bger · 1C 687/2020 · 2022-01-13 · de

Anpassung des kantonalen Richtplans (L 4 Wald; L 8 Gewässer; E 11 Abbau Steine und Erden) | Politische Rechte

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 13.01.2022 1C 687/2020 (1C_687/2020)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 13.01.2022 1C 687/2020 (1C_687/2020)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 13.01.2022 1C 687/2020 (1C_687/2020)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_687/2020
Urteil vom 13. Januar 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Cham,
Gemeinderat, Mandelhof,
Postfach, 6330 Cham,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Martin Looser
und Rechtsanwältin Seraina Schneider,
Klausstrasse 43, Postfach 3062, 8034 Zürich,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zug,
Regierungsgebäude, Seestrasse 2,
Postfach 156, 6301 Zug.
Gegenstand
Anpassung des kantonalen Richtplans
(L 4 Wald; L 8 Gewässer; E 11 Abbau Steine und Erden),
Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats
des Kantons Zug vom 29. Oktober 2020 (GS 2020/065).
Sachverhalt:
A.
Im Jahr 2004 integrierte der Kantonsrat von Zug den Teilrichtplan "Abbau- und Rekultivierungsgebiete" von 1997 in den revidierten kantonalen Richtplan. Dabei wurde auch das Abbaugebiet Hatwil, das auf dem Gemeindegebiet von Cham liegt, als Zwischenergebnis in den kantonalen Richtplan übertragen. Im Richtplantext wurde dazu festgehalten, dass der Kanton in Zusammenarbeit mit den Standortgemeinden und den Beteiligten die fehlende Abstimmung vornehme und einen Antrag auf Anpassung des Richtplans vorbereite.
In Erfüllung dieses Auftrags liess die Baudirektion des Kantons Zug das "Kieskonzept 2008" ausarbeiten, worin mögliche neue Abbaugebiete (A bis G) und Arrondierungen der sechs bestehenden Abbaugebiete aufgezeigt und bewertet wurden. Die Bewertung ergab, dass sich die fünf untersuchten Arrondierungen bestehender Abbaugebiete allesamt besser eigneten als die sieben untersuchten neuen Abbaugebiete. In seinem Antrag an den Kantonsrat vom 30. September 2008 führte der Regierungsrat aus, die Bedarfsberechnung bis 2040 habe ergeben, dass neben den fünf Arrondierungen ein einziges neues Gebiet ausreiche. Das Abbaugebiet Hatwil/Hubletzen habe unter anderem den Vorteil, dass sein nordöstlicher Teil bereits im Richtplan als Zwischenergebnis aufgeführt sei. Diesem Antrag folgend beschloss der Kantonsrat am 26. Februar 2009, die fünf Arrondierungen als Festsetzung und das Abbaugebiet Hatwil/Hubletzen als Zwischenergebnis in den Richtplan aufzunehmen. Am 22. Mai 2010 genehmigte der Bundesrat diese Richtplananpassung.
Eine von der Baudirektion eingesetzte Begleitgruppe setzte sich zwischen 2017 und 2019 mit der definitiven Abgrenzung des Abbaugebiets Hatwil/Hubletzen auseinander. Am 24. März 2020 verfasste der Regierungsrat einen entsprechenden Bericht und Antrag zu Handen des Kantonsrats. Dieser sah einerseits gegen Osten eine wesentliche Erweiterung vor, denn in der Zwischenzeit vorgenommene Untersuchungen hatten gezeigt, dass sich der bisher im Richtplan dargestellte Perimeter nicht genügend mit demjenigen der grössten Kiesmächtigkeit deckte. Andererseits erfolgten gewisse Reduktionen, um im Wesentlichen eine Quelle, eine Grundwasserfassung, alte Obstbäume und ein Gehölz zu schützen. Am 29. Oktober 2020 stimmte der Kantonsrat der Anpassung des kantonalen Richtplans zu. Darin ist der Standort Hatwil/Hubletzen als zwölfter Standort in Form einer Festsetzung aufgeführt.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Dezember 2020 beantragt die Einwohnergemeinde Cham, der Beschluss des Kantonsrats sei bezüglich der Festsetzung des Standorts Hatwil/ Hubletzen aufzuheben und dieser Standort sei im kantonalen Richtplan ersatzlos zu streichen.
Der Kantonsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik an ihrer Beschwerde fest.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 12. Januar 2021 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein Beschluss des Kantonsrats von Zug über eine richtplanerische Massnahme. Dagegen ist praxisgemäss die Beschwerde gegen Erlasse nach
Art. 82 lit. b BGG
gegeben (
BGE 146 I 36
E. 1.1). Diese steht unabhängig von der Genehmigung des Richtplans durch den Bundesrat zur Verfügung (vgl.
Art. 11 Abs. 2 RPG
[SR 700] e contrario und
BGE 146 I 36
E. 1.3 mit Hinweisen).
1.2.
Rechtsbegehren sind nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Lichte der dazu gegebenen Begründung (
BGE 147 V 369
E. 4.2.1 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung des Beschlusses des Kantonsrats vom 29. Oktober 2020 und die ersatzlose Streichung des Standorts Hatwil/Hubletzen. Die ersatzlose Streichung dieses Standorts kann sich nebst der richtplanerischen Festsetzung auch auf das dadurch ersetzte Zwischenergebnis beziehen. Die dem Zwischenergebnis zugrunde liegenden Beschlüsse ficht die Beschwerdeführerin jedoch nicht an und es sind ihrer Beschwerde auch keine anderen in diese Richtung zielenden Anhaltspunkte zu entnehmen. Insbesondere zeigt sie nicht auf, dass selbst die gegenüber Festsetzungen weniger weit gehenden Anforderungen an Zwischenergebnisse nicht erfüllt wären (s.
Art. 5 Abs. 2 lit. a und b RPV
[SR 700.1] sowie PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, N. 32 f. zu
Art. 8 RPG
). Obwohl in analoger Anwendung von
Art. 93 Abs. 3 BGG
eine Anfechtung des Zwischenergebnisses durch Beschwerde gegen die Festsetzung möglich wäre (dazu
BGE 146 I 36
E. 2 mit Hinweisen), ist deshalb davon auszugehen, dass sich die Beschwerde einzig gegen die Festsetzung richtet.
1.3.
Ein kantonales Rechtsmittel kann nicht ergriffen werden, weshalb unmittelbar die Beschwerde ans Bundesgericht zur Verfügung steht (
Art. 87 Abs. 1 BGG
; § 67 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zug vom 26. November 1998 [PBG; BGS 721.11] und § 61 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zug vom 1. April 1976 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 162.1]).
1.4.
Gemäss
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
ist eine Gemeinde grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Dazu zählt insbesondere die Garantie der Gemeindeautonomie. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und ob sie im konkreten Fall verletzt wurde, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Richtpläne sind nach
Art. 9 Abs. 1 RPG
für Behörden verbindlich. Gemeinden, die sich durch einen kantonalen Richtplan in ihrer Autonomie verletzt fühlen, können ihn - im Unterschied zu Privatpersonen - gestützt auf
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
direkt oder unter Umständen auch akzessorisch anfechten. Im vorliegenden Fall ist die beschwerdeführende Gemeinde als Trägerin der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung in ihren hoheitlichen Befugnissen vom angefochtenen richtplanerischen Entscheid betroffen. Sie ist damit zur Autonomiebeschwerde legitimiert (zum Ganzen:
BGE 146 I 36
E. 1.4 mit Hinweisen).
Als Trägerin hoheitlicher Gewalt im Bereich des Planungs- und Bauwesens ist die Beschwerdeführerin überdies nach
Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG
zur Beschwerde berechtigt, weil sie sich mit der Anfechtung des festgesetzten Abbaustandorts auf ihrem Gemeindegebiet für den Schutz ihrer Einwohner wehrt (vgl.
BGE 146 I 36
E. 1.4;
BGE 136 I 265
E. 1.4; je mit Hinweisen). Somit kann sie Rechtsverletzungen nach
Art. 95 BGG
auch unabhängig von deren Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie geltend machen (Urteil 2C_700/2018 vom 14. November 2019 E. 1.2.2 mit Hinweis).
1.5.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1.
Art. 50 Abs. 1 BV
gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (zum Ganzen:
BGE 146 I 36
E. 3.1 mit Hinweis).
2.2.
Der Gemeinde Cham, die sich in ihrer Beschwerde unter anderem auf ihre Autonomie beruft, hält der Zuger Kantonsrat in seiner Stellungnahme entgegen, dass die Nutzungsplanung und die Erteilung von Baubewilligungen im Bereich Kiesgruben und Deponien in die Kompetenz des Kantons und nicht der Gemeinde falle (§ 5 Abs. 2 lit. b und d i.V.m. §§ 13 f. PBG). Adressatin der umstrittenen Richtplanfestsetzung sei somit nicht die Gemeinde, deren Autonomie deshalb auch nicht verletzt werden könne. Zudem sei der Gemeinde die Möglichkeit, über das betroffene Gebiet im Rahmen ihrer Nutzungsplanung zu bestimmen, bereits durch das Zwischenergebnis entzogen worden.
2.3.
Den Gemeinden des Kantons Zug steht im Bereich der Ortsplanung ein weiter Ermessensspielraum und somit Autonomie zu (
§ 76 Abs. 1 KV/ZG
[SR 131.218], § 3 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zug über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden vom 4. September 1980 [Gemeindegesetz, GG; BGS 171.1],
§ 7 Abs. 1 und
§
§ 15 ff. PBG
; Urteil 1P.95/1988 vom 11. Mai 1988 E. 2 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall wird die Autonomie der Beschwerdeführerin durch im Verfahren der Richtplanung ergangene Anordnungen kantonaler Behörden tangiert. Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Gleiches gilt für Autonomiebeschränkungen, die sich aus dem Erlass oder der Änderung der kantonalen Richtplanung ergeben. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Sie kann namentlich vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle (
BGE 146 I 36
E. 3.3 mit Hinweisen). Dass im Kanton Zug die Nutzungsplanung im Bereich Kiesgruben und Deponien in die Kompetenz des Kantons fällt, ändert vor diesem Hintergrund entgegen der Auffassung des Kantonsrats nichts daran, dass sich die betroffene Gemeinde gegen eine entsprechende richtplanerische Festsetzung mit der Autonomiebeschwerde zur Wehr setzen kann.
Ebensowenig verfängt das Argument des Kantonsrats, der beschwerdeführenden Gemeinde sei die Möglichkeit, über das betroffene Gebiet im Rahmen ihrer Nutzungsplanung zu bestimmen, bereits durch das vorangehende Zwischenergebnis entzogen worden. Zum einen trifft dies nur teilweise zu, ist doch im Rahmen der Festsetzung gegenüber dem Zwischenergebnis der Perimeter der Kiesgrube nach Osten erheblich erweitert worden. Zum andern ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die ein richtplanerisches Zwischenergebnis mit einem Zwischenentscheid im Sinne von
Art. 93 BGG
gleichsetzt, die Anfechtung einer Festsetzung in jedem Fall zulässig, selbst wenn die Gemeinde das Zwischenergebnis nicht angefochten hatte (vgl.
Art. 93 Abs. 3 BGG
,
BGE 146 I 36
E. 2.6 f. und E. 1.2 hiervor).
3.
Bei Richtplanungen ist der mögliche Inhalt einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten allerdings beschränkt. Dies gilt unabhängig davon, ob die Gemeinde ihr Beschwerderecht nur aus
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
oder zusätzlich auch aus Abs. 1 herleiten kann (vgl. dazu E. 1.4 hiervor). Der Richtplan hat vorwiegend politischen Charakter. Er stellt einen Akt planerischen und politischen Abwägens dar, der nur begrenzt justiziabel ist. Ist der Planungsträger rechtlich korrekt vorgegangen und erscheinen das Vorgehen sowie die verwendeten Methoden zur Entscheidfindung als geeignet, so ist es nicht Sache des Bundesgerichts, die daraus hervorgegangene richtplanerische Vorgabe aufgrund einer anderen Interessengewichtung aufzuheben. Beim angefochtenen richtplanerischen Beschluss handelt es sich denn auch nicht um ein konkretes Bauprojekt, das im Einzelnen abschliessend auf die Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts zu überprüfen wäre. Die verschiedenen Bewilligungsverfahren bleiben vielmehr vorbehalten. Die Beschwerdeführerin müsste vor diesem Hintergrund darlegen, dass die hier umstrittene richtplanerische Standortfestlegung einer stufengerechten Prüfung im dargelegten Sinne nicht standhält (zum Ganzen:
BGE 146 I 36
E. 1.2 und 3.4 mit Hinweisen).
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Kieskonzept 2008 sei nicht mehr aktuell. Dem Richtplan fehle es deshalb an einer zuverlässigen Grundlage im Sinne von
Art. 6 RPG
. So sei bis 2018 jedes Jahr mehr abgebaut worden als prognostiziert. Auch sei der aktuell vorgesehene Perimeter annähernd doppelt so gross wie derjenige, der im Kieskonzept 2008 evaluiert worden sei. Weiter lasse der raumplanerische Bericht vom 17. Juli 2019 die nach Art. 2 Abs. 1 lit. b i.V.m.
Art. 3 RPV
erforderliche Auseinandersetzung mit möglichen Alternativen zum innerkantonalen Kiesabbau vermissen. Dazu gehöre auch der regionale Import aus anderen Kantonen (
Art. 7 Abs. 1 RPG
) und die Verwendung von Recycling- oder anderen Baumaterialien.
Es ist zutreffend, dass das Kieskonzept 2008 nicht mehr in jeder Hinsicht aktuell ist. Allerdings beruht die Verfahrensgegenstand bildende Festsetzung nicht nur auf diesem älteren Konzept, sondern zusätzlich auf neueren Abklärungen, die in den raumplanerischen Bericht von 2019 gemündet haben. Dieser berücksichtigt auch den vergrösserten Perimeter des Abbaugebiets Hatwil/Hubletzen. Die Beschwerdeführerin bestreitet zudem nicht, dass ein Bedarf nach einem zusätzlichen Kiesabbaugebiet besteht. Für einen solchen Bedarf sprechen denn auch die von ihr erwähnten, über den Prognosen von 2008 liegenden Abbauzahlen. Im raumplanerischen Bericht wird dazu dargelegt, dass der Kanton Zug seit 2014 einen Exportüberschuss aufweise, aufgrund einer Limitierung der jährlichen Abbaumengen in den Kiesabbaubewilligungen seit 2018 jedoch wieder zu einem Importüberschuss zurückgekehrt sei. Ein Verzicht auf ein zusätzliches Abbaugebiet mit einem entsprechenden Importbedarf wird im Bericht allerdings wegen den erhöhten Kosten und den mit den weiteren Transportwegen verbundenen ökologischen Nachteilen abgelehnt. Ebenfalls erörtert wird die Möglichkeit eines vermehrten Einsatzes von Recyclingbaustoffen. Die betreffenden Ausführungen erscheinen auf der Stufe der Richtplanung ohne Weiteres als ausreichend. Dass keine Auseinandersetzung mit alternativen Baumaterialien wie Holz oder Lehm stattgefunden hat, ist insbesondere vor dem Hintergrund des unabhängig davon bestehenden Bedarfs an Kies nicht zu beanstanden.
4.2.
Weiter zweifelt die Beschwerdeführerin am prognostizierten Abbauvolumen, dies insbesondere in Bezug auf die im Perimeter liegende Grundmoräne. Sie verweist dazu auf das Gutachten der A.________ AG vom 27. Mai 2019 und den Grundlagenbericht des kantonalen Amts für Umweltschutz vom 24. November 2017. Ob die Moräne technisch und wirtschaftlich gesehen nutzbar sei, müsse als fraglich bezeichnet werden. Es seien nur vier Probebohrungen durchgeführt worden. Obwohl der Perimeter nach der Erstellung der Prognose reduziert worden sei, sei zudem die damit einhergehende Reduktion des abbaubaren Kiesvolumens in den Richtplangrundlagen nicht korrigiert worden. Problematisch scheine auch, dass Schätzungen einer privaten Kiesbauunternehmung verwendet worden seien.
Im raumplanerischen Bericht wird eingeräumt, dass die Umrechnung von "Material lose" zu "Material fest" unterblieben sei. Das totale Ablagerungsvolumen betrage 7 bis 7,7 Mio. m³ fest. Auf die Interessenabwägung wirke sich diese Korrektur allerdings nicht aus. Der Kritik im von der Beschwerdeführerin angeführten Gutachten und im Grundlagenbericht des Amts für Umweltschutz wurde also insoweit Rechnung getragen. Dass Unsicherheiten an der technischen und wirtschaftlichen Nutzbarkeit nicht restlos ausgeräumt werden können, ist auf der Stufe der Richtplanung zudem hinzunehmen. Hinsichtlich der Reduktion des Perimeters lässt sich dem raumplanerischen Bericht weiter entnehmen, dass diese ca. 5 ha betrage (von ca. 60 ha auf ca. 55 ha) und keine namhafte Verringerung des Kiesvolumens bewirke.
In Bezug auf die Nutzbarkeit der Grundmoräne wird im Bericht dargelegt, es müsse neben der Kies- auch die Sandfraktion eingerechnet werden, weshalb sich nicht - wie von der Gemeinde Cham befürchtet - eine Nutzbarkeit von 30 %, sondern eine solche von 60 % ergebe. Allerdings geht aus dem Dokument "Berechnung der Kubatur für das mögliche Abbaugebiet Hatwil/Hubletzen" hervor, dass sich die Annahme von 60 % auf den nutzbaren Anteil Kies der Grundmoräne bezieht. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin wurde damit nicht in nachvollziehbarer Weise entkräftet. Auch der Kantonsrat geht in seiner Vernehmlassung nicht direkt auf die Frage ein. Immerhin hält er fest, dass auch Sand verwertbar sei und der Wert des Standorts als Deponie für Aushubmaterial nicht tangiert werde.
Insgesamt erscheinen die Angaben zum nutzbaren Kies aus der Grundmoräne im raumplanerischen Bericht nicht als schlüssig. Gemäss den Berechnungen der A.________ AG würde bei einem nutzbaren Kiesanteil der Grundmoräne von 30 % ein Kiesvolumen von 5,5 Mio. m³ (fest) resultieren. Es handelt sich dabei um erhebliche Differenzen in einem für die planerische Beurteilung wesentlichen Punkt. Auf die Bedeutung dieses Umstands wird zurückzukommen sein.
4.3.
Im festgesetzten Perimeter befindet sich das für die Trinkwassernutzung geeignete Grundwasservorkommen Maschwanden bis Knonau. Gemäss dem raumplanerischen Bericht wird in diesem Bereich die Grundwasserbildung wegen des weniger durchlässigen Auffüllmaterials nach Abschluss der Rekultivierung um ca. 6 % abnehmen. Statt ca. 26'200 Personen könnten nur noch 24'600 Personen mit Trinkwasser versorgt werden. Das Amt für Umwelt halte den Kiesabbau trotz dieser Einbussen für vertretbar, weil selbst ein zukünftig deutlich steigender regionaler Trinkwasserbedarf gedeckt werden könnte. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Ansicht, diese Einschätzung beruhe auf einer zu kurzfristigen Sichtweise, lasse namentlich die Folgen des Klimawandels unberücksichtigt und blende mögliche Auswirkungen des Kiesabbaus auf die Qualität des Trinkwassers aus.
Die Grundwasserverhältnisse im Bereich des festgesetzten Abbaustandorts wurden von der B.________ AG in einem in den Akten liegenden Bericht vom 15. März 2018 dokumentiert. Sie geht auch auf mögliche qualitative Auswirkungen auf das Trinkwasser ein, wobei ihre Ausführungen allgemein gehalten sind und keine konkrete Gefährdung aufzeigen. Ihre Empfehlung, den Standort nicht im Richtplan einzutragen, liegt vielmehr im prognostizierten quantitativen Rückgang der Trinkwasserneubildung begründet, wobei sie auch eine mögliche Beeinträchtigung des Hatwiler Rieds erwähnt. Sie hält zudem fest, dass sich aufgrund der komplexen, heute noch nicht vollständig erfassten hydrogeologischen Verhältnisse kaum vorhersehen lasse, wie sich der Kiesabbau auf die Grundwasserverhältnisse auswirken würde. Dass der Kantonsrat, den Anträgen des Amts für Umwelt und des Regierungsrats folgend und entgegen der Empfehlung der B.________ AG, darin keinen Hinderungsgrund für eine Festsetzung im Richtplan sieht, ist, für sich allein betrachtet, dennoch vertretbar. Es ist insofern ausreichend, dass der Standort nicht als geradezu ausgeschlossen erscheint. Gewisse Unsicherheiten bezüglich der Auswirkungen auf das Trinkwasser sind auf der Stufe der Richtplanung in Kauf zu nehmen. Die Einwände der Beschwerdeführerin sind allerdings nicht von der Hand zu weisen und werden jedenfalls im Zug der weiteren Planung zu berücksichtigen sein.
4.4.
Verschiedene weitere von der Beschwerdeführerin vorgetragene Kritikpunkte schliessen, für sich betrachtet, die Festsetzung des Standorts Hatwil/Hubletzen ebenfalls nicht von vornherein aus. Nicht ersichtlich ist, weshalb eine allenfalls notwendige Umrüstung des benachbarten Kies- und Betonwerks dem Richtplaneintrag entgegenstehen sollte. Dass diese jetzt schon gesichert ist, kann nicht vorausgesetzt werden. Auch die von der Beschwerdeführerin als zu tief erachtete Bodennutzungseffizienz ist als Teil der Interessenabwägung vom Bundesgericht nicht auf der Stufe der Richtplanung zu prüfen. Gleich verhält es sich mit dem aus ihrer Sicht zu wenig stark gewichteten Interesse am Schutz des Gebiets zur Erholung für die Bevölkerung sowie am Schutz des Waldes und des Wildtierkorridors. Im raumplanerischen Bericht wird dazu festgehalten, dass das Hatwilerholz mit einer Grösse von 7 ha gerodet werden muss und dass das kantonale Amt für Wald und Wild eine temporäre Rodung dieses Waldes für den Kiesabbau als grundsätzlich bewilligungsfähig erachtet. Der Richtplantext sieht als Auflage, die in den nachfolgenden Planungen zu berücksichtigen ist, ausdrücklich vor, dass als Überbrückung bis zur Wiederbewaldung ein Funktionsersatz geschaffen werden muss. Auch das Aufrechterhalten der regionalen Bewegungsachse für Wildtiere und der bestehenden Wanderwegbeziehungen während des Betriebs stellen solche Auflagen dar. Weiter ist die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission in einem Gutachten vom 17. Mai 2018 zum Schluss gekommen, dass das Vorhaben eine höchstens leichte Beeinträchtigung des BLN-Objekts Nr. 1305 "Reusslandschaft" darstelle. Dass die in diesem Gutachten formulierten Voraussetzungen für den Eingriff nicht erfüllt werden könnten, behauptet die Beschwerdeführerin nicht. Auch legt sie nicht dar, inwiefern aus anderen, im Natur- und Heimatschutzrecht verankerten Gründen der Standort Hatwil/Hubletzen von vornherein nicht in Betracht fallen sollte. Im raumplanerischen Bericht wird schliesslich auch in einleuchtender Weise dargelegt, dass der vorübergehende Verlust an Fruchtfolgeflächen nicht zu einer Unterschreitung des kantonalen Kontingents führt und dass allenfalls erforderliche ökologische Ausgleichsmassnahmen im Rahmen der nachfolgenden Planung sicherzustellen seien.
4.5.
Schliesslich bezeichnet die Beschwerdeführerin den Vergleich mit den Alternativstandorten gemäss Kieskonzept 2008 als offensichtlich fehlerhaft. Damals habe der Standort Bethlehem Süd, Edlibach, Gemeinde Menzigen (G) gleich gut abgeschnitten wie der Standort Hatwil/Hubletzen (B). Ausschlaggebend sei offenbar eine privatrechtliche Vereinbarung zwischen der Abbauunternehmung und zwei Umweltschutzorganisationen aus dem Jahr 2002 gewesen, die eine hohe Abbaugebühr vorsehe und damit einen wirtschaftlichen Abbau am Standort G ausschliesse. Was der genaue Inhalt der Vereinbarung sei und ob sie überhaupt noch rechtliche Geltung habe, sei unbekannt. Ohnehin handle es sich um ein sachfremdes, nicht raumplanerisches Kriterium. Der Umstand, dass der Standort G in einer Moränenlandschaft liege, schliesse ihn nicht aus. Auch hinsichtlich der weiteren Alternativstandorte fehle es an einem Vergleich, der sich auf die aktuellen Gegebenheiten stütze.
Im raumplanerischen Bericht wird dargelegt, dass der Kanton den neuen, vergrösserten Perimeter mit der gleichen Methodik wie 2008 im Rahmen des Kieskonzepts beurteilt habe, um seine Eignung im Vergleich zu den anderen im Kieskonzept 2008 untersuchten Abbaugebieten zu testen. Angewendet worden seien wie schon damals die Kriterien Grundwasser, Geologie, Wald, Landwirtschaft, Natur-/Landschaftsschutz, Erholung und Infrastruktur/Transporte. Die Bewertung des Standorts Hatwil/Hubletzen habe sich dabei leicht verschlechtert. Der damit auf den ersten Platz gerückte Standort G liege jedoch nicht nur vollständig in einem BLN-Gebiet, sondern auch in einer geschützten Moränenlandschaft, für die durch ein entsprechendes Gesetz im Jahre 1988 ein Kiesabbauverbot erlassen worden sei. Ein neues Kiesabbaugebiet in diesem Raum sei undenkbar. Zudem sei ein solches auf Grund einer privatrechtlichen Vereinbarung zwischen zwei Umweltschutzorganisationen und der Abbaubetreiberin faktisch nicht mehr realisierbar. Auch die weiteren Standorte werden im Bericht als weniger geeignet dargestellt.
Die Evaluation der neuen Abbaugebiete im Kiesbericht 2008 ergab für die Standorte B (Hatwil/Hubletzen) und G (Bethlehem Süd, Edlibach, Gemeinde Menzigen) eine Gesamtbewertung von je 3.9 Punkten. Die übrigen Standorte erhielten eine deutlich schlechtere Bewertung. Der im raumplanerischen Bericht von 2019 gewählte Ansatz, nach derselben Methodik den vergrösserten Perimeter des Standorts B zu beurteilen und gestützt darauf einen neuen Vergleich vorzunehmen, leuchtet ein. Nicht nachvollziehbar ist jedoch, dass trotz dieser aktualisierten Bewertung, gestützt auf welche der Standort G als der geeignetste erscheint, am Standort B festgehalten werden soll. Die dafür angeführten Argumente überzeugen allesamt nicht, denn sie wurden bereits in die Evaluation des Kiesberichts 2008 miteinbezogen. Insbesondere wurde die Lage in einem Landschaftsschutzgebiet bzw. in einer Moränenlandschaft im Rahmen des Teilkriteriums "Natur- und Landschaftsschutz" berücksichtigt und floss somit in die Bewertung ein. Es wurde auch dargelegt, dass gemäss § 3 des Gesetzes des Kantons Zug vom 12. Juni 1988 über den Schutz und die Erhaltung der Moränenlandschaft im Raume Menzingen-Neuheim und Umgebung (BGS 711.7) eine Ausnahmebewilligung vom Verbot neuer Kiesabbaugebiete zulässig sei. Dieses Gesetz ist seither nicht geändert worden. Auch die erwähnte, den Standort G betreffende privatrechtliche Vereinbarung zwischen zwei Umweltschutzorganisationen und der Abbaubetreiberin bestand damals schon. Sie wurde im Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 30. September 2008 denn auch erwähnt. Der Regierungsrat führte dabei auch aus, dass die Umweltschutzorganisationen die Arrondierung in Bethlehem mit Auflagen durch ein Einlenken dennoch ermöglicht hätten. Genaueres ist über diese Vereinbarung, die sich nicht in den Akten befindet, jedoch nicht bekannt. Einen objektiv nachvollziehbaren Grund für den Ausschluss des Standorts G stellt sie jedenfalls nicht dar und es kann offen bleiben, ob sie unter raumplanerischen Gesichtspunkten überhaupt berücksichtigt werden könnte.
4.6.
Insgesamt kann nicht gesagt werden, die Standortwahl basiere auf einer nachvollziehbaren Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten. Zwar greift das Bundesgericht im Rahmen seiner Prüfung nicht in die planerische Interessenabwägung des Kantons ein. Dies setzt jedoch voraus, dass diese konsistent begründet und transparent gemacht wird (vgl. Urteil 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 2.7 f., in: URP 2017 S. 45). Nach dem Ausgeführten fehlt es daran zum einen in Bezug auf das prognostizierte Volumen des abbaubaren Kieses (E. 4.2 hiervor) und in Bezug auf den Vergleich mit möglichen Alternativstandorten (E. 4.5 hiervor). Diese Punkte sind aus raumplanerischer Sicht zentral, weshalb sich die Festsetzung des Standorts Hatwil/Hubletzen im Richtplan trotz der zurückhaltenden bundesgerichtlichen Prüfung nicht aufrechterhalten lässt.
5.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen gutzuheissen und die umstrittene Richtplanfestsetzung aufzuheben.
Dem unterliegenden Kanton Zug, der in seinem amtlichen Wirkungskreis und ohne Vermögensinteresse gehandelt hat, sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 4 BGG
). Der obsiegenden Gemeinde, die ebenfalls in ihrem amtlichen Wirkungskreis gehandelt hat, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Kantonsrats des Kantons Zug vom 29. Oktober 2020 in Bezug auf die Festsetzung des Standorts Hatwil/Hubletzen im kantonalen Richtplan (Kapitel 11.2) aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin und dem Kantonsrat des Kantons Zug schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Januar 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold