bger · 2C_462/2024 · 2026-06-25 · fr
Autorisation d'exploitation d'une institution de la petite enfance,
Santé & sécurité sociale


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_462/2024

Arrêt du 25 juin 2026

IIe Cour de droit public

Composition

Mmes et MM. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz, Hänni, Ryter et Kradolfer.

Greffière : Mme Meyer.

Participants à la procédure

A.________ Sàrl,

représentée par Me Astyanax Peca, avocat,

recourante,

contre

Office cantonal de l'inspection et des relations du

travail du canton de Genève,

rue David-Dufour 5, case postale 64, 1211 Genève 8.

Objet

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, du 15 juillet 2024 (ATA/849/2024).

Faits :

A.

La société A.________ Sàrl, dont le siège se trouve à Lausanne, est inscrite au registre du commerce du canton de Vaud depuis le 26 juillet 2018. Elle a pour but, en substance, "

la gestion et l'exploitation de crèches privées, de petits commerces et pop-up stores (magasins éphémères), l'organisation de tous types d'événements (anniversaires, conférences, etc.) ainsi que la prestation de tous conseils et service dans ces domaines
". Elle exploite une crèche à U.________, dans le canton de Genève.

A.________ Sàrl a pour associée B.________ SA, qui détient toutes ses parts. Cette holding possède également toutes les parts de la société C.________ Sàrl, sise à Lausanne, qui exploite également une crèche dans le canton de Genève, à V.________, depuis le 26 juillet 2018 (
art. 105 al. 2 LTF
). D.________ est gérante des deux sociétés à responsabilité limitée exploitant les crèches de V.________ et U.________ et administratrice de la holding (
art. 105 al. 2 LTF
). E.________ est directrice de ces trois sociétés. D'autres sociétés à responsabilité limitée, gérées par D.________, exploitent des crèches dans les cantons de Vaud et Fribourg.

A.a.
Le 30 avril 2019, le Service d'autorisation et de surveillance de l'accueil de jour de la République et canton de Genève (ci-après: le Service d'autorisation cantonal) a adressé "aux titulaires des autorisations d'exploiter une structure de la petite enfance et à leur employeur", dont l'exploitante de la crèche de V.________ C.________ Sàrl (
art. 105 al. 2 LTF
), un courrier ayant pour objet la "mise en application des usages de la petite enfance" exposant, en substance, les démarches à entreprendre afin de se conformer aux exigences légales.

A.b.
Le 12 décembre 2022, A.________ Sàrl s'est engagée à appliquer et respecter les usages de la petite enfance, dès l'ouverture de sa crèche à U.________ le 9 janvier 2023 et tant que la question de la légalité de l'application automatique des usages de la petite enfance ne serait pas tranchée par les autorités judiciaires. L'intéressée précisait qu'un recours de la société C.________ Sàrl contre une décision de l'Office cantonal de l'inspection et des relations du travail de la République et canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal), qui concernait ce point, était pendant devant la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice). L'"engagement à respecter les usages" était signé par E.________, personne non habilitée à engager la société A.________ Sàrl selon le registre du commerce.

Néanmoins, après avoir reçu cet "engagement à respecter les usages" du 12 décembre 2022, le Service d'autorisation cantonal a autorisé A.________ Sàrl à exploiter une crèche privée à U.________, dans le canton de Genève, dès le mois de janvier 2023 (
art. 105 al. 2 LTF
). L'autorisation a été renouvelée le 25 juillet 2023, pour une capacité d'accueil simultanée de vingt-huit enfants au maximum. Entre-temps, un nouvel "engagement à respecter les usages" avait été signé, le 8 juin 2023, par D.________, personne disposant de la signature individuelle selon le registre du commerce.

A.c.
Le 24 janvier 2023, ayant pris connaissance de l'ouverture de la crèche de U.________ et de l'engagement de A.________ Sàrl à respecter les usages, l'Office cantonal a invité l'intéressée à lui remettre les documents permettant de procéder au contrôle du respect desdits usages. A.________ Sàrl a transmis les documents requis les 9 et 15 février, puis les 5, 6 et 20 juin 2023.

A.d.
Le 4 juillet 2023, l'Office cantonal a adressé un avertissement à A.________ Sàrl. En substance, il ressortait des pièces remises par celle-ci que les usages n'étaient pas respectés concernant le volume horaire hebdomadaire, le droit aux vacances, le droit au salaire en cas de maladie, la répartition des primes pertes de gain accident et maladie, le congé maternité et concernant le treizième salaire. Les salaires de plusieurs employées n'étaient pas conformes aux usages de la petite enfance. Un délai au 31 juillet 2023 était imparti à l'intéressée pour établir des contrats conformes à ces usages pour toutes les collaboratrices, procéder aux rattrapages salariaux et à l'adaptation des salaires, ainsi que pour fournir la preuve de l'exécution de ces mesures.

Par courriers des 6 et 28 juillet 2023, A.________ Sàrl a, en substance, refusé de se mettre en conformité aux usages de la petite enfance.

B.

Par décision du 12 septembre 2023, en raison du non-respect des usages de la petite enfance, l'Office cantonal a refusé de délivrer à A.________ Sàrl, pour une durée de deux ans, l'attestation du respect des usages, ce point étant exécutoire nonobstant recours, lui a infligé une amende administrative de 15'300 fr., et l'a exclue de tous marchés publics futurs pour une période de deux ans dès le lendemain de l'entrée en force de la décision.

B.a.
A.________ Sàrl a recouru contre cette décision devant la Cour de justice.

B.b.
En parallèle, la Cour de justice a statué, par arrêt du 14 septembre 2023, dans la cause concernant la crèche de V.________ exploitée par C.________ Sàrl. Celle-ci a porté la cause devant le Tribunal fédéral.

à la demande de A.________ Sàrl, la Cour de justice a suspendu la procédure relative à l'exploitation de la crèche de U.________ jusqu'à droit jugé dans la cause concernant la crèche de V.________ exploitée par C.________ Sàrl. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours interjeté par cette société dans la mesure de sa recevabilité, par arrêt du 9 avril 2024 (2C_577/2023).

B.c.
Ayant repris la procédure, la Cour de justice a rejeté, par arrêt du 15 juillet 2024, le recours interjeté par A.________ Sàrl à l'encontre de la décision de l'Office cantonal du 12 septembre 2023 concernant la crèche de U.________.

C.

Contre l'arrêt de la Cour de justice du 15 juillet 2024, A.________ Sàrl forme "un recours de droit public" devant le Tribunal fédéral. Elle conclut, en substance, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué et à l'annulation de la décision de l'Office cantonal du 12 septembre 2023. à titre subsidiaire, elle demande le renvoi de la cause à la Cour de justice ou à l'Office cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. L'Office cantonal conclut au rejet du recours. Sollicité, le Secrétariat d'État à l'économie (ci-après: le Secrétariat d'État) indique, en substance, ne pas être compétent pour se prononcer sur la comptabilité du droit cantonal avec le droit fédéral et ne pas avoir à examiner le respect des conditions de la loi fédérale permettant d'étendre le champ d'application de conventions collectives de travail, l'affaire ne concernant pas une décision d'extension d'une telle convention. A.________ Sàrl dépose des observations spontanées, puis se détermine, dans une autre écriture, sur les observations de l'Office cantonal et du Secrétariat d'État.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
) et contrôle librement la recevabilité des recours portés devant lui (
ATF 151 I 187
consid. 1;
151 IV 175
consid. 2).

1.1.
La recourante a déposé un "recours de droit public" devant le Tribunal fédéral. Cette voie de droit n'existe plus depuis l'entrée en vigueur de la LTF, le 1er janvier 2007. L'intitulé erroné d'un mémoire qui remplit les exigences légales de la voie de droit à disposition de la partie recourante ne nuit toutefois pas à celle-ci (
ATF 138 I 367
consid. 1.1; arrêt 2C_577/2023 du 9 avril 2024 consid. 1.1).

1.2.
En l'occurrence, l'arrêt attaqué constitue une décision finale (
art. 90 LTF
), rendue dans une cause de droit public, par une autorité judiciaire supérieure de dernière instance cantonale (
art. 82 let. a et 86 al. 1 let
. d et al. 2 LTF), qui ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions prévues à l'
art. 83 LTF
(cf. arrêts 2C_577/2023 du 9 avril 2024 consid. 1.1; 2C_901/2015 du 2 août 2016 consid. 1.1). En outre, le recours a été déposé en temps utile (art. 45 al. 1, 46 al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (
art. 42 LTF
), par la destinataire de l'arrêt attaqué qui a qualité pour recourir (
art. 89 al. 1 LTF
; cf. arrêt 2C_577/2023 du 9 avril 2024 consid. 1.3), de sorte qu'il est recevable, sous réserve de ce qui suit.

1.3.
La conclusion de la recourante tendant à l'annulation de la décision de l'Office cantonal du 12 septembre 2023 est irrecevable en raison de l'effet dévolutif complet du recours interjeté devant la Cour de justice, dont l'arrêt se substitue au prononcé antérieur (cf.
ATF 146 II 335
consid. 1.1.2;
136 II 539
consid. 1.2; arrêt 2C_577/2023 du 9 avril 2024 consid. 1.4).

2.

2.1.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf.
art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF
). Sauf dans les cas cités expressément à l'
art. 95 LTF
, le recours devant le Tribunal fédéral ne peut en revanche pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. Il est néanmoins possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'
art. 9 Cst.
ou contraire à un autre droit constitutionnel (
ATF 150 I 154
consid. 2.1;
147 I 259
consid. 1.3.1;
145 I 108
consid. 4.4.1). De tels griefs sont soumis à des exigences de motivation accrue (cf.
art. 106 al. 2 LTF
). La partie recourante doit indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (
ATF 150 V 340
consid. 2;
150 I 154
consid. 2.1;
145 V 304
consid. 1.2).

2.2.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf.
art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF
). Sauf dans les cas cités expressément à l'
art. 95 LTF
, le recours devant le Tribunal fédéral ne peut en revanche pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. Il est néanmoins possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'
art. 9 Cst.
ou contraire à un autre droit constitutionnel (
ATF 150 I 154
consid. 2.1;
147 I 259
consid. 1.3.1;
145 I 108
consid. 4.4.1). De tels griefs sont soumis à des exigences de motivation accrue (cf.
art. 106 al. 2 LTF
). La partie recourante doit indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (
ATF 150 V 340
consid. 2;
150 I 154
consid. 2.1;
145 V 304
consid. 1.2). Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal fédéral à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (
art. 99 al. 1 LTF
).

2.3.
En l'occurrence, la recourante a produit plusieurs documents, en annexe de ses déterminations spontanées, qui n'avaient pas été transmis à l'instance précédente, à savoir la "Constatation des conditions de travail en usage à Genève - Principes généraux et seuils - Document B" (ci-après: les Principes généraux et seuils), du 30 octobre 2015 (librement accessible sur la page internet de l'Observatoire genevois du marché du travail, ), le procès-verbal de la séance du Conseil de surveillance du marché de l'emploi du 19 janvier 2018, contenant la décision à laquelle il est fait référence dans le préambule des usages de la petite enfance (ci-après: la décision du Conseil de surveillance du 19 janvier 2018), ainsi que les "Principes d'édiction des usages sur la base de la règle d'or" (non-datés) de la Commission des mesures d'accompagnement. Ces documents, établis par les autorités administratives cantonales, servent à l'application de la loi genevoise du 12 mars 2004 sur l'inspection et les relations du travail (LIRT/GE; rs/GE J 1 05). Il ne s'agit pas d'éléments de faits visés par l'interdiction des nova prévues à l'
art. 99 al. 1 LTF
. Ils sont donc recevables devant le Tribunal fédéral.

2.4.
En outre, la recourante se plaint que la Cour de justice aurait, "

par son approche visant à reconnaître que les usages de la petite enfance sont une simple reprise de la CCT de la Ville de Genève tout en niant que dite reprise correspond en réalité à une extension de celle-ci, [...] établi de façon manifestement inexacte les faits et a apprécié de manière arbitraire les preuves qui lui étaient pourtant soumises et connues, soit le texte des usages de la petite enfance, ainsi que la CCT de la Ville de Genève
". Ce grief ne relève pas de l'établissement des faits et de l'appréciation des preuves, mais de l'application du droit. Il sera examiné dans ce cadre (cf. infra consid. 5). Le Tribunal fédéral statuera donc sur la base des faits constatés dans l'arrêt entrepris.

2.5.
Il convient également de relever que la recourante critique l'application du droit cantonal par la Cour de justice, sans toutefois formuler de grief d'arbitraire à cet égard. Partant, les critiques de la recourante ne peuvent être examinées par le Tribunal fédéral, qui ne peut revoir librement l'application du droit cantonal (cf. supra consid. 2.1).

3.

Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu. Elle reproche à la Cour de justice de ne pas avoir déduit de ses réquisitions de preuve qu'elle demandait la production des Principes généraux et seuils du 30 octobre 2015, de la décision du Conseil de surveillance du 19 janvier 2018, ainsi que des "Principes d'édiction des usages sur la base de la règle d'or", dont elle ne pouvait alors imaginer l'existence. La recourante dénonce également un défaut de motivation. à cet égard, elle soutient que la Cour de justice aurait omis de tenir compte de ces documents ou d'expliquer en quoi ils n'étaient pas pertinents.

3.1.
Le droit d'être entendu garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (
ATF 145 I 167
consid. 4.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 147 IV 534
consid. 2.5.1;
145 I 167
consid. 4.1).

Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (
art. 9 Cst.
) de manière claire et détaillée (
art. 106 al. 2 LTF
;
ATF 146 III 73
consid. 5.2.2; arrêt 2C_370/2025 du 13 mars 2026 consid. 4.1.1).

3.2.
En l'occurrence, la recourante ne dénonce pas une appréciation anticipée arbitraire des preuves et ne développe pas son grief conformément aux exigences de motivation (
art. 106 al. 2 Cst.
). On relèvera néanmoins qu'il ressort du dossier de la cause que la recourante avait requis, devant la Cour de justice, la production par l'Office cantonal des usages et de leurs annexes, de la "

convention collective régissant les structures d'accueil
", ainsi que de "

tous documents qui attesteraient du prononcé par le Conseil d'État genevois d'une décision visant à étendre la convention précitée aux structures privées d'accueil de la petite enfance
". On ne saurait donc reprocher à l'instance précédente d'avoir versé dans l'arbitraire en ne déduisant pas de cette requête que la recourante sollicitait la production des documents relatifs au processus d'élaboration des usages. Partant, le grief, qui est irrecevable faute de répondre aux exigences de motivation, aurait dans tous les cas dû être rejeté.

3.3.
La jurisprudence a également déduit du droit d'être entendu (
art. 29 al. 2 Cst.
) le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, le juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (
ATF 150 III 1
consid. 4.5;
148 III 30
consid. 3.1;
143 III 65
consid. 5.2). La motivation peut au demeurant être implicite et résulter des différents considérants de la décision (
ATF 141 V 557
consid. 3.2.1; arrêts 2C_492/2025 du 14 avril 2026 consid. 4.1; 2C_527/2023 du 15 octobre 2024 consid. 6.1).

3.4.
En l'occurrence, la Cour de justice a exposé, dans l'arrêt attaqué, les raisons pour lesquelles elle refusait de donner suite aux demandes d'instruction de la recourante. Elle a expliqué que les usages de la petite enfance étaient disponibles en ligne, comme exigé par l'art. 23 al. 4 de la loi genevoise du 12 mars 2004 sur l'inspection et les relations du travail (LIRT/GE; rs/GE J 1 05), de même que les conventions collectives de travail (art. 32 LIRT/GE) et les arrêtés du Conseil d'État genevois. On ne discerne donc aucun défaut de motivation à cet égard.

S'agissant des Principes généraux et seuils du 30 octobre 2015, de la décision du Conseil de surveillance du 19 janvier 2018, ainsi que des "Principes d'édiction des usages sur la base de la règle d'or", dont la Cour de justice aurait, selon la recourante, omis d'exposer en quoi ils n'étaient pas pertinents, il convient de rappeler que l'instance précédente n'était saisie ni d'une requête de production de ces pièces, ni d'aucun grief relatif à l'application de ces documents. Elle n'avait donc pas à se prononcer sur leur pertinence. Aucun défaut de motivation ne peut dès lors être reproché à la Cour de justice sous cet angle.

3.5.
Partant, le grief de violation du droit d'être entendu soulevé par la recourante est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

4.

Le litige porte sur la confirmation, par la Cour de justice, de la décision du 12 septembre 2023 sanctionnant la recourante pour non respect des usages de la petite enfance.

La recourante ne conteste pas avoir refusé de se conformer aux usages de la petite enfance, mais prétend que l'obligation qui lui est faite de les respecter a pour effet de lui étendre matériellement la Convention collective de travail du personnel des structures d'accueil de la petite enfance de la Ville de Genève (ci-après: "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève"), tout en éludant les dispositions de la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311).

5.

La recourante dénonce une violation de la primauté du droit fédéral (
art. 49 Cst.
). Elle soutient qu'elle ne saurait être sanctionnée pour n'avoir pas respecté les usages de la petite enfance, dès lors que ces usages correspondent à la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève", à laquelle elle n'est pas partie, et dont il ne pourrait lui être imposé le respect qu'aux conditions et à l'issue d'une procédure d'extension conforme à la LECCT.

5.1.
Le principe de la primauté du droit fédéral garanti à l'
art. 49 al. 1 Cst.
, que le Tribunal fédéral examine librement (cf.
ATF 150 I 213
consid. 4.1;
147 III 351
consid. 6.1.1; arrêt 2C_486/2024 du 14 avril 2025 consid. 4.1 destiné à la publication), fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (
ATF 151 I 113
consid. 7.1.1;
150 I 213
consid. 4.1; arrêt 2C_486/2024 du 14 avril 2025 consid. 4.1 destiné à la publication). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale (
ATF 151 I 113
consid. 7.1.1;
150 I 120
consid. 4.2). Cependant, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral (
ATF 151 I 113
consid. 7.1.1;
150 I 120
consid. 4.2; arrêts 2C_616/2024 du 4 septembre 2025 consid. 6.1 destiné à la publication; 2C_486/2024 du 14 avril 2025 consid. 4.1 destiné à la publication). Le principe de la primauté du droit fédéral n'est pas non plus violé lorsque la loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale (
ATF 151 I 113
consid. 7.1.1;
133 I 110
consid. 4.1; arrêt 2C_616/2024 du 4 septembre 2025 consid. 6.1 destiné à la publication). Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (
ATF 151 I 113
consid. 7.1.1;
150 I 120
consid. 4.2; arrêts 2C_616/2024 du 4 septembre 2025 consid. 6.1 destiné à la publication; 2C_486/2024 du 14 avril 2025 consid. 4.1 destiné à la publication).

5.2.
Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur l'obligation de respecter les usages de la petite enfance imposée à une crèche genevoise, qui n'était, à l'instar de la recourante, pas subventionnée. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral, qui était saisi d'un grief de violation de la liberté économique (
art. 27 et 36 Cst.
), a retenu que le respect des usages visait tant à éviter la sous-enchère salariale qu'à assurer la qualité de la prise en charge des enfants et poursuivait ainsi des objectifs de politique sociale et un intérêt public conformes à l'
art. 36 al. 2 Cst.
(arrêt 2C_577/2023 du 9 avril 2024 consid. 5.4). Il n'était toutefois pas question, dans cette affaire, de la conformité des usages de la petite enfance à la LECCT. Le grief de violation de la primauté des dispositions de droit fédéral relatives à l'extension des conventions collectives de travail n'avait pas été soulevé (
art. 106 al. 2 LTF
). Le Tribunal fédéral ne s'est donc jamais prononcé sur la question de savoir si l'obligation pour les crèches genevoises de respecter les usages de la petite enfance, établis sur la base de la "règle d'or", violait la primauté du droit fédéral, en éludant la LECCT, comme le soutient la recourante. Il convient dès lors d'effectuer cette analyse.

5.3.
Selon l'
art. 110 al. 1 let
. d Cst., la Confédération peut légiférer sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail.

Le Tribunal fédéral a retenu qu'en adoptant la LECCT, le législateur fédéral avait exhaustivement fait usage de cette compétence (cf.
ATF 143 I 403
consid. 7.3.2; arrêt 2C_728/2011 du 23 décembre 2011 consid. 7.2).

5.4.
Aux termes de l'
art. 110 al. 2 Cst.
, "

le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale
".

Afin de concrétiser les exigences de l'
art. 110 al. 2 Cst.
, le législateur fédéral a prévu, dans la LECCT, les conditions à respecter (cf. art. 1 à 3 LECCT), ainsi que la procédure à suivre (cf.
art. 7 ss LECCT
), pour étendre une convention collective de travail. Il a aussi introduit une procédure d'extension facilitée des conventions collectives, applicable uniquement en présence d'une sous-enchère salariale abusive et répétée (
art. 1a LECCT
). Dans une telle situation, l'extension est facilitée en ce sens que seule la condition que "

les employeurs liés par la convention
[occupent]

au moins 50 % de tous les travailleurs
" doit être remplie (
art. 2 ch. 3bis LECCT
). Il s'agit d'un allègement par rapport aux conditions prévues pour une extension "ordinaire" d'une convention collective, qui est subordonnée à un triple quorum. En sus de l'exigence que "

la majorité de tous les travailleurs
", il est également nécessaire que "

les employeurs et les travailleurs liés par la convention
[forment respectivement]

la majorité des employeurs et des travailleurs auxquels le champ d'application de la convention doit être étendu
" (
art. 2 ch. 3 LECCT
; cf. Message relatif à l'approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE du 23 juin 1999, FF 1999 5440, p. 5700 s.). Au contraire d'une extension "ordinaire", une extension facilitée ne peut porter que sur certains éléments de la convention collective de travail. Concernant les rapports de travail entre l'employeur et les travailleurs, il s'agit des clauses relatives à la rémunération minimale et à la durée du travail correspondante (
art. 1a al. 2 let. a LECCT
). Les conventions collectives de travail ne sont étendues (de manière facilitée ou non) que pour une période de temps déterminée. En effet, les décisions d'extension fixent la durée de validité de l'extension (cf.
art. 12 al. 2 et
art. 17 LECCT
). Elles ne peuvent donc pas être imposées aux employeurs sans limite de temps.

Il convient en outre de souligner que la loi fédérale permet aux cantons d'étendre, sur tout ou partie de leur territoire, des conventions collective de travail, que ce soit de manière "ordinaire" ou facilitée, à la suite d'un constat de sous-enchère abusive et répétée (cf.
art. 7 al. 2 LECCT
).

5.5.
Dans l'arrêt attaqué, la Cour de justice s'est prononcée brièvement sur la conformité des usages de la petite enfance à la LECCT. Elle a retenu qu"

aucune CCT n'
[avait]

été étendue formellement
", au secteur de la petite enfance, et que l'Office cantonal avait simplement "

tenu compte de la CCT de la Ville de Genève pour constater les UPE, et non pas appliqué la présomption de l'art. 23 al. 3 LIRT
[c'est-à-dire que l'Office cantonal n'avait pas établi les usages sur la base d'une convention collective de travail étendue (cf. infra consid. 5.6)]

, ce qu'il n'aurait en toute hypothèse pas pu faire en l'absence de CCT étendue
". Selon l'instance précédente, faute d'extension de la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève", la LECCT ne trouvait pas à s'appliquer et le grief de violation du droit fédéral soulevé par la recourante tombait à faux.

5.6.
Le contenu des usages de la petite enfance découle de l'art. 23 LIRT/GE, dont la teneur est la suivante:

"Art. 23 Constatation des usages

1 L'office est l'autorité compétente chargée d'établir les documents qui reflètent les conditions de travail et prestations sociales en usage à Genève (ci-après : usages), sur la base des directives émises par le conseil de surveillance.

2 Pour constater les usages, l'office se base notamment sur les conventions collectives de travail, les contrats-types de travail, les résultats de données recueillies ou d'enquêtes menées auprès des entreprises, les travaux de l'observatoire dont son calculateur des salaires ainsi que sur les statistiques disponibles en la matière

2bis Les usages ne peuvent en aucun cas prévoir un salaire minimum inférieur à celui fixé à l'article 39K.

3 Sauf exception reconnue par le Conseil de surveillance du marché de l'emploi, les conventions collectives de travail qui ont fait l'objet d'une décision d'extension sont réputées constituer les usages du secteur concerné. L'alinéa 2bis est réservé.

4 L'office met ces informations à disposition du public intéressé par tout moyen approprié, notamment par le biais de l'Internet."

5.7.
Les Principes généraux et seuils du 30 octobre 2015 précisent comment établir les usages. Ils distinguent trois manières de les élaborer. L'une d'entre elles est la "règle d'or", en application de laquelle les usages de la petite enfance - dont la recourante conteste la légalité - ont été établis en l'occurrence.

Les Principes généraux et seuils exposent en quoi consiste la "règle d'or", adoptée par le Conseil de surveillance le 13 mars 2015. Cette règle s'applique lorsqu'il n'y a pas de convention collective de travail étendue pour le secteur en cause, mais qu'il existe une convention non étendue liant des employeurs occupant au moins 50% de tous les travailleurs de ce secteur. Lorsque ce quorum est atteint, la convention collective de travail sectorielle non étendue devient, dans la règle et après examen par la Commission des mesures d'accompagnement, constitutive de l'usage (Principes généraux et seuils, ch. 1/2).

La décision du Conseil de surveillance du 19 janvier 2018, citée en préambule des usages de la petite enfance, précise quelles dispositions de la convention collective de travail sectorielle non étendue sont reprises dans les usages établis selon la "règle d'or". Il ressort de cette décision que le Conseil de surveillance a décidé "

à la majorité de reprendre les dispositions suivantes dans les usages édictés selon la règle d'or: les dispositions figurant dans le protocole OGMT; les dispositions pouvant être étendues de manière facilitée, qui ne figurent pas dans le protocole OGMT
". Ainsi, les usages établit selon la "règle d'or" reprennent les dispositions de la convention collective du secteur en cause, en l'occurrence de la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève", qui pourraient faire l'objet d'une extension facilitée au sens de la LECCT, auxquelles s'ajoutent toutes celles considérées comme pertinentes par l'Observatoire genevois du marché du travail pour déterminer s'il existe des usages dans la branche (cf. Principes généraux et seuils, annexe B1).

Les dispositions visées sont listées dans un document établi par la Commission des mesures d'accompagnement, non daté, intitulé "Principes d'édiction des usages sur la base de la règle d'or". Selon ce document, peuvent être étendues non seulement toutes les dispositions de la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève" relatives à la durée du travail et du repos (durée du travail; horaire de travail; dérogation à l'horaire; pauses), ainsi qu'aux salaires et aux indemnités (classification des catégories professionnelles en fonction de la qualification, des années d'expérience ou des années de service; clause d'indexation des salaires; heures supplémentaires; travail supplémentaire, si la convention collective de travail va au-delà du droit fédéral; travail de nuit, du dimanche, etc., si la convention collective de travail va au-delà du droit fédéral; travail du samedi et du soir; primes, 13ème salaire, etc.; indemnités de déplacements, de repas et autres), mais également celles relatives aux vacances et aux jours fériés (durée et barème des vacances; montant de l'indemnité des vacances; jours fériés et jours chômés payés, ainsi que montant de l'indemnité y relative), ainsi que celles concernant les assurances (perte de gain en cas de maladie, délai de carence et répartition des primes; règle de l'assurance-accident en lien avec le supplément de salaire à verser, si la convention collective de travail va au-delà du droit impératif; service militaire en lien avec le supplément de salaire à verser, si la convention collective de travail va au-delà du droit impératif; congé maternité en lien avec le supplément de salaire à verser, si la convention collective de travail va au-delà du droit impératif).

5.8.
En l'occurrence, il découle de ce qui précède que, pour l'ensemble des clauses susmentionnées, les usages de la petite enfance sont calqués sur la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève", alors qu'il ressort de l'arrêt entrepris que la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève" n'a fait l'objet d'aucune extension (ni facilitée, ni "ordinaire") sur le plan cantonal. Matériellement, les usages de la petite enfance, édictés en application de la "règle d'or", aboutissent donc au même résultat qu'une extension de la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève" (cf.
art. 1 al. 2 et
art. 4 LECCT
), sans pour autant respecter les conditions fixées en droit fédéral à l'
art. 2 LECCT
et la procédure prévue aux
art. 7 ss LECCT
. Le seul fait que les employeurs liés par la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève" occupent au moins 50% de tous les travailleurs du secteur - ce qui correspond au quorum pour une extension facilitée d'une convention collective de travail (cf.
art. 2 al. 3bis LECCT
et supra consid. 5.4) - ne suffit pas. En effet, même pour une extension facilitée, il est nécessaire de respecter les autres conditions imposées par la LECCT, ainsi que la procédure prévue dans cette loi fédérale. Il convient notamment de constater préalablement l'existence d'une situation de sous-enchère abusive et répétée (cf.
art. 1a al. 1 LECCT
). En outre, une extension facilitée ne peut porter, s'agissant des clauses liant les employeurs et les travailleurs, que sur la rémunération minimale et la durée du travail correspondante (cf.
art. 1a al. 2 let. a LECCT
et supra consid. 5.4).

5.9.
Le Tribunal fédéral a déjà examiné la conformité à la LECCT et à l'
art. 110 Cst.
de dispositions cantonales imposant le respect de conditions de travail prévues dans des conventions collectives de travail non étendues. Il a admis que, malgré le caractère exhaustif du droit fédéral, les cantons ne violaient pas la LECCT en recourant, dans le cadre de l'octroi d'une aide étatique ou d'un marché public, à des moyens de contrainte indirecte en vue d'une application large des conventions collectives de travail non étendues, pour autant qu'il ne soit pas requis que l'entreprise y adhère. Il a jugé que lorsque le canton n'exigeait pas une adhésion à une convention collective de travail, mais faisait uniquement dépendre un comportement ou des prestations du respect des conditions de travail prévues par ladite convention, il n'y avait pas de violation du droit fédéral (cf.
ATF 124 I 107
consid. 2e; arrêts 2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 5.1; 2C_728/2011 du 23 décembre 2011 consid. 7.3). Il convient de relever que, dans ces situations, l'entreprise demeurait libre de se soumettre ou non aux conditions de l'octroi de l'aide ou du marché public, en y renonçant (cf.
ATF 124 I 107
consid. 2e et 4/c/cc; 2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 5.1 in fine; cf. également arrêt 2C_728/2011 du 23 décembre 2011 consid. 7.1 et 7.4).

La jurisprudence susmentionnée ne saurait s'appliquer au cas d'espèce. La recourante est une crèche qui ne touche aucune subvention. Il n'est donc pas question de l'octroi d'une aide étatique (ni du reste d'un marché public).

5.10.
Au contraire des situations visées par la jurisprudence précitée (cf. supra consid. 5.9), la recourante n'est pas libre de décider de se soumettre ou non aux usages de la petite enfance.

5.10.1.
En effet, l'art. 25 al. 1 LIRT/GE, prévoit, dans sa version en vigueur depuis le 1er juin 2023, que "

sont soumises au respect des usages les entreprises pour lesquelles une disposition légale, réglementaire ou conventionnelle spéciale le prévoit
". C'est ainsi la loi spéciale qui confère son caractère impératif aux usages et détermine quelles entreprises y sont soumises. En cas de non-respect des usages, celles-ci encourent les sanctions prévues à l'art. 45 al. 1 LIRT/GE. Selon cette disposition, l'Office cantonal peut prononcer: une décision de refus de délivrance de l'attestation de respect des usages pour une durée de trois mois à cinq ans, la décision étant immédiatement exécutoire (let. a); une amende administrative de 60 000 francs au plus (let. b); l'exclusion de tous marchés publics pour une période de cinq ans au plus (let. c).

5.10.2.
Pour les crèches, l'obligation de respecter les usages est prévue à l'
art. 30 al. 2 let
. f de la loi genevoise du 12 septembre 2019 sur l'accueil préscolaire (LAPr/GE; rs/GE J 6 28). Aux termes de cette disposition, "

la délivrance et le maintien de l'autorisation d'exploitation d'une structure d'accueil préscolaire sont subordonnés au respect par l'exploitant d'une convention collective de travail pour le personnel de la petite enfance ou du statut du personnel de la collectivité publique dont la structure fait partie, ou des conditions de travail et prestations sociales en usage à Genève, au sens de la loi sur l'inspection et les relations du travail, du 12 mars 2004
". Le respect des usages est ainsi le minimum requis, en termes de conditions de travail, pour obtenir une autorisation d'exploiter une crèche (cf. Projet de loi du Conseil d'État du 12 octobre 2017 sur l'accueil préscolaire, PL 12197, commentaire article par article, p. 41).

5.10.3.
La recourante, qui exploite une crèche non subventionnée, est ainsi contrainte, pour pouvoir exercer son activité, de respecter les clauses de la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève" listées dans les "Principes d'édiction des usages sur la base de la règle d'or" (cf. supra consid. 5.7), même si elle n'est pas partie à cette convention collective de travail, et que celle-ci n'a fait l'objet d'aucune décision d'extension (ni "ordinaire", ni facilitée). En cas de non-respect des usages elle risque non seulement de se voir retirer ou refuser le renouvellement de son autorisation d'exploiter, mais s'expose également aux sanctions prévues à l'art. 45 al. 1 LIRT/GE, telles que celles prononcées dans l'arrêt entrepris.

5.11.
Ainsi, obliger la recourante - qui n'est pas subventionnée - à respecter les usages de la petite enfance établis sur la base de la "règle d'or", lesquels reprennent de nombreuses clauses de la "CCT de la petite enfance de la Ville de Genève", revient, comme l'expose à juste titre la recourante, à étendre matériellement une grande partie cette convention collective de travail, sans que les conditions de la LECCT ne soient réunies (cf.
art. 2 LECCT
; supra consid. 5.4), sans que la procédure prévue par le droit fédéral ne soit suivie (cf.
art. 7 ss LECCT
; supra consid. 5.4), sans limite de temps (cf. art. 12 al. 2 in fine et 17 LECCT; supra consid. 5.4) et sans que cette obligation ne se justifie par l'octroi d'une aide étatique ou d'un marché public (cf. supra consid. 5.9). Ce procédé contourne ainsi les conditions et la procédure prévues par la LECCT, en violation du principe de la primauté du droit fédéral (
art. 49 Cst.
).

Les usages de la petite enfance ayant été établis en violant le principe de la primauté du droit fédéral (
art. 49 Cst.
), la recourante ne pouvait pas être sanctionnée au motif qu'elle ne les aurait pas respectés. Partant, c'est en violation de ce principe que l'instance précédente a confirmé les mesures prises à l'encontre de la recourante (en application de l'art. 45 al. 1 let. a et c LIRT/GE) et l'amende infligée à celle-ci (en application de l'art. 45 al. 1 let. b LIRT/GE).

5.12.
Le recours doit donc être admis et l'arrêt attaqué annulé. Les sanctions et mesures prises à l'encontre de la recourante, au motif qu'elle ne respectait pas les usages de la petite enfance (cf. art. 45 LIRT/GE), n'ont pas lieu d'être.

6.

Le recours est admis, dans la mesure de sa recevabilité, et l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 15 juillet 2024 est annulé.

Le présent arrêt est rendu sans frais judiciaires (
art. 66 al. 1 et 4 LTF
). La recourante, assistée d'un avocat, a droit à des dépens (
art. 68 al. 1 et 3 LTF
), mis à la charge de la République et canton de Genève.

La cause est renvoyée à la Cour de justice pour qu'elle statue à nouveau sur les frais et dépens de la procédure cantonale (
art. 67 et 68 al. 5 LTF
).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis, dans la mesure de sa recevabilité. L'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 15 juillet 2024 est annulé. Les sanctions et mesures prises à l'encontre de la recourante n'ont pas lieu d'être.

2.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.

Une indemnité de 2'500 fr., à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de la République et canton de Genève.

4.

La cause est renvoyée à la Cour de justice de la République et canton de Genève, afin qu'elle se prononce à nouveau sur les frais et dépens de la procédure qui s'est déroulée devant elle.

5.

Le présent arrêt est communiqué au conseil de la recourante, à l'Office cantonal de l'inspection et des relations du travail du canton de Genève, à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, et au Secrétariat d'État à l'économie SECO.

Lausanne, le 25 juin 2026

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : La Greffière :

F. Aubry Girardin L. Meyer