bs_appellationsgericht · VD.2017.167 · 2017-11-15 · de
Ablehnung eines Informationszugangsgesuches


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2017.167

URTEIL

vom 15. November 2017

Mitwirkende

Dr.
Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey, Dr. Christoph A.
Spenlé

und Gerichtsschreiber Dr. Urs
Thönen

Beteiligte

A____Rekurrent
1

c/o B____ Zeitung, [...]

B____ Zeitung AGRekurrentin
2

[...]

beide vertreten durch [...], Advokat,

[]

gegen

Erziehungsdepartement
Basel-StadtRekursgegner

Leimenstrasse 1, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Verfügung
des Erziehungsdepartements

vom 19. Mai 2017

betreffend Ablehnung eines
Informationszugangsgesuches

Sachverhalt

A____ (Rekurrent
1) ist Journalist bei der B____ Zeitung. Er gelangte mit Schreiben vom 24.
April 2017 an das Erziehungsdepartement und ersuchte gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip
um folgende Angaben für die Jahre 2016 und 2017:

Mit formlosem
Schreiben des Departementsvorstehers vom 5. Mai 2017 wurde die erste Frage
beantwortet. In Bezug auf die zweite Frage wurde die Auskunft verweigert, da
einer Bekanntgabe namhafte öffentliche Interessen entgegenstünden. Namentlich
widerspreche es dem im Rahmen der Schulharmonisierung von 2009 geäusserten
Willen des Gesetzgebers, Schulrankings zu verhindern. Auf Gesuch des
Rekurrenten 1 und der B____ Zeitung AG (Rekurrentin 2) erliess das Erziehungsdepartement
am 19. Mai 2017 eine anfechtbare Verfügung, mit der die Bekanntgabe der
Schulzuweisungswünsche je Sekundarschulstandort in den Jahren 2016 und 2017 formell
verweigert wurde.

Gegen diese
Verfügung des Erziehungsdepartements richtet sich der am 30. Mai 2017
angemeldete und am 19. Juni 2017 begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit
dem die Rekurrenten unter kosten- und entschädigungsfälliger Aufhebung der
angefochtenen Verfügung die Bekanntgabe der verlangten Information beantragen. Mit
Schreiben vom 10. Juli 2017 überwies das Präsidialdepartement den Rekurs dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid.

Mit
Vernehmlassung vom 4. September 2017 beantragt das Erziehungsdepartement die
kostenfällige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrenten halten mit Eingabe vom
26. September 2017 unter Verzicht auf weitere Ausführungen an ihren Anträgen
fest.

Die Tatsachen
und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung
sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das
vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich
aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 10. Juli 2017 sowie
aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit
§ 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist
das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG,
SG 154.100). Der Rekurrent 1 ist als Gesuchsteller und Adressat des angefochtenen
Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist.
Bei dieser Ausgangslage ist auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs einzutreten.
Ob die Rekurrentin 2 als Herausgeberin der Tageszeitung, für die der Rekurrent
1 schreibt, ebenfalls zum Rekurs legitimiert ist, ist für die Eintretensfrage nicht
entscheidend und kann daher offen gelassen werden.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches
Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des
angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen
gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2015.142
vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 1.3, je mit
Hinweisen).

2.

Die Vorinstanz
verweist auf die Aufgabe der Volksschulleitung, die Schülerinnen und Schüler
unter Berücksichtigung der an den einzelnen Standorten verfügbaren Ressourcen
auf die zehn Schulstandorte zu verteilen. Die Bekanntgabe der Zuweisungswünsche
würde zwangsläufig zu einem Ranking von favorisierten bzw. weniger
favorisierten Sekundarschulen führen. Solche stark simplifizierenden Rankings
würden die Akzeptanz von Zuweisungen in tiefer bewertete Sekundarschulen schmälern
und den Ansturm auf höher eingestufte Schulen verstärken. Dadurch würden die
Handlungsfähigkeit der Volksschulleitung und die Steuerung in Berücksichtigung
der standortbezogenen Ressourcen ernsthaft in Frage gestellt. Zudem seien
Auswirkungen auf das Schulhausklima und den Bildungs- und Erziehungserfolg zu
erwarten, so dass die Chancengleichheit der Schülerinnen und Schüler an seltener
gewünschten Schulen nachhaltig beeinträchtigt würde. Mehrfach verweist die
Vorinstanz auf den Willen des Gesetzgebers, der sich gegen die Bekanntgabe von
schulstandortbezogenen Angaben und gegen Schulrankings ausgesprochen habe.
Damit bestünden gewichtige öffentliche Interessen an der Geheimhaltung, wogegen
die Interessen an der Transparenz und Kontrolle der Verwaltungstätigkeit
vergleichsweise gering seien: Die Bekanntgabe der Zuteilungswünsche gäben
keinen Aufschluss über das Verwaltungshandeln, sondern bloss über die
individuellen, nicht objektiv messbaren Präferenzen von Schülerinnen und
Schülern bzw. deren Erziehungsberechtigten für einzelne Schulstandorte. Daher
seien die Interessen an der Geheimhaltung höher zu gewichten.

3.

Die Rekurrenten
machten geltend, die Vorinstanz lege nicht dar, welches der in § 29 Abs. 2 des
Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG, SG 153.260) statuierten öffentlichen
Interessen angerufen werde. In der Sache sei ein solches öffentliches Interesse
auch nicht gegeben. Das Interesse an einer effektiven Schulzuweisung könne
unabhängig davon gewahrt werden, ob die Zuteilungswünsche der Schülerinnen und Schüler
bekanntgegeben würden. Dem Publikum sei es zuzumuten, die subjektiven
Zuweisungswünsche von der objektiven Qualität der Schulstandorte zu unterscheiden.
Die Schulqualität sei einer unter vielen Gründen eines Zuteilungswunsches,
neben weiteren Gesichtspunkten wie etwa dem Schulweg, dem sozialen Umfeld oder
einer Familientradition. Eine Bekanntgabe der Zuweisungswünsche lasse die Kompetenz
der Volksschulleitung unverändert, Zuweisungen vorzunehmen und diese
durchzusetzen. Überdies werde der Gesuchsteller benachteiligt, weil er als
Journalist arbeite. Die Vorinstanz rechne mit einer Veröffentlichung der
Informationen und verkenne dabei, dass der Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen
jeder Person zukomme, unabhängig von ihrem Beruf oder Motiv. Weiter wird bemängelt,
dass die Vorinstanz beinahe vollständig auf Ausführungen zu Risiken der
Datenbekanntgabe für die Aufgabenerfüllung und für das Schulhausklima verzichte,
obwohl es an ihr liege, solches nachzuweisen. Die Bekanntgabe der
Zuteilungswünsche hätte keinen Einfluss auf die Zuweisungskompetenz der
Volksschulleitung und würde nichts an der personellen Zusammensetzung der
Schulen, an der Bildungsqualität der einzelnen Standorte und an den schulischen
und beruflichen Chancen der Schülerinnen und Schüler ändern. Der Bezug der
Zuteilungswünsche für das Verwaltungshandeln sei schon dadurch gegeben, dass
die Verwaltung diese Information erhebe. Nicht der Informationszugang, sondern
dessen Einschränkung sei begründungspflichtig. Diese Begründung gelinge der
Vorinstanz nicht, weshalb der Zugang zu gewähren sei.

4.

4.1Gemäss
§ 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das
Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche
oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sog. Öffentlichkeitsprinzip wird
im IDG konkretisiert, welches bezweckt, das Handeln der öffentlichen Organe
transparent zu gestalten und damit die freie Meinungsbildung und die
Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht überwiegende
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2
lit. a IDG). Zu diesem Zweck vermittelt § 25 Abs. 1 IDG
jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die
bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind. Die Einschränkungen dieses
Anspruchs sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das
öffentliche Organ die Bekanntgabe von oder den Zugang zu Informationen im
Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine
besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches
oder privates Interesse entgegensteht. Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes
nennen § 29 Abs. 2 und 3 IDG beispielhaft öffentliche bzw.
private Interessen, die einer Bekanntgabe entgegenstehen können.

4.2Das
Grundrecht der Informationsfreiheit bezieht sich auf Quellen, die allgemein
zugänglich sind (Art. 16 Abs. 3 der Bundesverfassung, BV, SR 101, und § 11
Abs. 1 lit. l KV). Die Zugänglichkeit von Informationen der kantonalen
Verwaltung richtet sich nach dem kantonalen Recht, das heisst dem durch den
Kanton Basel-Stadt kompetenzgemäss erlassenen IDG (vgl. Art. 3, 42 und 43 BV).
Dieses Gesetz konkretisiert die Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips als eines
kantonalen Verfassungsgrundsatzes gemäss § 75 Abs. 2 KV. Bei der Auslegung des
IDG ist dem Willen des demokratisch legitimierten kantonalen Gesetzgebers der
gebührende Stellenwert zuzumessen (VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 4.3;
vgl. BGer 1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3). Dabei ist auch zu
berücksichtigen, dass der Kanton bei der Ausgestaltung kompetenzgemäss
erlassener Verfassungsgrundsätze über einen Gestaltungs- und Ermessensspielraum
verfügt. Seine Entscheidungen müssen sich nicht notwendigerweise mit jenen des
Bundes decken. Formal ist der Kanton an das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes
(BGÖ, SR 152.3) und die entsprechende Praxis der Bundesbehörden nicht
gebunden (VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.5 und BGer 1C_40/2017
vom 5. Juli 2017 E. 6.2.2). Das BGÖ betrifft die Bundesverwaltung und ist für
den Informationszugang im Kanton nicht anwendbar (Art. 2 BGÖ). Eine analoge
Anwendung des BGÖ wird damit nicht ausgeschlossen, setzt aber stets eine
sorgfältige Abklärung der Verhältnisse und ihrer Vergleichbarkeit voraus.

5.

5.1Gemäss
§ 29 Abs. 1 IDG kann das Öffentlichkeitsprinzip eingeschränkt werden, wenn im
Einzelfall eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein
überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Typische
öffentliche und private Interessen werden in § 29 Abs. 2 und 3 IDG erwähnt. Das
einleitend verwendete Wort insbesondere bringt zum Ausdruck, dass es sich um
eine beispielhafte (nicht abschliessende) Aufzählung von Interessen handelt.
Das bedeutet, dass auch im Gesetz nicht erwähnte Geheimhaltungsinteressen zur
Einschränkung des Informationszugangs führen können, sofern sie die
Öffentlichkeitsinteressen überwiegen (vgl. VGE VD.2015.20 vom 2. Dezember
2016 E. 4.3, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 4.1, VD.2012.179 vom
19. Juni 2013 E. 5; Ratschlag des Regierungsrats Nr. 08.0637.01
vom 10. Februar 2009 zum IDG, S. 45;Rudin,
in: Rudin/ Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt,
Zürich 2014, § 29 N 20).

5.2Zur
Frage des Schadensrisikos, dem ein öffentliches Interesse ausgesetzt ist, wird
im Kommentar zu § 29 IDG ausgeführt, in allen Fällen müsse eine gewisse Erheblichkeit
und Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Gefährdung oder Beeinträchtigung
vorliegen. Nicht jeder noch so geringe negative Effekt und nicht jede noch so
unwahrscheinlich eintretende Gefahr reichten aus, um ein Geheimhaltungsinteresse
überwiegen zu lassen (Rudin,
a.a.O., § 29 N 19). Die Rekurrenten berufen sich demgegenüber auf Ausführungen
zum Öffentlichkeitsgrundsatz der Bundesverwaltung, die ein ernsthaftes Risiko
voraussetzen, welches vorliegend nicht bestehe.

Praxis und Lehre
zu Art. 7 Abs. 1 BGÖ erheben den Anspruch, die im Falle der Offenlegung
drohende Beeinträchtigung müsse von einer gewissen Erheblichkeit sein und es
müsse ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass die Beeinträchtigung eintrete.
Letzteres setze voraus, dass die Beeinträchtigung nach dem üblichen Lauf der
Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrete (BVGE 2011/52 E. 6 S. 1039,
2013/50 E. 8.1 S. 787; Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten vom 19. Oktober 2012 Ziff. 19;Cottier/ Schweizer/ Widmer, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BGÖ, Bern 2008, Art. 7 N 4;Steimen, in: Basler Kommentar DSG/BGÖ,
3. Auflage 2014, Art. 7 BGÖ N 4).

Diese Auffassung
zum BGÖ erscheint bereits als solche fragwürdig, weil sie ohne Begründung von
den Gesetzesmaterialien abweicht. Gemäss der Botschaft genügt für die Einschränkung
des Zugangs nämlich das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, dass
dieser eines der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufgelisteten Interessen beeinträchtigen
würde (Botschaft zum BGÖ vom 12. Februar 2003, BBl 2003 S. 1963, 2006).
Vor allem aber lassen sich Praxis und Lehre zu Art. 7 Abs. 1 BGÖ entgegen der
Auffassung der Rekurrenten nicht auf die kantonalen Verhältnisse übertragen
(vgl. hiervor E. 4.2). Im BGÖ werden die Geheimhaltungsinteressen abschliessend
aufgelistet. Ist ein solches Interesse betroffen, führt dies grundsätzlich zur
Geheimhaltung, wenn der Zugang nicht ausnahmsweise über Art. 7 Abs. 2 BGÖ
geöffnet wird (Cottier/ Schweizer/ Widmer,
a.a.O., Art. 7 N 3 ff.;Steimen,
a.a.O., Art. 7 N 1 ff.; vgl. Botschaft zum BGÖ, S. 2006 f.). Daher wird
dem Schadensrisiko auf Bundesebene eine Bedeutung zugemessen, die keine
Entsprechung im kantonalen Recht findet. Das IDG ist von einer einzelfallbezogenen
Interessenabwägung geprägt. Wenn ein  im IDG bloss beispielhaft genanntes  Geheimhaltungsinteresse
betroffen ist, führt dies nicht automatisch zur Einschränkung des
Informationszugangs. Entscheidend ist vielmehr die konkrete Beurteilung der
Geheimhaltungs- und Zugangsinteressen im Einzelfall (Ratschlag zum IDG, S. 45;Rudin, a.a.O., § 29 N 4, 6, 18).

Somit bleibt es
nach dem kantonalen Recht dabei, dass die drohende Beeinträchtigung von gewisser
Erheblichkeit oder Wahrscheinlichkeit sein muss. Die Vorinstanz hat die
geschilderten Risiken richtigerweise nicht als unwahrscheinliche Folgen einer
Veröffentlichung der standortbezogenen Angaben vernachlässigt, sondern durfte
die betroffenen öffentlichen Interessen in die Beurteilung einbeziehen.

5.3Vorliegend
macht die Vorinstanz die ernsthafte Gefährdung der Aufgabe der Volksschulleitung
geltend, die die Schülerinnen und Schüler auf die verschiedenen Schulhäuser verteilen
müsse. Eine Veröffentlichung der Zuteilungswünsche führe zu einem vom
Gesetzgeber verpönten Ranking, das die Akzeptanz der Schulzuweisungen
beeinträchtige, auch wenn die Rangliste nicht aussagekräftig sei. Durch die Stigmatisierung
der tiefer platzierten Schulen werde überdies die Chancengleichheit der
Schülerinnen und Schüler an diesen Schulen geschmälert.

5.4Den
Rekurrenten ist insoweit zuzustimmen, als die geltend gemachten öffentlichen Interessen
an der wirksamen Aufgabenerfüllung, der Sicherung der Akzeptanz der
Zuweisungsentscheide und der Chancengleichheit der Schülerinnen und Schüler nicht
im gesetzlichen Beispielkatalog von § 29 Abs. 2 IDG erwähnt werden. Sie liessen
sich auch nicht ohne Weiteres unter das gesetzlich genannte Interesse der
zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher, insbesondere polizeilicher
Massnahmen (§ 29 Abs. 2 lit. e IDG) einordnen, welches typischerweise die
Wirksamkeit behördlicher Kontrollen wie Verkehrs- oder Lebensmittelkontrollen
sichern will, bei denen die Geheimhaltung der Schlüssel zu ihrem Erfolg sei (Rudin, a.a.O., § 29 N 37; Ratschlag
zum IDG, S. 47). Entscheidend ist jedoch nicht, ob die konkret auf dem Spiel
stehenden öffentlichen Interessen im Gesetz ausdrücklich genannt werden, denn
die gesetzliche Aufzählung ist diesbezüglich nicht abschliessend.

5.5Gemäss
§ 11 Abs. 1 lit. c der Verordnung über die Volksschulleitung (SG 411.300)
sind die zuständigen Volksschulleitungsmitglieder in den vom Kanton geführten
Schulen für die Schulzuweisungen der Schülerinnen und Schüler verantwortlich.
Die verschiedenen Standorte der Sekundarschule und ihre Klassenzahl ergeben
sich aus dem Ratschlag des Regierungsrates Nr. 11.1015.01 vom 28. Juni 2011
(S. 2127). Die Zuweisungswünsche wurden demnach in Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe erhoben.

In Teilen der
Bevölkerung besteht erfahrungsgemäss eine grosse Neugier auf Rankings,
insbesondere von Bildungseinrichtungen wie Schulen und Universitäten. Es ist
deshalb höchst wahrscheinlich, dass die Gewährung des Informationszugangs
bezüglich der Schulstandorte früher oder später auch ins Blickfeld der Medien
geraten würde, welche die Informationen in Form einer Rangliste der Schulhäuser
darstellen würden. Dabei ist unbestritten, dass eine nach der Zahl der
Zuteilungswünsche geordnete Rangliste der Schulen in Bezug auf deren Qualität
nicht aussagekräftig wäre (Rekursbegründung Ziff. 15; Vernehmlassung
Ziff. 3.4). Entgegen der Auffassung der Rekurrenten ist es aber
offensichtlich, dass das durchschnittliche Publikum einschliesslich
Schülerinnen und Schüler sowie Eltern einem solchen Ranking auch eine
erhebliche Aussagekraft bezüglich der Qualität der Schulen zuschriebe, selbst
wenn deutlich darauf hingewiesen würde, dass dieses bloss auf der Anzahl der
Zuteilungswünsche beruht.

Da das
Informationszugangsrecht gemäss § 25 Abs. 1 IDG jeder Person zusteht, besteht
unabhängig von der Person des Gesuchstellers eine hohe Wahrscheinlichkeit der
Veröffentlichung eines auf standortbezogenen Angaben basierenden Schulrankings.
Ein Gesuchsteller ist grundsätzlich frei, die erlangten Informationen an die
Medien weiterzugeben. Wäre der Informationszugang einmal bewilligt, stünde es
überdies jedem Journalisten offen, selber ein Gesuch zu stellen, das in
Anwendung des Grundsatzes access to one, access to all (hiernach E. 5.7)
bewilligt werden müsste. Für das mediale Interesse an einer Berichterstattung
über die Schulstandorte gibt es konkrete Hinweise: So hat eine Wochenzeitung in
einem Beitrag berichtet, dass drei namentlich genannte Schulhäuser oben auf der
Wunschliste stünden und drei namentlich genannte Schulhäuser in Basel Nord
offensichtlich mit einem schlechten Ruf zu kämpfen hätten (vgl. Vernehmlassung
Ziff. 5; Beilage 10 zur Vernehmlassung). Damit wird die Befürchtung der
Vorinstanz gestützt, dass die Gewährung des Informationszugangs im Zusammenhang
mit Schulstandorten zur Veröffentlichung eines Rankings führen würde.

Obwohl das
Ranking wenig aussagekräftig wäre, würde es das Ansehen der verschiedenen
Schulhäuser in der Öffentlichkeit (Ansturm auf die bestplatzierten,
Akzeptanzprobleme gegenüber den tiefer platzierten Schulen) und die Anspruchshaltung
der Erziehungsberechtigten und der Schülerinnen und Schüler nachhaltig prägen. Es
ist als Zeiterscheinung allgemein bekannt, dass im Bereich der Schulen die
Ansprüche der Bevölkerung wachsen und entsprechende behördliche Entscheide
zunehmend hinterfragt werden. In diesem Umfeld überschreitet die Vorinstanz ihr
Ermessen nicht, wenn sie eine konkrete und erhebliche Gefahr der Akzeptanz
ihrer Zuweisungsentscheide befürchtet und dadurch ihre Handlungs- und
Entscheidungsfähigkeit eingeschränkt sieht. Ferner besteht auch Anlass für die
Befürchtung, dass pauschalisierende Urteile über die Schulstandorte eine
Dynamik auslösen würden, welche die Stimmung an den einzelnen Schulhäusern zum
Nachteil von Schülern und Lehrern spürbar trüben würde. Die Sorge um das
Schulhausklima und die Chancengleichheit der Schülerinnen und Schüler an den
unterschiedlichen Schulstandorten der Stadt ist daher berechtigt.

5.6An
der Bekämpfung solcher Entwicklungen besteht ein derart grosses öffentliches
Interesse, dass der kantonale Gesetzgeber in vergleichbarem Zusammenhang eine
Veröffentlichung von Angaben mit Bezug zu Schulstandorten ausdrücklich untersagt
hat. § 57c Abs. 6 des Schulgesetzes verbietet die Veröffentlichung von
Ergebnissen von Leistungstests unter Nennung von Schulen. Der Gesetzgeber
wollte damit schulstandortbezogene Rankings verhindern (Ratschlag des
Regierungsrates Nr. 09.2064.01 vom 15. Dezember 2009, S. 22, 41). Dem Verbot
der Veröffentlichung standortbezogener Information liegt der Wille des
Gesetzgebers zugrunde, keine Grundlagen für die Erstellung von Schulrankings zu
veröffentlichen. Die Absicht des Gesetzgebers, standortbezogene Rankings zu
unterbinden, ist für die vorliegende Interessenabwägung wegleitend (hiervor E.
4.2). Die Vorinstanz ist daher zu Recht von einem bedeutenden Interesse an der
Vermeidung von Standortauswertungen im Schulbereich ausgegangen.

5.7Gleich
wie die Geheimhaltungsinteressen sind im Rahmen der Interessenabwägung auch die
konkreten Zugangsinteressen abzuwägen, wobei nicht das individuelle Interesse
des Gesuchstellers, sondern das Jedermanns-Zugangsinteresse entscheidend ist.
Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass das Informationszugangsrecht gemäss § 25
Abs. 1 IDG jeder Person zusteht. Wenn der Informationszugang als Jedermanns-Recht
einer Person gewährt wird, ist er allen Personen zu gewähren (access to one,
access to all; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2;Rudin, a.a.O., § 25 N 10, § 29 N 23 und
41).

Daraus kann
jedoch nicht geschlossen werden, dass von einer Interessenabwägung und der
damit verbundenen Gewichtung der Interessen abgesehen werden könne (hiervor E.
5.2). Dies ergibt sich bereits aus dem Gesetzeswortlaut, der überwiegende und
entgegenstehende Interessen als Selbstverständlichkeit voraussetzt (Art. 29
Abs. 1 IDG). Eine Bewertung des Jedermann-Zugangsinteresses und eine Abwägung
mit den Geheimhaltungsinteressen sind daher unumgänglich. Sinngemäss kommt dies
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck, wonach dem
Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung nicht in jedem Fall dasselbe
Gewicht zukomme und bei dessen Gewichtung im Hinblick auf die geforderte
Interessenabwägung Sinn und Zweck des BGÖ zu beachten sei (BVGer A-7405/2014
vom 23. November 2015 E. 6.5.5, A-8073/2015 vom 13. Juli 2016
E. 6.1.4). Dass bei der Gewichtung des Zugangsinteresses Sinn und Zweck
des Öffentlichkeitsprinzips bzw. des IDG zu berücksichtigen sind, folgt auch
aus der teleologischen Auslegungsmethode (vgl. dazuHäfelin/ Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.
Auflage 2016, N 177 ff.).

Wenn die Vorinstanz
die verlangten Informationen mit Blick auf ihre Aussagekraft für die
Transparenz des Verwaltungshandelns würdigt, so nimmt sie damit eine zulässige Beurteilung
mit Blick auf den Sinn und Zweck des IDG vor. Aus dieser Würdigung ergibt sich
folgerichtig, dass die Zuweisungswünsche der Schülerinnen und Schüler, wenn
überhaupt, in nur geringem Ausmass Aufschluss über das Verwaltungshandeln geben.
So kann etwa in der Auskunft, dass 80 % der Wünsche berücksichtigt wurden
(Artikel in der Wochenzeitung, Beilage 10 zur Vernehmlassung), gesehen werden,
dass die Verwaltung im Bereich der Schulzuteilung die Wünsche der Betroffenen
weitgehend umsetzt bzw. umsetzen kann. Für eine weitergehende Offenlegung, die
eine Auswertung nach Schulstandorten erlauben würde, ist ein Bezug zum
Verwaltungshandeln nicht ersichtlich. Wegleitend im Sinne des Jedermanns-Zugangsinteresses
ist das Interesse der Öffentlichkeit an Schulrankings und die freie Verfügbarkeit
der dem Informationszugang unterliegenden Angaben, was zur Zugangseinschränkung
unabhängig von der Person des Gesuchstellers führt (hiervor E. 5.5). Es kann
daher offen bleiben, ob bei der Beurteilung der konkreten
Gefährdungswahrscheinlichkeit im Einzelfall (§ 29 Abs. 1 IDG) berücksichtigt
werden darf, dass der Gesuchsteller als Journalist handelte.

Insgesamt kommt
dem Interesse am Zugang zu den Schulzuweisungswünschen unter Berücksichtigung
des Zwecks des Öffentlichkeitsprinzips bzw. des IDG nur ein geringes Gewicht
zu. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz überwiegende
Geheimhaltungsinteressen annimmt, die den vergleichsweise wenig bedeutenden
Zugangs­interessen entgegenstehen, und gestützt auf diese Interessenabwägung
den Informationszugang einschränkt. Da der Informationszugang nicht vollständig,
sondern nur bezüglich des verpönten Standortbezugs verweigert wurde, erweist
sich die Einschränkung auch als verhältnismässig.

6.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die
Rekurrenten dessen Kosten zu tragen und haften dafür solidarisch. Die
Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1 VRPG; der Grundsatz der
Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG
entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine
Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2
lit. c IDG; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 8, VD.2012.179 vom
19. Juni 2013 E. 9, VD.2013.140 vom 7. Mai 2014 E. 6).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrenten tragen die ordentlichen Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 900.,
einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.