bs_appellationsgericht · VD.2018.4 · 2018-09-12 · de
Ablehnung des Informationszugangs


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2018.4

URTEIL

vom 12. September 2018

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger,
lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr
Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____Rekurrenten

c/o B____ Zeitung,

[...]

B____ Zeitung AG

[...]

beide vertreten durch [...] und
[], Advokaten,

[]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement des
Kantons Basel-Stadt

Münsterplatz 11, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 15. November 2017

betreffend Ablehnung des
Informationszugangs

Sachverhalt

A____
(Rekurrent) ist Journalist bei der B____ Zeitung. Er gelangte mit E‑Mail
vom 26. September 2017 an das Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) und ersuchte gestützt
auf das Öffentlichkeitsprinzip um Zugang zu sämtlichen Protokollen der Geschäftsleitungssitzungen
des BVD seit dem 1. Januar 2012.

Mit E-Mail vom
29. September 2017 teilte der Leiter Kommunikation des BVD dem Rekurrenten mit,
dass seinem Gesuch nicht entsprochen werden könne, und setzte ihm Frist zum
allfälligen Antrag auf Ausfertigung einer anfechtbaren Verfügung. Mit Eingabe
vom 9. Oktober 2017 verlangte der Rekurrent eine solche Verfügung, welche ihm
mit Schreiben vom 15. November 2017 eröffnet wurde. Damit beschied das BVD dem
Rekurrenten, dass die Herausgabe der bezeichneten Protokolle abgelehnt werde
und keine Kosten für das Verfahren erhoben würden.

Gegen diese
Verfügung richtet sich der mit Schreiben vom 24. November 2017 angemeldete und
mit Eingabe vom 15. Dezember 2017 begründete Rekurs an den Regierungsrat, den
das Präsidialdepartement am 29. Dezember 2017 dem Verwaltungsgericht zum
Entscheid überwies. Der Rekurrent und die B____ Zeitung AG (Herausgeberin der
Zeitung) beantragen damit die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der
angefochtenen Verfügung und die vollumfängliche Herausgabe der Protokolle der
Geschäftsleitungs­sitzungen des BVD seit dem 1. Januar 2012. Eventualiter
beantragen sie die eingeschränkte Herausgabe der genannten Protokolle, d.h.
unter Schwärzung der für den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess relevanten
und / oder vertraulichen Passagen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchen
sie um Verpflichtung des BVD, dem angerufenen Gericht die bezeichneten Protokolle
einzureichen.

Das BVD
beantragt mit Vernehmlassung vom 26. März 2018 die kostenfällige Abweisung des
Rekurses bzw. Nichteintreten, soweit er die B____ Zeitung AG betrifft. Hierzu
haben die Rekurrenten mit Eingabe vom 11. Mai 2018 repliziert. Die Tatsachen
und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung
sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das
vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich
aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 29. Dezember 2017
sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung
mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig
ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG, SG 154.100). Der Rekurrent hatte das
Zugangsgesuch damals als Journalist der B____ Zeitung gestellt, die er gemäss
Medienberichten inzwischen verlassen hat, um ein journalistisches Online-Portal
aufzubauen. Er ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem
unmittelbar berührt. Da er weiterhin als Journalist arbeitet und ihm der
Informationszugang überdies auch in seiner Eigenschaft als Privatperson
zustünde, hat er weiterhin ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des
angefochtenen Entscheids, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert ist. Insoweit ist auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs
einzutreten. Ob die vom BVD bestrittene Rekursbefugnis der Herausgeberin der
Zeitung ebenfalls gegeben ist, kann unter diesen Umständen offen bleiben.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches
Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat (§ 8 Abs. 5 VRPG;
VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom
2. Dezember 2016 E. 1.3, je m.H.).

1.3Zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist der beantragte gerichtliche Beizug
des ausserordentlich umfangreichen Bestandes gesammelter Aufzeichnungen nicht
zwingend notwendig. Namentlich lässt sich die Hauptfrage, ob das kantonale
Öffentlichkeitsprinzip im Sinne von § 75 Abs. 2 KV auf die
enzyklopädische Offenlegung mehrjähriger Gesamtbestände interner Aufzeichnungen
ausgedehnt werden soll, unabhängig davon beurteilen. Zudem sprechen auch
Vertraulichkeitsinteressen dagegen, dass die genannten Dokumente integral dem
Gericht vorgelegt werden und dieses gleichsam auf Vorrat, ohne konkret
bezeichnetes Interesse, Einsicht in den enormen Aktenbestand eines Zeitraums
von 5 ½ Jahren nimmt.

2.

Das BVD
begründet die Zugangsverweigerung in der Verfügung vom 15. November 2017 mit
den entgegenstehenden Interessen am Schutz der Beziehungen zu einem anderen
Kanton, zum Bund oder zum Ausland, des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses
der Behörde und der Positionen in Verhandlungen (§ 29 Abs. 2 lit. b-d
IDG). Weiter beruft sich das BVD auf entgegenstehende Interessen am Schutz der
Privatsphäre von Drittpersonen, deren Berufs-, Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnisse
sowie der gegen Geheimhaltungszusicherungen mitgeteilten Angaben (§ 29 Abs. 3
lit. a-c IDG). Im Einzelnen führt das BVD aus, in seinen Geschäftsleitungssitzungen
werde das gesamte Spektrum der departementalen Vorgänge behandelt. Es würden
Diskussionen über interne Prozesse geführt und Differenzen zwischen einzelnen
Dienststellen ausgetragen. Der Departementsvorsteher lasse sich über aktuelle
Geschäfte informieren und erläutere seine Haltung zum gesamten
Handlungsspektrum des Departements. Es werde über Projekte mit strategischen
Partnern gesprochen, deren Inhalte häufig dem privaten Geheimhaltungs­interesse
unterlägen. Wenn eine Herausgabe sämtlicher Geschäftsleitungsinhalte befürchtet
werden müsse, könne innerhalb der Geschäftsleitung keine offene und allenfalls
auch kontroverse Diskussion mehr geführt werden. Eine von äusseren Einflüssen
freie und unbeeinflusste Führung des Departements würde damit ernsthaft in
Frage gestellt. Daher stünden die Interessen am Schutz des freien Meinungs- und
Willensbildungsprozesses der Behörde und am Schutz vertraulicher Daten von
Drittpersonen dem Informationszugang entgegen. Überdies seien die gewünschten
Informationen im Zugangsgesuch nicht hinreichend bezeichnet, wenn die integrale
Herausgabe sämtlicher Geschäftsleitungsprotokolle des BVD über einen Zeitraum
von beinahe sechs Jahren verlangt werde. Betroffen seien nämlich rund 200
Protokolle, welche Bezug zu unterschiedlichsten Themen nehmen und Informationen
zu Privatpersonen, Unternehmungen der Privatwirtschaft und weiteren staatlichen
und privaten Institutionen enthalten würden. Es handle sich dabei um eine
unzulässige fishing expedition, die nicht durch den Sinn und Zweck des
Öffentlichkeitsprinzips gedeckt sei.

3.

3.1Die
Rekurrenten rügen mit dem Rekurs zunächst in formeller Hinsicht, dass die Vorinstanz
mit der angefochtenen Verfügung ihrer Begründungspflicht nicht genügt habe. Sie
machen damit eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

Darin kann ihnen
nicht gefolgt werden. Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) verlangt, dass eine Behörde ihren Entscheid
so begründet, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz
weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr
Entscheid stützt (VGE VD.2016.70 vom 17. April 2018 E. 2.1, BGE 143 III 65
E. 5.2 S. 70 f., je m.H.). Diesen Anforderungen genügt die angefochtene
Verfügung offensichtlich. Nicht als Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der
materiellen Beurteilung wird dagegen zu beurteilen sein, ob die rechtliche
Begründung der Vor­instanz inhaltlich zu überzeugen vermag.

3.2In
der Sache halten die Rekurrenten dem angefochtenen Entscheid entgegen, dass
ihre journalistische Tätigkeit unter den Schutz der Informations- und
insbesondere der Medienfreiheit (Art. 16 und 17 BV) falle, welche nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Recherchetätigkeit der Journalisten zur
Herstellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der
Öffentlichkeit aufgrund ihrer gesellschaftlichen und politischen Bedeutung für
den ungehinderten Fluss von Informationen und Meinungen in einem demokratischen
Rechtsstaat schütze. Ihren Anspruch auf die gewünschte Information leiten sie
aus dem Öffentlichkeitsprinzip gemäss § 75 Abs. 2 der
Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) ab, welches ein voraussetzungsloses
Zugangsrecht enthalte und das Handeln der öffentlichen Organe zur Förderung der
freien Meinungsbildung und der Wahrnehmung demokratischer Rechte transparent
gestalten wolle. In Konkretisierung dieses Anspruchs verleihe § 25
Abs. 1 IDG einen Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ
vorhandenen Informationen, welcher mit einem überwiegenden öffentlichen oder
privaten Interesse nur sehr zurückhaltend eingeschränkt werden dürfe. Es müsse
dafür stets die Erheblichkeit und Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer
Gefährdung oder Beeinträchtigung solcher Interessen vorliegen. Zudem müsse jede
Beschränkung verhältnismässig sein.

Nach Ansicht der
Rekurrenten ist die Begründung der Vorinstanz pauschal und nicht weiter
substanziiert. Die dem Informationszugang entgegenstehenden Interessen würden
im Wesentlichen nicht nachgewiesen. Sinn und Zweck des Willensbildungsschutzes
von § 29 Abs. 2 lit. c IDG sei die Verhinderung einer verfrühten
Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses. Es gehe
daher immer um einen konkreten Einzelfall und einen noch bevorstehenden
Entscheid. Das Departement hätte daher detailliert begründen müssen, weshalb
die Herausgabe bestimmter Protokolle bzw. Protokollteile die Meinungsbildung in
einem für eine Einschränkung erforderlichen Masse beeinträchtigen würde, und
Informationen, welche auf den Meinungs- und Willensbildungsprozess keine Auswirkungen
mehr hätten, herausgeben müssen. Die Vorinstanz  so die Rekurrenten weiter  müsse
die Protokolle bedingungslos offenlegen, wenn die Informationen auf den
Meinungs- und Willensbildungsprozess keine Auswirkungen mehr hätten, etwa weil
der entsprechende Entscheid bereits gefällt worden sei. Eine fishing
expedition liege nicht vor, denn das Zugangs­interesse der Rekurrenten sei
völlig unerheblich und müsse nicht nachgewiesen werden.

4.

4.1Den
Rekurrenten ist zwar insoweit zu folgen, als § 75 Abs. 2 KV
grundsätzlich ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten vermittelt, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sog. Öffentlichkeitsprinzip
wird im IDG konkretisiert. Es bezweckt, das Handeln der öffentlichen Organe
transparent zu gestalten und damit die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung
der demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht überwiegende öffentliche
oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG).
Entsprechend vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen
grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten
öffentlichen Organen vorhanden sind. Soweit der Informationszugang nicht durch
eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht ausgeschlossen wird, ist
gemäss § 29 Abs. 1 IDG im Einzelfall in einer Interessenabwägung zu
ermitteln, ob ihm überwiegende öffentliche oder private Interessen
entgegenstehen. Dazu ist eine umfassende Abwägung der Zugangs- und
Geheimhaltungsinteressen vorzunehmen. § 29 Abs. 2 und 3 IDG
nennen beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe
entgegenstehen können. Ob ein festgestelltes öffentliches oder privates
Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht
in genereller Weise gesagt werden, sondern muss im konkreten Fall entschieden
werden, indem die Zugangsinteressen und die Geheimhaltungsinteressen ermittelt,
beurteilt und gegeneinander abgewogen werden (VGE VD.2015.142 vom 27. Juni
2017 E. 4.1 m.H. aufRudin,
in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz
des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 29 N 1823).

4.2Nicht
gefolgt werden kann den Rekurrenten indessen in ihrem Bestreben, die
Offenlegung interner Aufzeichnungen erzwingen zu wollen. Textentwürfe und
informelle Arbeitsnotizen sind vom Informationszugang ausgenommen. Sie gelten
im Sinne von § 25 Abs. 1 als Aufzeichnungen, die nicht fertig
gestellt sind (Ratschlag 08.0637.01 des Regierungsrats vom 10. Februar 2009
betreffend IDG, S. 43). Bei den im Gesuch bezeichneten Protokollen handelt es
sich um eine mehrjährige Sammlung von Aufzeichnungen von internen
Diskussionsbeiträgen, denen oftmals ein vorläufiger Charakter zukommt. Dies
ergibt sich aus den Darlegungen in der angefochtenen Verfügung, dassstrategische
und departementsübergreifendeFragen diskutiert würden. Beides verlangt
einen Rahmen, in dem vorläufige Einschätzungen geäussert werden können, die
anschliessend mit anderen Regierungsmitgliedern, Verwaltungsstellen oder
privaten Partnern besprochen werden. Überdies ist der Departementsvorsteher als
Mitglied des Regierungsrats an das Kollegialitätsprinzip gebunden (§ 103 Abs. 1
KV). Auch dies setzt einen Raum voraus, in dem vorläufige Einschätzungen
geteilt werden können, bevor der Regierungsrat einen entsprechenden
Kollegialbeschluss fasst. Anschaulich belegt wird das Bedürfnis nach einem Raum
des vorläufigen Austausches mit den Departementskadern in der vorinstanzlichen
Darlegung, wonach der Departementsvorsteher sich in der Sitzung über aktuelle
Geschäfte informieren lasse und selber seine Haltung zum gesamten
Handlungsspektrum des Departements erläutere.

Soweit in den
Geschäftsleitungssitzungen also vorläufige Einschätzungen in Hinblick auf eine
spätere Entscheidfindung oder Einigung mit anderen Stellen geäussert werden,
kommt den Sitzungsprotokollen die Funktion informeller Arbeitsnotizen zu. Die
Aufzeichnungen sind insoweit mit persönlichen Notizen eines Mitarbeiters
vergleichbar. Im Vordergrund der Geschäftsleitungssitzung steht der ungezwungene,
offene mündliche Austausch der Mitglieder der Leitungsebene, der nicht vom
Öffentlichkeitsprinzip erfasst ist. Die Aufzeichnungen der mündlichen
Äusserungen und Standpunkte dienen allein als Erinnerungsbasis dieses direkten
Austausches und sind dem vorläufigen und persönlichen Gebrauch der
Sitzungsteilnehmer gewidmet. Es handelt sich daher nicht um eine allgemein
zugängliche Quelle im Sinne des baselstädtischen Öffentlichkeitsprinzips und
der verfassungsrechtlich garantierten Informationsfreiheit (Art. 16
Abs. 3 BV). Schon aus diesem Grund hat die Vorinstanz das Gesuch zu Recht
abgelehnt.

4.3Der
Gesuchsteller verlangt die Offenlegung der gesammelten internen Aufzeichnungen
über einen Zeitraum von mehr als 5 ½ Jahren. Davon betroffen wären nach
Einschätzung der Vorinstanz rund 200 Protokolle, welche Bezug zu
unterschiedlichsten Themen nehmen und Informationen zu Privatpersonen,
Unternehmungen der Privatwirtschaft und weiteren staatlichen und privaten
Institutionen enthalten.

Das
Verwaltungsgericht hat ein solches Sammelgesuch, das auf einen integralen
Informationszugang zu mehreren Jahresbeständen interner Aufzeichnungen abzielt,
erstmals zu beurteilen. In seiner bisherigen Rechtsprechung hat das
Verwaltungsgericht die Offenlegung einer konkreten Traktandenliste (VGE
VD.2012.153 vom 1. März 2013), einer konkreten Stellungnahme der
Notariatsaufsichtsbehörde im Verfahren betreffend die Ehefrau des
Gesuchstellers (VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 im Anschluss an BGer 1C_538/2016
vom 20. Februar 2017), konkret bezeichneter Leistungsaufträge über die Erbringung
von hauswirtschaftlichen Leistungen durch eine Spitex-Organisation (VD.2017.224
vom 31. Januar 2018) sowie die teilweise Offenlegung konkret bezeichneter
Unterlagen zur Schulklassenzuteilung (VD.2017.167 vom 15. November 2017) gewährt.
Eine Gutheissung des vorliegenden Gesuchs würde im Unterschied zu den
bisherigen Fällen kein konkret ersichtliches Informationsinteresse erfüllen,
sondern einer Art Generalkontrolle interner Sitzungs­aufzeichnungen durch die
Presse dienen und eine flächendeckende Analyse interner Organisations- und
Kommunikationsvorgänge über mehrere Jahre hinweg erlauben. Einem derart
weitgespannten Einblick steht zum einen der gesetzliche Schutz der
Regierungsratskommunikation entgegen, die sich auf den Austausch mit den
leitenden Mitarbeitern des Regierungsmitglieds erstreckt. Zum anderen würde eine
umfassende Sichtung mit der Aussonderung der in den Aufzeichnungen festgehaltenen
Angaben über private Drittpersonen, die ebenfalls gesetzlich geschützt sind, aufgrund
ihres Umfangs den Geschäftsgang der departementalen Leitungsorgane bis hin zum
Departements­vorsteher über längere Zeit lahmlegen, so dass eine Anonymisierung
des bezeichneten Dokumentenbestandes schlicht nicht zu bewältigen wäre.

4.3.1Die
Konzeption des IDG beruht auf einem einzelfallweisen Informationszugang. Als
der Gesetzgeber den Paradigmenwechsel zum Öffentlichkeitsprinzip einleitete,
lag ihm die Überzeugung zugrunde, dass die Interessenlage im Einzelfall
geprüft wird (hiervor E. 4.1). Eine verantwortbare Einzelfallprüfung ist jedoch
ausgeschlossen, wenn ein mehrjähriger Gesamtbestand interner Aufzeichnungen
offengelegt werden müsste. Es gibt keinen Hinweis, dass der kantonale
Gesetzgeber solche Sammelgesuche zulassen und einen unbeschränkten Einblick in
inner­departementale Entscheid­strukturen und -vorgänge einführen wollte.
Ebenso wenig wollte der Gesetzgeber das Transparenzgebot den Vertraulichkeitsinteressen
um jeden Preis überordnen. Vielmehr hat er den Informationszugang für den Fall
der spezialgesetzlichen Geheimhaltung (§ 29 Abs. 1 Var. 1 IDG) und
des Überwiegens entgegenstehender Interessen (§ 29 Abs. 1 Var. 2 IDG)
ausgeschlossen. Die Bedeutung des Einzelfalls und dessen Besonderheiten für die
Interessenabwägung wurden im Gesetzgebungsverfahren wiederholt hervorgehoben
(vgl. § 29 Abs. 1 IDG; Ratschlag IDG 2009, a.a.O., S. 45, 46;Rudin, a.a.O., § 29 N 6, undWaldmeier, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], a.a.O.,
§ 31 N 6). Entsprechend hat der kantonale Gesetzgeber die öffentlichen
Organe angewiesen, den Informationszugang nur zu gewähren, wenn ihm nichts entgegensteht
(§ 33 Abs. 1 IDG), und in jedem Fall über den Schutz von
Personendaten zu wachen (§ 30 IDG).

Ein Blick in die
jüngeren Beratungen über eine Revision des IDG macht deutlich, dass der
kantonale Gesetzgeber den Informationszugang weiterhin nicht auf gesammelte
Dokumentbestände beziehen will, sondern stets konkrete Geschäfte oder Vorfälle
vor Augen hat. So werden in den Materialien als Beispiele für den
Informationszugang durchweg konkrete Vorkommnisse genannt, etwa der Fall von Fehlern,
die Todesopfer zur Folge haben (Ratschlag 17.0998.01 des Regierungsrats vom
4. Juli 2017 zu einer Änderung des IDG, S. 7), oder die Krise der Basler
Verkehrsbetriebe, die zu einem Finanzkontrollbericht geführt hat (Votum der
Kommissionspräsidentin im Grossen Rat, Vollprotokoll der Sitzung vom 8.
November 2017 S. 946). Es gibt demgegenüber keine Hinweise, dass der kantonale
Gesetzgeber mit dem Öffentlichkeitsprinzip einen enzyklopädischen
Informationszugang gewähren wollte.

Indem er diese
Grundkonzeption dem IDG zugrunde legte, handelte der basel­städtische
Gesetzgeber in Ausübung seiner kantonalen Autonomie bei der Organisation der
Kantonsverwaltung. Diese Autonomie steht den Kantonen aufgrund der föderalen
Zuständigkeiten unstrittig zu, denn die Bundesverfassung garantiert den
Kantonen ihre Souveränität und Eigenständigkeit (vgl. Art. 3 und Art.
47 BV; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 3.1, BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli
2017 E. 6.2.2). Daraus folgt, dass es in der kantonalen Autonomie liegt, die
Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips bezüglich der kantonalen Organe
festzulegen und dieses auf konkrete Sachgeschäfte oder Dokumente zu beziehen,
bei denen eine konkrete Abwägung der Interessen erst möglich ist. Die
vorgesehene Einzelfallkontrolle würde aber ausgehebelt, wenn Jahresbestände
interner Aufzeichnungen ohne vernünftige Eingrenzung offengelegt werden müssten.

4.3.2Im
vorliegenden Fall wird ersucht, die Protokolle der internen Diskussion im BVD für
den Zeitraum von mehr als 5 ½ Jahren integral herauszugeben. Die Herausgabe
würde es dem Gesuchsteller erlauben, die Aufzeichnungen nach beliebigen, nicht
vorhersehbaren Stichworten zu durchsuchen und auszuwerten. Aufgrund ihres
internen Charakters müssten leitende Stellen des Departements sämtliche rund
200 Sitzungsprotokolle des gesuchsgegenständlichen Zeitraums durchforsten und
auf geschützte Inhalte hin prüfen. Für jedes der besprochenen Themen und
Einzelgeschäfte müssten Vertraulichkeitsinteressen ermittelt und gegen (von den
Rekurrenten nicht konkretisierte) Offenlegungs­interessen abgewogen werden, so
dass der ordentliche Geschäftsgang der Departementsleitung offensichtlich
massiv beeinträchtigt würde. Die Anonymisierung der Protokolle würde jeglichen
Rahmen sprengen und könnte insbesondere nicht an subalterne Mitarbeitende
delegiert werden. Sie würde die höchste Exekutiv­behörde im Kanton über Tage absorbieren,
so dass diese ihre eigentlichen Tätigkeiten zurückstellen müsste. Dies würde zu
einer untragbaren Behinderung der Regierungstätigkeit führen. Es gibt aber
keinen Vorrang des Öffentlichkeitsprinzips vor der Erfüllung der materiellen
Staatsaufgaben und insbesondere der Staatsleitung. Eine Anonymisierung der
gewünschten Aufzeichnungen würde den Geschäftsgang auf oberster Ebene über
längere Zeit nahezu lahmlegen. Sie ist daher nicht durchführbar.

Überdies bliebe
die Tragweite derartiger Offenlegungen von Gesamtbeständen selbst im Falle der
Durchführbarkeit der Anonymisierung schwer abschätzbar. Schon vor neun Jahren
stand dem Gesetzgeber die Gefahr vor Augen, dass herausgegebene Informationen,
wenn sie mit anderen Angaben kombiniert werden, problematische und
unkontrollierbare Rückschlüsse auf Privatpersonen zulassen können (Ratschlag
IDG 2009, a.a.O., S. 49). Aufgrund der Entwicklung der elektronischen Auswertungs-
und Verbreitungsmöglichkeiten ist die Dringlichkeit des Schutzes vor solchen
Datenverknüpfungen heute noch bedeutender geworden. Die beantragte Offenlegung
würde dem Gesuchsteller in diesem Fundus von enormer zeitlicher und
thematischer Ausdehnung ein beliebiges Nachschlagen und Auswerten ermöglichen. Daher
besteht ein grosses Interesse, enzyklopädische Offenlegungen vertraulicher
Aufzeichnungen zu verhindern. Überdies ist die Gefahr der
persönlichkeitsrelevanten Datenauswertung umso grösser, je umfangreicher die
offengelegte Dokumentensammlung ist.

4.3.3Zu
keinem anderen Ergebnis führt schliesslich der Verweis auf die Rechtsprechung
des Bundesgerichts, die von den Umständen des vorliegenden Einzelfalls in
wesentlichen Punkten abweicht. In einem Urteil betreffend den Kanton Zug geht
es um die Herausgabe offizieller Beschlussprotokolle eines Gemeinderats für den
Zeitraum von 1 ½ Jahren, wofür der betroffene Kanton selber auch Massstäbe der
Bundesverwaltung heranzog (BGer 1C_155/2017 vom 17. Juli 2017
E. 2.5). Die vorliegend zu beurteilenden Aufzeichnungen sind demgegenüber
keine förmlichen Beschlüsse, sondern haben einen internen und persönlichen
Charakter. Sie beinhalten geschützte Regierungsratskommunikation und
überschreiten mit 5 ½ Jahren auch den zeitlichen Umfang fast um das Vierfache. Überdies
richtet sich die Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips im vorliegenden Fall
nach einem kantonalen Massstab und nicht nach jenem der Bundesverwaltung. Das
Öffentlichkeits­gesetz des Bundes (BGÖ, SR 152.3) ist für kantonale
Verhältnissenichtanwendbar (Art. 2 BGÖ; VGE VD.2017.134 vom
7. März 2018 E. 3.1, BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli 2017 E. 6.2.2). Auf
Kantonsebene und in Berücksichtigung der Kleinräumigkeit eines Stadtkantons
führt das pflichtgemässe Austarieren von Vertraulichkeits- und Transparenz­interessen
nicht zwingend zu gleichen Ergebnissen wie auf Bundesebene, die von deutlich grösseren
Distanzverhältnissen geprägt ist. Dieser Beurteilungsspielraum der Kantone ist
auch als Ausfluss der verfassungsrechtlichen föderalen Autonomie (hiervor E.
4.3.1) zu achten.

Ähnlich verhält
es sich mit dem Entscheid BGE 142 II 324, mit dem ein Kader­mitarbeiter der
Bundesverwaltung verpflichtet wird, seine elektronische Agenda für den Zeitraum
von mehr als einem Jahr gegenüber einem gesuchstellenden Journalisten
offenzulegen. Dieser Entscheid bezieht sich ausschliesslich auf die
Verhältnisse der Bundesverwaltung und ist nicht auf kantonale Verhältnisse übertragbar.
Es war im Kanton Basel-Stadt etwa nie davon die Rede, dass das
Öffentlichkeitsprinzip eine Vermutung des Informationszugangs begründe und der
Behörde eine Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung auferlegt werde (so
zur Bundesverwaltung: BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 336). Vielmehr kommen im
vorliegenden Verfahren die bewährten und üblichen Regeln des öffentlichen
Verfahrensrechts zur Anwendung, nach denen Tatsachen festgestellt werden und
das Recht angewandt wird, ohne mit Vermutungen zu arbeiten. Viel wesentlicher
aber ist, dass die kantonalen Massstäbe auch in der Sache von jenen des Bundes
abweichen: Es kann aufgrund der dargelegten Analyse als ausgeschlossen gelten,
dass das baselstädtische Öffentlichkeitsprinzip den Zugang zu ganzen
Jahresbeständen von Kalendereinträgen eines Kantonsmitarbeiters zulassen
würde.

Das
Zugangsgesuch, welches die integrale Einsicht in Protokolle mit geschützten
Inhalten der Regierungsratskommunikation über einen Zeitraum von mehr als 5 ½
Jahren verlangt, kann demnach wegen seines Charakters als Sammelgesuch nicht
bewilligt werden.

5.

5.1Soweit
eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht nach § 29 Abs. 1
Var. 1 IDG besteht, bedarf es keiner weiteren Interessenabwägung zur
Verweigerung der gewünschten Einsicht in amtliche Dokumente. Das Bundesgericht
hat die Sperrwirkung der spezialgesetzlichen Geheimhaltungspflicht im Falle des
kantonalen Steuergeheimnisses ausdrücklich bestätigt (BGer 1C_598/2014 vom 18.
April 2016 E. 4.3), sich aber auch gegen eine allzu extensive Auslegung dieses
Geheim­haltungstatbestands ausgesprochen (BGer 1C_538/2016 vom 20. Februar 2017
E. 3.2 betreffend Notariatsaufsicht).

Eine solche
besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht wird in § 14 Abs. 3 OG
begründet. Danach sind die Sitzungen des Regierungsrates nicht öffentlich.
Daraus folgt, dass auch die Protokolle dieser Sitzungen des Regierungsrates
nicht öffentlich sind. Eine Ausnahme wird in § 20 Abs. 3 und 4 OG nur
für die Mitglieder des Grossen Rates statuiert, soweit für ein Geschäft nicht
mit Wirkung bis zu seiner vollständigen Erledigung Geheimhaltung beschlossen
worden ist. Die besondere Geheimhaltungspflicht dient dem Schutz des
Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat und bezweckt den Schutz der freien
Willens- und Meinungsbildung der Exekutive resp. ihres
Entscheidfindungsprozesses. Sie umfasst daher auch die Willensbildung und
Willensäusserung der einzelnen Regierungsmitglieder, soweit sie sich auf den Austausch
mit leitenden Mitarbeitern erstreckt. Dieser Schutz wird in § 24
Abs. 1 IDV konkretisiert (Rudin,
a.a.O., § 29 N 32). Danach besteht kein Recht auf Zugang zu den
Beschlussentwürfen und Berichten, welche die Departemente und die Staatskanzlei
im Hinblick auf die Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellen. Dieser
Ausschluss bezieht sich in teleologischer Auslegung der Norm über den Wortlaut
der Bestimmung hinaus auch auf weitere Unterlagen, aus denen die Willensbildung
und Willensäusserung der einzelnen Regierungsmitglieder hervorgeht.
Entsprechend wird der Ausschluss des Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten
des Mitberichtsverfahrens im Bund (vgl. Art. 8 Abs. 1 BGÖ) ebenfalls
auf sämtliche während seiner Dauer erstellten amtlichen Dokumente, die der
Vorbereitung eines Entscheides des Bundesrates dienen, einschliesslich
persönliche Aufzeichnungen der Bundesratsmitglieder, ihrer Beraterinnen und
Berater sowie weiterer Mitarbeitenden sowie die gesamte in diesem Zusammenhang
erfolgte Kommunikation zwischen den Departementen und dem Bundesrat, angewendet
(vgl. BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2). Zudem besteht
über den Entscheid hinaus zum Schutz des Kollegialitätsprinzips keine Einsicht
in Unterlagen, die Rückschlüsse auf die Standpunkte einzelner
Exekutivmitglieder erlauben würde (BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016
E. 5.7.4). Nur so kann die freie Willens- und Meinungsbildung und damit
der Entscheidfindungsprozess im Exekutivorgan geschützt werden.

Gemäss den
Ausführungen in der Vernehmlassung (Ziff. 14) dienen die
Geschäftsleitungssitzungen  in erheblichem Masse der Vor- und Nachbereitung
von regierungsrätlichen Geschäften. Wenn also das Regierungsmitglied mit den
obersten Kadern des Departements die Geschäfte des Regierungsrats berät, so
steht dies unter dem besonderen gesetzlichen Schutz der
Regierungsratskommunikation. Als Mitglied des Regierungsrats ist der
Departementsleiter an das Kollegialitätsprinzip gebunden (§ 103 Abs. 1 KV),
womit einer Veröffentlichung seiner persönlichen Haltung Grenzen gesetzt sind.
In den Geschäftsleitungssitzungen werden Positionen diskutiert, die später im
Regierungsratskollegium einer Einigung zugeführt werden. Insoweit besteht kein
Anspruch auf Offenlegung.

5.2Soweit
die Aufzeichnungen departementale Angelegenheiten betreffen, ist auf deren
vorläufigen Charakter und die Notwendigkeit des vertraulichen Rahmens für die
Diskussionskultur zu verweisen, die jedenfalls einem enzyklopädischen
Informationszugang entgegensteht. Die Leitungsorgane des Departments müssen
Diskussionen über die Planung, über interne Prozesse und über Differenzen
zwischen den Dienststellen führen können, ohne eine Veröffentlichung der
entsprechenden Aufzeichnungen fürchten zu müssen. Das Schutzbedürfnis ist umso
grösser, je länger der Zeitraum bemessen wird und je umfassender die
Offenlegung ausfällt, denn mit deren zunehmenden Umfang wächst die Möglichkeit
für Rückschlüsse auf Regierungs­rats­geschäfte progressiv an. Dasselbe gilt für
die im Themenbereich des BVD häufigen Angelegenheiten von Privatpersonen, deren
Geheimhaltungsinteressen nach Einschätzung der Vorinstanz häufig betroffen
sind, so dass die Sitzungsaufzeichnungen teilweise über Jahre hinweg streng
vertrauliche Daten enthalten. Das Festhalten am Erfordernis konkret
ausgewiesener Zugangsinteressen dient in diesen Fällen auch der Wahrung des Vertrauens
des Bürgers, auf dessen Mitwirkung die Behörde angewiesen ist. Daher steht der
gesetzliche Schutz der Regierungsratskommunikation und der Privatsphäre auch
einer Offenlegung der departementalen Traktanden entgegen, sofern diese
integral und über einen längeren Zeitraum verlangt wird und im Einzelfall keine
konkreten Interessen für die Bekanntgabe bestehen.

5.3Selbst
wenn man den Protokollen der Geschäftsleitungssitzungen des BVD selber nicht
den direkten, keiner weiteren Interessenabwägung zugänglichen Schutz der
Vertraulichkeit der Sitzungen des Regierungsrates zugestehen wollte, so steht
der Bekanntgabe im vorliegenden Einzelfall das entsprechend begründete
überwiegende Interesse an der Geheimhaltung entgegen (§ 29 Abs. 1
Var. 2 IDG). Ein öffentliches Interesse liegt gemäss § 29 Abs. 2 lit.
c IDG unter anderem dann vor, wenn der Zugang zur Information den freien Meinungs-
und Willensbildungsprozess der öffentlichen Organe beeinträchtigt. Die
Konkretisierung der öffentlichen Interessen in § 29 Abs. 2 IDG ist
allerdings nicht abschliessend, nennt sie doch bloss Tatbestände, bei denen
insbesondere ein öffentliches Interesse besteht (Rudin, a.a.O., § 29 N 20).

5.3.1Die
Bundesverfassung beschränkt die Informationsfreiheit in Art. 16 Abs. 3 BV auf
allgemein zugängliche Quellen. In ähnlicher Weise lässt Art. 10 Abs. 2 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) Einschränkungen zur
Verhinderung der VerbreitungvertraulicherInformationen zu.
Entsprechend hat der Strassburger Gerichtshof in seiner Rechtsprechung
wiederholt auf diese Beschränkung hinweisen müssen (limitedright of
access to information), so dass ein Zugangsanspruch nur unter gewissen
Bedingungen bestehe (subject to certain conditions, Grosse Kammer des EGMR
Nr. 18030/11 in SachenMagyar Helsinki Bizottság gegen Ungarnvom
8. November 2016, Ziff. 130, 132 mit Hinweisen). Weiter hat der Strassburger
Gerichtshof ausdrücklich konkrete Beschränkungen im Interesse der Kommunikation
leitender Exekutivbehörden zugelassen. So wurde etwa die Bestrafung eines
Schweizer Journalisten bestätigt, der ein internes Strategie­papier
veröffentlicht hatte. Dieses Papier war von einem Diplomaten zuhanden der
Exekutivbehörde (Bundesrat und Aussendepartement) verfasst und als vertraulich
gekennzeichnet worden. Der Gerichtshof führte aus, die Regierung habe ein
rechtmässiges Ziel verfolgt, als sie sich auf den Schutz vor Verbreitung
vertraulicher Informationen berufen habe. Namentlich im Bereich der Diplomatie
sei es wichtig, dass vertrauliche oder geheime Informationen ausgetauscht und
gegen die Einmischung von aussen geschützt werden können (protéger contre des
immixtions externes, protecting  against outside interference, Grosse
Kammer des EGMR Nr. 69698/01 in SachenStoll gegen Schweizvom
10. Dezember 2007 Ziff. 62, 125 ff.; vgl. den zugrundeliegenden
BGE 126 IV 236). Entscheidend ist nach dieser Rechtsprechung jeweils eine
Einzelfallprüfung des Informations­zugangs, die den Zweck des Gesuchs, die Natur
der Information, die Rolle des Gesuchstellers und die Erhältlichkeit der
Information berücksichtigt (Grosse Kammer des EGMR Nr. 18030/11 in SachenMagyar
Helsinki Bizottság gegen Ungarnvom 8. November 2016
Ziff. 157-170 mit Hinweisen).

5.3.2Zur
Interessenabwägung im vorliegenden Einzelfall ist Folgendes auszuführen: Das
vorliegende Informationsgesuch verfolgt denZweck,die integrale Offenlegung
interner Kommunikation eines Regierungsmitglieds mit der Departements­leitung
im Interesse der demokratischen Kontrolle zu erreichen. Die Bedeutung der
Medien für die Demokratie ist unbestritten. Soll jedoch im demokratischen
Interesse interne geschützte Kommunikation offengelegt werden, so hat dies
einzelfallweise zu geschehen. Vorliegend ist bloss ein allgemeines Interesse an
einer Offenlegung interner Aufzeichnungen der Leitungsorgane ersichtlich,
welches einen enzyklopädischen Zugang zu mehreren Jahresbeständen und einer
grossen Themenbreite ermöglichen würde. Dieses Zugangsinteresse ist
unspezifisch und wiegt daher eher leicht. Bei derNaturder bezeichneten
Information handelt es sich um Aufzeichnungen der Kommunikation politischer
Leitungsorgane, die einen freien Meinungsaustausch im Zusammenhang mit der
allgemeinen politischen Planung oder mit konkreten Regierungsratssitzungen
pflegen. Der Gesetzgeber hat die Regierungsratskommunikation gesetzlich
geschützt (§ 14 Abs. 3 OG, § 24 Abs. 1 IDV) und damit seiner Sorge um
Vertraulichkeit in diesem Bereich Ausdruck gegeben. Da den Aufzeichnungen
überdies interner Charakter zukommt und sie eine hohe politische Leitungsebene
betreffen, kommt dem Interesse am Schutz des freien Meinungs- und
Willensbildungsprozesses der öffentlichen Organe (§ 29 Abs. 2 lit. c IDG) ein
erhebliches Gewicht zu. Soweit die Beratung von Angelegenheiten Privater
betroffen ist, ist deren konkreten Interessen am Schutz ihrer privaten und
geschäftlichen Sphäre im Einzelfall ein ebenso konkretes Zugangsinteresse
entgegenzustellen. Dies ergibt sich aus dem grossen Stellenwert des
Privatsphärenschutzes im Gesetz (§ 9 ff. und § 30 IDG).

Im konkreten
Fall würden die genannten Interessen in einem grossen Ausmass beeinträchtigt, weil
die Aufzeichnungen über mehrere Jahre hinweg offengelegt werden müssten, was einen
enzyklopädischen Zugang und unkontrollierbare Rückschlüsse auf zahlreiche
Regierungsratsgeschäfte, die Persönlichkeit betroffener Privatpersonen, deren
Geschäftsgeheimnisse sowie auf interne Einzelheiten der Willensbildung in der
Departementsleitung zulassen würde. Ganze Jahresbestände müssten überdies auf
Vorrat anonymisiert werden, was wegen der enormen Zahl von unterschiedlichen
Themen nicht durchführbar wäre und die Staatsleitung über längere Zeit lähmen
würde. Diesen bedeutenden Schutzinteressen steht kein konkret benannter Umstand
gegenüber, der im vorliegenden Einzelfall ein spezifisches Informations­interesse
der Öffentlichkeit begründen würde.

DieRolledes Gesuchstellers ist jene eines Journalisten, der sich auf die Medienfreiheit
berufen kann und dessen Aufgabe bei abstrakter Betrachtung eine wichtige
Bedeutung für den öffentlichen Diskurs zukommt. Die allgemeine Bedeutung des
öffentlichen Diskurses vermag jedoch die zahlreichen, hier konkret benannten Interessen
an der Vertraulichkeit interner geschützter Kommunikation auf hoher
Regierungsebene nicht zu überwiegen. Es ist im konkreten Einzelfall nicht
ersichtlich, in welcher Hinsicht der öffentliche Diskurs eingeschränkt würde,
wenn auf die beantragte Ausdehnung des Öffentlichkeitsprinzips verzichtet
würde. Informationsgesuche im Einzel­fall und ohne enzyklopädischen Charakter
können jederzeit gestellt werden. ZurErhältlichkeit der Informationist
schliesslich zu erwägen, dass die Sitzungsaufzeichnungen als persönliches
Hilfsmittel der internen Willensbildung des Regierungsmitglieds und seiner
leitenden Mitarbeiter dienen; sie werden also zu Recht vertraulich behandelt.
Infolgedessen durften die Leitungsorgane, welche an den
Geschäftsleitungssitzungen teilnahmen, mit gutem Grund annehmen, dass ihre
Äusserungen den geschützten Rahmen der internen Willensbildung nicht verlassen
und jedenfalls nicht integral in Jahres­beständen offengelegt werden. Es ist notorisch,
dass eine öffentliche Diskussion viel vorsichtiger und zurückhaltender geführt
werden müsste als ein vertrauliches Gespräch. Konkrete Gründe, weshalb die
Vertraulichkeitsprämisse im Nachhinein wegfallen sollte, sind nicht
ersichtlich. Insgesamt überwiegen die Interessen an der Vertraulichkeit der
Aufzeichnungen deutlich jene an einer integralen Offenlegung der
Jahresbestände. Der vorinstanzliche Entscheid erweist sich demnach auch
aufgrund der Interessenabwägung als zutreffend.

Eine teilweise Zugangsgewährung
ist bei gesammelten Jahresbeständen interner Aufzeichnungen nicht durchführbar
und steht ausser Diskussion (hiervor E. 4.3). In solchen Extremsituationen
reicht es aus, dass der Betroffene nach Erinnerung an die Tragweite des
Öffentlichkeitsprinzips ein neues Gesuch stellen kann.

6.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrenten dessen Kosten zu tragen, wobei die
Gebühr auf CHF 900. festgesetzt wird. Die Kostenpflicht richtet sich nach
§ 30 Abs. 1 VRPG. Der Grundsatz der Gebührenfreiheit des
Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG entfaltet im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine Wirkung, als die
Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG; VGE
VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 4 m.H.).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird
abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Die Rekurrenten tragen die
ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer
Gebühr von CHF 900., einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.