bger · 2C_565/2025 · 2026-03-05 · it
Ritardata giustizia,
Economia


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_565/2025

Sentenza del 5 marzo 2026

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,

Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer,

Cancelliera Ieronimo Perroud.

Partecipanti al procedimento

A.________,

ricorrente,

contro

Tribunale amministrativo federale, Corte II, casella postale, 9023 S. Gallo.

Oggetto

Ritardata giustizia,

ricorso per ritardata giustizia contro il

Tribunale amministrativo federale, Corte II.

Fatti:

A.

A.a.
B.________ AG, con sede a X.________, era la casa madre del gruppo bancario B.________. Il 16 novembre 2012 la Banca nazionale svizzera (in seguito: BNS) ha classificato B.________ AG quale gruppo finanziario di rilevanza sistemica per l'economia svizzera e il sistema finanziario svizzero. Il Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board, FSB) ha iscritto B.________ AG sulla lista dei gruppi bancari avente una rilevanza sistemica a livello globale.

A.b.
La reputazione di B.________ AG e delle sue filiali è stata fortemente danneggiata in seguito a numerosi incidenti, che hanno anche causato delle perdite significative nonché una perdita di fiducia durevole degli investitori e dei clienti. A causa della crisi di fiducia che persisteva B.________ AG ha registrato, da ottobre 2022, un deflusso notevole di liquidità. Indi inizio marzo 2023, nel contesto della crisi bancaria negli Stati Uniti d'America, è stata nuovamente confrontata a massicci ritiri di depositi, accentuatisi a partire dal 13 marzo 2023.

A.c.
Il 16 marzo 2023, di fronte alle difficoltà dell'istituto bancario, il Consiglio federale, sulla base degli artt. 184 cpv. 3 e 185 cpv. 3 Cost., ha promulgato in urgenza l'ordinanza concernente mutui supplementari a sostegno della liquidità e la concessione da parte della Confederazione di garanzie in caso di dissesto per mutui a sostegno della liquidità erogati dalla Banca nazionale svizzera a banche di rilevanza sistemica (RS 952.3; di seguito: ordinanza di necessità). L'indomani, sulla base di questa ordinanza, la BNS ha erogato a B.________ AG un mutuo straordinario supplementare a sostegno della liquidità, ammontante a 20 miliardi di franchi.

A.d.
Tre giorni dopo, la sera del 19 marzo 2023, la Consigliera federale Karin Keller-Sutter ha annunciato delle nuove misure. Siccome B.________ AG è stata considerata non più in grado, con le proprie risorse, di riconquistare la fiducia dei mercati e dei suoi clienti e di evitare il fallimento o il risanamento, è stato giudicato opportuno che la banca venisse acquisita da D.________, procedimento che doveva essere facilitato, segnatamente, da deroghe alla legge sulle fusioni o mutui supplementari a sostegno della liquidità. Nel pacchetto delle misure figurava anche la possibilità per la FINMA di ordinare al gruppo finanziario mutuatario l'azzeramento di strumenti di capitale "Additional Tier 1 (strumenti AT1) " di B.________ AG, ossia regolamentari fondi propri, i quali includevano segnatamente "i contigent convertibles bonds oppure i write-off bonds". L'ordinanza di necessità è stata pertanto modificata in tale senso (modifica del 19 marzo 2023, ore 20.00, [RU 2023 136], poi abrogata il 6 settembre 2023 [RO 2023 495]).

A.e.
Con e-mail spedito alle 16.24 del 19 marzo 2023 B.________ AG ha insistentemente chiesto alla FINMA di rinunciare a esigere l'azzeramento dei suoi strumenti di capitale AT1. Alle 18.24, sempre tramite e-mail, la FINMA ha informato B.________ AG che, se essa stessa non lo faceva immediatamente, era sua intenzione procedere alla svalutazione dei titoli in questione per mezzo di un'apposita decisione amministrativa. Lo stesso giorno B.________ AG, sempre per e-mail, ha quindi domandato alla FINMA di emanare una decisione in tal senso.

B.

B.a.
Con decisione del 19 marzo 2023 (notificata per e-mail lo stesso giorno) la FINMA ha ordinato a B.________ AG di procedere all'azzeramento di tutti gli strumenti di capitale AT1 e d'informarne senza indugio i creditori interessati. La decisione è stata dichiarata immediatamente esecutiva ed è stato ritirato l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso.

Il 20 marzo 2023 B.________ AG ha comunicato alla FINMA che aveva eseguito la decisione del 19 marzo 2023 e che i creditori interessati erano stati messi al corrente dell'ammortamento dei loro titoli.

B.b.
Sempre il 20 marzo 2023 B.________ AG ha domandato alla FINMA di confermarle che la decisione del 19 marzo 2023 non concerneva i "Contingent Capital Awars (CCA) " interni alla banca rispettivamente di riconsiderare la sua decisione al riguardo. Il 22 marzo 2023 la FINMA ha integralmente confermato la decisione del 19 marzo 2023, precisando che la stessa includeva anche i CCA.

B.c.
Come molti altri interessati, A.________ ha impugnato il 24 aprile 2023 dinanzi al Tribunale amministrativo federale la decisione della FINMA del 19 marzo 2023 che pronunciava l'azzeramento degli strumenti di capitale AT1, essendo detentore di una parte di essi.

Dopo aver fatto sapere sin dall'inizio, nell'ambito dell'istruttoria della vertenza, che si opponeva alla trasmissione delle sue future determinazioni alla parte ricorrente, la FINMA ha depositato le stesse il 29 aprile 2024, ribadendo la sua opposizione a che venissero comunicate.

D.________ - sostituitasi a B.________ AG di cui aveva ereditato diritti e obblighi in seguito all'esecuzione della decisione di fusione (
art. 22 LFus
; RS 221.301) - ha ugualmente inviato le proprie osservazioni il 3 giugno 2024. Essa ha inoltre presentato delle osservazioni spontanee il 10 aprile 2025.

B.d.
Nel frattempo, ossia il 6 e il 16 maggio 2024, A.________ ha chiesto al Tribunale amministrativo federale la trasmissione delle determinazioni della FINMA. Il 28 maggio 2024 il Tribunale amministrativo federale, osservato che erano stati presentati numerosi ricorsi, la cui istruttoria, svolta in maniera coordinata, non era ancora conclusa, gli ha risposto che sarebbe stato informato, a tempo debito, sul proseguo della procedura.

A.________ ha reiterato la sua domanda il 22 novembre 2024. Il 9 dicembre 2024 il Tribunale amministrativo federale, puntualizzando che dato il numero particolarmente elevato dei ricorsi, i tempi di trattamento erano insolitamente lunghi, gli ha assicurato che i suoi diritti procedurali sarebbero stati garantiti.

B.e.
Richiamandosi ai suoi precedenti scritti A.________ ha nuovamente domandato, il 5 maggio 2025, la trasmissione delle determinazioni della FINMA come anche di quelle di D.________ rispettivamente l'emanazione di una formale decisione di diniego di accesso agli atti, da potere contestare dinanzi al Tribunale federale. Con lettera del 7 maggio 2025 il Tribunale amministrativo federale ha ribadito quanto già comunicato nei suoi precedenti scritti, ai quali ha rinviato l'interessato.

C.

Il 2 giugno 2025 A.________ ha presentato dinanzi al Tribunale federale un "ricorso di diritto pubblico per ritardata giustizia e violazione dell'
art. 29 cpv. 1 Cost
e 94 LTF". Al fine di evitare ulteriori ritardi e assicurare una decisione equa e tempestiva, ha domandato che sia assegnato un termine al Tribunale amministrativo federale per obbligarlo a portare avanti la procedura dinanzi a esso avviata e a trasmettergli le risposte di controparte. Ciò al fine di garantire che, preso conoscenza del contenuto delle citate determinazioni, la procedura venga ultimata entro termini ragionevoli.

Il ricorso, dapprima registrato come denuncia al Tribunale federale quale autorità di vigilanza sul Tribunale amministrativo federale (art. 15 cpv. 1 lett. a e 17 cpv. 4 lett. g LTF; causa 12T_3/2025) è stato in seguito trasmesso alla II Corte di diritto pubblico quale oggetto di sua competenza; il ricorrente aveva infatti reiterato la sua volontà di rivolgersi al Tribunale federale con un ricorso per denegata giustizia.

Chiamato a determinarsi, il Tribunale amministrativo federale ha chiesto la reiezione in ordine e nel merito del gravame. Con replica dell'11 dicembre 2025 il ricorrente si è riconfermato nelle proprie conclusioni.

D.

Nel frattempo, cioè il 1° ottobre 2025, il Tribunale amministrativo federale ha emesso una sentenza parziale in uno dei quasi 360 ricorsi presentati contro la decisione della FINMA del 19 marzo 2023. Ha accolto l'impugnativa e annullato la decisione in questione, senza ancora pronunciarsi sulle conseguenze derivanti dal proprio giudizio (causa B-2334/2023).

Con decisione incidentale del 22 ottobre 2025 pubblicata nel Foglio federale, il Tribunale amministrativo federale ha sospeso tutti gli altri procedimenti pendenti dinanzi ad esso, fino al giudizio di merito del Tribunale federale concernente la sentenza del 1° ottobre 2025.

Sia la FINMA che la D.________ hanno impugnato con due ricorsi in materia di diritto pubblico del 13 novembre 2025 (cause 2C_661/2025 e 2C_662/2025) la sentenza del 1° ottobre 2025 del Tribunale amministrativo federale dinanzi al Tribunale federale. Con decreti presidenziali dell'8 dicembre 2025 l'effetto sospensivo è stato conferito ai gravami.

Diritto:

1.

Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (
art. 29 cpv. 1 LTF
), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (
DTF 149 II 476
consid. 1, 66 consid. 1.3).

1.1.
Per potersi pronunciare sull'ammissibilità di un ricorso occorre in primo luogo definire l'oggetto della controversia che ne è all'origine, stabilito in linea di principio sulla base della decisione impugnata e delle conclusioni delle parti (cfr.
art. 107 cpv. 1 LTF
nonché, in particolare, sentenze 2D_12/2023 del 6 dicembre 2023 consid. 1.1; 2C_110/2019 del 9 dicembre 2019 consid. 1.1; 2C_16/2014 del 12 febbraio 2015 consid. 1.1 non pubblicato in
DTF 141 I 49
), se del caso interpretate alla luce della motivazione di merito (vedasi
DTF 137 II 313
consid. 1.3).

Nel caso specifico il presente ricorso per "ritardata giustizia" ha la particolarità di non essere diretto contro una decisione formale. Il ricorrente non rimprovera infatti al Tribunale amministrativo federale di non avere ancora emanato un giudizio di merito nella sua causa, che riconosce essere complicata (nella replica dell'11 dicembre 2025 dichiara "N

ei mesi e negli anni che sono seguiti non è stato richiesto che si arrivasse alla decisione definitiva del Tribunale di San Gallo, ma sono stati chiesti dei normali atti istruttori facilmente espletabili
[...] e

"Non si pretendeva certo di arrivare subito ad una soluzione dell'intricata vicenda [...]"
). Egli inoltre ha scelto di non contestare la sospensione della propria causa, decisa il 22 ottobre 2025 dal Tribunale amministrativo federale, dopo la pronuncia di una decisione di merito in una causa connessa (cfr.

supra
D). Nemmeno nel suo allegato di replica dell'11 dicembre 2025 - nel quale manifesta però dispiacere per non essere stato informato personalmente del fatto che era stato emesso un

"caso pilota"
in un'altra vertenza - egli critica la sopramenzionata sospensione, pronunciata dopo l'inoltro del suo ricorso al Tribunale federale. Il ricorrente censura unicamente il fatto che il Tribunale amministrativo federale non gli ha ancora trasmesso le osservazioni inoltrate il 29 aprile 2024 rispettivamente il 3 giugno 2024 dalla FINMA e da D.________, ciò malgrado le sue reiterate domande in tal senso (nel suo ricorso del 2 giugno 2025 dichiara

"Ad oggi si chiede semplicemente che vengano inviate le risposte di controparte e che venga concesso l'accesso agli atti procedurali").
In tal senso chiede espressamente al Tribunale federale di assegnare all'istanza precedente un termine entro il quale essa sia tenuta a trasmettergli le citate risposte. Ne discende che l'oggetto della controversia riguarda unicamente la volontà del Tribunale amministrativo federale di non comunicare al qui ricorrente - perlomeno provvisoriamente - determinati allegati prodotti dalle controparti nell'ambito della sua causa nonché il rifiuto di detta autorità di emanare una decisione formale in proposito.

1.2.
Ai sensi dell'
art. 94 LTF
combinato con l'
art. 100 cpv. 7 LTF
, il ricorso al Tribunale federale è ricevibile in ogni tempo se la giurisdizione adita nega o ritarda indebitamente la pronuncia di una decisione impugnabile. Un ricorso per diniego di giustizia dinanzi al Tribunale federale può quindi essere esperito in due casi: da un lato quando l'istanza precedente, adita con un'istanza, una domanda o un'impugnativa si astiene in maniera indebita di evadere le stesse e, dall'altro, quando la medesima autorità tarda in maniera ingiustificata a statuire, nonostante la parte l'abbia interpellata affinché lo facesse a breve termine (
DTF 149 II 476
consid. 1.2 e riferimenti di cui 126 V 244 consid. 2d). Un simile ricorso per diniego di giustizia o per ritardata giustizia è tuttavia ammissibile dinanzi al Tribunale federale soltanto se la decisione che l'istanza precedente deve emanare è impugnabile, altrimenti detto soltanto se, come precisato dall'
art. 94 LTF
, detta decisione può in quanto tale essere direttamente contestata dinanzi al Tribunale federale. Ciò che non è il caso, ad esempio, se si tratta di una decisione incidentale che non può, giusta gli artt. 92 e 93 LTF, essere impugnata separatamente dalla decisione di merito (vedasi segnatamente
DTF 149 II 476
consid. 1.2.1 e richiami; cfr. anche sentenza 8C_1012/2010 del 31 marzo 2011 consid. 3.2; GREGORY BOVEY in: Commentaire de la LTF, 3

a
ed., 2022, n. 12 all'
art. 94 LTF
).

1.3.
Nella fattispecie, se il Tribunale amministrativo federale si fosse formalmente determinato sulla domanda del ricorrente, volta ad ottenere una copia delle osservazioni della FINMA e di D.________, la sua decisione sarebbe stata espressamente definita quale decisione incidentale ai sensi dell'
art. 93 cpv. 1 LTF
(vedasi segnatamente
DTF 137 IV 172
consid. 2.1; sentenze 7B_631/2023 del 18 settembre 2025 consid. 1.2, destinata alla pubblicazione, e 9C_248/2024 del 10 maggio 2024 consid. 3.2). Occorre ora appurare se una simile decisione fosse impugnabile dinanzi al Tribunale federale.

1.3.1.
Giusta l'
art. 93 cpv. 1 LTF
le decisioni incidentali notificate separatamente che non concernono la competenza o una domanda di ricusazione (
art. 92 LTF
) possono essere oggetto di ricorso se possono causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b). Il pregiudizio irreparabile nel senso dell'
art. 93 cpv. 1 lett. a LTF
è un pregiudizio, di natura giuridica, che non può essere eliminato (completamente) con una successiva decisione finale favorevole alla parte ricorrente (
DTF 148 IV 155
consid. 1.1;
147 III 159
consid. 4.1 e rinvii). Un pregiudizio economico o di mero fatto non è invece sufficiente (
DTF 149 II 170
consid. 1.3;
144 III 475
consid. 1.2 e rispettivi rinvii). Questa eccezione va interpretata in modo restrittivo. Spetta alla parte ricorrente dimostrare l'esistenza di un tale pregiudizio, fatto salvo i casi nei quali risulta in modo manifesto (
DTF 144 III 475
consid. 1.2).

1.3.2.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, condivisa dalla dottrina maggioritaria, il rifiuto totale o parziale di accesso agli atti del procedimento non è, in linea di principio, impugnabile. In effetti detto rifiuto non causa generalmente alcun pregiudizio irreparabile, poiché la violazione del diritto di consultare gli atti di causa può, nella maggior parte dei casi, essere fatta valere mediante ricorso contro la decisione finale e portare all'annullamento della stessa (cfr.
art. 93 cpv. 3 LTF
; sentenze 9C_248/2024 del 10 maggio 2024 consid. 3.2.2; 2C_258/2022 dell'8 aprile 2022 consid. 2.1 e rispettivi riferimenti; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 4

a
ed., 2025, n. 506; JÉRÔME CANDRIAN/LYSANDRE PAPADOPOULOS/ADRIEN RAMELET, in Commentaire romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, n. 62 seg.). Rimangono riservati i casi in cui risulta inaccettabile, dal punto di vista dello Stato di diritto e della tutela dei diritti procedurali, non esaminare nel merito un ricorso esperito contro un rifiuto di accesso agli atti del procedimento e rinviare la parte, il cui diritto di essere sentita è stato leso, a farlo valere mediante ricorso contro la decisione finale (
DTF 136 II 165
consid. 1.2.1; vedasi anche sentenze 1C_431/2024 del 29 luglio 2024 consid. 1.1 e 1.2; 8C_1071/2009 del 9 aprile 2010 consid. 3.3; per quanto concerne più specificatamente la procedura penale cfr. sentenza 7B_578/2023 del 23 ottobre 2023 consid. 2.3 e 2.4 e richiami).

1.3.3.
Nel caso concreto il ricorrente non spiega, nei suoi scritti, in che il rifiuto del Tribunale amministrativo federale di trasmettergli le osservazioni della FINMA e di D.________ gli causerebbe un pregiudizio irreparabile. A fortiori non indica in che sarebbe esposto a un simile pregiudizio nell'ipotesi in cui detto rifiuto sarebbe confermato e motivato in una decisione formale emessa dall'autorità in questione. Egli adduce unicamente che il comportamento del Tribunale amministrativo federale sarebbe suscettibile di rallentare la procedura e di prolungarne la durata, ciò che però non costituisce un pregiudizio irreparabile (vedasi
DTF 139 V 99
consid. 2.4;
138 III 190
consid. 6 e rispettivi rinvii; sentenza 8C_661/2025 del 20 gennaio 2026 consid. 2 e richiami). In altre parole il ricorrente non menziona alcun motivo che giustificherebbe di scostarsi dalla giurisprudenza - illustrata in precedenza (cfr.

supra
consid. 1.3.2) - secondo cui il rifiuto di accesso agli atti del procedimento non causa generalmente alcun pregiudizio irreparabile ai sensi dell'
art. 93 LTF
. Da quanto precede discende che il presente ricorso per ritardata giustizia è volto a ottenere dal Tribunale amministrativo federale una decisione che, se sfavorevole al ricorrente, non potrebbe essere oggetto dinanzi a questa Corte di un ricorso immediato e separato dal merito, non adempiendo una delle condizioni previste dall'
art. 93 cpv. 1 LTF
.

1.4.
Non soddisfacendo il presente gravame una delle esigenze di ammissibilità esatte dall'
art. 94 LTF
, ne deriva che lo stesso va dichiarato inammissibile.

2.

Le spese seguono la soccombenza (
art. 66 cpv. 1 LTF
). Non sono assegnate ripetibili (
art. 68 cpv. 3 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Il ricorso è inammissibile.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione al ricorrente e al Tribunale amministrativo federale, Corte II.

Losanna, 5 marzo 2026

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

La Cancelliera: Ieronimo Perroud