bs_appellationsgericht · VD.2021.171 · 2022-12-08 · de
Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.171

URTEIL

vom8. Dezember 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle
Guth

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

B____Rekurrentin

[...]

gegen

Grosser Rat des Kantons
Basel-Stadt

vertreten durch das Bau- und
Verkehrsdepartement,

Münsterplatz 11, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Grossen Rates

vom 19. Mai 2021

betreffend Lärmempfindlichkeitsstufenplan
Innenstadt

Sachverhalt

Die Liegenschaft
C____ steht im Miteigentum von A____ und B____ (Rekurrierende) und wird von
diesen bewohnt. Die Liegenschaft befand sich gemäss Beschluss des Grossen Rats Nr. 03/43/32G
betreffend Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen für die Stadt Basel;
Lärmempfindlichkeitsstufenplan (LESP) vom 22. Oktober 2003 in der
Lärmempfindlichkeitsstufe II.

Vom 20. November
bis 19. Dezember 2017 wurde der Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan Nr.
14.120 des Planungsamts vom 21. Juni 2017 öffentlich aufgelegt. Dieser sah vor,
die bisher der Empfindlichkeitsstufe II zugewiesenen Gebiete der Innenstadt,
d.h. im Gebiet der inneren Stadtmauern Gross- und Kleinbasels, neu der Empfindlichkeitsstufe
(ES) III zuzuteilen. Innert der Auflagefrist gingen zahlreiche Einsprachen ein,
darunter diejenige der Rekurrierenden (Einsprache Nr. [...]). Mit dem Ratschlag
19.0180.01 vom 2./3. April 2019 beantragte der Regierungsrat, die Festsetzung
des Lärmempfindlichkeitsstufenplans (LESP) in der Innenstadt und die Abweisung
von Einsprachen zu genehmigen. Der Grosse Rat überwies den Ratschlag am 8. Mai
2019 der Bau- und Raumplanungskommission (BRK) zur Beratung. Die BRK kam bei
der Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen des LESP im Bericht vom 15. April
2021 zum Schluss, dass es angezeigt sei, das Gebiet beim Münsterhügel und beim
Nadelberg in der ES II zu belassen. Alle übrigen zur Debatte stehenden Gebiete,
d.h. die Kleinbasler Innenstadt im Gebiet der Rheingasse und das Gebiet
Barfüsserplatz, Lohnhof, Heuberg, Spalenberg, Schneidergasse (inkl.
Andreasplatz), Gerbergasse, Rümelinsplatz, Fischmarkt, sowie Spalenberg hinauf
bis zum Restaurant Harmonie könnten dagegen der ES III zugewiesen werden.

Mit Beschluss
vom 19. Mai 2021 folgte der Grosse Rat dem Antrag der BRK und erklärte den
Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan Nr. 14.120 des Planungsamts vom 21.
Juni 2017 (Revision vom 24. Februar 2021) für verbindlich. Im Einklang mit dem
Antrag der BRK wurde damit unter anderem die Kleinbasler Innenstadt zwischen
der Mittleren Brücke resp. der Greifengasse und der Wettsteinbrücke (Gebiet Waisenhaus/Lindenberg/Utengasse/Reverenzgässlein/Oberer
Rheinweg/Wettstein-strasse) sowie das Gebiet zwischen der Mittleren Brücke
resp. der Greifengasse und dem Kasernenareal (Webergasse und Klingental) der ES
III zugewiesen. Die dagegen gerichteten Einsprachen, darunter auch die der
Rekurrierenden, wurden abgewiesen, soweit auf die Einsprachen eingetreten
wurde.

Gegen diesen
Beschluss des Grossen Rats vom 19. Mai 2021 erhoben die Rekurrierenden mit Anmeldung
vom 30. Juli 2021 und Begründung vom 30. September 2021 Rekurs an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragen darin, es sei der angefochtene Ratsbeschluss
betreffend Änderung des Lärmempfindlichkeitstufenplans in der Innenstadt
hinsichtlich des Altstadtgevierts Waisenhaus/Lindenberg/Utengasse/Reverenzgässlein/Oberer Rheinweg/Wettsteinstrasse unter Kosten- und
Entschädigungsfolge aufzuheben und dieses Altstadtgeviert der bisherigen
Lärmempfindlichkeitsstufe II zuzuteilen. Auf entsprechenden Antrag der Rekurrierenden
hin wurde dem Rekurs mit Verfügung vom 22. September 2021 sowie 23. Dezember
2021 die aufschiebende Wirkung für das vom Rekurs erfasste Gebiet zuerkannt.
Der Grosse Rat, vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement beantragte mit
Rekursantwort vom 11. November 2021 die kostenpflichtige Abweisung des
Rekurses, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Rekurrierenden hielten in
ihrer Replik vom 31. Januar 2022 an ihren Anträgen fest. Der Grosse Rat
hielt in seiner Duplik vom 23. Februar 2022 ebenso an seinen Anträgen fest.

Erwägungen

1.1Anfechtungsobjekt
ist im vorliegenden Verfahren der Planungsbeschluss des Grossen Rates vom 19.
Mai 2021, mit welchem auch die Einsprache der Rekurrierenden abgewiesen wurde.
Gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den
allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100)
Rekurs erhoben werden, wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen
Beschlüsse des Grossen Rates zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und
Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100]. Zuständig für die Behandlung des Rekurses ist
gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100)
das Dreiergericht.

1.2

1.2.1Gemäss
§ 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs legitimiert, wer durch den angefochtenen
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat. Die Rekurrierenden sind als Eigentümer und Bewohner der
Liegenschaft C____, welche vom Planungsperimeter erfasst ist, vom angefochtenen
Beschluss grundsätzlich betroffen und haben sich am Einspracheverfahren
beteiligt.

1.2.2Der
Grosse Rat anerkennt in seiner Rekursantwort die Legitimation der
Rekurrierenden nur in Bezug auf ihre Liegenschaft resp. die unmittelbare
Umgebung. Bei den übrigen vom Rekurs erfassten Gebieten etwa bei der
Wettsteinstrasse oder dem Oberen Rheinweg werde von den Rekurrierenden aber
nicht dargetan, inwiefern sich die Änderung der Zuweisung negativ auf sie
auswirken könne. Diesbezüglich sei ihre Legitimation nicht gegeben und auf den
Rekurs könne nicht eingetreten werden.

1.2.3Die
Rekurslegitimation und damit auch der Umfang, in welchem ein Planungsentscheid
von einer Partei angefochten werden kann, setzt eine spezifische Beziehungsnähe
zur Streitsache voraus und verlangt, dass die rekurrierende Partei einen
praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
zieht (BGE 141 II 50 E. 2., 119 Ia 362 S. 365, 116 Ia 193;Jomini, in: Aemis­egger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Art. 34 N 58).
Daran ändert entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden in der Stellungnahme
vom 6. Dezember 2021 nichts, dass der angefochtene Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan
vorliegend ihre Parzelle direkt betrifft und dass daher alle von ihnen vorgebrachten
Einwände gegen den entsprechenden Planungsentscheid zu prüfen seien. Bei der
Beurteilung des Umfangs der Rekurslegitimation ist allerdings zu
berücksichtigen, dass eine Partei dazu berechtigt ist, einen Planungsentscheid auch
in Bezug auf andere als die eigene Parzelle anzufechten, soweit sich dieser
Planungsentscheid (auch) auf den Planungsentscheid bezüglich der ihr gehörenden
Parzelle auswirkt (BGE 119 Ia 362 S. 365).

Im vorliegenden
Fall hat der Planungsträger die einheitliche Zuweisung des gesamten
Innenstadtbereichs Gross- und Kleinbasel im Bereich der inneren Stadtmauern zur
Empfindlichkeitsstufe III geprüft (vgl. Ratschlag des Regierungsrats
Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt vom 2./3. April 2019, S. 3 ff.;
Bericht BRK, S. 3). Der vom Regierungsrat vorgesehene
Lärmempfindlichkeitsstufenplan sah demgemäss die Zuweisung von fünf jeweils
zusammenhängenden Gebieten neu zur Lärmempfindlichkeitsstufe III vor. Die BRK
kam bei ihrer Prüfung der Vorlage indes zum Schluss, dass es angezeigt sei, zwei
von diesen fünf Gebieten aus dem Planungsperimeter in der ES II zu belassen,
nämlich den Münsterhügel und das Gebiet Nadelberg. Alle übrigen zur Debatte
stehenden Gebiete, darunter auch die «Kleinbasler Innenstadt (Rheingasse)» sollen
gemäss dem Antrag der BRK, welchem der Grosse Rat gefolgt ist, in die
Empfindlichkeitsstufe III eingestuft werden. Auch wenn die Zuweisung in die
Empfindlichkeitsstufe damit parzellenscharf erfolgte und damit für jede
betroffene Parzelle einzeln geprüft und mithin auch angefochten werden kann,
hat der Planungsträger mit dem beschriebenen Vorgehen zum Ausdruck gebracht,
dass er die vom Planungsperimeter erfassten Parzellen im Kleinbasel als
zusammengehöriges Gebiet der Empfindlichkeitsstufe III zuordnen möchte. Die
Rekurrierenden weisen zu Recht darauf hin, dass der Grosse Rat wohl kaum
beabsichtigt hätte oder beabsichtigen würde, das Gebiet mit Ausnahme der
Parzellen in unmittelbarer Nähe zur Liegenschaft der Rekurrierenden der ES III
zuzuweisen, wenn die Parzelle der Rekurrierenden und deren Umgebung auf
gerichtlichen Beschluss hin weiterhin der ES II zugeordnet werden sollte. Es
muss daher für die Rekurrierenden möglich sein, mit ihrem Rekurs den
Planungsbeschluss in Bezug auf das zusammenhängende Gebiet «Kleinbasler
Innenstadt (Rheingasse)» resp. das von den Rekurrierenden in den Rechtsbegehren
umfasste Gebiet als Gesamtheit anzufechten. In diesem Sinn ist die
Rekurslegitimation in Bezug auf das im Rechtsbegehren umschriebene Altstadtgeviert
Waisenhaus/Lindenberg/Utengasse/Reverenz­gässlein/Oberer Rheinweg/Wett­stein­strasse
zu bejahen. Die Frage, ob bei einer allfälligen Aufhebung des angefochtenen
Planungsbeschlusses auch weitere Teile des Beschlusses aufgehoben werden müssten,
ist nicht bei den Eintretensvoraussetzungen zu behandeln.

1.3Der
vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend
rechtzeitig angemeldet und innert Frist begründet. Auf den Rekurs ist damit einzutreten.

1.4Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) und § 113 Abs. 3 BPG. Danach
ist über die allgemeine Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung
der richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die
Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das
Verwaltungsgericht grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und
zweckmässig ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht selbst
Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung aufzuerlegen,
als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung Sachnähe,
Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung sind. Die
Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion zu
beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie soll
ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE VD.2019.36 vom
10. Januar 2020 E. 1.3; 627/2006 vom 24. August 2007 E. 1.2;Aemisegger/Haag, in: Aemis­egger/Moor/Ruch/Tschannen
(Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich 2020, Art. 33 N 58 und BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht
als Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden
Angemessenheitskontrolle das Ermessen des Grossen Rates als Planungsbehörde
nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3),
hat aber immerhin dann einzugreifen, wenn die getroffene Regelung sich als
rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag,
a.a.O., Art. 33 RPG N 93; VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 1.3; VD.2014.55
vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015 E. 3.2.2, 627/2006
vom 24. August 2007 E. 3.3).

1.5Mit
Verfügung vom 18. November 2021 wurde den Rekurrierenden Frist gesetzt zur
Einreichung einer schriftlichen Replik oder zur Antragstellung auf
Durchführungen einer öffentlichen Parteiverhandlung. Innert Frist ging
daraufhin kein Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung
ein, so dass auf eine solche verzichtet werden kann.

2.

2.1Angefochten
ist vorliegend ein Teil des Beschlusses des Grossen Rats vom 19. Mai 2021,
mit welchem unter anderem der Lärmempfindlichkeitsstufen-Änderungsplan Nr. 14.120
des Planungsamtes vom 21. Juni 2017 (Revision vom 24. Februar 2021)
verbindlich erklärt wurde. Mit diesem Beschluss wurde der im Oktober 2003 vom
Grossen Rat beschlossene Lärmempfindlichkeitsstufenplan für die Stadt Basel teilweise
abgeändert. Der Planungsperimeter umfasste dabei das Gebiet Innenstadt Gross-
und Kleinbasel im Bereich der inneren Stadtmauer. Das vom Planungsperimeter
umfasste Gebiet wurde im Jahr 2003 zu rund zwei Dritteln der ES III und zu
einem Drittel der ES II zugewiesen. Mit dem Beschluss des Grossen Rats vom
19. Mai 2021 wurden weitere Gebiete, darunter das hier streitbezogene Gebiet,
neu der ES III zugewiesen.

Nach Art. 43
Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) gilt die
Empfindlichkeitsstufe II in Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen
sind, namentlich in Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen,
während die ES III für Zonen vorgesehen ist, in denen mässig störende Betriebe
zugelassen sind, namentlich in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen) sowie
Landwirtschaftszonen. Gemäss Art. 44 LSV sorgen die Kantone dafür, dass die
Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder
Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Die von Art. 43 und 44 LSV
verlangte Einteilung des Siedlungsgebietes in die verschiedenen
Empfindlichkeitsstufen erfolgt durch den Erlass eines Lärmempfindlichkeitsstufenplans.
Mit der Änderung des vorliegend strittigen Lärmempfindlichkeitsstufenplans setzt
der Grosse Rat diese Vorgaben um. Mit den Lärmempfindlichkeitsstufen wird
festgelegt, welche Grenzwerte für Anlagen in einer bestimmten Zone gelten und
welches Mass an Lärm im Einzelfall zulässig ist. Das Instrument der
Empfindlichkeitsstufen verknüpft den Lärmschutz mit der Raumplanung (VGE VD.2019.73
vom 30. Juni 2020, E. 4.2.1; Entscheid des Verwaltungsgerichts Bern vom 17.
Juni 2006, BVR 2010 S. 113, 126 mit weiteren Hinweisen). Die
Lärmempfindlichkeit ist somit neben Nutzungsart und Nutzungsmass Gegenstand der
Raumplanung, auch wenn sie den Kantonen durch das Umweltschutzrecht vorgeschrieben
wird. Die Festlegung von Lärmempfindlichkeitsstufen nach Art. 44 LSV bedarf
daher auch der kantonalen Genehmigung gemäss Art. 26 RPG und wird erst damit
verbindlich (Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl., Bern 2022, S. 239; Ruch,
Kommentar RPG, Art. 26 N 5). Der Lärmempfindlichkeitsstufenplan ist somit gemäss
den formellen Anforderungen von Art. 44 Abs. 1 und 2 LSV ein Nutzungsplan, welcher
der Umsetzung von Art. 43 LSV in einem bestimmten Perimeter dient (BGE 120 Ib
287 E 3 c/cc). In formeller Hinsicht ist der Lärmempfindlichkeitsstufenplan
Bestandteil des Nutzungsplans (Moor,
Kommentar RPG, Art. 14 N 68). Es gelten daher die Bestimmungen des RPG über das
planungsrechtliche Verfahren und die Mitwirkung der Bevölkerung (Wagner Pfeifer, Umweltrecht  Allgemeine
Grundlagen, Handbuch zu Immissionsschutz, UVP, Umwelt-Informationsansprüchen,
marktwirtschaftlichen Instrumenten u.a., Zürich/St. Gallen 2017, S. 141;Jeannerat/Moor, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, Art. 14 N 67).

2.2Im
zuletzt genehmigten LESP aus dem Jahr 2003 legte der Grosse Rat die Lärmempfindlichkeitsstufen
nicht in Form einer schematischen Zuordnung der einzelnen
Empfindlichkeitsstufen zu den im Bau- und Planungsgesetz aufgeführten Bauzonen fest
(vgl. Ratschlag Nr. 9127 betreffend Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen
für die Stadt Basel; Lärmempfindlichkeitsstufenplan [LESP] vom 4. Dezember 2001
[im Folgenden Ratschlag 2001], S. 5 sowie den entsprechenden Bericht der Bau-
und Raumplanungskommission des Grossen Rates zum Ratschlag, S. 10).
Genehmigt wurde vielmehr ein LESP, in welchem in der Innenstadt eine
gebietsweise Zuordnung vorgenommen worden ist. Von der Zuordnung zur ES III und
ES II wurden gemäss diesem Beschluss sowohl Gebiete in der Stadt- und
Dorfbild-Schutz- und Schonzone (§ 37 und 38 BPG) als auch in den «Nummernzonen»
4, 5, 5a und 6 (§ 7 ff. BPG) umfasst. Diese gebietsweise Zuweisung steht im
Einklang mit dem nutzungsplanerischen Konzept des Bau- und Planungsgesetzes des
Kantons Basel-Stadt, mit welchem die Nutzungsart im Siedlungsgebiet,
insbesondere der vorgeschriebene Wohnanteil, nur teilweise durch die
Nutzungszonenkategorien des BPG vorgegeben ist. Das gilt insbesondere für die
«Nummernzonen» resp. die Stadt- und Dorfbild-Schutz- und Schonzone. Anders als
andere Kantone unterscheidet das Bau- und Planungsgesetz bei den Bauzonen (mit
Ausnahme der Industrie- und Gewerbezone; vgl. § 34 Abs. 3 BPG) nicht zwischen
Wohnzonen einerseits und Wohn- und Gewerbezonen andererseits. Die Frage, ob es
sich bei einer Bauzone gemäss BPG um eine Wohnzone im Sinn von Art. 43 Abs. 1
lit. b LSV resp. um eine Mischzone im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV
handelt, lässt sich damit nicht aus der Zuweisung eines Gebiets zu einer
Nummernzone oder der Stadt- und Dorfbild-Schutz- und Schonzone selbst
beantworten. Bei der im Jahr 2003 erfolgten Zuweisung wurde daher neben dem
Zonenplan insbesondere auf den Bestand an Wohn- und Arbeitsnutzungen und den
Wohnanteilplan abgestellt (Ratschlag 2001, S. 19). Dabei wurde die Stadt
Basel in vier Gebietstypen unterteilt. Die Industrie-und Gewerbezone (Zone 7)
und die grossen Bahnareale wurden der Empfindlichkeitsstufe IV zugeordnet. Die
der überörtlichen Versorgung dienenden City-Bereiche vom Hauptbahnhof bis zum
Badischen Bahnhof wurden der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet. Die äusseren
Stadtgebiete mit ihrer Dominanz der Wohnfunktion wurden der
Empfindlichkeitsstufe II zugeordnet. Die Gebiete innerhalb des mittleren Rings
(Quartiere Matthäus, Wettstein und am Ring, St. Johann-Bezirke Kannenfeld,
Pestalozzi und Landskron), das Gundeldinger Quartier, die Rheinuferbereiche und
Teile der Altstadt wurden sodann nach differenzierten Kriterien und vermehrt
kleinräumig den Empfindlichkeitsstufe II und III zugeordnet (Ratschlag 2001,
S. 19). Gemäss den «Regeln und Grundlagen der
Empfindlichkeitsstufe-Zuordnung» erfolgte die Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufe nach dem Grundsatz, dass die im «Strassengeviert
dominierende Nutzungsart, d.h. entweder das Wohnen respektive das Arbeiten,
möglichst nicht von der anderen Nutzungsart durch Lärm gestört bzw. in der
beruflichen Tätigkeit eingeschränkt werden soll.» (Anhang 2 zum Ratschlag 2001,
S. 61). Unter Berücksichtigung der im allgemeinen weiträumigen und diffusen
Ausbreitung von Schall sollte die Ausscheidung allzu kleiner Gebiete derselben
Empfindlichkeitsstufe vermieden werden (Anhang 2 zum Ratschlag 2001, S. 61). In
Bezug auf die Innenstadt wurde dazu ausgeführt, dass diese vom Detailhandel und
dem Gastgewerbe intensiv genutzt werde und dass die vorhandenen Wohnanteile in
aller Regel gering sei. Daher seien diese der Empfindlichkeitsstufe III
zuzuordnen. In den Bezirken Leonhard und Peter (Heu-, Spalen- und Nadelberg),
im Burgviertel und in den innenstädtischen Rheinuferbereichen seien die
Wohnanteile mit rund 50  90 % markant höher als in den der
Empfindlichkeitsstufe III zugewiesenen Citybereichen. Die Rheinuferbereiche und
auch das Burgviertel seien für den generellen Wunsch nach Innenentwicklung von
besonderer Bedeutung. Der Erhalt einer stabilen Wohnbevölkerung setze hier
einen genügenden Schutz vor Lärm zwingend voraus. Wohnnutzungen seien in der
Empfindlichkeitsstufe II richtig eingestuft (Anhang 2 zum Ratschlag 2001, S. 64
f.).

2.3

2.3.1Die
vorliegend angefochtene Änderung des Zonenplans in der Innenstadt geht auf die Motion
Stephan Mumenthaler betreffend «einheitliche Lärmempfindlichkeitsstufen für die
verkehrsberuhigte Innenstadt» zurück. In dieser wird ausgeführt, dass der LESP
für die Stadt Basel im Jahr 2003 erlassen und seither nicht mehr massgeblich verändert
worden sei. Nach über zwölf Jahren bilde der LESP insbesondere in der
Innenstadt nicht die tatsächliche Nutzung ab, sondern vielmehr die politischen
Zielsetzungen von vor über zehn Jahren. Angesichts der Verkehrsberuhigung und
der damit einhergehenden Aufwertung der Innenstadt zur Begegnungszone für die
ganze Stadt, sei es an der Zeit, den LESP den veränderten Verhältnissen und
damit zugleich auch den Vorgaben des Bundesrechts anzupassen, wonach
Mischzonen, wie sie im kantonalen Zonenplan in der Innenstadt vorgesehen seien,
grundsätzlich nicht der LES II, sondern der LES III zuzuordnen seien. Durch
eine flächendeckende Einführung der LSE III in der Innenstadt werde nicht nur
bundesrechtskonform der tatsächlichen Mischnutzung in der Innenstadt Rechnung
getragen, sondern es würde auch die Möglichkeit geschaffen, die durch die
Verkehrsberuhigung geschaffenen Potentiale für den Aufenthalt im öffentlichen Raum
und für eine entsprechende Boulevardgastronomie zu nutzen und damit auch eine
soziale Kontrolle in der Stadt aufrecht zu erhalten. Schliesslich werde dadurch
auch die teilweise willkürlich anmutenden Ungleichbehandlungen von Betrieben
beseitigt (vgl. Motion Stephan Mumen­thaler und Konsorten betreffend
einheitliche Lärmempfindlichkeitsstufen für die verkehrsberuhigte Innenstadt;
Grossratsgeschäft Nr. 16.5365).

2.3.2Der
Regierungsrat hat in seiner Stellungnahme vom 18. Januar 2017 zur Motion deren
Überweisung als Anzug beantragt. Der Grosse Rat hat die Motion aber am 16. März
2017 in dieser (verbindlichen; vgl. § 43 Abs. 5 des Gesetzes über die
Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 29. Juni 2006 [GO], SG 152.100) Form dem
Regierungsrat überwiesen. Dementsprechend hat der Regierungsrat dem Grossen Rat
am 2./3. April 2019 eine flächendeckende Zuweisung der Innenstadt zur ES III
zur Genehmigung vorgelegt. Im entsprechenden Ratschlag «Lärmempfindlichkeitsstufenplan
Innenstadt» vom 2./3. April 2019 (im Folgenden Ratschlag 2019) wird dazu
ausgeführt, dass für eine einheitliche Zuweisung der Innenstadt in die
Empfindlichkeitsstufe III die bisher der ES II zugewiesenen Flächen im Gebiet
der inneren Stadtmauern Gross- und Kleinbasels neu der ES III zugeteilt würden
(Ratschlag 2019, S. 4). Weitere Nutzungspläne wie der Zonenplan oder der Wohnanteilplan
mit der Festsetzung «Innere Stadt - Bestehendes Mischungsverhältnis erhalten» würden
unverändert bestehen bleiben. In Bezug auf die gemäss Motion angestrebte
Verbesserung der Verhältnisse für Boulevardbetriebe wird ausgeführt, dass das
bei Bewilligungen für Lärmfragen zuständige Amt für Umwelt und Energie sich bei
der Beurteilung der zulässigen Öffnungszeiten von Aussenrestaurants auf den
Boulevardplan Innenstadt stütze, welcher seit Dezember 2006 als interne
behördliche Richtschnur für eine transparente Beurteilung von Aussenrestaurants
in der Innenstadt diene. Bei der vorgesehenen Ausdehnung der ES III könnten die
Öffnungszeiten der Aussenrestaurants, welche vorher der ES II zugewiesen waren,
sowohl unter der Woche von 22 auf 23 Uhr als auch am Wochenende von 23 auf 24
Uhr um eine Stunde verlängert werden (Ratschlag 2019, S. 6). Damit würden die
Voraussetzungen für eine grosszügigere Einzelfallbeurteilung von
Gastronomielärm geschaffen (Ratschlag 2019, S. 12), wobei im Rahmen der
bundesrechtlich durchzuführenden Einzelfallprüfung auch bei einer einheitlichen
ES III weiterhin immer überprüft werden müsse, ob «besondere Verhältnisse»
vorliegen, die andere Öffnungszeiten als gemäss Boulevardplan Innenstadt
erfordern würden (Ratschlag 2019, S. 6). Das Ziel der Zuweisung der Fläche im
Bereich innerhalb der inneren Stadtmauer zur ES III liege darin, in der
gesamten Kernstadt eine intensivere Nutzung insbesondere der öffentlichen
Bereiche zu fördern. Die damit erzielte Vereinheitlichung entspreche dem
grossrätlichen Planungsziel, die Belebung der gesamten Innenstadt zu fördern (Ratschlag
2019, S. 21).

2.3.3Die
BRK des Grossen Rats ist mit Bericht vom 21. April 2021 diesen Ausführungen des
Regierungsrats im Grundsatz gefolgt. Die Erhöhung der Lärmempfindlichkeit auf
die ES III führe zu einer Erhöhung der Belastungsgrenzwerte für Verkehrs- und
Gewerbelärm. Die Basler Innenstadt sei aber weitgehend verkehrsberuhigt, sodass
keine Mehrbelastung durch Verkehrslärm erwartet werden könne. Zudem seien in
den betroffenen Zonen der Innenstadt sehr wenige Betriebe angesiedelt, welche
Gewerbelärm verursachen. Eine Erhöhung dieses Lärmwertes sei ebenfalls kaum zu
erwarten, zumal sich neue Gewerbebetriebe wohl nicht in der Innenstadt
niederlassen würden. Die Änderung werde aber indirekt eine gewisse
Intensivierung für Boulevardnutzungen und andere Nutzungen im öffentlichen Raum
ermöglichen, da die ES im Rahmen der erforderlichen Einzelfallprüfung eines von
mehreren Kriterien der Beurteilung der Lärmempfindlichkeit des betroffenen
Gebietes darstelle. Eine Prüfung der einzelnen Innenstadtgebiete auf
Wohnanteil, Gewerbeanteil und insbesondere Boulevardrestaurants habe aber
ergeben, dass es angezeigt sei, den Münsterhügel und das Gebiet Nadelberg in
der LES II zu belassen. Beim Münsterhügel (Rittergasse, Münsterplatz,
Rheinsprung) handle es sich um einen historischen Ort mit dem wichtigsten
Sakralbau der Stadt. Rund um den Münsterhügel sei der Wohnanteil besonders
hoch. Gewerbe sei hingegen kaum angesiedelt und die Gastronomie sei auf zwei
Lokale beschränkt. Es lasse sich somit plausibel begründen, den Münsterhügel,
wie bis anhin, in der ES II zu belassen. Beim Gebiet Nadelberg handle es sich
ebenfalls um eine Gegend mit sehr hohem Wohnanteil. Die wenigen Gewerbebetriebe
(z.B. Schneiderateliers oder Galerien) seien kaum als lärmintensiv zu
bezeichnen. Es seien dort auch wenige Restaurantbetriebe angesiedelt, die nicht
primär auf eine erhöhte Lärmtoleranz angewiesen seien. Alle übrigen zur Debatte
stehenden Gebiete, darunter auch das Gebiet um die Kleinbasler Innenstadt
(Rheingasse), könne wie vorgeschlagen in die ES III eingestuft werden (zum
Ganzen: Bericht der Bau- und Raumplanungskommission zum Ratschlag «Lärmempfindlichkeitsstufenplan
Innenstadt», S. 6).

3.

3.1

3.1.1Die
Rekurrierenden machen geltend, dass das Altstadtgeviert Waisenhaus/ Lindenberg/Utengasse/Reverenzgässlein/Oberer
Rheinweg/Wettsteinstrasse, in dem sich ihre Liegenschaft befindet, ebenfalls in
der Empfindlichkeitsstufe II belassen werden müsse. Zunächst seien die
Voraussetzungen für eine Anpassung der LES nicht erfüllt. Gemäss Art. 43 Abs. 2
LSV könnten Teile von Nutzungszonen der Empfindlichkeitsstufe I oder II der nächst
höheren Stufe zugeordnet werden, wenn sie mit Lärm vorbelastet sind. Beim
streitbezogenen Altstadtgeviert handle es sich nicht um ein lärmvorbelastetes
Gebiet in diesem Sinn. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei vor
der Einstufung in eine höhere Empfindlichkeitsstufe zu prüfen, ob die Anlagen,
von welchen der Lärm ausgehe, saniert werden könnten. Vorliegend sei überhaupt
nicht geprüft worden, ob zur Einhaltung der Grenzwerte der LES II
Sanierungsmassnahmen erforderlich seien. Für eine Änderung der Zuordnung der
Lärmempfindlichkeitsstufen ohne gleichzeitige Ausscheidung oder Änderung der
Nutzungszonen oder Änderung der Baureglemente bestehe sodann keine Grund­lage.

3.1.2Wie
der Grosse Rat in seiner Rekursantwort zu Recht darauf hinweist, liegt hier
keine Aufstufung eines mit Lärm vorbelasteten Gebiets im Sinn von Art. 43
Abs. 2 LSV vor. Es geht nicht darum, für bestehende Anlagen oder Betriebe
mit der Einweisung des Gebiets in die LES III Sanierungsmassnahmen zu vermeiden
und es geht auch nicht um die nur ausnahmsweise (vgl. dazu etwa BGE 121 II 235
E. 5b; Verwaltungsgericht Zürich, VB.2020.00677 vom 04. März 2021 E. 3.4.2)
zulässige Höherstufung eines Gebiets, in welchem sich aus der Nutzungsplanung
ergibt, dass dort auch mässig störende Betriebe nicht zulässig sind. Es handelt
sich vielmehr um einen vom Planungsträger aus der Prüfung und Abwägung von
raumplanerischen und umweltrechtlichen Interessen folgenden Planungsentscheid
der Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen auf die bestehende Mischzone,
welche auf dem für die Änderung von Nutzungsplänen vorgeschriebenen Weg erfolgt
ist. Mit dieser Planung soll keine zonenwidrige Lärmentfaltung ermöglicht,
sondern eine mit der Richtplanung und Zonenplanung abgestimmte Zuweisung des
Innenstadtbereichs zu einer LES vorgenommen werden.

Entgegen den
Ausführungen der Rekurrierenden ergibt sich sodann aus Art. 44 Abs. 2 LSV
nicht, dass der LESP bei Änderung der Verhältnisse resp. Planungsvorgaben nicht
selbständig angepasst werden darf, zumal eine Festsetzung von
Lärmempfindlichkeitsstufen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sowohl
einzelfallweise als auch in Ergänzung der Nutzungsplanung erfolgen kann (BGE
121 II 235 E. 1 E. 1). Der Grosse Rat weist in der Rekursantwort zu Recht
darauf hin, dass der Lärmempfindlichkeitsstufenplan (LESP) in Basel als Teilplan
der kommunalen Nutzungsplanung und entsprechend Art. 43 LSV in Verbindung mit
dem Zonenplan, dem BPG und dem Wohnanteilplan zu lesen und zu verstehen ist. Im
gleichen Sinn hat der Regierungsrat im Basisratschlag  Zonenplanrevision vom
15. Mai 2012 zutreffend ausgeführt, dass die Nutzungsplanung in Basel neben dem
Zonenplan auch Bebauungspläne, den Lärmempfindlichkeitsstufenplan, die
Grundwasserschutzzonen und den Wohnanteilplan umfassen würden (Basisratschlag 
Zonenplanrevision vom 15. Mai 2012, S. 9). In Basel wird der
Lärmempfindlichkeitsstufenplan für die Stadt Basel vom Regierungsrat erlassen
und vom Grossen Rat genehmigt (§ 11 des Umweltschutzgesetzes Basel-Stadt vom
13. März 1991 [USG BS, SG 780.100]). § 11 Abs. 5 USG BS schreibt zwar nur
für die im Zusammenhang mit der Nutzungsplanung erfolgende Zuweisung von
Lärmempfindlichkeitsstufen zu den Nutzungszonen die Anwendung des für die
Nutzungsplanung massgeblichen Verfahrens vor. Da die genannte Zuweisung von
Lärmempfindlichkeitsstufen zu den Nutzungszonen aber gemäss den vorstehenden
Ausführungen ohnehin in formeller Hinsicht Bestandteil des Nutzungsplans ist
und die Bestimmungen des RPG über das planungsrechtliche Verfahren und die
Mitwirkung der Bevölkerung zur Anwendung gelangen, erfolgte bereits der Erlass
des Lärmempfindlichkeitsstufenplans 2003 und damit auch dessen Abänderung zu
Recht auf dem Verfahrensweg der Nutzungsplanung (§ 11 Abs. 5 USG BS in
Verbindung mit §§ 103 ff. BPG).

3.2

3.2.1Die
Rekurrierenden machen geltend, eine Nutzungsplanänderung setze eine erhebliche
Veränderung der Verhältnisse voraus. Im Altstadtgeviert würden keine erheblich
geänderten Verhältnisse vorliegen, die jedoch für die Anpassung des LESP und
damit die Aufstufung des Altstadtgevierts Voraussetzung wären.

3.2.2Wie
der Grosse Rat in seiner Rekursantwort zu Recht geltend macht, gelangt für den
LESP als Teil der Nutzungsplanung der Grundsatz der Planbeständigkeit zur
Anwendung. Er weist aber ebenso zu Recht darauf hin, dass der fünfzehnjährige
Planungshorizont des LESP 2003 abgelaufen ist, so dass eine Anpassung an die
geänderten Verhältnisse, zu denen auch geänderte raumplanerische Ziele und
Interessensbeurteilungen zählen können, nicht gegen den Grundsatz der
Planbeständigkeit verstösst. Solche Änderungen der Verhältnisse können auch
neue oder geänderte richtplanerische Vorgaben und entsprechende Wertungen der
Nutzungsplanung resp. Zonenplanung sowie Änderungen im Verhalten und der
Interessenslage der von der Planung erfassten Bevölkerung darstellen.

3.2.3Nach
der Praxis des Bundesgerichts steht den nach kantonalem Recht zuständigen
Instanzen bei der Festlegung der Empfindlichkeitsstufen ein Ermessensspielraum
zu, auch wenn sie grundsätzlich Art. 43 Abs. 1 LSV zu beachten haben (BGE 118
Ib 66 E 2b, S. 75 mit weiteren Hinweisen). Bei der Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufen zu den verschiedenen Nutzungszonen geht es nicht um eine
rein deskriptive Bestandsaufnahme. Die ES legen vielmehr normativ fest, wie
hoch die Lärmbelastung in einem bestimmten Gebiet maximal sein darf (WagnerPfeiffer,
a.a.O., S. 141, 189). Massgeblich für die lärmschutzrechtliche Einstufung sind
nicht die aktuellen Nutzungen und die von ihnen bereits ausgehenden
Lärmimmissionen. Der Planungsträger hat vielmehr normativ zu bestimmen, wie
hoch die Lärmbelastungen im betroffenen Gebiet maximal sein sollen. Damit lässt
sich auch eine zukünftige Entwicklung steuern (vgl. etwa Ratschlag Nr. 9127
betreffend Zuordnung der Lärmempfindlichkeitsstufen für die Stadt Basel;
Lärmempfindlichkeitsstufenplan [LESP], S. 11). Die Zuordnung der ES zu den
einzelnen Nutzungszonen stellt in diesem Sinne einen Planungsakt dar, bei dem
raumplanerische und umweltrechtliche Aspekte gemeinsam zu prüfen und
widerstreitende Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen sind (BGE 132 II
209 E. 2.2.3 S. 217; BGE 123 II 88 E. 2a S. 93 f.;WagnerPfeiffer,
a.a.O., S. 189). Dabei ist aber zu beachten, dass die Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufen gemäss Art. 44 LSV im Einklang mit dem Zonenplan und der
Gesamtverkehrsplanung liegen muss. Raumplanerische Eingriffe sollen nicht mit
dem LESP, sondern vielmehr durch eine Überarbeitung dieser Grundlagen
herbeigeführt werden.

3.2.4Der
Regierungsrat weist im Ratschlag zum Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt
darauf hin, dass die Innenstadt in den letzten Jahren belebter geworden sei und
insbesondere die Boulevardgastronomie einen Aufschwung erfahren habe. Das Leben
finde vermehrt im Aussenraum statt. Derartige kulturelle und gastronomische Angebote
fänden grossen Anklang und würden einem gesellschaftlichen Bedürfnis
entsprechen (Ratschlag 2019, S. 18). Der Grosse Rat legt in seiner
Rekursantwort dar, dass mit der hier angefochtenen Änderung des LESP einer
gesellschaftlichen Entwicklung seit dem Jahr 2003, die sich in veränderten
Ansprüchen an die Innenstadt und insbesondere an deren Aussenräume
manifestiert, pro futuro Raum gegeben werden soll. Es sollen die
Voraussetzungen für eine lebendige Innenstadt, in der Menschen leben, arbeiten
und ausgehen, geschaffen und eine intensivere Nutzung des Innenstadtbereichs
ermöglicht werden (Rekursantwort S. 13). Damit wird in nachvollziehbarer Weise
eine Verhaltensänderung aufgezeigt, welche der Zuweisung zu den LES zugrunde
lag (vgl. zur Zulässigkeit der Anpassung an Verhaltensänderungen:Tanquerel, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, Art. 21 N 36 f.). Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden.

3.3

3.3.1Die
Rekurrierenden rügen die Verletzung von bundesrechtlichen Vorschriften. Gemäss
Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01)
seien Emissionen im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen, als dies technisch
und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei. Da in der Schweiz die
Siedlungsentwicklung mit verdichtetem Bauen vermehrt nach Innen gelenkt werde,
die Bevölkerung zunehme und der Verkehr wachse, würden Massnahmen an der Quelle
immer wichtiger, um einen akustisch angenehmen Wohn- und Lebensraum zu sichern.
Die Bevölkerung benötige erreichbare, ruhige Gebiete mit hohem Wohnwert,
namentlich innerhalb der Siedlungsgebiete. Ziel der Gesetzgebung und der Rechtsprechung
sei es also nicht, die Lärmbelastung zu erhöhen, sondern ganz im Gegenteil
diese in den Wohngebieten  wenn immer möglich  zu verringern. Zudem seien
gemäss Raumplanungsgesetz Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen
Einwirkungen wie Lärm möglichst zu verschonen. Die Zuordnung des Gebiets zur
LES III widerspreche den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes der zweckmässigen
Zuordnung von Wohn- und Arbeitsgebieten.

3.3.2Entgegen
den Ausführungen der Rekurrierenden lässt sich aus dem in Art. 11 USG
festgehaltenen Vorsorgeprinzips nicht ableiten, dass mit der Zuordnung von LES
alleine dem Ziel der Reduktion der Lärmbelastung Rechnung getragen werden soll.
Die Lärmschutz-Verordnung geht in Art. 43 Abs. 1 lit. c vielmehr davon aus,
dass Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen), in denen mässig störende Betriebe zu­gelassen
sind, der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet werden sollen. Die Zuweisung der
bestehenden Mischzone, und namentlich von Zentrumszonen resp. Kernzonen zur LES
III, steht damit im Einklang mit Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV (Zaugg/ Ludwig, in: Baugesetz des Kantons
Bern vom 9. Juni 1985 - Kommentar Band II, 4. Aufl., Bern 2017, Art. 72-74
N 25;Bereuter, Kommentar zum Planungs-
und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020 Art. 15 N 8;Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 N
72, Verwaltungsgericht Graubünden, R 19 6 vom 22.12.2020 E. 6.5;
Verwaltungsgericht Zürich, VB.2004.00254 vom 08. Februar 2006 E. 4.2;
Verwaltungsgericht Zug, Entscheid V 2020 34 vom 14.06.2021 E. 4.1). Der Grosse
Rat weist in seiner Rekursantwort daher zu Recht darauf hin, dass das Vorsorgeprinzip
des USG nicht verlangt, dass in allen Gebieten, in denen (auch) gewohnt wird,
die ES II gelten müsste. Vielmehr ist auch aus umweltrechtlicher Perspektive
zulässig, raumplanerisch Gebiete festzulegen, in welchen trotz (teilweiser)
Wohnnutzung auch mässig störende Betriebe zulässig sind und damit eine höhere
Belastung zu tolerieren ist, als dies in der Empfindlichkeitsstufe II der Fall
ist. Wie bereits ausgeführt, sind bei der Zuweisung der LES raumplanerische und
umweltrechtliche Aspekte gemeinsam zu prüfen und widerstreitende Interessen
umfassend gegeneinander abzuwägen (BGE 132 II 209 E. 2.2.3 S. 217, 123 II 88 E.
2a S. 93 f.;WagnerPfeiffer, a.a.O., S. 189). Dabei
ist einerseits dem Vorsorgegrundsatz aber auch den Planungsgrundsätzen des RPG
zur optimalen räumlichen Zuordnung der verschiedenen Nutzungen Rechnung zu
tragen. So gehört es unter anderem zu den durch Raumplanung zu unterstützenden
Zielen, dass eine geeignete Durchmischung von Wohn- und Arbeitsquartieren
erreicht wird, die innere Erneuerung von Siedlungen vorangetrieben sowie eine
Siedlungsstruktur aufgebaut wird, die sich durch kurze und wirtschaftliche
Verkehrswege auszeichnen (Tschannen,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich 2019 Art. 1 N 34).

Entgegen der
Ansicht der Rekurrierenden ergibt sich aus den bundesrechtlichen Vorgaben des
RPG resp. des USG auch nicht, dass die Anteile der Gebiete des Siedlungsraums,
in welchen neben der Wohnnutzung auch mässig störende Gewerbebetriebe zulässig
sind (Mischgebiete gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. d LSV) möglichst klein gehalten
werden soll. Die Festlegung des räumlichen Anwendungsbereichs der sich aus dem
Umweltschutzgesetz ergebenden Belastungsgrenzwerte (Art. 11 ff. und Art. 23 ff.
USG; Art. 40 ff. LSV sowie Anhänge 3 bis 7 zur LSV) obliegt den Kantonen und
Gemeinden in Erfüllung der ihnen zustehenden Kompetenzen für den Vollzug der
Raumplanung und den Erlass und den Vollzug des öffentlichen Baurechts (Kölz, Bundesgericht Urteil 1P.200/1991/b
vom 25. März 1992, URP 1992 S. 617 ff., 621). Es ist in diesem Sinne
Aufgabe der kantonalen Nutzungsplanung, für eine zweckmässige Aufteilung dieser
Gebiete zu sorgen, welche den planungsrechtlichen Grundsätzen und namentlich auch
der Richtplanung entspricht.

3.3.3Es
ist daher im Folgenden unter Berücksichtigung der Vorgaben aus der Richtplanung
und Nutzungsplanung zu prüfen, ob die Zuweisung eines Gebiets zu einer höheren
Lärmempfindlichkeitsstufe gerechtfertigt ist.

3.4

3.4.1Die Rekurrierenden rügen, die höhere Einstufung würde den kantonalen Planungsgrundsätzen
widersprechen. Der vom Regierungsrat nach einem Mitwirkungsverfahren erlassene
Entwicklungsplan Innenstadt aus dem Jahr 2015 habe Nutzschwerpunkte für
bewilligungspflichtige Nutzungen im öffentlichen Raum, insbesondere
Boulevardrestaurants, definiert, wobei das damals im LES II liegende
Altstadtviertel im Kleinbasel nicht umfasst worden sei. Im kantonalen Richtplan
sei zudem festgehalten, dass die Lärmbelastung der Bevölkerung durch Massnahmen
an der Quelle zu vermindern sei. Lärmintensives Gewerbe soll in geeigneten
Gebieten einen Standort finden. Kulturelle Interessen sollen in Abwägung mit
dem Schutz der Bevölkerung vor Lärm an zentrumsnahen Lagen Platz finden. Diese
Planungsgrundsätze seien mit der generellen Aufstufung der LES im Altstadtgeviert
nicht beachtet worden. Dies widerspreche auch § 11 Abs. 2 USG BS, wonach das
mit Lärm vorbelastete Gebiet möglichst klein gehalten werden soll. Gemäss § 12
Abs. 1 USG BS hätten die Behörden bei der Planung von Lärmschutzmassnahmen in
den Wohnzonen anzustreben, dass die gesetzlichen Immissionsgrenzwerte auch
ausserhalb von Gebäuden nicht überschritten würden. Mit der Einweisung in die
LES III würden die vorgenannten kantonalen Planungsgrundsätze verletzt.

3.4.2Aus
den Planungsgrundsätzen unter «S1.7 Lärmschutz» des geltenden kantonalen
Richtplans geht hervor, dass zur Verminderung der Lärmbelastung der Bevölkerung
primär Massnahmen an der Quelle zu treffen sind und dass durch planerische und
ökonomische Instrumente eine Reduktion des motorisierten Individualverkehrs
anzustreben ist. Lärmintensives Gewerbe soll in geeigneten Gebieten einen
Standort finden und kulturelle Interessen sollen in Abwägung mit dem Schutz der
Bevölkerung vor Lärm auch in zentrumsnahen Lagen Platz finden. Der Richtplan gibt
somit nicht vor, dass Gebiete insbesondere in der Innenstadt, in denen (auch)
Wohnnutzung stattfindet, vor jeglichen Immissionen zu schützen sind. Der
Richtplan verlangt vielmehr im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben
insbesondere bei den zentrumsnahen Lagen eine Abwägung zwischen dem Interesse
des Lärmschutzes und anderen öffentlichen Interessen. Die Rekurrierenden weisen
zu Recht darauf hin, dass der Regierungsrat in Bezug auf die Innenstadt mit dem
Entwicklungsplan Innenstadt 13. Januar 2015 (ERPI) weitergehende
richtplanerische Vorgaben erlassen hat. Der Entwicklungsrichtplan Innenstadt als
kommunaler Teilrichtplan ist das behördenverbindliche Planungsinstrument zur
Koordination der Themen Nutzung, Gestaltung und Verkehr. Der Regierungsrat weist
in der Einleitung des Entwicklungsplans Innenstadt darauf hin, dass in keinem
Gebiet innerhalb des Kantons Basel-Stadt auf engstem Raum so viele
gesellschaftliche und wirtschaftliche Funktionen und Bedürfnisse
aufeinandertreffen wie in der Basler Innenstadt. Gemäss dem ERPI bildet die
Innenstadt den Kern städtischen Lebens, dient als sozialer Treffpunkt und als
Erlebnis- und Freizeitraum, bietet hochwertigen Wohnraum, beheimatet zahlreiche
Arbeitsplätze, ist Anziehungs- und Orientierungspunkt für Touristen und trägt
nicht zuletzt zentrale Versorgungsfunktionen (ERPI S. 4). Der Perimeter des
ERPI umfasst im Wesentlichen die Kernstadt (Gebiete innerhalb der inneren
Stadtmauern) und die Vorstadt (Gebiete innerhalb der äusseren Stadtmauern, vgl.
ERPI S. 15). Im Einklang mit der Wohnraumentwicklungsstrategie geht der ERPI
vom Ziel einer Stabilisierung der Anzahl Wohnungen im Perimeter der Innenstadt aus
(ERPI S. 21). In Bezug auf die Nutzung des öffentlichen Raums wird im ERPI
festgehalten, dass der Nutzungsdruck an gewissen zentralen Orten der Innenstadt
sehr hoch ist, da sich dort eine Vielzahl von Nutzungen konzentriert. Um die
damit verbundene Belastung zu reduzieren, wird eine bessere Verteilung der
Nutzungen auf dem Stadtgebiet und innerhalb der Innenstadt angestrebt. Es soll genügend
Raum sowohl für die Belegung durch bewilligungspflichtige Nutzungen als auch
die alltägliche Nutzung zur Verfügung stehen und ein Ausgleich geschaffen
werden (ERPI S. 27). Im ERPI werden folgende Funktionen unterschieden, die
ein öffentlicher Raum übernehmen kann. So etwa Orte des Handels, der
Verpflegung oder der Unterhaltung und der Begegnung einerseits und Orte der
Ruhe andererseits (ERPI S. 39). Dabei werden für die Rheingasse die
Schwerpunkte Ort der Verpflegung und Ort der Begegnung und für den Oberen
Rheinweg die Schwerpunkte Orte der Verpflegung, der Begegnung, der
Unterhaltung, der Bewegung und des Flanierens festgelegt (ERPI S. 40). Als Schwerpunkte
der bewilligungspflichtigen Nutzung sieht der ERPI für den Oberen Rheinweg
Sportveranstaltungen, Kulturveranstaltungen, Feste und Boulevardgastronomie und
für die Rheingasse Feste und Boulevardgastronomie vor (ERPI, S. 43 f.) Für die
von den Rekurrierenden beantragte Unterteilung des betroffenen Gebiets mit dem
Reverenzgässlein als Trennlinie findet sich im ERPI weder in der Zuordnung zu
den aufgeführten Strassen (ERPI S. 40 resp. 44) noch im entsprechenden Plan
(ERPI S. 41 resp. 45) eine Grundlage. Die markierte Zone beim Oberen Rheinweg
wird vielmehr bis zur Wettsteinbrücke weitergezogen und bei der Rheingasse bis
kurz vor der Einmündung in den Lindenberg. Für das Gebiet der Rheingasse und
des Oberen Rheinwegs im Gebiet zwischen Reverenzgässlein und der
Wettsteinbrücke sieht der ERPI explizit einen Ausbau der Nutzung im
öffentlichen Raum vor (ERPI S. 47). Das ganze Gebiet gehört zur
verkehrsberuhigten Fussgängerzone, wobei der Obere Rheinweg und die Rheingasse
zudem als Begegnungszonen ausgewiesen sind (ERPI S. 60). Für die Rheingasse
wird als Entwicklung die Förderung von Verkaufs- und Gastronomienutzungen
angestrebt (ERPI S. 112). Diese Zuweisungen werden vorgenommen, obwohl das
Gebiet in der Innenstadt im Kleinbasel ebenso wie grosse Gebiete der Innenstadt
auf der Grossbasler Seite zur historischen Altstadt gezählt werden (ERPI
S. 65). Dem ERPI ist somit zu entnehmen, dass bei einem gewichtigen Teil
des vom Rekurs umfassten Gebiets gemäss diesem Teilrichtplan die Nutzung des
öffentlichen Raums und insbesondere der Boulevardgastronomie gefördert werden
soll.

3.4.3Entgegen
den Ausführungen der Rekurrierenden liegt somit mit der geänderten
Teilrichtplanung (auch) für das vom Rekurs betroffene Gebiet eine wesentliche
Änderung der Umstände vor, welche eine Anpassung des 2003 zuletzt vom Grossen
Rat genehmigten LESP rechtfertigen. Die vorgenommene Änderung steht auch im
Einklang mit dem Boulevardplan Innenstadt, der die Öffnungszeiten von
Aussenrestaurants, bewirteten Aussenterrassen sowie Buvetten im innenstädtischen
Bereich regelt (vgl. dazu etwa VGE VD.2018.133/135 vom 14. Juni 2019 E. 5.2). In
diesem behördenverbindlichen Plan wird das gesamte Innenstadtgebiet im Kleinbasel
einheitlich dem Gebiet mit möglichen Öffnungszeiten von 7:00 Uhr morgens bis 23:00 Uhr
resp. am Freitag/Samstag bis 24:00 Uhr zugewiesen. Die Zuweisung des strittigen
Gebiets zur LES III steht auch im Einklang mit diesem Planungsentscheid.

3.4.4Etwas
anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umweltschutzgesetz des Kantons
Basel-Stadt. Es ist zwar richtig, dass gemäss § 11 Abs. 2 USG BS bei der
Zuordnung von Lärmempfindlichkeitsstufen den bestehenden Nutzungszonen das mit
Lärm vorbelastete Gebiet möglichst klein gehalten werden soll und dass gemäss
§ 12 Abs. 1 USG BS der Kanton und die Landgemeinden bei der Planung ihrer
Lärmschutzmassnahmen in Wohnzonen anstreben, dass die gesetzlichen
Immissionsgrenzwerte auch ausserhalb von Gebäuden nicht überschritten werden.
Daraus lässt sich aber keine verbindliche Vorgabe ableiten, bei der Zuweisung
von Gebieten zu LES resp. der Nutzungsplanung alleine dem Ziel der Vermeidung
von Lärmimmissionen Rechnung zu tragen ist. Es ist aber richtig, dass dem
Interesse am wirksamen Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner vor
Lärmeinwirkungen eine wesentliche Bedeutung zukommt (Tschannen, a.a.O., Art. 1 N 34). Das Bundesgericht hat allerdings
im Entscheid BGE 121 II 235 E. 5c darauf hingewiesen, dass auch eine
Höhereinstufung von Wohngebieten die Behörden nicht daran hindern, Massnahmen
zur Verminderung der Umweltbelastung umzusetzen. Solche Massnahmen insbesondere
zur Vermeidung von Verkehrslärm wurden im vorliegenden Fall mit weitgehenden
Verkehrsberuhigungsmassnahmen umgesetzt. Von den Rekurrierenden wird denn auch
nicht geltend gemacht, dass im betroffenen Gebiet die gesetzlichen
Immissionsgrenzwerte überschritten seien.

3.4.5Die
Rekurrierenden machen sodann geltend, die Zuweisung des vom Rekurs betroffenen
Gebiets widerspreche dem Wohnanteilplan. Sie führen zu Recht aus, dass der
Wohnanteilplan für die gesamte Innenstadt vorschreibt, dass das bestehende Mischverhältnis
zu erhalten ist und dass gemäss § 1 der Verordnung betreffenden
Wohnflächenanteil vom 20. Juni 1995 in den zum Wohnen geeigneten Gebieten der
Stadt Basel das bestehende Verhältnis zwischen Wohn- und Arbeitsfläche nicht zu
Ungunsten der Wohnflächen verschlechtert werden darf. Mit der Zuweisung eines
Gebiets zur LES II oder zur LES III wird aber das vom Wohnanteilplan fixierte
Flächenverhältnis zwischen Gewerbe und Wohnen nicht verändert. Der überwiegende
Teil des gemäss Wohnanteilplans zur Innenstadt zählenden Gebiets mit der
Vorgabe «bestehendes Mischverhältnis erhalten» ist bereits heute der LES III
zugeordnet. Der Grosse Rat weist in seiner Rekursantwort zu Recht darauf hin,
dass auch das vom vorliegenden Rekurs betroffene Gebiet keine reine Wohnzone
darstellt, die im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV eine Zuweisung zur ES II
verlangen würde. Vielmehr zeichnet es sich mit einer Mischnutzung aus. Der
tatsächliche Gewerbeanteil präsentiert sich zwar nicht überall gleich; dennoch
ist auch in dem vom Rekurs betroffenen Geviert ein beachtlicher Teil der
Flächen dem Gewerbe vorbehalten. Mit der Zuweisung zur LES II oder III wird
weder direkt noch indirekt in das Verhältnis zwischen Wohnnutzung und
gewerbliche Nutzung eingegriffen. Die Vorgabe aus dem Wohnanteilplan verhindert
im Gegenteil, dass in den betroffenen Gebieten die eine oder andere Nutzungsart
verdrängt wird.

3.4.6Weiter
geben die Rekurrierenden zu bedenken, dass ihre Liegenschaft im
Denkmalverzeichnis eingetragen sei, welches eine Sicherung der kulturellen,
geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Werte verlange. Die mit der
Aufstufung beabsichtigte Begünstigung der Boulevard-Gastronomie und
Veranstaltungen seien Kinder einer aktuellen Spassgesellschaft und würden den
vorgenannten Werten des Denkmalschutzes widersprechen. Das Gebiet sei auch im
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) mit besonderer
Qualität aufgenommen. Das Denkmalschutzgesetz und das ISOS seien zu Unrecht
nicht beachtet worden.

Entgegen den
Ausführungen der Rekurrierenden lässt sich weder aus der Zugehörigkeit eines
Gebiets in die Stadt- und Dorfbild-Schutzzone noch aufgrund der Eintragung von
Gebäuden in einem Gebiet in das Denkmalverzeichnis eine Schlussfolgerung für
die richtige Zuordnung dieses Gebiets zu einer Lärmempfindlichkeitsstufe
ableiten. Es befinden sich unbestrittenermassen diverse Gebiete der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone
in der LES II und ebenso in der LES III. Das gilt ebenso für im
Denkmalverzeichnis eingetragene Gebäude. Ebenso wenig lässt sich aus der
Qualifizierung eines Gebäudes oder einer Anlage als schutzwürdig im ISOS die
Pflicht zur Zuweisung zu einer bestimmten LES ableiten, da weder der
Denkmalschutz noch der Schutzzweck des ISOS dem Schutz vor Lärmemissionen
dienen.

3.5

3.5.1Die
Rekurrierenden rügen schliesslich, dass die für die Planänderung erforderliche
umfassende Interessenabklärung und Gewichtung nicht erfolgt sei. Das vom Rekurs
umfasste Altstadtgeviert stelle eine exquisite und qualitativ hochwertige
Wohnlage in Basel dar. Das Preissegment in dieser Gegend sei relativ hoch,
nicht zuletzt aufgrund des Altstadtcharakters und der derzeit ruhigen Wohnlage.
Dies sei durch die Anpassung des LESP gefährdet. Die bestehenden Nutzungen
bedürften keiner Aufstufung und würden eine solche auch nicht rechtfertigen. Es
würden sowohl gewichtige öffentliche Interessen als auch massgebende Interessen
der Anwohner- und Eigentümerschaft gegen die Aufstufung sprechen. Das
Ruhebedürfnis und damit der Lärmschutz der Wohn- und Arbeitsbevölkerung würde dem
Interesse nach einer intensiveren Nutzung des öffentlichen Raums im betroffenen
Gebiet vorgehen, zumal ein solches Interesse gar nicht existiere. Die Mass­nahme
sei auch unverhältnismässig, da sie für die Förderung von Veranstaltungen im
öffentlichen Raum untauglich sei. Das gemäss dem Ratschlag des Regierungsrats
und des Berichts der BRK verfolgte Ziel der Erhöhung der Nutzung des
öffentlichen Raums könne mit der Zuweisung der Gebiete in die LES III gar nicht
erreicht werden, da der LESP einzig den Verkehrs- und Gewerbelärm direkt
steuere. Demgegenüber würden (Boulevard-)Restaurants und andere Veranstaltungen
im öffentlichen Raum jeweils einer Einzelfallprüfung nach Art. 15 USG
unterliegen.

3.5.2Entgegen
den Ausführung der Rekurrierenden geht aus den Planungsberichten des Regierungsrats
und der Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rats hervor, dass dem
angefochtenen Planungsbeschluss eine vertiefte Interessenabklärung und Abwägung
vorausgegangen ist. Sowohl im Ratschlag des Regierungsrats als auch im Bericht
der BRK wird auf die Interessenskonflikte hingewiesen, welche insbesondere aus
den unterschiedlichen Nutzerinteressen vor allem im innenstädtischen Bereich
bestehen. Darauf wurde auch bei der Ausarbeitung des ERPI und dem Boulevardplan
Innenstadt hingewiesen. Es handelt sich bei dem Gebiet zwischen der Mittleren
Brücke und der Wettsteinbrücke um ein vielfältig und intensiv genutztes
Quartier. Insbesondere in der Nähe der Greifengasse (d.h. der Verlängerung der
Mittleren Brücke) kann das Gebiet als klassisches Ausgangsquartier bezeichnet
werden mit diversen Restaurants und Bars etc. sowie Läden und
Dienstleistungsbetrieben wie Coiffeursalons etc. In diesem Teil ist denn auch
der Wohnanteil eher gering. Als Ort der Begegnung und des Ausgangs ist zudem
ein wesentlicher Teil der Rheingasse und der gesamte Obere Rheinweg zwischen
Mittlerer Brücke und Wettsteinbrücke zu bezeichnen, auch wenn es sich aufgrund
der historisch wertvollen Bausubstanz und der Gebäudereihe mit Rheinsicht
natürlich auch um eine sehr attraktive Wohngegend handelt. Ebenfalls von
Restaurants mit Aussenbetrieb dominiert ist die Riehentorstrasse, welche den
Lindenberg kreuzt. Die entsprechende Boulevardnutzung findet auch beim
Lindenberg selbst statt. Eine davon abweichende primäre Wohnnutzung ohne Restaurationsnutzung
findet sich ausschliesslich in dem von den Rekurrierenden selbst bewohnten Teil
der C____ und dem Block zwischen dem Lindenberg und der Riehentorstrasse. Bei
dem von den Rekurrierenden aufgeführten Waisenhauskomplex zwischen
Riehentorstrasse und Wettsteinstrasse handelt es sich um ein vielfältig
genutztes Areal mit Wohngruppen, Kinderkrippen und Tagesstrukturen sowie einer
Musikschule. Auf dem Platz vor dem Waisenhausgebäude findet sich eine
Skateranlage und ein Kinderspielplatz, an welchen wiederum eine Primarschule
und weitere Räumlichkeiten einer Musikschule angrenzen. Es handelt sich somit
bei dem ganzen Gebiet um eine klassische Kernzone mit sehr unterschiedlichen
Nutzungen und damit auch Nutzerinteressen. Entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden
kann aber in diesem Teil der Innenstadt nicht von einer ausschliesslichen
Wohnnutzung ausgegangen werden, welche die übrigen Nutzungen in den Hintergrund
drängen lässt. Es ist im Einklang mit den Ausführungen im ERPI von einem
Kernbereich des städtischen Lebens auszugehen, welcher einerseits einen sozialen
Treffpunkt darstellt und als Erlebnis- und Freizeitraum fungiert, und
gleichzeitig qualitativ hochstehenden Wohnraum anbietet. Solche Mischzonen
werden gemäss den Vorgaben von Art. 43 LSV im Regelfall der LES III zugewiesen,
in welcher auch mässig störende Betriebe zugelassen sind (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 7274 N 25;Bereuter, a.a.O., Art. 15 N 8;Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 N 72;
Verwaltungsgericht Graubünden, R 19 6 vom 22. Dezember 2020 E. 6.5;
Verwaltungsgericht Zürich, VB.2004.00254 vom 8. Februar 2006 E. 4.2). Im
Innenstadtgebiet wird gemäss den richtplanerischen und nutzungsplanerischen
Vorgaben eine gute Nutzungsdurchmischung angestrebt. Ihre entsprechende Funktion
kann das Gebiet nur wahrnehmen, wenn dort auch Betriebe des Unterhaltungs- und
des Gastgewerbes bestehen können (vgl. etwa zur Zentrumszone in Zürich Verwaltungsgericht
Zürich Entscheid VB.2004.00254 vom 8. Februar 2006 in URP 2006 S. 403; BGer
1C_499/2014 vom 25. März 2015 E. 3.1 und 4.3 zur Kernzone der Stadt Meienfeld).
Es handelt sich vorliegend somit nutzungsplanerisch um eine klassische
Mischzone, bei welcher gemäss den Vorschriften von Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV die
Zuweisung zur LES III richtig ist (vgl. BGer 1C_264/2021 vom 24. März 2022 E.
2.1; Verwaltungsgericht Zug V 2019 118 vom 2. Dezember 2020 E. 3.2 zur
Altstadtzone Zug). Inmitten der Kleinbasler Innenstadt mit der gesamthaften
Zuweisung zur ES III eine LES II-Zone rund um das Gebäude der Rekurrierenden einzurichten
wäre unbestrittenermassen nicht sinnvoll. Es kann diesbezüglich auf die
zutreffenden Ausführungen des Regierungsrats zur Vermeidung der Ausscheidung
allzu kleiner Gebiete derselben Empfindlichkeitsstufe verwiesen werden (Anhang
2 zum Ratschlag 2001, S. 61), denen sich das Gericht anschliesst.

Der
Regierungsrat hat in seinem Ratschlag zum LESP zu Recht ausgeführt, dass es den
Gemeinden offenstehe, auch in solchen Mischzonen über die bundesrechtlichen
Lärmschutzvorgaben hinausgehend eine Zuweisung zu einer Zone mit strengeren
Grenzwerten vorzunehmen. Eine entsprechende Pflicht lässt sich aber gemäss den
vorstehenden Ausführungen weder dem Bundesrecht noch dem kantonalen Recht
entnehmen. Es ist diesbezüglich vielmehr von einem Ermessen des Planungsträger
bei der Vornahme der erforderlichen Interessenabwägung (vgl. dazu etwa VGE VD.2016.5
vom 23. Mai 2018 E 3.6.2; BGer 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1)
auszugehen. Vorliegend wurde entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden eine
solche Interessenabwägung vorgenommen und der Planungsentscheid nachvollziehbar
und sachlich begründet. Es wird vom Planungsträger anerkannt, dass in der
Innenstadt der Stadt Basel teilweise ein hoher Wohnanteil vorliegt und dass die
Wohnbevölkerung vor Lärmbelastung zu schützen ist. Allerdings weisen der
Regierungsrat und auch der Grosse Rat zu Recht darauf hin, dass gerade in der
hier betroffenen Altstadt Kleinbasel die Lärmbelastung in Folge der umfassenden
Massnahmen zur Verkehrsberuhigung deutlich abgenommen hat und dass auch bei
einer einheitlichen Einstufung dieses Gebiets zur LES III keine Erhöhung der
entsprechenden Belastung zu erwarten ist. Die Rekurrierenden vermögen in keiner
Weise aufzuzeigen, dass diese Einschätzung nicht zutreffend sein sollte. Die
Rekurrierenden vermögen auch nicht aufzuzeigen, dass bei der Zuweisung des
Gebiets zur LES III mit einer zunehmenden Belastung durch Lärm von
Gewerbebetrieben (ausserhalb des Gastgewerbes) zu rechnen ist, zumal in der
Innenstadt eher von einer Abnahme von Betrieben mit störenden Lärmemissionen
wie etwa Garagen oder Produktionsbetrieben etc. auszugehen ist. Es ist daher
richtig, dass die Zuordnung des Gebiets zur LES III sich primär bei den
zulässigen Emissionen von Gastgewerbebetrieben resp. der Nutzung des öffentlichen
Raums für eine entsprechende Nutzung auswirken wird.

Dabei ist aber
zu berücksichtigen, dass auch in der LES III die Lärmgrenzen auch mit Rücksicht
auf die Wohnnutzung so festzulegen sind, dass die Wohnbevölkerung in ihrem
Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (Verwaltungsgericht St. Gallen,
B 2009/93 vom 15. April 2010 E. 2.2.1). Lärmemissionen einer neuen
ortsfesten Anlage müssen nach Art. 7 Abs. 1 LSV so weit begrenzt werden, als
dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist
(lit. a). Die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen dürfen die
Planungswerte nicht überschreiten (lit. b). Soweit keine Belastungsgrenzwerte direkt
oder analog angewendet werden können, muss die Vollzugsbehörde die
Lärmimmissionen gemäss Art. 15 USG nach dem Stand der Wissenschaft oder der
Erfahrung beurteilen (Art. 40 Abs. 3 LSV). Immissionsgrenzwerte für Lärm sind
dabei nach Art. 15 USG so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft
oder der Erfahrung die zugelassenen Immissionen die Bevölkerung in ihrem
Wohlbefinden nicht erheblich stören. Dabei ist nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung eine Einzelfallbeurteilung vorzunehmen, wobei der Charakter des
Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit
bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen sind (VGE VD.2020.263 vom 3. September
2021, E. 2.1; BGE 133 II 292 E. 3.3 S. 296 f.). Gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung können fachlich abgestützte private Richtlinien, wie namentlich
die von der Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute (Cercle Bruit)
herausgegebene Vollzugshilfe zur Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung
im Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Lokale als Entscheidungshilfe für
eine derartige, objektivierte Betrachtung berücksichtigt werden (BGer
1C_293/2017 vom 9. März 2018 E. 3.1.2 [in: URP 2018 S. 323]). In der Stadt
Basel kommt bei der Beurteilung der zulässigen Öffnungszeiten von
Aussenrestaurants auch der 2006 als interne behördliche Richtschnur erlassene Boulevardplan
Innenstadt zur Anwendung. Bei der Festlegung der Innenöffnungszeiten von
Restaurationsbetrieben wird das Beurteilungsinstrument für Sekundärlärm von
Gastronomiebetrieben (GASBI) verwendet. Der jeweils zulässige Störgrad wird
aufgrund des Charakters eines Gebietes (Zonen- und
Lärmempfindlichkeitsstufenplan), der bereits bestehenden Belastung, dem
Wohnanteil und weiteren Faktoren empirisch ermittelt. Der Regierungsrat weist
im Ratschlag zum Lärmempfindlichkeitsstufenplan Innenstadt auf Seite 6 zutreffend
darauf hin, dass bei einer Zuweisung eines Gebiets zur ES III tendenziell
höhere Störungen zulässig sind als in der ES II und somit entsprechend längere
Öffnungszeiten sowohl für Aussenrestaurants als auch für Innenrestaurants und
dass auch bei Veranstaltungen im öffentlichen Raum die Anzahl, die Dauer aber
auch die Intensität von möglichen Veranstaltungen zunehmen kann. Die vom
Bundesumweltschutzrecht für diese Lärmart vorgeschriebene Einzelfallprüfung mit
Abwägung der lokalen Gegebenheiten ist aber auch innerhalb einer einheitlichen
ES III zwingend vorgeschrieben, so dass diese nicht automatisch in
einheitliche Öffnungszeiten übersetzt werden kann. Der Regierungsrat weist aber
zu Recht darauf hin, dass die erhöhte Lärmempfindlichkeitsstufe als ein
Kriterium, welches tendenziell für längere Öffnungszeiten spricht, in die
Einzelfallabwägung einfliesst (Ratschlag Lärmempfindlichkeitsstufenplan
Innenstadt, S. 10). Entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden kann damit das
vom Planungsträger verfolgte Ziel der intensiveren Nutzung des öffentlichen
Raums im betroffenen Gebiet mit der Zuweisung des Gebiets zur LES III erreicht
werden. Der Regierungsrat führt dazu im Ratschlag auf Seite 18 aus, dass die
Innenstadt in den letzten Jahren belebter geworden sei und insbesondere die
Boulevardgastronomie einen Aufschwung erfahren habe. Das Leben finde vermehrt im
Aussenraum statt. Derartige kulturelle und gastronomische Angebote fänden grossen
Anklang und würden einem gesellschaftlichen Bedürfnis entsprechen. Der Grosse
Rat als Planungsbehörde wolle diese Entwicklung mit der grossflächigen
Zuweisung praktisch der gesamten Innenstadt zur ES III unterstützen. Der
Regierungsrat weist somit zu Recht darauf hin, dass die Zuweisung des Gebiets zur
ES III somit ein zwar nur indirektes, aber dennoch wirksames Mittel darstellt,
um  wie beabsichtigt  Erleichterungen für die Boulevardgastronomie zu
begünstigen. Diese Gewichtung des genannten öffentlichen Interesses durch den
Grossen Rat ist bei der Beurteilung der Zulässigkeit der angefochtenen
Massnahme zu respektieren, auch wenn sie nach Ansicht der Rekurrierenden
lediglich Ausfluss einer aktuellen Spassgesellschaft ist. Der Einschätzung des
Regierungsrats, wonach die Zuweisung des Gebiets zur ES III in den übrigen Bereichen,
namentlich beim Verkehrslärm, nicht zu einer spürbaren Erhöhung der
Lärmbelastung führen wird, da dort bereits umfassende
Verkehrsberuhigungsmassnahmen wirksam sind und auch keine Ansiedlung von
Gewerbebetrieben mit störenden Lärmemissionen in diesem Altstadtquartier zu
erwarten sind, kann sich das Gericht anschliessen. Eine andere Entwicklung ist
denn auch nicht in den Innenstadtgebieten zu beobachten, welche bereits heute
der ES III zugewiesen sind. Etwas anderes wird denn auch von den Rekurrierenden
nicht substantiiert vorgebracht. Es ist somit festzustellen, dass der Grosse
Rat den ihm bei der Planung zustehenden Ermessenspielraum bei der Festlegung
der LES im vorliegenden Fall nicht überschritten hat.

3.5.3Gemäss
den obigen Ausführungen hat der Grosse Rat zur Verfolgung von legitimen
öffentlichen Interessen einen sachlich begründeten Planungsentscheid gefällt.
Die Liegenschaft der Rekurrierenden befindet sich in einer Mischzone, deren
Zuweisung zur LES III im Einklang mit Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV steht (vgl.
dazu oben E. 3.1.2). Dieser Zuweisungsentscheid steht im Einklang mit den
Vorgaben aus der Eigentumsgarantie, zumal die Nutzungsmöglichkeiten des
Eigentums der Rekurrierenden durch den Planungsentscheid nicht eingeschränkt
werden. Die allenfalls aufgrund des Entscheids zu erwartenden zusätzlichen
Emissionen sind gemäss den obigen Ausführungen nicht als bedeutend zu
qualifizieren und sind in einer solchen Mischzone zumutbar.

3.6Entgegen
den Ausführungen der Rekurrierenden wird mit dem angefochtenen Entscheid auch nicht
gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstossen. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass dem Rechtsgleichheitsgebot im Planungsrecht nur eine
abgeschwächte Bedeutung zukommt. Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen
gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und Grundstücke ähnlicher Lage
und ähnlicher Art bau- und zonenrechtlich verschieden behandelt werden können.
Verfassungsrechtlich genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass
die Plananordnung sachlich vertretbar, mithin nicht willkürlich ist. In diesem
Sinn wird der Grundsatz der Rechtsgleichheit nur in besonderen Situationen
effektiv verletzt: etwa dann, wenn Grundstücke, die funktional zum gleichen
Planungsgebiet gehören, verschieden behandelt werden, ohne dass sie
objektspezifische oder raumplanerische Unterschiede aufweisen (Zum Ganzen:Ruch, Kommentar RPG, Zürich 2009,
Einleitung, Rz. 26;Jeannerat/Moor,
a.a.O., Art. 14 N 47; BGE 122 I 279 E. 5a S. 288; 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; VGE
VD.2016.5 vom 23. Mai 2018 E. 3.6.1 mit weiteren Hinweisen). Der Grosse
Rat weist in seiner Rekursantwort zutreffend darauf hin, dass überzeugende
sachliche Gründe vorliegen für eine unterschiedliche Zuweisung des Gebiets beim
Münsterhügel und beim Nadelberg einerseits und dem Rest der Innenstadt unter
Einschluss des Gebiets in der Altstadt des Kleinbasels anderseits. Es ist unter
Berücksichtigung der vorgenannten Grundsätze der Planung nicht zu beanstanden,
dass der Förderung der intensiveren Nutzung des öffentlichen Raums im
betroffenen Gebiet vom Planungsträger ein höheres Interesse zugeordnet wird,
als dies beim Gebiet um den Münsterplatz selbst oder beim Nadelberg der Fall
ist, zumal bereits heute Teile des hier betroffenen Altstadtgebiets im
Kleinbasel eine grössere Rolle als Ausgangs- und Begegnungsraum spielen. Dies
wird denn auch durch eine entsprechende Qualifizierung des Gebiets im
Entwicklungsplan Innenstadt (vgl. dazu oben E. 3.3.2) zum Ausdruck gebracht, in
welchem die Gebiete Rittergasse, Augustinergasse/Rheinsprung beim Münsterplatz
und beim Nadelberg unter keinem Aspekt als Funktions- und Nutzungsschwerpunkte
bezeichnet werden. Dieser bezeichnet das Gebiet Rheingasse und den südlichen
Teil des Oberen Rheinwegs zwischen Reverenzgässlein und Wettsteinbrücke als
Gebiet, in dem nach der geplanten baulichen Umgestaltung ein Ausbau der Nutzung
im öffentlichen Raum stattfinden soll. Der südliche Teil des Oberen Rheinwegs
bis zur Wettsteinbrücke und die Rheingasse können dadurch der Entlastung für
die sehr dichten Nutzungsansprüche im Bereich des nördlichen Oberen Rheinwegs
dienen (ERPI, S. 120 f.) Das Altstadtgeviert gehört in diesem Sinn zur
attraktiven Flanier- und Ausgehmeile entlang des Rheins auf der Kleinbasler
Seite, womit dessen Zuweisung zur LES III sachlich begründet ist und damit auch
im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgebot steht.

4.

Aus dem
Dargelegten ergibt sich, dass der Rekurs in allen Punkten abzuweisen ist. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrierenden gemäss § 30 Abs. 1 VRPG
dessen Kosten zu tragen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des
Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung mit einer Gebühr von CHF 2500.,
einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.