bger · 1C_121/2024 · 2025-07-25 · fr
Permis de construire,
Aménagement du territoire et droit public des constructions


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_121/2024

Arrêt du 25 juillet 2025

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Haag, Président,

Chaix et Merz.

Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure

Pro Natura - Ligue suisse pour la protection

de la nature,

Pro Natura Vaud,

boulevard de Grancy 56, 1006 Lausanne,

toutes les deux représentées par Me Feryel Kilani, avocate,

recourantes,

contre

A.________ SA,

B.________,

C.________,

tous les trois représentés par Mes Alexandre Kirschmann et Vanessa Benitez, avocats,

intimés,

Municipalité de Grandson,

rue Basse 57, case postale 23, 1422 Grandson, représentée par Me Jacques Haldy, avocat,

Direction générale de l'environnement du canton de Vaud,

Unité droit et études d'impact, avenue de Valmont 30b, 1014 Lausanne.

Objet

Permis de construire,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 19 janvier 2024 (AC.2022.0188).

Faits :

A.

C.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n

o
2071 de la commune de Grandson, au lieu-dit "Péroset", classée en zone industrielle selon le plan d'affectation communal adopté en 1982 et approuvé par le Conseil d'État du Canton de Vaud le 18 avril 1984. Le 27 octobre 2020, cette parcelle a été promise-vendue à la société A.________ SA.

La parcelle n

o
2071, d'une surface de 10'000 m

2
, n'est actuellement pas bâtie. Présentant une forme triangulaire, elle prend place dans un vallon exposé à la vue et est comprise dans un couloir à faune d'importance locale. Elle constitue une sorte d'excroissance du territoire de Grandson à la croisée des frontières communales de Giez au sud, et de Fiez, au nord. Sa partie sud présente une pente ascendante en direction du sud de plus de 18%. Quelques boqueteaux s'y sont développés; elle supporte également des arbres protégés. Sur son côté nord-est, la parcelle est bordée par la route cantonale (route de Fiez). Les parcelles situées de l'autre côté de la route et celles qui bordent la parcelle n

o
2071 au nord ouest forment, avec cette dernière, la zone industrielle du hameau du Péroset. Le bien-fonds jouxtant au sud la parcelle n

o
2071 (parcelle n

o
295 de la commune de Giez) accueille une forêt. Le ruisseau l'Arnon coule au nord-est, à une distance variant de 55 à 84 m de la parcelle n

o
2071; cette dernière est séparée du cours d'eau par la route cantonale ainsi que par la parcelle n

o
1405 de la commune de Grandson; ce fonds, classé en zone industrielle, supporte le moulin agricole du Péroset-Grandson. Outre, ce moulin, la zone industrielle du hameau du Péroset, qui existe depuis plus de 200 ans, accueille encore sept autres bâtiments en activité, dont notamment, une ancienne fabrique de cartonnerie puis d'amiante actuellement louée à une cinquantaine de particuliers (lieux de stockage, entrepôts, ateliers d'artiste, artisanat, locaux de musique, etc.).

Selon les constatations cantonales, la parcelle n

o
2071 est située aux confins des frontières communales de Grandson; elle est distante d'environ 3 km de la gare, du centre du village de Grandson et de la sortie d'autoroute la plus proche. Elle est desservie par une route cantonale secondaire (DP 88 / RC 260).

Enfin et bien que située sur le territoire communal de Grandson, la parcelle n

o
2071 figure à l'Inventaire suisse des sites construits (ci-après: ISOS) de la commune voisine de Fiez, inventoriée en 2006 en tant que village (cf. annexe 1 à l'ordonnance concernant l'ISOS du 13 novembre 2019 [OISOS; RS 451.12]). La fiche n

o
4372-Fiez (ci-après: fiche ISOS) inclut le lieu-dit "En Péroset". Selon la deuxième version du relevé de mars 2011, la parcelle n

o
2071 est comprise dans l'échappée dans l'environnement (III) de catégorie "a", assortie d'un objectif de sauvegarde "a". Quant aux parcelles bâties voisines, elles font partie, selon le relevé ISOS, du "quartier industriel situé au fond du vallon sur la rive droite de l'Arnon, au lieu-dit Péroset, commune de Grandson, 18e-20e s.", il s'agit d'un périmètre répertorié en catégorie d'inventaire "B", bénéficiant pour sa part d'un objectif de sauvegarde "B".

B.

La société A.________ SA a requis la délivrance d'un permis de construire sur la parcelle n

o
2071, pour y réaliser trois halles industrielles, six garages et un local technique enterrés, ainsi que 64 places de parc extérieures impliquant une emprise totale de 6500 m

2
. Les bâtiments projetés présentent une hauteur au faîte de 8 m au plus et sont distants les uns des autres de quelques mètres au minimum; une zone humide est prévue au centre des trois halles pour récolter l'eau de ruissellement.

Mis à l'enquête publique du 27 mars au 25 avril 2021, le projet a suscité l'opposition de Pro Natura Vaud et Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature; celle-ci n'était signée que par Pro Natura Vaud. La commune de Fiez a également formé opposition. Les préavis et autorisations spéciales des services de l'État font l'objet d'une synthèse CAMAC du 30 août 2021. La Direction cantonale des ressources et du patrimoine naturels, Division Biodiversité et paysage (ci-après: DGE) a préavisé favorablement le projet à la condition qu'un complément nature et paysage recensant les valeurs naturelles et paysagères existantes, celles à détruire et celles à maintenir, soit réalisé. Un rapport paysager a été établi par l'entreprise D.________ le 1

er
décembre 2021, validé par la DGE le 6 décembre 2021.

Le 17 mai 2022, la municipalité a levé les oppositions et accordé le permis de construire en y intégrant les plans établis par D.________. Le 17 juin 2022, Pro Natura Vaud et Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature ont recouru contre cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Par arrêt du 19 janvier 2024, après avoir procédé à une inspection locale et tenu audience, la cour cantonale a rejeté le recours dans la mesure de sa recevabilité, jugeant notamment que les conditions d'un contrôle préjudiciel de la planification n'étaient pas remplies.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les associations recourantes demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que le permis de construire trois halles industrielles, six garages et 64 places de parc sur la parcelle n

o
2071 est refusé. Subsidiairement, elles concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les associations recourantes sollicitent encore l'octroi de l'effet suspensif, accordé par ordonnance du 19 mars 2024.

Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Sans prendre de conclusions formelles et renvoyant pour l'essentiel à ses écritures précédentes, la DGE demande implicitement le rejet du recours. La Municipalité de Grandson conclut à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. Procédant conjointement, C.________, B.________ et A.________ SA concluent principalement à l'irrecevabilité du recours déposé par Pro Natura (entité suisse), subsidiairement à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité; s'agissant du recours de Pro Natura Vaud, ils en requièrent le rejet dans le mesure de sa recevabilité. L'Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) estime pour sa part que les conditions d'un contrôle incident de la planification sont en l'occurrence remplies. Enfin, selon l'Office fédéral de l'environnement (ci-après: OFEV), la parcelle litigieuse ne présente pas les caractéristiques d'un biotope digne de protection au sens de la législation fédérale; l'office fédéral estime que, sous cet angle, l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique. Aux termes d'un second échange d'écritures, les parties persistent dans leurs positions respectives. La municipalité s'est encore exprimée le 6 novembre 2024, sans susciter de réponse des autres parties à la procédure.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 147 I 89
consid. 1;
144 V 280
consid. 1).

1.1.
Dirigés contre une décision finale (
art. 90 LTF
) prise en dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 let
. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (
art. 82 let. a LTF
), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les
art. 82 ss LTF
, aucune des exceptions prévues à l'
art. 83 LTF
n'étant réalisée.

1.2.
Pro Natura (entité suisse) est reconnue comme organisation d'importance nationale vouée à la protection de l'environnement, de la nature et du paysage (art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1

er
juillet 1966 [LPN; RS 451] en relation avec l'art. 1 de l'ordonnance fédérale relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage du 27 juin 1990 [ODO; RS 814.076] et le ch. 6 de son annexe). À ce titre, cette organisation bénéficie en principe de la qualité pour agir par la voie du recours en matière de droit public, dans la mesure où elle allègue et rend vraisemblable que la décision litigieuse relève de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération et qu'elle est susceptible de porter atteinte aux intérêts de la nature et du paysage (
art. 89 al. 2 let
. d LTF en relation avec les dispositions des lois spéciales; cf.
ATF 123 II 5
consid. 2c;
115 Ib 508
consid. 5a/bb; arrêts 1C_96/2022 du 18 mars 2024 consid. 3.5; 1C_472/2019 du 15 décembre 2020 consid. 1.5); savoir ce qu'il en est réellement relève en revanche du fond (cf.
ATF 123 II 5
consid. 2c;
116 Ib 203
consid. 3a; arrêts 1C_96/2022 du 18 mars 2024 consid. 3.5 et les arrêts cités; 1C_649/2012 du 22 mai 2013 consid. 2, non publié in
ATF 139 II 271
).

1.2.1.
Ayant agi par l'intermédiaire de sa section locale au bénéfice d'une procuration, Pro Natura (entité suisse) a valablement participé à la procédure d'opposition selon l'
art. 12c al. 2 LPN
(cf.
art. 12 al. 5 LPN
; arrêt 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 3.1); cet aspect de sa qualité pour recourir n'est au demeurant plus discuté. Cela étant, comme le relèvent tant la Municipalité de Grandson que les intimés, la présente cause porte sur l'octroi d'une autorisation de construire, qui ne relève pas d'une tâche de la Confédération au sens de la LPN (cf. arrêt 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1.2 et les arrêts cités). Il n'est cependant pas contesté que le permis de construire litigieux implique une autorisation spéciale fondée sur la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20) dont la délivrance relève, quant à elle, de l'exécution d'une tâche de la Confédération (cf. arrêts 1C_96/2020 du 18 mars 2024 consid. 3.4; 1C_265/2022 du 24 avril 2023 consid. 3.2). En outre, en tant qu'elle se prévaut avec une vraisemblance suffisante de l'existence d'un biotope digne de protection, dont la préservation relève également d'une tâche de la Confédération, la recourante est également habilitée à former recours (cf. arrêt 1C_96/2022 du 18 mars 2024 consid. 3.5 et les arrêts cités).

1.2.2.
Par ailleurs, dans la mesure où Pro Natura (entité suisse) conteste la conformité de la zone industrielle de Péroset aux art. 24 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), singulièrement qu'elle se plaint d'un contournement des exigences de ces dispositions (cf. arrêt 1C_52/2021 du 17 mars 2022 consid. 5.1 et les arrêts cités), son recours a également trait à l'exécution d'une tâche de la Confédération (cf.
ATF 139 II 271
consid. 10.2; arrêt 1C_409/2022 du 11 juin 2024 consid. 2.3). Le plan d'affectation en cause étant antérieur à la jurisprudence consacrant la légitimité des organisations à but idéal à se prévaloir d'une violation de ces dispositions et dès lors que rien ne permet de conclure que cette critique aurait pu être soulevée précédemment (cf. arrêt 1C_739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4.2 et 4.2.2), la recourante doit pouvoir contester la conformité de ce plan à titre préjudiciel (cf. arrêt 1C_739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4, en particulier 4.2.2; voir également arrêts 1C_125/2019 du 20 février 2020 consid. 6.2; 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 3.2).

1.2.3.
Enfin, dans un arrêt publié du 24 août 2016, le Tribunal fédéral a retenu que le classement de nouvelles surfaces en zone à bâtir, qui se fonde sur l'
art. 15 LAT
, dans sa version du 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1

er
mai 2014, relève d'une tâche de la Confédération; il s'ensuit que les organisations de protection de la nature et du patrimoine, actives au niveau suisse, sont légitimées à recourir contre de tels classements dans l'intérêt de la protection de la nature et du paysage, sans qu'il ne soit d'ailleurs nécessaire que l'objet ou la zone concernés soient protégés ou dignes de protection (
ATF 142 II 509
consid. 2.5; cf.
ATF 139 II 271
consid. 11.2 et les arrêts cités). Un tel droit de recours doit également exister pour faire valoir une violation de l'obligation de réduction de la zone à bâtir surdimensionnée, dès lors que celle-ci sert également à protéger la nature et le paysage et que l'éventuel surdimensionnement de la zone à bâtir se calcule, comme pour les nouveaux classements en zone à bâtir, selon les principes de l'
art. 15 LAT
(arrêt 1C_58/2024 du 5 mars 2025 consid. 2.1.3 et les références). Ainsi, lorsque, comme en l'espèce, le plan est antérieur au 1

er
mai 2014, les organisations à but idéal dont les statuts englobent la protection du paysage, de la nature et des sites, doivent pouvoir requérir un contrôle incident de la planification en invoquant l'actuel
art. 15 LAT
, notamment en lien avec le surdimensionnement (cf. consid. 1.2.2 ci-dessus; arrêt 1C_739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4; dans le même sens FRANZISKA WASER, La réduction de de la zone à bâtir surdimensionnée selon l'
art. 15 al. 2 LAT
, thèse 2018, n. 571 s., p. 295 s.; voir également BOVAY/KILANI, Le contrôle incident des plans d'affectation lors de la procédure de permis de construire, in RDAF 2016 I p. 32, ch. 3.3 p. 41 ss). Le recours, respectivement un tel grief, n'est cependant recevable que pour autant que la violation de l'
art. 15 LAT
soit invoquée directement en lien avec la protection de la nature et du patrimoine et que l'on se trouve à la limite entre les terres constructibles et non constructibles, plus particulièrement lorsqu'il est question du principe de la séparation du territoire bâti et non bâti, et non lorsqu'il est uniquement question de l'aménagement de la zone urbanisée, en particulier la configuration et les modalités d'une zone à bâtir (

Ausgestaltung des Siedlungsgebiets
; par exemple le genre et l'importance de l'utilisation du sol lors de reclassements à l'intérieur de la zone à bâtir ou lors de l'augmentation des possibilités d'utilisation du sol à l'intérieur de la zone à bâtir) (cf.
ATF 142 II 509
consid. 2.7; arrêt 1C_58/2024 du 5 mars 2025 consid. 2.1.3

in fine
). Or ces conditions sont en l'espèce réunies, non seulement sous l'angle des critiques soulevées, mais également de la situation de la parcelle, située au sein d'une vaste zone agricole.

1.2.4.
Il s'ensuit que Pro Natura (entité suisse) bénéficie de la qualité pour recourir. En revanche et pour sa part, Pro Natura Vaud ne peut fonder sa légitimité sur l'
art. 89 al. 2 let
. d LTF. D'une part, elle ne figure elle-même pas dans la liste des organisations bénéficiant de la qualité pour recourir en vertu de l'
art. 12 LPN
. D'autre part, elle ne fait pas valoir avoir été habilitée par l'entité suisse à recourir dans le cas particulier au sens de l'
art. 12 al. 5 LPN
; la prétendue habilitation générale n'est suffisante que pour faire opposition. Enfin, même si le Tribunal cantonal a reconnu sa qualité pour recourir selon le droit cantonal, Pro Natura Vaud n'expose pas dans quelle mesure elle serait également légitimée à agir devant le Tribunal fédéral selon l'
art. 89 al. 1 LTF
; or cette démonstration lui incombe (cf.
ATF 133 II 249
consid. 1.1; arrêt 1C_274/2023 du 24 mai 2024 consid. 1.2.1), sa qualité pour recourir ne ressortant pas de manière évidente du dossier (cf. arrêts 1C_440/2023 du 27 mai 2025 consid. 1.2; 1C_274/2023 du 24 mai 2024 consid. 1.2.1) et les cantons demeurant libres de concevoir la qualité pour recourir de manière plus large (cf.
ATF 144 I 43
consid. 2.1). Partant, dans la mesure où il est interjeté par Pro Natura Vaud, le recours est irrecevable.

1.3.
Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient dans cette mesure d'entrer en matière.

2.

Invoquant l'
art. 15 LAT
, dans sa version en vigueur avant le 1

er
mai 2014, ainsi que l'
art. 24 LAT
, les associations recourantes avancent que le plan d'affectation communal, en tant qu'il colloque la parcelle n

o
2071 en zone industrielle, devrait faire l'objet d'un contrôle préjudiciel; elles estiment qu'au regard de sa localisation, la zone industrielle de Péroset constituerait une petite zone à bâtir isolée contraire aux
art. 24 ss LAT
. Se prévalant encore des
art. 15 et 21 al. 2 LAT
, les organisations recourantes soutiennent qu'un tel contrôle s'imposerait également en raison de la contradiction du plan avec la situation et les besoins actuels; dans ce cadre, elles pointent notamment le surdimensionnement de la zone d'activités communale ainsi que le caractère obsolète de la planification, adoptée il y a plus de 40 ans. Elles font enfin également valoir l'intérêt paysager du site et son inscription à l'ISOS, la nécessité de réaliser une expertise en application de l'
art. 7 al. 2 LPN
ainsi que la présence de surfaces d'assolement (SDA), d'arbres ou encore d'un biotope digne de protection.

2.1.
Selon la jurisprudence, les plans d'affectation sont, d'un point de vue procédural, traités comme des décisions. Ils doivent être contestés lors de leur adoption, à défaut, il deviennent en principe définitifs et ne peuvent plus faire l'objet d'un examen préjudiciel dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Exceptionnellement, le contrôle incident d'un plan d'affectation est admissible lorsque l'intéressé ne pouvait pas encore se rendre compte des restrictions qui lui étaient imposées au moment de son adoption, qu'il n'avait alors aucune possibilité de défendre ses intérêts (
ATF 148 II 417
consid. 3.3;
123 II 337
consid. 3a; arrêts 1C_283/2016 du 11 janvier 2017 consid. 4.3; 1C_507/2015 du 18 mai 2016 consid. 3.2; 1C_739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4), ou lorsque les circonstances ou les conditions légales se sont sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan au point que celui-ci pourrait être devenu illégal et que l'intérêt à son réexamen ou à son adaptation l'emporte sur les intérêts contraires à la sécurité du droit et à la stabilité du plan (cf.
art. 21 al. 2 LAT
;
ATF 148 II 417
consid. 3.3; cf.
ATF 145 II 83
consid. 5.1;
144 II 41
consid. 5.1). Selon la jurisprudence, une modification sensible des circonstances au sens de l'
art. 21 al. 2 LAT
peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf.
ATF 127 I 103
consid. 6b p. 105; THIERRY TANQUEREL, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 44 et 45 ad
art. 21 LAT
; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 15 ad
art. 21 LAT
et les arrêts cités).

2.1.1.
La qualité pour recourir reconnue en l'espèce en lien avec les
art. 24 ss LAT
(cf. consid. 1.2.2 ci-dessus) commande en soi d'entrer en matière et d'examiner préjudiciellement la conformité de la planification à ces dispositions (cf. arrêt 1C_739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4; BOVAY/KILANI, op. cit., p. 41 s.). Il en est de même en ce qui concerne l'examen de la conformité de la zone industrielle de Péroset au nouvel
art. 15 LAT
, en particulier en lien avec le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti ainsi qu'avec l'obligation de réduire la zone à bâtir surdimensionnée; cet aspect constitue au demeurant une circonstance législative nouvelle qu'il convient d'analyser à l'aune des critères de l'
art. 21 al. 2 LAT
afin de déterminer si une révision de la planification s'impose pour ce motif.

2.1.2.
Cela étant, dès lors que cet examen revêt un caractère préjudiciel, il est particulièrement important de tenir compte du principe de la stabilité des plans dans la mesure commandée par l'
art. 21 LAT
qui tend à garantir aux particuliers, mais également aux autorités qui doivent par exemple réaliser des réseaux d'équipement (
art. 19 al. 2 LAT
) ou mettre en oeuvre d'autres prescriptions en relation avec l'utilisation du sol, une certaine sécurité juridique dans ce domaine (cf.
ATF 120 Ia 227
consid. 2b p. 231 s.; arrêt 1C_739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4.2.1 et les arrêts cités). La pesée globale des intérêts qui s'impose dans ce cadre doit ainsi confronter la nécessaire stabilité de la planification à l'intérêt à une révision d'un plan matériellement et potentiellement contraire aux principes cardinaux de l'aménagement du territoire ainsi qu'à l'intérêt à son adaptation aux changements intervenus depuis son adoption; cela s'analyse en particulier au travers des critères retenus et développés par la jurisprudence en lien avec l'évolution sensible des circonstances au sens de l'
art. 21 al. 2 LAT
(cf.
ATF 148 II 417
consid. 3.3 et les arrêts cités;
144 II 41
consid. 5.2).

2.1.3.
Selon la jurisprudence, l'
art. 21 al. 2 LAT
prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf.
ATF 148 II 417
consid. 3.2;
144 II 41
consid. 5.1; arrêt 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.1). Un changement sensible des circonstances doit, à ce niveau, déjà être reconnu lorsqu'une adaptation du plan de zone entre en considération et qu'elle n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à la confiance dans la stabilité des plans. Si ces conditions sont réalisées, il appartient à l'autorité de planification, en particulier aux communes, de procéder à la pesée des intérêts requise et de décider si et dans quelle mesure une adaptation du plan de zone est nécessaire (
ATF 148 II 417
consid. 3.2;
140 II 25
consid. 3.2).

2.2.
À teneur de l'
art. 15 LAT
en vigueur du 1

er
janvier 1980 au 30 avril 2014, les zones à bâtir devaient comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis (let. a), ou seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de temps (let. b) (RO 1979 1573). En particulier, selon la jurisprudence constante, prévalant tant sous l'ancien droit qu'en droit positif, le principe de regroupement des constructions (principe de concentration) nécessite que les bâtiments soient en règle générale rassemblés dans un espace déterminé cohérent et clairement séparé du territoire non construit et que le développement de l'urbanisation se fasse vers l'intérieur du milieu bâti (cf. art. 1 al. 2 let. a bis LAT;
ATF 116 Ia 335
consid. 4a; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2 et références). Il s'agit d'éviter le développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du sol (
ATF 119 Ia 411
consid. 2b; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2). Selon la jurisprudence, les petites zones à bâtir isolées situées à l'extérieur des zones constructibles sont un facteur de dispersion des constructions et vont à l'encontre du principe fondamental de concentration. Elles ne sont pas seulement inopportunes, mais également contraires à la loi; elles éludent en particulier les
art. 24 ss LAT
(
ATF 124 II 391
consid. 3a; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2).

Par ailleurs, la réduction de zones surdimensionnées relève d'un intérêt public important (
ATF 144 II 41
consid. 5.2;
128 I 190
consid. 4.2), susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (
ATF 144 II 41
consid. 5.2; arrêt 1P.139/1992 du 20 décembre 1993 consid. 7e). La réalisation de cet objectif est expressément prévu par la novelle du 15 juin 2012 (
art. 15 al. 2 LAT
), entrée en vigueur le 1

er
mai 2014; si elle constitue une modification législative postérieure à la planification en vigueur, elle ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision d'un plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (cf. arrêt 1C_387/2016 du 1

er
mai 2017 consid. 4.4). Selon la jurisprudence, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances, à l'instar notamment de la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, son niveau d'équipement, ou encore l'ancienneté du plan (cf.
ATF 148 II 417
consid. 3.3 et les arrêts cités;
144 II 41
consid. 5.2).

2.3.
La parcelle non bâtie n

o
2071 est comprise dans la zone industrielle de Péroset. Selon les constatations cantonales et à la lumière des plans, cette zone constitue un îlot partiellement bâti géographiquement isolé, situé à environ 3 km de la gare et du centre du village de Grandson et de la sortie d'autoroute. Le secteur est par ailleurs cerné de toutes parts par une vaste zone agricole. Son affectation en zone industrielle apparaît ainsi incongrue et contraire aux principes de concentration et de séparation du territoire bâti et non bâti (cf. RUDOLF MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 23 ad
art. 18 LAT
), qui relèvent d'intérêts publics importants (cf.
ATF 147 II 309
consid. 5.5). Le fait que cette zone industrielle existe depuis plus de 200 ans ou encore la présence de huit bâtiments de petite industrie ou artisanat ne saurait y remédier. En effet, compte tenu de la situation de ce secteur au sein de la zone agricole, la planification initiale aurait dû se cantonner à la préservation du bâti existant (cf. MUGGLI, op. cit., n. 24 ss ad
art. 18 LAT
) et non déprécier une situation en soi déjà critiquable en étendant la zone constructible - au détriment de la zone agricole - à une parcelle non construite d'une surface de 10'000 m

2
. Il est vrai cependant, comme l'a relevé le Tribunal cantonal, que le fait qu'aucune entreprise ne s'y soit installée en quelque 40 ans ne démontre en tant que tel pas une irrégularité originelle de la planification; il s'agit cependant d'un indice permettant de douter que le secteur ait alors été affecté pour répondre, conformément à la loi, aux besoins à 15 ans (cf. arrêt 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 6.2; s'agissant plus particulièrement de la question de la zone d'activités, voir arrêt 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 4.3.5.2), critère déjà pertinent sous l'ancien droit (
art. 15 let
. aLAT).

2.4.
On s'étonne ainsi par ailleurs que le Tribunal cantonal ait jugé qu'il n'y avait en l'occurrence pas lieu d'examiner en détail la question de la nécessité actuelle de zones d'activités au niveau régional, ce point, entré en vigueur postérieurement au plan d'affectation, adopté pour mémoire en 1982 - bien au-delà de l'horizon de planification à 15 ans de l'
art. 15 al. 1 LAT
- étant pourtant à considérer au nombre des modifications susceptibles de conduire au contrôle incident du plan (cf. arrêt 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 4.3.5). L'art. 30a al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.11) dispose à cet égard que la délimitation de nouvelles zones d'activités économiques requiert l'introduction d'un système de gestion des zones d'activités garantissant, globalement, leur utilisation rationnelle (cf.
art. 15 al. 5 LAT
et 30a al. 2 OAT; arrêt 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 4.3.5); la mesure D12 du plan directeur cantonal (dans sa 4

e
adaptation quater approuvée le 11 novembre 2022; PDCn) concrétise cette exigence en prévoyant l'établissement de stratégies régionales de gestion des zones d'activités (détermination des besoins en développement et en modification de l'affectation, cf. ligne d'action D1 du PDCn). Or, en l'espèce, rien dans les considérants de l'arrêt attaqué ne permet de conclure à l'existence d'un tel besoin sur le plan régional. Au contraire, les outils de planification directrice laissent apparaître un surdimensionnement des surfaces en zone d'activités pour le Nord vaudois. Ainsi, le plan directeur des zones d'activités - Nord vaudois, dans sa version du 12 septembre 2023, versé au dossier (PDRZA; pièce 54 du dossier cantonal), fait état d'un excédent d'environ 30 ha, qui représente l'effort de redimensionnement à fournir (PDRZA, ch. 2.2.3, p. 26 et ch. 3.3.1 p. 49). Le sous-dimensionnement retenu par le Tribunal cantonal (entre -21 et - 66 ha) résulte des intentions des communes (PDRZA, ch. 3.3.2 ss, p. 50ss), sans que l'on comprenne, faute d'explications dans l'arrêt attaqué ou encore de l'autorité cantonale compétente, en quoi celles-ci permettraient de revenir sur le diagnostic de surdimensionnement initialement retenu par ce plan: l'essentiel des raisons avancées par les communes en lien avec l'augmentation de leur zone d'activités ne procède en effet pas de besoins pour des projets concrets (cf. PDRZA, ch. 3.3.2, tab., p. 50 s.; p. ex. demande de transfert de zone, "sans projet connu" ou encore "pas de projet concret, la commune souhaite avoir une zone d'activité"); le PDRZA indique au demeurant que ces "intentions ne sont pas à comptabiliser dans le bilan régional" (PDRZA, ch. 3.3.5, p. 55).

Il n'est ainsi pas établi que le maintien en zone industrielle du secteur Péroset répondrait (encore) à un besoin sur le plan régional. Une réflexion menée au niveau purement local - telle qu'elle ressort de l'arrêt attaqué - ne saurait d'ailleurs pallier cette carence: que la commune ait prévu de renoncer à cinq hectares de terrain à bâtir ne permet en particulier pas de justifier le développement industriel d'un hectare sur le site de Péroset, faute de besoin établi. La volonté de la commune de maintenir la parcelle n

o
2071 en zone industrielle apparaît d'autant plus surprenante que l'autorité envisage la désaffectation des parcelles alentours - pour certaines déjà construites - en espace vert de transition (parcelles n

os
2070, 762 et 763 et une partie des parcelles n

os
2069, 2068, 760 et 1405), alors même que le bien-fonds litigieux est, pour sa part, libre de construction et qu'il présente une surface relativement importante de 10'000 m

2
, largement supérieure à 2'500 m

2
, surface au-delà de laquelle le canton préconise - au sein du milieu bâti - l'affectation d'espaces vides à la zone agricole ou de verdure (cf. fiche d'application Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes publiée par Direction générale vaudoise du territoire et du logement [version juin 2021]; arrêt 1C_334/2024 du 11 mars 2025 consid. 3.3-3.3.3).

2.5.
À cela s'ajoute encore l'intégration du secteur à l'ISOS, postérieurement à l'entrée en vigueur du plan d'affectation. Certes, comme le souligne la commune, la délivrance d'une autorisation de construire pour un projet situé dans un secteur compris dans l'inventaire ne relève pas en soi d'une tâche de la Confédération légitimant les organisations de protection de la nature et du paysage à agir (cf. arrêt 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1.3). On ne se trouve toutefois pas dans un tel cas de figure. En effet, l'inscription du secteur à l'inventaire constitue l'un des éléments que la jurisprudence commande, le cas échéant, de prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts exigée lors du contrôle incident de la planification (cf. arrêts 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 4.3.6; 1C_308/2017 du 4 juillet 2008 consid. 3.2.2), que l'organisation recourante (entité suisse) est en l'occurrence légitimée à requérir; l'ISOS doit en effet être pris en considération dans chaque cas d'espèce en tant que manifestation d'un intérêt fédéral (cf. arrêts 1C_182/2022 du 20 octobre 2023 consid. 4.3.1; 1C_240/2024 du 28 avril 2025 consid. 3). Or, en l'occurrence, la fiche ISOS décrit l'échappée dans l'environnement (EE III) dans laquelle est comprise la parcelle n

o
2071 comme un "coteau couvert de champs, de vergers et de prés incliné vers le vallon de l'Arnon"; l'arrêt attaqué précise encore que ce vallon est exposé à la vue. Bénéficiant d'une catégorie d'inventaire "a", le secteur est une partie indispensable du site construit, libre de construction; l'inventaire préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre ainsi que la conservation de la végétation et constructions essentielles pour l'image du site, de même que la suppression des altérations (objectif de sauvegarde "a"). Dans ces conditions, le maintien d'une zone industrielle au lieu-dit Péroset, respectivement la construction, selon le projet litigieux, de trois halles industrielles, de six garages et la réalisation de 64 places de stationnement, pour une emprise totale de 6'500 m

2
, dans un vallon exposé à la vue, n'apparaît guère compatible avec les objectifs de protection poursuivis par l'ISOS (cf. arrêt 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 4.3.6), dont le plan d'affectation ne pouvait tenir compte lors de son adoption en 1982.

2.6.
En définitive, au regard de ces premiers éléments, la planification d'affectation était non seulement critiquable lors de son adoption, mais apparaît également inadaptée aux conditions actuelles, compte tenu de l'évolution des circonstances, qui doit ici être qualifiée de sensible selon les critères fixés par la jurisprudence. La réalisation du projet litigieux en application de cette planification apparaît en particulier incompatible avec les objectifs de protection d'un paysage inventorié au niveau fédéral; elle contrevient en outre au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti, qui tend notamment à la préservation des terres agricoles (cf.
art. 3 al. 2 let. a LAT
), et heurte l'intérêt public à un dimensionnement conforme de la zone à bâtir au vu des incertitudes qui règnent quant aux besoins en zones d'activités à l'échelle régionale. Or il s'agit d'intérêts publics essentiels en matière d'aménagement du territoire qui, en l'occurrence, doivent avoir le pas sur la sécurité juridique et la confiance en la stabilité des plans, d'autant que la parcelle en procès est demeurée non construite depuis l'adoption du plan d'affectation, il y a plus de 40 ans. À cela s'ajoute encore l'entrée en vigueur en 2014 de l'art. 3 al. 3 let. a et a

bis
LAT, dispositions relatives respectivement à la nécessité d'une desserte appropriée en transports publics et à une meilleure utilisation des friches dans les zones à bâtir, aspects dont le canton et la commune devront également tenir compte.

2.7.
Dans ces conditions, le permis de construire litigieux, compte tenu de l'ampleur du projet et de son incompatibilité avec ces différents intérêts, ne pouvait être délivré, ce qui conduit à l'admission du présent grief sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres critiques formulées par les recourantes; il n'y a en particulier pas lieu de statuer formellement sur l'existence d'un biotope digne de protection, ce qu'ont nié tant l'instance précédente que l'OFEV. Néanmoins, compte tenu du couloir à faune d'importance locale dans lequel se trouve la parcelle n

o
2071, de la présence voisine d'un territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS; guichet cartographique vaudois, www.geo.vd.ch, consulté le 8 juillet 2025), mais également, comme le souligne l'OFEV, de la proximité du secteur "U.________", un tronçon de l'Arnon répertorié parmi les zones alluviales en dehors de l'inventaire fédéral et de la présence, à 1 km, de l'objet VD140 "V.________", inscrit à l'inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale (IBN), la question de l'existence de valeurs naturelles d'importance nécessitera d'être soigneusement examinée dans le cadre de la révision de la planification, qui devra être entreprise (cf.
ATF 148 II 417
consid. 3.2;
140 II 25
consid. 3.2).

3.

Le recours est par conséquent admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que le permis de construire du 17 mai 2022. Les frais de justice sont mis à la charge des intimés qui succombent (cf.
art. 66 al. 1 et 5 LTF
); ceux-ci verseront en outre des dépens à Pro Natura (entité suisse) (
art. 68 al. 1 LTF
). Agissant dans le cadre de ses attributions officielles, la commune est en revanche exonérée tant des frais de justice que des dépens (
art. 66 al. 4 LTF
, resp.
art. 68 al. 3 LTF
). La cause doit au surplus être renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. L'arrêt attaqué est annulé, de même que le permis de construire du 17 mai 2022. La cause est au surplus renvoyée à l'instance précédente pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charges des intimés, solidairement entre eux.

3.

Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée à Pro Natura (entité suisse), à la charge solidaire des intimés.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la la Municipalité de Grandson, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, à l'Office fédéral du développement territorial ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.

Lausanne, le 25 juillet 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Alvarez