bger · 2C_440/2024 · 2025-03-20 · de
Verstoss gegen die Tierschutz- und Tierseuchengesetzgebung; Tierhaltebeschränkung,
Ökologisches Gleichgewicht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_440/2024

Urteil vom 20. März 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichterin Hänni,

Gerichtsschreiber Hongler.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt Markus Heer,

gegen

Departement für Inneres und Volkswirtschaft

des Kantons Thurgau, Generalsekretariat,

Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld,

Veterinäramt des Kantons Thurgau,

Zürcherstrasse 285, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 10. Juli 2024 (VG.2023.139/E, VG.2024.48/E).

Sachverhalt:

A.

A.a.
A.________ führt einen Bauernhof im Kanton Thurgau, auf welchem er unter anderem Rinder hält.

A.b.
Zwischen dem 4. Juni 2007 und dem 23. März 2017 sind gegen A.________ insgesamt sieben strafrechtliche Entscheide wegen Widerhandlungen gegen das Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) und das Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG; SR 916.40) ergangen, unter anderem wegen Tierquälerei (
Art. 26 Abs. 1 lit. a TSchG
).

A.c.
Das Veterinäramt des Kantons Thurgau führte auf dem Hof von A.________ zahlreiche Kontrollen der Tierhaltung durch, wobei immer - teils schwerwiegende - Mängel festgestellt wurden. Im Zeitraum von 2006 bis 2016 sind insgesamt neun verwaltungsrechtliche Entscheide gegen A.________ ergangen. Diese betrafen insbesondere Mängel in der Tierpflege und Kälberhaltung (Entscheide vom 17. Dezember 2010 und vom 7. Oktober 2013) sowie die ungenügende Anzahl von Liegeplätzen und Ausgestaltung der Plätze für die Kälberzucht (Entscheide vom 1. Juli 2015 und vom 15. Juni 2016).

A.d.
Im Zeitraum von 2016 bis 2021 stellte die Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion des kantonalen Landwirtschaftsamts (KOL) ebenfalls immer wieder Mängel in der Tierhaltung durch A.________ fest. Diese betrafen neben der Kennzeichnung und Meldung des Tierbestandes auch den baulichen Zustand des Stalles.

A.e.
Eine unangemeldete Kontrolle des Hofs von A.________ am 15. September 2022 förderte schwerwiegende Mängel in der Tierhaltung zu Tage. Die Tierpflege war so vernachlässigt worden, dass 32 der 59 Kühe hochgradig (unbehandelt) lahm gingen oder krank waren. Eine Kuh musste noch vor Ort durch den Tierarzt euthanasiert werden und zwei Tiere mussten später aufgrund der schlechten Prognose und der fortgeschrittenen Krankheit euthanasiert werden. Weiter wurden diverse bauliche Mängel, eine Überbelegung bei den Kühen (nicht ausreichend Fressplätze) und Mängel in der Kälberhaltung festgestellt.

Gestützt auf die Ergebnisse der Kontrolle vom 15. September 2022 erliess das Veterinäramt des Kantons Thurgau am 19. Dezember 2022 eine Verfügung, in welcher gegenüber A.________ eine Tierhaltebeschränkung auf maximal 50 Kühe und hochträchtige Erstkalbende sowie weitere Massnahmen angeordnet wurden. Diese Verfügung wurde im Rekursentscheid des Departements für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau vom 25. August 2023 bestätigt und ist in Rechtskraft erwachsen.

A.f.
Auch bei einer Nachkontrolle am 3. Februar 2023 auf dem Hof von A.________ waren immer noch erhebliche Mängel vorhanden und nicht beseitigt worden. Diverse Kälber hatten keinen Zugang zu Raufutter und wurden teilweise erneut in Einzelboxen statt in Gruppen gehalten. Es fanden sich acht kranke oder lahmende Tiere vor; vier Tiere waren dem Tierarzt vorzustellen. Zudem fanden sich immer noch bauliche Mängel in der Stalleinrichtung und Unregelmässigkeiten beim Tierverkehr. Der Milchlagerraum war immer noch erheblich verschmutzt.

Anlässlich einer weiteren Kontrolle vom 23. Juni 2023 fanden die Kontrolleure erneut bei vielen Tieren gesundheitliche Mängel. 32 Tiere sollten dem Tierarzt vorgestellt werden und wiederum mussten Mängel im Sinne nicht tierschutzkonformer Einrichtungen festgestellt werden.

Schliesslich stellte das Veterinäramt des Kantons Thurgau anlässlich einer weiteren Nachkontrolle am 30. April 2024 erneut Mängel fest. Je fünf Kälber wiesen einen unbehandelten Husten und einen unbehandelten Fleckenbefall auf. Bei elf Kühen wurden zum Teil hochgradige Lahmheiten festgestellt. Weiter wurden 15 Kälber bzw. Jungtiere auf einem unzulässigen Spaltboden und zwei Kälber über 14 Tage einzeln in einer Box gehalten. Eine Kuh wurde unerlaubterweise angebunden im Laufstall gehalten. In zwei Boxen war kein geeigneter Einstreu vorhanden. Weitere Boxen entsprachen nicht den Mindestdimensionsvorschriften. Der Ablauf und die Hygiene beim Melken war mangelhaft und der Tränkeautomat der Kälber wies starke Verschmutzungen auf.

B.

B.a.
Mit Verfügung vom 3. Oktober 2023 sprach das Veterinäramt des Kantons Thurgau gegen A.________ eine Tierhaltebeschränkung aus, wonach es ihm bis auf Weiteres untersagt ist, Rinder zu halten, zu betreuen, zu züchten, mit Rindern zu handeln oder sich berufsmässig mit Rindern zu beschäftigen. Er wurde insbesondere verpflichtet, seinen Rinderbestand bis am 17. November 2023 aufzulösen, andernfalls die von ihm zu diesem Zeitpunkt gehaltenen Rinder als beschlagnahmt gelten und die Auflösung des Bestandes zwangsweise vollstreckt würde. Ausserdem wurde angeordnet, dass er ab sofort und bis zur Auflösung seines Rinderbestandes für diesen die erforderliche tiermedizinische Versorgung und Betreuung sicherzustellen habe. Ihm wurden die Straffolgen von
Art. 28 Abs. 3 TSchG
angedroht.

B.b.
Das von A.________ gegen diese Verfügung gerichtete Rechtsmittel wies das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 28. März 2024 ab. Auch die hiergegen an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau erhobene Beschwerde blieb erfolglos. Das Verwaltungsgericht bestätigte in seinem Urteil vom 10. Juli 2024 die Anordnungen des Veterinäramts in der Sache vollumfänglich und setzte die Frist zur Auflösung des Rinderbestandes neu auf den 30. September 2024 an.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 16. September 2024 gelangt A.________ an das Bundesgericht. Er beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Thurgau vom 10. Juli 2024 sei vollständig aufzuheben und die Sache direkt durch das Bundesgericht zu entscheiden, indem (a) auf das Aussprechen einer Tierhaltebeschränkung mit Auflösung des Rinderbestandes zu verzichten sei und (b) anstelle einer Tierhaltebeschränkung für Rinder ein Verweis mit der Auflage zum Beizug eines Coaches zur Unterstützung in der Rinderhaltung gegenüber dem Beschwerdeführer auszusprechen sei. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung durch die Vorinstanz zurückzuweisen und diese anzuweisen, die beanstandeten Mängel in der Tierhaltung nicht durch eine Tierhaltebeschränkung, sondern durch verhältnismässigere, weniger einschneidende Massnahmen wiederherzustellen. Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

In seiner Vernehmlassung beantragt das Veterinäramt, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist. Auch das Departement für Inneres und Volkswirtschaft sowie das Verwaltungsgericht schliessen mit Verweis auf den angefochtenen Entscheid auf die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV verzichtet auf die Vernehmlassung.

Mit Verfügung vom 4. Oktober 2024 hat die Abteilungspräsidentin das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen. Am 20. November 2024 hat sie ein diesbezügliches Wiedererwägungsgesuch vom 6. November 2024 abgewiesen, soweit dieses nicht gegenstandslos geworden ist.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG
fällt und daher mit dem ordentlichen Rechtsmittel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie
Art. 90 BGG
). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (
Art. 42,
Art. 89 Abs. 1 und
Art. 100 Abs. 1 BGG
) erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.

Kein Raum bleibt bei dieser Ausgangslage für die hilfsweise erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde (
Art. 113 BGG
). Auf diese ist nicht einzutreten.

2.

2.1.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a und b BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 147 I 73
E. 2.1). Die Anwendung kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen (
Art. 95 lit. c - e BGG
) abgesehen - nur auf Bundesrechtsverletzungen, namentlich auf Willkür oder die Verletzung anderer Garantien der Bundesverfassung hin (
BGE 149 IV 183
E. 2.4
;
143 I 321
E. 6.1
;
141 I 105
E. 3.3.1). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten, einschliesslich des Willkürverbots, und von kantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 149 I 248
E. 3.1;
143 II 283
E. 1.2.2
;
141 I 36
E. 1.3).

Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe § 58 Abs. 2 und § 56 des Gesetzes des Kantons Thurgau vom 23. Februar 1981 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/TG; RB 170.1) falsch angewandt. Diese Bestimmungen sehen für das Verfahren vor der Vorinstanz eine Noven- und Kognitionsbeschränkung vor. Die Rügen des Beschwerdeführers sind schon deshalb nicht zu hören, weil er nicht darlegt, inwiefern die Nichtanwendung dieser Bestimmungen durch die Vorinstanz gegen Bundesrecht, insbesondere das Willkürverbot, verstösst. Im Gegenteil führt die Vorinstanz, die im kantonalen Verfahren als einzige richterliche Behörde mit der Sache befasst ist, zu Recht aus, dass die Rechtsweggarantie nach
Art. 29a BV
die Beurteilung durch mindestens eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle vorschreibt (vgl.
BGE 149 I 146
E. 3.3.1;
147 IV 274
E. 1.8.1; ferner Art. 110 i.V.m.
Art. 86 Abs. 2 BGG
).

2.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
;
BGE 147 V 35
E. 4.2). Tatfrage ist auch die Beweiswürdigung (
BGE 144 V 111
E. 3). Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig - sprich willkürlich - sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruhen und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (
Art. 105 Abs. 2 und
Art. 97 Abs. 1 BGG
;
BGE 147 V 16
E. 4.1.1
;
147 I 73
E. 2.2;
146 IV 88
E. 1.3.1). Bei der Rüge der offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung gilt das strenge Rügeprinzip (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (
BGE 148 IV 356
E. 2.1;
140 III 264
E. 2.3;
139 II 404
E. 10.1).

Der Beschwerdeführer stellt den Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz in seiner Beschwerde über weite Strecken seine eigene Sichtweise gegenüber. Da er aber weder behauptet, geschweige denn (substanziiert) begründet, inwiefern die tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils willkürlich oder bundesrechtswidrig sind, ist seine appellatorische Kritik von vornherein nicht zu hören (vgl. im Übrigen unten E. 3).

2.3.
Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG
). Unzulässig sind damit neue Tatsachen, die bereits der Vorinstanz hätten vorgelegt werden können (
BGE 143 V 19
E. 1.2;
136 III 123
E. 4.4.3). Echte Noven, d.h. Tatsachen und Beweismittel, die sich erst nach dem vorinstanzlichen Entscheid ereigneten oder erst danach entstanden, sind vor Bundesgericht unzulässig (vgl.
BGE 148 V 174
E. 2.2;
143 V 19
E. 1.2).

Der Beschwerdeführer reicht dem Bundesgericht etliche Urkunden als Beweismittel ein, namentlich Berichte von Tierärzten, solche der Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) sowie Rechnungen für die Klauenpflege seiner Tiere. Es handelt sich dabei um unechte Noven, die er bereits der Vorinstanz hätte vorlegen können. Er vermag demgegenüber nicht darzulegen, dass erst der Entscheid der Vorinstanz Anlass zu deren Einreichung gibt.

2.4.
Das Bundesgericht ordnet in Beschwerdeverfahren nur bei Vorliegen aussergewöhnlicher Umstände Beweismassnahmen an (vgl.
Art. 55 BGG
), da es seine rechtliche Würdigung grundsätzlich auf der von der Vorinstanz festgestellten Sachverhaltsgrundlage vornimmt (
Art. 105 Abs. 1 BGG
; vgl.
BGE 136 II 101
E. 2; Urteile 2C_102/2024 vom 19. Dezember 2024 E. 3.2; 2C_891/2022 vom 24. Mai 2024 E. 3.1; 2C_712/2021 vom 8. November 2022 E. 2.2).

Der Beschwerdeführer ersucht das Bundesgericht - unter Verweis auf die vorliegend nicht anwendbare Schweizerische Zivilprozessordnung - um die Anordnung verschiedener Beweismassnahmen. Namentlich beantragt er zwei Zeugnisse, einen Augenschein, ein Gutachten und eine Parteibefragung. Er legt jedoch weder dar, inwiefern aussergewöhnliche Umstände vorliegen, die diese Massnahmen rechtfertigen würden, noch, dass erst der Entscheid der Vorinstanz zu deren Abnahme Anlass gibt. Die Anträge sind somit abzuweisen.

3.

Soweit der Beschwerdeführer zumindest sinngemäss eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung und Beweiswürdigung durch die Vorinstanz rügt, ist ihm nicht zu folgen:

3.1.
Die Sachverhaltsfeststellung ist willkürlich im Sinn von
Art. 9 BV
, wenn die vorinstanzliche Beweiswürdigung schlechterdings unhaltbar ist, das heisst, wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen oder auf einem offenkundigen Fehler beruhen. Willkürlich ist auch eine Beweiswürdigung, welche mit den Akten in klarem Widerspruch steht oder einseitig einzelne Beweise berücksichtigt (zum Ganzen:
BGE 148 IV 356
E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen).

3.2.
Der Beschwerdeführer bringt zum einen vor, bei den in der Phase zwischen dem 15. Juni 2016 und 1. April 2021 festgestellten Mängeln handle es sich um reine Spekulationen, da mehrere Kontrollen durch die Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) stattgefunden hätten, bei welchen keine nennenswerten Mängel festgestellt worden seien. Zum anderen sei es angesichts der vorinstanzlich eingereichten Tierarztberichte fehlerhaft zu behaupten, dass der Beschwerdeführer seinen Betrieb nicht einwandfrei führe, zumal die Therapie lahmender Tiere langwierig und ein Klauenpfleger beigezogen worden sei.

3.3.
Mit diesen teils aktenwidrigen Behauptungen, die zudem kaum hinreichend substanziiert oder rechtsgenüglich belegt werden, zeigt der Beschwerdeführer nicht auf, dass der vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht. Gleiches gilt für seine pauschale Aussage, die von ihm eingereichten Akten zur Verbesserung der Tierschutzbedingungen seien von der Vorinstanz nicht berücksichtigt worden; dass die Vorinstanz vornehmlich auf die aktuellsten Kontrollergebnisse vom 20. April 2024 abstellt und diese den - in der Beschwerde nicht näher bezeichneten - Akten des Beschwerdeführers vorzieht, begründet keine Willkür.

4.

In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
) verletzt, indem sie seinen Antrag auf Durchführung eines Augenscheins auf dem Hof in antizipierter Beweiswürdigung abgewiesen, respektive von ihm eingereichte Tierarztberichte nur unzureichend gewürdigt habe.

4.1.
Dem Anspruch auf rechtliches Gehör lässt sich keine allgemeine Pflicht der Behörde zur Abnahme aller angebotenen Beweise und zur Würdigung sämtlicher Argumente entnehmen. Das Gericht kann namentlich auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, diese werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert ("antizipierte Beweiswürdigung";
BGE 145 I 167
E. 4.1
;
140 I 285
E. 6.3.1; Urteile 2C_629/2023 vom 27. August 2024 E. 3.1; 2C_378/2023 vom 13. Februar 2024 E. 3.1; 2C_113/2023 vom 27. September 2023 E. 3.4).

4.2.
Vorliegend konnte sich das Verwaltungsgericht zur Beantwortung der Frage, ob die gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Tierhaltebeschränkung rechtmässig ist, gestützt auf zahlreiche, teils unangekündigt durchgeführte Kontrollen - zuletzt am 30. April 2024, während das Verfahren bei ihm anhängig war - eine Überzeugung bilden. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz willkürfrei davon ausgehen, dass ein vorgängig angekündigter Augenschein, wie ihn der Beschwerdeführer beantragte, daran nichts ändern würde. Einerseits hätte er sich bei einer Ankündigung auf die Kontrolle vorbereiten können. Andererseits gibt er selbst zu, dass eine Kontrolle lediglich eine Momentaufnahme darstellt. Entsprechend erscheint die Annahme der Vorinstanz nicht willkürlich, dass eine (einzelne) weitere Kontrolle das Gesamtbild, das sich aus den zahlreichen, teils unangekündigten Kontrollen ergibt, von vornherein nicht hätte in Frage stellen können.

4.3.
Schliesslich bringt der Beschwerdeführer unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Gehörs vor, dass die Vorinstanz auf die amtlichen Kontrollen abstelle, aber die von ihm selbst eingereichten Tierarztberichte nicht berücksichtige, stelle eine nicht vertretbare Ungleichbehandlung dar. Auch dieses Argument verfängt nicht, zumal die Vorinstanz die Tierarztberichte zumindest zur Kenntnis nimmt und zudem in der unterschiedlichen Aktualität und Aussagekraft der berücksichtigten Beweismittel vernünftige Gründe für ihr Vorgehen bei der Entscheidbegründung bestehen (vgl. zu
Art. 8 Abs. 1 BV
:
BGE 148 I 271
E. 2.2). Ohnehin verlangt der Anspruch auf Entscheidbegründung nach
Art. 29 Abs. 2 BV
von der Vorinstanz nicht, dass sie sich mit jedem Parteivorbringen einlässlich auseinandersetzt (
BGE 147 IV 249
E. 2.4).

5.

In der Sache rügt der Beschwerdeführer, die gegen ihn ausgesprochene Tierhaltebeschränkung basiere nicht auf einer gesetzlichen Grundlage und sei unverhältnismässig. Er wirft der Vorinstanz eine Verletzung von
Art. 23 TSchG
sowie von
Art. 5 Abs. 1 und 2 BV
vor.

5.1.
Nach
Art. 23 Abs. 1 TSchG
kann die zuständige Behörde gegenüber Personen Tierhalteverbote aussprechen, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten (lit. b). Das Verbot der Tierhaltung als solches hat die Wahrung oder die Wiederherstellung des Tierwohls zum Ziel. Anders als bei der Bestrafung kommt es nicht auf ein Verschulden des Pflichtigen an, sondern lediglich auf das Bestehen eines rechtswidrigen Zustands; es ist eine restitutorische Massnahme, die nicht auf die Bestrafung des Halters, sondern auf den Schutz und die Wiederherstellung der tierschutzrechtlich korrekten Haltebedingungen ausgerichtet ist. Einem Halteverbot gehen in der Regel grobe und für die Tiere leidvolle Verstösse gegen das Tierschutzrecht voraus (Urteile 2C_482/2024 vom 5. Dezember 2024 E. 3.2; 2C_254/2024 vom 19. August 2024 E. 4.2; 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 5.3; 2C_378/2012 vom 1. November 2012 E. 3.1).

Unfähigkeit im Sinne von
Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG
liegt vor, wenn die betreffende Person die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des Tierschutzgesetzes nicht zu befolgen vermag (Urteile 2C_482/2024 vom 5. Dezember 2024 E. 3.2; 2C_812/2022 vom 12. Januar 2024 E. 6.3.3; 2C_7/2019 vom 14. Oktober 2019 E. 3.1.1; 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 2.1). Ein Halteverbot kommt rechtsprechungsgemäss namentlich in Betracht, wenn aus mangelnder charakterlicher Eignung oder wegen Unzuverlässigkeit der Tierhalter die Gefahr besteht, dass die gehaltenen Tiere erhebliche Schmerzen, Leiden oder Schäden erfahren. Auch die blosse Gefahr von Schmerzen, Leiden oder Schäden an Tieren kann bei zahlreichen oder schweren tierschutzrechtlichen Verstössen ausreichend sein, um ein Tierhalteverbot auszusprechen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn die zuständige Behörde in der Vergangenheit durch das Aussprechen von spezifischen Anordnungen solche zwar präventiv verhindern konnte, diese Massnahmen jedoch gleichwohl zu keiner nachhaltigen Verbesserung der Tierhaltung geführt haben (Urteile 2C_482/2024 vom 5. Dezember 2024 E. 3.2; 2C_812/2022 vom 12. Januar 2024 E. 6.3.3; 2C_576/2021 vom 8. September 2022 E. 9.2.2; 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 5.3).

5.2.
Staatliche Massnahmen müssen sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen (Legalitätsprinzip,
Art. 5 Abs. 1 BV
; vgl. statt vieler
BGE 149 I 329
E. 6.1).

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (
Art. 5 Abs. 2 BV
) verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der damit verbundenen Belastungen als zumutbar erweist. Es muss mit anderen Worten eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation bestehen (
BGE 148 II 392
E. 8.2.1; vgl.
BGE 147 I 450
E. 3.2.3;
BGE 140 I 2
E. 9.2.2; je mit Hinweisen). Die behördliche Massnahme hat für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles dienlich bzw. zwecktauglich zu sein. Ungeeignet ist eine Massnahme, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung des Zieles erschwert oder gar verhindert - sie mit anderen Worten zur Zielerreichung völlig ungeeignet erscheint (
BGE 148 II 392
E. 8.2.2
;
144 I 126
E. 8.1; je mit Hinweisen). Die Massnahme ist unverhältnismässig, d.h. nicht erforderlich, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann - sie in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht über das Notwendige hinausgeht. Es ist das mildestmögliche Mittel zu wählen, welches noch ebenso wirksam hinsichtlich der Zielverfolgung ist wie die zu vergleichende Massnahme (
BGE 148 II 392
E. 8.2.3 mit Hinweisen). Das vernünftige Verhältnis zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung (Zweck-Mittel-Relation) setzt im Rahmen der Zumutbarkeit schliesslich eine wertende Interessenabwägung voraus (
BGE 148 II 392
E. 8.2.4 mit Hinweisen).

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gilt selbstverständlich auch bei der Anordnung eines Tierhalteverbots nach
Art. 23 TSchG
. Das Bundesgericht hat bereits mehrfach festgehalten, dass sich ein Tierhalteverbot insbesondere dann als erforderlich erweisen kann, wenn trotz zahlreicher Beanstandungen und der Anordnung von Massnahmen - wie einer Tierbestandsreduktion - erhebliche Verstösse gegen das TSchG vorliegen oder sich solche über längere Zeit regelmässig wiederholen (vgl. Urteile 2C_482/2024 vom 5. Dezember 2024 E. 4.5.2 und 5; 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 5.1; 2C_378/2012 vom 1. November 2012 E. 3.4.2; 2C_635/2011 vom 11. März 2012 E. 3.2; ferner Urteil 2C_576/2021 vom 8. September 2022 E. 4.3 [betr.
Art. 24 TSchG
]).

5.3.
Vorliegend besteht mit
Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG
eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Tierhaltebeschränkung gegenüber einer Person, die unfähig ist, Tiere zu halten oder zu züchten. Zu prüfen ist, ob dies auf den Beschwerdeführer zutrifft:

5.3.1.
Seit 2006 wurden auf dem Hof des Beschwerdeführers durch das Veterinäramt und die Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) regelmässig - teils gravierende - Mängel in der Tierhaltung festgestellt. Diese betrafen insbesondere die Tierpflege, die Kälberhaltung, die ungenügende Anzahl von Liegeplätzen, die Kennzeichnung sowie Meldung des Tierbestandes und den baulichen Zustand des Stalles. Für die Zeit zwischen 2006 und 2016 kam es ausnahmslos bei jeder Kontrolle durch das Veterinäramt zu Beanstandungen, die zudem immer wieder gleiche oder ähnliche Vergehen betrafen. Von 2016 bis 2022 wurden anlässlich von Kontrollen durch die Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) ebenfalls mehrfach Verfehlungen im Bereich des Tierschutzes festgestellt. Ausserdem wurde der Beschwerdeführer zwischen 2007 und 2017 mehrfach wegen Verletzung der Tierschutz- und Tierseuchengesetzgebung strafrechtlich verurteilt. Bereits vor diesem Hintergrund ist zu verneinen, dass der Beschwerdeführer willens und fähig ist, die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des Tierschutzes zu befolgen. Daran ändert auch nichts, dass einige der festgestellten Mängel das Tierseuchengesetz betrafen, bezweckt doch auch dieses, die Tiergesundheit und damit mittelbar das Wohlergehen der Tiere zu schützen (vgl. Botschaft vom 7. September 2011 zur Änderung des Tierseuchengesetzes, BBl 2011 7027, S. 7029), womit die Vorinstanz auch die diesbezüglichen tierseuchenrechtlichen Mängel zumindest mitberücksichtigen durfte.

5.3.2.
Noch schwerer wiegen die Verfehlungen, die anlässlich der unangekündigten Kontrolle vom 15. September 2022 festgestellt wurden. Mehr als die Hälfte der Kühe waren hochgradig lahm oder krank; drei mussten aufgrund der fortgeschrittenen Krankheit sogar euthanasiert werden. Dazu wurden abermals diverse bauliche Mängel und eine Überbelegung der Fressplätze festgestellt. Dass das Veterinäramt gegenüber dem Beschwerdeführer in der Folge am 19. Dezember 2022 eine Tierhaltebeschränkung auf maximal 50 Kühe und hochträchtige Erstkalbende sowie weitere Massnahmen verfügte, die in Rechtskraft erwachsen sind, scheint diesen nicht beeindruckt zu haben. So wurden auch bei den späteren Kontrollen vom 3. Februar 2023, 23. Juni 2023 und 30. April 2024 (weiterhin) erhebliche Mängel auf dem Hof des Beschwerdeführers festgestellt - darunter wiederum unbehandelte kranke oder lahmende Tiere, nicht tierschutzkonforme bauliche Einrichtungen, sowie das Nichteinhalten der verfügten Auflagen. Insgesamt muss also klarerweise von der Uneinsichtigkeit des Beschwerdeführers und seiner fehlenden Eignung zur tatsächlichen und längerfristigen Verbesserung der Zustände auf seinem Hof ausgegangen werden. In Anbetracht der zahlreichen, teils schweren Mängel sowie des wiederholten Ausbleibens von Massnahmen, die zum Schutz des Tierwohls angezeigt gewesen wären, insbesondere derjenigen, die durch das Veterinäramt verbindlich angeordnet worden sind, besteht die Gefahr, dass die gehaltenen Tiere (auch inskünftig) erhebliche Schmerzen, Leiden oder Schäden erfahren. Der Beschwerdeführer hat sich trotz zahlreicher Chancen als unfähig erwiesen, auf eigene Initiative dauerhaft dafür zu sorgen, dass die Tierschutzbestimmungen auf dem Betrieb eingehalten werden.

5.3.3.
Vor diesem Hintergrund zielt die Rüge des Beschwerdeführers, es fehle eine gesetzliche Grundlage für die Tierhaltebeschränkung, ins Leere. Da die Voraussetzungen von
Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG
erfüllt sind, kann offen gelassen werden, ob dies auch für lit. a dieser Bestimmung zutrifft. Jedenfalls dient die Tierhaltebeschränkung entgegen den Beschwerdevorbringen nicht seiner Bestrafung, sondern dem Schutz des Tierwohls (vgl. vorne E. 5.1).

5.4.
Was die Verhältnismässigkeit der Massnahme betrifft, besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer tiergerechten Haltung bzw. am Schutz des Wohlergehens der Tiere (vgl.
Art. 80 Abs. 1 und 2 lit. a BV
;
Art. 1 TSchG
; vgl. dazu das Urteil 2C_278/2012 vom 1. November 2012 E. 3.4.4). Die angeordnete Tierhaltebeschränkung ist ohne Weiteres geeignet, dieses öffentliche Interesse zu wahren. Daran ändert auch das Vorbringen des Beschwerdeführers nichts, dass die Auflösung seines Rinderbestandes mit tierschutzrechtlich fragwürdigen Handlungen respektive unnötigem Stress für die Tiere verbunden wäre. Denn zum einen können - und müssen - die Auflösungsmassnahmen, z.B. der Verkauf an andere Bauern, tierschutzkonform durchgeführt werden. Zum anderen steht der damit verbundene Stress in keinem Vergleich zu den beanstandeten tierschutzrechtlichen Mängeln der Tierhaltung des Beschwerdeführers. Diese wurde mehrmals von den zuständigen Behörden beanstandet. Dabei wurden verschiedene Massnahmen angeordnet, darunter die am 19. Dezember 2022 verfügte Tierhaltebeschränkung auf maximal 50 Kühe und hochträchtige Erstkalbende. Selbst wenn der Beschwerdeführer jeweils einzelnen Anordnungen der Behörden nachgekommen sein mag, ist eine nachhaltige Verbesserung in der Rinderhaltung nicht ersichtlich, zumal anlässlich mehrerer Nachkontrollen erneut tierschutzrechtliche Mängel und das Nichteinhalten der angeordneten Massnahmen festgestellt werden mussten (vgl. auch vorne E. 5.3). Somit ist davon auszugehen, dass mildere Massnahmen nicht geeignet gewesen wären, das öffentliche Interesse zu erreichen.

Wenn der Beschwerdeführer schliesslich vorbringt, dass er willens und

mit Unterstützung Dritter
auch in der Lage ist, die tierschutzrechtlichen Vorgaben umzusetzen, verkennt er, dass ihm dies trotz etlicher Chancen und behördlicher sowie privater Unterstützung über Jahre nicht gelungen ist. Er vermag nicht darzutun, weshalb es inskünftig anders sein sollte. Folglich ist die streitgegenständliche Tierhaltebeschränkung als erforderlich zu qualifizieren. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass bereits das Veterinäramt aufgrund von Verhältnismässigkeitsüberlegungen kein umfassendes, sondern bloss ein auf Rinder beschränktes Tierhalteverbot ausgesprochen hat.

Schliesslich wiegt das öffentliche Interesse am Wohlergehen der Tiere höher als das geltend gemachte finanzielle Interesse des Beschwerdeführers, weiterhin Rinder halten zu dürfen (vgl. Urteile 2C_482/2024 vom 5. Dezember 2024 E. 4.5.2; 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 5.2; 2C_378/2012 vom 1. November 2012 E. 3.4.4), sodass die Massnahme als zumutbar erscheint. Im Ergebnis erweist sich die Tierhaltebeschränkung unter den konkreten Umständen als verhältnismässig.

6.

6.1.
Demzufolge ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unbegründet und abzuweisen. Nach dem Gesagten sind auch die Eventualanträge auf Rückweisung an die Vorinstanz abzuweisen.

6.2.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

2.

Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV mitgeteilt.

Lausanne, 20. März 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: D. Hongler