bs_appellationsgericht · VD.2019.129 · 2020-04-02 · de
Gesuch um Informationszugang


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.129

URTEIL

vom2.
April 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. Iur.
André Equey,

Dr. Cordula Lötscherund Gerichtsschreiberin
MLaw Nicole Aellen

Beteiligte

A____Rekurrent

c/o [...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Staatskanzlei, Marktplatz 9,
4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen eine
Verfügung der Staatskanzlei

vom 3. Juli 2019

betreffend Gesuch um
Informationszugang

Sachverhalt

A____
(Rekurrent) ist Journalist bei der [...]. Er gelangte mit Gesuch vom 21. Juni
2019 an die Abteilung Kultur des Präsidialdepartements des Kantons Basel-Stadt und
verlangte «Zugang zu einem oder mehreren Dokumenten, aus welchen sich die
Gesamtkosten sowie die wesentlichen Elemente dieser Gesamtkosten für den Umbau
des Gebäudes in ein [...] ergeben». Mit Schreiben vom 3. Juli 2019 teilte die
Staatskanzlei des Kantons Basel-Stadt dem Rekurrenten mit, dass seinem Gesuch
«unter Verweis auf die Begründung der Verfügung der Staatskanzlei vom
17. Mai 2019 hinsichtlich Ihres Gesuchs vom 21. Februar 2019, nicht
entsprochen werden» könne. Sie wies darauf hin, dass die «Staatskanzlei in
dieser Angelegenheit nicht erneut verfügen» werde, da die Verfügung der
Staatskanzlei vom 17. Mai 2019 betreffend sein Anliegen durch die Abschreibung
des entsprechenden Rekursverfahrens mit Verfügung des Appellationsgerichts vom
25. Juni 2019 rechtskräftig geworden sei.

Gegen diesen
Bescheid, mit dem der Erlass einer Verfügung verweigert worden sei, hat der
Rekurrent mit Eingabe vom 15. Juli 2019 beim Verwaltungsgericht Rekurs wegen
Rechtsverweigerung angemeldet und mit Eingabe vom 19. Juli 2019 begründet.
Darin beantragt er die Feststellung, «dass die Weigerung der Vorinstanz gemäss
ihrem Schreiben 3. Juli 2019 («Ihr Gesuch um Informationszugang vom
21. Juni 2019»), eine Verfügung zu erlassen, unzulässig» sei
(Rechtsbegehren Ziff. 1). Weiter verlangt er die Feststellung, «dass das
Schreiben im Namen der Vorinstanz vom 3. Juli 2019 («Ihr Gesuch um Informationszugang
vom 21. Juni 2019») als Verfügung anzuerkennen sei, nachdem deren
Mangelhaftigkeit durch das rechtliche Gehör im Rekursverfahren geheilt werde»
(Rechtsbegehren Ziff. 2a). Die «gemäss Rechtsbegehren Ziff. 2a
geheilte Verfügung» sei sodann «aufzuheben, und die Abteilung Kultur des
Präsidialdepartements sei zu verpflichten, Zugang zu gewähren zu einem oder
mehrerer Dokumenten, aus welchen sich die Gesamtkosten sowie die wesentlichen
Elemente dieser Gesamtkosten für den Umbau des Gebäudes in ein [...] ergeben,
allenfalls unter Schwärzung gewisser Dokumententeile unter Wahrung des
Verhältnismässigkeitsprinzips» (Rechtsbegehren Ziff. 2b). Eventualiter zu
den unter Ziffer 2 gestellten Rechtsbegehren beantragt der Rekurrent die
Verpflichtung der Vorinstanz, eine anfechtbare Verfügung über das
streitgegenständliche Zugangsgesuch zu erlassen (Rechtsbegehren Ziff. 3).
Schliesslich beantragt er den Verzicht auf die Auferlegung von Kosten (Rechtsbegehren
Ziff. 4). Die Staatskanzlei beantragt mit Vernehmlassung vom 19. September
2019 die kostenfällige, vollumfängliche Abweisung des Rekurses. Hierzu hat der
Rekurrent mit Eingabe vom 23. Oktober 2019 repliziert.

Die Tatsachen
und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für das
vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf
dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich
aus § 41 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie § 10
Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100;
VGE VD.2015.142 vom 19. April 2016 E. 1.1). Zuständig ist das
Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Der Rekurrent ist als
Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung, weshalb er gemäss § 13
Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Insoweit ist auf den frist- und formgerecht
erhobenen Rekurs einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches
Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des
angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen
gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE
VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember
2016 E. 1.3).

2.

2.1Mit
dem vorliegenden Rekurs wird eine Beschwerde wegen Rechtsverweigerung oder
allenfalls eine Beschwerde gegen eine negative Feststellungsverfügung erhoben
(vgl. Rekursbegründung, Rz. 2 S. 4 sowie Rz. 23 f. S. 10).
Der Rekurrent macht geltend, selbst wenn man davon ausginge, dass der
Standpunkt der Vorinstanz zutreffen würde  was bestritten werde , hätte sie
einen Nichteintretensentscheid aufgrund einer res iudicata (Rechtskraft) oder
einen Abweisungsentscheid wegen eines angeblich nicht gerechtfertigten zweiten
Antrags (Rechtsmissbrauch) erlassen müssen. Keinen Entscheid zu erlassen sei
jedoch eine unzulässige Rechtsverweigerung (Replik, Rz. 2 S. 2).

2.2Das
Informations- und Datenschutzgesetz (IDG, SG 153.260) sieht vor, dass eine
anfechtbare Verfügung verlangt werden kann (vgl. § 33 Abs. 4 IDG).
Darüber hinaus enthält es keine besonderen Bestimmungen über das Verfahren bei
Verweigerung des Informationszugangs. Insoweit gelangen daher die Bestimmungen des
OG und des VRPG über den ordentlichen Rechtsmittelweg zur Anwendung, die gemäss
§ 43 Abs. 2 OG auch für Rechtsverweigerungsbeschwerden gelten.

2.3Eine
Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde zum Erlass einer Verfügung
verpflichtet ist, dies aber ablehnt und untätig bleibt (vgl.Schwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss., Basel 2003, S. 38). Das
Verwaltungsgericht folgt beim Verfügungsbegriff in Ermangelung einer eigenen
kantonalrechtlichen Regelung gestützt auf § 21 Abs. 1 VRPG der Definition
des Bundesgerichts zu Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVG, SR 172.021). Danach kann sich der Gegenstand einer Verfügung nicht
nur auf die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten
beziehen (Gestaltungsverfügung). Gegenstand einer Verfügung kann gemäss
Art. 5 Abs. 1 lit. b und c VwVG vielmehr auch die
Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und
Pflichten sowie die Abweisung oder das Nichteintreten auf solche Begehren sein (Feststellungsverfügung;
zum Ganzen: VGE VD.2015.252 vom 14. August 2017 E. 1.3.2). Gemäss
§ 39 OG sind Verfügungen in der Regel schriftlich zu erlassen,
ausdrücklich als solche zu bezeichnen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu
versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz
und die Rechtsmittelfrist nennt. Lehre und Rechtsprechung umschreiben die
Verfügung als individuellen, an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den
eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder
feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 849 und 851,
mit weiteren Hinweisen; vgl. auchMoser/Beusch/Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die
Anwaltspraxis, 2. Auflage, Basel 2013, Rz. 2.3; statt vieler:
BGE 139 V 143 E. 1.2, mit weiteren Hinweisen). Massgeblich ist ein
materieller, nicht ein formeller Verfügungsbegriff. Es bestehen zwar
Erwartungen an die Form einer Verfügung, doch sind diese nicht Voraussetzung
des Verfügungsbegriffes, sondern dessen Folge. Ist eine behördliche Mitteilung
materiell als Verfügung zu qualifizieren, so ändern Formmängel  soweit nicht
geradezu von einer nichtigen Verfügung auszugehen ist  nichts am Verfügungsbegriff
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
N 871 f.; BVGer C‑429/2019
vom 30. April 2019 E. 1.5.1.1).

2.4Die
Staatskanzlei erwog in ihrem Schreiben vom 3. Juli 2019 unter anderem,
dass das neue Gesuch des Rekurrenten mit jenem vom 21. Februar 2019
identisch sei und begründete dies ausführlich. Insbesondere führte sie aus,
dass sich die Rechtslage bei der Beurteilung des neuen Gesuchs des Rekurrenten
gleich wie beim ersten Gesuch vom 21. Februar 2019 gestalte, weshalb auch
dem neuen Gesuch nicht entsprochen werden könne. Ergänzend verwies die
Staatskanzlei zur Begründung auf die rechtskräftige Verfügung vom 17. Mai
2019. Schliesslich wies sie darauf hin, dass sie «in dieser Angelegenheit»
nicht erneut verfügen werde. Die Ausführungen der Staatskanzlei erfüllen
insgesamt den materiellen Verfügungsbegriff. Die vom Rekurrenten behauptete
Rechtsverweigerung (vgl. insbesondere auch Rekursbegründung, Rz. 22
S. 9 f.) ist daher nicht ersichtlich. Welche formellen Mängel das
Schreiben aufweist, ist sodann unmassgeblich. Die Berufung auf Formmängel wird
durch den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der
Schweizerischen Bundesverfassung [BV, SR 101]) begrenzt, da in diesem
Zusammenhang entscheidend ist, ob einer Partei aus einer fehlerhaften Eröffnung
ein Nachteil erwachsen ist (VGE VD.2017.43 vom 31. Mai 2017 E. 2.3.1
mit Hinweis auf BVGer C‑1410/2013 vom 23. Februar 2015
E. 1.2.3;Uhlmann/Schilling-Schwank,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2. Auflage, Zürich 2016, Art. 38 N 25). Ein solcher Nachteil
liegt hier nicht vor, konnte der Rekurrent doch rechtzeitig ein Rechtsmittel
einlegen und seine Beanstandungen darin umfassend vortragen. Die Sache ist
spruchreif, weshalb es sich von vornherein erübrigt, die Staatskanzlei «zu
verpflichten, eine anfechtbare Verfügung über das streitgegenständliche
Zugangsgesuch zu erlassen» (vgl. Rekursbegründung, S. 2 Rechtsbegehren
Ziff. 3).

3.

3.1Mit
seiner Rekursbegründung macht der Rekurrent geltend, dass sein erstes Gesuch
vom 21. Februar 2019 «andere Dokumentenbestände» betroffen habe. Das erste
Gesuch habe sich an die Immobilien Basel-Stadt als Abteilung des
Finanzdepartements, das zweite Gesuch an die Abteilung Kultur im
Präsidialdepartement gerichtet. Die Gesuche hätten «sich logischerweise auf die
bei diesen Abteilungen jeweils vorhandenen Informationen» bezogen. Das erste
Gesuch habe sich folglich auf den «Dokumentenbestand, welcher bei Immobilien
Basel-Stadt vorhanden» sei und das zweite Gesuch auf den «Dokumentenbestand bei
der Abteilung Kultur» bezogen. Es handle sich daher nicht um identische Gesuche
(vgl. zum Ganzen: Rekursbegründung, Rz. 2630 S. 10 f.).

3.2Unbestritten
ist, dass der Rekurrent bereits mit Eingabe vom 21. Februar 2019 (Beilage 11
zur Rekursbegründung) ein Gesuch um Information über die Kosten des Umbauprojekts
der «[...]» in ein [...] stellte. Dieses wurde mit Verfügung der Staatskanzlei
vom 17. Mai 2019 rechtskräftig abgewiesen (Beilage 12 zur
Rekursbegründung), nachdem der Rekurrent einen dagegen erhobenen Rekurs
zurückgezogen hatte (vgl. Verfahren VD.2019.97). Da sich das Informationsgesuch
jeweils auf ein Geschäft des Regierungsrats bezog, war in beiden Fällen die
Staatskanzlei zu dessen Behandlung zuständig (vgl. § 50 des
Finanzhaushaltgesetzes [SG 610.100] in Verbindung mit § 30
Abs. 1 der Informations- und Datenschutzverordnung [IDV, SG 153.270]).
Daraus folgt einerseits, dass sich das zweite Gesuch auf die gleichen Akten
bezieht. Andererseits steht fest, dass die Verfügung vom 21. Februar 2019 entgegen
der Auffassung des Rekurrenten von der sachlich zuständigen Behörde erlassen
wurde (vgl. Rekursbegründung, Rz. 3138 S. 11 f.). Ob sich die
Dokumentenbestände bei Immobilien Basel-Stadt einerseits und bei der Abteilung
Kultur andererseits tatsächlich unterscheiden, ist im Übrigen irrelevant. Massgebend
ist einzig, auf welche Informationen sich die Zugangsgesuche bezogen, wobei
anhand der einschlägigen Bestimmungen des IDG zu prüfen wäre, ob überhaupt eine
Offenlegungspflicht besteht (vgl. insbesondere § 3 Abs. 2 in
Verbindung mit § 2 Abs. 2 IDG). Vorliegend hat der Rekurrent um
Zugang zu den Informationen betreffend die Kosten des Umbaus der «[...]» am [...]
ersucht. Er bestreitet ausdrücklich nicht, dass sich sein erstes und zweites
Gesuch im Wesentlichen auf dieselbe Information beziehen (vgl. Replik,
Rz. 3. S. 2). Wie die Staatskanzlei mit ihrer Vernehmlassung
zutreffend darlegt (Ziff. 57), beziehen sich die beiden Gesuche somit inhaltlich
auf die gleichen Informationen. Damit liegt mit der Verfügung vom 17. Mai
2019 eine res iudicata vor.

3.3Beim
zweiten Gesuch des Rekurrenten handelt es sich demnach in der Sache um ein
Wiedererwägungsgesuch. Ein solches Gesuch ist ein blosser Rechtsbehelf, soweit
keine Revisionsgründe vorliegen. Solche macht der Rekurrent nicht geltend (vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage,
Zürich 2013, Rz. 715). Auch wenn die Staatskanzlei dies nicht
explizit so genannt hat, ist sie gemäss ihrer Begründung daher zurecht auf das
zweite Gesuch nicht eingetreten. Im Übrigen ist auch nicht erkennbar, inwieweit
sich die inhaltlichen Rügen des Rekurrenten in den beiden Rekursverfahren
unterschieden hätten.

4.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der
Rekurrent dessen Kosten, wobei die Gebühr auf CHF 900. festgesetzt wird.
Die Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1 VRPG. Der Grundsatz
der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG
entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine
Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2
lit. c IDG; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 4 m.H.).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 900.,
einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.