bs_appellationsgericht · VD.2016.36 · 2017-07-13 · de
Bauentscheid Nr. BBG [...] vom 7. Mai 2015; Nutzungsänderung in Beherbergungsbetrieb mit Brandschutzanpassungen


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2016.36

URTEIL

vom13. Juli 2017

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz),

Dr. Stephan Wullschleger, Prof. Dr.
Ramon Mabillard

und Gerichtsschreiber Dr. Beat Jucker

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Bau- und
Gastgewerbeinspektorat

Rittergasse 4, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
der Baurekurskommission

vom 16. Dezember 2015

betreffend Bauentscheid Nr. [...]
vom 7. Mai 2015; Nutzungsänderung in Beherbergungsbetrieb mit
Brandschutzanpassungen

Sachverhalt

Die B____ (Rekurrentin)
ist Eigentümerin dreier Liegenschaften an der [...]. Sie lässt in der
Liegenschaft C____ sowie im Erd- und Untergeschoss der Liegenschaft D____
bereits bisher ein Hostel betreiben. Eine weitere Liegenschaft an der E____
wird für Wohnzwecke genutzt. In den oberen Etagen der Nummer D____ befinden
sich bisher Wohnungen, welche von der Rekurrentin anfänglich meist über mehrere
Monate vermietet wurden. Mit Baubegehren vom 13. Februar 2015 ersuchte die
Rekurrentin um Bewilligung einer Nutzungsänderung der oberen Etagen in der
Liegenschaft D____ von der Wohnnutzung zum Beherbergungsbetrieb (mit entsprechenden
Brandschutzanpassungen). Für den Erhalt der bestehenden Treppenanlage, welche
nicht den Brandschutzvorschriften der Vereinigung Kantonaler
Feuerversicherungen (VKF) entsprach, wurde ein Gesuch um Erteilung einer
Ausnahmebewilligung gestellt.

Das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat hat der Nutzungsänderung unter Beibehaltung der
bisherigen Treppe unter der Bedingung zugestimmt, dass die Belegung in den
oberen Etagen auf maximal 19 Personen beschränkt wird. Den dagegen erhobenen
Rekurs wies die Baurekurskommission mit Entscheid vom 16. Dezember 2015
kostenfällig ab. Gegen diesen, am 3. Februar 2016 versandten Entscheid,
richtet sich der mit Eingaben vom 11. Februar und 8. April 2016
erhobene und begründete Rekurs, mit dem die Rekurrentin die kostenfällige
Aufhebung des Entscheides der Baurekurskommission sowie die Bewilligung des
Baubegehrens beantragt. Das Bau- und Gastgewerbeinspektorat hat mit Schreiben
vom 13. April 2016 auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Baurekurskommission
beantragt mit ihrer Vernehmlassung vom 15. Juni 2016 die kostenfällige
Abweisung des Rekurses, soweit auf diesen einzutreten sei.

Am 13. Juli 2017
hat das Verwaltungsgericht in den Liegenschaften an der D____ und C____ im Beisein
eines Organs der Rekurrentin, ihres Rechtsvertreters und den Vertretern der
Baurekurskommission sowie der Kantonalen Feuerpolizei einen Augenschein
vorgenommen. Anschliessend hat die Verhandlung des Verwaltungsgerichts
stattgefunden, anlässlich welcher der Vertreter der Kantonalen Feuerpolizei
sowie die Rekurrentin zu Wort kamen. Ihr Rechtsvertreter und der Vertreter der
Baurekurskommission sind sodann zum Vortrag gelangt. Für ihre Ausführungen wird
auf das Protokoll verwiesen. Die Tatsachen und Standpunkte der Parteien ergeben
sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission
(BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Damit
unterliegen ihre Entscheide nach § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht, was § 6 BRKG
ausdrücklich festhält. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
(§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des basel-städtischen Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG,
SG 154.100]). Die Rekurrentin ist als Gesuchstellerin und Adressatin des angefochtenen
Entscheids von diesem berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert ist. Auf diesen ist somit einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels besonderer Vorschriften
nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die
Baurekurskommission den Sachverhalt unrichtig festgestellt, ob sie das
geschriebene oder ungeschriebene öffentliche Recht falsch angewendet oder ob
sie ihr Ermessen überschritten hat.

2.

Die
basel-städtische Verordnung über den Brandschutz (Brandschutzverordnung, SG
735.200) verweist, soweit sie keine eigenen materiellen
Brandschutzanforderungen aufstellt, in § 2 Abs. 1 auf die Schweizerischen
Brandschutzvorschriften der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen und erklärt
sie zum kantonalen Recht. Die von der VKF erlassenen Brandschutzvorschriften
bestehen gemäss Art. 4 Abs. 1 der Brandschutznorm VKF (im Internet einsehbar
unter www.praever.ch/de/bs/vs, besucht am 21. Juli 2017) aus der
Brandschutznorm (lit. a) und den Brandschutzrichtlinien (lit. b). Für den Vollzug
werden von der VKF Brandschutzerläuterungen sowie nutzungs- und themenbezogene
Arbeitshilfen herausgegeben (Art. 4 Abs. 2 Brandschutznorm VKF). Die
einschlägigen Brandschutzvorschriften gelten gemäss Art. 2 Abs. 1
Brandschutznorm VKF nicht nur für neu zu errichtende Bauten und Anlagen. Auch
bestehende Bauten und Anlagen müssen gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung an die
Brandschutzvorschriften angepasst werden, wenn wesentliche bauliche oder
betriebliche Veränderungen, Erweiterungen oder Nutzungsänderungen vorgenommen
werden (lit. a) oder die Gefahr für Personen besonders gross ist (lit. b). Anpassungen
können allerdings nur soweit gefordert werden, als sie verhältnismässig sind.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die ersuchte Nutzungsänderung so wesentlich ist,
dass Anpassungen an die Brandschutzvorschriften angezeigt erscheinen (E. 3). Daran
anschliessend ist zu prüfen, ob die verfügte Maximalbelegung auf 19 Personen
als verhältnismässig einzustufen ist (E. 4-7).

3.

3.1Vorliegend
ist eine Nutzungsänderung in den oberen Geschossen von der Wohnnutzung in den
Beherbergungsbetrieb vorgesehen. Als Beherbergungsbetriebe [b] gelten gemäss
VKF-Brandschutzrichtlinie 10-15de Begriffe und Definitionen insbesondere
Hotels, Pensionen und Ferienheime, in denen dauernd oder vorübergehend 20 oder
mehr Personen aufgenommen werden, die nicht auf fremde Hilfe angewiesen sind. Brandschutztechnisch
nicht als Beherbergungsbetriebe gelten demgemäss Nutzungsarten bzw. Gaststätten,
welche entgeltlich maximal 19 Personen aufnehmen.

3.2In
Bezug auf die Wesentlichkeit dieser Nutzungsänderung ist zu bemerken, dass sich
Wohnungsmieterinnen nach ihrem Einzug gewöhnlich mit ihrer Umgebung vertraut
machen, sich mit der Bedrohungslage Brand beschäftigen und sich insbesondere
mit den verfügbaren Fluchtwegen auseinandersetzen. Im Übrigen kennen sich die Mieterinnen
einer Liegenschaft in unbefristeten Mietverhältnissen gewöhnlich und können einander
im Brandfall deshalb eher beistehen. Dies trifft im vorliegend geplanten Fall
mit kurzfristigen, wechselnden Belegungsverhältnissen viel weniger zu, zumal
die Bewohnerinnen hier mit den örtlichen Verhältnissen und teilweise auch der
Sprache weniger vertraut sind. Unter diesen Umständen ist im Interesse der
Gäste ein minimaler Brandschutz sicherzustellen, der über das hinausgehen muss,
was im Rahmen herkömmlicher Wohnnutzung verlangt wird (vgl. dazu schon VGE VD.2011.48
vom 4. Mai 2012 E. 4.2.2 i.f.). Die Qualifikation der vorliegenden Umnutzung
als wesentliche Änderung teilt im Übrigen auch der von der Rekurrentin
beauftragte Brandschutzexperte, der in seinem Schreiben Brandschutz vom 6. März
2013 auf Seite 3 darauf hinweist, dass Nutzungsänderungen wesentliche bauliche
Änderungen seien, die die Brandschutzbehörden ermächtigten, eine Nachrüstung
des gesamten Gebäudes auf den Stand der geltenden Vorschriften zu verfügen.

4.

4.1Im
vorliegenden Rekurs ist, anders als noch vor der Vorinstanz, nicht mehr
strittig, dass es sich bei der Treppe in der Liegenschaft D____ um eine
gewendelte Treppe handelt und eine solche gestützt auf die Brandschutzvorschriften
VKF eine Mindestbreite von 1.5 Metern aufweisen müsste. Die streitgegenständliche
Treppe ist dagegen bloss 1.1 Meter breit, weshalb die Brandschutzvorgabe um 0.4 Meter
unterschritten wird. Strittig ist dagegen, ob die Begrenzung der maximalen
Belegung in den Obergeschossen auf 19 Personen als Folge des Verzichts auf die Anpassung
der Treppe verhältnismässig ist.

4.2Wie
bereits oben unter E. 2 ausgeführt, können bei wesentlichen baulichen oder
betrieblichen Veränderungen, Erweiterungen oder Nutzungsänderungen Anpassungen an
die Brandschutzvorschriften nur soweit verlangt werden, als sie
verhältnismässig sind. Gemäss Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101)
haben alle staatlichen Behörden den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu
beachten. Dieser gebietet, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung
des im öffentlichen Interessen liegenden Ziels geeignet (vgl. nachfolgend E. 5)
und notwendig (vgl. nachfolgend E. 6) sind. Ausserdem muss der angestrebte
Zweck in einem vernünftigen Verhältnis (vgl. nachfolgend E. 7) zu den
Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.
Auflage, Zürich 2016, N 514; BGE 141 I 20 E. 6.2.1 S. 32; AGE VD.2011.48 vom 4.
Mai 2012 E. 4.3).

4.3

4.3.1Die
Rekurrentin weist zu Recht darauf hin, dass die VKF-Normen Anwendungsregeln
enthalten, welche die Berücksichtigung des im öffentlichen Recht stets anwendbaren
Verhältnismässigkeitsprinzips im Einzelfall erlauben. So wird beispielsweise in
Art. 9 Abs. 1 der VKF-Brandschutznorm festgehalten, dass sich die Anforderungen
an den Brandschutz in Bauten und Anlagen unter anderem nach der Massgabe von
Bauart, Lage, Nachbarschaftsgefährdung, Ausdehnung und Nutzung, Geschosszahl
und Personenbelegung richten. Gemäss Art. 11 Abs. 1 der Brandschutznorm können
im Rahmen von Standardkonzepten anstelle vorgeschriebener Brandschutzmassnahmen
alternative Brandschutzmassnahmen als Einzellösungen treten, soweit für das
Einzelobjekt die Schutzziele gleichwertig erreicht werden. Weicht die
Brandgefahr im Einzelfall so vom Standardkonzept der Brandschutzvorschriften
ab, dass vorgeschriebene Anforderungen als ungenügend oder als
unverhältnismässig erscheinen, sind die zu treffenden Massnahmen angemessen zu
erweitern oder zu reduzieren (Art. 11 Abs. 2 Brandschutznorm).

4.3.2Unter
Ziff. 2 der VKF-Brandschutzrichtlinie 16-15 Flucht- und Rettungswege"
sind die allgemeinen Anforderungen an Flucht- und Rettungswege geregelt. Die in
Ziff. 2.4.5 genannte Mindestbreite von 1.5 Metern stellt somit den Grundwert für
die Breite von gewendelten Treppen dar. Nutzungsbezogen sind Abweichungen davon
möglich. So finden sich unter Ziff. 3 zahlreiche besondere Nutzungen und
Gebäudearten, bei welchen von den allgemeinen Anforderungen in Ziff. 2
abgewichen wird. Unter anderem werden auch Beherbergungsbetriebe gewissen
Sonderbestimmungen unterstellt (Ziff. 3.6 besagter Richtlinie). Dabei darf aber
nicht übersehen werden, dass Ziff. 3.6.1 nur auf Beherbergungsbetriebe [a] und
Ziff. 3.6.2  je nach Absatz  nur auf Beherbergungsbetriebe [b] und/oder [c]
Anwendung findet. Für die Kategorie der Beherbergungsbetriebe [b] fehlt eine
Sonderregel bezüglich Treppenmindestbreiten. Es kommt deshalb die in Ziff.
2.4.5 der Richtlinie statuierte allgemeine Regel zur Anwendung. Dieser zufolge
muss die Mindestbreite von gewendelten Treppen zweifellos 1.5 Meter betragen.

4.3.3Die
Brandschutzrichtlinien enthalten im Bereich der Beherbergungsbetriebe [b] in
Bezug auf die Flucht- und Rettungswege somit keine speziell statuierte Abweichungskompetenz
der Kantonalen Feuerpolizei. Die Verhältnismässigkeit der vorliegend strittigen
Bedingung bestimmt sich demnach nach dem verfassungsmässig garantierten
Verhältnismässigkeitsprinzip, welches in den allgemeinen Bestimmungen der
Brandschutznorm ihren Niederschlag findet.

4.4Im
Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Beschränkung der Personenbelegung auf
19 Personen die Grundvoraussetzung dafür bildet, dass nicht die Bestimmungen über
die Beherbergungsbetriebe zur Anwendung gelangen. Mit dieser Begrenzung hat die
Feuerpolizei erst die Grundlage dafür geschaffen, die oberen vier Geschosse als
theoretischen Wohnungsteil einstufen zu können, obschon es sich beim gesamten
Hostel faktisch um einen Beherbergungsbetrieb handelt. Aufgrund des Verbots der
reformatio in peius (§ 19 Abs. 1 VRPG), wonach sich die Situation der
Rekurrentin durch den Rekurs nicht verschlechtern darf, darf das
Verwaltungsgericht diese zu Gunsten der Rekurrentin ausgefallene pragmatische
Lösung jedoch nicht überprüfen.

5.

5.1Eine
Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öffentlichen Interesse
angestrebte Ziel zu erreichen. Das Element der Geeignetheit dient der Prüfung
der Präzision staatlichen Handelns. Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn
sie am Ziel vorbeischiesst, d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den
angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert
oder verhindert. Zu prüfen ist die Zwecktauglichkeit einer Massnahme. Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Eignung
grosszügig und sondert nur diejenigen Massnahmen aus, die sich als völlig
ungeeignet zur Zweckerreichung erweisen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 522; BGE 137 IV 249 E. 4.5 S. 256 ff.; AGE VD.2011.183 vom 25. Juli
2012 E. 3.3).

5.2

5.2.1Bei
den Brandschutzvorschriften geht es um den Schutz von Leib und Leben, mithin
ein hohes Gut. Das öffentliche Interesse an der Einhaltung solcher Vorschriften
ist grundsätzlich als hoch zu gewichten. Die konsequente Erhöhung des
feuerpolizeilichen Standards in der Stadt entspricht einem legitimen öffentlichen
Interesse (so bereits VGE 682/2007 vom 22. Februar 2008 und neuerdings AGE
VD.2013.113 vom 3. Juni 2014 E. 4.1.2). Die Bedeutung breiter Fluchtwege ist
bei Räumen mit hoher Personenbelegung, wie sie bei der Rekurrentin vorkommen, besonders
gross, da im Brandfall mehr Personen gefährdet sind. Die Rettungskräfte müssen
auch bei starker Rauch- und Hitzentwicklung mit voller Schutzmontur und
Atemgerät schnellen Zugang zu allen Wohnräumlichkeiten haben. Somit besteht
auch im vorliegenden Fall ein grosses öffentliches Interesse an der Einhaltung der
Vorschriften zum Brandschutz.

5.2.2Der
im öffentlichen Interesse liegende Schutz von Leib und Leben wird besser
erreicht, je weniger Gäste sich im Hostel bzw. je weniger Personen sich auf den
(zu wenig breiten) Fluchtwegen aufhalten. Es ist evident, dass die Wahrscheinlichkeit
von Panikreaktionen und das Risiko, dass sich die Gäste bei ihrer Flucht
gegenseitig behindern, bei einer höheren Belegung grösser sind. Es ist zudem
notorisch, dass bei höherer Belegung das Risiko steigt, dass ein Gast einen
Brand verursacht.

5.3

5.3.1Die
Rekurrentin anerkennt, dass ein Hostelbetrieb gegenüber der bisherigen Nutzung
mit acht 2-Zimmer-Wohnungen im Schnitt eine etwas grössere Belegung mit sich
bringt, wendet jedoch ein, dass auch bei einer Wohnnutzung eine personenmässig
sehr starke Belegung denkbar sei. Sie müsse sich bei einer Ablehnung der Hostelnutzung
etwa überlegen, wie sie eine taugliche und wirtschaftlich tragbare Nutzung
erreichen könne. Sie denke dabei etwa an die Zurverfügungstellung an
Sozialinstitutionen, wobei dann durchaus Belegungen von 2-Zimmer-Wohnungen mit
Familien, etwa Flüchtlingsfamilien, denkbar seien, was zu einer stärkeren Belegung
als diejenige im geplanten Hostelbetrieb führen könne.

5.3.2Ob
die Rekurrentin die Wohnungen in Zukunft an Sozialinstitutionen vermieten und ob
die Belegung hierbei höher sein wird, ist durch nichts spezifiziert und stellt
zum Zeitpunkt des vorliegenden Urteils blosse Spekulation dar. Entscheidend
ist, dass die Beherbergungsnutzung aus brandschutztechnischer Sicht die
gefährlichere Nutzung darstellt, als die heutige Wohnnutzung. Die Begrenzung
der Belegung auf maximal 19 Belegungen stellt demgemäss zweifellos einen
tauglichen Versuch dar, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel, den
Schutz von Leib und Leben, zu erreichen.

5.4Im
Sinne einer Gesamtbeurteilung ist überdies zu beachten, dass die aktuelle
Fluchtwegbeschilderung die flüchtenden Gäste aus dem Erd- und Untergeschoss der
D____ ebenfalls zum Ausgang an der D____ lotst, was zu einer eheblichen Mehrgefährdung
führt.

6.

6.1Die
Verwaltungsmassnahme muss im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse
angestrebte Ziel erforderlich sein. Sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich
geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde.
Das Element der Erforderlichkeit dient der Prüfung der Intensität staatlichen
Handelns (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 527).

6.2

6.2.1Unter
Verweis auf § 4 Abs. 1 der kantonalen Brandschutzverordnung macht die
Rekurrentin geltend, anstelle vorgeschriebener Brandschutzmassnahmen seien
alternativ andere Brandschutzmassnahmen möglich, mit welchen das Schutzziel
gleichwertig erreicht werde. Bezüglich der Entfluchtungsmöglichkeiten sei beispielsweise
zu erwähnen, dass die Hostelnutzung im Erd- und Untergeschoss eine eigene und
gesetzeskonforme Entfluchtungsmöglichkeit am hinteren Ende des Anbaus in
Richtung C____ besitze. Das Treppenhaus und der Hauseingang stünden den
Bewohnerinnen der vier Obergeschosse zur Verfügung. Die Wohnungen in den
Obergeschossen hätten zudem je einen Balkon zur Strassenseite, auf welchen sich
die Bewohner begeben und dort von der Feuerwehr gerettet werden könnten.
Schliesslich handle es sich beim fraglichen Treppenhaus zwar nicht um eine gestreckte,
immerhin aber um eine nur leicht gewendelte Treppe. Die Treppenbreite von 1.1
Metern könne für die vier Obergeschosse als genügend betrachtet werden. Zudem
sei das Zielpublikum der Rekurrentin bei Jugendlichen und jungen Familien zu
suchen. Die übernachtenden Personen seien somit von jüngerem Alter bzw. meist
sehr beweglich und könnten im Brandfall das Haus rasch verlassen.

6.2.2Es
ist richtig, dass die Hostelnutzung im Erd- und Untergeschoss grundsätzlich eine
eigene Entfluchtungsmöglichkeit am hinteren Ende des Anbaus hat. Dieser
Möglichkeit wird jedoch nicht nachgelebt. Wie sich anlässlich des Augenscheins
gezeigt hat, ist der von der Rekurrentin angetönte alternative Fluchtweg weder
in den Fluchtplänen in den einzelnen Zimmern noch auf den Gängen als solcher
gekennzeichnet. Vielmehr verweisen die entsprechenden Informationen die Gäste
auf den Fluchtweg in Richtung gewendelte Treppe, sodass alle Gäste des Hauses D____
dasselbe Treppenhaus und denselben Hauseingang zu benutzen hätten, um nach
draussen zu gelangen. Es ist illusorisch, wenn die Rekurrentin hiergegen
einwendet, die Gäste würden im Brandfall den Notausgang Richtung Hinterhof
benutzen, da sie anlässlich der Anmeldung hierauf aufmerksam gemacht würden. Im
Brandfall, der eine Ausnahmesituation darstellt und nicht selten eine
Paniksituation beinhaltet, werden sich die Gäste nach der Überzeugung des
Appellationsgerichts im Sinne eines natürlichen Fluchtverhaltens an den
leuchtend grünen Pfeilen orientieren und sich nicht an die Instruktionen der
Rezeptionistin erinnern können.

6.2.3Selbst
wenn die entsprechenden Informationen angepasst würden, sind für die Gäste im Obergeschoss
keine alternativen Flugmöglichkeiten ersichtlich: wie der Augenschein
eindrücklich gezeigt hat, ist eine Entfluchtung über die Balkone in den oberen
Geschosse unmöglich. Die Balkone sind gegen den in sich geschlossenen Hinterhof
gerichtet, wo die Feuerwehr nicht zufahren kann. Zudem ist nach Schilderung des
Vertreters der Feuerpolizei eine Rettung über die Balkone, zumindest in den
obersten Stockwerken, auch aufgrund der Höhe derselben unmöglich. Dazu kommt,
dass sich der Rauch im Brandfall naturgemäss im Dachstock sammeln würde, wo die
Gefahren des Erstickens oder einer Rauchvergiftung besonders hoch sind.

6.2.4Die
Rekurrentin betont zu Recht, dass es sich bei der streitgegenständlichen Treppe
um eine nur leicht gewendelte Treppe handle und es durchaus unübersichtlichere
Treppenhäuser gäbe. Sie übersieht jedoch, dass die Treppenhäuser im Brandfall nicht
nur das Herunterrennen der Anwesenden, sondern auch die Evakuierung durch
Feuerwehrleute ermöglichen müssen. Im Brandfall ist das Treppenhaus häufig mit
Rauch gefüllt und die Feuerwehr muss das Treppenhaus mit Atemschutzgeräten und
Rettungsutensilien, wie beispielsweise einer Bahre, begehen können. Die
fehlenden 40 Zentimeter Treppenbreite können sich in diesen Situationen
verheerend auswirken, wie der Vertreter der Feuerpolizei anlässlich des
Augenscheins eindrücklich geschildert hat. Dazu kommt, dass nach Aussage der
Rekurrentin auch Familien mit kleinen Kindern zur Zielgruppe des Hostels gehörten.
Entgegen ihrer Ansicht stellt sich die Rettung bzw. die Evakuierung von
Kleinkindern in Paniksituationen (auch aufgrund eingeschränkter Sicht wegen Raucheinwirkung)
nach Überzeugung des Appellationsgerichts alles andere als problemlos dar.

6.3

6.3.1Die
Rekurrentin schlägt im Weiteren eine Begrenzung der Belegung auf maximal 32
Gäste vor. Aus der vom Bau- und Gastgewerbeinspektorat verfügten
Maximalbelegung in der Höhe von 19 Gästen resultiert somit eine Differenz von
13 Personen.

6.3.2Wie
bereits in E. 5.2 aufgezeigt, steigt die Wahrscheinlichkeit von Panikreaktionen
und das Risiko, dass sich die Gäste bei der Flucht gegenseitig behindern, mit
jeder Belegungserhöhung. Die von der Rekurrentin als mildere Massnahme
vorgeschlagene Beschränkung der Belegung auf 32 Personen, erweist sich, auch
vor dem Hintergrund fehlender alternativer Fluchtmöglichkeiten, für den Schutz
von Leib und Leben nicht als gleichwertig, sondern zur Zielerreichung vielmehr als
weniger geeignet.

6.4

6.4.1Die
Rekurrentin betont darüber hinaus, dass die in der Baubewilligung verlangten
baulichen Massnahmen noch vor Rechtskraft der Verfügung vollumfänglich
umgesetzt worden seien. Sie habe in diesem Sinn eine
Vollschutz-Brandmeldeanlage, eine automatische Treppenhausentrauchung, eine
netzstromunabhängige Sicherheits-Stromversorgung im Treppenhaus und beleuchtete
Anzeigen für die Entfluchtungsrichtung installiert sowie Handfeuerlöschgeräten
an diversen Orten angebracht. Diese Massnahmen hätten sich auf ca. CHF
100'000. belaufen.

6.4.2Die
Rekurrentin übersieht, dass die angesprochenen Massnahmen unabhängig von der
Maximalbelegung von 19 Gästen verlangt wurden und damit Voraussetzung für die
Bewilligungserteilung waren (Ziff. 25 der Baubewilligung). Vor dem Hintergrund,
dass das Treppenhaus den einzigen tauglichen Fluchtweg aus den Obergeschossen
der Liegenschaft D____ darstellt (vgl. dazu schon E. 6.2), ist diese Auflage
nicht zu beanstanden. Die angesprochenen Massnahmen, die vor Rechtskraft des vorliegenden
Urteils getätigt wurden, hat die Rekurrentin auf ihr eigenes Risiko hin
getätigt, sodass eine Berufung hierauf im vorliegenden Verfahren nicht
statthaft ist. Überdies sind die Investitionen nicht hinfällig geworden,
sondern können, auch in Bezug auf die Wohnnutzung, als Verbesserung des bisherigen
Brandschutzes betrachtet werden.

6.5Zusammenfassend
sind keine gleichwertigen Brandschutzmassnahmen ersichtlich. Treppenhäuser sind
für die Entfluchtung und Intervention durch die Feuerwehr von zentraler
Bedeutung und haben einen hohen Stellenwert, weshalb es vorliegend nicht
möglich ist, die zu schmale Treppe brandschutztechnisch in geeigneter Weise zu
kompensieren.

7.

7.1Eine
Verwaltungsmassnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges
Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen
Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen,
welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die
durch ihre Wirkungen beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen
miteinander vergleicht. Die Massnahme muss durch ein das private Interesse
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein. Für die
Interessenabwägung massgebend sind die Bedeutung der verfolgten öffentlichen
Interessen und das Gewicht der betroffenen privaten Interessen(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 555
ff.).

7.2Die
Rekurrentin macht geltend, das Hostel lasse sich nur mit einer Maximalzahl von
über 19 Plätzen wirtschaftlich führen. Zudem bestehe eine rege Nachfrage nach
günstigen Unterkünften für Freizeit und Reisen. Es bestünden diesbezüglich in
der Stadt und in der Region nur wenige Angebote. Die durchschnittliche Belegung
des Hostels mit 65% des bestehenden Bettenangebots zeige, dass ein grosses
Bedürfnis bestehe. Dieses Angebot würden namentlich Jugendliche und junge
Familien mit Kindern nutzen. Mit der Begrenzung der Maximalbelegung auf 19
Personen werde ein solcherart günstiges Angebot verteuert, was den Zweck der B____,
nämlich die Zurverfügungstellung kostengünstiger Unterkünfte, beeinträchtigt.
Daneben seien ihre ca. 46 Quadratmeter grossen 2-Zimmer-Wohnungen in der
Langzeitvermietung nicht bzw. sehr schlecht vermittelbar. Allgemein gäbe es in
Basel sehr viele Leerstände bei den Mietwohnungen, was ihre Schwierigkeiten bei
der Langzeitvermietung bestätigten. Zudem werde es immer schwieriger, grosse
Wohnungen, wie sie sie besitze, langfristig zu vermieten. Eine Nutzungsänderung
sei vor diesem Hintergrund die in wirtschaftlicher Hinsicht einzig zweckmässige
Alternative.

7.3

7.3.1Das
Verwaltungsgericht anerkennt das private Interesse der Rekurrentin an einer besseren
Rendite. Es ist nachvollziehbar, dass der Umsatz eines Beherbergungsbetriebs massgeblich
von der Anzahl untergebrachter Personen abhängt.

7.3.2Die
Frage nach einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung kann jedoch nicht isoliert
über die Rendite bezüglich der Maximalbelegung von 19 Gästen geschehen, sondern
hat im Rahmen einer Gesamtbeurteilung stattzufinden: mit der bewilligten Erweiterung
kommt die Rekurrentin zusammen mit dem bestehenden Betrieb in der Liegenschaft D____
auf eine Belegung von insgesamt 42 Personen. Inwiefern eine solche Nutzung, vor
allem im Vergleich zur ursprünglichen Wohnnutzung, nicht wirtschaftlich sein
soll, ist für das Verwaltungsgericht, wie nachfolgend anhand eines
Rechenbeispiels aufgezeigt werden soll, nicht nachvollziehbar.

7.3.3Nach
Aussage des Vertreters der Rekurrentin wurden die 2-Zimmer-Wohnungen anfangs
mit einem Mietzins von CHF 1400. vermietet. Als dies nicht gelang, sei versucht
worden, die Wohnungen mit einem Zins von CHF 800. zu vergeben. Im ersten Fall
würden die Jahreseinnahmen bei acht Wohnungen CHF 134400. betragen. Im
letzteren Fall immerhin noch CHF 76800.. Nimmt man nun die bereits bisher
bestehenden 23 Betten im Erd- und Untergeschoss dazu und nimmt man eine durchschnittliche
Belegung von 50% bzw. 180 Tagen zu einem durchschnittlichen Preis von CHF 50. an,
so ergeben sich zusätzliche Einkünfte von CHF 207000.. Dies führt im
ersten Fall zu Gesamteinnahmen von CHF 341400., im Zweiteren zu solchen
in der Höhe von CHF 283800..

7.3.4Vergleicht
man nun diese Gesamteinnahmen mit denjenigen der bewilligten Belegung von 19
Personen, kann festgestellt werden, dass selbst mit der verfügten Auflage noch
immer deutlich höhere Einkünfte erzielt werden können: bei einer
Maximalbelegung von 19 Personen halten sich in einem Zimmer rund 2.5 Personen
auf (19 Personen dividiert durch 8 Zimmer). Geht man wie oben (vgl. E. 7.3.3)
von einem durchschnittlichen Einzelpreis von rund CHF 50. aus, ergibt
dies einen Wert pro Zimmer und Tag von rund CHF 125. (50 multipliziert mit
2.5). Diese Zahl korrespondiert mit den Angaben des Vertreters der Rekurrentin
anlässlich des Augenscheins sowie den Angaben auf der Homepage der Rekurrentin
([], besucht am 21. Juli 2017). Multipliziert man nun den Preis von CHF 125.
mit 180 (durchschnittliche Belegung von 180 Tagen/Jahr) sowie 8 (Anzahl Zimmer),
ergibt dies einen Wert bzw. Einnahmen von CHF 180000. pro Jahr. Addiert
man nun diesen Wert mit den Einnahmen für die bisherige Hostelnutzung in der
Höhe von CHF 207000., führt dies im Ergebnis zu Gesamteinkünften von CHF 387000..

7.3.5Im
Vergleich zu den Einnahmen von CHF 341400. bzw. CHF 283800., bedeuten
Gesamteinkünfte von CHF 387000. eine respektable Steigerung. Warum eine
Nutzungsänderung mit einer Maximalbelegung von über 19 Personen in
wirtschaftlicher Hinsicht die einzig zweckmässige Alternative sein soll, ist vor
diesem Hintergrund nicht ersichtlich und wird von der Rekurrentin auch nicht spezifiziert.

7.3.6Darüber
hinaus verfängt auch das Argument der Rekurrentin nicht, wonach in Basel kein
Markt für eine langfristige Vermietung von 2-Zimmer-Wohnungen, selbst an
zentralster Lage in Bahnhofsnähe, dagegen eine grosse Nachfrage nach kurzfristiger
Vermietung bestehe. Nach Überzeugung des Verwaltungsgerichts besteht in Basel entgegen
der Ansicht der Rekurrentin eher eine Wohnungsknappheit, denn ein
Wohnungsüberschuss. Dies bestätigt eine nur schon kursorische Internet-Recherche
anhand der gängigen Suchmaschinen. Nach wenigen Klicks findet man Zeitungsartikel,
die das Bedürfnis nach preisgünstigen Wohnungen dokumentieren (vgl. etwa
https://www.bzbasel.ch/basel/basel-stadt/freie-wohnungen-sind-in-basel-fuer-obdach-lose-unbezahlbar-130788977
oder https://tageswoche.ch/gesellschaft/die-baslerin-nen-und-basler-brauchen-immer-mehr-platz/,
beide besucht am 21. Juli 2017).

7.3.7Die
Behauptungen, wonach eine Nutzungsänderung mit einer Maximalbelegung von über
19 Personen in wirtschaftlicher Hinsicht die einzig zweckmässige Alternative
sei bzw. in Basel ein Wohnungsüberschuss bestehe, stellen das zentrale Argument
der Rekurrentin dar. Vor diesem Hintergrund muss von ihr trotz
Untersuchungsmaxime verlangt werden können, dass sie ihre Behauptungen konkretisiert
bzw. belegt (vgl. zur Praxis des Verwaltungsgerichts bezüglich
Mitwirkungspflicht der Rekurrenten: VGE VD.2014.36 vom 15. November 2013 E.
3.3.1, VD.2015.189 vom 17. Oktober 2016 E. 3.2). Es reicht insbesondere nicht
aus, allgemeine Interpretationen zu Entwicklungen im Wohnungsmarkt
widerzugeben, ohne diese Argumente mit Fakten zu untermauern. Es hätte von der
Rekurrentin beispielsweise erwartet werden dürfen, dass sie dem
Verwaltungsgericht Inserate, die ihre Suchbemühungen (anlässlich des
Augenscheins wurde in diesem Zusammenhang ersichtlich, dass die Mietwohnungen von
aussen nicht als Mietwohnungen erkennbar sind, da die Eingangstüre mit dem
Schriftzug des Hostels versehen ist) dokumentierten oder Unterlagen, die ihre
Bemühungen um Attraktivitätssteigerung der Wohnungen belegten, einreicht. Derselbe
Vorwurf der mangelnden Spezifizierung muss der Rekurrentin wie bereits
ausgeführt (E. 7.3.5) hinsichtlich der vom Appellationsgericht
vergleichsweise angestellten Rechnung bezüglich der Rendite(n) gemacht werden.

7.4

7.4.1Die
Rekurrentin rügt weiter, sie habe in guten Treuen davon ausgehen dürfen, dass
ihr eine Ausnahmebewilligung zugunsten einer geringeren Treppenbreite
ausgestellt werde, nachdem ihr dies der Brandschutzexperte (ein früherer
Mitarbeiter der Feuerpolizei) so in Aussicht gestellt hatte. Der Rekurrentin sei
zudem bekannt gewesen, dass auch andernorts (z.B. an der [...]; vgl. dazu AGE
VD.2011.48 vom 4. Mai 2012) Ausnahmebewilligungen für eine geringere
Treppenbreite erteilt worden waren.

7.4.2Die
Zusage des Brandschutzexperten im Brandschutzkonzept durfte seitens der
Rekurrentin nicht als Vertrauensgrundlage verstanden werden. Dies ergibt sich
aus Ziff. 23 Baubewilligung, wo festgehalten wird, dass das Brandschutzkonzept
Bestandteil des Bauentscheides sei. Bei Abweichungen würden jedoch die im
Bauentscheid formulierten Auflagen (Ziff. 22 ff. namentlich für die feuerpolizeilichen
Anforderungen) gelten.

7.4.3In
VD.2011.48 vom 4. Mai 2012 hatte das Verwaltungsgericht zwar ebenfalls
Brandschutzauflagen (Bildung von Brandabschnitten bzw. die Verwendung von Brandschutztüren)
im Zusammenhang mit der Umnutzung zu einem Hostelbetrieb zu beurteilen. Kein
Thema war jedoch die Breite von Treppen. Besagter Entscheid ist deshalb mangels
identischer Problematik zum vornherein nicht geeignet, bei der Rekurrentin
Erwartungen im Hinblick auf die Erteilung einer Ausnahebewilligung zu wecken.
Der Rekurrentin ist immerhin zugutezuhalten, dass sie, anders als die
Rekurrentin in besagtem Entscheid, die in ihrer Liegenschaft ohne Baugesuch
verschiedene bauliche Änderungen vorgenommen hatte, jederzeit korrekt
vorgegangen und rechtzeitig ein Baugesuch eingereicht hat.

7.5Dem
privaten Interesse der Rekurrentin an der Erhöhung der Anzahl untergebrachter
Personen steht das öffentliche Interesse am Schutz von Leib und Leben entgegen.
Es wurde bereits ausgeführt (vgl. schon E. 5.2), dass die
Brandschutzvorschriften bzw. der damit verfolgte Schutz von Leib und Leben ein
hohes Gut darstellen. Das öffentliche Interesse an der Einhaltung solcher
Vorschriften ist grundsätzlich als hoch zu gewichten. Die konsequente Erhöhung
des feuerpolizeilichen Standards in der Stadt entspricht einem legitimen öffentlichen
Interesse (so bereits VGE 682/2007 vom 22. Februar 2008 und neuerdings AGE
VD.2013.113 vom 3. Juni 2014 E. 4.1.2). Die Bedeutung breiter Fluchtwege ist
bei Räumen mit hoher Personenbelegung, wie sie bei der Rekurrentin vorkommen, besonders
gross, da im Brandfall mehr Personen gefährdet sind. Die Rettungskräfte müssen
auch bei starker Rauch- und Hitzentwicklung mit voller Schutzmontur und
Atemgerät schnellen Zugang zu allen Wohnräumlichkeiten haben. Somit besteht
auch im vorliegenden Fall ein grosses öffentliches Interesse an der Einhaltung der
Vorschriften zum Brandschutz.

7.6Um
die Frage zu beantworten, ob die Begrenzung der maximalen Belegung in den Obergeschossen
auf 19 Personen als Folge des Verzichts auf die Anpassung der Treppe
verhältnismässig ist, muss das private Interesse der Rekurrentin an einer
besseren Rendite gegen das feuerpolizeiliche Interesse nach Schutz von Leib und
Leben abgewogen werden. Während mit Blick auf das private Interesse gesagt
werden kann je mehr Personen, desto mehr Umsatz", gilt mit Blick auf das
öffentliche Interesse etwas anderes, nämlich: je mehr Personen untergebracht
sind, desto grösser ist die Gefahr und desto gewichtiger ist das Interesse an
einem gesetzeskonformen Fluchtweg". Wie gezeigt wurde (E. 7.3 und 7.4), kann
von einem unzulässigen Eingriff in die privaten Interessen der Rekurrentin
keine Rede sein, da auch mit der Auflage einer Maximalbelegung von 19 Personen
angemessene Einnahmen erzielt werden können. Das private Interesse der
Rekurrentin kann deshalb das erhebliche öffentliche Interesse an Schutz von
Leib und Leben nicht aufwiegen. Dies führt im Ergebnis zu einem deutlichen
Überwiegen der öffentlichen Interessen, weshalb die Auflage bezüglich der
Maximalbelegung zu Recht verfügt wurde.

7.7Dieses
Ergebnis steht auch im Einklang mit dem von der Baurekurskommission in ihrem
Vortrag angeführten Urteil VD.2013.113 vom 3. Juni 2014. Dazumals hatte
das Verwaltungsgericht über die Anpassung einer wohnungsinternen Treppe zu
befinden, die die gesetzliche Mindestbreite um 30 Zentimeter unterschritt.
Anstatt der gesetzlich geforderten 90 Zentimeter war die Treppe damals bloss 60
Zentimeter breit. Der damalige Fall ist entgegen der Ansicht der Rekurrentin
durchaus mit dem vorliegenden vergleichbar. Hier wie dort ging es um eine
deutliche Abweichung vom Soll-Zustand. Die Treppe erweist sich in beiden Fällen
ungefähr als einen Drittel zu wenig breit. In beiden Fällen wurde mit der deutlichen
Unterschreitung der Mindestbreite eine wichtige Brandschutzvorschrift missachtet.
Dazu kommt, dass es sich im Urteil aus dem Jahr 2014 nicht wie vorliegend um
einen öffentlichen Beherbergungsbetrieb handelte, sondern um eine private
Galerie, deren Treppe zu wenig breit war. Aufgrund der Tatsache, dass das
Verwaltungsgericht das feuerpolizeiliche Interesse selbst bei einer
wohnungsinternen Treppe höher gewichtet hatte, kommt man im vorliegenden Fall unweigerlich
zum Schluss, dass das öffentliche Interesse ungleich schwerer wiegt.
Entscheidend ist dabei insbesondere das Gefährdungspotential.

7.8Wenn
die Rekurrentin ausführt, die Vorinstanzen hätten sich nicht bzw. mangelhaft mit
Verhältnismässigkeitsüberlegungen auseinandergesetzt, so übersieht sie, dass die
Bewilligungsbehörde das Anliegen der Rekurrentin aufgenommen und sich in ihrem
Entscheid bereits stark von Verhältnismässigkeitsüberlegungen hat leiten
lassen. Gerade weil es nicht wirtschaftlich wäre, die Treppe zu verbreitern,
verlangte die Feuerpolizei eine Verbreiterung eben gerade nicht. Ausgehend von
der offensichtlich zu schmalen Treppe hat sich die Feuerpolizei darum bemüht,
eine Lösung zu finden, die möglichst im Interesse der Rekurrentin liegt,
gleichzeitig aber auch die Brandschutzvorschriften berücksichtigt. Sie hat
deshalb die Obergeschosse separat betrachtet, d.h. unabhängig vom darunterliegenden
(bereits bestehenden) Betrieb. Gleichzeitig wurde die Personenbelegung in den
Obergeschossen in Anlehnung an die Brandschutzvorschriften auf 19 beschränkt.
Diese Einschätzung der Feuerpolizei hat zur Folge, dass die Rekurrentin ihren
Betrieb wie geplant erweitern darf, wenn auch mit einer gewissen Einschränkung
hinsichtlich der Personenbelegung. Da die Feuerpolizei nicht aus
Wirtschaftlichkeitsüberlegungen auf die Umsetzung zwingend einzuhaltender
Brandschutzregeln (vgl. zur Wichtigkeit der Brandschutzvorschriften die Praxis
des Appellationsgerichts Basel Stadt: AGE VD.2011.183 vom 25. Juli 2012
E. 3.3) verzichten durfte, musste sie die Risikoerhöhung mit anderen
Massnahmen in Grenzen halten. Aus diesem Grund hat sie die Begrenzung der Personenbelegung
in den oberen Stockwerken festgeschrieben. Hätte die Feuerpolizei die für
Beherbergungsbetriebe massgebenden Regeln angewandt, wären die Auflagen weit
einschneidender gewesen. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin ist ihr die
Bewilligungsbehörde somit entscheidend entgegengekommen.

8.

Insgesamt
erweist sich der Rekurs als unbegründet und ist daher abzuweisen. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin gemäss § 30 Abs. 1 VRPG
die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1800. zu tragen. Die
Verfahrenskosten in Höhe von CHF 1800. werden mit dem bereits bezahlten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die ordentlichen
Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1800.
(inkl. Auslagen).

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.