bs_appellationsgericht · VD.2015.7 · 2015-11-17 · de
Nichteintreten auf einen Rekurs betreffend Beendigung des Arbeitsverhältnisses


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2015.7

URTEIL

vom 17. November 2015

Mitwirkende

Dr.
Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr.
Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson

und Gerichtsschreiber Dr. Urs
Thönen

Beteiligte

A____Rekurrent

[]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Basler
Verkehrs-Betriebe (BVB)

Claragraben 55, 4058 Basel

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 4. Dezember 2014

betreffend Nichteintreten auf
einen Rekurs betreffend Beendigung des Arbeitsverhältnisses

Sachverhalt

A____ (Rekurrent)
arbeitete als Fahrdienstangestellter bei den Basler Verkehrsbetrieben (BVB).
Laut Schreiben der BVB vom 26. September 2014 habe dieses Anstellungsverhältnis
von Gesetzes wegen per 30. September 2014 geendet, da der Rekurrent während 16
Monaten arbeitsunfähig gewesen sei (§ 34 Abs. 1 Personalgesetz). Auf den
dagegen erhobenen Rekurs von A____ trat das Bau- und Verkehrsdepartement mit
Verfügung vom 4. Dezember 2014 infolge fehlender sachlicher Zuständigkeit nicht
ein.

Gegen diese
Verfügung richtet sich der mit Eingaben des Rekurrenten vom 15. Dezember
2014 und 4. Januar 2015 erhobene und begründete Rekurs, mit dem er die
Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung des Verfahrens an die
Vorinstanz mit Anordnung der Verfahrenssistierung beantragt. Eventualiter wird
die Gewährung einer Nachfrist zu eingehenden Begründung des Rekurses, subeventualiter
die Rückweisung des Verfahrens unter Anordnung der Weiterleitung an die zuständige
Behörde beantragt.

In der
Vernehmlassung beantragen das Bau- und Verkehrsdepartement und die BVB  je mit
Eingaben vom 2. April 2015  die Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat am
28. April 2015 repliziert.

Die Vorbringen
der Parteien und die Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das vorliegende
Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist unter Beizug der Verfahrensakten
auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich
aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 22. Januar 2015 sowie
den §§ 10 und 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100)
und § 42 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100). Der Rekurrent ist als
Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat
ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist
deshalb gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert. Darauf ist einzutreten.

1.2Die
Kognition richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor­instanz den
Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch
gemacht hat (statt vieler VGE VD.2010.39 vom 28. April 2011
E. 1.1).

1.3Der
vorliegende Rekurs betrifft zwar eine personalrechtliche Angelegenheit, ist
aber nicht gegen einen Entscheid der Personalrekurskommission gerichtet. Daher
entscheidet das Verwaltungsgericht in der üblichen Fünferbesetzung als Kammer (§ 72
Abs. 1 Ziff. 3 i.V.m. § 64 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG;
SG 154.100). Die Sonderregelung betreffend Dreierbesetzung gemäss § 40
Abs. 1 und § 43 Abs. 2 des Personalgesetzes (PG; SG 162.100) ist
nicht anwendbar (vgl. VGE VD.2013.192 vom 10. Juli 2015;
VD.2012.129 vom 5. November 2013).

2.

Aus den Akten
ergibt sich, dass der Rekurrent bei den BVB als Wagenführer gearbeitet hat, bis
er sich am 15. Oktober 2013 aufgrund eines Vorfalls im Fahrdienst einer psychologischen
Tauglichkeitsuntersuchung des Instituts für Angewandte Psychologie (IAP) in
Zürich unterziehen musste und mangels aktueller Fahrtauglichkeit und infolge Verweigerung
weiterer Tauglichkeitsuntersuchungen nicht mehr in dieser Funktion eingesetzt worden
ist. Der Rekurrent sieht sich als Mobbing-Opfer und möchte seine Vorwürfe der vorgesetzten
Behörde unterbreiten. Dafür erachtet er das Bau- und Verkehrsdepartement als
zuständig.

Nach Ansicht des
Bau- und Verkehrsdepartements sind die BVB ein selbständiges, ausgelagertes kantonales
Unternehmen, welches nicht Teil eines Fachdepartements sei. Dem Departement
oder dem Regierungsrat komme keinerlei sachliche Zuständigkeit für die Behandlung
von Rechtsmitteln gegen Entscheide der BVB zu.

3.

3.1Gemäss
§ 1 Abs. 1 des Organisationsgesetzes der Basler Verkehrs-Betriebe (BVB-OG; SG 953.100)
handelt es sich bei den BVB um eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt
des Kantons Basel-Stadt mit Sitz in Basel. Für das Rechtsmittelverfahren gegen
Verfügungen der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten kommen mangels
anderer gesetzlicher Regelung die Bestimmungen des OG und des VRPG zur
Anwendung.

Gemäss § 41 Abs.
2 OG können Verfügungen von Verwaltungseinheiten bei der nächsthöheren Behörde
angefochten werden. Der Rekurrent macht geltend, dass es sich beim Bau- und
Verkehrsdepartement um die nächsthöhere Behörde handle, da der Regierungsrat in
gewisser Weise die Aufsicht über die BVB ausübe und es daher angezeigt sei,
sich an das zuständige Fachdepartement zu wenden. Dem kann nicht gefolgt
werden. Weder aus dem BVB-OG noch aus dem Gesetz über den öffentlichen Verkehr (SG
951.100) geht hervor, dass der Regierungsrat eine direkte Aufsicht über die BVB
ausüben würde.

3.2Die
Aufsicht über die BVB wird vom Verwaltungsrat wahrgenommen. Aus § 10 Abs. 1
BVB-OG geht hervor, dass der Verwaltungsrat das oberste Führungsorgan des
Unternehmens BVB ist. Er trägt die oberste unternehmerische Verantwortung und
nimmt auch ansonsten die Aufgaben wahr, welche typischerweise von der hierarchisch
höheren Behörde übernommen werden (oberste Leitung des Unternehmens und
Überwachung der Geschäftsleitung; § 10 Abs. 2 lit. a BVB-OG). Demnach ist der
Verwaltungsrat der BVB  gegenüber den BVB als verfügende Behörde  als
nächsthöhere Behörde im Sinne von § 41 Abs. 2 OG und damit grundsätzlich als Rekursinstanz
zu bezeichnen, soweit kein anderer Rechtsweg gesetzlich vorgegeben ist.

Eine solche
Vorgabe eines anderen gesetzlichen Rechtswegs ist vorliegend nicht ersichtlich.
Zwar entsprechen gemäss § 13 Abs. 1 BVB-OG Entlöhnung und Anstellungsbedingungen
der BVB grundsätzlich den personalrechtlichen Bestimmungen für das
baselstädtische Staatspersonal. Zudem wurde gestützt auf § 1 Abs. 3 PG das
Rekursrecht an die Personalrekurskommission auch auf das Personal der BVB ausgedehnt
(Regierungsratsbeschluss Nr. 08/26/9 vom 12. August 2008). Für den vorliegenden
Fall hat sich die Personalrekurskommission jedoch aus anderen Gründen als
unzuständig betrachtet: Eine Beendigung des Arbeitsverhältnisses von Gesetzes
wegen (d.h. mit Ablauf der gesetzlichen Frist von § 34 Abs. 1 PG) unterscheide
sich von einer Kündigung, die auf einer Willenserklärung der Anstellungsbehörde
beruhe, und sei nicht vom Rekursrecht gemäss § 40 Abs. 1 PG erfasst
(Entscheid der Personalrekurskommission vom 28. April 2015). Der
Beschwerdeführer hat gegen diesen Entscheid zwar beim Verwaltungsgericht Rekurs
angemeldet, diesen aber nicht begründet, weshalb der Rekurs dahingefallen ist (VGE
VD.2015.96 vom 17. November 2015). Da kein anderer Rechtsweg gesetzlich
vorgegeben ist, gilt in der vorliegenden Sache der allgemeine Rechtsmittelweg
gemäss § 41 Abs. 2 OG, für welchen als erste Rekursinstanz der Verwaltungsrat
der BVB zu bezeichnen ist.

3.3Bei
der Zuständigkeit des Verwaltungsrats handelt es sich keineswegs um einen
Einzelfall, sondern sie ist in jüngeren Spezialgesetzen teilweise ausdrücklich
vorgesehen. So wurde dieser Rechtsmittelweg bei der Auslagerung der öffentlichen
Spitäler des Kantons Basel-Stadt explizit vorgesehen (vgl. § 23 Abs. 2 Öffentliche
Spitäler-Gesetz; SG 331.100). Zudem hat sich das Verwaltungsgericht im
Entscheid VD.2012.212 vom 12. Dezember 2013 (E. 1.3) für einen analogen
Rechtsmittelweg bei Verfügungen der Stiftungsaufsicht beider Basel
ausgesprochen. Die sich aus der Anwendung des OG sowie des VRPG auf den
vorliegenden Fall ergebende Lösung steht somit im Einklang mit ähnlichen Regelungen
und ist nicht als ungewöhnlich zu bezeichnen.

Dieser Rechtsmittelweg
erweist sich als sinnvoll, zumal das verwaltungsinterne Rechtsmittel auch der
Aufsicht dient. In diesem Rahmen hat der Verwaltungsrat der BVB als
hierarchisch übergeordnete Behörde die Möglichkeit, einen Entscheid zu ändern,
aber auch aufsichtsrechtliche Massnahmen zu prüfen. Das Bau- und Verkehrsdepartement
hat seine Zuständigkeit daher zur Recht verneint und einen Nichteintretensentscheid
gefällt. Der Antrag des Rekurrenten auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung
ist daher abzuweisen. Angesichts der Unzuständigkeit des Departements wird auch
der Antrag auf Verfahrenssistierung durch die Vorinstanz hinfällig.

4.

4.1Im
Eventualstandpunkt beantragt der Rekurrent, immer ausgehend von der
vorinstanzlichen Zuständigkeit, eine angemessene Frist zur Beschwerdebegründung
im vorinstanzlichen Verfahren. Dieser Antrag ist ebenfalls abzuweisen, da die Beschwerde
gegenüber dem unzuständigen Departement nicht weiter begründet zu werden
braucht. Indessen bedeutet dies  entgegen der Ansicht der BVB in der Vernehmlassung
 nicht, dass dem Rekurrenten die weitere Begründung seines Rekurses überhaupt
verwehrt wäre. Der Rekurrent hat mit der vorinstanzlichen Rekurs­anmeldung vom
19. Oktober 2014 in verfahrensmässiger Hinsicht beantragt, es sei das Verfahren
zu sistieren, eventualiter sei ihm eine Fristverlängerung für die Begründung
des Rekurses einzuräumen. Aufgrund der fehlenden eigenen Zuständigkeit bestand
für das Bau- und Verkehrsdepartement kein Anlass, diesen Verfahrensanträgen
stattzugeben und die offerierte weitere Begründung einzuholen. Unter diesen
Umständen kann jedoch das Ausbleiben einer eingehenden Begründung nicht dem
Rekurrenten angelastet werden. Die zuständige Instanz  der Verwaltungsrat der
BVB  wird durch den angefochtenen Nichteintretensentscheid nicht gehindert,
dem Rekurrenten nötigenfalls eine Frist zur Beschwerdebegründung zu gewähren.

4.2Subeventualiter
beantragt der Rekurrent, die Sache sei an die Vorinstanz zur Überweisung an die
zuständige Behörde zurückzuweisen. Eine solche Verpflichtung zur Überweisung an
die zuständige Behörde wird im verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren
allgemein angenommen (VGE VD.2015.108 vom 27. Oktober 2015 E. 2; VD.2014.211
vom 4. Mai 2015 E. 2.2; VD.2010.194 vom 15. Juni 2011 E. 1.3; VD.2010.150
vom 22. März 2011 E. 3;Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich
2013, N 398;Rhinow/Koller/Kiss/ Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1083, 1252; vgl.
auch § 52 OG, wonach die Frist als eingehalten gilt, wenn die Eingabe
fristgemäss einer unzuständigen kantonalen Verwaltungsbehörde eingereicht wird).
Vorliegend kann der Beschwerde des Rekurrenten an das Bau- und
Verkehrsdepartement vom 19. Oktober 2014 auch nicht entnommen werden, dass er
sich gegen eine Überweisung an die zuständige vorgesetzte Behörde verwahrt
hätte. Im vorliegenden Fall wäre es jedoch nicht sinnvoll und führte zu
unnötigen Weiterungen des Verfahrens, wenn die Sache an die unzuständige Vor­instanz
zurückgewiesen würde, die ihrerseits wiederum eine Weiterleitung vornehmen müsste.
Aus Gründen der Verfahrensökonomie rechtfertigt es sich vielmehr, die Sache direkt
der zuständigen Behörde, das heisst dem Verwaltungsrat der BVB, zu überweisen.

5.

Nach dem Gesagten ist der Rekurs abzuweisen und die Sache dem Verwaltungsrat
der BVB zu überweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Rekurrent
im Wesentlichen und hätte die leicht gekürzten Verfahrenskosten zu tragen. Es
rechtfertigt sich jedoch, in analoger Anwendung von § 40 Abs. 4 PG keine
Gebühren zu erheben und dem Rekurrenten aufgrund der unterbliebenen Überweisung
im vor­instanzlichen Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von
CHF 500. zu Lasten des Bau- und Verkehrsdepartements zuzusprechen. Dies
gilt umso mehr, als auch das eine Feststellungsverfügung darstellende Schreiben
vom 26. September 2014 keine Rechtsmittelbelehrung enthielt. Den BVB als
verfügende Behörde wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

://:        Der Rekurs wird abgewiesen. Die Sache
wird zuständigkeitshalber dem Verwaltungsrat der Basler Verkehrsbetriebe (BVB)
überwiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
werden keine Kosten erhoben.

Das Bau- und Verkehrsdepartement hat dem
Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von CHF 500. zu bezahlen.

Mitteilung an:

Rekurrent

Basler Verkehrs-Betriebe

Bau- und Verkehrsdepartement

Regierungsrat

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.