bs_appellationsgericht · VD.2017.66 · 2017-09-27 · de
Lohnnachzahlung


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2017.66

URTEIL

vom 27. September 2017

Mitwirkende

Dr.
Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm und Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____Rekurrent 1

[...]

[und 5 weitere Rekurrenten]

alle vertreten durch [...]

gegen

Justiz- und
SicherheitsdepartementRekursgegner

Spiegelgasse 6, 4001 Basel

vertreten durch [...]

Gegenstand

Rekursgegen die
Verfügungen des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 10. Januar 2017

betreffend Lohnnachzahlung

Sachverhalt

A____ [und 5
weitere Personen] (Rekurrenten) liessen sich als Polizeiaspiranten bei der
Kantonspolizei Basel-Stadt zu Polizisten ausbilden. Sie begannen die Ausbildung
in unterschiedlichen Jahren jeweils im August, absolvierten die Polizeischule
Hitzkirch und die Tätigkeit im Ausbildungszug der Kantonspolizei Basel-Stadt und
wurden im Dezember des Folgejahres von der Kantonspolizei jeweils als Polizisten
fest angestellt. Der Ausbildungsbeginn fällt in den Zeitraum von 2007 bis 2012,
die Festanstellung in die Jahre 2008 bis 2013.

Mit Gesuch vom
22. September 2016 liessen sie  gemeinsam handelnd durch ihren Rechtsvertreter
 beim Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) je folgende Lohnnachzahlung
beantragen (brutto nebst Zins zu 5 Prozent seit wann rechtens):

Rekurrent 1              CHF
 10495.

Rekurrent 2              CHF
 12258.25

Rekurrent 3              CHF
   8879.25

Rekurrent 4              CHF
   6091.25

Rekurrent 5              CHF
   4595.75

Rekurrent 6              CHF
   1410.75

Diese Beträge
beziehen sich auf unterschiedliche Zeiträume, beginnend jeweils im Januar der
Jahre 2008 bis 2013 (je nach individuellem Jahr der Festanstellung) und endend
für alle sechs Rekurrenten im September 2014.

Die Rekurrenten
begründeten ihre Forderungen damit, dass sie alle jeweils im Dezember fest
angestellt worden seien, nachdem sie bereits für die Kantonspolizei als
ausgebildete Polizisten oder Polizeimänner tätig gewesen seien, und daher im folgenden
Januar den automatischen Stufenanstieg zugute hätten. Seit Oktober 2014 sei es
gängige Praxis der Kantonspolizei, dass bei unbefristeter Anstellung als Polizist
per Dezember bereits im darauf folgenden Januar der Stufenanstieg gewährt
werde.

Das JSD teilte
den Rekurrenten mit Schreiben des Leiters Services und der Leiterin Personal vom
12. Dezember 2016 mit, dass kein Anspruch auf Lohnnachzahlung bestehe. Zur Begründung
wurde ausgeführt, den Rekurrenten sei bereits während der Ausbildung ein
Stufenanstieg gewährt worden. Als frisch ausgebildete und eben erst (im
Dezember) angestellte Polizisten habe ihnen nach damaligem Recht im folgenden
Januar kein weiterer Stufenanstieg zugestanden. Die Praxisänderung der Kantonspolizei
vom Oktober 2014 habe zu einer Nachgewährung einer Stufe für früher
angestellte Polizisten geführt. Dies wirke sich ab dem damaligen Zeitpunkt aus,
entfalte jedoch keine Rückwirkung für die Zeit vor der Praxisänderung.

Auf Wunsch der
Rekurrenten erliess das JSD am 10. Januar 2017 gegenüber jedem einzelnen Rekurrenten
je eine anfechtbare Verfügung, worin festgehalten wurde, dass kein Anspruch auf
die geltend gemachten Forderungen bestehe.

Gegen diese
sechs Verfügungen vom 10. Januar 2017 richtet sich der am 19. Januar 2017
angemeldete und am 8. Februar 2017 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht,
mit dem deren kostenfällige Aufhebung und die Zusprechung einer Lohnnachzahlung
an die Rekurrenten im oben dargestellten Umfang beantragt wird. Eventualiter ersuchen
die Rekurrenten um Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.

Mit
Vernehmlassung vom 31. Mai 2017 beantragt das JSD die Abweisung des Rekurses
unter Kostenfolge in solidarischer Haftung. Die Rekurrenten halten mit Replik
vom 14. Juli 2017 an ihren Anträgen fest. Im weiteren Verfahren hat sich das
JSD mit Duplik vom 1. September 2017 erneut geäussert.

Die Einzelheiten
der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind,
aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss
des Präsidialdepartements vom 13. März 2017 sowie aus § 42 des Gesetzes
betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz,
OG, SG 153.100) und den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und
Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§
92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG, SG 154.100). Für
das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.

1.2Die
Rekurrenten sind als Adressaten von je einer der angefochtenen Verfügungen von dieser
unmittelbar berührt. Sie haben daher ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert sind. Der Rekurs ist fristgerecht angemeldet und begründet worden.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das
Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor­instanz den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt,
öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr
zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

Die Rekurrenten
machen geltend, dass ihnen beim ersten Jahreswechsel nach Festanstellung zu Unrecht
kein ordentlicher Stufenanstieg gewährt und daher zu wenig Lohn ausbezahlt
worden sei. Sie berufen sich auf einen einmaligen ausserordentlichen
Stufenanstieg vom Oktober 2014, den das Departement gewährt habe. Da sie bereits
im Dezember fest angestellt worden und bereits zuvor als ausgebildete
Polizisten im Ausbildungszug der Kantonspolizei tätig gewesen seien, hätte ihr
Lohn nicht erst ab Oktober 2014, sondern jeweils rückwirkend auf den Januar
nach ihrer Festanstellung korrigiert werden müssen. Zudem verweisen sie auf die
seit dem 1. Februar 2015 wirksame Bestimmung von § 9 Abs. 2 der
Einreihungsverordnung (EVO, SG 164.150), wonach der ordentliche Stufenverlauf
im folgenden Jahr gewährt wird, wenn ein Anstellungsverhältnis spätestens am 1.
Juli beginnt. Da sie nach der Polizeischule spätestens per 1. Juli im
Ausbildungszug tätig gewesen seien, hätten sie Anrecht auf den automatischen
Stufenanstieg im folgenden Januar. Die Vorschrift von § 9 Abs. 2 EVO sei zwar
erst später  d.h. nach der geltend gemachten Entstehung ihres Anspruchs  in Kraft
getreten, sie kodifiziere aber eine langjährige Praxis.

Das JSD führt
zur Begründung aus, den Rekurrenten sei bereits während ihrer Ausbildung
freiwillig ein Stufenanstieg gewährt worden. Als frisch ausgebildete und per
1. Dezember unbefristet angestellte Polizisten stehe ihnen im folgenden
Januar kein weiterer Stufenanstieg zu. Eine Anstellungsdauer von nur einem
Monat könne nicht als Dienstjahr im Sinne des automatischen Stufenanstiegs
verstanden werden. Im Ausbildungszug werde die theoretische und praktische Ausbildung
zum Polizisten weitergeführt, weshalb den Absolventen des Ausbildungszugs nicht
die gleiche Funktion wie den festangestellten Polizisten zukomme. Die
Nachgewährung einer zusätzlichen Stufe ergebe sich aus einer Praxisänderung
per Oktober 2014 und entfalte keine Rückwirkung auf die für die Rekurrenten
massgeblichen Zeitpunkte jeweils am 1. Januar der Jahre 2009 bis 2014. Die
Rekurrenten hätten bereits mit ihrer Festanstellung im Dezember einen höheren
Lohn erhalten, der  nach damaliger Praxis  nicht nochmals habe erhöht werden
müssen. Der erst später in Kraft getretene § 9 Abs. 2 EVO sei vorliegend
nicht anwendbar.

4.1Gemäss
dem kantonalen Lohngesetz (LG, SG 164.100) werden die Stellen der Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt in Lohnklassen eingereiht. Jede
Lohnklasse hat gemäss § 4 Abs. 1 LG drei Anlauf-, 18 Jahres- und sechs Zweijahresstufen.
Der Stufenverlauf ist im Gesetz grafisch dargestellt (Anhang 2). Daraus ist zu
ersehen, dass in den hier relevanten Stufen der Anstieg jährlich erfolgt
(vorbehältlich hier nicht zutreffender Ausnahmen nach § 10 LG). Den Stufen
kommt gemäss dem zugrundeliegenden Entlöhnungskonzept die Aufgabe zu, den
funktionsbezogenen Erfahrungsanteil abzubilden (Ratschlag Nr. 8534 vom 18. Oktober 1994
S. 33 f.). Zum Stellenwert der Erfahrung wird namentlich ausgeführt: Erst wenn
eine Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter in derselben Funktion bleibt, tritt in
der Regel ein den Dienstjahren entsprechender automatischer Stufenanstieg ein
(Ratschlag S. 34).

Insgesamt lässt
sich dem Gesetz und den Materialien entnehmen, dass der Lohn im Grundsatz
jährlich (ab Lohnklasse 19 zweijährlich) stufenweise erhöht wird. Weitere  für
den vorliegenden Fall einschlägige  konkrete Modalitäten werden in diesen Rechtsgrundlagen
nicht ausdrücklich genannt. § 9 Abs. 2 EVO in der damals anwendbaren Fassung
enthält lediglich Vorschriften zur Einstufung bei Eintritt in den Staatsdienst,
aber keine Ausführungen zum Stufenanstieg. Die heutige Regelung, wonach der ordentliche
Stufenverlauf gewährt wird, wenn die Anstellung spätestens am 1. Juli des
Vorjahrs begonnen hat, steht erst seit dem 1. Februar 2015 in Kraft. Der
beantragte Stufenanstieg der Rekurrenten betrifft dagegen  je nach Rekurrent 
den Beginn der Jahre 2009 bis 2014. Die hier strittigen Fragen der
Gleichartigkeit der Funktion und des für den Stufenanstieg rechtzeitigen
Antritts dieser Funktion müssen durch Auslegung ermittelt werden.

4.2Die
Vor­instanz macht geltend, das Lohngesetz als solches sei auf die befristeten
Arbeitsverhältnisse nicht anwendbar gewesen, weil es sich dabei um
Ausbildungsverhältnisse gehandelt habe (vgl. Vernehmlassung Ziff. 36, 83). Das
Lohngesetz ist zwar gemäss § 1 Abs. 3 LG auf Ausbildungsverhältnisse nicht
anwendbar. In den befristeten Arbeitsverträgen der Rekurrenten ist jedoch
vereinbart worden, dass die im Lohngesetz und dessen Ausführungsbestimmungen
geregelten Rechte und Pflichten integrierter Bestandteil dieser Verträge sind.
Damit haben das Lohngesetz und dessen Anhänge kraft vertraglicher Vereinbarung
auch für die befristeten Arbeitsverhältnisse gegolten. Daraus kann jedoch nicht
geschlossen werden, dass es sich bei den befristeten Arbeitsverhältnissen nicht
um Ausbildungsverhältnisse gehandelt habe oder dass mit der unbefristeten
Festanstellung keine Veränderung der personalrechtlich relevanten Funktion
einhergegangen wäre.

5.1Die
Rekurrenten wurden zunächst für die Dauer von rund 16 Monaten befristet
angestellt. Ihre Funktionsbezeichnung gemäss Arbeitsvertrag lautete:
Polizeiaspirant während der Polizeischule, Polizeimann bzw. Polizist (nach
Bestehen der BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im Ausbildungszug).

5.2Was
zunächst denZeitpunktdes Abschlusses der Polizeischule und des
Eintritts in den Ausbildungszug der Kantonspolizei angeht, behaupten die Rekurrenten,
sie hätten spätestens ab dem 1. Juli als ausgebildete Polizisten im Dienst des
Kantons Basel-Stadt gestanden (Rekursbegründung Ziff. 19, 21). Dies ist
insoweit unzutreffend, als die Rekurrenten 5 und 6 gemäss eigenen Angaben
die BBT-Prüfung im Juli absolviert und die Funktion Polizist ab dem 1. August
bekleidet hätten (Rekursbegründung Ziff. 46). Bei den Rekurrenten 1 bis 3
habe der Wechsel zur Funktionsbezeichnung Polizist per 1. Juli und beim
Rekurrenten 4 per 1. Mai stattgefunden (Rekursbegründung Ziff. 44). Die Vor­instanz
macht geltend, die Rekurrenten hätten die BBT-Prüfung erst im Laufe des Juli
abgeschlossen und seien nach Abschluss der BBT-Prüfung erst im Laufe des Juli
in den Ausbildungszug eingetreten (Vernehmlassung Ziff. 75, 97 f.).

Für die
Rekurrenten 1, 2 und 4 ist durch die Akten bewiesen, dass sie die Prüfung erst
im Juli abgeschlossen haben (Vorakten Nr. 43, 44, 47). Bei den von der Vor­instanz
genannten Abschlussdaten der Rekurrenten 3, 5 und 6 vom 8., 20. und 22. Juli
handelt es sich nicht um die Prüfungsdaten, sondern um die Daten der
Ausstellung der Fachausweise (Vorakten Nr. 46, 49, 50). Trotzdem haben gemäss
den vorstehenden Feststellungen 5 von 6 Rekurrenten nachweislich bzw.
zugestandenermassen die BBT-Prüfung erst im Lauf des Juli abgeschlossen. Unter
diesen Umständen ist davon auszugehen, dass dies auch beim Rekurrenten 3, für
den weder ein schlüssiges Beweismittel noch ein ausdrückliches Zugeständnis
vorliegen, der Fall gewesen ist.

Im Übrigen wird
die Behauptung der Vor­instanz, alle Rekurrenten hätten die BBT-Prüfung erst im
Lauf des Juli abgeschlossen, in der Replik nicht bestritten. Die Rekurrenten
machen vielmehr geltend, es sei unerheblich, ob sie die BBT-Prüfung vor oder
kurz nach dem 1. Juli absolviert hätten, weil die Rekurrenten 1 bis 4 gemäss
ihren Arbeitsverträgen ab 1. Mai bzw. 1. Juli die Funktion Polizist gehabt
hätten (Replik Ziff. 6). Letzteres ist unrichtig. In den Arbeitsverträgen der
Rekurrenten 1 bis 3 ist in der Rubrik Funktion vermerkt: Polizeimann /
Polizistin (nach Bestehen der BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im
Ausbildungszug). In der Rubrik Lohn ist eingetragen: nach Bestehen der
BBT-Berufsprüfung per [1.] Juli  Erhöhung um eine Lohnstufe (Vorakten Nr. 1 
3 = Rekursbeilagen 7  9). Für den Stufenanstieg des Rekurrenten 4 liegen
unterschiedliche Angaben vor: In der von ihm selber eingereichten Kopie des Arbeitsvertrags
(Rekursbeilage 10) wird als Datum des Stufenanstiegs der 1. Mai 2011 genannt, im
Exemplar der Vorinstanz (Vorakten Nr. 4) indessen der 1. Juli 2011. Der Umstand,
dass auf der Rekursbeilage 10 die Unterschrift des Leiters Personal kaum und
die Unterschrift des Mitarbeiters überhaupt nicht erkennbar sind, spricht
dafür, dass die Fassung gemäss Vorakten Nr. 4 massgebend ist. Wie es sich damit
verhält, kann allerdings dahingestellt werden. Aus der Systematik der Arbeitsverträge
ergibt sich zweifelsfrei, dass sich die Daten Juli, 1. Juli und allenfalls
1. Mai nur auf den Zeitpunkt der Lohnerhöhung beziehen und dass die
Übernahme der formellen Funktion Polizeimann bzw. Polizist und die Aufnahme
in den Ausbildungszug erst nach dem Abschluss der BBT-Prüfung erfolgt. Dies
ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass der Abschluss der BBT-Prüfung
Voraussetzung der Ausübung der Funktion Polizist ist. Zusammenfassend ist
damit erstellt, dass alle Rekurrenten die BBT-Prüfung erst nach dem 1. Juli
abgeschlossen haben, dass sie erst nach dem 1. Juli formell die Funktion Polizeimann
bzw. Polizist wahrgenommen haben und dass sie erst nach dem 1. Juli in den
Ausbildungszug eingetreten sind.

5.3ZurFunktionsbezeichnungder Rekurrenten nach Beendigung der Polizeischule
führt die Vor­instanz aus, die Rekurrenten hätten nicht als Polizisten,
sondern als Polizisten im Ausbildungszug fungiert (Vernehmlassung Ziff. 75,
77). Zur Funktion findet sich in den Arbeitsverträgen die Angabe Polizeimann /
Polizistin (nach Bestehen der BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im
Ausbildungszug) bzw. Polizist / Polizistin (nach Bestehen der
BBT-Berufsprüfung, während der Ausbildungszeit im Ausbildungszug) (Vorakten
Nr. 1  6). Zudem findet sich im Arbeitsvertrag der Hinweis, dass die
Rekurrenten nach Erhalt des eidgenössisch anerkannten Fachausweises berechtigt
sind, den geschützten Titel Polizist/Polizistin zu führen. Dies deutet darauf
hin, dass mit der im Arbeitsvertrag in Klammern beigefügten Wendung im
Ausbildungszug keine Änderung des Berufstitels beabsichtigt sein kann, sondern
bloss der Zeitraum definiert wird, in dem die Rekurrenten formell die Funktion
Polizeimann bzw. Polizist bekleidet haben.

Materiell jedoch
ist offensichtlich, dass die lohnrechtlich relevante Funktion während der Zeit
im Ausbildungszug weiterhin vom Ausbildungscharakter geprägt ist. Gemäss dem vom
Departement eingereichten Konzept Ausbildungszug der Kantonspolizei werden
nämlich im Ausbildungszug die theoretische und praktische Ausbildung
weitergeführt und die Polizistinnen und Polizeimänner auf ihren täglichen
Dienst bei der Kantonspolizei Basel-Stadt vorbereitet (S. 4). Dabei beanspruchen
theoretische und praktische Schulung innerhalb des Ausbildungszuges  circa 50
% der effektiven Arbeitszeit (S. 8). Bei einem derartigen Ausbildungsanteil
bestehen vernünftige Gründe für die Annahme eines fortbestehenden
Ausbildungscharakters auch nach Erwerb des Fachausweises, zumal die auf 16
Monate befristete Ausbildungsdauer bei der Kantonspolizei  im Vergleich mit
anderen Ausbildungen  immer noch eher kurz ist. Der Ausbildungscharakter der
Tätigkeit im Ausbildungszug kommt ferner auch in der Vertragsklausel zur Rückerstattung
der Ausbildungskosten zum Ausdruck: Demnach gehört der Ausbildungszug zur
Block-Grundausbildung, welche an die Polizeischule anschliesst. Der Sache nach
kann also  trotz des bereits erworbenen Berufstitels  nicht gesagt werden,
die Absolventen des Ausbildungszugs seien hinsichtlich ihrer
personalrechtlichen Funktion bereits mit einem selbständig einsatzfähigen
Polizisten vergleichbar.

5.4Auffällig
ist im Weiteren auch der Lohnanstieg, den die Rekurrenten mit ihrer
Festanstellung verzeichneten. Nach Ablauf des befristeten Arbeitsvertrags
wurden die Rekurrenten per Dezember mit deutlich höheren Löhnen fest angestellt
(Vernehmlassung Ziff. 18). Sie wurden in eine höhere Lohnklasse (Rekurrenten 2
und 3) eingereiht oder gleich um mehrere Lohnstufen befördert. Dieser sprunghafte
Lohnanstieg lässt sich schwer mit der Ansicht der Rekurrenten vereinbaren, sie
hätten nur einen Monat nach ihrer Festanstellung (per 1. Januar) bereits
einen automatischen Stufenanstieg zugute, der auf der erworbenen Erfahrung in einer
unveränderten Funktion beruhen würde. Die für die Rekurrenten mit der
Festanstellung deutlich vorteilhaftere Entlöhnung deutet vielmehr auf eine neue
Einreihung bzw. Einstufung im Hinblick auf neue Aufgaben und gesteigerte
Verantwortung hin.

Insgesamt
vermittelt das damals anwendbare kantonale Recht nach zutreffender Ansicht der
Vor­instanz den Rekurrenten keinen gesetzlichen Anspruch auf einen ordentlichen
Stufenanstieg im Januar, wenn die personalrechtlich massgebende Funktion
(hiervor E. 4.1) erst im Dezember des Vorjahrs angetreten wurde.

6.1Die Rekurrenten rügen eine
Verletzung des Gleichbehandlungsgebots, indem den Absolventen von anderen
Ausbildungen im ersten Jahr nach deren Abschluss ein ordentlicher Stufenanstieg
gewährt worden sei, den Rekurrenten als Angehörige der Polizei jedoch nicht. Die
Vor­instanz macht geltend, die Ausbildungsverhältnisse ausserhalb der Polizei seien
mit jenen innerhalb der Polizei nicht vergleichbar gewesen und hätten nicht
gleich behandelt werden müssen (Vernehmlassung Ziff. 50 ff., 101). Beide
Parteien nennen keine konkreten Beispiele von Ausbildungen, die das konkrete
Bestehen einer Ungleichbehandlung bzw. der geltend gemachten Verschiedenheit
der Verhältnisse belegen würden.

6.2In
den angefochtenen Verfügungen vom 10. Januar 2017 hat die Vorinstanz Folgendes ausgeführt:

Im Jahre 2014 wurde die Praxis des automatischen Stufenanstiegs für die
neuen Absolventen und Absolventinnen der Ausbildung zum Polizisten/zur
Polizistin geändert und ihnen bereits im Januar nach Antritt der Festanstellung
als Polizist/Polizistin der automatische Stufenanstieg gewährt. Diese
Praxisänderung erfolgte nicht, um eine unrichtige Gesetzesauslegung zu korrigieren,
sondern aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Anstellungen nach Ausbildungsverhältnissen
innerhalb des Departementes. (Vorakten Nr. 23  28; Rekursbeilage 6).

Diese Erklärung findet
sich  weitgehend wortgleich  bereits im Schreiben des Leiters Services und
der Leiterin Personal des JSD vom 12. Dezember 2016 (Vorakten Nr. 15 =
Rekursbeilage 3). Darin wird die Einführung des hier strittigen automatischen
Stufenanstiegs kurz nach erfolgter Festanstellung mit einerPraxisänderungbegründet.

Das
Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an
einer Praxis in der Regel festgehalten wird und dass für eine Praxisänderung
ernsthafte und sachliche Gründe angeführt werden (BGE 137 V 282 E. 4.2 S. 291
f., 135 I 79 E. 3 S. 82;Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, N 589 ff. je mit Hinweisen).
Das Departement hat für die Praxisänderung, durch welche auch die Rekurrenten
per 1. Oktober 2014 begünstigt wurden, nicht näher spezifizierte
Gleichbehandlungsgründe angegeben. Damals wie heute fehlen jedoch konkrete
Angaben, welche Fälle von Ungleichbehandlungen bestanden hätten oder befürchtet
worden sind, die mit dieser Praxisänderung hätten vermieden werden sollen. Das
Gericht hat im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen, ob die damalige
Praxisänderung berechtigt war. Ebenso wenig kann das Gericht aber allein
aufgrund der damaligen, zur Legitimation der Praxisänderung vorgetragenen
Argumentation auf eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots erkennen. Dies
würde vielmehr den Bestand und das Benennen weiterer konkreter
Ausbildungsverhältnisse voraussetzen, die hinsichtlich ihrer Vergleichbarkeit zu
prüfen wären (BGE 136 I 297 E. 6 S. 304, 134 I 23 E. 9.1 S. 42, 117 Ia 97 E. 3
S. 101;Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 572 je mit Hinweisen).

Die Rekurrenten
führen nicht aus, welche konkrete Bewandtnis den genannten Gleichbehandlungsgründen
zukommt, die für eine gerichtliche Beurteilung der Rechtsgleichheitsrüge entscheidend
wäre. Aufgrund ihrer mehrjährigen Tätigkeit bei der Kantonspolizei, die dem JSD
angegliedert ist, wäre es aber zu erwarten und den Rekurrenten zumutbar, dass
konkrete Fälle von Ausbildungen oder Mitarbeitern des JSD genannt würden, um
die geltend gemachte Ungleichbehandlung zu belegen. Daher ist infolge der
fehlenden Substanziierung auf die Rüge der Verletzung der Rechtsgleichheit
nicht weiter einzugehen (vgl. VGE VD.2016.222 vom 7. April 2017 E. 4.4, VD.2015.133
vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.107 vom 7. Januar 2015 E. 2.2.3;Wullschleger/Schröder, Praktische
Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277,
305, 307).

6.3Im
Übrigen hätten die Rekurrenten auch dann keinen Anspruch auf rückwirkende
Lohnnachzahlung, wenn die Ausbildungsverhältnisse im JSD innerhalb und
ausserhalb der Polizei aufgrund des Gleichbehandlungsgebots gleich behandelt
werden müssten.

Aus dem
allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich kein Anspruch auf rückwirkende
Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung (BGE 131 I 105 E. 3.7 S. 110; BGer
8C_298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.3; vgl. VGE VD.2013.111 vom 10. März 2014
E. 3.2.2 und 3.2.4). Wenn, wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat,
weder die Rekurrenten noch die übrigen Absolventen von Ausbildungsverhältnissen
im JSD gemäss § 4 Abs. 2 und Anhang 2 LG Anspruch auf einen ordentlichen
Stufenanstieg gehabt haben, ergäbe sich der Anspruch der Rekurrenten auf den
Stufenanstieg ausschliesslich aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot und
nicht aus den erwähnten Rechtssätzen. Folglich wären die zitierten
Bundesgerichtsentscheide entgegen der Auffassung der Rekurrenten (Replik Ziff.
14) sehr wohl einschlägig.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs als unbegründet abzuweisen. Das Nichtgewähren des
Stufenanstiegs im Januar nach der Festanstellung (je nach Rekurrent im Jahr
2009, 2010, 2011, 2012, 2013 oder 2014) ist nicht zu beanstanden.

Gemäss § 40 Abs.
4 Personalgesetz (PG, SG 162.100) ist das Verfahren bei Rekursen gegen die in
§ 40 Abs. 1 PG genannten Verfügungen ausser bei Mutwilligkeit kostenlos.
Die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Verfügungen gehören nicht zu den in
dieser Bestimmung erwähnten. Nicht in den direkten Anwendungsbereich von § 40
Abs. 4 PG fallende Verfahren personalrechtlicher Art sind jedoch nach der
Praxis des Verwaltungsgerichts in analoger Anwendung dieser Bestimmung und in
Anlehnung an Art. 114 lit. c ZPO bis zu einem Streitwert von CHF 30000.
kostenlos (vgl. VGE VD.2011.93 vom 29. Juni 2012 E. 8, VD.2011.20 vom 15.
Oktober 2012 E. 3, VD.2008.712 vom 2. Juni 2010 E. III.1). Der Streitwert
der einzelnen Rekurse liegt im vorliegenden Fall jeweils unter dem genannten
Grenzbetrag. Folglich ist das Verfahren kostenlos.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Für das Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten
erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.