bger · 2C_842/2021 · 2022-12-23 · de
Strassenbeiträge der Gemeinde S.________/BS,
Öffentliche Finanzen & Abgaberecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_842/2021

Urteil vom 23. Dezember 2022

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Beusch,

Bundesrichter Hartmann,

Gerichtsschreiberin de Sépibus.

Verfahrensbeteiligte

1. A.________,

2. B.________,

Beschwerdeführer,

gegen

Einwohnergemeinde S.________/BS,

handelnd durch den Gemeinderat S.________/BS,

und dieser vertreten durch Advokat Dr. David Dussy,

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht

vom 29. Juni 2021 (VD.2020.123).

Sachverhalt:

A.

A.________ und B.________ sind Miteigentümer bzw. Miteigentümerin der Parzelle S.________/BS Sektion www mit dem Gebäude Wohnhaus Strasse C.________ mit Schopf. Die Parzelle befindet sich in der (Bau-) Zone 2a.

Der Gemeinderat S.________/BS setzte mit Gemeinderatsbeschluss vom 20. Mai 2014 den Linien- und Erschliessungsplan Inventar Nr. xxx und yyy, beide vom 28. August 2013, für den Nutzungsplan "Strasse C.________" fest. Der Abschnitt D.________-strasse bis zum Wendeplatz wurde der Kategorie "Erschliessungsstrasse" zugeteilt. Im Grundbuch wurde unter anderem auf der im Miteigentum von A.________ und B.________ stehenden Parzelle eine Anmerkung betreffend Erschliessungsbeiträge eingetragen.

B.

Zur Erhebung der Erschliessungsbeiträge erarbeitete die Gemeindeverwaltung der Gemeinde S.________/BS einen Beitragsplanentwurf und legte diesen vom 9. Februar 2019 bis zum 12. März 2019 öffentlich auf. Gegen den Beitragsplanentwurf Strasse C.________ im Abschnitt D.________-strasse bis Kehrplatz vom 19. Oktober 2018 erhoben A.________ und B.________ Einsprache. Die Gemeindeverwaltung wies die Einsprache mit Einspracheentscheid vom 16. September 2019 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs an den Gemeinderat wies dieser mit Entscheid vom 20. Mai 2020 ab. Gleichzeitig stimmte der Gemeinderat dem Planfestsetzungsbeschluss zu und setzte den Beitragsplan Inventar Nr. zzz vom 19. Oktober 2018 fest. Beim Entscheid des Gemeinderats befanden sich zwei Gemeinderatsmitglieder im Ausstand. Gegen den Planfestsetzungs- und Rekursentscheid des Gemeinderats erhoben A.________ und B.________ Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid des Gemeinderats sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie der Gemeinde S.________/BS aufgrund der Sanierung der Strasse C.________ nichts schulden würden; die grundbuchliche Anmerkung sei zu löschen. Das Präsidialdepartement des Regierungsrats überwies den Rekurs am 1. Juli 2020 dem Appelationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht zum Entscheid. Dieses wies den Rekurs am 29. Juni 2021 ab.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. Oktober 2021 gelangen A.________ und B.________ an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des Urteils des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 29. Juni 2021; die kantonalen Instanzen seien anzuweisen, von Erschliessungs-, Mehrwert- oder anderen Beträgen zu Lasten der Beschwerdeführer für die Strassenbelagsarbeiten und weitere Verrichtungen an der Strasse C.________ in S.________/BS abzusehen; eventualiter sei der Entscheid zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Die Vorinstanz und die Einwohnergemeinde S.________/BS beantragen mit Vernehmlassung vom 4. November 2021 bzw. vom 23. November 2021 die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer reichen am 10. Dezember 2021 eine weitere Eingabe ein.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (
Art. 29 Abs. 1 BGG
;
BGE 133 II 249
E. 1.1).

1.1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG
). Ein Ausschlussgrund nach
Art. 83 BGG
liegt nicht vor. Die von der Beitragspflicht betroffenen Beschwerdeführer sind zur Beschwerdeerhebung legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
) und die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht (
Art. 42 und
Art. 100 Abs. 1 BGG
).

1.2.
Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (
Art. 90 BGG
).

1.2.1.
Die Gemeinde S.________/BS regelt das Beitragsverfahren im Reglement betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge sowie Gebühren für die Ableitung von Abwasser (Strassen- und Kanalisationsreglement vom 17. Februar 2009; RiE 750.110). Gemäss § 7 dieses Reglements erstellt die Gemeindeverwaltung vor oder unmittelbar nach Baubeginn für Strassenbeiträge einen Beitragsplanentwurf sowie eine provisorische Beitragsabrechnung. Gegen den Beitragsplanentwurf kann bei der Gemeindeverwaltung schriftlich Einsprache erhoben werden (§ 8 Abs. 1 Strassen- und Kanalisationsreglement). Die Gemeindeverwaltung beschliesst den Beitragsplan und entscheidet gleichzeitig über die eingegangenen Einsprachen (§ 9 Abs. 1 Strassen- und Kanalisationsreglement). Gegen diesen Entscheid kann Rekurs beim Gemeinderat (§ 9 Abs. 2 Strassen- und Kanalisationsreglement) und gegen dessen Entscheid Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden (§ 26 Abs. 1 Gemeindegesetz des Kantons Basel-Stadt; SG 170.100). Der Regierungsrat sowie das von ihm mit der Behandlung des Rekurses beauftragte Departement können den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen (§ 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt vom 22. April 1976, SG 153.100; § 12 des Gesetzes des Kantons Basel-Stadt über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege vom 14. Juni 1928, SG 270.100). Nach Erstellung der Anlage stellt die Gemeindeverwaltung den Beitragspflichtigen die definitive Beitragsrechnung zu. Dagegen können die gleichen Rechtsmittel erhoben werden wie gegen den Beitragsplan (entwurf), wobei nur die Höhe des Strassenbeitrags bestritten werden kann (vgl. § 10 Strassen- und Kanalisationsreglement).

1.3.
Das Bundesgericht hat in Bezug auf verschiedene Kantone entschieden, dass der Entscheid über die Beitragspflicht bzw. provisorische Beitragsberechnung einen anfechtbaren Endentscheid darstellt, sofern die definitive Kostenverteilung in der Folge durch eine blosse Rechenoperation vorgenommen werden konnte (vgl. Urteile 1C_481/ 2012 vom 21. Dezember 2012 E. 1.1; 1C_75/2012 vom 10. Juli 2012 E. 1.1; 2C_665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 1.2). Nach einem anderen Entscheid des Bundesgerichts rechtfertigt es sich, den Einleitungsbeschluss als Endentscheid anzusehen, wenn das Einleitungsverfahren nach kantonalem Recht losgelöst vom weiteren Verlauf der Beitragserhebung erscheint (Urteil 2C_234/2008 vom 3. März 2009 E. 1.3). In der neueren Praxis zu
Art. 90 BGG
hat sich das Bundesgericht in
BGE 135 II 310
zum zweistufigen Enteignungsverfahren des Kantons Schwyz geäussert. Während auf der ersten Stufe der Bezirksrat über Zulässigkeit und Umfang der Enteignung entschied, legte die Schätzungskommission auf der zweiten Stufe die Entschädigungssumme fest. Das Bundesgericht stufte den Entscheid über Zulässigkeit und Umfang der Enteignung als Endentscheid ein. Ebenso qualifizierte es in
BGE 140 II 25
den Beschluss über die Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens als Endentscheid. Massgebend war in beiden Fällen, dass es sich jeweils um in sich abgeschlossene selbständige Verfahren handelte, in denen sich unterschiedliche Rechtsfragen stellten und teilweise auch verschiedene Behörden zuständig waren (Urteil 2C_699/2018 vom 11. Juni 2019 E. 2.2; vgl. auch
BGE 135 II 30
E. 1.3.1; Urteil 1C_266/2012 vom 28. August 2012 E. 1.1).

1.4.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Beitragspflicht der Beschwerdeführer als solche. Die Beschwerdeführer rügen - abgesehen von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs und des Anspruchs auf richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde - hauptsächlich, es liege keine Erschliessung vor; daher seien keine Erschliessungsbeiträge geschuldet. Auch wenn die gleichen Behörden zuständig sind, handelt es sich bei den Verfahren betreffend Beitragsplan einerseits und betreffend definitive Beitragsrechnung andererseits um zwei selbständige, in sich abgeschlossene Verfahren, in denen unterschiedliche Rechtsfragen zu beantworten sind. So wird die Frage, ob eine Erschliessung als Voraussetzung für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen vorliegt, im Verfahren betreffend definitive Beitragsrechnung, in der nur die Höhe des Strassenbeitrags bestritten werden kann, nicht mehr geprüft. Der Entscheid des Appellationsgerichts Basel-Stadt über die Beitragspflicht ist daher als Endentscheid im Sinn von
Art. 90 BGG
zu qualifizieren. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit einzutreten.

2.

2.1.
Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht frei (
Art. 95 lit. a BGG
). Die Anwendung von kantonalem Recht prüft es hingegen nur auf Willkür hin (
BGE 144 II 281
E. 3.3). Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (
BGE 140 III 16
E. 2.1 mit Hinweisen).

2.2.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht prüft es nur soweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein sollen (
BGE 141 I 36
E. 1.3).

2.3.
Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (
Art. 105 Abs. 2 BGG
) oder auf Rüge hin (
Art. 97 Abs. 1 BGG
) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von
Art. 95 BGG
beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1,
Art. 105 Abs. 2 BGG
;
BGE 142 I 135
E. 1.6).

3.

Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend (
Art. 29 Abs. 2 BV
). Die Vorinstanz habe nicht ausreichend begründet, warum sie zum Schluss gekommen sei, der Gemeinderat habe in korrekter Zusammensetzung entschieden.

3.1.
Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör bildet die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht anfechten kann (
BGE 136 I 184
E. 2.2.1). Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt (
BGE 141 IV 249
E. 1.3.1 mit Hinweisen).

3.2.
Die Vorinstanz hat ausgeführt, es sei mit dem Anspruch auf richtige Besetzung der Entscheidbehörde vereinbar, dass der Gemeinderat den angefochtenen Entscheid ohne die beiden sich im Ausstand befindlichen Mitglieder getroffen habe. Die beiden Gemeinderatsmitglieder seien Grundeigentümer an Wegen mit identischer Situation wie die Strasse C.________. Es sei deshalb davon auszugehen, dass der Entscheid aufgrund seiner präjudiziellen Wirkung mittelbar auch die Beitragspflicht der beiden Gemeinderatsmitglieder und damit deren persönliche Interessen betreffe. Damit ist die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht hinreichend nachgekommen. Dass die Beschwerdeführer - wie sie vorbringen - infolge Unkenntnis der anderen Verfahren nicht beurteilen können, ob der Entscheid tatsächlich präjudizielle Wirkung hat, ändert daran nichts. Die Beschwerdeführer konnten den Entscheid denn auch sachgerecht anfechten. Die Rüge der Gehörsverletzung erweist sich als unbegründet.

4.

Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht weiter, durch den Ausstand der beiden Gemeinderatsmitglieder sei § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde S.________/BS vom 27. Februar 2002 (Gemeindeordnung, SG RiE 111.100, GO) willkürlich angewendet und ihr verfassungsmässiger Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde (
Art. 29 Abs. 1 BV
) verletzt worden.

4.1.
Gemäss
Art. 29 Abs. 1 BV
hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Nach der Rechtsprechung ergibt sich aus dieser Bestimmung ein Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Verwaltungsbehörde bzw. darauf, dass diese vollständig und ohne Anwesenheit Unbefugter entscheidet (
BGE 142 I 172
;
127 I 128
E. 3c). Die Besetzung richtet sich im Rahmen der Zuständigkeitsordnung nach dem Verfahrensrecht (
BGE 142 I 172
E. 3.2
;
127 I 128
E. 3c; Urteile 2D_39/2021 vom 5. Februar 2022 E. 4.1; 2C_578/2018 vom 4. Februar 2019 E. 3.1). Besteht eine Behörde aus einer bestimmten Anzahl von Mitgliedern, so müssen - unter Vorbehalt abweichender Ordnung - beim Entscheid alle mitwirken. Die Behörde, die in unvollständiger Besetzung entscheidet, ohne dass das Gesetz ein entsprechendes Quorum vorsieht, begeht eine formelle Rechtsverweigerung. Wenn einzelne Mitglieder aus triftigem Grund in den Ausstand treten wollen oder müssen, sind sie, soweit möglich, zu ersetzen (
BGE 142 I 172
E. 3.2
;
137 I 340
E. 2.2.1; Urteile 2D_39/2021 vom 5. Februar 2022 E. 4.1; 2C_259/2019 vom 2. Juli 2019 E. 6.2.2).

4.2.
Aus dem Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung gemäss
Art. 29 Abs. 1 BV
ergibt sich auch, dass kein befangenes Behördenmitglied am Entscheid mitwirken darf (Urteile 2C_460/2021 vom 17. März 2022 E. 3.1; 2C_308/2015 vom 7. Juli 2015 E. 2.2; 1C_388/2009 vom 17. Februar 2010 E. 4.1). In Analogie zu
Art. 30 Abs. 1 BV
verpflichtet
Art. 29 Abs. 1 BV
eine Amtsperson zum Ausstand, wenn Umstände vorliegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (
BGE 139 I 121
E. 5.1
;
138 I 1
E. 2.2). Wann Mitglieder einer Verwaltungsbehörde in den Ausstand zu treten haben, ergibt sich einerseits aus dem anwendbaren Verfahrensrecht und andererseits aus den aus
Art. 29 Abs. 1 BV
herleitbaren Grundsätzen (2C_460/2021 vom 17. März 2022 E. 3.1; vgl.
BGE 125 I 119
E. 3b ff.; Urteil 2C_308/2015 vom 7. Juli 2015 E. 2.2.).

4.3.
Die Vorinstanz hat erwogen, der sich aus
Art. 29 Abs. 1 BV
ergebende Anspruch auf unbefangene Entscheidträger werde durch § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung umgesetzt. Mit dem angefochtenen Entscheid habe der Gemeinderat die Frage beantwortet, ob bei den altrechtlichen Allmendwegen eine Beitragspflicht zu bejahen sei. Der Gemeinderat habe zu Recht auf die präjudizielle Wirkung dieses Entscheids für die zu erwartenden Entscheide hingewiesen, von welchen die beiden Mitglieder des Gemeinderats als Grundeigentümer an anderen Allmendwegen voraussichtlich betroffen sein würden. Der Entscheid betreffe daher mittelbar auch die Beitragspflicht der beiden Mitglieder des Gemeinderats und damit deren Interessen. Der Kreis der so indirekt betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer sei klein. Eine besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand und damit ein unmittelbares persönliches Interesse am Entscheid im Sinn von § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung könne bei den beiden Gemeinderatsmitgliedern deshalb bejaht werden.

4.4.
Gemäss § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung treten Mitglieder des Gemeinderats, Mitglieder von Kommissionen des Einwohnerrats oder des Gemeinderats sowie Angestellte der Gemeindeverwaltung bei Geschäften, an denen sie ein unmittelbares persönliches Interesse haben, bei deren Vorbereitung, Beratung und Beschlussfassung in Ausstand. Nach den verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz ist der Kreis der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer an anderen altrechtlichen Allmendwegen klein. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz willkürfrei von einem unmittelbaren persönlichen Interesse der beiden Gemeinderatsmitglieder im Sinn von § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung ausgehen. Der Wortlaut von § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung knüpft den Ausstand an ein unmittelbares persönliches Interesse am Geschäft, nicht daran, dass ein Entscheid unmittelbar Rechte und Pflichten einer Person zum Gegenstand hat. Das Vorbringen der Beschwerdeführer, die beiden Gemeinderatsmitglieder seien nicht Grundeigentümer an der Strasse C.________, vermag daher keine willkürliche Anwendung dieser Bestimmung aufzuzeigen. Da von einer präjudiziellen Wirkung des Entscheids auf die Beitragspflicht der beiden Gemeinderatsmitglieder selbst auszugehen ist, war entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführer auch kein "Näheverhältnis" zu einer Verfahrenspartei erforderlich. Die gegebenen Umstände waren nach objektiven Gesichtspunkten geeignet, den Anschein der Befangenheit zu begründen, womit der Ausstand entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer im Übrigen auch aufgrund von
Art. 29 Abs. 1 BV
geboten war (vgl. E. 4.3). Der Ausstand der beiden Gemeinderatsmitglieder beruht somit weder auf einer willkürlichen Anwendung von § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung noch verstösst er gegen
Art. 29 Abs. 1 BV
. Dass die beiden Mitglieder hätten ersetzt werden müssen bzw. ein Ersatz möglich gewesen wäre, bringen die Beschwerdeführer nicht in substanziierter Weise vor. Die Rüge, der Gemeinderat habe nicht in richtiger Besetzung entschieden, erweist sich daher als unbegründet.

5.

In der Sache beanstanden die Beschwerdeführer die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen. Bei der Strassensanierung handle es sich nicht um eine Erschliessung; ihre Liegenschaft sei bereits 1923 vollständig erschlossen worden. Auch würde sich der Wert ihrer Liegenschaft zufolge der Arbeiten nicht erhöhen.

5.1.
Eine Baubewilligung darf nur erteilt werden, wenn das Baugrundstück erschlossen ist (
Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG
, SR 700). Zur Erschliessung zählt die Gesamtheit aller Einrichtungen, die notwendig sind, damit ein Grundstück zonen- und bauordnungsgerecht genutzt werden kann. Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (
Art. 19 Abs. 1 RPG
). Die unbestimmten Rechtsbegriffe, mit denen diese Vorschriften die Erschliessungsanforderungen umschreiben, sind nach dem Sinn und Zweck der Bestimmungen und deren Stellung im Gesetz und im Rechtssystem auszulegen. Die einzelnen Anforderungen ergeben sich im Detail hauptsächlich erst aus dem kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Das entsprechende kantonale Recht kann insbesondere das Ausmass der Erschliessungsanlagen und die Anforderungen an die genügende Zugänglichkeit in abstrakter Weise festlegen. Hingegen bleibt es den Kantonen verwehrt, im Rahmen der Konkretisierung der Erschliessungsanforderungen den durch
Art. 19 RPG
und die Spezialgesetzgebung gezogenen bundesrechtlichen Rahmen zu verlassen (Urteile 1C_296/2017 vom 4. Mai 2018 E. 3.1; 1C_376/2010 vom 1. Februar 2011 E. 4.1; 1C_265/2010 vom 28. September 2010 E. 4.2; vgl. auch
BGE 123 II 337
E. 5b mit Hinweis).

5.2.
Gemäss § 153 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 17. November 1999 (BPG/BS; Bau- und Planungsgesetz; SG 730.100) sorgen die Gemeinden für die Erschliessung ihrer Bauzonen durch Strassen und Kanalisationen, soweit nicht der Kanton dafür geeignete Anlagen erstellt. Kantone und Gemeinden erheben Beiträge für die Erschliessung durch Strassen und Kanalisation (
§ 164 Abs. 1 BPG
). Aufgrund von
§ 180 BPG
sind provisorisch angelegte Strassen und die ihnen gleichgestellten Allmendwege (§ 78 des Gesetzes vom 14. Januar 1937 über Anlegung und Korrektion von Strassen, SG 730.100) diesem Gesetz entsprechend definitiv anzulegen (a) auf den Zeitpunkt der Fertigstellung von Neubauten, die eine gesetzmässige Erschliessung brauchen, (b) wenn sie zu drei Vierteln der Bauordnung entsprechend bebaut sind.

5.3.
Die Vorinstanz hielt fest, die im früheren Recht in § 78 des Strassengesetzes vom 14. Januar 1937 vorgesehene Möglichkeit, "Strassen im Gebiete der äusseren Stadt oder der Landgemeinden vor Erlass des Ausführungsbeschlusses provisorisch" anzulegen, sei durch eine am 8. Juli 1920 beschlossene Änderung des Strassengesetzes vom 13. Februar 1902 (§ 20 Abs. 2) geschaffen worden. Das BPG lasse das Bauen an provisorischen Strassen und an "bestehenden Allmendwegen" nicht mehr zu. Bei der Strasse C.________ handle es sich um einen Allmendweg und damit um eine provisorische Strasse im Sinn von
§ 180 BPG
. Von den Beschwerdeführern werde nicht substanziiert bestritten, dass der altrechtliche Allmendweg nicht den Vorschriften des BPG entsprechend angelegt gewesen sei, für die Strasse C.________ insbesondere noch keine Strassenlinien gelegt worden seien und dass sie nicht im Einklang mit den Anforderungen von
§ 4 BPG
dimensioniert gewesen sei. Es handle sich beim Ausbau der Strasse C.________ somit nicht um die Korrektion einer bestehenden Strasse, sondern um eine erstmalige gesetzmässige Erschliessung.

Voraussetzung für die Beitragspflicht sei alleine die Erschliessung gemäss BPG und ein Sondervorteil werde vom Gesetzgeber bei der gesetzeskonformen Ausgestaltung vermutet. Für den konkreten Fall sei anzumerken, dass die (erstmalige) gesetzeskonforme Ausgestaltung der Strasse C.________ insofern zu einem wirtschaftlichen Sondervorteil für die Eigentümer der über diese Strasse erschlossenen Parzellen führe, als die Erschliessung Voraussetzung für die Verwirklichung von (weiteren) Bauvorhaben sei.

5.4.
Die Beschwerdeführer bestreiten auch vor Bundesgericht nicht substanziiert, dass die Strasse C.________ bisher nicht entsprechend den Vorschriften des BPG angelegt gewesen sei. Es erscheint daher nicht als willkürlich, dass die Vorinstanz davon ausgegangen ist, mit dem Ausbau werde die Strasse C.________ zum ersten Mal in einer dem BPG ensprechenden Weise erschlossen. Die Vorbringen der Beschwerdeführer, bei der Strasse C.________ handle es sich seit 1923 um eine öffentliche Strasse, sie sei asphaltiert und verfügte über Beleuchtung, Trottoir und Strassenschilder ändern daran nichts, soweit sie überhaupt eine Grundlage in den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen finden. Vor dem Hintergrund, dass das Grundstück zum ersten Mal den kantonalen Vorgaben entsprechend erschlossen wird, verstösst die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen auch nicht gegen
Art. 19 RPG
(vgl. E. 5.1; vgl. auch Urteil 2C_665/2009 vom 25. Februar 2009 E. 4.2).

Die Vorinstanz durfte zudem willkürfrei davon ausgehen, dass den Beschwerdeführern durch die erstmalige gesetzskonforme Ausgestaltung insofern ein wirtschaftlich relevanter Vorteil erwächst, als die Erschliessung Voraussetzung für die Verwirklichung von (weiteren) Bauvorhaben ist (vgl. auch Urteil 2C_665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 4.2). Das Vorbringen der Beschwerdeführer, vor wenigen Jahren sei ihnen ohne Vorbehalt ein Anbau mit Sauna bewilligt worden, findet in den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen keine Grundlage und liesse im Übrigen die Annahme eines wirtschaftlich relevanten Vorteils nicht als willkürlich erscheinen. Auf die Frage, ob nach dem BPG ein Vorteil der Pflichtigen unwiderlegbar vermutet wird, wenn eine gesetzeskonforme Erschliessung erstellt wird, und ob eine solche Vermutung - wie die Beschwerdefürer vorbringen - verfassungswidrig wäre, braucht daher nicht eingegangen zu werden.

Die Rüge der Beschwerdeführer, die Voraussetzungen für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen seien nicht gegeben, erweist sich somit als unbegründet.

6.

Schliesslich rügen die Beschwerdeführer, die Erhebung eines Erschliessungsbeitrags verstosse gegen das Prinzip von Treu und Glauben (
Art. 9 BV
), nachdem die Gemeinde S.________/BS während fast 100 Jahren nie einen Vorbehalt angebracht habe, dass die Liegenschaft nicht richtig erschlossen sei. Es sei von einer Verjährungs- oder Verwirkungsfrist von 30 Jahren auszugehen.

6.1.
Der in
Art. 9 BV
verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgänggig machen kann und dass die Regelung seither nicht geändert hat (
BGE 131 II 627
E. 6.1
;
129 I 161
E. 4.1
;
127 I 31
E. 3a).

6.2.
Vorliegend fehlt es bereits an einer genügenden Vertrauensgrundlage. Aus den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ergibt sie sich nicht und die Beschwerdeführer machen auch nicht geltend, dass ihnen je konkrete Zusicherungen gemacht worden wären, die Strasse C.________ sei bereits in einer den Anforderungen des BPG genügenden Weise erschlossen. Die Beschwerdeführer können aus dem Anspruch auf Vertrauensschutz somit nichts zu ihren Gunsten ableiten. Inwiefern der Bau eines altrechtlichen Allmendwegs im Jahr 1923 Verwirkungs- oder Verjährungsfristen für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen aufgrund einer späteren rechtskonformen Erschliessung ausgelöst haben soll, begründen die Beschwerdeführer nicht hinreichend (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
), sodass darauf nicht weiter einzugehen ist.

7.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG
). Die Beschwerdegegnerin obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis. Sie hat daher keinen Anspruch auf Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

2.

Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde S.________/BS und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht mitgeteilt.

Lausanne, 23. Dezember 2022

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Die Gerichtsschreiberin: de Sépibus