bs_appellationsgericht · VD.2012.212 · 2013-12-12 · de
Reduktion der festgesetzten Prüfgebühr


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2012.212

URTEIL

vom 12. Dezember 2013

Mitwirkende

Dr.
Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart,

lic. iur. Christian Hoenen, Dr.
Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson

und Gerichtsschreiber Dr. Urs
Thönen

Beteiligte

A_____Rekurrentin

[]

gegen

BVG- und Stiftungsaufsicht
beider Basel (BSABB)Rekursgegnerin

Eisengasse 8, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen eine
Verfügung der BVG- und Stiftungsaufsicht beider Basel (BSABB) vom 11. Oktober
2012

betreffend Reduktion der
festgesetzten Prüfgebühr

Sachverhalt

Mit Verfügung
vom 11. Oktober 2012 erhob die BVG- und Stiftungsaufsicht beider Basel
(BSABB) von der A_____ eine Prüfgebühr von CHF 650. für die Kontrolle der
Berichterstattung 2010.

Gegen diese
Verfügung richtet sich der am 17. Oktober 2012 erhobene und begründete Rekurs
der A_____ an das Verwaltungsgericht mit dem Begehren um kostenfällige
Reduktion der Prüfgebühr von CHF 650. auf den Rahmen der Gebühren in den
früheren Jahren von CHF 120. bis CHF 220., unter Kostenfolge.

Mit
Vernehmlassung vom 14. Februar 2013 beantragt die BSABB die
kostenpflichtige Abweisung des Rekurses. Am 5. März 2013 hat die A_____ dazu
repliziert und mit Noveneingabe vom 31. Januar 2013 weitere Dokumente
eingereicht. Es handelt sich dabei namentlich um eine Gebührenrechnung der BSABB,
welche gegenüber einer anderen Stiftung für die Prüfung der Jahresrechnung 2010
gestellt wurde. Diese Rechnung ist nach Ansicht der Rekurrentin ein weiteres
Beispiel dafür, dass die Gebühren der BSABB gemessen am Arbeitsaufwand überhöht
seien und unzulässigen Steuern gleichkämen. Beide Eingaben der Rekurrentin 
Noveneingabe und Replik  wurden am 12. März 2013 bei der Post aufgegeben.
Dazu hat die BSABB mit Schreiben vom 25. März 2013 unaufgefordert Stellung
genommen.

Die Einzelheiten
der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung
sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der Entscheid ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Per
1. Januar 2012 trat der Vertrag zwischen den Kantonen Basel-Stadt und
Basel-Landschaft über die BVG- und Stiftungsaufsicht beider Basel in Kraft (BVG-
und Stiftungsaufsichtsvertrag; SG 833.100, hiernach BSA-Vertrag). Mit
diesem Vertrag wurden die bisherige BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons
Basel-Stadt und das bisherige Amt für Stiftungen und berufliche Vorsorge des
Kantons Basel-Landschaft als Aufsichtsbehörden per 31. Dezember 2011
aufgehoben und in die BVG- und Stiftungsaufsicht beider Basel (BSABB)
überführt.

Gemäss § 1
des BSA-Vertrags ist die BSABB eine öffentlich-rechtliche Anstalt der Kantone
Basel-Stadt und Basel-Landschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit und Sitz in
Basel. Verfügungen der BSABB im hier einschlägigen Bereich der klassischen Stiftungen
können nach Massgabe der Rechtspflegebestimmungen des Vertragskantons, in dem
sich der Sitz der Stiftung befindet, angefochten werden (§ 24 Abs. 2
BSA-Vertrag; § 19 Abs. 1 Gesetz betreffend die Einführung des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches, EG ZGB; SG 211.100). Sitz der Rekurrentin
ist Basel-Stadt, weshalb die Rechtspflegebestimmungen des Kantons Basel-Stadt
zur Anwendung gelangen. Welche Rekursinstanzen damit gemeint sind und
namentlich ob eine verwaltungsinterne Rekursmöglichkeit besteht, geht aus
diesen Bestimmungen nicht ausdrücklich hervor. Ebenso wenig ergibt sich dies
aus dem Gemeinsamen Bericht vom 31. Mai 2011 der Kantone Basel-Stadt und
Basel-Landschaft betreffend den BSA-Vertrag und dem entsprechenden Bericht der
Justiz-, Sicherheits- und Sportkommission des Grossen Rates vom
12. Oktober 2011.

1.2Im
Unterschied zu Verfügungen der BSABB im Bereich der Aufsicht über die
Vorsorgeeinrichtungen, welche gemäss Art. 74 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR
831.40) beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können, enthält das
Bundesrecht für die Aufsicht über die klassischen Stiftungen keine Regelung des
Rechtsmittelweges. Eine solche Regelung ist auch dem kantonalen Recht nicht zu
entnehmen. Weder der BSA-Vertrag noch das EG ZGB sehen eine direkte
Anfechtbarkeit der Verfügungen der Stiftungsaufsichtsbehörde beim
Verwaltungsgericht vor (vgl. demgegenüber etwa § 17 des Gesetzes über die
BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Aargau; SAR 210.700, und § 17
des Einführungsgesetzes über die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons
Solothurn; BGS 212.151). Im Kanton Basel-Stadt verweisen die anwendbaren
Bestimmungen vielmehr, wie bereits ausgeführt, auf die allgemeinen
Rechtspflegebestimmungen, zu welchen sowohl die Bestimmungen des Organisationsgesetzes
(OG; SG 153.100) als auch diejenigen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG;
SG 270.100) zu zählen sind.

1.3Gemäss
§ 41 Abs. 2 OG können Verfügungen von Verwaltungseinheiten bei der
nächsthöheren Behörde angefochten werden. Steht als Rekursinstanz eine solche
verwaltungsinterne Behörde, namentlich der Regierungsrat, zur Verfügung, ist
der Rekurs an das Verwaltungsgericht nicht zulässig. Der baselstädtische Regierungsrat
und jener des Kantons Basel-Landschaft wählen zwar gemeinsam den Verwaltungsrat
der BSABB und halten in einem Leistungsauftrag die Voraussetzungen der
gesetzlichen Aufsicht, die übergeordneten Sachziele sowie die Indikatoren zur
Leistungsmessung fest (§ 11 BSA-Vertrag). Weiter genehmigen sie gemeinsam
die Entschädigungsregelung für den Verwaltungsrat (§ 5 Abs. 4
BSA-Vertrag). Beide Kantonsregierungen nehmen damit gemeinsam einzelne Aspekte
eines Aufsichtsgremiums resp. einer höheren Behörde wahr. Allerdings wird im
BSA-Vertrag nirgends ausgeführt, dass die Regierungsräte der beiden
Vertragskantone generell gemeinsam die Aufsicht über die BSABB ausüben würden.
Die Aufsicht über die BSABB wird gemäss § 6 Abs. 1 lit. a
BSA-Vertrag vielmehr vom Verwaltungsrat der BSABB wahrgenommen. Dies steht auch
im Einklang mit der von der BSABB geltend gemachten Unabhängigkeit und ihrer
verwaltungsrechtlichen Selbständigkeit. Aus dem BSA-Vertrag geht somit hervor,
dass der Verwaltungsrat die strategische Leitung und Aufsicht über die BSABB
innehat und auch ansonsten die Aufgaben wahrnimmt, welche typischerweise von
der hierarchisch höheren Behörde übernommen werden. Demnach ist der
Verwaltungsrat der BSABB  gegenüber der BSABB als verfügender Behörde  als
nächsthöhere Behörde im Sinne von § 41 Abs. 2 OG und damit
grundsätzlich als Rekursinstanz zu bezeichnen.

Die Möglichkeit
der Anrufung des Verwaltungsrats einer öffentlich-rechtlichen Anstalt als erste
Rekursinstanz ergibt sich im vorliegenden Fall zwar lediglich aus der Anwendung
der Bestimmungen des OG. Es ist aber zu beachten, dass dieser Rechtsmittelweg
etwa bei der Auslagerung der öffentlichen Spitäler des Kantons Basel-Stadt
explizit so vorgesehen ist (vgl. § 23 Öffentliche Spitäler-Gesetz;
SG 331.100). Auch im Kanton Zürich wurde für die Anfechtung von
Entscheiden der Aufsichtsbehörde über kantonale Stiftungen der Verwaltungsrat
als erstinstanzliche Rekursinstanz eingesetzt (vgl. § 22 Abs. 2 des
Gesetzes des Kantons Zürich über die BVG- und Stiftungsaufsicht; LS 833.1). Die
sich aus der Anwendung des OG sowie des VRPG auf den vorliegenden Fall
ergebende Lösung steht somit im Einklang mit ähnlichen Regelungen und ist nicht
als ungewöhnlich zu bezeichnen. Ein solcher Rechtsmittelweg ist auch sachlich
gerechtfertigt, da damit eine Rekursinstanz angerufen werden kann, welche,
anders als das Verwaltungsgericht, auch über die Angemessenheit der
angefochtenen Verfügung befinden kann.

1.4Die
BSABB hat in der Rechtsmittelbelehrung der angefochtenen Verfügung als
Rekursinstanz das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt angegeben und ist
damit vom ordentlichen Rechtsmittelweg abgewichen. Entsprechend ist der vorliegende
Rekurs direkt beim Verwaltungsgericht und nicht bei der nächsthöheren Behörde,
dem Verwaltungsrat der BSABB, eingelegt worden. Es liegt ein sog. Sprungrekurs
vor, bei dem die einzige verwaltungsinterne Rekursinstanz übersprungen worden
ist. Ein solcher Sprungrekurs ist nicht generell, sondern nur ausnahmsweise
zulässig. Zum einen ist die generelle Auslassung des Verwaltungsrats der BSABB
als Rekursinstanz im Gesetz nicht vorgesehen. Die in § 42 OG vorgesehene
Möglichkeit der Überweisung betrifft den Regierungsrat, welcher regelmässig als
zweite verwaltungsinterne Rekursinstanz entscheidet, insoweit also nicht mit
dem Verwaltungsrat der BSABB vergleichbar ist. Zum anderen dient das
verwaltungsinterne Rechtsmittel auch der Aufsicht. In diesem Rahmen hat der
Verwaltungsrat der BSABB als hierarchisch übergeordnete Behörde die
Möglichkeit, einen Entscheid im Einzelfall zu korrigieren. Selbst wenn der
angefochtene Entscheid auf einer eigenen generell-abstrakten Regelung beruht, können
sich im Rahmen der Einzelfallkontrolle Fragen stellen, die durch die
übergeordnete Behörde selber zu klären sind. In der Rechtsmittelbelehrung ist
daher richtigerweise der Verwaltungsrat der BSABB als ordentliche
verwaltungsinterne Rekursbehörde anzugeben. Der im Vertrauen auf die
unzutreffende Rechtsmittelbelehrung eingereichte Sprungrekurs kann im vorliegenden
Einzelfall aber aus prozessökonomischen Gründen zugelassen werden, so dass im
Sinne einer Ausnahme vom ordentlichen Instanzenzug darauf eingetreten werden
kann.

1.5Für
das Verfahren vor Verwaltungsgericht gelten die Bestimmungen des VRPG. Die
Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheides von diesem
unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung.
Sie ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert, so dass
auf diesen einzutreten ist. Dabei umfasst die Überprüfungsbefugnis des
Verwaltungsgerichts nicht nur die Gesetzesanwendung, sondern auch die Kontrolle
des im Einzelfall angewandten Verordnungsrechts auf seine Gesetzmässigkeit hin
(§ 13 Abs. 2 VRPG;Wohlfart,
Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts im Baselstädtischen
Verwaltungsprozess, in: BJM 1995, S. 57, 62). Diese akzessorischeNormenkontrolle kann allerdings nur zur Aufhebung der Verfügung
führen, die sich auf eine nicht gesetzeskonforme Verordnungsbestimmung stützt,
nicht aber zur Aufhebung der Verordnung selbst (Dressler,
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Eichenberger et al. [Hrsg.], Handbuch des
Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 1984, S. 411,
420). Im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht gilt das Rügeprinzip. Das
Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter
allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig
vorgebrachten konkreten Beanstandungen (Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277, 305;Stamm, Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504). Die
Kognition des Verwaltungsgerichts umfasst nach § 8 VRPG jedenfalls die Sachverhalts-
und Rechtskontrolle. Eine Angemessenheitsprüfung ist nur ausnahmsweise
angezeigt (vgl. § 8 Abs. 5 VRPG), wird aber gerade im Zusammenhang
mit Sprungrekursen erwogen (vgl. Art. 47 Abs. 3 VwVG undWullschleger/ Schröder, a.a.O.,
S. 277, 289). Ob Verfügungen der BSABB auch auf Angemessenheit zu prüfen
sind, kann im vorliegenden Fall aber offen bleiben. Die Vorbringen der
Rekurrentin können im Sinne einer Rüge der Verletzung des gebührenrechtlichen
Äquivalenzprinzips ent­gegengenommen und als Rechtsfrage umfassend geprüft
werden.

1.6Die
Rechnung der BSABB vom 17. Oktober 2012 betrifft nicht die Rekurrentin, sondern
die Stiftung C_____. Sie wurde von der Rekurrentin am 12. März 2013 (Poststempel)
als Novum eingelegt. Zwar kann die Rekurrentin die nicht gegenüber ihr in
Rechnung gestellte Gebühr nicht anfechten. Soweit es sich dabei aber um ein
Beweismittel zur Darlegung der Gebührenpraxis der BSABB handelt, welche bereits
mit dem Rekurs angefochten worden und unbestritten geblieben ist, ist die eingereichte
Rechnung im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen.

2.

2.1Die
Rekurrentin beantragt die Reduktion der Prüfgebühr von CHF 650. auf ein dem
Rahmen der Gebühren in den früheren Jahren von CHF 120. bis CHF 220.
angemessenes Mass. Im Wesentlichen bringt sie vor, dass die Gebühren der BSABB
generell auf eine Höhe angehoben wurden, welche nicht mit dem Arbeitsaufwand
der Behörde in Einklang gebracht werden könne. Die in der angefochtenen
Verfügung vom 11. Oktober 2012 vorgesehene Gebühr von 650. würde gemäss
Ausführungen der Rekurrentin einem Aufwand von bis zu vier Stunden entsprechen;
ein solcher Aufwand würde bei der BSABB aber nicht anfallen. Der tatsächliche
Aufwand liege nämlich beträchtlich tiefer.

2.2Nachdem
sich die BSABB in der Rekursantwort noch versehentlich auf die Ordnung über die
berufliche Vorsorge berufen hatte, macht sie später geltend, dass die Erhebung
der Gebühr auf der Ordnung über die Stiftungsaufsicht beruhe, da es sich bei
der Rekurrentin um eine klassische Stiftung handle, und dass im vorliegenden
Fall durchaus ein Aufwand entstanden sei. Die neu gegründete BSABB als öffentlich-rechtliche
Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit sei dazu verpflichtet, kostendeckend
zu arbeiten, und zwar vom ersten Tag ihrer Existenz an. Insbesondere bestünden
keinerlei Verpflichtungen der Kantone, allfällige Deckungslücken auszugleichen.
Die durchschnittliche Bearbeitungszeit einer eingehenden Jahresberichterstattung
vom Eingang (inkl. Erfassung im Aufsichtssystem) bis zum Versand des Prüfbefundes
sei unter Berücksichtigung aller Querschnittsdienstleistungen, die in diesem
Zusammenhang erbracht werden müssten (dazu gehörten neben den Sekretariatsdienstleistungen
alle Aufwendungen wie IT, Kopien, Postgebühren etc.), auf mindestens drei
Stunden festgelegt worden, was zur Anhebung der Grundgebühr auf CHF 450.
geführt habe. Weiter macht die BSABB geltend, dass die BVG- und Stiftungsaufsicht
des Kanton Berns in einem analogen Fall eine Gebühr von CHF 680., bestehend
aus einem fixen Grundansatz von CHF 180. sowie einem variablen Ansatz von CHF
500., verlangt habe. Diesem Vorbringen entgegnet die Rekurrentin, dass ein
erhöhter Tarif in einem einzelnen anderen Kanton keine Rechtfertigung für eine
unangemessene Erhöhung der Gebühren sei.

2.3Bei
den Aufsichtsgebühren gemäss der Ordnung über die Stiftungsaufsicht handelt es
sich um eine Verwaltungsgebühr für die der BSABB übertragenen Aufgabe der
Aufsicht über die Rekurrentin gemäss Art. 80 ff. ZGB. Sie beruht auf Rechtsgrundlagen
im EG ZGB und im BSA-Vertrag. Beim EG ZGB handelt es sich um ein formelles
Gesetz. Der BGA-Vertrag wurde durch die Regierung abgeschlossen, aber durch das
Kantonsparlament genehmigt (referendumsfähiger Grossratsbeschluss
Nr. 11/45/11G vom 9. November 2011), weshalb ihm die notwendige
demokratische Legitimation ebenfalls zukommt. Wenn auf dieser gesetzlichen
Stufe der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe und die
Bemessungsgrundlage umschrieben werden, beruht die Gebühr auf einer genügenden
Rechtsgrundlage (§ 83 Abs. 2 lit. b Kantonsverfassung; SG 111.100;Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, N 2695).

Gemäss
§ 18a EG ZGB erlässt die BSABB für die ihr unterstellten Stiftungen die erforderlichen
Vorschriften über die für die Aufsichtstätigkeit zu erhebenden Gebühren. Ergänzend
dazu ordnet § 17 BSA-Vertrag an, dass die Gebühren die Kosten decken,
einschliesslich der Einlagen in den Reservefonds (Abs. 2) und dass die
Aufsichtsgebühr aufgrund des Bruttovermögens bemessen wird (Abs. 3). Damit
wird der Kreis der Abgabepflichtigen (die beaufsichtigen Stiftungen), der
Gegenstand der Abgabe (die Aufsichtstätigkeit) und die Bemessungsgrundlage (das
Bruttovermögen der Stiftung) ausreichend umschrieben. Die weitere Begrenzung
der Gebühren ergibt sich aus den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der
Kostendeckung und Äquivalenz (Häfelin/ Müller/Uhlmann,
N 2703, 2705).

3.

Im Anhang zur
Ordnung über die Stiftungsaufsicht hat der Verwaltungsrat der BSABB den
Gebührentarif für die Aufsichtsgebühr wie folgt festgelegt:

Bilanzsumme in
 CHF

Gebühr in CHF

bis

100'000

450

100'001 
 500'000

650

500'001 
 1'000'000

850

1'000'001 
 5'000'000

1'150

5'000'001 
 10'000'000

1'650

10'000'001 
 20'000'000

2'150

20'000'001 
 50'000'000

2'650

50'000'001 
 100'000'000

3'150

100'000'001 
 500'000'000

4'650

ab

500'000'001

6'150

Gemäss § 17
Abs. 2 BSA-Vertrag gilt das Kostendeckungsprinzip, welches auch in
§ 2 des Verwaltungsgebührengesetzes (SG 153.800) erwähnt wird und für die
Festlegung des Gebührentarifs der BSABB sowohl als untere wie auch als obere
Grenze zu beachten ist. Gemäss dem Kostendeckungsprinzip darf der Ertrag der
Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs als Summe der
mittelbaren und unmittelbaren Kosten, die durch die entsprechenden
Amtshandlungen entstehen, nicht oder nur geringfügig übersteigen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
N 2637 ff.). Von der Rekurrentin wird nicht geltend gemacht, dass das
Kostendeckungsprinzip im vorliegenden Fall verletzt sei und dass die BSABB bei
Anwendung des obigen Gebührentarifs Einnahmen generiere, welche über die
Deckung der Gesamtkosten der BSABB inkl. der erforderlichen Einlagen in den
Reservefonds hinausgehen würden. Die Rekurrentin weist zwar darauf hin, dass
die Prüfgebühren in der Zeit vor der Übertragung der Stiftungsaufsicht auf die BSABB
deutlich tiefer gewesen wären. Daraus lässt sich aber keine Rüge der Verletzung
des Kostendeckungsprinzips ableiten, zumal die BSABB plausibel aufzeigt, dass
die Kosten der Stiftungsaufsicht aufgrund deren Verselbständigung (Wegfall von
verwaltungsinternen Vergünstigungen und Transferleistungen) gestiegen sind und
eine Pflicht zur Festlegung von kostendeckenden Gebühren bestehe.

4.

Die Rekurrentin
macht geltend, dass die Prüfgebühr im vorliegenden Fall nicht auf einem
entsprechenden Aufwand der BSABB basiere. Die Rekurrentin macht damit implizit
eine Verletzung des Äquivalenzprinzips geltend. Die BSABB führt aus, dass die
Grundgebühr von CHF 450. auf der Annahme eines Gesamtaufwandes von drei
Stunden für die Vornahme der Prüfung basiere, wobei alle
Querschnittsdienstleistungen, die in diesem Zusammenhang erbracht werden
müssten, wie etwa Sekretariatsdienstleistungen, IT-Dienstleistungen, Kopien,
Postgebühren etc., mitberücksichtigt würden. Die Rekurrentin bestreitet
demgegenüber, dass in ihrem Fall ein Aufwand von ca. drei bis vier Stunden
erforderlich gewesen sei zur Vornahme der Prüfung.

4.1Das
Äquivalenzprinzip stellt eine Konkretisierung des verfassungsmässigen
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes im Abgaberecht dar. Danach darf eine Gebühr
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung
stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen halten (VGE VD.2010.168 vom
10. Mai 2011 E. 4.1). Die Höhe der staatlichen Gebühr kann sich nach
dem Kostenaufwand der konkreten Leistung des Verwaltungszweiges oder nach dem
wirtschaftlichen Nutzen, den diese Leistung dem Abgabepflichtigen bringt,
richten. Der Wert der Leistung kann sich auch nach dem Gesamtkostenaufwand der
konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden
Verwaltungszweiges bemessen, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und
Durchschnitts­erfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist
nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand
entsprechen. Sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen
sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe
ersichtlich sind. Dabei sind Pauschalisierungen aus Gründen der
Verwaltungsökonomie zulässig (Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2641 ff.; BGE 130 III 225
E. 2.3 S. 228; 126 I 180 E. 3a/bb S. 188 mit Hinweisen; VGE
VD.2011.83 vom 8. Mai 2012 E. 3.1.2).

4.2Die
Abstufung der Prüfgebühr ist in Abhängigkeit zur Bilanzsumme der beaufsichtigen
Stiftungen gesetzt, wobei die Minimalgebühr (bei einer Bilanzsumme von bis zu
CHF 100'000.) CHF 450. beträgt. Die Gebühr erhöht sich dann degressiv in
Abhängigkeit von der Bilanzsumme bis zu einer Maximalgebühr von
CHF 6'150. bei einer Bilanzsumme ab CHF 500'000'001.. Man kann sich
tatsächlich fragen, ob diese Abstufung der Gebühr im Verhältnis zur Bilanzsumme
resp. zum Stiftungsvermögen mit dem Erfordernis einer sachlichen Begründung
vereinbar ist, zumal auch von der BSABB nicht geltend gemacht wird, dass bei
einem grösseren Stiftungskapital der Prüfungsaufwand automatisch von einer
wesentlich aufwändigeren Prüfungstätigkeit auszugehen ist, welche damit eine
nach Höhe des Stiftungsvermögens abgestufte Gebühr rechtfertigt. Dazu ist aber
zu bemerken, dass die Abstufung der Gebühr in Abhängigkeit vom
Stiftungsvermögen im BSA-Vertrag explizit statuiert worden ist (§ 17
Abs. 3 BSA-Vertrag). Zudem kann im Rahmen der Prüfung der Einhaltung des
Äquivalenzprinzips auch berücksichtigt werden, welchen wirtschaftlichen Nutzen
eine Leistung für den Abgabepflichtigen bringt. Auch wenn die Aufsicht durch
die Stiftungsaufsicht für die beaufsichtigten Stiftungen obligatorisch ist und
zu einem grossen Teil im öffentlichen Interesse, nämlich dem Interesse an der
Gewährleistung der zweckgemässen Verwendung des Stiftungsvermögens erfolgt
(Art. 84 Abs. 3 ZGB), hat diese Dienstleistung für die
beaufsichtigten Stiftungen dennoch eine Bedeutung mit wirtschaftlichen Folgen.
Die Vornahme der Prüfung durch die Aufsichtsbehörde bringt eine gewisse
Entlastung der Mitglieder des Stiftungsrates mit sich und stärkt das Vertrauen
in die Institution der Stiftung und damit auch in die betroffene Stiftung
selbst. Es ist nachvollziehbar, dass diese Bedeutung der Aufsicht im Verhältnis
zum Stiftungsvermögen zunimmt. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der
Verwaltungsrat der BSABB den Gebührentarif in Abhängigkeit vom Stiftungsvermögen
resp. der Bilanzsumme abgestuft hat.

4.3Die
BSABB geht von einem durchschnittlichen Aufwand von ca. 3 Stunden für die
Vornahme der jährlichen Jahresprüfung aus und hat basierend auf diesen Erfahrungswert
eine Minimalgebühr von CHF 450. festgelegt, welche dann unter Berücksichtigung
des Stiftungsvermögens erhöht wird. Auch wenn die Jahresrechnung in der Regel
bei einer kleineren Stiftung relativ überblickbar ausfällt, ist doch eine sorgfältige
Prüfung der Angaben und ein Vergleich mit dem Stiftungszweck erforderlich. Die
im Gebührentarif angelegten Vermögenskategorien haben eine gewisse Pauschalisierung
zur Folge: Stiftungen mit einem Vermögen von CHF 100'001. haben die
gleiche Prüfgebühr zu entrichten wie Stiftungen, welche ein vielfach höheres
Stiftungsvermögen (bis zu CHF 500'000.) aufweisen. Dementsprechend
variiert das Verhältnis zwischen dem Stiftungsvermögen und der jährlichen
Prüfgebühr von etwa 0.65 % (bei einem Stiftungsvermögen von
CHF 100'001) bis zu 0.13 %. Bei den Stiftungen mit einem Vermögen
zwischen CHF 1 und CHF 100'000. ist dieser Unterschied naturgemäss
noch grösser, da sich die Minimalgebühr von CHF 450. bei einem
absteigenden Stiftungsvermögen diesem immer mehr annähert. Die BSABB weist aber
zu Recht darauf hin, dass der Prüfungsaufwand bei Stiftungen mit kleinerem
Vermögen nicht zwingend kleiner sein muss und dass eine Grundlage für die
Quersubventionierung von kleineren Stiftungen durch grössere fehlt. Die im Gebührentarif
der BSABB vorgenommene Pauschalisierung mag zwar in Einzelfällen problematisch
sein; sie führt im vorliegenden Fall aber nicht zu einem unrechtmässigen
Ergebnis.

4.4Im
konkreten Fall ist zwar einzuräumen, dass die Prüfgebühr von CHF 650.
gegenüber den Vorjahresgebühren von rund CHF 120. bis 220. in empfindlicher
Weise gestiegen ist. Die Irritation der Rekurrentin ist gerade auch darum
nachvollziehbar, weil im Vorfeld der Unterzeichnung des Staatsvertrags darauf
hingewiesen wurde, dass schon die früheren Aufsichtsbehörden kostendeckend gearbeitet
hätten (Gemeinsamer Bericht der Kantone betreffend den BSA-Vertrag, S. 10)
und dass die Gebühren nach Auskunft von Experten bloss leicht steigen würden
(Bericht der Justiz-, Sicherheits- und Sportkommission, S. 6). Zu denken
gibt auch, dass die Prüfgebühren verglichen mit § 9 Abs. 1 der
früheren baselstädtischen Verordnung über die Stiftungsaufsicht, welche bis
Ende 2011 gegolten hat, heute um ein Vielfaches höher liegen. Im Falle der
Rekurrentin mit einem Bruttovermögen von CHF 195'855.80 beträgt der Unterschied
mehr als das Sechsfache (CHF 100. nach altem, CHF 650. nach neuen Recht). Bei
einer Stiftung mit einem Bruttovermögen von CHF 50'000 ist die heutige Gebühr
sogar neunmal höher (CHF 50. gegenüber CHF 450.). Unter das Fünffache sinkt
der Unterscheid erst bei einem Vermögen über CHF 300'000. (CHF 150. gegenüber
CHF 650.), unter das Dreifache bei Vermögen über CHF 2 Millionen
(CHF 400. gegenüber CHF 1150.).

Gleichwohl kann
nicht gesagt werden, die ausgesprochene Prüfgebühr von CHF 650. stehe in
einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung. Sie
erscheint sowohl vom Kostenaufwand der Aufsichtsstelle als auch vom
wirtschaftlichen Nutzen für die Beaufsichtigten her als vertretbar. Wenn zudem
berücksichtigt wird, dass die BSABB die Rekurrentin mit drei Schreiben zur
Einreichung der ordnungsgemässen Unterlagen zur Vornahme der Prüfung anhalten
musste und dass somit ein wohl überdurchschnittlicher Aufwand angefallen ist,
kann im vorliegenden Fall bei der verfügten Prüfgebühr von CHF 650. nicht
von einer Verletzung des Äquivalenzprinzips gesprochen werden.

4.5Auch
im Vergleich mit der Situation in anderen Kantonen erweist sich die ausgefällte
Gebühr nicht als überhöht. So beträgt die Prüfgebühr bei einer Bilanzsumme von
CHF 100'001. bis 500'000. im Kanton Bern CHF 680.
(Art. 10 f. Gebührenreglement Bern; BSG 212.223.3), im Kanton Solothurn
und im Kanton Aargau CHF 400. (§ 3 Gebührenordnung Solothurn; BGS
212.153; § 3 Gebührenordnung Aargau; SAR 210.120). Die Ostschweizer Aufsichtsbehörde
erhebt für die Prüfung der jährlichen Berichterstattung über die klassischen
Stiftungen eine Gebühr von CHF 250. bis 2500. (Art. 3
Gebührentarif der Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht; sGS 355.12 [Sankt
Gallen]), die Zentralschweizer Behörde eine Grundgebühr von CHF 300.,
zuzüglich 0.1 Promille des Bruttovermögens, abgerundet auf den nächsten vollen
Franken, höchstens aber CHF 3'300. (§ 13 Abs. 1 Ausführungsbestimmungen
betreffend die Aufsicht über die Stiftungen, SRL 202a [Luzern]). Dieser
Gebührenvergleich zeigt, dass die Gebührentarife der BSABB eher im oberen
Bereich angesiedelt sind, aber nicht aus dem Rahmen der vergleichbaren Tarife
fallen.

4.6Somit
erweist sich die der Rekurrentin auferlegte Prüfgebühr als rechtmässig. Entgegen
den Ausführungen der Rekurrentin basiert die Gebühr auf dem Äquivalenzprinzip
und kann daher auch nicht als Steuer qualifiziert werden. Dem Argument der
Rekurrentin, dass die Aufsichtsgebühren für Stiftungen, welche öffentliche Aufgaben
erfüllen, moderat ausfallen sollten, ist entgegenzuhalten, dass der Gesetzgeber
im BSA-Vertrag für eine Bevorzugung solcher Stiftungen keine Grundlage geschaffen,
sondern als einziges Kriterium für die Bemessung der Gebührenhöhe bei der
jährlichen Prüfgebühr das Stiftungsvermögen angegeben hat. Es besteht daher
kein Rechtsanspruch darauf, dass die Prüfgebühr je nach Charakter oder
Tätigkeit einer Stiftung reduziert wird (vgl. demgegenüber § 3 Abs. 2
des Gebührenreglements des Kantons Zürich [LS 833.15], wonach die Gebühren für
Stiftungen, die vom Kanton Staatsbeiträge erhalten, halbiert werden).

5.

Der Rekurs ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang trägt die Rekurrentin die Kosten des Rekursverfahrens
(§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:Der Rekurs wird
abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des Rekursverfahrens
mit einer Gebühr von CHF 600., einschliesslich Auslagen.

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

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