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Zulässiges Anfechtungsobjekt bei der Stimmrechtsbeschwerde (Abschreibungsbeschluss einer Direktion)

Basel-Land Kantonsgericht 02.09.2009 copy_of_2009/64
Bâle-Campagne Kantonsgericht 02.09.2009 copy_of_2009/64
Basilea Campagna Kantonsgericht 02.09.2009 copy_of_2009/64

Rechtsprechung des Kantonsgerichts
Politische Rechte
Zulässiges Anfechtungsobjekt bei der Stimmrechtsbeschwerde (Abschreibungsbeschluss einer Direktion)
Damit die Rechtsmittelinstanz auf eine Beschwerde eintritt und diese materiell behandelt, müssen die Prozessvoraussetzungen gegeben sein. Diese sind vom Kantonsgericht gemäss § 16 VPO von Amtes wegen zu prüfen. Prozessvoraussetzungen sind insbesondere der Anfechtungsgegenstand, die frist- und formgerechte Rechtsmittelvorkehr, die Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz sowie die Rechtsmittellegitimation und -beschwer (E. 3).
Der Regierungsrat ist gestützt auf § 35 Abs. 3 VwVG befugt, durch Verordnung verfahrensleitende Instanzen zu bezeichnen. Von dieser Kompetenz hat er Gebrauch gemacht und die FKD grundsätzlich für die Verfahrensleitung bei Beschwerden gegen Verfügungen von Gemeindebehörden zuständig erklärt. Gemäss § 35Abs. 1 lit. e Ziffer 2 i. V. m. Abs. 3 VwVG umfasst die Verfahrensleitung auch den Erlass von Abschreibungsverfügungen (E. 6.2).
Nach § 37 Abs. 3 lit. b VPO können nur Entscheide des Regierungsrates, nicht auch letztinstanzliche Entscheide der Direktionen beim Kantonsgericht in seiner Funktion als Verfassungsgericht angefochten werden. Schreibt eine Direktion im Rahmen von verfahrensleitenden Massnahmen ein Verfahren ab, so trifft sie diesen Entscheid als ausführende Verwaltungseinheit. Der Entscheid ist dennoch dem Regierungsrat zuzurechnen und es handelt sich nicht um einen letztinstanzlichen Entscheid einer Direktion im Sinne von § 43 Abs. 1 VPO. Damit liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt gemäss § 37 VPO vor (E. 6.3).
Sachverhalt
Am 2. März 2009 erhob X. Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Stimmrechtsbeschwerde wegen Unregelmässigkeiten im Vorfeld der Gemeindeversammlung). Im Wesentlichen rügte er eine Verletzung von Gesetzen und Regierungsratsbeschlüssen durch den Gemeinderat mit der Absicht, die Gemeindeversammlung zu umgehen. Konkret rügte er Punkt 3.1 des Traktandums (Sanierung 1. Etappe) betreffend die Gemeindeversammlung vom 17. März 2009. Am 3. April 2009 schrieb die Finanz- und Kirchendirektion Basel-Landschaft (FKD) das Verfahren ab. Mit der Abstimmungs-Unterbreitung des Kredits für die erste Etappe anlässlich der Gemeindeversammlung vom 17. März 2009 sei dem in der Beschwerde gestellten Begehren materiell entsprochen worden, weshalb das schutzwürdige Interesse an einem Beschwerdeentscheid dahingefallen sei. Dagegen erhob X. am 7. April 2009 Beschwerde beim Kantonsgericht. Die "scheinbare Erfüllung" seines Begehrens - den bewussten Kredit vor die Gemeindeversammlung zu bringen - sei "vordergründig erfüllt" worden, dies sei jedoch nur möglich gewesen, weil bei diesem Akt § 57 des Gemeindegesetzes krass verletzt worden sei. Die FKD stellte den Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter o-Kostenfolge. Der Rechtsvertreter der Einwohnergemeinde beantragte, es sei auf die Beschwerde vom 7. April 2009 nicht einzutreten; da Beschwerdeinstanz der Regierungsrat sein müsse und das Kantonsgericht deshalb die falsche Instanz sei.
Erwägungen
1. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Abschreibungsbeschluss der FKD vom 3. April 2009, mit welchem das Verfahren - anhängig gemacht durch die Stimmrechtsbeschwerde vom 2. März 2009 wegen Unregelmässigkeiten im Vorfeld der Gemeindeversammlung Muttenz vom 17. März 2009 - abgeschrieben worden ist.
2.1 Als Vorbemerkung ist festzuhalten, dass das verwaltungsinterne Verfahren der Stimmrechtsbeschwerde unter anderem im GemG vom 28. Mai 1970 geregelt ist. Gemäss § 172 Abs. 1 in Verbindung mit § 174 Abs. 1 Ziffer 2 GemG können sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Gemeindebehörden wegen Missachtung der Rechte der Stimmberechtigten mit Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden
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Aufgrund dieser Vorschrift können auch Handlungen der Behörden im Vorfeld von Abstimmungen gerügt werden. Für kommunale Abstimmungen und Wahlen, welche nicht an der Urne, sondern beispielsweise an einer Gemeindeversammlung stattfinden, ist somit unter anderem das GemG massgebend (vgl. KGE VV vom 15. August 2007, 810 07 166/180, E. 2).
2.2 Gemäss § 29 Abs. 1 lit. a VwVG kann der Regierungsrat Beschwerden gegen Verfügungen letztinstanzlicher Gemeindebehörden beurteilen.
Vorliegend rügt der Beschwerdeführer Unregelmässigkeiten im Vorfeld der Gemeindeversammlung Muttenz vom 17. März 2009, insbesondere den Umstand, dass die EWG Muttenz ein konkretes Geschäft der Gemeindeversammlung nur zur Kenntnis bringe, statt die Versammlung darüber abstimmen zu lassen. Die Beschwerde richtet sich somit gegen das Geschäftsverzeichnis.
Gemäss § 57 GemG stellt der Gemeinderat über die an der Versammlung zu behandelnden Geschäfte ein Verzeichnis auf. Dieses ist den Stimmberechtigten gleichzeitig mit der Einladung zur Gemeindeversammlung bekanntzugeben (Abs. 1). Ergibt sich nach der Zustellung der Einladung, dass weitere Geschäfte von der Gemeindeversammlung zu behandeln sind, so kann der Gemeinderat ausnahmsweise Nachträge zum Geschäftsverzeichnis unterbreiten. Diese müssen spätestens vier Tage vor der Versammlung im Besitze der Stimmberechtigten sein (Abs. 2). Über Gegenstände, die nicht in der vorgeschriebenen Form angezeigt worden sind, dürfen keine Beschlüsse gefasst werden.
Das Verzeichnis wird demgemäss vom Gemeinderat, und somit von einer Gemeindebehörde im Sinne von § 29 Abs. 1 lit. a VwVG erstellt. Beschwerdeinstanz im Zusammenhang mit der Anfechtung des vom Gemeinderat erstellten Verzeichnisses ist der Regierungsrat.
3.1 Bestimmungen betreffend die Stimmrechtsbeschwerde finden sich für das verwaltungsexterne Verfahren in den §§ 37 ff. VPO. Demnach ist das Kantonsgericht als Verfassungsgericht für die Beurteilung der Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte zuständig.
Damit die Rechtsmittelinstanz auf eine Beschwerde eintritt und diese materiell behandelt, müssen die Prozessvoraussetzungen - auch Sachurteilsvoraussetzungen genannt - gegeben sein. Die angerufene Behörde, vorliegend das Kantonsgericht, prüft sie gemäss § 16 Abs. 2 VPO von Amtes wegen; auf deren Bestreitung oder Nichtbestreitung kommt es nicht an (vgl. auch Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 73; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 409 ff.). Bei fehlenden Prozessvoraussetzungen darf die urteilende Behörde keinen Sachentscheid über die Stichhaltigkeit der Beschwerde - ihre Begründetheit oder Unbegründetheit - ausfällen. Vielmehr hat sie sich einer Stellungnahme zum eigentlichen Streitgegenstand zu enthalten und die Sache von der Hand zu weisen (Gygi, a.a.O., S. 71).
3.2 Gemeinhin wird zwischen den allgemeinen und den - hier vorab interessierenden - besonderen Prozessvoraussetzungen unterschieden. Hauptbeispiel für letztgenannte bilden die sogenannten Rechtsmittelvoraussetzungen. Es sind dies insbesondere der Anfechtungsgegenstand, die frist- und formgerechte Rechtsmittelvorkehr, die Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz sowie die Rechtsmittellegitimation und -beschwer (René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel und Frankfurt am Main 1996, Rz. 947 ff.; Gygi, a.a.O., S. 72 f.). Im Beschwerdeverfahren ist das Begehren des Beschwerdeführers in der Regel darauf gerichtet, einen bestimmten behördlichen Akt aufheben oder abändern zu lassen. Der Akt, gegen den sich die Beschwerde richtet, wird als Anfechtungsobjekt bezeichnet (vgl. Manfred Bayerdörfer, Die Beschwerdevoraussetzungen nach baselstädtischem Verwaltungsprozessrecht, Basel 1980, S. 1).
4. In formeller Hinsicht gilt es somit nachfolgend zu prüfen, ob auf die beim Kantonsgericht eingereichte Beschwerde eingetreten werden kann.
Gemäss § 37 Abs. 1 VPO kann jeder Stimmberechtigte wegen Verletzung des Stimmrechts beim Kantonsgericht Beschwerde führen. Eine persönliche Betroffenheit, wie sie sonst bei der Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbeschwerde verlangt wird, ist nicht erforderlich (vgl. BGE 104 Ia 355 E. 1c; vgl. Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 260 f.). Zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde ist gemäss § 38 VPO jeder an der fraglichen Abstimmung oder Wahl stimmberechtigte Bürger legitimiert (vgl. BGE 123 I 46 E. 6a, 120 Ia 197 E. 1c, 119 Ia 169 E. 1b, 118 Ia 188 E. 1b; umfassend Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 278 ff.). Da der Beschwerdeführer Wohnsitz in Muttenz hat, ist er zur vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
5. Nach § 39 Abs. 1 VPO ist die Beschwerde innert 10 Tagen seit der Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids, seit der amtlichen Veröffentlichung oder der Entdeckung des Beschwerdegrundes schriftlich beim Verfassungsgericht einzureichen. Die angefochtene Abschreibungsverfügung datiert vom 3. April 2009. Die dagegen erhobene Beschwerde datiert vom 7. April 2009. Damit wurde die 10-tägige Frist eingehalten.
6.1 Das Eintreten auf die Stimmrechtsbeschwerde setzt ferner voraus, dass ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. Beschwerdeobjekt bilden sämtliche Akte kantonaler oder kommunaler Behörden, welche kantonale Wahlen oder Abstimmungen bzw. die politische Stimmberechtigung betreffen (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz 1735; Kälin, a.a.O., S. 150 ff.; Hiller, a.a.O., S. 184 f.). Das Vorliegen eines Hoheitsaktes ist im Gegensatz zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde gemäss § 43 ff. VPO nicht vorausgesetzt. Im Weiteren sind auch Vorbereitungsmassnahmen anfechtbar (vgl. BGE 121 I 139 E. 1, 118 Ia 274 E. 1d, 118 Ia 417 E. 2, 110 Ia 178 E. 2a). Nur behördeninterne Wahlen und Abstimmungen, an denen die Stimmberechtigten nicht beteiligt sind, können nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden (vgl. Hiller, a.a.O., S. 182 ff.).
6.2 Im vorliegenden Verfahren angefochten ist der Abschreibungsbeschluss der FKD vom 3. April 2009. Zu prüfen ist, ob es sich dabei um ein taugliches Anfechtungsobjekt handelt. Dazu ist vorab festzuhalten, dass der Abschreibungsbeschluss fälschlicherweise nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen worden ist. Da dem Beschwerdeführer durch diesen Fehler aber kein Schaden entstanden ist, ist darauf nicht weiter einzugehen.
Der angefochtene Abschreibungsbeschluss vom 3. April 2009 wurde von der FKD erlassen.
Gestützt auf § 35 Abs. 3 VwVG ist der Regierungsrat befugt, durch Verordnung verfahrensleitende Instanzen zu bezeichnen. Von dieser Kompetenz hat er Gebrauch gemacht und in § 16  Vo VwVG BL bestimmt, dass die FKD für die Verfahrensleitung bei Beschwerden gegen Verfügungen von Gemeindebehörden zuständig ist, soweit sie nicht den sachlichen Zuständigkeitsbereich einer anderen Direktion betreffen. Da die Verfahrensleitung gemäss § 35 Abs. 1 lit. e Ziffer 2 in V. m. Abs. 3 VwVG auch den Erlass von Abschreibungsverfügungen umfasst, kann festgehalten werden, dass im regierungsrätlichen Verfahren die Direktion durch die Rechtsmittelinstanz die Befugnis erhalten hat, das Verfahren abschreiben zu dürfen. Demgemäss war die FKD grundsätzlich zuständig für den Erlass der Abschreibungsverfügung vom 3. April 2009.
6.3 Zu prüfen ist sodann im Weiteren, ob das Kantonsgericht den angefochtenen Abschreibungsbeschluss überprüfen darf.
Gemäss § 25 lit. c in Verbindung mit § 37 Abs. 1 lit. a VPO ist das Kantonsgericht als Verfassungsgericht zuständig für die Behandlung von Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte. Gerügt werden kann unter anderem die Verletzung des Stimmrechts sowie die mangelhafte Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen. Nach § 37 Abs. 3 lit. b VPO können bei Wahlen und Abstimmungen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates angefochten werden. Im Unterschied zur Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte (§ 32 VPO) - ebenfalls einem Verfahren in Verfassungssachen - oder der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde (§ 43 VPO) können bei der Stimmrechtsbeschwerde nach § 37 VPO jedoch nur Entscheide des Regierungsrates, nicht auch letztinstanzliche Entscheide der Direktionen angefochten werden.
Entscheidend ist somit die Frage, ob es sich bei einem (delegierten) Abschreibungsbeschluss der Direktion um einen "Entscheid des Regierungsrates" im Sinne von § 37 Abs. 3 lit. b VPO handelt. Den Materialien und Präjudizien lässt sich zu dieser Frage konkret nichts entnehmen. Unbestritten ist entsprechend dem hiervor Gesagten, dass Beschwerdeinstanz bei Beschwerden gegen Entscheide der Stimmberechtigten und des Einwohnerrates der Regierungsrat ist. Dasselbe gilt bei Beschwerden wegen Missachtung der Rechte der Stimmberechtigten (§ 174 Abs. 1 Ziffer 1 und 2 GemG). Der Regierungsratsentscheid kann alsdann mit Stimmrechtsbeschwerde beim Kantonsgericht in seiner Funktion als Verfassungsgericht angefochten werden (§ 37 VPO).
Vorliegend handelt es sich somit grundsätzlich um ein Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat, welches - wäre die Sache beurteilt und nicht abgeschrieben worden - auch vom Regierungsrat entschieden worden wäre. Die Rechtsmittelinstanz hat nun aber die Auffassung vertreten, dass das Rechtsschutzinteresse nachträglich weggefallen sei. Gestützt auf die in § 16 Vo VwVG BL enthaltene Delegation war die FKD somit im Rahmen von verfahrensleitenden Massnahmen befugt, das Verfahren abzuschreiben. Diesen Entscheid hat sie als ausführende Verwaltungseinheit getroffen, weshalb der Entscheid weiterhin dem Regierungsrat zuzurechnen ist, und es sich dabei nicht um einen letztinstanzlichen Entscheid einer Direktion im Sinne von § 43 Abs. 1 VPO handelt. Die Direktion hatte keine Funktion im internen Instanzenzug und hat stellvertretend für den Regierungsrat gehandelt. Nur weil es ein Abschreibungsbeschluss war, durfte der Entscheid von der Direktion getroffen bzw. das Verfahren als erledigt abgeschrieben werden.
Somit kann abschliessend festgehalten werden, dass der Abschreibungsbeschluss im Rahmen eines regierungsrätlichen Verfahrens ergangen ist und ein Entscheid des Regierungsrates bleibt, obwohl er per delegationem von der Direktion ausgeführt bzw. getroffen werden durfte. Beim Anfechtungsobjekt handelt es sich somit um einen Entscheid des Regierungsrates bei Abstimmungen gemäss § 37 Abs. 3 lit. b VPO, welcher mit Beschwerde beim Verfassungsgericht grundsätzlich angefochten werden kann. Ein zulässiges Anfechtungsobjekt gemäss § 37 VPO liegt somit vor.
7. Um auf die Beschwerde eintreten zu können, ist als weiteres Erfordernis verlangt, dass der Beschwerdeführer ein Rechtsschutzinteresse an einer materiellrechtlichen Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanz hat.
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Beschwerdeführer ein Interesse daran haben muss, dass sich das Gericht zur Rechtmässigkeit des vorinstanzlichen Abschreibungsbeschlusses äussert. Dieses Interesse ist grundsätzlich gegeben. Ob das Verfahren von der Vorinstanz zu Recht abgeschrieben worden ist oder ob ein materieller Entscheid hätte getroffen werden müssen, ist eine Frage der Begründetheit der Beschwerde, nicht aber des Rechtsschutzinteresses - und damit einer Prozessvoraussetzung - im vorliegenden Verfahren.
8. Damit sind sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen gegeben, so dass auf die Beschwerde eingetreten werden kann.
9. Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz das Verfahren zu Recht wegen Gegenstandslosigkeit abgeschrieben hat.
Der Beschwerdeführer hat am 2. März 2009 beim Regierungsrat eine Stimmrechtsbeschwerde wegen Unregelmässigkeiten im Vorfeld der Gemeindeversammlung Muttenz vom 17. März 2009 erhoben. Konkret rügte er Punkt 3.1 des Traktandums und damit sinngemäss, dass die EWG Muttenz ein konkretes Geschäft der Gemeindeversammlung nur zur Kenntnis bringe, statt die Versammlung darüber abstimmen zu lassen. Damit beanstandet der Beschwerdeführer vorliegend Unregelmässigkeiten bei der Einladung zur Einwohnergemeindeversammlung. Daraufhin wies die FKD die EWG mit Mail vom 13. März 2009 an, an der kommenden Einwohnergemeindeversammlung vom 17. März 2009 unter Traktandum 3 nicht nur den Betrag von Fr. 984'540.-- (Sanierung 2. Etappe), sondern auch denjenigen von Fr. 351'000.-- (Sanierung 1. Etappe) den Stimmberechtigten zur Abstimmung zu unterbreiten; somit das umstrittene Geschäft der Gemeindeversammlung nicht nur zur Kenntnis zu bringen, sondern darüber abstimmen zu lassen. Dieser Anweisung kam die EWG nach und brachte das Geschäft zur Abstimmung.
Da anlässlich der Gemeindeversammlung auch über die Sanierung 1. Etappe abgestimmt wurde, ist dem Antrag des Beschwerdeführers gemäss seiner Stimmrechtsbeschwerde vom 2. März 2009 entsprochen worden. Der Abschreibungsbeschluss der FKD war damit korrekt. Gründe, weshalb seinen Anträgen nicht entsprochen worden sein sollte, bringt der Beschwerdeführer weder in seiner Beschwerde vor noch sind sie aus den Akten ersichtlich. Dagegen ist die Frage, ob der Antrag bzw. das Traktandum rechtzeitig bekannt gegeben worden ist, nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, zumal eine Überprüfung der Fristen erst nach der Abstimmung an der Gemeindeversammlung möglich geworden ist.
10. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass auf die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde eingetreten werden kann, sich diese jedoch als unbegründet erweist, weshalb sie abzuweisen ist.
11.1 (…)
11.2 (…)
KGE VV vom 2.9.2009 i.S. Z. W. (810 09 123)/JEB
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