bl_gerichte · 810 2023 158 · 2024-02-07 · de
Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 7. Februar 2024 (810 23 158)

Feuerschaden / Einigungsversuch

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 7. Februar 2024 (810 23 158)
Übriges Verwaltungsrecht
Feuerschaden / Einigungsversuch
Besetzung Vizepräsident Daniel Ivanov, Kantonsrichter Stefan Schulthess, Markus Clausen
,
Daniel Häring, Daniel Noll, Gerichtsschreiberin Nathalie Droeser
Beteiligte
A.
, Beschwerdeführer
B.
, Beschwerdeführer
C.
, Beschwerdeführerin
D.
, Beschwerdeführer
alle vertreten durch Roman Felix, Advokat
gegen
Basellandschaftliche Gebäudeversicherung
, Vorinstanz vertreten durch Alexander Heinzelmann, Advokat
Betreff Feuerschaden vom 1. Januar 2022
(Entscheid der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung vom 28. Juni 2023)
A.
Am 1. Januar 2022 wurde die sich im Gesamteigentum von C.
, A.
, D.
und B.
befindende Liegenschaft an der Z.
strasse 30 in E.
durch einen Brand teilweise beschädigt. Gleichentags sowie am 3. Januar 2022 wurde die Liegenschaft von der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung (BGV) besichtigt. Mit Schreiben vom 4. Januar 2022 an A.
bestätigte die BGV, dass es sich beim Brand um ein versichertes Ereignis der Feuerschadenversicherung handle und somit eine Deckungszusage für den Schadenfall erteilt werden könne. Die vor Ort vereinbarten bzw. freigegebenen Sofortmassnahmen wurden zudem bestätigt und Informationen bezüglich des weiteren Vorgehens mitgeteilt.
B.
Mit Schreiben vom 23. Februar 2022 teilte die BGV A.
mit, dass der Kostenvoranschlag des beauftragten Architekten vom 14. Februar 2022 in der Höhe von Fr. 850'000.-- die Versicherungssumme von Fr. 610'000.-- weit übersteige. Aufgrund der vorgenommenen Volumenabschätzung betrage der Schaden Fr. 320'000.--.
C.
Am 16. März 2022 fand bei der BGV ein klärendes Gespräch statt. Aufgrund der darauffolgenden Abklärungen und des überarbeiteten Kostenvoranschlags legte die BGV mit Schreiben vom 24. Juni 2022 die Schadenssumme auf Fr. 545'000.-- fest.
D.
In der Folge machte A.
weitergehende Forderungen über Fr. 50'000.-- für geänderte Bauvorschriften, zusätzliche Fassadenverstärkungen etc. geltend. Nachdem sich die weitere Korrespondenz zwischen den Beteiligten als nicht zielführend erwiesen hatte, verlangte A.
mit Schreiben vom 13. Dezember 2022 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
E.
Am 9. Januar 2023 verfügte die Geschäftsleitung der BGV, dass die gedeckte Schadenssumme für das Feuerschadenereignis vom 1. Januar 2022 Fr. 545'000.-- inklusive Mehrwertsteuer betrage. Die am 23. Januar 2023 dagegen erhobene Beschwerde wies der Verwaltungsrat der BGV mit Entscheid vom 28. Juni 2023 ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, es bestehe keine Veranlassung, an der Rechtsgültigkeit der Verordnungsbestimmungen zu zweifeln, da in § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Versicherung von Gebäuden und Grundstücken (Sachversicherungsgesetz, gültig bis 31. Dezember 2022) vom 12. Januar 1981 eine explizite Delegationsnorm an den Regierungsrat enthalten sei. Der Auffassung der Beschwerdeführer, dass die Neuwertdefinition in § 3 der Verordnung zum Sachversicherungsgesetz (gültig bis 31. Dezember 2022) vom 1. Dezember 1981 das Sachversicherungsgesetz nicht nur vollziehe, sondern inhaltlich erweitere, könne nicht gefolgt werden. Vielmehr präzisiere die Verordnung verschiedene Begriffe des Sachversicherungsgesetzes, damit dieses vollzogen werden könne. Oberste Grenze für den Ersatzanspruch im Schadenfall sei die Versicherungssumme, für welche zuletzt die Prämie zu entrichten gewesen sei (§ 15 Abs. 1 Verordnung zum Sachversicherungsgesetz). Ohne diese summenmässige Begrenzung würden die Grundfesten des Versicherungswesens ausgehebelt. Als einzige Ausnahme von der Haftungsbeschränkung könnten höhere Baukosten gemäss Baukostenindex bis maximal drei Jahre ab Schadeneintritt berücksichtigt werden (§ 15 Abs. 2 Verordnung zum Sachversicherungsgesetz). Von dieser Ausnahmeregelung habe die Geschäftsleitung der BGV im vorliegenden Fall Gebrauch gemacht, indem sie entgegenkommenderweise die Anpassung des Baukostenindexes, welcher erst per 1. Januar 2023 erfolgt sei, bereits vor deren Inkrafttreten berücksichtigt und damit den gesetzlichen Rahmen zu Gunsten der Beschwerdeführer vollständig ausgeschöpft habe. Die Beschwerdeführer hätten eine grössere Versicherungsleistung zugesprochen erhalten, als ihnen nach der Volumenabschätzung zugestanden hätte. Es bestehe kein Raum mehr für eine zusätzliche Entschädigung, andernfalls das Bereicherungsverbot gemäss § 45 Sachversicherungsgesetz verletzt würde.
F.
Mit Eingabe vom 10. Juli 2023 erhoben C.
, A.
, D.
und B.
(nachfolgend Beschwerdeführer genannt), vertreten durch Roman Felix, Advokat, Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Die Beschwerdeführer beantragen, es sei der Entscheid vom 28. Juni 2023 aufzuheben und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die gedeckte Schadenssumme um mindestens Fr. 50'000.-- zu erhöhen, d.h. auf mindestens Fr. 595'000.-- festzulegen; eventualiter sei der Entscheid vom 28. Juni 2023 aufzuheben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zur Vornahme weiterer Abklärungen und zur Neuverfügung zurückzuweisen; unter o/e-Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdebegründung datiert vom 11. September 2023.
G.
Die BGV beantragt in ihrer Eingabe vom 8. November 2023 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter o/e-Kostenfolge.
H.
Der Fall wurde mit Verfügung vom 24. November 2023 der Kammer zur Beurteilung überwiesen.
I.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2023 wurde die definitive Bauabrechnung vom 16. Dezember 2023 eingereicht und beantragt, die gedeckte Schadenssumme sei in Aufhebung des Entscheids vom 28. Juni 2023 um mindestens Fr. 24'428.30 zu erhöhen und damit auf mindestens Fr. 569'428.30 festzulegen. Zudem wurde festgehalten, dass die Beschwerdegegnerin diese Schadenssumme mit Beschwerdeantwortbeilage 11 auch zu anerkennen scheine. Die dort genannte Schadenssumme weiche nur geringfügig von der definitiven Schadenssumme gemäss Bauabrechnung vom 16. Dezember 2023 ab.
J.
Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
Das Kantonsgericht zieht
i n E r w ä g u n g
:
1.1
Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 können Verfügungen und Entscheide des Regierungs-rats sowie letztinstanzliche Entscheide der Direktionen und letztinstanzliche Entscheide der Landeskirchen, sofern dem Kantonsgericht die Zuständigkeit nicht durch dieses Gesetz oder durch andere Gesetze entzogen ist, beim Kantonsgericht mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde angefochten werden. Nach § 43 Abs. 2 VPO ist die Beschwerde auch zulässig gegen Verfügungen und Entscheide anderer Behörden und Gerichte, sofern die kantonale Gesetzgebung und die Verfassung die Zuständigkeit des Kantonsgerichts als Verwaltungsgericht vorsehen. Angefochten ist der Entscheid des Verwaltungsrats der BGV vom 28. Juni 2023 betreffend die Verfügung der Geschäftsleitung der BGV vom 9. Januar 2023. Am 1. Januar 2023 ist das Gebäudeversicherungsgesetz Basel-Landschaft (GVG BL) vom 24. März 2022 in Kraft getreten.
§ 70 Abs. 2 GVG BL statuiert unter dem Titel "Übergangsbestimmungen", dass sich die Rechtspflege nach dem neuen Recht richtet. Gemäss § 69 Abs. 4 GVG BL kann gegen den Entscheid des Verwaltungsrats innert 10 Tagen beim Kantonsgericht (Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht) Beschwerde erhoben werden. Das Verfahren richtet sich nach der VPO. Damit ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts gegeben. Die Beschwerdeführer sind Gesamteigentümer der betroffenen Liegenschaft an der Z.
strasse 30 in E.
. Durch den ergangenen Entscheid wird ihnen weniger Entschädigung ausgerichtet, als sie gefordert haben. Demgemäss sind sie durch den Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Die Beschwerdelegitimation ist gegeben (§ 47 Abs. 1 lit. a VPO). Die Beschwerde ist zudem rechtzeitig sowie formgültig eingereicht worden (§ 48 VPO).
1.2.1
Die Vorinstanz bestreitet, dass die Beschwerde ausreichend begründet sei. Die Beschwerdeführer würden eine Erhöhung der Schadenssumme um Fr. 50'000.-- auf neu Fr. 595'000.-- fordern und so implizit die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids geltend machen. Diese zu überprüfen liege nicht in der Kognition des Kantonsgerichts. Zudem hätten es die Beschwerdeführer unterlassen, genau zu substantiieren, weshalb die Schadenssumme um Fr. 50'000.-- zu erhöhen sei.
1.2.2
Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können nach § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). Die Beschwerdeführer haben mit Eingabe vom 22. Dezember 2023 die definitive Baukostenabrechnung eingereicht. Mit Verweis auf diese haben die Beschwerdeführer ihr Rechtsbegehren angepasst und fordern nun eine Erhöhung der Schadenssumme um Fr. 24'428.30 auf neu Fr. 569'428.30. Die Schadenssumme wurde somit genügend substantiiert. Im Weiteren rügen die Beschwerdeführer Rechtsverletzungen. So seien die formellen Anforderungen an die Rechtspflege nicht eingehalten worden, da keine Einigungsverhandlung geführt wurde. Die Normen seien rechtsfehlerhaft angewendet worden. Zulässige Beschwerdegründe sind somit gegeben. Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Bei Uneinigkeiten zwischen der BGV und den Versicherungsnehmerinnen und Versicherungsnehmern versuchen sich die Parteien auf gütlichem Wege zu einigen. Erfolgt keine Einigung, erlässt die Geschäftsleitung eine Verfügung (§ 69 Abs. 1 GVG BL). Wie bereits unter Ziffer 1.1 ausgeführt, ist § 69 GVG BL gestützt auf § 70 Abs. 2 GVG BL auf das vorliegende Verfahren anwendbar. Fraglich ist, ob besagte Norm bereits zum Zeitpunkt der ursprünglichen Verfügung der BGV-Geschäftsleitung vom 9. Januar 2023 anzuwenden gewesen wäre und wenn ja, ob der vorgeschriebene Einigungsversuch durchgeführt wurde.
2.1
Die Beschwerdeführer bejahen die Anwendbarkeit der besagten Norm. Sie anerkennen, dass am 16. März 2022 ein Gespräch zwischen den Parteien stattgefunden und die Vorinstanz mit Schreiben vom 24. Juni 2022 eine Erhöhung der Schadenssumme mitgeteilt habe. Jedoch sei gerade dieses Schreiben streitauslösendes Ereignis gewesen. Das Schreiben der BGV vom 11. Oktober 2022 habe keinen Bezug auf die eingereichte provisorische Bauabrechnung genommen. Auch im Schreiben vom 2. Dezember 2022 sei nicht auf den neu eingereichten Baukostenstand vom 1. Dezember 2022 eingegangen worden. Stattdessen sei den Beschwerdeführern mitgeteilt worden, dass sie eine anfechtbare Verfügung verlangen könnten, was sie mit Schreiben vom 13. Dezember 2022 verlangt hätten. Die Vorinstanz vertritt in ihrer Vernehmlassung hingegen die Ansicht, dass das bis zum 31. Dezember 2022 in Kraft gewesene Sachversicherungsgesetz keinen Einigungsversuch stipuliere. Die Streitigkeit sei im Sommer/Herbst 2022 entstanden. Das GVG BL sei zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Kraft gewesen. Hinzu komme, dass für die BGV die Uneinigkeit im Frühling 2022 entstanden sei und diese habe beseitigt werden können. Demgemäss ziele die Rüge der Beschwerdeführer ins Leere.
2.2.
Die Vorinstanz scheint die Anwendbarkeit von § 69 Abs. 1 GVG BL zu bejahen. In ihrem Entscheid vom 28. Juni 2023 hält sie unter Ziffer 13 fest, dass die Parteien anlässlich der Besprechung vom 16. März 2022 versucht hätten, sich auf gütlichem Wege zu einigen, wobei als Resultat davon eine wesentlich höhere Schadenssumme resultiert habe. Den Anforderungen von § 69 Abs. 1 GVG BL sei damit Genüge getan worden. Der Beschwerdeführer A.
hat mit Schreiben vom 13. Dezember 2022 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangt. Dem ist die Vorinstanz am 9. Januar 2023 nachgekommen. Wie bereits erwähnt, gibt § 70 Abs. 2 GVG BL vor, dass sich die Rechtspflege auch in hängigen Verfahren nach dem neu in Kraft getretenen Gesetz richtet. Demgemäss war § 69 Abs. 1 GBV BL zum Zeitpunkt des ursprünglichen Verfügungserlasses anwendbar. Folglich hatte die Vorinstanz vor Erlass einer Verfügung zwingend einen Einigungsversuch vorzunehmen.
2.3
Bevor beurteilt werden kann, ob im vorliegenden Fall ein Einigungsversuch unternommen wurde, muss geklärt werden, was die Anforderungen an einen solchen überhaupt sind. Den Materialien zum totalrevidierten Gesetz ist zu entnehmen, dass der Einigungsversuch das bisher förmliche Einspracheverfahren an die Direktion ersetzen soll. Der nunmehr obligatorische Einigungsversuch auf informeller Ebene soll dazu dienen, die Streitigkeit einvernehmlich zu lösen. Erst wenn dies nicht gelinge, erfolge eine Verfügung durch die Geschäftsleitung. Eine Verfügung werde "nur als letztes Mittel gewählt, um den Rechtsmittelweg zu ermöglichen" (vgl. Vorlage an den Landrat Nr. 2021/701 vom 16. November 2021 betreffend Gebäudeversicherungsgesetz Basel-Landschaft und Dekret zum Gebäudeversicherungsgesetz Basel-Landschaft; Totalrevision Gesetz vom 12. Januar 1981 über die Versicherung von Gebäuden und Grundstücken [Sachversicherungsgesetz], Kommentar zu § 69). Die Tatsache, dass der Gesetzgeber den Einigungsversuch als obligatorisch qualifiziert hat und diesen ausdrücklich im Gesetz festschrieb, lässt dessen Bedeutung erkennen. Es soll ein ernsthafter Versuch der Einigung vorgenommen werden. Ein Verfügungserlass soll nur das letzte Mittel sein.
Divergierende Meinungen bzw. eine Uneinigkeit unter den Parteien sind Ausgangspunkt des Versuchs ihrer Beseitigung. Durch die ernstliche Befassung mit den Argumenten der Gegenseite und unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben hat die BGV eine Lösung anzustreben. Insoweit wohnt dem Einigungsversuch auch die Wahrung des rechtlichen Gehörs inne; die Vorbringen des Betroffenen sollen gehört und falls gesetzlich möglich auch beachtet werden. Ist dies nicht der Fall, sind ihm die Gründe dafür zu erläutern. Erst wenn diese tatsächlich unternommenen Bestrebungen zu keinem Ergebnis führen und erfolglos geblieben sind, soll eine Verfügung erlassen werden. Sie ist die direkte Reaktion respektive die rechtlich zwingende Folge vom erfolglos gebliebenen Einigungsversuch. Zwischen dem Einigungsversuch und der anschliessenden Verfügung besteht damit ein enger Konnex. Erst wenn die einvernehmliche Lösung aussichtslos erscheint, wird der Weg über den Erlass einer hoheitlichen Verfügung gewählt. Dieser enge Konnex ergibt sich im Weiteren bereits aus der systematischen Gesetzesbetrachtung. Sowohl der Einigungsversuch als auch der anschliessende Erlass einer Verfügung sind in § 69 Abs. 1 GVG BL geregelt.
2.4
Vorliegend wurde die Verfügung am 9. Januar 2023 erlassen. Von den Parteien wird nicht bestritten, dass im März 2022 ein Gespräch stattgefunden hat, wobei anzumerken ist, dass dieses Gespräch in den Akten nicht dokumentiert ist. Dass anschliessend – nachdem die Streitigkeit über die Erhöhung der gedeckten Schadenssumme aufgetreten ist – ernstliche Versuche einer Einigung vorgenommen wurden, ist aus dem Dossier nicht ersichtlich. Ein Einigungsversuch im Sinne von § 69 Abs. 1 GVG BL hat demnach nicht stattgefunden. Daran vermag auch das Vorbringen der Vorinstanz nichts zu ändern, dass, indem der Beschwerdeführer A.
mit Schreiben vom 13. Dezember 2022 explizit den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangt habe, die Anforderungen von § 69 Abs. 1 GVG BL vorliegend erfüllt seien. Dieser handelte nämlich nach dem zu diesem Zeitpunkt massgebenden Sachversicherungsgesetz. Es kann den Beschwerdeführern nicht angelastet werden, dass ihnen die Vorinstanz am 2. Dezember 2022 mitgeteilt hatte, es könne eine anfechtbare Verfügung verlangt werden, die Verfügung aber erst im neuen Jahr – unter geänderten gesetzlichen Bedingungen – erlassen wurde. Es wäre an der Vorinstanz gelegen, über die für sie anwendbaren Normen und die bevorstehende Totalrevision im Bilde zu sein. Sie hätte den Beschwerdeführern nach Jahreswechsel mitteilen müssen, dass eine Verfügung erst nach einem Einigungsversuch möglich ist. Nach dem Gesagten ist offensichtlich, dass vorliegend kein Einigungsversuch stattgefunden hat. Die Rüge erweist sich demnach als begründet, weshalb der ergangene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Durchführung eines Einigungsversuchs an die BGV zurückzuweisen ist.
3.
Unabhängig vom Verfahrensmangel hätte die Angelegenheit zur richtigen und vollständigen Sachverhaltsabklärung ebenfalls an die Vorinstanz zurückgewiesen werden müssen.
3.1.
Mit Verfügung der BGV vom 9. Januar 2023 wurde in casu eine gedeckte Schadenssumme von Fr. 545'000.-- festgelegt. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese sei fehlerhaft bestimmt worden. Bei der festgelegten Versicherungssumme von Fr. 610'000.-- handle es sich lediglich um eine Schätzung. Auch sei im Gesetz nicht vorgesehen, dass die zu leistende Prämie auf den Wiederherstellungskosten beruhe. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 8. November 2023 in Ziffer 20 hingegen fest, mit der Entschädigungssumme in der Höhe von Fr. 545'000.-- sei den Beschwerdeführern bereits wesentlich mehr zugesprochen worden, als gemäss Volumenabschätzung hätte ausbezahlt werden müssen (Fr. 320'000.--). Gleichzeitig reichte die Vorinstanz mit Beilage 11 eine E-Mail-Korrespondenz zwischen dem Beschwerdeführer A.
und dem Direktionsmitglied der BGV F.
sowie eine zugehörige Kostenübersicht per 19. September 2023 ein.
3.2.
In besagter E-Mail fragt der Beschwerdeführer A.
bei F.
nach, wie viel die BGV bereits bezahlt habe. Diese Frage wurde von F.
wie folgt beantwortet: "Die BGV hat bisher Fr. 510'073.95 bezahlt. Die Schadenssumme beträgt Fr. 568'718.65 nach der Korrektur "Sofortmassnahmen." Somit ist noch der Betrag von Fr. 58'644.70 offen". In der der E-Mail angefügten Kostenübersichtstabelle der BGV per 19. September 2023 wird die Schadenssumme in der Höhe von Fr. 568'718.65 als "bestätigter Betrag" ausgewiesen, wohingegen die Spalte "Kürzungen" leer bleibt. Es ist nicht nachvollziehbar, was die Vorinstanz mit der Korrektur "Sofortmassnahme" meint, da diese in der Kostenübersichtstabelle enthalten sind. Es scheint jedenfalls, als wäre – entgegen ihrer Behauptung in der rund zwei Monate später ergangenen Stellungnahme – eine gedeckte Versicherungssumme von Fr. 568'718.65 anerkannt worden, was offensichtlich auch so von den Beschwerdeführern mit Eingabe vom 22. Dezember 2023 aufgefasst wurde. In der Folge unterblieb diesbezüglich eine weitere Stellungnahme von Seiten der anwaltlich vertretenen Vorinstanz. Aus dem Gesagten erschliesst sich dem Gericht nicht, wie weit die Parteien betreffend die gedeckte Schadenssumme betragsmässig noch auseinanderliegen (Fr. 24'428.30 [Fr. 569'428.30 – Fr. 545'000.--] oder Fr. 709.65 [Fr. 569'428.30 – Fr. 568'718.65]). Der Sachverhalt ist somit nicht hinreichend erstellt und das Gericht hätte zufolge des Grundsatzes iudex non calculat vorliegend ohnehin keine Entscheidung treffen können.
4.
Im Sinne eines obiter dictums ist kurz auf die Vorbringen der Beschwerdeführer betreffend Verletzung des Legalitätsprinzips einzugehen. Diese bringen vor, die Verwaltungskommission habe gemäss § 6 Abs. 3 lit. k Sachversicherungsgesetz lediglich das Verfahren zur Festsetzung des Schadens zu regeln, nicht jedoch die Entschädigungshöhe. Deshalb sei eine Begrenzung der Versicherungssumme und eine Kürzung bei Unterversicherung nach § 15 und § 16 der Verordnung zum Sachversicherungsgesetz sowie die lediglich in einem Reglement vorgesehene Volumenabschätzung (§ 4 Abs. 3 Reglement zum Sachversicherungsgesetz vom 16. Oktober 1988, gültig bis 31. Dezember 2022) nicht zulässig.
4.1
Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 ist ein allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsatz, der für die gesamte Staatstätigkeit verbindlich ist. Danach muss sich ein staatlicher Akt auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (Entscheid des Bundesgerichts 2C_441/2017 vom 23. August 2017 E. 3.1).
Eine formelle Delegationsnorm ist zum Erlass einer Verordnung nicht erforderlich. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Vollziehungsverordnungen die Gesetzesbestimmungen durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes beizutragen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz – wie auch alle anderen Gesetze – weder abändern noch ergänzen, müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Die Vollziehungsverordnung darf insbesondere weder die Rechte der Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen, und zwar selbst dann nicht, wenn dies durch den Gesetzeszweck gedeckt wäre (vgl. Urteil des Bundesgericht 2C_441/2017 vom 23. August 2017 E. 3.2).
4.2.1
Vorab ist festzuhalten, dass im Zuge der neuen Gesetzgebung viele der angesprochenen Streitfragen teilweise beseitigt wurden. So wurde im Gesetz direkt festgelegt, dass die Versicherungssumme höchstens dem gemäss Police versicherten Wert entspricht (§ 46 Abs. 1 [totalbeschädigt] und Abs. 3 [teilbeschädigt] GVG BL). Im Falle einer Unterversicherung kann nun auch eine Leistung über dem Versicherungswert ausgerichtet werden (§ 47 GVG BL), wobei jedoch eine allfällige Meldepflichtverletzung gemäss § 47 Abs. 2 GVG BL zu beachten wäre (vgl. Vorlage an den Landrat Nr. 2021/701 vom 16. November 2021 betreffend Gebäudeversicherungsgesetz Basel-Landschaft und Dekret zum Gebäudeversicherungsgesetz Basel-Landschaft; Totalrevision Gesetz vom 12. Januar 1981 über die Versicherung von Gebäuden und Grundstücken [Sachversicherungsgesetz], § 47).
4.2.2
Gemäss § 45 Abs. 1 GVG BL gilt als Wiederherstellung eines total- oder teilbeschädigten Gebäudes der Wiederaufbau eines Gebäudes bzw. Gebäudeteils in finanziell vergleichbarer Bauart, in vergleichbarem Volumen, in gleichem Ausbaustandard sowie im Kantonsgebiet. Als Neuwert eines Gebäudes gelten nach § 18 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung zum Gebäudeversicherungsgesetz (GVV BL) vom 10. Januar 2023 die Kosten, welche zum Zeitpunkt der Schätzung für die Wiederherstellung des Gebäudes in gleicher Bauart, in gleichem Volumen und in gleichem Ausbaustandard erforderlich wären. Als Zeitwert eines Gebäudes gilt derjenige Wert, der zum Zeitpunkt der Schätzung gegenüber dem Neuwert des Gebäudes vermindert ist. Minderungsursachen sind insbesondere Alter, Abnutzung, Witterungseinflüsse, Bauschäden oder Baumängel. Die Bestimmung in der neuen GVV BL entspricht § 45 GVG BL und ist, im Gegensatz zu der bis zum 31. Dezember 2022 gültigen Fassung des Sachversicherungsgesetzes, nun auch im Gesetz verankert. Gemäss dieser Definition ist nunmehr klar, welche Leistung die BGV zu erbringen hat und wie die Schadenshöhe zu ermitteln ist: die Differenz zwischen dem aktuellen Stand und den effektiven Kosten für den Wiederaufbau. Es ist somit fraglich, ob die in § 29 Abs. 3 des Reglements über die obligatorische Versicherung der Gebäude (Gebäudeversicherungsreglement, GebVR) vom 21. September 2022 auch nach neuem Reglement weiterhin vorgesehene Schadensermittlung den gesetzlichen Anforderungen entspricht, welche von den effektiven Kosten abweicht und auf die Volumenabschätzung abstellt.
Das Werkzeug der Volumenschätzung mag zur Bestimmung der massgeblichen Prämienfestsetzung in der Police seine Berechtigung haben; so ist es zeiteffizienter als jedes Gebäude von Grund auf nach effektiven Kosten zu schätzen. Bei der Ermittlung des Schadens ist jedoch gemäss ausdrücklichem Gesetzeswortlaut auf die Kosten für den Wiederaufbau in finanziell vergleichbarer Bauart, in vergleichbarem Volumen und in gleichem Ausbaustandart abzustellen. Woraus der Verwaltungsrat seine Kompetenz zur Schadensschatzung herleitet, ist fraglich. Gemäss § 22 Abs. 5 GVG BL legt dieser die Einzelheiten der Gebäudeschatzung fest. Aus der systematischen Stellung der Norm wird klar, dass damit die Schatzung zum Zwecke der Ermittlung der massgeblichen Versicherungssumme für die Police gemeint ist. So befindet sich die genannte Bestimmung unter Titel 4 "Versicherungsdeckung". Es stellt sich somit die Frage, ob der Verwaltungsrat die Kompetenz hat, die entsprechende Regelung zu erlassen und ob diese das Legalitätsprinzip einhält. Bei der bis zum 31. Dezember 2022 gültigen Fassung des Sachversicherungsgesetzes, der zugehörigen Verordnung und des zugehörigen Reglements ist ungewiss, ob diese den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Die in der Verordnung festgelegte Minderung im Falle einer Unterversicherung als auch die Festsetzung einer maximalen Entschädigungshöhe sind im Lichte des Legalitätsprinzips zweifelhaft. Sie beschneiden die Rechte der Versicherten. Auch ist fragwürdig, ob § 6 Abs. 2 lit. k Sachversicherungsgesetz eine Ermächtigung der Verwaltungskommission darstellt, die Schadenshöhe nach Volumenabschätzung zu definieren, da die besagte Bestimmung ausdrücklich von Verfahren spricht. Beide Fragen können vorliegend jedoch aufgrund der Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz offengelassen werden.
5.
Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid des Verwaltungsrates der BGV vom 28. Juni 2023 ist aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Vornahme eines Einigungsversuchs gemäss § 69 Abs. 1 GVG zurückzuweisen.
6.1
Es bleibt über die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Nach § 20 Abs. 3 VPO umfassen die Verfahrenskosten die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt. Entsprechend dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- der BGV aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.--wird den Beschwerdeführern zurückerstattet.
6.2
Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann für den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zu Lasten der Gegenpartei zugesprochen werden (§ 21 Abs. 1 VPO). In der am 15. Dezember 2023 eingegangenen Kostennote wird ein Honorar für den Aufwand in der Zeit vom 18. Januar bis 15. Dezember 2023 in der Höhe von insgesamt Fr. 7'905.50 (inkl. Auslagen und MWST) geltend gemacht. Darin enthalten sind auch Aufwendungen für das vorinstanzliche Verfahren (9.75 Stunden vom 18. Januar bis 12. Mai 2023), welche vor Verwaltungsgericht nicht geltend gemacht werden können. Auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren entfällt demnach für die Zeit vom 4. Juli bis 15. Dezember 2023 ein Aufwand von 14.85 Stunden. Dementsprechend sind auch die für beide Verfahren geltend gemachten Auslagen zu kürzen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer macht zudem einen Stundenansatz von Fr. 280.-- geltend, welcher praxisgemäss auf Fr. 250.-- pro Stunde zu reduzieren ist. Demzufolge hat die BGV den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'241.95 (14.85 Stunden à Fr. 250.-- inkl. Auslagen von Fr. 226.15 und 7.7 % MWST von Fr. 303.27) auszurichten. Im Übrigen werden die Parteikosten wettgeschlagen.
Demgemäss wird
e r k a n n t
:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Verwaltungsrates der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung vom 28. Juni 2023 aufgehoben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- werden der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-- wird den Beschwerdeführern zurückerstattet.
3.
Die Basellandschaftliche Gebäudeversicherung hat den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'241.95 (inkl. Auslagen und 7.7 % MWST) auszurichten. Im Übrigen werden die Parteikosten wettgeschlagen.
Vizepräsident Gerichtsschreiberin