bs_appellationsgericht · VD.2018.228 · 2019-11-05 · de
Submission: Einführung einer hoch-performanten Plattform mit integrierter Advanced Analytics (SAP) (GATT/WTO-Abkommen, resp. Staatsvertrag)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2018.228

URTEIL

vom5. November 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer,

lic. iur. Barbara Schneider und Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____ AGRekurrentin

[...]

gegen

Bau- und VerkehrsdepartementRekursgegner

Kantonale Fachstelle für
öffentliche Beschaffungen

Münsterplatz 11, 4001 Basel

B____ AGBeigeladene

[...]

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen den
Zuschlagsentscheid des Bau- und Verkehrsdepartements als Beschaffungsstelle für
das Justiz- und Sicherheitsdepartement als Bedarfsstelle vom 28. November 2018

betreffend Submission:

Sachverhalt

Das Bau- und
Verkehrsdepartement (nachfolgend Beschaffungsstelle) erteilte am
28. November 2018 den Zuschlag für die Einführung einer hoch-performanten
Plattform mit integrierter "Advanced Analytics" (SAP) für das Justiz-
und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend Bedarfsstelle)
an die B____ AG. Dies wurde am 1. Dezember 2018 unter www.simap.ch sowie
im Kantonsblatt publiziert. Gemäss der Publikation erfolgte der Zuschlag im
freihändigen Verfahren, weil der Beschaffungsgegenstand aus technischen Gründen
nur von einem bestimmten Anbieter geliefert werden könne. Der Zuschlag erfolgte
zu einem Preis von CHF 2'993'784.05, welcher sich aus der Überlassungsvergütung
für die Software von CHF 935'557.55 sowie einer jährlichen auf zehn Jahre
hochgerechneten Softwarepflegevergütung in der Höhe von CHF 205'822.65 ergibt.

Gegen den
Zuschlag erhob die A____ AG (Rekurrentin) am 10. Dezember 2018 beim Verwaltungsgericht
Rekurs mit dem Antrag um kosten- und entschädigungspflichtige Aufhebung des
Zuschlags. Das Bau- und Verkehrsdepartement sei anzuweisen, das korrekt
umschriebene Beschaffungsobjekt in einem offenen Verfahren auszuschreiben. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte sie um Gewährung der umfassenden
Akteneinsicht. Auf entsprechenden Antrag hin wurde dem Rekurs mit verfahrensleitender
Verfügung vom 13. Dezember 2018 vorläufig die aufschiebende Wirkung zuerkannt
und dem Justiz- und Sicherheitsdepartement untersagt, den Vertrag mit der B____
AG gemäss dem Zuschlag vom 28. November 2018 abzuschliessen.

Mit
Vernehmlassungen vom 30. Januar 2019 beantragten sowohl die Beschaffungsstelle
als auch die B____ AG (Beigeladene), auf den Rekurs sei nicht einzutreten.
Eventualiter sei der Rekurs abzuweisen. Die Kosten seien der Rekurrentin
aufzuerlegen. Nach Zustellung der Vernehmlassungen inkl. Beilagen hielt die A____
AG mit Replik vom 18. März 2019 an ihren Anträgen im Wesentlichen fest und präzisierte
ihre Anträge betreffend die Akteneinsichtnahme. Die Beschaffungsstelle hielt
mit Duplik vom 2. Mai 2019 an ihren Anträgen fest und beantragt die Abweisung
der Akteneinsichtsgesuche. Die Beigeladene hielt mit Duplik vom 2. Mai 2019
ebenfalls an ihren Anträgen fest und stellte in Bezug auf die
Akteneinsichtsgesuche der Rekurrentin Anträge zum Schutz ihrer
Geschäftsgeheimnisse. Mit Verfügung vom 13. Mai 2019 stellte das
Verwaltungsgericht der Rekurrentin weitere Unterlagen  zum Schutz von
Geschäftsgeheimnissen der Beigeladenen teilweise mit Abdeckungen  zu. Die Rekurrentin
reichte daraufhin am 31. Mai 2019 eine Triplik ein. Die Triplik wurde am 5.
Juni 2019 den anderen Parteien zur Kenntnisnahme zugestellt.

Die Einzelheiten
der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind,
aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 31 lit. f in Verbindung mit § 30 Abs. 1 des Gesetzes über öffentliche
Beschaffungen (Beschaffungsgesetz [BeschG], SG 914.100) kann gegen den Zuschlag
in einem öffentlichen Vergabeverfahren Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben
werden. Angefochten ist im vorliegenden Fall zwar die Zuschlagsverfügung in
einem freihändigen Verfahren. Allerdings muss auch bei einer freihändigen Vergabe
von Aufträgen auf dem Rekursweg überprüft werden können, ob damit das Beschaffungsrecht
(insbesondere die §§ 13 und 19 BeschG) verletzt worden ist, auch wenn es in
einem solchen Fall im Regelfall an einem konkreten Anfechtungsobjekt fehlt (VGE
VD.2015.14 vom 15. Juli 2015 E. 1.2.1, VD.2009.726 vom 6. April 2010 E. 1.2
mit Hinweis auf BGE 131 I 137 E. 2.5 S. 143 und AGE 621/2007 vom 13. Juni 2007;
vgl. auchGalli/Moser/Lang/Steiner,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 1319).
Aufgrund des Umfangs und der Bedeutung der Vergabe im vorliegenden Fall war es
richtig, dass der Zuschlag, auch wenn im freihändigen Verfahren ergangen,
veröffentlicht worden ist, womit der Beigeladenen und anderen potentiellen
Konkurrenten die Möglichkeit eröffnet worden ist, sich gegen den Zuschlag mit
dem Rekurs gemäss § 30 BeschG zu wehren.

1.2Das Verfahren richtet sich gemäss § 30 Abs. 5 BeschG nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
(VRPG, SG 270.100), soweit das Beschaffungsgesetz keine anderen Vorschriften
enthält. Nach § 8 VRPG ist zu prüfen, ob die Vergabebehörde den Sachverhalt
nicht richtig festgestellt, das öffentliche Recht unrichtig angewendet, von ihrem
Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze
oder verfassungsmässige Garantien verstossen hat. Eine Überprüfung des
angefochtenen Entscheids auf seine Angemessenheit hin findet demgegenüber nicht
statt (Art. 16 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen [IVöB, SG 914.500]; vgl. VGE VD.2018.10 vom 27. Oktober 2018
E. 1.3, VD.2014.263 vom 17. Juni 2015 E. 1.3).

1.3Zum
Rekurs an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch den angefochtenen
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat (§ 13 Abs. 1 VRPG). Zur Rekurserhebung sind im Beschaffungsrecht
nicht berücksichtigte Anbietende dann legitimiert, wenn sie bei dessen
Gutheissung eine reelle Chance haben, den Zuschlag selbst zu erhalten oder wenn
die Gutheissung zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in dem
sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das
schutzwürdige Interesse an der Rekursführung (vgl. BGE 141 II 14 E. 4 ff. S. 27
ff.; VGE VD.2016.251 vom 3. April 2017 E. 1.1). Wird in einem Rekurs  wie
vorliegend  geltend gemacht, es sei zu Unrecht ein freihändiges Verfahren
durchgeführt worden, muss die Rekurrentin zur Begründung ihrer Legitimation
aufzeigen, dass sie als potentieller Anbieter die zu beschaffende Leistung
hätte anbieten können (vgl. BGE 141 II 307 E. 6.3 S. 313, 141 II 14 E. 4.2
S. 27 f., 137 II 313 E. 3.3.1 f. S. 320 f.) und eine Offerte eingereicht hätte.
Der Begriff des potentiellen Anbieters wird somit für die Rechtsmittellegitimation
ohne vorgängige Verfahrensteilnahme zum massgeblichen Begriff (vgl.Beyeleret al., BR/DC 2011, S. 129). Da
die Legitimation zur Rekurserhebung gegen Freihandvergaben nur potentiellen
Anbietenden zusteht, hat die Rekurrentin hinreichend substantiiert darzutun,
dass die von ihr angebotene Leistung funktional der freihändig vergebenen entspricht
bzw. dass sie das hinter der Beschaffung stehende Bedürfnis mit einem
entsprechenden bzw. gleichartigen Angebot zu befriedigen vermöchte (Entscheid
des Zürcher Verwaltungsgerichts VB.2015.00780 vom 11. August 2016 E. 3.2).
Wenn ein Rekurrent geltend macht, die Definition des Beschaffungsgegenstands
sei rechtswidrig, genügt es allerdings, dass er bei zulässiger Umschreibung des
Beschaffungsgegenstands die zu beschaffende Leistung hätte anbieten können und
eine Offerte eingereicht hätte (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.3.2 S. 321
f.).

Die Beantwortung
der Frage, ob die Vergabestelle das zu beschaffende Produkt so definiert hat
resp. so hat definieren können, dass als potentielle Anbieterin nur die
Beigeladene in Frage kommt, betrifft somit sowohl die Legitimation der
Rekurrentin als auch die materielle Behandlung des Rekurses. Es handelt sich damit
um einen doppelrelevanten Sachverhalt. Dabei liegt es im Wesen solch
doppelrelevanter Sachverhalte, dass sie sowohl im Rahmen des Eintretens als
auch der materiellen Beurteilung geprüft werden können (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.3.3
S. 322 sowie Entscheid des Verwaltungsgerichts St. Gallen vom 7. April
2017 E. 2.4.32.4.5 und E. 2.6.1, Abschnitt 2; Entscheid des
Verwaltungsgerichts Graubünden vom 26. April 2017 in PVG 2017 S. 254 ff., 258 Nr.
25). Es ist daher angebracht, diese Frage bei der materiellen Behandlung des Rekurses
zu prüfen.

1.4Auf
entsprechende Fristansetzung seitens des Instruktionsrichters in der Verfügung
vom 1. Februar 2019 hat die Rekurrentin kein Gesuch um Durchführung einer
Verhandlung gestellt. Das vorliegende Urteil kann daher, obschon ein Anwendungsfall
von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) vorliegt, auf dem Zirkulationsweg gefällt
werden (§ 25 Abs. 2 VRPG; VGE VD.2016.251 vom 3. April 2017
E. 1.3).

2.

2.1Die
Beschaffungsstelle macht geltend, im vorliegenden Fall sei eine freihändige
Vergabe zulässig und angezeigt gewesen, weil der Beschaffungsgegenstand aus
technischen Gründen nur von einem bestimmten Anbieter geliefert werden könne.
Sie verweist auf Art. XV Ziff. 1 lit. b des Übereinkommens über das öffentliche
Beschaffungswesen (GAP, SR 0.632.231.422). Gemäss dieser Bestimmung kommen die
Bestimmungen über das offene oder selektive Verfahren nicht zur Anwendung, wenn
bei fehlendem Wettbewerb aus technischen Gründen die Waren oder
Dienstleistungen nur von einem bestimmten Anbieter geliefert werden können und
es keine angemessene Alternative oder keine Ersatzware gibt.

2.2Die
Beweislast für das Vorliegen eines Beschaffungsbedarfs, welcher ausschliesslich
mit den Leistungen bzw. dem Produkt eines einzigen Anbieters befriedigend
gedeckt werden kann, liegt in erster Linie bei der Vergabestelle, die sich zur
Begründung eines Freihandverfahrens auf den Art. XV Ziff. 1 lit. b GPA bzw.
Art. 13 Abs. 1 lit. c der Verordnung über das öffentliche
Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) beruft (Scherler/Beyeler, Vergaberecht 2016: neue Themen, neue
Urteile/IV.V., in: Zufferey/Beyeler/Scherler (Hrsg.), Aktuelles Vergaberecht
2016, Zürich/Basel/Genf 2016, S. 53; BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober
2015 E. 2.3; einschränkend zu dieser Beweislast allerdings BGE 137 II 313
E. 3.5.2 S. 325 f.). Ist ihr ein strikter Nachweis nicht möglich
oder nicht zumutbar  ein solcher dürfte insbesondere bezüglich des
Nichtvorhandenseins angemessener Alternativen in der Tat nur schwierig zu
erbringen sein  so hat sie das Vorliegen zumindest glaubhaft zu machen (Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz.
301). Dafür muss sie bei Anrufung des Ausnahmezustands der Beschränkung auf
einen Anbieter aus technischen Gründen sich mit den Anwendungsvoraussetzungen
der Ausnahmevorschrift auseinandersetzen und aufgrund der von ihr
vorzunehmenden Marktabklärungen glaubhaft machen, dass keine angemessenen
Alternativprodukte auf dem Markt erhältlich sind.

2.3

2.3.1Die
Beschaffungsstelle macht diesbezüglich geltend, die Grundlage der hier
strittigen Beschaffung sei der Ratschlag "Kapo2016" des
Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt (Geschäftsnummer 15.1399.01) vom 13.
Januar 2016 gewesen, dem der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt am 13. April
2016 zugestimmt habe. Der Ratschlag enthalte insbesondere eine Verpflichtung
zur Steigerung der Effizienz polizeilicher Arbeit (Ziff. 3.1) und zum
Perspektivenwechsel von Reaktion auf Aktion mit Fokus auf ein hochaktuelles,
rasch verfügbares Führungsinstrument, das auch prospektives Handeln ermögliche
(Ziff. 3.3). Er enthalte auch den Auftrag, eine durchgängige Polizeiapplikation
einzusetzen. Dabei sollen "die Systemlandschaft konsolidiert und
technische Schnittstellen reduziert [werden], sodass es kaum mehr zu Medienbrüchen
 also Wechseln zwischen verschiedenen Systemen oder Medien  kommt"
(Ratschlag "Kapo2016" S. 7). Ausgehend von diesen Verpflichtungen und
vor Einleitung des Freihandverfahrens habe die Bedarfsstelle umfangreiche Abklärungen
zum Bedarf getroffen. Dieser umfasse im Wesentlichen Standard-Softwarelizenzen
und deren Pflege, den Betrieb der Software sowie die dazugehörigen
Dienstleistungen. Dabei hätten sich als zentrale Elemente des Bedarfs die
FunktionenVorgangsbearbeitung und vollintegrierte "Advanced
Analytics"auf Basis einer "ln-Memory"-Technologieherauskristallisiert.

Der Begriff derVorgangsbearbeitungbezeichne eine polizeispezifische Software zur Erstellung von sämtlichen
polizeilichen Schriftstücken, wie zum Beispiel Requisitionseinträge oder Rapporte.
Die Kantonspolizei solle eine zeitgemässe, workflowbasierte Applikation
erhalten, die sowohl die Geschäftskontrolle (Journal) als auch die
Rapportierung umfassen müsse. Die Rapportierung solle mit einer einheitlichen
Rapportvorlage interaktiv und mittels vordefinierter, schweizweit
harmonisierter Begriffskataloge  unter Verwendung von vorgefertigten
Textbausteinen und mit Hilfe automatischen Suchens in der Stammdatenreferenz 
sowohl effizient als auch effektiv genutzt werden können. Die von der Einsatzzentrale
erfassten strukturierten Daten sollten den Einsatzkräften vor Ort sofort zur
Verfügung gestellt werden. Umgekehrt sollten die vor Ort gewonnenen
Erkenntnisse möglichst schnell zentral gespeichert werden. Auf der Grundlage
dieser Einsatzdaten sollten nach automatischer Datenauswertung hochaktuelle
visualisierte Lagebilder erstellt werden. Diese Lagebilder sollten es erlauben,
mögliche Trends und Phänomene zu erkennen, handlungsrelevant zu interpretieren
und die entsprechenden operativen Erkenntnisse abzuleiten.

Der Begriff"Advanced
Analytics"bezeichne die autonome oder semi-autonome Untersuchung von
Daten oder Inhalten mit Hilfe ausgefeilter Techniken und Werkzeuge, die über
diejenigen der traditionellen "Business Intelligence" (Bl)
hinausgehen würden. "Advanced Analytics" diene dazu, tiefere Einblicke
in ein Set von Daten zu gewinnen, Vorhersagen zu treffen oder Empfehlungen zu
generieren. Zu den fortgeschrittenen Analysetechniken gehörten Daten- respektive
Text-Mining, maschinelles Lernen, Musterabgleich, Prognose, Visualisierung,
semantische Analyse, Sentiment-Analyse, Netzwerk- und Clusteranalyse,
multivariante Statistiken, Diagrammanalyse, Simulation, komplexe Ereignisverarbeitung
und neuronale Netzwerke. Der Begriff "Advanced Analytics" sei dabei
etabliert und gefestigt; er werde in einschlägigen Lexika geführt.

Mit dem Begriff
derVollintegrationwiederum werde eine Konstellation bezeichnet, bei
der eine Plattform alle vom Käufer benötigten Module beinhalte und diese Module
von ein und demselben Hersteller stammen würden. Dies bedeute, dass der
Hersteller im Besitz der einzelnen, in der Plattform verwendeten Module sei und
diese nicht bei Drittherstellern einkaufen müsse. Der Hersteller habe damit auch
die hauptsächlichen Immaterialgüterrechte am angebotenen Produkt und den
entsprechenden Modulen selbst inne. Diese Vollintegration würde verschiedene
Vorteile in Bezug auf die Verantwortlichkeiten der Anbieter, den Support etc.
aber auch bei der Weiterentwicklung einer solchen Plattform zur Folge haben.
Daher sei die Beschaffung einer vollintegrierten Plattform hinsichtlich Kosten,
Entwicklungsmöglichkeiten und Risikominimierung, und damit im Sinne des
Vergaberechts wirtschaftlicher als der Einsatz nicht vollintegrierter
Plattformen.

Unter der"ln-Memory"-Technologieschliesslich sei prinzipiell das Speichern und Verwalten von Daten im
Hauptspeicher ("Random Access Memory", RAM) zu verstehen. Dieser
Ansatz unterscheide sich deutlich vom klassischen Ansatz der Datenbearbeitung:
Daten würden nicht mehr in Datenbanken auf Festplatten persistent gehalten,
verwaltet und manipuliert. Der Ansatz des Speicherns und Bearbeiten der Daten
im Hauptspeicher verspreche sehr grosse Performance-Verbesserungen hinsichtlich
allgemeiner Datenzugriffe, aber auch bei der allgemeinen Prozessgestaltung.
Erzielt würden diese Verbesserungen durch den Entfall des Zugriffs auf
Festplatten, durch die deutlich höheren Zugriffsgeschwindigkeiten beim Zugriff
auf den Hauptspeicher sowie durch die einfacheren Zugriffsalgorithmen. Die
dadurch drastisch verkürzten Reaktionszeiten ermögliche es Anwendern von "Advanced
Analytics"-Lösungen, schneller Entscheidungen zu treffen. Die Vorteile
dieser Technologie würden wiederum unmittelbar zur Wirtschaftlichkeit der
nachgefragten Leistungen, aber auch mittelbar zu einem hohen Wirkungsgrad in
Bezug auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit beitragen.

2.3.2Die
Bedarfsstelle beabsichtige, die "Advanced Analytics"-Plattform über
die polizeiliche Vorgangsbearbeitung hinaus, d.h. auch bereichsübergreifend
einzusetzen und unterschiedlichste Datenströme für Analysen zu verwenden 
seien dies nun interne oder externe Datenquellen, mit strukturierten,
semistrukturierten oder unstrukturierten Daten. Um diese riesigen Datenmengen
zu bewältigen und mit dem besten heute verfügbaren technischen Standard und
somit nahezu in Echtzeit analysieren zu können und daraus Erkenntnisse zu
ziehen, benötige die Bedarfsstelle eine hoch-performante Plattform, welche die
benötigten Bausteine nativ und somit integriert mit sich bringt und über die
Vorgangsbearbeitung hinaus verwendbar sei. Damit werde die vollintegrierte
Lösung zu einer umfassenden Plattform, welche als "single source of truth"
diene. Der native Charakter der Bausteine, d. h. deren Entwicklung und
Herstellung durch ein und denselben Anbieter, ermögliche das Abbilden von
Prozessen in einer einzigen zentralen Plattform.

2.3.3Die
Bedarfsstelle habe im Vorfeld der freihändigen Vergabe an die Beigeladene den
Markt analysiert, der für die Deckung ihres Bedarfs bestehe. Während für die
Betriebs- und Dienstleistungen gemäss den Erkenntnissen der Bedarfsstelle
mehrere Anbieter in Frage kommen würden, habe die Marktanalyse in Bezug auf den
Beschaffungsgegenstand ergeben, dass eine voll integrierte "Advanced Analytics"-Lösung
zumindest unter Einbezug der geforderten Reaktionszeit und der geforderten
Arbeitssprache nur die Beigeladene liefern könne. Dieser auf das notwendige
Minimum beschränkte Beschaffungsgegenstand umfasse die folgenden fünf
Standardsoftwareprodukte der Beigeladenen inklusive die dazugehörige
Softwarepflege: SAP ERP Developer User, SAP Process Orchestration, SAP Industry
Portfolio User, SAP Investigation Management for PS, SAP HANA (Runtime edition
for Applications & SAP BW  New/Subsequent), wobei keines dieser Produkte
Drittsoftware ("Third Party Product"), d.h. über SAP von Dritten
erworbene Software darstelle. Die Softwarepflege könne dabei nicht von den
Standardsoftwareprodukten getrennt werden, da Produkte und Pflege aus
immaterialgüterrechtlichen und technischen Gründen miteinander verbunden seien.

Es sei eine
Mehrzahl von Produkten im Hinblick auf ihre Architektur respektive das
Applikationsframework sowie im Hinblick auf das Erfordernis der Vollintegration
und der "ln-Memory"-Technologie untersucht worden. Insbesondere in
Bezug auf die Produkte der Rekurrentin sei festgestellt worden, dass keine
vollintegrierte "Advanced Analytics"-Lösung angeboten werde und ein
Zurückschreiben von Erkenntnissen aus der "Advanced Analytics"-Lösung
nicht gegeben sei. Auch in Bezug auf die "ln-Memory"-Technologie
hätten die Recherchen der Bedarfsstelle ergeben, dass diese Technologie von der
Rekurrentin nicht im geforderten Sinn hätte geliefert werden können, wobei auch
keine Hinweise auf eine in naher Zukunft zu erwartende Integration dieser
Technologie habe gefunden werden können. Insofern zeige die Marktanalyse der
Bedarfsstelle, dass der auf ein Minimum reduzierte Beschaffungsgegenstand nur
von der Beigeladenen geliefert werden könne. Diese Sichtweise werde durch eine
im Nachgang zum Zuschlag an die Beigeladene eingeholte, verwaltungsexterne
Zweiteinschätzung der Marktsituation bestätigt.

Die im Vorfeld
der Vergabe von der Bedarfsstelle erarbeitete Marktanalyse habe ergeben, dass
es ausser der Beigeladenen keine Marktteilnehmer gebe, die den
Beschaffungsgegenstand, d.h. die benötigten Module inklusive eigener, nativ
integrierter "Advanced Analytics"-Lösung auf reiner "ln-Memory"-Technologie
anbieten und die allgemeinen Anforderungen an den Anbieter, nämlich eine
Reaktionszeit von dreissig Minuten und Deutsch als Arbeitssprache erfüllen
würden. Die Analyse zeige wohl, dass neben der Unternehmung Oracle, die für
ihre Datenbank-Version 12c eine sogenannte "In-Memory"-Option
offeriere, auch die Unternehmung IBM ab Version 10.5 für die Datenbank DB2 mit
einer "BLU Acceleration" genannten Technologie "ln-Memory"-Technologie
anbiete. Im Unterschied zu diesen beiden Produkten, welche jeweils für den "ln-Memory"-Betrieb
Daten von der Festplatte in ihren Arbeitsspeicher replizieren würden, verfüge
die Beigeladene mit SAP HANA jedoch über eine reine "ln-Memory"-Datenbank.

2.3.4Die
Rekurrentin biete mit ihrem Produkt "openXtract" nach eigenen Angaben
ein polizeispezifisches "Datawarehouse" an. Ein "Datawarehouse"
sei aber gerade keine von der Bedarfsstelle benötigte, vollintegrierte
«Advanced-Analytics»-Plattform. Auch die Produktepalette "polaris"
entspreche nicht dem Bedarf, sondern sei eine Fachanwendung für die Bearbeitung
polizeilicher Vorkommnisse ohne einen über die polizeiliche Arbeit
hinausgehenden Anwendungsbereich und ebenfalls ohne vollintegrierte "Advanced-Analytics"-Funktionen.
Diese seien nur über eine Schnittstelle zu Drittanbietern erreichbar. Damit
könne die Rekurrentin kein dem Bedarf entsprechendes, in die
Vorgangsbearbeitung vollintegriertes, auf «ln-Memory»-Technologie beruhendes
«Advanced-Analytics»-Werkzeug anbieten, das auch über die polizeiliche Arbeit
hinaus angewendet werden könne.

Die Beigeladene
dagegen biete ihre Module aus einer Hand an und investiere laufend in deren Entwicklung.
Die eigens entwickelte "In-Memory"-Technologie SAP HANA diene dabei
als Grundlage für Abfragen in Echtzeit. Dabei könnten Module wie "Advanced
Analytics"  für vielfältige Anwendungen innerhalb des Departements
verwendet werden und seien nicht beschränkt auf den Einsatz in der polizeilichen
Vorgangsbearbeitung. Parallel dazu liessen sich für umfassende Analysen auch
Drittanbieter-Datenquellen sehr einfach anbinden. Somit könne nur das
Softwareangebot der Beigeladenen den im freihändigen Verfahren vergebenen
Bedarf decken. Sämtliche Konkurrenzprodukte seien entweder deutlich langsamer
oder würden Risiken in Sachen Skalierbarkeit, Verantwortlichkeiten,
Erweiterbarkeit, Schnittstellenthematiken oder Kompatibilität bergen. Solange
ein Konkurrenzprodukt zu einer deutlich höheren Komplexität führe, worunter
beispielsweise ein zweiter Hersteller als zusätzlicher Ansprechpartner bei
Fehlern zu verstehen sei, stelle das Konkurrenzprodukt keine Alternative dar.
Dabei seien Geschwindigkeitseinbussen oder zusätzliche Risiken gerade im
Bereich von "Blaulichtorganisationen" nicht akzeptabel. Die Risikotoleranz
der Bedarfsstelle müsse aus nachvollziehbaren Gründen tief sein.

2.3.5Weiter
macht die Beschaffungsstelle geltend, dass zwischen der geplanten neuen
Plattform und den im Kanton verwendeten Modulen der Beigeladenen diverse
Schnittstellen bestehen würden. Die Kompatibilität mit diesen Schnittstellen
werde durch die Verwendung der Softwareprodukte der Beigeladenen signifikant
erhöht.

2.4Die
Beigeladene führt in ihrer Vernehmlassung zum Rekurs aus, dass Gegenstand der
Beschaffung eine neue IT-Plattform sei, mit welcher polizeispezifische Vorgänge
bearbeitet werden können und welche zudem die erfassten Daten strukturiert und
in Echtzeit allen Berechtigten zur Verfügung stelle. Des Weiteren müssten
anhand historischer und neu erfasster Daten automatisiert zahlreiche Analysen,
wie Textanalysen, Lagekarten, raumbezogene Analysen und auch prädikative
Analysen ("predictive analytics") erstellt werden können. Um die
Analysen in Echtzeit und mit Live-Daten durchzuführen, werde eine
"In-Memory"-Technologie vorausgesetzt. Das Beschaffungsobjekt bestehe
somit aus der Verbindung (i) einer Vorgangsbearbeitungssoftware für
polizeispezifische Anwendungsfälle, (ii) der Anforderung zusätzlicher
Funktionalitäten für Big-Data-Analysen zur Erstellung von unter anderem prädikativen
Analysen, Lagebilder und Verbrechensprognosen, sowie (iii) die zwingende
Anwendung der "In-Memory"-Technologie, welche die Verarbeitung
grosser Datenmengen innert kürzester Zeit ermögliche. Diese Anforderungen würde
allein die Lösung der Beigeladenen erfüllen. Daneben sei keine im Markt
verfügbare, aus einer Hand stammende Alternative erkennbar, welche die höchst
anspruchsvollen, von der Vergabestelle erwarteten Funktionalitäten erfüllen
könne. Zwar gebe es Anbieter, wie die Rekurrentin, welche alleine oder
gemeinsam mit Partnern Vorgangsbearbeitungssoftware und Big-Data-Analysen
anbieten würden. Jedoch  ausser der Beigeladenen  keine, welche eine solche Lösung
integriert auf hochleistungsfähigen "In-Memory"-Technologie basierten
Systemen bereitstellen könnten.

Die Beigeladene
habe den Zuschlag von der Vergabestelle erhalten, weil die kombinierte Lösung
mit SAP ICM und der SAP HANA "In-Memory" Technologie derzeit als
einzige Anbieterin auf dem Markt eine vollintegrierte Lösung für
Vorgangsverarbeitung mit "Advanced Analytics"  auf höchst
leistungsfähigen "In-Memory"-Datenbank anbieten könne. Es gebe kein
Alternativprodukt zu den HANA Services für Spatial, Text Analyse oder
Predictive Analytics, welche direkt auf SAP und SAP ICM Daten greifen können.
Dank dem kombinierten Datenmodell in der SAP Hana Datenbank sei für die
Bearbeitung keine Extrahierung, Strukturierung und Auslagerung an Drittprodukte
erforderlich und die In-Process-Analysen würden sofortige Einblicke für die
Entscheidungsfindung ermöglichen. Die Verfügbarkeit der ICM Daten und Felder
auf einer standardisierten "In-Memory"-Datenbank bei der Lösung der
Beigeladenen sei einzigartig. Die Möglichkeit der Echtzeit-Analyse könnten nur
"In-Memory"-Anbieter in hoher Performance gewährleisten. Weil keine
angemessene Alternative vorhanden sei und die Zuschlagsempfängerin die einzige
Anbieterin im Markt für den Beschaffungsgegenstand darstelle, habe die
Vergabestelle den Zuschlag zu Recht an die Zuschlagsempfängerin erteilt.

2.5Die
Rekurrentin macht demgegenüber geltend, dass keine technische Besonderheit
erkennbar sei, welche die Erbringung der strittigen Leistungen durch die
Zuschlagsempfängerin erforderlich machen würden. Der zentrale Beschaffungsgegenstand
sei ein polizeiliches Vorgangsbearbeitungssystem. Die Rekurrentin verweist
dabei auf das Dokument "Einführung einer hoch-performanten Plattform mit
integrierter Advanced Analytics", wonach die polizeiliche
Vorgangsbearbeitung mindestens 800 Benutzern diene, während die Funktion der
integrierten "Advanced Analytics" nur von einem kleinen Team von
Spezialisten gebraucht würde. Die freihändige Vergabe der Software-Lizenzen für
das polizeiliche Vorgangsbearbeitungssystem stelle eine unzulässige Aufstückelung
des Beschaffungsgegenstands dar. Selbst für das vom Rekursgegner entkoppelte
Beschaffungsobjekt  aber auch für das gesamte Beschaffungsobjekt  gäbe es auf
dem freien Markt funktional gleichwertige Alternativen. Hersteller wie
Microsoft, Oracle, IBM und andere würden hoch-performante Plattformen mit
integrierter "Advanced Analytics" für den Einsatz für Justiz-,
Polizei- und Strafverfolgungsbehörden anbieten und auch die Rekurrentin habe
solche Lösungen im produktiven Einsatz. Dass die Rekurrentin eine angemessene
Alternative anbieten könne, zeige sich schon darin, dass sie im offenen
Verfahren bei der Kantonspolizei Waadt und Aargau den Zuschlag erhalten habe. Die
Beschaffung einer Alternative bringe auch keinen unangemessenen Aufwand im
Vergleich zur Auftragssumme mit sich, sondern wäre erheblich günstiger. Insgesamt
sei daher ein offenes oder selektives Verfahren mit präzisen Anforderungen durchzuführen.

2.6In
ihrer Duplik hält die Beschaffungsstelle dem entgegen, dass sachliche Gründe
für die von ihr gewählte Definition des Beschaffungsobjekts vorliegen würden.
Der Bedarf setze sich sowohl aus der Funktion "Advanced-Analytics"
als auch aus der Funktion der Vorgangsbearbeitung zusammen. Erst durch die
Möglichkeit, die "Advanced-Analytics"-Funktion perspektivisch auch
über die Vorgangsbearbeitung hinaus, beispielsweise für die Ressourcenplanung,
das Zeitmanagement oder die Materialwirtschaft, verwenden zu können, werde der
Bedarf funktional in wirtschaftlicher Art und Weise gedeckt.

3.

3.1Es
ist unbestritten, dass der Beschaffungsgegenstand von der Vergabestelle definiert
wird (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.2 S. 27 f., 137 II 313
E. 3.3.2 S. 321) und dass die Vergabestelle bei der Definition des
Vergabegegenstands über einen Ermessenspielraum verfügt. Die Vergabestelle darf
aber mit der Umschreibung des Beschaffungsgegenstands den Wettbewerb nicht
übermässig beschränken oder ausschliessen. Gemäss der Rechtsprechung zur
analogen Regelung in Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das
öffentliche Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1) in Verbindung mit Art.
13 VöB, sind die Tatbestände, unter denen eine freihändige Beschaffung zulässig
ist, restriktiv auszulegen (vgl. BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober 2015 E. 2.1;
Zwischenentscheide des BVGer B-562/2015 vom 21. April 2015 E. 5.6.1, B‑3402/2009 vom 2. Juli
2009 E. 4.2; Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche
Beschaffungswesen [BRK] 2000-007 vom 3. November 2000, veröffentlicht in:
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 65.41 E. 4b;Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz. 291;Rechsteiner, Ausschreibungspflicht:
Grundsatz mit vielen Ausnahmen, in: Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S.
36 ff., insb. S. 39). Die zu beschaffenden Waren oder Dienstleistungen müssen
tatsächlich nur von einem bestimmten Anbieter geliefert werden können und
zusätzlich darf keine angemessene Alternative oder Ersatzware zur Verfügung
stehen (vgl.Rechsteiner, a.a.O.,
S. 40, BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober 2015 E. 2.1). Um eine übermässige
Beschränkung des Wettbewerbs zu verhindern, soll das gewünschte Produkt nicht
unter Bezugnahme auf besondere Handelsmarken oder Handelsnamen oder einen
bestimmten Ursprung umschrieben werden. Ver­gabe­behörden dürfen technische
Spezifikationen im Regelfall nicht derart eng umschreiben, dass nur ein ganz
bestimmtes Produkt oder nur ein einzelner Anbieter bzw. nur wenige Anbieter für
die Zuschlagserteilung in Frage kommen (vgl. BVGer vom 7. Oktober 2015
B-1570/2015 E. 2.2, B-4958/2013 vom 30. April 2014 E. 2.5.3 mit Hinweisen;Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O.,
S. 135, Rz. 405 ff., insb. Rz. 409).

3.2Von
der Beschaffungsstelle wird nicht substantiiert in Frage gestellt, dass der im
Ratschlag "Kapo2016" (Rekursantwortbeilage 3) grob umschriebene
Bedarf nicht alleine mit der von der Beigeladenen angebotenen Lösung gedeckt
werden kann. Gemäss Umschreibung des Begehrens im Ratschlag wird der Kredit in
der Höhe von CHF 9'710'000. für das Projekt "Kapo2016" beantragt,
mit welchem die Prozesse der Kantonspolizei optimiert, die administrative
Arbeit der Polizistinnen und Polizisten halbiert, die Datenerfassung und -auswertung
einen Innovationsschub erfahren und damit die polizeiliche Präsenz auf den
Strasse  ohne Nettoerhöhung der finanziellen Mittel  ausgebaut werden soll.
Durch den Einsatz einer durchgängigen Polizei-Applikation sollen die
Vorgangsbearbeitungen (workflowbasierte Geschäftsführung/-kontrolle)
vereinfacht, die Systemlandschaft konsolidiert und technische Schnittstellen
reduziert werden, sodass es kaum mehr zu Medienbrüchen  also Wechseln zwischen
verschiedenen Systemen oder Medien  kommen soll. Die Mitarbeitenden der Strafverfolgungsbehörde
(Kantonspolizei und der Staatsanwaltschaft) sollen von einer schnelleren,
benutzerfreundlicheren und auf einander abgestimmten Softwarelösung
profitieren. Dazu wird im Ratschlag "Kapo2016" auf Seite 13
ausgeführt, dass ein aktuelles Bild der bestehenden
Polizeiapplikationslandschaft mit deren Schnittstellen und danach auf der Basis
der Soll-Prozesse die Detailplanung erstellt werde. Bei der Evaluierung der
zukünftigen Kernapplikation müssten bereits im Vorfeld die Bedürfnisse und
Anforderungen festgehalten, optimiert und in einem Lastenheft niedergeschrieben
werden, dies in enger Zusammenarbeit mit der kantonalen Informatiksteuerung und
Organisation (ISO). Die neue Kernapplikation werde im Einklang mit den
gesamtschweizerischen Harmonisierungsvorhaben möglichst viele bestehende Applikationen
und Datenbanken der Polizeianwendungslandschaft ersetzen. Bei der
Systemarchitektur werde auf geringe Fehlertoleranz geachtet. Die neuen Prozesse
und Technologien würden ein konsistentes, strukturiertes und vereinfachtes
Datenmanagement benötigen, da der verlässlichen Datenqualität hohe Bedeutung
zukomme. Die entsprechenden Betriebsprozesse und Organisationsanpassungen
würden im Projekt erarbeitet und vor der operativen Inbetriebnahme umgesetzt.
Das aktuelle Datenmodell werde im Rahmen der Lastenerstellung
(Submissionsverfahren Kernapplikation) entsprechend den funktionalen
Anforderungen erarbeitet und optimiert. Für die Vorgangsbearbeitung wird auf
Seite 15 des Ratschlags eine zeitgemässe, workflowbasierte Applikation in
Aussicht gestellt, welche sowohl die Geschäftskontrollen (Journal) als auch die
Rapportierung umfassen müsse. Die von der Einsatzzentrale erfassten
strukturierten Daten sollten den Einsatzkräften vor Ort sofort zur Verfügung
gestellt werden. Umgekehrt sollen die vor Ort gewonnen Erkenntnisse möglichst
rasch zentral gespeichert werden. Auf der Grundlage dieser Einsatzdaten würden
nach automatischer Datenauswertung hochaktuelle visualisierte Lagebilder
erstellt werden. Diese würden es erlauben, Trends und Phänomene zu erkennen,
handlungsrelevant zu interpretieren und die entsprechenden operativen
Erkenntnisse abzuleiten. Für die Softwarelizenzen Vorgangsbearbeitung inkl.
mobile Apps für Rapporting, Abfrage und Geschäftskontrolle sowie die diversen
Schnittstellen zu anderen beim Kanton eingesetzten Systemen wurden Ausgaben in
der Höhe von CHF 3'160'000. (ohne Projektabwicklungs- und Schulungskosten)
vorgesehen.

3.3Es
ist allerdings nachvollziehbar, dass in der Phase der Antragsstellung für einen
umfangreichen Kreditbeschluss des Grossen Rats, d.h. in der Phase der
Ausarbeitung des entsprechenden Ratschlags, die detaillierten Spezifikationen
des angestrebten neuen Projekts noch nicht in jedem Punkt feststehen. Das gilt
sowohl für Bau- und Infrastrukturprojekte wie auch für System- und
Softwareprojekte. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Detailanforderungen
erst im Rahmen der Projektumsetzung in das im Ratschlag erwähnte Lastenheft
eingeflossen sind, welches für das Submissionsverfahren zu erstellen war. Ob
die schlussendlich für die Beschaffung angepeilte Lösung inhaltlich resp. in
finanzieller Hinsicht noch im Rahmen des entsprechenden Kreditbeschlusses
liegt, ist nicht im Rahmen einer submissionsrechtlichen Beurteilung zu prüfen.
So ist es submissionsrechtlich insbesondere irrelevant, ob die von der
Beschaffungsstelle angepeilte mögliche Ausweitung des Anwendungsbereichs der
gewünschten Lösung über den polizeilichen Bereich hinaus mit dem im Ratschlag
definierten Beschaffungsbedarf übereinstimmt. Entscheidend ist alleine der von
der Beschaffungsstelle als Ergebnis der Detailprojektierung definierte Beschaffungsgestand
resp. die hierfür aufgestellten Anforderungen. Allerdings hat das Kriterium der
möglichen Erweiterung des Anwendungsbereichs über die polizeiliche Tätigkeit
hinaus bei der vom Justiz- und Sicherheitsdepartement vorgenommenen Marktanalyse
(Rekursantwortbeilage 2 sowie 7) keine erkennbare Rolle gespielt resp. ist nicht
als Grund für die Exklusivität der von der Beigeladenen angebotenen Lösung
angeführt worden. Aus diesem Grund kann diese Anforderung auch nicht
nachträglich als Begründung für die Wahl der freihändigen Vergabe des Auftrags
dienen.

3.4

3.4.1Als
zulässige Begründung für die Vergabe im freihändigen Verfahren können nur die
im Vorfeld der Verfahrenswahl festgelegten Kriterien herangezogen werden. Es
ist dabei in erster Linie auf das Planungsdokument "Einführung einer
hoch-performativen Plattform mit integrierter Advanced Analytics" in der
Version 01.1 vom 19. November 2018 abzustellen. Entgegen den Ausführungen der
Rekurrentin sind für Beurteilung der Zulässigkeit des angefochtenen Entscheids
keine früheren Versionen dieses Dokuments beizuziehen oder von der
Vergabestelle zu edieren. Aus dem vorgenannten Dokument gehen die Überlegungen,
welche zu dem auf Seite 46 aufgeführten Entscheid geführt haben, ausführlich
hervor. Im Rahmen einer beschaffungsrechtlichen Überprüfung eines angefochtenen
Entscheids besteht kein Anspruch der Parteien darauf, den internen
Willensbildungsprozess der Beschaffungsbehörde inkl. Einsichtnahme in
Dokumententwürfe und interne Aktennotizen einsehen zu können. Für die
Überprüfung ist im Rekursverfahren hingegen das Ergebnis des internen Willensbildungsprozesses
und dessen Begründung offen zu legen. Mit dem vorliegenden ausführlichen
Bericht wurden die Gründe, welche zum strittigen Vergabeentscheid resp. der
Verfahrenswahl geführt haben, ausführlich dargelegt. Gestützt auf diese
Ausführungen ist somit zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid sachlich
begründet und damit zulässig ist oder nicht. Soweit die Rekurrentin geltend
macht (Replik S. 18 f.), dass der neue Leiter der IT-Abteilung beim Justiz- und
Sicherheitsdepartement das Grundlagenpapier, das Basis für den Entscheid zur
Freihandbeschaffung war, innert weniger Wochen nach seinem Amtsantritt
erarbeitet habe und moniert, es würden zu wenig klare Anforderungen an das
Vorgangsbearbeitungssystem aufgestellt, ist nicht nachvollziehbar, was die
Rekurrentin daraus für sich ableiten möchte.

3.4.2Der
im vorgenannten Bericht enthaltenen Marktanalyse (Rekursantwortbeilage 2) und
der im Hinblick auf das Rekursverfahren in Auftrag gegebenen Marktanalyse von
PWC (Rekursantwortbeilage 7) ist zu entnehmen, dass als wesentliches Kriterium
für die behauptete Exklusivität des Angebots der Beigeladenen die
vollintegrierte "Advanced Analytics"-Lösung und die
"In-Memory"-Technologie sind. Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen,
ob einerseits die Aufnahme dieser beiden Kriterien als Ausschlusskriterien
zulässig war und andererseits ob tatsächlich keine angemessene Alternative oder
Ersatzware zur Verfügung steht.

3.4.3Bereits
im Ratschlag "Kapo2016" umschrieben und auch von der Rekurrentin
nicht bestritten wird der ausgewiesene Bedarf nach einem neuen
Vorgangsbearbeitungssystem mit der Möglichkeit zum raschen Austausch zwischen
der Einsatzzentrale und den Einsatzkräften vor Ort einerseits und andererseits
nach einer automatischen Datenauswertung, welche gemäss Ratschlag hochaktuelle
visualisierte Lagebilder liefern und es ermöglichen soll, Trends und Phänomene
zu erkennen, handlungsrelevant zu interpretieren und die entsprechenden
operativen Erkenntnisse abzuleiten. Soweit die Rekurrentin ihr
Akteneinsichtsgesuch in Bezug auf die Grundlagen zum Ratschlag präzisiert, ist
auf das soeben Ausgeführte (E. 3.4.1) zu verweisen. Aus dem Ratschlag geht das
Ergebnis der Meinungsbildung mit ausführlicher Begründung hervor, sodass keine
weitere Akteneinsicht zu gewähren ist. Aus den Vorgaben im Ratschlag lässt sich
klar ableiten, dass eine hoch-performante Plattform mit einem Modul zur
"Advanced Analytics" beschafft werden soll.

Nach Ansicht der
Rekurrentin ist die Anforderung der integrierten "Advanced Analytics"
für die Beschaffung des Vorgangsbearbeitungs-Systems nicht relevant (Replik
S. 12). Das Erfordernis der Vollintegration der "Advanced
Analytics" und die Anforderung der "ln-Memory"-Technologie lässt
sich denn auch nicht ohne Weiteres auf die im Ratschlag beschriebenen
Grundaufgaben abstützen. Die von der Beschaffungsstelle genannten Vorteile
eines vollintegrierten "Advanced Analytics" Systems sind indes nachvollziehbar
und erscheinen sachlich begründet. Es ist für den Besteller und die
Vertragsabwicklung zweifellos einfacher, wenn der Lieferant im Besitz der
einzelnen, in der Plattform verwendeten Module ist und diese nicht bei
Drittherstellern einkaufen muss. Damit können Probleme der unterschiedlichen
Verantwortlichkeiten (bei Service Level Agreements [SLA], beim Support oder bei
der Einrichtung eines Single Point of Contact [SPOC]) vermieden werden. Die Beschaffungsstelle
weist ebenso zu Recht auf Vorteile bei der Weiterentwicklung und insbesondere
auch bei der strategischen Ausrichtung der Plattform hin. Die geltend gemachte
bessere Nachvollziehbarkeit von Problemen, die Reduktion manueller Aufwände,
weniger Redundanzen und weniger Arbeitsaufwand, erhöhte Transparenz, eine
kürzere Einführungszeit und geringere Kosten für die Schnittstellen zu und die
Anbindung von Umsystemen sind einleuchtend. Das gilt auch für den Vorteil der vollständigen
Skalierbarkeit der Plattform, da der Hersteller seine Plattform im eigenen
Interesse derart weiterentwickeln wird, dass alle Einzelteile miteinbezogen
werden. Somit wird eine integrierte Plattform als Ganze skalierbar, nicht nur
einzelne Komponenten davon. Dadurch wird es möglich, Investitionen in Bezug auf
das Gesamtsystem wirksam werden zu lassen. Die Plattform lässt sich zudem
zentral verwalten, was namentlich die mehrfache Benutzerverwaltung obsolet
macht. Vor diesem Hintergrund ist die Beschaffung einer vollintegrierten
Plattform hinsichtlich Kosten, Entwicklungsmöglichkeiten und Risikominimierung
sachlich begründet und damit die Aufnahme einer entsprechenden Anforderung in
ein Lastenheft nicht zu beanstanden.

Es ist auch
nicht erkennbar, wie diesem qualitativen Beschaffungsziel anders als mit einem
zwingenden Musskriterium in der Beschaffung Rechnung getragen werden könnte.
Die möglichen Schwierigkeiten bei der Vertragsabwicklung bei Lieferanten,
welche Module von verschiedenen Drittanbietern einsetzen, lassen sich nicht
durch genereller formulierte Vorgaben oder qualitative Zuschlagskriterien
vermeiden. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht im Entscheid VGE
VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 in Erwägung 3.3 f. ausgeführt, dass der
Ausschluss von Subunternehmern bei einer Beschaffung zur Gewährleistung des
direkten und ausschliesslichen Kontakts zum Hersteller, zur Vereinfachung der
Kommunikation und Vermeidung von Fehlern sachlich und betriebswirtschaftlich begründet
und nachvollziehbar sei. Es handle sich um einen unternehmerischen Entscheid
eines öffentlich-rechtlichen Betriebs, der in seinem Ermessen liege und in
welchen das Gericht nicht einzugreifen habe. Das muss auch für die Anforderung
an die Vollintegration des zu beschaffenden "Advanced Analytics"-Systems
in die entsprechende Plattform gelten. Gerade bei der Komplexität der verschiedenen
Schnittstellen, dem nachvollziehbaren Interesse an einem möglichst reibungs-
und fehlerlosen Betrieb und an der engen Zusammenarbeit mit dem Anbieter bei
der Anwendung und Weiterentwicklung der Plattform ist das Interesse an einer
Bündelung der Module, des entsprechenden Knowhows und der entsprechenden
Immaterialgüterrechte bei einem Anbieter nachvollziehbar. Aus den genannten Gründen
ist es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Beschaffungsstelle als
Beschaffungsgegenstand eine Plattform mit einem voll integrierten, d.h. vom
gleichen Anbieter stammenden und von diesem kontrollierten, "Advanced
Analytics"-Modul festgelegt hat.

Dies ist nicht
im gleichen Umfang für die Anforderung der "ln-Memory"-Technologie
erkennbar. Es ist zwar nachvollziehbar, dass diese Technik im Vergleich zum
klassischen Ansatz mit Datenbanken auf Festplatten Performance-Verbesserungen
mit verkürzten Reaktionszeiten zu versprechen vermag. Solche geforderte oder
gewünschte Performance-Leistungen resp. Reaktionsleistungen können aber ohne
Weiteres als Eignungskriterien oder Zuschlagskriterien in einem offenen
Vergabeverfahren in die Ausschreibungsunterlagen aufgenommen werden. Es ist
dann im Rahmen der Bewertung der eingegangen Offerten zu prüfen, ob auch alternative
Modelle die mindestens geforderte Performance oder resp. Reaktionszeiten
erreichen. Dass Systeme ohne die geforderte "In-Memory"-Technologie
auch die für eine taugliche Vorgangsbearbeitungsplattform mit vollintegrierter
"Advanced Analytics" erforderliche Performance-Leistung bereits aus
systemtechnischen Gründen nicht zu erbringen vermögen, wird zwar von der
Beigeladenen behauptet. So führt diese in ihrer Duplik aus, dass erst die "In-Memory"-Technologie
in Kombination mit der spezifisch für die "In-Memory"-Technologie
geschriebene Applikation sicherstelle, dass ein hochaktuelles, rasch
verfügbares Lagebild geschaffen werde und die gewonnenen Erkenntnisse sofort
allen Einsatzkräften zur Verfügung stehen würden. Bisherige Architekturen
würden nicht die gleiche Geschwindigkeit und Performance liefern können. Ob
andere Architekturen als die "In-Memory"-Technologie aber tatsächlich
nicht in der Lage sind, die erforderliche Performance zu liefern, wurde nicht
substantiiert aufgezeigt. Allerdings wird von der Beigeladenen nachvollziehbar
und glaubhaft vorgebracht, dass die von ihr angebotene Plattform mit
"Advanced Analytics"-Modul aus technischen Gründen zwingend mit SAP
HANA als "In-Memory"-Datenbank betrieben wird (Duplik S. 13).
Aufgrund der oben beschriebenen zulässigen Anforderung des vollintegrierten
"Advanced Analytics"-Modul ist daher auch nicht zu beanstanden, dass
die hierfür ebenfalls erforderlich zugehörige Datenbank-Lösung nicht separat
ausgeschrieben, sondern als zwingender Teil der Plattform mitbeschafft wird.

3.4.4Auch
der von der Rekurrentin vorgebrachte Vorwurf der Zerstückelung des
Beschaffungsgegenstands ist nicht begründet. Der Rekursgegner hat in der
Rekursantwort nachvollziehbar dargestellt, dass der aus technischen Gründen
freihändig vergebene Teil der gesamten Beschaffung nach Möglichkeiten
eingeschränkt wurde auf die fünf nur von der Beigeladenen angebotenen Softwareprodukte
SAP ERP Developer User, SAP Process Orchestration, SAP Industry Portfolio User,
SAP Investigation Management for PS, SAP HANA (Runtime edition for Applications
& SAP BW - New/Subsequent) und die dazugehörige Softwarepflege. Die übrigen
Teile des Bedarfs sollen in einem offenen oder selektiven Verfahren vergeben
werden (vgl. Rekursantwortbeilage 2 S. 46). Die Aufteilung dient damit offensichtlich
nicht dem Ziel, die beschaffungsrechtlichen Vorgaben zu umgehen, indem die
Beschaffungen künstlich unter relevante Schwellenwerte gedrückt werden. Die
Beschaffungsstelle hat vielmehr versucht, das aus technischen Gründen nur von
der Beigeladenen zu liefernde Produkt möglichst eng zu fassen, damit Produkte
und Dienstleistungen im Zusammenhang mit diesem Produkt auch von anderen
Anbietern erbracht werden können. Dies dient dem Wettbewerb und ist nicht zu
beanstanden. Inwiefern die Beschränkung der freihändigen Vergabe auf 20 % des
Umfangs des gesamten Beschaffungsbedarfs nur der Beigeladenen dienen soll und
nicht dem Wettbewerb resp. damit den anderen Anbietern (Replik S. 19) wird von
der Rekurrentin nicht weiter ausgeführt und ist auch nicht ersichtlich.

3.4.5Zusammenfassend
festzuhalten, dass die Vergabestelle dazu berechtigt war, als Beschaffungsgegenstand
eine Vorgangsbearbeitungsplattform mit vollintegrierter "Advanced
Analytics"-Technik und einer hierfür erforderlichen Performance
festzulegen. Es ist nachfolgend zu prüfen, ob die Beschaffungsstelle zu Recht
zum Schluss gelangt ist, dass alleine die Beigeladene in der Lage ist, diesen Beschaffungsgegenstand
zu liefern, sodass die freihändige Beschaffung zulässig war.

3.5Die
Rekurrentin macht geltend, dass sie eine angemessene Alternative zum
ausgewählten Produkt anbieten würde (Replik S. 20). Allerdings wird diese
Behauptung nicht spezifiziert. So wird insbesondere nicht aufgezeigt, dass die
Rekurrentin einvollintegriertes "Advanced Analytics"-Systemanbieten
kann. In der von ihr erwähnten Separatreplikbeilage wird lediglich von einer
Informationsintegrationsplattform für polizeiliches Wissensmanagement und
-analyse gesprochen. Dass damit die im Planungsdokument "Einführung einer
hoch-performativen Plattform mit integrierter 'Advanced Analytics'" in der
Version 01.1 vom 19. November 2018 umschriebenen Anforderungen an ein
"Advanced Analytics"-System erfüllt werden, wird aber von der
Rekurrentin nicht substantiiert vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. In
ihrem Fazit macht die Rekurrentin geltend (Replik S. 25), dass die weltweit
grössten Softwarehersteller und eine Vielzahl von mittleren und kleineren
Herstellern diese Lösung ebenfalls anbieten würden und zwar so, dass diese
Technologien sich in die Anwendung der Rekurrentin und von anderen Mitbewerbern
problemlos integrieren lassen würden. Damit bringt die Rekurrentin aber eben
nicht vor, dass sie selbst Anbieterin der geforderten hoch-performanten
Plattform mit "Advanced Analytics"-Modul ist. Damit anerkennt die
Rekurrentin selbst, dass sie den gemäss den obigen Ausführungen zulässig umschriebenem
Beschaffungsgegenstand nicht liefern kann. Die Beschaffungsstelle konnte hingegen
aufzeigen, dass die Beigeladene als einzige die technischen Spezifikationen im
erwarteten Umfang erbringen kann und damit eine technische Besonderheit
aufweist.

Aus den
genannten Gründen ist der Rekurs abzuweisen, soweit überhaupt darauf
eingetreten werden kann.

4.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin die Kosten des Verfahrens. Bei der
Festlegung der Kosten- und Entschädigungsfolge ist zu berücksichtigen, dass die
Zuschlagsverfügung von zwei Rekurrenten angefochten worden ist. Es mussten
daher in den beiden Verfahren zum Teil analoge Fragen behandelt werden, was zu
gewissen Synergien bei der Behandlung der Rekurse sowohl beim Gericht als auch
bei der Beigeladenen geführt hat. Auf der anderen Seite sind die Komplexität
des Falles und die wirtschaftlichen Bedeutung der Sache für die Parteien zu
berücksichtigen. Angesichts dieser Umstände werden die Verfahrenskosten im
vorliegenden Verfahren auf CHF 3'000. festgelegt. Die Rekurrentin hat
zudem der Beigeladenen eine Parteientschädigung auszurichten, welche aus
denselben Gründen auf CHF 3'000. festzulegen ist. Praxisgemäss wird einer
selbst mehrwertsteuerpflichtigen Partei die Parteientschädigung ohne
Mehrwertsteuer zugesprochen, sofern sie wie hier nicht ausdrücklich einen
Zuschlag für die Mehrwertsteuer beantragt und nachweist, dass sie durch die
Mehrwertsteuer belastet ist (vgl. VGE VD.2018.236 vom 10. Mai 2019
E. 3.2, VD.2016.251 vom 3. April 2017 E. 4).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr in Höhe von CHF 3'000. (einschliesslich
Auslagen). Die Kosten werden mit dem Kostenvorschuss der Rekurrentin von CHF 4'000.
verrechnet. Die Gerichtskasse hat der Rekurrentin CHF 1'000.
zurückzuerstatten.

Die Rekurrentin wird verpflichtet, der
Beigeladenen eine Parteientschädigung in Höhe von CHF 3'000. (inkl. Auslagen)
zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.