bs_appellationsgericht · VD.2012.153 · 2013-03-01 · de
Verweigerung der Einsichtnahme in die Traktandenliste zur Sitzung der Kommission für Jugendfragen vom 14. Juni 2012


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2012.153

URTEIL

vom 1. März2013

Mitwirkende

Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Stephan
Wullschleger,

Dr. Heiner Wohlfart, Dr. Claudius
Gelzer, Prof. Dr. Fritz Rapp

und Gerichtsschreiber lic. iur. André
Equey

Beteiligte

X._____                                                                                                 Rekurrent

gegen

Erziehungsdepartement des
Kantons Basel-StadtRekursgegner

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Erziehungsdepartements

vom 10. Juli 2012

betreffend Verweigerung der
Einsichtnahme in die Traktandenliste zur Sitzung der Kommission für
Jugendfragen vom 14. Juni 2012

Sachverhalt

Mit E-Mail vom 1. Juni 2012 wandte sich X._____  mit einem Gesuch um Einsicht in die Traktandenlisten und
Protokolle der Kommission für Jugendfragen betreffend die Jahre 2011 und 2012
an den Leiter Kommunikation und Koordination des Bereichs Jugend, Familie und
Sport (JFS). Mit Schreiben vom 25. Juni 2012 teilte dieser dem Gesuchsteller mit, im Jahr 2011 habe keine Sitzung der Kommission für Jugendfragen
stattgefunden. Das Protokoll der letzten Sitzung vom 14. Juni 2012 liege noch nicht vor. Sobald das Sitzungsprotokoll vorliege, könne auf Nachfrage hin
Einsicht gewährt werden, soweit nicht ein überwiegendes öffentliches oder
privates Interesse einer Einsicht entgegen stehe. Demgegenüber könne in die
Traktandenliste der Sitzung vom 14. Juni 2012 keine Einsicht gewährt werden. Daraufhin verlangte X._____  mit E-Mail vom 30. Juni 2012 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend die Zugänglichkeit der Traktandenliste. Mit
Verfügung vom 10. Juli 2012 wies das Erziehungsdepartement das Gesuch um
Einsichtnahme in die Traktandenliste zur Sitzung der Kommission für
Jugendfragen vom 14. Juni 2012 ab.

Gegen diese
Verfügung richtet sich der mit Eingaben vom 16. Juli und 8. August 2012 angemeldete und begründete Rekurs von X._____  an den Regierungsrat, den das
Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 22. August 2012 zum Entscheid überwiesen hat. Der Rekurrent beantragt mit seinem Rekurs,
dass Traktanden und Protokolle der Kommission für Jugendfragen grundsätzlich öffentlich
zugänglich zu machen seien, da von der Veranlagung her beide Teile keine
schutzwürdigen Informationen [enthielten], welche die Klassifizierung in die
Kategorien geheim oder vertraulich rechtfertigen würden. Das
Erziehungsdepartement solle die Sitzungsdaten mit Traktandenliste von Amtes
wegen veröffentlichen. Mit Eingabe vom 27. September 2012 teilte das Erziehungsdepartement dem Gericht mit, dass gleichentags ein neuer Entscheid betreffend
Einsichtnahme in die Traktandenliste zur Sitzung der Kommission für
Jugendfragen vom 14. Juni 2012 ergangen sei. Damit sei dem Rekurrenten eine
Traktandenliste unter Abdeckung der Traktanden 3 und 4a ausgehändigt worden.
Das Erziehungsdepartement ersuchte das Gericht um Mitteilung, ob das
Rekursverfahren damit gegenstandslos geworden sei. Der Rekurrent hielt mit
Eingabe vom 17. Oktober 2012 an seinem Begehren fest. Daraufhin beantragte das
Erziehungsdepartement mit Eingabe vom 1. November 2012, der Rekurs sei kostenfällig abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Auf Verfügung des
Instruktionsrichters liess das Erziehungsdepartement dem Gericht eine
vollständige Traktandenliste der Sitzung der Kommission für Jugendfragen vom 14. Juni 2012 zukommen. Mit Eingabe vom 4. Januar 2013 hielt der Rekurrent an seinem Begehren weiterhin fest.

Erwägungen

1.

1.1Die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus
§§ 41 f. des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der
Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz, OG; SG 153.100) sowie
§ 10 Abs. 1 und § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und
Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100).Die Kognition des
Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen Regelung
nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach ist zu prüfen, ob die
Verwaltung den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften
verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem
ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE
VD.2012.126 vom 10. Dezember 2012 E. 1; VGE VD.2012.116 vom 19. November 2012 E. 1; VGE VD.2011.115 vom 24. Oktober 2011 E. 1.1). Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht in Ermangelung einer
besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE
VD.2012.90 vom 26. November 2012 E. 5.1.2; VGE VD.2010.174 vom 13. Dezember 2011 E. 1.1; VGE VD.2010.104 vom 15. Juni 2011 E. 1.3).

1.2Der Rekurrent ist als Gesuchsteller,
dem die beantragte Einsicht in die Traktandenliste der Sitzung der Kommission
für Jugendfragen vom 14. Juni 2012 auch nach der Wiedererwägung der
angefochtenen Verfügung nur zum Teil gewährt worden ist, vom angefochtenen
Entscheid nach wie vor berührt. Er hat diesbezüglich auch ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Damit ist er gemäss § 13 Abs. 1
VRPG zum Rekurs berechtigt. Inwieweit im Übrigen auf seine Begehren eingetreten
werden kann, wird im Folgenden weiter zu prüfen sein.

2.

2.1Gemäss
§ 75 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV; SG 111.100)
besteht ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Diese Bestimmung bildet die
Grundlage für die Geltung des Öffentlichkeitsprinzips mit Geheimhaltungsvorbehalt
in der öffentlichen Verwaltung. Dieses bezweckt, das Handeln der öffentlichen
Organe für die Bürgerinnen und Bürger transparent zu gestalten und damit die
freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern
und die Kontrolle staatlichen Handelns zu erleichtern (Rudin, Datenschutz und E-Government, in: Buser [Hrsg.],
Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel
2008, 1083 S. 1141). Das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt
wird im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 9. Juni 2010
(Informations- und Datenschutzgesetz, IDG; SG 153.260) konkretisiert. Gemäss §
25 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 lit. a IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu
den bei Organisationseinheiten des Kantons, die eine öffentliche Aufgabe
erfüllen, vorhandenen Informationen, wobei Aufzeichnungen, die nicht fertig
gestellt sind, von diesem Informationszugangsrecht ausgenommen werden. Zu
verweigern oder aufzuschieben ist die Bekanntgabe von Daten oder der Zugang zu
Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise, wenn eine besondere
gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder
privates Interesse entgegensteht (§ 29 Abs. 1 IDG). In § 29 Abs. 2 IDG
konkretisiert das Gesetz, dass ein öffentliches Interesse an der Verweigerung
oder dem Aufschub insbesondere dann vorliegt, wenn die Bekanntgabe der oder der
Zugang zur Information die Sicherheit des Staates oder die öffentliche
Sicherheit gefährdet (lit. a) oder die Beziehungen zu einem anderen Kanton, zum
Bund oder zum Ausland (lit. b), den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess
der öffentlichen Organe (lit. c), die Position des Gemeinwesens in
Verhandlungen (lit. d) oder die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher,
insbesondere polizeilicher Massnahmen (lit. e) beeinträchtigt. Wer Zugang zu
Informationen im Sinne von § 25 IDG erlangen will, stellt gemäss § 31 Abs. 1
IDG ein mündliches oder schriftliches Gesuch, das die gewünschte Information
hinreichend genau zu bezeichnen hat. Will das ersuchte öffentliche Organ diesem
Gesuch aufgrund seiner eigenen Prüfung oder aufgrund eingeholter Stellungnahmen
nicht oder nicht vollständig entsprechen, so hat es dies der gesuchstellenden
Person mitzuteilen (§ 33 Abs. 2 IDG). Diese kann sodann innert 30 Tagen nach
Eingang dieser Mitteilung den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangen.
Die Anfechtung dieser Verfügung bestimmt sich mangels einer besonderen Regelung
im IDG nach den allgemeinen Regeln in den §§ 41 ff. OG.

2.2Gemäss
§ 75 Abs. 1 KV informieren die Behörden die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit.
In Konkretisierung dieser Verfassungsbestimmung verpflichtet das IDG die
öffentlichen Organe neben der vorstehend (vgl. oben E. 2.1) dargestellten reaktiven
Informationstätigkeit auch zur aktiven Informationstätigkeit (vgl. die Abschnittsüberschriften
der §§ 15 ff. der Verordnung über die Information und den Datenschutz [Informations-
und Datenschutzverordnung, IDV; SG 153.270]) über Angelegenheiten von
allgemeinem Interesse in ihrem Tätigkeitsbereich (§ 20 Abs. 1 IDG). Als von
allgemeinem Interesse gelten dabei Informationen, die Belange von öffentlichem
Interesse betreffen und für die Meinungsbildung und zur Wahrung der demokratischen
Rechte der Bevölkerung von Bedeutung sind (§ 20 Abs. 2 IDG).

3.

3.1Unbestritten
ist, dass der Rekurrent in formeller Hinsicht die Voraussetzungen für die
Geltendmachung seines Einsichtsrechts erfüllt hat.

3.2

3.2.1Mit
der angefochtenen Verfügung stellte sich das Erziehungsdepartement auf den
Standpunkt, dass auf der Grundlage der genannten Regelung des Informationsanspruchs
in Anwendung von § 29 Abs. 2 lit. c IDG keine Einsicht in die Traktandenliste
der Sitzung der Kommission für Jugendfragen vom 14. Juni 2012 gewährt werden könne. Die Sitzungen dieser Kommission seien wie jene des Regierungsrats nicht
öffentlich. Zur Wahrung der freien Meinungs- und Willensbildung der Kommissionsmitglieder
seien auch die Traktanden der Sitzungen und die weiteren Dokumente, die der
Sitzungsvorbereitung dienten, nicht öffentlich und zugänglich. Sie würden zur
Gewährleistung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Kommission für Jugendfragen
praxisgemäss auch nicht vorgängig oder nachträglich bekannt gegeben oder zur
Einsichtnahme vorgelegt bzw. ausgehändigt. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung
enthielten Traktandenlisten im Übrigen auch keine Informationen, die für die
freie Meinungsbildung der Öffentlichkeit und die Wahrnehmung der demokratischen
Rechte von Belang wären. Sie seien insofern in der Regel auch nicht von allgemeinem
öffentlichen Interesse.

3.2.2Mit
seinem Bescheid vom 27. September 2012 hat das Erziehungsdepartement diese
Verfügung teilweise in Wiedererwägung gezogen. Es sei bei erneuter Überprüfung
des Informationszugangsgesuchs festgestellt worden, dass die Sitzung der
Kommission für Jugendfragen, deren Traktanden der Rekurrent habe in Erfahrung
bringen wollen, gut drei Monate zurückliege und dass der Meinungsbildungsprozess
der Kommission bezüglich der Traktanden 1, 2a bis 2c, 4b, 5 und 6 abgeschlossen
sei. Insoweit stünden der Gewährung des Informationszugangs keine überwiegenden
Interessen im Sinne von § 29 Abs. 1 und 2 IDG mehr entgegen und könne dem
Gesuch um Informationszugang nunmehr entsprochen werden. Anders verhalte es
sich bei den Traktanden 3 und 4a. Dabei handle es sich um hängige Geschäfte,
die von anderen öffentlichen Organen behandelt und erledigt würden und zu denen
sich die Kommission für Jugendfragen lediglich im Vorfeld der Geschäftserledigung
beratend äussern könne. Der freie Meinungsbildungs- und Willensbildungsprozess
der für die Erledigung dieser Geschäfte zuständigen öffentlichen Organe sei
noch im Gang. Er würde erheblich gestört und beeinträchtigt, wenn die
Kommission für Jugendfragen als mögliches beratendes Gremium mit einer
uneingeschränkten Einsichtsgewährung noch vor dessen Abschluss die Öffentlichkeit
über den Gegenstand und Inhalt der Geschäfte gemäss den Traktanden 3 und 4a
informieren würde. Dem Interesse des Rekurrenten an der sofortigen und
uneingeschränkten Einsichtnahme in die Traktandenliste stehe das überwiegende
öffentliche Interesse an der freien Meinungs- und Willensbildung der öffentlichen
Organe entgegen. Dem Rekurrenten ist daher nur eine teilweise Einsicht in die
Traktandenliste gewährt worden, bei der die Traktanden 3 und 4a abgedeckt
worden sind.

3.3Der
Rekurrent macht mit seinem Rekurs geltend, dem Entscheid des Erziehungsdepartements
lägen zwei Ermessensfehler zu Grunde. Einerseits liege er zwar innerhalb des
Ermessensspielraums, sei aber unzweckmässig. Andererseits liege ein
Ermessensmissbrauch vor. Die Voraussetzungen und Grenzen des Ermessens seien
zwar beachtet worden, das Ermessen sei aber willkürlich und rechtsungleich ausgeübt
worden. Es liege daher eine Rechtsverletzung vor. Aus dem Gesetz betreffend
kantonale Jugendhilfe (JHG; SG 415.100) gehe deutlich hervor, dass die Jugendhilfeplanung
mit der Kommission für Jugendfragen in einem breit gefächerten Dialog von
Verwaltung und Öffentlichkeit auf Augenhöhe anzugehen sei. Mit der generellen
Einstufung der Traktandenlisten der Kommission für Jugendfragen als vertraulich
werde deren Mitgliedern eine generelle Schweigepflicht auferlegt. Es werde
ihnen verunmöglicht, ihre beratende Aufgabe als Vertretungen von
nichtstaatlichen Organisationen gemäss § 23 Abs. 2 JHG gewissenhaft
wahrzunehmen. So sei es zum Beispiel Vertreterinnen und Vertretern aus dem
Jugendparlament, dem Jungen Rat oder von Trägern der offenen Kinder- und
Jugendarbeit nicht möglich, in ihren Organisationen die zeitnahe Diskussion der
traktandierten Themen zu führen. Gleichzeitig werde den Bürgern die Meinungsbildung
über sie direkt betreffende Themen verunmöglicht. Sie würden so in der
Wahrnehmung ihrer demokratischen Rechte unverhältnismässig eingeschränkt, weil
sie mangels Kenntnis der traktandierten Gegenstände keinen aktiven Beitrag zur
Meinungsbildung leisten könnten. Im JHG fehle auch ein Hinweis auf die
Einstufung der Sitzungen als vertraulich. Im Gegenteil seien in den 1980er- und
1990er-Jahren interessierte Gäste und die Presse in Sitzungen der Kommission
geladen worden. Gestützt auf diese Erwägungen verlangt der Rekurrent, dass Traktanden
und Protokolle der Kommission für Jugendfragen grundsätzlich öffentlich
zugänglich zu machen seien und das Erziehungsdepartement die Sitzungsdaten mit
Traktandenliste von Amtes wegen zu veröffentlichen habe.

4.

4.1

4.1.1Der
Rekurrent beanstandet mit seiner Rekursbegründung zunächst, dass sich die
angefochtene Verfügung lediglich auf die Traktandenliste der Sitzung vom 14. Juni 2012 bezogen habe, nicht aber auf die Traktandenlisten der Sitzungen aus dem
Jahre 2010. Die entsprechenden beiden Protokolle habe er inzwischen erhalten,
nicht aber die dazugehörigen Traktandenlisten. Er habe im Vorfeld der angefochtenen
Verfügung unverkennbar darum gebeten, über die grundsätzliche Verweigerung der
Herausgabe von Protokollen der Kommission für Jugendfragen beschwerdefähig zu
verfügen.

4.1.2Darin
kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. In seiner per E-Mail erfolgten
Anfrage vom 1. Juni 2012 hat er sich ausschliesslich auf die Protokolle sowie
die Sitzungstermine 2011 und 2012  und die dazugehörenden Traktandenlisten
bezogen. Nachdem der Bereich JFS mit Schreiben vom 25. Juni 2012 seine Bereitschaft zur Einsichtgewährung in das noch zu erstellende Protokoll der
Sitzung der Kommission für Jugendfragen vom 14. Juni 2012 erklärt, aber jene in die Traktandenlisten der Kommission verweigert hatte, hat der Rekurrent mit
E-Mail vom 30. Juni 2012 sein Begehren auf die Protokolle der Sitzungen im
Jahre 2010 erweitert. Zudem hat er um Erlass einer anfechtbaren Verfügung
ersucht. Daraus folgt, dass Gegenstand der angefochtenen Verfügung nur das
Auskunftsbegehren hat sein können, das der Rekurrent mit E-Mail vom 1. Juni 2012 gestellt hat und zu dem der Bereich JFS mit Schreiben vom 25. Juni 2012 Stellung genommen hat. Die E-Mail des Rekurrenten vom 1. Juni 2012 hat kein Begehren um Einsicht in die Traktandenlisten des Jahres 2010 enthalten und die Verwaltung
hat sich dazu in ihrem Schreiben vom 25. Juni 2012 nicht geäussert. Auch
die angefochtene Verfügung hat sich daher nicht damit befassen müssen. Da der
Streitgegenstandim Laufe
des Rechtsmittelzugs nicht erweitern, sondern bloss verengt und um nicht mehr
streitige Punkte reduziert werden kann (vgl.Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, 477 S. 505 undKölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, N 403 ff.), ist auf
das Begehren um Einsicht in die Traktandenlisten des Jahres 2010 nicht einzutreten.

4.2

4.2.1Soweit
der Rekurrent mit seinem Rekurs eine aktive Veröffentlichung der
Traktandenlisten der Kommission für Jugendfragen verlangt, stellt sich die
Frage, ob er hierzu überhaupt legitimiert ist. Es steht dem Rekurrenten offen, gestützt
auf sein Informationszugangsrecht gemäss § 75 Abs. 2 KV und § 25 Abs. 1 IDG die
Mitteilung dieser Traktandenlisten an ihn zu verlangen. Inwieweit er darüber
hinaus beschwert ist, wenn die Behörden diese Traktandenlisten nicht von sich
aus veröffentlichen, erscheint fraglich. Diese Frage kann jedoch offen bleiben.
Auf das Begehren um aktive Veröffentlichung der Traktandenlisten kann bereits
deshalb nicht eingetreten werden, weil es nicht Gegenstand der Eingaben des
Rekurrenten vom 1. und 30. Juni 2012 gebildet hat, sondern im Rekursverfahren erstmals gestellt worden ist.

4.2.2Im
Übrigen wäre der Antrag auch in der Sache abzuweisen. Der Sinn und Zweck der
verfassungsrechtlichen Informationspflicht der Behörden besteht nicht darin,
dass diese die Öffentlichkeit über sämtliche Geschäft informieren, mit denen
sie sich befassen. Informiert werden soll vielmehr nur über Angelegenheiten von
allgemeinem Interesse. Als von allgemeinem Interesse gelten Beschlüsse,
wichtige Geschäfte, bedeutende Entscheide und Massnahmen, Ziele,
Lagebeurteilungen, Planungen usw. Die Information soll dabei rasch nach einem
Entscheid oder Ereignis erfolgen (Ratschlag betreffend Gesetz über die
Information und den Datenschutz vom 10. Februar 2009, 08.0637.01, S. 35 f.). Demgegenüber erfolgt die Traktandierung der von der Kommission für Jugendfragen
zu beratenden Themen gerade vor dem Treffen von Entscheiden. Es kann daher
offensichtlich nicht Aufgabe der Behörden sein, von sich aus über deren
Sitzungstraktanden generell zu berichten. Zu beachten ist weiter, dass in der
vorbereitenden Kommission des Grossen Rates die Befürchtung bestanden hat, dass
mit der Formulierung von § 20 Abs. 1 im ursprünglichen Entwurf des IDG, wonach
öffentliche Organe über ihre Tätigkeiten und Angelegenheiten von allgemeinem
Interesse berichten sollen, eine aktive Öffentlichkeitsarbeit auch bei ganz
normalen, alltäglichen Tätigkeiten eines öffentlichen Organs postuliert werde.
Die Kommission hat die Bestimmung deshalb dahingehend umformuliert, dass das öffentliche
Organ über Angelegenheiten von allgemeinem Interesse in seinem
Tätigkeitsbereich informiere, um klarzustellen, dass sich die Informationstätigkeit
nur auf Angelegenheit im allgemeinen Interesse, also von allgemeiner Bedeutung
und Schwere, beschränken solle (Bericht der Justiz-, Sicherheits- und Sportkommission
zum Ratschlag 08.0637.01 vom 14. April 2010, 08.0637.02, S. 13). Daraus folgt, dass eine Pflicht zur proaktiven Information durch die Behörden über die
Beratungsgegenstände regierungsrätlicher Fachkommissionen nicht bestehen kann.

4.3

4.3.1Zu
prüfen ist somit allein, ob dem Rekurrenten reaktiv der Zugang zu den
Traktandenlisten für die Sitzung der Kommission für Jugendfragen vom 14. Juni 2012 und künftige Sitzungen dieser Kommission zu gewähren ist. Diese beiden
Fragen müssen von einander geschieden beurteilt werden (vgl. E. 4.4. und 4.5).

4.3.2Vorweg
festzustellen ist dabei aber, dass auf den Rekurs nicht eingetreten werden
kann, soweit der Rekurrent die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids
der Vorinstanz rügt. Wie bereits erwähnt (vgl. E. 1.1) obliegt dem Verwaltungsgericht
die Überprüfung der Angemessenheit eines angefochtenen Entscheids gemäss § 8
Abs. 1 und 5 VRPG nur dann, wenn damit eine Strafe verhängt worden ist oder die
Angemessenheitskontrolle in einer besonderen Vorschrift des anwendbaren Rechts
vorgesehen ist. Beides ist hier nicht der Fall. Es kann daher nur geprüft
werden, ob das Erziehungsdepartement mit der Verweigerung einer
vollumfänglichen Information über die Traktanden der Sitzung der Kommission für
Jugendfragen sein Ermessen über- oder unterschritten oder dieses missbraucht
und mithin eine Rechtsverletzung begangen hat (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.
Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N 463 ff., insb. 473).

4.3.3Unbehelflich
ist der Hinweis des Rekurrenten auf den Umstand, dass die Grossratsprotokolle
in Textform wie auch als Audioprotokolle mit Ausnahme von Begnadigungen im
vollen Umfang auf dem öffentlichen Internetportal der Verwaltung zugänglich
gemacht würden, woraus hervorgehe, dass eine Geheimhaltung zum Schutz der
Handlungsfähigkeit öffentlicher Organe nicht notwendig sei. Der Grosse Rat tagt
als Plenum gemäss § 96 KV und § 2 des Gesetzes über die Geschäftsordnung des
Grossen Rates (GO; SG 152.100) öffentlich und seine Protokolle sind aufgrund
der expliziten Regelung in § 4 Abs. 3 GO der Öffentlichkeit zugänglich. Eine
vergleichbare gesetzliche Grundlage fehlt mit Bezug auf die Sitzungen der Kommission
für Jugendfragen.

4.4.

4.4.1Zunächst
richtet sich das Einsichtsbegehren des Rekurrenten auf die Traktandenliste der
Sitzung der Kommission für Jugendfragen vom 14. Juni 2012.

4.4.2Mit
Bezug auf diese Traktandenliste ist das Rechtsschutzinteresse des Rekurrenten
im Verlauf dieses Verfahrens insoweit weggefallen, als das Erziehungsdepartement
ihm im Rahmen der Wiedererwägung des angefochtenen Entscheids mit Schreiben vom
 27. September 2012 teilweise Einsicht in die Traktandenliste der Sitzung vom 14. Juni 2012 gewährt hat. Insoweit ist das Rechtsbegehren gegenstandslos geworden und auf
die entsprechenden Rügen nicht mehr einzutreten.

4.4.3

4.4.3.1Zu
prüfen bleibt allein, ob das Erziehungsdepartement dem Rekurrenten hätte
vollständige Einsicht in diese Traktandenliste gewähren müssen, ob also die
Schwärzung zweier Traktanden auf der ihm zur Kenntnis gebrachten
Traktandenliste zulässig gewesen ist.

4.4.3.2Mit
der Geltung des Öffentlichkeitsprinzips sollen das Handeln der öffentlichen
Organe transparent gestaltet sowie die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung
der demokratischen Rechte gefördert werden (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Diesem
Zweck dient der Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen
Informationen. Damit dieser Anspruch eingeschränkt werden darf, muss ihm im
Einzelfall ein konkretes öffentliches Interesse entgegenstehen. Dabei reicht es
nicht, dass sich die Behörde zur Verweigerung eines Auskunftsbegehrens pauschal
auf eines der in § 29 Abs. 2 IDG genannten öffentlichen Interessen bezieht. Sie
hat dieses Interesse darüber hinaus vielmehr zu konkretisieren und zu belegen
(vgl. BVGE 2011/52 vom 7. Dezember 2011 E. 6.1.5). An diese Konkretisierung
dürfen zwar keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, weil ansonsten
leicht aus der entsprechenden Darstellung auf den Inhalt der Information, deren
Bekanntgabe verweigert werden soll, geschlossen werden könnte. Da aber vom Grundsatz
der Öffentlichkeit auszugehen ist, muss gleichwohl im Einzelnen plausibel
gemacht werden, wie das angerufene öffentliche Interesse im Einzelfall tangiert
werden kann. Bezogen auf das angerufene öffentliche Interesse am Schutz eines
freien Meinungs- und Willenbildungsprozesses der öffentlichen Organe gemäss §
29 Abs. 2 lit. c IDG und den vorliegenden Sachverhalt muss plausibel gemacht
werden, wie dieser durch die Bekanntgabe der beiden Traktanden beeinträchtigt
werden könnte. Vorausgesetzt ist dabei, dass die Offenlegung ein ernsthaftes
Risiko einer erheblichen Beeinträchtigung des entsprechenden Interesses mit
sich bringt (Cottier/Schweizer/Widmer,
in: Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008, Art. 7 N 4). Es
hat daher in diesem Sinne eine Schadensprüfung und trotz der Verwendung des
Begriffs des überwiegenden öffentlichen Interesses in § 29 Abs. 1 IDG nicht
eine eigentliche Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen stattzufinden (Cottier/Schweizer/Widmer, a.a.O., Art. 7 N 5). Im Unterschied zum Recht des
Bundes (vgl. Art. 8 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3]) kennt das kantonale
Recht auch keinen generellen Ausschluss des Zugangs zu amtlichen Dokumenten,
solange der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage
darstellen, noch nicht getroffen worden ist.

4.4.3.3Das
Erziehungsdepartement beruft sich zur Begründung seiner bloss eingeschränkten
Einsichtsgewährung auf den Schutz des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses
gemäss § 29 Abs. 2 lit. c IDG. Wie der Vernehmlassung des Erziehungsdepartements
entnommen werden kann, soll diese Einschränkung der Einsichtgewährung lediglich
vorübergehender Natur sein. Sie soll bloss bis zur Verabschiedung der Geschäfte,
auf die sich die beiden geschwärzten Traktanden beziehen, verhindern, dass die
Kommission für Jugendfragen und die für die Geschäftserledigung zuständigen
Organe durch die verfrühte Bekanntgabe von Informationen an den Rekurrenten
während des Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck geraten und
dadurch die freie Meinungs- und Willensbildung beeinträchtigt wird, was
aufgrund der bereits zahlreich eingegangenen Informationszugangsgesuche des Rekurrenten
und dessen Begehren, vollständig über die abgeschlossene und zukünftige
Geschäftstätigkeit der Kommission für Jugendfragen informiert zu werden,
ernsthaft befürchtet werden müsse. Weiter werde befürchtet, dass die
Bekanntgabe der beiden geschwärzten Traktanden das kollegiale Verhältnis und
die Beratung unter den einzelnen Kommissionsmitgliedern einerseits und zwischen
der Kommission und den für die Geschäftserledigung zuständigen Organe andererseits
gefährde.

4.4.3.4Die
Kommission für Jugendfragen ist gemäss § 23 JHG eine vom Regierungsrat ernannte
Kommission mit beratendem Auftrag. Sie besteht aus Vertretern staatlicher und
nichtstaatlicher Institutionen und berät die zuständigen Departemente
insbesondere in Fragen der Organisation und Planung der kantonalen Jugendhilfe
(vgl. auch § 2 der Verordnung betreffend die Kommission für Jugendfragen
[SG 415.150]). Im Unterschied zur Situation bei den Kommissionen des
Grossen Rates, deren Verhandlungen gemäss § 60 GO vertraulich zu behandeln
sind, existiert für die Kommissionen des Regierungsrates keine entsprechende
besondere Regelung. Die Vertraulichkeit von Dokumenten der Kommission für
Jugendfragen kann sich daher aufgrund der Geltung des Öffentlichkeitsprinzips
nur aus den allgemeinen, in § 29 Abs. 2 IDG konkretisierten öffentlichen
Interessen ergeben. Dies gilt umso mehr, als die Pflicht zur Verschwiegenheit
gemäss § 19 des Personalgesetzes (SG 162.100), aus der das
Geheimhaltungsprinzip in der öffentlichen Verwaltung bisher abgeleitet worden
ist (vgl.Rudin, a.a.O., 1140),
unmittelbar nur auf jene Mitglieder der Kommission Anwendung findet, die
staatliche Institutionen vertreten, sodass sie zum vornherein nicht per se die
Arbeit der Kommission bestimmen kann.

4.4.3.5Mit
der Bekanntgabe eines Traktandums einer Kommissionssitzung, die bereits
stattgefunden hat, wird offen gelegt, dass die Sitzungsleitung im Hinblick auf
jene Sitzung die Diskussion über einen bestimmten Gegenstand vorgesehen hat.
Mehr wird damit nicht offen gelegt. Es bleibt offen, ob das Traktandum tatsächlich
wie vorgesehen behandelt worden ist und insbesondere, wie sich die Mitglieder
der Kommission zum traktandierten Geschäft geäussert haben und welche
Beschlüsse oder Empfehlungen die Kommission getroffen hat. Nicht geltend
gemacht wird, dass die Kommission die geschwärzten Traktanden vertagt hätte
oder vorgesehen wäre, dass sie die Diskussionen zu diesen Punkten noch einmal
aufnehmen würde. Daraus folgt, dass der Meinungs- und Willensbildungsprozess
innerhalb der Kommission abgeschlossen ist. Es ist daher nicht ersichtlich, wie
im Falle der Bekanntgabe der entsprechenden Traktanden die Kommissionsmitglieder
unter allzu starken Druck geraten könnten und dadurch ihre freie Meinungs-
und Willensbildung beeinträchtigt werden könnte.

4.4.3.6Nicht
abgeschlossen ist aber gemäss der Darstellung des Erziehungsdepartements die
Behandlung der beiden Traktanden innerhalb der Verwaltung. Insoweit ist eine
Beeinflussung des Meinungs- und Willensbildungsprozesses innerhalb der
Exekutive bezogen auf diese beiden Traktanden bei deren Bekanntgabe nicht ausgeschlossen.
Aus ihrer Traktandierung kann geschlossen werden, dass das Thema innerhalb der Verwaltung
aktuell ist und eine Einflussnahme auf die entsprechenden Entscheidträger daher
im gegenwärtigen Zeitpunkt in erhöhtem Masse wirksam sein kann. Eine
frühzeitige Veröffentlichung konkreter Positionen oder Absichten im Rahmen
eines laufenden Meinungs- und Willensbildungsprozesses des Gemeinwesens kann je
nach den Umständen geeignet sein, die öffentliche Auseinandersetzung vorzeitig
zu blockieren, weil es für die jeweiligen Akteure schwierig sein kann, einmal getroffene
Meinungen im Scheinwerferlicht zu ändern (vgl. BGer 6B_186/2012 vom 11. Januar
2013 E. 3.1.3 mit Hinweis auf die Botschaft zum BGÖ vom 12. Februar 2003, BBl
2003 1963 S. 2007; BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.2, in: ZBl
2010 684 S. 686 undCottier/Schweizer/Widmer,
a.a.O., Art. 7 N 13). Im Unterschied dazu vermag die Bekanntgabe, dass ein
bestimmter Gegenstand von einem öffentlichen Organ behandelt wird, die laufende
Meinungs- und Willensbildung in vielen Fällen kaum negativ zu beeinflussen.
Blosse Unannehmlichkeiten für die Behörden aufgrund des Zugangs zu Akten
staatlicher Organe genügen aber für die Verweigerung der Information nicht (Cottier/Schweizer/Widmer, a.a.O., Art. 7
N 4 und 15). Die Information über Dokumente, die Auskunft darüber geben, dass
sich die Behörden mit einem konkreten Gegenstand befassen, mag zwar Anlass
dafür sein, dass auf diesen Gegenstand gerichtete Anliegen und Bedürfnisse
öffentlich oder im direkten Verkehr mit den Behörden artikuliert werden. Dies
erscheint aber an sich nicht als Beeinträchtigung der Meinungs- und
Willensbildung. Vielmehr ist die schweizerische Politik seit je her offen auf
die Berücksichtigung der öffentlichen Meinungen ausgerichtet, was etwa in der
weiten Verbreitung der Einholung von Vernehmlassungen Ausdruck findet. Dem gleichen
Zweck dient auch die Schaffung der Kommission für Jugendfragen als beratende
Kommission des Regierungsrates. Der Umstand, dass eine Thematik des staatlichen
Handelns in der öffentlichen Diskussion zur Sprache kommt und daraus eine
öffentliche Auseinandersetzung entsteht, beeinträchtigt für sich allein die interne
Meinungs- und Willensbildung der Behörden deshalb nicht (BGE 133 II 209 E.
2.3.3 S. 215; VGE BE 100.2009.413 vom 15. Januar 2010, BVR 2010 241 S. 247 f.
E. 4.1.2). Eine solche Auseinandersetzung muss vielmehr gemeinhin als
Normalfall angesehen werden. Daraus folgt, dass die Offenlegung des
Gegenstandes einer in der Kommission für Jugendfragen bereits geführten
Diskussion ohne Hinweise auf konkrete Erwägungen staatlicher Organe in dieser
Sache nur ausnahmsweise unter Hinweis auf den Schutz der Meinungs- und Willensbildung
der öffentlichen Verwaltung verhindert werden kann. Dies wäre nur dann möglich,
wenn bereits der Umstand ihrer Befassung mit einem Gegenstand als besonders
heikel erscheinen muss.

4.4.3.7Soweit
sich die Vorinstanz auf die bisherigen Auskunftsbegehren des Rekurrenten
beruft, kann daraus allein offensichtlich nicht schon auf die
Wahrscheinlichkeit eines Schadensrisikos im Falle der Gewährung des Zugangs zu
einem amtlichen Dokument geschlossen werden. Das Erziehungsdepartement macht
nicht geltend, dass der Rekurrent erhaltene amtliche Dokumente in einer für die
Meinungs- und Willensbildung der Behörden schädlichen Weise verwendet hätte.
Die Geltendmachung eines  bestehenden oder nicht bestehenden  Rechts alleine
belegt ein solches Schadensrisiko aber selbstredend nicht. Dies gilt umso mehr,
als der Zugang zu einem Dokument nicht von persönlichen Merkmalen der
gesuchstellenden Person abhängig gemacht werden kann und bei Gewährung des Zugangs
einer Person grundsätzlich allen anderen Personen ebenfalls Zugang gewährt
werden muss (Cottier/Schweizer/Widmer,
a.a.O., Art. 7 N 6).

4.4.3.8Wie
das Gericht der ihm gegenüber erfolgten Offenlegung der beiden geschwärzten
Traktanden entnehmen kann, bezieht sich das Traktandum 3 auf ein infrastrukturelles
Projekt der Jugendarbeit. Gibt man den traktandierten Begriff als Suchbegriff
in Google ein, so findet man kaum direkte Treffer. Dies lässt auf eine
gewisse Vertraulichkeit des Projekts schliessen. Immerhin wird aus den mit der erwähnten
Stichwortsuche gefundenen Dokumenten rasch deutlich, dass sich das Traktandum
auf ein derzeit öffentlich diskutiertes Projekt bezieht, das im Übrigen auch
Gegenstand öffentlicher Mitwirkung ist. Inwieweit die Behörden bei dieser bekannten
Ausgangslage allein durch die Nennung des Gegenstands als Traktandum einer
Sitzung der Kommission für Jugendfragen unter Druck kommen können, ist nicht
ersichtlich.

Das Traktandum
4b bezieht sich zunächst auf ein bestehendes Gremium der Jugendarbeit. Dass
dieses Gegenstand der Planung der kantonalen Jugendhilfe ist und daher gemäss §
23 Abs. 2 JHG auch der Beratung durch die Kommission für Jugendfragen, ergibt
sich bereits aus der verfassungsrechtlichen Verpflichtung der zuständigen
Behörden des Staates, die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben periodisch auf
ihre Notwendigkeit, Wirksamkeit und Effizienz sowie ihre finanziellen Auswirkungen
und deren Tragbarkeit hin zu überprüfen (§ 16 KV). Immerhin kann aus der Bezeichnung
des Traktandums auf eine mögliche Stossrichtung der Diskussion geschlossen
werden. Die entsprechende Option erscheint aber nicht wirklich überraschend und
erheischt daher für sich allein keine besondere Geheimhaltung, wird das im
Traktandum erwähnte bestehende Gremium doch auf einer Webseite der Homepage
www.bs.ch ebenfalls mit dieser Option in Verbindung gebracht.

4.4.3.9Daraus
folgt, dass die beiden geschwärzten Traktanden von der Vorinstanz dem
Rekurrenten bekannt gegeben werden müssen. Dies kann nicht unmittelbar mit
diesem Entscheid geschehen, weil ansonsten allfällige Rechtsmittel, die dem
Departement offen stehen mögen, untergraben würden.

4.5

4.5.1Soweit
der Rekurrent darüber hinaus auch verlangt, dass die Traktanden und Protokolle
der Kommission für Jugendfragen grundsätzlich öffentlich zugänglich gemacht
werden, womit implizit die Feststellung seines Anspruchs auf Zugang zu
künftigen Traktandenlisten und Protokollen der Kommission verlangt wird, kann dagegen
auf den Rekurs wiederum nicht eingetreten werden.

4.5.2Feststellungsbegehren sind nach
Lehre und Rechtsprechung im verwaltungsinternen und gerichtlichen Verfahren
nur subsidiär zulässig, wenn ein schutzwürdiges, rechtliches oder tatsächliches
Interesse an der sofortigen Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses
oder der Klarstellung einer Rechtslage besteht, dem nicht mit dem Verweis auf
ein Leistungs- oder Gestaltungsbegehren entsprochen werden kann. Notwendig ist
dabei, dass die rechtsuchende Person ohne eine vorgängige Feststellung einen
unzumutbaren Nachteil erlitte. Ohne die verlangte Feststellung muss ein
konkretes Schadensrisiko bestehen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton
Basel-Stadt, BJM 2005 277 S. 297Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl.,
Basel 2010, N 1279 ff.; VGE vom 4. Oktober 1994 E. 2, in: BJM 1995 323 S. 325; VGE 622/2009 vom 25. August 2009 E. 2.2; VGE 724/2000 vom 17. August 2001 E. II.1.d).

4.5.3Diese Voraussetzungen sind
vorliegend nicht gegeben. Ob ein vollumfängliches Einsichtsrecht in Protokolle
und Traktandenlisten besteht, kann immer nur in Bezug auf ein konkretes
Dokument entschieden werden. Es muss dabei jeweils im Einzelfall geprüft
werden, ob dem grundsätzlichen Anspruch auf Information gemäss § 25 IDG im
Einzelfall ein öffentliches oder privates Interesse an deren Verweigerung
gemäss § 29 IDG entgegensteht. Eine Feststellung im heutigen Zeitpunkt hätte
sich dagegen auf die Erörterung theoretischer respektive abstrakter Rechtsfragen
zu beschränken, was nicht Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens sein kann (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 1281).

5.

Soweit auf den Rekurs eingetreten
werden kann, dringt der Rekurrent somit mit seinen Begehren durch. Diesem
Ausgang des Verfahrens entsprechend ist auf die Erhebung von Kosten zu
verzichten.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:In teilweiser Gutheissung des Rekurses wird das
Erziehungsdepartement verpflichtet, dem Rekurrenten vollumfänglichen Einblick
in die Traktandenliste zur Sitzung der Kommission für Jugendfragen vom 14. Juni 2012 zu gewähren.

Im Übrigen wird auf den Rekurs nicht
eingetreten.

Auf die Erhebung von Kosten wird
verzichtet.

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.