bger · 9C_423/2024 · 2025-04-28 · de
Lenkungsabgabe auf VOC, Abgabeperiode 2021,
Öffentliche Finanzen & Abgaberecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

9C_423/2024

Urteil vom 28. April 2025

III. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Moser-Szeless, Präsidentin,

Bundesrichter Stadelmann, Bundesrichterin Bollinger,

Gerichtsschreiber Businger.

Verfahrensbeteiligte

A.________ AG,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Schmid,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG), Direktionsbereich Grundlagen, Rechtsdienst, Taubenstrasse 16, 3003 Bern,

Beschwerdegegner.

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2024 (A-5000/2023).

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG bezweckt den Handel mit Waren aller Art sowie Erwerb, Halten und Veräussern von Beteiligungen. Sie verfügt über eine Bewilligung des Bundesamts für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) zum Bezug von vorläufig abgabebefreiten flüchtigen organischen Verbindungen (VOC).

B.

Am 30. Juni 2022 reichte die A.________ AG ihre VOC-Bilanz für das Geschäftsjahr 2021 ein. Das BAZG stellte bei der Überprüfung fest, dass gegenüber der bilanzierten Menge von 8'517'230 kg ausgeführten VOC lediglich für 7'443'640.5 kg VOC zollrechtliche Ausfuhrdokumente vorhanden waren. Mit Verfügung vom 18. Juli 2023 korrigierte es die VOC-Bilanz und erhöhte die abgabepflichtige VOC-Menge von den deklarierten 440'435 kg um 1'073'589.5 kg auf total 1'514'024.5 kg, was - abzüglich der bereits bezahlten Fr. 36'763.60 - zu einem Abgabebetrag von Fr. 4'505'309.90 führte. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht am 3. Juni 2024 ab.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 16. August 2024 beantragt die A.________ AG dem Bundesgericht, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2024 sei aufzuheben und die VOC-Abgabe auf Fr. 1'284'541.40 zu reduzieren, eventualiter sei die Sache an das BAZG zum Neuentscheid zurückzuweisen.

Das BAZG schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die A.________ AG nimmt in der Folge nochmals Stellung.

Erwägungen:

1.

Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario,
Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG
) und wurde von der legitimierten Beschwerdeführerin (
Art. 89 Abs. 1 BGG
) form- und fristgerecht eingereicht (
Art. 42 und
Art. 100 Abs. 1 BGG
).

2.

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5). Soweit die Verletzung verfassungsmässiger Rechte geltend gemacht wird, gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht. In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 150 II 346
E. 1.5.3).

3.

Streitig ist, ob die Ausfuhr von flüchtigen organischen Verbindungen ausschliesslich mittels einer Ausfuhrzollanmeldung nachgewiesen werden kann.

3.1.
Die Vorinstanz befasste sich nach Darlegung der rechtlichen Grundlagen (E. 3-6 des angefochtenen Urteils) und des Sachverhalts (E. 8 des angefochtenen Urteils) vorab mit der per 2010 ausser Kraft gesetzten VAR (Bewilligung für die Vereinfachte Ausfuhrregelung) der Beschwerdeführerin; sie erwog, die Beschwerdeführerin hätte wissen müssen, dass die Sonderbestimmungen der VAR - namentlich der Verzicht auf das Einreichen von Ausfuhrbelegen - dahingefallen seien, und hätte ihr internes System entsprechend anpassen müssen (E. 9 des angefochtenen Urteils). Der Ausfuhrzollanmeldung komme für die VOC-Abgabe eine absolute Bindungswirkung zu; weitere Beweismittel seien nicht vorgesehen (E. 10. des angefochtenen Urteils). Die Beschwerdeführerin könne aus dem Schreiben der kantonalen Vollzugsbehörde betreffend die Korrektheit der VOC-Bilanz in Bezug auf die Ausfuhr nichts zu ihren Gunsten ableiten (E. 11 des angefochtenen Urteils). Auch die Kritik der Beschwerdeführerin an der Kontrollpraxis des BAZG schlage fehl (E. 12 des angefochtenen Urteils); sie könne keine Vertrauensgrundlage im Umstand erblicken, dass ihr praktiziertes Vorgehen 16 Jahre lang nicht beanstandet worden sei (E. 13 des angefochtenen Urteils).

3.2.
Die Beschwerdeführerin bringt zusammengefasst vor, der Ausfuhrzollanmeldung dürfe keine absolute Bindungswirkung zukommen. Im Bereich des Zollverfahrens sei der Rechtsschutz faktisch inexistent, weil sowohl die Berichtigungsfrist wie auch die Beschwerdefrist viel zu kurz bemessen seien. Sie habe aufgrund des komplexen Massengeschäfts keine Möglichkeit, Fehler bereits im Zollanmeldungsverfahren zu erkennen. Es sei willkürlich, auf die Ausfuhrzollanmeldungen abzustützen, wenn diese offenkundig unrichtig seien. Weiter verletze das BAZG den Vertrauensschutz; ihr Vorgehen sei jahrelang akzeptiert und sie sei nie auf die Differenzen zwischen VOC-Bilanz und Ausfuhrzollanmeldungen hingewiesen worden.

4.

4.1.
Wer flüchtige organische Verbindungen einführt oder wer als Hersteller solche Stoffe in Verkehr bringt oder selbst verwendet, entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe (
Art. 35a Abs. 1 USG
[SR 814.01]). Gemäss
Art. 35a Abs. 3 USG
sind von der Abgabe flüchtige organische Verbindungen befreit, die als Treib- oder Brennstoffe verwendet werden (lit. a), durch- oder ausgeführt werden (lit. b) oder so verwendet oder behandelt werden, dass die Verbindungen nicht in die Umwelt gelangen können (lit. c). Der Bundesrat kann sodann flüchtige organische Verbindungen aus weiteren Gründen von der Abgabe befreien (
Art. 35a Abs. 4 und 5 USG
).

4.2.
Abgabepflichtig sind die bei der Einfuhr nach dem Zollgesetz vom 18. März 2005 (ZG; SR 631.0) Zahlungspflichtigen sowie die Hersteller und Erzeuger im Inland (
Art. 35c Abs. 1 USG
). Kann erst nach der Abgabeerhebung nachgewiesen werden, dass die Voraussetzungen für eine Abgabebefreiung gegeben sind, so werden die Abgaben zurückerstattet. Der Bundesrat kann die Anforderungen an den Nachweis festlegen und die Rückerstattung ausschliessen, wenn sie einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern würde (
Art. 35c Abs. 2 USG
). Der Bundesrat regelt das Verfahren für die Erhebung und Rückerstattung der Abgaben. Ist die Ein- oder Ausfuhr betroffen, so gelten die entsprechenden Verfahrensbestimmungen der Zollgesetzgebung (
Art. 35c Abs. 3 USG
;
Art. 3 der Verordnung vom 12. November 1997 über die Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen [VOCV; SR 814.018]
).

4.3.
Die Zollgesetzgebung wird vom Grundsatz der Selbstdeklaration beherrscht. An die Zollpflichtigen werden hohe Anforderungen gestellt; namentlich wird von ihnen eine vollständige und richtige Deklaration der Ware gefordert (Botschaft über ein neues Zollgesetz vom 15. Dezember 2003 [Botschaft ZG], BBl 2004 567 ff., 601). Grundlage der Zollveranlagung ist die Zollanmeldung (
Art. 18 Abs. 1 ZG
). Sie ist einerseits eine Wissenserklärung über die tatsächlichen Umstände der Einfuhr oder Ausfuhr (
Art. 25 Abs. 1 ZG
) und stellt andererseits eine Willenserklärung der zollpflichtigen Person dar (vgl.
Art. 28 Abs. 1 lit. d ZG
), indem die Anmeldung darauf abzielt, die Ware einer bestimmten zollrechtlichen Bestimmung zuzuführen (Art. 25 Abs. 2 i.V.m.
Art. 27 ZG
; vgl.
BGE 143 II 646
E. 2.1; Botschaft ZG, 602).

Die von der Zollstelle angenommene Zollanmeldung ist für die anmeldepflichtige Person verbindlich (
Art. 33 Abs. 1 ZG
;
BGE 143 II 646
E. 2.3.2;
142 II 433
E. 2.1 und E. 3.2.6). Vorbehalten bleibt die Berichtigung der Zollanmeldung gemäss
Art. 34 ZG
. Im zollrechtlichen Beschwerdeverfahren (
Art. 116 ZG
) kann die angenommene Zollanmeldung nicht mehr angezweifelt werden, wenn nicht zuvor der Weg der Berichtigung begangen worden ist (
BGE 142 II 433
E. 3.2.9). Aus der Verbindlichkeit der Zollanmeldung ergibt sich somit, dass die anmeldepflichtige Person eine auf einer unrichtigen Zollanmeldung beruhende Veranlagung ausserhalb der Berichtigung nicht mehr infrage stellen kann.

4.4.
Nachdem
Art. 35c Abs. 3 USG
im Bereich der Ein- und Ausfuhr bei der VOC-Abgabe ausdrücklich auf das Verfahren der Zollgesetzgebung verweist und die Zollanmeldung dort wie vorher gezeigt für die anmeldepflichtige Person verbindlich ist (
Art. 33 Abs. 1 ZG
), muss die Zollanmeldung auch hinsichtlich der ausgeführten Menge VOC verbindlich sein, wie die Vorinstanz zu Recht erwog. Das BAZG als Vollzugsbehörde (
Art. 4 Abs. 1 VOCV
) bewegt sich folglich innerhalb des gesetzlichen Rahmens, indem es in der Richtlinie 67 betreffend Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen (nachfolgend: VOC-Richtlinie) die in der Zollanmeldung angemeldete VOC-Menge für die Rückerstattung bei der Ausfuhr als verbindlich bezeichnet (Ziff. 3.2.1 der VOC-Richtlinie sowohl in der aktuellen Fassung vom 1. März 2025 als auch in der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Fassung vom 1. Dezember 2019).

Dagegen findet die von der Beschwerdeführerin geforderte "relative Verbindlichkeit" der Zollanmeldung in dem Sinne, dass im Bereich der Ausfuhr von VOC Beweismittelfreiheit herrscht und die Zollanmeldung lediglich eine widerlegbare Vermutung hinsichtlich der ausgeführten Menge VOC aufstellt, im Gesetz keine Stütze. Vor diesem Hintergrund spielt es auch keine Rolle, dass in anderen Rechtsgebieten der Zollanmeldung keine absolute Verbindlichkeit zukommt. So muss im Mehrwertsteuerrecht die Ausfuhr nicht zwingend mit einer zollrechtlichen Ausfuhrveranlagung nachgewiesen werden (Urteil 9C_492/2023 vom 4. März 2024 E. 2.4), weil dort der Grundsatz der freien Beweiswürdigung ausdrücklich gesetzlich verankert ist (
Art. 81 Abs. 3 MWSTG
[SR 641.20]). Die Beschwerdeführerin muss sich somit für die Veranlagung der VOC-Abgabe auf der von ihr zur Ausfuhr angemeldeten Menge VOC behaften lassen und kann - nachdem die entsprechenden Zollanmeldungen nicht mehr abgeändert werden können - den Nachweis der ausgeführten Menge VOC nicht mit anderen Beweismitteln erbringen.

4.5.
Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin eine Bewilligung zum Bezug von vorläufig abgabebefreiten VOC besitzt. Das Verpflichtungsverfahren nach
Art. 21 ff. VOCV
soll bei den Abgabepflichtigen unerwünschte Kapitalbindungen und Zinsverluste verhindern, die entstehen, weil die Abgabe grundsätzlich auf allen VOC geleistet werden muss und erst beim Nachweis einer abgabebefreiten Verwendung zurückverlangt werden kann (vgl. HANSJÖRG SEILER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 1999,
Art. 35c USG
N. 31). Durch das Verpflichtungsverfahren können die Bewilligungsinhaber vorläufig abgabebefreite VOC beziehen und müssen die Abgabe nachbezahlen, wenn sie die VOC so verwendet haben, dass diese nicht von der Abgabe befreit sind (
Art. 22 Abs. 2 VOCV
). Insoweit beschlägt das Verpflichtungsverfahren in erster Linie die Modalitäten des Bezugs der Abgabe. Dass Bewilligungsinhaber verpflichtet sind, eine VOC-Buchhaltung zu führen und eine VOC-Bilanz zu erstellen (
Art. 10 Abs. 1 VOCV
), bedeutet nicht, dass sie berechtigt sind, die Ausfuhr von VOC in Abweichung der für die Ausfuhr geltenden Zollbestimmungen ausschliesslich mittels ihrer Bilanz nachzuweisen; solches ergibt sich auch nicht aus der VOC-Richtlinie.

5.

Es bleibt zu prüfen, ob der absoluten Bindungswirkung der Zollanmeldung für die Ausfuhr von VOC die in der Beschwerde geäusserten verfassungsrechtlichen Bedenken entgegenstehen.

5.1.
Die Beschwerdeführerin stellt einerseits infrage, dass im Zollverfahren ein effektiver Rechtsschutz besteht.

5.1.1.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
in abgaberechtlichen Verfahren nicht anwendbar ist (
BGE 144 I 340
E. 3.3.5; Urteil 9C_245/2023 vom 26. Juli 2023 E. 3.2). Soweit sich die Beschwerdeführerin auf Art. 6 Ziff. 1 i.V.m.
Art. 13 EMRK
beruft, um ihren Anspruch auf wirksamen Rechtsschutz zu begründen, ist auf die Beschwerde nicht weiter einzugehen. Dagegen kann sich die Beschwerdeführerin ohne Weiteres auf die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie (
Art. 29a BV
) berufen. Diese vermittelt einen individualrechtlichen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz - mithin auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle - unter der Voraussetzung, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt (
BGE 149 I 146
E. 3.3.1).

5.1.2.
Gemäss den vorherigen Ausführungen (E. 4.3 ff.) kann die Zollanmeldung im Verfahren zur Erhebung der VOC-Abgabe nicht mehr infrage gestellt werden, soweit die Ausfuhr von VOC betroffen ist. Dagegen ist die angenommene und damit für die anmeldepflichtige Person verbindliche Zollanmeldung (
Art. 33 Abs. 1 ZG
) im Zollverfahren der Berichtigung zugänglich (
Art. 34 ZG
). Das Gesuch ist im Fall von
Art. 34 Abs. 3 ZG
(Änderung der Veranlagung) innerhalb von 30 Tagen ab dem Zeitpunkt, in dem die Waren den Gewahrsam des BAZG verlassen haben, einzureichen. Dieser verhältnismässig enge zeitliche Rahmen ist vor dem Hintergrund der unerlässlichen Identitätssicherung zu sehen; es muss sichergestellt sein, dass die Waren seither nicht verändert worden sind (
Art. 34 Abs. 4 lit. b ZG
), was rasches Handeln erfordert. Damit soll möglichen Missbräuchen entgegengetreten werden (
BGE 142 II 433
E. 3.2.7). Der Gesetzgeber hat die Berichtigungsfrist somit bewusst kurz angesetzt.

5.1.3.
Inwieweit die Frist von 30 Tagen einen wirksamen Rechtsschutz in Bezug auf die Zollanmeldung verunmöglichen soll, ist entgegen den Ausführungen in der Beschwerde nicht ersichtlich. Wie erwähnt stellt das Zollverfahren an die Zollpflichtigen bewusst hohe Anforderungen hinsichtlich einer vollständigen und richtigen Deklaration der Waren (vorne E. 4.3). Die anmeldepflichtige Person hat sich somit so zu organisieren, dass sie eine korrekte Zollanmeldung vornehmen kann. Treten dennoch Fehler bei der Zollanmeldung auf, können diese berichtigt werden, wobei nach dem Berichtigungsverfahren der Beschwerdeweg nach
Art. 116 ZG
offen steht (
BGE 142 II 433
E. 3.4.2). Es ist folglich ohne Weiteres möglich, gerichtlichen Rechtsschutz in Bezug auf die Zollanmeldung zu erhalten. Dass der Gesetzgeber die Einführung einer Einsprachefrist von einem Jahr plant, um dem Bedürfnis der Wirtschaft nach mehr Zeit für die Vornahme von Korrekturen Rechnung zu tragen (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil der Abgabenerhebung und die Kontrolle des grenzüberschreitenden Waren- und Personenverkehrs durch das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit sowie zur Totalrevision des Zollgesetzes zum neuen Zollabgabengesetz vom 24. August 2022, BBl 2022 2724, S. 126 f.), bedeutet entgegen der Beschwerdeführerin nicht, dass die heutige Frist verfassungswidrig ist, wobei sie selbst in diesem Fall nach
Art. 190 BV
massgebend wäre.

5.1.4.
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin kann auch keine Rede davon sein, dass ihr "sämtliche Rechtsschutzmöglichkeiten" entzogen sind, weil sie dem Verpflichtungsverfahren unterstellt ist. Wie bereits erwähnt lässt sich aus der jährlichen Pflicht zur Erstellung einer VOC-Bilanz kein Recht ableiten, die Ausfuhr von VOC ausschliesslich mittels dieser Bilanz nachzuweisen (vorne E. 4.5). Unabhängig von der Erstellung der VOC-Bilanz hat die Beschwerdeführerin bei der Ausfuhr von VOC die zollrechtlichen Bestimmungen einzuhalten und namentlich eine korrekte Zollanmeldung vorzunehmen. Wenn die Beschwerdeführerin - im Zusammenspiel mit ihren Lieferanten - systematisch falsche Zollanmeldungen vornimmt und deren Unrichtigkeit erst nach Ablauf der Berichtigungsfrist beim Erstellen ihrer VOC-Bilanz bemerkt, hat sie dies selbst zu verantworten. Eine Verletzung von
Art. 29a BV
liegt nicht vor.

5.2.
Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Willkürverbots (
Art. 9 BV
) und macht ein widersprüchliches Verhalten des BAZG geltend.

5.2.1.
Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (
BGE 144 I 113
E. 7.1;
142 II 369
E. 4.3).

Die Beschwerdeführerin sieht das Willkürverbot verletzt, weil sie mit ihrer VOC-Bilanz den Nachweis erbringen könne, dass sie letztlich mehr VOC ausgeführt habe, als aus den Zollanmeldungen hervorgehe. Somit stehe der angefochtene Entscheid mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Mit der Willkürrüge können gesetzliche Einschränkungen in Bezug auf die Sachverhaltsermittlung, wie sie etwa im Verfahrensrecht vorkommen (vgl. das Novenverbot nach
Art. 99 Abs. 1 BGG
), nicht umgangen werden. Nachdem die Zollanmeldung für die anmeldepflichtige Beschwerdeführerin verbindlich ist und der Sachverhalt insoweit im Zollverfahren festgestellt wird, ist es offensichtlich nicht willkürlich, zur Ermittlung der ausgeführten Menge VOC auf die Zollanmeldung abzustellen. Wie erwähnt hätte die Beschwerdeführerin Gelegenheit gehabt, im Zollverfahren die ihrer Ansicht nach korrekte Menge ausgeführter VOC geltend zu machen.

5.2.2.
Was das gerügte widersprüchliche Verhalten des BAZG betrifft, sieht die Beschwerdeführerin ein solches darin, dass das BAZG in der VOC-Richtlinie im Rückerstattungsverfahren zum Nachweis der Abgabeentrichtung (
Art. 18 Abs. 4 VOCV
) auch andere Beweismittel zulässt, etwa Verkaufsrechnungen (Ziff. 6.4 der VOC-Richtlinie).

Unabhängig davon, dass gemäss Ziff. 6.4 der VOC-Richtlinie der Nachweis mittels Verkaufsrechnung nur dann zulässig ist, wenn der Einkauf im Inland erfolgte, und für ausgeführte VOC ebenfalls auf die zollrechtliche Veranlagungsverfügung abgestellt wird, bedingt die Verbindlichkeit der Zollanmeldung im Bereich der Ausfuhr von VOC nicht, dass auch in allen anderen Bereichen ausschliesslich auf die Zollanmeldung abgestellt werden müsste. Nicht ersichtlich ist sodann, was die Beschwerdeführerin mit dem Hinweis auf eine allenfalls in der Zukunft erfolgende Abschaffung der VOC-Abgabe für die hier interessierende Abgabeperiode 2021 zu ihren Gunsten ableiten könnte.

5.3.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes.

5.3.1.
Der Grundsatz von Treu und Glauben (
Art. 5 Abs. 3 und
Art. 9 BV
) verleiht Rechtsuchenden unter gewissen Umständen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behördlichen Handelns. Dieser Anspruch hindert die Behörden daran, von ihrem früheren Handeln abzuweichen, auch wenn sie dieses zu einem späteren Zeitpunkt als unrichtig erkennen. Potenzielle Vertrauensgrundlage sind dabei alleine jene behördlichen Handlungen, die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind typische Beispiele für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können. Das Vertrauen ist allerdings nur schutzwürdig, wenn der Rechtsuchende die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte und er im Vertrauen auf die Auskunft Dispositionen getroffen hat, die er nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann. Der Anspruch auf Vertrauensschutz entfällt, wenn die gesetzliche Ordnung zwischen dem Zeitpunkt der Auskunft und der Verwirklichung des Sachverhalts geändert hat (
BGE 150 I 1
E. 4.1;
148 II 233
E. 5.5.1
;
146 I 105
E. 5.1.1).

5.3.2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, seit Einführung des Verpflichtungsverfahrens im Jahr 2006 sei bei ihr nie eine nachträgliche Aufrechnung vorgenommen worden. Sowohl die kantonale Prüfbehörde wie auch das BAZG hätten ihr Vorgehen betreffend Bilanzierung und jährlicher Abstimmung stets als korrekt erachtet. Trotz einer jährlichen VOC-Ausfuhr von rund 95 % seien nie Zollausfuhrbelege eingefordert worden. Dies habe sie in ihrer Auffassung bestärkt, dass diesen Belegen keine übermässige Bedeutung zukomme. Selbst bei einer vor Ort durchgeführten umfassenden Prüfung des BAZG sei es weder zu Korrekturen gekommen noch seien Ausfuhrzollbelege gesichtet worden. Sie habe in den Jahren vor 2021 gemäss Zollbelegen stets mehr VOC ausgeführt als bilanziert; eine Korrektur zu ihren Gunsten sei aber nicht erfolgt. Dass das BAZG ihr Vorgehen jahrelang akzeptiert und sie nie auf Differenzen aufmerksam gemacht habe, habe eine Vertrauensgrundlage geschaffen.

5.3.3.
Die Beschwerdeführerin kann sich im vorliegenden Fall aus mehreren Gründen nicht auf den Vertrauensschutz berufen:

Einerseits fehlt es bereits an einer Vertrauensgrundlage. Wie die Vorinstanz zu Recht erwogen hat (E. 13.5 des angefochtenen Urteils), kann in der Duldung der VOC-Bilanzen bis ins Jahr 2021 keine aktive Zusicherung erblickt werden, dass das Vorgehen der Beschwerdeführerin korrekt sei und auch in Zukunft nie beanstandet werde. Im Gegenteil gilt bei periodischen Abgaben der Grundsatz, dass die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse in einer späteren Periode jederzeit abweichend beurteilt werden können (
BGE 140 I 114
E. 2.4.3). Weiter wird das Zollverfahren wie erwähnt vom Grundsatz der Selbstdeklaration beherrscht. Das BAZG darf auf die von den anmeldepflichtigen Personen gemachten Angaben vertrauen; eine detaillierte Prüfung dürfte bereits aufgrund der hohen Fallzahlen (Massengeschäft) nicht möglich sein (vgl.
Art. 32 ZG
zur summarischen Prüfung der Zollstelle). Insoweit kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass das BAZG ihre Falschdeklaration nicht erkannt hat (
Art. 32 Abs. 3 ZG
).

Andererseits sind auch keine Dispositionen erkennbar, welche die Beschwerdeführerin getroffen haben will und die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden könnten. Die Beschwerdeführerin war unabhängig von dem Erstellen der VOC-Bilanz verpflichtet, die Zollanmeldungen korrekt vorzunehmen (vorne E. 5.1.4). Selbst wenn sie in guten Treuen davon ausgegangen wäre, dass die Zollausfuhrbelege bei der Veranlagung der VOC-Abgabe keine Bedeutung besitzen, hätte sie bereits aufgrund ihrer zollrechtlichen Pflichten nicht systematisch falsche Zollanmeldungen produzieren dürfen.

6.

Zusammenfassend hat das BAZG für die Veranlagung der VOC-Abgabe zu Recht auf die Zollausfuhrbelege abgestellt. Es ist unbestritten, dass die zollrechtlichen Ausfuhrdokumente eine Ausfuhrmenge von lediglich 7'443'640.5 kg belegen. Den daraus resultierenden Abgabebetrag von Fr. 4'505'309.90 beanstandet die Beschwerdeführerin - wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren (E. 14 des angefochtenen Urteils) - in rechnerischer Hinsicht nicht.

Die Beschwerde ist damit abzuweisen.

7.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1-3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 22'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 28. April 2025

Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Moser-Szeless

Der Gerichtsschreiber: Businger