bs_appellationsgericht · VD.2020.122 · 2014-05-20 · de
Beitragsplanentwurf und Planfestsetzung Beitragsplan Störklingasse


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.122

URTEIL

vom29. Juni 2021

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz),

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller,
Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Einwohnergemeinde Riehen

vertreten durch den Gemeinderat,

Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen,

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Gemeinderats Riehen

vom 20. Mai 2020

betreffend Beitragsplanentwurf
und Planfestsetzung Beitragsplan

Störklingasse

Sachverhalt

A____
(nachfolgend: Rekurrentin) ist Eigentümerin der Parzelle Riehen Sektion B____ mit
der Lagebezeichnung Störklingasse in Riehen. Die Parzelle befindet sich in der
(Bau-)Zone 2a.

Der Gemeinderat
Riehen setzte mit Gemeinderatsbeschluss vom 20. Mai 2014 den Linien- und
Erschliessungsplan Inventar Nr. 10201-1 und 10201-2 beide vom
28. August 2013 für den Nutzungsplan «Störklingasse» fest. Der Abschnitt
Paradiesstrasse bis zum Wendeplatz wurde der Kategorie «Erschliessungsstrasse»
zugeteilt. Im Grundbuch wurde unter anderem auf der im Eigentum der Rekurrentin
stehenden Parzelle eine Anmerkung betreffend Erschliessungsbeiträge
eingetragen.

Zur Erhebung der
Erschliessungsbeiträge erarbeitete die Gemeindeverwaltung der Gemeinde Riehen
einen Beitragsplanentwurf und legte diesen vom 9. Februar 2019 bis zum 12. März
2019 öffentlich auf. Gegen den Beitragsplanentwurf Störklingasse im Abschnitt
Paradiesstrasse bis Kehrplatz vom 19. Oktober 2018 erhob die Rekurrentin
Einsprache. Die Gemeindeverwaltung wies die Einsprache mit Einspracheentscheid
vom 16. September 2019 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs an den Gemeinderat der
Gemeinde Riehen wies dieser mit Entscheid vom 20. Mai 2020 (Sitzung vom 19. Mai
2020) ab. Gleichzeitig stimmte der Gemeinderat dem Planfestsetzungsbeschluss zu
und setzte den Beitragsplan Inventar Nr. 10201-3 vom 19. Oktober
2018 fest. Gegen diesen Planfestsetzungs- und Rekursentscheid des Gemeinderats
vom 20. Mai 2020 erhob die Rekurrentin mit Anmeldung vom 3. Juni 2020 sowie
Begründung vom 16. Juni 2020 Rekurs an den Regierungsrat. Darin beantragt sie,
es sei der angefochtene Entscheid des Gemeinderats aufzuheben und es sei
festzustellen, dass sie der Gemeinde Riehen aufgrund der Sanierung der
Störklingasse nichts schulde. Die grundbuchliche Anmerkung sei zu löschen. Das
Präsidialdepartement überwies den Rekurs mit Verfügung vom 1. Juli 2020 dem
Appellationsgericht als Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die Gemeinde Riehen
beantragt mit ihrer Vernehmlassung vom 11. September 2020 die Abweisung
des Rekurses. Mit Verfügung vom 17. September 2020 informierte der
Verfahrensleiter, dass über die Rekurse in den Verfahren VD.2020.122, VD.2020.123
sowie VD.2020.124 an einer gemeinsamen Rekursverhandlung mit einem gemeinsamen vorgängigen
Augenschein entschieden werde.

Anlässlich des
Augenscheins vor Ort und der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 29. Juni
2021 wurden die Rekurrierenden der Verfahren VD.2020.122-124 und die Gemeinde
Riehen zur Sache befragt. Anschliessend gelangten ihre Rechtsvertreter zum
Vortrag. Dabei hielten sie an ihren Anträgen fest. Für sämtliche Ausführungen
wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die
Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende
Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (SG 170.100) kann gegen letztinstanzliche
Verfügungen der Gemeindebehörden nach den Bestimmungen des
Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) Rekurs an den Regierungsrat erhoben
werden. Dieser wie auch das von ihm mit der Behandlung des Rekurses beauftragte
Departement können den Rekurs gestützt auf § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG, SG 270.100) in Verbindung mit § 42 OG dem Verwaltungsgericht zum
Entscheid überweisen. Aus dem entsprechenden Überweisungsbeschluss des
Präsidialdepartements vom 1. Juli 2020 ergibt sich die sachliche und
funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11
des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum
Entscheid berufen.

1.2Gemäss
§ 13 Abs. 1 VRPG in Verbindung mit § 113 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes
(BPG, SG 730.100) ist zum Rekurs legitimiert, wer durch den angefochtenen
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat. Die Rekurrentin ist als Eigentümerin der Parzelle Riehen Sektion B____
von der Festsetzung des Beitragsplans durch den Gemeinderat unmittelbar
berührt. Sie ist daher zur Erhebung des Rekurses legitimiert. Auf den form- und
fristgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3
lit. bdes Raumplanungsgesetzes (RPG, SR
700)und § 113 Abs. 3 BPG. Danach ist über die allgemeine
Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung der
richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die
Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das
Verwaltungsgericht grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und
zweckmässig ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht
kommunale Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung
aufzuerlegen, als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung
Sachnähe, Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung
sind. Die Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion
zu beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie
soll ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE VD.2017.252
vom 25. September 2018 E. 1.4, VGE 627/2006 vom 24. August 2007
E. 1.2, mit Hinweis aufAemisegger/Haag,in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zürich 2009, Art. 33 N 56 und BGE 109 Ib 121,
106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelbehörde darf somit
trotz der ihm zustehenden Angemessenheitskontrolle das Ermessen des
Gemeinderates als Planungsbehörde nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014
vom 9. Februar 2015 E. 3.3). Es hat aber auch nicht erst dann
einzugreifen, wenn die getroffene raumplanerische Lösung offensichtlich
unhaltbar oder willkürlich ist, sondern bereits dann, wenn sie sich als
rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag,
Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010,
Art. 33 RPG N 77; VGE VD.2017.252 vom 25. September 2018 E. 1.4,
VD.2014.55 vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom
2. Februar 2015 E. 3.2.2, VD.2014.57 vom
2. Februar 2015 E. 4.1.2, VD.2014.59 vom
2. Februar 2014 E. 2.1 und 627/2006 vom 24. August 2007
E. 3.3).

2.

2.1Die
Rekurrentin macht in formeller Hinsicht geltend, dass der sich aus Art. 29 der
Bundesverfassung (BV, 101) ergebende Anspruch auf richtige Zusammensetzung der
Entscheidbehörde verletzt worden sei. Im vorliegenden Fall seien offenbar der
Gemeindepräsident [...] und die Gemeindepräsidentin [...] aufgrund eines
Antrags der Verwaltung «in den Ausstand geschickt» worden (Rekursbegründung E.
4). Der angefochtene Entscheid verletze das rechtliche Gehör und die
Begründungspflicht, weil nicht dargelegt werde, aus welchen Gründen der
Spruchkörper nicht verfassungskonform zusammengesetzt gewesen sei
(Rekursbegründung E. 6). Aus dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 3. Dezember
2019 ergebe sich, dass offenbar zwei Mitglieder des Gemeinderats Grundeigentum an
altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendwegen besitzen würden. Es werde
ausgeführt, dass es sich dabei um eine identische Situation handle, wie bei der
Störklingasse. Bei einem Grundstück eines Mitglieds des Gemeinderates gebe es
aber Strassenlinien. Aus dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom
4. Februar 2020 gehe sodann hervor, dass die Verwaltung (Fachbereich Recht)
der Ansicht sei, dass der zu fällende Rekursentscheid die Gemeinderäte und
Gemeinderätinnen wesentlich stärker betreffe als andere, da der Rekursentscheid
präjudizielle Wirkung auf die Beurteilung ihrer Anliegen habe (Rekursbegründung
E. 8). Dem könne nicht gefolgt werden. Für den Ausstand eines Mitglieds
einer Exekutive könne der blosse Anschein einer Befangenheit nicht ausreichen
(Rekursbegründung E. 9). Ob ein anderes Ergebnis erzielt worden wäre, wenn die
beiden Mitglieder des Gemeinderats nicht in den Ausstand getreten wären, sei
nicht bekannt. Die Rekurrentin habe aber einen verfassungsmässigen Anspruch,
dass der Gemeinderat in gültiger Zusammensetzung über ihren Rekurs befinde
(Rekursbegründung E. 11).

Die Rekurrentin
zeigt in ihrer Rekursbegründung selbst auf, welche Überlegungen dem von ihr
gerügten Ausstandsbeschluss zugrunde lagen (vgl. Rekursbegründung E. 6 ff.).
Gemäss § 4 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Riehen (SG RiE 111.100) treten
Mitglieder des Gemeinderats, Mitglieder von Kommissionen des Einwohnerrats oder
des Gemeinderats sowie Angestellte der Gemeindeverwaltung bei der Vorbereitung,
Beratung und Beschlussfassung von Geschäften in den Ausstand, an denen sie ein
unmittelbares persönliches Interesse haben. Dem von der Rekurrentin zitierten Protokoll
der Sitzung des Gemeinderats vom 4. Februar 2020 ist zu entnehmen, dass der
hier angefochtene Entscheid über die Beitragspflicht an der Störklingasse
präjudizielle Auswirkungen auf die Beurteilung der Beitragspflicht bei anderen
Allmendwegen habe, an welchen zwei Mitglieder des Gemeinderats Grundeigentum
hätten. Da auch bei diesen Allmendwegen ein Verfahren betreffend
Strassenbeiträge durchzuführen sein werde, seien die beiden Mitglieder des
Gemeinderats wesentlichen stärker durch den Beschluss betroffen als andere.
Damit liege gemäss § 4 Abs. 1 Gemeindeordnung ein Ausstandsgrund vor. Die
Gründe für den Ausstandsentscheid gehen aus dem vorgenannten Protokoll, welches
der Rekurrentin gegenüber offengelegt worden ist, in rechtsgenügender Weise
hervor. Es liegt entgegen den Ausführungen der Rekurrentin somit keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs oder eine mangelnde Begründung vor. Zu prüfen
ist, ob ein Ausstandsgrund zu Recht bejaht worden ist.

Aus dem in Art.
29 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf «gleiche und gerechte Behandlung» wird
auch im verwaltungsinternen Verfahren ein grundrechtlicher Anspruch auf
unbefangene Entscheidträger abgeleitet. Daraus folgt, dass eine Person, die
eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten hat, in den Ausstand treten muss,
wenn sie in der Sache befangen sein könnte (BGE 132 II 485 E. 4.2 S. 496; VGE
VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 3.2;Feller/Kunz-Notter, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2019 Art. 10 N 1). Die Rekurrentin weist
zwar zu Recht darauf hin, dass für verwaltungsinterne Verfahren nicht der
gleich strenge Massstab wie gemäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) für unabhängige richterliche Behörden
gilt (Rekursbegründung E. 4; BGer 2C_732/2008 vom 24. März 2009 E. 2.2.1, BGE
125 I 209 E. 8 S. 217 f., 112 Ia 142 E. 2d S. 147 f.; BVGer C-615/2012 vom 14. Januar
2014 E. 3.1.1). Dies ändert aber nichts daran, dass auch Mitglieder einer
verwaltungsinternen Rechtsmittelbehörde in den Ausstand zu treten haben, wenn
Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, den Anschein
einer Voreingenommenheit oder einer Gefährdung der Unparteilichkeit aufkommen
zu lassen (BGE 127 I 196 E. 2b S. 198 f., 119 V 456 E. 5b S. 465 f.; BVGer C-615/2012
vom 14. Januar 2014 E. 3.1.1; VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E.
3.2;). Solche objektiven Umstände können bei einem persönlichen Interesse am
Ausgang eines Entscheids vorliegen. Wie der Gemeinderat Riehen zutreffend
erwogen hat, wird dieser verfassungsrechtliche Anspruch der Verfahrensparteien in
der Gemeinde Riehen durch § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung umgesetzt (Vernehmlassung
Rz. 12; vgl. für das baselstädtische Recht § 22 des Personalgesetzes [PG, SG
162.100]). Ein unmittelbares persönliches Interesse am Verfahren besteht, wenn
der Entscheid für das betreffende Behördenmitglied zu einem direkten Vor- oder
Nachteil, einerlei ob rechtlicher oder tatsächlicher, ideeller oder
finanzieller Natur, führt, oder wenn dadurch unmittelbar seine Rechte und
Pflichten festgelegt werden. Bei einer indirekten Betroffenheit hat die
Entscheidträgerin bzw. der Entscheidträger dann in den Ausstand zu treten, wenn
seine bzw. ihre persönliche Interessensphäre durch den Ausgang des Verfahrens
spürbar tangiert wird. Es braucht ein spezifisches Näheverhältnis zu einer
Verfahrenspartei, sodass deren Interessen zu eigenen, persönlichen Interessen
werden, oder eine spürbare persönliche Beziehungsnähe zum Streitgegenstand (BGE
140 III 221 E. 4.2 S. 222 f.; BGer 1P.316/2003 vom 14. Oktober 2003, in: ZBl
106 [2005] 634 E. 3.6.; Bundesratsentscheid vom 8. September 1999, in: VPB 64
(2000) Nr. 2 E. 6.1.2;Breitenmoser/Spori,
in: Waldmann Bernhard/Weissenberger Philippe [Hrsg.], VwVG - Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 10 N 42 f.). Der
Gemeinderat konnte darlegen, dass hier eine solche Betroffenheit der beiden
vorgenannten Mitglieder des Gemeinderats vorliegt. Mit dem hier angefochtenen
Entscheid hat der Gemeinderat die Frage beantwortet, ob bei den altrechtlichen
Allmendwegen eine Beitragspflicht zu bejahen ist. Der Gemeinderat hat zu Recht
auf die präjudizielle Auswirkung dieses Entscheids für die zu erwartenden
Entscheide hingewiesen, von welchen die beiden Mitglieder des Gemeinderats
voraussichtlich betroffen sein werden. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass
der Gemeinderat zum Schluss gekommen ist, dass dieser Beschluss mittelbar auch
die Beitragspflicht der genannten Mitglieder des Gemeinderats und damit deren
Interessen betrifft. Weiter hat der Gemeinderat zu Recht darauf hingewiesen,
dass der Kreis dieser so indirekt betroffenen Grundeigentümerinnen und
Grundeigentümer klein ist, so dass bei diesen eine besondere Beziehungsnähe zum
Streitgegenstand und damit ein unmittelbares persönliches Interesse der beiden
vorgenannten Mitglieder des Gemeinderats am Ausgang des angefochtenen
Entscheids im Sinn von § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung bejaht werden kann. Es
ist daher mit Art. 29 Abs. 1 BV vereinbar, dass der Gemeinderat den
angefochtenen Entscheid ohne die beiden sich im Ausstand befindlichen
Mitglieder getroffen hat.

2.2Weiter
macht die Rekurrentin geltend, der angefochtene Entscheid verletze das
rechtliche Gehör und die Begründungspflicht, da auf wesentliche Argumente der
Rekursbegründung vom 10. Oktober 2019 nicht eingegangen worden sei. Dies gelte
für die Frage der Beweislast, der Verwirkung beziehungsweise der Verjährung
(Rekursbegründung E. 30).

Aus dem Anspruch
auf rechtliches Gehör folgt unter anderem die grundsätzliche Pflicht der
Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein,
dass die betroffene Person den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten
kann. Die Begründung muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen
sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Nicht
erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt
(Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage 2014 Rz 343 ff.; BGE 136
I 184 E. 2.2.1 S. 188, 134 I 83 E. 4 S. 88 f., 133 III 439
E. 3.3 S. 445; VGE VD.2019.228 vom 25. August 2020 E. 2.2.3,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 2). Diesen formellen Anforderungen genügt der
angefochtene Entscheid offensichtlich. Bereits aus den eigenen Ausführungen der
Rekurrentin geht hervor (vgl. unten E. 3.3), dass der Gemeinderat Riehen im
angefochtenen Entscheid die wesentlichen Gründe seiner Entscheidung dargelegt und
sich mit den wesentlichen Rügen der Rekurrentin auseinandergesetzt hat. Der
Gehörsanspruch ist damit gewahrt. Es wird aufgrund der vorgetragenen Rügen der Rekurrentin
materiell zu prüfen sein, ob dem Entscheid inhaltlich auch gefolgt werden kann.

3.

Materiell ist die Festsetzung vonErschliessungsbeiträgen im Beitragsplanentwurf
Inventarnummer 10201-3 strittig.

3.1Erschliessungsbeiträge
sind im Regelfall sogenannte Vorzugslasten, mitdenendie Vorteile der
Erschliessung auszugleichen sind. Die Abgaben können als Vorzugslasten oder als
Gebühren konzipiert sein (Zaugg/Ludwig,
in: Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar Band II, 4. Auflage,
Bern 2017, Art. 111 N 2). Knüpft die Abgabepflicht bloss an die abstrakte
Interessenlage des belasteten Personenkreises an, so stellt die Abgabe keine
Vorzugslast, sondern eine  voraussetzungslos erhobene  Kostenanlastungssteuer
dar (vgl. BGE 131 I 313 E. 3.3 S. 317, 129 I 346 E. 5.1 S. 354
f., 128 I 155 E. 2.2 S. 160, 124 I 289 f. E. 3b S. 291; KGBL 810 16 1 vom 8.
November 2017 E. 5.2). Gemäss Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG werden die
Erschliessungsbeiträge durch das kantonale Recht geregelt. Dabei gelten
verfassungsrechtliche Vorgaben, wie
insbesondere das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip als Begrenzungen der
Beitragsfestsetzung. Aufgrund des Bundesrechts (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG,
Art. 6 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes [WEG, SR 843]) besteht
eine Pflicht zur Kostenbeteiligung der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer
(Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 112 N
5). Gemäss Art. 6 Abs. 1 WEG hat das kantonale Recht angemessene
Beiträge an die Kosten der Groberschliessung festzulegen. Art. 6
Abs. 2 WEG verlangt, dass die Kosten der Feinerschliessung ganz oder zum
überwiegenden Teil den Grundeigentümern überbunden werden (Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr[Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, S. 191).

Gemäss § 153 Abs. 1 BPG sorgen die Gemeinden für die
Erschliessung ihrer Bauzonen durch Strassen und Kanalisation, soweit nicht der
Kanton dafür geeignete Anlagen erstellt. Im Einklang mit den bundesrechtlichen
Vorgaben schreibt § 164 Abs. 1 BPG vor, dass Kanton und Gemeinde Beiträge für
die Erschliessung durch Strassen und die Kanalisation erheben. Der
Beitragspflicht unterliegen gemäss § 165 Abs. 1 BPG die Grundstücke, die durch
eine diesem Gesetz entsprechende öffentliche Strasse oder Kanalisation
erschlossen werden. Die Höhe der Strassenbeiträge ist in § 166 BPG geregelt.

3.2Die
Gemeinde Riehen hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass es sich bei der
Störklingasse um einen altrechtlichen für Bebauung freigegebenen Allmendweg im
Sinne von § 180 BPG handle. Solche Allmendwege würden eine fahrbare Verbindung
zum Strassennetz sicherstellen. Allerdings würden diese Allmendwege nur eine
provisorische Erschliessung der anliegenden Parzellen gewährleisten und seien
nicht gemäss den gesetzlichen Anforderungen ausgebaut. Weiter seien die
Parzellarverhältnisse noch nicht überall bereinigt und es müssten daher noch
Abtretungen und Zuteilungen vorgenommen werden. Die Störklingasse sei deshalb
bislang noch nicht gesetzmässig angelegt. Sie könne daher auch nicht als
gesetzmässige Erschliessung für die Parzelle der Rekurrentin gelten. Mit dem
Bau des Abschnitts der Störklingasse zwischen Paradiesstrasse und Kehrplatz,
welcher Gegenstand des Beitragsplans sei, werde die Parzelle der Rekurrentin
erstmals mit einer gesetzmässig angelegten öffentlichen Strasse erschlossen
(angefochtener Entscheid E. 3). Die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen
widerspreche nicht dem Vertrauensgrundsatz. Die mangelhafte Erschliessung sei
nicht nur aus den amtlichen Plänen erkennbar gewesen. Auch vor Ort sei
erkennbar gewesen, dass wegen der fehlenden planerischen Festlegung der Strasse
noch kein gesetzeskonformer Ausbau stattgefunden habe. Die Störklingasse habe
im fraglichen Bereich weder über Strassenlinien verfügt noch sei sie mit einer
Breite von drei Metern gemäss den Mindestanforderungen von § 4 Abs. 1 BPG
dimensioniert gewesen (angefochtener Entscheid E. 3 und 4). Die Parzelle der
Rekurrentin werde gemäss der Erschliessungsplanung der Gemeinde Riehen über die
Störklingasse erschlossen. An den Kosten der Erschliessung seien auch
hinterliegende Grundstücke beitragspflichtig, welche über eine öffentliche
Gemeindestrasse erschlossen werden. Ein direkter Anstoss für die
Beitragspflicht sei nicht erforderlich (angefochtener Entscheid E. 5). Im
Übrigen seien die verwendeten Unterlagen nicht veraltet. Insbesondere die
massgebliche Parzellenfläche und die Ausnutzungsziffer seien unverändert
geblieben (angefochtener Entscheid E. 6). Der Rekurs sei daher abzuweisen
(angefochtener Entscheid E. 7).

3.3Die
Rekurrentin beanstandet in der Sache zunächst das Vorgehen der Gemeinde Riehen.
Der an der Sitzung des Gemeinderats vom 19. Mai 2020 ergangene
Planfestsetzungsbeschluss sei zu früh ergangen und das Rechtsmittelverfahren
betreffend den Beitragsplanentwurf hätte erst abgeschlossen werden müssen
(Rekursbegründung E. 12). Sodann macht sie geltend, dass auf ihrer Parzelle
keine Liegenschaft stehe. Die Nachbarparzelle des Sohnes sei seit 1923 mit
einer Trinkwasserzuleitung, Abwasserleitung, Strom und später mit Kabel-TV etc.
vollständig erschlossen (Rekursbegründung E. 15). Die Gemeinde habe seit 1923
kein einziges Mal den Vorbehalt angebracht, dass diese Parzelle nicht
erschlossen sei und irgendeinmal Erschliessungsgebühren anfallen würden
(Rekursbegründung E. 16). Allfällige Erschliessungsbeiträge seien längst
bezahlt worden und im Bestreitungsfall hätte die Gemeinde Riehen die Beweislast
zu tragen (Rekursbegründung E. 17). Der beschriebene Strassenabschnitt sei
im Hinblick auf den Kindergartenneubau der Gemeinde Riehen zunächst übermässig
in Anspruch genommen und dann erweitert worden. Es sei nicht einzusehen, weshalb
die Anstösserinnen und Anstösser für solche, einzig von der Gemeinde verursachten
Kosten, aufkommen sollten (Rekursbegründung E. 18). Nicht nachvollziehbar seien
auch die im angefochtenen Entscheid vorgenommenen Prozentzahlen. Die Parzelle
der Rekurrentin grenze nirgends an die Störklingasse. Es sei nicht ersichtlich,
für was bezahlt werden soll. Der aufgelegte Beitrags- beziehungsweise Auflageplan
aus dem Jahre 2012 würde die aktuelle Situation nicht widerspiegeln. Die
Rekurrentin habe Anspruch auf die Berücksichtigung aktueller Pläne (Rekursbegründung
E. 19). Es möge zwar «bürokratisch» so gesehen werden, dass es sich um
eine erstmalige Erschliessung handle. Für die Rekurrentin ergebe sich daraus
weder ein Vorteil noch eine Veränderung zu ihren Gunsten (Rekursbegründung E. 20).
Dass es bis jetzt keine Strassenlinien gegeben habe, sei auf das Verschulden
der Behörden zurückzuführen. Dies habe mit der Rekurrentin nichts zu tun (Rekursbegründung
E. 21). Der Anspruch auf Strassenbeiträge sei verwirkt. Die Liegenschaft sei
1923 gebaut worden. Die jetzigen Eigentümer hätten keinerlei Möglichkeit, in
Erfahrung zu bringen, in welchem Umfang seinerzeit Strassenbeiträge erhoben
worden seien. Die Gemeinde Riehen und die Eigentümer seien in den vergangenen
100 Jahren davon ausgegangen, dass in der Störklingasse alles gesetzeskonform
angelegt worden sei. Ansonsten hätte die Gemeinde Riehen in irgendeiner Weise
darauf hinweisen müssen, dass Strassenbeiträge zu zahlen seien. «Die Idee, bei
Anstössern Geld abkassieren zu können», sei «jüngsten Datums» (Rekursbegründung
E. 22-24). Die jetzige Strassensanierung stehe einzig im Zusammenhang mit dem
Neubau des Kindergartens an der Störklingasse (Rekursbegründung E. 26). Die
Bezugnahme auf die massgebende Fläche als Bemessungsfaktor sei willkürlich. Der
Rekurrentin würde aus der «rein bürokratischen Umordnung» der altrechtlichen in
eine angeblich neue Erschliessung kein Vorteil erwachsen. Es würden die
Eigentumsgarantie und der Vertrauensgrundsatz verletzt (Rekursbegründung E.
27-31).

3.4Entgegen
den Vorbringen der Rekurrentin ist das Vorgehen der Gemeinde Riehen im
vorinstanzlichen Rechtsmittelverfahren nicht zu beanstanden. Wie im Reglement
betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge sowie Gebühren für die Ableitung
von Abwasser (Strassen- und Kanalisationsreglement, SG RiE 750.110)
vorgeschrieben, wurde der Beitragsplan von der Gemeindeverwaltung ausgearbeitet
und öffentlich aufgelegt (§§ 7-9 des Strassen- und Kanalisationsreglements). Über
die dagegen gerichteten Einsprachen entschied die Gemeindeverwaltung und auf
entsprechenden Rekurs hin der Gemeinderat. Mit dem hier angefochtenen Entscheid
vom 20. Mai 2020 wurde auch der angefochtene Beitragsplan bestätigt. Dagegen
richtet sich das vorliegende Rekursverfahren. Es ist nicht ersichtlich, weshalb
dieses Vorgehen den rechtlichen Vorgaben nicht entsprochen haben soll. Es ist
im Planerlassverfahren vielmehr üblich, dass der Planfestsetzungsbeschluss
zusammen mit dem Entscheid über Einsprachen gegen den Planentwurf ergeht und
somit gemeinsam mit diesem in einem Rechtsmittelverfahren angefochten werden
kann.

3.5

3.5.1Gemäss
§ 164 Abs. 1 und 2 BPG erheben der Kanton und die Gemeinden Beiträge für die
Erschliessung durch Strassen und die Kanalisation. Die Gemeinden können von
diesem Gesetz abweichende Vorschriften über Erschliessungsbeiträge erlassen (§
164 Abs. 3 BPG). Der Beitragspflicht unterliegen Grundstücke, die durch eine
diesem Gesetz entsprechende öffentliche Strasse oder Kanalisation erschlossen
werden (§ 165 Abs. 1 BPG). § 180 BPG schreibt vor, dass provisorisch angelegte
Strassen und die ihnen gleichgestellten Allmendwege (§ 78 des Gesetzes vom
14. Januar 1937 über Anlegung und Korrektion von Strassen) diesem Gesetz
entsprechend definitiv anzulegen sind (a) auf den Zeitpunkt der Fertigbauung
von Neubauten, die eine gesetzmässige Erschliessung brauchen und (b) wenn sie
zu drei Vierteln der Bauordnung entsprechend bebaut sind. Die Gemeinde Riehen
hat in § 22a des Strassen- und Kanalisationsreglements das
Erschliessungsprogramm für Allmendwege festgelegt. Weiter hat sie ein Verzeichnis
der Allmendwege erstellt, welche altrechtlich zur Bebauung freigegeben, jedoch
noch nicht gesetzmässig angelegt worden sind. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung legt
der Gemeinderat für die Erstellung der Erschliessungsanlagen dieser Allmendwege
ein Erschliessungsprogramm fest.

3.5.2Im
vorliegend zu beurteilenden Fall setzte der Gemeinderat Riehen mit
Gemeinderatsbeschluss vom 20. Mai 2014 den Linien- und Erschliessungsplan
Inventar Nr. 10201-1 und 10201-2 vom 28. August 2013 für den
Nutzungsplan «Störklingasse» fest. Der Abschnitt Paradiesstrasse bis zum
Wendeplatz wurde der Kategorie «Erschliessungsstrasse» zugeteilt. Im Grundbuch
wurde unter anderem auf der im Eigentum der Rekurrentin stehenden Parzelle eine
Anmerkung betreffend Erschliessungsbeiträge eingetragen. Dieser Beschluss vom
20. Mai 2014, den Allmendweg Störklingasse den Anforderungen des BPG
entsprechend einzurichten beziehungsweise auszubauen, steht im Einklang mit den
verbindlichen Vorgaben dieses Gesetzes. Die im früheren Recht in § 78 des
Strassengesetzes vom 14. Januar 1937 vorgesehene Möglichkeit, «Strassen im
Gebiete der äusseren Stadt oder der Landgemeinden vor Erlass des Ausführungsbeschlusses
provisorisch» anzulegen, wurde durch eine am 8. Juli 1920 beschlossene Änderung
des Strassengesetzes vom 13. Februar 1902 (§ 20 Abs. 2) geschaffen (vgl.
Ratschlag und Entwurf zu einem Baugesetz vom 7. November 1995 [8637], S. 215;
nachfolgend «Ratschlag Baugesetz»). Das BPG lässt das Bauen an provisorischen
Strassen und an «bestehenden Allmendwegen» nicht mehr zu. Nach § 2 Abs. 2 lit.
c und § 155 Abs. 3 BPG dürfen Strassen und Kanalisationen nicht mehr später
fertig gestellt werden als die Bauten und Anlagen, die sie erschliessen sollen.
Für altrechtliche provisorische Strassen und die ihnen gleichgestellten
Allmendwege legt § 180 BPG die Modalitäten zur Anpassung dieser altrechtlichen
Provisorien dar (vgl. Ratschlag Baugesetz S. 216). § 180 BPG hält
ausdrücklich fest, dass diese nun «diesem Gesetz entsprechend» anzulegen sind,
womit die Bestimmungen des BPG selbst und nicht etwa diejenigen des
Strassengesetzes von 1937 gemeint sind. Die Rekurrentin vermag die Richtigkeit
der Feststellung im angefochtenen Entscheid, dass es sich bei der Störklingasse
um einen Allmendweg und damit um eine provisorische Strasse im Sinn von § 180
BPG handelt, nicht in Zweifel zu ziehen. Daran ändert entgegen den Ausführungen
der Rekurrentin nichts, dass dieser Allmendweg nach ihren Angaben schon 1923 bestanden
habe und dass durch ihn verschiedene Liegenschaften erschlossen worden seien. Von
der Rekurrentin wird nicht substantiiert bestritten, dass der altrechtliche
Allmendweg nicht den Vorschriften des BPG entsprechend angelegt war, für die
Störklingasse insbesondere noch keine Strassenlinien gelegt wurden und dass sie
nicht im Einklang mit den Anforderungen von § 4 BPG dimensioniert war. Ebenso
wenig bestreitet sie die Ausführungen im angefochtenen Entscheid, wonach zur
gesetzesmässigen Ausgestaltung der Störklingasse Abtretungen und Zuteilungen
erforderlich sind. Entgegen ihren Ausführungen spielt es für die Anwendung von § 164
BPG zur Beitragspflicht keine Rolle, ob die Gemeinde für die bis anhin noch
nicht den Vorschriften des BPG entsprechende Erschliessung verantwortlich ist
oder nicht. Es handelt sich beim Ausbau der Störklingasse somit nicht um die Korrektion
einer bestehenden Strasse, sondern um eine erstmalige gesetzesmässige Erschliessung.

3.6

3.6.1Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Erhebung eines Erschliessungsbetrags
zulässig, wenn eine bisher zwar bestehende, aber nicht mehr den aktuellen
Vorschriften entsprechende Erschliessung durch eine rechtskonforme Strasse
ersetzt wird (Urteil 2C_665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 4.2, ZBl 113/2012 S. 103).
Dies gilt auch für den vorliegenden Fall, in welchem der altrechtliche
Allmendweg, welcher den Vorschriften des BPG nicht entspricht, zur gesetzmässig
angelegten Strasse umgewidmet und ausgebaut wird. Die Erhebung eines
Strassenbeitrages bei der hier vorliegenden erstmals im Einklang mit den
Anforderungen des BPG konformen Erschliessung basiert auf einer gesetzlichen
Grundlage. Gemäss Bundesrecht müssen sich die Grundeigentümer grundsätzlich an
der Finanzierung der Erschliessung beteiligen. Da die Erschliessungen den Wert
ihrer Liegenschaften erhöhen, sind sie die Hauptbegünstigten (Jeanneratin:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, Art. 19 N 68). Im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben (Art.
19 Abs. 2 Satz 2 RPG; Art. 6 WEG) schreibt § 165 Abs. 1 BPG vor, dass
Grundstücke, die durch eine dem BPG entsprechende öffentliche Strasse oder
Kanalisation erschlossen werden, der Beitragspflicht unterstehen. Sowohl der
Kreis der Beitragspflichtigen als auch der Grundsatz der Berechnung der
Beitragshöhe sind auf Gesetzesstufe geregelt (vgl. § 166 BPG).) Sieht die
formell-gesetzliche Bemessungsgrundlage, wie im vorliegenden Fall, ausdrücklich
vor, dass für die (verursachergerechte) Bemessung einer Abgabe auf die
Investitionskosten abgestellt werden soll, ist dies gemäss bundesgerichtliche
Rechtsprechung angesichts der das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
Willkürverbot konkretisierenden Funktion des Äquivalenzprinzips (BGE 138 II 70
E. 7.2 S. 76; 130 III 225 E. 2.3 S. 228) nicht zu beanstanden (BGer
2C_1131/2014, ZBl 118/2017 S. 331 ff., 336; 2C_759/2014 vom 6. Februar 2015
E. 6.2). Zu beachten ist, dass gemäss der Formulierung des Bau- und
Planungsgesetzes Voraussetzung für die Beitragspflicht alleine die Tatsache der
Erschliessung gemäss diesem Gesetz (BPG) ist und dass für die Bestimmung der
Höhe alleine an die Kosten einer Strassenfläche sowie die massgebende
Grundstücksfläche und Geschossfläche angeknüpft wird. Anders als etwa im Kanton
Basel-Landschaft (vgl. dazu etwa KGBL 810 16 1 vom 8. November 2017) ist für
die Entstehung der Beitragspflicht somit nicht erforderlich, dass die
Erschliessung mit einem individuellen, der bzw. dem einzelnen Pflichtigen
zurechenbaren, konkreten Sondervorteil verknüpft ist. Dieser Vorteil wird vom
Gesetzgeber bei der Erstellung der gesetzeskonformen Erschliessung in § 165 in
Verbindung mit § 166 BPG unwiderlegbar vermutet.

Aufgrund der
entsprechenden Ermächtigung in § 164 Abs. 3 BPG hat die Gemeinde Riehen
Ausführungsbestimmungen zur Bemessung der Erschliessungsbeiträge aufgestellt.
Gemäss § 4 Abs. 1 der Ordnung betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge
sowie Gebühren für die Ableitung von Abwasser (Strassen- und
Kanalisationsordnung, SG RiE 750.100) haben die Eigentümerinnen und Eigentümer
der an die Strasse anstossenden Grundstücke oder der über diese zu
erschliessenden, hinterliegenden Grundstücke einen Beitrag an die Erstellung
von öffentlichen Gemeindestrassen zu leisten. Gemäss § 4 Abs. 2 der Strassen-
und Kanalisationsordnung sind für ein bereits anderweitig erschlossenes
Grundstück Beiträge nur dann zu leisten, wenn für das betreffende Grundstück
durch die Neuerstellung oder den Ausbau einer Strasse ein Mehrwert oder
Sondervorteil entsteht.

3.6.2Bei
der im Eigentum der Rekurrentin stehenden Parzelle handelt es sich nicht um
eine direkt an die Störklingasse anstossende Parzelle, sondern um ein
hinterliegendes Grundstück. Gemäss § 4 Abs. 1 der Strassen- und
Kanalisationsordnung muss die fragliche Erschliessung jedoch nicht direkt zu
einem Grundstück führen oder an ihm entlangführen. Mit dem Bau des Abschnitts
der Störklingasse zwischen Paradiesstrasse und Kehrplatz, welcher Gegenstand
des Beitragsplans ist, wird die hinterliegende Parzelle Nr. B____ der
Rekurrentin  über die direkt an die Störklingasse anstossende Parzelle
Nr. C____  erstmals mit einer gesetzmässig angelegten öffentlichen
Strasse erschlossen (vgl. oben E. 3.5.2). Eine andere Erschliessung liegt nicht
vor. Bei einem allfälligen Bauvorhaben auf der Parzelle Nr. B____ müsste
die Erschliessung daher über die Störklingasse erfolgen. Die Rekurrentin weist
in ihrer Rekursbegründung auf ihr Schreiben vom 4. Juni 2014 hin, in welchem
sie vorbrachte, dass ihr Grundstück längst völlig erschlossen sei
(Rekursbegründung E. 14). Diese Erschliessung kann sich nur auf die
Störklingasse beziehen. Der Abgabetatbestand gemäss § 4 Abs. 1 der Strassen-
und Kanalisationsordnung ist damit erfüllt, weshalb die Abgabenerhebung als
solche nicht zu beanstanden ist. Entsprechend hat sich die Rekurrentin gemäss
den massgeblichen Rechtsgrundlagen anteilsmässig an den Erschliessungskosten zu
beteiligen.

Nach dem
Gesagten ist Voraussetzung für die Beitragspflicht alleine die Erschliessung
gemäss BPG und ein Sondervorteil wird vom Gesetzgeber bei der gesetzeskonformen
Ausgestaltung vermutet (vgl. oben E. 3.6.1, mit Hinweis auf § 165 in Verbindung
mit § 166 BPG). Für den konkreten Fall ist anzumerken, dass die (erstmalige)
gesetzeskonforme Ausgestaltung der Störklingasse insofern zu einem
wirtschaftlich relevanten Vorteil für die Eigentümerschaft der über diese
Strasse erschlossenen Parzellen führt, als die Erschliessung Voraussetzung für
die Verwirklichung von Bauvorhaben ist. Umbauten oder Neubauten könnten nicht
bewilligt werden, wenn die Erschliessung den aktuellen Anforderungen nicht genügt
(§ 2 Abs. 2 und § 155 Abs. 3 BPG; vgl. Ratschlag Baugesetz S. 216).

3.6.3Die
Rekurrentin vermag sodann nicht aufzuzeigen, dass für die altrechtlich zur
Bebauung freigegebene Störklingasse bereits Erschliessungsbeiträge bezahlt
worden wären. Aus dem provisorischen Charakter der altrechtlich zur Bebauung
freigegebenen Allmendwege gemäss dem damaligen Strassengesetz ergibt sich
vielmehr, dass für diese keine Erschliessungsbeiträge erhoben wurden. Auch die Rekurrentin
betont, dass die Absicht zu Erhebung von Erschliessungsbeiträgen «jüngsten
Datums» sei. Zudem kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch ein Grundstück,
für welches bereits früher einmal ein Erschliessungsbeitrag erhoben worden ist,
mit einem nachträglichen Beitrag belastet werden, sofern ein neuer
Sondervorteil entsteht. Das gilt insbesondere, wenn aufgrund geänderter
gesetzlicher Vorschriften Erschliessungsanlagen wie Strassen oder
Abwasseranlagen neu errichtet oder geändert werden müssen und erst der Bau
dieser neuen Anlagen zu einer nach neuem Recht gesetzeskonformen Erschliessung
der betroffenen Grundstücke führt (BGer 2C_1131/2014 vom 5. November 2015, ZBl
118/2017 S. 331 ff., 337).

3.7Die
Erhebung eines Strassenbeitrags verstösst auch nicht gegen den
Vertrauensgrundsatz. Mit der Zulassung einer Bebauung wird der Eigentümerschaft
nicht zugesichert, dass für die Liegenschaft zu keinem zukünftigen Zeitpunkt
ein Erschliessungsbeitrag erhoben wird. Es ist auch nicht erforderlich oder
angezeigt, für solche zukünftig allenfalls anfallenden Erschliessungsgebühren
eine Grundbuchanmerkung anzubringen. Im vorliegenden Fall hat die Gemeinde
Riehen im Einklang mit § 180 BPG ein Erschliessungsprogramm für die
altrechtlichen Allmendwege erstellt. Die Beitragspflicht entsteht gemäss § 170
BPG erst mit Baubeschluss für die beitragspflichtige Erschliessungsanlage. Im
Einklang mit diesen kantonalrechtlichen Vorgaben sieht die Strassen- und
Kanalisationsordnung der Gemeinde Riehen in § 3 Abs. 2 lit. a vor, dass die
Pflicht zur Leistung einer Abgabe für die Strassenbeiträge durch den
Baubeschluss oder durch nachträgliches Zuordnen eines Grundstücks zur Bauzone
gemäss § 5 Abs. 3 entsteht. Der Baubeschluss datiert vom 20. Mai 2014. Im
Anschluss an den Erlass dieses Baubeschlusses wurde die Haftung des Grundstücks
für die Erschliessungsbeiträge im Grundbuch auf der Parzelle der Rekurrentin angemerkt.
Ein früherer Hinweis auf diese potentielle Last war weder erforderlich noch
möglich. Es spielt daher auch keine Rolle, ob die noch nicht gesetzeskonforme
Ausgestaltung der Störklingasse für die Eigentümerschaft der dortigen Parzellen
erkennbar war oder nicht. Zudem weist die Gemeinde Riehen zu Recht darauf hin,
dass dies aus verschiedenen Gründen der Fall war. Dies wird von der Rekurrentin
nicht substantiiert in Zweifel gezogen.

3.8Soweit
die Rekurrentin schliesslich vorbringt, die Berechnung des Strassenbeitrags sei
aufgrund von veralteten Plänen erfolgt (Rekursbegründung E. 19 und
E. 28), macht sie nicht substantiiert geltend, dass seit dem Zeitpunkt der
Erstellung der Pläne, welche dem Beitragsplan zu Grunde liegen, eine relevante
Veränderung der Verhältnisse eingetreten wäre. Anlässlich des Augenscheins
verneinte der Rekurrent 1 des Verfahrens VD.2020.123 denn auch, dass sich an
den Parzellarverhältnissen etwas geändert habe (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 4).
Die verwendeten Plangrundlagen bilden die aktuellen Verhältnisse korrekt ab.

4.

Daraus folgt,
dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die
Rekurrentin die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF 1'500.,
einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die
Gerichtsgebühren [SG 154.810]).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der
Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500., einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.