bs_appellationsgericht · VD.2013.188 · 2012-11-29 · de
Entzug der Taxihalterbewilligung A Nr. 182 (BGer 2C_426/2014 vom 26. Mai 2014)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2013.188

URTEIL

vom8.
April 2014

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner
Wohlfart,lic. iur. Christian Hoenen, Dr.
Claudius Gelzer, Prof. Dr. Daniela Thurnherr

und Gerichtsschreiber Dr. Alexander
Zürcher

Beteiligte

A_____Rekurrent

[]

vertreten durch [...], Advokat,

[]l

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt
(Taxibüro)

Clarastrasse 38,
4005 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 25. Juni 2013

betreffend Entzug der
Taxihalterbewilligung A Nr. 182

Sachverhalt

A_____ besitzt
seit 2005 im Kanton Basel-Stadt die Taxihalterbewilligung
A Nr. 182. Mit Schreiben vom 27. Juli 2011 stellte ihm das
Taxibüro den Entzug der Bewilligung wegen offener Betreibungen und wiederholter
Verstösse gegen die Arbeits- und Ruhezeitverordnung 2 in Aussicht und
gewährte ihm das rechtliche Gehör. Nach Eingang seiner Stellungnahme vom
30. Juli 2011 sistierte das Taxibüro am 3. August 2011 das
Verfahren. Am 20. November 2012 stellte das Taxibüro A_____ erneut
den Entzug der Taxihalterbewilligung wegen offener Betreibungen und
Verlustscheinen sowie wegen Verstosses gegen die Arbeits- und Ruhezeitverordnung 2
in Aussicht und räumte ihm das rechtliche Gehör ein. Nach Eingang seiner
Stellungnahme vom 29. November 2012 entzog ihm das Taxibüro mit
Verfügung vom 29. November 2012 die Taxihalterbewilligung mit der
Begründung, dass er offene Verlustscheine in der Höhe von CHF 60'814.20
sowie offene Betreibungen über CHF 106'501.20 aufweise. Ausserdem habe er
wiederholt gegen die Arbeits- und Ruhezeitverordnung 2 verstossen. Den
hiergegen erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement des
Kantons Basel-Stadt mit Entscheid vom 25. Juni 2013 ab.

Hiergegen hat A_____,
vertreten durch [...], am 5. Juli 2013 beim Regierungsrat Rekurs
angemeldet. Mit Rekursbegründung vom 16. Septem­ber 2013 beantragt er,
dass der Entscheid des JSD sowie die Verfügung des Taxibüros aufzuheben seien
und ihm die Taxihalterbewilligung A Nr. 182 zu belassen sei. Mit gleichem
Datum hat der Rekurrent eine persönliche Eingabe an den Regierungsrat
gerichtet. Mit Post vom 26. September 2013 hat das
Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid
überwiesen. Der Instruktionsrichter hat das Gesuch um Bewilligung der
unentgeltlichen Rechtspflege am 14. Oktober 2013 abgewiesen. Das JSD
beantragt mit seiner Rekursantwort vom 16. Oktober 2013 die Abweisung des
Rekurses. Die Vorbringen der Parteien und die Tatsachen ergeben sich, soweit
sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen
Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf
dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1§ 20
des Gesetzes über den Betrieb von Taxis (Taxigesetz; SG 563.200) verweist für
das Rechtsmittelverfahren auf die Vorschriften des Gesetzes betreffend die
Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz
[OG; SG 153.100]). Das Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat
gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen,
womit gemäss § 42 OG in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über
die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100) dessen
Zuständigkeit gegeben ist. Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher
gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den im Übrigen frist-
und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen
Regelung nach § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung
öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt
unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt
oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

2.

2.1Das
Taxibüro hat seinen Entscheid unter Hinweis auf § 6 i.V.m. § 9 des Taxigesetzes
mit offenen Verlustscheinen über CHF 60'814.20 und offenen Betreibungen über
CHF 106'501.20 einerseits und wiederholten Widerhandlungen gegen die Arbeits-
und Ruhezeitverordnung (ARV) 2 begründet. Nach § 6 Abs. 3 des
Taxigesetzes werden keine Taxihalterbewilligungen an Personen erteilt, gegen
die Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren bestehen. Betreibungen in
bedeutendem Umfang können zur Verweigerung der Bewilligung führen. Die
Taxihalterbewilligung ist zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen
(§ 9 Abs. 1 Taxigesetz). Sie kann auch entzogen werden, wenn der
Taxihalter in schwerer Weise oder wiederholt gegen Verkehrsvorschriften oder
gegen Bestimmungen über den Betrieb von Taxis verstossen hat, zu solchen
Widerhandlungen angestiftet oder solche mehrmals geduldet hat (§ 9
Abs. 2 Taxigesetz).

2.2Die
Vorinstanz hat diesen Entscheid gestützt. Sie hat dabei zunächst auf die
Verlustscheine des Rekurrenten von insgesamt CHF 61'894.75 hingewiesen,
was zwingend zu einem Entzug der Taxihalterbewilligung führe, da das Gesetz
diesbezüglich kein Ermessen kenne (E. 3 des angefochtenen Entscheids). Mit
Bezug auf die 35 Betreibungen in der Höhe von total CHF 76'898.15 hat
sie ausgeführt, dass selbst wenn man zu Gunsten des Rekurrenten von einem viel
niedrigeren Betrag berechtigter Forderungen ausginge, der "Rest"
dieser Betreibungen von lediglich CHF 18'040.20 immer noch über der gemäss
§ 4 Abs. 2 der Verordnung zum Taxigesetz (Taxiverordnung;
SG 563.210) geltenden Grenze eines Viertels des durch den Taxibetrieb
erzielten Umsatzes von CHF 68'800. (2009) liegen würde (E. 4 f.).
Da bereits aufgrund der finanziellen Situation des Rekurrenten die
Voraussetzungen für den Entzug der Taxihalterbewilligung erfüllt waren, hat die
Vorinstanz davon abgesehen, auch noch den Entzugsgrund des Verstosses gegen
Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeit zu prüfen (E. 6). Die
Vorinstanz hat den Bewilligungsentzug im Übrigen auch unter dem Aspekt der
Verhältnismässigkeit geprüft und für rechtens erklärt. Die Bonität sei für
Taxihalter ein wichtiges Erfordernis, weil ein aus finanziellen Gründen
unterlassener Fahrzeugunterhalt die Verkehrssicherheit im Allgemeinen und die
Sicherheit der Kundschaft im Speziellen tangiere. Zudem bestehe die Gefahr,
dass ein verschuldeter Taxihalter und somit potenzieller Arbeitgeber seiner
Lohnfortzahlungspflicht gegenüber allfälligen Angestellten nicht nachkommen
könne und dass er ortsunkundige Fahrgäste übervorteile. Der Entzug der
Taxihalterbewilligung sei eine geeignete Massnahme, um die Sicherheit der
Fahrgäste zu schützen und einen reibungslosen Taxibetrieb zu gewährleisten
(E. 8 f.).

3.

3.1Der Betrieb von Taxis fällt
als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV). Demnach muss jede Einschränkung des Rechts auf
Berufsausübung über eine gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit respektieren (Art. 36 BV). Polizeiliche
Massnahmen stellen den wichtigsten Anwendungsfall von Einschränkungen der
Wirtschaftsfreiheit dar. Das kantonale Taxigesetz macht den Betrieb von Taxis
aus polizeilichen Gründen von einer Bewilligung abhängig, die nur beim
Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erteilt wird (§§ 4 ff. Taxigesetz).
Die Bewilligung zum Betrieb von Taxis ist eine Polizeierlaubnis, welche eine
aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt,
wenn die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen
für die Ausübung dieser Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen
2010, Rz 2523; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1).
Dabei kommt der Betrieb von Taxis in seiner Funktion und Bedeutung einem
öffentlichen Dienst sehr nahe, bei dem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder
Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt
berechnenden Vertragspartner angewiesen ist. Dem entspricht auch, dass der
Taxibetrieb gemäss § 1 Abs. 2 des Taxigesetzes soweit als möglich dem
öffentlichen Verkehr gleichgesetzt ist. Die Bewilligungspflicht erweist sich
daher als angemessenes Mittel zur gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor
Missbräuchen seitens der Taxihalter (so schon BGE 99 Ia 389 E. 3a
S. 392 f.; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011
E. 3.2).

3.2Dass mit dem Taxigesetz als
formelles Gesetz eine genügende gesetzliche Grundlage für die Bewilligungpflicht
und ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bewilligungspflicht
besteht, wird vomRekurrenten nicht bestritten. Indessen bestreitet er die
Verhältnismässigkeit des Entzugs seinerTaxihalterbewilligung.

3.2.1Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Verwaltungsmassnahme zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis
zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Häfelin/Mül­ler/Uhlmann, a.a.O.,
Rz 581). Im vorliegenden Zusammenhang gilt es dabei zu beachten, dass die
hier relevante Bewilligung nur für Taxihalter notwendig ist. Für das alleinige
Führen eines Taxis ist lediglich eine Taxichauffeurbewilligung im Sinne von
§ 11 des Taxigesetzes und keine Taxihalterbewilligung erforderlich. Für
Taxihalter gelten höhere Anforderungen, weil sie für den Betrieb verantwortlich
sind und in der Lage sein müssen, ihre Mitarbeitenden zu instruieren und zu
überwachen. Aus diesem Grund muss gemäss § 6 Abs. 2 des Taxigesetzes
bei juristischen Personen, die sich um eine Taxihalterbewilligung bemühen, eine
verantwortliche Person genannt werden, welche die Voraussetzungen für die
Bewilligungserteilung gemäss § 6 Abs. 1 lit. a bis d des
Taxigesetzes erfüllt (VGE VD.2010.126 vom 25. Novem­ber 2011 E. 4.1).

3.3.2Wie
die Vorinstanz unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien in ihrem Entscheid
ausgeführt hat (E. 8), bildet die Bonität der Taxihalter ein wichtiges
Kriterium für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Taxigewerbe.
Das Risiko, dass überschuldete Taxihalter zur Einsparung von Kosten die
Fahrzeuge nicht mehr richtig warten oder ortsunkundige Fahrgäste übervorteilen,
sind dabei nur zwei Beispiele der möglichen Folgen von finanziellen
Schwierigkeiten der Taxihalter, die mit den gesetzlichen Anforderungen an die
Bonität der Halter vermeiden werden sollen. Dem präventiven und generellen
Schutzgedanken dieser Anforderung entsprechend soll die Bewilligung entzogen
werden,bevorsich die finanziellen Schwierigkeiten etwa bei der
Vernachlässigung des Unterhalts der Fahrzeuge oder bei unlauteren Verlängerungen
von Fahrten bemerkbar machen (VGE VD.2010.126 vom 25. Novem­ber 2011
E. 4.2.1 und VD.2012.239 vom 11. Juni 2013 E. 4.2.1). Aus
diesem Grund ändert das Vorbringen des Rekurrenten, wonach der Entzug der Taxihalterbewilligung
ohne konkrete Hinweise auf tatsächliche Verfehlungen unstatthaft sei
(Ziff. 22 der Rekursbegründung), nichts an der Anwendbarkeit der Vorschriften.
Eine missliche finanzielle Lage kann zu Missbräuchen seitens des Taxihalters verleiten,
insbesondere bei auswärtigen Besuchern oder Personen, die sich notfallmässig in
ein Spital oder zum Arzt führen lassen, da diese Fahrgäste in der Regel keine
Prüfungs- und Wahlmöglichkeit haben (BGE 99 Ia 389 E. 3a
S. 392 f.). Das einzig wirksame Mittel gegen derartige Missbräuche im
Taxiwesen stellt das Abstellen auf die finanzielle Situation dar, wie sie im
Betreibungsregisterauszug des Taxihalters zum Ausdruck kommt. Es ist gerade die
fehlende Prüfungs- und Wahlmöglichkeit des Kunden und die damit verbundene
Missbrauchsgefahr, die beim Taxigewerbe  dies im Gegensatz zu gewöhnlichen
Handwerkerbetrieben (vgl. Ziff. 23 der Rekursbegründung)  präventive
Regelungen notwendig machen. Im Interesse der Kundschaft liegt es auch, den
Fahrzeugunterhalt sicherzustellen. Es trifft zwar zu, dass Art. 33
Abs. 2 lit. a Ziff. 1 der Verordnung über die technischen
Anforderungen an Strassenfahrzeugen (VTS; SR 741.41) für Fahrzeuge zum
berufsmässigen Personentransport, mithin auch Taxis, die alljährliche
technische Prüfung vorschreibt. Auch wenn dieser Prüfungsintervall relativ eng
ist, stellt die fortgesetzte Bonität des Taxihalters sicher, dass der
Fahrzeugunterhalt auch unter dem Jahr nicht vernachlässigt und bis zum nächsten
Vorführtermin aufgeschoben wird. Der Betrieb von Taxis als Beförderungsmittel
in öffentlichen Diensten (s. oben E. 3.1) rechtfertigt auch diesbezüglich
erhöhte Anforderungen.

3.3.3Sodann
ist darauf hinzuweisen, dass nicht jeder Eintrag im Betreibungsregister
sogleich zu einem Entzug der Taxihalterbewilligung führt. Vielmehr wird bei
finanziellen Schwierigkeiten auf die Art und den Umfang der Einträge im
Betreibungsregister abgestellt. Ist der Taxihalter alleine mit Betreibungen
(Zahlungsbefehlen) im Register aufgeführt, muss deren Gesamthöhe mindestens
einen Viertel des durch den Taxibetrieb voraussichtlich erzielbaren bzw.
erzielten Jahresumsatzes betragen, um einen Entzug der Bewilligung zu
rechtfertigen (§§ 6 Abs. 3 und 9 Abs. 1 Taxigesetz i.V.m.
§ 4 Abs. 2 Taxiverordnung). Diese Vorschrift trägt dem Umstand
Rechnung, dass Forderungen in Betreibung gesetzt werden können, ohne dass
vorgängig ihre Berechtigung geprüft wird. Ist eine Person indessen mit Verlustscheinen
im Betreibungsregister eingetragen, kann grundsätzlich von der Rechtmässigkeit
der ihnen zugrunde liegenden Forderungen ausgegangen werden. Denn der Schuldner
hatte bis dahin ausreichend Gelegenheit, deren Rechtmässigkeit zu bestreiten
(z.B. durch einfache Erhebung des Rechtsvorschlags oder Erhebung der
Aberkennungsklage nach Gewährung der provisorischen Rechtsöffnung). Die
Bewilligungsbehörden wären ohnehin nicht in der Lage, die Rechtmässigkeit der
in den Verlustscheinen verurkundeten Forderungen zu überprüfen. Unter diesen
Umständen erscheint es ohne Weiteres zulässig, bei Vorliegen von
Verlustscheinen die Taxihalterbewilligung zu entziehen (§ 6 Abs. 3
i.V.m. § 9 Abs. 1 Taxigesetz).

3.3.4Im
Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids war der Rekurrent mit Verlustscheinen in
der Höhe von insgesamt CHF 61'894.75 im Betreibungsregister eingetragen
(E. 3). Dass er diesen Schuldenberg in der Zwischenzeit hätte abtragen können,
macht er nicht geltend. Damit erfüllt der Rekurrent die gesetzlichen Voraussetzungen
für die Erteilung der Taxihalterbewilligung nicht (§ 6
Abs. 3 Taxigesetz), so dass ihm gemäss § 9 Abs. 1 des
Taxigesetzes die Bewilligung zu entziehen ist. Hinzu kommen Einträge von
offenen Betreibungen in der Höhe von total CHF 76'898.15, so dass mit der
Vorinstanz (E. 4 f. des angefochtenen Entscheids) festzustellen ist,
dass die offenen Betreibungen im Verhältnis zum generierten Jahresumsatz ein
Ausmass angenommen haben, das es nicht mehr erlaubt, vom Bewilligungsentzug
abzusehen. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass dem Rekurrenten im Sommer 2011
schon einmal wegen seiner misslichen finanziellen Situation der Entzug angedroht
worden war, als Betreibungen in der Höhe von CHF 134'387. gegen ihn vorlagen
(Schreiben des Taxibüros vom 27. Juli 2011). Zu seinen Gunsten wurde
aber davon vorderhand abgesehen, um ihm noch einmal eine Chance zu geben (Schreiben
des Taxibüros vom 3. August 2011). Diese Gelegenheit zum Schuldenabbau
hat er aber nicht wahrgenommen. Es ist im Gegenteil noch zu einer (leichten)
Erhöhung der Einträge im Betreibungsregister (nunmehr CHF 138'792.90) gekommen,
so dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung
unverändert nicht erfüllt sind. Unter diesen Umständen ist der Entzug der Taxihalterbewilligung
nicht zu beanstanden.

3.3.5.Zusammenfassend
ist festzustellen, dass die gesetzliche Regelung betreffend den Entzug von Taxihalterbewilligungen
bei bedeutenden finanziellen Schwierigkeiten des Taxihalters in jeder Hinsicht
den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) entspricht und dass der Entzug der Taxihalterbewilligung
des Rekurrenten aufgrund dessen finanzieller Situation sich auch unter dem
Aspekt der individuellen Verhältnismässigkeit als rechtmässig erweist. Unter
diesen Umständen erübrigt es sich, den Entzug auch noch bezüglich der in der
Entzugsverfügung erwähnten Verstösse gegen Vorschriften über die Arbeits- und
Ruhezeit zu prüfen.

4.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs gegen den Entzug der Taxihalterbewilligung abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die ordentlichen
Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500..

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.