bs_appellationsgericht · VD.2018.243 · 2018-12-04 · de
Überführung der Stelle "Leiter/-in Verkehrspolizei" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2018.243

URTEIL

vom8. November 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
lic. iur. André Equey,

Dr. Andreas Traub und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch den Zentralen
Personaldienst,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Kantonspolizei Basel-Stadt
Abteilung VerkehrAuskunftsperson

Clarastrasse 38, 4058 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Regierungsrates

vom 4. Dezember 2018

betreffend Überführung der Stelle
"Leiter/-in Verkehrspolizei" im Rahmen der Systempflege,
Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

A____ (nachfolgend:
Rekurrent) ist Stelleninhaber der Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei. Diese
Stelle wurde mit Beschluss des Regierungsrates auf der Grundlage der
Stellenbeschreibung Nr. [...] per 1. Februar 2015 in die Lohnklasse 18 der
Funktionskette 5170 (Richtposition 5170.18) überführt. Auf Antrag des
Rekurrenten vom 5. Mai 2015 erliess der Zentrale Personaldienst (nachfolgend: ZPD)
am 6. April 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates eine entsprechende
Verfügung. Die dagegen vom Rekurrenten erhobene Einsprache wies der
Regierungsrat mit Beschluss vom 4. Dezember 2018 ab.

Gegen diesen
Beschluss richtet sich der am 14. Dezember 2018 erhobene Rekurs des Rekurrenten
an das Verwaltungsgericht, mit dem er gleichzeitig die Sistierung des
Verfahrens beantragt. Der ZPD beantragt mit Stellungnahme vom 7 Januar
2019 in Vertretung des Regierungsrates die Abweisung dieses Verfahrensantrages.
Nach der mit Verfügung vom 10. Januar 2019 erfolgten Abweisung des
Antrages auf Verfahrenssistierung durch den Verfahrensleiter beantragt der
Rekurrent mit Rekursbegründung vom 8. Februar 2019 die kosten- und
entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates
und die per 1. Februar 2015 rückwirkende Überführung der Stelle
Leiter/-in Verkehrspolizei mindestens in die Lohnklasse 19. Eventualiter
beantragt er die Rückweisung an das Vergütungsmanagement zur Neubeurteilung der
Stelle Leiter/in Verkehrspolizei unter Einbezug von Quervergleichen mit der
Staatsanwaltschaft bzw. der Kantonspolizei. In verfahrensrechtlicher Hinsicht
beantragt er die Durchführung einer Parteiverhandlung und die Befragung des
Leiters der Abteilung Verkehr der Kantonspolizei, B____, als Auskunftsperson
zur unterschiedlichen Interpretation der Wertigkeit des Stellenbeschriebs und
zu gegenteiligen Behauptungen in den Ausführungen. Der ZPD beantragt mit
Vernehmlassung vom 14. Mai 2019 im Auftrag des Regierungsrates die
kostenfällige Abweisung des Rekurses sowie des Verfahrensantrages.

Mit Verfügung
vom 3. September 2019 lud der Verfahrensleiter die Parteien sowie den Leiter
Abteilung Verkehr der Kantonspolizei als Auskunftsperson zur Hauptverhandlung.
Ferner wurde der Regierungsrat um Einreichung verschiedener Nachweise und
Belege ersucht. Dieser Aufforderung kam der Regierungsrat mit Eingabe vom 18.
Oktober 2019 nach.

Anlässlich der
Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 8. November 2019 wurden der
Rekurrent, die Vertreter des ZPD sowie der Leiter der Abteilung Verkehr der
Kantonspolizei als Auskunftsperson befragt und sie konnten sich zur Sache
äussern. Für ihre Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen.
Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich,
soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Einspracheentscheide
des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss
Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie des Regierungsrates vom 19. August
2014 im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber bzw.
der Stelleninhaberin beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht
der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG
270.100). Die ÜRS ist zusammen mit weiteren Dokumenten des ZPD zum Projekt
Systempflege, namentlich dem Einreihungsplan mit den Modellumschreibungen und
den Erläuterungen zur Einreihung von Stellen, im Internet abrufbar
(https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html,
besucht am 4. Dezember 2019). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen
solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des
Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100)
Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für
Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7
Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von
Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen
das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1
Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht
(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch
gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8
Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im
Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen
(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu
berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen
Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der
Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen
Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue
Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3
S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75
vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem
erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrates und drängt sich
eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1
E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104;
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit
den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen
Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht
verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich
ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche
Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.3Im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht
prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit
gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in
Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten
konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren Standpunkt
substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen
Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277, 305;Stamm, Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504;
VGE VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.158 vom
12. April 2017 E. 1.2.2, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016
E. 1.3).

1.4Der
Rekurrent ist Inhaber der in Frage stehenden Stelle. Im Falle der Gutheissung
des Rekurses wäre die Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 (vgl.
Verfügung des ZPD vom 6. April 2016) in eine höhere Lohnklasse zu
überführen. Damit ist der Rekurrent vom angefochtenen Regierungsratsbeschluss
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Abänderung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert. Auf seinen frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist
einzutreten.

2.

2.1Art. 8
Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verlangt nur  aber immerhin
 dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird
(BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Der Grundsatz
der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im
öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird
(BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Den politischen
Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von
Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig
zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen
können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418;
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind
die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die
Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend
sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418,
131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist
nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten
Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.
Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich
haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV
nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,
Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105
E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 2).

2.2Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Ausgehend davon hat der ZPD das
Vorgehen im Dokument Einreihungsplan und Modellumschreibungen (S. 3 f.)
umschrieben: Die einzureihende Stelle wird anhand der Haupttätigkeit einer der
sieben Funktionsbereiche zugeordnet (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik;
2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung,
Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funk-tionen;
5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und
Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen). Diese sieben
Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem
Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem
Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse
einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,
umso höher die Lohnklasse. Für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette
wird mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau
vorausgesetzt wird. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine
Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der
Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),
Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),
Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen
sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen
und Arbeitsbedingungen (https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einsprachever-fahren/grundlagen.html, besucht am 4. Dezember 2019; VGE VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.2).

2.3Um
in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition
eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der bisherigen Praxis des
Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der
darunter liegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der
Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen. Eine Stelle,
welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll
erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der
nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene
Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen. Für die
Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht,
dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und
die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden.
Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen
der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich
erfüllt sein (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75
vom 15. September 2017 E. 2.3, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 5.5, VD.2012.32/33/34/35 vom
31. Mai 2013 E. 4.1). Eine Ausnahme gilt nur für die Zuordnung
auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer
Funktionskette (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6).

2.4Bei
der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der
Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der Stellen­inhaberinnen
und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der bewerteten Stelle und
der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber ist entweder durch
individuelle Regelungen (etwa Einreihungen ad personam) oder durch Anpassung
der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der Korrektheit
einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des
Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung
können die Ausführungen des Rekurrenten als Stelleninhaber und dessen
Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung
einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die
Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2).

3.

Nachfolgend ist
die Überführung der Stelle anhand der Stellenbeschreibung Nr. [...]
Leiter/-in Verkehrspolizei, der in den Modellumschreibungen beschriebenen
Anforderungen und der Einbettung der Stelle in die Organisation zu prüfen.

3.1Den
generellen Auftrag der Stelle des Rekurrenten bildet gemäss der genannten
Stellenbeschreibung die Leitung der Verkehrspolizei. Dazu gehört die fachliche,
organisatorische, personelle und finanzielle Leitung der Verkehrspolizei bei
der Kantonspolizei mit den Ressorts Tourendienst (6 Ressorts), Kontrollen, Verfahrensleitung,
Radar und Verkehrsleitzentrale; das Sicherstellen von kundengerechten,
effizienten Dienstleistungen für interne und externe Instanzen im Kanton
Basel-Stadt mit dem Schwerpunkt der Verkehrssicherheit und der Strafverfolgung;
das Entwickeln und Umsetzen der Strategie der Kantonspolizei in allen verkehrspolizeilichen
Bereichen; das Entwickeln und Initiieren von Projekten und Konzepten für die
Gewährleistung und Verbesserung der Verkehrssicherheit im Kanton Basel-Stadt; die
vollumfängliche Stellvertretung des/der Abteilungsleiters/-in Verkehr in
Finanz- ,Fach- und Personalentscheiden (Ziff. 4A). Hinzu kommen in der
Funktion als Polizeioffizier/-in das Leisten von Pikettdienst als
Dienstoffizier; die Gesamtverantwortung und Leitung von Polizei-Einsätzen
sowohl bei planbaren Ereignissen wie Demonstrationen und Grossveranstaltungen
als auch ad hoc bei nicht planbaren Ereignissen im Kanton Basel-Stadt sowie als
Dienstoffizier im Rahmen des Pikettdienstes für die ganze Kantonspolizei;
Repräsentationsverpflichtungen im Auftrag der Polizeileitung; die
Stellvertretung des Abteilungsleiters (Ziff. 4B). Die Aufgaben zur
Erfüllung dieses generellen Auftrages umfassen unter anderem die
Mitverantwortung bei strategischen Entscheidungsfindungen auf Abteilungsebene;
die übergeordnete Fach- und Führungsverantwortung für die Durchführung
sämtlicher Strafverfahren als zuständige Verwaltungsbehörde für das
polizeiliche Ermittlungsverfahren in den Bereichen Verkehrsunfall,
berufsmässiger Personentransport und in Fahrzeugtechnik mit Verfahrensleitung
bei Strafverfahren; die Gesamtverantwortung für das Budget der Verkehrspolizei;
das Erstellen von Grundlagenberichten im Fachbereich zuhanden der
Polizeileitung, des Departementsvorstehers, des Regierungsrates sowie des
Grossen Rates; Sicherstellung des internen und externen Informationsflusses;
das Erkennen und Analysieren von fachspezifischen und gesellschaftlichen
Entwicklungen und Trends in Bezug auf den eigenen Fachbereich und das Ableiten
von Massnahmen für den Zuständigkeitsbereich; die Pflege und der Aufbau von
nationalen und internationalen Netzwerken (z. B. PKNW, Tispol); die
Sicherstellung des Behördenkontakts auch über die Grenzen sowie der nationalen
Vernetzung im Bereich der Polizeiausbildung; Aufgaben im Bereich der Medienarbeit;
Beratung/Schulung/Coaching/Weiterbildung sowie Projektarbeit (Ziff. 5A). Als Polizeioffizier kommt
zudem die Funktion als Dienstchef Polizei in der Kantonalen Krisenorganisation
(KKO) hinzu (Ziff. 5B).

3.2Mit
dem vorliegenden Rekurs hält der Rekurrent an seiner Rüge der Befangenheit der
zuständigen Fachexpertin der Abteilung Vergütungsmanagement fest. Er bezieht
sich dabei auf eine Bemerkung im Rahmen einer Besprechung, wonach den
Angehörigen der Kantonspolizei Basel-Stadt im Vergleich zu deutschen
Bundespolizisten viel höhere Löhne ausgerichtet würden (Rekursbegründung, S. 2).
Die behauptete Aussage wurde vom Regierungsrat weder im angefochtenen Entscheid
noch in der Vernehmlassung bestritten.

Aus dem in
Art. 29 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf gleiche und gerechte
Behandlung wird auch im verwaltungsinternen Verfahren ein grundrechtlicher
Anspruch auf unbefangene Entscheidträger abgeleitet. Daraus folgt, dass eine
Person, die eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten hat, in den Ausstand
treten muss, wenn sie in der Sache befangen sein könnte (BGE 132 II 485
E. 4.2 S. 496;Feller/Kunz-Notter,
in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich 2019
Art. 10 N 1). Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, wird
dieser verfassungsrechtliche Anspruch der Verfahrensparteien im
baselstädtischen Recht in § 22 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100)
umgesetzt. Danach tretenMitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die
eine Verfügung oder einen Entscheid zu treffen oder vorzubereiten haben, in den
Ausstand, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder wenn sie
aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten (Meyer, Staatspersonal, in: Buser (Hrsg.), Neues Handbuch des
Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 667,
680). Eine Ausstandspflicht besteht dann, wenn an der Unbefangenheit einer
verfahrensbeteiligten Person objektiv begründete Zweifel bestehen (Feller/Kunz-Notter,a.a.O., Art. 10
N 5, 16). Begründete Besorgnis einer Befangenheit kann sich dabei auch aus
deren persönlichem Verhalten ergeben (Feller/Kunz-Notter,a.a.O., Art. 10 N 26 ff.).

Die
vom Rekurrenten referierte Bemerkung der für die Überführung seiner Stelle
zuständigen Fachexpertin erscheint offensichtlich unsachlich, spielen
Lohnvergleiche mit dem Ausland aufgrund der verschiedenen Lohnsysteme und der
unterschiedlichen Kaufkraftverhältnisse bei der Überführung im Rahmen der
Systempflege doch keine Rolle. Sie genügt aber für sich allein nicht, um die
Befangenheit der an der Vorbereitung des angefochtenen Entscheids beteiligten
Mitarbeiterin des Vergütungsmanagements zu begründen. Dies gilt auch unter
Berücksichtigung des hohen Ermessensspielraums der Exekutive bei der Einreihung
(vgl. E. 1.2 und 2.1), wurde diese doch durch die unabhängige Überprüfung
durch die paritätischen Überführungskommission relativiert.

3.3Es gilt daher, die Beurteilung des
Anforderungsniveaus der Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei mit Bezug auf die
Anforderungenbezüglich Selbstkompetenz, Sozialkompetenz,
Führungskompetenz, Fachkompetenz sowie allfällige besondere Beanspruchungen und
Arbeitsbedingungen (vgl. E. 2.2 hiervor) anhand der Rügen des Rekurrenten zu
überprüfen, bevor auf seine auf Quervergleiche zielenden Rügen einzugehen sein
wird. In der Funktionskette 5170 Fachbereichsleitung Polizei sind dabei die Lohnklassen
17, 19 und 21 umschrieben (vgl. act. 7/2).

4.

4.1Unterkompetenz
Selbständigkeit

4.1.1Strittig
sind vor dem Hintergrund der genannten Aufgaben der StelleLeiter/-in
Verkehrspolizeizunächst die Anforderungen betreffend die
Unterkompetenz Selbständigkeit. Diese wird über den der Stelle zugeteilten
Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (vgl. Erläuterungen
des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 6). Gemäss dem
angefochtenen Regierungsratsbeschluss werden die Anforderungen der Stelle an
die Selbstständigkeit mit der Fähigkeit, mit unterschiedlicher Unterstützung
zu arbeiten, unterschiedlich grosse Handlungsfreiräume wahrzunehmen und darin
eigenverantwortlich zu handeln, Chancen und Risiken zu erkennen und nach neuen Lösungen
zu suchen, umschrieben (angefochtener Beschluss,
S. 6). Während die Richtposition 5170.19 mit Bezug auf die Selbständigkeit
der Stelle die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit
grösserem Handlungs- und grösserem Entscheidungsfreiraum voraussetzt, verlangt
die Richtposition 5170.21 die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen
Tätigkeiten mit grossem Handlungs- und grösserem Entscheidungsfreiraum.

4.1.2Der
Regierungsrat erwog dazu, aufgrund der in der Stellenbeschreibung enthaltenen
Aufgaben im Bereich der Leitung der Verkehrspolizei und als Polizeioffizier
komme der oder dem Stelleninhabenden durch die Festlegung und Umsetzung der
Strategie für den Zuständigkeitsbereich und durch die Entwicklung von Konzepten,
Projekten und Prozessen ein Gestaltungsfreiraum auf dem Niveau von teilweise
konzeptionellen Tätigkeiten zu. Da auf ein grösseres Mass an Alternativen und
Ressourcen zurückgegriffen werden könne, sei von einem grösseren
Handlungsfreiraum auszugehen. Aufgrund der Gesamtverantwortung, die der oder
dem Stelleninhabenden übertragen worden sei, sowie der Leitung von planbaren
und unplanbaren Polizeieinsätzen, der organisatorischen sowie der personellen
und fachlichen Leitung bzw. Führung der Verkehrspolizei habe die oder der
Stelleninhabende ein hohes Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen.
Dies führe zu einem grösseren Entscheidungsfreiraum. Daraus folge, dass die Stelle
Leiter/-in Verkehrspolizei die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen
Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und mit grösserem Entscheidungsfreiraum
voraussetze. Somit würden die Anforderungen der umschriebenen Richtposition
(Modellumschreibung) 5170.19 vollumfänglich erfüllt (angefochtener Beschluss,
S. 7).

4.1.3Dem
hält der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung entgegen, dass richtigerweise
mindestens von einem Gestaltungsfreiraum auf teilweise konzeptionellem Niveau
und einem grossen Handlungsspielraum gesprochen werden müsse, wenn das
gesamte Spektrum an Aufgaben und Verantwortlichkeiten berücksichtigt werde.
Nicht berücksichtigt worden seien die übergeordnete Fach- und
Führungsverantwortung für die Durchführung sämtlicher Strafverfahren als
zuständige Verwaltungsbehörde für das polizeiliche Ermittlungsverfahren in den
Bereichen Verkehrsunfall, berufsmässiger Personentransport und in der
Fahrzeugtechnik mit der Verfahrensleitung bei diesen Strafverfahren.
Ausgeblendet werde auch die Leitung von anspruchsvollen Gesprächsverhandlungen
mit externen Unternehmen und mit interkantonalen, ausserkantonalen sowie
deutschen und französischen Behörden, welche mit einem mittleren
Entscheidungsfreiraum kaum geführt werden könnten. Weiter bestehe bei der
Planung, Leitung und Koordination der Öffentlichkeitsarbeit bezüglich der präventiven
Wirkung der verkehrspolizeilichen Tätigkeiten für die ganze Kantonspolizei
grosser Handlungs- und Entscheidungsfreiraum. Auch für die Fachverantwortung
bei Grossereignissen bestehe ein grosser Handlungs- und Entscheidungsfreiraum
(Rekursbegründung, S. 8).

4.1.4Soweit
sich der Rekurrent mit seinen Ausführungen auf den Gestaltungsfreiraum bei der
Aufgabenerfüllung bezieht, ist keine Differenz in der Beurteilung zu erkennen,
spricht doch auch er von einem teilweise konzeptionellen Niveau (vgl.
Rekursbegründung, S. 8), worin kein Unterschied zu der ihm attestierten
Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten erblickt werden kann.
Diesbezüglich unterscheidet sich die Richtposition 5170.19, deren Erfüllung der
Regierungsrat dem Rekurrenten attestiert (vgl. angefochtener Beschluss,
S. 7), denn auch nicht von der nächsthöheren Richtposition 5170.21, welche
die gleichen Anforderungen an den Gestaltungsfreiraum stellt.

Demgegenüber
macht der Rekurrent nicht nur einen grösseren Handlungsfreiraum, wie er für die
Richtposition 5170.19 erforderlich ist, sondern einen grossen Handlungsfreiraum
entsprechend den Anforderungen der Richtposition 5170.21 und einen grossen
Entscheidungsfreiraum, welcher auch die Anforderungen dieser Richtposition
übersteigen würde, geltend. Der zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich aus
den zur Verfügung stehenden personellen, monetären und zeitlichen Ressourcen bzw.
den Restriktionen bei der Aufgabenbearbeitung. Es geht um den Einsatz von
Mitteln und Vorgehensweisen bzw. um Restriktionen technischer oder
organisatorischer Art. Dabei werden die drei Kategorien eines kleinen,
mittleren oder grossen Handlungsfreiraums unterschieden. Ein grosser
Handlungsfreiraum wird als grösserer, grosser oder sehr grosser
Handlungsfreiraum umschrieben. Er charakterisiert sich durch eine grosse Anzahl
an Alternativen und einen grossen Umfang an Ressourcen. Als Beispiel eines
grossen Handlungsfreiraums wird die Erarbeitung und Umsetzung eines neuen
kantonalen Tagesstrukturkonzeptes genannt (vgl. Erläuterungen des ZPD zur
Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 6 f.).

Der
Entscheidungsfreiraum definiert sich über den Grad der Ergebnisbeeinflussung
und das Ausmass von Autonomie beim Treffen von Entscheidungen. In der
Systematik wird zwischen sehr kleinem, kleinem, kleinerem, kleinerem bis
mittlerem, mittlerem, grösserem, grossem und sehr grossem Entscheidungsfreiraum
unterschieden. Die Wertungen entsprechen dabei nicht dem üblichen Verständnis,
sondern sind jeweils im Verhältnis zu einer Stelle in der jeweiligen Lohnklasse
zu sehen (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 5.1). Von einem
mittleren Entscheidungsfreiraum spricht man bei einem erhöhten Mass an
Autonomie beim Treffen von Entscheidungen, beim Tragen von Verantwortung für
sich und die betroffene Organisationseinheit sowie bei mittelfristigen
Konsequenzen des eigenen Handelns. Ein grosser Entscheidungsfreiraum setzt
demgegenüber ein hohes Mass an Autonomie, die Verantwortung für einen gesamten
Unternehmensbereich sowie mittel- bis langfristige Konsequenzen der eigenen
Aufgabenerfüllung voraus (vgl. Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen,
a.a.O., S. 6; VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.2.3.3).

Unter Verweis
auf diese Erwägungen macht der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung geltend,
die vom Rekurrenten genannten Aufgaben bis auf die Gesprächsverhandlungen mit
deutschen und französischen Behörden, welche bei den Anforderungen an die
Kommunikationsfähigkeit berücksichtigt worden seien, in die Prüfung einbezogen
zu haben. Unter Berücksichtigung aller Aufgaben mit teilweise auch kleinerem
bis mittlerem Entscheidungsfreiraum ergebe sich insgesamt ein grösserer
Entscheidungsfreiraum. Der Handlungsfreiraum werde durch zahlreiche gesetzliche
Vorgaben wie auch die klare polizeiliche Hierarchie mit der Abteilungsleitung
als nächsthöherer Führungsebene eingegrenzt. Der Handlungsfreiraum sei
beschränkt auf die verkehrspolizeilichen Aufgabenbereiche und die Leitung von
Polizeieinsätzen als Dienstoffizier, was einem grösseren Handlungsfreiraum
entspreche. Dies gelte auch für den Bereich der Verantwortung für die
Durchführung von Strafverfahren im eigenen Zuständigkeitsbereich
(Vernehmlassung, Rz. 44 ff.).

Berücksichtigt
man einerseits, dass das gesamte Spektrum der Umschreibung des Handlungs- und
Entscheidungsfreiraums für alle exekutiven Funktionen bis hin zum Regierungsrat
zu gelten hat und die Anforderungen an die Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei bei
beiden Unterkriterien zur Umschreibung der Selbständigkeit jeweils im Bereich
der anforderungsreichsten Kategorie angesiedelt worden sind, so ist die
Beurteilung des Regierungsrates unter Berücksichtigung seines diesbezüglichen
Ermessensspielraums nicht zu beanstanden.

4.1.5Hinsichtlich
der Unterkompetenz Selbständigkeit ist daher mit dem Regierungsrat
festzustellen, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.19 entsprechen.

4.2Unterkompetenz
Flexibilität

Strittig ist
sodann die Beurteilung der Unterkompetenz Flexibilität. Die entsprechenden
Anforderungen werden über die Aufgabenvielfalt, den Bekanntheitsgrad der
Aufgaben und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen beschrieben (vgl.
Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 8;
VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.1.2).

4.2.1Der
Regierungsrat erwog, die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.17 bezüglich
Flexibilität würden vollumfänglich erfüllt, da die Stelle Leiter/-in
Verkehrspolizei die Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen
Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie relativ häufigen zeitlichen
Wechseln fordere (Vernehmlassung, Rz. 54). Aufgrund des in der
Stellenbeschreibung Nr. [...] umschriebenen generellen Auftrags, der
Leitung von Polizeieinsätzen, der Medienarbeit, der Tätigkeit in
Beratung/Schulung/Coaching und Weiterbildung sowie der Projektarbeit kämen dem
oder der Stelleninhabenden Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen Inhalten
mit gewissem Bekanntheitsgrad zu (Vernehmlassung, Rz. 50). Aus der
Stellenbeschreibung gehe zudem hervor, dass die Ausübung der Stelle
Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situationen mit sich bringe und
der Wechsel zwischen den unterschiedlichen Themen relativ häufig erfolge
(angefochtener Beschluss, S 7).

4.2.2Dem
hält der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung entgegen, es müsse von der
Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen Inhalten und relativ
geringem oder geringem Bekanntheitsgrad sowie relativ häufigen zeitlichen Wechseln
ausgegangen werden. Das Tagesgeschäft sei primär Aufgabe der Stelle des
Dienstleiter Stellvertreters, damit der oder die Stelleninhabende der Stelle Leiter/-in
Verkehrspolizei sich prioritär den Aufgaben mit geringem Bekanntheitsgrad
widmen könne. Die Projektleitung und das Management von komplexen Projekten,
das Entwickeln von neuen internen und externen Konzepten und Projekten, die
Gesamtverantwortung und die Leitung von Polizei-Einsätzen, das Leisten von
Pikettdienst, die Mitverantwortung bei strategischen Entscheidungsfindungen auf
Abteilungsebene, die Pflege und der Aufbau von nationalen und internationalen
Netzwerken oder die Leitung von anspruchsvollen Gesprächsverhandlungen mit
externen Unternehmen und Behörden interkantonal zeigten exemplarisch, dass
zumindest von relativ geringem wenn nicht sogar geringem Bekanntheitsgrad
ausgegangen werden müsse (Rekursbegründung, S. 8).

4.2.3Die
Anforderungen bezüglich Flexibilität bestimmen sich nach der Aufgabenvielfalt,
dem Bekanntheitsgrad der Aufgaben und der Häufigkeit der Wechsel bei der
Erfüllung der Aufgaben. In der Funktionskette 5170 Fachbereichsleitung bei der
Polizei setzt die Modellumschreibung 5170.17 die Bearbeitung von Aufgaben mit
vorwiegend unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie
relativ häufigen zeitlichen Wechseln voraus. Bei der Modellumschreibung 5170.19
sind ein relativ geringer Bekanntheitsgrad und häufige zeitliche Wechsel und
bei der Modellumschreibung 5170.21 ein geringer Bekanntheitsgrad vorausgesetzt.
Ein gewisser Bekanntheitsgrad entspricht der mittleren Kategorie, während ein
relativ geringer, ein geringer oder ein sehr geringer Bekanntheitsgrad
Abstufungen der schwierigsten Kategorie eines kleinen bzw. geringen Bekanntheitsgrades
bilden. Relativ häufige und häufige Wechsel stellen die mittlere Kategorie
bezüglich der Häufigkeit von Wechsel bei der Ausübung der Aufgabe dar (häufige
Wechsel) und bilden etliche Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische
Situation ab, während sehr häufige und dauernde Wechsel die anspruchsvollste
Kategorie sehr häufiger Wechsel umschreibt, bei denen viele
Arbeitsunterbrechungen und häufig hektische Situationen vorkommen.

Der
Regierungsrat anerkennt mit seiner Vernehmlassung, dass sich in der Funktion
als Polizeioffizier/-in, bei der operativen Leitung von Polizeieinsätzen auch
bei planbaren Einsätzen immer wieder neue Herausforderungen ergäben.
Unvorhersehbare Situationen müssten richtig erfasst, eingeschätzt und die
richtigen Massnahmen abgeleitet werden. Demgegenüber bewege sich das
Aufgabengebiet in der Thematik der Verkehrspolizei trotz vorkommenden
Rechtsänderungen in einem eher starren gesetzlichen Rahmen mit etwas weniger
Unsicherheiten. Sowohl die Strategieentwicklung, die Öffentlichkeitsarbeit, das
Networking und die Medienauftritte bezögen sich auf die Verkehrssicherheit als
wichtigste Herausforderung der Verkehrspolizei. Auch die Thematik der
polizeilichen Ermittlungstätigkeit beschränke sich trotz individueller
Bearbeitung der Einzelfälle auf verkehrspolizeiliche Ermittlungen. Hinzu kämen
auch Aufgaben wie die Verantwortung für die Leistungsfähigkeit, Funktionalität,
Zielerreichung, Qualitätssicherung sowie für das Budget der Verkehrspolizei,
die weniger neue Herausforderungen böten. Insgesamt seien daher die
Anforderungen der Modellumschreibung 5170.17 vollständig erfüllt
(Vernehmlassung, Rz. 52 f.).

Bereits die
mittlere Kategorie häufiger Wechsel setzt etliche, nur schwer planbare
Arbeitsunterbrechungen beim Übergang von Aufgaben in unterschiedlichen
Themengebieten und teilweise hektische Situationen voraus. Von sehr häufigen
Wechseln kann darüber hinaus dann gesprochen werden, wenn viele nicht planbare
Arbeitsunterbrechungen in unterschiedlichen Fachgebieten mit häufig hektischen
Situationen auftreten. Von bloss relativ häufigen Wechseln kann demgegenüber
dann gesprochen werden, wenn es aufgrund der Aufgabenvielfalt in qualitativer
und quantitativer Hinsicht zu Übergängen zwischen normalen und häufigen
Wechseln kommt (VGE VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.2.3). Subsumiert
man die Feststellungen des Regierungsrates unter diese Anforderungen der
Modellumschreibungen, so erfüllt die Stelle des Rekurrenten bezüglich der
Unterschiedlichkeit der Inhalte, des Bekanntheitsgrads und der Häufigkeit von
Wechseln die Anforderungen der Lohnklasse 17.

4.2.4Insgesamt
ist die Feststellung des Regierungsrates, die Anforderungen der Modellumschreibung
5170.17 würden hinsichtlich der Unterkompetenz Flexibilität erfüllt, nicht zu
beanstanden.

4.3Unterkompetenz
Kommunikationsfähigkeit

Die
Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über
den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, die Brisanz der
Botschaft und die Heterogenität der Zielgruppe beschrieben (Erläuterungen des
ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 9; VGE VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 4.2.1).

4.3.1Der
Regierungsrat erwog dazu, der mit der Leitung der Verkehrspolizei verbundene
interne und externe Informationsfluss bzw. -austausch, die Medienarbeit sowie
die Politikbegleitungsaufgaben beziehe sich auf schwierige zu übermittelnde
Inhalte, da diese gemäss der Stellenbeschreibung teilweise komplex seien und
mit einem gewissen Abstraktionsgrad der Inhalte einhergingen. Es werde ihnen
ein mehrheitlich sensitiver Charakter attestiert, handle es sich doch um ein
emotionales Umfeld mit einer angespannten Atmosphäre. Aufgrund des mehrheitlich
sensitiven Charakters der Botschaften sei auch ein gewisses Mass an Diplomatie
gefordert. Der oder dem Stelleninhabenden obliege gemäss Stellenbeschreibung
zudem die Informationsverantwortung im Rahmen der festgelegten
Informationsstruktur des Dienstes bzw. der Abteilung und gegenüber der
Polizeileitung, den Medien, den Bundesstellen sowie der angrenzenden
Verkehrspolizei. Weitere Kommunikation erfolge im Rahmen der
Führungszuständigkeit mit Vorgesetzten, unterstellten Mitarbeitenden und der
ganzen Kundschaft (intern und extern). Da der Empfängerkreis aus
unterschiedlichen Zielgruppen bestehe, sei gemäss Systematik von einer
mittleren Heterogenität auszugehen. Es sei daher von der Übermittlung von
teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen
Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität auszugehen, womit die Anforderungen
der Modellumschreibung 5170.17 vollumfänglich erfüllt und teilweise übertroffen
würden (angefochtener Beschluss, S. 8).

4.3.2Dem
hält der Rekurrent entgegen, es müsse von der Übermittlung von teilweise
komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen
Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität ausgegangen werden. Es obliege ihm
nicht nur die Medienarbeit bezogen auf seinen Zuständigkeitsbereich, sondern
darüber hinaus auch die Planung, Leitung und Koordination der
Öffentlichkeitsarbeit bezüglich der präventiven Wirkung der
verkehrspolizeilichen Tätigkeiten. Unberücksichtigt geblieben sei auch der
Auftrag zur Pflege und zum Aufbau von nationalen und internationalen Netzwerken
und die Leitung von anspruchsvollen Gesprächsverhandlungen mit externen
Unternehmen und Behörden des Kantons, anderer Kantone und des Auslands, sowie
die Aufgabe der nationalen Vernetzung für die Polizeiausbildung und die
Kommunikationsanforderung aufgrund der Einsatzleitung bei unterschiedlichsten
Ereignissen mit teilweise gravierenden Auswirkungen (Rekursbegründung,
S. 8 f.).

4.3.3Bei
der Sozialkompetenz Kommunikationsfähigkeit unterscheidet man bezüglich des
Schwierigkeitsgrads der zu übermittelnden Botschaft zwischen einfachen,
anspruchsvollen und komplexen bis sehr komplexen Übermittlungsinhalten.
Anspruchsvolle Übermittlungsinhalte qualifizieren sich durch schwierige
Botschaften mit einem gewissen Abstraktionsgrad der Inhalte. Komplexe bis sehr
komplexe Übermittlungsinhalte zeichnen sich darüber hinaus durch sehr
schwierige Botschaften mit hohem Abstraktionsgrad der Inhalte aus. Sowohl
teilweise wie auch mehrheitlich komplexe Übermittlungsinhalte werden dabei noch
zum mittleren Bereich der anspruchsvollen Inhalte gezählt (Erläuterungen des
ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 9 f.; VGE VD.2018.165 vom
10. Juli 2019 E. 4.4.4). Während die Modellumschreibung 5170.17 die Übermittlung
von anspruchsvollen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen
Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität verlangt, sehen die
Modellumschreibungen 5170.19 sowie 5170.21 die Übermittlung von teilweise
komplexen Inhalten mit gleichem Schwierigkeitsgrad an einen Empfängerkreis mit
grösserer Heterogenität vor.

Wie der
Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung nachvollziehbar ausführt, kommuniziert
die stelleninhabende Person vorwiegend mit Mitgliedern des Polizeikorps. Es besteht
dabei eine thematische Gebundenheit der Botschaft. Da daneben auch mit Ämtern
ausserhalb der Polizei kommuniziert werde, handelt es sich um unterschiedliche
Zielgruppen mit verschiedenen Ansprüchen, was gemäss Systematik einer mittleren
und nicht einer grösseren Heterogenität entspricht.

4.3.4Mit
dem Regierungsrat ist hinsichtlich der Kommunikationsfähigkeit festzustellen,
dass die Heterogenität des Empfängerkreises nicht die Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.19 erreicht, andererseits aber hinsichtlich der Brisanz
der Übermittlung jene der Modellumschreibungen 5170.17 übersteigt.

4.4Unterkompetenz
Kooperations- und Teamfähigkeit

Die für die
Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den
Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die
Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner beschrieben
(Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 11).

4.4.1Der
Regierungsrat erwog dazu im angefochtenen Beschluss, gemäss der
Stellenbeschreibung Nr. [] arbeite der Rekurrent mit der
Staatsanwaltschaft, den Bundesstellen, der angrenzenden Kantonspolizei sowie
mit der deutschen und französischen Verkehrspolizei zusammen. Diese
Zusammenarbeit erfolge interdisziplinär zu verschiedenen fach- und
polizeilichen Themen und bei unterschiedlichen Projekten. Zudem würden ein
Austausch und eine Koordination mit externen Fachkräften im gesamten Kanton,
mit internen und externen Stellen und Instanzen erfolgen. Die oder der
Stelleninhabende nehme Einsitz in überdepartementale Fachgremien und
Arbeitsgruppen, wirke bei Projekten mit oder leite diese und führe
anspruchsvolle Gesprächsverhandlungen mit externen Unternehmen und Behörden
interkantonal, ausserkantonal sowie mit deutschen und französischen Behörden.
Dies entspreche im Sinne der Systematik primär Anstössen für Modifikationen bei
bestehenden Methoden und Verfahren. Aus diesem Grund sei von der Bearbeitung
anspruchsvollerer Problemstellungen auszugehen. Die Gremiengrösse werde als
grösser gewertet und es werde beachtet, dass in den Gremien in der Regel
unterschiedliche Interessen und Standpunkte aufeinandertreffen. Der
Schwierigkeitsgrad stimme somit mit jenem der Modellumschreibung 5170.19
überein (angefochtener Beschluss, S. 9).

4.4.2Dem
hält der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung ohne weitere Substantiierung
entgegen, aufgrund der Anforderungen der Stellenbeschreibung an einen
Polizeioffizier sei von der Bearbeitung vielfach komplexer Problemstellungen in
einer grösseren Gruppe mit Partnern mit teilweise konträren Interessen und Standpunkten
auszugehen (Rekursbegründung, S. 9).

4.4.3Implizit
macht der Rekurrent damit geltend, dass er die Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.21 erfülle. Während die Modellumschreibung 5170.19 mit
Bezug auf die Kooperations- und Teamfähigkeit von der Bearbeitung
anspruchsvollerer Problemstellungen in einer grösseren Gruppe mit Partnern mit
unterschiedlichen Interessen und Standpunkten ausgeht, verlangt die
Modellumschreibung 5170.21 die Bearbeitung mehrheitlich komplexer
Problemstellungen in einer grösseren Gruppe mit Partnern mit teilweise
konträren Interessen und Standpunkten. Nicht ersichtlich ist, weshalb die zu
bearbeitenden Problemstellungen der Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei mehrheitlich
komplex sein sollten. Dies würde erfordern, dass bei deren Bearbeitung
mehrheitlich Anstösse für grundlegende Veränderungen von Strategien, Konzepten,
Methoden und Verfahren verlangt würden (Erläuterung des ZPD zur Einreihung von
Stellen, a.a.O., S. 11). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Inwieweit mit
den Kooperationspartnern der Stelle nicht nur unterschiedliche, sondern
teilweise konträre Interessen und Standpunkte vertreten werden, legt der
Rekurrent nicht dar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit der Rekurrent im Rahmen
der Leitung der Verkehrspolizei regelmässig auch mit Kooperationspartnern
zusammenarbeitet, welche der Verkehrssicherheit entgegengesetzte Interesse
vertreten, sodass über die Integration unterschiedlicher Auffassungen eine
Vermittlung bei unterschiedlichen Interessenlagen zu erfolgen hat (vgl. dazu Erläuterung
des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 11). Demgegenüber bestehen
im Zusammenhang mit der Leitung von Polizeieinsätzen, gerade etwa bei den
explizit genannten Demonstrationen und Grossveranstaltungen, offensichtlich
konträre Interessen und Standpunkte. Dabei handelt es sich aber nicht um
Partnerinnen und Partner, mit denen zusammen gearbeitet wird.

4.4.4Insgesamt
ist die Feststellung des Regierungsrates, hinsichtlich der Kooperations- und
Teamfähigkeit würden die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.19 erfüllt,
nicht zu beanstanden.

4.5Unterkompetenz
Führung

Unter der Rubrik
Führungskompetenz werden die erforderlichen Fähigkeiten eines/r Linienvorgesetzten
oder eines/r Projektleiters/Projektleiterin, Mitarbeitende zu führen oder als
Fachverantwortliche/r Mitarbeitende fachlich anzuleiten, beschrieben. Die
entsprechenden Anforderungen bei den Linienvorgesetzten werden über den
Führungslevel, bei der Projektführung über den Inhaltslevel sowie über die
Führungsspanne und die Funktionsvielfalt definiert. Fachführung erfolgt
grundsätzlich auf operativer Stufe. Daneben sind die Anzahl der Mitarbeitenden
sowie die Vielfalt der betroffenen Stellen von Bedeutung (Erläuterungen des ZPD
zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 12; VGE VD.2018.43 vom 1. März
2019 E. 4.6).

4.5.1Diesbezüglich
stellte der Regierungsrat fest, gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...]
führe die oder der Stelleninhabende 12 Mitarbeitende direkt sowie 95 bis 100
indirekt und trage die fachliche Verantwortung für 95 bis 120 Mitarbeitende.
Zudem leite sie oder er Projekte mit 10 bis 20 Projektmitarbeitenden. Die
Führungsspanne sei mit 12 direkt unterstellten Mitarbeitenden als grösser zu
werten. Die Leitung der Verkehrspolizei sowie die Einsatzleitung als
Dienstoffizier würden dabei einem unteren bis mittleren Hierarchielevel
entsprechen, da Mitarbeitende auf unterer und mittlerer Ebene geführt würden.
Diesbezüglich würden die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.17 nicht
vollumfänglich erreicht. Insgesamt seien Mitarbeitende mit mehrheitlich
unterschiedlichen Funktionen zu führen, was den Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.19 entspreche. Mit der direkten Führung einer grösseren
Anzahl Mitarbeitenden würden die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.21
erfüllt. Zu berücksichtigen seien zudem die Einsatzleitung (Fachführung) sowie
die Projektführung. Insgesamt würden hinsichtlich der Führung somit die
Anforderungen der Modellumschreibung 5170.19 vollumfänglich erfüllt und
teilweise übertroffen.

4.5.2Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent, er empfinde die Feststellung, dass seine
Führungsaufgabe einem unteren bis mittleren Hierarchielevel entspreche,
geradezu als Hohn, obwohl er gleichzeitig dem oberen kantonalen Führungskader
zugeordnet werde. Gerade sein regelmässiger Einsatz bei grösseren
Veranstaltungen wie der Euro 08, der OSZE-Konferenz oder dem Euroleague Final
auf Stufe Fachbereichsleitung widerspreche dieser Schlussfolgerung massiv.
Diese Einsätze beinhalteten neben der Einsatzführung auch die
Führungsverantwortung über mehrere Monate in der Planungsphase auf oberer
Führungsstufe in einem komplexen Organigramm unter Einbezug von diversen
Partner und Stakeholder (Rekursbegründung, S. 9).

4.5.3Auszugehen
ist wiederum von den Anforderungen der verschiedenen Modellumschreibungen. In
der Modellumschreibung 5170.17 bezieht sich die Führungsverantwortung auf die
personelle und fachliche Führung einer kleineren bis mittleren Anzahl von
Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen auf mittlerer Ebene.
Die Modellumschreibung 5170.19 verlangt die gleiche Führungsaufgabe bezogen auf
die gleiche Anzahl Mitarbeitende mit mehrheitlich unterschiedlichen Funktionen
auf mittlerer Ebene. Die Modellumschreibung 5170.21 verlangt die personelle und
fachliche Führung einer mittleren Anzahl von Mitarbeitenden mit grosser
Vielfalt an unterschiedlichen Funktionen auf oberer Ebene. Dabei wird
unterschieden zwischen unterster, unterer, unterer bis mittlerer, mittlerer,
mittlerer bis oberer, oberer und oberster Führungsebene (Erläuterungen des ZPD zur
Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 12).

Wie der Regierungsrat
ausführt, leite der oder die Stelleninhabende die sechs Ressorts Tourendienst
mit sechs Ressortchefs, Kontrollen mit zwei Ressortchefs und die Ressorts
Verkehrsleitzentrale, Verfahrensleitung sowie Radar mit je einem
Ressortchef. Zudem obliege der Stelle die personelle und fachliche Führung
einer Assistenz (Vernehmlassung, Rz. 70). Damit erfolgt die Führung
klarerweise nicht auf der untersten Führungsebene. Keine Rolle spielen kann,
dass die indirekt unterstellten Mitarbeitenden auch zur unteren Hierarchieebene
gehören, ist doch notorisch, dass dies immer zutrifft und im Kanton wohl kaum
Führungsverantwortung wahrgenommen wird, die sich ausschliesslich auf
Mitarbeitende der mittleren oder gar oberen Hierarchieebene bezieht. Dass auch
Mitarbeitende der unteren Hierarchieebene geführt werden, führt, entgegen der
Auffassung des Regierungsrates, denn auch nicht dazu, dass die Anforderungen
der Modellumschreibung 5170.17 nicht vollumfänglich erreicht werden
(angefochtener Beschluss, S. 9). Daraus folgt, dass mit Bezug auf die Stellung
der geführten Mitarbeitenden in Abweichung vom angefochtenen Entscheid sowohl
die Modellumschreibung 5170.17 wie auch die Modellumschreibung 5170.19 erfüllt werden.
Demgegenüber macht der Rekurrent nicht geltend und ist nicht ersichtlich, dass
sich die personelle und fachliche Führung auf Mitarbeitende auf oberer Ebene
bezieht, weshalb diesbezüglich die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.21
nicht erfüllt werden.

4.5.4Es
ist daher mit dem Regierungsrat festzustellen, dass hinsichtlich der Unterkompetent
Führung die Anforderungen der Modellumschreibung 51.70.19 vollumfänglich
erfüllt und teilweise übertroffen werden.

4.6Unterkompetenz
Führungsunterstützung

Weiter strittigsind auch die Anforderungen der Stelle des Rekurrenten bezüglich der
Unterkompetenz Führungsunterstützung. Darunter wird die Fähigkeit verstanden,
als Planer/in oder als Fachberater/in bzw. als Fachperson
Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der
Entscheidungsfindung zu unterstützen. Die entsprechenden Anforderungen werden
über den Komplexitätsgrad der Unterstützung, über die Breite der Einflussnahme
und über die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums
beschrieben (Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 13,
VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.3.2).

4.6.1Mit
Bezug auf die Anforderungen hinsichtlich der Führungsunterstützung erwog der
Regierungsrat, gemäss Stellenbeschreibung seien verkehrspolitische Strategien
zu entwickeln und umzusetzen, Vorträge zu neuen Ansätzen zur Erhöhung der
Verkehrssicherheit zu halten sowie Konzepte zu erarbeiten und diese als
Fachlehrer/-in für die polizeiinterne und -externe Aus- und Weiterbildung
umzusetzen. Die oder der Stelleninhabende trage zudem die Mitverantwortung bei
strategischen Entscheidungen in verkehrspolizeilichen Belangen. Sie oder er
nehme somit beratende und folglich führungsunterstützende Aufgaben wahr. Diese
Aufgaben seien als schwierigere Führungsunterstützung auf unterem Führungslevel
mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer
Interessenvielfalt zu werten. Dies entspreche den Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.17 (angefochtener Beschluss, S. 10).

4.6.2Dem
hält der Rekurrent entgegen, dass die von ihm geleistete Führungsunterstützung
keinesfalls auf unterem Führungslevel sondern mindestens auf mittlerem
Führungslevel anzusiedeln sei. Bei Stabsaufgaben, der Planung grosser
Veranstaltungen und Events oder grosser Einsätzen sei er regelmässig auf der
zweiten Führungsstufe eingesetzt. Somit sei mindestens von einem mittleren
Führungslevel auszugehen (Rekursbegründung, S. 9; Verhandlungsprotokoll,
S. 6).

4.6.3Die
Modellumschreibung 5170.17 verlangt die Ausübung schwieriger
Führungsunterstützung auf unterem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere
Organisationseinheiten mit mittlerer Interessevielfalt. Die
Modellumschreibungen 5170.19 und 5170.21 beziehen sich dagegen auf schwierige
Führungsunterstützung auf mittlerem Führungslevel. Das Führungslevel bezieht
sich auf den Komplexitätsgrad der Unterstützung. Es wird zwischen unterstem,
unterem, mittlerem, oberem und oberstem Führungslevel unterschieden.

Der
Regierungsrat erläutert dazu mit seiner Vernehmlassung ergänzend, mit dem
Führungslevel im Kontext der Führungsunterstützung werde auf den
Komplexitätsgrad verwiesen und nicht auf die Kaderstruktur der kantonalen
Verwaltung. Der untere Führungslevel beziehe sich auf die Konzepte zur
Verkehrssicherheit, die vom Rekurrenten erarbeitet und im Rahmen der internen
und externen (SPI [Schweizerisches Polizeiinstitut]) Aus- und Weiterbildung
umgesetzt würden sowie die Mitarbeit in überdepartementalen
verkehrspolizeilichen Gremien und Arbeitsgruppen (Vernehmlassung, Rz. 70).

Diese
Ausführungen des Regierungsrates sind nachvollziehbar und werden gestützt durch
die vom Regierungsrat in Nachachtung der Verfügung vom 3. September 2019
eingereichten konkreten Beispiele von Leitungsstellen, bei denen im Rahmen der
Überführung mit Bezug auf die Unterkompetenz Führungsunterstützung von
schwieriger Führungsunterstützung auf unterem und von schwieriger
Führungsunterstützung auf mittlerem Führungslevel ausgegangen wurde (vgl.
Eingabe vom 18. Oktober 2019 mit Beilagen, act. 8 S. 1 ff.).

4.6.4Insgesamt
ist die Beurteilung des Regierungsrates, hinsichtlich der Unterkompetenz
Führungsunterstützung würden die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.17
erfüllt, unter Berücksichtigung seines diesbezüglichen Ermessensspielraums
nicht zu beanstanden.

4.7Unterkompetenz
Wissen

4.7.1Mit
Bezug auf das für die Stelle des Rekurrenten erforderliche Wissen und die
erforderlichen Fähigkeiten, welche zur Ausübung einer Stelle systematisch
erworben werden müssen, erwog der Regierungsrat, dass die Stellenbeschreibung
Nr. [] einen ETH Bachelor oder einen UNI oder Fachhochschule (FH) Master
als Ingenieur (z. B. Verkehrsingenieur) oder eine juristische Ausbildung
verlange. Als Zusatzausbildung werde ein Zertifikatslehrgang FH (Certificate of
Advanced Studies [CAS], Nachdiplomkurs [NDK]), ein CAS FIP (Führungslehrgang
SPI [Schweizerisches Polizeiinstitut] und Hochschule Luzern) sowie eine höhere
Fachprüfung in Führung, Betriebswirtschaft und Projektmanagement, eine interne
Zusatzausbildung sowie polizeispezifische Aus- und Weiterbildungen verlangt. Damit
würden die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.17 vollumfänglich erfüllt
und teilweise übertroffen (angefochtener Beschluss, S. 10).

4.7.2Dem
hält der Rekurrent entgegen, aus dem in der Stellenbeschreibung verlangten UNI
Master und den genannten Zusatzausbildungen folge, dass die Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.19 erfüllt oder sogar übertroffen würden
(Rekursbegründung, S. 10).

4.7.3Die
Modellumschreibung 5170.17 verlangt eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule
Bachelor, während die Modellumschreibung 5170.19 eine Ausbildung auf Niveau
Fachhochschule Master voraussetzt. Die massgebliche Stellenbeschreibung
Nr. [] verlangt als Grundausbildung einen ETH Bachelor oder UNI Master
(oder Fachhochschule) als Ingenieur (z. B. Verkehrsingenieur) oder Jurist. Wenn
der Regierungsrat daraus schliesst, dass die Stelle Leiter/-in
Verkehrspolizei generell einen Bachelor voraussetze und deshalb nur die Anforderungen
an die Modellumschreibung 5170.17 erfüllt würden (Vernehmlassung, S. 19), kann
ihm nicht gefolgt werden. Zutreffend ist zwar, dass für die Einreihung allein
die gemäss der Stellenbeschreibung mindestens erforderliche Grundausbildung
massgebend ist. Dabei ist aber zwischen einem Ausbildungsgang an einer
Universität oder der ETH einerseits und einem Fachhochschulabschluss andererseits
zu unterscheiden (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.4.1; vgl.
auch Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 14).
Vorliegend genügt gemäss der Stellenbeschreibung ein Bachelor auf Niveau
Fachhochschule nicht. Verlangt wird vielmehr ein Master auf Fachhochschul- oder
Universitätsniveau oder ein ETH Bachelor. Ein solcher Bachelor befindet sich
aber auf höherem Niveau als ein Bachelor der Fachhochschule. Die
Stellenausschreibung setzt den ETH Bachelor denn auch mit dem Master einer
Fachhochschule gleich und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass mit einem
ETH-Abschluss im Vergleich geringere Anforderungen gestellt würden. Daraus
ergibt sich, der Argumentation des Rekurrenten folgend, dass mit Bezug auf die
verlangte Grundausbildung die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.17
übertroffen und die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.19 erfüllt werden.
Da die weiteren Ausbildungsvoraussetzungen in den beiden Modellumschreibungen identisch
sind, sind die Anforderungen der Modellumschreibung hinsichtlich der
Unterkompetenz Wissen auch insgesamt erfüllt.

4.7.4Entgegen
der Beurteilung im angefochtenen Beschluss, sind hinsichtlich der
Unterkompetenz Wissen insgesamt die Anforderungen der Modelumschreibung 5170.19
erfüllt.

4.8Unterkompetenz
Kenntnisse und Fertigkeiten

Mit der
Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten wird das für die Stelle notwendige
Niveau in Bezug auf Praxiskenntnisse, Kenntnisse über Prozesse und Abläufe
sowie Fertigkeiten beschrieben (Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von
Stellen, a.a.O., S. 15).

4.8.1Der
Regierungsrat erwog zunächst, gemäss der massgeblichen Stellenbeschreibung
Nr. [...] seien zur Wahrnehmung der Aufgaben hohe theoretische und
praktische Kenntnisse im Projektmanagement, vertiefte Kenntnisse des
Verkehrsrechts und der Strafprozessordnung, sehr gute Kenntnisse und Erfahrung
in der Personalführung sowie in der Personal- und Organisationsentwicklung,
vertiefte Kenntnisse im Personalrecht, im Arbeits- und Verwaltungsrecht sowie fundierte
Kenntnisse in sämtlichen für die Tätigkeit als Polizeioffizier relevanten
Gesetzgebungen erforderlich. Weiter würden sehr gute Kenntnisse und Erfahrung
bezüglich Kommunikation, ausgewiesene Führungskompetenzen, gute analytische
Fähigkeiten zur objektiven Meinungsbildung, sehr gute mündliche und
schriftliche Ausdrucksfähigkeit und angepasste, stufengerechte Kommunikation,
technisches Verständnis, Bereitschaft zu Innovationen, Medienkompetenz sowie
Fähigkeiten im Zusammenhang mit dem Umgang mit verschiedenen Anspruchsgruppen
verlangt. Zudem würden niveauentsprechende funktionsnotwendige praktische
Erfahrungen zwischen 12 und 15 Jahren gefordert. Es sei daher von erheblichen
Praxis- und Umsetzungskenntnissen auf Spezialistenniveau vorwiegend innerhalb
eines Fachbereichs auszugehen. Die Anforderungen der Modellumschreibungen
5170.19 sowie 5170.21 seien hinsichtlich der Praxis- und Umsetzungskenntnisse
identisch, weshalb die Stelle die diesbezüglichen Anforderungen beider
Modellumschreibungen erfülle (angefochtener Beschluss, S. 11).

Kenntnisse der
Prozesse und Abläufe als weiterer Teilaspekt der Kenntnisse und Fertigkeiten
würden sodann das von der Stelle erforderte Wissen bezüglich Aufbau und
Struktur sowie bezüglich der Prozesse und Abläufe in der kantonalen Verwaltung
definieren, das zur Erfüllung der umschriebenen Aufträge und
Aufgabenerforderlich sei. Die Leitung eines Dienstes bei der Kantonspolizei
setze erhöhte Kenntnisse derselben voraus. Es würden daher erhöhte Kenntnisse
der Prozesse und Abläufe innerhalb einer Dienststelle, aber nicht innerhalb
eines Departements berücksichtigt. Damit überträfen die erforderlichen
Kenntnisse der Prozesse und Abläufe die Anforderungen der Modellumschreibung
5170.17 teilweise (angefochtener Beschluss, S. 11).

Ferner seien die
Anforderungen an eine gewisse Körpergewandtheit, Handfertigkeit bzw.
Fingerfertigkeit in den Modellumschreibungen 5170.17 und 5170.19 identisch. Die
Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei" erfülle daher diesbezüglich die
Anforderungen beider Modellumschreibungen (angefochtener Beschluss,
S. 11).

4.8.2Strittig
ist nur die Bewertung des verlangten Wissens bezüglich Aufbau, Struktur,
Prozesse und Abläufe der kantonalen Verwaltung. Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent
geltend, dass nicht verständlich sei, wie die Stellvertretung des
Abteilungsleiters ohne Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über die
Dienststelle hinaus erfolgen könne. Auch das Entwickeln und Initiieren von
Projekten und Konzepten zur Verkehrssicherheit könne nicht ohne vertiefte
Kenntnisse der Prozesse und Abläufe innerhalb des Departements durchgeführt
werden. Gleiches gelte für die Mitverantwortung bei der strategischen
Entscheidungsfindung auf Abteilungsebene oder die Erstellung von Grundlagenberichten.
Schliesslich genügten auch für die Ausübung der übergeordneten Fach- und
Führungsverantwortung, für die Durchführung sämtlicher Strafverfahren oder die
Leitung von anspruchsvollen Gesprächsverhandlungen mit externen Unternehmen und
Behörden lediglich Kenntnissen der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb
der Dienststelle nicht (Rekursbegründung, S. 10).

4.8.3Dem
hält der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung entgegen, gemäss der
Lohnsystematik würden zur Beurteilung der Kenntnisse einer Organisation die
drei Kategorien innerhalb einer Dienststelle, innerhalb eines Departements/Betriebs
sowie über mehrere Departemente hinaus herangezogen. Eine Dienststelle
entspreche somit einer relativ grossen Organisationseinheit, worunter auch die
Kantonspolizei zu subsumieren sei. Der Ausdruck vorwiegend weise darauf hin,
dass in untergeordnetem Rahmen auch Kenntnisse der Prozesse und Abläufe
ausserhalb einer Dienststelle notwendig seien.

Die vom
Regierungsrat getroffene Unterscheidung zielt an der massgebenden Terminologie
der anwendbaren Funktionskette vorbei. Zwar wird in der Systematik zwischen
Kenntnissen innerhalb einer Dienststelle, innerhalb eines
Departements/Betriebs und über mehrere Departemente hinaus unterschieden
(Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 15). In den
drei Modellumschreibungen 5170.17, 5170.19 und 5170.21 werden diese Kenntnisse
aber jeweils vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs verlangt.
Während aber für die Erfüllung der Modellumschreibung 5170.17 diesbezüglich
gewisse Kenntnisse reichen, verlangt die Modellumschreibung 5170.19 erhöhte
Kenntnisse und die Modellumschreibung 5170.21 erhebliche Kenntnisse. Der
verlangte Umfang der Kenntnisse wird damit im unteren bis mittleren Bereich der
Systematik umschrieben, reicht diese doch von gewissen über erhöhte, erheblich,
hohe bis zu sehr hohen Kenntnisse der Prozesse und Abläufe.

Wie der
Regierungsrat anerkennt, werden mit Bezug auf die Kantonspolizei erhöhte
Kenntnisse der Prozesse verlangt. Da innerhalb der Kantonspolizei wohl mehr als
erhebliche Kenntnisse verlangt werden müssen und sich die Kenntnis
unbestrittenermassen über diese hinaus auf das Departement beziehen müssen, ist
insgesamt davon auszugehen, dass die Stellenbeschreibung erhöhte Kenntnisse der
Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements verlangt und damit
die Anforderungen der Modellumschreibung 5170.19 auch diesbezüglich erfüllt werden.

4.8.4Insgesamt
sind entgegen der Beurteilung im angefochtenen Beschluss, hinsichtlich der
Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten die Anforderungen der
Modelumschreibung 5170.19 erfüllt.

4.9Rubrik
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Unter der Rubrik
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen werden diejenigen Beanspruchungen
subsumiert, die aufgrund äusserer Einflüsse das von der Stelle geforderte Mass
an psychischen oder physischen Beeinträchtigungen überschreiten. Wie der
Regierungsrat zutreffend erwogen hat, gehören dazu auch unregelmässige
Arbeitszeiten oder Umgebungseinflüsse, welche die Ausführung der Arbeit
erschweren (angefochtener Beschluss, S. 12). Psychische Beanspruchungen
entstehen beispielsweise durch angstmachende Faktoren, Konfrontationen mit
menschlichen Schicksalen, interne und externe Kritik oder Beobachtbarkeit für
Aussenstehende. Physische Beanspruchungen sind stellenbedingte Gegebenheiten,
welche etwa aufgrund des Hebens und Tragens von Lasten, der dauerhaften gebückten
Körperhaltung oder ständigem Sitzen und Stehen erhöhte Beanspruchungen des
Körpers zur Folge haben (Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen,
a.a.O., S. 17 f).

4.9.1Der
Regierungsgrat erwog, die Stellenbeschreibung Nr. [...] nenne als mögliche
Abweichungen von der Normalarbeitszeit Pikettdienstleistungen als
Polizeioffizier, Polizeieinsätze sowie Aktionen etc. Zudem seien auch Einsätze
ausserhalb der Arbeitszeit am Abend und am Wochenende möglich. Als spezifische
physische und psychische Belastungen, Anforderungen und Gefahren nenne die
Stellenbeschreibung belastende Einsätze mit hoher Führungs- und
Entscheidungskompetenz sowie Verantwortung als Einsatzleiter an
Ordnungsdiensteinsätzen (Fussballspielen, Demonstrationen, Besetzungen), bei
Todesfällen (intern/extern), Unfällen mit Kindern, beim Überbringen von
Todesnachrichten sowie Expositionen mit belastenden Emotionen. Gemäss der
Systematik sei deshalb von vereinzelten psychischen Beanspruchungen mit
gewisser Intensität sowie von vereinzelten physischen Beanspruchungen einer Art
mit gewisser Intensität auszugehen. Zudem werde bei der Bewertung eine kleine
Anzahl von gelegentlich vorkommenden Umgebungseinflüssen mit gewisser
Intensität berücksichtigt sowie manchmal gewisse Beeinträchtigung durch die
funktionsbedingte Arbeitszeit. Die Anforderungen der Modellumschreibungen
5170.17 und 5170.19 seien hinsichtlich der Beanspruchungen und
Arbeitsbedingungen identisch. Die Stelle erfülle daher beide Modellumschreibungen
(angefochtener Beschluss, S. 12).

4.9.2Diese
Erwägungen rügt der Rekurrent zunächst mit Bezug auf den von ihm geleisteten
Pikettdienst.

4.9.2.1Er
hält der Argumentation des Regierungsrates mit Bezug auf den von ihm zu
leistenden Pikettdienst als Polizeioffizier entgegen, dass der Regierungsrat zwar
ausführe, den Pikettdienst bei der Stelleneinreihung berücksichtigt zu haben.
Gleichzeitig würde aber festgestellt, dass die Anforderungen der Modellumschreibungen
5170.17 und 5170.19 die gleichen Anforderungen stellten. Daraus folge, dass die
Pikettleistung für die Lohnklasse 18 effektiv doch keinen Einfluss auf die
Einstufung habe, weil gar keine Unterscheidung zur Modellumschreibung 5170.17
stattfinde, obwohl in der Lohnklasse 17 der Pikettdienst mit der Pikettzulage
entschädigt werde (Rekursbegründung, S. 7).

4.9.2.2Der
Regierungsrat verweist mit seiner Vernehmlassung einleitend auf die Freiheit
des Kantons, sein Lohnsystem innerhalb gewisser Grenzen frei zu wählen. So
würden im Kanton Basel-Stadt die Differenzen zwischen den Lohnklassen
überproportional ansteigen. Während der Unterschied des Jahreslohnes zwischen
Lohnklasse 1 und 2 bei der Erfahrungsstufe 1 lediglich CHF 1'573. und
zwischen Lohnklasse 6 und 7 knapp CHF 2'500. pro Jahr betrage, würden
Mitarbeitende in der Lohnklasse 18 pro Jahr mindestens CHF 7'868.25 mehr als
Arbeitskollegen der Lohnklasse 17 verdienen. Bei der Erfahrungsstufe 15 betrage
die Differenz zwischen Lohnklasse 17 und 18 schon CHF 10'309.. Der Regierungsrat
habe zudem beschlossen, dass Mitarbeitende in den Lohnklassen 18 bis 28 keinen
Anspruch auf eine zusätzliche Pikettdienstzulage hätten, da der Pikettdienst in
diesen Fällen bereits im Funktionslohn berücksichtigt und im Rahmen von
tatsächlich geleisteten Einsätzen in Form entsprechender Freizeit kompensiert
werde (§ 31 Abs. 2 und 32 Abs. 1 der Arbeitszeitverordnung [AZV,
SG 162.200]). Diese Grenzziehung sei nicht willkürlich, könne von
Mitarbeitenden ab der Lohnklasse 18 und damit einem Jahreslohn inklusive 13.
Monatslohn von knapp CHF 100'000. grundsätzlich erwartet werden, dass sie
gewisse Zusatzleistungen auch ohne zusätzliche Vergütung erbringen würden. Die
maximale Zulage für Pikettdienstleistende in der Lohnklasse 17 betrage
CHF 415.80 pro Monat. Der Unterschied des Jahreslohnes betrage zwischen
Lohnklasse 17 und 18 auf Erfahrungsstufe 15 CHF 10'231., d.h. pro Monat
CHF 787.. Auch wenn Mitarbeitende der Lohnklasse 17 den maximal möglichen
Pikettdienst leisten sollten, verdienten sie somit deutlich weniger als
Mitarbeitende der Lohnklasse 18. Dem Rekurrenten sei zwar insofern zuzustimmen,
dass die entsprechende Differenz bei Mitarbeitenden ausserhalb von
Tätigkeitsgebieten, wo Piketteinsätze typisch seien, grösser sei. Das Leisten
von Pikettdienst werde bei der Lohnklasse 18 aber schon im Rahmen der
Einreihung berücksichtigt (Vernehmlassung, Rz. 27 ff.).

4.9.2.3Diese
Argumentation erscheint im Ergebnis widersprüchlich. Einerseits bleibt der
Regierungsrat bei seinem Standpunkt, dass die Leistung von Pikettdienst bei der
Einreihung berücksichtigt worden sei. Andererseits anerkennt er aber, dass die
Einreihung auch nicht anders erfolgen würde, wenn kein Pikettdienst geleistet
würde. Dem entspricht, dass alle drei Modellumschreibungen der Funktionskette
5170 diesbezüglich die gleichen Anforderungen stellen und manchmal gewisse
Beeinträchtung durch die funktionsbedingte Arbeitszeit verlangen. Somit sind
sowohl bezüglich des Auftretens wie auch der Intensität der Beeinträchtigungen
bloss mässige Auswirkungen verlangt, reicht der Rahmen doch von vereinzelt,
manchmal, oft, sehr oft zu dauernd bzw. von geringen, gewissen, erhöhten, hohen
bis sehr hohen Beeinträchtigungen (Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von
Stellen, a.a.O., S. 18).

Wie der
Regierungsrat zutreffend erwog, stellte das Verwaltungsgericht mit Urteil
VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 fest, dass Mitarbeitende in den Lohnklasse
18 und höher den Pikettdienst nicht unentgeltlich leisten müssten. Es stehe dem
kantonalen Gesetzgeber frei, die Art und Weise der Entschädigung zu wählen. Der
Pikettdienst könne anstelle der Ausrichtung einer Pikettzulage auch im
Funktionslohn der Lohnklassen 18 bis 28 berücksichtigt werden. Bei der
Einreihung sei dabei auch der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
Rechnung zu tragen, welche unter anderem das Unterkriterium unregelmässige
Arbeitszeit umfasse. Unter diesem Titel werden bei der Einreihung Auswirkungen
der Stelle auf die übrige Lebenszeit als Folge der funktionsbedingten Notwendigkeit
zur Übernahme von Tätigkeiten im Rahmen spezieller Arbeitszeiten berücksichtigt
(Erläuterungen des ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 5, 18).
Somit ist das Leisten von Pikettdienst ein Faktor, der bei der Einreihung einer
Stelle in den Lohnklassen ab Lohnklasse 18 zu berücksichtigen sei. Dies habe
zur Folge, dass die Einsatzbereitschaft mit dem Funktionslohn abgegolten werde.
Wenn das Leisten von Pikettdienst mangels eines Anspruchs auf eine Pikettzulage
nicht zusätzlich entschädigt werde, sei es hingegen bei der Stellenbewertung zu
berücksichtigen (VGE VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 E. 2.4).

Werden aber
bezüglich der Kompetenz Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen in der
Funktionskette 5170 die Anforderungen an die Stellen, welche der
Modellumschreibung 5170.17 zugewiesen werden und weiterhin einen Anspruch auf
eine zusätzliche Pikettdienstzulage vermitteln, identisch definiert wie jene
gemäss der Modellumschreibung 5170.19, so wird deutlich, dass die spezifische
Beanspruchung durch die Leistung von Pikettdienst bei der Einreihung nicht
berücksichtigt wird. In beiden Modellumschreibungen wird verlangt, dass
manchmal gewisse Beeinträchtigungen durch die funktionsbedingte Arbeitszeit
entstehen. Die Einschränkungen der Freizeit des Rekurrenten durch die Leistung
von Pikettdienst sind jedoch erheblich. So leistete der Rekurrent im Jahr 2018,
trotz viermonatiger ferienbedingter Abwesenheit, an Werktagen 374.4 Stunden
sowie 192 Stunden an Sonn- und Feiertagen Pikett (vgl. Verhandlungsprotokoll,
S. 5 und 7; Eingabe des Regierungsrates vom 18. Oktober 2019,
S. 5/Ad. Ziff. 2). Entgegen dem Vorbringen des Vertreters des
Zentralen Personaldienstes anlässlich der Gerichtsverhandlung ist nicht
ersichtlich, dass die mit der Leistung von Pikettdienst verbundene
Einschränkung der Lebensgestaltung in der Freizeit bereits bei den Kompetenzen Selbständigkeit,
Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit und Führung durch die Annahme eines
höheren Anforderungniveaus berücksichtigt worden ist (vgl.
Verhandlungsprotokoll, S. 6).

4.9.2.4Es
muss daher festgestellt werden, dass die Anforderungen der Stelle Leiter/-in
Verkehrspolizei" bezüglich unregelmässiger Arbeitszeiten die
Modellumschreibung 5170.19 wie übrigens auch die identische Modellumschreibung
5170.21 aufgrund der Pflicht zur Leistung von Pikett ohne weitere Entschädigung
übertreffen.

4.9.2.5Tatsächlich
zeigen auch die Berechnungen des Regierungsrates in seiner Vernehmlassung, dass
die Lohndifferenz bei Pikettdienst leistenden Mitarbeitenden in den Lohnklassen
17 und 18 aufgrund der geltenden Pikettdienstzulagenregelung zu mehr als der
Hälfte neutralisiert wird (Vernehmlassung, Rz. 25 ff.). Dies erscheint im
Rahmen einer Gesamtbetrachtung nur dann gerechtfertigt, wenn die Unterschiede
bei den Anforderungen an die beiden Stellen insgesamt nicht beträchtlich sind. Ansonsten
ist dem Schwelleneffekt aufgrund des Wegfalls der Pikettzulage ab Lohnklasse 18
bei der Gesamtgewichtung besondere Berücksichtigung zu schenken.

4.9.3Sodann
rügt der Rekurrent auch die Bewertung der psychischen Belastung als Teil der
Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen.

4.9.3.1Er
macht geltend, als Leiter der Verkehrspolizei regelmässig mit Todesfällen und
Schwerstverletzten aufgrund von Verkehrsunfällen konfrontiert zu sein. Hinzu
kämen gelegentliche Todesfälle, mit denen er als Dienstoffizier konfrontiert
sei. In diesen Fällen gehöre auch die Überbringung der Todesnachrichten zu seiner
Aufgabe. Zudem führe auch die Konfrontation  meist als Gesamtverantwortlicher
 mit einem Mob anlässlich von Demonstrationen oder Ausschreitungen in
verschiedenen Zusammenhängen zu einer psychischen Belastung mit nicht zu
unterschätzender Intensität. Weiter führten schwere Ereignisse wie
Fahrzeugbrände im Tunnel zu einer hohen psychischen Beanspruchung bei der
Einsatzleitung. Schliesslich verursache auch die Notwendigkeit rascher
Entscheidung als Dienstoffizier psychische Belastungen mit hoher Intensität. Es
könne daher nicht nur von vereinzelten solchen Belastungen ausgegangen werden.
Bei genauer Betrachtung seien daher die Anforderungen der Modellumschreibung
5170.21 erfüllt (Rekursbegründung, S. 10 f.).

4.9.3.2Mit
seiner Vernehmlassung weist der Regierungsrat darauf hin, dass die
Anforderungen der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen mit höherer
Einreihung der Stellen sinken würden, während diejenigen an die übrigen
Kompetenzen stiegen. Je höher eine Stelle eingereiht sei, desto eher seien
diese Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen durch die anderen Kompetenzen, wie
etwa die Führung, abgegolten. So bedürfe es zur Erfüllung der Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.21 nur vereinzelter anstatt gelegentlicher psychischer
Beanspruchungen mit gewisser Intensität. Die in der Modellumschreibung
hinterlegten Anforderungen seien atypischerweise in der höheren Lohnklasse
geringer. Gemäss der Stellenbeschreibung sollte die oder der Stelleninhabende unter
anderem belastbar und stressresistent sein (vgl. Stellenbeschreibung,
Ziff. 11.3), da die Stelle belastende Einsätze mit hoher Führungs- und
Entscheidungskompetenz und Gesamtverantwortung z. B. als Einsatzleitung an
Ordnungsdiensteinsätzen und bei Unglücksfällen mit Toten bzw. mit Kindern
(inkl. Überbingen von Todesnachrichten) beinhalte. Ebenso gehörten Expositionen
mit belastenden Emotionen zum Stellenprofil.Gewisse Elemente dieser
psychischen Belastung würden schon im Rahmen der Kommunikationsfähigkeit (Inhalte
mit mehrheitlichem sensitivem Charakter) und der Führung abgegolten. Da die
oder der Leiter/-in Verkehrspolizei dem Kader angehöre und Polizeieinsätzen
im Rahmen des Pikettdienstes führe, sei eine gewisse Exposition mit psychischen
Ausnahmesituationen zu werten, weswegen insgesamt von vereinzelten psychischen
Belastungen von gewisser Intensität auszugehen sei. Bezüglich der weiteren
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen würden vereinzelte physische
Beanspruchung einer Art mit gewisser Intensität sowie eine kleine Anzahl von
gelegentlich vorkommenden Umgebungseinflüssen mit gewisser Intensität sowie
manchmal gewisse Beeinträchtigung durch die funktionsbedingte Arbeitszeit
anerkannt (Vernehmlassung, Rz. 93 ff.).

4.9.3.3Sowohl
die psychischen wie auch die physischen Beanspruchungen werden nach der
Häufigkeit wie auch nach deren Intensität gewichtet. Sie reichen von
vereinzeltem, gelegentlichem über häufigem, sehr häufigem bis zu dauerndem
Auftreten. Die Schwere reicht von geringer und gewisser Intensität bei den
physischen Belastungen bzw. von gewisser Intensität bei den psychischen
Belastungen über erhöhte, hohe bis zu sehr hoher Intensität (Erläuterungen des
ZPD zur Einreihung von Stellen, a.a.O., S. 18). Während die
Modellumschreibungen 5170.17 und 5170.19 vereinzelte psychische Beanspruchungen
mit gewisser Intensität voraussetzen, verlangt die Modellumschreibung 5170.21
deren gelegentliches Auftreten. Physische Belastungen wie auch besondere
Umgebungseinflüsse verlangen nur die Modellumschreibungen 5170.17 und 5170.19.
Verlangt werden jeweils vereinzelte physische Beanspruchungen einer Art mit
gewisser Intensität sowie eine gewisse Anzahl von gelegentlich vorkommenden
Umgebungseinflüssen mit gewisser Intensität. Beides wird in der Modellumschreibung
5170.21 nicht mehr verlangt.

4.9.3.4Aus
den vorangegangen Erwägungen zur Kompetenz Führung (vgl. E. 4.5 hiervor)
ist nicht ersichtlich, inwieweit besondere psychische Beanspruchungen aufgrund
der zu leistenden Einsätze bereits in diesem Zusammenhang berücksichtigt wurden,
zumal die Anforderungen auf die Führungsverantwortung des Rekurrenten auf der
niedrigsten Stufe angesiedelt worden sind. Soweit sich Anforderungen allein aus
der Führung an sich ergeben, sind diese im Rahmen der Kompetenz Führung zu gewichten.
Darüber hinaus ist aber offensichtlich, dass sich beim Rekurrenten erhöhte
Anforderungen primär aus den Situationen ergeben, in denen er zu führen hat. Bezüglich
der psychischen Beanspruchung ist daher von einem Übertreffen der Anforderungen
gemäss den Modellumschreibungen 5170.17 und 5170.19 auszugehen. Demgegenüber
wurden die physischen Beeinträchtigungen und die Umgebungseinflüsse, wie sie
die Modellumschreibungen 5170.17 und 5170.19 voraussetzen, anerkannt.

4.9.4Daraus
folgt, dass betreffend die Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen die
Anforderungen der beiden Modellumschreibungen 5170.17 und 5170.19 mit Bezug auf
die physischen Belastungen und die Umgebungseinflüsse vollumfänglich erfüllt
werden. Bezüglich der psychischen Beanspruchungen ist indessen von einem
Übertreffen der Anforderungen gemäss den Modellumschreibungen 5170.17 und
5170.19 auszugehen. Mit Bezug auf die unregelmässigen Arbeitszeiten muss
entgegen der Auffassung des Regierungsrates sogar festgestellt werden, dass
zusätzliche Belastungen  insbesondere durch den ohne Entschädigung zu
leistenden Pikettdienst  zu berücksichtigen sind. Die Anforderungen der
Modellumschreibungen 5170.19 und 5170.21 werden daher diesbezüglich sogar
übertroffen.

4.10Zusammenfassend
entsprechen die Anforderungen an die Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei gemäss
der Stellenbeschreibung Nr. [] bezüglich der Kompetenzen Selbständigkeit,
Kooperations- und Teamfähigkeit, Wissen, Kenntnisse und Fertigkeiten sowie der Kompetenz
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen ohne Berücksichtigung der Unterkriterien
psychische Beanspruchung und Arbeitszeiten den Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.19. Hinsichtlich der Unterkompetenz Führung wie auch der
Unterkriterien psychische Beanspruchung und Arbeitszeiten werden die
Anforderungen der Modellumschreibung 5170.19 übertroffen. Nur in den
Kompetenzen Flexibilität und Führungsunterstützung werden lediglich die
Anforderungen der Modellumschreibung 5170.17 erreicht und bei der Kompetenz
Kommunikationsfähigkeit übertroffen. Daraus folgt, dass die Anforderungen der
Modellumschreibung 5170.19 nicht ganz in allen Kompetenzen erreicht werden. In
einer Unterkompetenz (Führung) und zwei Unterkriterien (psychische
Beanspruchung und unregelmässige Arbeitszeiten) werden sie übertroffen. Dabei werden
Kompetenzen und Unterkompetenzen, bei denen die Anforderungen der Lohnklasse 19
nicht erreicht werden, durch jene, in welchen diese übertroffen werden, zwar nicht
gänzlich kompensiert. Die Gewichtung dieser einzelnen Kompetenzen und Unterkompetenzen
weist aber deutlich näher auf die Lohnklasse 19 denn auf die Lohnklasse 18. Damit
zielt die Bewertung insgesamt stark auf die Lohnklasse 19. Bei dieser
Ausgangslage gewinnen die Quervergleiche ein besonderes Gewicht.

5.Quervergleiche

5.1Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent zunächst die Einreihung seiner Stelle im
Vergleich zur Einreihung der ihm unterstellten Stelle Dienstleiter/-in Stv
Verkehrspolizeit gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]. Während die Stelle
Leiter/in Verkehrspolizei in die Lohnklasse 18 eingereiht wurde, erfolgte die
Einreihung der dieser unterstellten Stellvertretungsstelle in die Lohnklasse
17.

5.2

5.2.1Diesbezüglich
rügt er, dass der in Lohnklasse 17 im Unterschied zur Lohnklasse 18 bestehende
Anspruch auf Pikettzulagen und separate Vergütung der Funktion in der
Kantonalen Krisenorganisation (KKO) nur noch zu einer geringen Differenz zur
Lohnklasse 18 führe (Rekursbegründung, S. 3).

5.2.2Pikettdienst
wird für Mitarbeitende bis zur Lohnklasse 17 mit einer Pikettzulage von
CHF 2.90 pro Stunde an Werktagen und von CHF 4.30 an geplanten
Ruhetagen sowie an Sonn- und Feiertagen abgegolten (§ 31 AZV). Mit seinem
Urteil VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 erwog das Verwaltungsgericht,
gemäss Aussage des damals rekurrierenden Polizeioffiziers leisteten
Kommandopikettdienstleistende der Kantonspolizei pro Jahr neun bis 13 Wochen
und mithin währen einer Woche pro Monat Pikettdienst. Als Pikett gelte die
angeordnete und auf die sofortige Abrufmöglichkeit beschränkte
Einsatzbereitschaft, die ausserhalb des angestammten Arbeitsortes und
ausserhalb der vereinbarten Sollarbeitszeit geleistet werde (§ 29 AZV). Die bei
einem Vollpensum zu leistenden Sollarbeitszeiten berechneten sich auf der Basis
von 42 Wochenstunden (§ 2 AZV). Damit könnten in einer Woche maximal 126 Stunden
Pikettdienst geleistet werden ([7 Tage x 24 Stunden]  42 Stunden = 126
Stunden). Davon entfielen höchstens 36 Stunden auf Sonn- und Feiertage. Dies
ergebe für Pikettdienstleistende in der Lohnklasse 17 eine Pikettdienstzulage
von CHF 415.80 pro Monat (90 Stunden x CHF 2.90 + 36 Stunden x CHF 4.30 =
CHF 415.80). Der Monatslohn inklusive Anteil des 13. Monatslohns betrage
in der Lohnklasse 17 auf der Lohnstufe 1 CHF 8'520.70 und in der
Lohnklasse 18 auf der Lohnstufe 1 CHF 9'171.50 (Anhang 1 zum Gesetz betreffend
Einreihung und Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons
Basel-Stadt [Lohngesetz, SG 164.100]). Die Differenz betrage somit
CHF 650.80. Daraus folge, dass Mitarbeitende in der Lohnklasse 18 ohne
Pikettdienstzulage CHF 235.00 mehr als Mitarbeitende in der Lohnklasse 17 mit
Pikettdienstzulage verdienten (VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 E. 2.6).
Darauf bezieht sich auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung und führt
weiter aus, zwischen diesen beiden Lohnklassen betrage der Unterschied des
Jahreslohnes auf Erfahrungsstufe 15 bereits CHF 10'231. und somit
CHF 787.00 pro Monat (Vernehmlassung, Rz. 29).

Mit Bezug auf
die Mitwirkung in der KKO weist der Regierungsrat zu Recht auf § 7 der
Verordnung betreffend Zulagen gemäss § 15a Lohngesetz (Zulagenverordnung,
SG 164.410) hin. Danach erhalten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der
Lohnklassen 1 bis 17 für die Mitarbeit bei der KKO eine Zulage, sofern sie
nicht aufgrund ihrer Funktion einer Alarmorganisation angeschlossen sind und
deshalb Pikettdienstzulagen beziehen (§ 7 Abs. 1 Zulagenverordnung).
Fachbereichsleiterinnen und -leiter, stellvertretende Fachbereichsleiterinnen
und -leiter sowie Dienstchefinnen und -chefs erhalten eine zusätzliche Zulage
(§ 7 Abs. 2 Zulagenverordnung). Wie der Regierungsrat zutreffend
festhält, handelt es sich bei der Kantonspolizei um eine Alarmorganisation im
Sinne von § 7 der Zulagenverordnung, weshalb ihren bezahlten Pikettdienst
leistenden Mitarbeitenden nicht zusätzlich eine Zulage ausgerichtet wird (VGE
VD.2016.191 vom 30. Mai 2017).

Fraglich ist
aber, ob der Inhaberin oder dem Inhaber der Stelle Leiter/-in Stv
Verkehrspolizei eine zusätzliche Zulage gemäss § 7 Abs. 2 Zulagenverordnung
ausgerichtet wird. Mit Bezug auf Mitarbeitende der Lohnklasse 18 und höher hat
das Verwaltungsgericht einen solchen Anspruch verneint. Es erwog, der Erhalt
einer zusätzlichen Zulage setze voraus, dass bereits für die Mitarbeit in der
KKO eine Zulage ausgerichtet werde, zu der diese hinzutreten könne. Eine solche
erhielten gemäss § 7 Abs. 1 Zulagenverordnung aber nur Mitarbeiter
bis und mit Lohnklasse 17. Folglich sei der Erhalt einer Zulage gemäss § 7 Abs.
2 Zulagenverordnung für Mitarbeiter ab Lohnklasse 18 nach dem Wortlaut der
Verordnung ausgeschlossen (VGE VD.2016.191 vom 30. Mai 2017 E. 3.2). Zur entsprechenden
Praxis betreffend Mitarbeitende in den Lohnklassen 17 und tiefer führte der
Regierungsrat im Rahmen der amtlichen Erkundigung des Verwaltungsgerichts im
vorliegenden Fall aus, keine Mitarbeitenden dieser Lohnklassen hätten eine zusätzliche
Zulage gemäss § 7 Abs. 2 Zulagenverordnung erhalten, ohne auch eine
Zulage nach § 7 Abs. 1 Zulagenverordnung zu erhalten (Eingabe vom 18.
Oktober 2019, S. 5/Ad. Ziff. 4).

5.3

5.3.1Anknüpfend
daran macht der Rekurrent geltend, die nach Aufrechnung der Zulagen in der
Lohnklasse 17 verbleibende Lohndifferenz genüge nicht, um den gesteigerten
Anforderungen seiner Stelle gegenüber jenen der Stelle Dienstleiter/-in Stv
Verkehrspolizei gerecht zu werden. Er weist dabei etwa auf die höheren
Ausbildungsanforderungen, Führungs-, Strategieentwicklungs-, Projekt- oder
Stellvertretungsaufgaben sowie auf seine Aufgaben als Polizeioffizier bei
Polizeieinsätzen oder Grossveranstaltungen einerseits und als Leiter
Verkehrspolizei bei der Durchführung von Strafverfahren, bei der Wahrnehmung
von Repräsentations- und Vernetzungsverpflichtungen, bei anspruchsvollen
Gesprächsverhandlungen und der Öffentlichkeitsarbeit andererseits. Weiter
verweist er darauf, dem oberen Kader anzugehören, während die Stelle
Dienstleiter/-in Stv Verkehrspolizei dem mittleren Kader angehöre. Aufgrund
dieser zusätzlichen Anforderungen sei die Differenz von nur einer Lohnklasse
absolut nicht nachvollziehbar (Rekursbegründung, S. 3).

5.3.2Die
Stelle Dienstleiter/-in Stv Verkehrspolizei ist in die Funktionskette 5160
Einsatz- und Schichtleitung bei der Polizei eingewiesen worden. Die
Anforderungen für die Einreihung in die Lohnklasse 17 in dieser Funktionskette
sind dabei in den meisten Punkten identisch (Selbständigkeit, Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit),
teilweise aber auch unterschiedlich. So werden bei der Kooperations- und
Teamfähigkeit mit Bezug auf die Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und
Partner in der Modellumschreibung 5160.17 der Stelle Dienstleiter/-in Stv Verkehrspolizei
leicht höhere Anforderungen gestellt. Verlangt werden unterschiedliche
Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner, während solche bei der
Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei erst in der Modellumschreibung 5170.19
verlangt werden und in der Modellumschreibung 5170.17 teilweise
unterschiedliche Interessen und Standpunkte genügen. Höher sind auch die
Anforderungen der Modellumschreibung 5160.17 der Stelle Dienstleiter/-in Stv
Verkehrspolizei bei der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
hinsichtlich der Umgebungseinflüsse. Es wird hier eine erhöhte Anzahl von
gelegentlich vorkommenden Umgebungseinflüssen mit gewisser Intensität verlangt,
während bei der Modellumschreibung 5170.17 der Stelle Leiter/-in
Verkehrspolizei eine kleine Anzahl genügt.

Demgegenüber
sind die Anforderungen in den Kompetenzen Führungsunterstützung, Wissen und
Kenntnissen in der Modellumschreibung 5170.17 höher. So wird bei der
Führungsunterstützung ein höherer Komplexitätsgrad der Unterstützung und eine
grössere Interessenvielfalt innerhalb des Entscheidungsgremiums verlangt
(schwierige Führungsunterstützung auf unterem Führungslevel mit Einfluss auf
mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer Interessenvielfalt, statt
einfache Führungsunterstützung auf unterem Führungslevel mit Einfluss auf
mehrere Organisationseinheiten mit kleiner Interessenvielfalt). Beim Wissen
setzt die Modellumschreibung 5170.17 der Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei einen
Hochschulabschluss (FH Bachelor) voraus, während für die Modellumschreibung
5160.17 eine Ausbildung auf Niveau Berufsprüfung genügt. Höhere Anforderungen
stellt die Modellumschreibung 5170.17 auch bei den Kenntnissen. Zwar setzt die
Modellumschreibung 5160.17 erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse
(teilweise Expertenniveau) und erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe
voraus, bezieht dieses aber vorwiegend auf eine Dienststelle. Demgegenüber
verlangt die Modellumschreibung 5170. erhöhte Praxis- und
Umsetzungskenntnisse und gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe,
bezieht diese aber vorwiegend auf ein Departement.

Schliesslich
unterscheiden sich die Anforderungen an die Kompetenz Führung in beide
Richtungen. Während die Modellumschreibung 5160.17 die personelle und fachliche
Führung einer kleineren Anzahl von Mitarbeitenden mit mehrheitlich
unterschiedlichen Funktionen auf mittlerer Ebene verlangt, setzt die
Modellumschreibung 5170.17 die personelle und fachliche Führung einer
kleineren bis mittleren Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise
unterschiedlichen Funktionen auf mittlerer Ebene voraus.

5.3.3Vergleicht
man vor diesem Hintergrund die beiden Stellenbeschreibungen, so erscheint der
grössere Verantwortungsbereich der Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei doch
augenfällig. Auch wenn Einzelvergleiche bezogen auf einzelne Kompetenzen
schwierig erscheinen, so fällt die sehr viel stärkere Fokussierung der Stelle Dienstleiter/-in
Stv Verkehrspolizei auf verkehrspolizeiliche Belange auf, während die ihr
vorgesetzte Stelle des Rekurrenten darüber hinausgreift. Dies gilt etwa für die
Bereiche der Führung, Strategie- und Projektentwicklung, Medienarbeit,
Beratung/Schulung/Coaching/Weiterbildung oder den Bereich der Strafverfolgung.
Hinzu kommen bei der Stelle Leiter/-in Verkehrspolizei zudem die Aufgaben als
Polizeioffizier/-in, welche deutlich über die Aufgeben der Stelle Dienstleiter/-in
Stv Verkehrspolizei im Rahmen der allgemeinen Polizeiarbeit hinausgehen. Dies
ergibt sich auch aus den Ausführungen des Vorgesetzten des Rekurrenten
anlässlich der Gerichtsverhandlung (Verhandlungsprotokoll, S. 3 ff.). Vor
diesem Hintergrund sind auch die höheren Ausbildungsanforderungen für die
Stelle des Rekurrenten nachvollziehbar. Soweit der Regierungsrat solche unter
Hinweis auf die für die Stelle Dienstleiter/-in Stv Verkehrspolizei verlangte
Zusatzausbildung einer höheren Fachprüfung verneint, kann ihm nicht gefolgt
werden, steht diese Zusatzausbildung doch nicht auf gleicher Ebene wie der
gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] verlangte ETH-Bachelor oder Master
einer Universität oder Fachhochschule mit den verlangten Zusatzausbildungen
(vgl. E. 4.7.3 hiervor).

5.3.4Zusammenfassend
ist daher festzustellen, dass gerade auch unter Berücksichtigung der Zulagen in
der Lohnklasse 17 der Abstand von bloss einer Lohnklasse zwischen der Stelle
Leiter/-in Verkehrspolizei und der Stelle Dienstleiter/-in Stv
Verkehrspolizei auch unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der
Exekutive nicht begründet werden kann. Diesem Ergebnis stehen auch die vom
Regierungsrat vorgenommenen übrigen Quervergleiche nicht entgegen
(angefochtener Beschluss, S. 12 ff.).

8.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        In Gutheissung des Rekurses wird der
Regierungsratsbeschluss vom 4. Dezember 2018 aufgehoben und die Stelle
Leiter/-in Verkehrspolizei (Stellenbeschreibung Nr. [...]) per 1. Februar
2015 in die Lohnklasse 19 der Funktionskette 5170 (Richtposition 5170.19)
überführt.

Kosten werden weder erhoben noch
zugesprochen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.