bs_appellationsgericht · VD.2017.52 · 2017-01-31 · de
Überführung der Stelle [] im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. []


Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2017.52

URTEIL

vom23.
Juli 2018

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm

und Gerichtsschreiberin
Dr. Salome Stähelin

Beteiligte

A____Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons
Basel-StadtRekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Zentralen
Personaldienst,

Spiegelgasse 4, 4001 Basel

Gegenstand

Rekursgegen einen Beschluss
des Regierungsrats

vom 31. Januar 2017

betreffend Überführung der Stelle
[...] im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

A____
(Rekurrent) ist Stelleninhaber der Stelle [...]. Diese Stelle wurde durch Beschluss
des Regierungsrates per 1. Februar 2015 im Rahmen des Projekts Systempflege in
die Richtposition (RP) [...] in Lohnklasse (LK) 16 überführt. Der Rekurrent
verlangte daraufhin innert Frist den Erlass einer Verfügung. Die dagegen
erhobene Einsprache wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 31. Januar
2017 dem Antrag der paritätischen Überführungskommission folgend ab.

Gegen diesen
Beschluss richtet sich der mit Eingabe vom 16. Februar 2017 erhobene und nach
mehrfacher Erstreckung der Begründungsfrist mit Eingabe vom 25. Mai 2017
begründete Rekurs, mit dem der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und seine rückwirkend per 1. Februar
2015 zu erfolgende Einreihung mindestens in die Lohnklasse 17 verlangt. Der vom
Zentralen Personaldienst vertretene Regierungsrat liess mit Vernehmlassung vom
12. September 2017 die kostenfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Mit
Eingabe vom 17. November 2017 verzichtete der Rekurrent darauf replicando Stellung
zu nehmen.

Die Einzelheiten
der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid
von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid
ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1Einsprachenentscheide
des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss
Ziffer 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt
Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber resp. der Stelleninhaberin beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10
des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG
270.100). Gemäss Ziffer 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen
des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung
des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich
festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG.
Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für
den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen
Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist
gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
(GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017
E. 1.1).

1.2Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG (VGE VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18.
Dezember 2012 E. 1.3). Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die
Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig
angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht
hat (VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3, VD.2015.243 vom 7. Juli 2016 E.
1.2). Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 4
VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die
Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE
VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E.
1.3, vgl. VD 2010.104 vom 15. Juni 2011 E. 1.3, VD.2010.19 vom 12. April
2011 E. 1.3, VD.2009.722 vom 25. Oktober 2010 E. 1.3;Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.
Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1148). Bei der Überprüfung von
Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem
auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb
der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das
Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man
stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu
schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013
E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3; VGE 700/2002 vom 14. Mai
2003 E. 4b), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem
erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrates und drängt sich
eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121
I 102 E. 4a S. 104 m.H.; VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2,
VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember
2012 E. 1.3). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht
mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des
analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht
verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 1.2, VD.2011.212/213 vom 27. Juni 2013
E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3; vgl. VGE 772
und 773/2008 sowie 603-606/2009 vom 4. August 2009 E. 1.2, in: BJM
2011 S. 162 f.).

1.3Aufgrund
der Regelung von § 16 Abs. 2 VRPG, wonach die schriftliche Rekursbegründung
die Anträge des Rekurrenten, die Angabe der Tatsachen und Beweismittel sowie
eine kurze Rechtserörterung enthalten soll, gilt im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren das Rügeprinzip (Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008,
S. 477 ff., 504). Dieses besagt, dass das Verwaltungsgericht eine angefochtene
Verfügung nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten prüft,
sondern nur die rechtzeitig vorgebrachten Rügen untersucht (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005
S. 277 ff., 305; bezüglich Lohnrekursen VGE VD.2013.59 vom 30. April
2013 E. 2.2). Allerdings bezieht sich die Rügepflicht in erster Linie auf
sachbezogene Vorbringen. Rechtsfragen unterstehen hingegen dem Grundsatz der Rechtsanwendung
von Amtes wegen (iura novit curia), sodass das Gericht nicht an die
Rechtsauffassungen der Vorinstanzen oder Parteien gebunden ist
(BGE 133 V 196 E. 1.4 S. 200; VGE 765/2007 vom
7. November 2008 E. 1.4 und VD. 2009.751 vom
17. Dezember 2010 E. 2;Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/
Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage,
Basel 2014, N 1005, 1013 f.).

1.4Der
Rekurrent ist als Inhaber der in Frage stehenden Stelle vom angefochtenen
Entscheid des Regierungsrates offensichtlich berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung bzw. Abänderung. Er ist daher gemäss § 13
Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.

2.

2.1Mit
seinem Rekurs hält der Rekurrent in formeller Hinsicht an seiner bereits mit
der Einsprache erhobenen Rüge fest, wonach die Einreihungsverfügung nur
äusserst rudimentär begründet und er vor dem Erlass der Einreihungsverfügung
vom 28. Oktober 2015 weder angehört worden sei, noch Gelegenheit erhalten
habe, zur geplanten Einreihung schriftlich Stellung zu nehmen. Er rügt damit
eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs.

2.2Ob
und inwiefern das rechtliche Gehör des Rekurrenten im ursprünglichen
Verfügungsverfahren verletzt worden ist, kann vorliegend offen bleiben. Diesem
Verfahren schloss sich das Einspracheverfahren vor der nämlichen Instanz an.
Das Einspracheverfahren dient der umfassenden Klärung des rechtserheblichen
Sachverhalts und damit auch dem rechtlichen Gehör. Dabei bestehen grundsätzlich
keine Kognitionsbeschränkungen (vgl. VGE VD.2013.116 vom 10. Februar 2015 E.
2.4.1 zum Steuerverfahrensrecht). In diesem Verfahren konnte sich der
Rekurrent, wie er explizit anerkennt, umfassend äussern und zur Begründung der
angefochtenen Einreihung Stellung nehmen. Damit konnte eine allfällige
Gehörsverletzung geheilt werden.

3.

Mit seinem Rekurs
rügt der Rekurrent neben einer unrichtigen Feststellung des Sachverhalts eine
Verletzung des Gleichheitsgebots.

3.1Art.
8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR
101) verlangt nur  aber immerhin  dass im öffentlichen Dienstrecht
gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418). Der
Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im
öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE
131 I 105 E. 3.1 S. 107). Den politischen Behörden wird diesbezüglich ein
grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob
verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von
Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1
S. 418). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des
Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer
Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung des
öffentlichen Personals massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418,
131 I 105 E. 3.1 S. 107). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die
Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich
gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber
vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das
Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 BV nicht verletzt ist, wenn
Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung,
Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit,
Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen
sind (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

3.2

3.2.1Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellennach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die
Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie
aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche.Massgebend für
die Zuordnung einer Stelle in eine Richtposition sind die Anforderungen der
Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität),
Sozialkompetenz (Kommunikations- und Kooperationsfähigkeit), Führungskompetenz
(Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (erforderliches Niveau
bezüglich Wissen, Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen.

3.2.2Mit
seinem Rekurs hält der Rekurrent an seiner Rüge fest, wonach der Stellenbeschrieb
der bewerteten Stelle die von ihm zu erfüllenden Aufgaben nicht korrekt
abbilde. Wie die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung aber zutreffend ausführen
lässt, war Gegenstand der Neueinreihung im Rahmen der sogenannten Systempflege
allein die mit der aktuellen Stellenbeschreibung umschriebene Stelle. Allfälligen
Abweichungen zwischen der bewerteten Stelle und der tatsächlich ausgeübten
Tätigkeit des Stelleninhabers ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa
ad personam Einreihungen) oder durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung
zu tragen. Bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung ist von der
Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet.
Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der
Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren
Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2
m.H. auf VD.2011.18/VD.2011.19/VD.2011.32 vom 5. September 2012 E. 3.2,
VD.2011.17/VD.2011.31 vom 5. September 2012 E. 3.2, VD.2011.15/VD.2011.16/VD.2011.21/VD
2011.22 vom 5. September 2012 E. 3.2).

4.

Den generellen
Auftrag der bewerteten, streitgegenständlichen Stelle [...] (Nr. [...])
bildet die fachliche, personelle und administrative Leitung des Ressorts [...],
[...] zum Zweck der Besteuerung von Gewinnen aus der [...], der Besteuerung von
[...] und der [...]. Im Übrigen kann bezüglich der Stellenbeschreibung auf die
vorinstanzliche Entscheidbegründung verwiesen werden.

4.1Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent zunächst eine unzutreffende Bewertung der
Anforderungen an die Selbständigkeit der Tätigkeit.

4.1.1Mit
seinem Rekurs macht der Rekurrent weiter geltend, eine konzeptionelle Tätigkeit
auszuführen. Er verweist dabei auf die in der Stellenbeschreibung enthaltenen
Spezialaufgaben der konzeptionellen Weiterentwicklung des [...] und der
Projektmitarbeit. Er weist dabei auf seine konzeptionelle Mitarbeit beim
Pilotprojekt NEST [...] hin, bei der generellen Neubewertung 2001 und 2016
sowie bei der Studie zur Befreiung der [...] von [...], welche in den
jährlichen Mitarbeitergesprächen der Jahre 2013 bis 2016 Erwähnung gefunden
hätten. Er sei bei sämtlichen Gesetzes- und Verordnungsänderungen der drei
Fachgebiete der Stelle als wichtige Vernehmlassungsstelle einbezogen worden und
habe aktiv an der Ausgestaltung neuer Erlasse mitgewirkt. Als Beispiele nennt
er die Thematik der [...] bzw. des [...]. Diese Tätigkeiten gingen weit über
Anpassungs- bzw. Optimierungsmassnahmen und eine rein dispositive Tätigkeit
hinaus. Die Erwägung, wonach nur von einem mittleren Handlungsspielraum auszugehen
sei, da bei der Stelle das nur im Rahmen der rechtlichen Grundlagen möglich
sei, könne nicht nachvollzogen werden, da sich jegliches staatliche Handeln in
diesen Grenzen bewegen müsse. Bezüglich der Frage wie konzeptionell die
Tätigkeit und wie gross der entsprechende Handlungsspielraum sei, liege eine
unrichtige Ermittlung des Sachverhalts vor.

4.1.2Die
erforderliche Selbständigkeit ist neben der verlangten Flexibilität ein Aspekt
der notwendigen Selbstkompetenz. Die Anforderungen bezüglich der
Selbständigkeit bei der Ausübung einer Tätigkeit werden über den der Stelle
zugeteilten Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidspielraum beschrieben.
Unterschieden werden ausführende, dispositive und konzeptionelle Tätigkeiten.
In der Funktionskette 6260 Sachbereichsleitung in den Bereichen Rechnungswesen
und Controlling, Finanzen und Steuern werden für die Lohnklasse 15 bezüglich
der Selbständigkeit die Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem
Handlungs- und mittlerem Entscheidungsspielraum verlangt. Demgegenüber wird für
die Einreihung in die Lohnklasse 17 die Wahrnehmung von teilweise
konzeptionellen Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum
verlangt.

Bei dispositiven
Tätigkeiten ist gemäss den Erläuterungen des Zentralen Personaldienstes ein
loser Rahmen mit klaren Zielen vorgegeben, Problemlösungen erfolgen nach
definierten Richtlinen oder generellen Zielen etwa aufgrund beispielhafter
Problemlösungen oder gängiger Praxis, Lösungswege sind durch Beispiele bekannt,
sodass eine analoge Vorgehensweise möglich ist. Es erfolgt eine teilweise individuelle
Bearbeitung von Aufgaben. Eine konzeptionelle Tätigkeit liegt dann vor, wenn
strategische, qualitative Ziele vorliegen, Ziele und Randbedingungen auch
häufig selbst und Problemlösungen weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit
teilweise bekanntem Methodenspektrum erarbeitet werden müssen, der Lösungsweg
weitgehend nach freiem Ermessen zu bestimmen ist und eine sehr individuelle
Bearbeitung von Aufgaben erfolgt (vgl. ZPD, Systempflege, Erläuterungen zur
Stellenzuordnung, 10. August 2015, S. 5 f.,
http://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einsprachever-fahren/grundlagen.html).
Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, werden die Anforderungen einer
Stelle an die Selbständigkeit somit mit der Fähigkeit umschrieben, mit
unterschiedlicher Unterstützung zu arbeiten, unterschiedlich grosse
Handlungsfreiräume wahrzunehmen und darin zu handeln, Chancen und Risiken zu
erkennen sowie nach neuen Lösungen zu suchen.

4.1.3Die
Vorinstanz bringt vor, allein die Wortwahl konzeptionelle Weiterentwicklung
bedeute nicht, dass damit zwangsläufig eine konzeptionelle Tätigkeit im Sinne
des Bewertungssystems gemeint sei. Die in der Stellenbeschreibung genannte
Projektmitarbeit lasse zudem den Rückschluss zu, dass Projekte nicht geleitet
würden. Mitarbeit an Projekten sei grundsätzlich dispositiv und in der
Bewertung berücksichtigt worden. Zudem beschränke sie sich auf den
Aufgabenbereich. Die Verantwortung für Projektarbeiten, welche der Optimierung
dienten, würden bei der vorgesetzten Stelle «Abteilungsleiter/in Abteilung
Spezialsteuern der Steuerverwaltung» liegen. Die weiter geltend gemachten
Aufgaben des Rekurrenten als Vernehmlassungsstelle bei der Ausgestaltung neuer
Erlasse würden sich nicht aus der Stellenbeschreibung ergeben. Eine solche
Tätigkeit wäre ebenfalls nicht als konzeptionelle Arbeit zu werten. In Bezug
auf den Handlungsfreiraum ergebe sich aus der Stellenbeschreibung eine gewisse
Anzahl an alternativen Handlungsmöglichkeiten sowie ein gewisser Umfang an
Ressourcen, was einem mittleren Handlungsspielraum entspreche. Gemäss
Stellenbeschreibung beinhalteten die Aufgaben ein erhöhtes Mass an Autonomie
beim Treffen von Entscheidungen, da der Rekurrent die Verantwortung für sich
und die betroffene Organisationseinheit trage. Mit einem mittleren Entscheidungsfreiraum
seien die Aufgaben der Stellenbeschreibung und folglich auch die zu
bearbeitenden Rechtsmittelverfahren berücksichtigt worden.

4.1.4Wie
oben unter E. 1.2 ausgeführt, hält sich das Gericht bei der Beurteilung von
Stelleneinreihungen zurück. Insgesamt kann deshalb unter Berücksichtigung des
bewerterischen Ermessens der Einschätzung der Fachbehörden bzw. Vorinstanz
gefolgt werden. Dem Vorbringen des Rekurrenten, er führe konzeptionelle
Tätigkeiten aus, lässt sich nicht folgen, zumal die Verantwortung für
Projektarbeiten bei der vorgesetzten Stelle liegt und die Mitarbeit in
Projekten als dispositive Tätigkeit gilt. Die Rolle des Rekurrenten bei der
Ausgestaltung neuer Erlasse scheint insofern untergeordnet und damit nicht
konzeptionell gewesen zu sein, als dass sie auf das Verfassen von
Vernehmlassungen beschränkt war. Aus diesem Grund ist sie in der
Stellenbeschreibung auch nicht erwähnt, was keine falsche Ermittlung des
Sachverhalts durch die Vorinstanz darstellt.Denn der Detaillierungsgrad
der Beschreibung soll zweckdienlich sein. Tätigkeiten, welche logisch aus einer
Aufgabe ableitbar bzw. zwingend zu einer Rollenausübung gehören, sind in der
Bestellenbeschreibung nicht aufzuführen (vgl. VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 4.3).

Diese Beurteilung
erfolgt auch vor dem Hintergrund, dass der Handlungsspielraum sowie der Entscheidungsfreiraum
kein Abgrenzungskriterium für eine Einreihung in die Modellumschreibung 6260.17
sind, da schon die Modellumschreibung 6260.15 ein mittlerer Handlungs- und
Entscheidungsfreiraum verlangt (vgl. Rekursantwort Ziff. 4 S. 8). Auch die
übrigen Rügen des Rekurrenten sind nicht geeignet, die Richtigkeit der
Feststellungen des Regierungsrates in Frage zu stellen. Insbesondere kann dem
Vorbringen bezüglich falscher Ermittlung des Sachverhalts nicht gefolgt werden.

4.2Weiter
rügt der Rekurrent die Beurteilung der Komponente Flexibilität als Teil der
erforderlichen Selbstkompetenz.

4.2.1Die
Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, dass die Anforderungen bezüglich Flexibilität
der Richtposition 6260.14 entsprächen, da die Stelle die Bearbeitung von
Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem
Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln erfordere. Die
Themengebiete [...], [...] und [...] seien nachvollziehbar nah beieinander
liegende Themen, welche systematisch einem Sachbereich entsprächen. Auch wenn
es zu häufigeren Wechseln und damit verbundenen Arbeitsunterbrechungen bei der
Bearbeitung dieser drei Themenbereiche komme, so seien die Wechsel dennoch
planbar. Häufige Wechsel würden nur dann vorliegen, wenn der Wechsel von einer
Aufgabe zu einer anderen oder ein Inhalt zu einem anderen das übliche Mass
überschreiten und sehr oft hektische Situationen eintreten würden. Gemäss der
Systematik lägen daher normale zeitliche Wechsel vor.

4.2.2Dem
hält der Rekurrent entgegen, auch wenn es bei seiner Tätigkeit stets um die
Thematik [...] gehe, so leite er dennoch mit den Bereichen [...] drei völlig
verschiedene Themenbereiche, welche in anderen Kantonen in drei eigene
Fachbereiche gegliedert würden. Diese müsse er quasi parallel bearbeiten, was
zu zahlreichen Arbeitsunterbrechungen und häufigen Wechseln der Dossiers führe,
welche nicht planbar seien. Indem die Vorinstanz dies verkannt habe, liege eine
unrichtige Ermittlung des Sachverhalts vor. Es seien daher bezüglich der
Flexibilität die Anforderungen an die Lohnklasse 17 der Funktionskette 6260
erfüllt.

4.2.3Die
Anforderungen bezüglich Flexibilität bestimmen sich nach der Aufgabenvielfalt,
dem Bekanntheitsgrad der Aufgaben und der Häufigkeit der Wechsel bei der
Erfüllung der Aufgaben. In der Funktionskette 6260 Sachbereichsleitung in den
Bereichen Rechnungswesen und Controlling, Finanzen und Steuern werden für die
Lohnklasse 15 bezüglich der Flexibilität die Bearbeitung von Aufgaben mit
mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und einem gewissen Bekanntheitgrad mit
relativ häufigen zeitlichen Wechseln vorausgesetzt. Demgegenüber stellt die
Lohnklasse 17 die gleichen Anforderungen bezüglich der Aufgabenvielfalt und dem
Bekanntheitsgrad, verlangt aber häufige zeitliche Wechsel. Wie die Vorinstanz
mit ihrer Vernehmlassung ausführen lässt, kann der Rekurrent aus der von ihm
behaupteten Vielfalt der drei verschiedenen Aufgaben in seinem Sachbereich mit
Bezug auf das Kriterium der Flexibilität nichts zu seinen Gunsten ableiten, da
sich diesbezüglich die Anforderungen zwischen den Lohnklassen 15 und 17 nicht
unterscheiden. Unterschiedlich sind allein die Anforderungen an die zeitlichen
Wechsel. Gemäss den Erläuterungen bezieht sich das Kriterium der Häufigkeit von
Wechseln auf die Frage, wie oft bei der Arbeit durch Fremdbestimmung von einer
Aufgabe zu einer anderen gewechselt werden muss. Dabei wird zwischen normalen,
häufigen und sehr häufigen Wechseln unterschieden. Normale Wechsel liegen vor,
wenn wenige, selbstbestimmte Arbeitsunterbrechungen bei Aufgaben im gleichen
Themengebiet und kaum hektische Situationen auftreten. Häufige Wechsel setzen
etliche, nur schwer planbare Arbeitsunterbrechungen beim Übergang von Aufgaben
in unterschiedlichen Themengebieten und teilweise hektische Situationen voraus.
Demgegenüber lägen sehr häufige Wechsel bei vielen nicht planbaren Arbeitsunterbrechungen
in unterschiedlichen Fachgebieten mit häufig hektischen Situationen vor.

Es kann offen
bleiben, ob mit der Vorinstanz von normalen Wechseln ausgegangen werden kann.
Auch die Richtposition 6260.15 setzt bereits relativ häufige zeitliche Wechsel
und mithin solche voraus, die in qualitativer und quantitativer Hinsicht
zwischen normalen und häufigen Wechseln liegen. Dazu gehören somit auch
manchmal auftretende hektische Situationen. Der Rekurrent vermag nicht zu substantiieren,
dass bei seiner Leitungsaufgabe mehr als gelegentlich hektische Wechsel
auftreten. Solche ergeben sich aus der bewerteten Stellenbeschreibung nicht. Wie
oben bereits ausgeführt (E. 3.2.2), geht es bei der Prüfung der Einreihung
einer Stelle jedoch allein um die Bewertung der Stelle aufgrund der
Stellenbeschreibung, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit
der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen
der bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber
ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam Einreihungen) oder
durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der
Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche
Basis des Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018 E.
3.2). Mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle kann im Rahmen
der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung nicht den
Tatsachen entspreche bzw. unrichtig sei (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018 E.
3.2). Im Übrigen ist dem Rekurrenten der Nachweis einer wesentlichen Abweichung
der Stellenbeschreibung von seiner tatsächlichen Tätigkeit ohnehin nicht
gelungen bzw. wurde die Annahme der Planbarkeit der Erfüllung verschiedener
Aufgaben nicht substantiiert bestritten.

4.2.4Der
Vorinstanz kann jedenfalls darin zugestimmt werden, dass die Stelle des
Rekurrenten bezüglich der verlangten Flexibilität die Anforderungen der
Richtposition 6260.17 nicht erfüllt.

4.3Schliesslich
moniert der Rekurrent die Bewertung bezüglich der Fachkompetenz Kenntnisse und
Fertigkeiten.

4.3.1Er
rügt eine falsche Sachverhaltsfeststellung, weil man bei seiner Funktion nicht
von lediglich einem Sachbereich, sondern de facto von mehreren Fachbereichen,
mindestens aber mehreren Sachbereichen sprechen müsse.

4.3.2Die
Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, die verlangten erheblichen Praxis- und
Umsetzungskenntnisse auf Spezialistenniveau vorwiegend innerhalb eines
Sachbereichs sowie die erheblichen Kenntnisse der Prozesse und Abläufe
vorwiegend innerhalb einer Dienststelle überträfen die Anforderungen der
Modellumschreibung 6260.13. Mit der bewerteten Stellenbeschreibung würden für
die Ausübung der Stelle fundierte Kenntnisse im Liegenschaftssektor (Bau,
Renovation, Unterhalt, Investitionen usw.), fundierte Kenntnisse des
Steuerrechts und des Zivilrechts (Eigentumsübertrag), gute Anwenderkenntnisse
im IT-Bereich, gute Sprachkenntnisse und Ausdrucksweise (Fremdsprachen erwünscht),
Kenntnisse der Organisationsentwicklung sowie der Informatiksysteme NEST, ELO
und GemDat, Internet/Datenmarkt, Intercapi gefordert. Es handle sich nach der
Systematik aber um einen Sachbereich. Es sei daher und aufgrund der
Zusammenarbeit mit verschiedenen Abteilungen der Steuerverwaltung und mit der
Finanzverwaltung von erheblichen Praxis- und Umsetzungskenntnissen vorwiegend
innerhalb eines Sachbereichs und einer Dienststelle auszugehen, weshalb die
Anforderungen der Modellumschreibung 6260.17 nicht erreicht würden.

4.3.3Die
Richtpositionen 6260.15 und 6260.17 unterscheiden bezüglich der Anforderungen
an Kenntnisse und Fertigkeiten sowohl bezüglich der vorausgesetzten Praxis- und
Umsetzungskenntnisse wie auch der Kenntnisse der Prozesse und Abläufe. Die verlangten
erheblichen Praxis- und Umsetzungskenntnisse auf Spezialistenniveau werden bei
der LK 15 vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche und in der LK 17
vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs beschrieben. Zudem werden in der LK
15 erhöhte und in der LK 17 erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe
vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs verlangt. Bezüglich der
Kenntnisse der Prozesse und Abläufe bestehen keine Differenzen zwischen den
Verfahrensbeteiligten, anerkennt doch auch der Regierungsrat, dass diese als
erheblich umschrieben werden können. Demgegenüber ist strittig, auf was sich
die Praxis- und Umsetzungskenntnisse beziehen. Diese kann sich nach der
Systematik der Stellenzuordnung auf einen Aufgaben-, einen Sach-, einen Fachbereich
oder auf mehrere Fachbereiche beziehen. Ein Sachbereich wird dabei als eher
überschaubares Aufgabengebiet, durch die Bearbeitung eines begrenzten,
einfacheren Bereichs, eine Dienststelle und eine Aufgabenerfüllung mit
Schnittstellen innerhalb der Dienstleistung bezogen. Als Fachbereich ist ein
eher vernetztes Aufgabengebiet, welches die Bearbeitung einzelner,
umfassender Bereiche, Kenntnisse mehrerer Dienstleistungen und Kenntnisse
der notwendigen Schnittstellen und Zusammenhänge voraussetzt (Systempflege, Erläuterungen
zur Stellenzuordnung, S. 15).

4.3.4Wie
vom Regierungsrat bereits mit seinem angefochtenen Entscheid (S. 9)
festgestellt, werden der Stelle erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse
attestiert. Da diese jedoch vorwiegend innerhalb eines Sachbereichs vorausgesetzt
würden, erfülle die Stelle in Bezug auf die Praxis- und Umsetzungskenntnisse die
Anforderungen der Modellumschreibung 6260.13. Dieser Feststellung kann nicht
gefolgt werden. Gemäss Stellenbeschreibung erfolgt nicht nur eine tägliche
Zusammenarbeit mit Stellen innerhalb der Steuerverwaltung. Auch die
Zusammenarbeit mit externen Stellen, wie den interkantonalen Steuerbehörden,
interkantonale Schätzungsämter, der Bodenbewertungsstelle, dem Grundbuchamt,
der Gebäudeversicherung, den Gemeinden Riehen und Bettingen sowie dem
Vermessungsamt erfolgt gemäss Stellenbeschreibung wöchentlich oder monatlich.
Diese Zusammenarbeit setzt jedoch erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse
voraus, die über einen Sachbereich hinausgehen. Der Regierungsrat geht auf
diesen Umstand nicht ein und vertritt auch in der Rekursantwort (S. 11) die
Meinung, Praxis- und Umsetzungskenntnisse seien vorwiegend innerhalb eines
Sachbereichs notwendig. Es kann im vorliegenden Verfahren nicht angehen, die
Komplexität der in der bewerteten Stellenbeschreibung aufgeführten
Zusammenarbeit mit externen Stellen zu relativieren. Sollte mit seiner
Beurteilung die Zusammenarbeit nicht dermassen regelmässig und damit nicht auch
erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse über einen Sachbereich hinaus erforderlich
sein, so wäre die Stellenbeschreibung entsprechend anzupassen. Eine solche
Anpassung kann nicht implizit im Rahmen der Bewertung der Stelle erfolgen (vgl.
E. 3.2.2). Im Ergebnis kann aber der Beurteilung des Regierungsrates gefolgt
werden. Eine Stelle muss nicht zwingend in eine höhere Lohnklasse eingereiht
werden, wenn ihre Anforderungen insgesamt den für eine bestimmte Lohnklasse
vorausgesetzten Anforderungen entsprechen und allein in einem, insgesamt für
die Ausübung der Stelle nicht zentral erscheinenden Punkt diese Voraussetzungen
übertreffen. Der Umstand, dass die Stelle des Rekurrenten bezüglich der
Anforderungen an die Praxis- und Umsetzungskenntnisse über einen Sachbereich
hinausgehen und damit die Voraussetzungen der Modellumschreibung 6260.13 übertreffen,
führt nicht zwingend zur Einreihung in die nächsthöhere umschriebene Lohnklasse.
Schliesslich ist nicht ersichtlich, warum die Anforderungen an Kenntnisse und
Fertigkeiten der Modellumschreibung 6260.17 erfüllt wären.

5.

Weiter rügt der
Rekurrent den angefochtenen Überführungsentscheid auch hinsichtlich der vorgenommenen
Quervergleiche.

5.1Er
macht geltend, mit dem Regierungsratsbeschluss würden zwar in sehr rudimentärer
und damit unbegründeter Weise verschiedene Quervergleiche angestellt. Der
naheliegenste Quervergleich mit der Stelle RessortleiterIn Erlass werde aber
vollständig ausgelassen. Darin liege eine ungenügende Begründung der Verfügung,
eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes und eine unvollständige Ermittlung
des Sachverhalts. Der Vergleich sei daher nachzuholen. Die beiden zum
Quervergleich beigezogenen Funktionen Leitung Bestattungswesen und Leitung
Abteilung EL/BH beim Amt für Sozialbeiträge hätten keinerlei Bezug zu seiner
Funktion und seien daher für einen Quervergleich ungeeignet. Bezüglich der
vergleichbaren Stellen innerhalb des Finanzdepartements (Teamleiter Abteilung
natürliche Personen" und Ressortleiter direkte Bundessteuern") würde
lediglich hinsichtlich einzelner Teilaspekte (Flexibilität sowie Kenntnisse und
Fähigkeiten) auf höhere Anforderungen verwiesen, ohne dass dies begründet werde.

5.2

5.2.1Soweit
der Rekurrent eine ungenügende Begründung des angefochtenen Entscheids rügt,
kann ihm nicht gefolgt werden.Das rechtliche Gehör im Sinne Art.
29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer
Rechtslage betroffenen Person auch tatsächlich gehört, geprüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt werden. Daraus folgt die Verpflichtung der
Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein,
dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen
kann (VGE VD.2013.116 vom 10. Februar 2015 m.H. aufBGE 136 I 184 E. 2.2.1 S. 188; 136 V 351 E. 4.2 S. 355;BGer
2C_513/2012 vom 11. Dezember 2012 E. 2).

Die Vorinstanz
hat die Funktion des Rekurrenten primär mit den beiden Stellen Teamleiter
Abteilung natürliche Personen («Leiter/-in Veranlagung», Stellenbeschreibung
Nr. 12995.000001) und Ressortleiter direkte Bundessteuer («Leiter/-in
Veranlagung 5», Stellenbeschreibung Nr. 13001.000001) verglichen. Sie hat
festgestellt, dass diese beiden Stellen höhere Anforderungen an die
Flexibilität sowie an die Praxis- und Umsetzungskenntnisse stellen und die
Spanne der unterstellten Mitarbeitenden deutlich höher sei. Diese Begründung
mag zwar knapp gehalten sein, sie genügt aber den aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör folgenden Anforderungen.

5.2.2Inhaltlich
rügt der Rekurrent die genannten und mit der Vernehmlassung weiter
konkretisierten Gründe für eine ungleiche Behandlung der beiden Leitungsstellen
im Bereich Veranlagung nicht, weshalb darauf nicht weiter einzutreten ist.

5.3Zutreffend
ist, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid keinen Quervergleich mit
der Stelle Ressortleiter Steuererlass, den der Rekurrent im vorinstanzlichen
Verfahren verlangt hat, vorgenommen hat.

5.3.1Die
Stelle Ressortleiter/in Steuererlass, Stellenbeschreibung Nr. 13017.000001,
ist in die Modellumschreibung 6260.17, LK 17, überführt worden. Mit dem
angefochtenen Entscheid wurde diese Höhereinreihung mit den gleichen Gründen
wie jene der beiden Leitungsfunktionen in den Bereichen der Veranlagung
natürlicher und juristischer Personen begründet. In Ergänzung dazu führte die
Vor-instanz mit ihrer Vernehmlassung aus, der Auftrag der «Ressortleiter/in
Steuererlass» umfasse die fachliche, personelle und administrative Leitung des
Ressorts Steuererlass und beziehe sich damit auf die Bearbeitung und Prüfung
von Steuererlass- und Wiedererwägungsgesuchen wie auch die Bearbeitung von
Einsprachen und Rekursen aller Veranlagungskategorien für Unselbstständig- wie
auch Selbstständigerwerbende. Mit weiteren Aufgaben wie der Information und
Schulung der Sozialdienste, der Vertretung des Finanzdepartements in
Kommissionen des Bundes und des Kantons folge eine grössere Aufgabenvielfalt
mit relativ geringem Bekanntheitsgrad was im Vergleich mit der
streitgegenständlichen Stelle zu häufigeren zeitlichen Wechseln und folglich zu
höheren Anforderungen bezüglich der Flexibilität führe. Die höheren
Anforderungen an die funktionsnotwendigen Kenntnisse ergäben sich aus den verlangten
Fachkenntnissen des gesamten Steuerbezugsverfahrens, des Veranlagungsverfahrens,
des Steuer-, Sozialversicherungs und Sozialhilferechts, den verlangten Anwenderkenntnissen
im IT-Bereich wie auch den Voraussetzungen bezüglich Sprachkenntnissen und
Ausdrucksweise etc. Die Quervergleichsstelle setze somit gute Kenntnisse über
alle Veranlagungsformen und -kategorien für natürliche Personen sowie zu
Schuldbetreibungs- und Konkursverfahren, folglich Spezialistenkenntnisse über
den gesamten Fachbereich voraus. Demgegenüber bezögen sich die für die
bewertete Stelle des Rekurrenten vorausgesetzten Kenntnisse allein auf die [...]
und die [...] sowie die [...]. Es würden damit bloss Spezialistenkenntnisse
eines Sachbereichs gefordert. Daraus folge, dass die Quervergleichstelle breitere
Praxis- und Umsetzungskenntnisse voraussetze, weshalb ein Unterschied von einer
Lohnklasse zwischen den beiden Stellen korrekt ist. Zu diesen Ausführungen hat
der Rekurrent replicando nicht Stellung genommen.

5.3.2Bezüglich
des Quervergleichs kann den Ausführungen der Vorinstanz gefolgt werden. Gemäss
der Stellenbeschreibung Ressortleiter Steuererlass (act. 9/9) ist das Ressort
bezüglich direkt und insbesondere indirekt unterstellter Personen deutlich
kleiner. Die Ausbildungsanforderungen entsprechen sich. Gleichwohl besteht bei
den verlangten Kenntnissen aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz ein
Unterschied, sind bei der Stelle des Rekurrenten doch Spezialistenkenntnisse mehrerer
Sachbereiche erforderlich, bei der Quervergleichsstelle hingegen
Spezialistenkenntnisse über den gesamten Fachbereich. Dass dieser Unterschied
kompensiert würde, wird vom Rekurrenten nicht substantiiert geltend gemacht.
Bei der Quervergleichsstelle führt im Weiteren die grössere Aufgabenvielfalt
mit relativ geringem Bekanntheitsgrad zu häufigen zeitlichen Wechseln und
folglich zu höheren Anforderungen bezüglich der Flexibilität. Die Einreihung
der Stelle des Rekurrenten ist deshalb in Bezug auf den Quervergleich mit der
Stelle Ressortleiter/in Steuererlass als korrekt anzusehen, auch wenn der
betreffende Stelleninhaber oder die Stelleninhaberin deutlich weniger direkt
bzw. indirekt Unterstellte hat. Die Anforderungen an die Quervergleichsstelle
in Bezug auf die Flexibilität sowie auf die Praxis- und Umsetzungskenntnisse
als Teilaspekt der Kenntnisse und Fertigkeiten sind höher als bei der Stelle
des Rekurrenten. Der Unterschied von einer Lohnklasse zur Quervergleichsstelle
ist damit sachlich gerechtfertigt.

5.4Der
Rekurrent verlangt in seiner Rekursbegründung (Ziff. 17 S. 9) im Weiteren die
Einholung einer Begründung zum Quervergleich mit der Stelle Teamleiter/in
Abteilung natürliche Personen sowie Ressortleiter/in direkte Bundessteuern von
Amtes wegen beim Zentralen Personaldienst.

Im
Verwaltungsgerichtsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz, d.h. die
Verwaltungsgerichte haben den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären. Diese
Sachverhaltsbeurteilung beruht aber primär auf den Feststellungen in den Vorverfahren
und bildet damit eine Kontrolle der Vollständigkeit der Abklärung des
erheblichen Sachverhalts. Gegebenenfalls ist sie aufgrund der erhobenen Rügen
zu überprüfen und zu ergänzen (Wullschleger,
Die Rolle der Verwaltungsgerichte bei der umweltrechtlichen Interessenabwägung,
in: URP 2018-2 S. 131 ff., 135). Das Gericht kann von der Abnahme eines beantragten
Beweismittels insbesondere dann absehen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt
bereits hinreichend geklärt ist (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2). Inhaltlich
ist das Verwaltungsgericht dabei an die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz
als sachkundiger Spezialbehörde gebunden und darf davon nur aus triftigen
Gründen abweichen (vgl. dazu BGer 8C_461 vom 11. Februar 2010 E. 2.2
und 3.4). Dies gilt vor allem in Verfahren mit einer Begutachtungspflicht (vgl.Wullschleger, a.a.O., S. 135).

Tatsächlich
nimmt die Vorinstanz zu den beiden angeführten Quervergleichsstellen
Teamleiter/in Abteilung natürliche Personen sowie Ressortleiter/in direkte
Bundessteuern nicht Stellung. Da jedoch innerhalb der Steuerverwaltung drei sowie
zwei weitere, departementsübergreifende Quervergleiche vorgenommen wurden,
welche die Einreihung der Stelle des Rekurrenten bestätigt haben, ist der Sachverhalt
als hinreichend geklärt anzusehen. Jedenfalls sind keine triftigen Gründe
ersichtlich, weshalb von der Einschätzung der Vorinstanz abzuweichen wäre.
Solche macht der Rekurrent denn auch nicht substantiiert geltend. Von der
verlangten Anordnung einer Begutachtung kann demgemäss abgesehen werden.

6.

Aus den
vorstehenden Ausführungen folgt, dass die im Rahmen des Projektes Systempflege
vorgenommene Überführung der Stelle [...] in die Richtposition [...],
Lohnklasse 16, nicht zu beanstanden ist. Der Rekurs ist daher abzuweisen. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent gemäss § 30 Abs. 1 VRPG dessen
Kosten zu tragen.

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die ordentlichen
Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF
1000., inklusive Auslagen.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem
Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren
Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet
das Bundesgericht.