bs_appellationsgericht · VD.2024.152 · 2025-02-27 · de
Strassenlärmsanierung einer Gemeindestrasse (Entzug der aufschiebenden Wirkung) (BGer 1C_191/2025 vom 3. Juli 2025)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2024.152

URTEIL

vom27. Februar 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle
Guth

Beteiligte

Einwohnergemeinde RiehenRekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

und/oder [...], Advokat,

[...]

gegen

Amt für Umwelt und Energie

Spiegelgasse 15, 4001 Basel

A____Beigeladener

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen Zwischenentscheid
des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 3. Juli 2024

betreffend Strassenlärmsanierung
einer Gemeindestrasse (Entzug der aufschiebenden Wirkung)

Das WSU
beantragte mit Vernehmlassung vom 14. Oktober 2024 die kostenfällige Abweisung
des Rekurses. Die Rekurrentin nahm innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 26.
November 2024 replicando Stellung zur Vernehmlassung und zur Eingabe des
Beigeladenen. Mit Eingabe vom 6. Dezember 2024 reichte das WSU die Vorakten
ihres Verfahrens nach. Mit Eingaben vom 13. und 16. Dezember 2024 nahmen der
Beigeladene und die Vorinstanz Stellung zur Replik der Rekurrentin. Die weiteren
Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie
für das Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging unter Beizug der
vorinstanzlichen Akten auf dem Zirkulationsweg.

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden
Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten
vom 18. September 2024 in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VPRG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100). Gemäss
§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum
Entscheid berufen.

1.2Angefochten
ist ein Zwischenentscheid des WSU, mit welchem das Departement auf Antrag des
Beigeladenen dem Rekurs der Rekurrentin die aufschiebende Wirkung bezüglich
Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung entzog und die Frist zum Einbau eines
vorübergehenden lärmmindernden Deckbelags auf den 30. Juni 2025 festsetzte. Zwischenverfügungen
unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig der Beurteilung durch
das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken können. Einen solchen Nachteil bewirken nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts unter anderem der Entzug oder die Verweigerung der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (vgl. VGE VD.2024.111 vom
29. Oktober 2024 E. 1.2 m.w.H.).

1.3Die
Rekurrentin ist als Gemeinde zum Rekurs legitimiert, wenn sie durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung hat (§ 26a Abs. 1 Gemeindegesetz [SG 170.100]). Dabei
ist im Unterschied zur früheren Praxis des Verwaltungsgerichts eine
Betroffenheit in ihren vermögenrechtlichen Interessen oder in ihren
hoheitlichen Befugnissen nicht mehr erforderlich (Ratschlag 03.1664.03 vom 20.
Dezember 2006 betreffend Änderung des Gemeindegesetzes, S. 12; vgl. zur älteren
PraxisWullschleger/Schröder,
Praktische Frage des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, 294
m.w.H.; VGE 738 etc./2005 vom 29. November 2006 E. 2). Vorliegend ist die
Rekurrentin durch den Eingriff in die Hoheit der Rekurrentin über ihre Gemeindestrasse
mit erheblichen Kostenfolgen zweifellos berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids, weshalb sie zum Rekurs
legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die über den vorliegenden Streitgegenstand
hinausgehenden Anträge des Beigeladenen.

1.4Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht
nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,
wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen
überschritten oder missbraucht hat.

2.

2.1Grundlage
des Verfahrens des AUE betreffend die Strassenlärmsanierung von Gemeindestrassen
in Riehen war die im Mai 2022 durchgeführte Neuberechnung der Lärmbelastung
durch die entsprechenden Gemeindestrassen. Gestützt darauf informierte das AUE
den Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen mit Schreiben vom 29. Juni 2022
darüber, dass an der Bäumlihofstrasse, am Grenzacherweg, am Kohlistieg und an
der Rudolf Wackernagel-Strasse Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte an
Gebäuden mit lärmempfindlicher Nutzung und damit ein Sanierungsbedarf festgestellt
worden seien. In der Folge stellte der Gemeinderat in Aussicht, die vom AUE
errechneten Werte mittels Lärmmessungen überprüfen zu wollen. Mit Schreiben vom
9. Mai 2023 übermittelte er die Resultate der eigenen Lärmmessung dem AUE mit
dem Antrag auf eine entsprechende Anpassung der gerechneten an die gemessenen
Werte. Als Massnahme zur Lärmsanierung nannte der Gemeinderat dabei allein den
Ersatz des lärmmindernden Belags am Grenzacherweg, wobei er geltend machte,
dass ein sofortiger Belagswechsel unter Beachtung der geplanten
Werkleitungserneuerung und dem Ausbau des Fernwärmenetzes nicht realisierbar
sei. Das AUE führte darauf unter Bezugnahme auf die Vollzugshilfe «sonROAD 18 
Modellempfehlungen, Strassenlärm-Berechnungsmodell» des Bundesamts für Umweltschutz
(BAFU) vom 27. Juni 2023 eine Neuberechnung des Lärms mit sonROAD 18 in den
genannten Strassen durch, da diese Berechnung aufgrund der Massgeblichkeit der jahresdurchschnittlichen
Lärmbelastung zur rechtlich relevanten Lärmbeurteilung gemäss der Vollzugshilfe
gegenüber Messungen zu priorisieren sei.

Im Rahmen der Abwägung
zwischen den durch einen Vollstreckungsaufschub gefährdeten und den durch eine
vorzeitige Vollstreckung betroffenen Interessen kam die Vorinstanz zum Schluss,
dass das private Interesse der seit Jahren unter Strassenlärm leidenden
Anwohnerinnen und Anwohner des Grenzacherwegs an einer raschen Lärmsanierung aufgrund
der dortigen Überschreitung des Grenzwerts um bis zu 1.7 dB(A) gewichtig sei.
Dieses überwiege damit das primär finanzielle Interesse der Gemeinde, auf einen
sofortigen Einbau eines lärmmindernden Belags am Grenzacherweg zu verzichten
und eine Sanierung erst im Rahmen einer Gesamterneuerung vorzunehmen. Die
Notwendigkeit des Belagsersatzes sei der Rekurrentin zudem seit Jahren bekannt.
Schliesslich stellte sie fest, dass der zeitlich begrenzte Baustellenlärm und
die Schadstoffemissionen als Folgen eines allfälligen, vorübergehenden
lärmmindernden Deckbelags nicht derart gravierend seien, dass sie die
Gesundheit in einem ähnlichen Ausmass wie der über Jahre dauernde Strassenlärm
beeinträchtigen würden. Das Interesse an der Verhinderung einer weiteren
gesundheitlichen Beeinträchtigung bis weit nach dem bundesrechtlich
angeordneten Zeitpunkt der Sanierung überwiege das Interesse der Rekurrentin,
zumal auch das Appellationsgericht kürzlich feststellt habe, dass sich das
Departement äusserster Beförderung des vorliegenden Verfahrens zu bemüssigen
habe (VGE VD.2023.174 und VD.2024.17 vom 14. Juni 2024 E. 4.3).

3.

Der Rekurs an
verwaltungsinterne Rekursinstanzen hat aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese
nicht im Voraus in der angefochtenen Verfügung oder, nach Rekursanmeldung,
durch die Rekursinstanz ausdrücklich entzogen wird (§47
Abs. 1 OG). Die Rekursinstanz kann die von der Vorinstanz entzogene
aufschiebende Wirkung wiederherstellen (§ 47 Abs. 2 OG). Das Gesetz bestimmt
nicht, unter welchen Voraussetzungen der Entzug der aufschiebenden Wirkung
zulässig ist. Da die rechtsstaatliche Funktion eines ordentlichen Rechtsmittels
darin besteht, eine Überprüfung der angefochtenen Verwaltungsverfügung zu ermöglichen,
bevor sie Wirkungen entfalten kann, müssen die aufschiebende Wirkung die Regel
und deren Entzug die Ausnahme bilden. Wie die Vorinstanz aber zutreffend feststellte,
bedeutet der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des Rekurses jedoch nicht,
dass nur aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug rechtfertigen könnten. Für die
Rechtfertigung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung genügen vielmehr
überzeugende Gründe. Zudem muss der Entzug der aufschiebenden Wirkung
verhältnismässig sein (VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 2, VD.2017.86 und
VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E.
2.1; vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1 ff. S. 289 f.;Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich
2013, N 1076;Schwank, Das
verwaltungsinterne Rekursverfahren im Kanton Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.],
Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel
2008, S. 435, 457 f.). Ob im Einzelfall die aufschiebende Wirkung zu
belassen oder zu entziehen ist, beurteilt sich aufgrund einer
Interessenabwägung. Die Interessen an der sofortigen Vollstreckbarkeit der
angefochtenen Verfügung müssen die Interessen am Aufschub der Wirksamkeit und
Vollstreckbarkeit der Verfügung überwiegen. Der vermutliche Ausgang des
Verfahrens darf bloss, aber immerhin dann mit in Betracht gezogen werden, wenn
die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels (positiv oder negativ) eindeutig sind.
Soweit möglich sind irreparable Nachteile und präjudizierende Wirkungen zu
vermeiden (VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1,
VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1;Merkli,
Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden,
in: ZBl 2008, S. 416 ff., 423;Seiler,
in: Waldmann et al. [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG,
SR 172.021], 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 55 N 97). Beim Entscheid über die
aufschiebende Wirkung steht der zuständigen Behörde ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zu (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE
VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom
28. November 2017 E. 2.1, VD.2014.124 vom 7. Juli 2014 E. 1.3).

Der Entzug und
die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sind besondere Formen
vorsorglicher Massnahmen (vgl. VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom
24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017
E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 1.4;Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 1088;Merkli, a.a.O., S. 417;Seiler, a.a.O., Art. 55 N 142).
Vorsorgliche Massnahmen ergehen aufgrund einer bloss provisorischen Prüfung der
Sach- und Rechtslage. Die zuständige Behörde ist nicht gehalten, für ihren rein
vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann
sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur
Verfügung stehenden Akten begnügen (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2;
VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1,
VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar
2017 E. 1.4).

4.

4.1Mit
ihremRekurs hält die Rekurrentin an ihrer Rüge fest, dass die
angefochtene Verfügung des AUE vom 27. September 2024 als Ganzes auf der
fehlerhaften Priorisierung der Berechnung der Lärmbelastung nach sonROAD 18
basiere. Replicando ergänzt sie dabei, dass diese Fehlerhaftigkeit zur
formellen Aufhebung der gesamten Verfügung führen müsse, was einen wesentlichen
Einfluss auf die verfügten baulichen Massnahmen am Grenzacherweg haben müsse.
Somit könne die Frage des Grenzacherwegs nicht losgelöst von der Frage der
Priorisierung zwischen Berechnung und Messung beantwortet werden.

Wie die
Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung und der Beigeladene mit seiner
Stellungnahme zu Recht geltend machen, sind diese Ausführungen nicht
nachvollziehbar. Auf die Berechnung der Lärmwerte durch das AUE hin hat die
Rekurrentin die C____ AG beauftragt, für die vier von der Verfügung des AUE
betroffenen Strassenzüge Lärmmessungen durchzuführen und die Ergebnisse mit den
berechneten Lärmbelastungen zu vergleichen. Mit ihrem Bericht vom 14. April 2023
stellte die C____ AG mit Bezug auf die Bäumlihofstrasse, den Kohlistieg und die
Rudolf Wackernagel-Strasse erhebliche Abweichungen zwischen der Messung und der
Berechnung fest. Demgegenüber hielt sie fest, «dass die Berechnung für den
Bereich des Grenzacherwegs sehr gut [mit dem Resultat ihrer Messung] übereinstimmt».
Folglich hat auch die von der Rekurrentin selbst eingeholte Beurteilung durch
die C____ AG aufgrund einer Messung eine Überschreitung des massgeblichen
Immissionsgrenzwerts am Tag von 60 dB(A) ergeben. Die Differenzen zwischen der
Berechnung und der Messung an den drei Messpunkten am Grenzacherweg lägen im
Toleranzbereich, wobei die hier massgebenden Lärmwerte im Tageszeitraum eine
«sehr gute Übereinstimmung» aufweisen würden. Daraus folgt, dass auch die
Messung durch die C____ AG bei der Langzeitmessung im Bereich Grenzacherweg
Mitte einen Lärmbeurteilungspegel (Lr) von 60,1 dB(A) und die
Kurzzeitmessungen in den Bereichen Grenzacherweg Nord, Mitte und Süd einen
äquivalenten Dauerschallpegel von 60,1, 60,3 und 60,0 dB(A) ergeben haben. Die
Berechnung mit sonROAD 18 ergab einen Lärmbeurteilungspegel zwischen 60,1 und
61.7 dB. Es besteht somit am Grenzacherweg unbestrittenermassen eine
Überschreitung des massgebenden Immissionsgrenzwerts von 60 dB (A) am Tag. Dies
hat die Rekurrentin denn auch mit ihrem Rekurs an die Vorinstanz explizit
anerkannt (Ziff. 69 ff., 84). Es ist nicht erkennbar, welchen
weitergehenden Einfluss das Abstellen auf die gemäss sonROAD 18 berechneten
Lärmwerte am Grenzacherweg für den Sanierungsentscheid des AUE gehabt hat,
zumal die Rekurrentin nicht ausführt, mit welchen milderen, weniger
lärmmindernden Massnahmen anstelle des von ihr aufgrund ihrer eigenen Messung
selber vorgeschlagenen Einbaus eines lärmmindernden Belags der unbestrittenen
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte am Tag begegnet werden könnte. Daraus
folgt, dass ein Sanierungsbedarf des Grenzacherwegs belegt ist.

4.2Mit
ihrem Rekurs macht die Rekurrentin weiter geltend, dass die vom Entzug der
aufschiebenden Wirkung ihres Rekurses an die Vorinstanz betroffene Anordnung
des vorübergehenden Einbaus eines lärmmindernden Deckbelags bis zum 30. Juni
2025 nicht geeignet sei das angestrebte Ziel des Lärmschutzes zu erreichen,
nicht erforderlich und auch nicht verhältnismässig im engeren Sinn sei. Sie
bringt dabei vor, mit den weiteren, in Planung begriffenen Sanierungsmassnahmen
in Koordination mit den Industriellen Werken Basel («IWB») sowie dem Wärmeverbund
könne «frühestens (aber immerhin) per Anfang 2027» begonnen werden. Für die
Anwohnerschaft und den Beigeladenen hätte der vorübergehende Einbau des
lärmmindernden Deckbelags aufgrund der mit erhöhten Lärmemissionen verbunden
Baustelle am Grenzacherweg während drei bis vier Wochen somit ebenso starke 
wenn nicht gar deutlich grössere  Lärmbelastungen zur Folge als die
Beibehaltung des aktuellen Belags unter Verzicht auf die erste Baustelle. Die
Anordnung des vorübergehenden Einbaus eines lärmmindernden Deckbelags für 1,5
bis 2 Jahre sei daher nicht geeignet, das Ziel des Lärmschutzes zu erreichen. Sodann
würde mit dem wie ursprünglich angedacht gemeinsam mit den restlichen Sanierungsmassnahmen
am Grenzacherweg in den Jahren 2027/2028 erfolgenden Einbau des Deckbelags das
Ziel der Lärmreduktion für die Anwohnerschaft auch  wenn nicht gar besser 
erfüllt. Damit würde die Umwelt langfristig deutlich weniger belastet und «das
finanzielle Interesse der Restbevölkerung von Riehen angemessener
berücksichtigt». Schliesslich macht die Rekurrentin geltend, die ausserordentlich
kurze Lebensdauer des Deckbelags stehe in keinem Verhältnis mit den hierfür
notwendigen finanziellen Aufwänden, die provisorische Massnahme würde die Erreichung
des Netto-Null-Ziels des Kantons Basel-Stadt bis 2037 erheblich erschweren und
deren negative Konsequenzen des vorzeitigen Belagseinbaus infolge der
Parallelität zur Sanierung der Rudolf Wackernagel-Strasse führe zu
unverhältnismässigen Verkehrseinschränkungen in Riehen, zumal eine Verschiebung
der Sanierung der Rudolf Wackernagel-Strasse auf nach dem 30. Juni 2025 keine
Lösung für dieses Problem darstelle.

Im Einzelnen
verweist sie in diesem Zusammenhang darauf, dass die ursprünglich mit dem Wärmeverbund
und den IWB koordinierte Sanierung des Grenzacherwegs auf die Jahre 20282032
geplant worden sei, aufgrund des Zeitdrucks vom Wärmeverbund und den IWB aber
in die Jahre 2027/2028 vorgezogen werde. Auch eine Koordination mit den
Bushaltestellen nach den Vorgaben des Behindertengleichstellungsgesetzes
(BehiG, SR 151.3) sei in diesem Zeitraum möglich. Ein neuer, per 30. Juni
2025 eingebauter Deckbelag müsse somit bereits anfangs 2027 wieder aufgerissen
werden. Der Einbau eines rund eine halbe Million Franken teuren Belags für eine
Lebensdauer von nur 1,5 Jahren sei aus finanzieller Sicht wie auch aus
Nachhaltigkeitsgründen unverhältnismässig, was auch vom AUE anerkannt worden
sei. Weiter würde das Netto-Null-Ziel des Kantons erschwert, da der Wärmeverbund
nur dann Leitungen verlege und Haushalten Zugang zur Geothermie-Wärme
verschaffe, wenn dies langfristig wirtschaftlich tragfähig sei. Aus dieser Wirtschaftlichkeitsrechnung
folge, dass der Wärmeverbund nur dann Leitungen verlegen könne, wenn die Strasse
ohnehin aufgerissen werde und er sich die damit zusammenhängenden Kosten mit
anderen Parteien teilen könne. Ein erst 1,5 Jahre alter Deckbelag treibe die
Kosten für eine derartige Strassensanierung massiv in die Höhe. Zumal an den
Grenzacherweg mehrheitlich Einfamilienhäuser mit niedrigem Wärmeverbrauch
anstossen würden, würde der Einbau des provisorischen Deckbelags bis zum 30.
Juni 2025 die Wirtschaftlichkeitsrechnung des Wärmeverbundes derart negativ
beeinflussen, dass dieser wohl vom Einbau der Fernwärmeleitungen absehen müsste.
Schliesslich sei eine parallele Sanierung der Rudolf Wackernagel-Strasse und
des Grenzacherwegs nicht möglich, da sie gemeinsam mit dem Kohlistieg die
Nord-Süd-Achse von Riehen bildeten. Eine Baustelle auf der Rudolf Wackernagel-Strasse
werde unvermeidbar dazu führen, dass der Verkehr auf den Grenzacherweg
ausweichen werde. Bei einer gleichzeitigen Sanierung beider Strassen würde
damit künstlich ein doppeltes Nadelöhr geschaffen, durch welches täglich mehr
als 7'000 Autos fahren müssten. Mit der Sanierung der Rudolf
Wackernagel-Strasse werde bereits im Jahr 2025 begonnen. Auch bei einer
Verschiebung auf einen Zeitpunkt nach Juni 2025 könnten die mit den
Fernwärmeleitungen des Wärmeverbunds und den Strom- und Wasserleitungen der IWB
koordinierten Sanierungsarbeiten am Grenzacherweg nicht vorgängig durchgeführt
werden. Denkbar wäre einzig eine Koordinierung mit der Erneuerung der
Bushaltestellen gemäss BehiG. Der Bau von BehiG-konformen Bushaltestellen sei jedoch
aufgrund der zu verlegenden Betonelementen sehr kostspielig. Diese
Bushaltestellen müssten sodann bei der nachfolgenden, koordinierten
Gesamtsanierung erneut aufgerissen werden, um einen uneinheitlichen Belag zu
verhindern. Daher sei der Grossteil der Sanierungsarbeiten am Grenzacherweg bis
zum Abschluss der Planung an der Rudolf Wackernagel-Strasse blockiert. Weiter
verweist die Rekurrentin auf eine potentielle Verletzung der fünfjährigen
Aufgrabungssperre gemäss § 48 Abs. 1 der Allmendverordnung (SG 724.140).

4.3

4.3.1Die
Argumentation der Rekurrentin bezieht sich damit in verschiedener Hinsicht auf
die Lebensdauer eines provisorisch bis zum 30. Juni 2025 einzubauenden
Deckbelags. Es gilt daher zunächst zu prüfen, wann mit einem Einbau eines
lärmmindernden Deckbelags im Rahmen einer Gesamtsanierung des Grenzacherwegs
gerechnet werden kann.

Mit ihrem Rekurs
an die Vorinstanz unterliess es die Rekurrentin, irgendwelche zeitliche
Vorgaben für diese Gesamtsanierung zu nennen. Sie wies allein darauf hin, dass
eine gleichzeitige Erneuerung mit der von 2024 bis 2026 erfolgenden Erneuerung
der Rudolf Wackernagel-Strasse und damit der Einbau eines neuen Belags im
Grenzacherweg bis zum 30. Juni 2027 nicht möglich sei. Massgebend für die
Terminierung sind somit einerseits der notwendige Vorlauf für die
Gesamtsanierung des Grenzacherwegs einerseits und die Terminierung der
Sanierung der Rudolf Wackernagel-Strasse andererseits. Die Vorinstanz ging
unter Würdigung der Akten davon aus, dass die Sanierung des Grenzacherwegs
wahrscheinlich erst nach 2029 erfolgt sein werde. Dem widerspricht die
Rekurrentin mit ihrem Rekurs.

4.3.2Der
Vorlauf der Sanierung des Grenzacherwegs wird durch die Koordination mit der
Fernwärmeerschliessung und dem Leitungsersatz der IWB bestimmt. Wie die Vor­instanz
erwog, gaben die IWB gemäss dem E-Mail ihres Leiters Operative Planung vom 15.
März 2024 an, dass am Grenzacherweg «koordiniert im Bereich der Jahre 2027 bis
2029» gebaut werden könne. Im vorliegenden Verfahren holte die Rekurrentin nun
neue Auskünfte der Wärmeverbund Riehen AG und der IWB ein. Mit Schreiben vom 2.
September 2024 erklärte die Wärmeverbund Riehen AG der Rekurrentin, bis anhin
sei vorgesehen gewesen, den Grenzacherweg koordiniert mit IWB-Ersatzmassnahmen
in den Jahren 2028 bis 2032 mit Fernwärme zu erschliessen. Das Vorziehen der
Fernwärme-Massnahme in die Jahre 2027/28 sei für sie realistisch. Vor einer
Erschliessung müssten aber aufwändige Akquisitionstätigkeiten und
Planungsarbeiten erfolgen. Eine Realisierung der koordinierten Massnahme früher
als 2027/28 sei für sie aus planerischen Gründen nur äusserst schwierig
umsetzbar. Auch die IWB erklärten der Rekurrentin mit Schreiben vom 4.
September 2024, für den Ersatz der Strom- und Wasserleitungen im Grenzacherweg
sei in Abstimmung mit den Ausbauplänen des Wärmeverbundes Riehen eine
koordinierte Baumassnahme im Zeitfenster von 2028 bis 2032 vorgesehen. Auf
Grund von notwendigen Einzelmassnahmen an Hausanschlüssen sähen sie sich
veranlasst, das Projekt zügig voranzutreiben. Unter Vorbehalt des Entscheides
der Koordinationskommission Erhaltungsplanung werde eine koordinierte Ausführung
für die Jahre 2027 und 2028 als machbar beurteilt und würde ihnen betrieblich
entgegenkommen. Die Vorbereitungsarbeiten für den Ersatz der Hausanschlüsse
benötigten zeitintensive Abklärungs- und Koordinationsarbeiten mit den
einzelnen Liegenschaftsbesitzern, weshalb eine Beschleunigung der Vorbereitungsarbeiten
auf die Zeit vor 2027 aus operativen Gründen als nicht realistisch beurteilt
werde.

Daraus darf
geschlossen werden, dass bei rechtzeitigem, verbindlichem Beschluss aufgrund
des notwendigen Vorlaufs der Planung mit der Gesamtsanierung des Grenzacherwegs
im Jahr 2027 begonnen werden kann. Gemäss einem weiteren Schreiben des Leiters
Operative Planung der IWB vom 9. Oktober 2024 (act. 9/3) erfolgt die
Gesamtsanierung in zwei Etappen und dauert insgesamt zwei Jahre. Replicando
versichert die Rekurrentin daher, dass bei ihr, bei den IWB und bei der
Wärmeverbund Riehen AG «der feste Wille vorliegt sowie konkrete
Planungsmassnahmen ergriffen worden sind, um die Durchführung ohne Wenn und
Aber im Jahr 2027 zu beginnen und im Jahr 2028 abzuschliessen». Diese
Terminplanung entspreche dem «aktuell höchstwahrscheinlichen Szenario».

4.3.3Es
ist jedoch zu prüfen, ob dieses Szenario aufgrund seiner Abhängigkeit von den
Sanierungsarbeiten an der Rudolf Wackernagel-Strasse in Frage gestellt wird.
Mit der Rekursbegründung stellte sich die Rekurrentin diesbezüglich auf den Standpunkt,
dass eine definitive Sanierung des Grenzacherwegs aufgrund der notwendigen
Koordinierung der Arbeiten erst nach der Sanierung der Rudolf
Wackernagel-Strasse erfolgen könne. Mit Beschluss vom 29. Mai 2024 wies der
Einwohnerrat die Kreditvorlage «Verpflichtungskredit Erneuerung Rudolf
Wackernagel-Strasse inkl. öffentliche Beleuchtung, Baumallee und Sanierung von
Teilstücken der Kanalisation/(Teil-)Erneuerung Kohlistieg» an die
Sachkommission zur Prüfung zusätzlicher Massnahmen zugunsten des Veloverkehrs
zurück (act. 9/2). Replicando führte die Rekurrentin dazu aus, die zuständige
Sachkommisson habe die Ausarbeitung weiterer Varianten zur
Strassenraumgestaltung bis im März 2025 angeordnet, weshalb der Einwohnerrat
das Geschäft im April 2025 werde behandeln können. Es könne damit noch im Jahr
2025 mit der Ausführungsphase begonnen werden, womit die Überschneidung mit der
Sanierung des Grenzacherwegs so kurz wie möglich gehalten werden könne. Während
noch mit dem Rekurs ausgeführt worden ist, es sei «keine gleichzeitige
Sanierung mit der Rudolf Wackernagel-Strasse möglich», wird unter Bezugnahme
auf die eingetretene Verzögerung nun dargelegt, dass eine «beidseitige
Überschneidbarkeit» bestehe und sowohl die letzten Arbeiten an der Rudolf
Wackernagel-Strasse als auch die ersten Arbeiten am Grenzacherweg parallel
zueinander durchgeführt werden könnten. Es könne daher trotz der Verzögerung
der Erneuerung der Rudolf Wackernagel-Strasse und deren allfälligem Abschluss
erst per Ende 2027 bereits per Anfang 2027 mit der Sanierung des Grenzacherwegs
begonnen werden.

4.3.4Die
Durchführung der Gesamtsanierung des Grenzacherwegs in den Jahren 2027 und 2028
stellt die Vorinstanz unter Bezugnahme auf den vom Gemeinderat zuhanden des
Einwohnerrats verabschiedeten Aufgaben- und Finanzplan 2025 bis 2028 in Frage.
Sie macht geltend, dass für die Rudolf Wackernagel-Strasse neben je CHF 2.5
Mio. in den Jahren 2026 und 2027 auch noch im Jahr 2028 Investitionen von rund CHF
1.5 Mio. geplant seien. Dies sei mit der von der Rekurrentin angegebenen
Bauzeit von 18 Monaten nicht vereinbar. In ihrer Stellungnahme vom 22. Juli
2024 im vorinstanzlichen Verfahren gehe die Rekurrentin zudem von einer Bauzeit
am Grenzacherweg bis 2029 aus. Investitionen für den Grenzacherweg existierten in
der Planung 2025 bis 2028 aber überhaupt nicht. Da der Belag bekanntlich stets
die letzte, abschliessende Baumassnahme bilde, würde der überfällige Lärmschutz
somit selbst im besten Fall frühestens 2030 oder 2031 realisiert. Dies wird
replicando von der Rekurrentin bestritten. Sie verweist darauf, dass im
Aufgaben- und Finanzplan 2025 bis 2028 der Gemeinde (act. 12/1) mit Bezug auf
den Grenzacherweg für den Deckbelagsersatz im Jahr 2025 CHF 50000 und im Jahr
2029 CHF 500'000 und für «BehiG, Umbau Bus-Haltestellen/Haltekanten» im Jahr
2025 CHF 30'000 und im Jahr 2028 CHF 300'000 als gebundene Ausgaben eingestellt
worden seien. Es handle sich dabei um das Jahr, in dem die Rechnung
voraussichtlich gestellt und bezahlt werde. Dies bezeuge deshalb, dass der Umbau
der Bushaltestellen und Haltekanten im Jahr 2027 und der Belagsersatz im Jahr
2028 abgeschlossen sein werde. An dieser Aussage besteht insoweit ein gewisser
Zweifel, als die Budgetierung der Projektierungen im Jahr 2025 bedeuten würde,
dass diese im Jahr 2024 bereits erfolgt wäre, was nicht einmal behauptet wird.
Weiter verweist die Rekurrentin replicando auf nachgereichte Projektdatenblätter
der IWB (act. 12/210). Darin ist für die Abschnitte des Grenzacherwegs vom
Kohlistieg bis zur unteren Wenkenhofstrasse, von der untereren Wenkenhofstrasse
bis zur Bettingerstrasse und von der Bettingerstrasse bis zur Garbenstrasse für
die Projekte Elektrizität, Wasser und Gas ein Planungszeitraum von 2024 bis
2027 respektive in den Jahren 2026 und 2027 und eine Realisierung in den Jahren
2027 und 2028 vermerkt. Während in Bezug auf die Projekte Elektrizität und
Wasser vermerkt wird, das Projekt sei «in Koordination bei KOKO-EP», wird beim
Projekt Gas vermerkt, es sei die «Aufnahme an KOKO-EP beantragt, in Prüfung bei
KSI». Für das Projekt Wärmeverbund Riehen AG fehlen im entsprechenden
Projektplan Angaben über die Projektierung und die Realisierung.

4.3.5Insgesamt
kann daher das Fazit gezogen werden, dass für die Gesamtsanierung des
Grenzacherwegs nunmehr zwar eine Absichtserklärung der Rekurrentin vorliegt,
diese in den Jahren 2027 und 2028 vorzunehmen. Eine Zusicherung fehlt aber. Aus
den Akten ergeben sich auch Hinweise auf gewisse Unsicherheiten. Zudem fällt
auf, dass die Gemeinde Riehen im vorliegenden Verfahren gewisse Behauptungen
zum Verfahrensablauf revidiert und eine Beschleunigung einer Gesamtsanierung
heute mit Blick auf gewisse Rahmenbedingungen als möglich erachtet, welche
einer solchen nach ihren bisherigen Verlautbarungen zwingend im Wege gestanden
sein sollen. Dies und der bisherige Umgang der für die Sanierung der
Gemeindestrasse zuständigen Gemeinde begründen noch immer Zweifel an der
Entschlossenheit der Gemeinde, die unbestritten notwendig erachtete
Lärmsanierung unverzüglich an die Hand zu nehmen und über die notwendigen
Massnahmen proaktiv zu beschliessen (vgl. VGE VD.2023.174 vom 14. Juni 2024 E.
4.2, VD.2018.146 vom 1. April 2019 E. 5.5.3).

4.3.6Replicando
kein Thema mehr ist für die Rekurrentin der Koordinationsbedarf einer
Gesamtsanierung mit der Anpassung der Bushaltestellen an die Erfordernisse des
Behindertengleichstellungsgesetzes. Es ist notorisch, dass die Rekurrentin eine
kantonale Gemeindeinitiative lanciert hat, mit welcher der Kanton verpflichtet
werden soll, mit Ausführungsbestimmungen zu § 7 des Gesetzes über die Rechte
von Menschen mit Behinderungen zu verhindern, «dass pauschal auf eine
Maximallösung gesetzt» und sichergestellt wird, dass «bei der
Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und Bedürfnisse aller Verkehrsteilnehmenden
miteinbezogen werden und insbesondere allfällige, durch die Massnahmen
verursachten Verkehrsumlagerungen, Mehrverkehr, Verkehrsbehinderungen,
Verkehrssicherheitsdefizite sowie räumlichen und historischen Gegebenheiten in
die Interessenabwägung miteinbezogen werden». Der Grosse Rat hat mit Beschluss
vom 18. September 2024 entschieden, die Frage der rechtlichen Zulässigkeit
dieser Initiative dem Verfassungsgericht zum Entscheid zu überweisen. Das
entsprechende Verfahren ist derzeit beim Verfassungsgericht hängig (VG.2024.1).
Für den Fall ihrer Gültigkeit hätte der Grosse Rat über das weitere Verfahren
bezüglich der Initiative zu entscheiden (vgl. §§ 18 ff. des Gesetzes betreffend
Initiative und Referendum [IRG, SG 131.100]). Es wird zu prüfen sein, inwieweit
die Rekurrentin bei der Planung und Projektierung einer Gesamtsanierung des
Grenzacherwegs auch auf das Schicksal ihrer Initiative Rücksicht nehmen möchte
und welche zeitlichen Verzögerungen damit allenfalls verbunden sein könnten.

4.4.Insgesamt
steht aufgrund der Akten und der eigenen Feststellungen der Rekurrentin aber
fest, dass sie nicht in der Lage ist, die vom Amt für Umwelt und Energie mit Verfügung
vom 27. September 2023 angeordnete Lärmsanierung am Grenzacherweg durch den
Einbau eines Belagersatzes im Rahmen einer Gesamtsanierung mit der
Werkleitungserneuerungen und dem Ausbau des Fernwärmenetzes innert Frist bis
zum 30. Juni 2027 vorzunehmen. Daraus folgt, dass innert dieser Frist bloss
eine Lärmsanierung durch den Einbau eines provisorischen Deckbelags möglich
ist. Die Vor­instanz wird daher zu prüfen haben, ob die Gemeinde entsprechend
der Verfügung des AUE vom 27. September 2023 für diesen Fall verpflichtet
werden kann, einen solchen innert einer kürzeren Frist einzubauen.

5.

5.1Zunächst
steht fest, dass die Gemeinde seit dem Ablauf der Sanierungsfrist gemäss Art.
17 Abs. 4 Bst. b LSV am 31. März 2018 verpflichtet ist, eine Lärmsanierung
vorzunehmen. Die Rekurrentin befindet sich daher deutlich im Verzug. Dieser
Verzug kann teilweise durch die Erschwerung einer verlässlichen Bestimmung der
massgeblichen Lärmwerte aufgrund des zeitweiligen Umwegverkehrs am
Grenzacherweg infolge der Sperrung der Äusseren Basel-Strasse und der darauf
folgenden Covid-19-Pandemie mit ihren Auswirkungen auf den Verkehr erklärt
werden (vgl. VGE VD.2021.104 vom 31. Oktober 2022 E. 3.2.2). Gleichwohl
folgt daraus mit den Erwägungen der Vorinstanz eine gewisse Dringlichkeit der
Sanierung.

Diese
Dringlichkeit wird durch den Umstand weiter akzentuiert, dass die für die Jahre
2025 bis 2027 projektierte Sanierung der Rudolf Wackernagel-Strasse mit einer
Umleitung des Verkehrs in den Grenzacherweg und damit dort zu Mehrverkehr und
zu einer höheren Lärmbelastung der Anwohnenden verbunden sein könnte. Dies wird
von der Rekurrentin replicando aber in Abrede gestellt. Sie macht geltend, es
könne «nach dem aktuellen Stand der Planung», aber «ohne Gewähr» bestätigt
werden, dass keine Umleitung über den Grenzacherweg vorgesehen werde. Dies wird
im vorinstanzlichen Verfahren weiter geklärt werden können.

5.2Sollte
die Rekurrentin wie von ihr beabsichtigt eine Gesamtsanierung des
Grenzacherwegs aber bis Ende 2028 durchführen können, so müsste die ihr hierfür
vom AUE mit der angefochtenen Verfügung gewährte Frist anderthalb Jahre
erstreckt werden. Die Vorinstanz wird daher in ihrem Verfahren zu prüfen haben,
ob eine solche Anpassung der angefochtenen Verfügung des AUE möglich ist.
Hierfür wird sie zu untersuchen haben, ob die Rekurrentin über die im
vorliegenden Verfahren getroffenen Verlautbarung und die Feststellung, bei der
Realisierung bis Ende 2028 handle es sich um das «aktuell höchstwahrscheinliche
Szenario», hinaus gewährleisten kann, dass sie bereits heute und in den
folgenden Jahren alles daransetzt, dass diese Terminplanung verbindlich
eingehalten werden kann.

5.3Weiter
wird zu prüfen sein, inwieweit infolge der Baustellensituation im Grenzacherweg
nicht baubedingt während der Dauer der Gesamtsanierung verkehrspolizeiliche
Massnahmen werden angeordnet werden müssen, welche bereits temporär vor dem
Abschluss des Einbaus des neuen lärmmindernden Deckbelags zu einer weiteren
Reduktion der Lärmbelastung führen.

5.4Dem
Interesse an einer unverzüglichen Lärmsanierung mittels einer provisorischen
Belagserneuerung steht das Interesse an der Vermeidung ihrer Kosten wie auch
der mit ihr verbundenen baubedingten Umtriebe und Umweltbelastungen entgegen.
Die Rekurrentin rechnet mit Kosten von rund CHF 500'000., ohne diesbezüglich
aber Belege für ihre Berechnung zu edieren. Auch ohne solche erscheinen aber
aufgrund der Länge des Grenzacherwegs erhebliche Kosten für den provisorischen
Belagsersatz notorisch. Weiter wird mit einer Dauer der Belagsarbeiten von rund
drei bis vier Wochen gerechnet. Da für die Belagsarbeiten auf Aushub und andere
lärmintensive Arbeiten aber wohl verzichtet werden kann, ist die damit
verbundene Lärmbelastung im Vergleich zu den dauernden, verkehrsbedingten
Lärmimmissionen allerdings zu relativieren. Es bleibt aber ein mit erheblichem
Energie- und Ressourcenverbrauch verbundener Aufwand für eine bloss
vorübergehend wirkende Massnahme. Insgesamt erscheint daher der entsprechende
Aufwand unabhängig von der abschliessenden Prüfung im vorinstanzlichen
Rekursverfahren, ob eine Verlängerung der Sanierungsfrist für eine
Gesamtsanierung gewährt werden kann, von erheblichem Gewicht. Demgegenüber
steht der von der Rekurrentin angerufene § 48 der Allmendverordnung dem Einbau eines
provisorischen Belags vor dem Hintergrund des späteren Leitungsbaus nicht
entgegen. Diese Bestimmung verlangt, dass Fahrbahnen nach dem Einbau von
Belägen während mindestens fünf Jahren grundsätzlich nicht aufgebrochen werden
dürfen. Vorbehalten bleibt aber die Reparatur der in der Fahrbahn liegenden
Leitungen sowie die Erstellung von Hausanschlussleitungen, sofern die
Interessentinnen und Interessenten nachweisen können, dass der Bau der Zuleitung
nicht aufschiebbar ist und vorher nicht erstellt werden konnte. Gerade dies
wird von Rekurrentin selbst geltend gemacht.

5.5Wägt
man das Interesse an einer unverzüglichen Umsetzung des notwendigen
Lärmschutzes einerseits und das Interesse der Gemeinde an der Vermeidung eines
doppelten Belagsersatzes innert kurzer Zeit gegen einander ab, so erscheint der
Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses an die Vorinstanz und die
sofortige Verpflichtung zur Vornahme des provisorischen Belagsersatzes aufgrund
des von der Rekurrentin nunmehr in Abweichung von ihren früheren Feststellungen
präsentierten Zeitplans für eine Lärmsanierung im Rahmen einer Gesamtsanierung
des Grenzacherwegs als unverhältnismässig. Trotz des sich hinziehenden
Vorgehens der Rekurrentin und auch in Anbetracht der bereits geführten
Verfahren in dieser Sache ist es nicht angebracht, diesen Entscheid nun im
Rahmen des Entzugs der aufschiebenden Wirkungen vorwegzunehmen. Ob weiterhin an
einem vorgängigen provisorischen Belagsersatz festgehalten werden muss, wird
vielmehr mit dem Hauptentscheid im vorinstanzlichen Verfahren zu entscheiden
sein.

6.

6.1Damit
ist der Rekurs gutzuheissen und Ziffer 1 des angefochtenen Zwischenentscheides
ist aufzuheben.

6.2Dem
Ausgang des Verfahrens entsprechend sind keine Gerichtskosten zu erheben. Da
aber erst die von der Rekurrentin in diesem Verfahren erstmals eingebrachten
Tatsachen und Zugeständnisse bezüglich des geplanten Zeitablaufs zu diesem
Ausgang geführt haben, ist auf die Zusprechung einer Parteientschädigung
zugunsten der Rekurrentin zu verzichten und sind die Vertretungskosten
wettzuschlagen.

://:        Der Rekurs wird gutgeheissen und Ziff. 1
des Entscheids des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt wird
aufgehoben.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine
Gerichtskosten erhoben.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

Mitteilung an:

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen.
Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die
Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.