bl_gerichte · 810 19 314 · 2020-10-28 · de

Rückwirkende Vergütung für den Unterricht in einer Mehrjahrgangsklasse (RRB Nr. 1523 vom 12. November 2019)

Basel-Land Kantonsgericht Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht 28.10.2020 810 19 314

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 28. Oktober 2020 (810 19 314)
Personalrecht
Rückwirkende Vergütung für den Unterricht in einer Mehrjahrgangsklasse
Besetzung
Vorsitzender Stefan Schulthess, Kantonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Markus Clausen, Hans Furer, Jgnaz Jermann, Gerichtsschreiberin Chiara Piras
Beteiligte
A.____
, Beschwerdeführerin
B.____
, Beschwerdeführerin
C.____
, Beschwerdeführerin
D.____
, Beschwerdeführerin
E.____
, Beschwerdeführerin
F.____
, Beschwerdeführerin
alle vertreten durch Dr. Christoph Meyer und Laura Luthiger, Advokaten
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
, 4410 Liestal, Beschwerdegegner
Schulrat des Kindergartens und der Primarschule Liesberg
, Beschwerdegegner
Kindergarten- und Primarschulrat Bretzwil
, Beschwerdegegner
Schulrat Sissach
, Beschwerdegegner
Kreisschulrat TED
, Beschwerdegegner
Betreff
Rückwirkende Vergütung für den Unterricht in einer Mehrjahrgangsklasse (RRB Nr. 1523 vom 12. November 2019)
A.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hiess mit Beschluss (RRB) Nr. 2018-1128 vom 10. Juli 2018 die Beschwerde einer Lehrperson auf Primarstufe gut, die ihre Lohnabrechnung von Januar 2018 beanstandet hatte. Die damalige Beschwerdeführerin beantragte die Aufhebung der Lohnabrechnung und die Ausrichtung des Lohnes entsprechend den gesetzlichen Vorgaben. Konkret vertrat sie die Ansicht, die Entschädigung für den Unterricht einer Mehrjahrgangsklasse sei zu erhöhen, da die Berechnung fehlerhaft, nämlich aufgrund einer Reduktion der Unterrichtswochen von zuvor 39 auf 38, erfolgt sei. Der Regierungsrat prüfte im RRB Nr. 2018-1128 die Berechnung der Entschädigung für den Unterricht einer Mehrjahrgangsklasse. Er äusserte sich zur Frage, wie eine Mehrlektion im Sinne von § 15 Abs. 1 der Verordnung über Schulvergütungen an den Schulen des Kantons Basel-Landschaft (Vo Schulvergütungen) vom 15. März 2005 zu definieren sei und wie in diesem Zusammenhang die Stundenlöhne berechnet werden müssten.
B.
Mit RRB Nr. 2018-1397 vom 11. September 2018 stellte der Regierungsrat fest, dass die mit RRB Nr. 2018-1128 beschlossene Auslegung des § 15 Abs. 1 der Vo Schulvergütungen im Sinne einer Praxisänderung ab dem 1. August 2018 auf alle betroffenen Lehrpersonen anzuwenden sei und beauftragte die Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion (BKSD), alle Primarschulen sowie die betroffenen Lehrpersonen über diesen Beschluss zu informieren.
C.
Mit Schreiben vom 12. September 2018 informierte die BKSD die betroffenen Lehrpersonen über den Entscheid des Regierungsrats betreffend Berechnung der Entschädigung für den Mehrjahrgangsklassenunterricht.
D.
Im September 2018 bzw. im Januar 2019 wandten sich die Lehrkräfte A.____, B.____, C.____, D.____, E.____ und F.____ an die Finanz- und Kirchendirektion des Kantons Basel-Landschaft, kantonales Personalamt, bzw. an die jeweiligen Schulräte mit der Forderung, ihnen seien die fehlenden Anteile der Entschädigung rückwirkend zu bezahlen.
E.
Mit Schreiben vom 15. November 2018 informierte die BKSD die jeweiligen Schulräte über die eingegangenen Gesuche um rückwirkende Ausrichtung der Differenz zwischen der Mehrjahrgangsklassenentschädigung nach der bisherigen und der neuen Berechnungsmethode und leitete die Gesuche an die Schulräte als zuständige Anstellungsbehörden weiter. Zudem informierte die BKSD, dass aufgrund der allgemeinen Natur der Rechtsfrage das Personalamt gebeten worden sei, eine Stellungnahme bzw. Empfehlung zuhanden der Schulräte zu verfassen.
F.
Das Personalamt hielt mit Stellungnahme vom 11. Januar 2019 zur Frage der Rückwirkung des Anspruchs auf eine Mehrjahrgangsklassenentschädigung fest, dass es sich bei der neuen Praxis zur Berechnung der Entschädigung um eine Praxisänderung handle und dass diese ab dem Zeitpunkt des RRB für die Zukunft gelte. Sie wirke sich nicht rückwirkend aus, da die Gesuchstellerinnen die Praxis nicht rechtswirksam angefochten hätten. Die Praxisänderung begründe damit keine rückwirkenden Ansprüche.
G.
Mit an F.____ adressierte Verfügung lehnte der Kindergarten- und Primarschulrat Bretzwil am 12. Februar 2019 ihr Gesuch um rückwirkende Ausrichtung einer Mehrjahrgangsklassenentschädigung ab. Am 30. Mai 2019 lehnte der Kreisschulrat Tenniken, Eptingen und Diegten (TED) das Gesuch von C.____ ab. Am 18. März 2019 lehnte der Schulrat der Primarschule/Kindergarten Liesberg die Gesuche von D.____ und E.____ ab und am 6. Juni 2019 lehnte der Schulrat Sissach die Gesuche von A.____ und B.____ ab.
H.
F.____ reichte am 22. Februar 2019 beim Regierungsrat Beschwerde gegen die Verfügung des Kindergarten- und Primarschulrats Bretzwil vom 12. Februar 2019 betreffend Gesuch um rückwirkende Vergütung für den Unterricht in einer Mehrjahrgangsklasse ein. D.____ und E.____ reichten ihre Beschwerden gegen die Verfügungen des Schulrats Primarschule/Kindergarten Liesberg vom 18. März 2019 am 29. März 2019 beim Regierungsrat ein. Es folgten die Beschwerden von B.____ am 10. Mai 2019, von C.____ am 14. Juni 2019 und von A.____ am 17. Juni 2019. Am 20. Juni 2019 vereinigte der Stab Recht der BKSD die Verfahren.
I.
Mit RRB Nr. 2019-1523 vom 12. November 2019 trat der Regierungsrat auf die Beschwerden von A.____ und B.____ gegen eine Stellungnahme des Schulrats Sissach vom 29. April 2019 nicht ein (Dispositiv-Ziff. 1); wies die übrigen Beschwerden ab (Dispositiv-Ziff. 2) und erhob weder Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. 3) noch richtete er Parteientschädigungen aus (Dispositiv-Ziff. 4).
J.
Mit Beschwerde vom 22. November 2019 und Beschwerdebegründung vom 27. Januar 2020 gelangen A.____, B.____, C.____, D.____, E.____ und F.____, alle vertreten durch Dr. Christoph Meyer und Laura Luthiger, Advokaten, an das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), mit den Begehren, es sei Ziffer 2 des RRB Nr. 2019-1523 vom 12. November 2019 aufzuheben und es seien die Gesuche der Beschwerdeführerinnen gutzuheissen. Demgemäss seien den Beschwerdeführerinnen folgende Vergütungen für den Unterricht in einer Mehrjahrgangsklasse auszurichten: An A.____ Fr. 1'830.10; an B.____ Fr. 2'076.25; an C.____ Fr. 1'895.95; an D.____ Fr. 4'509.80; an E.____ Fr. 4'964.55 und an F.____ Fr. 3'245.65 (Ziff. 1); unter o/e-Kostenfolge (Ziff. 2).
K.
Am 25. Februar 2020 reichte der Kindergarten- und Primarschulrat Bretzwil seine Stellungnahme ein und hielt an der Argumentation in der Verfügung vom 12. Februar 2019 fest. Die Vernehmlassung der Kreisschule TED traf am 26. Februar 2020 ein. Der Kreisschulrat habe sich entgegen der Ansicht des Gemeinderats bereits an der Sitzung vom 29. Januar 2019 für eine Kostengutsprache für C.____ ausgesprochen und spreche sich nach wie vor dafür aus. Am 10. März 2020 reichte der Schulrat Sissach seine Stellungnahme ein. Am 26. März 2020 folgte die Vernehmlassung der BKSD mit den Begehren, die Beschwerden seien abzuweisen (Ziff. 1); eventualiter seien die Beschwerden teilweise gutzuheissen und die Sache zur Neubeurteilung der Ansprüche an die jeweils zuständige Anstellungsbehörde zurückzuweisen (Ziff. 2); unter o/e-Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen (Ziff. 3).
L.
Mit Präsidialverfügung vom 13. Mai 2020 wurde der Fall der Kammer zur Beurteilung überwiesen, eine Kopie der eingegangenen Vernehmlassungen den jeweiligen Verfahrensbeteiligten zugestellt und die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen ersucht, ihre detaillierten Honorarnoten einzureichen.
M.
Am 28. Mai 2020 liessen die Beschwerdeführerinnen eine Replik zu den Akten reichen.
N.
Die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen reichten ihre Honorarnoten für das Verfahren vor Regierungsrat und vor Kantonsgericht am 12. Juni 2020 ein.
Das Kantonsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegt, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit gegeben. Die Beschwerdeführerinnen sind als Adressatinnen des angefochtenen Entscheids berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Auch die weiteren formellen Voraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde eingetreten werden kann.
2.
Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit des angefochtenen Rechtsakts ist dem Kantonsgericht dagegen - abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen - verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario).
3.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob den Beschwerdeführerinnen zu Recht der Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung der Entschädigung für den Unterricht in einer Mehrjahrgangsklasse verweigert wurde.
4.1
Aus den Akten geht hervor, dass am 10. Februar 2018 eine Lehrperson auf Primarstufe beim Regierungsrat gegen ihre Lohnabrechnung von Januar 2018 rekurriert hatte. Das kantonale Personalamt hatte eine Reduktion der Entschädigung für den Mehrjahrgangsklassenunterricht mit der Verlängerung der Schulferien begründet. Die damalige Beschwerdeführerin machte geltend, dass obwohl die Unterrichtswochen von 39 auf 38 reduziert worden seien, sich die Arbeitszeit der Lehrpersonen nicht verringert habe. In der Folge setzte sich der Regierungsrat im RRB Nr. 2018-1128 vom 10. Juli 2018 mit der Berechnung der Mehrjahrgangsklassenentschädigung auseinander. Er führte aus, was eine Mehrlektion ist (E. 2b), wie Stundenlöhne bemessen werden müssen (E. 2c), ob es sich bei der Mehrjahrgangsklassenentschädigung um eine inkonvenienzähnliche Vergütung oder um eine Entschädigung für Mehrarbeit handelt (E. 2d), ob der 13. Monatslohn bei der Bemessung des Jahresgehalts zu berücksichtigen ist (E. 2d) und wie oft die in § 15 Abs. 1 Vo Schulvergütungen vorgesehene Vergütung einer Mehrlektion auszurichten ist (E. 2e). Schliesslich prüfte der Regierungsrat, ob auch das jeweilige Arbeitspensum der Lehrperson bei der Bemessung der Entschädigung zu berücksichtigen ist (E. 2f). Er kam zum Schluss, dass es sich bei der Mehrjahrgangsklassenentschädigung nicht um eine inkonvenienzähnliche Vergütung, sondern um eine Entschädigung für Mehrarbeit handle, weshalb bei der Berechnung der Mehrlektion vom Jahresgehalt, inkl. 13. Monatslohn, auszugehen sei sowie dass die Vergütung nicht nur während der Unterrichtszeit, sondern während aller 52 Wochen des Arbeitsjahres auszurichten und dass für die Berechnung das jeweilige Pensum der betroffenen Lehrperson zu berücksichtigen sei. Der Regierungsrat kam somit zum Schluss, dass die bis anhin angewandte Berechnungsmethode nicht den gesetzlichen Bestimmungen entsprochen habe.
4.2
Mit RRB Nr. 2018-1397 vom 11. September 2018 entschied der Regierungsrat, dass der RRB Nr. 2018-1128 zwar formal nur die beschwerdeführende Lehrperson betroffen habe, bei der Berechnung der Mehrjahrgangsklassenvergütung die als korrekt festgestellte Berechnungsmethode aber auch bei den anderen betroffenen Lehrpersonen angewendet werden müsse. Zur Vermeidung einer Beschwerdeflut sowie zur proaktiven Gewährung der Rechtsgleichheit sei die mit RRB Nr. 2018-1128 beschlossene neue Berechnungsformel und Auslegung des § 15 Vo Schulvergütungen im Sinne einer Praxisänderung bei allen Lehrpersonen anzuwenden. Diese Praxisänderung solle ab 1. August 2018 gelten.
4.3
Den vorliegend angefochtenen Entscheid begründet der Regierungsrat im Wesentlichen damit, dass seine Feststellungen im RRB Nr. 2018-1128 vom 10. Juli 2018 in einem Verfahren ergangen seien, an dem sich die Beschwerdeführerinnen nicht als Parteien beteiligt hätten. Der RRB Nr. 2018-1128 vom 10. Juli 2018 habe somit keine direkten Auswirkungen auf die Beschwerdeführerinnen. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten die Beschwerdeführerinnen die ausgerichteten Mehrjahrgangsklassenvergütungen vorbehaltlos akzeptiert. Es sei geboten und richtig gewesen, dass die Anstellungsbehörden die Berechnung der Vergütung korrigiert und ihre bisherige Berechnungspraxis angepasst hätten. Es handle sich vorliegend um eine Praxisänderung, da die bisherige Berechnung über Jahre in allen Fällen gleich gehandhabt worden sei, weshalb die Beschwerdeführerinnen auch einen Anspruch auf eine Korrektur der Entschädigung hätten. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergebe sich aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 jedoch kein direkter Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung. Es sei nicht unhaltbar, einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren gestellt worden sei. Dies lasse sich begründen, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und in Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt worden sei. Es liege in der Verantwortung der Empfängerinnen und Empfänger von Lohnabrechnungen, diese nach Erhalt zu überprüfen und Mängel, die sie betreffen könnten, rechtzeitig zu melden. Es erscheine nicht unvernünftig und sei mit dem Gleichheitsgebot vereinbar, jene Lehrpersonen, die das Risiko eines Beschwerdeverfahrens auf sich genommen hätten, früher in den Genuss einer höheren Vergütung kommen zu lassen als die übrigen Lehrpersonen, die allenfalls den Ausgang eines Verfahrens abgewartet bzw. ihre Forderungen erst nach Kenntnis des Beschwerdeentscheids geltend gemacht hätten. Aus diesen Grundsätzen folge, dass nur ein Anspruch auf Änderung der Berechnungspraxis und Korrektur der Besoldung auf geeignete Weise und innert angemessener Frist bestehe. Der Regierungsrat habe die bisherige Berechnung für alle Lehrpersonen per 1. August 2018 korrigiert und die angefochtenen Verfügungen hätten sich an diesen Vorgaben orientiert und seien deshalb nicht zu beanstanden. Auch aus § 56 des Dekrets zum Personalgesetz (Personaldekret; PersD) vom 8. Juni 2000 könnten die Beschwerdeführerinnen keine weitergehenden Ansprüche geltend machen: In der Vergangenheit sei der Anspruch auf eine Mehrjahrgangsklassenvergütung entsprechend der geltenden Berechnungspraxis entstanden. Die betroffenen Lehrpersonen hätten ihre bisherigen Lohnabrechnungen vorbehaltlos akzeptiert. Die Ansprüche auf eine höhere Vergütung für die Arbeit in Mehrjahrgangsklassen seien erst mit der Praxisänderung per 1. August 2018 und nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt entstanden, da eine nachträgliche Praxis- oder Rechtsprechungsänderung kein Grund für eine Änderung der bis anhin unangefochten gebliebenen und vorbehaltlos akzeptierten Lohnabrechnungen sei. Da kein Anspruch auf eine rückwirkende Korrektur der Berechnung und Nachzahlung der Entschädigung für den Unterricht in einer Mehrjahrgangsklasse bestehe, wies der Regierungsrat die Beschwerden ab.
4.4
Die Beschwerdeführerinnen stellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass Anlass der Beschwerde im Jahr 2018 die unzulässige Reduktion der Mehrjahrgangsklassenvergütung infolge Reduktion der Unterrichtswochen gewesen sei. Einen Anlass, die jahrelang falsch berechneten Mehrjahrgangsklassenentschädigungen zu thematisieren, habe es zu jenem Zeitpunkt nicht gegeben. Die Beschwerdeführerinnen hätten auch keinen Grund gehabt, die unrichtige Berechnung bereits früher zu monieren. Sie hätten tatsächlich bis zum Juli 2018 ihre Vergütungen akzeptiert. Das Zuwarten mit der Geltendmachung von Lohnansprüchen innerhalb der Verjährungsfrist könne ihnen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung jedoch nicht zum Nachteil gereichen. Aufgrund ihres bloss vollziehenden Charakters würden Lohnabrechnungen grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen darstellen. Ferner sind die Beschwerdeführerinnen der Ansicht, dass vorliegend nicht von einer Praxisänderung gesprochen werden könne. Die konkrete Berechnung der Entschädigung für den Mehrjahrgangsklassenunterricht werde in Form einer mathematischen Formel in generell-abstrakter Weise auf Verordnungsebene definiert. Die einschlägigen Bestimmungen würden weder eine Spannbreite bzw. Auswahl möglicher Berechnungsarten und damit ein Ermessen eröffnen, noch sei ein auslegungsbedürftiger Begriff zu konkretisieren. Der rechtsanwendenden Behörde bliebe nichts anderes übrig, als das objektiv richtige Recht, nämlich die vorgegebene Berechnungsformel, anzuwenden. Die nunmehr befolgte Lohnvorgabe stelle keine neue Lösung, sondern vielmehr die von Anfang an richtige Lösung dar. Mit dem RRB Nr. 2018-1128 vom 10. Juli 2018 sei keine neue Praxis eingeführt, sondern vielmehr klargestellt worden, dass die Lohnvorgaben von § 7 lit. a Vo Schulvergütungen seit jeher falsch angewendet und bestehende Lohnansprüche negiert worden seien. Die Beschwerdeführerinnen führen ferner aus, der Regierungsrat habe aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Geltendmachung von Lohnansprüchen bei Gleichstellungsfragen die falschen Schlüsse gezogen. Die Ansprüche von § 7 lit. a Vo Schulvergütungen würden spezifisch berechnet werden und wie die Lohnforderung wegen Geschlechterdiskriminierung einen direkten Anspruch für den Einzelnen vermitteln. Der Anstellungsbehörde stehe somit kein Spielraum in der Frage zu, ab welchem Zeitpunkt die falsch berechneten Lohnauszahlungen zu korrigieren seien.
5.1
Unbestritten ist vorliegend die vom Regierungsrat im RRB Nr. 2018-1128 vom 10. Juli 2018 vorgenommene Auslegung der für die Berechnung der Mehrjahrgangsklassenentschädigung einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen. Ebenfalls unbestritten ist die Tatsache, dass die Beschwerdeführerinnen einen Anspruch auf die Zusprechung von Mehrjahrgangsvergütungen gestützt auf diese Berechnungsmethode haben. Strittig ist vorliegend, ob sie einen Anspruch auf eine rückwirkende Ausrichtung der korrekt berechneten Entschädigungen haben. Hierfür ist zunächst zu prüfen, ob es sich vorliegend um die Anwendung einer neuen Praxis handelt, die nur für die Zukunft Anwendung findet.
5.2
Der konstanten Praxis von Verwaltungsbehörden und Gerichten kommt ein grosses Gewicht zu. Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer Praxis in der Regel festgehalten wird. Den Behörden ist es aber nicht verwehrt, eine bisher geübte Praxis zu ändern, wenn sie zur Einsicht gelangen, dass eine andere Rechtsanwendung oder Ermessensbetätigung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht. Eine solche Praxisänderung muss sich jedoch auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, muss grundsätzlich erfolgen und darf keinen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellen (BGE 102 Ib 45 E. 1a; BGE 125 II 152 E. 4c/aa; BGE 122 I 57 E. 3aa;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen, 8. Aufl. 2020, Rz. 589 ff.;
Beatrice Weber-Dürler
, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 105/2004, S. 1-36, S. 17 f.).
5.3
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz nimmt eine Rechtsmittelinstanz keine Praxisänderung vor, wenn sie eine Rechtslage klärt, die bisher noch nie Gegenstand ihrer Rechtsprechung war und noch nie in grundsätzlicher Weise entschieden worden ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-76/2009 vom 24. August 2009 E. 4.2, in: BVGE 2009/58 nicht publ.;
René Wiederkehr/Paul Richli
, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts - Band I, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Bern 2012, S. 591). Die Berechnungspraxis wurde vorliegend nicht deshalb geändert, weil die Verwaltung nach gründlicher und ernsthafter Untersuchung zur Überzeugung gelangt ist, dass der wirkliche Sinn des Gesetzes ein anderer als der bisher angenommene sei. Es war vielmehr der Regierungsrat als Rechtsmittelinstanz, der sich auf Beschwerde hin erstmals mit der Auslegung der für die Berechnung der Mehrjahrgangsentschädigung einschlägigen Bestimmungen durch die Erstinstanz zu befassen hatte. Er nahm damit keine Praxisänderung vor. Vielmehr unterzog er die bis zu diesem Zeitpunkt vorgenommene Auslegung bzw. Berechnungsmethode einer rechtlichen Überprüfung, kam zum Ergebnis, dass diese rechtswidrig sei, und korrigierte sie. Daraus folgt, dass in Bezug auf § 7 Vo Schulvergütungen keine Praxisänderung erfolgt ist. Der rückwirkende Anspruch auf Ausrichtung der korrekt berechneten Mehrjahrgangsentschädigungen wird somit lediglich durch die einschlägigen Verjährungs- bzw. Verwirkungsregeln beschränkt.
6.1
Nach dem Gesagten haben die Beschwerdeführerinnen einen Anspruch auf Nachzahlung der korrekten Entschädigungen für den Mehrjahrgangsklassenunterricht. Umstritten und zu prüfen bleibt, über welchen Zeitraum dieser Anspruch rückwirkend geltend gemacht werden kann.
6.2
Der Regierungsrat macht in diesem Zusammenhang geltend, die Beschwerdeführerinnen müssten sich entgegenhalten lassen, dass sie ihre Lohnabrechnungen und damit die ihnen ausbezahlten Mehrjahrgangsentschädigungen monatlich hätten überprüfen können. Sie hätten die Fehlerhaftigkeit der Entschädigung erkennen können bzw. erkennen müssen, zumal es sich - nach den Angaben der Beschwerdeführerinnen - um eine klare und unzweideutige Berechnungsformel gehandelt habe. Bei der Anwendung der gebotenen und zumutbaren Aufmerksamkeit hätten sie erkennen können, dass die Berechnung der Mehrjahrgangsklassenentschädigung auf den monatlichen Lohnabrechnungen falsch gewesen sei. Die relative Verwirkungsfrist von einem Jahr habe somit nicht erst mit dem Informationsschreiben vom 12. September 2018 zu laufen begonnen, sondern vielmehr im Zeitpunkt der Zustellung der einzelnen Lohnabrechnungen. Für die Bemessung konkreter rückwirkender Ansprüche sei deshalb auf das Datum der Einreichung der jeweiligen Gesuche der Beschwerdeführerinnen um Ausrichtung rückwirkender Mehrjahrgangsklassenentschädigungen abzustellen. Davon seien die Anzahl Monate zwischen der Praxisänderung am 1. August 2018 und dem Zeitpunkt der Gesuchseinreichung abzuziehen.
6.3
Die Beschwerdeführerinnen verweisen indes darauf, dass das Zuwarten mit der Geltendmachung von Lohnansprüchen innerhalb der Verjährungsfrist ihnen nicht zum Nachteil gereichen könne. Zudem könne von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern nicht erwartet werden, dass sie die komplexe formelhafte Berechnung ihrer Spezialentschädigung anlässlich jeder Lohnauszahlung rechnerisch unter Beizug der gesetzlichen Grundlagen nachprüfen würden. Die vom Regierungsrat geforderte rechnerische Überprüfung des ausgezahlten Speziallohnes könne nicht erwartet werden und gehe weit darüber hinaus, was man "bei Anwendung der nach den Umständen gebotenen und zumutbaren Aufmerksamkeit hätte erkennen können". Schliesslich machen sie geltend, im Februar 2018 habe sich eine Lehrperson dagegen gewehrt, dass das kantonale Personalamt mit der Lohnabrechnung von Januar 2018 die Entschädigung für den Mehrjahrgangsklassenunterricht neu und erstmalig mit der Begründung reduziert habe, die Unterrichtswochen der Lehrkräfte seien von 39 auf 38 reduziert worden. Darüber hinaus hätten die Beschwerdeführerinnen keinen Grund gehabt, die Berechnung der Entschädigung anzuzweifeln.
7.1
Vermögensrechtliche Ansprüche der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gegenüber dem Kanton aus dem Arbeitsverhältnis können innert einem Jahr, nachdem die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter von der Möglichkeit eines Anspruchs Kenntnis erhalten hat, spätestens aber vor Ablauf von 5 Jahren seit ihrer Entstehung geltend gemacht werden (§ 56 Abs. 1 PersD). Die Bestimmung macht keine Unterscheidung, ob es sich um periodische oder nicht periodische Leistungen handelt. Damit statuiert das Dekret nach der Rechtsprechung eine einjährige relative und eine fünfjährige absolute Verwirkungsfrist. Diese ist von der Verjährung in verschiedenen Punkten abzugrenzen. Die Verwirkung übt volle Rechtswirkung aus, das bedeutet, dass sie unabhängig von einer allfälligen Einrede vom Gericht immer von Amtes wegen geprüft wird. Verwirkungsfristen können nicht aufgehoben oder unterbrochen werden. Mit der Verwirkung geht die Forderung unter (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 4. Juli 2012 [
810 11 400] E. 4
). Der Verwirkung unterworfen sind dabei die einzelnen Monatsbetreffnisse und nicht das Grundverhältnis, das dem Forderungsrecht zugrunde liegt. Bei periodischen Leistungen wird die Verwirkungsfrist für jede Einzelforderung separat (ebenfalls frühestens) mit deren Fälligkeit ausgelöst. Die Frist für die Geltendmachung von Lohnansprüchen beginnt mit dem Ende des Monats zu laufen, für welchen die Zahlung geschuldet ist (KGE VV vom 29. Mai 2019 [
810 18 175] E. 6.2
). Aufgrund ihres bloss vollziehenden Charakters stellen Lohnabrechnungen grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen dar. Vielmehr handelt es sich um die rechtlich unverbindliche Mitteilung an den Lohnempfänger, dass ihm ein Gehalt in bestimmter Höhe ausgerichtet wird (vgl. KGE VV vom 30. August 2006 [810 05 462] E. 4.1). Nicht mehr von einer reinen schriftlichen Bestätigung der erfolgten Überweisung ist hingegen dann auszugehen, wenn die Lohnabrechnung neue Aspekte beinhaltet (vgl. KGE VV vom 26. Oktober 2016 [
810 16 100] E. 1.6.2
m.w.H.).
7.2
Die Verwirkung hier interessierender vermögensrechtlicher Ansprüche wird unter anderem dadurch gerechtfertigt, dass dem Gläubiger ein Säumnis vorgeworfen werden kann. Die drohende Verwirkung soll den Berechtigten zu rechtzeitiger Geltendmachung seines Rechts anspornen. Unterlässt er dies, geschieht ihm solange kein Unrecht, wie er die Möglichkeit hatte, den Untergang seines Rechts abzuwenden. In diesem Fall hat er sich den Verlust selber zuzuschreiben. Die Verwirkungsfrist kann in anderen Worten erst zu laufen beginnen, wenn der Gläubiger die Möglichkeit hat, die Leistung zu verlangen; entweder, weil die Forderung fällig ist oder weil er ihre Fälligkeit herbeiführen kann. Wenn § 56 Abs. 1 PersD von der Kenntnis der Möglichkeit eines Anspruchs spricht, ist stillschweigend ein Anspruch vorausgesetzt, der auch eingefordert werden kann. Frühestmöglicher Zeitpunkt, ab dem die Verwirkungsfrist zu laufen beginnt, ist demnach bei vermögensrechtlichen Ansprüchen gegen den Kanton deren Fälligkeit resp. die Möglichkeit der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters durch einseitiges Handeln die umgehende Fälligkeit zu bewirken (KGE VV vom 29. Mai 2019 [
810 18 175] E. 6.1
m.w.H.).
8.
Wie die Ausführungen im RRB Nr. 2018-1128 vom 10. Juli 2018 zeigen, stellen sich bei der Definition einer Mehrlektion diverse Rechtsfragen. Es ist für die Berechnung festzulegen, ob es sich um eine inkonvenienzähnliche Vergütung oder um eine Entschädigung für Mehrarbeit handelt und folglich ob bei der Berechnung das Jahresgehalt, inkl. 13. Monatslohn, einschlägig ist oder nicht. Zudem muss berücksichtigt werden, ob die Entschädigung für die 38 Wochen Unterrichtszeit und damit für die effektiv erteilten Lektionen oder auch während der Schulferien und damit während 52 Wochen geschuldet ist. Anwendung für die Beantwortung dieser Fragen finden diverse Bestimmungen der Vo Schulvergütungen, der Verordnung zur Arbeitszeit (Vo Arbeitszeit) vom 4. Januar 2000 und der Verordnung über den Berufsauftrag und die Arbeitszeit von Lehrpersonen (Vo Berufsauftrag) vom 15. März 2005. Es ist deshalb festzustellen, dass sich die korrekte Berechnung der Mehrjahrgangsentschädigung nicht aus einer einfachen Formel diverser Variablen ergibt, die von den betroffenen Lehrkräften unter Anwendung einfacher mathematischer Algorithmen hätte ausgerechnet und überprüft werden können. Vielmehr handelt es sich um Auslegungsfragen, die offenbar auch vom kantonalen Personalamt und den Anstellungsbehörden nicht auf Anhieb richtig beurteilt worden waren. Bei dieser Ausgangslage kommt das Kantonsgericht im hier vorliegen Fall zum Schluss, dass es für Laien nicht erkennbar war, dass die Mehrjahrgangsentschädigungen mit einer falschen Formel berechnet worden waren. Den Beschwerdeführerinnen kann aus der Tatsache, dass sie - im Vertrauen auf die Korrektheit der Berechnung - die Höhe der Mehrjahrgangsentschädigungen nicht früher beanstandet haben, kein Vorwurf gemacht werden. Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang das Argument der Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerinnen wie jene Lehrperson, die im Januar 2018 erfolgreich beim Regierungsrat Beschwerde erhoben hatte, in der Lage hätten gewesen sein müssen, ihre Lohnabrechnungen zu beanstanden. Bestritten wurde zu jenem Zeitpunkt lediglich die Reduktion der Mehrjahrgangsentschädigung gestützt auf eine Reduktion der Unterrichtswochen von zuvor 39 auf 38, was vom kantonalen Personalamt auch so offengelegt worden war. Wenn aber der Regierungsrat selbst eine äusserst umfangreiche Prüfung vornehmen muss, um die Unrichtigkeit verschiedener Berechnungselemente festzustellen, geht es nicht an, den Beschwerdeführerinnen mangelnde Sorgfalt bei der Überprüfung ihrer Lohnabrechnungen vorzuwerfen. Die Beschwerdeführerinnen erfuhren erst durch das Informationsschreiben vom 12. September 2018 der BKSD von ihren Ansprüchen und haben diese innert einem Jahr geltend gemacht, nachdem die Möglichkeit bestanden hat, von den fraglichen Ansprüchen Kenntnis zu erhalten. Ihnen kann somit kein Säumnis vorgeworfen werden, weshalb ihre Ansprüche nur durch die fünfjährige absolute Verwirkungsfrist begrenzt werden. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet. Die Beschwerdeführerinnen haben einen Anspruch auf die ab Datum ihrer jeweiligen Gesuche auf fünf Jahre begrenzte, rückwirkende Ausrichtung des Differenzbetrags zwischen den neu berechneten Mehrjahrgangsentschädigungen und den ihnen bereits ausbezahlten Mehrjahrgangsentschädigungen.
9.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Beschwerde gutzuheissen, der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Basel-Landschaft Nr. 1523 vom 12. November 2019 aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zurückzuweisen ist.
10.1
Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'800.-- dem Regierungsrat aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- ist den Beschwerdeführerinnen zurückzuerstatten.
10.2
Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei für den Beizug eines Anwalts oder einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zu Lasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens ist den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung zulasten des Regierungsrats zuzusprechen. In ihrer Honorarnote vom 12. Juni 2020 machen die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen für das kantonsgerichtliche Verfahren einen Aufwand von 21.98 Stunden geltend, was nicht zu beanstanden ist. Sie gehen für ihre Arbeit von einem Stundenansatz von Fr. 300.-- aus. Gemäss § 3 der Tarifordnung für die Anwältinnen und Anwälte (Tarifordnung) vom 17. November 2003 beträgt das Honorar, je nach Schwierigkeit und Bedeutung der Sache, der damit verbundenen Verantwortung und der persönlichen und finanziellen Verhältnisse der Zahlungspflichtigen oder der auftraggebenden Person, Fr. 200.-- bis Fr. 350.-- pro Stunde. Gestützt auf diese Tarifordnung erachtet das Kantonsgericht im vorliegenden Fall ein Stundenhonorar von Fr. 250.-- als angemessen (vgl. KGE VV vom 17. August 2011 [810 10 432] E. 8.2.2; KGE VV vom 25. November 2009 [
810 09 279] E. 7.2.3
). Für das kantonsgerichtliche Verfahren machen die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen keine Auslagen geltend. Damit resultiert eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 5'918.10 (21.98 Stunden à Fr. 250.-- inkl. 7.7% MWST) zu Gunsten der Beschwerdeführerinnen. Die übrigen Parteikosten sind wettzuschlagen.
Demgemäss wird erkannt:
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1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Basel-Landschaft Nr. 1523 vom 12. November 2019 aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zurückgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'800.-- werden dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft auferlegt. Der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- wird den Beschwerdeführerinnen zurückerstattet.
3.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hat den Beschwerdeführerinnen eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 5'918.10 (inkl. 7.7% MWST) zu bezahlen. Die übrigen Parteikosten werden wettgeschlagen.
Kantonsrichter
Gerichtsschreiberin