bger · 2C_496/2023 · 2023-10-05 · it
Permesso per frontalieri UE/AELS,
Cittadinanza e diritto degli stranieri


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_496/2023

Sentenza del 5 ottobre 2023

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,

Hänni, Ryter,

Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento

A.________,

patrocinato dall'avv. Cesare Lepori,

ricorrente,

contro

Sezione della popolazione,

Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino,

Residenza governativa, 6501 Bellinzona,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,

Residenza governativa, 6501 Bellinzona.

Oggetto

Permesso per frontalieri UE/AELS,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 3 agosto 2023 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2022.236).

Fatti:

A.

A.a.
Il 6 luglio 2020, la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino ha rilasciato a A.________, cittadino italiano residente a U.________ (I), un permesso per frontalieri UE/AELS, con termine di controllo fissato al 5 luglio 2025. Il permesso citato gli è stato concesso in relazione a un'attività lavorativa dipendente quale montatore presso B.________ Sagl, che ha la sua sede a V.________, nel Cantone Ticino.

A.b.
In base al registro di commercio, B.________ Sagl sarebbe (tra l'altro) attiva nel.... La totalità delle sue quote societarie è detenuta dalla C.________ S.R.L. con sede a X.________ (I).

B.

B.a.
Preso atto degli accertamenti svolti dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, riassunti nel rapporto del 26 luglio 2021, e dei contenuti della documentazione acquisita, con decisione del 25 ottobre 2021, la Sezione della popolazione ha revocato il permesso per frontalieri UE/AELS rilasciato a A.________, siccome non risultava che il suo datore di lavoro esercitasse un'attività effettiva in Svizzera. Su ricorso, la liceità di questo provvedimento è stata confermata sia dal Consiglio di Stato (8 giugno 2022) che dal Tribunale cantonale amministrativo, espressosi con sentenza del 3 agosto 2023.

B.b.
Con lo stesso giudizio, e per gli stessi motivi (assenza dell'esercizio di un'attività effettiva in Svizzera da parte della datrice di lavoro), la Corte cantonale ha nel contempo confermato la liceità della revoca del permesso di dimora UE/AELS di D.________, pure dipendente della B.________ Sagl, e di quello (a titolo derivato) dei suoi familiari, i quali si erano rivolti ai Giudici cantonali insieme a A.________, dopo che il Consiglio di Stato aveva trattato i loro casi congiuntamente.

C.

C.a.
Con ricorso in materia di diritto pubblico del 14 settembre 2023, A.________ ha impugnato la sentenza della Corte cantonale davanti al Tribunale federale, chiedendone l'annullamento e che in sua riforma gli sia confermato il permesso per frontalieri G UE/AELS o, in subordine, che il giudizio impugnato sia annullato e che gli atti vengano rinviati all'istanza precedente per nuovo giudizio. Chiede inoltre la concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Con medesimo ricorso, si sono rivolti al Tribunale federale anche D.________ e i suoi familiari. In questo caso, la richiesta verteva sulla conferma rispettivamente sul rinnovo dei permessi di dimora B UE/AELS.

C.b.
Constatato che non vi erano motivi qualificati per trattare congiuntamente la causa di D.________ e dei suoi familiari e la causa di A.________, con decreto presidenziale del 20 settembre 2023 il Tribunale federale ha deciso che esse andassero disgiunte (riguardo a D.________ e ai suoi familiari, cfr. ora l'incarto 2C_513/2023). Con separati decreti presidenziali del giorno successivo ha quindi concesso l'effetto sospensivo a entrambe le cause. Nel seguito, il Tribunale federale non ha ordinato nessun ulteriore atto istruttorio.

Diritto:

1.

1.1.
L'impugnativa è diretta contro una pronuncia resa dal Tribunale amministrativo ticinese in un litigio che riguarda il diritto degli stranieri, ovvero il diritto a un permesso per frontalieri UE/AELS da parte di A.________. Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Già perché l'insorgente è di nazionalità italiana e può di principio richiamarsi all'ALC, la causa sfugge tuttavia alla citata clausola d'eccezione (sentenza 2C_570/2022 del 20 febbraio 2023 consid. 1.1).

1.2.
Il gravame è stato presentato nei termini (art. 46 cpv. 1 lett. b in relazione con l'
art. 100 cpv. 1 LTF
), contro una decisione finale di un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2;
art. 90 LTF
) e da persona legittimata ad insorgere (
art. 89 cpv. 1 LTF
), di modo che va esaminato quale ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF).

2.

2.1.
Di principio, il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (
art. 106 cpv. 1 LTF
). Nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione imposto dall'
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
, considera di regola solo gli argomenti proposti (
DTF 142 III 364
consid. 2.4).

Esigenze più severe valgono in relazione alla denuncia della violazione di diritti fondamentali, che dev'essere formulata in maniera precisa (
art. 106 cpv. 2 LTF
;
DTF 143 II 283
consid. 1.2.2).

2.2.
Sul piano dei fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti svolti dall'autorità inferiore (
art. 105 cpv. 1 LTF
); può rettificarli o completarli se sono manifestamente inesatti o risultano da una violazione del diritto ai sensi dell'
art. 95 LTF
(
art. 105 cpv. 2 LTF
). In questo ambito, manifestamente inesatto significa arbitrario (
DTF 140 III 115
consid. 2). Chi critica la fattispecie accertata nella sentenza impugnata non può limitarsi a completarla ma deve sollevare una censura specifica (
art. 106 cpv. 2 LTF
;
DTF 140 III 264
consid. 2.3). L'eliminazione del vizio denunciato deve inoltre poter influire in maniera determinante sull'esito della causa (
art. 97 cpv. 1 LTF
).

A meno che non ne dia motivo la decisione impugnata (
art. 99 cpv. 1 LTF
), il Tribunale federale non tiene neppure conto di fatti o mezzi di prova nuovi, i quali non possono comunque essere posteriori al querelato giudizio (nova in senso proprio;
DTF 139 III 120
consid. 3.1.2).

2.3.
Nella fattispecie, già perché vengono presentati senza il minimo confronto con l'
art. 99 cpv. 1 LTF
, quindi senza spiegare perché le condizioni previste da questa norma dovrebbero essere rispettate, i documenti B e C, acclusi al ricorso, non possono essere presi in considerazione (sentenza 2C_1047/2022 dell'11 aprile 2023 consid. 2.2).

Indipendentemente da ciò, si può aggiungere che benché portino date precedenti al giudizio impugnato, i presupposti per produrre le fatture di cui al doc. C non sono dati, perché la questione dell'effettiva attività della B.________ Sagl, in relazione alla quale sono prodotte, non è affatto nuova, e tutte le prove al riguardo andavano quindi presentate in sede cantonale. Per quanto attiene al doc. B, che è un contratto di locazione per un ufficio e un magazzino a W.________, va invece osservato che esso non è né datato né firmato e che, nella misura in cui attesterebbe che la B.________ Sagl è "in fase di sottoscrizione" di un contratto relativo a nuovi spazi per la sua attività (che dovrebbe acquisire validità dal 1° ottobre 2023), concerne fatti successivi alla pronuncia del giudizio impugnato (3 agosto 2023), la cui presa in considerazione da parte del Tribunale federale è a priori esclusa (nova in senso proprio;
DTF 139 III 120
consid. 3.1.2).

3.

3.1.
Al pari del Consiglio di Stato ticinese, la Corte cantonale ha tutelato l'agire delle autorità migratorie, che avevano revocato al ricorrente il permesso per frontalieri UE/AELS a suo tempo rilasciatogli. Esposto il quadro legale di riferimento e fatto rinvio agli atti, anch'essa ha infatti concluso che: (a) la B.________ Sagl non aveva una propria operatività effettiva, ma andava considerata una ramificazione su suolo svizzero della C.________ S.R.L. con sede a X.________ (I); (b) le condizioni per riconoscere il diritto a un permesso per frontalieri UE/AELS a una persona che indicava la B.________ Sagl quale datrice di lavoro Svizzera non erano adempiute (giudizio impugnato, consid. 4).

3.2.
Da parte sua, il ricorrente non concorda con il giudizio della Corte cantonale, che ritiene lesivo del diritto federale e del diritto internazionale e, in particolare dell'
art. 6 allegato I ALC
(recte:
art. 7 allegato I ALC
), avendo i Giudici ticinesi "esaminato e valutato in modo errato la situazione della ditta B.________ Sagl, che ha a tutti gli effetti una propria operatività", con la conseguenza che sono rispettate anche le condizioni per le quali è stato rilasciato il permesso per frontalieri UE/AELS (ricorso, p.to E in fine).

4.

4.1.
L'
art. 7 cpv. 1 allegato I ALC
definisce il lavoratore dipendente frontaliero quale cittadino di una parte contraente che ha la sua residenza sul territorio di una parte contraente e che esercita un'attività retribuita sul territorio dell'altra parte contraente e ritorna al luogo del proprio domicilio di norma ogni giorno, o almeno una volta alla settimana. Giusta l'
art. 7 cpv. 2 allegato I ALC
, i lavoratori frontalieri non hanno bisogno del rilascio di una carta di soggiorno. Tuttavia, l'autorità competente dello Stato d'impiego può rilasciare al lavoratore frontaliero dipendente una carta speciale valida per almeno cinque anni o per la durata dell'impiego, se questa è superiore a tre mesi o inferiore a un anno. La carta è rinnovata per almeno cinque anni, purché il lavoratore frontaliero dimostri di esercitare un'attività economica.

L'
art. 7 cpv. 3 allegato I ALC
prevede che la carta speciale è valida per tutto il territorio dello Stato che l'ha rilasciata. I lavoratori dipendenti frontalieri beneficiano della mobilità professionale e geografica su tutto il territorio dello Stato ospitante (
art. 8 cpv. 1 allegato I ALC
; sentenza 2C_231/2023 dell'11 luglio 2023 consid. 5.1).

4.2.
Secondo le istruzioni della Segreteria di Stato della migrazione relative all'ordinanza del 22 maggio 2002 sull'introduzione della libera circolazione delle persone (OLCP; RS 142.203; istruzioni OLCP-01/2023), alle quali si richiama anche la Corte cantonale, nel caso in cui un cittadino dell'Unione europea presenti una domanda per ottenere un permesso di dimora o un permesso per frontalieri,

"si dovrà anche controllare attentamente che il datore di lavoro eserciti veramente in Svizzera un'attività reale, effettiva e duratura. Può infatti accadere che un'impresa proveniente dallo spazio UE/AELS apra una filiale in Svizzera ("ditta bucalettere") al solo scopo di eludere le restrizioni imposte dall'ALC sulle prestazioni di servizi transfrontaliere (al massimo 90 giorni per anno civile). In questo caso, l'autorità cantonale competente deve controllare se l'impresa con sede in Svizzera dispone di un'infrastruttura tale che sia effettivamente l'impresa in questione a svolgere a proprio profitto l'attività notificata ossia, per esempio, un team direttivo che impartisce direttive e istruzioni al proprio personale e che dispone del potere decisionale necessario all'esecuzione dei lavori, un'amministrazione, un segretariato, degli uffici, dei macchinari, dei materiali o altri elementi probanti (...). In assenza di siffatti elementi, ai lavoratori interessati non potrà essere rilasciato alcun permesso per un'assunzione d'impiego in Svizzera. Il cittadino UE/AELS dovrà in tal caso essere rinviato alla procedura applicabile ai prestatori

di servizi distaccati"
(menzionate istruzioni, punto 4.2.1, pag. 37-38).

Analogamente alle ordinanze amministrative, che hanno lo scopo di garantire un'interpretazione uniforme e rispettosa della parità di trattamento delle leggi e delle ordinanze da parte dell'amministrazione, tali istruzioni si rivolgono innanzitutto alle autorità amministrative (
DTF 146 I 105
consid. 4.1). Nella misura in cui riflettono il senso reale del testo legale e propongono un'interpretazione corretta e adeguata al caso specifico, le istanze di ricorso ne tengono tuttavia conto e non vi si scostano senza validi motivi, ciò che fa anche il Tribunale federale (
DTF 146 I 105
consid. 4.1; sentenze 2C_231/2023 dell'11 luglio 2023 consid. 5.3; 2C_264/2020 del 10 agosto 2021 consid. 4.3.1).

4.3.
I lavoratori dipendenti al beneficio di permessi per frontalieri devono essere distinti dai lavoratori distaccati da prestatori di servizi stranieri. In virtù dell'
art. 5 cpv. 1 ALC
in relazione con gli art. 17 segg. allegato I ALC, un prestatore di servizi con sede sul territorio dell'Unione europea beneficia del diritto di fornire sul territorio svizzero un servizio per una prestazione di durata non superiore a 90 giorni di lavoro effettivo per anno civile. Quale prestatrice di servizi, una società con sede sul territorio di una parte contraente può di principio impiegare come lavoratori distaccati i propri lavoratori dipendenti per una prestazione di servizi transfrontaliera sul territorio di un'altra parte contraente (art. 17 seg. allegato I ALC; sentenze 2C_897/2022 del 6 settembre 2023 consid. 4.4; 2C_185/2023 del 28 agosto 2023 consid. 4.3).

Sulla base della riserva di cui all'
art. 22 cpv. 2 allegato I ALC
, che mira ad ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che possono essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte di prestatori di servizi europei, il legislatore svizzero ha adottato, a titolo di misure di accompagnamento, la legge federale dell'8 ottobre 1999 concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro (legge sui lavoratori distaccati, LDist; RS 823.20;
DTF 147 II 375
consid. 3;
143 II 102
consid. 2.1 e 2.2;
140 II 447
consid. 4.3 e 4.6; sentenze 2C_264/2020 del 10 agosto 2021 consid. 4.2; 2C_912/2018 del 9 gennaio 2020 consid. 2.1). Essa disciplina le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera, affinché, per un periodo limitato, forniscano una prestazione lavorativa per conto o sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale concluso con il destinatario della prestazione rispettivamente lavorino in una succursale o in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro (
art. 1 cpv. 1 lett. a e b LDist
).

5.

5.1.
Il ricorrente sostiene che il giudizio impugnato sia lesivo del diritto federale e internazionale. Dal precedente considerando 3.2, in cui sono riassunte le sue critiche, risulta tuttavia che egli non contesta l'impostazione giuridica data al suo caso, che è del resto corretta ed è stata confermata anche in cause recenti (sentenze 2C_897/2022 del 6 settembre 2023 consid. 4; 2C_185/2023 del 28 agosto 2023 consid. 4; 2C_231/2023 dell'11 luglio 2023 consid. 5 e 6).

È però dell'avviso che i Giudici ticinesi abbiano "esaminato e valutato in modo errato la situazione della ditta B.________ Sagl, che ha a tutti gli effetti una propria operatività" e pone quindi una questione di fatto, che il Tribunale federale può rivedere soltanto nell'ottica del divieto d'arbitrio (sentenza 2C_185/2023 del 28 agosto 2023 consid. 7.2; 2C_264/2020 del 10 agosto 2021 consid. 5.2).

5.2.
Nell'impugnativa presentata davanti al Tribunale federale, una violazione del divieto d'arbitrio sancito dall'
art. 9 Cost.
, che non viene per altro nemmeno richiamato, non è però dimostrata, perché il ricorrente si limita a fornire una propria lettura della fattispecie e a contrapporla a quella contenuta nella sentenza impugnata, ciò che non basta.

In effetti, l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e/o nell'apprezzamento delle prove è dato solo se l'istanza inferiore non ha manifestamente compreso il senso e la portata di un mezzo di prova, ha omesso di considerare un mezzo di prova pertinente senza un serio motivo, oppure se ha tratto delle deduzioni insostenibili (
DTF 143 IV 500
consid. 1.1;
141 III 564
consid. 4.1). Di conseguenza, chi ricorre per lamentarsene deve argomentare, per ogni accertamento criticato, in che modo le prove avrebbero dovuto essere valutate, perché l'apprezzamento dell'autorità sia insostenibile e in che misura la lesione invocata sarebbe suscettibile d'avere influenza sull'esito del litigio (
DTF 143 IV 500
consid. 1.1; sentenza 2C_211/2019 del 6 aprile 2022 consid. 7.1), ciò che nell'impugnativa in esame non viene fatto.

5.3.
D'altro canto, alla luce dei fatti che risultano dal giudizio impugnato, che vincolano il Tribunale federale (
art. 105 cpv. 1 LTF
), rispettivamente degli atti ai quali rinvia, nemmeno si può ravvisare una lesione dell'
art. 7 allegato I ALC
nell'aver negato il diritto al permesso richiesto, dopo aver constatato l'assenza di un'attività, reale, effettiva e duratura in Svizzera da parte della datrice di lavoro indicata, che possa essere considerata indipendente da quella della C.________ S.R.L.

Da essi emerge infatti: (a) che B.________ Sagl, fondata nel 2016 con sede a V.________, e C.________ S.R.L. con sede a X.________ (I), operano sostanzialmente nello stesso settore, utilizzando pure un logo simile; (b) che la società italiana detiene la totalità delle quote societarie della B.________ Sagl; (c) che il ruolo di presidente della gerenza di quest'ultima, con firma individuale, è ricoperto da E.________, cittadino italiano residente a Y.________ (I), il quale non percepisce per tale funzione nessun compenso ed è nel contempo amministratore della società italiana C.________ S.R.L.; (d) che uno dei due gerenti della società svizzera (F.________) è anch'egli un cittadino italiano residente a Z.________ (I), nella stessa provincia in cui ha sede la C.________ S.R.L.; (e) che, nonostante la natura e l'ampiezza dell'attività dichiarata, la B.________ Sagl non dispone su territorio ticinese di nessuna infrastruttura specifica (ufficio proprio, magazzino o veicoli che le siano intestati); (f) che sei delle dieci fatture da essa prodotte, relative al periodo tra il gennaio e il luglio 2021, erano indirizzate alla C.________ S.R.L. per lavori di subappalto, a conferma di un legame tra le due ditte che va oltre quello della fornitura di materiale; (g) che il sito internet della società con sede in Svizzera, registrato in data..., con il dominio www.....com, non è stato mai attivato; (h) che il "ruolo puramente funzionale" della B.________ Sagl nei confronti della C.________ S.R.L., è stato in sostanza confermato anche dallo stesso E.________, presidente della gerenza della prima e amministratore della seconda, il quale ha dichiarato pendente causa che l'apertura della B.________ Sagl è stata decisa in ragione del fatto che, avendo la C.________ S.R.L. lavori in Svizzera "che coprivano quasi tutto l'anno", il loro svolgimento "nei tempi designati dallo Stato svizzero per le richieste dei permessi" non sarebbe stato possibile (nel medesimo senso, cfr. anche le sentenze del Tribunale federale 2C_897/2022 del 6 settembre 2023 consid. 6.3; 2C_185/2023 del 28 agosto 2023 consid. 7.3; 2C_154/2023 dell'8 agosto 2023 consid. 5; 2C_231/2023 dell'11 luglio 2023 consid. 6.1; 2C_264/2020 del 10 agosto 2021 consid. 5.2, in cui il Tribunale federale ha confermato le sentenze rese dal Tribunale amministrativo ticinese in casi analoghi).

5.4.
Ritenuto che, giusta l'
art. 7 allegato I ALC
, relativo ai permessi per frontalieri UE/AELS, è necessario che il datore di lavoro eserciti in Svizzera un'attività reale, effettiva e duratura (precedente consid. 4), che in base ai fatti constatati nel giudizio impugnato l'insorgente risulta essere sempre alle dipendenze della B.________ Sagl e che quest'ultima non può essere riconosciuta quale datrice di lavoro ai sensi della norma menzionata, il ricorso dev'essere quindi respinto.

6.

Per quanto precede, il ricorso è respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (
art. 66 cpv. 1 LTF
). Non vengono assegnate ripetibili (
art. 68 cpv. 3 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, e alla Segreteria di Stato della migrazione.

Losanna, 5 ottobre 2023

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

Il Cancelliere: Savoldelli