bl_gerichte · 810 11 146 · 2013-01-23 · de
Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 23. Januar 2013 (810 11 146)

Zonenplan und Zonenreglement Landschaft, Strassennetzplan Landschaft und Mutation Zonenplan Siedlung, Grünzone Schänzli, Gemeinde Muttenz (RRB Nr. 0478 vom 05. April 2011)

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 23. Januar 2013 (810 11 146)
Raumplanung, Bauwesen
Vereinbarkeit des kommunalen Zonenplans mit dem kantonalen Richtplan
Besetzung Abteilungs-Vizepräsident Bruno Gutzwiller, Kantonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Markus Clausen, Jgnaz Jermann
,
Markus Mattle, Gerichtsschreiberin Elena Diolaiutti
Parteien
Einwohnergemeinde Muttenz
, Beschwerdeführerin, vertreten durch Sara Oeschger, Advokatin
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, Beschwerdegegner
Betreff Zonenplan und Zonenreglement Landschaft, Strassennetzplan Landschaft und Mutation Zonenplan Siedlung, Grünzone Schänzli, Gemeinde Muttenz (RRB Nr. 0478 vom 05. April 2011)
A. Am 15. Oktober 2009 beschloss die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Muttenz (Gemeinde) die Revision der Zonenvorschriften Landschaft. Es handelt sich dabei um den Zonenplan Landschaft (ZPL), das Zonenreglement Landschaft (ZRL), eine Mutation des Zonenplans Siedlung (ZPS) und den Strassennetzplan Landschaft. Die öffentliche Planauflage fand vom 20. November bis 21. Dezember 2009 statt und wurde im Amtsblatt Nr. 47 vom 19. November 2009 und im Muttenzer Anzeiger vom 20. November 2009 bekannt gegeben.
Während der Auflagefrist erhoben 6 Parteien, unter anderem das Baudepartement A. Immobilien
, der Verein Reiterclub B.
und die IG C.
, Einsprache. Die Verständigungsverhandlung führte zum Rückzug der Einsprache des Baudepartements A.
. Mit den übrigen Parteien kam keine Einigung zustande. Mit Schreiben vom 4. Mai 2010 unterbreitete der Gemeinderat Muttenz die oben genannten Planungsbeschlüsse zur regierungsrätlichen Genehmigung und ersuchte um Behandlung und Abweisung der unerledigten Einsprachen. Der Gemeinderat beantragte zwei vorliegendenfalls nicht interessierende Anpassungen.
Nach dem zu genehmigenden ZPL sollte das sich ausserhalb des Siedlungsperimeters im Landwirtschaftsgebiet befindende Gebiet "Lachmatt", welches gemäss Kantonalem Richtplan (KRIP) mit einem Siedlungstrenngürtel überlagert ist, neu der Zone für öffentliche Werke und Anlagen "Lachmatt" mit der Zweckbestimmung "Sport" und den im Planungsbericht beschriebenen Nutzungen (Ersatz für den heutigen Sportplatz Margelacker) überführt werden. Des Weiteren sah der zu genehmigende ZPL vor, dass die im ZPL ausgeschiedene ÖW-Zone "Reitsportanlage Schänzli" vollumfänglich in eine "Grünzone Schänzli" überführt werde.
B.
Gemäss Ziffer 2 des Dispositivs des Beschlusses Nr. 478 vom 5. April 2011 genehmigte der Regierungsrat den von der Einwohnergemeindeversammlung Muttenz am 15. Oktober 2009 beschlossenen ZPL, das ZRL, den Strassennetzplan Landschaft sowie die Mutation des ZPS im Sinne der Erwägungen mit gewissen Ausnahmen, Änderungen und Auflagen und erklärte diese damit allgemeinverbindlich. Als Ausnahmen wurden unter anderem Folgende genannt:
"b) Zonenreglement Ziffer 6 (Zone für öffentliche Werke und Anlagen) Absatz 2, g) "Nr. 7 Lachmatt, Sport".
c)
Grünzone und Zonenreglement Ziffer 7 (Grünzone Schänzli)."
In Abschnitt II, Ziffer 1.3 der Erwägungen des Beschlusses wird unter dem Titel der Rechtmässigkeitskontrolle unter anderem ausgeführt, dass die ÖW-Zone g) Nr. 7 "Lachmatt" mit der Zweckbestimmung Sport und den im Planungsbericht beschriebenen Nutzungen (Ersatz für den heutigen Sportplatz Margelacker, d.h. eine Leichtathletikanlage, zwei Rasensportfelder mit zugehöriger Infrastruktur wie Bauten für Garderoben, Tribünen, Flutlichtanlagen, ev. Restauration) im Widerspruch zum Siedlungstrenngürtel gemäss KRIP stehe. Mit der vorliegenden, sehr offenen Bestimmung seien Bauten und Anlagen in der ganzen ÖW-Zone möglich, was den Zielsetzungen des Siedlungstrenngürtels widerspreche. Die ÖW-Zone g) Nr. 7 "Lachmatt" mit der Zeckbestimmung Sport könne mit der vorliegenden, viel zu offenen Bestimmung nicht genehmigt werden und werde deshalb gestrichen. Es müsse in den Zonenvorschriften eine präzise, genehmigungsfähige Umschreibung der zulässigen Infrastrukturanlagen und deren präzise Situierung erfolgen. Nicht geprüft worden sei die Genehmigungsfähigkeit mit Blick, ob die ausgeschiedene ÖW-Zone für Leichtathletik- und Fussballfelder im Sinne von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 geeignet sei, da es im betreffenden Gebiet immer wieder Dolinen gebe.
In Abschnitt II, Ziffer 1.4 der Erwägungen wird zu Ziffer 7, Grünzone "Schänzli", festgehalten, dass die im aktuell rechtskräftigen Zonenplan Landschaft ausgeschiedene ÖW-Zone "Reitsportanlage Schänzli" neu vollumfänglich in eine Grünzone "Schänzli" überführt werden solle. In der Folge solle ein Quartierplan erarbeitet werden. Im KRIP sei zwar keine explizite und konkrete Nutzungsreservation für das Schänzligebiet definiert, aber im Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, welches von nationaler Bedeutung sei, sollten Hochbauten sowie Freizeit- und Sportanlagen möglich sein (vgl. KRIP Objektblatt 4.2.1, Planungsgrundsatz a). Da auf der linken Seite der Birs, also auf Münchensteiner Seite, mit Ausnahme des Schwimmbad-Areals, sämtliche Flächen nördlich des Siedlungstrenngürtels bereits überbaut seien, bleibe als alternativer Standort für Hochbauten nur noch das Gebiet "Schänzli Nord". Der Kanton habe schon wiederholt die Absicht geäussert, im nördlichen Bereich des Schänzli die Möglichkeit der Realisierung einer Sporthochschule zu prüfen. Nach weiteren Ausführungen kam der Regierungsrat zum Schluss, dass die Grünzone "Schänzli" von der Genehmigung ausgenommen und gestrichen werde. Darüber könne gegebenenfalls in absehbarer Zeit befunden werden. Des Weiteren sei auch die Quartierplanpflicht, wie sie Ziffer 7 Absatz 2 der Zonenplanvorschriften Landschaft vorsehe, nicht genehmigungsfähig. Die Quartierplanpflicht sei kein zulässiges Instrument, um im Landschaftsgebiet Bauten und Anlagen in einer Grünzone zu ermöglichen, die von Gesetzes wegen per definitionem vor Überbauung freizuhalten sei.
In Abschnitt II, Ziffer 2, wurde unter dem Titel "Zweckmässigkeitskontrolle" gemäss § 31 Abs. 5 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes (RBG) vom 8. Januar 1998 unter anderem auf die Erwägungen in Abschnitt II, Ziffer 1.3. und 1.4. verwiesen.
Die Einsprachen des Vereins Reiterclub B.
sowie der IG C.
wurden als hinfällig erklärt (Ziff. 1 des Dispositivs). In den Erwägungen erklärt der Regierungsrat, dass auf die Einsprache des Vereins Reiterclub B.
bzw. der IG C.
einzutreten wäre, wenn die Grünzone Schänzli bzw. die ÖW-Zone Lachmatt mit der Zweckbestimmung "Sport" nicht von der Genehmigung ausgenommen werden müsste (Ziff. 6.1 und 6.5).
C.
Mit Eingabe vom 14. April 2011 erhob die Gemeinde gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 478 vom 5. April 2011 Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), und beantragte, es seien folgende Ziffern des Regierungsratsbeschlusses betreffend Nichtgenehmigung der Zonenvorschriften aufzuheben: erstens Ziffer 2.b) betreffend ZRL Ziffer 6 (Zone für öffentliche Werke und Anlagen) Abs. 2, g) "Nr. 7 Lachmatt, Sport" und zweitens Ziffer 2.c) betreffend Grünzone und ZRL Ziffer 7 (Grünzone Schänzli). Demgemäss seien die Ziffern 6 des ZRL (Zone für öffentliche Werke und Anlagen) Abs. 2, g) "Nr. 7 Lachmatt, Sport", die Grünzone und ZRL Ziffer 7 (Grünzone Schänzli) ausdrücklich zu genehmigen. Eventualiter seien diese Bestimmungen sowie der ZPL und das ZRL an den Regierungsrat zur Genehmigung in den vorerwähnten Punkten zurückzuweisen; alles unter o/e-Kostenfolge.
Am 28. Juli 2011 reichte die Gemeinde, nunmehr vertreten durch Sara Oeschger, Advokatin, die Beschwerdebegründung ein und wiederholte die bereits gestellten Rechtsbegehren. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, es sei ein doppelter Schriftenwechsel und eine Parteiverhandlung mit Augenschein durchzuführen.
In der Vernehmlassung vom 27. Oktober 2011 beantragte der Regierungsrat, die Beschwerde der Gemeinde sei unter o/e-Kostenfolge abzuweisen. Verfahrensrechtlich beantragte er, es seien der Verein Reiterclub B.
und die IG C.
zum Verfahren beizuladen und der Verfahrensantrag der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels abzuweisen.
Mit Verfügung vom 1. November 2011 wurden der Verein Reiterclub B.
und die IG C.
zum Verfahren beigeladen. Am 22. Dezember 2011 liess sich die IG C.
vernehmen. In ihrer Eingabe vom 30. Dezember 2011 bat der Verein Reiterclub B.
, vertreten durch Roman Zeller, Advokat, ihn aufgrund der knappen finanziellen Ressourcen als Beigeladenen vom Rubrum wieder zu streichen. Mit Verfügung vom 4. Juni 2012 wurde der Verein aus dem Rubrum gestrichen. Am 23. Januar 2012 ersuchte auch die IG C.
, sie aus Kostengründen aus dem Rubrum zu streichen. Mit Verfügung vom 24. Januar 2012 entsprach das Gericht auch diesem Antrag.
Am 16. März 2012 reichte die Gemeinde ihre Replik und am 22. Juni 2012 der Regierungsrat seine Duplik ein. An ihren jeweiligen Rechtsbegehren hielten die Parteien vollumfänglich fest.
D.
Mit Verfügung vom 6. Juli 2012 wurde der Fall der Kammer zur Beurteilung überwiesen und am 23. Oktober 2012 wurden die Parteien ersucht, dem Gericht mitzuteilen, ob sie gegen die Unterbreitung eines allfälligen Vergleichsvorschlags bezüglich der Beschwerde betreffend Grünzone Schänzli grundsätzliche Einwände erheben würden. Die Parteien erklärten mit Eingabe vom 31. Oktober 2012 und vom 7. November 2012, keine grundsätzlichen Einwände zu erheben. Beide führten aus, dass ein Vergleich nur unter entsprechendem Vorbehalt der Ratifikation durch den Regierungsrat bzw. durch die zuständigen Organe der Gemeinde abgeschlossen werden könne. Die Gemeinde erläuterte überdies, der Presse sei zu entnehmen, dass das Projekt Sporthochschule nicht auf dem Schänzli-Areal realisiert werde. Mit Eingabe vom 16. November 2012 reichte die Gemeinde weitere Unterlagen zur neueren Entwicklung seit Eingabe der Replik am 16. März 2012 betreffend die Standortfrage des Instituts für Sport und Sportwissenschaften (ISSW) ein.
E.
Am 28. November 2012 fand ein Augenschein statt, an dem unter anderem von Seiten der Gemeinde der Gemeinderat D.
, der Bauverwalter E.
, die Leiterin der Abteilung Hochbau/Planung F.
und die Rechtsvertreterin Sara Oeschger sowie von Seiten des Regierungsrates G.
teilgenommen haben. Das Schänzli-Areal und das Lachmattgebiet wurden eingehend in Augenschein genommen. Mit einem Bus, in welchem unter anderem die obgenannten Personen, die Richter und die Gerichtsschreiberin Platz gefunden hatten, wurde am Margelacker und an den möglichen anderen Standorten der Sporthochschule vorbeigefahren. Anlässlich der Verhandlung wurde im Einverständnis der Parteien beschlossen, dass das Verfahren bezüglich Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 478 vom 5. April 2011 (Verfahren Nr. 810 11 146) aufgeteilt werde in ein Verfahren betreffend Schänzli und ein Verfahren betreffend Lachmatt, dass das Verfahren betreffend Lachmatt bis zum Widerruf durch eine der Parteien sistiert und im Verfahren betreffend Schänzli eine neue Parteiverhandlung durchgeführt werde.
F.
An der Parteiverhandlung vom 23. Januar 2013 nehmen unter anderem von Seiten der Gemeinde der Gemeinderat D.
, der Bauverwalter E.
und die Rechtsvertreterin Sara Oeschger sowie von Seiten des Regierungsrates G.
teil. Die Parteien halten an ihren bereits gestellten Anträgen fest. Der Vertreter des Regierungsrates wiederholt überdies den bereits am 28. November 2012 gestellten Antrag, es sei die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 16. November 2012 kostenpflichtig aus dem Recht zu weisen. Auf die sehr umfangreichen Rechtsschriften sowie die anlässlich der Verhandlungen vom 28. November 2012 und vom 23. Januar 2013 von Seiten der Parteien gemachten Ausführungen und den Augenschein wird, soweit erforderlich, in den Urteilserwägungen eingegangen.
Das Kantonsgericht zieht
i n E r w ä g u n g:
I.
Beschwerdelegitimation, Beschwerdeart, Verfahrensgegenstand
1.1. Vorweg ist zu prüfen, ob die Einwohnergemeinde befugt ist, gegen den teilweisen Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrates beim Kantonsgericht Beschwerde zu erheben.
1.2.
Die Beschwerdebefugnis umschreibt die Berechtigung eines Rechtssubjekts oder einer Behörde, ein bestimmtes Rechtsmittel ergreifen zu können. Sie stellt eine reine Verfahrensvoraussetzung, keine materiellrechtliche Frage dar (vgl.
René
Rhinow
/
Heinrich
Koller
/
Christina
Kiss
, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1010 ff.). Das Gericht hat vor der materiellrechtlichen Beurteilung der Streitsache auf Grund von § 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 von Amtes wegen zu prüfen, ob die Voraussetzungen für das Eintreten auf eine Beschwerde erfüllt sind.
2.1.
Nach § 47 Abs. 1 VPO ist zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat (lit. a), jede andere Person, Organisation oder Behörde, die durch besondere Vorschrift zur Beschwerde ermächtigt ist (lit. b) und die vollziehende Behörde der Gemeinde bei Verfügungen und Entscheiden letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons (lit. c). § 47 Abs. 2 VPO statuiert, dass zur Anfechtung von regierungsrätlichen Entscheiden betreffend kommunale und kantonale Nutzungspläne nur berechtigt ist, wer sich bereits am Einsprache- und Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat beteiligt hat. Ausgenommen davon ist der Fall der Nichtgenehmigung des Zonenplans oder eines Teils davon, ohne dass Einsprachen vorliegen.
2.2.
§ 47 Abs. 1 lit. c VPO umschreibt eine besondere Legitimation der Gemeinden. Wie das Kantonsgericht in zahlreichen Urteilen erwogen hat, richtet sich die Beschwerdebefugnis gemäss § 47 Abs. 1 lit. c VPO einzig gegen aufsichtsrechtliche Massnahmen letzter kantonaler Instanzen. Nach ständiger Rechtsprechung des Kantonsgerichts kann sich eine Gemeinde auf diese besondere Ermächtigung zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nur im Zusammenhang mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen des Kantons berufen, nicht jedoch, wenn die Behörde des Kantons als Rechtsmittelinstanz entschieden hat (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV] vom 5. September 2007 [2006/199] E. 2.3; vom 18. April 2007 [2006/303] E. 2.4.2; vom 6. September 2006 [2006/65] E. 1f/bb; vgl. auch Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1996 S. 33; 1998/1999 S. 194; Urteile des Verwaltungsgerichts Basel-Landschaft [VGE] vom 13. Juni 2001 [99/344]; vom 18. Dezember 2002 [2002/188]). In der Literatur wird in diesem Zusammenhang ausdrücklich auch die Ortsplanung unter Verweis auf § 2 RBG genannt (vgl.
Daniel
Schwörer
, Bezirke und Gemeinden, in: Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft, Liestal 1998, S. 250). Die Genehmigung bzw. vorliegend die Nichtgenehmigung von Teilen der kommunalen Ortsplanung bzw. deren Zonenreglemente kann somit gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. c VPO von der vollziehenden Behörde der Gemeinde angefochten werden. Die Regel der obligatorischen Beteiligung am Einspracheverfahren vor dem Regierungsrat gemäss § 47 Abs. 2 VPO gilt für die zwangsläufig verfahrensbeteiligte Gemeinde nicht. Damit ist die Gemeinde zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde gemäss § 47 Abs. 1 lit. c VPO legitimiert. Ob vorliegendenfalls auch die Beschwerdebefugnis nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO gegeben wäre, kann somit offen bleiben.
3.
Nach § 41 VPO können die Einwohner- und Bürgergemeinden Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons wegen Verletzung der Gemeinde-autonomie beim Verfassungsgericht anfechten (Abs. 1). Zur Beschwerde ist die vollziehende Behörde der Gemeinde berechtigt (Abs. 2).
Da die allgemeineren Charakter aufweisende Autonomiebeschwerde nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts durch das spezielle Institut der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss den §§ 43 ff. VPO verdrängt wird (VGE vom 29. März 2000 [2000/15]; KGE VV vom 5. November 2008 [810 08 57] E. 2; vom 26. Juni 2003 [2001/394]; vom 21./28. April 2004 [2003/135] E. 1.f; vom 18. April 2007 [2006/303] E. 2.4.1; vom 5. September 2007 [2006/199] E. 2; vom 17. Oktober 2007 [2007/155] E. 2.3), ist auch irrelevant, ob die Gemeinde zur Erhebung der Autonomiebeschwerde befugt ist, was jedoch vorliegendenfalls ohne weiteres zu bejahen wäre.
4.
Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen gemäss § 43 ff. VPO erfüllt sind, ist die Beschwerde der Gemeinde als verwaltungsgerichtliche Beschwerde entgegenzunehmen und zu behandeln. An dieser Stelle gilt es nochmals festzuhalten, dass anlässlich der Parteiverhandlung vom 28. November 2012 im Einverständnis der Parteien das Verfahren bezüglich der Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 478 vom 5. April 2011 aufgeteilt wurde in ein Verfahren betreffend "Schänzli" und ein Verfahren betreffend "Lachmatt" und das letztgenannte Verfahren bis zum Widerruf durch eine der Parteien sistiert wurde. Da bis heute keine der Parteien die Sistierung des letztgenannten Verfahrens widerrufen hat, ist Gegenstand der heutigen Verhandlung und des vorliegenden Urteils einzig die Behandlung der Beschwerde betreffend "Grünzone Schänzli".
II.
Kognition
1.1.
Die Kognition des Kantonsgerichts ist gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO grundsätzlich auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Die Unangemessenheit kann nach § 45 Abs. 1 lit. c VPO nur in den in dieser Bestimmung genannten Ausnahmefällen überprüft werden. Entscheide betreffend Nutzungspläne und die dazugehörigen Zonenreglemente fallen nicht darunter. Es stellt sich die Frage, ob diese Regelung im vorliegenden Fall den Anforderungen des übergeordneten Rechts genügt.
1.2.
Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG hat das kantonale Recht die volle Überprüfung von Verfügungen und Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten. Diesen Anforderungen genügt es nach ständiger Rechtsprechung, wenn der Regierungsrat als Plangenehmigungsbehörde als einzige Instanz mit voller Kognition über Einsprachen und Beschwerden entscheidet (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/bb; 119 Ia 321 E. 5 c; 114 Ia 233 E. 2b;
Peter
Hänni
, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2008, S. 528 f.;
Bernhard
Waldmann
/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz 74 f. zu Art. 33 RPG). Volle Überprüfung bedeutet in diesem Zusammenhang nicht nur die freie Prüfung des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen, sondern auch eine Ermessenskontrolle. Die Überprüfung hat sich dabei dort sachlich zurückzuhalten, wo es um lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten (vgl. BGE 127 II 238 E. 3 b/aa;
Heinz
Aemisegger
/
Stephan
Haag
, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Raumplanungsgesetz [Kommentar RPG], Zürich 2009, Rz 56 zu Art. 33 RPG). Bei der Angemessenheitsprüfung ist jeweils auch der den Planungsträgern durch Art. 2 Abs. 3 RPG zuerkannte Gestaltungsbereich zu beachten. Nach Art. 2 Abs. 3 RPG achten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden somit darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgabe nötigen Ermessensspielraum zu lassen. Ein Planungsentscheid ist gestützt darauf zu schützen, wenn er sich als zweckmässig erweist, unabhängig davon, ob weitere, ebenso zweckmässige Lösungen möglich waren (vgl.
Hänni
, a.a.O., S. 529).
1.3.
Die Forderung nach einer vollen Überprüfung der Nutzungspläne kann sich als problematisch erweisen, wenn Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren in einem Verfahren abgewickelt werden. Während nämlich im Genehmigungsverfahren gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG und § 31 Abs. 5 RBG eine Rechtmässigkeitsprüfung bzw. eine auf kantonale Anliegen beschränkte Prüfung der Zweckmässigkeit genügt, verlangt Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine umfassende Zweckmässigkeitsprüfung (vgl.
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 67 zu Art. 33 RPG). Das kann dazu führen, dass Nutzungspläne in Bezug auf diejenigen Grundstücke, die von Rechts-mitteln betroffen sind, umfassend überprüft werden und in Bezug auf die restlichen Gebiete im Wesentlichen nur einer eingeschränkten Überprüfung im Rahmen des Genehmigungsverfahrens unterzogen werden (vgl.
Aemisegger
/
Haag
, Kommentar RPG, Rz 61 zu Art. 33 RPG). Beurteilt der Regierungsrat die Nutzungsplanung nicht im Rahmen eines Rechtsmittel-, sondern eines Genehmigungsverfahrens, so liegt daher keine den Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG genügende volle Überprüfung vor. Das Kantonsgericht hat in diesen Fällen als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz eine freie Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle vorzunehmen, auch wenn ihm im Allgemeinen eine solche nicht zusteht (vgl. KGE VV vom 13. April 2011 [810 10 303]; vom 5. November 2008 [810 08 57] E. 3; vom 01. November 2006 [810 06 98] E. 2.1; siehe auch BGE 114 Ib 81 E. 3).
1.4.
Die Gemeinde kann im regierungsrätlichen Genehmigungsverfahren von kommunalen Zonenvorschriften nicht Einsprache erheben, so dass in Bezug auf die Anliegen der Gemeinde der Regierungsrat "nur" Genehmigungs- und nicht auch Beschwerdeinstanz ist. Damit steht dem Kantonsgericht die volle Überprüfungskompetenz im Sinne von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zu. Im Übrigen gilt dies unabhängig davon, ob der Regierungsrat die Zonenvorschriften nur auf ihre Rechtmässigkeit oder - da nach seiner Rechtsauffassung auch kantonale Anliegen betroffen waren (was von der Beschwerdeführerin bestritten wird) - auch auf ihre Zweckmässigkeit überprüft hat; denn unabhängig davon, ob kantonale Anliegen betroffen waren oder nicht, bleibt der Regierungsrat bezüglich der Anliegen der Gemeinde nur Genehmigungsinstanz (siehe auch KGE VV vom 5. November 2008 [810 08 57] E. 3.2, in welchem das Kantonsgericht seine volle Überprüfungskompetenz bezüglich einer Beschwerde der betroffenen Gemeinde bejaht hat, obwohl der Regierungsrat die Zonenvorschriften wegen der Betroffenheit von kantonalen Anliegen auch auf ihre Zweckmässigkeitskontrolle überprüft hatte).
2.
Demzufolge hat das Kantonsgericht vorliegend eine Angemessenheitskontrolle vorzunehmen. Angemessenheit bedeutet, „die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum“ (BGE 118 I b 317 E. 3c); sie spricht die Opportunität einer Massnahme an, betrifft mithin die reine Ermessenswaltung. Frage ist, welche unter mehreren vom Ermessensspielraum abgedeckten - rechtlich also gleichermassen zulässigen - Lösungen am ehesten angezeigt erscheint bzw. ob die innerhalb gesetzlicher Ermessensspielräume beschlossene Lösung auch von der Genehmigungsbehörde gewählt worden wäre (
Alexander
Ruch
, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Raumplanungsgesetz [Kommentar RPG], Zürich 2009, Rz 32 zu Art. 26 RPG). Dabei gilt die Verhältnismässigkeit einer Massnahme (ihre Eignung und Erforderlichkeit, sowie die Ausgewogenheit der Zweck/Mittel-Relation) noch als Teil der Rechtsfrage (
Pierre
Tschannen
, in: Aemisegger/Moor/ Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Raumplanungsgesetz [Kommentar RPG], Zürich 2009, Rz 64 zu Art. 2 RPG). Die Angemessenheitsprüfung ist aber wegen Art. 2 Abs. 3 RPG im Wesentlichen auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung getroffen wurde. Die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden angemessenen Vorkehren soll grundsätzlich der Planungsbehörde überlassen bleiben (BGE 121 I 122 E. 4c). Daher muss üblicherweise der Regierungsrat, vorliegend das Kantonsgericht, trotz der ihm zustehenden Rechts- und Ermessenskontrolle der zuständigen Planungsbehörde, im vorliegenden Fall also der Gemeinde, einen Beurteilungsspielraum belassen und darf sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle des gemeindlichen Ermessens stellen, sofern die Gemeinde überhaupt eine mögliche zweckmässige Lösung getroffen hat. Die Gemeinde hat folglich den Nachweis zu erbringen, dass sie eine angemessene, zweckmässige Lösung getroffen hat. Die Angemessenheitskontrolle berechtigt dementsprechend nicht zu eigener Planung. Insofern führt Art. 2 Abs. 3 RPG für den Bereich der Planung zu einer Präzisierung der Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie. Art. 2 Abs. 3 RPG gebietet zu einer gewissen Zurückhaltung, wenn der unteren Instanz bei der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (BGE 114 Ia 247 E. 2). Muss eine Lösung als unangemessen bezeichnet werden, so darf die übergeordnete Behörde nicht das Ermessen der plankompetenten Behörde durch ihr eigenes ersetzen; vielmehr hat sie die Sache zur neuen Entscheidung an diese Behörde zurückzuweisen (BGE 120 Ib 207 E. 3; KGE VV vom 1. November 2006 [810 06 98] E. 2.2).
III.
Zulässige Eingaben
1.
Der Rechtsvertreter des Beschwerdegegners hat sowohl anlässlich der Verhandlung vom 28. November 2012 als auch anlässlich der heutigen Verhandlung beantragt, die von der Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 16. November 2012 dem Kantonsgericht eingereichten Eingaben aus dem Recht zu weisen, da diese verspätet eingereicht worden seien.
2.
§ 6 Abs. 2 VPO statuiert, dass die Parteien neue tatsächliche Behauptungen und Beweismittel bis zur gerichtlichen Beurteilung vorbringen können, sofern ihnen dies unverschuldet nicht früher möglich war. Verspätete Vorbringen werden aus dem Recht gewiesen.
Mit Eingabe vom 16. November 2012 reichte die Beschwerdeführerin je einen Zeitungsartikel der Basler Zeitung vom 14. September 2012 und der Zeitung "Der Sonntag" vom 14. Oktober 2012, Pläne betreffend Sanierung und Modernisierung der St. Jakobshalle und Anbau der Sporthochschule an die St. Jakobshalle des Kantons Basel-Stadt, Stand vom 28. September 2012, die Projektbeschreibung "Birspark-Landschaft" vom 28. September 2012, die Medienmitteilung der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz vom 23. April 2012 mit der Überschrift "Die Birspark-Landschaft ist Landschaft des Jahres 2012" und einen Zeitungsartikel der Basellandschaftlichen Zeitung vom 11. Mai 2012 mit dem Titel "Birspark: Gemeinden nehmen Landschaftsschutz-Preis entgegen".
3.
Festzustellen ist, dass alle diese Eingaben jünger als die Replik der Beschwerdeführerin vom 16. März 2012 sind und somit weder im vorinstanzlichen Verfahren noch mit der Beschwerdebegründung noch mit der Replik eingereicht werden konnten. Da die strittigen Fragen eine gewisse politische Tragweite haben und im zeitlichen Fluss stehen, ist es verständlich, dass die Beschwerdeführerin diese nach der Einreichung der Replik gesammelt hat und alle auf einmal und kurz vor der Verhandlung - so dass sie davon ausgehen konnte, nicht weitere Beweismittel an der Verhandlung einreichen zu müssen - eingereicht hat. Ob es sich unter diesen Umständen um neue Beweismittel im Sinne von § 6 Abs. 2 VPO handelt, ist somit höchst fraglich. Des Weiteren sind die meisten dieser Eingaben Zeitungsartikel und öffentlich zugängliche Unterlagen.
4.
Von der Prozesslehre seit je anerkannt ist die Zulässigkeit gerichtsnotorischer Tatsachen, welche nicht unter das Novenverbot fallen. Dies betrifft etwa allgemein zugängliche Fachliteratur (
Ulrich
Meyer
/
Johanna
Dormann
, in: Niggli/Übersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Auflage, Basel 2011, Rz 53 zu Art. 99 BGG). Zumindest die Zeitungsartikel und die Medienmitteilungen fallen somit nicht unter das Novenverbot und sind demzufolge nicht aus dem Recht zu weisen. Bezüglich der Pläne betreffend Sanierung und Modernisierung der St. Jakobshalle und Anbau der Sporthochschule an die St. Jakobshalle des Kantons Basel-Stadt, Stand vom 28. September 2012, ist dem Gericht nicht bekannt, wann diese der Beschwerdeführerin zugänglich waren und somit, ob sie diese hätte früher einreichen können. Die Frage, ob die Pläne betreffend Sanierung und Modernisierung der St. Jakobshalle und Anbau der Sporthochschule an die St. Jakobshalle des Kantons Basel-Stadt, Stand vom 28. September 2012, und die Projektbeschreibung "Birspark-Landschaft" vom 28. September 2012 aus dem Recht zu weisen sind, kann jedoch offen bleiben, da - wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird - diese Unterlagen nicht endscheidrelevant sind.
IV.
Anspruch auf rechtliches Gehör
1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass das Amt für Raumplanung des Kantons Basel-Landschaft (ARP) "über eineinhalb Jahre nach Abschluss der Vorprüfung mit Bericht vom 11. Mai 2009 und dem Mitwirkungsverfahren" bzw. über ein Jahr nach dem einstimmigen Beschluss der Gemeindeversammlung Muttenz sowie der Durchführung der Planauflage und Ablauf der Einsprachefrist und erst noch nach seiner mit Schreiben vom 8. Oktober 2010 abgeschlossenen Hauptprüfung der Gemeinde Muttenz mit Schreiben vom 17. Dezember 2010 unvermittelt mitgeteilt habe, dass "übergeordnete kantonale Interessen und rechtliche Gründe" nun (neu) dazu geführt hätten, "dass dem Regierungsrat zusätzlich beantragt werde, auch die Grünzone 'Schänzli' von der Genehmigung auszunehmen". Die Beschwerdeführerin sei vom ARP im Sinne der Gewährung des rechtlichen Gehörs aufgefordert worden, baldmöglichst zu der beabsichtigten Ausnahme von der Genehmigung schriftlich Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 12. Januar 2011 habe die Gemeinde aufforderungsgemäss zu den neuen Vorbringen des ARP Stellung genommen und das Ansinnen des Nichtgenehmigungsantrages mit Nachdruck zurückgewiesen. Sie habe insbesondere geltend gemacht, dass der Kanton von Anfang an über die Absicht der Schaffung einer Grünzone informiert gewesen sei, dass die Bau- und Umweltschutzdirektion im Rahmen der Vorprüfung der Gemeinde lediglich im Sinne einer Empfehlung nahe gelegt habe, auf die Umzonung zu verzichten, zu keinem Zeitpunkt aber festgestellt habe, dass der Planinhalt nicht genehmigungsfähig sei, dass der Kanton als zum Mitwirkungsverfahren eingeladener Grundeigentümer auf eine Stellungnahme und in der Planauflage auf eine Einsprache trotz entsprechender Legitimation verzichtet und damit wiederholt indirekt der Planung zugestimmt habe. Schliesslich habe die Gemeinde geltend gemacht, dass die Nichtgenehmigung empfindlich in die Planungshoheit der Gemeinde eingreife. Diese Vorbringen der Gemeinde seien vom Regierungsrat weder gehört worden, noch habe er sich damit im angefochtenen Entscheid auch nur mit einem Wort auseinandergesetzt; im Gegenteil, der gesamte 2. Abschnitt des Schreibens des ARP vom 22. Dezember 2010 (mit Ausnahme des letzten Satzes) sei wortwörtlich und ohne Veränderung oder Ergänzung abschliessend in Ziff. 1.4 des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses hineinkopiert worden. Dieses Vorgehen stelle eine systematische und schwerwiegende Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. Eine Heilung sei nach der Praxis des Kantonsgerichts in einem solchen Fall nicht möglich, schon gar nicht, soweit ein Kognitionsgefälle bestehe. Es sei von Amtes wegen die Nichtigkeit des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses festzustellen, zumindest sei er antragsgemäss in Bezug auf die Nichtgenehmigung der Grünzone aufzuheben.
2.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Regierungsrat habe sich in seinem Beschluss vom 5. April 2011 überhaupt nicht mit ihren Vorbringen auseinandergesetzt. Damit macht sie die Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. die Verletzung der Begründungspflicht geltend.
2.2.
Die Begründungspflicht der Behörden ist Bestandteil des in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör. Die Begründung einer Verfügung entspricht den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn die Betroffenen dadurch in die Lage versetzt werden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Die Behörde ist nicht verpflichtet, sich zu allen Rechtsvorbringen der Parteien zu äussern. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Es genügt, wenn ersichtlich ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde leiten liess. An die Begründungspflicht werden höhere Anforderungen gestellt, je weiter der den Behörden durch die anwendbaren Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je komplexer die Sach- und Rechtslage ist. Im streitigen Verwaltungsverfahren muss die Begründung sorgfältiger sein als im nichtstreitigen (Ulrich
Häfelin
/
Georg
Müller
/
Felix
Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2010, Rz 1705 f. mit weiteren Hinweisen; KGE VV vom 24. Oktober 2007, 810 07 33).
Die Begründungspflicht soll verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und der betroffenen Person ermöglichen, die Verfügung sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn sowohl die betroffene Person als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 129 I 236 E. 3.2; 126 I 102 E. 2b, 124 V 181 E. 1a; KGE VV vom 18. Februar 2009 [810 08 299/810 08 292] E. 4.1 - 4.3).
2.3.
Der Regierungsrat erklärt in seinem Beschluss, aus welchen Gründen er den Nutzungsplan der Gemeinde bezüglich Grünzone Schänzli nicht bewilligt habe. Tatsächlich erwähnt er die von der Beschwerdeführerin genannten Argumente nicht. Der Regierungsrat verweist unter anderem auf verschiedene Objektblätter und beruft sich auf die Planbeständigkeit. Er erklärt, welche Pläne er für das Gebiet Schänzli Nord habe und implizit, dass er die Interessen der Gemeinde an der Schaffung der Grünzone Schänzli inklusive nördlichen Teil weniger hoch gewichte als die Interessen des Kantons, das Gebiet Schänzli Nord für den Bau einer Sporthochschule frei zu halten. Damit ist aus der Verfügung ersichtlich, von welchen Überlegungen sich der Regierungsrat hat leiten lassen, und die Beschwerdeführerin ist dadurch in die Lage versetzt worden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Der Regierungsratsbeschluss genügt somit den Anforderungen an die Begründungspflicht und damit dem Anspruch auf rechtliches Gehör.
V.
Grundsatz von Treu und Glauben
1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschwerdegegner habe durch das in der obigen E. IV.1 umschriebene Verhalten und dadurch, dass er über die Bestrebungen der "Birsgemeinden", die Birs zu renaturieren, seit Jahren informiert sei und diese auch gutgeheissen habe, anschliessend die Grünzone "Schänzli" aber nicht genehmigt habe, den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt.
2.
Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr und gilt auch im Verhältnis zwischen Gemeinwesen. Dieser Grundsatz wirkt sich im Verwaltungsrecht vor allem in der Form des sogenannten Vertrauensschutzes, des Verbotes widersprüchlichen Verhaltens und des Verbotes des Rechtsmissbrauchs aus (
Häfelin
/
Müller
/
Uhlmann
, a.a.O., Rz 622 ff.).
3.
Keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben liegt jedoch vor, wenn das mit der Vorprüfung betraute Amt (hier das ARP) eine andere Sichtweise als der Regierungsrat hat, ansonsten der Beschluss des Regierungsrates keine eigene Bedeutung mehr haben würde. Des Weiteren hat der Regierungsrat allenfalls die Renaturierung der Birs durch die "Birsgemeinden" gutgeheissen und unterstützt. Da der Regierungsrat aber vorliegendenfalls lediglich den nördlichen Teil des Schänzli-Areals von der Grünzone ausschliessen möchte und seiner Ansicht nach die Schaffung einer Grünzone Schänzli mit Birsrenaturierung auch ohne den nördlichen Teil des Schänzli-Areals möglich und sinnvoll sei, liegt in seinem Verhalten keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben vor.
VI.
Eigentumsgarantie und Enteignung
1.
Der Regierungsrat erklärt vor allem am Augenschein und an den Parteiverhandlungen, dass die Einschränkung der Eigentumsgarantie durch die Grünzone Schänzli nicht verhältnismässig sei. Des Weiteren weist der Vertreter des Regierungsrates immer wieder auf eine (mögliche) Enteignung durch die Zonenvorschriften der Gemeinde hin.
2.1.
Die Grünzone Schänzli würde dazu führen, dass die im aktuell rechtskräftigen Zonenplan Landschaft ausgeschiedene ÖW-Zone "Reitsport Schänzli" in eine Grünzone umgezont würde und dass der Kanton so keine Möglichkeit hätte, dort allenfalls eine Sporthochschule zu realisieren. Wie die Beschwerdeführerin festhält, reicht die Nichtgenehmigung der Grünzone Schänzli raumplanerisch nicht aus, um in der im Zonenplan Landschaft ausgeschiedene ÖW-Zone "Reitsport Schänzli" eine Hochschule realisieren zu können. Die Errichtung einer neuen Zone wäre wohl nötig. Die Umwandlung einer ÖW-Zone "Reitsport Schänzli" in eine Grünzone muss aber dennoch wohl als Einschränkung der Eigentumsgarantie gesehen werden.
2.2.
Die Institutsgarantie verbietet es dem Gesetzgeber, das Eigentum als Institut unserer Rechtsordnung in Frage zu stellen (Art. 36 Abs. 4 BV;
Häfelin
/
Müller
/
Uhlmann
, a.a.O., Rz 2041). In ihrer Hauptbedeutung schützt die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) nicht das Eigentum als Institutsgarantie der Rechtsordnung, sondern den Bestand der konkreten Eigentums-rechte der Einzelnen. Sie verbietet, diese Rechte zu beschränken, sofern der Eingriff nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Eine Massnahme, welche diese Voraussetzungen nicht erfüllt, verletzt die Eigentumsgarantie als Bestandesgarantie. Erscheint ein staatlicher Eingriff in die Eigentumsgarantie unter dem Aspekt der Institutsgarantie und Bestandesgarantie als zulässig, so stellt sich die Frage, ob er die Privaten derart trifft, dass das Gemeinwesen entschädigungspflichtig wird (Wertgarantie, Art. 26 Abs. 2 BV;
Häfelin
/
Müller
/
Uhlmann
, a.a.O., Rz 2044 f. und 2068).
2.3.
Im Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie wird auch darauf hingewiesen, dass -wie der Regierungsrat in seinem angefochtenen Beschlusses treffend ausführt - die Eigentumsgarantie keinen Anspruch darauf gibt, dass Land dauernd in jener Zone verbleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Eine nachträgliche Änderung oder Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten steht der verfassungsmässigen Gewährleistung des Eigentums nicht entgegen. Die Grundeigentümer haben keinen gesicherten Anspruch darauf, dass die für ihre Parzelle einmal festgelegten baulichen Nutzungsmöglichkeiten unbeschränkt und unverändert bestehen bleiben (vgl. angefochtener Regierungsratsbeschluss E. 4).
2.4.
Ein Zonenplan ist eine genügende gesetzliche Grundlage. Neben polizeilichen und sozialpolitischen Interessen sind gerade und vor allem die Anliegen der Raumplanung sowie des Umwelt-, Gewässer-, Natur-, Heimat- und Denkmalschutzes öffentliche Interessen, die geeignet sind, einen Eingriff in die Eigentumsgarantie zu rechtfertigen. Ausgeschlossen sind einzig rein fiskalische Interessen (
Häfelin
/
Müller
/
Uhlmann
, a.a.O., Rz. 2059). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig (erforderlich) sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. Die Verwaltungsmassnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt (
Häfelin
/
Müller
/
Uhlmann
, a.a.O., Rz. 581, 613 f.).
2.5.
Vorliegendenfalls soll die ehemalige Aue im Gebiet der heutigen Reitsportanlage und des Waldgebietes "In den Weiden" zur Hälfte als extensives Erholungsgebiet und zur Hälfte als Birsaue gestaltet werden. Damit liegen unter anderem Anliegen der Raumplanung und des Umweltschutzes vor, die einen Eingriff in die Bestandesgarantie rechtfertigen. Der nördliche Teil des Schänzli-Areals soll der Freizeit und Erholung dienen. Dieses Gebiet soll Aufenthaltsbereiche auf offenen Wiesenflächen und Zugangsmöglichkeiten an die Birs enthalten. Wie die Unter- lagen zur "Renaturierung Birs 'In den Weiden', Raumkonzept Freizeit- und Erholungsnutzung Areal Schänzli" zeigen, ist das Konzept als Ganzes durchdacht und in sich stimmig. Somit ist -entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners - auch der Einbezug des nördlichen Teils des Schänzli Areals in die Grünzone geeignet und erforderlich. Zudem besteht zwischen dem angestrebten Ziel, der Schaffung einer Grünzone Schänzli - und damit unter anderem der Schaffung einer Erholungszone für die Bevölkerung in dicht besiedeltem Gebiet und die Aufwertung einer Flusslandschaft - und der Einschränkung der Eigentumsgarantie ein vernünftiges Verhältnis.
3.
Wie von der Beschwerdeführerin immer wieder betont, bildet die Frage, ob die Einschränkung der Eigentumsgarantie entschädigungspflichtig ist, nicht Gegenstand dieses Verfahrens. So hält der Regierungsrat in seinem angefochtenen Beschluss (E. 3, S. 7) selber fest, dass im Rahmen dieses Verfahrens (Genehmigungsverfahren von kommunalen Zonenplänen) nicht auf allfällige Entschädigungsforderungen eingetreten werden könne. Solche Begehren könnten erst geltend gemacht werden, wenn ein materieller Nachteil tatsächlich vorliege, d.h. frühestens nach Inkrafttreten der entsprechenden Bauvorschriften.
VII.
Der Kanton in seiner Doppelrolle als Eigentümer und Genehmigungsinstanz
Die Beschwerdeführerin moniert die Doppelrolle des Kantons als Eigentümer des Gebietes Schänzli und als Genehmigungsinstanz und wirft der Genehmigungsbehörde interessengebundene Voreingenommenheit vor. Die genannte Doppelrolle ist systemimmanent. Ob der Regierungsrat bzw. der Kanton vorliegendenfalls aufgrund seiner vor allem finanziellen Interessen voreingenommen war, kann jedoch aufgrund des Ausgangs des Verfahrens - wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird - offen gelassen werden.
VIII.
Die Ortsplanung der Gemeinden und der kantonale Richtplan im Allgemeinen
1.
Gemäss § 2 RBG sind die Gemeinden befugt, im Rahmen dieses Gesetzes eigene Vorschriften sowie die für die Raumplanung massgebenden Pläne mit den dazugehörenden Reglementen zu erlassen. Im Weiteren obliegt gemäss § 4 Abs. 1 RBG die Kantonsplanung, die sich vor allem im Erlass von Richtplänen niederschlägt (§ 8 ff. RBG), dem Kanton, die Ortsplanung dagegen den Einwohnergemeinden. Gemäss § 18 Abs. 1 RBG erlassen die Einwohnergemeinden Zonenvorschriften für das ganze Gemeindegebiet, welche aus den Zonenplänen und den Zonenreglementen bestehen. Demgemäss sind die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft auch autonom in der Ausgestaltung der Zonenvorschriften, welche für die betreffenden Zonen gelten (KGE VV vom 17. Oktober 2007 [2007/155] E. 2.2; vom 18. April 2007 [2006/305] E. 2.2; vom 4. Juni 2008 [2007/457] E. 4.1). Des Weiteren können die Einwohnergemeinden nach § 18 Abs. 2 RBG in Verbindung mit § 19 RBG das Gemeindegebiet in verschiedene Nutzungszonen unterscheiden und gemäss § 20 RBG die Bauzone, welche eine der Nutzungszonenarten gemäss § 19 RBG ist, wiederum in verschiedene Zonen unterteilen. Damit ist die Einwohnergemeinde bei der Festlegung und Einteilung der Nutzungszonen grundsätzlich autonom.
Die Autonomie einer Gemeinde im Bereich der Zonenplanung kann allerdings durch übergeordnetes Verfassungs- oder Gesetzesrecht eingeschränkt sein. So kommt den in Art. 3 RPG statuierten Planungsgrundsätzen für die Nutzungsplanung eine zentrale Bedeutung zu. Ihre Beachtung wird sowohl im Beschwerdeverfahren (Art. 33 RPG) als auch im Genehmigungsverfahren (Art. 26 RPG) geprüft (
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 11 zu Art. 3 RPG). Zum übergeordneten Recht gehört auch die Richtplanung (Art. 9 Abs. 1 RPG; KGE VV vom 5. November 2008 [810 08 57] E. 4.1 f.). So statuiert Art. 26 Abs. 2 RPG, dass die Genehmigungsbehörde die Nutzungspläne mindestens auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen zu überprüfen hat.
2.1.
Der kantonale Richtplan nach Art. 8 Abs. 1 RPG zeigt im Sinne eines Koordinationsinstruments mindestens auf, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden (lit. a) und in welcher zeitlichen Abfolge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen (lit. b). Er gibt zudem Aufschluss über den Stand und die anzustrebende Entwicklung der Besiedelung und des Verkehrs, der Versorgung sowie der öffentlichen Bauten und Anlagen (Urteil des Bundesgerichts 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 2.3, mit Hinweis auf Art. 6 Abs. 3 lit. a und b RPG). Damit erfüllt der Richtplan des Kantons zugleich die Aufgabe, die raumwirksamen Tätigkeiten der direkt oder indirekt beteiligten Gemeinden aufeinander abzustimmen (Koordination) und zwar sowohl horizontal (auf der Ebene ein und desselben Gemeinwesens) als auch vertikal (im Sinne einer durchgehenden Planung zwischen Bund, Kanton und Gemeinden), weshalb die Richtplanung selbst die überörtliche Planung darstellt und so die Koordination zwischen den Gemeinden übernimmt (
Hänni
, a.a.O., S. 126).
2.2.
Die Richtpläne sind nach Art. 9 Abs. 1 RPG für die Behörden verbindlich. Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Art. 9 Abs. 2 RPG). Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet (Art. 9 Abs. 2 RPG). Die Richtpläne sind durch den Bundesrat zu genehmigen (Art. 11 Abs. 1 RPG).
Die Behördenverbindlichkeit im Sinne von Art. 9 Abs. 1 RPG kann weder mit dem sich aus der Normenhierarchie noch mit dem sich aus der föderativen Ordnung ergebenden Vorrang des übergeordneten Rechts verglichen werden. Obwohl das Bundesgericht immer wieder von einem "planerischen Stufenbau " bzw. von einer "Hierarchie der Pläne" spricht, lässt sich die Verbindlichkeit des Richtplans nicht mit dem klassischen System der Normenhierarchie vergleichen. Mit diesem Vokabular bringt das Bundesgericht lediglich zum Ausdruck, dass Richtpläne als Grundlage für die übrigen Planungsmassnahmen dienen; hingegen geht es nicht darum, die Richtpläne zu vollziehen, sondern darum, raumwirksame Tätigkeiten aufeinander abzustimmen. Die besondere Funktion des Richtplans liegt darin, die weitere Planung mit Zielvorgaben zu steuern. Die Behördenverbindlichkeit von Richtplänen gilt folglich nicht nur im Kontext von bereits bestehenden Hierarchiestufen "von oben nach unten", sondern verlangt zudem eine Planabstimmung "von unten nach oben" sowie "unter Gleichgeordneten" (
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 16 zu Art. 9 RPG).
2.3.
Gemäss Art. 5 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung (RPV) vom 28. Juni 2000 zeigt der Richtplan, wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abgestimmt sind (Festsetzungen; lit. a); welche raumwirksamen Tätigkeiten noch nicht aufeinander abgestimmt sind und was vorzukehren ist, damit eine zeitgerechte Abstimmung erreicht werden kann (Zwischenergebnisse; lit. b); welche raumwirksamen Tätigkeiten sich noch nicht in dem für die Abstimmung erforderlichen Mass umschreiben lassen, aber erhebliche Auswirkungen auf die Nutzung des Bodens haben können (Vororientierungen; lit. c).
Der Richtplan besteht aus Karte und Text, die durch wechselseitige Verweisungen miteinander verbunden sind (Art. 6 Abs. 1 RPV). Zum Verständnis des Richtplans geben Karte und Text auch Aufschluss über räumliche und sachliche Zusammenhänge (Ausgangslage), insbesondere über bestehende Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 4 lit. a RBV) und geltende Pläne und Vorschriften über die Nutzung des Bodens (Art. 6 Abs. 4 lit. b).
Die Behördenverbindlichkeit von Art. 9 Abs. 1 RPG erstreckt sich lediglich auf den bundesrechtlichen Mindestinhalt gemäss Art. 8 RPG. Dazu gehören die im Text festgehaltenen bzw. in der Karte sichtbar gemachten Richtplanbeschlüsse. An der Verbindlichkeit nehmen sämtliche Aussageschichten und somit die Festsetzungen, die Zwischenergebnisse und die Vororientierungen teil. Die Bindungskraft bleibt sich für Festsetzungen, Zwischenergebnisse und Vororientierungen gleich. Die Inhaltsklassen unterscheiden sich zwar in Inhalt und Dichte der Aussage; die Aussagen als solche verpflichten aber in gleicher Weise. Die Grundlagen (Art. 6) sowie der Planapparat (Ausgangslage, Erläuterungen, Übersicht über die Grundlagen; Art. 6 Abs. 4 und Art. 7 RPV) werden hingegen nicht verbindlich nach Art. 9 RPG (
Tschannen
, Kommentar RPG, Rz 12 f. zu Art. 9 RPG;
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 12 zu Art. 9 RPG).
2.4.
Aus diesen Ausführungen geht hervor, dass lediglich die im Text festgehaltenen bzw. in der Karte sichtbar gemachten Richtplanbeschlüsse behördenverbindlich sind, die Grundlagen und die Ausgangslage, Erläuterungen und Übersicht über die Grundlagen aber als Auslegungshilfen für das Verständnis des verbindlichen Richtplaninhalts herangezogen werden können. So wird auch im Objektblatt E1 "Einleitung, Wichtige Vorbemerkungen zum kantonalen Richtplan" zum Thema "Ausgangslage in Text und Karte" erörtert, dass die behördenverbindlichen Ergebnisse des Richtplans häufig erst dann verständlich würden, wenn zusätzliche orientierende Angaben gemacht würden, welche die räumlichen und sachlichen Zusammenhänge aufzeigen würden. Dieser orientierende Teil des Richtplans werde als Ausgangslage bezeichnet. Dadurch werde der Richtplan zu einer zentralen Informationsquelle, die Aufschluss über die wesentlichen Ergebnisse der räumlichen Planung von Bund, Kanton und Gemeinden gebe.
3.1.
Die Verbindlichkeit der Festsetzungen des Richtplans bildet den Ausgangspunkt für die Nutzungsplanung (
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 18 zu Art. 9 RPG). Die Richtpläne binden die kommunalen Behörden allerdings nicht in solcher Weise, dass die Nutzungsplanung nur noch als formeller Vollzug einer von den kantonalen Organen im Wesentlichen vorgelegten Anordnung erscheinen würde. Vielmehr ist der Nutzungsplan - trotz seiner inhaltlichen Bindung an den Richtplan - als Ordnungsaufgabe eigenständiger Herkunft zu betrachten (vgl. auch das Objektblatt E1 "Wichtige Vorbemerkungen zum kantonalen Richtplan").
3.2.
Die Bindungswirkung des Richtplans wird bereits dadurch erheblich relativiert, dass es ihm regelmässig an präzisen räumlichen Direktiven fehlt; die Anordnungen der Richtplanung sind von ihrer Natur her nicht als parzellengenau verbindlich zu verstehen. Der Nutzungsplanung steht so ein Konkretisierungsspielraum von gewissem Umfang zu. Dies gilt insbesondere auch für die Festsetzung der Bauzonen. Durch die generalisierte und nicht parzellenscharfe Darstellung des Siedlungsgebiets im Richtplan verbleibt den Gemeinden bei der Abgrenzung der Bauzonen ein Anordnungsspielraum.
Die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden nimmt jedoch ab, je präziser die Richtplanaussagen sind. Wo sich aus dem Richtplan mit genügender Deutlichkeit die gewollte Nutzung für das in Frage stehende Areal ergibt, verbleibt der Gemeinde keine Entscheidungsfreiheit, eine andere Nutzung vorzuschreiben. Dabei können - je nach Kontext - selbst Aussagen mit einem relativ niedrigen Präzisionsgehalt verbindlich sein. So hängt beispielsweise die Frage, mit welcher Bestimmtheit der Kanton die Errichtung öffentlicher Bauten und Anlagen im Richtplan auszuweisen hat, damit sie nachgeordnete Planungsträger bindet, von der Art des konkreten Vorhabens ab: Geht es um die Überbauung eines ganzen Gebiets mit öffentlichen Bauten, wovon ein Grossteil bereits realisiert ist, so kann die Überbauung der Restfläche nicht davon abhängig gemacht werden, dass die grundsätzlich im Richtplan ausgewiesenen öffentlichen Bedürfnisse zeitlich, personell und nutzungsmässig aktualisiert und im Detail nachgewiesen werden.
Doch selbst im Bereich der verbindlichen Vorgaben besteht keine strikte Bindung an den Richtplan. Wo dieser nämlich einer gesamthaft besseren Lösung entgegensteht, kann ein Abweichen vom Richtplan im Rahmen der Nutzungsplanung durchaus gerechtfertigt sein, ohne dass vorgängig der Richtplan angepasst werden müsste. Handelt es sich allerdings um grössere, ins Gewicht fallende Abweichungen, muss zunächst der Richtplan angepasst werden; dies betrifft hauptsächlich Vorhaben, die sich verantwortlich in den Raum nur dadurch einfügen lassen, dass sie die Richtplanung durchlaufen. Vor diesem Hintergrund lassen Lehre und Rechtsprechung Abweichungen vom Richtplan zu, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern. Ob die im Richtplan getroffene Anordnung oder aber der Nutzungsplan zu einer gesamthaft besseren Lösung führt, beurteilt sich hauptsächlich nach gesetzlichen Zielvorgaben, insbesondere den Planungsgrundsätzen. Allfällige finanzielle Konsequenzen - wie z.B. eine drohende Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung - vermögen hingegen eine dem Richtplan widersprechende Zonenordnung in der Regel nicht zu rechtfertigen. Ferner können neue Erkenntnisse ein Abweichen vom Richtplan rechtfertigen, ohne dass Letzterer vorgängig angepasst werden müsste (vgl. zum Ganzen
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 18 ff. zu Art. 9; BGE 119 Ia 369 E. 4.a).
3.3.
Schliesslich sind die Inhalte des Richtplans - im Unterschied zu Gesetzen - nur von einstweiliger Beständigkeit, weil der Richtplan anzupassen ist, sobald sich die Verhältnisse ändern, neue Aufgaben auftreten oder eine gesamthaft bessere Lösung möglich scheint (Art. 9 Abs. 2 RPG). Allerdings bedeutet das auch umgekehrt, dass verbindliche Planinhalte nur unter diesen (freilich weiten) Voraussetzungen geändert werden dürfen (
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 24 zu Art. 9).
4.
Das RPG statuiert zwar die Behördenverbindlichkeit des kantonalen Richtplans, kennt aber kein besonderes Verfahren, mit dem sich die Anordnungen des Richtplans durchsetzen lassen. Immerhin verdeutlicht es die Verbindlichkeit des Richtplans in Art. 26 Abs. 2, Art. 30 und Art. 9 Abs. 2 RPG und hilft so mittelbar, dass Art. 9 Abs. 1 RPG nicht vollends zur "lex imperfecta" verkommt. Hingegen lässt sich die Verbindlichkeit des Richtplans im Beschwerdeverfahren gegen raumwirksame Tätigkeiten nur in beschränktem Ausmass durchsetzen. Vorbehalten bleiben letztlich entsprechende Durchsetzungsmechanismen des kantonalen Rechts. Gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG müssen Nutzungspläne im Zuge ihrer Genehmigung auf "Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten Richtplänen" überprüft werden. Das Genehmigungsverfahren stellt regelmässig ein wirksames Instrument zur Verhinderung richtplanwidriger Nutzungspläne dar. Die kantonale Genehmigungsbehörde hat es aber in Übereinstimmung mit der Vorschrift von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und mit dem Richtplan zu vereinbarenden Lösungen zu wählen (BGE 112 IA 271 E. 2.c;
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O, Rz 25 zu Art. 9).
IX.
Inhalt des Richtplans des Kantons Basel-Landschaft
1.
Massgeblich für die Frage, ob der umstrittene kommunale Nutzungsplan richtplankonform ist, ist der konkrete Inhalt des KRIP. Nachfolgend soll demzufolge auf den Inhalt des KRIP und die Entstehung des darin enthaltenen massgeblichen Inhalts eingegangen werden.
2.1.
Im Objektblatt S.4.1 zum KRIP, Stand Juli 2007, war folgendes aufgeführt:
"S Siedlung
S4 Siedlungsausstattung
S4.1 Standorte für kantonale öffentliche Bauten/Anlagen
A.
Ausgangslage
…
B.
Ziele
…
C.
Voraussichtliche Auswirkungen
…
D.
Beschlüsse
Planungsgrundsätze a) …
b)
…
Planungsanweisungen a) …
b)
…
c)
…
Örtliche Festlegungen Folgende Bauten und Anlagen werden im Sinne einer Fortschreibung in den Richtplan aufgenommen:
Festsetzung
Bauten und Anlagen der Kantonsverwaltung
- ...
Kulturelle Bauten und Anlagen
- …
Fachhochschulen
- Fachhochschule für Gestaltung und Kunst (Münchenstein, Standort Dreispitz)
- Fachhochschule für Pädagogik und Soziale Arbeit beider Basel (Standort Muttenz, Kriegacker)
Spitalbauten
- …
Zwischenergebnis
Bauten und Anlagen der Kantonsverwaltung
- …
Bauten und Anlagen für Unterhalt von Kantons- und Bundesstrassen
- …
Vororientierung
Bauten und Anlagen für Unterhalt von Kantonsstrassen
- …
Sportbauten und -anlagen
- Sportbauten und -anlagen gemäss KASAK"
2.2.
Im Bericht der Bau- und Planungskommission an den Landrat betreffend Erlass des KRIP vom 18. Februar 2009 (2007/169; S. 6) wird zum Objektblatt S 4.1 Folgendes ausgeführt:
"://: Die Vorschläge, von Hochschulen anstatt Fachhochschulen zu sprechen, Sekundarschulbauten gemäss Bildungsgesetz als Zwischenergebnis vorzunehmen und die Sporthochschule auf dem Schänzli-Areal als Vororientierung aufzuführen, werden stillschweigend angenommen.
Dem geänderten Objektblatt wird einstimmig zugestimmt."
In der im Februar 2009 von der landrätlichen Bau- und Planungskommission zuhanden des Landrates verabschiedeten Fassung des Objektblattes S.4.1 "Standorte für kantonale öffentliche Bauten/Anlage", wurde demzufolge unter dem Titel "D. Beschlüsse, Örtliche Festlegungen, Vororientierung" als dritter Punkt nach den "Bauten und Anlagen für Unterhalt von Kantonsstrassen" und den "Sportbauten und -anlagen" neu die "Hochschulen - Sporthochschule (Schänzli Nord)" aufgenommen.
2.3.
Auf Seite 6 des genannten Berichtes wird überdies unter dem Titel S 4.2 "Standorte für verkehrsinstensive Einrichtungen" ausgeführt:
"Muttenz
Für den Raum Muttenz/St. Jakob-Hagnau wurde ein Potenzial für eine Mischnutzung ermittelt. So könnte auf der nördlichen Seite der Strasse (heute Beton Christen) eine verkehrsintensive Einrichtung entstehen. Auf der Seite Richtung Süden (heute Rennbahn Schänzli) gäbe es Raum für z.B. einen Schul- und Sportbereich sowie einen Naturbereich. In der Diskussion wurde auch der Vorschlag der Gemeinde Muttenz, im Gegenzug zur verkehrsintensiven Einrichtung die Siedlungsbegrenzung nach Norden bis ganz an die Verkehrsachsen Tram und Strasse zu verschieben und so den Raum für ein mögliches Naherholungsgebiet zu vergrössern, erörtert und von verschiedenen Seiten unterstützt. Muttenz will insbesondere verhindern, dass in diesem Raum Hochhäuser erstellt werden, die seiner Meinung nach nicht dorthin passen und gehören. Das Grundproblem liegt in der kommunalen Verantwortung für die Nutzungsplanung, welche jener des Kantons vorangeht und – unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Kanton –der Gemeinde grundsätzlich alle Freiheiten belässt. Im Zusammenhang mit den Planungen der Universität Basel für mögliche Standorte verschiedener Institute auch ausserhalb des Kantons Basel-Stadt soll aber im Hinblick auf eine allfällige Sporthochschule im Raum St. Jakob die kantonale Perspektive gewahrt werden."
2.4.
Gemäss Protokoll zur 32. Sitzung des Landrats des Kantons Basel-Landschaft vom 26. März 2009 (S. 1089) stellte D.
den Antrag, im Objektblatt S.4.1 "Standorte für kantonale öffentliche Bauten und Anlagen, Vororientierung, Hochschulen", sei die Formulierung "Sporthochschule Schänzli Nord" in "Sporthochschule (Raum Muttenz)" umzuwandeln. Diesem Antrag wurde gefolgt. Das durch den Landrat am 26. März 2009 beschlossene und dem Bundesrat zur Genehmigung unterbreitete Objektblatt S.4.1 sieht demzufolge unter Vororientierung die Formulierung "Hochschulen - Sporthochschule (Raum Muttenz)" vor.
3.1.
Sowohl im Entwurf von Juni 2007 als in der dem Bundesrat zur Genehmigung unterbreiteten Fassung wird im Objektblatt S4.2.1 "Siedlung, Siedlungsausstattung, Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, A. Ausgangslage" unter anderem ausgeführt, dass sich das Gebiet der Parklandschaft St. Jakob in den letzten Jahrzehnten auf einer Fläche von ca. 95 ha zu einer der grössten Sport- und Freizeitanlagen Europas entwickelt habe. Rund 42 ha davon würden als Erholungsgebiet dienen. Die Sportanlagen würden das Stadion St. Jakob-Park (ca. 40'000 Sitzplätze), die St. Jakobshalle (9'000 Sitzplätze), die St. Jakob-Arena (6'000 Sitzplätze), die Pferdesportanlage Schänzli, das Gartenbad St. Jakob sowie die Sportanlagen St. Jakob (u.a. 15 Fussballfelder und Leichtathletikstadion) erfassen. Die ersten drei Anlagen seien im Nationalen Sportanlagenkonzept (NASAK) aufgeführt. Sie hätten damit nationale und internationale Bedeutung. Des Weiteren wird festgehalten, dass für die bestehenden Anlagen zum Teil ein Aufwertungsbedarf vorliege. Im Gebiet St. Jakob (weiterer Ausbau des Sportzentrums) und in unmittelbarer Umgebung (St. Jakob-Hochhaus, Wolf, Dreispitz, Schänzli) seien weitere Entwicklungsgebiete vorhanden und in Planung. Zudem wird erklärt, dass angrenzend an die Sportanlagen, und mit diesen zum Teil eng verwoben, die Erholungs- und Freizeitanlagen des Merian Parks und der Stiftung im Grünen, das Birsufer sowie der landwirtschaftliche Betrieb Brüglingerhof liegen würden. Diese Anlagen würden einen hohen Erholungswert, aber auch bedeuten- de Kultur- und Naturwerte (z.T. von nationaler Bedeutung) aufweisen. Sie würden von einem regionalen Publikum besucht. In den nicht überbauten Gebieten würden die Gemeinden Birsfelden und Muttenz (u.a. Schänzliareal) Trinkwasser fördern.
3.2.
Sowohl in der Fassung von Juli 2007 als in der Fassung von September 2010 steht im Objektblatt S.4.2.1 "Siedlung, Siedlungsausstattung, Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, D. Beschlüsse, Planungsgrundsätze", dass Hochbauten insbesondere zur Ausübung sportlicher Tätigkeiten sowie weitere Freizeitnutzungen in Gebäuden (z.B. Unterhaltungsbetriebe) auf das Gebiet nördlich des Siedlungstrenngürtels zu konzentrieren seien und das Gebiet innerhalb des Siedlungstrenngürtels für Fussballfelder oder andere offene Sportanlagen, naturnahe Erholung und Landwirtschaft bestimmt sei. Im Objektblatt S.4.2.1 "Siedlung, Siedlungsausstattung, Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, D. Beschlüsse, Planungsanweisungen" wird festgehalten, dass der Kanton Basel-Landschaft im Rahmen seiner partnerschaftlichen Möglichkeiten darauf hinwirke, das Sport- und Erholungsgebiet St. Jakob zusammen mit dem Kanton Basel-Stadt und den betroffenen Gemeinden zu einem attraktiven, vorwiegend mit ÖV gut erreichbaren Sportzentrum von nationaler Bedeutung aufzuwerten; die Primärfunktion der Brüglinger Ebene als Freizeit- und Erholungsgebiet sei dabei zu wahren, die Natur-, Landschafts- und Kulturwerte seien zu sichern.
3.3.
In der Richtplan-Gesamtkarte, Entwurf Stand April 2007, war eine Siedlungsbegrenzungslinie im Bereich des Schänzli vorgesehen, welche den nördlichen Teil des Schänzli-Areals dem Siedlungsgebiet zugeschlagen hat. Im Objektblatt S.1.2 "Siedlungsbegrenzung", Entwurf Stand Juni 2007, hiess es unter dem Titel "örtliche Festlegungen, Festsetzungen": "Die Siedlungsbegrenzungen gemäss Richtplankarte werden festgesetzt". Aufgrund des Entscheides des Landrates vom 26. März 2009 wurde im KRIP im Gebiet Schänzli die Siedlungsbegrenzung, die das Gebiet Schänzli dem Siedlungsgebiet zuwies, gestrichen und im dazugehörigen Objektblatt S1.2 wurde der Hinweis, dass die Siedlungsbegrenzungen gemäss Richtplankarte festgesetzt würden, gestrichen und statt dessen Folgendes aufgenommen: "Planungsgrundsätze: e) Der Regierungsrat wird beauftragt, innert 2 Jahren die örtlichen Festlegungen zur Siedlungsbegrenzung in einer Vorlage dem Landrat zu beantragen".
4.
Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass im Zeitpunkt der Gemeindeversammlung betreffend Revision der Nutzungsplanung Landschaft Muttenz vom 15. Oktober 2009 und des Erlasses des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses vom 5. April 2011 im behördenverbindlichen Objektblatt S.4.1 unter Vororientierung die Formulierung "Sporthochschule (Raum Muttenz)" - und damit keine Einschränkung auf das Gebiet Schänzli - enthalten war (und heute noch ist). Im Übrigen sah der Richtplan, der durch Bundesratsbeschluss vom 8. September 2010 genehmigt wurde (Landratsbeschluss vom 26. März 2007) und im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses Geltung hatte, im Gebiet Schänzli keine Siedlungsbegrenzung vor, die das Gebiet Schänzli dem Siedlungsgebiet zugewiesen hätte. Des Weiteren wird im nicht verbindlichen Teil des Objektblattes S4.2.1 "Siedlung, Siedlungsausstattung, Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, A. Ausgangslage" ausgeführt, dass im Gebiet St. Jakob (weiterer Ausbau des Sportzentrums) und in unmittelbarer Umgebung (St. Jakob- Hochhaus, Wolf, Dreispitz, Schänzli) weitere Entwicklungsgebiete vorhanden und in Planung seien.
5.1.
Zu beurteilen ist, ob anhand des konkreten Inhalts des KRIP und der Objektblätter die von der Gemeinde gewünschte Grünzone Schänzli richtplankonform ist.
5.2.
Die Gemeinde hat in ihren Rechtsschriften und anlässlich des Augenscheins erklärt, dass der Regierungsrat nicht dargetan habe, inwiefern aus raumplanerischer Sicht ein konkretes Bedürfnis bestehe, das Schänzli- Areal neu dem Siedlungsgebiet zuzuteilen, obwohl der Kanton über andere in seinem Eigentum liegende Landreserven verfüge, die bereits im Baugebiet liegen würden (z.B. im Polyfeld und im Gebiet Hagnau). Der Kanton Basel-Landschaft und die Gemeinde Muttenz würden gemeinsam das Ziel verfolgen, im Polyfeld (unmittelbare Nähe zum Bahnhof, Autobahnanschluss) ein Quartier mit einem aufgewerteten erweiterten Bildungszentrum (mit einer neuen Fachhochschule Nordwestschweiz und kantonalen Schulen), mit attraktiven Wohn- und Arbeitsmöglichkeiten, öffentlichen Begegnungs- und Grünräumen und einer umfassenden Infrastruktur zu schaffen. Der Kanton habe von der Einwohnergemeinde Muttenz günstig Parzellen erworben, für die teilweise (Parzellen Nrn. 471, 472, 474 und 7697) eine Nutzungsbeschränkung für Hochschulnutzung bestehe. Der Fachhochschulcampus werde mehr als 2'500 Studierende aufnehmen. Es bestehe durchaus noch Raum und Potential für Neu- und Ersatzbauten wie beispielsweise eine Sporthochschule. Auch im Gebiet St. Jakob/Hagnau verfüge der Kanton über Landreserven, auf welchen die Errichtung einer Sporthochschule möglich wäre, zumal der Kunstverein Baselland in absehbarer Zeit auf das Dreispitz-Areal verlegt werde. Dieses Gebiet gehöre gemäss KRIP sogar zu den Standorten für publikumsintensive Einrichtungen, so dass auch im Gebiet Hagnau die Voraussetzungen für die Errichtung einer Sporthochschule gegeben seien.
Der Regierungsrat macht geltend, dass in der Zwischenzeit der Masterplan Polyfeld Muttenz fertig gestellt sei, die darin vorgesehene Nutzungsordnung aber keine universitäre Sporthochschule vorsehe. Es werde lediglich darauf hingewiesen, dass verschiedene Teilgebiete als Standort für universitäre Nutzungen denkbar seien, konkret sei aber nichts. Der Regierungsrat führt weiter aus, dass die von der Beschwerdeführerin angeführten kantonalen Landreserven, auf denen die Errichtung einer Sporthochschule möglich sei, überhaupt keine echten Alternativen darstellen würden. Die Nennung des Gebiets St. Jakob/Hagnau sei geradezu ein Hohn. Dem Kanton gehöre dort ein grüner Uferstreifen, eine lange schmale Parzelle sowie die Strassenparzelle. Selbst wenn der Kunstverein Baselland dereinst ins Dreispitz-Areal verlegt werden sollte, stehe diese Parzelle (Nr. 1501) nicht im Eigentum des Kantons Basel-Landschaft sondern eines Vereins. Dieses von der Beschwerdeführerin angeführte Gebiet sei nicht nur ungeeignet, sondern es sei schlicht unbebaubar. Das von der Beschwerdeführerin angeführte Gebiet im Polyfeld komme für eine Sporthochschule der Universität kaum in Betracht. Der für die Fachhochschule Nordwestschweiz abgesteckte Planungsperimeter lasse keinen Raum für eine Sporthochschule, die angrenzende Parzelle Nr. 335 sei heute überbaut und für eine Sporthochschule zu klein.
In ihrer Replik begründet die Beschwerdeführerin eingehend und mit konkreten Berechnungen, weshalb das Polyfeld für die Fachhochschulnutzung und nach wie vor auch für die universitären Nutzungen zur Verfügung stehe.
In der Duplik erklärt der Regierungsrat, dass es verständlich sei, dass der Leiter des ISSW aufgrund der Platzprobleme im Gebiet St. Jakob auf mögliche Planungen aufspringe (z.B. Areal Beton Christen, Anbau St. Jakobshalle), um die Platzprobleme raschmöglichst in den Griff zu bekommen; dies, da die Gemeinde dem Leiter des ISSW erklärt habe, dass er aufgrund des vorliegenden Verfahrens jahrelang warten müsse, bis es auf dem Schänzli-Areal eine Sporthochschule gebe, wenn überhaupt.
5.3.
Aus den umfangreichen und ausführlichen Rechtsschriften, Beilagen, dem Augenschein und den Parteiverhandlungen geht hervor, dass der Regierungsrat ein grosses Interesse an einem Standort Schänzli (Nordteil) für eine Hochschulnutzung hat (siehe z.B. den vom Vertreter des Regierungsrates an der Verhandlung vom 28. November 2012 eingereichten Beschluss des Regierungsrates Nr. 1969 vom 27. November 2012) und den Standort Schänzli -wie auch anlässlich der Parteiverhandlungen mehrmals erklärt - auch aus finanziellen Gründen favorisiert. Aus den Akten geht auch hervor, dass das Areal Schänzli für die Uni Basel und das ISSW sowohl aus baulogistischer als auch betrieblicher Sicht der Wunschstandort wäre. Für den Kanton Basel-Stadt wäre es weiterhin nicht opportun, gegen den Willen der Standortgemeinde Muttenz die Realisierung eines ISSW-Neubaus auf dem Schänzli durchzusetzen. Auch dann nicht, wenn der Kanton Basellandschaft hierfür die planerischen Instrumente haben sollte, die Gemeinde sich aber weiterhin dagegen ausspreche (vgl. dazu z.B. E-Mail vom 16. und 20. November 2012 zwischen D.
und H.
). Aus den Akten geht überdies hervor, dass weitere Standorte für die Realisierung einer Sporthochschule möglich sind und geprüft werden, wie z.B. das Polyfeld Muttenz, die St. Jakobs-Halle (Tennisplätze; siehe unter anderem E-Mail vom 16. und 20. November 2012 zwischen D.
und H.
) und das Beton Christen-Areal. Aus den Ausführungen in den umfangreichen Rechtsschriften und aufgrund des Augenscheins ergibt sich, dass in Muttenz auch andere zweckmässige Standorte für den Bau einer Sporthochschule vorhanden sind.
Aus den Materialien, den nicht behördenverbindlichen Teilen der Objektblätter und insbesondere auch aufgrund der Ausführungen des Rechtsvertreters des Regierungsrates anlässlich der heutigen Parteiverhandlung ist klar, dass der Regierungsrat das Gebiet Schänzli als künftigen Standort für eine Sporthochschule favorisiert, wobei nicht zuletzt vor allem auch finanzielle Aspekte ausschlaggebend sind. Dass aber auch andere Standorte möglich und vertretbar sind, konnte von Seiten des Regierungsrates nicht in Abrede gestellt werden. Zudem liegen keinerlei konkrete Pläne für den Bau einer Sporthochschule im Gebiet Schänzli vor. Am Augenschein konnte von Seiten des Regierungsrates auch nicht annähernd aufgezeigt werden, wie viel Land eine Sporthochschule im Gebiet Schänzli Nord in Anspruch nehmen würde.
5.4.
Die Aussage des KRIP ist sehr offen (Sporthochschule Muttenz) und damit wenig präzise. Der Landrat selber hat die enge Formulierung "Schänzli" in "Raum Muttenz" ausgeweitet. Der KRIP spricht sich in dieser Fassung nicht mit der genügenden Deutlichkeit und Bestimmtheit dafür aus, dass die Sporthochschule im Gebiet Schänzli gebaut werden müsste. Es liegt auch kein Fall vor, bei welchem selbst Aussagen mit einem relativ niedrigen Präzisionsgehalt verbindlich sind. Insbesondere geht es auch nicht um die Überbauung eines ganzen Gebiets mit öffentlichen Bauten, wovon ein Grossteil bereits realisiert ist. Die Gemeinde hat vielmehr dargetan, dass auch andere zweckmässige Standorte im Raum Muttenz - so der Wortlaut im verbindlichen Objektblatt - für die Realisierung einer Sporthochschule in Frage kommen. Die Nutzungsplanung der Gemeinde Muttenz mit der Grünzone Schänzli verhindert somit in keiner Weise die künftige Errichtung einer Sporthochschule an einem zweckmässigen Standort im Raum Muttenz. Die Nutzungsplanung der Gemeinde widerspricht somit nicht dem kantonalen Richtplan. Eine kantonale richtplangemässe Errichtung einer Sporthochschule in Muttenz ist trotz der Grünzone Schänzli möglich. Der Regierungsrat als kantonale Genehmigungsbehörde hat es somit in Übereinstimmung mit der Vorschrift von Art. 2 Abs. 3 RBG der Gemeinde Muttenz zu überlassen, unter mehreren möglichen zweckmässigen Lösungen zu wählen, die mit dem Richtplan vereinbar sind. Daran ändern auch die Ausführungen des Regierungsrates bezüglich der nicht vorhandenen Siedlungsbegrenzungslinie im Gebiet Schänzli - wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird - nichts.
5.5.
Bezüglich der im massgeblichen Richtplan nicht vorhandenen Siedlungsbegrenzungslinie erklärt der Regierungsrat, dass - weil die Siedlungsbegrenzungslinien erst in diesem dritten Entwurf des KRIP aufgenommen worden wären, zu der sich nicht mehr alle Gemeinden hätten vernehmen können - der Landrat letztlich entschieden habe, zwar nicht auf das Objektblatt S 1.2 "Siedlungsbegrenzung" zu verzichten, aber den Regierungsrat zu beauftragen, über die örtlichen Festlegungen zur Siedlungsbegrenzung eine separate Vorlage zu Handen des Landrates auszuarbeiten. Die Gemeinde Muttenz habe ihren Standpunkt zu dieser Siedlungsbegrenzungslinie der Bau- und Planungskommission des Landrates unterbreitet und sei auch zu einer Aussprache mit der Kommission eingeladen worden. Diese habe letztlich entschieden, dem Antrag der Gemeinde Muttenz, diese Siedlungsbegrenzungslinie nach Norden zu verschieben, nicht stattzugeben. Die landrätliche Bau- und Planungskommission habe damit ihre Haltung klar dokumentiert, an dieser Siedlungsbegrenzungslinie, welche den nördlichen Teil des Schänzli dem Siedlungsgebiet zuweise, festzuhalten (vgl. Bericht der Bau- und Planungskommission an den Landrat, a.a.O., S. 4) und damit Raum für ein Sporthochschulprojekt frei zu halten.
In der Duplik vom 22. Juni 2012 erklärt der Regierungsrat weiter, dass er zwischenzeitlich seinen landrätlichen Auftrag betreffend die Siedlungsbegrenzungen erfüllt habe; die entsprechende Landratvorlage befinde sich derzeit in der Vernehmlassung. Im Entwurf zum KRIP, Richtplankarte, Anpassung 2011, sei die Siedlungsbegrenzungslinie im nördlichen Gebiet Schänzli wieder so vorgesehen wie im Entwurf vom April 2007.
5.6.
Diese Ausführungen zeigen wie die Materialien und die Entstehungsgeschichte der massgeblichen Objektblätter und des KRIP, dass sich die Gemeinde - entgegen den Interessen des Regierungsrates - gegen den Zuschlag des Gebietes Schänzli Nord in ein Siedlungsgebiet für eine Sporthochschule wehrte. Nun ist aber im massgeblichen KRIP die Siedlungsbegrenzungslinie im Gebiet Schänzli nicht enthalten und im massgeblichen Objektblatt als Standort Sporthochschule der "Raum Muttenz" vorgesehen. Darüber hinaus sind Siedlungsbegrenzungslinien praxisgemäss nicht parzellenscharf. Der Nutzungsplanung steht so ein Konkretisierungsspielraum von gewissem Umfang zu. Durch die generalisierte und nicht parzellenscharfe Darstellung des Siedlungsgebiets im Richtplan verbleibt den Gemeinden bei der Abgrenzung der Bauzonen ein Anordnungsspielraum. Zudem bildet die Siedlungsbegrenzungslinie keine Linie, bis zu welcher gebaut werden muss. Die Gemeinde ist bei der Ortsplanung nicht verpflichtet, den Boden bis zur Siedlungsbegrenzungslinie einer Bauzone zuzuführen. So wird im Objektblatt S1.2 "Siedlung, Siedlungs- und Nutzungsstruktur, Siedlungsbegrenzung" unter "D. Beschlüsse" festgehalten, dass Rückzonungen bzw. Verlegen der Bauzonengrenze nach innen im Rahmen der Ortsplanung möglich seien (lit. c).
6.1.
Im Vorprüfungsbericht des ARP vom 11. Mai 2009 (S. 2) wird ausgeführt, dass die im aktuell rechtskräftigen ZPL ausgeschiedene ÖW-Zone "Reitsportanlage Schänzli" neu vollumfänglich in eine "Grünzone Schänzli" überführt werden solle. Aus rein planerischen Überlegungen scheine dies möglich, da der KRIP für das Gebiet südlich des Pumpwerks einen Siedlungstrenngürtel ausscheide (wobei aber nördlich des Pumpwerks die ÖW-Zone als Baugebiet übernommen werde). Der Gemeinde Muttenz sei bekannt, dass das Schänzli im Eigentum des Kantons Basel-Landschaft (Finanzvermögen) sei. Ebenso sei der Gemeinde bekannt, dass von Seiten des Kantons ein grosses Interesse bestehe, den nördlichen Teil des Schänzli-Areals einer intensiveren Nutzung zuzuführen. Eine Hochschulstandort-Evaluationsstudie im Auftrag beider Basel sehe hier denn auch einen potenziellen Hochschulstandort vor. Aufgrund der Nähe zu den Sportanlagen im Gebiet St. Jakob, die gemäss Objektblatt von nationaler Bedeutung seien, unterstütze der Regierungsrat eine solche Nutzung. Der Landrat habe im Rahmen des Richtplanerlasses das Gebiet Schänzli mit Bezug auf eine Sporthochschulnutzung nur insoweit relativiert, als auch die Möglichkeit für eine solche Nutzung insbesondere im Rahmen des Campus Muttenz geprüft werden könne. Das Objektblatt S4.2.1 "Siedlung, Siedlungsausstattung, Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, D. Beschlüsse, Planungsgrundsätze" weise darauf hin, dass "Hochbauten insbesondere zur Ausübung sportlicher Tätigkeiten sowie weiterer Freizeitnutzungen in Gebäuden auf das Gebiet nördlich des Siedlungstrenngürtels zu konzentrieren" seien. Dass damit auch das Schänzligebiet gemeint sei, gehe aus Ziff. A. Ausgangslage desselben Objektblatts hervor, in dem die Pferdesportanlage Schänzli explizit erwähnt sei. Zusammenfassend lasse sich somit sagen, dass im KRIP zwar keine explizite und konkrete Nutzungsreservation für das Schänzligebiet definiert sei, dass aber im Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, welches von nationaler Bedeutung sei, nördlich des Siedlungstrenngürtels noch Hochbauten möglich sein sollten. Da auf der linken Seite der Birs, also auf Münchensteiner Seite, mit Ausnahme des Schwimmbad-Areals, sämtliche Flächen nördlich des Siedlungstrenngürtels bereits überbaut seien, bleibe als alternativer Standort für Hochbauten nur noch das Gebiet Schänzli Nord. Deshalb werde der Gemeinde nahegelegt, zumindest für das Gebiet nördlich des Siedlungstrenngürtels von einer Umzonung der ÖW-Zone in eine Grünzone abzusehen, dies insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass seitens des Kantons jederzeit eine kantonale Nutzungsplanung, die im Zusammenhang mit einer Sport- und Erholungsnutzung St. Jakob stehe, initiiert und beschlossen werden könne. Es gelte als höchst ungewiss, ob eine Grünzone für das gesamte Schänzli-Areal, wie sie im jetzigen Entwurf definiert sei, regierungsrätlich genehmigt würde, nachdem der Kanton die kantonalen Interessen im KRIP explizit und implizit klar zum Ausdruck gebracht habe.
In den Rechtsschriften des Regierungsrates an das Kantonsgericht werden Teile dieser Ausführungen übernommen und es wird explizit auf das Objektblatt S4.2.1 "Siedlung, Siedlungsausstattung, Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, D. Beschlüsse, Planungsgrundsätze" verwiesen, gemäss welchem Hochbauten insbesondere zur Ausübung sportlicher Tätigkeiten sowie weiterer Freizeitnutzungen in Gebäuden (z.B. Unterhaltungsbetriebe) auf das Gebiet nördlich des Siedlungstrenngürtels zu konzentrieren seien. Der Regierungsrat schliesst aus diesem Objektblatt bezüglich Schänzli Areal die gleichen Schlüsse wie das ARP in seinem Vorbescheid.
6.2.
Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann aus dieser Passage nichts zu Gunsten der Nichtgenehmigung der Grünzone Schänzli abgeleitet werden. Im Schänzli-Areal wurde kein Siedlungstrenngürtel ausgeschieden. Aus den übrigen Akten geht auch nicht hervor, dass in einem Entwurf zum KRIP im Schänzli-Areal ein Siedlungstrenngürtel vorgesehen war. So ist auch im Objektblatt S.1.3 "Siedlungstrenngürtel" kein Siedlungstrenngürtel im Bereich Schänzli vorgesehen.
Beim im Objektblatt S4.2.1 "Siedlung, Siedlungsausstattung, Sport- und Erholungszentrum St. Jakob, D. Beschlüsse, Planungsgrundsätze" genannten Siedlungstrenngürtel handelt es sich wohl um den Siedlungstrenngürtel Brüglingen, Münchenstein (siehe Plan und Objektblatt S.1.3, örtliche Festlegungen; ein Siedlungstrenngürtel im Bereich Schänzli wird dort nicht aufgeführt, aber ein Siedlungstrenngürtel "Brüglingen" in Münchenstein). Dieser Gürtel befindet sich aber ca. 800 m bzw. einen Kilometer südwestlich vom gewünschten Sporthochschulstandort Schänzli. Die zitierte Passage ist damit für die Beurteilung der vorliegenden Frage nicht relevant.
Hier wurde vielleicht von Seiten des ARP und des Regierungsrates fälschlicherweise von Siedlungstrenngürtel statt von Siedlungsbegrenzung gesprochen, da das ARP ausführt, dass der KRIP für das Gebiet südlich des Pumpwerks einen Siedlungstrenngürtel ausscheide, wobei aber nördlich des Pumpwerks die ÖW-Zone als Baugebiet übernommen werde. Für diese Annahme spricht, dass beim Pumpwerk die Siedlungsbegrenzungslinie vorgesehen war. Auch aus diesem allfälligen Versehen könnte der Beschwerdegegner jedoch nichts zu seinen Gunsten ableiten, da die Siedlungsbegrenzungslinie im massgeblichen KRIP nicht enthalten und im Objektblatt S.4.2.1 ausdrücklich von Siedlungstrenngürtel die Rede ist.
7.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der KRIP eine Sporthochschule innerhalb des ganzen Gemeindegebietes Muttenz vorsieht. Da auch nach Zuweisung des Gebietes "Schänzli" in eine Grünzone im Gemeindegebiet von Muttenz noch weitere zweckmässige Standorte für eine künftige Sporthochschule verbleiben, besteht aufgrund des KRIP kein Grund für eine Nichtgenehmigung der beschlossenen Grünzone "Schänzli".
X. Quartierplanpflicht
1.1. Das ZRL der Gemeinde Muttenz vom 23. Oktober 2009 regelt in Ziff. 7 die Grünzone Schänzli und sieht in Ziff. 7 Abs. 1 vor, dass die Grünzone Schänzli der Trinkwassernutzung, dem Naturschutz in Form einer dynamischen Birsaue sowie der extensiven Freizeit- und Erholungsnutzung diene. Ziel sei ein Lebensraum für Tier- und Pflanzenarten der Auenlandschaft und ein Raum für extensive Freizeit- und Erholungsnutzungen, unter Berücksichtigung der Ansprüche der Trinkwassernutzung. Ziff. 7 Abs. 2 ZRL statuiert, dass - basierend auf dem Raumkonzept "Freizeit- und Erholungsnutzung Areal Schänzli" vom Juli 2008 - in der Grünzone Schänzli ein Quartierplan zu erarbeiten sei, der insbesondere die Sicherheitsaspekte in Bezug auf die Trinkwassernutzung, die ökologische Aufwertung und Vernetzung, die extensiven Freizeit- und Erholungsnutzungen, die Art und das Mass der nötigen Bauten und Anlagen, die Langsamverkehrsverbindungen, die Erschliessung, die Neugestaltung und den Schutz der Birsuferlandschaft sowie den Unterhalt und die Pflege der Grünflächen und des parkartigen Baumbestandes aufzeige und regle.
1.2.
Der Regierungsrat erklärt in seinem angefochtenen Beschluss, dass die Quartierplanpflicht, wie sie Ziff. 7 Abs. 2 ZPR vorsehe, nicht genehmigungsfähig sei. § 25 RBG besage, dass quartierplanpflichtige Zonen Gebiete umfassen würden, in denen nur aufgrund eines Quartierplanes gebaut werden dürfe. Gemäss der konkretisierenden Zweckbestimmungen in § 37 RBG werde klar, dass sich Quartierpläne nur auf Baugebiete zu beziehen hätten, mithin ihr Anwendungsbereich innerhalb der Zonenplanung Siedlung liege, nicht innerhalb der Zonenplanung Landschaft. Die Quartierplanpflicht sei deshalb kein zulässiges Instrument, um im Landschaftsgebiet Bauten und Anlagen in einer Grünzone zu ermöglichen, die von Gesetzes wegen per definitionem vor Überbauung freizuhalten seien (§ 27 RBG). Hierzu würden das Instrument einer Spezialzone oder dasjenige eines Teilzonenplans zu Verfügung stehen.
1.3.
Die Gemeinde macht in ihrer Beschwerde und Replik unter anderem geltend, dass das ARP in seinem detaillierten Bericht über die Vorprüfung mit Schreiben vom 11. Mai 2009 die Quartierplanpflicht mit keinem Wort erwähne. Auf S. 7 dieses Berichts halte es bezüglich der Grünzone Schänzli fest, dass eine Regelung darüber fehle, welche Vorschriften vor Inkrafttreten des Quartierplans gelten sollten. Daraus folge, dass das ARP die Zulässigkeit und Zweckmässigkeit der Quartierplanpflicht bejahe. Des Weiteren halte der Kanton in der vom ARP herausgegebenen Wegleitung "Die Quartierplanung" vom Dezember 2001 auf S. 3 ausdrücklich fest, dass Quartierpläne "in speziellen Fällen auch ausserhalb der Bauzone Anwendung" fänden. Auch in der Lehre werde ausgeführt, dass Gestaltungspläne auch in einer Nichtbauzone vorgesehen werden könnten, sofern keine unzulässige Kleinbauzone geschaffen werde. Die Gemeinde führt weiter aus, dass nicht nur die bestehende Reitsportanlage mit Tribüne usw. abzubrechen sei, sondern es würden insbesondere im Hinblick auf die Renaturierung des Birslaufes erfahrungsgemäss ganz erhebliche Terrain- und Materialverschiebungen nötig sein, um die gewünschten Uferbereiche auszugestalten. Es werde eine Erschliessung mit Fuss- und Wanderwegen zu planen und koordinieren sein, und schliesslich müssten auch mehrere Infrastrukturbauten wie WC-Anlagen, Sicherungsbauten für die Trinkwasserversorgung etc. vorgesehen werden.
1.4.
In der Beschwerdeantwort und Duplik verweist der Regierungsrat auf § 37 RBG, gemäss welchem sich Quartierpläne auf eine "Überbauung eines zusammenhängenden Teilgebietes der Bauzonenfläche beziehen" müssten. Auch gemäss § 25 RBG sei klar, dass eine Quartierplanung eine Bautätigkeit impliziere. Es sei richtig, dass auch ausserhalb des eigentlichen Siedlungsgebietes Spezialfälle denkbar seien, in denen eine Quartierplanung möglich sei, allerdings nur mit Zwecksetzung und Inhalt gemäss §§ 37 ff. RBG. Zu denken sei etwa an die im KRIP definierten Ausflugsziele Jura, für welche aufgrund der Hochbauten eine spezielle Zone vorausgesetzt werde, welcher in spezifischen Fällen durchaus der Charakter von Quartierplanungsvorschriften zukommen könne. Gemäss Ziff. 7 ZRL sei basierend auf dem Raumkonzept "Freizeit und Erholungsnutzungsareal Schänzli" vom Juli 2008 ein Quartierplan zu erarbeiten. Gemäss diesem Raumkonzept gehöre zu den Anforderungen, welche an das Schänzli-Areal gestellt würden, dass das Gebiet von Bauten freizuhalten sei. Damit bleibe überhaupt kein Raum für irgendwelche Quartierplanvorschriften, welche "eine haushälterische Nutzung sowie eine architektonisch und erschliessungsmässig gute, der Umgebung angepasste und auf die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung ausgerichtete Überbauung eines zusammenhängenden Teilgebietes der Bauzonenfläche" bezwecke (vgl. 37 Abs. 1 RPB). Die Belastung einer Grünzone Schänzli mit einer Quartierplanpflicht sei mit Zweckbestimmung und Inhalt einer Quartierplanung, wie sie dem basellandschaftlichen Raumplanungsrecht zugrunde liege, nicht vereinbar und nicht kompatibel, weshalb eine solche Quartierplanpflicht im kommunalen ZRL rechtswidrig sei. Wenn in einer künftigen Grünzone die bestehenden Pferdesportanlagen aufgehoben werden sollen, so brauche es für verbleibende Terrain- und Materialverschiebungen zur Renaturierung des Birslaufes und zur weiteren Ausgestaltung des Gebietes kein Sondernutzungsplanungsverfahren.
2.1.
Es werden zwei Arten von Nutzungsplänen unterschieden, nämlich die Rahmennutzungs- und die Sondernutzungspläne.
Die Rahmennutzungspläne (Zonen-, Grundnutzungspläne) stellen die allgemeine Grundordnung für die Bodennutzung auf. In dieser Funktion teilen sie das Gemeindegebiet in Teilgebiete verschiedener Nutzungsart und Nutzungsintensität sowie verschiedener Regelbauweise und Immissionstoleranz ein. Die Regelung gemäss Art. 14 bis 18 RPG bezieht sich nur auf diese Nutzungspläne und gibt den Rahmen für die Zonenordnung vor. Nach Art. 14 Abs. 2 RPG unterscheiden diese Pläne dabei vorab Bau-, Landwirtschafts - und Schutzzonen (
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 12 zu Art. 14 RPG). Das RBG (§ 19 Abs. 1) sieht innerhalb der Rahmennutzungsplanung weitere Nutzungszonen vor: Bauzonen (lit. a), Grünzonen (lit. b), Landwirtschaftszonen (lit. c), Waldareal (lit. d), Spezialzonen (lit. e) und Zonen, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine Nutzung erst später zugelassen wird (lit. f).
Teils aus traditionellen, teils aus praktischen Gründen kennen die kantonalen Gesetze weitere Arten von Nutzungsplänen, welche die zonenmässige Grundordnung weiterführen und differenzieren. Ohnehin sind die Kantone auch von Bundesrechts wegen zur Verfeinerung der vom RPG nur in den Grundzügen geregelten Nutzungsordnung verpflichtet. Man kann diese Pläne als Sondernutzungspläne bezeichnen. Durch sie wird die Zonenordnung (Grundordnung) ausgestaltet oder sogar verändert, wobei als Gegenstand der speziellen Nutzungsordnung sowohl Bauzonen als Nichtbauzonen in Frage kommen. Im Einzelnen können auch die Sondernutzungspläne je nach ihrem Verhältnis zur Grundordnung in Kategorien unterteilt werden, wobei die im kantonalen Recht vorgesehenen Sondernutzungspläne je nach Regelung gleichzeitig mehreren Kategorien angehören können.
In einer ersten Gruppe lassen sich jene Sondernutzungspläne zusammenfassen, welche die Nutzungsordnung für besondere Verhältnisse und Bedürfnisse konkretisieren und dabei für ein bestimmtes Gebiet die Art und Weise des Bauens näher regeln. Dazu zählen die im kantonalen Recht mit unterschiedlicher Bezeichnung verbreiteten Überbauungs-, Gestaltungs- und Quartierpläne. Ihnen ist gemeinsam, dass sie für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet die Zahl, Art, Lage, äussere Abmessungen, Geschosszahl, Durchmischung der Nutzung und weitere bauliche Einzelheiten regeln. Nach verbreiteter Auffassung müssen solche Pläne den Eigentümern aber noch einen angemessenen Spielraum für die Ausgestaltung ihrer Bauprojekte belassen. Immerhin dürfen bei Gestaltungsplänen, mit denen in erheblichem Mass von der zonenmässigen Nutzung abgewichen werden soll, höhere Anforderungen an die Bestimmtheit des Planinhalts gestellt werden. Gestaltungspläne wurden ursprünglich hauptsächlich für die Regelung der Überbauung unüberbauter, in der Bauzone gelegener Grundstücke eingesetzt. Seit einiger Zeit finden sie aber auch verbreitet Anwendung für die Sanierung bereits überbauter Flächen. Dabei können sie auch in einer Nichtbauzone vorgesehen werden, sofern damit keine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird. Weitere Arten der Sondernutzungspläne sind die projektbezogenen Spezialpläne, die Pläne, welche das für konkrete Projekte benötigte Land sichern wollen (Baulinienpläne, Werkpläne), sowie die Erschliessungs- und Enteignungspläne (vgl. zum Ganzen
Waldmann
/
Hänni
, a.a.O., Rz 11 ff. zu Art. 14;
Hänni
, a.a.O., S. 238).
2.2.
Nach § 25 RBG umfassen Zonen mit Quartierplanpflicht Gebiete, in denen nur aufgrund eines Quartierplans gebaut werden darf (Abs. 1). Für Zonen mit Quartierplanpflicht können die Zonenvorschriften Bestimmungen über die quartierplanmässige Nutzung und Gestaltung enthalten. Nach § 37 Abs. 1 RBG bezwecken Quartierpläne eine haushälterische Nutzung sowie eine architektonisch und erschliessungsmässig gute, der Umgebung angepasste und auf die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung ausgerichtete Überbauung eines zusammenhängenden Teilgebietes der Bauzonenfläche.
Dem Wortlaut dieser Bestimmungen ist zu entnehmen, dass die Quartierplanung auf Gebiete zugeschnitten ist, welche bebaut werden sollen. Der Quartierplan ist typischerweise für Baugebiete vorgesehen. Wie in der Lehre anerkannt, können Quartierpläne aber auch in einer Nichtbauzone vorgesehen werden (vgl. oben E. X.2.1). Demgemäss wird in der Wegleitung zur Quartierplanung des ARP von Dezember 2001 unter dem Titel "Einleitung" (Ziffer 1.1, S. 3) auch festgehalten, dass die Quartierplanung sowohl für unüberbaute Gebiete als auch für Gebietserneuerungen und Sanierungen in Frage komme und Quartierpläne innerhalb des gesamten Siedlungsgebietes, in speziellen Fällen auch ausserhalb der Bauzone, Anwendung finden würden. So hat auch der Regierungsrat in seiner Beschwerdeantwort die im KRIP definierten Ausflugsziele Jura erwähnt, für welche aufgrund der Hochbauten eine spezielle Zone vorausgesetzt werde, "welcher in spezifischen Fällen durchaus der Charakter von Quartierplanungsvorschriften zukommen" könne.
2.3.
Gemäss Objektblatt L4.1 "Ausflugsziele im Jura" dienen diese Ausflugsziele in erster Linie als Verpflegungsmöglichkeit in einem Wandergebiet. Sie können Bauten und Anlagen für den Ausflugsbetrieb umfassen. Bauten und Anlagen müssen der Öffentlichkeit offen stehen und einem regionalen Bedarf entsprechen. Voraussetzung für die Bewilligung von Bauten und Anlagen ist die Ausweisung einer Spezialzone gemäss RBG. Im genannten Objektblatt werden 30 Ausflugsziele genannt. Diese Ausflugsziele befinden sich, wie im Objektblatt festgehalten, in einem Wandergebiet und können Bauten und Anlagen für den Ausflugsbetrieb umfassen. Die Lage der Ausflugsziele im Jura, die Umschreibung des Ziels dieser Ausflugsziele und die dort zulässigen Bauten machen deutlich, dass die Sondernutzungspläne nach RBG "mit Charakter von Quartierplanvorschriften" nicht eine haushälterische Nutzung sowie eine architektonische und erschliessungsmässig gute, der Umgebung angepasste und auf die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung ausgerichtete Überbauung eines zusammenhängenden Teilgebiets der Bauzonenfläche bezwecken. Im Übrigen kann noch erwähnt werden, dass auch das ZRL der Gemeinde Pfeffingen (BL) für die Spezialzone Waldschule eine Quartierplanpflicht vorsieht (siehe § 7 ZRL Pfeffingen, Vorlage für die Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2012, Planauflage 2. August 2012 bis 3. September 2012). Gemäss Lehre und der kantonalen Praxis ist somit ein Quartierplan auch für ein Nichtbaugebiet und für eine Baute bzw. für Bauten zulässig, die nicht die Voraussetzungen von § 37 RBG erfüllen. Der Erlass eines Quartierplanes für das Gebiet "Schänzli" ist somit rechtlich zulässig.
3.1.
§ 27 RBG statuiert, dass Grünzonen Gebiete umfassen, die im öffentlichen Interesse dauernd vor Überbauung freizuhalten sind. Sie dienen der Erholung, der Gliederung des Siedlungsraumes sowie dem ökologischen Ausgleichs und dem Biotopverbund. In der Vorlage des Regierungsrates an den Landrat betreffend RBG vom 21. Dezember 1993 (93/308, S. 67) wird ausgeführt, dass die Grünzonen ein wesentliches raumplanerisches Instrument zur Sicherung von Freiräumen gemäss den konzeptionellen Vorstellungen über die anzustrebende Landschafts- und Siedlungsstruktur sowie insbesondere über die Ausscheidung, Nutzung und Gestaltung öffentlicher Freiräume gemäss kommunaler Richtplanung seien. Grünzonen könnten unterschiedlichen Zwecken dienen wie etwa der Gliederung des Siedlungsraumes und des Siedlungsrandes, der Schaffung von Erholungsräumen, der Gestaltung von Fuss- und Radwegnetzen, dem ökologischen Ausgleich und dem Biotopverbund. Aufgrund des Begriffes "Grünzone", der gesetzlichen Bestimmung und auch der Materialien ist klar, dass die Grünzone grundsätzlich von Überbauungen frei zu halten ist. Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass gewisse Bauten (z.B. Infrastrukturbauten oder Bauten zu Informationszwecken) die dem Sinn und Zweck einer Grünzone, welche unter anderem das Ziel hat, Erholungsräume zu schaffen, zulässig sind. Der Quartierplan ist ja gerade das Instrument, welches ermöglicht, von den für die betreffende Zone massgeblichen Bestimmungen abzuweichen. Deshalb widerspricht die Schaffung einer Grünzone mit Quartierplanpflicht auch nicht § 27 BauG.
3.2.
Des Weiteren ist daran zu erinnern, dass mit der Genehmigung der Ziff. 7 ZRL "lediglich" die Grünzone Schänzli bewilligt wird und nicht der noch auszuarbeitende Quartierplan, welcher nach § 46 RBG ebenfalls vom Regierungsrat zu genehmigen ist. Der Regierungsrat wird bei der künftigen Überprüfung des Quartierplanes und der Quartierplanvorschriften unter anderem zu klären haben, inwieweit diese mit einer Grünzone vereinbar sind. Bis zum Inkrafttreten des Quartierplans gelten gemäss Ziff. 7 Abs. 3 ZRL die Bestimmungen der Grünzone gemäss § 27 RBG.4. Aus den obigen Darlegungen ergibt sich, dass Ziff. 7 ZRL weder kantonales noch eidgenössisches Recht verletzt und somit nicht zu beanstanden ist.
XI. Besitzstandsgarantie
1.1.
Ziff. 7 Abs. 3 ZRL statuiert, dass bis zum Inkrafttreten des Quartierplans die Bestimmungen der Grünzone gemäss § 27 RBG gelten würden. Der Regierungsrat erklärt in seiner Beschwerdeantwort, dass in Anbetracht der Ausführungen der Gemeinde in der Beschwerdebegründung zur Verlängerung des Mietvertrages zwischen dem Kanton und dem Reiterclub B.
und aufgrund von Ziff. 7 Abs. 3 ZRL der Verdacht aufkomme, dass die Gemeinde davon ausgehe, die Grünzonenbestimmung gemäss § 27 RBG gelte unmittelbar ab allfälliger Rechtskraft der Grünzonenausscheidung Schänzli. Ein solches Verständnis der Übergangsbestimmung verstosse gegen die gesetzlich verankerte Besitzstandsgarantie (§ 109 RBG).
1.2.
Ändern sich gesetzliche Vorschriften derart, dass bestehende Bauten dem neuen Recht nicht mehr entsprechen, gelten die Regeln über die sogenannte Besitzstandsgarantie. Diese verlangen, dass neue Eigentumsbeschränkungen auf bestehende, nach altem Recht rechtmässig erstellte Bauten nur angewandt werden dürfen, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse dies verlangt und das Gebot der Verhältnismässigkeit eingehalten ist. Primär bewirkt die aus Art. 26 BV (Bestandesgarantie) und aus Art. 9 BV (Verbot der Rückwirkung) abgeleitete Besitzstandsgarantie, dass bestehende Bauten in ihrer derzeitigen inneren und äusseren Gestaltung geschützt sind. Unterhaltsarbeiten, mit denen der Umfang, das Erscheinungsbild und der Zweck der Baute ähnlich bleiben und keine Änderung der Nutzung des Bodens bewirken, geniessen ebenfalls verfassungsrechtlichen Schutz. Das kantonale Recht kann diese Besitzstandgarantie erweitern und auch Umbauten und Erweiterungen nach altem Recht behandeln, darf jedoch nicht gegen wichtige öffentliche Interessen der Raumplanung verstossen. Für Bauten ausserhalb der Bauzone gilt die Sonderregelung von Art. 24c RPG (
Hänni
, a.a.O., S. 338).
1.3.
Die Bestandesgarantie innerhalb der Bauzonen wird im RBG in den §§ 109 und 110 geregelt. § 109 RBG (Bestehende zonenfremde Bauten und Anlagen) statuiert, dass bestehende, rechtmässig erstellte, aber zonenfremd gewordene Bauten und Anlagen, namentlich für Dienstleistungen, Industrie und Gewerbe, erhalten bleiben, angemessen erweitert, umgebaut oder in ihrem Zweck teilweise geändert werden dürfen, wenn ihre Einwirkungen auf die Nachbarschaft gleich bleiben oder reduziert werden. Gemäss § 110 RBG (Bestehende bauvorschriftswidrige Bauten und Anlagen) dürfen bestehende, rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen, die den allgemeinen Bauvorschriften widersprechen, unterhalten und angemessen erneuert werden. Anzumerken ist, dass aufgrund des Titels von § 109 und § 110 RBG und in Übereinstimmung mit Art. 24c RPG das RBG die Besitzstandsgarantie nur innerhalb der Bauzonen regelt (siehe oben E. XI.1.2 a.E.). Da sich die ÖW-Zone "Reitsport Schänzli" im Zonenplan Landschaft befindet, es sich dabei aber um eine ÖW-Zone mit nicht unwesentlichen Bauten handelt, wird sich nach der Genehmigung der Grünzone Schänzli wohl die Frage stellen, ob es sich bei diesem Areal um eine Bauzone oder um eine Nichtbauzone gehandelt hat. Davon wird abhängen, ob für die sich im Zusammenhang mit der Besitzstandsgarantie stellenden Fragen Art. 109 RBG oder Art. 24c RPG Anwendung finden wird.
1.4.
Jede Änderung von Zonenvorschriften (wie z.B. die Auszonung, eine Umzonung, die Reduktion der zulässigen Geschosshöhe) kann die Besitzstandsgarantie tangieren. Die Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Besitzstandsgarantie stellen, sind jedoch nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens. Etwas anderes würde wohl gelten, wenn aus den Zonenvorschriften explizit hervorginge, dass sie die Besitzstandsgarantie ausser Kraft setzen würden. Ziff. 7 Abs. 3 ZRL besagt aber, dass bis zum Inkrafttreten des Quartierplanes die Bestimmungen der Grünzone gemäss § 27 RBG gelten. Damit gelten die Bestimmungen der Grünzone unter Beachtung der bei jeder Änderung von Zonenvorschriften aus der Besitzstandsgarantie fliessenden Rechte. Damit verletzt die kommunale Bestimmung auch nicht die Besitzstandgarantie.
XII. Einsprachen des Reiterclubs B.      und der IG C.
1.
Der Reiterclub B.
erhob gegen die vorgesehene Grünzone Schänzli Einsprache. Der Regierungsrat erklärt in E. 6.1 des angefochtenen Beschlusses, dass auf diese Einsprache einzutreten wäre, wenn die Grünzone Schänzli nicht von der Genehmigung ausgenommen werden müsste. Da dies aber der Fall sei, werde die Einsprache des Reiterclubs B.
im vorliegenden (regierungsrätlichen) Verfahren hinfällig. Da das Kantonsgericht vorliegendenfalls zum Schluss kommt, dass die Grünzone Schänzli grundsätzlich zu genehmigen ist, wird die Sache an den Regierungsrat zurückgewiesen, welcher die Einsprache des Reiterclubs B.
unter Beachtung der in diesem Entscheid gemachten Ausführungen zu beurteilen hat.
2.
Die IG C.
, bestehend aus Sportverein I.
und Turnverein J.
, erhob ebenfalls Einsprache gegen die Revision der Nutzungsplanung. Der Regierungsrat führt in seinem Beschluss in der E. 6.5 aus, dass auf die Einsprache der IG C.
einzutreten wäre, wenn die ÖW-Zone Lachmatt mit der Zweckbestimmung "Sport" nicht von der Genehmigung ausgenommen werden müsste. Da dies aber der Fall sei, werde auch die Einsprache der IG C.
im vorliegenden (regierungsrätlichen) Verfahren hinfällig.
Die IG C.
erhob am 18. Dezember 2009 Einsprache gegen die Nutzungsplanung Landschaft und erklärte, dass sich die Einsprache zum einen gegen die Ausscheidung einer Zone für öffentliche Werke und Anlagen mit Zweckbestimmung Sport im Gebiet Lachmatt und zum anderen gegen die Zuweisung des Schänzli-Areals in eine Grünzone richte. Da das Kantonsgericht vorliegendenfalls zum Schluss kommt, dass die Grünzone Schänzli grundsätzlich zu genehmigen ist, wird die Sache - soweit es nicht um das Gebiet "Lachmatt" geht - zur Beurteilung dieser Einsprache im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.
XIII. Fazit
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Grünzone Schänzli dem KRIP nicht widerspricht und auch keine weiteren gesetzlichen Bestimmungen verletzt, weshalb der von der Gemeindeversammlung Muttenz beschlossene ZPL hinsichtlich der Grünzone "Schänzli" rechtlich nicht zu beanstanden ist. Ebenso ist die vorgesehene Quartierplanpflicht für die Grünzone Schänzli gemäss Ziff. 7 ZRL rechtskonform. In Gutheissung der Beschwerde wird deshalb der Regierungsratsbeschluss Nr. 478 vom 5. April 2011 aufgehoben und die Sache an den Regierungsrat zurückgewiesen, damit dieser die Einsprachen des Reiterclubs B.
und der IG C.
unter Beachtung der im vorliegenden Urteil gemachten Ausführungen und gezogenen Schlussfolgerungen beurteile und alsdann - ebenfalls im Sinne der Erwägungen - neu verfüge.
XIV. Kosten
1.
Es bleibt noch über die Kosten zu entscheiden. Gestützt auf § 20 Abs. 1 VPO in Verbindung mit § 20 Abs. 3 VPO werden die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt. Den kantonalen Behörden gemäss Verwaltungsverfahrensgesetz Basel-Landschaft vom 13. Juni 1988 und den Gemeinden werden Verfahrenskosten nach § 20 Abs. 4 VPO jedoch nur auferlegt, wenn sie das Kantonsgericht in Anspruch nehmen. Damit können dem unterliegenden Regierungsrat keine Verfahrenskosten auferlegt werden. Der Beschwerdeführerin wird der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'200.-- zurückerstattet.
2.
Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann für den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zu Lasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Gemäss § 21 Abs. 2 VPO haben die Gemeinden nur Anspruch auf eine Parteientschädigung, sofern der Beizug eines Anwalts gerechtfertigt war. Nach der Rechtsprechung des ehemaligen Verwaltungsgerichts (heute Kantonsgericht) und des Kantonsgerichts wird den Gemeinden gestützt auf § 21 Abs. 2 VPO generell nur ein Anspruch auf Parteientschädigung eingeräumt, wenn der Beizug eines externen Rechtsvertreters im Einzelfall auch für Gemeinden mit juristischer Fachkompetenz innerhalb der eigenen Verwaltung gerechtfertigt erscheint (vgl. statt vieler: KGE VV vom 17 November 2010 [810 10 112] E. 14.2.1; vom 10. März 2010 [810 09 268] E. 8.2.2; VGE Nr. 62 vom 21. April 1999). Dies trifft vor allem dann zu, wenn für eine angemessene Prozessvertretung rechtliches Spezialwissen gefordert ist, das über die bei der Rechtsanwendungstätigkeit erforderlichen Kenntnisse hinausgeht und über welches gemeindeeigene Rechtsdienste normalerweise nicht verfügen. Die Fragestellungen erweisen sich vorliegendenfalls nicht als derart komplex, dass in diesem Sinne juristisches Spezialwissen erforderlich gewesen wäre. Aus diesem Grund wird der Gemeinde keine Parteientschädigung zugesprochen. Die Parteikosten werden somit wettgeschlagen.
Demgemäss wird
e r k a n n t :
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der Regierungsratsbeschluss Nr. 478 vom 5. April 2011 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'200.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Vizepräsident Gerichtsschreiberin