bs_appellationsgericht · VD.2014.257 · 2015-11-16 · de
Entzug der Taxihalterbewilligung und Androhung des Entzugs der kantonalen Taxichauffeurbewilligung (BGer 2C_3/2016 vom 22. April 2016))


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2014.257

URTEIL

vom16. November 2015

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner
Wohlfart,lic.
iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson

und Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher

Beteiligte

A____Rekurrent

c/o [...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt
(Taxibüro)

Clarastrasse 38, 4005 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 18. September 2014

betreffend Entzug der
Taxihalterbewilligung [] und Androhung auf Entzug der kantonalen
Taxichauffeurbewilligung

Sachverhalt

A____ ist im
Besitz einer Taxihalter- sowie einer Taxichauffeurbewilligung. Mit Schreiben
vom 28. April 2008 stellte das Taxibüro ihm wegen wiederholter
Verstösse gegen das Taxigesetz und des dadurch getrübten Leumunds den Entzug
der Taxihalterbewilligung in Aussicht und gewährte ihm hierzu das rechtliche
Gehör. Aufgrund des Hinweises von A____, dass er gegen die zur Diskussion
stehenden Strafbefehle Einsprache erhoben habe, sistierte das Taxibüro das
Verfahren am 30. Sep­tember 2008 bis zum Vorliegen eines
rechtskräftigen Urteils in den offenen Verfahren. Nach neuen Vorkommnissen
drohte das Taxibüro ihm am 25. Januar 2011 den Entzug sowohl der
Taxihalterbewilligung sowie der Taxischauffeurbewilligung an und gewährte ihm
wiederum das rechtliche Gehör. Das Taxibüro verwies dabei auf ein offenes
Verfahren bei der Kantonspolizei wegen manipulierter Fahrtschreiber, eine
Verurteilung durch das Polizeigericht Huningue/F, Widerhandlungen gegen das Taxigesetz
(unzulässige Kundenanwerbung am Flughafen Basel/Mulhouse) sowie
3 Verurteilungen durch das Strafgericht Basel-Stadt. Nachdem A____ am
29. April 2011 hierzu Stellung genommen hatte, entzog ihm das
Taxibüro mit Verfügung vom 3. August 2011 seine Taxihalterbewilligung.
Den Entzug der Taxichauffeurbewilligung drohte es ihm lediglich für den Fall
an, dass sein Verhalten in den nächsten 2 Jahren Anlass zu Klagen geben
sollte. Gegen diese Verfügung erhob A____ Rekurs beim Justiz- und
Sicherheitsdepartement (JSD). Am 28. Septem-ber 2012 sistierte
das JSD das Rekursverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Strafverfahrens betreffend die manipulierten Fahrtenschreiber. Nachdem dieses
Verfahren mit Entscheid des Appellationsgerichts vom 21. Oktober 2013
abgeschlossen war, wurde die Sistierung des Rekursverfahrens am
3. Februar 2014 wieder aufgehoben und A____ Gelegenheit zur ergänzenden
Stellungnahme eingeräumt. Mit Entscheid vom 18. September 2014 wies
das JSD den Rekurs ab.

Gegen diesen
Entscheid hat A____ am 25. September 2014 beim Regierungsrat Rekurs
angemeldet und am 3. Dezember 2014 begründet. Damit verlangt er die Aufhebung
des Entscheids betreffend Entzug der Taxihalterbewilligung. Das Präsidialdepartement
hat diesen Rekurs am 15. Dezember 2014 dem Appellationsgericht zum
direkten Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit seiner Rekursantwort vom
17. Februar 2015 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent
hat hierauf am 31. März 2015 repliziert. Der vorliegende Entscheid
ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Tatsachen und
Parteivorbringen ergeben sich, soweit vorliegend von Belang, aus dem
angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1§ 20
des Gesetzes über den Betrieb von Taxis (Taxigesetz; SG 563.200) verweist für
das Rechtsmittelverfahren auf die Vorschriften des Gesetzes betreffend die Organisation
des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz
[OG; SG 153.100]). Das Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat
gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen,
womit gemäss § 42 OG in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über
die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100) dessen
Zuständigkeit gegeben ist. Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher
gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den im
Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen
Regelung nach § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung
öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt
unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt
oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

2.

2.1Gemäss
§ 9 Abs. 1 des Taxigesetzes sind Taxihalterbewilligungen, welche nach
§ 4 Abs. 1 des Taxigesetzes zum Betrieb von Taxis auf dem Gebiet des
Kantons Basel-Stadt berechtigen, zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen.
Diese sind in § 6 des Taxigesetzes aufgezählt und beinhalten unter
anderem, dass der Taxihalter sich über einen guten Leumund ausweist
(Abs. 1 lit. b) und über eines oder mehrere technisch einwandfreie
und vorschriftsgemäss ausgerüstete Fahrzeuge verfügt (Abs. 1 lit. f).
Nach § 9 Abs. 2 des Taxigesetzes können Taxihalterbewilligungen
schliesslich auch dann entzogen werden, wenn der Taxihalter in schwerer Weise  oder
wiederholt gegen Verkehrsvorschriften oder gegen Bestimmungen über den Betrieb
von Taxis verstossen hat, zu solchen Widerhandlungen angestiftet oder solche
mehrmals geduldet hat. In leichten Fällen können der Bewilligungsentzug
angedroht und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen verbunden werden.

2.2Nach
den Darlegungen im angefochtenen Entscheid hat der Rekurrent wiederholt und in
schwerer Weise gegen Verkehrsvorschriften und gegen Bestimmungen über den
Betrieb von Taxis verstossen, was einen Entzug der Taxihalterbewilligung nach
§ 9 Abs. 2 des Taxisgesetzes nach sich ziehe. Er habe mehrmals in unzulässiger
Weise am EuroAirport Kunden angeworben. Indem er die Fahrtschreiber in seinen
Fahrzeugen manipuliert habe, habe er systematisch gegen die einschlägigen Bestimmungen,
namentlich die Verordnung über die technischen Anforderungen an
Strassenfahrzeuge (VTS; SR 741.40) und die Verordnung über die Arbeits-
und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen
und schweren Personenwagen (ARV 2; SG 822.222), verstossen. Die
Verfehlungen seien so schwer, dass nicht mehr von einem leichten Fall
ausgegangen werden könne, der ausnahmsweise allenfalls noch eine Verwarnung
rechtfertigen würde (angefochtener Entscheid, E. 1231). Darüber hinaus
ist die Vorinstanz zum Schluss gekommen, dass der Rekurrent aufgrund seiner
Manipulationen an den Fahrtenschreibern eine einwandfreie und seriöse
Betriebsführung nicht mehr gewährleisten könne. Sein beruflicher Leumund sei
dadurch schwer getrübt. Hinzu kämen eine strafrechtliche Verurteilung in
Frankreich wegen einer Schlägerei mit einem anderen Taxifahrer in Huningue
sowie zahlreiche kleinere Verurteilungen im Zusammenhang mit Verstössen gegen
die Strassenverkehrsgesetzgebung. Da der Rekurrent somit keinen guten Leumund
mehr aufweise, sei der Entzug der Taxihalterbewilligung auch gestützt auf
§ 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 lit. b des
Taxisgesetzes gerechtfertigt (E. 3238). Schliesslich hat die Vorinstanz
den Entzug der Taxihalterbewilligung auch unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten
für rechtmässig gehalten, weil dem Rekurrenten mit der Belassung der
Taxichauffeurbewilligung auf Wohlverhalten hin die berufliche Existenz erhalten
bleibe (E. 3951).

3.

3.1Der
Rekurrent trägt in formeller Hinsicht zunächst vor, dass die Korrektheit der
Entzugsverfügung vom 30. August 2011 (recte:
3. August 2011) alleine aufgrund der an diesem Datum bestehenden Sachlage
zu beurteilen sei. Alles was sich danach ereignet habe, falle ausser Betracht.
Namentlich die Vorwürfe betreffend "offenes Verfahren bei der
Kantonspolizei Basel-Stadt" und der im angefochtenen Entscheid vom
18. September 2014 erwähnte Vorfall vom 20. Juni 2014
(gemeint ist die Missachtung einer Sperrfläche [vgl. angefochtener Entscheid,
E. 45]) könnten nicht zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der
Entzugsverfügung hinzugezogen werden (Rekursbegründung, S. 1). Dieser Rüge
kann nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz richtig bemerkt (Rekursantwort,
Rz 3), ist dem verwaltungsinternen Rekursentscheid jener Sachverhalt
zugrunde zu legen, wie er sich im Zeitpunkt verwirklicht hat, zu dem der
Entscheid ergeht. Es sind somit auch jene Tatsachen mitzuberücksichtigen, die
sich erst im Verlaufe des Rekursverfahrens zugetragen haben (echte Noven)  oder
bekannt werden (unechte Noven), sofern sie den Streitgegenstand nicht verändern
(Schwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Basel/Genf/München 2003,
S. 189). Aufgrund der im Verwaltungsverfahren herrschenden
Untersuchungsmaxime und des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes wegen
können sowohl die rekurrierende Partei wie auch Vernehmlassungsberechtigte bis
zum Zeitpunkt des Rekursentscheids neue Tatsachen vorbringen (Schwank, a.a.O., S. 151
und 167). Im Lichte dieser Gegebenheiten geht die Rüge des Rekurrenten ins
Leere. Die Vorinstanz war daher berechtigt, den verkehrsrechtlichen Vorfall vom
20. Juni 2014 in ihre Erwägungen miteinzubeziehen. Bezüglich der
Vorwürfe betreffend "offenes Verfahren bei der Kantonspolizei
Basel-Stadt" (in der angefochtenen Verfügung umschrieben mit "Betrug
und Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz / manipulierter Fahrtschreiber
bei beiden Taxis [Wechselschilder] während mehreren Jahren") fragt sich ohnehin,
was der Rekurrent mit seinen Vorbringen meint. In der hier interessierenden
Frage der Fahrtschreibermanipulation hat die Vorinstanz bei der Beweiswürdigung
namentlich auf die Erkenntnisse aus der im Auftrag der Kantonspolizei
durchgeführten Expertise abgestellt (vgl. angefochtener Entscheid,
E. 1618). Dieses Gutachten datiert vom 23. Juni 2010 und diente
somit zum Erlass der vorliegend angefochtenen Entzugsverfügung vom
3. August 2011. Der Vorwurf des Rekurrenten, die Vorinstanz habe
fälschlicherweise auf einen sich erst später verwirklichten Sachverhalt
abgestellt, erweist sich unter diesen Umständen jedenfalls als unzutreffend.

3.2Bezüglich
des Vorwurfs der unzulässigen Kundenanwerbung am EuroAirport (dazu angefochtener
Entscheid, E. 2229) führt der Rekurrent aus, dass die Reklamation einer
englischen Kundin in der Entzugsverfügung vom 30. August 2011 (recte:
3. August 2011) keine Erwähnung gefunden habe. Die Reklamation sei
erst vom JSD in dessen Rekursentscheid ins Spiel gebracht worden. Sein Rekurs
habe somit von vorneherein keine Chance gehabt, da das Departement mit nicht
einmal vom Taxibüro ins Feld geführten Argumenten sich "zu dessen Helfer
aufgespielt" habe (Rekursbegründung, S. 2). Dieses Vorbringen ist bar
jeglichen Realitätsbezugs. Als dem Rekurrenten am 25. Januar 2011 das
rechtliche Gehör gewährt wurde, wurde im Abschnitt "mehrere Beschwerden
wegen Widerhandlung gegen das Taxigesetz" auf "unzulässige
Kundenanwerbung am Flughafen Basel/Mulhouse" verwiesen. Mit Schreiben vom
7. Februar 2011 ersuchte sein Rechtsvertreter um verschiedene Auskünfte,
namentlich wer und in welcher Art sich über den Rekurrenten beschwert habe. Mit
Post vom 9. Februar 2011 liess das Taxibüro ihm verschiedene Aktenstücke
zukommen, darunter auch die Beschwerde der englischen Kundin, Frau B____, vom
18. Juni 2009. Der Rekurrent hatte aufgrund ihrer detaillierten
Schilderung somit nachweislich schon Monate vor dem definitiven Entzug der
Taxihalterbewilligung am 3. August 2011 genaue Kenntnis von den gegen
ihn erhobenen Beschwerden. Er gesteht replicando ausdrücklich ein, dass der in
ihrer Beschwerde enthaltene Vorwurf verständlich gewesen sei (Replik,
S. 2). Der Rekurrent bzw. sein Rechtsvertreter hielten es indessen weder
im Rahmen der Stellungnahme vom 29. April 2011 noch im Rahmen des
vorinstanzlichen Rekurses (s. Rekursbegründung vom 8. Dezem­ber 2011
sowie ergänzende Stellungnahme vom 19. März 2014) für nötig, sich mit
diesem dokumentierten Vorfall auseinanderzusetzen. Wie der Rekurrent unter
diesen Umständen im vorliegenden Rekurs behaupten kann, er habe die Berechtigung
des erwähnten Vorwurfs "überzeugend bestritten", wenn er hiervon nie
Kenntnis erhalten haben will, bleibt sein Geheimnis. Entgegen seinen Vorbringen
ist es auf jeden Fall ausgeschlossen, dass er durch die betreffenden Erwägungen
im angefochtenen Entscheid (E. 27 f.) überrascht und dadurch in
seinem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden ist.

3.3Im
Zusammenhang mit der von der Vorinstanz unter dem Punkt des strafrechtlichen
Leumunds berücksichtigen Verurteilung des Rekurrenten durch das Tribunal de
Police d'Huningue (F) vom 5. November 2009 (angefochtener Entscheid,
E. 35) rügt der Rekurrent, dass die Vorinstanz es nicht für nötig befunden
habe, die Frage zu klären, wie das Taxibüro in den Besitz dieses Urteils
gekommen sei. Dies sei mit seinem Rekurs vom 8. Dezember 2011
explizit verlangt worden. Damit sei ihm verunmöglicht worden, einen Antrag auf
ein Beweisverwertungsverbot zu stellen. Entsprechend könne diese Verurteilung
keine Grundlage für die gegen ihn verhängte Massnahme sein (Rekursbegründung,
S. 2). In der Tat hat der Rekurrent mit der genannten Rekursbegründung im
vorinstanzlichen Verfahren die Frage aufgeworfen, wie das Taxibüro in den
Besitz dieser "Französischen Bussenverfügung" gekommen sei
(Rekursbegründung vom 8. Dezember 2011, S. 3). Hierzu hat das
Taxibüro in seiner Rekursantwort vom 29. Februar 2012, S. 2
ausgeführt, die "Bussenverfügung" sei durch das Polizeigericht
Huningue/F erhältlich gemacht worden. Mit diesem Hinweis liess der Rekurrent es
offensichtlich bewenden. Denn nachdem die Vorinstanz am
3. Februar 2014 die Sistierung des Rekursverfahrens vom
28. September 2012 wieder aufgehoben hatte, warf er nur noch die
Frage auf, wie die Vorinstanz in den Besitz der beiden mit Verfügung vom
3. Februar 2014 zugestellten Entscheide  gemeint sind damit der
Einstellungsbeschluss des Strafgerichtspräsidenten Basel-Stadt vom
27. Juni 2013 betreffend die Manipulationen am Fahrtschreiber und der
diesbezügliche Beschwerdeentscheid des Appellationsgerichts vom
21. Oktober 2013  gekommen sei (ergänzende Stellungnahme vom
19. März 2014, S. 1). Nur bezüglich dieser beiden Entscheide
stellte der Rekurrent in der Folge den ausdrücklichen Antrag, diese "aus
den Akten zu weisen" (Eingabe vom 27. März 2014). Nur bezüglich
dieser beiden Entscheide hatte die Vorinstanz denn auch Anlass, im
angefochtenen Entscheid die Grundlagen der Mitteilung von Strafentscheiden
durch die Gerichte an andere Behörden zu erläutern (E. 5 f.).
Verzichtete der Rekurrent im vorinstanzlichen Verfahren darauf, bezüglich des
Urteils des Polizeigerichts in Huningue/F wegen unrechtmässiger Zustellung
einen ausdrücklichen Antrag auf ein Beweisverwertungsverbot zu stellen  in der
Rekursbegründung vom 8. Dezember 2011 hatte er sich einen
entsprechenden Antrag bloss vorbehalten , so kann er im Rekursverfahren vor
Verwaltungsgericht nicht geltend machen, es sei ihm verunmöglicht worden, im departementalen
Rekursverfahren einen Antrag auf ein Beweisverwertungsverbot zu stellen. Wie
dargestellt, war er bezüglich der Gerichtsentscheide in Sachen Manipulation des
Fahrtschreibers durchaus in der Lage zu beantragen, diese aus den Akten zu
entfernen.

3.4Der
Rekurrent beanstandet im Zusammenhang mit der tätlichen Auseinandersetzung mit
einem anderen Taxichauffeur, welche zur erwähnten Verurteilung durch das
Polizeigericht in Huningue/F vom 5. November 2009 geführt hat (dazu
angefochtener Entscheid, E. 35), dass die Busse Folge einer
wechselseitigen Auseinandersetzung gewesen sei, in deren Ablauf auch er
angegriffen worden sei, was von der Vorinstanz aber verschwiegen werde. Dies
sei jedoch bei der Verschuldensfrage von erheblicher Bedeutung
(Rekursbegründung, S. 3). Dieses Vorbringen unterschlägt, dass es sich bei
der damaligen Prügelei um eine Auseinandersetzung zwischen Taxichauffeuren
gehandelt hat, die in der Öffentlichkeit stattgefunden hat. Wie die Vor-instanz
zu Recht ausgeführt hat (angefochtener Entscheid, E. 36), sind solche Zusammenstösse
zwischen Taxichauffeuren geeignet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in das
Taxiwesen und in die Kompetenz und Zuverlässigkeit der Taxifahrer in erheblichem
Masse zu beeinträchtigen (so auch VGE VD. 2012.239 vom
11. Juni 2013 E. 3.2.2 im Zusammenhang mit einer einfachen
Körperverletzungen, die ein Taxihalter anlässlich einer privaten Taxifahrt und
damit ausserhalb seiner beruflichen Tätigkeit begangen hatte). Solche gewalttätigen
Vorfälle dürfen daher nicht bagatellisiert werden. Wie es auch im Strafrecht
keine Verschuldenskompensation gibt, vermag daher der Umstand, dass der Rekurrent
nicht die alleinige Schuld an der Schlägerei trägt, nichts daran zu ändern,
dass der strafrechtliche Leumund des Rekurrenten (§ 6 Abs. 1
lit. b Taxigesetz) durch seine Beteiligung an jenem gewaltsamen Geschehen (seine
Schläge führten zu einer achttägigen Arbeitsunfähigkeit seines Widersachers) über
Massen getrübt ist, so dass der Entzug seiner Taxihalterbewilligung gerechtfertigt
ist (§ 9 Abs. 1 Taxigesetz).

3.5Des
Weiteren hält der Rekurrent die Beweislage hinsichtlich der "Wischervorwürfe"
für nicht ausreichend (Rekursbegründung, S. 3). Damit meint er indessen
nicht das der Kundenanwerbung dienende Befahren von Strassen ohne bestimmtes
Fahrziel (§ 18 Satz 2 der Taxiverordnung; SG 563.210), sondern
die von der Vor-instanz näher untersuchten Vorfälle von unerlaubter
Kundenanwerbung am EuroAirport. Der Rekurrent wendet sich namentlich gegen die
Auswertung von kurzzeitigen Ein- und Ausfahrten aus dem Parking S1 im
Zeitraum vom 28. Februar 2008 bis zum 6. März 2008 und die
Bildaufnahmen der Richtung Parking führenden Rolltreppen, aus welchen die
Vorinstanz Schlüsse auf das unerlaubte Kundenanwerben durch den Rekurrenten
gezogen hatte (dazu angefochtener Entscheid, E. 26). Der Rekurrent rügt,
dass er nie mit diesen Beweismitteln konkret konfrontiert worden sei, um dazu
Stellung nehmen zu können (Rekursbegründung, S. 3). Dies ist insofern
falsch, als ihm im Rahmen des erstinstanzlichen rechtlichen Gehörs mit Post vom
9. Februar 2011 nachweislich eine "Auswertung Ticket tracking,
Euroairport" übermittelt worden ist. Zu folgen ist dem Rekurrenten indessen
darin, dass aus der Auflistung von Ein- und Ausfahrzeiten und
3 Bildaufnahmen insofern nichts hervorgeht, was ihm mit Blick auf die
unerlaubte Kundenanwerbung zu Lasten gelegt werden könnte. Auf jeden Fall
hätten ihm die Schlüsse, welche die Bewilligungsbehörde aus diesen Auswertungen
und Bildern zieht, zumindest in Grundzügen mitgeteilt werden müssen, damit er
sachgerecht dazu Stellung nehmen kann. Ob darin eine Verletzung seines
Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt, kann jedoch offen bleiben. Denn der
Vorwurf fortgesetzter unerlaubter Kundenanwerbung erscheint auch durch Beobachtungen
anderer Taxiunternehmen und namentlich durch die dokumentierte Beschwerde einer
englischen Kundin belegt. Im Übrigen ist dieser Vorwurf nur einer von mehreren Gesetzesverstössen,
welche nach § 9 Abs. 2 des Taxigesetzes zum Entzug der
Taxihalterbewilligung durch das Taxibüro geführt haben. Insbesondere fallen
hierbei die Manipulationen am Fahrtschreiber ins Gewicht, wodurch der Rekurrent
in schwerwiegender Weise gegen die einschlägigen Bestimmungen der VTS und
ARV 2 verstossen hat. Diese Vorwürfe sind unwidersprochen geblieben und
belegt.

4.

Der Rekurrent
rügt abschliessend, dass der Entzug der Taxihalterbewilligung aufgrund seines
fortgeschrittenen Alters seine wirtschaftliche Existenz gefährden würde. Der
Umstand, dass ihm die Taxifahrerbewilligung belassen würde, sei nur ein
"schwacher Trost" (Rekursbegründung, S. 4). Mit diesem
Vorbringen bestreitet der Rekurrent sinngemäss die Verhältnismässigkeit der
angeordneten Massnahmen.

4.1Der
Betrieb von Taxis fällt als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Demnach muss jede
Einschränkung des Rechts auf Berufsausübung über eine gesetzliche Grundlage
verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein
und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit respektieren (Art. 36 BV).Polizeiliche
Massnahmen stellen den wichtigsten Anwendungsfall von Einschränkungen der
Wirtschaftsfreiheit dar. Das kantonale Taxigesetz macht den Betrieb von Taxis
aus polizeilichen Gründen von einer Bewilligung abhängig, die nur beim
Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erteilt wird (§§ 4 ff. Taxigesetz).
Die Bewilligung zum Betrieb von Taxis ist eine Polizeierlaubnis, welche eine
aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt,
wenn die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen
für die Ausübung dieser Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010,
Rz 2523; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1).
Dabei kommt der Betrieb von Taxis in seiner Funktion und Bedeutung einem
öffentlichen Dienst sehr nahe, bei dem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder
Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt
berechnenden Vertragspartner angewiesen ist. Dem entspricht auch, dass der
Taxibetrieb gemäss § 1 Abs. 2 des Taxigesetzes soweit als möglich dem
öffentlichen Verkehr gleichgesetzt ist. Die Bewilligungspflicht erweist sich
daher als angemessenes Mittel zur gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor
Missbräuchen seitens der Taxihalter (so schon BGE 99 Ia 389 E. 3a
S. 392 f.; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011
E. 3.2).

Der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Verwaltungsmassnahme zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig
ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu
den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O.,
Rz 581). Im vorliegenden Zusammenhang gilt es dabei zu beachten, dass die
hier relevante Bewilligung nur für Taxihalter notwendig ist. Für das alleinige
Führen eines Taxis ist lediglich eine Taxichauffeurbewilligung im Sinne von
§ 11 des Taxigesetzes und keine Taxihalterbewilligung erforderlich. Für
Taxihalter gelten höhere Anforderungen, weil sie für den Betrieb verantwortlich
sind und in der Lage sein müssen, ihre Mitarbeitenden zu instruieren und zu
überwachen. Aus diesem Grund muss gemäss § 6 Abs. 2 des Taxigesetzes
bei juristischen Personen, die sich um eine Taxihalterbewilligung bemühen, eine
verantwortliche Person genannt werden, welche die Voraussetzungen für die
Bewilligungserteilung gemäss § 6 Abs. 1 lit. a bis d des
Taxigesetzes erfüllt (VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011
E. 4.1).

4.2Die
Vorinstanz hat dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in ihrem Entscheid
Rechnung getragen (dazu angefochtener Entscheid, E. 50). Unter Hinweis auf
einen vergleichbaren Fall (VGE VD.2012.239 vom 11. Juni 2013)
hat sie dem Rekurrenten die Chauffeurbewilligung auf Wohlverhalten hin belassen
und deren Entzug lediglich angedroht. Damit ist ihm die Existenzgrundlage erhalten
geblieben. Der Rekurrent hat in schwerer und wiederholter Weise gegen taxi- und
arbeitsrechtliche Be­stimmungen, strassenverkehrsrechtliche Normen sowie
Vorschriften zum Schutz der körperlichen Integrität Dritter verstossen.
Angesichts dieser schwerwiegenden Ver­stösse wäre, da §§ 9 Abs. 2 und
12 Abs. 3 insofern gleichlautend sind, nicht nur der Entzug der
Taxihalter-, sondern auch der Taxichauffeurbewilligung angezeigt gewesen. Ist
dem Rekurrenten vorliegend jedoch die Taxichauffeurbewilligung belassen worden,
kann er zwar keinen eigenen Taxibetrieb mehr führen. Er kann unverändert ein
Taxi lenken und damit ein Einkommen erzielen, untersteht hierbei jedoch der
Führung eines anderen Taxihalters. Warum dies seine Existenz bedrohen soll, begründet
der Rekurrent nicht. Der blosse Hinweis auf sein fortgeschrittenes Alter genügt
hierfür nicht. Der Entzug der Taxihalterbewilligung unter Belassung der Taxichauffeurbewilligung
erweist sich unter den gegebenen Umständen somit als verhältnismässig (vgl.
VGE VD.2012.239 vom 11. Juni 2013 E. 5).

4.3Nichts
zu seinen Gunsten kann der Rekurrent aus dem Umstand ableiten, dass das
Verfahren nunmehr schon relativ lange dauert. Aus der Verfahrenslänge bzw.
einer angeblichen Passivität der Behörden kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten
(Rekursbegründung, S. 2) nicht darauf geschlossen werden, dass die ihm zur
Last gelegten Gesetzesverstösse nicht als sehr gravierend zu erachten sind. Der
Rekurrent hat letztlich unbestritten erhebliche Energie in die Manipulation des
Fahrtschreibers gesteckt. Aufgrund der sehr hohen unregistrierten
Kilometeranzahl von über 50'000 km muss von unzähligen Taxifahrten mit
einem beeinflussten Fahrtschreiber ausgegangen werden (vgl. angefochtener
Entscheid, E. 18 und 31). Dass der Rekurrent deswegen strafrechtlich
nicht verurteilt worden ist, ist einzig darauf zurückzuführen, dass die
Vergehen verjährt sind. Im administrativen Verfahren betreffend Entzug der
Taxihalterbewilligung den Ausgang des Strafverfahrens betreffend die
Fahrtschreibermanipulationen abzuwarten war rechtens. Ohnehin hätte der Rekurrent
auch bei einer Verletzung des Beschleunigungsverbots (Art. 29
Abs. 1 BV) keinen Anspruch auf Verzicht auf den Bewilligungsentzug
erheben können (vgl. BGE 138 II 513 E. 6.5
S. 518 f. mit Bezug auf den analogen Fall einer anbegehrten
Bewilligung).

5.

Der Rekurs ist somit
abzuweisen, sodass der Rekurrent dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dessen
Kosten zu tragen hat (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die ordentlichen
Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200..

Mitteilung an

-Rekurrenten

-Justiz- und Sicherheitsdepartement

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.