bger · 2C_397/2019 · 2019-12-06 · de
Waffenerwerbsschein,
Sicherheits- und Friedenspolitik


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_397/2019

Urteil vom 6. Dezember 2019

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Seiler, Präsident,

Bundesrichter Zünd,

Bundesrichterin Hänni,

Gerichtsschreiberin de Sépibus.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt Benjamin Leupi-Landtwing,

gegen

Stadt Bülach,

v.d. Abteilung Bevölkerung und Sicherheit.

Gegenstand

Waffenerwerbsschein,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 7. März 2019 (VB.2018.00139).

Sachverhalt:

A.

A.________ (geb. 1981) stellte am 29. Juni 2015 bei der Stadtpolizei Bülach ein Gesuch um Erteilung eines Waffenerwerbsscheins für zwei Handfeuerwaffen und eine Faustfeuerwaffe zu jagdlichen und sportlichen Zwecken. Die Stadt Bülach wies das Gesuch am 31. Juli 2015 mit der Begründung ab, dass A.________ die Bedingungen für den Erwerb eines Waffenerwerbsscheins nicht erfülle.

Ein an das Statthalteramt des Bezirks Bülach gerichteter Rekurs gegen die Verfügung vom 31. Juli 2015 blieb erfolglos (Entscheid vom 13. Oktober 2015). Die gegen diesen Entscheid vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eingereichte Beschwerde wurde mit der Begründung abgewiesen, dass ein massgeblicher Verdacht der Drittgefährdung bestehe (Urteil vom 5. April 2017).

B.

Am 12. Mai 2017 erhob A.________ "Verwaltungsgerichtsbeschwerde" an das Bundesgericht und beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen Urteils. Das Bundesgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 19. Februar 2018 gut und wies die Sache zu neuer Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurück, nachdem es in verschiedener Hinsicht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör und eine mangelhafte Begründung festgestellt hatte (Urteil 2C_444/2017 vom 19. Februar 2018 E. 4).

In der Folge forderte das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführer auf, den Sachverhalt zu ergänzen, sowie Stellung zu nehmen zur Sendung B.________ vom 26. April 2017 und zum Interview in der Zeitung C.________ vom 29. April 2017. Am 20. April 2018 folgte der Beschwerdeführer dieser Aufforderung. Am 7. März 2019 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.

Am 3. Mai 2018 entschied das Bundesgericht im Strafverfahren 6B_997/2017 wegen Betrug und Verstoss gegen das Waffengesetz. Es bestätigte darin die Verurteilung von A.________ wegen versuchten Betrugs betreffend den Verkauf von 30 Tonnen Schweizer Bienenhonig, der nicht aus der Schweiz stammte. In Bezug auf den Schuldspruch wegen Widerhandlung gegen das Waffengesetz hob es die Verurteilung auf.

C.

A.________ erhebt am 20. April 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. März 2019. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben, der Waffenerwerbsschein sei ihm zu erteilen, eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Weiter ersucht er um Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren.

Mit Verfügung vom 7. Mai 2019 hiess der Präsident der zweiten öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren gut und gab dem Beschwerdeführer Rechtsanwalt Benjamin Leupi-Landtwing als Rechtsbeistand bei (Verfügung 2C_397/2019 vom 7. Mai 2019). Am 17. Mai 2019 hat A.________ seine Beschwerde ergänzt.

Das Verwaltungsgericht beantragt mit Vernehmlassung vom 23. Mai 2019, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Stadt Bülach hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist das letztinstanzliche, verfahrensabschliessende Urteil eines kantonalen oberen Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, in der die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (Art. 82 lit. a,
Art. 83,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2,
Art. 90 BGG
). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und drang dort mit seinen Anträgen nicht durch. Er ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf das im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Rechtsmittel (
Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2,
Art. 100 BGG
) ist einzutreten.

2.

2.1.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a und lit. b BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), doch prüft es im Rahmen der allgemeinen Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG
) nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht offensichtlich sind (
BGE 140 III 115
E. 2 S. 116; Urteil 2C_8/2016 vom 17. Oktober 2016 E. 2.1 [nicht publ. in:
BGE 143 II 87
]). Die Verletzung von Grundrechten prüft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (qualifizierte Rügepflicht gemäss
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 138 I 274
E. 1.6 S. 280 f.;
136 II 304
E. 2.5 S. 314).

2.2.
Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Von Amtes wegen oder auf ausreichend begründete Rüge hin (vgl. zu den Anforderungen an Sachverhaltsrügen
BGE 139 I 72
E. 9.2.3.6 S. 96;
133 II 249
E. 1.4.3 S. 254 f.; Urteil 2C_8/2016 vom 17. Oktober 2016 E. 2.2 [nicht publ. in:
BGE 143 II 87
]) korrigiert das Bundesgericht die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruhen. Die Behebung des Mangels erfolgt nur, sofern er für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist (vgl.
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG
;
BGE 136 II 304
E. 2.4 S. 313 f.; Urteil 2C_8/2016 vom 17. Oktober 2016 E. 2.2 [nicht publ. in:
BGE 143 II 87
]).

3.

3.1.
Wer eine Waffe oder einen wesentlichen Waffenbestandteil erwerben will, benötigt einen Waffenerwerbsschein (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition [Waffengesetz, WG; SR 514.54]). Keinen Waffenerwerbsschein erhalten nach
Art. 8 Abs. 2 WG
Personen, die

a) "das 18. Altersjahr noch nicht vollendet haben;

b) unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden;

c) zur Annahme Anlass geben, dass sie sich selbst oder Dritte mit der Waffe gefährden;

d) wegen einer Handlung, die eine gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung bekundet, oder wegen wiederholt begangener Verbrechen oder Vergehen im Strafregister eingetragen sind, solange der Eintrag nicht gelöscht ist."

3.2.
Die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass beim Beschwerdeführer der Hinderungsgrund einer Selbst- oder Drittgefährdung gemäss
Art. 8 Abs. 2 lit. c WG
vorliege.

Die genannte Bestimmung ist im Lichte von
Art. 1 Abs. 1 WG
auszulegen. Demnach hat das Waffengesetz entsprechend
Art. 107 Abs. 1 BV
zum Zweck, die missbräuchliche Verwendung von Waffen zu bekämpfen (vgl. Urteile 2C_158/2011 vom 29. September 2011 E. 3.1; 2C_469/2010 vom 11. Oktober 2010 E. 3.6). Ob Anlass zur Annahme einer Selbst- oder Drittgefährdung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 lit. c WG
besteht, ist entscheidend nach dem Verhalten der betroffenen Person insgesamt und unter Würdigung aller relevanter Umstände zu beurteilen (vgl. Urteile 2C_1163/2014 vom 18. Mai 2015 E. 3.3; 2C_469/2010 vom 11. Oktober 2010 E. 3.6; 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3.1). Dabei hat die zuständige Behörde wie bei der Beschlagnahme und Einziehung gemäss
Art. 31 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 WG
eine Prognose zum Risiko einer missbräuchlichen Verwendung der Waffe zu treffen (vgl. Urteile 2C_1163/2014 vom 18. Mai 2015 E. 3.3; 2C_469/2010 vom 11. Oktober 2010 E. 3.6; 2A.546/2004 vom 4. Februar 2005 E. 3.2.2). Personen, die Waffen besitzen wollen, müssen mit Blick auf die erhöhten Gefahren, die von diesen Gegenständen ausgehen, besonders zuverlässig sein (vgl. Urteile 2C_1271/2012 vom 6. Mai 2013 E. 3.2; 2C_158/2011 vom 29. September 2011 E. 3.5; 2C_125/2009 vom 4. August 2009 E. 3.4). Weil die Verweigerung eines Waffenerwerbsscheins gestützt auf
Art. 8 Abs. 2 WG
präventiven Charakter hat, sind an die von der ersuchenden Person ausgehenden Gefahren keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Gestützt auf konkrete Gegebenheiten muss eine sachlich begründbare, überwiegende Wahrscheinlichkeit für eine Selbst- oder Drittgefährdung unter Verwendung einer Waffe vorliegen (vgl. MICHAEL BOPP, in: Nicolas Facincani/Reto Sutter [Hrsg.], Kommentar Waffengesetz, 2017, N. 16 zu
Art. 8 WG
; Urteil 2C_93/2007 vom 3. September 2007 E. 5.2).

3.3.
Die Vorinstanz hat sich bei der Beurteilung der Frage des Vorliegens einer Selbst- oder Drittgefährdung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 lit. c WG
vornehmlich auf die in der Fernsehsendung vom 26. April 2017 aufgezeichneten Begebenheiten abgestützt:

Der Beschwerdeführer habe, nachdem er von einem Journalisten der Sendung B.________ mit Vorwürfen zu seinem Geschäftsgebaren bei der Fahrzeugvermietung konfrontiert worden war, eine Sturmmaske angezogen, mit Gewalt versucht, ihm den Mietvertrag für einen Lieferwagen zu entreissen, ihn daraufhin "im Namen des Volkes" verhaften lassen wollen und dann die Polizei gerufen.

4.

4.1.
Da der Beschwerdeführer geltend macht, bei der Sendung B.________ handle es sich um ein widerrechtlich erlangtes Beweismittel, dem ein Beweisverwertungsverbot (
Art. 29 Abs. 1 BV
) entgegenstehe, ist eingangs zu prüfen, ob die Vorinstanz berechtigt war, den Beitrag der Sendung B.________ ihrer Beurteilung zugrunde zu legen. Der Beschwerdeführer beanstandet, dass der Beitrag mit versteckter Kamera und unter widerrechtlicher Nennung seines Namens erfolgt sei, weshalb die Sendung in Verletzung seiner Persönlichkeitsrechte ausgestrahlt wurde. Ein Abstützen auf diesen Beitrag zur Beurteilung einer durch missbräuchliche Verwendung von Waffen ausgehenden Drittgefahr sei folglich unzulässig.

Das öffentliche Prozessrecht enthält im Gegensatz zum Strafprozessrecht keine explizite Norm zur Verwertbarkeit rechtswidrig erhobener Beweismittel (vgl. Teichmann/Weiss, Die Verwertbarkeit von Observationen durch Privatdedektive im Verfahrensrecht, in: ZBJV 2019, S. 151). Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung jedoch festgehalten, dass auch im öffentlichen Verfahrensrecht ein Verbot der Verwertung rechtswidrig erlangter Beweismittel gilt, welches jedoch keine absolute Wirkung hat (
BGE 143 I 377
E. 5.1.1 S. 385;
143 II 443
E. 6.3 S. 452;
139 II 7
E. 6.4 S. 10, 139 II 95 E. 3.1 S. 100; Teichmann/Weiss, a.a.O. S. 152).

Der Einwand des Beschwerdeführers, wonach es sich bei der Sendung B.________ um ein widerrechtlich erlangtes Beweismittel handle, geht fehl. Zunächst ist festzuhalten, dass die Sendung nicht mittels versteckter Kamera erfolgte, sondern der Journalist den Beschwerdeführer vor sichtbar laufender Kamera befragte. Hervorzuheben ist ferner, dass die Nennung seines Namens in der fraglichen Sendung in keinem Zusammenhang mit der Erstellung dieses Beitrags stand. Selbst wenn darin eine Verletzung seiner Persönlichkeitsrechte läge, würde dies kein Beweisverwertungsverbot begründen. Schliesslich kann der Beschwerdeführer auch nichts daraus zu seinen Gunsten ableiten, dass Reporter von B.________ schon im Jahre 2003 wegen Verletzung von
Art. 179bis StGB
(Aufnehmen fremder Gespräche) und
Art. 179quater StGB
(Verletzung des Geheim- oder Privatbereichs durch Aufnahmegeräte) vom Bundesgericht schuldig gesprochen wurden. Mangels Substantiierung, inwiefern diese Verurteilungen für den vorliegenden Fall von Belang sind, ist auf die entsprechende Rüge nicht weiter einzugehen.

4.2.
Der Beschwerdeführer macht des Weiteren geltend, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt willkürlich festgestellt bzw. eine willkürliche Beweiswürdigung vorgenommen, indem sie ausschliesslich auf die in der Sendung B.________ aufgezeichneten Begebenheiten abgestellt und insbesondere darauf verzichtet hatte, zu prüfen, ob der Journalist sich durch den Beschwerdeführer bedroht gefühlt habe.

Zunächst ist hervorzuheben, dass der Beschwerdeführer in seiner zweiten Eingabe vor Bundesgericht nun explizit anerkennt, die in der Sendung B.________ maskierte Person gewesen zu sein. Auf die in der ersten Eingabe geltend gemachten Rügen, es handle sich bei dieser Person um einen "familiären Bekannten", ist insofern nicht weiter einzugehen.

Die Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich als willkürlich (
Art. 9 BV
), wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Das Bundesgericht prüft in diesem Zusammenhang nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (
BGE 137 II 353
E. 5.1 S. 356;
134 II 244
E. 2.2 S. 246;). Dass die von der Vorinstanz gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung des Beschwerdeführers übereinstimmen, belegt keine Willkür (
BGE 137 III 226
4.2 S. 234;
BGE 136 III 552
E. 4.2 S. 560). Fehlt es mithin an einer genügenden Auseinandersetzung mit den vorinstanzlichen Erwägungen, so kann auf die Rügen nicht weiter eingegangen werden (
BGE 140 III 264
S. 267).

Die durch den Beschwerdeführer geltend gemachten Rügen sind unbegründet. Der Beschwerdeführer vermag nicht aufzuzeigen, inwiefern weitere Beweiserhebungen, insbesondere eine Sichtung des der Sendung B.________ zugrunde liegenden Filmmaterials oder das Einholen eines Arztzeugnisses zu entscheiderheblichen Erkenntnissen geführt hätte. Zudem zeigt er nicht auf, inwieweit die Vorinstanz bei der Würdigung der in der Sendung aufgezeichneten Begebenheiten in Willkür verfallen wäre, sondern beschränkt sich darauf, seine Würdigung an die Stelle jener der Vorinstanz zu setzen.

4.3.
Der Beschwerdeführer rügt ferner, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Vorliegen des Hinderungsgrundes einer Drittgefährdung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 lit. c WG
bejaht.

4.3.1.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass er sich angesichts des sich vor laufender Kamera als TV-Journalisten zu erkennen gebenden vermeintlichen Kunden in einer Stresssituation befunden habe, ist seinen Ausführungen nichts entgegenzusetzen. Dies vermag seine Reaktion jedoch nicht zu rechtfertigen. So kann er insbesondere nichts zu seinen Gunsten daraus ableiten, dass er dem Journalisten nicht in einer noch gefährlicheren Weise näher getreten ist und dass dieser keine Strafanzeige gegen ihn erhoben hat. Ausschlaggebend ist auch nicht, ob sich der Journalist tatsächlich bedroht gefühlt hat, sondern wie das durch den Beschwerdeführer an den Tag gelegte Verhalten objektiv zu bewerten ist. Die Würdigung der Vorinstanz, das Überstülpen einer Sturmhaube (sog. Dreiloch-Balaclava), die insbesondere im militärischen und polizeilichen Einsatz zum Schutz der Identität verwendet wird, habe bedrohlich gewirkt und zur Eskalation der Situation beigetragen, ist nicht zu beanstanden.

4.3.2.
Der Beschwerdeführer geht zudem fehl, wenn er aus der Tatsache, dass er die Polizei gerufen hat, den Tatbeweis für erbracht hält, dass er die bestehende Rechtsordnung respektiere und von ihm keine Gefahr ausgehe. Die vor kurzem vor Bundesgericht erfolgte Bestätigung der Verurteilung wegen versuchten Betrugs bezeugt das Gegenteil: der Beschwerdeführer scheint weiterhin Mühe zu bekunden, sich an die Gesetze zu halten (allerdings ohne Gewalt-Gefährdung).

4.3.3.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, es bestehe kein Konnex zwischen einem vermeintlich drittgefährdenden Verhalten und der Gefahr einer künftigen, missbräuchlichen Verwendung von Waffen. Zu prüfen ist vorliegend insofern noch, ob das Verhalten des Beschwerdeführers eine sachlich begründbare überwiegende Wahrscheinlichkeit für eine Drittgefährdung mit einer Waffe nahelegt.

Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer die besondere Zuverlässigkeit, die von Waffenträgern erwartet wird, im Wesentlichen deswegen abgesprochen, weil er der Kritik eines Journalisten im Zusammenhang mit seinem Geschäftsgebaren mit Aggressivität bzw. dem Aufbau einer Drohkulisse anstatt mit sachlichen Argumenten begegnet ist. Diese Würdigung ist nicht zu beanstanden. Die ihm vorgeworfene Verhaltensweise, insbesondere das versuchte Entreissen des Mietvertrages und das Festhalten des Journalisten sind Ausdruck eines Reaktionsmusters, das befürchten lässt, dass der Beschwerdeführer in Stresssituationen nicht fähig ist, sorgfältig und verantwortungsbewusst mit Waffen umzugehen (vgl.
BGE 135 IV 56
E. 5.2 S. 72; MICHAEL BOPP, in: Nicolas Facincani/Reto Sutter [Hrsg.], Kommentar Waffengesetz, 2017, N. 15 zu Art. 8).

4.3.4.
Fehl geht schliesslich auch die Rüge, die Vorinstanz habe keine Risikoprognose zur missbräuchlichen Verwendung einer Waffe durchgeführt. Die Vorinstanz hat festgestellt, dass er seine (impulsive) Aggressivität nicht unter Kontrolle habe und deshalb von einem ausreichenden Mass an Wahrscheinlichkeit der Drittgefährdung im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 lit. c WG
auszugehen sei. Diese Würdigung wird auch nicht dadurch entkräftet, dass der Beschwerdeführer im legalen Besitz verschiedener Waffen ist, die weder zu Beanstandungen Anlass gegeben hätten noch gegen den Journalisten der Sendung B.________ eingesetzt worden seien.

Die Vorinstanz durfte in diesem Zusammenhang insbesondere auch die in der Vergangenheit gegen ihn ausgesprochenen strafrechtlichen Verurteilungen berücksichtigen. Aktenkundig ist, dassein Eintrag im Strafregister wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln vom 11. Februar 2010 im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs um Erteilung des Waffenerwerbsscheins bestanden hatte (
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Zudem hat das Bundesgericht die Verurteilung des Beschwerdeführers wegen versuchten Betrugs bestätigt (vgl. Urteil 6B_997/2017 vom 3. Mai 2018). Wenn zwar diese Verurteilungen nicht direkt einschlägig sind für die Beurteilung einer möglichen Drittgefährdung durch die Verwendung von Waffen, so offenbaren sie jedoch eine Tendenz des Beschwerdeführers, es mit der Wahrung der Rechtsordnung nicht besonders ernst zu nehmen. Da im Zeitpunkt des Urteils der Vorinstanz der Schuldspruch wegen versuchten Betrugs definitiv geworden war, dringt der Beschwerdeführer auch nicht mit der Rüge durch, die durch die EMRK bzw. den UNO-Pakt II garantierte Unschuldsvermutung sei verletzt worden.

4.4.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, dass seine Verteidigungsrechte dadurch beschnitten worden seien, dass ihm im vorinstanzlichen Verfahren kein Rechtsbeistand zugeordnet worden sei. Die Vorinstanz hat die Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters mit der Begründung abgewiesen, dass die vom Beschwerdeführer eingereichten Eingaben aufzeigten, dass er in der Lage sei, seine Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Insoweit der Beschwerdeführer nicht in hinreichend substantiierter Weise darlegt, inwiefern diese Würdigung willkürlich ist, ist auf diese Rüge nicht weiter einzugehen.

4.5.
Zusammengefasst kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz insbesondere gestützt auf den Beitrag in der Sendung B.________ zu Recht festgestellt hat, dass das Verhalten des Beschwerdeführers eine potentielle Drittgefährdung durch eine missbräuchlichen Verwendung von Waffen im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 lit. c WG
begründe. Die Voraussetzungen für eine Verweigerung des Waffenerwerbsscheines sind gegeben.

5.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend wäre der unterliegende Beschwerdeführer demnach grundsätzlich kostenpflichtig (vgl.
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Das Bundesgericht hat jedoch mit Verfügung vom 7. Mai 2019 das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gutgeheissen. Dementsprechend ist der Rechtsvertreter aus der Bundesgerichtskasse zu entschädigen. Der Kanton Zürich hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Benjamin Leupi-Landtwing, wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- ausgerichtet.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. Dezember 2019

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: de Sépibus