bger · 1C_482/2020 · 2021-07-16 · de
Baubewilligung,
Raumplanung und öffentliches Baurecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_482/2020

Urteil vom 16. Juli 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Haag, Merz,

Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte

A.________ AG,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Gfeller und Rechtsanwältin Flurina Brunett,

gegen

Gemeinderat Urdorf, Bahnhofstrasse 46, 8902 Urdorf,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf.

Gegenstand

Baubewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 25. Juni 2020 (VB.2019.00763).

Sachverhalt:

A.

A.a.
Der Gemeinderat Urdorf erteilte dem Spitalverband Limmattal am 7. Juli 1975 die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Gebäudes für eine Schwesternschule und ein Schülerinnenheim auf den damaligen Grundstücken Kat.-Nrn. 3480 und 3481. In den Nebenbestimmungen der Baubewilligung wurde unter anderem Folgendes festgehalten:

"Es sind zehn Autoabstellplätze in einer Unterniveaugarage zu erstellen (...). Deren Ausführung wird bis zur Errichtung des westlich geplanten Schwesternhauses mit Unterniveaugarage aufgeschoben. Der Gemeinderat behält sich vor, eine grössere Anzahl Plätze zu verlangen, falls sich hiefür der Bedarf ergeben sollte."

Ausserdem wurde der Spitalverband Limmattal in der Baubewilligung verpflichtet, anstelle der später in der geplanten Unterniveaugarage zu erstellenden zehn Autoabstellplätzen vorläufig zehn (oberirdische) Autoabstellplätze zu planen und vor Baubeginn auszuweisen.

A.b.
Der Gemeinderat bewilligte dem Spitalverband Limmattal am 14. Juni 1976 die Erstellung von zehn Autoabstellplätzen für die Schwesternschule und das Schülerinnenheim als Provisorium im Trassee der künftigen Spitalstrasse. Diese Bewilligung verknüpfte er mit der Verpflichtung, vor dem Bau des Gebäudes folgende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zu Lasten des damaligen Grundstücks Kat.-Nr. 3480 im Grundbuch anmerken zu lassen:

"Beseitigungsrevers

Der jeweilige Eigentümer der Liegenschaft Kat.Nr. 3480 verpflichtet sich gegenüber der Gemeinde Urdorf, die mit Gemeinderatsbeschluss vom 14. Juni 1976 bewilligten, im Trassee der projektierten Spitalstrasse liegenden Autoabstellplätze in eigenen Kosten zu beseitigen, sobald die Spitalstrasse ausgebaut oder das auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3480 vorgesehene Personalhaus erstellt wird."

Diese Eigentumsbeschränkung wurde am 25. Juni 1976 im Grundbuch eingetragen.

A.c.
In der Folge wurde das bewilligte Gebäude für die Schwesternschule und das Schülerinnenheim gebaut, während das geplante Schwesternhaus nie erstellt wurde. Nach verschiedenen Umparzellierungen lagen das bewilligte Gebäude und der Bereich, auf welchem ursprünglich das Schwesternhaus geplant war, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3836 im Eigentum des Spitalverbands Limmattal. Im Jahr 2018 wurde das Grundstück Kat.-Nr. 3836 in die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 5303 und 5304 unterteilt. Das nicht überbaute, westlich gelegene Grundstück Kat.-Nr. 5304 wurde an die A.________ AG veräussert. Das überbaute Grundstück Kat.-Nr. 5303 verblieb im Eigentum des Spitalverbands Limmattal.

B.

Mit Beschluss vom 11. März 2019 erteilte der Gemeinderat der A.________ AG die baurechtliche Bewilligung für den Neubau von fünf Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 5304. Diese Bewilligung verknüpfte er gemäss Dispositiv-Ziffer 1.7.2 mit der Verpflichtung, vor Baubeginn folgende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zu Lasten des Baugrundstücks im Grundbuch anmerken zu lassen:

"Parkplatzrevers (Pflichtparkplätze auf Drittgrundstück)

Die jeweilige Eigentümerschaft verpflichtet sich, von den 79 Tiefgaragenplätzen auf ihrem Grundstück Kat.-Nr. 5304 deren 10 für Kat.-Nr. 5303 zur Verfügung zu stellen und dauernd zu erhalten."

Die A.________ AG erhob gegen den Beschluss vom 11. März 2019 Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die Aufhebung verschiedener Nebenbestimmungen, unter anderem von Dispositiv-Ziffer 1.7.2. Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 18. Oktober 2019 ab, soweit er nicht als durch Rückzug erledigt abgeschrieben wurde. Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts bzw. dessen Bestätigung von Dispositiv-Ziffer 1.7.2 des Beschlusses des Gemeinderats gelangte die A.________ AG an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches die Beschwerde am 25. Juni 2020 abwies.

C.

Die A.________ AG hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts am 11. September 2020 Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, das angefochtene Urteil und Dispositiv-Ziffer 1.7.2 des Beschlusses vom 11. März 2019 des Gemeinderats seien aufzuheben. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder den Gemeinderat zurückzuweisen.

Die Vorinstanz hat auf Vernehmlassung verzichtet und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat beantragt ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 2. Dezember 2020 hat die Beschwerdeführerin an ihrer Beschwerde festgehalten.

Wie den Akten entnommen werden kann, wurde das Grundstück Kat.-Nr. 5304 bereits am 11. Juni 2019 in die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 5322 und 5323 unterteilt. Dieser Umstand, auf den die Vorinstanz im angefochtenen Urteil und das Baurekursgericht im Entscheid vom 18. Oktober 2019 nicht hingewiesen haben, ist für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens allerdings nicht von Bedeutung.

Erwägungen:

1.

Mit dem angefochtenen Urteil hat die Vorinstanz die Nebenbestimmung zu einer Baubewilligung bestätigt, wonach die Beschwerdeführerin als Eigentümerin des Baugrundstücks verpflichtet sei, in der auf dem Baugrundstück geplanten Tiefgarage zehn Parkplätze für das Nachbarsgrundstück zur Verfügung zu stellen und zu Lasten des Baugrundstücks eine entsprechende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung ins Grundbuch eintragen zu lassen. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl.
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie
Art. 90 BGG
). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als von der Nebenbestimmung zur Baubewilligung betroffene Grundeigentümerin nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde berechtigt. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 95 und
Art. 97 BGG
) einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz sei in Verletzung des rechtlichen Gehörs auf von ihr vorgetragene Argumente nicht eingegangen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
) verlangt, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl.
BGE 142 II 49
E. 9.2 S. 65
;
136 I 229
E. 5.2 S. 236; je mit Hinweisen). Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Entscheid ausreichend mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt, sodass diese den Entscheid in voller Kenntnis der Sache an das Bundesgericht weiterziehen konnte. Eine Verletzung der aus
Art. 29 Abs. 2 BV
fliessenden Begründungspflicht ist zu verneinen.

3.

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 26 Abs. 1 i.V.m.
Art. 36 Abs. 1 BV
sowie § 242 ff. des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1). Bei der Rüge der Verletzung von Art. 26 Abs. 1 i.V.m.
Art. 36 Abs. 1 BV
handelt es sich um eine rechtliche Rüge und damit im Gegensatz zur Auffassung des Gemeinderats von vornherein nicht um ein im Sinne von
Art. 99 Abs. 1 BGG
unzulässiges neues Vorbringen.

3.1.
Mit der baurechtlichen Bewilligung des Gemeinderats vom 7. Juli 1975 wurde der Spitalverband Limmattal in einer Nebenbestimmung verpflichtet, zehn Autoabstellplätze in einer Unterniveaugarage zu erstellen. Nach Auffassung der Vorinstanz ist diese Verpflichtung mit dem Kauf des nicht überbauten Grundstücks Kat.-Nr. 5304 im Sinne einer öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung auf die Beschwerdeführerin als neue Eigentümerin des Grundstücks übergegangen. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass für die Anordnung zur Schaffung von unterirdischen Abstellplätzen im Zusammenhang mit dem am 7. Juli 1975 bewilligten Gebäude seinerzeit eine gesetzliche Grundlage bestand (vgl. heute § 243 Abs. 1 lit. a i.V.m.
§ 242 und
§ 244 Abs. 1 PBG
/ZH). Sie ist aber der Auffassung, die entsprechende Verpflichtung sei nicht auf sie übergegangen, weshalb es für die ihr mit Dispositiv-Ziffer 1.7.2 der Baubewilligung vom 11. März 2019 auferlegte Eigentumsbeschränkung an einer gesetzlichen Grundlage fehle.

3.2.

3.2.1.
Das Gebäude für die Schwesternschule und das Schülerinnenheim, welches am 7. Juli 1975 bewilligt wurde, war Bestandteil einer geplanten grösseren Gesamtüberbauung. Wie den Erwägungen der Baubewilligung vom 7. Juli 1975 entnommen werden kann, war beim geplanten Schwesternhaus, welches westlich des bewilligten Gebäudes und zwar ebenfalls auf dem damaligen Grundstück Kat.-Nr. 3480 zu liegen kommen sollte, eine Unterniveaugarage vorgesehen, die den gesamten Parkplatzbedarf der beiden Gebäude hätte decken sollen. Grundsätzlich sei der Gesuchsteller im Zusammenhang mit dem bewilligten Bauvorhaben zur Erstellung von mindestens zehn Plätzen in einer Unterniveaugarage zu verpflichten. Die Ausführung könne jedoch bis zur Erstellung des Schwesternhauses aufgeschoben werden, wenn in der Zwischenzeit als Provisorium zehn oberirdische Parkplätze bereitgestellt würden. Diesen Erwägungen entsprechend verpflich-tete der Gemeinderat den Spitalverband Limmattal als Gesuchsteller, zehn Autoabstellplätze in einer Unterniveaugarage zu erstellen, wobei deren Ausführung bis zur Errichtung des westlich geplanten Schwesternhauses mit Unterniveaugarage aufgeschoben werde (vgl. Sachverhalt Lit. A.a).

3.2.2.
Die Vorinstanz begründete die Übertragung der Parkplatzerstellungspflicht vom Spitalverband Limmattal auf die Beschwerdeführerin im angefochtenen Urteil damit, dass die Baubewilligung eine sachbezogene Bewilligung sei und am Grundstück hafte, mit dem sie übertragbar sei. Die Baubewilligung gelte samt ihren Bedingungen und Auflagen für den jeweiligen Eigentümer des Baugrundstücks, also auch für den Rechtsnachfolger. Die Erstellungspflicht von Abstellplätzen gehöre als Teil der Baubewilligung zu jenen baulichen Pflichten, die den jeweiligen Grundeigentümer binden würden.

Soweit sind die Ausführungen der Vorinstanz nicht zu beanstanden und werden sie von der Beschwerdeführerin nicht grundsätzlich bestritten. Im vorliegenden Fall sind jedoch folgende besondere Umstände zu beachten: Zunächst wurde in der Baubewilligung vom 7. Juli 1975 nicht geregelt, was gelten soll, falls das Schwesternhaus nicht wie geplant gebaut würde. Eine Klausel, wonach die Baugesuchstellerin als Grundeigentümerin verpflichtet worden wäre, unterirdische Abstellplätze nach Ablauf einer gewissen Zeit zu errichten oder die Situation neu beurteilen zu lassen, falls das geplante Schwesternhaus nicht wie geplant gebaut würde, wurde nicht in die Baubewilligung aufgenommen. Nicht ohne Bedeutung ist sodann, dass der Gemeinderat während über 40 Jahren nicht in dem Sinne tätig geworden ist, dass er die im Zusammenhang mit dem bewilligten Gebäude zwar angeordnete, aber aufgeschobene Verpflichtung zur Errichtung von zehn unterirdischen Abstellplätzen nachträglich durchgesetzt oder zumindest neu geregelt hätte und zwar auch nicht, nachdem absehbar war, dass das ursprünglich geplante Schwesternhaus nicht gebaut würde. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass nicht das ganze ursprüngliche Baugrundstück im Jahr 2018 auf die Beschwerdeführerin übergegangen ist, sondern nur das zuvor abparzellierte, nicht überbaute Grundstück Kat.-Nr. 5304, während das mit dem Gebäude der Schwesternschule überbaute Grundstück Kat.-Nr. 5303 im Eigentum des Spitalverbands Limmattal verblieb.

Die Unterteilung von Grundstücken, die bereits überbaut sind, bedarf im Kantons Zürich einer Baubewilligung (vgl.
§ 309 Abs. 1 lit. e PBG
/ZH). Mit der Baubewilligungspflicht soll sichergestellt werden, dass durch die Unterteilung keine den Bauvorschriften widersprechenden Verhältnisse geschaffen werden (vgl.
§ 228 Abs. 2 PBG
/ZH). Wenn der Gemeinderat der Auffassung war, dass die am 7. Juli 1975 verfügte Verpflichtung zur Errichtung von zehn Autoabstellplätzen in einer Unterniveaugarage im Zeitpunkt der Aufteilung des damaligen Grundstücks Kat.-Nr. 3836 noch bestand, obwohl das Schwesternhaus nie gebaut wurde, und dass eine entsprechende Verpflichtung künftig nicht den Eigentümer des mit dem bewilligten Gebäude überbauten Grundstücks Kat.-Nr. 5303 belasten sollte, sondern die jeweilige Eigentümerin oder den jeweiligen Eigentümer des nicht überbauten Grundstücks Kat.-Nr. 5304, so hätte er dieser Auffassung in der Bewilligung zur Unterteilung des Grundstücks Kat.-Nr. 3836 Ausdruck verleihen und die Bewilligung mit einer entsprechenden Verpflichtung verknüpfen können. Dass er dies getan hätte, bringt der Gemeinderat nicht vor und ist aus den Akten nicht ersichtlich.

Zwar plant die Beschwerdeführerin eine Überbauung mit fünf Mehrfamilienhäusern in dem Bereich, in welchem der Bau des Schwesternhauses mit einer Unterniveaugarage geplant war. Der Beschwerdeführerin ist aber zuzustimmen, wenn sie geltend macht, damit trete nicht das in der Baubewilligung vom 7. Juli 1975 erwähnte Ereignis - nämlich die Errichtung des Schwesternhauses - ein, mit welchem die seinerzeit aufgeschobene Verpflichtung zur Erstellung von zehn unterirdischen Abstellplätzen für das Gebäude der Schwesternschule wieder aktuell werden könnte. Sofern die Verpflichtung zur Errichtung von zehn Abstellplätzen in einer Unterniveaugarage auf dem früheren Baugrundstück vor dem Verkauf des abparzellierten, nicht überbauten Grundstücks Kat.-Nr. 5304 im Jahr 2018 überhaupt noch bestand, ist diese unter den dargelegten besonderen Umständen und mit Blick auf die Formulierung der entsprechenden Nebenbestimmung in der Baubewilligung vom 7. Juli 1975 jedenfalls nicht auf die Beschwerdeführerin als neue Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 5304 übergegangen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Gemeinderat am 14. Juni 1976 den jeweiligen Eigentümer der damaligen Liegenschaft Kat.-Nr. 3480 mittels im Grundbuch eingetragener öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkung verpflichtete, die im Trassee der projektierten Spitalstrasse provisorisch bewilligten oberirdischen Autoabstellplätze auf eigene Kosten zu beseitigen, sobald die Spitalstrasse ausgebaut oder das auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3480 vorgesehene Personalhaus erstellt werde (vgl. Sachverhalt Lit. A.b). Die im Grundbuch eingetragene Verpflichtung zu Lasten des jeweiligen Grundeigentümers zur Beseitigung von provisorisch erstellten Abstellplätzen unter bestimmten Bedingungen schliesst nicht die Pflicht mit ein, die ursprünglich vorgesehenen definitiven Abstellplätze zu erstellen.

3.2.3.
Nachdem die am 7. Juli 1975 gegenüber dem Spitalverband Limmattal angeordnete Pflicht zur Errichtung von zehn unterirdischen Autoabstellplätzen nach dem Ausgeführten nicht auf die Beschwerdeführerin als neue Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 5304 übergegangen ist, ist eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung des Gemeinderats vom 11. März 2019, zehn unterirdische Tiefgaragenplätze für das Grundstück Kat.-Nr. 5303 zur Verfügung zu stellen und eine entsprechende Pflicht im Grundbuch anmerken zu lassen (vgl. Sachverhalt Lit. B), nicht ersichtlich. Namentlich kann eine solche nicht willkürfrei in den
§
§ 242 ff. PBG
/ZH erblickt werden. Zwar kann der Gemeindevorstand gemäss § 245 i.V.m.
§ 222 ff. PBG
/ZH unter gewissen Voraussetzungen im baurechtlichen Bewilligungsverfahren die Schaffung öffentlicher oder privater Gemeinschaftsanlagen und die Beteiligung hieran verfügen und näher ordnen. Dass vorliegend ein entsprechendes Verfahren, in welches auch der Spitalverband Limmattal als Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 5303 hätte einbezogen werden müssen, durchgeführt worden wäre, ist jedoch nicht dargetan und den Akten nicht zu entnehmen. Damit ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie vorbringt, für Dispositiv-Ziffer 1.7.2 der Baubewilligung vom 11. März 2019, welche einen Eingriff in ihre Eigentumsrechte bewirkt, bestehe keine gesetzliche Grundlage. Die Rüge der Beschwerdeführerin, das angefochtene Urteil verletze Art. 26 Abs. 1 i.V.m.
Art. 36 Abs. 1 BV
und
§ 242 ff. PBG
/ZH, ist zutreffend.

4.

4.1.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde gutzuheissen. Das angefochtene Urteil und Dispositiv-Ziffer 1.7.2 der Baubewilligung vom 11. März 2019 sind aufzuheben, ohne dass auf die weiteren Rügen und Ausführungen der Beschwerdeführerin eingegangen werden muss. Die Sache ist an den Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser prüfen kann, ob die Anzahl der mit der Baubewilligung vom 11. März 2019 bewilligten Parkplätze anzupassen ist und ob die Erteilung der Baubewilligung mit der Durchführung eines Verfahrens zur Errichtung eines Gemeinschaftswerks im Sinne von
§ 245 PBG
/ZH i.V.m.
§
§ 222 ff. PBG
/ZH zu verknüpfen ist (vgl.
Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG
). Die Vorinstanz wird über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens neu zu entscheiden haben (vgl.
Art. 67 und
Art. 68 Abs. 5 BGG
).

4.2.
Bei diesem Ausgang sind für das Verfahren vor Bundesgericht keine Kosten zu erheben (vgl.
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG
). Die Gemeinde Urdorf hat der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen (vgl.
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 25. Juni 2020 und Dispositiv-Ziffer 1.7.2 des Beschlusses des Gemeinderats Urdorf vom 11. März 2019 werden aufgehoben. Die Sache wird zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat und zum Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Die Gemeinde Urdorf hat der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.

4.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Urdorf und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. Juli 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Mattle