bl_gerichte · 2006/61 · 2006-11-29 · de

Kostentragung nach Heizölaustritt

Basel-Land Kantonsgericht 29.11.2006 2006/61
Bâle-Campagne Kantonsgericht 29.11.2006 2006/61
Basilea Campagna Kantonsgericht 29.11.2006 2006/61

Rechtsprechung des Kantonsgerichts
Kostentragung nach Heizölaustritt
Das Gesetz definiert den Begriff „Verursacher" weder in Art. 59 USG noch in Art. 54 GSchG. Die Rechtsprechung orientiert sich bei dessen Konkretisierung an der Praxis zu Art. 8 des alten Gewässerschutzgesetzes. Danach wird vom polizeirechtlichen Störerbegriff auf die Verursachereigenschaft geschlossen. Die zur Behebung eines polizeiwidrigen Zustandes erforderlichen Massnahmen sind somit grundsätzlich gegen den Störer zu richten. Störer ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung derjenige, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter verursacht hat (Verhaltens- oder Handlungsstörer).
Ist eine Mehrzahl von Störern für einen polizeiwidrigen Zustand verantwortlich, so liegt eine polizeirechtliche Haftungskonkurrenz vor. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis sind sodann die Kosten für die Behebungsmassnahmen in sinngemässer Anwendung haftpflichtrechtlicher Grundsätze auf die Verursacher zu verteilen; dem Einzelnen ist ein Teilbetrag zu überbinden, der seiner Verantwortlichkeit und seinem Anteil an der Verursachung entspricht.
Zum Grundsatz der anteilsmässigen Kostentragung haben sich einige Regeln herausgebildet. In erster Linie ist die Haftungsquote nach dem Verschulden zu bemessen (Regel 1). Dabei ist der schuldhafte Verhaltensstörer in erster Linie zu belangen und der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen (Regel 2). Massgeblich ist somit hauptsächlich das Verschulden und nicht die Tatsache allein, dass jemand rechtliche oder tatsächliche Gewalt über eine Sache hat, die den polizeiwidrigen Zustand verursacht hat. Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob der schuldlose Zustandsstörer überhaupt zur Kostentragung herangezogen werden dar. Neben dem Verschulden ist sodann zu berücksichtigen, in welchem objektiven Verhältnis die einzelnen Teilursachen zur entstandenen Gefahr bzw. zum eingetretenen Schaden einerseits und zu den übrigen Teilursachen andererseits stehen (Regel 3). Umstritten sind die weiteren Regeln, nämlich, ob auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit Rücksicht genommen werden darf, und ob nicht einbringbare Kostenanteile auf die übrigen Verursacher abgewälzt werden dürfen (Regeln 4 und 5).
Vorliegend kann festgehalten werden, dass zwei Hauptverursacher (Tanklieferant und Öllieferant) und - gemessen nach dem Ursachenanteil - ein Nebenverursacher (AUE) eruiert werden können. Die beiden Hauptverursacher sind zu gleichen Teilen an den Kosten zu beteiligen. Entsprechend dem Anteil an der Verursachung des Ölunfalles ist dem AUE ein geringerer Anteil als derjenige der beiden Hauptverursacher zu überbinden. Diese Überlegungen führen zu einer Kostenverteilung, welche sich im Rahmen von 40 % (Beschwerdeführerin), 40 % (Tanklieferant) und 20 % (AUE) oder 35 % (Beschwerdeführerin), 35 % (Tanklieferant) und 30 % (AUE) bewegt, wobei es naturgemäss im Ermessen der BUD ist, im Rahmen der vorliegenden Erwägungen eine neue Kostenverteilung festzulegen. Entsprechend oben genannter Kostenverteilung würde sich demnach der Anteil, den die Beschwerdeführerin zu tragen hat, von ursprünglich 50 % auf neu 40 % oder 35 % reduzieren. Diesbezüglich dringt der Antrag der Beschwerdeführerin, die ihr auferlegten Kosten seien angemessen zu reduzieren, durch.
Sachverhalt
Am Abend des 10. Januar 2002 füllte P. Heizöl in den Tank eines Wohnhauses in Oberdorf. Dabei wurde der Tank überfüllt, so dass rund 300 Liter Heizöl über die Tankdruckausgleichsleitung in den Garten der Liegenschaft gelangten. Das herbeigerufene Amt für Umweltschutz und Energie des Kantons Basel-Landschaft (AUE) ordnete die erforderlichen Massnahmen zum Schutz der Gewässer und zur Beseitigung der Verunreinigung an. Die Kosten für die Sanierungsarbeiten beliefen sich auf Fr. 41'869.40. Im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs brachte das AUE mit Schreiben vom 27. Januar 2004 den Beteiligten die vorgesehene Verteilung der Kosten zur Kenntnis, welche die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BUD) mit Verfügung vom 23. August 2004 - unter Abweisung der Anträge der Plattner Transporte GmbH - bestätigte und wie folgt festlegte: P. 50 % (Fr. 20'934.70); S. (Tanklieferfirma): 25 % (Fr. 10'467.35); AUE: 15 % (Fr. 6'280.40); Liegenschaftseigentümer: 10 % (Fr. 2'093.50). Gegen die Verfügung vom 23. August 2004 erhob P. mit Eingabe vom 6. September 2004 erfolglos Beschwerde beim Regierungsrat. Das Kantonsgericht heisst die Beschwerde von P. gut.
Erwägungen
1.1 Gemäss § 16 Abs. 2 VPO hat das Kantonsgericht das Recht von Amtes wegen anzuwenden; es prüft dabei insbesondere, ob die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (KGE VV vom 4. Dezember 2002, 2002/213, E. 1a; vgl. zu den Eintretensvoraussetzungen im Allgemeinen: René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N 947 ff., N 1053 ff.). Gemäss Praxis und Lehre muss das Gericht dabei auch überprüfen, ob die Eintretensvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren erfüllt waren. Hat die Vorinstanz übersehen, dass es an einer Prozessvoraussetzung fehlte, und hat sie materiell entschieden, so führt dies dazu, dass das Gericht den angefochtenen Entscheid aufheben muss (BGE 122 V 373 E. 1; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 73 mit weiteren Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, Vorbemerkungen zu §§ 19-28, N 96; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 3, N 1 sowie Art. 51, N 6). Zu den Eintretensvoraussetzungen, die im erstinstanzlichen Verfahren zu prüfen sind, gehört insbesondere die Frage nach der örtlichen, sachlichen sowie funktionellen Zuständigkeit der verfügenden Behörde (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 957). Die funktionelle Zuständigkeit bestimmt sich danach, welche Behörde innerhalb der Verwaltungs- oder Justizhierarchie zur Behandlung einer Sache verpflichtet und befugt ist (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 5, N 20). Wird die Abfolge der Instanzen im Rechtsmittelverfahren nicht eingehalten, so führt dies zu einer Verletzung der funktionellen Zuständigkeit (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, N 230).
1.2 Gemäss Praxis und Lehre hat die funktionelle Unzuständigkeit in der Regel Nichtigkeit der Verfügung zur Folge, es sei denn, der verfügenden Behörde kommt auf dem betreffenden Gebiet die allgemeine Entscheidungsgewalt zu. Dies bedeutet, dass eine Anordnung, die von einer Behörde unzuständigerweise in ihrem Aufsichtsbereich getroffen wird, nicht nichtig, sondern lediglich anfechtbar ist (BGE 127 II 32 E. 3g, 91 I 381; VPB 1999, Nr. 34; Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts, in: ZBl 2001, 581 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 5, N 30; vgl. im Allgemeinen zur Nichtigkeit bzw. Anfechtbarkeit von Verfügungen: Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, N 950). Zuständigkeitsvorschriften sind zwingend anwendbar. Es ist demzufolge ausgeschlossen, die Zuständigkeit durch „Einlassung" zu begründen (BGE 99 Ia 322; Kölz/Häner, a.a.O., N 231; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 1103).
1.3 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen eine im erstinstanzlichen Verfahren erlassene Verfügung der BUD. Es stellt sich somit die Frage, ob die BUD berechtigt war, die angefochtene Verfügung zu erlassen. Gemäss Art. 74 Abs. 3 BV sind die Kantone für den Vollzug der Vorschriften im Bereich des Umweltschutzes zuständig, es sei denn, das Gesetz behält etwas anderes vor (vgl. dazu auch Art. 36 USG in Verbindung mit Art. 41 USG). Das Umweltschutzgesetz des Kantons Basel-Landschaft (USG BL) wiederholt in § 2 Abs. 1 USG BL das bereits auf bundesrechtlicher Ebene in Art. 2 USG verankerte Verursacherprinzip. Besondere Bestimmungen bezüglich der Zuständigkeit zur Kostenverlegung im Sinne von Art. 59 USG können jedoch weder dem USG BL noch der kantonalen Verordnung über den Umweltschutz (USV) entnommen werden. Damit bleibt zu prüfen, ob das kantonale Verwaltungsorganisationsrecht die Zuständigkeit des Vollzugs umweltrechtlicher Bestimmungen regelt. § 18 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 der Dienstordnung der Bau- und Umweltschutzdirektion (Dienstordnung) vom 18. Dezember 2001 legt die Aufgaben des AUE fest. Daraus wird ersichtlich, dass dem AUE der Vollzug der eidgenössischen und kantonalen Gesetzgebung unter anderem in den Bereichen Gewässerschutz, Bodenschutz, Umgang mit gefährlichen Stoffen und Verkehr mit Giften zugewiesen wird (vgl. dazu auch KGE VV vom 21. Mai 2003, 2002/312, E. 1). Dabei kommt gemäss § 4 der Dienstordnung der Direktion bzw. der BUD die Verfügungs- und Entscheidungskompetenz zu, solange diese nicht an eine Dienststelle delegiert ist (§ 4 Abs. 1 lit. b Dienstordnung), was vorliegend nicht der Fall ist (vgl. § 17 f. Dienstordnung). Ferner kommt dem Regierungsrat gemäss § 6 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz) vom 6. Juni 1983 unter anderem die Funktion einer Beschwerdeinstanz zu.
1.4 Vorliegend ist das AUE sachlich und funktionell zum Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständig gewesen. Die Verfügungs- und Entscheidungskompetenz kam damit gemäss § 4 Dienstordnung der BUD zu. Sodann ist gegen Verfügungen der BUD Beschwerde beim Regierungsrat zu erheben, so dass die verfügende Behörde wie auch die Beschwerdeinstanz örtlich, sachlich und funktionell zuständig gewesen waren, um die vorliegende Streitsache zu beurteilen. Da die weiteren Eintretensvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Gemäss § 45 VPO erstreckt sich die Kognition des Kantonsgerichts bei der Beurteilung von verwaltungsgerichtlichen Beschwerden auf Rechtsverletzungen einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (§ 45 lit. a VPO) und auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts (§ 45 lit. b VPO). Dagegen ist eine Überprüfung der Angemessenheit eines Entscheides nur in den Ausnahmefällen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung sowie bei Entmündigungen und Disziplinarmassnahmen gegenüber Beamten vorgesehen (§ 45 lit. c VPO). Da vorliegend kein Ausnahmefall im Sinne von Art. 45 lit. c VPO gegeben ist, kann das Gericht lediglich darüber entscheiden, ob bezüglich der angefochtenen Verfügung eine Rechtsverletzung einschliesslich Über-, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens vorliegt. Dagegen bleibt es ihm verwehrt zu überprüfen, ob der Regierungsrat bzw. die BUD nach Massgabe des an sich im Einklang mit den Rechtsprinzipien ausgeübten Ermessens nicht zweckmässigerweise eine etwas andere Anordnung hätte treffen sollen.
3. Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu prüfen und zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich - in Form einer Verfügung - Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und soweit keine Verfügung ergangen ist (BGE 125 V 414 E. 1a mit Hinweisen; Gygi, a.a.O., S. 44).
3.1 Vom Anfechtungsgegenstand zu unterscheiden ist der Begriff des Streitgegenstandes. Streitgegenstand im System der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, welches - im Rahmen des durch die Verfügung bestimmten Anfechtungsgegenstandes - den auf Grund der Beschwerdebegehren effektiv angefochtenen Verfügungsgegenstand bildet (BGE 125 V 414 E. 1b; Gygi, a.a.O., S. 46). Streitgegenstand ist somit derjenige Teil der Verfügung, der im Streite liegt (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 901; Kölz/Häner, a.a.O., N 403). Nach dieser Begriffsumschreibung sind Anfechtungs- und Streitgegenstand identisch, wenn die Verwaltungsverfügung insgesamt angefochten wird. Bezieht sich demgegenüber die Beschwerde nur auf einen Teil des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses, gehören die nicht beanstandeten Teilaspekte des verfügungsweise festgelegten Rechtsverhältnisses zwar zum Anfechtungs-, nicht aber zum Streitgegenstand. In der Verwaltungsverfügung festgelegte, aber aufgrund der Beschwerdebegehren nicht mehr streitige Fragen prüft der Richter nur, wenn die nicht beanstandeten Punkte in einem engen Sachzusammenhang mit dem Streitgegenstand stehen (BGE 125 V 414 f. E. 1b mit Hinweisen).
3.2 Nach der Rechtsprechung (BGE 110 V 48 und seitherige Urteile) bilden Anfechtungsgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren, formell betrachtet, Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG und - materiell - die in den Verfügungen geregelten Rechtsverhältnisse. Streitgegenstand bildet demgegenüber das auf Grund der Beschwerdebegehren tatsächlich angefochtene, somit als Prozessthema vor das Gericht gezogene Rechtsverhältnis (vgl. BGE 110 V 51 E. 3c). Nach dieser Umschreibung beziehen sich Anfechtungs- und Streitgegenstand auf ein (materielles) Rechtsverhältnis, sei es auf eines, sei es auf mehrere Rechtsverhältnisse. Streitgegenstand ist mithin der beschwerdeweise beanstandete "Teil des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses" (so BGE 110 V 51 E. 3c mit Hinweisen). Die begriffliche Unterscheidung von Streit- und Anfechtungsgegenstand erfolgt im Grundsatz auf der Ebene von Rechtsverhältnissen. Bezieht sich also die Beschwerde nur auf einzelne der durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisse, gehören die nicht beanstandeten - verfügungsweise festgelegten - Rechtsverhältnisse zwar wohl zum Anfechtungs-, nicht aber zum Streitgegenstand (vgl. in diesem Sinne BGE 118 V 313 f. E. 3b mit Hinweisen). Sache des Gerichts bleibt es, im jeweiligen Einzelfall unter Berücksichtigung des materiellrechtlichen Kontextes, des massgeblichen Verfügungsinhaltes und der, in Anbetracht der Beschwerde, konkreten Verfahrenslage zu entscheiden, was den zu beurteilenden Streitgegenstand bildet, ferner (unter Umständen), ob die Voraussetzungen für eine Ausdehnung des Prozesses über den Streit-, allenfalls den Anfechtungsgegenstand hinaus (vgl. BGE 122 V 36 E. 2a mit Hinweisen) erfüllt sind (BGE 125 V 415 f. E. 2a).
3.3 Der Streitgegenstand setzt im Rechtsmittelverfahren der Untersuchungsmaxime und dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen Schranken (Kölz/Häner, a.a.O., N 407). Die Verwaltungsjustizbehörden bzw. die Gerichte haben einzig den zum Streitgegenstand gehörenden Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären (Gygi, a.a.O., S. 43). Insofern existiert im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege keine allgemeine Aufsicht über die Rechtmässigkeit des Handelns der Verwaltung, was das aufsichtsmässige Eingreifen zur Herstellung des gesetzmässigen Zustands nicht ausschliesst (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 902).
3.4 Nach der Rechtsprechung des EVG kann das verwaltungsgerichtliche Verfahren aus prozessökonomischen Gründen auf eine ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes, d.h. ausserhalb des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses liegende spruchreife Frage ausgedehnt werden, wenn diese mit dem bisherigen Streitgegenstand derart eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit gesprochen werden kann, und wenn sich die Verwaltung zu dieser Streitfrage mindestens in Form einer Prozesserklärung geäussert hat (BGE 122 V 36 E. 2a; vgl. insbesondere auch die Präzisierung der Rechtsprechung zum Begriff des Streitgegenstandes und seine Abgrenzung vom Anfechtungsgegenstand in BGE 125 V 413 ff.; Urteil des EVG vom 19. Januar 2000, K 91/98, E. 3; vgl. auch Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, Art. 61, N 49 ff.).
3.5 Gemäss § 18 VPO ist das Gericht an die Begehren der Parteien gebunden. Zuungunsten einer privaten Partei darf die angefochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid über die Parteianträge hinaus nur geändert werden, wenn dies zugunsten des Begehrens einer privaten Gegenpartei erforderlich ist. Eine sogenannte reformatio in peius ist somit im Beschwerdeverfahren vor Kantonsgericht nicht vorgesehen. Die präsidierende Person kann gemäss § 18 Abs. 2 VPO eine beabsichtigte Änderung zuungunsten einer Partei lediglich der betroffenen Person zur Kenntnis bringen und ihr Gelegenheit zur Vernehmlassung einräumen, wobei sie zugleich auf die Rückzugsmöglichkeit hinzuweisen ist. Diese Regelung entspricht der gefestigten Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach hat die Behörde, welche beabsichtigt, auf ein Rechtsmittel hin zu einer reformatio in peius zu schreiten, also dem Beschwerdeführer weniger, als er bei der Vorinstanz erreicht hat, zuzusprechen, die betroffene Partei vorgängig darauf aufmerksam zu machen und ihr Gelegenheit zu einer Stellungnahme einzuräumen (BGE 129 II 395 E. 4.4.3, 122 V 166 E. 2a, 120 V 94 E. 5b; Gygi, a.a.O., S. 249). Dieser Grundsatz fliesst auch direkt aus der verfassungsrechtlichen Garantie des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV. Sie eröffnet dem von einer Verschlechterung bedrohten Beschwerdeführer die Möglichkeit, sein Rechtsmittel zurückzuziehen und damit den in Aussicht stehenden ungünstigen Entscheid abzuwenden. Die reformatio in peius bezieht sich nur auf die Entscheidformel, das Dispositiv, nicht aber auf die Begründung des Entscheides (Gygi, a.a.O., S. 249 f.).
3.6 Wendet man die oben genannten Grundsätze auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt an, so beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Kostentragung des Heizöllieferanten (50 % der Gesamtkosten = Fr. 20'934.70). Die anderen Betroffenen der Verfügung der BUD vom 23. August 2004 sind im vorliegenden Verfahren lediglich Beigeladene und haben die Verfügung bzw. die durch diese angeordnete Kostenverteilung akzeptiert. Im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen ist deshalb, ob die gesamte prozentuale Kostenverteilung angemessen und verhältnismässig ist. Die Verfügung vom 23. August 2004 ist diesbezüglich in formelle Rechtskraft erwachsen. Streitig ist somit einzig die von der BUD bzw. vom Regierungsrat vorgenommene Kostenverlegung, mit der der Beschwerdeführerin 50 % der Gesamtkosten überbunden wurden. Dagegen bleibt es dem Kantonsgericht, unter anderem wegen dem Grundsatz der reformatio in peius, verwehrt, die den Beigeladenen auferlegten Kosten neu zu verteilen. Hierfür ist die verfügende Behörde zuständig, welche die ursprünglich erlassene Verfügung in Wiedererwägung ziehen und - soweit die Voraussetzungen erfüllt sind - eine neue Kostenverlegung vornehmen darf. Hierüber hat allerdings mangels Zuständigkeit nicht das Kantonsgericht, sondern die verfügende Behörde, vorliegendenfalls die BUD, zu befinden.
4. Die Verwaltung als verfügende Instanz und - im Beschwerdefall - das Gericht dürfen eine Tatsache nur dann als bewiesen annehmen, wenn sie von ihrem Bestehen überzeugt sind (Max Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4. Auflage, Bern 1978, S. 135). Im Sozialversicherungsrecht hat das Gericht seinen Entscheid, sofern das Gesetz nicht etwas Abweichendes vorsieht, nach dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu fällen. Die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhaltes genügt den Beweisanforderungen aber nicht. Das Gericht hat vielmehr jener Sachverhaltsdarstellung zu folgen, die es von allen möglichen Geschehensabläufen als die Wahrscheinlichste würdigt (BGE 115 V 142 E. 8b mit zahlreichen weiteren Hinweisen). Im Übrigen schliesst der Untersuchungsgrundsatz die Beweislast im Sinne einer Beweisführungslast begriffsnotwendig aus. Im Sozialversicherungsprozess tragen mithin die Parteien in der Regel eine Beweislast nur insofern, als im Falle der Beweislosigkeit der Entscheid zu Ungunsten jener Partei ausfällt, die aus dem unbewiesen gebliebenen Sachverhalt Rechte ableiten wollte (Meyer-Blaser, Rechtspflege, S. 32; Gygi, a.a.O., S. 208 f.). Diese Beweisregel greift allerdings erst Platz, wenn es sich als unmöglich erweist, im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes auf dem Wege der Beweiswürdigung einen Sachverhalt zu ermitteln, der zumindest die überwiegende Wahrscheinlichkeit für sich hat, der Wirklichkeit zu entsprechen (BGE 117 V 264; Meyer-Blaser, Rechtspflege, S. 32).
5.1 Der angefochtene Entscheid stützt sich auf Art. 59 USG sowie Art. 54 GSchG. Art. 59 USG legt fest, dass die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung sowie zur Feststellung und Behebung derselben getroffen haben, der verursachenden Person überbunden werden können. Gemäss Art. 54 GSchG werden die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie zur Feststellung und zur Behebung eines Schadens treffen, dem Verursacher überbunden. Nach den diesbezüglich übereinstimmenden Vorschriften von Art. 59 USG und Art. 54 GSchG sind demnach die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung bzw. einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie zur Behebung eines Schadens treffen, dem Verursacher zu überbinden. Streitig ist vorliegend die vom Regierungsrat vorgenommene Kostenverlegung, mit der er die dem Kanton Basel-Landschaft angefallenen Feststellungs-, Abwehr- und Behebungskosten zu 50 % der Beschwerdeführerin und zu 50% den Beigeladenen überbunden hat. Die Beschwerdeführerin bestreitet aus mehreren Gründen ihre Beteiligung an der Kostentragungspflicht bzw. fordert in ihrem Eventualantrag eine angemessene Reduktion der ihr auferlegten Kosten. Sie macht dabei im Wesentlichen geltend, dass der Regierungsrat sie zu Unrecht als Verursacherin qualifiziert habe. Die Beigeladenen haben die ihnen auferlegten Kosten akzeptiert, womit - wie vorne dargelegt - darüber nicht mehr zu befinden ist.
5.2 Das Gesetz definiert den Begriff „Verursacher" weder in Art. 59 USG noch in Art. 54 GSchG. Die Rechtsprechung orientiert sich bei dessen Konkretisierung an der Praxis zu Art. 8 des alten Gewässerschutzgesetzes (aGschG) vom 8. Oktober 1971 (Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, 2. Auflage, Zürich 2002, S. 46). Danach wird vom polizeirechtlichen Störerbegriff auf die Verursachereigenschaft geschlossen (BGE 91 I 302 E. 3b). Die zur Behebung eines polizeiwidrigen Zustandes erforderlichen Massnahmen sind somit grundsätzlich gegen den Störer zu richten. Störer ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung derjenige, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter verursacht hat (Verhaltens- oder Handlungsstörer). Verhalten ist Tun oder Unterlassen, wobei ein Unterlassen die Verhaltenshaftung nur begründet, wenn eine besondere Rechtspflicht zu sicherheits- und ordnungswahrendem Handeln besteht. Zustandsstörer ist, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat; als Zustandsstörer fallen somit Eigentümer, Mieter, Pächter, Verwalter, Beauftragte usw. in Betracht (BGE 102 Ib 207 E. 3, 107 Ia 23 E. 2a, 114 Ib 44 E. 2c; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2490 ff.). Dabei ist unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden ist. Entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine Störung vorliegt und die Sache selbst unmittelbar die Gefahren- oder Schadensquelle gebildet hat. Analog der Unterscheidung zwischen Verhaltens- und Zustandsstörer kann die Kostentragungspflicht gemäss Art. 59 USG bzw. Art. 54 GSchG dem Verhaltens- oder dem Zustandsverursacher auferlegt werden (Hansjörg Seiler, Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], herausgegeben von der Vereinigung für Umweltrecht und Helen Keller, 2. Auflage, Zürich 1998 ff., Art. 2 USG, N 65). Im Sinne einer Begrenzung der Ersatzpflicht vermag jedoch nicht jede Ursache, die auf einen Verursacher im vorgenannten Sinne zurückzuführen ist, bereits eine Kostentragungspflicht nach Art. 59 USG zu begründen. Eine solche Ursache muss vielmehr unmittelbar die Gefahr gesetzt haben; entferntere, lediglich mittelbare Verursachungen scheiden aus. Die Störung muss somit adäquat kausal zum entstandenen Schaden sein (BGE 102 Ib 207 E. 3, 118 Ib 407 E. 4c; Hans Rudolf Trüeb, Kommentar USG, Art. 59 USG, N 31 ff.).
5.3 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Verfügungsmacht alleiniger Anknüpfungspunkt für die Ersatzpflicht des Zustandsverursachers. Unerheblich ist, wodurch der umweltgefährdende Zustand der Sache verursacht wurde; er kann durch Dritte, Naturereignisse, höhere Gewalt und Zufall hervorgerufen worden sein. Entscheidend ist somit einzig und allein, dass ein umweltgefährdender Zustand vorliegt und die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle bildet (BGE 114 Ib 52 E. 2c/aa, 122 II 70 E. 6, 127 I 71 E. 5c). Ein konkretes Verschulden ist - wie auch bei der Verhaltensverursachung - nicht Voraussetzung der Verursachereigenschaft (Entscheid des Bundesgerichts vom 15. Juni 1994, 1A.145/1993, E. 5c, in: URP 1994, S. 506; vgl. dazu auch die kritischen Anmerkungen von Massimo Pergolis zur Inpflichtnahme schuldloser vorübergehender [Mit]Inhaber der tatsächlichen Gewalt in: Umweltschaden-Haftpflichtrecht - Ausgewählte Fragen im Zusammenhang mit der Kostenauflage an den Verursacher, SVZ 1995, S. 258 ff.; unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichts vom 12. Oktober 1990, in: ZBl 1991, S. 216 E. 6a; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 20. April 1994, in: ZBl 1996, S. 128 ff.). Dies kann unter Umständen, insbesondere bei schuldlosen Zustandsverursachern, zu Härtefällen führen, denen die verfügende Behörde gegebenenfalls bei der Festlegung des Umfangs der Kostenüberwälzung Rechnung tragen muss (Entscheid des Bundesgerichts vom 15. Juni 1994, 1A.145/1993, E. 5c, in: URP 1994, S. 506; zum Ganzen auch Entscheid des Bundesgerichts vom 27. August 2004, 1A.178/2003, E. 4, mit weiteren Hinweisen).
5.4 Ist eine Mehrzahl von Störern für einen polizeiwidrigen Zustand verantwortlich, so liegt eine polizeirechtliche Haftungskonkurrenz vor. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis sind sodann die Kosten für die Behebungsmassnahmen in sinngemässer Anwendung haftpflichtrechtlicher Grundsätze auf die Verursacher zu verteilen; dem Einzelnen ist ein Teilbetrag zu überbinden, der seiner Verantwortlichkeit und seinem Anteil an der Verursachung entspricht (vgl. Entscheid des Bundesgerichts vom 27. August 2004, 1A.178/2003, E. 6). Dabei kommt dem Verschulden zwar wesentliche Bedeutung zu, doch bleiben die kausalen Gesichtspunkte bestehen. Ist ein Verursacher zugleich Zustands- und Verhaltensstörer, so kann dies bei der Kostenverlegung mitberücksichtigt werden, führt aber nicht zwangsläufig zur Entlastung der Mitbeteiligten. Im Weiteren darf der wirtschaftlichen Interessenlage Rechnung getragen werden und haben auch Billigkeitsüberlegungen ihren Platz. Den Behörden steht dementsprechend bei der Kostenverlegung beträchtliches, pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu (vgl. zum Ganzen 102 Ib 209 ff. E. 5; Entscheid des Bundesgerichts vom 27. August 2004, 1A.178/2003, E. 6; Entscheid des Bundesgerichts vom 12. Oktober 1990, 1A.156/1989, E. 6a, in: ZBl 1991 S. 212; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 20. April 1994, in: ZBl 1996 S. 130).
5.5 Die Kostenverteilung ist somit in der Weise vorzunehmen, dass sie den subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung Rechnung trägt (BGE 102 Ib 210 E. 5b). Wie oben bereits erwähnt, setzt dieser Grundsatz - der anteilsmässigen Kostentragung - voraus, dass die Verwaltungsbehörde vor Erlass der Kostenverfügung den Hergang des Unfalls genau abklärt, die möglichen Verursachungsanteile bemisst und eine gerechte Aufteilung der Kostenpflicht zwischen den festgestellten Verursachern vornimmt (vgl. illustrativ BGE 102 Ib 210 f. E. 5c). Eine solche Bestimmung der Verursachungsquoten mag zwar in manchen Fällen recht schwierig sein, doch besteht kein Grund, die zuständige Behörde von dieser Aufgabe zu entlasten und die schematische Überwälzung der Kosten auf einen einzelnen oder mehrere Verursacher zu gestatten. Aus Art. 54 GSchG kann keine "Solidarhaft" unter verschiedenen Verursachern abgeleitet werden. Die Kosten von Massnahmen sind vielmehr nach möglichst genauer Abklärung des Hergangs auf die verschiedenen Verursacher nach analogen Grundsätzen zu verteilen, wie sie auch für das Innenverhältnis (Regress zwischen mehreren Ersatzpflichtigen) im privaten Haftpflichtrecht gelten.
5.6 Zum Grundsatz der anteilsmässigen Kostentragung haben sich einige Regeln herausgebildet (vgl. Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, N 291 ff.). In erster Linie ist die Haftungsquote nach dem Verschulden zu bemessen (
Regel 1
). Dabei ist der schuldhafte Verhaltensstörer in erster Linie zu belangen und der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen (
Regel 2
). Massgeblich ist somit hauptsächlich das Verschulden und nicht die Tatsache allein, dass jemand rechtliche oder tatsächliche Gewalt über eine Sache hat, die den polizeiwidrigen Zustand verursacht hat. Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob der schuldlose Zustandsstörer überhaupt zur Kostentragung herangezogen werden darf (vgl. auch Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG, wonach die Kosten von Sanierungen der schuldhafte Verursacher trägt, dagegen der Inhaber des Standortes keine Kosten zu übernehmen hat, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte). Neben dem Verschulden ist sodann zu berücksichtigen, in welchem objektiven Verhältnis die einzelnen Teilursachen zur entstandenen Gefahr bzw. zum eingetretenen Schaden einerseits und zu den übrigen Teilursachen andererseits stehen (
Regel 3
). Umstritten sind die weiteren Regeln, nämlich ob auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit Rücksicht genommen werden darf und ob nicht einbringbare Kostenanteile auf die übrigen Verursacher abgewälzt werden dürfen (
Regeln 4 und 5
). Die Anwendung dieser beiden letzten Regeln würde im Ergebnis zu einer zumindest teilweisen Wiedereinführung der Solidarhaftung führen und bedeuten, dass einem Verursacher wegen seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit oder wegen nicht einbringbarer Kostenanteile anderer Verursacher ein grösserer Kostenanteil auferlegt wird, als es seinem Verschuldensanteil entspricht (vgl. auch Griffel, a.a.O., N 293 f.).
5.7 Gemäss diesen Regeln fallen im vorliegenden Fall als Störer und mögliche Adressaten der Kostenverfügung sowohl der Tanklieferant, welcher den ordnungswidrigen Zustand als Lieferant des fehlerhaften Tankes herbeigeführt und mitverursacht hat als auch der Heizöllieferant in Betracht. Daneben hat das AUE den falsch geeichten Messstab ungenügend kontrolliert. Ob auch die Liegenschaftseigentümer als schuldlose Zustandsstörer in die Pflicht genommen werden können, kann vorliegend offen gelassen werden.
6.1 Aufgrund der vorliegenden Akten kann mehreren Verursachern ein wesentliches Verschulden am Überlaufen des Heizöls nachgewiesen werden. Weitgehend unbestritten geblieben ist, dass die S. AG als Herstellerin und Lieferantin der Tankanlage die Havarie insofern mitverursacht hat, als sie einen Messstab lieferte, welcher das effektive Volumen der Anlage nicht korrekt angab. Dies hatte zur Folge, dass sich die Beschwerdeführerin über das tatsächliche Fassungsvermögen des Öltanks irrte, was schliesslich zum Überlaufen des Tankes geführt hat. Ferner ist weitgehend unbestritten geblieben, dass das AUE bei der Abnahme der Tankanlage im Juni 1995 diesen Mangel nicht entdeckte und sich somit mitverantwortlich für die Ölverschmutzung machte. Schliesslich ist anlässlich der heute stattfindenden Parteiverhandlung erstellt worden, dass die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht, die so genannte Überfüllsicherung anzuschliessen, mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht nachgekommen ist.
6.2 Art. 14 Abs. 3 der Verordnung über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten (VWF) vom 1. Juli 1998 kennt zwei hauptsächliche Pflichten desjenigen, der einen Lagerbehälter befüllt. Einerseits muss dieser ermitteln, wie viel Flüssigkeit höchstens eingefüllt werden kann (lit. a) und andererseits ist bei Behältern, die wie vorliegend mit dem Fühler einer Abfüllsicherung ausgerüstet sind, der Fühler an das Steuergerät des Tankfahrzeuges anzuschliessen (lit. d). Zeigt das Steuergerät eine Störung an, darf der Tank sodann nicht gefüllt werden. Mehrere Tests, welche das AUE am 17. Januar 2002 vor Ort durchführte, haben ergeben, dass das Überfüll-Sicherungssystem zur Zeit des Unfalles mit höchster Wahrscheinlichkeit einwandfrei gearbeitet hat. Die Untersuchung der Sonde hat ferner keine Mängel aufgezeigt. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass moderne Sonden sich nicht mehr verkrusten können, wenn sie beispielsweise während längerer Zeit ohne Flüssigkeitskontakt sind. Auch eine Verunreinigung der Sonde kann ausgeschlossen werden. Ist die Sonde verunreinigt und sendet sie kein optisches Signal aus, gibt die Überfüllsicherung den Tankvorgang nicht frei. Die fragliche Sonde stammt ausserdem nicht aus einer Baureihe, welche bekanntermassen fehlerhaft ist. Unter diesen Umständen kommt das Gericht wie im Übrigen auch die Vorinstanz zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin die Überfüllsicherung mit Hilfe einer so genannten Demosonde, welche in den Tankwagen eingeführt wird, überbrückt und somit die Freigabe zur Befüllung des Tankes erhalten hat. Dass sie - wie grundsätzlich auch von der Vorinstanz zu Recht festgestellt worden ist - aufgrund ihrer eigenen Berechnungen davon ausgehen konnte, dass die Füllmenge das Nutzvolumen des Tanks nicht überschreiten würde - diesbezüglich hat sie die ihr auferlegte Pflicht gemäss Art. 14 Abs. 3 lit. a VWF unbestritten erfüllt -, entband sie allerdings nicht von der Pflicht, die automatische Überfüllsicherung gemäss Art. 14 Abs. 3 lit. d VWF vorschriftsgemäss anzuschliessen. Diesbezüglich erscheint es auch als nicht notwendig, hierüber ein Gutachten einzuholen, zumal zum heutigen Zeitpunkt die Frage, ob vor bald fünf Jahren die Überfüllsicherung einwandfrei funktioniert hat, nicht mehr abschliessend geklärt werden kann. Überdies hat das Kantonsgericht an der heutigen Parteiverhandlung eine Auskunftsperson befragt, die über die Sicherungssysteme bei Heizöltanks umfassend, objektiv und widerspruchsfrei die Fragen des Gerichts beantwortet hat.
6.3 Die oben in Erwägung 5.6 genannten Regeln können zwar die Kostenaufteilung transparenter und nachvollziehbarer machen und vermögen bis zu einem gewissen Grad auch grobe Fehler der verfügenden Behörde zu verhindern. Die Aufteilung der Kosten unter verschiedenen Verursachern bleibt allerdings in hohem Masse eine Frage des pflichtgemässen Ermessens. Von erheblicher Bedeutung bei der rechtlichen Beurteilung des von der Vorinstanz auszuübenden Ermessens ist insbesondere, ob die Kosten von Massnahmen nach möglichst genauer Abklärung des Hergangs auf die verschiedenen Verursacher gemäss ihren subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung verteilt werden. Diesbezüglich kann - anknüpfend an Erwägung 6.1 - festgehalten werden, dass vorliegend zwei Hauptverursacher (Tanklieferant und Öllieferant) und - gemessen nach dem Ursachenanteil - ein Nebenverursacher (AUE) eruiert werden können. Massgebliche Verursacher im vorliegenden Fall sind nach Ansicht des Gerichts einerseits der Tanklieferant, indem er einen falsch geeichten Messstab geliefert hat und andererseits der Öllieferant, welcher mit hoher Wahrscheinlichkeit das Überfüll-Sicherungssystem mit Hilfe einer sogenannten Demosonde überbrückt hat. Im Verhältnis zur aus diesen Ursachen entstandenen Gefahr bzw. zum eingetretenen Schaden eher nebensächlicher - wenn auch nicht unbedeutender - Natur ist die mangelhafte Abnahme der Anlage durch das AUE, was zur Folge hatte, dass der falsch geeichte Messstab nicht entdeckt wurde. Damit kann im Sinne eines Zwischenergebnisses festgehalten werden, dass sowohl der Beschwerdeführer als auch der Tanklieferant zu gleichen Teilen an den Kosten zu beteiligen sind. Entsprechend dem Anteil an der Verursachung des Ölunfalles ist dem AUE ein geringerer Anteil als derjenige der beiden Hauptverursacher zu überbinden.
6.4 Diese Überlegungen führen zu einer Kostenverteilung, welche sich im Rahmen von 40 % (Beschwerdeführerin), 40 % (Tanklieferant) und 20 % (AUE) oder 35 % (Beschwerdeführerin), 35 % (Tanklieferant) und 30 % (AUE) bewegt, wobei es naturgemäss im Ermessen der BUD ist, im Rahmen der vorliegenden Erwägungen eine neue Kostenverteilung festzulegen. Nur angemerkt sei an dieser Stelle, dass vorliegend nur die Übernahme der Kosten durch die Beschwerdeführerin im Streite steht und die anderen Verursacher den Entscheid der BUD nicht angefochten haben. Ihr Anteil kann somit nicht mehr korrigiert werden. Entsprechend oben genannter Kostenverteilung würde sich demnach der Anteil, den die Beschwerdeführerin zu tragen hat, von ursprünglich 50 % auf neu 40 % oder 35 % reduzieren. Nur diese Reduktion steht vorliegend zur Diskussion. Diesbezüglich dringt der Antrag der Beschwerdeführerin, die ihr auferlegten Kosten seien angemessen zu reduzieren, durch. Die Beschwerde wird in diesem Sinne gutgeheissen und der Regierungsrat wird angewiesen, die Kosten der Beschwerdeführerin neu festzulegen.
KGE VV vom 29.11.2006 i.S. P.T. GmbH (810 05 276)/WIR
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