bl_gerichte · 810 17 116 · 2018-03-28 · de

Kantonaler Nutzungsplan Gewässerraum Los 1 - Frenkentäler

Basel-Land Kantonsgericht Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht 28.03.2018 810 17 116 (810 17 118)

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 28. März 2018 (810 17 116,
810 17 118
- 810 17 122)
Raumplanung, Bauwesen
Ausscheidung Gewässerraum/Grundsätze der Festlegung/Umgang mit Fruchtfolgeflächen
Besetzung
Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Christian
Haidlauf, Markus Clausen, Yves Thommen, Beat Walther, Gerichtsschreiber Stefan Suter
Beteiligte
1. Bauernverband beider Basel
, Hauptstrasse 1, 4450 Sissach, Beschwerdeführer, vertreten durch Caspar Baader, Rechtsanwalt
2. A.____
, Beschwerdeführer
3. B.____
, Beschwerdeführer
4. C.A.____
und
C.B.____
, Beschwerdeführer
5. D.____
, Beschwerdeführer
6. E.____
, Beschwerdeführer
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, 4410 Liestal,
Beschwerdegegner
1. Einwohnergemeinde Arboldswil
, Ziefnerstrasse 11, 4424 Arboldswil, Beigeladene
2. Einwohnergemeinde Bennwil
, Hauptstrasse 42, 4431 Bennwil, Beigeladene
3. Einwohnergemeinde Bretzwil
, Kirchgasse 3, 4207 Bretzwil, Beigeladene
4. Einwohnergemeinde Bubendorf
, Hintergasse 20, 4416 Bubendorf, Beigeladene
5. Einwohnergemeinde Hölstein
, Bündtenweg 40, 4434 Hölstein, Beigeladene
6. Einwohnergemeine Lampenberg
, Hauptstrasse 40, 4432 Lampenberg, Beigeladene
7. Einwohnergemeinde Langenbruck
, Kräheggweg 1, 4438 Langenbruck, Beigeladene
8. Einwohnergemeinde Lauwil
, Lammetstrasse 3, 4426 Lauwil, Beigeladene
9. Einwohnergemeinde Liedertswil
, Reigoldswilerstrasse 16, 4436 Liedertswil, Beigeladene
10. Einwohnergemeinde Lupsingen
, Liestalerstrasse 14, 4419 Lupsingen, Beigeladene
11. Einwohnergemeinde Niederdorf
, Kilchmattstrasse 5, 4435 Niederdorf, Beigeladene
12. Einwohnergemeinde Oberdorf
, Dorfstrasse 6, 4436 Oberdorf, Beigeladene
13. Einwohnergemeinde Ramlinsburg
, Poststrasse 4, 4433 Ramlinsburg, Beigeladene
14. Einwohnergemeinde Reigoldswil
, Unterbiel 15, 441 Reigoldswil, Beigeladene
15. Einwohnergemeinde Seltisberg
, Liestalerstrasse 4, 4411 Seltisberg, Beigeladene
16. Einwohnergemeinde Titterten
, Hauptstrasse 42, 4425 Titterten, Beigeladene
17. Einwohnergemeinde Waldenburg
, Hauptstrasse 38, 4437 Waldenburg, Beigeladene
18. Einwohnergemeinde Ziefen
, Hauptstrasse 107, 4417 Ziefen, Beigeladene
Betreff
Kantonaler Nutzungsplan Gewässerraum Los 1 - Frenkentäler
(RRB Nr. 592 vom 2. Mai 2017)
A. In Nachachtung des bundesrechtlichen Auftrags zur Verhinderung und Behebung nachteiliger Einwirkungen auf Gewässer beschloss die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BUD) mit separaten Entscheiden vom 16. August 2016 für 18 Gemeinden der beiden Frenkentäler (Los 1) je einen kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum, der den Gewässerraum für ausserhalb der Bauzone der jeweiligen Gemeinden liegende Gewässer ausscheidet. Die Pläne betreffen die Einwohnergemeinden Arboldswil (Entscheid-Nr. 259), Bennwil (Nr. 260), Bretzwil (Nr. 261), Bubendorf (Nr. 262), Hölstein (Nr. 263), Lampenberg (Nr. 264), Langenbruck (Nr. 265), Lauwil (Nr. 266), Liedertswil (Nr. 276), Lupsingen (Nr. 267), Niederdorf (Nr. 268), Oberdorf (Nr. 269), Ramlinsburg (Nr. 270), Reigoldswil (Nr. 271), Seltisberg (Nr. 272), Titterten (Nr. 273), Waldenburg (Nr. 274) sowie Ziefen (Nr. 275). Innerhalb der Auflagefrist gingen zu den verschiedenen Plänen insgesamt 55 Einsprachen von Privatpersonen, Gemeinden und Interessenverbänden ein, wovon 37 im Rahmen von Verständigungsverhandlungen erledigt werden konnten.
B. Die verbleibenden Einsprachen wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) mit Regierungsratsbeschluss Nr. 592 vom 2. Mai 2017 allesamt ab, soweit er auf sie eintrat und sie nicht gegenstandslos oder erledigt waren. Im Entscheid führte er zusammengefasst aus, die Festlegung des Gewässerraums basiere auf einem breit abgestützten Vorgehen unter Einbezug von wirtschaftlichen und naturschützerischen Interessenverbänden. Im Rahmen von Informations- und Mitwirkungsveranstaltungen seien unter Abwägung der gewässerschutzrechtlichen und landwirtschaftlichen Interessen die bei der Ausscheidung des Gewässerraums anzuwendenden Grundsätze festgelegt worden, wobei das kantonale Gewässerinventar als Planungsgrundlage diene. Diese Grundsätze sahen unter anderem vor, dass die Gewässerraumbreiten prinzipiell auf das bundesrechtlich vorgeschriebene Minimum beschränkt wurden. Eine Gewässerraumausscheidung erfolgte auch bei sehr kleinen und eingedolten Gewässern. Die Anwendung dieser Leitlinien sei bei den von den Einsprachen konkret betroffenen Gewässern korrekt erfolgt. Soweit Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum zu liegen kämen, sei dafür kein Ersatz zu leisten. Für die von einigen Einsprechern verlangte Gewässerraumausscheidung für das gesamte Kantonsgebiet resp. ein Zuwarten im Hinblick auf eine gleichzeitige Inkraftsetzung der Nutzungspläne für sämtliche Gemeinden des Kantons bestehe weiter keine rechtliche Grundlage.
C. Gegen den Regierungsratsbeschluss erhob der Bauernverband beider Basel mit Eingabe vom 15. Mai 2017 (Verfahren Nr. 810 17 119) Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Er beantragt mit in der Beschwerdebegründung vom 24. Juli 2017 angepassten Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und "insbesondere" wie folgt abzuändern: Der kantonale Nutzungsplan Gewässerraum Lose 1 bis 5 sei für alle 86 Gemeinden unter Wahrung der Rechtsgleichheit gleichzeitig in Kraft zu setzen (Ziff. 1.1). Es sei vor Erlass des kantonalen Nutzungsplans Gewässerraum nachzuweisen, dass der Kanton Basel-Landschaft für die durch den Gewässerraum betroffenen Fruchtfolgeflächen aller 18 Gemeinden Ersatz in Form von anderen Fruchtfolgeflächen leistet (Ziff. 1.2). Es sei in allen 18 Gemeinden auf die Festlegung von Gewässerräumen bei kleinen Gewässern und bei diffusen Bachläufen zu verzichten (Ziff. 1.3). Es sei in allen 18 Gemeinden auf die Festlegung von Gewässerräumen bei eingedolten Bächen zu verzichten (Ziff. 1.4). Es sei in allen 18 Gemeinden darauf zu verzichten, bei Vorhandensein von Bewirtschaftungswegen entlang von Gewässern auf der bachabgewandten Seite dieser Wege Gewässerräume auszuscheiden, d.h. Gewässerräume über einen Bewirtschaftungsweg hinaus festzulegen (Ziff. 1.5). Wo Gewässerräume rechtsgültig ausgeschiedene Fruchtfolgeflächen überlagerten, sei die Pflicht zur extensiven Bewirtschaftung auf die bisher gültig ausgeschiedenen Pufferzonen (Uferschutzzonen) zu beschränken (Ziff. 1.6). Eventualiter sei der kantonale Nutzungsplan Gewässerraum Los 1 - Frenkentäler zur Neubeurteilung an die Vorinstanz, d.h. an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, zurückzuweisen (Ziff. 2). Dies alles habe unter o/e-Kostenfolge zu Lasten des Kantons Basel-Landschaft zu geschehen (Ziff. 3).
D. Gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 592 vom 2. Mai 2017 erhoben auch die Landwirte A.____ (Eingabe vom 12. Mai 2017, Verfahren Nr. 810 17 116), B.____ (Eingabe vom 14. Mai 2017,
810 17 118), C.A
.____ und C.B.____ (Eingabe vom 14. Mai 2017, 810 17 120), D.____ (Eingabe vom 14. Mai 2017, 810 17 121) sowie E.____ (Eingabe vom 12. Mai 2017, 810 17 122) Beschwerde beim Kantonsgericht. Im Wesentlichen beantragen sie die Abänderung der Nutzungspläne für die von ihnen bewirtschafteten Grundstücke im Sinne der Anträge des Bauernverbands beider Basel.
E. Der Regierungsrat schliesst in den Vernehmlassungen vom 2. Oktober 2017 auf kostenfällige Abweisung sämtlicher Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei.
F. Die Einwohnergemeinden Hölstein (Eingabe vom 25. August 2017) und Bubendorf (Eingabe vom 1. September 2017) verzichten ausdrücklich auf eine Stellungnahme. Die übrigen betroffenen Gemeinden haben sich nicht vernehmen lassen.
G. Mit Verfügung vom 31. Oktober 2017 wurden die vorgenannten Beschwerdeverfahren vereinigt.
H. Der Bauernverband beider Basel (Eingabe vom 30. November 2017), E.____ (Eingabe vom 29. November 2017) und A.____ (Eingabe vom 30. November 2017) haben repliziert.
I. B.____ reichte am 25. Januar 2018 ergänzende Unterlagen zu den Akten. Der Beschwerdegegner nahm dazu am 6. Februar 2018 Stellung.
Das Kantonsgericht zieht
in Erwägung:
1.1
Das Kantonsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (§ 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung [VPO] vom 16. Dezember 1993). Gemäss § 43 Abs. 1 VPO ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Sämtliche Beschwerdeführer haben sich bereits am Einspracheverfahren beteiligt (§ 47 Abs. 2 VPO) und gegen die Abweisung ihrer Einsprachen beim Kantonsgericht frist- und formgerecht Beschwerde erhoben. Unter diesen Aspekten steht einem Eintreten auf sämtliche Beschwerden grundsätzlich nichts entgegen.
1.2
Gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist zur Beschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat. Dies trifft auf die privaten Beschwerdeführer grundsätzlich ohne Weiteres zu (zu den Ausnahmen sogleich E. 1.6). Der als Verein organisierte Bauernverband beider Basel beruft sich zur Begründung seiner Beschwerdelegitimation auf die sogenannte "egoistische Verbandsbeschwerde". Danach ist ein Verband zur Beschwerde legitimiert, falls er gemäss seinen Statuten zur Wahrung der betroffenen Mitgliederinteressen berufen ist, falls die Interessen der Mehrheit oder zumindest einer grossen Anzahl der Mitglieder betroffen sind und die betroffenen Mitglieder selbst zur Beschwerde legitimiert sind (vgl. Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 26. Juni 2013 [
810 12 196] E. 1.2.2
; KGE VV vom 27. Mai 2009 [
810 08 345] E. 1.4
m.w.H.;
Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi
, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 962 ff.). Der Bauernverband beider Basel bezweckt gemäss Art. 4 seiner Statuten vom 4. Dezember 2015 die Vertretung der Interessen der Bäuerinnen und Bauern aus den beiden Basel gegenüber den landwirtschaftlichen Organisationen der Schweiz, sowie gegenüber Behörden und Kreisen, die irgendeinen Bezug zur Landwirtschaft aufweisen. Wie sich aus der eingereichten Mitgliederliste ergibt, gehören zahlreiche Landwirte, die in einer der 18 von der Planfestlegung betroffenen Gemeinden Grundeigentum oder Pachtland bewirtschaften, dem Verein an. Diese Mitglieder wären einzeln zur Geltendmachung ihrer Interessen auf dem Beschwerdeweg befugt. Der Bauernverband beider Basel darf somit im Interesse dieser Mitglieder in eigenem Namen Beschwerde erheben.
1.3
Der Bauernverband beider Basel stellt unter anderem das Rechtsbegehren, es seien die Nutzungspläne für alle 86 Gemeinden unter Wahrung der Rechtsgleichheit gleichzeitig in Kraft zu setzen. In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist Streitgegenstand das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt (vgl.
René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser
, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, Rz. 987; KGE VV vom 28. Oktober 2015 [
810 15 190] E. 2
). Gegenstand des Einspracheverfahrens gegen eine Planung können nur die vom Plan definierten Elemente sein. Die vorliegend angefochtenen Nutzungspläne bestimmen den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens nicht. Die Inkraftsetzung konnte demnach nicht Streitgegenstand des Einspracheverfahrens sein. Zumal nicht geltend gemacht wird, dass eine entsprechende Regelung zu Unrecht unterblieben sei, und auch wenn sich der angefochtene Entscheid mit der Thematik inhaltlich auseinandersetzt, bewegt sich das Begehren ausserhalb des möglichen Streitgegenstands. Darauf ist nicht einzutreten. Der guten Ordnung halber sei aber erwähnt, dass das entsprechende Vorbringen selbst bei einem Eintreten unbegründet wäre. Es besteht keine Veranlassung und erst recht keine gesetzliche Verpflichtung, mit der Inkraftsetzung der vorliegenden Pläne zuzuwarten, bis der Gewässerraum für sämtliche übrigen Gemeinden des Kantons definiert ist. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern durch eine gestaffelte Inkraftsetzung die Rechtsgleichheit oder Rechtssicherheit tangiert wird. Sollte sich die Rechtslage mittelfristig ändern, wovon einzelne Beschwerdeführer - ohne plausible Begründung - auszugehen scheinen, so wären die vorliegend zu beurteilenden Pläne nötigenfalls zu überarbeiten.
1.4
Soweit einzelne Beschwerdeführer zumindest sinngemäss verlangen, auf die Ausdolung der ihr Land durchquerenden eingedolten Bäche sei zu verzichten, kann darauf ebenso nicht eingetreten werden, denn die Ausdolung einzelner Gewässerabschnitte war nicht Gegenstand der angefochtenen Planung. Einwendungen gegen allfällige Ausdolungen werden im Rahmen konkreter Revitalisierungsprojekte vorgebracht werden können.
1.5
Der Antrag des Beschwerdeführers B.____, es sei ihm im Sinne einer Ausnahmeregelung eine umweltschonende Bewirtschaftung des Gewässerraumes zu gestatten, sprengt den Streitgegenstand ebenfalls und kann aus diesem Grund nicht materiell behandelt werden (vgl. zur Thematik unten E. 7).
1.6
Die Beschwerdeführer B.____ und C.____ rügen eine Verletzung des Gehörsanspruchs der von der Planung betroffenen Landwirte, die im Planungsperimeter ausschliesslich gepachtetes Land bewirtschaften. Da nur die Grundeigentümer von der Planungsbehörde direkt angeschrieben worden seien und weil davon ausgegangen werden könne, dass die amtliche Publikation der Planauflage von vielen als Pächtern ebenfalls direkt betroffenen Bewirtschaftern übersehen worden sei, sei deren Anspruch auf rechtliches Gehör nicht ausreichend gewahrt worden. Die Beschwerdeführer haben kein im Sinne von § 47 VPO schutzwürdiges Interesse daran, eine allfällige Verletzung des Gehörsanspruchs Dritter zu rügen. Insofern ist auf ihre Beschwerde nicht einzutreten.
2.1
Die Kognition des Kantonsgerichts beschränkt sich gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO darauf, den angefochtenen Entscheid hinsichtlich allfälliger Rechtsverletzungen zu überprüfen bzw. zu prüfen, ob die Vorinstanz ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kann beurteilt werden, ob diese den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat. Die Überprüfung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen im vorliegenden Fall verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO).
2.2
Das Kantonsgericht kann aufgrund der eingeschränkten Kognition nicht überprüfen, ob das eingeräumte Planungsermessen zweckmässig ausgeübt worden ist. Es hat zudem als Beschwerdeinstanz keine eigene Planungswahl. Das Gericht muss sich auf seine Überprüfungsfunktion im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens beschränken und darf demzufolge keine neuen Anordnungen im Bereich der Planung treffen (vgl.
Peter Hänni
, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2016, S. 551). Ein Beschwerdeführer darf sich demzufolge nicht mit allgemeiner Kritik an den Planfestsetzungen und Änderungsanträgen begnügen. Er hat in der Beschwerde vielmehr konkret aufzuzeigen, inwiefern der angefochtene Plan Recht verletzt. So kann im kantonsgerichtlichen Rechtsmittelverfahren über den Nutzungsplan etwa vorgebracht werden, eine Planfestsetzung widerspreche den Planungsgrundsätzen oder dem Richtplan. Als Rechtsfrage kann das Kantonsgericht insbesondere voll überprüfen, ob der Plan auf einer umfassenden und inhaltlich korrekt vorgenommenen Interessenabwägung beruht. Eine fehlerhafte Interessenabwägung kann entweder auf einer ungenügenden oder unvollständigen Sachverhaltsabklärung oder aber auf einer unzureichenden Ermittlung, Gewichtung und Abwägung der beteiligten Interessen gründen. Bei ausgesprochenen Fachfragen und komplexen Interessenabwägungen ist den planerischen Fachbehörden allerdings ein Beurteilungsspielraum bei der Interessengewichtung und -abwägung zu belassen und ist aufgrund der beschränkten Sachkunde des Gerichts Zurückhaltung angezeigt (vgl.
Stephan Wullschleger
, Die Rolle der Verwaltungsgerichte bei umweltrechtlichen Interessenabwägungen, URP 2018, S. 131 ff.;
Heinz Aemisegger/Stephan Haag
, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 RPG Rz. 74). Das Kantonsgericht kann demnach vorliegend einzig darüber befinden, ob die Planfestsetzung widerrechtlich ist, und bejahendenfalls die Angelegenheit zur Überarbeitung an die Planungsinstanz zurückweisen.
2.3
Die derart auf Sachverhalts- und Rechtsfragen beschränkte Kognitionsbefugnis entspricht den bundesrechtlichen Anforderungen an Rechtsmittel für raumwirksame Tätigkeiten. So hat das kantonale Recht nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 die volle Überprüfung von Verfügungen und Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten. Diesen Anforderungen genügt es nach ständiger Rechtsprechung, wenn der Regierungsrat als Rechtsmittelbehörde mit voller Kognition über Einsprachen entscheidet (KGE VV vom 14. September 2016 [
810 15 350] E. 2.2
; vgl. auch BGE 127 II 238 E. 3b/bb; BGE 119 Ia 321 E. 5c;
Hänni
, a.a.O., S. 549;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 RPG Rz. 74 f.).
3.
Der im Rahmen eines indirekten Gegenentwurfs zur (später zurückgezogenen) Volksinitiative "Lebendiges Wasser" neu in das Gesetz eingefügte Art. 36a des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (GSchG) vom 24. Januar 1991 verpflichtet die Kantone, nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen. Dieser Gewässerraum gewährleistet nach Art. 36a Abs. 1 GSchG die natürlichen Funktionen der Gewässer (lit. a), den Schutz vor Hochwasser (lit. b) und die Gewässernutzung (lit. c). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG). Die Gewässerschutzverordnung (GSchV) vom 28. Oktober 1998 macht in den Art. 41a (Fliessgewässer) und Art. 41b (stehende Gewässer) detaillierte (Minimal-)Vorgaben für die Ausscheidung des Gewässerraums. Die Übergangsbestimmungen der GSchV zur Änderung vom 4. Mai 2011 schreiben den Kantonen vor, den Gewässerraum bis Ende Dezember 2018 festzulegen. Ausserhalb der Bauzonen setzt der Kanton Basel-Landschaft diese Vorgaben des Bundesrechts um, indem er den Gewässerraum in der Form kantonaler Nutzungspläne ausscheidet (vgl. § 12a des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes [RBG] vom 8. Januar 1998). Die kantonalen Nutzungspläne sind von der Bau- und Umweltschutzdirektion zu erlassen, wobei die Ausscheidung des Gewässerraums keiner Genehmigung durch den Landrat bedarf (§ 13 Abs. 2 RBG).
4.
Eine erste Streitfrage dreht sich vorliegend um den Umgang mit Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum.
4.1
Im angefochtenen Entscheid erwägt die Vorinstanz, von den in den vorliegenden Nutzungsplänen festgelegten Gewässerräumen seien im Planungsperimeter insgesamt 26.5 Hektar (bei einer Gesamtfläche in den 18 Gemeinden von 1'577 Hektar) Fruchtfolgeflächen (FFF) betroffen. Der Gewässerraum gelte von Gesetzes wegen nicht als Fruchtfolgefläche und für deren Verlust sei Ersatz zu leisten. Gemäss den Vorgaben des Bundes könne das ackerfähige Kulturland im Gewässerraum indes weiterhin den Fruchtfolgeflächen zugerechnet werden, denn im Falle eines entsprechenden Bundesratsbeschlusses dürften diese Flächen intensiv bewirtschaftet werden. Die Bodengüte der Fruchtfolgeflächen werde mit der Ausscheidung des Gewässerraums nicht verändert. Somit komme es auch nicht zu einem kompensationspflichtigen Verlust von Fruchtfolgefläche. Die extensive landwirtschaftliche Nutzung des Gewässerraums bleibe zudem ausdrücklich erlaubt.
4.2
Die Beschwerdeführer verlangen, dass für diejenigen Fruchtfolgeflächen, die als Gewässerraum ausgeschieden werden, vor Inkraftsetzung des Nutzungsplans Ersatzflächen definiert werden. Sie stellen sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, durch die Zuweisung zum Gewässerraum verlöre das Kulturland per Gesetz seinen rechtlichen Status als Fruchtfolgefläche. Dieser Verlust sei nach dem klaren Willen des Gesetzgebers und dem klaren Wortlaut von Art. 36a Abs. 3 GSchG durch Realersatz zu kompensieren. Art. 41c
bis
GSchV bestimme in gesetzeswidriger Weise, dass ackerfähiges Kulturland im Gewässerraum weiterhin an den kantonalen Mindestumfang der Fruchtfolgefläche angerechnet werden könne. Entgegen der in der Verordnung und in Rundschreiben ausgedrückten Auffassung des Bundesamts für Umwelt (BAFU) müssten Verluste von Fruchtfolgeflächen nicht nur dann kompensiert werden, wenn der Boden der landwirtschaftlichen Nutzung effektiv entzogen werde. Der gesetzeswidrigen Verordnungsbestimmung sei die Anwendung zu versagen und für die aus dem Sachplan FFF zu entlassenden Flächen seien im Kantonsgebiet Ersatzflächen auszuscheiden.
4.3.1
Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt wird, und achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft (Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern (Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG). Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden müssen darauf achten, die Landschaft zu schonen; insbesondere sollen der Landwirtschaft genügend Flächen geeigneten Kulturlands erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Besonderen Schutz verdienen dabei die Fruchtfolgeflächen (Art. 26 ff. der Raumplanungsverordnung [RPV] vom 28. Juni 2000). Fruchtfolgeflächen sind Teil der für die Landwirtschaft geeigneten Gebiete (Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG); sie umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab das Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen, und werden mit Massnahmen der Raumplanung gesichert (Art. 26 Abs. 1 RPV). Die Kantone stellen sicher, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV). Fruchtfolgeflächen umfassen damit das für die Landwirtschaft besonders geeignete Land. Der vom Bund erlassene Sachplan FFF verfolgt das Ziel, möglichst viele der noch vorhandenen Fruchtfolgeflächen zu sichern und damit dem Schwund des wertvollsten Kulturlandes entgegenzuwirken (
Jeannette Kehrli
, Agrarraumplanungsrecht, in: Norer [Hrsg.], Handbuch zum Agrarrecht, Bern 2017, S. 199).
4.3.2
Der Gewässerraum gilt gemäss Art. 36a Abs. 3 Satz 2 GSchG nicht als Fruchtfolgefläche. Für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen ist nach den Vorgaben der Sachplanung des Bundes nach Art. 13 RPG Ersatz zu leisten (Art. 36a Abs. 3 Satz 3 GSchG). Die Gewässerschutzverordnung präzisiert diese Bestimmungen in Art. 41c
bis
GSchV. Danach ist ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum von den Kantonen bei der Inventarisierung der Fruchtfolgeflächen nach Art. 28 RPV separat auszuweisen. Es kann weiterhin an den kantonalen Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen angerechnet werden. Liegt ein entsprechender Bundesratsbeschluss (Art. 5 GSchG) vor, so dürfen diese Flächen in Notlagen intensiv bewirtschaftet werden (Art. 41c
bis
Abs. 1 GSchV). Nach Art. 41c
bis
Abs. 2 GSchV ist für ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum, das benötigt wird, um bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung umzusetzen, nach den Vorgaben des Sachplans FFF Ersatz zu leisten. Dadurch soll klargestellt werden, dass von der Kompensationspflicht nur diejenigen ackerfähigen Flächen im Gewässerraum erfasst sind, welche die Qualität von Fruchtfolgeflächen haben und ihre FFF-Qualität durch bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung irreversibel verlieren (vgl. BAFU, Erläuternder Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung, Verordnungspaket Umwelt Frühling 2017, vom 22. März 2017, S. 6).
4.4
Die Beschwerdeführer rügen, Art. 41c
bis
GSchV verstosse gegen das Gesetz, das eine Kompensationspflicht für sämtliche dem Gewässerraum zugewiesenen Fruchtfolgeflächen vorschreibe und nicht nur für solche, die der Landwirtschaft irreversibel verloren gingen. Das Kantonsgericht kann wie alle Rechtspflegeinstanzen Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bezüglich des Gewässerraums statuiert Art. 36a Abs. 2 GSchG, dass der Bundesrat die Einzelheiten regelt. Die Bestimmung bezieht sich - wie sich aus der systematischen Stellung unschwer erkennen lässt - auf den Absatz 1 des Artikels und damit auf Vorgaben zur Festlegung des Raumbedarfs der Gewässer. Bezüglich des hier interessierenden Absatz 3 enthält das Gesetz keine ausdrückliche Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen. Auch wenn der Gesetzgeber davon abgesehen hat, der Exekutive derartige (beschränkte) Legislativfunktionen zu übertragen, obliegt es dem Bundesrat, die Gesetzgebung zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999). Der Anwendungsbereich von Ausführungs- und Vollziehungsbestimmungen ist indes darauf beschränkt, die Normen des betreffenden Bundesgesetzes durch Detailvorschriften näher auszuführen und mithin zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes beizutragen. Ausgangspunkt sind Sinn und Zweck des Gesetzes. Sie kommen in grundsätzlicher Weise durch die Bestimmung im formellen Gesetz zum Ausdruck. Verordnungsbestimmungen, welche die auszuführende Gesetzesbestimmung abändern oder aufheben, sind nicht vollziehender Natur und fallen aus dem geschilderten Kompetenzrahmen (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3; BGE 139 II 460 E. 2.1; BGE 133 II 331 E. 7.2.2).
4.5
Die Auslegung einer Rechtsnorm ist ein rechtsschöpferischer Vorgang und dient dazu, den wahren Sinn und Zweck einer Bestimmung zu ermitteln. Das Gesetz muss dabei in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Insbesondere bei jüngeren Gesetzen sind auch die Gesetzesmaterialien zu beachten, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben und die Auslegung erleichtern. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Kantonsgericht nach den Vorgaben des Bundesgerichts einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (KGE VV vom 8. Juni 2016 [
810 15 196] E. 5.2
; KGE VV vom 11. Dezember 2013 [
810 13 263] E. 5.1
; BGE 142 II 100 E. 4.1; BGE 140 I 305 E. 6.1).
4.6
Vorliegend ist mittels Auslegung zu ermitteln, was das Gesetz in Art. 36a Abs. 3 Satz 2 GSchG unter dem "Verlust an Fruchtfolgeflächen" versteht.
4.6.1
Der Wortlaut ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht eindeutig. Es könnte mit der Formulierung sowohl die effektive Einbusse an ackerfähigem Kulturland (so der Beschwerdegegner) als auch das blosse Entfallen des rechtlichen Status als Fruchtfolgefläche (so die Beschwerdeführer) gemeint sein.
4.6.2
Der von der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) des Ständerates im Rahmen der parlamentarischen Initiative "Schutz und Nutzung der Gewässer" ausgearbeitete Entwurf für einen neuen Art. 36a GSchG sah keine explizite Regelung zum Thema Fruchtfolgeflächen vor. Die Kommission ging davon aus, dass vorbestehende Fruchtfolgeflächen in den Gewässerräumen weiterhin als Fruchtfolgeflächen bestehen könnten, sie müssten jedoch extensiv bewirtschaftet werden. Dort, wo Land durch eine Gerinnesohleverbreiterung verbraucht werde, verringere sich der Umfang der Fruchtfolgeflächen in dem Mass, in welchem sich die Gerinnesohle verbreitere. Sei solches Land als Fruchtfolgefläche bezeichnet, verringere sich somit deren Fläche. Für diese Fälle solle der Bundesrat für Revitalisierungen und Hochwasserschutzmassnahmen eine Ausnahme von der Kompensationspflicht für Fruchtfolgeflächen in der Raumplanungsverordnung verankern (vgl. Bericht der UREK des Ständerates vom 12. August 2008 zur parlamentarischen Initiative "Schutz und Nutzung der Gewässer", BBl 2008 8043, S. 8070). Leitgedanke der Kommission war somit, dass eine im Gewässerraum liegende Fruchtfolgefläche bestehen bleibe und nur der "Verbrauch" von Fläche für Revitalisierungen und Hochwasserschutzmassnahmen die Frage einer allfälligen Kompensation aufwerfe. Der Ständerat hielt in seinem Beschluss vom 1. Oktober 2008 am Entwurf seiner Kommission fest. Die vorberatende UREK des Nationalrats fügte in der Folge den Passus ein, wonach der Gewässerraum nicht als Fruchtfolgefläche gelte. Gemäss dem Mehrheitsantrag seien allerdings die Vorgaben des Sachplans FFF einzuhalten. Nationalrat Bäumle führte in der Debatte im Namen der Kommission erläuternd aus, die Kommission habe mit ihrem Entwurf insbesondere die Befürchtungen der Landwirtschaft aufgenommen und schlage in Differenz zum Ständerat Änderungen zugunsten der Landwirtschaft vor. Die Renaturierung der Gewässer sei ein Generationenprojekt. Betroffen seien insgesamt etwa 2000 Hektar Fruchtfolgefläche; umgerechnet werde dies pro Jahr rund 25 Hektar betreffen (Votum Nationalrat Bäumle, AB 2009 N 639 f.; in diesem Sinne ebenso Votum Nationalrat Girod, AB 2009 N 643). Die letztgenannten Zahlen belegen, dass die nationalrätliche Kommission offensichtlich den mit konkreten Revitalisierungsprojekten verbundenen Kulturlandverlust meinte, der zu kompensieren sei, und nicht die Zuweisung von Fruchtfolgeflächen zum Gewässerraum als solche. In der Detailberatung zu Art. 36a GSchG unterstrich der Sprecher der Kommissionsmehrheit, dass es um einen Beitrag zum Schutz des Kulturlandes gehe, denn in der Schweiz werde pro Sekunde ein Quadratmeter Kulturland verbraucht. Der von der Kommission eingefügte Satz biete die Sicherheit, dass nicht noch mehr Land verschwinde (Votum Nationalrat Bigger, AB 2009 N 653). Ansonsten drehte sich die Debatte in der Detailberatung in erster Linie um die vorgesehenen Bewirtschaftungseinschränkungen im Gewässerraum. Der Nationalrat folgte dem Antrag der Kommissionsmehrheit. In der Folge entspann sich zwischen den Räten die Diskussion, ob für den Verlust von Fruchtfolgeflächen zwingend nach den Vorgaben der Sachplanung Ersatz geleistet werden müsse. Der Ständerat wollte ursprünglich - im Gegensatz zum Nationalrat - keine zwingende Formulierung. In diesem Zusammenhang ist das von den Beschwerdeführern als Beleg für ihre Auffassung angeführte Zitat aus dem Votum des ständerätlichen Kommissionspräsidenten der UREK zu lesen, wonach Fruchtfolgeflächen, die durch die Ausscheidung des Gewässerraums berührt würden, aus dem Sachplan FFF zu entlassen und im Kantonsgebiet Ersatzflächen auszuscheiden seien. Wie der Votant einleitend ausführte, äusserte er sich zur Frage der Kompensation oder der Definition der Fruchtfolgefläche, die für Renaturierungsmassnahmen zur Verfügung gestellt werden müsse (Votum Ständerat Lombardi, AB 2009 S 1114). Aus der soeben dargestellten Entstehungsgeschichte ergibt sich somit zusammenfassend, dass der Gesetzgeber den tatsächlichen Kulturlandverlust, der bei der Umsetzung der vorgesehenen Massnahmen zur Wiederherstellung naturnaher Verhältnisse bei verbauten Gewässern, zur Reaktivierung des Geschiebehaushalts und zur Verbesserung der Fischgängigkeit anfallen würde, zwingend ausgleichen wollte. Das historische Auslegungselement spricht entgegen ihrem Dafürhalten nicht für, sondern gegen die Rechtsauffassung der Beschwerdeführer.
4.6.3
In gesetzessystematischer Hinsicht gilt es festzuhalten, dass Art. 38a Abs. 2 GSchG für die Revitalisierung von Gewässern den identischen Normtext enthält, wonach für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen Ersatz zu leisten sei. Bei dieser Bestimmung kann wohl nicht streitig sein, dass die effektive Inanspruchnahme von Kulturland gemeint ist, das der landwirtschaftlichen Nutzung dauerhaft verlustig geht. Grundsätzlich ist im Sinne einer kohärenten Rechtsordnung davon auszugehen, dass das Gesetz derselben Wortwahl den gleichen Sinn beimisst. Aus der Systematik des Gesetzes lässt sich folgern, dass die vom Beschwerdegegner favorisierte Interpretation eher dem Normsinn entspricht.
4.6.4
Die Frage nach der Zweckvorstellung, die mit der Rechtsnorm verbunden ist, liefert schliesslich ein eindeutiges Ergebnis. Beim Sachplan Fruchtfolgeflächen stehen die Ernährungsplanung und deren Umsetzung im Krisenfall im Vordergrund. Die Sicherung der Fruchtfolgeflächen dient weder der heutigen Erzeugung von Agrarprodukten noch der Erhöhung des Selbstversorgungsgrades in normalen Zeiten, sondern dazu, notfalls über genügend Boden zu verfügen, um die Ernährung in Krisenzeiten sicherstellen zu können. Fruchtfolgeflächen stellen sozusagen einen "Notvorrat an Boden" dar (Sachplan Fruchtfolgeflächen [FFF] vom Februar 1992, S. 8 f.; vgl. auch Art. 26 Abs. 3 RPV). Vor diesem Hintergrund kann von einem Verlust von Fruchtfolgefläche nur die Rede sein, wenn geeignetes Kulturland in Krisenzeiten nicht mehr zur Erzeugung von Agrarprodukten herangezogen werden kann. Dies ist im Gewässerraum dann der Fall, wenn der Boden für Bauten oder Renaturierungen auf Dauer anderweitig beansprucht wird. Die blosse planerische Zuweisung zum Gewässerraum hat keinen Einfluss auf die Eignung des Landes, die Ernährung in Krisenzeiten sicherzustellen. Die teleologische Auslegung spricht somit klar für die vom Beschwerdegegner vertretene Auffassung.
4.6.5
Die Auslegung der Formulierung "Verlust an Fruchtfolgeflächen" in Art. 36a Abs. 3 Satz 2 GSchG ergibt nach dem Gesagten, dass die irreversible effektive Einbusse an ackerfähigem Kulturland gemeint ist.
4.7
Wie das vorstehende Auslegungsergebnis aufgezeigt hat, präzisiert Art. 41c
bis
GSchV den Sinn und Zweck des Gesetzes und widerspricht diesem nicht. Die fragliche Norm führt Art. 36a GSchG in zulässiger Weise näher aus. Die Auffassung der Beschwerdeführer, das Gewässerschutzgesetz schreibe eine generelle Kompensationspflicht für sämtliche dem Gewässerraum zugewiesenen Fruchtfolgeflächen vor, trifft nicht zu. Demnach ist es nicht zu beanstanden, wenn der angefochtene Plan keine Kompensationsflächen für die von seinem Perimeter erfassten Fruchtfolgeflächen bezeichnet hat. Die entsprechende Rüge ist unbegründet.
5.
Ein weiterer Streitpunkt bildet die Frage der Ausscheidung des Gewässerraums bei kleinen Bächen und bei diffusem Bachverlauf.
5.1
Im angefochtenen Entscheid führt der Regierungsrat aus, der Gewässerraum sei grundsätzlich für sämtliche Fliessgewässer auszuscheiden, wobei das Gesetz keine genauen Vorgaben mache in Bezug auf die Gewässergrösse und die Wasserführung. Bei sehr kleinen Fliessgewässern könne auf die Ausscheidung verzichtet werden. Als bundesrechtlicher Minimalstandard seien zumindest alle Gewässer zu erfassen, die auf der Landeskarte 1:25'000 (LK25) abgebildet würden. Der Kanton habe sich in Ausübung seines Ermessens für das von ihm geführte Gewässerinventar als Planungsgrundlage entschieden. Für sämtliche öffentlichen Fliessgewässer, die ganzjährig, temporär, periodisch oder auch nur gelegentlich Wasser führten und deshalb im Inventar erfasst seien, werde ein Gewässerraum ausgeschieden. Da das Gewässerinventar detaillierter ausfalle als die Landeskarte, würden mehr Fliessgewässer und Weiher umfasst. Dies bewirke im Vergleich eine geringe zusätzliche Nutzungseinschränkung und etwas Mehraufwand für die Landwirtschaft. Demgegenüber habe die Gewässerraumausscheidung bei sehr kleinen Gewässern bedeutende positive Auswirkungen auf Natur und Umwelt. Diese kleinen Fliessgewässer verbesserten als wertvoller Teil des gesamten Gewässersystems die Entwässerung und die Wasserqualität. Sie wiesen in ihrer Gesamtheit auch eine grosse Bedeutung als Lebensraum und Vernetzungskorridor auf, weshalb diese gewässerschutzrechtlichen Interessen die landwirtschaftlichen Nutzungseinschränkungen überwögen.
5.2
Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, der Kanton habe trotz des ihm vom Gesetz eingeräumten Spielraums im Hinblick auf einen Verzicht auf die Gewässerraumausscheidung bei sehr kleinen Gewässern und bei Bächen mit diffusem Bachverlauf den Gewässerraum pauschal für alle Gewässer festgelegt. Mit dem Gewässerinventar stütze sich die Planungsbehörde sodann auf eine nicht grundeigentümerverbindliche und ungeeignete Grundlage, die einen zu hohen Detaillierungsgrad aufweise und zudem ohne Einbezug der Grundeigentümer erstellt worden sei. Dadurch würden mehr Gewässer erfasst, als wenn die vom Bund empfohlene Landeskarte zur Grundlage genommen würde. Die Vorinstanz habe verkannt, dass bei sehr kleinen Gewässern die gewässerschutzrechtlichen Interessen nicht immer überwögen. So werde bei der in diesem Sinne unvollständigen und damit rechtswidrigen Interessenabwägung nicht für jedes einzelne Gewässer aufgezeigt, weshalb im konkreten Fall die ökologischen Aspekte stärker gewichtet worden seien. Beispielhaft führen die Beschwerdeführer einzelne Bäche und Bachabschnitte auf, die nicht in der LK25 verzeichnet sind. Die Ausscheidung von Gewässerraum bei kleinen Bächen habe Konsequenzen für die landwirtschaftliche Nutzung der betroffenen Flächen. Die Bewirtschaftungsmöglichkeiten würden eingeschränkt, was bei der Interessenabwägung zu wenig berücksichtigt worden sei. Der Beschwerdeführer B.____ weist in seiner Eingabe vom 25. Januar 2018 zusätzlich darauf hin, dass die Kantone Schwyz und Aargau die Gewässerschutzgesetzgebung in der von den eidgenössischen Räten geforderten pragmatischen Art umgesetzt und auf die Festlegung von Gewässerräumen bei sehr kleinen Gewässern verzichtet hätten.
5.3
Die Ausführungen der Beschwerdeführer bezüglich diffuser Bachverläufe gehen ins Leere, da ihrem Anliegen bereits entsprochen worden ist. Im Rahmen der Ausarbeitung des Kantonalen Nutzungsplans Gewässerraum wurde festgehalten, dass es Bäche gibt, die versickern und deshalb an der Oberfläche nicht mehr sichtbar sind, so dass kein genauer Verlauf festgestellt werden kann. In Fällen diffus verlaufender Bäche wurde gerade auf die Ausscheidung eines Gewässerraums verzichtet, was auch dem Planungsbericht entnommen werden kann.
5.4.1
Die Kantone haben aufgrund ihrer Gewässerhoheit einen gewissen Spielraum, Rinnsale geringer Bedeutung von der Gewässerraumfestlegung auszunehmen. Wenn das Gewässer sehr klein ist, kann gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. d GSchV auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet werden, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Die Beschwerdeführer verlangen einen gänzlichen Verzicht auf die Festlegung bei sehr kleinen Gewässern. Sie übersehen dabei, dass es sich bei Art. 41a Abs. 5 lit. d GSchV um eine Kann-Bestimmung handelt. Eine Verpflichtung, auf die Ausscheidung des Gewässerraums bei sehr kleinen Gewässern zu verzichten, besteht offensichtlich nicht. Vielmehr wird den Kantonen hier ein entsprechendes Ermessen zugestanden. Sie haben zu entscheiden, ob der Gewässerraum bei einem sehr kleinen Gewässer ausgeschieden wird. Dabei gilt es zu beachten, dass die Bestimmungen zum Gewässerraum insbesondere der Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, dem Schutz vor Hochwasser und der Gewässernutzung und damit von Vornherein wichtigen öffentlichen Zwecken dienen (vgl. BGE 139 II 470 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_505/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.1.3). Der Verzicht auf die Ausscheidung bei sehr kleinen Gewässern ist zu begründen und es muss aufgezeigt werden, weshalb keine entgegenstehenden überwiegenden Interessen vorliegen. Es braucht somit kein überwiegendes Interesse an der Ausscheidung für sehr kleine Gewässer, vielmehr verhält es sich gerade umgekehrt: Wird auf eine Ausscheidung verzichtet, müssen entsprechende gewichtige Interessen nachgewiesen werden. Ein genereller Verzicht auf die Festlegung des Gewässerraums ist mit dem Bundesrecht nicht vereinbar (
Christoph Fritzsche
, in: Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zürich 2016, Art. 36a GSchG Rz. 61;
Jeannette Kehrli
, Spielräume der Kantone in der Gesetzgebung und der Rechtsanwendung, URP 2016, S. 744 f.; Urteil des VGer AG vom 27. September 2012, in: URP 2013, S. 145, E. II.6.6). Wie der Beschwerdegegner gestützt auf wissenschaftliche Erhebungen plastisch aufzeigt, sind Kleingewässer in landwirtschaftlich geprägten Einzugsgebieten oftmals stark mit Pflanzenschutzmitteln und anderen Spurenstoffen belastet, weshalb aus gewässerschutzrechtlicher Sicht planerische Schutzmassnahmen durchaus angezeigt sind (vgl. zum Ganzen auch BAFU, Zustand der Schweizer Fliessgewässer, Bern 2016). Von reinen Behauptungen ohne wissenschaftlich fundierte Basis kann diesbezüglich entgegen dem Dafürhalten einiger Beschwerdeführer nicht die Rede sein. Die Beschwerdeführer vermögen mit ihren Vorbringen bei keinem betroffenen Gewässer konkret aufzuzeigen, weshalb gewichtige Interessen einen Verzicht auf die Gewässerraumfestsetzung geradezu aufdrängen sollten, so dass die Ermessensausübung der Planfestsetzungsbehörde als missbräuchlich anzusehen wäre.
5.4.2
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 41a Abs. 5 lit. d GSchV eingeführt wurde, um den Kantonen einen Handlungsspielraum zu geben und um letztlich den Aufwand der Kantone für die Ausscheidung des Gewässerraums zu begrenzen. Dies wäre insbesondere dann von Relevanz, wenn die sehr kleinen Gewässer erst noch kartografisch erfasst werden müssten. Der Kanton Basel-Landschaft verfügt aber mit dem Gewässerinventar über eine Planungsgrundlage, in der alle bekannten Fliessgewässer unabhängig von ihrer Grösse erfasst sind. Der Kanton hat sich entschieden, für alle Gewässer, die im Gewässerinventar aufgeführt sind, einen Gewässerraum auszuscheiden; dies aufgrund der Bedeutung sämtlicher Gewässer für das Gewässersystem als Ganzes. Ausnahmen wurden lediglich für Gewässer im Wald, solchen in Sömmerungsgebieten und bei künstlich angelegten Gewässern gemacht. Dies ist nicht zu beanstanden und zeigt gleichzeitig, dass entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer durchaus eine Interessenabwägung vorgenommen wurde, die zu einer differenzierten Umsetzung des gesetzlichen Auftrags führte. Das von den Beschwerdeführern geforderte Vorgehen, wonach der vom Gesetz zugestandene Handlungsspielraum maximal in ihrem Sinne auszureizen sei und im Ergebnis den landwirtschaftlichen Interessen stets überwiegendes Gewicht beizumessen sei, hielte demgegenüber einer Rechtskontrolle nicht stand. Wenn andere Kantone bei der Gewässerraumausscheidung abweichende Lösungen gewählt haben, ist dieses Resultat bei der aufgezeigten Rechtslage in einem föderalistischen Staat zu erwarten und systemimmanent. Daraus können die Beschwerdeführer nichts zu ihren Gunsten ableiten.
5.4.3
Die Gewässerschutzgesetzgebung definiert nicht, was unter einem sehr kleinen Gewässer zu verstehen ist. Mit der Landeskarte 1:25'000 steht für sämtliche Kantone eine verlässliche Planungsgrundlage zur Verfügung. Das BAFU bezeichnet es als sinnvoll, den Gewässerraum für diejenigen Gewässer auszuscheiden, die auf der Karte verzeichnet sind. Dabei handelt es sich aber bloss um eine Empfehlung an die Kantone mit der negativen Abgrenzung, dass es sich zumindest bei in der LK25 eingezeichneten Gewässern nicht um sehr kleine Gewässer handelt. Wie das Bundesamt weiter ausführt, können die Kantone die Ausscheidung auch auf der Grundlage von detaillierteren kantonalen Kartengrundlagen vornehmen (BAFU, Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2017, a.a.O., S. 4; BAFU, Erläuternder Bericht zur Initiative "Schutz und Nutzung der Gewässer" [07.492] - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung vom 20. April 2011, S. 11). Auf welcher Grundlage der Kanton hierbei das Gewässernetz festlegt, ist nicht von Relevanz. Es spielt somit keine Rolle, ob der Kanton als Grundlage für die Ausscheidung des Gewässerraums auf das kantonale Gewässerinventar oder allenfalls auf Landeskarten abstellt. Solange und soweit die herangezogene Grundlage als sachlich vertretbar erscheint, ist daran nichts auszusetzen. Werden Gewässer vom Kanton bereits systematisch erfasst und katalogisiert, so liegt es auf der Hand, an diese Vorarbeiten anzuknüpfen und damit auch eine Koordination mit der kantonalen wasserbaulichen Gesetzgebung sicherzustellen sowie die Harmonisierung des Gewässerraums mit der Anwendung anderer Schutz- und Nutzungsbestimmungen zu optimieren (vgl. zum Gewässerinventar § 9 des kantonalen Gesetzes über den Wasserbau und die Nutzung der Gewässer vom 1. April 2004 sowie § 6 der kantonalen Wasserbauverordnung vom 14. April 2015). Wie der Beschwerdegegner zudem überzeugend darlegt, weist die LK25 für das Gebiet des Kantons Basel-Landschaft Inkonsistenzen auf, indem einerseits einzelne sehr kleine Fliessgewässer erfasst werden, andererseits grössere Fliessgewässer, deren Berücksichtigung in der Landeskarte zu erwarten wäre, dagegen keine Aufnahme fanden. Die Zugrundelegung des kantonalen Inventars vermag somit auch allfälligen Ungleichbehandlungen vorzubeugen. Unerfindlich bleibt, weshalb der "zu genaue Detaillierungsgrad" des Inventars dieses als für die Gewässerraumausscheidung ungeeignet erscheinen lassen sollte. Die höhere Lagegenauigkeit macht das kantonale Gewässerkataster im Gegenteil gerade zur zweckmässigeren Basis als die Landeskarte (vgl.
Fritzsche
, Kommentar GSchG, a.a.O., Art. 36a GSchG Rz. 68). Unerheblich ist weiter, dass das Inventar nicht in einem Mitwirkungsverfahren erstellt wurde. Die Anhörung der betroffenen Kreise ist nach Art. 36a Abs. 1 GSchG für die Planung vorgeschrieben, nicht aber für die Erhebung der Planungsgrundlagen. Die von den Beschwerdeführern bevorzugte Landeskarte wird im Übrigen auch nicht in einem Mitwirkungsverfahren erarbeitet. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass das Gewässerinventar im Gegensatz zur LK25 unter Mitwirkung der basellandschaftlichen Gemeinden erstellt worden ist.
5.5
Eine in diesem Zusammenhang von den Beschwerdeführern behauptete unvollständige Interessenabwägung ist nicht zu erkennen. Im erläuternden Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung wird ausdrücklich festgehalten, dass die eine Ausscheidung des Gewässerraums erfordernden Interessen insbesondere diejenigen des Natur- und Landschaftsschutzes sind (BAFU, Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2011, a.a.O., S. 12). Im angefochtenen Beschluss legt der Regierungsrat folgerichtig dar, dass die Reduktion der Nähr- und Schadstoffeinträge sowie der Schutz der sehr kleinen Gewässer als Lebensraum und als Vernetzungskorridore von Lebensräumen gewichtige Interessen darstellen. Diese substantiellen Interessen werden dann den vergleichsweise geringen Beeinträchtigungen für die landwirtschaftliche Nutzung gegenübergestellt. Der Regierungsrat (und vor ihm die BUD) haben somit entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer die verschiedenen relevanten Interessen an einer Gewässerraumausscheidung auch bei kleinen Gewässern durchaus ermittelt und diese Interessen gegeneinander abgewogen. Dabei ist die Planungsbehörde zum Schluss gekommen, dass die Bedeutung des Gewässerraums auch für kleine Gewässer die Nutzungseinschränkung der Landwirtschaft in diesem Raum überwiegt. Diese Schlussfolgerung ist nachvollziehbar und überzeugt, zumal sehr kleine Gewässer anerkanntermassen wichtig sind für die Biodiversität, die Vernetzung von Lebensräumen und den Hochwasserschutz (vgl. BAFU, Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2017, a.a.O., S. 4). Der Erhalt und die Förderung gesunder Gewässerökosysteme stellt für die Gesellschaft und für deren Lebensgrundlagen per se einen grundlegenden Wert dar (vgl.
Hans Maurer
, Gewässerraum im Nichtbaugebiet, URP 2016, S. 721). Demgegenüber stellen die Beschwerdeführer die landwirtschaftlichen Nutzungseinschränkungen übertrieben dar. Wie sie selber festhalten, bestehen auch bei einem Verzicht auf die Ausscheidung des Gewässerraums Einschränkungen für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und Düngern in der Nähe von Bächen. Da aufgrund der Direktzahlungsverordnung entlang von Gewässern ohnehin auf einem Streifen von 6 m keine Pflanzenschutzmittel und gemäss der Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung auf einem Streifen von 3 m kein Dünger eingesetzt werden darf, diese Flächen mithin schon bisher extensiv bewirtschaftet werden mussten, sind die durch das neue Gewässerschutzrecht zusätzlich eingeführten Nutzungseinschränkungen für die schweizerische Landwirtschaft marginal (
Hans W. Stutz
, Uferstreifen und Gewässerraum, URP 2012, S. 101). Wie
Maurer
zudem rechnerisch nachweist, erleiden Landwirte bei der Beanspruchung von Nutzfläche durch den Gewässerraum - selbst wenn es sich dabei um Fruchtfolgeflächen handelt - bei einer intelligent geplanten Bewirtschaftung keine nennenswerten finanziellen Einbussen, die ein erhebliches privates Interesse gegen einen erweiterten Gewässerraum begründen könnten (
Maurer
, a.a.O., S. 730 f.).
5.6
Schliesslich stehen auch die von den Beschwerdeführern angerufenen Grundrechte der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit der Ausscheidung nicht entgegen. Mit der Festlegung des Gewässerraums wird zwar in die Rechtsstellung der betroffenen Grundeigentümer resp. Bewirtschafter eingegriffen. Art. 36a GSchG, welcher sich seinerseits auf Art. 76 BV stützt, ist hingegen nicht nur Auftrag des Bundesgesetzgebers an die Kantone, sondern stellt auch die für Eingriffe in Grundrechte erforderliche gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) dar und bringt gleichzeitig das gewichtige öffentliche Interesse zum Ausdruck. Wird dem planungsrechtlichen Gebot der umfassenden Interessenabwägung wie im vorliegenden Fall korrekt nachgelebt, ist die durch den Gesetzesvollzug bewirkte öffentlich-rechtliche Grundrechtsbeschränkung auch verhältnismässig (
Christoph Fritzsche
, Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung infolge der Festsetzung von Gewässerräumen, URP 2014, S. 222 ff.;
Stutz
, a.a.O., S. 109).
6.
Weiter ist strittig, wie bei eingedolten Gewässern zu verfahren ist.
6.1
Der Regierungsrat erwägt, im Los 1 würden 185 Hektar Gewässerraum für eingedolte Gewässer ausgeschieden. Im Hinblick auf den Gesetzesauftrag, wonach die Kantone für die Revitalisierung von Gewässern zu sorgen hätten, stelle die Ausscheidung des Gewässerraums bei eingedolten Bächen einen Schritt zur Sicherung der dafür notwendigen Fläche dar. Die gewässerschutzrechtlichen Interessen an einem Schutz vor Bebauung mit unzulässigen Anlagen (wie etwa landwirtschaftlichen Güterwegen) überwögen im Hinblick auf die Rückführung der Gewässer in den natürlichen Zustand die nur marginalen Einschränkungen für die Landwirtschaft.
6.2
Die Beschwerdeführer beantragen einen Verzicht auf die Ausscheidung des Gewässerraums bei eingedolten Gewässern. Auch in dieser Hinsicht weisen sie auf den gesetzlichen Handlungsspielraum der Planungsbehörde hin. Die Interessenabwägung des Regierungsrats sei unvollständig und willkürlich. Dieser habe es versäumt, die für die Revitalisierung geeigneten Bachabschnitte zu bezeichnen. Nur dort könne sich eine Gewässerraumausscheidung überhaupt rechtfertigen. Die Landwirte hätten nämlich ein grosses Interesse daran, dass Bäche eingedolt blieben, wenn sie mitten durch die Bewirtschaftungsparzelle flössen. Es könne weiter keine Rede davon sein, dass eine Überbauung des Gewässerraums drohe. Gesuche für Bauten und Anlagen in der Nähe von Gewässern würden heute schon von den Fachbehörden auf die Übereinstimmung mit der Gewässerschutzgesetzgebung geprüft, so dass keine Notwendigkeit bestehe, zusätzliche planerische Schutzmassnahmen vorzusehen. Der Beschwerdegegner habe überdies in seinem Entscheid selber eingeräumt, dass zum heutigen Zeitpunkt noch völlig offen sei, ob die eingedolten Gewässer überhaupt jemals ausgedolt würden. Es sei deshalb willkürlich, vorsorglich alle eingedolten Gewässer einzubeziehen. Nur für die im kantonalen Wasserbaukonzept 2015 vorgesehenen Ausdolungen rechtfertige sich allenfalls eine planerische Freihaltung. Aus der Ausscheidung resultierten Bauverbote und Nutzungsbeschränkungen für die Landwirte, weshalb ein übermässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie vorliege und auf die Festlegung des Gewässerraums zu verzichten sei.
6.3
Wie bei sehr kleinen Gewässern kann der Planungsträger auch bei eingedolten Gewässern auf die Festlegung des Gewässerraums verzichten, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV). Der Kanton hat - gleich wie bei den soeben abgehandelten sehr kleinen Gewässern - darüber zu entscheiden, wo für eingedolte Bäche ein Gewässerraum ausgeschieden wird. Er ist zum Verzicht auf die Ausscheidung von Gewässerraum aber keineswegs verpflichtet, zumal auch im Bereich eingedolter Gewässer gewichtige öffentliche Interessen für die Ausscheidung von Gewässerräumen sprechen (vgl. Urteil des VGer ZH vom 26. Juni 2012, in: URP 2013, S. 344, E. 4.5). Der von den Beschwerdeführern geforderte generelle Verzicht wäre a priori unzulässig (vgl. oben E. 5.4.1). Entscheidet sich die Planungsbehörde bei einem bestimmten Gebiet gegen eine Ausscheidung, muss sie klar begründen, weshalb keine überwiegenden Interessen dagegen stehen. Nimmt sie die Ausscheidung vor, hat sie im Rahmen der nutzungsplanerischen Festlegung des Gewässerraums eine Interessenabwägung zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen durchzuführen. Genau dies hat der Kanton getan, indem er die dafür und dagegen sprechenden Interessen gegeneinander abgewogen hat. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, in Bezug auf welche Gebiete und aus welchen spezifischen lokalen Gründen zwingend auf die Ausscheidung zu verzichten gewesen wäre. Inwiefern der Kanton sein Ermessen inkorrekt ausgeübt haben soll, ist nicht ersichtlich. Dies insbesondere auch deshalb, weil das kantonale Gewässerkataster auch eingedolte Gewässer erfasst und damit ein gewichtiges Argument für einen allfälligen weitgehenden Verzicht auf die Ausscheidung entfällt. Die umweltrechtlichen und sicherheitspolizeilichen Ziele der Gewässerraumausscheidung können nur erreicht werden, wenn die Ausscheidung von Gewässerräumen grundsätzlich bei allen Fliessgewässern und damit auch bei den eingedolten Gewässern vorgenommen wird. Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid nachvollziehbar und überzeugend ausgeführt, dass er ein übergeordnetes Interesse in der Festlegung des Gewässerraums bei eingedolten Gewässern erkennt und er aus diesem Grund die angefochtene Planung schützt.
6.4
Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen geltend, dass Landwirte ein grosses Interesse daran hätten, dass eingedolte Gewässer auch eingedolt bleiben würden. Mit der Ausscheidung des Gewässerraums über eingedolten Bächen wird aber lediglich der Raum für eine allfällige Ausdolung der Fliessgewässer gesichert. Diese Raumsicherung stellt denn auch das vom Kanton zu Recht erkannte überwiegende Interesse dar. Gemäss Art. 38a GSchG haben die Kantone für die Revitalisierung von Gewässern zu sorgen. Sie sind zur Planung von Revitalisierungen verpflichtet, was in Art. 41d GSchV konkretisiert wird. Revitalisierung ist die Wiederherstellung der natürlichen Funktionen eines verbauten, korrigierten, überdeckten oder eingedolten oberirdischen Gewässers mit baulichen Massnahmen (Art. 4 lit. m GSchG). Zu revitalisieren sind auch überdeckte oder eingedolte Fliessgewässer (
Fritzsche
, Kommentar GSchG, a.a.O., Art. 38a GSchG Rz. 10). Massnahmen zur Revitalisierung sind insbesondere die Wiederherstellung des natürlichen Verlaufs und die naturnahe Gestaltung von Gewässern und Gewässerräumen. Derartige Revitalisierungen stellen eine ökologische und landschaftliche Aufwertung der Gewässer und derer Gewässerräume dar. Damit sollen die Gewässer langfristig Ökosystemfunktionen (sauberes Wasser, Anreicherung Grundwasser, Lebensraum für Flora und Fauna, Erholungsraum, etc.) erfüllen können. Zudem soll sichergestellt werden, dass Gewässer naturnahe, prägende Elemente der Landschaft bilden (BAFU, Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2011, a.a.O., S. 5 f.). Die planerische Sicherung des künftigen Raumbedarfs für Revitalisierungen ist ein tragendes Element des wirksamen Vollzugs der gewässerschutzrechtlichen Revitalisierungspflicht. Der Raum über den eingedolten Gewässern soll insbesondere nicht durch irgendwelche Anlagen (z.B. befestigte Landwirtschaftsflächen) verbaut und damit das gesetzliche Ausdolungsgebot unterlaufen werden können. Insoweit handelt es sich bei der Gewässerraumfestlegung um eine vorbereitende Arbeit für inskünftige wasserbauliche Massnahmen. Freilich ist der Gewässerraum nicht nur dort festzulegen, wo mit Bezug auf Revitalisierung oder Hochwasserschutz Defizite bestehen. Auch bei oberirdischen Gewässern, bei denen kein aktueller Handlungsbedarf besteht, ist der Gewässerraum auszuscheiden (
Stutz
, a.a.O., S. 118). Es ist jedoch an dieser Stelle noch einmal darauf hinzuweisen, dass die Festlegung des Gewässerraums mit der Revitalisierung in keinem direkten Zusammenhang steht. Die längerfristige Revitalisierungspflicht besteht nach der gesetzgeberischen Intention unabhängig davon, ob ein Gewässerraum ausgeschieden wird (vgl. Bericht der UREK-S vom 12. August 2008, a.a.O., S. 8059). Die Argumentation der Beschwerdeführer basiert deshalb - wie dies die Vorinstanz in der Vernehmlassung zutreffend anführt - auf einer falschen Prämisse. Die Gewässerraumausscheidung ist voraussetzungslos durchzuführen und nicht nur im Hinblick auf konkrete Revitalisierungsprojekte. Umgekehrt löst sie auch keine Ausdolungsprojekte aus, weshalb eigentliche Ausdolungen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Entgegen der in den Beschwerden vertretenen Auffassung wird mit der Ausscheidung auch nicht der neue Verlauf des Gewässers präjudiziert. Die Beschwerdeführer vermischen deshalb in unzulässiger Weise verschiedene Sachbereiche und Verfahren, wenn sie sich auf den Standpunkt stellen, der Gewässerraum sei nach Massgabe des kantonalen Wasserbaukonzepts auszuscheiden.
6.5
Anders als die Beschwerdeführer glauben zu machen versuchen, wird mit der Ausscheidung des Gewässerraums über eingedolten Bächen die landwirtschaftliche Nutzung in keiner Art und Weise eingeschränkt. Ihre diesbezüglichen Vorbringen und Behauptungen sind unzutreffend. Art. 41c Abs. 6 lit. b GSchV hält ausdrücklich fest, dass beim Gewässerraum von eingedolten Gewässern die landwirtschaftlichen Nutzungseinschränkungen (nach Art. 41c Abs. 3 und 4 GSchV) gerade nicht gelten. Im Gewässerraum über eingedolten Bächen darf also Ackerbau (inkl. Dünger- und Pflanzenschutzmitteleinsatz) betrieben werden. Die - gegenüber kantonalgesetzlich vorbestehenden Bauabstandvorschriften leicht vergrösserten - gewässerschutzrechtlichen Abstandvorschriften zu eingedolten Gewässern dürften im landwirtschaftlich genutzten Land nicht zu (zusätzlichen) Problemen für landwirtschaftliche Bauvorhaben führen. Insofern ist auch der behauptete übermässige Eingriff in die Eigentumsgarantie nicht gegeben, zumal sich ein solcher wie bereits oben ausgeführt mit Art. 36a GSchG auf eine genügende gesetzliche Grundlage zu stützen vermag.
7.
Schliesslich stellen die Beschwerdeführer den Antrag, bei Bewirtschaftungswegen entlang von Gewässern sei generell auf die Festlegung von Gewässerraum auf der bachabgewandten Seite zu verzichten. Sie begründen dies damit, dass ansonsten der Gewässerraum in die Äcker hineinreiche und ein Streifen verbleibe, der nur extensiv bewirtschaftet werden dürfe. Durch diesen Randstreifen werde eine rationelle und sinnvolle Bewirtschaftung des Bodens praktisch verunmöglicht. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend ausführt, darf auf die Festlegung des Gewässerraums nur unter im vorliegenden Kontext nicht gegebenen Voraussetzungen verzichtet werden. Die minimale Gewässerraumbreite wird dabei in Art. 41a GSchV klar vorgeschrieben. Die Mindestbreite des Gewässerraums darf nicht unterschritten werden. Eine Reduktion ist nach Art. 41a Abs. 4 GSchV nur bei dicht überbauten oder speziellen topografischen Verhältnissen möglich. Es ist den Kantonen verwehrt, weitere Reduktionstatbestände einzuführen (Urteil des BGer 1C_444/2015 vom 14. März 2016 E. 3.6.5;
Kehrli
, Spielräume, a.a.O., S. 747 f.; BAFU, Erläuternder Bericht Änderung GSchV 2011, a.a.O., S. 11). Dem Anliegen der Beschwerdeführer trägt allerdings Art. 41c Abs. 4
bis
GSchV Rechnung: Reicht der Gewässerraum bei Strassen und Wegen mit einer Tragschicht entlang von Gewässern landseitig nur wenige Meter über die Verkehrsanlage hinaus, so kann die Behörde für den landseitigen Teil des Gewässerraums Ausnahmen von den Bewirtschaftungseinschränkungen bewilligen, wenn keine Dünger oder Pflanzenschutzmittel ins Gewässer gelangen können. Wie sich aus der Bestimmung ergibt, können im Einzelfall bei Randstreifen unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen von den Nutzungseinschränkungen bewilligt werden. Eine solche Bewilligung kann aber nicht bereits im Rahmen der Planung quasi generell-abstrakt erteilt werden. Vielmehr ist die erforderliche Ausnahmebewilligung in einem der Planung nachfolgenden individuellen Verfahren nach Prüfung der Voraussetzungen im konkreten Einzelfall gegebenenfalls zu erteilen.
8.
Zuletzt herrscht Uneinigkeit über die Bewirtschaftung der vom Gewässerraum überlagerten Fruchtfolgeflächen. Die Beschwerdeführer begehren, dass dort die Pflicht zur extensiven Bewirtschaftung auf die bisher gültig ausgeschiedenen Pufferzonen (Uferschutzzonen) zu beschränken sei. Sie verweisen auf die erhebliche Mehrarbeit, wenn Parzellen durch den Gewässerraum zerschnitten werden. Allerdings übersehen sie, dass das Bundesrecht für die landwirtschaftliche Nutzung im Gewässerraum Minimalvorgaben enthält. Dazu gehört die vorgeschriebene extensive Nutzung (Art. 36a Abs. 3 GSchG und Art. 41c Abs. 3 und 4 GSchV). Der Kanton ist an diese zwingenden Vorgaben des Bundesrechts gebunden, denn die Absichten des Gesetzgebers (extensive Gestaltung und Bewirtschaftung des Gewässerraums) sollen nicht durch abweichende kantonale Bestimmungen unterlaufen werden können (KGE VV vom 19. September 2016 [
810 15 257
] E. II.2.3.2;
Fritzsche
, Kommentar GSchG, a.a.O., Art. 36a GSchG Rz. 109). Soweit die Beschwerdeführer ihr Ziel mittels Verschmälerung des Gewässerraums zu erreichen versuchen, so ist dessen Mindestbreite ebenfalls durch Art. 41a GSchV bundesrechtlich vorgegeben (vgl. soeben E. 7). Im Rahmen der vorliegenden Planung hat der Kanton bei der (für die gesetzliche Mindestbreite des Gewässerraums massgeblichen) Bestimmung der natürlichen Gerinnesohlebreite in Gebieten mit Fruchtfolgeflächen und fehlender Breitenvariabilität zugunsten der Landwirte einen Multiplikationsfaktor von 1.5 anstelle des vom Bund empfohlenen Faktors von 2 zur Anwendung gebracht (vgl. BAFU, Bundesamt für Landwirtschaft [BLW] und Bundesamt für Raumentwicklung [ARE], Gewässerraum und Landwirtschaft, Merkblatt vom 20. Mai 2014, S. 3; Bundesamt für Wasser und Geologie [heute: BAFU], Wegleitung zum Hochwasserschutz an Fliessgewässern, Bern 2001, S. 19). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die planende Behörde den Landwirtschaftsinteressen im vorliegenden Zusammenhang ohne Verletzung der gegenläufigen Interessen noch weiter hätte entgegenkommen können.
9.
Zusammenfassend erweisen sich sämtliche Rügen der Beschwerdeführer als unbegründet. Die Beschwerden sind dementsprechend abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann.
10.
Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Vorliegend sind die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 4'000.-- im Umfang von Fr. 2'000.-- dem Bauernverband beider Basel und im Umfang von je Fr. 400.-- den privaten Beschwerdeführern aufzuerlegen. Diese Beträge sind mit den geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe von jeweils Fr. 2'200.-- zu verrechnen, so dass dem Bauernverband beider Basel Fr. 200.-- und den beschwerdeführenden Privatpersonen je Fr. 1'800.-- zurückzuerstatten sind. Entsprechend dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens sind die Parteikosten in Anwendung von § 21 VPO wettzuschlagen.
Demgemäss wird
erkannt
:
://:
1.
Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer 1 im Umfang von Fr. 2'000.-- und den Beschwerdeführern 2 bis 6 im Umfang von jeweils Fr. 400.-- auferlegt und mit den Kostenvorschüssen von je Fr. 2'200.-- verrechnet.
Der zu viel geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 200.-- (Beschwerdeführer 1) resp. Fr. 1'800.-- (Beschwerdeführer 2 bis 6) wird den Beschwerdeführern zurückerstattet.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Präsidentin
Gerichtsschreiber
Gegen diesen Entscheid wurde am 10. Januar 2019 Beschwerde beim Bundesgericht (Verfahrensnummer 1C_15/2019) erhoben.