bs_appellationsgericht · VD.2021.236 · 2020-11-23 · de
Neubau Trinkwasser Reservoir, Ausnahmeantrag (RPG)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.236

URTEIL

vom3. Februar 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle
Guth

Beteiligte

IWB Industrielle Werke BaselRekurrentin

Margarethenstrasse 40, 4053 Basel

vertreten durch[], Advokat,

[]

Bau- und
Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11, 4001 Basel

A____Beigeladene

[]

vertreten durch[], Rechtsanwalt,

[]

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
der Baurekurskommission

vom 25. August 2021

betreffend Neubau Trinkwasser
Reservoir[], Ausnahmeantrag

Sachverhalt

Mit Baueingabe
vom 25. Juni 2020 ersuchten die Industriellen Werke Basel (IWB) das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat um Erteilung einer Baubewilligung für die Erstellung eines
Reservoirs auf den Parzellen Nr.[],[], in[]. Während der
öffentlichen Auflage des Baugesuchs erhob A____ (nachfolgend Beigeladene),
Eigentümerin der nahe gelegenen Liegenschaft[], am 5. August
2020 Einsprache. Mit Bauentscheid vom 23. November 2020 wurde die
Baubewilligung unter Vorbehalt verschiedener Bedingungen und Auflagen erteilt.
Teil des Bauentscheids bildete eine Ausnahmebewilligung für die Erstellung von
Bauten ausserhalb des Baugebiets, die am 17. November 2020 durch die Leiterin
des Bau- und Gastgewerbeinspektorats erteilt worden war. Die Einsprache der Beigeladenen
wurde am 23. November 2020 abgewiesen.

Gegen diesen
Entscheid erhob die Beigeladene mit Anmeldung von 30. November 2020 und
Begründung vom 13. Januar 2021 Rekurs an die Baurekurskommission. Am 25. August
2021 fand die Augenscheinverhandlung der Baurekurskommission statt, an der die Beigeladene,
Vertreter der IWB sowie mehrere Behördenvertreter, darunter die Leiterin des
Bau- und Gastgewerbeinspektorats und ein Gemeinderat der Gemeinde Riehen,
teilnahmen. Mit Entscheid vom gleichen Tag, versandt am 12. Oktober 2021,
hiess die Baurekurskommission den Rekurs der Beigeladenen gut und hob den
angefochtenen Einspracheentscheid sowie den dazugehörigen Bauentscheid unter
Entschädigungsfolge zu Lasten der IWB auf.

Gegen diesen
Entscheid erhoben die IWB mit Anmeldung vom 20. Oktober 2021 und Begründung vom
8. November 2021 Rekurs an das Verwaltungsgericht. Darin beantragen sie, der
angefochtene Entscheid der Baurekurskommission vom 25. August 2021 sei aufzuheben
und die Baubewilligung Nummer[]vom 23. November
2020 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu bestätigen. Mit Eingabe vom
14. Dezember 2021 nahm der Gemeinderat der Gemeinde Riehen zum Rekurs Stellung
und beantragte dessen Gutheissung. Die Baurekurskommission beantragte in ihrer
Stellungnahme vom 13. Januar 2022 die Abweisung des Rekurses. Die Beigeladene
beantragte in ihrer Rekursantwort vom 7. Februar 2022 die Abweisung des
Rekurses, soweit darauf eingetreten werde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Die IWB hielten in ihrer Replik vom 21. März 2022 an ihren
Rechtsbegehren fest. Ebenso hielt die Beigeladene in ihrer Duplik vom 25. April
2022 an den in der Rekursantwort gestellten Anträgen fest. Die Duplik der
Beigeladenen wurde der IWB und der Baurekurskommission zur Kenntnisnahme
zugestellt. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte und die weiteren Tatsachen
ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Vorakten
auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die
Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte
Kommission, deren Entscheide nach § 10 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das
Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. auch § 6 BRKG). Dementsprechend ist das
Verwaltungsgericht für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses sachlich und
funktionell zuständig. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum
Entscheid berufen.

1.2Die
Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids und als
Bauherrschaft von diesem berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner
Aufhebung bzw. Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit
einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 Abs. 1 VRPG. Danach ist
zu prüfen, ob die Baurekurskommission das öffentliche Recht korrekt angewendet,
den rechtserheblichen Sachverhalt richtig festgestellt und die massgeblichen
allgemeinen Rechtsgrundsätze beachtet hat.

2.

2.1Streitgegenstand
bildet die Bewilligung für den Neubau eines Wasserreservoirs auf der Parzelle
Nr.[]in Riehen. Gemäss dem Projektbeschrieb
umfasst das Reservoir ein oberirdisch zugängliches Betriebsgebäude für Technik,
Bedienung und Wartung sowie zwei unterirdische Kammern für das Trinkwasser. Das
Betriebsgebäude soll als monolithischer Baukörper in Beton ausgestaltet werden.

2.2Die
Baurekurskommission prüfte im angefochtenen Entscheid zunächst verschiedene
Rügen der heutigen Beigeladenen in Bezug auf die bundesrechtlichen Vorgaben zum
Bauen ausserhalb des Baugebiets, auf den Naturschutz, auf die
Erdbebensicherheit sowie auf allfällige mit den Bauarbeiten zusammenhängende
Auswirkungen sowie einen geltend gemachten Widerspruch zu den übergeordneten
Richtplanvorgaben. Die Baurekurskommission erachtete diese Rügen der
Beigeladenen für unbegründet. Sie bejahte die Standortgebundenheit des
geplanten Trinkwasserreservoirs im Sinn von Art. 24 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung (RPG, SR 700). Die Rekurrentin hätte aufzeigen
können, dass die bestehende Reservoiranlage zwingend ersetzt werden müsse und die
Reservoire für die Aufrechterhaltung einer sicheren Trinkwasserversorgung nötig
seien. Die Rekurrentin habe mit einem ausführlichen Evaluationsbericht weiter
aufzeigen können, dass sich der bestmögliche Standort bei der Parzelle Nr.[]befinden würde. Im Evaluationsbericht seien
insgesamt 22 untersuchte Alternativstandorte aufgeführt, wobei die Parzelle Nr.[]als einziger Standort sämtliche Kriterien
erfüllen würde. Die einzelnen Gründe, welche für den gewählten Standort
ausserhalb des Baugebiets ins Feld geführt würden, seien allesamt objektiv und
sachlich nachvollziehbar. Dass im Rahmen der Standortevaluation insbesondere
Standorte in Riehen geprüft worden seien, sei in Anbetracht der Tatsache, dass
das Reservoir der Versorgung dieser Gemeinde dienen soll, nicht zu beanstanden.
Es sei nachvollziehbar aufgezeigt worden, dass innerhalb des Baugebiets keine
geeigneten Alternativstandorte ersichtlich seien, an welchen das umstrittene
Reservat erstellt werden könne. Die heutige Rekurrentin vermöge auch aufzuzeigen,
dass andere Standorte ausserhalb der Bauzone deutlich ungeeigneter seien als
der gewählte Standort (zum Ganzen E. 1025 des angefochtenen Entscheids). Dem
Bauprojekt würden auch keine überwiegenden Interessen im Sinn von Art. 24 lit.
b RPG entgegenstehen. Die von der Beigeladenen aufgeführten Richtplanvorgaben
seien im Richtplan 2009 bereits enthalten gewesen. Eine akzessorische
Überprüfung des kommunalen Nutzungsplans sei nun nicht mehr möglich. Zudem sei
kein Widerspruch zu den richtplanerischen Vorgaben zur Nutzungsplanung
erkennbar. Die Vorgaben im Richtplan zu siedlungsgliedernden Freiräumen könne
aber im Rahmen der Ermessensausübung sowie der Auslegung unbestimmter
Rechtsbegriffe mitberücksichtigt werden (E. 33 des angefochtenen Entscheids). Entgegen
den Ausführungen der Beigeladenen seien keine Interessen des Naturschutzes
ersichtlich, welche die Interessen an der Realisierung des Bauprojekts
überwiegen könnten (E. 37 des angefochtenen Entscheids). In Bezug auf die
Anforderung gemäss § 42 Abs. 2 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG,
SG 730.100), wonach sich die Baute in der vorliegend interessierenden
Landschaftsschutzzone «gestalterisch gut in die Landschaft einfügen» müsse,
liege entgegen den Ausführungen der Beigeladenen keine Gehörsverletzung vor.
Die von der Ortsbildkommission Riehen vorgenommene Beurteilung sei auch
inhaltlich überzeugend (vgl. dazu E. 38 bis 43 des angefochtenen Entscheids).

In den
Erwägungen 44 ff. setzte sich die Baurekurskommission schliesslich mit dem
Einwand der Beigeladenen auseinander, wonach die Anlage in der
Landschaftsschutzzone gemäss § 42 Abs. 2 BPG nicht zulässig sei, da sie nicht
der Trinkwassergewinnung diene. Gemäss § 42 Abs. 2 BPG seien in der
Landschaftsschutzzone unter bestimmten Voraussetzungen Bauten und Anlagen der
Trinkwassergewinnung ausnahmsweise zulässig. Natur- und Landschaftsschutzzonen
würden ausschliesslich Gebiete ausserhalb der Bauzonen überlagern. Die Natur-
und Landschaftsschutzzone sei im Rahmen der Gesamtrevision des Zonenplans im
Jahr 2014 als Teil der Nutzungsplanung in das BPG aufgenommen worden. Damit sei
unter anderem das Ziel verfolgt worden, das sich aus der Natur- und
Landschaftsschutzgesetzgebung ergebende strenge Bauverbot explizit im BPG zu
verankern. § 42 Abs. 2 BPG halte im Grundsatz fest, dass Bauten und Anlagen
einschliesslich Veränderung des Terrains in den Natur- und
Landschaftsschutzzonen nicht zulässig seien. Ausnahmsweise zugelassen werden
könnten Bauten und Anlagen, die dem Schutzzweck, der Trinkwassergewinnung, dem Wasserbau
oder dem Langsamverkehr dienen würden, wenn sie den Schutzzielen nicht
entgegenstehen würden und sich gestalterisch gut in die Landschaft einfügen
würden. Der Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG sei klar. Es werde unzweideutig von
Bauten und Anlagen derTrinkwassergewinnunggesprochen, was gemäss
allgemeinem Sprachgebrauch zweifellos enger gefasst sei als der Begriff der
Trinkwasserversorgung. Zur Versorgung würden auch gemäss dem IWB-Gesetz (SG 772.300)
«Anlagen zur Produktion, Speicherung, Transport und Verteilung» von Trinkwasser
gehören. Trinkwasser könne dagegen nur dort gewonnen werden, wo es vorhanden
sei. Das umstrittene Reservoir diene augenscheinlich und unbestrittenermassen
nicht der Gewinnung von Trinkwasser, weshalb es nicht unter den vom Gesetzgeber
verwendeten Begriff der Trinkwassergewinnung subsumiert werden könne. Entgegen
den Ausführungen der Rekurrentin gehe aus den Gesetzesmaterialien nicht hervor,
dass sich der Gesetzgeber unwillentlich eines zu engen Begriffs bedient hätte.
Diese Materialien liessen vielmehr den gegenteiligen Schluss zu, dass der
Gesetzgeber ganz bewusst den engeren Begriff der Trinkwassergewinnung verwendet
habe. Etwas Anderes ergebe sich auch nicht aus dem Zusammenhang mit anderen
Vorschriften. Es bestehe auch keine Grundlage für eine teleologisch extensive
Auslegung, wie sie von der Rekurrentin geltend gemacht werde. Daran vermöge
auch der Versorgungsauftrag der Rekurrentin nichts zu ändern. Bei der Auslegung
von § 42 Abs. 2 BPG gehe es um eine unlängst erlassene Norm und es spreche
nichts dafür, dass sich der Gesetzgeber den Folgen seiner Regelung nicht
bewusst gewesen sei. Zusammenfassend sei daher das umstrittene Reservoir nicht
unter den klaren Wortlaut der Trinkwassergewinnung gemäss § 42 Abs. 2 BPG
zu subsumieren, weshalb es mangels Übereinstimmung mit den kantonalen
Zonenvorschriften nicht bewilligungsfähig sei. Dies führe zur Gutheissung des
Rekurses und zur Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids sowie des
dazugehörigen Bauentscheids.

2.3Die
Rekurrentin rügt eine rechtlich fehlerhafte Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG durch
die Baurekurskommission. Bei der von der Baurekurskommission vorgenommenen
Unterscheidung zwischen Trinkwassergewinnung und Trinkwasserversorgung habe
sich diese zu sehr am Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG orientiert und habe damit
den Zweck der Regelung verkannt. Mit der Revision der Bestimmung über
Freiraumnutzungen sei der Zweck verfolgt worden, die Trennung von Bau- und
nicht Baugebiet zu stärken. Es sollte ein besonders strenges Bauverbot im BPG
verankert werden und nur wenige Nutzungszwecke in diesen Natur-und
Landschaftsschutzzonen zugelassen werden. Als solche ausnahmsweise zulässigen
Anlagen seien ausdrücklich die Trinkwassergewinnung (insbesondere in der
Wiese-Ebene) genannt worden. Dem Gesetzgeber sei bewusst gewesen, dass sich in
der Wiese-Ebene in der vorgesehenen Landschaftsschutzzone unter anderem eine
Schnellfilteranlage (für die mechanische Reinigung des zu versickernden
Rheinwassers) und ein Pumpwerk (für die Einspeisung ins städtische Wassernetz)
befinden würden. Mit der Erwähnung dieser Anlagen liege ein wichtiges Indiz
dafür vor, dass der Begriff «Trinkwassergewinnung» bereits im Zeitpunkt der
Gesetzesredaktion die Absicht, in der Landschaftsschutzzone die für die Wasserversorgung
notwendigen Infrastrukturen zuzulassen, nicht richtig wiedergegeben habe. Eine
vom Wortlaut abweichende Auslegung sei daher nicht nur zulässig, sondern
geradezu geboten. Bei der von der Baurekurskommission vorgenommenen Auslegung
könnten die genannten wichtigen Infrastrukturen der Trinkwasserversorgung des
Kantons kaum mehr umgebaut und erweitert werden, sondern nur noch im Rahmen der
Bestandesgarantie weiterbetrieben werden. Dasselbe gelte für bestehende
Zufahrtsstrassen zu den Anlagen der Trinkwasserversorgung in der Wiese-Ebene.
Die enge Auslegung lasse zudem ausser Acht, dass das gewonnene Trinkwasser nach
der Gewinnung auch aufbereitet, gespeichert, transportiert und verteilt werden
müsse. Dafür seien immer auch Bauten und Anlagen wie Filteranlagen, Reservoire,
Pumpwerke und Leitungen erforderlich. Dessen sei sich der Gesetzgeber bewusst
gewesen, wenn er im Ratschlag von der Schnellfilteranlage und vom Pumpwerk als
wichtigsten Infrastrukturanlagen geredet habe. Bei der von der Baurekurskommission
vorgenommenen Auslegung könnte Trinkwasser zwar gewonnen, aber mangels
zonenkonform Anschlussanlagen gar nicht genutzt werden. So müssten auch Anlagen
zur Beförderung des Trinkwassers aus den Langen Erlen als nicht zonenkonform
und somit nicht zulässig qualifiziert werden. Eine solche absurde Konsequenz
habe der Gesetzgeber nicht gewollt. Im Bereich der Trinkwassergewinnung und
Trinkwasserversorgung seien die Anlagen der Trinkwasserversorgung als zwingend
nachgelagerte Anlagen zumindest als abgeleitet zulässig anzusehen. Die Anlagen
der Trinkwasserversorgung seien betrieblich derart eng mit den Anlagen der
Trinkwassergewinnung verknüpft, dass die von der Baurekurskommission
vorgenommene Trennung zwischen Trinkwassergewinnung und Trinkwasserversorgung
schlechterdings unmöglich sei. Im Ratschlag werde auch von der Bewirtschaftung
zur Trinkwassergewinnung gesprochen, was auf den gesamten Prozess der
Trinkwasserversorgung hinweise. Die Verwendung des engen Begriffs der
Trinkwassergewinnung sei irrtümlich und ohne Berücksichtigung der anderen für
die Wasserversorgung notwendigen Standorte namentlichen in Riehen oder in
Bettingen erfolgt. Die Baurekurskommission habe selbst erkannt, dass das
geplante Reservoir zwingend auf den Standort in der Landschaftsschutzzone
angewiesen und damit standortgebunden sei. Die weitere Auslegung von § 42 Abs.
2 BPG entspreche auch der Praxis zur vergleichbaren Norm in § 7 des Gesetzes
über die Wasserschutzzonen.

2.4Die
Gemeinde Riehen schliesst sich in ihrer Stellungnahme vom 14. Dezember 2021 den
Anträgen der Rekurrentin an. Sie macht geltend, dass die von der
Baurekurskommission gestützt auf § 42 Abs. 2 BPG vorgenommene Unterscheidung
zwischen Trinkwassergewinnung und -versorgung kaum im Sinne des Gesetzgebers
gewesen sein dürfte. Davon würden auch die entsprechenden Anlagen in der
Landschaftsschutzzone der Wiese-Ebene zeugen wie die Schnellfilteranlage und
das Pumpwerk, die ebenfalls nicht eigentlich der Trinkwassergewinnung
zugerechnet werden könnten. In diesem Sinne sei auch die Gemeinde Riehen bei
der Festlegung der Schutzzone davon ausgegangen, dass das Bauvorhaben des
Trinkwasserreservoirs mit dieser kompatibel sei. Ansonsten hätte die Gemeinde
nicht beide Vorhaben gestützt. Im Zusammenhang mit dem generellen Baubegehren
hätte der Gemeinderat festgehalten, dass es keiner Umzonung bedürfe, und dass
die Baubewilligung über eine Ausnahmebewilligung erfolgen könne. Ebenso habe
das Planungsamt im Rahmen des generellen Baubegehrens festgehalten, dass die
Anlage im weiteren Sinne der Trinkwassergewinnung zugeordnet werden könne. Der
Entscheid der Baurekurskommission widerspreche somit nicht nur der Beurteilung
der kantonalen Fachstelle, sondern auch dem Planungsverständnis der Gemeinde
Riehen. Die Standortgebundenheit der Anlage sei nachgewiesen und es bestehe ein
hohes übergeordnetes Interesse an der Ermöglichung des Projekts.

2.5Die
Baurekurskommission macht in ihrer Stellungnahme vom 13. Januar 2022 geltend,
dass entgegen den Ausführungen der Rekurrentin die Kenntnis des Gesetzgebers im
Zeitpunkt der Schaffung der Landschaftsschutzzonen, dass sich auch eine
Schnellfilteranlage und ein Pumpwerk in der Wiesen-Ebene befinden würde, nichts
zugunsten der Zonenkonformität der Reservoiranlagen in einer solchen Schutzzone
ableiten liesse. Die im Ratschlag genannten Einrichtungen würden einen
unmittelbaren funktionalen Bezug zum Wasservorkommen aufweisen, was der von der
Rekurrentin zitierte Passus aus dem Ratschlag verdeutliche. Dasselbe ergebe
sich aus der als Rekursantwort Beilage 4 eingereichten Übersicht über die
Trinkwasserversorgung der IWB sowie aus weiteren schematischen Darstellung der
Rekurrentin. Demgegenüber fehle es einem Reservoir klarerweise an diesem
funktionalen Bezug, weshalb es auch nicht erstaunen würde, dass das umstrittene
Reservoir an einem Standort erstellt werden solle, an welchem überhaupt kein
Wasser vorhanden sei. Selbst wenn die Schnellfilteranlage und das Pumpwerk in
der Wiese-Ebene zu den Anlagen der Trinkwassergewinnung gezählt werden könnten,
was in Anbetracht des besagten funktionalen Bezugs durchaus möglich wäre, durch
die Baurekurskommission aber nicht habe beurteilt werden müssen, wäre eine
solche Zuordnung ohne Bedeutung für die vorliegend interessierende Frage
danach, ob ein Reservoir zu den Trinkwassergewinnungsanlagen zählt.
Dementsprechend seien auch die Ausführungen im Zusammenhang der Beurteilung der
Schnellfilteranlage und des Pumpwerks im Zusammenhang mit der
Grundwasserschutzgesetzgebung nicht relevant. Das gelte auch für die Anlagen am
Schorenweg 150 (Pumpwerk und Rohwasserentnahmestelle), welche bei einem
Grundwasservorkommen erstellt worden sei. Entgegen den Ausführungen der
Rekurrentin könne nicht allein auf das Erfordernis der Standortgebundenheit
abgestellt werden. Mit den spezifischen kumulativen Vorgaben der
Landschaftsschutzzone sei bewusst über die bundesrechtlichen Anforderungen zum
Bauen ausserhalb des Baugebiets gemäss Art. 24 RPG hinausgegangen worden.
Dabei sei zu beachten, dass die Landschaftsschutzzone von Gesetzes wegen stets
Gebiete ausserhalb der Bauzone überlagern würde, womit an diesem Ort ohnehin
immer die Standortgebundenheit im Sinne der bundesrechtlichen Vorgaben
erforderlich sei. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin bestehe keine
Grundlage für eine über den Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG hinausgehende
Auslegung dieser Bestimmung.

2.6Die
Beigeladene schliesst sich in ihrer Stellungnahme vom 7. Februar 2022 den
Ausführungen der Baurekurskommission zur Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG
inhaltlich an. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Unterscheidung zwischen
Trinkwassergewinnung und Wasserversorgung werde auch von der Rekurrentin selbst
vorgenommen. Reservoire würden nicht der Wassergewinnung dienen, sondern der
Wasserversorgung. Reservoire würden eine gewisse Standortunabhängigkeit
aufweisen und müssten nicht unmittelbar bei der Wasserquelle oder dem
Grundwasserstrom bzw. am Gewässerrand erstellt werden. Der Hinweis der
Rekurrentin auf bestehende Anlagen in der Wieseebene ändere daran nichts, da
diese Anlagen vorbestehend zur Beschlussfassung zu § 42 Abs. 2 BPG gewesen
seien. Die Beigeladene hält auf S. 729 der Vernehmlassung zudem an den übrigen
von der Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid als unbegründet
qualifizierten Rügen betreffend Prüfung der Standortevaluation, Vereinbarkeit
mit dem Schutzzweck der Landschaftsschutzzone, das Gebot der guten Einordnung,
die Vorgaben aus der Richtplanung und der Immissionen im Zusammenhang mit der
Baustelle fest.

3.

3.1Die
vom Baugesuch betroffene Parzelle befindet sich in der Landwirtschaftszone (§
41 BGP in Verbindung mit Art. 16 und 16a RPG), welche von einer
Landschaftsschutzzone (§ 42 BPG in Verbindung mit § 8 des Gesetzes über den
Natur- und Landschaftsschutz vom 25. Januar 1995, SG 789.100) überlagert wird. Landwirtschaftszonen
dienen gemäss Art. 16 RPG der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des
Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen
Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen
weitgehend freigehalten werden. Die hier relevanten Bestimmungen des Bau- und
Planungsgesetzes wurden anlässlich der Revision des BPG mit Beschluss des
Grossen Rats vom 15. Januar 2014 (wirksam seit 2. März 2014; Geschäftsnr.
12.0740) erlassen. Anlässlich dieser Gesetzesrevision wurde der Begriff der Zonen
für Freiraumnutzungen ins BPG aufgenommen, zu welchen unter anderem die
Grünzonen und Grünanlagenzonen sowie die Landwirtschaftszonen zählen. Natur-
und Landschaftsschutzzonen überlagern gemäss § 42 PBG ausschliesslich Gebiete
ausserhalb der Bauzonen, insbesondere Zonen für Freiraumnutzungen oder
gegebenenfalls Allmend. Zu den Natur- und Landschaftsschutz- und -schonzonen
führte der Regierungsrat im Basisratschlag  Zonenplanrevision vom 15. Mai
2012 (Basisratschlag) aus, dass zur Sicherstellung von Landschaften und
Naturobjekten gemäss § 8 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und
Landschaftsschutz entsprechende Schutz- oder Schonzonen auszuweisen und in
Zonenplänen zu bezeichnen seien. Dies solle in Form einer Überlagerung von
Zonen für Freiraumnutzungen oder von Allmend erreicht werden. Im Gegensatz zu
den Naturschonzonen würden Natur- und Landschaftsschutzzonen gemäss §12 der
Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz generell ein besonders strenges
Bauverbot enthalten, weshalb dieser Aspekt explizit auch im Bau- und
Planungsgesetz ausgeführt werde (Basisratschlag S. 18 f.). Bei der Festlegung
von Natur- und Landschaftsschutz- und -schonzonen sei gemäss § 11 der
Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz  neben dem im Zonenplan
bezeichneten Umfang  im Beschluss der Legislative zugleich der Zweck des
Schutzes im Grundsatz festzulegen (Basisratschlag S. 19). Der Regierungsrat
führte im Ratschlag zu der 2014 verabschiedeten Revision des PBG weiter aus,
dass Natur- und Landschaftsschutzzonen diejenigen Gebiete bezeichnen würden,
die von Bauten und Anlagen generell frei bleiben sollen (Basisratschlag S. 19
f.). Als Bauten und Anlagen würden dabei unter anderem auch fundierte Zäune und
massive Einfriedungen mit Pflanzen zählen, die das Landschaftsbild massgeblich
beeinflussen könnten (a.a.O.). In ganz untergeordnetem Masse könnten Bauten und
Anlagen in Natur- und Landschaftsschutzzonen als Ausnahme zugelassen werden.
Sie müssten dabei entweder dem durch die Legislative zu beschliessenden
Schutzzweck entsprechen oder den drei genannten übergeordneten Zwecken Trinkwassergewinnung
(insbesondere in der Wiese-Ebene), Wasserbau (entlang allen Gewässern) oder
Langsamverkehr (zum Zweck der Durchquerung und der Erholung) dienen. Dabei sei
immer die Einfügung in die Landschaft explizit als Grundbedingung zu erfüllen,
nebst den übrigen Anforderungen von Art. 24 ff. RPG bzw. § 80 f. BPG. Die Bau-
und Raumplanungskommission (BRK) des Grossen Rats führte dazu in ihrem Bericht
vom 12. Dezember 2013 auf Seite 47 aus, dass das sich aus der Natur- und
Landschaftsschutzgesetzgebung ergebende strenge Bauverbot für die Natur- und
Landschaftsschutzzonen (im Gegensatz zu den Natur- und Landschaftsschonzonen)
explizit im BPG verankert soll.

Der Gesetzgeber
hat damit eine erkennbare Unterscheidung gemacht zwischen den «ordentlichen»
Zonen für Freiraumnutzungen einerseits wie etwa der Landwirtschaftszone, bei
welchen nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen ausnahmsweise dann möglich sind,
wenn deren Zweck gemäss Art. 24 RPG einen Standort ausserhalb der Bauzonen
erfordert (vgl. dazu den Verweis auf Art. 24 RPG im Basisratschlag Teil 4, S.
23) und den Landschaftsschutzzonen andererseits. Bei den überlagernden
Landschaftsschutzzonen sind zum Schutz von Landschaften mit ihrem typischen Landschaftsbild,
traditionellen Kulturlandschaften oder Landschaftselementen von sehr hohem Wert
Bauten und Anlagen generell unzulässig. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie
dem Schutzzweck, der Trinkwassergewinnung, dem Wasserbau oder dem
Langsamverkehr dienen (Basisratschlag Teil 4, S. 33). Der Regierungsrat hat im
Basisratschlag hervorgehoben, dass andere Bewilligungsgründe damit explizit
ausgeschlossen seien. Für andere, auch standortgebundene Anlagen (wie
beispielsweise eine Mobilfunkantenne) müsste daher zuerst ein
Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden, bei dem die Landschaftsschutzzone aufzuheben
wäre (Basisratschlag Teil 4, S. 23). Die Baurekurskommission hat vor diesem
Hintergrund zu Recht geprüft, ob ein Wasserreservoir, das unbestrittenermassen
der Versorgung des Siedlungsgebiets mit Trinkwasser dient, als Anlage
qualifiziert werden kann, welche im Sinn von § 42 BPG der Trinkwassergewinnung
dient.

3.2Die
Baurekurskommission hat diesbezüglich eine sorgfältige und umfassende Prüfung
der Auslegung dieser Bestimmung vorgenommen, welcher sich das
Verwaltungsgericht anschliessen kann. So weist die Baurekurskommission im
angefochtenen Entscheid zutreffend darauf hin, dass nach allgemeinem
Sprachgebrauch zwischen dem engeren Begriff der Trinkwassergewinnung einerseits
und der Trinkwasserversorgung andererseits unterschieden werden muss und dass
ein Wasserreservoir nach allgemeinem Wortverständnis nicht der
Trinkwassergewinnung dient (E. 50 des angefochtenen Entscheids). Entgegen den
Ausführungen der Rekurrentin kann aus der Erwähnung der Infrastrukturanlagen
Schnellfilteranlage und Pumpwerk unmittelbar neben der Grundwasserfassung im
Basisratschlag Zonenplanrevision des Regierungsrats nicht abgeleitet werden,
dass auch Infrastrukturanlagen zur Versorgung des Siedlungsgebiets mit
Trinkwasser wie etwa entsprechende Reservoire gemäss dem Willen des
Gesetzgebers als Anlagen der Trinkwassergewinnung qualifiziert werden können.
Der Regierungsrat weist im genannten Ratschlag im Hinblick auf die bestehenden
Anlagen in der Wiese-Ebene nachvollziehbar auf die Zielkonflikte zwischen dem
Landschaftsschutz einerseits und der Trinkwassergewinnung insbesondere im
Wiesengebiet andererseits hin. Im Basisratschlag Zonenplanrevision des
Regierungsrats wird im Teil 4 auf Seite 7 auf die Vorgaben aus dem
Landschaftsrichtplan Landschaftspark Wiese und die Grundwasserschutzzonen
hingewiesen. Ziel des Landschaftsrichtplans sei es, die verschiedenen Ansprüche
hinsichtlich Schutz und Nutzung des Landschafts- und Erholungsraumes
gegenseitig abgestimmt zu vereinen: einerseits die Gewährleistung der
Trinkwassergewinnung, des Grundwasserschutzes, der Wald- und der Landwirtschaft
mit ökologischen Anforderungen (Sicherung von Flora und Fauna, Revitalisierung
der Gewässer) und andererseits die Ansprüche der Erholungssuchenden. Das
Trinkwasser werde in Basel in Form von durch Versickerung angereichertem
Grundwasser gefördert, und zwar an den Standorten Lange Erlen und Hard
(Muttenz). Zentrum der Grundwasserförderung seien jeweils die Brunnen, die
durch Fassungs- und Anreicherungsbereiche geschützt seien. Als wichtigste
Infrastrukturen befänden sich die Schnellfilteranlage (für die mechanische
Reinigung des zu versickernden Rheinwassers) und das Pumpwerk (für die
Einspeisung ins städtische Wassernetz) unmittelbar neben den
Grundwasserfassungen (Basisratschlag Zonenplanrevision, Teil 4 S. 7). Die
Baurekurskommission leitet daraus zu Recht ab, dass es angesichts dieser
Ausführungen im Ratschlag durchaus möglich ist, die Infrastrukturanlagen bei
den Anreicherungsgebieten als solche zu qualifizieren, die der
Trinkwassergewinnung dienen. Es spricht tatsächlich vieles dafür, dass der
Gesetzgeber beim Begriff der Trinkwassergewinnung auch die sich im Fassungs-
und Anreicherungsbereich befindlichen Anlagen zur Aufbereitung des Wassers zur
Erreichung der Trinkwasserqualität und der Anlagen zur Einspeisung in das städtische
Wassernetz mit einbeziehen wollte. Die Baurekurskommission weist zu Recht
darauf hin, dass diese Anlagen standortgebunden bei der Quelle der
Trinkwassergewinnung, d.h. den entsprechenden Versickerungsgebieten respektive
den entsprechenden Grundwasserbrunnen, liegen müssen. Da diese Anlagen
teilweise im Richtplangebiet Landschaftsparkwiese resp. in der dort
festgesetzten Landschaftsschutzzone liegen, erscheint es als richtig, dass der
Gesetzgeber davon ausging, dass diese Anlagen unter den Ausnahmetatbestand der
Trinkwassergewinnung subsumiert werden können. Entgegen den Ausführungen der
Rekurrentin kann daraus aber nicht abgeleitet werden, dass dies auch für
Wasserreservoire gelten soll. Diese mögen zwar je nach Situation ebenfalls im
Sinn von Art. 24 RPG standortgebunden sein, wie das die
Baurekurskommission ja auch für die hier strittige Baute angenommen hat. Anders
als die Anlagen der Trinkwassergewinnung sind sie aber nicht an die
entsprechenden Gewinnungsstandorte (Wasserentnahmestellen resp. Anreicherungsstellen)
gebunden. Es ist daher durchaus nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber beim
Ausnahmetatbestand vom strengen Bauverbot in der Landschaftsschutzzone
lediglich Anlagen der Trinkwassergewinnung als zulässig erachtet hat und nicht
andere Anlagen der Trinkwasserversorgung. Entgegen den Ausführungen der
Rekurrentin ist eine Unterscheidung zwischen dem engeren Begriff der
Trinkwassergewinnung einerseits und dem weiteren Begriff der
Trinkwasserversorgung nicht nur möglich, sondern auch aus raumplanerischen
Überlegungen sachlich nachvollziehbar. Die Rekurrentin unterscheidet in ihrer
eigenen Publikation zu «Betrieb und Sanierung von Reservoiren» (https://www.iwb.ch/dam/jcr:0a3d8e66-0d65-46f1-8d6c-20b01523d584/aqua-gas-betrieb-sanierung-r.pdf,
zuletzt besucht am 3. Februar 2023) auf Seite 19 zwischen den «Trinkwasserproduktionsanlagen
in den Langen Erlen (IWB) und der Hard (Hardwasser AG)» einerseits und den zehn
der Wasserversorgung dienenden Reservoiren andererseits. Dass das allenfalls in
einer Landschaftsschutzzone gewonnene resp. produzierte Trinkwasser von dort
zum Trinkwassernetz und den der Versorgung dienenden Reservoiren weiter transportiert
werden muss und dass somit die entsprechenden Transportanlagen als zwingend
nachgelagerte Anlagen auch in dieser Zone möglich sein müssen, bedeutet nicht,
dass die für die Sicherstellung des erforderlichen Druckes im
Wasserversorgungssystem erforderlichen Reservoiranlagen ebenfalls in Gebieten
der Landschaftsschutzzone zulässig sein müssen. In der genannten Publikation
wird auf Seite 23 darauf hingewiesen, dass sich Reservoiranlagen auch im
bebauten Gebiet befinden können. Auch wenn bei der Positionierung von solchen
Reservoiranlagen selbstverständlich auch Rahmenbedingungen eingehalten werden
müssen, welche eine Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 RPG zu begründen
vermögen, sind sie eben nicht an die Standorte der Wassergewinnung selbst gebunden
und können daher auch nicht als zwingend nachgelagerte Anlagen der
Trinkwassergewinnung qualifiziert werden.

3.3Das
Verwaltungsgericht kann sich der sorgfältigen und umfassenden Prüfung der
Auslegung von § 142 BPG durch die Baurekurskommission damit vollumfänglich
anschliessen. Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das
heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden
Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt
werden (BGE 146 V 224 E. 4.5.1). Die Baurekurskommission ist mit überzeugender
Begründung zum Ergebnis gekommen, dass das hier strittige Wasserreservoir nicht
der Wassergewinnung im Sinn von § 42 Abs. 2 BPG dient. Entgegen den
Ausführungen der Rekurrentin liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die
Beachtung des Wortlauts dieser 2014 in das Bau- und Planungsgesetz
aufgenommenen Bestimmung dem vom Gesetzgeber gewollten Zwecke nicht entsprechen
würde.

Der
Regierungsrat hat im Ratschlag auf den restriktiven Charakter der Ausnahmen vom
Bauverbot in Landschaftsschutzzonen hingewiesen und ausgeführt, dass bei  allenfalls
ebenfalls standortgebundenen  Anlagen, welche aber keinem dem im
Ausnahmekatalog aufgeführten Zweck dienen würden, zuerst ein
Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden müsse, bei dem die
Landschaftsschutzzone am betroffenen Ort aufzuheben wäre (Basisratschlag Teil
4, S. 23). Dies muss demzufolge auch für eine Wasserreservoiranlage gelten,
wenn diese, wie das vorliegend geltend gemacht wurde, zwingend in einem bisher
der Landschaftsschutzzone zugewiesenen Gebiet eingerichtet werden muss. Daran
ändert entgegen den Ausführungen der Gemeinde Riehen nichts, dass der
Gemeinderat der Gemeinde Riehen bei der Zonenplanung offenbar davon ausgegangen
ist, dass auch für Wasserreservoiranlagen in der Landschaftsschutzzone eine
Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Weder die Ansicht des Gemeinderats der
Gemeinde Riehen noch die im Rahmen eines generellen Baubegehrens geäusserte Einschätzung
des Planungsamts sind für die Auslegung und Anwendung von § 42 BPG im
vorliegenden Fall verbindlich. Die Baurekurskommission führte zutreffend aus,
dass die hier geplante Reservoiranlage nicht als der Trinkwassergewinnung im
Sinn von § 42 BPG dienend qualifiziert werden kann und dass deshalb die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung vorliegend nicht möglich ist.

3.4Aus
den vorgenannten Gründen ist der Rekurs der Rekurrentin abzuweisen und der
angefochtene Entscheid zu bestätigen. Bei diesem Ausgang erübrigt sich eine
Prüfung der von der Beigeladenen in ihrer Rekursantwort erhobenen Rügen gegen
die anderen Erwägungen im angefochtenen Entscheid.

4.

Aus dem
Dargelegten ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens hätte die Rekurrentin grundsätzlich die Verfahrenskosten zu tragen
(§ 30 Abs. 1 VRPG). Da die IWB aber im Bereich der Trinkwasserversorgung einen
gesetzlich umschriebenen Auftrag erfüllt (vgl. § 1 IWB-Gesetz) und damit keine
vermögensrechtlichen Interessen verfolgt, sind ihr keine Kosten aufzuerlegen
(§ 21 Abs. 1 in Verbindung Art. 63 Abs. 2 VwVG; vgl auch VGE VD.2019.73 vom
31. März 2022 E. 2 mit Verweis auf Art. 66 Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetz [BGG,
SR 173.110).

Gemäss § 30 Abs.
1 VRPG kann die unterliegende Partei zur Zahlung einer Parteientschädigung verpflichtet
werden. Die Beigeladene macht für die Ausarbeitung der Vernehmlassung zum
Rekurs und der Duplik einen Aufwand von 23.8 Stunden geltend, was sicherlich an
der oberen Grenze dessen liegt, was in einem solchen Verfahren noch als zu
entschädigenden angemessenen Aufwand qualifiziert werden kann. Da es aber nicht
zu beanstanden ist, dass sich die Beigeladenen in ihrer Rekursantwort auch mit
den Punkten im angefochtenen Entscheid auseinandergesetzt hat, welche aufgrund
der obigen Ausführungen vom Verwaltungsgericht nicht haben behandelt werden
müssen, ist die Parteientschädigung vorliegend aufgrund des geltend gemachten
Aufwands festzulegen, wobei der übliche Überwälzungstarif von CHF 250. zur
Anwendung gelangt (vgl. statt vieler VD.2021.204/205 vom 8. September 2022 E
5). Dies ergibt eine Parteientschädigung von CHF 5'950.. Hinzu kommen Auslagen
von CHF 178.50 (§ 23 Abs. 1 Honorarreglement) sowie die Mehrwertsteuer von CHF
471.90.

Nicht zu
behandeln ist dagegen der Antrag der Beigeladenen auf Zusprechung einer höheren
Parteientschädigung im vorinstanzlichen Verfahren, da sie selbst den Entscheid
nicht angefochten hat und dieser gemäss § 19 Abs. 1 VRGP nicht zum Nachteil der
Rekurrentin abgeändert werden darf (VGE VD.2013.109 vom 11. Februar 2014 E 3.3).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der
Rekurs wird abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine
Gerichtskosten erhoben.

Die Rekurrentin hat der Beigeladenen für das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 6128.50
zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 471.90, zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.