bs_appellationsgericht · VG.2019.1 · 2019-01-09 · de
Nichteintreten auf die Abstimmungsbeschwerde bezüglich "Neubau Naturhistorisches Museum Basel und Staatsarchiv Basel-Stadt" (BGer-Nr.: 1C_623 vom 1. Mai 2020)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VG.2019.1

URTEIL

vom16. Oktober 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____Beschwerdeführer

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtBeschwerdegegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Beschwerdegegen einen
Entscheid des Regierungsrats

vom 4. Juli 2019

betreffend Nichteintreten auf die
Abstimmungsbeschwerde bezüglich "Neubau Naturhistorisches Museum Basel und
Staatsarchiv Basel-Stadt"

Sachverhalt

In der
kantonalen Abstimmung vom 19. Mai 2019 stimmten die Stimmberechtigten des
Kantons Basel-Stadt bei einer Beteiligung von 55,49% mit 34'064 Ja-Stimmen gegen
22'396 Nein-Stimmen dem Grossratsbeschluss vom 9. Januar 2019 betreffend Neubau
Naturhistorisches Museum Basel und Staatsarchiv Basel-Stadt zu. Die Publikation
im Kantonsblatt erfolgte am 22. Mai 2019.

Mit Eingabe vom
23. Mai 2019 erhob A____ (Beschwerdeführer) Abstimmungsbeschwerde beim Regierungsrat
mit dem Antrag, die Abstimmung über den Grossratsbeschluss vom 9. Januar 2019
sei zu wiederholen. Der Regierungsrat trat auf diese Abstimmungsbeschwerde mit Präsidialentscheid
vom 4. Juli 2019 unter Verzicht auf die Erhebung von Verfahrenskosten nicht
ein. Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 9. Juli
2019 Beschwerde an das Appellationsgericht, mit der er an den bei der Vorinstanz
erhobenen Rügen wegen Unregelmässigkeiten im Vorfeld der Abstimmung festhielt.
Der Instruktionsrichter verzichtete auf die Einholung einer Vernehmlassung der
Vorinstanz und beschränkte sich auf den Beizug ihrer Akten.

Die Einzelheiten
der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung
sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Gegen
Präsidialentscheide des Regierungsrats über Abstimmungsbeschwerden kann gemäss
§ 84 Abs. 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen (WG, SG 132.100) beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Entsprechend sieht § 30k
Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs-
und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SR 270.100) vor, dass Beschwerden gegen Entscheide
des Regierungsrats über Wahlen und Abstimmungen vom Verwaltungsgericht beurteilt
werden. In Anwendung von § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
(GOG, SG 154.100) ist folglich ein Dreiergericht des Appellationsgerichts für
die Beurteilung der Beschwerde zuständig.

1.2Die
Beschwerde ist innert fünf Tagen seit Eröffnung des Entscheids schriftlich und
begründet einzureichen (§ 84 Abs. 2 WG; § 30n Abs. 2 VRPG). Zur
Beschwerde ist jede stimmberechtigte Person befugt (§ 30m Abs. 1 VRPG). Der Beschwerdeführer
ist im Kanton Basel-Stadt stimmberechtigt und folglich zur Beschwerde legitimiert.

1.3

1.3.1Angefochten
ist ein Nichteintretensentscheid der Regierungspräsidentin, weshalb sich die Prüfung
des Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz das
Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat.

1.3.2Es
erscheint fraglich, ob sich der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdebegründung
in genügender Weise mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinandersetzt.
Gemäss der Rechtsprechung zu § 16 Abs. 2 VRPG hat eine rekurrierende Partei
ihren Standpunkt in ihrer Rechtsmittelbegründung substantiiert vorzutragen und
sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen. Ficht
die beschwerdeführende Partei einen Nichteintretensentscheid an, haben ihre
Rechtsbegehren und deren Begründung sich zwingend auf die Argumente zu beziehen,
die zum Nichteintreten geführt haben (BGer 2C_549/2017 vom 20. Juni 2017
E. 2.1). Das Verwaltungsgericht prüft eine angefochtene Verfügung nicht
von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur
die rechtzeitig vorgebrachten Beanstandungen. In diesem Sinne gilt das
sogenannte Rügeprinzip (vgl. VGE VD.2018.40 vom 16. Oktober 2018 E. 1.4.1,
VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.62 vom 30. September 2016 E.
1.2.1;Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277, 305). Diese Anforderungen können auch auf die
Begründungsobliegenheit für Abstimmungsbeschwerden gemäss § 30n Abs. 2 VRPG
übertragen werden.

Bei juristischen
Laien werden an die Substantiierung des Rechtsmittels allerdings keine allzu
hohen Anforderungen gestellt (VGE VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.158
vom 12. April 2017 E. 1.2.2; vgl.Wullschleger/Schröder,
a.a.O., S. 277, 305). Es genügt, dass aus einer auch knapp ausgefallenen,
summarischen Begründung zumindest ersehen werden kann, worum es dem Beschwerdeführer
geht, und welche Argumente er berücksichtigt wissen will. Fehlt eine solche
Auseinandersetzung gänzlich, wird auf das Rechtsmittel nicht eingetreten (VGE
VD.2017.294 vom 9. Juli 2018 E. 1.2.1, VD.2016.117 vom
15. August 2016 E. 1.3.2;Wullschleger/Schröder,
a.a.O., S. 277, 305).

1.3.3Der
Beschwerdeführer beschränkt sich vorliegend hauptsächlich darauf, seine bereits
im Verfahren vor Regierungsrat erhobenen materiellen Rügen zu wiederholen. Angesichts
der praxisgemäss geringeren Anforderungen bei Laienbeschwerden ist indes anzunehmen,
dass der Beschwerdeführer geltend macht, auf seine Rügen hätte materiell eingegangen
werden müssen. Folglich ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.4Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 Abs. 1 VRPG. Demnach ist zu prüfen, ob die Vorinstanz öffentliches
Recht nicht oder nicht richtig anwendet, den massgeblichen Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen
überschritten oder missbraucht hat.

2.

2.1Mit
seiner Beschwerde macht der Beschwerdeführer zunächst geltend, dass die Regierungspräsidentin
einen Präsidialentscheid in einer Angelegenheit getroffen habe, die sie
persönlich betreffe. Dies sei nicht zulässig. Die von ihm beanstandeten Unregelmässigkeiten
und Tricksereien seien grösstenteils in ihrem Verantwortungsbereich geschehen.
Sie könne deshalb in dieser Sache kein Urteil fällen, sie sei befangen und
müsse in den Ausstand treten.

2.2

2.2.1Im
Unterschied zum Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht gemäss
Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) gelten im verwaltungsinternen
Verfahren gemäss Art. 29 BV weniger weitreichende Verfahrensgarantien. Der
verwaltungsinterne Rechtsschutz muss bezüglich Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit nicht den gleichen Garantien genügen wie das darauffolgende gerichtliche
Verfahren. Gleichwohl umfasst der Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung gemäss
Art. 29 Abs. 1 BV aber auch das Gebot der Unbefangenheit als Teilgehalt des
Anspruchs auf ein faires Verfahren (BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329; BGer 2C_382/2018
vom 15. März 2019 E. 2.3). Auch in Verfahren vor nichtgerichtlichen Behörden
besteht folglich insofern ein Anspruch auf Unparteilichkeit der Verwaltungsbehörde,
weshalb am Entscheid kein befangenes Behördenmitglied mitwirken darf. Es
besteht die Pflicht zum Ausstand, wenn Umstände vorliegen, die nach objektiven
Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (vgl.
BGE 139 I 121 E. 5.1 S. 125; BGer 2C_382/2018 vom 15. März 2019 E. 2.3). Im
Kern der Garantie der Unbefangenheit steht dabei auch für Mitglieder einer verwaltungsinternen
Behörde, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht
bereits festgelegt haben. Die für Gerichte geltenden Anforderungen an die
Unbefangenheit können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren
übertragen werden. Liegt die amtliche Mehrfachbefassung im öffentlichen Interesse
und ist sie in diesem Sinne systembedingt, so liegt nicht bereits darin eine
unzulässige Vorbefassung. Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson tatsächlich
voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den konkreten Umständen des
Einzelfalls. Dabei sind an die Unbefangenheit von Mitgliedern von
Rechtsmittelinstanzen relativ hohe Anforderungen zu stellen (vgl. BGE 140 I 326
E. 5.2 S. 329 f.; BGer 1C_517/2017 vom 18. Dezember 2017
E. 4.2).

2.2.2Zutreffend
ist, dass der Grossratsbeschluss vom 9. Januar 2019 betreffend Neubau
Naturhistorisches Museum Basel und Staatsarchiv Basel-Stadt auf der Basis des
Ratschlags 18.0044.01 des Regierungsrates vom 28. Februar 2018 Geschäftsbereiche
des Präsidialdepartements betrifft, dem sowohl die staatlichen Museen wie auch
das Staatsarchiv angehören. Dies allein genügt zur Begründung einer
unzulässigen Vorbefassung der Regierungspräsidentin aber nicht. Vorliegend
erscheint es systembedingt, dass der Regierungsrat gleichzeitig mit der
Vorbereitung eines Grossratsbeschlusses und der Beurteilung von Abstimmungsbeschwerden
im Falle eines Referendums gegen diesen befasst ist. Systembedingt ist auch die
Zuständigkeit der Exekutive als verwaltungsinterne Rekursinstanz gegen Entscheide
und Handlungen der ihr unterstellten Verwaltungsbehörden (vgl. § 41 Abs. 2 des
Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des
Kantons Basel-Stadt [Organisationsgesetz, OG, SG 153.100]). Aus dieser institutionellen
Konstellation allein kann daher kein persönliches Interesse eines
Exekutivmitglieds am Ausgang des Verfahrens abgeleitet werden, welches es zum
Ausstand verpflichten würde.

Mit seiner
Beschwerde rügt der Beschwerdeführer kaum eigene Handlungen oder Verhaltensweisen
der Regierungspräsidentin und gleichzeitigerVorsteherin des
Präsidialdepartements, mit welchen in unzulässiger Weise auf den Ausgang
der Abstimmung vom 19. Mai 2019 eingewirkt worden wäre. Wie ausgeführt, reicht
es aber für eine unzulässige Vorbefassung oder ein eine Parteilichkeit begründendes
eigenes Interesse eines Exekutivmitglieds nicht, dass die gerügten, angeblichen
Unregelmässigkeiten im eigenen "Verantwortlichkeitsbereich" respektive
im eigenen Departement erfolgt sind. Eine Ausstandspflicht würde bestehen, wenn
die Amtsträgerin selbst ein persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat
und insoweit in eigener Sache entscheidet (Schindler,
Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich 2002, S. 98 ff.). Dies kann vorliegend
selbst aufgrund der gerügten Verweigerung der Veröffentlichung einer Betriebsanalyse
betreffend das Historische Museum (vgl. unten E. 4.2) durch das
Präsidialdepartement nicht erblickt werden.

2.3Daraus
folgt, dass die Regierungspräsidentin nicht verpflichtet war, im vor­instanzlichen
Rechtsmittelverfahren in den Ausstand zu treten.

3.

3.1

3.1.1Die
Regierungspräsidentin ist auf die Abstimmungsbeschwerde primär mit der
Begründung nicht eingetreten, die Beschwerde sei verspätet. Sie erwog, Mängel
im Zusammenhang mit der Vorbereitung einer Wahl oder Abstimmung müssten nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sofort mit der Wahl- oder Abstimmungsbeschwerde
gerügt werden. Es dürfe damit nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder
Abstimmungsresultate zugewartet werden (BGer 1C_127/2010 vom 20.Dezember 2010 E. 3.1; BGE 121 I 1 E. 3b, 118 la 271 E. 1d, 110
la 176 E. 2a).Damit solle die Behebung allfälliger Mängel noch vor der
Wahl oder Abstimmung ermöglicht und wenn immer möglich verhindert werden, dass
eine Abstimmung kassiert werden muss und mit ihrer Wiederholung an Akzeptanz in
der Bevölkerung einbüsst (BGer 1P.476/2003 vom 22. März 2004 E. 2.4; BGE 118 la
271 E. 1d mit Hinweisen). Unterlasse dies die stimmberechtigte Person, obschon
ein sofortiges Handeln zumutbar und nach den Verhältnissen geboten war, so
verwirke sie mit Blick auf den Grundsatz von Treu und Glauben prinzipiell das
Recht zur Anfechtung der Wahl oder Abstimmung. Von diesem Grundsatz sei nur
dann abzuweichen, wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin ablaufe [...] oder
wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen liessen (BGE
110 Ia 176 E. 2a).

3.1.2In
casu habe der Beschwerdeführer drei am 10. April, 28. April und 9. Mai 2019 vom
Naturhistorischen Museum und Staatsarchiv zum Neubau durchgeführte Veranstaltungen
gerügt, die er selbst aber offenbar nicht besucht habe. Er beziehe sich zur
Begründung allein auf die im Grossen Rat von Joël Thüring eingereichte Interpellation
Nr. 30 betreffend Behördenpropaganda für das Neubauprojekt Naturhistorisches
Museum und Staatsarchiv. Diese sei am 29. März 2019 eingereicht und am 10.
April 2019 im Grossen Rat behandelt respektive mündlich erledigt worden (vgl.
Protokoll der 10.11.Sitzung, Amtsjahr 2019/2020, des Grossen Rates, S. 327 f.,
abrufbar unter http://grosserrat.bs.ch, Geschäfte & Dokumente, Ratsprotokolle
und Abstimmungsresultate). Der Beschwerdeführer habe daher spätestens im
Zeitpunkt nach der Erledigung der Interpellation im Grossen Rat die Umstände,
mit denen er die von ihm erhobene Rüge unzulässiger Behördenpropaganda
begründet, gekannt. Die Rüge hätte von ihm ohne weiteres bereits zu diesem
Zeitpunkt geltend gemacht werden können und müssen, was ihm auch ohne weiteres
zumutbar gewesen wäre. Ein Abwarten des Abstimmungsergebnisses erweise sich
vorliegend unter keinen Umständen als erforderlich oder zulässig. Die
Beschwerdefrist für den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Beschwerdegrund
habe somit spätestens am 15. April 2019 geendet. Mit seiner Beschwerde vom
24. Mai 2019 habe er daher die Beschwerdefrist nach § 81 Abs. 2 des
Wahlgesetzes nicht eingehalten. lm Übrigen habe es der Beschwerdeführer auch
unterlassen, zu begründen, inwiefern die genannten Veranstaltungen die Gebote
der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit verletzten.

3.1.3Ebenfalls
verspätet erweise sich die Rüge des Beschwerdeführers, nicht darüber informiert
worden zu sein, wie viele seiner für das Referendum gesammelten Unterschriften
gültig gewesen seien, und nicht dazu eingeladen worden zu sein, im
Abstimmungsbüchlein seine Argumente gegen das Neubauprojekt darzulegen.
Spätestens mit der Publikation des Zustandekommens des Referendums im
Kantonsblatt vom 2. März 2019 respektive mit der zwischen dem 23. und 27.
April 2019 durch die Post erfolgte Zustellung der Abstimmungsunterlagen habe
der Beschwerdeführer gewusst, dass ihm die Zahl der von ihm gesammelten
gültigen Unterschriften nicht mitgeteilt und er nicht um seine Argumente für
die Abstimmungserläuterungen angefragt worden war. Der Beschwerdeführer bringe
in seiner Beschwerde nicht vor, dass er die Abstimmungsunterlagen nicht
ordnungsgemäss erhalten habe, weshalb davon auszugehen sei, dass er diese
spätestens am 28. April 2019 habe zur Kenntnis nehmen können, wobei für den
Beginn des Fristenlaufs das Eintreffen der Unterlagen beim Adressaten
massgebend sei. Die Beschwerdefrist für die beiden Vorbringen habe somit
spätestens am 3. Mai 2019 geendet, weshalb die Beschwerdefrist nach § 81 Abs. 2
des Wahlgesetzes auch in diesem Punkt mit der am 24. Mai 2019 der Post
übergebenen Beschwerde nicht eingehalten worden sei. Im Übrigen habe der
Beschwerdeführer auch diesbezüglich nicht ansatzweise dargelegt, inwiefern
dadurch die freie Willensbildung, die unverfälschte Stimmabgabe oder die
korrekte Ermittlung des Willens der Stimmberechtigten beeinträchtigt worden
sein solle.

3.2Der
Beschwerdeführer macht im vorliegenden Verfahren mit Bezug auf die mass­gebende
Frage der Rechtzeitigkeit seiner vorinstanzlichen Rügen einzig geltend, als
Nichtjurist nicht gewusst zu haben, wie er auf seine "Nichtberücksichtigung"
hätte reagieren sollen, zumal er von der zuständigen Fachperson, der
Staatschreiberin, keine Belehrung erhalten habe. Er sei vom Abstimmungsresultat
überrascht worden und habe daher erst danach nach Gründen gesucht und im
Internet recherchiert, wobei er auf "Behördenpropaganda und
Tricksereien" gestossen sei, die er fristgerecht gerügt habe.

3.3Darin
kann ihm nicht gefolgt werden. Beschwerden wegen Unregelmässigkeiten bei der
Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen sind gemäss § 81
Abs. 2 WG innert fünf Tagen seit Kenntnis des Beschwerdegrundes dem
Regierungsrat einzureichen. Wie der Beschwerdeführer selber ausführt, kannte er
die für die Vorbereitung der Abstimmung zuständige Person. Er hätte sich daher
sofort mit seinen Rügen der unterbliebenen Berücksichtigung bei der Gestaltung
des Abstimmungsbüchleins an die Staatsschreiberin wenden können, als er dieses
erhalten hat.

Soweit der
Beschwerdeführer geltend macht, dass ihm die gerügten Unregelmässigkeiten im
Zusammenhang mit den vom Naturhistorischen Museum und dem Staatsarchiv am 10.
April, 28. April und 9. Mai 2019 zum Neubau geplanten Veranstaltungen erst
aufgrund seiner Recherchen nach dem Abstimmungssonntag bekannt geworden seien,
kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden. Diese
Fragen sind im Zusammenhang mit der Behandlung der Interpellation von Joël
Thüring am 10. April 2019 im Grossen Rat behandelt und das entsprechende
Protokoll publiziert worden. Es wäre dem Beschwerdeführer als interessiertem
Stimmbürger nach Treu und Glauben zumutbar gewesen, hiervon Kenntnis zu nehmen
und diese Rüge sofort und noch vor der Durchführung der Abstimmung zu erheben
(BGE 140 I 338 E. 4.4 S. 341; BGer 1C_100/2019 vom 16. Mai 2019 E.
6.1 f.).

3.4Da
der Beschwerdeführer sowohl in Bezug auf die Abstimmungsunterlagen als auch auf
die Durchführung der Veranstaltungen erst nach der Abstimmung Beschwerde
erhoben hat, ist die Vorinstanz auf diese Rügen aufgrund verspäteter
Beschwerdeerhebung zu Recht nicht eingetreten.

4.

4.1Mangels
genügender Begründung nicht eingetreten ist die Vorinstanz auf die Rüge der
unzulässigen Behördenpropaganda durch einen Zivildienstleistenden, der in
illegaler Weise für das Pro-Komitee gearbeitet habe, sowie auf das Vorbringen,
die Behörden hätten abstimmungsrelevante Fragen betreffend den zusätzlichen Finanzbedarf
für das Historische Museum zurückgehalten. Auch wenn an die Beschwerdebegründung
keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden dürften, fehle eine
Darstellung, weshalb die Tätigkeit eines Zivildienstleistenden für das
Pro-Komitee eine unzulässige Behördenpropaganda oder eine sonstige unzulässige Intervention
in den Abstimmungskampf darstellen solle. Der pauschale Verweis auf einen
Zeitungsartikel genüge hierfür nicht. Dies gelte auch mit Bezug auf das Vorbringen,
die Behörden hätten abstimmungsrelevante Fragen betreffend den zusätzlichen
Finanzbedarf für das Historische Museum zurückgehalten.

4.2Mit
der vorliegenden Beschwerde nimmt der Beschwerdeführer diese Rügen wieder auf,
ohne sie allerdings weiter zu begründen. Wie dem eingereichten Zeitungsartikel
vom 16. Mai 2019 entnommen werden kann, wurde über den Einsatz eines Zivildienstleistenden
zudem bereits vor dem Abstimmungswochenende in der Zeitung bz Basel und zuvor
schon im Onlinemedium Prime News berichtet. Die Rüge hätte daher ebenfalls
bereits sofort erhoben werden können und müssen. Im Übrigen substantiiert der
Beschwerdeführer weder im vorinstanzlichen noch im vorliegenden Verfahren ansatzweise,
in welcher Weise durch den Einsatz eines Zivildienstleistenden als
Abstimmungshelfer für die Befürworter und Befürworterinnen der Vorlage die
Abstimmung einseitig beeinflusst worden wäre.

Beides gilt auch
für die Rüge, das Präsidialdepartement habe die bereits vorliegende
Betriebsanalyse des Historischen Museums vor dem Abstimmungswochenende nicht
offengelegt. Auch darüber ist, wie vom Beschwerdeführer mit einem Artikel aus
der Basler Zeitung vom 14. Mai 2019 belegt wird, bereits vor der Abstimmung in
verschiedenen Medien berichtet worden. Dem Artikel kann entnommen werden, dass
die Frage auch schon Gegenstand der Erörterung im Grossen Rat gewesen ist. Der
Umstand war somit bekannt und hätte wiederum sofort und noch vor der Abstimmung
gerügt werden können. Auch kann der Abstimmungsbeschwerde nicht entnommen werden,
inwieweit die unterbliebene Information über das Betriebskonzept des
Historischen Museums für die Neubauvorlage von direktem Belang gewesen ist und
darüber zwingend hätte informiert werden müssen. Insbesondere hat der Beschwerdeführer
nicht geltend gemacht, dass die in den Abstimmungsunterlagen enthaltenen
Ausführungen insofern falsch gewesen wären. Auch diesbezüglich ist der vorinstanzliche
Nichteintretensentscheid somit nicht zu beanstanden.

5.

5.1Mangels
tauglicher Anfechtungsobjekte ist die Vorinstanz schliesslich auf die Rüge der unzulässigen
Behördenpropaganda durch einen Flyer, mit dem das Staatsarchiv für das
Neubauprojekt geworben habe, sowie durch einen vom Staatsarchiv unterhaltenen
Blog nicht eingetreten. Bei dem vom Beschwerdeführer gerügten Blog (abrufbar
unter: https://blog.staatsarchiv-bs.ch) handle es sich um eine permanente Informationsplattform
des Staatsarchivs. Neben einer Vielzahl von Blogeinträgen zu verschiedenen
Themen fänden sich bloss sieben Beiträge zum Thema des «Archivneubaus». Diese
stammten zum grössten Teil aus den Jahren 2015 und 2016. Nur der Aktuellste
stamme vom August 2018, weise aber inhaltlich keinen ersichtlichen Konnex zum
Archivneubau auf. Weder der Blog selbst noch seine Einträge hätten somit einen
unmittelbaren, relevanten Zusammenhang mit der Abstimmung. Die beanstandeten
Flyer seien durch das Staatsarchiv zusammen mit dessen Jahresbericht 2017 im
August 2018 und mithin vor dem Grossratsbeschluss an Geschäftspartner des
Staatsarchivs versandt worden (vgl. Protokoll der 10.11. Sitzung,
Amtsjahr 2019/ 2020, des Grossen Rates, S. 327 f.). Es handle sich daher nicht
um eine Handlung im Vorfeld der Abstimmung vom 19. Mai 2019. Da eine Abstimmungsbeschwerde
nur gegen Entscheide oder Realakte in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit
einer Volksabstimmung erhoben werden könnten, fehle es an einem tauglichen Anfechtungsobjekt,
weshalb auf diese Rügen nicht einzutreten sei.

5.2Mit
seiner Beschwerde nimmt der Beschwerdeführer diese Rügen inhaltlich wieder auf,
ohne sich aber mit der Argumentation der Vorinstanz zu befassen. Insbesondere
begründet er nicht, weshalb die Führung des Blogs des Staatsarchivs mit seinen
lange vor dem Grossratsbeschluss und dem Zustandekommen des dagegen erhobenen
Referendums erfolgten Einträgen eine Abstimmungspropaganda sein soll. Anhand
der eingereichten Unterlagen ist auch nicht ersichtlich, inwieweit dieser Blog
mit den Einträgen eines Mitarbeiters des Staatsarchivs inhaltlich unzulässige
Behördenpropaganda bilden soll. Der Beschwerdeführer hält daran fest, dass auch
das Verschicken eines einseitigen Flyers verbotene Abstimmungspropaganda
darstelle. Wie die Vorinstanz ausführte erfolgte der Versand des strittigen
Flyers im August 2018. Sie ist folglich zu Recht von einem fehlenden
unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Volksabstimmung ausgegangen.
Damit hat sich die Vor-instanz bereits materiell mit der Rüge des
Beschwerdeführers auseinandergesetzt, weshalb diesbezüglich  anstelle des
Nichteintretens  der Rekurs in der Sache hätte abgewiesen werden müssen. Im
Ergebnis hat dies auf den vorliegenden Entscheid allerdings keine Auswirkung,
wie sich auch im Folgenden zeigen wird.

6.

Selbst wenn die
Vorinstanz auf die Rügen des Beschwerdeführers hätte eintreten müssen, wären
sie abzuweisen gewesen.

6.1Die
in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird,
das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass die Stimmberechtigten ihren Entscheid
gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung
treffen und mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können. Die Abstimmungsfreiheit
gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität
direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung
(BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 82 f., 135 I 292 E. 2 S. 293).
Das Ergebnis eines Urnengangs kann u.a. durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung
der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Urnengängen verfälscht
werden. Eine solche fällt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen
in Betracht (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 83, 135 I 292 E. 2 und 4.2 S. 294 und
297; 130 I 290 E. 3.2 S. 294, 119 la 271 E. 3a S. 272). Nach der Rechtsprechung
sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen
eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel
der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neu-tralität
verpflichtet. Sie darf vielmehr eine Abstimmungsempfehlung abgeben, ist bei
ihrer Argumentation aber zur Sachlichkeit verpflichtet. Sie verletzt ihre
Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite
der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen
Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche
Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor-
und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen
oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich
bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit
jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen,
welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer
gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den
Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente
zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu
verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees
falsch wiederzugeben (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 83, 135 I 292 E. 4.2 S. 297,
130 I 290 E. 3.2 S. 294; BGer 1C_338/2018 vom 10. April 2019 E. 2.1).

Diese Grundsätze
gelten auch für kantonale Abstimmungen (BGE 138 I 61 E. 6.3 S. 84). Sie
kommen über die behördlichen Abstimmungserläuterungen hinaus auch auf weitere
behördliche Informationstätigkeiten im Zusammenhang mit Abstimmungsvorlagen zur
Anwendung. Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird dabei allgemein eine Verpflichtung der
Behörden zur korrekten und zurückhaltenden Information im Vorfeld von
Abstimmungen abgeleitet (vgl. BGE 140 I 338 E. 5.1 S. 342, 129 I 232 E. 4.2.1
S. 244, 121 I 138 E. 3 S. 141 f.). Diese unterliegt den Geboten der Sachlichkeit,
der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen müssen
geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in
dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine
freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen
(BGE 140 I 338 E. 5.1 S. 342).

6.2Selbst
wenn in diesem Sinne Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung
festzustellen sind, ist eine Abstimmung nach der Rechtsprechung nur dann
aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis
beeinflusst haben können. Der Beschwerdeführer muss in einem solchen Fall zwar
nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend
ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine
derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit,
dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten
Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt,
so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2
S. 5, 141 I 221 E. 3.3 S. 225; BGE 138 I 61 E. 4.7.2 S. 78; BGE 135 I 292 E. 4.4
S. 301). Dabei kann auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des Verfahrensmangels
und deren Auswirkungen auf die Abstimmung insgesamt abgestellt werden (BGer
1C_338/2018 vom 10. April 2019 E. 4.1).

6.3Im
vorliegenden Fall war das Abstimmungsresultat mit einem Ja-Stimmenanteil von
60.33% und einem Stimmenverhältnis von 34'064 zu 22'396 Stimmen sehr deutlich.
Weiter bezieht sich der Beschwerdeführer auf angebliche Mängel, von denen er
erst nach dem Abstimmungswochenende aufgrund einer eigenen Recherche Kenntnis
erhalten haben will. Daraus muss gefolgert werden, dass die vom
Beschwerdeführer gerügten angeblichen Unregelmässigkeiten auch von den übrigen
Stimmberechtigten nicht in grossem Umfang zur Kenntnis genommen worden sind.
Wenn ein Stimmberechtigter, der sich nach seinen eigenen Ausführungen selber am
Referendum massgebend beteiligt hat und auf der Strasse mehrere hundert Unterschriften
gesammelt hat, von den gerügten Veranstaltungen und dem Blog des Staatsarchivs
keine Kenntnis genommen hat, so kann ausgeschlossen werden, dass die
behördlichen Aktivitäten von Tausenden Stimmberechtigte zur Kenntnis genommen
worden sind und sie in ihrer Willensbildung massgebend beeinflusst haben.
Weiter macht der Beschwerdeführer auch nicht geltend, welche wichtigen Informationen
und Argumente, die auf seinen Unterschriftsbogen aufgeführt waren, den
Stimmberechtigten in den Abstimmungserläuterungen vorenthalten worden wären,
welche wiederum Tausende Stimmberechtigten mutmasslich zu einem anderen
Abstimmungsverhalten hätten bewegen können. Dies wird auch mit einem Blick auf
den vom Beschwerdeführer eingereichten eigenen Beitrag im Onlinemedium Prime
News nicht ersichtlich. Schliesslich führt der Beschwerdeführer auch nicht aus,
inwieweit der in der Abstimmungskampagne involvierte Zivildienstleistende in
einer unzulässigen Weise in den Abstimmungskampf eingegriffen hätte, welcher wiederum
geeignet gewesen wäre, Tausende Stimmberechtigte massgebend zu beeinflussen.
Der Beschwerdeführer unterlässt es überhaupt, in solcher Weise einseitige Interventionen
zu substantiieren.

6.4Insgesamt
erwiese sich die Beschwerde auch unter materiellen Gesichtspunkten als unbegründet.

7.

Daraus folgt,
dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der
Beschwerdeführer dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 800..

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Die Beschwerde wird abgewiesen.

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 800., einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.