bl_gerichte · 2004/26 · 2004-09-15 · de

Unzulässige Rückwirkung

Basel-Land Kantonsgericht 15.09.2004 2004/26
Bâle-Campagne Kantonsgericht 15.09.2004 2004/26
Basilea Campagna Kantonsgericht 15.09.2004 2004/26

Unzulässige Rückwirkung

Rechtsprechung des Kantonsgerichts
Bei der Behandlung einer Autonomiebeschwerde ist als Erstes zu prüfen, ob die Gemeinde im Sachbereich, welcher Gegenstand der Beschwerde bildet, autonom ist. Die Gemeinden sind zum Erlass von Reglementen im Bereich der Erhebung von Vorteilsbeiträgen für den Anschluss an die Wasserversorgung und an die Anlagen der Abwasserbeseitigung autonom (§ 3 des Gesetzes über die Wasserversorgung der basellandschaftlichen Gemeinden vom 3. April 1967, § 11 bis § 13 der Verordnung über die Wasserversorgung sowie die Nutzung und den Schutz des Grundwassers vom 13. Januar 1998, §13 des Gesetzes über den Gewässerschutz vom 18. April 1994; E. II.1.a und E. II.1.b)
Die Gemeinde hat durch die reglementarischen Änderungen neu auch die freistehenden Landreserven bei bebauten Parzellen der Beitragspflicht unterstellt. Damit ist eine Erweiterung der Beitragspflicht statuiert worden. Die Frage, ob bereits diese Erweiterung eine Verletzung von kantonalem Recht oder Bundesrecht darstellt, wird offen gelassen (E. II.2).
Die Beitragspflicht nach alten Reglementen war eine öffentlichrechtliche Gegenleistung für die Anschlussmöglichkeit und die Gewährung des Anschlusses an die Leitung eines öffentlichen Werkes, die im Zeitpunkt des Anschlusses zu erbringen war. Zwar besteht der Vorteil des gewährten Anschlusses und der gewährten Anschlussmöglichkeit auch noch im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Reglemente. Gegenstand der einmaligen Beitragspflicht war jedoch die Anschlussmöglichkeit für das Grundstück und der gewährte Anschluss als solcher, welche zusammen die zu entgeltende Gegenleistung der einmaligen Beitragspflicht bildeten und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellen. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung der Beitragspflicht für den effektiven Anschluss aber eben auch für die Anschlussmöglichkeit bestimmen sich daher grundsätzlich nach dem Zeitpunkt, in dem der Anschluss vollzogen wurde. Folglich beurteilt sich die strittige Verfügung nach den Grundsätzen über das Rückwirkungsverbot. Es liegt vorliegendenfalls eine unzulässige echte Rückwirkung vor (Art. 5 BV, § 11 KV; E. 3.a und 3.e).
Die Erhebung ergänzender Anschlussgebühren kann lediglich vorgesehen werden für die zwei Fälle, dass eine angeschlossene Liegenschaft nachträglich um- oder ausgebaut oder dass eine öffentliche Anlage neu erstellt oder in einer allen Liegenschaften zugute kommenden Weise erneuert oder ausgebaut wird. Denn jeder dieser zwei Fälle (Um-/Ausbau bereits angeschlossener Liegenschaft bzw. Neuerstellung, Erneuerung, Ausbau einer öffentlichen Anlage) stellt einen neuen Sachverhalt dar, durch dessen Eintritt ein Mehrwert (wenn auch unter Umständen nur ein hypothetischer) entsteht und eine Beitragspflicht auslösen kann. Die Änderung eines Reglements stellt, im Gegensatz zu den obgenannten zwei Fällen, keinen wertvermehrenden Sachverhalt dar (E. 3.f).
Gegenstand der einmaligen Abgabe ist der gewährte Anschluss als solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt. Ist ein Grundstück nicht überbaut, so wurde auch keine Abgabe für die Gewährung des Anschlusses erhoben, so dass kein abgeschlossener Sachverhalt vorliegt und keine echte Rückwirkung vorliegen kann. Eine unterschiedliche Behandlung von unüberbauten und überbauten Grundstücken verletzt somit das Rechtsgleichheitsgebot nicht (E. 3.d).
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 14. Juni 2000 stellte die Einwohnergemeinde Sissach L. V., Eigentümerin der seit 1932 überbauten Parzelle Nr. X, Grundbuch Sissach, für eine Beitragsfläche von 514 m
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(Totalfläche von 1'734 m
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minus Bebauungs-Fläche von 1'220 m
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) einen Erschliessungsbeitrag Wasser in der Höhe von Fr. 4'206.60 (inkl. MWST) und einen Erschliessungsbeitrag Abwasser in der Höhe von Fr. 8'288.25 (inkl. MWST) in Rechnung. Sie stützte ihre Verfügung primär auf § 28 Abs. 2 lit. b des am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen Wasserreglements (WaR) vom 23. April 1997 und auf § 17 Abs. 2 lit. b des am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen Abwasserreglements (AbwR) vom 27. Juni 1996, gemäss welchen der Erschliessungsbeitrag als geschuldet gilt für bei Inkrafttreten dieses Reglements erschlossene, überbaute Grundstücke, wobei die 10-fache Gebäudefläche gemäss Kataster beitragsfrei ist. Gegen diese Beitragsverfügung erhob L. V. Beschwerde beim Steuer- und Enteignungsgericht des Kantons Basel-Landschaft, Abteilung Enteignungsgericht (Enteignungsgericht). Sie machte im Wesentlichen geltend, dass ihre Liegenschaft 1932 bebaut und an die Kanalisation angeschlossen worden sei. Im Jahre 1994 sei der Privatanschluss erneuert worden, wofür die Gemeinde im selben Jahr Anschlussbeiträge in Rechnung gestellt habe. Seither seien keinerlei Arbeiten mehr vollzogen worden, die ihr Vorteile verschafft hätten. Das Enteignungsgericht hiess die Beschwerde gut. Gegen den Entscheid des Enteignungsgerichts erhob die Gemeinde Sissach beim Kantonsgericht Verfassungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie.
Erwägungen
I. (…)
II.1.a) Bei der Behandlung einer Autonomiebeschwerde ist als Erstes zu prüfen, ob die Gemeinde im Sachbereich, welcher Gegenstand der Beschwerde bildet, autonom ist. Hier gilt festzuhalten, dass gemäss § 41 Abs. 4 VPO in Verbindung mit der Verletzung der Gemeindeautonomie überdies die mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde zulässigen Rügen (§ 45 VPO) vorgebracht werden können. Somit können mit der Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie auch Rechtsverletzungen und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden.
b) Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Auch unter dem Geltungsbereich der neuen Bundesverfassung bleibt es Sache der Kantone zu bestimmen, ob und in welchem Umfang den Gemeinden Autonomie eingeräumt wird (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz 976). Anzuknüpfen ist folglich am Begriff der Autonomie gemäss bisheriger ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 7, 126 I 133 E. 2 S. 136; 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; 122 I 279 E. 8b S. 290 mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 128 I 7 ff., 124 I 223 E. 2b S. 227 mit Hinweisen). Die den Einwohnergemeinden in einem Sachbereich zustehende kommunale Autonomie darf nur im Rahmen des kantonalen Rechts ausgeübt werden (vgl. VGE vom 23. Oktober 1996 Nr. 110 [95/183])
c) Die Gemeinden sind gemäss § 45 Abs. 1 KV im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu organisieren, ihre Behördenmitglieder sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu wählen oder anzustellen, ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbstständig zu verwalten. Gemäss § 3 des Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden vom 28. Mai 1970 unterstehen die Gemeinden der Aufsicht des Kantons (Abs. 1). In Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden beschränkt sich die Aufsicht des Kantons auf die Rechtskontrolle mit dem Zweck, Rechtsverletzungen, Rechtsverzögerungen und Willkürentscheide der Gemeindeorgane zu verhüten (Abs. 2). Dem eigenen Wirkungskreis gleichgestellt ist derjenige Teil des übertragenen Wirkungskreises, bei dem das kantonale Recht den Gemeinden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (Abs. 3). § 36 RBG statuiert, dass die Gemeinden Erschliessungsreglemente erlassen, in denen insbesondere die Art und die Funktion der Erschliessungsanlagen, die Trägerschaft, die Eigentumsverhältnisse, die Finanzierung und der Unterhalt geregelt werden. Gestützt auf § 3 des Gesetzes über die Wasserversorgung der basellandschaftlichen Gemeinden vom 3. April 1967 und § 11 bis § 13 (v.a. § 13) der Verordnung über die Wasserversorgung sowie die Nutzung und den Schutz des Grundwassers vom 13. Januar 1998 sind die Gemeinden zum Erlass von Reglementen im Bereich der Erhebung von Vorteilsbeiträgen für den Anschluss an die Wasserversorgung autonom. Ebenso sind sie gestützt auf §13 des Gesetzes über den Gewässerschutz vom 18. April 1994 zum Erlass von Reglementen im Bereich der Erhebung von Vorteilsbeiträgen für den Anschluss an die Anlagen der Abwasserbeseitigung autonom (vgl. dazu auch VGE vom 23. Oktober 1996 Nr. 110 [95/183]. § 90 ff. EntG enthält Grundsätze zur Erhebung von Vorteilsbeiträgen. Zu prüfen ist folglich vorliegendenfalls, ob die Gemeinde durch die in ihren Autonomiebereich fallende Beitragsverfügung kantonales Recht oder Bundesrecht verletzt hat.
2.a) Gemäss § 26 WaR werden die Kosten der Gemeinde für Erstellung, Betrieb, Unterhalt und Ersatz der Wasserversorgungsanlagen den Grundeigentümern und Grundeigentümerinnen überbunden und zwar in Form von:
Erschliessungsbeiträgen
für die Möglichkeit des Anschlusses an die Wasserversorgungsanlagen (Flächenbeitrag) (lit. a),
Anschlussbeiträgen
für den Anschluss an die Wasserversorgungsanlagen (lit. b), jährliche Grundgebühren, Wasserbezugsgebühren und Wasserzählermiete (lit. c) und Gebühren für Bewilligungen, Kontrollen und besondere Dienstleistungen (lit. d). Eine analoge Bestimmung sieht § 14 AbwR für die Kosten der Gemeinde für Erstellung, Betrieb, Unterhalt und Ersatz der Abwasseranlagen vor.
§ 28 WaR bzw. § 17 AbwR statuiert, dass der Grundeigentümer der Gemeinde einen
Erschliessungsbeitrag
leisten muss, wenn das Grundstück an die Wasserversorgungsanlagen bzw. Abwasseranlagen der Gemeinde angeschlossen werden kann (jeweils Abs. 1). Der Erschliessungsbeitrag gilt als geschuldet für bei Inkrafttreten dieses Reglements erschlossene, unüberbaute Grundstücke (jeweils Abs. 2 lit. a) und bei Inkrafttreten dieses Reglements erschlossene, überbaute Grundstücke, wobei die 10-fache Gebäudefläche gemäss Kataster beitragsfrei ist (jeweils Abs. 2 lit. b), und alle Grundstücke die neu erschlossen werden (jeweils Abs. 2 lit. c). Der Erschliessungsbeitrag richtet sich nach der Grösse der Grundstücksfläche (§ 28 Abs. 3 WaR) bzw. nach der erschlossenen Grundstücksfläche, welche nach GEP in den neuen Kanal entwässert werden kann (§ 17 Abs. 3 AbwR).
§ 29 Abs. 1 WaR bzw. 20 Abs. 1 AbwR hält fest, dass der Grundeigentümer der Gemeinde einen
Anschlussbeitrag
leisten muss, wenn er das Grundstück an die Wasserversorgung anschliesst. Die Berechnung des Anschlussbeitrages erfolgt aufgrund des Brandversicherungswertes sämtlicher Gebäude einer Parzelle (vgl. § 29 WaR und § 20 AbwR). Anschlussbeiträge werden mit den geleisteten Erschliessungsbeiträgen verrechnet. Übersteigende Beiträge werden in Rechung gestellt (§ 31 Abs. 3 WaR, § 20 Abs. 7 AbwR).
Gemäss Anhang 1 zum WaR beträgt der Erschliessungsbeitrag Fr. 8.-- pro m
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Grundstücksfläche, der Anschlussbeitrag für Neubauten und für Um- und Erweiterungsbauten 2.5% vom Brandversicherungswert bzw. vom Mehrwert des Brandversicherungswertes. Nach Anhang 1 zum AbwR beträgt der Erschliessungsbeitrag Fr. 15.-- pro m
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und der Anschlussbeitrag 2.0% vom Brandversicherungswert.
Die Übergangsbestimmung in § 45 WaR besagt, dass für Grundstücke gemäss § 28 Abs. 2 lit. a und b WaR, die bei Inkrafttreten dieses Reglements bereits an die Wasserversorgungs- bzw. Abwasseranlage der Gemeinde angeschlossen werden könnten oder angeschlossen sind, zwei Jahre nach dessen Inkrafttreten der Erschliessungsbeitrag erhoben wird. § 32 AbwR sieht unter Hinweis auf § 17 AbwR eine analoge Regelung für Grundstücke, die bei Inkrafttreten des AbwR bereits an die Abwasseranlage angeschlossen werden könnten.
b) Rechtsprechung und Lehre bezeichnen die Grundeigentümerbeiträge als Vorzugslasten, d.h. als Abgaben, die als Beiträge an die Kosten einer öffentlichen Erschliessungseinrichtung jenen Personen auferlegt werden, deren Grundstücke durch die Einrichtung im Wert zunehmen, so dass ein gewisser Ausgleich in Form eines Kostenbeitrages als gerechtfertigt erscheint (BGE 102 Ia 47 E. 1; VGE vom 28. Mai 1986 i.S. EWG P. E. 1, in: BLVGE 1986, S. 86 f.; vgl. Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel und Stuttgart 1976, Nr. 111 B I, mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Auflage, Zürich 2002, Rz 2647). Beiträge müssen den Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz entsprechen (Häfelin/Müller, a.a.O., N 2652). Beiträge können bereits dann erhoben werden, wenn der Grundeigentümer die Möglichkeit des Anschlusses besitzt. Es kommt jedoch auch vor, dass die Baukosten des Gemeinwesens erst beim effektiven Anschluss auf den Grundeigentümer überwälzt werden (vgl. dazu Häfelin/Müller, a.a.O., N 2650 und Alexander Ruch, Die Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge in: ZBl 1996 S. 529 ff, S. 536 f.).
c) Die vor Inkrafttreten des neuen WaR und AbwR geltenden Reglemente sahen vor, dass die Pflicht zur Bezahlung der Erschliessungsbeiträge erst mit dem effektiven Anschluss entstand und nicht bereits bei der Anschlussmöglichkeit. Des Weiteren wurde ein Erschliessungsbeitrag bei Neu- oder Umbauten erhoben. Die Erschliessungsbeiträge bemassen sich nach der Höhe des Brandversicherungswertes. Die Erschliessungsbeiträge an die Wasserversorgungsanlagen und die Kanalisation beliefen sich auf gesamthaft 4.5% des Brandversicherungswertes. Mit Inkrafttreten der neuen Reglemente trat ein neues Erhebungssystem in Kraft. Gemäss WaR und AbwR entsteht mit der Anschlussmöglichkeit die Verpflichtung zur Bezahlung von flächenabhängigen Erschliessungsbeiträgen und mit dem effektiven Anschluss die Verpflichtung zur Bezahlung der vom Brandversicherungswert abhängigen Anschlussbeiträge; wobei Anschlussbeiträge mit den geleisteten Erschliessungsbeiträgen verrechnet werden und übersteigende Beträge in Rechnung gestellt werden. Dieser Systemwechsel soll der Tatsache entgegensteuern, dass nach alten Reglementen das Gemeinwesen den Grossteil der mit der Erschliessung verbundenen Investitionskosten für die Anlagen über längere Zeit für sämtliche unüberbaute Grundstücke vorfinanzieren musste.
d) Die reglementarischen Änderungen führen einerseits dazu, dass die nach alten Reglementen bei effektivem Anschluss erhobenen Beiträge nun in zwei gestaffelten Zeitpunkten erhoben werden. Der von der Grundstücksfläche abhängige Erschliessungsbeitrag wird bei Anschlussmöglichkeit und der vom Brandversicherungwert abhängige Anschlussbeitrag bei effektivem Anschluss erhoben. Diesbezüglich geht das Kantonsgericht mit dem Enteignungsgericht und der Gemeinde einig. Das Kantonsgericht schliesst sich jedoch der Meinung des Enteignungsgerichtes insofern nicht an, als dieses in seinem Urteil festhält, dass mit der Einführung der neuen Reglemente die Wasser- und Kanalisationsbeiträge für die Beitragsverpflichteten insgesamt nicht erhöht wurden und somit keine Erweiterung stattgefunden hat. So führt das Enteignungsgericht aus, dass der definitive Vorteilsbeitrag sich auch unter den neuen Reglementen nicht nach der Fläche und der noch potentiell möglichen Überbauung richte, sondern wie unter altem Recht für die abschliessende Beitragsbemessung alleine die Höhe des Brandversicherungswerts ausschlaggebend sei. Dies mag in der Regel richtig sein, denn der Erschliessungsbeitrag wird in der Regel tiefer sein, als der Anschlussbeitrag. Da die in der Regel höheren Anschlussbeiträge mit den in der Regel tieferen geleisteten Erschliessungsbeiträgen verrechnet werden und übersteigende Beträge in Rechnung gestellt werden, kann durchaus der Schluss gezogen werden, dass in der Regel nach Erstellung einer Baute die Summe der Anschluss- und der Erschliessungsbeiträge 4.5% des Brandversicherungswertes nicht übersteigt. Dennoch kann es Fälle geben, in denen der Erschliessungsbeitrag höher als der Anschlussbeitrag ist. Wird auf einer grossen Parzelle eine kleine Baute errichtet, die die zulässige Nutzungsziffer bei Weitem nicht erreicht, so kann der Erschliessungsbeitrag höher als der Anschlussbeitrag sein. Da die Reglemente keine Rückvergütung eines überschiessenden Erschliessungsbeitrages vorsehen, ist davon auszugehen, dass keine Rückvergütung erfolgen würde. Damit hat die Gemeinde auch die freistehenden Landreserven bei bebauten Parzellen neu der Beitragspflicht unterstellt. Damit ist eine Erweiterung der Beitragspflicht statuiert worden. Die Frage, ob bereits diese Erweiterung eine Verletzung von kantonalem Recht oder Bundesrecht darstellt, kann offen gelassen werden, da die angefochtene Verfügung - wie nachfolgend ausgeführt wird - das Rückwirkungsverbot verletzt.
3.a/aa) Echte Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat. Das ist z.B. dann gegeben, wenn ein neues Steuergesetz die Steuerpflicht an Tatbestände anknüpft, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes eingetreten sind, also z.B. eine Schenkungssteuer einführt, welche auch Schenkungen, die vor Inkrafttreten des Gesetzes gemacht worden sind, einer Besteuerung unterstellt.
Es ist vom Grundsatz auszugehen, dass die echte Rückwirkung unzulässig ist. Niemandem sollen Verpflichtungen auferlegt werden, die sich aus Normen ergeben, welche im Zeitpunkt als sich der Sachverhalt verwirklichte, nicht bekannt sein konnten, mit denen er also nicht rechnen konnte und musste. Die Rückwirkung widerspricht dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der sich aus dem in Art. 5 BV verankerten Rechtsstaatsprinzip ableiten lässt. Das Rückwirkungsverbot hängt auch mit dem Gebot der Rechtsgleichheit und dem Vertrauensschutzprinzip zusammen. Das Rückwirkungsverbot wird in § 11 KV explizit erwähnt. So statuiert § 11 KV; dass die Rückwirkung von Erlassen unzulässig ist, wenn sie zeitlich übermässig zurückgreift oder zu einer unverhältnismässigen Belastung führt. Ausnahmsweise ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis die echte Rückwirkung eines Erlasses zulässig, wenn kumulativ die Rückwirkung ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt, zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt ist sowie keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirkt und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellt. Bei der Frage der zeitlichen Mässigkeit, sind die besonderen Verhältnisse der betreffenden Regelung entscheidend. Insbesondere die Voraussehbarkeit der Gesetzesänderung spielt eine grosse Rolle.
Von unechter Rückwirkung ist in zwei Fällen zu sprechen. Einerseits liegt unechte Rückwirkung bei der Anwendung neuen Rechts auf zeitlich offene Dauersachverhalte vor. Dies ist gegeben, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts auf Verhältnisse abgestellt wird, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern. Der Fall der unechten Rückwirkung tritt häufig im Verfahrensrecht ein, wenn vorgesehen ist, das neue Recht sei auf alle hängigen Gesuche oder Streitsachen anzuwenden. Anderseits spricht man von unechter Rückwirkung, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten zur Anwendung gelangt, dabei aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte abstellt, die bereits vor Inkrafttreten vorlagen. Ein solcher Fall liegt z.B. vor, wenn ein neues Gesetz über die Einkommenssteuer vorsieht, dass bei der Bemessung der Steuern auf das Einkommen des Vorjahres, d.h. vor Inkrafttreten des Gesetzes abgestellt wird. Die unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (vgl. zur ganzen Thematik bezüglich Rückwirkung Häfelin/Müller, a.a.O., Rz 329 ff., mit weiteren Hinweisen).
bb) Vorliegendenfalls ist zu prüfen, ob die strittige Verfügung das Rückwirkungsverbot verletzt. Diesbezüglich soll auf den Bundesgerichtsentscheid vom 28. August 2003 (2P.45/2003/mks) eingegangen werden.
b) Das Bundesgericht hatte in seinem Entscheid vom 28. August 2003 zu beurteilen, ob ein Nachtrag zum kommunalen Gebührenreglement der Gemeinde Sent rechtsmässig war, der unter anderem die Erhebung einer besonderen einmaligen Anschlussgebühr vorsah, zur Deckung weiterer anstehender Investitionen sowie zur Tilgung der bisherigen, durch ordentliche Anschlussgebühren nicht gedeckten Investitionen im Bereich der Abwasserentsorgung auf ihrem Gemeindegebiet. Gebührenpflichtig waren die Eigentümer von bereits an die öffentliche Kanalisation angeschlossenen überbauten Grundstücken. Die Gemeinde bestritt das Vorliegen einer echten Rückwirkung mit dem Argument, bei dem der Abgabe zugrunde liegenden Anknüpfungspunkt des Anschlusses an die Entwässerungsanlage gehe es nicht um einen abgeschlossenen, sondern um einen noch andauernden Sachverhalt; nämlich um die Möglichkeit, die Abwasseranlagen für die angeschlossenen Gebäude weiter zu benützen. Mit dem beschlossenen Nachtrag zum Gebührenreglement werde nicht früheres Recht aufgehoben. Vorliegend gehe es im Übrigen nicht um eine Vorzugslast, sondern um eine echte Gebühr, welche das Recht auf weitere Benützung abgelte und nur für angeschlossene Gebäude erhoben werde (E. 4.3).
Das Bundesgericht führte im erwähnten Entscheid aus, dass es sich bei der fraglichen Anschlussgebühr um eine öffentlichrechtliche Gegenleistung für die Gewährung des Anschlusses an das betreffende öffentliche Leitungsnetz handle (E. 5.1.). Die Anschlussgebühr sei ihrem Zweck entsprechend als einmalige Abgabe konzipiert. Die Erhebung ergänzender Anschlussgebühren könne vorgesehen werden für den Fall, dass eine angeschlossene Liegenschaft nachträglich um- oder ausgebaut werde. Eine generelle Erhebung nachträglicher bzw. zusätzlicher Anschlussgebühren für bereits angeschlossene Liegenschaften gelte sodann als zulässig, wenn eine öffentliche Anlage neu erstellt oder in einer allen Liegenschaften zugute kommenden Weise erneuert oder ausgebaut werde (diese Ausführungen wurden im BGE vom 1. September 2003 [2P.78/2003] E. 3.7 bestätigt; vgl. dazu auch Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht in: Umweltrecht in der Praxis 1996 S. 539 ff, 567 f.; KGE vom 23. Juni 2004 [81003235/116 und 117 E.7 und E. 8]). Es könne in einem solchen Fall nicht von einer echten Rückwirkung gesprochen werden. Wohl fände kein neuer Anschluss statt, der als solcher die entsprechende Gebühr auslösen würde; doch erführe das Werk, an welches die Liegenschaft angeschlossen sei, eine Veränderung, welche die Qualität des Anschlusses beeinflusse und dem Benützer einen zusätzlichen Vorteil verschaffe, der die (rechtssatzmässig zu verankernde) Erhebung einer zusätzlichen Anschlussgebühr zu rechtfertigen vermöge. Anders verhalte es sich, wenn von angeschlossenen Liegenschaften nachträgliche oder zusätzliche Anschlussgebühren für ein bereits seit längerer Zeit bestehendes Werk erhoben würden. Wohl bestehe der Vorteil des gewährten Anschlusses auch noch im Zeitpunkt der nachträglich erhobenen Gebühr. Gegenstand der einmaligen Abgabe sei jedoch der gewährte Anschluss als solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bilde und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstelle (so auch BGE 102 Ia 72 E. 3). Zwar könne in einer späteren Verbesserung oder Erneuerung der öffentlichen Entsorgungsanlage, an welche eine Liegenschaft bereits angeschlossen sei, nach dem Gesagten zugleich die Gewährung eines verbesserten Anschlusses erblickt werden, was gestützt auf entsprechende Vorschriften zum Gegenstand einer zusätzlichen Anschlussgebühr gemacht werden könne. Der Grund zur Leistung einer solchen entstehe in diesem Falle aber mit der Erstellung oder Inbetriebnahme der erweiterten öffentlichen Anlage, welcher Vorgang, gleich wie ein effektiver Neuanschluss, insoweit als abgeschlossener Sachverhalt behandelt werden müsse, weshalb mit der Statuierung einer zusätzlichen Anschlussgebühr nicht beliebig zugewartet werden dürfe. Wenn das Gemeinwesen die durch die Erneuerung oder Erweiterung der öffentlichen Anlage entstandenen Kosten erst nachträglich durch ergänzende Anschlussgebühren decken wolle, beurteile sich die Zulässigkeit dahingehender Vorschriften, wie in Doktrin und Praxis wiederholt festgestellt, nach den Grundsätzen des Rückwirkungsverbotes. Es gehe im vorliegenden Fall nicht um die blosse nachträgliche Geltendmachung einer Geldforderung aufgrund von Vorschriften, die schon früher in Kraft waren, sondern um den Erlass einer neuen Vorschrift, welche in Anknüpfung an einen zurückliegenden abgeschlossenen Sachverhalt - Anschluss an eine verbesserte Abwasseranlage - hiefür als Gegenleistung eine zusätzliche Abgabepflicht statuiere, was nach den Grundsätzen über das Rückwirkungsverbot zu beurteilen sei. Der blosse Umstand, dass der kommunale Verwaltungszweig der Abwasserentsorgung defizitär arbeite, vermöge für sich allein die Erhebung zusätzlicher Anschlussgebühren nicht zu rechtfertigen. Die für die besondere Gegenleistung des Gemeinwesens erhobenen Kausalabgaben seien nach den im massgebenden Zeitpunkt geltenden Vorschriften zu bemessen, und es obliege der Gemeinde, die nach ihrem Finanzierungssystem vorgesehenen einmaligen und periodischen Abgaben so festzusetzen, dass das angestrebte (bzw. heute bundesrechtlich vorgeschriebene) Kostendeckungsziel erreicht werden könne; wo dies versäumt werde, setze das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot einer nachträglichen Erhöhung der Anschlussgebühren Grenzen (E. 5.3).
c) Kerngehalt dieses Bundesgerichtsentscheides ist zusammenfassend Folgender: Wird eine nachträgliche oder zusätzliche Anschlussgebühr für ein bereits seit längerer Zeit bestehendes Werk erhoben, so besteht der Vorteil des gewährten Anschlusses auch noch im Zeitpunkt der nachträglich erhobenen Gebühr. Gegenstand der einmaligen Abgabe ist jedoch der gewährte Anschluss als solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt. Der Erlass der neuen Vorschrift, welche in Anknüpfung an einen zurückliegenden abgeschlossenen Sachverhalt - Anschluss an eine verbesserte Abwasseranlage - hiefür als Gegenleistung eine zusätzliche Abgabepflicht statuiert, ist nach den Grundsätzen über das Rückwirkungsverbot zu beurteilen. Zu prüfen ist, ob diese Grundsätze auch auf den vorliegendenfalls zu beurteilenden Fall anwendbar sind.
d) Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass kein Sachverhalt vorliege, der sich vor Inkrafttreten des neuen WaR bzw. AbwR abschliessend verwirklicht habe, sondern dass der Erschliessungsbeitrag an einen in der Gegenwart liegenden Tatbestand knüpfe (vgl. Beschwerdebegründung S.11). Sie führt in ihrer Beschwerdebegründung auf Seite 10 aus, dass sich aus dem vom Enteignungsgericht herangezogenen BGE 102 Ia 72 - der bezüglich der Frage, ob es sich um einen abgeschlossenen Sachverhalt handle, im oben zitierten BGE vom 28. August 2003 bestätigt wurde - für den vorliegenden Fall nichts ableiten lasse, da es sich im vorliegenden Fall nicht um einen Ausgleich des Vorteils des erfolgten Anschlusses handle, sondern um die Frage der Zulässigkeit des Vorteilsausgleichs einer realisierbaren Anschlussmöglichkeit, der im Gegensatz zur erstmaligen Einführung einer Vorteilsabschöpfung aufgrund seines Vorbezugscharakters bzw. seiner Anrechnung auf den Anschlussbeitrag keine neue, zusätzliche Belastung mit sich bringe.
e) Die Gemeinde will der Beschwerdegegnerin 2 nicht eine nachträgliche Gebühr für einen Anschluss an eine verbesserte Abwasseranlage, sondern einen Erschliessungsbeitrag auf den das zehnfache der Gebäudefläche übersteigenden Anteil des Grundstückes auferlegen. Insofern besteht zwischen dem erwähnten BGE und dem vorliegenden Fall ein Unterschied. Vorerst ist zu prüfen, was mit den Beiträgen, die vor Inkrafttreten des WaR und des AbwR geleistet wurden, abgegolten werden sollte. Die Beitragspflicht war an den effektiven Anschluss geknüpft, jedoch wurde mit dem Beitrag sowohl die Anschlussmöglichkeit als auch der gewährte effektive Anschluss abgegolten. Dies zeigt sich auch darin, dass gemäss Ausführungen der Gemeinde die Summe der Erschliessungs- und Anschlussbeiträge (2.5% für Anschluss an Wasserversorgungsanlagen, 2% für Anschluss an Abwasseranlagen) nicht höher als die bereits nach altem Recht geltenden 4.5% des Brandversicherungswertes sein soll. Sinn der neuen Reglemente besteht ja gerade darin diese zwei Leistungsgründe (Möglichkeit und effektiver Anschluss) zu trennen und zeitlich gestaffelt zu erheben. Daraus lässt sich ableiten, dass mit der Bezahlung der Beiträge nach alten Reglementen sowohl die Anschlussmöglichkeit als auch der effektive Anschluss abgegolten wurde. Überdies widerspräche es jeglicher Logik zum Schluss zu kommen, mit den geleisteten Beiträgen könne der effektive Anschluss aber nicht die Anschlussmöglichkeit beglichen worden sein.
Die Beitragspflicht nach alten Reglementen war folglich eine öffentlichrechtliche Gegenleistung für die Anschlussmöglichkeit und die Gewährung des Anschlusses an die Leitung eines öffentlichen Werkes, die im Zeitpunkt des Anschlusses zu erbringen war. Zwar besteht der Vorteil des gewährten Anschlusses und der gewährten Anschlussmöglichkeit auch noch im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Reglemente. Gegenstand der einmaligen Beitragspflicht war jedoch die Anschlussmöglichkeit für das Grundstück der Beschwerdegegnerin und der gewährte Anschluss als solcher, welche zusammen die zu entgeltende Gegenleistung der einmaligen Beitragspflicht bildeten und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellen. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung der Beitragspflicht für den effektiven Anschluss aber eben auch für die Anschlussmöglichkeit bestimmen sich daher grundsätzlich nach dem Zeitpunkt, in dem der Anschluss vollzogen wurde. Obwohl es sich im vorliegenden Fall nicht um eine nachträgliche Anschlussgebühr handelt, sondern um einen nachträglichen Beitrag, rechtfertigt es sich, die bundesgerichtlichen Überlegungen aus den ausgeführten Gründen anzuwenden. Folglich beurteilt sich die strittige Verfügung nach den Grundsätzen über das Rückwirkungsverbot. Damit die echte Rückwirkung zulässig ist, muss - wie oben ausgeführt - die Rückwirkung zeitlich mässig sein. Dabei spielt insbesondere die Voraussehbarkeit der Gesetzesänderung eine grosse Rolle. Als die Beschwerdegegnerin die verschiedenen Beiträge jeweils beglich, durfte sie davon ausgehen, dass damit nicht nur der jeweilige effektive Anschluss, sondern auch die Anschlussmöglichkeit für ihr Grundstück abgegolten werde. Sie musste nicht damit rechnen und konnte nicht voraussehen, dass, sofern sie keine Erweiterungs- bzw. Neubauten errichten würde und die öffentlichen Anlagen nicht erneuert oder erweitert würden, sie nochmals Beiträge erbringen müsse und sei dies auch "nur" für die durch die neuen Reglemente schematisch errechnete noch vorhandene Landreserve. Es kann vorliegendenfalls nicht die Rede davon sein, dass die Rückwirkung zeitlich mässig sei, so dass sich die Prüfung der übrigen für die Zulässigkeit der Rückwirkung kumulativ geltenden Bedingungen erübrigt. Es liegt vorliegendenfalls eine unzulässige echte Rückwirkung vor. Daran vermögen auch die folgenden Einwände der Beschwerdeführerin nichts zu ändern.
f) Die Beschwerdeführerin führt in ihrer Beschwerdebegründung auf Seite 5 ff. zusammenfassend aus, dass weder die alten noch die neuen Wasser- und Abwasserreglemente der Einwohnergemeinde Sissach eine abschliessende Abgeltung des Vorteils der Anschlussmöglichkeiten durch Entrichtung eines Anschlussbeitrages bei Erstanschluss der Parzelle vorgesehen hätten bzw. vorsehen würden, sondern dass eine weitere Nutzung der Anschlussmöglichkeit durch Erweiterungsbauten bereits nach altem Recht beitragspflichtig und somit möglich gewesen sei. Die Vorinstanz verkenne mit ihrem Entscheid, dass mit den per 1. Januar 1998 in Kraft getretenen Reglementen lediglich ein Vorbezug auf den Anschlussbeitrag in Form eines Erschliessungsbeitrages eingeführt worden sei, der an das Bestehen einer Anschlussmöglichkeit eines unbebauten oder noch weiter überbaubaren Grundstücks anknüpfe. Das Ergebnis der Auslegung der alten Reglemente durch die Vorinstanz, wonach durch eine einmalige Entrichtung eines Beitrages jeglicher Vorteil ausgeglichen worden sei, sei somit willkürlich.
Diesbezüglich ist auszuführen, dass gemäss Rechtsprechung für bereits angeschlossene Liegenschaften keine generelle Erhebung nachträglicher bzw. zusätzlicher Anschlussgebühren zulässig ist. Die Erhebung ergänzender Anschlussgebühren kann lediglich vorgesehen werden für die zwei Fälle, dass eine angeschlossene Liegenschaft nachträglich um- oder ausgebaut oder dass eine öffentliche Anlage neu erstellt oder in einer allen Liegenschaften zugute kommenden Weise erneuert oder ausgebaut wird. Denn jeder dieser zwei Fälle (Um-/Ausbau bereits angeschlossener Liegenschaft bzw. Neuerstellung, Erneuerung, Ausbau einer öffentlichen Anlage) stellt einen neuen Sachverhalt dar, durch dessen Eintritt ein Mehrwert (wenn auch unter Umständen nur ein hypothetischer) entsteht und eine Beitragspflicht auslösen kann. Die Aussage der Vorinstanz, durch eine einmalige Entrichtung eines Beitrages sei jeglicher Vorteil ausgeglichen, ist insofern richtig, als damit der Vorteil gemeint ist, wie er sich im Zeitpunkt der Beitragserhebung präsentiert. Tritt einer der obgenannten zwei neuen Sachverhalte ein, wächst auch der Vorteil im Sinne des Mehrwertes, der zu einer Beitragspflicht führen kann. Werden keine wertvermehrenden Änderungen vorgenommen, so ist mit der einmaligen Entrichtung des Beitrages - wie das Enteignungsgericht richtig ausgeführt hat - jeglicher Vorteil ausgeglichen. Die Änderung eines Reglements stellt, im Gegensatz zu den obgenannten zwei Fällen, keinen wertvermehrenden Sachverhalt dar.
g) Des Weiteren kommt die Beschwerdeführerin auf den Seiten sieben bis zehn zum Schluss, dass aufgrund des Gleichbehandlungsgebots die Erfassung von teilweise überbauten Parzellen, die über eine sinnvollerweise bebaubare Reservefläche verfügen, durch die Beitragspflicht geboten sei. Für eine Ungleichbehandlung von überbauten und unüberbauten Grundstücken durch eine prinzipielle Beitragsbefreiung von überbauten Grundstücken gebe es keine sachlichen und vernünftigen Gründe. Demzufolge verletze der Entscheid der Vorinstanz das Gleichheitsgebot.
Gemäss Rechtsprechung ist Gegenstand der einmaligen Abgabe der gewährte Anschluss als solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt. Ist ein Grundstück nicht überbaut, so wurde auch keine Abgabe für die Gewährung des Anschlusses erhoben, so dass kein abgeschlossener Sachverhalt vorliegt und keine echte Rückwirkung vorliegen kann (vgl. auch Entscheid des Enteigungsgerichtes vom 8. August 2002 E. 5.f [A 20007143 W + 144 K]. Eine unterschiedliche Behandlung von unüberbauten und überbauten Grundstücken verletzt somit das Rechtsgleichheitsgebot nicht.
h) Die Beschwerdeführerin erläutert weiter, dass die fraglichen Bestimmungen auch aufgrund der bundesrechtlichen Zweckbestimmung für Bauland aus Art. 15 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, wonach Land in der Bauzone für die Überbauung bestimmt und innert ca. 15 Jahren zu erschliessen und zu bebauen sei, gerechtfertigt sei. Klar ist, dass auch diese Bestimmung nichts an der Unzulässigkeit der vorliegenden Rückwirkung ändert. Überdies stellt das Kantonsgericht hier in Frage, ob die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen aus diesem Grund überhaupt rechtmässig wäre.
4. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass das Kantonsgericht die Verfassungsgerichtsbeschwerde abweist, da durch die strittige Verfügung ein Beitrag erhoben wird, welcher an einen abgeschlossenen Sachverhalt anknüpft, und die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer echten Rückwirkung nicht gegeben sind.
KGE VV vom 15.9.2004 i.S. EWG Sissach (810 03 447)/DIE
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