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Normkosten für Pflegeleistungen in Alters- und Pflegeheimen / Abgrenzung zwischen Erlass und Verfügung

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und 
Verwaltungsrecht 
 
vom 22. August 2018 (810 17 273) 
____________________________________________________________________ 
 
 
 
Rechtspflege 
 
 
Besetzung 
Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Claude 
Jeanneret, Markus Clausen, Hans Furer, Daniel Ivanov, 
Gerichtsschreiber Martin Michel 
 
 
Beteiligte 
1. A.____, Beschwerdeführerin 
 
2. B.____, Beschwerdeführerin 
 
3. C.____, Beschwerdeführer 
 
4. D.____, Beschwerdeführerin 
 
5. E.____, Beschwerdeführerin 
 
6. F.____, Beschwerdeführerin 
 
7. G.____, Beschwerdeführerin 
 
8. H.____, Beschwerdeführerin 
 
alle vertreten durch Simon Rosenthaler, Advokat 
 
 
gegen 
 
 
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Beschwerdegegner 
 
 
 
 
Betreff 
Normkosten für Pflegeleistungen in Alters- und Pflegeheimen im 
Kanton Basel-Landschaft ab dem 1. Januar 2018 
(RRB Nr. 1676 vom 28. November 2017) 

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A. 
Am 28. November 2017 erliess der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft den 
Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2017-1676 betreffend Normkosten für Pflegeleistungen in 
Alters- und Pflegeheimen im Kanton Basel-Landschaft ab dem 1. Januar 2018. In diesem RRB, 
welcher ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnet wurde, legte der Regierungsrat das Folgende fest: 
 
1. 
Der Normkostensatz für stationär erbrachte Pflegeleistungen in den Alters- und Pflegeheimen im Kanton 
Basel-Landschaft wird auf dem geltenden Stand von Fr. 68.25 pro Stunde belassen. 
2.- 6. (…) 
 
B. 
Gegen den RRB Nr. 2017-1676 erhoben der Verband A.____ und die Alters- und 
Pflegeheime B.____, C.____, D.____, E.____, F.____, G.____, und H.____, alle vertreten 
durch Simon Rosenthaler, Advokat in Reinach, am 11. Dezember 2017 Beschwerde beim Kan-
tonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), mit den Rechtsbe-
gehren: 1. Es sei Ziff. 1 des Entscheids des Regierungsrats Nr. 2017-1676 vom 28. November 
2017 aufzuheben. Demgemäss sei der Normkostensatz für stationär erbrachte Pflegeleistungen 
in den Alters- und Pflegeheimen im Kanton Basel-Landschaft ab 1. Januar 2018 auf Fr. 76.45, 
eventuell auf Fr. 75.05 pro Stunde anzuheben; 2. Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben 
und die Sache zur erneuten Abklärung des Sachverhalts und Neuentscheidung an die Vorin-
stanz zurückzuweisen; 3. Unter o/e-Kostenfolge. 
 
C. 
Mit Präsidialverfügung des Kantonsgerichts vom 14. Dezember 2017 wurde das Ver-
fahren vorderhand auf die Frage des Eintretens beschränkt. 
 
D. 
In der Beschwerdebegründung vom 15. Januar 2018 beantragten die Beschwerde-
führer, es sei auf die Beschwerde einzutreten. 
 
E. 
Der Beschwerdegegner beantragte in seiner Vernehmlassung vom 19. März 2018, auf 
die Beschwerde sei nicht einzutreten. 
 
 
Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 
 
1.1 
Das Kantonsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen und untersucht von 
Amtes wegen, ob und inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann, d.h. es prüft, ob 
die formellen Voraussetzungen (die sogenannten "Sachurteilsvoraussetzungen") erfüllt sind 
(§ 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung [Verwal-
tungsprozessordnung, VPO] vom 16. Dezember 1993). Der Zugang zum Gericht besteht grund-
sätzlich nur im Rahmen der geltenden Prozessordnung, d.h. im Rahmen der Bestimmungen der 
Verwaltungsprozessordnung. Die Verwaltungsprozessordnung sieht im Bereich des Verfas-
sungs- und Verwaltungsrechts verschiedene Rechtsmittel (Beschwerde gegen Erlasse, Be-
schwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Beschwerde wegen Verletzung der 
Volksrechte, Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Klage bei Kompetenz-

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streitigkeiten, verwaltungsgerichtliche Beschwerde und verwaltungsgerichtliche Klage) mit un-
terschiedlichen Sachurteilsvoraussetzungen vor. 
 
1.2 
Die Beschwerdeführer erheben gegen den RRB Nr. 2017-1676 vom 28. November 
2017 eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde, deren Sachurteilsvoraussetzungen in den 
§§ 43 - 48 VPO gesetzlich definiert sind. Gemäss § 44 Abs. 1 VPO ist die Beschwerde unzuläs-
sig in Fällen, in denen das Bundesrecht die Anfechtung von Verfügungen letztinstanzlicher 
kantonaler Behörden beim Bundesverwaltungsgericht (lit. a) oder bei einer Bundesverwaltungs-
behörde (lit. b) zulässt. 
 
1.3 
In der Beschwerdebegründung vom 15. Januar 2018 machen die Beschwerdeführer 
geltend, das Kantonsgericht sei für die Beurteilung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde 
zuständig, da die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen sei, weil die 
angefochtene Verfügung nicht von einer der gesetzlich vorgesehenen Vorinstanzen ergangen 
sei (Art. 33 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht [Verwaltungsgerichtsge-
setz, VGG] vom 17. Juni 2005). Insofern liege kein Ausschlussgrund vor. Sodann gelange das 
Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Okto-
ber 2000 auf die vorliegende Streitigkeit nicht zur Anwendung, weil es nicht um einen konkreten 
Leistungsfall gehe, sondern um Fragen der kantonalen Mitfinanzierung. Die Beschwerde in 
Sozialversicherungssachen sei daher unzulässig. Ebenso liege keine Tarifstreitigkeit nach 
Art. 89 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) vom 18. März 1994 vor, 
welche vom kantonalen Schiedsgericht zu beurteilen wäre. 
 
1.4 
Den Beschwerdeführern ist zuzustimmen, dass im vorliegenden Fall kein Ausschluss-
grund nach § 44 VPO vorliegt. Ebenso fällt unbestrittenermassen eine Beschwerde in Sozial-
versicherungssachen gemäss § 54 VPO oder ein Schiedsgerichtsverfahren gemäss § 59 VPO 
vorliegend nicht in Betracht, weshalb das Kantonsgericht für die Beurteilung der Angelegenheit 
zuständig ist. 
 
2.1 
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Regierungsrates, mit dem 
eine Änderung der Verordnung über die Finanzierung von Pflegeleistungen (VFP) vom 
22. Februar 2011 abgelehnt wurde. Demgemäss ist die Rechtsnatur dieses Beschlusses zu klä-
ren. Insbesondere stellt sich die Frage, ob es sich beim angefochtenen Beschluss des Regie-
rungsrats um eine Verfügung bzw. einen Entscheid im Sinne von § 43 Abs. 1 VPO und damit 
um ein taugliches Anfechtungsobjekt für eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde handelt. 
 
2.2 
Die Beschwerdeführer bringen diesbezüglich vor, es gehe vorliegend um die Fest-
setzung der spezifischen Höhe der Normkosten, welche Pflegeheime und Spitäler im Kanton 
Basel-Landschaft den zuständigen Gemeinden in Rechnung stellen könnten. Der angefochtene 
Beschluss regle somit einen einzelnen bestimmten Sachverhalt, indem er die Erhöhung der 
Normkosten ab 1. Januar 2018 ablehne und damit die Weitergeltung des bisherigen Ansatzes 
anordne. Der konkrete Sachverhalt bestehe darin, dass der Restfinanzierungsanspruch der 
Pflegeheime und Spitäler, die auf der Pflegeheimliste aufgeführt seien, bezüglich der Höhe 
zumindest für das Jahr 2018 verbindlich festgelegt werde. Der Beschluss richte sich zudem an 

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einen Adressatenkreis, der ohne weiteres bestimmt bzw. bestimmbar sei, nämlich an alle Pfle-
geheime und Spitäler, welche auf der Pflegeheimliste des Kantons aufgeführt seien (§ 15b 
Abs. 2 lit. b des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung 
[EG KVG] vom 25. März 1996). Betroffen seien ausnahmsweise auch andere Pflegeheime und 
Spitäler, weil sie ebenfalls höchstens den Normkostenbeitrag erhalten würden (§ 15b Abs. 2 
lit. c EG KVG). Der RRB sei daher als generell-konkreter Hoheitsakt, mithin als Allgemeinver-
fügung zu qualifizieren. Der vorliegende Fall sei vergleichbar mit dem Sachverhalt in BGE 
125 I 313, in welchem beschlossen worden sei, den ordentlichen Gehaltsaufstieg für Lehrkräfte 
während eines Jahres zu sistieren. In jenem Entscheid habe das Bundesgericht als wesentli-
ches Merkmal festgehalten, dass der angefochtene Beschluss ohne weitere Konkretisierungs-
verfügung unmittelbar durchsetzbar sei. Auch vorliegend sei eine spätere behördliche Konkreti-
sierung nicht erforderlich. Aus diesem Grund sei auch eine spätere Anfechtung der Normkosten 
im Zeitpunkt der Rechnungsstellung nicht mehr möglich. Da der angefochtene Beschluss zwar 
eine Vielzahl von Adressaten betreffe, aber einen konkreten Sachverhalt unmittelbar regle, bilde 
er ein der Verfügung gleichgestelltes direktes Anfechtungsobjekt. Es handle sich nicht um eine 
generelle Regelung, die sich an einen unbestimmten Adressatenkreis richte. Der angefochtene 
Beschluss habe nicht die Qualität eines Rechtssatzes, sondern einer (Allgemein-)Verfügung. 
Die Allgemeinverfügung werde regelmässig wie eine gewöhnliche Verfügung behandelt und sei 
somit Anfechtungsobjekt der Beschwerde an Verwaltungsbehörden, Verwaltungs- und Bundes-
gericht. 
 
2.3 
Der Regierungsrat macht geltend, der RRB sei vor dem Hintergrund von § 15c Abs. 1 
EG KVG ergangen, wonach periodisch, mindestens alle vier Jahre, nach Anhörung der 
Gemeinden und der Leistungserbringer die anrechenbaren Normkosten der Pflegeleistungen 
pro Leistungskategorie kantonsweit einheitlich festzulegen seien. Diese Festlegung habe er mit 
der VFP vorgenommen, und zwar letztmals auf den 1. Januar 2016. Mit der angefochtenen 
Ziffer 1 des RRB habe er nun beschlossen, die VFP nicht zu ändern. Rein formal stelle dieser 
Beschluss also eine Nichtänderung einer Verordnung dar. Der angefochtene Beschluss sei 
sodann nicht die Folge eines Gesuchs der Beschwerdeführenden auf Änderung der VFP, auch 
wenn die Beschwerdeführerin 1 mit Schreiben vom 29. Mai 2017 eine Erhöhung der Pflege-
normkosten auf Fr. 75.05 per 1. Januar 2018 gefordert habe. Er sei nicht verpflichtet gewesen, 
einen Beschluss in dieser Angelegenheit zu fällen, da die Beschwerdeführerin 1 keinen 
Rechtsanspruch darauf habe, dass über ihr Begehren formell entschieden werde. Mit dem RRB 
habe er lediglich das weitere Vorgehen bestimmt und Aufträge an die ihm unterstellte Kantons-
verwaltung erteilt (RRB Ziffern 2-6). Es handle sich nicht um einen formellen Rechtsakt, welcher 
Rechte und Pflichten der Beschwerdeführenden tangiere. Soweit die Beschwerdeführer unter 
Berufung auf BGE 125 I 313 geltend machen würden, es handle sich vorliegend um eine Allge-
meinverfügung, sei anzumerken, dass der Sachverhalt nicht vergleichbar sei. Für die fraglichen 
Lehrkräfte habe ein Rechtsanspruch auf Gewährung eines Stufenanstiegs bestanden, wodurch 
die Rechte der Lehrkräfte unmittelbar tangiert gewesen seien. Im von den Beschwerdeführern 
erwähnten BGE sei es um die Unterscheidung zwischen einem Erlass (generell-abstrakte 
Anordnung) und einer Verfügung (individuell-konkrete Anordnung) gegangen. Diese rechtliche 
Qualifikation könne indessen vorliegend offen bleiben, da durch den angefochtenen Beschluss 
weder eine generell-abstrakte noch eine individuell-konkrete, sondern überhaupt keine Anord-

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nung getroffen worden sei. Die Rechte und Pflichten der Einrichtungen und Personen seien 
nicht geändert worden. Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde sei daher mangels eines 
tauglichen Anfechtungsobjektes unzulässig. 
 
2.4 
Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht ist zulässig gegen Verfü-
gungen und Entscheide des Regierungsrates sowie letztinstanzliche Entscheide der Direktionen 
und gegen letztinstanzliche Entscheide der Landeskirchen, sofern dem Kantonsgericht die 
Zuständigkeit nicht durch die Verwaltungsprozessordnung oder durch andere Gesetze entzo-
gen ist (§ 43 Abs. 1 VPO). Verfügungen und Entscheide sind Anordnungen im Einzelfall, das 
heisst autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung 
von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und er-
zwingbar sind (vgl. etwa BGE 131 II 13 E. 2.2; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS 
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, S. 243 ff.). Davon zu unterscheiden 
ist die Allgemeinverfügung. Eine Allgemeinverfügung zeichnet sich dadurch aus, dass sie sich 
einerseits an einen (relativ) unbestimmten Personenkreis richtet, also genereller Natur ist, an-
derseits einen konkreten Tatbestand regelt (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 
E. 2a; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auf-
lage 2016, S. 205 ff., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 254 ff.). Allgemeinverfügungen 
werden in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit zumindest dann wie Verfügungen behandelt, wenn sie 
ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden können 
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_104/2012 vom 25. April 2012 E. 1.2 mit Hinweisen). 
(Allgemein-)Verfügungen sind wiederum zu unterscheiden von Erlassen, das heisst von gene-
rell-abstrakten Normen, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine un-
bestimmte Vielzahl von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall 
oder auf eine Person. Solche können beim Kantonsgericht nicht direkt mit der verwaltungs-
gerichtlichen Beschwerde, sondern nur mit der Beschwerde gegen Erlasse (§ 27 ff. VPO) oder 
im Rahmen einer sog. akzessorischen Normenkontrolle im Anwendungsfall (§ 46 Abs. 2 VPO) 
angefochten werden. 
 
2.5 
Nach Lehre und Praxis sind Tarife generell-abstrakter Natur, wenn sie in allgemeiner 
Weise eine Leistung zum Gegenstand haben, wie beispielweise ein Reglement über die Stu-
diengebühren (vgl. dazu BGE 130 I 113, in welchem das Bundesgericht die Gebührenordnung 
im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft hat), ein Gebührentarif für ein Alters- 
und Pflegeheim (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.98.00214 vom 12. November 1998, 
publ. in Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat [RB] 1998 Nr. 24) oder ein Gebührentarif für 
Rechtsanwälte und Notare, nicht jedoch, wenn der Tarif eine einzelne Leistung (Besuch eines 
Museums oder Preis eines Medikaments) betrifft (vgl. zum Ganzen: Urteil des Verwaltungs-
gerichts Zürich VB.2009.00388 vom 2. September 2009 E. 1.1; TOBIAS JAAG, Die Abgrenzung 
zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 188 ff., RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, 
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, S. 90 f.). Je nach der Art der Streitig-
keit kann es sich demnach bei einem Tarif um einen Erlass oder um eine Verfügung handeln. 
Das Bundesgericht behandelt weiter kantonale Regelungen, mit denen Höchsterträge im Wein-
bau für das Kantonsgebiet abweichend von der Regelung im Bundesrecht festgelegt wurden, 
nach ständiger Praxis als Erlasse (Urteil des Bundesgerichts 2A.422/2000 vom 6. April 2001, 

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E.2b.bb). Ebenso sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Entscheide, mit denen 
ein Staatsrat eines Kantons für jedes einzelne Heim zeitlich befristet die maximalen Tagestaxen 
für die jeweiligen Heimbewohner mit Anspruch auf Ergänzungsleistungen festlegt, generell-ab-
strakte Akte (BGE 135 V 309 E. 1, publ. in: Die Praxis [Pra] 99 [2010] Nr. 34). Obwohl der Ein-
griff zeitlich begrenzt war und nur eine begrenzte Anzahl von Adressaten betraf (jeder Be-
schluss betraf ein Heim mit einer begrenzten Anzahl von Pensionären, welche Ergänzungs-
leistungen bezogen), kam das Bundesgericht im BGE 135 V 309 zum Schluss, dass die bestrit-
tenen Verfügungen Teil einer allgemeinen Regelung der Tagestaxen waren und sich ihr Gel-
tungsbereich über den ganzen Kanton erstreckte, sodass der Eingriff einem rechtsetzenden 
Verwaltungsakt gleichgesetzt werden musste und daher keine Allgemeinverfügung war. 
 
2.6 
Gemäss § 15c Abs. 1 EG KVG legt der Regierungsrat periodisch, mindestens alle vier 
Jahre, nach Anhörung der Gemeinden und der Leistungserbringer die anrechenbaren Norm-
kosten der Pflegeleistungen pro Leistungskategorie kantonsweit einheitlich fest. Die anrechen-
baren Normkosten decken die Kosten der Pflegeleistungen, an welche die obligatorische Kran-
kenpflegeversicherung nach der Bundesgesetzgebung einen Beitrag leistet, unter Berücksich-
tigung einer wirksamen, zweckmässigen und wirtschaftlichen Leistungserbringung (§ 15c Abs. 2 
EG KVG). Die zuständige Direktion kann zum Zweck der Ermittlung der anrechenbaren Norm-
kosten bei den Leistungserbringern Daten erheben und Betriebsvergleiche durchführen (§ 15c 
Abs. 3 EG KVG). Die jeweilige Festsetzung der Normkosten erfolgt in der VFP. Aus diesen 
gesetzlichen Vorgaben und unter Berücksichtigung der obenerwähnten Rechtsprechung erhellt, 
dass es sich bei der kantonalen Festlegung der Normkosten für Pflegeleistungen in Alters- und 
Pflegeheimen um einen generell-abstrakten Akt handelt, welchen der Regierungsrat jeweils im 
Rahmen einer Änderung der VFP vornimmt. Eine allfällige Änderung der VFP kann innert 10 
Tagen seit Veröffentlichung im Amtsblatt mit der Beschwerde gegen Erlasse angefochten 
werden (vgl. § 29 Abs. 1 VPO). Nach Ablauf dieser Frist kann bloss noch eine inzidente bzw. 
akzessorische Normenkontrolle verlangt werden (BGE 137 I 107 E. 1.4.2), sofern ein taugliches 
Anfechtungsobjekt vorliegt. Der Beschluss des Regierungsrats, mit welchem lediglich die 
Nichtänderung der VPF mitgeteilt wird, stellt jedoch keine anfechtbare Verfügung und damit 
auch keine Allgemeinverfügung dar. Demgemäss kann der entsprechende RRB kein taugliches 
Anfechtungsobjekt eines verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens darstellen. Da sich 
das Kantonsgericht, wie erwähnt, nur dann materiell mit einer Beschwerde befassen kann, 
wenn dieser ein zulässiges Anfechtungsobjekt zugrunde liegt, und diese Voraussetzung vorlie-
gend nicht gegeben ist, kann auf die Beschwerde bereits aus diesem Grund nicht eingetreten 
werden. 
 
2.7 
Bei diesem Ausgang des Verfahrens fällt die eventualiter beantragte Rückweisung an 
die Vorinstanz ausser Betracht, und es erübrigt sich zu prüfen, ob die weiteren Sachurteils-
voraussetzungen (insbesondere die Beschwerdebefugnis) erfüllt sind. Ergänzend bleibt anzufü-
gen, dass entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer eine spätere Anfechtung im Rahmen 
einer Verfügung im Einzelfall möglich wäre. 
 
3. 
Es bleibt über die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 
VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen 

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die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei 
in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Dem Ausgang des Verfahrens 
entsprechend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- den Beschwerdeführern 
aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- zu 
verrechnen. Die Parteikosten sind ausgangsgemäss wettzuschlagen (§ 21 Abs. 2 VPO). 
 
 
 
 

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Demgemäss wird e r k a n n t : 
 
 
://: 
1. 
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 
 
 
 
 
2. 
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- werden den Be-
schwerdeführern auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in 
der Höhe von Fr. 1'400.-- verrechnet. 
 
 
 
 
3. 
Die Parteikosten werden wettgeschlagen. 
 
 
 
 
Präsidentin 
 
 
 
 
 
Gerichtsschreiber