bs_appellationsgericht · VD.2020.112 · 2021-01-06 · de
Verkehrsanordnung Wolfschlucht-Promenade (BGer 1C_99/2021 vom 16. Februar 2021)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.112

URTEIL

vom 6. Januar 2021

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Amt für Mobilität

Dufourstrasse 40, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 21. April 2020

betreffend Verkehrsanordnung
Wolfschlucht-Promenade

Sachverhalt

Im Kantonsblatt
vom 11. Dezember 2019 publizierte das Amt für Mobilität des Bau- und
Verkehrsdepartements (BVD) für die Wolfschlucht-Promenade folgende permanente
Verkehrsanordnung:

Zwischen Bruderholzweg und Tramübergang unterhalb der
Rehhagstrasse:

Fussweg,
motorlose Velos bergwärts gestattet (bisher Allgemeines Fahrverbot)

Hiergegen
erhob A____ (Rekurrent) am 19. Dezember 2019
Rekurs beim BVD. Mit Entscheid vom 21. April 2020 trat das BVD auf
den Rekurs nicht ein.

Gegen diesen
Entscheid meldete derRekurrentam
8. Mai 2020 beim Regierungsrat Rekurs an, welchen er mit Eingabe vom
2. Juni 2020 begründete. Mit Post vom 16. Juni 2020
überwies das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum
direkten Entscheid. Mit Rekursantwort vom 28. September 2020
beantragt das BVD, auf den Rekurs nicht einzutreten, eventualiter ihn
abzuweisen. Hierauf hat derRekurrentam
26. Oktober 2020 repliziert. Das vorliegende Urteil ist auf dem
Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 16.
Juni 2020 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und §
12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach
§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht
berufen. DerRekurrentist als Adressat
des angefochtenen Entscheids insofern in seinen Rechten betroffen, als auf sein
gegen die Verkehrsanordnung Wolfschlucht-Promenade gerichteter Rekurs nicht
eingetreten worden ist. Insoweit ist er zum Rekurs an das Verwaltungsgericht
legitimiert.

1.2Sowohl
gemäss § 46 Abs. 2 OG, der für das verwaltungsinterne Rekursverfahren an den
Regierungsrat zur Anwendung kommt, als auch gemäss § 16 Abs. 2 VRPG,
der das Rekursverfahren vor dem Verwaltungsgericht regelt, hat die
Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze
Rechtserörterungen zu enthalten (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1
und VD.2015.260 vom 19. Oktober 2016 E. 1.4,Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 505).
Aus den Anträgen muss hervorgehen, in welchen Punkten die angefochtene
Verfügung aufgehoben oder abgeändert werden soll. In der Begründung hat die
rekurrierende Partei ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit
den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (VGE VD.2018.112/113/114
vom 16. Mai 2019 E. 1.3.2 und VD.2018.40 vom 20. November 2018 E.
1.2; vgl.Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277 ff., 305). Sowohl bezüglich Anträgen wie auch Begründung
werden bei nicht juristisch vertretenen Laien keine hohen Anforderungen
gestellt (VGE VD.2012.245 vom 27. März 2017 E. 2.1 und VD.2012.191 vom 12.
Juni 2013 E. 2.2.2). Aufgrund dieser Begründungsobliegenheit gemäss § 46
Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 VRPG gilt im Verwaltungsgerichtsverfahren das
Rügeprinzip (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2015.260 vom 19.
Oktober 2016 E. 1.4 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3;Stamm, a.a.O., S.  504). Das
Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter
allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig
vorgebrachten konkreten Beanstandungen (statt vieler VGE VD.2020.37 mit
weiteren Hinweisen).

1.3Die
Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch
gemacht hat (VGE VD.2016.162 vom 19. September 2016 E. 1.5 und VD.2016.66 vom
20. Juni 2016 E. 1.3).

2.

2.1Die
Vorinstanz hat ihren Nichteintretensentscheid mit der fehlenden Legitimation
desRekurrenten zur Rekurserhebung
begründet. Vorliegend sei eine Änderung der Anordnung eines Allgemeinen
Fahrverbots in einen Fussweg mit Veloverkehr bergwärts und damit eine
funktionelle Verkehrsanordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) angefochten worden. Praxisgemäss
seien bei funktionellen Verkehrsanordnungen die Verkehrsteilnehmenden zum
Rekurs befugt, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder
weniger regelmässig benutzten, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall
sei. Bloss gelegentliches Befahren der Strasse genüge indessen nicht
(angefochtener Entscheid, E. 2). DerRekurrentwohne im St. Johanns-Quartier und damit in 3,4 Kilometer Luftdistanz bzw.
4,1 Kilometer Fussweg zur Wolfschlucht im Bruderholzquartier. Er sei somit
nicht unmittelbarer Anwohner. Er sei des Weiteren nicht auf die
Wolfschlucht-Promenade als Zugang zum Arbeitsort im Sinne eines Pendlerweges
angewiesen noch habe er dargelegt, dass er das von der umstrittenen
Verkehrsanordnung betroffene Naherholungsgebiet regelmässig als Spaziergänger
begehen würde. Die Vorinstanz ist demzufolge zum Schluss gekommen, dass es demRekurrenten an der besonderen Betroffenheit
fehle, welche das kantonale wie auch das Bundesrecht verlangten (angefochtener Entscheid,
E. 3).

2.2DerRekurrentstellt weder mit seiner
Rekursanmeldung vom 8. Mai 2020 noch mit der Rekursbegründung vom
2. Juni 2020 irgendwelche konkreten Anträge, inwiefern der
angefochtene Entscheid aufgehoben oder abgeändert werden soll. Selbst wenn man
zu seinen Gunsten davon ausgehen würde, dass sein Rekurs auf Aufhebung des
vorinstanzlichen Entscheids und Anweisung der Vorinstanz gerichtet ist, in der
Sache zu entscheiden, begründet er mit keinem Wort, warum seiner Ansicht nach
die Vorinstanz fälschlicherweise seine Rekursbefugnis verneint hat. Er begnügt
sich ausschliesslich mit materiellen Einwänden (Sicherheitsbedenken) gegen die
strittige Verkehrsanordnung. Auch in der Replik findet sich zur fehlenden Legitimation
und den für das Nichteintreten ausschlaggebenden Grund kein einziges Wort,
obschon die Vorinstanz in ihrer Rekursantwort (Rz 10) ausdrücklich
nochmals darauf aufmerksam gemacht hat. Mangels konkreter Anträge sowie mangels
jeglicher Auseinandersetzung mit den entscheidrelevanten Erwägungen im
angefochtenen Entscheid kann  selbst unter Beachtung der bei einem Laienrekurs
herabgesetzten Anforderungen an Anträge und Begründung  somit auf den
vorliegenden Rekurs nicht eingetreten werden (§ 16 Abs. 2 VRPG).

2.3Selbst
wenn auf den Rekurs eingetreten werden könnte, müsste er, wie die nachfolgenden
Erwägungen zeigen, abgewiesen werden.

2.3.1Zum
Rekurs ist vorbehältlich besonderer Rekursrechte berechtigt, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung hat (§ 44 Abs. 1 OG, § 13 Abs. 1 VRPG). Diese
Legitimationsvoraussetzungen entsprechen denjenigen von Art. 48 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und Art.
89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) (VGE
VD.2017.103 vom 11. September 2017 E. 2.1, VD.2015.198 vom 2. Mai 2016 E. 1.3.2;Stamm, a.a.O., S. 497;Wullschleger/Schröder, a.a.O.,
S. 290). Der Rekurrent muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als
jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen
Beziehung zur Streitsache stehen (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1
[bestätigt durch BGer 2D_27/2018 vom 23. Juli 2018], VD.2010.92 vom
16. August 2011 E. 1.2.2, und VD.2010.199 vom 19. April 2011 E.
1.2.1;Wullschleger/Schröder,
a.a.O., S. 291; BGE 136 V 7 E. 2.1 S. 9 f. und 135 II 430 E. 1.1
S. 433). Das Interesse des Rekurrenten kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur
sein (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1 und VD.2017.103 vom
11. September 2017 E. 2.1;Wullschleger/
Schröder, a.a.O., S. 291; vgl. BGE 136 V 7 E. 2.1 S. 9). Es muss
sich aber um ein eigenes Interesse des Rekurrenten handeln (VGE VD.2018.14
vom 23. März 2018 E. 1.1, VD.2017.103 vom 11. September 2017
E. 2.1;Stamm, a.a.O., S. 477,
497; vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 und 133 II 249 E. 1.3.3
S. 254). Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse zudem aktuell sein (VGE VD.2018.14
vom 23. März 2018 E. 1.1 und VD.2010.199 vom 19. April 2011 E. 1.2.1;Wullschleger/Schrö-der, a.a.O., S. 292;
vgl. BGE 135 II 430 E. 2.1 S. 434). Das die Legitimation begründende
schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn
der Rekurrent mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder
rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Der Rekurs dient
nicht dazu, abstrakt die objektive Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns zu
überprüfen, sondern dem Rekurrenten einen praktischen Vorteil zu verschaffen.
Das blosse Anliegen, dem Prozessgegner einen (behaupteterweise) rechtswidrigen
Vorteil zu verwehren, kann nicht zur Legitimation ausreichen, wenn es nicht mit
einem eigenen schutzwürdigen Vorteil für den Rekurrenten korreliert (vgl. BGE
141 II 307 E. 6.2 S. 312 und 141 II 14 E. 4.4 S. 29). Die
Legitimation kann nur bejaht werden, wenn dem Rekurrenten bei Gutheissung seines
Rekurses ein effektiver praktischer Vorteil erwächst (BGE 141 II 307 E. 6.3
S. 313 und 141 II 14 E. 4.5 S. 30).

2.3.2Bei
der vorliegenden Umwandlung des bestehenden Allgemeinen Fahrverbots in einen
Fussweg mit Veloverkehr bergwärts handelt es sich um eine funktionelle
Verkehrsbeschränkung bzw. -anordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG (angefochtener
Entscheid, E. 2; näher dazuBelser,
in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar, 2014, Art. 3 SVG N
46 und 50 ff.;Weissenberger,Kommentar
SVG und OBG, 2. Auflage, Zürich 2015, Art. 3 SVG N 6 ff.; vgl. auch
BGer 1C_558/2019 vom 8. Juli 2020 E. 7.1). Funktionelle
Verkehrsbeschränkungen sind Allgemeinverfügungen (VGE VD.2018.87 vom
5. Februar 2019 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Darunter sind Verwaltungsmassnahmen
zu verstehen, die zwar nur eine konkrete  wie vorliegend örtliche  Situation regeln,
sich aber an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Personenkreis
richten (Häferlin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020,
§ 13 Rz 933). Bei solchen Allgemeinverfügungen ist die Unterscheidung
zwischen unmittelbarer und reflexweiser Betroffenheit nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts wenig sinnvoll und genügt deshalb für die
Rekurslegitimation eine indirekte, reflexweise Betroffenheit, sofern der
Rekurrent eine gewisse Erheblichkeit seiner Betroffenheit und
Interessenbeeinträchtigung glaubhaft macht (VGE VD.2018.87 vom
5. Februar 2019 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Zum Rekurs gegen
funktionelle Verkehrsbeschränkungen sind nach der Praxis des Bundesgerichts und
des Verwaltungsgerichts alle Personen berechtigt, welche die mit der
Beschränkung belegte Strasse als Verkehrsteilnehmende mehr oder weniger
regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während
bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542
f.; VGE VD.2016.9/10 vom 8. November 2016 E. 1.2.1, VD.2016.115
vom 6. November 2016 E. 2.3 und VD.2015.245 vom 20. September
2016 E. 1.2).

2.3.3DerRekurrentist vorliegend ohne jeglichen
örtlichen Bezug zum von der Verkehrsanordnung betroffenen Gebiet. Er wohnt
weitab von der Wolfschlucht, gemäss Angaben im angefochtenen Entscheid
(E. 3) beträgt die Luftlinie zu seinem Wohnort 3,4 Kilometer (bzw.
4,1 Kilometer Fussweg). Die Wolfschlucht-Promenade dient demRekurrenten offensichtlich auch nicht als
Arbeitsweg oder als regelmässiges Naherholungsgebiet. Ist derRekurrentdurch die strittige Verkehrsanordnung
damit weder als Anwohner noch als Pendler noch in einer anderen regelmässigen
Nutzung eingeschränkt, steht ihm keine Befugnis zum Rekurs gegen die strittige
Verkehrsanordnung zu. Der vorliegend gegen den Nichteintretensentscheid
gerichtete Rekurs wäre somit auch dann abzuweisen, wenn darauf eingetreten
werden könnte.

3.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens trägt derRekurrentdie Kosten des Verfahrens (§ 30 Abs. 1 VRPG), welche jedoch
zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege (vgl. verfahrensleitende
Verfügung vom 29. Juli 2020) zu Lasten des Staates gehen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen, soweit
überhaupt darauf eingetreten werden kann.

Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit
einer Gebühr von CHF 1'200. gegen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen
Rechtspflege zu Lasten des Staates.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Alexander Zürcher

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.