bs_appellationsgericht · VG.2024.1 · 2025-08-18 · de
Rechtliche Zulässigkeit der Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs (noch nicht in Rechtskraft erwachsen)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2024.1

URTEIL

vom 18. August 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey,

Dr. Andreas Traub, Prof.
Dr. Ramon Mabillard, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiber
Dr. Nicola Inglese

Beteiligte

Grosser Rat des Kantons
Basel-StadtMarktplatz 9, 4001 Basel

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtMarktplatz 9, 4001 Basel

Einwohnergemeinde Riehen

Wettsteinstrasse 1, Postfach,
4125 Riehen

Gegenstand

Beschluss des Grossen Rates vom
18. September 2024

Vorlageder «Gemeindeinitiative
für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des
Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs» zum
Entscheid über ihre rechtliche Zulässigkeit

Sachverhalt

Der
Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Riehen (nachfolgend Einwohnerrat) beschloss
am 31. Januar 2024, die «Gemeindeinitiative für eine vernünftige und
verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich
des öffentlichen Verkehrs» einzureichen. Der Initiativtext lautet wie folgt:

Der Kanton
erlässt im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung von Haltestellen des
öffentlichen Verkehrs Ausführungsbestimmungen zu § 7 Gesetz über die Rechte von
Menschen mit Behinderungen vom 18. September 2019. Diese verhindern, dass
pauschal auf eine Maximallösung gesetzt wird und stellen sicher, dass bei der
Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und Bedürfnisse aller
Verkehrsteilnehmenden miteinbezogen werden und insbesondere allfällige, durch
die Massnahmen verursachten Verkehrsumlagerungen, Mehrverkehr,
Verkehrsbehinderungen, Verkehrssicherheitsdefizite sowie räumlichen und
historischen Gegebenheiten in die Interessenabwägung miteinbezogen werden».

In
der Folge überwies die Staatskanzlei die Initiative dem Regierungsrat
Basel-Stadt, welcher mit Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 dem Grossen
Rat beantragte, dem beiliegenden Entwurf zu einem Grossratsbeschluss zuzustimmen
und die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung
des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs für
rechtlich unzulässig zu erklären und sie dem Regierungsrat zur
Berichterstattung zu überweisen, falls der Grosse Rat oder das Gericht sie
infolge einer Beschwerde für rechtlich zulässig erkläre. Gestützt auf den
Beschluss Nr. 24/38/11G vom 18. September 2024 überwies der Grosse Rat mit
Eingabe vom 9. Oktober 2024 die Gemeindeinitiative zum Entscheid über die
rechtliche Zulässigkeit dem Appellationsgericht. Der Einwohnerrat beantragte
dem Appellationsgericht mit begründeter Stellungnahme vom 19. Dezember 2024,
die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des
Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs sei für
rechtlich zulässig zu erklären. Die Kosten des Verfahrens seien dem Kanton
aufzuerlegen. Mit freigestellter Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 hielt der
Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), an
den Ausführungen in seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 fest und
beantragte, die Gemeindeinitiative sei für rechtlich unzulässig zu erklären.
Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

2.1Nach
§ 47 Abs. 3 KV und § 1 Abs. 1 IRG enthalten formulierte Initiativen einen
ausgearbeiteten Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlusstext. Sofern sie
geltendes Recht aufheben oder ändern wollen, müssen sie gemäss § 1 Abs. 2 IRG
den betroffenen Erlass oder Beschluss sowie den oder die betroffenen
Paragraphen bezeichnen. Erfüllen Initiativen die Voraussetzungen gemäss § 1 IRG
nicht, so gelten sie gemäss § 2 Abs. 1 IRG als unformuliert. Bei der
vorliegenden Gemeindeinitiative «für eine vernünftige und verhältnismässige
Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen
Verkehrs» wird kein ausgearbeiteter Erlasstext vorgelegt, der ohne weiteres gesetzgeberisches
Dazutun in der vorgelegten Form in die Verfassung oder in ein Gesetz
aufgenommen werden könnte. Es handelt sich mit den unbestrittenen
Feststellungen im Bericht des Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni
2024 vielmehr um eine unformulierte Gemeindeinitiative. Während bei
formulierten Initiativen die geänderten Erlasse oder Beschlüsse genau
bezeichnet werden müssen, bestimmt der Grosse Rat bei unformulierten
Initiativen, ob die Anliegen der Initiantin auf Stufe der Verfassung oder des
Gesetzes ausgearbeitet werden sollen (§ 49 Abs. 4 KV i.V.m. § 66 Abs. 1
KV, § 23 IRG).

2.2Gemäss
§ 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG ist eine Initiative zulässig, wenn sie
höherstehendes Recht beachtet, sich nur mit einem Gegenstand befasst (Prinzip
der Einheit der Materie) und nicht etwas Unmögliches verlangt. Eine Initiative
verstösst gegen höherrangiges Recht, wenn sie verlangt, übergeordnetes Recht
nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (VGE VG.2020.10 vom 7. Februar 2022 E.
2.1, mit Hinweisen).

2.2.1Für
die Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text
nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292
E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3
vom 18. März 2018 E. 2.1.1; jeweils mit Hinweisen). Bei der Auslegung
eines Initiativtextes ist massgebend, wie dieser von den Stimmberechtigten und
späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE 141 I 186 E.
5.3, 139 I 292 E. 7.2). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative
auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen.
Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der
Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 143 I 129 E.
2.2, 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2.1, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom
28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).
Der Wille der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als
das durch Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der
Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der
Initiative vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene
Begründung zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten
bekannt gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative
massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der
Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die
Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein
Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl.
BGE 139 I 292 E. 7.2.47.2.5 sowie E. 7.5.2, 143 I 129 E. 2.2; BGer 1C_109/2014
vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen zustimmendAttinger, Die Rechtsprechung des
Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 63
ff.; kritisch zu BGE 139 I 292Bisaz,
in: AJP 2014, S. 248 ff.; fernerTschannen,
Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und
2014, in: ZBJV 2014, S. 777, 830 f.; zum Ganzen VGE VG.2020.10 vom 7. Februar
2022 E. 2.2.2).

2.2.2Von
verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem
Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen
Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen
Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint
(BGE 139 I 292 E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September
2017 E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht
klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre
Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I
292 E. 5.7 und 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1;Pedretti, Die Vereinbarkeit von
kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017, S. 299, 308
f.Wullschleger, Bürgerrecht und
Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 127 ff., 158; jeweils
mit Hinweisen). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden
und die Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem
übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet
werden («in dubio pro populo», BGE 143 I 129 E. 2.2 und 111 Ia 292 E. 3c/cc mit
Hinweisen; kritisch zu diesem GrundsatzUebersax,
Ist der Grundsatz «in dubio pro populo» noch zeitgemäss? in: ZBl 2018, S. 325
f.). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit
hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der
Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu beschränken (Art. 34 und
36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen sind
demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten Lösung
einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.23.3, 143 I 129 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom
28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Obwohl
mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 zu Recht die Frage aufgeworfen wird, ob
und inwiefern der Grundsatz «in dubio pro populo» bei Gemeindeinitiativen überhaupt
Anwendung findet, ist mit dem Regierungsrat die Initiative vorliegend im Sinne
dieses Grundsatzes zu prüfen. Sodann muss der Text einer Initiative genügend
bestimmt sein. Es muss hinreichend klar sein, worauf die Initiative gerichtet
ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann, ohne dass sich die
Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche Punkte ausgesetzt
sehen. Bei unformulierten Initiativen sind keine hohen Ansprüche an die
Formulierung zu stellen, da gewisse Unklarheiten, ja vielleicht sogar
Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Verfassungs-, Gesetzes- oder
Beschlusstextes im Parlament noch behoben werden können (vgl. BGE 129 I 392 E.
2.2, 111 Ia 115 E. 3a, 111 Ia 303 E. 7b, jeweils mit Hinweisen).

2.2.3Die
Korrektur im Rahmen der Umsetzung darf jedoch nur gewisse untergeordnete Punkte
betreffen, da das Volksbegehren vom Gesetzgeber nicht grundlegend umgedeutet
werden darf. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verstossen unformulierte
Initiativen gegen übergeordnetes Recht, wenn der in der Initiative enthaltene
Entwurf schon allein aufgrund seines Zwecks oder wegen der vorgeschlagenen
Mittel nur durch Beifügung von Vorbehalten oder Bedingungen, die seine Natur
tiefgreifend verändern, mit dem höherrangigen Recht in Einklang gebracht werden
kann. Eine solche Auslegung würde in Konflikt geraten mit der grundlegenden
Achtung des Willens der Unterzeichnenden und des Volks, das dazu aufgerufen
wird, sich zu einer Initiative zu äussern; dieser Wille darf laut Bundesgericht
nicht mit der Vorlage eines Entwurfs, der nicht in verfassungskonformer Weise
umsetzbar ist, verfälscht werden (BGE 143 I 129 E. 2.2; vgl.Schaub, Die Vereinbarkeit kantonaler
Volksinitiativen mit dem übergeordneten Recht, Diss., Zürich 2023, N 288). Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt die Ungültigerklärung einer in der
Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiative wegen Unvereinbarkeit
mit höherrangigem Recht voraus, dass eine Umsetzung der Initiative ohne
offensichtlichen Widerspruch zum übergeordnetem Recht von vornherein
ausgeschlossen erscheint. Lässt sich eine in der Form der allgemeinen Anregung
eingereichte Initiative hingegen auf eine Art und Weise umsetzen, dass kein
offensichtlicher Widerspruch zum übergeordneten Recht resultiert, darf sie
nicht für ungültig erklärt werden. Überwindbare praktische Schwierigkeiten bei
der Umsetzung der Initiative sowie allenfalls mit der Umsetzung verbundene hohe
Kosten für das Gemeinwesen können nicht zur Ungültigerklärung der Initiative
führen (BGE 143 I 361 E. 3.3; BGer 1C_503/2018 vom 1. April 2020 E. 4.3). Bei
der Überprüfung der inhaltlichen Rechtmässigkeit allgemeiner Anregungen ist danach
zu fragen, ob dem kantonalen Gesetzgeber bei der Umsetzung der Initiative unter
Wahrung des mit ihr verfolgten Grundanliegens Gestaltungsspielräume verbleiben,
die es ihm erlauben, einen voraussichtlich mit dem höherrangigen Recht
vereinbaren Erlass auszuarbeiten (Schaub,
a.a.O., N 300).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

://:        Die Gemeindeinitiative «für eine
vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes
im Bereich des öffentlichen Verkehrs» wird für rechtlich unzulässig erklärt.

Dieses Urteil wird im Dispositiv im Kantonsblatt veröffentlicht.

Es werden keine Verfahrenskosten
erhoben.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Nicola Inglese

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.