bs_appellationsgericht · VG.2018.1 · 2019-01-15 · de
rechtliche Zulässigkeit der kantonalen Volksinitiative "Grundrechte für Primaten" (BGer 1C_105/2019 vom 16. September 2020)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2018.1

URTEIL

vom 15. Januar 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer, lic. iur. André Equey, Prof. Dr. Daniela Thurnherr
Keller, Dr. Carl Gustav Mez

und Gerichtsschreiber Dr.
Urs Thönen

Beteiligte

A____Beschwerdeführende

[...]

B____

[...]

C____

[...]

alle vertreten durch [...]

gegen

Grosser Rat des Kantons
Basel-StadtBeschwerdegegner

Marktplatz 9, Postfach, 4001
Basel

vertreten durch das Justiz- und
Sicherheitsdepartement,

Spiegelgasse 6, 4001 Basel

Gegenstand

Beschwerdegegen einen Beschluss
des Grossen Rates

vom 10. Januar 2018

betreffend rechtliche
Zulässigkeit der kantonalen Volksinitiative

Grundrechte für Primaten

Sachverhalt

Am 22. Juni 2016
wurde die kantonale Volksinitiative Grundrechte für Primaten im Kantonsblatt Nr.
47 (S. 1137) publiziert. Die Initiative verlangt folgende Ergänzung von
§ 11 Abs. 2 (Grundrechtsgarantien) der Kantonsverfassung:

Diese Verfassung gewährleistet überdies:

c. (neu) Das Recht von nichtmenschlichen Primaten auf Leben und auf körperliche
und geistige Unversehrtheit.

Mit Verfügung
vom 16. September 2017 stellte die Staatskanzlei fest, dass diese Initiative
mit 3080 gültigen Unterschriften zustande gekommen sei. Mit Bericht
Nr. 17.1389.01 vom 12. Dezember 2017 beantragte der Regierungsrat dem
Grossen Rat, die Initiative für rechtlich ungültig zu erklären. Diesem Antrag des
Regierungsrats folgte der Grosse Rat mit Beschluss vom 10. Januar 2018
(publiziert im Kantons­blatt Nr. 4 vom 13. Januar 2018, S. 59).

Gegen diesen
Beschluss haben A____, B____ und C____ mit Eingaben vom 22. Januar und 9. Februar
2018 Beschwerde an das Verfassungsgericht erhoben und begründet. Mit ihrer
Beschwerde beantragen sie die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des
angefochtenen Grossrats­beschlusses. Es sei die Initiative Grundrechte für
Primaten für rechtlich zulässig zu erklären und dem Stimmvolk zu unterbreiten.

Mit
Vernehmlassung vom 14. März 2018 beantragt das Justiz- und Sicherheits­departement
(JSD) in Vertretung des Grossen Rates die kostenfällige Abweisung der
Beschwerde. Dazu haben die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 4. Mai 2018
repliziert. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den
Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende
Urteil ist anlässlich der Gerichtsberatung vom 15. Januar 2019 ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 91 Abs. 1 lit. g der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100)
entscheidet der Grosse Rat über die Zulässigkeit von Volksinitiativen, soweit
er die Frage nicht direkt dem Appellationsgericht zum Entscheid vorlegt. Dieser
Entscheid unterliegt gemäss § 116 Abs. 1 lit. b KV und § 16
Abs. 1 des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG,
SG 131.100) der Beschwerde an das Appellationsgericht als
Verfassungsgericht. Zur Beschwerde legitimiert ist jede im Kanton
stimmberechtigte Person (§ 16 Abs. 2 IRG, § 30m Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]). Die Beschwerde ist
binnen 10 Tagen seit der Veröffentlichung des Entscheids des Grossen Rates im
Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungs­gericht anzumelden und innert
30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich und mit
Anträgen zu begründen (§ 17 Abs. 1 IRG, § 30n VRPG). Das
Verfahren richtet sich unter Vorbehalt besonderer Bestimmungen in den
§§ 30l ff. VRPG sinngemäss nach den Vorschriften über das
verwaltungsgerichtliche Verfahren (§ 17 Abs. 3 IRG, § 30b VRPG; VGE VG.2017.2
vom 28. September 2017 E. 1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018
E. 1.1).

1.2Die
drei beschwerdeführenden Personen wohnen allesamt im hiesigen Kanton und sind
hier stimmberechtigt. Sie sind somit zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Sie
haben ihre Beschwerde innert der gesetzlichen Fristen erhoben und begründet.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

1.3Das
Verfassungsgericht publiziert seinen Entscheid im Dispositiv unter Angabe des
Titels der Initiative im Kantonsblatt (§ 17 Abs. 4 IRG). Die
Kognition des Verfassungsgerichts ist frei. Zuständig zur Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde ist die Kammer des Appellationsgerichts als Verfassungs­gericht
(§ 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG,
SG 154.100]). Das vorliegende Urteil ist in einer Gerichtsberatung ohne
mündliche Verhandlung gefällt worden (§ 25 Abs. 3 i.V.m. § 30b VRPG).

2.

2.1Streitgegenstand
ist die rechtliche Gültigkeit der ausformulierten kantonalen Verfassungsinitiative
Grundrechte für Primaten. Eine Initiative ist rechtlich zulässig, wenn sie
mit dem höherrangigen Recht vereinbar ist, sich nur mit einem Gegenstand befasst
(Grundsatz der Einheit der Materie) und nichts Unmögliches verlangt (vgl.
§ 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017
E. 2.1.1; BGE 143 I 129 E. 2.1 S. 132, 142 I 216
E. 3.1 S. 219 [= Praxis 2017 Nr. 35] und 139 I 292 E. 5.4 S. 295).
Eine Initiative verstösst gegen höherrangiges Recht, wenn sie verlangt,
übergeordnetes Recht nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (Hangartner/Kley, Die demokratischen
Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000,
N 2117).

Für die
Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text nach
den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292
E. 5.7 S. 296 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.; VGE VG.2017.2
vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der
Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa
dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren
Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte
der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen
Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die
Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck der Norm
(teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre
Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element)
abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen
möglich, so ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht
(BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138 mit Hinweisen; VGE VG.2017.3 vom
18. März 2018 E. 2.1.1).

2.2Bei
der Auslegung eines Initiativtextes ist massgeblich, wie dieser von den
Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden
muss (BGE 141 I 186 E. 5.3 S. 195 f. und 139 I 292
E. 7.2 S. 298). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative
auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Ini-tianten abzustellen.
Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der
Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 139 I 292
E. 7.2.1 S. 298 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.;
VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1; vgl. BGE 143
I 129 E. 2.2 S. 132 und 141 I 186 E. 5.3 S. 195 f.;
VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Der Wille der
Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als das durch
Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der
Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der Initiative
vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene Begründung
zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten bekannt
gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative
massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der
Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die
Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein
Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl.
BGE 139 I 292 E. 7.2.4 und E. 7.2.5 S. 299 f. sowie
E. 7.5.2 S. 302; vgl. ferner BGE 143 I 129 E. 2.2 S. 132 f.;
BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen
zustimmendAttinger, Die
Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss.
Zürich 2016, S. 63 ff.; kritisch zu BGE 139 I 292Bisaz, in: AJP 2014, S. 248 ff.;
fernerTschannen, Die
staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und 2014,
in: ZBJV 2014, S. 777, 830 f.).

Von
verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem
Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen
Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen
Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint
(BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.;
VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Kann der
Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als
unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre Gültigkeit günstigsten
Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296
und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.; VGE VG.2017.2 vom 28. September
2017 E. 2.1.1;Pedretti, Die
Vereinbarkeit von kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl
2017, S. 299, 308 f.). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen
vermieden werden und die Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden
kann, der mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur
Abstimmung unterbreitet werden (in dubio pro populo, BGE 143 I 129
E. 2.2 S. 132 und 111 Ia 292 E. 3c/cc S. 299 f. mit
Hinweisen; kritisch zu diesem Grundsatz:Uebersax,
Ist der Grundsatz in dubio pro populo noch zeitgemäss?, in: ZBl 2018, S. 325
f.). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit
hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der
Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu beschränken
(Art. 34 und 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV,
SR 101]). Ungültigerklärungen sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten
der für die Initianten günstigsten Lösung einzuschränken (BGE 142 I 216
E. 3.2 und 3.3 S. 219 f. und 143 I 129 E. 2.2 S. 132;
VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom
18. März 2018 E. 2.1.1).

3.

Strittig ist
unter den Parteien zunächst, ob das Bundesrecht es grundsätzlich zulasse,
Tieren Grundrechte zu verleihen.

3.1Der
Regierungsrat hat diesbezüglich in seinem Bericht vom 12. Dezember 2017 unter
Verweis auf die oben referierten Grundsätze erwogen, dievorliegende
Initiative fordere, dass nichtmenschliche Primaten grundrechtlichen Schutz
erhielten. Gemäss dem Wortlaut des Initiativtitels, der den Begriff Grundrechte
explizit verwende, und dem Wortlaut des formulierten Verfassungstextes solle
die Verfassung nichtmenschlichen Primaten ein [Grund-]Recht auf Leben und auf
körperliche und geistige Unversehrtheit gewährleisten (für Menschen vgl.
§ 11 Abs. 1 lit. a und b KV, Art. 10 Abs. 1 und 2 BV).
Dementsprechend solle die geforderte Regelung neben den übrigen kantonalen
Grundrechten in § 11 KV mit dem Titel Grundrechts­garantien verankert
werden und den einzelnen nichtmenschlichen Primaten einen von der Verfassung
gewährleisteten grundlegenden, unmittelbaren Rechtsanspruch gegenüber dem Staat
verschaffen. Die Initiantinnen und Initianten verstünden die Initiative gemäss
der Begründung der Initiative auf dem Unterschriftenbogen und ihrem
Positionspapier nicht als mittelbaren Grundrechtsschutz durch auf Gesetzesstufe
zu konkretisierende Tierschutzmassnahmen, sondern möchten ihnen als Rechts­subjekte
eigentliche Rechte verleihen (Sentience Politics, Grundrechte für Primaten,
Positions­papier, April 2016). Die Initiative anders auszulegen, würde einer
Irreführung der Stimmbevölkerung gleichkommen. Da Tieren aber weder
Rechtspersönlichkeit noch Rechtsfähigkeit zukämen, seien sie keine
Rechtssubjekte, sondern eine besondere Kategorie von Rechtsobjekten, wie sie in
Art. 641a Abs. 1 des Zivil­gesetzbuchs (ZGB, SR 210) umschrieben werde. Der kontinentaleuropäischen
Rechtsüberzeugung folgend gälten in der schweizerischen Rechtsordnung in erster
Linie die natürlichen Personen (Menschen) als Rechtssubjekte. Darüber hinaus
seien juristische Personen rechtsfähig. Die Bestimmungen des ZGB zur
Rechtsfähigkeit seien weit zu verstehen und bezögen sich auch auf das
öffentliche Recht und auf die gesamte Rechtsordnung unter Einschluss des
kantonalen Rechts. Kantonale Grundrechte könnten  so der Regierungsrat  zwar einen
weitergehenden Schutz bieten als jene des Bundes; sie dürften aber nicht an
Tiere verliehen werden, da diese aufgrund ihres rechtlichen Status als
Rechtsobjekte von Bundesrechts wegen als Träger von Rechten ausgeschlossen
seien. Der Kanton könne darüber hinaus auch nicht selbstständig einen neuen
rechtlichen Status mit Rechtspersönlichkeit für Tiere schaffen oder Tiere als
Rechtssubjekte behandeln, da Art. 122 BV dem Bund eine umfassende
Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet des Zivilrechts verleihe. Kantonale
Grundrechte für nichtmenschliche Primaten seien demnach nicht
bundesrechtskonform.

3.2Dem
halten die Beschwerdeführenden mit ihrer Beschwerdebegründung entgegen, dass
die Bundesverfassung selbst keine abschliessende Regelung der Rechtsfähigkeit
enthalte und die Kantone nicht daran hindere, nichtmenschliche Primaten als
Trägerinnen und Träger kantonaler öffentlicher Rechte anzuerkennen. Vielmehr werde
mit Art. 120 Abs. 2 BV die Würde der Kreatur geschützt, wobei
nichtmenschlichen Primaten gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
aufgrund ihrer Nähe zum Menschen eine besondere Schutzwürdigkeit zukomme.
Entgegen der Auffassung des Regierungsrates erstrecke sich die Regelung der
Rechtsfähigkeit des ZGB nicht auf die Rechtsfähigkeit im öffentlichen Recht. Die
Zivilrechtskompetenz des Bundes gemäss Art. 122 BV beziehe sich auf den eigentlichen
Privat­rechtsverkehr. Entsprechend regelten Art. 11 und 53 ZGB, dass alle
Menschen und juristische Personen als gleichberechtigte Rechtsträgerinnen und
Rechtsträger am privatrechtlichen Rechtsverkehr teilnehmen könnten. Die gemäss
der Initiative den nicht­menschlichen Primaten im Kanton Basel-Stadt
zuzuerkennende Rechtsfähigkeit sei demgegenüber eine vom ZGB strukturell verschiedene
Rechtsfähigkeit. Sie sei öffentlich-rechtlicher Natur, regle das Verhältnis der
Primaten gegenüber dem Staat bzw. gegenüber dem Kanton und ziele keineswegs
darauf ab, den Primaten die Teilnahme am privatrechtlichen Rechtsverkehr (als
Vertragsparteien, Erben oder Geschädigte) zu ermöglichen. Sie beschränke zudem
die Rechtsfähigkeit nicht­menschlicher Primaten auf die Trägerschaft von
kantonalen öffentlichen Rechten, welche ihre elementarsten Interessen am Leben
und an der geistigen und physischen Unversehrtheit gegenüber dem Kanton
schützten. Daher erweise sich auch der Verweis auf den Objektstatus von Tieren
gemäss Art. 641a Abs. 1 ZGB als unbegründet.

3.3Die
Initiative will einen grundrechtlichen Schutz des Lebens und der körperlichen
und geistigen Unversehrtheit von nichtmenschlichen Primaten einführen. Dieses
Recht soll als kantonale Garantie in § 11 Abs. 2 KV neben dem
bisherigen Recht der Eltern auf familienergänzende Tagesbetreuungsmöglichkeit
für ihre Kinder (lit. a) und dem Petitionsrecht (lit. b) aufgenommen
werden.

Zuzustimmen ist
dem Regierungsrat insoweit, als es vorliegend nicht um die Schaffung einer
tierlichen Person als Rechtssubjekt des Zivilrechts neben den bestehenden
natürlichen und juristischen Personen gehen kann (vgl. Art. 641a ZGB, BBl
2002 S. 4164, 4168;Wiegand,
in: Basler Kommentar ZGB ll, 5. Auflage 2015, Art. 641a
N 4;Stucki, Grundrechte für
Tiere, Baden-Baden 2016, S. 301 ff.;dieselbe,Die tierliche Person
als Tertium datur, in: Ammann et al., Würde der Kreatur, ethische und
rechtliche Beiträge zu einem umstrittenen Konzept, Zürich 2015, S. 287,
288 f.). Eine solche Änderung müsste auf Bundesebene angeregt werden.

Vorliegend geht
es demgegenüber um die Klärung der Frage, ob die von den Initianten
vorgeschlagene Rechtsentwicklung auf kantonaler Ebene möglich ist.

3.4Bundesrechtswidrig
ist eine Bestimmung namentlich dann, wenn der Kanton sich Regelungsbefugnisse
anmasst, die ausschliesslich dem Bund zustehen. Handelt der Kanton indessen
innerhalb seiner verfassungsrechtlichen Autonomie, liegt keine
Bundesrechtswidrigkeit vor. Nach Art. 3 BV sind die Kantone souverän,
soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben
alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Mit dieser Bestimmung wird
ausgedrückt, dass die Kantone zwar keine Völkerrechtssubjekte sind, sie sich
aber doch durch fundamentale staatliche Attribute auszeichnen, etwa indem sie
eigenständige Hoheitsgewalt ausüben. Es kommt damit auch zum Ausdruck, dass
die Schweiz von unten nach oben aufgebaut ist (Schweizer,
in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 3. Auflage 2014, Art. 3
N 8). Entsprechend dieser eidgenössischen, auf einem Zusammenschluss von
autonomen Gliedstaaten beruhenden Staats­konzeption kommt den Kantonen
Organisations- und Verfassungshoheit zu. Dies kommt etwa zum Ausdruck, wenn die
Kantonsverfassung das Volk als Verfassungs­geber (Präambel) und als
Ausgangsgrösse der kantonalen Staatsgewalt (§ 1 Abs. 2 KV)
bezeichnet. In Übereinstimmung mit den erwähnten föderalistischen Grundsätzen
des Bundesstaates wird die Staatsgewalt des Kantons Basel-Stadt demnach nicht
vom Bund (von oben), sondern vom Kantonsvolk (von unten) abgeleitet (Biaggini, in: Basler Kommentar BV [BSK],
Basel 2015, Art. 3 N 21).

Einschränkungen
der kantonalen Autonomie ergeben sich durch Aufgabenzuweisungen in der Bundesverfassung
(Art. 42 BV). Es handelt sich dabei um begrenzte Einzel­ermächtigungen, die
zwingend in der Bundesverfassung auszuweisen sind. Alle Aufgaben und
Zuständigkeiten, die nicht dem Bund zugewiesen sind, verbleiben bei den
Kantonen (sog. subsidiäre Generalklausel). Mit diesem Verfassungsvorbehalt für
Bundesaufgaben wird die gliedstaatliche Autonomie geschützt (Biaggini, BSK, Art. 3 N 6,
14 f. und Art. 42 N 10; vgl. auchHäfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
9. Auflage, Zürich 2016, N 1052).

3.5Von
den Aufgabenzuweisungen der BV, die den Bund zur Gesetzgebung in bestimmten Sachbereichen
ermächtigen, sind die Grundrechte zu unterscheiden, die primär den Einzelnen in
seinem Verhältnis gegenüber dem Staat und seinen Organen schützen. Sowohl der
Bund als auch die Kantone dürfen Grundrechte verleihen. Dabei müssen die
Kantone die Mindestgarantien des übergeordneten Rechts (BV, EMRK) einhalten, dürfen
aber auch weitergehende Grundrechte gewährleisten. Die Befugnis der Kantone,
mit eigenen Grundrechtsgarantien über jene der Bundesverfassung hinauszugehen,
ist unbestritten (Auer,
Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016, N 1451 f.;Buser, Kantonales Staatsrecht, Basel
2004, N 437 ff.;Biaggini,
BSK, Art. 49 N 13,Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
a.a.O., N 231, 1184). Sie ergibt sich aus der Eigenstaatlichkeit und der Verfassungshoheit
der Kantone (Kägi-Diener, Grundrechtsschutz
durch die Kantone, in: Thürer et al. [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich
2001; § 53 N 19,Auer,a.a.O.,
N 1446). Allerdings dürfen die Kantone bei der Gewährung weitergehender
Grundrechte das Bundesrecht nicht verletzen (Rhinow/Schefer/Uebersax,Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Auflage, Basel 2016, N 1038).

3.6Die
erwähnten Schranken der Freiheit, kantonale Grundrechte zu schaffen, sind in
der Bundesverfassung angelegt: Darin ist zum einen vorgegeben, dass Bundesrecht
entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht (Vorrang des Bundesrechts, Art. 49
Abs.1 BV). Zum anderen wird für die Gewährleistung der Kantonsverfassungen
durch den Bund ausdrücklich vorausgesetzt, dass sie dem Bundesrecht nicht
widersprechen (Art. 51 Abs. 2 BV).

Der Grundsatz
des Vorrangs des Bundesrechts gemäss Art. 49 BV kann mit einer kantonalen
Initiative nicht ausgehebelt werden. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführenden sind die Kantone aufgrund ihrer Freiheit, eigene
Grundrechte zu schaffen, nicht dazu ermächtigt, diese als Instrument für
Eingriffe in Sachbereiche einzusetzen, die durch den Bund abschliessend
geregelt sind. Kompetenzmässig erlassenes Bundesrecht aller Stufen geniesst
grundsätzlich Vorrang gegenüber dem kantonalen Recht (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1179;Rhinow/Schefer/ Uebersax,a.a.O., N 749,
1038); und auch Kantonsverfassungen dürfen daher dem Bundesrecht nicht
widersprechen (Art. 51 Abs. 2 BV;Belser/Massüger,
in: Basler Kommentar BV, Art. 51 N 44;Ruch,
in: St. Galler Kommentar BV, Art. 51 N 15).

Soweit das
kantonale Recht jedoch dem Bundesrecht nicht entgegensteht oder ihm
widerspricht, ist es mit dem übergeordneten Recht vereinbar. Davon ist
auszugehen, wenn das kantonale Recht ausserhalb der Bundeszuständigkeiten
Wirkungen entfaltet oder Sachbereiche erfasst, die durch das Bundesrecht nicht
abschliessend geregelt sind. Wenn eine bundesrechtliche Regelung betroffen ist,
bedarf es stets der Auslegung, ob ihr abschliessender Charakter zukommt und ob
die kantonale Norm dem Bundesrecht widerspricht, gegen dessen Sinn und Geist
verstösst oder seinen Zweck beeinträchtigt (Biaggini,
BSK, Art. 49 N 15 und 19 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Zeitigen also die
mit der Initiative vorgeschlagenen Grundrechte zulässige Wirkungen, die
ausserhalb der Bundeszuständigkeiten liegen oder anderweitig nicht mit
Bundesrecht im Widerspruch stehen, so ist die Initiative nach der
Rechtsprechung nicht klarerweise unzulässig, sondern als gültig anzusehen. Solange
die zulässigen Wirkungen mit dem Grundanliegen der Initiative übereinstimmen,
bleibt diese gültig (hiervor E. 2.2). Ergeben sich Widersprüche mit dem
Bundesrecht, führt dies nicht zwingend zur Ungültigkeitserklärung der
Initiative, wenn diese mit einer bundesrechtskonformen Auslegung ausgeräumt
werden können (Biaggini, BSK,
Art. 49 N 16). Solange Anwendungsbereiche bestehen, in denen die kantonalen
Grundrechte ohne Konflikt mit dem Bundesrecht angewandt werden können und die
zulässige Anwendung noch mit dem Grundanliegen der Initiative übereinstimmt,
erweist sich die Vorlage als gültig und ist sie der Volksabstimmung zu
unterstellen.

3.7Was
zunächst die Zivilrechtskompetenz des Bundes angeht, so lässt sich diese kaum
einer Fortbildung der kantonalen Grundrechte entgegenstellen.

3.7.1Die
Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts ist Sache des Bundes (Art. 122
Abs. 1 BV), welcher diese Kompetenz mit dem Erlass von ZGB und OR sowie
den weiteren privatrechtlichen Erlassen erschöpfend genutzt hat, so dass für
kantonales Zivilrecht ausserhalb des delegierten Regelungsbereichs von
Art. 5 Abs. 1 ZGB kein Raum mehr besteht. Die Autonomie zur Schaffung
kantonaler Grundrechte darf also nicht dazu genutzt werden, abweichende
Privatrechtsregelungen zu treffen (Göksu,in: Basler Kommentar BV, Art. 122 N 3 f., 6;Leuenberger, in: St. Galler Kommentar
BV, Art. 122 N 4; vgl.Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
a.a.O., N 1189 f.). Immerhin hält das ZGB aber auch ausdrücklich
fest, dass Kantone in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das
Bundeszivilrecht nicht beschränkt werden (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Es handelt
sich dabei um einen sog. unechten Vorbehalt, der (deklaratorisch) an die
Begrenzung der Zivilrechtskompetenz erinnern soll. Die Kantone bleiben demnach
zuständig, im öffentlich-rechtlichen Bereich zu legiferieren (Hürlimann-Kaup/Schmid, Einleitungsartikel
des ZGB und Personenrecht, 3. Auflage, Zürich 2016, N 415). Derselbe
Gedanke kommt auch in der Bestimmung von Art. 59 Abs. 1 ZGB zum Ausdruck, die
bezüglich kantonaler öffentlich-rechtlicher und kirchlicher juristischer
Personen an die Grenze des Bundeszivilrechts erinnert. Auch diesem Vorbehalt
kommt deklaratorische Bedeutung zu (Hürlimann-Kaup/
Schmid, a.a.O., N 1156; BGE 104 Ia 440 E. 4c S. 445).

3.7.2Die
Beschwerdeführenden wenden sich zu Recht gegen eine Überdehnung der
Zivilrechtskompetenz, soweit der Regierungsrat aus ihr eine Sperre für die
Rechtsverleihung an Primaten im kantonalen öffentlichen Recht ableiten will. Nach
zutreffendem Hinweis der Beschwerdeführenden bietet die Zivilrechtskompetenz
des Bundes die Grundlage für Bundesnormen, die typisch privatrechtliche Ziele
verfolgen und herkömmlicherweise zum Privatrechtsbereich gehören, insbesondere,
wenn sie die Voraussetzungen für einen funktionierenden Privatrechtsverkehr
schaffen oder wiederherstellen (BBl 1989 III S. 169, 219;Biaggini, Orell Füssli Kommentar BV
[OFK], 2. Auflage, Zürich 2017, Art. 122 N 3). Aus dem Bundeszivilrecht
kann demnach keine unbegrenzte Sperre für die Verleihung subjektiver kantonaler
Rechte abgeleitet werden. Da Grundrechte primär im vertikalen Verhältnis
zwischen dem Einzelnen und dem Staat und seinen Organen wirken, das Privatrecht
aber das horizontale Verhältnis, das heisst die Trägerschaft privater Rechte
unter Personen des Privatrechts, betrifft, ist es folgerichtig, dass die
Kantone in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen (vertikales Verhältnis)
durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt werden. Die vom Regierungsrat
zitierten Literaturstellen stehen dieser Grenzziehung nicht entgegen. Sie
weisen zwar auf die grundlegende Bedeutung der Rechtsfähigkeit hin, ohne aber die
Alleingeltung der Regelung des ZGB für ausserhalb des Privatrechts liegende
Rechtsverhältnisse zu beanspruchen (vgl.Bigler-Eggenberger/Fankhauser,
in: Basler Kommentar ZGB I, 5. Auflage 2014, Vorbemerkungen zu
Art. 11-21 N 3 sowie Art. 11 N 4). Demnach kommt dem
Personenkonzept des ZGB ausserhalb des Bundeszivilrechts jedenfalls nicht der
Charakter eines Numerus clausus zu.

3.7.3Dass
es sich bei der inhaltlichen Umschreibung des Kreises der Berechtigten um einen
normativen und daher gestaltbaren Entscheid handelt, zeigt etwa das Beispiel
der Parteifähigkeit im Zivilprozess. Nach Art. 66 der Zivilprozessordnung (ZPO,
SR 272) kann in einem Prozess nicht nur Partei sein, wer rechtsfähig ist,
sondern auch, wen der Gesetzgeber unabhängig von der Rechtsfähigkeit als parteifähig
bezeichnet (BBl 2006 S. 7221, 7279). So besteht für die Geltendmachung
bestimmter Ansprüche eine begrenzte Parteifähigkeit für Personenmehrheiten und
Vermögensmassen ohne Rechtspersönlichkeit im Sinne von Art. 11 oder 53
ZGB. Dies gilt etwa für die Kollektiv- und Kommanditgesellschaft sowie die
Kommanditgesellschaft für kollektive Kapitalanlagen, die
Stockwerkeigentümergemeinschaft, die Gläubiger­gemeinschaft bei
Anleihensobligationen, die Liquidationsmasse im Nachlassvertrag mit
Vermögensabtretung, die Konkursmasse, den ungeteilten Nachlass und für
öffentlich-rechtliche Vorsorge­einrichtungen ohne juristische Persönlichkeit (Staehelin/Schweizer, in: Sutter-Somm et
al., ZPO Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2016, Art. 66
N 18 ff.). Die fehlende Rechtsfähigkeit gemäss ZGB steht hier einer
Ausdehnung der Parteifähigkeit nicht entgegen. Die gleiche Gestaltungsfreiheit
muss den Kantonen zustehen, wenn sie innerhalb ihrer Zuständigkeiten Rechte
verleihen.

Zusammenfassend
lässt sich festhalten, dass die Zivilrechtskompetenz des Bundes einer
Rechtsfortbildung ausserhalb des Privatrechtsbereichs nicht entgegensteht, so
dass die Kantone den Kreis der Grundrechtsträger über die anthropologische
Schranke hinaus erweitern können, soweit sie damit nicht in den
Privatrechtsverkehr eingreifen.

3.8Weiter
ist zu prüfen, ob die Initiative mit dem übergeordneten Recht im Bereich des
Tierschutzes vereinbar ist.

3.8.1Für
Vorschriften über den Tierschutz und insbesondere die Tierhaltung und
Tierversuche verfügt der Bund gemäss Art. 80 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a und
b BV eine umfassende Rechtssetzungskompetenz mit nachträglich derogatorischer
Wirkung (Schärmeli/Griffel,in:
Basler Kommentar BV, Art. 80 N 17;Errass,
in: St. Galler Kommentar, Art. 80 N 13;Biaggini, OFK, Art. 80 N 4). Das gestützt darauf
ergangene Bundesrecht hat abschliessenden Charakter, so dass den Kantonen in
diesem Bereich  abgesehen von der Ausführungsgesetzgebung und sicherheits­polizeilichen
Anliegen  kaum ein Reglungsspielraum verbleibt (Bolliger/Richner/Rüttimann, Schweizer Tierschutzstrafrecht
in Theorie und Praxis, Zürich 2011, S. 93;Fleiner,
Das Tier in der Bundes­verfassung, in: Goetschel [Hrsg.], Recht und Tierschutz,
Bern 1993, S. 9, 13;Goetschel/Bolliger,
Das Tier im Recht, Zürich 2003, S. 98 f.; vgl.Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,
N 1084). Diese Kompetenz­lage entbindet jedoch nicht davon, durch Auslegung zu
ermitteln, ob Raum für kantonale Regelungen besteht und ob diese mit dem
Bundesrecht überhaupt im Widerspruch stehen (hiervor E. 3.6).

Das Tierschutzrecht
des Bundes verzichtet auf einen Lebensschutz der Tiere (Schärmeli/Griffel,a.a.O., N 35, 43), hat aber immerhin
das weltweit bislang einzigartige Verfassungsprinzip der Würde der Kreatur hervorgebracht
(Schärmeli/ Griffel,a.a.O.,
N 41). Dieses hat mit der Regelung der Gentechnologie im Ausserhumanbereich
in die Verfassung Eingang gefunden (Art. 120 Abs. 2 BV), wirkt aber
über diesen Sachbereich hinaus, so dass es auch für die bundesrechtliche
Zulässigkeit von Tierversuchen bedeutsam ist (BGE 135 II 384 E. 3.1 S. 391 f.;
BGer 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 2.1;Schweizer/Errass, in: St. Galler Kommentar, Art. 120 N 118;Waldmann, in: Basler Kommentar BV,
Art. 120 N 17;Stucki,
Grundrechte, a.a.O., S. 92 ff.;dieselbe,tierliche Person, a.a.O.,
S. 290 f.;Biaggini,
OFK, a.a.O., Art. 80 N 4;Tschentscher,Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren
2009 und 2010 in: ZBJV 146/2010, S. 937, 977 ff.). Die Würde der Kreatur
und die besondere Nähe der nicht­menschlichen Primaten zum Menschen sind nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Interessenabwägung nach dem
Tierschutzgesetz (TSchG, SR 455) zu berücksichtigen. Nichtmenschliche
Primaten unterstehen aber weiterhin der Tierschutz­gesetz­gebung, die gerade
auch vermeiden will, dass das Tier bei Tierversuchen als reines Objekt unnötig
nicht zu verantwortende Qualen erduldet (BGE 135 II 405 E. 4.3.4; 135
II 384 E. 4.6; vgl.Errass,
20 Jahre Würde der Kreatur, in: ZBJV 2013, S. 187, 217 f.). Vor
diesem Hintergrund hat der Bund mit dem Tierschutzgesetz seine Kompetenz im
Bereich der Wahrung von Leben und Unversehrtheit von Primaten umfassend
ausgeschöpft, jedenfalls soweit es den privaten Umgang mit nichtmenschlichen
Primaten betrifft.

3.8.2Es
ist offensichtlich, dass die vorliegende Initiative auf eine Verschärfung des
Tierschutzes abzielt. So wird im Positionspapier der Initianten ausgeführt,
dass das heutige Tierschutzrecht in Bezug auf nichtmenschliche Primaten
ungenügend sei (S. 3), weshalb deren Interessen mittels Grundrechten zu
schützen seien. Dies sei im Vergleich zum bestehenden Tierschutzgesetz
vorteilhaft (S. 7). Die Vorlage vermittle einen rechtlichen Schutz, der
über das Tierschutzgesetz hinausgehe (S. 13). Nach diesen Ausführungen
verfolgt die Initiative den Zweck, den Tierschutz für eine bestimmte Gruppe von
Tieren zu verbessern. Als Instrument dafür wird die Einführung von kantonalen Grundrechten
vorgeschlagen. Die Tierhaltung und Tierversuche sind jedoch bundesrechtlich
geregelte Gegenstände (Art. 6 ff. und Art. 17 ff. TSchG). Wenn also die
Anwendung kantonaler Grundrechte dazu führt, dass Privatpersonen in ihrem
Umgang mit Tieren strengeren Regeln unterworfen werden, liegt ein unzulässiger
Widerspruch zum Bundesrecht vor.

Wenn die
Initianten geltend machen, ihr Anliegen sei von der bundesrechtlichen
Tierschutzgesetzgebung zu unterscheiden, so verwechseln sie den verfolgten
Zweck mit dem gewählten Mittel. Auch nichtmenschliche Primaten sind Tiere, die
der bundesrechtlichen Tierschutzgesetzgebung unterstehen (Art. 2 Abs. 1 TSchG;
BGE 135 II 384, 135 II 405). Diese Sachzuordnung hat der kantonale Verfassungsgeber
zu respektieren, wenn er neue Grundrechte konzipiert. Entsprechend beschränkt
sich der Regelungsspielraum der Initianten im Wesentlichen auf das kantons­eigene
Handeln, wie im Folgenden auszuführen ist. Für alle übrigen Bestrebungen zur
Verbesserung des Tierschutzes zugunsten nichtmenschlicher Primaten müssen die
Initianten auf den Weg der Bundesgesetzgebung verwiesen werden.

3.8.3Das
Bundestierschutzrecht bindet hinsichtlich des Umgangs mit Tieren auch staatliche
Organe. Dies hindert die Kantone jedoch nicht, für das Handeln ihrer eigenen
Organe den Tierschutz weiter auszubauen. Solange sie die Erfordernisse des
Bundestierschutzes erfüllen, ist nicht ersichtlich, weshalb ein weitergehender
Tierschutz durch die kantonalen Organe einen Konflikt mit dem Bundesrecht
herbeiführen sollte. Gleich wie ein Privater, der weitere, über den
gesetzlichen Standard hinausgehende Tierschutzmassnahmen treffen darf, kann der
Kanton in Bezug auf seine eigenen Organe einen strengeren Tierschutz einführen.
Solange diese Wirkung auf das Handeln der eigenen Kantonsorgane beschränkt
bleibt, bewegt sich der Kanton im Rahmen seiner Organisationsautonomie
(Art. 47 Abs. 2 BV). Insoweit liegt eigenes Organisationsrecht vor,
welches dem Bundesrecht nicht entgegensteht; es ergibt sich also kein Konflikt,
der eine Bundesrechtswidrigkeit begründen würde. Ob diese kantonale
Selbstbeschränkung sinnvoll ist, ist keine Frage der rechtlichen Zulässigkeit,
die gerichtlich geklärt werden könnte. Es handelt sich um eine politische
Frage, die in der Volksabstimmung zu beantworten ist.

3.9Nach
dem Gesagten steht es den Kantonen grundsätzlich zu, nichtmenschlichen Primaten
ein als Abwehrrecht gegenüber dem Staat wirkendes Grundrecht einzuräumen,
sofern dieses den Vorrang des Bundesrechts wahrt. Änderungen des Tierschutzes
zugunsten von Primaten sind nur soweit zulässig, als sie den Kanton selber und
seine Organe binden. Gegenüber den anderen Rechtsunterworfenen ist die
Anwendung der Primatengrundrechte nicht gestattet, wenn sie zu Abweichungen vom
Tierschutzrecht des Bundes führt.

4.

Nach dem
Gesagten ist die Initiative mit höherem Recht vereinbar; sie erleidet jedoch
bei verfassungskonformer Auslegung gewisse Einschränkungen, auf die im
Folgenden einzugehen ist.

4.1Mit
dem Regierungsrat ist darauf zu verweisen, dass heute nach der schweizerischen
Rechtsordnung und der gesamten kontinental-europäischen Rechtsüberzeugung
keine anderen Lebewesen ausser dem Menschen als rechtsfähig gelten.
Entsprechend wäre die Einführung von Primatengrundrechten eine rechtliche
Innovation. Die bisherige Grundrechtsdogmatik beruht auf der Grundlage, dass
die Grundrechte jeweils zugunsten von Menschen (natürlichen Personen) und,
soweit sie sich dazu eignen, zugunsten von juristischen Personen garantiert
werden. Die ganze Grundrechtslehre beruht auf einer anthropologischen
Konzeption (J.P. Müller, Elemente
einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 1 f.;Saladin, Grundrechte im Wandel, Bern
1970, S. 428 ff.; J.P.Müller/Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 39 ff.;Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,
N 289 ff.). Dies steht der Einführung von Grundrechten für andere
Lebewesen zwar nicht entgegen. Es wird aber zu klären sein, wie weit die
veränderten Grund­lagen eine Anwendung der allgemeinen Grundrechtslehren zulassen.

Ähnlich verhält
es sich mit den Garantien der Menschenwürde (Art. 7 BV) und der
Rechtsgleichheit, wonach alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind
(Art. 8 Abs. 1 BV), auf die sich im vorliegenden Verfahren beide
Parteien berufen. Sie erstrecken sich gemäss dem Wortlaut und dem einhelligen
bisherigen Verständnis auf den Menschen, so dass über die Speziesgrenzen nichts
daraus abgeleitet und auch keine Gleichbehandlung verlangt werden kann.

4.2Die
eingeschränkte Tragweite der Primatengrundrechte ist auch bei der Diskussion
rund um eine weitere Grundrechtsverwirklichung im Sinne von Art. 35 BV zu
beachten.

4.2.1Der
Umfang der beschriebenen kantonalen Selbstbindung, soweit mit der Initiative
der Tierschutz verschärft wird, müsste unter analoger Berücksichtigung von
Art. 35 Abs. 2 BV festgelegt werden, wonach an die Grundrechte
gebunden und zum Beitrag ihrer Verwirklichung verpflichtet ist, wer staatliche
Aufgaben wahrnimmt. Wie erwähnt ist die Initiative bloss für das kantonseigene
Handeln bindend. Sie bezieht sich gerade nicht auf die im Positions­papier der
Initianten (S. 2, 9 f.) genannten schweizerischen Haltungen von
Primaten entweder in Zoos oder in Käfigen privater Unternehmen. Der Basler Zoologische
Garten wird von einer privatrechtlichen Aktien­gesellschaft betrieben, in deren
Bindung an den bundesrechtlichen Tierschutz der Kanton nicht eingreifen darf. Effektiv
wirksam wäre das Grundrecht nur für jene Primaten, die einen Umgang oder eine
Haltung durch Kantonsorgane erfahren.

Gebunden wären
neben dem Kanton und seinen Gemeinden seine öffentlich-rechtlichen Anstalten
wie etwa die öffentlichen Spitäler und wohl auch die Universität. Diese ist als
bikantonale Einrichtung (§ 1 Abs. 2 des Universitäts­vertrages,
SG 442.400) zwar nicht ausschliesslich dem Kanton Basel-Stadt zuzuordnen.
Aufgrund ihres Sitzes in Basel-Stadt und der Anwendbarkeit des baselstädtischen
Rechts (§ 1 Abs. 5 i.V. mit § 43 Universitätsvertrag) müsste sich die
Universität voraussichtlich den strengeren Regeln unterziehen, wobei eine
Abwägung mit der Forschungs­freiheit (Art. 20 BV) vorzunehmen wäre. Die
Universität hält heute gemäss dem Bericht der Regierungsrats (S. 7 f.)
zwar keine Primaten; es sei aber jederzeit möglich, dass wieder ein Bedarf an
der Forschung an Primaten entstünde. Die Einführung eines Grundrechts
nichtmenschlicher Primaten auf Leben und auf körperliche und geistige Unversehrtheit
ist daher geeignet, den genannten Organen des Kantons selber über das
Tierschutzrecht des Bundes hinausgehende Schranken im eigenen Umgang mit diesen
Tieren aufzuerlegen.

4.2.2Zurückhaltung
ist indessen gegenüber Bundesbetrieben mit Sitz im Kanton Basel-Stadt angezeigt.
Zwar soll sich der Bund und seine Betriebe wenn immer möglich an das kantonale
Recht des Sitzkantons halten (Einordnungsgebot); die Kantone dürfen die
Bundesaufgaben aber nicht verhindern oder übermässig erschweren (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O.,
N 775;Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungs­rechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, Basel
1976, Nr. 19, S. 125;Rhinow/Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 19, S. 53
f.). Es ist damit zu rechnen, dass die Anwendung der Primatengrundrechte als übermässige
Erschwerung der Aufgaben eines Bundesbetriebs eingestuft würde, soweit sich
daraus Einschränkungen für die Forschung mit Tieren ergeben (Tierversuche, vgl.
Art. 22 Abs. 1 und Art. 16 ff. TSchG). Wenn der Bund seine
eigenen Betriebe  analog zum vorgeschlagenen Handeln des Kantons Basel-Stadt 
auf einen verschärften Tier- bzw. Primatenschutz verpflichten will, ist dies
primär seine eigene Aufgabe.

4.2.3Gemäss
Art. 35 Abs. 3 BV sorgen die Behörden dafür, dass die Grundrechte,
soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden (Abs. 3). Eine
analoge Anwendung dieser Vorschrift auf kantonale Grundrechte könnte nur dann
zu einem Gesetzgebungsauftrag zum Schutz des Lebens und der Unversehrtheit von
nicht­menschlichen Primaten mit Wirkung gegenüber Privaten führen, wenn dem
Kanton im Bereich des Tierschutzes eine Gesetzgebungskompetenz zukäme. Dies
wird vom Regierungsrat (Bericht, S. 6) zu Recht bestritten. Regelungen
über den Tierschutz fallen in die Zuständigkeit des Bundes. Änderungen des
Tierschutzes, die über die Verpflichtung der kantonseigenen Stellen
hinausgehen, müssen mit der Revision des Tierschutzgesetzes und der zugehörigen
Erlasse (namentlich der Tierschutzverordnung, SR 455.1) umgesetzt werden.
Es bleibt in diesem Bereich wenig Raum für kantonales Recht (hiervor E. 3.8.1).
Die Anwendbarkeit des Bundesrechts auf nichtmenschliche Primaten ergibt sich
aus Art. 2 Abs. 1 TSchG und liegt im Übrigen auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zu Tierversuchen mit nichtmenschlichen Primaten zugrunde, auf die sich die Beschwerdeführenden
in anderem Zusammenhang berufen (BGE 135 II 405, 135 II 384). Das
Bundestierschutzrecht erstreckt sich auf die Frage der Wahrung von Leben und
Unversehrtheit nichtmenschlicher Primaten im privatrechtlichen Bereich. Der
Kanton könnte den Tierschutz (und damit den Schutz nichtmenschlicher Primaten) im
Bereich der privaten Haltung und des privaten Umgangs mit Tieren auch im Falle einer
Annahme der Ini-tiative nicht erweitern. Die grundrechtliche Schutzpflicht wäre
aber immerhin im Rahmen der ausführenden Gesetzgebung für den kantons­eigenen
Bereich wirksam.

Zusammenfassend
wäre der grundrechtliche Anspruch von nichtmenschlichen Primaten gegenüber dem
Kanton, nicht aber gegenüber natürlichen und juristischen Personen des privaten
Rechts (private Forschung) oder gegenüber dem Zoologischen Garten (als
privatrechtliche AG) anwendbar.

4.3Nichtmenschlichen
Primaten bedürfen schliesslich einer rechtlichen Vertretung, damit die vorgeschlagenen
Grundrechte praktisch durchgesetzt werden können. Im Falle einer Annahme der
Initiative müsste der Kanton hierzu gesetzliche Regelungen erlassen, wie es von
den Initianten vertreten wird (Positions­papier, S. 10). Zu denken wäre
etwa an einen speziellen Beauftragten beim Veterinäramt oder der KESB, eine
Ombudsfrau oder einen eigenständigen Primatenbeistand. Denkbar wäre weiter ein
Verbandsbeschwerderecht oder sonstige Formen einer fiduziarischen Rechts­wahrung
bis hin zur Frage der (wohl nicht gegebenen) Anwendbarkeit einer
Geschäftsführung ohne Auftrag. Auch die Vertretungslösung würde sich wiederum
auf kantonale Zuständigkeiten beschränken, wobei die Kantone in den Schranken
des Bundesrechts über eine Gestaltungsfreiheit verfügen (vgl. BGer 6B_1060/2017
vom 14. Juni 2018 E. 2).

4.4Der
Initiative kommt nach dem Gesagten eine bloss eingeschränkte Bedeutung zu. Falls
nur ein Teil einer Initiative rechtlich unzulässig ist, gebietet der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit eine blosse Teilungültigerklärung, sofern
vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten den
gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden
wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht
von untergeordneter Bedeutung ist, sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne
der ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres
wesentlichen Gehalts beraubt wird (BGE 139 I 292 E. 7.2.3 S. 298 f., 125 I
21 E. 7b S. 44; VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.2). Diese
Frage stellt sich nicht nur, wenn die Initiative teilweise ungültig erklärt
wird und einzelne Textpassagen gestrichen werden. Sie stellt sich auch in
Fällen wie dem vorliegenden, in denen keine Teil­ungültigerklärung erfolgt, die
Initiative aber durch verfassungskonforme Auslegung in ihrer Tragweite eingeschränkt
wird.

Es stellt sich
daher die Frage, ob die Unterzeichnenden die Initiative auch im Bewusstsein
dieser Einschränkung unterzeichnet hätten. Zwar ist der Anwendungs­bereich der
Initiative mit der Bindung kantonseigener Organe deutlich kleiner als
angenommen; innerhalb dieses Anwendungsbereichs erweist sich das Anliegen des
verstärkten Schutzes von Primaten aber als umsetzbar. Weiter war für die Unterzeichnenden
von Anfang an erkennbar, dass die Initiative den Primaten eigentliche
Grundrechtsgarantien einräumen will. An diesem Hauptziel hat sich trotz der
eingeschränkten Tragweite der vorgeschlagenen Grundrechte nichts geändert.

Mit der Subjektivierung
von Tierrechten wird eine grundlegend neue Rechtsentwicklung zur Diskussion
gestellt, der eine beträchtliche symbolische Bedeutung mit Impulswirkung zukäme
(vgl.Stucki,Grundrechte, a.a.O.,
S. 403;dieselbe,tierliche Person, a.a.O., S. 305 f.).
So haben die Initianten in ihrem Positionspapier vom April 2016 (S. 7)
bereits vor der Veröffentlichung des Initiativtexts (Kantonsblatt vom 22. Juni 2016)
dargelegt, dass dem Konzept des Grundrechtsträgers eine gesellschaftliche
Signalwirkung zukomme. Aufgrund der verbliebenen Umsetzbarkeit des Hauptziels
der Initiative und ihrer Impulswirkung ist davon auszugehen, dass sie auch mit
ihrem beschränkten Geltungsbereich weiterhin vom Willen der Unterzeichnenden
getragen ist.

4.5Zusammenfassend
ist festzustellen, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Demzufolge ist die Volksinitiative
Grundrechte für Primaten für rechtlich zulässig zu erklären [].

5.

Ist die
Verfassungsbeschwerde gutzuheissen, gehen die Kosten des Verfahrens zu Lasten
des Staates. Zudem ist den Beschwerdeführenden infolge ihres Obsiegens eine
Parteientschädigung zuzusprechen. Die Rechtsvertreterin hat keine Honorar­note
eingereicht, so dass ihre Bemühungen praxisgemäss zu schätzen sind. Vorliegend
erscheint ein Aufwand für die Einarbeitung in den Fall und für die Ausarbeitung
einer Beschwerdebegründung sowie einer Replik von insgesamt 15 Stunden als
angemessen, welcher zum Überwälzungstarif von CHF 250. pro Stunde
entschädigt wird. Zusätzlich zu diesem Honorar von CHF 3750. sind die
notwendigen Auslagen im geschätzten Betrag von CHF 100. und die Mehrwertsteuer
von 7,7 % abzugelten.

Demgemäss
erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://:        In Gutheissung der Beschwerde wird die
kantonale Volksinitiative Grund­rechte für Primaten für rechtlich zulässig
erklärt. []

Für das Beschwerdeverfahren werden keine Kosten erhoben.

Den Beschwerdeführenden wird zu Lasten des Grossen Rats eine Partei­entschädigung
von CHF 3850., zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 188.75, somit
total CHF 4038.75 zugesprochen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT

Der
Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.