bs_appellationsgericht · VD.2019.20 · 2019-08-21 · de
Beendigung des Arbeitsverhältnisses (BGer 8C_686/2019 vom 4. Dezember 2019)


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.20

URTEIL

vom21.
August 2019

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),

lic. iur. André
Equey, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber lic. iur.
Johannes Hermann

Beteiligte

A____Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Bereich Jugend, Familie und
Sport

Leimenstrasse 1, 4051 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen
Entscheid des Erziehungsdepartements

vom 17. Dezember 2018

betreffend Beendigung des Arbeitsverhältnisses

Sachverhalt

A____
(Rekurrentin) trat am 1. Juni 2014 als Badaushilfe im Stundenlohn in der Abteilung
Sport, Gartenbad [...] und Kunsteisbahn [...], des Bereichs Jugend, Familie und
Sport des Erziehungsdepartements Basel-Stadt (Bereich, Anstellungsbehörde) ein.
Am 1. Oktober 2014 übernahm sie die Funktion als technische
Mitarbeiterin/Badangestellte mit einem Arbeitspensum von 100 %. Am 30. August
2018 fand eine Besprechung zwischen der Rekurrentin, ihrem direkten
Vorgesetzten B____ (Leiter des Gartenbads [...] sowie der Kunsteisbahn [...]), C____
(Leiter Bäder, Kunsteisbahnen und Gastronomie) sowie D____ (Personalverantwortliche
Bereich Jugend, Familie und Sport) statt. Die Rekurrentin liess sich von ihrem
Arbeitskollegen E____ begleiten. An diesem Gespräch konfrontierten die
Vorgesetzten die Rekurrentin mit den Beschwerden zweier Badegäste. Sie teilten
ihr mit, sie wollten das Arbeitsverhältnis mit ihr aufgrund dieser Vorkommnisse
auflösen. Gleichzeitig legten sie ihr eine von der Anstellungsbehörde am 29.
August 2018 unterzeichnete Vereinbarung betreffend die Auflösung des Arbeitsverhältnisses
in gegenseitigem Einvernehmen mit folgendem Inhalt vor:

1.    Das
Arbeitsverhältnis von Frau A____ beim Erziehungsdepartement Basel-Stadt im
Umfang von 100 Stellenprozenten wird per 31. Dezember 2018 in gegenseitigem
Einvernehmen aufgelöst. Findet Frau A____ vor dem 31. Dezember 2018 eine neue
Anstellung, endet das Arbeitsverhältnis auf den Zeitpunkt des Stellenantritts.
Frau A____ verpflichtet sich, dem Erziehungsdepartement Basel-Stadt eine solche
Anstellung unaufgefordert zu melden.

Für den Fall,
dass keine einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses zustande komme, stellte
die Anstellungsbehörde der Rekurrentin an der Besprechung vom 30. August 2018
die Kündigung in Aussicht. Die Rekurrentin retournierte die von ihr
unterzeichnete Aufhebungsvereinbarung am 3. September 2018 innert der
vereinbarten Bedenkzeit an das Erziehungsdepartement.

Mit Schreiben
vom 14. September 2018 machte die Rekurrentin gegenüber der Anstellungsbehörde
geltend, sie habe die Vereinbarung zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses unter
Zwang unterschrieben und lege deshalb Rekurs gegen die Vereinbarung ein. Die
Anstellungsbehörde teilte der Rekurrentin mit Verfügung vom 19. September 2018
mit, dass ein direkter Rekurs gegen die Vereinbarung nicht möglich sei.
Gleichzeitig stellte sie fest, dass das Arbeitsverhältnis mit A____ gestützt
auf § 33 Personalgesetz und gemäss der Vereinbarung vom 29. August 2018 per 31.
Dezember 2018 unter Beibehaltung des Lohnanspruchs und mit sofortiger
Freistellung von der Arbeitspflicht endet. Den gegen diese Verfügung erhobenen
Rekurs der Rekurrentin wies das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 17. Dezember
2018 ab.

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 21. Dezember 2018 und 16. Januar
2019 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat. Darin beantragt die
Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen
Entscheids sowie die Feststellung, dass die Aufhebungsvereinbarung nichtig sei
und dass sie weiterhin angestellt sei. Eventualiter sei die Aufhebungsvereinbarung
für unverbindlich zu erklären und festzustellen, dass sie weiterhin angestellt
sei. Subeventualiter sei ihr eine Abfindung von mindestens CHF 10'000. sowie
eine Genugtuung von CHF 3'000. zuzusprechen. Diesen Rekurs überwies das
Präsidialdepartement am 1. Februar 2019 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid.
Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 5. März 2019 die
Abweisung des Rekurses unter o/e-Kostenfolge. Die Rekurrentin wünschte mit
Eingabe vom 27. März 2019 die Durchführung einer Parteiverhandlung. Der Rekurs
wurde am 21. August 2019 vor dem Verwaltungsgericht verhandelt. Dabei gelangten
die Rekurrentin und das Erziehungsdepartement bzw. deren Rechtsvertretungen zum
Vortrag. B____ wurde als Auskunftsperson, E____ als Zeuge und F____, Ehemann sowie
Arbeitskollege der Rekurrentin, als Auskunftsperson befragt. Für sämtliche
Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen. Die Vorbringen der Beteiligten
und die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil
von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden
Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1Streitgegenstand
des vorliegenden Verfahrens ist die mit Verfügung des Bereichs Jugend, Familie
und Sport vom 19. September 2018 erfolgte Feststellung, dass das
Arbeitsverhältnis mit der Rekurrentin gestützt auf § 33 des Personalgesetzes
(PG, SG 162.100) gemäss der Vereinbarung vom 29. August 2018 per 31. Dezember
2018 unter Beibehaltung des Lohnanspruchs und mit sofortiger Freistellung von
der Arbeitspflicht geendet hat. Dabei handelt es sich nicht um eine der in § 40
Abs. 1 PG abschliessend umschriebenen bei der Personalrekurskommission
anfechtbaren personalrechtlichen Verfügungen (vgl. VGE VD.2017.207 vom 8. März
2018 E. 4.2.2 f., VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.1, VD.2014.78 vom 20.
Mai 2015 E. 2.3). Das Erziehungsdepartement und das Verwaltungsgericht sind
daher zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses sachlich zuständig. Die
funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus dem
Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 1. Februar 2019 sowie aus §
42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 92 Abs. 1
Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2Die
Rekurrentin unterlag mit ihrem Rekurs vor dem Erziehungsdepartement. Sie ist
daher durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1
VRPG zum Rekurs berechtigt. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs
ist demzufolge grundsätzlich einzutreten.

1.3

1.3.1Der
Rekurs ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens bildet das im angefochtenen Verwaltungsakt geregelte oder zu
regelnde Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2018.43 vom 1. März
2019 E. 1.4, mit weiteren Hinweisen;Schwank,
Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser
[Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 444;Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277, 285). Er darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht erweitern (Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, a.a.O., S. 477, 505). Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen
Verfahrens gewesen ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die
Vorinstanzen weder entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom
Verwaltungsgericht nicht zu behandeln (zum ganzen Absatz VGE VD.2018.29 vom 16.
August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1, VD.2016.221 vom
16. November 2017 E. 1.2.1).

1.3.2Soweit
die Rekurrentin mit ihrem Rechtsbegehren im Eventualstandpunkt die Zusprechung
einer Genugtuung von CHF 3'000. beantragt, verlässt sie den durch die
Vereinbarung betreffend die Auflösung des Arbeitsverhältnisses in gegenseitigem
Einvernehmen vom 29. August bzw. 3. September 2018 bestimmten Streitgegenstand
der angefochtenen Feststellungsverfügung vom 19. September 2018. Die
Beurteilung von Genugtuungsforderungen gegenüber dem Gemeinwesen erfolgt zudem
auf dem Weg des Zivilprozesses vor den ordentlichen Gerichten (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes
über die Haftung des Staates und seines Personals [HG, SG 161.100]). Das
Erziehungsdepartement ist daher zu Recht inhaltlich auf die bereits im
verwaltungsinternen Rekursverfahren im Subeventualstandpunkt geltend gemachte
Genugtuungsforderung nicht weiter eingegangen. Auch im vorliegenden Verfahren
ist darauf nicht einzutreten.

1.4Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz das
öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von
dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (vgl.
statt vieler VGE VD.2018.98 vom 5. Dezember 2018 E. 1.3).

1.5Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens sind zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6
Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101; vgl.Grabenwarter/Pabel, Europäische
Menschenrechtskonvention, 6. Aufl., München 2016, § 24 Rz. 12; Urteil des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR)Vilho Eskelinen u.a.
gegen Finnlandvom 19. April 2007, [Nr. 63235/00], Ziff. 62). Auf
entsprechenden Antrag der Rekurrentin wurde daher eine öffentliche Parteiverhandlung
durchgeführt.

2.

2.1Gemäss
§ 33 PG kann das Arbeitsverhältnis in gegenseitigem Einvernehmen jederzeit
aufgelöst werden. Damit entfallen grundsätzlich Kündigungsfristen und -termine.
Dabei kann gemäss § 36 Abs. 2 PG eine Abfindung vereinbart werden. Eine weitere
Regelung der Auflösung des Arbeitsverhältnisses in gegenseitigem Einvernehmen
kennt das Personalgesetz selber nicht. Gemäss § 4 PG kommen somit die Art.
319362 des Obligationenrechts (OR, SR 220) zur Anwendung. Daher können
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gemäss Art. 341 Abs. 1 OR auch im
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis während der Dauer des
Arbeitsverhältnisses und eines Monats nach dessen Beendigung auf Forderungen,
die sich aus unabdingbaren Vorschriften des Gesetzes oder aus unabdingbaren
Bestimmungen eines anwendbaren Gesamtarbeitsvertrags ergeben, nicht verzichten.
Diese relative Unverzichtbarkeit verbietet aber nicht, das öffentlich-rechtliche
Arbeitsverhältnis jederzeit durch den Abschluss eines auf übereinstimmenden und
mängelfreien Willenserklärungen beruhenden Aufhebungsvertrags aufzulösen,
sofern eine solche Vereinbarung nicht zu einer klaren Umgehung des zwingenden
Kündigungsschutzes führt. Mit anderen Worten müssen beide Parteien auf Rechte
verzichten, so dass es sich um einen echten Vergleich mit gegenseitigem
Nachgeben handelt, der nicht nur der Anstellungsbehörde Vorteile bringt (VGE
VD.2016.77 vom 3. November 2016 E. 2; BGer 8C_368/2011 vom 5. September 2011 E.
2.2, mit weiteren Hinweisen).

2.2Damit
kommt einer Aufhebungsvereinbarung auch Vergleichscharakter bezüglich der Beendigung
eines Arbeitsverhältnisses und ihrer Modalitäten zu.Mit einem
Vergleichsvertrag legen die beteiligten Parteien einen Streit oder eine
Ungewissheit über ein Rechtsverhältnis mit gegenseitigen Zugeständnissen bei (BGE
132 III 737 E. 1.3 S. 740). Er wird abgeschlossen, um eine umfassende Prüfung
der Tatsachen und ihrer rechtlichen Bedeutung zu vermeiden.

Bei der Prüfung
einer Vereinbarung bezüglich der Respektierung von Art. 341 Abs. 1 OR ist zu
untersuchen, ob ein allfälliger Verzicht der Arbeitnehmerin auf Ansprüche durch
eine vergleichbare Leistung des Arbeitgebers kompensiert wird. Dabei dürfen
aufgrund des Vergleichscharakters der Aufhebungsvereinbarung nicht zu strenge
Anforderungen an ihre Gültigkeit gestellt werden. Zur Sicherung des Arbeitnehmerschutzes
genügt es, wenn der Vergleich zu einer gerechten Regelung der Situation führt
(BGer 4A_13/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 5.2.1, mit Hinweisen). Massgeblich ist
dabei, dass die Arbeitnehmerin nicht schlechter gestellt wird, als dies bei
einer Kündigung der Fall wäre. Insofern die Aufhebungsvereinbarung auf
Veranlassung der Anstellungsbehörde unterzeichnet wird, muss die Arbeitnehmerin
im Vorfeld der Einigung über eine angemessene Bedenkzeit verfügen und darf sie
von der Anstellungsbehörde nicht unter Druck gesetzt werden (Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, Öffentliche
Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 236 f., mit
Hinweisen).

3.

3.1Die
Rekurrentin bestreitet in ihrem Rekurs zunächst eine einverständliche und
mängelfreie Einigung über die Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Zur
Begründung macht sie geltend, unter Druck gesetzt worden zu sein. Die
Anstellungsbehörde habe sie im Vorfeld des Mitarbeitergesprächs vom Donnerstag,
30. August 2018 absichtlich im Dunkeln gelassen und eine
Überrumpelungstaktik gewählt. Es sei ihr bloss eine Bedenkfrist bis zum
darauffolgenden Montag eingeräumt worden, um sich über die Annahme der
Vereinbarung zu entscheiden. In Anbetracht des dazwischen liegenden Wochenendes
habe dies nicht gereicht, die Vorwürfe emotional zu verarbeiten und rechtlichen
Beistand einzuholen. Zudem sei ihr für den Fall der Nichtunterzeichnung ein
schlechteres Arbeitszeugnis in Aussicht gestellt worden. Schliesslich sei im
Anschluss an das Mitarbeitergespräch ihrem ebenfalls im Gartenbad tätigen
Ehemann nahegelegt worden, sie zum Unterzeichnen der Aufhebungsvereinbarung zu
bewegen. Dieses Vorgehen müsse bei objektiver Betrachtung wie auch in dessen
Erleben als Drohgebärde und Einschüchterungsversuch gegenüber ihrem Ehemann
qualifiziert werden. Diesem Druck habe sie sich aus Angst um die
wirtschaftliche Existenz ihrer Familie mit einem Kleinstkind nicht mehr zu
widersetzen vermocht (Rekursbegründung, Rz. 1216).

3.2Der
Rekurrentin wurde die von der Anstellungsbehörde auf den 29. August 2018
datierte Offerte einer Aufhebungsvereinbarung am Donnerstag, dem 30. August 2018
im Rahmen eines Mitarbeitergesprächs vorgelegt. Erst an diesem Gespräch teilte
die Anstellungsbehörde der Rekurrentin die dieser gegenüber erhobenen Vorwürfen
mit. Die Rekurrentin fühlte sich dadurch verständlicherweise überrumpelt. Eine
solche Überrumpelung ist für sich jedoch nicht unzulässig, wenn der betroffenen
Arbeitnehmerin eine angemessene Bedenkfrist eingeräumt wird. Welche Frist der
Rekurrentin eingeräumt worden ist, sich über die Annahme oder Ablehnung dieser
Vereinbarung zu entscheiden, lässt sich den Akten nicht eindeutig entnehmen.
Die Rekurrentin macht diesbezüglich eine Bedenkfrist bis zum darauffolgenden
Montag, dem 3. September 2018 geltend, an dem sie die Vereinbarung
unterzeichnet hat. In einer undatierten Notiz der Personalabteilung des
Erziehungsdepartements zum Gespräch vom 30. August 2018 wird eine Frist zur
Unterzeichnung der Trennungsvereinbarung bis zum Dienstag, dem 4. September
2018 genannt. Diese Frist wurde an der Gerichtsverhandlung von B____ als
Auskunftsperson und von E____ als Zeuge bestätigt (vgl. Verhandlungsprotokoll,
S. 4, 7, 8) und kann als bewiesen angesehen werden.

In Lehre und
Rechtsprechung ist strittig, ob die Anstellungsbehörde der Arbeitnehmerin im
Allgemeinen überhaupt eine Überlegungsfrist einzuräumen hat (vgl.Streiff/von Kaenel/Rudolph,
Arbeitsvertrag, 7. Aufl., Zürich 2012, Art. 335 OR N 10, S. 913 f., mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechungmuss der Arbeitnehmerin
eine genügende Überlegungsfrist zur Verfügung stehen, wenn der Vertrag vom
Arbeitgeber aufgesetzt wird (BGer 4A_103/2010 vom 16. März 2010 E. 2.2, mit
Hinweis auf 4C.51/1999 vom 20. Juli 1999 E. 3c;Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 237, mit Hinweisen).

Mit der
insgesamt fünftägigen Frist räumte die Anstellungsbehörde der Rekurrentin gerade
noch ausreichend Zeit ein, die Annahme oder Ablehnung der ihr unterbreiteten Vereinbarung
eingehend zu prüfen. Insbesondere standen ihr auch insgesamt drei Werktage zur
Verfügung, um professionellen Rat einzuholen, wenn sie dieses bedurft hätte. Die
Anstellungsbehörde räumte der Rekurrentin daher eine kurze, aber gerade noch ausreichende
Überlegungsfist zur Prüfung der Aufhebungsvereinbarung und der Alternativen zu
dieser, insbesondere der Inkaufnahme des ansonsten in Aussicht gestellten Kündigungsverfahren,
ein.

3.3

3.3.1Die
Rekurrentin beanstandet, dass sie am Gespräch vom 30. August 2018 unzulässig
unter Druck gesetzt worden sei, die Aufhebungsvereinbarung zu unterschreiben.
Namentlich sei ihr ein schlechteres Arbeitszeugnis in Aussicht gestellt worden,
wenn sie die Vereinbarung nicht unterzeichne (Rekursbegründung, Rz. 13). Es sei
ihr angedroht worden, dass die Kündigung dann im Zeugnis erwähnt würde
(Verhandlungsprotokoll, S. 3).

Das
Arbeitszeugnis ist im Personalgesetz nicht geregelt. Gestützt auf § 4 PG
gelangen deshalb die Bestimmungen gemäss Art. 319362 OR zur Anwendung.
Massgeblich für das Arbeitszeugnis ist dabei Art. 330a OR (vgl.Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S.
243, mit Hinweisen). Angaben über die Art und die Begründung der Beendigung des
Arbeitsverhältnisses dürfen ins Zeugnis aufgenommen werden, wenn dies für die
Darstellung des Gesamtbildes wesentlich ist (vgl.Rehbinder/Stöckli, in: Berner Kommentar, 2010, Art. 330a OR
N 10;Portmann/Rudolph, in: Basler
Kommentar, 6. Aufl. 2015, Art. 330a OR N 5, je mit Hinweisen). Dass bei einer
Kündigung durch die Anstellungsbehörde bestimmte Gründe gegeben sein müssen
(vgl. § 30 Abs. 2 PG) und entsprechende Rückschlüsse aus der Angabe der Art der
Beendigung des Arbeitsverhältnisses im Zeugnis gezogen werden können, liegt in
der Natur des öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses.

Der von der
Rekurrentin als Vertrauensperson beigezogene E____ gab an der
Gerichtsverhandlung als Zeuge zu Protokoll, dass er am Gespräch vom 30. August
2018 nicht empfunden habe, dass die Rekurrentin unter Druck gesetzt worden sei,
die Aufhebungsvereinbarung zu unterschreiben. Daran, dass das Arbeitszeugnis
ein Thema gewesen war, konnte er sich nicht erinnern (vgl.
Verhandlungsprotokoll, S. 7). B____ sagte hierzu als Auskunftsperson aus: Es
war nur das Thema, dass, wenn die Vereinbarung unterschrieben werde, der
Vorfall im Arbeitszeugnis nicht erwähnt werde. Die Kündigung stand nur ganz am
Rand (Verhandlungsprotokoll, S. 5). Diese Aussagen beweisen nicht, dass die
Anstellungsbehörde die Rekurrentin über Gebühr unter Druck gesetzt hat. Dass
die Anstellungsbehörde die Rekurrentin darauf hinwies, dass der Vorfall im
Arbeitszeugnis nicht erwähnt werde, wenn sie die Vereinbarung unterzeichne,
kann ihr nicht zur Last gelegt werden. Innerhalb der Leitplanken, welche die
Pflichten zur Wahrheit, Vollständigkeit und Fürsorge setzen (vgl.Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, S. 244,
mit Hinweisen), verfügt die Anstellungsbehörde über einen gewissen
Ermessensspielraum, was sie im Arbeitszeugnis aufführt. Eine Druckausübung, die
über den Druck hinausgeht, der jedem Gespräch über den Bestand eines
Arbeitsverhältnisses inhärent ist, ist damit nicht bewiesen.

3.3.2Einen
unzulässigen Druck vermochte auch der Einbezug des Ehemannes der Rekurrentin
nach erfolgtem Angebot der Anstellungsbehörde zum Abschluss einer Aufhebungsvereinbarung
nicht zu begründen. Der Ehemann der Rekurrentin arbeitete seit 20 Jahren im
Gartenbad [...]. Vor diesem Hintergrund erscheint verständlich, dass die Anstellungsbehörde
ihn über ihre Absicht informiert hat, das Arbeitsverhältnis mit seiner Ehefrau
und Arbeitskollegin aufzulösen. Aufgrund der besonderen familiären
Konstellation ist dabei auch nicht zu beanstanden, dass die Anstellungsbehörde
in dieser Situation darüber hinaus das direkte Einzelgespräch zur Besprechung
der Situation mit dem Ehemann gesucht hat. Zwar kann der Rekurrentin
zugestanden werden, dass sie aufgrund des Arbeitsverhältnisses beider Ehegatten
bei der gleichen Anstellungsbehörde bei der Regelung der Folgen der ihr zur
Last gelegten Vorfälle in einer besonderen, Druck erzeugenden Situation
gestanden ist, da sie auch die Folgen des Scheiterns einer einvernehmlichen
Regelung auf die weitere persönliche Situation ihres Ehemannes zu bedenken
hatte. Diese Konstellation hat die Rekurrentin mit der Eingehung bzw.
Fortsetzung eines Arbeitsverhältnisses bei der gleichen Anstellungsbehörde wie
ihr Ehemann aber selber zu vertreten.

Die Anhörung der
Auskunftspersonen vor Gericht ergab, dass die Anstellungsbehörde beim Gespräch dem
Ehemann empfahl, seine Ehefrau dazu zu bewegen, die Vereinbarung zu
unterzeichnen (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 8). Eine solche Empfehlung war
aufgrund der besonderen familiären Konstellation zulässig. In ihr kann keine
unangemessene Druckausübung erblickt werden. Dass der Ehemann sich im Gespräch
vom 30. August 2018 erpresst fühlte (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 8), liegt
im Umstand begründet, dass seine Ehefrau vor der Wahl zwischen zwei
nachteiligen Alternativen stand: Entweder beendet sie das Arbeitsverhältnis in
gegenseitigem Einvernehmen oder sie riskiert ein Kündigungsverfahren. Selbst
wenn die Anstellungsbehörde in dieser Situation selber von Erpressung gesprochen
haben sollte (so der Ehemann, vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 8), ist dies nicht
als unzulässige Druckausübung zu werten. Denn diese Beschreibung der Lage der
Rekurrentin konnte auch der Ehemann nicht als Erpressung im Sinn von Art. 156
des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) verstehen, die eine rechtswidrige
Androhung ernstlicher Nachteile voraussetzt. Das Aufzeigen der Wahlmöglichkeiten
der Rekurrentin war nicht rechtswidrig.

3.3.3Die
geltend gemachte Angst der Rekurrentin und ihres Ehemanns, dass die wirtschaftliche
Existenz ihrer Familie mit einem Kleinkind durch den möglichen Verlust beider Arbeitsverhältnisse
bedroht sei (vgl. Rekursbegründung, Rz. 16; Verhandlungsprotokoll, S. 8), war objektiv
unbegründet. Es bestanden keine Gründe, die das Arbeitsverhältnis des Ehemannes
gefährdeten. Die Ehegatten mussten nicht damit rechnen, dass das
Arbeitsverhältnis des Ehemannes gekündigt werden könnte. Objektiv betrachtet
befand sich die Rekurrentin diesbezüglich nicht in einer Zwangslage.

3.3.4Aus
diesen Erwägungen folgt, dass der Rekurrentin eine echte Wahlmöglichkeit
geblieben ist, weshalb die behauptete unzulässige Druckausübung auf sie nicht
erstellt ist.

3.4Die
Rekurrentin macht sodann geltend, dass sie getäuscht worden sei. Sie sei nicht
informiert worden, dass ihr Arbeitsverhältnis nicht direkt gekündigt werde
könne, sondern dass eine Kündigung gemäss § 30 Abs. 3 PG nur ausgesprochen
werden könne, wenn sie während einer angemessenen Bewährungsfrist ihre
Pflichten verletzte. Wäre sie sich bewusst gewesen, dass eine Kündigung ohne
vorhergehende Bewährungsfrist gar nicht möglich gewesen wäre, hätte sie nicht
in eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses eingewilligt (Rekursbegründung, Rz. 12,
18).

Darin kann der
Rekurrentin nicht gefolgt werden. Sie bestritt von Anfang an die ihr
vorgeworfenen Beleidigungen und Tätlichkeiten gegen Badegäste (vgl.
Verhandlungsprotokoll, S. 2, 10). Wenn ihr tatsächlich nichts vorgeworfen
werden könnte, wäre ihr klar gewesen, dass die Anstellungsbehörde ihr
Arbeitsverhältnis nicht kündigen kann. Sie wäre in einem allfälligen
Kündigungsverfahren in einer komfortablen Position gewesen, da  aus ihrer
Sicht  weder ein direkter Kündigungsgrund nach § 30 Abs. 2 PG noch ein Grund
für die Einräumung einer Probezeit nach § 30 Abs. 3 PG vorgelegen hätte.
Entsprechend hätte sie gar nicht getäuscht werden können.

Objektiv
betrachtet bestand eine gewisse Unsicherheit, ob die Anstellungsbehörde die Vorwürfe
in einem Kündigungsverfahren rechtsgenüglich beweisen könnte. Falls ihr dies
gelungen wäre, wäre ein Grenzfall vorgelegen, ob eine direkte Kündigung möglich
gewesen wäre oder ob eine Bewährungsfrist hätte eingeräumt werden müssen (vgl.
auch E. 4.2.5 hiernach). Auch wenn somit kein eindeutiger Fall einer Kündigung
ohne Einräumung einer Bewährungsfrist vorlag, bestand für die Rekurrentin doch zumindest
ein begründetes Risiko einer durchsetzbaren Kündigung ohne Bewährungsfrist.
Unter diesen Umständen spricht die Natur des Vergleichs als Beilegungeines Streits bzw. von Ungewissheiten über ein Rechtsverhältnis,
ohne alle Umstände und möglichen Rechtsfolgen à fond geprüft zu haben (E. 2.2
hiervor), gegen eine Pflicht der Anstellungsbehörde zur Information über alle
möglichen Konstellationen eines Kündigungsverfahrens. Die Anstellungsbehörde musste
im Zeitpunkt des Gesprächs vom 30. August 2018 die Ungewissheiten über eine
mögliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses, deren Voraussetzungen und deren Folgen
noch nicht umfassend geprüft haben. Demzufolge musste sie die Rekurrentin auch nicht
über eine allenfalls in Betracht zu ziehende Bewährungsfrist informieren.

3.5Insgesamt
sind keine Gründe ersichtlich, warum die Rekurrentin ein ihr nicht genehmes
Angebot nicht unter Inkaufnahme eines Kündigungsverfahrens hätte ablehnen
können. Die Rekurrentin war beim Abschluss der Aufhebungsvereinbarung nicht
einem unzulässigen Druck ausgesetzt. Weder lag ein Willensmangel vor noch wurde
sie übervorteilt, zumal die Aufhebungsvereinbarung auch inhaltlich kein
offenbares Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung begründet (vgl.
E. 4 hiernach), wie es der Tatbestand der Übervorteilung nach Art. 21 OR
voraussetzt.

4.

Des Weiteren ist
zu prüfen, ob die Aufhebungsvereinbarung inhaltlich angemessen ist, d.h., ob es
sich um einen echten Vergleich mit gegenseitigem Nachgeben handelt. Andernfalls
verstösst die Aufhebungsvereinbarung gegen die relative Unverzichtbarkeit
personalrechtlicher Ansprüche (vgl. E. 2 hiervor).

4.1Mit
ihrem Rekurs bestreitet die Rekurrentin die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe
als nicht belegt. Sie habe Badegäste weder tätlich angegangen noch beschimpft.
Zwar habe es Diskussionen mit Badegästen gegeben, die das Bad bei
Betriebsschluss nicht hätten verlassen wollen. Dass sie sich an in diesem
Zusammenhang bedeutungslose und alltägliche Vorfälle nach Wochen nicht mehr zu
erinnern vermöge, könne ihr nicht zum Nachteil gereichen (Rekursbegründung, Rz.
10 f.). Ausserdem könne auf den von der Anstellungsbehörde erhobenen
Sachverhalt nicht abgestellt werden, weil sie nie direkt mit den sie
belastenden Badegästen konfrontiert worden sei (Verhandlungsprotokoll, S. 10). Damit
bestreitet die Rekurrentin implizit auch den Bestand eines Kündigungsrechts der
Anstellungsbehörde.

4.2

4.2.1Soweit
die Rekurrentin in diesem Zusammenhang geltend macht, eine fristlose bzw.
ausserordentliche Kündigung sei nach einer Anstellungszeit von vier Jahren
rechtlich absolut unhaltbar gewesen (Rekursbegründung, Rz. 12), kann ihr nicht
gefolgt werden. Eine fristlose Entlassung der Rekurrentin nach § 32 PG stand
nie zur Diskussion. Vielmehr wäre für den Fall, dass eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses
in gegenseitigem Einvernehmen nach § 33 PG nicht zustande gekommen wäre, eine
Auflösung des Arbeitsverhältnisses durch ordentliche Kündigung im Sinn von § 30
Abs. 2 lit. d und Abs. 3 PG zu prüfen gewesen.

4.2.2Nachdem
die Rekurrentin die Vereinbarung betreffend Auflösung des Arbeitsverhältnisses
in gegenseitigem Einvernehmen gemäss § 33 PG unterzeichnet und damit selber
vergleichsweise einer Beendigung des Arbeitsverhältnisses zugestimmt hat, ist
die Erfüllung der Voraussetzungen einer ordentlichen Kündigung im Rahmen der vorliegenden
Angemessenheitsprüfung nur summarisch zu prüfen. Mit ihrer Aufhebungsvereinbarung
haben die Parteien sich gerade über die Auflösung des Arbeitsverhältnisses
geeinigt und damit den Auflösungsgrund gemäss § 33 PG begründet sowie den Aufhebungsgrund
gemäss § 30 PG beseitigt. Diesbezüglich unterscheidet sich die Ausgangslage der
Überprüfung von Aufhebungsvereinbarungen im öffentlichen Personalrecht von
jener im analog anwendbaren privatrechtlichen Arbeitsrecht. Während eine
einseitige Auflösung des privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber
selbst im Fall ihrer Missbräuchlichkeit Bestand hat, fällt eine Kündigung nach
§ 30 Abs. 2 lit. d PG dahin, wenn die entsprechenden Gründe nicht gegeben sind
(vgl. § 39 Abs. 2 PG). Damit kommt einer Vereinbarung gemäss § 33 PG im
öffentlichen Personalrecht gerade mit Bezug auf die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses selber ein sehr viel gewichtigerer Vergleichscharakter als
im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis zu, was bei der gerichtlichen
Überprüfung zu berücksichtigen ist (vgl. E. 2.2 hiervor).

4.2.3Gemäss
der protokollierten und unterzeichneten Aussage des Badegastes G____ vom 17. August
2018 hat die Rekurrentin Besucher aus dem Wasser vertrieben und verbal
beleidigt. Dabei habe sie zu einer Frau im Wasser für rund zehn Personen im
Bereich des Familienbeckens hörbar gesagt: Kum use, Du Schlampe! Gemäss einem
Protokoll vom gleichen Tag bestätigten die Ehegatten H____ und I____, mit ihren
drei Töchtern im Alter von sieben, fünf und zwei Jahren am Sonntag, dem 29.
Juli 2018 im Gartenbad [...] gewesen zu sein. Die Ehefrau habe mit ihren
Kindern um 20.00 Uhr geduscht. Dabei sei eine Gartenbadangestellte in die
Duschräume gekommen und habe sie ohne Vorwarnung vor den Kindern auf die Seite
gestossen, was auf dem rutschigen Boden böse hätte enden können. Als sie um
Rücksicht gebeten habe, sei ihr wortwörtlich entgegnet worden: Halt Dini
Frässi!. Dabei habe die Angestellte laut herumgeschrien. Als diese Angestellte
identifizierte die Anstellungsbehörde die Rekurrentin.

Die beiden
Aussagen von Badegästen belegen einen offensichtlich unangemessenen Umgang der
Rekurrentin mit Besucherinnen und Besuchern des Gartenbades. Dies gilt selbst
dann, wenn vorsätzlich begangene tätliche Übergriffe nicht als belegt angesehen
würden. Darauf kann angesichts der bloss summarisch vorzunehmenden Prüfung abgestellt
werden (vgl. E. 4.2.2 hiervor). Zwar geht aus den Protokollen hervor, dass sich
die beiden Anzeigesteller als gute Bekannte aus dem gleichen Quartier und mit
Kindern im gleichen Alter kennen. Die Rekurrentin vermag aber keine
Anhaltspunkte vorzutragen, weshalb die Anzeigesteller sie zu Unrecht belasten
sollten.

4.2.4Im nichtstreitigen
Verwaltungsverfahren gilt für die Feststellung desSachverhalts der
Untersuchungsgrundsatz. Die Behörde forscht von Amtes wegen nach den
rechtserheblichen Tatsachen und führt darüber Beweis (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches
Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, Rz. 1207). Das kantonale Recht regelt die
Sachverhaltsermittlung nicht besonders. Es legt auch keinen Numerus clausus der
im verwaltungsrechtlichen Beweisverfahren zulässigen Beweismittel fest. Dies
wäre mit der Geltung des Untersuchungsgrundsatzes denn auch kaum zu vereinbaren.
Die Grenzen der zulässigen Sachverhaltsermittlung ergeben sich daher aus den
verfahrensrechtlichen Mitwirkungsrechten, wie sie sich insbesondere aus dem
Recht auf Wahrung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) und § 12 lit. b der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV, SG 111.100) ergeben (VGE VD.2016.32 vom 5. November 2016 E. 3.4.2,
VD.2011.61 vom 12. März 2012 E. 3.3). Mangels eines Strafcharakters der
einverständlichen Auflösung des Arbeitsverhältnisses hat die Rekurrentin keinen
Anspruch auf direkte Konfrontation mit den sie belastenden Personen (vgl. VGE
VD.2017.262 vom 24. August 2018 E. 3.4.2). Bei schriftlichen Auskünften wird
das rechtliche Gehör dadurch gewährt, dass sie den Parteien zur Stellungnahme
unterbreitet werden (VGE VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. auchKrauskopf/Emmenegger/Babey, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich 2016, Art.
12 N 107109). Es kann daher auf die Aussagen abgestellt werden, mit denen die
Rekurrentin konfrontiert worden ist.

4.2.5Offengelassen
werden kann aufgrund der vergleichsweise erfolgten Beendigung des Arbeitsverhältnisses,
ob die mit den Aussagen der Badegäste belegten Pflichtverletzungen der
Rekurrentin die Anstellungsbehörde zu einer sofortigen Kündigung berechtigt
hätten oder ob vorgängig noch eine Bewährungsfrist gemäss § 30 Abs. 3 PG hätte eingeräumt
werden müssen. Jedenfalls bestand für die Rekurrentin das begründete Risiko,
dass die Anstellungsbehörde das Arbeitsverhältnis aufgrund der dokumentierten
Vorfälle hätte kündigen können.

4.3Mit
ihrem Rekurs macht die Rekurrentin geltend, dass ihr die Aufhebungsvereinbarung
bei einer genauen Analyse keinerlei Vorteile eingebracht habe
(Rekursbegründung, Rz. 18). Dies trifft nicht zu.

4.3.1Die
Fortdauer des Arbeitsverhältnisses bis Ende Dezember 2018 mit entsprechendem
Lohnanspruch wurde mit der Aufhebungsvereinbarung gleich geregelt, wie im Fall
einer im Monat September 2018 ausgesprochenen Kündigung des
Arbeitsverhältnisses (vgl. § 28 PG). Die Rekurrentin führte an der
Gerichtsverhandlung aus, dass sie während dieser Zeit krank geworden sei.
Deshalb sei sie durch den Verzicht auf die Kündigungsschutzbestimmungen im
Krankheitsfall benachteiligt worden (vgl. Plädoyer, S. 11, Ziff. 5). Einen
Beweis für die behauptete Krankheit erbringt die Rekurrentin jedoch nicht.
Daher ist auf dieses Argument nicht weiter einzugehen.

Die Rekurrentin
wurde bis zum Ende der gesetzlichen Kündigungsfrist freigestellt und daher
ihrer Arbeitsleistungspflicht enthoben. Ob sie auch im Fall der
Nichtunterzeichnung der Vereinbarung freigestellt worden wäre, so dass ihr die
vereinbarte Freistellung im Vergleich zum drohenden Kündigungsverfahren keinen
Vorteil gebracht hätte, blieb im Verfahren unklar. Zwar behauptet die
Rekurrentin im Plädoyer ihres Rechtsvertreters, dass die Freistellung keine
Gegenleistung, sondern eine schon beschlossene Sache gewesen sei (vgl.
Plädoyer, S. 11, Ziff. 7). Damit widerspricht sie aber ihrer eigenen Aussage
(vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 3: Ich entschied mich, zurück zum [Gartenbad] zu
gehen, um zu arbeiten. Ich war ja nicht freigestellt worden). Die Anstellungsbehörde
hätte im Fall eines Kündigungsverfahrens durchaus noch ein Interesse an der
Arbeitsleistung der Rekurrentin haben können, wenn nach Abschluss der
Badesaison im September, die Aufräum- und Unterhaltsarbeiten anstanden, während
deren ein Kontakt der Rekurrentin mit Badegästen ausgeschlossen war. Dass die
Rekurrentin auch bei Nichtunterzeichnung der Vereinbarung freigestellt worden
wäre, ist damit nicht bewiesen.

Die Freistellung
brachte der Rekurrentin entgegen ihrer Darstellung gewisse Vorteile. Einerseits
war das Verhältnis der Rekurrentin zu ihrem Vorgesetzten, B____, gemäss den
Schilderungen beider Seiten sehr belastet (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 2,
4). Insofern stellte die Freistellung für die Rekurrentin eine Erleichterung
dar. Andererseits ermöglichte die Freistellung der Rekurrentin eine
umfassendere persönliche Betreuung ihrer kleinen Tochter. Zwar wäre die
Betreuung ihrer Tochter andernfalls durch ihre Mutter gewährleistet worden
(vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 3). Die zusätzliche eigene Betreuung ihrer
Tochter im Umfang eines vollen Arbeitspensums verschaffte der Rekurrentin aber
durchaus einen persönlichen Mehrwert.

4.3.2Massgebend
erscheint auch, dass die Rekurrentin von der Ausrichtung einer Abfindung gemäss
§ 36 Abs. 2 PG im Betrag von CHF 2'853.25 profitiert hat, die ihr im Fall einer
Kündigung durch die Anstellungsbehörde nicht zugestanden wäre. Soweit die
Rekurrentin geltend macht, dass die Abfindung in keinem Verhältnis zu ihrem
wirtschaftlichen Schaden zufolge Arbeitslosigkeit oder tieferen Einkommens in
einer neuen Anstellung stehe (Rekursbegründung, Rz. 18), ist ihr entgegenzuhalten,
dass ihr diese Folgen auch bei der ihr in Aussicht gestellten Kündigung gemäss
§ 30 PG drohten. Wie das Erziehungsdepartement erwog, war die Abfindung auf den
doppelten Betrag erhöht worden, welcher der Rekurrentin gemäss der Richttabelle
für die Bemessung einer Abfindung nach § 16 Abs. 1 der Verordnung zum
Personalgesetz (SG 162.110) zugestanden wäre. Auf die entsprechende zutreffende
Erwägung des Departements kann verwiesen werden (vgl. angefochtener Entscheid, E.
6.6). Damit nutzte die Anstellungsbehörde ihren entsprechenden
Ermessensspielraum zugunsten der Rekurrentin maximal aus (vgl. § 16 Abs. 2 der
Verordnung zum Personalgesetz). Für die Zusprechung einer höheren Abfindung,
wie die Rekurrentin subeventualiter begehrt, besteht keine Grundlage.

4.4Daraus
folgt, dass die Aufhebungsvereinbarung inhaltlich als angemessen erscheint und
daher in analoger Anwendung von Art. 341 Abs. 1 OR nicht zu beanstanden ist.

5.

Aus den
vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Rekurs sich als unbegründet erweist und
daher abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten wird.

Bei Verfahren
betreffend öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse werden in analoger
Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272)
bis zu einem Streitwert von CHF 30'000. keine Entscheidgebühren erhoben,
soweit das Verfahren nicht ohnehin gemäss § 40 Abs. 4 PG kostenlos ist (§ 23
Abs. 4 des Reglements über die Gerichtsgebühren [GGR, SG 154.810]). Das vorliegende
personalrechtliche Verfahren unterliegt nicht § 40 PG (vgl. E. 1.1 hiervor), weshalb
der Streitwert massgebend ist. Da der Bestand des Arbeitsverhältnisses über den
31. Dezember 2018 hinaus strittig ist, wird der Streitwert von CHF 30'000.
angesichts der Höhe des letzten Bruttojahreslohns von CHF 67'135.25
überschritten, so dass das Verfahren nicht kostenlos ist. Entsprechend dem
Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin daher die Verfahrenskosten mit einer
Gebühr von CHF 1'000., einschliesslich Auslagen, zu tragen (vgl. § 30 Abs. 1
VRPG, § 23 GGR). Die Kosten werden mit dem Kostenvorschuss der Rekurrentin von
CHF 1'500. verrechnet. Die Gerichtskasse hat der Rekurrentin CHF 500.
zurückzuerstatten.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000., einschliesslich Auslagen.
Die Kosten werden mit dem Kostenvorschuss der Rekurrentin von CHF 1'500.
verrechnet. Die Gerichtskasse hat der Rekurrentin CHF 500. zurückzuerstatten.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.