bs_appellationsgericht · VD.2013.113 · 2009-08-11 · de
Umnutzung Wohnheim in Geschosswohnungen, Ausnahmeantrag zur Verminderung der Treppenbreite, VKF- und SIA-konforme Ausgestaltung der Treppe


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2013.113

URTEIL

vom3. Juni 2014

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Claudius Gelzer, Dr. Erik Johner, Dr. Jonas Schweighauser, Prof. Dr.
Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber
Dr. Peter Bucher

Beteiligte

Bau- und VerkehrsdepartementRekurrentin

Abteilung Recht,

Münsterplatz 11, 4001 Basel

vertreten durch das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat,

Rittergasse 4, 4001 Basel,

dieses vertreten durch [...], Advokat,

[...]

A_____Beigeladene

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid der Baurekurskommission

vom 20. März 2013

betreffendB_____strasse,
Basel, Umnutzung Wohnheim inGeschosswohnungen, Ausnahmeantrag zur Verminderung der Treppenbreite, VKF- und SIA-konforme
Ausgestaltung der Treppe

Sachverhalt

Die A_____
reichte am 4. Mai 2009 ein Baubegehren für die Umnutzung des Wohnheims an der B_____strasse
in Geschosswohnungen ein. Nach Ergänzung der Unterlagen am 3. Juli 2009 wurde
das Baubegehren mit Entscheid vom 11. August 2009 unter verschiedenen
Auflagen und Bedingungen bewilligt. Das Bauinspektorat hat am 19. Oktober 2010 die
Bauabnahme mit der verantwortlichen Fachperson (C_____, [...] AG) durchgeführt.
Im Mängelprotokoll vom 1. November 2010 hat das Bauinspektorat unter anderem
beanstandet, dass in der Dachwohnung die Treppe zur Galerie mit der Breite von
60 cm nicht den bewilligten Plänen entspricht, wo eine der
Brandschutzrichtlinie der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF)
entsprechende Breite von 90 cm vorgesehen war; das Bauinspektorat hat eine entsprechende
Anpassung der Treppe verlangt. Ebenso hat es verlangt, dass an der Treppe ein
Handlauf gemäss SIA-Norm 358 anzubringen und dass Änderungspläne einzureichen
seien, und es hat Frist zur Mängelbehebung bis 19. November 2010 gesetzt. Nachdem
das Bau- und Gastgewerbeinspektorat als Nachfolgerin des Bauinspektorates die
am 30. November 2010 eingereichten Änderungspläne als nicht überprüfbar
zurückgewiesen hatte, wurden am 5. Januar 2011 erneut Pläne eingereicht und
zusätzlich ein Ausnahmeantrag auf Verminderung der Treppenbreite von 90 cm auf 60
cm gestellt. Das Bau- und Gastgewerbeinspektorat hat mit Bau-Entscheid Nr. BBG [...]
(3) vom 7. September 2012 die Standortverschiebung der Treppe (gegenüber
dem ursprünglich bewilligten Plan) bewilligt, die Verminderung der
Treppenbreite hingegen nicht, und die Anpassung derselben bis zum 28. Dezember
2012 verlangt. Dabei hat es sich auf die einschlägigen Normen der Fachverbände
(Stand der Technik und Regeln der Baukunde, Liste nach § 19 Abs. 2 der Bau- und
Planungsverordnung [BPV; SG 730.110]) gestützt und insbesondere auf die
Mindestbreite von 90 cm gemäss der VKF-Brandschutzrichtlinie Flucht- und Rettungswege
sowie auf die Sicherung von Absturzstellen und den Handlauf gemäss SIA-Norm 358
verwiesen. Die A_____ hat am 14. September 2012 bei der Baurekurskommission gegen
diesen Bauentscheid  rekurriert, welche den Rekurs mit Entscheid vom 20. März
2013 (versandt am 17. Mai 2013) gutgeheissen und die Sache zum Erlass eines
neuen Bauentscheids im Sinne der Erwägungen an das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat zurückgewiesen hat.

Hiergegen
richtet sich der am 27. Mai 2013 erhobene und, nunmehr vertreten durch [...], am
14. Juni 2013 begründete Rekurs des Bau- und Verkehrsdepartements (Rekurrentin)
an das Verwaltungsgericht. Die Rekurrentin beantragt, der Entscheid der Baurekurskommission
vom 20. März 2013 sei aufzuheben, und die Verfügung des Bau- und Gastgewerbeinspektorates
vom 7. September 2012 sei zu bestätigen. Die A_____ (Beigeladene) hat sich
innert der ihr gesetzten Frist nicht vernehmen lassen. Die Baurekurskommssion beantragt
mit Rekursantwort vom 23. August 2013 die Abweisung des Rekurses. Die Rekursbegründung
und die Rekursantwort wurden den Stockwerkeigentümern zur fakultativen
Stellungnahme zugestellt. Die Beigeladene hat sich mit Eingabe vom 4. April
2014 namens der Stockwerkeigentümer Herr D_____ und Frau E_____ zum Rekurs
vernehmen lassen und sinngemäss die Abweisung des Rekurses beantragt. Darauf
hat die Rekurrentin am 12. Mai 2014 repliziert.

Das
Verwaltungsgericht hat vorgängig der Verhandlung einen Augenschein durchgeführt,
an dem der Rechtsvertreter der Rekurrentin, [...] als Vertreterin des Bau- und
Gastgewerbeinspektorates, [...] als Vertreter der Baurekurskommission, [...]
als Vertreter der Beigeladenen, Frau E_____ als Stockwerkeigentümerin, F_____
und G_____ als Fachpersonen des Bau- und Gastgewerbeinspektorats sowie die Auskunftspersonen
C_____ und H_____ teilgenommen haben (Augenscheinprotokoll; AP). In der anschliessenden
Gerichtsverhandlung kam die Vertreterin des Bau- und Gastgewerbeinspektorates zu
Wort. Anschliessend sind der Vertreter der Rekurrentin, der Vertreter der Baurekurskommission
sowie der Vertreter der Beigeladenen zum Vortrag gelangt. Für sämtliche
Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen (VP). Die Einzelheiten der
Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung
sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission
(BRKG; SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Ihre Entscheide
unterstehen gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG
270.100) und § 6 BRKG dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die
sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses.

1.2Gemäss
§ 13 Abs. 2 VRPG ist das zuständige Departement zur Rekurserhebung gegen Verfügungen
der vom Grossen Rat oder Regierungsrat gewählten Kommissionen legitimiert. Dies
trifft für das Bau- und Verkehrsdepartement gegen Entscheide der Baurekurskommission
zu. Auf den rechtzeitig angemeldeten und begründeten Rekurs ist somit
einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die Verwaltung das öffentliche Recht,
vorliegend namentlich das Bau- und Planungsgesetz (BPG; SG 730.100), nicht oder
nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt oder von dem
ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

1.4Die
Fachpersonen des Bau- und Gastgewerbeinspektorates haben anlässlich des
Augenscheins neben der Treppenbreite und der fehlenden Absturzsicherung auch
die Stufenhöhe beanstandet. Die Stufenhöhe war aber nicht Gegenstand des Bauentscheids
vom 7. September 2012, obwohl sich das Bau- und Gastgewerbeinspektorat bis zu
jenem Zeitpunkt ein umfassendes Bild von der Ausgestaltung der Treppe hat
machen können und auch gemacht hat, wie sich bereits aus dem Mängelprotokoll
vom 1. November 2010 ergibt. Wie der Vertreter der Baurekurskommission bestätigt,
war dieser Punkt folglich auch nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens.
Der Rekursgegenstand wird daher auf die vor den Vorinstanzen strittigen Fragen der
Treppenbreite und der Sicherung von Absturzstellen eingegrenzt. Auf die
Stufenhöhe ist im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht weiter
einzugehen.

2.

Zwischen den
Parteien ist unbestritten, dass die Treppe nicht den mit dem Bau-Entscheid Nr. [...]
vom 11. August 2009 genehmigten Plänen entspricht. Das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat hat mit seinem Bauentscheid vom 7. September 2012 zwar die
Standortverschiebung der Treppe bewilligt, den Ausnahmeantrag zur Verminderung
der Treppenbreite hingegen abgewiesen und eine Richtigstellung des Objekts bezüglich
der Treppenbreite und der Sicherung von Absturzstellen bis zum 28. Oktober 2012
verlangt; dies im Sinne der einschlägigen Normen der Fachverbände (Stand der
Technik und Regeln der Baukunde, Liste nach § 19 Abs. 2 BPV; VKF Brandschutzrichtlinie
Flucht- und Rettungswege; SIA-Norm 358). Die Baurekurskommission hat mit dem
angefochtenen Entscheid diese Verfügung aufgehoben und die Sache zur Erteilung
der Baubewilligung zurückgewiesen.

2.1Die
Baurekurskommission begründet ihren Entscheid damit, dass es sich beim durch
die Treppe erschlossenen oberen Raum klarerweise um einen Wohnraum handle.
Demzufolge stelle sie eine wohnungsinterne Verbindung im Sinne der
Brandschutzrichtlinien dar und entspreche mit ihrer Laufbreite von 60 cm nicht
den Brandschutzvorschriften. Das Bau- und Gastgewerbeinspektorat habe damit
grundsätzlich zu Recht die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und
damit die Verbreiterung der Treppe auf 90 cm verlangt. Allerdings weise der
durch die Treppe erschlossene Wohnraum eine sehr geringe Wohnfläche auf; es
könnten sich dort maximal drei bis vier Personen aufhalten, und in der Regel seien
es wahrscheinlich nur zwei Personen. Bei einer derart geringen Personenbelegung
könne auch das feuerpolizeiliche Interesse nicht gleich hoch gewichtet werden.
Die einfache, robuste und sichere Bauweise der Treppe und deren
Übersichtlichkeit würden im Brandfall hinreichende Sicherheit gewährleisten. Da
ein brandschutzkonformer Umbau mit erheblichem finanziellem Aufwand verbunden
wäre, welchen die Baurekurskommission auf ca. CHF 20'000. schätzt, sei die
Verpflichtung zur (Wieder-)Herstellung des brandschutzkonformen Zustands, selbst
unter Berücksichtigung des fehlenden guten Glaubens der Bauherrschaft, als
unverhältnismässig zu qualifizieren. Die Treppe müsse daher nicht verbreitert
werden, womit auch das Anbringen von Schutzelementen nach SIA-Norm 358 nicht
sinnvoll sei, da solche Elemente den verbleibenden Fluchtweg zusätzlich
einschränkten.

2.2Die
Rekurrentin begründet ihren Rekurs dahingehend, dass ein ohne Bewilligung
erstelltes Objekt zunächst materiell so zu beurteilen sei, wie wenn die Baubewilligung
normal eingefordert worden wäre. Gemäss den anwendbaren VKF-Normen müssten wohnungsinterne
Treppen eine Breite von 90 cm aufweisen. Nur so seien im Brandfall eine
genügende Fluchtbreite und ein geeigneter Rettungszugang gegeben. Mit 60 cm
effektiver Breite werde diese Norm eindeutig nicht eingehalten, sondern um
einen Drittel unterschritten. Dabei sei entgegen der Auffassung der Bauherrschaft
(etwa in ihrem Gesuch um Ausnahmebewilligung) die Innenseite der Treppe ohne
die seitlichen Wandungen zu messen. Unbestreitbar sei auch, dass die Treppe
Wohnräume verbinde. Die Bauherrschaft habe in früheren Stellungnahmen teilweise
geltend gemacht, dass die Dachgalerie nicht als Wohnraum gelte. Sowohl bei der
Begehung des Baukontrolleurs als auch am Augenschein der Baurekurskommission habe
jedoch festgestellt werden können, dass sich dort gefüllte Bücherregale ebenso
wie Sitzgelegenheiten und ein Fernseher befänden. Die VKF-Normen kämen auf alle
Verbindungen von Wohnräumen zur Anwendung und würden nicht zwischen mehr oder
weniger stark belegten Wohnräumen unterscheiden. Entgegen den Ausführungen der Baurekurskommission
könnten bei den feuerpolizeilichen Vorschriften keine Ausnahmen für Wohnräume
gemacht werden, welche lediglich von wenigen Personen genutzt würden.
Andernfalls wäre ein grosser Teil der Wohnungen im Kanton Basel-Stadt, welche
für eine bis zwei Personen geeignet seien, von den feuerpolizeilichen
Vorschriften ausgeschlossen, was nicht dem Normzweck entspreche. Das gleiche
gelte für die Vorschriften der SIA-Norm 358 zur Gestaltung der Treppe und
insbesondere zu den Absturzsicherungen und Handläufen. Insgesamt ergebe sich,
dass die Treppe, so wie sie effektiv ausgeführt worden sei, den geltenden und
verbindlichen Normen keinesfalls entspreche, sondern krass davon abweiche.
Zentral sei die zu geringe Breite von nur 60 statt 90 cm. Die Treppe könnte 
unabhängig von der Tatsache, dass sie bereits erstellt worden sei  so
keinesfalls je bewilligt werden. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit müsse
das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Rechts angemessen
berücksichtigt werden. Es könne nicht angehen, dass wegen des einfachen
Umstands, dass eine Baute oder Anlage bereits erstellt worden sei, das Recht
und besonders die Sicherheitsvorschriften nicht mehr gelten würden. Hinzu
komme, dass die öffentliche Hand im Falle der Nicht-Durchsetzung von Sicherheitsnormen
Gefahr laufe, hiefür die Haftung übernehmen zu müssen. Die Baurekurskommission missachte
die Verbindlichkeit der sicherheitsrelevanten Normen des basler Baurechts und
vernachlässige klar das Erfordernis, diese Normen auch durchzusetzen. Auch
unter Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit könne das Unterschreiten der Mindestbreite
der Treppe um einen Drittel nicht hingenommen werden, zumal dadurch
Rettungsarbeiten erschwert werden könnten. Die mit der (Wieder-)Herstellung des
rechtmässigen Zustands verbundenen Kosten zu Lasten des Grundeigentümers seien
zwar nicht zu vernachlässigen, müssten jedoch klarerweise gegenüber dem
Bedürfnis nach Durchsetzung des geltenden Rechts und der Gewährleistung der
Sicherheit zurücktreten. Der Fall unterscheide sich deutlich von jenem, der dem
Entscheid des Verwaltungsgerichts VGE VD.2011.183 vom 25. Juli 2012 zugrunde liege,
da es sich dort um eine unwesentliche Abweichung von den gesetzlichen Vorschriften
gehandelt habe.

2.3Die
Baurekurskommission hält dem mit Rekursantwort entgegen, sie habe durchaus
berücksichtigt, dass die Bauherrschaft nicht gutgläubig gewesen sei. Dennoch sei
sie zum Schluss gelangt, dass die Widerherstellungsverfügung unverhältnismässig
erscheine. Dabei habe sie einerseits das Gefährdungspotenzial und damit das
öffentliche Interesse an der Sicherstellung des Brandschutzes und andererseits das
Interesse der Bauherrschaft  im Sinne des Bundesgerichts zurückhaltend  berücksichtigt.

2.4Die
Beigeladene führt in ihrer Stellungnahme vom 4. April 2014 aus, beim Estrich handle
es sich um eine Nebennutzfläche, da eine Wohnnutzung aufgrund der geringen Bauhöhe
und des fehlenden Lichts ohnehin nicht bewilligt worden wäre. Daher sei die
Treppe zu diesem Raum auch keine interne Wohnungsverbindung. Die ursprünglich geplante
Treppenbreite von 90 cm sei von der Türbreite zum Eingang des ursprünglich
geplanten Eckzimmers abgeleitet worden. Da nicht davon ausgegangen worden sei,
dass es sich um eine interne Wohnungsverbindung handle, sei nicht auf die
Normbreite geachtet worden. Aufgrund der terminlich angespannten
Ausführungsphase habe man versehentlich keine Planänderung mit dem neuen
Standort eingereicht; dies sei aber nicht aus bösem Willen geschehen. Die
Treppe weise zwar eine Laufbreite von lediglich 60 cm auf; die lichte Breite
der Treppe betrage aber 74 cm. Die Normbreite von 80 cm Laufbreite,
entsprechend einer lichten Breite von 90 cm, werde daher nicht um einen Drittel,
sondern lediglich um einen Viertel unterschritten.

2.5Hierauf
repliziert die Rekurrentin, dass von bösem Willen auszugehen sei, wenn die
Interessen der Bauherrschaft oder der Eigentümerschaft gegenüber der Einhaltung
der formellen und materiellen Bauvorschriften höher gewichtet würden. Der
bereits ausgeführte, unbewilligte und gesetzeswidrige Zustand sei ein ungerechtfertigter
Vorteil für die Bauherrschaft und dürfe nicht bestehen bleiben. Die Angaben der
Beigeladenen zur Breite der Treppe seien nicht nachvollziehbar. Fakt sei, dass
die Treppe 90 cm breit sein müsse, stattdessen aber nur 60 cm breit sei, und
dass der vorgeschriebene Handlauf fehle.

2.6Anlässlich
des Augenscheins führte C_____ als gemäss Baugesuch verantwortliche Fachperson
aus, dass er sich nicht im Detail um den Innenausbau gekümmert habe. Dieser sei
vielmehr in der Verantwortung von H_____ gestanden. H_____ seinerseits legte
dar, dass er davon ausgegangen sei, dass es sich beim Raum oberhalb der Treppe
nicht um einen Wohnraum, sondern um einen Wohnnebenraum handle. Weiter machte
er geltend, dass anlässlich der Bewilligung von Treppen hinsichtlich der
Laufbreite praxisgemäss eine Toleranzgrenze von je 5 cm auf jeder Seite berücksichtigt
werde. Die Treppe unterschreite daher die erforderliche Breite von 80 cm nur um
20 cm. Die lichte Breite der Treppe betrage 74 cm und unterschreite die
erforderliche lichte Breite von 90 cm lediglich um 16 cm. Die beiden Fachpersonen
des Bau- und Gewerbeinspektorats bestritten demgegenüber den Bestand einer
Praxis, wonach auch Treppen mit einer Laufbreite von 80 cm bewilligt würden;
vielmehr werde eine Laufbreite von 90 cm verlangt. Ausnahmen von diesen
Anforderungen würden nur dann bewilligt, wenn aus dem erschlossenen Raum andere
VKF-konforme Fluchtwege führten, was hier nicht der Fall sei (VP).

3.

Bei einer ohne
oder entgegen einer rechtskräftig erteilten Baubewilligung erstellten  also formell
rechtswidrigen  Baute ist bei einem nachträglichen Baubegehren oder einem
Änderungsbegehren zunächst zu prüfen, ob sie nachträglich bewilligt werden
kann. Dabei stellt sich die Frage, ob die Baute mit den anwendbaren
baurechtlichen Vorschriften vereinbar, d.h. ob sie materiell rechtmässig ist. Erst
bei einer allfälligen Verletzung von materiellen Bauvorschriften ist in einem
zweiten Schritt zu prüfen, ob die Verpflichtung zur (Wieder-) Herstellung des
rechtmässigen Zustands verhältnismässig ist (Ziff. 4).

3.1Die
Rekurrentin stützt sich zutreffend auf § 59 BPG. Diese Vorschrift verlangt die
sichere Ausgestaltung von Bauten und Anlagen, welche sicherstellen soll, dass
Menschen keinen vermeidbaren Gefahren ausgesetzt werden. § 2 Abs. 1 der Verordnung
über den Brandschutz vom 21. Dezember 2004 (Brandschutzverordnung; SG 735.200)
schreibt vor, dass unter Vorbehalt weitergehender Bestimmungen die
Schweizerischen Brandschutzvorschriften VKF als kantonales Recht anwendbar
sind. Absatz 2 derselben Bestimmung legt fest, dass die Liste der anwendbaren Gesetze,
Verordnungen, Normen, Richtlinien und Leitsätze bei der Feuerpolizei oder beim
Bauinspektorat eingesehen werden kann. Im gleichen Sinn enthält § 19 BPV unter
dem Titel "Technische Normen" folgende weitergehende Regelung: "Wenn
Gesetze und Verordnungen nichts anderes vorschreiben, müssen Bauten und Anlagen
nach den anerkannten Regeln der Technik und der Baukunde erstellt,
ausgestattet, betrieben und unterhalten werden. Das Bauinspektorat führt eine
Liste der Normen und Richtlinien, die es als dem Stand der Technik und der
Baukunde entsprechend anerkennt." Auf der entsprechenden Liste des BGI als
Nachfolgerin des Bauinspektorats finden sich unter anderem die VKF- und
SIA-Normen. Gemäss dieser Regelung auf Gesetzes- und Verordnungsstufe werden
die erwähnten Normen somit als anerkannte Regeln der Technik und der Baukunde
Teil des kantonalen Baurechts (VGE VD.2011.48 vom 4. Mai 2014, E. 4.1; vgl. zu
dieser Frage auchRegina Füeg,
Brandschutzvorschriften der VKF: Private Regeln oder unmittelbar anwendbarer Erlass
eines interkantonalen Organs?, in: BR 2013 S. 70). Die Beigeladene bestreitet
denn auch nicht, dass die VKF- und SIA-Normen als Teil des kantonalen Baurechts
zur Anwendung gelangen. Unbestritten ist weiter, dass Art. 47 der
VKF-Brandschutz-norm bei wohnungsinternen Verbindungen für Treppen und
Korridore eine Mindestbreite von 90 cm vorschreibt.

3.2Die
Beigeladene macht wie bereits vor Vorinstanz geltend, dass die von ihr
engagierte Fachperson davon ausgegangen sei, dass es sich bei der durch die Treppe
erschlossenen Fläche nicht um einen Wohnraum handle, sondern um einen Nebenraum,
der zuvor der Estrich gewesen sei. Die ursprünglich geplante Treppenbreite von
90 cm gemäss den bewilligten Bauplänen sei auf die Breite der Türe des damals
geplanten Eckzimmers zurückzuführen, nicht auf die Normbreite für wohnungsinterne
Verbindungen.

Zunächst ist
dazu festzuhalten, dass der Raum auf den Plänen von H_____ als Galerie und
nicht etwa als Estrich oder Ähnliches bezeichnet ist. Wie schon am Augenschein
der Vorinstanz, so hat sich auch an jenem des Verwaltungsgerichts gezeigt, dass
der Raum zu Wohnzwecken eingerichtet ist und entsprechend genutzt wird. Die
Ausstattung umfasst unter anderem ein grosses, eingebautes Büchergestell für die
umfangreiche Büchersammlung der heutigen Eigentümerschaft, eine Sitzgruppe und
einen Fernsehapparat. Der zum unteren Wohnraum hin offene Raum weist eine beachtliche
Fläche auf, dies auch im Vergleich zur gesamten Fläche der Wohnung. Er verfügt
sowohl über die gesetzlich vorgeschriebene Höhe als auch über ausreichende
Belichtung durch die Dachfenster, ist beheizt und somit als Wohnraum nutzbar. Der
Raum ist somit als integraler Teil der Wohnung eingerichtet und wird auch so
genutzt. Die Vorinstanz ist zutreffend zum Schluss gekommen, dass es sich bei
der Treppe um eine wohnungsinterne Verbindung im Sinne von Art. 47 VKF-Brand-schutznorm
handelt.

3.3Damit
stellt sich die Frage, ob aufgrund des beschränkten Ausmasses des erschlossenen
Raums und des dadurch begrenzten Platzes für den Aufenthalt von Personen die
Anforderungen von Art. 47 VKF-Brandschutznorm verhältnismässig sind, und ob
eine Ausnahme zulässig wäre. Die VKF-Normen selber enthalten indessen Anwendungsregeln,
welche die Berücksichtigung des im öffentlichen Recht stets anwendbaren
Verhältnismässigkeitsprinzips im Einzelfall erlauben. So wird etwa in Art. 10
der VKF-Brandschutznorm 1-03d (Stand 2008) festgehalten, dass sich die Anforderungen
an den Brandschutz in Bauten und Anlagen unter anderem nach der Massgabe von
Bauart, Lage, Nachbarschaftsgefährdung, Ausdehnung und Nutzung, Geschosszahl
und Personenbelegung richten. Gemäss Art. 11 Abs. 2 VKF-Brand-schutznorm können
anstelle vorgeschriebener Brandschutzmassnahmen alternativ andere
Brandschutzmassnahmen als Einzel- oder Konzeptlösung treten, soweit für das
Einzelobjekt das Schutzziel gleichwertig erreicht wird. Gemäss Abs. 3 VKF-Brandschutznorm
können die zu treffenden Massnahmen angemessen erweitert oder reduziert werden,
wenn die Brandgefahr im Einzelfall so vom Normalfall abweicht, dass
vorgeschriebene Anforderungen als ungenügend oder als unverhältnismässig
erscheinen. Die Rekurrentin weist allerdings zu Recht darauf hin, dass die
VKF-Norm selbst festschreibt, dass die Breite von Türen, Korridoren und Treppen
nach der möglichen Personenbelegung zu bemessen ist und dass die Mindestbreite
von 90 cm je nach möglicher Personenbelegung überschritten werden muss, jedoch
nicht unterschritten werden darf. Für eine Unterschreitung der Mindestbreite
sieht die VKF-Brandschutznorm auch bei kleinen Wohnräumen keine Ausnahmen vor 
im Gegensatz etwa zur Öffnungsrichtung von Türen (vgl. Art. 48 Abs. 1 VKF-Brandschutz-norm).
Auch bei Wohnräumen mit wenig Platz ist der ungehinderte Zugang für Rettungskräfte
erforderlich, etwa zur Evakuation von Personen. Diese müssen auch bei starker
Rauch- und Hitzentwicklung mit voller Schutzmontur und Atemgerät schnellen
Zugang zu allen Wohnräumlichkeiten haben. Art. 47 VKF-Brandschutznorm würde
seine Bedeutung und damit seine Schutzfunktion zu einem grossen Teil verlieren,
wenn er nur auf Zugänge zu grossen Räumen, welche dem Aufenthalt einer grösseren
Anzahl von Personen dienen, angewandt würde. Die Anwendung von Art. 47
VGK-Brandschutznorm ist im vorliegenden Fall gerechtfertigt, auch wenn es sich
nicht um einen Neubau, sondern lediglich um die Umnutzung der früher als Wohnheim
genutzten Baute in Geschosswohnungen handelt. Die baulichen Änderungen sind
nämlich von grundsätzlicher Bedeutung und erheblichem Umfang und stellen mit
der Einteilung in Stockwerkeigentumswohnungen eine auch feuerpolizeilich
relevante Umnutzung dar. Weiter liegen auch keine Gründe für eine Ausnahmebewilligung
bezüglich der Mindestbreite oder der Absturzsicherung vor. Auch wenn der obere Raum
im Regelfall wohl nur durch die beiden Bewohner genutzt wird, ändert dies
nichts an der Nutzung dieses Raumes als Wohnraum. Der Einbau von Büchergestellen
für die umfangreiche Büchersammlung der heutigen Eigentümerschaft und die
Einrichtung mit der Sitzgruppe und dem (einzigen) Fernsehgerät in der Wohnung
weist deutlich darauf hin, dass der Raum nicht nur, wie etwa ein Estrichraum,
kurz zum Deponieren oder Holen von Gegenständen benutzt und eingerichtet ist.
Das Ausmass des offen erschlossenen Raumes (in den Plänen als Galerie
bezeichnet) und dessen Einrichtung zeigen vielmehr auf, dass er als Erweiterung
des unteren Wohnzimmers ausgestaltet ist und als Lese- und Fernsehraum dient.
Das Ausmass des Raums würde auch ohne Weiteres eine andere Nutzung, etwa als Gästezimmer,
erlauben, auch wenn gemäss den Ausführungen von Herrn H_____ auf die ebenfalls
angedachte Einrichtung von sanitären Anlagen verzichtet worden ist. Aufgrund
dieser Nutzung und Einrichtung des Raums als Wohnraum müssen die Rettungskräfte
im Brandfall mit dem Aufenthalt von Personen in diesem Raum rechnen. Aus dem
Raum heraus gibt es keinen anderen Fluchtweg als die strittige Treppe. Das
Fenster zum schrägen Dach lässt sich nur beschränkt öffnen, und zum Balkon des darunter
liegenden Stockwerks ist über das Dach kein Zugang gewährleistet. Im Brandfall würde
sich der Rauch naturgemäss im Dachstock und damit in dem oberen, seitlich
offenen Raum sammeln. Damit sind die Gefahren des Erstickens oder einer
Rauchvergiftung hier besonders hoch. Dementsprechend sind ein sicherer
Fluchtweg und ein sicherer Zugang für die Rettungskräfte von grosser Bedeutung.
Die Voraussetzungen für eine Ausnahme von den Sicherheitsvorschriften für die Treppe
als einziger Fluchtweg sind daher nicht erfüllt. Dass auch die Bauherrschaft
den Einbau einer brandschutzkonformen Treppe durchaus als verhältnismässig eingeschätzt
hat, ergibt sich auch daraus, dass in ihren ursprünglichen  und bewilligten 
Plänen eine solche Treppe vorgesehen war. Die Vorinstanz hat daher zutreffend
festgehalten, dass die Treppe nicht bewilligungsfähig und daher vom Bau- und
Gewerbeinspektorat zu Recht nicht bewilligt worden ist.

4.

Erweist sich die
streitige Baute als widerrechtlich, so hat die zuständige Behörde grundsätzlich
den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Die Pflicht zur Wiederherstellung
kann jedoch im Einzelfall ausgeschlossen sein, wenn sie allgemeinen Prinzipien
des Verfassungs- und Verwaltungsrechts entgegensteht. Dazu gehören namentlich
die in Art. 5 Abs. 2 BV festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit
(BGer 1C_202/2012 vom 08. Januar 2014 E. 4).

4.1

4.1.1Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die mit BGE 108 Ia 216 E. 4b begründet
und seither durch mehrere Urteile des Bundesgerichts und auch des Appellationsgerichts
bestätigt worden ist, kann der Abbruch einer materiell rechtswidrigen Baute
unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit unterbleiben,
wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder der Abbruch nicht im
öffentlichen Interesse liegt, d.h. die berührten allgemeinen Interessen den
Schaden, der dem Eigentümer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen
vermögen (BGE 123 II 248 E. 4a; 111 Ib 213 E. 6; 104 Ib 303; BGer 1A.40/2005
vom 7. September 2005; VGE VD.2009.749 vom 27. August 2010; 721/2006 vom 26. Oktober
2007; 609/2002 vom 6. September 2002).

4.1.2Bei
den Brandschutzvorschriften und beim Absturzschutz geht es um den Schutz von
Leib und Leben, also ein hohes Gut. Das öffentliche Interesse an der Einhaltung
solcher Vorschriften ist grundsätzlich als hoch zu gewichten. Die konsequente
Erhöhung des feuerpolizeilichen Standards in der Stadt entspricht einem legitimen
öffentlichen Interesse (so bereits VGE 682/2007 vom 22. Februar 2008). Daran
ändert auch nichts, dass die vorliegend zu beurteilende Treppe zu einem Raum
führt, welcher in der Regel nur durch eine bis zwei Personen belegt sein dürfte.
Zwar ist die Bedeutung der Fluchtwege und damit auch der Breite der Zugänge bei
Räumen mit höherer Personenbelegung wohl grösser, da im Brandfall mehr Personen
gefährdet sind. Wie bereits ausgeführt, spielen aber die Treppenbreite und
damit der Zugang für die Rettungskräfte auch bei einem kleinen Raum eine bedeutende
Rolle. Somit besteht auch im vorliegenden Fall ein grosses öffentliches
Interesse an der Einhaltung der Vorschriften zum Brandschutz. Es ist daran zu
erinnern, dass die Abweichung von der brandschutzrechtlich vorgeschriebenen
Mindestbreite nicht geringfügig ist, sondern bei einem Verhältnis von 90 cm zu
60 cm deutlich. Dass dabei nicht die lichte Breite, sondern die Laufbreite massgeblich
ist, hat nicht nur die VKF in ihrer Antwort auf häufig gestellte Fragen Nr.
1-014d vom 27. April 2010 festgehalten ("Dabei muss die 'nutzbare
Laufbreite' 0.9 m betragen. Die Messung der Mindestbreite muss bei Treppen mit
Wangen, zwischen den Wangen erfolgen"). Dieses Verständnis der massgeblichen
Treppenbreite hat auch die Beigeladene ihrem im Planaustauschverfahren
eingereichten Plan zugrunde gelegt, indem sie die Breite der bereits eingebauten
Treppe mit 60 cm angegeben hat  was der Laufbreite entspricht. Dass damit kein
ordnungsgemässer Fluchtweg ermöglicht wird, hat indirekt auch die Vor-instanz erkannt,
welche aufgrund der "engen Verhältnisse" darauf verzichtet, das
Anbringen von Schutzelementen im Sinne der SIA-Norm 358 zu fordern; dies, um
den "Fluchtweg nicht noch zusätzlich zu beengen". In diesem Sinn
ergibt sich auch, dass die SIA-Norm 358 recht eigentlich die Einhaltung der
Mindestvorschriften von Art. 47 VKF-Brandschutznorm voraussetzt: Nur wenn die
Treppe die erforderliche Mindestbreite von 90 cm aufweist, erscheinen auch die vorgeschriebenen
Schutzelemente sachdienlich und kann ein ordentlicher Flucht- und Rettungsweg
sichergestellt werden. Mit der deutlichen Unterschreitung der Mindestbreite
wurde vorliegend eine wichtige Brandschutzvorschrift klar missachtet. Damit ist
der Sachverhalt nicht mit jenem vergleichbar, der dem Urteil des Verwaltungsgerichts
VD.2011.183 vom 25. Juli 2012 zugrunde liegt. Dort wurde anstelle der bestehenden
Tür mit einer Breite von 80 cm eine neue, zertifizierte EI-30 Tür eingebaut,
welche aber unverändert die Breite von 80 cm aufwies. Damit wurde das
Mindestmass zwar ebenfalls nicht eingehalten. Indessen hat es sich um eine
bloss geringfügige Unterschreitung der Mindestbreite gehandelt, und zudem war der
Brandschutz bereits durch die neue EI-30 Tür verbessert worden, obwohl die
Behörde dies von der Bauherrschaft so nicht hätte verlangen können. Im
Unterschied zu jenem Fall, wo die Bauherrschaft die Brandschutzsituation
freiwillig verbessert und die Mindestbreite nur geringfügig nicht eingehalten
hatte, liegt hier eine deutliche und bewusste Unterschreitung der Brandschutzvorschriften
anlässlich einer wesentlichen Umgestaltung der Baute vor. An der Einhaltung der
Vorschriften und der Durchsetzung des Rechts besteht daher ein grosses Interesse.

4.2Diesem
bedeutenden öffentlichen Interesse steht das private Interesse der Eigentümerschaft
am Erhalt des von ihr erstellten Status Quo gegenüber.

4.2.1Gemäss
Urteil des Bundesgerichts 1A.40/2005 vom 7. September 2005 kann ein Abbruch
unterbleiben, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, er sei zur
Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands
nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Zwar kann sich auch
ein bösgläubiger Bauherr auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berufen. Er
muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen,
nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse
an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht
beimessen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenen Nachteile nicht oder nur
in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 123 II 248 E. 4a m.H.; BGer
1A.41/2003 vom 12. September 2003 E. 4.1; 1A.169/2002 vom 29. November 2002;
1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001 E. 7.1f.; VGE 682/2007 vom 22. Februar 2008;
609/2002 vom 6. September 2002).

4.2.2Wie
schon die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, kann vorliegend von einem
gutgläubigen Vorgehen keine Rede sein. Dies, zumal die Bauherrschaft zunächst mit
den Baubewilligungsunterlagen die rechtskonforme Ausgestaltung der Treppe zur
Prüfung aufgelegt hat und dann, nachdem die Pläne bewilligt waren, bewusst
davon abgewichen ist. Da die erstellte Baute von den eingereichten und bewilligten
Plänen deutlich abweicht, erscheint die Annahme berechtigt, die Bauherrschaft
habe gewusst oder hätte bei gehöriger Sorgfalt wissen müssen, dass der
geschaffene Zustand rechtswidrig war (vgl. BGer 1C_202/2012 vom 8. Januar 2014
E. 4.1.1). Daran ändern auch die Ausführungen der Beigeladenen in der Eingabe
vom 4. April 2014 und anlässlich des Augenscheins nichts, wonach sie nicht von
einer internen Wohnungsverbindung ausgegangen sei. Dies ist zunächst angesichts
des vorstehend Gesagten und der Bezeichnung des oberen Raumes als Galerie wenig
glaubhaft. Der Bauherrschaft und der von ihr beigezogenen Fachperson hätte
bewusst sein müssen, dass angesichts der erheblichen Änderung des Bauprojekts
mit Auswirkungen auf die Statik und deutlicher Verringerung der Treppenbreite
sowie Änderung von deren Ausgestaltung eine vorgängige Prüfung des geänderten
Plans durch die Baubehörden erforderlich war. Mit der Bauausführung ohne solche
vorgängige Prüfung haben die Bauherrschaft und die von ihr beauftragten
Fachleute das Interesse der Bauherrschaft an der raschen Verwirklichung des Bauvorhabens
höher gewichtet als das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Bauvorschriften.
Damit haben sie in Kauf genommen, dass die geänderten Pläne den anwendbaren
Vorschriften möglicherweise nicht entsprechen würden. Dennoch haben sie deren Ausführung
an die Hand genommen und vollendet. Bei dieser Ausgangslage kann von gutem Glauben
keine Rede sein.

4.3

4.3.1Dem
öffentlichen Interesse an der Herstellung des rechtmässigen Zustands stehen die
privaten Vermögensinteressen gegenüber. Letzteren ist indessen infolge der
Bösgläubigkeit kein grosses Gewicht beizumessen. Es sind keinerlei Hinweise
dafür ersichtlich, dass die Errichtung einer rechtskonformen Treppe im
vorliegenden Fall nicht möglich wäre  im Gegenteil: Die Bauherrschaft hat in den
im ordentlichen Baubewilligungsverfahren aufgelegten Plänen eine rechtskonforme
Treppe vorgesehen und damit gezeigt, dass dies ohne weiteres möglich ist.
Anlässlich des Augenscheins haben die Bauherrschaft und die von ihr
beigezogenen Fachperson die Kosten für die Herstellung des rechtmässigen
Zustands auf ca. CHF 15'000. bis 20'000. geschätzt. Diese Ausgaben erscheinen
angesichts der zur Diskussion stehenden öffentlichen Interessen, des fehlenden
guten Glaubens der Bauherrschaft und angesichts der Gesamtkosten des Umbaus von
über CHF 1,4 Mio. sowie des Kaufpreises der betreffenden Wohnung von CHF 1,1
Mio. als zumutbar.

4.3.2Das
Verwaltungsgericht hat im Urteil VGE VD 678/2008 vom 27. März 2009 ausgeführt,
dass keine Präjudizien zu schaffen seien, die künftig ein Abweichen von den
Bauvorschriften erleichtern könnten. Da die Rekurrenten als bösgläubig zu qualifizieren
seien, müsse das öffentliche Interesse am Rückbau des dort strittigen Dachausstiegs
und des Geländers, welche mit § 58 BPG nicht vereinbar seien, das private Interesse
der Rekurrenten überwiegen.

Analog zu jenen
Überlegungen zu den Ästhetikvorschriften sind auch vorliegend keine Präjudizien
zu schaffen, die künftig ein Abweichen von den Brandschutzvorschriften
erleichtern könnten. Auch hier ist die Bauherrschaft als bösgläubig zu
qualifizieren, womit das öffentliche Interesse an der Anpassung der
Treppenbreite und am Anbringen von Schutzelementen das private Interesse der
Bauherrschaft und der Eigentümerschaft überwiegt.

5.

Zusammenfassend
ist der Rekurs gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und der
Bau-Entscheid Nr. BBG [...] (3) des Bau- und Gewerbeinspektorats vom 7. September
2012 zu bestätigen. Für die Herstellung des rechtmässigen Zustands ist eine
angemessene Frist zu setzen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten
des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens der unterliegenden Beigeladenen aufzuerlegen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird gutgeheissen, der
Entscheid der Baurekurskommission vom 20. März 2013 aufgehoben und der
Bau-Entscheid Nr. BBG [...] (3) des Bau- und Gewerbeinspektorats vom 7. September
2012 bestätigt, wobei die Frist zur Herstellung des rechtmässigen Zustands auf
3 Monate nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils festgesetzt wird.

Die Beigeladene trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'800..

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.