bs_appellationsgericht · VD.2013.231 · 2014-09-19 · de
kantonale Volksabstimmung vom 24. November 2013


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2013.231

URTEIL

vom
19. September 2014

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner
Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Jeremy Stephenson, Prof. Dr. Daniela
Thurnherrund
Gerichtsschreiberin Dr. Caroline Meyer Honegger

Beteiligte

A_________Rekurrent

[ ] Basel

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

vertreten durch das
Präsidialdepartement

des Kantons Basel-Stadt, Bereich
Recht und

Volksrechte, Rathaus, Marktplatz
9, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Präsidialbeschluss
des Regierungsrats

vom 5. Dezember 2013

betreffend kantonale
Volksabstimmung vom 24. November 2013

Sachverhalt

In der
kantonalen Abstimmung vom 24. November 2013 stimmten die Stimmberechtigten des
Kantons Basel-Stadt bei einer Beteiligung von 54,48% mit 30'018 Stimmen gegen
26'712 Stimmen dem Grossratsbeschluss vom 12. Juni 2013 betreffend Zonenänderung,
Festsetzung eines Bebauungsplanes im Bereich Clarastrasse, Riehenring und
Drahtzugstrasse (Claraturm) zu. Die Publikation im Kantonsblatt erfolgte am
27. November 2013. A_______ erhob am 2. Dezember 2013 Beschwerde beim Regierungsrat
mit dem Antrag, die Abstimmung vom 24. November 2013 sei aufzuheben. Der
Regierungspräsident trat auf die Abstimmungsbeschwerde mit Präsidialbeschluss
vom 5. Dezember 2013 nicht ein, weil A________ die fünftägige Beschwerdefrist
nicht eingehalten habe. Gegen diesen Entscheid erhob A________
(Beschwerdeführer) am 17. Dezember 2013 Beschwerde an das Appellationsgericht
und beantragte, es sei der angefochtene Präsidialbeschluss des Regierungsrats
mit 5. Dezember 2013 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat
des Kantons Basel-Stadt zurückzuweisen, unter o/e Kostenfolge. Mit Rekursantwort
vom 13. März 2014 beantragte der Regierungsrat Basel-Stadt die vollumfängliche
Abweisung des Rekurses, zudem seien die Verfahrenskosten dem Rekurrenten
(Beschwerdeführer) aufzuerlegen und die ausserordentlichen Kosten wettzuschlagen.
Eventualiter sei im Fall einer Gutheissung des Rekurses das Verfahren nicht dem
Regierungsrat zur Behandlung zurückzuweisen, sondern der Rekurs sei nach
Anhörung der Parteien durch das Appellationsgericht zu entscheiden. Am 10. April
2014 reichte der Beschwerdeführer innert Frist eine Stellungnahme zur Rekursantwort
ein. Die Einzelheiten der Standpunkte der Parteien ergeben sich, soweit sie für
den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Der Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

Gegen den
Präsidialentscheid des Regierungsrats kann gestützt auf § 30k Abs. 1 lit. a
und § 30n Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) innert
fünf Tagen nach seiner Zustellung beim Appellationsgericht Basel-Stadt Beschwerde
geführt werden. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden
Rekurses funktionell wie auch sachlich zuständig. Nach § 13 Abs. 1 VRPG ist zum
Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung (oder den Beschluss)
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung
hat. Diese Voraussetzungen sind im Falle des Beschwerdeführers erfüllt. Auf die
Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

Die Kognition des
Verwaltungsgerichts richtet sich vorliegend nach der allgemeinen Bestimmung von
§ 8 Abs. 1 VRPG. Demnach ist zu prüfen, ob die Vorinstanz öffentliches Recht
nicht oder nicht richtig anwendet, den massgeblichen Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

2.

2.1Der
Regierungspräsident ist auf die Beschwerde im Wesentlichen mit der Begründung
nicht eingetreten, die Beschwerde sei verspätet. Der Beschwerdeführer hätte
erst am fünften und damit am letzten Tag nach der Publikation des Endresultats
der Abstimmung im Kantonsblatt seine Beschwerde eingereicht. Dies sei zu spät,
weil angebliche Mängel bei Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Abstimmungen
(wie etwa vorliegend bezüglich Abstimmungsunterlagen) sofort und vor der Abstimmung
zu rügen seien. Der angebliche Mangel dürfe nicht widerspruchslos hingenommen
und erst nach Kenntnis des Resultats und je nach Ausgang des Urnengangs geltend
gemacht werden (angefochtener Beschluss E. 3 f. S. 2).

2.2Der
Beschwerdeführer äussert sich mit seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht
nicht zur Frage der Rechtzeitigkeit seines Rechtsmittels an den Regierungsrat.
Er macht vielmehr geltend, dass der Regierungspräsident zum Entscheid über die
Rechtzeitigkeit seiner Beschwerde nicht zuständig gewesen sei. Vielmehr müsse
gemäss § 81 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen
(Wahlgesetz, WG; SG 132.100; lautend Beim Regierungsrat kann Beschwerde erhoben
werden  wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von
Wahlen und Abstimmungen [Wahl- und Abstimmungsbeschwerde]) der Regierungsrat
(als Gesamtbehörde) entscheiden. Diese Bestimmung würde als Spezialnorm der
allgemeinen Norm von § 13 Abs. 1 lit. b des Organisationsgesetzes (OG; SG
153.100) vorgehen. Das WG sehe keine Möglichkeit für einen Präsidialbeschluss
vor.

Dem hält das
Präsidialdepartement in seiner Antwort entgegen, dass das OG das für die
Organisation des Regierungsrats massgebliche Gesetz sei. Nach dem Beschluss des
Regierungsrats betreffend Neuordnung des Verwaltungs- und Rekursverfahrens (SG
153.180) sei das Präsidialdepartement für die Instruktion der Rekurse
zuständig, welche beim Regierungsrat gegen Entscheide der Departemente anhängig
gemacht werden. Der Regierungsrat oder das von ihm beauftragte Departement
könnten den Rekurs gemäss § 42 OG an das Verwaltungsgericht als Sprungrekurs
überweisen. Allerdings würde das Präsidialdepartement gestützt auf § 13 Abs. 1
lit. b OG bei Rekursen, denen es im Zeitpunkt ihrer Einreichung an einer
Sachentscheidungsvoraussetzung fehle, selbst einen Nichteintretensentscheid
fällen und sie praxisgemäss nicht an das Verwaltungsgericht überweisen (Antwort
Ziff. 5 ff., 8).

3.

3.1Streitgegenstand
ist nach dem Gesagten die Frage, ob der Regierungspräsident allein und an
Stelle des Gesamtregierungsrats zur Beurteilung und zum Entscheid dafür
zuständig ist, ob ein Rechtsmittel rechtzeitig oder verspätet eingereicht
worden ist. Diese Klarstellung erscheint notwendig, weil der Beschwerdeführer
mit seiner Stellungnahme vom 10. April 2014 zur Antwort des Präsidialdepartements
unter Ziff. 3 (S. 2) unrichtig unterstellt, dass es vorliegend um die
(inhaltliche) Beurteilung gehe, ob Abstimmungsunterlagen mangelhaft respektive
ob Unregelmässigkeiten erfolgt seien. Diese Frage wäre erst und nur dann zu
entscheiden, wenn davon auszugehen wäre, dass die Beschwerde rechtzeitig
erhoben worden ist, was der Regierungspräsident verneint. Dies ist im Folgenden
zu prüfen.

3.2Der
angefochtene Entscheid des Regierungspräsidenten vom 5. Dezember 2013 ist nicht
ein Sach-, sondern ein Prozessentscheid. Mit ihm wird allein festgestellt, dass
die Beschwerde verspätet eingereicht worden sei und damit eine Sachentscheidungsvoraussetzung
fehle. Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, dass über diese Frage der
Gesamtregierungsrat hätte entscheiden müssen und dessen Präsident dazu nicht
zuständig gewesen sei.

3.3Das
Organisationsgesetz enthält die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen über die
Zuständigkeiten und die verfahrensmässigen Abläufe sowie die Bestimmungen über
die verwaltungsinternen Entscheidungs- und Rechtsmittelverfahren. Das
Organisationsgesetz wird durch weitere Gesetze ergänzt, welche Bestimmungen
enthalten, die aufgrund der Besonderheiten der sie regelnden Materien vom Organisationsgesetz
abweichen. Im Übrigen kommt das Organisationsgesetz zur Anwendung. Dies trifft
auch zu auf das kantonale Wahlgesetz; dieses ergänzt und spezifiziert das OG
punktuell: Nebst der Regelung der Organisation und Durchführung der kantonalen
Wahlen und Abstimmungen enthält das WG auch besondere und vom OG abweichende
Bestimmungen über das für Wahlen und Abstimmungen anwendbare
Rechtsmittelverfahren. So gelten gegenüber dem OG bei Abstimmungen und Wahlen
kürzere Fristen für die Erhebung einer Beschwerde (§ 81 WG) und ebenfalls für
den Weiterzug an das Verwaltungsgericht (§ 84 WG). Zudem kann der Regierungsrat
bereits während eines Rechtsmittelverfahrens für das Wahl- und Abstimmungsverfahren
geeignete Massnahmen ergreifen (§§ 82 f. WG). Diese speziellen Bestimmungen
ersetzen diejenigen allgemeinen Regelungen im OG, mit denen sie im Widerspruch
stehen, wie etwa hinsichtlich der Frage der Fristen. Alle anderen allgemeinen
und das verwaltungsinterne Rekursverfahren regelnden Bestimmungen (§§ 43 ff.
OG) gelten indessen weiter. Dazu gehören beispielsweise die Bestimmungen über
die Legitimation, die Rekursgründe, den Rekursentscheid, ebenso die verschiedenen
Bestimmungen von §§ 50 ff. OG. Nebst diesen das verwaltungsinterne
Rekursverfahren regelnden Bestimmungen sind auch die weiteren Bestimmungen des
OG in Verfahren betreffend Wahlen und Abstimmungen ergänzend anwendbar. Dies
trifft etwa zu auf die Möglichkeit der Überweisung von Rekursen durch den Regierungsrat
an das Verwaltungsgericht gemäss § 42 OG (Wullschleger,in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 171 und dort N 259 mit Verweis aufWullschleger/Schröder,Praktische Fragen
desVerwaltungsprozesses im Kanton
Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 288); das WG schliesst eine Überweisung nach § 42
OG nicht aus. Ihre Zulässigkeit ist in Lehre und Rechtsprechung unbestritten.
Damit gelten auch die weiteren, die Organisation des Regierungsrats regelnden
Bestimmungen des OG in den Bereichen, welche durch ein spezielles Gesetz
ergänzend geregelt werden, soweit nicht bestimmte Bestimmungen des OG wie
dargelegt ausdrücklich ersetzt werden. Dies trifft zu auf die hier
interessierende Möglichkeit der Regierungsdelegation an den Regierungspräsidenten
nach den Bestimmungen von §§ 9 ff. OG und damit auch auf § 13 Abs. 1 lit. b OG.
Mit dieser Bestimmung kann der Regierungspräsident mittels Präsidialverfügung
dem Regierungsrat unterbreitete Angelegenheiten vorwiegend förmlicher Natur
oder von untergeordneter Bedeutung selbständig erledigen oder einer dem
Regierungsrat nachgeordneten Behörde zur selbständigen Erledigung zuweisen.
Daraus folgt, dass die Bestimmung von § 13 Abs. 1 lit. b OG auch im Zusammenhang
mit dem Beschwerdeverfahren des WG anwendbar ist.

3.4Zu
prüfen ist daher weiter, ob der hier vom Regierungspräsidenten getroffene
Nichteintretensentscheid und die von ihm beurteilte Frage, ob die Beschwerde
des Beschwerdeführers rechtzeitig oder verspätet ergriffen worden ist, unter
die Bestimmung von § 13 Abs. 1 lit. b OG fällt oder ob der Gesamtregierungsrat
den Entscheid hätte fällen müssen. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass es
sich bei diesem Entscheid um eine Angelegenheit vorwiegend förmlicher Natur
handele (Beschwerde Ziff. 2 S. 2). Er führt dazu aus, dass dieser Begriff sich
nicht auf den nachmalig zu fällenden Entscheid, sondern auf die dem
Regierungsrat unterbreitete Angelegenheit bezieht. Zu Unrecht argumentiert
daher die Vorinstanz damit, dass im vorliegenden Fall nur die prozessuale Frage
der Fristeinhaltung zu entscheiden ist, was vorwiegend förmlicher Natur sei.
Die vom Unterzeichneten erhobene Wahl- und Abstimmungsbeschwerde nach § 81
Wahlgesetz ist indessen klarerweise keine Angelegenheit förmlicher Natur
(Beschwerde Ziff. 2 S. 2).

Diese
Ausführungen in der Beschwerde vom 17. Dezember 2013 sind schwer nachzuvollziehen.
Möglicherweise meint der Beschwerdeführer hiermit, dass neben der förmlichen
Frage der Fristwahrung noch eine weitere (materielle) Frage, und zwar ob die
Gestaltung der Wahlempfehlung im Abstimmungsbüchlein (http://www.staats-kanzlei.bs.ch/politische-rechte/wahlen-abstimmungen/resultate-arc
hiv/content/0/hori-zontalTabItems/0/text_files/file5/document/w-a-2013-11-24-erlaeute
rungen.pdf) eine Unregelmässigkeit bei der Vorbereitung einer Abstimmung nach
§ 81 Abs. 1 lit. b WG darstellen würde, zu beurteilen sei. Dies
trifft aber entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu, weil diese
materielle Frage wie dargelegt lediglich zu beurteilen ist, wenn die Beschwerde
rechtzeitig erhoben wurde. Wird aber eine Beschwerde verspätet eingereicht, so
fehlt eine formelle Voraussetzung, um auf sie einzutreten, und die aufgeworfene
inhaltliche Frage kann dann mangels Vorliegen aller Sachurteilsvoraussetzungen
nicht beurteilt werden (vgl. z.B. VD.2013.191 vom 14. April 2014).

Dies ist
vorliegend der Fall: Die Beschwerde ist nach der Beurteilung des Regierungspräsidenten
verspätet eingereicht worden, weshalb auf sie (in der Sache) nicht eingetreten
werden kann (vgl. auch unten E. 3.5 sowie Präsidialbeschluss S. 2). Die Frage
einer allfälligen Unregelmässigkeit im Abstimmungsverfahren kann aufgrund
dieser Verspätung nicht beurteilt werden (vgl. auch Antwort Ziff. 5 S. 3). Wäre
die Beschwerde demgegenüber rechtzeitig beim Regierungsrat eingetroffen, so
hätte nicht dessen Präsident, sondern der Gesamtregierungsrat darüber
entschieden, ob eine Unregelmässigkeit vorlag oder nicht. Der Beschwerdeführer
verkennt folglich, dass eine verspätet erhobene Beschwerde an einem formellen
Mangel leidet, auf sie nicht eingetreten und deshalb in der Sache nicht
beurteilt werden kann. Die Sachentscheidungsvoraussetzungen fallen unter den
Begriff der Angelegenheiten förmlicher Natur gemäss § 13 Abs. 1 lit. b OG,
welche der Regierungspräsident selbständig erledigen kann.

3.5Im
Übrigen ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid des Regierungspräsidenten, die Beschwerde sei
verspätet, nicht bestreitet und sich damit gar nicht auseinander setzt.
Immerhin, und auch wenn dies nicht angefochten wurde, kann beigefügt werden,
dass diese Darlegungen des Regierungspräsidenten zur Rechtzeitigkeit zutreffen
(vgl. Präsidialbeschluss S. 2) und mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts
übereinstimmen (vgl. z.B. BGer 1P.125/2000 und 1P.167/2000 vom 17. April 2000
sowieWullschleger, a.a.O. S. 174
mit Hinweis auf BGE 121 I 1 E. 4a/cc S. 7).

4.

Nach dem
Gesagten hat der Regierungspräsident zu Recht (mangels rechtzeitiger
Einreichung der Beschwerde) einen Nichteintretensentscheid gefällt.
Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
trägt der Beschwerdeführer die Verfahrenskosten (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG) im
Umfang von CHF 1000..

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Die Beschwerde wird abgewiesen.

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des
Verfahrens von CHF 1000. inklusive Auslagen.

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.