bs_appellationsgericht · VD.2019.36 · 2020-01-10 · de
Festsetzung eines Bebauungsplans mit Residenzpflicht


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Kammer

VD.2019.36

URTEIL

vom10. Januar 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Claudius Gelzer,

Dr. Christoph A. Spenlé, Prof. Dr. Daniela
Thurnherr Keller,

Dr. Cordula Lötscherund Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Grosser Rat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Grossen Rates

vom 13. Februar 2019

betreffend Zonenänderung, Festsetzung
eines Bebauungsplans,

Änderung des Wohnanteils sowie
Änderung von Baulinien

im Bereich Marignanostrasse,
Novarastrasse und Schäublinstrasse

(Areal Studio Basel Bruderholz)

Sachverhalt

Die A____ ist
Eigentümerin der Parzelle Grundbuch Basel Sektion 4 Parzellen-Nr. [...]
im Geviert Schäublinstrasse, Novarastrasse und Marignanostrasse in Basel. Die
Parzelle mit einer Fläche von 8840 m2ist Gegenstand des
Zonenänderungsplans Nr. 14157 und des Bebauungsplans Nr. 14155 des
Planungsamtes vom 23. Mai 2018. Mit Beschluss des Grossen Rates vom
13. Februar 2019 wurde der Zonenänderungsplan genehmigt (Ziff. I) und
der Bebauungsplan mit folgenden Bestimmungen verbindlich erklärt
(Ziff. II. 2):

«a.     In den Baubereichen A und B ist je ein
Gebäude mit drei Vollgeschossen ohne Dachgeschoss zulässig. Die Gebäudewände
dürfen die im Plan dargestellten Höhenangaben nicht überschreiten. Die
zulässige Bruttogeschossfläche beträgt 7'700 m2.

b.       Wird das Areal ganz oder teilweise einem
Dritten übertragen oder Stockwerkeigentum begründet, so ist für die dortige
Bewohnerschaft eine Residenzpflicht vorzusehen.

c.        Die Erschliessung der Einstellhalle hat in
dem im Plan dargestellten Bereich entlang der Novarastrasse zu erfolgen.

d.       Die Schäublinstrasse und die Marignanostrasse
sind über den Innenhof durch einen öffentlich nutzbaren, durch Servitute
gesicherten Fussweg zu verbinden. Der Fussweg ist auf unbestimmte Zeit zu
dulden. Erstellung und Unterhalt des Fusswegs sind Aufgabe des
Grundeigentümers.

e.       Die Gebäude sind nach einem
architektonischen Gesamtkonzept hochwertig zu gestalten.

f.        Der Aussenraum ist mit Blick auf die
bestehenden Qualitäten nach einem Natur- und Freiraumkonzept hochwertig zu
gestalten.

g.       Die Wärmeversorgung ist als Nahwärmeverbund
mit erneuerbarer Energiequelle auszuführen.»

Weiter wurde das
zuständige Departement ermächtigt, Abweichungen vom Bebauungsplan zuzulassen,
sofern dadurch die Gesamtkonzeption nicht beeinträchtigt wird. Schliesslich
genehmigte der Grosse Rat mit seinem Beschluss die Änderung des
Wohnanteilsplans Nr. 14159 (Ziff. III) und des Baulinienplans
Nr. 14160 des Planungsamts vom 23. Mai 2018 (Ziff. IV). Gegen
diesen Beschluss wurde kein Referendum erhoben.

Gegen den
Beschluss des Grossen Rates richtet sich der mit Eingaben vom 25. Februar
und 18. März 2019 erhobene und begründete Rekurs an das
Verwaltungsgericht, mit dem die A____ (Rekurrentin) die kosten- und entschädigungsfällige
Aufhebung von Ziffer II.2.b des Grossratsbeschlusses Nr. 19/7/21G vom
13. Februar 2019 beantragt. Mit Vernehmlassung vom 7. Juni 2019 lässt
der Grosse Rat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses
beantragen, soweit darauf eingetreten werden könne. Eventualiter verlangt er
die Rückweisung des ganzen Geschäfts, welches Gegenstand des Beschlusses vom
13. Februar 2019 bildet, zur erneuten Beschlussfassung an den Grossen Rat.
Subeventualiter beantragt er, den Bebauungsplan Nr. 14155 des
Planungsamtes vom 23. Mai 2018 zur erneuten Beschlussfassung an den
Grossen Rat zurückzuweisen. Mit Eingabe vom 15. August 2019 hat die
Rekurrentin dazu repliziert und an ihren Rechtsbegehren festgehalten.

Die Tatsachen
und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung
sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Anfechtungsobjekte
sind im vorliegenden Verfahren die Planungsbeschlüsse des Grossen Rates vom
13. Februar 2019. Der Rekurs richtet sich dabei gegen eine Bestimmung
des Bebauungsplans Nr. 14155. Gegen Verfügungen und Entscheide im
Planfestsetzungsverfahren kann nach den allgemeinen Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) Rekurs erhoben werden,
wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen Beschlüsse des Grossen
Rates zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und
Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100]. Zuständig ist gemäss § 92
Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG,
SG 154.100) grundsätzlich das Dreiergericht. Aufgrund der präjudiziellen
Bedeutung des Entscheids über die Zulässigkeit der Einführung einer
Residenzpflicht im Rahmen eines Bebauungsplans hat der Präsident der
öffentlich-rechtlichen Abteilung im Interesse der Rechtsfortbildung gemäss
§ 91 Abs. 1 Ziff. 6 GOG beschlossen, den Entscheid der Kammer
vorzulegen.

1.2Gemäss
§ 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung hat. Die Rekurrentin ist als Eigentümerin der den
Planungsperimeter bildenden Parzelle Grundbuch Basel Sektion 4 Parzellen-Nr. [...]
zur Rekurserhebung legitimiert. Der vorliegende Rekurs wurde den
Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend rechtzeitig
angemeldet und innert Frist begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3
lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) und
§ 113 Abs. 3 BPG. Danach ist über die allgemeine Bestimmung von
§ 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung der richtigen
Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die Angemessenheit der
angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das Verwaltungsgericht
grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig
ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht kommunale
Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung aufzuerlegen,
als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung Sachnähe,
Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung sind. Die
Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion zu
beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie soll
ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE 627/2006 vom
24. August 2007 E. 1.2, mit Hinweis aufAemisegger/Haag,in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, Art. 33 N 56 und
BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht als
Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden
Angemessenheitskontrolle das Ermessen des Grossen Rates als Planungsbehörde
nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom
9. Februar 2015 E. 3.3), hat aber immerhin dann einzugreifen,
wenn die getroffene Regelung sich als rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum
Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 RPG N 77;
VGE VD.2014.55 vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom
2. Februar 2015 E. 3.2.2, 627/2006 vom 24. August 2007 E. 3.3).

1.4

1.4.1Strittig
ist zwischen den Parteien, was Gegenstand des Rekurses der Rekurrentin ist. Grundsätzlich
unterliegt der angefochtene Beschluss als solcher dem Rekurs (§ 10
Abs. 1 VRPG) und bildet das Anfechtungs- resp. Rekursobjekt. Davon zu
unterscheiden ist der Streitgegenstand, welcher sich auf das Rechtsverhältnis
bezieht, soweit es im Streit liegt. Der Prozess ist dabei zwar auf den
Streitgegenstand beschränkt (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
a.a.O., Rz. 1'051 ff. und 985 ff.). Derjenige Teil des
Anfechtungsgegenstands, der aufgrund der Rekursbegehren nicht mehr streitig
ist, ist trotzdem zu überprüfen, wenn die nicht beanstandeten Punkte in engem
Sachzusammenhang mit dem Streitgegenstand stehen (BGE 125 V 413 E. 1b
S. 415 mit Hinweisen).

1.4.2Die
Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, nur die Ziffer II.2.b des
Grossratsbeschlusses Nr. 19/7/21G vom 13. Februar 2019 (Residenzpflicht)
anzufechten. Zwischen dieser Bestimmung im Bebauungsplan und den anderen
raumplanerischen Bestimmungen des angefochtenen Beschlusses bestehe kein sachlicher
Zusammenhang. Diese könnten nach Ablauf der Referendumsfrist umgesetzt und in
Kraft gesetzt werden. Demgegenüber ist der Grosse Rat der Ansicht, bei den
beschlossenen Planungsmassnahmen handle es sich um ein einheitliches
raumplanerisches Geschäft mit verschiedenen raumwirksamen Massnahmen, mit
welchem das Areal Studio Basel Bruderholz einer sinnvollen neuen Überbauung
zugeführt und die Verwirklichung der geplanten Überbauung des Areals Radio
Studio Basel Bruderholz ermöglicht werden sollen. Bereits das
raumplanungsrechtliche Konzentrationsprinzip gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG
verpflichte die Behörden, die für raumwirksame Aufgaben notwendigen Planungen
aufeinander abzustimmen. Bei der vorliegenden Planung bedinge die Umzonung des
Areals von der Zone für Nutzung im öffentlichen Interesse (NöI) in die Zone 2a
die gleichzeitige Inkraftsetzung des Bebauungsplans mit dem vorgesehenen Inhalt
und umgekehrt. Der Rekurs erfasse daher den ganzen Grossratsbeschluss, auch
wenn lediglich die Zulässigkeit einer Bestimmung des Bebauungsplans umstritten
sei. Dies folge auch aus der Ablehnung eines Antrags durch den Grossen Rat, mit
welchem die Residenzpflicht aus dem Beschluss hätte gestrichen werden sollen.

1.4.3Mit
dem Beschluss Nr. 19/7/21G vom 13. Februar 2019 nahm der Grosse Rat
eine Zonenänderung gemäss dem Zonenänderungsplan Nr. 14157 des
Planungsamts vom 23. Mai 2018 vor (Ziff. I), erklärte den
Bebauungsplan Nr. 14155 des Planungsamts vom 23. Mai 2018
verbindlich (Ziff. II) und genehmigte die Änderung des Wohnanteilsplans
Nr. 14159 des Planungsamts vom 23. Mai 2018 (Ziff. III.) sowie
die Änderung von Baulinien gemäss dem Baulinienplan Nr. 14160 des
Planungsamts vom 23. Mai 2018 (Ziff. IV). Dieser Beschluss unterlag
gesamthaft dem Referendum. Es stellt sich die Frage, ob das Rekursverfahren
davon abweichend auf einzelne Punkte des Beschlusses beschränkt werden kann.

1.4.4Der
angefochtene Beschluss könnte zwar durchaus ohne die strittige Bestimmung in
Ziff. II.2.b. Bestand haben, ohne dass er seines Sinns entleert würde.
Allerdings handelt es sich beim Anfechtungsobjekt um einGesamtpaket.Die Umzonung des Areals in die
Zone 2a erfolgte, um die projektierte Überbauung zu ermöglichen, die
wiederum die weiteren Beschlüsse erfordert. In diesem Sinn ist ein innerer
Zusammenhang der Regelungen mit Blick auf den gesamten Beschluss zu erkennen.Angesichts dergestalterischen Elemente des
Geschäfts ist es nicht von der Rechtsmittelinstanz zu entscheiden, inwiefern
die Bestimmungen aufeinander abgestimmt sind und bei der Entscheidungsfindung
massgeblich waren. Es steht nicht fest, dass die Rekursgegnerin den Beschluss
auch ohne die Residenzpflicht in Ziff. II 2.b. erlassen hätte (vgl.
BGer 1C_36/2011 vom 8. Februar 2012 E. 6), wozu sie als
Planungsbehörde auch nicht verpflichtet ist. Es kann daher nicht Sache des
Verwaltungsgerichts sein, diesen teilweise abzuändern. Aufgrund des damit
verbundenen Ermessensspielraums wird es vielmehr Sache des Grossen Rates als
zuständige Planungsbehörde sein, im Falle einer Gutheissung des Rekurses über
den Bebauungsplan sowie die damit zusammenhängenden Pläne in Ziff. I, III
und IV des Beschlusses vom 13. Februar 2019 neu zu entscheiden (vgl. auch
VGE VD.2016.70 vom 17. April 2018 E. 1.4 und 3.8). Nichts abzuleiten
vermag die Rekurrentin aus der Behauptung, dass der angefochtene Bebauungsplan
am 11. April 2019 in Kraft getreten sei (Replik Ziff. 25). Dem
verwaltungsgerichtlichen Rekurs kommt keine aufschiebende Wirkung zu. Damit ist
der angefochtene Beschluss mit der darin enthaltenen Residenzpflicht wirksam
geworden. Dies hindert das Gericht aber nicht, das Anfechtungsobjekt mit dem
Endentscheid aufzuheben.

2.Strittig
ist vorliegend die im angefochtenen Bebauungsplan enthaltene Bestimmung, wonach
für die Bewohnerschaft der planungsbetroffenen Parzelle eine Residenzpflicht
vorzusehen ist, wenn das Areal ganz oder teilweise einem Dritten übertragen
oder Stockwerkeigentum begründet wird. Wie der Grosse Rat mit seiner
Vernehmlassung ausführen lässt, folgt daraus, dass Käuferinnen und Käufer von
Wohneigentum auf dem Areal des Bebauungsplans dort selber Wohnsitz nehmen
müssen, wenn sie die Wohnung für den Eigengebrauch kaufen. Vermieten sie die
Wohnungen, müssen die Mieterinnen und Mieter dort wohnen. Ein Erwerb als
Zweitwohnung, etwa als Ferienwohnung, ist nicht zulässig. Die im Bebauungsplan
enthaltene Auflage ist generell für alle künftigen Eigentümerinnen und
Eigentümer auf dem Areal verbindlich, unabhängig vom zukünftigen Erwerbsgrund,
sei dies durch weitere Veräusserung oder infolge Erbgang. Der Auflage kann
durch Bestimmungen im Mietvertrag, im Baurechtsvertrag, im Kaufvertrag oder im
Stockwerkeigentümerreglement, welche die Rekurrentin abschliesst resp. erlässt,
Nachachtung verschafft werden. Demgegenüber gilt die Residenzpflicht nicht,
wenn die Rekurrentin das Areal selber vermietet oder bewirtschaftet. Sie kann
die zu erstellenden Wohnungen daher auch an Mieterinnen und Mieter vermieten,
welche diese als Zweitwohnsitz nutzen wollen, ohne im Kanton Basel-Stadt ihren
Wohnsitz zu begründen (vgl. Vernehmlassung [act. 8], Ziff. 50 ff.,
68).

3.

3.1Die
Rekurrentin rügt eine Verletzung der Eigentumsfreiheit und der
Wirtschaftsfreiheit durch die streitgegenständliche Residenzpflicht. Die
Auflage an künftige Erwerberinnen und Erwerber, in einer Wohnung residieren zu
müssen, schränke die Marktfähigkeit der Wohnungen massiv ein. Der bereits
aufgrund der Lex Koller auf Schweizer Bürgerinnen und Bürger sowie EU- und
EFTA-Bürgerinnen und Bürger mit Wohnsitz in der Schweiz beschränkte potenzielle
Käuferkreis werde nochmals verkleinert. Die potenziellen Erwerberinnen und
Erwerber müssten eine Auflage hinnehmen, welche die Verfügungsfreiheit über das
Objekt beeinträchtige. Diese Auflage sowie die Ungewissheit, ob die Wohnungen
weiterverkauft oder vermietet werden könnten, schränkten den Wert der Wohnungen
erheblich ein. Dadurch werde die wirtschaftliche Tragfähigkeit des gesamten
Projekts beeinträchtigt. Damit tangiere die Residenzpflicht den Schutzbereich
der Eigentumsgarantie sowie die unter die Wirtschaftsfreiheit fallende
unternehmerische Freiheit, das Projekt zu vermarkten.

3.2Die
in Art. 26 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und § 11 Abs. 1
lit. r der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) verankerte
Eigentumsgarantie schützt als Bestandesgarantie die Nutzung, Verwendung und
Veräusserung von Grundstücken (Rhinow/Schefer/Uebersax,
Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl., Basel 2016 Rz. 1797).
Vorschriften, mit denen eine Residenzpflicht resp. ein Erst- oder
Hauptwohnungsanteil eingeführt wird, beschränken die Nutzungsmöglichkeit eines
Grundstücks. Sie bilden daher eine Einschränkung der Eigentumsgarantie (BGer
1C_180/2017 vom 12. März 2018 E. 4.2 [Grindelwald]; BGE 131 I 333 E. 3.1
S. 338f.). Nicht ersichtlich ist aber, dass der nach Art. 36 Abs. 4
BV unantastbare Kerngehalt der Eigentumsgarantie berührt wird, wie dies die
Rekurrentin rügt (Rekursbegründung Ziff. 52). Der Kerngehalt der
Eigentumsfreiheit wird gemeinhin mit der Institutsgarantie gleichgesetzt (vgl.Vallender/Hettich, in: SG-Kommentar BV,
3. Aufl., Zürich 2014, Art. 26 N 51 f.). Diese schützt vor
einer Aushöhlung oder gar Aufhebung des Rechtsinstituts der Eigentumsgarantie (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O., N 1792).
Davon kann hier keine Rede sein, begrenzt die Residenzpflicht doch wie jede
planungsrechtliche Massnahme allein die Nutzung des Grundeigentums, ohne dieses
auszuhöhlen. Dies gilt umso mehr, als das Grundeigentum immer nur nach Massgabe
der Nutzungsordnung genutzt werden kann.

3.3Eine
raumplanerisch bedingte Massnahme, die zu einer Einschränkung der gewerblichen
Betätigungsmöglichkeit führt, steht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
grundsätzlich nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit, es sei denn, es
würde unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den wirtschaftlichen
Wettbewerb bezweckt oder das Grundrecht würde durch die in Frage stehende
Massnahme ihres Gehalts entleert (BGE 142 I 162 E. 3.3 S. 165 f.).
Solche Auswirkungen sind vorliegend nicht ersichtlich, weshalb der Anrufung der
Wirtschaftsfreiheit vorliegend neben der Eigentumsgarantie keine selbständige
Bedeutung zukommt (BGer 1C_180/2017 vom 12. März 2018 E. 4.3
[Grindelwald]).

3.4Soweit
sich die Rekurrentin auf die Niederlassungsfreiheit einer Erwerberin oder eines
Erwerbers einer Wohneinheit beruft, erscheint zunächst fraglich, ob die
Rekurrentin überhaupt berechtigt ist, dies geltend zu machen. Im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren genügt für die Legitimation zwar ein
tatsächliches als schutzwürdiges Interesse. Die Rüge der Verletzung rechtlich
geschützter Interessen ist daher nicht erforderlich. Das tatsächliche Interesse
muss nicht mit demjenigen Interesse übereinstimmen, das durch die von der
rekurrierenden Partei als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006,
Art. 33 N 30). Demgegenüber wird aber im Rahmen des
Grundrechtsschutzes vorausgesetzt, dass eine Partei Grundrechtsträger ist, um
die Verletzung in einem Grundrecht rügen zu können. Die Rekurrentin kann sich
als juristische Person unbestrittenermassen nicht selbst auf die
Niederlassungsfreiheit berufen. Ob sie diese für künftige Erwerberinnen und
Erwerber von Wohneinheiten auf dem planungsbetroffenen Areal anrufen kann, kann
letztlich offenbleiben, da diese nicht direkt in ihrer Niederlassungsfreiheit
tangiert werden. Es ist ihnen auch nach dem Erwerb einer Wohnung unbenommen,
ihren Wohnsitz ausserhalb des Kantons zu wählen. In diesem Falle dürfen sie die
erworbene Wohnung nicht selber als Zweitwohnsitz nutzen. Sie werden damit in
ihren Eigentümerrechten, grundsätzlich nicht aber in ihrer
Niederlassungsfreiheit eingeschränkt. Soweit ein Eingriff in die
Niederlassungsfreiheit überhaupt denkbar wäre, gehen dessen
Rechtfertigungsgründe indes ohnehin nicht über die Voraussetzungen für einen
Eingriff in die Eigentumsgarantie hinaus. Auf diese ist nachfolgend einzugehen.

3.5Eingriffe
in die Eigentumsgarantie sind gemäss Art. 36 BV zulässig, wenn sie auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und
verhältnismässig sind (BGE 145 II 70 E. 3.5 S. 77).

4.

4.1Zunächst
ist im Folgenden zu prüfen, ob eine genügende gesetzliche Grundlage als Voraussetzung
für eine Einschränkung der Bestandesgarantie als Teilgehalt der
Eigentumsgarantie vorhanden ist. Schwerwiegende Grundrechtseinschränkungen
müssen dabei im Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein (BGE 140 I 176 E. 9.3
S. 198). Das Legalitätsprinzip verlangt, dass ein staatlicher Akt sich auf
eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und
vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient
damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der
staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen
Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des
staatlichen Handelns (vgl.Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich 2016, Rz. 309).

4.2Vorliegend
ist die Residenzpflicht mit einem Bebauungsplan eingeführt worden. Bebauungspläne
stellen Sondernutzungspläne dar, mit denen die zonenplanrechtliche Grundordnung
differenziert und überlagert wird (Hettich/Mathis,
in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches
Baurecht, Zürich 2016, Rz. 1.77 ff). Gemäss § 101 Abs. 1
BPG soll mit Bebauungsplänen für ein bestimmtes Gebiet eine bessere Bebauung
als die baurechtliche Grundordnung gewährleistet oder die Koordination der
Nutzungsplanung erleichtert werden. Sie gehen der allgemeinen Zonenordnung vor
und gestatten so, nach Bedarf von der baurechtlichen Grundordnung abzuweichen
(Ratschlag Nr. 8637 vom 7. November 1995 S. 79). Der
Bebauungsplan ist ein «umfassender Nutzungsplan», der alles festlegen kann, was
Gegenstand der Nutzungsplanung ist (Feldges/Barthe,
Raumplanungs- und Baurecht, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 767, 785).
Gegenstand der bebauungsplanerischen Festlegung kann unter anderem das Mass der
baulichen Nutzung oder die Lage, Grösse, Form und Gestaltung von Bauten sein (§ 101
Abs. 2 lit. b und c BPG; vgl. VGE VD.2017.252 vom 25. September
2018 E. 3.1.1, 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 2.5.1). Die
Art der Nutzung der planbetroffenen Parzellen wird in der exemplarischen
Aufzählung des möglichen Inhalts von Bebauungsplänen im Gesetz nicht genannt.
Die Regelungen in Bebauungsplänen beziehen sich teilweise aber auch auf die
Nutzungsart. So werden etwa Areale der Wohn- und Dienstleistungsnutzung
vorbehalten oder Nutzungen im öffentlichen Interesse für zulässig erklärt (BP
213 Ziff. 2.1b [Areal VoltaOst]) sowie Mindestwohn- und
Mindestarbeitsanteile (BP 226 [Areal Volta Nord] Ziff. 2e) oder
Mindestanteile für die Berücksichtigung von Träger des gemeinnützigen
Wohnungsbaus (BP 226 [Areal Volta Nord] Ziff. 2e, BP 114 [Schlachthof]
Ziff. 2) festgelegt.

4.3Weder
das Bau- und Planungsgesetz selbst noch der Zonenplan der Stadt Basel enthalten
eine explizite Grundlage für die Anordnung einer Residenzpflicht auf bestimmten
Arealen der Bauzone. Darin unterscheidet sich die Situation von jener bei der
planerischen Regelung des Wohnanteils. Für den Wohnanteilplan Nr. 11962
vom 5. Dezember 1994 wurde mit der Verordnung betreffend den
Wohnflächenanteil (SG 861.250) gestützt auf § 179 Abs. 1 BPG
resp. den altrechtlichen § 15 Abs. 5 des aufgehobenen Gesetzes zur
Förderung des Wohnungsbaus (WBFG) eine gesetzliche Grundlage geschaffen. Dieser
unterscheidet sich im Übrigen auch in seiner Parzellenverbindlichkeit von der
angefochtenen Regelung im Bebauungsplan (vgl. dazu auch BGE 115 Ia 378 E. 4b
S. 382f.). Die Verordnung betreffend den Wohnflächenanteil und der
Wohnanteilsplan legen für das Gebiet der Stadt Basel parzellenscharf den
mindestens einzuhaltenden Wohnflächenanteil fest. Dabei gelten die angegebenen
Geschosszahlen aber als Richtwert; die Baubewilligungsbehörde verfügt im
Einzelfall über ein gewisses Ermessen (VGE VD.2018.72 vom 24. Mai 2019 E. 3.1).
Die Residenzpflicht ist im Unterschied dazu keine flexible Lösung und lässt den
Baubehörden im Einzelfall keinen Spielraum. Insgesamt fehlt für die Aufnahme
einer Residenzpflicht eine ausdrückliche Grundlage in dem vom Bebauungsplan
konkretisierten, kantonalen Recht.

4.4Fraglich
ist damit, ob der Bebauungsplan selbst als genügende gesetzliche Grundlage für
den Eingriff in die Eigentumsgarantie gelten kann, wie das der Rekursgegner
geltend macht.

4.4.1Raumpläne
stellen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ein Instrument von
besonderer rechtlicher Natur dar. Es handelt sich weder um eine
generell-abstrakte Regelung noch um eine Verwaltungsverfügung (BGE 121 II 317 E. 12c
S. 346;Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 960). Sie
stützen sich ihrerseits auf das anwendbare Raumordnungsrecht und konkretisieren
dieses mit Blick auf die einzelnen Parzellen des planungszuständigen
Gemeinwesens. Diese Rechtsnatur kommt auch einem Bebauungsplan als
Sondernutzungsplan zu (Aemisegger/Kissling,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, Vorb. Nutzungsplanung, Rz. 75). Für die jeweils zu klärende
Frage orientiert sich die Rechtsprechung weniger an der Rechtsnatur, sondern
stellt auf deren rechtliche Einordnung ab. So orientiert sie sich an der
räumlichen Ausdehnung der erfassten Gebiete: Pläne, die eine Vielzahl von
Grundstücken betreffen, gelten als Rechtssätze; Pläne, die lediglich ein oder
wenige Grundstücke bzw. einen oder wenige Eigentümer betreffen, gelten als
Verfügungen (Jeannerat/Moor, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), a.a.O., Art. 14 N 16 mit weiteren
Hinweisen; BGE 135 II 328 E. 2.1 S. 332).

Die zu
beurteilende Bestimmung wurde für eine einzige Parzelle erlassen und betrifft
ein konkretes Bauprojekt. Zwar liegt es im Wesen von Sondernutzungsplänen, dass
sie sich gleichsam «massgeschneidert» auf ein relativ konkret ausgearbeitetes
Bauprojekt beziehen können (vgl.Hettich/Mathis,
a.a.O., Rz. 1.81 ff). Aufgrund der detailliert beschrieben Massnahme
kommt der vorliegenden Regelung materiell aber eher Verfügungs- als
Rechtssatzcharakter zu.

4.4.2Bebauungspläne
haben mindestens dann, wenn sie in Anwendung von § 105 Abs. 1 lit. b
in Verbindung mit § 106 Abs. 1 lit. e BPG aufgrund ihrer
räumlichen Ausdehnung vom Grossen Rat erlassen werden und gemäss § 52 Abs. 1
lit. d KV dem Referendum unterstehen, die gleiche politische Legitimation
wie eine gesetzliche Regelung. Das Verfahren des Erlasses von entsprechenden
Bebauungsplänen entspricht somit zwar dem kantonalen Gesetzgebungsverfahren.
Mit einer gesetzlichen Grundlage müsste aber ein Entscheid getroffen werden,
bei dem sich die zuständigen Organe in grundsätzlicher Weise generell-abstrakt
über die Einführung eines solchen Instruments auszusprechen hätten. Zudem
bedingt die Schaffung einer generell-abstrakten Grundlage, dass sich der
Gesetzgeber im Grundsatz mit den verfolgten Zielen, den öffentlichen Interessen
sowie den Voraussetzungen einer Residenzpflicht auseinandersetzt, ohne dass die
Regelung auf einen Einzelfall zugeschnitten wird. Nur auf diesem Weg kann das
vom Legalitätsprinzip umfasste Erfordernis der Allgemeinheit der Regelung
erfüllt werden. Dies ist vorliegend gerade nicht der Fall. Zwar unterlag der
Grossratsbeschluss dem Referendum, angesichts seiner konkreten Ausgestaltung
und der spezifischen Betroffenheit der Rekurrentin veranlasste er jedoch keine
politische Debatte. Mangels Allgemeinheit der Regelung kann daher nicht von
einer demokratischen Legitimation im gewöhnlichen Sinn ausgegangen werden. Mit dem
Erlass einer Residenzpflicht in einem Bebauungsplan würde die Grundlage jeweils
in einem Einzelfall für eine einzige Parzelle geschaffen, ohne dass sich die
politisch legitimierten Organe je für eine generelle Einführung dieses Instruments
ausgesprochen hätte. Der Gesetzesvorbehalt bezweckt indes, dass kein wichtiger
Regelungsbereich den direkt-demokratischen Einwirkungsmöglichkeiten entzogen
wird (vgl. BGE 131 II 13 S. 27;Rhinow,
Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München 2003, Rz. 2479 ff.).
Es soll keine schleichende Einführung von Residenzpflichten im Kanton
Basel-Stadt über einzelne Bebauungspläne stattfinden. Denn gerade für bisher
unübliche Regelungen ist ein formelles Gesetz erforderlich (vgl. BGE 130 I 1
E. 3.4.2 S. 7, 128 I 113 E. 3c S. 122). Diese Voraussetzung
erfüllt der strittige Bebauungsplan selbst nicht. Damit stellt er keine genügende
gesetzliche Grundlage für den Eingriff in die Eigentumsfreiheit der Rekurrentin
dar.

4.4.3Nichts
kann der Grosse Rat aus der von ihm zitierten Rechtsprechung der
Baurekurskommission ableiten. Soweit er geltend macht, danach sei es möglich,
in einem Bebauungsplan von den Bestimmungen des BPG zur Mehrwertabgabe (MWA)
abzuweichen, kann ihm nicht gefolgt werden. Im zitierten Entscheid hat die
Baurekurskommission vielmehr in einem obiter dictum allein erwähnt, dass es im
Hinblick auf das Legalitätsprinzip «nicht zum vornherein ausgeschlossen
erscheint, über einen dem Referendum unterliegenden Bebauungsplan von den
Vorgaben des BPG zur MWA abzuweichen» (BRKE vom 31. Oktober 2018 E. 36,
in: BJM 2019 153, 163). Die Frage ist somit offengelassen worden.

4.5Zu
prüfen bleibt, ob sich die Einführung der Residenzpflicht auf Art. 3 Abs. 2
des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz [ZWG], SR 702)
stützen lässt. Der Grosse Rat macht geltend, dass die Kantone im Rahmen raumplanerischer
Anordnungen Massnahmen treffen können, die die Erstellung und Nutzung von
Wohnungen stärker einschränken als das Zweitwohnungsgesetz. Demgegenüber
bestreitet die Rekurrentin eine kantonale Kompetenz für den Erlass «punktueller,
projektbezogener» Massnahmen.

4.5.1Der
Erlass einer Residenzpflicht ist eine siedlungspolitische Massnahme, die
bereits aufgrund der kantonalen Kompetenz im Bereich der Raumplanung erlassen
werden kann (BGE 112 Ia 65 E. 3b S. 66 f.). Daran hat sich auch mit
Art. 75b BV nichts geändert. Der Verfassungsartikel beschränkt den Anteil
von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke
genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 Prozent. In
der Literatur ist die Natur der dem Bund neu übertragenen Kompetenz strittig.
Während teilweise die Meinung vertreten wird, dass es sich bei Art. 75b BV
um eine umfassende Bundeskompetenz im Bereich des Zweitwohnungsbaus handelt,
qualifizieren andere Autoren die Bestimmung als Ergänzung der
Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der Raumplanung. Die
erstgenannten Autoren vertreten dabei aber die Ansicht, dass es sich um eine
nachträglich derogatorische Kompetenz des Bundes handelt (vgl. dazuWolf/Nuspliger, in: Wolf/Pfammatter
(Hrsg.), SHK-Zweitwohnungsgesetz (ZWG), Bern 2017, Einleitung N 11). In
jedem Fall aber verbleibt den Kantonen Raum für den Erlass eigener Regelungen
in Bezug auf Zweitwohnungen, welche in den Art. 3 und 12 ZWG denn auch
explizit vorbehalten werden (Wolf/Nuspliger,
a.a.O., Einleitung N 12).

4.5.2Gemäss
Art. 3 Abs. 1 ZWG legen die Kantone bei Bedarf im Richtplan
Massnahmen zur Förderung einer besseren Auslastung der Zweitwohnungen sowie zur
Förderung von Hotellerie und preisgünstigen Erstwohnungen fest. Nach Art. 3
Abs. 2 ZWG können sie Vorschriften erlassen, die die Erstellung und
Nutzung von Wohnungen stärker einschränken als das Zweitwohnungsgesetz. Solche
Normen sind insbesondere im Rahmen raumplanerischer Anordnungen möglich (Mösching, in: Wolf/Pfammatter (Hrsg.), a.a.O.,
Art. 3 N 4; Botschaft zum Bundesgesetz über Zweitwohnungen vom 19. Februar
2014, BBl 2014 2287 ff., 2299 f.). Auch in Gemeinden, welche
nicht in den Anwendungsbereich des Zweitwohnungsgesetzes fallen, können weiterhin
sämtliche Massnahmen zur Beschränkung von Zweitwohnungen ergriffen werden (Mösching, a.a.O., Art. 3 N 7).
Entgegen der Auffassung der Rekurrentin bildet daher nicht erst ein
Zweitwohnungsanteil von 20 Prozent eine kritische Schwelle für
gesetzgeberische Intervention. An diese Schwelle knüpfen allein Art. 75b
Abs. 1 BV und die diese Bestimmung konkretisierende, bundesrechtliche
Gesetzgebung.

4.5.3Mit
ihrem Rekurs macht die Rekurrentin geltend, damit der Kanton innerhalb der ihm
zustehenden Gesetzgebungskompetenz handeln könne, müsse ein umfassendes
raumplanerisches Konzept ausgearbeitet und in den kantonalen Richtplan
aufgenommen werden (RB Ziff. 41). Darin kann ihr nicht gefolgt werden.
Einerseits kann auf die Vorgaben des kantonalen Richtplans verwiesen werden,
mit dem die Schaffung von «mehr Wohnraum für eine wachsende Bevölkerung» als
Ziel der Siedlungsstrategie genannt wird (vgl. Vernehmlassung Ziff. 34). Andererseits
müssen Massnahmen nach Art. 3 Abs. 2 ZWG nicht zwingend im Rahmen der
Richtplanung erfolgen (Mösching,
a.a.O., Art. 3 N 11).

4.5.4Mit
Art. 3 Abs. 2 ZWG überlässt der Bund einen Teil seiner Kompetenzen im
Bereich der Zweitwohnungen den Kantonen. Allerdings ist damit noch nicht
geklärt, ob die Bestimmung eine genügende gesetzliche Grundlage für die
Einführung einer Residenzpflicht in einem Bebauungsplan darstellt. Dies ist zu
verneinen. Es handelt sich hier einzig um einen ausdrücklichen
Kompetenzvorbehalt, der ohnehin gelten würde. Soweit der Bund in einem Bereich,
in welchem er  wie vorliegend  mit nachträglich derogatorischer Wirkung
zuständig ist, nicht abschliessend legiferiert hat, bleiben die Kantone
zuständig, ohne dass es dazu einer Delegation durch das Bundesrecht bedürfte (BGE
122 I 70 E. 2a S. 74). Aufgrund der nachträglichen derogatorischen
Kraft von Art. 75b BV ist die Bestimmung an sich überflüssig (Mösching, a.a.O., Art. 3 ZWG N 4;Equey, Résidences secondaires: de
lInitiative «Weber» à la législation et à la réglementation dapplication, in:
Jusletter 8. Februar 2016, Rz. 55). Somit kann der auch inhaltlich
unbestimmte Vorbehalt kantonaler Massnahmen keine genügend gesetzliche
Grundlage für die Einführung einer Residenzpflicht darstellen.

4.6Besteht
keine genügende Grundlage im Bundesrecht, wäre im kantonalen Recht eine
generell-abstrakte Regelung zu schaffen, die dann im Rahmen eines
Bebauungsplans parzellenweise umgesetzt werden könnte. Auf diesem Weg müssten
sich die zuständigen Organe zuerst generell-abstrakt über die Einführung einer
Residenzpflicht aussprechen. Nur so können die Voraussetzungen der
Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns erfüllt werden.
Mangels einer bestehenden Grundlage im geltenden Recht erweist sich der
Eingriff in die Eigentumsgarantie der Rekurrentin jedenfalls als unzulässig.
Demzufolge ist der Beschluss des Grossen Rates vom 13. Februar 2019
aufzuheben.

5.

Angesichts der
präjudiziellen Bedeutung des Entscheids über die Zulässigkeit der Einführung
einer Residenzpflicht wird im Folgenden im Sinn eines obiter dictum geprüft, ob
die strittige Bestimmung allenfalls die weiteren Voraussetzungen von Art. 36
BV erfüllen würde.

6.

6.1Die
Beschränkung von Grundrechten muss durch ein überwiegendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt werden. Die von der Rechtsordnung anerkannten
öffentlichen Interessen finden sich dabei oftmals in den Ziel-, Zweck und
Programmartikeln der Verfassung (Rhinow/Schefer/Uebersax,
a.a.O., Rz. 1217). Ihre Konkretisierung obliegt in erster Linie dem
politischen Prozess bzw. dem zuständigen Gesetzgeber. Dabei gibt es keinen
positiven numerus clausus zulässiger öffentlicher Interessen (BGE 138 I 378 E. 8.3
S. 393).

6.2Siedlungspolitische
Massnahmen sind grundsätzlich mit der Eigentumsgarantie vereinbar, wenn sie im
Zielbereich von Art. 75 BV liegen, der die zweckmässige und
haushälterische Nutzung und die geordnete Besiedlung des Landes ausdrücklich
als einen der Zwecke der Raumplanung bezeichnet. Entsprechende Massnahmen
entsprechen auch den Zielen und den Planungsgrundsätzen von Art. 1 und 3
RPG. In diesem Zusammenhang entspricht auch die Beschränkung des
Zweitwohnungsbaus einem öffentlichen Interesse (BGE 112 Ia 65 E. 3b S. 66 f.).
Der bebaubare Raum ist allgemein beschränkt. In Städten und im Kanton
Basel-Stadt gilt dies in besonderem Masse. Im Kanton besteht noch immer ein
tiefer Leerwohnungsbestand. Vom knappen Wohnungsangebot werden gemäss dem nach
Art. 1 ZWG geführten «Wohnungsinventar» des Kantons 12.8 % der
Wohnungen als Zweitwohnungen genutzt. Dieser Anteil ist geeignet, den Druck auf
dem Erstwohnungsmarkt zusätzlich zu erhöhen. Daran vermag auch nichts zu
ändern, dass teilweise ein Handlungsbedarf erst bei einem höheren
Zweitwohnungsanteil postuliert wird, wie dies die Rekurrentin geltend macht.
Die Definition eines öffentlichen Interesses und eines politischen
Handlungsbedarfs obliegt primär den politischen Behörden (BGE 138 I 378 E. 8.3
S. 393).

Der Wohnungsbau
und insbesondere der Erwerb von Wohneigentum, der dem Eigenbedarf Privater
dient, bildet auch eine Aufgabe des Bundes (vgl. Art. 108 BV). Dieser
Förderungsauftrag bezieht sich dabei allein auf Erstwohnungen (Alvarez, St. Galler BV-Kommentar, 3. Aufl.,
Zürich 2014 Art. 108 BV Rz. 26). Dies ist Ausdruck eines öffentlichen
Interesses an der Förderung des Wohnraums für die ansässige Bevölkerung. Dieses
öffentliche Interesse an der Beschränkung des Zweitwohnungsbestandes kommt auch
in Art. 75b BV zum Ausdruck, auch wenn der Höchstbestand dabei
bundesrechtlich über dem heute bei rund 12.8 % des Wohnungsbestandes
liegenden Anteil im Kanton Basel-Stadt liegt. Die Massnahme verfolgt daher
einen sozialpolitischen Zweck.

6.3Keine
Rolle spielt dabei, dass für den Grossen Rat beim Erlass der strittigen
Residenzpflicht auch fiskalische Interessen eine Rolle gespielt haben. Solche
sind nur dann nicht genügend, wenn sie mit einer grundrechtstangierenden
Massnahme für sich allein verfolgt werden (BGE 118 Ia 410 E. 4a S. 414).
Die Massnahme erscheint als sozialpolitische Massnahme mit Bezug auf den
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit grundsatzkonform. Sie wirkt sich zwar
möglicherweise auf den Grundstückmarkt aus. Soweit die These der Rekurrentin
zutrifft, dass auch als Zweitwohnsitz nutzbare Grundstücke resp. Wohnungen zu
deutlich höheren Preisen gehandelt werden (vgl. dazu auch BGer 1C_585/2015 vom
9. Mai 2016), erscheint die Einführung einer Residenzpflicht für
veräusserte Wohnungen aber gerade auch geeignet, dem Erwerb von Wohneigentum
zum Eigenbedarf Privater zu dienen. Dies entspricht einem in Art. 108 Abs. 1
BV anerkannten öffentlichen Interesse. Die Massnahme bezweckt daher nicht eine
Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, mit denen der freie
Wettbewerb behindert oder die Wettbewerbsordnung ausgeschaltet würde, was nur
nach Massgabe von Art. 94 Abs. 4 BV zulässig wäre (BGE 138 I 378 E. 8.3
S. 394). Auch nicht erkennbar ist, dass die Rekurrentin in einer
gewerblichen Tätigkeit im Vergleich zu direkten Konkurrenten ungleich behandelt
würde, wie sie dies replicando behaupten lässt (Replik Ziff. 95 f.).
Die Massnahme wirkt vielmehr wie jede andere raumplanerische Massnahme, mit
denen die Nutzung eines Grundstücks geordnet und damit im Vergleich mit anderen
Grundstücken abweichend geregelt wird. Dass mit der Massnahme gleichzeitig auch
bewirkt wird, dass die Bewohnerinnen und Bewohner der Wohnungen auf der
Parzelle in Basel Steuern zahlen, mag zwar ein politisch gewünschter
Nebeneffekt sein, macht die Massnahme aber nicht unzulässig.

6.4Insgesamt
ist damit festzuhalten, dass sich die Einführung einer Residenzpflicht generell
auf ein öffentliches Interesse stützen könnte.

7.

Weiter verlangt
Art. 36 BV, dass Einschränkungen von Grundrechten verhältnismässig sind
(Abs. 3). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass
Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und notwendig sind und der angestrebte Zweck in einem
vernünftigen Verhältnis zur damit verbundenen Belastung für die Betroffenen
steht (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 581, mit Hinweisen).

7.1Fraglich
ist zunächst, ob die Massnahme geeignet ist, die Wohnsitznahme zukünftiger
Bewohnerinnen und Bewohner in Basel zu sichern.

7.1.1Nicht
substantiiert wird von der Rekurrentin, weshalb die Massnahme kein taugliches
Mittel zur Belebung des Quartiers Bruderholz sein wird. Es ist notorisch, dass
Menschen am Ort ihres Erstwohnungssitzes und mithin ihres Lebensmittelpunkts
mehr am sozialen Leben teilnehmen, als an einem Zweitwohnsitz. Diesbezüglich
erscheint die Massnahme als geeignet.

7.1.2Soweit
die Rekurrentin geltend macht, die Residenzpflicht sei nicht umsetzbar und
bilde eine lex imperfecta, kann ihr nicht gefolgt werden. Wie bei anderen nicht
nutzungsplankonformen Nutzungen kann eine residenzpflichtwidrige Nutzung von
den Baubehörden untersagt werden (vgl. dazu VGE VD.2018.72 vom 24. Mai
2019 E. 4). Die Rekurrentin rügt sodann, die Residenzpflicht sei nicht
direkt anwendbar. Es brauche «einen normativen Zwischenschritt, damit die
öffentlich-rechtliche Auflage der Residenzpflicht in eine privatrechtliche
Bestimmung mit erga omnes Wirkung umgewandelt und den Erwerbern der Wohnungen
verbindlich auferlegt werden» könne. Die Umsetzung sei daher völlig unbestimmt.
Entgegen der Auffassung der Rekurrentin bindet die Residenzpflicht indes die
Eigentümer der planungsbetroffenen Liegenschaften wie alle anderen Bestimmungen
des Bebauungsplanes direkt und unmittelbar. Es bedarf daher zur Erfüllung der
Auflage keiner weiteren Umsetzung etwa durch eine Dienstbarkeit oder eine
grundbuchliche Vor- oder Anmerkung. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin
wird auch nicht allein sie durch die Residenzpflicht gebunden. Der Bebauungsplan
richtet sich vielmehr an alle aktuellen und zukünftigen Eigentümerinnen und
Eigentümer der planungsbetroffenen Parzellen. Es bedarf daher keiner
zivilrechtlicher Massnahmen zur «Perpetuierbarkeit» der Residenzpflicht. Dies
gilt jedenfalls für die jeweilige Eigentümerschaft. Soweit sie ihre
Wohneinheiten vermietet, ist sie selber verpflichtet, deren Einhaltung sicher zu
stellen.

7.1.3Zu
berücksichtigen ist aber, dass die hier strittige Regelung nur zukünftige
Erwerberinnen und Erwerber betrifft. Solange die neuen Wohneinheiten im
Eigentum der Rekurrentin verbleiben, kann die planerische Massnahme keine
Wirkung entfalten. Wie die Rekurrentin erklärt, plant sie, 30 Wohnungen
des Projekts im Stockwerkeigentum zu veräussern und 18 Wohnungen zu
vermieten (RB Ziff. 15). Sollte sie von diesem Plan aber abweichen und von
einem Verkauf einzelner Stockwerkeigentumsparzellen absehen, was ihr rechtlich
ohne weiteres möglich ist, so könnte sie die neuen Wohneinheiten auch
ausschliesslich an Interessentinnen und Interessenten vermieten, welche die
Wohnungen bloss als Zweitwohnsitz zu nutzen beabsichtigen. Wie die Rekurrentin
zutreffend rügt, ist die Massnahme insoweit lückenhaft (RB Ziff. 50 f.).
Die Wirksamkeit der Massnahme ist daher vollumfänglich vom Verhalten der
Rekurrentin abhängig. Diese Ausgangslage ist dem Nutzungsplanrecht zwar nicht
fremd. So wird eine vom Gemeinwesen beschlossene Verdichtung im Siedlungsgebiet
nur wirksam, wenn die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer von einer
Aufzonung auch Gebrauch machen. Vorliegend wird aber die Rechtsgleichheit
betroffen. Während die Rekurrentin die Wohneinheiten in ihrem eigenen Eigentum
weiterhin ohne Einschränkungen nutzen kann, sind neue Erwerberinnen und
Erwerber an die Residenzpflicht gebunden. Diese Unterscheidung scheint
sachwidrig und verletzt das Gleichbehandlungsprinzip (Art. 8 Abs. 1
BV). Danach muss Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt werden. Das
Gleichbehandlungsgebot ist verletzt, wenn für eine rechtliche Unterscheidung
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht
ersichtlich ist (BGE 138 I 321 E. 3.2 S. 324 mit Hinweis). Vorliegend
erscheint vor dem Hintergrund des geltend gemachten öffentlichen Interesses an
der Nutzung der Parzelle durch Erstwohnungen nicht erklärbar, warum nur neue Erwerberinnen
und Erwerber an die Residenzpflicht gebunden, die Rekurrentin als bisherige
Eigentümerin, welche als juristische Person selber gar keinen Erstwohnsitz
begründen kann, daran aber nicht soll gebunden sein. Daran ändert auch die
Bestandesgarantie gemäss § 77 BPG nichts. Die aus der Eigentumsgarantie,
dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Rückwirkungsverbot abgeleitete
Bestandesgarantie gewährleistet den Erhalt bestehender Bauten und Anlagen, auch
wenn sie wegen seither erfolgter Rechtsänderungen nicht mehr oder nicht mehr
gleich gebaut oder genutzt werden dürften. Es wird das schützenswerte Vertrauen
gesichert, dass Bestand und Nutzung vorhandener, rechtmässig geschaffener
Sachwerte trotz abweichender neuer Vorschriften grundsätzlich fortbestehen
können (vgl. VGE VD.2018.72 vom 24. Mai 2019 E. 3.4.2). Vorliegend
bezieht sich die Residenzpflicht auf die neu gemäss dem Bebauungsplan zu
erstellenden Wohnungen. Auch die Rekurrentin kann daher nach erfolgter
Umnutzung ihrer Parzelle aus dem Bestandesschutz nichts zu ihren Gunsten ableiten.

Daraus folgt,
dass es unzulässig ist, die Auflage einer Residenzpflicht nur zukünftigen
Erwerberinnen und Erwerbern zu machen, der bisherigen Eigentümerin aber zu
gestatten, ihre umzunutzende Parzelle auch weiterhin als Zweitwohnsitz für
eigene Mieterinnen und Mieter zu nutzen.

7.2Da
keine genügende gesetzliche Grundlage besteht, ist im vorliegenden Verfahren
nicht abschliessend zu beurteilen, ob die angefochtene Massnahme erforderlich
und zumutbar ist. Auf den ersten Blick ist jedenfalls nicht ersichtlich,
inwieweit mit milderen Mitteln das Ziel der Erstwohnraumsicherung umgesetzt
werden könnte. Eine im engeren Sinn verhältnismässige Ausgestaltung der
Regelung ist ebenfalls denkbar.

8.Zusammenfassend
ist der Rekurs teilweise gutzuheissen und die Sache zum neuen Entscheid an den
Grossen Rat zurückzuweisen.

8.1Die
Rückweisung zu erneutem Entscheid gilt für die Regelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen als vollständiges Obsiegen, wenn die infolge der
Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung noch zu einer vollständigen
Gutheissung des Antrags der Rekurrentin führen kann (BGer 2C_846/2013 vom 28. April
2014 E. 3.2; VGE VD.2017.184 vom 28. März 2019 E. 1.2). Dies ist
vorliegend der Fall. Daraus folgt, dass auf die Erhebung von Kosten zu
verzichten und der Grosse Rat zu verpflichten ist, der Rekurrentin eine
angemessene Parteientschädigung zu entrichten. Diese hat darauf verzichtet, dem
Gericht eine Honorarrechnung ihres Vertreters einzureichen. Dessen angemessener
Aufwand ist daher vom Gericht zu schätzen. Aufgrund der Komplexität der
Streitsache erscheint ein Aufwand von knapp 40 Stunden zum praxisgemäss
anzuwendenden Überwälzungssatz von CHF 250. angemessen. Unter
Berücksichtigung notwendiger Auslagen ist daher die Parteientschädigung auf CHF 10000.
zuzüglich MWST festzusetzen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

://:       In Gutheissung des Rekurses wird der
Beschluss Nr. 19/7/21G des Grossen Rates vom 13. Februar 2019
aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen an den Grossen Rat zur
Neubeurteilung zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden
keine Kosten erhoben.

Der Rekursgegner wird verpflichtet, der
Rekurrentin für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung
von CHF 10000. (inkl. Auslagen) zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 770.,
total CHF 10770. zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.