bger · 1C_428/2024 · 2026-06-01 · de
Kantonaler Gestaltungsplan,


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_428/2024

Urteil vom 1. Juni 2026

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,

Bundesrichter Chaix, Merz,

Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte

1. IG A.________,

2. B.________ AG,

3. C.________ AG,

4. D.D.________ und E.D.________,

5. F.F.________ und G.F.________,

6. H.H.________ und I.H.________,

7. J.________,

Beschwerdeführende,

alle vertreten durch Rechtsanwältin Ursula Ramseier,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,

Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

1. K.________ AG,

vertreten durch Rechtsanwältin Simone Wiegers,

2. Gemeinderat Lindau,

Tagelswangerstrasse 2, 8315 Lindau,

3. Stadtrat Illnau-Effretikon,

Märtplatz 29, 8307 Effretikon.

Gegenstand

Kantonaler Gestaltungsplan,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,

vom 16. Mai 2024 (VB.2023.00035).

Sachverhalt:

A.

Die Baudirektion des Kantons Zürich setzte am 27. April 2022 den kantonalen Gestaltungsplan für das Kiesabbaugebiet "Kiesgrube Tagelswangen" (mit den Teilgebieten Rodig, Schoren und Chäsen) fest. Diese Anordnung fochten die Interessengemeinschaft A.________, die B.________ AG, die C.________ AG, D.D.________ und E.D.________, G.F.________ und F.F.________, I.H.________ und H.H.________ sowie J.________ gemeinsam beim Baurekursgericht des Kantons Zürich an. Mit Entscheid vom 23. November 2022 hiess dieses den Rekurs teilweise gut, indem es die festgesetzten Gestaltungsplanvorschriften (GPV) bezüglich Betriebszeiten (Art. 9 GPV), Fahrtenregime (Art. 10 GPV) und Monitoring (Art. 32 GPV) anpasste, und wies ihn im Übrigen ab.

In der Folge gelangten die erwähnten Personen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 16. Mai 2024 hiess auch dieses ihr Rechtsmittel teilweise gut und passte unter anderem Art. 30 GPV hinsichtlich der Dauer der Abbauphasen an. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

B.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 9. Juli 2024 beantragten die erwähnten Personen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Kiesgrube Tagelswangen" zu verweigern. Eventualiter sei die Sache zur Ausarbeitung eines kantonalen Gestaltungsplans ohne die Etappe Nord (Chäsen) zurückzuweisen. Sie rügen zum einen eine fehlerhafte Interessenabwägung sowohl auf der Stufe der Richtplanung als auch der Sondernutzungsplanung (d.h. des Gestaltungsplans) und sind darüber hinaus der Auffassung, die erforderliche Rodung könne nicht mehr als nur temporär angesehen werden.

Das Verwaltungsgericht und der Gemeinderat Lindau haben auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Baudirektion beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die K.________ AG beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) weist darauf hin, dass parallel zum Gestaltungsplanverfahren die Teilrevision 2017 des kantonalen Richtplans durchgeführt worden sei. Sie umfasse auch eine Anpassung beim Eintrag der Kiesgrube Tagelswangen. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) habe den angepassten Richtplan gestützt auf den Prüfungsbericht des ARE mit Beschluss vom 3. Februar 2023 genehmigt. Der Prüfungsbericht und die Genehmigung könnten im Internet abgerufen werden (https://www.are.admin.ch unter Planung & Recht/Kantonale Richtpläne/Zürich [besucht am 4. Mai 2026]), weshalb auf eine Stellungnahme zu den Rügen der Beschwerdeführenden verzichtet werde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich im Rahmen seiner Zuständigkeit zu den Rechtsbereichen Wald und Lärm geäussert und kommt zum Schluss, der angefochtene Entscheid stehe mit den betreffenden bundesrechtlichen Bestimmungen in Einklang. Die Beschwerdeführenden haben eine Replik eingereicht.

Mit Präsidialverfügung vom 6. August 2024 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.

1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend den Erlass eines Gestaltungsplans. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
).

1.2.

Art. 89 Abs. 1 BGG
setzt für das Beschwerderecht voraus, dass die beschwerdeführenden Personen durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt sind (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben (lit. c). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn und Nachbarinnen zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben in der Regel insbesondere dann legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft (
BGE 136 II 281
E. 2.3.1 mit Hinweisen). Wird bestehender Lärm durch eine Anlage oder deren Zubringerverkehr verstärkt, so bejaht das Bundesgericht die Legitimation, wenn die Zunahme deutlich wahrnehmbar ist; dies wird anhand von qualitativen Kriterien (Art des Geräuschs) und quantitativen Kriterien (Erhöhung des Lärmpegels) beurteilt (zum Ganzen:
BGE 136 II 281
E. 2.3 und E. 2.5.4; Urteil 1C_141/2021 vom 2. Mai 2022 E. 1.2; je mit Hinweisen).

Gemäss den Feststellungen des Baurekursgerichts und des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei einem grossen Teil der Vereinsmitglieder der Beschwerdeführerin Nr. 1 und bei den weiteren Beschwerdeführenden um Eigentümer bzw. Eigentümerinnen von Grundstücken in der ersten und zweiten Bautiefe am südwestlichen Ortsrand von Tagelswangen. Diese Grundstücke sind ca. 250 bis 400 m von den geplanten Abbaugebieten Chäsen und Schoren entfernt. Für die insoweit ausschlaggebenden Empfangspunkte 4 und 6 (Büelstrasse 34 und Neustadtstrasse 6) wurden gemäss dem Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom 26. Juni 2017 Beurteilungspegel Lr von bis zu 51 bzw. 54 dB (A) errechnet (a.a.O., S. 26 und Anhang 7-1). Es ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass auf den bei diesen Empfangspunkten gelegenen Grundstücken die zu erwartenden Lärmimmissionen deutlich wahrnehmbar sein werden (vgl. dazu die ähnlichen Werte im Urteil 1C_141/2021 vom 2. Mai 2022 E. 1.2 [betreffend eine Anlage zur Lagerung und Aufbereitung mineralischer Stoffe]). Entgegen der Auffassung der K.________ AG ist insofern nicht ausschlaggebend, dass die im UVB aufgeführten Beurteilungspegel die Planungswerte einhalten (siehe dazu ebenfalls das soeben zitierte Urteil). Auch der Einwand, für den Empfangspunkt 6 seien Beurteilungspegel zwischen 12 und 54 dB (A) errechnet worden und es müsse dieser grossen Spannbreite Rechnung getragen werden, verfängt nicht. Die unterschiedlichen Werte beziehen sich auf unterschiedliche Betriebszustände bzw. Etappen des Kiesabbaus und der Auffüllung (vgl. dazu UVB S. 10 und 25 f.). Massgebend ist einzig der höhere bzw. der höchste Wert. Dass es Phasen der Nutzung gibt, in denen die Lärmimmissionen an einzelnen Empfangspunkten tiefer (und gleichzeitig an anderen höher) sind, ist nicht massgeblich.

Somit ist zumindest ein Teil der Beschwerdeführenden nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde berechtigt und muss nicht weiter geprüft werden, ob dies auf alle zutrifft (vgl.
BGE 131 II 470
E. 1.2).

1.3.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Der betroffene Gestaltungsplanperimeter umfasst eine Fläche von ca. 45 ha auf dem Gebiet der Gemeinde Lindau beim Ortsteil Tagelswangen. Davon macht die Abbaufläche insgesamt knapp 33 ha aus. Sie besteht aus den Teilgebieten Rodig und Schoren südlich der Autobahn (Etappe Süd) sowie dem Teilgebiet Chäsen in deren Norden (Etappe Nord). Die Bahnlinie Zürich-Winterthur kreuzt die Autobahn in diesem Bereich in einer Weise, dass das Teilgebiet Rodig südlich der Bahnlinie und der Autobahn, das Teilgebiet Schoren dazwischen und das Teilgebiet Chäsen nördlich davon zu liegen kommt. Zum Gestaltungsplanperimeter gehört östlich anschliessend an das Teilgebiet Rodig auch ein Areal für eine Verladeanlage zum Abtransport des abgebauten Materials per Schienenverkehr. Der Gestaltungsplan lässt den Abbau einer kieshaltigen Aushubmenge von ca. 7,9 Mio. m3 und eine Mehrauffüllung von ca. 1,1 Mio. Festkubikmeter zu. Vorgesehen ist, zunächst die Etappe Süd und danach die Etappe Nord umzusetzen.

3.

3.1.
Das Vorhaben hat unstreitig gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt und bedarf daher nach
Art. 8 Abs. 2 RPG
(SR 700) einer Grundlage im kantonalen Richtplan (siehe dazu die Rechtsprechungsübersicht in
BGE 147 II 164
E. 3.1 mit Hinweisen). Eine Grundlage im Richtplan im Sinne dieser Bestimmung setzt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine abgeschlossene Abstimmung auf Richtplanebene voraus, d.h. eine Festsetzung im Sinne von
Art. 5 Abs. 2 lit. a RPV
(SR 700.1;
BGE 147 II 164
E. 3.3 mit Hinweisen). Diese Festsetzung erfolgt aufgrund einer Evaluation von Standortvarianten anhand der (im Zuge des Planungsprozesses zu definierenden) Standortkriterien und einer Interessenabwägung. Sie muss stufengerecht begründet und damit transparent gemacht werden. Stufengerecht bedeutet, dass alle für die Standortauswahl relevanten Kriterien in einer Tiefe einzubeziehen sind, die es erlaubt, die Realisierbarkeit des Projekts am priorisierten Ort zumindest plausibel erscheinen zu lassen (
BGE 148 II 36
E. 2.1 mit Hinweisen). In seinem Leitfaden zur Richtplanung verlangt das ARE für Materialabbaugebiete eine räumliche Festlegung aufgrund einer Bedarfsabklärung und eine Standortevaluation in einem kantonalen oder regionalen Abbaukonzept (ARE, Ergänzung des Leitfadens Richtplanung, März 2014, S. 33, https://www.are.admin.ch unter Planung & Recht/Revision des Raumplanungsrechts/Revision RPG 1 [besucht am 4. Mai 2026]).

3.2.
Der Zürcher Kantonsrat (Kantonsparlament) setzte den Eintrag im Richtplan für das Kiesabbaugebiet am Standort Tagelswangen erstmals 2009 im Rahmen einer Richtplan-Teilrevision fest. Dieser Eintrag wurde allerdings in der Folge vom Bundesgericht wegen einer Verletzung des Mitwirkungsrechts der Gemeinde Lindau aufgehoben (
BGE 136 I 265
). Im Rahmen der Richtplan-Totalrevision 2015 beschloss der Kantonsrat den Eintrag am 18. März 2014 erneut. Der Bundesrat genehmigte diesen Richtplan mit Beschluss vom 29. April 2015 (BBl 2015 3607). Im Rahmen der Teilrevision 2017 zum Kapitel "Versorgung, Entsorgung" hat der Kantonsrat unter anderem beschlossen, bei diesem Eintrag neu Eckwerte bezüglich Fläche und Abbauvolumen zu nennen. Diese Teilrevision hat das UVEK am 3. Februar 2023 genehmigt (BBl 2023 394).

3.3.
Die Beschwerdeführenden brachten im vorinstanzlichen Verfahren vor, dem 2014 erfolgten Eintrag des Standorts als Materialgewinnungsgebiet im kantonalen Richtplan habe keine erkennbare Standortevaluation zu Grunde gelegen. Das Verwaltungsgericht räumte ein, die Baudirektion habe zwar geltend gemacht, die im Richtplan festgelegte Kiesabbauplanung sei im Vorfeld der Teilrevision 2009 von den kantonalen Fachstellen und Ämtern abgeklärt und vorbereitet worden, entsprechende Unterlagen habe sie aber, soweit ersichtlich, nicht zu den Verfahrensakten gegeben. Das ARE habe zudem in seinem Prüfungsbericht vom 1. Februar 2023 betreffend die Teilrevision 2017 für künftige Anpassungen zu den Materialabbaugebieten im Kanton eine Übersicht über die Planung und die Prioritäten als erforderlich erachtet. Allerdings lägen beim Standort Tagelswangen besondere Verhältnisse vor, weswegen sich die umstrittene Richtplanfestsetzung aufgrund der dem Kantonsrat vorliegenden Unterlagen und seiner Beratungen raumplanungsrechtlich als genügend schlüssig erweise.

Aus Pt. 5.3.1 und 5.3.2 des Richtplantexts ergäben sich nämlich, so das Verwaltungsgericht weiter, die Vorgaben, möglichst kurze Transportdistanzen bzw. eine ausgeglichenere regionale Verteilung der Abbaugebiete sowie grundsätzlich einen Bahnanschluss für neue Abbaugebiete anzustreben. Die Liste und Kartenübersicht für die Richtplaneinträge in Pt. 5.3.2 des Richtplantexts zeigten, dass die festgesetzten Kiesgewinnungsgebiete hauptsächlich in den nördlichen Kantonsgebieten Windlacherfeld/Weiach sowie Rafzerfeld lägen. Im mittleren Kantonsteil sei hingegen der Standort Tagelswangen der einzige, bei dem die Möglichkeit eines Bahnanschlusses für den Abtransport des abgebauten Kieses sichergestellt erscheine. Aus der Kiesrohstoffkarte im Geoinformationssystem (GIS) gehe das erhebliche Kiesvorkommen am Standort bzw. dessen Eignung als Abbaugebiet hervor. Weiter sei notorisch, dass im mittleren Kantonsteil eine anhaltend rege Bautätigkeit bestehe. Weiter könnten Synergien zum geplanten Eisenbahnvorhaben Brüttenertunnel genutzt werden.

Insgesamt habe der Kantonsrat mit den Stichworten "Kiesbedarf" und "Möglichkeit des Bahntransports" (so der Erläuterungsbericht zur Richtplan-Totalrevision 2015, S. 126) eine nachvollziehbare Kurzbegründung dafür geliefert, dass dieser Standort aus der gebotenen gesamtheitlichen Perspektive heraus nicht durch vergleichbare Alternativen substituierbar sei. Mit der mehrmaligen Bestätigung der Festsetzung habe der Kantonsrat die sachlich und zeitlich hohe Priorität dieses Abbaugebiets genügend zum Ausdruck gebracht. Im Zeitpunkt des jüngsten Beschlusses des Kantonsrats vom 29. März 2021 (Teilrevision 2017) habe der kantonale Gestaltungsplan zudem im Entwurf vorgelegen, der Kantonsrat habe mithin insbesondere von der Bahnverladeanlage Kenntnis gehabt. Die Abklärungen und Festlegungen auf Richtplanstufe hätten deshalb in nachvollziehbarer Weise zu einem eindeutigen Ergebnis geführt. Dabei seien die massgeblichen Kriterien für die Bestimmung eines sachgerechten Standorts für das im öffentlichen Interesse liegende Abbauvorhaben beachtet worden. Unter diesen Umständen könne es nicht darauf ankommen, inwiefern eine genügende, kantonsweite Evaluation der Abbaugebiete vorliege. So habe das Bundesgericht denn auch in
BGE 148 II 36
E. 2.6 zum Windkraftpark Grenchenberg die Richtplangrundlage trotz unvollständiger Abklärungen wegen der überdurchschnittlichen Bedeutung des Standorts im Ergebnis nicht als ungenügend erachtet.

3.4.
Die Beschwerdeführenden wiederholen vor Bundesgericht ihre Kritik der fehlenden Standortevaluation. Im Rahmen der Teilrevision 2017 des kantonalen Richtplans habe auch das ARE indirekt zum Ausdruck gebracht, dass es an der erforderlichen Übersicht fehle. Es möge zwar sein, wie das Verwaltungsgericht dargelegt habe, dass der Standort geeignet und bedeutend sei. Dies ersetze aber nicht eine Interessenabwägung. Zudem seien die Argumente, die im angefochtenen Urteil für den Standort Tagelswangen angeführt würden, zweifelhaft. So bestünden im Zürcher Oberland, wo der Kies hingebracht werden solle, weitere Abbaugebiete, während der mittlere Kantonsteil für die Transporte aus den grossen Abbaugebieten im Norden des Kantons bestens erschlossen sei. Diverse umweltrechtliche Fragen seien nicht geprüft worden, insbesondere seien die erforderliche Rodung und die Auswirkung auf die umliegenden Gemeinden unberücksichtigt geblieben. Wenn das Verwaltungsgericht darauf hinweise, dass im Zeitpunkt des Beschlusses der Teilrevision 2017 der Gestaltungsplan im Entwurf bereits vorgelegen habe, vermöge das nicht zu überzeugen, denn der Standort Tagelswangen sei nicht Gegenstand dieser späteren Teilrevision gewesen und entsprechend vom Kantonsrat auch nicht diskutiert worden.

3.5.
Die K.________ AG unterstreicht in ihrer Stellungnahme, die geologischen Voraussetzungen seien ideal und die verkehrstechnischen Rahmenbedingungen erwiesen sich als günstig. Valable Alternativstandorte stünden nicht zur Verfügung. Aus der Äusserung des ARE im Rahmen der Teilrevision 2017 des kantonalen Richtplans zu schliessen, dass die richtplanerischen Grundlagen unzureichend seien, vernachlässige, dass sich diese Äusserung auf künftige Richtplananpassungen beziehe. Würde der Auffassung der Beschwerdeführenden gefolgt, hätte dies grosse Rechtsunsicherheiten zur Folge, da dadurch bereits genehmigte Richtplaneinträge in Frage gestellt würden.

3.6.
Die gestützt auf
Art. 12 RPG
und
Art. 11 RPV
erfolgte Genehmigung eines Richtplans bzw. einer Richtplananpassung durch den Bundesrat bzw. das UVEK hat nur den Charakter einer provisorischen Rechtskontrolle. Sie bezweckt die Beseitigung kantonaler Akte, die sich bereits aufgrund einer ersten, allgemeinen Prüfung als bundesrechtswidrig erweisen. Mit der Erteilung der Genehmigung wird hingegen nicht verbindlich festgestellt, dass der kantonale Beschluss rechtmässig ist (
BGE 149 II 86
E. 3.1; Urteil 1C_388/2015 vom 23. März 2016 E. 2; je mit Hinweisen). Ein diesbezüglicher Vorbehalt ergibt sich mit Blick auf die Festsetzung des Standorts Tagelswangen aus der erwähnten Bemerkung des ARE in seinem Prüfungsbericht betreffend die Teilrevision 2017. Das ARE forderte den Kanton Zürich ausdrücklich auf, im Hinblick auf zukünftige Richtplananpassungen in den Themenbereichen Materialabbau und Deponien stufengerechte Grundlagen bzw. Erläuterungen zu erarbeiten bzw. zu aktualisieren, nämlich "[einen] Bedarfsnachweis und kantonale oder regionale Planung für den Zeitraum der Richtplanung" sowie "räumliche Kriterien für die Festlegung der einzelnen Standorte und Prüfung möglicher Standortalternativen" (a.a.O., S. 6). Auch dieser Vorbehalt nimmt freilich eine Prüfung der Richtplanfestsetzung durch das Bundesgericht im Licht von
Art. 8 Abs. 2 RPG
nicht vorweg.

3.7.
Das Verwaltungsgericht hat sich ausführlich mit Argumenten, die für den Standort Tagelswangen sprechen, auseinandergesetzt. Dass eine derartige Auseinandersetzung im Rahmen der Festsetzung durch den Kantonsrat stattgefunden hätte, ist jedoch nicht erkennbar. Im Erläuterungsbericht zur Richtplan-Totalrevision 2015 reduziert sich die Begründung für den Beschluss im Wesentlichen auf folgende Worte: "Im Rahmen der Güterabwägung überwiegen nach wie vor die Gründe für die Festlegung des Abbaugebiets: Kiesbedarf und die Möglichkeit des Bahntransports." Die beiden Stichworte ("Kiesbedarf" und "Möglichkeit des Bahntransports") können zwar durchaus als Standortkriterien verstanden werden, sie sind allerdings nicht ausreichend, um die Wahl des Standorts Tagelswangen zu erklären. Erforderlich wäre darüber hinaus eine stufengerechte Berücksichtigung weiterer relevanter Planungsgrundsätze, insbesondere des Natur- und Landschaftsschutzes (vgl. Art. 3 Abs. 2 und Abs. 4 lit. c RPG, vgl. in diesem Zusammenhang
BGE 147 II 164
E. 3.4). Darüber hinaus besteht offenbar kein kantonales Gesamtkonzept, das die Prüfung von Alternativstandorten beinhaltet bzw. ermöglichen würde. Der pauschale Verweis in der Beschwerdeantwort der Baudirektion auf nicht näher bezeichnete "Grundlagendokumente" ist in dieser Hinsicht nicht ausreichend. Wie das Bundesgericht bereits mehrfach betont hat (vgl. die in E. 3.1 hiervor zitierte Rechtsprechung), ist die Evaluation von Standortvarianten transparent zu machen.

3.8.
Im von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang erwähnten Verfahren betreffend den Windkraftpark Grenchenberg hatte der Kanton Solothurn auf Richtplanebene eine mehrstufige Evaluation gestützt auf vordefinierte Kriterien durchgeführt (Urteil 1C_573/2018 vom 24. November 2021 E. 2.2, nicht publ. in:
BGE 148 II 36
). Dabei war auch der Vogel- und Fledermausschutz als Kriterium in der Windenergiepotenzialstudie berücksichtigt worden. Da sich die betreffenden Abklärungen nachträglich als unvollständig erwiesen, erfolgten zusätzliche Abklärungen im Umweltverträglichkeitsbericht im Nutzungsplanverfahren, was indessen nicht mit einer Abklärung alternativer Standorte einherging. Das Verwaltungsgericht hatte allerdings ausführlich dargelegt, dass der Grenchenberg, unter Berücksichtigung aller Kriterien (Windenergiepotenzial; Erschliessungssituation, Fehlen von Ausschlussgründen), eindeutig zu den besten Standorten im Kanton Solothurn gehörte (a.a.O., E. 2.6).

Der vorliegende Fall ist damit nicht vergleichbar. Wie oben dargelegt, ist der Festsetzung des Standorts Tagelswangen keine bzw. jedenfalls keine im Verfahren offengelegte Evaluation anhand vordefinierter Kriterien vorangegangen, ebenso wenig eine Prüfung von alternativen Standorten. Auch eine Berücksichtigung der in
BGE 148 II 36
verankerten Praxis ändert somit nichts daran, dass die Festsetzung des Standorts Tagelswangen im Richtplan des Kantons Zürich den Anforderungen von
Art. 8 Abs. 2 RPG
nicht genügt. Die sorgfältige Interessenabwägung durch die Vorinstanz vermag dies nicht zu kompensieren. Der angefochtene Entscheid ist aus diesem Grund aufzuheben.

4.

Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, der bestehende Richtplan schliesse die Lage im Wald und die strassenmässige Erschliessung via Siedlungsgebiet aus. Angesichts des Verfahrensausgangs erübrigt es sich, auf diese Fragen einzugehen. Wollen die kantonalen Planungsbehörden am Standort Tagelswangen festhalten und ergänzen sie dementsprechend die Richtplanung im Sinne der vorangehenden Erwägungen, haben sie in diesem Rahmen auch Gelegenheit, die betreffenden Einwände der Beschwerdeführenden zu prüfen und gegebenenfalls zu berücksichtigen. Hingegen erscheint mit Blick auf die mögliche weitere Planung sinnvoll, die Rüge zu behandeln, wonach das Verwaltungsgericht die im Gestaltungsplan vorgesehene Rodung unzulässigerweise als lediglich temporär qualifiziert habe.

5.

5.1.
Im Rodungsgesuch wurde eine temporäre Rodung für 26 plus maximal 4 Jahre (mit Ersatzaufforstung an Ort und Stelle) für die verkehrsmässige Erschliessung des geplanten Kiesabbaus im Wald (Bahnverladeanlage sowie Zweckentfremdung und Verbreiterung von Waldstrassen) beantragt. Die Rodungsfläche beträgt rund 41'260 m2. In Art. 30 GPV werden die Abbauphasen geregelt: Danach darf der Kiesabbau in der Etappe Nord erst nach Abschluss des Kiesabbaus in der Etappe Süd beginnen (Abs. 1). Der Abbaubetrieb für die Etappe Süd darf höchstens 16 Jahre betragen (Aushub bis Wiederauffüllung); die Frist kann um 2 Jahre verlängert werden, falls ungünstige Witterung eine vorschriftsgemässe Wiederauffüllung resp. Kultivierung nicht zulässt (Abs. 2). Die analoge Maximalfrist für den Abbaubetrieb bei der Etappe Nord wird auf 10 Jahre festgelegt, wiederum verbunden mit der Möglichkeit für eine Verlängerung um 2 Jahre (Abs. 3). Dabei wird die Zeitdauer für den Bau der Bahnverladeanlage sowie die Erschliessung der Gebiete nicht in diese Fristen eingerechnet (Abs. 4).

5.2.
Die Beschwerdeführenden hatten im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemacht, der Gestaltungsplan stelle die Einhaltung der Maximalfrist von 30 Jahren für die temporäre Rodung nicht sicher, weil diese Zeitspanne bereits für Abbau und Wiederauffüllung (inkl. Reserven) vorgesehen sei, ohne den zusätzlichen Zeitbedarf für Auf- und Abbau der Erschliessungsanlagen zu berücksichtigen. Ausserdem dürfe eine temporäre Rodung für die Dauer von 30 Jahren nicht bewilligt werden. Das Verwaltungsgericht teilte diese Kritik insoweit, als es zur Sicherstellung der Maximaldauer von 30 Jahren für die Rodung die erwähnten beiden Reservefristen für eine allfällige Verlängerung auf jeweils ein Jahr verkürzte. Den betreffenden Satz in Abs. 2 und 3 von Art. 30 GPV formulierte es in folgender Weise neu:

"Die Frist kann um 1 Jahr verlängert werden, falls ungünstige Witterung eine vorschriftsgemässe Wiederauffüllung resp. Rekultivierung nicht zulässt."

Zur Begründung führte es aus, dass auf diese Weise der behördliche Spielraum beim Vollzug des Gestaltungsplans eingegrenzt und in diesem Rahmen ein Konflikt mit der Beschränkung der Rodung auf 30 Jahre von vornherein vermieden werden könne. Mit einer Reduktion der Reservefristen auf je ein Jahr werde bewirkt, dass die K.________ AG für eine weitergehende Verlängerung bereits am Ende der Etappe Süd auf eine Anpassung des Gestaltungsplans angewiesen sei, was mit einer erneuten waldrechtlichen Beurteilung zu verbinden sein werde. Für jenen Zeitpunkt - ungefähr in der Hälfte der 30-Jahresfrist - könnten die diesfalls erforderliche waldrechtliche Überprüfung der temporären Natur der Rodung und die sich daraus ergebenden Folgen in zeitlicher Hinsicht angemessen zum Tragen kommen; Analoges gelte bei einer Verlängerung der Etappe Nord um mehr als ein Jahr.

Anders als die Beschwerdeführenden kam das Verwaltungsgericht hingegen zum Schluss, es sei bei den vorliegenden besonderen Umständen waldrechtlich zulässig, dass sich die Ersatzmassnahmen bei einer temporären Rodung für maximal 30 Jahre auf eine Wiederaufforstung an Ort und Stelle beschränkten.

5.3.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, das Bundesgericht sei in
BGE 119 Ib 397
E. 5c von einer Maximaldauer für temporäre Rodungen von 20 Jahren ausgegangen. Gemäss übereinstimmenden Lehrmeinungen solle eine Wiederaufforstung an jedem gerodeten Ort nach spätestens 25 Jahren erfolgen. Es dauere mindestens 20 Jahre, bis sich nach einer Wiederaufforstung annähernd ein "Waldgefühl" einstelle. Bei einer Rodungszeit von 30 Jahren ergebe das 50 Jahre, während deren dieser Lebensraum komplett fehle. Die Heranreifungsphase, während welcher der Wald eine komplexere Struktur mit einer Vielzahl von ökologischen Funktionen und Kreisläufen entwickle, dauere bis 100 Jahre. Eine temporäre Rodung sei daher in ökologischer Hinsicht nicht weniger ernst zu nehmen als eine unbefristete Rodung. Auch die in der Literatur genannten 25 Jahre erschienen unter diesem Gesichtspunkt als viel zu lange. Angemessen und der Zielsetzung des Waldgesetzes entsprechend wäre, vom generellen Planungshorizont von 15 Jahren analog
Art. 15 Abs. 1 RPG
auszugehen, maximal von den vom Bundesgericht schon einmal beurteilten 20 Jahren.

5.4.
Das BAFU legt dar, gemäss seiner Erfahrung gebe es Fälle, in denen eine Dauer von maximal 15 Jahren für temporäre Rodungen nicht zweckmässig wäre, weil das Vorhaben dadurch enorm verkompliziert oder gar verunmöglicht würde. Dies betreffe insbesondere Vorhaben wie Kiesabbau, Steinbrüche und Deponien. In solchen Fällen sollte eine temporär gerodete Waldfläche ausnahmsweise bis zu 30 Jahre offenstehen können. Mit einer 30-jährigen Frist liessen sich einerseits sinnvolle Projekte des Kies- oder Steinabbaus realisieren, andererseits müsse diese Dauer auf Fälle wie hier beschränkt sein. Betrage der Zeitraum zwischen Rodung und Wiederaufforstung jedoch mehr als 30 Jahre, könne aufgrund des langfristigen Waldfunktionen- und Lebensraumverlusts nicht mehr von einer temporären Rodung ausgegangen werden. In einem solchen Fall sei in derselben Gegend Realersatz gemäss Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0) zu leisten.

Eine strikte Maximalfrist von 15 Jahren könnte sich nach Auffassung des BAFU im Ergebnis gar negativ auf die Waldfläche auswirken. Die Betreiber von Steinbrüchen und Kiesgruben müssten für die Waldflächen, die über 15 Jahre zweckentfremdet würden, gemäss
Art. 7 Abs. 1 WaG
in derselben Gegend Realersatz in grossem Umfang leisten. Insbesondere im Mittelland und in den alpinen Talebenen stünden jedoch Wälder und andere Flächen bereits heute in einer grossen Landnutzungskonkurrenz, die mit einer Ersatzaufforstung zusätzlich verschärft würde. Die Suche nach Realersatzflächen in diesen Regionen sei schwierig. In der kantonalen Praxis würde deshalb vermehrt auf die Möglichkeit zur Leistung von Massnahmen zu Gunsten des Natur- und Landschaftsschutzes zurückgegriffen (
Art. 7 Abs. 2 WaG
). Wäre dies der Fall, würde die gerodete Fläche weder am bisherigen noch an einem anderen Standort aufgeforstet. Als Folge davon bestünde die Gefahr, dass die Waldfläche im Mittelland und in den alpinen Talebenen je länger je mehr abnehmen würden.

Hinzu komme, so das BAFU weiter, dass sich die für den Kies- oder Steinabbau benötigten Flächen teilweise mitten in einem bewaldeten Gebiet befänden. Würden diese Flächen definitiv gerodet, würden sie aus dem Waldareal entlassen und es verbleibe an den entsprechenden Stellen nach Abschluss der Arbeiten eine grossflächige Blösse inmitten einer sonst intakten Waldfläche. Weder aus Sicht des Landschaftsschutzes noch aus Sicht der Wald- und Lebensraumerhaltung seien solche zerstückelten Waldflächen erwünscht.

Insgesamt sei es der Ansicht, dass die Praxis zu temporären Rodungen, wonach grundsätzlich innerhalb von 15 Jahren am gleichen Standort wieder aufgeforstet werden müsse und diese Frist ausnahmsweise beim Kiesabbau, bei Steinbrüchen und bei Deponien auf bis zu 30 Jahren festgesetzt werden könne, gesamtheitlich eine gute Lösung für den Erhalt der Waldfläche darstelle.

5.5.
Abbau- und Deponievorhaben im Wald haben für die Rodungspraxis einen besonderen Stellenwert. Zum einen machen sie einen grossen Anteil der jährlichen Rodungsfläche in der Schweiz aus (BAFU, a.a.O., S. 30), zum anderen sind sie - obgleich vorübergehend - auf eine sehr lange Dauer angelegt (vgl. PETER M. KELLER, in: Kommmentar zum Waldgesetz, 2022, N. 13 ff. zu
Art. 4 WaG
und N. 60 zu
Art. 5 WaG
). Soweit die Rodung den Abbauperimeter betrifft, ist eine Etappierung möglich. Dabei wird eine erste Teilfläche gerodet, um dort Gestein abzubauen. Daraufhin wird eine weitere Teilfläche zur Rodung freigegeben, während die erste wieder aufgeforstet wird. Eine solche Etappierung dient der Walderhaltung (vgl.
Art. 1 WaG
). Sie ist allerdings nicht möglich, wenn die Rodung nicht der Freilegung der Abbaufläche selbst dient, sondern wie hier der Errichtung von Infrastrukturanlagen, die während der gesamten Bewirtschaftungsdauer zur Verfügung stehen müssen.

5.6.
Als Rodung gilt nach
Art. 4 WaG
die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden. Bei einer Rodung wird das Aufkommen der Waldbäume dauernd (definitiv) beziehungsweise während einer gewissen Zeit (temporär) verhindert (BAFU, Vollzugshilfe Rodungen und Rodungsersatz, 2014, S. 7, https://www.bafu.admin.ch unter Themen/Wald und Holz/Wald- und Holzpolitik/Rodungen [besucht am 4. Mai 2026]). Das Waldgesetz macht insofern keinen Unterschied zwischen dauernden und vorübergehenden Zweckentfremdungen. Dasselbe trifft auf
Art. 5 Abs. 5 WaG
zu, wonach Rodungsbewilligungen zu befristen sind. Die Befristung betrifft die Bewilligungen und nicht die Dauer der Zweckentfremdung. Sie soll eine zügige Ausführung bzw. die Neuüberprüfung am Ende der Frist gewährleisten und gilt auch für Zweckentfremdungen dauernder Natur (vgl. Botschaft vom 29. Juni 1988 zu einem Bundesgesetz über Walderhaltung und Schutz vor Naturereignissen, BBl 1988 III 192 Ziff. 221;
BGE 119 Ib 397
, insbes. E. 5c mit Hinweisen).

5.7.
Sind die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Rodungsverbot erfüllt (vgl. dazu
Art. 5 WaG
), ist nach Massgabe von
Art. 7 WaG
Rodungsersatz zu leisten. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung ist für jede Rodung in derselben Gegend mit standortgerechten Arten Realersatz zu leisten. Anstelle von Realersatz können gemäss Abs. 2 in Gebieten mit zunehmender Waldfläche (lit. a) und in den übrigen Gebieten ausnahmsweise zur Schonung von landwirtschaftlichem Kulturland sowie ökologisch oder landschaftlich wertvoller Gebiete (lit. b) gleichwertige Massnahmen zu Gunsten des Natur- und Landschaftsschutzes getroffen werden. Abs. 3 und 4 umschreiben die (vorliegend nicht in Betracht fallenden) Voraussetzungen, unter denen auf Rodungsersatz verzichtet werden kann.

5.8.
Die Literatur hat sich bereits verschiedentlich mit der Frage auseinandergesetzt, wie lange mit einer Wiederaufforstung zugewartet werden darf bzw. ab wann stattdessen an einem anderen Ort (in derselben Gegend) Realersatz zu leisten ist. In der älteren Literatur setzte etwa JENNI die Grenze bei 10-15 Jahren (HANS-PETER JENNI, Vor lauter Bäumen den Wald doch noch sehen: Ein Wegweiser durch die neue Waldgesetzgebung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 210, 1993, S. 37). JAISSLE vertrat die Ansicht, dass bei Grossprojekten eine Einzelfallbetrachtung zu erfolgen habe, wobei als Leitlinie der Waldbegriff mit seiner oberen Alterslimite für Einwuchsflächen von 20 Jahren (
Art. 1 Abs. 1 lit. c der Verordnung vom 30. November 1992 über den Wald [Waldverordnung, WaV; SR 921.01]
) oder der Planungshorizont der Richtplanung von 20 bis 25 Jahren gelten sollte (STEFAN M. JAISSLE, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, 1994, S. 152). Auch die neuere Literatur hat sich mit der Frage befasst: DAJCAR ist der Auffassung, es sei bei Kiesgruben, Steinbrüchen oder Deponien zu prüfen, ob aufgrund der sehr langen Beeinträchtigungszeit und der ökologischen Auswirkungen der Rodung ergänzend Ausgleichsmassnahmen angezeigt seien. Wenn eine Wiederaufforstung am gleichen Ort innert 25 Jahren nicht möglich sei, könne in der Regel nicht mehr von einer temporären Rodung ausgegangen werden, sondern es liege eine definitive Rodung vor (NINA DAJCAR, in: Kommentar zum Waldgesetz, 2022, N. 46 zu
Art. 7 WaG
). KELLER spricht sich für eine Höchstdauer von 30 Jahren aus, in Abstimmung mit dem Zeithorizont der entsprechenden Nutzungsplanung (KELLER, a.a.O., N. 60 zu
Art. 5 WaG
).

5.9.
Das Bundesgericht hat sich mit diesem Thema zwar nicht im von den Beschwerdeführenden erwähnten
BGE 119 Ib 397
befasst, jedoch im Urteil 1A.102/2005 vom 4. Juli 2006. In jenem Verfahren ging es um eine Rodungsbewilligung für eine Kiesgrube, die ursprünglich einen Rodungsersatz nach höchstens 15 Jahren vorsah (der möglichst am gleichen Ort erfolgen sollte). Eine spätere Verlängerung dieser Frist um 8 Jahre erachtete das Bundesgericht als mit den waldrechtlichen Bestimmungen zum Rodungsersatz ohne Weiteres vereinbar (a.a.O., E. 6). Eine generelle Höchstdauer legte es nicht fest.

5.10.
Der nach
Art. 7 Abs. 1 WaG
erforderliche Rodungsersatz erfolgt bei temporären Rodungen an Ort und Stelle (KELLER, a.a.O., N. 13 zu
Art. 4 WaG
; vgl. auch das zit. Urteil 1A.102/2005 vom 4. Juli 2006 Sachverhalt lit. A). Die Voraussetzung, wonach "in derselben Gegend" Realersatz zu leisten ist, ist damit erfüllt. Hinzu kommt, dass gemäss
Art. 1 Abs. 1 lit. a WaG
das Gesetz den Wald nicht nur in seiner Fläche, sondern auch in seiner räumlichen Verteilung erhalten soll. Eine Wiederaufforstung, d.h. der Realersatz des gerodeten Walds an Ort und Stelle, dient diesem Gesetzeszweck besser als ein anderswo in derselben Gegend zu leistender Realersatz. Zutreffend ist freilich, dass bei einer langfristigen Rodung der Wald als "naturnahe Lebensgemeinschaft" mitsamt der ihm gesetzlich zugeschriebenen Waldfunktionen (Schutz-, Wohlfahrts- und Nutzfunktion) für die entsprechende Zeit wegfällt (vgl.
Art. 1 Abs. 1 lit. b und c WaG
). Je länger die Wiederaufforstung aufgeschoben wird, desto stärker fällt dieser Umstand ins Gewicht. Einleuchtend erscheinen in dieser Hinsicht weiter die Rechtsfolgeerwägungen des BAFU, wonach bei einer definitiven Rodung eine Blösse inmitten des Walds zurückbliebe, die weder aus Sicht des Landschaftsschutzes noch der Wald- und Lebensraumerhaltung erwünscht sei. Ebenfalls nicht von der Hand zu weisen ist die Befürchtung, dass indirekt der Anwendungsbereich von
Art. 7 Abs. 2 lit. b WaG
erweitert werden könnte, wenn bzw. soweit die Ersatzaufforstung in Konkurrenz zur Schonung von landwirtschaftlichem Kulturland und ökologisch oder landschaftlich wertvoller Gebiete tritt (vgl. dazu auch
Art. 9 WaV
).

5.11.
Insgesamt ist festzuhalten, dass gesetzlich keine Frist bzw. Obergrenze für den Realersatz nach
Art. 7 Abs. 1 WaG
vorgesehen ist. Gleichzeitig erscheint ein Aufschub der Wiederaufforstung - trotz deren Vorteilen gegenüber dem Realersatz an einem anderen Ort - ab einer gewissen (sehr langen) Dauer als mit dem Gesetzeszweck nicht mehr vereinbar. Das BAFU ist, wie erwähnt, der Auffassung, im vorliegenden Fall sei dieser Punkt noch nicht erreicht, hält 30 Jahre jedoch für die obere Grenze. Diese Einschätzung der Fachbehörde des Bundes hat insofern besondere Bedeutung, als bei der Gewichtung der ökologischen Auswirkungen von langfristigen Rodungen spezifisches Sachwissen eine wesentliche Rolle spielt (vgl.
BGE 145 II 70
E. 5.5 mit Hinweisen). Hinzu kommt, dass das Bundesgericht im zitierten Urteil aus dem Jahr 2006 eine temporäre Rodung von 23 Jahren ohne Weiteres als zulässig erachtet hat. Vor diesem Hintergrund verletzte das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht, wenn es im hier zu beurteilenden Fall die temporäre Rodung von 30 Jahren bzw. eine Wiederaufforstung als mit dem Waldgesetz noch vereinbar erachtete.

6.

Die Beschwerde ist nach dem in E. 3 Ausgeführten gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Damit fällt auch der Gestaltungsplan für das Kiesabbaugebiet "Kiesgrube Tagelswangen" dahin. Die Sache ist zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen (vgl.
Art. 67 und
Art. 68 Abs. 5 BGG
).

Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die K.________ AG die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Sie hat zudem die Beschwerdeführenden zu entschädigen (
Art. 68 Abs. 2 BGG
). Deren Kostennote über Fr. 9'945.15 erweist sich allerdings als zu hoch und ist auf einen angemessen Betrag zu reduzieren.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der K.________ AG auferlegt.

3.

Die K.________ AG hat die Beschwerdeführenden mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, der Baudirektion des Kantons Zürich, der K.________ AG, dem Gemeinderat Lindau, dem Stadtrat Illnau-Effretikon, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 1. Juni 2026

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold