bs_appellationsgericht · VD.2014.225 · 2013-11-12 · de
Neubau einer Antennenanlage für Mobilfunkkommunikation, Rudolfstrasse (BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2014.225

URTEIL

vom7. September 2016

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger
(Vorsitz), Dr. Claudius Gelzer,

Dr. Andreas Traub und
Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____Rekurrent
1

[...]

B____Rekurrent
2

[...]

C____Rekurrent
3

[...]

alle vertreten durch [...]

gegen

Bau- und
Gastgewerbeinspektorat

Rittergasse 4, 4001 Basel

D____ AGBeigeladene

Rechtsdienst, [], []

vertreten durch [...]

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid der Baurekurskommission

vom 27. August 2014

betreffend vereinfachten
Bauentscheid vom 12. November 2013 in

Sachen Neubau einer
Antennenanlage für Mobilfunkkommunikation,

Rudolfstrasse [...], Basel

Sachverhalt

Am 12. April
2013 reichte die D____ AG (Beigeladene) beim Bau- und Gastgewerbeinspektorat
ein Gesuch für die Erstellung einer Mobilfunkantenne mit Equipment-Container
auf der Liegenschaft Rudolfstrasse [...] ein. Das Bau- und Gastgewerbeinspektorat
(BGI) wies die dagegen eingereichten Einsprachen mit Entscheiden vom 11.
November 2013 ab und erteilte die Baubewilligung mit vereinfachtem Bauentscheid
Nr. V-BBG 9'059'664 (1) vom 12. November 2013. Den von vier Einsprechern und einer
Einsprecherin erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission mit Entscheid vom
27. August 2014 kostenfällig ab, soweit darauf eingetreten wurde.

Gegen diesen
Entscheid der Baurekurskommission haben die am vorinstanzlichen Verfahren
beteiligten Einsprecher A____, B____ und C____ mit Anmeldung vom 31. Oktober
2014 und Begründung vom 16. Januar 2015 Rekurs an das Verwaltungsgericht
erhoben. Sie beantragen die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des
Bauentscheids und der Einspracheentscheide sowie die Verweigerung der Baubewilligung.
Eventualiter wird die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung
des Verfahrens an die Vorinstanz bzw. das BGI beantragt. Mit Vernehmlassung vom
19. bzw. 20. März 2015 beantragen die Beigeladene und die Baurekurskommission
je die kostenfällige Abweisung des Rekurses.

Auf Anfrage des
Instruktionsrichters hat das Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 5. Juli 2016
eine Stellungnahme zum Begriff der Mobilfunk-Anlage gemäss Verordnung über den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung eingereicht.

Am 7. September
2016 hat das Verwaltungsgericht einen Augenschein durchgeführt. Die Vertreter
der Rekurrierenden, der Baurekurskommission und der Beigeladenen haben daran
teilgenommen und sind in der anschliessenden Gerichtsverhandlung zum Vortrag
gelangt. Für ihre Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen. Am Augenschein
wurde zudem je ein Vertreter des Lufthygieneamts und der Stadtbildkommission befragt.
Die Tatsachen und Standpunkte der Beteiligten ergeben sich, soweit sie für den
vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Die
Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission
(BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommis-sion. Damit
unterliegen ihre Entscheide nach § 6 BRKG sowie § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die
sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Die Rekurrierenden wohnen oder besitzen
Grundeigentum im relevanten Einspracheradius der streitgegenständlichen
Mobilfunkanlage, wofür auf die vor­instanzlichen Erwägungen verwiesen werden
kann (Ziff. 4 und 5 des angefochtenen Entscheids). Sie sind daher vom angefochtenen
Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert
sind. Auf den Rekurs ist daher einzutreten.

1.2Seit
Inkrafttreten des totalrevidierten Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG
154.100) am 1. Juli 2016 werden Rekurse durch das Verwaltungsgericht grundsätzlich
in Dreierbesetzung beurteilt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 99 GOG).
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 Abs. 1 VRPG. Danach
ist zu prüfen, ob die Baurekurskommission das öffentliche Recht korrekt angewendet,
den rechtserheblichen Sachverhalt richtig festgestellt und die massgeblichen
allgemeinen Rechtsgrundsätze beachtet hat.

1.3Im
Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft
einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden
Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten
Beanstandungen (Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005
S. 277, 305;Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504). Es ist daher nur auf die von den
Rekurrierenden aufrecht erhaltenen Rügen einzugehen.

2.

2.1Die
Rekurrenten machen geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf ihre Rügen
des Stadtbildschutzes (Verletzung von § 58 BPG) eingetreten sei. Die Frage des
Stadtbildschutzes sei aber im Zusammenhang mit der im vorinstanzlichen
Verfahren erhobenen Gehörsrüge relevant. In der Rekursbegründung an die Vorinstanz
vom 17. Januar 2014 wurde nämlich geltend gemacht, dass sich in den Akten keine
direkten Stellungnahmen der Stadtbildkommission fänden. Insbesondere gehe aus
den Akten nicht hervor, ob sich die Stadtbildkommission zum Schreiben der
Beigeladenen vom 25. Juni 2013 geäussert habe. Diesbezüglich seien die Verfahrensakten
unvollständig.

2.2Gemäss
§ 92 Abs. 2 BPG können im Baurekursverfahren keine neuen Einwände erhoben werden,
die bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. Indessen
dürfen aber an die Begründungs- und Substanziierungspflicht im
Einspracheverfahren keine strengen Anforderungen gestellt werden. Dies gilt
insbesondere auch deshalb, weil das Verbot neuer Einwände in einem gewissen
Spannungsverhältnis zur Rechtsweggarantie nach Art. 29a der Bundesverfassung
und dem Untersuchungsgrundsatz wie auch zu Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG, SR 173.110) steht (vgl. auch VGE VD.2014.57 vom 2. Februar 2015 E.
1.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015 E. 3.1, VD.2013.204 vom 3. November 2014
E. 2.4.3). Insbesondere bedarf es vor dem erstinstanzlichen Entscheid des
BGI keiner umfassenden Konkretisierung der im Einspracheverfahren erhobenen
Rügen (VGE VD.2011.33 vom 2. Mai 2012 E. 9.3).

2.3In
der Sache wurde die Verletzung des Stadtbilds weder im Einspracheverfahren
gerügt noch im vorinstanzlichen Rekursverfahren substanziiert, so dass die
Vorinstanz die Stadtbildfrage nicht mehr behandeln musste. Sie hat sich
immerhin im Sinne einer Eventualerwägung dazu geäussert (vorinstanzlicher
Entscheid Ziff. 14). Anders liegt die Sache jedoch bezüglich der Aktenführung:
Aus Gründen der zeitlichen Reihenfolge war es den Rekurrenten im
Einspracheverfahren (Einsprachen vom 27. und 30. August 2013 sowie 13. September
2013) gar nicht möglich, die aus ihrer Sicht mangelhafte Aktenführung im
Zusammenhang mit dem späteren Entscheid der Behörden (Einspracheentscheide vom
11. November 2013, Bauentscheid vom 12. November 2013) zu kritisieren.
Diese Frage ist vom vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid nicht erfasst und
daher vorliegend materiell zu behandeln.

Im Bauentscheid
vom 12. November 2013 wurde darauf hingewiesen, dass die Unterlagen des Baubegehrens
am 8. Juli 2013 abgeändert worden seien (S. 1), dass eine Erklärung vom 5. Juli
2013 zum Standort des Equipment-Containers vorliege (S. 2) und dass die
Anlage aus Sicht der Stadtbildkommission zu bewilligen sei (S. 3). Bei den
Verfahrensakten liegt ein Schreiben des BGI vom 6. Mai 2013, mit welchem die
Verschiebung des Equipment-Containers möglichst nahe an den Liftaufbau verlangt
wird. Mit Schreiben vom 25. Juni 2013 erklärte die Beigeladene, dass der
Equipment-Container nicht verschoben werden könne. Zur Begründung wurden andere
Objekte, die sich bereits auf dem Dach befinden, sowie statische Gründe
angeführt. Dieses Schreiben trägt den Stempel des BGI vom 5. Juli 2013. Gemäss
der Stellungnahme der Stadtbildkommission vom 3. Februar 2014, die in den
vorinstanzlichen Akten liegt, hat die Stadtbildkommission einen Augenschein
durchgeführt und auf die Auflage eines Alternativstandorts des Containers
verzichtet, da die Begründung der Beigeladenen (Schreiben vom 25. Juni 2013)
nachvollziehbar und ausschlaggebend gewesen sei. Sachlich beruht diese Änderung
auf der Einsicht, dass der Equipment-Container wegen seines Gewichts von 1,2
Tonnen oberhalb tragfähiger Wände positioniert werden muss. Damit ist das
Zurückkommen des BGI auf die Frage der Platzierung hinreichend erklärt.

2.4Aus
dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliesst unter anderem
der Anspruch des von einem hoheitlichen Akt betroffenen Bürgers auf Begründung
des Entscheids in einer Art und Weise, die sich mit seinen Vorbringen
auseinandersetzt, so dass daraus die Überlegungen hervorgehen, von denen sich
die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid abstützt. Dieser Anspruch
gilt auch im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren bei der Eröffnung von
Verfügungen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen
über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. Die Begründungspflicht
wird allerdings nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die Behörde nicht mit
allen Parteistandpunkten einlässlich befasst und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Die Entscheidbehörde darf sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Argumente beschränken (BGE 137 II 266 E. 3.2 S. 270; VGE
VD.2014.195 vom 13. Juli 2015 E. 3.2;Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 343 ff.).

Das BGI hat im
Bauentscheid die wesentlichen Gründe für Erteilung der Baubewilligung dargelegt
und sich in den Einspracheentscheiden je auch zu den konkreten Einsprachen
geäussert. Im Zusammenhang mit dem materiell unbeanstandet gebliebenen
Stadtbild ist zu beachten, dass nach der Praxis der Bau einer Mobilfunkantenne
aus ästhetischen Gründen (§ 58 Abs. 1 BPG) nur dann abgelehnt werden darf, wenn
der Standort für die Umgebung besonders ungünstig ist (VGE VD.2012.111 vom 26.
April 2013 E. 3.3.3, VGE 699/2006 vom 20. Juni 2007 E. 2.2). Die
Abweisung einer zonenkonformen Baute oder Anlage bedarf nämlich einer
qualifizierten Begründung (VGE VD.2015.28 vom 22. September 2015 E. 3.3.1,
VGE 670/2004 vom 8. Dezember 2004 E. 3d; BGer 1C_346/2007 vom 16. Mai 2008
E. 3.3.1). Mobilfunkantennen auf Dächern zonenkonform erstellter Bauten
sind nach ständiger Praxis als unbeachtliche Bauteile im Sinne von § 33 Abs. 2
lit. a BPG auch ihrerseits zonenkonform (VGE VD.2012.111 vom 26. April 2013
E. 1.4, VGE 680/2006 vom 20. April 2007 E. 3.3). Schliesslich
ist zu berücksichtigen, dass Einspracheentscheide des BGI als Massenentscheide
regelmässig nicht ausführlich begründet werden.

Für den Umfang
einer dem Akteneinsichtsrecht vorgeordnete Aktenführungspflicht sind die
konkreten Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen (BGer 1C_388/2009 vom
17. Februar 2010 E. 5.5.2 mit Hinweis auf BGE 130 II 473
E. 4.1 ff. S. 477 ff.). Im vorliegenden Fall besteht aufgrund der
Akten kein Zweifel, dass die Stadtbildkommission in Würdigung der von der
Beigeladenen geltend gemachten Argumente auf die Auflage des
Alternativstandorts verzichtet hat. Die Stadtbildkommission war überdies
anlässlich des Augenscheins der Vorinstanz und des Verwaltungsgerichts je
vertreten, so dass Gelegenheit zu ergänzenden Fragen und Erklärungen bestand.
Die Rekurrenten konnten aufgrund der angelegten Verfahrensakten, aber auch
aufgrund der beiden Augenscheine ihre Mitwirkungs- und Äusserungsrechte in
genügendem Masse ausüben (BGer 1C_205/2015 vom 29. Oktober 2015 E. 4.5).

3.

3.1Die
Rekurrenten haben bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebracht, die
verfügende Behörde verletze das rechtliche Gehör, da sich die Unterlagen des Lufthygieneamtes
als unvollständig erweisen würden. Es mache den Anschein, dass wesentliche
Unterlagen der Fachbehörden in den Verfahrensakten fehlen würden. Indem die
Vorinstanz die Verletzung des rechtlichen Gehörs verneine, handle sie
rechtwidrig.

Dem hält die
Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, dass nicht die Nachrechnungen des
Lufthygieneamts, sondern die von der Beigeladenen mit ihrem Baugesuch
eingereichten Berechnungsunterlagen die wesentlichen Unterlagen des
Bewilligungsverfahrens darstellen würden. Diese fänden sich im
Standortdatenblatt.

3.2Aus
dem in Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 3 EMRK verankerten Anspruch auf rechtliches
Gehör ergibt sich das grundsätzlich uneingeschränkte Recht der
Verfahrensparteien, in alle für das Verfahren wesentlichen Akten Einsicht zu
nehmen (BGE 129 I 85 E. 4.1 S. 88 f., 121 I 225 E. 2a S. 227). Das
Akteneinsichtsrecht soll sicherstellen, dass die Verfahrenspartei von den
Entscheidgrundlagen Kenntnis nehmen und ihre Rechte wirksam und sachbezogen
vertreten kann. Die effektive Wahrnehmung dieses Anspruchs setzt daher die Einsicht
in grundsätzlich sämtliche beweiserheblichen verfahrensbezogenen Akten voraus,
auf die für den Entscheid abgestellt werden muss (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O.,
N 333; VGE VD.2011.158 vom 10. September 2012 E. 3.1).

Das
Akteneinsichtsrecht erstreckt sich grundsätzlich auf alle Akten, die geeignet
sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden und die Ausübung der
Mitwirkungs- oder Äusserungsrechte sicherzustellen. Im Übrigen bestimmt sich
die Tragweite der Aktenführungspflicht nach den konkreten Umständen des
Einzelfalles. Art. 29 Abs. 2 BV vermittelt allerdings keinen Anspruch auf
Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Als solche gelten Unterlagen, denen für
die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr
ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für
den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind (z.B. Entwürfe, Anträge,
Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.;Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N
1021; BGE 132 II 485 E. 3.4 S. 495). Mit dem Ausschluss des
Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne
Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die
erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit
ausgebreitet wird (BGer 2C_814/2010 vom 23. September 2011 E. 3.3;
1C_388/2009 vom 17. Februar 2010 E. 5.2.1 mit Hinweis auf BGE 125 II
473 E. 4a S. 474 f.).

3.3In
den Verfahrensakten sind das Baugesuch der Beigeladenen und das
Standortdatenblatt dokumentiert. Das Standortdatenblatt bildet den Kern des
Baugesuchs (Wittwer, Bewilligung
von Mobilfunkanlagen, 2. Auflage 2008, S. 146); darauf ist bei der Prüfung in
erster Linie abzustellen (BGE 128 II 378 E. 4 S. 379;
BGer 1C_643/2015 vom 3. August 2016 E. 2.2.4). Es enthält die Angaben
der Bauherrschaft, welche die Einhaltung der Grenzwerte beweisen sollen, und
wird vom Lufthygieneamt überprüft und am 6. Mai 2013 als korrekt beurteilt. Der
Vermerk in Ordnung des Lufthygieneamts auf dem Standortdatenblatt erfolgte
zuhanden des BGI, welches später die Baubewilligung ausstellte.

Mit seinem
Vermerk bestätigt das Lufthygieneamt die Einhaltung der Grenzwerte, wenn seine
Kontrollrechnung keine oder nur eine irrelevante Abweichung von den
Berechnungen der Bauherrschaft ergibt. Das Standortdatenblatt umfasst fünf
Seiten und Beilagen im Umfang von 20 Seiten. Das BGI hat am 12.
November 2013 unter anderem gestützt auf diese Feststellung des
Lufthygieneamtes das Baubegehren mit den im Bauentscheid aufgeführten
Bedingungen und Auflagen gutgeheissen. Entscheidend für die Baubewilligung
waren die Berechnungen und Angaben im zum Baugesuch gehörenden Standortdatenblatt.
Die Kontrollen und Nachrechnungen des Lufthygieneamtes bilden Teil der verwaltungsinternen
Meinungsbildung im Sinne eines Mitberichts einer zur Stellungnahme
aufgeforderten Fachstelle. Nicht ihnen, sondern dem zugrundeliegenden Baugesuch
mit dem Standortdatenblatt kommt der Beweiswert zu. Die Vor­instanz hat die
Nachrechnungen des Lufthygieneamtes daher zu Recht vom Akteneinsichtsrecht
ausgenommen. Sie sind z.B. vergleichbar mit den persönlichen Notizen eines
Richters zu einem bestimmten Fall. Auch dabei handelt es sich nicht um
beweisrelevante Akten, sondern um Hilfsmittel der internen Meinungsbildung, die
nicht dem Akteneinsichtsrecht unterliegen (VGE VD.2010.253 vom 23. Februar
2012 E. 5.3).

Den
Rekurrierenden war es daher auch ohne Kenntnis der Nachrechnung des
Lufthygieneamts möglich, die Angaben der Beigeladenen zu überprüfen oder durch
Sachverständige überprüfen zu lassen. Die dafür notwendigen Angaben finden sich
im Standortdatenblatt. Die wesentlichen Ergebnisse der Prüfung werden in den
behördlichen Entscheiden dargelegt. Es besteht kein Anspruch darauf, dass die
internen Nachrechnungen und weitere Dokumente, die im Rahmen der
verwaltungsinternen Meinungsbildung angefallen sein mögen, zu den
Verfahrensakten gelegt werden. Die Rüge, dass dadurch das Akteneinsichtsrecht
verletzt worden sei, ist unbegründet.

4.

4.1Die
Rekurrenten machen weiter geltend, dass es die Bewilligungsbehörden zu Unrecht
unterlassen hätten, die neuesten Forschungsergebnisse zu den Folgen der Strahlenbelastung
zu analysieren und in den Entscheid mit einzubeziehen. Im Zweifel habe die
Vorinstanz das Bewilligungsverfahren einstweilen zu sistieren und eine Analyse
der neuesten Forschungsergebnisse durch den Bund abzuwarten. Zu diesem Aspekt
fehle im vorinstanzlichen Entscheid jegliche Begründung. Dies stelle eine
wesentliche Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.

4.2Dem
kann nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat in der Verfügung vom
24. April 2014 ausgeführt, weshalb sie sich an die Vorschriften der
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710)
gebunden sieht. Eine Sistierung des Verfahrens bis zum Vorliegen eines Berichts
des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) wurde abgewiesen. Der
entsprechende Zwischenentscheid ist in Rechtskraft erwachsen, was die
Rekurrenten in ihrer Replik explizit anerkennen. Auf diesen Zwischenentscheid
wurde in Entscheid der Vorinstanz in Ziff. 8 explizit verwiesen. Es war
daher nicht mehr erforderlich, dass die Vorinstanz in ihrem Hauptentscheid die
entsprechenden Ausführungen wiederholt.

Auch inhaltlich
ist den Ausführungen der Vorinstanz zu folgen. Die kantonalen Behörden müssen
sich an die Bestimmungen der NISV sowie anderen bundesrechtlichen Vorschriften
halten und können nicht von sich aus jeweils den aktuellen Stand der
wissenschaftlichen Diskussion über die Folgen von Strahlenbelastungen, welche
von Mobilfunkantennen ausgeht, berücksichtigen und in diesem Zusammenhang die
Richtigkeit der bundesrechtlichen Vorschriften überprüfen. Im vorliegenden Fall
darf jedenfalls davon ausgegangen werden, dass die einschlägige Gesetzgebung
einen genügenden Schutz vor Gesundheitsrisiken bietet.

5.

5.1Die
Rekurrenten bringen weiter vor, der Anlagebegriff gemäss Anhang 1 zur NISV
(Ziff. 62 Abs. 2, 3 und 4) widerspreche den bundesrechtlichen Bestimmungen,
namentlich dem Vorsorgeprinzip des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01).
Bei bundesrechtskonformer Ausgestaltung des Anlagebegriffs müssten die
Strahlungen der Antennen Austrasse und Rudolfstrasse zusammen berücksichtigt
werden, was zu Überschreitungen des Anlagegrenzwertes im Bereich verschiedener
OMEN führen würde. Die Vorinstanz habe es unterlassen, die Abweisung dieses
Einwands zu begründen, sondern sich mit einem integralen Verweis auf ein Urteil
des Verwaltungsgerichts Zürichs begnügt. Dies stelle eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs dar.

5.2Eine
solche formale Verletzung liegt aber offensichtlich nicht vor. Wie ausgeführt
(E. 2.4) verlangt Art. 29 Abs. 2 BV, dass aus einem Entscheid die
tatsächlichen und rechtlichen Überlegungen, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid abstützt, hervorzugehen haben,
sodass er von den Parteien nachvollzogen werden kann. Die Vorinstanz hat in
ihrem Entscheid (Ziff. 33) erläutert, dass die Anlagegrenzwerte vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen darstellen und keine Immissionsgrenzwerte sind, die
keinesfalls überschritten werden dürften. Vielmehr sei es möglich, dass die
Anlagegrenzwerte an gewissen Orten durch die Bestrahlung mehrerer, unabhängig
voneinander stehender Anlagen überschritten würden. Die Vorinstanz hat
ergänzend auf ein einschlägiges, öffentlich zugängliches Gerichtsurteil
verwiesen, in dem die Thematik vertieft behandelt wird. Dem zitierten Urteil
des Verwaltungsgerichts Zürich (VB.2011.00345 vom 30. August 2011) lässt sich
entnehmen, dass die Anlagegrenzwerte  im Gegensatz zu den
Immissionsgrenzwerten  nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte
Strahlung gelten (E. 4.1.1), dass sie  wieder im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten,
die rund zehnmal höher liegen  nicht darauf abzielen, schädliche oder lästige
Einwirkungen an jeder Stelle zu vermeiden, sondern eine anlagebezogene
Begrenzung bezwecken, soweit dies technisch oder betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (E. 4.2). Diese Angaben geben die Regelung der NISV
zutreffend wieder, welche mittels eines Perimeters bestimmte Antennengruppen zu
einer einzelnen Anlage zusammenfasst. Die Rüge der Verletzung der
Begründungspflicht erweist sich als unbegründet.

5.3Die
hier angefochtene Antenne Rudolfstrasse und die bereits bestehende Antenne
Austrasse werden nach der geltenden Regelung zu Recht nicht als eine einzige
Anlage betrachtet. Der Anlagegrenzwert muss an Orten mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) eingehalten werden (Ziff. 65 Anhang 1 zur NISV). Er darf hingegen nicht
auf die gesamte Strahlenbelastung an diesem Ort bezogen werde, da er wesentlich
tiefer angesetzt ist als der für die Gesamtbelastung vorgesehene Immissionsgrenzwert.
Es ist also durchaus möglich, dass an einem OMEN eine Strahlenbelastung über
dem Anlagegrenzwert resultiert, wenn mehrere Anlagen unabhängig voneinander auf
diesen Ort einstrahlen; die Einhaltung einer entsprechenden Maximalbelastung
ist nicht das Ziel der Regelung, und sie liesse sich auch nicht auf
Art. 11 Abs. 2 USG stützen (VGer ZH VB.2011.00345 vom 30. August 2011
E. 4.2; BGer 1C_12/2008 vom 27. Januar 2009 E. 4.2; 1C_40/2007 vom 6.
November 2007 E. 7.1; 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3.4.3).

Die Antenne an
der Austrasse ist zu weit entfernt, als dass sie zur neuen Anlage an der
Rudolfstrasse hinzugerechnet werden könnte. Ihre Strahlung ist für die
Ermittlung des Anlagegrenzwertes nicht zu berücksichtigen. Die Kumulation der
Strahlung mehrerer Antennen bedeutet auch keine Gesundheitsgefahr, solange die
Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Dass es sich bei der Antenne Austrasse
um eine andere Anlage handelt, entspricht im Übrigen auch dem Eindruck
anlässlich des Augenscheins. Die Standorte Rudolfstrasse und Austrasse sind
deutlich voneinander abgesetzt. Sie sind durch eine weitere Liegenschaft und
eine breite Hauptverkehrsachse (Spalenring) voneinander getrennt. Auch vom
optischen Eindruck her läge es fern, diese beiden Antennen als eine einzige Anlage
zu verstehen.

5.4Die
Rekurrenten wenden sich aber auch ganz grundsätzlich gegen die Anlagedefinition
der NISV. Die Rekurrenten kritisieren, dass dieser Perimeter einseitig
zugunsten der Mobilfunkanbieter, aber ohne Berücksichtigung der konkreten Auswirkungen
auf den Menschen festgelegt worden sei. Sie beziehen sich auf das
Vorsorgeprinzip gemäss Art. 1 Abs. 2 USG, den Grundsatz der Emissionsbegrenzung
gemäss Art. 12 Abs. 1 USG und des Schutzes der Menschen vor schädlicher oder
lästiger Strahlung gemäss Art. 1 NISV.

5.4.1Das
Umweltrecht bezweckt den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor
schädlichen oder lästigen Einwirkungen (Art. 74 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 USG).
Zur Vermeidung von Einwirkungen wird bereits an der Quelle angesetzt.
Art. 11 Abs. 2 USG verlangt, dass Emissionen unabhängig von der
bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind,
als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.
Dieser Grundsatz der vorsorglichen Emissionsbegrenzung wird im Bereich der
nichtionisierenden Strahlung durch Art. 4 Abs. 1 NISV und die im Anhang 1 zur
NISV festgelegten Massnahmen gewährleistet. Es handelt sich dabei um eine abschliessende
Regelung, so dass die rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall gestützt
auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen können
(BGE 126 II 399 E. 3c S. 403 f.; BGer 1C_685/2013 vom 6. März
2015 E. 6.1, 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 2.2).

5.4.2Das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat in seiner Stellungnahme vom 5. Juli 2016
darauf hingewiesen, dass der Bundesrat bei der Festlegung des Anlagengrenzwerts
und dessen Ausführungsbestimmungen einerseits dem Interesse an einem möglichst
hohen vorsorglichen Schutz des Menschen und der Umwelt und andererseits den
Kriterien der technischen und betrieblichen Möglichkeit und der
wirtschaftlichen Tragbarkeit und andererseits dem im Fernmelderecht verankerten
Anspruch von Bevölkerung und Wirtschaft auf ein Angebot vielfältiger,
preiswerter, qualitativ hoch stehender sowie national und international
konkurrenzfähiger Fernmeldedienste (Art. 1 Abs. 1 Fernmeldegesetz, FMG, SR
784.10) Rechnung tragen muss. Dass diese verschiedenen, teils gegenläufigen
Interessen zu berücksichtigen sind, wird auch in der Rechtsprechung anerkannt
(BGE 133 II 64 E. 5.3 S. 67, 133 II 353 E. 4.2 S. 359 f.; BGer
1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 4.3). Dem Erläuternden Bericht des BAFU
vom 28. November 2008 zur Änderung der NISV (S. 23) lässt sich entnehmen, dass
der Bundesrat die Interessenabwägung sorgfältig vorgenommen und den ihm
zustehenden Ermessenspielraum mit nachvollziehbarer Begründung ausgenutzt hat.
Hinzuweisen ist auch darauf, dass mit der Neuregelung nicht einfach das Modell
Perimeter minus übernommen wurde, sondern dass der um 50 % vergrösserte Perimeter
dem Modell Perimeter plus entspricht. Damit sei die Vorsorge insgesamt weder
geschwächt noch gestärkt worden.

5.4.3Die
geltende Perimeter-Regelung steht seit dem 1. September 2009 in Kraft (AS
2009 S. 3566, 3571). Für den Kanton Basel-Stadt hat sich denn auch gezeigt,
dass mit den angewandten Grenzwerten keine Erhöhung der Belastung einhergeht.
Der vom Lufthygieneamt vorgenommene Vergleich der elektromagnetischen Strahlung
im Kanton Basel-Stadt zwischen 2010 und 2015 hat ergeben, dass die Immissionen
trotz zusätzlicher Mobilfunkanlagen annähernd gleich geblieben sind. Die vom
Bund vorgeschriebenen Immissionsgrenzwerte für die elektrische Feldstärke
liegen zwischen 28 und 61 Volt pro Meter (V/m). In den Jahren 2010 und 2015
wurden die Immissionsgrenzwerte über den grössten Teil der ermittelten Fläche
mit Werten von 1.0 V/m und weniger mit grosser Reserve eingehalten. Gemessen am
tiefsten geltenden Immissionsgrenzwert (28 V/m) entspricht das einer
Ausschöpfung von weniger als 4 %. Die vom Lufthygieneamt beider Basel auf
dem Congress Center Basel und auf dem Vogesenschulhaus betriebenen
automatischen Messstationen, welche die nichtionisierende Strahlung von
Sendeanlagen kontinuierlich messen, registrierten ebenfalls tiefe Werte (vgl.
dazu den Bericht des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt an den Grossen Rat
Nr. 12.1105.03 vom 17. August 2016, veröffentlicht auf der Webseite des Grossen
Rats).

5.4.4Insgesamt
bestehen keine Anzeichen dafür, dass der Schutz der Bevölkerung und die Gewichtung
weiterer Umweltinteressen vernachlässigt worden wären oder dass der
Verordnungsgeber den ihm zustehenden Ermessensspielraum überschritten hätte.
Die Rüge der Rechtswidrigkeit des Anlagebegriffs gemäss NISV erweist sich
demnach als unbegründet.

6.

Der Rekurs ist nach dem Gesagten abzuweisen.Bei diesem
Ausgang haben die Rekurrenten in solidarischer Verbindung die Verfahrenskosten
zu tragen und der Beigeladenen eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 30 Abs.
1 VRPG). Der Aufwand des erst in der Schlussphase des Verfahrens eingetretenen Anwaltes
der Beigeladenen ist zu schätzen, da keine Honorarnote eingereicht wurde.
Angemessen ist die Entschädigung für einen Aufwand von 8 Stunden zum üblichen
Überwälzungstarif von CHF 250., einschliesslich Auslagen, zuzüglich
Mehrwertsteuer.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrenten tragen in solidarischer
Verbindung die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 3000.
(einschliesslich Auslagen) und haben der Beigeladenen eine Parteientschädigung
von CHF 2000. zu bezahlen, einschliesslich Auslagen, zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer
von CHF 160..

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.