungsmöglichkeit des Gartens massiv eingeschränkt. Wenn auf diesen
Mauerteil, der nicht zu einem geschlossenen Gebäude gehöre, verzichtet würde,
wäre der ganze vordere Bereich des Gartens nutzbar. Stauraum und gedeckte
Flächen könnten auch anderweitig geschaffen werden (Rekursbegründung, S. 5).
Diese Rüge ist unbegründet. Die Feststellung in der Abstimmungsbroschüre bezieht
sich offensichtlich auf ein Gebäude, das gleich viel Raum bietet wie das betreffende
Projekt. Im südöstlichen Bereich der Parzelle befinden sich ein überdeckter
Aussenraum und ein Lager für Aussengeräte (Grundriss [Rekursbeilage C, S. 2]).
Es ist offensichtlich, dass auch diese Teile des Gebäudes eine relevante
Funktion erfüllen. Der Einwand des Rekurrenten, der Garten wäre grösser, wenn
auf diesen Teil des Gebäudes verzichtet würde, zielt damit ins Leere. Im
Übrigen legt der Rekurrent nicht ansatzweise dar, wie und wo anderweitig
Stauraum und gedeckte Flächen geschaffen werden könnten. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass mit dem Projekt nur deshalb ein grosser zusammenhängender
Freiraum in der Mitte der Parzelle geschaffen werden kann, weil das Gebäude nur
eingeschossig ist (vgl. VGE VD.2020.170 vom 17. September 2021 E. 4.2.4).

2.2.2.2In
der Abstimmungsbroschüre wird erklärt, die Betonmauer könne «vollumfänglich
begrünt werden» (Rekursbeilage A, S. 6). Der Rekurrent macht geltend, dies sei
unzutreffend, weil auf der östlichen Seite unmittelbar der Mauer entlang ein
Servitutweg verlaufe und Bepflanzungen auf einem Servitutweg nicht zulässig seien
(Rekursbegründung, S. 5). Auch diese Rüge ist unbegründet. Es ist davon auszugehen,
dass die Eigentümerinnen und Eigentümer der berechtigten Grundstücke ein
Interesse an einer Begrünung der an ihre Gärten grenzenden Mauer haben und
deshalb darin einwilligen dürften. Jedenfalls unter diesen Umständen ist nicht
ersichtlich, weshalb eine Begrünung nicht möglich sein sollte. Dementsprechend
erklärt der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen, mit den Eigentümern der
Nachbarparzellen müsse zwar eine Einigung über eine Begründung der Mauer gefunden
werden, das Servitut auf den Nachbarparzellen verhindere eine Begrünung aber
nicht (Vernehmlassung, Rz. 027).

2.2.2.3Der
Rekurrent beanstandet, dass in der Abstimmungsbroschüre suggeriert werde, dass
dringend zusätzlicher Schulraum benötigt werde. Es gebe effektiv zu wenig
Schulraum, aber gemäss den ihm vorliegenden Informationen nicht für das
Quartier, in dem das Projekt erstellt werden solle. Die suggerierte
Dringlichkeit dürfte bei vielen Stimmberechtigten dazu geführt haben, dass sie
den Beschluss angenommen hätten, obwohl sie das Projekt nicht überzeugt habe (Rekursbegründung,
S. 5). Diese Kritik ist unbegründet. Zunächst kann auf die
unsubstanziierte und unbelegte Behauptung des Rekurrenten, gemäss den ihm
vorliegenden Informationen gebe es für das betreffende Quartier genug
Schulraum, nicht abgestellt werden. Weiter setzt er sich mit dieser Behauptung
in Widerspruch zum Referendumskomitee. Dieses beanstandet auf seiner Website (www.betonmauer.ch),
dass der aktuelle Kindergarten wieder nur als Doppelkindergarten geplant worden
sei, was die angespannte Schulraumsituation nicht verbessere. Schliesslich legt
der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen in seiner Vernehmlassung
substanziiert und glaubhaft dar, dass auch im Quartier, in dem das Projekt erstellt
werden soll, dringend zusätzlicher Schulraum benötigt wird. Die Kindergärten
Siegwaldweg gehören zum Schulstandort Wasserstelzen (vgl. Porträt der
Gemeindeschulen von Bettingen und Riehen Schuljahr 2022/2023 S. 8
[https://www.riehen.ch/wAssets/docs/Bildung/RZ_WEB_LD_Schul_Bett_Rieh_2022_nachtragliche-Aenderungen_220.pdf]).
Gemäss der Einwohnergemeinde Riehen lag die Zahl der Kindergartenkinder im
Einzugsgebiet des Schulstandorts Wasserstelzen in den Schuljahren 2015/2016 bis
2019/2020 bei 70 bis 80 Kindern. Ab dem Schuljahr 2020/2021 bis 2022/2023
hätten sich die Schülerzahlen nach oben entwickelt. Zurzeit seien es 98 Kinder.
Diese Zunahme habe zur Folge gehabt, dass als kurzfristige, temporäre Massnahme
auf das Schuljahr 2021/2022 ein zusätzlicher Kindergarten im Gebiet des
Kindergartens Siegwaldweg habe eröffnet werden müssen. Dieser habe im [...] untergebracht
werden können. Zurzeit besuchten 19 Kinder diesen Kindergarten, was das
Unterrichten anspruchsvoll mache, weil sinnvolle Spiel- und
Rückzugsmöglichkeiten fehlten bzw. nur bedingte angeboten werden könnten. Diese
temporäre Lösung sei ursprünglich für zwei Jahre geplant gewesen, weil davon
ausgegangen worden sei, dass der neue Kindergarten Siegwaldweg innerhalb dieses
Zeitraums gebaut würde. Die aktuelle Prognose zur Entwicklung der Schülerzahlen
rechne mittelfristig mit einem weiteren Anstieg der Schülerzahl an diesem
Standort (Vernehmlassung, Rz. 0.29). Im Übrigen wird in der Broschüre zwar
erwähnt, dass Riehen dringend zusätzlichen Schulraum brauche und dass sich der
Mehrzweckraum des Projekts «bei Bedarf» ohne bauliche Massnahmen zu einem
dritten Kindergarten umgestalten lasse (Rekursbeilage A, S. 3, 6 und 11 ff.).
Die Dringlichkeit der Umsetzung des Projekts wird jedoch nicht mit dem aktuellen
Bedarf an zusätzlichen Kindergartenplätzen im betreffenden Quartier begründet,
sondern mit der Notwendigkeit des Ersatzes der bestehenden Kindergartenplätze.
Gemäss der Abstimmungsbroschüre hat der bestehende Kindergarten das Ende seiner
Lebensdauer erreicht und entsprechen seine Unterrichtsräume den pädagogischen
und energetischen Anforderungen des Kantons nicht mehr. Das Ziel sei, den
Kindergarten im Sommer 2025 fertigzustellen. Bei einer Ablehnung des vom
Einwohnerrat beschlossenen Projekts würde sich der Neubau nochmals verzögern,
weil für die Planung eines anderen Kindergartens weitere zwei bis drei Jahre
notwendig wären. Dies hätte zur Folge, dass auch die nächsten fünf bis sechs
Jahrgänge der Kinder in einem viel zu kleinen, baufälligen und pädagogisch
ungenügenden Kindergarten unterrichtet würden (Rekursbeilage A, S. 3, 11 und
14).

2.2.2.4Der
Rekurrent beanstandet, dass in der Abstimmungsbroschüre Superlative verwendet
würden, die unzutreffend seien (Rekursbegründung, S. 5). Auch diese Rüge ist
unbegründet. Gemäss der Abstimmungsbroschüre sorgt die grosszügige Gestaltung
des Aussenraums für «beste Lichtverhältnisse» (Rekursbeilage A, S. 11). Damit
ist nach dem Verständnis der durchschnittlichen Leserinnen und Leser nicht
gemeint, dass die Lichtverhältnisse besser seien als bei jeder anderen
denkbaren Gestaltung des Gebäudes, sondern bloss, dass sie ausgezeichnet seien.
Weshalb dies nicht der Fall sein sollte, ist nicht ersichtlich. Die Behauptung
des Rekurrenten, am Morgen gäbe es im Kindergarten auf der westlichen Seite der
Parzelle höchstens über die Oberlichtfenster direkte Sonneneinstrahlung, mag
zwar zutreffend sein. Angesichts dessen, dass die Oberlichtfenster gemäss der unbestrittenen
Darstellung in der Abstimmungsbroschüre grosszügig sind (Rekursbeilage A, S. 6)
und die Innenfassade grösstenteils verglast ist (Rekursbeilage A, S. 11), ist
aber nicht ersichtlich, weshalb die Lichtverhältnisse aus dem erwähnten Grund
zu beanstanden sein sollten.

Gemäss der
Abstimmungsbroschüre schaffen Hügel, Nischen, Schleichwege sowie Spiel- und Matschbereiche
«grösstmöglichen Freiraum für die Kinder auf dem Grundstück» (Rekursbeilage A,
S. 11). Der Rekurrent wendet dagegen ein, die Kinder hätten nicht den
«grösstmöglichen» Freiraum, weil die Mauer im vorderen (südlichen) Teil des
Grundstücks die Nutzungsmöglichkeiten erheblich einschränke (Rekursbegründung,
S. 5). Er legt aber nicht dar, wie für die Kinder ohne Verzicht auf
geschlossenen oder gedeckten Raum (vgl. dazu oben E. 2.2.2.1) mehr Freiraum
geschaffen werden sollte. Damit ist auch dieser Einwand unbegründet.

2.2.2.5Unter
Punkt 5 argumentiert das Referendumskomitee, dass Kleintiere wie Molche,
Frösche und Igel das Areal nicht mehr passieren könnten. Darauf erwidert der
Gemeinderat unter dem Titel «Leicht passierbar für Klein- und Kriechtiere»,
dass die Barrierewirkung für Igel, Molche, Kröten etc. vergleichbar sei mit
derjenigen der umliegenden Reiheneinfamilienhäuser. Zudem liege der
Kindergarten nicht auf einem bekannten Wanderkorridor von Amphibien (Rekursbeilage
A, S. 10 f.). Der Rekurrent macht geltend, daraus gehe hervor, dass eine
Passage nicht mehr so einfach möglich sein werde. Zudem seien die umliegenden
Reiheneinfamilienhäuser in der Regel nicht in Hufeisenform angeordnet und
bildeten somit keine Sackgasse. Das Adjektiv «leicht» im Titel passe damit
nicht wirklich (Rekursbegründung, S. 5). Da das projektierte Gebäude U-förmig
ist und im Westen, Norden  mit Ausnahme eines schmalen Spickels  und im Osten
bis an die Parzellengrenze reicht, dürfte es Kleintieren nicht mehr möglich
sein, sich über die Parzelle selbst auf die nördlich davon liegenden Parzellen
zu bewegen. Auf der westlichen Nachbarsparzelle befinden sich jedoch ein
schmaler und auf den östlichen Nachbarsparzellen ein breiter Grünstreifen.
Daher dürfte der Kindergarten als solcher für Kleintiere nach wie vor leicht
passierbar sein. Damit ist der Titel höchstens etwas ungenau, aber weder unwahr
noch unsachlich.

2.2.2.6Aus
den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Abstimmungsbroschüre den Geboten
der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit genügt und der
Gemeinderat weder gegen die Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV noch
gegen § 43 Abs. 1 KV oder § 24 der Ordnung der politischen Rechte in der
Einwohnergemeinde Riehen verstossen hat.

2.2.3Selbst
wenn entgegen den vorstehenden Feststellungen davon ausgegangen würde, dass die
Abstimmungsbroschüre Mängel aufweise, wäre die Abstimmung aus den nachstehenden
Gründen nicht aufzuheben. Erstens wären die gerügten Unregelmässigkeiten nicht
erheblich. Zweitens ist das Abstimmungsresultat mit einem Ja-Stimmenanteil von
60.42 % und einem Stimmenverhältnis von 3'779 Ja-Stimmen zu 2476 Nein-Stimmen
(https://riehen.ch/gemeinde-politik-und-verwaltung/politik/ wahlen-und-abstimmungen/)
sehr deutlich (vgl. VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober 2019 E. 6.3). Die
Stimmbeteiligung betrug 50.46 %
(https://riehen.ch/gemeinde-politik-und-verwaltung/politik/wahlen-und-abstimmungen/).
Unter diesen Umständen erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne die
gerügten Mängel anders ausgefallen wäre, derart gering, dass sie nicht mehr
ernsthaft in Betracht fällt. Die unbelegte Behauptung des Rekurrenten, vor der
Abstimmung hätten einige Stimmberechtigte im persönlichen Austausch angegeben,
falsch entschieden zu haben, nachdem er ihnen alle Grundlagen zur Verfügung
gestellt habe (Rekursbegründung, S. 6), änderte daran selbst bei Wahrunterstellung
nichts. Das gleiche gilt für die Behauptung, ein Hauptgrund für das Referendum
sei die Betonmauer gewesen (vgl. dazu Rekursbegründung, S. 1; Vernehmlassung,
Rz. 016 f.; Stellungnahme vom 26.  Februar 2023 zu Rz. 016 und 032). Die
Betonmauer wird in der Abstimmungsbroschüre sachgerecht dargestellt (vgl. oben
E. 2.2.1.1). Zudem ist aus der Darstellung der Argumente des Referendumskomitees
(Rekursbeilage A, S. 10) klar ersichtlich, dass sich dieses insbesondere an der
Betonmauer stört.

3.

3.1Aus
den vorstehenden Gründen ist der Rekurs abzuweisen. Entsprechend diesem
Verfahrensausgang hat der Rekurrent gestützt auf § 30 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 30b Abs. 1 VRPG die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens
zu tragen. Diese werden in Anwendung von § 23 Abs. 2 und § 2 des Reglements
über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'000. festgesetzt.

3.2Nach
§ 30 Abs. 1 VRPG werden zu Gunsten der Vorinstanz und der ursprünglich
verfügenden Behörde keine Parteientschädigungen zugesprochen. Folglich hat die
Einwohnergemeinde Riehen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (VGE
VD.2017.252 vom 25. September 2018 E. 4.2).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.,
einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die a.o. Gerichtsschreiberin

MLaw Kim Suter

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.