bs_appellationsgericht · VD.2020.22 · 2022-03-04 · de
Überführung der Stelle "Lehrperson Höhere Fachschulen" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.22

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____Rekurrentin 1

[...]

B____Rekurrentin 2

[...]

beide vertreten durch [...],
Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources
Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle
«Lehrperson Höhere Fachschulen» im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung
Nr. [...]

Sachverhalt

A____
(Rekurrentin 1) und B____ (Rekurrentin 2; Rekurrentinnen) üben als Lehrperson
im Bildungsgang [...] resp. als Lehrperson in [...] die Stelle «Lehrperson
Höhere Fachschulen», Stellenbeschreibung Nr. [...] aus. Diese wurde mit
Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene
Richtposition (Modellumschreibung) 4210.17 in die Lohnklasse 17 überführt. In
der Folge beantragten die Rekurrentinnen beim Zentralen Personaldienst (ZPD,
heute: Human Resources Basel-Stadt) den Erlass einer anfechtbaren Verfügung,
welche mit Datum vom 7. Januar 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates
erlassen worden ist. Die gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Rekurrentinnen
wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen
Beschluss richtet sich der am 30. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni
2020 begründete Rekurs der Rekurrentinnen. Mit ihrem Rekurs beantragen die
Rekurrentinnen die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des
Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung der Stelle «Lehrperson
Höhere Fachschulen», Stellenbeschreibung Nr. [...], im Rahmen der
Systempflege mit Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 18. Eventualiter
beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des
Verfahrens an den Regierungsrat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen
die Rekurrentinnen, es seien sämtliche Verfahrensakten des gesamten vor­instanzlichen
Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur
Einsicht zukommen zu lassen. Mit Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der
Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses
beantragen. Hierzu replizierten die Rekurrentinnen mit Eingabe vom 28. Januar
2021. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben
sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.         Formelles

1.1Einspracheentscheide
des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4
der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS)
von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim Verwaltungsgericht
angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS
sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die
Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt
(OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich
festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG.
Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG,
SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates
über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist.
Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2Die
Rekurrentinnen sind Inhaberinnen der überführten, hier in Frage stehende
Stelle. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle rückwirkend per
1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen. Damit sind sie
vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1
VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht angemeldeten und
begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die
Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch
gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5
VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die
Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung
von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das
Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener
Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung
einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems
tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und
Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen
Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den
Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere
Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8,
121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht
befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten
Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und
ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur
Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das
Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen
Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4Gemäss
§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von
Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen».
Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der
Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2,
VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom
21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG
müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der
Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221
vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember
2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In
späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die
rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen
Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst
später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein
Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5;Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307).
Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte
Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6,
VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom
21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5Die
von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im
Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten
auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,
die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale
Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren.
Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl.
ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20.
Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2.         Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrentinnen zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts geltend
und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante Akten
gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1Zur
Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle
mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher
Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche Unterlagen
des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrentinnen und
andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens
der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur
Einsicht zugestellt würden. Die Vor­instanz sei dem entsprechenden
Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.
Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke
nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten
der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So
seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 5. Juli 2019 mit Bericht des
Vergütungsmanagements vom 22. Juli 2019 neben der Stellenbeschreibung des
einzigen erwähnten Quervergleichs bloss zwei weitere Dokumente ausgehändigt
worden. Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen
Bewertung» oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei
gewissen angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht
vom 22. Juli 2019 be­stätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die
Akteneinsicht verweigert werde. Die Vor­instanz und die involvierten
Amtsstellen schilderten Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens,
aus welchen hervorgehe, dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante
Wertungen und Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa
die behauptete Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht
dokumentiert und würden nicht offengelegt. So werde der Umstand, dass in den
zwei Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 gewisse Kompetenzen identisch
umschrieben seien, man aber trotzdem nicht automatisch von der Erfüllung dieser
Kompetenzen durch die Rekurrentinnen ausgehen könne, als Resultat der
«vollanalytischen» Erhebung der Stelle der Rekurrentinnen bezeichnet, ohne dass
dies dokumentiert worden sei. Es müsse daher weitere bewertungsrelevante
Vorgänge gegeben haben, die entweder rechtswidrig nicht dokumentiert worden
seien oder bezüglich derer die Akteneinsicht rechtswidrig verweigert werde. Den
betroffenen Personen werde dadurch verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung
nachzuvollziehen und deren Korrektheit zu prüfen.

Für den Nachweis
einer rechtskonformen und willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend,
dass die nachvollziehbare Dokumentation und Zustellung sämtlicher
Handlungsschritte offengelegt würden, in welchen entscheidrelevante Wertungen
und «Gesamtbetrachtungen» vorgenommen worden seien. Die entsprechende Einsicht
sei daher «spätestens jetzt» im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1   Das
Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV
verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren
ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen
(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein
grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht
zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum GanzenRhinow/‌Koller/‌Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V
387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der
Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das
Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen
anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde
kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 =
Praxis 2001 Nr. 157; 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die
Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten
voraus. Dessen Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die
Behörden verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört
(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019
E. 2.3.1.1, mit Hinweis aufWaldmann,
in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86
E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85
E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das
Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige
Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die
entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt
(VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.2.2   Ein
Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss
unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts
(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und
VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018
E. 2.2;Waldmann/Bickel, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich
2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht
ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör
(VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1,
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des
Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der
Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;Kiener/Rütsche/‌Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die
Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann
absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt
ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten
Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom
14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 153 und 457;Waldmann/‌Bickel,
a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von
weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen
Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus
nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018
E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom
27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/‌Häner/Bertschi,
a.a.O., N 537;Waldmann/Bickel,
a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).
Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die
Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,
VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3   Wie das
Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer
Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des
Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020
E. 1.6 m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.2). Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die
Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020
E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6;
vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die
Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der
Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018
E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die
Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf
andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere
nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der
Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6
m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4   Dies gilt
auch für die von den Rekurrentinnen im vorinstanzlichen Verfahren konkret
verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren
vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche
 wie auch weitere Schritte  die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die
Quervergleiche massgebend sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf
der Grundlage der jeweiligen Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den
Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen
abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der
Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend
die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1.
Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere
Akten sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht
sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagenzurvollanalytischen
Bewertung», «Protokolle der
Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung des Einreihungsplans,
der Funktionskette und der Modell­umschreibungen». Der der Bewertung der
einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu Grunde liegende
Einreihungsplan und die Modell­umschreibungen gemäss dem Regierungsratsbeschluss
Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen
(VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich
nur an die Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der
Privaten (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 84;Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14
N 9 f. und § 41 N 15). Vollzugslenkende
Verwaltungsverordnungen werden von der betreffenden Behörde selbst, der
vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde erlassen und bezwecken die
einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen formulierter Vorschriften und
von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.2 m.H. aufTschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,
§ 41 N 13;Wiederkehr,
in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern
2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss
Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der
Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör
(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121
I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz
auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls
nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas
Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen
individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen
gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung
unmittelbar berühren (Waldmann,
a.a.O., Art. 29 BV N 14). Die Rekurrentinnen konkretisieren nicht,
inwiefern dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in
Materialien verlangen.

Schliesslich
verlangen die Rekurrentinnen Einblick in «Unterlagen/Informationen zur
Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei
der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung
auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der
Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der
Rekurrentinnen als Stelleninhaberinnen und deren Vorgesetzten berücksichtigt
werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März
2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23.
März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die
Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass
die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.220/221 vom 17.
November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Dies gilt  wie
ausgeführt  auch für die Beurteilung von Quervergleichsstellen
(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6). Ist aber die
Stellenbeschreibung beim Einreihungsentscheid im Rahmen der Systempflege nicht
zu überprüfen, bedarf es auch nicht der Herausgabe von Unterlagen bezüglich deren
Ausarbeitung.

2.3Daraus
folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch
der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete
Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten
vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und
entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3.        Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrentinnen zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen
Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für
gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1Der
Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur 
aber immerhin , dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich
entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8 Abs. 1 BV
ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit
ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrentinnen
explizit anerkannt wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein
grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob
verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen
ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1
S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75
vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind
die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die
Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend
sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418,
131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist
nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten
Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.
Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich
haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV
nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,
Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1
S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

3.2Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die
Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk,
Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3. Betreuung,
Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;
5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und
Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese
sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem
Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem
Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse
einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,
umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine
Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der
Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),
Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),
Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen
sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen
und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt,
Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10.August 2015,
S. 3,https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.3Für
die Bewertung der Stellen im Rahmen der Systempflege wird grundsätzlich für
jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette mit einer Mo­dell­umschreibung
beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78
vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt,
Einreihungsplan und Modell­umschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18.
November 2014, Erläuterungen S. 3,https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einsprache­verfahren/‌grundlagen.‌html).
In der Funktionskette 4210 «Lehrperson Höhere Fachschule (HF)» bestehen
Modellumschreibungen für die Richtpositionen 4210.17 und 4210.18. Für die
Zuordnung zu den nichtumschriebenen Richtpositionen existiert eine
differenzierte Praxis des Verwaltungsgerichts (VGE VD.2019.‌78 vom 27.
Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.‌107
vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3).
Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich
nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modell­umschreibung (die
grundsätzlich zwei Richtpositionen tiefer liegt) übertroffen und die
Anforderungen der zugehörigen Modell­umschreibung teilweise erfüllt werden. Für
die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssen die Anforderungen der
betreffenden Modell­umschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt
sein (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21.
Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl.
VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für
die Zuordnung auf die unterste mit einer Modell­umschreibung umschriebene
Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020
E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107
vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im
Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn  von einer nicht umschriebenen
Richtposition aus betrachtet  die Anforderungen der nächsttieferen Modell­umschreibung
überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächst­höheren Modell­umschreibung
in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die
einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der
nächsthöheren Modell­umschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur
nächsthöheren Modell­umschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation
insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der
nächsthöheren Modell­umschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom
27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4,
VD.2019.39 vom 21. Januar 2020 E. 2.4, VD.2018.243 vom 8. November
2019 E. 7).

3.4

3.4.1   Bezogen
auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrentinnen im Zusammenhang mit
ihrer geltend gemachten Ungleichbehandlung zunächst, dass für die Lehrpersonen
an Höheren Fachschulen zwei Stellenbeschreibungen existierten. Die
Stellenbeschreibungen Nr. [...] und Nr. [...] seien dabei nahezu
identisch. Die Stellenbeschreibung Nr. [...] sei bei der Umschreibung des
generellen Auftrags mit dem Zusatz «Erteilen von Unterricht in der Höheren
Berufsbildung mit erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in
praktischer Umsetzung» ergänzt worden. Zudem unterschieden sich die beiden
Stellen­beschreibungen hinsichtlich der verlangten Ausbildung. Während in der
Stellen­beschreibung Nr. [...] ein Abschluss an einer Höheren Fachschule
bis zu einer Fachhochschule verlangt werde, setze die Stellenbeschreibung Nr. [...]
einen Master einer Universität oder der ETH voraus. Diese Unterschiede seien
aber für die Bewertung nicht massgebend. Es fehlten daher für eine lohnmässige
Ungleichbehandlung vernünftigen Gründe, weshalb diese sachlich nicht haltbar
und deshalb rechtswidrig sei. Mittlerweile sei diese rechtswidrige
Ungleichbehandlung behoben, indem alle Lehrpersonen an den Höheren Fachschulen per
1. Januar 2020 einheitlich in die Lohnklasse 18 eingereiht worden seien.
Es gebe keinen Grund, die Gleichbehandlung nicht bereits per 1. Februar 2015
umzusetzen.

3.4.2   Gegenstand
des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates ist die per 1. Februar 2015
erfolgte Überführung der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschule»,
Stellenbeschreibung Nr. [...], welche damit die Basis des
Bewertungsentscheids gebildet hat (vgl. oben E. 2.2.3). Nicht zu prüfen
ist in diesem Verfahren, ob die Rekurrentinnen aufgrund der von ihnen
ausgeübten Aufgabe richtigerweise einer anderen Stelle zugewiesen werden
sollten, wie dies per 1. Januar 2020 erfolgt ist. Wie der Regierungsrat in
seiner Vernehmlassung zutreffend ausführen lässt, ist dies eine Frage des
Stellengebrauchs, der in den Verantwortungsbereich des jeweiligen Departements
fällt. Ob bei den Rekurrentinnen eventuell schon vor dem 1. Januar 2020 die
Voraussetzungen für die Zuweisung ihrer Aufgabe zur Stelle «Lehrperson Höhere
Fachschule mit erhöhtem Anspruch», Stellenbeschreibung Nr. [...],
vorgelegen haben (z.B. das Erteilen von Unterricht, welcher eine Ausbildung auf
Niveau Master UNI/ETH voraussetzt), gehört daher nicht zum Streitgegenstand des
vorliegenden Verfahren und ist nicht in diesem zu beurteilen. Daran ändert auch
der replicando geltend gemachte Umstand nichts, dass mit Wirkung ab dem
1. Januar 2020 alle HF-Lehrpersonen der Stellenbeschreibung Nr. [...]
zugewiesen worden sind und heute keine Lehrperson mehr der Stellenbeschreibung Nr. [...]
zugewiesen ist. Massgeblich ist die Zuweisung von Stellen gemäss
Stellenbeschreibung zu den Modellumschreibungen. Spätere Entwicklungen, die zur
Zuweisung zu anderen Stellenbeschreibungen geführt haben, sind nicht Gegenstand
des Überführungsverfahrens auf der Grundlage der im Zeitpunkt der Überführung
massgebenden Stellenzuweisungen.

4.         Stellenzuordnung

Es ist daher die
Überführung der Stelle der Rekurrentinnen zunächst aufgrund ihrer Zuweisung zur
Funktionskette 4210 unter Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten
Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen. Die im Vergleich zur Bewertung der
Stelle Nr. [...] erhobenen Rügen werden im Zusammenhang mit dem
Quervergleich mit dieser Stelle zu prüfen sein.

4.1      Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18

Die Rekurrentinnen
machen zunächst geltend, dass die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und
4210.18 in vielen Unterkompetenzen identisch seien. Sie rügen, die Vor­instanz
sei in unhaltbarer Weise davon ausgegangen, dass die Stelle der Rekurrentinnen
immer nur die Modellumschreibung 4210.17 erfülle, selbst wenn diese mit der Modellumschreibung
4210.18 identisch sei.

Diese Rüge
trifft nicht zu. An dem von den Rekurrentinnen genannten Ort (Ziff. 2.5
des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrats) wird lediglich ausgeführt,
dass die Stelle der Rekurrentinnen «trotz identischer Formulierung einzelner
Kompetenzmerkmale» in den beiden Modellumschreibungen insgesamt nur die
Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17 erfülle. Beide Richtpositionen
sind mit einer Mo­dell­umschreibung beschrieben. Soweit die beiden Modell­umschreibungen
identische Anforderungen stellen, erscheint die Erfüllung dieser Anforderungen
mit Bezug auf den Einreihungsentscheid in die beiden Lohnklassen für irrelevant
(vgl. implizit VGE VD.2019.220 vom 17. November 2020 E. 3.5.2/4,
3.11, VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.1.1). Der Entscheid
fokussiert sich damit auf die Kompetenzen und Unterkompetenzen, bei denen
unterschiedliche Anforderungen gestellt werden.

4.2      Selbständigkeit

Die
Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den
Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen
zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die beiden
Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 umschreiben die Anforderungen
bezüglich der Unterkompetenz Selbständigkeit identisch. Verlangt wird die «Wahrnehmung
von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und mit
grösserem Entscheidungsfreiraum». Die entsprechenden Anforderungen der beiden
Modellumschreibungen sind daher bewerterisch gleich zu gewichten.

4.3      Flexibilität

Die Anforderungen
bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt (Bearbeitung von
Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen Inhalten), den
Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem
Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen
bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die
Modellumschreibung 4210.17 die Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise
unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen
zeitlichen Wechseln verlangt, stellt die Modellumschreibung 4210.18 an die
Aufgabenvielfalt erhöhte Anforderungen, indem die Bearbeitung von Aufgaben mit
mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten verlangt wird. Demgegenüber sind die
Anforderungen bezüglich des Bekanntheitsgrades und der Häufigkeit von Wechseln
identisch. Strittig ist denn auch nur die Bewertung bezüglich des Kriteriums
der Aufgabenvielfalt.

4.3.1   Die Vor­instanz
erwog diesbezüglich, die Rekurrentinnen hätten gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...]
Studierende auf der Stufe der Höheren Berufsbildung zu unterrichten und auf den
entsprechenden Abschluss vorzubereiten. Zur Erfüllung dieses Auftrages
übernähmen sie Unterrichtsaufgaben sowie Aufgaben im unterrichtsnahen Bereich
und Schulbereich. Dies entspreche gemäss Systematik der Bearbeitung von
Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten.

4.3.2   Dem
halten die Rekurrentinnen mit ihrem Rekurs entgegen, dass die Vor­instanz in
einem anderen Verfahren ausgeführt habe, von der «Bearbeitung von Aufgaben mit
teilweise unterschiedlichen Inhalten» sei bei der Erteilung von Unterricht in
einem Fach auszugehen. Sie würde aber mehrere Fächer unterrichten. Die
Rekurrentin 2 unterrichte in den Fachbereichen Strahlenphysik, Apparatekunde,
Nuklearmedizin bzw. Strahlentherapie, diagnostische Radiologie,
Computertomographie, Ul­traschall, aber auch Wissens- und Kompetenzmanagement.
Die Rekurrentin 1 unterrichte in allen drei Stufen der Ausbildung und in drei
von vier Arbeitsfeldern (SeM Pflege und Betreuung somatisch erkrankter
Menschen; PeM Pflege und Betreuung psychisch erkrankter Menschen; MLZ Pflege
und Betreuung von Menschen mit Langzeiterkrankungen) und in verschiedenen
Pflegemodulen sowie in allen Fachbereichen der Basismodule (Pflegeprozess,
Interaktionsprozess, Ethik und Recht, Berufsentwicklung, Beraten und Anleiten,
Wissensmanagement, Pflegewissenschaft, Pflegemanagement, Gesundheitsförderung).
Die Aufgabenvielfalt zeichne sich zudem nicht nur im Zusammenhang mit den
verschiedenen Fachbereichen bzw. Fächern des eigentlichen Unterrichts ab,
sondern auch im Zusammenhang mit den weiteren Aufgaben als Lehrperson.
Diesbezüglich sei aufgrund der identischen Stellenbeschreibungen kein
Unterschied zur Stelle der anderen HF-Lehrpersonen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]
erkennbar. Die Stelle der Rekurrentinnen beinhalte somit ebenfalls die
Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten gemäss Modellumschreibung
4210.18.

4.3.3   Die Vor­instanz
macht demgegenüber geltend, dass mit Bezug auf die Aufgabenvielfalt die Anzahl
der zu unterrichtenden Fächer lediglich eines von mehreren Kriterien zur
Beurteilung darstelle. Zu berücksichtigen sei auch, dass bei Fächern, für deren
Unterricht spezifischeres Fachwissen erforderlich sei, sich dies auf die Vielfalt
der Lernmethoden auswirke, damit der noch anspruchsvollere Schulstoff den
Lernenden angemessen vermittelt werden könne. Die Aufgabenvielfalt könne als
tendenziell höher gelten, wenn anspruchsvollere und umfassendere Inhalte zu
vermitteln seien, wie dies bei der Stellenbeschreibung Nr. [...] der Fall
sei. Schliesslich handle es sich bei der Ausbildung an der Höheren Fachschule
(HF) um eine tertiäre Ausbildung. Die Lernenden seien älter als diejenigen in
der Sekundarstufe II und benötigten weniger Betreuung bzw. Beratung durch die
Klassenlehrpersonen, insbesondere in persönlichen Fragestellungen oder
Krisensituationen. Die Aufgabenvielfalt werde dadurch entsprechend vermindert.

4.3.4   Massgebend
für die Beurteilung der Aufgabenvielfalt ist nach dem Gesagten die bewertete
und überführte Stellenbeschreibung und nicht die konkret von den Rekurrentinnen
ausgeübte Lehrtätigkeit. Der zu erteilende «Unterricht in der Höheren
Berufsbildung» wird in der Stellenbeschreibung Nr. [...] nicht näher
konkretisiert. Er ergibt sich erst aus dem Umkehrschluss aus der
Stellenbeschreibung Nr. [...], welche den generellen Auftrag des «Erteilens
von Unterricht in der Höheren Berufsbildung mit erhöhtem Anspruch an
Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung» voraussetzt. Daraus
folgt, dass es sich bei dem zu erteilenden Unterricht der Stelle «Lehrpersonen
an Höheren Fachschulen» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] um Unterricht
ohne erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer
Umsetzung handeln muss. Die Beurteilung der Anforderungen bezüglich
Flexibilität durch die Vorinstanz ist daher nicht zu beanstanden.

4.4      Kommunikationsfähigkeit

Die
Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über
den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad
bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises
beschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9). Die
beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 unterscheiden sich
diesbezüglich bloss hinsichtlich der Anforderungen an den Schwierigkeitsgrad
der zu übermittelnden Botschaft und die Brisanz der Übermittlung. Während die Modellumschreibung
4210.17 die «Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit zum Teil sensitivem
Charakter» verlangt, setzt die Modellumschreibung 4210.18 die «Übermittlung von
mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter» voraus.
Weiter verlangen beide Modellumschreibungen einen Empfängerkreis mit mittlerer
Heterogenität.

4.4.1   Mit dem
angefochtenen Entscheid erwog der Regierungsrat, gemäss der Stellenbeschreibung
Nr. [...] hätten die Rekurrentinnen die Studierenden in angepasster Form
auf den Abschluss innerhalb des Bildungsgangs auf Niveau Höhere Fachschule hinzuführen.
Dies erfordere die Vermittlung von Inhalten mit einem gewissen Abstraktionsgrad
sowie regelmässig auch die Übermittlung schwieriger Botschaften. Insgesamt
seien somit gemäss Systematik teilweise komplexe Inhalte zu übermitteln.

Des Weiteren sei
bei der Übermittlung ein gewisses Mass an Diplomatie erforderlich. Die im
Rahmen der Lehrtätigkeit als korrigierende und von den Studierenden als Kritik
und demotivierend empfundene Kommunikation sei so vorzunehmen, dass die
Studierenden sie als sachliche Hinweise bzw. konstruktive Kritik annehmen
könnten, ohne dass die allgemeine Motivation, das Interesse für das Fach und
die Beziehung zur Lehrperson Schaden nehme. Eine gewisse Sensitivität ergebe
sich auch durch das unterschiedliche Alter und die verschiedenen Lebens- und
Ausbildungsvoraussetzungen, welche die Studierende mit sich brächten. Insgesamt
entspreche dies der Übermittlung von Inhalten mit teilweise sensitivem
Charakter.

4.4.2   Die
Rekurrentinnen machen geltend, es gebe bezüglich des Schwierigkeitsgrads und
der Brisanz der zu übermittelnden Botschaft keinen Unterschied zur Stelle der
anderen Lehrpersonen an den Höheren Fachschulen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...].
Der Unterschied sei in Verletzung ihres rechtlichen Gehörs nicht erläutert worden.
Weiter sei bei allen Lehrpersonen an den Berufsfachschulen, welche in die
Funktionsketten 4202 und 4203 überführt worden seien, betreffend die Brisanz
der zu übermittelnden Inhalte von «mehrheitlich sensitivem Charakter» der
Inhalte die Rede. Das bedeute somit implizit, dass alle Lehrpersonen der
Berufsbildung (in den Berufsfachschulen, aber auch den Höheren Fachschulen)
Inhalte mit «mehrheitlich sensitivem Charakter» übermitteln sollen, mit
Ausnahme ihrer Tätigkeit, welche mit ihrer Stelle in Modellumschreibung 4210.17
eingereiht worden sei. Für diese Unterscheidung zum Nachteil der Stelle der
Rekurrentinnen gebe es keinen vernünftigen Grund.

4.4.3   Nachvollzogen
werden kann, dass der Schwierigkeitsgrad der Übermittlung abhängig vom
Abstraktionsgrad der Unterrichtsinhalte zunimmt und dieser daher bei gesteigerten
Ausbildungsanforderungen gerade auch aufgrund des zunehmenden Gefälles zwischen
dem Ausbildungsstand der Unterrichtenden und der Lernenden höher ist. Da die
Lehrtätigkeit als Lehrperson an Höheren Fachschulen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]
im Unterschied zu jener als Lehrperson Berufsfachschule Tertiär B II mit
erhöhtem Anspruch Niveau ETH, UNI gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] keinen
universitären Abschluss verlangt, ist die unterschiedliche Bewertung des
Schwierigkeitsgrades als «teilweise komplexe Inhalte» respektive als «mehrheitlich
komplexe Inhalte» nicht zu beanstanden.

Nicht nachvollzogen
werden kann aber, welchen Einfluss diese Komplexität auf die Brisanz der
Übermittlung haben soll. Das Mass der geforderten Diplomatie bei korrigierender
Kritik erscheint nicht von dieser etwas höheren Komplexität des Inhalts der
Botschaften abhängig. Die Vor­instanz macht diesbezüglich geltend, dass es bei
der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschule mit erhöhtem Anspruch» grössere
intellektuelle Unterschiede zwischen den beiden Kommunikationspartnern, also
zwischen der Lehrperson und den Lernenden gebe, werde doch in der
Stellenbeschreibung Nr. [...] beim Unterrichten der Lernenden ein erhöhter
Anspruch an die Wissensvertiefung und den Transfer gefordert. Aufgrund des
grösseren Gefälles zwischen Sender und Empfänger werde die Brisanz der
Übermittlung der Botschaften bei dieser Stelle höher gewichtet als bei derjenigen
der Rekurrentinnen. Dies vermag nicht zu überzeugen. Zutreffend erscheint, dass
sich aus diesem Gefälle höhere Anforderungen aufgrund des Schwierigkeitsgrades
der Botschaft ergeben. Zutreffend erscheint auch, dass gemäss der Systematik
diesem Gefälle bei der Bewertung der Brisanz Rechnung zu tragen ist
(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 9 f.). Wieso die in der
Verfügung genannten Anforderungen an die Diplomatie der Beurteilung der Lernerfolge
aufgrund der unterschiedlichen Unterrichtsgegenstände aber bei der Stelle Nr. [...]
im untersten Bereich und bei der Stelle Nr. [...] bereits im mittleren
Bereich liegen soll, kann nicht nachvollzogen werden.

4.4.4   Daraus
folgt, dass die Stelle Nr. [...] hinsichtlich des Schwierigkeitsgrads der
zu übermittelnden Botschaft allein die Anforderungen der Modellumschreibung
4210.17 und bei der Brisanz der Übermittlung jene der Modellumschreibung
4210.18 erreicht, während sich die Anforderungen an die Heterogenität des
Empfängerkreises bei den beiden Modellumschreibungen nicht unterscheiden.

4.5      Kooperations- und Teamfähigkeit

Wiederum
identisch werden in den Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 die
Anforderungen an die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit umschrieben,
sodass die Stelle der Rekurrentinnen die Anforderungen beider
Modellumschreibungen erfüllt und die Unterkompetenz somit für die Zuweisung zu
einer der beiden Lohnklassen nicht relevant erscheint. Etwas Anderes behauptet
auch die Vor­instanz entgegen der Rüge der Rekurrentinnen nicht.

4.6      Führung

4.6.1   Die
Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Funktionskette 4210 Lehrperson
Höhere Fachschule auf die Erteilung von Unterricht. Während sie in der
Modellumschreibung 4210.17 auf «Unterricht an eine grosse Anzahl von
Auszubildenden im Rahmen des Lehrplans» bezieht, verlangt die Modellumschreibung
4210.18 die «Erteilung von Unterricht mit erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung
und Transfer in praktischer Umsetzung an eine grosse Anzahl von Auszubildenden
im Rahmen des Lehrplans».

4.6.2   Mit
ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen zunächst eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs, weil die Vor­instanz bloss Ausführungen zur Erfüllung der
Vor-aussetzungen der Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17 mache, sich
aber nicht zu den bewertungsrelevanten Unterschieden zur Tätigkeit gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] äussere.

Zum Anspruch auf
rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV gehört auch die
Begründungspflicht. Damit einer betroffenen Person die sachgerechte Anfechtung
eines Entscheids möglich ist, muss eine entscheidende Behörde in jedem Fall die
Überlegungen anführen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sie
ihre Verfügung stützt. Dabei darf sie sich jedoch auf die wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken (BGE 139 IV 179 E. 2.2 S. 183). In
der Begründung des angefochtenen Entscheids wird in verschiedenem Zusammenhang
ausgeführt, dass erhöhte Anforderungen an die Wissensvertiefung bestünden. Auch
wenn dies im Zusammenhang mit der Unterkompetenz Führung nicht explizit zum
Ausdruck gebracht worden ist, ist erkennbar, dass die erhöhten Anforderungen an
die Wissensvertiefung auch für diese Unterkompetenz relevant sind. Den
Rekurrentinnen war daher eine Anfechtung des Entscheides auch in diesem Punkt
ohne Weiteres möglich.

In der Sache
rügen die Rekurrentinnen diesbezüglich, dass der Zusatz in der Modell­umschreibung
4210.18 «absolut systemfremd» sei. Bei der Unterkompetenz Führung gebe es
keinen Raum für die Qualifikation des erteilten Unterrichts. Sie seien in
zahlreichen Fächern tätig, weshalb auch bei ihrer Stelle ein erhöhter Anspruch
an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung verlangt werde. Bei
der Überführung der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] ist aber
nicht der konkreten Unterrichtstätigkeit der Rekurrentinnen, welche
mittlerweile der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen worden ist,
Rechnung zu tragen. Massgebend sind vielmehr die beiden den
Stellenbeschreibungen zugrundeliegenden Stellenprofile, die hinsichtlich des
generellen Auftrags (Stellenbeschreibung Ziff. 4) unterschiedlich formuliert
sind. Hier ist nicht zu beanstanden, dass der generelle Unterrichtsauftrag der
Stellenbeschreibung Nr. [...] als anforderungsreicher bewertet worden ist.
Die bewerterische Einschätzung, dass die Vermittlung komplexerer Inhalte im
Unterricht höhere Anforderungen an die Führung der Klasse und der einzelnen
Schülerinnen und Schüler stellt, ist nachvollziehbar.

4.7      Wissen

4.7.1   In der
Rubrik Wissen werden das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf
Ausbildung und Zusatzwissen sowie die Anforderungen an die
Wissensaktualisierung umschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 14).
Während die Modellumschreibung 4210.17 eine Ausbildung auf Niveau
Fachhochschule Bachelor sowie eine Weiterbildung auf Niveau Master of Advanced
Studies verlangt, setzt die Modellumschreibung 4210.18 neben der genannten
Weiterbildung eine Ausbildung auf dem Niveau Universität/ETH Master voraus.

4.7.2   Die
Rekurrentinnen machen mit ihrem Rekurs geltend, der Regierungsrat berufe sich
immer wieder darauf, dass das baselstädtische Lohneinreihungssystem keinen
Ausbildungslohn, sondern einzig den Funktionslohn kenne. Es sei somit nicht
massgebend bzw. bewertungsrelevant, welche Ausbildung notwendig ist, wenn im
Ergebnis die Anforderungen an die Stelle gleichwertig sind. Bei der Stelle der
Rekurrentinnen stehe neben dem fundierten Fachwissen insbesondere auch der
Bezug zur Praxis im Vordergrund.

4.7.3   Darin
kann den Rekurrentinnen nicht gefolgt werden. Zutreffend ist, dass bei der
Einreihung einer Stelle nicht die Ausbildung massgebend ist, welche ein
Stelleninhaber oder eine Stelleninhaberin ausweist. Massgebend ist vielmehr die
Ausbildung, welche für die Ausübung der Stelle gemäss der jeweiligen
Stellenbeschreibung mindestens vorausgesetzt wird. Höhere
Ausbildungsvoraussetzungen sind dabei offensichtlich bewerterisch relevant. Der
von den Rekurrentinnen geltend gemachte Praxisbezug ist zudem nicht bei der
Rubrik Wissen, sondern bei jener der Kenntnisse und Fertigkeiten zu bewerten.

4.8Kenntnisse und Fertigkeiten

Betreffend die
Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien
Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten
unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5), die
zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, um die in der Stellenbeschreibung
umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Die beiden
Modellumschreibungen unterscheiden sich dabei nicht. Sie verlangen jeweils «erhebliche
Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb
mehrerer Sachbereiche resp. innerhalb eines Fachbereichs», «gewisse Kenntnisse
der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle» und «gewisse
Körpergewandtheit, Handfertigkeit und/oder Fingerfertigkeit». Die Stelle der Rekurrentinnen
erfüllt daher die Anforderungen beider Modellumschreibungen, weshalb diese Unterkompetenz
für die Zuweisung zu einer der beiden Lohnklassen nicht relevant erscheint.

4.9      Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Ebenfalls
identisch sind die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 mit Bezug
auf die Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen. Beide
Modellumschreibungen setzen «vereinzelte psychische Beanspruchungen mit
gewisser Intensität» sowie «gelegentliche Beanspruchungen eines Sinnesorgans mit
gewisser Intensität» voraus. Die Stelle der Rekurrentinnen erfüllt daher die
Anforderungen beider Modellumschreibungen, weshalb sich auch diese Unterkompetenz
bei der Zuweisung zu einer Lohnklasse neutral auswirkt.

4.10    Zusammenfassung

Zusammenfassend erweisen
sich für die Zuweisung der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] die
Bewertung der Anforderungen an die Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit,
Führung und Wissen als relevant. Nach dem Gesagten erfüllt die Stelle gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] die Anforderungen der Modellumschreibung
4210.18 diesbezüglich nur beim Unterkriterium der Brisanz der Übermittlung,
nicht aber beim Unterkriterium Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden
Botschaft, womit die Anforderungen an die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit
der höheren Modellumschreibung nur teilweise erfüllt werden. Auch bei den
Unterkompetenzen Flexibilität, Führung und Wissen erfüllt die Stelle bloss die
Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17, nicht aber jene der Modellumschreibung
4210.18. Damit erweist sich die vorinstanzliche Stellenzuordnung als korrekt.

5.         Quervergleiche

5.1Mit
ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen, dass «keine formell korrekten
Quervergleiche vorgenommen» worden seien.

5.1.1   Sie
machen dabei geltend, dass ein Quervergleich mit der Stelle gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] zeige, dass ihre Stelle in die Lohnklasse 18
eingereiht werden müsse. Weiter rügen sie, dass in Verletzung von § 5 LG
nicht erläutert werde, gestützt auf welche Handlungsschritte, Wertungen und
Überlegungen und aufgrund welcher Unterlagen und wann eine «stimmige Systematik»
erschaffen worden sei.

5.1.2   Was die
Rüge der fehlenden Dokumentation der Herstellung einer «stimmigen Systematik»
betrifft, kann auf die Erwägungen in E. 2.2 oben verwiesen werden. Die Rekurrentinnen
substantiieren nicht ansatzweise, mit welchen vergleichbaren Stellen weitere
Quervergleiche hätten angestellt werden sollen.

5.2Im
Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson Berufsfachschulen Tertiär B II mit
erhöhten Anspruch Niv[eau] ETH, Uni» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] unterscheidet
sich die Stelle der Rekurrentinnen in der Bewertung der Unterkompetenzen
«Flexibilität», «Kommunikationsfähigkeit», «Führung» und «Wissen». Hinsichtlich
der Flexibilität wird sie durch die Quervergleichsstelle übertroffen, da diese
ein spezifischeres Fachwissen und eine grössere Aufgabenvielfalt voraussetzt.
Sodann erweist sich bezüglich der Kommunikationsfähigkeit der Schulstoff der
Quervergleichsstelle als um einiges komplexer, weshalb dort  bei
vergleichbarer Brisanz der Übermittlung  Inhalte mit einem höheren
Abstraktionsgrad vermittelt werden müssen und grössere intellektuelle
Unterschiede zwischen Lernenden und Lehrenden bestehen. Bezüglich der
Unterkompetenz Führung besteht die Differenz darin, dass der Unterricht der
Quervergleichsstelle auf einen erhöhten Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer
in praktischer Umsetzung ausgerichtet ist. Auch bezüglich des Wissens gehen die
Anforderungen der Quervergleichsstelle weiter. Zwar ist für beide Stellen eine
pädagogische Ausbildung notwendig. Bei der Quervergleichsstelle wird dazu aber eine
Ausbildung auf Niveau Universität/ETH Master verlangt, wogegen bei der Stelle der
Rekurrentinnen eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Bachelor genügt (vgl.
Vernehmlassung Ziff. 85). Aufgrund der bestehenden Differenzen in der
Bewertung ist erstellt, dass die Stelle «Lehrperson Berufsfachschulen Tertiär B
II mit erhöhten Anspruch Niv. ETH, Uni» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]
bezüglich der Unterkompetenzen Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Führung
und Wissen im Unterscheid zur Stelle «Lehrpersonen an Höheren Fachschulen»
gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] erfüllt. Deren Einreihung in eine
höhere Lohnklasse ist daher im Quervergleich nicht zu beanstanden.

Irrelevant
erscheint dabei, dass die Stelle der Rekurrentinnen mit Wirkung ab dem 1. Januar
2020 ebenfalls der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen worden ist.
Insofern als die Rekurrentinnen mit ihrem Rekurs eine Gleichbehandlung mit den
übrigen Stelleninhabenden dieser Stellenbeschreibung geltend machen wollen, ist
dies aufgrund des Gegenstands dieses Verfahrens nicht hier zu beurteilen (vgl.
oben E. 3.4.2).

5.3Welche
konkreten weiteren Quervergleiche etwa mit anderen Stellen von Lehrpersonen im
tertiären Bereich eine andere Einreihung nahelegen könnten, vermögen die
Rekurrentinnen nicht zu benennen oder gar konkret glaubhaft zu machen.

6.         Begutachtung

Aus diesen
Erwägungen folgt, dass auch auf die von den Rekurrentinnen beantragte Einholung
eines Gutachtens verzichtet werden kann. Wie sich aus dem von ihnen zur
Begründung eines entsprechenden Anspruchs referierten Entscheid des
Bundesgerichts BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt,
welcher sich im Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein
Gutachten nur insofern erforderlich, als für die Prüfung, ob eine
Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche
Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391;
117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Solche werden von den Rekurrentinnen
nicht substantiiert und liegen nicht vor. Hat sich eine Behörde aufgrund der
bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits
gebildet und nimmt sie aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert werde, so kann sie von beantragten
Beweisabnahmen absehen (vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2).

7.         Entscheid und Kosten

Daraus folgt,
dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrentinnen dessen Kosten mit einer Gebühr
von CHF 1'700. (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG), welche mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wird.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentinnen tragen die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr vonCHF 1700.,einschliesslich Auslagen.Die Kosten werden mit dem
geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1700. verrechnet.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.