bs_appellationsgericht · VD.2022.160 · 2022-06-14 · de
Abweisung des Antrags auf Einsicht in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.160

URTEIL

vom20. Oktober 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey,

Dr. Heidrun Gutmannsbauer

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle
Guth

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Gemeinde Bettingen

Gemeinderat, Talweg 2, 4126
Bettingen

Gegenstand

Rekursgegen eine
Verfügung des Gemeinderats Bettingen

vom 14. Juni 2022

betreffend Abweisung des Antrags
auf Einsicht in das ausführliche

Sachverhalt

Im Nachgang der
Gemeindeversammlung der Gemeinde Bettingen vom 26. April 2022 beantragte A____
mit E-Mail vom 28. April 2022, das ausführliche Protokoll der
Gemeindeversammlung einzusehen. Dieses Einsichtsgesuch wies die Gemeindeverwalterin
ab, worauf A____ mit E-Mail vom 1. Mai 2022 an seinem Gesuch festhielt. Nachdem
er mit Schreiben vom 31. Mai 2022 eine anfechtbare Verfügung verlangt hatte,
wies der Gemeinderat mit Verfügung vom 14. Juni 2022 den Antrag von A____ auf
Einsicht in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April
2022 derzeit ab.

Gegen diese
Verfügung meldete A____ am 20. Juni 2022 Rekurs beim Regierungsrat an, den er
mit Eingabe vom 30. Juni 2022 begründete. Er beantragt, der Gemeinderat
Bettingen sei zu verpflichten, dem Rekurrenten unverzüglich ein vollständiges
Exemplar des Protokolls der Gemeindeversammlung Bettingen vom 24. (recte
26.) April 2022 zu überstellen. Der Regierungsrat überwies den Rekurs mit
Schreiben vom 20. Juli 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die
Einwohnergemeinde Bettingen verzichtete mit Eingabe vom 5. September 2022 auf
eine Stellungnahme. Die Einzelheiten der für den Entscheid relevanten
Parteistandpunkte ergeben sich aus den nachfolgenden Erwägungen. Das
vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Anfechtungsobjekt
ist die Verfügung des Gemeindesrats Bettingen vom 14. Juni 2022, mit
welcher er den Antrag des Rekurrenten auf Einsicht in das ausführliche
Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 abgewiesen hat. Gegen letztinstanzliche
Verfügungen der Gemeindebehörden kann gemäss§ 26
des Gemeindegesetzes vom 17. Oktober 1984 (GG, SG 170.100)und§ 48 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Bettingen (nachfolgend
Gemeindeordnung, BeE 111.100)Rekurs an den Regierungsrat ergriffen
werden. Der Regierungspräsident hat den Rekurs am 20. Juli 2022 dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen, womit dieses für die Behandlung
des vorliegenden Rekurses nach § 42 des Organisationsgesetzes (OG,
SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs-
und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) zuständig ist.Die Beurteilung des Rekurses obliegt dem Dreiergericht (§ 92 Abs.
1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Der Rekurrent
ist als Gesuchsteller und Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser
unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung und
Abänderung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist.
Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.

1.2Die Kognition des Verwaltungsgerichts
richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das
Gericht, ob die Vorinstanz öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder
missbraucht hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat dasVerwaltungsgerichtmangels einer besonderen gesetzlichen
Grundlage nicht zu überprüfen.

2.

2.1Streitgegenstand ist das Einsichtsgesuch
des Rekurrenten in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26.
April 2022. Nach der übereinstimmenden und zutreffenden Ansicht des
Gemeinderats und des Rekurrenten beurteilt sich das Einsichtsgesuch nach dem
Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt (IDG, SG 153.260;
vgl. § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. a IDG; vgl. ferner § 5 Abs. 2
Gemeindeordnung).

2.2Nach § 25 Abs. 1 IDG hat jede Person
Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ im Sinne von § 3 Abs. 1
lit. a und b IDG vorhandenen Informationen, ausgenommen zu Aufzeichnungen, die
nicht fertig gestellt sind. Der Gemeinderat ist ein öffentliches Organ im Sinn
von § 3 Abs. 1 lit. a IDG. Dass das ausführliche Protokoll der
Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 bei ihm nicht vorhanden oder nicht
fertig gestellt sei, macht der Gemeinderat nicht geltend. Grundsätzlich hat der
Rekurrent daher Anspruch auf Zugang zum erwähnten Protokoll.

3.

3.1Laut § 19 der Gemeindeordnung und § 4
Abs. 2 der Geschäftsordnung der Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde
Bettingen (nachfolgend Geschäftsordnung, BeE 152.100) wird das Protokoll der
Gemeindeversammlung innert zehn Tagen nach der Sitzung im Internet zugänglich
gemacht, wobei in § 19 der Gemeindeordnung präzisiert wird, dass es sich dabei
um das Beschlussprotokoll handelt. Die Papierversion des ausführlichen
Protokolls wird gemäss § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 4 der
Geschäftsordnung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung auf der
Gemeindeverwaltung zur Einsichtnahme aufgelegt.

3.2

3.2.1Gemäss § 2 Abs. 3 IDG bleiben
abweichende und ergänzende Bestimmungen in anderen Gesetzen vorbehalten, sofern
sie den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen
Organe Personendaten bearbeiten, im Sinn des IDG sicherstellen. Mit dieser
Bestimmung wird das bereichsspezifische oder materielle Datenschutzrecht
vorbehalten (vgl. Ratschlag des Regierungsrats Nr. 08.0637.01 betreffend IDG
vom 10. Februar 2009 [nachfolgend Ratschlag], S. 19;Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG,
Zürich 2014, § 2 N 32 f.). Die Kompetenz zum Erlass des bereichsspezifischen
oder materiellen Datenschutzrechts ergibt sich aus der Sach- oder
Aufgabenkompetenz (Ratschlag, a.a.O., S. 9 f.;Rudin,
a.a.O., Grundlagen N 49). Daher kann es sich bei den in § 2 Abs. 3 IDG
vorbehaltenen abweichenden und ergänzenden Bestimmungen entgegen der Ansicht
des Rekurrenten auch um kommunales Recht handeln. Soweit der Rekurrent der
Ansicht sein sollte, der Vorbehalt gelte nur für Bestimmungen, die den Schutz
der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe Personendaten
bearbeiten, bezwecken, könnte ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Die
abweichenden oder ergänzenden Bestimmungen können insbesondere auch Befugnisse
oder Pflichten zur Datenbearbeitung und Melderechte oder -pflichten (Rudin, a.a.O., § 2 N 32; vgl. Ratschlag,
S. 19) und damit Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft [BV, SR 101]) statuieren. Mit der in § 2 Abs. 3 IDG
aufgestellten Bedingung wird im Sinn einer qualitativen Anforderung verlangt,
dass mit der abweichenden oder ergänzenden Bestimmung angepasst an den
bereichsspezifischen Kontext ein angemessener Schutz der Grundrechte im Sinn
des IDG sichergestellt ist (vgl. Ratschlag, S. 19;Rudin, § 2 N 33). Aus den nachstehenden Gründen können § 19
der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung entgegen der Ansicht
des Gemeinderats jedoch trotzdem nicht als abweichende Bestimmungen im Sinn von
§ 2 Abs. 3 IDG qualifiziert werden.

3.2.2Der Gemeinderat ist der Ansicht, aus §
4 Abs. 2 der Geschäftsordnung ergebe sich, dass das ausführliche Protokoll der
Gemeindeversammlung nur während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung auf der
Gemeindeversammlung eingesehen werden könne und darüber hinaus dazu kein Zugang
zu gewähren sei. Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden. § 19 der
Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung regeln eine besondere Form
der (pro-)aktiven Informationstätigkeit von Amtes wegen und nicht die reaktive
Informationstätigkeit auf ein Zugangsgesuch hin (vgl. zu dieser UnterscheidungRudin, a.a.O., § 20 N 4 ff.). Dass ein
Zugang zum ausführlichen Protokoll abgesehen von der Einsichtnahme auf der
Gemeindeverwaltung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung
ausgeschlossen sein sollte, kann dem Wortlaut von § 19 der Gemeindeordnung
und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung nicht entnommen werden. Dass der Zweck der
erwähnten Bestimmungen eine entsprechende Einschränkung verlangen könnte, ist
nicht ersichtlich und wird vom Gemeinderat nicht dargelegt. Damit stehen § 19
der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung einem auf § 25 Abs. 1
IDG gestützten Zugang zum ausführlichen Protokoll entgegen der Ansicht des
Gemeinderats von vornherein nicht entgegen. Damit handelt es sich nicht um
abweichende Bestimmungen im Sinn von § 2 Abs. 3 IDG. § 19 der
Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung regeln die Frage der
reaktiven Informationstätigkeit auf ein Zugangsgesuch nicht und können daher §
25 Abs. 1 IDG auch nicht als leges speciales vorgehen.

3.2.3Selbst wenn § 19 der Gemeindeordnung
und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung entsprechend der Auslegung des Gemeinderats
einen über die Einsichtnahme auf der Gemeindeverwaltung während zehn Tagen vor
der nächsten Versammlung hinausgehenden Zugang zu den ausführlichen Protokollen
ausschlössen, wären sie wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips
(Art. 5 Abs. 2 BV) nicht anwendbar. Dieses verlangt unter anderem, dass das
öffentliche Interesse an einer Massnahme die dadurch beeinträchtigten privaten
Interessen überwiegt (vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 556 f.). Der grundsätzliche
Anspruch gemäss § 25 Abs. 1 IDG auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten
öffentlichen Organen vorhanden sind, ergibt sich aus dem Öffentlichkeitsprinzip
gemäss § 75 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV,
SG 111.100). Mit ihm soll die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung
der demokratischen Rechte gefördert sowie die Kontrolle des staatlichen
Handelns erleichtert werden (Rudin,
a.a.O., § 25 N 3). Dem Zugangsinteresse ist daher ein erhebliches Gewicht
beizumessen. Dies gilt besonders für die ausführlichen Protokolle von
Gemeindeversammlungen, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der
Wahrnehmung der demokratischen Rechte stehen. Die Gemeindeversammlungen sind
öffentlich (§ 15 der Gemeindeordnung) und während zehn Tagen vor der nächsten
Versammlung werden die ausführlichen Protokolle der Gemeindeversammlungen
ohnehin auf der Gemeindeverwaltung zur Einsichtnahme aufgelegt. Unter diesen
Umständen besteht im Allgemeinen kein das Zugangsinteresse überwiegendes
schutzwürdiges öffentliches oder privates Interesse daran, dass die
ausführlichen Protokolle der öffentlichen Gemeindeversammlung bis zehn Tage vor
der nächsten Versammlung geheim gehalten werden. Ein solches ergibt sich auch
nicht aus der Genehmigungsbedürftigkeit des Protokolls gemäss § 4 Abs. 3 der
Geschäftsordnung, was vom Gemeinderat auch nicht geltend gemacht wird. Eine
kommunale Regelung, die einen über die Einsichtnahme auf der Gemeindeverwaltung
während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung hinausgehenden Zugang zu den
ausführlichen Protokollen der Gemeindeversammlungen generell ausschlösse, wäre
daher unverhältnismässig.

3.3Gemäss § 29 Abs. 1 IDG hat das
öffentliche Organ den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise
zu verweigern oder aufzuschieben, wenn eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht entgegensteht. Soweit der Gemeinderat der Ansicht sein
sollte, § 19 der Gemeindeordnung oder § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung
begründeten eine solche Geheimhaltungspflicht, könnte ihm nicht gefolgt werden.
Erstens kann den erwähnten Bestimmungen überhaupt keine Pflicht zur Geheimhaltung
entnommen werden. Zweitens wären kommunale Bestimmungen, die für das
ausführliche Protokoll bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung eine
generelle Geheimhaltungspflicht vorsähen, wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips
(Art. 5 Abs. 2 BV) nicht anwendbar. Im Fall einer besonderen gesetzlichen
Geheimhaltungspflicht ist zwar nicht in jedem Einzelfall mit einer
Interessenabwägung zu ermitteln, ob dem Zugang überwiegende öffentliche oder
private Interessen entgegenstehen, und darf der Gesetzgeber die Abwägung der
relevanten öffentlichen und privaten Interessen bereits in abstrakter und
allgemeingültiger Weise vorwegnehmen. Die allgemeingültige Regelung muss dem
Verhältnismässigkeitsprinzip aber generell hinreichend Rechnung tragen (VGE
VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 3.3.2 mit Nachweisen). Dies wäre bei
Bestimmungen, die für das ausführliche Protokoll bis zehn Tage vor der nächsten
Versammlung eine generelle Geheimhaltungspflicht vorsähen, nicht der Fall. Da
die Gemeindeversammlung öffentlich ist (§ 15 der Gemeindeordnung), besteht im
Allgemeinen kein das Zugangsinteresse überwiegendes schutzwürdiges öffentliches
oder privates Interesse daran, dass das ausführliche Protokoll dieser
öffentlichen Versammlung bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung geheim
gehalten wird. Falls im Einzelfall ein solches Geheimhaltungsinteresse besteht,
kann der Zugang gestützt auf § 29 Abs. 1 sowie 2 oder 3 IDG ganz oder teilweise
verweigert oder aufgeschoben werden. Ein solches überwiegendes Interesse wird
im vorliegenden Fall vom Gemeinderat aber nicht einmal geltend gemacht.

4.

Aus
den vorstehenden Erwägungen folgt, dass dem Anspruch des Rekurrenten gemäss §
25 Abs. 1 IDG auf Zugang zum ausführlichen Protokoll der Gemeindeversammlung
vom 26. April 2022 im vorliegenden Fall nichts entgegensteht. Daher hat ihm der
Gemeinderat Zugang zu diesem Protokoll zu gewähren. Gemäss § 34 Abs. 1 IDG
gewährt das öffentliche Organ Zugang zu Informationen indem es die
Informationen schriftlich, in Form von Kopien oder auf Datenträgern aushändigt
(lit. a) oder mit dem Einverständnis der gesuchstellenden Person die
Informationen mündlich mitteilt oder ihr vor Ort Einsicht in die Informationen
gewährt (lit. b). Der Rekurrent beantragt sinngemäss die Aushändigung eines
Exemplars des Protokolls. Damit fehlt es an einem Einverständnis mit der
Zugangsgewährung durch mündliche Mitteilung oder Einsichtgewährung vor Ort. Folglich
hat der Gemeinderat dem Rekurrenten eine physische oder elektronische Kopie des
ausführlichen Protokolls der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022
auszuhändigen. Er kann darauf vermerken, dass die Genehmigung gemäss § 4 Abs. 3
der Geschäftsordnung noch ausssteht.

5.

Damit
ist der Rekurs gutzuheissen unddie Verfügung des Gemeinderats der
Einwohnergemeinde Bettingen vom 14. Juni 2022 aufzuheben.Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben, weshalb der
vom Rekurrenten geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 900.
zurückzuerstatten ist.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        In Gutheissung des Rekurses wird die
Verfügung des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Bettingen vom 14. Juni 2022
aufgehoben und der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Bettingen angewiesen, dem
Rekurrenten eine Kopie des ausführlichen Protokolls der Gemeindeversammlung vom
26. April 2022 auszuhändigen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden
keine Gerichtskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF
900. wird zurückerstattet.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.