bs_appellationsgericht · VD.2020.16 · 2022-03-04 · de
Überführung der Stelle "Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.16

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____Rekurrentin 1

[...]

B____Rekurrent 2

[...]

beide vertreten durch [...],
Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources
Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle
«Fachlehrperson 1 Fach

(Werken, Bewegung, Musik)
Schulheim» im Rahmen der Systempflege,

Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Die Stelle
«Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim»,
Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde durch Beschluss des Regierungsrates
per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modellumschreibung)
4024.14 in Lohnklasse 14 überführt. Mit Schreiben vom 17. bzw. 22. April 2015
beantragten A____ und B____ (Rekurrierende) als Stelleninhabende beim Zentralen
Personaldienst den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Der Zentrale
Personaldienst (ZPD; heute: Human Resources Basel-Stadt) erliess am 7. Januar
2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates die entsprechende Verfügung. Die
gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Rekurrierenden wies der
Regierungsrat mit Beschluss vom 21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen
Beschluss richtet sich der am 29. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni 2020
begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen die
Rekurrierenden die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des
Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung ihrer Stelle
gestützt auf die angepasste Stellenbeschreibung Nr. [...] bzw. gestützt
auf eine neu zu erstellende Stellenbeschreibung im Rahmen der Systempflege mit
Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 17, eventualiter Lohnklasse 16.
Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten
Durchführung des Verfahrens an den Regierungsrat. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragen die Rekurrierenden, es seien sämtliche Verfahrensakten des
gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren,
Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur Einsicht zukommen zu lassen. Mit
Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der Regierungsrat die kosten- und
entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu replizierten
die Rekurrierenden mit Eingabe vom 28. Januar 2021. Die weiteren Tatsachen
und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das
vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.         Formelles

1.1Einspracheentscheide
des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss
Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt
Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von
§ 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss
Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des
Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des
Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG
ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch
das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG,
SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates
über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist.
Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.1).

1.2Der
Rekurrierenden haben die in Frage stehende Stelle im Zeitpunkt ihrer
Überführung ausgeübt. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle
rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen.
Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13
Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht
angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet
oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5
VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die
Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der
Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das
Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener
Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung
einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems
tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und
Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen
Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den
Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere
Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b
S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das
Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung
delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5
LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur
Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das
Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen
Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4Gemäss
§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen
der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser
Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien
begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133
vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015
E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach
feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung
alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November
2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4,
VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder
anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven
mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich
erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu
den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom
7. November 2008 E. 5;Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005
S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind
sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016
E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99
vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5Die
von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im
Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten
auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,
die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale
Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren.
Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl. ausführlich:
VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 1.5,
je mit Hinweisen).

2.         Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts
geltend und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante
Akten gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1Zur
Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle
mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher
Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche
Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrierenden und
andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens
der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur
Einsicht zugestellt würden. Die Vorinstanz sei dem entsprechenden
Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.
Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke
nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten
der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So
seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 16. Mai 2019 mit Bericht des
Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 neben den nicht beantragten Unterlagen
zum Aspekt der Gleichstellung nur vier weitere Dokumente ausgehändigt worden.
Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen Bewertung»
oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei gewissen
angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 24. Mai
2019 bestätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die Akteneinsicht
verweigert werde. Die Vor­instanz und die involvierten Amtsstellen schilderten
Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens, aus welchen hervorgehe,
dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante Wertungen und
Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa die behauptete
Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht dokumentiert und würden
nicht offengelegt. Auch die Vornahme der in § 5 LG vorgeschriebenen
Quervergleiche sei nicht offengelegt worden. Den betroffenen Personen werde
dadurch verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren
Korrektheit zu prüfen. Für den Nachweis einer rechtskonformen und willkürfreien
Lohnklassenfindung sei die nachvollziehbare Dokumentation sämtlicher
Handlungsschritte, in welchen entscheidrelevante Wertungen und
«Gesamtbetrachtungen» vorgenommen wurden, und deren Zustellung entscheidend.
Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens jetzt» im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1   Das
Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten
Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen
soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrnehmen zu können (VGE VD.2018.44
vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich
unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die
geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum GanzenRhinow/‌Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V
387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der
Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das
Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen
und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein
übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 10 = Praxis
2001 Nr. 157, 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung
des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen
Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden
verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44
vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1,
mit Hinweis aufWaldmann, in:
Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86
E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85
E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das
Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige
Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die
entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150
vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.2.2   Ein
Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss
unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE VD.2020.27
vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und VD.2018.222 vom 19.
Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2;Waldmann/Bickel, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 33
N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht ergibt sich
ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221 und
VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018
E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29
Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise
entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn
dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286
E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2,
VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;Kiener/Rütsche/‌Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die
Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann
absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt
ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten
Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom
14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 153 und 457;Waldmann/‌Bickel,
a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von
weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen
Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus
nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018
E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom
27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., N 537;Waldmann/Bickel,
a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).
Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die
Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 2, VD.2017. 150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,
VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3   Wie das
Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer
Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des
Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6
m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107
vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2).
Die Massgeblichkeit der Stellen­beschreibung gilt auch für die
Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3
und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107
vom 27. März 2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte
Stelleneinreihung auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48
vom 23. März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die
Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf
andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere
nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der
Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6
m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4   Dies
gilt auch für die von den Rekurrierenden im vorinstanzlichen Verfahren konkret
verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren
vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche
 wie auch weitere Schritte  die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die
Quervergleiche massgebend sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf
der Grundlage der jeweiligen Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den
Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen
abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der
Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend
die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember
2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere Akten
sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht
sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur vollanalytischen
Bewertung, «Protokolle der Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung
des Einreihungsplans, der Funktionskette und der Modellumschreibungen». Der der
Bewertung der einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu
Grunde liegende Einreihungsplan und die Modellumschreibungen gemäss dem
Regierungsratsbeschluss Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden
Verwaltungsverordnungen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3).
Sie richten sich nur an die Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte
oder Pflichten der Privaten (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 84;Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14 N 9 f. und
§ 41 N 15). Vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen werden von der
betreffenden Behörde selbst, der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde
erlassen und bezwecken die einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen
formulierter Vorschriften und von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar
2020 E. 3.5.2 m.H. aufTschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 41 N 13;Wiederkehr,
in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern
2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss
Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der
Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör
(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121
I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz
auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls
nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas
Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen
individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen
gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung
unmittelbar berühren (Waldmann, a.a.O.,
Art. 29 BV N 14). Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, inwiefern
dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in Materialien
verlangen.

Schliesslich
verlangen die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur
Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei
der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung
auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der
Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der
Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren
Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020
E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus
kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der
Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE
VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai
2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Dies gilt  wie
ausgeführt  auch für die Beurteilung von Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27
vom 1. Dezember 2020 E. 1.6).

2.3Daraus
folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch
der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete
Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten
vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und
entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3.         Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen
Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für
gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1Der
Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur 
aber immerhin , dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich
entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8
Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis
gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105
E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit anerkannt
wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser Spielraum in der
Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als
gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die
unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1
S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des
Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer
Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung
von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1
S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich
ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten
Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.
Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich
haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV
nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,
Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105
E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 2).

3.2

3.2.1   Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle
einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik;
2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3. Betreuung,
Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;
5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und
Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese
sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem
Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem
Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse
einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,
umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine
Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der
Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),
Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),
Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie
Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und
Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107
vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen
zur Stellenzuordnung vom 10.August 2015, S. 3,https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.2.2   Grundsätzlich
wird für jede zweite Richtposition innerhalb einer Funktionskette mit einer
Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März
2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Einreihungsplan und Modell­umschreibungen
vom 10. Oktober 2014 bzw. 18. November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/‌einspracheverfahren/‌grundlagen.html).
In der Funktionskette 4024, «Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3. - 11.
Klasse VS» bestehen Modellumschreibungen für die Richtpositionen 4024.14 und
4024.17. Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene
Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der
darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der
Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.3). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung
einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das
Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die
nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen
einzureihen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21.
Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene
Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der
nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der
zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in
eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden
Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September
2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit
einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.
März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im
Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn  von einer nicht umschriebenen
Richtposition aus betrachtet  die Anforderungen der nächsttieferen
Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der
nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise
sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer
Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt.
Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit
im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die
Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden
(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020
E. 3.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).

3.3Bezogen
auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, der Grundsatz «gleicher
Lohn für gleichwertige Arbeit» sei dadurch verletzt worden, dass sich die
Vorinstanz bei der Einreihung auf eine fehlerhafte Stellenbeschreibung gestützt
habe.

3.3.1   Mit
ihrer Rekursbegründung machen die Rekurrierenden Fehlerhaftigkeit der
Stellenbeschreibung Nr. [...] geltend. Sie führen aus, dass es sich bei
ihrer Stelle nicht um eine Monofachstelle handle. Entgegen der Auffassung der
Vorinstanz würden sie nicht bloss «in einem Fach» unterrichten. Der Rekurrent
habe sich basierend auf seiner Ausbildung als Werklehrer im Bereich der Heilpädagogik
weitergebildet und unterrichte in seiner Tätigkeit in den Fächern Bildnerisches
Gestalten, Textiles Gestalten, Technisches Gestalten. Diese drei Fächer würden
gemäss Lehrplan 21 in der Primarstufe als ein Fach, in der Sekundarstufe als
drei unterschiedliche Fächer unterrichtet. Zudem unterrichte er Informatik,
Berufliche Orientierung und Bewegung und Sport. Obwohl es auch in den
Schulheimen um die Vermittlung von Lerninhalten gehe, stehe nicht primär diese
Aufgabe im Zentrum; vielmehr stehe die soziale, emotionale, kognitive und
körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im Mittelpunkt. Die Stelle
der Rekurrierenden stelle eine schul-heilpädagogische Tätigkeit und keine
«klassische» Lehrtätigkeit in Regelklassen dar. Dies ergebe sich auch aus dem
Titel der Funktionskette 4024 «Lehrperson Schul-Heilpädagogik», was die
Vorinstanz ignoriere.

3.3.2   Dem hält
die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, dass die Stelle gemäss dem
generellen Auftrag das Unterrichten und Fördern von Schülerinnen und Schülern
mit besonderem Bildungsbedarf in einem Fach in einer Heimschule beinhalte. Bei
den Bezeichnungen «Musik», «Bewegung und Sport» und «Gestalten» handle es sich
gemäss Lehrplan 21 jeweils um ein Fach, welches wiederum in Teilbereiche (Perspektiven
bzw. Kompetenzbereiche) unterteilt werde. Vorliegend seien die Rekurrierenden
der Stelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim»,
Stellenbeschreibung [...] zugewiesen worden. Diese Zuweisung sei Sache des
Departements. Bei dieser Stelle stehe die heilpädagogische Tätigkeit nicht im
Vordergrund. Die Stelle habe in begrenztem Umfang heilpädagogische Züge, da die
Stelleninhabenden keine heilpädagogische Ausbildung benötigten. Im Gegensatz zu
den Lehrpersonen der Heilpädagogik erfordere die Stelle der Rekurrierenden
keine Heilpädagogikausbildung. Die heilpädagogische Komponente der Tätigkeit
überwiege daher nicht.

3.3.3   Die
Rekurrierenden bestreiten dies replicando und machen geltend, dass in der
Anstellungspraxis der Schulheime nur Bewerbende mit heilpädagogischer
Ausbildung angestellt würden. Wie es sich damit verhält, braucht im
vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im Rahmen der
Systempflege sind die aktualisierten Stellenbeschreibungen, wie sie von den
Departementen erarbeitet worden sind, zu überführen. Auszugehen ist nach dem
Gesagten von der Stellenbeschreibung, wobei zur Interpretation die Ausführungen
der Parteien berücksichtigt werden können. Darüber hinaus kann die
Unrichtigkeit der Stellenbeschreibung im Überführungsverfahren nicht gerügt
werden (vgl. hiervor E. 2.2.3 f.).

Änderungen der
Stellenbeschreibungen und gestützt darauf geltend gemachte Einreihungsanträge
sind im Rahmen eines Neueinreihungsverfahren gemäss § 7 LG zu prüfen.
Daran ändert auch die Einreihung der Stelle in die Funktionskette 4024 (Lehrperson
Schul-Heilpädagogik in Heimen 3.-11. Klasse VS) nichts, werden in dieser Kette
doch auch Funktionen umschrieben, die bloss über «schulpädagogische
Kenntnisse», aber nicht über eine schulpädagogische Ausbildung verfügen (vgl.
Modellumschreibung 4024.14).

4.         Stellenzuordnung

4.1      Vorgehen

Die Überführung der
Stelle der Rekurrierenden ist zunächst aufgrund ihrer Zu­weisung zur
Funktionskette 4024 (Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3. - 11. Klasse
VS) unter Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und
Unterkompetenzen zu prüfen. Auf die Rüge der Ungleichbehandlung der Stelle der
Rekurrierenden im Vergleich mit anderen Stellen (Stellenbeschreibungen
Nr. [...] und [...]) ist bei den einzelnen Unterkompetenzen sowie im
Rahmen der Quervergleiche einzugehen.

4.2      Selbständigkeit

Die
Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den
Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen
zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die Modellumschreibung 4024.14
setzt (ebenso wie die Modellumschreibung 4022.14 in der Funktionskette 4022,
«Lehrperson Schul-Heilpädagogik 3. bis 8. Klasse VS [1. - 6.Primar]») die
Wahrnehmung von mehrheitlich dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs-
und mit einem kleineren bis mittleren Entscheidungsfreiraum voraus.

4.2.1   Die
Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...]
fordere die Problemlösungen über weite Strecken sowohl nach generellen Zielen
(Unterstützung nach sonderpädagogischer Verordnung) als auch teilweise nach
klar definierten Aufträgen, was teilweise eine individuelle Bearbeitung der
Aufgaben erfordere. Die selbstständige Erarbeitung übergeordneter Lösungen nach
qualitativen, strategischen Zielen sei der Stellenbeschreibung allerdings nicht
zu entnehmen. Auch beinhalte sie keine Klassenlehrfunktion, weshalb die
laufbahnbezogene Unterstützung der Schülerinnen und Schüler entsprechend
weniger ausgeprägt sei. Insgesamt entsprächen diese Aufgaben gemäss Systematik
der Wahrnehmung mehrheitlich dispositiver Tätigkeiten. Zur Erfüllung des
Förderauftrages stehe den Stelleninhabenden eine gewisse Anzahl an
Handlungsalternativen für dessen Umsetzung offen. Ihnen obliege die
Möglichkeit, situativ verschiedene Lehr- und Fachpersonen beizuziehen. Die
unterrichtsnahen Aufgaben fänden jedoch oftmals fallweise bzw. in Absprache
statt, weshalb insgesamt ein mittlerer Handlungsfreiraum gefordert werde.
Hinsichtlich des Entscheidungsfreiraums sei festzustellen, dass im Rahmen der
Schulentwicklung der Schülerinnen und Schüler Entscheidungen in einem gewissen
Umfang anfielen. Ferner obliege den Stelleninhabenden bezüglich der Definition
von Lernangeboten ein gewisses Mass an Autonomie, deren Ausübung auch mit der
Verantwortung für den Klassenverband verknüpft sei. Der Unterricht umfasse die
Unterstützung der individuell festgelegten Förderziele. Eine Verantwortung für
einen ganzen «Unternehmensbereich» sei allerdings nicht ersichtlich, weshalb
insgesamt gemäss Systematik von einem kleineren bis mittleren
Entscheidungsfreiraum auszugehen sei. Daraus folge, dass die Stelle
«Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim» die Wahrnehmung von
mehrheitlich dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungsfreiraum und mit
einem kleineren bis mittleren Entscheidungsfreiraum voraussetze, weshalb die
Anforderungen der Mo­dell­umschreibung 4024.14 vollumfänglich erfüllt würden.

4.2.2   Demgegenüber
stellen sich die Rekurrierenden auf den Standpunkt, dass bezüglich der
Unterkompetenz Selbstständigkeit die Anforderungen der Modellumschreibung
4024.14 deutlich übertroffen würden. So seien die in Regelklassen tätigen
Monofachlehrpersonen in der Primarschule 3. bis 8. Klasse der
Modellumschreibung 4003.14 zugeordnet, welche die «Wahrnehmung von dispositiven
Tätigkeiten» voraussetze. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb der
Handlungsspielraum im Schulheim kleiner sein solle als in Regelklassen. Auch
bezüglich der anderen Unterkriterien übersehe die Vorinstanz, dass
diesbezüglich keinerlei Unterschied zur Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]
bestehen könne. Die Zusammensetzung der zu betreuenden Kinder und Jugendlichen
sei wegen der Vielzahl der unterschiedlichen geistigen und körperlichen
Einschränkungen dermassen heterogen, dass kaum nach vorgegebenem Schema
gearbeitet werden könne. Es seien ständig Arbeitsmethoden zu entwickeln und
entwickelte Methoden auszuwählen und anzupassen, weshalb von einem grösseren
Handlungsfreiraum und einem mittleren Entscheidungsfreiraum ausgegangen werden
müsse. Die Stelle der Rekurrierenden erfülle somit mindestens die Umschreibung
von Modellumschreibung 4024.17.

4.2.3   Nachvollziehbar
ist der Einwand der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung, dass der
Gestaltungsspielraum der Stelle der Rekurrierenden aufgrund der fehlenden
Klassenlehrfunktion und der damit weniger stark ausgeprägten, laufbahnbezogenen
Unterstützung der Schülerinnen und Schüler weniger ausgeprägt ist als bei der
Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)»,
Stellenbeschreibung Nr. [...], welcher die Wahrnehmung von dispositiven
Tätigkeiten attestiert worden ist. Dem Vergleich mit den in Regelklassen der
Primarschule tätigen Monofachlehrkräften hält die Vorinstanz mit ihrer
Vernehmlassung bezüglich des Gestaltungspielraums entgegen, dass der Stelle
«Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS) 1 Fach», Stellenbeschreibung [...],
deshalb die Wahrnehmung dispositiver Tätigkeiten attestiert worden sei, weil
dieser zusätzlich die Aufgabe der Beratung von Schülerinnen und Schülern in
schulischen und persönlichen Fragen zukomme. Dabei erfolge die Problemlösung
weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum
und sei sehr individuell geprägt. Das Aufgabenport­folio der Stelle [...] im
Bereich der schulnahen Aufgaben beinhalte somit zusätzliche Aufgaben, die eine
dispositive Bearbeitung verlangten.

Dies vermag
nicht zu überzeugen. Auch wenn die Stellenbeschreibung Nr. [...] im
Unterschied zur Stellenbeschreibung Nr. [...] das «Beraten von Schülern
und Schülerinnen in schulischen (persönlichen) Fragen» mit dem Einbezug der
Erziehungsberechtigten bei Bedarf nicht explizit als unterrichts­nahe Aufgabe
enthält, vermag dies keinen massgebenden Unterschied bezüglich des
Gestaltungsspielraums der beiden Stellen zu begründen. Aus der Umschreibung des
generellen Auftrags der Stelle der Rekurrierenden, welche u.a. die Förderung
der Schülerinnen und Schüler umfasst, und den unterrichtsbezogenen Aufgaben der
Erteilung eines individuellen Unterrichts, der Förderung der ganzheitlichen
Entwicklung der unterrichteten Kinder und Jugendlichen, der Unterstützung der
individuell festgelegten Förderziele und ihrer Vorbereitung auf die Arbeitswelt
ergeben sich vielfältige Beratungsaufgaben, welche in einem heilpädagogischen
Setting aufgrund der entsprechenden Individualisierung stärker in den
Unterricht integriert werden. Zu beachten ist zudem, dass den unterrichtsnahen
Aufgaben bei der Stelle Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS) 1 Fach bloss eine
Gewichtung von 15 % zukommt. Wird den Primarlehrpersonen mit einem Fach
daher die Wahrnehmung dispositiver Tätigkeiten attestiert, so muss dies auch
für die Stelle der Rekurrierenden gelten. Damit sind bezüglich des
Unterkriteriums des Gestaltungsspielraums die Anforderungen erfüllt, wie sie in
den Modellumschreibungen 4024.17 oder 4022.16 verlangt werden.

4.2.4   Der
zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich über die zur Verfügung stehenden
personellen, monetären und zeitlichen Ressourcen resp. Restriktionen bei der
Aufgabenbearbeitung. Es geht um den Einsatz von Mitteln und Vorgehensweisen
resp. um Restriktionen technischer bzw. organisatorischer Art. Die Vorinstanz weist
mit ihrer Vernehmlassung diesbezüglich darauf hin, dass der Stelle «Lehrperson Primar
(3. bis 8. Klasse Volksschule) 1 Fach»  gleich wie der Stelle der
Rekurrierenden  ein «mittlerer Handlungsspielraum» attestiert worden sei.
Demgegenüber hätten die Stelleninhabenden der Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik
an Heimschulen (9. bis 11. SJ)», Stellenbeschreibung Nr. [...], bei Bedarf
vermehrt andere Fachpersonen beizuziehen. Tatsächlich ist die Zusammenarbeit
mit externen Fachleuten gemäss der Stellenbeschreibung der Rekurrierenden nur
in Absprache mit der Schulleitung möglich. Demgegenüber obliegt der Stelle «Lehrperson
Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]
ganz allgemein die Zusammenarbeit mit Drittstellen. Zudem kommen dieser Stelle
auch erweiterte Aufgaben in der Schulorganisation zu, welche den
Handlungsfreiraum erweitern. Damit beruht der Bewertungsunterschied auf
sachlich vertretbaren Gründen.

4.2.5   Bezüglich
des Entscheidungsfreiraums verlangt Modellumschreibung 4024.14 einen «kleineren
bis mittleren» Grad; gleich wie die Modellumschreibung 4003.14 (Funktionskette
Lehrperson 3.-8. Klasse VS), welcher die Monofachlehrkräfte in den Regelklassen
der Primarschule zugewiesen worden sind. Demgegenüber machen die Rekurrierenden
einen mittleren Entscheidungsfreiraum geltend, wie er in der Modellumschreibung
4024.17 (Funktionskette Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3.-11. Klasse
VS) verlangt wird. Die Vorinstanz verweist hinsichtlich des
Entscheidungsfreiraums darauf, dass im Rahmen der Schulentwicklung der
Schülerinnen und Schüler Entscheidungen in einem gewissen Umfang anfielen. Den
Rekurrierenden obliege zudem bezüglich der Definition von Lernangeboten ein
gewisses Mass an Autonomie. Der Unterricht umfasse die Unterstützung der
individuell festgelegten Förderziele. Die unterschiedliche Bewertung der Stelle
«Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)»,
Stellenbeschreibung Nr. [...], ergebe sich aus der Klassenlehrfunktion und
den damit zusammenhängenden Aufgaben sowie aus der Beurteilung der Schülerinnen
und Schüler in mehreren Fächern. Dies erscheint zumindest mit Bezug auf die
Klassenführung mit der damit verbundenen Erweiterung des
Entscheidungsspielraums nachvollziehbar. Diese kommt der Stelle der
Rekurrierenden nicht zu, weshalb es nicht zu beanstanden ist, dass der
Regierungsrat ihr in Übereinstimmung mit der Modellumschreibung 4024.14 einen
kleineren bis mittleren Entscheidungsspielraum attestiert hat.

4.2.6   Zusammenfassend
ist daher festzustellen, dass die Anforderungen der Stelle der Rekurrierenden
bei der Unterkompetenz Selbständigkeit bezüglich des Unterkriteriums des
Gestaltungsspielraums, nicht aber bezüglich der beiden weiteren Unterkriterien
die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 übertrifft.

4.3      Flexibilität

Die
Anforderungen bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt
(Bearbeitung von Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen
Inhalten), den Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem
Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen
bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die
Modellumschreibung 4024.14 die Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen
Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln
verlangt, stellt die Modellumschreibung 4024.17 an die Aufgabenvielfalt erhöhte
Anforderungen, indem die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich
unterschiedlichen Inhalten verlangt wird. Demgegenüber sind die Anforderungen
bezüglich des Bekanntheitsgrades und der Häufigkeit von Wechseln identisch.

4.3.1   Die
Vorinstanz hat bezüglich des Kriteriums der Aufgabenvielfalt erwogen, die
Stellenbeschreibung Nr. [...] umfasse den Unterricht und die Förderung von
Schülerinnen und Schülern der 3. bis 11. Klasse mit besonderem Bildungsbedarf
in einem Fach. Zur Erfüllung dieses Auftrages hätten die Stelleninhabenden
Unterrichtsaufgaben in einem Fach im Bereich der Fach-, Sozial- und
Selbstkompetenz zu übernehmen und teilweise Aufgaben im unterrichtsnahen
Bereich sowie im Schulbereich zu erledigen. Diese entspreche gemäss Systematik
der Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten.

4.3.2   Dem
halten die Rekurrierenden entgegen, dass die Stellenbeschreibung Nr. [...]
fehlerhaft sei, soweit darin von der Erteilung von Unterricht in einem Fach
ausgegangen werde. Darin kann den Rekurrierenden aufgrund der Mass­geblichkeit
der überführten Stellenbeschreibung nicht gefolgt werden (vgl. oben E. 2.2.3
f.). Mit der diesbezüglich bereits aufgrund der Stellenbezeichnung klaren
Stellenbeschreibung sind die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz
Flexibilität auf die Erteilung von Unterricht in einem Fach zu beziehen. Daraus
folgt auch, dass die Aufgabenvielfalt offensichtlich grösser ist, wenn mehr als
ein Fach unterrichtet wird.

Weiter werfen
die Rekurrierenden der Vorinstanz vor, zu übersehen, dass es bei ihrer Stelle
nicht primär um das Erteilen von Unterricht gehe, sondern um eine
schulheilpädagogische Tätigkeit, bei welcher die soziale, emotionale, kognitive
und körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im Mittelpunkt stehe.
Es ist aber nicht ersichtlich, weshalb dies zu einer erhöhten Aufgabenvielfalt führt.
Auch wenn sich die Art der Erteilung von Unterricht in einem Schulheim vom
Unterricht in Regelklassen unterscheidet und offensichtlich aufgrund der
Stellenbeschreibung eine stärkere Individualisierung des Unterrichts verlangt
wird, wird dies wiederum durch die deutlich kleineren Klassengrössen
kompensiert. Demgegenüber umfasst die Stellenbeschreibung Nr. [...] etwa
auch die Funktion einer Klassenlehrperson mit der entsprechenden Erweiterung
der Aufgabenvielfalt. Daraus folgt, dass die Qualifikation des Unterkriteriums
der Aufgabenvielfalt als Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise
unterschiedlichen Inhalten gemäss der Modellumschreibung 4024.14 nicht zu
beanstanden ist.

4.3.3   Weiter
stellen die Rekurrierenden auch die Qualifikation der Stelle bezüglich der
Unterkriterien des Bekanntheitsgrades der Aufgaben und der Häufigkeit der
Wechsel in Frage, verweisen aber auf die diesbezüglich gleichlautenden
Anforderungen in den beiden Modellumschreibungen in der Funktionskette 4024 und
substantiieren nicht, inwieweit die Anforderungen ihrer Stelle diese
Anforderungen übertreffen würden.

4.3.4   Zusammenfassend
ist daher festzustellen, dass die Stelle der Rekurrierenden bezüglich der
Unterkompetenz Flexibilität die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14
erfüllt.

4.4      Kommunikationsfähigkeit

Die
Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über
den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad
bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises
beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9).
Während die Modellumschreibung 4024.14 die Übermittlung von anspruchsvollen
Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit
kleinerer Heterogenität verlangt, setzt die Modellumschreibung 4024.17 die
Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem
Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität voraus.

4.4.1   Mit dem
angefochtenen Entscheid wurde erwogen, bei den im Rahmen der Monofachstellen zu
unterrichtenden Fächern handle es sich um die Fächer «Musik», «Bewegung und
Sport», «Gestalten» sowie «Natur, Mensch, Gesellschaft». Der Unterricht in
diesen Fächern beinhalte nebst konkreten Botschaften auch die Vermittlung von
Inhalten mit einem gewissen Abstraktionsgrad. Insgesamt fordere die Stelle
gemäss Systematik demnach die Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten. Im
Rahmen der Kommunikation mit den verschiedenen Zielgruppen erfordere die
Aufgabenerfüllung regelmässig ein gewisses Mass an Diplomatie, seien doch durch
die Zusammensetzung der Schülerinnen und Schüler regelmässig sensitive Inhalte
zu übermitteln, welche  insbesondere mit den Erziehungsberechtigten  von
Anspannung und Emotionen geprägt seien. Ferner sei der erhebliche intellektuelle
Unterschied zwischen der Lehrperson und den beeinträchtigten Kindern zu
berücksichtigen. Gemäss Systematik sei daher von der Übermittlung von Inhalten
mit mehrheitlich sensitivem Charakter auszugehen. Die Zielgruppe, an welche die
Inhalte zu übermitteln seien, setze sich aus Schülerinnen und Schülern,
Erziehungsberechtigten und verschiedenen internen sowie externen Diensten bzw.
Fachstellen zusammen. Eine Klassenführung im Sinne einer Klassenlehrperson als
erste Ansprechperson für verschiedene Zielgruppen liege allerdings nicht vor.
Dies entspreche einem Empfängerkreis mit kleinerer Heterogenität.

4.4.2   Dem
halten die Rekurrierenden entgegen, dass ihre Stelle sehr hohe Anforderungen an
die Kommunikationsfähigkeit stelle. Sie hätten mit unterschiedlichsten Personen
(Schülerinnen und Schülern, Erziehungsberechtigten, zahlreichen Fachpersonen
aus unterschiedlichsten Fachrichtungen etc.) zu kommunizieren. Es bestünden
keine Unterschiede zur Tätigkeit der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...].
Es handle sich somit ebenfalls um die Übermittlung von teilweise komplexen
Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit
mittlerer Heterogenität, womit die Anforderungen an die Modellumschreibung
4024.17 mindestens erreicht würden.

4.4.3   Darin
kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Entsprechend dem angefochtenen
Entscheid ist für den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft
massgebend, dass gerade in dem zu erteilenden Unterricht neben oft konkreten
Botschaften auch Inhalte mit einem gewissen Abstraktionsgrad zu vermitteln
sind. Dabei weist der Regierungsrat aber in diesem Zusammenhang zutreffend
darauf hin, dass die Rekurrierenden zwar stufenübergreifend unterrichteten,
gemäss Stellenbeschreibung jedoch aufgrund des nicht strikt stufenbezogenen
Unterrichts nur ein Lehrdiplom für die Primarschule verlangt werde. Vor diesem
Hintergrund ist die Qualifikation des Schwierigkeitsgrades als anspruchsvoller
Übermittlungsinhalt, welcher gemäss der Systematik schwierige Botschaften und
einen gewissen Abstraktionsgrad der Inhalte voraussetzt (Erläuterungen zur
Stellenzuordnung, a.a.O., S. 9), nicht zu beanstanden.

Zutreffend
erscheint auch die Qualifikation des Empfängerkreises der von den
Rekurrierenden zu übermittelnden Botschaften im angefochtenen Entscheid. Zwar
wird in der Systematik als Beispiel für eine mittlere Heterogenität eine
«Diskussion unter Einbezug des Lehrkörpers, der betroffenen Eltern, des
Schulrats und pädagogischer und medizinischer Fachpersonen» genannt. Aufgrund
des Fehlens der Klassenführung im Sinne einer Klassenlehrperson sind die
Rekurrierenden aber diesbezüglich nicht erste Ansprechpersonen, was die
Heterogenität des Adressatenkreises, mit welchem regelmässig zu kommunizieren
ist, beschränkt. Weiter beschränkt sich der fachliche Austausch auf die
Lehrpersonen des gleichen, von den Rekurrierenden unterrichteten Fachs, während
die Stellenbeschreibung Nr. [...] den Austausch mit verschiedenen
Fachschaften beinhaltet.

4.4.4   Insgesamt
ist daher die Qualifikation der Anforderungen an die Unterkompetenz
Kommunikationsfähigkeit der Stelle der Rekurrierenden gemäss Modellumschreibung
4024.14 nicht zu beanstanden.

4.5      Kooperations- und Teamfähigkeit

Die
Anforderungen an die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit werden in
den Modellumschreibungen 4024.14 und 4024.17 identisch umschrieben, sodass die
Stelle der Rekurrierenden die Anforderungen beider Modellumschreibungen erfüllt
und die Unterkompetenz somit für die Zuweisung zu einer der beiden Lohnklassen
nicht relevant erscheint.

4.6      Führung

4.6.1   Die
Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Funktionskette 4024 auf die
Erteilung von Unterricht an Schülerinnen und Schüler mit besonderem
Bildungsbedarf. Mit dem angefochtenen Entscheid erwog der Regierungsrat, gemäss
der Stellenbeschreibung Nr. [...] würden dabei einzelne Schülerinnen und
Schüler sowie Kleingruppen gefördert und unterrichtet. Die Klassenführung werde
als Fachführung im System abgebildet, und auch die mit dem stufenübergreifenden
Unterricht verbundenen, erhöhten Anforderungen würden in der Modellumschreibung
4024.14 berücksichtigt.

4.6.2   Demgegenüber
machen die Rekurrierenden mit ihrem Rekurs geltend, es werde nicht
berücksichtigt, dass sie überwiegend über mehrere Jahrgänge hinweg gleichzeitig
in Mehrjahrgangsklassen unterrichteten, was erhöhte Anforderungen an die
Führung mit sich bringe. Nicht ersichtlich sei, wieso die Anzahl der zu
unterrichtenden Fächer bei der Unterkompetenz Führung bewertungsrelevant sein
solle. Eine objektive Begründung für die unterschiedliche (schlechtere)
Behandlung der Lehrpersonen, die in einem Fach unterrichten, existiere nicht.
Die Vorinstanz übersehe auch hier, dass es bei der Stelle der Rekurrierenden
nicht primär um das Erteilen von Unterricht gehe, sondern um eine
schul-heilpädagogische Tätigkeit, bei welcher die soziale, emotionale,
kognitive und körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im
Mittelpunkt stehe.

4.6.3   Wie die
Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung zutreffend feststellt, bezieht sich die
Führung in der Modellumschreibung 4024.14 explizit auf die Erteilung von «teilweise»
stufenübergreifendem Unterricht und damit auf das Unterrichten von Schülerinnen
und Schüler unterschiedlicher Jahrgänge und unterschiedlicher Schulstufen. Mit
unterschiedlichen Schulstufen sind die Primar- und Sekundarstufe gemeint; der
Unterricht von Mehrjahrgangsklassen kann also nicht mit stufenübergreifendem
Unterricht gleichgesetzt werden. Auch wenn die Rekurrierenden mehrheitlich in
Mehrjahrgangsklassen unterrichten, so heisst dies nicht, dass sie mehr als «teilweise»
auch stufenübergreifenden Unterricht erteilen.

Schliesslich
erscheint auch die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer bei der Beurteilung der
Anforderungen an die Fachführung relevant. Wird nur ein Fach unterrichtet, so
entfällt der Wechsel zwischen der für die Vermittlung der verschiedenen Fächer
nötigen Ausgestaltung der Führung. Die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer ist
daher auch in Bezug auf die Unterkompetenz «Führung» bewertungsrelevant. Vor
diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass in der Funktionskette 4024
die Anforderungen an die Unterkompetenz Führung höher gewichtet werden, wenn
mehr als ein Fach unterrichtet wird. Stellen mit Unterricht in einem Fach
werden demnach zu Recht der Richtposition 4024.14 zugeordnet.

4.7      Wissen

4.7.1   Bezüglich
der verlangten Grundausbildung wird in der Modellumschreibung 4024.14 eine
Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Bachelor (FH BA) in Verbindung mit
schulheilpädagogischen Kenntnissen verlangt. Demgegenüber wird in der Modellumschreibung
4024.17 eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Master (FH MA) in Verbindung
mit dem entsprechenden Stufendiplom vorausgesetzt.

Die hier
massgebende Stellenbeschreibung Nr. [...] setzt einen Fachhochschule
Bachelor als diplomierte Primarlehrkraft voraus. Demgegenüber wird in der
Stellenbeschreibung Nr. [...] (Lehrperson Schul-Heilpädagogik an
Heimschulen, 9. bis 11. SJ) neben diesem Abschluss ein Fachhochschule Master
Sonderpädagogik Schwerpunkt Schule verlangt. Hinsichtlich des Wissens erfüllt
diese Quervergleichsfunktion somit die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.17
 unabhängig der von den Rekurrierenden effektiv absolvierten Ausbildung 
vollumfänglich.

4.7.2   Daraus
folgt, dass in der Stellenbeschreibung der Rekurrierenden nur eine Ausbildung
verlangt wird, welche die Modellumschreibung 4024.14, nicht aber die Modellumschreibung
4024.17 erfüllt. Massgebend sind die Angaben in der Stellenbeschreibung
(hiervor E. 2.2.3). Als minimale Ausbildungsanforderungen sind in der Stellenbeschreibung
die Mindestanforderungen aufzuführen, die zur Ausübung der Stelle notwendig
sind. Dabei ist das Niveau der minimalen Ausbildung zu wählen, die zwingend für
die Erfüllung der Aufgaben notwendig ist (VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 4.9.2,
mit Hinweis auf Zentraler Personaldienst, Anleitung Stellenbeschreibung,
Version 1.2 vom 23. September 2016, S. 18). Die Einreihung einer Stelle ist
funktionsbezogen und erfolgt unabhängig vom individuellen Ausbildungsstand
einer Person, welche die Stelle ausübt (vgl. VGE VD.2019.220/221 vom 17. November
2020 E. 2.4.1/2.5.2). Wenn die Rekurrierenden ausführen lassen, bei der
Unterkompetenz Wissen entspreche die für ihre Tätigkeit mindestens
erforderliche Ausbildung der Umschreibung gemäss Modellumschreibung 4024.17, so
ist dies  ausgehend von den Erfordernissen der Stellenbeschreibung  offensichtlich
nicht zutreffend.

4.8Kenntnisse und Fertigkeiten

4.8.1   Betreffend
die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien
Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten
unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5), die
zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, um die in der
Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können.
Während die Modellumschreibung 4024.14 «erhöhte bis erhebliche Praxis- und
Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau) innerhalb mehrerer
Sachbereiche» sowie «gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend
innerhalb einer Dienststelle» verlangt, werden in der Modellumschreibung
4024.17 «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau)
vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs» und «erhöhte Kenntnisse der Prozesse
und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle» vorausgesetzt. Darüber
hinaus verlangt die Modellumschreibung 4024.14 «erhebliche Körpergewandtheit,
Handfertigkeit und/oder Fingerfertigkeit», welche in der Modellumschreibung
4024.17 nicht mehr erforderlich sind.

Die Vorinstanz
erwog diesbezüglich, Basis für die Tätigkeit als «Fachlehrperson 1 Fach
(Werken, Bewegung, Musik) Schulheim» bilde die Grundausbildung, verbunden mit
schulheilpädagogischen Kenntnissen. Als Monofachlehrperson würden Kenntnisse in
einem Schulfach, allenfalls in mehreren Sachbereichen (Teilbereiche bzw.
Kompetenzbereiche gemäss Lehrplan) vorausgesetzt. Praxis- und
Umsetzungskenntnisse, die sich über mehrere Schulfächer erstrecken, seien
jedoch nicht gefordert. Aus diesem Grund sei von erhöhten bis erheblichen
Kenntnissen (teilweise Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer
Sachbereiche auszugehen. Weiter reichten für die Erfüllung der in der
Stellenbeschreibung Nr. [...] definierten Aufgaben gewisse Kenntnisse der
Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb der Dienststelle aus. Mit der
Formulierung «vorwiegend» werde dabei nicht ausgeschlossen, dass gewisse
Kenntnisse von weiteren Dienststellen oder anderen Departementen notwendig sein
könnten. Spezifische Prozesskenntnisse im Rahmen der Tätigkeit als
Klassenlehrperson seien jedoch nicht erforderlich.

4.8.2   Die
Rekurrierenden kritisieren, es sei nicht nachvollziehbar, gestützt auf welche
Analysen und Überlegungen die Vorinstanz für ihre Stelle im Vergleich mit den
übrigen «Lehrpersonen Schul-Heilpädagogik» in Heimen eine unterschiedliche
Beurteilung bei diesem Kriterium vorgenommen habe.

4.8.3   Wie die
Vorinstanz zutreffend ausführt, werden für die Tätigkeit als Monofachlehrperson
Kenntnisse in einem Schulfach, nicht aber Praxis- und Umsetzungskenntnisse, die
sich über mehrere Schulfächer erstrecken, verlangt. Ein Schulfach entspricht
gemäss der Systematik als überschaubares Aufgabengebiet einem Sachbereich. Wie
die Vorinstanz weiter nachvollziehbar erwägt, sind neben den Kenntnissen in dem
zu unterrichtenden Fach auch Kenntnisse im Bereich der Schulheilpädagogik
erforderlich, weshalb insgesamt von erhöhten bis erheblichen Kenntnissen
vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche auszugehen ist. Werden weitere
Fächer unterrichtet, so setzt dies weitere Praxiskenntnisse voraus.
Nachvollziehbar ist weiter auch die Auffassung der Vorinstanz, dass mit der
Funktion einer Klassenlehrperson vielfältige Aufgaben und Verantwortungen
verbunden sind, welche erweiterte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe
erfordern. Daraus folgt, dass der Unterricht einer Mehrzahl von Fächern erhöhte
Anforderungen bezüglich der verlangten Kenntnisse voraussetzt.

4.9      Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

4.9.1   Bezüglich
der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen umschreiben die
Modellumschreibungen 4024.14 und 4024.17 jeweils «gelegentliche Beanspruchungen
eines Sinnesorgans mit gewisser Intensität». Daneben geht die
Modellumschreibung 4024.14 davon aus, dass «öfters psychische Beanspruchungen
mit erhöhter Intensität» auftreten, während die Modellumschreibung 4024.17
«häufige psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität» umschreibt.

Dazu machten die
Rekurrierenden geltend, aufgrund der speziellen Förderungsbedürfnisse der
einzelnen Kinder in Schulheimen, ihres Umfeldes und der Herkunft seien häufige
psychische Beanspruchungen mit hoher und teilweise sehr hoher Intensität die
Regel. Im angefochtenen Entscheid wird dieser Darstellung entgegengehalten, psychische
Beanspruchungen lägen vor, wenn regelmässig aufgrund äusserer Einflüsse psychische
Überbeanspruchungen entstünden, also Belastungen, die vom typischen
Kompetenzprofil der Stelle nicht mehr aufgefangen werden könnten. Es könne sich
dabei etwa um angstmachende Faktoren, Konfrontationen mit schweren menschlichen
Schicksalen oder ständige Exposition gegenüber harter, verletzender interner
und externer Kritik sowie ständige Beobachtbarkeit durch Aussenstehende
handeln. Bei der Stelle der Rekurrierenden würde bereits im Rahmen der
Grundausbildung und Weiterbildung der Umgang mit gewissen Beanspruchungen und
Belastungen erlernt. Gleichwohl könnten im Rahmen der Tätigkeit öfters
psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität entsprechend den
Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 vorkommen, womit die spezifische
Situation im Schulheim angemessen berücksichtigt werde. Allerdings beinhalte
die Tätigkeit gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] keine
Klassenlehrfunktion, weshalb die Stelleninhabenden nicht einer entsprechenden
intensiveren Exposition ausgesetzt seien.

4.9.2   Die
Rekurrierenden machen mit ihrem Rekurs geltend, diesbezüglich seien keine
Unterschiede zur Stelle der übrigen Lehrpersonen Schul-Heilpädagogik in Heimen
erkennbar. Die psychischen Beanspruchungen seien sowohl betreffend Häufigkeit
wie auch Intensität absolut gleich. In beiden Modellumschreibungen würde zudem
die in der Stellenbeschreibung Nr. [...] erwähnte verbale und körperliche
Gewalt seitens der Kinder und Jugendlichen sowie der Eltern (!) nicht
berücksichtigt. Somit übertreffe die Stelle der Rekurrierenden die Anforderungen
der Modellumschreibung 4024.17.

Darin kann ihnen
nicht gefolgt werden. Mit der Vorinstanz kann davon ausgegangen werden, dass
gerade bei konfliktuösen Beziehungen zu Schülerinnen und Schülern und ihrem
Umfeld mit der Klassenlehrfunktion erhöhte psychische Belastungen verbunden
sind, liegt es doch gerade auch an der Klassenlehrkraft, bei solchen Konflikten
zu intervenieren. Sie ist erste Ansprechperson für die Schülerinnen und Schüler
sowie deren Eltern bei Problemen schulischer oder persönlicher Art, hat
Massnahmen einzuleiten und zu koordinieren und gegenüber Schülerinnen und
Schülern sowie Eltern z. B. Entscheide über das Erreichen oder Nichterreichen von
Abschlüssen zu erläutern. Es ist daher nachzuvollziehen, wenn die Vorinstanz
sich auf den Standpunkt stellt, dass eine Klassenlehrperson deutlich
exponierter ist als eine Monofachlehrkraft.

4.10    Zusammenfassung

Zusammenfassend
übertreffen die Rekurrierenden somit die Anforderungen der Modellumschreibung
4024.14 bloss in einem Unterkriterium der Unterkompetenz Selbständigkeit. Bei
allen weiteren Unterkompetenzen und Rubriken erfüllen sie deren Anforderungen.
Daraus folgt, dass die Zuordnung der Rekurrierenden zur Lohnklasse 14 im
Ergebnis nicht zu beanstanden ist.

5.         Quervergleiche

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten Quervergleiche
vorgenommen» worden seien.

5.1Mit
dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz Quervergleiche mit der auf
Richtposition 4022.14 ebenfalls in Lohnklasse 14 überführten Stelle
«Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) in Spezialangeboten»,
Stellenbeschreibung Nr. [...], sowie mit der auf Richtposition 4024.17 in
Lohnklasse 17 überführten Stelle «LP SHP an Heimschulen (9.-11. SJ), mehrere
Fächer», Stellenbeschreibung Nr. [...], vorgenommen.

5.2Die
Rekurrierenden rügen, dass in Verletzung von § 5 LG nicht erläutert werde,
gestützt auf welche Handlungsschritte, Wertungen und Überlegungen und aufgrund
welcher Unterlagen und wann eine «stimmige Systematik» erschaffen worden sei.
Die Quervergleiche seien mangels vollständiger Unterlagen nicht
nachvollziehbar. Bezüglich dieser Rüge kann auf die Erwägungen in E. 2.2
oben verwiesen werden. Die Rekurrierenden substantiieren nicht ansatzweise, mit
welchen vergleich­baren Stellen weitere Quervergleiche hätten angestellt werden
sollen. Mit den vorgenommenen Quervergleichen mit den am nächsten
vergleichbaren Stellen hat die Vor­instanz den Vorgaben von § 5 LG
entsprochen.

5.3Die
Quervergleichsstelle Lehrperson Schul-Heilpädagogik «LP SHP an Heimschulen
(9.-11. SJ), mehrere Fächer», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde in
Lohnklasse 17 eingeteilt. Damit besteht ein beträchtlicher Abstand von drei
Lohnklassen zur Stelle der Rekurrierenden.

Im angefochtenen
Entscheid wird ausgeführt, dass der Quervergleich im Unterschied zur Stelle der
Rekurrierenden unter anderem den Unterricht in mehreren Fächern, die Funktion
einer Klassenlehrperson, die Festlegung und Überprüfung der Jahresziele, die
Zusammenarbeit mit Erziehungsberechtigten, die Beratung der Schülerinnen und
Schüler in schulischen, laufbahnbezogenen und persönlichen Fragen, die
Koordination und Einleitung von Massnahmen, die Verantwortung für die
Durchführung von Elternabenden sowie die Mitarbeit in Gremien umfasse.
Entsprechend diesen Aufgaben würden auch höhere Anforderungen an die Ausbildung
gestellt. Nebst dem Bachelor auf Niveau Fachhochschule (Sekundarstufe I Diplom)
werde zusätzlich ein MAS auf Niveau Fachhochschule in Sonderpädagogik
(Schwerpunkt schulische Heilpädagogik) vorausgesetzt. Aufgrund des deutlich
grösseren Aufgabengebietes sowie der Tatsache, dass der Quervergleich den
Unterricht in mehreren Fächern sowie die Funktion einer Klassenlehrperson
umfasse und somit höhere Anforderungen an die Selbstständigkeit, die
Flexibilität, die Kommunikationsfähigkeit, die Führung sowie das Wissen stelle,
sei die um drei Lohnklassen höhere Einreihung der Quervergleichstelle
angemessen.

Diese
Einschätzung erweist sich als zutreffend. Bei der Unterkompetenz
«Selbständigkeit» erweist sich der Handlungsfreiraum der Quervergleichsstelle
bezüglich der Zusammenarbeit mit externen Fachleuten und Drittstellen als
erweitert. Mit der Klassenlehrfunktion geht zudem ein gesteigerter
Entscheidungsfreiraum einher. Die «Flexibilität» der Quervergleichsstelle ist
erweitert, weil mit dem Unterricht in mehreren Fächern und der Funktion der
Klassenlehrperson die Aufgabenvielfalt anwächst. Die Differenz hinsichtlich der
«Kommunikationsfähigkeit» ergibt sich ebenfalls aus dem Zusammenhang mit der
Vielfalt der zu vermittelnden Inhalte bei mehreren Fächern und der Zusammensetzung
des Empfängerkreises. Anspruchsvoller erweist sich sodann die «Führung», wenn
mehrere Fächer unterrichtet werden und die Klassenführung (Funktion der
Klassenlehrperson) hinzukommt. Für die Beurteilung des «Wissens» werden bei der
Quervergleichsstelle mit einem Master (statt Bachelor) erhöhte Anforderungen an
die Mindestausbildung gestellt. Weitere Unterschiede bestehen hinsichtlich der
«Kenntnisse» in Abhängigkeit von der Breite des Aufgabengebietes, den
unterrichteten Fächern und den übernommenen Funktionen, wie auch bei den
«Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen» durch die erhöhte psychische Belastung
der Klassenlehrkraft in Konfliktfällen. Aufgrund der genannten Gesichtspunkte
ergibt sich im Quervergleich, dass die unterschiedliche Einreihung der beiden
Stellen vertretbar ist.

5.4Die
Quervergleichsstelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) in
Spezialangeboten», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde, gleich wie die
strittige Stelle, in Lohnklasse 14 überführt. Die beiden Stellen erscheinen
nahe verwandt und entsprechen sich bezüglich ihrer Anforderungen weitgehend.
Beide Stellen übernehmen ähnliche Aufgaben, wobei jene der Quervergleichsstelle
etwas weiter gehen (Teilnahme am runden Tisch, differenzierte Lernangebote zur
Entwicklung individueller Potentiale). Die Grundausbildung ist identisch,
abgesehen von einem zusätzlichen MAS, der mit den verstärkten heilpädagogischen
Anforderungen der Quervergleichsstelle zusammenhängt. Damit wird das von den Rekurrierenden
geltend gemachte grössere Altersspektrum ihrer Schülerinnen und Schüler
aufgewogen. Wie erwähnt, werden beim Quervergleich trotz gleicher Einreihung mit
einem MAS als Weiterbildungslehrgang höhere Anforderungen bezüglich der
Unterkompetenz Wissen verlangt. Demgegenüber beschränkt sich der Unterricht in
der Quervergleichsstelle auf Schülerinnen und Schüler der Stufe Primarschule. Der
Gleichbehandlung der beiden Stellen halten die Rekurrierenden wiederum
entgegen, dass es sich bei ihrer Stelle nicht um eine
Monofachlehrpersonenstelle handle und als Mindestausbildung ein Bachelor FH
nicht genüge. Beide Behauptungen stehen in Widerspruch zu ihrer hier
massgebenden Stellenbeschreibung, weshalb darauf auch in diesem Zusammenhang
nicht weiter einzutreten ist. Insgesamt erweist sich das Anforderungsniveau
beider Stellen als vergleichbar.

5.5Weiter
stellen die Rekurrierenden einen Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson Primar
(3. bis 8. KL VS), 1 Fach», Stellenbeschreibung Nr. [...] an, welche
aufgrund der Modellumschreibung 4003.14 ebenfalls in Lohnklasse 14 überführt
worden ist.

5.5.1   Sie machen
geltend, der Vergleich zeige, dass ihre Einreihung in Lohnklasse 14 nicht
zutreffen könne. Bei ihrer Stelle sei zu berücksichtigen, dass sie in einem
Schulheim mit Kindern und Jugendlichen mit zum Teil mehrfachen körperlichen und
geistigen Einschränkungen arbeiteten und neben dem Vermitteln von Lerninhalten
primär die schulheilpädagogischen Aspekte im Vordergrund stünden. Die Tätigkeit
als Lehrperson in Regelklassen stelle im Vergleich deutlich tiefere
Anforderungen. Aus diesem Quervergleich müsse zwingend die Einreihung der
Stelle der Rekurrierenden in eine höhere Lohnklasse erfolgen.

5.5.2   Dem hält
die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, die Stelle «Lehrperson Primar
(3. bis 8. KL VS) 1 Fach», Stellenbeschreibung [...], umfasse im Gegensatz zu
den Aufgaben der Rekurrierenden die Beurteilung der Schüler und Schülerinnen,
das Verfassen von Lernberichten, das Erteilen von Noten sowie die Durchführung
von Beurteilungsgesprächen. Zudem sei festzuhalten, dass sich aufgrund der
integrativen Schule auch die Quervergleichsstelle mit dem Unterricht von
Kindern mit Behinderungen und Verhaltensauffälligkeiten zu befassen habe.
Weiter wird darauf verwiesen, dass die Schülerzahl pro Klasse in Regelklassen
grösser sei und ein stufengebundener Unterricht stattfinde. Dies bringe mit
sich, dass das Erreichen der lehrplanbezogenen Ziele verstärkt im Vordergrund
stehe. Zudem berate die Quervergleichsstelle Schülerinnen und Schüler in
schulischen wie persönlichen Fragen, bei Bedarf auch unter Einbezug der
Erziehungsberechtigten. Insgesamt erscheine die Gleichbehandlung daher
gerechtfertigt.

5.5.3   Diesen
Erwägungen der Vorinstanz kann in Berücksichtigung des entsprechenden
Beurteilungsspielraums gefolgt werden, auch wenn der Stelle der Rekurrierenden
die Beratung der Schülerinnen und Schüler in schulischen und persönlichen
Fragen nicht gänzlich abgesprochen werden kann (vgl. oben E. 4.2.3).

5.6Insgesamt
verlangen die Quervergleiche daher nicht, dass von der Einreihung aufgrund der
Zuweisung zur Modellumschreibung 4024.14 abgewichen wird.

6.         Begutachtung

Aus diesen
Erwägungen folgt, dass auch auf die von den Rekurrierenden beantragte Einholung
eines Gutachtens verzichtet werden kann. Wie sich aus dem von ihnen zur
Begründung eines entsprechenden Anspruchs referierten Entscheid des
Bundesgerichts BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt,
welcher sich im Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein
Gutachten nur insofern erforderlich, als für die Prüfung, ob eine
Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche
Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c
S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Solche werden von den
Rekurrierenden nicht substantiiert und liegen nicht vor. Hat sich eine Behörde aufgrund
der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits
gebildet und nimmt sie aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert werde, so kann sie von beantragten
Beweisabnahmen absehen (vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2).

7.         Entscheid und Kosten

Daraus folgt,
dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
tragen die Rekurrierenden dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1500.
(vgl. § 30 Abs. 1 VRPG), welche mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher
Höhe verrechnet wird.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der
Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1500.,
einschliesslich Auslagen. Die Kosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss
von CHF 1500. verrechnet.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.