bs_appellationsgericht · VG.2018.3 · 2019-05-05 · de
§ 11 Abs. 2 des Bürgerrechtsgesetzes (BüRG) (BGer-Nr. 1C_337/2019 vom 13. November 2019)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2018.3

URTEIL

vom 5. Mai 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé,

lic. iur.Lucienne
Renaud, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

Bürgergemeinde der Stadt BaselBeschwerdeführerinnen

Stadthausgasse 13,
4001 Basel

Bürgergemeinde Riehen

Wettsteinstrasse 1,
4125 Riehen

Bürgergemeinde Bettingen

c/o [...]

alle vertreten durch [...],
Präsident der Ein­bürgerungskommission der Bürgergemeinde der Stadt Basel,
Stadthausgasse 13, 4001 Basel

gegen

Grosser Rat des Kantons Basel
StadtBeschwerdegegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch [...]

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Grossen Rates

vom 19. Oktober 2017

betreffend § 11 Abs. 2 des kantonalen
Bürgerrechtsgesetzes

Sachverhalt

2.

Mit ihrer
Beschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen zunächst eine Verletzung der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 BV. Sie machen geltend,
die angefochtene kantonale Regelung in § 11 Abs. 2 BüRG stehe in
Widerspruch zu Art. 2 Abs. 1 lit. a der bundesrechtlichen Verordnung
über das Schweizer Bürgerrecht (BüV, SR 141.01).

2.1Gemäss
Art. 11 lit. b des bundesrechtlichen BüG ist für die Erteilung der
Einbürgerungsbewilligung des Bundes erforderlich, dass die Bewerberin oder der
Bewerber mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist. Dieses
Vertrautsein wird in Art. 2 Abs. 1 BüV dahingehend konkretisiert,
dass die Bewerberin oder der Bewerber neben der Teilnahme am sozialen und
kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz (lit. b) und der Pflege
von Kontakten zu Schweizerinnen und Schweizern (lit. c) über
Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und
gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (lit. a).

Mit ihrer
Beschwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, § 11 Abs. 2 des
kantonalen BüRG verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts, da wie beim Sprachnachweis gemäss Art. 6 Abs. 2
lit. b und c BüV allein dem Bund die Kompetenz zur Befreiung von
Schulabsolventinnen und ‑absolventen vom Nachweis der Grundkenntnisse der
geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in
der Schweiz als bundesrechtliche Mindestvorschrift für eine Einbürgerung
zukomme.

Dem lässt der
Grosse Rat entgegenhalten, die Beschwerdeführerinnen würden diesbezüglich einer
grundlegenden Fehleinschätzung unterliegen, da die angefochtene Bestimmung gar
nicht vom Verfügen über die in Art. 11 lit. b BüG und Art. 2 Abs.
1 lit. a BüV geforderten Grundkenntnisse dispensieren würde. Geändert
werde bloss die Form des Nachweises über das Vorliegen der erforderlichen Grundkenntnisse
im Rahmen des ordentlichen Einbürgerungsverfahrens. Der kantonale Gesetzgeber
stelle mit der angefochtenen Regelung einen gesetzlichen Vermutungstatbestand
auf. Der Nachweis der geforderten Grundkenntnisse gelte durch den hiesigen
Schulbesuch als erbracht. Die damit ausgeübte Befugnis, die Eignungsprüfung der
Einbür­gerungswilligen im Bereich der ordentlichen Einbürgerungen zu regeln,
gehöre gerade zum Kern der kantonalen Aufgabenkompetenz.

2.2Darin
ist dem Grossen Rat zu folgen. Zutreffend erscheint zwar, dass es sich bei der
angefochtenen Bestimmung um eine rechtliche Vermutung handelt, die mangels
entsprechender Überprüfungsbefugnis nicht widerlegbar ist (sog. praesumptio
iuris et de iure), wie die Beschwerdeführerinnen replicando haben ausführen
lassen. Darin läge aber nur dann eine Befreiung von der Erfüllung der bundesrechtlichen
Minimalvoraussetzungen für eine ordentliche Einbürgerung, wenn der Nachweis
über den verlangten Schulbesuch grundsätzlich nicht geeignet wäre, den Beleg
der bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnissen der geografischen,
historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu
erbringen.

Mit dem neuen
Bürgerrechtsgesetz des Bundes wurde eine Klärung der Rollen von Bund und Kantonen
bei der Eignungsabklärung einer einbürgerungswilligen Person vorgenommen. Nach
Massgabe der jeweiligen Datenhoheit soll sich die Prüfverantwortung des Bundes
auf Fragen des Strafrechts und der inneren und äusseren Sicherheit beschränken.
Im Übrigen liegt die Überprüfung der Einbürgerungs­voraussetzungen in der
Hauptverantwortung der Kantone bzw. Gemeinden (Botschaft vom 4. März 2011, in:
BBl 2011, S. 2825, 2830 f.). Daraus folgt die Kompetenz der Kantone, das
jeweilige Prüf­verfahren zu regeln, soweit die entsprechende Regelung nicht
bereits vom Bund vorgenommen worden ist. Das Bundesrecht schreibt dabei keine
unmittelbare Prüfung sämtlicher Einbürgerungsvoraussetzungen durch die
jeweilige Einbürgerungsbehörde vor. Dies wird bereits durch die bundesrechtliche
Regelung der Überprüfung der gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c BüG
verlangten Sprachkompetenz als Integrationskriterium für eine ordentliche
Einbürgerung gemäss Art. 9 ff. BüG deutlich. Der diesbezüglich nur
über eine unselbständige Verordnungskompetenz verfügende Bundesrat hat in
Art. 6 Abs. 2 lit. b-d BüV verschiedene formale Tatbestände
definiert, bei denen im Einzelfall keine Überprüfung der Sprachkenntnisse mehr
zu erfolgen hat. Danach wird der entsprechende Sprachnachweis ebenfalls im
Sinne einer praesumptio iuris et de iure durch den Besuch der obligatorischen
Schule in einer Landessprache während mindestens fünf Jahren, durch den
Abschluss einer Ausbildung auf Sekundarstufe II oder auf Tertiärstufe in einer
Landessprache oder mit einem Zertifikat aus einem nach allgemein anerkannten
Qualitätsstandards durchgeführten Sprachtest erbracht. Entsprechende Regelungen
können die Kantone in den ihnen zugewiesenen Prüfbereichen ebenfalls vornehmen,
soweit der Bund das Prüfverfahren nicht verbindlich geregelt hat. Dies trifft
auch auf die Prüfung des Vertrautseins mit den schweizerischen
Lebensverhältnissen zu.

2.3Das
gemäss Art. 11 lit. b BüG verlangte Vertrautsein mit den hiesigen
Lebensverhältnissen und die in Konkretisierung dieser Bestimmung gemäss
Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV verlangten Grundkenntnisse der
geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in
der Schweiz beziehen sich auf den mit der Erteilung des Bürgerrechts
verbundenen Zugang zu den politischen Rechten (Botschaft vom 4. März 2011, in: BBl
2011, S. 2825, 2836). Diese politischen Rechte stehen den mündigen Schweizer
Bürgern und Bürgerinnen grundsätzlich voraussetzungs- und vorbehaltlos zu.
Diesbezüglich gilt das Gebot absoluter Gleichbehandlung, grundsätzlich ohne
Berücksichtigung persönlicher Befähigungen der Stimm­berechtigten (vgl.
Art. 39 Abs. 1 und 136 Abs. 1 BV sowie Art. 2 des Bundesgesetzes
über die politischen Rechte [BPR, SR 161.1];Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N 752, 1367). Der
Grundsatz des allgemeinen Stimmrechts bedeutet, dass grundsätzlich alle
Staatsbürger das Stimmrecht besitzen und dieses nicht durch unzulässige
Ausschlussgründe wie etwa des Bildungsstandes beschränkt werden darf (vgl.Hangartner/Kley, Die demokratischen
Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000,
§ 1 N 29 f.). Der Verfassungsgeber geht damit implizit davon
aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des Staatsvolks
sozialisiert worden sind, über genügende Kompetenzen verfügen, politische
Rechte wahrzunehmen.

Dieser Erwartung
des Bundesverfassungsgebers entspricht denn auch das kantonalrechtliche Verständnis,
dass die Vermittlung von Grundkenntnissen der geografischen, historischen,
politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz
Unterrichtsgegenstand im Rahmen der lokalen obligatorischen Schulbildung sein
sollen. Bereits die Kantonsverfassung setzt dem Bildungswesen zum Ziel, das
Hineinwachsen der Schülerinnen und Schüler in die Gesellschaft vorzubereiten
und zu begleiten (§ 17 KV). Der vom baselstädtischen Erziehungsdepartement
edierte Lehrplan 21 setzt in Konkretisierung dieses verfassungsrechtlichen
Grundsatzes entsprechende Zielsetzungen für das Sammelfach Räume, Zeiten,
Gesellschaften (RZG) fest: Im Unterricht ist dieKompetenz zu
vermitteln, die Schweizer Demokratie zu erklären und mit anderen Systemen zu
vergleichen.Dazu gehört, dass die Schülerinnen und Schüler darlegen
können, wie Demokratie entstanden ist, wie sie sich weiterentwickelt hat und
sich von anderen Regierungs­formen unterscheidet. Sie können die drei
Gewalten auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene unterscheiden und aufzeigen, welche
Aufgaben sie lösen (Lehrplan 21, RZG.8.1, S. 8; act. 6/2). Die in der
Ratsdebatte geäusserten Zweifel, ob die tatsächlichen Verhältnisse an den
Schulen heute einen genügenden Staatskundeunterricht zulassen, vermochten sich
nicht durchzusetzen (Vollprotokoll vom 19. Oktober 2017, S. 850-853). Der
verabschiedete Beschluss steht mit dem übergeordneten Recht und den
Zielvorgaben des Lehrplans nicht im Widerspruch. Bei dieser Ausgangslage steht
es dem Verfassungsgericht nicht zu, in die Beurteilung des Kantonsparlaments
einzugreifen.

Hinzu kommt,
dass auch migrationsrechtlich anerkannt ist, dass den Jahren der Kindheit und
Jugend mit Blick auf die Integration in eine Gesellschaft eine besonders
prägende Wirkung zukommt (vgl. Bericht der Staatspolitischen Kommission des
Nationalrates vom 30. Oktober 2014, in: BBl 2015, S. 769, 785). Dies gilt nicht
nur aufgrund der schulischen Bildung, sondern auch durch das durch die Peergruppe
der Gleichaltrigen gesteuerte Hineinwachsen in eine Gesellschaft, zu der auch
das politische System zu rechnen ist.

Soweit die
Beschwerdeführerinnen geltend machen, nach ihrer langjährigen Erfahrung
erfüllten Schulabsolventinnen und ‑absolventen ohne den Besuch eines
angebotenen Einbürgerungskurses oder selbständiges Studium der erhaltenen
Unterlagen die Mindestvoraussetzungen eindeutig nicht, stellen sie
grundsätzlich die Eignung des schweizerischen Bildungssystems als Grundlage für
das Funktionieren der schweizerischen Demokratie in Frage. Hierfür besteht kein
Anlass. Entgegen ihrer Auffassung darf aber aufgrund der
Voraussetzungslosigkeit der politischen Rechte im schweizerischen Staatsrecht
bei hier sozialisierten Bewerberinnen und Bewerbern durchaus auf den
Durchschnitt der Kenntnisse von schweizerischen Schulabsolventinnen und ‑absolventen
abgestellt werden. Dies entspricht denn auch der bundesgerichtlichen Praxis mit
Bezug auf andere Integrationsvoraussetzungen. So hat das Bundesgericht etwa mit
Blick auf die Voraussetzung der lokalen Integration explizit ausgeführt, die
Mitgliedschaft in Vereinen und Gemeindeorganisationen könne nicht das
ausschlaggebende Merkmal sein, wenn andere Integrationskriterien erfüllt seien.
Es gebe auch viele Schweizerinnen und Schweizer, die, sei es aufgrund ihres
Charakters, sei es aufgrund bestimmter Lebensumstände, zurückgezogen leben und
nicht aktiv auf Gemeindeebene mitwirken, deren Selbstverständnis als Bürgerinnen
und Bürger dieses Landes aber deswegen nicht in Frage steht (BGE 138 I
242 E. 5.3 S. 245). Auch daher ist es nicht zu beanstanden, wenn der
Grosse Rat die lokale schulische Bildung, die schweizerische und ausländische
Schulpflichtige gleichermassen durchlaufen, genügen lässt.

Einbürgerungsbewerberinnen
und -bewerber, welche die obligatorische Schulzeit nicht oder nicht vollständig
in der Schweiz absolviert haben, unterscheiden sich mit Bezug auf ihre
Vertrautheit mit den hiesigen Lebensverhältnissen wesentlich von den gemäss §
11 Abs. 2 BüRG dispensierten Bewerberinnen und Bewerbern. Aufgrund der
unterbliebenen Sozialisierung in die schweizerische Gesellschaft und ihr
politisches System im Rahmen der obligatorischen Volksschule erscheint es daher
gerechtfertigt, sie bezüglich des Nachweises der erforderlichen Grundkenntnisse
strenger zu behandeln. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen liegt
darin keine unzulässige Ungleichbehandlung.

2.4Auf
einer unzutreffenden Grundlage beruht die Rüge der Beschwerdeführerinnen,
wonach die angefochtene Regelung zu einer stossenden Rechtsungleichheit zu
Ungunsten aller über 16- resp. 17-jährigen Bewerberinnen und Bewerber führen
würde. Zur Begründung ihrer Rügen beziehen sie sich auf den Umstand, dass die
dreijährige Sekundarschule I erst im Sommer 2015 eingeführt worden sei. Wie der
Grosse Rat zutreffend ausführt, bezieht sich der Verweis auf die Sekundarstufe I
auf einen Ausschnitt der Schullaufbahn, wie er schon vor der Umsetzung der interkantonalen
Schulharmonisierung (Harmos) bestanden hat. Der Begriff bezieht sich auf das
bundesrechtliche Klassifikationsmodell der schulischen Bildung (Gliederung in Primarstufe,
Sekundarstufe I bis zum Abschluss des obligatorischen Schulunterrichts,
Sekundarstufe II, Tertiärstufe). Dieses basiert auf dem Schullevelmodell der International
Conference on Education (International Standard Classification of Education
[ISCED]; vgl. dazu https://de.wikipedia.org/wiki/Bildungssystem_in_der_Schweiz
und
https://de.wikipedia.org/wiki/International_Standard_Classification_of_Education).
Ob sich der Begriff der Sekundarstufe I nach altem baselstädtischem Schulmodell
dabei auf die sich an die gesamte Orientierungsschule und Weiterbildungsschule
(die fünf letzten Jahre der obligatorischen Ausbildung, im Anschluss an vier
Jahre Primarschule) oder aber wie heute auf die drei letzten Schuljahre der
obligatorischen Schulzeit (im Anschluss an sechs Jahre Primarschule) bezieht,
wird für Bewerberinnen und Bewerber mit einer vor 2018 abgeschlossenen
obligatorischen Schulzeit auf dem Weg der Auslegung zu bestimmen sein.

Das Gleiche gilt
auch für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr, bei denen die
Voraussetzungen nach den §§ 4-11 bzw. 13 BüRG gemäss § 21 Abs. 4
BüRG eigenständig und altersgerecht zu prüfen sind. Die Bürgergemeinden werden
bei der Einbürgerung von Jugendlichen, welche die Sekundarstufe noch nicht
abgeschlossen haben, der neuen Regelung in § 11 Abs. 2 BüRG angemessen
Rechnung zu tragen haben. Welche Voraussetzungen dabei verlangt werden müssen,
ist nicht im vorliegenden Verfahren abschliessend zu prüfen, genügt es doch im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, dass der angefochtenen Regelung ein
Sinn beigemessen werden kann, mit dem sich die gerügte Ungleichbehandlung vermeiden
lässt.

3.

Weiter rügen die
Beschwerdeführerinnen eine Verletzung der Gemeindeautonomie gemäss § 59
KV.

3.1Zur
Begründung beziehen sie sich auf § 64 KV, wonach die Bürgergemeinden das
Gemeindebürgerrecht verleihen, und § 39 KV, wonach sie die Einzelheiten
der Einbürgerung in ihrer Gesetzgebung regeln.

3.2

3.2.1Die
Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Gemeinden sind nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus (vgl. BGE 143 II 553 E. 6.3 S. 557 f., 141 I
36 E. 5.4 S. 43 f., 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.).
Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 138
I 242 E. 5.2 S. 244 f., 136 I 265 E. 2.1 S. 269, 136 I
395 E. 3.2.1 S. 398, 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.).

3.2.2Im
baselstädtischen Verfassungsrecht wird die Autonomie der Gemeinden, wozu neben
den Einwohnergemeinden auch die Bürgergemeinden zählen, in §§ 59 ff.
KV gewährleistet. Danach sind die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz
befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (§ 59 Abs. 1 KV). Das
kantonale Recht gewährt ihnen dabei einen möglichst weiten Handlungsspielraum (§ 59
Abs. 2 KV). Dabei werden die Gewährleistungen des Abschnitts V.2 der
Kantonsverfassung über die Gemeindeautonomie zu Bestandteilen der
Gemeindeautonomie erklärt (§ 59 Abs. 3 KV). Zu diesem Abschnitt
zählen die §§ 59-63 KV, nicht aber § 64 KV betreffend der
Aufgaben der Bürgergemeinde (Kamber,
a.a.O., S. 244 f.).

3.3

3.3.1Soweit
sich die Bürgergemeinden zur Begründung eines autonomen Regelungsbereichs auf
§ 39 KV stützen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Gemäss dieser Bestimmung
fördern der Kanton und die Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen
und regeln der Kanton und die Bürgergemeinden die Einzelheiten in ihrer
Gesetzgebung. Daraus folgt, dass den Bürgergemeinden bei der Regelung des
Einbürgerungsverfahrens ein geschützter Autonomiebereich nur nach Massgabe der
kantonalen Regelung zukommen kann. Der Kanton ist daher auch ohne Verletzung
der Gemeindeautonomie befugt, das Einbürgerungsverfahren im Rahmen der
bundesrechtlichen Vorgaben zu regeln (dazu oben E. 2). Dem entspricht auch
die Regelung im unangefochten gebliebenen § 26 BüRG in der neuen Fassung
vom 19. Oktober 2017. Danach erlässt der Regierungsrat die erforderlichen
Ausführungsbestimmungen. Den Bürgergemeinden kommt nur die Kompetenz zum Erlass
der erforderlichen Ausführungsbestimmungen im Rahmen ihrer Kompetenzen zu
(§ 26 Abs. 2 BüRG).

3.3.2Ebenso
können die Beschwerdeführerinnen zur Begründung ihres Standpunktes wenig aus
§ 64 Satz 1 KV ableiten. Danach verleihen die Bürgergemeinden das
Gemeindebürgerrecht. Wie die Beschwerdeführerinnen diesbezüglich selber
ausführen, handeln sie dabei nicht autonom, sondern im Rahmen des
übergeordneten Bundes- und des kantonalen Rechts. Welche Prüfungen sie dazu vornehmen
wollen, ist daher nicht ihrem autonomen Ermessen anheimgestellt. Vielmehr ist
es den zuständigen kantonalen Behörden unbenommen, in Ausübung ihrer Regelungsbefugnis
gemäss § 39 Satz 2 KV, den verfahrensrechtlichen Spielraum zur Bestimmung der
Voraussetzungen für die Erfüllung der bundes- und kantonalrechtlichen
Einbürgerungsvoraussetzungen weiter zu konkretisieren (vgl. zur Konkretisierung
der vorausgesetzten Sprachkompetenz nach bisherigem Recht BGE 137 I 235
E. 3.4 S. 243 ff.). Erscheint die Prüfung einer
Einbürgerungsvoraussetzung unnötig, weil deren Erfüllung vorausgesetzt werden
kann, so verletzt deren kantonalrechtlicher Ausschluss ihre Gemeindeautonomie
nicht. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass gemäss Angaben der
Beschwerdeführerinnen mit der angefochtenen Regelung in einem Drittel der von
ihnen durchzuführenden Einbürgerungsverfahren die Prüfung der Voraussetzungen
von Art. 11 lit. b BüG und Art. 2 Abs. 1 BüV als wesentlicher
Teil der Einbürgerungsgespräche wegfallen würden.

4.

4.1Der
angefochtene Beschluss des Grossen Rates über den Nachweis wesentlicher
Grundkenntnisse der Gesuchstellenden durch den schweizerischen und
baselstädtischen Schulbesuch im Sinne von § 11 Abs. 2 des kantonalen
Bürgerrechts­gesetzes ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Demgemäss
erkennt das Verfassungs­gericht (Kammer):

://:        Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Beschwerdeführerinnen tragen die Kosten des
Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1000., einschliesslich
Auslagen. Sie haften dafür solidarisch.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.