bger · 1P.519/1999 · 2000-01-25 · fr

Équilibre écologique

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 25.01.2000 1P.519/1999
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 25.01.2000 1P.519/1999
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 25.01.2000 1P.519/1999

Équilibre écologique

[AZA 3]
1P.519/1999
Ie C O U R D E   D R O I T   P U B L I C
**********************************************
25 janvier 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Nay, Aeschlimann, Féraud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi et
Favre. Greffier: M. Kurz.
__________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
la
Chambre genevoise immobilière
, représentée par Me Jean-
Marc Siegrist, avocat à Genève,
contre
la loi genevoise sur les forêts, adoptée le 20 mai 1999 par
le Grand Conseil du canton de Genève;
(
art. 2 et 10 LFo
)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les
f a i t s
suivants:
A.-
Le 20 mai 1999, le Grand Conseil du canton de
Genève a adopté la loi sur les forêts (LFo/GE). Publiée dans
la Feuille d'avis officielle du 28 mai 1999, cette loi a,
selon son article premier, pour but d'assurer la protection
du milieu forestier, notamment en tant que milieu naturel
(let. a), de conserver les forêts dans leur étendue et de
garantir leurs fonctions protectrice, sociale et économique
(let. b), de promouvoir l'économie forestière du bois (let.
c) et d'exécuter et de compléter la loi fédérale sur les
forêts (LFo, RS 921.0) et son ordonnance d'exécution (OFo, RS
921.01). Elle régit toutes les forêts du canton répondant aux
définitions de la loi fédérale (al. 2). Elle comporte notam-
ment les dispositions suivantes:
Art. 2 Définition de la forêt
-.
3 Ne sont pas considérés comme forêts:
a) les groupes ou alignements d'arbres isolés et les al-
lées;
b) les haies situées en zone agricole,...
c) les parcs situés en zone de verdure.
Art. 4 Constatation de la nature forestière
-.
3 Outre les cas prévus par la législation fédérale qui sont à
la charge du canton, l'inspecteur [cantonal des forêts] peut
ordonner une procédure de constatation de la nature forestiè-
re, aux frais des propriétaires, notamment dans les cas sui-
vants:
a) requête en autorisation de construire à proximité d'une
lisière qui n'a pas encore été délimitée;
b) lorsque la conservation de la forêt l'exige.
Art. 11 Constructions à proximité de la forêt
1 L'implantation de construction à moins de 30 mètres de la
lisière de la forêt, telle que constatée au sens de l'art. 4
de la présente loi, est interdite.
2 [dérogations]
Promulguée par arrêté du Conseil d'Etat genevois du
7 juillet 1999, cette loi n'est pas encore entrée en vigueur.
B.-
La Chambre genevoise immobilière (ci-après: CGI)
forme un recours de droit public contre la LFo/GE. Elle de-
mande l'annulation de ses art. 2 et 4 al. 3. Elle requiert
l'effet suspensif.
Le Grand Conseil s'est opposé à la demande d'effet
suspensif. Il conclut au rejet du recours.
La recourante a répliqué.
Par ordonnance du 30 septembre 1999, le Président de
la Ie Cour de droit public a rejeté la demande d'effet sus-
pensif.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.-
Le Tribunal fédéral examine d'office la receva-
bilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 125 I 253
consid.
1a, 412 consid. 1a p. 414 et les arrêts cités).
a) Le recours de droit public dirigé contre un arrê-
té de portée générale doit être déposé dans les trente jours
dès la publication de l'arrêté de promulgation (
art. 89 al. 1
OJ). Cette exigence a été respectée en l'espèce.
b) Selon la jurisprudence relative à l'
art. 88 OJ
,
la qualité pour former un recours de droit public contre un
acte normatif cantonal appartient à toute personne dont les
intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou pour-
raient un jour être touchés par l'acte attaqué. Une atteinte
virtuelle est suffisante, pour autant qu'elle présente un
minimum de vraisemblance (
ATF 125 II 440
consid. 1c p. 442 et
les arrêts cités). Par ailleurs, une association jouissant de
la personnalité juridique est admise à agir sans être
elle-même touchée par l'acte attaqué, à condition que ses
membres aient individuellement qualité pour agir, que la
défense de leurs intérêts constitutionnellement protégés
figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte lèse
objectivement ses membres dans leur majorité ou du moins en
grand nombre (
ATF 125 I 71
consid. 1b/aa p. 75 et les arrêts
cités).
La CGI a pour but statutaire, en particulier, la
promotion, la représentation et la défense de la propriété
foncière dans le canton de Genève. Selon l'art. 2 de ses sta-
tuts, elle connaît de tous les problèmes qui touchent direc-
tement ou non à l'économie immobilière à Genève et en Suisse,
et se voue par pur idéal à l'étude de questions relatives no-
tamment au logement, à l'aménagement du territoire et à la
protection de l'environnement. Association de propriétaires
(art. 3 des statuts), la CGI a qualité pour requérir l'annu-
lation des
art. 2 et 4 al. 3 LFo
/GE. La première disposition
omettrait à tort, selon la recourante, d'exclure expressément
les jardins de la définition de forêt; la seconde permet,
dans certains cas, de mettre les frais de constatation de la
nature forestière à la charge des propriétaires. L'une et
l'autre de ces dispositions paraissent susceptibles de pou-
voir s'appliquer un jour aux propriétaires membres de la re-
courante, en particulier aux membres des sections de proprié-
taires de villas et de biens immobiliers ruraux.
c) Le Tribunal fédéral vérifie en principe librement
la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale, notam-
ment sous l'angle de la force dérogatoire du droit fédéral.
Il n'annule toutefois les dispositions attaquées que si elles
ne se prêtent à aucune interprétation ou application conforme
au droit constitutionnel. Il y a donc lieu de tenir compte
des circonstances dans lesquelles ces dispositions seront ap-
pliquées, sur le vu, en particulier, des intentions exprimées
à ce sujet par l'autorité intimée. A elle seule - pour autant
qu'une protection juridique suffisante soit assurée contre
les mesures concrètes d'application -, l'éventualité d'une
application inconstitutionnelle à des cas particuliers n'est
pas déterminante (
ATF 125 II 440
consid. 1d p. 443-444 et les
arrêts cités;
125 I 369
consid. 3 in fine p. 375).
2.-
La recourante demande l'annulation de l'
art. 2
LFo/GE. Selon l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale, les jardins
ne sont pas considérés comme de la forêt. En vertu de l'
art.
24 aCst. (dès le 1er janvier 2000, l'
art. 77 Cst.
), la Confé-
dération aurait dans ce domaine une compétence limitée aux
principes, les cantons étant chargés de l'exécution. Il ap-
partiendrait au droit fédéral de définir, de manière exhaus-
tive, la notion de forêt (en particulier aux
art. 2 LFo
et 1
OFo). Le droit fédéral ne laisserait aucune place aux cantons
pour s'écarter des critères quantitatifs et qualitatifs ainsi
délimités. Le droit cantonal ne pourrait pas, dès lors, envi-
sager que les jardins puissent constituer de la forêt. La re-
courante invoque à ce sujet la force dérogatoire du droit fé-
déral. Elle fait aussi valoir une violation de la garantie de
la propriété, en relevant que l'extension de la zone incons-
tructible à trente mètres de la lisière de la forêt serait
disproportionnée; elle ne s'en prend toutefois pas à l'art.
11 de la loi genevoise, qui pose cette extension. La recou-
rante relève en définitive que les peuplements d'arbres si-
tués dans les jardins privés ne pourraient avoir de fonction
protectrice ou sociale, ni la qualité d'écosystème.
a) La LFo, qui a pour but général la protection des
forêts, notamment la conservation de l'aire forestière (
art.
1er et 3 LFo
), définit la notion de forêt à son art. 2. On
entend par forêt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou
d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions fores-
tières, sans égard à leur origine, à leur mode d'exploitation
ou aux mentions figurant au registre foncier. L'
art. 2 al. 2
LFo indique ce qui doit être assimilé aux forêts, alors que
l'al. 3 exclut de cette notion notamment les groupes d'arbres
ou d'arbustes isolés, les haies, allées, jardins, parcs et
espaces verts.
Selon les
art. 50 LFo
et 66 OFo, les cantons édic-
tent les dispositions d'exécution nécessaires. Ils peuvent en
particulier, en vertu de l'
art. 2 al. 3 LFo
, dans le cadre
fixé par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface
et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surfa-
ce conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface
minimales que doit avoir un peuplement pour être considéré
comme forêt. Le cadre précité a été fixé à l'
art. 1 al. 1 OFo
de la façon suivante: surface comprenant une lisière appro-
priée: de 200 à 800 m2; largeur comprenant une lisière appro-
priée: 10 à 12 m; âge du peuplement sur une surface conquise
par la forêt: 10 à 20 ans. Si le peuplement en question exer-
ce une fonction sociale ou protectrice particulièrement im-
portante, les critères cantonaux ne sont pas applicables
(
art. 1 al. 2 OFo
et 2 al. 4 LFo).
b) Les critères quantitatifs que les cantons peuvent
fixer, dans les limites de l'
art. 1 al. 1 OFo
, servent à cla-
rifier la notion qualitative de forêt posée par le droit fé-
déral. Sauf circonstances particulières, la nature forestière
doit être reconnue lorsque les critères quantitatifs sont sa-
tisfaits, de sorte que ces derniers constituent des seuils
minimaux. On ne peut toutefois nier la qualité de forêt du
simple fait que ces seuils ne sont pas atteints. Les critères
quantitatifs doivent concrétiser la notion qualitative de fo-
rêt, et non la vider de son sens. Plus les cantons font un
usage du pouvoir d'appréciation qui leur est octroyé, plus
leur réglementation doit être élaborée. Une loi cantonale
fixant les critères de façon schématique et indifférenciée
contredit ainsi la notion qualitative de forêt (ATF 124 II
165 consid. 2b p. 170, 122 II 72 consid. 3b p. 79). Une ré-
glementation exagérément schématique, donnant l'impression
que seuls sont déterminants les critères quantitatifs, peut
toutefois encore faire l'objet d'une interprétation conforme
au droit fédéral, dès lors que les critères qualitatifs posés
par ce dernier l'emportent de toute façon (
ATF 125 II 440
consid. 3 p. 447).
c) Ces dernières considérations scellent le sort du
grief de la recourante. Si les jardins ne figurent pas dans
la liste des surfaces qui ne sont pas considérées comme fo-
restières, cela ne signifie évidemment pas qu'ils doivent au-
tomatiquement être considérés comme de la forêt. Qu'ils figu-
rent ou non à l'art. 2 al. 3 de la loi genevoise, les jardins
ne sont pas considérés comme forêt en vertu du texte clair de
l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale. Le Grand Conseil explique
à ce propos qu'il a jugé opportun de n'apporter que les pré-
cisions qui lui paraissaient nécessaires en relation avec les
caractéristiques du canton, sans reprendre mot à mot l'
art. 2
al. 3 LFo, applicable pour le surplus.
d) De manière générale, l'existence d'un parc ou
d'un jardin au sens de l'
art. 2 al. 3 LFo
doit être jugée
uniquement sur la base de l'ensemble des circonstances de
fait (
ATF 124 II 85
consid. 3e p. 89); le peuplement, planté
volontairement, ne doit servir qu'au délassement, et avoir un
rapport direct avec l'habitat. L'existence d'essences typi-
ques et la présence d'installations propres à des parcs ou
jardins ne sont que des indices relatifs, compte tenu de la
tendance actuelle à donner à ces espaces un aspect plus natu-
rel. L'appréciation se fait de manière objective car, à dé-
faut d'entretien, il se peut qu'un parc ou un jardin retrouve
les caractéristiques d'un bien-fonds forestier, sans égard
aux intentions initiales du propriétaire (
ATF 120 Ib 339
consid. 4a p. 342).
La loi genevoise laisse entièrement la place à une
telle définition des jardins, fondée sur les critères quali-
tatifs déterminants; cela ressort a contrario des critères
posés aux al. 1 et 2 de l'art. 2, qui reprennent eux-mêmes -
la recourante n'en disconvient pas - les définitions posées
par le droit fédéral. La loi genevoise n'est donc en rien
contraire au droit fédéral. Le grief relatif à la garantie de
la propriété doit lui aussi être rejeté, car il part égale-
ment de la prémisse erronée que la loi cantonale consacre-
rait, à propos des jardins, une notion autonome de la forêt.
3.-
a) La recourante demande aussi l'annulation de
l'art. 4 al. 3 de la loi genevoise. Selon cette disposition,
outre les cas prévus par la législation fédérale, qui sont à
la charge des cantons, l'inspecteur peut ordonner une procé-
dure de constatation de la nature forestière, aux frais des
propriétaires, notamment dans les cas suivants: a) requête en
autorisation de construire à proximité d'une lisière qui n'a
pas encore été délimitée; b) lorsque la conservation de la
forêt l'exige. La recourante voit dans cette disposition une
violation des principes de la légalité, de l'interdiction des
contributions publiques à caractère confiscatoire et de la
réserve de la loi lors d'une restriction à la garantie de la
propriété. La constatation de la nature forestière serait une
tâche incombant aux cantons, à leurs frais. En tant que con-
tribution publique nouvelle, elle ne reposerait pas sur une
base légale suffisamment précise puisque la loi ne prévoit
aucun maximum, ni aucun barème pour ces frais de constata-
tion.
b) Selon le Grand Conseil, l'
art. 10 LFo
énumérerait
trois cas dans lesquels une constatation de la nature fores-
tière doit avoir lieu aux frais du canton: les demandes indi-
viduelles de constatation de la nature forestière (al. 1),
l'élaboration des plans d'affectation (al. 2) et les requêtes
de défrichement (al. 3). Ces cas sont expressément réservés à
l'art. 4 al. 3 de la loi. Le Grand Conseil a toutefois voulu
permettre à l'autorité d'ordonner une procédure de constata-
tion, dans deux situations. L'art. 4 al. 3 let. a de la loi
s'appliquerait à l'occasion d'une demande d'autorisation de
construire, lorsque le propriétaire n'a pas requis, préala-
blement, l'ouverture d'une procédure de constatation. Dans ce
cas, l'autorité doit pouvoir intervenir, et les frais du géo-
mètre doivent être mis à la charge du propriétaire ayant omis
de s'informer. L'art. 4 al. 3 let. b de la loi concernerait
les cas de mise en péril de l'aire forestière, en particulier
en cas d'acte illicite, lorsqu'un propriétaire installe ou
tolère des aménagements dangereux pour la forêt. Les frais
d'intervention de l'autorité devraient aussi, dans ce cas,
être à la charge du particulier fautif. Les frais visés à
l'
art. 4 al. 3 LFo
/GE ne concerneraient que la rétribution du
géomètre appelé à intervenir; il ne s'agirait ni d'un impôt,
ni d'une taxe.
c) aa) Comme l'admet l'autorité intimée, la procédu-
re de constatation de la nature forestière est une tâche qui
incombe en principe aux cantons, dans le cadre de l'exécution
de la LFo. Cela est particulièrement évident lorsque la déli-
mitation de l'aire forestière a lieu dans le cadre de l'éla-
boration et de la révision des plans d'affectation au sens
des
art. 14 ss LAT
(cf. en particulier l'
art. 18 al. 3 LAT
).
Lorsqu'il détermine l'étendue de l'aire forestière dans le
cadre de l'élaboration de tels plans (
art. 10 al. 2 LFo
), le
canton effectue une tâche qui lui est propre, et ne saurait
par conséquent en reporter les frais sur les administrés.
bb) La constatation de la nature forestière peut
aussi avoir lieu à la requête d'un particulier. Lorsque ce
dernier dispose d'un intérêt digne de protection - par
exemple lorsqu'il envisage de construire dans le secteur
concerné -, il peut exiger de la part de l'Etat une décision
de constatation au sens des
art. 25 al. 2 PA
(
art. 10 al. 1
LFo; cf. FF 1988 p. 197); la demande peut aussi être liée à
une demande de défrichement (
art. 10 al. 3 LFo
). Dans ce cas,
l'Etat agit à la requête d'un particulier et rien n'empêche,
pour autant qu'il existe une base légale suffisante, de per-
cevoir les frais relatifs au prononcé de sa décision (cf. ATF
122 II 274: les frais de constatation de la nature forestière
peuvent par exemple être mis à la charge de l'opposant, pour
autant que ce dernier ait été entendu avant le prononcé de la
décision de constatation). Le canton de Genève explique qu'il
a - cela lui est loisible - renoncé à percevoir des frais
lorsqu'une telle demande de constatation est formée indépen-
damment d'une demande de permis; cela ressort aussi des tra-
vaux préparatoires de la loi (mémorial des séances du Grand
Conseil, n° 21/IV p. 3214 ss).
En revanche si, au cours d'une procédure de permis
de construire, l'inspecteur des forêts se rend compte de
l'existence d'un peuplement susceptible de correspondre à la
notion de forêt, il peut, selon la loi cantonale, ordonner
une procédure de constatation de la nature forestière, aux
frais du propriétaire concerné. Cette vérification fait alors
partie des diverses conditions posées à l'octroi du permis de
construire, et les frais qui y sont liés - en l'occurrence
les frais de géomètre - peuvent être inclus dans l'émolument
relatif à l'autorisation de construire, au même titre que les
autres frais, les deux procédures devant être coordonnées
(
art. 4 al. 5 LFo
/GE).
cc) Les parties se livrent à une vaine argumentation
quant à la nature de ces frais (impôt, taxe causale ou mix-
te). Un émolument, dû à raison d'une prestation que l'admi-
nistration fournit au contribuable, constitue en effet une
taxe causale qui, au même titre que les autres contributions
publiques, doit être prévu par une base légale (cf. art. 5
al. 1, 36 al. 1 et 127 al. 1 Cst.). En l'espèce, le principe
de ces frais figure dans une loi formelle. En revanche, comme
le relève la recourante, leur montant ne fait l'objet d'au-
cune précision dans la loi. S'agissant d'un émolument, qui a
le caractère d'une contre-prestation dont la valeur peut être
évaluée précisément, le principe de la base légale n'est tou-
tefois pas aussi strict qu'à propos des impôts proprement
dits (
ATF 125 I 173
consid. 9a p. 179 et les références ci-
tées;
Moor
, Droit administratif, I, Berne 1994, p. 354 ss,
III, Berne 1992, p. 365 ss). Qu'il s'agisse d'émoluments de
chancellerie, d'utilisation ou de contrôle (
ATF 112 Ia 39
consid. 2a p. 43), l'essentiel est de pouvoir vérifier, selon
des critères objectifs, le respect des principes de la cou-
verture des coûts (le montant de l'émolument ne doit pas dé-
passer la charge financière effective) et de l'équivalence
(le montant doit être proportionné à la valeur objective de
la prestation;
ATF 125 I 173
précité, 123 I 254 consid. 2b/aa
p. 255 et les arrêts cités; cf. également ATF 106 1a 201 con-
sid. 3 p. 204). Ces conditions sont réalisées en l'occurren-
ce: selon les explications données par l'autorité intimée,
les frais en question sont limités à l'intervention du géomè-
tre, pour les travaux de mensuration à effectuer. Le montant
de l'émolument correspond ainsi directement à un service dont
la valeur est fixée selon les prix du marché. Dans un tel
cas, le montant de l'émolument peut être contrôlé en fonction
de critères objectifs, de sorte qu'on ne saurait exiger qu'un
barème précis figure dans la loi formelle (cf.
ATF 125 I 182
consid. 4a p. 193). Les frais en question devraient, de toute
façon, demeurer relativement modestes, et on ne saurait
craindre un effet confiscatoire prohibé par la Constitution.
d) La recourante critique aussi l'art. 4 al. 3 let.
b de la loi, qui prévoit de mettre à la charge du propriétai-
re les frais de constatation de la nature forestière ordonnée
par l'inspecteur des forêts "lorsque la conservation de la
forêt l'exige".
On peut en effet s'interroger sur le sens de cette
disposition, dès lors que l'intervention de l'inspecteur des
forêts devrait, dans chaque cas, avoir pour but la conserva-
tion de la forêt, objectif posé de manière générale aux
art.
1 al. 1 LFo et 1 al. 1 de la loi genevoise.
Le Grand Conseil explique toutefois que cette dispo-
sition est réservée aux cas, exceptionnels, dans lesquels une
construction ou une installation non autorisée présente un
danger pour l'aire forestière. L'intervention de l'autorité
est due, dans ce cas, à une situation illicite, et peut être
mise à la charge de la personne responsable. Cette interpré-
tation proposée par l'autorité intimée est certes beaucoup
plus restrictive que ne le laisse penser le texte de la dis-
position. Elle est toutefois compatible avec celui-ci. Ainsi
comprise, la disposition litigieuse ne fait que reprendre le
principe général selon lequel l'intervention de l'Etat à
l'encontre d'un perturbateur (par situation ou par comporte-
ment) peut - même en l'absence d'une base légale - être mise
à la charge de ce dernier. L'argumentation de la recourante
quant au principe de la légalité perd ainsi sa pertinence.
Compte tenu des explications fournies par l'autorité
intimée, la disposition litigieuse se prête donc à une inter-
prétation - restrictive - conforme à la Constitution.
4.-
Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit
public doit être rejeté, aux frais de la recourante (
art. 156
al. 1 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l,
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante un émolument ju-
diciaire de 5000 fr.
3. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire de la recourante et au Grand Conseil du canton de
Genève.
_____________
Lausanne, le 25 janvier 2000
KUR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,