bs_appellationsgericht · VD.2018.230 · 2019-11-05 · de
Submission: Einführung einer hoch-perfomanten Plattform mit integrierter Advanced Analytics (SAP) (GATT/WTO-Abkommen, resp. Staatsvertrag)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2018.230

URTEIL

vom5. November 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer,

lic. iur. Barbara Schneider und Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____ AGRekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

gegen

Bau- und VerkehrsdepartementRekursgegner

Kantonale Fachstelle für
öffentliche Beschaffungen

Münsterplatz 11, 4001 Basel

B____ AGBeigeladene

[...]

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen den
Zuschlagsentscheid des Bau- und Verkehrsdepartements als Beschaffungsstelle für
das Justiz- und Sicherheitsdepartement als Bedarfsstelle vom 28. November 2018

betreffend Submission:

Einführung einer hoch-performanten
Plattform mit integrierter "Advanced Analytics" (SAP)
(GATT/WTO-Abkommen, resp. Staatsvertrag)

Sachverhalt

Das Bau- und
Verkehrsdepartement (nachfolgend Beschaffungsstelle) erteilte am
28. November 2018 den Zuschlag für die Einführung einer hoch-performanten
Plattform mit integrierter "Advanced Analytics" (SAP) für das Justiz-
und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend Bedarfsstelle)
an die B____ AG. Dies wurde am 1. Dezember 2018 unter www.simap.ch sowie
im Kantonsblatt publiziert. Gemäss der Publikation erfolgte der Zuschlag im
freihändigen Verfahren, weil der Beschaffungsgegenstand aus technischen Gründen
nur von einem bestimmten Anbieter geliefert werden könne. Der Zuschlag erfolgte
zu einem Preis von CHF 2'993'784.05, welcher sich aus der Überlassungsvergütung
für die Software von CHF 935'557.55 sowie einer jährlichen auf zehn Jahre
hochgerechneten Softwarepflegevergütung in der Höhe von CHF 205'822.65 ergibt.

Gegen den
Zuschlag erhob die C____ AG am 11. Dezember 2018 beim Appellationsgericht als
Verwaltungsgericht Rekurs. Darin beantragt sie, dass die Zuschlagsverfügung
aufzuheben und ein offenes oder selektives Vergabeverfahren durchzuführen sei.
Eventualiter sei die Rechtswidrigkeit des Zuschlags festzustellen. Auf entsprechenden
Antrag hin wurde dem Rekurs mit verfahrensleitender Verfügung vom 13. Dezember
2018 vorläufig die aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Mit
Vernehmlassungen vom 30. Januar 2019 beantragten sowohl die Beschaffungsstelle als
auch die B____ AG (Beigeladene), auf den Rekurs sei nicht einzutreten.
Eventualiter sei der Rekurs abzuweisen. Die Kosten seien der Rekurrentin
aufzuerlegen. Mit Replik vom 18. März 2019 hielt die C____ AG an ihren Anträgen
im Wesentlichen fest und präzisierte ihre Anträge betreffend die
Akteneinsichtnahme. Sodann teilte sie dem Gericht am 2. April 2019 mit, dass
die Aktiven und Passiven der C____ AG infolge Fusion auf die A____ AG, in
Zürich, übergegangen seien und dass die C____ AG gelöscht worden sei. Davon
wurde Vermerk genommen und fortan die A____ AG als Rekurrentin aufgeführt. Die Beschaffungsstelle
hielt mit Duplik vom 2. Mai 2019 an ihren Anträgen fest und beantragt die Abweisung
der Akteneinsichtsgesuche. Die Beigeladene hielt mit Duplik vom 2. Mai 2019
ebenfalls an ihren Anträgen fest und stellte in Bezug auf die
Akteneinsichtsgesuche der Rekurrentin Anträge zum Schutz ihrer
Geschäftsgeheimnisse. Mit Verfügung vom 13. Mai 2019 stellte das
Verwaltungsgericht der Rekurrentin weitere Unterlagen  zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen
der Beigeladenen teilweise mit Abdeckungen  zu. Die Rekurrentin reichte
daraufhin am 28. Mai 2019 eine Triplik ein. Die Triplik wurde am 5. Juni
2019 den anderen Parteien zur Kenntnisnahme zugestellt.

Die Einzelheiten
der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind,
aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Gemäss
§ 31 lit. f in Verbindung mit § 30 Abs. 1 des Gesetzes über öffentliche
Beschaffungen (Beschaffungsgesetz [BeschG], SG 914.100) kann gegen den Zuschlag
in einem öffentlichen Vergabeverfahren Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben
werden. Angefochten ist im vorliegenden Fall zwar die Zuschlagsverfügung in
einem freihändigen Verfahren. Allerdings muss auch bei einer freihändigen Vergabe
von Aufträgen auf dem Rekursweg überprüft werden können, ob damit das Beschaffungsrecht
(insbesondere die §§ 13 und 19 BeschG) verletzt worden ist, auch wenn es in
einem solchen Fall im Regelfall an einem konkreten Anfechtungsobjekt fehlt (VGE
VD.2015.14 vom 15. Juli 2015 E. 1.2.1, VD.2009.726 vom 6. April 2010 E. 1.2
mit Hinweis auf BGE 131 I 137 E. 2.5 S. 143 und AGE 621/2007 vom 13. Juni 2007;
vgl. auchGalli/Moser/Lang/Steiner,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 1319).
Aufgrund des Umfangs und der Bedeutung der Vergabe im vorliegenden Fall war es
richtig, dass der Zuschlag, auch wenn im freihändigen Verfahren ergangen,
veröffentlicht worden ist, womit der Beigeladenen und anderen potentiellen
Konkurrenten die Möglichkeit eröffnet worden ist, sich gegen den Zuschlag mit
dem Rekurs gemäss § 30 BeschG zu wehren.

1.2Das Verfahren richtet sich gemäss § 30 Abs. 5 BeschG nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
(VRPG, SG 270.100), soweit das Beschaffungsgesetz keine anderen Vorschriften
enthält. Nach § 8 VRPG ist zu prüfen, ob die Vergabebehörde den Sachverhalt
nicht richtig festgestellt, das öffentliche Recht unrichtig angewendet, von
ihrem Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht oder gegen allgemeine
Rechtsgrundsätze oder verfassungsmässige Garantien verstossen hat. Eine Überprüfung
des angefochtenen Entscheids auf seine Angemessenheit hin findet demgegenüber
nicht statt (Art. 16 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen [IVöB, SG 914.500]; vgl. VGE VD.2018.10 vom 27. Oktober 2018
E. 1.3, VD.2014.263 vom 17. Juni 2015 E. 1.3).

1.3Zum
Rekurs an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch den angefochtenen
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat (§ 13 Abs. 1 VRPG). Zur Rekurserhebung sind im Beschaffungsrecht
nicht berücksichtigte Anbietende dann legitimiert, wenn sie bei dessen
Gutheissung eine reelle Chance haben, den Zuschlag selbst zu erhalten oder wenn
die Gutheissung zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in dem
sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das
schutzwürdige Interesse an der Rekursführung (vgl. BGE 141 II 14 E. 4 ff. S. 27
ff.; VGE VD.2016.251 vom 3. April 2017 E. 1.1). Wird in einem Rekurs  wie
vorliegend  geltend gemacht, es sei zu Unrecht ein freihändiges Verfahren
durchgeführt worden, muss die Rekurrentin zur Begründung ihrer Legitimation
aufzeigen, dass sie als potentieller Anbieter die zu beschaffende Leistung
hätte anbieten können (vgl. BGE 141 II 307 E. 6.3 S. 313, 141 II 14 E. 4.2
S. 27 f., 137 II 313 E. 3.3.1 f. S. 320 f.) und eine Offerte eingereicht hätte.
Der Begriff des potentiellen Anbieters wird somit für die Rechtsmittellegitimation
ohne vorgängige Verfahrensteilnahme zum massgeblichen Begriff (vgl.Beyeleret al., BR/DC 2011, S. 129). Da
die Legitimation zur Rekurserhebung gegen Freihandvergaben nur potentiellen
Anbietenden zusteht, hat die Rekurrentin hinreichend substantiiert darzutun,
dass die von ihr angebotene Leistung funktional der freihändig vergebenen entspricht
bzw. dass sie das hinter der Beschaffung stehende Bedürfnis mit einem
entsprechenden bzw. gleichartigen Angebot zu befriedigen vermöchte (Entscheid
des Zürcher Verwaltungsgerichts VB.2015.00780 vom 11. August 2016 E. 3.2).
Wenn ein Rekurrent geltend macht, die Definition des Beschaffungsgegenstands
sei rechtswidrig, genügt es allerdings, dass er bei zulässiger Umschreibung des
Beschaffungsgegenstands die zu beschaffende Leistung hätte anbieten können und
eine Offerte eingereicht hätte (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.3.2 S. 321
f.).

Die Beantwortung
der Frage, ob die Vergabestelle das zu beschaffende Produkt so definiert hat
resp. so hat definieren können, dass als potentielle Anbieterin nur die
Beigeladene in Frage kommt, betrifft somit sowohl die Legitimation der
Rekurrentin als auch die materielle Behandlung des Rekurses. Es handelt sich damit
um einen doppelrelevanten Sachverhalt. Dabei liegt es im Wesen solch
doppelrelevanter Sachverhalte, dass sie sowohl im Rahmen des Eintretens als
auch der materiellen Beurteilung geprüft werden können (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.3.3
S. 322 sowie Entscheid des Verwaltungsgerichts St. Gallen vom 7. April
2017 E. 2.4.32.4.5 und E. 2.6.1, Abschnitt 2; Entscheid des
Verwaltungsgerichts Graubünden vom 26. April 2017 in PVG 2017 S. 254 ff., 258 Nr.
25). Es ist daher angebracht, diese Frage bei der materiellen Behandlung des
Rekurses zu prüfen.

1.4Auf
entsprechende Fristansetzung seitens des Instruktionsrichters in der Verfügung
vom 1. Februar 2019 hat die Rekurrentin kein Gesuch um Durchführung einer Verhandlung
gestellt. Das vorliegende Urteil kann daher, obschon ein Anwendungsfall von
Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) vorliegt, auf dem Zirkulationsweg gefällt
werden (§ 25 Abs. 2 VRPG; VGE VD.2016.251 vom 3. April 2017
E. 1.3).

2.

2.1Die
Beschaffungsstelle macht geltend, im vorliegenden Fall sei eine freihändige
Vergabe zulässig und angezeigt gewesen, weil der Beschaffungsgegenstand aus
technischen Gründen nur von einem bestimmten Anbieter geliefert werden könne.
Sie verweist auf Art. XV Ziff. 1 lit. b des Übereinkommens über das öffentliche
Beschaffungswesen (GAP, SR 0.632.231.422). Gemäss dieser Bestimmung kommen die
Bestimmungen über das offene oder selektive Verfahren nicht zur Anwendung, wenn
bei fehlendem Wettbewerb aus technischen Gründen die Waren oder
Dienstleistungen nur von einem bestimmten Anbieter geliefert werden können und
es keine angemessene Alternative oder keine Ersatzware gibt.

2.2Die
Beweislast für das Vorliegen eines Beschaffungsbedarfs, welcher ausschliesslich
mit den Leistungen bzw. dem Produkt eines einzigen Anbieters befriedigend
gedeckt werden kann, liegt in erster Linie bei der Vergabestelle, die sich zur
Begründung eines Freihandverfahrens auf den Art. XV Ziff. 1 lit. b GPA bzw.
Art. 13 Abs. 1 lit. c der Verordnung über das öffentliche
Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) beruft (Scherler/Beyeler, Vergaberecht 2016: neue Themen, neue Urteile/IV.V.,
in: Zufferey/Beyeler/Scherler (Hrsg.), Aktuelles Vergaberecht 2016,
Zürich/Basel/Genf 2016, S. 53; BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober 2015
E. 2.3; einschränkend zu dieser Beweislast allerdings BGE 137 II 313
E. 3.5.2 S. 325 f.). Ist ihr ein strikter Nachweis nicht möglich
oder nicht zumutbar  ein solcher dürfte insbesondere bezüglich des
Nichtvorhandenseins angemessener Alternativen in der Tat nur schwierig zu
erbringen sein  so hat sie das Vorliegen zumindest glaubhaft zu machen (Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz.
301). Dafür muss sie bei Anrufung des Ausnahmezustands der Beschränkung auf
einen Anbieter aus technischen Gründen sich mit den Anwendungsvoraussetzungen
der Ausnahmevorschrift auseinandersetzen und aufgrund der von ihr vorzunehmenden
Marktabklärungen glaubhaft machen, dass keine angemessenen Alternativprodukte
auf dem Markt erhältlich sind.

2.3

2.3.1Die
Beschaffungsstelle macht diesbezüglich geltend, die Grundlage der hier
strittigen Beschaffung sei der Ratschlag "Kapo2016" des
Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt (Geschäftsnummer 15.1399.01) vom 13.
Januar 2016 gewesen, dem der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt am 13. April
2016 zugestimmt habe. Der Ratschlag enthalte insbesondere eine Verpflichtung
zur Steigerung der Effizienz polizeilicher Arbeit (Ziff. 3.1) und zum
Perspektivenwechsel von Reaktion auf Aktion mit Fokus auf ein hochaktuelles,
rasch verfügbares Führungsinstrument, das auch prospektives Handeln ermögliche
(Ziff. 3.3). Er enthalte auch den Auftrag, eine durchgängige Polizeiapplikation
einzusetzen. Dabei sollen "die Systemlandschaft konsolidiert und
technische Schnittstellen reduziert [werden], sodass es kaum mehr zu Medienbrüchen
 also Wechseln zwischen verschiedenen Systemen oder Medien  kommt"
(Ratschlag "Kapo2016" S. 7). Ausgehend von diesen Verpflichtungen und
vor Einleitung des Freihandverfahrens habe die Bedarfsstelle umfangreiche
Abklärungen zum Bedarf getroffen. Dieser umfasse im Wesentlichen
Standard-Softwarelizenzen und deren Pflege, den Betrieb der Software sowie die
dazugehörigen Dienstleistungen. Dabei hätten sich als zentrale Elemente des
Bedarfs die FunktionenVorgangsbearbeitung und vollintegrierte "Advanced
Analytics"auf Basis einer "ln-Memory"-Technologieherauskristallisiert.

Der Begriff derVorgangsbearbeitungbezeichne eine polizeispezifische Software zur Erstellung von sämtlichen
polizeilichen Schriftstücken, wie zum Beispiel Requisitionseinträge oder Rapporte.
Die Kantonspolizei solle eine zeitgemässe, workflowbasierte Applikation erhalten,
die sowohl die Geschäftskontrolle (Journal) als auch die Rapportierung umfassen
müsse. Die Rapportierung solle mit einer einheitlichen Rapportvorlage
interaktiv und mittels vordefinierter, schweizweit harmonisierter
Begriffskataloge  unter Verwendung von vorgefertigten Textbausteinen und mit
Hilfe automatischen Suchens in der Stammdatenreferenz  sowohl effizient als
auch effektiv genutzt werden können. Die von der Einsatzzentrale erfassten
strukturierten Daten sollten den Einsatzkräften vor Ort sofort zur Verfügung
gestellt werden. Umgekehrt sollten die vor Ort gewonnenen Erkenntnisse
möglichst schnell zentral gespeichert werden. Auf der Grundlage dieser
Einsatzdaten sollten nach automatischer Datenauswertung hochaktuelle
visualisierte Lagebilder erstellt werden. Diese Lagebilder sollten es erlauben,
mögliche Trends und Phänomene zu erkennen, handlungsrelevant zu interpretieren
und die entsprechenden operativen Erkenntnisse abzuleiten.

Der Begriff"Advanced
Analytics"bezeichne die autonome oder semi-autonome Untersuchung von
Daten oder Inhalten mit Hilfe ausgefeilter Techniken und Werkzeuge, die über
diejenigen der traditionellen "Business Intelligence" (Bl)
hinausgehen würden. "Advanced Analytics" diene dazu, tiefere Einblicke
in ein Set von Daten zu gewinnen, Vorhersagen zu treffen oder Empfehlungen zu
generieren. Zu den fortgeschrittenen Analysetechniken gehörten Daten- respektive
Text-Mining, maschinelles Lernen, Musterabgleich, Prognose, Visualisierung,
semantische Analyse, Sentiment-Analyse, Netzwerk- und Clusteranalyse,
multivariante Statistiken, Diagrammanalyse, Simulation, komplexe Ereignisverarbeitung
und neuronale Netzwerke. Der Begriff "Advanced Analytics" sei dabei
etabliert und gefestigt; er werde in einschlägigen Lexika geführt.

Mit dem Begriff
derVollintegrationwiederum werde eine Konstellation bezeichnet, bei
der eine Plattform alle vom Käufer benötigten Module beinhalte und diese Module
von ein und demselben Hersteller stammen würden. Dies bedeute, dass der
Hersteller im Besitz der einzelnen, in der Plattform verwendeten Module sei und
diese nicht bei Drittherstellern einkaufen müsse. Der Hersteller habe damit
auch die hauptsächlichen Immaterialgüterrechte am angebotenen Produkt und den
entsprechenden Modulen selbst inne. Diese Vollintegration würde verschiedene
Vorteile in Bezug auf die Verantwortlichkeiten der Anbieter, den Support etc.
aber auch bei der Weiterentwicklung einer solchen Plattform zur Folge haben.
Daher sei die Beschaffung einer vollintegrierten Plattform hinsichtlich Kosten,
Entwicklungsmöglichkeiten und Risikominimierung, und damit im Sinne des
Vergaberechts wirtschaftlicher als der Einsatz nicht vollintegrierter
Plattformen.

Unter der"In-Memory"-Technologieschliesslich sei prinzipiell das Speichern und Verwalten von Daten im
Hauptspeicher ("Random Access Memory", RAM) zu verstehen. Dieser
Ansatz unterscheide sich deutlich vom klassischen Ansatz der Datenbearbeitung:
Daten würden nicht mehr in Datenbanken auf Festplatten persistent gehalten,
verwaltet und manipuliert. Der Ansatz des Speicherns und Bearbeiten der Daten
im Hauptspeicher verspreche sehr grosse Performance-Verbesserungen hinsichtlich
allgemeiner Datenzugriffe, aber auch bei der allgemeinen Prozessgestaltung.
Erzielt würden diese Verbesserungen durch den Entfall des Zugriffs auf
Festplatten, durch die deutlich höheren Zugriffsgeschwindigkeiten beim Zugriff
auf den Hauptspeicher sowie durch die einfacheren Zugriffsalgorithmen. Die
dadurch drastisch verkürzten Reaktionszeiten ermögliche es Anwendern von "Advanced
Analytics"-Lösungen, schneller Entscheidungen zu treffen. Die Vorteile
dieser Technologie würden wiederum unmittelbar zur Wirtschaftlichkeit der
nachgefragten Leistungen, aber auch mittelbar zu einem hohen Wirkungsgrad in
Bezug auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit beitragen.

2.3.2Die
Bedarfsstelle beabsichtige, die "Advanced Analytics"-Plattform über
die polizeiliche Vorgangsbearbeitung hinaus, d.h. auch bereichsübergreifend
einzusetzen und unterschiedlichste Datenströme für Analysen zu verwenden 
seien dies nun interne oder externe Datenquellen, mit strukturierten,
semistrukturierten oder unstrukturierten Daten. Um diese riesigen Datenmengen
zu bewältigen und mit dem besten heute verfügbaren technischen Standard und
somit nahezu in Echtzeit analysieren zu können und daraus Erkenntnisse zu
ziehen, benötige die Bedarfsstelle eine hoch-performante Plattform, welche die
benötigten Bausteine nativ und somit integriert mit sich bringt und über die
Vorgangsbearbeitung hinaus verwendbar sei. Damit werde die vollintegrierte
Lösung zu einer umfassenden Plattform, welche als "single source of truth"
diene. Der native Charakter der Bausteine, d. h. deren Entwicklung und
Herstellung durch ein und denselben Anbieter, ermögliche das Abbilden von
Prozessen in einer einzigen zentralen Plattform.

2.3.3Die
Bedarfsstelle habe im Vorfeld der freihändigen Vergabe an die Beigeladene den
Markt analysiert, der für die Deckung ihres Bedarfs bestehe. Während für die
Betriebs- und Dienstleistungen gemäss den Erkenntnissen der Bedarfsstelle
mehrere Anbieter in Frage kommen würden, habe die Marktanalyse in Bezug auf den
Beschaffungsgegenstand ergeben, dass eine voll integrierte "Advanced Analytics"-Lösung
zumindest unter Einbezug der geforderten Reaktionszeit und der geforderten
Arbeitssprache nur die Beigeladene liefern könne. Dieser auf das notwendige
Minimum beschränkte Beschaffungsgegenstand umfasse die folgenden fünf
Standardsoftwareprodukte der Beigeladenen inklusive die dazugehörige
Softwarepflege: SAP ERP Developer User, SAP Process Orchestration, SAP Industry
Portfolio User, SAP Investigation Management for PS, SAP HANA (Runtime edition
for Applications & SAP BW  New/Subsequent), wobei keines dieser Produkte
Drittsoftware ("Third Party Product"), d.h. über SAP von Dritten
erworbene Software darstelle. Die Softwarepflege könne dabei nicht von den
Standardsoftwareprodukten getrennt werden, da Produkte und Pflege aus
immaterialgüterrechtlichen und technischen Gründen miteinander verbunden seien.

Es sei eine
Mehrzahl von Produkten im Hinblick auf ihre Architektur respektive das
Applikationsframework sowie im Hinblick auf das Erfordernis der Vollintegration
und der "ln-Memory"-Technologie untersucht worden. Insbesondere in
Bezug auf die Produkte der Rekurrentin sei festgestellt worden, dass keine
vollintegrierte "Advanced Analytics"-Lösung angeboten werde und ein
Zurückschreiben von Erkenntnissen aus der "Advanced Analytics"-Lösung
nicht gegeben sei. Auch in Bezug auf die "ln-Memory"-Technologie
hätten die Recherchen der Bedarfsstelle ergeben, dass diese Technologie von der
Rekurrentin nicht im geforderten Sinn hätte geliefert werden können, wobei auch
keine Hinweise auf eine in naher Zukunft zu erwartende Integration dieser
Technologie habe gefunden werden können. Insofern zeige die Marktanalyse der
Bedarfsstelle, dass der auf ein Minimum reduzierte Beschaffungsgegenstand nur
von der Beigeladenen geliefert werden könne. Diese Sichtweise werde durch eine
im Nachgang zum Zuschlag an die Beigeladene eingeholte, verwaltungsexterne
Zweiteinschätzung der Marktsituation bestätigt.

Die im Vorfeld
der Vergabe von der Bedarfsstelle erarbeitete Marktanalyse habe ergeben, dass
es ausser der Beigeladenen keine Marktteilnehmer gebe, die den
Beschaffungsgegenstand, d.h. die benötigten Module inklusive eigener, nativ
integrierter "Advanced Analytics"-Lösung auf reiner "ln-Memory"-Technologie
anbieten und die allgemeinen Anforderungen an den Anbieter, nämlich eine
Reaktionszeit von dreissig Minuten und Deutsch als Arbeitssprache erfüllen
würden. Die Analyse zeige wohl, dass neben der Unternehmung Oracle, die für
ihre Datenbank-Version 12c eine sogenannte "In-Memory"-Option
offeriere, auch die Unternehmung IBM ab Version 10.5 für die Datenbank DB2 mit
einer "BLU Acceleration" genannten Technologie "ln-Memory"-Technologie
anbiete. Im Unterschied zu diesen beiden Produkten, welche jeweils für den "ln-Memory"-Betrieb
Daten von der Festplatte in ihren Arbeitsspeicher replizieren würden, verfüge
die Beigeladene mit SAP HANA jedoch über eine reine "ln-Memory"-Datenbank.

2.3.4Die
Rekurrentin sei zwar Anbieterin einer Polizeiplattform, die auch über Module
zur Analyse von Daten verfüge. Diese seien jedoch proprietärer Natur und nicht
dazu prädestiniert, "Advanced Analytics"-Anwendungen für sämtliche
bei der Bedarfsstelle angesiedelten Bereiche durchzuführen - seien dies nun
Finanzen, HR, Beschaffung, Zeitwirtschaft, Einsatzplanung, Informatik, Verkehr,
Rechtsdienste oder andere Bereiche. Zudem nutze die Rekurrentin Drittprodukte
von IBM für die Datenanalyse, deren Entwicklung sie weder strategisch noch
finanziell beeinflussen könne. Auch hätten keine eindeutigen Nachweise dafür
gefunden werden können, dass deren Produkte auf "ln-Memory"-Technologie
betrieben werden könnten. Die Beigeladene dagegen biete ihre Module aus einer
Hand an und investiere laufend in deren Entwicklung. Die eigens entwickelte "In-Memory"-Technologie
SAP HANA diene dabei als Grundlage für Abfragen in Echtzeit. Dabei könnten
Module wie "Advanced Analytics" für vielfältige Anwendungen innerhalb
des Departements verwendet werden und seien nicht beschränkt auf den Einsatz in
der polizeilichen Vorgangsbearbeitung. Parallel dazu liessen sich für
umfassende Analysen auch Drittanbieter-Datenquellen sehr einfach anbinden.
Somit könne nur das Softwareangebot der Beigeladenen den im freihändigen
Verfahren vergebenen Bedarf decken. Sämtliche Konkurrenzprodukte seien entweder
deutlich langsamer oder würden Risiken in Sachen Skalierbarkeit, Verantwortlichkeiten,
Erweiterbarkeit, Schnittstellenthematiken oder Kompatibilität bergen. Solange
ein Konkurrenzprodukt zu einer deutlich höheren Komplexität führe, worunter
beispielsweise ein zweiter Hersteller als zusätzlicher Ansprechpartner bei
Fehlern zu verstehen sei, stelle das Konkurrenzprodukt keine Alternative dar.
Dabei seien Geschwindigkeitseinbussen oder zusätzliche Risiken gerade im
Bereich von "Blaulichtorganisationen" nicht akzeptabel. Die Risikotoleranz
der Bedarfsstelle müsse aus nachvollziehbaren Gründen tief sein.

2.3.5Weiter
macht die Beschaffungsstelle geltend, dass zwischen der geplanten neuen
Plattform und den im Kanton verwendeten Modulen der Beigeladenen diverse
Schnittstellen bestehen würden. Die Kompatibilität mit diesen Schnittstellen
werde durch die Verwendung der Softwareprodukte der Beigeladenen signifikant
erhöht.

2.4Die
Beigeladene führt in ihrer Vernehmlassung zum Rekurs aus, dass Gegenstand der
Beschaffung eine neue IT-Plattform sei, mit welcher polizeispezifische Vorgänge
bearbeitet werden können und welche zudem die erfassten Daten strukturiert und
in Echtzeit allen Berechtigten zur Verfügung stelle. Des Weiteren müssten
anhand historischer und neu erfasster Daten automatisiert zahlreiche Analysen,
wie Textanalysen, Lagekarten, raumbezogene Analysen und auch prädikative
Analysen ("predictive analytics") erstellt werden können. Um die
Analysen in Echtzeit und mit Live-Daten durchzuführen, werde eine "In-Memory"-Technologie
vorausgesetzt. Das Beschaffungsobjekt bestehe somit aus der Verbindung (i)
einer Vorgangsbearbeitungssoftware für polizeispezifische Anwendungsfälle, (ii)
der Anforderung zusätzlicher Funktionalitäten für Big-Data-Analysen zur
Erstellung von unter anderem prädikativen Analysen, Lagebilder und
Verbrechensprognosen, sowie (iii) die zwingende Anwendung der "In-Memory"-Technologie,
welche die Verarbeitung grosser Datenmengen innert kürzester Zeit ermögliche.
Diese Anforderungen würde allein die Lösung der Beigeladenen erfüllen. Daneben
sei keine im Markt verfügbare, aus einer Hand stammende Alternative erkennbar,
welche die höchst anspruchsvollen, von der Vergabestelle erwarteten
Funktionalitäten erfüllen könne. Zwar gebe es Anbieter, wie die Rekurrentin,
welche alleine oder gemeinsam mit Partnern Vorgangsbearbeitungssoftware und
Big-Data-Analysen anbieten würden. Jedoch  ausser der Beigeladenen  keine,
welche eine solche Lösung integriert auf hochleistungsfähigen "In-Memory"-Technologie
basierten Systemen bereitstellen könnten.

Die Beigeladene
habe den Zuschlag von der Vergabestelle erhalten, weil die kombinierte Lösung
mit SAP ICM und der SAP HANA "In-Memory"-Technologie derzeit als
einzige Anbieterin auf dem Markt eine vollintegrierte Lösung für
Vorgangsverarbeitung mit "Advanced Analytics" auf höchst leistungsfähigen
"In-Memory"-Datenbank anbieten könne. Es gebe kein Alternativprodukt
zu den HANA Services für Spatial, Text Analyse oder Predictive Analytics,
welche direkt auf SAP und SAP ICM Daten greifen können. Dank dem kombinierten
Datenmodell in der SAP Hana Datenbank sei für die Bearbeitung keine
Extrahierung, Strukturierung und Auslagerung an Drittprodukte erforderlich und
die In-Process-Analysen würden sofortige Einblicke für die Entscheidungsfindung
ermöglichen. Die Verfügbarkeit der ICM Daten und Felder auf einer standardisierten
"In-Memory"-Datenbank bei der Lösung der Beigeladenen sei
einzigartig. Die Möglichkeit der Echtzeit-Analyse könnten nur "In-Memory"-Anbieter
in hoher Performance gewährleisten. Weil keine angemessene Alternative
vorhanden sei und die Zuschlagsempfängerin die einzige Anbieterin im Markt für
den Beschaffungsgegenstand darstelle, habe die Vergabestelle den Zuschlag zu
Recht an die Zuschlagsempfängerin erteilt.

2.5Die
Rekurrentin macht demgegenüber geltend, dass der rechtmässig umschriebene,
funktionale Bedarf der Beschaffungsstelle auch mit alternativen Lösungen
gedeckt werden könne. Die Bedarfsabklärung würde keinen Bedarf für eine "hoch-performante
Plattform mit integrierter 'Advanced Analytics'" belegen. Die
Bedarfsabklärungen der Bedarfsstelle würden lediglich die Notwendigkeit der
Ablösung des bestehenden und die Einführung eines neuen
Vorgangsbearbeitungssystems für die Kantonspolizei ergeben. Der Bedarf setze
keine voll integrierte "Advanced Analytics"-Funktion desselben Herstellers
voraus. Ein solcher Bedarf gehe auch nicht aus dem Ratschlag "Kapo2016"
des Regierungsrats vom 13. Januar 2016 hervor. Warum das
Vorgangsbearbeitungssystem bzw. die IT-Lösung für Analysen "integriert"
oder "aus einer Hand" geliefert werden müsse, sei nicht nachvollziehbar.
Die eigentliche Anforderung sei die schnelle Auswertung von Daten ("near
realtime") für Auswertungen und Visualisierungen für die Kantonspolizei.
Von welchem Hersteller die Lösung stamme und wie diese in das Vorgangsbearbeitungssystem
integriert sei, sei nebensächlich und es gebe keinen Grund für eine Beschränkung
auf einen bestimmten Hersteller oder eine bestimmte Technologie. Die
Anforderung "voll integriert" bzw. "vom Hersteller der neuen
Plattform geliefert" sei damit bloss vorgeschoben, um eine freihändige
Vergabe an die Beigeladene zu begründen. Auch die Anforderung für eine "In-Memory"-Technologie
habe keine Grundlage im Ratschlag des Regierungsrats zu "Kapo2016".
Relevant sei die Geschwindigkeit (Reaktionszeit), mit welcher Analysen
durchgeführt werden können. Wie und mit welcher Technologie diese Anforderung
erfüllt werde, sei nebensächlich. Es gebe keinen Grund für eine Beschränkung
auf eine bestimmte technische Umsetzung. Die Anforderung, dass die Lösung auch
in anderen Bereichen, als im Polizeibereich anwendbar sein müsse, sei von
keinem Beschaffungsbedarf gedeckt. Die Beschaffungsstelle habe nicht mit der
erforderlichen Sorgfalt geprüft, ob angemessene Alternativen zum fraglichen
Produkt bestünden. Die Beschränkung der Prüfung nach alternativen Angeboten sei
zu Unrecht mit den Anforderungen der Vollintegration und der "ln-Memory"-Technologie
eingeschränkt worden. Die Vollintegration der "Advanced Analytics"-Funktion
sei nicht erforderlich, um den Beschaffungsbedarf zu erfüllen.

2.6In
ihrer Duplik hält die Beschaffungsstelle dem entgegen, dass sachliche Gründe
für die von ihr gewählte Definition des Beschaffungsobjekts vorliegen würden.
Der Bedarf setze sich sowohl aus der Funktion "Advanced-Analytics"
als auch aus der Funktion der Vorgangsbearbeitung zusammen. Erst durch die
Möglichkeit, die "Advanced-Analytics"-Funktion perspektivisch auch
über die Vorgangsbearbeitung hinaus, beispielsweise für die Ressourcenplanung,
das Zeitmanagement oder die Materialwirtschaft, verwenden zu können, werde der
Bedarf funktional in wirtschaftlicher Art und Weise gedeckt.

3.

3.1Es
ist unbestritten, dass der Beschaffungsgegenstand von der Vergabestelle
definiert wird (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.2 S. 27 f., 137 II 313 E. 3.3.2 S. 321)
und dass die Vergabestelle bei der Definition des Vergabegegenstands über einen
Ermessensspielraum verfügt. Die Vergabestelle darf aber mit der Umschreibung
des Beschaffungsgegenstands den Wettbewerb nicht übermässig beschränken oder ausschliessen.
Gemäss der Rechtsprechung zur analogen Regelung in Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1) in Verbindung
mit Art. 13 VöB, sind die Tatbestände, unter denen eine freihändige Beschaffung
zulässig ist, restriktiv auszulegen (vgl. BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober 2015
E. 2.1; Zwischenentscheide des BVGer B-562/2015 vom 21. April 2015 E. 5.6.1,
B‑3402/2009 vom 2.
Juli 2009 E. 4.2; Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das
öffentliche Beschaffungswesen [BRK] 2000-007 vom 3. November 2000,
veröffentlicht in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 65.41 E. 4b;Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz.
291;Rechsteiner,
Ausschreibungspflicht: Grundsatz mit vielen Ausnahmen, in: Baurecht, Sonderheft
Vergaberecht 2004, S. 36 ff., insb. S. 39). Die zu beschaffenden Waren oder
Dienstleistungen müssen tatsächlich nur von einem bestimmten Anbieter geliefert
werden können und zusätzlich darf keine angemessene Alternative oder Ersatzware
zur Verfügung stehen (vgl.Rechsteiner,
a.a.O., S. 40, BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober 2015 E. 2.1). Um eine
übermässige Beschränkung des Wettbewerbs zu verhindern, soll das gewünschte
Produkt nicht unter Bezugnahme auf besondere Handelsmarken oder Handelsnamen
oder einen bestimmten Ursprung umschrieben werden. Ver­gabe­behörden dürfen technische
Spezifikationen im Regelfall nicht derart eng umschreiben, dass nur ein ganz
bestimmtes Produkt oder nur ein einzelner Anbieter bzw. nur wenige Anbieter für
die Zuschlagserteilung in Frage kommen (vgl. BVGer vom 7. Oktober 2015 B-1570/2015
E. 2.2, B-4958/2013 vom 30. April 2014 E. 2.5.3 mit Hinweisen;Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O.,
S. 135, Rz. 405 ff., insb. Rz. 409).

3.2Von
der Beschaffungsstelle wird nicht substantiiert in Frage gestellt, dass der im
Ratschlag "Kapo2016" (Rekursantwortbeilage 3) grob umschriebene
Bedarf nicht alleine mit der von der Beigeladenen angebotenen Lösung gedeckt
werden kann. Gemäss Umschreibung des Begehrens im Ratschlag wird der Kredit in
der Höhe von CHF 9'710'000. für das Projekt "Kapo2016" beantragt,
mit welchem die Prozesse der Kantonspolizei optimiert, die administrative
Arbeit der Polizistinnen und Polizisten halbiert, die Datenerfassung und -auswertung
einen Innovationsschub erfahren und damit die polizeiliche Präsenz auf den
Strasse  ohne Nettoerhöhung der finanziellen Mittel  ausgebaut werden soll.
Durch den Einsatz einer durchgängigen Polizei-Applikation sollen die
Vorgangsbearbeitungen (workflowbasierte Geschäftsführung/-kontrolle)
vereinfacht, die Systemlandschaft konsolidiert und technische Schnittstellen
reduziert werden, sodass es kaum mehr zu Medienbrüchen  also Wechseln zwischen
verschiedenen Systemen oder Medien  kommen soll. Die Mitarbeitenden der Strafverfolgungsbehörde
(Kantonspolizei und der Staatsanwaltschaft) sollen von einer schnelleren,
benutzerfreundlicheren und auf einander abgestimmten Softwarelösung
profitieren. Dazu wird im Ratschlag "Kapo2016" auf Seite 13
ausgeführt, dass ein aktuelles Bild der bestehenden Polizeiapplikationslandschaft
mit deren Schnittstellen und danach auf der Basis der Soll-Prozesse die
Detailplanung erstellt werde. Bei der Evaluierung der zukünftigen
Kernapplikation müssten bereits im Vorfeld die Bedürfnisse und Anforderungen
festgehalten, optimiert und in einem Lastenheft niedergeschrieben werden, dies
in enger Zusammenarbeit mit der kantonalen Informatiksteuerung und Organisation
(ISO). Die neue Kernapplikation werde im Einklang mit den gesamtschweizerischen
Harmonisierungsvorhaben möglichst viele bestehende Applikationen und
Datenbanken der Polizeianwendungslandschaft ersetzen. Bei der Systemarchitektur
werde auf geringe Fehlertoleranz geachtet. Die neuen Prozesse und Technologien
würden ein konsistentes, strukturiertes und vereinfachtes Datenmanagement
benötigen, da der verlässlichen Datenqualität hohe Bedeutung zukomme. Die
entsprechenden Betriebsprozesse und Organisationsanpassungen würden im Projekt
erarbeitet und vor der operativen Inbetriebnahme umgesetzt. Das aktuelle Datenmodell
werde im Rahmen der Lastenerstellung (Submissionsverfahren Kernapplikation)
entsprechend den funktionalen Anforderungen erarbeitet und optimiert. Für die
Vorgangsbearbeitung wird auf Seite 15 des Ratschlags eine zeitgemässe,
workflowbasierte Applikation in Aussicht gestellt, welche sowohl die
Geschäftskontrollen (Journal) als auch die Rapportierung umfassen müsse. Die
von der Einsatzzentrale erfassten strukturierten Daten sollten den
Einsatzkräften vor Ort sofort zur Verfügung gestellt werden. Umgekehrt sollen
die vor Ort gewonnen Erkenntnisse möglichst rasch zentral gespeichert werden.
Auf der Grundlage dieser Einsatzdaten würden nach automatischer Datenauswertung
hochaktuelle visualisierte Lagebilder erstellt werden. Diese würden es
erlauben, Trends und Phänomene zu erkennen, handlungsrelevant zu interpretieren
und die entsprechenden operativen Erkenntnisse abzuleiten. Für die
Softwarelizenzen Vorgangsbearbeitung inkl. mobile Apps für Rapporting, Abfrage
und Geschäftskontrolle sowie die diversen Schnittstellen zu anderen beim Kanton
eingesetzten Systemen wurden Ausgaben in der Höhe von CHF 3'160'000.
(ohne Projektabwicklungs- und Schulungskosten) vorgesehen.

3.3Es
ist allerdings nachvollziehbar, dass in der Phase der Antragsstellung für einen
umfangreichen Kreditbeschluss des Grossen Rats, d.h. in der Phase der
Ausarbeitung des entsprechenden Ratschlags, die detaillierten Spezifikationen
des angestrebten neuen Projekts noch nicht in jedem Punkt feststehen. Das gilt
sowohl für Bau- und Infrastrukturprojekte wie auch für System- und
Softwareprojekte. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die
Detailanforderungen erst im Rahmen der Projektumsetzung in das im Ratschlag
erwähnte Lastenheft eingeflossen sind, welches für das Submissionsverfahren zu
erstellen war. Ob die schlussendlich für die Beschaffung angepeilte Lösung
inhaltlich resp. in finanzieller Hinsicht noch im Rahmen des entsprechenden
Kreditbeschlusses liegt, ist nicht im Rahmen einer submissionsrechtlichen
Beurteilung zu prüfen. So ist es submissionsrechtlich insbesondere irrelevant,
ob die von der Beschaffungsstelle angepeilte mögliche Ausweitung des
Anwendungsbereichs der gewünschten Lösung über den polizeilichen Bereich hinaus
mit dem im Ratschlag definierten Beschaffungsbedarf übereinstimmt. Entscheidend
ist alleine der von der Beschaffungsstelle als Ergebnis der Detailprojektierung
definierte Beschaffungsgestand resp. die hierfür aufgestellten Anforderungen.
Allerdings weist die Rekurrentin zu Recht darauf hin, dass das Kriterium der
möglichen Erweiterung des Anwendungsbereichs über die polizeiliche Tätigkeit
hinaus bei der vom Justiz- und Sicherheitsdepartement vorgenommenen
Marktanalyse (Rekursantwortbeilage 2 sowie 7) keine erkennbare Rolle gespielt hat
resp. nicht als Grund für die Exklusivität der von der Beigeladenen angebotenen
Lösung angeführt worden ist. Aus diesem Grund kann diese Anforderung auch nicht
nachträglich als Begründung für die Wahl der freihändigen Vergabe des Auftrags
dienen.

3.4

3.4.1Als
zulässige Begründung für die Vergabe im freihändigen Verfahren können nur die
im Vorfeld der Verfahrenswahl festgelegten Kriterien herangezogen werden. Es
ist dabei in erster Linie auf das Planungsdokument "Einführung einer
hoch-performativen Plattform mit integrierter 'Advanced Analytics'" in der
Version 01.1 vom 19. November 2018 abzustellen. Entgegen den Ausführungen der
Rekurrentin sind für Beurteilung der Zulässigkeit des angefochtenen Entscheids
keine früheren Ver-sionen dieses Dokuments beizuziehen oder von der
Vergabestelle zu edieren. Aus dem vorgenannten Dokument gehen die Überlegungen,
welche zu dem auf Seite 46 aufgeführten Entscheid geführt haben, ausführlich
hervor. Im Rahmen einer beschaffungsrechtlichen Überprüfung eines angefochtenen
Entscheids besteht kein Anspruch der Parteien darauf, den internen
Willensbildungsprozess der Beschaffungsbehörde inkl. Einsichtnahme in
Dokumententwürfe und interne Aktennotizen einsehen zu können. Für die
Überprüfung ist im Rekursverfahren hingegen das Ergebnis des internen Willensbildungsprozesses
und dessen Begründung offen zu legen. Mit dem vorliegenden ausführlichen
Bericht wurden die Gründe, welche zum strittigen Vergabeentscheid resp. der
Verfahrenswahl geführt haben, ausführlich dargelegt. Gestützt auf diese
Ausführungen ist somit zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid sachlich
begründet und damit zulässig ist oder nicht.

3.4.2Der
im vorgenannten Bericht enthaltenen Marktanalyse (Rekursantwortbeilage 2) und
der im Hinblick auf das Rekursverfahren in Auftrag gegebenen Marktanalyse von
PWC (Rekursantwortbeilage 7) ist zu entnehmen, dass als wesentliches Kriterium
für die behauptete Exklusivität des Angebots der Beigeladenen die
vollintegrierte "Advanced Analytics" Lösung und die
"In-Memory"-Technologie sind. Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen,
ob einerseits die Aufnahme dieser beiden Kriterien als Ausschlusskriterien
zulässig war und andererseits ob tatsächlich keine angemessene Alternative oder
Ersatzware zur Verfügung steht.

3.4.3Bereits
im Ratschlag "Kapo2016" umschrieben und auch von der Rekurrentin
nicht bestritten wird der ausgewiesene Bedarf nach einem neuen
Vorgangsbearbeitungssystem mit der Möglichkeit zum raschen Austausch zwischen
der Einsatzzentrale und den Einsatzkräften vor Ort einerseits und andererseits
nach einer automatischen Datenauswertung, welche gemäss Ratschlag hochaktuelle
visualisierte Lagebilder liefern und es ermöglichen soll, Trends und Phänomene
zu erkennen, handlungsrelevant zu interpretieren und die entsprechenden
operativen Erkenntnisse abzuleiten. Dass hierfür einerseits eine hoch-performante
Plattform mit einem Modul zur "Advanced Analytics" beschafft werden
soll, lässt sich aus diesen Vorgaben ohne Weiteres ableiten und wird auch von
der Rekurrentin nicht in Abrede gestellt.

Nicht ohne Weiteres
auf die im Ratschlag beschriebenen Grundaufgaben abstützen lässt sich das Erfordernis
der Vollintegration der "Advanced Analytics" und die Anforderung der "ln-Memory"-Technologie.
Die von der Beschaffungsstelle genannten Vorteile eines vollintegrierten
"Advanced Analytics" Systems sind indes nachvollziehbar und
erscheinen sachlich begründet. Es ist für den Besteller und die
Vertragsabwicklung zweifellos einfacher, wenn der Lieferant im Besitz der
einzelnen, in der Plattform verwendeten Module ist und diese nicht bei
Drittherstellern einkaufen muss. Damit können Probleme der unterschiedlichen
Verantwortlichkeiten (bei Service Level Agreements [SLA], beim Support oder bei
der Einrichtung eines Single Point of Contact [SPOC]) vermieden werden. Die
Vergabestelle weist ebenso zu Recht auf Vorteile bei der Weiterentwicklung und
insbesondere auch bei der strategischen Ausrichtung der Plattform hin. Die
geltend gemachte bessere Nachvollziehbarkeit von Problemen, die Reduktion
manueller Aufwände, weniger Redundanzen und weniger Arbeitsaufwand, erhöhte
Transparenz, eine kürzere Einführungszeit und geringere Kosten für die
Schnittstellen zu und die Anbindung von Umsystemen sind einleuchtend. Das gilt
auch für den Vorteil der vollständigen Skalierbarkeit der Plattform, da der
Hersteller seine Plattform im eigenen Interesse derart weiterentwickeln wird,
dass alle Einzelteile miteinbezogen werden. Somit wird eine integrierte
Plattform als Ganze skalierbar, nicht nur einzelne Komponenten davon. Dadurch
wird es möglich, Investitionen in Bezug auf das Gesamtsystem wirksam werden zu
lassen. Die Plattform lässt sich zudem zentral verwalten, was namentlich die
mehrfache Benutzerverwaltung obsolet macht. Vor diesem Hintergrund ist die
Beschaffung einer vollintegrierten Plattform hinsichtlich Kosten,
Entwicklungsmöglichkeiten und Risikominimierung sachlich begründet und damit
die Aufnahme einer entsprechenden Anforderung in ein Lastenheft nicht zu
beanstanden.

Es ist auch
nicht erkennbar, wie diesem qualitativen Beschaffungsziel anders als mit einem
zwingenden Musskriterium in der Beschaffung Rechnung getragen werden könnte.
Die möglichen Schwierigkeiten bei der Vertragsabwicklung bei Lieferanten,
welche Module von verschiedenen Drittanbietern einsetzen, lassen sich nicht
durch genereller formulierte Vorgaben oder aber qualitative Zuschlagskriterien
vermeiden. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht im Entscheid VGE
VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 in Erwägung 3.3 f. ausgeführt, dass der
Ausschluss von Subunternehmern bei einer Beschaffung zur Gewährleistung des
direkten und ausschliesslichen Kontakts zum Hersteller, zur Vereinfachung der
Kommunikation und Vermeidung von Fehlern sachlich und betriebswirtschaftlich begründet
und nachvollziehbar sei. Es handle sich um einen unternehmerischen Entscheid
eines öffentlich-rechtlichen Betriebs, der in seinem Ermessen liege und in
welchen das Gericht nicht einzugreifen habe. Das muss auch für die Anforderung
an die Vollintegration des zu beschaffenden "Advanced Analytics"-Systems
in die entsprechende Plattform gelten. Gerade bei der Komplexität der verschiedenen
Schnittstellen, dem nachvollziehbaren Interesse an einem möglichst reibungs-
und fehlerlosen Betrieb und an der engen Zusammenarbeit mit dem Anbieter bei
der Anwendung und Weiterentwicklung der Plattform ist das Interesse an einer
Bündelung der Module, des entsprechenden Knowhows und der entsprechenden
Immaterialgüterrechte bei einem Anbieter nachvollziehbar. Aus den genannten Gründen
ist es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Beschaffungsstelle als
Beschaffungsgegenstand eine Plattform mit einem voll integrierten, d.h. vom
gleichen Anbieter stammenden und von diesem kontrollierten, "Advanced
Analytics"-Modul festgelegt hat.

Dies ist nicht
im gleichen Umfang für die Anforderung der "ln-Memory"-Technologie
erkennbar. Es ist zwar nachvollziehbar, dass diese Technik im Vergleich zum
klassischen Ansatz mit Datenbanken auf Festplatten Performance-Verbesserungen
mit verkürzten Reaktionszeiten zu versprechen vermag. Solche geforderte oder
gewünschte Performance-Leistungen resp. Reaktionsleistungen können aber ohne
Weiteres als Eignungskriterien oder Zuschlagskriterien in einem offenen
Vergabeverfahren in die Ausschreibungsunterlagen aufgenommen werden. Es ist
dann im Rahmen der Bewertung der eingegangen Offerten zu prüfen, ob auch
alternative Modelle die mindestens geforderte Performance oder resp.
Reaktionszeiten erreichen. Dass Systeme ohne die geforderte
"In-Memory"-Technologie auch die für eine taugliche Vorgangsbearbeitungsplattform
mit vollintegrierter "Advanced Analytics" erforderliche
Performance-Leistung bereits aus systemtechnischen Gründen nicht zu erbringen
vermögen, wird zwar von der Beigeladenen behauptet. So führt diese in ihrer
Duplik aus, dass erst die "In-Memory"-Technologie in Kombination mit
der spezifisch für die "In-Memory"-Technologie geschriebene Applikation
sicherstelle, dass ein hochaktuelles, rasch verfügbares Lagebild geschaffen
werde und die gewonnenen Erkenntnisse sofort allen Einsatzkräften zur Verfügung
stehen würden. Bisherige Architekturen würden nicht die gleiche Geschwindigkeit
und Performance liefern können. Ob andere Architekturen als die "In-Memory"-Technologie
aber tatsächlich nicht in der Lage sind, die erforderliche Performance zu liefern,
wurde nicht substantiiert aufgezeigt. Allerdings wird von der Beigeladenen
nachvollziehbar und glaubhaft vorgebracht, dass die von ihr angebotene
Plattform mit "Advanced Analytics"-Modul aus technischen Gründen
zwingend mit SAP HANA als "In-Memory"-Datenbank betrieben wird
(Duplik, S. 13). Aufgrund der oben beschriebenen zulässigen Anforderung des
vollintegrierten "Advanced Analytics"-Modul ist daher auch nicht zu
beanstanden, dass die hierfür ebenfalls erforderlich zugehörige Datenbank-Lösung
nicht separat ausgeschrieben, sondern als zwingender Teil der Plattform
mitbeschafft wird.

3.4.4Aus
den obigen Ausführungen ist zusammenfassend festzuhalten, dass die
Vergabestelle dazu berechtigt war, als Beschaffungsgegenstand eine
Vorgangsbearbeitungsplattform mit vollintegrierter "Advanced
Analytics"-Technik und einer hierfür erforderlichen Performance
festzulegen. Es ist nachfolgend zu prüfen, ob die Beschaffungsstelle zu Recht
zum Schluss gelangt ist, dass alleine die Beigeladene in der Lage ist, diesen
Beschaffungsgegenstand zu liefern, sodass die freihändige Beschaffung zulässig
war.

3.5Von
der Rekurrentin wird nicht bestritten, dass sie keine Anbieterin von (eigenen)
Advanced-Analytics-Lösungen ist. Sie macht lediglich geltend, dass sie
ebenfalls Vorgangsbearbeitungssysteme anbietet, welche mit "Advanced
Analytics" Lösungen von Drittanbietern wie etwa Oracle, Microsoft oder IBM
verbunden werden könnten. Damit wird von der Rekurrentin nicht substantiiert
geltend gemacht, dass sie in der Lage wäre, den gemäss den obigen Ausführungen
zulässig definierten Beschaffungsgegenstand zu liefern. Die Beschaffungsstelle
konnte aufzeigen, dass die Beigeladene als einzige die technischen
Spezifikationen im erwarteten Umfang erbringen kann und damit eine technische
Besonderheit aufweist.

Aus den
genannten Gründen ist der Rekurs abzuweisen, soweit überhaupt darauf
eingetreten werden kann.

4.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin die Kosten des Verfahrens. Bei der
Festlegung der Kosten- und Entschädigungsfolge ist zu berücksichtigen, dass die
Zuschlagsverfügung von zwei Rekurrenten angefochten worden ist. Es mussten
daher in den beiden Verfahren zum Teil analoge Fragen behandelt werden, was zu
gewissen Synergien bei der Behandlung der Rekurse sowohl beim Gericht als auch
bei der Beigeladenen geführt hat. Auf der anderen Seite sind die Komplexität
des Falles und die wirtschaftlichen Bedeutung der Sache für die Parteien zu
berücksichtigen. Angesichts dieser Umstände werden die Verfahrenskosten im
vorliegenden Verfahren auf CHF 3'000. festgelegt. Die Rekurrentin hat
zudem der Beigeladenen eine Parteientschädigung auszurichten, welche aus
denselben Gründen auf CHF 3'000. festzulegen ist. Praxisgemäss wird einer
selbst mehrwertsteuerpflichtigen Partei die Parteientschädigung ohne
Mehrwertsteuer zugesprochen, sofern sie wie hier nicht ausdrücklich einen
Zuschlag für die Mehrwertsteuer beantragt und nachweist, dass sie durch die
Mehrwertsteuer belastet ist (vgl. VGE VD.2018.236 vom 10. Mai 2019
E. 3.2, VD.2016.251 vom 3. April 2017 E. 4).

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr in Höhe von CHF 3'000. (einschliesslich
Auslagen). Die Kosten werden mit dem Kostenvorschuss der Rekurrentin von CHF 4'000.
verrechnet. Die Gerichtskasse hat der Rekurrentin CHF 1'000.
zurückzuerstatten.

Die Rekurrentin wird verpflichtet, der
Beigeladenen eine Parteientschädigung in Höhe von CHF 3'000. (inkl. Auslagen)
zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.