bs_appellationsgericht · VD.2020.14 · 2022-03-04 · de
Überführung der Stelle "Lehrperson schulische Heilpädagogik Sekundar l (9. bis 11. Klasse Volksschule)" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.14

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr.
Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs
Thönen

Beteiligte

A____Rekurrentin 1

[...]

[...]                                                                  
Rekurrentin 2  Rekurrent 8

alle vertreten durch [...], Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat
des Kantons Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources
Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle
«Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar l (9. bis 11. Klasse Volksschule)»
im Rahmen der System­pflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Die Stelle
«Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse
Volksschule)», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde durch Beschluss des
Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modell­umschreibung)
4023.17 in Lohnklasse 17 überführt. Auf Begehren von A____ und [...]
(Rekurrierende) erliess der Zentrale Personaldienst (ZPD; heute Human Resources
Basel-Stadt) am 7. Januar 2016 bzw. 19. Januar 2016 namens und im Auftrag
des Regierungsrates eine entsprechende Verfügung. Die gegen diese Verfügung
erhobene Einsprache der Rekurrierenden wies der Regierungsrat mit Beschluss vom
21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen
Beschluss richtet sich der am 29. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni 2020
begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen sie die
kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom
21. Januar 2020 und die Einreihung ihrer Stelle gestützt auf die angepasste
Stellenbeschreibung Nr. [...] bzw. gestützt auf eine neu zu erstellende
Stellenbeschreibung im Rahmen der Systempflege mit Wirkung ab 1. Februar 2015
in Lohnklasse 18. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit
zur korrekten Durchführung des Verfahrens an den Regierungsrat. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen die Rekurrierenden, es seien
sämtliche Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens
(Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur Einsicht
zukommen zu lassen.

Die Rekurrierenden
machen unter anderem geltend, dass sie im Unterschied zu den Lehrpersonen der
Schulischen Heilpädagogik in normalen Regelklassen ausschliesslich in
heilpädagogischen Spezialangeboten (separative Schulung) tätig seien. Die
Aufgaben und Anforderungen würden sich dermassen stark unterscheiden, dass eine
Subsumtion beider Tätigkeiten unter dieselbe Stellenbeschreibung unmöglich sei.
Sie wehren sich überdies gegen die Herabsetzung von der Lohnklasse 18 in die
Lohnklasse 17.

Mit
Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der Regierungsrat die kosten- und
entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu haben die
Rekurrierenden mit Eingabe vom 29. Januar 2021 repliziert. Die weiteren
Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie
für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen.

Erwägungen

1.         Formelles

1.1Einspracheentscheide
des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss
Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhangmit dem Projekt Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder
dem Stelleninhaber beim Verwaltungs­gericht angefochten werden. Dies entspricht
der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG
270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die
Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und
der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden.
Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungs­gericht
jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes
(LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des
Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG
massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1
Ziff. 11 des Gerichts­organisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das
Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2Die
Rekurrierenden sind Inhaberinnen und Inhaber der überführten, hier in Frage
stehenden Stelle. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle
rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen.
Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13
Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht
angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungs­gerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungs­gericht zu prüfen, ob die Vor­instanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch
gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungs­gericht in Anwendung von § 8
Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im
Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen
(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September
2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei
der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass
das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich
verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung
der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen
Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue
Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3
S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75
vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem
erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine
besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b
S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017
E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungs­gericht
befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten
Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und
ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur
Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungs­gericht
bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses
vorzunehmen hat.

1.4Der
Rekurs ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Streitgegenstand
bildet das im angefochtenen Verwaltungsakt geregelte oder zu regelnde
Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2018.29 vom 16.
August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1,
VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1;Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons
Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 444;Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277,
285). Er darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht erweitern
(VGE VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18.
Juni 2018 E. 1.2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1;Stamm, Die Verwaltungs­gerichtsbarkeit,
in:Buser[Hrsg.], Neues Handbuch
des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008,
S. 477, 505). Streitgegenstand des verwaltungs­gerichtlichen Rekursverfahrens
kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen
ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanzen weder
entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom Verwaltungs­gericht
nicht zu behandeln (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.4.1
m.H.).

1.5

1.5.1   Gemäss
§ 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von
Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu
erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale
Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November
2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99
vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2
VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit
der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE
VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom
27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016
E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung
kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die
neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien
erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher
kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5;Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005
S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind
sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016
E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99
vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5.2   Die von
den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im
Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten
auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen,
die die Rekurrierende nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale
Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren. Vielmehr
muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl.
ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.5; VD.2019.216 vom 20.
Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2.         Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts
geltend und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante
Akten gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1Zur
Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle
mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher
Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche
Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrierenden und
andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens
der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur
Einsicht zugestellt würden. Die Vorinstanz sei dem entsprechenden
Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen.
Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke
nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten
der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So
seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 16. Mai 2019 mit Bericht des
Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 nur fünf Dokumente ausgehändigt worden.
Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen Bewertung»
oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei gewissen
angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 24. Mai
2019 bestätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die Akteneinsicht
verweigert werde. Die Vorinstanz und die involvierten Amtsstellen schilderten
Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens, aus welchen hervorgehe,
dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante Wertungen und
Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden, die sich nicht aus den
Stellenbeschreibungen ableiten liessen. Diese Vorgänge wie etwa die behauptete
Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht dokumentiert und würden
nicht offengelegt. Im Bericht des Vergütungsmanagements vom 12. April 2019
werde erwähnt, dass für die Lohnklassenfindung immer eine Gesamtbetrachtung
massgebend sei, deren Vornahme aber nicht belegt werde. Es werde ihnen dadurch
verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren
Korrektheit zu überprüfen. Auch die vorgenommenen abteilungsübergreifenden
Quervergleiche seien nicht dokumentiert und offengelegt worden. Es müsse daher
weitere bewertungsrelevante Vorgänge gegeben haben, die entweder rechtswidrig
nicht dokumentiert worden seien oder bezüglich derer die Akteneinsicht
rechtswidrig verweigert werde. Für den Nachweis einer rechtskonformen und
willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend, dass die nachvollziehbare
Dokumentation sämtlicher Handlungsschritte, in welchen entscheidrelevante
Wertungen und «Gesamtbetrachtungen» vorgenommen worden seien, zugestellt würde.
Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens jetzt» im verwaltungs­gerichtlichen
Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1   Das Akteneinsichtsrecht
stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten
Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen
soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen
(VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein
grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht
zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum GanzenRhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
a.a.O., N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225
E. 2a S. 227). Gemäss der Rechtsprechung vermittelt die
verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde
Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu
erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt
(BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 = Praxis 2001 Nr. 157, 122 I 109
E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung des
Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen Korrelat
bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden verpflichtet
sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44
vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1,
mit Hinweis aufWaldmann, in: Basler
Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86 E. 2.2
S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85 E. 4.1 f.
S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich
weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens
noch auf Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht
beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018
E. 2.2).

2.2.2   Ein
Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss
unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts
(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und
VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018
E. 2.2;Waldmann/‌Bickel,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage,
Zürich 2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und
Beweisabnahmerecht ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör
(VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1,
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des
Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der
Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2;Kiener/Rütsche/‌Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die
Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann
absehen, wenn der rechts­erhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt
ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten Beweiswürdigung
(VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai
2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 153 und 457;Waldmann/‌Bickel,
a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von
weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen
Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus
nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018
E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom
27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., N 537;Waldmann/Bickel,
a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22).
Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die
Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2,
VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl.Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3   Wie das Verwaltungs­gericht
erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der
Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet
(VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H.
auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Die
Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen
(VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6,
VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6;
vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die
Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der
Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018
E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die
Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf
andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle, insbesondere
nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der
Quervergleichsstelle (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6
m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4   Dies
gilt auch für die von den Rekurrierenden im vorinstanzlichen Verfahren konkret
verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren
vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche
 wie auch weitere Schritte  die Besonderheiten jener anderer Verfahren. Im
vorliegenden Verfahren für die Quervergleiche massgebend sind allein die
dortigen Einreihungsentscheide auf der Grundlage der jeweiligen
Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen
der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die
Überführung der Quervergleichsstellen wie insbesondere allfällige Verfügungen
betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1.
Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere Akten
sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht
sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur vollanalytischen
Bewertung», «Protokolle der Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur
Erstellung des Einreihungsplans, der Funktionskette und der
Modellumschreibungen». Der der Bewertung der einzelnen Stellen im Rahmen der
sogenannten Systempflege zu Grunde liegende Einreihungsplan und die
Modellumschreibungen gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 14/34/56 vom 18.
November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen (VGE VD.2019.49-53 vom 21.
Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich nur an die Behörden und begründen
grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der Privaten (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. Auflage, Zürich 2020, N 84;Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14
N 9 f. und § 41 N 15). Vollzugslenkende
Verwaltungsverordnungen werden von der betreffenden Behörde selbst, der
vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde erlassen und bezwecken die
einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen formulierter Vorschriften und
von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.2 m.H. aufTschannen/Zimmerli/‌Müller,
a.a.O., § 41 N 13;Wiederkehr,
in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern
2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss
Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der
Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör
(BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121
I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz
auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls
nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas Anderes
kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen individuell-konkrete
Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen gleich oder ähnlich wie
konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung unmittelbar berühren (Waldmann, a.a.O, Art. 29 N 14).
Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, inwiefern dies auf die Unterlagen
zutreffen soll, zu denen sie Einblick in Materialien verlangen.

Schliesslich
verlangten die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur
Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei
der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung
auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der
Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der
Rekurrierenden als Stellen­inhaberinnen und Stelleninhaber und deren
Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020
E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus
kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der
Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei
(VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom
27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4,
VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018
E. 3.2). Dies gilt  wie ausgeführt  auch für die Beurteilung von
Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020
E. 1.6). Ist aber die Stellenbeschreibung beim Einreihungsentscheid im
Rahmen der Systempflege nicht zu überprüfen, bedarf es auch nicht der
Herausgabe von Unterlagen bezüglich deren Ausarbeitung.

2.3Daraus
folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch
der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete
Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten
vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und
entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3.         Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen
Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für
gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1Der
Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur 
aber immerhin , dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich
entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418;
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September
2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8
Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis
gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105
E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit
anerkannt wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser
Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene
Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab,
die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411
E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots
und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl
denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die
Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411
E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107;
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität
der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt
wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw.
sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8
Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive
Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art
und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder
übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105
E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138
vom 27. Februar 2017 E. 2).

3.2Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die
Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik;
2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Para­medizin]; 3. Betreuung,
Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;
5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und
Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese
sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem
Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem
Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse
einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,
umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine
Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der
Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),
Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit),
Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen
sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen
und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt,
Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10.August 2015,
S. 3,https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.3Die
Stelle der Rekurrierenden wurde in die Funktionskette 4023 (Lehrperson
Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse VS, Sekundarstufe I) eingereiht, die nur eine
umschriebene Richtposition kennt, nämlich die Modellumschreibung 4023.17. Im
vorliegenden Verfahren ist demnach zu prüfen, ob die Anforderungen dieser Modell­umschreibung
erreicht, nicht erreicht oder übertroffen werden. Bei nicht erreichten bzw.
übertroffenen Anforderungen existiert eine differenzierte Rechtsprechung, die
auf der Grundlage von Funktionsketten mit mehreren umschriebenen
Richtpositionen entwickelt wurde. Es verhält sich nämlich im Grundsatz so, dass
bei der Stellenzuordnung in der Systempflege für jede zweite Richtposition
innerhalb der Funktionskette mit einer Mo­dell­umschreibung beschrieben wird,
welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai
2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107
vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt,
Einreihungsplan und Modell­umschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18.
November 2014, Erläuterungen S. 3,https://www.arbeitgeber.bs.ch/‌kontakt/einsprache­verfahren/grundlagen.html).

3.4Bezogen
auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, der Grundsatz des
gleichen Lohns für gleichwertige Arbeit sei dadurch verletzt worden, dass sich
die Vorinstanz bei der Einreihung auf eine fehlerhafte Stellenbeschreibung
gestützt habe.

3.4.1

3.4.1.1   Als
fehlerhaft rügen die Rekurrierenden mit ihrer Rekursbegründung insbesondere den
Umstand, dass für alle Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik auf
Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule), unabhängig davon, ob es sich
um eine integrative Tätigkeit in einer Regelklasse oder um eine separative
Tätigkeit in heilpädagogischen Spezialangeboten (SpA) handelt, dieselbe
Stellenbeschreibung Nr. [...] gelten solle. Diese beiden Tätigkeiten würden
derart stark voneinander abweichen, dass es unmöglich sei, das Stellenprofil
beider Tätigkeiten in ein und derselben Stellenbeschreibung abzubilden.

Als Lehrpersonen
der Schulischen Heilpädagogik in Klassen mit heilpädagogischen Spezialangeboten
trügen sie im Unterschied zu den Lehrpersonen in den Regelklassen die alleinige
Verantwortung für den Bildungsauftrag der Jugendlichen. In dieser Funktion
unterrichteten und förderten sie die schwierigsten und herausforderndsten
Schülerinnen und Schüler, welche in der Regelklasse nicht mehr integrativ «beschulbar»
seien. Die Zusammensetzung der Schülerinnen und Schüler sei aufgrund der
zahlreichen verschiedenen Störungsbilder (ADHS, Entwicklungsstörungen,
Autismus-Spektrum-Störungen [ASS], psychische Erkrankungen, starke
Verhaltensauffälligkeiten aufgrund traumatischer Erfahrungen, [IV-relevante]
geistige und körperliche Behinderungen etc.) äusserst heterogen, was eine hohe,
sehr anspruchsvolle Unterrichtsdifferenzierung erfordere. Die Begleitung der
krisenbelasteten und zum Teil aggressiv reagierenden Jugendlichen im Lern- und
Beurteilungsprozess sei äusserst dicht und intensiv. Auch in administrativer
und organisatorischer Hinsicht bestehe im Zusammenhang mit der Erstellung von
Berichten, Dokumentationen, Protokollen und Förderplänen ein hoher und im Vergleich
zu Regelklassen deutlich erhöhter Aufwand. Neben dem ständigen Austausch im
Team bestünden auch intensive Kontakte und eine intensive Zusammenarbeit mit
den Eltern, mit externen Diensten wie der Berufsberatung, Schulpsychologen,
Timeouts, Arbeitgebern, Therapeuten, mit den Helfersystemen sowie mit den
abgebenden und evtl. abnehmenden Schulen. Sie hätten dabei im Gegensatz zu den
Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in (integrativen) Regelklassen die
Klassenlehrperson­funktion inne und trügen für die intensive Vernetzung die
alleinige Verantwortung. Die Tätigkeit erfordere eine hoch ausgeprägte
Kommunikations- und Sozialkompetenz, da die Rekurrierenden in oft extrem
schwierigen Krisensituationen mit unterschiedlichen Partnern zusammenarbeiten
und koordinieren müssten. Zudem erweise sich die Berufsorientierung aufgrund
der beschränkten Möglichkeiten der Schülerinnen und Schüler sehr komplex und es
müsse oft mit der IV-Berufsberatung und den Eltern zusammen ein geeigneter
geschützter Ausbildungsplatz ausserhalb des ersten Arbeitsmarktes gefunden
werden. Schliesslich organisierten sie auswärtige Schullager im Sommer und
Winter, Projektwochen und mehrere Berufserkundungswochen, was aufgrund der
gesundheitlichen Einschränkungen der Schülerinnen und Schüler deutlich
anspruchsvoller als in den Regelklassen sei.

Entgegen der
Auffassung der Vorinstanz seien diese Besonderheiten ihrer Stellen in der
Stellenschreibung Nr. [...] nicht abgebildet, was sich besonders
augenfällig an der nicht erwähnten Klassenführung zeige. Aus dem mit dem
Bericht des Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 eingereichten Steckbrief
«Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I» gehe deutlich hervor, dass die
bewertungsrelevanten Besonderheiten der Tätigkeit der Rekurrierenden nicht
erkannt und somit nicht berücksichtigt worden seien. So sei dort meist von
«Mitverantwortung» anstatt «alleiniger Verantwortung» und von Zusammenarbeit
mit  an Schulen mit Spezialangeboten nicht vorhandenen  Regellehrpersonen die
Rede. Nicht erwähnt sei zudem die alleinige Verantwortung für den
Bildungsauftrag und die Klassenführung. Ihre Tätigkeit als Lehrpersonen der Schulischen
Heilpädagogik in separativen Spezialangeboten weiche derart stark von der
Tätigkeit der Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in Regelklassen ab,
dass das Festhalten an einer einzigen Stellenbeschreibung nicht haltbar sei.
Vielmehr müsse für die Stelle der Rekurrierenden zwingend eine eigene
Stellenbeschreibung «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9.  11.
Klasse Volksschule), Spezialangebote» erstellt werden.

3.4.1.2   Die
Vorinstanz anerkennt mit ihrer Vernehmlassung, dass die Stellenbeschreibung für
die Stelle «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse
Volksschule)» aufgrund des Spielraums in der Ausgestaltung der
Besoldungsordnungen sowohl auf die integrativ in einer Regelklasse wie auch die
separativ in heilpädagogischen Spezialangeboten tätigen Lehrpersonen der Schulischen
Heilpädagogik Sekundar I zur Anwendung komme. Wohl gebe es gewisse kleine
Unterschiede zwischen diesen beiden Tätigkeiten und unterschiedliche
Rahmenbedingungen (Settings). Der generelle Auftrag sei aber identisch und die
Aufgaben würden grossmehrheitlich übereinstimmen. Ein Unterschied zur Tätigkeit
von Heilpädagoginnen und -pädagogen in integrativen Angeboten stelle zwar die
von den Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I in separativen
Angeboten ausgeübte «Klassenlehrpersonfunktion» dar. Trotzdem seien sämtliche
von den Rekurrierenden genannten Aufgaben in der Stellenbeschreibung Nr. [...]
enthalten und auch bewertet worden. Bei alternativen Umschreibungen für
integrative bzw. separative Angebote (wie «Verantwortung für die Klassenführung»
bzw. «Mitverantwortung je nach Angebot und Stufe») sei bei der Bewertung der
Stelle die jeweils höhere Anforderung berücksichtigt worden. Auch die von den
Schülerinnen und Schülern an die Lehrpersonen gestellten Anforderungen seien
ähnlich anspruchsvoll, werde das Umfeld in Spezialangeboten mit speziell
kleinen Klassen doch gerade den Anforderungen an den dort zu erteilenden
Unterricht angepasst. Auch die unbestrittene Heterogenität, welche eine hohe
und sehr anspruchsvolle Unterdifferenzierung fordere, sei in integrativen
Angeboten genauso so gross, wenn nicht sogar grösser. Gleiches gelte für die
Anforderungen an die Begleitung der sich mitunter aggressiv verhaltenden
Schülerinnen und Schüler wie auch für den Aufwand in administrativer und
organisatorischer Hinsicht. Auch die erforderliche Kommunikations- und
Sozialkompetenz im Kontakt mit Erziehungsberechtigten, schulnahen Diensten, der
IV-Berufsberatung, den Ausbildnern, den Fachzentren und weiteren Institutionen
sei bei den gleichermassen für die Berufsorientierung zuständigen Lehrpersonen
Heilpädagogik in separativen wie in integrativen Angeboten vergleichbar hoch.
Aufgaben im Zusammenhang mit der Organisation auswärtiger Schullager,
Projektwochen und Berufserkundungswochen seien in einem gewissen Mass von allen
Lehrpersonen wahrzunehmen. Soweit in der Stellenbeschreibung Nr. [...] von
der Mitverantwortung bei der umfassenden Erfüllung des Bildungsauftrages der
Volksschule gesprochen werde, beziehe sich dies auf die gesamte Volksschulzeit,
welche von den Rekurrierenden lediglich in der 9. bis 11. Klasse wahrgenommen
werde. Auch die Verantwortung für die Klassenführung werde in der
Stellenbeschreibung Nr. [...] explizit genannt. In Krisensituationen
arbeiteten sie mit Sozialpädagogen und -pädagoginnen zusammen, weshalb in der
Stellenbeschreibung zutreffend von Mitverantwortung gesprochen werden. Soweit
von Mitverantwortung für die Vorbereitung und Durchführung von Elternabenden
gesprochen werde, beziehe sich dies auf «grosse Elternabende, die ganze
Jahrgänge, die gesamte Schule oder eine ganze Klasse» beträfen und nicht
spezifisch für ein Kind vorgesehen seien. Für diese Anlässe trügen die
Rekurrierenden Mitverantwortung und keine alleinige Verantwortung. Die
individuelle Elternarbeit sei unter dem Aufgabenblock «unterrichtsnah»,
«Zusammenarbeit mit Erziehungsberechtigten: Planung und Durchführung von
Elterngesprächen (einzeln oder gemeinsam mit Teammitgliedern)» erfasst. Auch
diese Aufgabe sei somit korrekt in der Stellenbeschreibung Nr. [...]
enthalten.

3.4.2   Wie
erwähnt (hiervor E. 2.2.3 f.) ist nach der ständigen Praxis des Verwaltungs­gerichts
bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung im Rahmen der sogenannten
Systempflege von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des
Bewertungsentscheides gebildet hat. Bei der Interpretation dieser
Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als
Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt
werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom
27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2,
VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs
betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt
werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.2020 vom
17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3,
VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Selbst wenn die
Stellenbeschreibung Nr. [...] somit in den gerügten Punkten nicht der
tatsächlichen Aufgabe der Rekurrierenden entsprechen sollte, ist davon
auszugehen.

3.4.3   Gegenstand
des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates ist daher allein die per 1.
Februar 2015 erfolgte Überführung der Stelle «Lehrperson Schulische
Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)» gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] im Rahmen der Systempflege. Nicht zu prüfen
ist in diesem Verfahren, ob die Rekurrierenden aufgrund der von ihnen
ausgeübten Aufgabe richtigerweise auf der Grundlage einer anderen
Stellenbeschreibung einer anderen Stelle hätten zugewiesen werden sollen und
auf dieser Grundlage hätten überführt werden sollen. Änderungen der
Stellenbeschreibungen und gestützt darauf geltend gemachte Einreihungsanträge
sind im Rahmen eines Neueinreihungsverfahren gemäss § 7 LG zu prüfen. Zu
berücksichtigen ist auch, dass der Stellengebrauch in den Verantwortungsbereich
des jeweiligen Departements fällt (VGE VD.2020.22 vom 4. März 2022 E. 3.4.2;
VD.2020.21 vom 4. März 2022 E. 4.7.3).

3.4.4   Allerdings
dürfen die Besonderheiten des Überführungsverfahrens im Rahmen der Systempflege
nicht dazu führen, dass die Bewertung einer Stelle der Vergleichbarkeit mit
anderen Stellen bzw. verwandten Tätigkeiten entzogen wird. Diese Grenze ist im
vorliegenden Verfahren erreicht: Zunächst stehen trotz erheblicher Unterschiede
der Tätigkeiten im separativen und integrativen Setting nur eine einzige
Modellumschreibung und eine Stellenbeschreibung zur Verfügung. Sodann entfalten
erhebliche Entscheidungskriterien, die in anderen Verfahren zu
Bewertungsunterschieden führen, im vorliegenden Verfahren keine
differenzierende Wirkung. Schliesslich wird durch die Zusammenfassung
unterschiedlicher Ausgestaltungen der heilpädagogischen Tätigkeit in der
gleichen Stellenbeschreibung auch die Möglichkeit eines wirksamen
Quervergleichs beschränkt.

So entspricht
die Formulierung der Aufgaben der Stelle für eine unbefangene Leserschaft
offensichtlich primär jener der integrativ in Regelklassen tätigen
Heilpädagogen und Heilpädagoginnen. Nur deren Tätigkeit umfasst soweit
ersichtlich «mit den Klassen-, Fachlehr- und Fachpersonen (Logopädie,
Psychomotorik) gemeinsam durchgeführten Unterricht», zielt auf «den besonderen
Bildungsbedarf innerhalb des Unterrichts», wozu der «kollektive und
individuelle Förderbedarf innerhalb der Klasse» zu ermitteln ist. Insbesondere
beim integrativen Unterricht hat ein «Transfer von individueller Förderung zum
Unterricht in der Klasse» und eine «Beratung der Teamkolleg/innen in
heilpädagogischen Fragestellungen» zu erfolgen. Auch die Aufgabe der «Beratung
des Teams im Umgang mit schwierigem Verhalten oder in schwierigen
Unterrichtssituationen» zielt auf die integrative Förderung von Schülerinnen
und Schülern mit besonderem Bildungsbedarf in Regelklassen. Das Gleiche gilt
für die Aufgabe der «Mitverantwortung für die Vorbereitung und Durchführung von
Elternabenden». Klassenlehrpersonen und damit auch die Rekurrierenden tragen
für die Klassenelternabende keine Mitverantwortung, sondern sind für deren
Vorbereitung und Durchführung unter Einbezug der weiteren, in der Klasse
wirkenden Lehrpersonen verantwortlich.

Fragen wirft
auch die Gleichbehandlung der «Verantwortung für die Klassenführung oder
Mitverantwortung je nach Angebot und Stufe» auf. Es ist notorisch, dass selbst
bei ansonsten identischer Aufgabe von Lehrpersonen die Übernahme der
Klassenlehrfunktion zu einer gesonderten Zuweisung mit separater Stellenbeschreibung,
Bewertung der Anforderungen der Stelle und Einreihung geführt hat (vgl. VGE
VD.2020.16, VD.2020.20, VD.2020.23, alle vom 4. März 2022, jeweils E. 4). Warum
dies bei den Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I anders sein soll,
wird nicht ansatzweise erläutert.

Aufgrund dieser
spezifischen Aufgaben der Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I in
Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten (SpA), welche sich von jenen der
integrativ auf der gleichen Stufe unterrichtenden Heilpädagoginnen und
Heilpädagogen erheblich unterscheiden, wird daher für sie eine eigene
Stellenbeschreibung auszufertigen und zu bewerten sein. Diese wird auch die
Grundlage für die Vornahme der Quervergleiche bilden müssen (vgl. hiernach E. 5.2).
Insoweit erweist sich der Rekurs als begründet.

4.         Stellenzuordnung

Aus
verfahrensökonomischen Gründen rechtfertigt es sich, im vorliegenden Verfahren
vorweg zu prüfen, ob die Überführung der Stelle aufgrund der aktuell vorhandenen,
im Rahmen der Systempflege primär massgebenden Stellenbeschreibung abgeändert
werden muss. Es ist daher die Überführung der Stelle der Rekurrierenden
zunächst aufgrund ihrer Zuweisung zur Funktionskette 4023 unter
Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und Unterkompetenzen
zu prüfen, soweit sich die Rekurrierenden mit ihrer Rekursbegründung darauf
beziehen. Nicht angefochten ist die Bewertung der Unterkompetenzen
Flexibilität, Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten.

4.1      Selbständigkeit

Die
Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den
Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen
zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die Modellumschreibung
4023.17 verlangt die «Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit
grösserem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum».

4.1.1   Die
Rekurrierenden stellen sich mit ihrer Rekursbegründung demgegenüber auf den
Standpunkt, «mehrheitlich konzeptionelle Tätigkeiten» wahrzunehmen, da «Ziele
und Rahmenbedingungen oft einzelfallbezogen selbst erarbeitet und
Problemlösungen weitgehend nach eigenem, freiem Ermessen bzw. mit teilweise
bekannten Methoden angegangen werden» müssten. Es bestehe ein grösserer Handlungs-
sowie ein grösserer Entscheidungsfreiraum.

4.1.2   Betreffend
den Gestaltungsfreiraum werden ausführende Tätigkeiten, dispositive Tätigkeiten
und konzeptionelle Tätigkeiten unterschieden. Konzeptionelle Tätigkeiten werden
charakterisiert durch die Vorgabe von strategischen, qualitativen Zielen, wobei
Ziele und Rahmenbedingungen häufig selbst erarbeitet werden müssen, die
Problemlösung weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem
Methodenspektrum erfolgt, der Lösungsweg weitgehend nach freiem Ermessen
gewählt und eine sehr individuelle Bearbeitung von Aufgaben gefordert wird
(Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 6). Die Wahrnehmung von
«teilweise konzeptionellen» Tätigkeiten entspricht der sechsten und die
Wahrnehmung «mehrheitlich konzeptioneller» Tätigkeiten der siebten von acht
Stufen des Gestaltungsfreiraums (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O.,
S. 7). Die durch die Vorinstanz gewählte sechste Stufe bezeichnet also
bereits einen überdurchschnittlich grossen Gestaltungsfreiraum
(VGE VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.1.2). Die Rekurrierenden
substantiieren nicht, inwieweit in der heilpädagogischen Arbeit gemäss der
Stellenbeschreibung Nr. [...] Ziele und Rahmenbedingungen weitgehend
selber erarbeitet, Problemlösungen und Lösungswege weitgehend nach freiem
Ermessen und die Aufgabe insgesamt individuell bearbeitet werden. Gänzlich ohne
Begründung bleibt die Behauptung eines grösseren Entscheidungsfreiraums.

4.1.3   Daraus
folgt, dass die Bewertung dieser Unterkompetenz durch die Vorinstanz nicht zu
beanstanden ist.

4.2      Kommunikationsfähigkeit

Die
Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über
den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad
bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises
beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9).
Die Modellumschreibung 4023.17 verlangt die «Übermittlung von teilweise komplexen
Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit
mittlerer Heterogenität».

4.2.1   Die
Rekurrierenden machen geltend, dass für ihre Stelle sehr hohe Anforderungen an
die Kommunikationsfähigkeit gestellt würden. Insbesondere sei mit
unterschiedlichsten Personen (Schülerinnen und Schülern,
Erziehungsberechtigten, zahlreichen Fachpersonen aus unterschiedlichsten
Fachrichtungen etc.) zu kommunizieren. Es handle sich somit um die Übermittlung
von mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an
einen Empfängerkreis mit grosser Heterogenität, womit die Anforderungen an die
Modellumschreibung 4023.17 deutlich übertroffen würden.

4.2.2   Soweit
sich die Rekurrierenden zur Begründung ihres Standpunkts darauf beziehen, dass
ihre Stellenbeschreibung nicht korrekt sei, kann darauf nach dem Gesagten
(E. 2.2.3) nicht weiter eingegangen werden. Was den geltend gemachten
Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften anbelangt, substantiieren
die Rekurrierenden nicht, inwiefern ihre Unterrichtstätigkeit wie auch die
übrigen Tätigkeiten mehrheitlich von der Übermittlung sehr schwieriger
Botschaften oder einem hohen Abstraktionsgrad der übermittelten Inhalte geprägt
würde. Schliesslich entspricht der geltend gemachte Empfängerkreis exakt der
Umschreibung mittlerer Heterogenität in den Erläuterungen zur Stellenzuordnung
(a.a.O., S. 9).

4.2.3   Die
Bewertung der Anforderungen der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]
an die Unterkompetenz Kommunikation ist daher nicht zu beanstanden.

4.3      Kooperations- und Teamfähigkeit

Die für die
Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den
Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die
Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner beschrieben (vgl. Erläuterungen
zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11). Für die Erfüllung der
Modellumschreibung 4023.17 wird die «Bearbeitung von anspruchsvolleren
Problemstellungen (pädagogische Fragestellungen) in einer mittelgrossen Gruppe
mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und Standpunkten» verlangt.

4.3.1   Die
Rekurrierenden machen demgegenüber geltend, dass die tatsächlichen Aufgaben und
Anforderungen ihrer Stelle die diesbezügliche Umschreibung der Modellumschreibung
4023.17 deutlich überträfen. Es sei von der «Bearbeitung anspruchsvollerer
Problemstellungen (pädagogischer Fragestellungen) in einer grossen Gruppe mit
Partnern mit teilweise konträren Interessen und Standpunkten» auszugehen. Die
Bezeichnung «mittelgrosse Gruppe» finde sich zum Beispiel auch in der Modellumschreibung
4010.16 (Regellehrperson Sekundarstufe I). Unter Berücksichtigung der
Schwierigkeiten, die die Jugendlichen in den Spezialangeboten aufwiesen, sei
bei ihrer Tätigkeit die Zusammenarbeit mit viel mehr anderen Stellen notwendig
(z.B. mit der IV, Berufsberatung, Schulpsychologen, Timeouts, Arbeitgebern,
Therapeuten etc.). Es sei daher von einer «grossen Gruppe» auszugehen. Entgegen
der Behauptung der Vorinstanz hätten die verschiedenen involvierten Stellen,
wie z.B. Sozialversicherungen oder die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde
(KESB), der Kinder- und Jugenddienst (KJD), der Schulpsychologische Dienst
(SPD), die Schul- und Volksschulleitung (VSL) zudem durchaus gelegentlich
konträre Interessen und würden etwa unterschiedliche Massnahmen für einzelne
Schülerinnen oder Schüler empfehlen.

4.3.2   Unbestritten
ist damit der Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, während Differenzen
bezüglich der Grösse der Gruppe und der Interessen und Standpunkte der
Partnerinnen und Partner bestehen.

Während für die
Annahme einer mittelgrossen Gruppe nach der Systematik erhöhte Anforderungen
bezüglich der Gruppenzusammensetzung gegeben sind, liegen bei einer grossen
Gruppe diesbezüglich hohe Anforderungen vor. Wie die Vorinstanz mit ihrer
Vernehmlassung ausführt, kooperieren die Rekurrierenden gemäss der
Stellenbeschreibung Nr. [...] mit Fachstellen im Erziehungsdepartement (ED),
Schulen, Fachpersonen, Tagesstrukturen, dem Eltern- bzw. Schulrat sowie mit
Partnern in der Berufswelt. Damit setzt sich die Gruppe der
Kooperationspartnerinnen und -partner neben wenigen anderen Gruppierungen
(Eltern, Berufswelt) überwiegend aus Institutionen bzw. Gremien aus dem Umfeld
der Schule bzw. Bildung zusammen (Fachstellen ED, Schulen, Tagesstrukturen,
Schulrat). Dies entspricht erhöhten Anforderungen bezüglich der
Gruppenzusammensetzung und somit einer mittelgrossen Gruppe von Partnern.
Entsprechend ist auch bei der Einreihung der Stelle «Lehrperson Sekundarstufe I
(9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer und mehr», Stellenbeschreibung Nr. [...],
bei der Bewertung dieser Unterkompetenz von einer mittelgrossen Gruppe
ausgegangen worden. Auch wenn sich die Kooperationspartnerinnen und -partner
der Unterrichtenden im Regelunterricht und in den heilpädagogischen Angeboten unterscheiden,
darf im Ergebnis von einer vergleichbaren Gruppengrösse ausgegangen werden.

Was die
Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner betrifft, liegen
konträre Interessen und Standpunkte nach der Systematik dann vor, wenn bei
unterschiedlichen Interessenlagen zu vermitteln ist, während bei
unterschiedlichen Interessen und Standpunkten eine Integration anderer
Auffassungen zu erfolgen hat (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11).
Vorliegend liegen nicht zuletzt mit Bezug auf die Kostenfolgen konkreter
Unterstützungsmassnahmen für Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf bei den
verschiedenen Kooperationspartnerinnen und ‑partnern mitunter
unzweifelhaft verschiedene Auffassungen vor. Gleichwohl bleiben die Interessen
der Kooperationspartnerinnen und -partner jeweils auf das Wohl der Schülerinnen
und Schüler gerichtet. Soweit diesbezüglich aber eine Integration der
Auffassungen nicht möglich ist, ist nicht ersichtlich, inwieweit die
Lehrpersonen selber an entsprechenden Konflikten mitentscheiden können. Im
Ergebnis ist daher die Bewertung auch dieses Unterkriteriums nicht zu
beanstanden.

4.4      Führung

4.4.1   Die
Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Modellumschreibung 4023.17
Lehrperson Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse Volksschule (Sekundarstufe I)
auf die «Erteilung von Unterricht an Einzelpersonen bzw. an eine kleinere
Anzahl von Lernenden im Rahmen des Lehrplans». Es handelt sich dabei
unbestrittenermassen um eine Fachführungsaufgabe. Unter Fachführung wird nach
der Systematik die Verantwortung für die fachlich korrekte Ausführung sowie die
fachliche Anweisung von einer gewissen Intensität und Beständigkeit verstanden.
Ad hoc-Situationen bleiben dabei ausgeschlossen. Die Anforderungen bestimmen
sich dabei einerseits nach der Anzahl der zu führenden Personen und andererseits
nach der Verschiedenartigkeit ihrer Funktionen (Erläuterungen zur
Stellenzuordnung, a.a.O., S. 13).

4.4.2   Die
Rekurrierenden rügen diesbezüglich, es sei unberücksichtigt geblieben, dass sie
Schülerinnen und Schüler über mehrere Jahrgänge hinweg gleichzeitig in
Mehrjahrgangsklassen unterrichteten, was die Anforderungen verglichen mit der
Tätigkeit der Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in Regelklassen
deutlich erhöhe. Ebenfalls nicht berücksichtigt worden sei die immer häufiger
erfolgende Betreuung von Praktikantinnen und Praktikanten sowie auch
Zivildienstleistenden. Schliesslich machen sie geltend, nicht eine kleinere,
sondern eine kleinere bis mittlere Anzahl von Lernenden zu führen.

4.4.3   Entgegen
der Auffassung der Vorinstanz geht die Mehrjahrgangssituation in Schulen mit
heilpädagogischen Spezialangeboten aus der Stellenbeschreibung nicht hervor.
Zwar zählt es zu den Aufgaben der Stelle, differenzierte Lernangebote und ‑konzepte
zur Entwicklung der individuellen Potentiale der unterrichteten Schülerinnen
und Schüler zu entwickeln. Dies wohnt aber unabhängig von der Situation der
Führung eigentlicher Mehrjahrgangsklassen aufgrund der Heterogenität des
Förderbedarfs von Kindern jeder Klassenführung in Schulen mit heilpädagogischen
Spezial­angeboten inne. Wie es sich damit aber verhält, kann hier offenbleiben.
Dem angefochtenen Entscheid können nur Aussagen über die Anzahl der fachlich
angewiesenen Personen entnommen werden. Eine Aussage über die Heterogenität
dieser Gruppe und über ihre Bewertung findet sich dagegen im angefochtenen
Entscheid nicht. Nicht weiter begründet wird vom Regierungsrat, wieso die 14
Schülerinnen und Schüler gemäss der Stellenbeschreibung als kleinere Anzahl
bewertet worden sind. In der Systematik werden diesbezüglich acht Kategorien
von einer sehr kleinen bis zu einer sehr grossen Anzahl unterschieden. Eine
kleinere Anzahl entspricht der dritten, eine kleinere bis mittlere der vierten
Kategorie. Die Schülerzahl in den Schulen mit heilpädagogischen
Spezialangeboten kommt jener in den A-Zügen der Sekundarschule von 16
Schülerinnen und Schülern nahe. Auch in absoluten Zahlen erscheint eine Anzahl
von 14 fachlich geführten Personen nicht als gering. Da das Übertreffen einer
Modell­umschreibung hinsichtlich einer einzelnen Unterkompetenz die Zuordnung
der Stellenbeschreibung nicht in Frage zu stellen vermag, kann die Frage der
korrekten Zuordnung nach der Systematik aber letztlich offenbleiben (vgl. hiernach
E. 4.6).

Nicht zu
beanstanden ist dagegen die unterbliebene besondere Berücksichtigung einer
fachlichen Führung von Praktikantinnen und Praktikanten. Wie der Regierungsrat
diesbezüglich ausführen lässt, setzt Fachführung eine gewisse Intensität und
Beständigkeit voraus und bleiben Führungsaufgaben in «Ad hoc-Situationen»
ausgeschlossen. Die Rekurrierenden substantiieren nicht, dass ihre
diesbezüglichen Führungsaufgaben diese Anforderungen erfüllen würden.

4.4.4   Daraus
folgt, dass offen bleiben kann, ob bei der Bewertung der Stelle «Lehrperson
Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse Volksschule (Sekundarstufe I)» gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] der Heterogenität der geführten Gruppe von
Schülerinnen und Schülern hinreichend Rechnung getragen worden ist und ob von
einer kleineren Zahl von fachlich geführten Personen ausgegangen werden kann.

4.5      Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Unter Bezugnahme
auf die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten rügen die Rekurrierenden
inhaltlich die Beurteilung der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen.
Diesbezüglich nennt die Modellumschreibung 4023.17 «häufige psychische
Beanspruchungen mit erhöhter Intensität» sowie «gelegentliche Beanspruchungen
eines Sinnesorgans mit gewisser Intensität».

4.5.1   Die
Rekurrierenden rügen dabei das Fehlen eines Hinweises, dass sie zum Teil mit
aggressivem Verhalten und Gewaltausbrüchen der Schülerinnen und Schüler
konfrontiert seien, was eine Gefahr auch für ihre physische Integrität
darstelle. Unter Berücksichtigung dieses Aspekts würden die Anforderungen der Modellumschreibung
4023.17 auch bei diesem Kriterium übertroffen.

4.5.2   Dem hält
die Vorinstanz entgegen, physische Beanspruchungen lägen bei deutlich erhöhten
Beanspruchungen des Körpers, insbesondere des Bewegungsapparats, durch
stellenbedingte Gegebenheiten vor. Konfrontationen mit aggressivem Verhalten
und Gewaltausbrüchen von Schülerinnen und Schülern würden dagegen bei den
psychischen Beanspruchungen einfliessen. Dem kann gefolgt werden. Die
Rekurrierenden legen nicht dar und es ist nicht ersichtlich, dass sie sich
regelmässig physisch gegen körperliche Gewalt zur Wehr zu setzen oder solche zu
erdulden haben. Sie sind aber Konfrontationen mit aggressivem Verhalten
ausgesetzt, was vor allem eine psychische Belastung darstellt und entsprechend
berücksichtigt worden ist. Die Bewertung dieser Rubrik ist daher nicht zu
beanstanden.

4.6      Zusammenfassung

Zusammenfassend
ist daher die Feststellung der Vorinstanz, dass die Stelle gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] die Anforderungen der Modellumschreibung
4023.17 erfüllt, nicht zu beanstanden. Dieses Ergebnis steht unter Vorbehalt
der offen gelassenen Bewertung der Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz
Führung. Selbst wenn die Anforderungen der Stelle bei der Unterkompetenz
Führung übersteigen sollte, führt dieses mögliche Übertreffen der Anforderungen
einer einzelnen Unterkompetenz allein praxisgemäss noch nicht zur Zuweisung in
die nächsthöhere Lohnklasse. Die Rechtsprechung über die Erfüllung der nächsthöheren
Modell­umschreibung kann nur sinngemäss zur Anwendung kommen, da in der
vorliegenden Funktionskette bloss die Richtposition 4023.17 umschrieben ist
(vgl. hiervor E. 3.3). Im vorliegenden Fall müssten für die Einreihung in
eine höhere Lohnklasse die Anforderungen der Modellumschreibung 4023.17 vollumfänglich
oder jedenfalls in wesentlichen Teilen übertroffen werden. Eine solche
Situation liegt nicht vor.

5.         Quervergleiche

Mit ihrem Rekurs
rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten Quervergleiche
vorgenommen» worden seien.

5.1Sie
machen dabei geltend, dass keine formell korrekten Quervergleiche vorgenommen
worden seien. Soweit sie diesbezüglich eine fehlende Dokumentation der
Herstellung einer «stimmigen Systematik» rügen, kann auf die Erwägungen in
E. 2 verwiesen werden.

Weiter ist
festzustellen, dass sich die Rekurrierenden mit den im angefochtenen Entscheid
vorgenommenen Quervergleichen mit den jeweils in die Lohnklasse 16 überführten
Stellen «Lehrperson Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer
und mehr» sowie «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Primarstufe (3. bis 8.
Klasse Volksschule)» nicht auseinandersetzen.

5.2Weiter
rügen die Rekurrierenden, dass die von ihnen vorgenommene Tätigkeit in
separativen Klassen an Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten nicht mit
der Stelle der integrativ in Regelklassen unterrichtenden Lehrpersonen der
Schulischen Heilpädagogik Sekundar I verglichen worden sei. Diesbezüglich ist
nicht bestritten, dass eine vergleichende Prüfung der Anforderungen an die von
den Rekurrierenden ausgeübte heilpädagogische Tätigkeit in separativen
Angeboten mit jener von integrativ tätigen Heilpädagoginnen und -pädagogen
nicht stattgefunden hat, da sie beide der gleichen Stelle «Lehrperson Schulische
Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)» gemäss
Stellenbeschreibung Nr. [...] zugeordnet worden sind. Wie hiervor (E. 3.4.4)
ausgeführt, bestehen zwischen den beiden Tätigkeiten aber gerade auch mit Blick
auf die Klassenführung bei der heilpädagogischen Tätigkeit in separativen
Angeboten erhebliche Unterschiede. Da Quervergleiche aufgrund der
Stellenbeschreibungen vorzunehmen sind, setzt dies eine Umschreibung beider
Stellen, also zwei Stellenbeschreibungen voraus. Vorliegend besteht für die
beiden unterschiedlichen Tätigkeiten aber nur eine Stellenbeschreibung. Daher
kann der Quervergleich zwischen der separativen und der integrativen Tätigkeit im
vorliegenden Verfahren nicht erfolgen.

6.         Begutachtung

Schliesslich
verlangen die Rekurrierenden die Einholung eines Gutachtens. Wie sich aus dem
von ihnen zur Begründung ihres Antrags referierten Entscheid des Bundesgerichts
BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt, welcher sich im
Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein Gutachten nur insofern
erforderlich, als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt,
spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte
vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391; 117 Ia 262
E. 4c S. 269 f.). Vorliegend kann eine abschliessende
Beurteilung der zutreffenden Überführung der Rekurrierenden im vorliegenden
Verfahren mangels einer auf ihre Tätigkeit zugeschnittenen Stellenbeschreibung
nicht erfolgen. Es erübrigt sich daher mangels einer solchen auch, im vorliegenden
Verfahren ein Gutachten einzuholen.

7.         Herabsetzung um eine Lohnklasse

7.1Schliesslich
beanstanden die Rekurrierenden, dass sie ungerechtfertigterweise um eine
Lohnklasse herabgesetzt worden seien. Sie rügen, dass sich die Vor­instanz diesbezüglich
auf § 2 Abs. 2 LG stütze, es aber unterlasse, veränderte Verhältnisse
bei den Berufs- und Funktionsbildern im Vergleich zum Einreihungsplan aus dem
Jahr 1995 aufzuzeigen. Sie stellen sich dabei auf den Standpunkt, dass eine
Änderung der Einreihung nur bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse
oder unter den Voraussetzungen einer Revision möglich sei. Beides liege nicht
vor, weshalb eine Rückstufung von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17 auch
aus diesem Grund nicht zulässig sei.

7.2Darin
kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Einer Veränderung bezüglich der
Anforderungen einer bestimmten Stelle bedarf es nur bei einer Neueinreihung
gemäss § 7 LG. Demgegenüber zielt die auf § 2 Abs. 2 LG
gestützte Anpassung des gesamten Einreihungsplans im Rahmen des Projekts
Systempflege auf Änderungen der Berufs- und Funktionsbilder der Mitarbeitenden
der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Daraus folgt auch, dass die neue
Einreihung unabhängig von der Einreihung nach der bisherigen Systematik zu
erfolgen hat. Dabei ist im Rahmen der Systempflege neben der Einreihung in eine
Richtposition mit der bisherigen oder einer höheren Lohnklasse auch die
Zuordnung auf eine Richtposition mit einer tieferen Lohnklasse möglich. Dabei
erfolgt eine gewisse Milderung der finanziellen Folgen einer Herabsetzung mit
dem Erhalt des Frankenbestandes des bisherigen Lohnes (VGE VD.2019.220 vom
17. November 2020 E. 2.5.2). Den Rekurrierenden bleibt  trotz der
Einreihung in eine tiefere Lohnklasse  der bisherige frankenmässige
Lohnanspruch gewahrt.

8.         Entscheid und Kosten

8.1Daraus
folgt, dass der Rekurs teilweise gutzuheissen und die Sache zur Neubewertung
der Aufgaben der Rekurrierenden auf der Grundlage einer spezifischen
Stellenbeschreibung der Schulischen Heilpädagogik im separativen Setting und
zur Durchführung eines Quervergleichs auf dieser Grundlage mit der Stelle der
integrativ in Regelklassen unterrichtenden Lehrpersonen der Schulischen
Heilpädagogik Sekundar I, den «Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik
Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule)» sowie den «Lehrpersonen
Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer und mehr»
zurückzuweisen ist. Das weitergehende Rekursbegehren wird abgewiesen. Diese
Neubewertung wird wiederum mit Wirkung ab dem 1. Februar 2015 zu erfolgen
haben.

8.2Die
Rückweisung der Sache gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie
auch der Parteientschädigung als Obsiegen der Rekurrierenden, wenn die infolge
der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung noch zu einer vollständigen
Gutheissung des Antrags der Rekurrierenden führen kann (BGer 2C_846/2013
vom 28. April 2014 E. 3.2; VGE VD.2020.150 vom 19. November 2020
E. 4.2.1, VD.2019.98 vom 15. April 2020 E. 5.2, VD.2019.36 vom 10.
Januar 2020 E. 8.1, VD.2017.184 vom 28. März 2019 E. 1.2). Da eine
korrekte Überführung der Stelle der Rekurrierenden von einer
Stellenbeschreibung abhängt, die derzeit noch nicht vorliegt, ist die
vollständige Gutheissung des Antrags der Rekurrierenden und ihre Überführung in
die Lohnklasse 18 aufgrund des Rückweisungsentscheides weiterhin möglich.

Daraus folgt,
dass auf die Erhebung einer Gebühr für das verwaltungs­gerichtliche Verfahren
zu verzichten und der Regierungsrat anzuweisen ist, den Rekurrierenden eine
Parteientschädigung auszurichten. Die Rekurrierenden haben mit ihrer Eingabe
vom 24. Februar 2021 eine Honorarnote ihrer Vertretung einreichen lassen. Damit
machen sie einen Vertretungsaufwand ihrer Vertreterin und ihres Vertreters von
insgesamt 23,16 Stunden geltend. Vorliegend wird nicht substantiiert, dass die
Vertretung durch zwei Person notwendig gewesen wäre. Die geltend gemachten
Positionen zeigen, dass diese Doppelvertretung zu einem Mehraufwand geführt
hat. So musste etwa die Rekursbegründung mit beiden vertretenden Personen
besprochen werden (vgl. Einträge vom 24./25. Juni 2020). Im Rahmen der
Festsetzung eines als Parteientschädigung überwälzbaren Honorars kann
allerdings nur der Aufwand berücksichtigt werden, welcher notwendigerweise
entstanden ist. Daraus folgt, dass als Basis für die Berechnung der
Parteientschädigung bloss ein leicht reduzierter Aufwand von 20 Stunden
berücksichtigt werden kann. Weiter ist praxisgemäss von einem überwälzbaren Stundentarif
von CHF 250. statt der in Rechnung gestellten CHF 260. auszugehen.
Daraus folgt ein Honorar von CHF 5000., zu dem die geltend gemachten
Auslagen von CHF 52.50 sowie die Mehrwertsteuer hinzukommen. Der
geleistete Kostenvorschuss ist den Rekurrierenden zurückzuerstatten.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungs­gericht (Dreiergericht):

://:        In Gutheissung des Rekurses wird der Beschluss
des Regierungsrats vom 21. Januar 2020 aufgehoben und die Sache zur Neubewertung
der Stelle der Rekurrierenden aufgrund einer neu zu erarbeitenden Stellenbeschreibung
betreffend heilpädagogische Spezialangebote an den Regierungsrat zurückgewiesen.

Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden
keine Gerichtskosten erhoben.

Der Regierungsrat hat den Rekurrierenden für das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 5'052.50,
zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 389.05, insgesamt also CHF 5'441.55 zu bezahlen.

Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 3'600.
wird den Rekurrierenden zurückerstattet.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.