bs_appellationsgericht · VD.2016.53 · 2016-09-26 · de
Entscheid des Einwohnerrates betreffend Einsprache gegen Anpassungen der Zonenplanrevision Riehen [...]


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2016.53

URTEIL

vom 26. September 2016

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw
Anouk Fricker

Beteiligte

B____Rekurrent

[...]

vertreten durch lic. iur. [...],
Advokat,

[...]

gegen

Gemeinde Riehen

Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Regierungsrats

vom 11. Februar 2016

betreffend Entscheid des
Einwohnerrates betreffend Einsprache gegen Anpassungen der Zonenplanrevision
Riehen ([], Grundbuch Riehen [])

Sachverhalt

B____ und C____
sind Gesamteigentümer der Liegenschaft Grundbuch Riehen, []. Mit Schreiben vom
26. November 2015, zugestellt am 30. November 2015, wurde B____ der
Einspracheentscheid hinsichtlich seiner Einsprache gegen die Zonenplanrevision
Riehen eröffnet. Gegen diesen Entscheid meldete B____ am 9. Dezember 2015
gemeinsam mit seinem Bruder C____ Rekurs an. Der Regierungsrat wertete das
Schreiben als Antrag, die beiden Verfahren zu vereinigen, und informierte mit
Schreiben vom 22. Dezember 2015 sowohl B____ als auch seinen Bruder C____ über
den freiwilligen Verfahrenszusammenschluss. Mit selbigem Schreiben machte er sie
auf die jeweilige Frist zur Begründung des Rekurses aufmerksam. Am 5. Januar
2016 ersuchten B____ und C____ gemeinsam um Gewährung einer Fristerstreckung zur
Einreichung der Rekursbegründung. Mit Schreiben vom 8. Januar 2016 wurde B____ vom
Regierungsrat darauf aufmerksam gemacht, dass die Frist für ihn zur Einreichung
der Rekursbegründung am 30. Dezember 2015 abgelaufen sei, weswegen das am 5.
Januar 2016 eingereichte Fristerstreckungsgesuch nicht mehr berücksichtigt werden
könne und die vorgängig zusammengelegten Verfahren wieder getrennt würden. Sofern
B____ keine Wiederherstellungsgründe geltend machen könne, sei auf den Rekurs zufolge
Fristsäumnis nicht einzutreten. B____ reichte hierauf am 15. Januar 2016 eine
Stellungnahme zuhanden des Regierungsrates ein. Mittels Präsidialbeschlusses
vom 11. Februar 2016 trat der Regierungsrat auf das Rekursbegehren von B____
nicht ein.

Gegen diesen
Entscheid hat B____ mit Schreiben vom 24. Februar 2016 Rekurs beim
Verwaltungsgericht angemeldet. Mit Rekursbegründung vom 15. März 2016 beantragt
er die kostenfällige Aufhebung des Präsidialbeschlusses vom 11. Februar 2016 sowie
seine Wiederaufnahme in das bis anhin gemeinsam mit seinem Bruder C____ geführte
Rekursverfahren. Mit Stellungnahme vom 21. April 2016 beantragt das
Präsidialdepartement in Vertretung des Regierungsrats die Abweisung des Rekurses.
Der Rekurrent hat darauf verzichtet, innert Frist dazu zu replizieren. Die Tatsachen
und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den
Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende
Entscheid ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Entscheide
des Regierungsrates unterstehen gemäss § 10 Abs. 1 des Gesetzes über
die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100) dem Rekurs an
das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Als Adressat
des angefochtenen Entscheids ist der Rekurrent von diesem unmittelbar berührt
und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist
deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den form- und
fristgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob der Regierungsrat öffentliches Recht
nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche
Form- bzw. Verfahrensvorschriften verletzt oder sein Ermessen überschritten
oder missbraucht hat.

2.

Strittig im
vorliegenden Verfahren ist die Einhaltung der Frist zur Einreichung der Rekursbegründung
im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat (E. 2.1  2.3). Sollte die Frist nicht
eingehalten worden sein, wäre im Folgenden (unten E. 3) die Wiedereinsetzung in
den vorherigen Stand zu prüfen.

2.1Der
Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt,gemäss § 46
Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung
(Organisationsgesetz [OG; SG 153.100]) seien Rekurse innert 10 Tagen seit
Eröffnung der Verfügung bei der Rekursinstanz anzumelden und nach § 46 Abs. 2
OG innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, zu begründen
(angefochtener Entscheid, E.II.3). Im vorliegenden Fall sei der
Einspracheentscheid dem Rekurrenten am 30. November 2015 zugestellt worden. Mit
seiner Eingabe vom 9. Dezember 2015 habe der Rekurrent seinen Rekurs zwar
fristgerecht angemeldet, die Rekursbegründung resp. das entsprechende
Fristerstreckungsgesuch habe er hingegen erst nach Ablauf der am 30. Dezember
2015 endenden Frist eingereicht. Mit dem gemeinsam mit seinem Bruder am 5.
Januar 2016 der Schweizerischen Post übergebenen Fristerstreckungsgesuch habe
der Rekurrent die Frist nach § 46 Abs. 2 OG nicht eingehalten (angefochtener
Entscheid, E.II.4). Im Weiteren hat der Regierungsrat festgehalten, bei in
Gesamteigentum stehenden Liegenschaften bildeten die Beteiligten aufgrund des
Gesamthandverhältnisses eine notwendige Streitgenossenschaft und seien in
zivilrechtlichen Angelegenheiten nur gemeinsam zur Prozessführung befugt.
Daraus könne aber nicht geschlossen werden, dass nicht jedem Mitglied der
Gesamthandschaft in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten ein individuelles
Beschwerderecht zuerkannt werde, sofern mit dem Rechtmittel belastende oder
pflichtbegründende Anordnungen beseitigt werden sollen (angefochtener
Entscheid, E.II.7). Auch ergäben sich aus der Tatsache des Gesamteigentums
keine gleichen Fristen zur Rekursanmeldung oder Begründung. Das Verhalten der
Parteien lasse ferner darauf schliessen, dass ihnen die Fristen und deren
Berechnung bekannt waren (angefochtener Entscheid, E.II.8).

2.2.Der
Rekurrent rügt die mangelhafte Eröffnung des Einspracheentscheids durch den
Gemeinderat. Der Regierungsrat habe ausser Acht gelassen, dass im Falle einer
notwendigen Streitgenossenschaft der Anspruch nur einer Gesamtheit von Personen
zustehe. Folgerichtig könnten die Streitgenossen auch nur Adressaten einer
Verfügung sein (Rekursbegründung, Rz. 13). In diesem Zusammenhang verweist
der Rekurrent auf § 52 Abs. 3 der Bau- und Planungsverordnung ([BPV;
SG 730.110]; Rekursbegründung, Rz. 14). Sinn und Zweck von § 52 Abs.
3 BPV sei es, unterschiedliche Fristen in derselben Sache zu vermeiden. Zwar
beziehe sich § 52 Abs. 3 BPV gemäss Gesetzessystematik auf die
Beantwortung von Einsprachen im Auflage- und Einspracheverfahren im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens, doch beschlage seine Ratio ebenso
Einspracheentscheide im Planfestsetzungsverfahren. Mutatis mutandis müsse die Bestimmung
auch im vorliegenden Verfahren Geltung haben (Rekursbegründung, Rz. 15). Da der
Bruder des Rekurrenten Erstunterzeichner der Einsprache vom 14. April 2015 gewesen
sei, wäre der Einspracheentscheid richtigerweise bloss ihm zu eröffnen gewesen.
Durch die individuelle Zustellung des Einspracheentscheids sowohl an den
Rekurrenten wie auch an seinen Bruder habe der Gemeinderat seinen Entscheid mangelhaft
eröffnet (Rekursbegründung, Rz. 16). Aus der mangelhaften Eröffnung dürfe den
Parteien keinerlei Nachteil entstehen, weshalb anhand der konkreten Umstände zu
entscheiden sei, welche Eröffnung die Frist auslöse (Rekursbegründung, Rz. 17
f.).

2.3Mitglieder
von Gesamthandschaften können im Verfahren grundsätzlich nur gemeinsam als Parteien
auftreten (Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtpflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 935 mit ergänzenden Hinweisen zu Ausnahmen). Dies ändert jedoch nichts an
der Tatsache, dass den Gesamteigentümern Verfügungen einzeln zuzustellen sind. Der
Grundsatz, dass jedem Betroffenen eine Verfügung individuell zu eröffnen ist, gilt
auch für die Zustellung von Verfügungen an Gesamteigentümer bezüglich des
gemeinsamen Eigentums (Rhinow/Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 84 B
I). Von einer individuellen Eröffnung ist nur abzusehen, wenn von den
Berechtigten zur gesamten Hand eine gemeinsame Vertretung bestellt wurde (Uhlmann/Schilling-Schwank, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage,
Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 34 N 27). In gleicher Weise kann auf eine individuelle
Zustellung verzichtet werden, wenn das Gesetz explizit einen einzigen Adressaten
vorsieht. Die im Baubewilligungsverfahren anwendbare Bestimmung von § 52 Abs. 3
BPV beispielsweise sieht für die Konstellation, dass eine gegen einen
Bauentscheid gerichtete Einsprache mehrere Unterschriften enthält  sich die
Einsprecherinnen und Einsprecher folglich zu einer freiwilligen
Streitgenossenschaft zusammenschliessen , die Eröffnung der Einsprachebeantwortung
lediglich gegenüber der Erstunterzeichnerin oder dem Erstunterzeichner vor.
Eine entsprechende Bestimmung ist im Planungsverfahren jedoch nicht vorgesehen
und kann nicht analog auf den vorliegenden Fall zur Anwendung gelangen. Der Einspracheentscheid
wurde dem Rekurrenten und seinem Bruder mangels Bestellung eines Vertreters
bzw. mangels einschlägiger gesetzlicher Bestimmungen damit zu Recht individuell
eröffnet.

Abhängig davon,
ob die Zustellungsempfänger an ihrem Wohnort angetroffen werden oder ob ihnen
bei Abwesenheit eine Abholungseinladung in den Briefkasten gelegt wird, welche
es dem Empfänger während sieben Tagen ermöglicht, die Sendung bei der
Poststelle abzuholen, kann dies einen unterschiedlichen Beginn des Fristenlaufs
zur Folge haben. Würde, entsprechend den Ausführungen des Rekurrenten
(Rekursbegründung, Rz. 21), hinsichtlich des Fristenlaufs für beide
Gesamteigentümer auf die zeitlich spätere Zustellung abgestellt, stünde demjenigen,
der den Entscheid zuerst erhalten hat, eine über die gesetzlichen Fristen
hinausgehende Rechtsmittelfrist zu. Dieses Ergebnis erscheint unter dem
Blickwinkel des Rechtsgleichheitsgebots nicht angebracht. Im Übrigen ist nicht
ersichtlich, inwiefern ein divergierender Fristenlauf einen Nachteil für den
Rekurrenten oder seinen Bruder darstellen soll. Hätten der Rekurrent und sein
Bruder das Verfahren weiterhin gemeinsam bestreiten wollen, hätte der Rekurrent
mittels rechtzeitigen Gesuchs um Erstreckung der Frist zur Einreichung einer Rekursbegründung
einen Gleichlauf der Fristen herbeiführen können. Im Ergebnis ist die
Vorinstanz mit Entscheid vom 11. Februar 2016 deshalb richtigerweise
zum Schluss gekommen, dass der Rekurrent die Frist zur Einreichung der
Rekursbegründung verpasst hat. Ihr Nichteintretensentscheid ist damit nicht zu
beanstanden.

3.

Hat der
Rekurrent sein Gesuch um Fristerstreckung für die Einreichung der
Rekursbegründung verspätet eingereicht,  ist eine allfällige Wiedereinsetzung
des Rekurrenten in den vorigen Stand zu prüfen.

3.1Im
angefochtenen Entscheid hält der Regierungsrat fest, er habe mit Schreiben vom
22. Dezember 2015 explizit auf die einzuhaltenden Fristen aufmerksam gemacht
und über die Folgen eines Säumnisses informiert. Eine Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand sei deshalb abzulehnen (angefochtener Entscheid, E.II.12). Demgegenüber
macht der Rekurrent geltend, der Regierungsrat habe eine unklare Rechtslage
perpetuiert und aggraviert (Rekursbegründung, Rz. 19 ff.). Indem der
Regierungsrat mit Verfügung vom 22. Dezember 2016 zwar die Vereinigung der
Verfahren angenommen habe, aber für die beiden Streitgenossen die künstliche
Trennung der Fristen für die Begründung beibehalten habe, sei für ihn und
seinen Bruder weitere Unklarheit und Rechtsunsicherheit geschaffen worden
(Rekursbegründung, Rz. 21). Im gemeinsamen und unter derselben Verfahrensnummer
geführten Rekursverfahren habe er aufgrund der ausdrücklich verfügten
Verfahrensvereinigung davon ausgehen dürfen, dass die seinem federführenden Bruder
angesetzte Begründungsfrist massgeblich sei (Rekursbegründung, Rz. 21).

3.2Das
auf das verwaltungsinterne Rekursverfahren anwendbare OG enthält keine
ausdrückliche Vorschrift darüber, ob und gegebenenfalls unter welchen
Voraussetzungen eine versäumte Frist wiederhergestellt werden kann. Das
Verwaltungsgericht anerkennt aber in ständiger Rechtsprechung die sogenannte Wiedereinsetzung
in den vorigen Stand sowohl für das verwaltungsinterne als auch für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren. Für das verwaltungsinterne Verfahren wird
praxisgemäss die Regelung von § 147 Abs. 5 des baselstädtischen Steuergesetzes
(StG; SG 640.100) analog angewandt (VGE VD.2015.58 vom 8. Juni 2015 E.2.3,
VGE VD.2013.34 vom 21. Oktober 2013 E. 2.2.1, mit Hinweisen).§ 147 Abs.
5 StG setzt für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand voraus, dass die
säumige Person von der Einhaltung der verpassten Frist durch ein
unverschuldetes Hindernis abgehalten war. Damit wird ein allgemeines Prinzip
des Verfahrensrechts zum Ausdruck gebracht, wonach die Wiederherstellung einer
gesetzlichen Frist verlangt werden kann, wenn eine Partei oder ihr Vertreter
unverschuldet davon abgehalten worden ist, innert Frist zu handeln (BGer
1C_491/2008 vom 10. März 2009 E. 1.2;Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen
2010, N 1653;Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., N 115). Als unverschuldet gilt ein Versäumnis, wenn dafür objektive
Gründe vorliegen und der säumigen Partei keine Nachlässigkeit vorgeworfen
werden kann. Massgeblich sind nur Gründe, die einer Person die Wahrung ihrer
Interessen auch bei Einsatz der gehörigen Sorgfalt gänzlich verunmöglichen oder
in unzumutbarer Weise erschweren. Taugliche Entschuldigungsgründe bilden etwa
Naturkatastrophen, Militärdienst oder eine schwerwiegende Erkrankung. Arbeitsüberlastung,
organisatorische Unzulänglichkeiten oder Ferien fallen hingegen nicht darunter
(Vogel, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2008,
Art. 24 N 10 mit Hinweisen).

3.3Der
Rekurrent erhob am 14. April 2015 gemeinsam mit seinem Bruder Einsprache gegen
den Entwurf der Zonenplanrevision Riehen, welcher die Umzonung des in
Gesamteigentum stehenden Grundstücks (Grundbuch Riehen, Sektion [], Parzelle []
von der Bau- in die Landwirtschaftszone vorsah. Die Planfestsetzungsbeschlüsse
sowie die Beschlüsse des Einwohnerrates betreffend die Einsprache wurden dem
Rekurrenten am 30. November 2015, seinem Bruder am 7. Dezember 2015 zugestellt.
In der Folge meldeten der Rekurrent und sein Bruder gemeinsam am 9. Dezember 2015
Rekurs beim Regierungsrat an. Mit zwei Schreiben vom 22. Dezember 2015
informierte der Regierungsrat den Rekurrenten und seinen Bruder über die
aufgrund ihrer gemeinsam unterzeichneten Rekursanmeldung verfügte
Verfahrensvereinigung und machte die Parteien in separaten Schreiben auf die individuell
geltende Frist zur Einreichung der Rekursbegründung  30 Tage seit Zustellung
der Verfügung am 30. November 2015 bzw. 7. Dezember 2015  aufmerksam. Nachdem der
Rekurrent und sein Bruder am 5. Januar 2016 um Erstreckung der Begründungsfrist
bis zum 31. Januar 2016 ersucht hatten, informierte der Regierungsrat den
Rekurrenten mit Schreiben vom 8. Januar 2016 über das Fristsäumnis und verfügte
die Trennung der Verfahren.

Dem Rekurrenten
ist zuzugestehen, dass aufgrund der verschiedenen Eröffnungsdaten des Einspracheentscheids
und der späteren Vereinigung der beiden Verfahren eine unklare Rechtslage entstanden
ist. Zu beachten ist aber, dass der Regierungsrat diese Unklarheiten mit seinem
Schreiben vom 22. Dezember 2015, worin er explizit auf den für den Rekurrenten massgeblichen
Fristbeginn hinwies, beseitigt hat. Auf dieses Schreiben hin hätte sich der
Rekurrent nach Treu und Glauben innert Frist an den Regierungsrat wenden
müssen, wenn er mit dessen Auffassung nicht einverstanden gewesen wäre oder
weitere Unklarheiten für ihn bestanden hätten. Ohne Weiteres wäre auch ein
Fristerstreckungsgesuch innert der im Schreiben vom 22. Dezember 2015
genannten Frist möglich gewesen, wenn er seine Rekursbegründung gemeinsam mit
seinem Bruder hätte einreichen wollen. Von einer unverschuldeten Säumnis bei
der Einhaltung der Frist und damit von einem Wiedereinsetzungsgrund im Sinne
der vorstehenden Erwägungen (E. 3.2) kann unter diesen Umständen nicht
gesprochen werden.

4.

Daraus folgt,
dass der Rekurs abzuweisen ist. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der
Rekurrent dessen Kosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des
Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 400..

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die a.o. Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid
kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)
innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.