bs_appellationsgericht · VD.2018.164 · 2017-05-19 · de
Aufhebung der Kündigung des Arbeitsverhältnisses


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2018.164

URTEIL

vom9.
August 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, André
Equey, Dr. Cordula Lötscher

und Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

Kantonspolizei Basel-StadtRekurrentin

Spiegelgasse 6, 4051 Basel

gegen

A____Rekursgegnerin

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[]

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid der Personalrekurskommission

vom 10.
September 2018

betreffend Aufhebung der
Kündigung des Arbeitsverhältnisses

Sachverhalt

A____ (Rekursgegnerin),
arbeitet seit [...] 2001 bei der Kantonspolizei Basel-Stadt (Rekurrentin),
zuletzt in der Funktion einer Sachbearbeiterin im Rang einer PolA 1 im [...].
Am 18. Mai 2017 wurde die Rekurrentin informiert, dass eine externe Person
mehrfach Dokumente aus dem internen Polizeisystem erhalten habe. In der Folge
wurde die Rekursgegnerin aufgrund dieser Meldung mit Verfügung vom 19. Mai 2017
freigestellt. Mit Strafbefehl vom 17. Januar 2018 wurde die Rekursgegnerin
wegen mehrfacher Verletzung des Amtsgeheimnisses zu einer Geldstrafe von 45
Tagessätzen à CHF 60. und einer Busse von CHF 500. verurteilt. Mit
Verfügung vom 20. März 2018 kündigte die Rekurrentin darauf das Arbeitsverhältnis
mit der Rekursgegnerin aufgrund schwerer Pflichtverletzung und Begehens einer
strafbaren Handlung.

In Gutheissung
des dagegen von der Rekursgegnerin erhobenen Rekurses hob die Personalrekurskommission
die Verfügung vom 20. März 2019 nach erfolgter Durchführung einer Parteiverhandlung
mit Entscheid vom 10. September 2018 ohne Kosten zu erheben auf und auferlegte
der Rekurrentin die Ausrichtung einer Parteientschädigung an die Rechtsvertreterin
der Rekursgegnerin von CHF 2'500., inkl. Auslagen und zuzüglich
Mehrwertsteuer.

Gegen diesen
Entscheid der Personalrekurskommission erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom
17. September 2018 Rekurs an das Verwaltungsgericht. Mit Schreiben vom 27.
Februar 2019 übermittelte die Personalrekurskommission dem Verwaltungsgericht
seinen begründeten Entscheid. In der Folge beantragte die Rekurrentin mit
Rekursbegründung vom 27. März 2019 die kostenfällige Gutheissung ihres Rekurses,
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids der Personalrekurskommission vom 10.
September 2018 und die vollumfängliche Bestätigung ihrer Verfügung vom 20. März
2018 betreffend Kündigung des Arbeitsverhältnisses. Die Personalrekurskommission
und die Rekursgegnerin beantragen mit Vernehmlassungen vom 25. April 2019 und
13. Mai 2019 die kosten- bzw. kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des
Rekurses. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für
das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.

1.1Nach
§ 40 Abs. 1 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) können Verfügungen über
personalrechtliche Massnahmen gemäss den §§ 24 und 25 PG mittels Rekurs bei der
Personalrekurskommission angefochten werden. Deren Entscheid unterliegt nach
§ 40 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 PG dem Rekurs an das
Verwaltungsgericht, das in der Besetzung mit drei Mitgliedern entscheidet.
Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen des Personalgesetzes gelten gemäss §
40 Abs. 5 PG für das Verfahren die Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100; vgl. zum GanzenMeyer, Staatspersonal, in: Buser
[Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 667, 700 f.).

1.2Die
Anstellungsbehörde kann gegen einen Entscheid der Personalrekurskommission
selbstständig Rekurs beim Verwaltungsgericht erheben (§ 40 Abs. 3
PG). Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist daher einzutreten.

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Personalrekurskommission
das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt
unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt
oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat
(statt vieler VGE VD.2016.77 vom 3. November 2016 E. 1.3).

2.

Strittig ist die
Zulässigkeit der Kündigung der Rekursgegnerin aufgrund ihrer mit Strafbefehl
vom 17. Januar 2018 wegen mehrfacher Verletzung des Amtsgeheimnisses erfolgten
strafrechtlichen Verurteilung. Die Kündigung ist von der Rekurrentin mit
Verfügung vom 20. März 2018 wegen wiederholter Missachtung der gesetzlichen
Pflichten und schweren Pflichtverletzung nach § 30 Abs. 2 lit. d PG sowie wegen
der Begehung einer strafbaren Handlung nach § 30 Abs. 2 lit. e PG ausgesprochen
worden.

2.1

2.1.1Wie
die Personalrekurskommission mit dem angefochtenen Entscheid zutreffend erwog,
kann die Anstellungsbehörde ein Arbeitsverhältnis gemäss § 30 Abs. 2
lit. e PG durch eine ordentliche Kündigung beenden, wenn eine
Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter eine strafbare Handlung begangen hat, die
nach Treu und Glauben mit der korrekten Aufgabenerfüllung nicht vereinbar ist (Meyer, a.a.O., S. 667, 695). Dies
setzt nicht notwendigerweise voraus, dass die Straftat im Zusammenhang mit dem
Arbeitsverhältnis begangen worden ist. Sie muss aber eine gewisse Schwere oder
einen sachlichen Zusammenhang zur Tätigkeit des Mitarbeitenden aufweisen (vgl.Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
Öffentliche Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 211 f.;Birkhäuser, Die Kündigung im
öffentlichen Personalrecht des Kantons Basel-Landschaft, BJM 2009, S. 1, 15
f.). In diesem Sinne muss die Kündigung als Reaktion auf die Straftat
verhältnismässig sein (Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 212;Mühlebach, Aus der
Praxis der Personalrekurskommission des Kantons Basel-Stadt, BJM 2015, S. 285,
293). Schliesslich setzt § 30 Abs. 2 lit. e PG das Vorliegen einer
rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung voraus (VGE VD.2013.20 vom 15. Oktober
2013 E. 3.2).

2.1.2Gemäss
§ 30 Abs. 2 lit d PG kann die Anstellungsbehörde das Arbeitsverhältnis
kündigen, wenn die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter die vertraglichen oder gesetzlichen
Pflichten wiederholt missachtet oder eine schwere Pflichtverletzung begangen
hat. Die Kündigung wegen wiederholter Pflichtverletzung setzt dabei gemäss § 30
Abs. 3 PG die vorgängige Mahnung mit Ansetzung einer angemessenen
Bewährungsfrist voraus. Wegen normaler oder leichter Pflichtverletzungen wie
z.B. Unpünktlichkeit, übermässiger privater Telefonate, übermässigen privaten
Internet-Surfens oder Flüchtigkeiten in der Arbeitserledigung ist eine
Kündigung nur dann zulässig, wenn sich die betroffene Person während der ihr
gesetzten Bewährungszeit nicht gebessert hat. Eine schwere Pflichtverletzung,
die keine Ansetzung einer Bewährungsfrist erfordert, muss deshalb geeignet
sein, das dem Arbeitsverhältnis zugrundeliegende Vertrauensverhältnis so
empfindlich zu stören, dass auch mit einer Bewährungsfrist das verlorene
Vertrauen in der Regel nicht wieder hergestellt werden kann (VGE VD.2013.180
vom 23. Dezember 2014 E. 3.1, VD.621/2001 vom 12. August 2002 E. 3c;Meyer, a.a.O., S. 667, 694;Mühlebach, a.a.O., S. 285, 290 f.). Der
Ratschlag und Entwurf zum Personalgesetz führt hierzu Folgendes aus: Damit
schon eine einmalige Pflichtverletzung für eine Kündigung genügt, muss sie
schwer sein. Dies ist dann der Fall, wenn das Vertrauen des Arbeitgebers in die
künftige ordnungsgemässe Aufgabenerfüllung wesentlich beeinträchtigt ist oder
aber der Verbleib der betroffenen Person an der Arbeitsstelle das Vertrauen des
Volkes in das ordnungsgemässe Funktionieren des Staates erschüttern würde (VGE
VD.2016.136 vom 26. Juni 2017 E. 4.2, mit Hinweis auf Ratschlag
Nr. 8941 vom 7. September 1999, S. 52; vgl. auch VGE 689/2003
vom 21. Januar 2004 E. 3b;Meyer/
Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 208 f.). Bei der Prüfung des
Vorliegens einer schweren Pflichtverletzung bedarf es einer Würdigung aller
Umstände des Einzelfalls unter Berücksichtigung der Dauer der Anstellung, des
bisherigen Verhaltens oder der Stellung und Verantwortung der betroffenen
angestellten Person (Meyer/Weihrauch/ Hafner/Reimann,
a.a.O., S. 207 f.). In diesem Sinne gilt das
Verhältnismässigkeitsprinzip bei der Qualifikation eines Verhaltens als schwere
Pflichtverletzung (Merker/Conradin/Häggi
Furrer, in: Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017, Kapitel 4
Rz. 207).

2.2Vorliegend
ist die Rekursgegnerin mit dem rechtskräftig gewordenen Strafbefehl vom 17.
Januar 2018 wegen mehrfacher Verletzung des Amtsgeheimnisses verurteilt worden.
Gemäss dem Strafbefehl hat sie im Auftrag ihres Lebenspartners, der als
Vizepräsident der Wohngenossenschaft amtete, in welcher er und die Rekursgegnerin
wohnhaft sind, in der Zeit zwischen dem 3. November 2014 und dem 18. Juli
2015 eine Anzeige sowie zwei als Arbeitsblätter betitelte Berichte der Kantonspolizei
Basel-Stadt betreffend ihren Nachbarn B____, in dessen Wohnung es immer wieder
zu lautstarken Streitereien gekommen sein soll, ausgedruckt und diese ihrem
Lebensgefährten überlassen. Zudem hat sie im Zeitraum vom 1. Januar 2015
bis zum 31. Mai 2017 insgesamt 183 elektronische Anfragen über im Kanton
Basel-Stadt registrierte Personen bzw. Fahrzeuge getätigt, wovon 79 keinen
dienstlichen Zusammenhang hatten und Personen betrafen, die in unmittelbarer
Nähe zum Wohnort der Rekursgegnerin lebten. Zumindest eine der dadurch
erhaltenen Informationen druckte sie an ihrem Arbeitsplatz aus und machte sie
zu Hause ihrem Lebenspartner zugänglich. Ferner hat die Rekursgegnerin am 31.
Dezember 2016 aus der internen Polizeidatenbank FABER ein Porträtfoto von C____,
welcher sich in ihrem Wohnquartier aufgehalten haben soll, abfotografiert und
dieses sowie einen Requisitionsbericht ihrem Lebenspartner zugänglich gemacht
sowie in der internen Polizeidatenbank RIPOL eine Anfrage betreffend D____
getätigt, welche in engerem Kontakt zu einem Nachbarn gestanden ist, worauf ihr
Lebenspartner ein Hausverbot gegen D____ ausgesprochen hat. Damit hat sie
mehrfach und unrechtmässig vertrauliche Interna und sensible Daten und somit
Geheimnisse offenbart, die ihr in ihrer Eigenschaft als Mitglied einer Behörde
anvertraut worden waren und zu deren Weitergabe an Dritte sie nicht berechtigt
war.

2.3Mit
ihrer Verfügung vom 20. März 2018 hat die Rekurrentin erwogen, die Rekursgegnerin
habe mit diesem Verhalten die für sie geltenden rechtlichen Vorschriften massiv
und wiederholt missachtet und das in sie gesetzte Vertrauen wiederholt
missbraucht. Mitarbeitenden der Kantonspolizei sei es gemäss Dienstvorschrift
3.1.005 wie auch gemäss dem Informations- und Datenschutzgesetz (IDG; SG 153.260)
nicht gestattet, ohne dienstlichen Hintergrund die Polizeisysteme abzufragen.
Sie habe sich aus nicht nachvollziehbaren Gründen und aus reinem
Privatinteresse sowie zugunsten und im Auftrag Dritter bewusst, mehrfach und
systematisch über die internen und gesetzlichen Vorgaben hinweggesetzt (vgl.
Verfügung, E. 5). An Sicherheitsassistentinnen, die aufgrund ihrer
besonderen Stellung einer mit ihrem Gelübde gemäss § 22 Abs. 2 des
Polizeigesetzes (PolG, SG 510.100) zum Ausdruck kommenden besonderen
Treuepflicht gegenüber dem Staat unterstünden, seien erhöhte Anforderungen
bezüglich ihrer persönlichen Integrität zu stellen. Zudem würden im
Mitarbeitergespräch jährlich mittels des allen Mitarbeitenden der Kantonspolizei
bestens bekannten Werte- und Bekenntnissystems jährlich dargelegt, welche
Verhaltensweisen die Rekurrentin verlange. Aufgrund der Untersuchungen der
Staatsanwaltschaft sei deutlich geworden, dass das Verhalten der Rekursgegnerin
vermutlich zu ihrem persönlichen courant normal gehört habe. Nur einer
Meldung einer Privatperson sei es zu verdanken, dass diese massiven und beinahe
täglichen Grenzüberschreitungen zu Tage getreten seien. Daher lasse sich eine
Wiederholungsgefahr nicht ausschliessen. Dies gelte umso mehr, als sie die
erforschten Personendaten unzulässigerweise ihrem Lebenspartner offenbart habe,
mit dem sie weiterhin zusammen sei (vgl. Verfügung, E. 6).

2.4Die
Personalrekurskommission erkannte mit dem hier angefochtenen Entscheid zunächst
zutreffend, dass der von der Rekurrentin im Rubrum ihrer Verfügung vom 20. März
2018 genannte Kündigungsgrund der wiederholten Missachtung gesetzlicher Pflichten
gemäss § 30 Abs. 2 lit. d PG vorliegend nicht zur Anwendung kommen
kann, da die Rekursgegnerin vorgängig nicht ermahnt und ihr auch keine
Bewährungsfrist angesetzt worden sei (vgl. angefochtener Entscheid, E. 3b
S. 4).

Weiter anerkannte
die Personalrekurskommission, dass die Rekursgegnerin mit den privaten Abfragen
in internen Polizeisystemen und der Weitergabe der Ergebnisse dieser Abfragen
wiederholte Amtsgeheimnisverletzungen während des Dienstes, die in einem engen
Bezug zu ihrer beruflichen Tätigkeit stehen, und damit eine strafbare Handlung beging,
welche einen engen sachlichen Konnex zur ausgeübten, beruflichen Tätigkeit
aufweist. Sie ging auch davon aus, dass diese Verletzungen des Amtsgeheimnisses
grundsätzlich nicht mit der korrekten Aufgabenerfüllung einer
Sicherheitsassistentin vereinbar sind (vgl. angefochtener Entscheid, E. 3c
S. 4).

Die Personalrekurskommission
gelangte aber zur Auffassung, dass die Kündigung im vorliegenden Fall nicht
verhältnismässig sei. Aufgrund der dokumentierten Mitarbeitergespräche erwog
sie, dass die Rekursgegnerin für ihre beinahe 17-jährige Diensttätigkeit gute
Beurteilungen erhalten habe und von ihren Vorgesetzten persönlich und
dienstlich geschätzt worden sei. Die Qualifikationen in den Mitarbeitergesprächen
seien sehr gut und hinterliessen den Eindruck einer fähigen und engagierten
Mitarbeiterin, welche über längere Zeit ohne Beanstandungen gearbeitet habe.
Zudem habe sie nicht als vereidigte Polizistin, sondern als
Sicherheitsassistentin mit eigenem Aufgabenbereich, verkürzter Ausbildung und
eigenem Gelübde gearbeitet. An ihr Verhalten sei somit nicht der gleich strenge
Massstab anzulegen, wie bei einer vereidigten Polizistin bzw. einem vereidigten
Polizisten (vgl. angefochtener Entscheid, E. 3e S. 4).

Die Personalrekurskommission
beurteilte die wiederholten Amtsgeheimnisverletzungen, mit denen sich die Rekursgegnerin
mehrfach über interne und gesetzliche Vorgaben hinweggesetzt hatte, zwar nicht
als Lappalien. Die Rekursgegnerin habe aber glaubwürdig darlegen können, dass
sie mit der Weitergabe bzw. Nutzung der Daten aus den polizeilichen Datenbanken
in ihrer Naivität in guter Absicht und ohne Vorteilsabsicht gehandelt habe, um
Dritten zu helfen und im Interesse eines geordneten und konfliktfreien
Zusammenlebens der Bewohner ihrer Wohngenossenschaft tätig geworden sei.
Dadurch seien keine Drittpersonen geschädigt worden. Trotz der Vielzahl der
Abfragen seien ihr die Widerrechtlichkeit und die Schwere ihrer Verstösse gegen
die gesetzlichen Vorgaben und Dienstweisungen nicht bewusst gewesen. Offenbar sei
auch in Weiterbildungen unterlassen worden, die Sicherheitsassistentinnen und
-assistenten diesbezüglich ausreichend und im erforderlichen Umfang zu schulen.
In dem in den Mitarbeitergesprächen angesprochenen Werte- und
Bekenntnissystem der Kantonspolizei sei gerade nicht die Rede von der
Problematik des Datenschutzes, der Wahrung des Amtsgeheimnisses und der
Einhaltung von dienstlichen Kompetenzen. Da die Amtsgeheimnisverletzungen von
der Anstellungsbehörde vorerst nicht bemerkt und sanktioniert worden seien,
habe die Rekursgegnerin auch kein Unrechtsbewusstsein entwickeln können, sodass
die Vielzahl der Amtsgeheimnisverletzungen nicht als erschwerend gewertet
werden könne (vgl. angefochtener Entscheid, E. 3f S. 4 f.).

Zusammenfassend
kommt die Personalrekurskommission daher zum Schluss, dass sich die getätigten
Abfragen in Anbetracht der Gesamtumstände, insbesondere angesichts der langen,
tadellosen Dienstzeit, nicht als derart gravierend erwiesen, dass die
Weiterführung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zumutbar wäre. Sie seien
objektiv betrachtet nicht geeignet, das Vertrauen der Anstellungsbehörde in die
Mitarbeiterin zu zerstören. Vor allem entscheidend sei zudem, dass die
Kündigung des Arbeitsverhältnisses mit der Rekursgegnerin in Anbetracht ihrer
von Beginn weg gezeigten aufrichtigen Reue und Einsicht nicht als erforderlich erscheine,
um künftiges Fehlverhalten zu verhindern. Sie sei sich ihres Fehlverhaltens
bewusst geworden, habe die gegen sie ergangenen behördlichen Schritte als grossen
Schock empfunden und aufgrund des Strafverfahrens eine erhebliche finanzielle
Belastung zu tragen. Schliesslich habe ihr Lebenspartner seine Funktion in der
Wohngenossenschaft aufgegeben, sodass auch die ihren Verfehlungen
zugrundeliegende Motivation nicht mehr bestehe. Die Ableitung einer weiteren
Wiederholungsgefahr aufgrund ihrer Persönlichkeitsstruktur und ihrer darin
begründeten Empfänglichkeit vermöge nicht zu überzeugen. Auch aus der im
Verfahren erfolgten Einreichung von diversen WhatsApp-Nachrichten von
Sicherheitsassistentinnen und -assistenten mit dem Wunsch nach einer Rückkehr
der Rekursgegnerin an ihren Arbeitsplatz könne nicht auf eine weiter mangelnde
Sensibilität im Umgang mit anvertrauten Informationen abgeleitet werden.
Insofern sei die Wahrscheinlichkeit eines Rückfalls als sehr gering
einzuschätzen, sodass ihr mit einem milderen Mittel, etwa einer Bewährungsfrist
oder einem Verweis, ausreichend begegnet werden könnte. Damit erweise sich die
Kündigung als nicht erforderlich und damit als nicht verhältnismässig (vgl.
angefochtener Entscheid, E. 3f S. 5 f.).

3.

3.1Die
Rekurrentin hat mit den privaten Abfragen in internen Polizeisystemen und der
Weitergabe der Ergebnisse dieser Abfragen strafbare Handlungen begangen und
wurde dafür rechtskräftig verurteilt. Die wiederholte Amtsgeheimnisverletzung
erfolgte während des Dienstes und steht in einem engen Bezug zur beruflichen
Tätigkeit der Rekurrentin. Damit ist erstellt, dass die Rekurrentin eine strafbare
Handlung begangen hat, welche einen engen sachlichen Konnex zur ausgeübten,
beruflichen Tätigkeit aufweist. Auch ist davon auszugehen, dass Verletzungen
des Amtsgeheimnisses grundsätzlich nicht mit der korrekten Aufgabenerfüllung
einer Sicherheitsassistentin vereinbar sind.

3.2Wie
die Vorinstanz zutreffend erkannte, ist bei der Kündigung einer Mitarbeiterin
oder eines Mitarbeiters der staatlichen Verwaltung wie bei jedem Handeln des
Staates das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36
Abs. 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]; § 5 Abs. 2 der Verfassung
des Kantons Basel-Stadt [SG 111.100]). Die Verhältnismässigkeit einer Kündigung
bemisst sich dabei im Wesentlichen nach der Zweckgeeignetheit, Erforderlichkeit
und Zumutbarkeit für die betroffene Person (BGE 136 I 17 E. 4.4 S. 26). Es
ist daher zu prüfen, ob sie personalpolitisch geeignet und erforderlich ist für
die Durchsetzung der damit verfolgten Zwecke und in einem vernünftigen Verhältnis
zu den Belastungen steht, die der betroffenen Person damit auferlegt werden
(vgl.Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 514; VGE VD.2017.200
vom 22. Februar 2018 E. 8.2, VD.2015.35 vom 10. November 2015 E. 3.1).

3.3Der
Gewährleistung der Verhältnismässigkeit einer Kündigung als personalpolitische Massnahme
dient dabei auch schon die gesetzliche Regelung der Kündigungsgründe. Mit der
Beschränkung einer direkten Kündigung ohne vorangegangene Ermahnung und
Bewährungsfrist auf Fälle schwerer Pflichtverletzungen und der Begehung strafbarer
Handlungen, die nach Treu und Glauben mit der korrekten Aufgabenerfüllung nicht
vereinbar sind, hat bereits der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
im Kündigungsrecht konkretisiert (vgl. E. 2.1 oben). Er hat dabei
unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, die im Einzelfall zu konkretisieren sind.

3.4Vor
diesem Hintergrund sind die Rügen der Rekurrentin unter umfassender Würdigung
aller Umstände des vorliegenden Einzelfalls zu prüfen.

3.4.1Die
Rekurrentin macht zunächst mit Hinweis auf die Stellenbeschreibung geltend, die
Vorinstanz habe die amtliche Stellung der Rekursgegnerin als
Sicherheitsassistentin falsch gewürdigt. Diese sei nicht nur für den ruhenden
und fahrenden Verkehr, sondern sei für das ganze Übertretungsstrafrecht und
weitere Aufgaben zuständig (vgl. Rekursbegründung, Rz. 5). Wie die
Rekurrentin zutreffend festhält, gehören die Sicherheitsassistentinnen und -assistenten
wie die Polizeibeamtinnen und -beamten zum Polizeikorps (§ 20 Abs. 1 Ziff. 2
PolG; vgl. Rekursbegründung, Rz. 6). Während aber die Polizeibeamtinnen
und -beamten gemäss § 20 Abs. 2 PolG einer besonderen Treuepflicht gegenüber
dem Staat unterliegen und ein Gelübde abzulegen haben, sieht § 20 Abs. 3 PolG
mit Bezug auf die Ausübung eines Teilbereichs polizeilicher Handlungen eine
solche besondere Treuepflicht für die Sicherheitsassistentinnen und -assistenten
nicht vor, auch wenn sie ebenfalls ein Gelübde abzulegen haben. Entgegen der Auffassung
der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung, Rz. 21) kommt § 20 Abs. 2 PG für
die Angestelltenkategorie Sicherheitsassistentinnen und-assistenten nicht zur Anwendung. Auch gemäss der neu eingereichten
Stellenbeschreibung der Funktion kommt ihnen daher nicht die gleiche Stellung
im Rahmen der Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols wie den Polizeibeamtinnen
und-beamten und mithin eine entsprechend angepasste funktionale Treuepflicht zu.
Zutreffend ist aber, dass die Angehörigen des Polizeikorps ein Gelübde ablegen,
wobei sich das von den Sicherheitsassistentinnen und -assistenten abzulegende
Gelübde nicht von jenem der Polizeibeamtinnen und -beamten unterscheidet (vgl.
§ 22 Abs. 1 PolG). Es verpflichtet seit Erlass des Polizeigesetzes
vom 13. November 1996 alle Angehörige des Polizeikorps unter anderem auch dazu
Verschwiegenheit über alles zu bewahren, was das Amtsgeheimnis und die
Persönlichkeitsrechte geheim zu halten gebieten. Dieses Gelübde hat auch die Rekursgegnerin
abgelegt (vgl. Rekursantwort, E. 3 S. 3).

3.4.2Weiter
rügt die Rekurrentin die Beurteilung der Interessenlage der Rekursgegnerin,
indem die Personalrekurskommission ihr ein eigenes Interesse an der Weitergabe
und Nutzung der Daten aus den polizeilichen Datenbanken abgesprochen habe (vgl.
Rekursbegründung, Rz. 7). Mit der Personalrekurskommission mag zwar
zutreffen, dass die Rekursgegnerin die Amtsgeheimnisverletzungen aus einem
Impuls heraus beging, helfen zu wollen (vgl. angefochtener Entscheid,
E. 3f S. 4 f.). Gleichzeitig muss aber auch festgestellt werden,
dass sie dabei die Interessen ihres privaten Umfeldes über das Interesse an der
dienstlichen Verschwiegenheit der Kantonspolizei stellte. Auch wenn sie sich
nicht bereichern wollte, so erfolgte ihr Handeln zur Besserstellung einerseits der
Organe der Wohngemeinschaft, in der sie selber lebt, und andererseits insbesondere
ihres Lebenspartners. Sie verfolgte daher mit den Amtsgeheimnisverletzungen
sehr wohl private Interessen.

3.4.3Wie
die Personalrekurskommission mit ihrer Vernehmlassung selber zugesteht, erfolgte
die Feststellung, mit den Abfragen seien keine Drittpersonen geschädigt worden,
nur betreffend eine vermögensrechtliche Schädigung (vgl. Vernehmlassung,
E. 2). Tatsächlich wurden die von der unzulässigen Datenbearbeitung
betroffenen Personen aber in ihren Persönlichkeitsrechten und insbesondere in ihrem
Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt. Mindestens im Fall von D____
war die Datenabfrage zudem die Grundlage für das gegen sie ausgesprochene
Hausverbot und mithin für eine sie darüber hinaus belastende Massnahme.

3.4.4Die
Rekurrentin rügt zudem die Beurteilung des subjektiven Unrechtsbewusstseins der
Rekursgegnerin. Es möge zwar sein, dass ihr die Widerrechtlichkeit und die
Schwere ihrer Verstösse nicht bewusst gewesen seien. Sie verweist aber auf das
von der Rekursgegnerin abgelegte Gelübde und die Schulung im Umgang mit Daten,
etwa mittels dem E-Learning Sensitive Daten vom Herbst 2017. Weiter beruft
sie sich auf ihr Werte- und Bekenntnissystem, welches bei den
Mitarbeitergesprächen (MAG) thematisiert werde (vgl. Rekursbegründung, Rz. 13).
Das Bewusstsein bezüglich des Amtsgeheimnisses und der amtlichen Verschwiegenheit
gehört gerade im Bereich der polizeilichen Funktionserfüllung zu den Grundlagen
der täglichen Arbeit. Daran ändert nichts, dass die Rekursgegnerin die Schulung
aufgrund ihrer Freistellung nicht mehr absolviert hat, wie die Rekurrentin
selber anerkennt, dass weitere besondere Schulungen nicht belegt sind, in den
MAG die Problematik des Datenschutzes nicht speziell thematisiert wird und die
Ablegung des Gelübdes nach 17-jähriger Tätigkeit als Polizei- bzw. Sicherheitsassistentin
schon Jahre zurückliegt. Ihr Eingeständnis im vorinstanzlichen Verfahren, sich
der Schwere ihrer Vergehen nicht bewusst gewesen zu sein (vgl.
Rekursbegründung vom 22. Mai 2018, Vorakten S. 13), muss daher vor dem
Hintergrund der Häufigkeit der Abfrage einerseits und der dokumentierten
Weitergabe von Amtsgeheimnissen andererseits irritieren. Auch von blosser
Naivität, wie sie die Vorinstanz der Rekursgegnerin attestieren möchte (vgl.
angefochtener Entscheid, E. 3f S. 5), kann nicht mehr ausgegangen
werden.

3.4.5Ferner
rügt die Rekurrentin, dass die Personalrekurskommission die Vielzahl der
Amtsgeheimnisverletzungen als eine einzelne Fehlleistung betrachtet hat (vgl.
Entscheidbegründung, Rz. 15). Zutreffend erscheint an der Würdigung der Personalrekurskommission,
dass der Rekursgegnerin ihre Pflichtverletzungen nie vorgehalten worden sind.
Demgegenüber ist aufgrund der Vielzahl der Amtsgeheimnisverletzungen dennoch
von einem fortgesetzten, pflichtwidrigen Verhalten mit einer Vielzahl einzelner
Willensentschlüsse, die Pflicht zur amtlichen Verschwiegenheit zu verletzen,
auszugehen. Ein solches Verhalten unterscheidet sich sowohl mit Bezug auf
§ 30 Abs. 2 lit. d wie auch lit. e PG von einem einmaligen Fehlverhalten.
Dies gilt insbesondere für die wiederholte Weitergabe von Aktensätzen aus den
polizeilichen Datenbanken an ihren Lebenspartner. Mit der Personalrekurskommission
(vgl. Vernehmlassung, E. 1) ist sowohl unter strafrechtlichen und
datenschutzrechtlichen wie auch unter personalrechtlichen Gesichtspunkten von
einem gravierenden Fehlverhalten auszugehen. Vor diesem Hintergrund ist der von
der Rekurrentin geltend gemachte Verlust des Vertrauens in die künftige
ordnungsgemässe Aufgabenerfüllung als Voraussetzung einer Kündigung wegen
schwerer Pflichtverletzung gemäss § 30 Abs. 2 lit. d PG
nachvollziehbar. Dies gilt umso mehr, als im Falle einer Fortsetzung des
Anstellungsverhältnisses die Rekursgegnerin weiterhin zwingend Zugriff auf die
polizeilichen Datenbanken haben müsste.

3.4.6Mit
der Personalrekurskommission muss aber aufgrund der gesamten Umstände von einer
hohen Wahrscheinlichkeit ausgegangen werden, dass es nicht zu einer
Wiederholung der begangenen Pflichtwidrigkeiten kommen wird. Wie die
Rekurrentin selber anerkennt, zeigte und zeigt die Rekursgegnerin Reue. Zudem
darf mit der vorinstanzlichen Würdigung aufgrund der strafrechtlichen Verurteilungen
mit ihren vielfältigen Folgen, der zeitweiligen Freistellung und dem
vorliegenden Verfahren von einer erheblichen Warnwirkung ausgegangen werden.
Mit der Personalrekurskommission darf auch die Veränderung der Ausgangslage
aufgrund des Rücktritts des Lebenspartners der Rekursgegnerin aus dem Vorstand
der Wohngenossenschaft einerseits und der Aufgabe der Genossenschaftszeitung andererseits
nicht ausser Acht gelassen werden (vgl. Schreiben der Rekursgegnerin vom 11. März
2018, Vorakten S. 85). Damit sind die Anlässe und die Motivation für die
Amtspflichtverletzungen der Rekursgegnerin weggefallen. Kann das Verhalten der Rekursgegnerin
entgegen der Personalrekurskommission nicht allein mit Naivität begründet
werden, so muss mit dem Schluss der Personalrekurskommission davon ausgegangen
werden, dass die Rekursgegnerin grundsätzlich fähig ist, ihr zukünftiges Verhalten
aufgrund der erfolgten Sanktionierung ihrer begangenen Pflichtverletzungen
entsprechend anzupassen (vgl. angefochtener Entscheid, E. 3f S. 6).

3.4.7Entsprechendes
gilt auch mit Bezug auf die Erfüllung des Tatbestandes der Kündigung wegen
einer strafbaren Handlung gemäss § 30 Abs. 2 lit. e PG. Entgegen
der Auffassung der Rekurrentin ist nicht jede mehrfache Verletzung des
Amtsgeheimnisses mit einer korrekten Aufgabenerfüllung nach Treu und Glauben unvereinbar.
Vielmehr sind im Einzelnen die Natur der weitergegebenen Daten, der damit
verursachte Schaden, die Umstände der Weitergabe und die Prognose bezüglich
weiterer Amtsgeheimnisverletzungen zu berücksichtigen.

3.4.8Soweit
die Rekurrentin geltend macht, eine Bewerberin mit einer Verurteilung wegen
Amtsgeheimnisverletzung als Vorstrafe würde die bei der Kantonspolizei durchgeführte
Sicherheitsprüfung nicht bestehen (vgl. Rekursbegründung, Rz. 22), ist
darauf hinzuweisen, dass die Situation bei einer Neuanstellung in Anwendung des
Verhältnismässigkeitsprinzips nicht mit jener nach 17-jähriger Tätigkeit in
einer Funktion verglichen werden kann. Mit Recht weist die Rekurrentin aber auf
ihren bei Kündigungen nach § 30 Abs. 2 lit. e PG bestehenden
Beurteilungsspielraum hin (Rekursbegründung, Rz. 23). Soweit der
Gesetzgeber mit dieser Bestimmung auf das Vertrauen in die korrekte Aufgabenerfüllung
verweist, ist diese primär von der Anstellungsbehörde selber zu definieren
(BGer 8C_818/2010 vom 2. August 2011 E. 3.4, mit Hinweis aufBGE 118 Ib 164 E. 4b S. 166). Dies steht aber einer
Überprüfung der Abwägung der konkreten Umstände des Einzelfalls im Rahmen einer
Verhältnismässigkeitsprüfung durch die Rechtsmittelinstanzen nicht entgegen.Mit der Rekurrentin kann festgestellt werden,
dass eine Kündigung grundsätzlich geeignet wäre, das Vertrauen in eine korrekte
Aufgabenerfüllung wieder herzustellen und weitere Pflichtverletzungen zu
verhindern (vgl. Rekursbegründung, Rz. 25). Darüber hinaus käme der Kündigung
wegen der begangenen Amtsgeheimnisverletzung auch eine generalpräventive
Wirkung im Polizeikorps zu. Weiter kann der Rekurrentin beigepflichtet werden,
dass andere Massnahmen zur Verhinderung weiterer Datenschutzverletzungen kaum
ergriffen werden können, muss die Rekurrentin in ihrer Funktion doch
notwendigerweise auf diese Daten greifen (vgl. Rekursbegründung, Rz. 26).
Immerhin kann derRekursgegnerinzusammen mit einem
Verweis und der Anordnung einer Bewährungsfrist eine regelmässige Überprüfung
ihrer Datenbearbeitung in Aussicht gestellt werden und damit präventiv die
Gefahr weiterer Amtsgeheimnisverletzungen weiter vermindert werden. Der
Rekurrentin ist aber zuzustimmen, dass damit weitere Amtsgeheimnisverletzungen
nicht sicher verhindert, sondern bloss aufgedeckt und geahndet werden können (vgl.
Rekursbegründung, Rz. 27). Massgebend ist daher die Prüfung der Zumutbarkeit bzw.
Angemessenheit der Massnahme im Einzelfall. Dabei darf berücksichtigt werden,
dass die Gefahr weiterer Amtsgeheimnisverletzungen durch dieRekursgegnerinaufgrund der gesamten Umstände nicht mehr als erhöht geltend kann
(vgl. oben E. 3.4.6). Zudem ist zu berücksichtigen, dass dieRekursgegnerinwährend ihrer 17-jährigen Tätigkeit ihre Aufgabe ansonsten gut und
ohne jede Beanstandung erfüllt hat.

3.4.9Zusammenfassend
ist festzustellen, dass gravierende Pflichtverletzungen der Rekursgegnerin vorliegen,
die mit ihrer rechtskräftigen Verurteilung zu einer bedingt ausgesprochenen
Geldstrafe von 45 Tagessätzen à CHF 60. und einer Busse von CHF 500.
wegen mehrfacher Verletzung des Amtsgeheimnisses strafrechtlich geahndet wurden.
Mit ihren Pflichtverletzungen hat sie in dienstlicher Stellung die
Rechtsstellung mehrerer Personen, die in den polizeilichen Datenbanken
verzeichnet sind, verletzt, was zumindest in einem Fall zu weiteren negativen
Folgen für die betroffene Person führte. Mit ihrem Verhalten hat sie während
Jahren ihre privaten Interessen der Erfüllung ihrer dienstlichen Pflichten
vorangestellt. Sie hat damit eine zentrale Pflicht einer Angehörigen des
Polizeikorps verletzt. Die Bedeutung ihrer Verschwiegenheitspflichten mussten
ihr bewusst gewesen sein, sodass die Pflichtverletzungen nicht allein mit
Naivität begründet werden können. Diese Umstände sind grundsätzlich geeignet,
das Vertrauen der Anstellungsbehörden in die Mitarbeiterin so empfindlich zu
stören, dass im Allgemeinen davon ausgegangen werden darf, dass das verlorene
Vertrauen auch mit einer Bewährungsfrist nicht wieder hergestellt werden kann.
Dem stehen vorliegend aber die speziellen Umstände des Einzelfalles entgegen.
Aufgrund der strafrechtlichen Sanktionierung der Verletzung der amtlichen
Verschwiegenheit, der Veränderungen im persönlichen Umfeld der Rekursgegnerin und
der ansonsten bisher während 17 Jahren ohne Beanstandungen erfolgten
Aufgabenerfüllung darf davon ausgegangen werden, dass nicht mit einer
Fortsetzung der begangenen Pflichtwidrigkeit gerechnet werden muss. Vor diesem
Hintergrund besteht auch aus generalpräventiven Gründen kein zwingendes
Interesse an der Kündigung der Rekursgegnerin. Daraus folgt, dass die auf § 30
Abs. 2 lit. d und lit. e PG gestützte Kündigung, in
Übereinstimmung mit der Beurteilung der Personalrekurskommission, nicht
verhältnismässig erscheint.

3.4.10Dieses
Ergebnis hält auch im Vergleich zur bisherigen Praxis zu § 30 Abs. 2
lit. d und lit. e PG stand. Im Vergleich zu ähnlich gelagerten
Entscheiden des Verwaltungsgerichts, bei denen eine Kündigung wegen schwerer
Pflichtverletzung geschützt worden ist, ist auf die damals berücksichtigte Vorgesetztenfunktion
(vgl. VGE 697/2002 vom 22. Januar 2003 E. 3d; VD.2016.136 vom 26. Juni 2017)
und auf einen in seiner Wirkung auf das Vertrauensverhältnis nicht
vergleichbaren Eingriff in die Persönlichkeitsrechte Dritter (VGE 767/2006 vom
14. September 2007; VD.2016.134 vom 26. Juni 2017) zu verweisen (vgl. auchMeyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 209 f.).

4.

Aus den
vorstehenden Erwägungen folgt, dass sich der Rekurs als unbegründet erweist und
daher abzuweisen ist. Das Verfahren ist kostenlos (§ 40 Abs. 4 PG). Aufgrund
ihres Unterliegens hat die Rekurrentin der Rekursgegnerin eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Diese hat darauf
verzichtet, dem Gericht eine Honorarnote ihrer Vertreterin einzureichen,
weshalb der angemessene Vertretungsaufwand zu schätzen ist. Aufgrund des
bereits im vorinstanzlichen Verfahren bestehenden Vertretungsverhältnisses und
in Berücksichtigung der Vernehmlassung erscheint ein Bemühungsaufwand von rund
vier Stunden angemessen. Daraus folgt unter Zugrundelegung des gerichtsüblichen
Überwälzungsansatzes von CHF 250. pro Stunde und unter Berücksichtigung
der notwendigen Auslagen eine Parteientschädigung von CHF 1'100., zuzüglich 7,7
% Mehrwertsteuer.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Das verwaltungsgerichtliche
Rekursverfahren ist kostenlos.

Die Kantonspolizei Basel-Stadt hat der Rekursgegnerin für das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1'100.,
zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 84.70, zu bezahlen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.