bs_appellationsgericht · VD.2016.242 · 2016-11-10 · de
Verweigerung der beantragten Taxihalterbewilligung A / Entzug der kantonalen Taxichauffeurbewilligung


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2016.242

URTEIL

vom 1. März2017

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger,

lic. iur. André Equey, Dr. Heidrun
Gutmannsbauer

und Gerichtsschreiberin MLaw Sibylle Kuntschen

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt

Clarastrasse 38, 4005 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Entscheid
des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 10. November 2016

betreffend Verweigerung der
beantragten Taxihalterbewilligung A / Entzug der kantonalen
Taxichauffeurbewilligung

Sachverhalt

Mit Entscheid
vom 10. November 2016 ist das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) auf
einen Rekurs von A____ (Rekurrent) vom 22. Oktober 2016 gegen eine Verfügung
der Kantonspolizei (Taxibüro) vom 14. September 2016 zufolge Verspätung nicht
eingetreten. Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 13. November
2016 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat. Das
Präsidialdepartement hat den Rekurs mit Schreiben vom 29. November 2016
dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen.

Mit Verfügung
vom 1. Dezember 2016 hat der instruierende Appellationsgerichtspräsident
einen Kostenvorschuss erhoben sowie dem Rekurrenten mitgeteilt, weshalb seine
Eingabe vom 13. November 2016 bei vorläufiger Prüfung den Anforderungen an
eine Rekursbegründung nicht genüge und dass bei vorläufiger Prüfung auf den Rekurs
nicht eingetreten werden könne, falls nicht fristgemäss eine den gesetzlichen
Anforderungen genügende Rekursbegründung eingereicht werde. Daraufhin hat der
Rekurrent am 5. Dezember 2016 eine ergänzende Rekursbegründung
eingereicht. Mit Verfügung vom 29. Dezember 2016 hat der instruierende
Appellationsgerichtspräsident die Rekursanmeldung und -begründungen dem JSD zur
Kenntnis zugestellt und auf das Einholen einer Vernehmlassung des Departementes
verzichtet. Das JSD ist jedoch ersucht worden, dem Gericht seine Akten zu
edieren.

Mit Eingabe vom
7. Februar 2017 hat der Rekurrent um beförderliche Eröffnung des Urteils des
Verwaltungsgerichts ersucht. Mit Verfügung vom 10. Februar 2017 hat der
instruierende Appellationsgerichtspräsident die Eingabe der Vorinstanz zur
Kenntnisnahme zugestellt und dem Rekurrenten mitgeteilt, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts
 vorbehältlich einer nicht voraussehbaren Verzögerung  voraussichtlich im
März 2017 eröffnet werde.

Die Einzelheiten
der Standpunkte der Parteien ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von
Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist
auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG,
SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs-
und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) zur Beurteilung des
vorliegenden Rekurses zuständig. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92
Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG,
SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.

1.2Der
Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung. Er ist daher
gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Die Kognition des
Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8
VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die
richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen und den willkürfreien Gebrauch
des Ermessens durch die Verwaltung.

1.3Der
Rekurs vom 13. November/5. Dezember 2016 richtet sich gegen den Entscheid
des JSD vom 10. November 2016, mit dem dieses auf den Rekurs vom
22. Oktober 2016 gegen eine Verfügung des Taxibüros vom 14. September
2016 nicht eingetreten ist. Grundsätzlich ist deshalb im vorliegenden Rekursverfahren
nur zu prüfen, ob die Vorinstanz auf den Rekurs vom 22. Oktober 2016 hätte
eintreten müssen. Auf materielle Rügen kann nur insoweit eingetreten werden,
als zu prüfen ist, ob die Verfügung vom 14. September 2016 nichtig ist. Die
Nichtigkeit ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit
geltend gemacht werden (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1096).

2.

Gemäss § 46
Abs. 1 OG ist der Rekurs innert 10 Tagen seit Eröffnung der Verfügung bei
der Rekursinstanz anzumelden. Die Verfügung des Taxibüros vom 14. September
2016 ist dem Rekurrenten am 15. September 2016 mit A-Post Plus zugestellt
worden. Die Frist für die Rekursanmeldung hat damit unter Berücksichtigung des
Umstands, dass es sich beim 25. September 2016 um einen Sonntag handelt,
am 26. September 2016 geendet. Der Rekurs ist am 22. Oktober 2016 und
damit fast einen Monat zu spät der Post übergeben worden. Damit ist die
Vorinstanz auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten, sofern kein Grund für
eine Wiedereinsetzung vorliegt.

3.

3.1Der
Rekurrent macht geltend, es sei ihm unter anderem aus gesundheitlichen Gründen
nicht möglich gewesen, den Rekurs früher anzumelden. Er habe sich auf die
Verordnung über die Arbeits- und Ruhezeiten konzentriert, obwohl dies seiner
psychischen Gesundheit nicht zuträglich gewesen sei. Dies habe dazu geführt,
dass er zu wenig Schlaf gehabt habe. Deshalb habe er die normalen Tagesgeschäfte
nicht fristgerecht bewältigen können. Es sei ihm wichtig gewesen, dass er bei
der Arbeit funktioniere. Der Rest sei weitgehend nebensächlich (act. 3
S. 1).

3.2Soweit
der Rekurrent damit beim Verwaltungsgericht implizit die Wiederherstellung der
Frist beantragt, ist darauf hinzuweisen, dass er keine Frist im verwaltungsgerichtlichen,
sondern im verwaltungsinternen Verfahren verpasst hat. Ein Gesuch um
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wäre daher beim JSD und nicht beim
Verwaltungsgericht zu stellen (VGE VD.2017.9 vom 4. Februar 2017
E. 2.4, VD.2011.75 vom 4. Juli 2011 E. 3.1). Von einer
Überweisung der Sache an das JSD zur Beurteilung des Wiedereinsetzungsgesuchs
ist jedoch abzusehen, da die Voraussetzungen für eine Fristwiederherstellung,
wie im Folgenden darzulegen ist, offensichtlich nicht erfüllt sind.

3.3Das
OG enthält keine ausdrückliche Vorschrift über die Wiedereinsetzung im Falle
einer Fristversäumnis im verwaltungsinternen Rekursverfahren. Das
Verwaltungsgericht anerkennt aber das Institut der Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand in ständiger Rechtsprechung aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze
sowohl für das verwaltungsinterne als auch für das verwaltungsgerichtliche
Rekursverfahren. Gemäss dieser Praxis liegt dort, wo die Voraussetzungen für
den Wiedereinsetzungsanspruch im Gesetz nicht umschrieben sind, eine echte
Gesetzeslücke vor, die nach objektiven Kriterien zu füllen ist, indem das
Gericht anstelle des Gesetzgebers eine abstrakte Regel aufstellt. Dabei hat es
sich an das geltende objektive Recht und die darin enthaltenen Wertungen
anzulehnen und nach Möglichkeit bestehende Verfahrensvorschriften analog zur
Anwendung zu bringen (VGE VD.2015.50/VD.2015.118 vom 31. August 2015
E. 3.1; vgl. VGE VD.2013.191 vom 14. April 2014 E. 2.3.1,
VD.2011.135 vom 22. März 2012 E. 2.2.1). Für das verwaltungsinterne
Verfahren wird praxisgemäss eine analoge Anwendung der Regelung von § 147
Abs. 5 des Steuergesetzes (StG, SG 640.100) vorgenommen (VGE VD.2015.50/VD.2015.118
vom 31. August 2015 E. 3.1; vgl. VGE VD.2013.191 vom 14. April
2014 E. 2.3.1, VD.2011.75 vom 4. Juli 2011 E. 3.2, VD.2010.167
vom 20. September 2010 E. 2.3.1;Schwank,
Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel
2003, S. 140). Diese Bestimmung setzt für die Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand voraus, dass die säumige Person von der Einhaltung der verpassten
Frist durch ein unverschuldetes Hindernis abgehalten war. Damit wird ein
allgemeines Prinzip des Verfahrensrechts zum Ausdruck gebracht, wonach die
Wiederherstellung einer gesetzlichen Frist verlangt werden kann, wenn eine
Partei oder ihr Vertreter unverschuldet davon abgehalten worden ist, innert
Frist zu handeln (BGer 1C_491/2008 vom 10. März 2009 E. 1.2; VGE VD.2015.50/VD.2015.118
vom 31. August 2015 E. 3.1;Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 1158;Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage,
Zürich 2013, N 115). Als unverschuldet gilt ein Versäumnis, wenn dafür
objektive Gründe vorliegen und der säumigen Partei keine Nachlässigkeit vorgeworfen
werden kann. Massgeblich sind nur Gründe, die einer Person die Wahrung ihrer
Interessen auch bei Einsatz der gehörigen Sorgfalt gänzlich verunmöglichen oder
in unzumutbarer Weise erschweren (VGE VD.2017.9 vom 4. Februar 2017
E. 2.4). Taugliche Entschuldigungsgründe bilden etwa Naturkatastrophen,
Militärdienst oder eine schwerwiegende Erkrankung. Arbeitsüberlastung, organisatorische
Unzulänglichkeiten oder Ferien fallen hingegen nicht darunter (VGE VD.2015.50/VD.2015.118
vom 31. August 2015 E. 3.1;Vogel,
in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 24 N 10 mit
Hinweisen). Ein Krankheitszustand bildet dann einen Wiedereinsetzungsgrund,
wenn und solange er jegliches auf die Fristwahrung gerichtete Handeln
verunmöglicht (BGE 119 II 86 E. 2a S. 87; BGer 2C_31/2011
vom 20. Januar 2011 E. 3, 6S.54/2006 vom 2. November 2006
E. 2.2.1; VGE VD.2017.9 vom 4. Februar 2017 E. 2.4, VD.2015.242
vom 23. Januar 2016 E. 2.2.3, VD.2015.50/VD.2015.118 vom
31. August 2015 E. 3.1, VD.2014.216 vom 9. Februar 2015
E. 4.1, VD.2013.34 vom 21. Oktober 2013 E. 2.2.2, VD.2011.135
vom 22. März 2012 E. 2.2.2;Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1833).

Die vorliegend behaupteten
gesundheitlichen Gründe, welche einer rechtzeitigen Rekurserhebung entgegen
gestanden sein sollen (siehe oben E. 3.1), werden vom Rekurrenten weder
substanziiert noch in irgendeiner Weise belegt. Er ist während der Rekursfrist
offensichtlich regelmässig Taxi gefahren. Wenn er dazu genügend fit gewesen
ist, wäre er aber auch in der Lage gewesen, vor oder nach der Arbeit von der
Verfügung Kenntnis zu nehmen und dagegen fristgerecht Rekurs anzumelden. Dabei
ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Rekursanmeldung um eine einfache
Erklärung handelt, die schriftlich oder mündlich erfolgen kann und weder
Anträge noch eine Begründung enthalten muss (Schwank,
Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser
[Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 450 f.). Für die Rekursbegründung
hätte der Rekurrent eine Fristerstreckung beantragen können (§ 46
Abs. 3 OG). Die verspätete Rekursanmeldung ist damit nicht auf Gründe
zurückzuführen, die dem Rekurrenten ein fristgerechtes Handeln verunmöglicht
oder unzumutbar erschwert hätten, sondern auf dessen Nachlässigkeit und falsche
Schwerpunktsetzung.

3.4Die
Voraussetzung eines unverschuldeten Hindernisses ist vorliegend nicht erfüllt, weshalb
eine Wiedereinsetzung nicht in Frage kommt.

4.

4.1Unabhängig
von der gesetzlichen Rekursfrist könnte der Rekurrent die Unwirksamkeit der
Verfügung des Taxibüros vom 14. September 2016 nur geltend machen, wenn
diese nichtig wäre. Eine Verfügung ist nichtig, wenn sie einen besonders
schweren und offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweist
und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1098).

4.2In
Ziff. 1 der Verfügung vom 14. September 2016 hat das Taxibüro dem
Rekurrenten die Taxihalterbewilligung verweigert. Davon, dass diese Anordnung
an einem leicht erkennbaren, besonders schweren Mangel leiden würde, kann
offensichtlich keine Rede sein. Entsprechend hat der Rekurrent in seinem Rekurs
vom 5. Dezember 2016 erklärt, er habe mit der Verweigerung der
Taxihalterbewilligung gerechnet (act. 3 S. 1).

4.3In
Ziff. 2 der Verfügung vom 14. September 2016 hat das Taxibüro dem
Rekurrenten die kantonale Taxichauffeurbewilligung entzogen. Gemäss § 12
Abs. 3 Taxigesetz (SG 563.200) kann die Bewilligungsbehörde dem Chauffeur
bei schwerer oder wiederholter Verletzung von Verkehrsvorschriften sowie von
Bestimmungen des Taxigesetzes und seiner Verordnung die
Taxichauffeurbewilligung entziehen. In leichten Fällen können der
Bewilligungsentzug angedroht und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen
verbunden werden. Das Taxibüro begründet den Entzug der
Taxichauffeurbewilligung insbesondere mit den folgenden Verstössen des
Rekurrenten: einfache Verletzung der Verkehrsregeln (Parkieren auf einer
Zickzacklinie) gemäss Strafbefehl vom 13. Juni 2012 (der in der Begründung
der Verfügung des Taxibüros vom 14. September 2016 und dessen Mahnung vom
5. August 2013 erwähnte Strafbefehl vom 13. Juni 2013 findet sich
nicht in den Akten; es ist davon auszugehen, dass es sich hierbei um den in den
Akten befindlichen Strafbefehl vom 13. Juni 2012 handelt), mehrfache
Übertretung der Verordnung über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen
Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2,
SR 822.222) in der Zeit vom 1. bis 27. August 2012 gemäss Strafbefehl
vom 27. Juni 2013, Übertretung der Verkehrsregelnverordnung (VRV, SR 741.11)
vom 19. September 2011 (Lenken eines Personenwagens ohne Tragen des Sicherheitsgurts)
und mehrfache Übertretung der ARV 2 in der Zeit vom 28. August 2011
bis 5. August 2012 gemäss Urteil des Strafgerichts vom 28. August
2014, mehrfache Übertretung der Verordnung über die Arbeits- und Ruhezeit der
berufsmässigen Motorfahrzeugführer und -führerinnen (Chauffeurverordnung [ARV 1],
SR 822.221) und der ARV 2 in der Zeit vom 3. bis 29. Januar 2014
gemäss Strafbefehl vom 30. September 2014, mehrfache Übertretung der ARV 2
in der Zeit vom 6. Dezember 2013 bis 5. Februar 2014 gemäss
Strafbefehl vom 29. Juli 2015 und einfache Verletzung der Verkehrsregeln
vom 11. November 2015 (Auffahrkollision an einem Fussgängerstreifen mit
Verletztem) gemäss Strafbefehl vom 23. Februar 2016.

Die ARV 1
regelt die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer
und -führerinnen sowie ihre Kontrolle und die Pflichten ihrer Arbeitgeber
(Art. 1 Abs. 1 ARV 1). Die ARV 2 regelt die Arbeits-, Lenk- und
Ruhezeit der nicht der ARV 1 unterstellten berufsmässigen Führer von Motorfahrzeugen
zum Personentransport sowie ihre Kontrolle und die Pflichten ihrer Arbeitgeber
(Art. 1 Abs. 1 ARV 2). Die Qualifikation der mehrfachen
Übertretungen dieser Verordnungen als wiederholte Verletzungen von
Verkehrsvorschriften im Sinne von § 12 Abs. 3 Taxigesetz in der
Verfügung des Taxibüros stellt jedenfalls keinen leicht erkennbaren, schweren
Mangel dar. Die Übertretungen der ARV 2 bestehen zu einem grossen Teil
darin, dass der Rekurrent die gesetzlich vorgeschriebenen Arbeits- und
Lenkpausen nicht eingehalten, die tägliche Höchstlenkzeit überschritten, die
vorgeschriebene tägliche Ruhezeit nicht eingehalten, den Fahrtschreiber
unkorrekt bedient sowie die Kontrollkarten unkorrekt, unvollständig und
wahrheitswidrig beschriftet hat. Die Behauptung des Rekurrenten, sein aufgrund
eines Unfalls veränderter Biorhythmus erlaube es ihm nicht, die betreffenden
Vorschriften einzuhalten (act. 2 S. 1), ist nicht nachvollziehbar. Zudem
wäre die angebliche Unfähigkeit, die vorgeschriebenen Einsatz- und Pausenzeiten
einhalten zu können, erst recht Anlass für die Entziehung der Taxichauffeurbewilligung,
denn dann bestünde, unabhängig von den Gründen für eine solche Unfähigkeit,
durch seinen weiteren Einsatz als Taxifahrer ein unverantwortbares
Sicherheitsrisiko. Unter diesen Umständen liegt auch im Hinblick auf den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit keine Nichtigkeit des Entzugs der
Taxichauffeurbewilligung vor.

5.

Der Rekurrent
macht geltend, die Verfügung vom 14. September 2016 stelle für seinen in
den Philippinen lebenden und an einem Gendefekt leidenden Sohn ein Todesurteil
dar, weil sie dem Rekurrenten verunmögliche, zu arbeiten und damit die für
seinen Sohn adäquaten Nahrungsmittel und bei Krankheit Medikamente zu
finanzieren (act. 3).

Gemäss UBS,
Preise und Löhne 2015, beträgt das Preisniveau ohne Miete in Manila, der
Hauptstadt der Philippinen, nur 47.2 % desjenigen in Zürich. Der
Grundbedarf für den Lebensunterhalt für eine Person in einem
Einpersonenhaushalt beträgt gemäss Kap. B.2.2 der Richtlinien für die
Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) CHF 986.. Dieser Betrag kann unter bestimmten
Voraussetzungen um bis zu 30 % gekürzt werden (Kap. A.8.2
SKOS-Richtlinien). Selbst wenn der Rekurrent Sozialhilfe beziehen müsste,
könnte er damit monatlich rund CHF 300. für die Unterstützung seines Sohns
aufwenden, wenn er sich persönlich entsprechend einschränken würde. Damit dürften
die Nahrungsmittel und bei Krankheit die Medikamente für seinen Sohn angesichts
des deutlich tieferen Preisniveaus auf den Philippinen finanzierbar sein. Gemäss
eigenen Angaben generiert der Rekurrent derzeit durch seine Tätigkeit bei der
Firma Faller ein monatliches Einkommen von CHF 2500. bis CHF 2800.
(act. 5 S. 1). Mit diesem behaupteten Verdienst ist ein Beitrag von
CHF 300. bei entsprechender persönlicher Einschränkung erst recht bezahlbar.
Die Behauptung des Rekurrenten, die Auswirkungen der Verfügung des Taxisbüros
stellten Folter dar (act. 2 S. 3, act. 3 S. 2), ist
haltlos.

6.

Aus den
vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Verfügung des Taxibüros vom
14. September 2016 nicht nichtig ist und die Vorinstanz zu Recht auf den
Rekurs des Rekurrenten aufgrund der Fristsäumnis nicht eingetreten ist. Der
gegen diesen Nichteintretensentscheid erhobene Rekurs ist somit abzuweisen.

7.

Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind dem Rekurrenten als unterliegende Partei gemäss § 30
Abs. 1 Satz 1 VRPG die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF 500.
(inkl. Auslagen) aufzuerlegen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.

Der Rekurrent trägt die Kosten des Rekursverfahrens
mit einer Gebühr von CHF 500. (inkl. Auslagen).

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.