bs_appellationsgericht · VD.2015.108 · 2015-10-27 · de
Rechtsverweigerung


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2015.108

URTEIL

vom 27. Oktober 2015

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner
Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy
Stephenson

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...]

gegen

Universitäre
Psychiatrische KlinikenRekursgegner

Wilhelm Klein-Strasse 27, 4012
Basel

Gegenstand

Rekurs

betreffend Rechtsverweigerung

Sachverhalt

A____
(Rekurrentin) war seit [...] 1989 als [...] in den Universitären
Psychiatrischen Kliniken Basel (UPK) tätig. Ab [...] war sie krankgeschrieben.
Nach Ablauf der Sperrfrist für eine Kündigung des Arbeitsverhältnisses endete
das Arbeitsverhältnis. Mit Schreiben vom 2. Dezember 2014 verlangte sie
von den UPK die Bezifferung und Überweisung einer Abfindung. Darauf teilten die
UPK der Rekurrentin mit Schreiben vom 12. Dezember 2014 mit, dass im Falle
einer Auflösung des Anstellungsverhältnisses gemäss § 34 des Personalgesetzes
und damit auch in ihrem Fall keine Abfindung geschuldet sei. Mit Eingabe vom 7.
Januar 2015 verlangte die Rekurrentin darauf den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
Mit Schreiben vom 27. Januar 2015 hielten die UPK an ihrer Auffassung fest. Da
eine Abfindung nicht geschuldet sei, erübrige sich auch die Zustellung einer
Verfügung. Mit weiteren Schreiben vom 9. Februar und 26. März 2015 resp.
9. März und 21. April 2015 hielten beide Parteien an ihren Standpunkten fest.

Mit
Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 27. Mai 2015 an das Verwaltungsgericht
verlangt die Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Feststellung,
dass die UPK durch das Nichtausstellen einer anfechtbaren Verfügung eine
Rechtsverweigerung zu ihren Lasten begangen hätten, sowie deren Verpflichtung,
innert einer anzusetzenden Frist von 10 Tagen eine anfechtbare Verfügung zu
erlassen. Schliesslich beantragt die Rekurrentin im Eventualstandpunkt die
Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung. Mit Eingabe vom 16. Juni 2015
reichte sie Unterlagen zur Beurteilung ihres Gesuchs um unentgeltliche
Prozessführung ein, worauf ihr diese vom Instruktionsrichter mit Verfügung vom
Folgetag unter Vorbehalt der Bestätigung der gemachten Angaben bewilligt wurde.

Mit
Vernehmlassung vom 25. Juni 2015 beantragen die UPK, auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde
sei kosten- und entschädigungsfällig nicht einzutreten, eventualiter sei diese
vollumfänglich abzuweisen. Die Rekurrentin hält mit Replik vom 16. Juli 2015 an
ihren Begehren fest. Dazu nahmen die UPK mit Eingabe vom 30. Juli 2015
duplicando Stellung. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich,
soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Nach
§ 23 Abs. 2 des Gesetzes über die öffentlichen Spitäler des Kantons Basel-Stadt
(ÖSpG, SG 331.100) kann gegen Verfügungen der Organe und Organisationseinheiten
der in der Form selbständiger öffentlich-rechtlicher Anstalten mit eigener
Rechtspersönlichkeit ausgestatteten öffentlichen Spitäler gemäss dem Organisationsgesetz
Rekurs an den Verwaltungsrat erhoben werden. Ein solches öffentliches Spital sind
gemäss § 1 Abs. 1 ÖSpG auch die UPK. Die Entscheide des Verwaltungsrates
unterliegen gemäss § 23 Abs. 3 ÖSpG dem Rekurs an das Verwaltungsgericht.

1.2Mit
ihrem Rekurs macht die Rekurrentin eine Rechtsverweigerung geltend, da die UPK
nicht wie verlangt eine Verfügung über den von ihr geltend gemachten Anspruch
auf eine Abgangsentschädigung erlassen hätten. Eine Rechtsverweigerung begeht
eine Behörde dann, wenn sie trotz rechtlicher Verpflichtung in einer bestimmten
Sache keinen Entscheid erlässt. Wird ein Entscheid hingegen nicht innert angemessener
Frist getroffen, so liegt eine Rechtsverzögerung vor (Kölz/Häner/ Bertschi,Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 1300). Wie das
Verwaltungsgericht unlängst erwogen hat, äussert sich das ÖSpG nicht zur Frage
der Zuständigkeit für Rechtsverweigerungsbeschwerden. Auch wenn dem
Verwaltungsgericht zwar keine Aufsichtsfunktion über die öffentlichen Spitäler
zukomme, fehle diese mit Bezug auf Rechtsverweigerungsbeschwerden auch dem
Regierungsrat. Daraus folge, dass das Verwaltungsgericht als
Rechtsmittelinstanz auch zur Beurteilung von Rechtsverweigerungsbeschwerden gegen
den Verwaltungsrat eines öffentlichen Spitals im Zusammenhang mit einem laufenden
Rechtsmittelverfahren zuständig sein müsse (VGE VD.2013.153 vom 25. Oktober
2013 E. 1.3 m.H. auf § 11 ÖSpG und § 108 Abs. 1 der Kantonsverfassung sowie den
Ratschlag des Regierungsrats Nr. 10.0228.01 vom 24. August 2010, S. 28, 54 f.,
72).

1.3Vorliegend
stellt sich die Frage, ob überhaupt eine Untätigkeit des Verwaltungsrates der
UPK vorliegt, was von diesen verneint wird. Mit Schreiben vom 12. Dezember
2014 hat zunächst die durch [...], Leiterin Human Resources, und [...],
HR-Bereichsverantwortliche, handelnde Abteilung Personal der UPK das Begehren
der Rekurrentin um Ausrichtung einer Abfindung abgewiesen. In der Folge war es [...],
welche den Erlass einer Verfügung bezüglich einer Abfindung mit Schreiben vom
27. Januar 2015 für den Rechtsdienst, Sekretariat des Verwaltungsrates, und
in der Folge für die Direktion mit Schreiben vom 9. März und 21. April 2015
verweigerte. Auch wenn [...] das Sekretariat des Verwaltungsrates führt und
darauf auch im Schreiben vom 27. Januar 2015 verwiesen worden ist, liegt kein
Handeln für den Verwaltungsrat der UPK vor. Damit hat der Verwaltungsrat auch
keine Rechtsverweigerung begangen. Auch hat sich der Verwaltungsrat selber in
dieser Sache noch nicht festgelegt (vgl. dazu VGE VD.2015.56 vom 17. Juni 2015
E. 2.4). Eine solche wird vielmehr der Direktion der UPK vorgeworfen. Eine
durch diese begangene Rechtsverweigerung kann und muss aber zunächst durch
Rekurs an den Verwaltungsrat gerügt werden. Nichts anderes ergibt sich auch aus
der Feststellung in der Literatur, das Verwaltungsgericht sei zur Beurteilung
von Rechtsverweigerungsbeschwerden unabhängig von seiner materiellen
Zuständigkeit in der Sache zuständig (Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser (Hrsg.), Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 516;Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 277, 278). Diese
Praxis galt vor Einführung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der
Bundesverfassung in Bereichen, in denen in der Sache kein Rekurs an das Verwaltungsgericht
bestanden hat. Damit werden aber nicht die Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts
gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (SG 270.100) und den
spezialgesetzlichen Regelungen wie § 23 Abs. 3 ÖSpG erweitert. Vielmehr ist
auch in diesen Fällen der gesetzliche Instanzenzug einzuhalten.

Daraus folgt,
dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverweigerungsbeschwerde
sachlich nicht zuständig ist. Auf den Rekurs kann daher nicht eingetreten
werden.

2.

Es rechtfertigt
sich, die vorliegende Eingabe der zuständigen Instanz, das heisst dem
Verwaltungsrat der UPK zu überweisen. Damit wird der im Kontext der
Fristwahrung entwickelte allgemeine Überweisungsgrundsatz sinngemäss
berücksichtigt (vgl. § 52 des Organisationsgesetzes, SG 153.100; VGE 677/2000
vom 8. März 2001 E. 1b; VGE VD.2014.211 vom 4. Mai 2015 E. 2.2;Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277,
303;Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O.,
N 398, je mit Hinweisen).

Auch wenn in der
Sache zur Beschwerde nicht Stellung zu nehmen ist, kann gleichwohl festgestellt
werden, dass entgegen der Auffassung der UPK aus einem bestrittenen Anspruch in
der Sache nicht auf einen fehlenden Anspruch auf eine entsprechende Verfügung
geschlossen werden kann. Vielmehr folgt aus der Rechtsweggarantie, dass eine
Person, die einen bestrittenen Anspruch behauptet, auf entsprechendes Gesuch
hin gerade Anspruch darauf hat, dass die Verwaltung darüber mit Verfügung
entscheidet, damit sie dagegen Rechtsmittel ergreifen und nach Ausschöpfung des
verwaltungsinternen Rechtsmittelweges an ein Gericht gelangen kann (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 327). Das
Rechtsschutzinteresse am Erlass einer verbindlichen Feststellungsverfügung
folgt gerade aus deren Notwendigkeit zur Geltendmachung des bestrittenen
Anspruchs auf dem Rechtsmittelweg (Kölz/Häner/
Bertschi, a.a.O., N 328 ff.). Der mit Schreiben vom 27. Januar 2015 (in
fine) von den UPK vorgenommenen Gleichung, da eine Abfindung im vorliegenden
Fall gesetzlich nicht geschuldet ist, erübrigt sich auch die Zustellung einer
Verfügung, kann nicht gefolgt werden.

3.

Da vorliegend
personalrechtliche Abfindungsansprüche strittig sind und das Personalgesetz (SG
162.100) derzeit für die öffentlichen Spitäler weiterhin zur Anwendung kommt,
ist in Anwendung von § 40 Abs. 1 und 4 des Personalgesetzes in Verbindung mit
§ 28 Abs. 1 ÖSpG auf die Erhebung von Kosten zu verzichten (VGE VD.2013.153
vom 25. Oktober 2013 E. 4). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend kann der
Rekurrentin aber keine Parteientschädigung zugesprochen werden. Da ihr Gesuch
um unentgeltliche Prozessführung bewilligt wurde, ist ihrer Vertreterin für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren ein Honorar aus der Gerichtskasse auszurichten.
Mit ihrer Eingabe vom 16. Juli 2015 lässt sie dabei einen Aufwand von 13 Stunden
geltend machen, der sich aber zum grossen Teil auf das vorinstanzliche
Verfahren vor der UPK bezieht. Massgeblich ist nur der Aufwand für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren, welcher sich auf 7,25 Stunden beläuft und zum Ansatz von CHF
200. zu entschädigen ist (CHF 1450.). Hinzu kommen die Auslagen, welche
wiederum unter Einschluss des vorinstanzlichen Aufwands geltend gemacht werden
und daher der Einfachheit zu halbieren sind (CHF 17.25), sowie die Mehrwertsteuer.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.

Die Sache wird zuständigkeitshalber dem Verwaltungsrat
der UPK überwiesen.

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

Der Vertreterin der Rekurrentin im Kostenerlass, lic.
iur. [], wird für das Rekursverfahren ein Honorar von CHF 1450., zuzüglich
Auslagen von CHF 17.25 sowie 8 % MWST von insgesamt CHF 117.40 aus der
Gerichtskasse zugesprochen.

Mitteilung an:

Rekurrentin

Universitäre Psychiatrische Kliniken

Direktion

Verwaltungsrat

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.