bs_appellationsgericht · VD.2021.27 · 2021-10-07 · de
Informationszugang


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.27

URTEIL

vom 7. Oktober 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, Dr. Andreas Traub

und
Gerichtsschreiberin MLaw Anja Fankhauser

Beteiligte

A____Rekurrent

c/o [...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Präsidialdepartement
Basel-Stadt

Staatskanzlei, Marktplatz 9, 4001
Basel

Gegenstand

Rekursgegen eine
Verfügung der Staatskanzlei

vom 11. Februar 2021

betreffend Informationszugang

Sachverhalt

A____
(Rekurrent) ist Redaktor des Online-Magazins [...]. Er gelangte mit E-Mail vom
19. Januar 2021 an die Staatskanzlei des Präsidialdepartements Basel-Stadt (nachfolgend
Staatskanzlei) und ersuchte um Einsicht in diejenigen Sitzungsprotokolle, die
im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 erstellt worden seien.
Mit E-Mail vom 27. Januar 2021 teilte die Staatskanzlei dem Rekurrenten mit,
dass sich der Entscheid des Regierungsrates zur Absage dieser Veranstaltung im
Wesentlichen auf einen Bericht des Gesundheitsdepartements Basel-Stadt gestützt
habe. Zu diesem Bericht bestehe kein Recht auf Zugang. Zudem sei die Absage des
Anlasses im Rahmen einer Beratung des Kantonalen Krisenstabs (KKS) erörtert
worden. Beim entsprechenden Sitzungsprotokoll handle es sich um ein Dokument
der rollenden Planung der Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus, welches
als nicht fertig gestellt zu behandeln sei. Zudem bilde es eine Grundlage der
laufenden Meinungs- und Willensbildungsprozesse des Regierungsrates. Der
Informationszugang könne daher nicht gewährt werden. Der Rekurrent ersuchte mit
E-Mail vom 28. Januar 2021 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Die
Staatskanzlei kam diesem Begehren mit Verfügung vom 11. Februar 2021 nach.
Darin wurde ihm mitgeteilt, dass das Gesuch um Zugang zu Sitzungsprotokollen im
Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 ohne Kostenfolge aus den
genannten Gründen abgelehnt werde.

Gegen diese
Verfügung der Staatskanzlei richtet sich der am 22. Februar 2021 angemeldete
und am 15. März 2021 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht. Darin begehrt
der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen
Verfügung und die vollumfängliche Herausgabe von Protokollen derjenigen
Sitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 im
Zeitraum von Januar bis Anfang März 2020 stattgefunden hätten. Eventualiter
seien diese Protokolle eingeschränkt herauszugeben. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragt er, die Staatskanzlei sei zu verpflichten, dem angerufenen
Gericht die bezeichneten Protokolle einzureichen. Die Staatskanzlei begehrt mit
Vernehm-lassung vom 19. Mai 2021 die vollumfängliche Abweisung des Rekurses.
Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich,
soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus der angefochtenen
Verfügung und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging unter
Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie aus §
10 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100).
Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht
oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,
wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten
oder missbraucht hat. Die Angemessenheit und Zweckmässigkeit des angefochtenen
Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen gesetzlichen
Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2019.138 vom 12. Februar
2020 E. 1.2, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember
2016 E. 1.3).

1.3Der
Rekurrent ist als Gesuchsteller und als Adressat der angefochtenen Verfügung
von dieser unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung,
weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf
den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

2.

2.1In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Rekurrent zunächst, die
Staatskanzlei habe dem Gericht all diejenigen Protokolle von Sitzungen
einzureichen, die im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 im
Zeitraum von Januar 2020 bis Anfang März 2020 stattgefunden hätten.
Diesbezüglich ist festzustellen, dass die Staatskanzlei dem Gericht bereits sowohl
den Bericht des Gesundheitsdepartements vom 28. Februar 2020 (nachfolgend
Bericht des Gesundheitsdepartements) als auch das Protokoll des «2. Orientierungsrapports
KKS-Teilstab COVID-19» vom 28. Februar 2020 (nachfolgend Protokoll KKS)
eingereicht hat. Insoweit ist der Verfahrensantrag des Rekurrenten
gegenstandslos. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen (vgl. unten E. 3.2, E.
3.3) ergibt, ist darüber hinaus der Zugang zu Protokollen von
Regierungsratssitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht
2020 stattgefunden haben, unabhängig vom konkreten Inhalt in jedem Fall
ausgeschlossen. Diese Regierungsratsprotokolle sind für die Beurteilung des
vorliegenden Falls entgegen der Ansicht des Rekurrenten nicht erforderlich.
Insoweit ist der Verfahrensantrag des Rekurrenten abzuweisen (vgl. dazu auch VGE
VD.2019.130 vom 25. April 2020 E. 1.3).

2.2Der
Rekurrent macht geltend, er habe das Zugangsgesuch in seiner Eigenschaft als
Journalist gestellt. Diese Tätigkeit sei insbesondere durch die Informations-
und Medienfreiheit nach Art. 16 und 17 der Bundesverfassung (BV, SR 101)
geschützt (Rekursbegründung ZIff. 10). Dazu ist festzustellen, dass der Beruf
eines um Informationszugang Ersuchenden nach der Konzeption des IDG keine
besondere Bedeutung zukommt. Massgebend ist vielmehr das allgemeine Interesse
der Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung (VGE VD.2019.130 vom 25.
April 2020 E. 3.2 mit Hinweis). Die diesbezüglichen Ausführungen des
Rekurrenten sind daher unbeachtlich.

2.3

2.3.1Der
Rekurrent rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er
habe Einsicht in die Protokolle derjenigen Sitzungen verlangt, die im
Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht im Jahr 2020 stattgefunden
hätten. Dieses Gesuch habe sich auch auf Protokolle der betreffenden
Regierungsratssitzungen bezogen. Die angefochtene Verfügung äussere sich aber lediglich
zum Bericht des Gesundheitsdepartements und zum Protokoll KKS, jedoch nicht zur
Edition weiterer Berichte oder Protokolle. Es fehle zudem an einer Auseinandersetzung
mit der zumindest teilweisen Edition der verlangten Protokolle (Rekursbegründung
Ziff. 16, 19).

2.3.2Zunächst
lässt die in der strittigen Verfügung gewählte Formulierung, der Entscheid des
Regierungsrats habe sich «im Wesentlichen» auf den Bericht des
Gesundheitsdepartements gestützt (angefochtene Verfügung Ziff. 3), zwar grundsätzlich
vermuten, dass mindestens noch ein weiteres Dokument existiert, welches dem
Regierungsrat als Grundlage dafür diente, die Basler Fasnacht 2020 abzusagen.
Aus der Begründung der angefochtenen Verfügung ergibt sich jedoch unbestritten,
dass es sich dabei um das Protokoll einer Zusammenkunft des Kantonalen
Krisenstabs (Protokoll KKS) gehandelt hat. Hinweise auf weitere Dokumente sind
der Verfügung demgegenüber nicht zu entnehmen. Sowohl aus dem
Informationszugangsgesuch vom 19. Januar 2021 (act. 10) als auch aus der Rekursbegründung
des Rekurrenten erschliesst sich klar, dass der Rekurrent insbesondere (auch) die
Protokolle von denjenigen Regierungsratssitzungen einsehen möchte, welche im
Zusammenhang mit der Absage der Basler Fasnacht 2020 stattfanden. Indem die
Staatskanzlei mit der angefochtenen Verfügung (Dispositiv-Ziffer 1) das Gesuch
um Zugang zu Protokollen von Sitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der
Basler Fasnacht stattfanden, ablehnte, wies sie das Informationszugangsgesuch implizit
auch in Bezug auf Protokolle von entsprechenden Regierungsratssitzungen ab. Die
diesbezügliche Abweisung wird in der angefochtenen Verfügung zwar nicht
ausdrücklich begründet. Die Begründung dafür ist jedoch offensichtlich, weil
der Zugang zu Protokollen von Regierungsratssitzungen gemäss § 29 Abs. 1 des
Informations- und Datenschutzgesetztes (IDG, SG 153.260) in Verbindung mit § 14
Abs. 3 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) von vornherein ausgeschlossen
ist (vgl. dazu ausführlich unten E.3.2, 3.3). Diese Begründung war für den
Rekurrenten offensichtlich auch erkennbar, setzt er sich doch in seiner Rekursbegründung
ausgiebig mit § 14 Abs. 3 OG auseinander (vgl. Rekursbegründung
Ziff. 17 ff.). Die Rüge des Rekurrenten, die Staatskanzlei habe seinen
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil in der angefochtenen Verfügung
Angaben betreffend die Edition von Sitzungsprotokollen des Regierungsrats
fehlen würden, ist somit unberechtigt. Im Übrigen würde eine allfällige
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im vorliegenden Verfahren ohnehin
geheilt, da der Rekurrent vor dem Verwaltungsgericht die Möglichkeit erhält,
sich frei zu äussern, und dieses Gericht sowohl den Sachverhalt wie auch die
Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. dazu oben E. 1.2; BGE 137 I 195 E. 2.3.2
S. 197 f.; 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.; 132 V 387 E. 5.1 S. 390; je mit
Hinweisen).

2.3.3Wie erwähnt kann der Zugang zu Protokollen von
Regierungsratssitzungen gemäss § 29 Abs. 1 IDG in Verbindung mit § 14 Abs. 3 OG
generell und vollständig verweigert werden. Nach Ansicht der Staatskanzlei
besteht auch kein Recht auf Zugang zum Bericht des Gesundheitsdepartements und
zum Protokoll KKS. Dies wird für den Bericht mit § 24 Abs. 1 der Informations-
und Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270) begründet und für das Protokoll
damit, dass es sich um eine nicht fertiggestellte Aufzeichnung im Sinn von § 25
Abs. 1 IDG handle. Zudem führte die Staatskanzlei aus, dass jeglichem  und
damit auch einem eingeschränkten  Zugang überwiegende öffentliche Interessen
entgegenstünden (angefochtene Verfügung E. 3). Gestützt auf diese Begründung sah
sich die Staatskanzlei demnach nicht dazu veranlasst, sich mit der Frage eines allfällig
zu bewilligenden teilweisen Informationszugangs zu befassen. Ob diese Ansicht
richtig ist, ist keine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der materiellen
Beurteilung des Rekurses. Auch betreffend die Frage eines bloss teilweisen
Zugangs erweist sich die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör damit als unbegründet.

3.

3.1In materieller Hinsicht hält der Rekurrent der
angefochtenen Verfügung zusammengefasst entgegen, es sei kein Grund
ersichtlich, weshalb die Protokolle der Regierungsratssitzungen nicht der
Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden sollten. § 14 Abs. 3 OG
beschränke sich auf die Sitzungen, nicht aber auf die dazugehörenden
Protokolle. Dies zeige sich auch in § 20 Abs. 4 OG. Darin sei festgehalten,
dass über Geschäfte, für die der Regierungsrat die Geheimhaltung beschliesse,
bis zur vollständigen Erledigung ein besonderes Protokoll geführt werde, welche
nur den Mitgliederns des Regierungsrates offenstehe. Dies bedeute im
Umkehrschluss, dass Geschäfte, für die keine Geheimhaltung beschlossen werde,
gerade nicht dem Geheimhaltungsinteresse unterliegen würden. § 14 Abs. 3 OG
stehe ausserdem im Widerspruch zum IDG: Würden sämtliche Regierungsratsprotokolle
vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen, würde dies dem Sinn des IDG
zuwiderlaufen, welches gerade festhalte, dass grundsätzlich Zugang zu den
staatlichen Dokumenten gewährt werden solle. Es widerspreche auch der
Kantonsverfassung, wonach die Akteneinsicht nur bei überwiegenden öffentlichen
oder privaten Interessen untersagt werden solle (Rekursbegründung Ziff. 17, 20,
21).

3.2

3.2.1Gemäss
§ 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das Recht auf
Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private
Interessen entgegenstehen. Das Gesetz bestimmt das Nähere (Abs. 3). Beim
Akteneinsichtsrecht im Sinn des allgemeinen, jeder Person zustehenden Rechts
auf Zugang zu Informationen (vgl.Rudin,
in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt,
Zürich 2014, Grundlagen, N 42) legt somit bereits die Verfassung fest, dass
dieses nicht uneingeschränkt besteht, sondern nur, wenn keine überwiegenden
öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Der Gesetzgeber hat diese
Schranken verschiedentlich konkretisiert. So bezweckt das IDG, das Handeln der
öffentlichen Organe transparent zu gestalten und damit die freie
Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern,
soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§
1 Abs. 2 lit. a IDG). Entsprechend vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person
einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten
öffentlichen Organen vorhanden sind (sogenanntes «Jedermanns-Recht», «access to
one, access to all», Ratschlag des Regierungsrates Nr. 08.0637.01 betreffend IDG
vom 10. Februar 2009, S. 42; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2,
VD.2013.140 vom 7. Mai 2014 E. 3.2;Rudin,
a.a.O., § 25 IDG N 10). Die Einschränkungen dieses Anspruchs auf
Informationszugang sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche
Organ die Bekanntgabe von oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz
oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere
gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegenstehen. Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes nennen § 29
Abs. 2 und 3 IDG beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe
entgegenstehen können (vgl. zum Ganzen auch: VGE VD.2018.4 vom 12. September
2018 E. 4.1, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 4.1 m.H.).

3.2.2Nach
dem Wortlaut von § 14 Abs. 3 OG sind die Sitzungen des Regierungsrats nicht
öffentlich. Sie sind damit geheim bzw. der Allgemeinheit nicht zugänglich (vgl.
dazu ausführlich VGE VD 2020.270 vom 25. April 2020 E. 5.1). § 14 Abs. 3 OG begründet
nach der Praxis des Verwaltungsgerichts sowohl für die Regierungsratssitzungen
als auch für die Protokolle dieser Sitzungen eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht im Sinn von § 29 Abs. 1 IDG (VGE VD.2019.130 vom 25.
April 2020 E. 3.3 und 4 f., VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1). Diese
Gesetzesbestimmung dient auch dem Schutz des Kollegialitätsprinzips und dem
Schutz der freien Willens- und Meinungsbildung im Regierungsrat (VGE VD.2019.130
vom 25. April 2020 E. 5.2).

3.2.3Nach
§ 20 Abs. 1 OG wird über die Sitzungen des Regierungsrates ein Protokoll
geführt. Dieses steht den Mitgliedern des Grossen Rates zur Einsicht offen
(Abs. 3). Über Geschäfte, für die der Regierungsrat Geheimhaltung
beschliesst, wird bis zur vollständigen Erledigung ein besonderes Protokoll
geführt, welches nur den Mitgliedern des Regierungsrates offensteht (Abs. 4). §
20 Abs. 4 OG bezieht sich auf das in § 20 Abs. 3 OG statuierte Einsichtsrecht
der Mitglieder des Grossen Rats und schliesst dieses bis zur vollständigen
Erledigung des Geschäfts aus, wenn der Regierungsrat Geheimhaltung beschliesst.
Das Einsichtsrecht gemäss § 20 Abs. 3 OG dient der Wahrnehmung der Oberaufsicht
als Aufgabe des Grossen Rats (§ 90 Abs. 1 KV) und die Mitglieder des
Grossen Rats sind im Geltungsbereich von § 14 Abs. 3 OG ihrerseits an das
Amtsgeheimnis gebunden. Aus dem Umstand, dass der Regierungsrat gegenüber den
Mitgliedern des Grossen Rats keine Geheimhaltung beschliesst, kann daher
offensichtlich nicht geschlossen werden, auch gegenüber Dritten oder der
Öffentlichkeit bestünden keine erheblichen Geheimhaltungsinteressen.
Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass § 20 Abs. 3 und 4
OG die Bedeutung von § 14 Abs. 3 OG für den Zugang gemäss IDG nicht relativieren
(vgl. dazu VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020 E. 5.3.3).

3.3

3.3.1Der
Rekurrent bringt nichts vor, das geeignet wäre, die dargelegte Praxis des
Verwaltungsgerichts bezüglich der Geheimhaltung der Sitzungsprotokolle von
Regierungsratssitzungen in Frage zu stellen. Zur Erreichung des Normzwecks von
§ 14 Abs. 3 OG, mithin dem Schutz des Kollegialitätsprinzips sowie der freien
Willens- und Meinungsbildung im Regierungsrat, ist es offensichtlich zwingend
erforderlich, dass nicht nur die Sitzungen als solche, sondern auch die
Protokolle dieser Sitzungen geheim bleiben. Mit der Gewährung des Zugangs zu
den Protokollen der Regierungsratssitzungen würde das Sitzungsgeheimnis seines
wesentlichen Gehalts entleert, weil der wesentliche Inhalt der Sitzungen damit
öffentlich würde. Somit ist es konsequent, dass die Nichtöffentlichkeit der
Sitzungen auch die Protokolle solcher Sitzungen umfasst, ist doch eine
Beeinträchtigung des Aussageverhaltens und der Meinungsbildung und
Entscheidfindung auch dann möglich, wenn die in einer Sitzung gemachten
Äusserungen erst zu einem späteren Zeitpunkt  über die Protokolle  an die
Öffentlichkeit gelangen. Geheimhaltungsnormen sind zwar darauf zu untersuchen,
ob sie Ausnahmen von der Geheimhaltungspflicht statuieren. § 14 Abs. 3 OG sieht
aber keine Ausnahmen vor. Da § 14 Abs. 3 OG sowohl für die Regierungsratssitzungen
als auch für die Protokolle dieser Sitzungen eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht im Sinn von § 29 Abs. 1 IDG begründet, bedarf es
grundsätzlich keiner weiteren Interessenabwägung zur Verweigerung der Einsicht
in die Protokolle der Regierungsratssitzungen (VGE VD.2019.130 vom 25. April
2020 E. 3.2 und 5.3.1; vgl. VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1).
Entgegen der Ansicht des Rekurrenten steht diese Auslegung offensichtlich auch nicht
im Widerspruch zum IDG. Dieses behält besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflichten in § 29 Abs. 1 IDG vielmehr vor und verlangt eine
Interessenabwägung im Einzelfall nur bei Fehlen einer entsprechenden
Geheimhaltungsbestimmung. Auch aus § 75 Abs. 2 KV kann nicht abgeleitet werden,
dass eine Verweigerung des Zugangs zu Informationen nur gestützt auf eine
Interessenabwägung im Einzelfall zulässig sei. Daraus, dass gemäss § 75 Abs. 3
KV das Gesetz das Nähere bestimmt, ergibt sich vielmehr zweifelsfrei, dass es
dem Gesetzgeber auch erlaubt ist, den Zugang zu bestimmten Informationen
gestützt auf eine in abstrakter und allgemeingültiger Weise vorweggenommene
Interessenabwägung generell auszuschliessen.

3.3.2Das
Verwaltungsgericht hat aus einem Urteil des Bundesgerichts (BGer 1C_538/2016
vom 20. Februar 2017 E. 3.2 f.), in dem eine besondere Geheimhaltungspflicht
gerade verneint wurde, abgeleitet, der Vorbehalt besonderer gesetzlicher Geheimhaltungspflichten
oder überwiegender öffentlicher oder privater Interessen gemäss § 29 Abs. 1 IDG
sei zulässig, wenn dabei dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen und
geprüft werde, ob ein eingeschränkter Zugang etwa durch Teilveröffentlichung
oder Anonymisierung gemäss § 30 IDG in Frage komme (VGE VD.2019.130 vom 25.
April 2020 E. 6.2, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 3). Dies kann
jedoch nicht bedeuten, dass auch im Fall einer besonderen gesetzlichen
Geheimhaltungspflicht in jedem Einzelfall mit einer Interessenabwägung zu ermitteln
ist, ob dem Zugang überwiegende öffentliche oder private Interessen
entgegenstehen und ob ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt. Gemäss der
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts ist es zulässig,
dass der Gesetzgeber die Abwägung der relevanten öffentlichen und privaten
Interessen bereits in abstrakter und allgemeingültiger Weise vorwegnimmt (vgl.
BGer 1C_447/2016, 1C_448/2016, 1C_449/2016 vom 31. August 2017 E. 5.6.1,
1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3; VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020
E. 5.3.2, VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.3). Im Fall einer besonderen
gesetzlichen Geheim-haltungspflicht hat das Verwaltungsgericht daher nur zu
prüfen, ob diese allgemeingültige Regelung dem Verhältnismässigkeitsprinzip generell
hinreichend Rechnung trägt. Dies ist betreffend die Protokolle der Regierungsratssitzungen
der Fall.

3.3.3An
der Geheimhaltung der Protokolle der Regierungsratssitzungen besteht unabhängig
vom Gewicht der Zugangsinteressen generell ein überwiegendes öffentliches
Interesse, weil sie dem Schutz des Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat
dient, den Schutz der freien Willens- und Meinungsbildung des Regierungsrats bezweckt
und das Funktionieren des Regierungsrats als oberstes Leitungsorgan sicherstellt.
Dies gilt auch insoweit, als die Protokolle bereits abgeschlossene Ge-schäfte
betreffen. Mit der Statuierung der Geheimhaltungspflicht in § 14 Abs. 3 OG hat
der Gesetzgeber in abstrakter und allgemeingültiger Weise eine entsprechende
Interessenabwägung vorweggenommen (vgl. VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020 E.
5.2 und 5.3.1 f.). Zudem informiert der Regierungsrat von Amtes wegen auf dem
Internet mittels Kurzmitteilungen über die ansonsten geheimen Sitzungen des Regierungsrats
(vgl.www.regierungsrat.bs.ch/-medienmitteilungen.html). Damit trägt er dem
Verhältnismässigkeitsprinzip im Geltungsbereich von § 14 Abs. 3 OG zusätzlich
Rechnung (vgl. VGE VD.2019.130 vom 25. April 2020 E. 6.4).

3.3.4Aus
den vorstehenden Erwägungen erhellt, dass die Staatskanzlei den Zugang zu
Protokollen von Regierungsratssitzungen, die im Zusammenhang mit der Absage der
Basler Fasnacht 2020 stattgefunden haben, zu Recht vollständig verweigert hat.
Der Rekurs erweist sich diesbezüglich als unbegründet.

4.

4.1Die
Staatskanzlei erwog in ihrer Verfügung vom 11. Februar 2021, der Entscheid des
Regierungsrates zur Absage der Basler Fasnacht 2020 habe sich im Wesentlichen
auf einen Bericht des Gesundheitsdepartements gestützt. Dieser sei im Hinblick
auf die Beschlussfassung durch den Regierungsrat verfasst worden. Gestützt auf
§ 24 Abs. 1 IDV bestehe kein Recht auf Zugang zu diesem Bericht (angefochtene
Verfügung Ziff. 3).

4.2Diesbezüglich
rügt der Rekurrent zusammengefasst, bei der IDV handle es sich um eine
unselbständige Verordnung, welche eine entsprechende Gesetzesdelegation
voraussetze. § 24 IDV überschreite jedoch die Gesetzgebungskompetenz des
Regierungsrates und sei daher gesetzes- und verfassungswidrig. Die konsequente
Durchsetzung der Norm höhle das Öffentlichkeitsprinzip aus. Der Rekurrent
begehrt damit um akzessorische Normenkontrolle im Hinblick auf § 24 IDV
(Rekursbegründung Ziff. 3037).

4.3

4.3.1Gemäss
§ 24 Abs. 1 IDV besteht kein Recht auf Zugang zu den Beschlussentwürfen und
Berichten, welche die Departemente und die Staatskanzlei im Hinblick auf die
Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellen. Diese
Informationseinschränkung nimmt Bezug auf §§ 29 und 30 IDG. Soweit sich diese
Normen der IDV nicht auf Ermächtigungen zur Rechtssetzung im IDG oder einem
anderen Gesetz stützen, handelt es sich entgegen der Ansicht des Rekurrenten
nicht um eine unselbständige Verordnung, sondern um eine selbständige (das
heisst direkt auf die KV gestützte) Verordnung in der Form einer
Vollziehungsverordnung. Insoweit stützt sich die IDV auf die allgemeine
Vollziehungskompetenz des Regierungsrats gemäss § 101 Abs. 1 KV (vgl.Buser, Grosser Rat, Regierungsrat,
Verwaltung und Ombudsstelle, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 347, 389;Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 100 und 107 f.). Eine
Vollziehungsverordnung darf lediglich die Regelungen, die in grundsätzlicher
Weise bereits im zu vollziehenden formellen Gesetz Gestalt angenommen haben,
näher ausführen (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172).

4.3.2Soweit
der Informationszugang nicht durch eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht ausgeschlossen wird, ist gemäss § 29 Abs. 1 IDG im
Einzelfall mit einer Interessenabwägung zu ermitteln, ob ihm überwiegende
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (VGE VD.2019.130 vom 25.
April 2020 E. 3.2). Ob ein festgestelltes öffentliches oder privates
Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann bei
der Anwendung dieses zweiten Tatbestands von § 29 Abs. 1 IDG nicht in
genereller Weise gesagt werden, sondern muss mit einer Interessenabwägung im
konkreten Fall ermittelt werden (VGE VD.2019.138 vom 12. Februar 2020 E. 4.1;
vgl. VGE VD.2018.4 vom 12. September 2018 E. 4.1). Falls § 24 Abs. 1 IDV
nur als Vollziehungsverordnung zu § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c IDG betrachtet
würde, könnte es daher fraglich sein, ob der in § 24 Abs. 1 IDV vorgesehene
generelle Ausschluss des Rechts auf Zugang zu bestimmten Beschlussentwürfen und
Berichten mit dem zu vollziehenden Gesetz vereinbar ist. § 24 Abs. 1 IDV
stellt aber nicht bloss eine Konkretisierung von § 29 Abs. 2 lit. c IDG dar
(vgl. dazuRudin, a.a.O., § 29 N
32), sondern insbesondere auch eine Konkretisierung von § 14 Abs. 3 OG
(vgl. VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1 und 5.3.2) und ist daher
auch als Vollziehungsverordnung zu dieser Bestimmung zu qualifizieren. Wie
vorstehend eingehend dargelegt worden ist (E.3.2, E. 3.3), schliesst diese
Bestimmung ein Recht auf Zugang zu den Regierungsratssitzungen und den
Protokollen dieser Sitzungen generell unabhängig von einer Interessenabwägung
im Einzelfall aus. § 14 Abs. 3 OG bezweckt den Schutz des
Kollegialitätsprinzips sowie des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses
im Regierungsrat. Dieser Schutz kann nur gewährleistet werden, wenn auch kein
Recht auf Zugang zu den in § 24 Abs. 1 IDV genannten Dokumenten besteht (vgl.
VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1). Damit stellt § 24 Abs. 1 IDV
bloss eine im Rahmen einer Vollziehungsverordnung zulässige Konkretisierung von
§ 14 Abs. 3 OG dar. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten ist § 24 Abs. 1
IDV damit verfassungs- und gesetzes-konform.

4.3.3Der
Bericht des Gesundheitsdepartements wurde von einem Departement im Hinblick auf
die Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellt. Gemäss § 24 Abs. 1 IDV
besteht daher nach dem Gesagten kein Recht auf Zugang zum Bericht.

4.3.4Im
Übrigen wäre die vollständige Verweigerung des Zugangs zum Bericht des
Gesundheitsdepartements auch gemäss § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c IDG gestützt
auf eine Interessenabwägung im vorliegenden Einzelfall zulässig. Der an den
Regierungsrat gerichtete und vom Vorsteher des Gesundheitsdepartements unterzeichnete
Bericht erlaubt unmittelbare Rückschlüsse auf die Auffassung des betreffenden
Regierungsrats zu mehreren relevanten Fragen im Zusammenhang mit der
Covid-19-Pandemie. Zum Schutz des Kollegialitätsprinzips sowie des freien
Meinungs- und Willensbildungsprozesses des Regierungsrats besteht daher ein
sehr gewichtiges öffentliches Interesse an der Geheimhaltung des Berichts des
Gesundheitsdepartements. Der Umstand, dass die Beschlüsse, die sich auf den eigens
dafür erstellten Bericht abstützen, inzwischen gefällt worden sein mögen,
ändert daran nichts, weil sich die Mitglieder des Regierungsrats in den
Berichten ihrer Departemente nicht mehr frei äussern könnten, wenn sie damit
rechnen müssten, dass diese nachträglich der Öffentlichkeit zugänglich gemacht
würden. Im Übrigen sind die im Bericht vertretenen Standpunkte teilweise auch
für aktuelle und künftige Entscheide des Regierungsrats im Zusammenhang mit der
Covid-19-Pandemie weiterhin relevant. Auch wenn dem Interesse der
Öffentlichkeit an der Transparenz des Handelns der Behörden und insbesondere
des Regierungsrats gerade im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie ein
erhebliches Gewicht beigemessen wird, überwiegen die festgestellten
öffentlichen Interessen an der vollständigen Geheimhaltung des Berichts das
Informationszugangsinteresse klar. Eine bloss teilweise Verweigerung des
Zugangs zum Bericht des Gesundheitsdepartements wäre zur Wahrung der
überwiegenden öffentlichen Geheimhaltungsinteressen nicht geeignet.

4.3.5Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die
Staatskanzlei den Zugang zum Bericht des Gesundheitsdepartements zu Recht
vollständig verweigert hat, und sich die diesbezügliche Rüge des Rekurrenten
als unbegründet erweist.

5.

5.1Die Staatskanzlei verweigerte in ihrer Verfügung
schliesslich die Herausgabe des Protokolls KKS mit der Begründung, es handle
sich bei diesem um ein Dokument der rollenden Planung der Massnahmen zur
Bekämpfung der Covid-19-Pandemie. Diese sei als nicht fertiggestellt zu
betrachten und daher bestehe gemäss § 25 Abs. 1 IDG kein Zugangsrecht. Die
Sitzung habe der Analyse der aktuellen Lage gedient, und aus dem Protokoll
seien sicherheitsrelevante Entscheidabläufe ersichtlich. Der
Willensbildungsprozess des Regierungsrates sei bei gewissen erörterten Themen
wie dem Umgang mit Grossveranstaltungen oder dem Maskentragen noch nicht
abgeschlossen. Eine Veröffentlichung des Protokolls KKS würde den Regierungsrat
und die weiteren Entscheidungsträger in ihrem Handlungsspielraum faktisch ein-engen.
Das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung des Protokolls überwiege das
Interesse am Zugang der Allgemeinheit (angefochtene Verfügung Ziff. 3).

5.2Der Rekurrent bringt diesbezüglich vor, selbst wenn § 24
Abs. 1 IDV rechtmässig sei, falle das Protokoll KKS nicht darunter
(Rekursbegründung Ziff. 40). Ausserdem seien die gesetzlichen Voraussetzungen nach
§ 25 Abs. 1 IDG bzw. § 17 Abs. 1 IDV für ein nicht fertiggestelltes Dokument
vorliegend gerade nicht erfüllt. Die damalige Einschätzung der Sachlage liege
nun über ein Jahr zurück und es komme dem Protokoll kein Entwurfcharakter zu.
Die heutige Sachlage rund um das Coronavirus sei eine andere wie damals. Es sei
auch nicht ersichtlich, dass der Regierungsrat oder weitere Entscheidungsträger
bei der Meinungs- und Willensbildung heute noch auf den damaligen Kenntnisstand
abstellten. Es handle sich daher um eine abgeschlossene Dokumentation (Rekursbegründung
Ziff. 43, 44, 4650).

5.3

5.3.1Hierzu ist zunächst festzustellen, dass sich der
Ausschluss des Rechts auf Zugang gemäss § 24 Abs. 1 IDV in teleologischer
Auslegung der Norm über den Wortlaut der Bestimmung hinaus auch auf weitere
Unterlagen bezieht, aus denen die Willensbildung und Willensäusserung der
einzelnen Regierungsmitglieder hervorgeht. Entsprechend wird der Ausschluss des
Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens im Bund
(Art. 8 Abs. 1 des Öffentlichkeitsgesetzes [BGÖ, SR 152.3]) ebenfalls auf
sämtliche während seiner Dauer erstellten amtlichen Dokumente, die der
Vorbereitung eines Entscheids des Bundesrats dienen, einschliesslich
persönlicher Aufzeichnungen der Bundesratsmitglieder, ihrer Beraterinnen und
Berater sowie weiterer Mitarbeitenden sowie der gesamten in diesem Zusammenhang
erfolgten Kommunikation zwischen den Departementen und dem Bundesrat,
angewendet (VGE VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.1; vgl. BVGer A-2070/2017
vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2). Zudem besteht über den Entscheid hinaus zum Schutz
des Kollegialitätsprinzips keine Einsicht in Unterlagen, die Rückschlüsse auf
die Standpunkte einzelner Exekutivmitglieder erlauben würden (VGE VD.2018.5 vom
12. September 2018 E. 5.1 E. 5.1; BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E.
5.7.4). Nur so kann die freie Willens- und Meinungsbildung und damit der
Entscheidfindungsprozess im Exekutivorgan geschützt werden (VGE VD.2018.5 vom
12. September 2018 E. 5.1 E. 5.1).

5.3.2Die Kantonale Krisenorganisation (KKO) ist das Stabs- und
Führungsorgan des Kantons für besondere und ausserordentliche Lagen. Sie
untersteht dem Regierungsrat (§ 1 Abs. 2 der Verordnung über die KKO [KKO VO,
SG 153.200]). Die KKO besteht aus dem Kantonalen Krisenstab und einer
Geschäftsstelle KKO (§ 2 Abs. 3 KKO VO). Zu den Aufgaben der KKO gehört es, den
Regierungsrat in der Vorsorge und Bewältigung von besonderen und
ausserordentlichen Lagen zu beraten und die dazu notwendigen Vorbereitungen zu
treffen (§ 8 Abs. 1 lit. a KKO VO). Damit besteht kein Zweifel an der Richtigkeit
der Feststellung der Staatskanzlei, der «2. Orientierungsrapport KKS-Teilstab COVID-19»
sei im Hinblick auf die Beschlussfassung des Regierungsrats abgehalten worden
(Vernehmlassung vom 19. Mai 2021 S. 3). Zudem bildete das Protokoll dieses
Rapports gemäss der unbestrittenen Feststellung der Staatskanzlei eine
wesentliche Grundlage des Meinungs- und Willensbildungsprozesses des
Regierungsrats. Somit handelt es sich beim Protokoll um ein Dokument, das von
einem Beratungsgremium des Regierungsrats im Hinblick auf die Beschlussfassung
des Regierungsrats erstellt worden ist und deren Vorbereitung gedient hat. Als
solches wird es bei teleologischer Auslegung von § 24 Abs. 1 IDV erfasst.
Folglich hat die Staatskanzlei auch den Zugang zu diesem Protokoll zu Recht
vollständig verweigert.

5.3.3Ob der Zugang zum Protokoll gemäss § 25 Abs. 1 IDG
ausgeschlossen ist oder auch gemäss § 29 Abs. 1 IDG verweigert werden darf,
kann mangels Entscheidrelevanz offenbleiben.

6.

6.1Der Rekurrent bringt schliesslich vor, der Bund habe
trotz anhaltender Covid-19-Pandemie stets transparent informiert und dazu den
Bericht zur Auswertung des Krisenmanagements vom 11. Dezember 2020
veröffentlicht. Zudem habe das Eidgenössische Departement des Innern auf Gesuch
einer Privatperson drei interne Dokumente herausgegeben (zwei Schreiben des
Bundesrates Alain Berset zu Handen des Bundesrates und eine Notiz von Patrick
Mathys, Leiter Sektion Krisenbewältigung, zu Handen Alain Berset). Im Lichte
dieser Zugangspraxis auf Bundesebene erweise sich die Verweigerung der
Staatskanzlei, interne Dokumente herauszugeben, als unbegründet
(Rekursbegründung Ziff. 5357).

6.2Diese vom Rekurrenten erwähnten Dokumente unterscheiden
sich von denjenigen, die Gegenstand des vorliegenden Rekurses bilden, und sind
von Bundesbehörden gestützt auf im vorliegenden Fall nicht anwendbare
gesetzliche Grundlagen zugänglich gemacht worden. Aus diesen Gründen kann der
Rekurrent aus der Informationstätigkeit und Handhabung von Gesuchen betreffend
Zugang zu Covid-19-Dokumenten auf Bundesebene nichts zu seinen Gunsten
ableiten.

7.         Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Informationszugangsbegehren des Rekurrenten zu
Sitzungsprotokollen des Regierungsrates, zum Bericht des Gesundheitsdepartements
und zum Protokoll KKS gestützt auf § 29 Abs. 1 IDG in Verbindung mit § 14 Abs.
3 OG sowie § 24 Abs. 1 IDV zu Recht abgewiesen worden sind. Der gegen die
Verfügung der Staatskanzlei vom 11. Februar 2021 erhobene Rekurs ist daher abzuweisen.

8.Bei
diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten mit einer
Gebühr von CHF 900., einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG i.V.m.
§ 23 Abs. 2 des Gerichtsgebührenreglements [GGR, SG 154.810]). Diese
werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. Der
Grundsatz der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG
entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine
Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG; VGE VD.2017.134
vom 7. März 2018 E. 4 mit Hinweisen).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 900.,
einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Anja Fankhauser

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen.
Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die
Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.