bl_gerichte · 810 21 110 · 2022-04-06 · de

Rechtsgültigkeit der nichtformulierten Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün"

Basel-Land Kantonsgericht Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht 06.04.2022 810 21 110

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 6. April 2022 (810 21 110)
Politische Rechte
Rechtsgültigkeit der nichtformulierten Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün"
Besetzung
Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Daniel Ivanov, Markus Clausen, Hans Furer, Niklaus Ruckstuhl, Gerichtsschreiber Sandro Jaisli
Beteiligte
A.____
, Beschwerdeführerin
B.____
und
C.____
, Beschwerdeführer
D.____
, Beschwerdeführerin
E.____
, Beschwerdeführerin
F.____
, Beschwerdeführerin
alle vertreten durch Mustafa Ates, Advokat in Basel,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, 4410 Liestal,
Beschwerdegegner
Einwohnergemeinde G.____
, Beschwerdegegnerin
Betreff
Rechtsgültigkeit der nichtformulierten Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" (RRB Nr. 526 vom 20. April 2021)
A.
Am 20. August 2019 reichte das aus einer Gruppe von Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern der Einwohnergemeinde G.____ bestehende Initiativkomitee die kommunale, nicht formulierte Volksinitiative ʺSalina Raurica Ost bleibt grünʺ bei der Gemeindeverwaltung G.____ (Gemeindeverwaltung) zur Vorprüfung ein. Die nichtformulierte Initiative hat folgenden Wortlaut:
ʺSalina Raurica Ost bleibt grünʺ
Das noch nicht überbaute Teilgebiet von ʺSalina Raurica Ostʺ soll, gemäss § 19 Abs. 1 Buchstabe f des Raumplanungs- und Baugesetzes, in eine Zone eingewiesen werden, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in der eine Nutzung erst später zugelassen wird.
Zudem wurde der Initiativtext auf den Unterschriftenbögen mit den folgenden Argumenten begründet:
•
Kein weiteres Grossprojekt auf grüner Wiese
,
•
Zuviel ist bereits zubetoniert, asphaltiert und überbaut
,
•
Schützen wir die letzten freien Felder für kommende Generationen
,
•
Bald 20 Jahre Planspiele in der Rheinebene sind genug
,
•
Keine Belastung der Steuerzahlerinnen und Steuerzahler durch teure Infrastrukturinvestitionen und Unterhaltskosten (Verlegung Hauptverkehrsstrasse 3/7, Rückbau Rheinstrasse, Neubau Gemeindestrassen, Verlängerung Tramlinie 14, Kindergärten und Schulhäuser, Wasser- und Kanalisationsleitungen).
B.
Am 17. Oktober 2019 übergab das Initiativkomitee die Unterschriftenbögen der Gemeindeverwaltung, welche mit Verfügung vom 24. Oktober 2019 feststellte, dass die Initiative mit 828 Unterschriften zu Stande gekommen ist.
C.
Nach Einholung von zwei Rechtsgutachten betreffend die Frage der Rechtsgültigkeit der Volksinitiative, und zwar einerseits dem Gutachten von Béatrice Müller, Advokatin in Basel, vom 4. Oktober 2019 und andererseits dem Gutachten von Ralph Van der Bergh, Rechtsanwalt und Fachanwalt SAV, Bau- und Immobilienrecht in Wettingen, vom 7. Februar 2020 sowie nach Anhörung des Initiativkomitees beantragte der Gemeinderat G.____ (Gemeinderat) dem Einwohnerrat G.____ (Einwohnerrat) mit Vorlage Nr. 3212 vom 10. März 2020, die Volksinitiative für ungültig zu erklären. Der Einwohnerrat folgte diesem Antrag mit Beschluss vom 11. Mai 2020 und erklärte die nichtformulierte Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" mit 22 zu 8 Stimmen bei 6 Enthaltungen für ungültig.
D.
Auf die dagegen am 14. Mai 2020 erhobene Beschwerde trat das Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht) mit Urteil vom 1. Juli 2020 mangels Vorliegen der Voraussetzungen einer Sprungbeschwerde nicht ein und überwies die Angelegenheit zuständigkeitshalber zur materiellen Beurteilung an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat).
E.
Mit Beschluss Nr. 2021-526 vom 20. April 2021 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Zur Begründung führte er zusammengefasst aus, dass der Einwohnerrat die nichtformulierte Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" zu Recht zufolge offensichtlicher Rechtswidrigkeit für ungültig erklärt habe.
F.
Gegen diesen Regierungsratsbeschluss erhoben A.____, B.____ und C.____, D.____, E.____, F.____, alle vertreten durch Mustafa Ates, Rechtsanwalt in Basel, mit Eingabe vom 30. April 2021 Beschwerde beim Kantonsgericht mit den unter Kosten- und Entschädigungsfolge gestellten Anträgen: (1) In Gutheissung der Beschwerde sei der Entscheid des Regierungsrates vom 20. April 2021 teilweise, betreffend der Dispositiv-Ziffer 1 aufzuheben und die Initiative ʺSalina Raurica Ost bleibt grünʺ für gültig zu erklären. (2) Eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde der Entscheid des Regierungsrates vom 20. April 2021 aufzuheben und der Fall zur Neubeurteilung an die Vorinstanz respektive an den Einwohnerrat zurückzuweisen.
G.
Mit Schreiben vom 2. Juli 2021 teilte der Rechtsvertreter mit, dass vollumfänglich an den Rechtsbegehren festgehalten werde und führte zudem aus, dass die mit gleichem Datum eingereichte Beschwerdebegründung von den Beschwerdeführern selbst verfasst worden sei.
H.
In ihrer Vernehmlassung vom 2. September 2021 beantragte die Vorinstanz unter Verweisung auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
I.
Mit Eingabe vom 1. September 2021 liess sich der Einwohnerrat vernehmen und beantragte ebenfalls die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
J.
Am 21. Oktober 2021 wurde der Fall der Kammer zur Beurteilung überwiesen.
K.
Mit Eingabe vom 3. November 2021 reichte der Rechtsanwalt der Beschwerdeführer unaufgefordert eine von den Beschwerdeführern wiederum selbst verfasste Replik ein, auf welche die Vorinstanz mit Eingabe vom 10. November 2021 duplizierte. Auf die jeweiligen Ausführungen wird soweit erforderlich in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Mit Schreiben vom 22. November 2021 reichte der Rechtsvertreter schliesslich seine Honorarnote ein.
Das Kantonsgericht zieht in Erwägung:
1.1
Das Kantonsgericht prüft von Amtes wegen seine Zuständigkeit und untersucht, ob und inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann, d.h. es prüft, ob die formellen Voraussetzungen (die sogenannten "Sachurteilsvoraussetzungen") erfüllt sind (vgl. § 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung [Verwaltungsprozessordnung, VPO] vom 16. Dezember 1993). Gemäss § 25 Abs. 1 lit. c VPO i.V.m. § 37 Abs. 1 VPO beurteilt das Kantonsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte. Nach § 37 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 lit. b VPO kann gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates bei Wahlen und Abstimmungen beim Verfassungsgericht Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts erhoben werden. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihres Stimmrechts nach § 37 Abs. 1 lit. a VPO. In Verbindung mit dieser Rüge können nach § 37 Abs. 2 VPO überdies sämtliche mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde zulässigen Rügen (vgl. § 45 VPO) vorgebracht werden. Das Kantonsgericht ist demzufolge für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Zur Beschwerde ist nach § 38 Abs. 1 VPO jede stimmberechtigte Person befugt. Die Beschwerdeführenden sind alle in G.____ stimmberechtigt und somit zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.2
Nach § 39 Abs. 1 VPO ist die Beschwerde innert zehn Tagen seit der Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids, seit der amtlichen Veröffentlichung oder der Entdeckung des Beschwerdegrundes schriftlich beim Verfassungsgericht einzureichen. Betrifft die Beschwerde den Geltungsbereich des Gesetzes über die politischen Rechte [GpR] vom 7. September 1981, ist sie innert drei Tagen beim Verfassungsgericht einzureichen (Abs. 2). Das GpR gilt gemäss § 1 Abs. 1 GpR für alle den Stimmberechtigten an der Urne zustehenden Abstimmungen und Wahlen des Kantons und der Gemeinden (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 13. August 2008 [810 08 96] E. 1.3). Der Beschluss des Einwohnerrates über die Gültigkeit der Initiative stellt dagegen einen Gemeindeorgan-Entscheid gemäss § 172 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz; GemG) vom 28. Mai 1970 dar. Bei Beschwerden gegen Beschlüsse eines kommunalen Einwohnerrates über die Gültigkeit einer Volksinitiative ist demnach das GemG und die dortigen Verfahrensvorschriften massgebend. Die Stimmrechtsbeschwerde wurde vorliegend rechtzeitig, das heisst innerhalb der zehntägigen Frist, erhoben. Da somit sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die vorliegende Beschwerde einzutreten.
2.
Die Kognition des Kantonsgerichts ist gemäss § 37 Abs. 2 VPO i.V.m. § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen - abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen - untersagt (vgl. § 45 Abs. 1 lit. c VPO).
3.1
Volksinitiativen müssen für ihre Gültigkeit gewisse formelle und materielle Anforderungen erfüllen (vgl. §§ 64 ff. GpR). Im Kanton Basel-Landschaft werden Volksinitiativen auf die formellen Voraussetzungen im engeren Sinn (d.h. Unterschriftenzahl, Gültigkeit der Unterschriften, Wahrung der Frist, Rückzugsklausel), auf die formellen Voraussetzungen im weiteren Sinn (d.h. Grundsätze der Einheit der Form und Materie) sowie auf die faktische Durchführbarkeit und auf die Übereinstimmung mit höherstufigem Recht hin überprüft (vgl. §§ 67 ff. GpR; KGE VV vom 24. Januar 2018 [
810 17 286] E. 3.2
;
Alfred Kölz
, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, Darstellung und kritische Betrachtung, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBL], Band 83, S. 2 ff.). Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die formellen Voraussetzungen sowie die faktische Durchführbarkeit der Initiative gegeben sind.
3.2
Streitgegenstand bildet demzufolge einzig die Frage, ob die nicht formulierte kommunale Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" vom Einwohnerrat zu Recht wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit für ungültig erklärt worden ist (vgl. E. 5 ff. hiernach).
4.1.1
In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer sinngemäss eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht verletzt, indem sie sich mit diversen Ausführungen und Tatsachenbehauptungen der Parteien nicht gebührend auseinandergesetzt habe, beziehungsweise diese teilweise weder zur Kenntnis genommen noch gewürdigt habe. Zudem setze sich der angefochtene Regierungsratsbeschluss mit einzelnen Passagen der in Auftrag gegebenen Rechtsgutachten nicht auseinander. Diese Rüge ist angesichts der formellen Natur des Gehörsanspruchs vor den weiteren Vorbringen der Beschwerdeführer zu behandeln (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.2).
4.1.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 m.w.H.). Diesen Voraussetzungen genügt der angefochtene Regierungsratsbeschluss ohne Zweifel. Die Vorinstanz hat sich mit allen vorliegend rechtserheblichen Aspekten befasst und die Gründe für ihren Entscheid in den Erwägungen in ausreichender und nachvollziehbarer Weise im Sinne der hiervor aufgezeigten Rechtsprechung aufgezeigt. Weder aus den nicht weiter substantiierten Ausführungen der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer noch aus objektiver Sicht ist darüber hinaus eine Gehörsverletzung der Beschwerdeführer ersichtlich. Es ist deshalb festzuhalten, dass die Vorinstanz weder ihre Begründungspflicht noch den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat.
4.2
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Gemeindeautonomie und begründen diese damit, dass der Kanton zur Frage der Vorgehensweise betreffend die Ungültigerklärung der Initiative auf die Gemeinde Einfluss genommen habe. Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie denn auch nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (vgl. BGE 146 I 83 E. 2.1). Selbst wenn sich die von den Beschwerdeführern beschriebene ʺEinflussnahmeʺ des Kantons auf die Gemeinde nachweisen liesse, würde diese vorliegend keine Verletzung der Gemeindeautonomie darstellen. Denn eine solche liegt erst dann vor, wenn die kantonale Behörde selbst Entscheide trifft oder Verfügungen und Bestimmungen erlässt, die nach kantonalem Recht in den Aufgaben- und Kompetenzbereich der Gemeinde fallen. Dies machen die Beschwerdeführer dagegen nicht geltend, und es sind auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die zu einer Verletzung der Gemeindeautonomie im hiervor beschriebenen Sinne führen. Dementsprechend ist die Beschwerde auch diesbezüglich als unbegründet abzuweisen.
4.3
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Gewaltenteilung zwischen Gemeinderat und Einwohnerrat und bemängeln, dass sich die Vorinstanz mit diesem Aspekt nicht befasst habe. Es ist weder substantiiert noch ersichtlich, inwiefern vorliegend die Gewaltenteilung verletzt sein soll. Eine Verletzung könnte gegebenenfalls angenommen werden, wenn eine Behörde Aufgaben wahrnimmt oder Kompetenzen ausübt, die Kraft Verfassung oder Gesetz eigentlich einer anderen Behörde zustehen würden. Eine solche oder zumindest vergleichbare Konstellation liegt vorliegend offensichtlich nicht vor. Vielmehr haben sämtliche Behörden und Gremien jene Aufgaben und Pflichten wahrgenommen, die ihnen zustehen. Insbesondere ist der Einwohnerrat für die Ungültigerklärung der kommunalen Volksinitiative zuständig. Im Umstand, dass der Gemeinderat als Exekutive die Geschäfte des Einwohnerrates als Legislative vorbereitet, kann mitnichten eine Verletzung der Gewaltenteilung erblickt werden.
5.
Ob und inwiefern kantonale Volksinitiativen vorgängig auf ihre Rechtmässigkeit, das heisst auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht geprüft werden, bestimmt sich nach dem kantonalen Recht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_470/2018 vom 4. März 2019 E. 2). Die vorliegend anwendbaren kommunalen Bestimmungen regeln die Frage nach der Gültigkeit beziehungsweise Ungültigerklärung eines Volksbegehrens nicht, weshalb diesbezüglich auf das kantonale Recht abzustellen ist. Nach § 29 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 und § 78 Abs. 2 GpR werden Volksbegehren für ungültig erklärt, wenn diese offensichtlich rechtswidrig sind. Übergeordnetes Recht ist für eine kommunale Volksinitiative das kantonale Gesetzes- und Verordnungsrecht, das Bundesrecht, das Völkerrecht, das interkantonale Recht und das Verfassungsrecht des Kantons (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_267/2016 vom 3. Mai 2017 E. 3.2; KGE VV vom 24. Januar 2018 [
810 17 286] E. 3.2
;
Yvo Hangartner/Andreas Kley
, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N 2118).
6.1
Die Vorinstanz führt aus, dass die von den Beschwerdeführern begehrte Planungsänderung das Zonenreglement Siedlung der Gemeinde G.____ (ZSR) betreffe, dessen Mutation ʺSalina Rauricaʺ (ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ) der Gemeinderat am 22. Dezember 2015 beschlossen habe. Am 27. März 2017 habe der Regierungsrat diese Anpassung des Nutzungsplans genehmigt, womit die geänderte Nutzungsplanung der Gemeinde G.____ von Bundesrechts wegen verbindlich geworden sei (vgl. Art. 26 Abs. 3 RPG). Die Zone mit Quartierplanpflicht Salina Raurica diene der Ermöglichung einer Neubebauung des Areals in Mischnutzung und der Errichtung eines grossen Parks, wobei die näheren Festumschreibungen im Zonenplan sehr ausführlich, detailliert und planerisch breit abgestützt seien. Es sei unbestritten, dass das Gebiet ʺSalina Raurica Ostʺ gegenwärtig der Bauzone gemäss Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979, und zwar der Zone mit Quartierplanpflicht gemäss § 20 Abs. 1 lit. h des Raumplanungs- und Baugesetzes (RBG) vom 8. Januar 1998 zugehöre. Der ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ sei eine mannigfache und differenzierte übergeordnete Planung vorausgegangen, weshalb eine Anpassung des Nutzungsplans innerhalb des Planungshorizontes eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse und ein dadurch entstandenes öffentliches Interesse an der Planänderung erfordere. Denn ein Zonenplan könne seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweise. Je neuer ein Zonenplan sei, desto mehr dürfe mit seiner Beständigkeit gerechnet werden und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkten, umso gewichtiger müssten die Gründe für die Planänderung sein. Zudem würden die Anforderungen an die Änderung der Verhältnisse steigen, je detaillierter der Plan ausgestaltet sei.
6.2
Die Initiative verlange inhaltlich, dass das noch nicht überbaute Teilgebiet ʺSalina Raurica Ostʺ einer Reservezone gemäss § 19 Abs. 1 lit. f RBG beziehungsweise Art. 18 Abs. 2 RPG zugewiesen werde. Solche kantonalen Reservezonen würden Nichtbauzonen darstellen, in welchen gemäss Bundesgericht nur nach den restriktiven Ausnahmebestimmungen gemäss Art. 24 ff. RPG gebaut werden dürfe. Damit bewirke die Initiative der Sache nach eine Auszonung in eine Nichtbauzone, welche nicht mit dem Zweck der Reservezonen nach Art. 18 Abs. 2 RPG und § 19 Abs. 1 lit. f RBG vereinbar sei. Zudem widerspreche die Initiative diametral der geltenden Zonenordnung (ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ), weshalb das Anliegen der Initianten offensichtlich rechtswidrig sei. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit ergebe sich aus der Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit, aus dem Verstoss gegen das Gebot der Festlegung ausreichender Bauzonen sowie aus der Nichtberücksichtigung der Vorgaben des kantonalen Richtplans. Weil das Volksbegehren damit offensichtlich höherrangigem Bundes- und kantonalem Recht widerspreche, habe sie der Einwohnerrat zu Recht für ungültig erklärt.
6.3
In Bezug auf die Verlängerung der Tramlinie 14, welche in der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 abgelehnt wurde, führen die Vorinstanzen in ihren Vernehmlassungen schliesslich aus, dass diese nur Teil der Ausführungsplanung sei, zu welcher sich die Bevölkerung - im Gegensatz zur rechtskräftigen Grundplanung - erneut habe einbringen können. Aus der Grundplanung gehe dagegen hervor, dass Gegenstand der rechtskräftigen Zonenplanung grundsätzlich die Erschliessung von ʺSalina Raurica Ostʺ mit dem öffentlichen Verkehr gewesen sei. Da alternative Erschliessungsmöglichkeiten zur Verfügung stünden, beschlage die Ablehnung der Tramverlängerung die in Frage stehende rechtskräftige kommunale Zonenplanung nur am Rande. Die Einwohnergemeinde G.____ halte nämlich überzeugt am Projekt fest und sei gewillt, das betroffene Gebiet entsprechend zu entwickeln. Insofern betreffe auch die von den Beschwerdeführern erwähnte Planungssistierung von Kanton und Gemeinde lediglich die laufende Ausführungsplanung. Die ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ geniesse dagegen nach wie vor den Schutz der Planbeständigkeit im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG.
7.1
Die Beschwerdeführer stellen sich in ihrer selber verfassten Beschwerdebegründung dagegen auf den Standpunkt, dass der Einwohnerrat das Volksbegehren zu Unrecht für ungültig erklärt habe. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, dass die Initiative nicht gegen das Gebot der Festlegung ausreichender Bauzonen verstosse, inhaltlich keine Auszonung darstelle und den Grundsatz der Planbeständigkeit nicht verletze. Spätestens seit der Ablehnung der Verlängerung der Tramlinie 14 durch das Baselbieter Stimmvolk bestehe eine durch die Planungsbehörden selbst geschaffene Ungewissheit bezüglich der zukünftigen Nutzung des streitgegenständlichen Gebietes. Aufgrund des hohen Nein-Anteils habe der Gemeinderat nun entschieden, die laufende Planung zu ʺSalina Raurica Ostʺ vorerst nicht weiter zu verfolgen und auf Eis zu legen. Damit hätten sich die Planungsverhältnisse wesentlich geändert, womit ein Aufschub der definitiven Zonenzuweisung bereits zugelassen und erfolgt sei. Es bestehe deshalb zwischen den Parteien auch keine Einigkeit mehr, dass es sich beim Gebiet ʺSalina Raurica Ostʺ um eine rechtskräftige Zone mit Quartierplanpflicht handle. Zudem habe sich seit dem Beitritt der Schweiz zum Pariser Klimaabkommen ein Wertewandel in der Gesellschaft vollzogen, der sich in einem veränderten Umweltbewusstsein manifestiert habe.
7.2
Es liege weiter auch keine Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit vor. Die Volksinitiative verlange keine Nichtbauzone und damit keine Auszonung des Gebietes ʺSalina Raurica Ostʺ. Erst mit der einseitigen überspitzten Interpretation der Initiative durch den Regierungsrat habe diese den Sinn einer Auszonung erhalten, was aber falsch sei. Zudem werde weder eine ʺGrünzoneʺ noch eine ʺLandwirtschaftszoneʺ angestrebt. Denn das fragliche Gebiet befinde sich schon seit langer Zeit in der Bauzone und eine Bauzone mit Quartierplanpflicht bleibe damit gemäss der kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzgebung auch unter Berücksichtigung einer wie von der Initiative verlangten Denkpause eine Bauzone. Mit dieser ʺDenkpauseʺ gehe es den Initianten vielmehr darum, dass die bauliche Nutzung im noch nicht überbauten Teilgebiet erst später, beispielsweise in 15 Jahren, bestimmt werde. Zudem beweise die Tatsache, dass weder ein referendumsfähiger noch rechtskräftiger Quartierplan bestehe, dass die Planung für dieses Gebiet noch nicht abgeschlossen sei, weshalb nicht von einer Planbeständigkeit gesprochen werden könne. Vielmehr handle es sich erst um einen Planungsprozess, der eine ʺPlanungs-Unbeständigkeitʺ bewirke. Alleine ein hoher Detaillierungsgrad der Planung bewirke auf jeden Fall noch keine absolut feste und damit unumstössliche Planbeständigkeit.
7.3
Schliesslich bestreiten die Beschwerdeführer auch die Voraussetzung der ʺOffensichtlichkeitʺ der Rechtswidrigkeit, weshalb die Ungültigerklärung der Volksinitiative den Grundsatz ʺin dubio pro populoʺ verletze und eine massive Einschränkung der Volksrechte darstelle. Dies führe zu einem einschneidenden Vertrauensverlust des Volkes gegenüber dem Rechtsstaat. Die vorliegende Initiative sei im Wortlaut und Kerngehalt genau gleich wie die ʺBlözen-Initiativeʺ, deren Gültigkeit vor Bundesgericht standgehalten habe und an welche sich die Beschwerdeführer als juristische Laien angelehnt hätten. Im Übrigen ergebe sich die nicht offensichtliche Rechtswidrigkeit der Initiative bereits aus dem Umstand, dass der Gemeinderat zur Abklärung der Gültigkeit der Initiative zwei planungsjuristisch hochkomplizierte Gutachten habe in Auftrag geben müssen, was bei tatsächlicher offensichtlicher Rechtswidrigkeit nicht erforderlich gewesen wäre. Eine allfällige Rechtswidrigkeit springe auf jeden Fall nicht ohne Weiteres ins Auge.
8.1
Die Ausübung der politischen Rechte unterliegt gewissen Schranken (vgl. E. 5. hiervor). Entsprechend bestimmen § 29 Abs. 1 KV und § 78 Abs. 2 GpR, dass unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Initiativen für ungültig erklärt werden. Die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens steht in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Grundsatz einer möglichst ungehinderten Ausübung der Volksrechte als einem Grundpfeiler der Demokratie einerseits (vgl. § 2 Abs. 2 KV) und der Durchsetzung des Legalitätsprinzips als einer der Garanten des Rechtsstaates andererseits (vgl. § 4 Abs. 1 KV). Im Rahmen der Prüfung der Konformität von Initiativen mit höherstufigem Recht sind der bundesgerichtlichen Praxis folgende Grundsätze zu entnehmen: Ausgehend von den anerkannten Interpretationsgrundsätzen ist bei der Auslegung eines Initiativtextes massgeblich, wie der vorgeschlagene Erlass bei den Stimmberechtigten und späteren Adressaten desselben vernünftigerweise verstanden werden muss. Fraglich ist, wie weit auf den Initiativtext für sich allein abzustellen bzw. wie weit für dessen Interpretation auf die Begründung der Initianten zurückzugreifen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_127/2013 vom 28. August 2013 E. 7;
Alex Achermann
, Die politischen Rechte, in: Jenny/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft II, Band 15, Liestal 1998, S. 127). Zur Förderung der Rechtssicherheit wird in der neueren Lehre postuliert, vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen (vgl.
Giovanni Biaggini
, ʺDieses Versprechen kann die Initiative nicht haltenʺ - und was daraus für die Beurteilung der Gültigkeit folgt, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBL], Band 122, S. 102). Unabhängig vom Ausgangspunkt gilt, dass Initiativen bundesrechts- resp. verfassungskonform zu interpretieren sind, was bedeutet, dass im Rahmen anerkannter Auslegungsregeln eine für die Initianten günstige Auslegung Vorrang besitzt. Deshalb ist bei der Beurteilung der Gültigkeit von Initiativbegehren auch der Verfassungsgrundsatz "in dubio pro populo" ("im Zweifel für das Volk") zu berücksichtigen. Danach ist im Zweifelsfall, d.h. bei unklarer und umstrittener Gesetzeslage, jenes Auslegungsergebnis als richtig anzusehen, das die Anwendung des Volksrechts (am besten) ermöglicht (vgl. KGE VV vom 24. Januar 2018 [
810 17 286] E. 5.8.1
). Auch das Bundesgericht neigt dazu, der demokratischen Willensbildung möglichst ihren Lauf zu lassen, sofern im Rahmen der allgemeinen juristischen Interpretationsregeln eine verfassungs- oder bundesrechtskonforme Interpretation irgendwie denkbar ist (vgl. BGE 121 I 334 E. 2.c).
8.2
Zudem genügt die blosse Rechtswidrigkeit nicht, um eine Initiative als ungültig zu erklären, sondern es bedarf einer augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit (vgl. KGE VV vom 24. Januar 2018 [
810 17 286] E. 5.6.2
). Mit dem qualifizierenden Erfordernis, wonach sich die Ungültigerklärung auf "offensichtlich rechtswidrige" Initiativen beschränken soll, hat der Verfassungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass das Recht der Stimmbürger, über Volksbegehren abzustimmen, nur in dem Ausmass beschnitten werden darf, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit dazu dienen wird, ein verfassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen (vgl. Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1990 S. 26;
Achermann
, a.a.O., S. 125; vgl. im Übrigen E. 10.1 f. hiernach).
9.1
Am 22. Dezember 2015 beschloss der Gemeinderat die ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ, welche der Einwohnerrat am 30. Mai 2016 verabschiedete. Die Referendumsfrist gegen diese kommunale Planänderung lief unbenutzt ab. Nach Publikation und Durchführung der entsprechenden Planauflage genehmigte der Regierungsrat am 27. März 2017 die Anpassung des Nutzungsplans gestützt auf Art. 26 Abs. 1 RPG. Mit dieser Genehmigung wurde die ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ von Bundesrecht wegen verbindlich (vgl. Art. 26 Abs. 3 RPG). Gemäss Art. 13 Abs. 4 lit. a ZSR dient die Zone mit Quartierplanpflicht ʺSalina Rauricaʺ ZQP3-SR der Ermöglichung einer Neubebauung des Areals in Mischnutzung und der Errichtung eines grossen Parks. Art. 13 Abs. 4 lit. b und c ZSR enthalten weiterführende Rahmenbedingungen und richtungsweisende Vorgaben, welche in den einzelnen Quartierplanungen in der Zone ZQP3-SR thematisiert und beachtet werden müssen. Nach dem Gesagten ist festzustellen, dass das von der streitgegenständlichen Initiative betroffene Gebiet gemäss geltender zonenrechtlicher Regelung als Zone mit Quartierplanpflicht der Bauzone zugehört (vgl. Art. 15 RPG, § 20 Abs. 1 lit. h und § 25 RBG).
9.2
Für die Beurteilung der Gültigkeit einer Initiative ist massgebend, wie die Stimmberechtigten das Initiativbegehren im Zeitpunkt der Unterzeichnung der Unterschriftenbögen vernünftigerweise verstehen mussten (vgl. E. 8.1 hiervor). Die Initiative verlangt ausdrücklich, dass das noch nicht überbaute Teilgebiet von ʺSalina Raurica Ostʺ in eine Zone eingewiesen werden soll, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in der eine Nutzung erst später zugelassen wird (vgl. Sachverhalt lit. A hiervor). Aufgrund dieser klaren Formulierung musste das grundsätzliche Anliegen der Initiative vernünftigerweise als Umzonung des nicht überbauten Teilgebiets ʺSalina Raurica Ostʺ verstanden werden. Daran ändert auch die von den Beschwerdeführern nachträglich vorgebrachte Präzisierung nichts, dass die Initiative keine Auszonung anstrebe, sondern mit einer ʺDenkpauseʺ lediglich erreichen wolle, dass die bauliche Nutzung erst später bestimmt werde (vgl. E. 7.2 hiervor). Denn auch die Annahme einer solchen Reserve- oder Planungszone würde eine zonenrechtliche Änderung darstellen, die nur unter Einhaltung der bundesrechtlich geregelten Planungsgrundsätze (vgl. dazu E. 9.3 f. hiernach) vollzogen werden könnte.
9.3
Nach Art. 21 Abs. 1 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich. Sie werden nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (vgl.
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 1 ff. zu Art. 21 RPG). Wie die Raumplanung im Allgemeinen bildet auch die Nutzungsplanung eine ständige und durchgehende Aufgabe, die eine Veränderung der Verhältnisse und neue Erkenntnisse zu berücksichtigen hat. Denn eine Planung gilt nur als sachgerecht, wenn sie bei Bedarf mit der Wirklichkeit in Übereinstimmung gebracht wird. Bei einer Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen sind sowohl die öffentlichen als auch die privaten Interessen zu berücksichtigen. Insbesondere ist dabei unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit zu beachten, dass Nutzungspläne ihren Zweck der Schaffung einer grundeigentümerverbindlichen und parzellenscharfen Nutzungsordnung nur erfüllen können, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweisen (vgl. Urteil 1C_238/2016 vom 2. Dezember 2016 E. 6.3.1). Nutzungspläne sind in einem formellen Verfahren entstanden, wollen Wirkung entfalten und müssen dazu längere Zeit in Kraft bleiben. Eine ständige Überprüfung und erst recht die jederzeitige, vorbehaltslose Änderung der Nutzungspläne stünde somit im Widerspruch zum Grundsatz der Planbeständigkeit
(vgl. Waldmann/Hänni
, a.a.O., N 12 zu Art. 21 RPG). Dieser Grundsatz dient nicht allein den privaten Nutzungsinteressen der Grundeigentümer, sondern liegt insbesondere auch im Interesse der Behörden, die sich beispielsweise für die Erschliessungsplanung oder eine weitere Konkretisierung der Nutzungsplanung ebenfalls auf eine gewisse Beständigkeit der Nutzungsplanung verlassen können müssen (vgl.
Waldmann/Hänni
, a.a.O., N 12 zu Art. 21 RPG). Art. 21 Abs. 2 RPG trägt in diesem Sinne einem Spannungsfeld sich widerstreitender Interessen Rechnung: Zum einen hält er fest, dass Nutzungspläne revidiert werden können, und bringt damit zum Ausdruck, dass Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Zum anderen knüpft Art. 21 Abs. 2 RPG die Revidierbarkeit der Pläne an die Voraussetzung, dass sich die Verhältnisse erheblich geändert haben, und trägt damit dem Grundsatz der Planbeständigkeit Rechnung (vgl.
Waldmann/Hänni
, a.a.O., N 13 zu Art. 21 RPG).
9.4
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 3.2). Die Rechtsprechung lässt ausserdem nachträgliche geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint (vgl. BGE 124 II 391 E. 4). Für die Beurteilung, ob ein genügendes öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung namentlich der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. Urteil 1C_470/2018 vom 4. März 2019 E. 5.2). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 3.2). Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (vgl. Art. 15 Abs. 1 RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_470/2018 vom 4. März 2019 E. 5.2; 1C_238/2016 vom 2. Dezember 2016 E. 6.3.1).
9.5
Die Dauer zwischen der Annahme der ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ durch den Einwohnerrat am 30. Mai 2016 respektive der regierungsrätlichen Genehmigung vom 27. März 2017 und der Einreichung der vorliegend strittigen Initiative am 20. August 2019 (vgl. Sachverhalt lit. A hiervor) ist als kurz zu bezeichnen. Deshalb stellt das revidierte ZSR betreffend das streitgegenständliche Gebiet unbestrittenermassen eine neuere Zonierung dar, welche gemäss Bundesgericht durch den Grundsatz der Planbeständigkeit geschützt ist. Bei diesen zeitlichen Verhältnissen ist Grundvoraussetzung für eine erneute Anpassung des ZSR betreffend das Gebiet ʺSalina Raurica Ostʺ, dass sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Je länger der verbleibende Planungshorizont im Einzelfall noch dauert, desto grösser sind die Anforderungen an die Umstände, welche eine erneute Abänderung rechtfertigen sollen. Mit Blick auf den für Bauzonen geltenden 15-jährigen Planungshorizont und im Vergleich mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind vorliegend an die Voraussetzung der ʺwesentlichen Änderung der Verhältnisseʺ nach Art. 21 Abs. 2 RPG hohe Anforderungen zu stellen (vgl. Art. 15 RPG, Urteil des Bundesgerichts 1C_470/2018 vom 4. März 2019 E. 5). Hinzu kommt, dass Art. 13 Abs. 4 ZSR weiterführende Rahmenbedingungen und richtungsweisende Vorgaben enthält, welche in den einzelnen Quartierplanungen thematisiert und beachtet werden müssen (vgl. E. 9.1 hiervor). Die Anforderungen an die Quartierpläne weisen somit einen hohen Detaillierungsrad auf, was den Handlungsspielraum im Rahmen der baulichen Umsetzung beschränkt. Im Übrigen ist für die Anwendbarkeit des Grundsatzes der Planbeständigkeit auf Bauzonen mit Quartierplanpflicht nicht vorausgesetzt, dass bereits einer oder mehrere Quartierpläne in Kraft getreten sind. Für das streitgegenständliche Gebiet wurde schliesslich vom Kanton Basel-Landschaft gestützt auf § 11a RBG bereits ein Agglomerationsprogramm zusammen mit den Kantonen Basel-Stadt, Aargau und Solothurn sowie Saint-Louis (F) und dem Landkreis Lörrach (D) erarbeitet, welches das Gebiet dem sog. inneren Korridor zuordnet und festhält, dass das Areal grosses Entwicklungspotenzial biete. Es handelt sich somit bei der ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ um eine detaillierte und auf diversen - teilweise sogar übergeordneten - vorangegangenen Planungen basierende Nutzungsplanrevision, wodurch der Grundsatz der Planbeständigkeit zusätzliches Gewicht erhält (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_470/2018 vom 4. März 2019 E. 5.3).
9.6.1
Auch die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführer begründen keine ʺerhebliche Veränderung der Verhältnisseʺ im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG. Nicht als solche gilt insbesondere ein blosser Wechsel in den Ansichten der Stimmbürger (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_470/2018 vom 4. März 2019 E. 5.3). Bereits deshalb und zusätzlich mangels ersichtlichem Zusammenhang zur vorliegend relevanten kommunalen Zonenplanung können die Beschwerdeführer aus dem geltend gemachten Umstand, dass die Schweiz dem Pariser Klimaabkommen beigetreten ist, nichts Weiteres zu ihren Gunsten ableiten. Im vorliegenden Verfahren geht es im Übrigen ausschliesslich um die Beurteilung der Rechtmässigkeit der verfahrensgegenständlichen Volksinitiative. Soweit die Beschwerdeführer eine im Rahmen der ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ - zufolge fehlender Bedarfsabklärung nach Art. 15 RPG - raumplanerisch nicht rechtmässige Umzonung geltend machen, können sie vorliegend nicht gehört werden, denn diese Argumentation betrifft die unbestrittenermassen heute rechtskräftige Zonenplanänderung.
9.6.2
Weiter berufen sich die Beschwerdeführer zur Begründung der Rechtsgültigkeit ihrer Initiative auf die Volksinitiative ʺBlözen nicht überbauenʺ, welche die G.____ Stimmberechtigten im Juni 2004 mit einem Ja-Stimmen-Anteil von knapp 70% annahmen. Mit diesem Volksentscheid wurde verlangt, dass das Gebiet Blözen in eine Zone eingewiesen wird, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in der eine Nutzung erst später zugelassen wird. Ziel der Initiative war es, das Gebiet Blözen mindestens für die nächsten 20 Jahre als unüberbautes Naherholungsgebiet zu erhalten. Im Anschluss an diese Initiative beschloss der Einwohnerrat am 27. Juni 2005 eine Mutation des Zonenplans Siedlung/Landschaft Nr. 10 Blözen (Mutation Blözen) einschliesslich der Ergänzungsbestimmungen zum Zonenreglement Siedlung, mit welcher unter anderem das Gebiet Blözen einer Zone mit noch nicht bestimmter Nutzung im Sinne von § 19 Abs. 1 lit. f RBG zugewiesen wurde. Die verschiedenen Planänderungen wurden vom 15. August bis 13. September 2005 öffentlich aufgelegt. In der Folge kam es im Rahmen dieses Planänderungsverfahrens zu Einsprache- und Rechtsmittelverfahren bis vor Bundesgericht, welches in Abweisung der Beschwerde die vom Einwohnerrat im Anschluss an die Volksinitiative ʺBlözen nicht überbauenʺ beschlossene Zonenplanmutation schützte (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_285/2007 vom 22. Mai 2008). Auch mit dem Argument, das Volksbegehren sei in Analogie zur Volksinitiative ʺBlözen nicht überbauenʺ für gültig zu erklären, können die Beschwerdeführer nicht gehört werden. Das von den Beschwerdeführern zitierte und hiervor erwähnte Urteil betraf nämlich das Planänderungsverfahren bezüglich der Mutation Blözen und damit die Rechtsfrage nach der Rechtmässigkeit einer Planrevision. Vorliegend bildet dagegen die Frage nach der Rechtmässigkeit einer Volksinitiative den Verfahrensgegenstand. Auch materiell können diese Verfahren nicht verglichen werden, denn inhaltlich schützte das Bundesgericht die Mutation Blözen, weil damals die letzte Zonenplanrevision vor 16 Jahren und damit ausserhalb des durch den Grundsatz der Planbeständigkeit geschützten 15-jährigen Planungshorizontes für Bauzonen stattfand. Schliesslich reduzierte das Bundesgericht die geschaffene Reservezone in zeitlicher Hinsicht auf 15 Jahre, während die Initianten vorliegend die Schaffung einer zeitlich unbefristeten Zone, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in der eine Nutzung erst später zugelassen wird, anstreben. Aus dem Gesagten resultiert, dass die Beschwerdeführer aus dem zitierten Bundesgerichtsentscheid betreffend die Mutation Blözen für das vorliegende Beschwerdeverfahren nichts Weiteres zu ihren Gunsten ableiten können.
9.6.3
Schliesslich sehen die Beschwerdeführer in der Ablehnung der Verlängerung der Tramlinie 14 durch das Baselbieter Stimmvolk und in der darauffolgenden vorübergehenden Planungssistierung durch die zuständigen Behörden eine Ungewissheit bezüglich der zukünftigen Nutzung des streitgegenständlichen Gebietes. Dadurch hätten sich die Planungsverhältnisse erheblich geändert, weshalb der Grundsatz der Planbeständigkeit bei dieser Ausgangslage eine neuerliche Zonenplanrevision zulasse. Die Verlängerung der Tramlinie 14 war für das Erschliessungsprojekt ʺSalina Rauricaʺ unbestrittenermassen ein wichtiges Element des öffentlichen Verkehrs. Trotzdem bildet die besagte Tramerschliessung im Rahmen der ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ nur einen Teilaspekt der gesamten Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr. Auch die Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr als solche stellt ihrerseits lediglich einen Teilbereich der Ausführungsplanung im Rahmen des Gesamtprojektes dar. Es kann deshalb nicht der Schluss gezogen werden, dass die Gesamtprojektierung ʺSalina Rauricaʺ (inkl. der rechtskräftigen ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ) von der Verlängerung der Tramlinie 14 abhänge und ohne diese nicht mehr realisiert werden könne, beziehungsweise dürfe. Die abgelehnte Verlängerung der Tramlinie 14 stellt vielmehr lediglich einen Teil der Ausführungsplanung dar, welcher nicht bewirkt, dass der Grundsatz der Planbeständigkeit keine Geltung mehr hätte.
9.7
Es ist somit festzuhalten, dass keine ʺerhebliche Veränderung der Verhältnisseʺ im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG vorliegt, die eine Anpassung des erst seit relativ kurzer Zeit bestehenden kommunalen Nutzungsplans im Sinne der streitgegenständlichen Initiative rechtfertigen würde. Es ist zudem darauf hinzuweisen, dass das Volksbegehren dem kantonalen Richtplan diametral widerspricht. Dieser bezeichnet das von der Initiative betroffene Gebiet nämlich als ʺGestaltungsplanungsgebiet Salina Rauricaʺ, in welchem gemäss den Richtplan-Objektblättern G.1.1-G.1.P ein neues Quartier mit Arbeitsplätzen von hoher Wertschöpfung, mit Wohnungen und mit einem Park, der wesentlich auch dem ökologischen Ausgleich und der Naturvernetzung dienen soll, entstehen soll. Gemäss kantonaler Richtplanung wird das Gebiet insgesamt als Arbeitsschwerpunkt von kantonaler Bedeutung und als Entwicklungsschwerpunkt von kantonaler Bedeutung bezeichnet. Das Initiativbegehren verunmöglicht die Umsetzung dieser kantonalen Richtplanung. Zusammenfassend ist deshalb festzustellen, dass die nicht formulierte Volksinitiative ʺSalina Raurica Ost bleibt grünʺ den Grundsatz der Planbeständigkeit verletzt und gegen höherrangiges Recht verstösst. Damit erweist sich die Initiative als rechtswidrig.
10.1
Zu prüfen bleibt schliesslich die Frage, ob die Initiative nicht nur rechtswidrig, sondern ʺoffensichtlich rechtswidrigʺ im Sinne von § 29 Abs. 1 KV beziehungsweise § 78 Abs. 2 GpR ist. ʺOffensichtlich rechtswidrigʺ bedeutet nach der kantonsgerichtlichen Praxis, dass die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens eine augenscheinliche, sichtbare und damit sofort erkennbare Rechtswidrigkeit voraussetzt (vgl. BLVGE 1990 S. 26; BLVGE 1997 S. 15 f.; KGE VV vom 24. Januar 2018 [
810 17 286] E. 5.6.2
; G
iovanni Biaggini/Heidrun Gutmannsbauer
, Die Bedeutung der Grundrechtsgarantien der basellandschaftlichen Kantonsverfassung in der Verfassungsrechtsprechung, in: Biaggini/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft II, Band 25, Liestal 2005, S. 26 ff.; vgl. E. 8.2 hiervor). Dabei liegt es auf der Hand, dass das Ergebnis stark davon abhängt, wessen Verständnis als Massstab für die Offensichtlichkeit zugrunde gelegt wird. Die Beurteilung dieser Frage richtet sich gemäss gefestigter kantonaler Praxis nach dem Verständnis des zur Prüfung zuständigen Organs (vgl.
Achermann
, a.a.O., S. 125). Da die Gültigkeitsprüfung der vorliegenden Volksinitiative Sache des Einwohnerrates ist, ist weder auf das Urteilsvermögen des Durchschnittsbürgers noch auf dasjenige eines spezialisierten Verfassungsjuristen, sondern grundsätzlich auf das Verständnis der Einwohnerrätinnen und Einwohnerräte abzustellen (vgl. BLVGE 1997 S. 16). Die Verfassung schreibt dem Einwohnerrat in diesem Zusammenhang nicht vor, mit welcher Gründlichkeit er die Gültigkeitsprüfung vornehmen soll. Das kommunale Parlament verfügt diesbezüglich über einen entsprechenden Ermessensspielraum, wobei allerdings die Rechtsgleichheit gewahrt werden muss (vgl. KGE VV vom 24. Januar 2018 [
810 17 286] E. 5.6.2
).
10.2
Bestehen Zweifel an der Rechtmässigkeit eines Volksbegehrens und werden diese zum Anlass genommen, um die Gültigkeit einer Initiative einer vertieften Prüfung (z.B. durch aussenstehende Experten) zu unterziehen, darf das Resultat dieser Abklärungen nicht ignoriert werden. Eine Initiative, die nach dem Urteil eines Experten klar und unzweideutig gegen höherrangiges Recht verstösst, ist ʺoffensichtlich rechtswidrigʺ im Sinne von § 29 Abs. 1 KV und § 78 Abs. 2 GpR, sofern die Schlussfolgerungen des Experten auch von den Mitgliedern des Einwohnerrates nachvollzogen werden können. Unter diesen Umständen muss die Initiative für ungültig erklärt werden (vgl. BLVGE 1990 S. 26). Vorliegend kamen zwei voneinander unabhängige Gutachten zum klaren Ergebnis, dass die nicht formulierte Volksinitiative ʺSalina Raurica Ost bleibt grünʺ offensichtlich rechtswidrig sei (vgl. Sachverhalt lit. C. hiervor). Aufgrund seiner ordentlichen Zuständigkeiten insbesondere in der Raumplanung sowie der erst kürzlich im Jahr 2016 beschlossenen ZSR-Mutation ʺSalina Rauricaʺ war der Einwohnerrat mit der gutachterlichen Fragestellung und deren Hintergründen vertraut und ohne Weiteres in der Lage, die klaren und übereinstimmenden Schlussfolgerungen der Experten nachzuvollziehen. Die Pflicht zur Ungültigerklärung der streitgegenständlichen Volksinitiative leitet sich zudem aus der ratio legis von § 29 Abs. 1 KV und § 78 Abs. 2 GpR ab, denn die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass ihnen nicht offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren zur Abstimmung vorgelegt werden. Schliesslich ergibt sich diese Pflicht auch aus der Behördenverbindlichkeit des kantonalen Richtplans (vgl. Art. 9 RPG), welchem das strittige Volksbegehren inhaltlich diametral widerspricht (vgl. E. 9.7 hiervor). Nach dem Gesagten ist zusammenfassend festzuhalten, dass sich die nicht formulierte Volksinitiative ʺSalina Raurica Ost bleibt grünʺ als ʺoffensichtlich rechtswidrigʺ erweist, weshalb sie der Einwohnerrat zu Recht für ungültig erklärt hatte. Entsprechend ist die vorliegende Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.
11.
Es bleibt über die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu entscheiden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren sowie die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Vorliegend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- den unterliegenden Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'500.-- zu verrechnen. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (§ 21 VPO).
Demgemäss wird erkannt:
://:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'500.-- verrechnet.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Präsidentin
Gerichtsschreiber