bl_gerichte · 810 14 391 · 2015-07-15 · de

Beitragszahlung an den Besuch einer Privatschule (RRB Nr. 1899 vom 9. Dezember 2014)

Basel-Land Kantonsgericht Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht 15.07.2015 810 14 391 (810 2014 391)

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 15. Juli 2015 (810 14 391)
Erziehung und Kultur
Beitragszahlung an den Besuch einer Privatschule
Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Claude Jeanneret, Markus Clausen, Christian Haidlauf, Beat Walther
,
Gerichtsschreiberin i.V. Aisha Paloma Braun
Parteien
A.
und
B.
, Beschwerdeführer
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, 4410 Liestal, Beschwerdegegner
Betreff Beitragszahlung an den Besuch einer Privatschule (RRB Nr. 1899 vom 9. Dezember 2014)
A.
C.
, geboren am XX.XX.2005, ist der Sohn von A.
und B.
. Im Schuljahr 2013/2014 besuchte er die 3. Klasse der Primarschule D.
im Schulhaus E.
als integrativer Sonderschüler der Heilpädagogischen Schule des Kantons Basel-Landschaft. Ab Dezember 2013 verschlechterte sich die Situation von C.
im Schulhaus E.
. Deshalb er-wog der Fachkonvent Strategie Integrative Sonderschulung am 17. März 2014, dass die soziale Integration von C.
sowohl für ihn als auch für das Klassensystem an ihre Grenzen stosse.
C.
benötige für eine gewisse Zeit einen engen separativen Rahmen, welcher ihm in der Tagessonderschule H.
geboten werden könne. Nach dem Besuch der Tagessonderschule könne eine Reintegration mit sozialpädagogischer Unterstützung geprüft werden.
B.
Da die Eltern von C.
mit dieser Lösung nicht einverstanden waren, gelangten sie mit Schreiben vom 26. Mai 2014 an die Schulleitung und den Schulrat der Primarschule D.
. Sie stellten sich auf den Standpunkt, dass ihr Sohn, sollte er nicht in die Regelschule gehen können, die Möglichkeit haben sollte, eine Privatschule (wie das F.
in G.
) zu besuchen und baten die Schulleitung um Prüfung dieser Alternative.
C.
Mit Schreiben vom 2. Juni 2014 teilte die Schulleitung den Eltern von C.
mit, dass ihr Sohn eine Sonderschulindikation aufweise und die öffentliche Schule aus diesem Grund die Institution H.
als geeignet erachte. Entgegen der Annahme der Eltern bestünde im vorliegenden Fall somit eine geeignete Anschlusslösung für C.
. Eine private Schule wie das F.
komme nur in Frage, wenn die öffentliche Schule kein geeignetes Angebot biete. Es sei den Eltern aber freigestellt, einen Antrag auf Privatschulung beim Amt für Volksschulen einzureichen. A.
und B.
verzichteten in der Folge darauf, einen Antrag auf Privatbeschulung beim Amt für Volksschulen einzureichen.
D.
Stattdessen gelangten A.
und B.
mit Schreiben vom 1. Juli 2014 an den Gemeinderat D.
und baten um Prüfung der Übernahme der Kosten für eine Privatschule. Der Gemeinderat informierte sie mit Schreiben vom 23. Juli 2014, dass die Kosten für eine Privatschule nicht übernommen werden könnten. In der Folge verlangten A.
und B.
einen beschwerdefähigen Entscheid, der am 20. August 2014 erging. Darin führte der Gemeinderat zusätzlich aus, dass gemäss § 46 Abs. 1 des Bildungsgesetzes (BiG) vom 6. Juni 2002 Massnahmen der speziellen Förderung innerhalb der öffentlichen Schule den Vorrang hätten. Sofern einem Kind im Rahmen der öffentlichen Schule kein adäquates Förderangebot zur Verfügung gestellt werden könne, liege es in der Kompetenz der Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BKSD), das Angebot der speziellen Förderung einer Privatschule zu übertragen. Diesfalls sei auch die Unentgeltlichkeit des Unterrichts an einer Privatschule gewährleistet. Vorausgesetzt sei jedoch, dass ein diesbezüglicher Antrag einer vom Kanton bestimmten Fachstelle vorliege und – bei Fördermassnahmen auf der Stufe Primarschule – mit dem zuständigen Schulrat Rücksprache genommen worden sei (§ 46 Abs. 3 BiG). Im vorliegenden Fall liege jedoch kein Beschluss der BKSD vor, der die Spezielle Förderung einer Privatschule übertrage. Vielmehr werde davon ausgegangen, dass die Tagesschule H.
in G.
eine geeignete Institution bilde. Für die Einwohnergemeinde D.
könne damit keine Kostenpflicht bestehen und das Gesuch um Beitragszahlungen werde abgelehnt.
E.
Dagegen erhoben A.
und B.
mit Schreiben vom 25. August 2014 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat). Sinngemäss beantragten sie die Bewilligung ihres Gesuchs um einen Beitrag an die Kosten der Privatschule und Abklärung des Sachverhalts.
F.
Mit Beschluss Nr. 1899 vom 9. Dezember 2014 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Im Wesentlichen führte er aus, dass bei C.
eine Sonderschulindikation vorliege und es deshalb um die Frage der Sonderschulung gemäss § 47 ff. BiG gehe und kein Fall der Speziellen Förderung gegeben sei. Träger der Kompetenz zu Belangen der Sonderschulen (auch im Bereich der Primarschule) sei immer der Kanton. Somit sei die Gemeinde D.
bei der Gesuchstellung um Beitragszahlungen gar nicht zuständig gewesen.
G.
A.
und B.
erhoben gegen den Entscheid des Regierungsrates mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 (verbessert mit Eingabe vom 9. Januar 2015) Beschwerde beim Kantonsgericht des Kantons Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Sie beantragten die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember 2014 sowie der Verfügung des Gemeinderats D.
vom 20. August 2014. Des Weiteren beantragten sie, es sei festzustellen, wer für die Kosten bis zum Übertritt ihres Sohnes in die Sekundarschule zuständig sei, und ob ihr Sohn nach der 5. Klasse wieder in die öffentliche Schule könne. Überdies solle abgeklärt werden, ob die Gemeinde oder der Kanton für die Übernahme der bereits entstanden Privatschulkosten aufkommen müsse und ob das Verfahren betreffend der Beschulung von C.
gesetzeskonform abgelaufen sei; alles unter o/e-Kostenfolge.
H.
Am 11. März 2015 liess sich der Regierungsrat vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
I.
Mit Schreiben vom 15. Juni 2015 reichten die Beschwerdeführer eine Replik ein.
Das Kantonsgericht zieht
i n E r w ä g u n g:
1.
Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Demnach ist das Kantonsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde örtlich und sachlich zuständig. In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege (wozu auch die vorliegende verwaltungsgerichtliche Beschwerde an das Kantonsgericht gehört) ist Streitgegenstand das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Streitgegenstand kann nur sein, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder allenfalls hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden musste, darf die obere Instanz nicht beurteilen, da sie sonst in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Ein Antrag, der über das hinausgeht, was von der Vorinstanz entschieden wurde, oder der mit dem Gegenstand der angefochtenen Verfügung nichts zu tun hat, ist ungültig (vgl. Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 18. März 2015 [
810 14 186] E. 1.3
mit weiteren Hinweisen). Der Streitgegenstand wird im vorliegenden Verfahren durch die Verfügung des Gemeinderates D.
vom 20. August 2014 definiert, mit welcher das Gesuch der Beschwerdeführer um Beteiligung an den Kosten für eine Privatschule abgelehnt wurde. Soweit sich die Rechtsbegehren der Beschwerdeführer auf die Kostenbeteiligung durch die Gemeinde beziehen, sind die formellen Voraussetzungen erfüllt und kann auf die Beschwerde eingetreten werden. Indes kann vorliegend insbesondere nicht beurteilt werden, wer Träger für die weitere Beschulung von C.
ist, ob eine Rückkehr an die öffentliche Schule für ihn möglich sein wird und ob das Verfahren bezüglich seiner Beschulung gesetzeskonform abgelaufen ist. Damit ist festzuhalten, dass nur teilweise auf die Beschwerde vom 22. Dezember 2014 eingetreten werden kann.
2.
Bei der Beurteilung der vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist die Kognition des Kantonsgerichts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO darauf beschränkt, den angefochtenen Entscheid hinsichtlich allfälliger Rechtsverletzungen zu überprüfen bzw. zu prüfen, ob der Beschwerdegegner ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kann beurteilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat. Die Überprüfung der Angemessenheit dagegen ist dem Kantonsgericht verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario).
3.
Strittig und zu prüfen ist, ob der Gemeinderat D.
zu Recht das Gesuch der Beschwerdeführer um eine Beitragszahlung an die Kosten einer Privatschule abgelehnt hat und der diese Entscheidung schützende Beschluss des Regierungsrates dementsprechend rechtmässig ergangen ist.
4.
Art. 19 der Eidgenössischen Bundesverfassung (BV) vom 18. April 1999 gewährleistet einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Nach Art. 62 BV sind die Kantone für das Schulwesen zuständig (Abs. 1). Sie sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht. An öffentlichen Schulen ist er unentgeltlich (Abs. 2). Die Kantone sorgen für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr (Abs. 3). Dieses soziale Grundrecht auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht verleiht einen individuellen subjektiven Anspruch auf eine grundlegende Ausbildung. Es dient insbesondere der Verwirklichung der Chancengleichheit, indem in der Schweiz alle Menschen ein Mindestmass an Bildung erhalten sollen, das nicht nur für ihre Entfaltung, sondern auch für die Wahrnehmung ihrer Grundrechte unabdingbar ist (vgl.
Ulrich
Meyer
-
Blaser
/
Thomas
Gächter
, Der Sozialstaatsgedanke in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 34 N 32; KGE VV vom 23. März 2005 [
810 04 98] E. 2b
). Gestützt auf Art. 19 und Art. 62 Abs. 3 BV haben behinderte Kinder und Jugendliche einen Anspruch darauf, einen Grundschulunterricht zu geniessen, der ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist. Somit haben sie ein Recht auf eine spezielle pädagogische oder in anderer Weise ihren Bedürfnissen angepasste Förderung (
Andrea
Aeschlimann
-
Ziegler
, Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung, Bern 2011, S. 219). Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst jedoch nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden (BGE 138 I 165 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht ist nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die optimale bzw. geeignetste Schulung eines Kindes (BGE 138 I 165 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
5.1.
Die auf Art. 19 BV basierenden Grundsätze sind vom Kanton Basel-Landschaft im Bildungsgesetz konkretisiert worden. Nach § 4 Abs. 1 BiG hat jedes Kind bis zum Abschluss der Sekundarstufe II Anspruch auf eine seinen Fähigkeiten entsprechende Bildung. Schülerinnen und Schüler mit einer Behinderung haben Anspruch auf eine ihnen gemässe Sonderschulung oder Ausbildung (§ 4 Abs. 3 BiG). Nach § 5a BiG werden die Schülerinnen und Schüler mit einer Behinderung vorzugsweise integrativ geschult, unter Beachtung des Wohles und der Entwicklungsmöglichkeiten des Kindes oder des Jugendlichen sowie unter Berücksichtigung des schulischen Umfeldes und der Schulorganisation. Gemäss § 6 Abs. 1 lit. g BiG umfasst das Bildungsangebot unter anderem bis zum Abschluss der Sekundarstufe II eine spezielle Förderung. Für die im Kanton wohnenden Schülerinnen und Schüler sind an den öffentlichen Schulen des Kantons und der Einwohnergemeinden unter anderem der Unterricht und die Spezielle Förderung an der Volksschule und der Sekundarschule II, die Sonderschulung und die Lehrmittel, Schulmaterialien und Unterrichtshilfen an der Volksschule unentgeltlich (§ 9 Abs. 1 lit. a –c BiG).
5.2.
Das Schulangebot der “Speziellen Förderung“ wurde mit dem BiG eingeführt und wird unter anderem in den §§ 43 bis 46 BiG geregelt. Die Spezielle Förderung steht bis zur Beendigung der Sekundarstufe II zur Verfügung (§ 6 Abs. 1 lit. g BiG). Die Spezielle Förderung hilft Schülerinnen und Schülern mit einer speziellen Begabung, einer Lernbeeinträchtigung oder einem Lernrückstand, ihre Fähigkeiten soweit als möglich innerhalb der öffentlichen Schulen zu entwickeln (§ 43 BiG). Die Spezielle Förderung umfasst an der Volksschule nach § 44 BiG unter anderem die Kleinklasse für Schülerinnen und Schüler mit speziellen schulischen und sozialen Lernbedürfnissen im Kindergarten, an der Primarschule und den Anforderungsniveaus A und E der Sekundarschule oder an ihrer Stelle die integrative Schulungsform (Abs. 1 lit. b) und den Förderunterricht für Schülerinnen und Schüler mit besonderen Bedürfnissen im schriftsprachlichen und mathematischen Bereich sowie in der Sprachentwicklung und Kommunikation (Abs. 1 lit. c). Die Aufnahme einer Speziellen Förderung gemäss § 44 Absatz 1 Buchstabe a bis d setzt eine vorherige Abklärung durch eine vom Kanton bestimmte Fachstelle voraus (§ 45 Abs. 1 BiG). Die BKSD kann ein Angebot der Speziellen Förderung einer Privatschule übertragen. Vorrang haben Massnahmen der Speziellen Förderung innerhalb der öffentlichen Schulen des Kantons und der Einwohnergemeinden (§ 46 Abs. 1 BiG). Die Bewilligung zur Aufnahme einer Speziellen Förderung an einer Privatschule erteilt die BKSD auf Antrag einer vom Kanton bestimmten Fachstelle (§ 46 Abs. 2 BiG). Nach der Verordnung für den Kindergarten und die Primarschule vom 13. Mai 2003 führen der Schulpsychologische Dienst, der Kinder- und Jugendpsychiatrische Dienst, die Logopädischen Dienste und die Vorschulheilpädagogischen Dienste die Abklärungen durch (§ 35 Abs. 1 lit. a bis d). Fallen die Massnahmen der Speziellen Förderung nicht in den Zuständigkeitsbereich der öffentlichen Schule, ist das Amt für Volksschulen Bewilligungsbehörde (vgl. § 10 Abs. 1 lit. a der Dienstordnung des Amtes für Volksschulen vom 8. Juli 2014).
5.3.
Von der Speziellen Förderung ist die Sonderschulung (§§ 47 bis 49 BiG) zu unterscheiden. Diese ermöglicht die integrative Unterstützung von Schülerinnen und Schülern mit einer Behinderung – auch mit schweren Verhaltensstörungen – und umfasst im Unterschied zur integrativen Speziellen Förderung eine umfassendere und umfangreichere Unterstützung. Gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung für die Sonderschulung (Vo So) vom 13. Mai 2003 gelten voraussichtlich bleibende oder länger dauernde Beeinträchtigungen, welche durch Geburt, Krankheit oder Unfall verursacht worden sind als Behinderung. Darunter fallen insbesondere geistige Behinderungen (lit. a), Sinnesbehinderungen (lit. b), Sprach- und Kommunikationsbehinderungen (lit. c), körperliche Behinderungen (lit d), psychische Behinderungen (lit. e), schwere Verhaltensstörungen (lit. f) und Mehrfachbehinderungen (lit. g). Nach § 47 BiG vermittelt die Sonderschulung eine der Behinderung angepasste Bildung, fördert die Persönlichkeitsentwicklung, eine möglichst selbstständige Lebensführung und die Integration von Schülerinnen und Schülern mit einer Behinderung (§ 47 BiG). Das Angebot der Sonderschulung umfasst nach § 48 Abs. 1 BiG unter anderem den Unterricht an Sonderschulen (lit. a), den Unterricht in teil-oder ganzstationären Einrichtungen (lit. b), Massnahmen, welche die integrative Schulung an den öffentlichen Schulen des Kantons und der Einwohnergemeinden ermöglichen und unterstützen (lit. c) und Therapien der Sonderschulung (lit. d). Der Eintritt in eine Sonderschulung setzt eine Abklärung und Bewilligung voraus (§ 49 BiG).
5.4.
In § 95 BiG ist ausdrücklich festgehalten, dass der Kanton die Kosten der Sonderschulung trägt, soweit diese nicht durch die Beiträge einer Sozialversicherung gedeckt werden. Dies gilt auch für Sonderschüler, die sich noch auf Primarstufe befinden, obwohl die Gemeinde für gewöhnlich der Kostenträger auf Primarstufe ist. Im Falle einer speziellen Förderung auf Primarstufe ist hingegen die Gemeinde Kostenträgerin (vgl. KGE VV vom 23. März 2005 [
810 04 98] E. 2d
).
6.
Der Gemeinderat D.
verweist im Entscheid vom 20. August 2014 auf die Bestimmungen von § 46 BiG und damit auf die Bestimmungen über die Spezielle Förderung. Die Gemeinde lehnt das Gesuch mit der Begründung ab, die Voraussetzungen für die Spezielle Förderung an einer Privatschule gemäss § 46 BiG seien nicht gegeben, da kein Antrag einer Fachstelle vorliege und nicht Rücksprache mit dem Schulrat genommen worden sei. Damit bestehe keine Kostentragungspflicht auf Seiten der Gemeinde.
7.
Der Regierungsrat kommt hingegen in seinem Entscheid vom 9. Dezember 2014 zum Schluss, dass kein Fall der Speziellen Förderung vorliege, sondern aufgrund der Behinderung von C.
eine Sonderschulindikation gegeben sei und damit die §§ 47 bis 49 BiG zur Anwendung gelangen würden. Dem Entscheid des Regierungsrates vom 9. Dezember 2014 kann gefolgt werden, da C.
gemäss den Abklärungen des Schulpsychologischen Dienstes vom 12. Dezember 2012 (im sog. Standardisierten Abklärungsverfahren SAV) erhebliche Probleme mit seinem Sozialverhalten hat und mit einer Störung des Sozialverhaltens nach den ICD-10-Codes diagnostiziert wurde. Damit liegt eine Behinderung im Sinne von § 2 Abs. 1 lit. f Vo So vor. Der mehrmals vorgebrachte Einwand der Beschwerdeführer, das SAV sei nie durchgeführt worden, ist somit nicht nachvollziehbar. Entsprechend dieser Diagnose hat in der Folge der Schulpsychologische Dienst als Massnahme für die Sonderschulung eine Einzelintegration mit sozialpädagogischer Unterstützung für den Zeitraum vom 21. Januar 2013 bis 30. Juni 2014 empfohlen. Gestützt auf diese Empfehlung, aber auch gestützt auf einen Antrag der Beschwerdeführer vom 12. Dezember 2012, hat das Amt für Volksschulen am 25. März 2013 die Einzelintegration als Massnahme verfügt, welche durch die Heilpädagogische Schule Basel-Landschaft erbracht wurde. Dabei handelte es sich um eine integrative Schulung an der öffentlichen Primarschule D.
. Die Massnahme wurde bis zum 30. Juni 2014 beschränkt. Die Gesuchstellung der Beschwerdeführer um Kostenbeteiligung erfolgte mit Schreiben vom 1. Juli 2014 und damit nach Ende der empfohlenen Massnahme. Dies bedeutet jedoch nicht, dass zum Zeitpunkt der Gesuchstellung keine Sonderschulindikation mehr bestanden hat, es war lediglich keine Massnahme bezüglich der Sonderschulung mehr verfügt worden. Nicht zuletzt ist diese Tatsache darauf zurückzuführen, dass die Beschwerdeführer sich gegen die vom Fachkonvent vorgeschlagene Anschlusslösung im H.
aussprachen und eine private Lösung im F.
organisierten. Somit hat denn auch keine weitere Abklärung von C.
seitens der Behörden stattgefunden und es wurden ebenfalls keine Massnahmen verfügt, obschon die Sonderschulindikation weiterhin bestand. Die Sonderschulindikation von C.
wurde im Übrigen von den Beschwerdeführern vor dem Beschwerdeverfahren nie bestritten. Die Zuständigkeit des Kantons – insbesondere bezüglich der Kostentragung – hat demnach auch nach dem 30. Juni 2014 bestanden und ist nicht auf die Gemeinde übergegangen. Damit hat der Gemeinderat D.
– wenn auch mit der falschen Begründung – zu Recht das Gesuch um Kostenbeteiligung abgelehnt. Vor dem Hintergrund der vorangehenden Ausführungen ist der Regierungsratsbeschluss vom 9. Dezember 2014 nicht zu beanstanden und die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen.
9.
Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Vorliegend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- den unterlegenen Beschwerdeführern aufzuerlegen. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (§ 21 Abs. 2 VPO).
Demgemäss wird
e r k a n n t :
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘400.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘400.-- verrechnet.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Präsidentin Gerichtsschreiberin i.V.