bger · 5A.3/1999 · 2000-01-18 · fr

Responsabilité de l'État

Bundesgericht II. Zivilrechtliche Abteilung 18.01.2000 5A.3/1999
Tribunal fédéral IIe Cour de droit civil 18.01.2000 5A.3/1999
Tribunale federale II Corte di diritto civile 18.01.2000 5A.3/1999

Responsabilité de l'État

[AZA 3]
5A.3/1999
IIe C O U R C I V I L E
*****************************
18 janvier 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Reeb, président,
Weyermann, Bianchi, Raselli et Merkli.
Greffier: M. Braconi.
__________
Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
2'206 agriculteurs suisses
, tous représentés par Me Laurent
Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
la décision rendue le 12 février 1999 par le Département
fédéral des finances dans la cause qui oppose les recourants
à la
Confédération suisse
, à Berne;
(responsabilité de la Confédération)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les
f a i t s
suivants:
A.-
a) L'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB),
communément appelée "maladie de la vache folle", est une ma-
ladie infectieuse des bovins causée par des prions, à savoir
des protéines transmissibles sans substance héréditaire pro-
pre; l'agent pathogène est situé essentiellement dans la cer-
velle, les yeux et la moelle épinière. Elle se manifeste par
une diminution de la productivité et des troubles du compor-
tement, tels que l'anxiété et l'agressivité. La période d'in-
cubation dure en moyenne cinq ans. En l'état actuel des con-
naissances, la contamination a pour origine des aliments pour
animaux qui ont subi un traitement thermique insuffisant et
contiennent de la cervelle ou de la moelle épinière provenant
d'animaux infectés. La maladie conduit à la mort en quelques
mois; il n'existe encore ni vaccin ni traitement. Le diagnos-
tic ne peut être posé qu'après le décès sur la base d'examens
au microscope et d'analyses immuno-histochimiques d'échantil-
lons de cervelle. La tremblante, qui atteint les moutons et
les chèvres, est également une encéphalopathie spongiforme;
parmi les encéphalopathies spongiformes se manifestant chez
l'homme, la maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ) est la plus
importante. La transmission de l'ESB à l'homme et à d'autres
espèces animales doit être considérée comme vraisemblable.
b) Apparue en Grande-Bretagne en 1986, l'ESB a été,
pour la première fois, diagnostiquée en Suisse le 2 novembre
1990; au 15 juin 1999, elle a été constatée chez 304 vaches,
dont 66 cas de "born after ban" (BAB), savoir de bovins nés
après l'entrée en vigueur, le 1er décembre 1990, de l'inter-
diction d'utiliser des farines animales pour l'alimentation
des ruminants. La propagation de la maladie en Suisse a pour
cause des composants d'aliments pour le bétail issus d'ani-
maux atteints et dont le traitement thermique a été insuffi-
sant; selon le Conseil fédéral, "il s'agit vraisemblablement
de farines de viande ainsi que de farines de viande et d'os
provenant de Grande-Bretagne qui ont été munies, semble-t-il,
de nouvelles indications d'origine et de qualité en Europe
continentale, puis importées en Suisse" (Message concernant
des mesures temporaires destinées à combattre l'ESB dans le
cheptel bovin suisse et à en atténuer les conséquences écono-
miques du 16 septembre 1996, FF 1996 IV 1294 in fine).
c) Pour lutter contre l'ESB, la Suisse a, notamment,
pris les mesures suivantes (FF 1996 IV 1295 ch. 131) :
- en 1989, l'Office vétérinaire fédéral (OVF) a in-
formé les vétérinaires sur les caractéristiques de la maladie
et veillé à l'installation d'un laboratoire de référence à la
faculté de médecine vétérinaire de l'Université de Berne;
- par ordonnance du 13 juin 1990, l'OVF a interdit
l'importation des animaux de l'espèce bovine, de la viande
bovine et certains aliments pour animaux en provenance de
Grande-Bretagne (RS 916.443.39);
- dès l'apparition du premier cas d'ESB en Suisse,
l'OVF a ordonné, le 8 novembre 1990, que les organes et les
tissus d'animaux de l'espèce bovine âgés de plus de six mois
susceptibles de contenir l'agent pathogène (cervelle, moelle
épinière, rate, thymus et intestin, tissus lymphatiques et
nerveux visibles ainsi que ganglions lymphatiques) ne soient
plus mis dans le commerce comme denrées alimentaires;
- le 29 novembre 1990, l'OVF a interdit, avec effet
au 1er décembre suivant, d'affourager de la farine de viande,
de la farine de viande et d'os, de la farine animale, de la
farine de cretons ainsi que de la farine d'os dégraissés aux
animaux des espèces bovine, ovine et caprine (RO 1990 1920);
- toutes ces mesures ont été finalement intégrées
dans l'ordonnance du 27 juin 1995 - modifiée les 17 avril et
16 septembre 1996 (RO 1996 1215, 2559) - sur les épizooties
(OFE; RS 916.401);
- le 3 avril 1996, le Conseil fédéral a étendu, avec
effet au 1er mai suivant, à la viande et aux produits à base
de viande vendus à l'étal l'obligation de déclarer le pays de
production (RO 1996 1211);
- le 13 décembre 1996, les Chambres fédérales ont
adopté un arrêté fédéral concernant des mesures temporaires
urgentes destinées à combattre l'ESB dans le cheptel bovin
suisse (RS 916.41), complété par l'ordonnance d'exécution du
Conseil fédéral du 18 décembre 1996 (RS 916.411);
- le 1er juillet 1998, le Conseil fédéral a décidé
de soumettre les graisses animales à un traitement thermique
à 133°C pendant 20 minutes (RO 1998 1578).
d) Selon les données du Département fédéral des
finances, l'évolution du prix du bétail de boucherie entre
1985 et fin avril 1999 a été la suivante:
___________________________________________________________
Catégorie Taureaux MT T3   Vaches VK T3   Vaches VK T3
Année   fr./kg poids mort fr./kg poids mort fr. par vache
1985    10.88          8.74          2447
1986    10.52          8.20          2296
1987    11.11          7.66          2145
1988    12.50          9.36          2621
1989    12.05          9.44          2643
1990    11.13          8.34          2335
1991    10.31          7.16          2005
1992    10.33          6.26          1753
1993    10.99          7.34          2055
1994    10.81          8.50          2380
1995       9.29          7.24          2027
1996       7.71          3.88          1086
1997       7.75          4.34          1215
1998       7.48          4.56          1277
1999       6.40          4.30          1204
Afin de répondre à la chute de la consommation de
viande bovine survenue au printemps 1996, le Conseil fédéral
a pris des mesures urgentes visant à soutenir le marché et,
partant, les prix et le revenu agricole: le 3 avril 1996, il
a mis à disposition de la Coopérative suisse pour l'approvi-
sionnement en bétail de boucherie et en viande (CBV) 10 mil-
lions de francs à fonds perdu ainsi que 10 millions de francs
sous forme d'un crédit sans intérêts; les 17 avril et 16 sep-
tembre suivants, il lui a consenti deux nouveaux versements
de 25 millions de francs chacun à fonds perdu.
B.-
Le 19 mars 1997, 2'165 agriculteurs suisses ont
saisi le Département fédéral des finances d'une réclamation
en dommages-intérêts contre la Confédération suisse; en bref,
ils ont reproché aux offices concernés (OVF; Office fédéral
de l'agriculture [OFAG]; Office fédéral des affaires économi-
ques extérieures [OFAEE]) de n'avoir pas adopté les mesures
propres à empêcher la propagation de l'ESB en Suisse et, dès
lors, d'être responsables des pertes qu'ils ont subies à la
suite de la chute du prix du bétail de boucherie et du bétail
d'élevage. Le 7 avril, 41 nouveaux agriculteurs ont introduit
une demande analogue.
L'OVF et l'OFAG ont conclu au rejet des demandes.
Le 5 septembre suivant, le Département a ordonné la
jonction des causes et invité l'OFAEE à répondre; il a aussi
invité les autres offices à compléter leur mémoire, notamment
à se déterminer sur les allégués des demandeurs.
Par décision du 12 février 1999, le Département a
rejeté la demande.
C.-
Les demandeurs interjettent un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral, concluant à l'annulation
de cette décision.
L'intimée propose le rejet du recours.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.-
Aux termes des
art. 10 al. 1 LRCF
et 2 al. 1 de
l'ordonnance, du 30 décembre 1958, relative à la loi sur la
responsabilité (RS 170.321), en vigueur depuis le 1er janvier
1994, le Département fédéral des finances est compétent pour
connaître des demandes en dommages-intérêts dirigées contre
la Confédération. Sa décision est susceptible d'un recours de
droit administratif au Tribunal fédéral (
art. 98 let. b OJ
et
1, 2 al. 1 et 3 al. 1 de l'ordonnance, du 3 février 1993, sur
la mise en vigueur intégrale de la modification de la loi fé-
dérale d'organisation judiciaire [RS 173.110.01]). Aucune des
exceptions énumérées aux art. 99 à 102 OJ n'est par ailleurs
réalisée en l'espèce, de sorte que le recours est recevable
de ce chef.
2.-
Il convient d'examiner d'abord si les demandes
en dommages-intérêts ont été introduites à temps, à défaut de
quoi toute discussion sur les conditions (matérielles) de la
responsabilité de la Confédération deviendrait superflue.
En l'espèce, le Département a retenu que, dans la
mesure où les demandeurs reprochaient à la Confédération de
n'avoir pas adopté diverses mesures (en l'occurrence d'inter-
dire l'importation et l'utilisation de farines animales pour
l'alimentation des ruminants, d'informer les propriétaires de
bétail bovin des mesures de lutte contre l'ESB et d'ordonner
la destruction des stocks de farines animales déjà importés
et commercialisés), les demandes apparaissaient tardives, car
les omissions incriminées remontaient à 1990 et avaient pris
fin en 1990 aussi, époque à laquelle le marché de la viande
bovine s'était déjà détérioré. Les agriculteurs ayant procédé
le 7 avril 1997 connaissaient, au surplus, suffisamment leur
dommage une année avant l'introduction de la demande: d'une
part, les articles de presse qu'ils ont produits, parus avant
le 7 avril 1996, faisaient état d'une chute des cours de la
viande de boeuf; d'autre part, le Conseil fédéral avait pris
des mesures de soutien dès le 3 avril précédent. L'autorité
inférieure a, en revanche, nié que la péremption fût acquise
pour les griefs tirés du défaut de contrôle dans l'applica-
tion des mesures de lutte contre la maladie et de l'absence
d'interdiction d'importer du sang et de la graisse d'animaux,
puisque ces comportements prétendument illicites perduraient.
a) La responsabilité de la Confédération s'éteint
si le lésé n'introduit pas sa demande de dommages-intérêts ou
d'indemnité à titre de réparation du tort moral dans l'année
à compter du jour où il a eu connaissance du dommage (
art. 20
al. 1 LRCF). Il s'agit là d'un délai de péremption, et non de
prescription, lequel ne peut être interrompu, mais uniquement
sauvegardé par le dépôt en temps utile de la demande (ATF 86
I 60 consid. 5 p. 64 ss). Par "connaissance du dommage", il
faut entendre une connaissance telle que le demandeur puisse
agir utilement, ce qui implique qu'il connaisse non seulement
le dommage au sens strict, mais encore les autres conditions
permettant de mettre en cause la responsabilité de la Confé-
dération (
ATF 108 Ib 97
consid. 1b p. 98/99). Pour déterminer
quand tel est le cas, le Tribunal fédéral recourt aux mêmes
critères qu'en matière de prescription des actions de droit
privé: selon ces principes, le créancier connaît suffisamment
son dommage lorsqu'il apprend, touchant son existence, sa na-
ture et ses éléments, les circonstances propres à fonder et à
motiver une demande en justice; si l'ampleur du préjudice ré-
sulte d'une situation évolutive, la prescription ne court pas
avant le terme de cette évolution, à moins que le préjudice
ne soit d'emblée déterminable dans son élément essentiel. Le
créancier ne saurait différer sa demande jusqu'au moment où
il connaît la quotité exacte de son préjudice; il arrive, en
effet, que cette détermination ne soit pas possible, et que
le dommage doive alors être estimé conformément à l'
art. 42
al. 2 CO (
ATF 108 Ib 97
consid. 1c p. 99/100 et les arrêts
cités; cf. ég.
ATF 112 II 118
consid. 4 p. 123 et 109 II 418
consid. 3 p. 421, avec d'autres citations).
b) La distinction opérée par la décision attaquée
entre les omissions qui portent sur l'année 1990 et celles
qui perdurent n'est pas pertinente en l'espèce; d'ailleurs,
le Département lui-même n'indique guère pour quels postes du
dommage l'action serait frappée de péremption. Au contraire,
la jurisprudence constante s'en tient au principe de l'unité
du dommage (cf.
Deschenaux/Tercier
, La responsabilité civile,
2e éd., § 20 N. 19), en vertu duquel celui-ci "n'est réputé
réalisé qu'au moment où il s'est manifesté complètement", le
dommage étant considéré comme un tout, et non comme la somme
de préjudices distincts (
ATF 92 II 1
consid. 3 p. 4 et les
arrêts cités). Les considérations qui justifient de limiter
dans le temps la possibilité de déduire une prétention en
justice ne sont plus de mise, surtout s'agissant de délais
courts, lorsque les éléments du préjudice ne sont pas encore
tous réalisés. On ne saurait alors contraindre le lésé à di-
viser son action et à procéder contre le défendeur au fur et
à mesure que se produit chaque effet partiel et distinct; une
telle complication ne sert aucunement la sécurité juridique
que veulent promouvoir la prescription et la péremption (sur
ce point:
ATF 86 I 60
consid. 5 p. 64). Cette notion large de
la connaissance du dommage vaut, en particulier, quand l'acte
n'apparaît pas unique et instantané et où, pour ce motif, le
préjudice peut varier et s'amplifier; dans ce cas, le délai
ne court qu'à partir du moment où le lésé peut se faire une
idée précise de l'importance de l'atteinte dans son ensemble,
alors même que certains actes antérieurs suffisaient déjà à
fonder la demande (
ATF 92 II 1
consid. 3 et 4 p. 4 ss et les
arrêts cités, confirmé aux
ATF 109 II 418
consid. 4 p. 423).
Quoi qu'il en soit, la décision entreprise repose
sur des prémisses erronées. D'une part, les "actes qui ont eu
lieu en 1990 et qui ont également pris fin en 1990" - savoir
les "actes dommageables" - ne sont pertinents, au regard de
l'
art. 20 al. 1 LRCF
, que pour fixer le point de départ de la
péremption absolue de dix ans (pour la prescription: ATF 106
II 134 consid. 2c p. 138); sous cet angle, les demandes ne
sont, à l'évidence, pas tardives, comme le concède d'ailleurs
le Département dans ses déterminations. D'autre part, rien ne
permet de rattacher la détérioration du marché de la viande
bovine "en 1990" aux retombées de la crise de la vache folle;
bien au contraire, il ressort du Message du Conseil fédéral
concernant les mesures pour combattre l'ESB que la chute des
prix n'est survenue qu'au "printemps 1996" (FF 1996 IV 1296),
ce que confirme aussi le tableau - reproduit dans la décision
attaquée - décrivant l'évolution du marché de la viande de
boucherie (cf. supra, let. A/d). On ne saurait donc suivre le
Département lorsqu'il prétend que les recourants "détenaient
suffisamment d'éléments en 1990 et 1991 pour fonder et moti-
ver une demande en justice". S'il est exact, s'agissant de
l'action ouverte le 7 avril 1997, que le Gouvernement fédéral
a pris, le 3 avril 1996, des mesures urgentes pour soutenir
le marché de la viande de boeuf, celles-ci n'en ont pas moins
été reconduites le 17 avril suivant pour relancer la demande
par une réduction des prix à la consommation. Nonobstant ces
mesures extraordinaires, les "conditions de commercialisation
se sont de nouveau gravement détériorées sur le marché de la
viande bovine" (FF 1996 IV 1297); aussi, vu les "difficultés
persistantes en matière de revenu et la précarité du marché",
le Conseil fédéral a-t-il, le 16 septembre 1996, adopté une
nouvelle mesure urgente "destinée à alléger le marché de la
viande bovine", en mettant à disposition de la CBV un montant
de 25 millions de francs à fonds perdu. De fait, ce n'est que
depuis l'automne 1999 que, pour la première fois, le prix du
boeuf de boucherie est à la hausse (9 fr./kg, cf. dépêche de
l'ATS citée par Le Temps et 24heures, du 22 octobre 1999). Il
découle des motifs qui précèdent que le terme de l'évolution
ne pouvait être tenu pour acquis le 7 avril 1996.
3.-
Celui qui réclame des dommages-intérêts fondés
sur l'
art. 3 al. 1 LRCF
doit établir l'illicéité de l'acte ou
de l'omission commis par un fonctionnaire dans l'exercice de
ses fonctions (
ATF 106 Ib 357
consid. 2b p. 361;
Jost Gross
,
Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Berne 1995, N. 11.6). En
l'espèce, après avoir implicitement retenu que les omissions
dénoncées par les recourants étaient susceptibles d'engager
la responsabilité de la Confédération (
ATF 89 I 483
consid. 6
p. 489 ss [concernant précisément une affaire d'épizooties];
en général:
ATF 123 II 577
consid. 4d/ff p. 583;
118 Ib 473
consid. 2b p. 476/477 et les citations), le Département a nié
que l'atteinte alléguée fût illicite (en général: ATF 123 II
577 consid. 4d/aa - cc et les citations), car la législation
en matière d'épizooties "a pour but de protéger la santé des
animaux et des hommes, et non de protéger la valeur marchande
des animaux". Cette opinion ne saurait être suivie.
a) Il faut souligner d'emblée que l'art. 69
a
Cst.,
dans sa teneur adoptée le 4 mai 1913, répond davantage à des
préoccupations d'ordre économique et social qu'à des motifs
purement sanitaires; il s'ensuit que seules tombent dans la
compétence de la Confédération les maladies transmissibles
d'une certaine gravité ayant des conséquences néfastes sur le
plan économique et social (
Malinverni
, in Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, N. 15 ad
art. 69
a
Cst.;
Markus Müller
, Zwangsmassnahmen als Instrument
der Krankheitsbekämpfung, Bâle 1992, p. 26/27). Aussi est-ce
en se référant à des "dommages économiques" que le Conseil
fédéral a constamment rappelé la nécessité de combattre les
épizooties frappant le cheptel (FF 1911 V 323;
1915 I 536
et
1965 II 1082; cf. ég.
Fritschi/Nabholz/Riedi
, Eidgenössische
Tierseuchengesetzgebung, 2e éd., p. 1;
Michael Kreienbühl
,
Rechtskritische Behandlung der allgemeinen staatlichen Tier-
seuchenbekämpfungsmassnahmen in der Schweiz, thèse Fribourg
1972, p. 7/8 et 33); il l'a clairement réaffirmé à propos de
l'ESB (FF 1996 IV 1303: "La lutte... ne doit pas seulement
tenir compte de la protection de la santé, mais aussi des
conséquences économiques et des incidences sur le commerce
international"). C'est donc logiquement que l'
art. 1er al. 1
let. d LFE considère comme épizooties les maladies animales
transmissibles qui peuvent avoir des conséquences économiques
importantes; de l'avis du Conseil fédéral, il s'agit là d'un
critère d'appréciation essentiel "pour les maladies qui ne
présentent pas ou peu de danger pour l'homme" (FF 1992 V 48),
encore que, vu ce qui précède, cette précision semble super-
fétatoire (cf. déjà
Kreienbühl
, op. cit., p. 103;
A. Nabholz
,
Neue Wege in der Tierseuchenbekämpfung, in Festschrift zum
50Jährigen Bestehen des Eidgenössischen Veterinäramtes, Berne
1964, p. 77).
Comme l'expose le Département, le but de la loi est
d'éradiquer, combattre et surveiller les épizooties (
art. 1er
al. 2 LFE, en relation avec les
art. 1er et 3 let
. h OFE, en
vigueur depuis le 1er septembre 1995); ce but n'était pas ex-
pressément mentionné dans l'ancienne loi, mais n'en découlait
pas moins de l'art. 9
a
LFE (RO 1966 1624), qui prescrivait à
la Confédération et aux cantons de prendre toutes les mesures
qui, d'après les données de la science et de l'expérience pa-
raissent propres à empêcher une propagation de l'épizootie et
à protéger la santé de l'homme et des animaux (cf. ATF 103 Ib
134 consid. 4c p. 140). L'ESB ne figurait pas dans l'énuméra-
tion de l'art. 1er al. 1
a
LFE (RO 1966 1621), mais son al. 3
prévoyait que, si une maladie animale transmissible ou parti-
culièrement dangereuse, non citée dans cet article, survenait
brusquement, menaçant la santé de l'homme ou des animaux, ou
s'il y avait danger qu'une telle maladie soit introduite dans
le pays, l'OVF devait, avec l'accord du Département fédéral
de l'économie publique (DFEP), ordonner sans délai les mesu-
res de police des épizooties lui paraissant nécessaires pour
combattre et supprimer la maladie. C'est en se fondant sur
cette disposition que l'OVF a promulgué, le 29 novembre 1990,
l'ordonnance concernant des mesures immédiates contre l'encé-
phalopathie spongiforme des ruminants (RO 1990 1920; OESR),
entrée en vigueur le 1er décembre suivant.
Il découle de ces considérations que les autorités
sont tenues de prendre toutes les mesures propres à éviter la
propagation d'épizooties susceptibles, notamment, d'entraîner
des conséquences économiques; sous cet angle, la "santé des
animaux" (art. 9
a
LFE) est un concept qui se réfère au rende-
ment tiré du cheptel (cf. FF 1965 II 1082;
Nabholz
, op. cit.,
p. 78). Or, en qualité d'agriculteurs, les recourants sont à
l'évidence touchés par les actes ou omissions des autorités
sanitaires qui, au mépris des règles de comportement que leur
dicte l'ordre juridique, porteraient atteinte à la valeur
économique du bétail et, partant, à sa productivité (qui est,
du reste, l'une des manifestations de la maladie: FF 1996 IV
1293 ch. 121). D'ailleurs, l'
art. 27 al. 4 LFE
, tant dans sa
nouvelle que son ancienne teneur, institue une responsabilité
objective pour le dommage causé par les instituts officiels
ou privés ainsi que les personnes qui détiennent ou utilisent
des microorganismes pathogènes; ni le Conseil fédéral, ni la
doctrine n'excluent, pour autant, la réparation du préjudice
économique éprouvé de ce chef par un agriculteur (FF 1965 II
1097;
Fritschi/Nabholz/Riedi
, op. cit., N. 7 ad
art. 27 LFE
,
qui parlent de "zivilrechtliche Haftung"). Au demeurant, le
Tribunal fédéral a eu l'occasion, dans le cadre du procès en
dommages-intérêts qui opposait un producteur de fromages à la
Confédération, de qualifier de "trop étroite" la conception
selon laquelle "la loi fédérale sur les épidémies tend exclu-
sivement à la protection de la santé publique, le cas échéant
à celle des personnes qui pourraient tomber malades, mais non
à la protection de dommages matériels"; tout en rappelant que
les "intérêts de la santé publique (...) l'emportent sur les
intérêts patrimoniaux des particuliers", il a considéré que
les normes de cette législation poursuivent simultanément le
but "de protéger aussi les personnes concernées des mesures
ordonnées; cela implique que les atteintes aux biens patrimo-
niaux en découlant demeurent dans le cadre des prescriptions
légales, sinon la responsabilité de l'Etat est engagée" (ar-
rêt non publié de la IIe Cour de droit public du 13 novembre
1992, dans la cause 2A.276/1989, consid. 2d).
b) L'indemnité versée par l'Etat (
art. 32 ss LFE
),
en l'espèce la Confédération (art. 3 de l'AF du 13 décembre
1996 concernant des mesures temporaires urgentes destinées à
combattre l'ESB dans le cheptel bovin suisse [RS 916.41); FF
1996 IV 1304), doit certes mettre le propriétaire intéressé
à l'abri de dommages économiques trop lourds (FF 1975 II 119;
Fritschi/Nabholz/Riedi
, op. cit., N. 2 ad
art. 31 LFE
); mais
elle diffère, tant par son but que par sa nature, de celle
qui découle de l'
art. 3 LRCF
. D'une part, elle vise à inciter
le propriétaire à déclarer les cas d'épizooties frappant son
cheptel (FF 1975 II 119;
1965 II 1098
). D'autre part, elle
compense l'atteinte que, dans l'intérêt général, la collecti-
vité publique porte à la propriété privée (FF 1915 I 540/541;
Fritschi/Nabholz/Riedi
, ibid.;
F. Riedi
, Kompetenzen und Ver-
fahren nach den Bestimmungen der eidgenössischen Tierseuchen-
gesetzgebung unter besonderer Berücksichtigung der Befugnisse
und Obliegenheiten bei Tierausmerzungen, Zbl 65/1964 p. 430);
d'après
Kreienbühl
(op. cit., p. 66 ss), elle s'apparente à
une indemnité pour expropriation (cf. ég.
Etienne Grisel
, La
définition de la police, in Stabilité et dynamisme du droit
dans la jurisprudence du Tribunal Fédéral Suisse, Bâle 1975,
p. 111/112, qui commente la jurisprudence selon laquelle une
telle indemnité n'est allouée que pour des restrictions de la
propriété ordonnées dans l'intérêt public, et non pour celles
n'ayant que le caractère d'une mesure de police). Enfin, les
considérations à la base de l'
art. 32 LFE
sont principalement
d'ordre social (FF 1975 II 119); il n'y a là rien de commun
avec l'obligation de réparer le préjudice résultant de l'acte
illicite d'un fonctionnaire. Dès lors, c'est avec raison que
les recourants soutiennent que l'indemnisation prévue par les
art. 32 ss LFE
n'a pas pour effet de les priver du droit de
rechercher la Confédération au titre de sa responsabilité. A
cet égard, il convient de rappeler que, en dépit des indemni-
tés qui leur ont été allouées à la suite de la catastrophe de
Tchernobyl (RO 1988 628, 632), les lésés n'ont pas été déchus
pour autant de la possibilité de réclamer à la Confédération
le solde de leur préjudice (
Knoepfler/Schweizer
, Tchernobyl,
action ouverte en Suisse, for et droit applicable, Beihefte
zur ZSR, Heft 9, Bâle 1989, p. 46 ss ch. IV).
4.-
Le Département a, enfin, nié l'existence d'un
rapport de causalité, "même naturelle", entre les omissions
dont se seraient rendus coupables les offices fédéraux et le
dommage allégué. Celui-ci résulterait "exclusivement" de la
révélation par les autorités britanniques, au printemps 1996,
d'une "possible transmission de l'ESB à l'homme" (cf. FF 1996
IV 1292; cf., dans ce sens, la position du Conseil fédéral à
propos des conséquences économiques de l'accident nucléaire
de Tchernobyl:
Knoepfler/Schweizer
, op. cit., p. 48/49); or,
la Confédération ne saurait endosser la responsabilité d'une
telle information. En outre, si les manquements reprochés aux
fonctionnaires étaient véritablement la cause du dommage, le
marché de la viande bovine n'aurait chuté qu'en Suisse, alors
que tel a également été le cas dans la plupart des pays euro-
péens, indépendamment de la date à laquelle ces derniers ont
interdit l'importation ou l'utilisation de farines animales
et leur affouragement aux ruminants.
a) On ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils
affirment que, si les offices compétents avaient interdit dès
1988 l'importation de farines animales et leur affouragement
aux ruminants, "la Suisse n'aurait aujourd'hui que 2 ou 3 cas
d'ESB connus". En effet, compte tenu de la durée d'incubation
moyenne de la maladie (5 ans), une telle interdiction n'eût
vraisemblablement pas épargné le cheptel jusqu'en 1993, voire
au delà; c'est ainsi, par exemple, que les cas d'ESB enregis-
trés en 1991/1992 sont le résultat d'une contamination dont
l'origine remonte au moins à 1986, respectivement 1987. Même
décrétées en 1988, les mesures préconisées par les recourants
se fussent donc révélées impuissantes à éviter les conséquen-
ces d'une contamination antérieure à cette date; dans cette
mesure, tout lien de causalité apparaît exclu, d'autant que
les recourants n'émettent aucune critique sur l'attitude des
autorités helvétiques avant cette époque.
b) En raison de sa solution au fond, le Département
n'a pas ordonné d'expertise pour chiffrer les divers chefs de
préjudice; deux postes pourraient néanmoins être en relation
de causalité adéquate avec les omissions reprochées aux offi-
ces fédéraux, autant que leur comportement doit être qualifié
d'illicite (aspect sur lequel une instruction complémentaire
s'avère nécessaire; infra, consid. 5b). L'absence de mesures
immédiates peut, en soi, influer sur le nombre des bêtes qui
ont dû être abattues; sous cet angle, l'existence d'un lien
de causalité entre cette omission et le dommage consécutif à
l'abattage d'animaux dont la valeur n'a pas été compensée par
les indemnités de la Confédération ne paraît pas devoir être
écartée d'emblée. En outre, comme le relevait déjà le Conseil
fédéral, les restrictions frappant les exportations de boeuf
suisse ont eu pour effet d'"encombrer" le marché de la viande
bovine (FF 1996 IV 1296 ch. 133 et 1297); cet élément, joint
à une diminution de la consommation indigène, n'est certes
pas sans incidence sur les prix. Or, l'embargo mis en place
par de nombreux pays - qui s'est traduit par des exportations
calamiteuses depuis 1997 (voir les articles de presse cités
supra, consid. 2b) - ne saurait être exclusivement attribué
à l'"événement du 20 mars 1996"; il en va, au contraire, de
l'efficacité des mesures prises par les autorités suisses et
de la confiance qu'elles inspirent aux pays importateurs.
c) Ces points étant précisés, la décision attaquée
recèle des lacunes qui justifient le renvoi de l'affaire à
l'autorité précédente pour complément d'instruction:
En premier lieu, on ignore sur quels éléments du
dossier s'est fondé le Département pour retenir que la cause
du dommage résulte "exclusivement de l'événement du 20 mars
1996". Il est indiscutable que les révélations des autorités
britanniques et l'écho qu'elles ont rencontré dans les médias
ont "plongé l'économie du bétail bovin dans une situation de
crise" (FF 1996 IV 1292), dont les conséquences ne sauraient,
de ce fait, être imputées à la Confédération (
ATF 118 Ib 473
consid. 18b p. 483). Mais s'il est exact qu'une information
faisant état d'un grave danger pour la santé suscite chez les
consommateurs des réactions de méfiance à l'égard du produit
incriminé, lors même que les mesures prises par les autorités
échapperaient à toute critique (ibid., consid. 18c p. 484),
rien ne permet, en l'état du dossier, d'attribuer l'effondre-
ment du marché de la viande bovine à la seule divulgation des
résultats de l'étude scientique anglaise. Cette explication,
valable pour les retombées immédiates de la crise de la vache
folle, paraît insuffisante pour justifier la constante baisse
des cours jusqu'en automne 1999; les prix se sont, du reste,
sensiblement relevés depuis cette dernière date, alors que la
Suisse n'est notoirement pas indemne d'ESB. Sauf à se livrer
à des conjectures, il n'est dès lors pas possible d'affirmer
que l'"événement du 20 mars 1996" aurait totalement relégué à
l'arrière-plan les omissions éventuellement imputables aux
offices recherchés (cf. au sujet de l'accident nucléaire de
Tchernobyl:
ATF 116 II 480
consid. 3c - d p. 488 ss).
En second lieu, si la comparaison avec la situation
du marché de la viande bovine dans d'autres Etats européens
n'est certes pas dénuée de pertinence (cf. à ce propos: Agra
presse, du 9 septembre 1996 [n° 2578], p. 33), les éléments
font défaut en l'espèce pour apprécier la valeur de cet argu-
ment. On ne sait, en particulier, si la chute des prix est
ou non proportionnelle aux cas d'ESB enregistrés dans le pays
en question et a eu des répercussions sur une longue période,
et si les mesures d'interdiction - auxquelles les autorités
suisses auraient tardé à recourir - y ont permis de rétablir
la confiance du consommateur et de relancer la demande.
5.-
Les recourants se plaignent d'une violation de
leur droit d'être entendus, le Département n'ayant pas donné
suite aux mesures probatoires requises.
a) D'après l'
art. 1er al. 1 PA
, la loi fédérale sur
la procédure administrative s'applique à la procédure dans
les affaires administratives qui doivent être réglées par les
décisions d'autorités administratives fédérales statuant en
première instance ou sur recours. Le Département fédéral des
finances est une autorité administrative fédérale (
art. 1er
al. 2 let. a PA) statuant en première instance (art. 2 al. 1
de l'OCF du 30 décembre 1958 [supra, consid. 1]). A ce titre,
il doit respecter les règles générales de procédure énoncées
aux
art. 7 ss PA
(
Nicolas Wisard
, Les mécanismes de remplace-
ment de l'action de droit administratif au Tribunal fédéral,
RDAF 1995 p. 17/18).
Conformément à l'
art. 12 PA
, l'autorité constate les
faits d'office et procède, s'il y a lieu, à l'administration
des preuves par les moyens suivants (let. a - e) : documents,
renseignements des parties, renseignements ou témoignages de
tiers, visite des lieux, expertises (cf.
art. 43 - 61 PCF
,
applicables par renvoi de l'
art. 19 PA
). C'est à l'autorité
qu'il incombe d'élucider l'état de fait de manière exacte et
complète; elle dirige la procédure et définit les faits per-
tinents et les preuves nécessaires, qu'elle ordonne et appré-
cie d'office (
Moor
, Droit administratif, vol. II, p. 175/176
ch. 2.2.6.3 et les références), sans être liée par les offres
de preuve des parties (
art. 37 PCF
, applicable par renvoi de
l'
art. 19 PA
). Ce principe est toutefois nuancé par le devoir
de collaboration des parties (
art. 13 PA
; à ce sujet: ATF 125
V 193 consid. 2 p. 195 et la jurisprudence citée) et par leur
droit - découlant du droit d'être entendu - de participer à
la procédure (
ATF 119 V 208
consid. 3b p. 211). Le devoir de
collaborer des parties n'influence cependant pas le fardeau
de la preuve; si les preuves font défaut, ou si on ne peut
raisonnablement attendre de l'autorité qu'elle les recueille,
le principe consacré à l'
art. 8 CC
est alors applicable par
analogie (
ATF 112 Ib 65
consid. 3 p. 67 et les citations).
En procédure administrative fédérale, la garantie
constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 4
a
Cst., 29
al. 2
n
Cst.) est concrétisée par les
art. 29 ss PA
(ATF 121 V
150 consid. 4c p. 153;
119 V 208
consid. 3c p. 211 et les ré-
férences citées). En vertu de l'
art. 33 al. 1 PA
(
Kölz/Häner
,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2e éd., N. 271, 293, 319), l'autorité doit prendre en consi-
dération les moyens de preuve régulièrement offerts par les
parties, pour autant qu'ils portent sur des faits pertinents
et n'apparaissent pas d'emblée inaptes à élucider les faits
en question (notamment:
ATF 124 I 241
consid. 2 p. 242; 122
II 464 consid. 4a p. 469;
122 V 157
consid. 1d p. 162; 117 Ia
262 consid. 4b p. 268/269;
111 Ib 323
consid. 3c p. 327; 106
Ia 161 consid. 2b p. 162;
104 V 209
, spéc. p. 210/211); cela
ne l'empêche pas de procéder à une appréciation anticipée des
preuves qui lui sont offertes si elle acquiert la conviction
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son avis (ATF 124
I 208 consid. 4a p. 211;
122 II 464
consid. 4a p. 469; 120 Ib
224 consid. 2b p. 229 et les arrêts cités).
b) Vu l'"absence d'acte illicite", le Département
a cru, apparemment, pouvoir se dispenser de prendre position
sur les mesures probatoires sollicitées, alors même qu'il a
néanmoins examiné, par surabondance, les griefs formulés par
les recourants; or, les prémisses de ce raisonnement étant
erronées (supra, consid. 3), les preuves offertes portaient,
en soi, sur des faits pertinents et étaient aptes à prouver
les faits allégués. Tel est le cas lorsque les demandeurs ont
offert de prouver que les autorités suisses - vu, notamment,
leur position privilégiée au sein de l'Office international
des épizooties - connaissaient dès l'été 1988 les risques de
propagation de l'ESB en Suisse (all. 11, 12, 92 ss). Il en va
de même au sujet du rôle joué par l'OFAEE (all. 60, 124/125),
dont la décision attaquée ne souffle mot, dès lors qu'il est
constant que cet office a participé à la gestion de la crise
de la vache folle (FF 1997 III 1422 et 1427). Pour réfuter le
reproche tiré de l'absence de contrôle dans l'application des
mesures destinées à combattre l'ESB, le Département a retenu
que, depuis 1987, "il n'y a plus eu d'importations de farines
animales britanniques" et que les contrôles effectués par la
RAP n'avaient révélé qu'une faible proportion d'aliments pour
ruminants contaminés; pourtant, les recourants ont allégué,
pièces à l'appui, que les importations de farines animales se
seraient poursuivies (all. 44 ss) et que le taux de contami-
nation s'élèverait, en réalité, jusqu'à 40% des échantillons
vérifiés (all. 114, 116). Or, le Département devait dire, en
se référant à l'administration des preuves, pourquoi il s'est
écarté des chiffres précis avancés par les agriculteurs. On
ne comprend guère non plus pour quelle raison une adjonction
de composants interdits inférieure à 2-2/5% dans un aliment
n'a "aucun sens au point de vue physiologique et ne serait au
surplus techniquement pas rentable"; comme le soulignent avec
raison les recourants, c'est poser la question de la valeur
limite pour conclure à une contamination (pour la listériose,
cf. 2A.276/1989 précité, consid. 6c), point sur lequel l'au-
torité inférieure ne s'est pas davantage prononcée, en dépit
d'allégations documentées (all. 107 ss). Pour le Département,
l'efficacité des mesures prises est démontrée "par l'année de
naissance des vaches atteintes d'ESB"; en effet, leur nombre
est passé de 89 pour l'année 1990, à 11 pour l'année 1991. Un
test mis au point récemment semble, cependant, contredire ce
pronostic optimiste (cf. 24heures du 15 novembre 1999, qui
fait état de 41 nouveaux cas d'ESB recensés en 1999).
Sur deux points, les offres de preuve se révèlent,
en revanche, superflues. En premier lieu, les recourants ont
demandé l'édition de tous documents établissant que l'OVF ou
l'OFAG ont ordonné, organisé et contrôlé la destruction des
stocks de farines animales déjà importés (all. 29/30); étant
acquis que de telles mesures n'ont jamais été prises - comme
les intéressés l'ont admis dans leur réplique (all. 85/86) -,
la production de ces pièces n'a pas d'objet. En second lieu,
pour le même motif, il n'y a aucun sens à requérir l'édition
de tous documents établissant que les offices susmentionnés
ont informé individuellement les détenteurs de bétail bovin
de l'interdiction, décrétée le 29 novembre 1990, d'affourager
des farines animales aux ruminants (all. 28). Le Département
paraît oublier que l'urgence, par exemple lors d'épidémies ou
d'épizooties, permet exceptionnellement d'appliquer un texte
avant sa publication, auquel cas l'acte en question doit être
porté à la connaissance du public par d'autres moyens (art. 7
al. 1 let. b et 2 de la loi fédérale sur les recueils de lois
et la Feuille fédérale, du 21 mai 1986 [Lpubl; RO 170.512];
Moor
, op. cit., vol. I, 2e éd., p. 168/169 ch. 2.5.2.1); quoi
qu'il en soit, la décision entreprise retient, sans être con-
tredite, que cette interdiction a été amplement diffusée par
la RAP, les milieux et la presse agricoles.
Enfin, le Département a (implicitement) procédé à
une appréciation anticipée des preuves pour écarter celles
que les recourants ont proposées en rapport avec leur grief
pris de l'absence d'interdiction d'importer de la graisse et
du sang d'origine animale (all. 100 ss); il a, en effet, re-
tenu que de telles importations demeurent licites et que, en
l'état des connaissances, "il n'existe aucune preuve scienti-
fique, épidémiologique ou relative à l'infectiosité" propre à
démontrer la toxicité de ces produits. Or, les recourants ne
s'en prennent pas à cette argumentation, ni n'établissent, a
fortiori, la pertinence des moyens de preuve offerts sur ce
point.
c) Le droit d'être entendu ne confère pas celui de
s'exprimer oralement (
ATF 122 II 464
consid. 4c p. 469 et les
références; JAAC 63.65 consid. 5a). Les recourants ne l'ont
cependant jamais exigé, mais uniquement sollicité - à quatre
reprises - la fixation d'une audience destinée à "préparer la
procédure probatoire finale". Or, ce n'est que le 22 janvier
1999 que le Département leur a écrit que, d'ici au 15 février
suivant, ils seraient informés "de la suite qui sera donnée à
la demande"; sur quoi, il a directement statué au fond le 12
février. Il est vrai que la loi ne prévoit pas la tenue d'une
telle audience (cf.
art. 38 PCF
, a contrario, applicable par
renvoi de l'
art. 19 PA
); le procédé de l'autorité inférieure
n'en apparaît pas moins discutable, dès lors que, vu les cir-
constances, les recourants pouvaient légitimement s'attendre
à ce que leur requête fût examinée avant toute décision sur
le fond (cf.
art. 45 al. 2 let
. f PA).
6.-
Vu l'issue du recours (supra, consid. 4 et 5b),
il appartiendra au Département de compléter l'instruction sur
le lien de causalité et de donner suite aux offres de preuve
des recourants, sinon de motiver dûment son refus (cf. à ce
sujet:
ATF 101 Ia 545
consid. 4d p. 552; arrêt de la Ie Cour
de droit public du 21 décembre 1992, in Zbl 94/1993 p. 318
consid. 2a;
Lorenz Kneubühler
, Die Begründungspflicht, thèse
Berne 1998, p. 27); ce devoir s'impose d'autant plus que la
cause est complexe (
ATF 111 Ia 2
consid. 4b p. 4;
Kneubühler
,
op. cit., p. 35) et que les faits sont contestés (ATF 117 Ia
1 consid. 3a p. 3). Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que
ni le principe de la libre appréciation des preuves (ATF 101
Ia ibid.; arrêt de la IIe Cour civile du 24 février 1992, in
SJ 1992 p. 399), ni la faculté de procéder à une appréciation
anticipée (Zbl 94/1993 ibid.) ne dispensent l'autorité de se
prononcer sur les mesures probatoires requises.
Les frais et dépens doivent être mis à la charge de
la Confédération (art. 156 al. 2, a contrario, et 159 al. 2
OJ;
Poudret
, COJ V, n. 3 ad art. 156, n. 2 ad
art. 159 OJ
et
la jurisprudence citée).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Admet le recours, annule la décision attaquée
et renvoie la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
2. Met à la charge de la Confédération suisse:
a) un émolument judiciaire de 30'000 fr.,
b) une indemnité de 30'000 fr. à payer
aux recourants à titre de dépens.
3. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire des recourants et au Département fédéral des finances.
__________
Lausanne, le 18 janvier 2000
BRA/frs
Au nom de la IIe Cour civile
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE :
Le Président,
Le Greffier,