bger · 2C_94/2024 · 2025-02-18 · de
Gesuch um Dividendenausschüttungen (Verfügung der FINMA vom 14. August 2020),
Wirtschaft


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_94/2024

Urteil vom 18. Februar 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichterinnen Hänni, Ryter,

Bundesrichter Kradolfer,

Gerichtsschreiber Kaufmann.

Verfahrensbeteiligte

A.________ Ltd.,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Dr. Roberto Dallafior und/oder

Dr. Maria Walter und/oder Zoe De Santis,

gegen

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,

Laupenstrasse 27, 3003 Bern,

Beschwerdegegnerin.

Gegenstand

Gesuch um Dividendenausschüttungen

Beschwerde gegen das Urteil des

Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom

15. Dezember 2023 (B-4592/2020).

Sachverhalt:

A.

Die A.________ Ltd. ist eine Aktiengesellschaft mit Sitz in U.________, die jede Art von Direkt- und Rückversicherung mit Ausnahme der direkten Lebensversicherung bezweckt. Im Juli 2014 verzichtete die A.________ Ltd. gegenüber der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) auf die Bewilligung zur Ausübung der Versicherungstätigkeit. Im Februar 2015 hiess die FINMA das Gesuch der A.________ Ltd. um Genehmigung des Abwicklungsplans und des geänderten Geschäftsplans gut.

In den Jahren 2016, 2017 und 2018 beantragte die A.________ Ltd. der FINMA u.a. die Genehmigung von Dividendenausschüttungen an die B.________ AG. Den Gesuchen wurde, teilweise unter Bedingungen bzw. Auflagen, entsprochen.

B.

Mit Schreiben vom 6. Juni 2019 ersuchte die A.________ Ltd. die FINMA darum, den Anteil der Kapitalanlagen, der nicht zur Deckung der versicherungstechnischen Verpflichtungen benötigt worden sei, als frei verfügbares Vermögen zu qualifizieren sowie den Abwicklungs- und den Geschäftsplan anzupassen. Am 3. Juli 2019 verlangte die FINMA von der A.________ Ltd. weitere Unterlagen. Mit Schreiben vom 11. Juli 2019 reichte die A.________ Ltd. diverse Dokumente ein, woraufhin sie von der FINMA u.a. am 4. September 2019, 16. Dezember 2019 und 26. Februar 2020 dazu aufgefordert wurde, genaue Angaben zur Dauer der Abwicklung zu machen und Unterlagen nachzureichen. Mit Schreiben vom 13. September 2019, 11. November 2019 und 11. Februar 2020 nahm die A.________ Ltd. Stellung zu den Ausführungen der FINMA und reichte zusätzliche Unterlagen ein. Sie stellte ausserdem Antrag auf Genehmigung einer Dividendenausschüttung von Fr. 20 Mio. für das Geschäftsjahr 2019. Am 24. März 2020 forderte die FINMA die A.________ Ltd. unter der Androhung, dass ihr Verhalten als fehlende Mitwirkung an der Feststellung des Sachverhalts qualifiziert werde, dazu auf, die für die Prüfung ihrer Anträge erforderlichen Unterlagen nachzureichen. Mit Schreiben vom 7. Mai 2020 hielt die A.________ Ltd. fest, die FINMA verfüge über alle notwendigen Informationen, um über die bisherigen Anträge (Freigabe von Vermögenswerten, Anpassung des Abwicklungs- und des Geschäftsplans, Dividendenausschüttung für das Jahr 2019) entscheiden zu können, ergänzte die Anträge um die Genehmigung einer Dividendenausschüttung von Fr. 5 Mio. für das Jahr 2020 und ersuchte die FINMA um den Erlass einer Verfügung.

Mit Verfügung vom 14. August 2020 wies die FINMA sämtliche Anträge der A.________ Ltd. wegen Verletzung der Auskunfts- und Mitwirkungspflicht ab. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 15. Dezember 2023 ab.

C.

Die A.________ Ltd. gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9. Februar 2024 ans Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Dezember 2023 sowie die Genehmigung der Ausschüttung einer Dividende von Fr. 20 Mio. für das Jahr 2019 und einer Dividende von Fr. 5 Mio. für das Jahr 2020. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder an die FINMA zurückzuweisen.

Die FINMA liess sich mit Eingabe vom 8. März 2024 vernehmen. Sie beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin replizierte am 18. April 2024. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Vernehmlassung.

Am 27. Januar 2025 stellte die A.________ Ltd. ein Gesuch um Sistierung des bundesgerichtlichen Verfahrens. Mit Schreiben vom 5. Februar 2025 beantragte die FINMA die Abweisung des Sistierungsgesuchs.

Erwägungen:

1.

Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Beschwerde betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
) und richtet sich gegen ein verfahrensabschliessendes (
Art. 90 BGG
) Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG
) im Anwendungsbereich des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (VAG; SR 961.01). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher zulässig (
Art. 83 BGG
e contrario). Sodann ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a und b BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungsobliegenheit (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 148 II 392
E. 1.4.1 mit Hinweis). Mit Blick auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 147 I 73
E. 2.1 mit Hinweisen). Das bedeutet, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen der Vorinstanz darzulegen ist, dass und inwiefern das angefochtene Urteil die angerufenen Grundrechte verletzt (
BGE 150 II 346
E. 1.5.3 mit Hinweis).

2.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Von diesen Sachverhaltsfeststellungen weicht es nur ab, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von
Art. 95 BGG
beruhen und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 bzw.
Art. 105 Abs. 2 BGG
). "Offensichtlich unrichtig" heisst "willkürlich" (
Art. 9 BV
;
BGE 150 II 346
E. 1.6 mit Hinweis; Urteil 2C_682/2023 vom 29. August 2024 [zur Publikation vorgesehen] E. 2; vgl. dazu E. 8.2 hiernach). Entsprechende Mängel sind ebenso wie die Relevanz ihrer Behebung für den Verfahrensausgang in der Beschwerdeschrift klar und detailliert aufzuzeigen (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 147 I 73
E. 2.2 mit Hinweisen; Urteil 2C_682/2023 vom 29. August 2024 [zur Publikation vorgesehen] E. 2).

3.

Streitgegenstand bildet vorliegend die Frage, ob die Vorinstanz den Entscheid der FINMA, die seitens der Beschwerdeführerin beantragten Dividendenausschüttungen für die Jahre 2019 und 2020 wegen Verletzung der Auskunfts- und Mitwirkungspflicht nicht zu genehmigen, zu Recht bestätigte. Die weiteren im Verfahren vor der FINMA gestellten Anträge der Beschwerdeführerin (Freigabe von Vermögenswerten, Anpassung des Abwicklungs- und des Geschäftsplans) sind nicht mehr Streitgegenstand.

3.1.
Vorab ist auf den rechtlichen Rahmen einzugehen. Auf den vorliegenden Fall anwendbar sind die Bestimmungen des VAG und des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 (FINMAG; SR 956.1) sowie des einschlägigen Ausführungsrechts, wie sie im Zeitpunkt der Verwirklichung des rechtlich zu würdigenden Sachverhalts in Kraft standen (vgl. Urteil 2C_29/2016 vom 3. November 2016 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch
BGE 144 II 326
E. 2.1.1; Urteil 2C_26/2019 vom 22. Dezember 2021 E. 6.3). Massgebend sind demnach sowohl das VAG als auch das FINMAG in der Fassung vom 15. Juni 2018, da diese Fassung bei Erlass der von der Vorinstanz bestätigten Verfügung der FINMA vom 14. August 2020 bzw. bei der Beurteilung der Zulässigkeit der von der Beschwerdeführerin beantragten Dividendenausschüttungen durch die FINMA in Kraft stand.

3.2.
Das VAG bezweckt gemäss seinem Art. 1 Abs. 2 (in der bis Ende 2023 in Kraft gewesenen Fassung) den Schutz der Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen. Der (Versicherungs-) Aufsicht der FINMA unterstehen nach Art. 2 Abs. 1 lit. a (in der bis Ende 2023 in Kraft gewesenen Fassung) i.V.m.
Art. 1 lit. g FINMAG
schweizerische Versicherungsunternehmen, welche die Direkt- oder die Rückversicherung betreiben (vgl. zur Rolle und Stellung der FINMA im Allgemeinen Urteil 2C_682/2023 vom 29. August 2024 [zur Publikation vorgesehen] E. 4.1). Jedes der Aufsicht unterstehende Versicherungsunternehmen bedarf zur Aufnahme der Versicherungstätigkeit einer Bewilligung der FINMA (
Art. 3 Abs. 1 VAG
). Die Bewilligungserteilung bzw. die Ausübung der Versicherungstätigkeit setzt u.a. voraus, dass das Versicherungsunternehmen über ein bestimmtes Mindestkapital (vgl.
Art. 8 VAG
) und über ausreichende freie und unbelastete Eigenmittel (vgl.
Art. 9 VAG
in der bis Ende 2023 in Kraft gewesenen Fassung) verfügt sowie dass die aufsichtsrechtlichen Vorgaben betreffend die versicherungstechnischen Rückstellungen (vgl.
Art. 16 VAG
) und das gebundene Vermögen (vgl.
Art. 17-19 VAG
in der bis Ende 2023 in Kraft gewesenen Fassung) eingehalten sind.

3.3.
Gemäss
Art. 51 VAG
(in der bis Ende 2023 in Kraft gewesenen Fassung) trifft die FINMA die ihr zur Wahrung der Interessen der Versicherten erforderlich erscheinenden sichernden Massnahmen (seit dem 1. Januar 2024: Schutzmassnahmen), wenn ein Versicherungsunternehmen den gesetzlichen oder verordnungsrechtlichen Vorschriften oder den Anordnungen der FINMA nicht nachkommt oder die Interessen der Versicherten anderweitig gefährdet erscheinen (Abs. 1). Abs. 2 enthält einen Katalog möglicher sichernder Massnahmen. So kann die FINMA u.a. die freie Verfügung über Vermögenswerte des Versicherungsunternehmens untersagen (lit. a), die Hinterlegung oder Sperre von Vermögenswerten anordnen (lit. b), den Versicherungsbestand auf eine andere Versicherung übertragen (lit. d), die Verwertung des gebundenen Vermögens anordnen (lit. e) sowie Vermögenswerte dem gebundenen Vermögen zuweisen (lit. h).

Art. 51 VAG
enthält verschiedene unbestimmte Rechtsbegriffe. Deren Auslegung und Anwendung obliegen in erster Linie der dafür zuständigen Fachbehörde, der FINMA, die insofern über einen grossen Beurteilungsspielraum verfügt (vgl. zum Begriff des Beurteilungsspielraums Urteil 2C_659/2023 vom 24. September 2024 E. 6.3 mit Hinweisen). Zu beachten hat sie in diesem Rahmen den Gesetzeszweck und die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze, namentlich das Verhältnismässigkeitsgebot (vgl. DEGLI UOMINI / GSCHWIND, in: Basler Kommentar, 2013, N. 4 zu
Art. 51 VAG
). Die Ergreifung sichernder Massnahmen setzt nach dem Gesetzeswortlaut keinen Verstoss gegen aufsichtsrechtliche Vorschriften oder gegen Anordnungen der FINMA voraus; es genügt vielmehr, dass die Versicherteninteressen gefährdet erscheinen. Trifft dies nach Einschätzung der FINMA zu, ist sie zur Ergreifung der erforderlichen Massnahmen verpflichtet, wobei sie - aufgrund seines nicht abschliessenden Charakters ("insbesondere"; vgl. etwa
BGE 135 II 183
E. 5.4 betreffend
Art. 20 Abs. 1 DBG
) - nicht an den in
Art. 51 Abs. 2 VAG
enthaltenen Massnahmenkatalog gebunden ist (so auch DEGLI UOMINI / GSCHWIND, a.a.O., N. 5 zu
Art. 51 VAG
; vgl. zudem WEBER / BAISCH, Versicherungsaufsichtsrecht, 3. Aufl. 2024, S. 307). Nach der Lehre kann die FINMA gestützt auf
Art. 51 VAG
z.B. an ein Versicherungsunternehmen Solvenzanforderungen stellen, die über die gesetzlichen Minimalvorgaben hinausgehen (vgl. DEGLI UOMINI / GSCHWIND, a.a.O., N. 7 zu
Art. 51 VAG
).

3.4.
Ein Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung zur Ausübung der Versicherungstätigkeit verzichtet, hat der FINMA einen Abwicklungsplan zur Genehmigung vorzulegen (
Art. 60 Abs. 1 VAG
). Dieser muss Angaben enthalten über die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen, die dafür bereitgestellten Mittel und die für diese Aufgabe verantwortliche Person (
Art. 60 Abs. 2 VAG
). Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, trifft die FINMA alle für die Wahrung der Versicherteninteressen erforderlichen Massnahmen, namentlich diejenigen nach Art. 51 (Art. 60 Abs. 3 i.V.m.
Art. 61 Abs. 2 VAG
). Versicherungsunternehmen, die auf die Bewilligung verzichtet haben, dürfen in den fraglichen Versicherungszweigen keine neuen Versicherungsverträge abschliessen und bestehende Versicherungsverträge weder verlängern noch in Bezug auf den Deckungsumfang erweitern (
Art. 60 Abs. 4 VAG
). Hat das verzichtende Versicherungsunternehmen die Pflichten aus dem Aufsichtsrecht erfüllt, wird es nach
Art. 60 Abs. 5 VAG
aus der Aufsicht entlassen und erhält die Kautionen zurück.

Aus
Art. 60 Abs. 3 VAG
, wonach bei Nichteinhalten des Abwicklungsplans
Art. 61 Abs. 2 VAG
gilt, der wiederum auf
Art. 51 VAG
verweist, wird deutlich, dass es nötig sein kann, Massnahmen nach
Art. 51 VAG
zu ergreifen, nachdem ein Bewilligungsverzicht erfolgt ist (vgl. DEGLI UOMINI / GSCHWIND, a.a.O., N. 8 zu
Art. 51 VAG
; PFLEIDERER / GROLIMUND, in: Basler Kommentar, 2013, N. 14 zu
Art. 60 VAG
). Andernfalls könnte sich ein Versicherungsunternehmen der Aufsicht entziehen, indem es auf die Bewilligung verzichtet. Die Ergreifung sichernder Massnahmen im Abwicklungsverfahren setzt allerdings nicht unbedingt eine Nichteinhaltung des genehmigten Abwicklungsplans voraus.
Art. 51 VAG
ist vielmehr auch im Abwicklungsverfahren integral anwendbar. Die Ergreifung sichernder Massnahmen gehört mithin zur Aufsichtstätigkeit der FINMA, und zwar bis zur Entlassung des jeweiligen Versicherungsunternehmens aus der Aufsicht. Entsprechend kann die FINMA sichernde Massnahmen gestützt auf
Art. 51 VAG
auch im Abwicklungsplan selbst vorsehen (vgl. PFLEIDERER / GROLIMUND, a.a.O., N. 14 zu
Art. 60 VAG
).

3.5.

Art. 29 Abs. 1 FINMAG
verlangt von den Versicherungsunternehmen (vgl. Art. 3 lit. a i.V.m.
Art. 1 lit. g FINMAG
), dass sie der FINMA alle Auskünfte erteilen und Unterlagen herausgeben, welche sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt. Damit trifft die Versicherungsunternehmen eine spezialgesetzliche Pflicht zur Mitwirkung an der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (vgl. Art. 13 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG; SR 172.021]). Ebenfalls massgebend sind die allgemeinen Grundsätze zur Mitwirkung im Verwaltungsverfahren. Nach diesen gilt die Mitwirkungspflicht vorab für solche Tatsachen, die eine Partei besser kennt als die Behörde und welche diese ohne Mitwirkung der Partei gar nicht oder jedenfalls nicht mit vernünftigem Aufwand erheben kann (
BGE 143 II 425
E. 5.1; Urteile 2C_340/2020 vom 16. September 2020 E. 4.4.2 mit Hinweisen; 1C_182/2019 vom 17. August 2020 E. 4.1). Wer die erforderliche und zumutbare Mitwirkung bei der Sachverhaltsfeststellung verweigert, riskiert, dass die Behörde auf sein Begehren nicht eintritt (vgl.
Art. 13 Abs. 2 VwVG
; Urteile 1C_238/2020 vom 21. Oktober 2020 E. 6.4; 2C_340/2020 vom 16. September 2020 E. 4.4.2). Die Behörde kann indes auch aufgrund der Aktenlage einen Sachentscheid fällen und die fehlende Mitwirkung im Rahmen der Beweiswürdigung zu Ungunsten der nicht kooperierenden Partei berücksichtigen (vgl.
Art. 19 VwVG
i.V.m.
Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [SR 273]
; Urteile 2C_45/2021 vom 12. März 2021 E. 4.2.3; 2C_484/2020 vom 19. Januar 2021 E. 6.4; 2C_165/2018 vom 19. September 2018 E. 2.4; AUER / BINDER, in: Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, N. 40 zu
Art. 13 VwVG
). Zentrale Schranke der Mitwirkungspflicht der Parteien bildet aber auf jeden Fall das Verhältnismässigkeitsgebot (vgl. dazu auch ROLAND TRUFFER, in: Basler Kommentar, 3. Aufl. 2019, N. 18 zu
Art. 29 FINMAG
).

4.

4.1.
Die Vorinstanz erwog, vorliegend ergebe sich daraus, dass die Beschwerdeführerin auf die Bewilligung zur Ausübung der Versicherungstätigkeit verzichtet habe, zwangsläufig, dass sie aus der Aufsicht zu entlassen sei. Bis dahin verlagere sich die Aufsicht auf die Abwicklung der bestehenden Versicherungsverträge. Neugeschäfte dürfe die Beschwerdeführerin - im Gegensatz zu aktiven Versicherungsunternehmen - keine mehr zeichnen. Da die Beschwerdeführerin in diesem Verfahrensstadium kein oder zumindest erheblich weniger Einkommen erwirtschaften dürfte, sei die FINMA besonders gefordert, um Schaden von den Versicherten abzuwenden. Definitiv aus der Aufsicht entlassen werden könne die Beschwerdeführerin mithin erst, wenn Gewissheit darüber herrsche, dass sie ihren Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen gemäss Abwicklungsplan vollumfänglich nachgekommen sei. Etwaige diesbezügliche Unsicherheiten seien von der Beschwerdeführerin auszuräumen bzw. gingen zu ihren Lasten (vgl. E. 8.2.5.3, 8.2.5.4 und 8.5-8.7 des angefochtenen Urteils). Da die im Recht liegenden Unterlagen keine ausreichenden Angaben enthielten, um das Gesuch der Beschwerdeführerin um Genehmigung von Dividendenausschüttungen beurteilen zu können, sei - so die Vorinstanz weiter - erstellt, dass die von der FINMA verlangten Unterlagen im Sinn von
Art. 13 Abs. 2 VwVG
notwendig gewesen seien. Allein schon die auf dem "Best Estimate"-Prinzip basierenden Berechnungen der versicherungstechnischen Rückstellungen würden nicht dem geforderten Beurteilungsmassstab entsprechen. Ausserdem fehlten eine ausführliche Portfolio-Analyse sowie eindeutige Angaben betreffend die Verjährungsfristen und gehe aus den eingereichten Unterlagen nicht hervor, wann die Beschwerdeführerin beabsichtige, die Versicherungstätigkeit zu beenden. Darüber hinaus würden keine objektiven Gründe dafür vorliegen, dass die Beschwerdeführerin der FINMA die von ihr benötigten Unterlagen nicht hätte einreichen können. Schliesslich habe die FINMA der Beschwerdeführerin mehrere Nachfristen gewährt, welche diese ungenutzt habe verstreichen lassen. Die Beschwerdeführerin sei ihrer Mitwirkungspflicht folglich in unentschuldbarer Weise nicht nachgekommen, weshalb die FINMA dazu berechtigt gewesen sei, aufgrund der Aktenlage zu entscheiden und das Gesuch um Genehmigung von Dividendenausschüttungen zwecks Wahrung der Versicherteninteressen abzuweisen (vgl. E. 9.2-9.5 des angefochtenen Urteils).

4.2.
Die Beschwerdeführerin kritisiert auf ihrer über 100 Seiten umfassenden Beschwerdeschrift verschiedene Gesichtspunkte. Zusammengefasst wirft sie der Vorinstanz vor, ihre Situation - als Versicherung in der Abwicklung - anhand der falschen Rechtsgrundlagen beurteilt zu haben. Die Vorinstanz und die FINMA würden zu strenge Voraussetzungen für Dividendenausschüttungen aufstellen. In diesem Zusammenhang ist weiter strittig, ob die Beschwerdeführerin ihrer Mitwirkungspflicht im Verwaltungsverfahren nachgekommen ist. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Vorinstanz habe den Sachverhalt in mehrfacher Hinsicht willkürlich festgestellt.

4.3.
Zunächst ist - ausgehend vom aufsichtsrechtlichen Rahmen (E. 3 hiervor) - auf die anwendbaren Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen und deren Tragweite mit Blick auf die strittigen Dividendenausschüttungen einzugehen (E. 5 und 6 hiernach). Gestützt darauf lassen sich die Tragweite der Mitwirkungspflicht bestimmen und die Rüge der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung behandeln (E. 7 und 8 hiernach).

5.

In einem ersten Schritt ist auf die Kritik der Beschwerdeführerin einzugehen, wonach die Vorinstanz von falschen Rechtsgrundlagen ausgegangen sei.

5.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe zu Unrecht angenommen, dass im Abwicklungsverfahren ein strengerer Schutzmassstab gelte als jener gemäss den Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG. Die genannten Bestimmungen seien auch auf Versicherungen anwendbar, die auf ihre Bewilligung verzichtet haben, und gewährleisteten jede für sich und vor allem in ihrem Zusammenspiel den bestmöglichen Schutz der Versicherten vor der Insolvenz der Versicherung. In Anwendung eines rechtlich nicht haltbaren Prüfmassstabs würden von der Beschwerdeführerin Unterlagen verlangt, auf deren Einreichung bei korrekter Anwendung der massgeblichen Rechtsgrundlagen nicht insistiert werden dürfe.

5.2.
Die FINMA hält dem in ihrer Vernehmlassung entgegen, es gehe im vorliegenden Verfahren einzig darum, ob das Gesuch der Beschwerdeführerin um Genehmigung von Dividendenausschüttungen von insgesamt Fr. 25 Mio. richtigerweise wegen Verletzung der Mitwirkungspflicht abgewiesen wurde. Die umfangreichen Ausführungen der Beschwerdeführerin zu den
Art. 8, 9 und 16 ff. VAG
seien in diesem Sinne nicht weiter relevant. Im Übrigen befinde sich die Beschwerdeführerin im Verfahren einer freiwilligen Abwicklung ("Run-Off"). Diese Situation sei mit diversen Risiken verbunden, sodass ein Run-Off-Versicherungsunternehmen mit einer sich in der (unfreiwilligen) Liquidation befindenden Versicherung vergleichbar sei. Entsprechend müsse im Run-Off der Schutz der Versicherten gewährleistet sein, bevor Vermögen an die Aktionäre ausgeschüttet werden dürfe. Da die Beschwerdeführerin keine Prämieneinnahmen mehr erziele, seien einmal erfolgte Abflüsse final. Gleichzeitig könne das Geschäftsergebnis einer sich in der Abwicklung befindenden Versicherung auch noch Jahre nach der Einleitung des Abwicklungsverfahrens negativ beeinflusst werden.

5.3.
Die Beschwerdeführerin weist in ihrer Replik darauf hin, es gehe vorliegend selbstverständlich nicht bloss um die Frage der Mitwirkungspflicht. Deren Umfang und Grenzen hingen vielmehr davon ab, welche Normen in der Sache auf das Gesuch anwendbar seien.

5.4.
Soweit die FINMA sinngemäss vorbringt, die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verletzung der
Art. 8, 9 und 16 ff. VAG
liege ausserhalb des Streitgegenstands, kann ihr nicht gefolgt werden. Hätte die Vorinstanz nämlich die Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG im Sinne der Beschwerdeführerin ausgelegt, wäre die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht zur Mitwirkung an der Sachverhaltsfeststellung wohl - zumindest weitestgehend - bereits nachgekommen. Der Umfang der Mitwirkungspflicht bei der vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Ermittlung der tatsächlichen Grundlagen für die Beurteilung, ob die von der Beschwerdeführerin beantragten Dividendenausschüttungen zu genehmigen sind oder nicht, hängt folglich davon ab, welchen Sachverhaltselementen Rechtserheblichkeit zukommt, was wiederum davon abhängt, welche Rechtsnormen auf den vorliegenden Fall anwendbar sind (vgl. Urteile 7B_611/2024 vom 13. November 2024 E. 4.2.1; 2C_940/2020 vom 9. August 2021 E. 2.1; 2C_117/2019 vom 7. Juni 2019 E. 2.2.1; KRAUSKOPF / WYSSLING, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, N. 17 zu
Art. 12 VwVG
).

5.5.
Die von der Beschwerdeführerin als verletzt gerügten
Art. 8 und 9 VAG
betreffend das Mindestkapital und die Eigenmittel bzw. die Solvabilität von Versicherungsunternehmen finden sich im 2. Abschnitt des 2. Kapitels des VAG. In diesem Abschnitt sind die Voraussetzungen der Erteilung der Bewilligung zur Aufnahme der Versicherungstätigkeit geregelt. Die seitens der Beschwerdeführerin ebenfalls angerufenen, das gebundene Vermögen und die versicherungstechnischen Rückstellungen betreffenden
Art. 16 und 17-19 VAG
figurieren im 3. Kapitel des VAG, welches aus Vorschriften zur Ausübung der Versicherungstätigkeit besteht. Die
Art. 51 und 60 VAG
zu den sichernden bzw. Schutzmassnahmen und zum Bewilligungsverzicht figurieren im 5. Kapitel des VAG ("Aufsicht"). Im Rahmen der Versicherungsaufsicht hat die FINMA nach
Art. 46 VAG
in erster Linie laufend darüber zu wachen, dass der Geschäftsplan (vgl.
Art. 4 VAG
) eingehalten wird und die weiteren Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt bleiben sowie dass die Versicherungsunternehmen solvent sind, die versicherungstechnischen Rückstellungen bilden und ihr Vermögen ordnungsgemäss verwalten und anlegen (vgl. DU PASQUIER / MENOUD, in: Basler Kommentar, 2013, N. 6 f. zu
Art. 46 VAG
; MONICA MÄCHLER, Versicherungsaufsicht: Resilienz und Zukunftsfähigkeit, 2020, N. 238). Bei einem sich in der Abwicklung befindenden Versicherungsunternehmen hat die FINMA diese Aufgaben zu erfüllen, bis das Versicherungsunternehmen alle seine aufsichtsrechtlichen Pflichten erfüllt hat und daher aus der Aufsicht entlassen werden kann (vgl.
Art. 60 Abs. 5 VAG
). Daraus folgt, dass die in den Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG enthaltenen Vorgaben auch für solche Versicherungen gelten, die auf die Bewilligung zur Ausübung der Versicherungstätigkeit verzichtet haben und sich in der Abwicklung befinden, d.h. noch nicht aus der Aufsicht entlassen wurden.

5.6.
Die gesamte Argumentation der Beschwerdeführerin beruht auf der Prämisse, dass im Run-Off-Verfahren ausschliesslich die Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG zur Anwendung kommen und sie deshalb nicht durch weitergehende Massnahmen zum Schutz der Versicherten eingeschränkt werden darf. Die Beschwerdeführerin verkennt damit aber die Tragweite von
Art. 51 VAG
. Der Gesetzgeber räumt der FINMA die Kompetenz ein, gegenüber sämtlichen ihrer Aufsicht unterstehenden Versicherungsunternehmen im Einzelfall besondere Massnahmen zu treffen, um die Schutzinteressen der Versicherten zu wahren, und knüpft die Wahrnehmung dieser Kompetenz darüber hinaus nicht an die Verletzung aufsichtsrechtlicher Pflichten (vgl. E. 3.3 hiervor). Daraus ergibt sich, dass
Art. 51 VAG
auch im Run-Off-Verfahren anwendbar ist. Sofern die Versicherteninteressen gefährdet erscheinen, kann die FINMA sichernde Massnahmen gestützt auf
Art. 51 VAG
auch gegenüber Versicherungsunternehmen ergreifen, die sich in der Abwicklung befinden, und zwar selbst dann, wenn weder gegen die Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG noch gegen den Abwicklungsplan verstossen wurde (vgl. E. 3.4 hiervor).

Sodann erweist sich die Annahme, dass die Interessen der Versicherten im Run-Off-Verfahren durch die in den Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG enthaltenen Vorgaben ohne weiteres ausreichend geschützt seien, als unzutreffend. Da ein Versicherungsunternehmen, welches auf die Bewilligung verzichtet hat, keine neuen Versicherungsverträge mehr abschliessen darf (vgl.
Art. 60 Abs. 4 VAG
) und entsprechend keine oder jedenfalls keine nennenswerten Einkünfte mehr erzielt, ist es vielmehr gerechtfertigt, bei Run-Off-Versicherungsunternehmen von einem erhöhten Schutzbedürfnis der Versicherten auszugehen. Diesem erhöhten Schutzbedürfnis darf und muss die FINMA u.a. bei der Prüfung von Gesuchen von Run-Off-Versicherungen um Substanzentnahmen Rechnung tragen, was wiederum zur Folge haben kann, dass sie sich zur Ergreifung sichernder Massnahmen veranlasst sieht, die dann naturgemäss über die auf aktive Versicherungsunternehmen zugeschnittenen Pflichten nach den Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG hinausgehen. Will eine Versicherung im Run-Off ihren Aktionären Dividenden ausschütten, ist es demnach gerechtfertigt, dass die FINMA besondere Vorsicht walten lässt. Dies muss grundsätzlich umso mehr gelten, wenn die Run-Off-Versicherung - wie vorliegend - während der Abwicklungsphase bereits mehrfach Dividenden ausgeschüttet hat.

5.7.
Die eingehenden Darlegungen der Beschwerdeführerin zum "Schweizer Solvenztest" (SST) sowie zu den versicherungstechnischen Rückstellungen und zum gebundenen Vermögen ändern an dieser Einschätzung nichts.

5.7.1.
Beim SST handelt es sich gemäss dem FINMA-Rundschreiben 2017/3 "SST" vom 7. Dezember 2016 (inzwischen abgelöst durch das seit dem 1. September 2024 in Kraft stehende FINMA-Rundschreiben 2024/1 "SST" vom 26. Juni 2024) um eine quantitative Solvenzbedingung in der Form eines Vergleichs zwischen risikotragendem Kapital und Zielkapital, wonach bei einem Versicherungsunternehmen, welches in der Einjahresperiode ab dem jeweiligen Stichtag nach seiner eigenen realistischen Geschäftsplanung vorgeht, am Ende der Einjahresperiode mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Erfüllung der bestehenden Versicherungsverpflichtungen erfolgen können soll, ohne dass neue Versicherungsverpflichtungen eingegangen werden (N. 4; vgl. auch MÄCHLER, a.a.O., N. 249; WEBER / BAISCH, a.a.O., S. 134). Die Regeln zum SST (vgl. neben dem FINMA-Rundschreiben 2017/3 "SST" die aArt. 41 ff. der Versicherungsaufsichtsverordnung vom 9. November 2005 [AVO; SR 961.011]; heute:
Art. 21 ff. AVO
und Art. 1 ff. der Versicherungsaufsichtsverordnung der FINMA vom 26. Juni 2024 [AVO-FINMA; SR 961.011.1]) sind Ausführungsbestimmungen zu
Art. 9 VAG
(vgl. aArt. 9 Abs. 3 VAG); sie konkretisieren folglich die gesetzlichen Voraussetzungen der Ausübung der Versicherungstätigkeit (vgl. E. 5.5 hiervor). Unter Zuhilfenahme des SST sollen die Versicherungsunternehmen zuhanden der FINMA möglichst zuverlässig ermitteln können, ob sie auch in einem Jahr noch genügend Kapital besitzen werden, um ihr Geschäft

weiterzuführen
(vgl. KELLER / SCHOTT, in: Basler Kommentar, 2013, N. 95 zu
Art. 9 VAG
). Der SST basiert damit in Bezug auf die Einjahresperiode ab dem Stichtag auf dem Fortführungsgrundsatz ("Going Concern-Prinzip"), während für die Berechnung des Werts der Versicherungsverpflichtungen am Jahresende

angenommen
wird, dass die Versicherung in den Run-Off geht, d.h. kein Neugeschäft mehr generiert (vgl. KELLER / SCHOTT, a.a.O., N. 112 zu
Art. 9 VAG
; vgl. heute
Art. 22 Abs. 2 AVO
sowie FINMA, Technische Beschreibung für das SST-Standardmodell Marktrisiko - Standardmodell Versicherungen vom 31. Oktober 2024, S. 6 f.).

Sowohl die Going Concern- wie auch die Run-Off-Annahme zur Bestimmung des risikotragenden Kapitals gemäss SST erfassen die Situation der Beschwerdeführerin offenkundig nicht adäquat: Die Beschwerdeführerin befindet sich in der Abwicklung, weshalb bereits feststeht, dass die Unternehmenstätigkeit nicht fortgeführt wird. Ihre realistische Geschäftsplanung darf gemäss
Art. 60 Abs. 2 und 4 VAG
nur noch die Abwicklung der bestehenden Versicherungsverträge umfassen. Zudem ist es bei der Ermittlung der Solvenz einer Versicherung, welche sich bereits im Run-Off befindet, naheliegenderweise unangebracht, die Annahme zu treffen, dass sie sich (erst) in einem Jahr in den Run-Off begeben wird. Die finanzielle Situation eines Versicherungsunternehmens, welches auf die Bewilligung zur Ausübung der Versicherungstätigkeit verzichtet hat, ist daher insbesondere auch unter dem Blickwinkel des SST nicht mit derjenigen eines aktiven Versicherungsunternehmens vergleichbar.

5.7.2.
Die Beschwerdeführerin leitet in Zusammenhang mit dem SST namentlich aus den Vorgaben zur marktnahen Bewertung von Aktiven und Passiven gemäss dem FINMA-Rundschreiben 2017/3 "SST" (N. 30 ff.; vgl. heute
Art. 9a Abs. 1 VAG
und
Art. 24 ff. AVO
), den aArt. 50a ff. AVO betreffend die im Rahmen des SST anzuwendenden Modelle (vgl. heute
Art. 44 ff. AVO
und
Art. 7 ff. AVO-FINMA
) sowie den Regeln zur Behandlung von Dividendenausschüttungen nach aArt. 48 Abs. 1 lit. a AVO und N. 204 f. des FINMA-Rundschreibens 2017/3 "SST" (vgl. heute
Art. 32 Abs. 4 lit. a und
Art. 52 Abs. 1 AVO
) gleichsam einen Anspruch von Run-Off-Versicherungsunternehmen darauf ab, Dividendenausschüttungen vorzunehmen, solange sie sich im "grünen Bereich" gemäss N. 199 des FINMA-Rundschreibens 2017/3 "SST" (SST-Quotient > 100%; vgl. heute Art. 51 Abs. 2 lit. a i.V.m.
Art. 39 AVO
) befinden. Die Beschwerdeführerin verkennt dabei die Tragweite von
Art. 51 VAG
(vgl. E. 3.3 und 5.6 hiervor) : Diese Gesetzesbestimmung räumt der FINMA die Kompetenz ein, Dividendenausschüttungen zu untersagen, wenn die Interessen der Versicherten gefährdet erscheinen, und zwar unabhängig davon, ob sich die betroffene Versicherung im Run-Off befindet und ob sie die Vorgaben zum SST erfüllt. Die sich aus aArt. 9 VAG sowie den zugehörigen Verordnungsbestimmungen und dem FINMA-Rundschreiben 2017/3 "SST" ergebenden aufsichtsrechtlichen Pflichten der Beschwerdeführerin können durch von der FINMA gestützt auf
Art. 51 VAG
im Einzelfall verfügte Ge- oder Verbote ergänzt bzw. überlagert werden. Die Ergreifung entsprechender Massnahmen setzt voraus, dass die Versicherteninteressen gefährdet erscheinen. Trifft dies zu, ist die FINMA von Gesetzes wegen zum Handeln verpflichtet (vgl. E. 3.3 hiervor).

5.7.3.
Die Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Vorschriften zu den versicherungstechnischen Rückstellungen und zum gebundenen Vermögen (vgl. Art. 16, aArt. 17 und Art. 18 f. VAG sowie
Art. 54 ff. AVO
) verschaffen der Beschwerdeführerin ebenfalls keinen (unbedingten) Anspruch auf die Ausschüttung liquider Mittel. Entscheidend ist vielmehr auch in diesem Kontext, dass sich die Beschwerdeführerin in der Abwicklung befindet, die besagten Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen - wiewohl auf sie anwendbar - nicht auf Run-Off-Versicherungsunternehmen zugeschnitten sind, die FINMA sichernde Massnahmen ergreifen muss, sofern die Wahrung der Versicherteninteressen dies erheischt, und die Versicherten im Abwicklungsverfahren besonderen Schutzes bedürfen. In Anbetracht dieser Ausgangslage verstiess die Vorinstanz insbesondere nicht gegen
Art. 16 VAG
(und
Art. 69 AVO
), indem sie es als zulässig erachtete, dass die FINMA von der Beschwerdeführerin zur Beurteilung der von ihr beantragten Dividendenausschüttungen für die Jahre 2019 und 2020 "Worst Case"-Berechnungen der versicherungstechnischen Rückstellungen verlangte.

5.8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Zulässigkeit der von der Beschwerdeführerin angestrebten Dividendenausschüttungen unter dem Vorbehalt der Ergreifung notwendiger Schutzmassnahmen durch die FINMA steht. Im Rahmen der Prüfung, ob derlei Massnahmen zu treffen sind, muss die FINMA das erhöhte Insolvenzrisiko von Run-Off-Versicherungen berücksichtigen. Die vorinstanzliche Beurteilung, dass im Abwicklungsverfahren ein strengerer Massstab für die Beurteilung von Substanzentnahmen angelegt werden kann als bei aktiven Versicherungen, ist mit Blick auf die Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG nicht zu beanstanden.

5.9.
Die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach die Vorinstanz die Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG missachtet habe, erweist sich als unbegründet.

6.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Vorinstanz habe dadurch, dass sie bei der Prüfung der streitbetroffenen Dividendenausschüttungen einen strengeren Massstab zur Anwendung gebracht habe als jenen, der sich aus den Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG ergebe,
Art. 60 VAG
und das Legalitätsprinzip (
Art. 5 Abs. 1 BV
) verletzt.

6.1.
Die Argumentation der Beschwerdeführerin beruht auf der Annahme, dass im Rahmen von
Art. 60 VAG
zwischen einem Abwicklungs- und einem Entlassungsverfahren zu unterscheiden ist. Erst im Zeitpunkt der Entlassung bzw. im Entlassungsverfahren müsse die Sicherung aller Forderungen gewiss sein.

Damit geht die Beschwerdeführerin von einem unzutreffenden Verständnis der gesetzlichen Ordnung bei sich in Abwicklung befindenden Versicherungsunternehmen aus. Die Beendigung der Versicherungstätigkeit und die Entlassung aus der Aufsicht sind untrennbar miteinander verknüpft und setzen voraus, dass das Versicherungsunternehmen sämtliche aufsichtsrechtlichen Pflichten erfüllt hat. Bei der Verzichtserklärung handelt es sich demnach letztlich immer um ein Gesuch um Entlassung aus der Aufsicht (in diesem Sinn auch PFLEIDERER / GROLIMUND, a.a.O., N. 5 zu
Art. 60 VAG
); eines separaten Entlassungsgesuchs bedarf es nicht.

Während des Abwicklungsverfahrens untersteht das Versicherungsunternehmen weiterhin den allgemeinen aufsichtsrechtlichen Pflichten (vgl. dazu PFLEIDERER / GROLIMUND, a.a.O., N. 19 zu
Art. 60 VAG
), wobei sich die Aufsicht auf die Einhaltung des Abwicklungsplans bzw. auf die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus dem Versicherungsgeschäft fokussiert. Erst wenn Gewissheit darüber herrscht, dass keine Forderungen aus Versicherungsverträgen mehr an die Versicherung gestellt werden können, schliesst die FINMA das Abwicklungsverfahren ab, indem sie die Entlassung des Versicherungsunternehmens aus der Aufsicht verfügt (vgl. PFLEIDERER / GROLIMUND, a.a.O., N. 17 und 19 f. zu
Art. 60 VAG
). Die Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach zwischen Abwicklungs- und Entlassungsverfahren zu unterscheiden sei, findet in
Art. 60 VAG
somit keine Stütze. Die Entlassung aus der Aufsicht markiert vielmehr das definitive Ende der Versicherungstätigkeit und den Abschluss der Abwicklung. Daraus folgt, dass
Art. 60 Abs. 5 VAG
im Abwicklungsverfahren von Beginn weg uneingeschränkt anwendbar ist - und mit ihm auch der Massstab der (praktischen) Gewissheit der Sicherung aller vertraglichen Forderungen bei der Prüfung von Substanzentnahmegesuchen. Wäre
Art. 60 Abs. 5 VAG
nicht anwendbar, könnte sich eine Run-Off-Versicherung diesem strengen Massstab entziehen, indem sie nicht aktiv auf ihre Entlassung aus der Aufsicht der FINMA hinwirkt, was ein nicht tolerierbares Risiko darstellen würde.

Ob bzw. inwieweit sich die vorinstanzliche Rechtsprechung betreffend die Ausschüttung liquider Mittel durch in Liquidation gesetzte Versicherungsunternehmen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1299/2006 vom 29. Januar 2008) auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt übertragen lässt (vgl. E. 8.6 und 8.7 des angefochtenen Entscheids), ist angesichts dieses Auslegungsergebnisses nicht von Belang und kann demnach offenbleiben (vgl. zur Bedeutung der Praxis einer Vorinstanz des Bundesgerichts bezüglich einer bundesrechtlichen Norm Urteil 2C_102/2023 vom 18. September 2024 E. 8.1 mit Hinweisen).

6.2.
Die Beschwerdeführerin übersieht des Weiteren, dass sich die von der FINMA verfügte und von der Vorinstanz bestätigte Nichtgenehmigung von Dividendenausschüttungen durchaus auf
Art. 51 VAG
abstützen lässt (vgl. E. 3.3 hiervor) sowie dass sowohl die FINMA als auch die Vorinstanz ihre Entscheide effektiv auf
Art. 51 VAG
abgestützt haben. Hinsichtlich des von der Beschwerdeführerin bestrittenen Vorliegens der Voraussetzungen des Ergreifens sichernder Massnahmen ist festzuhalten, dass die FINMA von der Beschwerdeführerin zusätzliche Unterlagen und Informationen verlangte, um prüfen zu können, ob die beantragten (weiteren) Substanzentnahmen zu genehmigen oder ob sie aus Gründen des Versichertenschutzes zu untersagen sind. Dass die FINMA das Gesuch abwies, war jedoch nicht die Konsequenz daraus, dass nach ihrer Einschätzung tatsächlich eine Gefährdung der Versicherteninteressen vorlag, sondern dass die FINMA eine solche Gefährdung aufgrund des Fehlens von aus ihrer Sicht erforderlichen und von der Beschwerdeführerin beizubringenden Unterlagen

nicht ausschliessen konnte
. Die entsprechende Unsicherheit geht zulasten der Beschwerdeführerin (vgl. PFLEIDERER / GROLIMUND, a.a.O., N. 17 zu
Art. 60 VAG
) und reicht für die Ergreifung von Schutzmassnahmen grundsätzlich aus. Da die Beschwerdeführerin nicht vorbringt, die Nichtgenehmigung der von ihr beantragten Ausschüttungen von Vermögen sei unverhältnismässig (vgl. E. 3.3 hiervor), war diese Massnahme durch Art. 51 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a i.V.m.
Art. 60 Abs. 2 und 5 VAG
gedeckt.

6.3.
Die Rüge, das angefochtene Urteil verstosse gegen Art. 60 (und Art. 51) VAG, erweist sich als unbegründet. Da sich die strittige Verweigerung der Genehmigung von Substanzentnahmen auf die besagten Gesetzesvorschriften abstützen lässt, liegt auch keine Verletzung des Legalitätsprinzips vor.

7.

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe
Art. 13 VwVG
und
Art. 29 Abs. 1 FINMAG
verletzt, indem sie von der Beschwerdeführerin in Anwendung des strengen Prüfmassstabs der (praktischen) Gewissheit der Sicherung sämtlicher Forderungen aus den Versicherungsverträgen zusätzliche Unterlagen und Informationen, namentlich "Worst Case"-Berechnungen der versicherungstechnischen Rückstellungen, verlangte.

Die Argumentation der Beschwerdeführerin beruht auch in diesem Punkt auf der Prämisse, dass im Run-Off-Verfahren ein anderer aufsichtsrechtlicher Massstab gilt. Diese Prämisse erweist sich als unzutreffend (vgl. E. 5 und 6 hiervor). Die Vorinstanz durfte daher gestützt auf
Art. 60 Abs. 5 VAG
die (praktische) Gewissheit der Sicherung aller Forderungen der Versicherten verlangen. Dass die von der FINMA verlangten zusätzlichen Unterlagen und Informationen erforderlich sind, um die von der Beschwerdeführerin beantragten Dividendenausschüttungen für die Jahre 2019 und 2020 im Licht von
Art. 60 VAG
beurteilen zu können, bestreitet die Beschwerdeführerin nicht. Sie bestreitet auch nicht, dass ihr das Einreichen der besagten Unterlagen zumutbar ist. Die FINMA durfte die fehlende Mitwirkung der Beschwerdeführerin bei der Ermittlung des Sachverhalts demzufolge im Rahmen der Beweiswürdigung zu deren Ungunsten berücksichtigen und den Antrag auf Genehmigung von Dividendenausschüttungen aufgrund der Akten abweisen (vgl. E. 3.5 hiervor).

Die Rüge der Verletzung von
Art. 13 VwVG
und
Art. 29 Abs. 1 FINMAG
erweist sich als unbegründet.

8.

Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz eine in mehrfacher Hinsicht unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor.

8.1.
Indem die Vorinstanz - so die Beschwerdeführerin - nicht allein die Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG für auf die vorliegend strittigen Dividendenausschüttungen anwendbar erachtet habe, habe sie den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig bzw. in rechtsverletzender Weise festgestellt. Das angefochtene Urteil enthalte entgegen der Untersuchungsmaxime namentlich keine Feststellungen zur finanziellen Situation der Beschwerdeführerin. Hätte die Vorinstanz hierzu Ermittlungen angestellt, wäre sie zum Schluss gelangt, dass die Beschwerdeführerin die in den Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG enthaltenen Vorgaben vollumfänglich erfülle, was zur Gutheissung der Beschwerde bzw. zur Genehmigung der strittigen Substanzentnahmen hätte führen müssen. Ferner enthalte das angefochtene Urteil zu Unrecht keine Feststellungen betreffend das Ende der gezeichneten Versicherungspolicen sowie den genehmigten Abwicklungsplan und die mit diesem verbundenen Änderungen des Geschäftsplans. Des Weiteren habe die Beschwerdeführerin wesentlich mehr Unterlagen eingereicht als die Vorinstanz in der E. 9.2.3 des angefochtenen Urteils aufzähle sowie die entsprechende Dokumentation überdies schlüssig strukturiert. Abgesehen davon, dass die von der Vorinstanz verlangten Nachweise betreffend Verjährungsfristen und Schadenmeldungen sowie zur genauen Höhe einer in Israel eingeklagten Forderung gar nicht hätten verlangt werden dürfen, habe die Beschwerdeführerin die gewünschten Unterlagen bzw. Informationen geliefert. Schliesslich ergebe sich das beabsichtigte Ende der Versicherungstätigkeit klar aus den Akten und sei die vorinstanzliche Feststellung, die FINMA habe bereits im Rahmen der Prüfung der früheren Gesuche der Beschwerdeführerin um Genehmigung von Substanzentnahmen den gleich strengen Massstab angewendet wie bei der Prüfung des vorliegend strittigen Gesuchs, willkürlich.

8.2.
Die Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich nur dann als willkürlich, wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass die von den Gerichten gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung der Beschwerdeführerin übereinstimmen, belegt keine Willkür (
BGE 140 III 264
E. 2.3 mit Hinweisen; Urteile 2C_102/2024 vom 19. Dezember 2024 E. 5.1; 2C_588/2023 vom 27. Oktober 2023 E. 3.2).

8.3.
Da auf die vorliegend strittigen Substanzentnahmen nach dem in der E. 5 hiervor Erwogenen nicht lediglich die Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG anwendbar sind, ist es augenscheinlich nicht willkürlich, dass die Vorinstanz bei der Sachverhaltsermittlung nicht allein diese Bestimmungen für anwendbar erachtete. Die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführerin sind demnach von vornherein unbegründet. Dies betrifft vorab die angeblich fehlenden Sachverhaltsfeststellungen zum Ende der gezeichneten Versicherungspolicen, zum Abwicklungs- und Geschäftsplan sowie zur finanziellen Situation der Beschwerdeführerin bzw. dazu, ob sie die Vorgaben gemäss den Art. 8, 9, 16 und 17-19 VAG einhält. Es betrifft ferner die fehlende Vollständigkeitserklärung und die fehlende Portfolio-Analyse.

8.4.
Die Beschwerdeführerin beruft sich im Rahmen ihrer zahlreichen Sachverhaltsrügen darauf, dass die FINMA den Abwicklungsplan, die Änderungen des Geschäftsplans und die in den Jahren 2016-2018 beantragten Substanzentnahmen unter Zugrundelegung eines weniger strengen Prüfmassstabs genehmigt habe. Da die Vorinstanz darüber keinerlei Feststellungen getroffen habe, habe sie den Sachverhalt unvollständig ermittelt.

Inwiefern Tatsachenfeststellungen zu den rechtskräftig abgeschlossenen Genehmigungsverfahren betreffend den Abwicklungsplan, die Geschäftsplanänderungen und die bisherigen Ausschüttungen liquider Mittel für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens entscheidend sein könnten (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG
), legt die Beschwerdeführerin nicht rechtsgenüglich dar (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl. E. 2.2 hiervor) und ist auch nicht ersichtlich. Dass sie aufgrund der besagten Genehmigungen einen - namentlich aus
Art. 9 BV
abgeleiteten - Anspruch auf Genehmigung der strittigen Dividendenausschüttungen für die Jahre 2019 und 2020 hätte, macht die Beschwerdeführerin (zu Recht) nicht geltend.

8.5.
Keine Relevanz für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens weist sodann die Rüge der Beschwerdeführerin auf, wonach sie der FINMA deutlich mehr Unterlagen eingereicht habe als in der E. 9.2.3 des angefochtenen Urteils aufgezählt sind. Dass es sich bei den weiteren von ihr eingereichten Unterlagen um diejenigen handle, welche die FINMA verlangt, um die Versicherteninteressen angesichts der beantragten Dividendenausschüttungen wahren zu können, bringt die Beschwerdeführerin nicht vor (Art. 97 Abs. 1 i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
).

8.6.
Die Beschwerdeführerin führt aus, die Fragen der FINMA betreffend die Verjährungsfristen mit Schreiben vom 11. Juli 2019 beantwortet zu haben. Die Vorinstanz hielt diesbezüglich fest, die Angaben in der zusammen mit besagtem Schreiben ins Recht gelegten Tabelle seien teilweise nicht nachvollziehbar. Es lasse sich beispielsweise nicht erkennen, innert welcher Frist und nach welchem Vertragsstatut die Versicherungsrisiken verjähren. Die Frage, ob mit noch unbekannten Forderungen gerechnet werden müsse, lasse sich mithilfe der eingereichten Tabelle nicht eindeutig beantworten (vgl. E. 9.2.5 des angefochtenen Urteils). Inwiefern diese Beweiswürdigung geradezu willkürlich sein soll (vgl. E. 8.2 hiervor), ergibt sich aus der Beschwerdeschrift nicht (Art. 97 Abs. 1 i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl. E. 2.2 hiervor). Die Beschwerdeführerin begnügt sich vielmehr damit, ihre eigene Wahrnehmung zu präsentieren. Es bleibt damit in diesem Punkt beim von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt, wonach die Angaben der Beschwerdeführerin zu den Verjährungsfristen zu ungenau und folglich ungenügend sind (
Art. 105 Abs. 1 BGG
).

8.7.
Die Beschwerdeführerin rügt, sie habe der FINMA Mitte Juli 2019 Angaben betreffend die Wahrscheinlichkeit künftiger Schadenmeldungen geliefert. Die Vorinstanz erwog dazu, die Angaben zu den Schadenmeldungen seien widersprüchlich, weshalb eine zuverlässige Bestätigung der Beschwerdeführerin, dass keine Schadenmeldungen mehr eingehen würden, nicht möglich sei. Die Beschwerdeführerin behaupte, dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit keine Schadenfälle mehr entstehen könnten, da zwischen dem Schadenereignis und der Meldung im Rückversicherungsgeschäft im Durchschnitt bloss 63 Tage liegen würden. Betrachte man den Einzelfall, ergebe sich allerdings ein anderes Bild. So sei in einem Fall der Schaden erst nach 1'356, in einem anderen erst nach 981 Tagen und in 17 weiteren Fällen erst nach über einem Jahr gemeldet worden (vgl. E. 9.2.6 des angefochtenen Urteils).

Aus den Akten (
Art. 105 Abs. 2 BGG
) ergibt sich, dass die FINMA der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 3. Juli 2019 mitteilte, dass sie von ihr im Hinblick auf ihre Entlassung aus der Aufsicht eine "positive assurance" der Prüfgesellschaft oder eine vergleichbare Bestätigung benötige, aus der hervorgehe, dass keine Forderungen aus den abgeschlossenen Versicherungsverträgen mehr geltend gemacht werden können. Eine bloss aktuarielle Einschätzung, dass weitere Schadenmeldungen sehr unwahrscheinlich seien, genüge nicht. Dass sie eine solche Bestätigung eingereicht habe, behauptet die Beschwerdeführerin nicht. Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung erweist sich damit auch in dieser Hinsicht nicht als offensichtlich unrichtig (vgl. Art. 97 Abs. 1 bzw.
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Ob die Angaben der Beschwerdeführerin zu den Schadenmeldungen widersprüchlich sind oder nicht, kann offenbleiben.

8.8.
In Bezug auf den Fall "C.________ Ltd." macht die Beschwerdeführerin geltend, die FINMA hätte den korrekten Betrag der in Israel eingeklagten Forderung selber beziffern können. Ausserdem habe sie gegenüber der FINMA einen Forderungsbetrag von Fr. 2'861'318.-- und damit einen um ca. Fr. 40'000.-- höheren Betrag angegeben als den von der Vorinstanz bezifferten. Die Vorinstanz erwog, es sei angesichts des damals massgeblichen Wechselkurses unklar, ob der von der Beschwerdeführerin im Juni 2019 angegebene Frankenbetrag (Fr. 1'582'000.--) korrekt sei, da dieser einem wesentlich tieferen Betrag in israelischen Schekeln als dem Betrag der effektiv eingeklagten Forderung (NIS 16'401'416.-- bzw. Fr. 4'521'659.64) entsprechen würde. Selbst wenn man den Forderungsbetrag - unter Berücksichtigung der Verfahrenskosten - bloss mit NIS 10'240'206.-- bzw. Fr. 2'823'093.21 beziffern würde, wäre er immer noch deutlich höher als der Betrag von Fr. 1'582'000.--. Die Vorinstanz veranschaulichte anhand dieses Beispiels, dass die Beschwerdeführerin gegenüber der FINMA in Verletzung ihrer Pflicht zur Mitwirkung bei der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts unklare Angaben gemacht habe (vgl. E. 9.2.7 des angefochtenen Urteils).

Die Beschwerdeführerin erläutert nicht, wie es zur Angabe des Forderungsbetrags von Fr. 1'582'000.-- kam. Sie bringt vielmehr vor, die Vorinstanz habe offensichtlich Angaben zum eingeklagten Betrag gefunden, weshalb sie diesen von Amtes wegen hätte (korrekt) feststellen müssen. Woraus die Vorinstanz mit der erforderlichen Sicherheit hätte schliessen können, welcher Betrag der richtige ist, legt die Beschwerdeführerin indes nicht dar. Im Übrigen handelt es sich bei diesem Sachverhaltselement um eine Tatsache, die allein der Beschwerdeführerin bekannt ist und deren Feststellung folglich der Mitwirkungspflicht unterliegt (vgl. E. 3.5 hiervor). Der Vorinstanz kann mit Blick auf die Sachverhaltsermittlung in Bezug auf den Fall "C.________ Ltd." jedenfalls keine Willkür vorgeworfen werden.

8.9.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die vorinstanzliche Feststellung, die der FINMA eingereichten Unterlagen seien mangels Zusammenstellung nicht zuordenbar, sei falsch. Sie habe in allen ihren Schreiben an die FINMA die Beilagen aufgelistet und auf diese verwiesen. Die auf einem USB-Stick gelieferten Detailinformationen zu den offenen Schadenfällen seien pro Fall einzeln aufgeführt sowie in Ordnern abgelegt und eindeutig bezeichnet. Inwiefern die Einschätzung der Vorinstanz willkürlich und für den Verfahrensausgang entscheidend sein soll (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG
), ergibt sich aus diesen Darlegungen nicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Die Rüge ist unbegründet.

8.10.
Keine Bedeutung für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens hat schliesslich, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, den Akten lasse sich nicht entnehmen, per wann die Beschwerdeführerin beabsichtige, die Versicherungstätigkeit zu beenden. Zwar hat die Beschwerdeführerin der FINMA im Februar 2020 mitgeteilt, sie sei nach wie vor der Auffassung, dass der Run-Off bis Ende 2026 realistischerweise beendet sein sollte (
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Abgesehen davon, dass sich aus dieser Erklärung nicht zweifelsfrei ergibt, per wann die Beschwerdeführerin die Versicherungstätigkeit (endgültig) aufgeben

möchte
, ändert dieser untergeordnete Punkt in jedem Fall nichts daran, dass die Beschwerdeführerin ihre Pflicht zur Mitwirkung an der Sachverhaltsfeststellung verletzt und die Vorinstanz den Nichtgenehmigungsentscheid der FINMA demgemäss zu Recht geschützt hat.

8.11.
Die Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführerin sind nach dem Gesagten allesamt unbegründet.

9.

Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die Gerichtskosten (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).

10.

Die Beschwerdeführerin beantragte dem Bundesgericht mit Schreiben vom 27. Januar 2025 die Sistierung des Verfahrens, da die Parteien Gespräche führen würden, welche die vorliegende Beschwerde gegenstandslos machen könnten. Das Bundesgericht kann das Verfahren nach Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) i.V.m.
Art. 71 BGG
aus Gründen der Zweckmässigkeit aussetzen. Das Verfahren war im Zeitpunkt der Einreichung des Sistierungsgesuchs bereits weit fortgeschritten. Begründet wurde das Gesuch lediglich allgemein mit "Gesprächen". Angesichts des weit fortgeschrittenen bundesgerichtlichen Verfahrens und des Antrags der FINMA, das Sistierungsgesuch abzuweisen, erweist sich die Sistierung als nicht zweckmässig. Der Sistierungsantrag ist demnach im Rahmen des Entscheids in der Sache abzuweisen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Sistierung des Verfahrens wird abgewiesen.

2.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, mitgeteilt.

Lausanne, 18. Februar 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: M. Kaufmann