bs_appellationsgericht · VG.2020.2 · 2020-06-19 · de
Verfassungsbeschwerde


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2020.2

URTEIL

vom19.
Juni 2020

Mitwirkende

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller, Dr.
Christoph A. Spenlé,

Dr. phil. und MLaw Jacqueline
Frossard, Dr. Andreas Traub,

lic. iur. Cla Nett und Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____Beschwerdeführer

c/o [...]

gegen

Gerichtsrat des Kantons
Basel-Stadt

c/o Appellationsgericht
Basel-Stadt,

Bäumleingasse 1, 4051 Basel

Grosser Rat des Kantons
Basel-StadtBeigeladener

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Verfassungsbeschwerdegegen einen Beschluss des Gerichtsrates

vom 31. März 2020

betreffend Zuwahl von
Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht

Sachverhalt

Mit Beschluss
Nr. 19/42/04G vom 16. Oktober 2019 änderte der Grosse Rat des Kantons
Basel-Stadt auf Antrag des Gerichtsrates § 87 Abs. 1 des
Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) und erweiterte das Appellationsgericht
um ein zusätzliches Präsidiumsmitglied mit einem Pensum von 100 Stellenprozent.
Gegen diesen Beschluss wurde kein Referendum ergriffen. Auf Antrag der Finanzkommission
wurde die Schaffung der neuen Präsidiumsstelle vom Grossen Rat mit Beschluss
Nr. 19/51/85.01G vom 18. Dezember 2019 im Budget des Appellationsgerichts
für das Jahr 2020 mit den Mehrkosten beim Amtsantritt des neuen
Präsidiumsmitglieds per 1. Juli 2020 berücksichtigt.

Mit Schreiben
vom 11. Oktober 2019 erklärte die Appellationsgerichtspräsidentin B____ dem
Grossen Rat infolge Erreichens des Rentenalters ihre Abbitte auf Ende August
2020.

Mit Beschluss
vom 3. Dezember 2019 setzte der Regierungsrat die Wahl des neuen Mitglieds des
Präsidiums mit einem Pensum von 100 Stellenprozent und die Ersatzwahl
einer Präsidentin bzw. eines Präsidenten des Appellationsgerichts mit einem
Pensum von 60 Stellenprozent auf Sonntag, den 17. Mai 2020, an. Am 20. März
2020 bot der Regierungsrat diese Wahlen aufgrund der aktuellen
COVID-19-Pandemie ab und stellte fest, dass sie zu gegebenem Zeitpunkt und nach
Massgabe der gesetzlichen Vorschriften neu angeordnet würden.

Das Präsidium
des Appellationsgerichts unterbreitete dem Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt
vor diesem Hintergrund einen Vorschlag, wie sich die mit der Verschiebung der
Wahlen entstandenen Vakanzen für den Zeitraum ab Juli 2020 bis zur erneuten
ordentlichen Bestellung gemäss § 87 Abs. 1 GOG überbrücken lassen. In der Folge
stellte der Gerichtsrat dem Grossen Rat mit Beschluss vom 31. März 2020
folgende Begehren (siehe den Ratschlag Nr. 20.5117.01 vom 1. April 2020 betreffend
Zuwahl gemäss § 29 GOG im Sinne der vorübergehenden Verlängerung der
Amtstätigkeit einer Präsidentin und der temporären Erhöhung der Pensen von drei
Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht aufgrund der COVID-19-bedingten
Verzögerung des Stellenantritts zweier neuer Präsidiumsmitglieder): Die
befristete Zuwahl der auf Ende August 2020 von ihrem Amt als
Appellationsgerichtspräsidentin zurückgetretenen B____ mit einem Pensum von 70 %
per 1. September 2020 bis zum Amtsantritt der zu wählenden Nachfolgerin resp.
des zu wählenden Nachfolgers, längstens aber bis Ende Januar 2021, die Erhöhung
des Pensums der amtierenden Appellationsgerichtspräsidentin C____ von 50 %
auf 90 % ab dem 1. Juli 2020 bis zum Ende des dritten Monats nach dem
Amtsantritt des neugewählten Präsidiumsmitglieds gemäss Beschluss des Grossen
Rates vom 16. Oktober 2019, die Erhöhung der Pensen von D____ von 50 %
auf 60 % sowie von E____ von 70 % auf 80 %, jeweils ab dem 1.
Juli 2020 bis zum Amtsantritt des neugewählten Präsidiumsmitglieds gemäss
Beschluss des Grossen Rates vom 16. Oktober 2019, längstens aber bis Ende
Januar 2021.

Mit Eingabe vom
6. April 2020 erhob A____ beim Appellationsgericht Verfassungsbeschwerde gegen
den Beschluss des Gerichtsrates vom 31. März 2020. Unter dem Titel
«Verfahrensanträge» beantragt er, dass die Beschwerde entgegengenommen und «das
Appellationsgericht insgesamt in den Ausstand tritt und die Beurteilung an ein
anderes ausserkantonales Gericht delegiert wird». Darüber hinaus beantragt er,
«die Wahlen der Gerichtspräsidenten durch den Grossen Rat () zu annullieren»,
von einem Kostenvorschuss abzusehen und die Kosten dem Kanton Basel-Stadt
aufzuerlegen. Unter dem Titel «Legitimation» beantragt er überdies in
teilweiser Ergänzung des vorstehend Ausgeführten, «die Wahl der Appellationsgerichtspräsidenten
durch den Grossen Rat als verfassungs- und gesetzeswidrig zu annullieren, bzw.
erst gar nicht zur Wahl kommen zu lassen».

Am 16. April
2020 ergänzte A____ seine Eingabe. Er führt dabei aus, dass er mit Schreiben
vom 9. April 2020 (erhalten am 16. April 2020) erfahren habe, dass Richter E____
als Mitglied des Gerichtsrates am Gerichtsratsbeschluss vom 31. März 2020
mitgewirkt habe. Da eine Befangenheit «offensichtlich» sei, sei «der Entscheid
unzulässig zustande gekommen». Mit Eingabe vom 24. April 2020 wiederholte A____
diese Rüge und machte eine Verletzung seines aktiven und passiven Wahlrechts sowie
der Gewaltenteilung geltend.

Am 29. April
2020 überwies der Vorsteher des Justiz- und Sicherheitsdepartements eine vom 6.
April 2020 datierende Wahl- und Stimmrechtsbeschwerde von A____ an das
Verwaltungsgericht (VD.2020.93). Mit Eingabe vom 4. Mai 2020 beantragte A____ die
Vereinigung der Verfahren VD.2020.93 und VG.2020.2 und die Übertragung beider
Beschwerden an ein anderes kantonales Obergericht. Mit Eingabe vom 11. Mai 2020
stellte er den Antrag, «den Grossen Rat vorsorglich und superprovisorisch
anzuweisen, das Wahlgeschäft nicht durchzuführen, bis über diese Beschwerde
befunden worden ist.»

Mit Verfügung
vom 12. Mai 2020 wurde A____ verpflichtet, dem Appellationsgericht bis zum 20.
Mai 2020 eine Kopie der in der vorliegenden Angelegenheit ebenfalls erhobenen
Beschwerde an das Bundesgericht, auf die er in seinem Schreiben an den
Regierungsrat vom 2. Mai 2020 hinwies, zukommen zu lassen. Des Weiteren wurde
er verpflichtet, das Appellationsgericht unverzüglich über allfällige verfahrensleitende
Entscheide des Bundesgerichts in dieser Angelegenheit zu informieren und ihm
den Entscheid des Bundesgerichts zur Kenntnis zu bringen, sobald dieser
vorliegt. Der Sistierungsantrag wurde einstweilen abgewiesen. Der Antrag auf
Vereinigung der Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 wurde abgelehnt.

Mit Schreiben
vom 14. Mai 2020 übermittelte A____ dem Appellationsgericht die Beschwerde an
das Bundesgericht sowie die Verfügung des Bundesgerichts vom 5. Mai 2020
(1C_183/2020), mit welcher das Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen
(Sistierung des Wahlgeschäfts durch den Grossen Rat) abgewiesen wurde.

Mit Eingabe vom
18. Mai 2020 stellte A____ ein Ausstandsgesuch bezüglich Instruktionsrichterin
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller. Er macht dabei geltend, dass es nach der
Ablehnung der Vereinigung der Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 «unmöglich
sein [werde], dass die gleiche Richterin in zwei parallelen Verfahren unter
einheitlicher Leitung zu einem unabhängigen Urteil für jedes Verfahren an und
für sich» komme.

Mit Verfügung
vom 20. Mai 2020 wurde der Antrag, das Wahlgeschäft zu sistieren, bis über die
Beschwerde rechtskräftig entschieden worden ist, abgelehnt.

Die
Instruktionsrichterin verzichtete auf die Einholung einer Vernehmlassung der
Vorinstanz und beschränkte sich auf den Beizug der vom Beschwerdeführer eingereichten
Akten. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 30a Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verfassungs- und
Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SR 270.100) beurteilt das Appellationsgericht
als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte. Zuständig
für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden ist nach § 91 Abs. 1
Ziff. 5 GOG eine Kammer des Appellationsgerichts.

1.2Der
Beschwerdeführer beantragt zunächst, dass das Appellationsgericht insgesamt in
den Ausstand trete und die Beurteilung an ein anderes ausserkantonales Gericht
delegiert werde. Es sei «wohl nicht möglich, dass ein Beschluss des
Gerichtsrates betreffend Wahl von Appellationsgerichtspräsidenten durch das
Appellationsgericht beurteilt wird, womit das Gericht über sich selbst in
eigener Sache urteilt». Die Präsidentinnen und Präsidenten des
Appellationsgerichts erklärten mit Zirkularbeschluss vom 14. April 2020 im
Verfahren VG.2020.2 gestützt auf § 56 Abs. 2 GOG i.V.m. Art. 47 und 48 der
Zivilprozessordnung (ZPO, SR 210) den Selbstaustritt. Sie erachten sich
daher ebenfalls als befangen. Da sie gleichzeitig Richterin Prof. Dr.
Daniela Thurnherr Keller mit der Bestimmung der Verfahrensleitung und der
übrigen Mitglieder des Spruchkörpers aus dem Kreis der 14 Richterinnen und
Richter des Appellationsgerichts betrauten und ihr bzw. der von ihr bestimmten
Richterin resp. dem von ihr bestimmten Richter im vorliegenden Verfahren die
Funktion eines Präsidiumsmitglieds übertrugen, stellen sie sich aber implizit
auf den Standpunkt, dass die  nicht der Präsidienkonferenz angehörenden 
Richterinnen und Richter die vorliegende Verfassungsbeschwerde durchaus
beurteilen können.

1.3

1.3.1Vorab
ist festzuhalten, dass bei Ablehnung des gesamten Gerichts die abgelehnten
Richterinnen und Richter nach der bundesgerichtlichen Praxis selbst über die
Zulässigkeit eines Ausstandsgesuchs befinden können, wenn dieses als
offensichtlich unbegründet oder missbräuchlich zu qualifizieren ist (BGE 129
III 445 E. 4.2.2 S. 464 ff.;Steinmann,
in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 3. Auflage
2014, Art. 30 N 17 und 29).Diese vom Bundesgericht für
Fälle seiner eigenen, kollektiven Ablehnung entwickelte Rechtsprechung findet
auch in der kantonalen Praxis Anwendung (BGer 1P.553/2001 vom 12. November
2001 E. 2b).Wie im Folgenden darzulegen ist, erweist sich das
Ausstandsgesuch als offensichtlich unbegründet, soweit es sich auf die
Richterinnen und Richter bezieht, die nicht Teil der Präsidienkonferenz sind.
Diese können aus verfassungsrechtlicher Warte daher selbst über die
Zulässigkeit des Ablehnungsgesuchs befinden.

1.3.2Das
kantonale Recht statuiert diesbezüglich keine strengeren Vorgaben. § 22
Abs. 3 Satz 2 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts (SG
154.150) regelt die Konstellation, in der alle Präsidentinnen und Präsidenten
von einem Ausstandsgesuch betroffen sind und auf dieses einzutreten ist.
Diesfalls wird die Verfahrensleitung in analoger Anwendung von § 21 des
Organisationsreglements des Appellationsgerichts einem Richter oder einer
Richterin zugewiesen. Für den Fall, dass alle Präsidentinnen und Präsidenten
wie auch alle Richterinnen und Richter vom Ausstandsbegehren betroffen sind und
auf dieses einzutreten ist, bestimmt § 22 Abs. 4 des
Organisationsreglements des Appellationsgerichts, dass die Zuteilung des
Gesuchs nach dem Verfahren gemäss § 56 Abs. 6 GOG mittels Los
erfolgt. Demnach bezeichnet die oder der Vorsitzende des betreffenden Gerichts
durch das Los ausserordentliche Richterinnen und Richter aus den übrigen
Gerichten der gleichen Instanz, um die Ausstandsfrage und nötigenfalls die
Hauptsache selbst zu entscheiden.

Bei der Klärung
der Frage, ob sich das weitere Vorgehen vorliegend nach Abs. 3 oder
Abs. 4 von § 22 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts bestimmt,
erweist sich der Wortlaut von § 56 Abs. 6 GOG, auf den in § 22
Abs. 4 verwiesen wird, als aufschlussreich. Demnach gelangt das
Losverfahren dann zur Anwendung, wenn bei so vielen Richterinnen und Richtern
Ausstandsgründe vorliegen, dass darüber nicht endgültig entschieden werden
kann. Diese Formulierung, die auf das Vorliegen von Ausstandsgründen abstellt,
impliziert, dass deren blosse Behauptung den Losentscheid nicht auszulösen
vermag und  in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
dann nach Abs. 3 vorzugehen ist, wenn ein Ausstandsgesuch als untauglich
oder missbräuchlich erscheint (vgl. VGE 354/2009 vom 8. September 2009 E. 3.2, 712/2008
vom 9. Juni 2009 E. 2, 609/2007 vom4. April
2007 E. 1).

1.4

1.4.1In
Verfahren vor dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht und als
Verfassungsgericht gelten die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) über den Ausstand (Art. 47 ff. ZPO)
sinngemäss (§ 56 Abs. 2 GOG). Gemäss Art. 47 Abs. 1 ZPO tritt eine
Gerichtsperson unter anderem in den Ausstand, wenn sie in der Sache ein
persönliches Interesse hat (lit. a), wenn sie in einer anderen Stellung,
insbesondere als Mitglied einer Behörde, als Rechtsbeiständin oder
Rechtsbeistand, als Sachverständige oder Sachverständiger, als Zeugin oder
Zeuge, als Mediatorin oder Mediator in der gleichen Sache tätig gewesen ist
(lit. b) oder wenn sie aus anderen Gründen, insbesondere wegen
Freundschaft oder Feindschaft mit einer Partei oder ihrer Vertretung, befangen
sein könnte (lit. f). Die den Ausstand begründenden Tatsachen sind von der
Partei, die eine Gerichtsperson ablehnen will, glaubhaft zu machen (Art. 49
Abs. 1 ZPO). Art. 47 bis Art. 51 ZPO konkretisieren den verfassungs-
und menschenrechtlichen Anspruch der Parteien gemäss Art. 30 Abs. 1 BV und Art.
6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) (VGE
DG.2016.16 vom 14. November 2016 E. 2.2; vgl.Kiener, in: Oberhammer et al. [Hrsg.], Kurzkommentar ZPO, 2.
Auflage, Basel 2014, Art. 47 ZPO N 1). Befangenheit und damit ein
Ausstandsgrund ist generell anzunehmen, wenn Umstände bestehen, die geeignet
sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der Gerichtsperson zu erwecken. Das
subjektive Empfinden einer Partei ist bei der Beurteilung solcher Umstände
nicht massgebend. Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in
objektiver Weise begründet erscheinen. Dass die Gerichtsperson tatsächlich
befangen ist, wird nicht verlangt (VGE DG.2016.16 vom 14.November 2016 E. 2.2; vgl. BGE 140 I 240 E. 2.2
S. 242, 139 I 121 E. 5.1 S. 125;Kiener,
a.a.O., Art. 47 ZPO N 2).

1.4.2Da
sich sowohl die Ausstandsgründe als auch das Ausstandsgesuch gemäss
Art. 47 und 49 ZPO auf Gerichtspersonen beziehen, ist die pauschale
Ablehnung einer Abteilung des Gerichts oder des gesamten Gerichts grundsätzlich
unzulässig. Zulässig ist hingegen die kumulierte individuelle Ablehnung aller
Mitglieder eines Gerichts. Diesfalls muss das Ausstandsgesuch aber für jede
einzelne Gerichtsperson begründet werden (vgl.Kiener,
a.a.O., Art. 49 N. 2; VGE VD.2018.32 vom 26. Juni 2018 E. 1.4).
Der Antrag des Beschwerdeführers enthält zwar ein gegen das Appellationsgericht
als solches gerichtetes pauschales Ausstandsgesuch. Der vorliegende Fall ist
allerdings speziell gelagert, da die Befangenheit aus der Tatsache der
Zugehörigkeit zum Appellationsgericht, auf das sich die strittige Zuwahl
bezieht, abgeleitet wird. Es ist daher fraglich, ob das Ausstandsgesuch nicht bereits
aufgrund der pauschalen Ablehnung des gesamten Gerichts per se als
offensichtlich unzulässig zu erachten ist. Diese Frage kann letztlich aber
offengelassen werden, da das Ausstandsgesuch, wie nachstehend darzulegen ist,
auch in der Sache offensichtlich unbegründet ist.

1.4.3Der
Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass das Appellationsgericht
nicht über einen Beschluss des Gerichtsrates befinden könne, der die Wahl von
Appellationsgerichtspräsidenten betrifft, da das Gericht ansonsten «über sich
selbst in eigener Sache» urteilen würde. Aus verfassungsrechtlicher Warte ist
allerdings nicht per se ausgeschlossen, dass ein Gericht organisatorische
Fragen beurteilt, von denen es selbst betroffen ist. Dies ergibt sich auch aus
einem Urteil des Bundesgerichts, in welchem der Beschluss des Gerichtsrates des
Kantons Basel-Stadt, wonach sich die an der Beratung des Gerichts beteiligten
Personen in Verhandlungen und bei der Eröffnung von Entscheiden in Anwesenheit
der Parteien oder der Öffentlichkeit dem Tragen sichtbarer religiöser Symbole
zu enthalten haben, zu beurteilen war (BGer 2C_546/2018 vom 11. März
2019). Das Bundesgericht verzichtete in diesem Fall nicht bereits deshalb auf
die Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs, weil der betreffende Beschluss
auch das Appellationsgericht betraf. Ausschlaggebend war vielmehr  wie
nachstehend in E. 1.4.3 näher ausgeführt wird  die Vorbefassung
sämtlicher Richterinnen und Richter (a.a.O. E. 1.2). Vor diesem Hintergrund ist
der Ausstand der Richterinnen und Richter, die nicht der Präsidienkonferenz
angehören, im vorliegenden Verfahren nur dann geboten, falls sich spezifische
Befangenheitsgründe identifizieren lassen. Zu klären ist namentlich, ob bei den
Richterinnen und Richtern Befangenheit infolge Vorbefassung, eines
unmittelbaren persönlichen Interesses am Ausgang des Verfahrens oder aufgrund
des Verhältnisses zu den Verfahrensbeteiligten besteht.

1.4.4Der
Ausstand kann geboten sein, wenn eine Gerichtsperson in einem früheren
Verfahren bereits mit der konkreten Streitsache befasst war. Massgebend ist dabei,
ob sie sich durch ihre Mitwirkung an der früheren Entscheidung in einzelnen
Punkten in einem Mass festgelegt hat, das sie nicht mehr als unvoreingenommen
und dementsprechend das Verfahren aus Sicht aller Beteiligten nicht mehr als
offen erscheinen lässt (BGE 140 I 326 E. 5.1 S. 329, 133 I 89
E. 3.2 S. 92; VGE VD.2019.162 vom 16. Oktober 2019 E. 1.2,
VD.2018.32 vom 26. Juni 2018 E. 1.2).

Der angefochtene
Beschluss des Gerichtsrates vom 31. März 2020 basiert auf einem Antrag der
Präsidiumsmitglieder des Appellationsgerichts. Die nicht der Präsidienkonferenz
angehörenden Richterinnen und Richter waren weder an der Diskussion möglicher
Reaktionen auf die Verschiebung der Wahl von zwei Präsidiumsmitgliedern
beteiligt, noch hatten sie Kenntnis davon, dass eine solche Diskussion
überhaupt geführt wird. Sie sind daher weder Miturheber des Antrags an den
Gerichtsrat noch in anderer Weise vorbefasst. Die vorliegend zu beurteilende
Konstellation unterscheidet sich somit wesentlich von derjenigen, die das Bundesgericht
im bereits erwähnten Urteil 2C_546/2018 vom 11. März 2019 zu beurteilen
hatte. Vor dem Erlass der damals angefochtenen Bestimmung wurde ein breites
Vernehmlassungsverfahren bei den kantonalen Gerichten durchgeführt, die
Richterinnen und Richter wurden in den Entscheidfindungsprozess einbezogen und
die strittige Bestimmung war auch Gegenstand einer Plenarsitzung des
Appellationsgerichts, bevor der Gerichtsrat darüber endgültig Beschluss fasste.
Vor diesem Hintergrund nahm das Bundesgericht damals eine Vorbefassung des
Gesamtgerichts an, die es rechtfertige, «ungeachtet des innerkantonal
zulässigen Rechtsmittels an das Appellationsgericht als Verfassungsgericht
ausnahmsweise von der Zulässigkeit einer direkten Beschwerde an das
Bundesgericht auszugehen» (E. 1.2.2). Demgegenüber waren die Richterinnen
und Richter im vorliegenden Fall  wie ausgeführt  in keinerlei Weise in die
Thematisierung der Überbrückung der COVID-19-bedingten personellen Engpässe
involviert. Ein solcher Einbezug war im Übrigen auch nicht geboten. § 7
Abs. 6 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts überträgt der
Präsidienkonferenz im Sinne einer subsidiären Generalklausel die Zuständigkeit
für alle Gegenstände, die nicht durch Reglement oder Beschluss einem anderen
Organ delegiert worden sind. Dazu gehören auch die Fragen, die Gegenstand des
Ratschlags vom 1. April 2020 bilden.

1.4.5Der
in Art. 30 Abs. 1 BV enthaltene Grundsatz «nemo iudex in causa sua»
lässt einen Richter sodann als befangen erscheinen, wenn er selbst Partei ist
oder sonst ein unmittelbares persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens
hat. Indirekte Auswirkungen eines Verfahrens auf die persönliche Situation des
Richters sind demgegenüber grundsätzlich ohne Belang (BGE 136 II 383 E. 4
S. 389 ff.).

Der vom
Gerichtsrat mit dem Ratschlag vom 1. April 2020 an den Grossen Rat
gestellte Antrag bezweckt die Ausstattung des Appellationsgerichts mit
hinreichenden personellen Ressourcen auf der Ebene der Präsidiumsmitglieder.
Letztere nehmen umfassendere Funktionen als Richterinnen und Richter wahr. So
kann insbesondere grundsätzlich nur ein Präsident oder eine Präsidentin den
Vorsitz im Spruchkörper innehaben (§ 32 Abs. 2 GOG). Die Situation
der Richterinnen und Richter wird somit durch das an den Grossen Rat gerichtete
Begehren nicht beeinflusst, zumal die früher bestehende Möglichkeit,
Richterinnen und Richter regelmässig mit Präsidiumsfunktionen zu betrauen,
heute nicht mehr besteht. Sie verfügen daher nicht über ein eigenes Interesse
am Ausgang des vorliegenden Verfahrens.

1.4.6Schliesslich
kann der Anschein der Befangenheit auch aus Gründen des Verhältnisses zu den
Verfahrensbeteiligten entstehen. Richtschnur ist dabei, ob eine das sozial
Übliche übersteigende Beziehungsnähe zwischen einem Richter und einer Partei
den objektiven Anschein der Befangenheit begründen kann (BGE 139 I 121
E. 5.1 S. 125 f.; VGE DG.2017.9 vom 9. März 2017 E. 2.3.2).

Die Tatsache der
Zugehörigkeit zur selben Behörde schafft keine das sozial Übliche übersteigende
Beziehungsnähe. In der Literatur weckt die mögliche Solidarität zwischen
Richtern und als Anwalt auftretenden Ersatzrichtern bzw. nebenamtlichen
Richtern zwar verschiedentlich Bedenken (vgl.Regina
Kiener, Anwalt oder Richter?  eine verfassungsrechtliche Sicht auf die
Richtertätigkeit von Anwältinnen und Anwälten, in: Aargauischer Anwaltsverband
(Hrsg.), Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, Zürich/Basel/Genf
2005, S. 3 ff., 19;Patrick
Sutter, Der Anwalt als Richter, die Richterin als Anwältin  Probleme
mit der richterlichen Unabhängigkeit und den anwaltlichen Berufsregeln, AJP
2006, S. 30 ff., 37). Ob diese auch zum Tragen kommen, wenn ein
Gremium von Richterinnen und Richtern des urteilenden Gerichts in einem
konkreten Fall die Beschwerdegegnerschaft bildet, braucht nicht geklärt zu
werden, zumal das Bundesgericht die Frage der Voreingenommenheit lediglich im
Einzelfall anhand konkreter Gegebenheiten prüft (BGE 139 I 121
E. 5.3 f., S. 126 ff.). Die Tatsache, dass die
Beurteilenden und die Verfahrensbeteiligten demselben Gericht angehören, führt
daher nicht per se zur Befangenheit. Die vorliegende Konstellation
unterscheidet sich im Übrigen auch deshalb von derjenigen der Doppelrolle als
Richter und Anwalt, weil sie sich nicht mit strengeren
Unvereinbarkeitsbestimmungen überwinden liesse. Vielmehr resultiert sie aus der
Wahrnehmung ausschliesslich öffentlicher Funktionen, nämlich der Mitwirkung in
der Präsidienkonferenz einerseits und der Tätigkeit als Richterin bzw. Richter
anderseits. Eine vorschnelle Annahme der Befangenheit stünde daher in einem
Spannungsverhältnis zum Anspruch auf den gesetzlichen Richter. Somit führt auch
der Umstand, dass die Richterinnen und Richter demselben Gericht angehören wie
die am Antrag beteiligten Präsidentinnen und Präsidenten, nicht zur
Befangenheit.

1.5Zusammengefasst
ist festzuhalten, dass die fehlende Befangenheit der nicht der
Präsidienkonferenz angehörenden Richterinnen und Richter im Lichte der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung vielmehr offenkundig ist, weshalb das
Ausstandsbegehren, soweit es die Richterinnen und Richter betrifft, als
untauglich zu qualifizieren ist. Es fehlt somit an der Voraussetzung für die
Durchführung eines Ausstandsverfahrens (vgl. BGE 105 Ib 301 E. 1c/d
S. 304; VGE 712/2008 vom 9. Juni 2009 E. 3.6, 609/2007 vom4. April 2007 E. 1.3.4). Auf das
Ausstandsbegehren ist daher nicht einzutreten.

2.

Des Weiteren
stellt sich die Frage, ob die Bestimmung der Verfahrensleitung sowie die
Übertragung der Funktion eines Präsidiumsmitglieds in Übereinstimmung mit den
einschlägigen Vorgaben im Gerichtsorganisationsgesetz und dem
Organisationsreglement des Appellationsgerichts erfolgt ist.

2.1Der
Vorsitzende der öffentlich-rechtlichen Abteilung des Appellationsgerichts hat
Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller gestützt auf § 19 Abs. 1
und 3 sowie § 21 und 22 Abs. 3 des Organisationsreglements des
Appellationsgerichts damit beauftragt, im vorliegenden Verfahren die
Verfahrensleitung und die übrigen Mitglieder des Spruchkörpers aus dem Kreis
der 14 Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts zu bestimmen. Gestützt
auf § 39 GOG hat sodann die Präsidienkonferenz des Appellationsgerichts die
Funktion eines Präsidiumsmitglieds im vorliegenden Verfahren auf Richterin
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller resp. die von ihr bestimmte Richterin bzw.
den von ihr bestimmten Richter übertragen.

2.2Gemäss
§ 19 Abs. 1 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts
erfolgt die Zuteilung der beim Gericht eingehenden Geschäfte an die der
Abteilung angehörigen Präsidentinnen und Präsidenten auf der Grundlage der
Beschlüsse der Abteilungskonferenzen durch die Vorsitzenden der Abteilungen.
Abs. 3 regelt die Fallzuteilung bei Verhinderung einer oder eines
Vorsitzenden. Diese obliegt der Stellvertretung; bei deren Verhinderung erfolgt
sie nach Massgabe der Anciennität der Präsidiumsmitglieder, die der Abteilung
angehören. Im Einzelfall ist die oder der Vorsitzende berechtigt, eine
abweichende Vertretung zu bestimmen. Mit der Stellvertretung verbunden ist
gemäss § 21 Abs. 1 des Organisationsreglements des
Appellationsgerichts auch die Spruchkörperbildung.

Im vorliegenden
Fall wurde eine abweichende Vertretung im Sinne von § 19 Abs. 3 des
Organisationsreglements des Appellationsgerichts bestimmt. Das Reglement
konkretisiert die Konstellationen, in denen ein solches Vorgehen zulässig ist,
nicht; es weist lediglich exemplarisch auf Ferienvertretungen hin. Da sich die
Situationen, in denen eine abweichende Vertretung angezeigt ist, kaum
vollständig antizipieren lassen, ist eine detailliertere Regelung auch nicht
angezeigt. Nachdem sich vorliegend sämtliche Präsidentinnen und Präsidenten in
den Selbstaustritt begeben haben, drängt sich die Betrauung einer Richterin
oder eines Richters mit der Fallzuteilung geradezu auf, stehen doch keine
alternativen Möglichkeiten zur Verfügung. Mit dem Vorsitzenden der
öffentlich-rechtlichen Abteilung hat die zuständige Person über die abweichende
Vertretung bestimmt. Sie ist zudem auf einen Einzelfall beschränkt. Bezüglich
der Auswahl der Vertretungsperson nennt das Organisationsreglement keine
Kriterien. Verfassungsrechtlich geboten ist allerdings, dass diese gestützt auf
sachliche Gründe und willkürfrei erfolgt. Der Umstand, dass die beauftragte
Richterin über langjährige Erfahrung als Ersatzrichterin bzw. Richterin am
Appellationsgericht verfügt, in der Vergangenheit bereits verschiedentlich an der
Beurteilung von Verfassungsbeschwerden mitgewirkt hat und als Professorin für
öffentliches Recht an der Universität Basel über eine fachliche Spezialisierung
auf diesem Gebiet verfügt, lässt ihre Beauftragung als sachlich begründet
erscheinen.

2.3Gemäss
§ 32 Abs. 2 GOG hat eine Präsidentin oder ein Präsident den Vorsitz
im Spruchkörper inne. Ist eine Kammer zuständig, so wirken zwei Präsidien oder
eine Präsidentin oder ein Präsident und eine Richterin oder ein Richter mit,
die oder der die fachlichen Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien
erfüllt (§ 32 Abs. 3 GOG). Sichergestellt werden diese Vorgaben im
vorliegenden Verfahren dadurch, dass die Präsidienkonferenz Richterin
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller bzw. der von ihr bestimmten
Richterin resp. dem von ihr bestimmten Richter die Funktion eines
Präsidiumsmitglieds übertrug.

Gemäss § 39
Abs. 1 GOG kann die Funktion der Präsidentin oder des Präsidenten bei
Vorliegen wichtiger Gründe durch Beschluss der betreffenden Präsidienkonferenz
für einzelne Fälle einer Richterin oder einem Richter des betreffenden
Gerichts, die oder der die faktischen Wählbarkeitsvoraussetzungen für
Gerichtspräsidien erfüllt, übertragen werden. Das Gerichtsorganisationsgesetz
äussert sich nicht zur Frage, wann ein wichtiger Grund vorliegt, der die Übertragung
der Präsidienfunktion auf einen Richter oder eine Richterin rechtfertigt. Der
Ratschlag zu einer Totalrevision des Gesetzes betreffend Wahl und Organisation
der Gerichte sowie der Arbeitsverhältnisse des Gerichtspersonals und der
Staatsanwaltschaft (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) vom 28. Mai 2014
(Nr. 14.0147.01) führt diesbezüglich aus, dass nicht von vornherein auf
abstrakter Ebene bestimmt werden könne, ob wichtige Gründe im Sinne von
§ 39 Abs. 1 GOG bestehen und welcher Natur diese sein könnten.
Beispielsweise könne «es dabei um eine grosse oder auch um eine speziell
gelagerte Geschäftslast gehen, die im Sinne der Wahrung eines guten und
effizienten Gerichtsbetriebs vorübergehend aufgefangen werden soll oder um
personelle Engpässe oder um andere nachvollziehbare Gründe» (S. 38). Im
vorliegenden Kontext haben sich sämtliche Präsidien des Appellationsgerichts in
den Selbstaustritt begeben. Dass vor diesem Hintergrund die Funktion eines
Präsidiumsmitglieds einer Person aus dem Kreis der Richterinnen und Richter des
Appellationsgerichts übertragen wurde, ist nicht nur nachvollziehbar, sondern
mit Blick auf § 32 Abs. 2 GOG geradezu geboten. Mit der
Präsidienkonferenz hat das zuständige Organ über die Übertragung von
Präsidienfunktionen befunden (§ 7 Abs. 1 lit. c des Organisationsreglements des
Appellationsgerichts). Die Übertragung erfolgte sodann, wie vom Gesetz
gefordert, für einen einzelnen Fall. Schliesslich erfüllen auch sämtliche
Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts, die für diese Aufgabe
bestimmt werden könnten, die Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien
nach § 12 Abs. 1 GOG.

2.4Abschliessend
ist festzuhalten, dass die Bestimmung der Verfahrensleitung sowie die
Übertragung der Funktion eines Präsidiumsmitglieds in Übereinstimmung mit den
einschlägigen Vorgaben auf Gesetzes- und Reglementsebene erfolgt ist.

3.

Mit Eingabe vom
18. Mai 2020 stellte der Beschwerdeführer ein Ausstandsgesuch gegenüber
Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller. Der Beschwerdeführer erkennt im
Umstand, dass sie als Instruktionsrichterin die beiden nicht vereinigten
Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 leite, «eine Befangenheit, sei es in einem
oder im anderen Verfahren». Es werde «unmöglich sein, dass die gleiche
Richterin in zwei parallelen Verfahren unter einheitlicher Leitung zu einem
unabhängigen Urteil für jedes Verfahren an und für sich kommt». Dieses
Ausstandsgesuch betrifft somit nur eines der beiden Verfahren. Es wird im
Verfahren VG.2020.93 behandelt, da dieses vom Appellationsgericht zeitlich nach
dem vorliegenden anhand genommen wurde.

4.

4.1Angefochten
ist der Beschluss des Gerichtsrates Basel-Stadt vom 31. März 2020
betreffend die Zuwahl gemäss § 29 GOG im Sinne der vorübergehenden
Verlängerung der Amtstätigkeit einer Präsidentin und der temporären Erhöhung
der Pensen von drei Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht. Der
Beschwerdeführer begründet sein Rechtsmittel unter Hinweis darauf, dass der
Gerichtsrat mit seinem Antrag «gesetzeswidrig die Wahl von mehreren Gerichtspräsidenten
durch den Grossen Rat beantragt» habe, «obwohl die Verfassung und das GOG eine
Volkswahl» verlangten. Er macht damit eine Verletzung der Volksrechte geltend.

4.2Mit
Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte können gemäss § 30k Abs. 2
VRPG Beschlüsse des Grossen Rates (lit. a), Verfügungen und Entscheide des
Regierungsrates über Wahlen und Abstimmungen (lit. b), von der Staatskanzlei
gestützt auf das Gesetz betreffend Initiative und Referendum erlassene
Verfügungen (lit. c) sowie andere Handlungen und Unterlassungen des Grossen
Rates und des Regierungsrates, sofern ein Anfechtungsobjekt gemäss
lit. ac fehlt (lit. d), angefochten werden. Beschlüsse des
Gerichtsrates stellen demgegenüber keine Anfechtungsobjekte der Beschwerde
wegen Verletzung der Volksrechte dar. Es fehlt daher vorliegend an einem
zulässigen Anfechtungsobjekt, weshalb auf den Antrag, die Wahl durch den
Grossen Rat zu annullieren bzw. diese gar nicht erst durchzuführen, nicht
einzutreten ist.

5.

Auf die
Ausstandsbegehren und die Verfassungsbeschwerde ist aus den genannten Gründen
nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer
gemäss § 30b in Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG die
Verfahrenskosten.

Demgemäss
erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://:        Auf die Ausstandsbegehren und die Verfassungsbeschwerde
wird nicht eingetreten.

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des
Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 800..

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.