bl_gerichte · 810 2006 199 · 2007-09-05 · de

Entlassung eines Pfarradministrators

Basel-Land Kantonsgericht 05.09.2007 810 2006 199 (810 06 199)
Bâle-Campagne Kantonsgericht 05.09.2007 810 2006 199 (810 06 199)
Basilea Campagna Kantonsgericht 05.09.2007 810 2006 199 (810 06 199)

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 5. September 2007 (810 06 199)
Wie die repressive Aufsicht im Allgemeinen kommen auch administrative Massnahmen gegenüber Kirchgemeinden nur dann zur Anwendung, wenn die Gemeindebehörden in rechtswidriger Weise untätig bleiben. Die missio canonica ist zwingende Anstellungsvoraussetzung; bei deren Verlust hat die dafür zuständige Behörde, vorliegend die Kirchgemeinde, den Pfarradministrator zu entlassen. Weiter ist der Verlust der Wählbarkeitsvoraussetzung ein wichtiger Grund für eine administrative Entlassung. Zwar gilt das Legalitätsprinzip auch im Bereich der Aufsichtstätigkeit, aber weder die Anordnung von Ersatzvornahmen noch die Entlassung eines öffentlichrechtlich Angestellten aus wichtigem Grund bedarf einer besonderen gesetzlichen Grundlage. Der Landeskirchenrat kann demnach auch ohne explizite gesetzliche Ermächtigung aufgrund seines in § 24 lit. k KiV grundsätzlich festgeschriebenen Aufsichtsrechts die Kirchgemeinde verbindlich anweisen, bei Vorliegen eines rechtswidrigen Zustandes in Bezug auf die personalrechtliche Situation ihres Pfarradministrators das Arbeitverhältnis mit diesem administrativ aus wichtigem Grund zu beenden (E. 4/5).
Das vorliegend zu beurteilende Arbeitsverhältnis ist als öffentlichrechtlich zu qualifizieren. Bei dessen Auflösung sind sowohl die Kirchgemeinde bzw. die Landeskirche als auch das Bistum beteiligt. Die Regelung des Arbeitsverhältnisses gehört demnach zu den gemischten Angelegenheiten, worüber das Bistum nicht allein bestimmen kann (E. 6/7).
Die Anerkennung der inneren Belange der Weltkirche kann nicht dazu führen, dass öffentlichrechtliche Körperschaften im Rahmen ihrer hoheitlichen Tätigkeiten kirchliche Akte in blinder Befolgungspflicht vollstrecken. Der Entscheid über den Entzug der missio canonica hat unmittelbare Auswirkungen im Regelungsbereich des öffentlichen Rechts und entfaltet normative Wirkung. Er fliesst unmittelbar in die Anordnung der Landeskirche ein, stellt mithin Verfügungsgrundlage dar. Das Bistum ist bei seinem Entscheid über den Entzug der missio canonica folglich an die Verfahrensgrundsätze gebunden, wenn ein solcher Entscheid, wie vorliegend betreffend ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis, direkte und unmittelbare Auswirkungen in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten haben soll. Der Betroffene ist bereits im innerkirchlichen Verfahren vorgängig zum Entzug der missio canonica anzuhören und der betreffende Entscheid ist zu begründen. Insbesondere ist der Entzug der kirchlichen Sendung in einer derartigen Dichte zu begründen, dass das Vorliegen schwerer Grundrechtsverletzungen oder diskriminierender Aspekte ausgeschlossen werden kann, die nicht mehr mit der Treue- und Loyalitätspflicht der Seelsorgenden gerechtfertigt werden können (E. 8).
Vorliegend wurden sowohl das Recht auf vorgängige Anhörung als auch das Recht auf Begründung des Entscheids verletzt (E. 9/10).
Entlassung eines Pfarradministrators
Sachverhalt
Mit Amtsantritt per 1. Januar 1999 übernahm Franz Sabo die Funktion des Pfarradministrators in der Kirchgemeinde Röschenz (Kirchgemeinde). Anlässlich eines Gesprächs am 9. Februar 2005 wurde Franz Sabo von Bischofsvikar Kurt Grüter (Bischofsvikar) mitgeteilt, dass ihm per Ende September 2005 die "missio canonica" entzogen werde. Am 17. März 2005 fand ein Treffen zwischen den Mitgliedern des Kirchgemeinderates der Kirchgemeinde Röschenz (Kirchgemeinderat) und der Bistumsleitung des Bistums Basel (Bistum) statt. Dabei wurde durch das Bistum der Entzug der missio canonica angedroht, auf das zerrüttete Vertrauensverhältnis hingewiesen und die Kündigung des Arbeitsverhältnisses gefordert. Mit Schreiben vom 18. März 2005 an Franz Sabo bestätigte das Bistum den Entzug der missio canonica vom 9. Februar 2005 und verwies darauf, dass die Gründe dafür bekannt seien. Nach verschiedenen Gesprächen zwischen den involvierten Parteien hielt am 28. September 2005 Bischof Kurt Koch (Bischof) in seinem Schreiben an Franz Sabo fest, dass er auf die Forderung des Kirchgemeinderates nach einer Auszeit eingehe. Mit Schreiben vom 6. Oktober 2005 brach der Bischof die Bedenkzeit ab, nachdem Franz Sabo am 1. Oktober 2005 in Röschenz die Messe gefeiert hatte. Damit wurde der Entzug der missio canonica definitiv. Am 6. Juni 2006 erliess der Landeskirchenrat der römischkatholischen Landeskirche (Landeskirchenrat) eine als Verfügung betitelte und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Weisung. Die Kirchgemeinde Röschenz wurde angewiesen, "das Arbeitsverhältnis mit Herrn Franz Sabo nach Rechtskraft der vorliegenden Verfügung unter Einhaltung der ordentlichen Kündigungsfrist aufzulösen". Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Landeskirchenrat nach § 24 lit. k der Verfassung der römischkatholischen Landeskirche des Kantons Basel-Landschaft (Kirchenverfassung; KiV) vom 10. Februar 1976 die Aufsicht über die Kirchgemeinden ausübe, woraus sich auch das Recht ergebe, verbindliche Weisungen an die Kirchgemeinden zu erlassen. Weiter sei die Landeskirche als öffentlichrechtlich anerkannte Körperschaft bezüglich der äusseren Angelegenheiten an die Grundrechte gebunden, bezüglich der inneren aber nur, soweit sich diese auf die öffentlichrechtliche Ausgestaltung der Landeskirche und der Kirchgemeinden auswirken würden. Mit dem Entzug der missio canonica entfalle eine Anstellungsvoraussetzung, was zu einer Auflösung des Arbeitsverhältnisses führen müsse. Dabei seien im Verfahren hinsichtlich des Entzuges der missio canonica die einschlägigen Verfahrensvorschriften, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör, einzuhalten, was vorliegend erfüllt worden sei. Es bestehe somit in der Kirchgemeinde ein rechtswidriger Zustand, was ein Eingreifen des Landeskirchenrates nötig mache. Gegen die Verfügung vom 6. Juni 2006 erhob die Kirchgemeinde am 14. Juni 2006 Beschwerde beim Kantonsgericht und beantragte, dass der Entscheid des Landeskirchenrates vom 6. Juni 2006 betreffend Arbeitsverhältnis von Franz Sabo vollumfänglich aufzuheben sei.
Erwägungen
1.1
Zunächst ist der Frage nachzugehen, ob die Kirchgemeinde befugt ist, gegen die Weisung des Landeskirchenrates vom 6. Juni 2006 Beschwerde beim Kantonsgericht zu erheben. Es ist vorab zu ermitteln, ob die Beschwerde der Kirchgemeinde als Verfassungsbeschwerde zu behandeln ist. Sollte es sich namentlich um eine Autonomiebeschwerde im Sinne von § 41 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 handeln, würde dies grundsätzlich eine Behandlung durch das Verfassungsgericht implizieren.
1.2
Die Beschwerdebefugnis umschreibt die Berechtigung eines Rechtssubjekts oder einer Behörde, ein bestimmtes Rechtsmittel ergreifen zu können. Sie stellt eine reine Verfahrensvoraussetzung, keine materiellrechtliche Frage dar (vgl. RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1010 ff.). Das Gericht hat vor der materiellrechtlichen Beurteilung der Streitsache laut § 16 Abs. 2 VPO von Amtes wegen zu prüfen, ob die Voraussetzungen für das Eintreten auf eine Beschwerde erfüllt sind.
1.3
Gemäss § 41 Abs. 1 VPO können die Gemeinden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden beim kantonalen Verfassungsgericht anfechten. Zur Beschwerde ist nach § 41 Abs. 2 VPO die vollziehende Behörde der Gemeinde berechtigt. Gemäss Verwaltungsgerichtsentscheid (VGE) vom 14. April 1993 i.S. EWG P. (Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1993, S. 19 E. 3) sind die Voraussetzungen, welche das Bundesgericht für die Erhebung der Autonomiebeschwerde vorsieht, für das entsprechende kantonale Verfahren ohne weiteres zu übernehmen. Eine Gemeinde ist zur Autonomiebeschwerde legitimiert, wenn sie eine Verletzung der Autonomie behauptet und durch den angefochtenen kantonalen Hoheitsakt in ihrer spezifischen öffentlichrechtlichen Stellung als Selbstverwaltungskörper und dezentralisierte Hoheitsträgerin betroffen wird (BGE 129 I 412 E. 1.1, 128 I 7 E. 1c, 121 I 220 E. 2a, je mit Hinweisen). Ob der Gemeinde im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (vgl. BGE 131 I 93 E. 1, 129 I 412 E. 1.1, 121 I 219 f. E. 2a, 120 Ia 96 f. E. 1a, 204 E. 2a; vgl. ALFRED KUTTLER, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 48 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrechts, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1470). Im Rahmen der Eintretensfrage ist festzuhalten, dass das Bundesgericht von einem weiten Hoheitsbegriff ausgeht. Als hoheitlich gilt alles, was die Gemeinde nicht im Rahmen des Privatrechts oder als dem Privaten gleichgestelltes Rechtssubjekt unternimmt. Hoheitlich kann auch rein tatsächliches Handeln sein wie zum Beispiel die Kehrichtabfuhr (BGE 100 Ia 282 E. 3). Solange das Bundesgericht die Frage der Autonomie erst unter materiellen Gesichtspunkten prüft, geht es bei der Beschwerdeberechtigung nur um eine negative Abgrenzung. Die Gemeinde hat lediglich nachzuweisen, dass sie sich nicht auf dem Boden des Privatrechts bewegt (MARKUS DILL, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, S. 153).
1.4
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Ist dies der Fall, kann sich die Gemeinde insbesondere dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde im Rechtsmitteloder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschritten oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch angewandt hat (Entscheid des Bundesgerichts, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2004, S. 158 E. 2.2; BGE 129 I 294 E. 2.1, 128 I 7 f. E. 2a, 140 E. 2.1, 124 I 226 f. E. 2b; siehe auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1392). Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist weitgehend unbestritten geblieben, dass die Kirchgemeinden gemäss § 139 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 öffentlichrechtliche Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit darstellen und ihnen somit ein eigener Autonomiebereich zukommt. Auch gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kommt den Kirchgemeinden Autonomie zu, weshalb sie auch zur Autonomiebeschwerde zugelassen sind (BGE 108 Ia 84 f. E. 1, 268 E. 4b; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Thürer/Aubert/Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31, Rz. 41; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 272). Weiter sind gemäss § 3 i.V.m. § 37 KiV die Kirchgemeinden für ihr Personal zuständig und können insoweit auch ihr Personalwesen - ausgenommen die Besoldungsordnung (vgl. § 37 i.V.m. § 48 KiV) sowie weitere spezifische Anstellungsbedingungen (vgl. insb. §§ 46 ff. KiV) - grundsätzlich autonom regeln. Gemäss § 29 lit. d der Kirchgemeindeordnung der römischkatholischen Kirchgemeinde Röschenz (Kirchgemeindeordnung) vom 1. Januar 2002 beschliesst der Kirchgemeinderat selbstständig über die Anstellung von Mitarbeitenden im Dienste der Kirchgemeinde aufgrund der von der Kirchgemeindeversammlung beschlossenen Stellen. Die Kirchgemeinde ist damit zuständig, den Bereich des Personalwesens selbst zu organisieren, weshalb ihr diesbezüglich grundsätzlich Autonomie zukommt (vgl. auch FELIX HAFNER/URS BROSI, Bischöfliche Personalentscheide und landeskirchliches Recht. Gutachten betreffend das Verhältnis der römischkatholischen Landeskirche des Kantons Basel-Landschaft zu ihren Kirchgemeinden, wenn Seelsorgenden die missio canonica entzogen wird, Basel 2007, S. 18 f.). Ist der Hoheitsakt der kantonalen kirchlichen Oberbehörde somit grundsätzlich anfechtbar und wird die Kirchgemeinde dadurch in ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Gewalt berührt, so muss die Legitimation zur Autonomiebeschwerde bejaht werden, da die Kirchgemeinde sonst schutzlos dem Übergriff einer kirchlichen Oberbehörde ausgeliefert wäre. Diese Voraussetzungen treffen hier zu, weshalb die Kirchgemeinde zur Beschwerdeführung berechtigt ist. Die Kirchgemeinde kann folglich rügen, sie sei in ihrer Autonomie verletzt worden, weil der Landeskirchenrat sie angewiesen habe, das Arbeitsverhältnis mit Franz Sabo unter Einhaltung der ordentlichen Kündigungsfrist aufzulösen. Weiter hat sich die Kirchgemeinde ausdrücklich auf die Gemeindeautonomie berufen. Auf die Beschwerde hinsichtlich der Verletzung der Gemeindeautonomie kann somit eingetreten werden.
2.
Die allgemeineren Charakter aufweisende Autonomiebeschwerde wird verdrängt durch das spezielle Institut der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss den §§ 43 VPO (VGE vom 29. März 2000, 2000/15; Entscheid des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 26. Juni 2003, 2001/394; vom 21./28. April 2004, 2003/135, E. 1 f; vom 18. April 2007, 2006/303, E. 2.4.1). Demnach ist im Weiteren zu prüfen, ob die Beschwerde der Kirchgemeinde als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen werden kann. Zur Beschwerde ist gemäss § 47 VPO befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat (lit. a), jede andere Person, Organisation oder Behörde, die durch besondere Vorschrift zur Beschwerde ermächtigt ist (lit. b) und die vollziehende Behörde der Gemeinde bei Verfügungen und Entscheiden letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons (lit. c).
2.1
Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1771). Verlangt wird, dass die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (vgl. BLVGE 1993, S. 17 ff.; BGE 128 II 36 E. 1b, 127 II 38 E. 2d/e, jeweils mit weiteren Hinweisen). Dieses allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung ist jedoch auch ein Gemeinwesen nach Art. 47 Abs. 1 lit. a VPO zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde legitimiert, soweit es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist (BGE 123 II 371, 425; 122 II 33 mit Hinweisen). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt demnach zu, dass das Gemeinwesen gestützt auf die allgemeinen Legitimationsbestimmungen Beschwerde erheben kann, wenn es in seinen hoheitlichen Befugnissen betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (vgl. BGE 128 I 7 E. 2, 124 I 226 E. 1b, 120 Ia 204 E. 2a, je mit Hinweisen; im Weiteren HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1785a; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 570; KÄLIN, a.a.O., S. 272). Das gilt insbesondere dann, wenn es als materieller Verfügungsadressat in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist (BGE 122 II 33, 118 Ib 614). Ferner wird die Legitimation des Gemeinwesens auch dann bejaht, wenn spezifische öffentlichrechtliche Anliegen zur Diskussion stehen, so etwa der Schutz seiner Einwohner vor Fluglärm, der Schutz des Grundwassers oder bei Fragen betreffend zentrale Elemente des kommunalen Ortsbildes (vgl. Entscheid des Bundesgerichts vom 28. April 2000, 1A.59/1995, E. 1c). Ein bloss allgemeines Interesse der Gemeinde an der richtigen Rechtsanwendung genügt zur Begründung einer mit einer Privatperson vergleichbaren Betroffenheit nicht. Insbesondere ist die in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht per se legitimiert. Zur Legitimation genügt also nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es zur Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz; denn das Beschwerdeverfahren dient nicht dazu, Streitigkeiten zwischen verfügender und überprüfender Behörde auszutragen, zumal dabei Private benachteiligt werden können (vgl. RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1281 f.; BGE 123 II 371). Weiter genügt es nicht, wenn lediglich allgemeine öffentliche Interessen wie etwa Ruhe, Ordnung oder Sicherheit geltend gemacht werden und kein weiterer Bezug zum Streitgegenstand besteht (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 164; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1785; offen gelassen RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1025).
2.2
Die Regelung gemäss § 47 Abs. 1 lit. b VPO knüpft bezüglich der Beschwerdebefugnis an das Bestehen einer spezialgesetzlichen Legitimationsnorm an und ermöglicht dadurch eine Erweiterung der Beschwerdebefugnis durch Spezialgesetze (vgl. RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1024 ff.). Die in § 47 Abs. 1 lit. b VPO statuierte Behördenbeschwerde dient dem Zweck, die öffentlichen Interessen, insbesondere das Anliegen an der richtigen und rechtsgleichen Anwendung des Rechts zu wahren. Im Gegensatz zu einer gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. a VPO erhobenen Beschwerde darf sich der Streit hier lediglich um die richtige Rechtsauffassung oder die Durchsetzung des Gesetzes drehen. Die Beschwerdelegitimation gemäss § 47 Abs. 1 lit. b VPO ist den entsprechenden bundesrechtlichen Bestimmungen, insbesondere Art. 48 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) vom 20. Dezember 1968 nachgebildet und ermöglicht eine Erweiterung der allgemeinen Beschwerdebefugnis durch Spezialgesetze. Zu erwähnen ist, dass es bei diesem besonderen Beschwerderecht nicht um den Schutz individueller Rechtspositionen geht, sondern um die Gewährleistung des objektiv rechtmässigen Staatshandelns. Dementsprechend ist der Nachweis eines schutzwürdigen Interesses nicht vorausgesetzt (KGE VV vom 18. Dezember 2002, 2002/188, E. 1 a/bb).
2.3
§ 47 Abs. 1 lit. c VPO umschreibt eine besondere Legitimation der Gemeinden. Wie das Kantonsgericht in zahlreichen Urteilen erwogen hat, richtet sich die Beschwerdebefugnis in § 47 Abs. 1 lit. c VPO einzig gegen aufsichtsrechtliche Massnahmen letzter kantonaler Instanzen. Nach ständiger Rechtsprechung des Kantonsgerichts kann sich demnach eine Gemeinde auf diese besondere Ermächtigung zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nur im Zusammenhang mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen des Kantons berufen, nicht jedoch, wenn die Behörde des Kantons als Rechtsmittelinstanz entschieden hat (KGE VV vom 18. April 2007, 2006/303, E. 2.4.2, vom 6. September 2006, 2006/65, E. 1f/bb; vgl. auch BLVGE 1996 S. 33, 1998/1999 S. 194; VGE vom 13. Juni 2001, 99/344, vom 18. Dezember 2002, 2002/188).
2.4
Zu prüfen ist erstens, ob die Beschwerdeführerin gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO beschwerdelegitimiert ist. Offensichtlich ist, dass sie durch den angefochtenen Entscheid nicht gleich oder ähnlich wie ein Privater, z.B. als gebührenpflichtige Eigentümerin, betroffen ist. Vielmehr hat die Beschwerdeführerin den Pfarradministrator als Inhaberin der öffentlichen Gewalt angestellt und ist folglich durch den angefochtenen Entscheid, der die Auflösung des Arbeitsverhältnisses verlangt, in ihrer Stellung als Trägerin öffentlicher Aufgaben betroffen. Spezifische öffentliche Interessen, die in solchen Fällen allenfalls gemäss der Rechtsprechung die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertigen lassen, liegen vorliegend keine vor. Dass die strittige Auflösung des Arbeitsverhältnisses Auswirkungen auf den Autonomiebereich der Kirchgemeinde hat, ändert an der Legitimation zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nichts. Allerdings lässt es die Rechtsprechung des Bundesgerichts - wie oben in Erwägung 2.1 ausgeführt - neuerdings zu, dass das Gemeinwesen gestützt auf die allgemeinen Legitimationsbestimmungen Beschwerde erheben kann, wenn es in seinen hoheitlichen Befugnissen betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Diesbezüglich könnte man sich fragen, ob betreffend Auflösung eines Arbeitsverhältnisses die Kirchgemeinde nicht zur Beschwerde gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO befugt wäre. Diese Frage kann vorliegend offen gelassen werden, wie nachfolgend zu zeigen sein wird.
2.5
Das besondere Beschwerderecht gemäss § 47 Abs. 1 lit. b VPO kommt vorliegend als mögliche Legitimationsgrundlage zum Tragen, besteht doch im hier in Frage stehenden Bereich eine spezialgesetzliche Beschwerdeermächtigung der Gemeinde. Gemäss § 131 Abs. 3 KV können Erlasse und letztinstanzliche Entscheide der Landeskirchen durch Kirchenglieder und Kirchgemeinden beim Kantonsgericht angefochten werden. § 131 Abs. 3 KV räumt den Kirchgemeinden demnach das Recht ein, Erlasse und Entscheide der Landeskirche mit Beschwerde beim Kantonsgericht anzufechten. Es handelt sich insofern um ein abstraktes Beschwerderecht, als die Kirchgemeinde nicht nachzuweisen hat, ob sie wie ein Privater berührt bzw. in hoheitlichen Interessen betroffen ist. Immerhin muss die Durchsetzung des öffentlichen Interesses im konkreten Fall gefährdet sein und es wird als unzulässig erachtet, gestützt auf eine besondere Beschwerdebefugnis lediglich private Interessen zu vertreten (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 577). Vorliegend macht die Kirchgemeinde die Verletzung öffentlicher Interessen, deren Wahrung ihr anvertraut wurde, und somit nicht ausschliesslich private Interessen, geltend. Sie ist damit gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. b VPO zur Beschwerdeerhebung legitimiert.
2.6
Im vorliegenden Fall lässt sich die Beschwerdebefugnis der Kirchgemeinde ferner auch aus § 47 Abs. 1 lit. c VPO herleiten, da der angefochtene Entscheid, den die Landeskirche als verfügende Instanz gefällt hat, ein Anfechtungsobjekt im Sinne dieser Bestimmung ist. Die Landeskirche hat in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde gemäss § 24 lit. k KiV mit Hilfe des entsprechenden aufsichtsrechtlichen Mittels, einer verbindlichen Weisung, die besagte Anordnung getroffen. Sie ist damit als Aufsichtsbehörde gegenüber der Kirchgemeinde tätig geworden. Entsprechend kann sich die Kirchgemeinde gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. c VPO dagegen zur Wehr setzen.
2.7
Die Beschwerde der Kirchgemeinde ist dementsprechend als verwaltungsgerichtliche Beschwerde gemäss § 47 Abs. 1 lit. b sowie lit. c VPO entgegenzunehmen und zu behandeln. Anfechtungsobjekt bildet die Weisung des Landeskirchenrates vom 6. Juni 2006. Gemäss § 22 KiV ist der Landeskirchenrat das oberste Vollzugs- und Verwaltungsorgan der Landeskirche. Nach § 55 KiV können letztinstanzliche Beschlüsse der Behörden der Landeskirche nach den kantonalen Bestimmungen über die Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit beim Kantonsgericht angefochten werden (vgl. auch § 141 Abs. 3 KV). Im Weiteren wurde die vorliegend zu beurteilende Beschwerde beim sachlich zuständigen Gericht form- und fristgerecht eingereicht. Somit kann auf die Beschwerde der Kirchgemeinde eingetreten werden.
2.8
Gemäss § 6 Abs. 2 VPO können die Parteien neue tatsächliche Behauptungen und Beweismittel bis zur gerichtlichen Beurteilung vorbringen, sofern ihnen dies unverschuldet nicht früher möglich war. Verspätete Vorbringen werden aus dem Recht gewiesen. Vorliegendenfalls haben die Beschwerdeführerin sowie der Beigeladene Franz Sabo erst anlässlich der Parteiverhandlung verschiedene Dokumente vorgelegt. Die betreffenden Parteien hätten indes genügend Möglichkeiten gehabt, ihren Beweisantrag bereits früher - in der Vernehmlassung - zu stellen, zumal sie nicht geltend machen, dass ihnen dies aus Gründen, für welche sie nicht einzustehen haben, früher nicht möglich gewesen wäre. Das Gericht kommt deshalb zum Schluss, dass die Vorbringen verspätet sind und aus dem Recht gewiesen werden. Weiter bestätigt das Gericht die Verfügung des Instruktionsrichters vom 4. Juni 2007, in welcher die Beweisanträge der Beschwerdeführerin bezüglich Einvernahme von Auskunftspersonen - vorbehältlich eines gegenteiligen Beschlusses des Kantonsgerichts -abgewiesen wurden. Das Gericht geht mit dem Instruktionsrichter einig, dass die entscheidrelevanten Sachverhaltselemente bereits hinreichend erstellt sind und die umstrittenen Inhalte der Gespräche zwischen den Parteien auch durch die beantragte Einvernahme von Auskunftspersonen nicht in justiziabler Beweisdichte ermittelt werden können.
3.
Gemäss § 45 Abs. 1 lit. a-c VPO können mit der verwaltungsrechtlichen Beschwerde Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts (lit. b) gerügt werden. Demgegenüber ist die Angemessenheitsüberprüfung gemäss § 45 Abs. 1 lit. c VPO von hier nicht weiter interessierenden Ausnahmen abgesehen ausgeschlossen. Das Kantonsgericht beschränkt sich demnach im vorliegenden Fall auf eine Rechtskontrolle des Beschlusses der Landeskirche vom 6. Juni 2006.
4.
Vorliegend ist erstens die Frage der Aufsicht der Landeskirche über die Kirchgemeinden zu beantworten. Dass dem Landeskirchenrat grundsätzlich ein Aufsichtsrecht gegenüber den Kirchgemeinden zukommt, ist unbestritten. Allerdings ist zwischen den Parteien strittig, in welchem Umfang und mit welchen Mitteln diese Aufsicht ausgeübt werden darf. Dabei ist vorerst zu beurteilen, ob die Kirchgemeinde überhaupt in rechtswidriger Art und Weise untätig geblieben ist. Nur in diesem Fall wären Aufsichtsorgane befugt und verpflichtet, zur Durchsetzung der rechtlich vorgesehenen Ordnung mit repressiven Mitteln aufsichtsrechtlich einzugreifen. Wenn folglich der Entzug der missio canonica grundsätzlich zu einer Auflösung des Arbeitsverhältnisses führen muss, wäre die weitere Anstellung des Pfarradministrators rechtswidrig und es dürften aufsichtsrechtliche Massnahmen ergriffen werden. Weiter macht in diesem Zusammenhang der Rechtsvertreter des Bistums geltend, dass der Pfarradministrator vorerst hätte den innerkirchlichen Rechtsweg ergreifen und die Landeskirche bis zum Entscheid darüber ihr Verfahren hätte sistieren müssen.
4.1
Der Begriff der "missio canonica" wird im Codex Iuris Canonici (CIC) von 1983 nicht explizit verwendet. Dort werden Begriffe wie Anerkennung, Autorisation oder Beauftragung gebraucht. Gemeint ist die von den kirchlichen Hoheitsträgern ausgehende Ermächtigung, im Namen der Kirche am kirchlichen Sendungsauftrag mitzuwirken. In der Kirchenverfassung ist der Begriff der missio canonica ebenfalls nicht zu finden. In § 46 (in Bezug auf Seelsorger) und in § 49 (in Bezug auf Pfarrer) KiV findet sich allerdings der Begriff der "kirchlichen Sendung", der als Synonym zum Begriff der "missio canonica" gebraucht wird (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 13 f.). Gemäss can. 157 CIC ist es Sache des Diözesanbischofs, durch freie Amtsübertragung die Kirchenämter in der eigenen Teilkirche zu besetzen. Um ein kirchliches Amt anzutreten, wird die Erlaubnis des lokalen Bischofs benötigt. Der Entzug der missio canonica ist in der Regel von derselben Stelle vorzunehmen, die sie erteilt hat (can. 193 § 3 CIC) und hat in der Form des Dekretes schriftlich zu ergehen (can. 192 CIC und can. 193 § 4 CIC).
4.2
Gegen Verwaltungsakte im Einzelfall steht dem Betroffenen innerkirchlich das Rechtsmittel der Beschwerde nach can. 1732 ff. CIC offen. Als erstes ist beim verfügenden Bischof ein remonstratives Einspracheverfahren zu führen, anlässlich dessen vom Bischof die Aufhebung oder Abänderung des Dekretes zu verlangen ist. Wird das Dekret anschliessend abgeändert oder der Antrag abgewiesen, so kann die Beschwerde wiederum bei der verfügenden Stelle eingereicht werden. Diese hat den Antrag an die ihr vorgesetzte Stelle zu überweisen. Letztinstanzlich gelangt die Beschwerde an die Zweite Sektion der Apostolischen Signatur in Rom. Dieser kommt die Funktion eines kirchlichen Verwaltungsgerichtes zu (vgl. FELIX HAFNER, Kirchen im Kontext der Grund- und Menschenrechte [Kirchen], Freiburg 1992, S. 234 ff.). Dieses Verfahren vermag jedoch den rechtsstaatlichen Anforderungen nicht zu genügen. Als Beispiele seien genannt: Auf eine Rechtsmittelbelehrung kann beim Rekursentscheid des Bischofs verzichtet werden; Entscheide der Zweiten Sektion der Apostolischen Signatur sind auch ohne Begründung rechtskräftig; es besteht keine Gewaltentrennung (keine Trennung des Gerichts von der päpstlichen Höchstgewalt) und keine weltlichgerichtliche Überprüfung (keine EMRK, keine internationale Haager Gerichtsbarkeit, vgl. can 333 § 3 CIC: "Gegen ein Urteil oder ein Dekret des Papstes gibt es weder Berufung noch Beschwerde"); für das Verfahren vor der Zweiten Sektion der Apostolischen Signatur besteht Anwaltszwang und die Parteien haben in der Vatikanstadt oder in Rom Wohnsitz zu nehmen (zum Ganzen HAFNER, Kirchen, S. 237 f.; FELIX HAFNER, Grund- und Menschenrechte in der Kirche [Grundrechte], AJP 1995, S. 705). Das innerkirchliche Verfahren bietet somit für den Betroffenen im Vergleich zur staatlichen Gerichtsbarkeit keinen genügenden Rechtsschutz. Überdies obliegt es letztendlich den staatlichen Instanzen, festzulegen, welche Bereiche durch den dem Kantonsgericht gemäss § 141 Abs. 3 KV erteilten Rechtsschutzauftrag erfasst werden bzw. wie die diesbezügliche Abgrenzung zu ziehen ist. Der vom Entzug der missio canonica betroffene Pfarradministrator hätte also nicht zuerst den innerkirchlichen Rechtsweg beschreiten müssen.
4.3
Der Landeskirchenrat verweist in seiner Verfügung vom 6. Juni 2006 auf § 2 Abs. 2 sowie auf die §§ 46 und 47 KiV und bezeichnet die missio canonica als eine im kantonalen Recht gründende Anstellungsvoraussetzung, nach deren Wegfall das Arbeitsverhältnis zwingend aufgelöst werden müsse. Die Beschwerdeführerin widerspricht in ihrer Beschwerdebegründung vom 14. September 2006 nicht explizit dieser Auffassung, sondern bezeichnet den Entzug der missio canonica und die Entlassung als "zwei voneinander unabhängige Rechtsakte, die sich gegenseitig weder bedingen noch einander automatisch nachfolgen". Der Begriff der Anstellungsvoraussetzung wird insbesondere im öffentlichen Dienstrecht verwendet. Man findet ihn beispielsweise in § 33 des Gesetzes über die Organisation der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) vom 22. Februar 2001 (juristische Ausbildung als Wahl- und Anstellungsvoraussetzung für Richter und Gerichtsschreiber), in § 73 Bildungsgesetz (BG) vom 6. Juni 2002 (Fähigkeitsausweis für Lehrer) oder in § 12 Polizeigesetz (PolG) vom 28. November 1996 (Schweizer Bürgerrecht bei Polizeibeamten, aber nicht zwingend). Dabei müssen die Anstellungsvoraussetzungen nicht nur im Zeitpunkt der Begründung des öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnisses erfüllt sein; vielmehr müssen sie während dessen ganzer Dauer bestehen bleiben und können jederzeit erneut überprüft werden (TOBIAS JAAG, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen [Dienstverhältnis], ZBl 1994, S. 443). Die missio canonica erweist sich nach dem Gesagten als klassische Anstellungsvoraussetzung.
4.4
Bei den Anstellungsvoraussetzungen ist zwischen zwingenden und nicht zwingenden Voraussetzungen zu unterscheiden. Gemäss § 5 Satz 2 des Kirchengesetzes (KG) vom 3. April 1950 und § 49 Abs. 1 Satz 2 KiV kann in Notzeiten bzw. Ausnahmefällen auf einzelne Voraussetzungen verzichtet werden. Dies gilt aber nur für die Pfarrwahlen und nicht auch für den Pfarradministrator. Zur Zeit besteht in unserem Kanton indes keine solche Notzeit oder Ausnahmesituation. Es wäre zudem Sache des Landeskirchenrates, eine solche Ausnahme zu genehmigen, was er vorliegend nicht getan hat. Damit ist aber noch nicht entschieden, ob die missio canonica als zwingende oder nicht zwingende Anstellungsvoraussetzung zu betrachten ist. § 46 KiV und gleichlautend auch § 35 Kirchgemeindeordnung haben folgenden Wortlaut: "Die Seelsorge wird in den Kirchgemeinden und in der Landeskirche durch Seelsorgende mit kirchlicher Sendung ausgeübt." Die Funktion des Pfarradministrators ist zur Seelsorge zu zählen. Dies wird denn auch von keiner Partei bestritten. Die grammatikalische Auslegung der Wendung "wird durch Seelsorgende mit kirchlicher Sendung ausgeübt" führt zum Schluss, dass für die Seelsorge eine kirchliche Sendung vorausgesetzt ist und somit nur Personen, welche die kirchliche Sendung, bzw. die missio canonica, besitzen als Seelsorger angestellt werden können (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 29 f.). Es fragt sich deshalb, ob ein Seelsorger ohne die kirchliche Sendung sein Amt überhaupt ausüben kann. Diese Frage ist hier zu verneinen. Der Seelsorger kann nur mit einer missio canonica angestellt werden, da er diese für seine Arbeit, nämlich eine kirchenrechtlich korrekte und gültige Seelsorge, zwingend benötigt. Wird die missio canonica später entzogen, darf der Seelsorger kirchenrechtlich keine Seelsorge mehr anbieten (Eucharistie auch ohne missio erlaubt [can. 900 CIC]; Taufe [can. 862 CIC], Krankensalbung [can. 1003 § 2 CIC] und Predigt [can. 764 CIC] sind nur mit Erlaubnis des zuständigen Pfarrers erlaubt, aber trotzdem gültig; verboten und ungültig sind Assistierung bei der Eheschliessung [can. 1108 CIC] und Absolution in der Beichte [can. 967 § 2 CIC]). Ausserdem ist innerkirchlich der Verbleib im Amt nach erfolgter Amtsenthebung strafbar (can. 1381 § 2 CIC).
4.5
Die dargelegte Meinung wird bestätigt in einem Bericht des Regierungsrates an den Landrat über die Amtsführung im Jahr 1959. Hierbei wird auf einen Fall der Kirchgemeinde Münchenstein hingewiesen. Der damalige Pfarrer von Münchenstein wurde mit Dekret vom 10. Dezember 1957 vom Bischof seines Amtes enthoben. Er wurde jedoch am 14./15. Dezember 1957 von der Kirchgemeinde wiedergewählt. Die Amtsenthebung wurde mit Dekret vom 28. Februar 1958 bestätigt. Nach einem erfolglosen Rekurs an die "Sacra Congregatio Concilii" in Rom entzog ihm daraufhin der Bischof mit Dekret vom 17. August 1959 die "kanonische Sendung". 36 Kirchgemeindemitglieder gelangten an die basellandschaftliche Kirchendirektion und verlangten eine Rechtsauskunft, die folgendermassen erteilt wurde: "Nur wer die kanonische Sendung hat, ist wählbar, und er ist es und kann als Pfarrer, wie man logischerweise folgern muss, nur solange amten, als er diese kanonische Sendung hat. Wenn sie ihm (...) aber entzogen wird, so fehlt eine Basis der pfarrerlichen Tätigkeit in einer Gemeinde, und dieses Manko kann ebenso wenig durch die Tatsache der Wahl (...) ersetzt werden, wie die kanonische Sendung ihrerseits die ebenfalls vorgeschriebene Wahl durch die Kirchgemeinde überflüssig machen könnte." Im Berichtsfall war die Kirchendirektion also ebenfalls der Auffassung, dass die missio canonica grundsätzlich eine zwingende Anstellungsvoraussetzung für Seelsorger ist (gl. M. auch HAFNER, Kirchen, S. 343; HAFNER/BROSI, a.a.O, S. 29).
4.6
Weiter ist vorliegend der Verlust der Wählbarkeitsvoraussetzungen ein wichtiger Grund für eine administrative Entlassung (vgl. etwa auch THOMAS POLEDNA, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten - vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung [Entlassung], ZBL 1995, S. 57 ff., S. 52). Die Beschwerdeführerin könnte Franz Sabo zwar weiterhin beschäftigen, jedoch nicht in seiner Funktion als Seelsorger. Dies macht in der Tat eine Kündigung des jetzigen Vertrages nötig. Gemäss § 53 Abs. 1 KiV werden diejenigen Seelsorgenden, die nicht als Pfarrer gewählt werden ("übrige Seelsorger"), durch den Landeskirchenrat bzw. den Kirchgemeinderat angestellt. Bei der Wahl des Pfarradministrators, der - weil nicht wie ein Pfarrer im Sinne der §§ 49 ff. KiV gewählt - zu den übrigen Seelsorgenden nach § 53 KiV zählt, hat die Kirchgemeinde also grundsätzlich weitreichende Autonomie. Ist aber erstellt, dass die kirchliche Sendung (missio canonica) eine Anstellungsvoraussetzung darstellt, können die Kirchgemeinden nicht autonom über dieses Kriterium entscheiden oder über dessen Fehlen hinwegsehen. Die Kirchgemeinden haben in Bezug auf die Weiterbeschäftigung eines Seelsorgenden ohne missio canonica nurmehr eine beschränkte Autonomie, weshalb sie der Landeskirchenart unter diesem Aspekt grundsätzlich anweisen kann, einen Seelsorgenden mit entzogener missio canonica administrativ unter Einhaltung der ordentlichen Kündigungsfrist zu entlassen. Damit ist die Auslegung von § 46 KiV durch den Landeskirchenrat nicht zu beanstanden, wonach ein Entzug der missio canonica grundsätzlich - von hier nicht vorliegenden Ausnahmen wie etwa Notzeiten abgesehen - zu einer Auflösung des Arbeitsverhältnisses führen muss. Die Weigerung der Kirchgemeinde, den betreffenden Pfarradministrator zu entlassen, erweist sich somit als grundsätzlich rechtswidrig. Entsprechend sind die Voraussetzungen gegeben, damit der Landeskirchenrat repressive Massnahmen in Form einer aufsichtsrechtlichen Weisung erlassen kann. Mit der Wendung "grundsätzlich" wird bereits hier angedeutet, dass der Entzug der missio canonica nicht in jedem Fall, letztlich zwingend, zu einer Auflösung des Arbeitsverhältnisses führen muss. Wie nachstehend noch zu zeigen sein wird (vgl. Erwägung 8), unterliegt der Entzug der missio canonica gewissen Voraussetzungen, deren Einhaltung zu prüfen ist, bevor die Entlassung angeordnet werden darf.
5.1
Die Beschwerdeführerin stellt zunächst die Kompetenz der Vorinstanz zum Erlass einer aufsichtsrechtlichen Massnahme in Form einer verbindlichen Weisung in Abrede. Aufsichtrechtliche Massnahmen bedürften einer klaren gesetzlichen Grundlage, die im vorliegenden Bereich fehle. Auch ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz gehe davon aus, dass ohne entsprechende gesetzliche Grundlage nur ein "minimales Aufsichtsrecht" in Form nicht verbindlicher Anweisungen und Empfehlungen gegeben sei. Auch könne keine Lücke angenommen werden, da der Kirchenverfassungsgeber bewusst auf eine solche Regelung verzichtet habe. Dies ergebe sich daraus, dass die Synode sich beim Erlass der Kirchenverfassung vom Gesetz über die Organisation und Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz) vom 28. Mai 1970 habe inspirieren lassen, welches Aufsichtsmittel explizit aufzähle. Die Synode habe demnach bewusst darauf verzichtet, die besagte aufsichtsrechtliche Massnahme explizit aufzuführen. Es sei auch nicht aussergewöhnlich, auf eine Aufzählung von aufsichtsrechtlichen Mitteln zu verzichten. Im Ergebnis führe dies dazu, dass lediglich ein minimales Aufsichtsrecht bestehe.
5.2
Die Vorinstanz macht ihrerseits geltend, § 24 lit. k KiV statuiere eine grundsätzliche Aufsicht des Landeskirchenrates. Es würden lediglich Angaben über Verfahren oder Mittel fehlen. Dies sei eine planwidrige Unvollständigkeit und als rechtsanwendende Behörde sei sie verpflichtet, solche Lücken zu schliessen. Das Legalitätsprinzip stehe einem solchen Vorgehen nicht entgegen, da nur Fragen der Verwaltungsorganisation offen stehen würden und Private nicht direkt betroffen seien. Solche Lücken seien so zu schliessen, wie es auch der Gesetzgeber tun würde, wobei Regelungen von verwandten Fällen beizuziehen seien. § 35 KiV verweise bezüglich der Organe der Kirchgemeinden auf das Gemeindegesetz. Dieser Verweis sei so zu verstehen, dass Lücken im Staatskirchenrecht durch kantonales Recht, insbesondere Gemeinderecht, zu schliessen seien. Die Materialien zur Kirchenverfassung würden nicht dagegen sprechen. § 166 Gemeindegesetz ermögliche im Autonomiebereich der Gemeinden bei festgestellten Rechtswidrigkeiten den Erlass von verbindlichen Weisungen. Ein direkter Eingriff in Verhältnisse mit Dritten sei im Autonomiebereich dagegen nicht zulässig. Die getroffene Massnahme sei ferner auch als verhältnismässig zu beurteilen.
5.3
§ 24 lit. k der KiV lautet: "Der Landeskirchenrat hat insbesondere folgende Rechte und Pflichten: Aufsicht über die Kirchgemeinden, insbesondere über die Verwendung des Vermögens und der Einkünfte". Art. 24 lit. l KiV bestimmt weiter, dass der Landeskirchenrat die Voranschläge, Rechnungen, Anleihen, Veräusserung und Verpfändung von Vermögen der Kirchgemeinden zu genehmigen hat. Dies gilt auch gegenüber der Kirchgemeindeordnung und der Reglemente der Kirchgemeinden (Art. 24 lit. m KiV). Weitere Bestimmungen über das anzuwendende Verfahren, den Umfang der Aufsicht oder die zulässigen aufsichtsrechtlichen Mittel finden sich in der Kirchenverfassung nicht. Zur Beantwortung dieser Frage können Lehre und Rechtsprechung betreffend die Aufsicht des Kantons über die Gemeinden bzw. des Bundes über die Kantone analog herangezogen werden, zumal die Kirchenverfassung sich offensichtlich an dieses Institut anlehnt. Die Gemeindeaufsicht ist das notwendige Gegenstück zur Gemeindeautonomie. Die Gemeindeautonomie schützt die Gemeinde einerseits vor ungerechtfertigten Aufsichtsakten des Kantons (vgl. THOMAS PFISTERER, Neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie im Kanton Aargau, ZBJV 1989, S. 9). Andererseits hat der Kanton auch zu prüfen, ob die Gemeindetätigkeit mit dem Bundesrecht sowie dem kantonalen und kommunalen Recht im Einklang steht und die Gemeinden im übertragenen Wirkungsbereich richtig wirken. Er hat für den richtigen Vollzug und die Koordination unter den Gemeinden zu sorgen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1428 f.). Die Aufsicht reicht naturgemäss weniger weit, je mehr Ermessensspielraum oder Autonomie der Gemeinde in einer bestimmten Sachfrage zukommt. Die Gemeindeaufsicht ist aber nicht nur ein Recht, sondern auch eine Pflicht. Das Aufsichtsverfahren ist ein Offizialverfahren. Die Aufsichtsorgane haben ihre Aufsichtspflicht von Amtes wegen wahrzunehmen (IVO CORVINI, Kommunale Rechtsetzung, Liestal 1999, S. 148).
5.4
Umstritten ist, ob das Legalitätsprinzip auch im Bereich der Aufsichtstätigkeit gilt. Gemäss Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 bedarf jedes staatliche Handeln einer genügend bestimmten gesetzlichen Grundlage (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 368 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, S. 120 ff.). Seit jeher ist dieses Erfordernis im Bereich der sog. Eingriffsverwaltung anerkannt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 414). Seit BGE 103 Ia 369 ff. gilt das Legalitätsprinzip auch in Bereichen der Leistungsverwaltung. Das Gesetzmässigkeitsprinzip gilt somit gemäss neuerer Auffassung für die gesamte Verwaltungstätigkeit. Allerdings lassen sich gewisse Tätigkeiten wie die Informationstätigkeit der Regierung, die auswärtigen Angelegenheiten oder die Bedarfsverwaltung kaum gesetzlich normieren, so dass die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage ganz wegfallen oder herabgesetzt werden (zu den übrigen Ausnahmen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 421 ff.). Die Funktionen des Legalitätsprinzips und damit das Schutzbedürfnis sind überdies nicht immer dieselben. In der Eingriffsverwaltung soll der Einzelne vor übermässigen Eingriffen, in der Leistungsverwaltung hingegen die Allgemeinheit vor der übermässigen Privilegierung eines Einzelnen geschützt werden (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 126). Ferner dient die durch das Legalitätsprinzip erzeugte Bindung der Verwaltungsbehörden an das Gesetz auch der Rechtssicherheit und gewährleistet, dass die Verwaltungsbehörden in ähnlich gelagerten Fällen gleich entscheiden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 372 ff.). Vorliegend erfüllt das Legalitätsprinzip vor allem zwei Funktionen. Die demokratische Funktion will sicher stellen, dass die Grundlage für Verwaltungshandeln in einem offenen politischen Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess zustande kommt. Die rechtsstaatliche Funktion befriedigt das Bedürfnis des Bürgers nach Rechtssicherheit und -gleichheit.
5.5
Das Institut der Aufsicht ist im Gefüge der heute anerkannten Staatsfunktionen schlecht fassbar und passt nicht in das klassische Gewaltenteilungsschema der 3 Staatsfunktionen Rechtsetzung, Rechtsanwendung, Rechtsprechung, sondern erscheint als Querschnittproblem, ähnlich wie die Aussenpolitik (vgl. HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung, Bern 1994, S. 102 ff.). Dies liegt hauptsächlich darin begründet, dass Aufsicht nicht nur Sache des Parlaments ist: Aufsicht innerhalb der Verwaltungs- und Gerichtshierarchie, Kontrolle der Verwaltung durch Verwaltungsgerichte sowie zahlreiche verwaltungs- und parlamentsunabhängige Kontrollinstanzen dokumentieren die Vielschichtigkeit der Aufsichtsfunktion. Aus diesen Gründen ist es auch kaum möglich, die Aufsichtsfunktion im Gefüge der staatlichen Funktionen adäquat zu erfassen und entsprechend gesetzlich zu normieren (SEILER, a.a.O., S. 104). Ferner können die Aufsichtstätigkeit bzw. deren Mittel angesichts der Vielgestaltigkeit der Materie lückenhaft gesetzlich normiert werden, so dass man sich grundsätzlich fragen kann, ob das Legalitätsprinzip auch unbesehen für staatliche Aufsichtsmassnahmen gilt.
5.6
In der älteren Staatsrechtslehre wurde die Ansicht vertreten, dass mit der Statuierung einer allgemeinen Aufsichtskompetenz den Aufsichtsbehörden auch alle nötigen Aufsichtsmittel zur Verfügung stehen würden (vgl. insb. ZACCARIA GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone [Staatsrecht], Zürich 1941, S. 89; DERS., Schweizerisches Bundesstaatsrecht [Bundesstaatsrecht], Zürich 1949, S. 131). Die Aufsichtsorgane sind nach dieser Lehrmeinung in der Wahl der Mittel frei, sofern diese den Zwecken, die sie erreichen sollten, angepasst sind und die Aufsichtsbehörden nicht in den gesetzlich angeführten Sonderfällen auf die vorgeschriebenen Mittel verwiesen werden (vgl. auch JÜRG VOGEL, Die Aufsicht über die Gemeinden im Kanton Aargau, Zürich 1957, S. 117). Mit der Einrichtung des Instituts der Aufsicht werden danach den Aufsichtsorganen alle Aufsichtsmittel zur Verfügung gestellt, die zur Ausübung der Aufsicht geeignet und verhältnismässig sind (CLAUDE SCHNÜRIGER, Die Stellung der Gemeinde Riehen im Kanton Basel-Stadt, BJM 1976, S. 223). FRAEFEL führt dazu aus, dass zwar der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung auch im Bereich der Aufsicht Geltung habe, zu den Mitteln der Aufsicht im Gesetz trotzdem meist nur eine Generalklausel zu finden sei. Dagegen sei grundsätzlich nichts einzuwenden, da in Anbetracht der Vielfalt und Verschiedenheit kommunaler Tätigkeit eine abschliessende Normierung nur schwer durchführbar wäre (WILLY FRAEFEL, Die Aufsicht des Kantons über die Gemeinden nach basellandschaftlichem Recht, Basel 1977, S. 123; vgl. auch ANDREAS LINN, Baselstädtisches Gemeinderecht, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 1984, S. 352). THALMANN betrachtet in seinem Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz diese Lehrmeinung auch heute noch als die herrschende (HANSRUDOLF THALMANN, Vorbemerkungen zu §§ 141 - 150, in: Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 2000, Rz. 6).
5.7
In der neueren Lehre wird die Frage einer gesetzlichen Grundlage betreffend aufsichtsrechtlichen Massnahmen meist nur am Rande behandelt. Mehrheitlich wird die oben dargelegte Rechtsauffassung übernommen (vgl. ALEXANDER RUCH, Art. 186 BV, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich 2002, Rz. 19; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, S.352; GIOVANNI BIAGGINI, Theorie und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat, Basel 1996, S. 161; zusammenfassend Gutachten des BUNDESAMTES FÜR JUSTIZ vom 31. August 2004, Bundesaufsicht im Strassenverkehr [Bundesaufsicht], in: VPB 69.1 [2005], S. 29 f.). Rechtsgrundlage bildet die allgemeine gesetzlich statuierte Aufsichtspflicht in Form einer Generalklausel, die als direkt anwendbar betrachtet wird (vgl. RUCH, a.a.O., Rz. 19; KURT EICHENBERGER, Art. 102 aBV, in: Aubert/Eichenberger/Müller/Rhinow/Schindler, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Basel 1996, Rz. 50). Danach müssen die Aufsichtsmittel nicht explizit und abschliessend im Gesetz festgelegt werden. Es genügt, dass die Aufsicht als solche - vergleichbar zu § 24 lit. k KiV - im Gesetz festgelegt wird. Die Aufsichtsmittel haben sich über Jahrzehnte hinweg in der Praxis herausgebildet und sind historisch gewachsen (vgl. RUCH, a.a.O., Rz. 19). Sie stützen sich weitgehend auf Gewohnheitsrecht. Eine gesetzliche Grundlage wird nur für zwei Aufsichtsmittel gefordert: für die Genehmigung von kantonalen Erlassen und für die Behördenbeschwerde (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., S. 352). Allerdings kann sich je nach Vollzugsverhältnis bzw. gewaltenüberschreitender Aufsicht eine rechtssatzmässige Regelung als erforderlich erweisen, um Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit sicherzustellen (BIAGGINI, a.a.O., S. 162). Die Aufsichtstätigkeit kann mit dem Gewaltenteilungsprinzip oder dem Grundsatz der Gemeindeautonomie in Konflikt geraten und aus diesem Grund eine gesetzliche Grundlage benötigen. Soweit es beispielsweise um die parlamentarische Aufsicht über die Exekutive oder sogar über die Judikative geht (vgl. Fextal-Entscheid, mittels welchem der Bundesrat ein kantonales Verwaltungsgerichtsurteil kassierte, in: ZBl 1974, S. 529 ff.), ist schon aufgrund der damit verbundenen Eingriffswirkung in das Gewaltenteilungsprinzip eher die Forderung nach einer expliziten gesetzlichen Grundlage zu stellen. Der Erlass allgemeiner oder konkreter Weisungen, selbst wenn keine besondere gesetzliche Grundlage besteht, ist überdies zulässig in Bereichen, in welchen den zu beaufsichtigenden Behörden oder Organen keine Autonomie zukommt, wo sie also nach Massgabe des übergeordneten Rechts handeln oder entscheiden müssen (TOBIAS JAAG, Die Gemeindeaufsicht im Kanton Zürich [Gemeindeaufsicht], ZBl 1993, S. 534). Gemäss CORVINI ist eine gesetzliche Grundlage für die kantonale Aufsicht über die Gemeinden für Akte zu fordern, welche die Gemeinde zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen zwingen (CORVINI, a.a.O., S. 150 f.). Weiter ist nach der verfassungsrechtlichen Stellung der Aufsichtsbehörde sowie des zu beaufsichtigenden Organs zu differenzieren. Das BUNDESAMT FÜR JUSTIZ erachtet betreffend Aufsicht gegenüber parastaatlichen Organisationen eine besondere gesetzliche Grundlage als erforderlich. Aus der allgemeinen Aufsichtspflicht ergebe sich lediglich ein minimales Aufsichtsrecht über die Aufgabenerfüllung (Gutachten des BUNDESAMTES FÜR JUSTIZ vom 10. November 1989, Kontrolle und Aufsicht des Bundesrates über die halbstaatlichen Unternehmungen [Kontrolle und Aufsicht], in: VPB 54 III [1990], S. 238). Dieses umfasse zumindest die laufende Beobachtung der Aufgabenerfüllung und den Erlass nicht verpflichtender Weisungen (BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle und Aufsicht, S. 238). Weitergehende Weisungsrechte wie der Erlass verpflichtender Weisungen könnten nach Meinung des BUNDESAMTES FÜR JUSTIZ aus der allgemeinen Oberaufsicht gegenüber parastaatlichen Organisationen nicht abgeleitet werden. Sie seien zwar nicht generell ausgeschlossen, doch sei dafür eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage zu fordern, ansonsten die Aufsicht unbegrenzt ausgeübt werden könne (BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle und Aufsicht, S. 242).
5.8
Weiter ist nach der Intensität der Aufsichtsmittel zu unterscheiden. Die Lehre unterscheidet zwischen der präventiven und der repressiven Aufsicht, wobei unter letzterer insbesondere "Weisungen und Befehle zur Herstellung des rechtmässigen Zustands" und "Massnahmen gegenüber Behördemitgliedern und Beamten" subsumiert werden (vgl. JAAG, Gemeindeaufsicht, S. 531). Die repressive Aufsicht dient der Behebung und Ahndung eingetretener Fehler und Missstände, während die präventive Aufsicht unabhängig von konkreten Ereignisse oder rechtswidrigen Zuständen erfolgt; ihr Ziel ist gerade die Verhinderung von Fehlern oder Missständen. Bei den vorliegendenfalls interessierenden repressiven Aufsichtsmassnahmen im personalrechtlichen Bereich zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung wird weiter zwischen disziplinarischen und administrativen Massnahmen unterschieden (JAAG, Dienstverhältnis, S. 456). Danach haben administrative Massnahmen primär organisatorischen Charakter. Sie bezwecken den geordneten Gang der Verwaltungstätigkeit und können daher aus Gründen angeordnet werden, die nicht in der Person des betroffenen Amtsträgers liegen und verschuldensunabhängig sind. Sie sind insbesondere dann angebracht, wenn der Gemeinde die Zusammenarbeit mit dem betreffenden Behördemitglied in der bisherigen Form aus objektiver Sicht nicht (mehr) zugemutet werden kann (JAAG, Gemeindeaufsicht, S. 543). Dies trifft namentlich auch für die administrative Entlassung eines Amtsträgers aus wichtigen Gründen zu (JAAG, Dienstverhältnis, S. 464; POLEDNA, Entlassung, S. 62). Zu diesen Handhaben tritt das Disziplinarrecht hinzu, das - wiederum im Interesse eines geordneten Verwaltungsbetriebes - spezifische Sanktionen für schuldhafte Dienstpflichtverletzungen vorsieht. Disziplinarische Massnahmen sollen - sofern nicht qualifizierte Verfehlungen zu disziplinarischer Entlassung führen - den fehlbaren Amtsträger an seine Dienstpflicht mahnen und setzen deshalb ein Verschulden des Betroffenen voraus. Die herrschende Lehre geht davon aus, dass die Gemeinde auch ohne besondere gesetzliche Grundlage aus wichtigem Grund einen Angestellten administrativ entlassen kann (FELIX HAFNER, Öffentlicher Dienst im Wandel [öffentlicher Dienst], ZBl 1992, S. 501 f.; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich vom 25. November 1977, in: ZBl 1978, S. 155; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich vom 25. Juli 2002, in: ZBl 2003, S. 211; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 150 B II a, S. 483). Daraus kann gefolgert werden, dass die Aufsichtsinstanz bei rechtswidriger Passivität der Gemeinde auf der Grundlage der allgemeinen Aufsichtskompetenz direkt eingreifen und gegen den betreffenden Beamten bzw. öffentlichrechtlich Angestellten administrative Massnahmen wie die Entlassung aus wichtigem Grund ergreifen kann, selbst wenn hierfür keine besondere gesetzliche Grundlage besteht (JAAG, Gemeindeaufsicht, S. 543). Dies muss umso mehr gelten, wenn - wie vorliegend - die Aufsichtsinstanz die Kirchgemeinde lediglich anweist, eine solche Massnahme zu verhängen.
5.9
Wenn die Aufsichtsbehörden administrative Massnahmen gegenüber Mitgliedern von Gemeindebehörden oder öffentlichrechtlich Angestellten ausüben, handelt es sich auf den ersten Blick um Dienstaufsicht, die primär den betreffenden Behörden, vorliegend dem Kirchgemeinderat, obliegt. Wie die repressive Aufsicht im Allgemeinen kommen daher auch administrative Massnahmen nur dann zum Zug, wenn die Gemeindebehörden in rechtswidriger Weise untätig bleiben. Nur in diesem Fall sind die Aufsichtsorgane befugt und auch verpflichtet, aufsichtsrechtlich einzugreifen. Die Ausübung aufsichtsrechtlicher administrativer Massnahmen gegenüber öffentlichrechtlich Angestellten ist deshalb als Ersatzvornahme im Sinne der Verbandsaufsicht zu qualifizieren, die nur subsidiär zum Zuge kommt, wenn die betreffenden Behörden in rechtswidriger Weise untätig bleiben (zum Ganzen JAAG, Gemeindeaufsicht, S. 541 f.). Die anlässlich einer Analyse des zürcherischen Gemeindegesetzes von JAAG angestellten Überlegungen beziehen sich zwar primär auf die aus dem Beamtenrecht stammende Unterscheidung zwischen disziplinarischer und administrativer Entlassung. Sie lassen sich aber auf das heute bestehende öffentlichrechtliche Angestelltenverhältnis übertragen. Die Figur der administrativen Entlassung des Amtsdauersystems lässt sich mit der ordentlichen Kündigung aus wesentlichen Gründen vergleichen, wozu freilich auch der Wegfall einer unabdingbaren Anstellungsvoraussetzung zählen würde (vgl. zum Ganzen MATTHIAS MICHEL, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 304 ff.; POLEDNA, Entlassung, S. 50). Vorliegend nimmt die Landeskirche demnach eine Art indirekte Ersatzvornahme in Form einer aufsichtsrechtlichen Weisung vor. Gemäss Lehre ist eine Ersatzvornahme auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage zulässig, da mit der Ersatzvornahme keine neue Pflicht geschaffen, sondern nur eine sachgesetzlich bereits bestehende Pflicht umgesetzt wird (TSCHANNEN, a.a.O., S. 359; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Auflage, Zürich 2005, Rz. 1236; BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Bundesaufsicht, S. 36). Selbst die deutsche Lehre, welche betreffend die rechtssatzmässige Bindung der Aufsichtsbehörden wesentlich strenger als die schweizerische ist und eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für alle Aufsichtsmittel im Sinn des Enumerationsprinzips fordert, betrachtet das Auskunftsverlangen, die Beanstandung, die Anordnung sowie die Ersatzvornahme als gewohnheitsrechtlich anerkannte Staatsaufsichtsmittel (vgl. WOLFGANG KAHL, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2001, S. 505).
5.10
Vorliegendenfalls ist demnach einmal festzuhalten, dass weder die Durchführung von Ersatzvornahmen noch die Entlassung eines öffentlichrechtlich Angestellten aus wichtigem Grund gemäss herrschender Lehre und Praxis einer besonderen gesetzlichen Grundlage bedarf. Weiter haben die vorliegenden Ausführungen betreffend Aufsichtspflicht grundsätzlich auch im Verhältnis zwischen Landeskirche und Kirchgemeinde Gültigkeit. Kirchgemeinden stellen öffentlichrechtliche Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit dar. Ihnen kommt Autonomie im Sinne von § 41 Abs. 1 VPO zu, weshalb sie auch zur Autonomiebeschwerde zugelassen sind und demnach ähnlich wie die Gemeinden behandelt werden (vgl. insb. BGE 108 Ia 84 f. E. 1, 268 E. 4b). Dies gilt ebenso gegenüber der Landeskirche, und zwar in analoger Weise, wie die staatlichen Gemeinden gegenüber dem Kanton grundsätzlich Autonomie beanspruchen (vgl. auch HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 5 f.). Bei den Kirchgemeinden handelt es sich um innerhalb des staatlichen Rechts stehende Selbstverwaltungskörper (vgl. auch § 139 Abs. 2 KV; BGE 41 I 167 E. 1), denen die Besorgung bestimmter, öffentlicher Aufgaben obliegt (Verwaltung der äusseren örtlichen Angelegenheiten der Konfessionen, insbesondere der örtlichen Kirchengüter, Steuererhebung zu jenem Zwecke, Wahl der Ortspfarrer), und nicht um Einrichtungen der Konfessionen als neben dem Staat bestehender körperschaftlich organisierter Glaubensgemeinschaften, auch wenn ihnen im Vergleich zu anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften einen besonders weitgehenden Schutz zukommt (BGE 55 I 120 f. E. 1). Selbst wenn die Kirchgemeinden konfessionell nicht neutral sind, ihre Aufgaben im Sinne ihres rechtstheologischen Verständnisses erfüllen und obwohl sie nicht eigentlicher Teil der staatlichen Behördenorganisation im engeren Sinn darstellen, sind sie doch weitgehend auf eine Stufe mit der Einwohner- oder Bürgergemeinde zu stellen. Ihre Organstruktur weist bedeutsame Ähnlichkeiten mit derjenigen der politischen Gemeinden auf. Weiter sind sie nur innerhalb der ihnen vom staatlichen Willen gezogenen Grenzen zu selbstständigem Handeln befugt. Ihre staatsrechtliche Stellung kann demnach mit derjenigen einer Spezialgemeinde verglichen werden (Übersicht DIETER KRAUS, Schweizerisches Staatskirchenrecht, Tübingen 1993, S. 370 f., mit weiteren Hinweisen). Dies gilt umso mehr, als die Kirchgemeinden betreffend Auflösung eines Arbeitsverhältnisses eine ähnliche Stellung wie die Gemeinden einnehmen und somit betreffend diesen Sachbereich durchaus mit einer politischen Gemeinde verglichen werden können (vgl. auch UELI FRIEDRICH, Kirchen und Glaubensgemeinschaften im pluralistischen Staat, Bern 1993, S. 417 f. und S. 457 ff., welcher eine differenzierte Betrachtungsweise fordert und je nach Selbstverständnis der Glaubensgemeinschaft und nach Sachbereich unterscheidet). Demnach sind die Kirchgemeinden, was die Autonomie und die Kehrseite der Autonomie, die Aufsicht, betrifft, gleich zu behandeln wie die staatlichen Gemeinden.
5.11
Nach dem Gesagten liegt in Bezug auf die hier einzig interessierende Frage, ob der qua Kirchenverfassung grundsätzlich zur Aufsicht berufene Landeskirchenrat im Grundsatz die Kirchgemeinde verbindlich anweisen darf, ihren Pfarradministrator administrativ zu entlassen, keine Lücke in der Kirchenverfassung vor, die der Richter zwingend zu schliessen hätte. Für den Durchgriff bzw. die Ersatzvornahme gegen renitente Gemeinden im Zusammenhang mit einer administrativen Entlassung bedarf es auch nach heutiger Lehre keiner spezifischen gesetzlichen Grundlage, wenn die Aufsichtskompetenz in Form einer Generalermächtigung im Gesetz statuiert ist. Zusammenfassend gelangt das Gericht zum Schluss, dass der Landeskirchenrat auch ohne explizite gesetzliche Ermächtigung aufgrund seines in § 24 lit. k KiV grundsätzlich festgeschriebenen Aufsichtsrechts die Kirchgemeinde verbindlich anweisen kann, bei Vorliegen eines rechtswidrigen Zustandes in Bezug auf die personalrechtliche Situation ihres Pfarradministrators das Arbeitverhältnis mit diesem administrativ zu beenden.
5.12
Schliesslich ist noch auf die Argumentation des Landeskirchenrats einzugehen, welcher sein Recht, verbindliche Anweisungen zu erlassen, wie folgt begründet: In § 35 KiV sei eine Verweisungsnorm zu erblicken, welche nicht nur auf den organisatorischen Teil des Gemeindegesetzes verweise, sondern als dynamischer Verweis auf das gesamte Gemeindegesetz zu interpretieren sei. Die Kirchenverfassung ist in sieben Teile geteilt: Allgemeines, Landeskirche, Kirchgemeinden, Seelsorger, Rechtsmittel, Revision, Schlussbestimmungen. § 35 KiV lautet: "Soweit Verfassung und Verordnung der Landeskirche nichts anderes bestimmen, gelten für die Organe der Kirchgemeinden sinngemäss die Bestimmungen des kantonalen Gemeindegesetzes." Der Verweis befindet sich im dritten Teil (Die Kirchgemeinden) unter B. Organisation, 1. Allgemeines. § 35 KiV verweist in der Tat auf das Gemeindegesetz, aber nicht dynamisch auf das gesamte Gesetz sondern nur auf die Bestimmungen über die Organe der Gemeinden, mithin auf § 6 ff. Gemeindegesetz (Allgemeine Bestimmungen über die weiteren Organe der Gemeinde; im zweiten Abschnitt des Gemeindegesetzes) und auf § 47 ff. Gemeindegesetz (Die Organisation der Einwohnergemeinde, im dritten Abschnitt des Gemeindegesetzes). Die Aufsicht des Kantons (§ 166 ff. Gemeindegesetz) findet sich hingegen erst im sechsten Abschnitt des Gemeindegesetzes und präsentiert sich unter systematischen Aspekten als klarerweise nicht zu den Verweisregelungsgegenständen gehörig. In systematischer Auslegung des § 35 KiV kann demnach nicht ein Verweis auf das gesamte Gemeindegesetz erblickt werden, sondern nur für den betreffenden Regelungsgegenstand (hier die Organe der Kirchgemeinden). Dementsprechend wird sachgerecht auf den ebenso einschlägigen Teil des anderen Gesetzes, des Gemeindegesetzes, verwiesen. Auch eine teleologischen Auslegung führt in Bezug auf den Regelungszweck der Verweisungsnorm, nämlich die Organisation der Organe der Kirchgemeinden und nicht etwa das Zusammenwirken von Landeskirchenrat und Kirchgemeinden, nicht zum Schluss, dass nach der Absicht des Verfassungsgebers der spezifische Verweis auf das Gemeindegesetz auch noch für die Regelung der Aufsicht gelten sollte. Der an und für sich zutreffende Hinweis im Gutachten HAFNER/BROSI, wonach den Materialien bezüglich Tragweite der Verweisungsnorm keine Anhaltspunkte entnommen werden können (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 47), vermag eine derartige Generalisierung gerade nicht zu rechtfertigen. Hätte der Kirchenverfassungsgeber einen solch allgemeinen Verweis auf das Gemeindegesetz tatsächlich gewollt, so hätte er diesen aufgrund dessen Tragweite zweifellos in Anlehnung an das seinerzeit offenbar als Vorbild dienende Gemeindegesetz bei den entsprechenden Bestimmungen angesiedelt.
6.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob der Entzug der missio canonica gültig ist, damit sie als Grundlage für eine das öffentlichrechtliche Anstellungsverhältnis auflösende bzw. diese Auflösung befehlende Verfügung dienen kann. Dabei ist zunächst die Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses zwischen Franz Sabo und der Kirchgemeinde zu qualifizieren. Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz gehen übereinstimmend davon aus, dass es sich beim Anstellungsverhältnis von Pfarradministratoren um ein öffentlichrechtliches handelt. Das Bistum ist der Ansicht, dass vorliegend ein privatrechtliches Anstellungsverhältnis im Streit steht.
6.1
§ 10 KiV enthält eine allgemeine Definition der Angestellten der Landeskirche und der Kirchgemeinden und hält fest, dass diese aufgrund eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages tätig sind. § 1 Abs. 2 der Anstellungs- und Besoldungsordnung der Landeskirche des Kantons Basel-Landschaft (ABO) vom 23. September 1999 bestimmt, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die dieser ABO unterstellt sind, in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen, soweit sie nicht auf Amtsdauer gemäss § 10 Abs. 1 KiV (alte Fassung) gewählt sind. § 10 KiV wurde zwischenzeitlich geändert und enthält nur noch die bereits zitierte Regelung. Immerhin ergibt sich aus § 1 Abs. 2 ABO e contrario, dass alle auf eine Amtsdauer gewählten Mitarbeitenden in einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis zur Landeskirche stehen. Im Arbeitsvertrag selbst wird keine Qualifikation des Arbeitsverhältnisses vorgenommen.
6.2
Entscheidend für die rechtliche Qualifikation des Arbeitsverhältnisses ist nicht etwa die Bezeichnung des Arbeitsverhältnisses als privatrechtlich oder öffentlichrechtlich, sondern dessen Funktion. Dazu werden im Grundsatz die üblichen Kriterien zur Abgrenzung des Privatrechts zum öffentlichen Recht herangezogen (vgl. FELIX HAFNER, Rechtsnatur der öffentlichen Dienstverhältnisse [Rechtsnatur], in: Helbling/Poledna (Hrsg.), Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 181 f.; insbesondere S. 201 f.). Massgeblich sind vor allem die Subordinationstheorie, die Interessentheorie, die Funktionstheorie und die modale Theorie, wobei letztere aber in den Hintergrund tritt (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 110 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 253 ff.). Diese Theorien unterscheiden danach, ob anwendbare Rechtssätze private Interessen wahrnehmen oder öffentliche Interessen verfolgen (Interessentheorie), unmittelbar die Erfüllung öffentlicher Aufgaben betreffen (Funktionstheorie), das Verhältnis zwischen Staat und Bürger oder zwischen Bürgern unter sich regeln bzw. zwischen Staat und Bürger eine Unterordnung oder Gleichordnung zum Gegenstand haben (Subordinationstheorie) oder eine zivil- oder öffentlichrechtliche Sanktion nach sich ziehen (modale Theorie). Die genannten Kriterien müssen miteinander im Sinne eines Methodenpluralismus kombiniert und auf den Einzelfall angewendet werden, um eine sachgerechte Abwägung zu gewährleisten (vgl. insb. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 264). Das Bundesgericht hat es bis jetzt abgelehnt, einer bestimmten Abgrenzungsmethode den Vorrang zu geben. Es stützt sich für die Abgrenzung des öffentlichen vom privaten Recht auf verschiedene Theorien (vgl. BGE 109 Ib 149 E. 1b, 120 II 414 E. 1; Entscheid des Bundesgerichts, in: ZBl 1997, S. 410 f., E. 1a) und prüft in jedem Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten gerecht wird (vgl. BGE 96 I 407 ff. E. 2). Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Recht ganz verschiedene Funktionen zukommen, je nach den Regelungsbedürfnissen und insbesondere den Rechtsfolgen, die im Einzelfall in Frage stehen; sie lassen sich nicht mit einem einzigen theoretischen Unterscheidungsmerkmal erfassen (BGE 109 Ib 149 E. 1b).
6.3
Um vorliegend die Frage nach der Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses zu beantworten, muss demnach geprüft werden, ob aufgrund der verschiedenen Theorien zur Unterscheidung von öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Regelungen das privatrechtliche Rechtsverhältnis gerechtfertigt ist. Die Subordinationstheorie legt nahe, Dienstfunktionen dem öffentlichen Recht zuzuweisen, die mit verstärkter Befehlsgewalt und Disziplinarbefugnis des staatlichen Arbeitgebers und entsprechend erhöhter Gehorsams- und Treuepflicht des Staatspersonals verbunden sind. Gestützt auf die Funktionstheorie wird das Bestehen eines öffentlichen Dienstverhältnisses bejaht, wenn in staatlichen Arbeitsstellen öffentliche Aufgaben wahrgenommen werden (JAAG, Dienstverhältnis, S. 439 ff.). So hat das Bundesgericht die öffentlichrechtliche Anstellung von Primarlehrern und -lehrerinnen, von Universitätsprofessoren und -professorinnen und von Klinikdirektoren und -direktorinnen bejaht (BGE 120 Ia 95 ff., 105 Ia 122 ff., 113 Ia 99 ff.). Die Interessentheorie besagt, dass ein Dienstverhältnis auch dem öffentlichen Interesse entsprechen kann, wenn die zur Diskussion stehende Funktion nicht unmittelbar mit der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe verbunden ist. Dies trifft etwa auf Stellen zu, die anderen Funktionen, welche öffentliche Aufgaben wahrnehmen, administrativ zudienen. Im Übrigen deuten auch folgende Sachverhalte auf ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis hin: Besoldung der Angestellten nach den generellabstrakten Regeln des öffentlichen Dienstes, Zuteilung zur staatlichen Pensionskasse, Anstellung durch Wahl auf eine feste Amtsdauer (vgl. HAFNER, Rechtsnatur, S. 203, mit weiteren Hinweisen). In der Literatur wird grösstenteils die Meinung vertreten, dass die angemessene Form für öffentliche Anstellungen generell das öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnis und nicht das privatrechtliche ist (YVO HANGARTNER, Öffentlichrechtliche und privatrechtliche Anstellung von öffentlichem Personal, in: Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeitsrecht, Bern 1993, S. 44; HAFNER, Rechtsnatur, S 184 f.; RENÉ A. RHINOW, Privatrechtliche Arbeitsverhältnisse in der öffentlichen Verwaltung, in: Böckli/Eichenberger/Hinderling/Tschudi (Hrsg.), Festschrift für Frank Vischer zum 60. Geburtstag, Zürich 1983, S. 429; MICHEL, a.a.O., S.194 ff.; zum Ganzen auch KGE VV vom 19. Januar 2000, 1999/38, E. 3a).
6.4
Arbeitsverhältnisse zwischen Staat und Privaten, bei welchen der Staat den Privaten übergeordnet ist bzw. diesem als Träger von Hoheitsrechten gegenübertritt (Subordinationstheorie), welche direkt der Verwirklichung des öffentlichen Interesses dienen (Interessentheorie) oder die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zum Inhalt haben (Funktionstheorie), werden demnach grundsätzlich dem öffentlichen Recht zugeordnet (MICHEL, a.a.O., S. 203). Kann folglich die zur Diskussion stehende Funktion der Seelsorgetätigkeit bzw. des Pfarradministrators aufgrund der Theorien, mit denen in Lehre und Praxis das Privatrecht vom öffentlichen Recht unterschieden wird, nicht dem Geltungsbereich des Privatrechts zugeschrieben werden, ist diese Funktion trotz des Verweises auf das Privatrecht nicht privatrechtlicher, sondern öffentlichrechtlicher Natur (vgl. auch HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 20 f.). Die öffentlichrechtliche Anerkennung von Kirchen basiert auf der Erkenntnis, dass diese öffentliche Interessen wahrnehmen und gegenüber ihren Angestellten hoheitlich auftreten. Der Pfarradministrator übt zwar selbst keine hoheitliche Tätigkeit aus, versieht aber zweifellos öffentliche Aufgaben und Interessen der Landeskirche bzw. der Kirchgemeinden. Er erfüllt eine Aufgabe im öffentlichen Interesse und wird nach öffentlichrechtlichen Regeln entlöhnt. Aufgrund dieser Überlegungen und gestützt auf die obgenannten bundesgerichtlichen Entscheide muss der Schluss gezogen werden, dass Franz Sabo öffentlichrechtlich angestellt ist. Dass dieser Schluss nahe liegt, zeigen auch sowohl die Rechtsmittelbelehrungen der Landeskirche, die diejenigen Rechtsmittelinstanzen aufführen, die für öffentlichrechtliche Streitigkeiten zuständig sind, als auch das Kantonsgericht, welches seine Zuständigkeit vorliegend bejaht hat. Im Übrigen verweist der Arbeitsvertrag zumindest subsidiär ebenfalls auf das öffentliche Personalrecht des Kantons. Nach dem Gesagten sind auch nicht gewählte Seelsorgende trotz des in § 1 Abs. 1 ABO enthaltenen Verweises als öffentlichrechtlich angestellt zu betrachten. Auch HAFNER/BROSI gehen davon aus, dass zwar die Synode mit dem in § 1 Abs. 2 ABO erwähnten "privatrechtlichen Arbeitsverhältnis" die Anwendung der arbeitsvertraglichen Bestimmungen des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrechts; OR) vom 30. März 1911 gemeint hat, diese Bestimmung jedoch im Sinne der oben genannten Kriterien als kantonales öffentliches Recht anzuwenden ist, weil das Arbeitsverhältnis als öffentlichrechtliches zu qualifizieren ist (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 21; vgl. auch THOMAS POLEDNA, Annäherung ans Obligationenrecht [Annäherungen], in: Helbling/Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 213 f.).
6.5
Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung unterscheidet sich überdies das öffentliche Personalrecht insofern von den Bestimmungen des OR, als das Gemeinwesen, selbst wenn dessen Reglemente auf das OR verweisen, bei seinem Handeln an die verfassungsrechtlichen Schranken gebunden ist und die verfassungsrechtlichen Grundsätze zu beachten hat (POLEDNA, Annäherungen, S. 220 ff.; MARTIN BERTSCHI, Auf der Suche nach dem einschlägigen Recht im öffentlichen Personalrecht, ZBl 2004, S. 631 ff.). Materielle Vorgaben für das öffentliche Personalrecht lassen sich im Wesentlichen aus den Grundsätzen der Rechtsgleichheit, des Willkürverbots, der Verhältnismässigkeit sowie des Handelns nach Treu und Glauben ableiten. Unter den Verfahrensgarantien kommt dem Anspruch auf rechtliches Gehör besondere Bedeutung zu (vgl. BERTSCHI, a.a.O., S. 632). Welche rechtsstaatlichen Grundsätze in welcher Ausgestaltung zum Tragen kommen und inwiefern die Bestimmungen des OR analog angewendet werden können, hängt ferner weitgehend von den Eigenheiten des primär anwendbaren Erlasses sowie der zu entscheidenden Rechtsfrage ab. Hinsichtlich der Beendigung des Dienstverhältnisses, sofern der entsprechende Erlass keine Spezialnormen kennt, liegt der entscheidende Unterschied zum Arbeitsvertragsrecht nach OR darin begründet, dass eine Kündigung nur bei Vorliegen sachlicher Gründe ausgesprochen werden darf und der Betroffene vorgängig anzuhören ist (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 21). Ausserdem richten sich Form und Verfahren der Kündigung allein nach dem öffentlichen Recht. Auch besteht in der öffentlichrechtlichen Praxis eine Tendenz, die Lohnzahlungspflicht weniger restriktiv als im Privatrecht zu handhaben (zum Ganzen BERTSCHI, a.a.O., S. 636 ff.; POLEDNA, Annäherungen, S. 227 ff.).
6.6
Die Qualifikation des Arbeitsverhältnisses als öffentlichrechtlich hat zur Konsequenz, dass einerseits der öffentlichrechtliche Rechtsmittelweg als massgeblich zu betrachten ist und andererseits bei Auflösung die Grundsätze des Verwaltungshandelns, insbesondere die rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien, zu beachten sind. Dies ergibt sich auch aus der Tatsache, dass Landeskirche und Kirchgemeinden öffentlichrechtliche Arbeitgeber sind, die an die Grundrechte, namentlich die Verfahrensrechte, gebunden sind, selbst wenn deren Reglemente auf die Bestimmungen des OR verweisen. Durch die Kündigung des Arbeitsverhältnisses darf damit grundsätzlich nicht in Grundrechte eingegriffen oder das Willkürverbot verletzt werden. Eine solche Kündigung würde sich öffentlichrechtlich als nichtig oder zumindest als anfechtbar erweisen und könnte einen Weiterbeschäftigungsanspruch auslösen.
7.1
Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, sie sei als öffentlichrechtliche Arbeitgeberin an die Grundrechte ihrer Mitarbeiter gebunden und es sei ihr dementsprechend nicht möglich, ein öffentlichrechtliches Arbeitsverhältnis ohne sachliche Gründe zu beenden. Die Kündigungsverfügung müsse demnach auch begründet sein. Eine Kündigung sei ihr nicht möglich, da sie keine sachlichen Gründe kenne, welche eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses von Franz Sabo begründen würden. Der Hinweis auf das "zerrüttete Vertrauensverhältnis" sei lediglich eine Leerformel und würde den Anforderungen an die Begründungspflicht nicht genügen. Eine so ausgesprochene Kündigung sei unzulässig. Die Beschwerdeführerin führt weiter an, dass die von der Vorinstanz angerufene Analogie zum Exequaturverfahren fehl am Platz sei. Internationales Privatrecht sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar; vielmehr habe das universalkirchliche Selbstbestimmungsrecht im landeskirchlichen Bereich den grundrechtlichen Mindeststandards zu weichen. Doch selbst wenn man das Exequaturverfahren anwenden würde, müsse man zum Schluss kommen, dass der Bischof die Verfahrensrechte des Pfarradministrators, insbesondere sein Recht auf vorgängige Anhörung und auf eine Begründung des Entscheides, verletzt habe.
7.2
Die Vorinstanz geht ebenfalls davon aus, dass rechtsstaatliche Grundsätze zu beachten seien, soweit sich innerkirchliche Belange auf die öffentlichrechtliche Tätigkeit der Landeskirche und der Kirchgemeinden auswirken würden. Es sei im Konflikt zwischen dem kanonischen und dem staatlichen Recht "praktische Konkordanz" anzustreben und den Entscheid des Bischofs gleich einem Exequaturverfahren gewissermassen zu "vollstrecken". Die Vorinstanz kommt dabei zum Schluss, dass der bischöfliche Entscheid nicht zu beanstanden sei, da der betroffene Franz Sabo vorgängig angehört und ihm der Entscheid auch begründet worden sei. Das Bistum geht in seiner Vernehmlassung ebenfalls davon aus, dass jeder auch nur halbwegs interessierte Zeitungsleser und Fernsehzuschauer in der Deutschschweiz die Gründe für den Entzug der missio canonica kenne. Es erweise sich darum geradezu als rechtsmissbräuchlich, Nichtwissen vorzutragen. Franz Sabo sei das rechtliche Gehör mehrfach gewährt worden; er habe dabei Gelegenheit gehabt, sich zur Sache zu äussern und habe auch eine Begründung erhalten.
7.3
Gemäss Art. 72 Abs. 1 BV sind die Kantone für die Regelung des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat zuständig. Der achte Abschnitt der KV ordnet "Staat und Kirchen" (§§ 136 - 142 KV). Der Kanton Basel-Landschaft anerkennt nach § 136 KV die evangelischreformierte, die römischkatholische und die christkatholische Kirche "als Landeskirchen". Sie sind gemäss § 136 Abs. 2 KV öffentlichrechtliche Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. Gemäss § 140 Abs. 1 KV erheben die Kirchgemeinden von den Angehörigen ihrer Konfession für die Erfüllung ihrer Aufgaben Kirchensteuern und nach § 140 Abs. 4 KV leistet der Kanton Beiträge an die Landeskirchen nach Massgabe des Gesetzes (Übersicht KRAUS, a.a.O., S. 233 ff.). Grundsätzlich verfügt damit die katholische Kirche im Kanton Basel-Landschaft über zwei parallele Organisationen: Es handelt sich einerseits um die römischkatholische Universalkirche und andererseits um die kantonale Landeskirche. Der Staat stellt damit der eigentlichen Kirche im Sinne der römischkatholischen Universalkirche die Landeskirchen als Hilfsinstrument zur Seite, um die baulichen und finanziellen Voraussetzungen für die Seelsorge zu schaffen (URS JOSEF CAVELTI, Art. 72 BV, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich/Lachen 2002, Rz. 8). Der Begriff der Landeskirche ist insofern missverständlich, als die Landeskirche gerade keine Kirche darstellt und in Herkunft und Substanz als ein staatliches Gebilde zum Zwecke der finanziellen und baulichen Unterstützung der im Gebiet des Kantons wirkenden Kirchen umschrieben werden kann (vgl. auch FELIX HAFNER, Trennung von Kirche und Staat: Anspruch und Wirklichkeit [Trennung] , Basler Juristische Mitteilungen [BJM] 1996, S. 226 ff.; GIUSEP NAY, Schweizerischer Rechtsstaat und Religionsgemeinschaften: Hilfen und Grenzen, in Adrian Loretan-Saladin/Toni Bernet (Hrsg.), Das Kreuz der Kirche mit der Demokratie, Zürich 2006, S. 35 f.).
7.4
Die Landeskirche ist demnach nicht Element der römischkatholischen Universalkirche, sondern steht neben dieser. Öffentlichrechtlich anerkannt wurde die katholische Universalkirche nur mittelbar über die Parallelorganisation der neu geschaffenen katholischen Landeskirche, welche ihrerseits die Kirchgemeinden als Dachorganisation zusammenfasst. Der Landeskirche kommt lediglich parakirchlicher Charakter zu; sie ist aufgrund ihrer Ausrichtung als römischkatholisch geprägte, mithin als öffentlichrechtliche Organisationseinheit mit religiöser Tendenz zu betrachten. Der Staat lässt somit den Kirchen im Rahmen der öffentlichrechtlichen Anerkennung der Landeskirche ein Teil seiner Hoheitsgewalt zukommen (HAFNER, Grundrechte, S. 707). Die Kirche kann sich folglich über das "Institut" der Landeskirche in einem gewissen Ausmass des weltlichen Rechts bedienen. Mit anderen Worten übernimmt die Landeskirche für die Universalkirche gewisse weltliche Aufgaben wie etwa das Bauwesen, die Errichtung und Ordnung der Kirchgemeinden oder die Finanzordnung. Insofern besteht auch eine Wechselwirkung zwischen Universal- und Landeskirche, als letztere für die weltlichen Dinge der Universalkirche zuständig ist, diese primär die inneren Angelegenheiten regelt.
7.5
Gemäss § 137 Abs. 1 KV ordnen die Landeskirchen "ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz selbständig". Diese Bestimmung bringt das Selbstorganisationsrecht und die Autonomie der Landeskirchen gegenüber dem Kanton zum Ausdruck. In Abs. 2 werden jedoch Vorgaben im Hinblick auf die demokratische Organisation und die Rechtskonformität gemacht. So bedürfen Erlass und Änderungen der Kirchenverfassungen der Zustimmung der Mehrheit der Kirchenglieder und der Genehmigung des Regierungsrates. Diese wird erteilt, wenn nicht Bundesrecht oder kantonales Recht entgegensteht. Im Kirchengesetz wird diese Bestimmung wiederholt (§ 2 KG), im letzten Satz von § 2 KG aber zusätzlich ein Vorbehalt für die inneren Angelegenheiten der Kirchen angebracht. Gemäss § 2 Satz 4 KG unterstehen der Genehmigungspflicht nicht die inneren Angelegenheiten der Kirchen wie die Lehre, die Verkündigung und die Seelsorge. Diese Bestimmung hat keine ausdrückliche Grundlage in der Kantonsverfassung, knüpft aber im Hinblick auf die Betonung der Autonomie der Kirche in Glaubensfragen an die überkommene Unterscheidung von inneren (interna) und äusseren (externa) Angelegenheiten an, wobei alles, was nicht die gesetzlich umschriebenen interna betrifft, als äussere Angelegenheit zu betrachten ist (vgl. JOHANNES GEORG FUCHS, Aus der Praxis eines Kirchenjuristen, Zürich 1979, S. 122; PETER SALADIN/LIZ FISCHLI-GIESSER, Kirchen und Religionsgemeinschaften, in: Kälin/Bolz, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 217 f.; GREGOR A. RUTZ, Zürcher Staatskirchenrecht im Lichte der Verfassungsreform, Freiburg 2001, S. 58 ff.). Zu den inneren Angelegenheiten der Landeskirchen zählen gemeinhin Lehre, Verkündigung, Kultus, Seelsorge, kirchlicher Unterricht, Mission und karitative Tätigkeit, zu den äusseren Angelegenheiten dagegen Organisation, Mitgliedschaft, Stimm- und Wahlrecht und Finanzordnung (vgl. ULRICH HÄFELIN, Art. 49 aBV, in: Aubert/Eichenberger/Müller/Rhinow/Schindler, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Basel 1996, Rz. 23; FRIEDRICH, a.a.O., S. 374 ff.; PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Diss. Zürich, 1988, S. 138 f.; BGE 120 Ia 201 E. 2c). So erscheint jeder die Glaubenskirche auch betreffender Belang, der nicht unter Kirchenlehre, deren Mitteilung und Ausübung sowie Seelsorge zu subsumieren ist, wie etwa Organisation, Organbildung, kirchliche Mitgliedschaft, Stimm- und Wahlrecht, Errichtung und Ordnung der Kirchgemeinden oder die Finanzordnung als äussere Angelegenheit und ist grundsätzlich rechtsgebunden. Wie die Lehre wohl zu Recht ausführt, erweist sich diese Unterscheidung als fragwürdig, weil das staatliche bzw. landeskirchliche Recht auch in die Bereiche der inneren Angelegenheiten hineinwirkt (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 4 f., mit weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 129 I 97 f. E. 4.2; SALADIN/FISCHLI-GIESSER, a.a.O., S. 217 f.; NAY, a.a.O., S. 41 f.). Die mangelnde Genehmigungspflicht für die inneren Angelegenheiten kann denn auch nicht bedeuten, dass das staatliche bzw. landeskirchliche Recht in diesen Bereichen keine Geltung hätte. Sie kann auch nicht zur Folge haben, dass eine innere Angelegenheit (z.B. die Ausübung der Seelsorge) eine äussere Angelegenheit (z.B. das Anstellungsverhältnis der Seelsorgenden) vollumfänglich in den inneren Bereich abdrängt. Die äussere Angelegenheit bleibt auch in diesem Fall ein externum, das der Regelungszuständigkeit der Landeskirche unterliegt (HAFNER, Grundrechte, S. 707 f.; DERS., Kirchen, S. 330 ff.). Zwischen den inneren und äusseren Angelegenheiten stehen die sog. res mixtae oder gemischten Belange (RUTZ, a.a.O., S. 58). Zu diesen gehören im Wesentlichen Angelegenheiten, die zwar an und für sich in den Kompetenzbereich der Kirche gehören und insofern den inneren Bereich betreffen, an deren Regelung sich aber trotzdem beide, d.h. sowohl Landeskirche oder Kirchgemeinde und Universalkirche, beteiligen, weil etwa historische Gegebenheiten oder die Natur der Sache die Mitwirkung beider Seiten nahe legt (FRIEDRICH, a.a.O., S. 376).
7.6
Während demnach die römischkatholische Universalkirche in der Ordnung der inneren Angelegenheiten gemäss § 137 Abs. 1 KV Autonomie geniesst und daher grundsätzlich nicht an die Prinzipien der Bundes- und Kantonsverfassung gebunden ist, besteht eine solche Bindung für die äusseren Angelegenheiten (vgl. auch KARLEN, a.a.O., S. 283; HAFNER, Kirchen, S. 333). Gerade die öffentlichrechtliche Anerkennung der Landeskirchen bedeutet, dass sie sich nebst den Vorgaben des kantonalen Rechts hinsichtlich ihrer demokratischen Organisation ganz allgemein an den Grundsätzen, die für das staatliche Recht gelten, orientieren müssen. Die gilt freilich a fortiori für die im nationalen und internationalen Recht garantierten Grundrechte, zu denen auch Verfahrensrechte wie etwa das rechtliche Gehör zu zählen sind. Landeskirchen stellen indes nicht gewöhnliche öffentlichrechtliche Körperschaften mit staatlicher Funktion dar. Die Landeskirchen sind - selbst wenn sie gewisse öffentliche Funktionen wahrnehmen und im staatlichen Recht organisiert sind - konfessionell nicht neutral. Gerade die oben genannten Bindungen in innerkirchlichen Belangen bewirken, dass die Landeskirchen - wie übrigens auch die Kirchgemeinden - keine rein staatlichen Gebilde darstellen; sie sind aus staatlicher Sicht nicht als konfessionsneutrale, sondern aufgrund ihrer Ausrichtung als römischkatholisch geprägte, mithin als öffentlichrechtliche Organisationseinheiten mit religiöser Tendenz zu betrachten. Sie haben sich, insbesondere was die innerkirchlichen Angelegenheiten angeht, an der Lehre der römischkatholischen Kirche zu orientieren und die Geltung des kanonischen Rechts für diese Bereiche zu akzeptieren (zum Ganzen HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 5 und S. 9). Durch den besagten Verweis in § 2 Abs. 2 KiV wird mit anderen Worten die korporative Freiheit in religiösen Belangen der römischkatholischen Kirche, zu deren Gunsten die Landeskirche eingerichtet wurde, zum Ausdruck gebracht und sichergestellt. Diese Bindung geht nicht derart weit, dass eine innere Angelegenheit, zu deren Regelung die Landeskirche aufgerufen ist - und die damit zu einer äusseren Angelegenheit wird - diese gleichsam integral in den inneren Bereich abdrängt. Der in § 2 Abs. 2 KiV enthaltene Vorbehalt zugunsten der römischkatholischen Lehre und Rechtsordnung in innerkirchlichen Belangen hat also nicht absoluten Vorrang gegenüber staatlichem bzw. landeskirchlichem Recht wie auch dieses, wenn es eine innerkirchliche Angelegenheit regelt, die Grundsätze des kanonischen Rechts sowie den innerkirchlichen Charakter der Angelegenheit soweit wie möglich zu berücksichtigen hat. Die korporative Freiheit der römischkatholischen Kirche ist mit anderen Worten in praktische Konkordanz mit dem staatlichen bzw. landeskirchlichen Recht zu bringen, wenn eine grundsätzlich innere Angelegenheit (Entzug der missio canonica durch den Bischof) Aussenwirkung (Auflösung des Arbeitsverhältnisses durch die Kirchgemeinde) erhalten soll (HAFNER, Trennung, S. 235 f.). Insbesondere ist eine Güterabwägung zwischen dem Selbstbestimmungszweck der Kirche und staatlichem Rechtsgüterschutz, der die Sicherung von verfassungsrechtlich gewährten Rechten Dritter einschliesst, geboten. Das bedeutet, dass bei Kollisionslagen zwischen Kirchenfreiheit und Individualrechtsschutz eine verhältnismässige Zuordnung der beteiligten Rechtsgüter zu erfolgen hat. Im Wege der praktischen Konkordanz ist eine möglichst optimale Entfaltung aller in der betreffenden Angelegenheit relevanter Rechtspositionen zu gewährleisten. Die genannten Grundsätze gelten selbstverständlich ebenso für die Kirchgemeinden als öffentlichrechtliche Körperschaften, welche diesbezüglich analog wie die Landeskirchen zu behandeln sind.
7.7
Gemäss § 139 Abs. 1 KV gliedern sich die Landeskirchen nach den Bestimmungen der Kirchenverfassung in Kirchgemeinden. § 139 Abs. 2 KV verleiht den Kirchgemeinden ebenfalls die Qualität öffentlichrechtlicher Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. Gemäss § 139 Abs. 3 KV bestimmen die Kirchenverfassungen die Stellung und Organisation der Kirchgemeinden (vgl. § 28 ff. KiV). Diese ordnen nach § 3 KG ihre Angelegenheiten im Rahmen dieser Verfassung und der landeskirchlichen Verordnung selbstständig. Im Zuge der Revision der Kirchenverfassung vom 10. Oktober 1952 wurde den Kirchgemeinden in § 33 KiV ausserdem das Recht eingeräumt, sich selbst eine Kirchgemeindeordnung zu geben, womit ihre Autonomie hervorgehoben werden sollte (vgl. Kommissionsbericht zuhanden der Synode der römischkatholischen Landeskirche vom 19. August 1975, S. 14). Aufgrund dieser Umstände und den schon bei der Beurteilung der Eintretensfrage gemachten Überlegungen kommt den Kirchgemeinden grundsätzlich Autonomie zu.
8.
Steht fest, dass im Rahmen der Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit einem Pfarradministrator sowohl die Kirchgemeinde als auch die Universalkirche beteiligt sind und die Regelung des Arbeitsverhältnisses demnach zu den gemischten Angelegenheiten zu zählen ist, worüber die Kirche nicht allein bestimmen kann, stellt sich in casu die Frage, inwieweit die Anstellungsbehörde bzw. vorliegendenfalls der aufsichtsrechtlich gleichsam für sie handelnde Landeskirchenrat das Verfahren auf Entzug der missio canonica überprüfen kann, der allein dem Auflösungsimperativ zugrunde liegen soll.
8.1
Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz gehen davon aus, dass auch der Bischof an die Grundrechte gebunden ist, soweit sich sein Handeln auf öffentlichrechtliche Verhältnisse auswirkt. Eine andere Sichtweise sei mit dem im kantonalen Verfassungsrecht gründenden Staatskirchenrecht nicht vereinbar und würde mit dem Gebot der demokratischen Organisationsform von Landeskirche und Kirchgemeinden in einen unlösbaren Konflikt geraten. Die Vorinstanz führt dabei aus, der öffentlichrechtliche Arbeitgeber müsse den Entzug der missio canonica einer partiellen Überprüfung unterziehen und es sei namentlich zu untersuchen, ob der Entzug kanonischrechtlich korrekt erfolgt und keine elementaren rechtsstaatlichen Grundsätze verletzt worden seien. Die Beschwerdegegner sind der Auffassung, dass damit ein Eingriff in das von der Rechtsordnung garantierte Selbstbestimmungsrecht der Weltkirche in innerkirchlichen Belangen verbunden wäre, was unzulässig sei. In diesem Zusammenhang ist zunächst ein Blick auf die Rechtsprechung des Kantonsgerichts zu werfen, in der im weitesten Sinn vergleichbare Konstellationen von Auswirkungen herkömmlich rechtsungebundenen oder faktischen Handelns auf rechtsgebundene Verfügungen behandelt worden sind.
8.2
Im Entscheid vom 9. März 2005 hatte das Kantonsgericht die Frage zu beurteilen, ob die verwaltungsexterne "Interkantonale Fachkommission zur Beurteilung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern der Kantone Solothurn, Basel-Landschaft und Basel-Stadt" (Fachkommission) rechtsstaatliche Minimalstandards einzuhalten habe (KGE VV vom 9. März 2005, 2004/333, E. 11). Das Gericht hat dabei ausgeführt, dass die Fachkommission geschaffen worden sei, um die Praxis bei der Erkennung, Beurteilung, Behandlung und Unterbringung von gemeingefährlichen Straftäterinnen und Straftätern zu vereinheitlichen. Sie werde tätig, wenn die Frage der Gemeingefährlichkeit von Straftäterinnen und Straftätern im Rahmen konkreter Vollzugsentscheidungen zu klären sei, wobei die Fachkommission gegenüber den sie anrufenden Einweisungs- oder Vollzugsbehörden lediglich beratende Funktion habe und nur unverbindliche Empfehlungen abgeben könne. Allerdings würden Fachkommissionen nicht im rechtsfreien Raum entscheiden, weil sich die entsprechende Vollzugsbehörde wohl nur in den seltensten Fällen einer Empfehlung widersetzen werde. Diesen Empfehlungen, obwohl unverbindlicher Natur, komme zumindest Entscheidungscharakter zu, weil sie selbst unmittelbar in die Entscheidung der betreffenden Behörde einfliessen würden (KGE VV vom 9. März 2005, 2004/333, E. 11d). Demzufolge würden die Empfehlungen normative Wirkung entfalten, was wiederum zur Folge habe, dass selbst von der Fachkommission ein Minimalstandard rechtsstaatlicher Grundsätze zu beachten sei, wie sie von allen Handlungsträgern, welche letztlich eine staatliche Funktion oder Aufgabe übernehmen würden, berücksichtigt werden müssten. Demnach dürften die rechtsanwendenden Behörden im Rechtsstaat nicht Handlungskompetenz an andere Organe verleihen, ohne dass sichergestellt sei, dass diese Organe - sei es in Form von Sachverständigen, sei es in Form von Kommissionen oder dergleichen - zumindest gewisse zentrale rechtsstaatliche Grundsätze einhalten würden (KGE VV vom 9. März 2005, 2004/333, E. 11f).
8.3
Im Urteil vom 11. September 2002 hatte das Kantonsgericht die Rechtslage der damaligen Paritätischen Personalkommission (PaK) zu beurteilen, welche Empfehlungen zu Handen des Regierungsrates im Zusammenhang mit Lohnbeschwerden bei der Überführung vom alten ins neue Lohnsystem des Kantons abgab (KGE VV vom 11. September 2002, 2002/137, E. 7). Die PaK stelle dem Regierungsrat Antrag, die Beschwerde ganz oder teilweise gutzuheissen oder sie abzulehnen. Es sei ferner Aufgabe der PaK, den Sachverhalt umfassend abzuklären und zu beurteilen, ob die fragliche Funktion entsprechend den Anforderungen und Belastungen richtig eingereiht worden sei. Zu diesem Zweck könne die Kommission Sachverständige beiziehen. Obwohl das Verfahren vor der PaK nicht zu einer Entscheidung, sondern lediglich zu einem Antrag zu Handen des Regierungsrats führe, stelle die PaK eine Art Untersuchungskommission dar, welche unter Berücksichtigung der massgebenden Interessen die Beschwerde möglichst ausgewogen und fair beurteilen solle. Bei der Tätigkeit der PaK liege demnach hoheitliches Handeln vor, was grundsätzlich die Anwendung rechtsstaatlicher Verfahrensregeln rechtfertige, selbst wenn die PaK nur über ein Antragsrecht verfüge (KGE VV vom 11. September 2002, 2002/137, E. 10, betreffend Begründungspflicht).
8.4
Weiter hat das Kantonsgericht in einem Urteil vom 22. Oktober 2003 entschieden, dass die politische Willensbildung bzw. die Volksrechte verletzt werden könnten, wenn die von den Stimmberechtigten eingesetzten Behörden, im Berichtsfall die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission (RGPK) nur noch beschränkt handlungsfähig seien oder überhaupt ihre Aufgaben im Gefüge der Staatsfunktionen nur noch beschränkt wahrnehmen könnten (KGE VV vom 22. Oktober 2003, 2002/250, E. 3g). Dies ergebe sich hauptsächlich daraus, dass die Gemeindeversammlung unter anderem aufgrund der von der RGPK erstellten Berichte entscheide. Wenn diese Unterlagen nun aufgrund der beschränkten Handlungsfähigkeit der RGPK unvollständig, mit Fehlern oder Ungenauigkeiten behaftet seien, so wirke sich dies wiederum mittelbar auf die politische Willensbildung an der Gemeindeversammlung aus (KGE VV vom 22. Oktober 2003, 2002/250, E. 3g/cc). Die Volksrechte würden gewährleisten, dass die Berichte und Unterlagen der RGPK vollständig seien und den Willen der RGPK unverfälscht zum Ausdruck bringen würden (KGE VV vom 22. Oktober 2003, 2002/250, E. 3g/cc).
8.5
Im Zusammenhang mit extraterritorialen Wirkungen ausländischen Rechts wird in der völkerrechtlichen Literatur der Begriff der sog. Aussenwirkung verwendet. Gemäss dem Auswirkungsprinzip als eine spezielle Ausprägung des Territorialitätsprinzips findet unter Umständen auch ohne eine diesbezügliche Norm das schweizerische Recht auf Sachverhalte Anwendung, die sich zwar im Ausland zutragen, aber in einem ausreichenden Mass auf dem Territorium der Schweiz auswirken (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Juni 2007, 6A.106/2006, E. 6.1; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. I, Les fondements généraux, 2eme édition, 1994, S. 158 f.; THOMAS MERKLI, Das Territorialitätsprinzip und seine Ausnahmen, in: XIII. Treffen der obersten Verwaltungsgerichtshöfe Österreichs, Deutschlands, des Fürstentums Liechtenstein und der Schweiz, Vaduz 2002, Landesbericht der Schweiz, S. 20, mit Hinweisen). Im Kartellrecht ist anerkannt, dass das Recht desjenigen Staats zur Anwendung gelangt, auf dessen Territorium sich die Beschränkung tatsächlich auswirken werden, falls diese unmittelbar, vorhersehbar und wesentlich ist (hier nur ROLF BÄR, Extraterritoriale Wirkung von Gesetzen, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1988, Bern 1988, S. 17). In solchen Fällen geht das Auswirkungsprinzip dem Territorialitätsprinzip vor. Weiter werden im Bereich des internationalen Privatrechts extraterritoriale Wirkungen ausländischen Rechts angenommen. Ausländische Urteile werden vollstreckt, sofern verfahrensrechtliche Mindestgarantien eingehalten wurden und das Ergebnis nicht als massiv ungerecht erscheint.
8.6
Die Erteilung wie auch der Entzug der missio canonica sind innerkirchliche Vorgänge. Sie entziehen sich im Grundsatz einer staatlichen Kontrolle oder Aufsicht. Fest steht weiter, dass die Landeskirche durch die Anerkennung der Lehre und Rechtsordnung der römischkatholischen Kirche (§ 2 Abs. 2 KiV) wie auch durch die Tatsache, dass für die Wahl und Anstellung der Seelsorgenden die Bestimmungen des kirchlichen Rechts vorbehalten sind (§ 47 Abs. 1 KiV) und diese einer kirchlichen Sendung bedürfen (§ 46 sowie § 49 Abs. 1 KiV), an die römischkatholische Kirche gebunden ist. Die Landeskirche wie im Übrigen auch die Kirchgemeinde sind ferner aufgrund ihrer Ausrichtung als römischkatholisch geprägte, öffentlichrechtliche Organisationseinheiten mit religiöser Tendenz zu betrachten und stellen keine rein staatlichen Gebilde dar. Weiter steht fest, dass die Landeskirche für die Universalkirche in äusseren Angelegenheiten gewisse weltliche Aufgaben wie etwa das Bauwesen, die Errichtung und Ordnung der Kirchgemeinden oder die Finanzordnung übernimmt. Dies bedeutet für die Landeskirche, dass sie in Erfüllung einer hoheitlichen und "weltlichen" Aufgabe an die in Art. 5 und Art. 35 BV statuierten Schranken gebunden ist. Der Kraft dieser Bestimmungen an das Recht gebundene Staat kann den Religionsgemeinschaften nicht hoheitliche Befugnisse einräumen, ohne deren Rechtsgebundenheit sicherzustellen (NAY, a.a.O., S. 36; HAFNER, Kirchen, S. 330 ff.). Mit der öffentlichrechtlichen Anerkennung und der Übertragung hoheitlicher Befugnisse ist somit zwingend ein Rechtsstaatvorbehalt verbunden (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 4 f.). Was den Entzug der missio canonica betrifft, stellt dieser unbestritten einen innerkirchlichen Vorgang dar, der sich der Beurteilung durch das Kantonsgericht entzieht. Aus der Rechtslage ergibt sich indes, dass mit dem Entzug der missio canonica, will dieser eine Aussenwirkung erlangen, grundsätzlich die Kündigung des Arbeitsverhältnisses durch die Kirchgemeinde einhergehen muss. Auch die Landeskirche räumt in der angefochtenen Verfügung vom 6. Juni 2006 ein, dass die Weiterbeschäftigung eines Pfarradministrators trotz entzogener missio canonica gegen geltendes Recht verstossen würde und der Landeskirchenrat, im Falle der Weigerung der Kirchgemeinde, das Arbeitsverhältnis zu kündigen, verpflichtet sei, mittels aufsichtsrechtlicher Massnahme für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes besorgt zu sein. Insgesamt betrachtet handelt es sich demnach bei der Auflösung eines Arbeitsverhältnisses um eine sog. res mixta, die zwar an und für sich in den Kompetenzbereich der Kirche gehört und insofern den inneren Bereich betrifft, an deren Regelung aber gemäss KiV sowohl Landeskirche (oder Kirchgemeinde) und Universalkirche beteiligt sind. Bereits aus diesem Grund könnte man sich fragen, ob das Bistum bei Angelegenheiten, die der Mitwirkung von Kirchgemeinde oder Landeskirche bedürfen, nicht an die Grundrechte, insbesondere den aus Art. 29 BV fliessenden Verfahrensgarantien, gebunden ist (vgl. HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 35 f.).
8.7
Die korporative Religionsfreiheit und die garantierte Unabhängigkeit der katholischen Weltkirche in der Schweiz lassen sich in Bezug auf die innerkirchlichen Belange im Extremfall mit der Souveränität eines Staates vergleichen, die durch das Territorialitätsprinzip zum Ausdruck kommt. Doch selbst ein souveräner Staat muss - wie oben erwähnt - zuweilen (kontrollierte) extraterritoriale Auswirkungen andersstaatlichen Rechts gewärtigen. Der Versuch der Vorinstanz, gestützt auf das Gutachten HAFNER/BROSI der korporativen Religionsfreiheit der katholischen Weltkirche dadurch Rechnung zu tragen, dass sie bei einer vorfrageweisen Überprüfung des missio-Entzuges ihre Kognition nach den Massstäben der innerstaatlichen Vollstreckungsbehörde im Exequaturverfahren einschränkt, ist nach dem oben Ausgeführten nicht per se abwegig. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin indes zu Recht ein, dass das internationalprivatrechtliche Exequaturverfahren nicht - auch nicht per analogiam - Grundlage für eine öffentlichrechtliche Verfügung sein könne. Die zweifellos bestehende Grundrechtsbindung der Landeskirche und der Kirchgemeinde fusst direkt auf der Bundes- sowie der Kantonsverfassung und stammt damit im Vergleich zu dem in § 2 Abs. 2 KiV statuierten Vorbehalt innerkirchlicher Belange aus höherrangigem Recht. Entscheidend erscheint dabei die Tatsache, dass der Verweis in § 2 Abs. 2 KiV nicht so verstanden werden darf, dass dadurch die rechtsstaatlichen Vorgaben für die öffentlichrechtliche Körperschaft, vorliegend Kirchgemeinde und Landeskirche, völlig derogiert werden. Die korporative Freiheit der römischkatholischen Kirche findet somit im innerkirchlichen Bereich ihre Grenzen beim staatlichen bzw. landeskirchlichen Recht. Das Selbstbestimmungsrecht der öffentlichrechtlich anerkannten Glaubensgemeinschaften muss mit anderen Worten dort seine Grenzen finden, wo Kirchgemeinde oder Landeskirche (grundrechtsgebundenes) öffentliches Recht anwenden (HAFNER, Trennung, S. 236; DERS., Kirchen, S. 303 und S. 336 ff.). Daraus ergibt sich, dass bei einer Kollision zwischen innerkirchlichem Recht und der Anwendung öffentlichem Recht durch die Kirchgemeinde oder die Landeskirche auf dem Wege der praktischen Konkordanz, da weder die KiV noch das KG Kollisionsregeln enthalten, eine verhältnismässige Zuordnung der beteiligten Rechtsgüter zu erfolgen hat. Dies trifft namentlich dann zu, wenn durch den Entzug der missio canonica Grundrechte der Seelsorgenden verletzt werden (vgl. nachstehend E. 13).
8.8
Ob man der normativen Wirkung des missio-Entzuges bis hinein in das öffentlichrechtliche Personalrecht durch Anwendung des Auswirkungsprinzips gerecht zu werden vermag oder einen Vergleich zum internationalprivatrechtlichen Exequaturverfahren anstellt, kann letztlich offen bleiben. Entscheidend ist, dass im Sinne der oben referierten Urteile des Kantonsgerichts (vgl. Erwägungen 8.2-8.4) dem missio-Entzug, obwohl innerkirchlicher Natur, zumindest Entscheidungscharakter zukommt, indem er unmittelbar in die Anordnungen der betreffenden Behörde, vorliegend der Landeskirche, eingeflossen ist, mithin sogar Verfügungsgrundlage darstellt (vgl. zur besagten Argumentation KGE VV vom 9. März 2005, 2004/333, E. 11d). Weiter ist entscheidend, dass die Landeskirche unter anderem nur aufgrund der vom Bistum erstellten Unterlagen den betreffenden Entscheid, den Entzug der missio canonica, fällen kann. Versäumnisse des Bistums beim Entzug der missio canonica wirken sich somit unmittelbar auf die Verfügung der Landeskirche aus (KGE VV vom 22. Oktober 2003, 2002/250, E. 3g). Es muss demnach sichergestellt sein, dass die Landeskirche ihren Entscheid auf der Basis eines möglichst umfassenden, vollständigen und wahrheitsgetreuen Prozesses der Meinungsbildung treffen kann. Dies setzt wiederum voraus, dass das Bistum beim Entzug der missio canonica die Verfahrensrechte zu gewährleisten hat, ansonsten die Sachlage nicht optimal aufgeklärt und die Entscheidungsgrundlage nicht umfassend und wahrheitsgetreu erstellt werden kann (vgl. auch KGE VV vom 22. Oktober 2003, 2002/250, E. 3g/cc). Mit anderen Worten infiziert gleichsam ein formell inkorrektes Verfahren das Ergebnis dieses Verfahrens, vorliegend die verbindliche Anweisung der Landeskirche an die Kirchgemeinde, das Angestelltenverhältnis mit dem Pfarradministrator aufzulösen, zumal sich der Entzug der missio canonica unmittelbar und wesentlich auf die Verfügung des Landeskirchenrates vom 6. Juni 2006 ausgewirkt hat. Wenn demnach dem Bistum faktisch Entscheidungskompetenz zukommt und seine Entscheide unmittelbar in die Verfügungen der betreffenden (staatlichen oder staatlich anerkannten) Behörde einfliessen, bekommt der Entzug der missio canonica normative Wirkung. Dies hat zur Folge, dass selbst im innerkirchlichen Verfahren ein Minimalstandard rechtsstaatlicher Grundsätze zu beachten ist, wie sie von allen Handlungsträgern, deren Entscheide in Verfügungen der Behörden unmittelbar einfliessen, berücksichtigt werden müssen. Zu diesem Minimalstandard gehört insbesondere das rechtliche Gehör. Demnach dürfen auch öffentlichrechtlich anerkannte Körperschaften, sei dies nun die Landeskirche oder die Kirchgemeinde, im Rechtsstaat nicht Handlungskompetenz an andere Institutionen delegieren, ohne dass sichergestellt ist, dass zumindest die rechtsstaatlichen Anforderungen an ein faires Verfahren gewährleistet sind (KGE VV vom 9. März 2005, 2004/333, E. 11f). Dies gilt umso mehr, als man sich diesbezüglich fragen kann, ob betreffend Einhaltung der Verfahrensrechte überhaupt ein Konflikt zwischen Selbstbestimmungsrecht der römischkatholischen Kirche sowie Grundrechten Dritter, die zu beachten die Verfassung vorschreibt, vorliegt.
8.9
Der Vorbehalt innerkirchlicher Angelegenheiten bezieht sich auf die Freiheit, eine bestimmte Glaubensrichtung zu haben und die Möglichkeit, diese zu praktizieren. Die Landeskirchenverfassung will mit anderen Worten durch § 2 Abs. 2 KiV die korporative Freiheit der römischkatholischen Kirche, zu deren Gunsten sie eingerichtet wurde, zur Geltung bringen und sicherstellen (siehe auch HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 10). Der korporative Aspekt der Religionsfreiheit im Sinne des Selbstbestimmungsrechts der römischkatholischen Kirche ist indes kaum tangiert, wenn auch vom Bistum die Einhaltung zentraler Verfahrensrechte gefordert wird, wenn sich deren Entscheide unmittelbar und wesentlich auf Verfügungen der Landeskirche oder der Kirchgemeinde auswirken. Die Einhaltung der besagten Verfahrensrechte betreffen keine Glaubensfragen und tangieren die weltanschauliche Überzeugung der römischkatholischen Kirche nicht. Kollektive religiöse Handlungen wie Gottesdienste oder Prozessionen wie auch individuell ausgeübte Kultushandlungen wie Beichte, Messen oder Meditation stehen auch weiterhin unter vollem Schutz durch Gesetz und Verfassung. Die aus Art. 29 BV fliessenden Grundrechtsbindungen sind somit stärker zu gewichten als die in der Landeskirchenverfassung enthaltenen Verweise auf Lehre und Rechtsordnung der römischkatholischen Kirche und gehen grundsätzlich innerkirchlichem Recht vor (so auch HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 35). Demnach ergibt sich bei der Anwendung der Verfahrensrechte auf innerkirchliche Vorgänge in Angelegenheiten, die der Mitwirkung von Landeskirche oder Kirchgemeinde bedürfen, kein oder eine nur sehr geringes Kollisionspotential zwischen dem Selbstbestimmungsrecht der römischkatholischen Kirche als Ausfluss der korporativen Dimension der Religionsfreiheit sowie Grundrechten Dritter. Soweit sich folglich innerkirchliche Belange auf die öffentlichrechtliche Ausgestaltung der Landeskirche und der Kirchgemeinde unmittelbar auswirken, sind somit gleichwohl bereits im innerkirchlichen Verfahren die rechtsstaatlichen Verfahrensgrundsätze zu beachten.
8.10
Zusammenfassend kommt das Gericht zum Schluss, dass die Anerkennung der inneren Belange der Weltkirche nicht dazu führen kann, dass öffentlichrechtliche Körperschaften im Rahmen ihrer hoheitlichen Tätigkeiten kirchliche Akte in blinder Befolgungspflicht vollstrecken, denen zumindest schwere Verfahrensverletzungen zu Grunde liegen, weil damit auch Grundrechtsverletzungen perpetuiert werden. Der Bischof ist bei seinem Entscheid über den Entzug der missio canonica an die Verfahrensgrundsätze gebunden, wenn ein solcher Entscheid, wie vorliegend betreffend ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis, direkte und unmittelbare Auswirkungen in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten haben soll. Der Entscheid über den Entzug der missio canonica hat nach dem Gesagten unmittelbare Auswirkungen im Regelungsbereich des öffentlichen Rechts und entfaltet normative Wirkung. Der Betroffene ist demnach bereits im innerkirchlichen Verfahren vorgängig zum Entzug der missio canonica anzuhören und der betreffende Entscheid ist zu begründen. Insbesondere ist der Entzug der kirchlichen Sendung in einer derartigen Dichte zu begründen, dass das Vorliegen schwerer Grundrechtsverletzungen oder diskriminierender Aspekte ausgeschlossen werden kann, die nicht mehr mit der Treue- und Loyalitätspflicht der Seelsorgenden gerechtfertigt werden können (so auch HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 37 f.). In diesem Zusammenhang kann auch auf die Entwicklung im Zusammenhang mit Einbürgerungen verwiesen werden. Das Kantonsgericht hat hierbei festgestellt, dass Bürgergemeindeversammlungen mit dem Entscheid über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts eine grundrechtsgebundene hoheitliche Tätigkeit ausüben, weshalb sie ihren Entscheid begründen müssen, um diesen auf Grundrechtsverletzungen, vor allem unzulässige Diskriminierungen (Art. 8 Abs. 2 BV), überprüfen zu können (KGE VV vom 29. März 2000, 98/324, E. 4 und 5; vgl. auch BGE 129 I 217 ff., 129 I 232 ff., 130 I 140 ff., 131 I 18 ff.).
8.11
Im Weiteren ist noch darauf hinzuweisen, dass auch die Landeskirche diese Ansicht vertritt. Mit Schreiben vom 30. November 2005 bat der Landeskirchenrat Bischof Koch seine Fragen zur Sachverhaltsabklärung zu beantworten und diese Antworten mittels Dokumenten auch zu belegen. Das Schreiben endete mit dem Satz: "Mit der Dokumentation und der Beantwortung dieser Fragen ermöglichen Sie uns, unserer Aufsichtspflicht nachzukommen und die Prüfung der Rechtmässigkeit eines derartigen Verfahrens vorzunehmen." Auf die Frage nach den Gründen für den missio-Entzug antwortete der Bischof dem Landeskirchenrat in einem Schreiben vom 21. Dezember 2005: "Vor allem mit Frage 9 [Gründe für den missio-Entzug] wird freilich insinuiert, dass Sie auch die Rechtmässigkeit der inhaltlichen Gründe, die zum missio-Entzug und zur Suspension geführt haben, überprüfen wollen. Einem solchen Vorhaben muss ich meine Zustimmung verweigern." Mit Schreiben vom 24. Januar 2006 insistierte der Landeskirchenrat erneut und schrieb: "Wenn es aber Ihre Erwartung ist, dass diese Rechtshandlung eine Auswirkung auf das durch das öffentliche Recht geregelte Anstellungsverhältnis von Seelsorgenden hat, so muss diese (kanonische) Rechtshandlung auch im Lichte des öffentlichen Rechts beurteilt werden." Weiter: "Zu den von uns zu prüfenden Grundlagen gehören, dass der Entzug der missio canonica, bzw. die Amtsenthebung kanonisch gültig vorgenommen wurde, die Amtsenthebung so begründet ist, dass sie eine Entlassung rechtfertigt, die Begründung keine ungerechtfertigte Grundrechtsverletzung darstellt und der betroffenen Person das rechtliche Gehör gewährt wurde." Der Landeskirchenrat bat zudem nochmals um die Überlassung von Beweismitteln: "Selbstverständlich vertrauen wir Ihren Aussagen, aber diese Aktenstücke sind unabdingbar, um den Sachverhalt entsprechend den üblichen Verfahrensregeln des staatlichen Rechtes zu beweisen und damit eine allfällige Massnahme rechtskonform zu belegen." Der Landeskirchenrat legte seinem Schreiben auch noch ein fiktives Kündigungsschreiben bei, worin bereits zwei mögliche Entzugsgründe angedeutet waren, die noch durch weitere Gründe ergänzt und mit Dokumenten belegt werden sollten. Abschliessend wies der Landeskirchenrat den Bischof mit Nachdruck darauf hin, dass es ihm nur mit den verlangten Dokumenten möglich sei, eine rechtliche Beurteilung abzugeben: "(…) ohne entsprechend belegte Informationen über die wesentlichen Sachverhalte in der Angelegenheit Franz Sabo müssten wir wohl das Ermittlungsverfahren gegen die Kirchgemeinde Röschenz einstellen." Mit Schreiben vom 9. Februar 2006 verweigerte Bischof Koch erneut die vom Landeskirchenrat verlangte Angabe von Gründen für den Entzug der missio canonica und schrieb dazu insbesondere: "Ich frage mich allen Ernstes, mit welchem Recht sich ein staatskirchenrechtliches Gremium anmasst, die kanonische Gültigkeit des Handelns des Bischofs überprüfen zu wollen. Ein solches Ansinnen muss ich aus Gründen der libertas ecclesiae und des katholischen Kirchenverständnisses von mir weisen." Weiter führte der Bischof aus, es sei nichts dagegen einzuwenden, wenn der Landeskirchenrat dem zu Entlassenden das rechtliche Gehör gewähre. Kündigungsgründe nach weltlichem Recht lägen genügend vor. Franz Sabo habe seine Treuepflicht erheblich und mehrfach verletzt und habe die Verunglimpfungen der Kirche und ihrer Repräsentanten geradezu zelebriert. Ein solches Verhalten rechtfertige grundsätzlich gar eine fristlose Kündigung. Die Vorinstanz hat in der Folge vom Bischof die gewünschten Entscheidgründe und Dokumente nicht erhalten und begnügte sich schliesslich damit, in der angefochtenen Verfügung vom 6. Juni 2006 die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Hinweis auf das zerrüttete Vertrauensverhältnis zwischen Bischof und Pfarradministrator zu begründen.
9.
Aus oben genannten Gründen ist vorliegend zu prüfen, ob der Bischof die Verfahrensrechte, insbesondere das Recht auf vorgängige Anhörung und Begründung des Entscheids, eingehalten hat.
9.1
Der Anspruch auf rechtliches Gehör garantiert dem Einzelnen, in allen Verfahren staatlicher Einzelfallentscheidungen mitzuwirken, soweit der in Frage stehende Hoheitsakt ihn belasten könnte (BGE 127 I 56 E. 2b, 127 I 215 f. E. 3a; MÜLLER JÖRG PAUL, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 509 f.). Die Garantie des rechtlichen Gehörs hat für das rechtsstaatliche Verfahren eine zentrale Bedeutung und wird von Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistet (siehe dazu auch RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, Rz. 2737 ff.; MICHEL HOTTELIER, Les garanties de procédure, in: Thürer/Aubert/Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 51, Rz. 10 ff.). Zum gefestigten Bestand des rechtlichen Gehörs zählen in Rechtsprechung und Lehre (Überblick MÜLLER J.P., a.a.O., S. 509 ff.; GEORG MÜLLER, Art. 4 aBV, in: Kommentar zur Bundesverfassung, Basel/Bern/Zürich 1987, Rz. 98 ff.; MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 202 ff.): die Ansprüche auf vorgängige Äusserung und Anhörung, der Anspruch auf Berücksichtigung der Vorbringen, der Anspruch auf Teilnahme am Beweisverfahren unter Einschluss des Rechts, Beweisanträge zu stellen, das Recht auf Akteneinsicht und das Recht auf einen begründeten Entscheid. Der Anspruch auf rechtliches Gehör besteht unbestritten auch im öffentlichen Personalrecht und ist insbesondere im Vorfeld der Auflösung sowie bei der Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit einem öffentlichrechtlichen Angestellten in all seinen Teilgehalten zu beachten (JAAG, Dienstverhältnis, S. 461 ff). Auch bei einer administrativen Entlassung aus wichtigen Gründen ist demnach der Betroffene vorgängig anzuhören und der Entscheid ist zu begründen (vgl. dazu etwa POLEDNA, Entlassung, S. 59; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich vom 25. November 1977, in: ZBl 1978 S. 155 ff.; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich vom 13. Juni 1975, in: ZBl 1975 S. 481). Im vorliegenden Fall sind insbesondere die Ansprüche auf vorgängige Anhörung und auf eine Begründung des Entscheides relevant. Die Ausführungen beschränken sich deshalb auf diese zwei Teilaspekte des rechtlichen Gehörs.
9.2
Zum rechtlichen Gehör gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 131 II 494 E. 3.2, 132 V 368 E. 3.1, 127 I 56 E. 2b, 126 I 21 E. 2a, 124 I 241 E. 2, 123 I 66 E. 2a, 123 II 183 f. E. 6c, 122 I 55 E. 4a, 112 E. 2a, 122 II 469 E. 4a, 122 V 158 E. 1a, 121 V 152 E. 4a, 120 Ib 383 E. 3b, 120 V 360 E. 1a). Das Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung ("Anspruch auf rechtliches Gehör i.e.S."; siehe MÜLLER J.P., a.a.O., S. 520) weist einen engen Bezug zur Menschenwürde auf (LORENZ KNEUBÜHLER, Gehörsverletzung und Heilung, ZBl 1998, S. 99). Der Mensch ist nicht nur als Objekt, sondern auch als Subjekt staatlicher Verfahren ernst zu nehmen; es soll nicht über ihn "verfügt" werden, sondern er ist in den ihn betreffenden Entscheidprozess einzubeziehen mit der Möglichkeit, seine Sicht, Argumente und Widersprüche frühzeitig äussern zu können (MÜLLER J.P., a.a.O., S. 510; RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 288). Der Anspruch auf vorgängige Äusserung und Anhörung verkörpert somit in seinen Ausprägungen die Vorstellung des mündigen Menschen, der den Behörden als ein ebenbürtiger und geachteter Gesprächspartner gegenübertritt (THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, recht 1984, S. 2). Die beteiligte Privatperson soll im Hinblick auf ihre persönliche Eigenwürde nicht ohne vorherige Anhörung rechtlich belastet werden (statt vieler BGE 117 Ia 262 E. 4b). Es geht mithin um ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht des Verfahrensbeteiligten. Das Recht auf vorgängige Äusserung dient im Weiteren als Mittel zur Sachverhaltsaufklärung. Der Bürger soll vor Erlass einer Verfügung oder eines Urteils angehört werden, damit die Sachlage möglichst optimal aufgeklärt, das heisst die Entscheidgrundlage möglichst umfassend bereit gestellt werden kann (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 325). Indem das rechtliche Gehör sowohl ein Mittel zur Sachverhaltsaufklärung als auch ein Instrument zur Mitwirkung am Prozess der Entscheidfindung darstellt, verwirklicht es zwei verschiedene, aber miteinander verbundene Funktionen (vgl. ALBERTINI, a.a.O., S. 123 ff. und S. 261 f.).
9.3
Der Anspruch auf vorgängige Anhörung ist formeller Natur (BGE 127 I 132 f. E. 4c). Dies bedeutet, dass seine Missachtung die Aufhebung des angefochtenen Entscheides zur Folge hat, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst (BGE 126 V 132 f. E. 2b, 122 II 469 E. 4a, 121 I 232 E. 2a, 121 III 334 E. 3c, 121 V 155 f. E. 6, 120 Ib 383 E. 3b, 120 V 362 E. 2a, 115 Ia 10 E. 2a). Es kommt demnach nicht darauf an, ob irgendwelche Aussichten bestehen, dass die Behörde nach richtiger Anhörung des Beschwerdeführers zu einer Änderung ihres Entscheides gelangen könnte (BGE 126 V 132 E. 2b, 125 I 118 E. 3, 124 V 389 E. 1, 183 E. 4a mit Hinweisen; RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 325). Wird der Anspruch auf vorgängige Anhörung und Äusserung verletzt, anerkennen sowohl die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 122 II 286 E. 6b, 112 Ia 5 E. 2c, 104 Ia 69) als auch ein Teil der Lehre (MÜLLER G., a.a.O., Rz. 107; COTTIER, a.a.O., S. 11 f.), dass die Anhörung unter gewissen Voraussetzungen nachgeholt werden darf (sog. Heilung). Dieser Ansicht steht allerdings entgegen, dass die Behörde den Betroffenen durch die Gehörsverweigerung zum Verfahrensobjekt macht und nicht als Partner behandelt, was im Grundsatz nicht "geheilt" werden kann, sondern sanktioniert werden muss (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 1711). Davon unberührt bleibt die Möglichkeit des Betroffenen, auf die Anhörung aus verfahrensökonomischen Gründen zu verzichten und sie erst in einem Einspracheverfahren (als Rechtsmittelverfahren) geltend zu machen, falls das im Interesse eines rationellen Verwaltungsganges wie etwa bei Massenverfügungen (Renten- oder Stipendienentscheide) angezeigt ist bzw. auch dem Interesse des Betroffenen entspricht (MÜLLER G., a.a.O., Rz. 107, COTTIER, a.a.O., S. 12). Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes lässt zum Beispiel eine nachträgliche Anhörung zu, wenn eine Verfügung durch Einsprache anfechtbar ist (Art. 30 Abs. 2 lit. b VwVG).
9.4
Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die Verletzung der vorgängigen Anhörung unter der Voraussetzung geheilt werden, wenn der in erster Instanz nicht angehörte Beschwerdeführer Gelegenheit hat, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Fragen befugt ist, welche der unteren Instanz hätten unterbreitet werden können (BGE 114 Ia 312). Dabei darf dem Beschwerdeführer durch die Heilung kein Nachteil erwachsen (BGE 126 I 72 E. 2, 125 I 219 f. E. 9, 107 Ia 2 E. 1; zusammenfassend zur Praxis RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 330). Dies führt dazu, dass eine Rückweisung an die Vorinstanz erfolgen muss, wenn Ermessensgesichtspunkte zur Diskussion stehen und im Beschwerdeverfahren der angefochtene Entscheid nicht frei auf seine Angemessenheit überprüft werden kann. Die praktisch automatische Heilung des rechtlichen Gehörs unter den soeben genannten Voraussetzungen wird in der Lehre stark kritisiert (ALBERTINI, a.a.O., S. 463 ff.; MÜLLER J.P., a.a.O., S. 517 ff.; KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 107 ff.; MÜLLER G., a.a.O., Rz. 103; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 131; RHINOW/KOLLER /KISS, a.a.O., Rz. 332). Das Eidgenössische Versicherungsgericht (EVG) lässt eine Heilung nur unter der Voraussetzung zu, dass eine nicht besonders schwerwiegende (BGE 126 V 132 E. 2b mit Hinweisen) oder nicht regelmässige (BGE 124 V 183 E. 4a; 116 Ia 187 E. 3c) Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt. Aus der Sicht der Lehre und der Rechtsprechung des EVG ist somit zusammenfassend eine Heilung des rechtlichen Gehörs zumindest in folgenden Fällen nicht gerechtfertigt (siehe auch KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 112 ff.):
- Wenn die Vorinstanzen in schwerwiegender Art und Weise gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör verstossen haben;
- falls Gehörsverletzungen in Verfahren erfolgen, die schwere Eingriffe in die Rechtspositionen des Betroffenen zur Folge haben;
- sofern die Verletzung des rechtlichen Gehörs regelmässig oder bezüglich gewisser Aspekte systematisch erfolgt ist.
9.5
Das Kantonsgericht hat zu dieser Frage eine strenge Praxis entwickelt und sich in den Urteilen vom 11. September 2002 (2002/137) und vom 9. März 2005 (2004/333) an die erwähnte Rechtsprechung des EVG angelehnt, es aber schliesslich offen gelassen, ob ihr in allen Punkten zu folgen sei. Das Kantonsgericht begründet seine Praxis wie folgt: Der Anspruch auf vorgängige Anhörung stehe in einem engen Zusammenhang mit dem Grundrecht der Menschenwürde. Durch die Gehörsverweigerung werde der Rechtssuchende sozusagen zum Verfahrensobjekt degradiert. Ein solches Vorgehen könne nicht leichthin geheilt werden; im Grunde genommen müsse der Entscheid der Vorinstanz sanktioniert bzw. aufgehoben werden. Die Verletzung elementarer Verfahrensrechte könne ferner für den Betroffenen einschneidende Konsequenzen zur Folge haben. Die Heilung eines allfälligen Mangels solle daher die Ausnahme bleiben, wie es auch das EVG in seiner Rechtssprechung betone. Dem Betroffenen sei es aber unbenommen, auf die Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zu verzichten und sich mit der Nachholung im Rechtsmittelverfahren zu begnügen, wenn ihm mehr an einer raschen Erledigung als an der Ausschöpfung seiner Verfahrensrechte liege. Vorliegend hat der Entzug der missio canonica einen empfindlichen Eingriff in die Rechtsposition des Betroffenen zur Folge. Eine Heilung liegt auch nicht im Interesse der in ihrem Gehörsanspruch verletzten Person. Weiter kann man sich grundsätzlich fragen, ob verfahrensrechtliche Mängel im innerkirchlichen Verfahren überhaupt heilbar sind, bezieht sich doch das Institut der Heilung nur auf staatliche Rechtsmittelverfahren, welches sich wesentlich vom innerkirchlichen Rechtsmittelweg betreffend den Entzug der missio canonica unterscheidet (vgl. auch HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 39). Ferner, wollte man dennoch ausnahmsweise von der Heilbarkeit des rechtlichen Gehörs ausgehen, müsste wegen der Verschiedenheit der beiden Rechtssysteme die zuständige kirchliche Stelle auf jeden Fall mitwirken (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 39). Damit ist grundsätzlich einmal davon auszugehen, dass das rechtliche Gehör in der vorliegenden Konstellation nicht geheilt werden kann. Folglich fragt sich, ob der Bischof das rechtliche Gehör im innerkirchlichen Verfahren in rechtsgenüglicher Art und Weise gewährt hat.
9.6
Es ist zwischen den Parteien unbestritten, dass Franz Sabo der Entzug der missio canonica erstmals in einem Gespräch am 9. Februar 2005 bekannt gegeben und als unausweichlich bezeichnet wurde. Mit Schreiben vom 18. März 2005 eröffneten der Generalvikar und der Bischofsvikar Franz Sabo den missio-Entzug per 30. September 2005 förmlich. Eine vorgängige Anhörung fand nicht statt, weshalb die Vorinstanz zu Recht diesen Entscheid als öffentlichrechtlich unbeachtlich und als untaugliche Grundlage für die öffentlichrechtliche Entlassung qualifiziert hat. Am 5. Juli 2005 fand ein Gespräch zwischen Bischof Koch und Franz Sabo statt. Der genaue Inhalt dieses Gespräches ist zwischen den Parteien umstritten. Die Beschwerdeführerin geht in Übereinstimmung mit Franz Sabo davon aus, dass bei diesem Gespräch eine Vertrauensbasis im Hinblick auf den gesamten Verlauf des Konfliktes geschaffen werden sollte. Die Vorinstanz und das Bistum sind hingegen der Ansicht, dass Franz Sabo in diesem Gespräch zum Entzug der missio canonica angehört und ihm auch eine Begründung geliefert worden sei. Diese Behauptung deutet darauf hin, dass am grundsätzlichen Entscheid vom 9. Februar 2005, dem Entzug der missio canonica, nichts geändert werden sollte. Auch die Ankündigung des Bischofs in seinem Schreiben vom 23. Juni 2005 an Franz Sabo ("[…] weil mir sehr viel daran liegt, Ihnen noch einmal darzulegen, was unser Bistum und ich als Bischof von Ihnen erwarten") deutet nicht darauf hin, dass der Entzug der missio canonica tatsächlich neu zur Diskussion stand. Folglich stellt sich die Frage, ob im Rahmen des Gesprächs zwischen Bischof Koch und Franz Sabo vom 12. September 2005 die Ausgangslage betreffend Entzug der missio canonica derart strukturiert war, dass es als vorgängige Anhörung qualifiziert werden könnte.
9.7
In seinem Schreiben vom 14. Juli 2005 an den Kirchgemeinderat erwähnt der Bischof, dass das Grundsatzvotum für den Aufbau neuen Vertrauens nicht erst ab der vom Kirchgemeinderat geforderten "Bewährungszeit" gelten könnte, sondern bereits jetzt in der Gegenwart gelten müsse. Im Schreiben vom 29. August 2005 an den Kirchgemeinderat bezeichnet es Bischof Koch als "infame Lüge", "wenn Herr Cueni behauptet, ich [Bischof Koch] hätte an der Besprechung vom vergangenen Samstag die definitive Entscheidung gefällt, dass es beim missio-Entzug am 30. September bleibt". Er habe zugesagt, nochmals ein Gespräch mit dem Pfarradministrator zu führen und ihn dabei zu einem notwendig gewordenen Schritt zu bewegen. Nach dem Gespräch vom 12. September 2005 schreibt der Bischof erneut an Franz Sabo, dass er sich mit dem Bischofsvikar und dem Bischofsrat beraten habe und dass "die beiden folgenden Bedingungen erfüllt sein müssten, damit ich auf ein Moratorium im Hinblick auf den missio-Entzug zurückkommen könnte". Mit der Wendung "auf etwas zurückkommen" wird gleichsam eine Wiedererwägung in Betracht gezogen. Thema des Geprächs vom 12. September 2005 können deshalb auch nur die Voraussetzungen der Wiedererwägung des für den Bischof gültigen Entzuges vom 18. März 2005 gewesen sein. Ausgangslage des Gesprächs war für den Bischof nach seinen eigenen Ausführungen im Schreiben vom 17. September 2005 der erfolgte Entzug der missio canonica vom 18. März 2005 bzw. allenfalls die Prüfung der Voraussetzungen einer Wiedererwägung im Sinne eines Moratoriums, was nur als zeitlicher Aufschub des per 30. September 2005 ausgesprochenen Entzuges verstanden werden kann. Moratorium (lat. mora, der "Verzug") bezeichnet allgemein die Übereinkunft, eine bestimmte Sache aufzuschieben oder vorläufig zu unterlassen. Mit Schreiben vom 25. September 2005 wehrt sich Franz Sabo bei Bischof Koch gegen die Forderung nach Zugeständnissen und weigert sich, allen Bedingungen des Bischofs zu entsprechen. Mit Schreiben vom 28. September 2005 eröffnet der Bischof Franz Sabo, dass er auf die Forderung des Kirchgemeinderates nach einer "Auszeit" eingehe. Da er aber während der Auszeit keinen kirchlichen Auftrag habe, werde die missio canonica gleichwohl per 30. September 2005 entzogen.
9.8
Legt man die Schreiben des Bischofs unter dem Aspekt von Treu und Glauben aus, stand bereits nach dem 9. Februar 2005 der grundsätzliche Entscheid fest, Franz Sabo die missio canonica zu entziehen. Diese Auffassung wird weitgehend bestätigt durch das Gespräch vom 5. Juli 2005. Im Rahmen des Gespräches vom 12. September 2005 ging es nach den Ausführungen des Bischofs in seinem Schreiben vom 17. September 2005 offenbar vor allem um die Bedingungen für ein "Moratorium", mithin einen Aufschub des Entzuges. Dass Franz Sabo die missio canonica entzogen werden sollte, war offenbar für das Bistum immer klar. Umstritten war allein, wie aus den besagten Akten hervorgeht, unter welchen Bedingungen der Bischof auf ein Moratorium betreffend missio-Entzug zurückkommen könnte. Die retrospektive Interpretation der Vorinstanz unterstellt dem Bischof das Bewusstsein und die Akzeptanz, das Schreiben vom 18. März 2005, in welchem der missio-Entzug per 30. September 2005 angeordnet wurde, als unbeachtlich zu beurteilen. Gerade dies indes verneint das Bistum klarerweise. Geht der Bischof selbst aber von der Gültigkeit des missio-Entzuges vom 18. März 2005 aus und erwog er allenfalls lediglich, auf ein Moratorium zurückzukommen, so stellen die im Vorfeld des Wiedererwägungsentscheides stattgefundenen Gespräche offensichtlich keine entscheidoffene Anhörung des Betroffenen in Bezug auf den Entzug der missio canonica dar, zumal der Entscheid darüber offensichtlich bereits am 18. März 2005 definitiv gefällt worden war. Demzufolge ist davon auszugehen, dass keine ordentliche Anhörung stattgefunden hat und das rechtliche Gehör verletzt worden ist.
10.
Weiter ist die Frage zu prüfen, ob auch die Pflicht, Entscheide zu begründen, verletzt worden ist.
10.1
Das Recht auf Begründung von Verfügungen und Entscheiden ergibt sich ebenfalls aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV statuierten Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 129 I 236 E. 3.2, 126 I 102 E. 2b) und wird auch ausdrücklich in § 9 Abs. 3 KV und auf Gesetzesstufe in § 18 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 festgeschrieben (vgl. auch KGE VV vom 15. Mai 2002, 2001/185, E. 3). Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (BGE 129 I 232 E. 3.2). Aus der Begründung soll insbesondere erhellen, ob die vorgängige Anhörung des Betroffenen nur pro forma erfolgt ist, oder ob seine Anliegen tatsächlich - angemessen - geprüft, auf seine Vorbringen eingegangen und dazu im Sinne eines entscheidungsoffenen Prozesses Stellung genommen worden ist (MARK VILLIGER, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, ZBl 1989 S. 160). Durch eine angemessene Begründung soll weiter dem Betroffenen und auch der Rechtsmittelinstanz die Möglichkeit gegeben werden, sich über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft zu geben und allenfalls in Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen bzw. dieses zu beurteilen (vgl. RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 85 B II a). Die Behörde ist zwar nicht verpflichtet, sich zu allen Rechtsvorbringen der Partei zu äussern, doch muss ersichtlich sein, von welchen Überlegungen sie sich leiten liess (BGE 126 I 102 f. E. 2b, mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1705). Dabei sind an die Begründungspflicht höhere Anforderungen zu stellen, je weiter der den Behörden durch die anwendbaren Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je komplexer die Sach- und Rechtslage ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1707 mit Hinweis auf BGE 129 I 241 ff. [Zürcher Einbürgerungsinitiative]; vgl. zum Ganzen auch MÜLLER J.P., a.a.O., S. 535 ff., mit zahlreichen weiteren Hinweisen). Weiter ist die verfassungsmässige Begründungsdichte auch abhängig von der Eingriffsintensität des Entscheids (BGE 112 Ia 110 E. 2b). Die Begründung hat nach dem Gesagten in aller Regel schriftlich zu erfolgen, insbesondere wenn auch das Dispositiv an das Erfordernis der Schriftlichkeit gebunden ist (VILLIGER, a.a.O., S. 148; für den Kanton Basel-Landschaft: § 19 Abs. 1 VwVG BL). Allerdings hat es das Bundesgericht abgelehnt, gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV einen Anspruch der Parteien auf eine schriftliche Begründung (vgl. BGE 111 Ia E. 4a, 96 I 723; 93 I 120 E. 2) oder gar auf eine Begründung im gleichen Dokument, das den Entscheid oder die Verfügung enthält (BGE 108 Ia 269 E. 7), abzuleiten. Letztlich obliegt der Behörde indes der Nachweis, dass der Betroffene von den Gründen bereits anderweitig Kenntnis erhalten hat (VILLIGER, a.a.O., S. 149).
10.2
Die vorgenannten Grundsätze der "Heilung" des Anspruchs auf rechtliches Gehör gelten insbesondere betreffend die Verletzung prozessualer Kommunikationsrechte. Zwar ist auch ein mangelhaft begründeter Entscheid auf Beschwerde hin grundsätzlich aufzuheben und es genügt in der Regel nicht, wenn die Behörde die verfassungsrechtlich geforderte Begründung erst im Rechtsmittelverfahren nachschiebt (vgl. MÜLLER J.P., a.a.O., S. 541), doch lässt die Praxis eine so genannte Nachlieferung der Begründung weitgehend zu (Übersicht ALBERTINI, a.a.O., S. 424 ff. und insb. S. 428 ff.). Ob es sich hierbei um eine Grundrechtsbeschränkung oder eine Heilung einer bereits erfolgten Grundrechtsverletzung handelt, kann vorliegend offen gelassen werden (vgl. ALBERTINI, a.a.O., S. 428 ff.). Die Nachlieferung der Begründung wird auf alle Fälle nur unter der Voraussetzung geduldet, dass der Betroffene sonstwie Kenntnis von den Gründen erhält und den Entscheid mit Hilfe dieser Gründe auch sachgerecht anfechten kann (ALBERTINI, a.a.O., S. 429). Vorausgesetzt wird weiter, dass die nachgelieferten Gründe durch die Behörde angeführt werden, die den ungenügend begründeten Entscheid ausgesprochen hat. Wenn beispielsweise die Rechtsauffassung der verfügenden bzw. entscheidenden Behörde mit einem Schreiben bekannt gegeben wird und der Beschwerdeführer damit über die Erwägungen, welche der angefochtenen Verfügung zugrunde lagen, im Bilde ist, führt dies gemäss Bundesgericht nicht zu einer Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil der Beschwerdeführer dadurch nicht daran gehindert wird, seine Beschwerde sachgerecht zu begründen. Das Fehlen einer Begründung in der Verfügung selbst bedeutete deshalb für den Beschwerdeführer nicht unbedingt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (BGE 108 Ia 269 E. 7, 98 Ia 464 f. E. 5a, 96 I 723 f. E. 5). Entscheidend ist letztlich, ob gewährleistet ist, dass der Betroffene mit Hilfe der nachgelieferten Dokumente die Verfügung oder den Entscheid sachgerecht anfechten kann (ALBERTINI, a.a.O., S. 429).
10.3
Die Frage einer Verletzung der Begründungspflicht bzw. ihrer Heilung hängt eng mit dem Umfang der Begründungspflicht zusammen. Wenn beispielsweise der zu entscheidende Sachverhalt überdurchschnittlich schwierig ist, was sich unter anderem aus der langen Dauer des Verfahrens, der Länge des angefochtenen Entscheids und dem Umfang der Eingabe des Beschwerdeführers ergeben kann, und hierzu lediglich eine einzige, kurze Stellungnahme der verfügenden Behörde vorliegt, so müssen diese Äusserungen in Bezug auf den zu beurteilenden (komplexen) Fall als knapp und lückenhaft bezeichnet werden (vgl. BGE 111 Ia 4 E. 4a). Eine Begründung im eigentlichen Sinne vermögen sie demnach nicht zu ersetzen. Namentlich gestatten kurze Äusserungen dem Betroffenen in einem komplexen Fall nicht, sich mit der gebotenen Sorgfalt mit den Argumenten der Behörde auseinanderzusetzen und seine Beschwerdeschrift dementsprechend abzufassen (BGE 111 Ia 4 E. 4a). Ferner genügt das blosse Nachschieben von Motiven im Beschwerdeverfahren oder der Verweis auf betreffende Dokumente und Schriftstücke unter Umständen nicht, die Gehörsverletzung zu heilen, weil damit die Zwecke der Begründungswie auch der Prüfungspflicht nicht erfüllt werden. Ähnlich wie bei der Heilung der vorgängigen Anhörung ist eine Interessenabwägung vorzunehmen und je nach Komplexität des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen, je nach Schwere des Eingriffs sowie der Möglichkeit einer sachgerechten Anfechtung ist eine Heilung zu bejahen bzw. zu verneinen.
10.4
Zu prüfen ist also, ob der Bischof den Entzug der missio canonica gegenüber Franz Sabo hinreichend begründet hat. Weil der am 9. Februar 2005 mündlich und am 18. März 2005 schriftlich bestätigte Entzug der missio per 30. September 2005 nach den aus den Akten gewinnbaren Erkenntnissen nie aufgehoben wurde, müsste sich eine Begründung auf Sachverhalte vor dem 9. Februar 2005 stützen. Eine Verfügung kann nicht mit Vorgängen begründet werden, die sich nach deren Erlass zugetragen haben. Eine Begründung hätte sodann grundsätzlich spätestens beim Erlass der vorliegend angefochtenen Verfügung abgegeben werden müssen. Aufgrund von § 2 Abs. 2 KiV ist vorliegend vor allem die Dichte einer allfälligen Begründung zu untersuchen. Dabei sind die Inhalte der diversen Gespräche zwischen den Parteien umstritten und können mangels Protokollen, Memoranden oder Ähnlichem nicht mehr in der erforderlichen Präzision nachvollzogen werden. Die Wahrnehmung des Akteneinsichts- und Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt indes eine Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 130 II 477 E. 4.1). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV für alle Verfahrensarten gelten. Das Gericht ist darum vorliegend auf Hinweise im Schriftverkehr zwischen den Parteien angewiesen. Daraus ergibt sich im Wesentlichen Folgendes.
10.5
Zwischen den Parteien unbestritten ist die Tatsache, dass der Bischofsvikar Franz Sabo anlässlich des Gesprächs vom 9. Februar 2005 das "zerrüttete Vertrauensverhältnis" als Grund für den Entzug der missio canonica genannt hat. Im Bestätigungsschreiben vom 18. März 2005 wird dagegen lapidar festgehalten: "Die Gründe für diesen bedauerlichen Entscheid sind Ihnen wohl bekannt." In seinem Schreiben vom 14. Juli 2005 an Franz Sabo nimmt der Bischof Bezug auf das Gespräch vom 5. Juni 2005 (recte 5. Juli 2005) und schreibt: "(…) haben Sie meine Aussage energisch bestritten, dass Sie bereits im August 2003 in der Kirche mich öffentlich angegriffen hätten, und Sie haben behauptet, dass Sie dies erst am Palmsonntag 2005 getan hätten." Ein direkter Bezug zum Entzug der missio canonica wird jedoch nicht hergestellt. Im Schreiben vom 28. September 2005 an Franz Sabo führt der Bischof aus: "Für mich im Vordergrund steht vielmehr Ihre problematische Einstellung zu unserer Kirche, wie Sie sie vielfach in der Öffentlichkeit bekundet haben. Für mich stellt sich beispielsweise die Frage, wie ein Priester im Namen und Auftrag einer Kirche handeln kann, die er selbst in aller Öffentlichkeit als Diktatur inkriminiert." Letzterer Passus nimmt Bezug auf die Rede Franz Sabo's am 1. August 2005 in Sissach und kann darum zumindest nicht als Begründung für den mit Schreiben vom 18. März 2005 verhängten Entzug der missio herangezogen werden. Es wird bei der Lektüre des Schreibens nicht klar, ob die "problematische Einstellung zur Kirche" als Begründung für den missio-Entzug vom 18. März 2005 herangezogen wird. Weitere Kontakte zwischen Bischof Koch und Franz Sabo vor Erlass der vorliegend angefochtenen Verfügung ergeben sich aus den Akten keine. Es zeigt sich, dass die aktenkundige, von der Beschwerdeführerin zugestandene und von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung ausschliesslich angeführte Begründung für den Entzug der missio auf "zerrüttetes Vertrauensverhältnis" lautete.
10.6
In seinem Schreiben vom 9. Februar 2006 an die Vorinstanz stellt der Bischof mit Nachdruck klar, dass eine Überprüfung seines kanonischen Handelns durch die Landeskirche nicht in Frage komme und dass der Entzug der Missio canonica als rein innerkirchlicher Akt den öffentlichrechtlichen Vorschriften gerade nicht unterstehe. Er weigert sich damit auch, dem Landeskirchenrat die verlangte Begründung für den Entzug der missio abzugeben. Immerhin macht er aber geltend, dass nach weltlichem Recht genügend Kündigungsgründe vorliegen würden. Franz Sabo habe seine Treuepflicht erheblich und mehrfach verletzt, indem er Verunglimpfungen der Kirche und ihrer Repräsentanten in aller Öffentlichkeit geradezu zelebriert habe. Damit weigert sich der Bischof aber weiterhin, dem Landeskirchenrat die Gründe für den missio-Entzug im Hinblick auf die Begründung der aufsichtsrechtlichen Kündigungsanweisung an die Kirchgemeinde zu nennen. Es bleibt damit bei der von den Parteien zugestandenen Begründung des zerrütteten Vertrauensverhältnisses.
10.7
Diese Begründung vermag aber den oben genannten Anforderungen an die Begründungsdichte nicht zu genügen. Unter öffentlichrechtlichen Aspekten erscheint die alleinige Berufung auf ein zerrüttetes Vertrauensverhältnis als Leerformel. Es kann anhand dieser Begründung nicht überprüft und auch nicht ausgeschlossen werden, ob durch den bzw. beim Entzug der missio canonica ungerechtfertigte Grundrechtsverletzungen erfolgt sind oder diskriminierende Aspekte entscheidrelevant waren. Auch die Vorinstanz hat in ihrem Schreiben vom 24. Januar 2006 an den Bischof ausdrücklich festgehalten, dass zu den von ihr zu prüfenden Grundlagen gehöre, dass die Begründung des missio-Entzuges keine ungerechtfertigte Grundrechtsverletzung darstelle. Eine solche Prüfung sei mit dieser Begründung ganz offensichtlich nicht möglich. Die lapidare Begründung des Vertrauensverlustes würde im Übrigen auch für die Kündigung des Angestelltenverhältnisses nicht ausreichen. Soll ein zerrüttetes Vertrauensverhältnis zur Begründung der Kündigung eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses herangezogen werden, so müssen die Gründe dafür auch für Dritte objektiv nachvollziehbar sein (Verwaltungsgericht des Kantons Luzern vom 1. Oktober 2003, V 02 84, in: LGVE 2003 II Nr. 2). Dies wiederum bedingt selbstredend, dass diese Gründe auch tatsächlich detailliert vorgebracht werden, was das Bistum in Bestreitung der Überprüfungskompetenz des Landeskirchenrates bewusst unterliess. Aus dem Gesagten folgt, dass der Entzug der missio canonica gegenüber Franz Sabo nicht in ausreichender Dichte begründet wurde. Die der Vernehmlassung des Bistums beigelegten Zeitungsartikel sind insofern unbeachtlich, als sie sich mehrheitlich auf Sachverhaltsaspekte beziehen, welche sich nach dem 9. Februar 2005 bzw. nach dem 18. März 2005 ereignet haben. Weiter vermögen Zeitungsartikel eine Begründung nicht zu ersetzen, wurden sie doch nicht von der dafür zuständigen Behörde, vorliegend dem Bistum, verfasst. Es handelt sich weitgehend um Berichte der Medien, die für sich keine grundsätzliche Wahrheitsvermutung in Anspruch nehmen können. Aus formellen Gründen sind die entsprechenden Beiträge, Leserbriefe, Artikel und dergleichen unbeachtlich und vermögen die Verletzung der Begründungspflicht nicht zu heilen.
11.
Das hat zur Folge, dass der Entzug der missio canonica gestützt auf die dem Gericht vorliegenden Akten und die Aussagen der Parteien als Verletzung des Gehörsanspruches des betroffenen Pfarradministrators qualifiziert werden muss. Deshalb ist der nach kanonischem Recht allenfalls gültige und rechtskräftige missio-Entzug für die grundrechtsgebundenen Organe der Landeskirche als unbeachtlich zu qualifizieren. Es besteht aufgrund der Unbeachtlichkeit des innerkirchlichen missio-Entzuges auch keine Verpflichtung zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses zwischen der Kirchgemeinde und ihrem Pfarradministrator. Die Vorinstanz hat damit aufgrund der konkreten Ausgangslage die Beschwerdeführerin zu Unrecht angewiesen, das Arbeitsverhältnis mit ihrem Pfarradministrator aufzulösen, was zu einer Gutheissung der Beschwerde führen muss.
12.1
Die Vorinstanz stellte in der angefochtenen Verfügung vom 6. Juni 2006 unter Ziff. 2.1 fest, dass sich die Landeskirche aufgrund ihrer öffentlichrechtlichen Anerkennung - abgesehen von den Vorgaben des kantonalen Rechts hinsichtlich ihrer demokratischen Organisation - ganz allgemein an den Grundsätzen, die für das staatliche Recht gelten würden, orientieren müsse. Im Vordergrund stehe dabei die Bindung an die im nationalen und internationalen Recht garantierten Grundrechte, worunter auch Verfahrensrechte und dabei insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör zu zählen seien. Im angefochtenen Entscheid wird wörtlich betont: "Als öffentlichrechtliche Körperschaft müssen Landeskirchen und Kirchgemeinden die Grundrechte ihrer Angestellten wahren (Art. 35 Abs. 2 BV)." Es entspricht der herrschenden Lehre, dass die öffentlichrechtlich anerkannten Landeskirchen im Bereich der ihnen verliehenen staatlichen Hoheitsgewalt an das Recht und somit insbesondere die Grundrechte gebunden sind (NAY, a.a.O., S. 41; HAFNER, Grundrechte, S. 707; DERS., Kirchen, S. 331 f.; CAVELTI, a.a.O., Rz. 10).
12.2
Die Vorinstanz hat in ihrem Verfahren zum Erlass einer aufsichtsrechtlichen Verfügung vorerst der Kirchgemeinde Parteistellung eingeräumt. Der betroffene Pfarradministrator wurde im Zuge der Sachverhaltsermittlung der Vorinstanz schriftlich zu den Umständen rund um den missio-Entzug befragt. In der Folge teilte die Vorinstanz der Kirchgemeinde mit Schreiben vom 10. Mai 2006 in mustergültiger Art und Weise mit, welche Verfügung sie zu erlassen gedenke und von welchen Überlegungen sie sich dabei leiten lassen wolle. Der beigezogene Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin nahm mit Schreiben vom 30. Mai 2006 sodann einlässlich Stellung und wahrte damit den Gehörsanspruch der Kirchgemeinde. Soweit aus den Akten ersichtlich, wurde jedoch dem betroffenen Pfarradministrator weder ein vergleichbares Schreiben zugestellt noch ihm Gelegenheit geboten, sich zum Vorhaben des Landeskirchenrates und zu dessen Sachverhaltsannahmen vor Erlass der Verfügung zu äussern.
12.3
Unter dem Schutz der verfahrensrechtlichen Kommunikationssicherung steht im Allgemeinen, wer von einem Verfahren betroffen ist, dessen Ausgang sich auf schutzwürdige - auch bloss faktische - Interessen benachteiligend auswirkt; eine formelle Berechtigung zur Teilnahme am Verfahren muss dem Betroffenen nicht zukommen (vgl. MÜLLER J.P., a.a.O., S. 512). Der Anspruch auf Anhörung steht demnach jener Person zu, die von einem Urteil oder einer Verfügung betroffen ist. Massgebend ist die materielle Betroffenheit, nicht etwa die rein formelle Verfahrensbeteiligung. Der Umstand, dass eine Person in einem Verfahren nicht Parteistellung hat, schliesst ihr Betroffensein und damit den Gehörsanspruch nicht aus (RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 289). Das Bundesgericht hat in BGE 129 V 73 ff. zur Frage der personellen Ausdehnung über ein konkretes Verwaltungsverfahren hinaus im Falle einer Reflexwirkung des Verfahrens auch auf nicht direkt beteiligte Dritte Stellung genommen. Es stellte dabei zunächst fest, dass es einem unbestrittenen rechtstaatlichen Minimalstandard der Bundesverfassung entspreche, dass ein Rechtssubjekt eine von einer Behörde verfügte Rechtsfolge nur dann gegen sich gelten zu lassen brauche, wenn es vorgängig dazu angehört worden sei (BGE 129 V 74 E. 4.1). Im konkreten Fall war die Frage zu klären, ob es mit dieser rechtsstaatlichen Minimalanforderung eines fairen Verfahrens vereinbar ist, dass eine Vorsorgeeinrichtung die von der IV-Stelle vorgenommene Festlegung des Invaliditätsgrades und des Eintritts der invalidisierenden Arbeitsunfähigkeit im Bereich der obligatorischen beruflichen Vorsorge kraft Verbindlichkeitswirkung gemäss Rechtsprechung grundsätzlich gegen sich gelten lassen müsse, ohne im Verfahren vor der IV-Stelle einbezogen worden zu sein. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass selbst der Umstand, dass ein Entscheid der IV-Stelle bei offensichtlicher Unhaltbarkeit für die Vorsorgeeinrichtung nicht verbindlich wäre, nichts daran ändere, dass der Nichteinbezug der reflexartig betroffenen Vorsorgeeinrichtung beim IV-Verfahren eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und eine Missachtung der daraus fliessenden Mitwirkungsrechte darstelle (BGE 129 V 74 E. 4.1).
12.4
Hätte der Landeskirchenrat die Entlassung von Franz Sabo qua Ersatzvornahme direkt im Sinne eines Durchgriffs vorgenommen, so bestünden keine Zweifel daran, dass er dem betroffenen Pfarradministrator das rechtliche Gehör hätte gewähren müssen. Der Landeskirchenrat hat aber aufgrund der von ihm angenommenen Restriktionen betreffend die Verbandsaufsicht lediglich die Kirchgemeinde verbindlich angewiesen, die Entlassung auszusprechen. Der Landeskirchenrat hat dabei zumindest versucht, mit vorbildlicher Sorgfalt den Sachverhalt zu ermitteln. Dabei hat er auch die Antwort des betroffenen Pfarradministrators zum versendeten Fragebogen mitberücksichtigt. In der Folge hat er dann aber lediglich der Kirchgemeinde in ebenso vorbildlicher Weise in einem siebenseitigen Schreiben vom 10. Mai 2006 den beabsichtigten Inhalt seiner Verfügung dargelegt und ihr Gelegenheit eingeräumt, sich einlässlich zu den dort gemachten Feststellungen zu äussern. Der letztlich von der verbindlichen Weisung betroffene Pfarradministrator hatte indessen keine entsprechende Gelegenheit, sich zur Verfügung zu äussern, obwohl diese Verfügung sämtliche relevanten Entscheidpunkte enthielt und in eine unabänderliche aufsichtsrechtliche Weisung zur Vornahme der Entlassung mündete. Hinzu kommt, dass der Landeskirchenrat der aufsichtsrechtlich verbindlich angewiesenen Kirchgemeinde betreffend die Entlassung des bei ihr angestellten Pfarradministrators keinerlei Spielraum mehr lässt. Aufgrund des nunmehr geringen Ermessens und - Rechtmässigkeit der aufsichtsrechtlichen Weisung vorausgesetzt - der Unumstösslichkeit des Entscheides hätte demnach der von diesem Entscheid zweifellos ganz erheblich betroffene Pfarradministrator ebenso Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten müssen wie die Kirchgemeinde selbst. Obschon dem Landeskirchenrat zu attestieren ist, dass er sich ernsthaft um eine Sachverhaltsaufklärung bemüht hat, ist von diesem Entscheid letztlich der Pfarradministrator betroffen. Mangels Einbezug in das ihn betreffende Verfahren wurde er zum reinen Verfahrensobjekt degradiert, was mit den rechtstaatlichen Verfahrensgarantien gerade vermieden werden soll. Eine Heilung dieser Verletzung des rechtlichen Gehörs fällt schon deshalb ausser Betracht, weil die verbindliche Anweisung zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses einen schweren Eingriff in die Rechtsstellung des Pfarradministrators darstellt. Ferner besteht ein Kognitionsgefälle zwischen Kantonsgericht und Landeskirchenrat (vgl. § 45 VPO), so dass das rechtliche Gehör auch aus diesem Grund nicht geheilt werden kann.
12.5
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die angefochtene Verfügung vom 6. Juni 2006 enthalte keine rechtsgenügliche Begründung, weil sie lediglich auf die Leerformel des "zerrütteten Vertrauensverhältnisses" verweise. Auch aufsichtsrechtliche Verfügungen sind zu begründen. Da mit der angefochtenen aufsichtsrechtlichen Verfügung die Kirchgemeinde verbindlich, unter Vorwegnahme der Verhältnismässigkeitsprüfung unwiderruflich und ohne Ermessensspielraum verpflichtet wird, das Arbeitsverhältnis mit dem Pfarradministrator zu kündigen, muss die Verfügung auch derart begründet sein, als ob der Landeskirchenrat qua Ersatzvornahme selbst direkt durchgegriffen und die Kündigung ausgesprochen hätte. Wie bereits oben in Erwägung 10.7 ausgeführt wurde, ist die Auflösung eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses nur zulässig, wenn hierfür hinreichende Gründe vorliegen. Die vorliegende Begründung ("zerrüttetes Vertrauensverhältnis") stellt eine Leerformel dar. Es kann anhand dieser Begründung nicht überprüft und auch nicht ausgeschlossen werden, ob durch den bzw. beim Entzug der missio canonica ungerechtfertigte Grundrechtsverletzungen erfolgt sind oder diskriminierende Aspekte entscheidrelevant waren. Soll ein zerrüttetes Vertrauensverhältnis zur Begründung der Kündigung eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses herangezogen werden, so müssen die Gründe dafür auch für Dritte objektiv nachvollziehbar sein (Verwaltungsgericht des Kantons Luzern vom 1. Oktober 2003, V 02 84, in: LGVE 2003 II Nr. 2). Dabei stellt zwar der Wegfall einer zwingenden Anstellungsvoraussetzung (kirchliche Lehrbefugnis) grundsätzlich einen sachlichen Grund für die Entlassung des betroffenen Angestellten dar. Wie selbst die Vorinstanz zumindest anfänglich zu Recht festgestellt hat, ist im Vorfeld des Erlasses einer Kündigungsverfügung nicht nur zu prüfen, ob der Entzug einer eine Anstellungsvoraussetzung bildenden Befähigung unter Wahrung der Verfahrensrechte des Betroffenen erfolgt ist, sondern es ist zumindest auch zu prüfen, ob dieser Entzug nicht diskriminierend motiviert oder sonst wie unter Verletzung von individuellen Grundrechtspositionen zustande gekommen ist. Dies gilt umso mehr, weil der Wegfall einer zwingenden Anstellungsvoraussetzung der einzige Grund für die Entlassung darstellt. Dementsprechend muss möglichst detailliert begründet werden, wieso diese Anstellungsvoraussetzung weggefallen ist. Somit hat nicht nur das Bistum, sondern auch der Landeskirchenrat das Recht auf vorgängige Anhörung sowie auf Begründung eines Entscheids verletzt, ohne dass eine Heilung möglich wäre.
13.
Im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung betreffend Kündigung des Arbeitsverhältnisses mit einem Pfarradministrator ist - wie die Vorinstanz dies zunächst richtig festgestellt hat - vorfrageweise der Entscheid über den Entzug der missio canonica materiell auf Grundrechtsverletzungen zu prüfen, soll er allein als Kündigungsgrund angeführt werden. Bei dieser Prüfung sind allerdings mit Rücksicht auf § 2 Abs. 2 KiV in jedem Einzelfall die korporative Religionsfreiheit und die Grundrechte des Betroffenen abzuwägen (NAY, a.a.O., S. 41; HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 40). Soweit die als öffentlichrechtliche Körperschaft anerkannte Landeskirche geliehene Hoheitsgewalt ausübt, ist sie gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu deren Verwirklichung beizutragen. Die Verfassung verpflichtet allerdings die Landeskirche bei ihrem Entscheid betreffend Auflösung eines Arbeitsverhältnisses nicht nur dazu, die Grundrechte anderer zu beachten, sondern gewährt Kirche bzw. Kirchgemeinden und Landeskirche zugleich das Grundrecht der Religionsfreiheit, auf welches sie sich gemäss Lehre und Praxis berufen können (BGE 108 Ia 85 E. 1b; MÜLLER J.P., a.a.O., S. 87). Dies führt zu einer potentiellen Kollision zwischen der aus dem Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften abgeleiteten korporativen Dimension der Religionsfreiheit sowie den den Seelsorgenden zustehenden Grundrechten wie etwa ihre Glaubens- und Gewissensfreiheit, Meinungsäusserungsfreiheit oder persönliche Freiheit (NAY, a.a.O., S. 41). Die kollidierenden Rechte sind mittels Interessenabwägung in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips je nach Einzelfall und sich gegenüberstehenden Grundrechten aufzulösen. Dies bedeutet, dass bei allen Kollisionslagen zwischen dem Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften und den verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten Dritter auf dem Wege der praktischen Konkordanz eine verhältnismässige Zuordnung der beteiligten Rechtsgüter zu erfolgen hat, wobei eine möglichst optimale Entfaltung aller Rechtspositionen zu gewährleisten ist. Die völlige Negation des einen oder anderen Verfassungswertes soll dabei möglichst vermieden werden. Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist weiter zu beachten, dass die Treue- und Loyalitätspflicht öffentlichrechtlich Angestellter die Ausübung verfassungsmässiger Rechte beschränkt (HAFNER/BROSI, a.a.O., S. 15 ff. und S. 26 f.). Ferner ist dem Selbstbestimmungsrecht der Kirche stärker Rechnung zu tragen, je weniger der rein innerkirchliche Bereich überschritten wird. Dasselbe gilt für den in seinen Grundrechten betroffenen öffentlichrechtlich Angestellten: Je schwerer der Eingriff in seine individuelle Grundrechtsposition, desto weniger kann diese Einschränkung mit Treue- oder Loyalitätspflichtverletzungen oder dem Vorbehalt innerkirchlicher Belange (§ 2 Abs. 2 KiV) gerechtfertigt werden. Es ist somit je nach Einzelfall und je nach der konkreten Sachlage eine Interessenabwägung im Sinne einer verhältnismässigen Zuordnung der beteiligten Rechtsgüter vorzunehmen. Damit diese materielle Prüfung überhaupt stattfinden kann, müssen die Gründe für den Entzug der missio canonica dem Betroffenen im Vorfeld des Verfügungserlasses bekannt gegeben und sodann in der Begründung der Kündigungsverfügung genannt werden. Auch aus diesem Grund ist es unabdingbar, dass der Bischof dem Landeskirchenrat die wesentlichen Gründe für den Entzug der missio canonica nennt. Nach der Weigerung des Bischofs, die Gründe für den Entzug der missio canonica offenzulegen, hat sich der Landeskirchenrat darauf beschränkt, als Begründung die Leerformel des zerrütteten Vertrauensverhältnis anzugeben, ohne indes auch für Dritte nachvollziehbare Gründe für den geltend gemachten Vertrauensverlust zu nennen. Es muss in casu deshalb mangels Begründung offen gelassen werden, ob der Entzug der missio canonica materiell frei von ungerechtfertigten Grundrechtsverletzungen ist und dergestalt einen hinreichenden Grund für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit Franz Sabo darzustellen vermag. Nach dem Gesagten erscheint die Verfügung des Landeskirchenrates vom 6. Juni 2006 gemessen an den aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessenden Massstäben in Bezug auf den Wegfall der Anstellungsvoraussetzung als nicht in ausreichender Dichte begründet. Die Verfügung ist auch aus diesem Grunde aufzuheben.
KGE VV vom 5. September 2007 i.S. Röm.-kath. Kirchgemeinde Röschenz (810 06 199)/ WIR Rechtskräftig