bs_appellationsgericht · VD.2020.47 · 2021-03-31 · de


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.47

URTEIL

vom 31. März 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer, Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

Verein A____Rekurrent

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Tiefbauamt Basel-Stadt,
Allmendverwaltung

Dufourstrasse 40/50, 4052 Basel

B____Beigeladener

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 20. November 2020

betreffend Ablehnung Publikation
eines Nutzungsbewilligungsgesuchs

Sachverhalt

Mit Schreiben
vom 3. Mai 2019 wandte sich der Verein A____ (nachfolgend: der Rekurrent) an die
Allmendverwaltung und ersuchte diese, für das Veranstaltungsgesuch für die
Musikparade «Beat on the Street 2019» ein ordentliches Bewilligungsverfahren
mit öffentlicher Publikation durchzuführen. In der Folge reichte B____ (nachfolgend:
Beigeladener) das Gesuch zur Durchführung der erwähnten Veranstaltung bei der
Allmendverwaltung ein. Mit Schreiben vom 31. Mai 2019 erläuterte die
Allmendverwaltung dem Rekurrenten ihre Publikationspraxis zur Erteilung einer
Nutzungsbewilligung und teilte ihm den Verzicht auf eine Publikation des
fraglichen Gesuchs mit. Am 27. Juni 2019 erliess die Allmendverwaltung auf
Gesuch des Rekurrenten hin eine entsprechende Verfügung. Den vom Rekurrenten
dagegen erhobenen Rekurs wies das Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt
(nachfolgend: BVD) mit Entscheid vom 20. November 2019 unter Kostenfolge
zulasten des Rekurrenten ab.

Gegen diesen Entscheid
richtet sich der vom Rekurrent am 28. November 2019 angemeldete und am 4.
Februar 2020 begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt,
welchen das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 26. Februar 2020 dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Der Rekurrent beantragt die kosten-
und entschädigungsfällige Aufhebung des Entscheids des BVD vom 20. November
2019 und die grundsätzliche Feststellung, dass ein Gesuch um Erteilung einer
Nutzungsbewilligung zur Durchführung der Musikparade «Beat on the Street» bzw.
einer ähnlichen Veranstaltung zu publizieren sei.

Der Beigeladene
hat sich in der ihm gesetzten Frist nicht zum Rekurs geäussert. Das BVD liess
sich mit Eingabe vom 27. April 2020 vernehmen und beantragte die Abweisung des
Rekurses unter Auferlegung der ordentlichen und ausserordentlichen Kosten
zulasten des Rekurrenten. Der Rekurrent replizierte am 1. Juni 2020, das BVD
duplizierte am 30. Juni 2020. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der
Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von
Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem
Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 26.
Februar 2020 sowie den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und
Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes
(OG, SG 153.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2Beim
Rekurrenten handelt es sich um einen Verein nach Art. 60 ff. des
Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB). Ein Verein ist zur Wahrung von Interessen
von Mitgliedern zum Rekurs berechtigt (sog. egoistische Verbandsbeschwerde),
wenn er juristische Persönlichkeit besitzt, statutarisch zur Wahrung der in
Frage stehenden Interessen von Mitgliedern berufen ist, die in Frage stehenden
Interessen der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam
sind und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder zum Rekurs
legitimiert wäre (vgl. VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 3.5, mit
weiteren Hinweisen; BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84;Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, N 1455;Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 964;Marantelli/Said Huber,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage,
Zürich 2016, Art. 48 N 20;Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1103). Diese
Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Gemäss Ziff. 2 lit. f der
Vereinsstatuten des Vereins A____ kann der Verein für seine Mitglieder
rechtliche Mittel ergreifen und der Vorstand vertritt den Verein nach aussen.
Aus dem Mitgliederverzeichnis des Vereins A____ ergibt sich zudem, dass eine
Mehrheit der Mitglieder am Oberen oder Unteren Rheinweg wohnhaft ist. Als
Adressat der ursprünglichen Verfügung und des hier angefochtenen Entscheids ist
der Rekurrent von diesen berührt und gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert.

Die Allmendverwaltung
erteilte am 24. Juli 2019 die fragliche Nutzungsbewilligung für die Musikparade
«Beat on the Street» vom 17. August 2019 ohne vorgängige Publikation und die Veranstaltung
wurde auch durchgeführt, sodass an einer diesbezüglichen Feststellung kein aktuelles
Interesse mehr besteht. Der vorliegende Rekurs an das Verwaltungsgericht
richtet sich daher auch nicht mehr konkret gegen die Veranstaltung vom 17. August
2019, sondern der Rekurrent ersucht um die grundsätzliche Feststellung, dass
ein Gesuch um Erteilung einer Nutzungsbewilligung zur Durchführung der
Musikparade «Beat on the Street» bzw. einer ähnlichen Veranstaltung zu publizieren
sei (vgl. Rekursbegründung, E. 6). Aufgrund der Durchführung der Veranstaltung
im Zweijahresrhythmus, wird sich die Frage nach der Publikationspflicht mit
grösster Wahrscheinlichkeit in diesem Jahr  oder sollte eine Durchführung der
Veranstaltung wegen der Covid-19-Pandemie nicht möglich sein  zu einem
späteren Zeitpunkt wieder stellen. Da eine rechtzeitige gerichtliche
Überprüfung wegen der Dauer des Verfahrens kaum je möglich wäre, ist nach
ständiger Praxis ausnahmsweise vom Erfordernis der Aktualität des
Rechtsschutzinteresses abzusehen (VGE VD.2018.127 vom 14. Januar 2019
E. 1.2.3, VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.4, VD.2017.86 vom 24.
November 2017 E. 1.3;Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 500;Wullschleger/ Schröder, Praktische
Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277,
292 f., 297;Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
a.a.O., N 1279 ff., 1931). Auf den frist- und formgerecht erhobenen
Rekurs ist somit grundsätzlich einzutreten. Der Rekurs ist allerdings nur im
Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Streitgegenstand bildet das im
angefochtenen Verwaltungsakt geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis,
soweit es angefochten wird. Er darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht
erweitern (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020, E. 2.5.3 mit weiteren
Hinweisen). Im vorinstanzlichen Verfahren war die Frage der Publikationspflicht
eines Bewilligungsgesuches für die Veranstaltung «Beat on the Street»
Streitgegenstand. Soweit der Rekurrent im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
sein Rechtsbegehren auf die Frage der Publikationspflicht von
Bewilligungsgesuchen für eine «ähnliche Veranstaltung» bezieht, kann darauf
nicht eingetreten werden.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der Vorschrift von § 8
VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht,
vorliegend namentlich das Gesetz über die Nutzung des öffentlichen Raumes (NöRG,
SG 724.100), nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine
Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,
wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende
Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler VGE 692/2005 vom 12.
Mai 2006 E. 1.3, in: BJM 2008 S. 271).

2.

Gegenstand des
Nutzungsgesuchs, dessen Publikation der Rekurrent verlangt, ist die Musikparade
«Beat on the Street», die im Zweijahresrhythmus (alternierend mit der
gleichartigen Veranstaltung «Jungle Street Groove») jeweils an einem Samstagnachmittag
von 14.00 bis 18.00 Uhr entlang der rund zwei Kilometer langen Route
Theodorsgraben, Oberer Rheinweg, Unterer Rheinweg und Uferstrasse zum
Klybeckquai zieht. Der für die Teilnehmenden kostenlos zugängliche Umzug wird 
ähnlich der Street Parade in Zürich  von bis zu 13 Fahrzeugen begleitet, die
durch Lautsprecheranlagen verstärkte elektronische Musik spielen. Bei schönem
Wetter werden um die 15'000 Besucherinnen und Besucher erwartet. Während der
Dauer der Parade ist der Individualverkehr entlang der Umzugsstrecke phasenweise
komplett gesperrt und Parkplätze sind temporär aufgehoben. Unmittelbar im
Anschluss an die Parade findet im Hafen Kleinhüningen, d.h. nicht mehr auf
Allmend bzw. im öffentlichen Raum, eine stationäre Anschlussveranstaltung
statt, wobei ein Teil der mitgeführten Musikanlagen bis 22 Uhr weiter im
Einsatz ist. Der maximale Schallpegel (Emission) darf während der Parade von
14 Uhr bis 18 Uhr 100 dB(A) betragen (vgl. Gesuchsdossier «Beat on the
Street», insbesondere Veranstaltungs- und Sicherheitskonzept).

3.

3.1Die
ursprünglich verfügende Allmendverwaltung betrachtete die Parade «Beat on the Street»
als eine Nutzung des öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken, welche gemäss § 10
Abs. 1 NöRG einer Bewilligung bedarf. Sie wies darauf hin, dass Gesuche um
Nutzung des öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken gemäss § 37 Abs. 1 NöRG grundsätzlich
zu publizieren sind. Gemäss § 37 Abs. 2 NöRG könne die Publikation
unterbleiben, wenn wesentliche Auswirkungen auf Raum und Umwelt und zulässige
Einsprachen ausgeschlossen werden können. Die Allmendverwaltung habe dazu eine
konstante Praxis entwickelt. Gemäss dieser sei eine Publikation immer dann
nötig, wenn ein Vorhaben

Da keines dieser
Kriterien erfüllt sei, könne auf eine Publikation verzichtet werden (Verfügung
der Allmendverwaltung, S. 2).

3.2Mit
vorliegend angefochtenem Entscheid vom 19. November 2019 wies das BVD den
gegen die Verfügung der Allmendverwaltung vom 27. Juni 2019 erhobenen Rekurs
des Rekurrenten ab. Die Frage, wann die Schwelle der Intensität der
Auswirkungen auf Raum und Umwelt überschritten werde, sei vergleichbar mit
jener nach dem Ausmass von Auswirkungen eines Betriebs, der auch ohne bauliche
Massnahmen eine Baubewilligungspflicht auslöse. Hier wie da gelte es zu klären,
ob eine Raumnutzung so weitgehend sei, dass Dritte so stark in ihren Rechten
betroffen seien, dass ihnen die Möglichkeit einer Verfahrensbeteiligung
zukommen müsse. Es rechtfertige sich daher, sich an der in diesem Zusammenhang
entwickelten Rechtsprechung zu orientieren (angefochtener Entscheid, E. 11, mit
Hinweis auf BGE 119 Ib 222 E. 3 S. 227, 139 II 134 E. 5.2 S. 140). Um die
Relevanz der Intensität einer Veranstaltung im Hinblick auf die Notwendigkeit
der Publikation zu beurteilen, habe die Allmendverwaltung eine Praxis entwickelt
(vgl. oben E. 3.1). Diese Schematisierung sei nicht zu beanstanden, denn
sie diene einer rechtsgleichen Anwendung der genannten Kriterien (angefochtener
Entscheid, E. 13). Das BVD kam gleich wie die Allmendverwaltung zum
Schluss, dass die Musikparade «Beat on the Street» zeitweise zwar starke
Lärmimmissionen verursache, jedoch nur einmal pro Jahr an einem
Samstagnachmittag stattfinde. Sie sei somit selten und störe die Nachtruhe
nicht. Insgesamt dauere sie vier Stunden und sei von lauter Musik begleitet. Da
es sich um einen Umzug handle, der sich entlang einer vorgegebenen Route
fortbewegt, ergebe sich für die einzelnen Anwohnenden keine vierstündige
Lärmimmission von mehr als 95 Dezibel. Die Maximalimmission beschränke sich auf
eine kürzere Zeitdauer. Während der Parade sei die Benutzung der Umzugsroute
durch andere Verkehrsteilnehmende eingeschränkt (Langsamverkehr)
beziehungsweise teilweise ausgeschlossen (motorisierter Verkehr). Aufgrund der
bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlichen Raumes, der seltenen Durchführung,
der Tageszeit und der relativ kurzen Dauer der Einschränkungen auf den Verkehr
sowie der relativ kurzen Lärmimmissionen könne aber nicht von wesentlichen
Auswirkungen auf die Umgebung gesprochen werden, die eine Publikation des
entsprechenden Bewilligungsgesuchs erforderlich machen würden (vgl.
angefochtener Entscheid, E. 14).

3.3Der
Rekurrent macht gestützt auf seine Darstellung der Nutzung des öffentlichen
Raumes durch die in Frage stehende Veranstaltung und deren Auswirkungen auf die
Umgebung geltend, dass entgegen dem angefochtenen Entscheid eine derartige nicht
bestimmungsgemässe Nutzung sowohl in Anbetracht der kantonalen Bestimmungen als
auch bereits aufgrund verfassungsmässiger Vorgaben so publiziert werden müsse,
dass Drittbetroffene zum Publikationsgesuch Stellung nehmen können. Die Auswirkungen
der streitgegenständlichen Veranstaltung auf Raum und Umwelt seien beträchtlich
(Rekursbegründung, E. 23). Bereits der Berichterstattung in den
verschiedenen Medien sowie den Gesuchs- und Bewilligungsunterlagen zur letzten
Ausgabe der «Beat on the Street» im August 2019 lasse sich entnehmen, dass es
sich um eine lautstarke Grossveranstaltung handle (Rekursbegründung, E. 15-19).
Die Anwohnenden entlang der Umzugsroute würden an einem Samstagnachmittag
während vier Stunden massiv beeinträchtigt durch die laute Musik bis 100 dB(A)
 kurzfristig sogar mehr , die zahlreichen riesigen Lastwagen sowie die bis zu
15000 tanzenden Menschen (Rekursbegründung, E. 24 und 43). Die Route führe
weitestgehend über enge Strassenzüge durch stark bewohnte Quartiere. Infolge
der Reflexion der Schallwellen längs der Häuserfassaden seien die
Lärmauswirkungen enorm. In den Wohnungen seien Gespräche, Telefonieren,
Musikhören, Musizieren, Erholen, Schlafen oder konzentriertes Arbeiten selbst
bei geschlossenen Fenstern nicht möglich. Erschwerend komme hinzu, dass die
Trucks unter den Brücken (Wettstein, Mittlere, Johanniter) verweilten, um das
intensive Schallerlebnis zu zelebrieren. In der Folge würden sich auch die
nachfolgenden Trucks verlangsamen, womit der nachfolgende Umzug ins Stocken gerate
und die Gebiete oberhalb der Brücke noch längerer Beschallung durch stehende
«Soundtrucks» ausgesetzt seien (Rekursbegründung, E. 25).Die Länge des
Umzuges betrage circa 500 bis 1000 Meter. Unter Berücksichtigung des
Perimeters der unmittelbar lauten Be-schallung von 100 Meter ergebe sich damit
eine stark beschallte Zone von 700 bis 1200 Meter. Gemäss «Fahrplan» benötige
die Spitze des Zuges drei Stunden für die Distanz von 1800 Meter vom
Theodorsgraben bis zur Dreirosenbrücke, was einer durchschnittlichen
Geschwindigkeit von 10 Meter pro Minute entspreche. Daraus ergebe sich, dass
die Dauer der intensiven und potenziell gesundheitsgefährdenden Beschallung für
das Vorbeiziehen des ganzen Zuges je nach Aufschliessen 70 bis 120 Minuten,
d.h. ein bis zwei Stunden, betrage. Zu berücksichtigen sei sodann, dass sich
Bassklänge räumlich sehr viel weiter ausbreiten würden als durchschnittlicher
Schall, womit Anwohnende an der ganzen Strecke während der gesamten Zeit der
Parade lärmbeeinträchtigt seien (Rekursbegründung, E. 26). Dabei könnten
insbesondere Kinder und Haustiere, die eine grössere Empfindlichkeit aufweisen
würden, nicht von den Auswirkungen des Umzugs ferngehalten werden, da die Route
zu erheblichen Teilen unmittelbar neben den Hauswänden verlaufe
(Rekursbegründung, E. 27). Ferner seien die Quartierstrassen phasenweise
gesperrt, Parkplätze aufgehoben (Rekursbegründung, E. 24). Während der in
Frage stehenden Prozession würden viele Teilnehmende unerlaubterweise privaten
Grund betreten und sich trotz aufgestellter mobiler Toiletten frei auf öffentlichem
Grund sowie in privaten Vorgärten erleichtern (Rekursbegründung, E. 43). Hinterlassen
werde auch eine lange «Littering»-Spur. Erst am nächsten Tag erfolge die
Reinigung durch die Equipen der Stadt (Rekursbegründung, E. 24).Nach
offiziellem Abschluss des Events bevölkerten die Partygänger erneut die
Quartierstrassen und verursachten (Sekundär-)Lärm und Abfall (Rekursbegründung,
E. 28 und 43).

4.

4.1Umzüge,
ausgenommen Demonstrationen und Kundgebungen, werden vom Tiefbauamt nach den Vorschriften
über die Nutzung des öffentlichen Raumes koordiniert und bewilligt (§ 52 Abs. 1
der Verordnung zum Gesetz über die Nutzung des öffentlichen Raumes [NöRV,
SG 724.110]). Bei der Musikparade «Beat on the Street» handelt es sich
unbestrittenermassen um einen solchen Umzug bzw. um eine solche Veranstaltung
mit zeitlich nur vorübergehender Nutzung der Strassenallmend, welche keine
baulichen Massnahmen erfordert. Im vorinstanzlichen Verfahren war ferner unbestritten,
dass diese Art der Nutzung der Allmend gemäss den Bestimmungen des NöRG
bewilligungspflichtig ist, da es sich um eine Nutzung des öffentlichen Raums zu
Sonderzwecken handelt (§ 10 Abs. 1 NöRG). Als Nutzung zu
Sonderzwecken gilt jede über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehende
Nutzung des öffentlichen Raumes (§ 10 Abs. 2 NöRG). Als schlichter
Gemeingebrauch gilt eine Nutzung des öffentlichen Raumes, die sowohl
bestimmungsgemäss als auch gemeinverträglich ist (§ 8 Abs. 2 NöRG). Im baselstädtischen
Recht wird keine Unterscheidung zwischen gesteigertem Gemeingebrauch und
Sondernutzung vorgenommen (vgl. Ratschlag zum NöRG vom 27. März 2013, S. 43 und
44; vgl. VD.2018.133 vom 14. Juni 2019 E. 4.1). Alles was nicht
schlichter Gemeingebrauch ist, ist Nutzung zu Sonderzwecken (§ 10 NöRG; Titel
4. vor § 10 NöRG).

Das BVD ist im
angefochtenen Entscheid von einer bestimmungsgemässen Nutzung ausgegangen. Es
erwog dazu, der öffentliche Raum diene mannigfaltigen Zwecken. Er könne
Verkehrsachse, Flaniermeile, Festplatz oder simpler Aufenthaltsort sein.
Strassen, Plätze und Parks bildeten die Bühne für soziales, wirtschaftliches
und kulturelles Leben. In diesem Sinn sei der hier zur Diskussion stehende, mit
Musik begleitete Umzug, entlang einer vorgegebenen Route, als
bestimmungsgemässe Nutzung des öffentlichen Raumes zu betrachten (angefochtener
Entscheid, E. 12). Der Rekurrent hält dem entgegen, der Anlass sei mit Blick
auf die betroffenen, am Rhein entlangführenden Strassenzüge keineswegs
bestimmungsgemäss. So finde sich z.B. im Ratschlag Spezielle Nutzungspläne für
den öffentlichen Raum die explizite Aussage, dass es sich beim Rheinufer um ein
ganz spezifisches Umfeld handle, das in dieser Form knapp ist. Bevorzugt werden
sollten dort deshalb Veranstaltungen, die auf die spezifischen Gegebenheiten
der Uferlage angewiesen seien und/oder sich speziell darauf beziehen würden
(Rekursbegründung, E. 47, mit Hinweis auf den Ratschlag Spezielle
Nutzungspläne vom 30. Oktober 2019, S. 22). Die relativ engen Quartierstrassen
mit den nah an der Strasse gebauten Häusern seien für die vorliegend in Frage
stehende Nutzung dafür explizit ungeeignet. Die Nutzung sei folglich gerade
nicht bestimmungsgemäss (Rekursbegründung, E. 47).

Ob eine Nutzung
bestimmungsgemäss ist, bestimmt sich aufgrund der Widmung der öffentlichen
Sache, deren natürlichen Beschaffenheit oder deren traditionellen Gebrauch (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz. 2255). Auf Strassen ist
grundsätzlich das Gehen oder Fahren als bestimmungsgemäss zu erachten (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 2256). Die Musikparade «Beat on the Street» zieht entlang der rund 2
Kilometer langen Route vom Theodorsgraben entlang dem Rhein zum Klybeckquai.
Der Umzug wird von sogenannten «Soundtrucks» und tanzenden Menschen begleitet. Das
Befahren der Strassen entlang des Rheinufers durch die den Umzug begleitenden
Fahrzeuge entspricht dabei eher einer bestimmungsgemässen Nutzung. Gemäss den
Planungsgrundsätzen im Entwicklungsrichtplan Innenstadt wirken die Behörden des
Kantons Basel-Stadt darauf hin, dass für den Unteren und Oberen Rheinweg die
Funktionsschwerpunkte Ort des Flanierens, der Begegnung, der Bewegung, der
Repräsentation (nur Oberer Rheinweg), der Verpflegung und der Unterhaltung
gewährleistet und geschärft werden sowie dass der Schwerpunkt der
bewilligungspflichtigen Nutzung auf Boulevardgastronomie, Sportveranstaltungen,
Kulturveranstaltungen und Feste fokussiert wird (vgl. Entwicklungsrichtplan Innenstadt
vom Januar 2015, S. 40, 41, 121; Rekursantwort BVD, E. 6). Auch das
Verwaltungsgericht stellte in einem früheren Entscheid fest, dass es sich beim
Rheinufer  unabhängig von gelegentlichen Konzerten und anderen kulturellen
Veranstaltungen  nicht um ein ausgesprochen ruhiges Wohnviertel handelt, sondern
um ein, zumindest im Sommer, vom Publikum ohnehin stark frequentiertes Quartier
im Zentrum der Stadt (Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Dezember 2003
betreffend Bewilligung zur Benutzung von Allmend für das Musikfestival «Sisch
im Fluss» E. 5a, bestätigt in BGer 1A.39/2004 vom 11. Oktober 2004 E.
5.2.3). In dem vom Rekurrenten zitierten Ratschlag Spezielle Nutzungspläne vom
30. Oktober 2019 wird zwar ausgeführt, dass das Rheinufer ein ganz spezifisches
Umfeld und in dieser Form knapp sei. Der Ratschlag empfiehlt jedoch lediglich,
dass dort Veranstaltungen, die auf die spezifischen Gegebenheiten der Uferlage
angewiesen seien und/oder sich speziell darauf beziehen würden «bevorzugt
werden sollten». Daraus lässt sich nicht ableiten, dass Veranstaltungen ohne
konkreten Bezug zum Rheinufer nicht mehr als bestimmungsgemäss zu qualifizieren
sind. Vielmehr deutet die traditionelle Nutzung des Rheinufers für
verschiedenste Veranstaltungen eher auf eine bestimmungsgemässe Nutzung durch
die Musikparade «Beat on the Street» hin. Ob es sich bei der Musikparade «Beat
on the Street» um eine bestimmungsgemässe Nutzung der Strassenallmend handelt,
oder nicht, kann für die Frage der Publikationspflicht eines
Bewilligungsgesuches aus folgenden Gründen aber offenbleiben. Die Nutzung zu
Sonderzweckenentspricht der Benutzung einer öffentlichen Sache
im Gemeingebrauch, die mindestens eines der beiden Kriterien des schlichten
Gemeingebrauchs  bestimmungsgemäss oder gemeinverträglich  nicht erfüllt
(vgl. § 10 Abs. 2 NöRG).Gemeinverträglich ist
eine Nutzung dann, wenn die gleichzeitige und gleichartige Benutzung durch
andere nicht erheblich erschwert wird (vgl. BGE 135 I 302 E. 3.2 S. 307).
Dies ist vorliegend nicht mehr der Fall, da der Umzug die Mitbenützung der
Strassen entlang des Rheinufers durch unbeteiligte Personen einschränkt bzw.
den motorisierten Verkehr teilweise sogar ausschliesst (vgl. oben E. 3.2;
angefochtener Entscheid, E. 14). Das BVD und der Rekurrent gehen letztlich
und richtigerweise ebenfalls von einer Nutzung zu Sonderzwecken aus. Obgleich
sie sich bei der Frage der bestimmungsgemässen Nutzung nicht einig sind,
anerkennen sie damit zumindest das Fehlen der Gemeinverträglichkeit als zweites
Kriterium zur Annahme einer über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehenden
Nutzung des öffentlichen Raumes.

4.2Nachfolgend
ist daher zu prüfen, ob das Bewilligungsgesuch zu dieser Nutzung des
öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken publiziert werden muss oder nicht.

4.2.1§
37 Abs. 1 NöRG statuiert, dass Gesuche um Nutzung des öffentlichen Raumes zu
Sonderzwecken zu publizieren sind. Gemäss § 37 Abs. 2 NöRG kann die Publikation
unterbleiben, wenn wesentliche Auswirkungen auf Raum und Umwelt und zulässige
Einsprachen ausgeschlossen werden können. Je intensiver die Sondernutzung,
desto eher ist zu publizieren und damit Dritten Parteistellung zu gewähren. Dabei
sollen gemäss Ratschlag als massgebende Kriterien für die Beurteilung der
räumlichen Auswirkungen einer Sondernutzung (nicht abschliessend) die Dauer und
der Zeitpunkt der Nutzung, die Intensität der mit der Nutzung verursachten
Emissionen oder der damit verbundene Verkehr gelten. Nicht zulässig ist es
hingegen, für die Frage der Publikationspflicht einer Sondernutzung des
öffentlichen Raumes einzig auf die Dauer abzustellen. Vielmehr ist stets eine
Gesamtbeurteilung der Auswirkungen auf Raum und Umwelt vorzunehmen (Ratschlag
zum NöRG, a.a.O., S. 68 f.).

4.2.2Bereits
der Name der Veranstaltung «Beat on the Street» lässt erahnen, dass es sich um
ein laute(re)s Musikerlebnis handelt. Die Veranstalter selber kündigten auf der
Website basellive.ch die Durchführung der «Beat on the Street» 2019 mit dem
Hinweis auf ein besonders lautes Ereignis an («Am Samstagnachmittag gemütlich
am Kleinbasler Rheinufer ein Buch lesen? Vergiss es. Dann wird da nämlich zu
lauten Bässen getanzt und gefeiert»; Rekursbegründung, Beilage 2). Angeführt
und begleitet wird die Parade von maximal 13 bewilligten Fahrzeugen, welche
Lautsprecheranlagen für die Emittierung elektronischer Musik transportieren
(vgl. Bewilligungsunterlagen, Veranstaltungs- und Sicherheitskonzept, S. 2). Die
Lautsprecher sind in Betrieb von 14.00 bis 18.00 Uhr (Parade) bzw. bis 22.00
Uhr (Anschlussveranstaltung; vgl. Bewilligungsunterlagen, Veranstaltungs- und
Sicherheitskonzept, S. 3 f.). Wie vom Rekurrenten errechnet und vom BVD
ausdrücklich anerkannt, ist vorliegend von einer intensiven Beschallung bis 100
db(A) für das Vorbeiziehen der ganzen Parade, je nach Aufschliessen, während 70
bis 120 Minuten, d.h. ein bis zwei Stunden auszugehen (vgl. oben E. 5.2.3;
Rekursbegründung, E. 26; Vernehmlassung BVD, E. 3; vgl.
Bewilligungsentscheid, Ziff. 11). Pro Jahr wird in Basel-Stadt nur ein Event
dieser Beschallungskategorie zugelassen. Für die übrigen Veranstaltungen an der
Uferstrasse, mit im Vergleich zur Parade teilweise viel längerer Dauer, gilt
eine maximale Beschallung von 93 db(A) (vgl. E-Mail von [...] des Amtes für
Umwelt und Energie [AUE] vom 3. April 2020, Beilage 1 zur Replik). Wie sich sodann
aus der vom Rekurrenten mit der Replik eingereichten Messung des AUE ergibt,
wurde der Maximalwert von 100 db(A) im Jahr 2019 während der Musikparade «Beat
on the Street» zeitweise sogar überschritten und ein Wert von 113 dB(A) erreicht
(vgl. Beilage 2 zur Replik). Hinzu kommt der Lärm, verursacht durch die
zahlreichen tanzenden und feiernden Menschen. Es ist notorisch, dass bei diesem
Lärmpegel, wie vom Rekurrenten geltend gemacht, in den Wohnungen entlang der
Umzugsstrecke Gespräche, Telefonieren, Musikhören, Musizieren, Erholen,
Schlafen oder konzentriertes Arbeiten selbst bei geschlossenen Fenstern
erheblich erschwert oder gar verunmöglicht sind (Rekursbegründung, E. 25).
Damit ist auch für eine im Sommer stets stark frequentierte sowie mit Verhaltenslärm
vorbelastete Wohngegend (vgl. BGer 1A.39/2004 vom 11. Oktober 2004 E. 5.2.4)
die Intensität der Beschallung auf der Paradestrecke als beträchtlich zu
qualifizieren. Im Übrigen sind auch den sekundären Lärmimmissionen durch den
Verhaltenslärm der Teilnehmenden vor Beginn und nach Ende der Veranstaltung
Bedeutung beizumessen. So wurde der Beigeladene in der Bewilligung darauf
aufmerksam gemacht, dass diese Sekundärlärmimmissionen ebenfalls zum
Betriebslärm gehören (vgl. Bewilligung, Ziff. 15). Die mit der
Veranstaltung «Beat on the Street» verbundenen Lärmemissionen sprechen aus den
vorgenannten Gründen für eine wesentliche Auswirkung auf Raum und Umwelt und
damit für eine Publikationspflicht des Bewilligungsgesuchs.

4.2.3Zuzustimmen
ist dem BVD insoweit, dass die mangelnde Ortsfestigkeit der Veranstaltung von
Bedeutung und zu berücksichtigen ist (vgl. angefochtener Entscheid, E. 14).
Da sich der Umzug fortbewegt, «verschiebt» sich auch die Lärmbelastung. Dadurch
sind zwar viele Personen, diese aber nur eine begrenzte Zeit, davon betroffen.
Vorliegend ist die Betroffenheit der Anwohnenden aber dennoch als erheblich zu
qualifizieren. Die Dauer der intensivsten Beschallung von bis zu zwei Stunden kann
im Vergleich mit anderen Veranstaltungen nicht mehr als kurz bezeichnet werden.
Sie geht beispielsweise über die Spielzeiten für die Konzerte auf dem
Kulturfloss im Sommer 2002 hinaus, welche auf zweimal eine halbe Stunde, von
20.30 bis 21.00 Uhr und von 21.30 bis 22.00 Uhr, festgelegt wurden und deren
Bewilligung immerhin im ordentlichen Verfahren mit vorgängiger Publikation im
Kantonsblatt erteilt wurde (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Dezember
2003 betreffend Bewilligung zur Benutzung von Allmend für das Musikfestival
«Sisch im Fluss», Sachverhalt I und E. 5a). Zusätzlich zu berücksichtigen
ist mit dem Rekurrenten, dass sich die von der Musikparade «Beat on the Street»
ausgehenden Bassklänge räumlich sehr viel weiter ausbreiten als
durchschnittlicher Schall, weshalb Anwohnende an der ganzen Strecke der Parade während
längerer Zeit lärmbeeinträchtigt sind (vgl. Rekursbegründung, E. 26). Wie auch
das Bundesgericht im bereits genannten Entscheid zum Kulturfloss erkannt hat, muss,
wer an zentraler Lage des Rheinufers im Herzen Basel wohnt, gewisse
Lärmbelästigungen in Kauf nehmen, die in Basel Tradition haben (Beispiel:
Fasnacht) oder zum kulturellen Leben einer Grossstadt gehören. Dies bedeutet
jedoch nicht, dass auf das Ruhebedürfnis der Anwohnenden keine Rücksicht
genommen werden müsste (vgl. BGer 1A.39/2004 vom 11. Oktober 2004 E. 5.4). Um
eine angemessene Berücksichtigung dieser Bedürfnisse der Anwohnenden im
Bewilligungsverfahren zu erreichen, ist diesen auch die Möglichkeit zur
Einsprachenerhebung zu gewähren. Aus diesem Grund ist eine Publikation des
Nutzungsgesuches erforderlich.

4.2.4Die
Veranstaltung ist (bei schönem Wetter) mit um 15'000 Teilnehmenden, welche sich
auf einer Umzugslänge von 500 bis 100 Metern tanzend fortbewegen, ebenfalls als
sehr gross zu bezeichnen (vgl. Bewilligungsunterlagen, Veranstaltungs- und
Sicherheitskonzept, S. 6). Entsprechend müssen, wie vom Rekurrenten
beschrieben und vom BVD anerkannt, entlang der Umzugsstrecke Parkplätze
temporär aufgehoben sowie Zufahrtstrassen abgesperrt werden (Rekursbegründung,
E. 20; Vernehmlassung BVD E. 3). Während der Parade selber muss die Route
für den Individualverkehr phasenweise komplett gesperrt werden. In Anbetracht
der Teilnehmerzahl erscheinen die Ausführungen des Rekurrenten, wonach viele
Teilnehmende unerlaubterweise private Grundstücke betreten und trotz
aufgestellter mobiler Toiletten auf öffentlichem und privatem Grund urinieren
würden (Rekursbegründung, E. 24), glaubhaft und sind bei der Beurteilung
der Auswirkungen auf Raum und Umwelt ebenfalls zu berücksichtigen. Notorisch
ist bei Veranstaltungen dieser Grössenordnung auch das Wegwerfen oder
Liegenlassen von Abfall durch die Teilnehmenden, trotz bereitgestellter
Entsorgungscontainer. Soweit der Rekurrent jedoch aus dem Umfang der Gesuchs-
und Bewilligungsunterlagen Rückschlüsse auf die Dimension der Veranstaltung
ableiten will, kann ihm nicht gefolgt werden (Rekursbegründung, E. 19). Die
Grösse und Ausgestaltung der Veranstaltung «Beat on the Street» führt somit,
neben den Lärmemissionen, auch zu anderen Auswirkungen auf Raum und Umwelt, was
ebenfalls für die Publikationspflicht spricht.

4.2.5Nichts
anderes ergibt sich auch aus den vom Rekurrenten angeführten Ausführungsbestimmungen
zur Verordnung zum NöRG (SG 724.115, ANöRV; Rekursbegründung, E. 52 ff.). In §
6 ANöRV findet sich eine nicht abschliessende Liste der Vorhaben, die im
vereinfachten Verfahren geführt werden (vgl. Erläuterungsbericht des
Regierungsrates zur Verordnung zum NöRG vom 12. Dezember 2016, S. 8). Aufgezählt
werden überwiegend bauliche Vorhaben. Im Bereich nicht-baulicher Nutzung werden
dort beispielsweise Anwohnerstrassenfeste (lit. x), Anlässe bei
Geschäftseröffnungen oder Jubiläen mit Inanspruchnahme des öffentlichen Raumes
vor den entsprechenden Liegenschaften (lit. aa) sowie Glacé- und Marronistände
(lit. bb) erwähnt. Die Nutzung des öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken durch
die Musikveranstaltung «Beat on the Street» lässt sich in ihren Auswirkungen
auf Anwohner und Nachbarn in keiner Weise mit Geschäftseröffnungen, Jubiläen
oder Strassenfesten gleichsetzen. Ihre Auswirkungen auf Anwohnende sind  wie
hiervor dargelegt  wesentlich intensiver.

4.2.6Ergänzend
kann die bundesgerichtliche und kantonale Rechtsprechung zur Publikationspflicht
von Baubegehren herangezogen werden. Den Ausführungen des Rekurrenten folgend,
stellt sich die vorliegend zu entscheidende Frage nach der
(publikationsbedürftigen) Bewilligungspflicht in ähnlicher Weise auch im
Baubewilligungsverfahren. Die im Baubewilligungsrecht entwickelten Grundsätze
lassen sich zwar nicht gänzlich auf die nur vorübergehende Nutzung der
Strassenallmend, ohne bauliche Massnahmen, übertragen. Vorliegend ebenfalls
relevant  und im Ratschlag zum NöRG ausdrücklich festgehalten  ist jedoch der
Grundgedanke, wonach ein Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 des
Raumplanungsgesetzes (SR 700, RPG) durchzuführen ist, wenn mit einer
baulichen Massnahme «im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so
wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit
oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht» (Ratschlag zum NöRG,
a.a.O., S. 68, mit Hinweis auf BGer 1C_47/2008 vom 8. August 2008 E. 2.5.1;
BGE 120 ib 379 E. 3c S. 383 f.; Rekursbegründung, E. 41). Nach der
kantonalen Rechtsprechung muss ein Baubegehren sogar öffentlich ausgeschrieben
werden, soweit Auswirkungen auf die Nachbarschaft nicht schlechterdings
ausgeschlossen werden können (VD.2019.86 vom 10. März 2020 E. 4.1.3, mit
Hinweis auf den Entscheid der Baurekurskommission vom 25. April 2018 Rz. 12,
VGE VD.2014.31 vom 4. November 2014 E. 3.3.1). In einem neueren Entscheid
erachtete das Verwaltungsgericht diese Formulierung als etwas weitgehend, da
kaum Fälle denkbar sind, die absolut keine Aussenwirkungen auf die Nachbarn
zeitigen könnten. Im Rahmen einer Gesamtbeurteilung ist vielmehr darauf
abzustellen, ob «Anzeichen» vorliegen, dass Dritte von den Umbauten betroffen sind
(VD.2019.86 vom 10. März 2020 E. 4.1.3). Vorliegend gehen die dargelegten
Auswirkungen auf die Umgebung durch die zu beurteilende Veranstaltung «Beat on
the Street» jedoch klarerweise auch über Anzeichen einer Betroffenheit Dritter
hinaus.

4.2.7Soweit sich das BVD bei seinem
Entscheid schliesslich auf die Praxis der Allmendverwaltung stützte (vgl. oben
E. 5.2.1; angefochtener Entscheid, E. 13), ist anzumerken, dass Verwaltungsverordnungen
für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich sind. Es soll diese bei seiner
Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste
und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen.
Vorliegend stellt die Praxis der Allmendverwaltung jedoch für den hier zu
beurteilenden Fall keine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben
dar. Wie sich nach der vorgenommenen Prüfung zeigt, sind die Auswirkungen auf
Raum und Umwelt  obwohl kein Kriterium des Schemas der Allmendverwaltung
erfüllt ist  erheblich. Damit bestehen triftige Gründe, von der Praxis der
Allmendverwaltung abzuweichen VGE VD.2019.128 vom 8. Januar 2020 E. 2.1 mit
Hinweisen auf BGE 133 V 346 E. 5.4.2 S. 352; BGer 8D_1/2015 vom 31. August
2015 E. 5.3.3; VGE VD.2017.232 vom 31. Mai 2018 E. 3.2;Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 41 N 16).

4.2.8Die
vorstehenden Ausführungen machen deutlich, dass die Musikparade «Beat on the Street»
namentlich durch die Intensität und Dauer der Beschallung, die sekundären
Lärmimmissionen, ihre Grösse und die damit verbundenen Einschränkungen des
Verkehrserhebliche
Auswirkungen auf Raum und Umwelt zeitigt.

4.3Die
Publikation von Gesuchen um Nutzung des öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken
kann gemäss § 37 Abs. 2 NöRG sodann unterbleiben, wenn zulässige Einsprachen
ausgeschlossen werden können. Dabei kann ein Antrag auf Publikation für sich
alleine nicht genügen zur Annahme, dass mit Einsprachen zu rechnen ist. Das
Erfordernis der Einspracheberechtigung muss ebenfalls vor dem Hintergrund der
Auswirkungen auf Raum und Umwelt betrachtet werden. Insoweit hängen die beiden
Elemente zusammen. Die Auswirkungen der in Frage stehenden Nutzung auf Raum und
Umwelt sind vorliegend erheblich. Sind, wie dies beim Rekurrenten der Fall ist,
Anwohnende von diesen Auswirkungen besonders betroffen  und damit grundsätzlich
zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert  können berechtigte Einsprachen
nicht ausgeschlossen werden. Dies ergibt sich im Umkehrschluss auch aus dem
Ratschlag zum NöRG, kann gemäss diesem doch eine Publikation auch dann
unterbleiben, wenn alle Einspracheberechtigten einer betreffenden Sondernutzung
zugestimmt haben (Ratschlag zum NöRG, a.a.O., S. 69).

4.4Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass wesentliche Auswirkungen der Veranstaltung «Beat on the
Street» auf Raum und Umwelt und zulässige Einsprachen nicht ausgeschlossen
werden können. Die Publikation des Gesuchs um die vorliegend zu beurteilende
Nutzung des öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken durch die Veranstaltung «Beat
on the Street» kann daher nicht unterbleiben. Der Rekurs wird dementsprechend gutgeheissen,
soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des BVD vom 20. November 2019
sowie die Verfügung der Allmendverwaltung vom 27. Juni 2019 werden
aufgehoben. Die Allmendverwaltung wird angewiesen, Bewilligungsgesuche um
Durchführung der Musikparade «Beat on the Street» zu publizieren.

5.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben. Dem Rekurrenten
wird der von ihm geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 2'000.
zurückerstattet. Aufgrund seines Obsiegens ist dem Rekurrenten eine Parteientschädigung
zuzusprechen. Diese ist in Ermangelung eines bezifferten Antrages praxisgemäss aufgrund
einer Schätzung festzusetzen. Angemessen erscheint vorliegend ein Aufwand von
knapp 20 Stunden, was beim geltenden Überwälzungstarif von CHF 250. pro Stunde
ein Honorar von CHF 5'000., inklusive Auslagen und zuzüglich 7,7 %
Mehrwertsteuer von CHF 385. ergibt. Die Parteientschädigung ist dem BVD
aufzuerlegen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Für die Regelung der
vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen ist die Sache an das BVD zurückzuweisen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird gutgeheissen, soweit
darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements
Basel-Stadt vom 20. November 2019 sowie die Verfügung der Allmendverwaltung vom
27. Juni 2019 werden aufgehoben. Die Allmendverwaltung wird angewiesen, Bewilligungsgesuche
um Durchführung der Musikparade «Beat on the Street» zu publizieren.

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden keine
Kosten erhoben. Dem Rekurrenten wird der von ihm geleistete Kostenvorschuss in
Höhe von CHF 2'000. zurückerstattet.

Das Bau- und Verkehrsdepartement wird verpflichtet, dem Rekurrenten eine
Parteientschädigung von CHF 5000., inklusive Auslagen und zuzüglich 7,7 %
MWST von CHF 385., zu bezahlen.

Für die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des Verfahrens vor
der Vorinstanz wird die Sache zur Neubeurteilung an diese zurückgewiesen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.