bs_appellationsgericht · VD.2019.220 · 2020-11-17 · de
Überführung der Stelle "Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.220

VD.2019.221

URTEIL

vom 17. November 2020

Mitwirkende

Dr. StephanWullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Cordula
Lötscher

und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____Rekurrent 1

[...]

und

B____Rekurrent 2

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursegegen die Beschlüsse
des Regierungsrats

vom 5. November 2019

betreffend Überführung der Stelle
«Juristische/-r Mitarbeiter/-in

Rechtsabteilung» im Rahmen der
Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

A____ (Rekurrent
1; Verfahren VD.2019.220) und B____ (Rekurrent 2; Verfahren VD.2019.221) bekleiden
die Funktion «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» im Bau- und
Verkehrsdepartement (BVD) Basel-Stadt. Diese Stelle wurde auf der Grundlage der
Stellenbeschreibung Nr. [...] durch Beschluss des Regierungsrates per 1.
Februar 2015 in die Lohnklasse 17 der Funktionskette 6614 (Richtposition 6614.17)
überführt. Auf Antrag der Rekurrenten erliess der Zentrale Personaldienst (ZPD)
am 27. November 2015 namens und im Auftrag des Regierungsrates entsprechende
Verfügungen.

Die dagegen von
den anwaltlich vertretenen Rekurrenten erhobenen Einsprachen vom 23. Dezember 2015
wies der Regierungsrat nach entsprechenden Anträgen der Abteilung
Vergütungsmanagement von Human Resources Basel-Stadt (vormals Zentraler Personaldienst)
und der paritätischen Überführungskommission je mit Beschluss vom 5. November
2019 ab. Diese Regierungsratsbeschlüsse unterscheiden sich teilweise
geringfügig. Auf die Unterschiede wird, soweit sie für das vorliegende Urteil
relevant sind, in den Erwägungen eingegangen (Regierungsratsbeschluss 1
[Verfahren VD.2019.220]; Regierungsratsbeschluss 2 [Verfahren VD.2019.221]).

Gegen die
Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 liessen die Rekurrenten am
18. November 2019 beimVerwaltungsgerichtRekurs
anmelden. Mit Eingaben vom 27. Januar 2020 liessen sie dem Gericht anzeigen,
dass sie nicht mehr anwaltlich vertreten würden, und begründeten ihren Rekurs je
mit Eingaben vom 31. Januar 2020 (Rekursbegründung 1 [Verfahren
VD.2019.220]; Rekursbegründung 2 [Verfahren VD.2019.221]). Die
Rechtsschriften der Rekurrenten sind in der Begründung nicht identisch, so
macht der Rekurrent 2 ergänzende Ausführungen betreffend seine «Deklassierung»
von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17. Darauf wird in den Erwägungen
einzugehen sein. Beide Rekurrenten beantragen jedoch die kosten- und entschädigungsfällige
Aufhebung der angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 und
die Einreihung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» (Stellenbeschreibung
Nr. [...]) per 1. Februar 2015 mindestens in der Lohnklasse 18 der
Funktionskette 6614. Mit Vernehmlassungen je vom 20. April 2020 lässt der
Regierungsrat durch die Human Resources Basel-Stadt die kostenfällige Abweisung
der Rekurse beantragen (Vernehmlassung 1 [VD.2019.220]; Vernehmlassung 2
[VD.2019.221]). Hierzu replizierten die Rekurrenten je mit Eingaben vom 3. Juli
2020 (Replik 1 [VD.2019.220]; Replik 2 [VD.2019.221]). Die weiteren
Tatsachen und die Einzelheiten der Parteivorbringen ergeben sich, soweit sie
für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.

1.1Die
von den Rekurrenten angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse unterscheiden sich
nur geringfügig. Auch wenn die Rekurrenten aufgrund des unterschiedlichen
Verlaufes ihres Anstellungsverhältnisses zum Teil verschiedene Argumente
vorbringen, so steht doch ein und dieselbe Stellenbeschreibung und Einreihung zur
Beurteilung. Daher besteht zur Wahrung der Verfahrensökonomie ein erhebliches
Interesse an der Vereinigung der beiden Rekursverfahren.

1.2Einspracheentscheide
des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss
Ziffer 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt
Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber bzw. der Stelleninhaberin beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von
§ 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Die ÜRS
ist zusammen mit weiteren Dokumenten des ZPD zum Projekt Systempflege,
namentlich dem Einreihungsplan mit den Modellumschreibungen und den
Erläuterungen zur Einreihung von Stellen (seit Januar 2020: Leitfaden zur
Stelleneinreihung), für die Mitarbeitenden des Kantons im Intranet (>Themen>Personal Basel-Stadt>Lohn und Leistungen>Lohnsystem und Stelleneinreihung;
https://my.intranet.bs.ch/SitePages/Publishing.aspx#/de/006357/themen/personal-basel-stadt/lohn-und-leistungen/lohnsystem-und-stelleneinreihung,
besucht am 27. Oktober 2020) und für alle interessierten Personen im
Internet (https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html,besucht
am 27. Oktober 2020) abrufbar. Gemäss Ziffer 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen
Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des
Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100)
Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für
Rekurse ansVerwaltungsgerichtjedoch das VRPG. Entsprechend
bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für
den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen
Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist
gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
(GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1). Als Inhaber
der in Frage stehenden Stelle sind die Rekurrenten von den angefochtenen Regierungsratsbeschlüssen
berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert. Auf ihre frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten
Rekurse ist einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach hat dasVerwaltungsgerichtzu
prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche
Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht
richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen
Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat dasVerwaltungsgerichtin Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen
gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen
Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von
Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das
Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener
Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung
einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems
tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und
Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333;
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem
erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich
eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1
E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). DasVerwaltungsgerichtbefasst sich daher regelmässig nicht mit
den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen
Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht
verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich
ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche
Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4Gemäss
§ 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der
Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten
(VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.253 vom
18. Juni 2018 E. 1.2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017
E. 1.2.1;Stamm, Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 505).
In der Begründung ist substantiiert darzulegen, inwiefern und weshalb die
angefochtene Verfügung bzw. der angefochtene Entscheid fehlerhaft sein und
antragsgemäss aufgehoben oder abgeändert werden soll. Dazu haben sich die
Rekurrenten mit den Erwägungen der Vorinstanz genau auseinanderzusetzen. Die
Begründung muss somit nicht nur substantiiert, sondern auch sachbezogen sein
(VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom
18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom
16. November 2017 E. 1.2.1; vgl.Stamm,
a.a.O., S. 504;Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277, 305). Daraus folgt die Geltung des Rügeprinzips im
Verwaltungsgerichtsverfahren (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018
E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221
vom 16. November 2017 E. 1.2.1;Stamm,
a.a.O., S. 504).

1.5Gemäss
§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von
Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen».
Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der
Parteien begrenzt (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2,
VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8.
Dezember 2015 E. 4.3.1). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen
Entscheid deshalb gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16
Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden
Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten
Beanstandungen (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1,
VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom
16. November 2017 E. 1.2.1,Wullschleger/Schröder,
a.a.O., S. 305). Daher müssen nach feststehender Praxis des
Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle
Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2017.261 vom
21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017
E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4). In späteren
Eingaben kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei
denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet
oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden
Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE VD.2016.221 vom 16. November
2017 E. 1.2.2; VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5;Wullschleger/Schröder, a.a.O.,
S. 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur
noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016
E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99
vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.6Die
von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im
Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten
auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,
welche die Rekurrenten nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Dabei genügen
pauschale Bestreitungen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren
(VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3; vgl. VD.2018.74,
VD.2018.89 und VD.2018.142 vom 7. Februar 2019 E. 1.4; BGer 4P.81/2004
vom 29. Juni 2004 E. 1.3 [zum Zivilprozessrecht];Sutter-Somm, Schweizerisches Zivilprozessrecht,
3. Auflage, Zürich 2017, N 771).

2.

2.1Art. 8
Abs. 1 BV verlangt nur  aber immerhin  dass im öffentlichen Dienstrecht
gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411
E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 2). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und
damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen
Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird
(BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Den politischen
Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von
Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig
zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen
können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418;
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des
Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte
die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten
massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1
S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der
Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen
bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen
lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass
Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf
objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten,
Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung,
Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl.
BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

2.2Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die
Stelle einem der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk,
Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3.
Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;
5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und
Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese
sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem
Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem
Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse
einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,
umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine
Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der
Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),
Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),
Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen
sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen
und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl.
Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 4).

2.3Für
jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer
Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.
März 2019 E. 3.3; vgl. Erläuterungen zum Einreihungsplan und den
Modellumschreibungen, S. 3). Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung
umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der
Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung
der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der
Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.
März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Stelle,
welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll
erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der
nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene
Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (VGE VD.2019.78
vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September
2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt
es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen
Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen
Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine
umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden
Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September
2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit
einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27.
März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im
Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn  von einer nicht umschriebenen
Richtposition aus betrachtet  die Anforderungen der nächsttieferen
Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren
Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar
übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung
deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt
signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne
einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die
Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden
(VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020
E. 3.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).

2.4

2.4.1Bei
der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der
Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der
Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der
bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber
ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam Einreihungen) oder
durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der
Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche
Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser
Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen
und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78
vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2).
Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im
Rahmen derSystempflegenicht gerügt werden, dass die
Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E.
2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2).

2.4.2Mit
ihren Rekursbegründungen rügen die Rekurrenten zunächst den Detailierungsgrad
der bewerteten Stellenbeschreibung Nr. [...]. Wenn die Bewertung auf ihrer
Grundlage zu erfolgen habe, so müsse sie im Interesse der Transparenz und
Vollständigkeit grundsätzlich sämtliche Aufgaben im Detail auflisten, damit die
Nachvollziehbarkeit der Einreihung ermöglicht werden könne. Werde das nicht
beabsichtigt, so seien bei der Bewertung bzw. Auslegung der Positionen der Stellenbeschreibung
auch die effektiven Anforderungen der Stelle zu beachten. Damit nicht gemeint
bzw. von der beschriebenen Auslegung abzugrenzen sei eine Beurteilung der individuellen
Tätigkeit der einzelnen Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Wenn es
ausserdem ausreichen solle, dass die Aufgaben in der Stellenbeschreibung «im
Wesentlichen abgedeckt» seien, sei bei der Interpretation der
Stellenbeschreibung bzw. der entsprechenden Aufgaben nicht von einem engen
Begriffsverständnis auszugehen und zudem den faktischen Gegebenheiten Beachtung
zu schenken (vgl. Rekursbegründung 1, Rz. 6; Rekursbegründung 2, Rz. 7, je
mit Hinweis auf die detaillierteren Ausführungen bei den verschiedenen
Unterkompetenzen der Modellumschreibungen).

2.4.3Aus
dieser Kritik vermögen die Rekurrenten nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Der
Detaillierungsgrad der Beschreibung der Aufgaben in einer Stellenbeschreibung
soll der Organisation zweckdienlich sein. Teilaufgaben und Tätigkeiten, die
logisch aus einer Aufgabe ableitbar sind bzw. zwingend zu einer Rollenausübung
gehören, brauchen in der Stellenbeschreibung nicht detailliert aufgezählt
werden (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 4.3, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018
E. 4.1.4). Immerhin ist eine weitere Konkretisierung der Aufgaben gemäss Stellenbeschreibung
im Sinne der Interpretation der beschriebenen Aufgaben aber im Rahmen der
Bewertung möglich (vgl. oben E. 2.4.1), weshalb den Rekurrenten aus der
begrenzten Detaillierung auch keine Nachteile erwachsen, wie der Regierungsrat
in seiner Vernehmlassung denn auch zutreffend ausführt (Vernehmlassung 1 und 2,
Rz. 13).

2.5

2.5.1Sodann
verweisen die Rekurrenten auf die früher innerhalb der Rechtsabteilung des Bau-
und Verkehrsdepartements bestehende Unterscheidung zwischen «Junior-» und
«Senior-»Mitarbeitenden, welche in der Lohnklasse 17 bzw. 18 eingereiht waren
und machen geltend, dass keine veränderten Verhältnisse vorlägen, welche eine
schlechtere Einreihung gegenüber den früheren Jahren rechtfertigen könnten. Die
Komplexität und Vielfältigkeit der zu bearbeitenden Geschäfte und damit die
Anforderungen an die Mitarbeitenden hätten zudem zugenommen
(Rekursbegründung 1, Rz. 9; Rekursbegründung 2, Rz. 10). Ergänzend
moniert der Rekurrent 2 unter Hinweis auf seine «spezielle Betroffenheit», dass
er nach 26 Jahren in derselben Funktion von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse
17 zurückgestuft werde. Dabei habe er für seine ausserordentlichen bisherigen
Leistungen seit dem Jahr 2015 sogar einen beschleunigten Stufenanstieg
erhalten. Die «Deklassierung» wiege umso schwerer, als er bereits in knapp 6
Jahren das massgebende Rentenalter von 65 Jahren erreiche. Das Vorgehen
gehe zu Lasten seines Lohnklassenbesitzstandes und ihm entgehe ohne
Rechtfertigung die Anwartschaft auf den Stufenanstieg und damit auf jegliche,
gesetzlich vorgesehene Lohnentwicklung mit im jetzigen Zeitpunkt noch nicht
einmal mit hinreichender Bestimmtheit zu quantifizierender Reduktion seiner
Pensionskassenansprüche. An die Herabsetzung der Lohnklasse «im Namen der
Systempflege» seien daher «in seinem speziellen Fall noch höhere Anforderungen»
zu stellen (Rekursbegründung 2, Rz. 77, 82-86).

2.5.2Einer
Veränderung bezüglich der Anforderungen einer bestimmten Stelle bedarf es nur
bei einer Neureinreihung gemäss § 7 LG. Demgegenüber zielt die auf § 2 Abs. 2
LG gestützte Anpassung des gesamten Einreihungsplans im Rahmen des Projekts
Systempflege auf Änderungen der Berufs- und Funktionsbilder der Mitarbeitenden
der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Daraus folgt auch, dass die neue
Einreihung unabhängig von der Einreihung nach der bisherigen Systematik zu
erfolgen hat. Wie der Regierungsrat richtig ausführte, ist im Rahmen der
Systempflege neben der Einreihung in eine Richtposition mit der bisherigen oder
einer höheren Lohnklasse auch die Zuordnung auf eine Richtposition mit einer
tieferen Lohnklasse möglich (Vernehmlassung 2, Rz. 96). Dabei erfolgt eine
gewisse Milderung der finanziellen Folgen einer Herabsetzung mit dem Erhalt des
Frankenbestandes des bisherigen Lohnes. Auch wenn dieser Besitzstand nicht mit
der weiteren Entlöhnung in der bisherigen Lohnklasse identisch ist, sind der
vom Rekurrenten 2 angeführte beschleunigte Stufenanstieg für seine bisherigen ausserordentlichen
Leistungen sowie seine in 6 Jahren bevorstehende Pensionierung im vorliegenden
Verfahren nicht zu berücksichtigen, erfolgt die Einreihung doch unabhängig von
der Person, welche die Stelle ausübt. Der besonderen Situation eines
Stelleninhabers oder einer Stelleninhaberin ist nicht im Rahmen der
funktionsbezogenen Systempflege, sondern gegebenenfalls mit einer Einreihung ad
personam (§ 9 Abs. 1 LG) Rechnung zu tragen (vgl. E. 2.4.1 oben). Insgesamt
können die Rekurrenten daher aus den genannten Vorbringen nichts zu ihren
Gunsten ableiten.

3.

Unbestritten ist
die Zuweisung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» zur Funktionskette
6614, weshalb die vorgenommene Einreihung aufgrund der entsprechenden
Anforderungen an die verschiedenen Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen
ist.

3.1Die
Rekurrenten rügen zunächst, dass der Regierungsrat bei der Bewertung der
Anforderungen verschiedener Unterkompetenzen auf deren Berücksichtigung bzw.
deren Einfliessen bei anderen Unterkompetenzen verweise. Damit dürften aber
keine Relativierungen oder Kompensationen einhergehen. Jedenfalls habe der
Regierungsrat die Berücksichtigung von bestimmten Anforderungen bei anderen
Unterkompetenzen nachzuweisen. Zudem sei die Berücksichtigung einer Aufgabe bei
der Bewertung mehreren Unterkompetenzen ohne Weiteres möglich. Die aus der
Stellenbeschreibung folgenden Aufgaben und die damit verbundenen Anforderungen
seien jeweils bei all jenen Unterkompetenzen zu berücksichtigen, auf die sie
sich auswirkten (Rekursbegründung 1, Rz. 7; Rekursbegründung 2, Rz. 8). Dies
wird vom Regierungsrat in seiner Vernehmlassung explizit anerkannt und wird in
der Folge entsprechend zu berücksichtigen sein (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 15).

3.2UnterkompetenzSelbständigkeit

3.2.1Die
Anforderungen an die UnterkompetenzSelbständigkeitwerden
mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum
beschrieben (Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 5 f.). In der
Funktionskette 6614 wird mit Bezug auf die Lohnklasse 17 die Wahrnehmung von
teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit
mittlerem Entscheidungsspielraum verlangt. Demgegenüber wird für die Lohnklasse
19 die Wahrnehmung entsprechender Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und
entsprechendem Entscheidungsspielraum verlangt.

3.2.2Der
Regierungsrat stellte mit eingehender Begründung fest, die Anforderungen einer
Stelle an die Selbstständigkeit würden mit der Fähigkeit umschrieben, mit
unterschiedlicher Unterstützung zu arbeiten, unterschiedlich grosse
Handlungsfreiräume wahrzunehmen und darin eigenverantwortlich zu handeln,
Chancen und Risiken zu erkennen und nach neuen Lösungen zu suchen. Unbestritten
sei die von der Rechtsabteilung zu leistende Beratung und Unterstützung bei
Projekten innerhalb des Bau- und Verkehrsdepartements. Dabei trage aber nicht
die Rechtsabteilung, sondern in der Regel die Fachabteilung die Verantwortung
für die Projekte. Diese treffe auch die Entscheidungen, während sich die
Beratung der Rechtsabteilung grundsätzlich auf die rechtlichen Belange beschränke
und keinen Einfluss auf die Grösse der Projekte habe
(Regierungsratsbeschluss 1, S. 5; Regierungsratsbeschluss 2, S. 6). Den
Rekurrenten sei zwar zuzustimmen, dass sie im Rahmen von Projektleitungen von
Projekten innerhalb der Rechtsabteilung durchaus Einfluss nehmen könnten.
Gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] erfolge eine solche, von den fünf
die Stelle inhabenden Mitarbeitenden wahrzunehmende Leitung von Projekten
jedoch durchschnittlich einmal pro Jahr, was den Einfluss auf das jeweilige Projekt
relativiere. Diese direkte Einflussnahme auf die Grösse eines Projektes sei
unter der Führungsunterstützung entsprechend berücksichtigt worden. Gemäss
Systematik sei aufgrund der teilweise freien Ermessensentscheidung bei der
Problemlösung somit knapp von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten auszugehen,
die wahrzunehmen seien (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 6).

Hinsichtlich des
Handlungsspielraums sei festzustellen, dass den Stelleninhabenden vor allem im
Rahmen der Beratungsaufgaben sowie bei der Ausarbeitung von Verträgen eine
gewisse Anzahl an Alternativen zur Verfügung stünden, wobei jedoch stets auf
die Bedürfnisse des Auftraggebers einzugehen sei. Die Ausarbeitung von
Berichten und Gutachten erfolge in der Regel in Zusammenarbeit mit den jeweils
betroffenen Fachabteilungen mit dem benötigten Fachwissen. Insgesamt sei der
Handlungsfreiraum somit gemäss Systematik als mittel zu bezeichnen (Regierungsratsbeschluss
1 und 2, S. 6).

Beim Treffen von
Entscheidungen liege ein erhöhtes Mass an Autonomie vor und die Entscheidungen
könnten mittel- bis langfristige Konsequenzen haben. Der geltend gemachten, häufig
ohne vorgängige Absprache innerhalb der Rechtsabteilung oder des Departements
vorzunehmenden Vertretung des Kantons in vielen Situationen nach aussen und dem
damit ausgeübten Einfluss auf Entscheidungen mit langfristigen Konsequenzen sei
damit Rechnung getragen worden, dass der Entscheidungsfreiraum  in
Übereinstimmung mit den Rekurrenten  gemäss Systematik als mittel bewertet worden
sei. Soweit in der Stellenbeschreibung erwähnt werde, dass die
Stelleninhabenden etwa einmal monatlich Vergleichsgespräche (Mediation) zur
aussergerichtlichen Einigung zwischen zerstrittenen Parteien zu leiten hätten,
sei dies sowohl bei der Selbständigkeit, der Kommunikations- wie auch der
Kooperations- und Teamfähigkeit berücksichtigt worden. Die unbestrittenermassen
vorzunehmenden prozesstaktischen, verhandlungstaktischen und politischen Überlegungen
seien im Rahmen der Praxis- und Umsetzungskenntnisse als Bestandteil der
Kenntnisse und Fertigkeiten berücksichtigt worden. Der im Rahmen der
Selbstständigkeit geltend gemachte Einsitz in Gremien sei schliesslich in die
Bewertung der Kooperations- und Teamfähigkeit sowie bei der Führungsunterstützung
eingeflossen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 7).

Insgesamt seien
somit teilweise konzeptionelle Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit
mittlerem Entscheidungsfreiraum entsprechend den Anforderungen der
Modellumschreibung 6614.17 wahrzunehmen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 7).

3.2.3Unbestritten
ist die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten, welche sowohl
für die Einreichung in die Lohnklasse 17 wie auch die Lohnklasse 19 verlangt
wird, weshalb darauf nicht mehr weiter einzugehen ist. Weiterhin strittig ist
dagegen die Charakterisierung des Handlungs- und des Entscheidungsfreiraums.

3.2.4

3.2.4.1Der
zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich aus den zur Verfügung stehenden
Ressourcen respektive den Restriktionen (personell, monetär, zeitlich) bei der
Aufgabenbearbeitung. Es wird dabei von einem sehr kleinen bis zu einem sehr
grossen Handlungsfreiraum unterschieden. Ein mittlerer Handlungsfreiraum wird
durch eine gewisse Anzahl an Alternativen und einen gewissen Umfang an
Ressourcen charakterisiert, wie sie bei der Optimierung eines bestehenden
Konzepts bestehen, während für einen grossen Handlungsfreiraum eine grosse
Anzahl an Alternativen und ein grosser Umfang an Ressourcen, wie sie bei der
Erarbeitung und Umsetzung eines Konzeptes für einen bestimmten Bereich
bestehen, vorausgesetzt wird. Ein grösserer Handlungsfreiraum steht dazwischen
(vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 6 f.; vgl. auch VGE
VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.2.3.2). Die Anzahl und die Häufigkeit der
Entscheidungen sind damit für den Handlungsfreiraum irrelevant. Das Erfordernis
der Koordination mit anderen Stellen schränkt den Handlungsfreiraum ein
(VD.2019.54 vom 21. Januar 2020 E. 4.1).

3.2.4.2Zu
Recht machen die Rekurrenten geltend, dass das Legalitätsprinzip einerseits und
die Verpflichtung zur Wahrung der Interessen des Kantons andererseits den
Handlungsfreiraum bei der Wahrnehmung einer übertragenen Aufgabe nicht per se
einschränken und bei jeder staatlichen Aufgabenerfüllung zu beachten sind
(Rekursbegründung 1, Rz. 14; Rekursbegründung 2, Rz. 15). Gleichwohl ergibt
sich aber aus der beratenden Stellung bei der Aufgabenerfüllung und ihrer
Einbettung in die Aufgabenerfüllung anderer Dienststellen eine Beschränkung des
Handlungsspielraums. Berücksichtigt man die Profile von Stellen, denen ein
grösserer Handlungsspielraum zuerkannt worden ist, so handelt es sich um
leitende und selbständiger agierende Funktionen (vgl. Leiter Verkehrspolizei
[VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019, E. 4.1.2], Leitender Revisor [VGE
VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.2]). Die regierungsrätliche Qualifikation
des Handlungsspielraums der Stelle der Rekurrenten ist daher nicht zu
beanstanden (vgl. zu mittleren Handlungsspielräumen: VGE VD.2018.151 vom 8.
Juni 2019 E. 3.2.3.2, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.1.1 und VD.2018.43 vom
1. März 2019 E. 4.2). Es gehört zwar zur juristischen Beratungsaufgabe,
verschiedene Handlungsmöglichkeiten aufzuzeigen, deren Auswahl aber nicht von
der Stelle selber limitierend ausgewählt werden kann. Es ist daher nicht zu
beanstanden, wenn die Vorinstanz sowohl bei der Beratungs- und Koordinationsaufgabe
wie auch beim Ausarbeiten von Berichten und Gutachten von einer gewissen Anzahl
von Alternativen ausgegangen ist. Inwieweit die Stelleninhabenden bei der
Erfüllung ihrer Aufgabe auf einen grösseren Umfang an Ressourcen zurückgreifen
können, wird von den Rekurrenten nicht weiter substantiiert.

3.2.5

3.2.5.1Der
Entscheidungsfreiraum definiert sich über den Grad der Ergebnisbeeinflussung
und das Ausmass von Autonomie beim Treffen von Entscheidungen. In der
Systematik wird zwischen sehr kleinem, kleinem, kleinerem, kleinerem bis
mittlerem, mittlerem, grösserem, grossem und sehr grossem Entscheidungsfreiraum
unterschieden. Die Wertungen entsprechen dabei nicht dem üblichen Verständnis,
sondern sind jeweils im Verhältnis zu einer Stelle in der jeweiligen Lohnklasse
zu sehen (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 5.1). Von einem mittleren
Entscheidungsfreiraum spricht man bei einem erhöhten Mass an Autonomie beim
Treffen von Entscheidungen, beim Tragen von Verantwortung für sich und die
betroffene Organisationseinheit sowie bei mittelfristigen Konsequenzen des
eigenen Handelns. Ein grosser Entscheidungsfreiraum setzt demgegenüber ein
hohes Mass an Autonomie, die Verantwortung für einen gesamten Unternehmensbereich
sowie mittel- bis langfristige Konsequenzen der eigenen Aufgabenerfüllung
voraus (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 6; VGE VD.2018.243 vom 8.
November 2019 E. 4.1.4, VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.2.3.3).

3.2.5.2Die
Rekurrenten machen diesbezüglich geltend, die Leitung der Rechtsabteilung müsse
den Entscheidungsfreiraum in vielen Bereichen an die Stelleninhabenden
delegieren, welche den Kanton auch nach aussen häufig auch ohne vorgängige
Absprachen in Gerichtsverhandlungen, in Kommissionen des Grossen Rates oder bei
Vertragsverhandlungen vertreten würden. Damit nähmen sie Einfluss auf
Entscheidungen, die sehr langfristige Konsequenzen haben könnten
(Rekursbegründung 1 Rz. 16 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 17 f.). Daraus schliessen
sie, dass der Entscheidungsspielraum «zumindest als mittel einzustufen» sei,
«wobei gemäss Systematik sogar Elemente von grossem Entscheidungsfreiraum
vorhanden» seien (Rekursbegründung 1 Rz. 18; Rekursbegründung 2, Rz. 19).
Massgebend für die Beurteilung des Entscheidungsfreiraums ist aber nicht der
Entscheid anderer Funktionsträger, sondern der eigene Spielraum bei der
Erfüllung der eigenen Aufgabe. Diesbezüglich ist die vorinstanzliche
Qualifikation eines mittleren Entscheidungsspielraums nach dem Gesagten nicht
zu beanstanden.

3.2.6Daraus
folgt, dass mit der Vorinstanz mit Bezug auf die Unterkompetenz Selbständigkeit
von einer vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen der Modellumschreibung
6614.17 auszugehen ist.

3.3Unterkompetenz
Flexibilität

3.3.1Die
Anforderungen bezüglich Flexibilität bestimmen sich nach der Aufgabenvielfalt,
dem Bekanntheitsgrad der Aufgaben und der Häufigkeit der Wechsel bei der
Erfüllung der Aufgaben. In der Funktionskette 6614 «JuristInnen» setzt die Modellumschreibung
6614.17 die Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen Inhalten
und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln voraus. Bei
der Modellumschreibung 5170.19 sind darüber hinaus relativ häufige zeitliche
Wechsel vorausgesetzt. Zumal sich die beiden Modellumschreibungen bloss in
diesem Punkt unterscheiden, ist vorliegend allein die Beurteilung der
Häufigkeit der Wechsel bei der Ausübung der Aufgabe strittig.

Relativ häufige
und häufige Wechsel stellen die mittlere Kategorie bezüglich der Häufigkeit von
Wechseln bei der Ausübung der Aufgabe dar (häufige Wechsel). Sie bilden etliche
Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situation ab, während sehr
häufige und dauernde Wechsel die anspruchsvollste Kategorie sehr häufiger
Wechsel umschreibt, bei denen viele Arbeitsunterbrechungen und häufig hektische
Situationen vorkommen (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.2.3). Bereits
die mittlere Kategorie häufiger Wechsel setzt etliche, nur schwer planbare
Arbeitsunterbrechungen beim Übergang von Aufgaben in unterschiedlichen
Themengebieten und teilweise hektische Situationen voraus. Von bloss relativ
häufigen Wechseln kann dabei dann gesprochen werden, wenn es aufgrund der
Aufgabenvielfalt in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu Übergängen
zwischen normalen und häufigen Wechseln kommt (VGE VD.2018.243 vom 8. November
2019 E. 4.2.3, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.2.3). In diesem Sinne ist die
mittlere Kategorie auch bei einer grundsätzlich planbaren Tätigkeit erfüllt,
bei der bloss ausserordentliche Aufträge dazu führen, dass Aufgaben kurzfristig
und fremdbestimmt gewechselt werden müssen (vgl. VGE VD.2018.165 vom 10. Juli
2018 E. 4.3.3.3).

3.3.2Strittig
ist zunächst die Feststellung des Regierungsrates, dass die einzureihende
Stelle zwar auch Beratungsaufgaben umfasse, diese beratende Tätigkeit aber auch
den beiden vorgesetzten Stellen «Leiter/-in Recht und Submissionen, Leiter/-in
Rechtsabteilung», Stellenbeschreibung Nr. [...], sowie der Stelle «Stv. Leitung
Recht und Submissionen», Stellenbeschreibung Nr. [...], obliege, welche
die Beratungstätigkeiten für die bzw. den Departementsvorstehenden wahrnähmen, obwohl
die bzw. der Stelleninhabende der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in
Rechtsabteilung» eine solche Beratungstätigkeit wahrnehme bzw. je nach Thema fallweise
hinzugezogen werden könne (Regierungsratsbeschluss 1, S. 7 f.;
Regierungsratsbeschluss 2, S. 8). Demgegenüber machen die Rekurrenten geltend,
dass die Stelleninhabenden ihrer Stelle die Departements- und
Generalsekretariatsleitung in der Regel direkt beraten würden (Rekursbegründung
1, Rz. 20; Rekursbegründung 2, Rz. 21). Wie es sich dabei verhält, kann
letztlich offengelassen werden, hat die Frage, ob die der Stelle obliegende
Beratungsaufgabe mehrheitlich direkt oder indirekt zu erfolgen hat, doch keinen
Einfluss auf die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen.

3.3.3Mit
Bezug auf die streitgegenständliche Frage der Häufigkeit von zeitlichen
Wechseln hat der Regierungsrat erwogen, dass die zeitlichen Wechsel zwischen
Tagesgeschäft und langfristiger Projektarbeit für Mitarbeitende in der
Lohnklasse 17 keine überraschende Herausforderung darstellen sollten. Ein
entsprechender Umgang mit solchen Wechseln könne durchaus erwartet bzw. sogar
vorausgesetzt werden. Auch regelmässige, sehr kurzfristige Aufträge der
Departementsleitung oder der Leitung Rechtsabteilung aus verschiedensten
Rechtsgebieten gehörten zum Alltag einer Juristin bzw. eines Juristen
(Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 8). Diese Erwägungen zielen an der
massgebenden Frage vorbei. Massgebend ist die Häufigkeit von Wechseln bei der
Ausübung der Stelle, nicht die entsprechende Befähigung der für die Stelle
qualifizierten Stelleninhabenden zu deren Bewältigung.

Weiter erwog der
Regierungsrat, die fünf Stelleninhabenden könnten die Aufträge unter sich
aufteilen, was die zeitlichen Wechsel relativiere. Daher sei gemäss Systematik
unter Berücksichtigung der Befassung mit immer wieder neuen Projekten im
Aufgabenbereich von normalen zeitlichen Wechseln auszugehen. Die unbestrittenen
telefonischen Anfragen im Aufgabenbereich seien gemäss Systematik jedoch nicht
als Unterbrechungen zu werten und auch hektische Situationen seien im Rahmen
der Ausübung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» kein
typisches Merkmal im Arbeitsalltag (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 8). Mit
den Rekurrenten erscheint nicht ersichtlich, warum telefonische Anfragen nicht
als Unterbrechungen der Arbeit gelten können. Gehört es zu den Aufgaben gemäss
Stellenbeschreibung, den Departementsvorsteher, die Leitung des
Generalsekretariats sowie Ansprecher und Ansprecherinnen im Departement und in
ihm nahestehenden Anstalten und Unternehmen zu beraten, so bilden entsprechende
telefonische Anfragen offensichtlich eine Unterbrechung, wenn sie während einer
anderen Tätigkeit anfallen, was notorisch erscheint. Soweit der Regierungsrat
relativ häufige Wechsel unter Hinweis auf fehlende hektische Situationen
verneint, ist darauf hinzuweisen, dass häufige Wechsel im Sinne der Systematik
sowohl relativ häufige wie auch häufige Wechsel und bloss etliche
Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situationen umfassen. Entgegen
der Auffassung des Regierungsrates in seiner Vernehmlassung setzen relativ
häufige Wechsel auch nicht «besonders hektische Situationen» voraus
(Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 37). Die Anforderungen an Hektik sind bei relativ
häufigen zeitlichen Wechseln zudem entsprechend der Systematik zu relativieren.

Die
Stellenbeschreibung umfasst eine Vielzahl unterschiedlicher Aufgaben aus einem
breiten juristischen Spektrum, die für sich allein zwischen 5 und 35 % der
Stelle ausmachen. Es ist gerichtsnotorisch, dass gerade Stellungnahmen und
Vernehmlassungen etwa im regierungsrätlichen Verkehr regelmässig innert sehr
kurzer Frist zu erledigen sind. Gerade die zudienende Stellung der
Rechtsabteilung, die von einer Vielzahl von Dienststellen beansprucht werden
kann und den Vorgesetzten in einer Vielzahl der eigenen Aufgabenerfüllung zur
Verfügung steht, relativiert offensichtlich auch die regierungsrätliche
Feststellung in seiner Vernehmlassung, «Juristen-Stellen in der Verwaltung»
könnten «ihre Arbeit zu erheblichen Teilen selbst einteilen und organisieren» (Vernehmlassung
1 und 2, Rz. 39). Die Vielfalt der dienenden Aufgaben mit fremdbestimmter
Terminierung schliesst dabei offensichtlich auch hektische Situationen mit ein.
Mit den Ausführungen der Rekurrenten ist schliesslich festzustellen, dass die
Dotierung der Stelle mit fünf Mitarbeitenden zwar eine gewisse Rücksichtnahme
auf aktuell sehr belastete Mitarbeitende erlaubt, gleichzeitig aber auch dem
Umfang der zu erledigenden Geschäfte geschuldet ist, sodass sich die
entsprechende Entlastung wiederum relativiert (Replik 1 und 2, Rz. 25). Zu
berücksichtigen ist zwar, dass auch der vorgesetzten Stelle «Stv. Leitung Recht
und Submissionen» offenbar bloss normale zeitliche Wechsel attestiert worden
sind. Nicht verständlich ist aber die Entgegnung des Regierungsrates auf den
Verweis der Rekurrenten auf andere, gerichtlich beurteilte Stellen, denen
relativ häufige Wechsel attestiert werden. Der Regierungsrat bemerkt dazu,
«dass eine isolierte Betrachtung einzelner Ausprägungen von Kompetenzen über
unterschiedliche Funktionsketten hinweg generell nicht zweckmässig» sei
(Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 40). Dem kann nicht gefolgt werden. Zutreffend
erscheint, dass auch bei höher eingereihten Stellen mitunter tiefere
Anforderungen bezüglich bestimmter Unterkriterien verlangt werden. Die mit der Systematik
vorgegebene Beschreibung der Anforderungen an die Erfüllung bestimmter
Unterkriterien von Unterkompetenzen sind aber mit dem Leitfaden zur
Stelleneinreihung einheitlich vorgegeben worden. Sie können daher in den
verschiedenen Funktionsketten nicht unterschiedlich ausgelegt werden. Deshalb
darf trotz der Verschiedenheit der Aufgaben durchaus berücksichtigt werden,
dass der Regierungsrat der Stelle «Sozialarbeiter/-in, Psychologe/-in oder
Pädagoge/-in Abklärungsteam» bei der KESB, bei welcher auch mehrere Stelleninhabenden
in einem Team arbeiten, relativ häufige Wechsel attestierte (vgl. VGE
VD.2018.151 vom 8. Juni 2018 E. 3.3.1). Demgegenüber ist zu der vom
Regierungsrat erwähnten Stelle «Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)»
bei der Finanzkontrolle (vgl. Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 40) festzustellen,
dass diese vom Büro des Grossen Rates und nicht vom Regierungsrat überführt
worden ist, was die Vergleichbarkeit relativiert (vgl. dazu E. 4.1 unten).

3.3.4Daraus
folgt, dass bei der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» von
relativ häufigen Wechseln auszugehen ist. Da sich die Anforderungen bezüglich
der Unterkompetenz Flexibilität in den Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19
nur in diesem Punkt unterscheiden, sind die in der Modellumschreibung 6614.19
vorausgesetzten Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität
erfüllt.

3.4Unterkompetenz
Kommunikationsfähigkeit

3.4.1Die
Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über
den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad
bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben
(vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 5 und 9). In der Funktionskette 6614
werden in der Lohnklasse 17 dabei die Übermittlung von teilweise komplexen
Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit
mittlerer Heterogenität vorausgesetzt. Für die Lohnklasse 19 werden bezüglich
der Schwierigkeitsgrade der zu übermittelnden Botschaft und der Brisanz der
Übermittlung erhöhte Anforderungen gestellt, indem von mehrheitlich komplexen
Inhalten und mehrheitlich sensitivem Charakter ausgegangen wird. Beim
Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft wird in
der Systematik zwischen einfachen, anspruchsvollen und komplexen bis sehr
komplexen Übermittlungsinhalten unterschieden. Die Anforderungen der beiden
Modellumschreibungen bewegen sich dabei im mittleren Bereich der anspruchsvollen
Übermittlungsinhalte der von mehrheitlich anspruchsvollen, anspruchsvollen über
teilweise komplexe bis zu mehrheitlich komplexen Übermittlungsinhalten führt.
Beim Schwierigkeitsgrad der Übermittlung wird zwischen fehlender, mittlerer und
hoher Brisanz unterschieden. Wird nur zum Teil die Übermittlung von Botschaften
mit sensitivem Charakter verlangt, so entspricht dies der Kommunikation in
einem sachlichen Umfeld mit nüchterner Atmosphäre, welche keine Anforderungen
an Diplomatie stellt. Mittlere Brisanz verlangt ein emotionales Umfeld und eine
angespannte Atmosphäre, bei denen der sensitive Charakter der Botschaften ein
gewisses Mass an Diplomatie verlangt (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung,
S. 9).

3.4.2Der
Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss anerkannt, dass es sich bei
den zu übermittelnden Botschaften um schwierige bis sehr schwierige Botschaften
handle, weshalb gemäss der Systematik von der Übermittlung von teilweise
komplexen Inhalten auszugehen sei. Insbesondere bei den Vertragsverhandlungen
mit öffentlichen Anstalten, Firmen, Privaten, Gemeinden und ausländischen
Körperschaften könnten dabei unterschiedliche Interessen und Standpunkte
vertreten werden, was eine adressatengerechte Kommunikation bei
Vertragsverhandlungen in durchaus emotionalem Umfeld und angespannter
Atmosphäre erforderlich mache. Zu berücksichtigen sei aber, dass dabei vorab
eine Absprache mit weiteren Stelleninhabenden der Stelle «Juristische/-r
Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» möglich sei. Betreffend den Schwierigkeitsgrad
der Übermittlung sei daher ein teilweiser sensitiver Charakter der zu
übermittelnden Botschaften anerkannt worden. Aufgaben wie die Erstellung von
Medienmitteilungen, das Führen von Vergleichsgesprächen oder die Vermittlung
bei zerstrittenen Parteien erfolgten gemäss der Stellenbeschreibung aber nur
monatlich und damit nicht sehr häufig (Regierungsratsbeschluss 1 und 2,
S. 8 f.).

3.4.3Die
regierungsrätliche Qualifikation der Brisanz der Übermittlung wird von den
Rekurrenten nicht bestritten. Sie monieren aber die Einschätzung des
Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften und machen geltend, dass
die identischen Anforderungen an die Heterogenität der Modellumschreibungen
6614.17 und 6614.19 übertroffen würden (Rekursbegründung 1, Rz. 30 f.;
Rekursbegründung 2, Rz. 31 f.).

3.4.3.1Mit
Bezug auf den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften machen die
Rekurrenten geltend, auch eine Beschränkung der von ihnen zu führenden
Verhandlungen auf juristische und politische Aspekte schmälere diesen nicht. Im
Konfliktfall würden Gegenparteien einerseits oft durch versierte spezialisierte
Anwälte vertreten oder sie hätten mitunter keine Vorstellung von der
Komplexität der unterschiedlichsten, einem Gemeinwesen innewohnenden
öffentlichen Interessen. Auch die zu verfassenden Berichte an den Regierungsrat
oder Ratschläge an den Grossen Rat enthielten höchst komplexe Inhalte und seien
in grossrätlichen Kommissionen zu vertreten. Auch der Umgang mit Rekurrenten an
Augenscheinen oder das Verfassen von Urteilsbegründungen von
Departementsentscheiden oder Stellungnahmen in Verwaltungsgerichtsverfahren
erforderten ein hohes Mass an Kommunikationsfähigkeit. Komplexe juristische
Sachverhalte müssten gegenüber verschiedenen Adressaten rechtlich korrekt, aber
auch verständlich kommuniziert werden (Rekursbegründung 1, Rz. 28;
Rekursbegründung 2, Rz. 29). Entsprechend sei von mehrheitlich komplexen
Inhalten mit mindestens teilweise sensitivem Charakter auszugehen, weshalb
bezüglich des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft die
Modellumschreibung 6614.19 erreicht werde (Rekursbegründung 1, Rz. 29;
Rekursbegründung 2, Rz. 30). Zudem seien von den sehr unterschiedlichen
Zielgruppen vielfach gleichzeitig mehrere Anspruchsgruppen betroffen bzw. involviert.
Die Stelleninhabenden müssten sich im Rahmen ihrer Aufgaben gegenüber einer
sehr heterogenen Zielgruppe sowohl mündlich als auch schriftlich mehrheitlich zu
komplexen und oft politisch brisanten Themen äussern. Daraus folge, dass die
Modellumschreibung 6614.19 bezüglich Heterogenität der Zielgruppe übertroffen
werde (Rekursbegründung 1, Rz. 30 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 31 f.).

3.4.3.2Dem
hält der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung entgegen, dass die Möglichkeit
der Absprache mit anderen und eine gewisse fachliche Spezialisierung in der
Abteilung die Behandlung der Fragestellungen und Fachgebiete in der
Kommunikation erleichtere, da sie wiederkehrende Schwerpunkte aufweisen.
Verantwortlich betreffend die Kommunikation im Sinne der Systematik sei jedoch
jede/-r Stelleninhabende selbst, was entsprechend auch so bewertet worden sei (Vernehmlassung 1
und 2, Rz. 48). Betrachtet man die Bandbreite der Beratungsaufgaben der Juristinnen
und Juristen der Rechtsabteilung, so erscheint vor diesem Hintergrund und der
Systematik innerhalb des Bereichs der Übermittlung anspruchsvoller Inhalte als
mittlere Gruppe des Unterkriteriums des Schwierigkeitsgrades der zu
übermittelnden Botschaft nicht belegt, dass in einer Mehrzahl der Kommunikation
der Stelleninhabenden komplexe, und damit mehr als anspruchsvolle Botschaften zu
übermitteln sind. Die regierungsrätliche Feststellung, dass bezüglich des
Unterkriteriums des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften die
Modellumschreibung 6614.17 erfüllt wird, ist daher nicht zu beanstanden.

3.4.3.3Bei
einer mittleren Homogenität der Zielgruppe der Kommunikation geht man von
unterschiedlichen Zielgruppen als Empfänger der Botschaften und einigen
Anspruchsgruppen als Empfänger mit Erwartungshaltung bzw. Anspruch an die
Kommunikation aus. Die Zusammensetzung der beiden Gruppen aus internen und
externen Laien wie auch Spezialisten steht dieser Qualifikation nicht entgegen,
wie die beispielhafte Umschreibung im Leitfaden zur Stelleneinreihung (S. 9)
deutlich macht. Zudem nennen die Rekurrenten keine Beispiele, bei denen die
Erfüllung der Aufgaben gemäss der Stellenbeschreibung eine Kommunikation
bedingen würde, welche sich gleichzeitig an einen sehr heterogenen Kreis richtet.
Mit seiner Vernehmlassung bemerkt der Regierungsrat zudem zutreffend, dass die
Stelleninhabenden in vielen Fällen das Ergebnis ihrer Beratungstätigkeit nicht
selber vermitteln müssen, da dies durch die Beratenen oder die Kommunikationsabteilung
des Departements erfolgt (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 49). Soweit die Rekurrenten
diesbezüglich replicando geltend machen, dass die Formulierung der
Kommunikation mit Bezug auf den juristischen Diskurs durch die
Stelleninhabenden zu erfolgen habe (Replik 1 und 2, Rz. 31), so steht das
dem Gesagten nicht entgegen. Es handelt sich dabei nicht um eine eigene
Kommunikation gegen aussen, sondern um die Unterstützung der Kommunikation
Dritter gegen aussen. Die Bewertung der Heterogenität der Zielgruppen durch den
Regierungsrat ist daher nicht zu beanstanden.

3.4.4Daraus
folgt, dass mit den Erwägungen des Regierungsrates die Anforderungen der
Modellumscheibung 6614.17 bezüglich der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit
mit Bezug auf alle drei Unterkriterien erfüllt, aber nicht übertroffen werden.

3.5Unterkompetenz
Kooperations- und Teamfähigkeit

3.5.1Die
für die Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den
Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die
Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner beschrieben (vgl. Leitfaden
zur Stelleneinreihung, S. 11). Für die Erfüllung der Modellumschreibung 6614.17
wird die Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen
Problemstellungen in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit teilweise
unterschiedlichen Interessen und Standpunkten verlangt. Demgegenüber verlangt
die Modellumschreibung 6614.19 die Bearbeitung mehrheitlich komplexer Problemstellungen
in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und
Standpunkte. Sie stellt daher bezüglich des Schwierigkeitsgrades der zu
lösenden Aufgaben wie auch der Heterogenität der Interessen und Standpunkte der
Partnerinnen und Partner erhöhte Anforderungen.

3.5.2Der
Regierungsrat anerkennt mit dem angefochtenen Beschluss, dass die
Stelleninhabenden etwa bei Totalrevisionen von Erlassen durchaus Anstösse für
Modifikationen bei bestehenden Methoden und Verfahren betreffend juristische
Fragestellungen innerhalb des Departements und über das Departement hinaus
lieferten. Gemäss der Systematik seien daher anspruchsvolle und teilweise
komplexe Problemstellungen zu bearbeiten. Die Gruppe, innerhalb der
zusammenzuarbeiten ist, sei gemäss Systematik als mittelgross zu beurteilen.
Bei dieser Bewertung sei unter anderem auch die Mitarbeit in Gremien sowie
deren teilweise Leitung berücksichtigt worden. Die Partner würden im Rahmen
dieser Zusammenarbeit unterschiedliche Interessen und Standpunkte vertreten.
Die Stellenbeschreibung Nr. [...] lasse somit auf eine Bearbeitung von
anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen in einer
mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und
Standpunkten schliessen. Der Schwierigkeitsgrad übertreffe folglich jenen der
Modellumschreibung 6614.17 teilweise (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 9).
Im Ergebnis kam er damit zum Schluss, dass die identischen Anforderungen der
beiden Modellumschreibungen hinsichtlich der Gruppengrösse, die Anforderungen
der Modellumschreibung 6614.17 bezüglich der Schwierigkeit der zu lösenden
Aufgaben und jene der Modellumschreibung 6614.19 bezüglich der Interessen und
Standpunkte der Partnerinnen und Partner erfüllt sind.

3.5.3Demgegenüber
stellen sich die Rekurrenten auf den Standpunkt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung
6614.19 vollumfänglich und damit auch mit Bezug auf die Schwierigkeit der zu
lösenden Aufgaben erfüllt und hinsichtlich der Interessen und Standpunkte der
Partnerinnen und Partner übertroffen würden. Unter Bezugnahme auf die
Ausführungen zur Kommunikationsfähigkeit machen sie geltend, dass beim
Schwierigkeitsgrad der gemeinsam zu lösenden Aufgaben von der Bearbeitung
mehrheitlich komplexer Problemstellungen auszugehen sei (Rekursbegründung 1,
Rz. 32; Rekursbegründung 2, Rz. 33). Darin kann den Rekurrenten nicht gefolgt
werden. Erneut ist nicht zu verkennen, dass die Stelleninhabenden
anspruchsvolle Problemlösungen zu bearbeiten haben. Die Rekurrenten legen aber
nicht dar und es ist aufgrund der Stellenbeschreibung nicht ersichtlich, dass
die Problemlösung bei einer Mehrzahl der Aufgaben darüber hinaus als komplex zu
bezeichnen ist.

Hinsichtlich des
Unterkriteriums «Interessen und Standpunkte der Partner/innen» machen die
Rekurrenten geltend, dass sie etwa bei Vertragsstreitigkeiten zwischen den bei
grossen Bauprojekten involvierten Parteien regelmässig mit Partnern mit
konträren Standpunkten konfrontiert seien. Konträre Standpunkte seien auch bei
den verschiedenen Ämtern des BVD oder verschiedener Departemente nicht selten.
Dabei werde die Rechtsabteilung häufig beigezogen, um zwischen den
verschiedenen Interessen und konträren Standpunkte abzuwägen und zu vermitteln
(Rekursbegründung 1, Rz. 33; Rekursbegründung 2, Rz. 34). Mit seiner
Vernehmlassung anerkennt der Regierungsrat, dass vermittelnde Tätigkeiten
durchaus verkommen könnten, was auch berücksichtigt worden sei. Gemäss der
Stellenbeschreibung fänden Vergleichsgespräche (Mediationen) zur aussergerichtlichen
Einigung zwischen zerstrittenen Parteien sowie die Vermittlung bei Uneinigkeit
zwischen Dienststellen monatlich und damit nicht sehr häufig statt. Über die
Gesamtheit aller Aufgaben der Stelle sei daher eine Wertung betreffend
konträrer Interessen und Standpunkten nicht gegeben. Soweit sich die
Rekurrenten zudem auf das Beispiel eines Konflikts zwischen dem Planungsamt,
dem Denkmalschutz, der Stadtgärtnerei und dem Amt für Mobilität beziehen würden,
so würde in solchen Fällen wohl der oder die Departementsverantwortliche
mitverhandeln und abschliessend für die Ämter entscheiden (Vernehmlassung 1 und
2, Rz. 52).

Nach der
Systematik hat bei unterschiedlichen Interessen und Standpunkten eine
Integration anderer Auffassungen zu erfolgen, während bei konträren Interessen
und Standpunkten eine Vermittlung bei unterschiedlichen Interessenlagen zu
erfolgen hat. In der Systematik wird dabei das Spektrum mit den Schreibformen
von unterschiedlichen, teilweise konträren, vorwiegend konträren und konträren
Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partnern weiter aufgefächert.
Soweit der Regierungsrat aufgrund des nicht häufigen Vorkommens von Mediationen
das Vorliegen von konträren Interessen und Standpunkten bei den Partnerinnen
und Partner verneint, verkennt er die zwischen unterschiedlichen und konträren
Interessen und Standpunkte liegenden Schreibformen, deren Erfüllung auch schon
dazu führen, dass die Anforderung der Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19
bezüglich dieses Unterkriteriums übertroffen werden. Gehört aber mit der
Stellenbeschreibung mit Bezug auf die Kommunikation die Mediation «zur
aussergerichtlichen Einigung zwischen zerstrittenen Parteien» zur monatlich,
und damit regelmässig anfallenden Aufgabe der Stelle, so kann die Bearbeitung
von Problemstellungen bei teilweise konträren Interessen und Standpunkten nicht
bestritten werden, auch wenn ansonsten von bloss unterschiedlichen Positionen
auszugehen ist.

3.5.4Daraus
folgt, dass bei der Unterkompetenz «Kooperations- und Teamfähigkeit» beim
Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu lösenden Aufgaben die
Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 und beim Unterkriterium
Gruppengrösse die identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 6614.17
und 6614.19 erfüllt werden, während beim Unterkriterium Interessen und
Standpunkte der Partnerinnen und Partner die Anforderungen der Modellumschreibung
6614.19 leicht übertroffen werden.

3.6Unterkompetenz
Führung

Mit dem
angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat anerkannt, dass der Stelle
aufgrund der als fachliche Führung zu wertenden Unterstellung der Volontärinnen
und Volontäre die Fachführung einer sehr kleinen bzw. kleinen Anzahl von
Mitarbeitenden mit gleichen Funktionen auf operativer Stufe obliege, womit das
Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6614.19 knapp erreicht werde
(Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 10). Diese Beurteilung wird von den
Rekurrenten nicht bestritten.

3.7Unterkompetenz
Führungsunterstützung

3.7.1Unter
Führungsunterstützung wird die Fähigkeit verstanden, als Planer oder Planerin
respektive als Fachberater, Fachberaterin oder Fachperson
Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der
Entscheidungsfindung zu unterstützen. Die entsprechenden Anforderungen werden
über den Komplexitätsgrad der Unterstützung, über die Breite der Einflussnahme
und über die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums
beschrieben (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 13). Während die Modellumschreibung
6614.17 diesbezüglich eine komplexere Führungsunterstützung auf mittlerem
Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer
Interessenvielfalt verlangt, wird für die Erfüllung der Modellumschreibung 6614.19
eine komplexe Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf
mehrere Organisationseinheiten mit grosser Interessenvielfalt vorausgesetzt.

3.7.2Der
Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss festgestellt, dass auch die
Stelleninhabenden der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiterin Rechtsabteilung»
gemäss der Stellenbeschreibung neben den Stelleninhabenden der Stellen
«Leiter/-in Recht und Submissionen, Leiter/-in Rechtsabteilung» sowie «Stv.
Leitung Recht und Submissionen» ebenfalls eine mündliche und schriftliche
Beratungstätigkeit der bzw. des Departementsvorstehenden, der Leitung des
Generalsekretariats, der Dienststellen des Bau- und Verkehrsdepartements sowie
dem Bau- und Verkehrsdepartement nahestehender Anstalten und Unternehmungen
ausübten, weshalb sie ebenfalls eine Führungsunterstützung auf oberem
Führungslevel erbrächten. Mit der Führungsunterstützung in der Form der
Zusammenarbeit mit verschiedenen (Fach-)Kommissionen, Arbeitsgruppen etc. liege
insgesamt somit eine komplexere Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel
mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer
Interessensvielfalt vor, womit die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17
vollumfänglich erfüllt und teilweise übertroffen würden
(Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 10 f.).

3.7.3Die
Rekurrenten machen demgegenüber geltend, dass ihre Stelle komplexe
Führungsunterstützung auf mittlerem und oberem Führungslevel
(Abteilungsleitungen, Amtsleitungen, Leitung Generalsekretariat,
Departementsleitung etc.) mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit
mittlerer Interessensvielfalt leiste (Rekursbegründung 1, Rz. 37, 39;
Rekursbegründung 2, Rz. 38, 40). Strittig ist damit noch der Komplexitätsgrad
der Führungsunterstützung. Sie verweisen dabei darauf, dass die Rechtsabteilung
des BVD als grosse zentrale Abteilung innerhalb des Departements eine Vielzahl
sehr komplexer Aufgaben der verschiedenen Ämter oder eigene
Gesetzgebungsprojekte behandle. Die Leitung der Rechtsabteilung betreue
zusätzlich auch die kantonale Fachstelle für öffentliche Beschaffungen (KföB).
Aufgrund der grossen Vielfalt an komplexen Aufgaben könne die Leitung deren
fachkompetente und zeitnahe Erfüllung nur gewährleisten, indem sie die Aufgaben
mit Handlungs- und Entscheidungsfreiraum zur autonomen Erfüllung an die
Mitarbeitenden delegiere, auch wenn entsprechende Dokumente durch die Leitung
unterzeichnet würden und sie damit die Schlussverantwortung übernehme
(Rekursbegründung 1, Rz. 38; Rekursbegründung 2, Rz. 39).

Trotz der
Differenz zwischen der Annahme einer «komplexeren» Führungsunterstützung mit
dem angefochtenen Entscheid und der von den Rekurrenten behaupteten «komplexen»
Führungsunterstützung, worin gemäss der Systematik ein gradueller Unterschied
besteht (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 13), kommt der Regierungsrat
mit seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass sich die Parteien bezüglich der
Bewertung der Kompetenz Führungsunterstützung einig seien. In die Bewertung sei
die Bearbeitung einer Vielzahl komplexer Aufgaben der verschiedenen Ämter oder
eigener Gesetzgebungsprojekte eingeflossen (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 54).
Daraus folgt, dass mit den Rekurrenten von komplexer Führungsunterstützung auch
auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit
mittlerer Interessensvielfalt auszugehen ist.

3.7.4Daraus
folgt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 vollumfänglich und
bezüglich der beiden Unterkriterien der Komplexität der Führungsunterstützung
und dem Führungslevel auch jene der Modellumschreibung 6614.19 erfüllt, während
bezüglich des Unterkriteriums der Interessenvielfalt der unterstützten
Organisationseinheiten die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19
nicht erfüllt werden.

3.8Unterkompetenz
Wissen

3.8.1In
der Rubrik Wissen werden das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf
Ausbildung und Zusatzwissen sowie die Anforderungen an die
Wissensaktualisierung umschrieben (Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 14).
Während ab der Modellumschreibung 6614.15 jeweils eine Ausbildung auf Niveau
Universität oder ETH mit Masterabschluss verlangt wird, verlangen die
Modellumschreibung 6614.17 zusätzlich eine Weiterbildung auf dem Niveau
Certificate of Advanced Studies (CAS) und die Modellumschreibung 6614.19 eine
Weiterbildung auf dem Niveau Master of Advanced Studies (MAS).

3.8.2Der
Regierungsrat hat erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...] setze als
Grundausbildung ein juristisches Lizentiat bzw. einen Master of Law voraus. Als
Zusatzausbildung fordere die Stellenbeschreibung ein juristisches Praktikum von
mindestens 3 Jahren sowie vorzugsweise das Anwaltspatent. Daraus sei zu
schliessen, dass das Anwaltspatent zur Ausübung der Stelle nicht zwingend
notwendig sei. Die Anforderungen an das Wissen erreichten somit insgesamt die
Anforderungen der Modellumschreibung 6614.15 (Regierungsratsbeschluss 1 und 2,
S. 12).

3.8.3Dem
halten die Rekurrenten wie schon im vorinstanzlichen Verfahren entgegen, dass
in der Praxis und auch in den Stellenausschreibungen ein Anwaltspatent für eine
Einstellung jeweils zwingend verlangt werde (Rekursbegründung 1, Rz. 43;
Rekursbegründung 2, Rz. 44). Dies erscheint zwar notorisch. Für die Bewertung
massgebend sind aber allein die gemäss der Stellenbeschreibung verlangten Mindestanforderungen
(vgl. oben E. 2.4.1; VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.10 und 3.5.1). Der
Feststellung der Rekurrenten folgend kann eine Stelleninhaberin bzw. ein
Stelleninhaber dabei auch auf einem anderen als dem konkret beschriebenen Weg
das entsprechende Niveau erreichen (z.B. durch einen anderen Bildungsweg
und/oder einschlägige Berufs- und/oder Lebenserfahrung). Umgekehrt erfolgt
jedoch nicht eine höhere Zuordnung, falls ein Stelleninhaber im Einzelfall das
geforderte Niveau übertrifft (VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.6.1).
Die Erfüllung weitergehender Ausbildungsanforderungen ist mit den Erwägungen
der Vorinstanz bei der Berechnung der individuellen Lohnstufe zu
berücksichtigen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12). Dabei erscheint für
den vorliegend zu beurteilenden Einreihungsentscheid irrelevant, ob dies bei
den Rekurrenten tatsächlich geschehen ist, was von den Rekurrenten mit ihrer
Rekursbegründung bestritten wird.

Vorliegend
verlangt die Stellenbeschreibung Nr. [...] neben einem juristischen Lizenziat
oder einem Master of Law juristische Praktika von mindestens 3-jähriger Dauer
und «vorzugszugsweise» das Anwaltspatent. Daraus folgt, dass ein Anwaltspatent
nicht zwingend verlangt wird. Weiter macht der Regierungsrat geltend, dass es
sich bei den Praktika als verlangte Zusatzausbildung nicht um ein
Ausbildungserfordernis, sondern um die vom im Bau- und Verkehrsdepartement für
diese Stelle festgelegte praktische Erfahrung handle. Entsprechend werde die
verlangte praktische Erfahrung unter Punkt 11.4 der Stellenbeschreibung mit
«min. 3 Jahren Gerichts-, Verwaltungs-, oder Advokaturpraxis» wiederholt. Diese
Form von Erfahrung fliesse somit in die Berechnung der individuellen Stufe ein
und stelle kein Ausbildungserfordernis im Sinne der Systematik dar und sei
somit unter der Fachkompetenz «Wissen» nicht bewertungsrelevant (Regierungsratsbeschluss
1 und 2, S. 12). Gleichwohl können aber aus der expliziten Nennung des
erwünschten Anwaltspatents auch Rückschlüsse für die Qualifikation der
verlangten Praktika gewonnen werden, welche bezüglich ihrer Dauer die
Anforderungen für die Zulassung zur Anwaltsprüfung unter Einschluss der Dauer
der normalen Vorbereitung und der Dauer des Prüfverfahrens übersteigen. Die Stellenbeschreibung
erscheint diesbezüglich unklar, weshalb auch die unbestrittene Praxis, nur
Bewerberinnen und Bewerber mit Anwaltspatent für die Stelle zu wählen, bei der
Beurteilung der Ausbildungsvoraussetzungen herangezogen werden kann. Dabei kann
offenbleiben, ob auch ohne Erfordernis eines spezifischen Abschlusses davon
ausgegangen werden kann, dass eine einem CAS oder gar MAS gleichwertige
Zusatzausbildung verlangt wird.

3.8.4Insgesamt
ist aber festzustellen, dass die Stellenbeschreibung bezüglich der
Unterkompetenz Wissen Anforderungen stellt, welche die gemäss
Modellumschreibung 6614.15 verlangten Ausbildungsnachweise übersteigen.

3.9Unterkompetenz
Kenntnisse und Fertigkeiten

3.9.1Eine
Differenz besteht auch weiterhin in der Beurteilung der für die Stelle notwendigen
Kenntnisse und Fertigkeiten. Mit der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten
wird das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf Praxiskenntnisse,
Kenntnisse über Prozesse und Abläufe sowie Fertigkeiten beschrieben (vgl. Leitfaden
zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.4.2). In
der Funktionskette 6614 werden für die Einreihung in die Lohnklasse 17
erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend
innerhalb eines Fachbereichs und erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe
vorwiegend innerhalb eines Departements oder Betriebes verlangt. Für die
Lohnklasse 19 werden darüber hinaus hohe Praxis- und
Umsetzungssetzungskenntnisse (Expertenniveau) vorwiegend innerhalb eines
Fachbereichs und erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über mehrere
Departemente hinaus verlangt.

3.9.2Mit
dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat erwogen, dass bezüglich der
Unterkompetenz Praxis- und Umsetzungskenntnisse die Gesamtheit der erforderlichen
Praxiskenntnisse zu beurteilen sei, die zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung
erworben werden müssen, um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen
Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Unbestrittenermassen habe die bzw.
der Stelleninhabende zur Ausübung der ihr bzw. ihm übertragenen Aufgaben über
Spezialistenwissen zu verfügen. Die geforderten Kenntnisse beschränkten sich
aber auf juristische Problemstellungen. Die in Ziffer 11.1 der Stellenbeschreibung
Nr. [...] festgehaltenen funktionsnotwendigen Fach- und Spezialkenntnisse
seien zwar relativ breit und umfangreich dargestellt. Sie müssten aber nicht
kumulativ vorliegen, sondern könnten mithilfe der korrekten Anwendung von
umfangreichen Gesetzeswerken, Reglementen und Richtlinien abgerufen werden.
Daraus folge die Anforderung von Kenntnissen auf Spezialistenniveau. In die
Bewertung sei auch eingeflossen, dass die gesetzeskonforme Auslegung und
Rechtsanwendung sowie der rechtsgleiche Gesetzesvollzug für die bzw. den Stelleninhabenden
eine nicht unwesentliche Herausforderung darstelle. Kenntnisse der Prozesse und
Abläufe definierten das von der Stelle erforderte Wissen bezüglich Aufbau und
Struktur sowie bezüglich der Prozesse und Abläufe in der kantonalen Verwaltung,
um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen
zu können. Dabei seien vorliegend in der Regel erhebliche Kenntnisse der
Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb des Bau- und Verkehrsdepartements und
somit vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs erforderlich. Mit der
Formulierung vorwiegend werde nicht ausgeschlossen, dass entsprechend den
Ausführungen des Einsprechers fallweise auch Kenntnisse der Prozesse und
Abläufe ausserhalb des Bau- und Verkehrsdepartements gefordert werden könnten.
Daraus folge, dass bezüglich Praxis- und Umsetzungskenntnissen sowie
Kenntnissen der Prozesse und Abläufe die Anforderungen der Modellumschreibung
6614.17 erfüllt würden (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12 f.).

3.9.3Dem
halten die Rekurrenten zwar zu Recht entgegen, dass heute «jede sorgfältig
tätige Person» bei ihrer Arbeit in Regelwerken nachschlage und nicht mehr alles
Fachwissen auswendig präsent haben könne (Regierungsratsbeschluss 1, Rz. 49;
Regierungsratsbeschluss 2, Rz. 50). Daraus können die Rekurrenten aber nichts
zu ihren Gunsten ableiten. Betreffend die Praxis- und Umsetzungskenntnisse
werden grundlegende bis sehr hohe Kenntnisse unterschieden. Erhebliche Praxis-
und Umsetzungskenntnisse entsprechen dabei Spezialistenniveau und erhebliche
bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen teilweise Expertenniveau
(vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.43 vom 1. März
2019 E. 4.9). Bereits auf Spezialistenniveau kann von den Funktionsträgerinnen
und -trägern die Vornahme von Know-how-Transfer etwa in Form fachlicher
Anleitung erwartet werden. Wie der Regierungsrat zutreffend ausführen lässt,
setzt die Erfüllung der Funktion der beiden vorgesetzten Leitungsstellen der
Rechtsabteilung Expertenniveau voraus (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 68). Vor
diesem Hintergrund ist nicht erfindlich, weshalb alle Mitglieder der
Rechtsabteilung ebenfalls Expertenniveau bezogen auf die Abläufe, die Praxis
und die Umsetzung in den Gebieten der Zuständigkeit der Abteilung aufweisen
müssen. Zudem können sie sich aufgrund der Besetzung der Abteilung mit mehreren
Spezialistinnen und Spezialisten auch auf bestimmte Bereiche fokussieren.

3.9.4Weiter
machen die Rekurrenten geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht davon ausgehe,
dass erhebliche Kenntnisse der Abläufe und Prozesse nur innerhalb des Bau- und
Verkehrsdepartements erforderlich seien. Der Regierungsrat gehe dabei von einem
überholten Bild des alten «Verwaltungsjuristen» aus. Heute herrsche eine grosse
Dynamik unter Zusammenwirken mit Bund, anderen Kantonen, Institutionen und
verschiedenen Privaten. Die Stelleninhabenden müssten daher auch weitgehende
Kenntnisse über die Abläufe von Plangenehmigungsverfahren des Bundes oder der
Umweltverträglichkeitsprüfungen des Amts für Umwelt und Energie (AUE) haben.
Daher müsse im Sinne der Systematik von erheblichen Kenntnissen über mehrere
Departemente hinaus ausgegangen werden (Rekursbegründung 1, Rz. 50;
Rekursbegründung 2, Rz. 51).

Darin kann den
Rekurrenten nicht gefolgt werden. Auch wenn die Stelleninhabenden
unbestrittenermassen über Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über ihr eigenes
Departement hinaus verfügen müssen, so steht dies der diesbezüglichen Zuordnung
zur Modellumschreibung 6614.17 nicht entgegen. Diese verlangt die Kenntnisse
vorwiegend innerhalb eines Departements, was bereits grammatikalisch dem
Erfordernis von bestimmten, über das Departement reichenden
Verfahrenskenntnissen nicht entgegensteht. Da die Kenntnisse sich aber primär
auf das eigene Departement zu erstrecken haben, erscheint diese Qualifikation
zutreffend.

3.9.5Daraus
folgt mit dem Regierungsrat, dass die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz
Kenntnisse und Fertigkeiten jenen der Modellumschreibung 6614.17 entsprechen.

3.10Rubrik
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

3.10.1Unter
der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen werden diejenigen
Beanspruchungen subsumiert, die aufgrund äusserer Einflüsse das von der Stelle
geforderte Mass an psychischen oder physischen Beeinträchtigungen überschreiten.
Psychische Beanspruchungen entstehen beispielsweise durch angstmachende
Faktoren, Konfrontationen mit menschlichen Schicksalen, interne und externe
Kritik oder Beobachtbarkeit für Aussenstehende. Physische Beanspruchungen sind
stellenbedingte Gegebenheiten, welche etwa aufgrund des Hebens und Tragens von
Lasten, der dauerhaften gebückten Körperhaltung oder ständigem Sitzen und
Stehen erhöhte Beanspruchungen des Körpers zur Folge haben (Leitfaden zur
Stelleneinreihung, S. 17 f.). Die Funktionskette 6614 sieht keine besonderen
Anforderungen bezüglich Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen vor.

3.10.2Der
Regierungsrat hat dazu erwogen, um bewertungsrelevant zu sein, müsse die
Belastung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen, was bei der Stelle
«Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» nicht gegeben sei. So sei ein
oft grosser Fristendruck zwar teilweise gegeben. Er überschreite jedoch genau
so wenig wie der teilweise schwierige Umgang mit Kundschaft das von der Stelle
geforderte Mass an psychischer Beeinträchtigung und sei daher für die Bewertung
der Stelle nicht relevant. Auch unterscheide sich das von den Rekurrenten
geltend gemachte lange Sitzen nicht von der Situation an den meisten
Büroarbeitsstellen und könne daher nicht als bewertungrelevante physische
Beanspruchung gelten (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 14 f.).

3.10.3Mit
ihrem Rekurs verweisen die Rekurrenten erneut auf den unter Ziffer 12.2 der
Stellenbeschreibung [...] als Besonderheit der Arbeitsbedingungen aufgeführten
oft grossen Fristendruck. Der Zeitdruck sei für die Mitarbeitenden trotz dem
Team mit mehreren Juristen teilweise sehr gross (Rekursbegründung 1,
Rz. 53 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 54 f.). Dieser Zeitdruck ist mit
der Vorinstanz nicht zu bestreiten. Er fand aber bereits bei der Bewertung der
Unterkompetenz Flexibilität Berücksichtigung. Es ist nicht erkennbar, weshalb
er als besondere, in der Funktionskette 6614 «JuristInnen» ansonsten nicht
verlangte Beanspruchung bei der Stelle der Rekurrenten erhöht berücksichtigt
werden müsste.

3.11Zusammenfassend
ist festzustellen, dass die Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in
Rechtsabteilung» mit Bezug auf die vier Unterkompetenzen Selbständigkeit,
Kommunikationsfähigkeit sowie Kenntnisse und Fertigkeiten den Anforderungen der
Modellumschreibung 6614.17 entspricht. Bezüglich der zwei Unterkompetenzen
Flexibilität und Führung werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19
erfüllt. Bei der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit erfüllt die
Stelle bezüglich eines Unterkriteriums (Schwierigkeitsgrad) die Anforderungen
der Modellumschreibung 6614.17, während bei einem anderen Unterkriterium (Interessen
und Standpunkte der Partnerinnen und Partner) jene der Modellumschreibung 6614.19
leicht übertroffen werden und bezüglich eines dritten Unterkriteriums (Gruppengrösse)
in den beiden Modellumschreibungen identische Anforderungen gestellt werden.
Auch bei der Unterkompetenz Führungsunterstützung werden bei zwei
Unterkriterien (Komplexität der Führungsunterstützung und Führungslevel) die
Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19 erfüllt, während diese bezüglich
eines dritten Unterkriteriums (Interessenvielfalt der unterstützen
Organisationseinheit) nicht erfüllt werden. Schliesslich werden bezüglich der
Unterkompetenz Wissen die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 nicht
erfüllt. Daraus folgt, dass die Anforderungen der Lohnklasse 17 insgesamt übertroffen
werden und im Ergebnis im Bereich zwischen den beiden Modellumschreibungen
liegen. Ob der Regierungsrat sein Ermessen mit der Einreihung in die Modellumschreibung
6614.17 überschritten hat, ist deshalb auch mit Blick auf Quervergleiche mit
anderen Juristinnen- und Juristenstellen in den Departementen zu überprüfen.

4.Quervergleiche

4.1Mit
ihrem Rekurs verzichten die Rekurrenten auf den bisher verlangten Quervergleich
mit der Gerichtsschreiberfunktion beim Appellationsgericht. Wie der
Regierungsrat zutreffend erwogen hat (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 15
f.), würde einem solchen direkten Vergleich die unterschiedliche Zuständigkeit
für die Einreihung der beiden Stellen durch den Regierungsrat einerseits (§ 6
Abs. 1 LG) und den Gerichtsrat andererseits (vgl. § 9 Abs. 2 Ziff. 4 GOG) mit
je eigenem Ermessensspielraum entgegenstehen (vgl. VGE VD.2019.165 vom 10. Juli
2019 E. 5.1.3).

4.2Der
Regierungsrat hat die Einreihung der Stelle der Rekurrenten zunächst mit der
auf die Richtposition 6614.18 in die Lohnklasse 18 eingereihte Stelle
«Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) verglichen.

4.2.1Aufgrund
einer Aufzählung der Aufgaben der Quervergleichsstelle gelangte der
Regierungsrat zur Auffassung, dass diese im Vergleich zur Stelle der
Rekurrenten «etwas breiter ausgelegt» sei. So vertrete der oder die
Stelleninhabende der Quervergleichsstelle das Departement auch vor Gericht und
den Kanton vor Bundesgericht, leiste etwa im Zusammenhang mit der
übergeordneten und departementsübergreifenden juristischen Beratung des Grossen
Rates Aufgaben im Zusammenhang mit dem Auftrag als Zentraler Rechtsdienst und
führe die Gesetzessammlung von Kanton und Gemeinden. Weiter erarbeite die bzw.
der Stelleninhabende departementsübergreifend Erlasse, (Staats-)Verträge sowie
Gutachten, koordiniere departementsübergreifende Stellungnahmen, vertrete die
Verwaltung vor Kommissionen des Grossen Rates, trage die Aufsicht über das
Handelsregisteramt und sei in mehreren Kommissionen vertreten. Demgegenüber
beschränke sich diese Vertretung bei der Stelle der Rekurrenten stets auf den
Bereich des Bau- und Verkehrsdepartements. Daher rechtfertige sich auch bei
vergleichbaren Ausbildungsanforderungen die um eine Lohnklasse höhere
Einreihung der Quervergleichsstelle im Vergleich zur Stelle der Rekurrenten
(Regierungsratsbeschluss, S. 17).

4.2.2Dem
halten die Rekurrenten entgegen, dass die Anforderungen an die beiden Stellen
zweifelsohne vergleichbar seien. Sie machen geltend, dass die juristischen
Mitarbeitenden der Rechtsabteilung des Bau- und Verkehrsdepartements auch auf
interkantonaler und eidgenössischer Ebene tätig seien und dabei regelmässig
nicht nur ihr eigenes Departement, sondern wie etwa bei Rekursen im Beschaffungsrecht
auch andere Departemente, etwa bei Rekursen gegen Planfestsetzungsbeschlüsse
den Regierungsrat und bei Rekursen gegen Bebauungsplänen den Grossen Rat vor
Gericht vertreten würden. Die Vertretung erfolge mit selbständig verfassten
Rechtsschriften regelmässig vor verschiedensten Gerichtsinstanzen
(Mietschlichtungsstelle, Zivilgericht, Baurekurskommission sowie
Appellationsgericht in privat-, beschaffungs- und verwaltungsrechtlichen
Verfahren, Bundesgericht). In diesen Verfahren würden die in der
Rechtsabteilung festangestellten Rechtsanwälte analog einem Staatsanwalt in
Vertretung des kantonalen Gesetzgebers auftreten (Rekursbegründung 1,
Rz. 62; Rekursbegründung 2, Rz. 63).

Soweit der
Regierungsrat dieser nicht bestrittenen Vielfalt an Vertretungsaufgaben
entgegenhält, dass sie nur mit Bezug auf Themen im Zuständigkeitsbereich des Bau-
und Verkehrsdepartements erfolge, kann er daraus keine massgebende Differenz
ableiten. Das Gleiche gilt auch für die Vergleichsstelle, deren genereller
Auftrag sich auch auf die das eigene Departement betreffende Rechtsgebiete
bezieht (vgl. Stellenbeschreibung Nr. [...], Ziff. 4 [act. 10/32]).
Entsprechend hat sie in der Praxis auch bloss dann die Vertretung des Kantons
in das Departement nicht direkt betreffenden Verfahren zu übernehmen, wenn der
eigene Zuständigkeitsbereich betroffen ist. Dazu gehört auch die Gesetz- und
Verordnungsgebung. Auch ansonsten kann bei allen Unterschieden bezüglich
einzelner Aufgaben von vergleichbaren Aufgaben gesprochen werden. Den vom
Regierungsrat genannten Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über das
Handelsregisteramt und die Staatsanwaltschaft, die formelle Prüfung von
kantonalen und kommunalen Erlassen, die Führung der kantonalen Gesetzessammlung
und des Gemeinderechts, die Führung des Sekretariats der
Notariatsprüfungsbehörde, die Organisation der Notariatsprüfungen und dem
Einsitz in die kantonale Krisenorganisation können bei der
streitgegenständlichen Stelle etwa die departementale Aufsicht über das
Grundbuchamt, der Einsitz in Verwaltungsräten und öffentlich-rechtlichen
Anstalten oder die besonderen vollstreckungsrechtlichen Aufgaben gegenüber
gestellt werden. Bei allen Unterschieden kann daher nicht von einem in
relevanter Weise breiter ausgelegten Aufgabenbereich gesprochen werden. Die
Einreihung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und
Sicherheitsdepartement in die Lohnklasse 18 spricht daher für die entsprechende
Einreihung der streitgegenständlichen Stelle.

4.3Weitere
Quervergleiche nahm der Regierungsrat mit der im Erziehungsdepartement
angesiedelten Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» sowie der im
Finanzdepartement angesiedelten Stelle «Jurist/-in Generalsekretariat» vor,
welche beide wie die streitgegenständliche Stelle in die Lohnklasse 17
überführt worden sind.

4.3.1Diesbezüglich
hat der Regierungsrat anerkannt, dass das Aufgabengebiet der Stelle
«Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Erziehungsdepartement «leicht schmaler»
sei. Dies werde aber durch komplexere Aufgaben wie die Prozessvertretung vor
gerichtlichen Instanzen oder die Interessenvertretung gegenüber Dritten
aufgewogen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 18).

Mit der
entsprechenden Rüge der Rekurrenten kann dies aufgrund der verglichenen
Stellenbeschreibungen aber nicht nachvollzogen werden (Rekursbegründung 1,
Rz. 67 ff.; Rekursbegründung 2, Rz. 68 ff.). Die
Prozessvertretungsaufgaben erscheinen formal vergleichbar, beziehen sich aber
bei der streitgegenständlichen Stelle auf einen unbestrittenermassen weniger
schmalen Aufgabenbereich. Der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im
Erziehungsdepartement obliegt gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] (act.
10/33) mit der Prozessvertretung vor gerichtlichen Instanzen keine
weitergehende Aufgabe als der streitgegenständlichen Stelle mit der Aufgabe der
«Betreuung von verwaltungsinternen und -externen Verfahren als rekurrierende,
klagende oder beigeladene Partei bzw. als Vorinstanz» (vgl. act. 8/5). Der
Aufgabe der «Interessenvertretung gegenüber Dritten (Bund, Kantone, inter- und
innerkantonale Gremien und Institutionen, andere Departemente, Private)» der
Quervergleichsstelle stehen die Aufgaben der «aussergerichtlichen
Interessenvertretung gegenüber Dritten», die «Ausarbeitung von Berichten,
Gutachten, Vernehmlassungen und Stellungnahmen an kantonale Stellen und
Bundesbehörden», die Zusammenarbeit mit anderen Departementen und die Mitarbeit
in interdepartementalen Kommissionen und Arbeitsgruppen gegenüber. Schliesslich
unterscheidet sich die Dotierung der Departemente mit Fachjuristinnen und -juristen
in den einzelnen Abteilungen nicht wesentlich. Gerade die vom Regierungsrat in
seiner Vernehmlassung genannte Abteilung Jugend- und Kindesschutz mit eigenen
Juristinnen und Juristen macht einen exponierten und gewichtigen Bereich des
Erziehungsdepartements aus, was für das Grundbuch- und Vermessungsamt und die
Allmendverwaltung im Bau- und Verkehrsdepartement zumindest nicht in grösserem
Umfang gilt. Vor diesem Hintergrund steht insgesamt die Einreihung der Stelle
«Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Erziehungsdepartement der höheren
Einreihung der Stelle der Rekurrenten in die Lohnklasse 18 nicht zwingend
entgegen.

4.3.2Mit
Bezug auf die Quervergleichsstelle «Jurist/-in Generalsekretariat» im
Finanzdepartement geht der Regierungsrat von ähnlich anspruchsvollen
Aufgabengebieten wie jenen der Rekurrenten aus. Demgegenüber machen die
Rekurrenten auch diesbezüglich breitere und anspruchsvollere Aufgaben ihrer
Stelle geltend (Rekursbegründung 1, Rz. 66 ff; Rekursbegründung 2, Rz. 67).

Soweit der
Regierungsrat darauf hinweist, dass das Finanzdepartement im Unterschied zum
Bau- und Verkehrsdepartement über keine eigene Abteilung Politikvorbereitung
verfüge, so enthält auch die Stellenbeschreibung Nr. [...] der
streitgegenständlichen Stelle bereits im generellen Auftrag die Bearbeitung
rechtlicher und politischer Bereiche. Auch wenn dies in der Folge auf die juristische
Führungsunterstützung fokussiert wird, erscheint der entsprechende
Aufgabenbereich im Bau- und Verkehrsdepartement doch breiter. Dies wird bereits
deutlich, wenn die juristische Beratungsaufgabe bei der Vergleichsstelle
insbesondere auf jene Abteilung des Departements beschränkt wird, die nicht
über eigene Juristinnen und Juristen verfügen (vgl. Stellenbeschreibung Nr. [...],
act. 10/34). Nicht zutreffend ist daher die Behauptung des Regierungsrates in
seiner Vernehmlassung, der Quervergleichsstelle obliege auch die Beratung der
Steuerrekurskommission sowie der Personalrekurskommission (Vernehmlassung, Rz.
87), soweit sie sich auf eine fachspezifische Rechtsberatung beziehen sollte. Die
Steuerrekurskommission ist in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und
hat daher eigenes Personal (vgl. § 136 des Steuergesetzes [SG 640.100]). Damit
wird der schwergewichtige Bereich des kantonalen Steuer- und Abgabenrechts
ausgenommen. Auch die Vertretung in Rechtsmittelverfahren bezieht sich bei der
Quervergleichsstelle notorischerweise nicht auf den Bereich der
Steuerverfahren. Dies relativiert die Feststellung, die Vergleichsstelle
verfüge über «einen sehr umfassenden und thematisch breit gefächerten Auftrag»
(Vernehmlassung, Rz. 87). Die Personalrekurskommission wird vom Regierungsrat
gewählt, ist weisungsunabhängig und die Mitglieder des Präsidiums verfügen über
eine juristische Ausbildung (§ 41 Abs. 1 des Personalgesetzes [SG 162.100). Wie
dem Staatskalender Basel-Stadt entnommen werden kann, arbeitet für die Personalrekurskommission
zudem mindestens eine Juristin, was den Bedarf und Umfang einer allfälligen juristischen
Beratungstätigkeit der Quervergleichsstelle weiter einschränkt. Daraus folgt,
dass auch die Einreihung dieser Stelle in die Lohnklasse 17 einer um eine
Lohnklasse höheren Einreihung der streitgegenständlichen Stelle nicht
entgegensteht.

5.

Aus dem hiervor
Gesagten folgt auch unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums des
Regierungsrates, dass die Anforderungen an die Stelle «Juristische/r
Mitarbeiter/in Rechtsabteilung» unter Berücksichtigung des Quervergleichs mit
der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und
Sicherheitsdepartement die Einreihung in die nicht umschriebene Richtposition
6614.18 in Lohnklasse 18 erfordert. Die Rekurse der Rekurrenten 1 und 2 sind
gutzuheissen.

6.

Diesem Ausgang
des Verfahrens entsprechend wird auf die Erhebung von Gerichtskosten verzichtet
und die geleisteten Kostenvorschüsse in der Höhe von je CHF 750. werden den
Rekurrenten zurückerstattet Die Rekurrenten sind anwaltlich nicht vertreten,
weshalb keine Parteientschädigung anfällt.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Die Rekursverfahren VD.2019.220 und
VD.2019.221 werden vereinigt.

In Gutheissung der Rekurse der Rekurrenten 1 und 2 werden
die Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 aufgehoben und die Stelle
«Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» im Bau- und
Verkehrsdepartement Basel-Stadt (Stellenbeschreibung Nr. [...]) per 1. Februar
2015 in die Lohnklasse 18 der Funktionskette 6614 (Richtposition 6614.18)
überführt.

Kosten werden weder erhoben noch zugesprochen. Die geleisteten
Kostenvorschüsse in der Höhe von je CHF 750. werden den Rekurrenten
zurückerstattet.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.