bl_gerichte · 810 18 174 · 2019-04-10 · de

Lohnreduktion (RRB Nr. 1034, Nr. 1026, Nr. 1029 und Nr. 1032 vom 26. Juni 2018)

Basel-Land Kantonsgericht Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht 10.04.2019 810 18 174 (810 18 197)

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 10. April 2019 (810 18 174, 810 18 197-199)
Personalrecht
Generelle Lohnreduktion/Rückwirkende Inkraftsetzung der gesetzlichen Grundlage für die Lohnreduktion/Anpassung der Besoldung aus finanzpolitischen Gründen
Besetzung
Vizepräsident Daniel Ivanov, Kantonsrichter Stefan Schulthess, Hans Furer, Claude Jeanneret, Kantonsrichterin Helena Hess, Gerichtsschreiber Marius Wehren
Beteiligte
A.____
, Beschwerdeführerin
B.____
, Beschwerdeführerin
C.____
, Beschwerdeführerin
D.____
, Beschwerdeführer
alle vertreten durch Elisabeth Maier und Claudia von Wartburg Spirgi, Advokatinnen, Hauptstrasse 104, 4102 Binningen
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, 4410 Liestal,
Beschwerdegegner
Einwohnergemeinde Allschwil
, Baslerstrasse 101, Postfach 664, 4123 Allschwil, Beschwerdegegnerin
Betreff
Lohnreduktion (RRB Nr. 1034, Nr. 1026, Nr. 1029 und Nr. 1032 vom 26. Juni 2018)
A. Anlässlich der Sitzung vom 8. Dezember 2015 beschloss der Einwohnerrat Allschwil eine Änderung von § 39 Abs. 2 des Personal- und Besoldungsreglements (PBR) vom 26. Mai 1999, wonach vom Kanton beschlossene Reallohnveränderungen sinngemäss auch für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Gemeinde angewendet werden, sofern der Einwohnerrat dies beschliesst. An der Sitzung vom 9. Dezember 2015 beschloss der Einwohnerrat, dass die Löhne des Verwaltungs- und Betriebspersonals um 1% gekürzt werden.
B.
Am 16. Dezember 2015 beschloss der Gemeinderat Allschwil, dass sich die Umsetzung der Lohnkürzung beim Verwaltungs- und Betriebspersonal um 1% auf alle Mitarbeitenden mit einer öffentlich-rechtlichen Anstellung, welche einem Lohnbereich, einer Lohnklasse und einer Erfahrungs- und Leistungsstufe zugeordnet sind, beziehe.
C.
Mit Schreiben der Gemeindeverwaltung Allschwil vom 19. Januar 2016 wurden die Mitarbeitenden über die vom Einwohnerrat beschlossene Lohnkürzung um 1% beim Verwaltungs- und Betriebspersonal informiert. Die Umsetzung erfolge mittels Anpassung des Lohnschlüssels und beziehe sich auf alle Mitarbeitenden mit einer öffentlich-rechtlichen Anstellung. Mit Schreiben vom 25. Januar 2016 wurde den Mitarbeitenden der Gemeinde Allschwil die Lohnabrechnung für den Januar 2016 auf der Basis des angepassten Lohnschlüssels zugestellt.
D.
Mit Eingaben vom 28. Januar 2016 bzw. 1. Februar 2016 erhoben A.____, B.____, C.____ und D.____ gegen die Lohnabrechnung vom 25. Januar 2016 Beschwerde beim Gemeinderat. Sie stellten jeweils das Rechtsbegehren, es sei die Verfügung der Gemeindeverwaltung vom 25. Januar 2016 aufzuheben und der Lohn sei entsprechend dem im Vertrag vereinbarten Grundlohn (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Stufenanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) zuzusprechen. Eventualiter sei die Verfügung der Gemeindeverwaltung vom 25. Januar 2016 aufzuheben und die Gemeindeverwaltung sei anzuweisen, den Lohn auf der Basis des vereinbarten Grundlohns (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Stufenanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) während einer Anpassungsfrist entsprechend der vorgesehenen Kündigungsfrist auszurichten. Dies unter o/e-Kostenfolge.
E.
Mit Entscheiden vom 4. April 2016 wies der Gemeinderat die Beschwerden ab.
F.
Am 14. April 2016 bzw. 15. April 2016 erhoben A.____, vertreten durch Elisabeth Maier und Claudia von Wartburg Spirgi, Advokatinnen, sowie B.____, C.____ und D.____, vertreten durch Dr. Sven Oppliger, Advokat, gegen die Entscheide des Gemeinderats vom 4. April 2016 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Die Beschwerdeführenden stellten jeweils das Rechtsbegehren, es sei der Entscheid des Gemeinderats vom 4. April 2016 aufzuheben und der Lohn sei entsprechend dem im Vertrag vereinbarten Grundlohn (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Stufenanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) zuzusprechen. Eventualiter sei der Entscheid des Gemeinderats vom 4. April 2016 aufzuheben und die Gemeindeverwaltung sei anzuweisen, den Lohn auf der Basis des vereinbarten Grundlohns (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Stufenanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) während einer Anpassungsfrist entsprechend der vorgesehenen Kündigungsfrist auszurichten.
G.
Mit Beschluss vom 10. Mai 2016 übermittelte der Regierungsrat die Beschwerde von A.____ als Sprungbeschwerde an das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Die Beschwerden von B.____, C.____ und D.____ bzw. die entsprechenden Verfahren wurden am 13. Mai 2016 durch das instruierende kantonale Personalamt sistiert.
H.
Mit Urteil vom 26. Oktober 2016 (
810 16 131
) trat das Kantonsgericht auf die Beschwerde von A.____ nicht ein und überwies die Angelegenheit zuständigkeitshalber an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Zur Begründung wurde zusammengefasst ausgeführt, dass es an einem Rechtfertigungsgrund für eine Überweisung der Beschwerde als Sprungbeschwerde mangle.
I.
Am 6. Juni 2017 hob das kantonale Personalamt die Sistierung der Verfahren betreffend B.____, C.____ und D.____ auf und setzte ihnen Frist zur Einreichung der Beschwerdebegründung. A.____ wurde gleichentags Frist zur Einreichung einer allfälligen ergänzenden Stellungnahme eingeräumt.
J.
Mit Entscheiden vom 26. Juni 2018 (Nrn. 1034, 1026, 1029 und 1032) wies der Regierungsrat die Beschwerden von A.____, B.____, C.____ und D.____ ab.
K.
Am 28. Juni 2018 bzw. 9. Juli 2018 erhoben A.____, vertreten durch Elisabeth Maier und Claudia von Wartburg, Advokatinnen, sowie B.____, C.____ und D.____, vertreten durch Dr. Sven Oppliger, Advokat, gegen die Entscheide des Regierungsrats vom 26. Juni 2018 Beschwerde beim Kantonsgericht. Die Beschwerdeführenden stellen jeweils das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid und der Entscheid des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Allschwil vom 4. April 2016 seien aufzuheben und der Lohn sei entsprechend dem im Vertrag vereinbarten Grundlohn (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Lohnanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) zuzusprechen (Ziff. 1); eventualiter seien der angefochtene Entscheid und der Entscheid des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Allschwil vom 4. April 2016 aufzuheben und der Gemeinderat sei anzuweisen, den Lohn auf der Basis des vereinbarten Grundlohns (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Lohnanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) während einer Anpassungsfrist entsprechend der vorgesehenen Kündigungsfrist auszurichten (Ziff. 2). Die Beschwerdeführenden B.____, C.____ und D.____ beantragen zudem subeventualiter, es sei die Sache in Gutheissung der Beschwerde zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 3); alles unter o/e Kostenfolge.
L.
Mit Schreiben vom 31. Juli 2018 teilte Elisabeth Maier, Advokatin, mit, dass B.____, C.____ und D.____ sie mit der Wahrung ihrer Interessen beauftragt hätten.
M.
Am 10. September 2018 reichten die Beschwerdeführenden eine gemeinsame Beschwerdebegründung ein, wonach an den Rechtsbegehren gemäss Ziff. 1 und 3 festgehalten werde. Das Rechtsbegehren gemäss Ziff. 2 werde zurückgezogen.
N.
Mit Verfügung vom 12. September 2018 wurden die Verfahren 810 18 174, 810 18 197, 810 18 198 und 810 18 199 der Beschwerdeführenden A.____, B.____, C.____ und D.____ vereinigt.
O.
Mit Vernehmlassung vom 9. November 2018 beantragt die Gemeinde, die Beschwerden seien abzuweisen.
P.
Der Regierungsrat beantragt in seinen Vernehmlassungen vom 12. November 2018 ebenfalls die Abweisung der Beschwerden.
Q.
Mit Verfügung vom 7. Dezember 2018 wurde der Fall der Kammer zur Beurteilung überwiesen. Die Akten des Verfahrens
810 16 131
wurden zum Verfahren beigezogen. Der Verfahrensantrag der Beschwerdeführenden gemäss Ziff. 3 der Beschwerdebegründung vom 10. September 2018, es seien die Akten der Steuerverwaltung, Abteilung Quellensteuer, betreffend die Zahlen für die Quartalsabrechnungen (inkl. der Rückstände) der Quellensteuern für die Jahre 2014 bis 2017 inkl. Auszahlungsdatum der Gemeinde Allschwil einzuholen, wurde abgewiesen.
R.
Am 10. Januar 2019 reichten die Beschwerdeführenden eine Replik ein.
Das Kantonsgericht zieht
in Erwägung:
1.
Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden gegeben. Die weiteren formellen Voraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die Beschwerden eingetreten werden kann.
2.
Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit des angefochtenen Rechtsaktes ist dem Kantonsgericht dagegen - abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen - verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario).
3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Reduktion des Lohns der Beschwerdeführenden um 1% per 1. Januar 2016 zu Recht erfolgte.
4.1
Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, dass es dem Beschluss des Einwohnerrats vom 9. Dezember 2015 über die Lohnkürzung an einer gesetzlichen Grundlage mangle. Der geänderte § 39 PBR, auf welchen sich der Beschluss des Einwohnerrats stütze, sei mit Beschluss des Regierungsrats vom 7. März 2016 genehmigt und rückwirkend per 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt worden. Der Beschluss vom 9. Dezember 2015 habe sich somit nicht auf eine in Kraft stehende gesetzliche Bestimmung stützen können. Die Beschwerden seien bereits aus diesem Grund gutzuheissen.
4.2
Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid, dass die Gemeinde die Lohnabrechnung vom 25. Januar 2016 anhand des rückwirkend in Kraft gesetzten geänderten § 39 PBR vorgenommen habe. Damit habe sie auf die bestehenden Arbeitsverhältnisse neues Recht angewandt. Die Anwendung des neuen Rechts sei unter Vorbehalt der späteren Inkraftsetzung erfolgt und stelle eine unechte Rückwirkung dar.
4.3
Die Gemeinde führt zusammengefasst aus, dass der geänderte § 39 PBR im Zeitpunkt des Einwohnerratsbeschlusses vom 9. Dezember 2015 noch nicht in Kraft gewesen sei und insofern tatsächlich die rechtskräftige gesetzliche Grundlage gefehlt habe. Das Fehlen der gesetzlichen Grundlage sei indes durch den unbenutzten Ablauf der Referendumsfrist hinfällig geworden. Zum entscheidenden Zeitpunkt der Lohnabrechnung von Ende Januar 2016 sei die Referendumsfrist abgelaufen gewesen und es sei klar gewesen, dass die gesetzliche Grundlage rückwirkend in Kraft treten könne.
4.4.1
Der Einwohnerrat Allschwil beschloss am 8. Dezember 2015 eine Änderung von § 39 Abs. 2 PBR dahingehend, dass vom Kanton beschlossene Reallohnveränderungen sinngemäss auch für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Gemeinde angewendet werden können, sofern der Einwohnerrat dies beschliesst. Die fragliche Änderung wurde nach unbenutztem Verstreichen der Referendumsfrist am 7. März 2016 durch die Finanz- und Kirchendirektion des Kantons Basel-Landschaft (FKD) genehmigt und rückwirkend per 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt. Am 9. Dezember 2015 beschloss der Einwohnerrat Allschwil, die Löhne der Mitarbeitenden um 1% zu kürzen. Die Umsetzung dieser Lohnkürzung erfolgte gemäss Beschluss des Gemeinderats Allschwil vom 16. Dezember 2015 mittels Anpassung des Lohnschlüssels für die öffentlich-rechtlich angestellten Mitarbeitenden der Gemeinde.
4.4.2
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt es keine unzulässige Vorwirkung dar, eine Lohnkürzung gleichzeitig zu beschliessen wie die gesetzliche Grundlage dafür, wenn der Kürzungsbeschluss erst auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des die gesetzliche Grundlage darstellenden Beschlusses angewendet wird. Es ist mithin nicht unzulässig, vor Inkrafttreten einer gesetzlichen Grundlage einen darauf gestützten Beschluss zu fassen, sofern dessen Wirksamwerden suspensiv bedingt ist durch das Inkrafttreten der gesetzlichen Grundlage (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.276/1995 vom 3. April 1996 E. 2, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 98/1997 S. 65). Im fraglichen Fall war die Lohnkürzung am 5. Oktober bzw. 4. Dezember 1994 zwar beschlossen, aber erst ab dem 1. Januar 1995 angewendet worden, nachdem die entsprechende Verordnungsänderung in Kraft gesetzt worden war. Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, in den aufeinander folgenden Beschlüssen vom 8. und 9. Dezember 2015 die gesetzliche Grundlage für die Lohnkürzung und die Lohnkürzung selbst festzulegen, ist im Hinblick auf die vorstehende Praxis des Bundesgerichts grundsätzlich nicht zu beanstanden.
4.4.3
Wie bereits ausgeführt (E. 4.4.1 hiervor), wurde die Änderung von § 39 Abs. 2 PBR nach unbenutztem Verstreichen der Referendumsfrist am 7. März 2016 durch die FKD genehmigt und rückwirkend auf den 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt. Indem die Gemeinde den öffentlich-rechtlich angestellten Mitarbeitenden bereits ab dem 1. Januar 2016 den reduzierten Lohn ausrichtete, hat sie den Beschluss des Einwohnerrats über die Lohnreduktion bzw. den angepassten Lohnschlüssel entgegen der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts (E. 4.4.2 hiervor) zu einem Zeitpunkt angewendet, als die entsprechende gesetzliche Grundlage (§ 39 Abs. 2 PBR) noch nicht in Kraft stand. Dabei handelt es sich entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht um eine Anwendung neuen Rechts im Rahmen eines Dauerschuldverhältnisses bzw. eine unechte Rückwirkung. Ob das Vorgehen der Gemeinde auf eine positive Vorwirkung (einer bei seiner Anwendung noch nicht in Kraft getretenen Bestimmung) oder auf eine echte Rückwirkung (der Anwendung nachträglich neuen Rechts auf einen abgeschlossenen Sachverhalt) hinausläuft, kann hier offenbleiben. Im Allgemeinen gelten so oder anders strenge Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Vor- oder Rückwirkung von Gesetzesrecht. Fiskalische Gründe genügen grundsätzlich nicht, es sei denn, die öffentlichen Finanzen seien in Gefahr (vgl. BGE 136 I 65 E. 4.3.1; BGE 125 I 182 E. 2b/cc; BGE 119 Ia 254 = Pra 83 [1994] Nr. 52 E. 3b;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, S. 203 ff.). Dass im vorliegenden Fall eine Gefahr für die öffentlichen Finanzen der Gemeinde Allschwil vorlag, welche eine rückwirkende Inkraftsetzung des geänderten § 39 Abs. 2 PBR bzw. eine Anwendung der gestützt darauf beschlossenen Lohnkürzung bereits ab dem 1. Januar 2016 erforderlich gemacht hätte, ist nicht ersichtlich und wird von der Gemeinde auch nicht dargetan. Das Vorgehen der Gemeinde, die beschlossene Lohnreduktion bereits ab dem 1. Januar 2016 anzuwenden und den Beschwerdeführenden ab diesem Zeitpunkt den Lohn auf der Grundlage des angepassten Lohnschlüssels auszurichten, erweist sich nach dem Gesagten als unzulässig. Die Lohnkürzung bzw. die Anwendung des angepassten Lohnschlüssels war frühestens ab dem Zeitpunkt der Inkraftsetzung des geänderten § 39 Abs. 2 PBR zulässig.
4.4.4
Soweit der Regierungsrat für diesen Fall geltend macht, dass aufgrund des Verweises in § 32 Abs. 6 PBR die vom Kanton Basel-Landschaft per 1. Januar 2016 beschlossenen, um 1% reduzierten Lohnansätze auch für die Mitarbeitenden der Gemeinde als Basis für deren Stufenverlauf zur Anwendung gelangten, kann ihm nicht gefolgt werden. Wie die Beschwerdeführenden zutreffend festhalten, basierte der Stufenverlauf des PBR ungeachtet der Regelung von § 32 Abs. 6 PBR bereits seit dem Jahr 2000 nicht mehr auf den Mindestansätzen des kantonalen Lohnsystems (vgl. Bericht des Gemeinderats vom 18. November 2015 betreffend Teilrevision des Personal- und Besoldungsreglement, S. 2), sondern auf den Ansätzen des kommunalen, vom Kanton unabhängigen Lohnsystems ("Lohnschlüssel").
5.1
Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass die Lohnkürzung unverhältnismässig und im Resultat willkürlich sei. Namentlich habe die tatsächliche finanzielle Situation der Gemeinde Allschwil keinen zulässigen Grund für eine Lohnkürzung dargestellt.
5.2
Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid, dass sich die Gemeinde Allschwil gemäss den Akten im Zeitpunkt des Beschlusses vom 8./9. Dezember 2015 in einer defizitären Finanzlage befunden habe. Die von der Gemeinde mit der Analyse und Plausibilisierung des Budgets 2016 sowie des Finanzplans 2016 bis 2020 beauftragte E.____ AG habe festgehalten, dass trotz verschiedener Sparbemühungen durch die Gemeinde kein ausgeglichenes Budget vorgelegt werden könne. Eine Anpassung der Besoldungsordnung aus finanzpolitischen Gründen sei nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig. Die Lohnreduktion um 1% führe zu jährlichen Einsparungen in der Höhe von Fr. 170'000.-- und stelle eine geeignete Massnahme dar, um die Finanzen der Gemeinde zu verbessern und einen dauerhaft ausgeglichen Finanzhaushalt zu gewährleisten. Sie sei demnach sachlich begründet und es liege diesbezüglich kein Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) vor.
5.3.1
Die Beschwerdeführenden rügen vorab eine Verletzung der Begründungspflicht.
5.3.2
Aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 verankerten Anspruch der Betroffenen auf rechtliches Gehör ergibt sich als Teilgehalt unter anderem die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Begründung muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 133 III 439 E. 3.3; 129 I 232 E. 3.2; 126 I 97 E. 2b; je mit Hinweisen).
5.3.3
Wie aufgezeigt (E. 5.2 hiervor), hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid die wesentlichen Gründe für seinen Entscheid dargelegt. Die Beschwerdeführenden waren gestützt darauf ohne weiteres in der Lage, den Entscheid sachgerecht anzufechten. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz die Begründungspflicht verletzt haben soll.
5.4.1
In der Sache machen die Beschwerdeführenden im Einzelnen geltend, als Basis für den Entscheid des Einwohnerrats vom 8./9. Dezember 2015 habe das Budget 2016 gedient, welches ein Defizit in der Höhe von Fr. 578'000.-- vorgesehen habe. Dieses Budget habe jedoch nicht die tatsächliche finanzielle Situation der Gemeinde im Zeitpunkt des Entscheides des Einwohnerrats widerspiegelt, was sich bereits aus dem Ergebnis der Jahresrechnung 2015 der Gemeinde, welche vom Gemeinderat am 16. März 2016 genehmigt worden sei und einen Gewinn in der Höhe von Fr. 1.9 Mio. aufweise, ergebe. Das gute Ergebnis der Jahresrechnung 2015 sei gemäss den Erläuterungen zur Jahresrechnung hauptsächlich auf periodenfremde und zum Teil einmalige Erträge zurückzuführen. Namentlich seien die Erträge im Bereich der Quellensteuern im Jahr 2015 um mehr als Fr. 1.6 Mio. höher gewesen als budgetiert, was auf die Aufarbeitung eines Veranlagungsrückstandes der kantonalen Steuerverwaltung aus den Vorjahren zurückzuführen sei. Dieser Rückstand sei im Zeitpunkt der Einwohnerratssitzung vom 8./9. Dezember 2015 bekannt gewesen. In Bezug auf das Budget 2016 bedeute dies, dass mit höheren als den budgetierten Einnahmen hätte gerechnet werden können und müssen. Entsprechend hätte im Hinblick auf die Einwohnerratssitzung vom 8./9. Dezember 2015 eine Verlaufsinformation betreffend die Quellensteuerveranlagung bei der kantonalen Steuerverwaltung eingeholt werden können. Diesbezüglich seien durch das Gericht die Akten der Steuerverwaltung, Abteilung Quellensteuer, betreffend die Zahlen für die Quartalsabrechnungen der Quellensteuern für die Jahre 2014 bis 2017 inklusive Auszahlungsdatum der Gemeinde Allschwil beizuziehen. Im Weiteren könne den Jahresrechnungen 2014 bis 2016 entnommen werden, dass die Steuererträge in den Budgets der Vorjahre jeweils zu tief bewertet worden seien. Dieser Umstand sei im Beschlusszeitpunkt bekannt gewesen. Ebenfalls bekannt gewesen sei, dass seit dem Steuerjahr 2015 eine neue Status-Gesellschaft mit hohen Steuererträgen in Allschwil steuerpflichtig sei. Sodann habe die Jahresrechnung 2016 unter Einbezug der Abschreibungen mit einem Gewinn in der Höhe von Fr. 492'800.-- abgeschlossen. Zusammenfassend ergebe sich, dass ein strukturelles Defizit als Argument zur Begründung der Lohnreduktion zulässigerweise nicht herangezogen werden könne. Die Lohnreduktion könne sich nicht auf ein öffentliches Interesse stützen, welches im Hinblick auf die finanzielle Leistungsmöglichkeit der Gemeinde verlangt hätte, eine Anpassung der Besoldungsausgaben vorzunehmen.
5.4.2
Die Gemeinde führt zusammengefasst aus, dass für den Einwohnerrat die finanzielle Situation im Zeitpunkt des Beschlusses des Einwohnerrats vom 8./9. Dezember 2015 bzw. die im damaligen Zeitpunkt erwartete finanzielle Entwicklung massgebend gewesen sei. Das gute Ergebnis der Jahresrechnung 2015 sei vor allem auf periodenfremde und zum Teil einmalige Erträge zurückzuführen, welche bei der Budgetierung für das Jahr 2016 nicht hätten vorhergesehen werden können. Der Veranlagungsrückstand bei der Quellensteuer sei zwar bekannt gewesen, jedoch habe dessen Ausmass zum Zeitpunkt der Budgeterstellung und der Budgetsitzung des Einwohnerrats nicht erahnt werden können. Die für das Jahr 2016 diesbezüglich budgetierten Fr. 3 Mio. erschienen aufgrund der Eingänge der Vorjahre auch nachträglich als angemessen. Im Weiteren werde darauf hingewiesen, dass der Budgetbericht und der Finanzplan durch die Rechnungsprüfungskommission geprüft worden seien, welche mit der fachlichen Prüfung die E.____ AG beauftragt habe.
5.5.1
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird das öffentliche Dienstverhältnis durch die Gesetzgebung bestimmt und macht daher, auch was seine vermögensrechtliche Seite angeht, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Aus dem Demokratieprinzip ergibt sich, dass die Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit geändert werden kann. Namentlich kann ein einmal getroffener gesetzgeberischer Entscheid in den verfassungsmässigen Schranken nicht nur bei veränderten sachlichen Umständen, sondern auch bei neuer politischer Würdigung unveränderter Umstände geändert werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 21. Oktober 1997 = Pra 87 [1998] Nr. 31 E. 4; Urteil 2A.398/2002 vom 9. Januar 2003, E. 4.3.1). Den finanziellen Ansprüchen der Dienstnehmer kommt in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener Rechte zu, sofern nicht das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind (vgl. BGE 134 I 23 E. 7.1; BGE 118 la 245 E. 5b; BGE 101 Ia 443 E. 2). Soweit die vermögensrechtlichen Ansprüche der Dienstnehmer keine wohlerworbenen Rechte darstellen, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur nach Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt; die Dienstnehmer können sich aufgrund von Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV (Treu und Glauben) dagegen zur Wehr setzen, dass solche Ansprüche willkürlich abgeändert, nachträglich entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5b; Urteil des Bundesgerichts 1P.529/1999 vom 7. Februar 2000 E. 4a; je mit Hinweisen).
5.5.2
Die Beschwerdeführenden machen zu Recht nicht geltend, dass ihre Lohnansprüche den Charakter wohlerworbener Rechte aufweisen oder diesbezüglich individuelle Zusicherungen vorliegen, welche einer Lohnkürzung bzw. einer Anpassung des kommunalen Lohnschlüssels in grundsätzlicher Weise entgegenstünden. Sie rügen jedoch, dass die Lohnkürzung unverhältnismässig und im Resultat willkürlich sei.
5.6.1
Den zuständigen Behörden steht in Organisations- und Besoldungsfragen ein grosser Ermessensspielraum zu (vgl. BGE 123 I 1 E. 6b; BGE 121 I 49 E. 3b; Urteil des Bundesgerichts 2P.369/1998 vom 21. März 2000 E. 3d). Namentlich ist eine Anpassung der Besoldung aus finanzpolitischen Gründen zulässig (vgl. BGE 101 Ia 443 E. 4a; Urteil des Bundesgerichts vom 15. Dezember 1976 E. 4d, in: ZBl 78/1977 S. 269; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 26. Oktober 2016 [
810 16 100
-104] E. 6.2.2). Der Umstand, dass Dienstnehmer durch eine Änderung der Besoldungsordnung eine Lohneinbusse in Kauf zu nehmen haben, stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts weder eine willkürliche noch eine rechtsungleiche Behandlung dar, solange die Besoldungsreduktion nicht drastische Ausmasse annimmt (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 21. Oktober 1997 = Pra 87 [1998] Nr. 31 E. 4c mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat die Grenze einer zulässigen unmittelbaren Gehaltsreduktion bei ungefähr 10% angesetzt (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 15. Dezember 1976 E. 4, in: ZBl 78/1977 S. 268). Lohnreduktionen in diesem Rahmen wurden jeweils als verfassungsrechtlich zulässig erachtet: So wurde eine knapp vier Wochen nach der Annahme in der Volksabstimmung in Kraft gesetzte Lohnkürzung für Angestellte der Stadt Zürich von 5.1% der Jahresbesoldung während der Dauer eines Jahres nicht als verfassungswidrig betrachtet (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.276/1995 vom 3. April 1996 E. 3-4, in: ZBl 98/1997 S. 65). Ebenfalls wurde die Aufhebung einer Treueprämie, welche zu einer Besoldungsreduktion von maximal 3.6% führte, als zulässig erachtet. Das Bundesgericht hielt fest, dass es sich dabei nicht um eine derart drastische Einbusse handle, dass von Willkür die Rede sein könne (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 21. Oktober 1997 = Pra 87 [1998] Nr. 31 E. 4c).
5.6.2
Im Rahmen des Budgets 2016 schlug der Gemeinderat dem Einwohnerrat diverse Sparmassnahmen vor, darunter die generelle Aussetzung des Stufenanstiegs für die Jahre 2016 und 2017. In der Vorlage zum Budget 2016 wird ausgeführt, dass in den bereits abgeschlossenen Jahren 2011 bis 2014 die meist gebundenen Kosten in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Soziale Sicherheit um Fr. 10 Mio. angestiegen seien und die Steuererträge in der gleichen Periode lediglich um Fr. 1.3 Mio. zugenommen hätten, womit Allschwil nun ohne einschneidende Massnahmen ein strukturelles Defizit ausweise. Zudem seien aufgrund der demographischen Entwicklung in den Folgejahren weitere Kostensteigerungen in den Bereichen Bildung und Gesundheit unausweichlich und damit eine weitere Verschlechterung der Finanzlage zu erwarten. Der Gemeinderat habe deshalb im Budget 2016 diverse Sparmassnahmen bzw. Ertragssteigerungen beschlossen. Trotz dieser Massnahmen weise das Budget 2016 einen Verlust in der Höhe von Fr. 578‘113.-- aus (0.65% der gesamten Erträge). Der Einwohnerrat, der Gemeinderat und die Verwaltung seien auch in den Folgejahren gefordert, Prozesse zu optimieren und das Leistungsangebot zu überdenken (Budget 2016 der Einwohnergemeinde Allschwil [ER-Geschäft Nr. 4245], S. 3). Im Weiteren kann dem Bericht des Gemeinderats an den Einwohnerrat vom 16. September 2015 betreffend Aufgaben- und Finanzplanung der Einwohnergemeinde und der Spezialfinanzierungen über die Jahre 2016-2020 unter dem Titel Finanzstrategie entnommen werden, dass die Ausgaben, meist durch nicht direkt zu beeinflussende Faktoren, stärker anstiegen als die Steuereinnahmen und aufgrund der Planrechnungen zu strukturellen Defiziten führten, welche ohne Gegenmassnahmen stetig ansteigen würden. Gründe dafür seien unter anderem stark gestiegene Kosten in der Sozialhilfe, aber auch stetig steigende Ausgaben bei den Ergänzungsleistungen sowie im Gesundheits- und Bildungsbereich (Bericht, S. 7). Im Bericht wird hinsichtlich der vorgesehenen Sparmassnahmen unter anderem auf die im Budget 2016 vorgesehene 2-jährige Einfrierung des Erfahrungsstufenanstiegs des Verwaltungs- und Betriebspersonals verwiesen (Bericht, S. 8).
5.6.3
Anstelle der Einfrierung des Erfahrungsstufenanstiegs beschloss der Einwohnerrat anlässlich der Sitzung vom 9. Dezember 2015 eine Lohnkürzung von 1%. Die fragliche Lohnkürzung führte zu einer Einsparung in der Höhe von Fr. 170'000.-- jährlich und diente insofern dem in § 40 Abs. 1 Ziff. 4 des Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinde (GemG) vom 28. Mai 1970 (als Aufgabe) definierten Ziel, einen auf die Dauer ausgeglichenen Finanzhaushalt zu führen. Soweit die Beschwerdeführenden auf die positiven Resultate der Rechnungen 2015 und 2016 verweisen und geltend machen, die Budgets 2015 und 2016 hätten jeweils nicht die tatsächliche finanzielle Situation der Gemeinde widerspiegelt, können sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vorab weist die Gemeinde zutreffend darauf hin, dass das positive Resultat der Rechnung 2015 im Zeitpunkt des Einwohnerratsbeschlusses vom 9. Dezember 2015 nicht bekannt und zudem im Wesentlichen auf die Aufarbeitung eines Veranlagungsrückstands bei den Quellensteuern durch die kantonale Steuerverwaltung, und damit auf periodenfremde und zum Teil einmalige Erträge, zurückzuführen war. Die strittige Lohnkürzung wurde sodann wie aufgezeigt (E. 5.6.2 hiervor) als Sparmassnahme im Rahmen der längerfristigen Finanzplanung der Gemeinde beschlossen. Dem entspricht, dass die Gemeinde bereits im Rahmen des ersten Rechtsgangs festhielt, dass die Jahresrechnung 2015 für die langfristigen finanziellen Aussichten der Gemeinde nicht entscheidend sei (Vernehmlassung vom 2. August 2016, S. 4). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Lohnkürzung anlässlich der Sitzung des Einwohnerrats vom 5. Dezember 2017 per 1. Januar 2018 wieder rückgängig gemacht wurde. Dem Einwohnerrat stand es frei, im Rahmen des ihm in Besoldungsfragen zustehenden Ermessens (E. 5.6.1 hiervor) aufgrund einer geänderten finanzpolitischen Würdigung der finanziellen Lage der Gemeinde auf seinen ursprünglichen Beschluss zurückzukommen. Die Ausführungen der Beschwerdeführenden ändern jedenfalls nichts an der Tatsache, dass die Gründe, welche den Einwohnerrat ursprünglich zur Lohnkürzung bewogen, finanzpolitischer Natur und somit nicht unsachlich waren (E. 5.6.1 hiervor). Das öffentliche Interesse an der strittigen Lohnkürzung bzw. den damit verbundenen Einsparungen ist damit zu bejahen und von einem willkürlichen Entscheid kann in diesem Zusammenhang nicht gesprochen werden. Die Lohnkürzung macht sodann angesichts ihres geringen Umfangs von 1% keine massgebliche Anpassung der Lebenshaltung erforderlich. Sie ist als zumutbar zu qualifizieren und liegt deutlich unterhalb der Schwelle, ab welcher unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten der Erlass einer Übergangsregelung erforderlich ist (E. 5.6.1 hiervor).
5.6.4
Nach dem Gesagten erweist sich die Rüge der Beschwerdeführenden, die strittige Lohnkürzung sei unverhältnismässig und im Resultat willkürlich, als unbegründet. Von Beweismassnahmen im Zusammenhang mit dem Budget 2016 der Gemeinde ist abzusehen und der Beweisantrag auf Beizug der Akten der Steuerverwaltung ist abzuweisen, zumal nicht ersichtlich ist, inwiefern diese entscheidrelevante Erkenntnisse zeitigen könnten.
6.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen sind die Entscheide des Regierungsrats vom 26. Juni 2018 in teilweiser Gutheissung der Beschwerden aufzuheben. Die Angelegenheit ist an die Gemeinde zurückzuweisen, damit diese die Lohnansprüche der Beschwerdeführenden unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich die Anwendung der vom Einwohnerrat beschlossenen Lohnkürzung bzw. des gestützt darauf angepassten Lohnschlüssels ab dem Zeitpunkt der Inkraftsetzung des geänderten § 39 Abs. 2 PBR als zulässig erweist, neu festsetzt.
7.1
Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Die Beschwerdeführenden obsiegen teilweise in einem eher untergeordneten Punkt. Demzufolge rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- im Umfang von Fr. 1'500.-- den Beschwerdeführenden und im Umfang von je Fr. 500.-- dem Regierungsrat und der Gemeinde aufzuerlegen.
7.2
Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei für den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Den Beschwerdeführenden ist ausgangsgemäss eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von pauschal Fr. 2'000.-- (inkl. Auslagen und 7.7% MWST) zuzusprechen, welche im Umfang von je Fr. 1'000.-- dem Regierungsrat und der Gemeinde aufzuerlegen ist.
7.3
Bezüglich der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ist die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Demgemäss wird erkannt:
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1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerden werden die Entscheide des Regierungsrats vom 26. Juni 2018 aufgehoben und die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen an die Einwohnergemeinde Allschwil zurückgewiesen.
2.
Die Angelegenheit wird zur Neuverlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens an den Regierungsrat zurückgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- werden im Umfang von Fr. 1'500.-- den Beschwerdeführenden auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 7'200.-- verrechnet. Der zuviel geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'700.-- wird den Beschwerdeführenden zurückerstattet. Dem Regierungsrat und der Einwohnergemeinde Allschwil werden Verfahrenskosten in der Höhe von je Fr. 500.-- auferlegt.
4.
Den Beschwerdeführenden wird eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von pauschal Fr. 2'000.-- (inkl. Auslagen und 7.7% MWST) zugesprochen, welche im Umfang von je Fr. 1'000.-- dem Regierungsrat und der Einwohnergemeinde Allschwil auferlegt wird.
Vizepräsident
Gerichtsschreiber