bl_gerichte · 810 21 147 · 2022-09-07 · de
Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 7. September 2022 (810 21 147)

Mutation "Gewässerraum" zum Zonenplan Siedlung und Teilzonenplan Ortskern

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 7. September 2022 (810 21 147)
Raumplanung, Bauwesen
Gewässerraumausscheidung/Ermittlung der natürlichen Gerinnesohlenbreite/Raumplanerische Interessenabwägung bei der Festlegung des Gewässerraums
Besetzung
Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Hans Furer, Daniel Häring, Daniel Noll, Gerichtsschreiber Stefan Suter
Beteiligte
Einwohnergemeinde Zunzgen
, Alte Landstrasse 5, Postfach, 4455 Zunzgen, Beschwerdeführerin, vertreten durch Michael Kunz, Advokat
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, 4410 Liestal,
Beschwerdegegner
Betreff
Mutation "Gewässerraum" zum Zonenplan Siedlung und Teilzonenplan Ortskern (RRB Nr. 807 vom 8. Juni 2021)
A. Die Einwohnergemeindeversammlung Zunzgen beschloss am 18. September 2019 eine Teilrevision der Zonenvorschriften Siedlung, darunter auch die Ausscheidung des Gewässerraums im Siedlungsgebiet. Nach einer zwischenzeitlichen Sistierung des Genehmigungsverfahrens beantragte der Gemeinderat Zunzgen mit Eingabe 12. Februar 2021 beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) die Genehmigung der von der Gemeindeversammlung beschlossenen Gewässerraumfestlegung.
B. Mit Beschluss Nr. 807 vom 8. Juni 2021 genehmigte der Regierungsrat die am 18. September 2019 beschlossene Mutation des Zonenplans Siedlung Mutation 2019 "Gewässerraum" sowie die Mutation des Teilzonenplans Ortskern Mutation 2019 "Gewässerraum" im Sinne der Erwägungen mit Ausnahmen und erklärte die Pläne damit für verbindlich. Von der Genehmigung ausgenommen und zur Überarbeitung zurückgewiesen wurden die Festlegung des Gewässerraums entlang des Diegterbachs und der Verzicht auf die Ausscheidung des Gewässerraums für das eingedolte Nästelbächli im Bereich der Parzellen Nrn. 1355, 1357 und 1358. Zu diesen Ausnahmen erwog der Regierungsrat im Wesentlichen, die von der Gemeinde gewählten Methoden zur Ermittlung der natürlichen Gerinnesohlenbreite für den Diegterbach respektive das Ergebnis seien weder plausibel noch nachvollziehbar. Gestützt auf ein vom Amt für Raumplanung (ARP) eingeholtes externes Gutachten sei davon auszugehen, dass die Gemeinde die natürliche Gerinnesohlenbreite mit einer Breite von 5 m deutlich zu gering bemessen habe. Die auf dieser Grundlage festgelegte Gewässerraumbreite könne deswegen nicht genehmigt werden. Die Kernzone von Zunzgen entlang des Diegterbachs könne weiter nicht als dicht überbautes Gebiet beurteilt werden, weshalb die Reduktion der Gewässerraumbreite in diesem Bereich den Vorgaben der Gewässerschutzgesetzgebung des Bundes widerspreche. Der Verzicht auf die Ausscheidung eines Gewässerraums auf einzelnen Parzellen beim Nästelbächli werde sodann von der Gemeinde damit begründet, dass eine Ausdolung nicht zu empfehlen sei. Mit der Ausscheidung des Gewässerraums werde aber nicht über ein definitives Ausdolungsprojekt entschieden. Es werde lediglich der Raum für eine allfällige künftige Ausdolung, welche vom Gewässerschutzgesetz explizit verlangt werde, gesichert. Überdies sei die im Planungsbericht aufgeführte Interessenabwägung unvollständig und fehlerhaft. Überwiegende Interessen, die einen Verzicht auf die Ausscheidung rechtfertigen würden, seien nicht nachgewiesen.
C. Mit Eingabe vom 18. Juni 2021 hat die Einwohnergemeinde Zunzgen, vertreten durch Michael Kunz, Advokat, beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde erhoben mit dem Antrag, es sei der Entscheid des Regierungsrats vom 8. Juni 2021 insoweit aufzuheben, als der Festlegung des Gewässerraums durch die Einwohnergemeinde Zunzgen die Genehmigung versagt wird, und es sei der von der Einwohnergemeinde am 18. September 2019 beschlossene Gewässerraum entlang des Diegterbachs sowie der Verzicht auf Festlegung eines Gewässerraums entlang des Nästelbächlis im Bereich der Parzellen Nrn. 1355, 1357 und 1358 zu genehmigen. Eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dies alles habe unter o/e-Kostenfolge zu geschehen. In der Beschwerdebegründung vom 18. August 2021 macht die Beschwerdeführerin zusammengefasst geltend, die von ihr vorgenommene Bestimmung der natürlichen Gerinnesohlenbreite beruhe auf nachvollziehbaren und plausiblen wissenschaftlichen Grundlagen. Das von ihr in Auftrag gegebene wasserbauliche Fachgutachten habe eine natürliche Gerinnesohlenbreite von 5 m bis 6 m ergeben. Die im angefochtenen Entscheid geäusserte Kritik an diesem Gutachten erschöpfe sich in Vermutungen und wissenschaftlich nicht belastbaren Aussagen. Das vom Amt für Raumplanung eingeholte Gutachten, das je nach Berechnungsformel auf eine Gerinnesohlenbreite von 10.4 m bis 21.2 m komme, sei mit erheblichen Zweifeln belastet und nicht schlüssig. Gemäss ihrem eigenen Gutachter resultierten die Unterschiede aus der Interpretation der Methoden resp. deren Anwendbarkeit. Insbesondere die empirischen Formeln, die für grössere Fliessgewässer hergeleitet worden seien, würden vom Gutachter der Gemeinde entschieden abgelehnt. Die Methode zur Bestimmung der natürlichen Gerinnesohlenbreite sei gesetzlich nicht vorgeschrieben. Es liege in der Autonomie der Gemeinde, die richtige Methode zu bestimmen. Der Regierungsrat sei nicht berechtigt, mittels Nichtgenehmigung in die Gemeindeautonomie einzugreifen und das aus seiner Sicht richtige Resultat vorzuziehen. Weiter sei praktisch das gesamte Siedlungsgebiet entlang des Diegterbachs dicht überbaut. Die von der Gemeinde beschlossenen Reduktionen des Gewässerraums seien wohlbegründet und auch im Interesse der inneren Siedlungsentwicklung. Auf einem eingedolten Abschnitt des Nästelbächlis habe die Gemeinde zudem berechtigterweise auf die Ausscheidung des Gewässerraums verzichtet, da die Dole entlang der Baugebietsgrenze führe und die drei betroffenen Parzellen überbaut seien. Der Verzicht auf einen Gewässerraum im Baugebiet beeinträchtige eine allfällige spätere Freilegung des Gewässers in der benachbarten Landwirtschaftszone nicht. Der Regierungsrat gewichte das Interesse an einer Ausdolung zu Unrecht höher als die damit verbundenen Risiken und das damit einhergehende Schadenspotential.
D. Der Regierungsrat schliesst in der Vernehmlassung vom 22. Oktober 2021 auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge. Er führt im Wesentlichen aus, beim Diegterbach sei im gesamten Gemeindegebiet kein naturnaher, unverbauter Abschnitt mit einer dynamischen Wasserspiegelbreite vorhanden. Die natürliche Gerinnesohlenbreite müsse deswegen hergeleitet werden, wobei die kantonale Praxis die Verwendung eines Korrekturfaktors empfehle. Bei Anwendung dieser Methode ergebe sich je nach Abschnitt eine Breite zwischen 7.5 m und 12 m. Die von der Beschwerdeführerin gewählten Methoden (Vergleich mit historischen Karten sowie natürliche Vergleichsstrecke) seien weder plausibel noch nachvollziehbar. So sei der Diegterbach bereits zu früheren Zeiten ziemlich stark verbaut gewesen. Die von der Beschwerdeführerin sodann als Referenz genutzten natürlichen Abschnitte des Diegterbachs im Diegtertal seien aus geomorphologischen Gründen (Abflussregime, Einzugsgebiet, Gefälle usw.) nur bedingt mit den Abschnitten innerhalb der Gemeinde Zunzgen vergleichbar. Der Bach weise bereits in seinem nicht natürlichen, verbauten Ist-Zustand auf mehreren Abschnitten eine Breite von 6 m auf, weshalb die von der Beschwerdeführerin eruierte natürliche Gerinnesohlenbreite von 5 m erst recht nicht plausibel sei. Das von der Gemeinde nachträglich in Auftrag gegebene Gutachten zeige im Ergebnis eine natürliche Gerinnesohlenbreite von 5.5 m (hydraulische Methode) resp. 4 m bis 11 m (empirische Methode). Darin würden die Methodenwahl, Basisdaten sowie Berechnungen allerdings nur sehr knapp oder gar nicht erläutert. Der Nachweis der natürlichen Gerinnesohlenbreite habe deshalb als ungenügend beurteilt werden müssen. Das im Auftrag des Amts für Raumplanung erstellte Gutachten habe eine Breite von 8 m bis 11 m ergeben und stütze damit die Schlussfolgerung, dass kein plausibles Resultat vorliege. Aufgrund der ungenügenden Eruierung der natürlichen Gerinnesohlenbreite habe der Gewässerraum nicht bundesrechtskonform ausgeschieden werden können, weshalb mit der Rückweisung zur Überarbeitung keineswegs in die Gemeindeautonomie eingegriffen werde. Unter Verweis auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid hält der Beschwerdegegner schliesslich daran fest, dass die Ausscheidung des Gewässerraums für das eingedolte Nästelbächli ebenfalls zur Überarbeitung zurückzuweisen gewesen sei.
E. Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 8. Juni 2021 haben neben der Gemeinde auch eine Reihe von betroffenen Einwohnern Beschwerde erhoben (Verfahren Nr. 810 21 150 sowie Nr. 810 21 154 bis 157). Das Kantonsgericht behandelt die Beschwerden - soweit noch hängig - gemeinsam und weist sie mit heutigem Urteilsdatum ab, soweit es darauf eintritt.
Das Kantonsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Die Nichtgenehmigung von kommunalen Nutzungsplanungen gilt nach ständiger Rechtsprechung als aufsichtsrechtliche Massnahme des Kantons, zu deren Anfechtung die Gemeinde nach Art. 47 Abs. 1 lit. c VPO legitimiert ist. Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde verdrängt in diesem Bereich die Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie nach § 41 VPO (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 4. November 2020 [
810 20 65] E. 1
; KGE VV vom 8. Mai 2019 [
810 18 153] E. 1.2
; BLVGE 2002/2003 Nr. 6.1.3 E. I.1b). Die Beschwerdeführerin ist demnach befugt, gegen die teilweise Nichtgenehmigung des in der Planung ausgeschiedenen Gewässerraums verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zu erheben. Da auch die weiteren formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Kognition des Kantonsgerichts ist gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO grundsätzlich auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 hat das kantonale Recht allerdings die volle Überprüfung von Verfügungen und Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten. Beurteilt der Regierungsrat die Nutzungsplanung nicht im Rahmen des Rechtsmittel-, sondern des Genehmigungsverfahrens, so liegt keine diesen Anforderungen genügende volle Überprüfung vor. Das Kantonsgericht hat in diesen Fällen von Bundesrechts wegen als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz eine freie Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle vorzunehmen, auch wenn ihm eine solche im Allgemeinen nicht zusteht (vgl. KGE VV vom 4. November 2020 [
810 20 65] E. 2.3
; KGE VV vom 19. Oktober 2016 [
810 15 257] E. 2.3
; KGE VV vom 10. April 2013 [
810 12 270] E. 2.3
).
3.
Der im Rahmen eines indirekten Gegenentwurfs zur (später zurückgezogenen) Volksinitiative "Lebendiges Wasser" neu in das Gesetz eingefügte Art. 36a des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (GSchG) vom 24. Januar 1991 verpflichtet die Kantone, nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen. Dieser Gewässerraum gewährleistet nach Art. 36a Abs. 1 GSchG die natürlichen Funktionen der Gewässer (lit. a), den Schutz vor Hochwasser (lit. b) und die Gewässernutzung (lit. c). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG). Die Gewässerschutzverordnung (GSchV) vom 28. Oktober 1998 macht in den Art. 41a (Fliessgewässer) und Art. 41b (stehende Gewässer) detaillierte (Minimal-)Vorgaben für die Ausscheidung des Gewässerraums. Die Übergangsbestimmungen der GSchV zur Änderung vom 4. Mai 2011 schreiben den Kantonen vor, den Gewässerraum bis Ende Dezember 2018 festzulegen. Ausserhalb der Bauzonen setzt der Kanton Basel-Landschaft diese Vorgaben des Bundesrechts um, indem er den Gewässerraum in der Form kantonaler Nutzungspläne ausscheidet (vgl. § 12a Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes [RBG] vom 8. Januar 1998). Der Gewässerraum innerhalb des Siedlungsgebietes und in Bauzonen ausserhalb des Siedlungsgebietes wird von den Gemeinden im Rahmen ihrer Nutzungsplanung ausgeschieden (§ 12a Abs. 2 RBG). Die kommunale Planung bedarf der Genehmigung des Regierungsrates, der sie auf ihre Rechtmässigkeit und - sofern kantonale Anliegen betroffen sind - auf ihre Zweckmässigkeit prüft (vgl. § 31 Abs. 5 RBG; Art. 26 RPG).
4.
Umstritten ist zunächst die Gewässerraumausscheidung am Diegterbach.
4.1
Der Gewässerraum besteht aus dem Raum für eine natürliche Gerinnesohle und den beiden Uferbereichen. Er stellt einen Korridor dar, wobei das Gerinne nicht in der Mitte dieses Korridors liegen muss. Mit der Sicherung des Raumbedarfs der oberirdischen Gewässer soll für die Gewässer hinreichend Fläche reserviert werden, damit sie ihre vielfältigen Funktionen erfüllen können. Der Gewässerraum gewährleistet damit die natürlichen Funktionen des Gewässers: Den Transport von Wasser und Geschiebe, die Ausbildung einer naturnahen Strukturvielfalt in den aquatischen, amphibischen und terrestrischen Lebensräumen, die Entwicklung standorttypischer Lebensgemeinschaften, die dynamische Entwicklung des Gewässers und die Vernetzung der Lebensräume. Der Gewässerraum gewährleistet auch den Schutz vor Hochwasser; ein ausreichender Gewässerraum dient der Gefahrenprävention und ermöglicht es, erforderliche Hochwasserschutzbauten wesentlich kostengünstiger zu erstellen (Bundesamt für Umwelt [BAFU], Erläuternder Bericht zur Initiative "Schutz und Nutzung der Gewässer" [07.492] - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung vom 20. April 2011, S. 10 [zit. Erläuternder Bericht]).
4.2
In Art. 41a GSchV wird der Gewässerraum für Fliessgewässer konkretisiert. Danach muss der Gewässerraum eine von der Gerinnesohle abhängige Mindestbreite aufweisen. Art. 41a Abs. 1 und 2 GSchV bezeichnen die minimale Breite des Gewässerraums, die (vorbehältlich von Abs. 4) nicht unterschritten werden darf. Abs. 1 findet auf Fliessgewässer in bestimmten, für die Förderung der Biodiversität vorrangigen Gebieten Anwendung, Abs. 2 betrifft die übrigen Fliessgewässer. Die nach diesen Absätzen berechnete Breite des Gewässerraums muss gemäss Art. 41a Abs. 3 GSchV erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gewährleistung des Schutzes vor Hochwasser (lit. a), des für eine Revitalisierung erforderlichen Raumes (lit. b) und der Schutzziele von Objekten nach Abs. 1 sowie anderer überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes (lit. c). In dicht überbauten Gebieten kann die Breite des Gewässerraums den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Hochwasserschutz gewährleistet ist (Art. 41a Abs. 4 lit. a GSchV). Schliesslich kann unter anderem dann ganz auf die Ausscheidung eines Gewässerraums verzichtet werden, wenn das Gewässer eingedolt ist und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV).
4.3
Ausgangspunkt für die Bestimmung des Gewässerraums bildet die natürliche Gerinnesohlenbreite eines Fliessgewässers. Die natürliche Gerinnesohlenbreite ist die natürliche mittlere Breite der Gewässersohle innerhalb eines ausgewählten Gewässerabschnittes. Die Gewässersohle entspricht jenem Bereich, welcher in der Regel bei bettbildenden Abflüssen (mittlere Hochwasser mit einer Wiederkehrperiode von zwei bis fünf Jahren) umgelagert wird und somit frei von höheren Wasser- und Landpflanzen ist (vgl. Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK]/Konferenz der kantonalen Landwirtschaftsdirektoren [LDK]/BAFU/Bundesamt für Raumentwicklung [ARE]/Bundesamt für Landwirtschaft [BLW], Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz, 2019, Modul 1, S. 14 [zit. Modulare Arbeitshilfe]; Urteil des BGer 1C_453/2020, 1C_693/2020 vom 21. September 2021 [zur Publ. vorgesehen] E. 5.3). Ein naturnahes Fliessgewässer wird auf seinem Lauf meist unterschiedlich breite Gerinnesohlen ausbilden (sog. Breitenvariabilität). Das Bachbett entspricht bei naturnahen Fliessgewässern in der Regel der natürlichen Gerinnesohlenbreite. Begradigte und verbaute Fliessgewässer hingegen weisen oft eine eingeschränkte oder gar fehlende Breitenvariabilität auf und ihre Sohlenbreite entspricht nicht mehr der natürlichen Gerinnesohlenbreite. In solchen Fällen muss die natürliche Gerinnesohlenbreite hergeleitet werden (Modulare Arbeitshilfe, a.a.O., Modul 2, S. 4). Als in der Praxis bewährte Ansätze nennt die modulare Arbeitshilfe die Bestimmung anhand der Breite naturnaher/natürlicher Vergleichsstrecken (Referenzstrecken), den Einbezug historischer Dokumente (z.B. historische Karten und Bilder, Plangrundlagen von früheren Wasserbauprojekten), die Verwendung verschiedener hydraulischer/empirischer Methoden sowie die Anwendung eines Korrekturfaktors (Multiplikation mit der effektiven Breite). Letzterer beträgt bei eingeschränkter Breitenvariabilität 1.5 und bei fehlender Breitenvariabilität 2.0 (Modulare Arbeitshilfe, a.a.O., Modul 2, S. 4; so auch BAFU, Erläuternder Bericht, a.a.O., S. 11).
5.1
In der Gemeinde Zunzgen ist der Diegterbach der prägende Hauptbach, der das Gemeindegebiet in der Talsohle des Diegtertals auf einer Länge von 2.1 km von Süden nach Norden quert. Er verläuft mitten durch das Siedlungsgebiet und ist auf der gesamten Strecke einseitig oder beidseitig verbaut, so dass er eine eingeschränkte bis nicht vorhandene Breitenvariabilität aufweist (vgl. GeoView BL, Datensatz "Wasserspiegel Breitenvariabilität"). Ein naturnaher, unverbauter Abschnitt mit einer dynamischen Wasserspiegelbreite ist im gesamten Gemeindegebiet nicht vorhanden. Innerhalb des Siedlungsgebiets variiert die Sohlenbreite im Ist-Zustand zwischen 4.0 m und 6.0 m, die mittlere Sohlenbreite beträgt 4.7 m. Dies führt gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 4. Mai 2011 der GschV zu einem heute geltenden übergangsrechtlichen Gewässerraum mit einer Breite zwischen 28 m und 34 m.
5.2
Die Gemeinde legte der Ausscheidung des Gewässerraums eine natürliche Gerinnesohlenbreite von 5 m zugrunde. Gemäss den Ausführungen im Planungsbericht vom 20. Februar 2020 geht sie davon aus, dass der Diegterbach ohne Verbauungen und in natürlichem Zustand eine Gerinnesohlenbreite von 5 m aufweisen würde. Dabei stützt sie sich auf historische Dokumente und Karten. Daraus lasse sich ableiten, dass die Verbauungen, die vor Jahrzehnten erfolgt seien, nicht zu einer massgeblichen Verringerung der Sohlenbreiten geführt bzw. die Abflussgeschwindigkeit nicht beeinflusst hätten. Diese Annahme werde gestützt durch den Vergleich mit ausserhalb des Siedlungsgebiets gelegenen Referenzstrecken. Entsprechend sei für die Berechnung der natürlichen Gerinnesohlenbreite die Anwendung eines - lediglich empfohlenen, aber gesetzlich nicht vorgeschriebenen - Korrekturfaktors nicht zweckdienlich, denn dadurch würde die natürliche Gerinnesohlenbreite in Zunzgen bis zu 10 m betragen, was unter Berücksichtigung der ausgeführten Punkte nicht nachvollziehbar sei.
5.3
Es trifft zu, dass die Anwendung der Korrekturfaktoren gesetzlich nicht vorgeschrieben ist. Die Korrekturfaktoren basieren auf der Erfahrungstatsache, dass früher künstlich begradigte Gewässer eher verschmälert wurden, was aber nicht zwingend in jedem Einzelfall zutreffen muss. Sie erlauben im Allgemeinen eine einfache und standardisierte Herleitung der natürlichen Sohlenbreite bei verbauten Fliessgewässern. Auf spezielle Situationen können sie allerdings nicht unbesehen und ohne Plausibilisierung durch andere Ansätze angewendet werden (vgl. Urteil des BGer 1C_453/2020, 1C_693/2020 vom 21. September 2021 [zur Publ. vorgesehen] E. 6.4). Die Planungsbehörde ist dementsprechend je nach Konstellation berechtigt oder gar verpflichtet, die Gerinnesohlenbreite unter Verzicht auf abstrakte Korrekturfaktoren konkret herzuleiten. Dabei ist sie aber in der Wahl der Methode nicht frei. Entgegen der Auffassung der Gemeinde kann die Behörde nicht nach Belieben denjenigen Ansatz wählen, der das von ihr gewünschte Ergebnis liefert. Vielmehr sind sämtliche zielführenden Methoden adäquat zu berücksichtigen. Situationsabhängig sind die verschiedenen geeigneten Methoden ergänzend zu kombinieren, gegeneinander abzuwägen und gegenseitig zu plausibilisieren (vgl. Modulare Arbeitshilfe, a.a.O., Modul 2, S. 4 ff.; Urteil des BGer 1C_453/2020, 1C_693/2020 vom 21. September 2021 [zur Publ. vorgesehen] E. 5.3). Im Rahmen dieser Analyse sind die Vorgehensweise sowie die einzelnen Abwägungsschritte nachzuzeichnen und die getroffenen Entscheidungen nachvollziehbar zu begründen. Die den einzelnen Arbeitsinstrumenten zugrunde gelegten Parameter (z.B. die Auswahl von Referenzstrecken oder die angenommenen morphologischen Eigenschaften) müssen transparent hergeleitet und ausgewiesen werden, damit das Ergebnis für Dritte - zumindest für Fachleute - nachträglich überprüfbar ist. Abweichungen von allgemein akzeptierten methodischen Standards bedürfen einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Als Richtschnur gilt: Je ungewöhnlicher das ermittelte Resultat ausfällt, je weiter es von den aufgrund der Korrekturfaktoren grundsätzlich zu erwartenden Werten abweicht, desto höhere Anforderungen sind an die Begründung und Plausibilisierung der ermittelten natürlichen Sohlenbreite zu stellen.
5.4
Das im Planungsbericht festgehaltene Vorgehen der Gemeinde erfüllt die soeben skizzierten Anforderungen an die Herleitung der natürlichen Gerinnesohlenbreite unter Verzicht auf die Korrekturfaktoren augenscheinlich nicht. Dies beginnt schon damit, dass als Ausgangspunkt für sämtliche nachfolgenden Überlegungen auf zwei historische Karten abgestellt wird (Siegfriedkarte von 1877 und ein Ausführungsplan für die Verlegung von Wasserleitungen aus dem Jahr 1947). Nach den in dieser Hinsicht unwidersprochen gebliebenen Ausführungen des Amtes für Raumplanung (Schreiben des ARP vom 10. Juni 2020, S. 3) und im angefochtenen Entscheid (E. 1.3) zeigen beide Karten, insbesondere jene aus dem Jahr 1947, einen bereits verbauten Zustand. Inwiefern diese historischen Dokumente geeignet sein sollen, um daraus die natürliche Breite des Bachs herauszulesen, erschliesst sich nicht. Ausserdem leuchtet der Einwand der Fachbehörde ein, dass die Siegfriedkarte ohnehin nicht ausreichend genau ist, um daraus die Breite des Gewässers präzise abzulesen. Die Gemeinde sieht ihre aus den historischen Karten gewonnenen Erkenntnisse sodann bei einem Vergleich mit Referenzstrecken bestätigt, da diese eine vergleichbare Breite aufwiesen. Näher genannt werden einzig eine nicht genau lokalisierte Strecke talaufwärts ausserhalb des Siedlungsgebiets in Tenniken sowie der Bereich der Mündung des Diegterbachs in die Ergolz im Ortskern von Sissach. Der Mündungsbereich weist jedoch seinerseits durchgehend eine eingeschränkte Breitenvariabilität auf (vgl. GeoView BL, Datensatz "Wasserspiegel Breitenvariabilität"), weshalb er bereits aus diesem Grund nicht als natürliche Vergleichsstrecke taugt. Ausserhalb des Siedlungsgebiets in Tenniken finden sich weiter nur kurze Abschnitte, die nicht verbaut sind. Sie weisen zwar ein teilweise ähnliches Gefälle auf, jedoch kann die Ökomorphologie nicht mit dem Verlauf des Diegterbachs in Zunzgen verglichen werden, weil sich die Eigenschaften des Einzugsgebiets als auch die Abflussmenge wesentlich anders präsentieren (vgl. Schreiben des ARP vom 10. Juni 2020, S. 3). Weitergehende Darlegungen zur Herleitung der natürlichen Gerinnesohlenbreite enthält der Planungsbericht nicht.
5.5
Im Laufe des Genehmigungsverfahrens holte die Gemeinde "zur Ergänzung und Prüfung der Plausibilität der bisherigen Resultate" das wasserbauliche Fachgutachten der A.____ AG vom 18. September 2020 ein. Dieses kommt zum Ergebnis einer natürlichen Gerinnesohlenbreite von 5.5 m (hydraulische Methode) resp. 4 m bis 11 m (empirische Methode). Wie letztere Werte zustande gekommen sind, wird nicht nachvollziehbar begründet, hatten die dokumentierten Berechnungsformeln doch Breiten zwischen 11 m und 14 m resp. 14 m und 18 m ergeben. Bei der hydraulischen Methode wird ausgeführt, es sei eine natürliche Gerinnesohlenbreite von ca. 5.5 m erforderlich, um ein 100-jähriges Hochwasser abzuleiten. Damit wird aber eine andere als die sich konkret stellende Frage beantwortet (vgl. zur Definition der natürlichen Gerinnesohlenbreite vorne E. 4.3).
5.6
Es bleibt festzuhalten, dass die Herleitung der natürlichen Sohlenbreite, so wie sie die Gemeinde vorliegend vorgenommen hat, unter verschiedenen Aspekten nicht bundesrechtskonform ist. Es fehlt bezüglich Methodik an einem ganzheitlichen Vorgehen, das die verschiedenen geeigneten Methoden ergänzend kombiniert und gegeneinander abwägt. Stattdessen wurden im vorliegenden Fall mit den historischen Karten und Referenzstrecken nur zwei Methoden berücksichtigt, deren grundsätzliche Eignung wie oben aufgezeigt zudem als höchst fragwürdig einzustufen ist. Die zusätzlichen Methoden wurden später lediglich nachgeschoben, offenkundig um das bereits feststehende Ergebnis zu bestätigen. Erfordert das Gesetz aber eine Abwägung, so haben die Methodenwahl und der Abwägungsvorgang strukturiert und in einem Akt, sprich im selben Verfahrensstadium, zu geschehen. Dazu kommt im vorliegenden Fall, dass die einzelnen Wertungen und der eigentliche Abwägungsentscheid - so er denn überhaupt vorgenommen wurde - nicht offengelegt wurden. Die Gründe für die Methodenwahl, die verwendeten Basisdaten sowie Berechnungen werden nur sehr knapp oder gar nicht erläutert, so dass das Ergebnis letztlich nicht sachgerecht nachvollziehbar ist. An die Transparenz und Begründungsdichte sind vorliegend angesichts des ermittelten Resultats besonders hohe Ansprüche zu stellen, denn die von der Gemeinde ermittelte Sohlenbreite von 5 m liegt deutlich ausserhalb der unter Zugrundelegung der Korrekturfaktoren zu erwartenden Bandbreite und ist unter verschiedenen Gesichtspunkten unplausibel, wie der Beschwerdegegner zutreffend erkannt hat. So weist der Diegterbach im Bereich des Siedlungsgebiets heute mehrere Abschnitte auf, die eine gemessene (effektive) Sohlenbreite von 6 m in einem nicht natürlichen, verbauten Zustand erkennen lassen. Weiter ist der Umstand, dass Gebäude und Strassen seit 1880 immer näher an den Diegterbach gebaut wurden (vgl. Schreiben des ARP vom 10. Juni 2020, S. 3), ein deutlicher Hinweis darauf, dass das Gewässer vor der Verbauung mehr Raum beanspruchte. Auch das in der Naturgefahrenkarte ausgewiesene Hochwasserdefizit und die Erosionstendenz auf beiden Uferseiten weisen darauf hin, dass dem Bach ursprünglich mehr Platz zur Verfügung stand. Schliesslich zeigen die empirischen Ansätze sowohl im vom Amt für Raumplanung eingeholten Gutachten der B.____ AG vom 2. Dezember 2020 als auch im von der Gemeinde vorgelegten Gutachten eine markant höhere Sohlenbreite. Mit dem blossen Vorbringen im Planungsbericht, es sei schlicht nicht nachvollziehbar, dass der Diegterbach in seinem natürlichen Zustand praktisch doppelt so breit gewesen sein soll wie heute, werden die diesbezüglichen Diskrepanzen jedenfalls nicht ausgeräumt. Bereits die vorstehend aufgeführten formellen Mängel bei der Herleitung der natürlichen Gerinnesohlenbreite führen dazu, dass die darauf basierende Planung nicht genehmigungsfähig ist. Auf die beantragte Einholung eines gerichtlichen Gutachtens kann deshalb verzichtet werden, zumal die von der Gemeinde vorgelegte Planungsgrundlage mangels Transparenz einer integralen fachlichen Nachprüfung gar nicht zugänglich ist. Die Gemeinde wird die natürliche Gerinnesohlenbreite des Diegterbachs unter Beachtung der vorstehend aufgezeigten formalen Vorgaben neu zu ermitteln haben, sollte sie weiterhin auf die Anwendung der Korrekturfaktoren verzichten wollen.
5.7
An dieser Konsequenz ändert auch die in der Beschwerde angerufene Gemeindeautonomie nichts. Die Gemeindeautonomie gewährleistet nach Massgabe des kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrechts im Autonomiebereich einen Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts (KGE VV vom 6. April 2022 [
810 21 110] E. 4.2
; BGE 147 I 136 E. 2.1; BGE 144 I 193 E. 7.4.1). Die hier strittige Bestimmung der natürlichen Gerinnesohlenbreite beschlägt jedoch nicht die Rechtsanwendung, sondern die Ermittlung des Tatsachenfundaments als Grundlage für die darauf basierende Planung. Bei der Sachverhaltsfeststellung kann es keinen Autonomiebereich im genannten Sinne geben.
6.
Der am Diegterbach ausgeschiedene Gewässerraum ist des Weiteren auch unter dem Gesichtspunkt des raumplanerischen Interessenabwägungsgebots offenkundig nicht genehmigungsfähig.
6.1
Bei der Ausscheidung des Gewässerraums handelt es sich um eine raumwirksame Tätigkeit, bei welcher der Planungsbehörde Handlungsspielräume eingeräumt werden (
Christoph Fritzsche
, in: Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zürich 2016, Art. 36a GSchG Rz. 39). Nach Art. 3 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung (RPV) vom 28. Juni 2000 haben die Behörden, denen bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, alle berührten Interessen zu ermitteln, diese einzeln zu beurteilen und dabei besonders die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen sowie den Interessen aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen; diese Interessenabwägung ist in der Begründung darzulegen (Art. 3 Abs. 2 RPV). Der Abwägungsvorgang umfasst somit drei Gedankenschritte: In einem Selektionsvorgang sind zunächst die rechtlich anerkannten und sachlich erheblichen Interessen zu ermitteln. Diese Interessen sind in einem nächsten Schritt unter Rückgriff auf rechtlich ausgewiesene Massstäbe und mit Blick auf die möglichen Auswirkungen zu beurteilen. Schliesslich sind die ermittelten Interessen zu optimieren, so dass sie mit Rücksicht auf die Beurteilung, die ihnen zuteil wurde, im Entscheid möglichst umfassend zur Geltung gebracht werden können. Gesucht sind ausgewogene Lösungen, die den beteiligten Interessen ein Maximum an Geltung eintragen und ein Minimum an Wirkungsverzicht aufnötigen (vgl.
Pierre Tschannen
, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich 2019, Art. 3 RPG Rz. 21 ff.). Lenkender Massstab der vorliegend vorzunehmenden umfassenden Interessenabwägung ist das von Art. 36a GSchG verfolgte Anliegen der Verhinderung und Behebung nachteiliger Einwirkungen auf Gewässer. Dabei gilt es zu beachten, dass die Bestimmungen zum Gewässerraum nach den Art. 36a Abs. 1 lit. a-c GSchG insbesondere der Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, dem Schutz vor Hochwasser und der Gewässernutzung und damit von Vornherein wichtigen öffentlichen Zwecken dienen (vgl. KGE VV vom 28. März 2018 [
810 17 116] E. 5.4.1
; BGE 139 II 470 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_505/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.1.3).
6.2
Im Planungsbericht vom 20. Februar 2020 wird ausgeführt, das Gewässer liege weder in einem Biotop von nationaler Bedeutung noch in einem kantonalen Naturschutzgebiet, in einer Moorlandschaft von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung, in einem Wasser- und Zugvogelreservat von internationaler oder nationaler Bedeutung, in einer Landschaft von nationaler Bedeutung oder in einem kantonalen Landschaftsschutzgebiet. Der minimale Gewässerraum habe daher nach Art. 41a Abs. 2 lit. a (richtig: lit. b) GSchV eine Breite von 19.5 m. Eine Verbreiterung des minimalen Gewässerraumes aufgrund von Revitalisierungsmassnahmen sei weiter nicht notwendig. Aktuell habe der Kanton keine konkreten Revitalisierungsprojekte, weshalb der minimale Gewässerraum ausreiche. Eine Verbreiterung zur Gewährleistung des Schutzes vor Hochwasser sei ebenfalls nicht notwendig. Die Bereiche, in denen die Gefahr durch Hochwasser erheblich sei, seien bei der Festlegung des Gewässerraums berücksichtigt worden und befänden sich innerhalb des Gewässerraumes. Zudem habe die Gemeinde gemäss dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz den Auftrag, die Siedlungsentwicklung nach innen voranzutreiben und insbesondere im Zentrum und in zentrumsnahen Gebieten eine dichtere Bauweise anzustreben. Dem würde die Festlegung eines überdimensionierten Gewässerraumes widersprechen.
6.3.1
Es ist aufgrund des im Planungsbericht beschriebenen Vorgehens zweifelhaft, ob bei der Gewässerraumausscheidung überhaupt eine Interessenabwägung stattgefunden hat. Bei Lichte besehen beschränkt sich der Bericht darauf, das Vorliegen von tatsächlichen Voraussetzungen, die zur Erhöhung der Breite des Gewässerraums verpflichten, zu verneinen, um alsdann die gesetzlich vorgeschriebene Minimalbreite zur Norm zu erklären, weil das Ziel der inneren Siedlungsentwicklung vorgehe.
6.3.2
Die rechtskonforme Interessenabwägung scheitert vorliegend bereits daran, dass augenscheinlich nicht sämtliche berührten Interessen ermittelt wurden. Besonders augenfällig ist dieses Defizit bezüglich der natürlichen Funktionen der Gewässer, welche der Gewässerraum zu gewährleisten hat (Art. 36a Abs. 1 lit. a GSchG). Zu den natürlichen Funktionen der Gewässer gehören der Transport von Wasser und Geschiebe, die Sicherstellung der Entwässerung, die Selbstreinigung des Wassers und die Erneuerung des Grundwassers, die Ausbildung einer naturnahen Strukturvielfalt in den aquatischen, amphibischen und terrestrischen Lebensräumen, die Entwicklung standorttypischer Lebensgemeinschaften, die dynamische Entwicklung des Gewässers, Lebensraum für Tiere und Pflanzen und die Vernetzung der Lebensräume (vgl. BGE 140 II 428 E. 2.1;
Fritzsche
, a.a.O., Art. 36a GSchG Rz. 15; BAFU, Erläuternder Bericht, a.a.O., S. 10 f.). Der Planungsbericht schweigt sich darüber aus, ob die ökologischen Funktionen des Gewässerraums in irgendeiner Weise in die Überlegungen miteinbezogen wurden. Mit der blossen Feststellung, im Planungsperimeter befänden sich keine Schutzzonen, sind jedenfalls noch keine diesbezüglichen Interessen ermittelt. Die Gemeinde übersieht offenbar, dass der Erhalt und die Förderung gesunder Gewässerökosysteme für die Gesellschaft und für deren Lebensgrundlagen per se einen grundlegenden Wert darstellen (vgl. KGE VV vom 28. März 2018 [
810 17 116] E. 5.5
;
Hans Maurer
, Gewässerraum im Nichtbaugebiet, URP 2016, S. 721). Gänzlich übergangen wird sodann der kantonale Richtplan, in welchem der Diegterbach im Bereich des Siedlungsgebiets von Zunzgen als zur Aufwertung des Fliessgewässers bestimmtes Gebiet verzeichnet ist. Solche Gebiete, die aufgrund ihrer besonderen ökologischen Ausprägung ein hohes Aufwertungspotential haben oder erhebliche Defizite aufweisen, sollen aufgewertet und vernetzt werden. Dies gilt insbesondere für die Fliessgewässer und ihre Ufer. Den Fliessgewässern ist wieder mehr Raum zu schaffen für die natürliche Dynamik, für den Biotop-Verbund, zur Förderung der Artenvielfalt sowie zur Förderung der direkten Naturerfahrung (vgl. Kantonaler Richtplan Basel-Landschaft, Objektblatt L 1.1).
6.3.3
In die Interessenabwägung miteingeflossen sind augenscheinlich auch rechtlich unmassgebliche Kriterien. So ist das zwar unausgesprochen gebliebene, im Gesamtzusammenhang aber dennoch klar erkennbare Ziel einer möglichst weitgehenden Beibehaltung des Status Quo am Diegterbach kein valables Planungsinteresse. Die Festlegung des Raumbedarfs der oberirdischen Gewässer ist der erste planerische Schritt im Rahmen des generationenübergreifenden Gesamtprojekts zur Renaturierung der Gewässer. Der Gewässerraum muss daher so ausgeschieden werden, dass der Zugang auf lange Sicht etabliert werden kann. Ziel ist die langfristige Sicherung des Gewässerraums. Bei dessen Festlegung müssen daher nicht nur die aktuellen Verhältnisse berücksichtigt werden, sondern es ist auch eine mittel- und langfristige Perspektive erforderlich. Der dereinst einmal möglichst zu erreichende Zustand des Gewässers muss im Auge behalten werden (
Hans W. Stutz
, Uferstreifen und Gewässerraum, URP 2012, S. 99). Deswegen ist nicht entscheidend, ob ein konkretes Hochwasserschutz- resp. Revitalisierungsprojekt geplant ist oder ob die Gemeinde derartige Massnahmen ablehnt. Bei der Revitalisierung von Gewässern handelt es sich um einen bundesrechtlichen Auftrag (Art. 38a GschG, vgl. auch hinten E. 8.6), an den die Behörden gebunden sind. Der Gewässerraum ist so auszuscheiden, dass der Handlungsspielraum der nachmaligen Planer nicht beschränkt und die künftige Revitalisierungsplanung nicht erschwert wird bzw. ihr (soweit sie bereits konkretisiert ist) nicht widerspricht (BGE 143 II 77 E. 2.8; BGE 140 II 437 E. 6.2). Weiter geht die Gemeinde fehl, wenn sie sich im vorliegenden Zusammenhang pauschal auf das öffentliche Interesse am verdichteten Bauen beruft. Die gesetzgeberische Zielsetzung der Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
RPG) will eine effizientere Nutzung des für die Überbauung geeigneten Landes erreichen und eine möglichst sinnvolle, den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung entsprechende Nutzung der Bauzonen herbeiführen. Sie stiftet keinen Freipass zur Missachtung der umweltplanungsrechtlichen Grundsätze (vgl.
Tschannen
, a.a.O., Art. 1 RPG Rz. 31 ff.). Das Land im Bereich des Uferstreifens ist grundsätzlich für die Überbauung ungeeignet. Die Gewässerschutzverordnung strukturiert die diesbezügliche Interessenabwägung, indem sie vorwegnimmt, dass die Breite des Gewässerraums nur in bereits dicht überbauten Gebieten eingeschränkt werden kann (Art. 41a Abs. 4 lit. a GschV, hierzu sogleich E. 7). Von einem raumplanerischen Interesse an einer baulichen Verdichtung im Gewässerraum kann somit nur ausgegangen werden, wenn dieser sich in einer Zentrums-, einer Kernzone oder in einem Entwicklungsschwerpunkt befindet (vgl. Modulare Arbeitshilfe, a.a.O., Modul 1, S. 6). Damit ist gleichzeitig gesagt, dass ausserhalb dieser dicht überbauten Gebiete eine weitere Bebauung möglichst nahe am Gewässer in der Regel raumplanerisch unerwünscht ist.
6.3.4
Als öffentliches Interesse immerhin korrekt identifiziert wurde der Schutz vor Hochwasser (Art. 36a Abs. 1 lit. b GSchG). Allerdings fehlt eine nachvollziehbare Begründung dafür, inwiefern die in Zunzgen sehr reale Gefahr durch Hochwasser bei der Festlegung des Gewässerraums beim Diegterbach konkret berücksichtigt wurde. Mit der Ausscheidung einer Gefahrenzone Überschwemmung in der Nutzungsplanung kam die Gemeinde dem gewässerschutzrechtlichen Planungsauftrag jedenfalls nicht nach. Die Naturgefahrenkarte zeigt praktisch im gesamten Siedlungsgebiet entlang des Diegterbachs eine mittlere bis erhebliche Gefährdung durch Wasser (vgl. GeoView BL, Datensatz "Gefahrenkarte Wasser"). Die Gemeinde wird denn auch regelmässig von Hochwasser heimgesucht. Zuletzt trat der Diegterbach bei einem Unwetter im Juni 2021 über die Ufer, wobei er Teile des Siedlungsgebiets überschwemmte und im Dorf grosse Zerstörungen anrichtete. Die Überschwemmungen sind ein Indiz dafür, dass dem Bach gegenwärtig zu wenig Raum eingeräumt wird. Ein genügend breiter Gewässerraum gewährleistet den Schutz vor Hochwasser, indem der Wasser- und Geschiebetransport verbessert werden und Überflutungsgebiete eine Rückhaltewirkung ausüben können. Er dient damit der Gefahrenprävention und sichert den Raum für künftige Hochwasserschutzprojekte (
Fritzsche
, a.a.O., Art. 36a GSchG Rz. 18;
Beatrice Wagner Pfeifer
, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, 2. Aufl., Zürich 2021, Rz. 1020). Vor diesem Hintergrund muss dem Hochwasserschutz beim Diegterbach hohe Priorität eingeräumt werden und stellt sich ernsthaft die Frage, ob die Gewässerraumbreite nicht nach der Vorgabe von Art. 41a Abs. 3 lit. a GschV zwingend partiell zu erhöhen gewesen wäre. Jedenfalls ist nicht nachvollziehbar dargetan, wie die Gemeinde den Hochwasserschutz in der Interessenabwägung konkret berücksichtigte und wie sie diesen ohne zusätzlichen Raum für das Gewässer resp. Hochwasserschutzprojekte längerfristig sicherstellen will.
6.4
Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass keiner der zur rechtskonformen Interessenabwägung erforderlichen Schritte korrekt unternommen wurde. Die Interessen wurden falsch resp. unvollständig ermittelt und beurteilt. Eine Interessenabwägung im engeren Sinn, bei der die Interessen optimiert werden, fand soweit ersichtlich nicht statt. Letztere Unsicherheit rührt auch daher, dass der Planungsbericht der in Art. 3 Abs. 2 RPV statuierten Begründungspflicht in keiner Weise zu genügen vermag. Die Gewässerraumausscheidung am Diegterbach ist dementsprechend auch alleine aus diesem Grund nicht genehmigungsfähig.
7.
Weiter ist umstritten, ob die Gemeinde in der Kernzone von Zunzgen den Gewässerraum in Unterschreitung der gesetzlichen Mindestbreite den bestehenden baulichen Strukturen anpassen durfte. Eine Reduktion der nach Art. 41a Abs. 2 GschV hergeleiteten gesetzlichen Minimalbreite (und nicht des übergangsrechtlichen Gewässerraums, wie die Beschwerdeführerin - abweichend von ihrem eigenen Planungsbericht - in der Beschwerdebegründung meint) ist nach Art. 41a Abs. 4 lit. a GschV in dicht überbautem Gebiet zulässig, soweit der Hochwasserschutz gewährleistet ist. Da die Beurteilung, ob das Gebiet "dicht überbaut" ist, auch von der Breite des Gewässerraums abhängt, welche wiederum auf der sachverhaltlich ermittelten Gerinnesohlenbreite basiert, und die Gemeinde im vorliegenden Fall die Herleitung der natürlichen Gerinnesohlenbreite neu wird vornehmen und begründen müssen (vgl. vorne E. 5), können die Rügen der Beschwerdeführerin zurzeit nicht geprüft werden. Abgesehen davon fehlt es aber ohnehin auch in diesem Zusammenhang an einer rechtsgenüglichen Interessenabwägung und Begründung. Im Prinzip können neben Innenstädten auch Dorfzentren in ländlichen Gebieten als dicht überbautes Gebiet im Sinne von Art. 41a GschV gelten. Hierfür ist aber im Planungsbericht parzellenscharf und rechtsgenüglich, d.h. nach Massgabe der von der Praxis festgelegten Kriterien zur Bestimmung von dicht überbautem Gebiet (vgl. Merkblatt des ARE und des BAFU "Gewässerraum im Siedlungsgebiet" vom 18. Januar 2013; Arbeitshilfe Gewässerraum des ARP/Merkblatt B2/Dicht überbaute Gebiete; Modulare Arbeitshilfe, a.a.O., Modul 1, S. 5 ff.; KGE VV vom 26. Mai 2021 [
810 20 186] E. 5.2
; BGE 143 II 77 E. 2), aufzuzeigen, inwiefern von einer dichten Überbauung auszugehen ist. Es muss eine detaillierte, sich mit den einzelnen Parzellen befassende Begründung für die Reduktion des Gewässerraums vorliegen (KGE VV vom 19. Oktober 2016 [
810 15 257] E. 2.6.2
; Urteil des BGer 1C_289/2017 vom 16. November 2018 E. 5.5). Aufgrund der im vorliegenden Fall ins Auge springenden Hochwasserproblematik (vgl. vorne E. 6.3.4) ist auch eine vertiefte Auseinandersetzung mit dem Thema Hochwasserschutz unumgänglich.
8.
Schliesslich wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die verweigerte Genehmigung ihres Verzichts auf eine Gewässerraumausscheidung entlang des eingedolten Nästelbächlis.
8.1
Das Nästelbächli entspringt am Zunzgerberg im südwestlichen Gemeindegebiet von Zunzgen und fliesst in nordöstlicher Richtung in das Diegtertal hinab zum Dorf, wo es ab dem Siedlungsgebiet in einer Dole gefasst und das Wasser unterirdisch in den Diegterbach abgeleitet wird. Schon oberhalb der Autobahn ist das Nästelbächli auf Landwirtschaftsland in einem ca. 200 m messenden Abschnitt eingedolt. Im Gebiet "Tschämpeholde" streift der eingedolte Bach die dortige Wohnzone. Am südlichen Rand der Bauzone, im Bereich der Parzellen Nrn. 1355, 1357 und 1358 (wobei die letztere Parzelle nur marginal tangiert wird), verläuft der Bach eingedolt entlang der Grenze zum Nichtbaugebiet.
8.2
Soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet werden, wenn das Gewässer eingedolt ist (Art. 41a Abs. 5 lit. b GschV). Ein solcher Verzicht steht im Ermessen der Planungsbehörde, er setzt aber eine vertiefte Einzelfallbetrachtung mit der erforderlichen Interessenabwägung voraus. Überwiegende Interessen, die eine Ausscheidung des Gewässerraums in jedem Fall erfordern, sind insbesondere Interessen des Hochwasserschutzes, des Natur- und Landschaftsschutzes, der Gewässernutzung, einer angestrebten Revitalisierung oder die Sicherung der Funktionen des Gewässerraums (vgl.
Fritzsche
, a.a.O., Art. 36a GschG Rz. 62; BAFU, Erläuternder Bericht, a.a.O., S. 12). Entscheidet sich die Behörde bei einem bestimmten Gebiet gegen eine Ausscheidung, muss sie klar begründen, weshalb keine überwiegenden Interessen für die Ausscheidung sprechen (KGE VV vom 28. März 2018 [
810 17 116] E. 6.3
).
8.3
Im Planungsbericht wird erwogen, für den eingedolten letzten Abschnitt des Nästelbächlis quer durch das Dorf werde auf eine Ausscheidung des Gewässerraums verzichtet. Der obere eingedolte Bereich bei den Parzellen Nrn. 1355 und 1357 sei nur mit einem unverhältnismässig hohen Aufwand, welcher nicht im öffentlichen Interesse sei, auszudolen. Aufgrund der Eigentumsverhältnisse und des Hochwasserschutzes werde eine Ausdolung auch in ferner Zukunft kein Thema sein. Bei einer allfälligen Ausdolung des Gewässers sei daher eine Verschiebung des Gewässerlaufes zu prüfen, um die ökologischen Qualitäten sicherstellen zu können. Denn eine Ausdolung im Bereich der Privatparzellen bzw. Privatgärten, in der Nähe von bestehenden Bauten, würde einen geringeren ökologischen Wert aufweisen als eine Ausdolung ausserhalb des Siedlungsgebietes. Eine Festlegung des Gewässerraumes an der heutigen Lage des Bächlis sei daher auch aus Sicht von Revitalisierungsmassnahmen nicht sinnvoll. Im Laufe des Genehmigungsverfahrens ergänzte die Gemeinde die Begründung für den Verzicht auf die Gewässerraumausscheidung entlang der Parzellen Nrn. 1355, 1357 und 1358 dahingehend, dass mit der Beibehaltung der Dole das bestehende Hochwasserrisiko für die angrenzenden Gebäude vermindert werden könne. Darüber hinaus verwies sie darauf, dass die Dole etwas oberhalb der Parzellen mitten durch einen im kantonalen Altlastenkataster verzeichneten belasteten Standort verlaufe, so dass eine Freilegung in diesem Gebiet ein Risiko für das Gewässer darstellen würde (vgl. Stellungnahme vom 1. Februar 2021).
8.4
Der Regierungsrat versagte dem Verzicht auf eine Gewässerraumausscheidung im Bereich der Parzellen Nrn. 1355, 1357 und 1358 die Genehmigung. Im angefochtenen Entscheid wird hierzu erwogen, dass mit der Ausscheidung des Gewässerraums nicht über ein definitives Ausdolungsprojekt entschieden werde. Ob das Gewässer offen geführt werden könne, sei zu gegebener Zeit auf der Basis eines Projekts bzw. eines Variantenstudiums zu entscheiden. Die im Planungsbericht aufgeführte Interessenabwägung sei zudem unvollständig (nicht alle Interessen ermittelt) und fehlerhaft (ungenügende Abwägung, falsche Gewichtung), da vor allem die privaten und finanziellen Interessen, das Hochwasserrisiko sowie die Problematik der bestehenden Altlasten im Bereich der Dole stark gewichtet würden. Die Interessen im Sinne des Gewässerraums (Freihaltung, Raumbedarf für Revitalisierungen, Vernetzung, Natur- und Landschaftsschutz) seien dabei vernachlässigt worden. Insbesondere das Ausdolungspotential respektive die Bedeutung dieses Abschnitts als Verbindung zwischen den offen fliessenden Abschnitten oberhalb und unterhalb seien zu wenig beachtet bzw. gewichtet worden. Eine eigentliche Abwägung der verschiedenen relevanten Interessen habe nicht stattgefunden. Überwiegende Interessen, die einen Verzicht auf den Gewässerraum rechtfertigen würden, seien nicht nachgewiesen.
8.5
Der letztzitierte Satz stellt das gesetzlich vorgespurte Abwägungsregime auf den Kopf: In Art. 41a Abs. 5 lit. b GschV wird verlangt, dass bei eingedolten Gewässern überwiegende Interessen gegen (und nicht für) den Verzicht auf die Ausscheidung sprechen. Diese Lenkungswirkung ist allerdings zu relativieren, da bereits das Interesse an der Raumsicherung von der Praxis stark gewichtet wird (vgl. sogleich E. 8.6). Im Ergebnis ist der Beschwerdeführerin damit aber sowieso nicht geholfen. Die bundesrechtlichen Anforderungen an eine rechtskonforme Interessenabwägung wurden bereits vorne dargelegt, darauf kann verwiesen werden (vgl. vorne E. 6.1). Mit dem Vorbringen in der Beschwerde, die von ihr vorgenommene Interessenabwägung sei nicht zu beanstanden, vermag die Beschwerdeführerin nicht ansatzweise zu widerlegen, dass sie eine unvollständige und fehlerhafte Abwägung vorgenommen hat. Es sticht diesbezüglich ins Auge, dass (auch) beim Nästelbächli namentlich die ökologischen und landschaftsschützerischen Interessen komplett ignoriert wurden. Das Nästelbächli ist im oberen Verlauf ein unverbautes Gewässer, das von einem bewaldeten Hügel in das Diegtertal führt. Es verbindet somit verschiedene Lebensräume bzw. Ökosysteme (Wald-Gewässer) und beeinflusst die Qualität des Grundwassers (Versickerungsbereich), weswegen offenkundig nicht von einem ökologischen Non-Valeur ausgegangen werden kann. Weshalb zudem das Interesse am Hochwasserschutz, das üblicherweise eine Festlegung des Gewässerraums bei eingedolten Gewässern erfordert (vgl. BAFU, Erläuternder Bericht, a.a.O., S. 12), im vorliegenden Fall geradezu verlangen soll, darauf zu verzichten, wird nicht nachvollziehbar erklärt. Ob und wie die einzelnen Interessen gewichtet und einander gegenübergestellt wurden, ist sodann aus den Planungsunterlagen ebenfalls nicht klar ersichtlich. Ohnehin beruht die Interessenabwägung aber auf einer falschen Prämisse. Die Gemeinde beurteilt das Interesse an einer Ausdolung des Baches. Damit geht die Abwägung an der eigentlichen Thematik bei der Gewässerraumausscheidung vorbei. Die Gewässerraumausscheidung ist voraussetzungslos durchzuführen und nicht nur im Hinblick auf konkrete Revitalisierungsprojekte (vgl. vorne E. 6.3.3). Umgekehrt löst sie auch keine Ausdolungsprojekte aus (KGE VV vom 28. März 2018 [
810 17 116] E. 6.4
). Die Beschwerdeführerin vermischt deshalb in unzulässiger Weise verschiedene Sachbereiche und Verfahren. Sie versucht, künftige Revitalisierungsprojekte auf dem Wege der Planfestsetzung zu präjudizieren, was gerade nicht der Sinn der mit der Gewässerraumausscheidung beabsichtigten langfristigen Raumsicherung ist (vgl. vorne E. 6.3.4). Diese Problematik wird vorliegend dadurch akzentuiert, dass die Dole grossmehrheitlich unter dem Nichtbaugebiet verläuft, wo der Kanton in seinem (noch nicht abgeschlossenen) Planungsverfahren den Gewässerraum über der Dole auszuscheiden gedenkt (vgl. ARP, Kantonaler Nutzungsplan Gewässerraum, Gemeinde Zunzgen, Planungsbericht und Planentwurf vom 28. September 2017). Dies führt dazu, dass nach dem Stand der gegenwärtigen Planungen von Kanton und Gemeinde im Bereich der streitgegenständlichen Parzellen ein halber Gewässerkorridor entsteht. Das rechte Ufer in der Landwirtschaftszone findet in der Bauzone keinen Gegenpart. Derartige Flickenteppiche mit halben Bachläufen sind - gerade auch im Lichte des raumplanungsrechtlichen Abstimmungsgebots (vgl. Art. 2 Abs. 1 RPG) - zu vermeiden. Die Planabstimmung hat über das Prozedere der Interessenabwägung zu erfolgen (
Tschannen
, a.a.O., Art. 2 RPG Rz. 72). Dieser nicht unwesentliche Aspekt der Abwägung wurde bei der vorliegenden Planung sowohl von Seiten der Gemeinde als auch vom Kanton übersehen. Nicht statthaft ist in diesem Zusammenhang das Bemühen der Gemeinde, die Problematik an den Kanton abzuschieben, damit dieser den gesamten Gewässerraum in die Landwirtschaftszone verlege, nur um den in der Bauzone betroffenen Liegenschaftseigentümern allfällige spätere Unannehmlichkeiten zu ersparen. Wie der Beschwerdegegner im angefochtenen Entscheid somit im Ergebnis zutreffend festgehalten hat, ist die zur Genehmigung vorgelegte Planung mit Verzicht auf die Gewässerraumausscheidung beim eingedolten Nästelbächli mangels rechtskonformer Interessenabwägung nicht bewilligungsfähig.
8.6
Mit der Ausscheidung des Gewässerraums über eingedolten Bächen wird lediglich der Raum für eine allfällige Ausdolung der Fliessgewässer gesichert. Diese Raumsicherung stellt denn auch ein stark zu gewichtendes öffentliches Interesse dar. Die umweltrechtlichen und sicherheitspolizeilichen Ziele der Gewässerraumausscheidung können nur erreicht werden, wenn die Ausscheidung von Gewässerräumen grundsätzlich bei allen Fliessgewässern und damit auch bei den eingedolten Gewässern vorgenommen wird (KGE VV vom 28. März 2018 [
810 17 116] E. 6.3
; Urteil des BGer 1C_15/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 7.2; Urteil des VGer ZH vom 26. Juni 2012, URP 2013, S. 344, E. 4.5). Gemäss Art. 38a GSchG sind die Kantone zur Planung von Revitalisierungen verpflichtet, was in Art. 41d GSchV konkretisiert wird. Zu revitalisieren sind auch überdeckte oder eingedolte Fliessgewässer (
Fritzsche
, a.a.O., Art. 38a GSchG Rz. 10). Massnahmen zur Revitalisierung sind insbesondere die Wiederherstellung des natürlichen Verlaufs und die naturnahe Gestaltung von Gewässern und Gewässerräumen. Derartige Revitalisierungen stellen eine ökologische und landschaftliche Aufwertung der Gewässer und derer Gewässerräume dar. Damit sollen die Gewässer langfristig Ökosystemfunktionen (sauberes Wasser, Anreicherung Grundwasser, Lebensraum für Flora und Fauna, Erholungsraum, etc.) erfüllen können. Zudem soll sichergestellt werden, dass Gewässer naturnahe, prägende Elemente der Landschaft bilden (BAFU, Erläuternder Bericht, a.a.O., S. 5 f.). Die planerische Sicherung des künftigen Raumbedarfs für Revitalisierungen ist ein tragendes Element des wirksamen Vollzugs der gewässerschutzrechtlichen Revitalisierungspflicht. Der Raum über den eingedolten Gewässern soll insbesondere nicht durch irgendwelche neuen Anlagen verbaut und damit das gesetzliche Ausdolungsgebot unterlaufen werden können. Insoweit handelt es sich bei der Gewässerraumfestlegung um eine vorbereitende Arbeit für inskünftige wasserbauliche Massnahmen. Aber selbst wenn noch nicht feststeht, ob überhaupt und wenn ja, mit welchem Gewässerverlauf eine Ausdolung erfolgen werde, liegt die Raumsicherung im öffentlichen Interesse (Urteil des BGer 1C_15/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 7.2). Auch bei Gewässern, bei denen kein aktueller Handlungsbedarf besteht, ist der Gewässerraum nach der Praxis des Kantonsgerichts grundsätzlich auszuscheiden (KGE VV vom 28. März 2018 [
810 17 116] E. 6.4
; vgl. auch
Stutz
, a.a.O., S. 118). Die vorstehenden Aspekte wird die Gemeinde bei der Überarbeitung der Planung zu berücksichtigen haben. Es ist jedoch an dieser Stelle noch einmal darauf hinzuweisen, dass die Festlegung des Gewässerraums mit der Revitalisierung in keinem direkten Zusammenhang steht. Die längerfristige Revitalisierungspflicht besteht nach der gesetzgeberischen Intention unabhängig davon, ob ein Gewässerraum ausgeschieden wird (vgl. Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie [UREK] des Ständerates vom 12. August 2008 zur parlamentarischen Initiative "Schutz und Nutzung der Gewässer", BBl 2008 8043, S. 8059).
9.
Nach dem Gesagten erweisen sich sämtliche Rügen der Beschwerdeführerin als unbegründet, soweit sie im vorliegenden Verfahren beurteilt werden können. Die teilweise Nichtgenehmigung des in der Planung ausgeschiedenen Gewässerraums (resp. des Verzichts auf dessen Ausscheidung) durch den Regierungsrat als kantonale Genehmigungsbehörde ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen. Da die in der Beschwerde beantragten Beweismassnahmen (gerichtliches Gutachten, Befragung von Sachverständigen, Augenschein am Diegterbach) an diesem Verfahrensausgang nichts ändern würden, kann auf die Abnahme der beantragten Beweise verzichtet werden. Die Gemeinde wird die nicht genehmigten Teile der Planung unter Beachtung der vorstehend erörterten Gesichtspunkte neu vorzunehmen haben.
10.
Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Vorliegend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.-- der unterlegenen Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-- zu verrechnen. Die Beschwerdeführerin hat dementsprechend zusätzliche Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 500.-- zu bezahlen. Die Parteikosten werden ausgangsgemäss wettgeschlagen (§ 21 VPO).
Demgemäss wird erkannt:
://:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-- verrechnet. Die Beschwerdeführerin hat demnach zusätzliche Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 500.-- zu bezahlen.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Präsidentin
Gerichtsschreiber