bs_appellationsgericht · VD.2012.98 · 2013-02-20 · de
Sistierung der Einbürgerungsgesuche


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2012.98

URTEIL

vom 20. Februar 2013

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner
Wohlfart,

lic. iur. Christian Hoenen, Dr.
Claudius Gelzer, Prof. Dr. Fritz Rapp

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

X._____                                                                                           Rekurrentin
1

Y._____                                                                                               Rekurrent
2

beide vertreten durch Beratungsstelle
für Asylsuchende der Region Basel BAS,

Schützenmattstrasse 16A, 4003 Basel

gegen

Bürgerrat der Stadt Basel

Stadthausgasse 13, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen zwei Entscheide
des Bürgerrats der Stadt Basel

vom 3. April 2012

betreffend Sistierung der
Einbürgerungsgesuche

Sachverhalt

X._____, geb.
1992, und Y._____, geb. 1994, sind iranische Staatsangehörige. Sie reisten
gemäss ihren Angaben in der Rekursbegründung am 7. September 2003 gemeinsam mit ihren Eltern in die Schweiz ein. Am 4. September 2009 wurden sie vorläufig in der Schweiz aufgenommen und es wurde ihnen eine F-Bewilligung ausgestellt.
Beide Geschwister besuchen seit ihrer Einreise die Schulen in Basel und werden
gemäss ihren Angaben voraussichtlich im Jahr 2014 die Fachmaturitätsschule
Basel-Stadt abschliessen.

Nachdem X._____
und Y._____ Gesuche um Einbürgerung gestellt hatten und diese von der
Bürgergemeinde geprüft und beide Bewerbende am 4. November 2011 von der Einbürgerungskommission angehört worden sind, wurde ihnen mit Schreiben vom 18. November 2011 mitgeteilt, dass ihren Gesuchen grundsätzlich zugestimmt werde, diese aber
aufgrund des Bewilligungsstatus F noch nicht an die für die Aufnahme zuständigen
Behörden weitergeleitet würden. Die Bewilligung F stelle ein vorläufiges
Einbürgerungshindernis dar, welches sie durch ein Gesuch um Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung beim zuständigen Migrationsamt beseitigen könnten. Nach
erfolgtem Nachweis einer ordentlichen Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung
werde das Gesuch weiterbehandelt und zur Aufnahme an die dafür zuständigen
Behörden weitergeleitet. Diesem Vorgehen haben die Gesuchstellenden, vertreten
durch die Beratungsstelle für Asylsuchende der Region Basel, mit Eingabe vom 23. Dezember 2011 widersprochen und beantragt, die Gesuche weiter zu behandeln oder eine
beschwerdefähige Verfügung zu erlassen. Mit Entscheiden vom 3. April 2012 sistierte der Bürgerrat die Einbürgerungsgesuche von X._____ und Y._____ förmlich, bis
sie den Nachweis über die Erteilung einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung
erbracht hätten.

Gegen diese
Entscheide richtet sich der mit Eingaben vom 2. und 22. Mai 2012 erhobene und begründete Rekurs von Y._____  und X._____ an den Regierungsrat, mit dem
sie die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der beiden angefochtenen
Entscheide und die Anweisung der Bürgergemeinde beantragen, ihre Einbürgerungsgesuche
an die zuständige Behörde zur Aufnahme weiterzuleiten. Gleichzeitig beantragen
sie die Bewilligung des Kostenerlasses sowie die Zusammenlegung der beiden
Rekursverfahren. Diesen Rekurs hat das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 7. Juni 2012 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Dem Kostenerlassgesuch
entsprechend ist in der Folge auf die Erhebung eines Kostenvorschusses
verzichtet worden. Der Bürgerrat beantragt mit Vernehmlassung vom 10. August 2012 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu haben die Rekurrenten mit
Eingabe vom 6. September 2012 repliziert. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte
ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg
ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Anfechtungsobjekte
sind zwei Entscheide des Bürgerrats, mit denen die auf Gesuch eingeleiteten
Einbürgerungsverfahren je sistiert worden sind. Es handelt sich folglich um
Zwischenentscheide im Einbürgerungsverfahren, bei dem der Endentscheid gemäss §
38 Abs. 1 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes (BüRG; SG 121.100; in der ab
dem 1. Juli 2012 wirksamen Fassung vom 8. Februar 2012) dem Rekurs an den Regierungsrat unterliegt, welcher gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG;
SG 153.100) dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen werden kann.
Daraus folgt die funktionale und sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
zum Entscheid über Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeinde. Demgegenüber
unterliegen Zwischenentscheide gemäss § 10 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG; SG 270.100) nur dann der selbständigen Anfechtung an das
Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
bewirken können. Dies trifft auf die Sistierung eines Einbürgerungsverfahrens
bis zum Nachweis der Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung, über die
die Rekurrenten derzeit nicht verfügen, und damit auf unbestimmte Zeit, wie sie
vorliegend angeordnet worden ist, zweifellos zu. Dieser Entscheid und generell
die Praxis der Sistierung von Verfahren durch den Bürgerrat bedeutet im
Ergebnis nichts anderes als die Verweigerung der Einbürgerung aufgrund der
aktuellen Verhältnisse. Er kommt damit im Ergebnis einem Endentscheid gleich
und bewirkt damit in gleicher Weise einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
(vgl. auch VGE VD.2012.47 vom 28. Juni 2012 E. 1.1).

1.2Als
Adressaten der angefochtenen Entscheide sind die Rekurrenten von diesen
unmittelbar berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Abänderung. Sie sind deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert,
sodass auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs einzutreten ist. Mit
dem Rekurs werden inhaltlich identische Entscheide des Bürgerrates in parallelen
Einbürgerungsverfahren zweier Geschwister angefochten. Es rechtfertigt sich
daher, die beiden Rekursverfahren, wie von den Rekurrenten beantragt, zusammenzulegen.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG (vgl. VGE VD.2011.134 vom 21. Mai 2012 E. 1.3; VD.2010.62 vom 16. November 2010 E. 1.3). Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob
die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht
hat. Dazu ist das Verwaltungsgericht mithin auch aufgrund von Art. 50 des Bundesgesetzes
über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (eidgenössisches Bürgerrechtsgesetz,
BüG; SR 141.0) und Art. 29a der Bundesverfassung (BV; SR 101) verpflichtet.
Es obliegt dem Verwaltungsgericht gerade in Bezug auf die Einbürgerungsvoraussetzungen
eine freie Überprüfung, wobei es bei der Prüfung der Rechtsfragen berücksichtigt,
dass die Gemeinden im Rahmen ihrer Autonomie die im Gesetz verwendeten unbestimmten
Rechtsbegriffe selbständig anwenden. Das kantonale Gericht muss die Rechtsanwendung
und namentlich die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Gemeinden
aber dennoch auf die Vereinbarkeit mit den einschlägigen Normen des kantonalen
Rechts und des Bundesrechts überprüfen. Es darf dabei auch nicht mit Rücksicht
auf die Gemeindeautonomie eine bloss willkürfreie Anwendung der
bürgerrechtlichen Bestimmungen akzeptieren, wenn sich aus dem Bundesrecht oder
anderen Rechtssätzen ergibt, dass eine andere Lösung vorzuziehen wäre (BGE 137
I 235 E. 2.5 S. 239 ff.; VGE VD.2011.134 vom 21. Mai 2012 E. 1.3).

2.

Der baselstädtische
Gesetzgeber hat die Voraussetzungen für eine Einbürgerung im Rahmen des bundesrechtlichen
Spielraums (vgl. BGer 1D_8/2009 vom 19. Januar 2011 E. 4.5) in den §§ 11
ff. BüRG geregelt, welche in den §§ 12 ff. der Verordnung zum kantonalen Bürgerrechtsgesetz
vom 1. Dezember 2009 (BüRV; SG 121.110) konkretisiert werden. § 13 Abs. 1 lit.
a bis c BüRG setzen für die Aufnahme in das Bürgerrecht neben einem guten
Leumund die Vertrautheit mit den allgemeinen Lebensgewohnheiten und wichtigen öffentlichen
Institutionen in Gemeinde, Kanton und Bund, die Bejahung der schweizerischen
Demokratie und die Respektierung der geltenden Rechtsordnung einerseits und die
Erfüllung der privaten und öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen andererseits
voraus. Erforderlich ist weiter gemäss § 13 Abs. 1 lit. d BüRG in der seit
dem 1. Juli 2012 wirksamen Fassung der Nachweis von Kenntnissen der deutschen
Sprache in Wort und Schrift, um sich über allgemeine Themen auszutauschen und
behördliche Informationen in der Hauptsache zu verstehen, wobei auf erhebliche
Lern- und Leistungsschwierigkeiten sowie Behinderungen Rücksicht zu nehmen ist.
In Konkretisierung dieser Voraussetzungen bestimmt § 14 BüRV, dass die
Anforderungen im Sinne von § 13 BüRG erfülle, wer integriert sei. Erforderlich
ist danach gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung die Beachtung der schweizerischen
Rechtsordnung und ihrer Grundwerte, die Vertrautheit mit den hiesigen
gesellschaftlichen Verhältnissen und den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen
Lebensbedingungen. Weiter wird für die Bejahung der Integration der Wille zur
Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung vorausgesetzt. Ein fehlender
Wille zur Teilnahme am Wirtschaftsleben wird dabei namentlich bei Sozialhilfebezügerinnen
und Sozialhilfebezügern vermutet, welche die ihnen durch die Sozialhilfegesetzgebung
auferlegten Pflichten verletzt haben. Schliesslich wird die Erfüllung der
Zahlungspflichten vorausgesetzt, wobei offene Steuerzahlungsrückstände und
mehrere offene Betreibungen einer Einbürgerung im Wege stehen. Gemäss § 14
Abs. 3 BüRV nimmt die zuständige Behörde bei der Prüfung dieser Integrationsvoraussetzungen
auf das Alter, das Herkommen, den Bildungsgang und den Beruf der Bewerberinnen
und Bewerber Rücksicht. Der gesetzlich verlangte Sprachnachweis wird in § 14a
BüRV weiter konkretisiert.

3.

3.1Mit
den angefochtenen Entscheiden verlangt der Bürgerrat daneben für die
Einbürgerung der Rekurrenten, die beide über einen Ausländerausweis F für vorläufig
Aufgenommene verfügen, den Nachweis über die Erteilung einer Aufenthalts- oder
Niederlassungsbewilligung. Zur Begründung macht der Bürgerrat geltend, von
Bürgerrechtsbewerbenden mit einer F-Bewilligung würde usanzgemäss der entsprechende
Nachweis verlangt, wenn die Einbürgerungsvoraussetzungen gemäss § 13 BüRG
i.V.m. § 14 BüRV erfüllt seien. Erst nach dem entsprechenden Nachweis würde das
Gesuch mit dem Antrag auf Aufnahme ins Bürgerrecht an die für die Aufnahme
zuständige kommunale Instanz weitergeleitet. Bis zu diesem Nachweis würden die
Verfahren praxisgemäss sistiert. Diese Praxis trage der Kohärenz zwischen Bürger-
und Ausländerrecht Rechnung. Auszugehen sei dabei vom Grundsatz, dass das
Bürgerrecht als letzter Integrationsschritt die höchsten Anforderungen an die Integration
stellen müsse. Es solle verhindert werden, dass das Ausländerrecht über die
Einbürgerung umgangen werde. Das Ausländerrecht umschreibe kaskadenartig den Prozess
ab der Einreise und während des Aufenthalts und der Integration von Ausländern
bis hin zur Erteilung der zeitlich unbeschränkten Niederlassungsbewilligung. An
das Ausländerrecht schliesse dann das Einbürgerungsrecht an, indem nach einer
bestimmten Dauer gut integrierte ausländische Staatsangehörige als letzte Stufe
zum Abschluss des Integrationsprozesses die Schweizer Staatsangehörigkeit
erlangen könnten. Es würde dem Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung widersprechen,
wenn Personen einbürgerungsrechtlich als integriert gälten und eingebürgert
würden, die ausländerrechtlich als zu wenig integriert angesehen werden, um nur
schon eine Aufenthaltsbewilligung zu erhalten. Die differenzierte Abstufung der
ausländerrechtlichen Bewilligungen würde ganz unnötig, wenn der rechtmässige
und unbefristete Verbleib in der Schweiz unabhängig vom ausländerrechtlichen
Status durch Einbürgerung erreicht werden könne. Bei vorläufig aufgenommenen
Personen mit einer F-Bewilligung komme dem Aufenthaltsrecht nicht die
erforderliche Dauerhaftigkeit und Stabilität zu, die für eine Einbürgerung
implizit vorausgesetzt werde. Daher wäre es für den Bürgerrat stossend, wenn
Ausländerinnen und Ausländer mit F-Bewilligung, welche die Voraussetzungen
für die Erteilung einer gewöhnlichen Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz
nicht erfüllen, eingebürgert würden. Schliesslich erwägt die Vorinstanz, dass
alle Bürgerrechtsbewerbenden mit F-Bewilligung gemäss Art. 84 Abs. 5 des
Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG;
SR 142.20) jederzeit die Umwandlung ihrer Bewilligung in eine
Aufenthaltsbewilligung beantragen könnten. Auch die Sozialhilfeabhängigkeit
schliesse eine solche Umwandlung und den Erhalt einer sogenannten Härtefallbewilligung
nicht per se aus. Dies gelte gerade für Jugendliche oder jugendliche Erwachsene
in Ausbildung oder sogenannte Working Poor. Schliesslich würde das Amt für
Ausbildungsbeiträge über den Wortlaut des Gesetzes betreffend Ausbildungsbeiträge
hinaus auch Personen mit F-Bewilligung mit Ausbildungsbeiträgen unterstützen,
sodass mit einem ernsthaften Bemühen um solche Beiträge die Sozialhilfeunterstützung
abgelöst werden könne. Dabei seien die Ausbildungsbeiträge erst noch höher als
die Sozialhilfeleistungen, womit sich die finanzielle Situation der betroffenen
Personen und ihrer Familien sogar noch verbessern würde. Selbst wenn die Sozialhilfeunterstützung
als ein Hindernis für die Umwandlung der F-Bewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung
angesehen würde, so wäre durch den Bezug von Ausbildungsbeiträgen eine Ablösung
von der Sozialhilfe zu erreichen, was sich wiederum positiv auf den Aufenthaltsstatus
auswirke. Vorliegend seien aber keinerlei Bemühungen zur Erlangung einer
Aufenthaltsbewilligung nachgewiesen.

3.2Dem
halten die Rekurrenten entgegen, dass die Entscheide gegen das in Art. 5
Abs. 1 BV und § 5 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; SG 111.100) verankerte Legalitätsprinzip
verstiessen. Das Einbürgerungsrecht von Bund, Kanton und Gemeinde verlange
allein eine minimale Wohnsitzdauer, wobei sich gemäss Art. 36 Abs. 1 BüG jeder
legale Aufenthalt als Wohnsitz qualifiziere. Auch der Aufenthalt als vorläufig
Aufgenommener mit Bewilligung F genüge. Es werde nicht auf die Dauerhaftigkeit
der Aufenthaltsbewilligung, sondern auf die effektive Verbundenheit mit der
Schweiz, wie sie aus dem tatsächlichen Aufenthalt folge, abgestellt. Auch im
kantonalen Recht werde im Unterschied zur Regelung in anderen Kantonen kein bestimmter
ausländerrechtlicher Bewilligungsstatus verlangt. Der von der Vorinstanz verlangte
Nachweis einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung bilde keine gesetzliche
Voraussetzung für die Einbürgerung. Sie könne auch nicht gewohnheitsrechtlich
abgeleitet werden, da gar keine Lücke im geschriebenen Recht bestehe. Wollte
man eine solche zusätzliche Bedingung verlangen, so müsse dies über den Weg der
Gesetzgebung erfolgen. Schliesslich komme der Bürgergemeinde diesbezüglich auch
keine Autonomie zu, zumal sie gemäss § 26 BüRG nur zur autonomen Festsetzung
der Zuständigkeiten für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts und des
Verfahrens zuständig sei. Ein Ermessen könne sie nur im Rahmen der ihr gesetzlich
zugewiesenen Prüfungsaufgabe ausüben. Ein solches könne auch nicht aus dem
Nichtbestehen eines Anspruchs auf Einbürgerung abgeleitet werden, da den
Rekurrenten gemäss § 17 lit. b aBüRG (in der Fassung des Beschlusses des Grossen
Rates vom 24. Januar 2001) ein Anspruch auf die Aufnahme in das Bürgerrecht
zukomme. Abschliessend machen die Rekurrenten geltend, dass ihre Abklärungen
ergeben hätten, dass sie aufgrund ihrer Unterstützung keine Aussicht auf die
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung hätten, da das Migrationsamt solche
Gesuche nicht mehr an das Bundesamt für Migration weiterleite, und die Aussicht
auf Ausbildungszulagen aufgrund ihres Aufenthaltsstatus als vorläufig
Aufgenommene ebenfalls gering sei.

4.

4.1Weder
das Bundesrecht noch das kantonale Recht setzen für eine Einbürgerung explizit
einen bestimmten ausländerrechtlichen Status voraus. Beide Rechte knüpfen
vielmehr an einen Wohnsitz von einer bestimmten Dauer und eine genügende
Integration in der Schweiz an. Als Wohnsitz gilt dabei gemäss Art. 36 Abs. 1
BüG die Anwesenheit in der Schweiz in Übereinstimmung mit den fremdenpolizeilichen
Vorschriften. Sowohl bei der Berechnung der Dauer des Wohnsitzes wie auch bei
der Beurteilung der Natur des Aufenthalts der bewerbenden Person im Zeitpunkt
der Gesuchseinreichung kommt es dabei auf den migrationsrechtlichen Status, auf
dem der Aufenthalt beruht, nicht an. Genügend ist vielmehr jeder
ausländerrechtlich legale Aufenthalt (Gutzwiller,
Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, Genf 2008, N 718 ff., 729).
Es genügt daher auch der Aufenthalt auf der Grundlage einer vorläufigen
Aufnahme mit einer sogenannten Bewilligung F (Gutzwiller,
a.a.O., N 732, 744). Dies hat auch der Bundesrat in seiner Botschaft zum
Bürgerrecht für junge Ausländerinnen und Ausländer und zur Revision des eidgenössischen
Bürgerrechtsgesetzes vom 21. November 2001 explizit festgehalten (BBl 2002 1944 f.).

4.2Damals
wurde unter anderem die Herabsetzung der Wohnsitzfristen mit gleichzeitiger
Einführung des Erfordernisses einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung
vorgeschlagen. Gleichzeitig wäre die erleichterte resp. automatische Einbürgerung
von Personen der zweiten und dritten Generation eingeführt worden. Die
entsprechenden Verfassungsänderungen wurden jedoch in der Volksabstimmung vom
26. September 2004 verworfen (BBl 2004 6641; vgl.Hartmann/Merz, in:Uebersax et al. [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Aufl., Basel 2009, N 12.31),
weshalb das Gesetz auch bezüglich der Voraussetzung des Aufenthaltsstatus nicht
geändert wurde. Im Rahmen seiner Vorlage zu einer Totalrevision des
Bürgerrechtsgesetzes des Bundes vom 4. März 2011 nimmt der Bundesrat dieses
Thema aber erneut auf. Mit dem vorgeschlagenen Art. 9 Abs. 1 lit. a E-BüG soll
neben einer gegenüber dem geltenden Recht verkürzten Aufenthaltsdauer der
Besitz einer Niederlassungsbewilligung im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung
verlangt werden (BBl 2011 2875). Zur Begründung führt der Bundesrat de lege
ferenda erneut aus, dass mit Blick auf die Herstellung einer weitgehenden
Kohärenz zwischen Bürger- und Ausländerrecht () auch die formellen
Voraussetzungen zum Bürgerrechtsverfahren neu zu regeln seien. Auszugehen sei
dabei vom Grundsatz, dass das Bürgerrecht als letzter Integrationsschritt die
höchsten Anforderungen an die Integration stellen dürfe. Folgerichtig werde
daher für die ordentliche Einbürgerung der stabilste ausländerrechtliche Status,
das heisst die Niederlassungsbewilligung (C-Ausweis), vorausgesetzt. Damit
blieben unter anderem vorläufig aufgenommene Personen (F-Bewilligung) vom Einbürgerungsverfahren
ausgeschlossen, da ihrem Aufenthaltsrecht nicht die erforderliche
Dauerhaftigkeit und Stabilität zukomme. Weiter führt der Bundesrat aus, die diesem
Konzept zugrunde liegenden Zielsetzungen entsprächen weitgehend jenen einer parlamentarischen
Initiative der SVP-Fraktion, denen die Kommissionen beider Kammern Folge
gegeben hätten, wobei das Geschäft aber mit Blick auf die laufende Gesetzesrevision
sistiert worden sei (BBl 2011 2836). Wie der Bundesrat weiter ausführt, handelt
es sich dabei um eine Verschärfung des geltenden Rechts, welcher im Vernehmlassungsverfahren
entgegengehalten worden sei, sie führe für vorläufig Aufgenommene zu besonderer
Härte und würde insbesondere auch Kinder benachteiligen, die lediglich eine vorläufige
Aufnahme (F-Ausweis) hätten (BBl 2011 2844). Diese Vorlage befindet sich
aktuell in der parlamentarischen Beratung.

4.3Auch
im kantonalen Recht gilt für den kantonalrechtlich vorausgesetzten Wohnsitz nur
das Erfordernis eines legalen Aufenthalts im Sinne von Art. 36 BüG, weshalb
auch vorläufig Aufgenommene das entsprechende Erfordernis erfüllen können (vgl.Wullschleger, Bürgerrecht und
Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts
des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, 131 f.). Weitergehende Anforderungen mit
Bezug auf den ausländerrechtlichen Status kennt das Recht des Kantons
Basel-Stadt im Unterschied zum Recht anderer Kantone nicht. Diesbezüglich kann
auf die Ausführungen der Rekurrenten verwiesen werden. Auch im Kanton sind
politische Vorstösse unternommen worden, mit denen verlangt worden ist, dass
die Bewerberinnen und Bewerber im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung resp. der Einbürgerung
über eine Aufenthalts- resp. eine Niederlassungsbewilligung verfügen müssten.
Entsprechende Vorstösse von LukasEngelberger und Konsorten (Geschäftsnr. 10.5047 und 08.5108) sowie DieterWerthemann und Konsorten (11.5013) sind vom Grossen Rat mit Beschlüssen vom
4. Juni 2008, 14. April 2010 und 29. Juni 2011 nicht überwiesen worden.

4.4Daraus
folgt, dass die Rechtsauffassung des Bürgerrates, wonach die Einbürgerung von
vorläufig Aufgenommen nur möglich ist, wenn sie den Erhalt einer Niederlassungs-
oder Aufenthaltsbewilligung nachweisen können, im geltenden Recht keine Stütze
findet. Sie kann de lege lata auch nicht unter Verweis auf die Schaffung von Kohärenz
zwischen dem Ausländerrecht und dem Bürgerrecht begründet werden. Wenn der
Bürgerrat den für eine Einbürgerung vorausgesetzten ausländerrechtlichen Status
damit begründet, dass das Ausländerrecht kaskadenartig den Prozess ab der
Einreise bis zur Erteilung der Niederlassungsbewilligung umschreibe, an welche
als letzte Stufe zum Abschluss des Integrationsprozesses die Schweizer Staatsangehörigkeit
anschliesse, so erscheint es zunächst vor der eigenen Argumentation
inkonsequent, wenn der Bürgerrat gleichwohl eine Einbürgerung auf der Grundlage
einer blossen Aufenthaltsbewilligung genügen lassen will. Der Argumentation
kann aber grundsätzlich nicht gefolgt werden. Das geltende Recht sieht für die
Erlangung der ausländerrechtlichen Bewilligungen und der Einbürgerung je
eigenständige Voraussetzungen vor. Voraussetzung der Einbürgerung ist in jedem
Fall aber nach § 13 BüRG i.V.m. § 14 BüRV eine abgeschlossene Integration
der Bewerber. Daraus folgt, dass auch vorläufig aufgenommene Bewerberinnen und
Bewerber nur eingebürgert werden können, wenn sie in dem Sinne integriert sind,
dass sie die schweizerische Rechtsordnung und deren Grundwerte beachten, die
deutsche Sprache in einem Ausmass beherrschen, um selbständig in den
Angelegenheiten des täglichen Lebens handeln zu k.nen, mit den hiesigen
gesellschaftlichen Verhältnissen sowie den wirtschaftlichen, sozialen und
kulturellen Lebensbedingungen vertraut sind, den Willen zur Teilnahme am
Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung bekunden und ihren
Zahlungsverpflichtungen nachkommen (vgl. § 14 Abs. 2 BüRV). Diese materiellen
Voraussetzungen für eine Einbürgerung übersteigen die Anforderungen für die
Erteilung einer Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 34 AuG doch in wesentlichen
Punkten. So wird in materieller Hinsicht für die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung
einzig verlangt, dass keine Widerrufsgründe gemäss Art. 62 AuG vorliegen.
Solche liegen dann vor, wenn eine Person falsche Angaben gemacht oder wesentliche
Tatsachen verschwiegen hat, zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe verurteilt
worden ist oder gegen sie eine bestimmte strafrechtliche Massnahme hat angeordnet
werden müssen oder erhebliche oder wiederholte Verstösse gegen die öffentliche
Sicherheit und Ordnung oder eine Gefährdung der innern oder äusseren Sicherheit
vorliegen. Einzig der Widerrufsgrund der Angewiesenheit auf Sozialhilfe gemäss
Art. 62 lit. e AuG kann mitunter eine höhere Hürde darstellen, bedeutet der Bezug
von Sozialhilfe im Rahmen der einbürgerungsrechtlichen Integrationsprüfung doch
allein dann ein klares Hindernis, wenn eine Person die ihr durch die Sozialhilfegesetzgebung
auferlegten Pflichten verletzt (vgl. § 14 Abs. 2 lit. d BüRV). Materiell
gewährleistet daher die geltende Rechtsordnung die von der Bürgergemeinde anvisierte
Kohärenz. Es bedarf daher im Rahmen der Rechtsanwendung zur Gewährleistung der
Einheit der Rechtsordnung nicht der Begründung einer weiteren Einbürgerungsvoraussetzung,
die das Gesetz selber nicht enthält.

4.5Besteht
somit keine Lücke im geltenden Recht, so geht auch die Berufung der Vorinstanz
auf Gewohnheitsrecht fehl. Die Annahme von Gewohnheitsrecht setzt nicht nur
eine lang andauernde, einheitliche Praxis voraus, der eine Rechtsauffassung
zugrunde liegt, die von den Behörden und den Betroffenen geteilt wird, sondern
auch den Umstand, dass das geschriebene Recht überhaupt für eine ergänzende
Regelung Raum lässt (BGE 136 I 376 E. 5.2 S. 387;Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8.
Aufl., Zürich 2012, N 12). Der letztgenannte Gesichtspunkt ist nach dem
Gesagten jedenfalls nicht erfüllt, denn die Einbürgerungsvoraussetzungen sind
im kantonalen Recht abschliessend umschrieben. Dieses lässt einen legalen
Aufenthalt unabhängig vom ausländerrechtlichen Status genügen. Ein
gewohnheitsrechtlicher Vorbehalt der Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung
im Einbürgerungsverfahren ist demnach ausgeschlossen.

4.6Vor
diesem Hintergrund erscheinen die angefochtenen Entscheide schliesslich auch
widersprüchlich. Es wird ausgeführt, dass die Einbürgerungskommission der
Bürgergemeinde nach Prüfung der einbürgerungsrechtlichen Voraussetzungen und
erfolgter Anhörung der Rekurrenten zum Schluss gekommen sei, dass den Einbürgerungsgesuchen
grundsätzlich zugestimmt werden könne. Daraus kann nichts anderes gefolgert werden,
als dass die Rekurrenten trotz ihrem ausländerrechtlichen Status alle
Voraussetzungen einer erfolgreichen Integration in der Schweiz erfüllen. Sie
sollen daher wegen ihres ausländerrechtlichen Status nicht eingebürgert werden,
obwohl sie nicht zuletzt aufgrund des Besuchs der hiesigen Schulen und des Verlebens
ihrer Jugend in der Schweiz integriert sind (vgl. zur entsprechenden Kritik an
der Totalrevision des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes:Tappenbeck, Und die bürgerrechtlichen
Prinzipien? Zum Entwurf eines neuen Bürgerrechtsgesetzes, AJP 2011 1527). Die
vorläufige Aufnahme wird vom Bundesamt für Migration gemäss Art. 83 Abs. 1
AuG bei abgewiesenen Asylbewerbern dann angeordnet, wenn der Vollzug einer Weg-
oder Ausweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist. Das
Bundesamt überprüft periodisch, ob die Voraussetzungen weiterhin gegeben sind.
Es hebt die vorläufige Aufnahme auf und ordnet den Vollzug der Weg- und
Ausweisung an, wenn die Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind. Dem entspricht,
dass der Ausweis F jeweils nur für ein Jahr und unter Vorbehalt des Entzugs
beim Wegfall der Ausreisehindernisse ausgestellt wird (Art. 85 Abs. 1 AuG).
Daraus folgt, dass sich die vorläufige Aufnahme in rechtlicher Hinsicht
tatsächlich als prekärer Aufenthaltstitel darstellt. Die vorläufige Aufnahme
stellt keinen Rechtsstatus dar, sondern bildet allein eine Ersatzmassnahme für
den undurchführbaren Wegweisungsvollzug (Trummer,
Entwicklungen im Bereich des komplementären Schutzes in der Schweiz und in der
Europäischen Union, Asyl 2/2012 18). Immerhin ist in faktischer Hinsicht
festzustellen, dass gemäss den Feststellungen von Bundesrat Blocher (vgl. das
Ratsprotokoll der Sommersession 2004, AB 2004 N 1126) rund 90 % der vorläufig
Aufgenommenen dauerhaft in der Schweiz verbleiben (Trummer, a.a.O., 18 f.). Deshalb fördert der Bund denn
auch die soziale und wirtschaftliche Selbständigkeit und damit die
gesellschaftliche, soziale und wirtschaftliche Integration der vorläufig
Aufgenommenen (vgl. Art. 87 Abs. 1 lit. a i.V.m. 53 ff. AuG;Trummer, a.a.O., 19). Gerade auch im
vorliegenden Fall bestehen heute zudem wohl kaum Anhaltspunkte dafür, dass für
die Rekurrenten eine Rückkehr in den Iran in naher Zukunft im Unterschied zu
heute als zumutbar und möglich erscheinen wird.

Schliesslich
will nicht einleuchten, dass Ausländerinnen und Ausländer, die die materiellen
Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllen und daher Zugang zu einem stabilen
Aufenthaltsrecht haben, bereits aktuell über ein solches verfügen müssten. Da
das geltende Recht dies nicht verlangt, ist allein auf die qualitativen Voraussetzungen
für die Eignung zur Erlangung des Bürgerrechts abzustellen.

4.7Zu
beachten ist zwar, dass den Behörden bei der Konkretisierung der gesetzlichen
Voraussetzungen für eine Einbürgerung ein Beurteilungsspielraum zusteht, in den
das Verwaltungsgericht nicht einzugreifen hat. Indem der Bürgerrat die Einbürgerung
vom Besitz einer Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung abhängig machen
will, begeht er aber eine Ermessensüberschreitung, da das Gesetz diesbezüglich
nach dem Gesagten gar kein Ermessen einräumt (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, N 467 ff.). Soweit
die Integration der Rekurrenten im Sinne der Einbürgerungsvoraussetzungen
bejaht, gleichzeitig aber darauf hingewiesen wird, dass eine Einbürgerung erst
nach dem Erhalt einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung möglich sein
soll, die von geringeren Integrationsvoraussetzungen abhängig sind, erweisen
sich die Entscheide zudem als widersprüchlich und bilden folglich einen Ermessensmissbrauch
(Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., N 463
ff.).

5.

Daraus folgt,
dass die beiden angefochtenen Entscheide und die damit angeordneten
Sistierungen der Einbürgerungsverfahren aufzuheben sind. Dementsprechend ist
der Bürgerrat anzuweisen, die beiden Verfahren fortzusetzen und aufgrund der eingetretenen
Verfahrensverzögerung beförderlich zu behandeln.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben. Da der
Rechtsvertreter der Rekurrenten als Angestellter eines Verbandes nicht im kantonalen
Anwaltsregister eingetragen ist, kann dem Entschädigungsbegehren nicht gefolgt
werden.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        In Gutheissung des Rekurses werden die Entscheide
des Bürgerrats A 10269.5 und A 10270.5, beide vom 3. April 2012, aufgehoben und die Sache zur Fortsetzung der Verfahren an den Bürgerrat zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden weder ordentlichen
Kosten erhoben noch Parteientschädigungen zugesprochen.

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungVerfassungsbeschwerdewegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der
Verfassungsbeschwerde ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gemäss Art.
82 ff. BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen.
Wird sowohl Verfassungsbeschwerde als auch Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift
einzureichen.

Die Anfechtung
einesZwischenentscheidsist nur unter den Voraussetzungen von Art. 93
(i.V.m. Art. 117) BGG zulässig.