bs_appellationsgericht · VD.2015.155 · 2015-01-13 · de
Ausnahmsweise Zufahrt in die Kernzone der Innenstadt (BGer 1C_329/2016 vom 10. März 2017)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2015.155

URTEIL

vom22. März 2016

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner
Wohlfart, Dr. Caroline Cron,

lic. iur. Lucienne Renaud, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und
Gerichtsschreiber Dr. Peter Bucher

Beteiligte

A____ GmbH, [...]Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...]

gegen

Kantonspolizei, Dienst für
Verkehrszulassung

Clarastrasse 38, Postfach, 4005
Basel

vertreten durch: Justiz- und
Sicherheitsdepartement,

Bereich Recht, Spiegelgasse 6,
4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 11. Mai 2015

betreffend ausnahmsweise Zufahrt
in die Kernzone der Innenstadt

Sachverhalt

Die A____ GmbH, [...],
mit Sitz in Basel, betreibt einen Limousinenservice. Am 6. und 12. Januar 2015
stellte sie je ein Gesuch um Erteilung einer Kurzbewilligung zum Befahren der
Basler Innenstadt während der Sperrzeiten. Mit Verfügung vom 13. Januar 2015
lehnte der Dienst für Verkehrszulassung der Kantonspolizei die Gesuche gestützt
auf § 3 Abs. 3 lit. a der Verordnung betreffend die ausnahmsweise Zufahrt in
die Innenstadt (Zufahrtsverordnung; SG 952.300) ab, ohne Kosten zu erheben. Den
dagegen erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit
Entscheid vom 11. Mai 2015 kostenfällig ab.

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 22. Mai, 11. Juni und 2. Juli
2015 erhobene und begründete Rekurs der A____ GmbH, [...], mit dem die
Rekurrentin beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und sie sei
vom Fahrverbot im Sinne von § 2 Abs. 1 lit. c der Zufahrtsverordnung
auszunehmen. Eventualiter sei § 2 Abs. 1 lit. c der Zufahrtsverordnung aufzuheben;
unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates. Das JSD beantragt
mit Rekursantwort vom 23. Oktober 2015 die Abweisung des Rekurses, unter o/e
Kostenfolge. Mit Replik vom 16. November 2015 hält die Rekurrentin an ihren
Begehren fest. Dieses Urteil ist am 22. März 2016 ohne Parteiverhandlung
anlässlich einer Beratung des Gerichts ergangen.

Die Tatsachen
ergeben sich, soweit erforderlich, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Das
Präsidialdepartement hat den Rekurs ohne eigenen Entscheid an das
Verwaltungsgericht überwiesen, woraus sich gemäss § 42 des Organisationsgesetzes
(OG; SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG; SG 270.100) dessen Zuständigkeit ergibt. Für das Verfahren gelten die
Bestimmungen des VRPG. Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids
unmittelbar davon berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert
ist.

1.2

1.2.1Die
Rekurrentin beantragt wie schon vor Vorinstanz, sie sei im Sinne von § 2 Abs. 1
lit. c der Zufahrtsverordnung vom Fahrverbot auszunehmen, eventualiter sei
diese Bestimmung aufzuheben. Die genannte Norm statuiert als Ausnahme vom generellen
Fahrverbot die Zufahrt für Taxifahrzeuge zum Bringen und Abholen von Fahrgästen
im Rahmen von Bestellfahrten sowie zu den Taxistandplätzen. Anfechtungsobjekt
vor Vorinstanz und auch vorliegend ist indessen die Nichterteilung von zwei Kurzbewilligungen.
Die Vorinstanz hat in Ziff. 3.2 des angefochtenen Entscheids erwogen, die
Rekurrentin beanstande die Nichterteilung der Kurzbewilligungen nicht und
begründe auch nicht, inwiefern dies Recht verletze, weswegen sie mangels Begründung
und gestützt auf § 45 und 46 Abs. 2 OG darauf nicht eingetreten ist. Die
Rekurrentin bestätigt mit ihrem vorliegenden Rekurs (S. 8), dass die Frage einer
Kurzbewilligung nicht Thema des Rekursverfahrens sei. Insoweit ist die
Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten, und dies ist zu
bestätigen.

1.2.2Die
Rekurrentin geht selber und zu Recht davon aus, kein Taxiunternehmen zu sein,
sondern zielt darauf ab, mit solchen gleichgestellt zu werden. Das Taxigewerbe
ist gesetzlich geregelt (Taxigesetz, SG 563.210; Taxiverordnung, SG 563.210).
Der klare Wortlaut von § 2 Abs. 1 lit. c der Zufahrtsverordnung, der  restriktiv
auszulegende  Ausnahmen vom Fahrverbot ausdrücklich für Taxis vorsieht,
verbietet indessen eine auf Limousinenservices ausdehnende Auslegung, da diese
nicht dem Taxigesetz unterstehen. In der Sache verlangt die Rekurrentin also
eine weitere Ausnahme vom grundsätzlichen Fahrverbot in der Innenstadt, nämlich
eine solche für Limousinenservices. Die Rekurrentin verlangt also letztlich ein
Gestaltungsurteil mit dem Erlass einer generell-abstrakten Norm, etwa einem
neuen § 2 Abs. 1 lit. i der Zufahrtsverordnung, der Limousinenservices die
Zufahrt in die Innenstadt gestatten würde. Abgesehen davon, dass damit das
Anfechtungsobjekt  Nichterteilung einer Kurzbewilligung  unzulässig
ausgedehnt würde, ist das Verwaltungsgericht dafür auch nicht zuständig, sondern
der Regierungsrat (darauf wird zurückzukommen sein). Dies scheint auch die
Rekurrentin zu erkennen, indem sie eventualiter die Streichung von § 2 Abs. 1
lit. c der Zufahrtsverordnung, also die Streichung der Ausnahmen für Taxis
verlangt. Solches sprengt jedoch ebenfalls den Rahmen des Anfechtungsobjekts 
Nichterteilung einer Kurzbewilligung , und wäre grundsätzlich Thema einer
Verfassungsbeschwerde gewesen (§ 30a f. VRPG; vgl. VGE VG.2012.2 - 13 vom 17.
Februar 2014). Eine solche ist vorliegend indessen nicht zu behandeln. Tunlich
erscheint mithin, entgegen dem Antrag der Rekurrentin, aber im wohlverstandenen
Sinne ihrer Anliegen, eben doch auf das Anfechtungsobjekt der Nichterteilung
einer Kurzbewilligung abzustellen und in diesem Rahmen eine akzessorische
Normenkontrolle durchzuführen; entsprechend ist faktisch auch die Vorinstanz
verfahren. In diesem Sinne ist auf den Rekurs einzutreten. Dies drängt sich
auch aus verfahrensökonomischen Überlegungen auf, hat es die Rekurrentin doch
jederzeit in der Hand, erneut eine Kurz- oder Dauerbewilligung zu beantragen
und damit ein neues Verfahren in Gang zu setzen.

1.3Die
Vorinstanz hat zutreffend erwogen, dass die Rekurrentin gestützt auf § 2 Abs. 1
lit. d der Zufahrtsverordnung berechtigt ist, Hotelgäste zu den Hotels und wieder
davon weg zu fahren. Auf diesbezügliche Rechtsbegehren ist die Vorinstanz nicht
eingetreten, und desgleichen ist vorliegend zu verfahren.

1.4Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das
Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt,
öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr
zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

1.5Die
Rekurrentin beantragt die Erteilung einer Kurzbewilligung für die Zufahrt in
die Kernzone der Basler Innenstadt im Zusammenhang mit ihrer wirtschaftlichen
Tätigkeit. Sie ist daher durch den angefochtenen Entscheid in ihren
zivilrechtlichen Ansprüchen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt. Der
Rekurrentin wurde mitgeteilt, dass vorgesehen sei, ohne mündliche Verhandlung
zu entscheiden. An deren Stelle hat die Rekurrentin repliziert (§ 25 Abs. 2
VRPG).

2.

Die Rekurrentin
macht in erster Linie eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV
geltend, und damit im Zusammenhang auch Verletzungen des
Gleichbehandlungsgebots, des Willkürverbots, von Treu und Glauben und des
rechtlichen Gehörs. Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit
gewährleistet. Sie umfasst gemäss Art. 27 Abs. 2 BV insbesondere die freie Wahl
des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Einschränkungen dieses Grundrechts
bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im
Gesetz selbst vorgesehen, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und
verhältnismässig sein. Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Art. 36
BV). Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch
Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie
in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet
sind (Art. 94 Abs. 4 BV).

2.1Die
Vorinstanz hat zutreffend erwogen, dass der Personentransport mit Fahrzeugen eine
unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit ist
und daher in den sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27
BV fällt. Durch das Fahrverbot werde der Rekurrentin lediglich die Zufahrt vor
Restaurants (au violon, Rollerhof, Safran Zunft und Schlüsselzunft) sowie
Ladengeschäfte (Kaufhaus Globus) in der Kernzone der Innenstadt untersagt.
Gar nicht tangiert sei die Zufahrt der Rekurrentin zu Hotels (Les trois Rois,
Basel, Merian und Krafft) mit Hotelgästen; diese sei bewilligungsfrei erlaubt,
unabhängig davon, ob die Hotelgäste mit dem eigenen Fahrzeug vorfahren würden oder
sich mit einem Fremdfahrzeug chauffieren liessen (§ 2 Abs. 1 lit. d
Zufahrtsverordnung). Die von der Rekurrentin genannte Route Flughafen  Messegelände,
die nicht durch die motorfahrzeugfreie Innenstadt führe, sowie die Zufahrt zum
Steinenberg, die via Steinentorstrasse und Theaterstrasse ohne weiteres möglich
sei, seien ebenfalls nicht betroffen. Die Rekurrentin könne allerdings einige
ihrer Kunden nicht an beliebige Orte, vorwiegend Restaurants, in der Kernzone
der Innenstadt fahren und sei damit in gewisser Hinsicht in ihrer
Geschäftstätigkeit berührt. Ein leichter Eingriff sei daher anzunehmen.

2.2Die
Rekurrentin bringt mit dem vorliegenden Rekurs weitgehend dieselben Argumente
vor wie vor Vorinstanz und setzt sich mit deren Begründung nicht auseinander.
Auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz ist daher zu verweisen. Wenn die
Rekurrentin allerdings auf einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
schliesst, so kann ihr nicht gefolgt werden: Sie macht nicht geltend, dass sie
den Limousinenservice bisher etwa ausschliesslich oder hauptsächlich in der
Kernzone der Innenstadt betrieben hätte, sondern vielmehr ganztagesweise at
disposal vom Flughafen zum Hotel oder zur Messe, und dann allenfalls auch in
die Innenstadt. Aus den Vorakten geht hervor, dass eine Kundin etwa auch eine
Fahrt nach Pratteln und eine solche nach Rheinfelden bestellt hat. Überhaupt
ist festzuhalten, dass sich die von der Rekurrentin angesprochenen
Destinationen wie Restaurants, Geschäfte, Anwohner, Anwaltskanzleien,
Arztpraxen und Hotspots bei weitem nicht alle in der motorfahrzeugfreien Innenstadt
befinden  im Gegenteil, nimmt doch dieses motorfahrzeugfreie Gebiet im
Vergleich mit dem übrigen, mit Limousinen bedienbaren und von der Rekurrentin
offenbar auch bedienten Gebiet  wo es ebenfalls viele Restaurants, Geschäfte,
Anwohner, Anwaltskanzleien, Arztpraxen und Hotspots gibt  eine bescheidene
Fläche ein. Hinzu kommt, dass vom Rand der Kernzone aus  wo die Zufahrt
erlaubt ist  jeder Punkt der Innenstadt in einer Gehdistanz von weniger als 10
Minuten liegt. Es ist nicht einsichtig, weshalb ein solcher Spaziergang nicht
auch den Premiumgästen der Rekurrentin zumutbar sein sollte, oder wieso solche
Gäste hinsichtlich der Zufahrt mit Motorfahrzeugen gegenüber anderen Personen
privilegiert werden sollten. Auch Premiumgäste werden schliesslich als
Fussgänger in den Basler Altstadtgassen von den Vorzügen und Annehmlichkeiten
der Motorfahrzeugfreiheit profitieren, und darüber hinaus steht es ihnen frei,
ein Tram oder ein Taxi zu benützen. Dass damit der Limousinenservice als Ganzes
und existenziell in Frage gestellt würde, ist nicht nachvollziehbar, kann doch auch
ein Premiumgast am Rand der Kernzone von der Limousine wieder abgeholt werden.
Daher liegt ein leichter Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor.

3.

Die Vorinstanz
hat mit Bezug auf Art. 94 Abs. 4 BV zutreffend erwogen, dass der Eingriff in
die Wirtschaftsfreiheit von einem grundsatzkonformen Interesse getragen wird;
auf ihre Erwägungen ist zu verweisen (Entscheid Ziff. 5; vgl. BGE 131 I 223 E.
4.2;Kiener/Kälin, Grundrechte, 2.
Aufl., Bern 2013, S. 373 ff.). Die Eingriffsmotivation liegt nicht in der
Wirtschaftslenkung, sondern in der Stadt- bzw. Raumplanung mit dem Ziel der
Schaffung einer zusammenhängenden Fussgängerzone: Gemäss den Erläuterungen des
JSD hat das Neue Verkehrskonzept Innenstadt die Förderung einer stadtgerechten
Mobilität zum Ziel: Bevorzugung des Fussverkehrs, Förderung des Veloverkehrs,
Vorrang des öffentlichen Verkehrs, Akzeptanz des Taxiverkehrs und Reduktion des
motorisierten Verkehrs. Die Kernzone umfasst nur noch Fussgängerzonen,
Begegnungszonen sowie Achsen des öffentlichen Verkehrs mit einer zulässigen
Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h: Die Zufahrt mit Motorfahrzeugen ist nur sehr
eingeschränkt erlaubt (RB 6). Der Eingriff ist daher unter dem Aspekt von Art.
36 BV zu prüfen. Auf die von der Rekurrentin angesprochene Wettbewerbssituation
zum Taxigewerbe wird nachfolgend zurückzukommen sein (Ziff. 6.4).

4.

Damit stellt
sich die Frage nach der gesetzlichen Grundlage.

4.1

4.1.1Die
Vorinstanz führt dazu folgendes aus (Entscheid Ziff. 6.1.1 f.): Gemäss Art. 3
Abs. 3 SVG kann der Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr auf Strassen, die nicht
dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagt oder
zeitlich beschränkt werden. Andere Beschränkungen oder Anordnungen können erlassen
werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm
und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit
Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des
Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen
liegende Gründe dies erfordern (sog. funktionelle Verkehrsbeschränkungen,
Art. 3 Abs. 4 SVG; vgl.Eva Maria Belser,
in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar zum Strassenverkehrsrecht,
Basel 2014, Rz. 50 ff. zu Art. 3 SVG). Die Kantone und Gemeinden können dabei
all jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen
Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz von Notwendigkeit
und Verhältnismässigkeit zulässig sind, und Ausnahmen davon vorsehen (Urteil
des Bundesgerichts 2A.263/2006 vom 9. Oktober 2006 E. 2.1). So sind nicht nur
Beschränkungen zulässig, die sich auf Sicherheit, Erleichterung oder Regelung
des Verkehrs bzw. auf den Schutz der Strasse beziehen, sondern grundsätzlich
auch solche, die andere Ziele verfolgen (BGE 106 IV 202). Für den Erlass eines
Fahrverbotes können so auch Überlegungen verkehrs- oder siedlungspolitischer
Art bzw. finanzielle, touristische oder ähnliche Erwägungen sprechen,
beispielsweise ein Fahrverbot im Interesse des Fussverkehrs (BGE 77 I 103 ff.).

4.1.2Weiter
führt die Vorinstanz aus: Der Vollzug von Bundesrecht fällt in den
ausschliesslichen Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates als oberste
vollziehende Behörde des Kantons (§ 101 Abs. 1 der Kantonsverfassung). Er kann
dabei direkt gestützt auf die Verfassung und das SVG ohne kantonale gesetzliche
Delegation Verkehrsanordnungen (z.B. Fahrverbote und deren Ausnahmen) erlassen,
indem er Vollziehungsverordnungen zum SVG (sog. selbständige Verordnungen)
und/oder Allgemeinverfügungen erlässt (durch das Bau- und Verkehrsdepartement
[vgl. § 3 Abs. 1 der Verordnung über den Strassenverkehr, SG 952.200];Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 923). Vorliegend erfolgte die Anordnung
des Fahrverbots als funktionelle Verkehrsbeschränkung in Form von Allgemeinverfügungen
mit entsprechender Beschilderung sowie, mittels Verordnung, insbesondere zur
Regelung der Ausnahmemodalitäten, direkt gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG. Die
Verordnung betreffend die ausnahmsweise Zufahrt in die Innenstadt beruht somit
auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage und ist von der dafür
zuständigen Behörde erlassen worden. Der Vollständigkeit halber ist anzufügen,
dass das Gesetz über die Nutzung des öffentlichen Raumes (NöRG) nur insoweit
als gesetzliche Grundlage für die Zufahrtsverordnung dient, als sie dasAbstelleneines Fahrzeugs auf öffentlichem Grund regelt (vgl. § 3 Abs. 4
Zufahrtsverordnung). BeimFahrverbot und seinen Ausnahmen handelt es
sich wie erwähnt um auf das SVG gestützte Verkehrsbeschränkungen, die keine
Vorschriften für die Nutzung des öffentlichen Raums im Sinne des NöRG
aufstellen, weshalb das NöRG vorliegend nicht beizuziehen ist.

4.2Die
Rekurrentin macht geltend, die Zufahrtsverordnung sei kein Gesetz im formellen
Sinne, sondern eine regierungsrätliche Verordnung. Das Gesetz über die
Inanspruchnahme der Allmend durch die Verwaltung und durch Private vom 24. März
1927, auf welches sich die Zufahrtsverordnung stütze, sei mit Inkrafttreten des
NöRG (SG 724.100) aufgehoben worden, weshalb diese Delegationsnorm fehle. Es
sei nicht ersichtlich, dass diese beiden Gesetze dem Regierungsrat die
Kompetenz geben würden, die Zufahrtsverordnung zu erlassen und damit einen
Wirtschaftszweig weitgehend zu verbieten; die Limousinenservices seien auf die
Benützung der Strasse zwingend angewiesen. Gemäss § 3 der Verordnung über den
Strassenverkehr (Strassenverkehrsverordnung, StVO; SG 952.200) sei nicht der
Regierungsrat für den Erlass funktioneller Verkehrsbeschränkungen zuständig,
sondern das Bau- und Verkehrsdepartement. Weiter bedürfe es vorliegend eines
durch den Grossen Rat erlassenen Gesetzes im formellen Sinn, weil das
Fahrverbot die Existenz der Rekurrentin bedrohe. Die Gleichbehandlung aller
Interessenten für eine bestimmte Nutzung sei verletzt. Die Vorinstanz sei auf
diese Themen nicht eingegangen und habe damit das rechtliche Gehör verletzt.

4.3

4.3.1Wie
die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, zielt die Zufahrtsverordnung nicht
auf das Verbot von Limousinenservices ab, sondern auf die Schaffung einer
motorfahrzeugfreien Innenstadt, welche alle Motorfahrzeuge betrifft, nicht
bloss Limousinenservices; darauf ist zu verweisen (Entscheid Ziff. 5;
vorstehend Ziff. 3; vgl. auch die nachfolgenden Ausführungen). Die
regierungsrätliche Zufahrtsverordnung genügt als gesetzliche Grundlage für den
vorliegenden leichten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (vgl.Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, a.a.O., N 601). Sodann hat die Vorinstanz ebenfalls bereits
ausgeführt, dass sich die Regelung der von der Rekurrentin ja in erster Linie
anbegehrtenZufahrtauf das SVG stützt, nicht auf das NöRG. Funktionelle
Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG können ein
generelles Parkverbot auf dem Münsterplatz, die Einführung von Tempo 30 Zonen,
die Einführung von Anwohnerparkkarten oder etwa ein Verbot für Gesellschaftswagen
wegen Immissionsschutzes sein (Weissenberger,
Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 3 SVG RZ 16). Das
generelle Fahrverbot für Motorfahrzeuge in der Innenstadt stellt daher
ebenfalls eine funktionelle Verkehrsbeschränkung dar, die unter Art. 3 Abs. 4
SVG fällt (Weissenberger, a.a.O.,
Art. 3 SVG RZ 10 f.). Die Argumentation der Rekurrentin, dass mit der Aufhebung
des Gesetzes über die Inanspruchnahme der Allmend durch die Verwaltung und
durch Private vom 24. März 1927 die Grundlage für die Zufahrtsverordnung entfalle,
ist schon deshalb unbeachtlich, weil, wie bereits ausgeführt, die Rekurrentin
vorliegend eine Zufahrts-, nicht aber eine Parkberechtigung anstrebt. Im
Übrigen kann ihr nicht gefolgt werden, denn das NöRG ist das Nachfolgegesetz zu
jenem älteren Gesetz, und zwar mit grundsätzlich derselben Regelungsmaterie und
derselben Nummer in der Gesetzessammlung (SG 724.100). Schliesslich weist auch in
der Gesetzessammlung die Fussnote 2 zum Ingress der Zufahrtsverordnung selber
auf das aktuell geltende NöRG als Grundlage hin.

4.3.2Bei
den Rügen der Rekurrentin zur Zuständigkeit für den Erlass der
Zufahrtsverordnung fällt zunächst eine gewisse Widersprüchlichkeit der
Argumentation ins Auge, indem sie einmal das BVD, dann wieder den Grossen Rat
für kompetent hält. Jedenfalls sind die Ausführungen der Vorinstanz zur Kompetenzordnung
zutreffend, unterscheidet sie doch richtigerweise zwischen Ausführungsverordnungen
des Regierungsrats (§ 105 KV)  wozu nebst der Zufahrtsverordnung auch die
ebenfalls auf das SVG gestützte Strassenverkehrsverordnung gehört  und
Allgemeinverfügungen des Bau- und Verkehrsdepartements im Sinne von § 3 StVO
(vgl. Kantonsblatt Nr. 94/2013 vom 7. Dezember 2013, S. 2029 ff.). Entgegen der
Auffassung der Rekurrentin bleibt es dem Regierungsrat ungeachtet dieser Norm gestützt
auf § 105 KV unbenommen, auch weiterhin selber gestützt auf das SVG zu
legiferieren, bestimmt doch § 6 OG explizit, dass der Regierungsrat jene
Verwaltungshandlungen selber vornimmt, die aufgrund von Verfassung und Gesetz
oder wegen ihrer Bedeutung nicht nachgeordneten Behörden zur Erledigung
übertragen werden können. Im Übrigen verleiht auch § 50 NöRG dem Regierungsrat
die Kompetenz zu Ausführungsbestimmungen, welche er mit dem grundsätzlichen
Parkverbot in der Innenstadt gemäss § 1 Abs. 3 Zufahrtsverordnung wahrgenommen
hat. Dass die Zufahrtsverordnung angesichts ihrer Bedeutung nicht vom BVD,
sondern vom Regierungsrat erlassen werden musste, ist offensichtlich. Die von
der Rekurrentin postulierte Zuständigkeit des Grossen Rates findet sich
demgegenüber weder in Verfassung noch Gesetz. Auch auf die Thematik der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ist die Rekurrentin bereits eingegangen,
allerdings nicht im Rahmen der Prüfung der gesetzlichen Grundlage, sondern an
geeigneter Stelle (Entscheid Ziff. 6.2).  Auf die nachfolgenden Ausführungen
ist zu verweisen (Ziff. 6.4). Bis hierhin ist festzuhalten, dass die
gesetzliche Grundlage für die Zufahrtsverordnung gegeben, und dass keine
Gehörsverletzung der Rekurrentin ersichtlich ist. Vielmehr erweisen sich die
Erwägungen der Vorinstanz (vorstehend Ziff. 4.1) als zutreffend, und es ist
darauf abzustellen.

5.

Somit ist zu
prüfen, ob sich die Zufahrtsverordnung auf ein öffentliches Interesse stützt.

5.1Die
Vorinstanz führt dazu folgendes aus (Ziff. 6.1.3 f.): Das vorliegende Fahrverbot
und die Verordnung betreffend die ausnahmsweise Zufahrt in die Innenstadt sind
das Ergebnis der Projekte Innenstadt - Qualität im Zentrum sowie Neues
Verkehrskonzept Innenstadt. Die Finanzierung des Neuen Verkehrskonzepts
Innenstadt wurde am 12. Januar 2011 vom Grossen Rat beschlossen (Beschluss Nr.
11/02/1 IG, alle erwähnten gross- und regierungsrätlichen Dokumente sind unter
http://www.grosserrat.bs.ch > Geschäfte & Dokumente > Datenbank
abrufbar). Als übergeordnetes Ziel gilt die Erhaltung und Weiterentwicklung der
Qualität der Innenstadt. Im Ratschlag 05.0865.01 Finanzierung des Vorhabens
Innenstadt - Qualität im Zentrum, zur Erarbeitung eines Entwicklungskonzepts,
und des Vorhabens aus dem Aktionsprogramm Stadtentwicklung, Neues Verkehrsregime
Innenstadt, zur Umsetzung vom 10. Januar 2007 sowie im Ausgabenbericht
10.1721.01 vom 13. Oktober 2010 betreffend Innenstadt - Qualität im Zentrum,
2. Projektierungskredit zur Weiterführung des Projekts und im Ausgabenbericht
10.1977.01/05.8309.04 vom 10. November 2010 betreffend Neues Verkehrskonzept
Innenstadt, Grundkonzept und Erweiterung Kleinbasel vertritt der Regierungsrat
unter anderem die verkehrsplanerische Zielsetzung, die Innenstadt vom motorisierten
Individualverkehr durch Kanalisieren des Verkehrs auf die angrenzenden
Hauptverkehrsstrasse zu entlasten und Innenstadt-Durchfahrten einzuschränken,
um die Attraktivität der Innenstadt namentlich für Fussgängerinnen und
Fussgänger zu erhöhen. Die Basler Innenstadt stelle die Visitenkarte des
Kantons Basel-Stadt dar und übernehme für Stadt und Region wichtige Funktionen.
Sie bilde den Kern städtischen Lebens, diene als sozialer Treffpunkt und als Erlebnis-
und Freizeitraum, biete hochwertigen Wohnraum, beheimate zahlreiche
Arbeitsplätze, sei Anziehungs- und Orientierungspunkt für Touristinnen und
Touristen und trage nicht zuletzt zentrale Versorgungsfunktionen. Die
Attraktivität der Innenstadt hänge wesentlich von geringen verkehrsbedingten
Belastungen ab. Da der öffentliche Strassenraum in der Innenstadt zu einem
beachtlichen Teil dem Motorfahrzeugverkehr zur Verfügung stehe, bestehe jedoch
Handlungsbedarf zur Verkehrsberuhigung, denn dieser bringe Luft- und
Lärmbelastung sowie Gefährdungen für die schwächeren Verkehrsteilnehmenden und
beanspruche viel Raum in den engen Strassen und Gassen der Innenstadt. Zu
diesem Zweck seien die autofreien Bereiche zu erweitern, um zusammenhängende
Fussgängerzonen zu schaffen, in denen neben der Anlieferung nur noch Fahrzeuge
mit Sonderbewilligungen verkehren dürfen (vgl. auch Bericht 05.0865.02 der
Umwelt-, Verkehrs- und Energiekommission des Grossen Rates zum Ratschlag
05.0865.01 vom 5. März 2008). Im Gegensatz zum vorherig verbreitet geltenden Zubringerdienst
sollen insbesondere Personentransporte und -abholdienste, mit Ausnahme vom
öffentlichen Verkehr und von Taxis, denen eine Sonderstellung einzuräumen sei,
nicht mehr zugelassen werden.

Das Fahrverbot
für Motorfahrzeuge im Kern der Basler Innenstadt mit seinen restriktiven
Ausnahmeregelungen hat demgemäss das Ziel, eine Innenstadt ohne die störenden
Einflüsse des motorisierten Verkehrs mit attraktiven Fussgängerzonen und
-achsen zu schaffen, Luft- und Lärmbelastung zu vermindern sowie Gefährdungen
für die schwächeren Verkehrsteilnehmenden zu verringern, und damit die
Aufenthalts- und Lebensqualität von Anwohnerinnen und Anwohnern zu steigern und
Besucherinnen und Besucher anzuziehen. Ein solcher Zweck liegt im öffentlichen
Interesse (vgl. ZBl 77/1976 S. 171, 172) und ist durch Art. 3 Abs. 4 SVG
gedeckt.

5.2Die
Rekurrentin bringt zur Thematik des öffentlichen Interesses nichts vor, was die
Vorinstanz nicht schon zutreffend abgehandelt hätte; darauf ist abzustellen.
Entgegen der Auffassung der Rekurrentin handelt es sich dabei nicht um diffuse,
sondern konkrete Interessen, und sie sind zulässig. Verkehrssicherheit und
Umweltschutz sind polizeiliche Schutzgüter. Die übrigen Vorbringen der Rekurrentin
(Konkurrenzsituation der wenigen Limousinenservices gegenüber 480 Taxis,
restriktive Ausnahmebestimmungen, Grundsatzkonformität) gehören nicht unter
diesen Titel und wurden entweder vorstehend bereits behandelt, oder sie werden
weiter hinten zu behandeln sein.

6.

Damit ist die
Verhältnismässigkeit zu prüfen.

6.1Die
staatliche Massnahme muss zunächst geeignet sein, um den im öffentlichen
Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen. Die Vorinstanz führt zutreffend aus,
dass das Fahrverbot und die restriktiven Ausnahmebestimmungen zu einer Verkehrsentlastung
in der Innenstadt führen und im Einklang mit dem Neuen Verkehrskonzept
Innenstadt stehen. Damit wird die Attraktivität der Innenstadt  insbesondere
für Fussgängerinnen und Fussgänger  gesteigert. Damit ist das angestrebte Ziel
durch Art. 3 Abs. 4 SVG grundsätzlich gedeckt, und das eingesetzte Mittel ist
geeignet, den Zweck zu erfüllen. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin
handelt es sich um ein generelles Fahrverbot, das für alle gilt, nicht nur für
Limousinenservices, aber eben auch für diese. Ausnahmen davon sind nur wenige
vorgesehen, und sie sind restriktiv auszulegen. Damit wird die Anzahl Fahrten
in der Innenstadt sehr wohl reduziert, ist doch nicht davon auszugehen, dass
sämtliche Premiumgäste der Rekurrentin, welche ihre Limousine am Rand der
Kernzone verlassen, für die wenigen Meter bis zum Ziel noch in ein Taxi steigen
werden. Vielmehr werden sie wohl meist zu Fuss oder per Tram an ihr Ziel
gelangen und dabei selber die Motorfahrzeugfreiheit der Basler Innenstadt
geniessen können.

6.2Aus
letzterer Überlegung ergibt sich auch die Erforderlichkeit der Massnahme, gilt
es doch im Sinne der Zielsetzung, grundsätzlich so wenig wie möglich und nur
die allernotwendigsten Ausnahmen vom generellen Fahrverbot zuzulassen, so etwa
für den Güterumschlag von 05.00 - 11.00 Uhr oder für Behinderte und Marktfahrer
sowie auf Einladung der Staatskanzlei. Diese vorgesehenen, restriktiv
handzuhabenden Ausnahmen sind aber entgegen der Auffassung der Rekurrentin mit
ihrer eigenen Situation gerade nicht vergleichbar. Wie die Vorinstanz darüber
hinaus mit Blick auf den Binnenmarkt richtig bemerkt, müssten bei allfälliger
Zulassung von Limousinenservices nicht nur die in Basel ansässigen, laut den
Ausführungen der Rekurrentin an zwei Händen abzuzählenden Betriebe zugelassen
werden, sondern auch alle anderen in der Schweiz, die solche Dienstleistungen
anbieten. Eingedenk der in den bilateralen Verträgen verankerten
Dienstleistungsfreiheit müsste dies überdies auch für ausländische,
möglicherweise auch günstiger arbeitende Limousinenservices gelten. Solches
liesse eine Vielzahl von Fahrten in die Innenstadt befürchten und liefe dem
Ziel der Motorfahrzeugfreiheit diametral zuwider. Dem liesse sich auch mit
einem von der Rekurrentin vorgeschlagenen Akkreditierungssystem nicht wirksam
begegnen, wären doch hiesige und auswärtige Unternehmen nach den Grundsätzen
des Binnenmarkts und der in den bilateralen Verträgen verankerten Dienstleistungsfreiheit
gleich zu behandeln. Zeitlich und sachlich beschränkte Ausnahmen, wie etwa für
die Baselworld oder die ART Basel, fallen ebenfalls ausser Betracht, ist
doch gerade während solchen Messen nicht nur die Nachfrage nach
Limousinenservices hoch, sondern es besteht eben gerade dann ein noch weiter gesteigertes
öffentliches Interesse an der Motorfahrzeugfreiheit zwecks Steigerung der
Attraktivität der Innenstadt. Die Massnahme erweist sich damit als
erforderlich.

6.3Der
Eingriff soll schliesslich zumutbar sein. Abzuwägen ist die
Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung, mithin also das
öffentliche und das private Interesse.

6.3.1Die
Vorinstanz schliesst auf Zumutbarkeit: Wie bereits [...] erwähnt, ist der
Rekurrentin die Zufahrt zu Flughafen, Messegelände und Steinenberg sowie die
Hotelzufahrt mit Hotelgästen jederzeit möglich. Damit dürfte sie den grössten
Teil der Bedürfnisse ihrer Kundschaft bereits abdecken können. Soweit sie die
Kunden bisher mit ihren Limousinen direkt vor Restaurants oder Ladengeschäfte
herangeführt hat, mag die neue Verkehrsregelung zu einer gewissen Einschränkung
führen. Für diese Kunden stellt es jedoch keine unzumutbare Belastung dar, wenn
sie wenige hundert Meter zu Fuss gehen müssen. Die Distanzen in der Basler
Innenstadt sind nicht  derart gross. So beträgt die zu Fuss zurückzulegende
Strecke von der Spiegelgasse (die nächstgelegene Strasse, wo Motorfahrzeuge
zugelassen sind) zum von der Rekurrentin genannten Kaufhaus  Globus nur 150
Meter, von der Spiegelgasse zum Restaurant Safran Zunft 260 Meter, von der
Spiegelgasse zum Restaurant Schlüsselzunft 350 Meter, vom Leonhardsgraben zur
Brasserie au violon 100 Meter und von der Ecke St. Alban-Graben/Rittergasse
zum Restaurant Rollerhof 400 Meter. Unter diesen Umständen dürften für die Rekurrentin
keine nennenswerten Einbussen zu erwarten sein, zumal auch andere
Limousinenservices der gleichen Einschränkung unterworfen sind. Personen mit
Gehschwierigkeiten können zudem auch weiterhin direkt vor Restaurants oder
Ladengeschäfte gefahren werden (§ 9 Abs. 1 Zufahrtsverordnung).

6.3.2Die
Rekurrentin wirft diesbezüglich keine Fragen auf, welche die Vorinstanz nicht
schon zutreffend beantwortet hätte; darauf ist abzustellen. Entgegen der
Auffassung der Rekurrentin erscheint es zumutbar, gerade auch den Premiumgästen
am Rand der Kernzone zu empfehlen, die schöne Basler Altstadt und auch deren
Motorfahrzeugfreiheit beim kurzen Spaziergang von höchstens 10 Minuten bis zum
anvisierten Ziel zu geniessen oder allenfalls ein Tram oder Taxi zu nehmen  so
wie alle anderen Besucher der Innenstadt auch. Ausserhalb der Kernzone steht
den Premiumgästen der Rekurrentin ihr Limousinenservice mitsamt allen Exklusivitäten
ja dann wieder uneingeschränkt zur Verfügung. Die Massnahme erscheint somit als
verhältnismässig.

6.4Damit
ist zu prüfen, ob die Zufahrtsberechtigung für Taxis gegen den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Konkurrenten respektive Gewerbegenossen verstösst.

6.4.1Nach
dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten sind gemäss BGE 125 I 431 E.
4 Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren
bzw. nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 123 II 16 E. 10 S. 35, 385 E. 11 S.
401; BGE 121 I 129 E. 3b S. 132 m.w.H.), namentlich wenn sie bezwecken, in den
Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen
gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d S.
135). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich
mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis
zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der Konkurrenten geht weiter als das
allgemeine Rechtsgleichheitsgebot: Sie gewährt einen Schutz vor staatlichen
Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen
mögen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch
motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche
Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen
oder benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135). Der Grundsatz der Gleichbehandlung
der Konkurrenten ist selbst dann zu beachten, wenn zulässigerweise
wirtschaftspolitische Massnahmen getroffen werden (BGE 121 I 129 E. 3c S. 132).
Er gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen etwa aus
Gründen des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus. Vermögen in diesem
Rahmen haltbare öffentliche Interessen und Anliegen eine Abweichung vom Gebot
der Gleichbehandlung in Grenzen zu rechtfertigen, muss eine entsprechend
begründete Ungleichbehandlung doch verhältnismässig sein; zudem darf sie das
Gleichbehandlungsgebot nicht geradezu seiner Substanz entleeren (BGE 121 I 279
E. 6c/bb S. 288). Zu vermeiden sind spürbare Wettbewerbsverzerrungen, was eine
Abwägung der widerstreitenden Interessen voraussetzt (BGE 125 II 129 E. 10b S.
150 mit Hinweisen).

6.4.2Die
Rekurrentin bezeichnet es als geschäftsschädigend, dass sie ihren Kunden
erklären müsse, zu Fuss zu gehen, während ein Taxi vorbeibrause. Der
Limousinenservice werde damit ausgehöhlt und in Frage gestellt. Der
Limousinenservice sei ein ganzheitlicher Service. Die wenigen Limousinenservices
seien seit Jahren auf dem Markt etabliert und böten gewerbsmässig
Personentransporte und Bestellfahrten für Premiumgäste an. Nicht in die
Innenstadt fahren zu dürfen, beraube die Rekurrentin ihrer zentralsten und
bedeutendsten Fahrziele, etwa für Hochzeiten und Galadiners. Auch Limousinenservices
stellten die Feinverteilung sicher und seien telefonisch bestellbar. Sie stünden
allen Kunden offen und befriedigten dasselbe Bedürfnis der Kunden, von A nach B
zu gelangen. Das Konkurrenzverhältnis ergebe sich beispielhaft bei
Hochzeitspaaren, die nun nur noch per Taxi zum Standesamt gelangen könnten, was
den Taxis neu Monopolstellung in diesem Segment zuweise. Verschiedene Taxibetriebe
böten mit denselben Fahrzeugen auch Limousinenservices an, dabei werde einfach
die Taxibeschilderung entfernt. Die Rekurrentin wirft weiter die Frage auf,
weshalb sich die Staatskanzlei nicht auch der Taxis bediene. Der
Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt, desgleichen § 38 NöRG, der eine
Gleichbehandlung aller geeigneten Interessenten verlange. Den
Limousinenservices werde ein Marktsegment weggenommen und den Taxibetreibern
zugeschanzt. Dies sei willkürlich und verstosse gegen Treu und Glauben.

6.4.3Die
Vorinstanz führt dazu folgendes aus: Rechtliche Basis des kantonalen
Taxiwesens bildet das Taxigesetz sowie die Taxiverordnung. Nach § 4 Taxigesetz
bedarf der Betrieb von Taxis auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt einer
Taxihalterbewilligung der zuständigen Behörde. Taxis stehen dem öffentlichen
Verkehr nahe. Anders als die übrigen Fahrdienste tragen Taxis aufgrund ihrer
permanenten, spontanen Verfügbarkeit (vgl. § 7 Abs. 1 lit. a Taxigesetz) zur
Sicherstellung einer geordneten Versorgung der Gesamtbevölkerung mit
Fahrdienstleistungen bei und erweisen sich unter Umständen als unabdingbares
(Anschluss-)Transportmittel, wo der öffentliche Verkehr keine Abdeckung gewährleistet
(z.B. in der Nacht oder in gewissen Quartieren). Dieser Umstand ist in der
Verkehrsplanung sowie bei verkehrspolizeilichen Anordnungen zu berücksichtigen
(vgl. ausdrücklich § 1 Abs. 2 Taxigesetz). Ähnlich wie Busse und Trams an
Haltestellen des öffentlichen Verkehrs stehen Taxis ihren Kunden gewöhnlich an
Standplätzen zur Verfügung oder nehmen Kunden spontan auf Begehren hin auf
(z.B. durch Handzeichen). Im Unterschied zur Tätigkeit eines Limousinenservices
hat der Kunde in der Regel kein Interesse, das Taxi nach seinen eigenen
Kundenbedürfnissen auszuwählen, sondern wählt das erst-beste. Taxibetriebe
unterliegen der Transportpflicht (§ 16 Taxiverordnung) und sind an Höchstpreise
(§ 16 Taxigesetz; vgl. Taxitarifordnung (SG 563.280]) gebunden. Ihre Fahrzeuge
haben verschiedenen Anforderungen zu genügen, beispielsweise in Sachen
Beschriftung und Ausrüstung. Demgegenüber haben andere Fahrservices wie
Limousinenservices zwar dieselben bundesrechtlichen Vorgaben für den
gewerbsmässigen Personentransport zu erfüllen, unterstehen jedoch nicht dem
kantonalen Taxigesetz und seinen Vorschriften. Sie unterscheiden sich von einem
Taxi denn auch bereits rein äusserlich, aber auch Service und Bestellvorgang
sind in der Regel anders als beim Taxi. Limousinenservices führen keine
spontanen, sondern ausschliesslich bestellte Fahrten aus, können im Rahmen der
Vertragsfreiheit Kunden ablehnen und sind in der Preisgestaltung für ihre
Dienstleistungen grundsätzlich frei. Wie die Rekurrentin selbst schreibt,
richten sie sich mit ihrem Angebot in erster Linie an ein (zahlungskräftiges)
Publikum (Premiumgäste), das neben der blossen Beförderung zusätzlichen Komfort
und exklusive Annehmlichkeiten erwartet, die über die gewöhnliche
Transportdienstleistung hinausgehen. Jemand, der diese Vorzüge wünscht, wird
mit aller Wahrscheinlichkeit nicht ohne weiteres ein herkömmliches Taxi nutzen.
Limousinenservices richten sich folglich nicht mit den gleichen Angeboten an
dasselbe Publikum wie Taxibetriebe. Es handelt sich somit nicht um direkte Konkurrenten
(so auch Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich AN.2013.00002 vom 5. September
2013 E. 5.4.2). Daran ändert auch nichts, dass  wie die Rekurrentin behauptet 
Taxibetriebe regelmässig mit denselben Fahrzeugen Limousinenservice anbieten
und zu diesem Zweck einfach die Taxi-Beschilderung entfernen. Wird die
Taxilampe entfernt, gilt das entsprechende Fahrzeug nicht mehr als Taxi (vgl. §
22 Taxiverordnung) und kann so auch nicht mehr die Kernzone der Innenstadt
befahren. Unter diesen Umständen stellt die Ausnahmeregelung zugunsten von
Taxibetrieben in § 2 Abs. 1 lit. c Zufahrtsverordnung keinen Verstoss gegen den
Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten dar. Aus dem Gesagten folgt
auch, dass für die vorliegende rechtliche Unterscheidung zwischen Taxibetrieben
und übrigen Fahrdiensten vernünftige Gründe bestehen, weshalb auch das
allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) nicht verletzt ist.

6.4.4Auf
diese zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz ist abzustellen. Die Vorinstanz
unterstreicht richtigerweise die Nähe des stark regulierten Taxiwesens zum
öffentlichen Verkehr, während Limousinenservices eher der Charakter eines permanent
zur Verfügung stehenden, luxuriösen Privatfahrzeugs mit Chauffeur zukommt. Dass
der Verordnungsgeber genau hier die Grenze zieht, entspricht dem mit der
Regulierung verfolgten Interesse einer möglichst weitgehenden
Motorfahrzeugfreiheit der Innenstadt zugunsten der Fussgänger. Dass sowohl
Taxis als auch Limousinenservices dazu dienen, von A nach B zu gelangen, wie
die Rekurrentin argumentiert, ist demgegenüber eine allzu stark verallgemeinernde
Optik, wären doch gestützt auf diese Sichtweise wiederum sämtliche
Motorfahrzeuge zuzulassen oder, wie das JSD zutreffend einwendet, jede Person
mit Führerausweis für den berufsmässigen Personentransport; oder selbst dann,
wenn der Replik der Rekurrentin gefolgt würde, jedes gewerblich eingelöste
Fahrzeug, was den öffentlichen Interessen und der Zielrichtung der
Zufahrtsverordnung ebenfalls zuwiderliefe. Dass Limousinenservices und Taxis
nicht in direkter Konkurrenz stehen, ergibt sich im Übrigen bereits daraus,
dass die Rekurrentin kein Taxibetrieb ist und offenbar auch keiner sein will,
steht es ihr doch frei, sich als solcher registrieren zu lassen  um dann die
Innenstadt ebenfalls befahren zu dürfen. Entgegen der Auffassung der
Rekurrentin entspricht es denn auch durchaus den im öffentlichen Interesse
verfolgten Zielen der Zufahrtsverordnung, dass etwa auch Hochzeitspaare die mit
exklusiven Annehmlichkeiten versehene Limousine beim Kunstmuseum verlassen und bis
zum Standesamt die wenigen Meter durch die Rittergasse nicht befahren, sondern beschreiten.
Gerade die mit aufwändiger Pflästerung und damit notabene auch baulich als
Fussgängerzone sorgfältig neu gestaltete Rittergasse, die von historischen
Repäsentationsbauten gesäumt ist, eignet sich dafür optimal und dient
notorischerweise regelmässig auch Touristen als Kulisse für Fotoshootings.
Weiter dient die Zufahrt auf Einladung der Staatskanzlei hoheitlichen Zwecken
und ist mit der Situation der Rekurrentin nicht vergleichbar; sollte die
Rekurrentin von der Staatskanzlei angefragt werden, so wird eben auch sie die
Berechtigung haben, in die Innenstadt zu fahren. Aus dem Ganzen ergibt sich,
dass vorliegend keine Konkurrenzsituation vorliegt und der Grundsatz der
Gleichbehandlung der Konkurrenten ebensowenig verletzt ist wie das
Willkürverbot, das rechtliche Gehör oder der Grundsatz von Treu und Glauben. Der
leichte Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Rekurrentin liegt in den
örtlichen Verhältnissen begründet. Schliesslich ist anzumerken, dass der von
der Rekurrentin ins Feld geführte § 38 NöRG auf den vorliegenden Fall nicht
anwendbar ist, da sich das NöRG, wie bereits ausgeführt, in der Zufahrtsverordnung
nicht hinsichtlich derZufahrtsberechtigungen konkretisiert, sondern
hinsichtlich des allgemeinenParkverbots, und die Rekurrentin mit ihrem
Rekurs keine Parkberechtigung anstrebt, sondern eine Zufahrtsberechtigung (Rekurs
S. 20).

7.

Zusammenfassend
ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin
dessen Kosten zu tragen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1200.,
einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.