bs_appellationsgericht · VD.2015.20 · 2014-08-11 · de
Ablehnung Gesuch um Zugang zu Informationen gemäss IDG (BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli 2017)


[...]

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2015.20

URTEIL

vom2. Dezember 2016

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer, lic. iur. André
Equey, Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiber Dr.Alexander Zürcher

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Universität Basel, VerwaltungsdirektionRekursgegnerin

Petersgraben 35, 4003 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid der Rekurskommission der Universität Basel vom 19. Dezember 2014

betreffend Ablehnung eines Gesuchs
um Zugang zu Informationen/Verfügung der Verwaltungsdirektion der Universität Basel vom11. August 2014

Sachverhalt

A____ stellte am
23. Juni 2014 bei der Universitätsbibliothek Basel ein Gesuch um
Zugang zu amtlichen Dokumenten (z.B. Offerten, Rechnungen oder Verträge), aus
denen hervorgeht, wieviel die Universitätsbibliothek Basel an die Verlage B____,
C____ und D____ in den Jahren 2010 bis 2016 bezahlt hat
beziehungsweise bezahlen wird. Mit begründeter Verfügung vom 11. August 2014
wies die Verwaltungsdirektion der Universität Basel das Gesuch ab. Dagegen
erhob A____ Rekurs bei der Rekurskommission der Universität Basel, welche
diesen mit Entscheid vom 19. Dezember 2014 abwies.

Gegen diesen
Entscheid hat A____ am 2. Februar 2015 Rekurs beim Verwaltungsgericht
erhoben und mit Eingabe vom 12. März 2015 begründet. Damit verlangt er die
Aufhebung der Verfügung der Universität Basel vom 11. August 2014 und
die Gewährung der Akteneinsicht, eventualiter die Rückweisung der Angelegenheit
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. die Universität Basel. Mit Eingabe
vom 19. März 2015 beantragt die Rekurskommission der Universität die
Abweisung des Rekurses unter Verweis auf die Ausführungen im angefochtenen
Entscheid. Die Universität Basel, vertreten durch die Verwaltungsdirektion,
beantragt mit ihrer Vernehmlassung vom 13. Mai 2015 ebenfalls die
Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat mit Eingaben vom 14. Juli 2015,
20. April 2016 und 26. September 2016 weitere Unterlagen
eingereicht. Die Vorbringen der Parteien ergeben sich, soweit für den vorliegenden
Fall von Bedeutung, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden
Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist unter Beizug der Vorakten auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Angefochten
ist vorliegend ein Entscheid der Rekurskommission der Universität Basel, mit
welchem der Rekurs gegen die Ablehnung des Gesuchs um Zugang zu bestimmten
Dokumenten der Universitätsbibliothek durch die Verwaltungsdirektion der Universität
Basel abgewiesen worden ist. Verfügungen von universitären Instanzen
unterliegen gemäss § 41 Abs. 2 des Vertrages zwischen den Kantonen
Basel-Landschaft und Basel-Stadt über die gemeinsame Trägerschaft der
Universität Basel (Universitätsvertrag; SG 442.400) dem Rekurs an die
Rekurskommission der Universität Basel. Die darauf gestützten Rekursentscheide
können gemäss § 41 Abs. 3 Universitätsvertrag nach den allgemeinen
Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden. Aus dieser Regelung ergibt sich die funktionelle und sachliche
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden
Rekurses.

1.2Für
das Verfahren gelten die Bestimmungen des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege
(VRPG, SG 270.100; vgl. auch VGE VD.2012.189 vom 28. Juni 2013
E. 1.2; VGE VD.2010.85 vom 24. März 2011 E. 1.1). Zum Rekurs ist
gemäss § 13 Abs. 1 VRPG legitimiert, wer durch den angefochtenen
Entscheid berührt ist und an dessen Aufhebung oder Abänderung ein
schutzwürdiges Interesse hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss
tatsächlicher Natur sein. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen
Entscheids von diesem berührt und hat demnach ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung. Der Rekurs wurde rechtzeitig angemeldet und innert der vorgeschriebenen
Frist begründet (§ 16 Abs. 2 VRPG). Auf den Rekurs ist somit
einzutreten.

1.3Die
Kognition richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen von
§ 8 VRPG. Danach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die
Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch
gemacht hat (statt vieler VGE VD.2010.189 vom 9. Februar 2011
E. 1.1 mit Hinweisen). Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat
das Verwaltungsgericht, soweit nicht eine besondere gesetzliche Grundlage
besteht, nicht zu überprüfen (statt vieler VGE VD.2012.153 vom
1. März 2013 E. 1.1 betreffend Rekurs gegen die Verweigerung
eines Gesuchs um Informationszugang).

2.

2.1Die
Verwaltungsdirektion der Universität Basel hat das Gesuch des Rekurrenten um
Einsicht in bestimmte Dokumente der Universitätsbibliothek betreffend deren
Zahlungen im Zeitraum von 20102016 aus den Verträgen mit den drei Verlagen aus
drei Erwägungen heraus abgelehnt (Verfügung vom 11. August 2014):
Erstens hat sie die Anwendbarkeit des Gesetzes über die Information und den
Datenschutz (IDG; SG 153.260) verneint, weil die Universität im Bereich
Medienerwerb nicht hoheitlich, sondern privatrechtlich handle. Darüber hinaus
könne das Gesuch verweigert werden, da es sich bei den eingeforderten
Informationen um Geschäftsgeheimnisse der drei Verlage handle, deren
Bekanntgabe zu Marktverzerrungen und zu einem substanziellen Schaden der
Verlage führen könnte. Drittens habe die Universität in den Verträgen eine
Vertraulichkeitsklausel unterzeichnet. Sie riskiere mit der Verletzung dieser
Klausel Schadenersatzforderungen seitens der Verlage, die Kündigung der
Verträge sowie die Beendigung der Geschäftsbeziehungen. Zusammenfassend kommt
die Verwaltungsdirektion zum Schluss, dass aufgrund der Interessenabwägung das
private Interesse der Verlage an der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse und
damit verbunden das öffentliche Interesse der Universität, die Vertragsbeziehungen
mit den drei Verlagen nicht zu gefährden, höher zu gewichten sei als das Interesse
des Rekurrenten auf Zugang zu den entsprechenden Informationen.

2.2Die
Vorinstanz hat sich in ihrem Rekursentscheid zunächst mit der Frage befasst, ob
das IDG aufgrund von § 2 Abs. 2 lit. a IDG, wonach das
Gesetz keine Anwendung finde, soweit ein öffentliches Organ am wirtschaftlichen
Wettbewerb teilnimmt und dabei privatrechtlich handelt, überhaupt Geltung habe.
Dabei hat sie zunächst festgestellt, dass die Universität durch den
Medienerwerb ohne Weiteres einer öffentlichen Aufgabe nachkomme. Fraglich sei,
ob sie sich bei deren Erfüllung (ausschliesslich) im öffentlichen Recht bewege
oder sich des Privatrechts bediene. Diese Frage hat die Vorinstanz in der Folge
jedoch offen gelassen, weil unabhängig von ihrer Beantwortung die Universität
gemäss anwendbarem kantonalen IDG nicht verpflichtet sei, die umstrittenen
Lizenzpreise offenzulegen (angefochtener Entscheid, E. III.3).

Die Vorinstanz
hat darauf folgend geprüft, ob die Universität gestützt auf § 29
Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 lit. c IDG die Bekanntgabe
verweigern könne. Nach diesen Bestimmungen sei die Bekanntgabe von bzw. der
Zugang zu Informationen ganz oder teilweise zu verweigern, wenn eine besondere
gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder
privates Interesse entgegenstehe. Ein entgegenstehendes privates Interesse
liege insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe von oder der Zugang zu
Informationen verlangt werde, die dem öffentlichen Organ von Dritten freiwillig
mitgeteilt worden seien und deren Geheimhaltung es zugesichert habe. Die
Vorinstanz ist bei ihrer Prüfung zum Schluss gekommen, dass die umstrittenen
Informationen der Universität zwar von einer Privatperson mitgeteilt worden
seien und dass die Universität auch deren Geheimhaltung zugesichert habe. Diese
beiden Umstände seien unbestritten. Hingegen fehle es an der Freiwilligkeit der
Mitteilung, weil die Verlage die Preise hätten bekannt geben müssen, ansonsten
gar kein Vertragsabschluss möglich gewesen wäre. Daher könne die Universität
den Zugang zu den gewünschten Informationen nicht gestützt auf § 29
Abs. 3 lit. c IDG verweigern (angefochtener Entscheid
E. III.4.2).

Im Weiteren hat
die Vorinstanz geprüft, ob der Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches
Interesse im Sinne von § 29 Abs. 2 lit. d IDG
entgegenstehen könnte. Nach dieser Bestimmung liegt ein öffentliches Interesse
insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe der oder der Zugang zur Information die
Position in Verhandlungen beeinträchtigt. Die Vorinstanz ist bei ihrer Prüfung
zum Schluss gekommen, dass die Verletzung der Vertraulichkeitsklausel die
Position der Universität bei weiteren Verhandlungen mit den drei Verlagen für
den Zeitraum ab 2016 stark erschweren würde. Zudem sei es keineswegs
unwahrscheinlich, dass es auch hinsichtlich der laufenden Verträge zu Schwierigkeiten
wie allfällige Einstellung von Leistungen oder allfällige Klagen wegen
Vertragsverletzung kommen könnte. Es sei ohne Weiteres nachvollziehbar, dass
die Universität solche Risiken nicht leichthin in Kauf nehme, sondern die
vertragliche Vertraulichkeitsvereinbarung bei der Interessenabwägung als höher
gewichte. Die Universität sei daher nicht verpflichtet, der Öffentlichkeit die
umstrittenen Lizenzpreise zugänglich zu machen (angefochtener Entscheid,
E. III.4.3).

3.

Der Rekurrent
rügt zunächst in formaler Hinsicht, dass die Vorinstanz weder die tatsächliche
Existenz noch den genauen Wortlaut der angeblichen Vertraulichkeitsklauseln
geprüft habe. Es sei nicht bewiesen, ob überhaupt und in welchem Umfang die
Universität Basel Vertraulichkeit zugesichert habe (Rekursbegründung,
S. 4). Es fällt auf, dass der Rekurrent erst im laufenden Verfahren vor
Verwaltungsgericht die Existenz der Vertraulichkeitsklauseln bestreitet. Die
Universität hatte bereits in ihrer ablehnenden Verfügung vom
11. August 2014 ausdrücklich auf entsprechende Klauseln in ihren
Verträgen hingewiesen, bei deren Verletzung man Schadenersatzforderungen
seitens der Verlage, die Kündigung der Verträge sowie die Beendigung der
Geschäftsbeziehungen gewärtigen müsste. Desgleichen wies die Universität in
ihrer Stellungnahme vom 22. Oktober 2014 an die Vorinstanz explizit
auf den Bestand von Vertraulichkeitsklauseln hin ("Die
Vertragsverhandlungen mit den drei Verlagen wurden von der Geschäftsstelle des
Konsortiums geführt. () Teil dieser äusserst komplexen Gesamtverhandlungen
bildete die Vertraulichkeitsklausel."[Stellungnahme der Universität
Basel vom 22. Oktober 2014, S. 4]). Hätte der Rekurrent die
Existenz der umstrittenen Klauseln bestreiten wollen, hätte er dies spätestens
mit der Replik im vorinstanzlichen Rekursverfahren tun müssen. In seiner sich
auf die genannte Stellungnahme der Universität beziehenden Eingabe vom
18. November 2014 findet sich indessen keinerlei entsprechende
Bestreitung, geschweige denn ein Antrag auf Edition der betreffenden Verträge.
Der Rekurrent hat damit die Existenz derartiger Klauseln implizit anerkannt.
Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz
stillschweigend von der Existenz solcher Vertraulichkeitsklausel ausging, zumal
aus den im vorinstanzlichen Verfahren seitens der Universität ins Recht
gelegten Korrespondenzen mit den betroffenen Verlagen ebenfalls die Existenz
von Geheimhaltungsvereinbarungen hervorging. Der Rekurrent kann deshalb im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren ihren Bestand nicht mehr in Frage stellen.
Schliesslich vermutet der Rekurrent selbst, dass auch die Rekursgegnerin die
von ihm zitierten Vertraulichkeitsklauseln unterzeichnet hat (Rekursbegründung,
S. 5 f.).

4.

4.1In
materieller Hinsicht macht der Rekurrent zunächst geltend, die
Vertraulichkeitsklauseln seien nichtig, weil sie das IDG aushebeln würden
(Rekursbegründung, S. 6 f.). Für den Fall, dass übergeordnetes Recht
eine Offenlegung verlange, werde eine solche zudem in einem Teil der Klauseln
ausdrücklich vorbehalten. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten verstossen
die Vertraulichkeitsklauseln nicht gegen das IDG und sind mit dessen Sinn und
Zweck vereinbar. Der Schutz von Geschäftsgeheimnissen und Personendaten gehört zu
den Zwecken des IDG (vgl. §§ 1 Abs. 2, 29 Abs. 1 und 3 sowie 30 IDG).
Für den Fall, dass die Informationen dem öffentlichen Organ von Dritten
freiwillig mitgeteilt worden sind, wird die Zusicherung der Geheimhaltung sogar
ausdrücklich als möglicher Grund für die Verweigerung des Zugangs genannt (§ 29
Abs. 3 lit. c IDG). Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, bestehen
für die Vertraulichkeitsklauseln im vorliegenden Fall zudem nachvollziehbare
objektive Gründe.Auch wenn in gewissen Vertraulichkeitsklauseln
gesetzliche Offenlegungspflichten vorbehalten sein mögen, ist damit
offensichtlich nicht eine gesetzliche Bestimmung wie § 25 Abs. 1 IDG gemeint,
die einen Informationszugang für Jedermann statuiert. Mit dem Vorbehalt einer
solchen Bestimmung würden die Vertraulichkeitsklauseln jeglicher Bedeutung
beraubt, was keinesfalls dem Willen der Vertragsparteien entsprochen haben
kann.

4.2Weiter
hält der Rekurrent in materieller Hinsicht dafür, dass die künftige
Verhandlungsposition der Universität Basel durch die Offenlegung der Zahlungen
an die Verlage entgegen der Annahme der Vorinstanz nicht geschwächt würde. Dass
die Verlage ihre Inhalte künftig nicht mehr an die Universität verkaufen
wollten, sei zwar theoretisch denkbar, entbehre aber jeglicher
marktökonomischer Vernunft und widerspreche den Erfahrungen von anderen
Bibliotheken, die ihre Zahlen offengelegt hätten (Rekursbegründung,
S. 8 ff.).

4.3Gemäss
§ 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV; SG 111.100) besteht das
Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche
oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sog. Öffentlichkeitsprinzip wird
im IDG konkretisiert, welches bezweckt, das Handeln der öffentlichen Organe
transparent zu gestalten und damit die freie Meinungsbildung und die
Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht überwiegende
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2
lit. a IDG). Zu diesem Zweck vermittelt § 25 Abs. 1 IDG
jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die
bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind. Die Einschränkungen dieses
Anspruchs sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das
öffentliche Organ die Bekanntgabe von oder den Zugang zu Informationen im
Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine
besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht (1. Tatbestand) oder ein
überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (2. Tatbestand).
Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes nennen § 29 Abs. 2
und 3 IDG beispielhaft ( liegtinsbesonderevor, ) öffentliche
bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe entgegenstehen können. Ob ein
festgestelltes öffentliches oder privates Geheimhaltungsinteresse das
Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht in genereller Weise gesagt
werden, sondern muss in einer Interessenabwägung im konkreten Fall ermittelt
werden (Rudin, in: Rudin/Baeriswyl
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons
Basel-Stadt, Basel/Zürich/Genf 2014, Art. 29 N 4, 18
und 39). Wenn der Informationszugang gemäss § 25 Abs. 1 IDG einer Person
gewährt wird, ist er allen Personen zu gewähren ("access to one, access to
all") (VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2). Beim
Jedermanns-Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen
Informationen gemäss § 25 Abs. 1 IDG ist deshalb nicht das individuelle und
möglicherweise konkrete Informationszugangsinteresse der gesuchstellenden
Person, sondern das Jedermanns-Zugangsinteresse bzw. das allgemeine Interesse
der Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung gegenüber den
Geheimhaltungsinteressen abzuwägen (Rudin,
a.a.O., § 29 N 23 und 41; vgl. VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2). Die
vom Rekurrenten im Verfahren vor der Vorinstanz behaupteten spezifischen
Interessen von Forschenden und Fachgesellschaften sind deshalb bei der
Interessenabwägung nicht zu berücksichtigen.

4.4Gemäss
§ 29 Abs. 2 lit. d IDG liegt ein öffentliches Interesse, das einer Zugangsgewährung
entgegenstehen kann, insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe der oder der Zugang
zur Information die Position in Verhandlungen beeinträchtigt. Nach Ansicht des
Gesetzgebers soll damit die wirkungsvolle Verhandlungsführung sichergestellt
werden. Allerdings könne ein schützenswertes Interesse nur für Informationen
angenommen werden, deren Bekanntgabe tatsächlich die Verhandlungsposition des
betreffenden öffentlichen Organs schwächen würde (Ratschlag 08.0637.01 des
Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG, S. 47).
Geschützt werden damit nicht nur laufende Verhandlungen. Die Position des
öffentlichen Organs kann auch in künftigen Verhandlungen beeinträchtigt werden,
sollten vertrauliche Informationen aus abgeschlossenen Verhandlungen und
Verträgen vorher publik werden (Rudin,
a.a.O., Art. 29 N 34 petit).

Gegenstand des
hier zu beurteilenden Einsichtsgesuch bilden die Zahlungen, welche die hiesige
Universitätsbibliothek den Verlagen B____, C____ und D____ in den
Jahren 2010 bis 2016 geleistet hat bzw. leisten wird. Damit verlangt
der Rekurrent Zugang zu Informationen über die zwischen dem Konsortium der
Schweizer Hochschulbibliotheken bzw. der Universitätsbibliothek Basel und den
Verlagen vertraglich vereinbarten Linzenzpreise. Es besteht ein erhebliches
öffentliches Interesse daran, dass die Universitätsbibliothek die Publikationen
der drei Verlage auch nach 2016 zu möglichst günstigen und praktikablen
Bedingungen ihren Nutzern zur Verfügung stellen kann. Dazu ist sie auf
Lizenzverträge angewiesen. Der Umstand, dass einzelne Universitätsbibliotheken
für die Medienbeschaffung andere Wege gewählt haben sollen, vermag daran nichts
zu ändern. Unbehelflich ist daher das Vorbringen des Rekurrenten, dass es im
Bereich der Medienbeschaffung Alternativen zum sog. Big Deal (Verkauf von
Medien-Abonnementen in Form umfangreicher Pakete) geben soll, die sich bei
anderen Bibliotheken als praktikabel und preisgünstiger bewährt hätten
(Rekursbegründung, S. 12). Im Rahmen der Abwägung zwischen Geheimhaltungs-
und Zugangsinteressen bezüglich Informationen über die vereinbarten
Lizenzpreise bzw. zahlungen ist kein Raum für die Frage, ob die
Universitätsbibliothek die benötigten Medien bei den genannten Verlagen
beziehen oder versuchen sollte, die für Forschende und Studierende benötigten
Inhalte auf anderen Wegen zu beschaffen. Der Entscheid über die Art und Weise
des Medienerwerbs obliegt vielmehr der Universitätsbibliothek bzw. dem sie
vertretenden Konsortium der Schweizer Hochschulbibliotheken. Die Verlage haben
der Universitätsbibliothek Basel bzw. dem Konsortium die bisherigen
Lizenzpreise im Vertrauen auf vertragliche Geheimhaltungsklauseln gewährt. Es
ist offensichtlich, dass ein ernsthaftes Risiko besteht, dass die Verlage der
Universitätsbibliothek Basel (bzw. dem Konsortium) in Zukunft schlechtere
Konditionen anbieten werden, wenn sie wissen, dass Mitglieder des Konsortiums
zur Veröffentlichung der Informationen über die Lizenzpreise gezwungen werden
und diese Informationen von allen übrigen Lizenznehmern verwendet werden
können, um die Preise zu drücken. Zudem ist bereits der Umstand als solcher,
dass diese Informationen trotz vertraglicher Geheimhaltungsklauseln
veröffentlicht werden, geeignet, das Vertrauen der Verlage in das Konsortium zu
erschüttern und damit dessen Position in künftigen Verhandlungen zu schwächen.
Der Umstand, dass die Konditionen von einem Konsortium für mehrere
Hochschulbibliotheken gemeinsam ausgehandelt werden, vermag daran nichts zu
ändern. Die Hochschulbibliotheken können, wie die Rekursgegnerin
nachvollziehbar dargelegt hat, über Konsortialvereinbarungen eine beachtliche
Käufer-Marktmacht erreichen und damit günstige oder zumindest günstigere
Konditionen aushandeln. Es ist zu bezweifeln, dass die Verlage im Falle der
Transparenz bezüglich der mit dem Konsortium der Schweizer
Hochschulbibliotheken individuell ausgehandelten Preise noch Preisreduktionen
im gleichen Umfang gewähren würden, weil in diesem Fall alle anderen Abnehmer
eine analoge Preisgestaltung fordern könnten. Es ist zu befürchten, dass
Transparenz hinsichtlich der Preisgestaltung nicht zu tieferen, sondern zu
höheren Beschaffungskosten führen würde, weil die Ausübung der eigenen
Marktmacht des Konsortiums nicht mehr im gleichen Umfang möglich wäre. Damit
besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der vom
Rekurrenten gewünschten Informationen. Dieses überwiegt das Interesse der
Öffentlichkeit, zwecks freier Meinungsbildung, Wahrnehmung der demokratischen
Rechte und/oder Kontrolle des staatlichen Handelns Kenntnis von den
betreffenden Informationen zu erhalten. Im Lichte dieser Ausführungen ist es
daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das rekurrentische
Zugangsgesuch wegen eines entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen
Interesses abgewiesen hat.

4.5

4.5.1Der
Rekurrent hat mit Eingabe vom 14. Juli 2015 die Empfehlung des
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom
10. Juli 2015 i.S. Library for Research Institutes, Eidgenössische
Technische Hochschule Zürich, Eidgenössische Technische Hochschule Lausanne und
Konsortium der Schweizer Hochschulbibliotheken (nachfolgend Empfehlung EDÖB
[auch abrufbar unterwww.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01238/index.html?lang=de])
eingereicht. Darüber hinaus hat er unter dem Datum des
20. Aprils 2016 Entscheide von vier kantonalen Rekursinstanzen ins
Recht gelegt. In diesen Entscheiden wurden Rekurse gegen abgelehnte
Zugangsgesuche auch unter dem Aspekt geprüft, ob bezüglich der eingeforderten
Informationen Geschäftsgeheimnisse vorliegen, womit nach den einschlägigen
Bestimmungen die Zugangsverweigerung gerechtfertigt wäre. Die Universität Basel
hat die Ablehnung des rekurrentischen Zuganggesuchs ausdrücklich auch mit dem
Schutz von Geschäftsgeheimnissen (§ 29 Abs. 3 lit. b IDG)
begründet ("Bei den von Ihnen eingeforderten Informationen handelt es
sich um Geschäftsgeheimnisse der drei betreffenden Verlage. Wenn die Daten
gegenüber konkurrenzierenden Unternehmen bekannt würden, könnte dies zu
Marktverzerrungen und zu einem substanziellen Schaden der Verlage führen."
[Verfügung vom 11. Augst 2014, Ziff. 2]). Angesichts des
Umstands, dass die angeführten kantonalen Entscheide die anbegehrten
Informationen betreffend die Zahlungen der ins Recht gefassten Bibliotheken an
die Verlage allesamt nicht als Geschäftsgeheimnis im Sinne der einschlägigen
Bestimmungen qualifiziert haben (dazu nachstehend E. 4.4.4), rechtfertigt
es sich, nachfolgend zu prüfen, ob dies auch für die Beurteilung des
Zugangsgesuchs des Rekurrenten betreffend die Zahlungen der
Universitätsbibliothek Basel an die drei Verlage nach basel-städtischem Recht
gilt.

4.5.2Nach
§ 29 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 lit. b IDG kann
der Bekanntgabe von oder dem Zugang zu Informationen ein überwiegendes privates
Interesse entgegenstehen, wenn dadurch Berufs-, Fabrikations- oder
Geschäftsgeheimnisse offenbart oder Urheberrechte verletzt würden. Als
Geheimnis wird in allgemeiner Weise jede in Beziehung mit dem Geheimnisträger
stehende Tatsache qualifiziert, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich
ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes
Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr
geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse) (statt vieler
BVGer A-3829/2015 vom 26. Novem­ber 2015 E. 5.1 mit
Hinweisen;Häner, in:
Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar.
Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Auflage, Basel 2014,
Art. 7 BGÖ N 33). Als Geschäftsgeheimnis im Sinne von
Art. 7 Abs. 1 lit. g des Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ;
SR 152.3]) verstehen Rechtsprechung und Lehre sämtliche Informationen, die
ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte bzw.
etwas konkreter, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des
Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn
sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden (BGer 1C_137/2016 vom
27. Juni 2016 E. 3.2 mit Hinweisen [zur Publikation vorgesehen];
näher dazuCottier, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008,
Art. 7 N 41 ff.;Häner,
a.a.O., Art. 7 BGÖ N 36 ff.). Als Geschäftsgeheimnis kommen
alle technischen, organisatorischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen
des wirtschaftlichen Lebens in Frage (BVGer A-3829/2015 vom
26. November 2015 E. 5.2 mit Hinweisen), wie Kenntnisse über die
Organisation, die Kalkulation der Preise, den Kundenkreis, die Produktion, den
Geschäftsgang (Häner, a.a.O.,
Art. 7 BGÖ N 36;Cottier,
a.a.O., Art. 7 N 43;Rudin,
a.a.O., § 29 N 47 petit). Aus der Perspektive des betroffenen
Unternehmens kommt es auf die mögliche Beeinflussung des Geschäftsergebnisses
an, aus der Perspektive der Konkurrenten ist danach zu fragen, welche
wirtschaftlichen Nutzen diese aus der Information ziehen könnten (Häner, a.a.O., Art. 7 BGÖ
N 37).

4.5.3Die
relative Unbekanntheit der Informationen über die zwischen dem Konsortium der
Schweizer Hochschulbibliotheken bzw. der Universitätsbibliothek Basel und den
Verlagen vertraglich vereinbarten Lizenzpreise und das subjektive Geheimhaltungsinteresse
(Vertraulichkeitsklausel) sind offensichtlich gegeben. Wenn die von der
Universitätsbibliothek bzw. dem Konsortium vereinbarten Lizenzpreise
veröffentlicht würden, könnten diese Informationen ohne Weiteres von anderen
Bibliotheken, Konsortien und auch Privaten dazu genutzt werden, in
Verhandlungen mit den Verlagen zu versuchen, die von diesen angebotenen Preise
zu drücken. Es ist augenscheinlich, dass dies für die Verlage mit dem
ernsthaften Risiko verbunden wäre, dass ihre Preisgestaltung unter Druck käme
und damit ihr geschäftlicher Erfolg in erheblichem Masse beeinträchtigt würde.
Dies gesteht der Rekurrent ausdrücklich zu, wenn er ausführt, dass bei einer
Veröffentlichung der Einkaufspreise der Bibliotheken die Möglichkeit geschaffen
werde, Preise für standardisierte Produkte zu vergleichen und gegenüber den
Verlagen günstige Konditionen einzufordern (Rekursbegründung, S. 12).
Damit ist auch das objektive Geheimhaltungsinteresse gegeben und sind die
Informationen über die Lizenzpreise als schützenswertes Geschäftsgeheimnis zu
qualifizieren.

4.5.4Die
Berechtigung eines Geheimhaltungsinteresses kann den Verlagen nicht mit dem
Argument abgesprochen werden, dass sie im Bereich wissenschaftlicher
Publikationen eine (Quasi-)Monopolstellung innehätten bzw. in diesem Bereich
kein wirksamer Wettbewerb herrsche. Aus gewissen Urteilen des
Bundesverwaltungsgerichts könnte man ableiten, dass die Qualifikation von
Geschäftsinformationen als Geheimnis alternativ voraussetze, dass deren
Bekanntgabe entweder eine Marktverzerrung bewirkt oder das Unternehmen eines
Wettbewerbsvorteils beraubt (z.B. BVGer A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013
E. 6.3). So hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit einem
Zugangsgesuch beim SECO betreffend Abrechnungen der paritätischen Kommissionen
im Bereich von allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen
ausgeführt, dass diese Kommissionen keinem Wettbewerbsverhältnis ausgesetzt
seien. Es sei daher auszuschliessen, dass es im Falle einer Zugangsgewährung zu
einer Wettbewerbsverzerrung kommen könnte. Das Bundesverwaltungsgericht hat
deshalb die Möglichkeit verneint, gestützt auf Art. 7 Abs. 1
lit. g BGÖ den Zugang zu den ersuchten Informationen zu verweigern
(BVGE 2013/50 vom 9. Dezember 2013 E. 8.2). In gleicher Weise hat
auch der EDÖB die Frage, ob sich die Verlage mit Bezug auf die für die ETH (und
andere Bibliotheken) geltenden Lizenzpreise auf ein Geschäftsgeheimnis im Sinne
dieser Bestimmung berufen könnten, in erster Linie daran gemessen, ob überhaupt
von einer Konkurrenzsituation gesprochen werden könne (Empfehlung EDÖB,
Rz. 29, hier zwar offengelassen, wenn auch mit erheblichen Zweifeln;
verneint jedoch in Empfehlung des EDÖB vom 19. Oktober 2015 betr.
Interkantonale Lotterie- und Wettkommission [COMLOT], Rz. 39, wenn es
aufgrund einer [faktischen] Monopolstellung an einer Konkurrenzsituation
mangelt [abrufbar unterwww.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01238/index.html?lang=de]).
Der Auffassung, dass die Berufung auf den Schutz eines Geschäftsgeheimnisses
nach Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ notwendigerweise einen
wirksamen Wettbewerb zu anderen Marktteilnehmern voraussetze, kann nicht
gefolgt werden. In den Gesetzesmaterialien findet sie jedenfalls keine Stütze
(vgl. BBl 2003 1963 ff., S. 2011 f.). Insbesondere
findet sie auch keinen Halt in der höchstrichterlichen Rechtsprechung. Wie oben
unter E. 4.5.2 ausgeführt, werden dem Begriff des Geschäftsgeheimnisses
alle Informationen zugewiesen, die ein Unternehmer als Geheimnisherr
berechtigterweise geheim halten möchte, bzw. konkreter, die zu einer
Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer
Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten. Insofern wird der Geheimnisbegriff
im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ auch weit
verstanden (BGer 1C_137/2016 vom 27. Juni 2016 E. 3.2 [zur
Publikation vorgesehen]). Das Bundesgericht führt demnach die Beeinträchtigung
des geschäftlichen Erfolgs und die Verzerrung des Wettbewerbs als alternative
Voraussetzungen für das Vorliegen eines Geschäftsgeheimnisses an. Es liegt auf
der Hand, dass auch der Geschäftserfolg eines Unternehmens mit monopolistischer
Stellung auf dem Markt geschmälert werden kann, wenn dessen Abnehmer gestützt
auf publik gewordene vertrauliche Daten günstigere Konditionen verlangen (s.
oben E. 4.5.3). Somit kann auch ein Monopolist sich auf den Schutz von
Geschäftsgeheimnissen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ
berufen. Marktmacht ist nach Schweizer Recht nicht verboten. Unzulässig ist nur
der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung (Art. 7 des
Kartellgesetzes [KG; SR 251];Amstutz/Carron,
in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler Kommentar. Kartellgesetz, Basel 2010,
Art. 7 N 2). Im Übrigen besteht im vorliegend zu beurteilenden Fall
durchaus ein gewisser Wettbewerb. Der Rekurrent macht selbst geltend, es gäbe
alternative Wege zur Beschaffung der erforderlichen wissenschaftlichen
Publikationen (Rekursbegründung, S. 10 ff.).

4.5.5Die
Erziehungsdirektion des Kantons Bern hat in ihrem Entscheid vom
18. September 2015, welcher ein Zugangsgesuch identischen Inhalts wie
vorliegend an die Universitätsbibliothek Bern betrifft, ausgeführt, dass nicht
ersichtlich sei, dass eine Zusammenstellung von Lizenzen und deren Kosten, wie
sie der Rekurrent fordere, schützenswerte Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse
enthalte. Preise alleine würden noch kein Geschäftsgeheimnis darstellen
(S. 10 [Beilage 2 zur Eingabe des Rekurrenten vom
20. April 2016]). Dieser Schluss ist nicht nachvollziehbar. Wie unter
E. 4.5.3 vorstehend dargelegt, ist damit zu rechnen, dass die Bekanntgabe
der vereinbarten Lizenzpreise und der damit verbundenen Zahlungen dazu führt,
dass andere Bibliotheken, Konsortien und auch Private in Verhandlungen gestützt
darauf die Preise zu drücken versuchen. Bezeichnenderweise rechtfertigt der Rekurrent
sein Zugangsgesuch gerade damit, dass das Wissen aus der Offenlegung der
Vertragskonditionen den Bibliotheken die Möglichkeit eröffnet, "die Preise
für standardisierte Produkte zu vergleichen und gegenüber den Verlagen günstige
Konditionen einzufordern" (Rekursbegründung, S. 12). Zum gleichen
apodiktischen Schluss wie die Erziehungsdirektion des Kantons Bern, dass Preise
allein noch kein Geschäftsgeheimnis darstellen würden, kommen die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen (Entscheid vom 10. Dezember 2015,
E. 7b [Beilage 3 zur Eingabe vom 20. April 2016) sowie die
Bibliothekskommission der Zentralbibliothek Zürich (Beschluss vom
18. Januar 2016, S.15 [Beilage 4 zur Eingabe vom
20. April 2016]). Diesen beiden Entscheiden kann aus den angeführten
Gründen ebenso wenig gefolgt werden wie dem Urteil der Cour de Justice des
Kantons Genf vom 23. Februar 2016 (Beilage 1 zur Eingabe vom
20. April 2016). Der Genfer Gerichtshof hat ein Geschäftsgeheimnis
verneint, weil die drei Verlage im Bereich der wissenschaftlichen Zeitschriften
eine Monopolstellung hätten, weshalb Informationen über Preise ohne Weiteres
veröffentlicht werden könnten (E. 6, S. 15 sowie E. 5c). Wie
aber unter E. 4.5.4 vorstehend dargelegt, schliesst die Monopolstellung
eines Unternehmens auf dem Markt nicht aus, dass sein Geschäftserfolg bei
Bekanntwerden sensitiver Informationen erheblich beeinträchtigt werden kann.
Zudem besteht im vorliegenden Fall zumindest ein gewisser Wettbewerb.

4.5.6Aus
den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die drei betroffenen Verlage ein
erhebliches privates Interesse an der Geheimhaltung der vom Rekurrenten
gewünschten Informationen haben. Auch dieses überwiegt das Interesse der
Öffentlichkeit, zwecks freier Meinungsbildung, Wahrnehmung der demokratischen
Rechte und/oder Kontrolle des staatlichen Handelns Kenntnis von den
betreffenden Informationen zu erhalten.

4.6Der
Rekurrent macht geltend, die Vorinstanz habe zu Unrecht keine milderen
Massnahmen als die Verweigerung des Zugangs geprüft, obwohl solche z.B. in der
Form einer Verdichtung der Zahlen oder der Anonymisierung der Verlage möglich
wären (Rekursbegründung, S. 6). Dieser Einwand ist unbegründet. Eine
Einschränkung muss zwar auch in Bezug auf ihren Umfang verhältnismässig sein
und eine vollumfängliche Verweigerung ist nicht gerechtfertigt, wenn mit einer
bloss teilweisen Einschränkung den entgegenstehenden Interessen Genüge getan
werden kann (Rudin, a.a.O., § 29 N
7). Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Das Ziel der diversen
Zugangsgesuche des Rekurrenten besteht darin, Informationen zu erhalten, die
einen Vergleich der jeweils zur Anwendung gelangenden Preise erlauben. Damit
dieses Ziel erreicht werden kann, müssen die Preise und die entsprechenden
Gegenleistungen nachvollziehbar offengelegt werden. Mit einer pauschalen
Preisangabe ohne Offenlegung, mit welchen Preisen welche Leistungen abgegolten
werden, wird das Ziel des Rekurrenten nicht erreicht. Unabhängig vom Ziel des
Rekurrenten müssten im Falle einer Verdichtung der Zahlen zumindest die den
drei Verlagen bezahlten Gesamtbeträge weiterhin erkennbar sein, damit die
Informationen überhaupt für irgendjemanden von Interesse sein könnten. Mit
einer solchen Verdichtung würden die dem Zugang entgegenstehenden öffentlichen
und privaten Interessen aber nicht hinreichend gewahrt. Den interessierten
Kreisen werden die von der Rekursgegnerin den Studierenden und Forschenden
angebotenen Publikationen der betroffenen Verlage sowie die ungefähre Zahl der
Zugangsberechtigten und damit auch der ungefähre Umfang der Gegenleistung der
Verlage bekannt sein. Zudem müsste ein Dokument mit verdichteten Zahlen zum
Zwecke der Zugangsgewährung erst hergestellt werden. Darauf hat der Rekurrent
aber keinen Anspruch. Gemäss § 25 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf
Zugang zu den bei einem öffentlichen OrganvorhandenenInformationen,
ausgenommen zu Aufzeichnungen, die nicht fertig gestellt sind. Die
Informationen, zu denen Zugang verlangt wird, müssen somit vorhanden sein. Das
auf das Öffentlichkeitsprinzip gestützte Zugangsrecht verpflichtet die
öffentlichen Organe nicht, Informationen, die nicht vorhanden sind, erst zu
schaffen oder zu erheben (Rudin,
a.a.O., § 25 N 15). Folglich wäre die Rekursgegnerin nicht verpflichtet, eine
Aufstellung mit verdichteten Zahlen herzustellen. Eine Anonymisierung der
Informationen ist im vorliegenden Fall nicht möglich, wie nachstehend eingehend
dargelegt wird.

4.7Zusammenfassend
ist festzustellen, dass dem Gesuch des Rekurrenten um Zugang zu bzw. Einsicht
in Dokumente der Universitätsbibliothek Basel betreffend deren Zahlungen an die
drei Verlage B____, C____ und D____ im Zeitraum von 2010  2016 wie Offerten,
Rechnungen oder Verträge einerseits das überwiegende öffentliche Interesse an
der Vermeidung einer Gefährdung der Position der Universitätsbibliothek bzw.
des sie vertretenden Konsortiums der Schweizer Hochschulbibliotheken in den
anstehenden Verhandlungen mit den Verlagen für den Zeitraum ab 2017
entgegensteht (§ 29 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2
lit. d IDG). Anderseits steht dem Zugangsinteresse auch das
überwiegende private Interesse der Verlage an der Wahrung ihrer
Geschäftsgeheimnisse entgegen (§ 29 Abs. 1 in Verbindung mit
Abs. 3 lit. b IDG).

5.

5.1Selbst
für den Fall, dass dem Rekurrenten der Zugang zu den gewünschten Informationen
nicht schon nach § 29 IDG zu verweigern wäre, könnte ihm der Zugang aus den
folgenden Gründen nicht gewährt werden: Ist der Zugang zu den bei einem öffentlichen
Organ vorhandenen Personendaten über Drittpersonen nicht schon nach § 29 IDG
ganz oder teilweise zu verweigern, so sind diese Personendaten gemäss § 30 Abs.
1 IDG vor der Zugangsgewährung zu anonymisieren. Der Zugang zu nicht
anonymisierten Personendaten über Drittpersonen richtet sich nach den Bestimmungen
für die Bekanntgabe von Personendaten (§ 30 Abs. 2 IDG). Aus dieser gesetzlichen
Regelung folgt, dass sich die Gewährung des Zugangs nach den Bestimmungen für
die Bekanntgabe von Personendaten und damit nach §§ 20 ff. IDG richtet, wenn
die gesuchstellende Person um Zugang zu nicht anonymisierten Personendaten über
Drittpersonen ersucht oder wenn die Anonymisierung der Personendaten über
Drittpersonen nicht möglich ist (Rudin,
a.a.O., § 30 N 1 und 13 ff.). Personendaten sind Informationen, die sich auf eine
bestimmte oder bestimmbare natürliche oder juristische Person beziehen (§ 3
Abs. 3 IDG). Der Begriff Personendaten ist ausserordentlich weit. Er erfasst
jede Information, die einen auf eine Person bezogenen Informationsgehalt
besitzt. Der Personenbezug kann direkt oder indirekt sein. Beispielsweise weist
der Schätzwert einer Immobilie einen indirekten Personenbezug auf, weil er
indirekt etwas zur Grundeigentümerin aussagt ("besitzt eine Immobilie im
Wert von "). Dies gilt unabhängig davon, ob die Grundeigentümerin auf dem
Formular aufgeführt ist oder nicht (Rudin,
a.a.O., § 3 N 20; vgl. eingehend zum Begriff der PersonendatenRudin, "Personendaten": ein
Begriff in Anfechtung, in: DIGMA 2011, S. 144 f.). Auch der vom Bundesamt für
Landwirtschaft in die Zulagenliste aufgenommene Name eines Empfängers von
Verkäsungs- und Siloverzichtszulagen ist ein Personendatum (Häner, a.a.O., Art. 9 BGÖ, N 1). Ein
Personendatum kann sich gleichzeitig auf mehrere Personen beziehen.
Beispielsweise bringt die Information, "jemand aus der -Kommission"
habe eine bestimmte Äusserung gemacht, alle Mitglieder dieser Kommission,
soweit sie als solche bestimmbar sind, in Bezug zur wiedergegebenen Äusserung (Rudin, a.a.O., § 3 N 25). Eine Person
ist bestimmt, wenn sich ihre Identität unmittelbar aus den Daten selbst ergibt.
Bestimmbar ist sie, wenn sich ihre Identität aus dem Kontext der Daten oder
durch Kombination mit anderen Daten ergibt, solange dies ohne
unverhältnismässigen Aufwand möglich ist. Unverhältnismässig ist der Aufwand,
wenn nach der allgemeinen Lebenserfahrung nicht damit gerechnet werden muss,
dass ein Interessent diesen auf sich nehmen wird (Rudin, a.a.O., § 3 N 26; vgl. VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober
2014 E. 6.2). Die Bestimmbarkeit ist relativ. Eine Person kann für bestimmte
Personen aufgrund ihres (Zusatz-)Wissens oder aufgrund der Möglichkeit, auf
weitere Informationen zu greifen, bestimmbar sein, für andere, die nicht über
dieses (Zusatz-)Wissen oder diese Möglichkeiten verfügen, hingegen nicht (vgl.Rudin, a.a.O., § 3 N 28). Für die
Qualifikation als Personendatum reicht die relative Bestimmbarkeit (Rudin, a.a.O., § 3 N 29; vgl. VGE
VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 6.2). Anonymisierung bedeutet, dass der
Personenbezug irreversibel so aufgehoben wird, dass ohne unverhältnismässigen
Aufwand keine Rückschlüsse auf Personen mehr möglich sind (VGE VD.2014.100 vom
8. Oktober 2014 E. 6.2;Rudin,
a.a.O., § 3 N 30). Faktisch ist eine Anonymisierung nicht möglich, wenn
entweder der Personenbezug tatsächlich nicht oder nur mit unverhältnismässigem
Aufwand entfernt werden kann oder wenn die Entfernung des Personenbezugs die
(geplante) Verwendung verunmöglicht (Rudin,
a.a.O., § 30 N 19).

5.2Mit
seinem Gesuch vom 23. Juni 2014 hat der Rekurrent um Einsicht ersucht in
Dokumente (z.B. Offerten, Rechnungen oder Verträge), aus denen ersichtlich ist,
wie viel die Universitätsbibliothek Basel im Zeitraum von 2010 bis 2016 an die
Verlage B____, C____ und D____ bezahlt hat oder gemäss Vereinbarung bezahlen
wird. Die Information, dass drei namentlich genannten Verlagen Zahlungen in
bestimmter Höhe geleistet worden sind oder geschuldet werden, bezieht sich
zumindest indirekt auf die namentlich genannten Verlage als juristische
Personen. Damit wird insbesondere ausgesagt, dass die Verlage Gläubiger von
Forderungen in bestimmter Höhe gewesen sind oder sind. Die Information,
Gläubiger einer Forderung von bestimmter Höhe zu sein, ist genauso
personenbezogen wie diejenige, Eigentümer einer Liegenschaft von bestimmtem
Wert zu sein. Die vom Rekurrenten gewünschten Informationen stellen damit
Personendaten über Drittpersonen dar. Auch gemäss der Rekurskommission der
Zürcher Hochschulen, der Bibliothekskommission der Zentralbibliothek Zürich und
dem EDÖB betreffen die von diesen Instanzen beurteilten und mit dem
vorliegenden vergleichbaren Zugangsgesuche des Rekurrenten  Personendaten der
drei Verlage und damit Dritter (Beschluss der Rekurskommission der Zürcher
Hochschulen vom 10. Dezember 2015 E. 3c; Beschluss der Bibliothekskommission
der Zentralbibliothek Zürich vom 18. Januar 2016 E. A.6; Empfehlung EDÖB Rz. 34).
Somit hat der Rekurrent um Zugang zu nicht anonymisierten Personendaten über
Drittpersonen ersucht. Folglich richtet sich die Gewährung des Zugangs grundsätzlich
nach den Bestimmungen für die Bekanntgabe von Personendaten. In der
Rekursbegründung (S. 6) hat der Rekurrent allerdings geltend gemacht, die
Vorinstanzen hätten mildere Massnahmen prüfen müssen und solche wären z.B. in
der Form der Anonymisierung der Verlage möglich. Damit hat der Rekurrent zum
Ausdruck gebracht, dass er den Zugang zu den Personendaten auch für den Fall
wünscht, dass diese vor der Zugangsgewährung zu anonymisieren sind. Eine Anonymisierung
ist im vorliegenden Fall aber nicht möglich. Aufgrund des personenbezogenen
Gesuchs des Rekurrenten steht jedenfalls für diesen auch bei Entfernung der Firmen
der Verlage fest, dass die von ihm in seinem Gesuch namentlich genannten drei
Verlage Empfänger der Zahlungen und Gläubiger der Forderungen sind. Selbst wenn
die Zahlungen den einzelnen Verlagen nicht mehr zugeordnet werden könnten,
würde dies an der Qualifikation als Personendaten und der Unmöglichkeit der Anonymisierung
nichts ändern, weil sich Personendaten auch auf mehrere Personen beziehen
können. In mehreren Kantonen sind Entscheide über gleichlautende Zugangsgesuche
des Rekurrenten ergangen, in denen die drei Verlage namentlich genannt werden.
Insbesondere aufgrund dieser Informationen könnten auch unbeteiligte Dritte die
Identität der Empfänger der Zahlungen und Gläubiger der Forderungen mit
geringem Aufwand bestimmen. Damit richtet sich der Zugang zu den vom
Rekurrenten gewünschten Informationen nach den Bestimmungen für die Bekanntgabe
von Personendaten. Auch gemäss der Empfehlung des EDÖB im von diesem
beurteilten Parallelfall ist eine Anonymisierung nicht möglich, weil der
Rekurrent explizit Zugang zu den Personendaten der betroffenen Dritten
verlangt, und hat die Bekanntgabe der Personendaten deshalb nach Art. 19 DSG
und damit nach den Regeln betreffend die Bekanntgabe von Personendaten zu
erfolgen (Empfehlung EDÖB Rz. 35).

5.3Gemäss
§ 21 Abs. 1 IDG gibt das öffentliche Organ Personendaten bekannt, wenn eine
gesetzliche Bestimmung dazu verpflichtet oder ermächtigt (lit. a), oder dies
zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe erforderlich ist (lit. b) oder im
Einzelfall die betroffene Person ausdrücklich zugestimmt hat oder, falls sie
dazu nicht in der Lage ist, die Bekanntgabe in ihrem Interesse liegt und ihre
Zustimmung in guten Treuen vorausgesetzt werden darf (lit. c). Eine gesetzliche
Bestimmung, welche die Rekursgegnerin zur Bekanntgabe der vorliegenden
Personendaten verpflichten oder ermächtigen würde, ist nicht ersichtlich und
wird vom Rekurrenten auch nicht genannt. Dass die Bekanntgabe zur Erfüllung
einer gesetzlichen Aufgabe nicht erforderlich ist und die betroffenen Personen
ihr auch nicht zugestimmt haben, ist offensichtlich. Damit ist die Bekanntgabe
der vom Rekurrenten gewünschten Informationen von Gesetzes wegen ausgeschlossen.
Der EDÖB hat nur deshalb empfehlen können, dem Rekurrenten Zugang zu den
verlangten Informationen zu gewähren, weil Bundesorgane gemäss Art. 19 Abs.
1bis DSG gestützt auf das BGÖ auch nicht anonymisierte Personendaten
bekanntgeben dürfen, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein
überwiegendes öffentliches Interesse besteht (vgl. Empfehlung EDÖB Rz. 36 ff.).
Eine solche Möglichkeit besteht im geltenden Recht des Kantons Basel-Stadt
nicht. Insoweit ist das IDG strenger als das BGÖ und das DSG (Rudin, a.a.O., § 30 N 21 ff.).
Aufgrund dieses wesentlichen Unterschieds der massgeblichen gesetzlichen
Grundlagen kann der Rekurrent aus der Empfehlung des EDÖB nichts zugunsten
seines Gesuchs um Zugang zu bei der Universität Basel vorhandenen Informationen
ableiten.

6.

Aus den
vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Rekurs gegen die Ablehnung des
Zugangsgesuchs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent
dessen Kosten (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200..

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.