bs_appellationsgericht · VD.2014.57 · 2015-02-02 · de
Zonenplanrevision, Umzonung in die Stadt- und Dorfbild-Schutzzone


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2014.57

URTEIL

vom2. Februar 2015

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Claudius Gelzer,

lic. iur. Lucienne Renaud, Prof. Dr.
Daniela Thurnherr Keller,

Dr. Andreas Traub und Gerichtsschreiber
lic. iur. Niklaus Matt

Beteiligte

A____Rekurrentin

[]

vertreten durch lic. iur. [], Advokat,

[]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement

Abteilung Recht, Münsterplatz 11,
4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Grossen Rates

vom 15. Januar 2014

betreffend Zonenplanrevision,
(Nichteinweisung der Liegenschaft []strasse39,
Basel in die Stadt- und Dorfbildschutzzone resp. Belassung in der Bauzone 3)

Sachverhalt

Die A____
(Rekurrentin) ist Eigentümerin der Liegenschaft []strasse39in Basel. Aufgrund der 1988 abgeschlossenen
bisherigen Zonenplanung befand sich die Liegenschaft in der Bauzone 3. Mit dem
vom 7. Juni 2010 bis 16. Juli 2010 aufgelegten Zonenplanentwurf wurde
die Liegenschaft neu der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone (in der Folge
Schutzzone) zugewiesen und mit einer Planungszone belegt. Gegen diese neue
Zonenzuweisung ihrer Liegenschaft erhob die Rekurrentin am 16. Juli 2010
Einsprache und verlangte die Einteilung in die Bauzone 3 resp. deren Verbleib
in dieser Zone. Am 15. Dezember 2011 reichte die Rekurrentin eine
ergänzende Planeinsprache ein. Mit Basisratschlag  Zonenplanrevision
(Nr. 12.0740.01/09.5337.03/11.5063.02) vom 16. Mai 2012 beantragte
der Regierungsrat dem Grossen Rat die Abweisung der Einsprache und die
Zuweisung der Liegenschaft zur Schutzzone. Diesem Antrag folgte der Grosse Rat
mit Beschluss vom 15. Januar 2014, welcher im Kantonsblatt vom 18. Januar
2014 publiziert wurde. In der Folge ist die Referendumsfrist gegen diesen Beschluss
unbenutzt abgelaufen, wie die Staatskanzlei im Kantonsblatt vom 5. März 2014
festgestellt hat.

Mit Eingaben vom
17. März und 7. Mai 2014 hat die Rekurrentin gegen diesen Beschluss Rekurs
an das Verwaltungsgericht erhoben und begründet. Sie hat beantragt, die
Liegenschaft []strasse39sei nicht in die
Schutzzone einzuweisen resp. in der Bebauungszone 3 zu belassen. Eventualiter
sei die Sache dem Planungsträger resp. der Vorinstanz zurückzuweisen zwecks
Erlass eines raumplanungskonformen Bebauungsplans auf der Basis der Schonzone.
Subeventualiter sei die Parzelle der Rekurrentin in die Stadt- und
Dorfbildschonzone einzuweisen; unter o/e-Kostenfolge. Das Bau- und Verkehrsdepartement
(BVD) hat in Vertretung des Grossen Rates mit Vernehmlassung vom 17. Juli
2014 die kostenfällige Abweisung des Rekurses, soweit darauf eingetreten werden
könne, beantragt. Am 27. November 2014 hat die Rekurrentin eine
Noveneingabe resp. Replik zu wenigen Punkten eingereicht. Anlässlich der
Hauptverhandlung vom 2. Februar 2015, welche mit einem Augenschein begonnen
wurde, sind die Parteien zum Vortrag gelangt. Es wird hierfür auf das Protokoll
verwiesen. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie von
Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Der
Grosse Rat erklärte mit Beschluss Nr. 14/03/9.1G vom 15. Januar 2014 den
Zonenänderungsplan Nr. 13'768 des Planungsamts vom 13. Dezember 2013 für verbindlich.
Gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den
allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100)
Rekurs erhoben werden, wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen
Beschlüsse des Grossen Rats zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und
Planungsgesetzes, BPG; SG 730.100). Wird kein Referendum gegen einen Nutzungsplanungsbeschluss
des Grossen Rates erhoben, so beginnen die Fristen zur Rekurserhebung und Begründung
gemäss § 16 Abs. 1 und 2 VRPG mit der Eröffnung der Verfügung der Staatskanzlei,
mit der sie den Beschluss als rechtskräftig erklärt (vgl. § 37 des Gesetzes
betreffend Initiative und Referendum, IRG, SG 131.100). Die Rekurrentin ist
als Eigentümerin der Liegenschaft []strasse39in ihren eigenen Interessen betroffen und daher zum Rekurs legitimiert. Auf den
form- und fristgerecht erhobenen und begründeten Rekurs ist einzutreten.

Soweit der
Rekursgegner in diesem Zusammenhang zunächst geltend macht, auf den Eventual-
und Subeventualantrag könne gemäss § 113 Abs. 4 BPG nicht eingetreten werden,
da es sich dabei um neue Einwände handle, kann dem nicht gefolgt werden. Die
Rekurrentin hat bereits in der Einsprache vom 16. Juli 2010 auf Seite 7
ausgeführt, dass für sie die Einweisung in die Schonzone, in welcher nur
Baukubus und Masstäblichkeit zu wahren seien, denkbar sei. Auch müsse für die
Siedlung die allfällige Schonzonenbestimmung nach den Bedürfnissen des
gemeinnützigen Wohnungsbaus umformuliert werden. Damit wurde bereits in der
Einsprache die Frage der Einweisung der strittigen Parzelle in die Schonzone
resp. der Erlass von auf die Situation der Rekurrentin angepassten Bestimmungen
angesprochen. Von einem neuen Einwand kann daher bei den oben erwähnten
Eventualanträgen nicht gesprochen werden. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht
bereits mehrfach festgestellt, dass § 113 Abs. 4 BPG in einem
Spannungsverhältnis zur Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV und zum
Untersuchungsgrundsatz steht und dass es deshalb auch in Anwendung von § 113
Abs. 4 BPG möglich und zulässig sein muss, im verwaltungsrechtlichen
Rekursverfahren Eventualanträge zu stellen gegenüber dem bereits in der
Einsprache ausgeführten Hauptauftrag (vgl. VGE VD.2011.122 vom 5. Dezember
2012 mit Hinweis; VD.2010.120, VD.2010.140, VD.2010.143, alle vom 26. Juni
2012). Die Frage, ob das von der Planungsbehörde angestrebte Schutzziel auch
mit einer milderen Massnahme, etwa dem Erlass eines Bebauungsplanes auf der
Basis der Schonzone oder der Einweisung in die Schonzone erreicht werden kann,
muss im Übrigen im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ohnehin geklärt
werden.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) und § 113 Abs. 3 BPG. Danach
ist über die allgemeine Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung
der richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die
Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen.

2.

Strittig ist die
neue Zuweisung der Liegenschaft []strasse39in
die Schutzzone im Rahmen der neuen Zonenplanung.

2.1Die
Rekurrentin moniert zunächst, dass ihre Einsprachen formell wohl abgewiesen
worden seien, dies jedoch bis heute weitgehend ohne Begründung. Daher habe sich
die Rekurrentin auch nicht mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinandersetzen
können. Im Basisratschlag werde ihre Einsprache auf total einer Seite
unzureichend zusammengefasst und habe keine bau- und planungsrechtlich nachvollziehbare
Behandlung der Einsprache stattgefunden. Weder Vorinstanz noch Planungsträger seien
daher ihrer Begründungspflicht nachgekommen, weshalb ohnehin eine Rückweisung
der Sache erfolgen müsse.

Mit ihrem
Vorbringen rügt die Rekurrentin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Der
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV; SR 101])
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich abhandelt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der
Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem
Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich
die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGer
1C_893/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 4; BGE 138 I 232 E. 5.1 S. 237; 137 II
266 E. 3.2 S. 270; 136 I 229 E. 5.2 S. 236; je mit Hinweisen).

2.2Im
hier angefochtenen Entscheid des Grossen Rates vom 15. Januar 2014 wurde
unter anderem der Zonenänderungsplan Nr. 13768 des Planungsamts vom
13. Dezember 2013 für verbindlich erklärt. Im Einklang mit dem Antrag der
Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rates (BRK) im Bericht vom 12.
Dezember 2013 wurden vier der im Ratschlag des Regierungsrats Nr. 12.0740.01
vom 15. Mai 2012 im Teil 5 "Einsprachenbehandlung" behandelten
Einsprachen ganz oder teilweise gutgeheissen. Die übrigen Einsprachen, zu
welchen auch diejenige der Rekurrentin zählt, wurden in Übereinstimmung mit dem
Antrag des Regierungsrates resp. der BRK abgewiesen, soweit darauf einzutreten
war. Der Entscheid des Grossen Rates stützt sich somit einerseits auf die
Ausführungen im entsprechenden Ratschlag und andererseits auf die Ausführungen
im Bericht der BRK. Diese ist gemäss ihrem Bericht in den Fällen, in welchen
gegenüber dem Ratschlag kein abweichender Antrag erfolgte, den Überlegungen des
Regierungsrats gefolgt. Der Grosse Rat hat sich somit bei seinem Entscheid die
Begründung im Ratschlag, welchem die Originaleinsprachen zuhanden des Grossen
Rates beilagen, zu Eigen gemacht.

Im Ratschlag des
Regierungsrats wurden die Einsprachen, wie bereits in der Inhaltsübersicht
dargelegt, im Teil 5 behandelt. Dabei wurde  entgegen der Auffassung der
Rekurrentin  sehr wohl auf die individuelle Situation bei der Parzelle der
Rekurrentin sowie die allgemeinen Einwendungen des Schweizerischen Verbandes
für Wohnungswesen, Sektion Nordwestschweiz, auf welche die Rekurrentin in ihrer
Rekursbegründung verweist, eingegangen. So ist dem Ratschlag (S. 134) zur hier
streitbezogenen Parzelle folgende Begründung des Antrages auf Einweisung in die
Schutzzone zu entnehmen:

Das von den Architekten Mumenthaler
& Meier 1932 geplante Laubenganghaus gehört zu den wichtigen Zeugen des
Neuen Bauens in der Schweiz. Es befindet sich in unmittelbarer Umgebung zur
ebenfalls architektonisch und sozial wertvollen Siedlung im Vogelsang von Hans
Bernoulli (1925, bereits Schutzzone) und ist in seiner Struktur und Substanz
weitgehend erhalten. Die das Erscheinungsbild beeinträchtigende Balkonverglasung
der Südwestfassade von 1989 ist äusserlicher Natur. Wert und Ensemblewirkung
hängen bei dieser Architektur nicht nur am durch die Schonzone primär
angesprochenen Baukubus und der Massstäblichkeit, sondern gerade auch klar und
zurückhaltend gestalteten Details der Gebäudeaussenhülle, welche besser über
die Schutzzone zu sichern sind. Der Substanzschutz der Schutzzone betrifft
dabei nur die künstlerisch, historisch wertvolle Substanz, also nicht die
nachträglich an der Südwestfassade angefügten Wintergartenelemente. Die
Errichtung eines neuen Bauvolumens auf der grossen Parzelle ist durch die
Schutzzone nicht ausgeschlossen, wenn die historische wertvolle Substanz und
deren Charakter nicht beeinträchtigt werden. Der Gesetzgeber hat bewusst auch
Spielräume für eine sorgfältige Anpassung und Weiterentwicklung der
Liegenschaften in den Vorschriften des Bau- und Planungsgesetzes für die
Schutzzonen verankert (vgl. Kapitel 3.1.2 Beschränkung der baulichen
Ausnutzung, 3.1.3 Spielräume für bauliche Änderungen und Ergänzungen und
3.1.4 Energetische Sanierung). Die Zuweisung eines Grundstücks in die
Schutzzone bedeutet nicht, dass keine Anpassung an zeitgemässe Wohnstandards
mehr erfolgen kann. Deshalb sind die baurechtlichen Beschränkungen und
Sorgfaltspflichten der Schutzzone hier in Abwägung mit dem künstlerisch historischen
Wert der Siedlung gerechtfertigt.

Mit den vorstehenden
Ausführungen wurden die wesentlichen Überlegungen genannt, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Im Übrigen ist
zu berücksichtigten, dass die Zonenplanrevision rund 3000 Parzellen betraf und
in den beiden Planauflagen 156 Einsprachen, darunter drei Sammeleinsprachen und
20 Anregungen, eingereicht wurden. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass im
Ratschlag die in verschiedenen Einsprachen wiederholt vorgebrachten Einwände
oder verschiedene Einsprachen betreffende Punkte gemeinsam behandelt wurden,
zumal bei der Behandlung der einzelnen Einsprachen in Kapitel 4 mit
entsprechenden Verweisen aufgezeigt wurde, welche Teile der Sammelbegründung
für die jeweilige Einsprachebehandlung relevant ist. Entgegen der Rekurrentin
ist die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht somit nachgekommen. So war denn
auch eine substanziierte Anfechtung des Beschlusses möglich. Eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor. Demgegenüber wird nachfolgend zu prüfen
sein, ob der angefochtene Entscheid materiell zu Recht ergangen ist.

3.

3.1Materiell
macht die Rekurrentin zunächst geltend,die Einweisung ihrer Liegenschaft
in die Schutzzone sei mit den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes sowie des
Richtplanes, wonach bestehende Bauzonen bodensparend und effizient zu bebauen
seien, nicht vereinbar. Der Einweisungsbeschluss lasse sich mit der planerischen
und politischen Stossrichtung der Legislative nicht in Einklang bringen. Die
grossflächige Ausweitung der Schutzzone, welche gesetzeshistorisch auf die
Altstadt zugeschnitten worden sei, auf die Aussenquartiere sei sachfremd resp.
zumindest problematisch und führe zu falschen, allseits wohl nicht erwünschten
Resultaten. § 37 (Schutzzone) und § 38 (Schonzone) BPG seien nicht auf
Einzelbauten oder Siedlungen zugeschnitten, welche zum Teil nach dem 2. Weltkrieg
für den gemeinnützigen Wohnungsbau errichtet worden seien. Wohngenossenschaften
würden eigentliche Zweckbauten darstellen. In vielen Fällen müsse schlichtweg
bestritten werden, dass eine nach aussen sichtbare oder künstlerisch wertvolle
Substanz vorliege.

3.2Dieser
Einschätzung kann nicht gefolgt werden. So ist mit Bezug auf die planerische
und politische Stossrichtung der Legislative dem von dieser übernommenen Ratschlag
des Regierungsrates vom 15. Mai 2012 auf Seite 14 hinsichtlich der Zielsetzung
und Begründung der Änderungen bei den Schutz- und Schonzonen in der aktuellen
Zonenplanrevision Folgendes zu entnehmen:

Der Schutz von Gebieten mit
künstlerisch oder historisch wertvoller und charakteristischer Bausubstanz ist
ein integraler Bestandteil der Strategie, räumliche Potenziale der Stadt
differenziert nach ihren jeweils eigenen Qualitäten zu nutzen. Gebiete mit
intakter Bausubstanz sind empfindliche aber gefragte Mosaiksteine im städtischen
Angebot an Wohnformen und Gebieten mit besonderer Atmosphäre. Dies spiegelt
sich auch in der gut durchmischten Bewohnerstruktur in den Stadt- und
Dorfbild-Schutz- und -Schonzonen wider. Die vorgeschlagenen Zonenplanmassnahmen
überführen besonders empfindliche Ensembles von der Schon- in die Schutzzone
und schützen neu einzelne ausgewählte Meilensteine der Moderne aber auch
intakte Gesamtüberbauungen der Vorstädte wie z.B. die beliebten und
anpassungsfähigen Baumgartnersiedlungen. Besseren Schutz erfahren auch
Ensembles, die wegen ihrer exponierten Lage das Image ganzer Quartiere positiv
prägen. Umgekehrt werden für einige wenige Gebiete, deren Bausubstanz von
weniger hohem Wert ist und nicht mehr dem städtebaulich-funktionellen Umfeld
gerecht wird, die Schutzvorschriften gelockert oder aufgehoben. Insgesamt wird
der Anteil der Ortsbild-Schutzzonen von ca. 6.3% auf ca. 10% der Bauzonen
steigen, derjenige der Schonzonen bleibt mit rund 6.9% nahezu konstant.

Im Einklang mit
diesen Ausführungen hat die Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rates
(BRK) in ihrem Bericht vom 12. September 2013 auf S. 51 festgehalten, dass der
bestehende Zonenplan im Hinblick auf den Ortsbildschutz in zwei Punkten
revisionsbedürftig sei. Einerseits sei der älteren historischen Bausubstanz
insbesondere ausserhalb der eigentlichen Altstadt im Rahmen des Ortsbildschutzes
stärkere Beachtung zu schenken. Verstärkt in das Blickfeld des Ortsbildschutzes
seien ferner Bauten zu rücken, die bei der letzten Gesamtrevision des
Zonenplans kaum oder noch gar nicht berücksichtigt worden seien, oft weil dazu
die erforderliche historische Distanz noch fehlte. Dieses Ziel führe an
verschiedenen Orten zu Neueinzonungen in die Schon- oder Schutzzone. In Bezug
auf die meisten vom Regierungsrat im Bereich des Ortsbildschutzes
vorgeschlagenen zonenrechtlichen Massnahmen, so auch im vorliegend strittigen
Fall, konnte die BRK den Ausführungen des Regierungsrats folgen und hat sich
somit dessen Überlegungen zu Eigen gemacht (vgl. Bericht der BRK vom 12. September
2013, S. 52).

Entgegen den
Ausführungen der Rekurrentin ist eine Weiterentwicklung der Bedeutung der
Wertung als historisch- oder künstlerisch wertvolle Substanz durchaus zulässig
und angebracht. So hat etwa der Bundesrat bereits in der Botschaft vom
26. Juni 1991 über die Änderung des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz (NHG; BBl 1991 III 1121, S. 1134) ausgeführt, dass zwar früher
unter Denkmälern lediglich Objekte mit einem gewissen Alter (historische
Denkmäler) verstanden wurden. Heute müsse bei einem breit verstandener Begriff
davon ausgegangen werden, dass auch Objekte des 20. Jahrhunderts Schutz
erlangen könnten (vgl. auchFurrer,
Motive und Objekte der heutigen Denkmalpflege, Aktuelle Rechtsfragen der
Denkmalpflege, in: Schriftenreihe des Instituts für Rechtswissenschaft und
Rechtspraxis IRP-HSG, Band 26, St. Gallen 2004, S. 9.ff.). Dem hat sich die
Rechtsprechung des Bundesgerichts angeschlossen, welche auch Industriebauten
oder kommerzielle Bauten unseres Jahrhunderts zu möglichen Objekten des
Denkmal- resp. Heimatschutzes erklärt hat (BGE 135 I 176). Dies gilt gemäss der
Rechtsprechung des Appellationsgerichts auch für die Auslegung der kantonalen
Gesetzgebung (vgl. etwa AGE vom 29. August 2007 i.S. D.M., E. 2.1). Entgegen
den Ausführungen der Rekurrentin ergibt sich auch aus der Gesetzeshistorie kein
Hinweis auf die Beschränkung der Anwendung der Schutzzonenbestimmungen auf die
Altstadt. In dem kürzlich eingefügten § 37 Abs. 4bisBPG wird
bezüglich Solaranlagen in der Schutzzone gar explizit zwischen Gebäuden
innerhalb undausserhalb der historischen
Ortskerne von Basel, Bettingen und Riehenunterschieden und damit
zum Ausdruck gebracht, dass eben auch Liegenschaften ausserhalb der
historischen Ortskerne zur Schutzzone gehören können. Zudem wird im Ratschlag,
welcher dem angefochtenen Entscheid zu Grunde liegt, auf Seite 119 zu
Recht ausgeführt, dass auch bei genossenschaftlichen Zweckbauten und Bauten
nach dem ersten Weltkrieg durchaus von künstlerisch oder historisch schützenswerter
Substanz auszugehen ist. Der künstlerische oder historische Wert von Bauwerken
ist weder an bestimmte Epochen noch an schmuckreiche Ornamente gebunden (vgl.
auch BGE 135 I 176). Wertvolle Siedlungen und Ensembles der Moderne können
gerade durch einfache Mittel wie gut proportionierte Baukörper und eine klare
Fassadensprache die Schutzwürdigkeit erreichen. Der Rekursgegner weist zu Recht
auch darauf hin, dass die baukulturell historischen Pionierarbeiten der
Genossenschaftsbewegung nicht als gering einzuschätzen sind.

Die Einweisung
der Parzelle in die Schutzzone ist schliesslich mit dem Richtplan vom 20. Januar
2009 vereinbar. In diesem wird als Leitsatz festgehalten, dass die Siedlungsqualität
gestärkt und differenziert werden soll, indem die Entwicklung der Stadtteile
und der Einwohnergemeinden unter Berücksichtigung des historischen Charakters
und hinsichtlich der Stärkung der eigenen Identität zu erfolgen hat. Unter dem
Titel Ortsbildschutz wird im Richtplan ausgeführt, dass der KantonBasel-Stadt eine kohärente Stadtentwicklung und zweckmässige
Umstrukturierungen anstrebt, die die Eigenschaften, den historischen Charakter
und die Identität der Quartiere und der Einwohnergemeinden berücksichtigt und gegebenenfalls
stärkt. Dabei hat der Kanton gemäss den Ausführungen im Richtplan auch den
Schutzanliegen des ISOS bei der Erfüllung kantonaler Aufgaben, die das Ortsbild
betreffen, Rechnung zu tragen (z. B. Zonenplan, Bebauungsplan). Die vorliegend
strittige Ausweitung der bestehenden Schutzzone auf die Parzelle der
Rekurrentin trägt den genannten Anliegen der Stärkung des Charakters der
Siedlung und der Berücksichtigung des historischen Charakters Rechnung und
steht daher im Einklang mit den Vorgaben des Richtplanes.

Es ist daher
nach dem Gesagten festzuhalten, dass die Zuweisung der Liegenschaft der
Rekurrentin in die Schutzzone zulässig ist, wenn sie gemäss der heutigen Anschauung
und der heute gültigen Auslegung der anwendbaren Gesetzesbestimmungen diesen
Schutz verdient. Dies ist nachfolgend zu prüfen.

4.

4.1Beim
vorliegend angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen Teil der
Zonenplanrevision und somit um einen Entscheid der Nutzungsplanung. Dabei sind
die sich aus Art. 75 BV sowie aus dem RPG ergebenden Grundsätze zu beachten. Zu
den Planungsgrundsätzen gehören unter anderem die Förderung und der Schutz
sozialer und kultureller Werte (Art. 1 Abs. 2 sowie Art. 3 Abs. 2 und 3 RPG;Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl. Bern 2008, S. 81 ff.).

4.1.1Die
Zuweisung eines Bauwerks oder eines Ensembles in die Schutzzone ist eine
besondere Art des Gebäudeschutzes im Sinne des Gesetzes über den Denkmalschutz
(DSchG, SG 497.100; VGE VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.2; 718/2008 vom 26.
Juni 2009 E. 1.2.1). Das Gesetz definiert aber die Voraussetzungen für die
Einweisung von Parzellen in die Schonzone selber nicht. Diese sind daher
aufgrund der Wirkungen einer Einweisung und damit des Schutzzwecks zu konkretisieren.
Der Umfang des Schutzes ist in § 37 Abs. 1 BPG und § 13 Abs. 1 DSchG umschrieben.
Die Schutz- bzw. Schonzonenfestsetzung bezweckt einen flächendeckenden Schutz,
der sich im Wesentlichen auf das Äussere von Bauten, aber auch auf Ensembles
bezieht (BGE 118 Ia 384 E. 3a S. 386). Danach sind die nach aussen sichtbare,
historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz und der entsprechende Charakter
der bestehenden Bebauung zu erhalten und dürfen Fassaden, Dächer und
Brandmauern nicht abgebrochen werden. Als Ausnahme ist der Abbruch von Gebäuden
oder Gebäudeteilen in der Schutzzone nach § 37 Abs. 2 BPG aber dann
möglich, wenn keine Beeinträchtigung von historisch oder künstlerisch
wertvoller Substanz eintritt resp. ausnahmsweise, wenn deren Rekonstruktion
gewährleistet ist oder wenn überwiegende öffentliche Interessen den Abbruch
erfordern. Um-, Aus- und Neubauten sind zulässig, wenn keine nach aussen
sichtbare historische oder künstlerisch wertvolle Substanz beeinträchtigt wird
und sie sich an die historischen Baufluchten, Brandmauern, Geschosszahlen und
Dachformen halten. Zudem können Ausnahmen bewilligt werden, namentlich solche,
die zur Schaffung von Wohnraum oder zur Ausübung von Handel und Gewerbe sowie
zur Gewährleistung eines zeitgemässen Wohnstandards oder zur Einhaltung umweltrechtlicher
und energetischer Standards erforderlich sind, sofern der historische oder
künstlerische Charakter der bestehenden Bebauung nicht beeinträchtigt wird (§ 37
Abs. 4 BPG). Die Regelung von § 37 BPG entspricht beinahe wörtlich der
früheren Regelung von § 3 des Anhangs zum Hochbautengesetz (aAHBG),
weshalb vorliegend auch die Materialien zu dieser Bestimmung sowie die dazu
entwickelte Praxis herangezogen werden können (VGE VD.2009.692 vom 15.
September 2010 E. 2.1; VGE 636/2005 vom 24. Februar 2006
E. 4.1). In der gesetzgeberischen Tendenz sind demnach Veränderungen an
der sichtbaren Aussenhülle von Bauten in der Schutzzone grundsätzlich untersagt
und gemäss der gesetzlichen Umschreibung des auf die historisch oder
künstlerisch wertvolle Substanz und den entsprechenden Charakter beschränkten
Schutzumfangs der Schutzzonenzuweisung nur zugelassen, wenn die gesetzlich
festgelegten Tatbestände oder Ausnahmesituationen vorliegen (Ruch, Die Entwicklung des baselstädtischen
Bau- und Raumordnungsrechts in der Gesetzgebung von 1970 bis heute, BJM 1987,
S. 123). Bauliche Eingriffe werden dabei nicht nur aufgrund ihres Ausmasses und
der Architektur der geplanten Veränderung, sondern auch aufgrund der
kulturhistorischen Durchgestaltung des bestehenden Gebäudes beurteilt (Ruch, Aus der Rekurspraxis zum
baselstädtischen Raumplanungs- und Baurecht, BJM 1990, S. 1 ff., 37).

Eine Schutzzone
eignet sich für den Schutz eines parzellenübergreifenden, mehr oder weniger umfangreichen
Gebietsausschnitt, zu dem neben dem eigentlichen Schutzobjekt auch dessen
Umfeld gehören kann (Waldmann/Hänni,
Handkommentar RPG, 2006, Art. 17 N 31). Daraus folgt, dass auch einzelne
Gebäude Teil einer zum Schutz des Ortsbilds erlassenen Schutzzone sein können,
die selber nicht zu dem schützenden Stadtbild zu zählen sind, wenn dem übrigen
Gebäudebestand weiterhin schützenswerte Ensemblequalität zukommt. Auch für
diese Gebäude bewirkt die Einteilung in die Schutzzone aber grundsätzlich den
Substanzschutz. Wie bereitsWinzelerfestgestellt hat, mag diese Konsequenz stossend ([] wirken, wenn sich in
einem als Ganzes schutzwürdigen Quartier ein nicht erhaltenswürdiges oder sogar
störendes Einzelbauwerk befindet. Für solche Objekte verweist er aber auf die
Möglichkeit der ausnahmsweisen Bewilligung des Abbruchs, sofern damit keine
Beeinträchtigung von historisch oder künstlerisch wertvoller Substanz eintritt
oder überwiegende öffentliche Interesse den Abbruch erfordern (Winzeler, Grundfragen des neuen
baselstädtischen Denkmalschutzrechtes, BJM 1982, 181; vgl. heute § 37 Abs. 2
BPG). Nur wenn der Gesamtcharakter eines Quartiers durch massstabwidrige Neubauten
bereits weitgehend zerstört oder wesentlich beeinträchtigt ist, kann eine Einweisung
in die Schutzzone als unverhältnismässig kaum mehr in Betracht kommen (Winzeler, a.a.O., 182).

4.1.2Bei
der Nutzungsplanung als Gestaltungsaufgabe kommt dem Grossen Rat als
Planungsbehörde ein gewisser Ermessensspielraum zu. Es ist ihm überlassen,
unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen eine gestalterische Planungsmassnahme
auszuwählen. Ihm verbleibt daher im Rahmen der Zonenordnung eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit (BGer 1C_893/2013, 1C_895/2013 vom
1. Oktober 2014 E. 3.2;Tschannen,
Kommentar zum RPG, Art. 2 Rz. 60). Im Rahmen der Verwirklichung der Planungsgrundsätze
von Art. 1 und 3 RPG steht den Planungsbehörden ein weiter Gestaltungspielraum
zu (Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2008, 81 ff.). Das Verwaltungsgericht als
Rechtsmittelbehörde darf trotz der ihm zustehenden Angemessenheitskontrolle das
Ermessen des Grossen Rates als Planungsbehörde nicht durch sein eigenes ersetzen
(BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3). Es hat aber auch nicht
erst dann einzugreifen, wenn die getroffene raumplanerische Lösung
offensichtlich unhaltbar oder willkürlich ist, sondern bereits dann, wenn sie
sich als rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der
Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 Rz. 77).

4.2

4.2.1Der
Rekursgegner hat im Basisratschlag  Zonenplanrevision (S. 134), welcher
dem angefochtenen Entscheid zu Grunde liegt, einlässlich und überzeugend aufgezeigt,
weshalb er die streitgegenständliche Liegenschaft []strasse39der Rekurrentin bereits für sich allein als
schutzwürdig eingestuft und diese daher in die Schutzzone eingeordnet hat.

Gemäss den
Ausführungen der Vorinstanz handelt es sich beim streitgegenständlichen Gebäude
um ein von den renommierten Architekten Mummenthaler & Meier 1932
realisiertes Laubenganghaus, welches in seiner Struktur und Substanz weitgehend
erhalten ist und das zu den wichtigen Zeugen des Neuen Bauens in der Schweiz
zählt. Das Bauwerk basiert einerseits auf dem Quartierplan Hirzbrunnen Mitte des
bekannten Architekten und Stadtplaners Hans Bernoulli, mit dem Mummenthaler und
Meier etwa bei der Erweiterung des Realgymnasiums zusammengearbeitet haben.
Andererseits gründet es auf dem Vorprojekt der international bekannten Architekten
Artaria & Schmidt von 1929, welche einen Bruch mit der traditionellen Architektur
im Basler Siedlungsbau vollzogen und bedeutsame Werke des Neuen Bauens resp.
der klassischen Moderne in der Schweiz schufen (vgl. ISOS Basel, S. 42;http://de.wikipedia.org/wiki/Hans_Bernoulli;http://de.wikipedia.org/wiki/Paul_Artaria /http://de.wikipedia.org/wiki/Hans_Schmidt_(Architekt)).
Anlässlich des Augenscheins hat die Denkmalpflege hierzu weiter ausgeführt
(Protokoll der Berufungsverhandlung S. 2), der am Ende des ersten
Weltkriegs aus Deutschland kommende Stil des neuen Bauens stehe als
kommunistisch/sozialistische Wohnform mit genossenschaftlichen Bauten im
Gegensatz zum bis dato typischen bürgerlichen Basler Baustil. Es handle sich
somit um einen revolutionären, linken Stil. Dieser Bautyp sei Ausgangspunkt
gewesen für den modernen Wohnungsbau mit kostengünstiger Erschliessung der
Wohnungen über ein einziges Treppenhaus und über die charakteristischen
Laubengänge aussen. Als Vorbild in Basel gelte ein ähnliches Haus der
Architekten Keller/Müller. Gemäss Ausführungen im Basisratschlag hängen der Wert
des hier beurteilten Gebäudes und die Ensemblewirkung bei der Architektur des
neuen Bauens nicht nur am durch die Schonzone primär angesprochenen Baukubus
und der Massstäblichkeit, sondern gerade auch an den klar und zurückhaltend gestalteten
Details der Gebäudeaussenhülle, welche besser über die Schutzzone zu sichern
sind (vgl. dazu die Ausführungen in Erwägung 2.2 hiervor). Die besondere Bedeutung
der Arbeiten des Architekturbüros Mummenthaler und Meier und der hier
streitbezogenen Liegenschaft kommen denn auch darin zum Ausdruck, dass sie im
Aufsatz der Zeitschrift Werk, Bauen + Wohnen, Nr. 5, von 1981, S. 37 f. über
Basler Architektur speziell hervorgehoben werden. Die Bedeutung der
Liegenschaft hat sich ferner im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
niedergeschlagen, in welchem die A____ als pionierhaftes Werk des neuen Bauens
unter dem insgesamt dem Erhaltungsziel A aufgeführten Quartierteil Hirzbrunnen
Mitte enthalten ist (ISOS, Kanton Basel-Stadt, Bern 2012, S. 272). Das
langgestreckte, dreigeschossige Haus mit seinem leicht geneigten Pultdach verfügt
über 24 Zwei- und 6 Drei-Zimmer-Wohnungen, welche in ihrem Grundriss nach wie
vor erhalten sind. Auch die Gesamtkonstruktion mit dem Betonraster mit
Backsteinausfachung ist in originalem Zustand erhalten. Davon konnte sich das
Verwaltungsgericht auch anlässlich des durchgeführten Augenscheins überzeugen. Entgegen
der Auffassung der Rekurrentin trifft es somit nach dem Gesagten nicht zu, dass
die Liegenschaft []strasse39in grossen
Teilen nicht mehr im Originalzustand vorhanden ist. Zwar ist unbestritten, dass
die das Erscheinungsbild beeinträchtigende Balkonverglasung der Südwestfassade
von 1989 gegen den Bahndamm nicht dem Original entspricht. Dabei handelt es
sich aber, wie auch dem Ratschlag zu entnehmen ist, um eine rein äusserliche,
reversible Veränderung, welche die historisch wertvolle Substanz lediglich in
diesem Bereich überdeckt, aber nicht die Substanz als solche beeinträchtigt
resp. verändert hat (vgl. auch E. 2.2 hiervor). Gleiches gilt mit Bezug auf die
von der Rekurrentin erwähnte, an der Fassade angebrachte Isolation mit grossflächigen
Eternitplatten und die Wintergärten. Im Original erhalten ist demgegenüber
insbesondere die Rückfassade in Backsteinbauweise mit den charakteristischen
Laubengängen. Gemäss Ausführungen der Denkmalpflege anlässlich des Augenscheins
war denn auch die Rückfassade  nicht die veränderte Südwestfassade  des
Gebäudes mit dem Übergang zur Bebauung der Vogelsang-Siedlung entscheidend für
die Aufnahme in die Schutzzone (vgl. dazu 4.2.2 hiernach).

Nach dem Gesagten
ist der Rekursgegner aufgrund der architekturhistorischen Bedeutung der Liegenschaft
somit zu Recht von ihrer erhöhten Schutzwürdigkeit ausgegangen.

4.2.2Weiter
hat der Rekursgegner aber auch überzeugend aufgezeigt, dass nicht nur die
Liegenschaft der Rekurrentin selbst als schutzwürdig zu qualifizieren ist, sondern
dass sich die Schutzwürdigkeit auch aus ihrer Ensemblewirkung ergibt.

Die Liegenschaft
befindet sich innerhalb des Quartiers Hirzbrunnen Mitte und grenzt direkt an
die architektonisch und sozial wertvolle Siedlung im Vogelsang an, welche
bereits heute in der Schutzzone liegt. Der Quartierteil Hirzbrunnen Mitte
entstand als Gartenstadt nach englischem Vorbild basierend auf dem Quartierplan
von Hans Bernoulli (vgl. dazuhttp://de.wikipedia.org/wiki/Hans_Bernoulli).
Auch dieser gesamte Quartierteil wird im genannten ISOS auf S. 271 als 1924
angelegtes Gartenstadtquartier von eindrücklicher Geschlossenheit, erbaut bis
in die 1940er-Jahre, gegliedert in mehrere Einzelsiedlungen, hervorgehoben und
mit dem höchsten Erhaltungsziel A versehen. Im Bericht zu ISOS wird einerseits
die Entwicklung des Quartierplanes nach den Konzepten von Hans Bernoulli
beschrieben, andererseits auch auf den Einfluss der bedeutenden Architekten Artaria
und Schmidt hingewiesen (vgl. ISOS Basel, S. 42;vgl. auch Erwägung 4.2.1 hiervor). Der enge
Bezug der Siedlung Vogelsang zur streitgegenständlichen Liegenschaft resp. die
Ensemblewirkung wurde auch anlässlich des Augenscheins offensichtlich. Dies insbesondere
mit Bezug auf die noch im Originalzustand befindliche Rückfassade der
Liegenschaft []strasse39mit ihrer
charakteristischen Backsteinbauweise. Aufgrund der engen Verknüpfung des hier
streitbezogenen Bauwerkes mit dem Quartier Hirzbrunnen Mitte und insbesondere
der Siedlung im Vogelsang, welche sich bereits in der Schutzzone befindet, ist
die Aufnahme der Parzelle der Rekurrentin in die Schutzzone sachlich begründet
und basiert auf einem erheblichen öffentlichen Interesse.

An der
Schutzwürdigkeit des Gebäudes selbst und des gesamten Quartierteils, zu welchem
das Gebäude gehört, vermögen die kleineren baulichen Änderungen, welche seit
der Entstehungszeit vorgenommen wurden, nichts zu ändern. Dies gilt entgegen
den Ausführungen der Rekurrentin auch für die Tatsache, dass Vertreter der
Denkmalpflege bei einer Begehung der Parzelle im Jahr 2012 ausgeführt haben sollen,
dass auch eine Abweichung vom Antrag auf integrale Einweisung in die Schutzzone
möglich sei. Die behaupteten Ausführungen ergeben sich ausschliesslich aus
einer vom Rechtsvertreter der Rekurrentin verfassten Notiz zu dieser Begehung
(Augenscheinsprotokoll, Rekursbeilage 8). Zudem wird aus der Formulierung
selbst lediglich deutlich, dass der Entscheidfindungsprozess bei der
Denkmalpflege im damaligen Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen war. Dies war
hingegen zum Zeitpunkt des hier angefochtenen Beschlusses anders. Das Ergebnis
des Entscheidfindungsprozesses, mithin der Entscheid für die Einweisung in die
Schutzzone, ergibt sich nun zweifelsfrei aus dem Ratschlag des Regierungsrates,
dem Bericht der grossrätlichen Kommission und dem hier angefochtenen Entscheid
des Grossen Rates.

4.2.3Nach
dem in den vorangegangenen Erwägungen Gesagten besteht ein erhebliches
öffentliches Interesse an der Zuweisung der streitgegenständlichen Liegenschaft
der Rekurrentin in die Schutzzone.

5.

Es ist nun zu
prüfen, ob die Einweisung in die Schutzzone für die Erreichung des angestrebten
Zieles, nämlich den Erhalt der künstlerisch oder historisch wertvollen Substanz,
erforderlich und geeignet ist und ob der damit verbundene Eingriff in die
Eigentumsfreiheit der Rekurrentin als verhältnismässig zu qualifizieren ist.

5.1Zur
Frage der Erforderlichkeit der Einweisung in die Schutzzone ist zunächst zu
bemerken, dass es bei dieser Beurteilung entgegen der Auffassung der Rekurrentin
nicht auf die Rechtsform der juristischen Person ankommen kann, in deren Eigentum
die Liegenschaft steht. Zum einen widerspräche dies dem Grundsatz der
Rechtsgleichheit. Zum andern ist es zwar richtig, dass (Wohnbau‑)Genossenschaften
meist auf eine längere Dauer existieren und dass eine nachhaltige Entwicklung
der Genossenschaftsbauten meist auch im Interesse der Genossenschafterinnen und
Genossenschafter liegt. Die Rechtsform der Genossenschaft führt per se aber
nicht zu einem Schutz des Gebäudes im Eigentum der Genossenschaft, da die Genossenschafterinnen
und Genossenschafter  wie alle anderen Eigentümer  beschliessen können, das
Gebäude wesentlich zu ändern, es abzubrechen und durch ein neues Gebäude zu
ersetzen oder es zu verkaufen. Am Erfordernis des formellen Schutzes ändert
auch die Aufnahme des Gebäudes in das Inventar der nicht eingetragenen
Denkmäler nichts. Diese zeigt zwar die historische oder künstlerische Bedeutung
auf, welche die Denkmalpflege dem Gebäude zumisst. Die Aufnahme in das Inventar
dient aber in erster Linie der Information und hat keine direkte Schutzwirkung
(vgl. § 12 Abs. 1 der Verordnung betreffend die Denkmalpflege vom
9. Dezember 2008; SG 497.110).

Zur Erreichung
des vorgenannten Schutzzieles ist somit ein weitergehender Eingriff, sei es die
integrale oder partielle Eintragung als Denkmal oder die Einweisung in die
Schon- oder Schutzzone erforderlich. Die drei genannten Mittel des formellen
Denkmalschutzes verfolgen teilweise verschiedene Schutzziele. Sie stehen daher
nicht einfach in einem Subsidiaritätsverhältnis zu einander. Es ist aber davon
auszugehen, dass mit der Eintragung eines Gebäudes ins Denkmalverzeichnis am
stärksten in die Eigentumsrechte eingegriffen wird, da in diesem Fall
grundsätzlich sowohl das Äussere wie auch das Innere eines Bauwerkes unter
Schutz gestellt wird. Bei der Einweisung in die Schutzzone wird demgegenüber
lediglich die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle
Substanz, d.h. in erster Linie die Gebäudehülle geschützt und bei der Schonzone
müssen der historisch und architektonisch-künstlerische Charakter der
bestehenden Bebauung erhalten und insbesondere Bauvolumen und Massstäblichkeit
gewahrt bleiben. Die Einweisung in die Schonzone ist gegenüber der Einweisung
in die Schutzzone aufgrund der begrenzteren Schutzwirkung im Regelfall als
weniger starker Eingriff in die Eigentumsrechte zu qualifizieren. Im
vorliegenden Fall ist aufgrund der obigen Ausführungen allerdings
festzustellen, dass dem angestrebten Schutzziel, nämlich dem Erhalt der
künstlerisch oder historisch wertvollen und nach aussen sichtbaren Substanz,
durch die Einweisung der Parzelle in die Schonzone nicht ausreichend Rechnung
getragen werden könnte. Die Schutzwürdigkeit der hier streitigen Liegenschaft
ergibt sich aus ihrer nach aussen sichtbaren architektonischen Gestaltung und
dem Bezug zur anschliessenden Siedlung Vogelsang, welche bereits jetzt in der
Schutzzone liegt. Die Einweisung in die Schutzzone ist daher zur Zielerreichung
erforderlich und geeignet.

5.2Weiter
ist zu prüfen, ob der Einweisungsentscheid auch verhältnismässig ist.

Die Rekurrentin
macht diesbezüglich geltend, eine Weiterentwicklung ihrer Liegenschaft,
insbesondere eine Anpassung an die heutigen Wohnbedürfnisse und die bessere
Nutzung der grossen Parzelle, würde durch die Einweisung in die Schutzzone
verunmöglicht oder übermässig erschwert. Dieser Auffassung kann indes nicht
gefolgt werden.

5.2.1Zunächst
ist darauf hinzuweisen, dass bei der Einweisung einer Liegenschaft in die
Schutzzone resp. in dem entsprechenden Rechtsmittelverfahren nicht darüber
entschieden wird, ob dem Eigentümer infolge der Eigentumsbeschränkung eine Entschädigung
aus materieller Enteignung zusteht (vgl. BGer 1C_555/2010 vom 23. Februar
2011, E. 1.4). Ob ein solcher Anspruch besteht, wäre vielmehr nach der
Rechtskraft des Einweisungsentscheides auf dem entsprechenden Rechtsweg (Geltendmachung
von Entschädigungsansprüchen gemäss § 125 Abs. 1 BPG resp. Klage bei der
Expropriationskommission gemäss dem kantonalen Enteignungsgesetz [SG 740.100])
zu prüfen. Indessen sind bei der Güterabwägung auch die wirtschaftlichen Folgen
eines Entscheides für den Betroffenen zu berücksichtigen. Der Rekursgegner
weist aber zu Recht darauf hin, dass gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung 
rein finanzielle Interessen bei ausgewiesener Schutzwürdigkeit für sich genommen
nicht ausschlaggebend sein können (vgl. BGer 1C_555/2010 vom 23. Februar
2011, E. 2.4; 1C_101/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.5 mit Hinweisen).

5.2.2Entgegen
der Auffassung der Rekurrentin ist sodann nicht erkennbar, dass die heutige
Nutzung der Wohnungen durch die Einweisung ihrer Liegenschaft in die Schutzzone
beeinträchtigt würde. Die streitgegenständliche Parzelle mit einer Fläche von
3890.5 m2ist mit einem langgestreckten, dreigeschossigen Haus mit 24
Zwei- und 6 Drei-Zimmer-Wohnungen bebaut. Anders als die Rekurrentin geltend
macht, besteht auch in heutigen Zeiten offensichtlich eine Nachfrage für die
Wohnungen in ihrer Siedlung, auch wenn heute als Mieterinnen und Mieter kaum
noch Familien mit Kindern in Frage kommen. Es ist notorisch, dass im Kanton
Basel-Stadt, in welchem über 45 Prozent aller Stadtwohnungen von Einzelpersonen
bewohnt werden (Angabe Statistisches Amt 2013), eine entsprechend hohe
Nachfrage nach passendem Wohnraum für diese Bevölkerungsgruppe besteht. So
wurden etwa in der neueren Überbauung Erlentor im Erlenmattgebiet neben
grösseren Wohnungen auch viele 2 ½ Zimmerwohnungen mit einer Netto-Wohnfläche
von rund 50 m2eingerichtet. Dies entspricht in etwa der Grösse
der Wohnungen der Rekurrentin. Von dieser wird zwar geltend gemacht, dass die
Grundrisse der heutigen Wohnungen ihrer Liegenschaft nicht mehr den aktuellen
Bedürfnissen entspreche. Einer Aktennotiz ihres Rechtsvertreters vom 16. Januar
2012 (Rekursbeilage 8) ist allerdings zu entnehmen, dass die heutigen
Genossenschafterinnen und Genossenschafter keine Wohnungszusammenlegungen und
keine Einrichtung von Familienwohnungen wünschen. Dies wurde auch anlässlich
des Augenscheins so bestätigt (Protokoll S. 3). Von nicht zeitgemässem
Wohnraum kann daher nicht gesprochen werden. Abgesehen davon wäre eine
Wohnungszusammenlegung auch in der Schutzzone weiterhin möglich. Gewünscht wird
von der Rekurrentin demgegenüber eine Ausweitung der Bauflucht auf die Wintergärten,
die Installation von Solaranlagen, Liftneubauten und eine bauliche Ausnutzung gegenüber
dem Bahndamm. Vom Rekursgegner wird in diesem Zusammenhang anerkannt, dass auf
dem Grundstück der Rekurrentin noch Flächen vorhanden sind, welche gemäss der
bisherigen Einweisung der Parzelle in die Zone 3 noch zusätzlich bebaut werden
könnten. Allerdings wäre auf der Parzelle auch in der Schutzzone zusätzliches
Bauvolumen rechtlich zulässig, soweit durch sorgfältige Platzierung und
Gestaltung die wertvolle Substanz nicht beeinträchtigt wird. Auch eine Anpassung
der bestehenden Liegenschaft an die heutigen Bedürfnisse ist nach Einschätzung
des Rekursgegners durchaus möglich. Dem ist zu folgen.

Schliesslich
wird auch eine (weitere) Anpassung der Liegenschaft an die heutigen resp. künftigen
Bedürfnisse durch den angefochtenen Entscheid nicht verunmöglicht. Die
Liegenschaft wird mit der Einweisung in die Schutzzone insbesondere nicht integral
unter Denkmalschutz gestellt. Bei Liegenschaften in der Schutzzone sind Um-,
Aus- und Neubauten zulässig, wenn keine nach aussen sichtbare historisch oder
künstlerisch wertvolle Substanz beeinträchtigt wird und sich die Bauvorhaben an
die historischen Baufluchten, Brandmauern, Geschosszahlen und Dachformen
halten. Ausnahmen sind möglich, namentlich solche, die zur Schaffung von
Wohnraum, [] sowie zur Gewährleistung eines zeitgemässen Wohnstandards oder
zur Einhaltung umweltrechtlicher und energetischer Standards erforderlich sind,
sofern der historische oder künstlerische Charakter der bestehenden Bebauung
nicht beeinträchtigt wird (§ 37 Abs. 4 BPG). Die von der Rekurrentin
angesprochene energetische Sanierung von Liegenschaften ist daher in der
Schutzzone möglich, soweit sie sorgfältig geplant wird und auf den Charakter
des Gebäudes Rücksicht nimmt. Auch die Zulässigkeit von sorgfältigin die Dächer resp. Fassaden integriertenSolaranlagenwird in § 37 Abs. 4bisBPG eigens festgehalten. Richtig
ist zwar, dass Um- oder Ausbauten sowie eine allfällige bauliche Nutzung der
bestehenden Reserven auf der Liegenschaft mit der Denkmalpflege abgesprochen
werden müssen. Die Denkmalpflege wird aber aufgrund der Aufnahme der
Liegenschaft in das Inventar der nicht im Denkmalverzeichnis eingetragenen
Denkmäler bereits heute bei bewilligungspflichtigen baulichen Veränderungen
beigezogen (§ 12 Abs. 3 derVerordnung betreffend die
Denkmalpflege).Ob und
unter welchen Umständen bauliche Änderungen wie der Ein- oder Anbau eines Lifts
in der Liegenschaft in der Schutzzone zulässig ist, müssen die zuständigen
Behörden, namentlich die Denkmalpflege, bei Vorlage eines entsprechenden
Projektes prüfen. Diese unterstützt in solchen Fällen die Eigentümerschaft beratend.

Von Seiten der
Denkmalpflege resp. des Planungsamtes wurde auch anlässlich der Augenscheinsverhandlung
signalisiert, dass Änderungen an der Fassade gegen den Bahndamm, zu welchen
etwa die Verschiebung der isolierenden Aussenwand auf die heutige
Aussenverglasung sowie die Anbringung von Laubenartigen Balkonen gehört,
durchaus denkbar seien. Zwar macht die Denkmalpflege geltend, auch in einem
solchen Fall müsse die nach wie vor vorhandene ursprüngliche Fassade, welche
durch die Aussenverglasung heute weitgehend verdeckt ist, als wertvolle Substanz
erhalten bleiben. Allerdings ist fraglich, ob eine solche Beurteilung bei einer
sorgfältigen Gestaltung einer nach aussen gesetzten Fassade, welche den
ursprünglichen Charakter der Bebauung für den Betrachter oder die Betrachterin
eher wieder erkennbar machen würde, mit dem auf die nach aussen sichtbare
Substanz beschränkten Schutz und dem Verhältnismässigkeitsprinzip im Einklang stünde.
Diese Frage kann und muss jedoch hier offen gelassen werden und wäre (erst) bei
Vorliegen eines konkreten Projekts der Rekurrentin zu prüfen. Festzuhalten ist
jedenfalls, dass gemäss den zutreffenden Ausführungen der Denkmalpflege eine
Weiterentwicklung der Situation bei dieser Fassade inkl. der Verbesserung der
Isolation denkbar ist. Dasselbe gilt für eine sorgfältige, auf die bestehende
schutzwürdige Baute abgestimmte Bebauung eines Teiles der Liegenschaft im
Bereich zwischen dieser und dem Bahndamm. Aufgrund der Nähe zu den
Eisenbahnlinien ergeben sich in diesem Bereich zwar möglicherweise baurechtliche
Schwierigkeiten. Diese stehen aber in keinem Zusammenhang mit der hier
strittigen Schutzzoneneinweisung. Bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer
Überbauung in diesem Bereich der Parzelle werden die zuständigen Behörden auch
den geänderten Bestimmungen im RPG betreffend das verdichtete Bauen Rechnung tragen
müssen (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit. abisRPG).

Nach dem
Gesagten mag es zwar als Beschränkung der Handlungsmöglichkeiten für der
Rekurrentin störend sein, dass sich gewisse von den heutigen Genossenschafterinnen
und Genossenschafter geäusserte Wünsche wie etwa die Ausweitung der Bauflucht
auf die heutigen Wintergärten und andere bauliche Massnahmen aufgrund der
Einweisung in die Schutzzone nur in Absprache mit der Denkmalpflege verwirklichen
lassen werden. Die bisherige Nutzung des Gebäudes wird aber durch den Einweisungsbeschluss
nicht beschränkt und auch eine Anpassung der Liegenschaft an zukünftig geänderte
Bedürfnisse bleibt nach wie vor möglich.

5.2.3Zusammenfassend
basiert der angefochtene Entscheid auf einer gesetzlichen Grundlage und
entspricht einem ausgeprägten öffentlichen Interesse. Die Massnahme steht im
Einklang mit den gesetzgeberischen Zielen der Wahrung und Förderung der
städtebaulichen Qualität und der Erhaltung der Wohn- und Lebensqualität gemäss
§ 1 lit. b und c BPG. Der beschränkte Eingriff in die Eigentumsgarantie, welcher
mit dem angefochtenen Einweisungsbeschluss verbunden ist, muss daher als zumutbar
und zulässig erachtet werden. Es sind keine milderen Schutzmassnahmen
erkennbar, welche zum angestrebten Resultat, d.h. der Erhaltung der nach aussen
sichtbaren historisch oder künstlerisch wertvollen Substanz und des entsprechenden
Charakters des gesamten Ensembles resp. des zusammenhängenden Schutzzonengebietes,
führen würden.

5.3Entgegen
den Ausführungen der Rekurrentin ist schliesslich nicht ersichtlich, wie das
angestrebte Ziel durch den Erlass eines Bebauungsplans auf der Basis der
Schutzzonenvorschriften gleichwertig erreicht werden könnte, ohne dass ein
gleichermassen weit gehender Eingriff in die Eigentumsfreiheit vorliegen würde.

Im Ratschlag des
Regierungsrates wird denn auch zu Recht ausgeführt, dass Bebauungspläne (nur) dort
Sinn machen, wo eine Weiterentwicklung der gesamten Siedlungsstruktur nicht als
eine in der Schutzzone zulässige Ausnahmebaute, sondern als neue ergänzende
Regelbebauung resp. Siedlungsstruktur möglich ist, ohne die Schutzgüter zu beeinträchtigen
(Basisratschlag, S. 125). Dementsprechend wurde etwa im Bebauungsplan (erster
Stufe) für die Siedlung Im Langen Loh festgelegt, dass der (vom Regierungsrat
zu erlassende) Bebauungsplan zweiter Stufe eine auf einer Gesamtkonzeption
beruhende Weiterentwicklung der Siedlung gewährleisten müsse (Basisratschlag
Teil 3 S. 23). Auf der Parzelle der Rekurrentin ist die Möglichkeit einer
solchen Weiterentwicklung der Siedlung nicht ersichtlich. Im Ratschlag des
Regierungsrates wurde aber zu Recht darauf hingewiesen, dass auch bei einer
Einweisung der Parzelle in die Schutzzone zusätzliches Bauvolumen rechtlich
zulässig ist, wenn es durch sorgfältige Platzierung und Gestaltung die
wertvolle Substanz nicht beeinträchtigt. Darauf wurde auch in Erwägung 5.2.2
hiervor hingewiesen. Die Rekurrentin hat weder in ihrer Einsprache noch in der
Rekursbegründung sachdienliche Ausführungen dazu gemacht, wie ein Bebauungsplan
für ihre Parzelle aussehen könnte und wie damit ein besseres Ergebnis für die
Eigentümerschaft mit der gleichzeitigen Einhaltung des oben beschriebenen
Schutzzieles erreicht werden sollte. Auf den entsprechenden Einwand ist daher
nicht weiter einzugehen und es kann von einer Rückweisung an die Vorinstanz
abgesehen werden.

Auch der
Verzicht auf die Einweisung von anderen Wohngenossenschaftssiedlungen in die
Schutzzone resp. in die Schonzone, wie sie vom Grossen Rat vorgenommen wurden, lässt
den hier angefochtenen Entscheid mit Bezug auf die Siedlung der Rekurrentin
nicht als unverhältnismässig erscheinen. Es trifft zwar zu, dass der Grosse Rat
entgegen dem Antrag des Regierungsrats die Wohngenossenschaft Lange Erlen
resp. In den Schorenmatten (Schorenmatten 30-95) und die Wohngenossenschaft
Eglisee (Im Surinam, Am Bahndamm und Fasanenstrasse)nicht von der
Schon- in die Schutzzone umgezont hat und dass die Bau- und Wohngenossenschaft Im
Landauer entgegen dem in Folge der zweiten Planauflage geänderten Antrag des
Regierungsrates nicht in die Schonzone (mit Festsetzung eines Bebauungsplanes) aufgenommen
wurde (vgl. Bericht der BRK, S. 52 ff.). In den genannten Fällen hat die
BRK die Schutzwürdigkeit der in Frage stehenden Siedlungen zwar grundsätzlich
anerkannt. Die Mehrheit der BRK und ihr folgend der Grosse Rat ist aber zum
Schluss gekommen, dass in diesen Fällen in der Güterabwägung zwischen dem
Interesse des Ortsbildschutzes und demjenigen der Eigentumsfreiheit insbesondere
im Hinblick auf die Realisierung energetischer Sanierungsmassnahmen und der
Realisierung von An- oder Zusatzbauten die Eigentumsfreiheit überwiege. Dies
ist nicht zu beanstanden. Es ist zwar davon auszugehen, dass die
architekturhistorische Bedeutung der Siedlungen Lange Erlen / In den
Schorenmatten und Eglisee mit derjenigen der Rekurrentin vergleichbar ist;
so wird im Ratschlag des Regierungsrates auf Seite 125 ausgeführt, dass die
Siedlung Lange Erlen zusammen mit der angrenzenden Siedlung Eglisee ein
architekturhistorisches Denkmal von nationaler Bedeutung und in Basel das
grösste zusammenhängende Ensemble der frühen Moderne sei. Dabei ist aber zu
berücksichtigen, dass sich das Erscheinungsbild, die Bausubstanz und die Lage
der genannten Genossenschaftssiedlungen von denjenigen der Rekurrentin massgeblich
unterscheiden. So ist das äussere Erscheinungsbild der Liegenschaften der
Siedlungen In den Schorenmatten und Eglisee von demjenigen anderer
Liegenschaften des 20. Jahrhunderts weit weniger abgrenzbar als dasjenige der
hier streitbezogenen Liegenschaft. Zudem wurde die Siedlung in den
Schorenmatten im Jahr 1989 ungünstig verändert, was auch im ISOS auf Seite 271
so vermerkt worden ist. Ferner ist aufgrund der Struktur der Gebäude eine energetische
Sanierung ohne Veränderung der nach aussen sichtbaren Hülle kaum denkbar. Schliesslich
kann hier  anders als im Fall der Liegenschaft der Rekurrentin  durch die
Bestimmungen der Schonzone ein genügender und angemessener Schutz erreicht
werden (durch Wahrung der Baubkubi und Massstäblichkeit). Bei den
Liegenschaften der Siedlung Landauer handelt es sich zudem um Einzel- und Doppelholzhäuser.
Eine Anpassung auch dieser Liegenschaften an die heutigen Wohnbedürfnisse wie
etwa eine energetische Sanierung ist unter Wahrung des äusseren
Erscheinungsbildes der Gebäude ebenfalls nur schwer vorstellbar. Auch liegt aufgrund
der Eingeschossigkeit und Grösse der Holzhäuser eine sehr ungenügende bauliche
Ausnutzung der Parzellen vor. Die Situation der Siedlung im Landauer ist mit
derjenigen der Rekurrentin auch deshalb nur eingeschränkt vergleichbar, weil es
dort um ein ungleich grösseres Gebiet geht, welches erheblich mehr
Möglichkeiten für eine gesamthafte, verdichtete Bebauung bietet, als dies für
die einzelne  wenn auch grosse Parzelle  der Rekurrentin der Fall ist. Es
bestehen daher sehr wohl sachliche Gründe für eine andere Behandlung der von
der Rekurrentin erwähnten Wohngenossenschaftssiedlungen.

Abschliessend
ist neuerlich darauf hinzuweisen, dass dem Planungsträger bei Fragen der
siedlungsplanerischen und landschaftlichen Einordnung  trotz grundsätzlich
voller Überprüfung durch die Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG)  ein
erheblicher Ermessensspielraum (Planungsermessen) zukommt (vgl. Art. 2 Abs. 3
RPG; BGE 114 Ia 245 E. 2b S. 247 f.; vgl. auch BGE 127 II 238 E. 3b S. 244 ff.
EGV-SZ 2013 vom 18. Dezember 2013, E. 1.7.5 ). Selbst das Gebot der
Rechtsgleichheit hat im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung.
Verfassungsrechtlich genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass
die Plananordnung sachlich vertretbar, mithin nicht willkürlich ist. Das Gebot
der Rechtsgleichheit fällt im Bereich des Planungsrechts insoweit mit dem
Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279 E. 5a S. 288; 121 I 245 E. 6e/bb S. 249;
118 Ia 151 E. 6c S. 162; BGE 114 Ia 254 E. 4a S. 257 [Deitingen]; BGer
1P.369/2006 vom 22. Oktober 2007 E. 3.1; VGE 745-748/2007 vom 23. Januar 2009
E. 5.3 und VGE VD.2010.228 vom 25. November 2011, VGE 607-610/2008 vom 23.
Januar 2009 E. 5.2). Die unterschiedliche zonenrechtliche Behandlung der
Parzelle der Rekurrentin gegenüber anderen Wohngenossenschaftssiedlungen lässt
sich aufgrund der obigen Ausführungen sachlich begründen und ist daher nicht zu
beanstanden.

Insgesamt ist
der angefochtene Entscheid verhältnismässig.

6.

Nach dem
Gesagten ist der angefochtene Beschluss rechtens, der dagegen erhobene Rekurs
ist abzuweisen.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Urteilsgebühr
von CHF 1'200. zu tragen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens mit Einschluss
einer Urteilsgebühr von CHF 1'200. werden der Rekurrentin auferlegt.

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.