bs_appellationsgericht · VD.2020.117 · 2021-08-16 · de
Degradierung und Änderung des Aufgabengebiets (BGer 8C_100/2022 vom 3. Juni 2022)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.117

URTEIL

vom 16. August 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey,

lic. iur. Lucienne
Renaud

und Gerichtsschreiber lic. iur.
Johannes Hermann

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt

Spiegelgasse 612, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid der Personalrekurskommission

vom 4. Juni 2020

betreffend Degradierung und
Änderung des Aufgabengebiets

Sachverhalt

A____
(Rekurrent) ist seit dem 21. April 1988 bei der Kantonspolizei Basel-Stadt
angestellt. Zuletzt war er in der Funktion eines Ressortleiters im Rang eines
Feldweibels 1 (Fw 1) bei der Verkehrspolizei tätig. Am 8./9. August 2016
unternahm die Tour 5 der Verkehrspolizei in ihrer Freizeit einen Tourenausflug.
Im Nachgang zum Tourenausflug eröffnete die Kantonspolizei ein
personalrechtliches Verfahren gegen den Rekurrenten. Mit Verfügung vom 15.
August 2016 stellte sie ihn frei und erteilte ihm ein Hausverbot für sämtliche
nicht öffentlichen Räumlichkeiten der Kantonspolizei. Dagegen erhob der
Rekurrent Rekurs an die Personalrekurskommission. Am 1. März 2017 verfügte die
Kantonspolizei, dass der Rekurrent per 1. Juni 2017 in die Funktion eines
Polizisten mit Fachführung im Rang eines Gefreiten (Gfr) in der Lohnklasse 12 zurückgestuft
werde (Ziff. 1). Sie erteilte ihm einen Verweis (Ziff. 2) und hob die
Freistellung und das Hausverbot auf (Ziff. 3). Schliesslich ordnete sie an,
dass der Rekurrent per 9. März 2017 im Einsatzzug in der Tour 5 die
Arbeitsleistung wieder aufnehmen, vorläufig in der Funktion eines
Sachbearbeiters tätig sein und keine Führungsaufgaben übernehmen werde (Ziff.
4). Einem allfälligen Rekurs gegen Ziff. 3 und 4 der Verfügung vom 1. März 2017
entzog die Kantonspolizei die aufschiebende Wirkung (Ziff. 5). Der Rekurrent
erhob auch gegen die Verfügung vom 1. März 2017 Rekurs an die
Personalrekurskommission. Mit Entscheid vom 2. Juni 2017 schrieb die
Personalrekurskommission den Rekurs gegen die Verfügung vom 15. August 2016 als
gegenstandslos ab und hob die Ziffern 1, 2 und 4 der Verfügung vom 1. März 2017
auf. Den Rekurs der Kantonspolizei gegen diesen Entscheid wies das
Verwaltungsgericht mit Urteil VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 ab.

Ab dem 9. März
2017 war der Rekurrent in der Funktion eines Sachbearbeiters im Rang eines Fw 1
beim Einsatzzug in der Tour 5 tätig. Am 9. April 2017 war er zusammen mit dem
Gfr B____ zu einer Spitalbewachung im Universitätsspital Basel abkommandiert.
Im Nachgang zu dieser Spitalbewachung eröffnete die Kantonspolizei gegen den Rekurrenten
ein weiteres personalrechtliches Verfahren. Mit Verfügung vom 18. April 2017
stellte sie ihn vorsorglich frei und erteilte ihm ein vorläufiges Hausverbot
für sämtliche nicht öffentlichen Räumlichkeiten der Kantonspolizei. Gegen diese
Verfügung erhob der Rekurrent Rekurs an die Personalrekurskommission (Verfahren
Nr. 15/2017). Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 15. November 2017 ab. Den
Rekurs des Rekurrenten gegen diesen Entscheid wies das Verwaltungsgericht mit
Urteil vom 24. August 2018 im Verfahren VD.2017.262 ab.

Vom 19. April
2017 bis 21. März 2018 war der Rekurrent wegen Krankheit ganz oder teilweise
arbeitsunfähig. Mit Verfügung vom 14. Dezember 2018 stufte die Kantonspolizei
den Rekurrent im Sinn einer personalrechtlichen Massnahme gemäss § 24 des
Personalgesetzes per 1. April 2019 lohn- und gradmässig in die Funktion eines
Polizisten im Rang eines Wachtmeisters mit besonderen Aufgaben (Wm mbA) im
Tourendienst der Verkehrsabteilung in die Lohnklasse 13 zurück (Ziff. 1). Sie
stellte fest, dass diese Massnahme die Verfügung vom 18. April 2017 betreffend
die vorsorgliche Freistellung ersetze (Ziff. 2) und entzog einem allfälligen
Rekurs die aufschiebende Wirkung (Ziff. 3). Im Begleitschreiben vom 14.
Dezember 2018 zur Verfügung vom gleichen Tag wurde der Rekurrent informiert,
dass er bei Dienstantritt eine Bewährungsfrist erhalten werde, um ihm die
Möglichkeit zu geben, sich in Bezug auf anzügliche Äusserungen gegenüber
Kolleginnen und Kollegen zu bessern. Seit Januar 2019 ist der Rekurrent wieder
im Dienst. Mit Schreiben vom 23. Januar 2019 auferlegte die Kantonspolizei dem
Rekurrenten eine Bewährungsfrist gemäss § 14 der Verordnung zum Personalgesetz
bis zum 15. Januar 2020 mit der Auflage, während des Diensts keine Bilder und
Videos von Frauen in intimen Situationen zu zeigen und keine anzüglichen
Bemerkungen gegenüber Kolleginnen und Kollegen zu machen. Der Rekurrent bestand
die Bewährungsfrist ohne Beanstandungen.

Gegen die
Verfügung vom 14. Dezember 2018 erhob der Rekurrent Rekurs an die
Personalrekurskommission (Verfahren Nr. 25/2018). Mit Rekursbegründung vom 16. Januar
2019 beantragte er, die Verfügung vom 14. Dezember 2018 sei aufzuheben, die
aufschiebende Wirkung sei vollumfänglich und eventualiter nur bezüglich Ziff. 1
der Verfügung wiederherzustellen und die Kantonspolizei sei im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme anzuweisen, vom Ansetzen einer Bewährungsfrist bis zum
rechtskräftigen Entscheid über die Rechtmässigkeit der Verfügung vom 14.
Dezember 2018 abzusehen. Mit Verfügung vom 18. April 2019 stellte die
Präsidentin der Personalrekurskommission die aufschiebende Wirkung des Rekurses
bezüglich der Lohnrückstufung wieder her. Bezüglich der gradmässigen
Rückstufung in die Funktion eines Polizisten im Rang eines Wm mbA im Tourendienst
der Verkehrsabteilung verfügte sie, dass die aufschiebende Wirkung entzogen
bleibe. Mit Entscheid vom 4. Juni 2020 wies die Personalrekurskommission den
Rekurs ab.

Gegen den
Entscheid der Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020 meldete der Rekurrent
am 22. Juni 2020 Rekurs an das Verwaltungsgericht an. Mit Rekursbegründung vom
26. Oktober 2020 beantragt er, der angefochtene Entscheid und die Verfügung der
Kantonspolizei vom 14. Dezember 2018 seien aufzuheben und er sei wieder als
Ressortleiter im Rang eines Fw 1 in der Abteilung Verkehr in der Lohnklasse 15
in den Dienst zu stellen. Die o/e Kosten der Rekursverfahren vor der
Personalrekurskommission und dem Verwaltungsgericht seien der Kantonspolizei
aufzuerlegen. Mit Vernehmlassung vom 19. November 2020 beantragt die
Personalrekurskommission die kostenpflichtige Abweisung des Rekurses. Die
Kantonspolizei beantragt mit Vernehmlassung vom 9. Dezember 2020, der Rekurs
sei abzuweisen und der Entscheid der Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020
sowie die Verfügung der Kantonspolizei vom 14. Dezember 2018 seien zu
bestätigen unter o/e-Kostenfolge zu Lasten des Rekurrenten. Mit Replik vom 22.
Februar 2021 hielt der Rekurrent an seinen Anträgen fest. Der Verfahrensleiter
des Verwaltungsgerichts zog die Akten des Verfahrens Nr. 15/2017 der
Personalrekurskommission, die Akten des Verfahrens VD.2017.262 des
Verwaltungsgerichts, die Personalakte des Rekurrenten und ein Schreiben des
Rechtsvertreters des Rekurrenten vom 9. Juni 2017 bei (Verfügungen vom 12. Oktober
und 4. November 2020). Die Einzelheiten der Parteistandpunkte und der weitere
Sachverhalt ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen. Die Beratung des Verwaltungsgerichts fand am 16.
August 2021 statt.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 43 Abs. 1 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) ist das Verwaltungsgericht
zuständig für die Beurteilung von Rekursen gegen Entscheide der
Personalrekurskommission. Es entscheidet nach § 43 Abs. 2 PG in Verbindung mit
§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) als
Dreiergericht in einem einfachen und raschen Verfahren über den Rekurs. Unter
Vorbehalt abweichender Bestimmungen des Personalgesetzes gelten gemäss § 40
Abs. 5 PG für das Verfahren die Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100).

1.2Der
Rekurrent unterlag mit seinem Rekurs vor der Personalrekurskommission. Er ist
daher durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1
VRPG zum Rekurs berechtigt. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs
ist demzufolge einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die
Personalrekurskommission das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig
angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen
unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler VGE VD.2016.77 vom 3. November
2016 E. 1.3).

2.

2.1Der
Rekurrent rügt zunächst eine unrichtige und unvollständige Feststellung des
Sachverhalts (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, insbesondere Ziff. 1444).
Im Folgenden wird deshalb zuerst der rechtserhebliche Sachverhalt festgestellt.

2.2

2.2.1In
der Verfügung vom 14. Dezember 2018 legt die Kantonspolizei dem Rekurrenten den
folgenden Sachverhalt zur Last: Am 9. April 2017 sei er zusammen mit dem Gfr B____
von 09.30 bis 12.00 Uhr zu einer Spitalbewachung im Universitätsspital Basel
eingeteilt gewesen. Ihre Aufgabe habe darin bestanden, eine
Untersuchungsgefangene zu bewachen. Aufgrund der medizinischen Diagnose der
Frau (Norovirus) habe das Patientenzimmer unter Quarantäne gestanden. Der
Rekurrent und der Gfr B____ hätten vor dem Zimmer der überwachten Person mit
Blick auf das Zimmer gesessen (Verfügung vom 14. Dezember 2018, Sachverhalt,
Ziff. 3.1). Im Laufe der Spitalbewachung hätten sich zwei Pflegerinnen zum
Zimmer begeben und einen Spitalwagen mit Stationsmaterial so vor die
unterdessen geöffnete Türe gestellt, dass vom Rekurrenten aus der direkte Blick
in Richtung des Zimmers versperrt worden sei. Daraufhin habe die eine Pflegerin
im Zimmer ihre Arbeit verrichtet, während die andere beim Stationswagen stehen
geblieben sei. Aus dem Nichts heraus habe sich der Rekurrent mit dem Oberkörper
nach rechts aussen gelehnt, den Arm mit dem Mobiltelefon ausgestreckt und am
Spitalwagen sowie an der daneben stehenden Pflegerin rechts vorbei ins Zimmer
hinein fotografiert. Nachdem das Pflegepersonal die Türe des Patientenzimmers
geschlossen habe und weggegangen sei, habe der Rekurrent dem Gfr B____ auf dem
Mobiltelefon ein Zoomfoto der überwachten weiblichen Person gezeigt. Darauf sei
ihr Kopf mit deutlich geschwollenen Augen zu sehen gewesen. Der Rekurrent habe
das Foto mit abschätzigen Worten kommentiert, die in etwa gelautet hätten:
«Lueg mal, die gseht scho huere wüescht us» und sinngemäss «Schau, die sieht
schon scheisse aus». Zehn Minuten später seien vier oder fünf Pflegepersonen,
darunter die zwei Pflegerinnen, die vorher beim Zimmer gewesen seien, zum
Rekurrenten gekommen und hätten sich vor ihn hingestellt. Eine männliche
Pflegeperson habe sich dem Rekurrenten gegenüber als Abteilungsleiter und
Stockwerksverantwortlicher vorgestellt und ihn gefragt, ob er fotografiert
habe. Er habe ihm gesagt, dass dies verboten sei, und ihn gefragt, ob er dies
wisse. Der Rekurrent habe verneint, Fotos gemacht zu haben. Er habe dies auch
gegenüber der Pflegerin, die selbst gesehen habe, wie er fotografiert habe,
negiert, und ihr gegenüber behauptet, er habe auf dem Mobiltelefon gejasst und
sitze beim Spielen immer so komisch da. Insgesamt sei er drei bis viermal von
verschiedenen Pflegepersonen darauf hingewiesen worden, dass das Fotografieren
im Spital verboten sei. Er habe geantwortet, als Polizist die Gesetze in- und
auswendig zu kennen und zu wissen, was er tue. Der Gfr B____, der gradmässig
tiefer eingestuft gewesen sei als der Rekurrent und weniger Dienstjahr aufweise
als er, habe sich für das Verhalten des Rekurrenten gegenüber dem
Pflegepersonal geschämt (Verfügung vom 14. Dezember 2018, Sachverhalt, Ziff.
3.2).

2.2.2Die
vorstehende Darstellung entspricht den Aussagen des Gfr B____ in der Befragung
durch die Kantonspolizei vom 13. April 2017 (Protokoll vom 13. April 2017, S.
13 [Akten PRK 25/2018, S. 147149]). In der Sitzung der
Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020 schilderte der Gfr B____ den Vorfall
zunächst im Wesentlichen gleich (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 1 f.).
Insbesondere sagte er aus, das Personal habe gesagt, der Rekurrent habe Fotos
gemacht, und dieser habe erwidert, er habe keine Fotos gemacht, sondern nur
gejasst (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 1). Auf den Vorhalt des
Rechtsvertreters des Rekurrenten, dieser habe dem Personal gemäss eigenen
Angaben gesagt, er habe das Personal nicht fotografiert, antwortete der Gfr B____
allerdings, es sei möglich, dass es so gewesen sei, jetzt komme es ihm wieder
in den Sinn (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 2).

Der Gfr B____
besass eine Kopie des Protokolls seiner Befragung vom 13. April 2017 und las
dieses im Hinblick auf eine erste Sitzung der Personalrekurskommission vom 14.
August 2019. Er behauptet, dass er das Protokoll vor der Sitzung vom 4. Juni
2020 nicht mehr zur Hand genommen habe (Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 2).
Nachdem er das Protokoll im Hinblick auf die erste Sitzung der
Personalrekurskommission gemäss eigenen Angaben gelesen hat, erscheint es
erstaunlich, dass er es nach der Verschiebung seiner Einvernahme auf die zweite
Sitzung der Personalrekurskommission nicht mehr angeschaut haben soll.
Jedenfalls kann nicht ausgeschlossen werden, dass die übereinstimmenden
Aussagen des Gfr B____ weniger auf seine eigene Erinnerung als auf die Lektüre
des Protokolls zurückzuführen sind. Aus der Übereinstimmung der Aussagen kann
deshalb nicht auf deren Glaubhaftigkeit geschlossen werden. Umgekehrt spricht
die Möglichkeit, dass der Gfr B____ seine Erinnerung durch die Lektüre des
Protokolls seiner Befragung vom 13. April 2017 aufgefrischt hat, aber auch
nicht gegen die Glaubhaftigkeit seiner Aussagen. Der Rekurrent macht geltend,
der Gfr B____ sei nach dem Vorfall aussergewöhnlich jung zum Wachtmeister
befördert worden (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 42 und 44).
Falls er damit insinuieren möchte, die Beförderung sei eine Belohnung für eine
Falschaussage gewesen, entbehrte diese These jeglicher Grundlage. Aus der
Beförderung kann der Rekurrent deshalb nichts zu seinen Gunsten ableiten.

2.2.3Der
Rekurrent bestreitet, dass er gesagt habe, die Untersuchungsgefangene sehe
«huere wüescht» aus, gesteht aber zu, dass er gesagt habe, sie sehe «scheisse»
aus (Verhandlungsprotokoll vom 24. August 2018, S. 3). Da der Gfr B____ bereits
in der Befragung vom 13. April 2017 erklärt hat, er wisse nicht mehr genau, was
der Rekurrent gesagt habe (Protokoll vom 13. April 2017, S. 2), ist nicht
erstellt, dass der Rekurrent entgegen seiner Darstellung auch erklärt hat, die
Untersuchungsgefangene sehe «huere wüescht» aus.

Der Rekurrent
macht des Weiteren geltend, die Kommentierung des Fotos sei nicht als Bewertung
der Attraktivität der Untersuchungsgefangenen gemeint gewesen, sondern als
Beschreibung ihres sehr ungesunden Aussehens (Stellungnahme vom 5. November
2018, Ziff. 11). Er habe damit den Umstand beschrieben, dass sie ein
aufgedunsenes Gesicht und geschwollene Augen gehabt habe (vgl. Verhandlungsprotokoll
vom 24. August 2018, S. 3; Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 33). Die
Kommentierung sei Ausdruck dessen gewesen, dass er über den gesundheitlichen
Zustand der Untersuchungsgefangenen sehr erschrocken gewesen sei (Stellungnahme
vom 5. November 2018, Ziff. 11). Seine Bemerkung zum Foto der
Untersuchungsgefangenen habe sich nicht auf die Person, sondern auf ihren
Gesundheitszustand bezogen (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 66).

Die Ausführungen
des Rekurrenten sind realitätsfremd. Wer eine Untersuchungsgefangene heimlich
fotografiert und das Foto anschliessend kommentiert mit «Schau, die sieht schon
scheisse aus.», der drückt damit nicht quasi sein Besorgnis über den
Gesundheitszustand der bewachten Person aus. Vielmehr äussert er sich bewusst
derb und abschätzig über sie.

2.2.4Der
Rekurrent behauptet, er habe nicht abgestritten, überhaupt fotografiert zu
haben (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 35; Rekursbegründung vom 26.
Oktober 2020, Ziff. 44 und 59). Die Pflegepersonen hätten ihm vorgeworfen, dass
er das Pflegepersonal fotografiert habe. Dies habe er bestritten und erklärt,
dass er das Personal nicht fotografiert habe (Verhandlungsprotokoll vom 24.
August 2018, S. 3; Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 35;
Sitzungsprotokoll vom 4. Juni 2020, S. 3; Rekursbegründung vom 26. Oktober
2020, Ziff. 30 und 59). Gemäss dem Bericht vom 9. April 2017 über die Angaben
des Gfr B____ vom gleichen Tag berichtete dieser, der
Stockwerksverantwortliche/Stationsleiter habe den Rekurrenten gefragt, «ob ihm
bewusst sei, dass das Erstellen von Fotos im Spital verboten und darum zu
unterlassen sei. Fw 1 A____ gab gegenüber den Angestellten an, dass er keine
Fotos gemacht habe. Er habe lediglich auf seinem Mobiltelefon gespielt (Jassen).
[] Eine der Pflegerinnen intervenierte daraufhin und gab an, dass sie gesehen
habe, wie Fotos gemacht wurden und Fw 1 A____ unnatürlich mit ausgestrecktem
Arm auf dem Stuhl sass. Fw 1 A____ entgegnete erneut, dass er lediglich auf
seinem Mobiltelefon gespielt habe und er immer eine solche Haltung habe»
(Bericht vom 9. April 2017, S. 1 f.). In der Befragung vom 13. April 2017 sagte
der Gfr B____ aus, «10 Minuten später kamen Pfleger, 4 (sicher, ev. 5) Stück,
u.a. hat sich jemand als Abteilungsleiter und Stockverantwortlicher vorgestellt
plus die zwei Pflegerinnen, welche zuvor das Material aufgefüllt haben. Danach
fragte der Abteilungsleiter direkt Hr.A____, was er gemacht habe, ob er
fotografiert habe. Und sagte ihm, fotografieren im Spital sei verboten, ob er
dies wisse. [] A____ sagte daraufhin, dass er sicher keine Fotos gemacht habe,
er wisse, was man dürfe und was nicht, und er kenne das Gesetz in- und
auswendig. [] Und danach, sagte die blonde Pflegefrau (die, die vor der Türe
beim Materialwagen stehen blieb, als sie das Material einräumten): Aber, ich
habe doch gesehen, dass Sie fotografiert haben, dass Sie den Arm nach draussen
gestreckt haben. Danach sagte A____, nein sicher nicht, er habe sicher kein
Foto gemacht, er habe nur gejasst und er sitze immer so, wenn er jasse. [] A____
sagte auch nochmals gegenüber der [D]eutsch sprechenden Pflegeperson, dass er
wisse, was er dürfe und was nicht, schliesslich sei er Polizist, er kenne die
Gesetze in- und auswendig und er habe sicher kein Foto gemacht» (Protokoll vom
13. April 2017, S. 2 f.). Der Gfr B____ erwähnte sowohl am 9. und am 13. April
2017 als auch am 4. Juni 2020, dass der Rekurrent gesagt habe, er habe nur
gejasst. Im April 2017 sagte er zudem aus, der Rekurrent habe den Umstand, dass
er mit ausgestrecktem Arm auf dem Stuhl gesessen habe, mit dem Spielen auf dem
Mobiltelefon erklärt. Die Aussage, er habe nur gejasst, ist an sich ein
unbedeutendes Detail, und die Erklärung des ausgestreckten Arms mit dem Spielen
auf dem Mobiltelefon ist sehr ungewöhnlich. Es erscheint deshalb
ausgeschlossen, dass der GfrB____ seine diesbezüglichen Aussagen gemacht hätte,
wenn sich der Rekurrent nicht tatsächlich entsprechend geäussert hätte. Die
Aussage, er habe nur gejasst und er sitze beim Spielen immer so, haben nur
Sinn, wenn das Pflegepersonal dem Rekurrenten generell vorgeworfen hat, dass er
fotografiert habe, und der Rekurrent dies generell bestritten hat. Die
abweichende Aussage des Gfr B____ in der Einvernahme vom 4. Juni 2020 lässt
sich damit erklären, dass er sich mehr als drei Jahre nach dem Vorfall nicht
mehr mit Sicherheit an alle Details erinnern konnte und sich deshalb durch den
Vorhalt des Rechtsvertreters des Rekurrenten hat in die Irre führen lassen. Aus
den vorstehenden Gründen ist davon auszugehen, dass die kurz nach dem Vorfall
gemachten Schilderungen des Gfr B____ vom April 2017 den Tatsachen entsprechen.
Damit ist erstellt, dass das Pflegepersonal dem Rekurrenten generell
vorgeworfen hat, fotografiert zu haben, und dass der Rekurrent dies
wahrheitswidrig generell bestritten hat. Aufgrund des erstellten Sachverhalts
bleibt entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Replik vom 22. Februar 2021,
Ziff. 36) auch kein Raum für ein allfälliges Missverständnis.

Der Rekurrent
machte geltend, er habe weder unfreundlich noch der Situation nicht angemessen
reagiert (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 35). In der Sitzung der
Personalrekurskommission vom 4. Juni 2020 erklärte er aber selbst, er habe das
Pflegepersonal zwar nicht beleidigt, sei aber angegangen worden und habe blöd
zurückgegeben (Sitzungsprotokoll vom 4. Juni 2020, S. 3).

Im Übrigen hat
der Rekurrent die vorstehend erwähnten Feststellungen in der Verfügung der
Kantonspolizei vom 14. Dezember 2018 nicht substanziiert bestritten. Mit den
vorstehenden Präzisierungen sind diese damit als erstellt zu betrachten.

2.2.5Der
Rekurrent hatte dafür besorgt zu sein, dass die Untersuchungsgefangene, der die
Fussfesseln aus medizinischen Gründen entfernt worden waren, nicht entweicht
(Rapport vom 6. April 2017, S. 2 f.). Er wusste nicht, wie die Gefangene
aussah, und hatte keinen Sichtkontakt zu ihr. Er macht geltend, er habe seinen
Bewachungsauftrag gefährdet gesehen, weil die Gefangene in entsprechender
Kleidung und allenfalls aufgesetzter Schutzmaske problemlos hätte entweichen
können. Nachdem er sein Unbehagen dem Gfr B____ mitgeteilt habe, habe er die
Gefangene mit seinem beruflichen Mobiltelefon fotografiert, damit er sie im
Fall eines Fluchtversuchs hätte identifizieren können. Dabei habe er das
Gesicht der Gefangenen herangezoomt. Er habe sich das Foto angeschaut und
dieses auch dem Gfr B____ gezeigt, damit er die Gefangene ebenfalls habe
identifizieren können. Anschliessend habe er das Bild umgehend gelöscht
(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 27, 29 und 44; vgl.
Verhandlungsprotokoll vom 24. August 2018, S. 3 f.; Sitzungsprotokoll vom 4.
Juni 2020, S. 3).

Die erstmals in
der Rekursbegründung vom 13. April 2018 vorgebrachte Behauptung des
Rekurrenten, er habe sein Unbehagen dem Gfr B____ vor dem Fotografieren
mitgeteilt, ist unglaubhaft. Gemäss den Aussagen des Gfr B____ in der Befragung
vom 13. April 2017 ging der Rekurrent «aus dem Nichts mit dem Oberkörper nach
rechts aussen und streckte seinen rechten Arm heraus und fotografierte ins
Zimmer.» Auf die Frage, ob es einen speziellen Anlass oder Grund gegeben habe,
weshalb der Rekurrent ihm das Foto gezeigt habe, antwortete B____: «Keine
Ahnung, aus dem Nichts heraus. Ich habe ihn gar nicht gefragt, weshalb er Fotos
mache. Dies war mir egal, ich habe nichts dabei gedacht» (Protokoll vom 13.
April 2017, S. 1 f.). Auch der Bericht vom 9. April 2017 über die Angaben des
Gfr B____ vom gleichen Tag erwähnt nicht, dass der Rekurrent gegenüber dem Gfr B____
irgendwelche Bedenken geäussert hätte. In der Einvernahme vom 4. Juni 2020
erklärte der Gfr B____, während des Einsatzes habe der Rekurrent nicht gesagt,
er fotografiere, um zu wissen, wie die Untersuchungsgefangene aussehe
(Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 2). Gemäss der Darstellung des Gfr B____ teilte
der Rekurrent ihm somit vor dem Fotografieren keine Bedenken gegen die
angeblich fehlende Möglichkeit der Identifikation mit. Dementsprechend warf die
Kantonspolizei dem Rekurrenten in der Freistellungsverfügung vom 18. April 2017
und in der Kündigungsandrohung vom 18. April 2017 vor, er habe die Gefangene
aus dem Nichts heraus fotografiert. In der Rekursbegründung vom 18. Mai 2017,
der Stellungnahme vom 9. Juni 2017 und der Verhandlung vom 15. November 2017
bestritt der Rekurrent dies nicht und machte er nicht geltend, er habe vor dem
Fotografieren B____ sein Unbehagen an der angeblich fehlenden Möglichkeit der
Identifikation der Gefangenen mitgeteilt.

Die weitere
Behauptung des Rekurrenten, dass er die Gefangene im Rahmen seines Bewachungsauftrags
zu Identifikationszwecken fotografiert habe, ist ebenfalls nicht glaubhaft.
Wenn ein Polizist es für nötig erachtet, von einer zu bewachenden Person ein
Foto zu machen, dann braucht er dies nicht gewissermassen heimlich zu tun. Er
braucht nicht aus dem Nichts mit dem Oberkörper nach aussen zu lehnen und
seinen Arm auszustrecken, um in das Spitalzimmer der Untersuchungsgefangenen
hinein zu fotografieren. Hätte der Rekurrent die Untersuchungsgefangene
tatsächlich primär zu Identifikationszwecken fotografiert, hätte er seine
Vorgehensweise dem Spitalpersonal erklären und zum Foto stehen können. Auch hätte
es nahegelegen, sein Vorhaben mit dem Gfr B____ zu besprechen, mit dem er
offenbar intensiv kommuniziert hat. Schliesslich spricht auch die nachfolgende
Verwendung des Fotos, die Gefangene gegenüber dem Gfr B____ verächtlich zu
machen, dagegen, dass der Rekurrent die Untersuchungsgefangene primär zu
Identifikationszwecken fotografiert hat.

Entgegen der
Ansicht des Rekurrenten war das Fotografieren auch nicht erforderlich, um den
Bewachungsauftrag zu erfüllen. Wenn eine Person das Zimmer verlassen hätte, die
der Rekurrent nicht früher beim Betreten des Zimmers gesehen hätte, hätte er
annehmen können, dass es sich um die Gefangene handelt. Im Fall einer
verbleibenden Unsicherheit hätte er die Person vorsorglich anhalten können, bis
ihre Identität geklärt gewesen wäre. Im Übrigen hätte der Rekurrent sein
Bedürfnis zu wissen, wie die Gefangene aussieht, ganz einfach dadurch
befriedigen können, dass er aufgestanden wäre und einen Blick auf sie geworfen
hätte, als die Türe offen gestanden hat. Zu diesem Zweck hätte er sich nicht so
nah an das Zimmer begeben müssen, dass er sich dem Risiko einer Infektion mit
dem Norovirus ausgesetzt hätte. Wenn die Distanz zwischen dem Rekurrenten und
der Gefangenen so gering war, dass das Zoom des Mobiltelefons genügt hat, um
ein Foto ihres Gesichts zu machen, wäre sie auch mit blossen Augen
identifizierbar gewesen.

2.3

2.3.1Die
Kantonspolizei stellte in ihrer Verfügung vom 14. Dezember 2018 zusätzlich
fest, im Rahmen der Spitalbewachung vom 9. April 2017 habe der Rekurrent aus
dem Nichts heraus gegenüber dem Gfr B____ anzügliche Bemerkungen gemacht. Es
sei nicht das erste Mal gewesen, dass der Rekurrent seit seinem Stellenantritt
beim Einsatzzug dem Gfr B____ intime Fotos, auch solche seiner Frau, gezeigt
habe. Vor den Ferien des Gfr B____ habe der Rekurrent diesem aus dem Nichts
heraus ein Foto seiner Frau beim Stillen des Sohns gezeigt und eine anzügliche
Bemerkung gemacht (Verfügung vom 14. Dezember 2018, Sachverhalt, Ziff. 3.3 f.).

2.3.2Betreffend
Fotos von und Bemerkungen über Frauen machte der Gfr B____ in der Befragung vom
13. April 2017 auf die Frage, ob ihm der Rekurrent im Rahmen der
Spitalbewachung noch weitere Fotos gezeigt habe, die folgenden Aussagen:
Anlässlich der Spitalbewachung vom 9. April 2017 habe der Rekurrent ihm aus dem
Nichts heraus gesagt, seine Frau habe «den geilsten Arsch» und ihm aus dem
Nichts heraus sein Mobiltelefon entgegengestreckt. Darauf habe er ein Foto der
Frau des Rekurrenten in schwarzem Tanga und schwarzem BH gesehen. Am selben
Vormittag habe der Rekurrent ihm ein Foto seiner nackten Ex-Freundin gezeigt,
auf dem sie die Hände vor der Brust gehabt habe und die Geschlechtsteile nicht
zu sehen gewesen seien. Gemäss den Angaben des Rekurrenten habe sich dieses
Foto sogar auf ihrem Facebook-Profil befunden. Der Rekurrent habe gesagt, mit
seiner Ex-Freundin habe er den besten Sex gehabt, aber zwischenmenschlich habe
es nicht gestimmt. Mit seiner jetzigen Frau stimme einfach alles. Vor ein paar
Wochen, vor den Ferien habe der Rekurrent ihm aus dem Nichts ein Foto seiner
Frau mit dem Sohn auf dem Arm beim Stillen gezeigt und gesagt, seine Frau habe
«die geilsten Titten». Auf die Frage, was er empfunden habe, als der Rekurrent
ihm die Fotos gezeigt habe, sagte der Gfr B____, es sei speziell gewesen. Er
würde Kollegen nie solche Fotos seiner Frau zeigen (Protokoll vom 13. April
2017, S. 3 f. [Akten PRK 25/2018, S. 149 f.]). In der Sitzung der
Personalrekurskommission erklärte der Gfr B____ als Auskunftsperson auf die
Frage, ob ihm der Rekurrent noch weitere Fotos gezeigt habe, er habe ihm
Nacktfotos von seiner Ex-Freundin gezeigt. Auf Vorlage des vom Rekurrenten
eingereichten Fotos der Frau des Rekurrenten beim Stillen (Akten PRK 25/2018,
S. 158) erklärte der Gfr B____, er meine, es sei dieses Foto gewesen. Im
Übrigen erklärte er, er könne sich nicht mehr genau erinnern (Protokoll vom 4.
Juni 2020, S. 1 f.). Gemäss dem Bericht von Wm 1 C____ vom 9. April 2017 soll
das Zeigen der Fotos auf den Gfr B____ störend gewirkt haben (Akten PRK
15/2017, S. 74).

Der Rekurrent
bestreitet nicht, dass er dem Gfr B____ die Fotos gezeigt hat, und gesteht zu,
dass er gesagt hat, seine Frau habe «den geilsten Arsch». Hingegen bestreitet
er, dass er das Foto seiner stillenden Frau mit den Worten kommentiert habe,
sie habe «die geilsten Titten» (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff.
38). Zudem macht er geltend, der Gfr B____ habe zum Zeigen der Fotos und zu
seinen Bemerkungen Anlass gegeben. Anlässlich einer Spitalbewachung in der
Nacht vom 11. auf den 12. März 2017 habe der Gfr B____ ein längeres Telefongespräch
mit einer ihm offensichtlich vertrauten Person geführt. Der Rekurrent habe ihn
gefragt, ob es sich dabei um seine Freundin handle. Der Gfr B____ habe
geantwortet, dass es sich um eine rein sexuelle Beziehung handle, wobei er sich
wesentlich ordinärer ausgedrückt habe (Rekursbegründung vom 16. Januar 2019,
Ziff. 37; vgl. Protokoll vom 24. August 2018, S. 4). Daraufhin habe der
Rekurrent dem Gfr B____ gesagt, er habe einmal eine Frau gehabt, mit der er
tollen Sex gehabt habe, aber nicht habe reden können. Er habe eine andere
Freundin gehabt, mit der er Reisen unternommen habe, aber der Sex nicht
funktioniert habe. Für eine gute Beziehung müsse beides stimmen. Eine solche
habe er mit seiner Frau. Da stimme alles (Protokoll vom 24. August 2018, S. 4
f.). Bei der Spitalbewachung vom 11./12. März 2017 hätten sich der Rekurrent
und der Gfr B____ zudem gegenseitig Fotos gezeigt (Rekursbegründung vom 16.
Januar 2019, Ziff. 38). Dabei habe der Rekurrent gesagt, Fotografie sei sein
Hobby, sei es Landschaftsfotografie oder Aktfotografie. Der Gfr B____ habe ihn
gebeten, ihm etwas zu zeigen. Er habe gesagt, das einzige, was er ihm zeigen
könne, sei das Foto seiner Ex-Freundin, das diese auf Facebook gestellt habe,
und das Schwarz-Weiss-Foto seiner Frau (vgl. Protokoll vom 24. August 2018, S.
4; Protokoll vom 4. Juni 2020, S. 3). Ebenfalls in der Nacht vom 11. auf den
12. März 2017 habe der Gfr B____ immer wieder unaufgefordert die Hinterteile
der vorbeigehenden Pflegefachfrauen kommentiert. Darauf habe der Rekurrent
schliesslich erwidert, er käme nicht auf die Idee, Frauen nachzuschauen, weil
seine Frau «den geilsten Arsch» habe (vgl. Stellungnahme vom 5. November 2018,
Ziff. 16; Rekursbegründung vom 16. Januar 2019, Ziff. 37; Protokoll vom 24.
August 2018, S. 4).

Die Behauptung
des Rekurrenten, das beanstandete Gespräch und das Zeigen der Fotos hätten
nicht während der Spitalbewachung vom 9. April 2017, sondern während einer
früheren Spitalbewachung stattgefunden, steht im Widerspruch zur Behauptung in
der von seinem damaligen Rechtsvertreter verfassten Stellungnahme vom 9. Juni
2017, der Gfr B____ habe am 9. April 2017 selbst das Gespräch auf das
betreffende Thema gelenkt, indem er den Körperbau der anwesenden Pflegerinnen
ausführlich kommentiert habe (Stellungnahme vom 9. Juni 2017, S. 3). Im
Verfahren VD.2017.262 betreffend die Freistellung des Rekurrenten bestritt dieser
in den Begründungen der Rekurse an die Personalrekurskommission und an das
Verwaltungsgericht die Aussage des Gfr B____ nicht, dass die beanstandeten
Vorfälle auch am 9. April 2017 stattgefunden hätten. In der Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht behauptete der Rekurrent hingegen, dass das von B____
beanstandete Gespräch und das Zeigen des Fotos während einer früheren
Spitalbewachung stattgefunden hätten (Verhandlungsprotokoll vom 24. August
2018, S. 4). Damit widerspricht der Rekurrent seiner eigenen Ausführung über
den Zeitpunkt der Vorfälle in der Stellungnahme vom 9. Juni 2017. Diese
widersprüchlichen Aussagen lassen die Behauptung des Rekurrenten, dass der Gfr B____
Anlass für das Zeigen der Fotos und die Gesprächsthemen gegeben habe, wenig
glaubhaft erscheinen. Ausserdem wäre nicht nachvollziehbar, dass der Gfr B____
die Vorfälle der Kantonspolizei gemeldet und erklärt hat, er habe sich daran
gestört, wenn er das Thema selbst initiiert hätte. Damit ist es erstellt, dass
der Rekurrent am 9. April 2017 und auch bereits früher während des Dienstes
ohne Anlass sich gegenüber dem Gfr B____ über die Brüste bzw. das Gesäss seiner
Frau sowie sein Sexleben geäussert und ihm intime Fotos gezeigt hat.

2.4

2.4.1Der
Rekurrent behauptet, Kolleginnen und Kollegen sowie Vorgesetzte hätten mit dem
Ziel seiner Entlassung, Degradierung und Diffamierung betreffend den
Tourenausflug vom 8./9. August 2016 nachweislich falsche Behauptungen
aufgestellt und Indiskretionen begangen. Anstatt ihn als Gemobbten zu
verfolgen, hätte die Kantonspolizei gegen die Indiskretionen,
Pflichtverletzungen und Rechtseingriffe durch diese internen Quellen vorgehen
müssen (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 19, 24, 44 und 62).

Aus dem Urteil
des Verwaltungsgerichts VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 ergibt sich zwar, dass ein
Polizeibeamter und die Kantonspolizei im Zusammenhang mit sexuellen Handlungen
anlässlich eines Tourenausflugs vom 8./9. August 2016 gegen den Rekurrenten
Vorwürfe erhoben haben, deren tatsächliche Grundlagen sich nicht beweisen
liessen. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, die betreffenden
Tatsachenbehauptungen seien notwendigerweise unwahr gewesen. Die Behauptung des
Rekurrenten, Kolleginnen und Kollegen sowie Vorgesetzte hätten ihn mit falschen
Behauptungen belastet (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 44), ist
damit nicht belegt. Ebenfalls nicht belegt ist, dass der Polizeibeamte mit
seinen unbewiesenen Aussagen die Entlassung, Degradierung oder Diffamierung des
Rekurrenten bewirken wollte. In den Medien sind betreffend den Tourenausflug
vom 8./9. August 2016 Informationen verbreitet worden, die gemäss dem Urteil
des Verwaltungsgerichts VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 teilweise nicht erstellt
sind, und ist für die Geschehnisse der aufgrund der Feststellungen im erwähnten
Urteil nicht vertretbare Titel Sex-Skandal verwendet worden. Zudem wurde
berichtet, dass wegen des Vorfalls ein Kadermitarbeiter freigestellt worden sei
und gegen vier Mitarbeiter wegen Schändung ermittelt werde. Immerhin wurde in
den Beiträgen aber auf die Geltung der Unschuldsvermutung verwiesen (vgl.
Sammelbeilage 7 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2018). Die Bedeutung der
Medienberichterstattung für den Rekurrenten wird dadurch relativiert, dass die
durchschnittliche Leserschaft nicht hat erkennen können, dass der Rekurrent am
Tourenausflug beteiligt gewesen war und sich der Vorwurf der Schändung auch
gegen ihn gerichtet hat. Da dies für Insider mit zusätzlichem Wissen über den
Rekurrenten oder den Sachverhalt aber erkennbar gewesen ist, ist trotzdem davon
auszugehen, dass die Medienberichterstattung für ihn eine Belastung dargestellt
hat.

In einem am 11.
Mai 2017 in einer Zeitung publizierten Interview sagte der damalige Kommandant
der Kantonspolizei «Wir haben mehrere pendente Verfahren, in denen ich den
betroffenen Mitarbeiter gerne loswerden würde.» Diese Aussage bezieht sich für
Insider erkennbar unter anderem auf den Rekurrenten und bedeutet, dass der
Kommandant ihm gerne gekündigt hätte. Mit Verfügung vom 1. März 2017 stufte die
Kantonspolizei den Rekurrenten wegen seines Verhaltens anlässlich des
Tourenausflugs vom 8./9. August 2016 lohn- und gradmässig zurück und erteilte
ihm einen Verweis und verzichtete damit auf eine Kündigung. Aus der erwähnten
Aussage des Kommandanten kann nicht geschlossen werden, er habe diesen
Entscheid nicht akzeptiert und trotz der Verfügung vom 1. März 2017 nach
Gründen für eine Entlassung des Rekurrenten gesucht.

Es liegt nahe,
dass der Medienberichterstattung Indiskretionen eines oder mehrerer Mitarbeiter
der Kantonspolizei zugrunde gelegen haben. Dafür spricht auch, dass gemäss
einem Fernsehbeitrag vom 11. Oktober 2016 über die Hintergründe der
Freistellung im Polizeikorps wilde Gerüchte kursierten (Sammelbeilage 7 zur
Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020). Dafür, dass allfällige Indiskretionen
mit dem Ziel der Entlassung, Degradierung oder Diffamierung des Rekurrenten
erfolgt wären, bestehen aber keine Hinweise. Ausserdem ist nicht ersichtlich
und legt der Rekurrent auch nicht dar, wie es der Kantonspolizei hätte möglich
sein sollen, wie von ihm gefordert, die angeblichen internen Quellen zu
identifizieren und Massnahmen gegen sie zu ergreifen.

Am 16. Mai 2017
berichteten mehrere Zeitungen, dass der Polizeibeamte, der beim Tourenausflug
eine Kollegin geschändet haben solle und der freigestellt worden sei, nach der
Aufhebung seiner Freistellung gemäss mehreren unabhängigen internen Quellen
während eines Gefangenentransports eine Frau, die sich habe umziehen wollen,
gefilmt habe (Sammelbeilage 7 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020). Die
Behauptung, der Rekurrent habe eine Frau, die sich habe umziehen wollen,
während eines Gefangenentransports gefilmt, ist falsch. Mit Schreiben vom 16. Mai
2017 fragte der Rechtsvertreter des Rekurrenten den damaligen Kommandanten der
Kantonspolizei, wie er angesichts der erwähnten Medienberichte den aufgrund der
Fürsorgepflicht des Arbeitgebers gebotenen Schutz des Rekurrenten sicherstellen
wolle (Beilage 26 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020). Mit Antwort vom
22. Mai 2017 erklärte der Kommandant, die Kantonspolizei sehe sich nicht zu
einer Richtigstellung der teilweise falschen Darstellung in den Medien
veranlasst, weil sie den Rekurrenten weder gegenüber den Medien noch gegenüber
dem Korps eines deliktischen Verhaltens bezichtigt habe, befürworte aber das
direkte Aktivwerden des Rechtsvertreters des Rekurrenten gegenüber den Medien
(Beilage 27 zur Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020).

2.4.2Der
Rekurrent macht geltend, er habe am 19. April 2017 einen Nervenzusammenbruch
erlitten (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 36 und 44). [...] Zusammenfassend
kann damit nicht davon ausgegangen werden, dass die psychische Situation dem
Rekurrenten bis am 9. April 2017 ein pflichtgemässes Verhalten in relevanter
Art und Weise erschwert hätte.

3.

3.1Wenn
Mitarbeiter ihre arbeitsvertraglichen oder gesetzlichen Pflichten verletzen
oder ungenügende Leistungen erbringen, ergreift die Anstellungsbehörde gemäss §
24 PG geeignete Massnahmen, um die geordnete Aufgabenerfüllung wieder
sicherzustellen (Abs. 1). Sie kann einen schriftlichen Verweis oder die
Änderung des Aufgabengebiets am selben oder an einem anderen Arbeitsplatz
verfügen. Bei Änderung des Aufgabengebiets wird der Lohn entsprechend dem
Schwierigkeitsgrad der neuen Aufgaben ausgerichtet (Abs. 2). Eine Massnahme
gemäss § 24 PG setzt eine Pflichtverletzung oder einen Leistungsmangel voraus
(vgl. VGE VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.2, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E.
4.4; hierzu unten E. 3.3). Zudem muss die Massnahme verhältnismässig sein
(hierzu unten E. 3.4).

Gemäss dem
Ratschlag zum PG soll eine Änderung des Aufgabengebiets gemäss § 24 PG, die
eine Lohnreduktion zur Folge hat, mit einer Änderungskündigung im privaten
Arbeitsrecht vergleichbar sein (Ratschlag des Regierungsrats an den Grossen Rat
zum Erlass des Personalgesetzes [Nr. 8941] vom 7. September 1999 [nachfolgend
Ratschlag Nr. 8941], S. 50). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung
vom 26. Oktober 2020, Ziff. 48; Replik vom 22. Februar 2021, Ziff. 23) kann
daraus nicht geschlossen werden, eine mit einer Lohnreduktion verbundene
Änderung des Aufgabengebiets gemäss § 24 setze einen Kündigungsgrund gemäss §
30 Abs. 2 PG voraus. Wie im Ratschlag richtig festgehalten wird, ist eine
Änderung des Aufgabengebiets die mildere Massnahme als die Kündigung, die
sowohl bei wiederholten vertraglichen oder gesetzlichen Pflichtverletzungen
oder bei einer schweren Pflichtverletzung als auch im Fall ungenügender
Leistungen möglich wäre (Ratschlag Nr. 8941, S. 50). Da auch eine mit einer
Lohnreduktion verbundene Änderung des Aufgabengebiets eine mildere Massnahme
darstellt als eine Kündigung, ist es sachlich gerechtfertigt, dass für eine Änderung
des Aufgabengebiets gemäss § 24 Abs. 1 PG grundsätzlich eine Pflichtverletzung
genügt, während eine Kündigung gemäss § 30 Abs. 2 lit. d und Abs. 3 PG eine
wiederholte Pflichtverletzung trotz Einräumung einer Bewährungsfrist oder eine
schwere Pflichtverletzung voraussetzt. Vorbehalten bleiben selbstverständlich
die Voraussetzungen, die sich im Einzelfall aus dem Erfordernis der
Verhältnismässigkeit ergeben. Die Ansicht, eine Änderung des Aufgabengebiets
gemäss § 24 PG setze einen Kündigungsgrund gemäss § 30 Abs. 2 PG voraus, wenn
sie eine Lohnreduktion zur Folge habe, findet auch in der Literatur keine
Stütze (vgl.Merker/Conradin/Häggi Furrer,
Öffentliches Personalrecht des Wirtschaftsraums Nordwestschweiz, in:
Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich
2017, S. 433 N 312). Der Umstand, dass die Änderung des Aufgabengebiets zu
einer Kürzung des Lohnanspruchs führt, hat nur zur Folge, dass für die
Wirksamkeit der Lohnkürzung die Kündigungsfrist einzuhalten ist (vgl. § 12 der
Verordnung zum Personalgesetz [SG 162.110];Merker/‌Conradin/Häggi
Furrer, a.a.O., N 312). Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erwog
zwar in Fällen betreffend Mitarbeiter der Stadt Zürich, Versetzungen aus
Gründen, die in der Person des Arbeitnehmers lägen, seien auch ohne gesetzliche
Grundlage nicht von selbst ausgeschlossen. Ein Arbeitgeber könne eine
Versetzung im Sinn einer milderen Massnahme insbesondere dann anordnen, wenn
andernfalls das Anstellungsverhältnis aufgelöst werden müsste. Eine solche
Versetzung setze aber voraus, dass sowohl die formellen Anforderungen an eine
Kündigung erfüllt seien als auch ein Kündigungsgrund vorliege, weil andernfalls
die Gefahr bestehe, dass eine Versetzung missbräuchlich angeordnet werde, um
die formellen und materiellen Kündigungsschutzbestimmungen zu umgehen (VGer ZH
VB.2019.00718 vom 24. September 2020 E. 3.4, VB.2015.00034 vom 13. Januar 2016
E. 3.1). Aus dieser Rechtsprechung kann der Rekurrent bereits deshalb nichts zu
seinen Gunsten ableiten, weil er nicht ansatzweise aufzeigt, dass die
einschlägige gesetzliche Regelung im Kanton Zürich mit derjenigen des Kantons
Basel-Stadt vergleichbar ist (vgl. Replik vom 22. Februar 2021, Ziff. 23). Das
Gegenteil dürfte der Fall sein. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
scheint zu bezweifeln, dass sich im einschlägigen Recht eine gesetzliche
Grundlage für eine disziplinarische Versetzung findet (vgl. VGer ZH
VB.2015.00034 vom 13. Januar 2016 E. 3.1). Das PG hingegen enthält mit § 24
eine klare gesetzliche Grundlage für eine disziplinarische Versetzung. Sodann
ist die Behauptung des Rekurrenten unhaltbar, eine mit einer grad- und
lohnmässigen Rückstufung verbundene Änderung des Aufgabengebiets aufgrund eines
einmaligen Ereignisses setze einen ausserordentlich gravierenden Verstoss gegen
die Dienstpflicht voraus (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff.
52). Selbst für eine Kündigung kann gemäss § 30 Abs. 2 lit. d PG eine schwere
Pflichtverletzung genügen.

Das
Verwaltungsgericht qualifiziert Massnahmen gemäss § 24 PG als disziplinarische
Massnahmen, weil sie an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem betroffenen
Mitarbeiter anknüpfen, der bei genügender Schwere zur Kündigung führen kann
(VGE VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.1, VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.1,
VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 2.1). Für eine Änderung dieser ständigen Praxis
besteht kein hinreichender Anlass. Im Ratschlag zum PG wurde zwar an einer
Stelle erklärt, das PG verzichte auf das Disziplinarrecht zugunsten eines
lenkenden Massnahmenrechts (Ratschlag Nr. 8941, S. 17). Gestützt auf diese
Stelle wird in der Literatur die Ansicht vertreten, das Disziplinarrecht sei
abgeschafft worden (Merker/Conradin/Häggi
Furrer, a.a.O., N 84;Meyer,
Staatspersonal, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 667, 685). An anderen
Stellen heisst es im Ratschlag aber, das Disziplinarrecht werde im Sinn eines
lenkenden Massnahmenrechts umgestaltet (Ratschlag Nr. 8941, S. 6 und 9). Wenn
das Disziplinarrecht bloss zu einem lenkenden Massnahmenrecht umgestaltet
worden ist, können die lenkenden Massnahmen weiterhin als Disziplinarmassnahmen
bezeichnet werden. Die Bezeichnung als disziplinarische Massnahmen ändert aber
nichts daran, dass die Massnahmen gemäss § 24 PG nach dem Willen des
Gesetzgebers keinen pönalen, sondern lenkenden Charakter haben sollen (vgl.
Ratschlag Nr. 8941, S. 6, 17 f. und 50; VGE VD.2017.262 vom 24. August 2018 E.
3.2.3.2, VD.2013.204 vom 3. November 2014 E. 2.1;Merker/Conradin/Häggi Furrer, N 69 und 71;Meyer, a.a.O., S. 685;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
Öffentliche Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 183).

Gemäss dem
Ratschlag zum PG sind disziplinarische Massnahmen als repressive verwaltungsrechtliche
Massnahmen mit Erziehungszweck eng verknüpft mit dem Sonderstatusverhältnis.
Mit der Abschaffung der Amtsdauer und des Beamtenstatus werde diese
Rechtsbeziehung zwischen dem Staat und seinem Personal gelockert. Dies rufe
nach einer Lockerung der obrigkeitlichen Sanktionsmittel (Ratschlag Nr. 8941,
S. 17 f.). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 26.
Oktober 2020, Ziff. 47) kann daraus nicht geschlossen werden, der erzieherische
Zweck disziplinarischer Massnahmen sei angesichts des gelockerten Verhältnisses
zwischen dem Staat und seinem Personal nicht mehr angemessen. Der lenkende
Charakter der Massnahmen gemäss § 24 PG entspricht einem erzieherischen Zweck.
Die Ausführungen im Ratschlag stellen vielmehr eine Begründung für den Verzicht
disziplinarische Massnahmen mit pönalem Charakter dar. In der Literatur wird
die Ansicht vertreten, der Verzicht auf die Amtsdauer lockere die Bindung der
Angestellten zum Staat so stark, dass sich disziplinarische Sanktionen zur
Durchsetzung der Ordnung in der Verwaltung und zur Wahrung ihres Ansehens kaum
mehr rechtfertigen liessen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 2069). Daraus kann 
entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober
2020, Ziff. 47 und 61)  nicht abgeleitet werden, dass das Verhalten eines
einzelnen Mitarbeiters das Ansehen einer Verwaltungsbehörde nicht hinreichend
gefährden könne, um eine Massnahme gemäss § 24 PG ohne pönalen Charakter zu
rechtfertigen. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass das
Verhalten eines Polizeibeamten dem Ansehen der Kantonspolizei schaden und eine
Massnahme gemäss § 24 PG (im erwähnten Fall ein Verweis) zur Sicherstellung des
Ansehens der Kantonspolizei gerechtfertigt sein kann (vgl. VGE VD.2012.99 vom
23. September 2013 E. 4 f.).

3.2Der
Rekurrent ist seit dem 21. April 1988 bei der Kantonspolizei Basel-Stadt
angestellt. Seit dem 1. Mai 2010 war er als Ressortleiter tätig, zunächst im
Rang eines Wm 1 und ab dem 1. Februar 2015 im Rang eines Fw 1. Er macht
geltend, in den fast 30 Jahren Dienst bei der Kantonspolizei bis zum Vorfall
vom 9. April 2017 habe er nie eine bedeutende oder erhebliche Pflichtverletzung
begangen (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 20, 23 und 44).
Zwar trifft es zu, dass die Kantonspolizei dem Rekurrenten vor den Vorfällen
vom 9. April 2017 keine «bedeutende oder erhebliche» Pflichtverletzung
nachweisen kann. Allerdings sind dem Rekurrenten doch einige Verfehlungen vorzuwerfen.

Am 5. September
1997 wurde gegen den Rekurrenten eine Disziplinarverfügung wegen Verstosses
gegen das damals noch geltende Beamtengesetz bzw. gegen die Dienstvorschrift im
Zusammenhang mit einem Einbruch im Waaghof vom 24./25. Dezember 1996 erlassen
(Stellungnahme der Kantonspolizei vom 8. Mai 2019, Ziff. 5). Im
Disziplinarentscheid vom 5. September 1997 stellte der Vorsteher des damaligen
Polizei- und Militärdepartements fest, das Verhalten des Rekurrenten in der
ersten Hälfte des Nachtdiensts vom 24./25. Dezember 1996 in der Polizeiwache
Heuwaage sei als Verstoss gegen die Disziplin und die entsprechenden
Dienstvorschriften zu qualifizieren. Sein Fehler erreiche aber nicht das
Ausmass, das auch einer Disziplinarmassnahme bedürfe. Es könne deshalb bei ihm
von einer solchen wegen leichten Verschuldens abgesehen werden. Er werde aber
ermahnt, sich künftig eines deutlich höheren Engagements zu befleissigen.
Konkret soll der Verstoss gegen die Disziplin und die entsprechenden
Dienstvorschriften darin bestanden haben, dass sich der Rekurrent in der ersten
Hälfte des Nachtdiensts ausser mit der Vorbereitung des Nachtessens «nicht
durch übermässiges Engagement ausgezeichnet» habe, wobei namentlich das längere
Anschauen eines Fernsehfilms im Aufenthaltsraum kritisiert werden müsse.
Allerdings wird festgehalten, dass der vom Rekurrenten zu verantwortende Anteil
seines Verhaltens keinen Einfluss auf das Geschehen gehabt habe
(Disziplinarentscheid vom 5. September 1997, S. 5 f.).

Im Jahr 2003 war
dem Rekurrenten der Führerausweis während eines Monats entzogen (Aktennotiz vom
1. Februar 2003 [Personalakte]; Stellungnahme der Kantonspolizei vom 8. Mai
2019, Ziff. 6). Der Grund für den Führerausweisentzug bestand darin, dass der
Rekurrent auf einer Zufahrt zu einer Autobahnauffahrt ohne Trottoir, Radweg und
Wohnhäuser die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 23 km/h
überschritten hatte, weil er zu wenig auf die Höchstgeschwindigkeit geachtet
hatte (Aktennotiz vom 1. Februar 2003 [Personalakte]). Da die Kantonspolizei
nicht behauptet, dass der Rekurrent die dem Führerausweisentzug zugrunde
liegende Verletzung der Verkehrsregeln im Dienst begangen habe, ist von einem
ausserdienstlichen Fehlverhalten auszugehen. Dementsprechend behauptet der
Rekurrent, der Vorfall habe sich in der Freizeit ereignet (Replik vom 22.
Februar 2021, Ziff. 18).

Am 7. Dezember
2012 parkierte die damalige Freundin und heutige Ehefrau des Rekurrenten einen
Personenwagen. Der Rekurrent und seine damalige Freundin waren der Ansicht,
dass das Parkieren an der betreffenden Stelle gestattet sei (Aktennotiz vom 28.
Juni und 25. Juli 2013). Eine Polizeidienstangestellte stellte eine
Ordnungsbusse aus. Der Rekurrent bemerkte die Ordnungsbusse beim Behändigen des
Personenwagens und begab sich zum Polizeiposten. Gemäss der Darstellung der
Kantonspolizei verlangte er von der Polizeidienstangestellten die Rücknahme der
Ordnungsbusse. Der Rekurrent bestritt dies und erklärte, für den Fall, dass die
Polizeidienstangestellte von der Berechtigung der Busse überzeugt sei, habe er
eine Verzeigung verlangt, damit die Staatsanwaltschaft bzw. das Gericht darüber
befinden könne. Schliesslich erledigte die Polizeidienstangestellte die
Ordnungsbusse ohne Folge. Die Kantonspolizei stellte fest, beim Rekurrenten
liege keine strafrechtlich erfassbare Handlung vor. Sein Verhalten halte jedoch
aufgrund der Machtdistanz von einer Polizeidienstangestellten zu einem
Ressortchef im Grad eines Wm 1 einer ethischen Betrachtung nicht stand. Der
Abteilungsleiter eröffnete dem Rekurrenten, dass er von einem Ressortleiter ein
seinem Grad und seiner Funktion entsprechendes Verhalten erwarte. Der Rekurrent
war mit der Beurteilung der Kantonspolizei einverstanden und räumte ein, dass
er im Nachhinein einen anderen Weg, d.h. über den Dienstchef Verkehrsdienst,
wählen würde (Aktennotiz vom 28. Juni und 25. Juli 2013). Damit steht fest,
dass der Rekurrent unter Ausnützung des Machtgefälles zwischen ihm und der
Polizeidienstangestellten eine seine Partnerin betreffende Busse aus der Welt
schaffen liess. Ob seine Vorgehensweise damals üblich gewesen ist, kann
offenbleiben, weil der Umstand, dass sich andere auch unkorrekt verhalten
hätten, das Verhalten des Rekurrenten nicht unbedenklich erscheinen liesse.
Gerade von Polizeikadern kann erwartet werden, dass sie in solchen Fällen
korrekt vorgehen. Der Vorfall ist daher im Gesamtbild des Rekurrenten negativ
zu würdigen.

3.3§
24 Abs. 1 setzt für die Ergreifung personalrechtlicher Massnahmen voraus, dass
der Mitarbeiter arbeitsvertragliche oder gesetzliche Pflichten verletzt oder
ungenügende Leistungen erbracht hat. Die Kantonspolizei wirft dem Rekurrenten
vor, mehrfach gegen arbeitsvertragliche oder gesetzliche Pflichten verstossen
zu haben.

3.3.1Zunächst
legt die Kantonspolizei dem Rekurrenten zur Last, durch das Fotografieren der
Untersuchungsgefangenen einen schweren und ethisch verwerflichen Eingriff in
die Persönlichkeits- und Grundrechte einer aufgrund ihres Sonderstatus als
inhaftierte Person besonders verletzlichen und dadurch besonders
schützenswerten Person begangen zu haben (vgl. Verfügung vom 14. Dezember 2018,
E. 12).

Das
Fotografieren der Gefangenen durch den Rekurrenten stellt einen Eingriff in
deren Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gemäss Art. 13 Abs. 2 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) (vgl.Diggelmann,
in: Basler Kommentar, 2015, Art. 13 BV N 32 f.) oder deren Recht am eigenen
Bild gemäss Art. 28 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210)
(vgl.Meili, in: Basler Kommentar,
5. Aufl. 2014, Art. 28 ZGB N 19 ff.) dar, je nachdem, ob es als staatliches
oder privates Handeln qualifiziert wird. Es ist deshalb widerrechtlich, wenn es
nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt
und verhältnismässig ist (vgl. Art. 36 Abs. 13 BV) bzw. nicht durch
Einwilligung der Verletzten, durch ein überwiegendes privates oder öffentliches
Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt ist (vgl. Art. 28 Abs. 2 ZGB).

Zwar gab die
Ausführung des Bewachungsauftrags und damit eine dienstliche Verrichtung Anlass
zum Fotografieren der bewachten Person. Doch obwohl das Fotografieren damit im
Dienst geschah, handelte der Rekurrent dabei nicht dienstlich, weil er das Foto
nicht (primär) zu dienstlichen Zwecken aufnahm. Das Fotografieren ist somit als
privates Handeln zu qualifizieren und mithin nach Art. 28 ZGB zu beurteilen.
Eine Einwilligung oder ein überwiegendes privates Interesse als
Rechtfertigungsgründe sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Folglich setzte
die Rechtfertigung des Fotografierens voraus, dass dieses zur Erfüllung des
dienstlichen Auftrags des Rekurrenten erforderlich gewesen wäre (überwiegendes
öffentliches Interesse). Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, ist das
Fotografieren zur Erfüllung der Aufgabe des Rekurrenten nicht erforderlich
gewesen (vgl. oben E. 2.2.5). Folglich verletzte der Rekurrent gemäss Art. 28
ZGB die Untersuchungsgefangene widerrechtlich in ihrem Recht am eigenen Bild
und damit in ihrer Persönlichkeit, indem er das Foto der
Untersuchungsgefangenen aufgenommen und dem Gfr B____ gezeigt hat.

Gemäss § 22 PolG
geloben die Angehörigen des Polizeikorps, die Grundfreiheiten und die Rechte
der Menschen zu achten und zu schützen, die Verfassung und die Gesetze ihrem
Sinn und Zwecke nach korrekt und gerecht anzuwenden, die Anordnungen des
Regierungsrates und ihrer Vorgesetzten zu befolgen, ihre Pflichten ohne Ansehen
der Person, vorurteilslos und unbestechlich, nach bestem Wissen und Gewissen zu
erfüllen, sich streng an die Wahrheit zu halten und Verschwiegenheit über alles
zu bewahren, was das Amtsgeheimnis und die Persönlichkeitsrechte geheim zu halten
gebieten, ihre Kraft und Initiative zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Dienste und
zum Schutz der Allgemeinheit einzusetzen und mit ihrem Verhalten stets zum
guten Ansehen der Kantonspolizei beizutragen. Der Inhalt dieses Gelübdes ist
als gesetzliche Pflicht der Polizeibeamten zu qualifizieren. Wie soeben
erwogen, geloben die Angehörigen des Polizeikorps unter anderem, die Verfassung
und die Gesetze ihrem Sinn und Zweck nach korrekt und gerecht anzuwenden.
Folglich ist die vorstehend festgestellte Verletzung von Art. 28 ZGB auch als
Verletzung des Gelübdes nach § 22 PolG zu qualifizieren.

Gemäss § 12 Abs.
2 PG haben die Mitarbeiter die ihnen übertragenen Aufgaben sorgfältig,
gewissenhaft und wirtschaftlich auszuführen und dabei die Interessen des
Arbeitgebers zu wahren. Damit wird unter anderem eine besondere Treuepflicht
gegenüber dem Kanton als Arbeitgeber zum Ausdruck gebracht (VGE VD.2019.177 vom
27. Mai 2020 E. 5.2.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Die Polizeibeamten
unterliegen gemäss § 20 Abs. 2 PolG einer besonderen Treuepflicht gegenüber dem
Staat und legen ein Gelübde ab. Inwiefern die besondere Treuepflicht gemäss § 20
Abs. 2 PolG über die in § 12 Abs. 2 PG statuierte besondere Treuepflicht
hinausgehen sollte, ist nicht ersichtlich (vgl. VGE VD.2017.150 vom 14. Mai
2018 E. 3.2) und wird von der Kantonspolizei nicht dargelegt. Die für alle
Mitarbeiter geltende Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG gebietet diesen, die
Interessen des Kantons als Arbeitgeber, insbesondere dessen Autorität und Integrität,
zu wahren und die eigenen Interessen gewichtigen öffentlichen Interessen
nötigenfalls unterzuordnen (VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3,
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Die Treuepflicht besteht gegenüber dem
Kanton als solchem und nicht gegenüber einer bestimmten Verwaltungseinheit
(vgl. BGE 136 I 332 E. 3.2.1;Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 2038;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 42). Der Hauptinhalt der Treuepflicht besteht in der Pflicht, alles
zu unterlassen, was den Interessen des Arbeitgebers schaden könnte (VGE
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2, 767/2006 vom 14. September 2007 E. 4.1).
Die Treuepflicht verbietet den Mitarbeitern auch ungebührliches Verhalten
gegenüber dem Arbeitgeber, den Vorgesetzten, Arbeitskollegen und Untergebenen
(VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2, mit Hinweisen). Dies gilt ebenfalls
für ungebührliches Verhalten gegenüber mit dem Arbeitgeber in geschäftlicher
Beziehung stehenden Dritten, sofern diese Beziehung dadurch belastet wird (vgl.Emmel, in: Huguenin/Müller-Chen
[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 3. Auflage, Zürich 2016, Art.
321a OR N 2;Staehelin, in:
Zürcher Kommentar, 4. Auflage 2006, Art. 321a OR N 20). Je höher die
betriebliche Stellung der Mitarbeiter ist, desto höher sind die Anforderungen
an ihre Treuepflicht. Leitende Angestellte unterliegen deshalb einer erhöhten
Treuepflicht (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2, mit Hinweisen).
Grundsätzlich bezieht sich die Treuepflicht nur auf das dienstliche Verhalten.
Sie kann aber auch ausserdienstliches Verhalten beschlagen. Im
ausserdienstlichen Bereich werden an die Treuepflicht aber nicht die gleich
hohen Anforderungen gestellt wie im dienstlichen Bereich (VGE VD.2017.150 vom
14. Mai 2018 E. 3.2; vgl. VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3). Die
Treuepflicht wird durch die eigenen überwiegenden Interessen der Mitarbeiter
begrenzt. Der konkretisierte Inhalt der Treuepflicht ist insofern stets auch
das Ergebnis einer Interessenabwägung (VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E.
5.2.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 3.2). Das widerrechtliche Fotografieren
war geeignet, das Ansehen der Kantonspolizei beim Universitätsspital und das
Vertrauen des Universitätsspitals in die korrekte Erfüllung der polizeilichen
Aufgaben zu beeinträchtigen. Folglich hat der Rekurrent damit auch gegen seine
Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG und § 20 Abs. 2 PolG verstossen.

Im Rapport vom
6. April 2017, der den Bewachungsauftrag enthält, wird ausdrücklich
festgehalten, dass die Hausordnung des Spitals zu respektieren sei. Gemäss
Ziff. 5 der Allgemeinen Hausordnung des Universitätsspitals Basel vom 7. April
2014 waren private Fotoaufnahmen, insbesondere auch mit Mobiltelefonen, von
Patientinnen und Patienten sowie Mitarbeitenden unter Vorbehalt einer
Einwilligung bzw. Erlaubnis verboten. Unter privaten Fotoaufnahmen sind
Aufnahmen zu verstehen, für die keine dienstliche Notwendigkeit besteht (VGE
VD.2017.262 vom 24. August 2018 E. 4.3.2). Der Rekurrent fotografierte die
Untersuchungsgefangene zwar im Rahmen des Dienstes, aber ohne dienstlichen
Bezug. Das Foto ist mangels dienstlicher Notwendigkeit als nicht dienstlich zu
qualifizieren (vgl. oben E. 3.3.1). Damit steht fest, dass der Rekurrent durch
das private Fotografieren der Untersuchungsgefangenen auch den
Bewachungsauftrag und die Hausordnung des Universitätsspitals verletzt hat.

Für den Fall,
dass das Fotografieren als unzulässiges Mittel zur Erfüllung seines Auftrags
qualifiziert würde, macht der Rekurrent Folgendes geltend: Es könne ihm nicht
vorgeworfen werden, dass er irrtümlich von einem zulässigen Mittel ausgegangen
sei. Er sei nämlich ohne nähere Information mit einer ihm völlig unvertrauten
Aufgabe betraut worden (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 54).
Dieser Einwand ist unbegründet. Zum einen legt das Verhalten des Rekurrenten
nach dem Fotografieren den Schluss nahe, dass er sich sehr wohl bewusst gewesen
ist, etwas Unzulässiges zu tun. Gemäss der insoweit unbestrittenen Darstellung
von B____ antwortete der Rekurrent auf den wiederholten Hinweis der
Pflegepersonen, Fotografieren sei im Spital nicht gestattet, er kenne die
Gesetze in- und auswendig. Auch das Leugnen des Fotografierens gegenüber dem
Personal legt nahe, dass der Rekurrent sich bewusst gewesen ist, dass Fotografieren
verboten ist. Zum andern handelt es sich bei der Spitalbewachung um einen
Einsatz im Bereich einer Basisfunktion, die jeder, der eine Polizeiausbildung
abgeschlossen hat, ohne besondere Schulung ausüben kann, wie die
Personalrekurskommission zutreffend festgestellt hat (angefochtener Entscheid,
E. 7.1). Die Möglichkeit, sich mit blossem Auge ein Bild von der
Untersuchungsgefangenen zu machen, wenn eine Identifikation zur Erfüllung des
Bewachungsauftrags für erforderlich gehalten wird, ist so nahe liegend, dass
sie dem Rekurrenten bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit nicht hätte entgehen
können.

3.3.2Die
Kantonspolizei wirft dem Rekurrenten sodann vor, indem er sich gegenüber einem
Arbeitskollegen grob abschätzig über die Untersuchungsgefangene geäussert habe,
habe er gegen elementare ethische Grundsätze, das Werte- und Bekenntnissystem
der Kantonspolizei, das Gelübde gemäss § 22 PG und die besondere Treuepflicht
gemäss § 20 Abs. 2 PolG verstossen (vgl. Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. 12
und 15; Stellungnahme vom 8. Mai 2019, Ziff. 19).

Die
Kantonspolizei legt den Mitarbeitern mittels eines Werte- und Bekenntnissystems
in den jährlichen Mitarbeitergesprächen dar, welche Verhaltensweisen sie als
Werte und Unwerte definiert. Das Werte- und Bekenntnissystem bildet eine
wichtige Grundlage einer rechtsstaatlichen und bürgerverpflichteten Polizei.
Die Mitglieder des Polizeikorps bekennen sich darin unter dem Wert
«Bevölkerungsorientiertes Verhalten» unter anderem dazu, «die Menschenrechte
[zu] beachten und [zu] schützen», und unter dem Wert «Wertschätzung» unter
anderem dazu, «jeden Menschen, unabhängig von Herkunft und Stellung, ernst [zu]
nehmen» (vgl. Beilage 3 zur Stellungnahme der Kantonspolizei vom 8. Mai 2019
[Akten PRK 25/2018, S. 196202]). Das Werte- und Bekenntnissystem der
Kantonspolizei stellt eine Weisung des Arbeitgebers gemäss § 12 Abs. 1 PG dar,
mit der die Arbeits- und Treuepflicht der Mitarbeiter konkretisiert wird. Mit
seinen bewusst abschätzigen Äusserungen über die Untersuchungsgefangene (vgl.
oben E. 2.2.3) verletzte der Rekurrent die vorstehend zitierten Werte und
Bekenntnisse. Damit verstiess er gegen arbeitsrechtliche Pflichten.

Die bewusst
abschätzige Äusserung des Rekurrenten, die Untersuchungsgefangene sehe
«scheisse» aus, verstösst ausserdem sowohl gegen das Gelübde als auch gegen die
allgemeine Treuepflicht (vgl. zum Gelübde und zur Treuepflicht oben E. 3.3.1).
Sie stellt im Gesamtzusammenhang eine inakzeptable Verhaltensweise eines
Kaderangehörigen der Kantonspolizei dar. Die Polizei darf auf eine Korpskultur
bauen, in der zu bewachende Personen nicht abschätzig behandelt und lächerlich
gemacht werden.

3.3.3Die
Kantonspolizei wirft dem Rekurrenten des Weiteren vor, er habe sich gegenüber
dem Pflegepersonal durch das vehemente Leugnen des Fotografierens nicht nur
unfreundlich, sondern auch rechthaberisch, besserwisserisch und eines
Polizisten unwürdig verhalten. Er habe damit das gute Ansehen der
Kantonspolizei gefährdet, das diese bei Ärzten und Mitarbeitenden des Pflegepersonals
im Universitätsspital geniesse. Dadurch habe der Rekurrent gegen die besondere
Treuepflicht und in grober Weise gegen das Werte- und Bekenntnissystem
verstossen (vgl. Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. 12 und 15).

Wie vorstehend
eingehend dargelegt worden ist, hat der Rekurrent das Fotografieren
wahrheitswidrig beharrlich bestritten und sich rechthaberisch verhalten, als er
von Mitarbeitenden des Universitätsspitals mit seinem unzulässigen Verhalten
konfrontiert worden ist (oben E. 2.2.4). Damit ist erstellt, dass der Rekurrent
einen groben Mangel an Sensibilität hinsichtlich der Einhaltung von Regeln und
hinsichtlich des Umgangs mit Angestellten fremder Organisationseinheiten an den
Tag gelegt hat, wie die Personalrekurskommission zutreffend erwog (vgl.
angefochtener Entscheid, E. 7.3 und 8). Dieses Verhalten gegenüber dem
Spitalpersonal ist als ungebührlich zu qualifizieren und wiegt nicht leicht. Dass
ein solches Verhalten der Organisation zugerechnet wird, wenn ein Kadermitarbeiter
wie der Rekurrenten als Fw 1 sich so verhält, ist notorisch. Es beschädigt das
Ansehen der Kantonspolizei und das Vertrauen in die korrekte Erfüllung der
polizeilichen Aufgaben. Dies steht unabhängig davon fest, ob im Einzelfall eine
förmliche Beschwerde gegen das Verhalten erhoben wird. Folglich verstiess der
Rekurrent mit seinem Verhalten gegenüber dem Spitalpersonal gegen seine
Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG und § 20 Abs. 2 PolG und gegen das Werte-
und Bekenntnissystem. Zudem brach er sein Gelübde gemäss § 22 PolG, mit dem er
unter anderem gelobt hatte, sich streng an die Wahrheit zu halten.

3.3.4Die
Kantonspolizei legte dem Rekurrenten schliesslich zu Last, dass er gegenüber
dem Gfr B____ anzügliche Bemerkungen gemacht und ihm intime Fotos gezeigt hat (vgl.
Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. I.3.3 und 3.4; oben E. 2.3). Dadurch
beeinträchtigte er seinen Kollegen in dessen nach Art. 28 ZGB geschützten
Persönlichkeit. Die dem Rekurrenten deswegen mit Schreiben vom 23. Januar 2019
auferlegte Bewährungsfrist bis zum Januar 2020 lief ohne Beanstandungen ab.
Dass die diesbezüglichen Vorwürfe deshalb für die Beurteilung der Massnahmen
gemäss § 24 PG gänzlich ausser Acht bleiben müssten, wie der Rekurrent geltend
macht (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 67), trifft nicht zu. Die
diversen gegen den Rekurrenten erhobenen Vorwürfe sind in einem
Gesamtzusammenhang zu würdigen und die Vorwürfe betreffend die anzüglichen
Bemerkungen und das Zeigen intimer Fotos passen nahtlos in das vom Rekurrenten
abgegebene Bild eines Kadermitarbeiters, der seiner Vorbildfunktion nicht
gerecht wird (vgl. hierzu sogleich E. 3.4). Immerhin ist dem Rekurrenten im
Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung aber zu Gute zu halten, dass er sich
seither diesbezüglich  bei hängigem personalrechtlichen Verfahren  bewährt
hat.

3.3.5Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass der Rekurrent durch das Fotografieren der
Untersuchungsgefangenen diese gemäss Art. 28 Abs. 2 ZGB widerrechtlich in ihrem
Recht am eigenen Bild und mithin in ihrer Persönlichkeit verletzt sowie gegen
sein Gelübde nach § 22 PolG, seine besondere Treuepflicht gemäss § 12 Abs. 2 PG
und § 20 Abs. 2 PolG, den Bewachungsauftrag und die Hausordnung des
Universitätsspitals verstossen hat (vgl. oben E. 3.3.1). Seine abschätzigen Äusserungen
über das Aussehen der Untersuchungsgefangenen widersprechen dem Werte- und
Bekenntnissystem der Kantonspolizei, dem Gelübde gemäss § 22 PG und der
besonderen Treuepflicht (oben E. 3.3.2). Sein Verhalten gegenüber dem
Spitalpersonal gefährdete das gute Ansehen der Kantonspolizei. Dadurch
verstiess der Rekurrent erneut seine besondere Treuepflicht, das Werte- und
Bekenntnissystem sowie sein Gelübde (oben E. 3.3.3). Schliesslich
beeinträchtige der Rekurrent mit seinen anzüglichen Bemerkungen und dem Zeigen
intimer Fotos einen Kollegen in seiner Persönlichkeit (oben E. 3.3.4). Mithin
verletzte er arbeitsvertragliche und gesetzliche Pflichten, wie es § 24 Abs. 1
für die Ergreifung geeignete Massnahmen, um die geordnete Aufgabenerfüllung
wieder sicherzustellen, voraussetzt.

3.4

3.4.1Die
ergriffene personalrechtliche Massnahme nach § 24 PG muss verhältnismässig sein
im Sinn von Art. 5 Abs. 2 BV und § 5 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV, SG 111.100). Dies bedeutet, dass sie geeignet sein muss, das
angestrebte Ziel zu erreichen (Eignung oder Geeignetheit), sie nicht weiter
gehen darf als zur Zielerreichung notwendig (Erforderlichkeit oder
Notwendigkeit) und in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel
stehen muss (Zumutbarkeit oder Verhältnismässigkeit im engeren Sinne) (VGE
VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.2). Da die Massnahmen gemäss § 24 PG die
Sicherstellung der geordneten Aufgabenerfüllung bezwecken, muss die Massnahme
zur Gewährleistung der ordnungsgemässen Aufgabenerfüllung geeignet und
erforderlich sein. § 24 PG räumt der Anstellungsbehörde bei der Wahl des
geeigneten Mittels einen erheblichen Ermessensspielraum ein (VGE VD.2013.61 und
VD.2013.82 vom 30. September 2014 E. 2.3.4.2). Diesen hat das
Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2013.61 und VD.2013.82 vom 30.
September 2014 E. 2.3.4.2). Die Beweislast für die Voraussetzungen einer
Massnahme gemäss § 24 PG trägt die Anstellungsbehörde (vgl. zum GanzenMeyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O.,
S. 184).

3.4.2Die
Kantonspolizei erwog zur Verhältnismässigkeit der ergriffenen Massnahmen, dass
aufgrund der Vorkommnisse eine personalrechtliche Massnahme zwingend
erforderlich sei, da das Verhalten den Rekurrenten nicht einfach ohne
Konsequenzen hingenommen werden könne. Sie habe eine Kündigung wegen schwerer
Pflichtverletzung in Betracht gezogen. Eine solche wäre auch möglich gewesen.
Gegenüber einer Kündigung sei die Versetzung eine mildere Massnahme. Insofern
sei die Versetzung die geeignete Massnahme, um die geordnete Aufgabenerfüllung
sicherzustellen (Verfügung vom 14. Dezember 2018, E. 18).

Auch die
Personalrekurskommission kam zum Ergebnis, dass die Anstellungsbehörde dem
Rekurrenten die Vorgesetztenfunktion habe absprechen dürfen, ohne damit
unverhältnismässig gehandelt zu haben. Der Rekurrent verunmögliche durch sein
Verhalten der Kantonspolizei, ihn in fremden Organisationseinheiten
einzusetzen, da er einen groben Mangel an Sensibilität hinsichtlich der Einhaltung
von Regeln und hinsichtlich des Umgangs mit Angestellten fremder
Organisationseinheiten an den Tag gelegt habe. Als Vorgesetzter würde er solche
Einsätze nicht mehr mit dem Vertrauen des Arbeitgebers bewältigen können, weil
entsprechendes Fehlverhalten als Vorgesetzter oder Höherrangiger in der
äusseren Wahrnehmung sich noch verstärkt negativ auf den Ruf der Kantonspolizei
auswirke und zugleich die Vorbildfunktion verletzt werde. Es treffe zu, dass
die angeordnete lohn- und gradmässige Degradierung in die Funktion eines
Polizisten im Rang eines Wm mbA für den Rekurrenten einschneidend sei. Ein
blosser schriftlicher Verweis als nächst mildere Massnahme erscheine vorliegend
aber als ungeeignet, das Ziel der Massnahme zu erreichen, bestehe dieses doch
gerade darin, weiteren Rufschaden der Polizei durch Fehlverhalten von
Rangoberen mit Aussenwirkung unter allen Umständen zu vermeiden. Dieses
Interesse sei bei der exponierten Arbeit von Polizeibeamten, die immerhin das
staatliche Gewaltmonopol ausübten, sehr hoch zu gewichten. Während fast des
gesamten Verfahrens sei jeglicher Ausdruck von Einsicht ausgeblieben. Noch in
der schriftlichen Rekursbegründung habe sich der Rekurrent auf den Standpunkt
gestellt, sich nicht unangemessen gegenüber dem Personal verhalten zu haben.
Erst in der Sitzung vom 4. Juni 2020 habe er eingeräumt, sich nicht «optimal»
verhalten zu haben. Das lasse jedoch immer noch nicht auf eine tiefere Einsicht
schliessen, die genügende und nachhaltige Sicherheit für zukünftiges Verhalten
bedeuten könnte. Auch das Fotografieren habe der Rekurrent bis zuletzt zu
rechtfertigen versucht. So könne bei der Interessenabwägung keine günstige
Ausgangslage für eine tiefgreifende Verhaltenseinsicht zugunsten des
Rekurrenten berücksichtigt werden. Sein Interesse, in der bisherigen Funktion
zu bleiben, müsse angesichts dieser Umstände als geringer bewertet werden als
das Interesse der Kantonspolizei, weiteren allfälligen Schaden abzuwenden, der
bei einer Belassung des Rekurrenten in der bisherigen Position drohen würde
(angefochtener Entscheid, E. 8).

3.4.3Der
Rekurrent rügt in seiner Rekursbegründung an das Verwaltungsgericht
zusammengefasst, dass es der Kantonspolizei am erforderlichen Interesse an den
ergriffenen Massnahmen fehle (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 69
und 70). Selbst wenn besondere Schutzmassnahmen gegen den Rekurrenten
gerechtfertigt wären, wäre die Degradierung und Lohnreduktion
unverhältnismässig. Die Degradierung sei keine verhältnismässige Massnahme zur
Vermeidung weiteren Rufschadens der Kantonspolizei. Es bestehe kein Anlass, zur
Verwirklichung dieses öffentlichen Interesses besondere Massnahmen gegen den
Rekurrenten zu ergreifen. Wäre ein solcher Anlass gegeben, so stünden mit dem
Verweis und einer eventuellen Bewährungsfrist geeignete, erheblich mildere
Mittel offen, die einschneidenderen Massnahmen vorausgehen müssten. Die
unmittelbare Degradierung sei nicht erforderlich zur Vermeidung weiteren
Rufschadens und sie sei auch nicht einmal besser, sondern schlechter geeignet als
mildere Massnahmen, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Schliesslich stehe der
Nutzen der Degradierung zum Schutz des Rufs der Polizei in keinem angemessenen
Verhältnis zum gravierenden Eingriff in die Interessen des Rekurrenten
(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 7174).

3.4.4Der
Rekurrent verletzte während der Ausführung des Bewachungsauftrags vom 9. April
2017 eine ganze Reihe arbeitsvertraglicher und gesetzlicher Pflichten (vgl.
oben E. 3.3.5). Die heimliche Aufnahme der Untersuchungsgefangenen primär zu
nicht dienstlichen Zwecken verbunden mit den derben und abschätzigen
Bemerkungen zu deren Aussehen im Rahmen einer von «Dirty Talk» geprägten
Konversation mit dem Kollegen wiegt schwer. Die Kantonspolizei verfolgt
berechtigterweise das Anliegen, solche Verhaltensweisen im Korps nicht zu
dulden. Sie darf auf eine Korpskultur bauen, in der zu bewachende Personen
nicht abschätzig behandelt und lächerlich gemacht werden. Entgegen der Ansicht
des Rekurrenten kann damit keine Rede davon sein, dass es der Kantonspolizei am
erforderlichen Interesse an den ergriffenen Massnahmen fehlt. Im
Gesamtzusammenhang wiegen die vorgenannten Pflichtverletzungen und das nicht zu
tolerierende Verhalten gegenüber dem Spitalpersonal keinesfalls leicht. Indem
der Rekurrent das Fotografieren nach wie vor zu rechtfertigen versucht und
daran festhält, Fotografieren nicht generell abgestritten zu haben, lässt er
Einsicht und Reue vermissen. Negativ im Gesamtbild des Rekurrenten zu würdigen
sind auch sein Verhalten im Dienst während des Einbruchs im Waaghof vom 24./25.
Dezember 1996 und sein inkorrektes Vorgehen im Zusammenhang mit der
Verkehrsbusse gegen seine Partnerin vom 7. Dezember 2012 (vgl. oben E. 3.2).

Erschwerend
kommt hinzu, dass der Rekurrent die vorstehend erwähnten Pflichtverletzungen im
Rang eines Fw 1 beging. Er trat damit gegenüber der Untersuchungsgefangenen,
dem Gfr B____ und dem Spitalpersonal rangmässig als Mitglied des Polizeikaders
auf. Sowohl Mitarbeiter mit einer Vorgesetzten- bzw. Führungsfunktion als auch
Mitarbeiter mit einem vergleichsweise höheren Rang haben eine Vorbildfunktion.
Zu den Anforderungen an Mitarbeiter mit einer Vorgesetzten- bzw.
Führungsfunktion und Mitarbeiter mit einem vergleichsweise höheren Rang gehört
deshalb auch die Vorbildeignung, wie die Personalrekurskommission richtig
festgestellt hat (vgl. angefochtener Entscheid, E. 7.5). Eine solche
Vorbildeignung sprach die Kantonspolizei dem Rekurrenten aufgrund der Vielzahl
seiner vorgenannten Verfehlungen zu Recht ab (Verfügung vom 14. Dezember 2018,
E. 16).

Die Verletzung
arbeitsvertraglicher und gesetzlicher Pflichten des Rekurrenten wiegen umso
schwerer, weil sie sich während eines hängigen personalrechtlichen Verfahrens
zutrugen. Dass die diesem Verfahren zugrunde liegende Verfügung sich
nachträglich als unrichtig erwiesen hat, spielt dabei keine Rolle. Im Zeitpunkt
der Spitalbewachung vom 9. April 2017 war der Rekurs des Rekurrenten gegen die
Verfügung der Kantonspolizei vom 1. März 2017 nämlich bei der
Personalrekurskommission hängig. Deshalb hätte der Rekurrent besonderen Anlass
zu einem korrekten Verhalten gehabt. Dass der Rekurrent trotzdem das
beanstandete Verhalten an den Tag gelegt hat, zeigt, dass er sich auch dann
nicht korrekt verhalten kann, wenn man es aufgrund der gesamten Umstände
berechtigterweise in besonderer Weise erwarten würde. Immerhin hielt er später
aber  ebenfalls bei hängigem personalrechtlichen Verfahren  die Auflage ein,
während einer Bewährungsfrist im Dienst keine Bilder und Videos von Frauen in intimen
Situationen zu zeigen und keine anzüglichen Bemerkungen gegenüber Kolleginnen
und Kollegen zu machen (vgl. oben E. 3.3.4).

3.4.5§
24 PG räumt der Anstellungsbehörde bei der Wahl des geeigneten Mittels einen
erheblichen Ermessensspielraum ein. Diesen hat das Verwaltungsgericht zu
respektieren (vgl. oben E. 3.4.1, mit Hinweisen). Dies steht im Einklang mit
der bundesgerichtlicher Rechtsprechung, wonach Rechtsmittelbehörden, die befugt
sind, die Angemessenheit personalrechtlicher Entscheide zu überprüfen, sich
diesbezüglich eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen haben. Soweit der
Gesetzgeber mit einer offenen Normierung der verfügenden Behörde eine zu
respektierende Entscheidungsbefugnis einräumen wollte, darf und muss die
Rechtsmittelbehörde ihre Kognition entsprechend einschränken. Die Beurteilung
der Arbeitsleistung ist in allererster Linie Sache der unmittelbaren
Vorgesetzten. Die Rechtsmittelbehörden stossen bei der notwendigerweise
punktuellen Überprüfung der über eine längere Zeit erbrachten Arbeitsleistungen
an ihre Grenzen. Zudem lassen sich die innerbetrieblichen Auswirkungen
personalrechtlicher Entscheide durch Aussenstehende oft nur schwer abschätzen
(BGer 8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4, mit Hinweisen).

Im Sinn dieser
Rechtsprechung ist es in erster Linie Aufgabe der Kantonspolizei festzustellen,
welche Anforderungen an die Vorbildfunktion und damit auch an die
Vorgesetztenfunktion sie bei einem Mitarbeiter stellen möchte. Entsprechend ist
es auch primär Sache der Kantonspolizei zu beurteilen, welche
personalrechtlichen Massnahmen geeignet, erforderlich und zumutbar sind, wenn
Vorgesetzte ihrer Funktion nicht mehr gerecht werden. Die Umstände, auf welche
die Kantonspolizei sich vorliegend für ihre entsprechende Würdigung bezieht, sind
aufgrund des von den Vorinstanzen zutreffend gewürdigten Sachverhalts genügend
qualifiziert. Die Pflichtverletzungen des Rekurrenten wiegen in ihrer
Gesamtheit schwer. Hinzu kommt, dass aufgrund der fehlenden Einsicht und Reue
des Rekurrenten die Gefahr künftiger Pflichtverletzungen besteht. Pflichtverletzungen
eines vorgesetzten Polizisten von der Art der vom Rekurrenten begangenen wären
geeignet, das Ansehen der Kantonspolizei zu beeinträchtigen und das Vertrauen
der Bevölkerung in die korrekte Erfüllung der polizeilichen Aufgaben zu
erschüttern. Die Gefahr künftiger Pflichtverletzungen des Rekurrenten muss die
Kantonspolizei durch personalrechtliche Massnahmen verhindern können. Die
Erteilung eines Verweises als mildere Massnahme vermöchte beim Rekurrenten
nicht, diese Gefahr zu bannen, wie seine Verfehlungen während eines laufenden
personalrechtlichen Verfahrens zeigen. Ausserdem werden durch die
ausgesprochenen personalrechtlichen Massnahmen diejenigen Polizistinnen und
Polizisten gestärkt, die Tag für Tag einen vorbildlichen Dienst leisten. Auch
vor diesem Hintergrund ergriff die Kantonspolizei mit der Änderung des
Aufgabengebiets des Rekurrenten sowie seiner lohn- und gradmässigen Rückstufung
geeignete, erforderliche und zumutbare Massnahmen, um die geordnete
Aufgabenerfüllung wieder sicherzustellen. Demzufolge erweisen sich die
Erwägungen der Kantonspolizei und der Personalrekurskommission zur
Verhältnismässigkeit der ergriffenen Massnahmen nach § 24 PG als zutreffend.

4.

4.1Der
Rekurrent rügt eine Verletzung der Berufsfreiheit gemäss Art. 27 Abs. 1 BV und
§ 11 Abs. 1 lit. s KV (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6a). Diese
Rüge ist offensichtlich unbegründet. Die Berufsfreiheit ist ein Teilgehalt der
Wirtschaftsfreiheit. Schutzobjekt der Wirtschaftsfreiheit sind nur
privatwirtschaftliche Tätigkeiten. Die Tätigkeit eines Polizeibeamten stellt
hingegen eine nicht geschützte staatliche Tätigkeit dar (vgl.Uhlmann, in: Basler Kommentar, 2015,
Art. 27 BV N 19 ff.;Vallender,
in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 27 BV N 10 und 12 f.).
Der Rekurrent rügt auch eine Verletzung der persönlichen Freiheit
(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6a). Ob die Änderung des
Aufgabengebiets des Rekurrenten einen Eingriff in das Recht auf persönliche
Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV bzw. das Recht auf Achtung des Privatlebens
gemäss Art. 8 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR
0.101) und § 11 Abs. 1 lit. g KV darstellt (zur Möglichkeit der Persönlichkeitsverletzung
vgl. Personalrekursgericht AG, in: AGVE 2009, S. 435, 436 E. 5.4 undMerker/Conradin/Häggi Furrer, a.a.O., N
310), kann offenbleiben, weil dieser gemäss Art. 36 BV bzw. Art. 8 Ziff. 2 EMRK
gerechtfertigt wäre, da die Massnahme verhältnismässig ist (vgl. oben E. 3).

4.2Des
Weiteren macht der Rekurrent geltend, die Änderung seines Aufgabengebiets
verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und das
Willkürverbot (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6b). Er begründet
dies damit, dass sein Fehlverhalten ungleich schärfer sanktioniert worden sei
als vergleichbare Pflichtverletzungen anderer Polizeiangehöriger
(Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 76), nennt aber keine einzige
konkrete Pflichtverletzung eines anderen Polizeiangehörigen, die mit seinen
Pflichtverletzungen vergleichbar wäre. Sein Verweis auf die angeblichen Quellen
öffentlicher Rufschädigung ist unbehelflich, weil nicht ersichtlich ist und vom
Rekurrenten nicht dargelegt wird, wie es der Kantonspolizei hätte möglich sein
sollen, die angeblichen internen Quellen zu identifizieren und Massnahmen gegen
sie zu ergreifen (vgl. oben E. 2.4.1). Willkürlich ist ein Entscheid nur, wenn
er offensichtlich unhaltbar ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn er
zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 605). Davon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein, zumal die
Verfügung vom 14. Dezember 2018 verhältnismässig ist (vgl. oben E. 3).

4.3Der
Rekurrent macht schliesslich geltend, die von der Kantonspolizei gegen ihn
ergriffene Massnahme verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 BV, § 5 Abs. 3 KV), weil die Kantonspolizei ihre vertraglichen
Pflichten, insbesondere ihre Fürsorgepflicht, mehrfach verletzt habe und
weiterhin verletze (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 6c und 78).
Diese Rüge ist unbegründet. Wenn die Kantonspolizei die später von der
Personalrekurskommission aufgehobene Verfügung vom 1. März 2017 nicht erlassen
hätte, hätten sich die Vorfälle, mit denen die vorliegend zu beurteilende
Massnahme begründet wird, zwar nicht unter den gleichen Umständen ereignen
können, weil der Rekurrent eine andere Funktion ausgeübt hätte. Die mit der
Verfügung vom 1. März 2017 angeordneten Massnahmen waren nach dem gewöhnlichen
Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung aber nicht geeignet, die
Pflichtverletzungen des Rekurrenten zu begünstigen. Die Behauptung des
Rekurrenten, seine Situation im Zeitpunkt des Vorfalls vom 9. April 2017 sei
massgeblich auf eine unzureichende Wahrnehmung der Fürsorgepflicht der
Arbeitgeberin zurückzuführen gewesen (Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020,
Ziff. 59), ist unbegründet. Die Mutmassung des Rekurrenten, die Kantonspolizei
oder ihr damaliger Kommandant habe gezielt nach Gründen gesucht, um ihn zu
sanktionieren (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 78), entbehrt
einer belegten Grundlage. Da nicht ersichtlich ist, wie es der Kantonspolizei
hätte möglich sein sollen, die allfälligen internen Quellen der
Medienberichterstattung zu identifizieren (vgl. oben E. 2.4.1), ist der Vorwurf
des Rekurrenten unbegründet, die Kantonspolizei habe ihre Fürsorgepflicht
verletzt, indem sie gegenüber den betreffenden Mitarbeitern keine Massnahmen
ergriffen habe (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober 2020, Ziff. 37, 62 und
78). Die Frage, ob die Kantonspolizei die falschen Darstellungen in der
Medienberichterstattung vom 16. Mai 2017 hätte richtigstellen müssen (vgl. dazu
oben E. 2.4.1), kann offenbleiben. Diese Berichterstattung erfolgte erst nach
den Vorfällen, die Anlass für die vorliegend zu beurteilende Massnahme bilden.
Selbst wenn die Kantonspolizei durch das Unterlassen einer Richtigstellung der
Medienberichterstattung ihre Fürsorgepflicht verletzt hätte, folgte daraus
entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 26. Oktober
2020, Ziff. 78) nicht, dass sie gegen den Grundsatz von Treu und Glauben
verstossen hätte, indem sie gegen ihn eine personalrechtliche Massnahme
ergriffen hat. Die Behauptung des Rekurrenten, die Kantonspolizei
vernachlässige ihm gegenüber beharrlich ihre Schutzpflichten (Rekursbegründung
vom 26. Oktober 2020, Ziff. 78), ist unbegründet.

5.

Aus den
vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Rekurs sich als unbegründet erweist und
daher abzuweisen ist. Das Verfahren ist kostenlos (§ 40 Abs. 4 PG). Aufgrund
seines Unterliegens trägt der Rekurrent seine Vertretungskosten selber. Zu
Gunsten der Vorinstanz und der ursprünglich verfügenden Behörde werden keine
Parteientschädigungen zugesprochen (§ 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:      Der Rekurs wird abgewiesen.

Das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ist
kostenlos.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.