bger · 2P.320/1999 · 2000-06-07 · de

Grundrecht

Bundesgericht II. öffentlich-rechtliche Abteilung 07.06.2000 2P.320/1999
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 07.06.2000 2P.320/1999
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 07.06.2000 2P.320/1999

[AZA 3]
2P.320/1999/bol
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
***********************************
7. Juni 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hartmann, Betschart,
Hungerbühler, Müller und Gerichtsschreiber Merz.
---------
In Sachen
Stadt Z ü r i c h
, vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
S c i e n t o l o g y K i r c h e Z ü r i c h
, Freilager-
strasse 11, Zürich, Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Wilfried Caviezel, Masanserstrasse 35, Post-
fach 414, Chur,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h
,
betreffend
Verletzung der Gemeindeautonomie;
Art. 4 aBV
; Handels- und
Gewerbefreiheit;
(Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken),
hat sich ergeben:
A.-
Mit Beschluss vom 16. Juni 1972 hat der Stadtrat
der Stadt Zürich Vorschriften über die vorübergehende Be-
nützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken (VBöGS)
erlassen. Die Werbung auf dem öffentlichen Grund wird darin
wie folgt geregelt:
Art. 20
Verteilen von Werbematerial
Das Verteilen von Druckerzeugnissen, die Erwerbs-
zwecken dienen, und von Werbeartikeln auf dem öf-
fentlichen Grund ist untersagt.
Art. 21
Werbeveranstaltungen
1
Werbeveranstaltungen mit Motorfahrzeugen und Tieren
sind auf dem ganzen öffentlichen Grund untersagt.
2
Werbeveranstaltungen mit einzelnen Fussgängern
können in beschränktem Umfang bewilligt werden. Sie
sind jedoch nur auf dem Trottoirgebiet zugelassen.
Die beteiligten Personen dürfen nicht stehenbleiben.
B.-
Mit Verfügung vom 30. November 1994 untersagte der
Chef Verwaltungspolizei der Stadt Zürich der Scientology
Kirche Zürich ab sofort "das Verteilen des Persönlichkeits-
testes 'Oxford Capacity Analysis' und des Handzettels 'Warum
Glücklichsein kein Zufall ist' (....) auf dem öffentlichen
Grund der Stadt Zürich". Zur Begründung führte er an, auf-
grund von neuen Erkenntnissen würden den auf der Strasse
angeworbenen Passanten anschliessend im Scientology Zentrum
"teils unter fraglichen Methoden, Bücher zum Kauf oder Be-
stellen und kostenpflichtige Seminarien angeboten." Fragen
religiösen Inhalts fehlten bei den Persönlichkeitstests. Das
Verteilen der Tests und ihre Anwendung könnten "deshalb
nicht als religiöse Tätigkeit oder als Werbung für eine
Religion angesehen werden". Das Verteilen des Persönlich-
keitstestes und des Handzettels 'Warum Glücklichsein kein
Zufall ist' sei daher als unerlaubtes Verteilen von Werbe-
material im Sinne von Art. 20 VBöGS einzustufen.
Der Polizeivorstand der Stadt Zürich wies die hie-
gegen gerichtete Einsprache am 1. Juni 1995 ab. Dabei be-
schränkte er das Verfahren auf die Frage, ob der Scientology
Kirche Zürich das Verbreiten von Persönlichkeitstests und
Handzetteln auf öffentlichem Grund untersagt werden könne.
Unerheblich sei, ob es sich bei der Scientology Kirche um
eine Religionsgemeinschaft handle oder nicht, da auch reli-
giöse Vereinigungen auf dem öffentlichen Grund nicht Werbe-
aktionen zu Erwerbszwecken durchführen dürften. Die verteil-
ten Blätter hätten mittelbar vor allem zum Ziel, die damit
bedienten Personen zum Kauf von Büchern bzw. zum Belegen der
gegen ein fixes Entgelt angebotenen Kurse zu bewegen. In-
folgedessen liege eindeutig eine Veranstaltung zu Erwerbs-
zwecken auf dem öffentlichen Grund vor, wofür gemäss Art. 20
und 21 VBöGS Bewilligungen grundsätzlich nicht erteilt wer-
den könnten.
C.-
Die von der Scientology Kirche Zürich dagegen erho-
benen Rechtsmittel wurden am 6. März 1996 vom Stadtrat von
Zürich, am 28. Januar 1997 vom Statthalteramt des Bezirks
Zürich und schliesslich am 21. April 1999 vom Regierungsrat
des Kantons Zürich abgewiesen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (im Fol-
genden: Verwaltungsgericht) hiess die gegen den Entscheid
des Regierungsrats erhobene Beschwerde mit Urteil vom
28. September 1999 im Sinne der Erwägungen teilweise gut.
Zwar stellte es ebenfalls fest, dass die Verteilung der
fraglichen Druckschriften auf öffentlichem Grund der Stadt
Zürich nicht unter dem Schutz der Religionsfreiheit stehe.
Das Handeln der Scientology Kirche, die mit professionellen
Marketing-Methoden versuche, ihre Leistungen an ein breites
Publikum zu verkaufen, werde hauptsächlich durch wirtschaft-
liche Erwägungen bestimmt und falle somit als Werbetätigkeit
unter Art. 20 VBöGS. Für ein völliges Verbot biete diese Be-
stimmung im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit aller-
dings keine rechtmässige Grundlage; die Stadt Zürich sei
aber berechtigt, den - hier gegebenen - gesteigerten Gemein-
gebrauch öffentlicher Strassen einer Bewilligungspflicht zu
unterstellen. Entsprechend hob das Verwaltungsgericht die
vorangegangenen Entscheide auf und wies die Streitsache zu
neuer Entscheidung an den Stadtrat Zürich zurück (Ziffer 1
des Urteilsdispositivs).
D.-
Am 15. November 1999 hat der Stadtrat von Zürich
für die Stadt Zürich staatsrechtliche Beschwerde wegen Ver-
letzung der Gemeindeautonomie und des Willkürverbots einge-
reicht und beantragt in der Sache:
"Es sei Ziffer 1 des Verwaltungsgerichtsentscheids
vom 28. September 1999 (VB.99.00168) insoweit auf-
zuheben, als die Beschwerde der Scientology Kirche
Zürich - im Sinn der Erwägungen - teilweise gutge-
heissen wird, die Entscheide des Regierungsrates,
des Statthalteramtes des Bezirkes Zürich, des
Stadtrates von Zürich, des Polizeidepartements
Zürich und der Verwaltungspolizei Zürich aufgehoben
werden und die Streitsache zu neuer Entscheidung an
den Stadtrat von Zürich zurückgewiesen wird."
E.-
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliesst
auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Die Scientology Kirche Zürich stellt die folgenden
Begehren:
"1. Es sei die staatsrechtliche Beschwerde abzuwei-
sen, soweit darauf eingetreten werden kann und
es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführe-
rin und ihre Mitglieder als Religionsgemein-
schaft, resp. Angehörige dieser Gemeinschaft
das Recht haben, auf den Strassen Zürichs mit-
tels Oxford Capacity Analysis und Handzetteln
(Warum Glücklichsein kein Zufall ist) ohne Be-
willigung zu missionieren.
2. Eventuell sei die staatsrechtliche Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden
kann."
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.-
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei
ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier
Kognition (
BGE 125 I 412
E. 1a S. 414, mit Hinweisen).
a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsge-
richts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid
dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfü-
gung steht (
Art. 84 Abs. 2,
Art. 86 Abs. 1 OG
). Er schliesst
das kantonale Verfahren jedoch nicht ab, sondern weist die
Streitsache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an
die Beschwerdeführerin zurück. Es handelt sich somit um ei-
nen Zwischenentscheid im Sinne von
Art. 87 OG
(BGE 117 Ia
251 E. 1a S. 253, 396 E. 1 S. 398, je mit Hinweisen). Am
1. März 2000 ist eine Änderung dieser Bestimmung in Kraft
getreten (AS 2000 417 f.). Nach der bis dahin geltenden
Fassung (vom 16. Dezember 1943, BS 3 531) ist eine staats-
rechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 aBV
nur
zulässig, wenn sie für die Beschwerdeführerin einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Die Änderung
von
Art. 87 OG
hat die bisher für Beschwerden gegen Zwi-
schenentscheide wegen Verletzung von
Art. 4 aBV
geltenden
Anforderungen auf alle staatsrechtlichen Beschwerden gegen
Zwischenentscheide - unabhängig vom Beschwerdegrund - ausge-
dehnt (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 11. August 1999 in
BBl 1999 7922, 7938). Nach ständiger Rechtsprechung wird ein
nicht wiedergutzumachender Nachteil bejaht, wenn eine Ge-
meinde - wie im vorliegenden Fall - durch einen Rückwei-
sungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Auffassung
eine neue Anordnung zu erlassen; ihr ist nicht zuzumuten,
einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten
und alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (BGE 116 Ia
221 E. 1d/aa S. 225; Urteil des Bundesgerichts vom 17. Janu-
ar 1996 i.S. Brig-Glis, in SJ 1996 S. 496 f. E. 1b). Da die-
se Eintretensvoraussetzung nach beiden Fassungen des
Art. 87
OG erfüllt ist, kann hier offen gelassen werden, ob die Zu-
lässigkeit der am 15. November 1999 eingereichten Beschwerde
nach der neuen oder der alten Fassung zu beurteilen ist.
b) Der angefochtene Entscheid berührt die Stadt
Zürich als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher im
Sinne von
Art. 88 OG
legitimiert, die Verletzung ihrer
Autonomie zu rügen (
BGE 124 I 223
E. 1b S. 226;
120 Ia 203
E. 2a S. 204, je mit Hinweis). Ob sie im betreffenden Be-
reich den Schutz der Autonomie geniesst, ist keine Frage des
Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 124 I
223 E. 1b S. 226;
120 Ia 203
E. 2a S. 204, je mit Hinweis).
Auf die frist- und formgerecht erhobene staatsrechtliche Be-
schwerde ist mithin einzutreten.
c) Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde
kennt die Anschlussbeschwerde nicht (
BGE 122 I 253
E. 6
S. 254 ff.). Beschwerdegegner, die im kantonalen Verfahren
obsiegt haben und nicht in ihren Rechten verletzt werden,
können sich zwar im Verfahren über eine von anderer Seite
geführte staatsrechtliche Beschwerde gegen unrichtige Fest-
stellungen und Folgerungen der kantonalen Instanz wehren
(
BGE 115 Ia 27
E. 4a S. 29 f., mit Hinweisen). Der Gegen-
stand des Verfahrens vor Bundesgericht wird aber durch den
Beschwerdeführer bestimmt. Weder Beschwerdegegner noch an-
dere Stellen haben Verfügungsgewalt über das Prozessthema,
und sie können daher keine Anträge stellen, die den Streit-
gegenstand erweitern. Auf das Feststellungsbegehren der Be-
schwerdegegnerin ist deshalb nicht einzutreten.
2.-
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom,
wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei-
dungsfreiheit einräumt (
BGE 124 I 223
E. 2b S. 226 f.
; 122 I
279 E. 8b S. 290, je mit Hinweisen). Gemäss Art. 48 der Ver-
fassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April
1869 (RS 131.211) sind die Gemeinden befugt, ihre Angelegen-
heiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze
selbständig zu ordnen. Die Vorschriften der Stadt Zürich
über die vorübergehende Benutzung des öffentlichen Grundes
(VBöGS) stützen sich (seit 1983) auf § 39 des Gesetzes des
Kantons Zürich vom 27. September 1981 über den Bau und den
Unterhalt der öffentlichen Strassen (Strassengesetz). Diese
Bestimmung handelt von den strassenpolizeilichen Vorschrif-
ten und lautet wie folgt:
Staat und Gemeinden stellen, soweit ein Bedürf-
nis besteht und das Planungs- und Baugesetz keine
abschliessende Ordnung trifft, Polizeivorschriften
über das Strassengebiet selbst, seine Benützung so-
wie über das an die öffentlichen und privaten Stras-
sen im Gemeingebrauch grenzende Gebiete auf.
Vorbehalten bleiben die verkehrspolizeilichen
Vorschriften.
Den Gemeinden ist somit überlassen, über das Stras-
sengebiet und seine Benutzung in eigener Kompetenz (Poli-
zei-) Vorschriften zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine
erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der
allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die
Gemeinden daher in diesem Bereich Autonomie. Sie können sich
folglich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behör-
de in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnen-
den kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschrif-
ten falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidge-
nössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das
Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit frei-
er Kognition, sonst nur auf Willkür hin (
BGE 122 I 279
E. 8c
S. 291;
120 Ia 203
E. 2a S. 204, mit Hinweisen). Die Gemein-
den können in diesem Rahmen auch geltend machen, die kanto-
nalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts ver-
kannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 114 Ia
168 E. 2a S. 170;
112 Ia 59
E. 3a S. 63; Urteil des Bundes-
gerichts vom 12. Oktober 1992, publiziert in ZBl 94/1993
S. 133 E. 2c, mit Hinweisen).
3.-
a) Nach dem angefochtenen Entscheid des Verwal-
tungsgerichts können vorliegend die Testbogen und Handzettel
an sich wie auch ihre Verteilung und die Auswertung der
Tests nicht als unmittelbarer Ausdruck religiöser oder welt-
anschaulicher Auffassung gelten; entsprechend handle es sich
nicht um religiöse Handlungen. Folglich stehe das Verteilen
der betreffenden Druckschriften auf dem öffentlichen Grund
der Stadt Zürich nicht unter dem Schutz der Religionsfrei-
heit (vgl. Art. 49 der bis zum 31. Dezember 1999 geltenden
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 [aBV] und Art. 15 der am
1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]). Anderseits sei der Inhalt der Schrif-
ten an sich nicht kommerzieller Natur, doch werde damit das
Ziel verfolgt, den interessierten Passanten anschliessend
weitere Güter und Dienstleistungen gegen Entgelt anzubieten.
Die Werbetätigkeit falle daher unter Art. 20 VBöGS, denn es
bestehe zumindest das gleiche Schutzbedürfnis wie bei einer
eigentlichen kommerziellen Werbung.
b) Diese Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts
ist nicht zu beanstanden. Die Verteilung der fraglichen
Druckschriften dient nach den zutreffenden Feststellungen
des Verwaltungsgerichts primär dem entgeltlichen Vertrieb
von Kursen und Büchern, ohne dass das Ziel einer religiösen
Missionierung aus dem Inhalt der Druckschriften (direkt) er-
kennbar ist. Wer - wie vorliegend die Beschwerdegegnerin -
entgeltliche Leistungen vertreiben will und das damit allen-
falls verbundene religiöse Missionierungsziel gegenüber dem
anvisierten Publikum nicht klar zu erkennen gibt, muss in
Kauf nehmen, dass seine Werbeaktionen als wirtschaftlich mo-
tiviert angesehen und nach den hiefür geltenden Regeln be-
handelt werden.
4.-
a) Weiter ging das Verwaltungsgericht davon aus,
dass es sich beim Verteilen der erwähnten Schriften in der
Zürcher Innenstadt um gesteigerten Gemeingebrauch handle.
Hieraus könne aber nicht auf die "Zulässigkeit des Verbots
der Verteilung von Druckschriften und Werbeartikeln zu kom-
merziellen Zwecken" geschlossen werden, weil sich aus den
Freiheitsrechten ein 'bedingter Anspruch' auf Gewährung ge-
steigerten Gemeingebrauchs an öffentlichem Grund ergebe.
Dies gebiete, dass die Behörden nur dann ein Gesuch ablehnen
dürften, wenn die der beabsichtigten Nutzung im konkreten
Fall entgegenstehenden Gesichtspunkte überwögen. Ein öffent-
liches Interesse, die Verteilung von Werbung auf öffentli-
chem Grund zu Erwerbszwecken von vornherein zu verbieten,
bestehe nicht. Insbesondere könne es nicht mit dem Schutz
von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr begründet werden,
da die verbotenen Verhaltensweisen nicht generell dagegen
verstiessen. Die hauptsächliche Begründung des Verbots durch
den Stadtrat, eine Freigabe der Verteilung von Druckschrif-
ten und Werbematerial würde eine übermässige Belastung öf-
fentlichen Grundes und Belästigungen von Passanten bewirken,
lasse dessen Unverhältnismässigkeit erkennen: Milderes Mit-
tel im Verhältnis zu einem Verbot stelle seit jeher eine
blosse Bewilligungspflicht dar, was sowohl die Beschwerde-
führerin als auch die Vorinstanz ausser Acht gelassen
hätten.
b) Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass Personen,
die den öffentlichen Grund für die Ausübung einer Erwerbs-
tätigkeit benutzen, sich auf die Handels- und Gewerbefrei-
heit (
Art. 31 aBV
; vgl. auch
Art. 27 BV
) berufen können,
soweit der Zweck des öffentlichen Bodens es gestattet. Hin-
gegen rügt sie als willkürlich die Auffassung des Verwal-
tungsgerichts, wonach sich aus den Freiheitsrechten auch für
rein kommerzielle Zwecke ein sog. bedingter Anspruch auf Ge-
währung gesteigerten Gemeingebrauchs am öffentlichen Grund
ergebe; dies gehe ungerechtfertigterweise über die herr-
schende Lehre und Rechtsprechung hinaus, die einen solchen
Anspruch nur einräumten, wenn die Ausübung der Erwerbstätig-
keit zwingend mit der Benutzung öffentlichen Grundes verbun-
den sei. Das generelle Verbot, in der Stadt Zürich Drucker-
zeugnisse zu verteilen, die Erwerbszwecken dienen, sei be-
reits deshalb nicht zu beanstanden. Da dieses Verbot die Be-
schwerdegegnerin bei ihrer Erwerbstätigkeit, wenn überhaupt,
nur unwesentlich beeinträchtige und im öffentlichen Interes-
se liege, erweise es sich auch als verhältnismässig; die ge-
genteilige Interpretation der geltenden Lehre und Rechtspre-
chung sei willkürlich. Die vom Verwaltungsgericht angeordne-
te Einführung einer Bewilligungspflicht werde in der Praxis
zudem kaum zu bewerkstelligen sein. Die Bewilligungsertei-
lung und die Kontrolle über deren Einhaltung wäre mit einem
unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand verbunden.
Die Beschwerdeführerin rügt, dass das Verwaltungs-
gericht mit seinem Entscheid in ungerechtfertigter Weise in
die Gemeindeautonomie eingegriffen habe, indem es der Be-
schwerdegegnerin ohne jede Grundlage in Lehre und Rechtspre-
chung und insbesondere ohne sachliche Rechtfertigung und da-
mit willkürlich einen grundsätzlichen Anspruch auf Benützung
des öffentlichen Grundes zu ausschliesslich kommerziellen
Zwecken einräume. Die praktischen Auswirkungen des angefoch-
tenen Entscheids seien für die Stadt unhaltbar. Durch das
Verbot, auf öffentlichem Grund Werbematerial zu verteilen,
werde die gewerbliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin nur
in einem geringfügigen Nebenaspekt untersagt: Der eigentli-
che Kernbereich der Handels- und Gewerbefreiheit werde vom
Verbot nicht im Geringsten tangiert. Das gegen die Beschwer-
degegnerin ausgesprochene Verbot, auf dem öffentlichen Grund
Persönlichkeitstests und Handzettel zu verteilen, erweise
sich daher als verhältnismässig und zum Schutz der Bevölke-
rung als notwendig.
c) Strassen sind öffentliche Sachen im Gemeinge-
brauch, d.h. sie stehen der Allgemeinheit zur Benutzung
offen; diese kann mehr oder weniger intensiv sein. Verwal-
tungsgericht und Stadtrat sind sich darüber einig, dass das
Verteilen von Druckschriften in der Zürcher Innenstadt über
den schlichten Gemeingebrauch hinausgeht und gesteigerten
Gemeingebrauch darstellt. Ein gesteigerter Gemeingebrauch
liegt vor, wenn die Benützung einer öffentlichen Sache ent-
weder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich
ist (vgl.
BGE 122 I 279
E. 2e/cc S. 286;
Ulrich Häfelin/
Georg Müller
, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3. Aufl. 1998, Rz. 1867 ff., S. 471 ff.;
Tobias Jaag
,
Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in
ZBl 93/1992 S. 151;
ders.
, Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 2. Aufl. 1999, Rz. 2434, S. 221). Auf die Abgrenzung
können auch örtliche Gegebenheiten Einfluss haben (BGE 122 I
279 E. 2e/aa S. 286 mit Hinweis). Die von den Stadtbehörden
und vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung erscheint
zwar streng, lässt sich aber für die Stadt Zürich vertreten,
zumal die Aktionen der Beschwerdegegnerin, wie das Verwal-
tungsgericht mit Recht festhält, über das blosse Verteilen
von Druckschriften hinausgehen und die Mitarbeiter darauf
angewiesen sind, bereits auf dem öffentlichen Grund Gesprä-
che mit Passanten zu führen, um deren Interesse für die an-
gebotenen Leistungen zu wecken. Entsprechend können etwa
Ausweichbewegungen von Passanten, Menschenansammlungen, Dis-
kussionen oder gar Auseinandersetzungen in stark frequen-
tierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen.
d) Gesteigerter Gemeingebrauch bedarf grundsätzlich
der Bewilligung. Diese ist als Bewilligung sui generis von
der Polizeierlaubnis und von der Konzession zu unterschei-
den. Sie dient nicht nur dem Schutz der Polizeigüter, son-
dern der Koordination und Prioritätensetzung zwischen ver-
schiedenen Nutzungen der öffentlichen Sachen (vgl.
Ulrich
Häfelin/Georg Müller
, a.a.O., Rz. 1878, S. 474;
Tobias Jaag
,
in ZBl 93/1992 S. 157;
Urs Saxer
, Die Grundrechte und die
Benutzung öffentlicher Strassen, Diss. Zürich 1988,
S. 249 ff.; vgl. auch
BGE 124 I 267
E. 3a S. 268 f.; 109 Ia
208 E. 4a S. 210 f.). Wer zur Ausübung eines Gewerbes öf-
fentlichen Grund beansprucht, kann sich auf die Handels- und
Gewerbefreiheit berufen; es besteht insoweit ein "bedingter
Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs
(
BGE 121 I 279
E. 2a S. 282 mit Hinweisen). Die Verweige-
rung einer entsprechenden Bewilligung kann einem Eingriff in
die Handels- und Gewerbefreiheit gleichgestellt werden und
unterliegt daher bestimmten Schranken: Sie muss im öffentli-
chen Interesse notwendig sein, wobei freilich nicht nur po-
lizeilich motivierte Einschränkungen zulässig sind, auf
sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit wahren; die Bewilligung darf zudem
die Freiheitsrechte weder allgemein noch zu Lasten einzelner
Bürger aus den Angeln heben (
BGE 121 I 279
E. 2a S. 282;
108 Ia 135 E. 3 S. 137). Kommunale Autonomie kann demnach
nur im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grundsätze beste-
hen. "Bedingter Anspruch" bedeutet in diesem Zusammenhang,
dass die Behörde im Rahmen der auf ein Bewilligungsgesuch
hin vorzunehmenden Interessenabwägung dem institutionellen
Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung trägt und
die Interessen der Beteiligten an der Ausübung ihrer wirt-
schaftlichen Tätigkeit angemessen berücksichtigt (vgl.
BGE 117 Ib 387 E. 6d S. 395; nicht veröffentlichter Ent-
scheid des Bundesgerichts vom 21. November 1995 i.S. Untere
Mühle Bottighofen AG, E. 4a). Als öffentliches Interesse
steht die Gewährleistung des möglichst ungestörten Gemeinge-
brauchs durch die Allgemeinheit im Vordergrund, bei den pri-
vaten Interessen ist zwischen ideellen und anderen, nament-
lich kommerziellen Interessen zu unterscheiden. Bei der Aus-
übung ideeller Grundrechte ist eine Beeinträchtigung des
Gemeingebrauchs oder anderer öffentlicher Interessen eher in
Kauf zu nehmen als bei sonstigen Aktivitäten. Bei nicht
ideellen Motiven für die Beanspruchung von öffentlichem
Grund darf das öffentliche Interesse am ungestörten Gemein-
gebrauch stärker veranschlagt werden, und es widerspricht
unter anderem nicht der Handels- und Gewerbefreiheit, wenn
rein kommerzielle weniger stark gewichtet werden als ideelle
Interessen (
Tobias Jaag
, in ZBl 93/1992 S. 158 f.). Ob die
Handels- und Gewerbefreiheit ihre Schutzwirkung überhaupt
entfaltet, hängt allerdings nicht davon ab, ob und wieweit
ein Gewerbetreibender jeweils auf die Benützung des öffent-
lichen Grundes angewiesen ist. Ist dies nach der Art des
Gewerbes zwingend der Fall, werden seine privaten Interessen
bei der vorzunehmenden Abwägung entsprechend höher zu ge-
wichten sein als etwa dann, wenn der gewünschte gesteigerte
Gemeingebrauch zwar Vorteile bringt, aber nicht geradezu
betriebsnotwendig ist. Das Mass der Notwendigkeit der Inan-
spruchnahme des öffentlichen Grundes durch den Betroffenen
ist nicht für den Umfang des Schutzbereiches, sondern für
das Ergebnis der vorzunehmenden Interessenabwägung von Be-
deutung.
Hiervon ausgehend erscheint die Vorschrift der Be-
schwerdeführerin, wonach die Verteilung von Werbematerial
auf öffentlichem Grund generell verboten ist (Art. 20
VBöGS), als unverhältnismässige Beschränkung. Damit ist der
angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts im Lichte der
Verfassung und namentlich der Handels- und Gewerbefreiheit
zu bestätigen und eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu
verneinen. Zwar besteht ein öffentliches Interesse daran,
dass möglichst keine Werbeaktionen auf den Strassen statt-
finden, weil sie den Fussgängerverkehr beeinträchtigen und
einen zusätzlichen Reinigungsaufwand verursachen können.
Zudem ist ein Gewerbetreibender auf die Verteilung von Flug-
blättern und dergleichen auf öffentlichem Grund normalerwei-
se auch nicht angewiesen. In der Regel werden derartige Wer-
bematerialien in die Briefkästen verteilt. Gleichwohl sind
besondere Situationen denkbar, wo das Interesse eines ein-
zelnen Gewerbetreibenden die erwähnten öffentlichen Anliegen
überwiegen kann, z.B. wenn es darum geht, Passanten auf eine
in der Nähe stattfindende Veranstaltung aufmerksam zu ma-
chen. Wie vom Verwaltungsgericht angeordnet, muss daher eine
Interessenabwägung vorgenommen und gestützt hierauf ent-
schieden werden, ob und gegebenenfalls mit welchen Auflagen
eine Bewilligung zu erteilen ist. Dass dies nicht bloss ver-
mehrten Aufwand erfordert, sondern in der praktischen Hand-
habung auch gewisse Probleme bringen mag, entbindet das Ge-
meinwesen nicht von der Pflicht zu rechtsstaatlichem Vorge-
hen; dazu gehört die Beachtung der Grundrechte und, bei de-
ren Einschränkung, des Verhältnismässigkeitsprinzips.
5.-
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegrün-
det. Bei diesem Verfahrensausgang ist auch keine neue Ent-
scheidung über die Kosten der Verfahren beim Statthalteramt
des Bezirks Zürich, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich zu treffen. Die Beschwerdeführerin hat trotz
des Unterliegens keine Kosten für das bundesgerichtliche
Verfahren zu tragen, da sie nicht aus Vermögensinteresse ge-
handelt hat (
Art. 156 Abs. 2 OG
). Der Kostenvorschuss wird
ihr zurückerstattet. Die Beschwerdegegnerin hat für das Ver-
fahren vor Bundesgericht Anspruch auf Parteientschädigung
durch die Beschwerdeführerin (
Art. 159 Abs. 2 OG
). Hierbei
ist jedoch zu beachten, dass auf ihr Feststellungsbegehren
nicht einzutreten ist (vgl. E. 1c), weswegen der Kostener-
satz entsprechend zu reduzieren ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.-
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.-
Auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdegegne-
rin wird nicht eingetreten.
3.-
Es werden keine Kosten erhoben.
4.-
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin
für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu
entschädigen.
5.-
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Be-
schwerdegegnerin sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich schriftlich mitgeteilt.
_____________
Lausanne, 7. Juni 2000
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: