bs_appellationsgericht · VD.2016.195 · 2016-08-30 · de
Denkmalsubvention


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2016.195

URTEIL

vom27. April 2017

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André
Equey,Dr. Christoph A. Spenlé

und a.o.
Gerichtsschreiberin MLaw Jasmin Häcker

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Kommission für DenkmalsubventionenRekursgegnerin

c/o Kantonale Denkmalpflege

Unterer Rheinweg 26, 4058 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
der Kommission für Denkmalsubventionen vom 30. August 2016

betreffend Denkmalsubvention

Sachverhalt

Auf der Parzelle Grundbuch Basel, [...] stehen
gegen die [...]strasse[...]Gebäude,
welche sich im hälftigen Eigentum von A____ und B____ befinden. Die Parzelle
ist in diesem vorderen Teil der Stadtbildschutzzone zugeordnet. Sie wurde auch
ins Inventar der Denkmäler aufgenommen. Im Frühsommer 2016 liess A____ als
Verwalter des Gebäudes nach starken Regenfällen einen Wasserschaden im
Dachgeschoss der Liegenschaft durch die C____ AG reparieren. Daraufhin
versuchte er, den Schaden bei der Gebäudeversicherung des Kantons Basel-Stadt
und bei der Schweizerischen Mobiliar Versicherungsgesellschaft als
Schadenversicherungen erfolglos zu liquidieren. In der Folge wandte er sich an
die Kommission für Denkmalsubventionen, um einen Beitrag an die
Schadenbehebungskosten erhältlich zu machen. Diese trat auf das Gesuch mit Entscheid
vom 30. August 2016 nicht ein, da die Meldung der Arbeiten erst nach deren
Abschluss erfolgt sei.

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der von A____ (Rekurrent) mit Eingabe vom 12. September
2016 im eigenen Namen und im Namen von B____ erhobene und begründete Rekurs an
das Verwaltungsgericht. Mit Eingabe vom 18. Oktober 2016 erklärte der
Rekurrent die Mitwirkung von B____ am Verfahren aufgrund des Fehlens einer
Vollmacht als dahingefallen und reduzierte das Rekursverfahren auf ein Verfahren
zwischen ihm und der Vorinstanz. Die Kommission für Denkmalsubventionen beantragt
mit Vernehmlassung vom 14. November 2016 die kostenfällige Abweisung des
Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Hierzu replizierte der Rekurrent mit
Eingabe vom 16. Januar 2017 und beantragt die Aufhebung des Entscheids der
Kommission für Denkmalsubventionen vom 30. August 2016 sowie die
Bestimmung eines nach den Beitragsgrundsätzen der Kommission für
Denkmalsubventionen angemessenen Beitrags an die nachgewiesenen
Renovationskosten gemäss der eingereichten Rechnung vom 12. Juli 2016,
unter Kostenfolge zulasten der Rekursgegnerin. Das vorliegende Urteil ist auf
dem Zirkulationsweg ergangen. Die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie
für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Der
Rekurs richtet sich gegen einen Entscheid der Kommission für Denkmalsubventionen,
deren Mitglieder vom Grossen Rat gewählt werden (§ 11 Abs. 2 des
Gesetzes über den Denkmalschutz [DSchG; SG 497.100]). Entscheide des Regierungsrates
sowie der vom Grossen Rat oder vom Regierungsrat gewählten Kommissionen sind
gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100)
beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Dieses ist somit funktionell und sachlich
zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig (VGE VD.2010.277 vom
27. Dezember 2011 E. 1.1). Der Rekurrent ist als Adressat des
angefochtenen Entscheids und gemeinschaftlicher Eigentümer der betroffenen
Liegenschaft von dem Entscheid berührt. Daher ist er gemäss § 13 VRPG zum
Rekurs legitimiert.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 DSchG, soweit die
Anwendung von Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach
hat das Verwaltungsgericht nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob
die Kommission fürDenkmalsubventionen den Sachverhalt
unrichtig festgestellt, das geschriebene oder ungeschriebene öffentliche Recht
falsch angewendet oder ihr Ermessen überschritten hat, sondern es hat auch über
die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu entscheiden. Soweit
allerdings die Anwendung und Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen
unbestimmten Rechtsbegriffe zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht
praxisgemäss auch bei freier Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um dem
Beurteilungsspielraum der Verwaltung und vor allem ihrer besonderen
Sachkenntnis Rechnung zu tragen (VGE VD.2010.277 vom 27. Dezember
2011 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen auf VGE 629/2009 vom 15. Juli
2009; 694/2003 vom 23. April 2004; VGE vom 31. Mai 1985, in: BJM 1986,
S. 46, 46 f.).

2.

2.1Die
Kommission für Denkmalsubventionen erwog mit ihrem angefochtenen Entscheid, aus
der eingereichten Offerte vom 15. April 2016 des Baugeschäfts C____AGergebe sich, dass die Sanierung der
Dachtraufe des Gebäudes schon länger beabsichtigt worden sei. In der Schutzzone
seien alle baulichen Massnahmen am Äusseren zwei Monate vor Baubeginn via Bau-
und Gastgewerbeinspektorat an die Denkmalpflege zu melden. Dies sei vorliegend
erst nach Abschluss der Arbeiten erledigt worden. Auch die Denkmalpflege sei
erst nach dem Arbeitsbeginn vom 22. Juni 2016 informiert und zur Besichtigung
eingeladen worden. Gemäss § 8 der Richtlinien der Kommission für
Denkmalsubventionen (SG 947.150) dürfe mit Arbeiten, für die eine
Subvention beantragt werde, aber erst begonnen werden, wenn eine schriftliche
Zusage der Kommission vorliege. Da die Arbeiten inzwischen ausgeführt worden
seien und eine vorgängige Absprache nicht stattgefunden habe, könne auf das
nachträgliche Subventionsbegehren nicht eingetreten werden.

2.2Mit
seiner begründeten Rekursanmeldung stellte der Rekurrent ursprünglich die
Einreichung einer weiteren Rekursbegründung in Aussicht. Wie er replicando erklärt,
hat er die Einreichung einer solchen aber unterlassen, weil die Einsprache
nachträglich als ausreichend beurteilt worden ist (Replik, S. 2). In der Rekursanmeldung
erläutert der Rekurrent, dass im Zusammenhang mit grossen Regenfällen im
Frühsommer 2016 ein Wasserschaden im Dachgeschoss des Vorderhauses [...]strasse
[...] entstanden sei. Er habe darauf einen Kostenvoranschlag der C____ AG
eingeholt. Wegen der ungünstigen Wetterverhältnisse im Sommer 2016 habe
sich die Ausführung der Reparaturarbeiten an der Dachuntersicht verzögert. Nach
Beginn der Reparaturarbeiten habe das Bauunternehmen festgestellt, dass auch im
Inneren des Gebäudes das Gebälk wegen eindringenden Wassers Schaden genommen habe.
Nach der Ablehnung einer Schadenübernahme durch die kantonale
Gebäudeversicherung und die Wasserschadenversicherung habe er sich mit Gesuch
vom 1. Juli 2016 an die Kommission für Denkmalsubventionen gewandt, nachdem
die Parzelle durch behördliche Verfügung der Schonzone [richtig: Schutzzone]
des Kantons zugeordnet worden sei und demgemäss Anspruch auf Unterstützung für
Unterhaltsarbeiten bestehe. Die Einreichung des Gesuchs habe zu einer
Besichtigung der Schadensituation durch D____ von derKommission für Denkmalsubventionengeführt. Dieser habe als mitwirkender
Experte der Kommission für Denkmalsubventionen festgestellt, dass die von dem
Bauunternehmen ausgewählte Farbe für die Aussenbemalung des Schadens nicht
optimal sei (Rekurs, S. 3). Der Denkmalschutz habe daher angeordnet, dass
ein zusätzlicher spezieller Haftanstrich mit Mehrkosten von CHF 640.
angebracht werden müsse.

Replicando macht
der Rekurrent geltend, dass er zunächst irrtümlich davon ausgegangen sei, die Behebung
des Schadens sei durch die genannten Versicherungen gedeckt. Die Ablehnung der
Schadenübernahme habe ihn veranlasst, die Schadensituation der Kommission für
Denkmalsubventionen mitzuteilen und ein Subventionsgesuch zu stellen. Der
zuständige Baufachmann der Kommission, D____, habe dann am 29. Juni 2016
eine Besichtigung vorgenommen. Im Zeitpunkt der Anmeldung sei daher die
Dachöffnung noch offen und der Schaden noch voll überblickbar und einsehbar
gewesen (Replik, S. 3). D____ habe die vorgeschlagenen Reparaturarbeiten als
zweckmässig und preisgerecht beurteilt. Soweit die Vorinstanz geltend mache,
sie sei der Möglichkeit benommen worden, eine Konkurrenzofferte einzuholen,
erscheine das Argument rechtsmissbräuchlich.

3.

3.1

3.1.1Gemäss
§ 11 Abs. 1 DSchG kann der Kanton auf begründetes Gesuch hin Beiträge
an die Kosten der Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern leisten. Gestützt
auf § 34 DSchG hat der Regierungsrat das Subventionsverfahren in der
Verordnung betreffend die Denkmalpflege (DPV [in der Fassung vom 9. Dezember
2008, in Kraft bis am 25. Februar 2017]; SG 497.110) konkretisiert:
Die Gesuche sind unter anderem mit Angaben über die vorgesehenen Arbeiten und
Fotos des Objekts im bestehenden Zustand einzureichen (§ 19 Abs. 1 Ziff.
1 und 3 DPV). Die Denkmalpflege legt die Gesuche der Kommission für
Denkmalsubventionen vor. Ausdrücklich hält die Verordnung fest: Vor der Festsetzung
der Subvention durch die Kommission für Denkmalpflege darf nicht mit den
Bauarbeiten begonnen werden (§ 21 Abs. 2 DPV). In der Folge
überwacht die Denkmalpflege die Arbeiten am subventionierten Objekt (§ 22 DPV).
Für die Voraussetzungen der Zusprechung und die Modalitäten der Ausrichtung von
Beiträgen ermächtigt das Gesetz die Kommission für Denkmalsubventionen zum
Erlass von Richtlinien (§ 11 Abs. 4 DSchG). Von der Ermächtigung
machte diese mit den Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen (SG
497.150) auch Gebrauch. Gemäss § 8 der Richtlinien der Kommission für
Denkmalsubventionen und in Konkretisierung von § 21 Abs. 2 DPV darf
mit den Bauarbeiten erst begonnen werden, wenn die Kommission über die
Festsetzung des Subventionsrahmens beschlossen hat. Grundsätzlich werden keine
Subventionen an die Kosten von Arbeiten bewilligt, die bereits vorher begonnen
oder ausgeführt worden sind. Immerhin kann das Präsidium der Kommission gemäss
§ 8 Abs. 2 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen auf
begründetes Gesuch hin einen vorzeitigen Baubeginn bewilligen, über den die
Kommission nachträglich zu informieren ist. Wird im Laufe der Bauarbeiten
subventionierbare Substanz entdeckt, für deren Restaurierung die Kosten im
Subventionsrahmen nicht enthalten sind, so ist unverzüglich ein zusätzliches
Subventionsgesuch einzureichen (§ 9 der Richtlinien der Kommission für
Denkmalsubventionen). Der definitive Subventionsbetrag wird aufgrund einer
detaillierten und belegten Bauabrechnung zugesprochen (§ 10 der Richtlinien
der Kommission für Denkmalsubventionen; VGE VD.2010.277 vom 27. Dezember
2011 E. 3.1.1).

3.1.2Wie das Verwaltungsgericht bereits mit seinem Entscheid VGE VD.2010.277
vom 27. Dezember 2011 festgestellt hat, beruht der Grundsatz des
Ausschlusses nachträglicher Subventionsgesuche sowohl in materieller wie auch in
formeller Hinsicht auf einer genügenden materiell-rechtlichen Grundlage. Die
Frage der Zulässigkeit einer Gesetzesdelegation an ein dem kantonalen
Gesetzgeber nachgeordnetes Organ bildet vorab eine Frage des kantonalen
Verfassungsrechts (BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310 f.).Bundesrechtlich ist die Delegation von
Rechtsetzungskompetenzen vom kantonalen Gesetzgeber an eine Verwaltungsbehörde
zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sie sich
auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung
selbst enthält soweit diese die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend
berührt. Zudem ist es ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende
Erlasse publiziert werden müssen (BGE 125 I 182 E. 2b/cc
S. 186; vgl. VGE 686/2002 vom 26. Februar 2003 E. 3d;Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich
2016, N 260). Dem entspricht
auch die Regelung in § 105 Abs. 2 und 3 der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV; SG 111.100).

3.1.3Der
Grosse Rat hat als oberste legislative Behörde des Kantons gestützt auf
§ 83 KVdas DSchG erlassen,
welches sich auf das Gebiet des Denkmalschutzes beschränkt und die Grundzüge
der Materie enthält. Die DPV des Regierungsrates stützt sich auf die
grundsätzliche Kompetenznorm des § 105 Abs. 2 KVzum Erlass von Verordnungen sowie auf die
gesetzliche Delegationsnorm des § 34 DSchG. Diese Delegationsnorm sieht
vor, dass der Regierungsrat die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen
Verordnungen erlässt und steckt damit den Rahmen der Verordnungskompetenz des
Regierungsrates im Sinne von § 105 Abs. 3 KVab (vgl.Buser,Grosser
Rat, Regierungsrat, Verwaltung und Ombudsstelle, in: Buser [Hrsg.], Neues
Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008,
S. 347, 389 f.). Wie vorstehend dargestellt (E. 3.1.1),
konkretisieren die §§ 19 ff. DPV den § 11 DSchG, indem in
diesen Bestimmungen das Verfahren und die Voraussetzungen für
Denkmalsubventionen geregelt werden. Hinsichtlich der Richtlinien der
Kommission für Denkmalsubventionen ist festzuhalten, dass dieVerfassung des Kantons Basel-Stadtzwar
eine Verordnungskompetenz der Verwaltung nicht explizit vorsieht (vgl. § 111
KV), diese aber andererseits im Sinne der angeführten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung auch nicht ausschliesst. Die Richtlinien der Kommission für
Denkmalsubventionen konkretisieren, wie bereits gesehen (E. 3.1.1), die DPV
noch weiter und stützen sich auf das DSchG als Gesetz im formellen Sinn. Dessen
§ 11 Abs. 4 beschränkt die Delegationskompetenz auf das Gebiet der
Beiträge, insbesondere für die Voraussetzungen der Zusprechung und die
Modalitäten der Ausrichtung, und entspricht damit den bundesgerichtlich
statuierten Voraussetzungen. Die vorliegend massgeblichen Bestimmungen der
Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen bewegen sich im Rahmen von
§ 11 Abs. 4 DSchG. Schliesslich ist zu bemerken, dass sowohl das DSchG
als auch die DPV und die Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen in
der Gesetzessammlung publiziert sind und für den Rekurrenten somit jederzeit
einsehbar waren. Diese rechtlichen Grundlagen entsprechen somit dem
Legalitätsprinzip und sind folglich vorliegend anwendbar (VGE VD.2010.277
vom 27. Dezember 2011 E. 3.1.3; VD.2013.187 vom 8. April 2014
E. 3.1).

3.2Es stellt sich somit die Frage, ob sich vorliegend der grundsätzliche
Ausschluss des nachträglichen Subventionsgesuchs materiell halten lässt.
Diesbezüglich ist festzustellen, dass das Gebot vorgängiger Gesuchstellung dem
Zweck einer Subvention entspricht. Subventionen sind geldwerte Vorteile, die an
Dritte gewährt werden, um die Erbringung freiwilliger Leistungen, die im
öffentlichen Interesse liegen, zu fördern oder zu erhalten (§ 3 Abs. 1
des Staatsbeitragsgesetzes vom 11. Dezember 2013 [SG 610.500]). Sinn
und Zweck der Ausrichtung von Subventionen ist damit eine Verhaltenslenkung
respektive -steuerung im öffentlichen Interesse (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage,
Bern 2014, § 46 N 1;Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Auflage, Basel 2011, § 16 N 44), nicht die
Belohnung eines bestimmten Verhaltens. Ist dieses Verhalten auch ohne
Subventionierung bereits erfolgt, so besteht aus ökonomischer Perspektive kein
Grund mehr, dieses mit staatlichen Mitteln zu fördern. Anzufügen ist, dass der
in § 6 Abs. 1 DSchG verankerte Grundsatz, dass Denkmäler zu erhalten
sind, nicht von einer entsprechenden Subventionierung abhängt, sondern auch
dann gilt, wenn keine solche fliesst.

Gemäss Praxis
und Lehre folgt aus diesem Subventionszweck der Verhaltensbindung des
Empfängers die typische Eigenschaft der Subvention, wonach ein entsprechendes Gesuch
in der Regel vor der Aus- respektive Durchführung des zu subventionierenden
Projektes gestellt werden muss. Damit wird sichergestellt, dass der Subvenient
auf die Ausgestaltung des Projekts Einfluss nehmen kann. Bei einem
nachträglichen Gesuch ist der Anspruch auch bei Durchführung oder Erstellung
eines einwandfreien Projekts verwirkt (Rhinow/Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990,
Nr. 155 B I.b; OGer SH 60/2003/42 vom 22. Juli 2005 E. 4a,
in: Amtsbericht des Obergerichts an den Kantonsrat Schaffhausen 2005, 105;
OGer SH vom 7. August 1998, in: Amtsbericht des Obergerichts an den Kantonsrat
Schaffhausen 1998, 135). Diese Auffassung gründet auf der  gerade auch auf
Denkmalsubventionen zutreffenden  Erkenntnis, dass mit der Subvention ein
bestimmtes künftiges Verhalten des Subventionsempfängers sichergestellt werden
soll (sogenannte Förderungssubvention), vorliegend also die Erhaltung eines
Denkmals durch Renovationsarbeiten (Rhinow,
Wesen und Begriff der Subvention in der schweizerischen Rechtsordnung, Diss. Basel
1971, S. 52;Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 46 N 15). Es entspricht daher auch der Rechtslage und
Praxis anderer Kantone, den Anspruch auf Denkmalsubventionen von einem
vorgängigen Gesuch abhängig zu machen (vgl. z.B. OGer SH 60/2003/42 vom
22. Juli 2005 E. 4a, in: Amtsbericht des Obergerichts an den
Kantonsrat Schaffhausen 2005, 105). Die Regelung im Recht der
Denkmalsubventionen entspricht auch der Regelung anderer Fördermassnahmen (vgl.
zu § 35 Abs. 3 der Verordnung zum Energiegesetz [EnV;
SG 772.110] VGE VD.2013.187 vom 8. April 2014 E. 2.1).

3.3

3.3.1Vorliegend
hat der Rekurrent sein Gesuch nicht nachträglich, sondern während der Bauausführung
gestellt. Aufgrund des Beizugs der Denkmalpflege während der Ausführung war
zwar noch eine Einflussnahme der Fachbehörde auf die zu subventionierende Bauausführung
möglich. Eine vollständige Aufnahme und Beratung ist aber nur vor der
Bauausführung möglich. Zudem kann die Subvention auch in dieser Situation ihrer
Anreizfunktion nicht mehr entsprechen und keine verhaltenslenkende Wirkung mehr
entfalten.

3.3.2Immerhin
stellt sich die Frage, ob sich der Rekurrent in einem Irrtum hinsichtlich der
Kostentragung der Erhaltungsmassnahmen befunden hat und ein solcher für die
Beurteilung der Sache im vorliegenden Einzelfall von Bedeutung sein könnte. Der
Rekurrent ging offenbar irrtümlich davon aus, dass die Kosten der
auszuführenden Arbeiten durch Versicherungsleistungen gedeckt würden. Diesbezüglich
wäre aber bei einer rechtzeitigen Meldung des Bauvorhabens beim Bau- und
Gastgewerbeinspektorat gemäss § 27 Abs. 2 der Bau- und
Planungsverordnung (BPV; SG 730.110) in Verbindung mit § 13
Abs. 1 lit. c der Ausführungsbestimmungen zur BPV (ABPV; SG 730.115)
eine Klärung möglich gewesen. Der Rekurrent kann daher aus seinem Irrtum nichts
zu seinen Gunsten ableiten.

3.4Daraus
folgt, dass das Nichteintreten auf das Subventionsbegehren durch die Vorinstanz
nicht zu beanstanden ist.

4.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der
Rekurrent die Verfahrenskosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 500..

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die a.o. Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.