bl_gerichte · 2018-01-24-vv-1 · 2018-01-24 · de

Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen"

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und 
Verwaltungsrecht 
 
vom 24. Januar 2018 (810 17 286) 
____________________________________________________________________ 
 
 
 
Politische Rechte 
 
 
Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentli-
chen Schulen" 
 
 
Besetzung 
Abteilungs-Vizepräsident Beat Walther, Kantonsrichter Stefan 
Schulthess, Markus Clausen, Christian Haidlauf, Niklaus Ruckstuhl, 
Gerichtsschreiberin Stephanie Schlecht 
 
 
Beteiligte 
A.____, Beschwerdeführer 
 
B.____, Beschwerdeführerin 
 
C.____, Beschwerdeführerin 
 
D.____, Beschwerdeführer 
 
E.____, Beschwerdeführerin 
 
F.____, Beschwerdeführer 
 
G.____, Beschwerdeführer 
 
alle vertreten durch Dr. Christoph Meyer und Nadja Lüthi, Advokaten 
 
 
gegen 
 
 
Landrat des Kantons Basel-Landschaft, Beschwerdegegner, vertre-
ten durch Rechtsdienst von Regierungsrat und Landrat des Kantons 
Basel-Landschaft 
 
 

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http://www.bl.ch/kantonsgericht 
 
 
Betreff 
Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau 
an den öffentlichen Schulen" 
(Landratsbeschluss vom 19. Oktober 2017) 
 
 
 
A. 
Das Komitee "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" reichte am 5. Oktober 
2016 bei der Landeskanzlei die formulierte Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffent-
lichen Schulen!" ein. Es wurde folgendes Begehren formuliert: 
 
 
"Das Bildungsgesetz vom 6. Juni 2002 wird folgendermassen ergänzt: 
 
§ 12b Schutz essentieller Rahmenbedingungen (neu) 
 
1 Eine 2/3-Mehrheit der anwesenden Mitglieder des Landrates ist erforderlich, um gegenüber dem Stand 
vom 1. Januar 2016: 
a. die Richt- und Höchstzahlen für Klassen gemäss § 11 zu erhöhen; 
b. die Kosten des Schulbetriebs über die in § 10 genannten Angebote und Unterrichtsmittel hinaus 
auf die Erziehungsberechtigten zu übertragen. 
 
2 Auf Dekretsebene sind festzulegen: 
a. die Gesamtzahl der Lektionen der handwerklichen, gestalterischen und musischen Fächer pro 
Schulstufe; 
b. die individuelle Vor- und Nachbereitungszeit pro Lektion. 
Massgebend für die erstmalige Festlegung im Dekret ist der Stand vom 1. Januar 2016. 
 
3 Eine 2/3-Mehrheit der anwesenden Mitglieder des Landrates ist erforderlich, um gegenüber dem Stand 
vom 1. Januar 2016: 
a. die Gesamtzahl der Lektionen der handwerklichen, gestalterischen und musischen Fächer pro 
Schulstufe zu senken; 
b. die individuelle Vor- und Nachbereitungszeit pro Lektion zu kürzen." 
 
B. 
Mit Verfügung vom 27. Oktober 2016, publiziert im Amtsblatt Nr. 44 vom 3. November 
2016, stellte die Landeskanzlei nach Vorprüfung fest, dass die Initiative den rechtlichen Erfor-
dernissen entspreche. 
 
C. 
Mit Verfügung vom 14. Juni 2017 stellte die Landeskanzlei das Zustandekommen der 
Initiative fest. 
 
D. 
Mit Beschluss Nr. 1720 vom 19. Oktober 2017 erklärte der Landrat des Kantons Basel-
Landschaft (Landrat) die formulierte Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen 
Schulen!" auf Antrag des Regierungsrats des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) für 
teilweise rechtsungültig (vgl. Landratsvorlage 2017-348 vom 19. September 2017). 
 

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E. 
Gegen diesen Landratsbeschluss erhoben A.____, B.____, C.____, D.____, E.____, 
F.____ und G.____ (A.____ et al.), alle vertreten durch Dr. Christoph Meyer, Advokat in Basel, 
und Nadja Lüthi, Advokatin in Basel, am 23. Oktober 2017 Beschwerde beim Kantonsgericht, 
Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), mit den Begehren: 1. Der Land-
ratsbeschluss vom 19. Oktober 2017 über die Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesinitiati-
ve "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" sei aufzuheben; 2. Die formulierte Geset-
zesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" sei vollumfänglich für rechtsgültig 
zu erklären; 3. Unter o/e-Kostenfolge. 
 
F. 
Am 26. Oktober 2017 wurde der angefochtene Landratsbeschluss amtlich publiziert. 
Gleichentags reichten die Beschwerdeführenden zwecks Fristwahrung erneut eine Beschwer-
deschrift ein, welche vom 26. Oktober 2017 datiert und inhaltlich identisch ist mit der Beschwer-
de vom 23. Oktober 2017. 
 
G. 
Mit Eingabe vom 24. November 2017 liess sich der Landrat, vertreten durch den 
Rechtsdienst von Regierungsrat und Landrat, vernehmen und schloss unter Verweis auf das 
Gutachten des Rechtsdienstes von Regierungsrat und Landrat vom 10. August 2017 auf Ab-
weisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge. 
 
H. 
Mit präsidialer Verfügung vom 4. Dezember 2017 wurde der Fall der Kammer zur Beur-
teilung überwiesen. Der Beschwerdegegner erhielt ferner eine Nachfrist zur Nachreichung der 
vollständigen Akten. 
 
I. 
Am 11. Dezember 2017 reichte der Beschwerdegegner weitere Unterlagen ein. 
 
J. 
Mit Eingabe vom 27. Dezember 2017 reichten die Rechtsvertreter der Beschwerdefüh-
renden ihre detaillierte Honorarnote ein. 
 
 
Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 
 
1.1 
Gemäss § 25 lit. c des Gesetzes über Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung 
(VPO) vom 16. Dezember 1993 i.V.m. § 37 Abs. 1 VPO beurteilt das Kantonsgericht als Verfas-
sungsgericht Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte. Nach § 37 Abs. 1 lit. a und 
Abs. 3 lit. a VPO kann gegen Beschlüsse des Landrates beim Verfassungsgericht Beschwerde 
wegen Verletzung des Stimmrechts erhoben werden. Die Abteilung Verfassungs- und Verwal-
tungsrecht des Kantonsgerichts ist demzufolge für die Beurteilung der vorliegenden Beschwer-
de zuständig. Zur Beschwerde ist nach § 38 Abs. 1 VPO jede stimmberechtigte Person befugt. 
Die Beschwerdeführenden sind alle im Kanton Basel-Landschaft stimmberechtigt und somit zur 
Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. 
 
1.2 
Nach § 39 Abs. 1 VPO ist die Beschwerde innert zehn Tagen seit der Eröffnung der 
Verfügung oder des Entscheids, seit der amtlichen Veröffentlichung oder der Entdeckung des 
Beschwerdegrundes schriftlich beim Verfassungsgericht einzureichen. Betrifft die Beschwerde – 

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was im vorliegenden Fall zutrifft – den Geltungsbereich des Gesetzes über die politischen 
Rechte, ist sie innert drei Tagen beim Verfassungsgericht einzureichen (Abs. 2). Nach unbestrit-
tener Darstellung haben die Beschwerdeführenden am 19. Oktober 2017 durch die entspre-
chende Internetpublikation vom streitgegenständlichen Beschluss über die Rechtsgültigkeit der 
formulierten Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" Kenntnis erhal-
ten und mit Eingabe vom 23. Oktober 2017 vorsorglich Beschwerde erhoben. Der angefochtene 
Landratsbeschluss wurde am 26. Oktober 2017 im Amtsblatt des Kantons publiziert. Gleichen-
tags reichten die Beschwerdeführenden eine zweite Beschwerdeschrift ein, welche inhaltlich mit 
der ersten Eingabe übereinstimmt. Aufgrund des zweifachen Einreichens der Beschwerdeein-
gabe wurde die dreitägige Frist gemäss § 39 Abs. 2 VPO in jedem Fall eingehalten (vgl. § 46 
Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Organisation der Gerichte [Gerichtsorganisationsgesetz, 
GOG] vom 22. Februar 2001; § 91 des Gesetzes über die politischen Rechte [GpR] vom 
7. September 1981) und die Frage, welches Ereignis (Internetpublikation oder Publikation im 
Amtsblatt) für den Beginn der Rechtsmittelfrist massgeblich ist, kann offen gelassen werden. Da 
somit sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die vorliegende Beschwerde einzu-
treten. 
 
2. 
Die Kognition des Kantonsgerichts ist gemäss § 37 Abs. 2 VPO i.V.m. § 45 Abs. 1 lit. a 
und b VPO auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts 
beschränkt. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen – abgesehen 
von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO). 
 
3.1 
Gemäss § 28 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 
1984 können 1'500 Stimmberechtigte das formulierte oder nichtformulierte Begehren auf Erlass, 
Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen stellen. Nach Abs. 2 
enthält das formulierte Begehren einen ausgearbeiteten Vorschlag. Es wird ausdrücklich als 
Verfassungs- oder Gesetzesinitiative eingereicht (vgl. auch ALEX ACHERMANN, Die politischen 
Rechte, in: Jenny/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons 
Basel-Landschaft II, Band 15, Liestal 1998, S. 123 ff.). Beim hier strittigen Volksbegehren han-
delt es sich um eine kantonale Gesetzesinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs. 
Volksinitiativen müssen für ihre Gültigkeit gewisse formelle und materielle Anforderungen erfül-
len (§§ 64 ff. GpR). Es sind die Kantone, die in ihrem Organisationsrecht bestimmen, von wel-
chem Organ und nach welchen Kriterien Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit hin überprüft wer-
den. 
 
3.2 
Im Kanton Basel-Landschaft werden Volksinitiativen auf die formellen Voraussetzun-
gen im engeren Sinn (d.h. Unterschriftenzahl, Gültigkeit der Unterschriften, Wahrung der Frist, 
Rückzugsklausel), auf die formellen Voraussetzungen im weiteren Sinn (d.h. Grundsätze der 
Einheit der Form und Materie) sowie auf die faktische Durchführbarkeit und auf die Überein-
stimmung mit höherstufigem Recht hin überprüft (vgl. §§ 67 ff. GpR). Übergeordnetes Recht ist 
für eine kantonale Gesetzesinitiative das Bundesrecht, das Völkerrecht, das interkantonale 
Recht und das Verfassungsrecht des Kantons (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_267/2016 
vom 3. Mai 2017 E. 3.2; BGE 132 I 282 E. 3.1; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokra-

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tischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, 
N 2118). Über die Gültigkeit einer Volksinitiative befindet der Landrat (§ 29 Abs. 1 KV und § 78 
Abs. 2 GpR). Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die formellen Voraussetzungen sowie 
die faktische Durchführbarkeit der Initiative gegeben sind. 
 
3.3 
Streitgegenstand bildet demzufolge einzig die Frage, ob die formulierte Gesetzesinitia-
tive vom Landrat zu Recht wegen offensichtlichen Widerspruchs zu übergeordnetem Recht als 
rechtsungültig erklärt worden ist. 
 
4. 
In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführenden zunächst, das Initiativkomitee sei 
nicht praxisgemäss vor der Teilungültigkeitserklärung durch den Landrat angehört worden. Sol-
che Anhörungen seien üblich, und zwar auch bei Teilungültigkeitserklärungen, und diese 
rechtsungleiche Vorgehensweise sei nicht gerechtfertigt. Damit machen die Beschwerdefüh-
renden einen Verstoss gegen ihren Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 geltend. In 
der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass der Landrat das Initiativkomitee vorher anhört, 
falls er eine Initiative für ungültig erklären will (vgl. ACHERMANN, a.a.O., S. 127; ALFRED KÖLZ, 
Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts Darstellung und kriti-
sche Betrachtung, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 
1983/1982 S. 2, insb. S. 30 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich aus 
der Bundesverfassung jedoch kein Recht der Stimmberechtigten oder des Initiativkomitees auf 
Anhörung ableiten, wenn ein kantonales Parlament über die Gültigkeit einer Volksinitiative ent-
scheidet (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_127/2013 vom 28. August 2013 E. 4.3; BGE 123 I 
63 E. 2). Mit dem Beschwerdegegner ist festzuhalten, dass hierfür auch keine kantonale ge-
setzliche Regelung erlassen wurde. Es ist daher fraglich, ob sich die einzelnen Mitglieder oder 
das Initiativkomitee auf einen allfälligen Gehörsanspruch berufen können. Wie es sich damit 
verhält, kann im vorliegenden Beschwerdeverfahren jedoch offen gelassen werden, weil die 
Beschwerde – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird – aus anderen Gründen gutzuheissen ist. 
Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich zudem, die geltend gemachte, allfällige rechtsungleiche 
Behandlung des Initiativkomitees näher zu betrachten. 
 
5.1 
Im angefochtenen Landratsbeschluss wird ausgeführt, dass die eingereichte Gesetzes-
initiative teilrechtsungültig sei, weil sie die Bestimmungen von § 28 Abs. 1 und 2 KV und damit 
höherrangiges Recht verletze. Soweit sie vorsehe, gewisse Regelungskompetenzen vom Bil-
dungsrat an den Landrat zu übertragen, sei sie zwar mit höherrangigem Recht vereinbar. Nach 
dem Wortlaut von § 12b Abs. 2 letzter Satz der Initiative soll jedoch nicht lediglich ein Rechtset-
zungsauftrag an den Landrat verankert werden, sondern der Initiativtext gebe darüber hinaus 
dem Landrat den Inhalt des einzuführenden Dekrets vor: Es werde dem Landrat vorgeschrie-
ben, dass er das Dekret in einer bestimmten Weise, nämlich mit der per 1. Januar 2016 mass-
gebenden Regelung, auszugestalten habe und damit werde der Inhalt des Dekrets von Beginn 
an eindeutig definiert. Gegenstand einer Initiative könnten gemäss der kantonalen Gesetzge-
bung jedoch nur Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen sein. Indem § 12b Abs. 2 letzter 
Satz des Initiativtextes indirekt festlege, wie das vom Landrat zu erlassende Dekret auszuge-
stalten sei, ohne dass ihm ein Handlungsspielraum zur Verfügung stehe, würde die Annahme 

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der Initiative unweigerlich auch in den Erlass von inhaltlich eindeutig bestimmtem Dekretsrecht 
münden. Damit setze sich die Initiative der Sache nach über die Vorgaben von § 28 Abs. 1 und 
2 KV hinweg. Mit Blick darauf nehme "das Volksbegehren zumindest teilweise die Gestalt einer 
Dekretsinitiative" an. Eine solche sei im Verfassungsrecht des Kantons Basel-Landschaft je-
doch nicht vorgesehen (vgl. Vernehmlassung vom 24. November 2017, S. 5). Die Einführung 
eines qualifizierten Mehrs für bestimmte Änderungen, wie dies § 12b Abs. 3 des Initiativtextes 
vorsehe, sei zwar grundsätzlich zulässig. Soweit die Initiative aber verlange, dass auch die Än-
derung des zu erlassenden Dekrets in gewisser Hinsicht eine 2/3-Mehrheit der anwesenden 
Mitglieder des Landrats erfordere, setze dies voraus, dass das Parlament vorgängig Dekrets-
recht mit einem bestimmten, von der Initiative vorgegebenen Inhalt erlassen habe, was höher-
rangigem kantonalem Verfassungsrecht widerspreche. In Anbetracht dessen sei konsequen-
terweise auch § 12b Abs. 3 des Initiativtextes als rechtsungültig zu erklären, wobei dieser Wi-
derspruch offensichtlich sei. 
 
5.2 
Die Beschwerdeführenden bestreiten nicht, dass mit einer Gesetzesinitiative nicht for-
melles Dekrets- und Verordnungsrecht geschaffen werden dürfe. Sie stellen sich jedoch auf den 
Standpunkt, dass dies bei der eingereichten Gesetzesinitiative auch nicht der Fall sei und es 
ohne weiteres zulässig sei, mit einer Gesetzesinitiative auf Gesetzesstufe Regelungen zu 
schaffen, welche an sich keinen materiellen Gesetzesrang hätten. Eine Gesetzesinitiative dürfe 
sich also materiell auch auf Dekrets- oder Verordnungsrecht beziehen, soweit es sich um ge-
setzesabhängiges Ausführungsrecht handle. Es müsse deshalb zulässig sein, mittels Gesetzes-
initiativen Delegationsnormen vorzusehen, welche sich an den Dekrets- bzw. Verordnungsge-
ber richten würden. Dabei spiele es keine Rolle, ob die Delegationsnorm wie hier eine klare 
Vorgabe mache oder ob sie einen grösseren Gestaltungsspielraum belasse. Diesbezüglich wei-
sen sie auf das von ihnen bei der Universität H.____ in Auftrag gegebene Gutachten vom 
23. Oktober 2017 hin, welches ebenfalls zu diesem Schluss gelange. 
 
5.3 
Nach § 28 Abs. 1 KV und § 64 Abs. 1 GpR mündet grundsätzlich jede Initiative, sofern 
sie in der Volksabstimmung angenommen wird, in den Erlass von Verfassungs- und Gesetzes-
bestimmungen. Die vom kantonalen Verfassungs- und Gesetzgebungsrecht garantierten politi-
schen Rechte enthalten somit insbesondere das Recht auf Teilnahme an der Verfassungs- und 
Gesetzgebung. Mit diesem Recht kann eine Abstimmung ohne Rücksichtnahme auf anders 
lautende politische Prioritäten bzw. über eine allenfalls unbequeme Materie erzwungen werden; 
es ermöglicht, neue politische Impulse und Alternativen in den Entscheidungsprozess unter 
weitgehender Ausschaltung des repräsentativ-parlamentarischen Elements einzubringen 
(vgl. Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1997 S. 15; 1995 S. 22, 
1996 S. 41 ff.). Das basellandschaftliche Verfassungsrecht kennt weder die Parlamentsinitiative 
noch die Verwaltungs- und/oder Planungsinitiative, welche den Landrat bzw. den Regierungsrat 
verpflichten könnte, bestimmte Einzelfallentscheidungen zu treffen oder sonstige Exekutivbe-
fugnisse in einem bestimmten Sinn wahrzunehmen. Sofern indes Regelungen nicht generell-
abstrakter Natur als wichtig oder wesentlich im Sinne von § 63 Abs. 1 KV einzustufen sind, 
können sie in einem Gesetz aufgenommen werden. Eine Initiative, die einen solchen Rege-
lungsgegenstand betrifft, ist gestützt auf die Rechtsprechung des Kantonsgerichts als zulässig 
zu betrachten und stellt keine blosse Verwaltungsinitiative dar (BLVGE 1995 S. 18; 1990 

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S. 24 f.; RENÉ WIEDERKEHR, Der Schutz der politischen Rechte durch das Kantonsgericht Basel-
Landschaft, in: Biaggini/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kan-
tons Basel-Landschaft II, Band 25, Liestal 2005, S. 33 ff., S. 42). 
 
5.4 
In einem ersten Schritt ist somit zu prüfen, ob die Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau 
an den öffentlichen Schulen!" Inhalt einer Gesetzesinitiative sein kann. Hierzu ist vorab der Ge-
setzesbegriff in der Kantonsverfassung zu ermitteln. § 63 Abs. 1 KV hält fest, dass der Landrat 
alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form des Gesetzes erlässt, wobei die 
Gleichsetzung von Wichtigkeit und Gesetzesform jedoch insofern eine Relativierung erfährt, als 
die Gesetzesinitiative auch unwichtigen Regelungsgegenständen Eingang in die Erlassform des 
Gesetzes geben kann (vgl. zum Ganzen: GIOVANNI BIAGGINI, Das Gesetz in der Verfassungs-
ordnung des Kantons Basel-Landschaft, in: Recht und Politik im Kanton Basel-Landschaft, 
Band 12, Liestal 1992, [BIAGGINI Verfassungsordnung] S. 40 ff.). Nach § 63 Abs. 3 KV kann der 
Landrat ausführende Bestimmungen in der Form des Dekretes erlassen, soweit ein Gesetz 
ausdrücklich dazu ermächtigt (Satz 1). Dekrete unterliegen nicht der Volksabstimmung (Satz 2; 
vgl. BIAGGINI Verfassungsordnung, a.a.O., S. 12 f.). Daraus ergibt sich klar, dass der Landrat 
ausführende Bestimmungen in Form eines Dekretes nur mit ausdrücklicher gesetzlicher Er-
mächtigung erlassen kann. § 36 Abs. 1 KV statuiert zudem, dass die Befugnis zum Erlass 
grundlegender und wichtiger Bestimmungen vom Gesetzgeber nicht auf andere Organe über-
tragen werden darf (vgl. hierzu generell: BLVGE 1996 S. 42 f.; 1995 S. 13 f. m.w.H; 1990 S. 25; 
BIAGGINI Verfassungsordnung, a.a.O., S. 23, insb. 38 ff.; GIOVANNI BIAGGINI/HEIDRUN 
GUTMANNSBAUER, Die Bedeutung der Grundrechtsgarantien der basellandschaftlichen Kantons-
verfassung in der Verfassungsrechtsprechung, in: Biaggini/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], 
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft II, Band 25, Liestal 2005, S. 28 f.; 
HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 2037 ff.) . 
 
5.5 
Die Ausübung der politischen Rechte unterliegt gewissen Schranken: § 78 Abs. 2 GpR 
bestimmt, dass unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Initiativen für ungültig erklärt wer-
den können. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kantone nicht verpflichtet, 
die Rechtmässigkeit einer Initiative im Sinne der Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht 
zu prüfen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_92/2010 vom 6. Juli 2010 E. 2.1). Soweit sie dies 
vorsehen, sind der bundesgerichtlichen Praxis folgende Grundsätze für die Prüfung der Kon-
formität von Initiativen mit höherstufigem Recht zu entnehmen: Ausgehend von den anerkann-
ten Interpretationsgrundsätzen ist bei der Auslegung eines Initiativtextes massgeblich, wie der 
vorgeschlagene Erlass bei den Stimmberechtigten und späteren Adressaten desselben ver-
nünftigerweise verstanden werden muss. Fraglich ist, wie weit auf den Initiativtext für sich allein 
abzustellen bzw. wie weit für dessen Interpretation auf die Begründung der Initianten zurückzu-
greifen ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_127/2013 vom 28. August 2013 E. 7; ACHERMANN, 
a.a.O., S. 127). Initiativen sind bundesrechtskonform resp. verfassungskonform zu interpretie-
ren, was bedeutet, dass im Rahmen anerkannter Auslegungsregeln eine für die Initianten güns-
tige Auslegung Vorrang besitzt. Die materielle Rechtswidrigkeit einer Initiative darf nur ange-
nommen werden, wenn diese den Grad einer gewissen Offensichtlichkeit erreicht hat. Die Beur-
teilung dieser Frage richtet sich nach dem Verständnis des zur Prüfung zuständigen Organs 
(vgl. BLVGE 1997 S. 16; 1990 S. 25 ff.; 1995 S. 19 f; ACHERMANN, a.a.O., S. 125). Überdies 

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behält sich das Kantonsgericht in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung vor, "lediglich" Teile der Initiative für ungültig zu erklären, wenn der verbleibende Teil 
nicht von derart nebensächlicher Bedeutung ist und dem Zweck der Initiative nicht mehr ent-
spricht, so dass auch davon ausgegangen werden kann, die Unterzeichner der Initiative hätten 
dem verbleibenden Teil zugestimmt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_665/2015 vom 
5. Oktober 2016 E. 3.5.2 und 1C_127/2013 vom 28. August 2013 E. 7.2.3; BLVGE 1989 
S. 13 ff.; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 2139 ff.; WIEDERKEHR, a.a.O., S. 42; ACHERMANN, a.a.O., 
S. 127). 
 
5.6.1 
Es ist somit zu prüfen, ob die Gesetzesinitiative teilweise offensichtlich im Sinne von 
§ 29 Abs. 1 KV gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen kantonales Verfassungsrecht 
verstösst. Die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens steht in einem Spannungsverhältnis 
zwischen dem Grundsatz einer möglichst ungehinderten Ausübung der Volksrechte als einem 
Grundpfeiler der Demokratie einerseits (vgl. § 2 Abs. 2 KV) und der Durchsetzung des Legali-
tätsprinzips als einer der Garanten des Rechtsstaates andererseits (vgl. § 4 Abs. 1 KV). Mit 
dem qualifizierenden Erfordernis, wonach sich die Ungültigerklärung auf "offensichtlich rechts-
widrige" Initiativen beschränken soll, hat der Verfassungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass 
das Recht der Stimmbürger, über Volksbegehren abzustimmen, nur in dem Ausmass beschnit-
ten werden darf, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit dazu dienen wird, ein ver-
fassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen (vgl. BLVGE 1990 S. 18 ff., 
S. 25 f.; ACHERMANN, a.a.O., S. 125). 
 
5.6.2 
Gemäss kantonsgerichtlicher Praxis genügt die blosse Rechtswidrigkeit nicht, um eine 
Initiative als ungültig zu erklären, sondern es bedarf einer augenscheinlichen, sichtbaren und 
damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit (BLVGE 1990 S. 25 f.; 1989 S. 16 f.; BIAGGINI/
GUTMANNSBAUER, a.a.O., S. 26 ff.). Da die Gültigkeitsprüfung Sache des Landrats ist, ist weder 
auf das Urteilsvermögen des Durchschnittsbürgers noch auf dasjenige eines spezialisierten 
Verfassungsjuristen, sondern grundsätzlich auf das Verständnis der Landräte abzustellen. Die 
Verfassung enthält keine diesbezüglichen Vorschriften und demzufolge verfügt das Parlament 
über einen entsprechenden Ermessensspielraum, wobei allerdings die Rechtsgleichheit ge-
wahrt werden muss. Vom verfassungsrechtlichen Spielraum her erscheint es – immer unter 
dem Vorbehalt der Rechtsgleichheit – grundsätzlich zulässig, dass der Landrat eine Initiative, 
welche nicht auf den ersten Blick offensichtlich rechtswidrig ist, dem Volk zur Abstimmung vor-
legt, selbst wenn gewisse Zweifel an der Rechtmässigkeit bestehen sollten (BLVGE 1996 S. 40; 
1990 S. 26). 
 
5.7 
Wenn der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung das deutliche Abstimmungs-
ergebnis im Landrat (70:4 Stimmen) als Indiz für die Offensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit an-
führt, kann ihm nicht ohne weiteres gefolgt werden. Zunächst ist in diesem Zusammenhang 
darauf hinzuweisen, dass das vorliegende Abstimmungsergebnis nicht ausschliesslich auf das 
Verständnis der Landräte zurückzuführen ist (vgl. E. 5.6.2 hiervor), sondern vielmehr darauf, 
dass vor der Abstimmung beim Rechtsdienst hierzu ein Gutachten eingeholt wurde. Dabei fällt 
auf, dass das Gutachten des Rechtsdienstes nicht sämtliche für die Beurteilung der streitge-
genständlichen Gesetzesinitiative massgeblichen Aspekte – wie etwa die bestehende bundes-

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gerichtliche Rechtsprechung – aufgeführt hat. Vor diesem Hintergrund erstaunt das erzielte Ab-
stimmungsergebnis somit nicht. Mit Blick auf die Frage, ob die allfällige Rechtswidrigkeit der 
Gesetzesinitiative offensichtlich erkennbar ist, vermag das Argument des eindeutigen Abstim-
mungsergebnisses im vorliegenden Fall nicht zu überzeugen (vgl. hierzu auch Urteil des Bun-
desgerichts 1P.599/1995 vom 29. Februar 1996, abgedruckt in: ZBl 1997/96, S. 521 ff.). Wie 
dargelegt, hat der Verfassungsgeber mit dem Ungültigkeitskriterium "offensichtlich ungültig" 
versucht, im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit (Legalitäts-
prinzip) einen Mittelweg zu finden: Die politischen Rechte der Stimmberechtigten dürfen nur 
insoweit eingeschränkt werden, als das mit dem Volksbegehren in Gang gesetzte politische 
Entscheidungsverfahren offensichtlich dazu führen wird, dass eine mit dem höherrangigen 
Recht nicht in Einklang stehende Norm entsteht. Mit anderen Worten soll hier im Interesse der 
Rechtsstaatlichkeit zwar eine Art "präventive" Normenkontrolle durchgeführt werden, diese soll 
jedoch im Interesse der Demokratie nur eine grobmaschige Kontrolle sein (vgl. BLVGE 1990 
S. 25 ff.; GIOVANNI BIAGGINI, Erste Erfahrungen mit der Kantonsverfassung des Kantons Basel-
Landschaft von 1984, in: Jenny/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht 
des Kantons Basel-Landschaft II, Band 15, Liestal 1998, S. 39). Darin kommt ferner die An-
schauung zum Ausdruck, dass im Zweifel für das Volksrecht zu entscheiden sei 
(vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 2136; KÖLZ, a.a.O., S. 23). 
 
5.8.1 
Als Verfassungsgrundsatz, der für alle Volksrechte gelten soll, wird der Auslegungs-
grundsatz "in dubio pro populo" ("im Zweifel für das Volk") angeführt. Danach ist im Zweifelsfall, 
d.h. bei unklarer und umstrittener Gesetzeslage, jenes Auslegungsergebnis als richtig anzuse-
hen, das die Anwendung des Volksrechts (am besten) ermöglicht. Der Grundsatz wird vor allem 
in der Beurteilung der Gültigkeit von Initiativbegehren angerufen (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., 
N 428). In der Literatur wird zum Teil die Auffassung vertreten, die Regel, in der Handhabung 
der Volksrechte im Zweifelsfall zugunsten der Stimmberechtigten zu entscheiden, entspreche 
der demokratischen Staatsidee. Auch das Bundesgericht neigt klar dazu, der demokratischen 
Willensbildung möglichst ihren Lauf zu lassen (vgl. BGE 121 I 334 E. 2.c; BGE 111 Ia 292 E. 2; 
HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 429; vgl. auch KÖLZ, a.a.O., S. 43 ff.). Die Praxis des Bundesge-
richts bedeutet im Ergebnis, dass die zuständige kantonale Behörde von Bundesrechts wegen 
verpflichtet ist, Volksbegehren, deren inhaltliche Zulässigkeit zweifelhaft sind, den Stimmbürge-
rinnen und Stimmbürgern zum Entscheid vorzulegen, sofern im Rahmen der allgemeinen juris-
tischen Interpretationsregeln eine verfassungs- oder bundesrechtskonforme Interpretation ir-
gendwie denkbar ist. Diese Verpflichtung gilt überall dort nicht, wo die richtige Willensbildung 
der Initiantinnen und Initianten sowie der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in Frage steht. 
Sie erstreckt sich daher im Prinzip nicht auf Verfahrensfehler, sondern in erster Linie auf die 
inhaltliche Seite von Initiativen und in bestimmten Fällen auf die Sanktion von Verfahrens-
verstössen (KÖLZ, a.a.O., S. 43 ff.). 
 
5.8.2 
In der Literatur werden indessen auch Zweifel an der vorstehenden Praxis geäussert. 
KÖLZ vertritt etwa einen differenzierten Ansatz: Im Bund, wo die Bundesversammlung als erste 
und letzte Instanz entscheidet, könne die Anwendung des Satzes "in dubio pro populo" zu prob-
lematischen Ergebnissen führen, da eine rechtsstaatlich mangelhafte Initiative infolge der feh-
lenden Verfassungsgerichtsbarkeit nicht mehr korrigiert werden könne. Hingegen stünden die 

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Volksentscheide in den Kantonen unter dem Vorbehalt der verfassungsgerichtlichen Überprü-
fung. Ein vom Volk angenommenes Gesetz könne, so KÖLZ, wegen behaupteter Bundesrechts- 
oder Kantonsverfassungswidrigkeit zweimal – im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle und 
im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle – angefochten werden (KÖLZ, a.a.O., insb. 
S. 46; vgl. auch HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 431). HANGARTNER/KLEY kritisieren, dass der 
Grundsatz "in dubio pro populo" darauf hinauslaufe, in umstrittenen Fällen das demokratische 
Element im Verhältnis zu rechtsstaatlichen Gesichtspunkten von vornherein zu bevorzugen 
(vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 432). Demgegenüber vertritt das Kantonsgericht in Überein-
stimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Auffassung, dass dem Grundsatz "in 
dubio pro populo" der Vorrang zu geben ist. 
 
5.9 
Es ist Sache des Gesetzgebers (und damit auch Gegenstand einer Gesetzesinitiative), 
zu bestimmen, was in ein Gesetz aufzunehmen ist. Die Bestimmung, bestehendes Verord-
nungsrecht zu respektieren, würde in vielen Fällen einen sinnvollen Inhalt einer Gesetzesinitia-
tive unmöglich machen und das Gesetzesinitiativrecht von der Verordnungsgebung durch Re-
gierung und, im Fall von Parlamentsverordnungen, durch das Parlament abhängig machen. 
Dieses Ergebnis widerspricht sowohl der Funktionsfähigkeit als auch dem politischen Sinn der 
Gesetzesinitiative (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 2037 f.). Wie auch das Parteigutachten der 
Beschwerdeführenden zutreffend festhält, sieht das basellandschaftliche Verfassungsrecht kein 
Verbot von Regelungen auf Gesetzesstufe vor, die nicht grundlegend oder wichtig wären 
(vgl. BIAGGINI Verfassungsordnung, a.a.O., S. 43 f.). Daran ändert auch die Regelung von § 63 
Abs. 1 KV nichts, wonach alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Geset-
zes zu erlassen sind. Dies hindert weder das Parlament noch Initiantinnen und Initianten, De-
tailbestimmungen in ein Gesetz bzw. in eine Gesetzesinitiative aufzunehmen. Die Regelung hat 
den Sinn, sicherzustellen, dass wichtige Bestimmungen vom Parlament beschlossen und dem 
Gesetzesreferendum unterstellt sind, die Kompetenzen von Parlament und Volk also nicht 
durch zu weit gehende Überlassung der Rechtsetzung an die Regierung (bzw. das Referen-
dumsrecht des Volkes durch zu weit gehende Überlassung der Rechtsetzung an das Parlament 
als Verordnungsgeber) aufgrund eines bloss formalen Gesetzesverständnisses unterlaufen 
werden. Die Bestimmung, dass wichtige Bestimmungen in der Form des Gesetzes zu erlassen 
sind, kann daher nicht als Argument gegen das Volksrecht der Gesetzesinitiative verwendet 
werden (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N 2038). Wenn die Gesetzesinitiative somit darauf ab-
zielen darf, gestützt auf Gesetze erlassenes Ausführungsrecht des Parlaments oder der Regie-
rung durch Gesetzesrecht zu ersetzen, dann muss es auch zulässig sein, mittels Gesetzesini-
tiative Delegationsnormen vorzusehen, die sich an den Dekrets- bzw. Verordnungsgeber rich-
ten. 
 
5.10 
Einigkeit besteht darüber, dass die aus § 12b Abs. 2 des Initiativtextes folgende Über-
tragung der Regelungskompetenzen vom Bildungsrat an den Landrat höherrangigem Recht 
nicht entgegensteht. Der Beschwerdegegner hält es demgegenüber für unzulässig, dass die 
Annahme der Initiative gestützt auf den letzten Satz der Bestimmung in den Erlass von Dekrets-
recht münden würde und ihm bei dessen Ausgestaltung mit der vorgesehenen Delegationsnorm 
kein Handlungsspielraum verbleiben würde. In diesem Zusammenhang ist jedoch zu beachten, 
dass die Initiantinnen und Initianten die konkreten Lektionenzahlen und die Vor- und Nachberei-

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tungszeit auch direkt im Gesetz hätten vorsehen können, wie das etwa bei § 11 des Bildungs-
gesetzes vom 6. Juni 2002 für die Klassengrössen der Fall ist. Wie ausgeführt, können auch 
nicht grundlegende oder nicht wichtige Bestimmungen Inhalt einer Gesetzesinitiative sein. Unter 
Berücksichtigung des Prinzips "a maiore ad minus" kann nicht von vornherein ausgeschlossen 
werden, bloss eine Delegationsnorm zu schaffen, die präzise inhaltliche Vorgaben an den 
Dekretsgeber enthält. Vorliegend kann die streitgegenständliche Bestimmung des Initiativtextes 
nämlich auch so verstanden werden, dass mit der Gesetzesinitiative eine gesetzliche Grundla-
ge für den späteren Erlass von formellem Dekretsrecht geschaffen werden sollte. Wie im einge-
reichten Parteigutachten der Beschwerdeführenden zutreffend festgehalten wurde, ist es mit 
Blick auf den Grundsatz "in dubio pro populo" fragwürdig und kaum praktikabel, das Mass an 
Gestaltungsspielraum des Dekretsgebers zum Massstab für die Gültigkeit einer Gesetzesinitia-
tive zu erheben, weil die Beurteilung dieses Spielraums den Behörden, die über die Gültigkeit 
von Initiativen zu befinden haben, einen erheblichen Wertungsspielraum einräumt. 
 
6. 
Vor diesem Hintergrund kann von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit nicht die Re-
de sein und der Auffassung des Landrats kann deshalb im Ergebnis nicht gefolgt werden. Dar-
aus erhellt zusammenfassend, dass die Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentli-
chen Schulen!" nicht teilweise offensichtlich rechtswidrig ist bzw. gegen höherrangiges Recht 
verstösst. Der vorinstanzliche Entscheid ist somit aufzuheben und die Initiative der Beschwer-
deführenden zur Abstimmung vorzulegen. Demzufolge ist die Beschwerde gutzuheissen. 
 
7. 
Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich eine Beurteilung des Antrags der Be-
schwerdeführenden auf Gültigerklärung der Gesetzesinitiative durch das Gericht. Der Landrat 
wird gehalten sein, die erforderlichen Massnahmen für die Gültigerklärung der formulierten Ge-
setzesinitiative zu treffen. 
 
8.1 
Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gestützt auf § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren 
vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und 
die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Aus-
mass auferlegt, wobei Vorinstanzen nur Kosten auferlegt werden, wenn sie das Kantonsgericht 
in Anspruch nehmen (§ 20 Abs. 3 und 4 VPO). Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens 
sind demzufolge keine Verfahrenskosten zu erheben und den Beschwerdeführenden ist der 
geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- zurückzuerstatten. 
 
8.2 
Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann für den Beizug eines Anwalts bzw. 
einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen 
werden (§ 21 Abs. 1 VPO). Gemäss Ausgang des Verfahrens ist den anwaltlich vertretenen 
Beschwerdeführenden antragsgemäss eine Parteientschädigung zulasten des Beschwerde-
gegners zuzusprechen. Die Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden machen in ihrer Hono-
rarnote vom 27. Dezember 2017 einen Aufwand von 15.78 Stunden à rund Fr. 280.-- geltend. 
Der Stundenaufwand erscheint vor dem Hintergrund der Komplexität der Angelegenheit als ge-
rechtfertigt. Der Stundenansatz von Fr. 280.-- erscheint demgegenüber als überhöht. Das Kan-
tonsgericht erachtet vorliegend einen Honoraransatz von Fr. 250.-- pro Stunde als der Schwie-
rigkeit und Bedeutung der Sache angemessen. Die Auslagen in der Gesamthöhe von 

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Fr. 127.10 sind nicht zu beanstanden. Weiter machen die Rechtsvertreter die entstandenen 
Kosten für das Kurzgutachten der Universität H.____ in der Höhe von Fr. 2'160.-- geltend. Kos-
ten für Privatgutachten fallen als Barauslage in Betracht. Entschädigungen für Parteiexpertisen 
werden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jedoch nur ausnahmsweise gewährt, 
wenn sich ein Verfahren als schwierig und sich die Arbeit der beigezogenen Fachperson als 
nützlich erweist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.191/2005 vom 2. September 2005 E. 5.2; 
MICHAEL BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das 
Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, N 11 zu Art. 64 VwVG; MARCEL MAILLARD, in: 
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, 
Zürich/Basel/Genf 2016, N 39 zu Art. 64 VwVG). Das vorliegende Privatgutachten wurde in un-
mittelbarem Zusammenhang mit dem vorliegenden Beschwerdeverfahren erstellt und kann als 
zur gehörigen Substantiierung und angesichts des durch den Beschwerdegegner eingeholten 
Berichts bzw. Gutachtens beim Rechtsdienst von Landrat und Regierungsrat vom 10. August 
2017 als erforderlich beurteilt werden. Daraus folgt, dass die Kosten für das in Auftrag gegebe-
ne Kurzgutachten bei der Universität H.____ im vorliegend zu beurteilenden Fall hinzuzurech-
nen sind. Demzufolge hat der Beschwerdegegner den Beschwerdeführenden eine Parteient-
schädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 6'557.85 (inkl. Auslagen und 8 % MWST) auszurich-
ten. 
 
 

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Demgemäss wird e r k a n n t : 
 
 
://: 
1. 
In Gutheissung der Beschwerde wird der Landratsbeschluss Nr. 1720 
vom 19. Oktober 2017 über die Rechtsgültigkeit der formulierten Geset-
zesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" aufgeho-
ben. 
 
 
 
 
2. 
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-
schuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- wird den Beschwerdeführenden 
zurückerstattet. 
 
 
 
 
3. 
Der Landrat hat den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung in 
der Höhe von Fr. 6'557.85 (inkl. Auslagen und 8 % MWST) zu bezahlen. 
 
 
 
 
 
Vizepräsident 
 
 
 
 
 
 
Gerichtsschreiberin