bs_appellationsgericht · VD.2016.69 · 2016-07-20 · de
Submission: - Arealentwicklung Parzelle 1-2756, Elsässerstrasse 209, Basel, Generalplaner - offenes Verfahren nach GATT/WTO


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2016.69

URTEIL

vom20.
Juli 2016

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius
Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr

und
Gerichtsschreiber Dr. Peter Bucher

Beteiligte

A____ AGRekurrentin

[...]

Vertreten durch Dr. [...] und Dr.
[], Rechtsanwälte

[]

gegen

Bau- und VerkehrsdepartementRekursgegnerin

Generalsekretariat

Münsterplatz 11, 4001 Basel

B____ AGBeigeladene

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 15. Februar 2016

betreffend Submission:
Arealentwicklung Parzelle 1-2756, Elsässerstrasse 209, Basel, Generalplaner

Sachverhalt

Das Bau- und Verkehrsdepartement
(BVD) schrieb am 28. November 2015 im offenen Verfahren gemäss GATT/WTO den
Dienstleistungsauftrag Arealentwicklung Parzelle 1-2756, Elsässerstrasse 209,
Basel, Generalplaner im Kantonsblatt sowie auf www.simap.ch aus. Die
Beschaffung wird beschrieben als Planung und teilweise Realisierung
verschiedener Teilprojekte im Rahmen der Konversion eines ehemaligen
Industrieareals (Coop Verteilzentrale und Bäckerei) in einen neuen Stadtteil: Arbeiten
im Bereich Infrastruktur, Teilrückbauten, Massnahmen für Zwischennutzungen,
Umnutzung eines Gebäudes und Vorbereitungen zur Abgabe im Baurecht. Innert der
gesetzten Frist gingen nebst anderen Angeboten auch jene der A____ AG sowie der
Bietergemeinschaft B____ AG und C____ AG ein. Am 20. Februar 2016 wurde der
Zuschlag an die B____ AG im Kantonsblatt publiziert. Auf entsprechendes Gesuch
der A____ AG hin begründete die Beschaffungsstelle am 2. März 2016 den Zuschlag
mit einem weiteren Entscheid im Sinne von § 27 Abs. 2 des Gesetzes über
öffentliche Beschaffungen (BeschG; SG 914.100).

Gegen diesen Zuschlag
richtet sich der am 15. März 2016 erhobene und begründete Rekurs der A____ AG,
mit dem die Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des
Zuschlags und die Erteilung desselben an sie selber verlangt. Eventualiter
verlangt sie die Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz mit der
verbindlichen Anweisung, ihr den Zuschlag zu erteilen; subeventualiter sei der
Zuschlag aufzuheben und die Sache zwecks neuer Vergabe an die Vorinstanz zurückzuweisen.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte die Rekurrentin die aufschiebende
Wirkung des Rekurses, umfassende Akteneinsicht, einen zweiten Schriftenwechsel
zur Ergänzung ihrer Begründung sowie die Verweigerung der Akteneinsicht für die
Zuschlagsempfängerin in die von der Rekurrentin als vertraulich bezeichneten Rekursbeilagen.
Mit Verfügung vom 17. März 2016 erkannte der Instruktionsrichter dem Rekurs vorläufig
die aufschiebende Wirkung zu und untersagte dem BVD vorläufig, auf der
Grundlage des angefochtenen Zuschlags einen Vertrag abzuschliessen.
Gleichzeitig wies er das Gesuch auf Akteneinsicht in das Angebot der B____ AG (Beigeladene)
ab. Das BVD beantragt mit Vernehmlassung vom 11. Mai 2016 die kosten- und
entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses. Im Verfahren beantragte sie die
Aufhebung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses, eventualiter mindestens in Bezug
auf einzeln bezeichnete Teilprojekte der Ausschreibung; subeventualiter sei die
Rekurrentin zu einer Sicherheitsleistung von mindestens CHF 1,5 Mio. zu
verpflichten. Die Beigeladene hat sich nicht vernehmen lassen. Mit Verfügung
vom 13. Mai 2016 verweigerte der Instruktionsrichter der Rekurrentin die
Einsicht in einige, einzeln bezeichnete Vorakten und hob, dem Eventualantrag
des BVD entsprechend, die aufschiebende Wirkung des Rekurses für vier einzeln
bezeichnete Teilprojekte auf. Mit Eingaben vom 24. Mai und 9. Juni 2016
verzichtete die Rekurrentin auf eine öffentliche Parteiverhandlung und nahm
replicando zur Vernehmlassung des BVD Stellung. Das BVD duplizierte mit Eingabe
vom 27. Juni 2016, welche Duplik der Rekurrentin zur Kenntnisnahme
zugestellt wurde. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie
für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 31 lit. f i.V.m. § 30 Abs. 1 BeschG kann innerhalb von 10 Tagen nach
Eröffnung eines weiteren Entscheids im Sinne von § 27 Abs. 2 BeschG gegen den
Zuschlag Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben werden. Dieses ist somit zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig. Die Rekurrentin hat als nicht
berücksichtigte Offerentin ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Entscheids (§ 13 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRPG; SG 270.100]) und ist daher zum Rekurs legitimiert. Auf den innerhalb der
zehntägigen Rekursfrist nach Zustellung des weiteren Entscheids fristgerecht eingereichten
Rekurs ist einzutreten.

1.2Das
Verfahren richtet sich gemäss § 30 Abs. 5 BeschG nach dem VRPG, soweit das
BeschG keine anderen Vorschriften enthält. Dabei ist nach § 8 VRPG zu prüfen,
ob die Vergabebehörde den Sachverhalt nicht richtig festgestellt, das öffentliche
Recht unrichtig angewendet, von ihrem Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht
oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze oder verfassungsmässige Garantien
verstossen hat. Eine Überprüfung des angefochtenen Entscheids auf seine Angemessenheit
hin findet demgegenüber nicht statt (Art. 16 Abs. 2 der Interkantonalen
Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 mit
Änderungen vom 15. März 2001 [IVöB; AS 2003, S. 196 und SG 914.500]; vgl. statt
vieler VGE VD.2014.263 vom 17. Juni 2015 E. 1.3).

1.3Gemäss
§ 25 Abs. 2 VRPG findet im Falle von Streitigkeiten über zivilrechtliche
Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wozu auch
vergaberechtliche Rekursverfahren zu zählen sind, eine mündliche Parteiverhandlung
statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. Vorliegend hat die
Rekurrentin mit Schreiben vom 24. Mai 2016 explizit auf die Durchführung einer
Parteiverhandlung verzichtet, womit das vorliegende Urteil auf dem
Zirkulationsweg ergehen kann (§ 25 Abs. 3 VRPG).

2.

2.1Die
Rekurrentin macht zunächst geltend, die Beigeladene habe am Vergabeverfahren gar
nicht teilgenommen. Aus dem Offertöffnungsprotokoll gehe nicht hervor, zu
welchem Angebotspreis die Zuschlagsempfängerin offeriert habe. Erst mit E-Mail
vom 23. Februar 2016 habe ihr das BVD mitgeteilt, dass die Beigeladene zusammen
mit der C____ AG als Generalplanerteam und mithin als Bietergemeinschaft ein
Angebot eingereicht habe, dass dabei die Federführung bei der Beigeladenen
liege, und dass deshalb die Angabe im Offertöffnungsprotokoll habe korrigiert
werden müssen. Die Rekurrentin geht davon aus, dass die Beigeladene am
Vergabeverfahren nicht teilgenommen und kein selbständiges Angebot eingereicht
habe.

2.2Mit
Angebot vom 27. Januar 2016 hat die Beigeladene zusammen mit der C____ AG für
den ausgeschriebenen Dienstleistungsauftrag ein Preisangebot im Betrag von CHF
4305082. eingereicht. Gemäss dem eingereichten Planerfragebogen wird die
Beigeladene als federführende Firma im aus den beiden Firmen bestehenden Generalplaner-Team
bezeichnet, welches durch Subplaner ergänzt wird. In der gesamten Offerte
wird die Beigeladene jeweils zuerst genannt. Bei dieser Sachlage ist die Namenskorrektur
der im Offertöffnungsprotokoll als C____ AG, im Zuschlag dann namens der Beigeladenen
bezeichneten Bietergemeinschaft nicht zu beanstanden.

2.3Soweit
die Rekurrentin gleichzeitig darauf hinweist, dass das Honorarangebot der
Bietergemeinschaft von CHF 4305082. ausserhalb der zugelassenen Preisspanne
von 175 % liege, erscheint unklar, was sie daraus ableiten möchte. Das
Honorarangebot bildet gemäss der Ausschreibung ein Zuschlagskriterium. Da es
mehr als 75 % über dem günstigsten Honorarangebot lag, wurde es, wie dem
weiteren Entscheid vom 2. März 2016 zu entnehmen ist, entsprechend dem mit den
Ausschreibungsunterlagen bekannt gegebenen KBOB-Preisbewertungsmodell mit null
Punkten bewertet. Im Unterschied zu mangelhafter Erfüllung eines
Eignungskriteriums führt diese Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis aber
nicht zu einem Ausschluss eines relativ teuren Angebots, weshalb es sich beim
Preis nicht um eine Frage der Zulassung handeln kann (vgl. zum
Zuschlagskriterium Preis nachstehend Ziff. 6).

3.

3.1Weiter
macht die Rekurrentin geltend, dass bei einem Angebot einer Bietergemeinschaft
jedes einzelne Mitglied dieser Bietergemeinschaft die Anforderungen der
Ausschreibung erfüllen und dies mit entsprechenden Nachweisen belegen müsse.
Daher müssten sowohl die Beigeladene als auch die C____ AG den Nachweis
erbringen, dass sie das in der Ausschreibung statuierte Eignungskriterium und
die geforderten Teilnahmebedingungen erfüllten. Ein solcher Nachweis werde
bestritten. Die Beigeladene sei daher vom Verfahren auszuschliessen.

3.2Dem
hält das BVD mit seiner Vernehmlassung entgegen, dass beide Firmen des
Generalplaner-Teams die Teilnahme- und Eignungskriterien erfüllten. Gemäss der
Ausschreibung müssten die geforderten Eignungskriterien durch diejenigen
Personen erfüllt werden, welche die spezifische Leistung auch anböten, d.h.
durch die entsprechenden Schlüsselpersonen. Es handle sich um Personen-, nicht
um Firmenreferenzen.

3.3Gemäss
Ziffer 1.8.6 der Ausschreibung werden Bietergemeinschaften explizit zugelassen.
Bei Bietergemeinschaften muss die Eignung nur dort vorliegen, wo entsprechend
geleistet wird. Die Gesamtheit der in der Offerte vorgesehenen
Leistungserbringer muss zur Leistungserbringung geeignet sein, nicht aber
müssen alle Mitglieder der Bietergemeinschaft auch für sich allein alle
Eignungskriterien erfüllen (Beyeler,
Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zürich 2012, Rz. 1481 f.). Nur jene
vergaberechtlichen Grundvoraussetzungen, die einen lauteren und fairen
Wettbewerb ermöglichen und den öffentlichen Auftraggeber sowie wichtige
öffentliche Interessen vor Unbill schützen sollen, müssen von allen
Leistungserbringern erfüllt werden (BVGE 4904/2013 vom 14. März 2014 E. 7.2.1;
VGE VD.2014.5 vom 8. Mai 2014 E. 4.2.3;Beyeler,
a.a.O., Rz. 1480). Hinzu kommt, dass es im Ermessen der Vergabestelle liegt, ob
zwei Teilreferenzen anstelle einer einzigen Gesamtreferenz anerkannt werden,
denn dieser kommt ein Ermessenspielraum zu bezüglich der Frage, inwieweit die
beigebrachten Referenzen die in den Ausschreibungsbestimmungen vorgegebenen,
nach objektiven Kriterien auszulegenden Anforderungen an die Eignungsnachweise
erfüllen. Diesbezügliche Ermessensentscheide der Vergabestelle überprüft die
Rechtsmittelinstanz nur auf Rechtsfehler hin (BVGE 4904/2013 vom 14. März 2014
E. 7.5;Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis
des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zürich etc. 2013, Rz. 564 ff. m.H.).

3.4Vorliegend
wurden unter Ziffer 1.9 als Eignungsnachweise die Nachweise von Referenzobjekten
des Gesamtleiters einerseits und des Architekten andererseits verlangt.
Erbracht werden soll von beiden der Nachweis eines in den letzten zehn Jahren
ausgeführten, vergleichbaren Referenzauftrags durch den anbietenden
Gesamtleiter und den anbietenden Architekten. Im Planerfragebogen wurden die Eignungsnachweise
unter Ziff. 2 dann ausdrücklich separat für den Gesamtleiter einerseits und den
Architekten andererseits verlangt. Dies verdeutlicht, dass die entsprechende
Eignung in der Person der jeweils vorgesehenen Schlüsselperson erfüllt sein
muss. Weitergehende Eignungskriterien, die von jedem einzelnen an der Offerte
beteiligten Mitglied einer Bietergemeinschaft erfüllt sein müssten, werden in
der Ausschreibung nicht verlangt. Zudem liegt es im Ermessen der
Vergabebehörde, Teilreferenzen zu akzeptieren. Eine Ermessensüberschreitung
liegt in keinster Weise vor, entspricht doch die Prüfung der Eignungsnachweise
durch die Vergabestelle exakt den Anforderungen gemäss Ausschreibung. Die Rüge
der Rekurrentin erweist sich als unbegründet.

3.5Nicht
weiter einzugehen ist auf die Ausführungen der Rekurrentin bezüglich eines
allfälligen nachträglichen Ausscheidens der C____ AG aus der Bietergemeinschaft
oder einer allfällig überhaupt nicht bestehenden Bietergemeinschaft, da für
beides aufgrund der Akten keinerlei Anhaltspunkte bestehen.

4.

4.1Weiter
macht die Rekurrentin geltend, dass bei einem Angebot einer Bietergemeinschaft
der Zuschlag nur an sämtliche Mitglieder erteilt werden könne, da der
Bietergemeinschaft als einfacher Gesellschaft keine Rechtspersönlichkeit
zukomme. Auch an eine ausgewählte Firma der Bietergemeinschaft dürfe der
Zuschlag nicht gehen, da es an einem entsprechenden Angebot fehle. Der Zuschlag
an die Beigeladene sei daher vergaberechtswidrig.

4.2Demgegenüber
bestreitet das BVD, dass der Zuschlag bloss an die Beigeladene gegangen sei. Er
sei der Arbeitsgemeinschaft Beigeladene / C____ AG erteilt worden. Gemäss
Ziffer 15 der Fragebeantwortung zur Generalplaner-Ausschreibung habe die
federführende Firma bezeichnet werden müssen. Daher sei weder im Vergabeantrag
noch in der Zuschlagsverfügung der Name der C____ AG als Teil des
Generalplaner-Teams aufgeführt worden. Der Zuschlag sei aber dennoch an beide
Firmen gegangen, wobei nur der Name der federführenden Firma erwähnt worden
sei.

4.3

4.3.1Die
Vorinstanz gesteht zu Recht selber ein, dass dieses Vorgehen der
Beschaffungsstelle etwas speziell gewesen sei und der Name der Zuschlagsempfängerin
zunächst für Verwirrung gesorgt habe, zumal im Offertöffnungsprotokoll zudem
aufgrund eines redaktionellen Fehlers auch noch die falsche Firma als
federführendes Unternehmen genannt worden sei (vgl. vorstehend Ziff. 2.2).
Dieser Fehler sei gegenüber der Rekurrentin bereits mit E-Mail vom 23. Februar
2016 geklärt und die Zuschlagsverfügung mit der Nennung der richtigen
Zuschlagsempfängerin eröffnet worden.

4.3.2Redaktionelle
Fehler können berichtigt werden, wenn die Berichtigung ohne zeitliche Verzögerung
erfolgt und mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes in Einklang steht.
Erforderlich ist, dass sich das Versehen nachträglich ohne Weiteres feststellen
und berichtigen lässt (Häfelin/Müller/Uhlmann,Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, N 1221).

4.3.3Der
Rekurrentin ist darin Recht zu geben, dass beim Zuschlag an eine
Bietergemeinschaft deren Mitglieder genannt werden sollten. Soweit dies
unterblieben ist, handelt es sich aber weder um einen Fehler in der Evaluation oder
im Zuschlagsverfahren, noch um einen die Rekurrentin belastenden Fehler bei der
Eröffnung des Zuschlags. Vielmehr handelt es sich um einen Fehler
redaktioneller Natur, stammt doch das Angebot unzweideutig von der
Bietergemeinschaft mit den beiden Mitgliedern, nicht nur einem von ihnen.
Deshalb sollte der Zuschlag auch an beide und nicht nur an einen von ihnen gehen.
Ein allfälliger Nachteil könnte also allein dem in der Zuschlagsverfügung nicht
genannten Mitglied der berücksichtigten Bietergemeinschaft erwachsen sein, was
aber vorliegend nicht der Fall ist. Dieser Fehler in der Bezeichnung der Person
des Zuschlagsempfängers konnte somit durch Berichtigung erfolgen, weshalb die
Rekurrentin daraus nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag.

4.4Weiter
rügt die Rekurrentin, dass an der obligatorischen Begehung des Areals Vertreter
beider an der Bietergemeinschaft beteiligten Gesellschaften hätten teilnehmen
müssen. Tatsächlich habe aber weder die Beigeladene noch ihre Partnerin an der
Begehung teilgenommen, was zum Ausschluss vom Verfahren hätte führen müssen.

Wie die
Vorinstanz nachweist, ist diese Behauptung aktenwidrig, haben doch gemäss der
Teilnehmerliste der Begehung (act. 6/12) je ein Vertreter beider Mitglieder der
Bietergemeinschaft an der Begehung teilgenommen.

5.

In materieller
Hinsicht macht die Rekurrentin eine willkürliche Auslegung und Anwendung des Zuschlagskriteriums
1 (ZK1) betreffend Auftrags- und Risikoanalyse geltend.

5.1Zur
Begründung führt die Rekurrentin an, die Anbieter dürften die
Ausschreibungsunterlagen und die darin enthaltenden Zuschlagskriterien,
Subkriterien und weiteren Gesichtspunkte nach Treu und Glauben im herkömmlichen
Sinne verstehen. Wolle die Vergabestelle von diesem Verständnis abweichen, so
müsse sie dies in der Ausschreibung entsprechend bekannt geben. Die
Vergabestelle bestreite zu Recht nicht, dass die Rekurrentin in ihrer
Auftragsanalyse das Erreichen der Projektziele über sämtliche Teilprojekte
darstelle. Wie verlangt, gliedere sie ihr Angebot in die vorgeschriebenen Kategorien.
Sie habe in der verlangten Form und Deutlichkeit, Vollständigkeit,
Ganzheitlichkeit und Klarheit aufgezeigt, welche Ziele beim Gesamtprojekt und
bei den einzelnen Teilprojekten mit welchen Massnahmen sowie unter den
gegebenen und allenfalls anzupassenden Rahmenbedingungen zu erreichen seien.
Die Bewertung des Zuschlagskriteriums ZK1 mit der Benotung 2.2 sei daher
unhaltbar und willkürlich. Zudem sei eine Bewertung mit Zehntelsnoten nicht
vorgesehen. Ihr Angebot sei daher mit der Note 5 zu bewerten, da es qualitativ
ausgezeichnet sei und einen sehr grossen Beitrag zur Zielerreichung leiste.
Mindestens sei das Angebot aber mit der Note 3 als normale, durchschnittliche Erfüllung
einzustufen.

5.2Die
massgebenden Zuschlagskriterien müssen mit allen wesentlichen Angaben in der
Reihenfolge ihrer Bedeutung und entsprechend ihrer Gewichtung in den
Ausschreibungsunterlagen umschrieben werden (§ 22 Abs. 1 BeschG; VGE
VD.2015.100 vom 20. Oktober 2015 E. 2.3.1). Die Vergabebehörde ist aufgrund des
Transparenzgebots und des Gleichbehandlungsgrundsatzes gemäss § 9 lit. a und b
BeschG an die ausgeschriebenen Anforderungen und Zuschlagskriterien gebunden
(VGE VD.2013.95 vom 17. Oktober 2013 E. 5.3). Der Vergabebehörde kommt bei der
Wahl und Formulierung der Zuschlagskriterien ein weiter Ermessensspielraum zu,
in den das Verwaltungsgericht nicht einzugreifen hat, soweit diese keine
diskriminierenden Bestimmungen enthalten (VGE VD.2015.100 vom 20. Oktober 2015
E. 2.3.1; VD.2013.95 vom 17. Oktober 2013 E. 5.3; BGE 125 II 86 E. 6 S. 98 f.;
BVGer B-2675/2012 vom 23. Juli 2012 E. 4.2.5;Galli/Moser/Lang/Steiner,
a.a.O., N 401 ff.;Zellweger/Wirz,
Das öffentliche Beschaffungsrecht des Kantons Basel-Stadt, in: Buser (Hrsg.),
Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel
2008, S. 600). Ein ebenso grosses Ermessen kommt ihr auch bei der Beurteilung
der festgelegten Anforderungen und Zuschlagskriterien zu (VGE VD.2015.100 vom
20. Oktober 2015 E. 2.3.1; VD.2013.95 vom 17. Oktober 2013 E. 5.3). Das
Verwaltungsgericht greift zusammenfassend nur in den Spielraum der
Vergabebehörde ein, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt (BGE 141
II 14 E. 7.1, 8.3; 125 II 86 E. 6 S. 98 f.; VGE VD.2014.5 vom 21. Mai 2014 E.
4.4.1; VD.2011.119 vom 15. Februar 2012 E. 2.2).

Die Anbietenden
dürfen grundsätzlich darauf vertrauen, dass die Vergabestelle die ausgewählten
Beurteilungskriterien im herkömmlichen Sinn versteht. Tut sie dies nicht, muss
das betreffende Kriterium in den Ausschreibungsunterlagen entsprechend
(möglichst detailliert) umschrieben werden, damit die Anbieter erkennen können,
welchen Anforderungen sie bzw. ihre Offerten genügen müssen (VGE VD.2014.113
vom 30. September 2014 E. 2.4.5;Galli/Moser/Lang/Steiner,a.a.O., N 566 f.). Dies gilt sowohl für die Eignungs- als auch für die
Zuschlagskriterien und für technische Spezifikationen. Diese Regel garantiert
nicht nur das Verhalten der Vergabestelle nach Treu und Glauben; vielmehr ist
die Vergabebehörde grundsätzlich an die Ausschreibung und die
Ausschreibungsunterlagen gebunden. Diese Bindung ergibt sich insbesondere aus
dem Transparenzgebot und aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz. So ist es der
Vergabebehörde untersagt, die den Anbietenden bekanntgegebenen Vergabekriterien
nachträglich zu ändern. Wenn sie bekanntgegebene Kriterien ausser Acht lässt,
ihre Bedeutungsfolge umstellt, andere Gewichtungen vornimmt oder Kriterien
heranzieht, die sie nicht bekanntgegeben hat, handelt sie vergaberechtswidrig
(BVGE 4904/2013 vom 14. März 2014 E. 4.5). Zu berücksichtigen sind bei der
Auslegung insbesondere auch der herkömmliche Sprachgebrauch, der Kontext und
der Sinn und Zweck der Kriterien sowie der Grundsatz von Treu und Glauben. Von
mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtliche Beschwerdeinstanz nicht die
ihr zweckmässig scheinende auszuwählen, sondern die Grenzen des rechtlich
Zulässigen abzustecken. Bei technisch geprägten Begriffen ist zudem dem
Verständnis Rechnung zu tragen, wie es in der Fachwelt verbreitet ist oder im
Zusammenhang mit dem konkreten Projekt von den Beteiligten verstanden worden
ist (BGE 141 II 14 E. 7.1; BVGE 4904/2013 vom 14. März 2014 E. 6.1, 7.1.2.2,
7.2.1;Beyeler,Der
Geltungsanspruch des Vergaberechts, a.a.O., N 2080;Scherler/Beyeler, in: Zufferey/Beyeler/Scherler [Hrsg.],
Aktuelles Vergaberecht 2016, Zürich etc. 2016, S. 56;Dubey/Waser/Di Cicco, in: Zufferey/Beyeler/Scherler [Hrsg.],
Aktuelles Vergaberecht 2016, Zürich etc. 2016, S. 115 f.).

5.3

5.3.1Gemäss
dem Zuschlagskriterium 1 (ZK 1): Auftrags- und Risikoanalyse soll die
Auftragsanalyse das Erreichen der Projektziele (gemäss Pos. 2) über alle
Teilprojekte wie folgt darstellen: Aufgabenverständnis / Zugang zur Aufgabe,
Erläuterung zu Erfolgsfaktoren (wie z.B. Qualität, Kosten- und Termineinhaltung),
die während der Projektierung und Realisierung zum Tragen kommen und wie diese
während der Projektarbeit erreicht werden können (Organisation, Prozesssteuerung).
Die Risikoanalyse soll aufzeigen, wo die Chancen und Gefahren im Projekt
liegen könnten und wie diesen begegnet werden kann. Diese Definition
entspricht den von der Koordinationskonferenz der Bau- und Liegenschaftsorgane
der öffentlichen Bauherren (KBOB) für die Ausschreibung von Planerleistungen empfohlenen
Umschreibung dieses Zuschlagskriteriums
(https://www.kbob.admin.ch/kbob/de/home/publikationen/ dienstleistungen-planer.html).
Daraus wird deutlich, dass die Vergabebehörde, wie von der Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung ausgeführt, das Areal- und Auftragsverständnis der Anbieter hat
testen wollen. Dies gilt umso mehr, als die Ausschreibungsunterlagen unter Ziffer
2 eine ausführliche Projektdefinition enthalten. Es ist daher nach Treu und
Glauben und vor dem Hintergrund des einschlägigen Branchenverständnisses nicht
zu beanstanden, wenn die Vergabebehörde für eine sehr gute Erfüllung des
Zuschlagskriteriums der Auftrags- und Risikoanalyse einen Ausweis über ein
übergeordnetes Areal- und Aufgabenverständnis vorausgesetzt hat.

5.3.2Die
Vergabebehörde hat mit ihrer ergänzenden Begründung beanstandet, dass die
Darstellung des Aufgabenverständnisses der Rekurrentin nur wenig neue Aspekte
enthalte und ein über die Teilprojekte hinausgehendes, übergeordnetes Areal-
und Aufgabenverständnis kaum erkennbar sei. Entgegen der Auffassung der
Rekurrentin ist es unter Berücksichtigung des weiten Beurteilungsermessens der
Fachbehörde nicht zu beanstanden, wenn diese im Rahmen der Bewertung des
Aufgabenverständnisses und des Zugangs zur Aufgabe zumindest für eine gute
oder gar sehr gute Erfüllung auch neue Aspekte und Hinweise auf ein
übergeordnetes Areal- und Aufgabenverständnis berücksichtigt. Der Begriff Aufgabenverständnis
reicht offensichtlich über ein Verständnis der Aufgabenumschreibung hinaus,
sodass bereits für eine normale, durchschnittliche Erfüllung solche Anhaltspunkte
für ein darüber hinausgehendes Projektverständnis erforderlich sind. Soll die
Ausschreibung gemäss § 1 lit. c BeschG der Förderung des wirtschaftlichen
Einsatzes der öffentlichen Mittel dienen, so muss auch dieses
Zuschlagskriterium so verstanden werden, dass sich die Anbieter über ein
möglichst hohes Areal- und Aufgabenverständnis auszuweisen haben. Von ad hoc
geschaffenen, neuen Kriterien bei der Bewertung kann keine Rede sein.

5.3.3

5.3.3.1Weiter
rügt die Rekurrentin die Bewertung ihrer Offerte in diesem Punkt als nicht
nachvollziehbar und willkürlich. Sie habe sich entgegen der Auffassung der
Vorinstanz keineswegs nur in allgemein gehaltener Weise zu den einzelnen
verlangten Punkten geäussert. Der Projektbezug sei vorhanden und ausgewiesen.

5.3.3.2Dem
hält die Vorinstanz entgegen, die Offerte bilde hauptsächlich die baulichen,
terminlichen und technischen Risiken ab und zeige praktisch keine Chancen und
damit keine neuen Aspekte auf. Darin komme kein weitergehendes Verständnis für
die anstehenden Fragen der Immobilienentwicklung im konkreten Projekt zum
Ausdruck. Auch die Erläuterungen zu den Erfolgsfaktoren seien eher allgemein
gehalten und ohne grossen Projektbezug. Demgegebenüber habe die
Zuschlagsempfängerin sehr viel projektbezogener gearbeitet, und auch diverse
andere Anbieter seien in ihren Auftragsanalysen auf die beschriebene
Aufgabenstellung schlicht viel präziser und mit mehr Sensibilität für die Problematik
eingegangen.

5.3.3.3Der
Vergabebehörde kommt bei der Bewertung der Zuschlagskriterien ein erhebliches
Ermessen zu, den das selber technisch nicht fachkompetente Gericht zu
respektieren hat, soweit nicht frei zu prüfende Rechtsfragen zur Diskussion
stehen (BGE 141 II 14 E. 8.3; 139 II 185 E. 9; 125 II 86 E. 6 S. 98 f.;Galli/Moser/Lang/Steiner,a.a.O., N 564
ff.). Die Vergabebehörde hat dabei ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Diese
Ermessensausübung ist aber der uneingeschränkten Überprüfung durch das
Verwaltungsgericht entzogen (vgl.Zellweger/Wirz,
a.a.O., S. 600). Das Gericht kann nur prüfen, ob die Verwaltung ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat, namentlich sich bei ihrer
Beurteilung von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen oder offensichtliche
Fehlbeurteilungen vorgenommen hat (VGE VD.2015.100 vom 20. Oktober 2015;
VD.2014.5 vom 8. Mai 2014 E. 5.3; VD.2009.665 vom 25. Januar 2010 E. 4.1;
748/2002 vom 28. März 2003 E. 3a).

5.3.3.4Die
vorliegende fachliche Beurteilung der Vorinstanz ist vor dem Hintergrund ihres weiten
Bewertungsermessens nicht zu beanstanden und angesichts der Offerten der
Rekurrentin und der Beigeladenen auch nachvollziehbar. Insbesondere ist auch
für eine Nichtfachperson bei der Lektüre der Risiken und Chancen in der
Offerte der Rekurrentin unmittelbar nachvollziehbar, dass praktisch ausschliesslich
Risiken umschrieben werden (Unsicherheit über Lage, Art und Zustand wichtiger
Werkleitungen, Stabilität ... nicht gewährleistet, Erdbebenertüchtigung
beeinflusst oder behindert, Planung verzögert sich, ..angedachtes Konzept
aufgrund normativer Mängel  nicht umsetzbar, Versorgungssicherheit fehlt,
Aussenraumgestaltung  zu klein, ungünstig gelegen und unbrauchbar
gestaltet.). Die Bewertung ist somit nicht zu beanstanden.

5.3.4

5.3.4.1Als
willkürlich und unhaltbar rügt die Rekurrentin den Umstand, dass die Vorinstanz
das zusätzlich abgegebene Blatt mit der Organisation nicht bewertet habe, weil
es nicht Teil des geforderten Abgabeumfangs gewesen sei. Im Unterschied dazu
habe die Vergabebehörde bei der Bewertung des Angebots der Zuschlagsempfängerin
gerade positiv hervorgehoben, dass die Darstellung der Organisation des
GP-Teams mit den Hauptzuständigkeiten das Bild abrunde. Ihre Darstellung der
Projektorganisation sei inhaltlich Teil des Subkriteriums Auftragsanalyse und
damit auch für die Bewertung des Angebots massgeblich. Soweit die abgegebene
Darstellung deshalb für unbeachtlich erklärt worden sei, weil sie nicht auf dem
vorgegebenen Format abgebildet worden sei, erweise sich dies als überspitzt
formalistisch, unverhältnismässig und willkürlich.

5.3.4.2Dem
hält die Vorinstanz entgegen, dass der Umfang der Darstellung mit der
Ausschreibung vorgegeben worden sei, weshalb einer Offerentin aus Gründen der
Gleichbehandlung aller Anbietenden nicht habe gestattet werden können, ihr
Angebot auf einem zusätzlichen Blatt darzustellen.

5.3.4.3Den
Formvorschriften im Submissionsrecht kommt  jedenfalls insofern, als sie im
Dienste der Gewährleistung wichtiger Vergabeprinzipien (wie des Prinzips der
Gleichbehandlung der Submittenten und ihrer Angebote) stehen  ein hoher
Stellenwert zu. Die Entgegenname eines Angebots, das den Vorschriften der Ausschreibung
und der betreffenden Vergabeunterlagen nicht entspricht, würde das Gebot der
Gleichbehandlung verletzen. Ein solches Angebot ist daher grundsätzlich
auszuschliessen. Vorbehalten bleibt das Verbot des überspitzten Formalismus (Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., N 456
f.). Das aus Art. 29 BV abgeleitete Verbot des überspitzten Formalismus ist
eine besondere Form der Rechtsverweigerung und liegt vor, wenn für ein
Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge
sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit
übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsvorschriften überspannte
Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise
versperrt. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht mit diesem Grundsatz im
Widerspruch, sondern nur jene, die durch kein schutzwürdiges Interesse mehr gerechtfertigt
ist und zum blossen Selbstzweck wird. Ansonsten sind prozessuale Formen
unerlässlich, um die ordnungsgemässe Abwicklung des Verfahrens sowie die
Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten. Das Zürcher
Verwaltungsgericht lehnte einen Ausschluss vom Verfahren, in welchem der
Anbietende seine Offerte entgegen einer Formvorschrift in den
Ausschreibungsunterlagen nicht in einem Ordner mit Registern einreichte, als
überspitzten Formalismus ab (Galli/Moser/Lang/Steiner,
a.a.O., N 446, 448). Nebst zwingenden und verbotenen Ausschlussgründen gibt
es fakultative, wenn der Verfahrensausschluss eine überspitzt formalistische
bzw. unverhältnismässig harte Sanktion wäre. In solchen Fällen  also bei
geringfügigem oder mittelschwerem Verstoss gegen vergaberechtliche
Angebotsvorschriften  liegt es praxisgemäss im Ermessen der Vergabebehörde,
den Anbieter auszuschliessen oder aber unter Vornahme von Angebotskorrekturen
nicht auszuschliessen (Beyeler,
in: BR 4/2007 S. 207; ders., Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, a.a.O., N
1750 ff., 1754 ff.).

5.3.4.4Vorliegend
hat die Vergabestelle für die Darstellung der Auftrags- und Risikoanalyse auf
den Seiten 6, 30 und 31 ausdrücklich das Format 1 Seite DIN A3 quer verlangt.
Dessen ungeachtet hat die Rekurrentin ein zusätzliches Blatt im Format A4
eingereicht. Wie die Vergabestelle zutreffend ausführt, liefe es den
Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Vergleichbarkeit der Angebote zuwider,
der Rekurrentin mehr Platz für ihre Darstellung zuzugestehen als den übrigen
Anbieterinnen. Das Vorgehen der Vergabebehörde, das zusätzliche Blatt nicht zu
bewerten, lag damit in ihrem Ermessen und ist nicht zu beanstanden. Ein
überspitzter Formalismus ist darin nicht zu erkennen, kommt doch dem Prinzip
der Gleichbehandlung ein hoher Stellenwert zu; die Frage würde sich allenfalls
bei einem Ausschluss vom Verfahren stellen, was vorliegend aber nicht zur
Diskussion steht. Anzufügen bleibt, dass der vorliegende Fall auch anders liegt
als der Sachverhalt, welcher dem Urteil des Bundesgerichts 2C_785/2014 vom 12.
Februar 2015 zugrunde lag: Während dort die verlangten Referenzen nicht alle
auf dem vorgegebenen Formular A13, aber doch entsprechend bezeichnet
eingereicht wurden und das Bundesgericht den Verfahrensausschluss als
überspitzten Formalismus gewertet hat, liegt vorliegend der Fokus nicht allein
auf dem verlangten Format DIN A3 quer, sondern darüber hinaus auf der
Begrenzung des Platzes auf eine einzige solche Seite. Aus dieser Anforderung ergibt
sich für die Offerentinnen die Notwendigkeit nach geraffter, konzentrierter
Darstellung, und diese Anforderung muss für alle Anbietenden gelten. Aus jenem
Fall lässt sich somit vorliegend nichts ableiten.

5.3.5Schliesslich
rügt die Rekurrentin die Bewertung mittels Zehntelsnoten. Diese ergibt sich aus
dem Schnitt der Einzelnoten. Wie die Vorinstanz zutreffend feststellt, müsste
eine Rundung der Note von 2.2 zu deren Abrundung führen, weshalb die
Rekurrentin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.

5.3.6Daraus
folgt zusammenfassend, dass die Bewertung des Zuschlagskriteriums 1 (ZK 1):
Auftrags- und Risikoanalyse nicht zu beanstanden ist.

5.4Weiter
rügt die Rekurrentin die Bewertung der Referenzprojekte des von ihr im Rahmen
des Zuschlagskriteriums 2 (ZK2): Referenzen der Schlüsselpersonen vorgesehenen
Gesamtleiters und des Architekten.

5.4.1Für
das Zuschlagskriterium 2 (ZK2): Referenzen der Schlüsselpersonen  wurde die
Dokumentation von zwei in den letzten 10 Jahren ausgeführten Referenzaufträgen
der Schlüsselpersonen, welche bezüglich Leistungsart und Leistungsumfang mit
der ausgeschriebenen Leistung vergleichbar sind, verlangt. Nachzuweisen waren
ein Referenzprojekt des Gesamtleiters mit der Dokumentation von einem
Referenzauftrag mit vergleichbarer Aufgabenstellung: Konversion eines
ehemaligen Industrie- oder Gewerbeareals von mind. 4000 m2Grundstückfläche unter teilweise laufendem Betrieb, BKP 2 exkl. Honorare, exkl.
MWST mind. 8.0 Mio. Für das Referenzobjekt des Architekten wurde eine Dokumentation
von einem Referenzauftrag mit vergleichbarer Aufgabenstellung wie Teilprojekt
Bau 209: Umnutzung einer Liegenschaft, BKP 2 exkl. Honorare, exkl. MWST mind.
8.0 Mio. verlangt. Die Bewertung der Referenzobjekte erfolgte gemäss der
Ausschreibung nach den Kriterien der Vergleichbarkeit der Bauaufgabe, der
gestalterischen Qualität, der funktionalen und technischen Qualität und der Ökonomie
und Angemessenheit der Lösung.

5.4.2

5.4.2.1Bei
der Bewertung des Referenzobjekts des Gesamtleiters kam die Vorinstanz zum
Schluss, dass dieses die Kriterien sehr gut erfülle. Es handle sich indessen nicht
um eine Konversion, da der Eigentümer und die Nutzung gleich geblieben seien.
Deshalb sei nicht die maximale Punktzahl vergeben worden, sondern die Note 4,5.

5.4.2.2Die
Rekurrentin rügt ein falsches Verständnis des Begriffs Konversion. Dieser Begriff
beschreibe in der Stadtplanung die Wiedereingliederung von Brachflächen in den
Wirtschafts- und Naturkreislauf oder die Nutzungsänderung von Gebäuden. Soweit
die Vergabebehörde darüber hinaus für einen ausschreibungskonformen Nachweis
einer Konversion einen Wechsel des Eigentümers verlange, verfalle sie in
Willkür.

5.4.2.3Dem
hält die Vorinstanz entgegen, der Gesamtleiter habe bei allen Kriterien ausser
dem mit der Note 3 bewerteten Kriterium Konversion eines ehemaligen Industrie-
oder Gewerbeareals die Höchstnote erhalten. Die als Referenz angegebene
Umnutzung eines Waffenplatzes beziehe sich zu wenig auf die gestellte Aufgabe. Für
die Konkretisierung des Begriffs der Konversion sei die in den Ausschreibungsunterlagen
beschriebene Aufgabe massgebend. Im vorliegenden Fall gehe es um die Konversion
eines von einem Hauptnutzer betriebenen Verteilzentrums in eine gemischt,
teilweise auch als Schulhaus, genutzte Liegenschaft, wobei erschwerend eine
Handänderung samt Eigentumsteilung des Areals erfolge. Dieser bereits im weiteren
Entscheid zusammengefassten Darstellung kann vollumfänglich gefolgt werden. Die
Ausführungen der Rekurrentin über die Konversion ihres Referenzobjekts
Waffenplatz [...] machen deutlich, dass sich die dortigen von den vorliegenden
Konversionsaufgaben deutlich unterscheiden, und dass dort insbesondere der
Nutzungszweck identisch geblieben ist. Aufgrund der doch erheblichen
Unterschiede zwischen der referenzierten und der auszuführenden Konversionsaufgabe
war die Vorinstanz offensichtlich berechtigt, dieses Kriterium nur als
durchschnittlich erfüllt zu bewerten. Damit verneint die Vorinstanz auch nicht grundsätzlich
eine Konversion beim Referenzauftrag, hätte sie doch diesfalls das Kriterium
mit 0 oder 1 Punkten bewerten müssen. Eine willkürliche Auslegung des Begriffs
der Konversion in den Ausschreibungsunterlagen liegt daher nicht vor.

5.4.3Weiter
rügt die Rekurrentin die Bewertung der Referenz Architekt mit 2 Punkten als
unhaltbar und willkürlich. Die Vergabebehörde erläuterte diese Bewertung in
ihrem weiteren Entscheid dahingehend, dass als Referenz des Architekten der
Bezug des Projekts Waffenplatz [...] zur Bauaufgabe Teilprojekt 209
(Umnutzung) nicht ausreichend sei. Es handle sich eher um eine zweite Referenz
als Gesamtleiter. Die gestalterische Qualität überzeuge bezogen auf die
Aufgabenstellung nicht. Deshalb sei die Referenz als insgesamt schlecht erfüllt
eingestuft worden.

5.4.3.1Diesbezüglich
rügt die Rekurrentin zunächst, dass sich die Begründung im weiteren Entscheid nur
auf die Kriterien der Vergleichbarkeit der Bauaufgabe sowie die gestalterische
Qualität beziehe. Die übrigen beiden Kriterien seien somit offenbar nicht zu
beanstanden, weshalb diesbezüglich keine Abzüge zugelassen werden könnten und
sie als sehr gut erfüllt zu bewerten seien.

Dieser
Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wohl trifft es zu, dass die
Vergabebehörde in ihrem weiteren Entscheid nicht explizit auf die Bewertung der
Kriterien technische Qualität sowie Ökonomie und Angemessenheit der Lösung
eingegangen ist. Aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruch auf
rechtliches Gehör folgt die Pflicht zur rechtsgenüglichen Begründung des
Zuschlags, damit sie von den Mitbewerbern sachgerecht angefochten werden kann
(BGer 2C_277/2013 vom 7. Mai 2013 E. 1.5; 2C_890/2008 vom 22. April 2009
E. 5.3.1). Wie in anderen Rechtsgebieten auch, muss diese Begründung nicht
alle, sondern nur die wesentlichen Gründe für den Entscheid enthalten (BGer
2C_277/2013 vom 7. Mai 2013 E. 1.5 m.H. auf BGE 137 II 266 E. 3.2 S. 270; BGer
2P.231/2003 vom 28. Januar 2004 E. 4; VGE VD.2014.50 vom 6. August 2014 E.
2.2.2; VD.2014.5 vom 21. Mai 2014 E. 2.4). Eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs kann in leichteren Fällen bei gleicher Überprüfungsbefugnis der Rechtsmittelinstanz
durch diese geheilt werden (vgl.Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, Rz. 271; BGE 126 I 68; 126 V
130 m.w.H.; VGE VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.5). Die genannten
verfassungsrechtlichen Begründungsanforderungen werden in § 27 Abs. 2 BeschG
weiter konkretisiert. Gemäss dieser Bestimmung ist mit dem weiteren Entscheid
zu eröffnen, aus welchen wesentlichen Gründen das Angebot des gesuchstellenden
Beteiligten nicht berücksichtigt wurde und worin die ausschlaggebenden
Merkmale und Vorteile des berücksichtigten Angebotes liegen.

In der Sache kann
offen bleiben, ob die Vergabebehörde mit ihrem weiteren Entscheid ihrer Begründungspflicht
mit der auf einzelne Punkte fokussierten Begründung der Note 2 für das
Referenzprojekt des Architekten genügend nachgekommen ist. Mit ihrer Rekursantwort
im vorliegenden gerichtlichen Verfahren hat sie die Begründung dieser Bewertung
jedenfalls umfassend nachgeholt. Dazu konnte die Rekurrentin mit Replik
Stellung nehmen. Ein allfälliger Begründungsmangel im weiteren Entscheid wurde daher
im Rekursverfahren geheilt.

5.4.3.2Wie
der Rekursantwort der Vergabebehörde in Ergänzung zu ihrem weiteren Entscheid entnommen
werden kann, wurde das Referenzobjekt des Architekten bezüglich der
Vergleichbarkeit der Bauaufgabe mit der Note 2 und hinsichtlich der
gestalterischen Qualität mit der Note 1 bewertet, womit die beiden Kriterien
als schlecht respektive sehr schlecht erfüllt eingestuft worden sind. Die auf
funktionale Militärbauten ausgerichtete Referenz habe die gestalterischen
Qualitätsanforderungen nicht erfüllt, die sich in Basel sowohl aus dem
gesetzlichen Rahmen als auch aus den Erwartungen an ein Gebäude mit hohem
Öffentlichkeitsgrad wie einer Primarschule ergäben. Das Kriterium der funktionalen
und technischen Qualität wurde mit der Note 3 als durchschnittlich erfüllt
bewertet, da es beim Referenzobjekt der Rekurrentin wie auch bei anderen
Angeboten schwierig zu beurteilen gewesen sei und keine allzu starke Abwertung
der Angebote erreicht werden sollte. Das Kriterium der Ökonomie und Angemessenheit
der Lösung habe nur unzureichend eingeschätzt werden können. Es seien zwar Angaben
zu den ungefähren Baukosten genannt worden, die eine gewisse Kompetenz der
Rekurrentin im kostengünstigen Bauen nachgewiesen hätten. Weitere Aspekte
dieses Kriteriums seien aber nicht ersichtlich gewesen, weshalb es mit der Note
2 bewertet worden sei.

5.4.3.3Die
nur beschränkte Vergleichbarkeit der Architekturaufgabe beim Referenzprojekt zur
vorliegend ausgeschriebenen Aufgabe ist auch für Laien nachvollziehbar. Daran
ändert nichts, dass sich nach dem Phasenkatalog der SIA-Ordnung 102 erbrachte
Einzelleistungen decken, beziehen sie sich doch auf ein wesentlich anderes
Projekt, bei dem auch ein wesentlicher Neubauanteil enthalten war. Entgegen der
Auffassung der Rekurrentin steht diese Bewertung auch nicht in Widerspruch zur
Beurteilung ihrer Eignung. Zutreffend ist, dass als Eignungskriterium in Ziffer
1.9.1 ebenfalls der Nachweis eines in den letzten 10 Jahren bereits
ausgeführten, vergleichbaren Referenzauftrags des anbietenden Architekten verlangt
worden ist. Da die Erfüllung des Eignungskriteriums aber bloss als schlecht,
nicht aber als gänzlich fehlend beurteilt worden ist, besteht im unterbliebenen
Ausschluss der Rekurrentin kein Widerspruch zur Bewertung des entsprechenden
Zuschlagskriteriums. Der replicando referenzierte Entscheid des
Verwaltungsgerichts Aargau vom 31. Januar 2013 (WBE.2012.394 E. 3.3.3) ist hier
nicht einschlägig, da im Unterschied zum dort zu beurteilenden Sachverhalt im
vorliegenden Verfahren die vorausgesetzten Eignungs- und Zuschlagskriterien in
der Ausschreibung klar und mit der Bewertung identisch umschrieben worden sind.
Vielmehr ist mit dem Bundesgericht davon auszugehen, dass Kriterien, welche
graduell bewertet werden können, in einem ersten Schritt als Eignungskriterium
dienen können  wobei die Nichteignung zum Ausschluss vom Verfahren führt ,
und in einem zweiten Schritt im Sinne einer Mehreignung als Zuschlagskriterium
bewertet und gewichtet werden können. Dies ist gerade in Fällen wie dem
vorliegenden sinnvoll, wo es auf fachliche Eignung oder Erfahrung ankommt (BGE
139 II 489 E. 2.2.4 m.w.H.; VGE VD.2014.5 vom 21. Mai 2014 E. 4.4.5;Galli/Moser/Lang/Steiner,a.a.O., N 583
f., 618).

5.4.3.4Aufgrund
des weiten Fachermessens der Vergabestelle ebenfalls nicht zu beanstanden ist
auch die Beurteilung der gestalterischen Qualität. Wenn die Rekurrentin dem
replicando entgegen hält, mit der Ausschreibung sei der Fokus auf die Umnutzung,
nicht aber auf das städtische Umfeld gelegt worden, so erscheint dies unverständlich.
Bereits die Wahl dieses Bewertungskriteriums verdeutlicht das Gewicht der
gestalterischen Qualität. Die dem Teilprojekt 209 zugemessene städtebauliche
Bedeutung ergibt sich darüber hinaus auch aus der Projektumschreibung
Teilprojekte (Ziff. 2.4), in der dieses als das grösste und markanteste
Teilprojekt der ersten Etappe der geplanten Arealentwicklung mit der grössten
Öffentlichkeitswirkung und als Fixpunkt der vorgesehenen Arealkonversion, an
dem sich die künftigen Neubauten orientieren können, bezeichnet wird.

5.4.3.5Bedenken
erweckt demgegenüber die Bewertung der Kriterien funktionale / technische Qualität
mit 1 Punkt sowie  Ökonomie / Angemessenheit der Lösung mit 3 Punkten, welche
für die Vorinstanz nur schwierig resp. unzureichend einschätzbar gewesen
sein sollen. Die Rekurrentin macht diesbezüglich zutreffend geltend, dass die
Vorinstanz entsprechende Auskünfte hätte einholen können. Als Auskunftsperson
Auftraggeber für den Referenzauftrag Architekt [...] wurde D____ angegeben.
Der Auswertung Planersubmission kann bloss entnommen werden, dass bezüglich der
Erfüllung des Eignungskriteriums bei diesem eine Email-Auskunft eingeholt
worden ist, welche mit einem ok vermerkt wurde. Eine Auskunft bezüglich des
Zuschlagskriteriums und insbesondere bezüglich der Subkriterien funktionale /
technische Qualität und Ökonomie / Angemessenheit der Lösung wurde dagegen
nicht eingeholt. Sah sich die Vorinstanz aber nicht in der Lage, aufgrund der
Eingabe die entsprechenden Subkriterien zu beurteilen, so hätte sie auch
diesbezüglich eine Rückfrage bei Herrn D____ machen können und müssen. Dieser
ist von der Rekurrentin, wie von der Vergabebehörde in ihrem entsprechenden
Formular verlangt, als Auskunftsperson bezüglich des Referenzauftrags Architekt
sowohl im Zusammenhang mit dem entsprechenden Eignungs- als auch dem
Zuschlagskriterium genannt worden. Trotz Geltung des Untersuchungsgrundsatzes
im Vergaberecht (BGE 139 II 489 E. 3.2 S. 495) ist der Nachweis der Erfüllung
der Zuschlagskriterien zwar grundsätzlich Sache der Anbieter. Die
Vergabebehörde ist daher nicht verpflichtet, von Amtes wegen mangelhaft oder
unvollständig eingereichte Unterlagen oder Angaben der Anbieter zu
vervollständigen (BGE 139 II 489 E. 3.2 S. 495 m.H. aufGebert, Stolpersteine im Beschaffungsablauf, in:
Zufferey/Stöckli, Aktuelles Vergaberecht, Zürich 2010, S. 368; VGE VD.2015.219
vom 18. April 2016 E. 2.3.2). Vorliegend hat aber die Rekurrentin zum Nachweis
der zu beurteilenden Anforderungen an das Referenzobjekt, wie von der
Vergabestelle selber vorgesehen, eine Auskunftsperson genannt, die aber dazu
nicht befragt worden ist. Die Sachlage ist daher nicht vergleichbar mit jener
bei Einreichung mangelnder Nachweise oder ungeeigneter Referenzen (VGE
VD.2015.219 vom 18. April 2016 E. 2.3.2; VD.2015.162 vom 27. Januar 2016 E.
4.2.2 m.w.H.). Ist eine Referenz genannt, so braucht sich die Erfüllung der
einzelnen Subkriterien des definierten Zuschlagskriteriums auch nicht bereits
umfassend aus den eingereichten Beilagen zur Ausschreibung zu ergeben, zumal im
eigentlichen Formular zum Nachweis des Referenzprojekts selber keine Angaben zu
diesen Subkriterien verlangt worden sind. Daraus folgt, dass der Bewertung des
Angebots der Rekurrentin in diesen beiden Punkten nicht gefolgt werden kann. Nachdem
die Vergabebehörde von der Rekurrentin angegebene Referenzen nicht eingeholt
und damit die erforderliche Sachverhaltsabklärung nicht vorgenommen hat,
erweist sich die Beurteilung der betreffenden Kriterien als rechtsfehlerhaft (BVGE
4904/2013 vom 14. März 2014E. 8.1.2).

5.4.3.6Die
unterbliebene Abklärung kann aber entgegen der Auffassung der Rekurrentin nicht
zur Bewertung mit der Höchstnote führen. Vielmehr muss die Bewertung nachgeholt
werden, da sie für den Zuschlag massgebend ist. Würden die Subkriterien
Funktionale / technische Qualität und  Ökonomie / Angemessenheit der Lösung
beim Zuschlagskriterium Referenz Architekt als Teil des Zuschlagskriteriums 2: Referenzen
der Schlüsselpersonen mit insgesamt zwei Notenpunkten höher bewertet, so
könnte die Rekurrentin die Beigeladene nach Berechnung des Gerichts um einen
halben Punkt überflügeln: Es ergäben sich 4,5 + 2,5 (= [[2+1+3+2] + 2] : 4) x
15 = 105 Punkte für das Zuschlagskriterium 2, zuzüglich 88 Punkte für das
Zuschlagskriterium 1 und 150 Punkte für das Kriterium Preis, also total 343 Punkte
für die Rekurrentin, gegenüber den 342,5 Punkten, welche die Beigeladene
erzielt hat. Diese fachliche Bewertung kann aber weder durch das Gericht noch
im gerichtlichen Verfahren durchgeführt werden. Sie ist vielmehr von der
Vorinstanz nachzuholen. Dabei wird sich die Vorinstanz die Bewertung in diesen
beiden Punkten aber wiederum auf Aspekte fokussieren können, welche auch bei
der ausgeschriebenen Aufgabe wesentlich erscheinen und insoweit der
Vergleichbarkeit der Aufgabe Rechnung tragen. Daraus folgt, dass der
angefochtene Zuschlag aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung im Sinne
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist.

6.

6.1Soweit
die Rekurrentin schliesslich die Gewichtung und die Bewertung des Preisangebots
als vergaberechtswidrig rügt, kann ihr nicht gefolgt werden. Damit rügt die
Rekurrentin nämlich die mit der Ausschreibung vom 28. Oktober 2015 publizierten
Zuschlagskriterien und das mit den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegebene
Preisbewertungsmodell. Will eine Partei aber ihrer Auffassung nach unzulässige
Ausschreibungskriterien rügen, so hat sie im offenen Verfahren bereits vorweg
die Ausschreibung anzufechten und darf damit nicht bis zu einer für sie
ungünstigen Zuschlagsverfügung zuwarten (vgl. BGer 2P.136/2006 vom 30. November
2006 E. 3.3; VGE VD.2015.219 vom 18. April 2016 E. 2.5; VD.2015.133 vom 8.
Dezember 2015 E. 3.1; VGE VD.2015.132 vom 30. November 2015 E. 2.4.1;
VD.2015.83 vom 19. August 2015 E. 3; VD.2014.263 vom 17. Juni 2015 E. 2.8;
VD.2014.135 vom 23. Oktober 2014 E. 2.4.1; VD.2013.95 vom 17. Oktober 2013
E. 5.3; m.H. aufZellweger/Wirz, a.a.O.,
S. 606; VGE 625/2007 vom 16. Mai 2008 E. 3). Ein Anbieter, der eine
Unregelmässigkeit in der Ausschreibung feststellt, ist nach Treu und Glauben
verpflichtet, diese der Vergabestelle sofort zur Kenntnis zu bringen und sie zu
rügen. Er kann daher in einem späteren Rekursverfahren gegen den Zuschlag auf
der Grundlage der gerügten Ausschreibungsbedingungen zumindest dann
ausgeschlossen werden, wenn ihm die gerügte Unregelmässigkeit bereits früher
bekannt gewesen ist oder bei Beachtung gehöriger Sorgfalt hätte bekannt gewesen
sein müssen (BGE 130 I 241 E. 4.3 S. 246 f.). Auch wenn aufgrund des
Zeitdrucks, der beschränkten Rechtskenntnisse der Anbietenden sowie der Furcht
vor der Verringerung der Chancen im Vergabeverfahren diesbezüglich keine
strengen Anforderungen gestellt werden sollen (vgl. BGE 2C_919/2014,
2C_920/2014 vom 21. August 2015 E. 6.7), so bestand vorliegend nach Treu und
Glauben offensichtlich Anlass, die Rüge der unzulässigen Gewichtung des Preisangebots
beim Zuschlag bereits auf die Ausschreibung hin zu erheben. Auf die Rüge kann
daher im vorliegenden Verfahren nicht mehr eingetreten werden.

6.2Im
Übrigen könnte ihr aufgrund der klaren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, der
vorliegenden Preisbewertung und der Natur des Gegenstands der Ausschreibung (Generalplanung
und Architektur mit teilweiser Realisierung verschiedener Teilprojekte) auch
nicht gefolgt werden.

6.2.1Die
Vergabestelle hat die Gewichtung des Preises mit 30 % bereits mit der
Ausschreibung bekannt gegeben. Sodann geht aus S. 6 der
Ausschreibungsunterlagen hervor, dass die Benotung mit dem KBOB-Preisbewertungsmodell
ermittelt wird, und zwar anhand einer linearen Kurve, bei der die Maximalnote
für das tiefste gültige Angebot vergeben wird, die Note 0 bei 175 % des
tiefsten gültigen Angebots und für alle noch höheren Angebote; dabei wird die
Preisnote auf eine Kommastelle gerundet.

6.2.2Hinsichtlich
der Gewichtung und Bewertung des Preisangebots kommt der Vergabebehörde ein
grosser Beurteilungsspielraum zu; dies umso mehr, als  wie vorliegend  die
Vergabestelle die Gewichtung und die Preiskurve im Voraus bekannt gegeben hat.
Das Gericht überprüft nur die Einhaltung der Minimalanforderungen (BGer
2P.230/2006 vom 5. März 2007 E. 3;Galli/Moser/Lang/Steiner,a.a.O., N 900, 904 ff.). Diesen entspricht vorliegend die Gewichtung des
Preises mit 30 %, hat doch das Bundesgericht diesbezüglich eine Untergrenze von
20 % statuiert (BGE 129 I 313 E. 9 S. 328). Bei komplexeren Werken oder
Dienstleistungen wie den vorliegenden kommt dem Offertpreis im Verhältnis zu
den übrigen Zuschlagskriterien für die Bestimmung des wirtschaftlich
günstigsten Angebots weniger Gewicht zu als bei standardisierten Werken oder
Dienstleistungen. Je aufwändiger die ausgeschriebene Arbeit ist, desto mehr
rücken neben dem Preis auch andere Kriterien, wie Qualität, Termine oder
Umweltaspekte in den Vordergrund (BGer 2P.46/2005 vom 16. September 2005 E.
5.2; 2P.136/2006 vom 30. November 2006 E. 3.3 ff.; 2P.230/2006 vom 5. März 2007
E. 4; 2P.70/2006 vom 23. Februar 2007). Vorliegend wurde mit den
Planerleistungen eine komplexe Dienstleistung ausgeschrieben, weshalb die
Gewichtung des Preises mit 30 % nicht zu beanstanden ist.

6.2.3Bei
der Ausgestaltung der Preiskurve sodann sind das Transparenzgebot und der
Grundsatz zu beachten, dass der Zuschlag dem wirtschaftlich günstigsten Angebot
zu erteilen ist. In diesem Sinne darf eine Preiskurve nicht etwa derart flach
verlaufen, dass damit die minimale Gewichtung des Preises unterlaufen wird
(BGer 2P.136/2006 vom 30. November 2006 E. 3.4; 2P.230/2006 vom 5. März 2007 E.
2, 4;Galli/Moser/Lang/Steiner,a.a.O.,
N 884, 892). Solches ist vorliegend nicht der Fall, liegen doch von den 15
eingereichten und bewerteten Offerten deren 7 innerhalb der Preisspanne von 175
% des billigsten Angebots, und deren 8 sogar darüber (darunter die Offerte der Beigeladenen
mit 179 %), woraus sich ergibt, dass die Gewichtung des Preises zu 30 % in
vollem Umfang zum Tragen kommt. Dass dabei auch Offerten Chancen auf den
Zuschlag haben, die über den 175 % liegen und daher mit 0 Punkten bewertet
werden, ist systemimmanent, handelt es sich doch beim Preis nicht um ein
Eignungs-, sondern um ein Zuschlagskriterium, und eine solche
Bewertungsobergrenze entspricht gängiger Praxis. Die Vergabestelle weist zutreffend
auf die wirtschaftliche Hebelwirkung hin, trägt doch eine gute, aber teurere
Planung in der Regel zur Reduktion der Realisierungskosten bei. Bei komplexen
Beschaffungen wie der vorliegenden ist zudem mit einer grösseren Preisspanne zu
rechnen als bei standardisierten Gütern (BGer 2P.230/2006 vom 5. März 2007; 2P.70/2006
vom 23. Februar 2007 E. 6;Galli/Moser/Lang/Steiner,a.a.O., N 887, 892, 894 f.). Festzuhalten ist zudem, dass das Angebot
der Beigeladenen mit 179 % des billigsten Angebots nur knapp über der von der
Vergabebehörde  notabene zum Voraus  geschätzten Preisspanne liegt und diese auch
deshalb nicht zu beanstanden ist (Galli/Moser/Lang/Steiner,a.a.O., N 899 f.). In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass im vorliegenden
Vergabeverfahren das Angebot der Rekurrentin bemerkenswert tief erscheint,
liegt doch das zweitgünstigste Angebot bei 152 % gemessen an jenem der
Rekurrentin, und die nächsten Angebote liegen bei 156 %, 158 %, 168 %, zwei Mal
175 %, 179 %, 180 %, 181 % usw., also alle relativ nahe beieinander. Die
Preiskurve, welche sich ja am tiefsten Angebot, also jenem der Rekurrentin
orientiert, ist daher insoweit auch zu relativieren, zumal die Vergabestelle
die Preisspanne zum Voraus geschätzt und bekannt gegeben hat. Orientierte sich etwa
die Preiskurve am zweitgünstigsten Angebot, so lägen sämtliche Angebote (ausser
jenes der Rekurrentin) bis hin zum Teuersten in der Preisspanne von 175 %, und notabene
wären dann der Beigeladenen für das Kriterium Preis auch Punkte zuzusprechen. Dem
ist beizufügen, dass angesichts der Preisspanne der eingereichten Angebote 
das bemerkenswert tiefe Angebot der Rekurrentin von CHF 2411119. einmal
ausgeklammert , welche von CHF 3658794. bis CHF 5690734.
reicht, jenes der Beigeladenen zu CHF 4328856. entgegen der Auffassung
der Rekurrentin durchaus nicht als überhöht bezeichnet werden kann, sondern
sich im preislichen Mittelfeld bewegt. Nicht weiter einzugehen ist auf einen
Angebotspreis von CHF 100 Mio. oder höher, wie ihn die Rekurrentin
replicando zur Diskussion stellt, denn ein Angebot in solcher Höhe wurde
vorliegend nicht eingereicht. Immerhin liegt es im Interesse der Offerenten
selber, ihr Angebot nicht nur qualitativ hochstehend, sondern auch preislich
günstig zu gestalten, und eine massive Budgetüberschreitung kann Anlass zum
Abbruch des Verfahrens geben (Art. 13 Abs. 1 lit. i IVöB;Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz.
802, 819 f.;Beyeler,in: BR
4/2007, S. 209). Nach dem Gesagten ist die Bewertung des Preises nicht zu
beanstanden.

7.

Zusammenfassend
ist somit der angefochtene Zuschlag in teilweiser Gutheissung des Rekurses aufzuheben
und die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens obsiegt die Rekurrentin im Grundsatz. Es sind daher
keine ordentlichen Kosten zu erheben und es ist ihr eine Parteientschädigung
zulasten der Vorinstanz zuzusprechen. Da sie darauf verzichtet hat, eine
Honorarnote ihres Vertreters einzureichen, ist dessen angemessener Aufwand praxisgemäss
vom Gericht zu schätzen. Dabei erweist sich aufgrund der Eingaben und der
Streitsache ein Aufwand von rund 20 Stunden zum praxisgemäss zur Anwendung zu
bringenden Überwälzungstarif von CHF 250. und mithin eine Parteientschädigung
von CHF 5200. inkl. Auslagen zuzüglich MWSt. als angemessen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        In teilweiser Gutheissung des Rekurses
wird der angefochtene Zuschlag aufgehoben und die Sache zu neuer Beurteilung im
Sinne der Erwägungen an das Bau- und Verkehrsdepartement zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
werden keine ordentlichen Kosten erhoben.

Das Bau- und Verkehrsdepartement wird
verpflichtet, der Rekurrentin eine Parteientschädigung von CHF 5200. inkl.
Auslagen, zuzüglich 8 % MWSt. zu CHF 416., somit total CHF 5616. zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.