bs_appellationsgericht · VD.2017.209 · 2017-06-06 · de
Rückstellung des Einbürgerungsgesuchs für zwei Jahre


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2017.209

URTEIL

vom28. August 2018

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, Dr. Cordula Lötscher

und Gerichtsschreiberin
MLaw Sibylle Kuntschen

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

gegen

Bürgerrat der Stadt BaselRekursgegner

Stadthausgasse 13, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Bürgerrats der Stadt Basel, eröffnet durch Verfügung der Bürgergemeinde der
Stadt Basel vom 20. Juni 2017

betreffend Rückstellung des
Einbürgerungsgesuchs für zwei Jahre

Sachverhalt

Mit Beschluss
vom 6. Juni 2017 hat der Bürgerrat der Stadt Basel das Einbürgerungsgesuch
von A____ (Rekurrentin) wegen mangelnder gesellschaftlicher Integration und der
somit nicht erfüllten gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen von
§ 14 Abs. 2 lit. c der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz in der bis
zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung (aBüRV, SG 121.110) für zwei Jahre
zurückgestellt. Gegen diesen Entscheid hat die Rekurrentin mit Schreiben vom
30. Juni 2017 rechtzeitig Rekurs beim Regierungsrat angemeldet. Die
Rekursbegründung vom 23. August 2017, mit welcher sie sinngemäss die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Erteilung des Basler
Bürgerrechts beantragt, trug keine Unterschrift. In der Folge wurde der Rekurs
nach § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Mit Verfügung des Instruktionsrichters
vom 12. September 2017 wurde die Rekurrentin nebst der Anforderung eines
Kostenvorschusses von CHF 700. unter Hinweis auf einen sonstigen
Nichteintretensentscheid zur Unterzeichnung der an sie retournierten Kopie
ihrer Rekursbegründung bis zum 2. Oktober 2017 aufgefordert. In der
Folge ist das Verwaltungsgericht mit Einzelrichterurteil vom 15. Dezember 2017 auf
ihren Rekurs mangels fristgemässem Eingang eines unterzeichneten Exemplars
nicht eingetreten. Diesen Entscheid hat der Instruktionsrichter mit Verfügung
vom 24. Januar 2018 in Wiedererwägung gezogen, nachdem die Rekurrentin hat
nachweisen können, dass sie die unterzeichnete Rekursbegründung innert der ihr
gesetzten Frist nicht beim zuständigen Verwaltungsgericht, sondern beim
Präsidialdepartement eingereicht hat und dieses sie, statt einer Weiterleitung
an das zuständige Gericht, retourniert hat.

Der Bürgerrat
beantragt mit Vernehmlassung vom 20. März 2018 die kostenfällige Abweisung des
Rekurses. Die Rekurrentin hat darauf verzichtet, sich dazu replicando vernehmen
zu lassen.

Die Einzelheiten
der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind,
aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Anfechtungsobjekt
ist der Entscheid des Bürgerrats der Bürgergemeinde der Stadt Basel über das Einbürgerungsgesuch
der Rekurrentin. Gemäss § 38 Abs. 1 des Bürgerrechtsgesetzes in der bis zum 31.
Dezember 2017 geltenden Fassung (aBüRG, SG 121.100) unterstehen
letztinstanzliche Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeinden dem Rekurs an den
Regierungsrat. Dieses kommt gemäss § 27 Abs. 2 des neuen BüRG in der Fassung
vom 19. Oktober 2017 auf das vorliegende Einbürgerungsgesuch zur Anwendung.
Rekurse an den Regierungsrat können von diesem oder dem instruierenden
Departement gemäss § 42 OG dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen
werden. Daraus leitet sich vorliegend die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
ab. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG, SG 270.100).

1.2Mit
dem angefochtenen Entscheid wird das Einbürgerungsverfahren der Rekurrentin
formell nicht abgeschlossen. Vielmehr wird das Gesuch für zwei Jahre zurückgestellt
und in diesem Sinne das Verfahren sistiert. Es handelt sich daher formell um
einen Zwischenentscheid. Solche unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann
der selbständigen Anfechtung, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken können. Dies trifft auf die Sistierung eines
Einbürgerungsverfahrens zu. Dieser Entscheid und generell die Praxis der
Sistierung von Verfahren durch den Bürgerrat bedeutet im Ergebnis nichts
anderes als die Verweigerung der Einbürgerung aufgrund der aktuellen
Verhältnisse. Er kommt damit im Ergebnis einem Endentscheid gleich und bewirkt
damit in gleicher Weise einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil (vgl. auch
VGE VD.2017.82 vom 15. Dezember 2017 E. 1.2, mit Hinweisen).

1.3Als
Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Rekurrentin von diesem
unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert, sodass auf diesen einzutreten ist.

1.4Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften
verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem
ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (vgl. VGE VD.2010.62
vom 16. November 2010 E. 1.3). Dazu ist das Verwaltungsgericht auch
aufgrund von Art. 50 des Bürgerrechtsgesetzes in der bis zum 31. Dezember
2017 geltenden Fassung (aBüG, SR.141.0), welches gemäss Art. 50 Abs. 2
des neuen BüG auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar bleibt, und Art. 29a
Satz 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verpflichtet. In Bezug auf die Einbürgerungsvoraussetzungen
obliegt dem Verwaltungsgericht eine freie Überprüfung. Jedoch berücksichtigt es
bei der Prüfung der Rechtsfragen, dass die Gemeinden im Rahmen ihrer Autonomie
die im Gesetz verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe selbständig anwenden. Das
kantonale Gericht muss die Rechtsanwendung und namentlich die Anwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Gemeinde aber dennoch auf ihre
Vereinbarkeit mit den einschlägigen Normen des kantonalen Rechts und des
Bundesrechts überprüfen. Es darf dabei nicht  auch nicht mit Rücksicht auf die
Gemeindeautonomie  eine bloss willkürfreie Anwendung der bürgerrechtlichen Bestimmungen
akzeptieren, wenn sich aus dem Bundesrecht oder anderen Rechtssätzen ergibt,
dass eine andere Lösung vorzuziehen wäre (BGE 137 I 235 E. 2.5 S. 239 f.;
VGE VD.2011.134 vom 21. Mai 2012 E. 1.3).

1.5Mit
ihrem Rekurs sprach die Rekurrentin ihren Wunsch aus, ihre Situation in einem
persönlichen Gespräch genauer zu schildern, falls diese Möglichkeit bestehe.
Anspruch auf eine mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts besteht gemäss
§ 25 Abs. 2 VRPG nur bei Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche
und Verpflichtungen oder strafrechtliche Anklagen im Sinne von Art. 6
Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101;
VGE VD.2010.39 vom 28. April 2011 E. 1.4). In den übrigen Fällen
liegt es gemäss § 25 Abs. 3 VRPG im Ermessen des instruierenden Präsidenten,
ob er auf Antrag oder von sich aus eine mündliche Verhandlung ansetzt. Eine
mündliche Verhandlung mit Anhörung ist dabei dann angezeigt, wenn
Auskunftspersonen zu befragen oder der persönliche Eindruck des Gerichts von
der Rekurrentin für den Verfahrensausgang von entscheidender Bedeutung wären
(vgl. VGE VD.2017.15 vom 3. Juni2017E. 2.2).

Die Einbürgerung
stellt keinen zivilrechtlichen Anspruch im Sinne der konventionsautonomen Auslegung
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergeben
wird, erscheint auch ein persönlicher Eindruck des Gerichts von der Rekurrentin
für dessen Entscheid nicht als notwendig.

2.

2.1Gemäss
§ 24 lit. b Abs. 4 aBüRG haben ausländische Bewerberinnen und Bewerber ihr Gesuch
um Aufnahme in das Bürgerrecht des Kantons Basel-Stadt beim kantonalen
Bürgerrechtsdienst einzureichen, wobei das weitere Verfahren durch die
Verordnung geregelt wird. Im Kanton Basel-Stadt ist dafür das Migrationsamt
zuständig (§ 2 Abs. 1 lit. a aBüRV). Dieses prüft, ob die formellen
Voraussetzungen für die Einbürgerung erfüllt sind, klärt die Integration ab, fasst
diese Ermittlungsergebnisse zuhanden der Bürgergemeinde und des Justiz- und
Sicherheitsdepartements zusammen und holt die kommunale sowie die
eidgenössische Einbürgerungsbewilligung ein.

Die
Bürgergemeinde ist gemäss § 8 Abs. 1 lit. a aBüRV im Verfahren der ordentlichen
Einbürgerung zuständig für die Prüfung, ob die Voraussetzungen gemäss § 13 aBüRG
 namentlich ein guter Leumund, genügende Sprachkenntnisse sowie soziale und
wirtschaftliche Integration  erfüllt sind. Für die Behandlung von
Bürgerrechtsbegehren ist gemäss § 14 Abs. 2 Ziff. 8 der Gemeindeordnung der Bürgergemeinde
der Stadt Basel (GO, SG BaB 111.100) der Bürgerrat zuständig. Gemäss § 16 GO
steht dem Bürgerrat eine Einbürgerungskommission (EBK) zur Seite, welcher der
Bürgerrat einen Teil seiner Aufgaben und Befugnisse überträgt. Diese
begutachtet gemäss § 20 Satz 1 GO alle Begehren um Aufnahme in das Bürgerrecht
der Stadt Basel nach den geltenden Gesetzen. Sie ist somit zuständig für die
Prüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen. Die EBK stellt dem
Bürgerrat daraufhin einen Antrag auf Aufnahme ins Bürgerrecht oder Ablehnung
des Einbürgerungsbegehrens.

2.2Mit
seinem angefochtenen Entscheid hat der Bürgerrat der Bürgergemeinde der Stadt
Basel aufgrund seiner Prüfung des Einbürgerungsgesuchs bzw. aufgrund des für
die Entscheidfindung des Bürgerrats massgebenden Berichts der EBK das
Einbürgerungsgesuch der Rekurrentin wegen ihrer mangelnden gesellschaftlichen
Integration für zwei Jahre zurückgestellt (vgl. Rückstellungsentscheid des
Bürgerrats vom 6. Juni 2017 Ziff. I).

Zur Begründung
hat der Bürgerrat erwogen, dass die Rekurrentin im September 2002 in die Schweiz
eingereist und seit Januar 2010 in Basel angemeldet sei. Nach dem im Jahr 2004
erfolgten Abschluss des Gymnasiums in Ankara habe sie von [...] bis [...] bei
der [...] AG, der [...] AG und der [...] gearbeitet, darauf die Aufnahmeprüfungen
zum Hochschulstudium wiederum in der Türkei absolviert und schliesslich von
2009 bis 2013 die [...] Hochschule FHNW in Basel besucht. Das erforderliche
Deutschdiplom C2 habe sie erst im siebten Anlauf geschafft. Seit 2015
absolviere die inzwischen zweifache Mutter an der türkischen Universität [...]
ein Fernstudium in [...]. Ihr im März 2013 eingereister Ehemann sei nach
Beschäftigungen beim [...] seit September 2016 arbeitslos und lerne jetzt
Deutsch.

Art. 14 lit. a
aBüG verlange, dass die sich um die Einbürgerung bewerbende Person in die
schweizerischen Verhältnisse eingegliedert sei, worunter die wirtschaftliche
und soziale Eingliederung verstanden werde. Diese Integration geschehe
einerseits in der Schule/Ausbildung und im Beruf, wo sich persönliche Kontakte
ergäben, oder sie zeige sich in der Kontaktpflege zu anderen am Wohnort
verwurzelten Personen. Diese Eingliederung verlange auch § 14 Abs. 2 lit. c
aBüRV. Trotz ihres längeren Wohnsitzes und der vierjährigen Ausbildung in Basel
habe die Bürgerrechtsbewerberin gegenüber dem Migrationsamt keine vier ihr
persönlich bekannten Schweizerinnen oder Schweizer als Referenzpersonen nennen
können. Die von ihr angegebenen Referenzpersonen hätten keine Aussage zu ihrer
sozialen Integration machen können, da sie sie kaum gekannt hätten. Im
Erhebungsbericht des Migrationsamts werde daher auch vermerkt, dass keine
aussagekräftigeren Referenzen hätten eingeholt werden können, weil die Bürgerrechtsbewerberin
keine Nachbarn, ehemaligen Vorgesetze oder weitere Schweizer Bekannte habe
angeben können. Unter Verweis auf BGE 132 I 167, 172 ff. kommt die Vorinstanz
daher zum Schluss, dass die EBK aufgrund dieser Sachlage die gesellschaftliche
bzw. soziale Integration der Bürgerrechtsbewerberin zu Recht als ungenügend gewertet
habe, dürfe von einer Bürgerrechtsbewerberin doch ein hinreichender
Integrationswille und letztlich auch die Bereitschaft, in einen für eine Einbürgerung
erforderlichen Kontakt mit der hiesigen Bevölkerung zu treten, verlangt werden.
Die Rekurrentin erfülle daher die Einbürgerungsvoraussetzungen gemäss § 14 Abs.
2 lit. c aBüRV zurzeit noch ungenügend, weshalb ihr Gesuch vom Bürgerrat für
zwei Jahre zurückgestellt werde.

2.3Mit
ihrer Rekursbegründung zeigt die Rekurrentin Verständnis für diese Argumentation.
Unter Bezugnahme auf die jüngsten Entwicklungen in der Türkei und den
gescheiterten Putschversuch vom 15. Juni 2016 führt sie aus, dass ihre Familie
und sie Sympathisanten der Bewegung von Fethullah Gülen seien. Deshalb sei
ihrer am [...] geborenen Tochter [...] die türkische Staatsbürgerschaft
verwehrt worden. Sie könnten auch nicht mehr in die Türkei einreisen. Ihr
Schwiegervater sitze seit Januar 2017 ohne jegliche Begründung im Gefängnis.
Sie habe sich zwischenzeitlich um Alternativen für ihre Integration bemüht.
Dank ihren Kindern gelinge es ihr auch einfacher Kontakte zu knüpfen, sei dies
in der Spielgruppe, auf dem Spielplatz oder im Quartiertreff [...]. Auch strebe
sie die erneute Aufnahme ihres Studiums an der [...] FHNW an. Es sei ihr
wichtig, nach Lösungswegen für Anschlusskonzepte zu suchen, die sehr wichtig
für sie, ihre Familie und für ihre Zukunft seien.

3.

Strittig ist einzig
die gesellschaftliche bzw. soziale Integration der Rekurrentin.

3.1Art.
14 lit. a aBüG setzt für die Einbürgerung einer ausländischen Person deren
Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse voraus. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann dies mit einer allmählichen Angleichung
an schweizerische Gewohnheiten umschrieben werden. Bewegt sich eine bewerbende
Person vorab im Kreise ihrer Familie bzw. Landsleute und geht sie nicht auf die
hiesige Bevölkerung zu oder meidet sie diese gar, so kann darin eine mangelnde
Integration, ein unzureichender Integrationswille und eine ungenügende allmähliche
Annäherung und Angleichung an die schweizerische Kultur und die hiesigen
Gewohnheiten erblickt werden (BGE 132 I 167 E. 4.3 S. 172 ff.). In diesem
Sinne kann eine gewisse lokale Integration verlangt werden. Nicht als
notwendiges Integrationsmerkmal kann dabei aber die Mitgliedschaft in Vereinen
oder anderen Organisationen vorausgesetzt werden (BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245).
Zur weiteren Konkretisierung des Begriffs der Integration kann auch auf Art. 4
des Ausländergesetzes (AuG, SR 142.20) und Art. 4 der Verordnung über die
Integration von Ausländerinnen und Ausländern (VIntA, SR 142.205)
zurückgegriffen werden (CJ GE ATA/535/2014 vom 17. Juli 2014 Ziff. 10). Danach
zielt Integration auf das Zusammenleben der einheimischen und ausländischen
Wohnbevölkerung auf der Grundlage der Werte der BV und gegenseitiger Achtung
und Toleranz (Art. 4 Abs. 1 AuG). DerBeitrag der Ausländerinnen
und Ausländer zu ihrer Integration zeigt sich dabei namentlich auch in der
Auseinandersetzung mit den Lebensbedingungen in der Schweiz und im Willen zur
Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung (Art. 4 lit. c und d
VIntA). Dabeiist der Grad der Integration aufgrund der Umstände des
konkreten Einzelfalls zu prüfen und es dürfen keine zu hohen Anforderungen
gestellt werden. Die konkrete soziale Integration einer Person kann etwa durch
Merkmale wie Anstellungsdauer, Dauer des Wohnsitzes in der Gemeinde, Zeugnisse
von Arbeitgebern, Bestätigungen von Personen aus der Nachbarschaft etc. unter
Beweis gestellt werden (VGE SG B 2011/229 vom 31. Mai 2012 E. 4.3.2, B
2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.7.3). Zum Beleg einer solchen Annäherung und
Auseinandersetzung kann die Nennung von integrierten Bezugspersonen verlangt
werden, mit denen die sich bewerbende Person im privaten oder beruflichen
Alltag regelmässige Kontakte pflegt (CJ GE ATA/374/2013 vom 5. November 2013
Ziff. 11).

3.2Die
Rekurrentin bestreitet die diesbezüglichen Feststellungen der Vorinstanz nicht,
weshalb von diesen auszugehen ist (§ 18 Abs. 1 i.f. VRPG). Der Inhalt der
Anhörung der Rekurrentin durch die EBK vom 17. Februar 2017 wird im Dossier
nicht weiter dokumentiert. Die Rekurrentin macht geltend, sich zwischenzeitlich
um Alternativen für ihre Integration bemüht zu haben. Soweit sie diesbezüglich
ausführt, dass es ihr dank ihren Kindern leichter falle, Kontakte zu knüpfen,
und sie ihr Studium an der [...] Hochschule erneut aufnehmen wolle, so macht
sie damit zwar eine aus ihrer persönlichen Sicht veränderte Ausgangslage
geltend, sie behauptet aber nicht, zwischenzeitlich konkrete Kontakte zu
Personen aus der lokalen Bevölkerung aufgenommen zu haben. Im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren sind zwar wie in ausländerrechtlichen
Verfahren auch bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines
bürgerrechtlichen Entscheids durch das kantonale Gericht in Anwendung von Art.
110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) die tatsächlichen Verhältnisse
massgebend, wie sie im Zeitpunkt des Gerichtsentscheids bestehen (BGE 127 II 60
E. 1b S. 63; BGer 2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 5.3;
VGE VD.2017.40 vom 20. Januar2018E. 1.2, VD.2017.72
vom 21. Dezember 2017 E. 1.2, VD.2016.142 vom 20. Mai 2017
E. 1.2, VD.2015.151 vom 24. Februar 2016 E. 1; jeweils mit
Hinweisen). Die Rekurrentin legt aber nicht dar, inwieweit sich ihre
gesellschaftliche und soziale Integration während der Dauer des Verfahrens
tatsächlich verbessert hat. Aufgrund ihrer diesbezüglich bloss vagen
Ausführungen kann auch darauf verzichtet werden, sie im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren persönlich zu befragen, da davon in
antizipierter Beweiswürdigung keine genügenden Anhaltspunkte für eine andere
Beurteilung der Sachlage zu erwarten sind. Dies gilt umso mehr, als für die
Beurteilung ihrer gesellschaftlichen und sozialen Integration aufgrund ihrer
diesbezüglich zugestandenen bisherigen Defizite nicht allein auf ihre Befragung
abgestellt werden könnte.

3.3Die
Zurückstellung des Einbürgerungsgesuches hat schliesslich auch keinen Einfluss
auf den ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus der Rekurrentin, sodass auch die
politischen Ereignisse und Veränderungen in ihrem Heimatland zu keiner anderen
Beurteilung zu führen vermögen.

Mit der
Zurückstellung ist das hängige Einbürgerungsgesuch vom 17. Dezember 2015 zudem
nicht abgewiesen worden. Es wird vielmehr nach Ablauf der Rückstellungsfrist
aufgrund ihrer dannzumal von der Rekurrentin zu belegenden gesellschaftlichen
und sozialen Integration von der Vorinstanz neu zu beurteilen sein.

3.4Zusammenfassend
ist daher der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden.

4.

Daraus folgt die
Abweisung des Rekurses. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin
die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 700., welche mit dem
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wird.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 700.
(einschliesslich Auslagen). Die Urteilsgebühr wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.