bger · 2C_483/2023 · 2024-08-08 · it
Responsabilità dello Stato,
Responsabilità dello Stato


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_483/2023

Sentenza dell'8 agosto 2024

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,

Donzallaz, Ryter,

Cancelliera Ieronimo Perroud.

Partecipanti al procedimento

A.________,

patrocinato dall'avv. Carlo Postizzi,

ricorrente,

contro

Repubblica e Stato del Cantone Ticino,

rappresentata dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino e patrocinata dall'avv. Stefano Manetti,

opponente.

Oggetto

Responsabilità dello Stato,

ricorso contro la sentenza emanata il 31 luglio 2023

dalla II Camera civile del Tribunale d'appello

del Cantone Ticino (12.2023.61).

Fatti:

A.

A.a.
A.________ (1976), entrato alle dipendenze della Repubblica e Stato del Cantone Ticino il 1° gennaio 1997, è stato nominato, nel 2008, funzionario presso l'Istituto delle assicurazioni sociali. L'8 ottobre 2013 il Consiglio di Stato ticinese ha risolto formalmente il rapporto d'impiego dell'interessato con effetto al 31 gennaio 2014, oltre a liberarlo dall'obbligo di prestare servizio con effetto immediato.

A.b.
Adito da A.________ il 29 ottobre 2013, il Tribunale cantonale amministrativo (a cui il 12 dicembre 2014 il Tribunale federale aveva rinviato la causa per complemento d'istruttoria, cfr. sentenza 8C_643/2014) ha accertato, il 16 aprile 2018, che la disdetta del rapporto d'impiego era ingiustificata, aggiungendo che rimaneva riservato il diritto di domandare un'indennità ai sensi dell'art. 69 cpv. 2 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (vLPAmm, nella versione in vigore all'epoca [BU/TI 1966, 181]). Dopo che la richiesta di riassunzione presentata dall'interessato fosse stata respinta e dopo che la causa gli fosse stata rinviata ancora una volta, il 16 ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha attribuito a A.________ un'indennità di uscita di fr. 46'317.05 oltre interessi al 5 % dal 4 settembre 2018 e un'indennità per ingiusto licenziamento di fr. 5'270.45. Gli ha inoltre riconosciuto il pagamento delle mensilità da febbraio ad aprile 2014.

B.

B.a.
Il 28 settembre 2020 A.________ ha notificato alla Repubblica e Stato del Cantone Ticino una pretesa di risarcimento di fr. 1'133'937.30 ai sensi dell'art. 19 della legge ticinese del 24 ottobre 1988 sulla responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti pubblici (LResp/TI; RL/TI 166.110). Il 2 dicembre 2020 il Consiglio di Stato l'ha respinta, non ravvisando i presupposti necessari per fondare la responsabilità dello Stato e giudicando le pretese perente.

B.b.
Ottenuta l'autorizzazione ad agire, il 10 settembre 2021 A.________ ha convenuto in giudizio la Repubblica e Stato del Cantone Ticino chiedendone la condanna a versargli fr. 30'000.--, oltre interessi dal 28 settembre 2020, e riservate ulteriori maggiori pretese risarcitorie. Considerando che, quando era stato sciolto il rapporto di lavoro (l'8 ottobre 2013), gli era stata causata un'illecita lesione dei diritti della personalità, che andava oltre quella inerente al carattere ingiustificato del suo licenziamento, ha preteso, a titolo di risarcimento del danno ai sensi degli artt. 4 cpv. 1 e 11 cpv. 1 LResp/TI, la perdita di salario che avrebbe subito dalla data del licenziamento, essendo da allora colpito da un'incapacità lavorativa permanente per motivi psico-fisici, fino a quella del pensionamento. Il 21 marzo 2023 il Pretore aggiunto ha respinto la petizione.

B.c.
L'appello presentato l'11 maggio 2023 da A.________ alla II Camera civile del Tribunale d'appello contro la decisione pretorile è stato respinto il 31 luglio 2023. In primo luogo la Corte cantonale ha ricordato la prassi, pubblicata in
DTF 135 III 405
, su cui era fondata la richiesta di risarcimento, giudicando non adempiute le relative esigenze nel caso specifico. Riguardo alla questione della liceità della mancata riassunzione dell'attore, la Corte cantonale ha osservato che era stata evocata tardivamente e che comunque non erano date le necessarie condizioni affinché desse luogo ad un ulteriore risarcimento. Infine, ha giudicato infondate le censure concernenti la presunte erroneità della risoluzione unilaterale del suo contratto e della sua mancata riassunzione e comunque anche esse inidonee a indurre un risarcimento aggiuntivo. L'appello andava pertanto respinto, senza che occorresse esaminare ancora le ulteriori motivazioni della sentenza impugnata.

C.

L'11 settembre 2023 A.________ ha esperito al Tribunale federale un "ricorso ordinario in materia civile", con cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata e la causa rinviata all'autorità precedente rispettivamente all'autorità di prima istanza per nuovo giudizio. Censura, in sintesi, un accertamento manifestamente inesatto dei fatti, una violazione del suo diritto di essere sentito e del diritto federale nonché dei principi della sicurezza e dell'uguaglianza giuridica e, infine, un diniego di giustizia.

Chiamata ad esprimersi, la II Camera civile del Tribunale d'appello, senza formulare osservazioni, si è confermata nelle motivazioni e conclusioni della propria sentenza. La Repubblica e Stato del Cantone Ticino, rappresentata dal Consiglio di Stato, ha chiesto per il tramite del suo patrocinatore, la reiezione in ordine e nel merito del ricorso. In replica e duplica le parti hanno ribadito le proprie posizioni.

Diritto:

1.

Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la propria competenza (
art. 29 cpv. 1 LTF
) nonché l'ammissibilità dei rimedi di diritto proposti (
DTF 149 II 276
consid. 1;
147 I 33
consid. 1).

1.1.
Il ricorrente è insorto davanti al Tribunale federale facendo riferimento alle norme valide per il ricorso in materia civile. Traendo il presente litigio origine da una richiesta di risarcimento di fr. 30'000.-- oltre accessori che si fonda sulla LResp/TI e non avendo attinenza con pretese risultanti dall'attività medica, per le quali la via del ricorso in materia civile è eccezionalmente aperta (
art. 72 cpv. 2 lett. b LTF
nonché art. 31 cpv. 1 lett. d del regolamento del Tribunale federale del 20 novembre 2006 [RTF; RS 173.110.131]), ne discende che il giudizio reso dalla II Camera civile del Tribunale di appello va impugnato con ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi alla II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale (art. 82 lett. a in relazione con l'
art. 85 cpv. 1 lett. a LTF
[il valore litigioso minimo ivi previsto essendo raggiunto]; art. 30 cpv. 1 lett. c cifra 1 RTF). Il fatto che in sede cantonale la competenza spetti alle autorità giudiziarie civili non è determinante (sentenze 2C_746/2021 del 4 novembre 2021 consid. 2.1 e 2D_42/2018 dell'11 marzo 2019 consid. 1.1 e rispettivi rinvii).

Nella misura in cui l'allegato ricorsuale rispetta le esigenze formali del tipo di ricorso di per sé esperibile, l'errato rinvio alle norme relative al ricorso in materia civile non comporta infatti nessun pregiudizio per la parte ricorrente (
DTF 138 I 367
consid. 1.1;
134 III 379
consid. 1.2;
133 I 300
consid. 1.2).

1.2.
Il ricorso, presentato tempestivamente (combinati artt. 100 cpv. 1 e 46 cpv.1 lett. b LTF) contro una decisione finale pronunciata da un'autorità cantonale di ultima istanza con natura di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF) dal destinatario del giudizio contestato, con interesse a insorgere (
art. 89 cpv. 1 LTF
), è quindi, in linea di principio, ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico.

1.3.
A causa del cosiddetto effetto devolutivo (
DTF 146 II 335
consid. 1.1.2 e rinvii) solo la sentenza della II Camera civile del Tribunale d'appello può essere oggetto del presente ricorso. Nella misura in cui il ricorrente critica e domanda l'annullamento della decisione pretorile del 21 marzo 2013, la sua impugnativa è inammissibile.

2.

2.1.
Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto federale (
art. 106 cpv. 1 LTF
); nondimeno, tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione posto dalla legge (
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
), si confronta di regola solo con le censure sollevate. Nell'atto di ricorso occorre pertanto spiegare in modo conciso in cosa consiste la lesione del diritto e su quali punti il giudizio contestato viene impugnato (
DTF 143 II 283
consid. 1.2.2;
142 III 364
consid. 2.4). Esigenze più severe valgono invece in relazione alla violazione di diritti fondamentali; simili critiche vengono infatti trattate unicamente se sono state motivate in modo circostanziato ed esaustivo mentre, in caso contrario, esse non possono essere prese in considerazione (
art. 106 cpv. 2 LTF
;
DTF 143 II 283
consid. 1.2.2 e rinvii).

2.2.
Quando il legislatore cantonale sottopone una pretesa di diritto pubblico, come quella in discussione, ai tribunali civili e questi ultimi esaminano la causa applicando il Codice di diritto processuale civile svizzero del 19 dicembre 2008 (CPC;
art. 22 LResp
/TI), il diritto federale è applicato a titolo di diritto cantonale suppletivo al diritto federale (
art. 29 LResp
/TI; sentenza 2C_541/2022 del 12 agosto 2022 consid. 1.2 con rinvii). Considerato che, fatta eccezione per i casi citati dall'
art. 95 LTF
, non è possibile far valere la violazione del diritto cantonale in quanto tale, anche chi intende formulare una critica relativa a disposti che rientrano nella categoria del diritto cantonale suppletivo deve quindi dimostrare, sempre con una motivazione conforme all'
art. 106 cpv. 2 LTF
, un'applicazione contraria al diritto federale, segnatamente al divieto d'arbitrio oppure a un altro diritto costituzionale (
DTF 143 I 321
).

2.3.
Per quanto riguarda i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento svolto dall'autorità inferiore (
art. 105 cpv. 1 LTF
). Può scostarsene se è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'
art. 95 LTF
o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario (
art. 105 cpv. 2 LTF
;
DTF 140 III 115
consid. 2), profilo sotto il quale è esaminato anche l'apprezzamento delle prove (
DTF 148 II 121
consid. 5.2;
145 IV 154
consid. 1.1;
140 III 115
consid. 2). Occorre inoltre che l'eliminazione dell'asserito vizio possa influire in maniera determinante sull'esito della causa (
art. 97 cpv. 1 LTF
). Incombe alla parte ricorrente dimostrare l'arbitrio, con una motivazione che risponda alle esigenze poste dall'
art. 106 cpv. 2 LTF
. Il Tribunale federale non entra nel merito di critiche puramente appellatorie (
DTF 147 IV 73
consid. 4.1.2).

2.4.
Come verrà precisato di seguito, le censure del ricorrente adempiono i sopramenzionati requisiti di motivazione a malapena. Sebbene egli esponga nel suo ricorso il proprio punto di vista, nella misura in cui però si accontenta di lamentare la violazione del diritto federale rispettivamente dei principi della sicurezza e dell'uguaglianza giuridica o, ancora, un diniego di giustizia, senza però dimostrarne un'applicazione contraria a un diritto fondamentale rispettivamente senza spiegare in maniera circostanziata (
art. 106 cpv. 2 LTF
) in ché consisterebbe la violazione rimproverata, dette critiche sfuggono ad un esame da parte di questa Corte.

2.5.
Per consolidata prassi, quando il giudizio impugnato si fonda su diverse motivazioni tra di loro indipendenti, alternative o sussidiarie, tutte di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di essa viola il diritto nel rispetto delle esigenze di motivazione poste dall'
art. 42 cpv. 2 LTF
in relazione con l'
art. 106 cpv. 2 LTF
(
DTF 142 III 364
consid. 2.4 in fine;
138 I 97
consid. 4.1.4 con rinvii).

3.

Con una censura formale, da esaminare prioritariamente (
DTF 144 I 11
consid. 5.3 e rinvio), il ricorrente lamenta una violazione del suo diritto di essere sentito (
art. 29 cpv. 2 Cost.
). Adduce che il Pretore, prima, e la II Camera civile del Tribunale d'appello, dopo, avrebbero rifiutato, senza alcuna motivazione per quanto concerne l'autorità di secondo grado, di assumere le prove da lui proposte, segnatamente il richiamo dell'incarto AI, chiesto al fine di dimostrare gli effetti del licenziamento sulla sua salute psicofisica e il quantum del suo risarcimento. Al riguardo fa valere che il Pretore ha rifiutato l'assunzione delle prove chieste, ritenute ininfluenti, con ordinanza del 22 marzo 2022. La Corte cantonale invece, dinanzi alla quale l'ordinanza è stata contestata e la domanda di assumere l'incarto AI come mezzo di prova ripetuta, non si è invece chinata sul problema e non ha deciso atti istruttori. Conclude affermando che sia la decisione pretorile che quella dei giudici cantonali configurerebbero pertanto una violazione del suo diritto di proporre l'assunzione di un determinato mezzo di prova pertinente come lo era il richiamo dell'incarto AI, pertinenza comprovata dal fatto che proprio il giorno in cui la Corte cantonale si è pronunciata (31 luglio 2023), l'Ufficio AI gli ha notificato un progetto di decisione con cui gli viene riconosciuta, a suo dire dopo un approfon-dita istruttoria e constatato il licenziamento ingiustificato, una mezza rendita AI con un grado d'invalidità del 58 %.

3.1.
Il diritto di essere sentito garantito dall'
art. 29 cpv. 2 Cost.
comprende, tra l'altro, il diritto di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione, di partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui possano influire sulla decisione (
DTF 145 I 167
consid. 4.1;
144 I 11
consid. 5.3). Tale garanzia fondamentale, oltre a non imporre all'autorità di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure indicati, ma soltanto quelli di una certa pertinenza e importanza per la decisione da prendere (sentenza 2D_8/2021 del 7 luglio 2022 consid. 2.2 e rinvii non pubblicato in
DTF 148 I 226
), non le impedisce nemmeno di porre un termine all'istruttoria, allorquando le prove agli atti non potrebbero condurla a modificare la sua convinzione e che, procedendo in modo non arbitrario a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, è convinta che le stesse non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio (
DTF 146 III 73
consid. 5.2.2;
145 I 167
consid. 4.1).

3.2.
Nella misura in cui il ricorrente critica il modo di procedere del Pretore riguardo all'assunzione di prove da lui offerte, la critica si rivela inammissibile: come già rilevato in precedenza (cfr.

supra
consid. 1.3), oggetto di disamina in questa sede può essere unicamente la sentenza cantonale. Per quanto concerne invece il rimprovero volto alla Corte cantonale di non avere assunto le prove offerte, va osservato che, come emerge dalla sentenza impugnata, i Giudici ticinesi, preso atto della richiesta di assumere le prove rifiutate in prima istanza, non vi hanno dato seguito, respingendo quindi implicitamente l'istanza. Sennonché, in questa sede il ricorrente si limita a censurare la mancata accettazione delle prove da lui proposte, senza tuttavia spiegare, contrariamente all'obbligo di motivazione che gli incombe (artt. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF) in ché e perché l'apprezzamento della Corte cantonale sarebbe inficiato d'arbitrio (su questa nozione, cfr.
DTF 144 I 318
consid. 5.4; sentenza 2C_94/2023 del 23 aprile 2024 consid. 6.3). Limitarsi ad affermare che i mezzi di prova in questione avrebbero dimostrato gli effetti del licenziamento sulla sua salute psicofisica non basta. Va poi aggiunto che sviluppare la propria argomentazione concernente questa censura dinanzi al Tribunale federale soltanto nell'allegato di replica, quando il termine di ricorso è scaduto, è escluso siccome la motivazione dev'essere contenuta nell'atto presentato entro il termine di ricorso: la parte ricorrente non può completare o migliorare la propria impugnativa con la replica (
DTF 135 I 19
consid. 2.2). La critica è quindi inammissibile.

3.3.
Sempre riguardo al diritto di essere sentito, il ricorrente fa valere in seguito di avere sollevato sette censure alle sette motivazioni addotte dal Pretore, che la Corte cantonale non avrebbe minimamente esaminato, limitandosi a respingere la sua petizione partendo da un'interpretazione errata della prassi federale e commettendo, cosi facendo, un diniego di giustizia. La censura, non meglio motivata, con la quale il ricorrente si accontenta di menzionare il principio che ritiene disatteso senza tuttavia spiegare con precisione in ché consisterebbe la violazione criticata, non soddisfa però all'evidenza le esigenze di motivazione poste dai combinati artt. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF e sfugge quindi ad un esame di merito. Va tutt'al più rammentato che l'autorità non ha l'obbligo di confrontarsi con tutte le critiche sottopostole (cfr.

supra
consid. 3.1) e che incombe al ricorrente dimostrare, con un'argomentazione precisa e dettagliata, che quelle neglette erano invece pertinenti per la causa. Ciò che qui, come appena detto, non è stato fatto.

4.

Il ricorrente rimprovera in seguito alla Corte cantonale un accertamento dei fatti manifestamente errato per quanto concerne la questione dell'asserita illiceità della sua mancata riassunzione. Contrariamente a quanto giudicato, egli avrebbe infatti sollevato il quesito in tempo utile. Ora rettificare questa manifesta scorrettezza potrebbe essere determinante per l'esito del procedimento. Sennonché, nuovamente, egli non dimostra e ancora meno spiega con precisione, riguardo all'accertamento di fatto ora censurato, per quale ragione l'apprezzamento dell'autorità adita sarebbe insostenibile e in che misura la violazione invocata sarebbe suscettibile di avere influenza sull'esito del litigio (cfr.

supra
consid. 2.3). Anche in proposito il gravame sfugge ad un esame di merito.

5.

Con un'ulteriore censura, a dire il vero di difficile comprensione, il ricorrente sembra rimproverare ai giudici ticinesi di avere introdotto nuovi criteri e di avere interpretato a modo loro la prassi relativa alla lesione dei diritti della personalità. Esprimendosi sul significato e sulla portata che avrebbe la giurisprudenza pubblicata in
DTF 135 III 405
, segnatamente il considerando 3.2, posto alla base delle proprie pretese, egli sostiene in particolare che l'autorità precedente avrebbe dato alla stessa un'interpretazione manifestamente errata. A suo parere la Corte cantonale avrebbe ignorato l'alternativa ivi contenuta, trattandola invece come una singola opzione.

5.1.
La Corte cantonale, da parte sua, dopo aver rammentato l'obbligo di allegazione che incombeva all'insorgente, ha giudicato che questi non aveva validamente allegato né sostanziato l'esistenza delle proprie pretese (cfr. sentenza impugnata consid. 5 e 6 pagg. 5 segg.). I giudici cantonali hanno osservato che, oltre al fatto che la censura era stata evocata tardivamente, la stessa appariva comunque infondata per le seguenti ragioni: a) l'insorgente non aveva comprovato una lesione dei diritti della personalità che andava oltre a quella inerente al carattere ingiustificato del licenziamento; b) egli aveva dimenticato che l'art. 91 cpv. 2 LPAmm (che permette di riassumere un funzionario ingiustificatamente licenziato) era una norma potestativa, la cui disattenzione non implicava un atto anticontrattuale o illecito; c) non aveva poi dimostrato che era stato suscitato in lui una legittima aspettativa di una sua riassunzione; d) infine, la critica, oltre ad essere tardiva e insufficientemente sostanziata, nonché in contraddizione con quanto addotto nei precedenti allegati, non era comunque idonea a fondare una lesione dei diritti della personalità che andava oltre quella inerente al carattere ingiustificato del licenziamento.

5.2.
Ora di fronte a questa argomentazione il ricorrente, ancora una volta, si limita ad esporre la propria interpretazione della fattispecie senza spiegare e ancora meno dimostrare in maniera circostanziata e precisa (artt. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF) in che il ragionamento della Corte cantonale sulla problematica all'esame sarebbe inficiata d'arbitrio (su questa nozione vedasi
DTF 144 I 318
consid. 5.4 e richiami), segnatamente in che l'applicazione del diritto federale - qui utilizzato a titolo di diritto cantonale suppletivo (cfr.

supra
consid. 2.2) - disattenderebbe il divieto dell'arbitrio. La censura sfugge quindi ad un esame di merito.

5.3.
Infine va osservato che sulla questione della riassunzione del ricorrente la II Camera civile ha sviluppato diverse motivazioni, indipendenti tra di loro. Ora contrariamente a quanto dovrebbe essere fatto (cfr.

supra
consid. 2.5), l'argomentazione del ricorrente è interamente volta a contestare la tardività della sua censura, senza spendere una parola sugli altri motivi trattati dalla Corte cantonale. Non esprimendosi su tutti gli argomenti concernenti l'asserita illiceità della sua mancata riassunzione trattati dalla Corte cantonale, di per sé tutti sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorso non rispetta le esigenze di motivazione dei combinati artt. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF e, su questo punto, va quindi dichiarato inammissibile.

6.

6.1.
Premesse queste considerazioni, ne discende che nella misura in cui è ammissibile il presente ricorso dev'essere respinto.

6.2.
Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico del ricorrente (
art. 66 cpv. 1 LTF
). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (
art. 68 cpv. 3 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 2'500.-- vanno poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione ai patrocinatori delle parti e alla II Camera civile del Tribunale d'appello del Cantone Ticino.

Losanna, 8 agosto 2024

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

La Cancelliera: Ieronimo Perroud