bs_appellationsgericht · VD.2014.19 · 2013-11-21 · de
Budget ab 1. Januar 2013


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2014.19

URTEIL

vom8.
April 2014

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner
Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Prof. Dr. Daniela
Thurnherr Kellerund

Gerichtsschreiberin lic. iur. Barbara
Noser Dussy

Beteiligte

A_____Rekurrent

[]

gegen

Sozialhilfe Basel-Stadt

Klybeckstrasse 15, Postfach 570,
4007 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Departements für Wirtschaft,Soziales und Umwelt vom 21. November 2013

betreffend Budget ab 1. Januar
2013

Sachverhalt

A_____ wird seit
September 2010 von der Sozialhilfe Basel-Stadt wirtschaftlich unterstützt. Mit
Budgetverfügung für das Jahr 2013 wurde sein monatlicher Grundbedarf um den
Betrag von CHF 12.55 reduziert, da seine monatliche Krankenkassenprämie von CHF
467.95 den in den Unterstützungsrichtlinien (URL) des Departements für
Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) festgelegten Grenzwert von 90% der kantonalen
Durchschnittsprämie von CHF 455.50 um den gekürzten Betrag übersteigt. Den
gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das WSU mit Entscheid vom 21.
November 2013 ohne Erhebung von Kosten ab.

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 9. Dezember 2013 und 29. Januar
2014 fristgerecht erhobene und begründete Rekurs von A_____ an den
Regierungsrat, mit dem er die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der erfolgten
Kürzung und die Nachzahlung der einbehaltenen Kürzungsbeträge zuzüglich Zins zu
8% seit Beginn der Kürzung beantragt. Diesen Rekurs hat das Präsidialdepartement
mit Schreiben vom 6. Februar 2014 dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht
zum Entscheid überwiesen. Mit Verfügung vom 12. Februar 2014 hat der instruierende
Verwaltungsgerichtspräsident umständehalber auf die Erhebung eines Kostenvorschusses
verzichtet, dem Rekurrenten aber in Aussicht gestellt, dass er im Falle der
Abweisung des Rekurses mit der Auferlegung einer Gebühr von bis zu
CHF 500. rechnen müsse. Dagegen hat der Rekurrent mit Schreiben vom 17. Februar
2014 protestiert, worauf ihm der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 18.
Februar 2014 die entsprechenden Gesetzesbestimmungen erläutert und ihm erklärt
hat, dass er das Kostenrisiko nur mit einem Rückzug des Rekurses vermeiden könne.
Der Rekurrent hat sich mit Eingabe vom 24. Februar 2014 erneut an das Verwaltungsgericht
gewandt. Mit Verfügung vom 27. Februar 2014 hat der Instruktionsrichter beim
WSU die Verfahrensakten eingeholt, auf die Einholung einer Vernehmlassung
indessen verzichtet. Ausserdem hat er angekündigt, dass von Seiten des Gerichts
auf die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung verzichtet werde.

Die Einzelheiten
der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung
sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus § 42 OG in Verbindung mit §10 Abs. 1 und § 12 VRPG. Für das
Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Der Rekurrent ist als Adressat von
dem angefochtenen, sein Begehren abweisenden Entscheid berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist gemäss § 13
Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den form- und fristgerecht
eingereichten Rekurs ist daher einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher
spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach
prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche
Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht
richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen
Gebrauch gemacht hat (statt vieler: AGE VD. 2012.11 vom 10. September 2012,
VD.2011.88 vom 11. Juni 2012).

1.3Sozialhilferechtliche
Leistungen bilden gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK,
soweit das anwendbare Recht darauf einen rechtlichen Anspruch verleiht (vgl.
BGer 8C_119/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 3.1, 8C_124/2009 vom 3. April 2009 E.
3.3; VGE 630/2009 vom 26. August 2009). Vorliegend hat der Instruktionsrichter
des Verwaltungsgerichts dem Rekurrenten mit Verfügung vom 27. Februar 2014
in Aussicht gestellt, dass von Seiten des Gerichts auf die Durchführung einer
Verhandlung verzichtet werde. Der Rekurrent hat in der Folge keinen Antrag auf
die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung gestellt. Er hat damit
konkludent auf eine mündliche Verhandlung verzichtet, weshalb der Entscheid auf
dem Zirkulationsweg gefällt werden kann (§ 25 Abs. 3 VRPG).

2.

Soweit der Rekurrent
mit seinem Rekurs geltend macht, er sei ein biologischer Mensch und wolle
nicht als juristische Person behandelt werden, braucht auf seine Ausführungen
nicht weiter eingegangen zu werden, wurde er doch vom Gericht nie als juristische
Person behandelt. Indem der Rekurrent in der Verwendung von Grossbuchstaben für
seinen Familiennamen durch das Präsidialdepartement eine capitis deminutio maxima
und damit die Zuteilung des Sklavenstatus im Römischen Recht erkennen will,
beweist er zwar seine humanistische Bildung. Weder die Verwaltungsbehörden noch
das Gericht haben ihn aber je anders als andere Parteien, geschweige denn als
Sklaven, behandelt.

3.

In der Sache
rügt der Rekurrent die unter Hinweis auf die Höhe seiner Krankenkassenprämie erfolgte
Kürzung seiner Unterstützungsleistung durch die Sozialhilfe.

3.1Anspruch
auf wirtschaftliche Hilfe der Sozialhilfe hat, wer bedürftig ist, d.h. seinen
Lebensunterhalt nicht hinreichend oder rechtzeitig zu finanzieren vermag
(§ 3 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes [SHG]).
Das zuständige Departement regelt das Mass der wirtschaftlichen Hilfe und
orientiert sich dabei an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe (SKOS; § 7 Abs. 1 SHG). Zu diesem Zweck hat es kantonale Unterstützungsrichtlinien
(URL) erlassen (vgl. VGE VD.2012.235 vom 11. November 2013 E. 2.1, VGE 630/2009
vom 26. August 2009 E. 3.2). Diese Delegation der Konkretisierung von
Sozialhilfeleistungen ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung so lange
nicht zu beanstanden, als die vorgesehenen Leistungen noch oberhalb dessen
liegen, was nach Art. 12 BV als Minimum staatlicher Leistungen geboten ist
(vgl. BGE 130 I 1 E. 4 S. 14 mit weiteren Hinweisen; VGE VD.2012.191 vom 12.
Juni 2013 E. 3.2, VD.2009.633 vom 8. Januar 2010, VGE 657/2008 vom 18. November
2008; 713/2005 und 666/2005 vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3). Wie das
Verwaltungsgericht verschiedentlich festgestellt hat, bedeutet die Verpflichtung
zur Orientierung an den SKOS-Richtlinien aber nicht, dass diese im Verhältnis
1:1 zu übernehmen wären (VGE VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1, VGE
666/2005 und 713/2005, beide vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3;, BJM 2009 S. 161 ff.).
Indem der kantonale Gesetzgeber nicht die Übernahme der SKOS-Richtlinien,
sondern nur die Orientierung daran vorgeschrieben hat, hat er klar zum
Ausdruck gebracht, dass Abweichungen von dieser Regelung möglich und zulässig
sind. Dem zuständigen Departement wurde ein gewisses Ermessen eingeräumt,
darüber zu entscheiden, mit welcher Detailregelung den den SKOS-Richtlinien
zugrunde liegenden Gedanken Rechnung zu tragen ist. Dieses dem Departement eingeräumte
Ermessen ist vom Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2012.117 vom 26.
September 2012 E. 3.2.3, VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1, VGE 633/2009
vom 8. Januar 2010 E. 7.4, 771/2006 vom 26. Juni 2007 E. 2.3.3). Soweit
der Rekurrent mit seinem Rekurs unter Hinweis auf die innerstaatliche
Normenhierarchie implizit eine fehlende gesetzliche Grundlage für die vorgenommene
Kürzung rügt, kann seiner Rüge nicht gefolgt werden.

3.2Gemäss
Ziffer 10.6.1 URL werden die Prämienkosten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung im Umfang von höchstens 90 Prozent der kantonalen
Durchschnittsprämie übernommen. Diese Durchschnittsprämie wird jährlich vom Eidgenössischen
Departement des Innern (EDI) festgelegt. Sie betrug gemäss Art. 4 der
Verordnung des EDI über die Durchschnittsprämien 2013 der Krankenpflegeversicherung
für die Berechnung der Ergänzungsleistungen (SR 831.309.1) im Jahr 2013 im
Kanton Basel-Stadt CHF 506 pro Monat. 90 Prozent der Durchschnittsprämie waren
daher monatlich CHF 455.40. Aus der Differenz zur Prämienhöhe von CHF467.95 der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung des Rekurrenten bei seiner
Krankenkasse ergibt  sich der Kürzungsbetrag von CHF 12.55.

3.3Der
Rekurrent macht nun geltend, dass ihm die Krankenkasse [...], bei der  er
versichert sei, unabhängig von seiner Zahlungsfähigkeit Krankenkassenprämien diktiert
habe, als er aufgrund seiner wirtschaftlichen Lage bereits das Existenzminimum
beantragt habe. Was er damit zum Ausdruck bringen will ist unklar, zählt die
laufende KVG-Krankenversicherungsprämie in ihrer tatsächlichen Höhe doch zum
betreibungsrechtlich geschützten Existenzminimum. In diesem Umfang war er daher
geschützt.

Weiter macht er
geltend, dass ihn seine Krankenkasse in der Folge nicht mehr aus dem Vertrag
entlassen habe, weshalb er in einem systembedingten Abhängigkeitsverhältnis
gefangen sei. Daraus folge, dass ein Mensch unfrei und fast sklavenhaft in
diesem System verhaftet sei. Ein Wechsel in eine andere Krankenkasse sei ihm
daher gar nicht möglich gewesen.

Es trifft zu,
dass gemäss Art. 64a Abs. 6 KVG eine versicherte Person, welche fällige Prämien
oder Kostenbeteiligungen nicht bezahlt hat, den Versicherer nicht wechseln
kann, solange sie die ausstehenden Prämien und Kostenbeteiligungen sowie die
Verzugszinse und Betreibungskosten nicht vollständig bezahlt hat. Zielsetzung
dieser Regelung ist der Schutz der Versichertengesellschaft vor
Prämienerhöhungen, die durch nicht einbringliche Zahlungsausstände von
Versicherten bedingt sind, welche einen Versichererwechsel vornehmen, ohne
zuvor die Zahlungsausstände beglichen zu haben. Daraus folgt, dass es dem
Rekurrenten tatsächlich nicht möglich ist, durch einen Wechsel der Krankenkasse
zu einer vollen Deckung seines Grundbedarfs unter Einschluss der Kosten seiner
KVG-Versicherung zu gelangen, solange er seine Schulden bei der Krankenkasse [...]
nicht bezahlt.

3.4Es
stellt sich daher die Frage, ob die Kürzung im vorliegenden Fall statthaft ist.
Zu beachten ist dabei zunächst, dass der Rekurrent seine Lage aufgrund der in
Vergangenheit nicht vollständigen Erfüllung seiner Verpflichtungen gegenüber
der Krankenkasse selber verursacht hat. Er führt im Rekurs nicht aus, dass und
warum er daran ohne sein Verschulden gehindert gewesen sein sollte. Vielmehr beruft
er sich auf den Schutz seines Existenzminimums, welcher sich aus den
universellen Menschenrechten ergäbe.

3.4.1Soweit
sich der Rekurrent diesbezüglich auf die Allgemeine Erklärung der
Menschenrechte bezieht, ist festzustellen, dass dieser als Resolution der
Generalversammlung der Vereinten Nationen grundsätzlich keine
Rechtsverbindlichkeit zukommt (BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.2.3 mit
weiteren Hinweisen). Massgebend sind vielmehr die Grundrechte, wie sie sich aus
der Bundes- und der Kantonsverfassung sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention
und dem UNO-Pakt II ergeben.

3.4.2Das
Recht auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV verschafft Personen, die in
Not geraten und nicht in der Lage sind, für sich zu sorgen, einen Anspruch auf
Hilfe und Betreuung sowie auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein
unerlässlich sind. Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen.
Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein
unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der
Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinne einer Überbrückungshilfe
unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer
Grundversorgung), um überleben zu können. Art. 12 BV steht in engem
Zusammenhang mit dem Schutz der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Auch
ausländische Personen können sich darauf berufen (BGE 134 I 65 E. 3.1
S. 69 f., 131 I 166 E. 3.1 S. 172; BGer 2P.67/2006 vom
16. Mai 2006 E. 3.1). Das durch die Sozialhilfe gewährleistete
soziale Existenzminimum gemäss § 7 Abs. 1 SHG geht über den durch
Art. 12 BV gewährleisteten unbedingt notwendigen Lebensbedarf hinaus (BGer
2P.67/2006 vom 16. Mai 2006 E. 3.2). Das Recht auf Hilfe in Notlagen
gemäss Art. 12 BV steht einer Kürzung von Sozialhilfeleistungen nicht im
Wege, soweit dem Sozialhilfeempfänger die Mittel geleistet werden, die für ein
menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind, und die Kürzung im Einzelnen
verhältnismässig erscheint (BGE 138 I 331 E. 7.3 S. 343). In diesem
Sinne hat das Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung bei einer schuldhaften
Verletzung der sozialhilferechtlichen Pflichten durch eine unterstützte Person
die Kürzung der Leistungen um 15 % des Grundbedarfs in Anwendung von
§ 14 Abs. 4 SHG in Verbindung mit Ziff. 9.1 Abs. 1 URL
sowie Kapitel A.8.2 der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der
Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) zugelassen (VGE VD.2013.51 vom 16. Oktober 2013
E. 2.4.2, VD.2012.150 vom 10. April 2013 E. 3.5, VD.2012.68 vom 5. Juni
2012 E. 2.3.2).

Wie die
Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, bleibt die Kürzung der Sozialhilfeleistungen
um den Betrag von CHF 12.55 klarerweise innerhalb dieses Rahmens, womit eine
Verletzung des Anspruchs auf den unbedingt notwendigen Lebensbedarf nicht
vorliegt. Wie das Überleben des Rekurrenten gefährdet sein soll, ist unerfindlich.

3.4.3Die
Anwendung der allgemeinen Regelung auf den vorliegenden Sachverhalt erweist
sich trotz der fehlenden Möglichkeit eines Krankenkassenwechsels für den sich mit
seinen Leistungen an die Krankenkasse im Verzug befindenden Rekurrenten auch als
verhältnismässig. Der Rekurrent macht nicht substantiiert geltend, dass die
Kürzung der Sozialhilfeleistung für die Verunmöglichung seines Krankenkassenwechsels
ursächlich wäre. Diese wird primär durch seine Säumnis mit Leistungenvorder Unterstützung durch die Sozialhilfe begründet. Der Rekurrent legt auch nicht
dar, inwiefern er durch die vorgenommene Kürzung seiner Sozialhilfeleistungen
an der Abtragung dieser Schuld gehindert würde. Eine solche wäre ihm
grundsätzlich zumindest im Umfang von monatlichen Zahlungen im Betrag von 15%
seines Grundbetrages zumutbar. Dass er sich darum bemüht hätte, macht der
Rekurrent jedoch nicht geltend.

3.4.4Im
Unterschied zum vorinstanzlichen Verfahren moniert der Rekurrent im
Verwaltungsrekursverfahren zu Recht nicht mehr, dass die Krankenkasse aufgrund
seines Zahlungsverzugs ihrerseits fällige Leistungen aufschiebe. Ein solcher
Leistungsaufschub ist seit der Revision von Art. 64a KVG per 1. Januar 2012
nicht mehr möglich. Die Krankenversicherer dürfen keine Leistungen der
Grundversicherung mehr sistieren bzw. müssen solche Leistungen auch bei
säumigen Prämienzahlern erbringen. Im Kanton Basel-Stand bestand de facto schon
länger eine derartige Praxis. Durch eine vertragliche Regelung mit dem Kanton
hatte schon vor der Revision des KVG ein grosser Teil der hier tätigen
Krankenversicherer auf eine Leistungssistierung verzichtet und wurde dafür vom
Kanton abgegolten. Mit der KVG-Revision wurden nun auch die übrigen Krankenversicherungen
diesem Verfahren unterstellt (vgl. Regierungsratsbeschluss 11.5271.02 vom 6.
März 2012, Stellungnahme zu einer Motion von [...] betreffend Einführung einer
Liste von säumigen Prämienzahlern im Kanton Basel-Stadt, Ziff. 2.1).

4.

Aus dem Gesagten
folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat
der Rekurrent grundsätzlich dessen Kosten zu tragen. Aufgrund seiner
finanziellen Situation kann ihm aber die unentgeltliche Prozessführung
bewilligt werden, weshalb die Verfahrenskosten zu Lasten des Staates gehen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens mit einer
Gebühr von CHF 500. gehen zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
zu Lasten des Staates.

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.