bs_appellationsgericht · VG.2019.2 · 2019-11-02 · de
Nichteintreten auf die Abstimmungsbeschwerde vom 23. Mai 2019 betreffend kantonale Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 über die kantonale Initiative - Mittelstand entlasten - Krankenkassenprämien von den Steuern abziehen (Krankenkasse-Initiative) -


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VG.2019.2

URTEIL

vom 2. November 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr
Keller

und Gerichtsschreiber
Dr. Nicola Inglese

Beteiligte

A____Beschwerdeführer

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtBeschwerdegegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Beschwerdegegen einen
Entscheid des Regierungsrats

vom 4. Juli 2019

betreffend Nichteintreten auf die
Abstimmungsbeschwerde vom 23. Mai 2019 betreffend kantonale
Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 über die kantonale Initiative Mittelstand entlasten
 Krankenkassenprämien von den Steuern abziehen! (Krankenkasse-Initiative)

Sachverhalt

Am 19. Mai 2019
fand im Kanton Basel-Stadt die Volksabstimmung über die kantonale Initiative
Mittelstand entlasten  Krankenkassenprämien von den Steuern abziehen!
(Krankenkasse-Initiative) statt. Die Stimmberechtigten des Kantons Basel-Stadt
lehnten die Initiative bei einer Beteiligung von 55.49% mit 28341 Nein-Stimmen
(50.08%) zu 28250 Ja-Stimmen (49.92%) ab. Die Publikation im Kantonsblatt
erfolgte am 22. Mai 2019.

Mit Schreiben
vom 23. Mai 2019 (Postaufgabe: 23. Mai 2019) erhob A____ (Beschwerdeführer)
Abstimmungsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und beantragte,
die kantonale Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 über die Krankenkasse-Initiative
sei in Gutheissung der Beschwerde für ungültig zu erklären und zu wiederholen;
unter o/e-Kostenfolge. Der Regierungsrat trat auf diese Abstimmungsbeschwerde
mit Präsidialentscheid vom 4. Juli 2019 unter Verzicht auf die Erhebung
von Verfahrenskosten nicht ein.

Gegen diesen
Entscheid erhob der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 16. Juli 2019
Beschwerde an das Appellationsgericht und hielt an seinem Antrag, die kantonale
Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 über die Krankenkasse-Initiative sei
für ungültig zu erklären und zu wiederholen, fest. Eventualiter sei die
kantonale Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 über die Krankenkasse-Initiative
erneut auszuzählen und dabei seien insbesondere die nichtigen Stimmen
inhaltlich zu zählen sowie das Resultat mit und ohne die Stimmen aus den
Couverts, bei denen die vorperforierte Adresse nicht abgerissen worden sei, zu
ermitteln; unter o/e Kostenfolge. In verfahrensrechtlicher Hinsicht
beantragte der Beschwerdeführer, es seien die Akten des Verfahrens vor dem
Regierungsrat von Amtes wegen beizuziehen, und es sei eine mündliche
Verhandlung durchzuführen. Mit Vernehmlassung vom 29. August 2019 beantragte
der Regierungsrat die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Mit
Verfügung des Instruktionsrichters vom 2. September 2019 wurde der Antrag auf
Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgewiesen. Mit Replik vom
23. September 2019 hielt der Beschwerdeführer mit Ausnahme des
Antrags auf mündliche Verhandlung an den Anträgen in seiner Beschwerde fest.

Die Einzelheiten
der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung
sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1

1.1.1Gegen
Entscheide des Regierungsrats über Wahl- und Abstimmungsbeschwerden kann gemäss
§ 84 Abs. 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen (WG, SG 132.100)
sowie § 30k Abs. 1 lit. b, Abs. 2 lit. b und Abs. 4 des Gesetzes über die
Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SR 270.100) beim Verwaltungsgericht
Beschwerde erhoben werden. Zuständig zur Beurteilung der Beschwerde ist in
Anwendung von § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG
154.100) ein Dreiergericht des Appellationsgerichts (vgl. VGE VG.2019.1
vom 16. Oktober 2019 E. 1.1).

1.1.2Die
Beschwerde ist innert fünf Tagen seit Eröffnung des Entscheids schriftlich und
begründet einzureichen (§ 84 Abs. 2 WG; § 30n Abs. 2 VRPG). Diese
Frist ist nicht erstreckbar (§ 30n Abs. 3). Zur Beschwerde ist jede
stimmberechtigte Person befugt (§ 30m Abs. 1 VRPG). Der Beschwerdeführer ist im
Kanton Basel-Stadt stimmberechtigt und folglich zur Beschwerde legitimiert.

1.2Mit
seiner Beschwerde vom 23. Mai 2019 machte der Beschwerdeführer
Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der Abstimmung über die
Krankenkassen-Initiative vom 19. Mai 2019 im Zusammenhang mit dem
Stimmrechtsausweis geltend. Auf diese Beschwerde trat der Regierungsrat mit
Entscheid vom 4. Juli 2019 nicht ein. Soweit die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht vom 16. Juli 2019 diesen Gegenstand betrifft, ist sie frist-
und formgerecht eingereicht worden. Insoweit ist darauf einzutreten.

1.3

1.3.1In
seiner Beschwerde vom 23. Mai 2019 machte der Beschwerdeführer zwar geltend,
die Art der Durchführung der Abstimmung über die Krankenkassen-Initiative vom
19. Mai 2019 habe die politischen Rechte der Stimmbürger verletzt. In der
Sache beanstandete er aber nur angebliche Unregelmässigkeiten im Vorfeld der
Abstimmung. Insbesondere beanstandete er nicht, dass die Stimmen der Personen,
die den Stimmrechtsausweis nicht ins Antwortcouvert gelegt hatten, bei der
Ermittlung des Ergebnisses nicht berücksichtigt worden waren. Damit waren nur
angebliche Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der Abstimmung Gegenstand
der Beschwerde an den Regierungsrat. In seiner Beschwerde vom 16. Juli 2019
macht der Beschwerdeführer neu zusätzlich geltend, die Stimmen der Personen,
die den Stimmrechtsausweis nichts ins Antwortcouvert gelegt haben, seien bei
der Ermittlung des Resultats zu Unrecht nicht berücksichtigt worden. Damit rügt
er im verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelzug neu auch Unregelmässigkeiten im
Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis bei der Durchführung der Abstimmung.

Mit seiner
Beschwerde vom 16. Juli 2019 macht der Beschwerdeführer zudem neu zusätzlich
Unregelmässigkeiten bei der Durchführung der Abstimmung über die
Krankenkassen-Initiative vom 19. Mai 2019 im Zusammenhang mit den Adressen der
Stimmberechtigten geltend. Gestützt auf dieses Novum stellt er neu einen
Eventualantrag auf Nachzählung.

1.3.2Art. 110
des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) schreibt den
Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) vor, dass
die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig
zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Daraus
folgt, dass im gerichtlichen Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue
Tatsachen und Beweismittel (Noven) unterbreitet werden können (VGE VD.2017.253
vom 18. Juni 2018 E. 1.2.5, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2,
VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1). Noven sind aber nur im
Rahmen des Streitgegenstands zulässig (vgl. BGE 136 II 165 E. 5 S. 174, 131 II
200 E. 3.2 S. 203;Schwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003 [nachfolgendSchwank,Diss.], S. 151 und 167;Waldmann/Bickel, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016,
Art. 32 N 17).

Der
Streitgegenstand des Verfahrens wird durch das Anfechtungsobjekt (auch
Anfechtungsgegenstand) begrenzt (VGE VD.2019.32 vom 6. Mai 2019 E. 1.2.2,
VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E.
1.2.1, VD.2017.260 vom 11. Juni 2018 E. 1.2.1, VD.2016.221 vom 16. November
2017 E. 1.2.1;Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277, 285; vgl. BGE 133 II 181 E. 3.3 S. 189; BVGE 2009/37 E.
1.3.1;Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 686 f.;Schwank, Das
verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.],
Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel
2008, S. 435 [nachfolgendSchwank,
Handbuch], 444). Er kann im Lauf des Rechtsmittelzugs grundsätzlich nicht
erweitert oder qualitativ verändert, sondern bloss verengt und um nicht mehr
streitige Punkte reduziert werden (VGE VD.2017.122 vom 5. April 2018 E. 2,
VD.2016.153 vom 8. Juni 2017 E. 1.3.1, VD.2016.159 vom 13. April 2017 E.
2.2, VD.2012.122 vom 14. August 2013 E. 1.2.2; vgl. BGE 133 II 30 E. 2 S. 31
f.;Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N
688;Schwank, Diss., S. 148).
Der Streitgegenstand kann im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren demnach
nicht über das Anfechtungsobjekt hinaus erweitert werden (VGE VD.2017.122 vom
5. April 2018 E. 2, VD.2016.153 vom 8. Juni 2017 E. 1.3.1,
VD.2016.159 vom 13. April 2017 E. 2.2, VD.2012.122 vom 14. August 2013
E. 1.2.2). Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens
kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen
ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanzen weder
entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom Verwaltungsgericht
nicht zu behandeln (VGE VD.2019.32 vom 6. Mai 2019 E. 1.2.2, VD.2018.146 vom
1. April 2019 E. 3.5.1, VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2,
VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1, VD.2017.260 vom 11. Juni 2018 E. 1.2.1,
VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; vgl. BVGE 2009/37 E. 1.3.1;Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 687;Schwank, Handbuch, S. 444). Soweit ein
Sachantrag über die vor der letzten Verwaltungsinstanz gestellten Anträge
hinausgeht, bleibt er gemäss § 19 Abs. 1 VRPG unberücksichtigt. Entsprechend
tritt das Verwaltungsgericht auf erstmals bei ihm gestellte Anträge nicht ein
(VGE VD.2016.24 vom 20. Februar 2019 E. 1.2, VD.2017.260 vom 11. Juni 2018 E.
1.2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1;Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.],
Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel
2008, S. 447, 505).

Von diesen
Grundsätzen kann aus prozessökonomischen Gründen abgewichen werden. Die Ausweitung
des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auf eine ausserhalb des
Anfechtungsgegenstands liegende spruchreife Frage ist aus prozessökonomischen
Gründen dann zulässig, wenn diese mit dem bisherigen Streitgegenstand derart
eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit gesprochen werden kann,
und sich die Verwaltung zu dieser Streitfrage mindestens in der Form einer
Prozesserklärung geäussert hat (VGE VD.2017.260 vom 11. Juni 2018
E. 1.2.1, VD.2016.153 vom 8. Juni 2017 E. 1.3.1, VD.2016.159 vom 13. April
2017 E. 2.2, VD.2012.122 vom 14. August 2013 E. 1.2.2; vgl. BGE 122 V 34
E. 2a S. 36, 110 V 48 E. 3b S. 51; BGer 9C_1002/2008 vom 16. Februar 2009 E.
2.2; BVGE 2009/37 E. 1.3.1;Flückiger,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2. Auflage, Zürich 2016, Art. 7 N 35).

1.3.3Die
behaupteten Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis bei
der Durchführung der Abstimmung und die behaupteten Unregelmässigkeiten im
Zusammenhang mit den Adressen der Stimmberechtigten waren nicht Gegenstand der
Beschwerde vom 23. Mai 2019 und des Entscheids des Regierungsrats vom 4. Juli
2019. Sie bilden aber mit den behaupteten Unregelmässigkeiten im Zusammenhang
mit dem Stimmrechtsausweis bei der Vorbereitung der Abstimmung eine Tatbestandsgesamtheit.
Zudem ist die Frage der behaupteten Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem
Stimmrechtsausweis bei der Durchführung der Abstimmung und im Zusammenhang mit
den Adressen spruchreif, und hat sich der Regierungsrat dazu in seiner
Vernehmlassung vom 29. August 2019 geäussert. Das
verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren kann deshalb auf diesen
Streitgegenstand ausgedehnt werden.

Mit seiner
Beschwerde vom 23. Mai 2019 beantragte der Beschwerdeführer bloss die
Ungültigerklärung und Wiederholung der Abstimmung. Die Aufhebung eines
Urnengangs bei festgestellten Unregelmässigkeiten ist von der Frage der
Nachzählung zu trennen (BGE 131 I 442 E. 3.3 S. 449). Mit seinem Eventualantrag
auf Nachzählung beantragt der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde vom 16.
Juli 2019 an das Verwaltungsgericht folglich nicht bloss weniger, sondern etwas
Anderes als im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat. Damit geht der
Eventualantrag über die vor der Vorinstanz gestellten Anträge hinaus.
Grundsätzlich bleibt er deshalb gemäss § 19 Abs. 1 VRPG unberücksichtigt.
Soweit der Antrag auf Nachzählung mit den behaupteten Unregelmässigkeiten im
Zusammenhang mit den Adressen begründet wird, auf die das
verwaltungsgerichtliche Verfahren ausgedehnt wird, wäre im Fall des Eintretens
auf die Beschwerde bezüglich dieser Rüge allerdings auch auf den Eventualantrag
einzutreten.

1.3.4Wenn
das verwaltungsgerichtliche Verfahren auf eine ausserhalb des
Anfechtungsgegenstands liegende Frage ausgedehnt wird, ist das
Verwaltungsgericht trotz im Prinzip fehlender funktioneller Zuständigkeit auch
für deren Beurteilung zuständig (vgl.Flückiger,
a.a.O., Art. 7 N 35). Die Erweiterung des Streitgegenstands darf aber nicht zur
Umgehung allfälliger Verwirkungsfristen führen. Auch wenn das verwaltungsgerichtliche
Beschwerdeverfahren auf eine nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids des
Regierungsrats bildende Unregelmässigkeit bei der Vorbereitung oder
Durchführung der Abstimmung ausgedehnt wird, ist deshalb auf die Beschwerde
bezüglich dieser Rüge nur dann einzutreten, wenn der Beschwerdeführer den
behaupteten Mangel innert der Verwirkungsfrist von § 81 Abs. 2 WG
geltend gemacht hat (vgl. unten E. 1.4.1 f.) oder die Voraussetzungen des
Rechts auf nachträgliche Überprüfung der Regularität der Volksabstimmung und
nachträglichen Rechtsschutz erfüllt sind (vgl. unten E. 1.4.3).

1.4

1.4.1Gemäss
§ 81 Abs. 1 lit. b WG kann wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und
Durchführung von kantonalen Wahlen und Abstimmungen beim Regierungsrat Wahl- und
Abstimmungsbeschwerde erhoben werden. Mit dieser Beschwerde kann jeder
Entscheid oder Realakt angefochten werden, der geeignet ist, die freie
Willensbildung sowie die unverfälschte Stimmabgabe und damit die korrekte
Ermittlung des Willens der Stimmberechtigten zu beeinträchtigen (Wullschleger, Bürgerrecht und Volksrechte,
in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 127, 172). Zu denken ist beispielsweise an die Festsetzung
des Abstimmungstermins oder -modus, den Inhalt und die Gestaltung der
Stimmzettel oder der Abstimmungserläuterungen, fehlerhafte Publikationen oder
Fehler bei der Feststellung der Wahl- oder Abstimmungsresultate (Wullschleger, a.a.O., S. 172 f.).
Anfechtungsobjekt einer Abstimmungsbeschwerde wegen Unregelmässigkeiten bei der
Vorbereitung einer Wahl oder Abstimmung ist die betreffende Vorbereitungshandlung
und nicht die Wahl oder Abstimmung selbst (vgl. BGE 118 Ia E. 1d S. 274).
Gemäss § 81 Abs. 2 WG ist die Beschwerde innert fünf Tagen seit Kenntnis des
Beschwerdegrunds, spätestens jedoch am fünften Tag nach Publikation der
Ergebnisse im Kantonsblatt einzureichen. Die Einhaltung der Frist gemäss § 81
Abs. 2 WG ist für jede gerügte Unregelmässigkeit gesondert zu prüfen. Wenn die
Beschwerde hinsichtlich einer von mehreren geltend gemachten Rügen verspätet
ist, ist darauf insoweit nicht einzutreten (vgl. BGE 121 I 1 E. 3a S. 4, E. 4
S. 6 und E. 4a S. 6 ff. zu einer vergleichbaren Regelung des Kantons Luzern).

1.4.2Gemäss
Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR, SR
161.1) kann wegen Unregelmässigkeiten bei eidgenössischen Abstimmungen bei der
Kantonsregierung Abstimmungsbeschwerde geführt werden. Gemäss Art. 77 Abs. 2
BPR ist die Beschwerde innert drei Tagen seit der Entdeckung des
Beschwerdegrunds, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung der
Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt einzureichen. Der Entscheid der
Kantonsregierung kann nach Art. 80 Abs. 1 BPR in Verbindung mit Art. 88 Abs. 1
lit. b und Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG) wegen Verletzung der
politischen Rechte innert fünf Tagen beim Bundesgericht angefochten werden (BGE
138 I 61 E. 4.1 S. 70). Die Frist von drei Tagen nach der Veröffentlichung der
Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt gemäss Art. 77 Abs. 2 BPR ist eine
Verwirkungsfrist. Auch wenn Unregelmässigkeiten des Abstimmungsverfahrens erst
nachträglich bekannt werden, ist die Abstimmungsbeschwerde nach Ablauf dieser
Frist nicht mehr zulässig und darauf nicht einzutreten (vgl. BGE 138 I 61 E.
4.2 S. 71 f.). Das Gleiche muss für die Frist von fünf Tagen nach der
Publikation der Ergebnisse im Kantonsblatt gemäss § 81 Abs. 2 WG gelten (vgl.
BGE 138 I 61 E. 4.2 S. 71 f. und 113 Ia 146 E. 2 S. 149 f. zu einer ähnlichen Regelung
des Kantons Bern).

Die Ergebnisse
der Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 wurden am 22. Mai 2019 im Kantonsblatt
publiziert. Damit endete die Verwirkungsfrist gemäss § 81 Abs. 2 WG am 27.
Mai 2019. Die behaupteten Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis
bei der Durchführung der Abstimmung und die behaupteten Unregelmässigkeiten im
Zusammenhang mit den Adressen wurden erstmals mit der Beschwerde vom 16. Juli
2019 geltend gemacht. Folglich ist auf die Beschwerde bezüglich dieser Rügen
grundsätzlich wegen Verspätung nicht einzutreten.

1.4.3Wenn
Unregelmässigkeiten erst nach Ablauf der Beschwerdefrist bekannt werden, ergibt
sich jedoch unter den folgenden Voraussetzungen sowohl in eidgenössischen als
auch in kantonalen Stimmrechtsangelegenheiten direkt aus Art. 29 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 29a BV ein Recht auf nachträgliche Überprüfung der
Regularität der Volksabstimmung und nachträglichen Rechtsschutz (vgl. BGE 145 I
207 E. 1.1 S. 210 f., 138 I 61 E. 4.3 S. 72 ff. und E. 4.8 S. 79 f.; BGer
1C_315/2018 vom 10. April 2019 E. 2.1, 1C_63/2015 vom 24. August 2015 E. 2.1;Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, N 1806): Erstens müssen gravierende
Mängel vorgebracht werden, welche die Abstimmung massiv und entscheidend
beeinflusst haben könnten (BGE 138 I 61 E. 4.5 S. 75, 113 Ia 146 E. 3b S. 153
und E. 3e S. 154 f.; BGer 1C_63/2015 vom 24. August 2015 E. 3.2
und E. 4.1; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., N 1731). Zweitens müssen Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden,
die im Zeitraum der Abstimmung und während der anschliessenden Beschwerdefrist
nicht bekannt gewesen sind, die aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen
nicht haben geltend gemacht werden können oder die mangels Veranlassung nicht
haben geltend gemacht werden müssen, wobei die Tatsachen zur Zeit der
Abstimmung bereits vorhanden gewesen sein müssen (unechte Noven) (BGE 145 I 207
E. 1.4 S. 212 f., 138 I 61 E. 4.5 S. 76; BGer 1C_315/2018 vom 10. April 2019 E.
2.4, 1C_63/2015 vom 24. August 2015 E. 3.2; vgl. BGE 113 Ia 146 E. 3b S.
153;Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O.,
N 1731). Schliesslich gilt für die Neubeurteilung eines abgeschlossenen
Abstimmungsverfahrens eine absolute Frist, die unter analoger Beachtung von
Regelungen in anderen Sachgebieten und in Anwendung allgemeiner Grundsätze im
Einzelfall festzusetzen ist (vgl. BGE 145 I 207 E. 1.3 S. 212, 138 I 61 E. 4.5
S. 76, 113 Ia 146 E. 3d S. 154; BGer 1C_315/2018 vom 10. April 2019 E. 2.3;Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 1731).

Die behaupteten
Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis bei der Durchführung
der Abstimmung waren dem Beschwerdeführer spätestens seit der Publikation der
Ergebnisse der Volksabstimmung im Kantonsblatt vom 22. Mai 2019 und damit
bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist bekannt. Die vom Beschwerdeführer
behaupteten Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit den Adressen stellen
zweifellos keine gravierenden Mängel dar und können die Abstimmung zweifellos
nicht massiv und entscheidend beeinflusst haben. Zur Begründung wird auf die
nachstehenden Erwägungen verwiesen (vgl. unten E. 5 und 6.2.3). Bereits aus den
vorstehenden Gründen hat der Beschwerdeführer kein Recht auf nachträgliche
Überprüfung der Regularität der Volksabstimmung und kein Recht auf
nachträglichen Rechtsschutz. Folglich ist auf die Beschwerde nicht einzutreten,
soweit damit Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis bei
der Durchführung der Abstimmung und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit den
Adressen gerügt werden. Damit ist auch auf den Eventualantrag auf Nachzählung
nicht einzutreten (vgl. oben E. 1.3.3). Im Übrigen ist die Beschwerde auch in
der Sache unbegründet, wie im Anschluss an die Prüfung der Beschwerde betreffend
Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der Abstimmung (vgl. unten E. 2
f.) eingehend dargelegt wird (vgl. unten E. 4-6).

2.

2.1Wie
bereits erwähnt, machte der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde vom 23. Mai
2019 Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der Abstimmung über die
Krankenkassen-Initiative vom 19. Mai 2019 im Zusammenhang mit dem
Stimmrechtsausweis geltend. Mit Entscheid vom 4. Juli 2019 trat der
Regierungsrat auf diese Beschwerde wegen Nichteinhaltung der Beschwerdefrist
gemäss § 81 Abs. 2 WG nicht ein. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe
die Beschwerdefrist eingehalten und der Regierungsrat hätte deshalb auf die
Beschwerde eintreten müssen. In seiner Vernehmlassung geht der Regierungsrat
davon aus, dass abgesehen vom Eventualantrag auf Nachzählung auf die Beschwerde
vom 16. Juli 2019 gegen seinen Nichteintretensentscheid vom 4. Juli 2019
einzutreten sei. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers (Replik S. 4)
weicht der Regierungsrat damit nicht von seiner Auffassung ab, er sei zu Recht
nicht auf die Abstimmungsbeschwerde vom 23. Mai 2019 eingetreten.

2.2

2.2.1Gemäss
§ 81 Abs. 2 WG ist die Beschwerde innert fünf Tagen seit Kenntnis des Beschwerdegrunds,
spätestens jedoch am fünften Tag nach Publikation der Ergebnisse im
Kantonsblatt einzureichen.

2.2.2Im
bundesgerichtlichen Verfahren sind Mängel in der Vorbereitung von Wahlen und
Abstimmungen sofort und vor Durchführung des Urnengangs zu rügen, andernfalls
der Stimmberechtigte sein Beschwerderecht im Grundsatz verwirkt (BGer
1C_100/2016 vom 4. Juli 2016 E. 3.1; vgl. BGE 140 I 338 E. 4.4 S. 341, 118 Ia
271 E. 1d S. 274 und E. 1e S. 276, 110 Ia 176 E. 2a S. 178; BGer 1C_217/2008
vom 3. Dezember 2008 E. 1.2). Diese Praxis bezweckt, dass Mängel möglichst
noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden können und der Urnengang nicht
wiederholt zu werden braucht (BGE 140 I 338 E. 4.4 S. 341, 118 Ia 271 E. 1d S.
274; BGer 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016 E. 3.1, 1C_217/2008 vom 3. Dezember
2018 E. 1.2). Zudem wäre es mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht
vereinbar, wenn ein Mangel vorerst widerspruchslos hingenommen und hinterher
die Wahl oder Abstimmung, soweit deren Ergebnis nicht den Erwartungen
entspricht, wegen eben dieses Mangels angefochten würde (BGE 118 Ia 271 E. 1d
S. 274; BGer 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016 E. 3.1, 1C_217/2008 vom 3.
Dezember 2018 E. 1.2). Vom Grundsatz, dass die gegen Vorbereitungshandlungen
gerichtete Beschwerde sofort nach deren Anordnung innert der Rechtsmittelfrist
einzureichen ist, kann lediglich abgewichen werden, wenn die Frist nach dem
Abstimmungstermin abläuft oder wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als
unzumutbar erscheinen lassen. Dabei begründet der Umstand, dass die Beschwerdefrist
kurz vor dem Abstimmungstag endet, keine Unzumutbarkeit und rechtfertigt der
Umstand, dass die Zeit zwischen dem Fristablauf und dem Abstimmungsdatum für
einen materiellen Entscheid oder die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme zu
kurz ist, keine Abweichung von der gesetzlichen Regelung (BGE 110 Ia 176 E. 2a
S. 179 f.). Diese Grundsätze gelten von Bundesrechts wegen allein für das
bundesgerichtliche Verfahren (vgl. BGE 118 Ia 271 E. 1e S. 274 ff.; BGer
1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2).

2.2.3Ob
und innert welchen Fristen gegen Vorbereitungshandlungen von Wahlen oder
Abstimmungen kantonale Rechtsmittel erhoben werden können, regelt das kantonale
Recht. Dieses kann die Gründe, aus denen die Pflicht zur sofortigen Einreichung
von Beschwerde an das Bundesgericht gegen Vorbereitungshandlungen zu Wahlen
oder Abstimmungen folgt, auch für das kantonale Rechtsmittelverfahren als
massgebend erachten. Doch sind die Kantone gestützt auf ihre Organisationsautonomie
frei, anderen Erwägungen einen höheren Stellenwert zuzumessen und die Rüge von
Mängeln bei der Vorbereitung von Wahlen oder Abstimmungen auch noch mit einem
Rechtsmittel gegen deren Ergebnis zuzulassen (BGer 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016
E. 3.2.1; vgl. BGE 118 Ia 271 E. 1e S. 274 f.). Aufgrund des Wortlauts von § 81
Abs. 2 WG und aus den vom Bundesgericht für das bundesgerichtliche Verfahren
angeführten Gründen beanspruchen die dargelegten Grundsätze betreffend Anfechtung
von Mängeln im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen auch im Kanton Basel-Stadt
Geltung (vgl. VGE VD.2013.231 vom 19. September 2014 E. 2.1 und 3.5; vgl. zur
Anwendung der Grundsätze in den Kantonen Graubünden und Zürich BGer 1C_100/2016
vom 4. Julli 2016 E. 3.2.2 und 1C_62/2012 vom 18. April 2012 E. 3 f.).

2.2.4Betreffend
den Zeitpunkt der Kenntnisnahme vom Inhalt amtlicher Mitteilungen, die
öffentlich bekanntgemacht oder individuell zugestellt werden, entspricht es
einem allgemeinen Grundsatz, auf den Zeitpunkt abzustellen, in dem die
Kenntnisnahme möglich gewesen wäre, d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen
Publikation oder des Eintreffens der Mitteilung beim Stimmbürger (vgl. BGE 121
I 1 E. 4a.cc f. S. 7;Wullschleger,
a.a.O., S. 174 FN 275). An die Erkennbarkeit von Verfahrensmängeln oder
Unregelmässigkeiten dürfen keine zu geringen Anforderungen gestellt werden
(vgl. BGE 121 I 1 E. 3b S. 6).

2.3

2.3.1Bisher
diente im Kanton Basel-Stadt das Couvert mit dem Stimmmaterial nicht nur als
Zustell- und Antwortcouvert (Zweiwegcouvert) bei brieflicher Stimmabgabe,
sondern gleichzeitig auch als Stimmrechtsausweis. Seit der Abstimmung vom
19. Mai 2019 ist das Zweiwegcouvert nicht mehr als Stimmrechtsausweis
ausgestaltet und gehört der Stimmrechtsausweis neu als separates Dokument zum
Inhalt dieses Couverts. Bei brieflicher Stimmabgabe ist der ausgefüllte
Stimmzettel zusammen mit dem Stimmrechtsausweis in das Antwortcouvert zu legen
und dieses zu verschliessen. Dabei ist der für die briefliche Stimmabgabe
vorgesehene (blaue) Teil des Stimmrechtsausweises zu benutzen, der die
stimmberechtigte Person nur über eine nicht sprechende Kennziffer identifizierbar
macht (§ 8 Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen
[WV, SG 132.110]). Die Ausgestaltung und Zustellung der Stimmrechtsausweise
gehört zur Vorbereitung der Abstimmung (vgl. § 3 WV im Teil I.
Vorbereitung der Wahlen und Abstimmungen).

2.3.2Die
Unterlagen für die Abstimmung vom 19. Mai 2019 wurden zwischen dem 23. und
27. April 2019 zugestellt (vgl. in act. 5: Aktennotiz des zentralen
Rechtsdienstes des Justiz- und Sicherheitsdepartements des Kantons Basel-Stadt
vom 19. Juni 2019). Damit ist der Inhalt des Zweiwegcouverts betreffend
die Abstimmung vom 19. Mai 2019 einschliesslich des neuen Stimmrechtsausweises
dem Beschwerdeführer spätestens seit dem 27. April 2019 bekannt. In seiner Beschwerde
vom 23. Mai 2019 erklärte der Beschwerdeführer, in der Woche vor der
Abstimmung sei die Bevölkerung sowohl von der Staatskanzlei als auch von
lokalen Medien wie die Basler Zeitung und Radio Basilisk darüber informiert
worden, dass nicht nur der Stimmzettel, sondern auch der blaue
Stimmrechtsausweis ins Antwortcouvert gelegt werden müsse und bereits falsche
Stimmrechtsausweise eingegangen seien. Zum Beweis reichte er insbesondere die
Medienmitteilungen der Staatskanzlei vom 8. und 13. Mai 2019 ein. In seiner
Beschwerde vom 23. Mai 2019 machte der Beschwerdeführer zudem geltend, der
Umstand, dass die Staatskanzlei proaktiv nicht nur auf der eigenen
Medienmitteilungsseite darüber informiert habe, sondern auch die lokalen Medien
darüber berichtet hätten, lasse darauf schliessen, dass die Anzahl der
fehlerhaft eingegangenen Couverts im Vergleich zu früheren Abstimmungen
überdurchschnittlich hoch sein müsse. Unter diesen Umständen ist davon
auszugehen, dass die Medienmitteilungen dem Beschwerdeführer im Zeitpunkt ihrer
Publikation bekannt gewesen sind. Gemäss der Medienmitteilung vom 8. Mai 2019
können bisher 2.5% der eingegangenen Couverts vor allem wegen des fehlenden
Stimmrechtsausweises nicht gezählt werden. Damit hat der Beschwerdeführer
bereits am 8. Mai 2019 gewusst, dass überdurchschnittlich viele fehlerhafte
Antwortcouverts eingegangen waren und dass die Stimmen der Personen, die den
Stimmrechtsausweis nicht ins Antwortcouvert gelegt haben, bei der Ermittlung
des Ergebnisses nicht berücksichtigt werden. Folglich sind dem Beschwerdeführer
die behaupteten Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis
und deren Tragweite für die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses am
8. Mai 2019 bekannt gewesen und wäre es ihm in diesem Zeitpunkt möglich
und zumutbar gewesen, eine diesbezügliche Abstimmungsbeschwerde zu erheben und
zu begründen.

Der
Beschwerdeführer behauptet, mit der Medienmitteilung vom 19. Mai 2019 sei zum
ersten Mal über die Anzahl nichtiger Stimmen informiert worden. Dies wird vom
Regierungsrat nicht bestritten und ist für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde unerheblich. Unter diesen Umständen kann die erwähnte Behauptung des
Beschwerdeführers als wahr unterstellt und kann sein Beweisantrag auf Einholung
einer diesbezüglichen amtlichen Erkundigung abgewiesen werden. Der Beschwerdeführer
macht geltend, er habe erst aufgrund der Medienmitteilung der Staatskanzlei vom
19. Mai 2019 Kenntnis von der gerügten Unregelmässigkeit erhalten, weil
erst aus dieser Medienmitteilung ersichtlich gewesen sei, dass die Stimmen der
Personen, die den Stimmrechtsausweis nicht ins Antwortcouvert gelegt haben, als
nichtig qualifiziert worden sind. Dieser Einwand ist unbegründet. Da der
Beschwerdeführer seit dem 8. Mai 2019 gewusst hat, dass die Stimmen der
Personen, die den Stimmrechtsausweis nicht ins Antwortcouvert gelegt haben, bei
der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses nicht berücksichtigt werden, sind ihm
die Auswirkungen der von ihm geltend gemachten Unregelmässigkeiten seit diesem Zeitpunkt
bekannt gewesen. Ob diese nicht berücksichtigten Stimmen als nichtig bezeichnet
werden oder nicht, ist für die Kenntnis der behaupteten Unregelmässigkeiten
sowie ihrer Auswirkungen und Tragweite irrelevant. Ebenso irrelevant ist, dass
gemäss Medienmitteilung vom 13. Mai 2019 Stimmberechtigten, die das
Antwortcouvert ohne den Stimmrechtsausweis versendet haben, die Möglichkeit
geboten worden ist, bei der Staatskanzlei neue Abstimmungsunterlagen zu
beziehen und die korrekte Stimmabgabe nachzuholen, und wie viele
Stimmberechtigte von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht haben. Insbesondere
hat der Beschwerdeführer nicht davon ausgehen können und dürfen, dass alle
Stimmberechtigten, die das Antwortcouvert ohne den Stimmrechtsausweis versendet
haben, den Aufwand einer persönlichen Vorsprache auf der Staatskanzlei auf sich
nehmen und die Stimmabgabe nachholen. Er hat vielmehr damit rechnen müssen,
dass ein erheblicher Teil der betroffenen Stimmberechtigten von dieser
Möglichkeit keinen Gebrauch macht und ihre Stimmen deshalb unberücksichtigt
bleiben. Im vom Verwaltungsgericht des Kantons Zug mit Urteil vom 23. Oktober 2014
beurteilten Fall waren 9.4% der Stimmen ungültig und wurde dieser
ausserordentlich hohe Prozentsatz an ungültigen Stimmen von niemandem erwartet
(VGer ZG V 2014 / 132 und V 2014 / 140 vom 23. Oktober 2014 E. 2.c). Im
vorliegenden Fall waren höchstens rund 2% der Stimmen nichtig und war bereits
aufgrund der Medienmitteilung vom 8. Mai 2019 erkennbar, dass der
Anteil der fehlerhaften Antwortcouverts überdurchschnittlich hoch sein wird.
Bereits aufgrund dieser wesentlichen Unterschiede kann der Beschwerdeführer aus
dem zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug nichts zu seinen
Gunsten ableiten.

Aus den
vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerdefrist für die
Geltendmachung von Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der Abstimmung vom
19. Mai 2019 im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis am 9. Mai 2019 begonnen
und am 13. Mai 2019 geendet hat. Damit ist die Beschwerde vom
23. Mai 2019 verspätet, wie der Regierungsrat richtig festgestellt
hat. Folglich ist der Regierungsrat auf die Beschwerde zu Recht nicht
eingetreten. Im Übrigen ist die Beschwerde auch in der Sache unbegründet, wie
sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt (vgl. E. 3 hernach).

3.

3.1Die
in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 136 I 364 E. 2.1 S. 366, 131 I
44 E. 3.1 S. 447). Dazu gehört unter anderem, dass Wahl- und
Abstimmungsergebnisse sorgfältig und ordnungsgemäss ermittelt werden, gegen
Wahl- und Abstimmungsergebnisse vorgebrachte Rügen mit der allfälligen Folge
einer Nachzählung oder Aufhebung des Urnengangs im Rahmen des einschlägigen
Verfahrensrechts geprüft werden und dass ordnungsgemäss zustande gekommene
Wahl- oder Abstimmungsergebnisse tatsächlich anerkannt werden (BGE 141 II 297
E. 5.2 S. 299, 131 I 44 E. 3.1 S. 447). Insbesondere in ungewöhnlichen
Konstellationen kann sich aus der Wahl- und Abstimmungsfreiheit eine Pflicht
der Behörden zur Information über das Vorgehen und das Verfahren ergeben (vgl.
BGer 1P.298/2000 vom 31. August 2000 E. 3c). Allerdings ist zu berücksichtigen,
dass den Stimmberechtigten mit den politischen Rechten eine Organkompetenz
zukommt, die nicht nur Rechte, sondern auch Verantwortung überträgt. Vom
Stimmbürger kann deshalb erwartet werden, dass er sich im zumutbaren Rahmen um
die Voraussetzungen der Ausübung des Stimm- und Wahlrechts kümmert (BGer
1P.298/2000 vom 31. August 2000 E. 3d) und dass er nicht nur den Stimmzettel,
sondern auch die ihm zugestellten Unterlagen liest (BGE 99 Ia 216 E. 2b S.
221).

3.2

3.2.1Aus
dem in den Akten befindlichen Muster ergibt sich zweifelsfrei, dass sich im
Zweiwegcouvert betreffend den Urnengang vom 19. Mai 2019 die folgenden
Dokumente befunden haben: Stimmrechtsausweis, Informationsblatt betreffend
VoteInfo (App, die an Abstimmungssonntagen Ergebnisse von Abstimmungen
liefert), Wegleitung für die Stimmabgabe, Stimmzettel, Erläuterungen des
Bundesrats zu zwei Abstimmungen auf Bundesebene und Erläuterungen des
Regierungsrats zu fünf Abstimmungen auf kantonaler Ebene. Damit ist eine amtliche
Erkundigung betreffend die Zusammensetzung der Unterlagen obsolet und der
betreffende Beweisantrag des Beschwerdeführers abzuweisen. Sechs unterschiedliche
Dokumente sind zwar eine erhebliche Anzahl. Von einer Papierflut kann entgegen
der Behauptung des Beschwerdeführers aber keine Rede sein. Der
Stimmrechtsausweis besteht aus einem Blatt im Format A4. Die eine Hälfte ist
als Stimmrechtsausweis für die Briefliche Stimmabgabe und die andere Hälfte als
Stimmrechtsausweis für die Persönliche Stimmabgabe an der Urne bezeichnet,
wobei Briefliche Stimmabgabe blau und Persönliche Stimmabgabe an der Urne
grün gedruckt ist. Auf der Vorderseite des Stimmrechtsausweises für die
Briefliche Stimmabgabe findet sich das Adressfenster mit der Rücksendeadresse
(Adresse der Staatskanzlei). Auf der Rückseite finden sich die folgenden Hinweise:
Die briefliche Stimmabgabe kann nur erfasst werden, wenn Sie diesen
Stimmrechtsausweis mit dem Stimmzettel an die vorgeschriebene Adresse
zurückschicken. und Stimmabgabe nur mit Stimmrechtsausweis. Die Wegleitung
für die Stimmabgabe besteht ebenfalls aus einem Blatt im Format A4. Unter dem
blau hinterlegten Titel Möchten Sie per Briefpost abstimmen? wird dort
erklärt, dass 1. der Stimmrechtsausweis Briefliche Stimmabgabe abzutrennen
sei, 2. auf dem Stimmzettel Ja oder Nein anzukreuzen bzw. dieser leer zu
lassen sei, 3. der Stimmzettel und der Stimmrechtsausweis ins Couvert zu
legen seien, 4. zu prüfen sei, ob die Rücksendeadresse im Sichtfenster
erkennbar ist, und 5. das Couvert in einen Postbriefkasten oder den Briefkasten
der Gemeinde des Stimmberechtigten einzuwerfen sei. Gemäss dem
Inhaltsverzeichnis auf Seite 2 der Erläuterungen des Regierungsrats finden sich
auf Seite 54 dieser Erläuterungen Informationen zur Stimmabgabe. Dort werden
die Stimmberechtigten unter dem Titel Briefliche Stimmabgabe
aufgefordert, den Stimmzettel und den Stimmrechtsausweis (blauer Abschnitt) ins
Couvert zu legen, und darauf hingewiesen, dass das Adressfenster mit der Rücksendeadresse
dabei sichtbar sein müsse.

3.2.2Die
Ausgestaltung und der Versand der Stimmrechtsausweise hat in allen Punkten den
Bestimmungen des WG (insb. § 5 Abs. 1 und § 17) und der WV (§ 3 und §§ 6 ff.)
entsprochen, wie der Regierungsrat zu Recht festgestellt hat (angefochtener
Entscheid E. 6.2).

3.2.3Es
erscheint denkbar, dass die Informationen auf Seite 54 der Erläuterungen des
Regierungsrats von Stimmberechtigten auch bei Anwendung durchschnittlicher
Sorgfalt haben übersehen werden können. Jeder Stimmberechtigte, der bei der
Wahrnehmung seiner Organkompetenz auch nur minimalste Sorgfalt angewendet und
den ihm zugestellten Unterlagen minimalste Aufmerksamkeit gewidmet hat, hat
jedoch die Angaben auf der Rückseite des Stimmrechtsausweises für die briefliche
Stimmabgabe und/oder die Wegleitung für die Stimmabgabe wahrnehmen müssen. Der
Umstand, dass ein Teil der Abstimmungsvorlagen sehr umstritten oder komplex
gewesen sein möge, ändert daran nichts. Der Inhalt der Abstimmungen entbindet
die Stimmberechtigten nicht von ihrer Obliegenheit, sich im Rahmen des
Zumutbaren auch um die Voraussetzungen der Ausübung des Stimmrechts zu kümmern.
Aufgrund der Lektüre der Angaben auf der Rückseite des Stimmrechtsausweises für
die briefliche Stimmabgabe und/oder der Wegleitung für die Stimmabgabe hat
jeder Stimmberechtigte erkennen können und müssen, dass er bei brieflicher
Stimmabgabe den Stimmrechtsausweis ins Antwortcouvert legen muss. Damit ist der
Stimmrechtsausweis verständlich gewesen und hat bereits das Zweiwegcouvert
hinreichende Informationen enthalten, die es den Stimmberechtigten ermöglicht
haben, ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck zu
bringen.

3.2.4Ergänzend
ist festzuhalten, dass die Staatskanzlei mit Medienmitteilung vom 23. April
2019 und damit am ersten Tag, an dem Abstimmungsunterlagen Stimmberechtigten
zugestellt worden sind, darauf hingewiesen hat, dass für die Abstimmung vom 19.
Mai 2019 das Couvert nicht mehr als Stimmrechtsausweis gelte, dass neu ein
separater Stimmrechtsausweis zum Einsatz komme und dass bei der brieflichen
Stimmabgabe der blaue Abschnitt dieses zweiteiligen Stimmrechtsausweises
zusammen mit dem Stimmzettel ins Couvert gesteckt werde.

3.2.5Gemäss
der Medienmitteilung des Regierungsrats vom 19. Mai 2019 sind 1104 nichtige
Stimmen insbesondere wegen des fehlenden Stimmrechtsausweises eingegangen und
haben 113 Stimmberechtigte, die das Stimmcouvert ohne Stimmrechtsausweis
versandt haben, die Möglichkeit genutzt, bei der Staatskanzlei neue Unterlagen
zu beziehen und die korrekte Stimmabgabe nachzuholen. Der Anteil der nichtigen
Stimmen an den insgesamt eingegangenen Stimmen betrage netto 1.64%. Wie der
Regierungsrat diesen Wert ermittelt hat, ist zwar nicht ersichtlich, aber auch
nicht relevant. Selbst wenn die Summe der nichtigen Stimmen (1104) und der
Stimmen der Stimmberechtigten, welche die Stimmabgabe nachgeholt haben (113),
der Summe der gültigen Stimmen (28250 Ja-Stimmen + 28341 Nein-Stimmen)
gegenüberstellte, resultierte bloss ein Anteil nichtiger Stimmen von 2.15%.
Auch wenn alle nichtigen Stimmen wegen fehlender Stimmrechtsausweise nichtig
gewesen wären, was gemäss der Staatskanzlei und dem Regierungsrat nicht der
Fall gewesen ist, könnte aus einem Anteil nichtiger Stimmen von rund 2%
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht geschlossen werden, die
Nichtigkeit der Stimmen sei nicht auf fehlende Sorgfalt der Stimmberechtigten,
sondern auf eine mangelhafte Ausgestaltung des Stimmrechtsausweises oder eine
ungenügende Information durch die Behörden zurückzuführen. Bezeichnenderweise
legt der Beschwerdeführer denn auch nicht ansatzweise dar, wie die Behörden den
Stimmrechtsausweis besser hätten ausgestalten oder die Stimmberechtigten besser
hätten informieren sollen.

3.2.6Nachdem
wegen fehlender Stimmrechtsausweise eine überdurchschnittlich hohe Zahl fehlerhafter
Stimmcouverts registriert worden waren, unternahm die Staatskanzlei
schliesslich grosse Bemühungen, um allen Stimmberechtigten eine gültige
Stimmabgabe zu ermöglichen. Stimmberechtigte, die bei ihrer Stimmabgabe den
Stimmrechtsausweis nicht beigelegt hatten, konnten bei der Staatskanzlei neue
Abstimmungsunterlagen beziehen und die korrekte Stimmabgabe nachholen. Auf
diese Möglichkeit wurde in einer Medienmitteilung vom 13. Mai 2019 und in der Basler
Zeitung vom 14. Mai 2019 hingewiesen.

3.2.7Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Ausgestaltung des neuen
Stimmrechtsausweises und die diesbezügliche Information durch die Behörden in
keiner Art und Weise zu beanstanden sind. Folglich ist die Beschwerde
unbegründet, soweit damit Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der
Abstimmung vom 19. Mai 2019 im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis gerügt
werden.

4.

4.1Der
Beschwerdeführer macht geltend, aus dem WG und der WV ergebe sich nicht, dass
die Stimme nichtig sei, wenn dem Stimmzettel bei brieflicher Stimmabgabe der
Stimmrechtsausweis nicht beigelegt werde, und es sei überspitzt formalistisch,
die Stimme in diesem Fall bei der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses nicht
zu berücksichtigen.

4.2Die
Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 Abs. 2 BV) verpflichtet die Kantone, das
Wahlverfahren so auszugestalten, dass eine wirksame Kontrolle der
Stimmberechtigung gewährleistet ist. Dazu ist die Identifizierbarkeit der
Stimmenden bei der Stimmabgabe unentbehrlich (vgl. BGE 121 I 187 E. 3f S. 195;
BGer 1P.297/1996 vom 27. August 1996 E. 1, 2 und 2a, in: ZBl 1997 S. 351, 352
f.). Der Stimmrechts-ausweis ermöglicht sowohl die persönliche Stimmabgabe an
der Urne als auch die briefliche Stimmabgabe (§ 3 Abs. 1 WV). Mit dem
Stimmrechtsausweis weisen die Stimmberechtigten ihre Stimmberechtigung nach (§
6 Abs. 1 WV). Wer mangels Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen
nicht in das Stimmrecht eingetragen werden kann, erhält keinen Stimmrechtsausweis
und kann sein Stimmrecht nicht aus-üben (§ 6 Abs. 3 WV). Der Stimmrechtsausweis
wird für jeden Urnengang mit einer neuen Kennziffer versehen (§ 3 Abs. 2 WV).
Die Kennziffern dürfen nur im Zusammenhang mit der Kontrolle der
Stimmberechtigung, mit Beschwerden oder strafrechtlichen Vorkommnissen
entschlüsselt werden (§ 3 Abs. 3 WV). Bei brieflicher Stimmabgabe ist der
ausgefüllte Stimmzettel zusammen mit dem Stimmrechtsausweis in das
Antwortcouvert zu legen und ist dieses zu verschliessen. Dabei ist der für die
briefliche Stimmabgabe vorgesehene Teil des Stimmrechtsausweises zu benutzen,
welcher die stimmberechtigte Person nur über eine nichtsprechende Kennziffer
identifizierbar macht (§ 8 Abs. 1 WV). Wenn kein Stimmrechtsausweis ins
Antwortcouvert gelegt wird, kann die Stimmberechtigung nicht nachgewiesen
werden. Dass der Stimmrechtsausweis in das Antwortcouvert gelegt wird, ist bei
der brieflichen Stimmabgabe zudem notwendige Voraussetzung dafür, dass der
Stimmende bei Bedarf identifiziert und seine Stimmberechtigung kontrolliert
werden können (vgl. zum früheren Identifikationssystem BGer 1P.297/1996 vom 27.
August 1996 E. 1, 2 und 2a, in: ZBl 1997 S. 351, 352 f.). Folglich dürfen
zur Gewährleistung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit bei der Ermittlung des
Abstimmungsergebnisses nur Stimmzettel, die zusammen mit einem
Stimmrechtsausweis im Antwortcouvert gelegen haben, berücksichtigt werden, und
ist es keinesfalls überspitzt formalistisch, die betreffenden Stimmen bei
Fehlen des Stimmrechtsausweises nicht zu berücksichtigen. Wie der Regierungsrat
in seiner Vernehmlassung vom 29. August 2019 zu Recht geltend macht, sind die
Stimmen von Stimmberechtigten, die bei brieflicher Stimmabgabe dem Stimmzettel
keinen Stimmrechtsausweis beigelegt haben, so zu werten, wie wenn eine nicht
stimmberechtigte Person abgestimmt hätte, und damit als rechtlich nicht
existent zu behandeln. Dass die Staatskanzlei und der Regierungsrat solche
Stimmen als nichtig bezeichnen, ist nicht zu beanstanden, auch wenn das WG und
die WV diesen Begriff nicht verwenden. Somit ist die Beschwerde auch insoweit
unbegründet, als damit Unregelmässigkeiten bei der Durchführung der Abstimmung
vom 19. Mai 2019 im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis gerügt werden.

5.

5.1

5.1.1In
seiner Beschwerde vom 16. Juli 2019 behauptet der Beschwerdeführer, er habe im
Nachgang zur Abstimmung vom 19. Mai 2019 erfahren, dass ursprünglich all jene
Couverts, bei denen die Stimmberechtigten ihre aufgedruckte und vorperforierte
Adresse nicht abgerissen hätten, als ungültig gewertet und zur Seite gelegt
worden seien. Nach etwa der Hälfte des Tages habe die Leitung des Wahllokals
beschlossen, die vorher als ungültig aussortierten Stimmen nun plötzlich doch
als gültig abgegeben zu betrachten und zu den bereits ausgezählten Stimmen
hinzuzuzählen. Diese Stimmen bildeten nun Teil des Endergebnisses der
Abstimmung vom 19. Mai 2019. Zum Beweis beantragt der Beschwerdeführer die
Einvernahme der Staatsschreiberin als Zeugin und eine amtliche Erkundigung bei
der Leitung des Zentralwahlbüros. Die Behauptungen des Beschwerdeführers sind
in der Vernehmlassung des Regierungsrats vom 29. August 2019 nicht
bestritten worden und es ist nicht ersichtlich, weshalb sie unwahr sein
sollten. Unter diesen Umständen sind die erwähnten Tatsachenbehauptungen als
wahr zu unterstellen und die diesbezüglichen Beweisanträge als obsolet
abzuweisen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Adressen der
Stimmberechtigten bei den für die Abstimmung vom 19. Mai 2019 verwendeten
Zweiwegcouverts nicht auf den Couverts, sondern auf den Stimmrechtsausweisen
für die Persönliche Stimmabgabe an der Urne aufgedruckt gewesen sind. Diese
sind für den Versand an die Stimmberechtigten so in die Couverts geschoben
worden, dass die Adresse des Stimmberechtigten im Sichtfenster erkennbar
gewesen ist. Mit der aufgedruckten und vorperforierten Adresse, die von einem
Teil der Stimmberechtigten nicht abgerissen worden ist, muss deshalb der für
die persönliche Stimmabgabe an der Urne vorgesehene Teil des Stimmrechtsausweises
gemeint sein.

5.1.2Die
rechtliche Bewertung des vorstehend dargelegten Sachverhalts durch den
Beschwerdeführer ist widersprüchlich. Zunächst behauptet er, es sei richtig
gewesen, die Couverts, bei denen die Stimmberechtigten ihre aufgedruckte und
vorperforierte Adresse nicht abgerissen haben, als ungültig zu werten, weil die
Adresse einen direkten Rückschluss auf die Person des Stimmberechtigten ermöglicht
habe und deshalb das Stimmgeheimnis verletzt worden wäre, wenn die Stimmen als
gültig gewertet und ausgezählt worden wären (Beschwerde vom 16. Juli 2019 S.
5). In unauflöslichem Widerspruch dazu macht er später geltend, das Unterlassen
des Abreissens der Adresse des Stimmberechtigten sei kein Ungültigkeitsgrund
und es sei überspitzt formalistisch, die Stimme bei der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses
nicht zu berücksichtigen, wenn der Stimmberechtigte seine Adresse nicht abgerissen
hat (Beschwerde vom 16. Juli 2019 S. 9 f.).

5.2Wann
Stimmzettel oder einzelne Stimmen ungültig sind, ist in § 18 f. WG und § 15
Abs. 1 f. WV geregelt. Der Umstand, dass der für die persönliche Stimmabgabe an
der Urne vorgesehene Teil des Stimmrechtsausweises mit der Adresse des
Stimmberechtigten nicht abgetrennt und das ganze sowohl den Stimmrechtsausweis
für die Briefliche Stimmabgabe als auch den Stimmrechtsausweis für die Persönliche
Stimmabgabe an der Urne enthaltende Blatt ins Antwortcouvert gelegt wird,
gehört nicht zu den Ungültigkeitsgründen gemäss diesen Bestimmungen. Die
Ungültigkeit der betreffenden Stimmen lässt sich auch nicht mit dem
Stimmgeheimnis begründen. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 Abs. 2 BV)
umfasst den Anspruch auf Wahrung des Stimmgeheimnisses (vgl.Hangartner/Kley, Die demokratischen
Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000,
N 2563;Tschannen, Staatsrecht der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Auflage, Bern 2016 [nachfolgendTschannen, Staatsrecht], § 52 N 65).
Zudem bestimmen § 43 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG
111.100) und § 6 Abs. 3 WG, dass unter Vorbehalt abweichender Regelungen über
Gemeindeversammlungen bei Abstimmungen und Wahlen das Stimmgeheimnis zu wahren
ist. Der Anspruch auf Wahrung des Stimmgeheimnisses gibt dem Stimmberechtigten
das Recht, seine Stimme abzugeben, ohne dass Dritte von deren Inhalt Kenntnis
erhalten können. Das Stimmgeheimnis ändert aber nichts daran, dass der Stimmberechtigte
sein Stimmverhalten von sich aus offenbaren darf (vgl.Hangartner/Kley, a.a.O., N 2563). Wenn ein Stimmberechtigter
den für die persönliche Stimmabgabe an der Urne vorgesehenen Teil des
Stimmrechtsausweises mit seiner Adresse nicht abtrennt und in das
Antwortcouvert legt, nimmt er von sich aus und freiwillig in Kauf, dass Dritte
von seinem Stimmverhalten Kenntnis nehmen könnten. Folglich verstösst die
Berücksichtigung seiner Stimme nicht gegen die Pflicht zur Wahrung des
Stimmgeheimnisses. Somit sind die Stimmen in Couverts, bei denen die
Stimmberechtigten ihre aufgedruckte und vorperforierte Adresse nicht abgerissen
haben, zu Recht als gültig qualifiziert und als Teil des Endergebnisses der
Abstimmung vom 19. Mai 2019 berücksichtigt worden, wie der Regierungsrat in
seiner Vernehmlassung vom 29. August 2019 zutreffend geltend macht. Folglich
ist die Beschwerde auch insoweit unbegründet, als damit Unregelmässigkeiten bei
der Durchführung der Abstimmung vom 19. Mai 2019 im Zusammenhang mit den
Adressen der Stimmberechtigten gerügt werden.

5.3Auf
Antrag des Präsidialdepartements wählt der Regierungsrat auf seine Amtsdauer
mindestens drei Stimmberechtigte, die als Beauftragte des Regierungsrats die
Durchführung der Urnengänge in den einzelnen Wahllokalen sowie die Ermittlung
der Ergebnisse beobachten (§ 13 Abs. 1 WG; § 21a Abs. 1 und 3 WV). Mit
Regierungsratsbeschluss vom 2. Juli 2019 wurden für den Rest der Amtsperiode
vom 1. Juli 2017 bis zum 30. Juni 2021 drei Stimmberechtigte als Beauftragte
des Regierungsrats für Wahlen und Abstimmungen gewählt. Gemäss der Begründung
dieses Beschlusses ist ein Stimmberechtigter per 31. März 2019 als Beauftragter
des Regierungsrats zurückgetreten und wird eine andere Stimmberechtigte dieses
Amt noch bis Ende 2019 ausüben. Die ersten beiden neu gewählten Stimmberechtigten
seien im Sinn einer Ersatzwahl gewählt worden und der dritte neu gewählte
Stimmberechtigte im Sinn einer Zuwahl. Die Behauptung des Beschwerdeführers,
diese personellen Wechsel seien ein Indiz dafür, dass die Abstimmung vom
19. Mai 2019 nicht unproblematisch über die Bühne gegangen sei, entbehrt
jeglicher Grundlage. Damit besteht kein Anlass für eine amtliche Erkundigung
beim Regierungsrat über die Gründe für den Wechsel und ist der betreffende
Beweisantrag abzuweisen.

6.

6.1

6.1.1Unter
welchen Voraussetzungen Nachzählungen von Wahl- und Abstimmungsergebnissen anzuordnen
sind und ob der einzelne Stimmberechtigte eine Nachzählung erwirken kann, ist
in erster Linie eine Frage des anwendbaren Rechts des jeweiligen Gemeinwesens
(BGE 141 II 297 E. 5.2 S. 300, 131 I 442 E. 3.2 S. 447).

6.1.2Gemäss
§ 79 Abs. 1 WG ordnet der Regierungsrat für einzelne oder für sämtliche
Wahllokale eine Nachzählung an, sofern stichhaltige Gründe vorliegen, welche
die zuverlässige Ermittlung des Ergebnisses einer Wahl oder einer Abstimmung in
Frage stellen. Die Stimmberechtigten haben aber keinen Anspruch auf die
Anordnung einer Nachzählung gemäss dieser Bestimmung (§ 79 Abs. 3 WG). Zudem
fehlt es im vorliegenden Fall an stichhaltigen Gründen, welche die zuverlässige
Ermittlung des Ergebnisses der Abstimmung in Frage stellen könnten.

6.1.3In
kantonalen und kommunalen Angelegenheiten kann sich eine vom einzelnen
Stimmbürger durchsetzbare Verpflichtung zur Nachzählung eines Wahl- oder
Abstimmungsergebnisses unter Umständen auch direkt aus Art. 34 Abs. 2 BV
ergeben (BGE 141 II 297 E. 5.2 S. 299). Der blosse Umstand eines sehr knappen
oder äusserst knappen Wahl- oder Abstimmungsresultats begründet für sich allein
genommen unter der Voraussetzung einer zweckmässigen Ordnung, die Gewähr für
eine sorgfältige Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse bietet, keine
bundesverfassungsrechtliche Pflicht zur Nachzählung (vgl. BGE 141 II 297 E. 5.4
S. 301 f.;Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N 1399b;Tschannen, Staatsrecht, § 52 N 71).
Unter der Voraussetzung einer zweckmässigen kantonalen Ordnung, die Gewähr für
eine sorgfältige Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse bietet, besteht
eine unmittelbar aus der BV fliessende Verpflichtung zur Nachzählung bloss in
jenen knapp ausgegangenen Fällen, in denen der Bürger auf konkrete
Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzeswidriges
Verhalten der zuständigen Organe hinzuweisen vermag (BGE 141 II 297 E. 5.2 S.
300 und E. 5.4 S. 301 f., 131 I 442 E. 3.3 S. 448 f.; vgl.Tschannen, Staatsrecht, § 52 N 71).
Nach einer anderen Formulierung des Bundesgerichts kann der einzelne
Stimmberechtigte eine Nachzählung verlangen, wenn das Wahl- oder Abstimmungsergebnis
knapp ausgefallen ist und konkrete Anhaltspunkte für Unregelmässigkeiten bestehen
oder solche gar nachgewiesen sind (vgl. BGE 131 I 442 E. 3.6 S. 452 und E. 3.8
S. 453). Dabei ist davon auszugehen, dass mit Unregelmässigkeiten eine
fehlerhafte Auszählung oder ein gesetzeswidriges Verhalten gemeint sind (vgl.
BGE 141 II 297 E. 5.4 S. 302, 131 I 442 E. 2.1 f. S. 444 ff. und E. 3.8 S.
453). Eine Aufhebung einer Wahl- oder Abstimmung wegen festgestellter Mängel in
deren Vorfeld oder bei deren Durchführung erfolgt nur dann, wenn die gerügten
Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können
(vgl. BGE 145 I 1 E. 4.2 S. 5, 143 I 78 E. 7.1 S. 90; BGer 1C_315/2018 vom 10.
April 2019 E. 6.1). Einen Anspruch auf Nachzählung scheint das Bundesgericht
hingegen auch dann zu bejahen, wenn sich die Anwendung eines rechtswidrigen
Auszählungsverfahrens auf das Wahl- oder Abstimmungsergebnis nicht ausgewirkt
hat (vgl. BGE 131 I 442 E. 2 S. 444 ff. und E. 3.8 S. 453 f.; vgl.
dazuLutz/Feller/Müller,
Nachzählung bei knappen Wahl- und Abstimmungsergebnissen  überhöhte Erwartungen?
Überlegungen aus juristischer und politologischer Sicht, in: AJP 2006 S. 1517,
1522 f.). In der Lehre wird dies zu Recht kritisiert und ein Anspruch auf
Nachzählung nur für den Fall bejaht, dass die Unregelmässigkeiten das Ergebnis
beeinflusst haben können bzw. dazu geeignet sind (vgl.Lutz/Feller/Müller, a.a.O., S. 1523 und 1533;Tschannen, Die staatsrechtliche
Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2005 und 2006, in: ZBJV 2006 S.
741, 801).

6.2

6.2.1Die
Krankenkassen-Initiative wurde mit 28341 Nein-Stimmen zu 28250 Ja-Stimmen
abgelehnt. Damit betrug die Differenz 0.16% der Summe der gültigen Stimmen.
Dieser Ausgang ist mindestens als knapp zu qualifizieren (vgl. BGer 1C_315/2018
vom 10. April 2019 E. 6.3, gemäss dem das Resultat bei einer Differenz von 0.8
% knapp ist und BGE 136 II 132 Sacherhalt lit. A S. 133 und E. 2.6 S. 141,
gemäss dem das Resultat bei einer Differenz von 0.28 % knapp, aber nicht
äusserst knapp ist; vgl. zu kantonalen Regelungen, die bei einer bestimmten
prozentualen Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen eine Nachzählung vorsehen
BGE 136 II 132 E. 2.3.2 S. 135).

6.2.2Der
Beschwerdeführer beanstandet in seiner Beschwerde vom 16. Juli 2019, dass in
der WV nicht geregelt sei, wie die Antwortcouverts zu behandeln seien, wenn
sich kein Stimmrechtsausweis darin befindet oder die vorperforierte Adresse
nicht abgerissen worden ist. Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist,
ergibt sich aus der WV unter Mitberücksichtigung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit
zweifelsfrei, dass die Stimmen von Stimmberechtigten, die bei brieflicher
Stimmabgabe dem Stimmzettel keinen Stimmrechtsausweis beigelegt haben, bei der
Ermittlung des Abstimmungsergebnisses nicht berücksichtigt werden dürfen und als
nichtig qualifiziert werden können (vgl. oben E. 4.2), und sind die Folgen des
Unterlassens des Abreissens der Adresse des Stimmberechtigten in der WV zu
Recht nicht geregelt, weil die Gültigkeit der Stimme davon nicht tangiert wird
(vgl. oben E. 5.2). Damit sind die Rügen des Beschwerdeführers an der WV
unbegründet. Dass die Ordnung des Wahl- und Abstimmungswesens und insbesondere
des Auszählungsverfahrens des Kantons Basel-Stadt aus anderen Gründen nicht
zweckmässig sei oder keine Gewähr für eine sorgfältige Ermittlung des Abstimmungsergebnisses
biete, wird vom Rekurrenten nicht behauptet und ist nicht ersichtlich. Damit
kann festgestellt werden, dass das Ergebnis der Abstimmung im vorliegenden Fall
nach einer zweckmässigen Ordnung, die Gewähr für eine sorgfältige Ermittlung
des Ergebnisses bietet, ermittelt worden ist.

6.2.3Die
Stimmen aus den Antwortcouverts, bei denen die vorperforierte Adresse der
Stimmberechtigten nicht abgerissen worden ist, sind gemäss der eigenen
Darstellung des Beschwerdeführers schlussendlich ausgezählt und bei der
Ermittlung des Ergebnisses der Abstimmung vom 19. Mai 2019 berücksichtigt
worden. Dass es dabei zu irgendwelchen Unregelmässigkeiten gekommen sein
könnte, behauptet der Beschwerdeführer nicht einmal. Damit besteht kein
Anhaltspunkt für eine fehlerhafte Auszählung. Der Umstand, dass die
betreffenden Stimmen zunächst als ungültig gewertet und die betreffenden
Antwortcouverts zunächst zur Seite gelegt worden sind, kann nicht als
gesetzeswidriges Verhalten der zuständigen Organe im Sinn der
bundesgerichtlichen Praxis zum Anspruch auf Nachzählung qualifiziert werden
(vgl. dazu oben E. 6.1.3). Da die Stimmen später doch noch ausgezählt und bei
der Ermittlung des Ergebnisses der Abstimmung berücksichtigt worden sind, ist
kein rechtswidriges Auszählungsverfahren angewendet worden. Jedenfalls wäre
eine allfällige Unregelmässigkeit bereits im Rahmen der ersten Auszählung
korrigiert worden. Aus diesem Grund wäre sie auch dann nicht geeignet, einen
Anspruch auf Nachzählung zu begründen, wenn dafür nicht verlangt wird, dass die
Unregelmässigkeit das Ergebnis beeinflusst haben kann. Dies ist im vorliegenden
Fall ausgeschlossen. Aus dem Umstand, dass die Stimmen aus den Antwortcouverts,
bei denen die vorperforierte Adresse der Stimmberechtigen nicht abgerissen
worden ist, zunächst als ungültig gewertet und die betreffenden Antwortcouverts
zunächst zur Seite gelegt worden sind, kann auch nicht geschlossen werden, die
mit der Auszählung befassten Personen hätten das Abstimmungsergebnis
beeinflussen wollen.

6.2.4Im
Rahmen der Eintretensdebatte betreffend den Rechenschaftsbericht und Bericht
zum Jahresbericht 2018 des Regierungsrats der Geschäftsprüfungskommission des
Grossen Rats anlässlich der Sitzung des Grossen Rats vom 11. September 2019
äusserte sich die Regierungsratspräsidentin Elisabeth Ackermann zu den neuen
Abstimmungsunterlagen. Sie erklärte, ein Teil der 1.64% ungültigen Stimmabgaben
beim Urnengang vom 19. Mai 2019 sei aufgrund der Umstellung der Abstimmungsunterlagen
neu mit einem Stimmrechtsausweis zustande gekommen, obwohl sehr offensiv
kommuniziert worden sei. Das Stimm- und Wahlmaterial werde deshalb verbessert,
ohne dass am neuen Konzept grundsätzlich etwas geändert werde. Neu würden die
Stimmunterlagen noch klarer beschriftet. Zusätzlich zu der Überarbeitung des
Stimmmaterials seien Kommunikationsmassnahmen angedacht, die vor und während
der Phase der Postzustellung der Unterlagen die Stimmberechtigten auf das
Beilegen des Stimmrechtsausweises aufmerksam machen werden. Dass es beim
Urnengang vom 19. Mai 2019 zu gewissen Unregelmässigkeiten gekommen sei und man
diese in Zukunft vermeiden möchte, sagte die Regierungspräsidentin entgegen der
Behauptung des Rekurrenten (Replik S. 3) nicht (Verhandlungsgengenstand 9: Audio-Protokoll
vom 11. September 2019, abrufbar unterhttp://protokolle.grosserrat-basel.ch/?sitzung=2019-09-11,
besucht am 23. Oktober 2019). Entgegen der Darstellung des Rekurrenten
gestand die Regierungspräsidentin damit nicht ein, dass es bei der Durchführung
der Abstimmung vom 19. Mai 2019 zu Unregelmässigkeiten gekommen sei.

6.2.5Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass das Ergebnis der Abstimmung vom
19. Mai 2019 sorgfältig und ordnungsgemäss ermittelt worden ist und dass kein
Anspruch auf Nachzählung besteht. Damit ist auch der Eventualantrag auf
Nachzählung unbegründet.

7.

7.1Zusammenfassend
ist die Beschwerde abzuweisen, soweit der Beschwerdeführer damit Unregelmässigkeiten
bei der Vorbereitung der Abstimmung über die Krankenkassen-Initiative vom
19. Mai 2019 im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis rügt und geltend
macht, der Regierungsrat sei zu Unrecht nicht auf seine Beschwerde eingetreten
(vgl. oben E. 2). Im Übrigen ist die Beschwerde insoweit auch in der Sache
unbegründet (vgl. oben E. 3).

Soweit mit der
Beschwerde Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem Stimmrechtsausweis bei
der Durchführung der Abstimmung und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit den
Adressen gerügt werden, ist darauf nicht einzutreten. Dasselbe gilt für den
Eventualantrag auf Nachzählung (vgl. oben E. 1.3 f.). Auch insoweit ist die
Beschwerde im Übrigen in der Sache ebenfalls unbegründet (vgl. oben E. 4-6).

7.2Für
das Verfahren gelten bei Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte
sinngemäss die Vorschriften über das verwaltungsgerichtliche Verfahren, soweit
das VRPG keine abweichenden Bestimmungen enthält (§ 30b Abs. 1 VRPG). Dies ist
bezüglich der Kosten nicht der Fall. Folglich sind dem Beschwerdeführer im Fall
des Unterliegens in sinngemässer Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG in der Regel
die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Im vorliegenden Fall gilt diese Bestimmung
sogar unmittelbar, weil das Appellationsgericht Entscheide des Regierungsrats
über Abstimmungen gemäss § 30k Abs. 4 VRPG als Verwaltungsgericht beurteilt.
Der Umstand, dass die Stimmberechtigten mit Beschwerden wegen Verletzung der
Volksrechte in ihrer Organstellung öffentliche Interessen wahrnehmen (vgl.Steinmann/Mattle, in: Basler Kommentar,
3. Auflage, 2018, Art. 82 BGG N 100), stellt keinen hinreichenden Grund dar,
den unterliegenden Beschwerdeführern ausnahmsweise keine Kosten aufzuerlegen.
Dementsprechend auferlegt das Appellationsgericht auch bei Beschwerden
betreffend die rechtliche Zulässigkeit von Initiativen und damit auch bei
Beschwerden wegen mangelhafter Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und
Abstimmungen sowie wegen Verletzung der Volksrechte (vgl. die Einordnung von §30k
Abs. 1 lit. b VRPG und § 30l VRPG unter dem Titel Beschwerde wegen Verletzung
der Volksrechte) die Verfahrenskosten den unterliegenden Beschwerdeführern (vgl.
VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 5.2, VG.2013.1 vom 4. Februar 2014 E.
8). Bei Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte
(Stimmrechtsbeschwerden) gemäss Art. 85 lit. a des bis am 31. Dezember
2006 geltenden Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG,
SR 173.110) wurden gemäss der Praxis des Bundesgerichts keine Gerichtskosten
erhoben (BGE 133 I 141 E. 4.1 S. 142, 129 I 185 E. 9 S. 206, 113 Ia 43 E. 3 S.
46). Unter dem seit dem 1. Januar 2007 geltenden BGG hat das Bundesgericht
diese Praxis jedoch aufgegeben. Seither auferlegt es die Gerichtskosten in
Anwendung von Art. 66 Abs. 1 BGG auch bei Beschwerden wegen Verletzung
politischer Rechte gemäss Art. 82 lit. c BGG in der Regel den unterliegenden
Beschwerdeführern. Der besonderen Natur dieser Beschwerden könne bei der
Bemessung der Gerichtsgebühr Rechnung getragen werden (BGE 133 I 141 E. 4.1 f.
S. 142 ff.; vgl. BGer 1C_420/2011 vom 25. April 2012 E. 7;Aemisegger, in: Spühler et al.,
Praxiskommentar Bundesgerichtsgesetz, 2. Auflage, Zürich 2013, Art. 82 N 46;Steinmann/Mattle, a.a.O., Art. 82 N
100). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lässt sich damit aus der
Praxis des Bundesgerichts nicht ableiten, bei Beschwerden wegen Verletzung der
Volksrechte dürften den Beschwerdeführern im Fall des Unterliegens keine
Verfahrenskosten auferlegt werden. Da der Beschwerdeführer vollständig
unterliegt, hat er die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Die
Gerichtsgebühr wird in Anwendung von § 23 Abs. 2 und § 2 des Reglements über
die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 800. festgesetzt. Angesichts
des Gebührenrahmens von CHF 200. bis CHF 20000. sowie des vom
Beschwerdeführer verursachten Aufwands des Gerichts und der Komplexität des
Falls ist diese Gebühr äussert massvoll. Damit wird der besonderen Natur der
Beschwerde hinreichend Rechnung getragen (vgl. auch VGE 745/2008 vom 20. November
2008 E. 8.3).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.,
einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.