bl_gerichte · 810 24 50 · 2024-11-27 · de
Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 27. November 2024 (810 24 50)

Rückforderung Corona-Härtefallhilfen

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 27. November 2024 (810 24 50)
Übriges Verwaltungsrecht
Rückforderung Corona-Härtefallhilfen
Besetzung Vizepräsident Daniel Ivanov, Kantonsrichter Hans Furer, Markus Clausen, Jgnaz Jermann, Kantonsrichterin Ana Dettwiler
,
Gerichtsschreiber Martin Michel
Beteiligte
A.
GmbH
, Beschwerdeführerin, vertreten durch Silvan Ulrich, Advokat
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, Vorinstanz
Betreff Rückforderung Corona-Härtefallhilfen (RRB Nr. 124 vom 30. Januar 2024)
A.
Die A.
GmbH mit Sitz in B.
bezweckt den Transport von Personen und Waren, den Handel mit Fahrzeugen und Autoersatzteilen, das Führen einer Autowerkstatt, den Import und Export von Gütern aller Art, das Eventmanagement sowie das Erbringen von anderen Dienstleistungen. Gesellschafter und Mitglieder der Geschäftsführung sind C.
und D.
(jeweils mit Einzelunterschriftsberechtigung).
B.
Im Jahr 2021 erhielt die A.
GmbH vom Kanton Basel-Landschaft Corona-Härtefallhilfen in Form eines Afonds-perdu-Beitrags in der Höhe von Fr. 168'206.--.
C.
Am 16. Februar 2023 teilten die Standortförderung Baselland und die Finanzverwaltung des Kantons Basel-Landschaft der A.
GmbH mit, dass sich aufgrund von Kontrollen Hinweise auf eine Verletzung der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Härtefallverordnung 2020, HFMV 20) vom 25. November 2020 ergeben hätten, weshalb vorgesehen sei, den Betrag in der Höhe von Fr. 168'206.-- zurückzufordern. Zugleich wurde der Gesellschaft das rechtliche Gehör zur vorgesehenen Rückforderung gewährt.
D.
Mit Verfügung vom 31. März 2023 forderten die Standortförderung Baselland und die Finanzverwaltung Basel-Landschaft von der A.
GmbH den Betrag in der Höhe von Fr. 168'206.-- zurück.
E.
Eine von der A.
GmbH dagegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2024-124 vom 30. Januar 2024 ab und forderte die A.
GmbH auf, die Härtefallhilfen in der Höhe von Fr. 168'206.-- innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids zurückzuzahlen. Die Verfahrenskosten für das Beschwerdeverfahren in der Höhe von Fr. 500.-- auferlegte der Regierungsrat der A.
GmbH.
F.
Gegen den RRB Nr. 124 vom 30. Januar 2024 erhebt die A.
GmbH, vertreten durch Silvan Ulrich, Advokat in Aesch BL, mit Eingabe vom 20. Februar 2024 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), mit den Anträgen, der Entscheid des Regierungsrats und die Verfügung vom 31. März 2023 seien unter o/e-Kostenfolge aufzuheben.
G.
Mit Vernehmlassung vom 1. Juli 2024 schliesst die Vorinstanz unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Das Kantonsgericht zieht
i n E r w ä g u n g
:
1.
Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der Beschwerde gegeben. Nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist zur Beschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Entscheids und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, kann auf die Beschwerde eingetreten werden.
2.
Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können nach § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen –abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario).
3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Standortförderung und die Finanzverwaltung Basel-Landschaft zu Recht die gesamten gewährten Corona-Härtefallhilfen von der Beschwerdeführerin zurückgefordert haben. Der Regierungsrat führte im angefochtenen Entscheid als Begründung für die Rückforderung aus, die Beschwerdeführerin habe im Jahr 2021 – nach der Gewährung der Härtefallhilfen – ein Darlehen in der Höhe von Fr. 44'270.-- an die Eigentümerschaft vergeben, da das Kontokorrent der Gesellschafter (Aktivkonto 2100) gegenüber dem Vorjahr um Fr. 44'270.-- gestiegen sei. Jede Übertragung von Mitteln an eine mit dem Unternehmen irgendwie verbundene Person oder ein irgendwie verbundenes Unternehmen im Ausland (Ausschüttung von Dividenden und Tantiemen und Rückerstattung von Kapitaleinlagen) sei im Geschäftsjahr, in dem die Härtefallmassnahme ausgerichtet werde sowie für die drei darauffolgenden Jahre jedoch unzulässig.
4.1
Bund und Kantone leisteten während der Corona-Pandemie Härtefallhilfen (insbesondere in Form von Afonds-perdu-Beiträgen) für von der Pandemie besonders betroffene Unternehmen. Diese Härtefallhilfen bezweckten, die Unternehmen bei der Deckung der anlaufen-den Fixkosten zu unterstützen (vgl. Vorlage an den Landrat "Bericht zum Postulat 2020/532 Baselbieter KMU-Corona-Härtefall-Hilfe 2.0 und Bewilligung einer einmaligen Ausgabe" vom 24. November 2020 S. 7).
4.2
Die eidgenössischen Räte haben mit Art. 12 des Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz) vom 25. September 2020 die Gesetzesgrundlage für die Beteiligung des Bundes an kantonalen Unterstützungsmassnahmen für Härtefälle geschaffen. Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz sieht vor, dass der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Unternehmen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen waren, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Event-branche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe, in Härtefällen finanziell unterstützen kann. Art. 1 HFMV 20 legt weiter fest, dass sich der Bund im Rahmen des von der Bundesversammlung bewilligten Verpflichtungskredits an den Kosten und Verlusten beteiligt, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, sofern die kantonale Regelung die Anforderungen dieser Verordnung bezüglich der Anspruchsberechtigung der Unternehmen sowie der Ausgestaltung der Massnahmen erfüllt (vgl. Art. 2 - 6 HFMV 20). Als besondere Anforderung sieht Art. 6 HFMV 20 eine Verwendungseinschränkung vor, die das Unternehmen gegenüber dem Kanton bestätigen muss:
Art. 6
Einschränkung der Verwendung
Das Unternehmen hat gegenüber dem Kanton bestätigt, dass es:
a. im Geschäftsjahr, in dem die Härtefallmassnahme ausgerichtet wird, sowie für die drei darauffolgenden Jahre oder bis zur Rückzahlung der erhaltenen Hilfen:
1. keine Dividenden oder Tantiemen beschliesst oder ausschüttet oder Kapitaleinlagen rückerstattet, und 2. keine Darlehen an seine Eigentümer vergibt; b. die ihm gewährten Mittel nicht an eine mit ihm direkt oder indirekt verbundene Gruppengesellschaft, die ihren Sitz nicht in der Schweiz hat, überträgt; zulässig ist jedoch insbesondere das Erfüllen vorbestehender ordentlicher Zins- und Amortisationszahlungspflichten innerhalb einer Gruppenstruktur.
Nach der Rechtsprechung verschaffen die einschlägigen bundesrechtlichen Regelungen (Covid-19-Gesetz und HFMV 20) keinen Anspruch auf Härtefallmassnahmen, da diese Erlasse primär dazu dienen, die Bedingungen zu definieren, unter denen der Bund die kantonalen Härtefallmassnahmen mitfinanziert. Das Bundesrecht überlässt es den Kantonen, zu regeln, ob und unter welchen Voraussetzungen sie Härtefallmassnahmen gewähren und allenfalls einen Anspruch auf Härtefallmassnahmen einräumen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.3).
4.3
Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft bewilligte am 3. Dezember 2020 im Rahmen der Vorlage Nr. 2020/532 "Baselbieter KMU-Corona-Härtefall-Hilfe 2.0" eine neue einmalige Ausgabe von insgesamt Fr. 12’650'000.-- für die Unterstützung von Unternehmen im Kanton Basel-Landschaft auf der Grundlage des Covid-19-Gesetzes sowie der HFMV 20. In der Folge bewilligte der Landrat mehrfach Erhöhungen der Ausgabenbewilligung (vgl. z.B. Vorlage Nr. 2021/21). In der kantonalen Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit Covid-19 (Härtefallverordnung BL) vom 26. Januar 2021 definiert der Kanton die Bedingungen für die Gewährung von Härtefallmassnahmen für Unternehmen und das Verhältnis zu den Massnahmen bzw. Bestimmungen des Bundes (vgl. §§ 1 ff. Härtefallverordnung BL). Soweit ein Gegenstand in der Härtefallverordnung BL nicht geregelt ist, gelten die Vorgaben des Bundes (§ 2 Abs. 2 Härtefallverordnung BL). Gemäss § 12 Härtefallverordnung BL besteht kein Anspruch auf eine finanzielle Unterstützung im Sinne dieser Verordnung.
5.1
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass sie gegen das "Gewinnverwendungsverbot" verstossen habe. Sie bringt vor, sie habe im Rahmen des rechtlichen Gehörs dargelegt, dass und warum die Buchungen, welche zu einer Zunahme auf dem Kontokorrent der Gesellschafter geführt hätten und die von der Standortförderung als Darlehen an die Gesellschafter interpretiert worden seien, so nicht korrekt bezeichnet gewesen seien. Bei korrekter Verbuchung hätte das Kontokorrent keine Zunahme aufgewiesen. Für das Jahr 2022 habe ein neuer Treuhänder den Jahresabschluss erstellt, welcher auf korrekten Buchungen beruhe. Dieser korrekte Abschluss per 31. Dezember 2022 weise gegenüber dem unrichtigen, von der E.
GmbH erstellten, Abschluss eine Abnahme auf dem Kontokorrent von rund Fr. 25'000.-- gegenüber dem Vorjahr (31. Dezember 2021) aus. Die Feststellung in der Verfügung vom 31. März 2023, wonach den Gesellschaftern ein Darlehen in der Höhe von Fr. 44'720.-- gewährt worden sei, sei falsch. Die Bezugnahme auf die nicht korrekten Buchhaltungsunterlagen sei überspitzt formalistisch. Die Verantwortlichkeit für eine korrekte Buchhaltung führe nicht dazu, dass eine nach Abschluss der Buchhaltung entdeckte falsche Verbuchung richtig werde. Die nicht korrekte Verbuchung sei zu keinem Zeitpunkt unter dem Titel "Darlehen an Gesellschafter" aufgeführt worden. Die diesbezügliche Bezeichnung stamme von der Standortförderung und widerspreche den Tatsachen.
5.2
Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz spreche zu Unrecht von einem Darlehen an die Gesellschafter, erweist sich als haltlos. Der Kontokorrentvertrag besteht nach herrschender Auffassung in der Abrede zweier in einem gegenseitigen Abrechnungsverhältnis stehender Personen, alle von diesem Verhältnis erfassten Forderungen bis zum Abrechnungs-termin zu stunden und weder abzutreten noch separat geltend zu machen, sondern nur als Rechnungsposten für die Ermittlung des Saldos zu behandeln. Er enthält einen Verrechnungs-vertrag, gemäss welchem ohne Verrechnungserklärung alle vom Kontokorrentverhältnis erfassten beidseitigen Forderungen entweder laufend oder am Ende der Rechnungsperiode automatisch verrechnet werden (BGE 100 III 79 E. 3). Charakteristikum des Kontokorrents ist der schwankende Saldo (vgl. BGE 132 III 480 E. 4.2); Forderungen und Gegenforderungen aus dem gegenseitigen Geschäftsverkehr werden nicht einzeln geltend gemacht, sondern gegeneinander verrechnet, wobei der Saldo jeweils periodisch gezogen wird. Die einzelnen Forderungen aus den laufenden Geschäften werden beim Kontokorrent mittels periodischer Saldierung zu einer einzigen Saldoforderung zusammengefasst (vgl. BGE 104 II 190 E. 2a;
Céline
Martin
, Das Kontokorrent im schweizerischen Bankgeschäft, 2020, S. 48). Massgebend für die Frage, ob ein Darlehen vorliegt, ist der periodisch festgestellte Saldo. Ein Darlehen des Unternehmens an die Inhaber liegt damit vor, wenn der Saldo am Ende der Abrechnungsperiode höher ist als am Ende der Vorperiode. Dies ist im vorliegenden Fall gegeben, da der Saldo des Kontokorrents per 31. Dezember 2021 um Fr. 44'720.-- höher war als in der Vorperiode per 31. Dezember 2020. Unter diesen Voraussetzungen ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz vom Vorliegen eines Darlehens und einem Verstoss gegen das in Art. 6 lit. a HFMV 20 i.V.m. § 13 Abs. 1 lit. b Härtefallverordnung BL statuierte Verbot von Darlehensvergaben ausgegangen ist.
6.1
Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, die Aufzählung in Art. 12 Abs. 1
ter
lit. a und b Covid-19-Gesetz sei abschliessend. Es bestehe keine Delegationsnorm, um den Katalog mit "Vergabe an Darlehen an die Gesellschafter" zu erweitern. Insoweit würden sich die entsprechenden Verordnungsbestimmungen als gesetzeswidrig erweisen, weshalb sie nicht anwendbar seien. Daraus ergebe sich, dass keine gesetzliche Grundlage für eine Rückforderung bestehe.
6.2
Diesbezüglich ist der Beschwerdeführerin entgegenzuhalten, dass das Darlehensverbot auch in der Verfügung, mit welcher der Beschwerdeführerin der Erhalt der Härtefallhilfen zugesprochen wurde, enthalten war. Dieser Bescheid enthielt den folgenden Hinweis:
Mit Bestätigung dieses formlosen Bescheids wird Ihnen der angegebene AP-Beitrag auf die nachfolgende Kontoverbindung überwiesen:
(…)
Bitte beachten Sie zudem Folgendes: Der Bundesrat hat per 1. April 2021 Änderungen an der Covid-19-Härtefallverordnung vorgenommen. Neu gilt das Verbot von Dividenden und Tantiemen sowie von Darlehensvergaben an die Eigentümer nicht mehr für drei, sondern für vier Jahre (Geschäftsjahr in dem die Härtefallhilfe ausgerichtet wird plus die drei darauffolgenden Jahre). Mit der Bestätigung dieses formlosen Schreibens erklären Sie sich damit einverstanden.
Das Darlehensverbot stellt somit eine Nebenbestimmung zur Verfügung über die Covid-19-Härtefallhilfe dar, welche die Beschwerdeführerin akzeptiert hatte. Für derartige Nebenbestimmungen ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage erforderlich. Wird eine im Subventionsverhältnis ausdrücklich angeführte Nebenbestimmung nicht eingehalten, entfällt nachträglich ein notwendigerweise zum Subventionsverhältnis gehörendes Element, sodass die Subvention widerrufen werden kann, ohne dass dies gesetzlich geregelt sein müsste (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.291/2005 vom 2. Juni 2006 E. 4.1; vgl. ebenso
Hansjörg
Seiler
, Rechtsgutachten zuhanden des Kantons Luzern, Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement, Dienststelle Raum und Wirtschaft, zum Thema langfristige Bewirtschaftung im Zusammenhang mit der Covid-19-Härtefallhilfe [Beschwerdebeilage 3], S. 24, 32 und 74). Das in der Verfügung und in Art. 6 lit. a HFMV 20 enthaltene Darlehensverbot erscheint damit rechtmässig.
7.1
Zu prüfen bleibt, ob die von der Standortförderung BL angeordnete Rechtsfolge des Verstosses gegen das Darlehensverbot, die vollständige Rückforderung der Härtefallhilfen, rechtmässig ist.
7.2.1
Die Standortförderung BL führte dazu im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren aus, obwohl § 13 Härtefallverordnung BL erwähne, dass Leistungen ganz oder teilweise zurückgefordert werden könnten, bestehe keine Praxis einer Teilrückforderung. Der Gesetzgeber habe keine Überlegungen zur Anwendung einer allfälligen Teilrückzahlung vorgegeben. Vielmehr solle sich die Härtefallverordnung BL möglichst nahe an der HFMV 20 bewegen. Diese sehe wiederum keine Teilrückzahlung vor. Hätte der vergleichbare Sachverhalt bei der Prüfung des Gesuchs um Härtefallhilfen vorgelegen, wäre das Gesuch abgelehnt worden und es hätte keine Teil-Gutheissung gegeben. In Analogie zur Prüfung der Gesuche sei auch bei der Handhabung der Folgen eines Verstosses gegen die gesetzlichen Vorgaben umzugehen (vgl. Stellungnahme der Standortförderung BL vom 26. Juni 2023 Ziff. 18).
7.2.2
Die Vorinstanz schützte die von der Standortförderung BL verfügte vollständige Rückforderung der Härtefallhilfen. Sie erwog im angefochtenen Entscheid, § 13 lit. a und b der Härtefallverordnung BL sehe vor, dass Leistungen gemäss dieser Verordnung von einem Unternehmen innert 5 Jahren seit Gewährung ganz oder teilweise zurückgefordert würden, falls nachträglich Tatsachen bekannt würden, die das Unternehmen im Zusammenhang mit der Beantragung einer Härtefallmassnahme gemäss dieser Verordnung nicht, nicht vollständig oder falsch deklariert hat und aufgrund derer die gewährte Härtefallmassnahme hätte verweigert werden müssen, oder falls Art. 6 HFMV 20 nicht eingehalten werde. Somit bestehe eine Rechtsgrundlage in der Härtefallverordnung BL. Die Härtefallgelder stellten Finanzhilfen und damit Subventionen im Sinne der Subventionsgesetzgebung dar. Daher seien die allgemeinen Anforderungen an die Rückerstattung von Subventionen anwendbar. Nach der Rechtsprechung gelte auch im öffentlichen Recht der Grundsatz der ungerechtfertigten Bereicherung (Art. 62 ff. des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [Fünfter Teil: Obligationenrecht, OR] vom 30. März 1911): Die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgten Zuwendungen bzw. rechtsgrundlos erbrachten Leistungen seien zurückzuerstatten. Eine Rückforderung sei aber nur zulässig, wenn Grund bestehe, auf diese Verfügung zurückzukommen. Soweit die subventionierte Aufgabe korrekt erfüllt worden sei, könne die Finanzhilfe in aller Regel nicht zurückgefordert werden, wohl aber dann, wenn die Aufgabe, für welche die Geldleistung erbracht worden sei, nicht erfüllt worden sei bzw. nicht mehr erfüllt werden könne, wobei der Grund dafür unerheblich sei. Der Widerruf einer Subventionsverfügung wegen Nichterfüllung einer Pflicht bedürfe keiner besonderen gesetzlichen Grundlage, wenn diese Pflicht eine der objektiven Bedingungen sei, die das Gesetz für die Gewährung der Leistung vorsehe: Hier gehe es darum, die gesetzliche Ordnung wiederherzustellen. Darüber hinaus würden die allgemeinen Bestimmungen des Subventionsrechts gelten, welche ebenfalls Bestimmungen über die Rückerstattung enthielten. Allerdings sei dabei immer zu prüfen, ob das Härtefallrecht eine abweichende Regelung enthalte, welche den allgemeinen Bestimmungen des Subventionsrechts vorgingen, oder ob diese neben den besonderen Bestimmungen weiterhin anwendbar seien. Der Widerruf einer Verfügung, mit der ein Härtefallbeitrag zugesprochen worden sei, sei namentlich zulässig: Bei Nichterfüllung einer Pflicht, die eine objektive Bedingung sei, die das Gesetz für die Gewährung der Leistung vorsehe (Art. 28 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen [Subventionsgesetz, SuG] vom 5. Oktober 1990 bzw. § 19 des Staatsbeitragsgesetzes [SBG] vom 27. Juni 2019, konkretisiert in § 13 der Härtefallverordnung BL). In der Praxis sei die Nichterfüllung oder mangelhafte Erfüllung der subventionierten Aufgabe ein häufiger Grund, um eine Subvention zurückzuverlangen. Im Ergebnis liege somit eine genügende gesetzliche Grundlage in der Subventionsgesetzgebung für die Rückforderung vor. Die Rückforderung gegenüber der Beschwerdeführerin ergebe sich ausserdem bereits ohne formellgesetzliche Grundlage aus der Nichterfüllung der Voraussetzungen der Covid-Gesetzgebung bzw. aus der Verletzung des Verwendungsverbots, weil die Einhaltung dieser Pflicht eine der objektiven Bedingungen sei, welche für die Gewährung der Leistung vorausgesetzt werde.
7.2.3
Weiter führte die Vorinstanz aus, die Beschwerdeführerin müsse sich die von ihr geltend gemachte Fehlbuchung, welche durch das Treuhandbüro E.
GmbH verursacht worden sei, anrechnen lassen. Die Beschwerdeführerin habe gegen das Verwendungsverbot gemäss Art. 12 Covid-19-Gesetz, Art. 6 HFMV 20 und Art. 3 HFMV 22 verstossen, da der Saldo des Gesellschafterkontos im Jahr 2021 um Fr. 44'270.-- höher gewesen sei als im Jahr 2020. Die Rückforderung erscheine zudem als verhältnismässig. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass diese Gelder einzig an Unternehmen vergeben würden, welche einerseits darauf angewiesen seien und andererseits keinen Missbrauch betreiben würden. Halte sich ein Unternehmen nicht an die Bedingungen wie etwa das Darlehensverbot, so hätten die Öffentlichkeit und die Steuerzahlenden ein enormes Interesse daran, dass gegen dieses Unternehmen die vorgesehenen Massnahmen ergriffen würden. Der Kanton Basel-Landschaft verfolge deshalb eine strenge Praxis und lasse keine Heilung von Verstössen gegen das Darlehensverbot zu. Wie in § 13 Abs. 1 lit. b Härtefallverordnung BL vorgesehen, habe die Beschwerdeführerin die gewährten Beiträge zurückzubezahlen. Erst damit werde der rechtmässige Zustand wiederhergestellt.
7.3
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Rückforderung der Härtefallhilfe existiere. Das Gesetz sehe keine Rückforderung von Afonds-perdu-Beiträgen vor. Auch diesbezüglich gehe die Härtefallverordnung BL über die Gesetzesbestimmungen hinaus.
7.4.1
Bei den Covid-19-Härtefallhilfen handelt es sich um Subventionen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_685/2023 vom 26. März 2024 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Der Begriff der Subvention umfasst alle geldwerten Vorteile, welche Empfängern ausserhalb der Verwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (BGE 140 I 153 E. 2.5.4). Die in Erlassen und in der Literatur verwendeten Bezeichnungen und Ausdrücke für Subventionen sind vielfältig. Anzutreffen sind Subventionen, Finanzhilfen, Investitionshilfen, Staatsbeiträge, Abgeltungen, Kostenbeiträge, Finanzierungsbeihilfen etc. (vgl.
August
Mächler
, Subventionsrecht, in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, N 21.16). Subventionen sind keine Geldgeschenke an Private, sondern sie dienen der Erfüllung von Aufgaben im öffentlichen Interesse. Bei der Subventionierung bindet der Staat daher die Empfänger an das von ihm gewünschte Verhalten (BGE 116 Ib 309 E. 1a mit Hinweisen;
Pierre
Tschannen
/
Markus
Müller
/
Markus
Kern
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, 2022, Rz. 1287 f.;
Fabian
Möller
, Rechtsschutz bei Subventionen, 2006, S. 32). Die Grundlage von Subventionen findet sich in einem Rechtssatz, der für den Vollzug einer konkreten Umsetzung bedarf. Das Subventionsverhältnis wird konkret entweder über eine Verfügung oder über einen Vertrag begründet (vgl.
Tomas
Poledna
, Streichungen, Kürzungen und Rückerstattungen von Subventionen, in: Jahrbuch Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht 2009, S. 120). Der Inhalt des Subventionsverhältnisses ergibt sich aus der Auslegung und sinngemässen Ergänzung der Rechtsgrundlagen der jeweiligen Subvention und insbesondere aus ihrem Zweck. Nachdem die gutheissende Verfügung der zuständigen Behörde ergangen ist, verbindet den Subventionsempfänger und den Subvenient ein Subventionsverhältnis. Es wird ein öffentlichrechtliches Rechtsverhältnis begründet, das mit privatrechtlichen Schuldverhältnissen durchaus vergleichbar ist: Die Verpflichtungen von Staat und Empfängern sind zu erfüllen, die ordentliche Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen muss bzw. darf geprüft werden und Mängel in der Erfüllung sind rechtskonform zu beheben (vgl.
Mächler
, a.a.O., N 21.49). Innerhalb des Subventionsverhältnisses kann es aus verschiedenen Gründen zu einem Widerruf bzw. einer Rückforderung der Subvention kommen. Zu unterscheiden ist der Widerruf von der Rückforderung im engeren Sinne. Beide Akte haben eine Reaktion auf die Fehlerhaftigkeit der Verfügung zum Gegenstand. Während beim Widerruf die Fehlerhaftigkeit bereits im Zeitpunkt des Verfügungserlasses bestand, stellt die Rückforderung eine Reaktion auf eine Nicht- oder Schlechterfüllung des Subventionsempfängers dar. Ob die Erfüllung mangelhaft oder überhaupt nicht erfolgt ist, beurteilt sich primär aus den in der Subventionsverfügung enthaltenen Angaben (vgl. zum Ganzen:
Möller
, a.a.O., S. 171 ff.). Nach der Rechtsprechung genügt es, wenn sich der Widerruf bzw. die Rückforderung einer Subvention auf eine hinreichend klare und unzweideutige Rechtsgrundlage, sei es im Gesetz oder in der widerrufenen Verfügung selber, stützt; dieses Erfordernis bezieht sich in erster Linie auf die Umschreibung der dem Subventionsempfänger auferlegten Verhaltenspflichten, indessen nicht auf die Rückforderungsbefugnis als solche (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.291/2005 vom 2. Juni 2006, E. 4.1). Wo ein notwendigerweise zum Subventionsverhältnis gehörendes Element nachträglich entfällt, ist dem Subventionsanspruch als solchem der Boden entzogen (vgl.
Poledna
, a.a.O., S. 125).
7.4.2
Unbestrittenermassen hat die Subventionsverfügung lediglich einen Hinweis auf das Darlehensverbot enthalten. Einen Hinweis auf die möglichen Rechtsfolgen eines allfälligen Verstosses gegen das Darlehensverbot enthielt die Subventionsverfügung hingegen nicht. Damit ist zu prüfen, ob eine gesetzliche Grundlage für die Rückforderung existiert.
7.5.1
Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 verankert das Legalitätsprinzip, indem er vorsieht, dass das Recht die Grundlage und die Grenze der staatlichen Tätigkeit bildet. In diesem Sinne verlangt er insbesondere, dass sich die gesamte staatliche Tätigkeit auf das Gesetz stützt und somit auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Dieses Erfordernis der gesetzlichen Grundlage bedeutet, dass die staatlichen Handlungen ihre Grundlage in einem Gesetz im materiellen Sinne finden müssen, das hinreichend genau und bestimmt ist und von der verfassungsmässig zuständigen Behörde stammt. Die Genauigkeit (oder normative Dichte), die man von der betreffenden gesetzlichen Grundlage verlangen darf, variiert je nach Bereich des betreffenden Rechts und hängt von den Umständen ab (BGE 149 I 329 E. 6.1 mit Hinweisen).
7.5.2
Der Kanton Basel-Landschaft kannte lange kein "allgemeines Subventionsgesetz", sondern lediglich eine Norm zu Staatsbeiträgen im Finanzhaushaltsgesetz (vgl. § 6 des [alten] Finanzhaushaltsgesetzes vom 18. Juni 1987 und § 61 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 1. Juni 2017 in der ursprünglichen Fassung). Mit dem am 1. Januar 2020 in Kraft getretenen SBG führte der Kanton detaillierte formellgesetzliche Rechtsgrundlagen zur Ausrichtung von Beiträgen durch den Kanton ein. Das Staatsbeitragsgesetz gilt für den Kanton sowie für die Empfängerinnen und Empfänger von Staatsbeiträgen (§ 1 Abs. 2 SBG) und soll sicherstellen, dass Staatsbeiträge ihren Zweck auf wirtschaftliche und wirkungsvolle Art erreichen, nach einheitlichen Grundsätzen ausgerichtet und überprüft werden und auf die finanziellen Möglichkeiten und die strategischen Schwerpunkte des Kantons abgestimmt sind (§ 2 Abs. 1 lit a-c SBG). Staatsbeiträge erfolgen gemäss § 3 Abs. 1 SBG als Abgeltung oder als Finanzhilfe. Eine Finanzhilfe ist ein Beitrag zur Förderung oder Erhaltung einer im öffentlichen Interesse liegenden, freiwillig erbrachten Tätigkeit Dritter (§ 6 Abs. 1 SBG). Nach § 7 Abs. 4 SBG besteht kein Rechtsanspruch auf Finanzhilfen. Bei den im Rahmen der Covid-19-Härtefallmassnahmen gestützt auf die Härtefallverordnung BL ausgerichteten Unterstützungsleistungen handelt es ich rechtlich betrachtet um Finanzhilfen im Sinne des SBG.7.5.3 Die Leistungsstörungen im Zusammenhang mit den Staatsbeiträgen (Widerruf, Nichterfüllung oder mangelhafte Erfüllung und Zweckentfremdung oder Veräusserung) werden in den §§ 19 ff. SBG geregelt. § 19 Abs. 1 SBG sieht vor, dass der Kanton den Widerruf der Leistungsvereinbarung oder der Verfügung über einen Staatsbeitrag verfügt, wenn diese in Verletzung von Rechtsvorschriften oder aufgrund eines unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalts abgeschlossen bzw. erlassen worden ist. Er verfügt die vollständige oder teilweise Rückzahlung des ausgerichteten Staatsbeitrags (§ 19 Abs. 2 SBG). Gemäss § 19 Abs. 3 SBG kann der Kanton auf den Widerruf einer Abgeltung verzichten, wenn die Rechtsverletzung für die Empfängerin oder den Empfänger der Abgeltung nicht leicht erkennbar gewesen ist (lit. a); die Empfängerin oder der Empfänger der Abgeltung aufgrund der Leistungsvereinbarung oder der Verfügung Massnahmen getroffen hat, die nicht ohne unzumutbare finanzielle Einbussen rückgängig gemacht werden können (lit. b), oder eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts nicht auf vorsätzliches oder grobfahrlässiges Verhalten zurückzuführen ist (lit. c). Die Nichterfüllung oder mangelhafte Erfüllung des Subventionsverhältnisses wird in § 20 SBG geregelt. Danach verfügt der Kanton die vollständige oder teilweise Einstellung der weiteren Ausrichtung des Staatsbeitrags sowie gegebenenfalls dessen vollständige oder teilweise Rückzahlung, sofern eine Empfängerin oder ein Empfänger eines Staatsbeitrags die Leistungsvereinbarung oder die Verfügung nicht oder nur mangelhaft erfüllt (§ 20 Abs. 1 SBG). Wird ein gefördertes Objekt, namentlich ein Grundstück, eine Baute, ein Werk oder eine bewegliche Sache, zweckentfremdet oder veräussert, verfügt der Kanton die anteilsmässige Rückzahlung der geleisteten Beiträge (§ 21 Abs. 2 SBG). Der Umfang der Rückzahlung bemisst sich gemäss § 21 Abs. 3 SBG nach dem Verhältnis zwischen der bestimmungsgemässen und der tatsächlichen Verwendungsdauer. In Härtefallen kann der Kanton auf die Rückzahlungspflicht gemäss den §§ 19-21 SBG verzichten (§ 22 Abs. 2 SBG).
7.5.4
§ 13 Abs. 1 Härtefallverordnung BL sieht konkretisierend zu den Bestimmungen des SBG vor, dass Leistungen gemäss dieser Verordnung innert 5 Jahren seit Gewährung von einem Unternehmen ganz oder teilweise zurückgefordert werden können, falls nachträglich Tatsachen bekannt werden, die das Unternehmen im Zusammenhang mit der Beantragung einer Härtefallmassnahme gemäss dieser Verordnung nicht, nicht vollständig oder falsch deklariert hat und aufgrund derer die gewährte Härtefallmassnahme hätte verweigert werden müssen (lit. a); oder falls Art. 6 HFMV 20 nicht eingehalten wird (lit. b).
7.6
Mit den zuvor genannten gesetzlichen Bestimmungen im SBG und der Härtefallverordnung BL hat der kantonale Gesetzgeber klare gesetzliche Grundlagen in Bezug auf die Voraussetzungen bei einer Rückforderung bzw. Rückerstattung von Subventionen geschaffen. Bei den gewährten Covid-19-Härtefallhilfen handelt es sich um Subventionen, weshalb die Bestimmungen des SBG auch im vorliegenden Fall massgebend sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin existiert daher eine formellgesetzliche Grundlage für die Rückforderung der Härtefallhilfen. Da die Voraussetzungen über die Aufhebung oder Änderung einer Verfügung im SBG geregelt sind, bestimmt sich die Zulässigkeit des nachträglichen Eingreifens der Behörde in erster Linie nach der Regelung im SBG. Die allgemeinen Regeln zur Rückerstattung von Subventionen gelten hingegen nur subsidiär zu positivgesetzlichen Regelungen (vgl. BGE 127 II 306 E. 7a).
8.1
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Rückforderungsentscheid liege im Ermessen der kantonalen Behörde. Die Überlegungen der Vorinstanz zur Frage, ob der ganze Betrag oder nur ein Teil davon zurückgefordert werden könne, erweise sich als willkürlich. Zudem weise der korrekte Abschluss per 31. Dezember 2022 gegenüber dem unrichtigen Abschluss eine Abnahme auf dem Kontokorrent von rund Fr. 25'000.-- gegenüber dem Vorjahr (31. Dezember 2021) aus, was nicht berücksichtigt worden sei. Die Rückzahlungsverpflichtung führe zu einer Bilanzdeponierung, was dem Sinn und Zweck der Härtefallhilfen widerspreche und wofür kein öffentliches Interesse erkennbar sei.
8.2
Die Vorinstanz führt dazu aus, es bleibe zu klären, ob der gesamte Betrag oder nur ein Teilbetrag zurückzufordern sei. Der Kanton Basel-Landschaft räume den Behörden in § 13 Abs. 1 lit. b Härtefallverordnung BL ein Ermessen ein, ob eine ganz oder teilweise Rückforderung erfolgen solle. Es bestehe ein enormes öffentliches Interesse, insbesondere der Steuerzahlenden, dass die Afonds-perdu-Härtefallbeiträge nur jenen Unternehmen gewährt würden, welche wirklich darauf angewiesen seien und diese nicht missbrauchen würden. Die Beschwerdeführerin habe gegen das Darlehensverbot verstossen, wodurch deutlich geworden sei, dass sie nicht auf die Afonds-perdu-Härtefallbeiträge angewiesen gewesen sei. Ansonsten wäre es ihr nicht möglich gewesen, ein Darlehen an den Gesellschafter zu gewähren. Somit überwiege das Interesse an der Rückzahlung der vollständigen Härtefallbeiträge in der Höhe von Fr. 168'206.--. Es sei davon auszugehen, dass die wirtschaftliche Stabilisierung der Beschwerdeführerin durch die Rückzahlung nicht gefährdet sei. Zudem werde der Beschwerdeführerin die Möglichkeit geboten, die Rückzahlung im Rahmen einer Vereinbarung über die Rückzahlungsmodalitäten in Raten zu begleichen. Im Ergebnis sei die Beschwerde daher abzuweisen.
8.3
Eine Rechtsverletzung im Sinne einer Ermessensunterschreitung liegt vor, wenn die entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon ihr vom Gesetz Ermessen eingeräumt wird oder wenn sie von vornherein ganz oder teilweise auf die Ermessensausübung verzichtet. Wo der Gesetzgeber der Behörde Ermessen einräumt, ist Letztere dazu angehalten, dass sie sachliche Unterscheidungen trifft und eine den besonderen Umständen des konkreten Falles angemessene Rechtsfolge anordnet. Bei einer Ermessensunterschreitung verletzt eine Behörde diese Pflicht, indem sie auf sachliche Unterscheidungen verzichtet, wo der Gesetzgeber einen differenzierten Entscheid für nötig hielt (
Ulrich
Häfelin
/
Georg
Müller
/
Felix
Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, 2020, N 439 ff).
8.4
Die Standortförderung BL führte im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren aus, obwohl § 13 Härtefallverordnung BL erwähne, dass Leistungen ganz oder teilweise zurückgefordert werden könnten, bestehe keine Praxis einer Teilrückforderung. Der Gesetzgeber habe keine Überlegungen zur Anwendung einer allfälligen Teilrückzahlung vorgegeben. Vielmehr solle sich die Härtefallverordnung BL möglichst nah an der HFMV 20 bewegen, welche wiederum keine Teilrückzahlung vorsehe. Hätte der vergleichbare Sachverhalt bei der Prüfung des Gesuchs um Härtefallhilfen vorgelegen, wäre das Gesuch abgelehnt worden und es hätte keine Teil-Gutheissung gegeben. In Analogie zur Prüfung der Gesuche sei auch bei der Handhabung der Folgen eines Verstosses gegen die gesetzlichen Vorgaben umzugehen (vgl. Stellungnahme der Standortförderung BL vom 26. Juni 2023 Ziff. 18). Die Standortförderung BL ging damit davon aus, es stehe ihr weder ein Ermessen zu noch könne sie teilweise oder ganz auf eine Rückforderung verzichten. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden, da nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 1 Härtefallverordnung BL und § 19 Abs. 2 SBG die vollständige oder teilweise Rückzahlung des ausgerichteten Staatsbeitrags verfügt werden kann. Gemäss § 19 Abs. 3 SBG kann sogar ganz auf den Widerruf verzichtet werden. Auch § 20 Abs. 1 SBG und § 21 Abs. 2 bis 4 SBG sehen die Möglichkeiten einer bloss teilweisen Rückerstattung vor. Darüber hinaus enthält § 22 SBG eine Bestimmung über Härtefälle, wobei das Gesetz nicht festlegt, wann ein Härtefall nach § 22 SBG vorliegt. Beim Begriff des Härtefalls handelt es sich um ein typisches Beispiel eines unbestimmten Gesetzesbegriffs, der nach einer wertenden Konkretisierung verlangt (vgl.
Tschannen
/
Müller
/
Kern
, a.a.O., Rz. 604 f.). Unbestimmte Gesetzesbegriffe dienen – wie das der Verwaltung eingeräumte Ermessen – dazu, die im Einzelfall angemessene Entscheidung zu treffen. Weder die Standortförderung BL noch die Vorinstanz haben jedoch effektiv das in den §§ 19 und 20 SBG sowie in § 13 Härtefallverordnung BL eingeräumte Ermessen pflichtgemäss ausgeübt. Ebenso haben sie es unterlassen, eine Prüfung der Ausnahmemöglichkeit gemäss § 22 SBG vorzunehmen. Dies obwohl die Beschwerdeführerin nicht die gesamte Härtefallhilfe zweckentfremdet hat und die Gesellschafter im Jahr 2022 einen Teil des Darlehens (im Umfang von rund Fr. 25'000.--) an die Beschwerdeführerin zurückerstattet haben. Indem die Standortförderung BL eine teilweise Rückforderung gänzlich ausgeschlossen hat und die Vorinstanz die Zulässigkeit der Rückforderung lediglich anhand der allgemeinen Regeln zur Rückerstattung von Subventionen geprüft hat, sind beide Instanzen ihrer Pflicht zur gesetzeskonformen Ermessensausübung nicht nachgekommen und haben ihr Ermessen unterschritten. Da es sich bei der Ermessensunterschreitung um eine Rechtsverletzung handelt und das Kantonsgericht aufgrund der Kognitionsbeschränkung keinen Ermessensentscheid treffen kann, fällt ein direkter bzw. reformatorischer Entscheid des Kantonsgerichts ausser Betracht. Ermessensentscheide in der Rechtsanwendung sind grundsätzlich von der fachkundigen Verwaltungsbehörde zu treffen, weshalb es sich – auch zur Wahrung des Instanzenzugs – rechtfertigt, die Angelegenheit zur umfassenden Prüfung unter Berücksichtigung der gesetzlichen Bestimmungen des SBG und in Ausübung des gesetzeskonformen Ermessens an die Standortförderung und die Finanzverwaltung BL zurückzuweisen.
9.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Standortförderung sowie die Finanzverwaltung BL zurückzuweisen.
10.
Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.-- dem Regierungsrat aufzuerlegen. Der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann gemäss § 21 Abs. 1 VPO für den Beizug eines Anwalts oder einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Der Beschwerdeführerin ist demzufolge eine Parteientschädigung zulasten der Vorinstanz zuzusprechen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat keine Honorarnote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung von Amtes wegen nach Ermessen festgesetzt wird (§ 18 Abs. 1 der Tarifordnung für die Anwältinnen und Anwälte [Tarifordnung] vom 17. November 2003). Vorliegend erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'800.-- (inkl. Auslagen und MWST) als angemessen. Demgemäss hat der Regierungsrat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'800.-- auszurichten. Bezüglich der Neuverlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ist die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Demgemäss wird
e r k a n n t
:
://: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Regierungsratsbeschluss Nr. 124 vom 30. Januar 2024 aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Standortförderung Baselland sowie die Finanzverwaltung Baselland zurückgewiesen.
2.
Die Angelegenheit wird zur Neuverlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens an den Regierungsrat zurückgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.-- werden der Vorinstanz auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
4.
Der Regierungsrat hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'800.-- (inkl. Auslagen und 8.1 % MWST) auszurichten.
Vizepräsident Gerichtsschreiber