bger · 2C 405/2021 · 2022-06-14 · de

Betriebsbewilligung Kleinseilbahn | Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 14.06.2022 2C 405/2021 (2C_405/2021)
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 14.06.2022 2C 405/2021 (2C_405/2021)
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 14.06.2022 2C 405/2021 (2C_405/2021)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_405/2021
Urteil vom 14. Juni 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichter Hartmann,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Peter Kriesi und/oder Kaja Vogler, Rechtsanwälte,
gegen
Regierungsrat des Kantons Nidwalden,
vertreten durch den Rechtsdienst,
Dorfplatz 2, 6370 Stans,
Landwirtschafts- und Umweltdirektion des Kantons Nidwalden, Amt für Wald und Energie,
Stansstaderstrasse 59, 6371 Stans,
Kontrollstelle IKSS,
Bahnhofstrasse 12, 3700 Spiez.
Gegenstand
Betriebsbewilligung Kleinseilbahn,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 30. November 2020 (VA 20 9).
Sachverhalt:
A.
A.________ ist lnhaber der Pendelbahn B.________, einer auf dem Gemeindegebiet von U.________ im Kanton Nidwalden stehenden, kantonal konzessionierten, fangbremslos ausgeführten Kleinseilbahn mit zwei Fahrbahnen und einer Nutzlast von vier Personen respektive 400 kg. Der Kanton Nidwalden ist Mitglied des Konkordats vom 15. Oktober 1951 für die nicht eidgenössisch konzessionierten Seilbahnen und Skilifte (NG 653.11; nachfolgend: IKSS). Dieses Konkordat verfügt über eine technische Kontrollstelle (nachfolgend: Kontrollstelle IKSS). Die aus dem Jahr 1975 stammende Kleinseilbahn wurde im Jahr 2019 umgebaut. Mit Abnahmebericht vom 15. Juli 2019 betreffend die Abnahmeinspektion vom 11. Juni 2019 machte die Kontrollstelle IKSS A.________ insgesamt 18 Auflagen zur Nachbesserung.
B.
Mit Schreiben vom 16. Juli 2019 stellte die Aufsichtsbehörde des Kantons Nidwalden, das Amt für Wald und Energie, A.________ den Abnahmebericht der Kontrollstelle IKSS vom 15. Juli 2019 zu. Das Amt stimmte in diesem Schreiben dem Antrag der Kontrollstelle IKSS über die noch auszuführenden Arbeiten zu und wies A.________ gleichzeitig darauf hin, er könne binnen 30 Tagen eine anfechtbare Verfügung verlangen. Dies tat A.________ mit Eingabe vom 14. August 2019.
B.a.
Bis Ende Dezember 2019 erfüllte A.________ 15 der insgesamt 18 Auflagen. Den Auflagen Nr. 6 ("Erneuerungsplan"), Nr. 17 ("Bericht Testbetrieb Zugseilüberwachung") und Nr. 18 ("Ermöglichung Auslösung Übergeschwindigkeit") kam A.________ nicht nach. Mit Beschluss Nr. 82 vom 11. Februar 2020 erliess der Regierungsrat des Kantons Nidwalden die beantragte anfechtbare Verfügung. Er beschloss, dass die Auflage Nr. 6 nicht verbindlich festgelegt werden könne. Jedoch habe A.________ die Auflagen Nr. 17 ("Bericht Testbetrieb Zugseilüberwachung") und Nr. 18 ("Ermöglichung Auslösung Übergeschwindigkeit") bis am 31. Mai 2020 umzusetzen.
B.b.
Die Auflage Nr. 17 gemäss Inspektionsbericht vom 15. Juli 2019 lautet wie folgt:
"Die Zugseilüberwachung befindet sich im Versuchsbetrieb bis Ende April 2020. Bis zu diesem Zeitpunkt ist die Funktion der Überwachung regelmässig zu kontrollieren. Die durchgeführten Funktionskontrollen, sowie jedes Ansprechen der Zugseilüberwachung sind inkl. Angaben zur Fahrzeugposition und den meteorologischen Bedingungen zu protokollieren.
Nach dem Testbetrieb ist der Kontrollstelle IKSS ein Bericht über den Versuchsbetrieb einzureichen. Der Bericht enthält mindestens:
- eine Zusammenfassung über die durchgeführten Funktionskontrollen
- eine Angabe über die Zeit welche die Zugseilüberwachung in/ausser Betrieb war
- eine Auflistung der Auslösungen mit den Angaben der jeweiligen Ursache
Nach dem erfolgreichen Testbetrieb wird die Zugseilüberwachung an das Modul FUA-FPÜW [Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung] (Seilüberwachung AK3) angeschlossen. Im Sinne einer höheren Sicherheit [würde die Kontrollstelle IKSS] es begrüssen, dies bereits jetzt umzustellen. Damit könnte ein allfälliger Ausfall der Zugseilüberwachung - wie anlässlich der Abnahme passiert - detektiert werden."
B.c.
Laut dem Inspektionsbericht vom 15. Juli 2019 wurde A.________ ausserdem die folgende Auflage Nr. 18 auferlegt:
"Gemäss EN 13223 Art. 8.3 muss die Übergeschwindigkeitsauslösung bei Überschreitung der bei dieser Anlage maximal zulässigen Fahrgeschwindigkeit um 10 % bzw. 20 % ansprechen.
Nach EN 13243 Art. 8.2.1 muss durch das Betriebspersonal diese Übergeschwindigkeitsauslösung geprüft werden können.
Dazu ist die Beschränkung des Frequenzumformers aufzuheben und die Steuerung so anzupassen, dass das Fahren mit 110 % und 120 % der Nenngeschwindigkeit ermöglicht wird. Andernfalls ist diese Normabweichung [...] mittels Risikoanalyse zu behandeln und in die Konformitätsbescheinigung zu integrieren."
B.d.
Die von A.________ gegen den Regierungsratsbeschluss vom 11. Februar 2020 erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden mit Entscheid vom 30. November 2020 teilweise gut (Dispositiv-Ziffer 1). Mit Blick auf die Auflage Nr. 17 bestätigte es den ersten Teil (Abs. 1 und Abs. 2 samt Auflistung) der Auflage. Den zweiten Teil (Abs. 3) der Auflage Nr. 17, die das Vorgehen nach dem erfolgreichen Testbetrieb betrifft, hob es auf.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, der zweite Teil der Auflage Nr. 17 beinhalte die Folge für den Fall, dass der Testbetrieb erfolgreich abgeschlossen worden sei. lndessen sei der Testbetrieb noch nicht abgeschlossen und es fehle der diesbezügliche Bericht im Sinne des ersten Teils der Auflage Nr. 17. Dieser Bericht bilde jedoch die Grundlage und damit die Voraussetzung, um eine zielgerichtete, verhältnismässige Folge aus den Erkenntnissen des Testbetriebs bestimmen zu können.
Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab (Dispositiv-Ziffern 2 und 5). A.________ habe den ersten Teil der Auflage Nr. 17 und die Auflage Nr. 18 binnen drei Monaten ab Rechtskraft dieses Entscheids umzusetzen (Dispositiv-Ziffer 6) und die Kosten des Verfahrens (teilweise) zu tragen (Dispositiv-Ziffern 4 [Regierungsrat], 7 und 8 [Verwaltungsgericht]).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Mai 2021 gelangt A.________ an das Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 2, 4, 6, 7 und 8 des Entscheids vom 30. November 2020. Die Auflagen Nr. 17 und Nr. 18 seien vollumfänglich aufzuheben. Eventualiter sei die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Kosten des Verfahrens beim Regierungsrat seien vollumfänglich der Staatskasse des Kantons Nidwalden aufzuerlegen.
C.a.
Der vormalige Abteilungspräsident hat der Beschwerde mit Verfügung vom 4. Juni 2021 antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Bis zum Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens wird der Beschwerdeführer vorläufig davon befreit, die vorinstanzlich bestätigten Auflagen umzusetzen. Zudem darf er die Kleinseilbahn B.________ für den Transport von Gütern und - in Eigenverantwortung - auch für den persönlichen Gebrauch benützen. Hingegen darf er keine Drittpersonen mit der Kleinseilbahn befördern.
C.b.
Während die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung verzichtet, beantragt der Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde. Die Kontrollstelle IKSS hat sich nicht vernehmen lassen. Der Beschwerdeführer hat mit Eingabe vom 13. Juli 2021 repliziert, woraufhin der Regierungsrat am 16. August 2021 eine Duplik eingereicht hat. In der Stellungnahme vom 1. September 2021 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
C.c.
Mit Verfügung vom 10. November 2021 hat die Instruktionsrichterin dem Bundesamt für Verkehr (BAV) konkrete Fragen zur Vernehmlassung unterbreitet. Das BAV hat die gestellten Fragen mit Eingabe vom 8. Dezember 2021 beantwortet, wozu der Beschwerdeführer am 17. Januar 2022 Stellung genommen hat. Er beantragt dem Bundesgericht, dem BAV Ergänzungsfragen zu stellen.
Erwägungen:
1.
Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
) und richtet sich gegen den kantonal letztinstanzlichen (
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
), verfahrensabschliessenden (
Art. 90 BGG
) Entscheid eines oberen Gerichts (
Art. 86 Abs. 2 BGG
). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (
Art. 83 BGG
). Der Beschwerdeführer ist bereits im kantonalen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem ist er durch den angefochtenen Entscheid in seinen schutzwürdigen Interessen besonders berührt, da die Vorinstanz die Auflage Nr. 17 teilweise und die Auflage Nr. 18 vollumfänglich bestätigt hat, was dem Beschwerdeführer zusätzliche Arbeiten an der Seilbahn verursacht. Er ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Trotz der reformatorischen Natur der Rechtsmittel ist es vorliegend aufgrund der belastenden Auflagen zulässig, lediglich deren Aufhebung zu verlangen (vgl. Urteil 2C_733/2020 vom 15. März 2021 E. 1). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
BGE 142 I 135
E. 1.5;
133 II 249
E. 1.4.1).
Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Der festgestellte Sachverhalt kann nur erfolgreich gerügt sowie berichtigt oder ergänzt werden, wenn er offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
;
Art. 105 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 142 I 135
E. 1.6;
140 III 16
E. 1.3.1). Rügt die beschwerdeführende Partei eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung, haben ihre Vorbringen den Anforderungen von
Art. 106 Abs. 2 BGG
zu genügen (vgl.
BGE 139 I 72
E. 9.2.3.6;
133 II 249
E. 1.4.3).
3.
Die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr, die Seilbahnen, die Schifffahrt sowie über die Luft- und Raumfahrt ist gemäss
Art. 87 BV
Sache des Bundes. Gestützt auf diese Kompetenz wurde das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über Seilbahnen zur Personenbeförderung (Seilbahngesetz, SebG; SR 743.01) erlassen.
3.1.
Wer eine Seilbahn bauen oder betreiben will, die für die regelmässige und gewerbsmässige Personenbeförderung bestimmt ist und für die nach dem Personenbeförderungsgesetz (SR 745.1) eine Personenbeförderungskonzession notwendig ist (sogenannte Seilbahn mit Bundeskonzession), benötigt vom Bundesamt für Verkehr eine Plangenehmigung und eine Betriebsbewilligung (vgl.
Art. 3 Abs. 1 SebG
). Wer eine Seilbahn bauen oder betreiben will, die nach dem Personenbeförderungsgesetz keine Personenbeförderungskonzession benötigt, insbesondere einen Skilift oder eine Kleinluftseilbahn, benötigt eine kantonale Bewilligung (vgl.
Art. 3 Abs. 2 SebG
). Gemäss
Art. 17 Abs. 1 SebG
bedarf der Betrieb einer Seilbahn einer Betriebsbewilligung durch das Bundesamt für Verkehr bei Seilbahnen mit Bundeskonzession (lit. a) oder durch die zuständige kantonale Behörde bei anderen Seilbahnen (lit. b).
3.2.
Die Betriebsbewilligung wird in der Verordnung vom 21. Dezember 2006 über Seilbahnen zur Personenbeförderung (Seilbahnverordnung, SebV; SR 743.011) präzisiert (vgl.
Art. 26 ff. SebV
).
3.2.1.
Art. 36 SebV
regelt die Umbauten und Änderungen nach Erteilung der Betriebsbewilligung. Plant das Seilbahnunternehmen Änderungen der Seilbahn oder des Betriebs, hat es der Bewilligungsbehörde vorgängig ein Gesuch einzureichen (vgl.
Art. 36 Abs. 1 SebV
). Gemäss
Art. 36 Abs. 2 SebV
teilt die Bewilligungsbehörde dem Gesuchsteller oder der Gesuchstellerin mit, welche Verfahren durchzuführen und welche Unterlagen einzureichen sind. Eine neue beziehungsweise erneuerte Plangenehmigung oder Betriebsbewilligung ist erforderlich, wenn Änderungen der Seilbahn beziehungsweise des Betriebs nicht von der bestehenden Plangenehmigung oder Betriebsbewilligung gedeckt sind (vgl.
Art. 36 Abs. 3 SebV
).
3.2.2.
Demgegenüber sind Änderungen der Seilbahn oder des Betriebs genehmigungs- und bewilligungsfrei, sofern sie die in
Art. 15a Abs. 1 SebG
genannten Voraussetzungen erfüllen und unwesentlich sind (vgl.
Art. 36a Abs. 1 SebV
).
3.2.2.1.
Laut
Art. 15a Abs. 1 SebG
können Seilbahnen genehmigungs- und bewilligungsfrei geändert werden, wenn keine schutzwürdigen Interessen der Raumplanung, des Umweltschutzes, des Natur- und Heimatschutzes oder Dritter berührt sind (lit. a) und keine Bewilligungen oder Genehmigungen nach den Bestimmungen des übrigen Bundesrechts erforderlich sind (lit. b). Der Bundesrat legt fest, welche Arten von Änderungen genehmigungs- und bewilligungsfrei vorgenommen werden dürfen (vgl.
Art. 15a Abs. 3 SebG
).
3.2.2.2.
Eine technische Änderung ist unwesentlich gemäss
Art. 36a Abs. 2 SebV
, wenn sie sich nicht auf die Schnittstellen zur übrigen Anlage oder auf die Seilrechnung auswirkt und sie innerhalb eines Teilsystems vorgenommen wird (lit. a), sie innerhalb eines sicherheitsrelevanten Bauteils der Infrastruktur vorgenommen wird, sofern das Tragsystem und das Tragverhalten nicht verändert werden (lit. b) oder sie kein Sicherheitsbauteil und kein sicherheitsrelevantes Bauteil betrifft (lit. c). Eine betriebliche Änderung ist unwesentlich, wenn sie nicht mit Gefährdungen verbunden ist, die sich negativ auf die Sicherheit der Anlage auswirken (vgl.
Art. 36a Abs. 3 SebV
). Der Sicherheitsnachweis nach
Art. 26 SebV
ist nachzuführen (vgl.
Art. 36a Abs. 4 SebV
).
3.2.2.3.
Für den Sicherheitsnachweis hat der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin nachzuweisen, dass die Seilbahn den grundlegenden Anforderungen und den übrigen Vorschriften entspricht (vgl.
Art. 26 Abs. 1 SebV
). Er oder sie hat hierzu laut
Art. 26 Abs. 2 SebV
die erforderlichen Konformitätsbescheinigungen (vgl.
Art. 28 SebV
; vgl. auch E. 6.3.2 hiernach) und Sachverständigenberichte (vgl.
Art. 29 SebV
) einzureichen (lit. a), nachzuweisen, dass die Seilbahn vorschriftskonform gebaut, umgebaut oder geändert worden ist (vgl.
Art. 30 SebV
; lit. b) und die in Anhang 3 zur Seilbahnverordnung zusätzlich genannten Unterlagen einzureichen (lit. c).
3.2.3.
Art. 37 SebV
regelt sodann den Ersatz von Bauteilen desselben Typs. Wird ein sicherheitsrelevantes Bauteil durch ein Bauteil desselben Typs ersetzt, muss die Betreiberin nachweisen, dass das Bauteil vorschriftskonform ausgeführt wurde (vgl.
Art. 37 Abs. 1 SebV
). Als Nachweis gilt gemäss
Art. 37 Abs. 2 SebV
eine Konformitätserklärung des Herstellers und, wo erforderlich, eine gültige Konformitätsbescheinigung oder ein gültiger Sachverständigenbericht sowie Unterlagen, die nachvollziehbar belegen, dass es sich um ein Bauteil desselben Typs handelt.
3.3.
Das Seilbahngesetz vom 23. Juni 2006 und die Seilbahnverordnung vom 21. Dezember 2006 sind am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (vgl. AS 2006 5753 ff., S. 5762
; 2007 39
ff., S. 60; vgl. auch
Art. 75 SebV
). Mit Blick auf die bestehenden Anlagen bestimmt
Art. 72 Abs. 1 SebV
, dass nach bisherigem Recht erteilte Konzessionen und Betriebsbewilligungen sowie kantonale Betriebsbewilligungen gültig bleiben. Die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden gilt fort, solange die Seilbahn über eine Betriebsbewilligung verfügt (vgl.
Art. 72 Abs. 2 SebV
).
3.3.1.
Jedoch gilt auch für bereits bestehende Anlagen, dass der Inhaber oder die Inhaberin der Betriebsbewilligung für die Sicherheit des Betriebs verantwortlich ist. Namentlich muss er oder sie die Seilbahn so in Stand halten, dass die Sicherheit jederzeit gewährleistet ist (vgl.
Art. 18 SebG
). Eine Seilbahn muss so in Stand gehalten werden, dass die Sicherheit der Anlage und ihrer Teile jederzeit gewährleistet ist (vgl.
Art. 51 Abs. 1 SebV
) und das Seilbahnunternehmen plant die Instandhaltung und die Erneuerung der Anlage so, dass die Sicherheit der Anlage und ihrer Teile während der vorgesehenen Nutzungsdauer gewährleistet wird (vgl.
Art. 52 Abs. 2 SebV
).
3.3.2.
Demzufolge darf eine Anlage grundsätzlich auch nach der neuen Seilbahngesetzgebung technisch unverändert auf der Basis der zum Zeitpunkt der Erteilung der Betriebsbewilligung geltenden technischen Anforderungen weiterbetrieben werden, sofern die Sicherheit jederzeit gewährleistet ist. Zur Beurteilung der Sicherheit von bestehenden Anlagen ist jedoch auf die aktuell geltenden, anerkannten Regeln der Technik abzustellen (vgl. Bundesamt für Verkehr BAV, Richtlinie 4, Instandhaltung und Umbau von Seilbahnen, Fassung vom 1. April 2020 [nachfolgend: BAV-Richtlinie 4], Ziff. 4 S. 17 ff.).
4.
Gegenstand der vorliegenden Angelegenheit ist eine Kleinseilbahn im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 SebG
, die im Jahr 1975 in der heutigen Form erbaut, in der Folge in Betrieb genommen und im Jahr 2019 umgebaut wurde.
4.1.
Der Betrieb der Kleinseilbahn wurde nach dem Bau im Jahr 1975 - mithin vor dem Inkrafttreten der neuen Seilbahngesetzgebung am 1. Januar 2007 (vgl. E. 3.3 hiervor) - bewilligt. Die nach bisherigem Recht erteilte kantonale Betriebsbewilligung hat demnach bis heute Gültigkeit (vgl.
Art. 72 Abs. 1 SebV
; vgl. auch E. 3.3.2 des angefochtenen Entscheids). Die Kleinseilbahn ist demnach als sogenannte altrechtlich bewilligte Seilbahn zu behandeln und darf damit technisch unverändert auf der Basis der zum Zeitpunkt der Erteilung der Betriebsbewilligung geltenden technischen Anforderungen weiterbetrieben werden, soweit die Sicherheit gewährleistet ist (vgl.
Art. 18 SebG
; BAV-Richtlinie 4, Ziff. 4.1 f. S. 17).
4.2.
Die vorliegende Angelegenheit betrifft unter anderem die bei der Kleinseilbahn neu eingebaute Überwachung des Zugseils (vgl. Bst. B.b hiervor). Dabei handelt es sich nach der übereinstimmenden Bezeichnung der Verfahrensbeteiligten um eine
einfache Zugseilüberwachung
(vgl. auch E. 5.5 hiernach). Von der vorliegend eingebauten einfachen Zugseilüberwachung ist die
automatisierte und selbständig funktionierende Zugseilüberwachung
abzugrenzen (vgl.
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Letztere stellt nach den Angaben des BAV in seiner Vernehmlassung vom 8. Dezember 2021 eine grundlegende Anforderung an die
Seilbahnen mit Bundeskonzession
gemäss
Art. 3 Abs. 1 SebG
dar, da eine solche Überwachung in der harmonisierten (technischen) Norm EN 12929-2 (Ziff. 6.1; Sicherheitsanforderungen an Seilbahnen für den Personenverkehr - Allgemeine Bestimmungen) definiert sei (vgl. auch E. 6.3 hiernach;
Art. 4 SebG
i.V.m.
Art. 5 Abs. 1 SebV
, wonach die grundlegenden Anforderungen erfüllt sein müssen, die in Anhang II der EU-Seilbahnverordnung unter der Bezeichnung "wesentliche Anforderungen" aufgestellt werden). Die automatisierte und selbständig funktionierende Zugseilüberwachung, so das BAV weiter (vgl.
Art. 105 Abs. 2 BGG
), hält das Fahrzeug bei einer Meldung
automatisch
an, erkennt selbständig einen Fehler in ihrer Funktion (
selbstüberwachend
) und legt die Anlage im Falle eines Ausfalls der Überwachung still (
ausfallsicher
).
Diese grundlegende Anforderung ist von altrechtlich bewilligten Seilbahnen indes nicht zwingend zu erfüllen, sofern die nach bisherigem Recht erteilten Konzessionen und Betriebsbewilligungen sowie kantonalen Betriebsbewilligungen eine solche Zugseilüberwachung nicht verlangen und die Sicherheit weiterhin gewährleistet ist (vgl. E. 3.3.2 hiervor;
Art. 18 SebG
;
Art. 72 SebV
; BAV-Richtlinie 4, Ziff. 4.1 f. S. 17).
4.3.
Bei dem im Jahr 2019 vorgenommenen Umbau an der Kleinseilbahn und den im bundesgerichtlichen Verfahren (noch) umstrittenen zwei Änderungen handelt es sich um Anpassungen, die nach der Erteilung der kantonalen Betriebsbewilligung vorgenommen wurden (vgl. auch E. 3.4.2.3 des angefochtenen Entscheids). Einig sind sich die Verfahrensbeteiligten darüber, dass es sich bei den von den Auflagen Nr. 17 und Nr. 18 betroffenen Änderungen um keine Instandhaltungsarbeiten handelt (vgl. E. 3.2.3 hiervor;
Art. 37 SebV
[Ersatz von Bauteilen desselben Typs]; vgl. auch E. 3.4.1 des angefochtenen Entscheids). Mit Blick auf die Auflage Nr. 17 ist umstritten, ob der Einbau der einfachen Zugseilüberwachung (nachträglich) bewilligt werden muss (vgl. E. 3.2.1 hiervor;
Art. 36 SebV
), oder ob er bewilligungsfrei durchgeführt werden darf (vgl. E. 3.2.2 hiervor;
Art. 36a SebV
). Nur in ersterem Fall wäre eine Auflage zulässig. Mit Bezug auf die Auflage Nr. 18 sind sich die Verfahrensbeteiligten im Wesentlichen uneinig, ob die neu installierte Fernüberwachungsanlage (FUA) die technischen Normen in Bezug auf die Überprüfung der Übergeschwindigkeitsauslösung einhält. Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzen die Auflagen Bundesrecht. Im Kern tangieren beide Auflagen die Frage, ob die Sicherheit des (Klein-) Seilbahnbetriebs gewährleistet ist.
5.
Der Beschwerdeführer beanstandet die Auflage Nr. 17, wonach er während des Testbetriebs der neu eingebauten einfachen Zugseilüberwachung Funktionskontrollen durchzuführen und nach Abschluss des Testbetriebs einen Bericht zu verfassen hat.
5.1.
Der
Beschwerdeführer
bringt vor, der Einbau der einfachen Zugseilüberwachung erfülle die Voraussetzungen einer bewilligungsfreien Änderung, womit eine Auflage bereits im Grundsatz nicht zulässig sei. Bei der installierten einfachen Zugseilüberwachung handle es sich lediglich um ein Assistenzsystem - d.h. um eine Unterstützung für den Maschinisten wie beispielsweise eine Windanzeige oder eine Videoüberwachung. Die einfache Zugseilüberwachung als Assistenzsystem könne zwar mit der Fernüberwachungsanlage verbunden werden. Der Anschluss an das Modul Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung (FUA-FPÜW), auf das die Vorinstanz hinweise, stelle jedoch keine Schnittstelle im Sinne von
Art. 36a Abs. 2 SebV
dar. Der Maschinist sei für die Sicherheit verantwortlich und verpflichtet, das Zugseil unabhängig von der installierten einfachen Zugseilüberwachung stets im Auge zu behalten. Sicherheitsrelevant sei eine Zugseilüberwachung erst dann, wenn sie automatisch sei und nicht von einem Maschinisten beaufsichtigt werde. Eine solche automatisierte und selbständig funktionierende Zugseilüberwachung liege aber auch nach dem Anschluss an das Modul Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung (FUA-FPÜW) nicht vor. Dafür müsste die vorliegend eingebaute Zugseilüberwachung weiterentwickelt und nach einem Zertifizierungsprozess in die Konformitätsbescheinigung integriert werden. Beim Einbau der einfachen Zugseilüberwachung handle es sich folglich um eine unwesentliche technische Änderung, da sie sich nicht auf die Schnittstellen zur übrigen Anlage auswirke.
5.2.
Nach Auffassung der
Vorinstanz
ist der Einbau einer einfachen Zugseilüberwachung eine wesentliche Änderung an der Kleinseilbahn, die bewilligungspflichtig sei und mit Auflagen verbunden werden könne. Bei der Frage, ob eine bewilligungspflichtige Änderung im Sinne von
Art. 36 SebV
(vgl. E. 3.2.1 hiervor) oder eine bewilligungsfreie Änderung nach
Art. 36a SebV
(vgl. E. 3.2.2 hiervor) vorliege, sei massgebend, ob eine Schnittstelle zu anderen Teilsystemen oder zur Infrastruktur betroffen sei. Die einfache Zugseilüberwachung weise Schnittstellen zu anderen Teilsystemen und/oder zur Infrastruktur auf, da gemäss dem zweiten Teil der Auflage Nr. 17 vorgesehen sei, dass die einfache Zugseilüberwachung an das Modul Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung (FUA-FPÜW) angeschlossen werde. Ausserdem frage sich, so die Vorinstanz weiter, ob der Maschinist faktisch - und damit in sicherheitsrelevanter Art - als Schnittstelle funktioniere. Damit bestehe eine Schnittstelle zur übrigen Anlage gemäss
Art. 36a Abs. 2 SebV
, womit die Änderung wesentlich sei. Der Einbau der einfachen Zugseilüberwachung sei somit keine bewilligungsfreie Änderung im Sinne von
Art. 36a SebV
, wodurch
Art. 36 SebV
zur Anwendung gelange (vgl. E. 3.4.2.4 des angefochtenen Entscheids).
5.3.
Der
Regierungsrat
vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, eine Zugseilüberwachung habe zu bewirken, dass sich die Kleinseilbahn selbständig stillzusetzen habe, wenn sie eine Fehllage des Zugseils erkenne. Die Kontrollstelle IKSS akzeptiere eine einfache Zugseilüberwachung in der Form eines Assistenzsystems nicht. Die Überwachung bei der vorliegenden Kleinseilbahn habe zuverlässig und selbständig zu funktionieren. Die Kleinseilbahn sei zudem fangbremslos ausgeführt. Eine Beschädigung des Zugseils habe in der Regel den Absturz beider Fahrzeuge zur Folge. Der Anschluss an das Modul Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung (FUA-FPÜW) stelle nach dem Vorliegen eines positiven Testbetriebs sicher, dass ein Ausfall der einfachen Zugseilüberwachung ebenfalls selbständig erkannt würde - wie es dem Stand der Technik entspreche (selbstüberwachend). Die Kontrollstelle IKSS habe immer eine sichere Zugseilüberwachung mit einem Sicherheitsnachweis im Sinne von
Art. 26 SebV
gefordert.
5.4.
Das
BAV
äussert in seiner Stellungnahme zu den vom Bundesgericht unterbreiteten Fragen die Auffassung, dass im Grundsatz ein Sicherheitsdefizit vorliege, wenn eine Zugseilüberwachung fehle. Es sei indes denkbar, dass im vorliegenden Fall eine projektspezifische, auf den konkreten Gefährdungsbildern der Anlage basierende Sicherheitsanalyse zeige, dass die Anforderungen an die Zugseilüberwachung weniger hoch ausfielen. Es sei Sache der zuständigen Behörde, diese Sicherheitsanalyse vorzunehmen. Das BAV weist alsdann daraufhin, dass die zu beurteilende Kleinseilbahn vor dem Umbau über keine Zugseilüberwachung verfügt habe und das Zugseil nur mit betrieblichen Massnahmen (optische Überwachung durch das Personal) überwacht worden sei. Mit dem Zubau einer technischen Lösung sei das gesamte Risiko der Anlage nicht höher als vor dem Umbau, sofern die betrieblichen Massnahmen beibehalten würden. Falls während des Testbetriebs die betrieblichen Massnahmen aufrechterhalten würden, reichten die Protokollierungspflicht und die weiteren Anforderungen zum Bericht über den Testbetrieb, wie von der Kontrollstelle IKSS gefordert, aus. Es sei jedoch nicht nachvollziehbar, weshalb die einfache Zugseilüberwachung nicht bereits bei der Inbetriebnahme an das Modul Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung (FUA-FPÜW) angeschlossen worden sei, damit sie einen Fehler in ihrer Funktion selbständig erkenne (selbstüberwachend).
5.5.
In tatsächlicher Hinsicht ergibt sich zunächst, dass die Kontrollstelle IKSS seit Längerem eine Zugseilüberwachung fordert und sich die Verfahrensbeteiligten letztlich auf den Einbau einer einfachen Zugseilüberwachung geeinigt haben.
5.5.1.
Im Protokoll der Besprechung betreffend das Gesuch um Plangenehmigung zwischen der Bauherrschaft (Vertretung des Beschwerdeführers), der Kontrollstelle IKSS sowie dem Kanton Nidwalden (Vertreter des Amts für Wald und Energie) vom 16. November 2018 wird Folgendes festgehalten (vgl.
Art. 105 Abs. 2 BGG
) : Der heutige Betrieb mit dem Maschinisten, der die Fahrt dauernd von der Bergstation aus überwache, sei bezüglich Sicherheit weiterhin verantwortbar - auch ohne Zugseilüberwachung. Im Laufe der weiteren Umbauplanung würden alle Möglichkeiten für eine einfache Zugseilüberwachung bezüglich Machbarkeit und Kosten mit dem Ziel geprüft, eine einfache Zugseilüberwachung zu installieren. Die Kontrollstelle IKSS fordere im Grundsatz eine Zugseilüberwachung. Im Weiteren ergibt sich aus dem Bericht der Kontrollstelle IKSS zum Plangenehmigungsgesuch vom 25. April 2019, dass die sichere Funktion der einfachen Zugseilüberwachung im Zeitpunkt der Abnahme zu gewährleisten sei oder eine andere, beziehungsweise eine ergänzende technische Lösung der Zugseilüberwachung vorhanden sein müsse (vgl.
Art. 105 Abs. 2 BGG
).
5.5.2.
Gemäss dem Protokoll zur Besprechung zwischen Planer (Vertretung des Beschwerdeführers), Kontrollstelle IKSS und dem Kanton Nidwalden (Vertreter des Amts für Wald und Energie) vom 26. August 2019 einigten sich die Gesprächspartner auf den nachfolgenden Lösungsansatz: Die Teilnehmer seien sich einig, dass die bestehende einfache Zugseilüberwachung getestet und das Ergebnis im Mai 2020 in einem Bericht festgehalten werde. Sei das Testergebnis positiv, werde die einfache Zugseilüberwachung beibehalten. Keine Einigkeit bestehe zwischen der Bauherrschaft und der Kontrollstelle IKSS bezüglich der grundsätzlichen Notwendigkeit einer Zugseilüberwachung. Der Leiter der Kontrollstelle IKSS sei der Meinung, dass ohne "fest installierter" Zugseilüberwachung ein Sicherheitsdefizit bestehe. Aus Sicht der Bauherrschaft könne mit kompensatorischen Massnahmen (Videoüberwachung, Betrieb durch den Maschinisten) eine genügende Sicherheit erreicht werden (vgl. auch E. 3.1 i.f. des angefochtenen Entscheids).
5.5.3.
Aus den soeben erwähnten Protokollen und Berichten ist ersichtlich, dass die Kontrollstelle IKSS aus Sicherheitsüberlegungen den Einbau einer Zugseilüberwachung gefordert hat. Den Ausführungen der Kontrollstelle IKSS folgend verlangt die kantonale Aufsichtsbehörde grundsätzlich eine automatisierte und selbständig funktionierende Zugseilüberwachung und akzeptiert eine einfache Zugseilüberwachung in der Form eines Assistenzsystems im Grundsatz nicht. In der vorliegenden Angelegenheit haben sich die Verfahrensbeteiligten letztlich dennoch auf den vorübergehenden Testbetrieb einer einfachen Zugseilüberwachung geeinigt. Ist dieser erfolgreich, wird die bestehende einfache Zugseilüberwachung beibehalten (vgl. E. 5.5.2 hiervor). Nicht zutreffend ist vor diesem Hintergrund der Hinweis des Beschwerdeführers, er habe die einfache Zugseilüberwachung freiwillig eingebaut.
5.6.
Die Sorgfaltspflicht gemäss
Art. 18 SebG
verlangt von den Inhaberinnen und Inhabern einer Betriebsbewilligung, dass sie die Seilbahn so in Stand halten, dass die Sicherheit jederzeit gewährleistet ist (vgl. auch E. 3.3 hiervor).
5.6.1.
Die kantonale Aufsichtsbehörde überwacht unabhängig vom Vorliegen eines Umbaus, den Betrieb der Seilbahnen (vgl.
Art. 23 Abs. 1 SebG
). Stellt sie fest, dass eine Seilbahn die Sicherheit von Personen oder die Sicherheit von Gütern gefährden kann, trifft sie die erforderlichen Massnahmen, um die Sicherheit wiederherzustellen (vgl.
Art. 23 Abs. 3 Satz 1 SebG
). Hält die kantonale Aufsichtsbehörde aus Sicherheitsüberlegungen den Einbau einer (einfachen) Zugseilüberwachung für notwendig, kann sie eine solche unter dem Gesichtspunkt der Sorgfaltspflicht gemäss
Art. 18 SebG
und als Massnahme im Sinne von
Art. 23 Abs. 3 SebG
fordern, auch wenn der Beschwerdeführer keinen Umbau vorgenommen hätte.
5.6.2.
Das BAV weist daraufhin, dass klar ein Sicherheitsdefizit vorliege, wenn eine Zugseilüberwachung fehle. Es sieht allerdings bei der konkreten technischen Umsetzung der Überwachung des Zugseils einen gewissen (projektspezifischen) Spielraum. Es ist daher nicht massgebend, ob der Beschwerdeführer im Rahmen des Umbaus der Kleinseilbahn eine wesentliche oder eine unwesentliche (technische) Änderung vorgenommen hat. Ausschlaggebend ist in der vorliegenden Angelegenheit vielmehr, ob die einfache Zugseilüberwachung erforderlich ist, damit die Sicherheit der Kleinseilbahn jederzeit gewährleistet ist. Damit kann offenbleiben, ob eine bewilligungspflichtige Änderung im Sinne von
Art. 36 SebV
(vgl. E. 3.2.1 hiervor) oder eine bewilligungsfreie Änderung gemäss
Art. 36a SebV
(vgl. E. 3.2.2 hiervor) vorliegt.
5.6.3.
Altrechtlich bewilligte Seilbahnen - wie die vorliegend zu beurteilende Kleinseilbahn - müssen die (neuen) harmonisierten technischen Normen im Grundsatz nicht erfüllen (vgl.
Art. 72 SebV
), sofern die Sicherheit des Betriebs gewährleistet ist (vgl.
Art. 18 SebG
). Zur Beurteilung der Sicherheit von Anlagen sind indes die anerkannten Regeln der Technik - namentlich die technischen Normen - zu beachten (vgl. BAV-Richtlinie 4, Ziff. 4.2 S. 17). Gemäss BAV verlangt die harmonisierte technische Norm EN 12929-2 (Ziff. 6.1) eine Zugseilüberwachung, andernfalls im Grundsatz ein Sicherheitsdefizit vorliegt. Aus Sicherheitsüberlegungen hat die Kontrollstelle IKSS den zeitnahen Einbau einer (einfachen) Zugseilüberwachung gefordert (vgl. E. 5.5.1 hiervor). Das BAV weist im Weiteren daraufhin, dass mit dem Zubau einer technischen Lösung das gesamte Risiko der Anlage verbessert werden könne (vgl. E. 5.4 hiervor). Daraus ergibt sich, dass bei der vorliegenden Kleinseilbahn jedenfalls dem Grundsatz nach ein gewisses Sicherheitsdefizit besteht. Die vorliegend eingebaute und zur Diskussion stehende einfache Zugseilüberwachung im Sinne eines separaten assistierenden Überwachungssystems stellt eine sicherheitsrelevante Massnahme dar, die dieses Sicherheitsdefizit potenziell zu reduzieren vermag.
5.6.4.
Angesichts des grundsätzlichen Sicherheitsdefizits bei Seilbahnen ohne Zugseilüberwachung und im Lichte von
Art. 18 SebG
kann die kantonale Aufsichtsbehörde vom Beschwerdeführer demnach gestützt auf
Art. 23 SebG
entsprechende Sicherheitsmassnahmen verlangen. Vorliegend haben sich die Verfahrensbeteiligten auf den Einbau einer einfachen Zugseilüberwachung geeinigt (vgl. E. 5.5.2 hiervor). Ausserdem erwähnen die Verfahrensbeteiligten gleichermassen, dass bis zum Ende des Jahres 2026 Kleinseilbahnen im Grundsatz mit einer Zugseilüberwachung nachzurüsten seien. Im Zusammenhang mit dieser Einigung und im Zuge der Anordnung einer Massnahme gestützt auf
Art. 23 Abs. 3 SebG
darf die kantonale Aufsichtsbehörde ohne Weiteres Auflagen verfügen. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die kantonale Aufsichtsbehörde das Funktionieren der einfachen Zugseilüberwachung voraussetzt, auf die sich die Verfahrensbeteiligten geeinigt haben, und vom Beschwerdeführer den Nachweis der Funktionstüchtigkeit verlangt. Gemäss dem von der Vorinstanz bestätigten ersten Teil der Auflage Nr. 17 hat der Beschwerdeführer die Funktion der einfachen Zugseilüberwachung zu kontrollieren und die Funktionskontrollen zu protokollieren. Nach dem Testbetrieb hat er der Kontrollstelle IKSS einen Testbericht einzureichen. Die Bestätigung dieser Auflage durch die Vorinstanz ist nicht zu beanstanden.
5.7.
Die Notwendigkeit eines automatisierten und selbständig funktionierenden Zugseilüberwachungssystems ist vorliegend nicht zu beurteilen, da sich die Verfahrensbeteiligten im Rahmen des technischen Ermessens der Kontrollstelle IKSS vorderhand auf den Betrieb einer einfachen Zugseilüberwachung geeinigt haben (vgl. E. 5.5.2 hiervor) und diese Einigung nicht als bundesrechtswidrig erscheint (vgl.
Art. 106 Abs. 1 BGG
;
BGE 142 II 451
E. 4.5.1;
133 II 35
E. 3). Ausserdem hat die Vorinstanz den zweiten Teil der Auflage Nr. 17 aufgehoben. Der Anschluss der einfachen Zugseilüberwachung an das Modul Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung (FUA-FPÜW) steht im bundesgerichtlichen Verfahren nicht mehr zur Diskussion. Die Kontrollstelle IKSS und die kantonale Aufsichtsbehörde haben nach dem Testbetrieb gestützt auf die Erkenntnisse des Testberichts zu entscheiden, ob weitere Massnahmen erforderlich sind. In diesem Rahmen haben sie zu berücksichtigen, dass es für das BAV nicht nachvollziehbar erscheint, weshalb die einfache Zugseilüberwachung (noch) nicht an das Modul Fernüberwachungsanlage und Fixpunktüberwachung (FUA-FPÜW) angeschlossen worden sei (vgl. E. 5.4 i.f. hiervor).
5.8.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Auflage Nr. 17 im Umfang des vorinstanzlich bestätigten ersten und zweiten Absatzes dem Bundesrecht standhält. Im Lichte des Dargelegten stossen ebenso die Sachverhaltsrügen des Beschwerdeführers sowie die Beanstandung, die Vorinstanz verletze seinen Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV
, ins Leere. Ferner weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass sich der vom Beschwerdeführer offerierte Zeuge nicht für eine Anhörung eigne. Es handle sich bei dieser Person um den Projektleiter des Beschwerdeführers. Diese Person sei weder ein unbeteiligter Zeuge noch ein unabhängiger Sachverständiger (vgl. E. 4.4.3 des angefochtenen Entscheids). Nicht ausschlaggebend ist ausserdem der Sachverständigenbericht vom 5. Juni 2019, den der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren eingereicht hat. Nach dem Gesagten besteht auch kein Raum für den prozessualen Antrag, dem BAV seien weitere Fragen zu unterbreiten.
6.
Der Beschwerdeführer beanstandet im Weiteren die Auflage Nr. 18, wonach er die "Beschränkung des Frequenzumformers aufzuheben und die Steuerung so anzupassen [hat], dass das Fahren mit 110 % und 120 % der Nenngeschwindigkeit ermöglicht wird", oder andernfalls "diese Normabweichung [...] mittels Risikoanalyse zu behandeln und in die Konformitätsbescheinigung zu integrieren" hat.
6.1.
Unbestritten ist, dass es sich bei der von der Auflage Nr. 18 betroffenen Fernüberwachungsanlage (FUA) um ein Sicherheitsbauteil im Sinne von
Art. 28 Abs. 1 lit. a SebV
handelt. Wird ein solches Bauteil nach Erteilung der Betriebsbewilligung eingebaut, liegt eine wesentliche technische Änderung vor (vgl.
Art. 36a Abs. 2 lit. c SebV
), die nach
Art. 36 SebV
bewilligungspflichtig ist. Damit können grundsätzlich Auflagen verfügt werden. Umstritten ist unter den Verfahrensbeteiligten, ob das Sicherheitsbauteil die technischen Normen EN 13223 (Art. 8.3) und EN 13243 (Art. 8.2.1) erfüllt: Die Kontrollstelle IKSS kam im Nachgang an die Inspektion vom 11. Juni 2019 zum Schluss, dass Abweichungen von den technischen Normen EN 13223 (Art. 8.3) sowie EN 13243 (Art. 8.2.1) bestünden. Demgegenüber tut der Beschwerdeführer dar, der Prüfbericht vom 5. Juni 2019, der zur Konformitätsbescheinigung geführt habe, decke unter anderem auch die Einhaltung der technischen Normen EN 13223 und EN 13243 ab. Das bedeute, so der Beschwerdeführer weiter, dass das Sicherheitsbauteil sämtliche Vorgaben der bezeichneten technischen Normen erfülle. Es bestehe daher kein Raum für einen Nachweis im Sinne von
Art. 6a SebV
(Abweichung von technischen Normen).
6.2.
Der Beschwerdeführer macht in tatsächlicher Hinsicht geltend, er habe bereits im vorinstanzlichen Verfahren dargelegt, dass die für die Steuerung und die Fernüberwachungsanlage (FUA) ausgestellte Konformitätsbescheinigung die Normkonformität der Übergeschwindigkeitsauslösung nachweise. Die Vorinstanz lasse dennoch ausser Acht, dass die für die Fernüberwachungsanlage (FUA) ausgestellte Konformitätsbescheinigung die Einhaltung der technischen Normen EN 13223 und EN 13243 bestätige. Sie, so der Beschwerdeführer folgernd, stelle damit den Sachverhalt offensichtlich unrichtig fest.
Dies trifft zu: Die vorinstanzliche Feststellung, wonach die Thematik und Problematik der Übergeschwindigkeit von der Konformitätsbescheinigung nicht abgedeckt sei, ist offensichtlich unrichtig (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG
; E. 4.4.4 des angefochtenen Entscheids). Aus dem Prüfbericht der Konformitätsbewertungsstelle vom 5. Juni 2019, der zur Konformitätsbescheinigung desselben Datums führte, geht aus der Ziffer 2 ausdrücklich hervor, dass die Konformitätsprüfung die technischen Normen EN 13223 sowie EN 13243 umfasste. Die technischen Normen EN 13223 (Art. 8.3) und EN 13243 (Art. 8.2.1) betreffen die vorliegend umstrittene Überprüfung der Übergeschwindigkeitsauslösung. Auch die Auflage Nr. 18 nimmt auf diese beiden technischen Normen Bezug. Demnach hat es die Vorinstanz in offensichtlich unrichtiger Weise unterlassen, die (einschlägige) Konformitätsbescheinigung vom 5. Juni 2019 in ihre Beweiswürdigung mit einzubeziehen.
6.3.
Im Folgenden ist der Beweiswert der Konformitätsbescheinigung zu beurteilen. Der Bundesrat legt die grundlegenden Anforderungen für den Bau und den Betrieb von Seilbahnen sowie für das Inverkehrbringen und die Inbetriebnahme von Sicherheitsbauteilen und Teilsystemen für Seilbahnen in einer Verordnung fest, wobei er dabei das internationale Recht berücksichtigt (vgl.
Art. 4 Abs. 1 SebG
i.V.m.
Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 SebG
; vgl. auch
Art. 26 lit. b SebG
).
6.3.1.
Gestützt auf diese Kompetenz hat der Bundesrat in
Art. 5 Abs. 1 SebV
bestimmt, dass Seilbahnen sowie ihre Infrastruktur, ihre Sicherheitsbauteile und ihre Teilsysteme den grundlegenden Anforderungen entsprechen müssen, die in Anhang II der EU-Seilbahnverordnung unter der Bezeichnung "wesentliche Anforderungen" aufgestellt werden. Wird eine Seilbahn, ein Teilsystem oder ein Sicherheitsbauteil einer Seilbahn entsprechend den technischen Normen erstellt oder hergestellt, so wird vermutet, dass die grundlegenden Anforderungen erfüllt werden (vgl.
Art. 5 Abs. 2 SebG
; vgl. auch Urteil 2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 2.2). Die technischen Normen EN 13223 (Art. 8.3; Sicherheitsanforderungen an Seilbahnen für den Personenverkehr - Antriebe und weitere mechanische Einrichtungen) und EN 13243 (Art. 8.2.1; Sicherheitsanforderungen an Seilbahnen für den Personenverkehr - Elektrische Einrichtungen ohne Antriebe) bestimmen unter anderem, dass die Überwachung bei Überschreitung der bei einer Anlage zulässigen Fahrtgeschwindigkeit um 10 % und 20 % ansprechen und einen Nothalt auslösen muss (vgl. auch E. 4.1 des angefochtenen Entscheids).
6.3.2.
Sicherheitsrelevante Bauteile müssen laut
Art. 27 SebV
durch eine unabhängige Stelle auf die Einhaltung der grundlegenden Anforderungen hin geprüft werden (vgl. auch
Art. 65 SebV
). Die Stelle stellt eine Konformitätsbescheinigung oder einen Sachverständigenbericht aus. Eine Konformitätsbescheinigung ist für jedes Sicherheitsbauteil erforderlich (vgl.
Art. 28 Abs. 1 lit. a SebV
). Mit den erforderlichen Konformitätsbescheinigungen hat der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin nachzuweisen, dass die Seilbahn den grundlegenden Anforderungen und den übrigen Vorschriften entspricht (sogenannter Sicherheitsnachweis; vgl. Art. 26 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a SebV; vgl. auch E. 3.2.2.3 hiervor; Urteil 2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 2). Wer Seilbahnen in Betrieb nehmen oder Teilsysteme oder Sicherheitsbauteile auf dem Markt bereitstellen will, die nicht den technischen Normen, die geeignet sind, die grundlegenden Anforderungen zu konkretisieren, entsprechen, muss auf andere Weise nachweisen, dass die grundlegenden Anforderungen erfüllt sind. Diesen Nachweis erbringt, wer aufgrund einer Risikoanalyse belegt, dass sich durch die Abweichung das Risiko insgesamt nicht erhöht (vgl.
Art. 6a SebV
).
6.3.3.
Für die behördliche und gerichtliche Prüfung, ob ein Sicherheitsbauteil im Sinne von
Art. 28 Abs. 1 lit. a SebV
die erforderlichen technischen Normen erfüllt, ist zunächst auf die Konformitätsbescheinigung der unabhängigen Stelle abzustellen. Dies ergibt sich namentlich aus Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemnisse (THG; SR 946.51) : Ist eine Prüfung oder eine Konformitätsbewertung durch Dritte - wie in
Art. 27 SebV
in Verbindung mit
Art. 28 Abs. 1 SebV
- vorgeschrieben, so gilt als Nachweis hierfür der Prüfbericht oder die Konformitätsbescheinigung einer Stelle, welche für den betreffenden Fachbereich in der Schweiz akkreditiert ist (lit. a), durch die Schweiz im Rahmen eines internationalen Abkommens anerkannt ist (lit. b) oder nach schweizerischem Recht auf andere Weise ermächtigt oder anerkannt ist (lit. c). Sowohl der aktenkundige Prüfbericht als auch die aktenkundige Konformitätsbescheinigung der unabhängigen Stelle erklären die erforderlichen technischen Normen - so auch EN 13223 und EN 13243 - vorliegend als eingehalten (vgl. E. 6.2 hiervor).
6.3.4.
Indessen überprüft die (kantonale) Bewilligungsbehörde gemäss
Art. 33 Abs. 2 SebV
mit Stichproben risikoorientiert die Sachverständigenberichte (lit. a), ob die sicherheitsrelevanten Bauteile und Teilsysteme bestimmungsgemäss verwendet werden (lit. b) und ob die Anlage, so wie sie ausgeführt wurde, den grundlegenden Anforderungen entspricht (lit. c). Die Kompetenz der Bewilligungsbehörde beschränkt sich somit
nicht
lediglich darauf, zu überprüfen, ob alle für den Sicherheitsnachweis erforderlichen Dokumente eingereicht wurden (vgl.
Art. 33 Abs. 1 SebV
i.V.m.
Art. 26 Abs. 2 SebV
[u.a. Konformitätsbescheinigung i.S.v.
Art. 28 SebV
]). Nichts hindert die Bewilligungsbehörde ihrerseits eigenständig Kontrollen durchzuführen. Vorliegend hat die zuständige kantonale Aufsichtsbehörde (Amt für Wald und Energie) eine Überprüfung unter Beizug der Kontrollstelle IKSS vorgenommen.
Bei dieser Kontrolle kann die Bewilligungsbehörde zur Feststellung gelangen, trotz der Bestätigung in einer Konformitätsbescheinigung entspreche eine Anlage nicht den grundlegenden Anforderungen - namentlich nicht den technischen Normen (vgl. auch
Art. 19 Abs. 3 lit. b THG
). In diesem Fall darf einer Konformitätsbescheinigung im Grundsatz kein höherer Beweiswert beigemessen werden als den konkreten Feststellungen der Bewilligungsbehörde. Solche Abweichungen von den technischen Normen EN 13223 (Art. 8.3) sowie EN 13243 (Art. 8.2.1) hat die kantonale Aufsichtsbehörde (Amt für Wald und Energie) unter Beizug der Kontrollstelle IKSS vorliegend festgestellt.
6.4.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung soll ein Gericht - auch im Rahmen seiner uneingeschränkten Kognition (vgl. E. 1.2 des angefochtenen Entscheids) - in ausgesprochenen Fachfragen eine gewisse Zurückhaltung üben und der Fachbehörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen, falls die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt worden sind (vgl.
BGE 142 II 451
E. 4.5.1
;
136 I 184
E. 2.2.1;
131 II 680
E. 2.3.2).
6.4.1.
In der vorliegenden Angelegenheit gelangte die Kontrollstelle IKSS im Nachgang an die Inspektion vom 11. Juni 2019 zum Schluss, dass Abweichungen von den technischen Normen EN 13223 (Art. 8.3) sowie EN 13243 (Art. 8.2.1) bestünden, da es nicht möglich sei, die Kleinseilbahn mit einer Geschwindigkeit grösser als 100 % zu betreiben, um die Übergeschwindigkeitsauslösung zu prüfen (vgl. E. 4.1 des angefochtenen Entscheids). Demgegenüber legt der Beschwerdeführer dar, dass der Überwachungsmechanismus funktioniere und korrekt reagiere, wenn eine Übergeschwindigkeit auftrete. Die Übergeschwindigkeitsauslösung und deren Reaktion an der Kleinseilbahn werde dadurch geprüft, dass die Anlage eine doppelt so hohe Geschwindigkeit simuliere, als die Anlage tatsächliche fahre. So könne das Fahren mit 110 % und 120 % der Nenngeschwindigkeit simuliert werden und (indirekt) getestet werden, ob der Überwachungsmechanismus die Übergeschwindigkeit detektiere und einen Nothalt auslöse.
6.4.2.
Mit diesen Ausführungen gelingt es dem Beschwerdeführer jedoch nicht, aufzuzeigen, dass die Fernüberwachungsanlage (FUA) - entgegen den Feststellungen der Kontrollstelle IKSS - die technischen Normen EN 13223 und EN 13243 einhält. Das BAV legt in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht vom 8. Dezember 2021 dar, in praktisch allen Anlagen der Schweiz würden die Schwellen der Übergeschwindigkeit direkt geprüft, indem die Anlage entsprechend schneller bis zu den geforderten Geschwindigkeiten betrieben werde und geprüft werde, ob die Überwachung auslöse. Lediglich in der neusten Generation der Steuerungen eines Herstellers werde die Übergeschwindigkeitsauslösung indirekt geprüft. Diesfalls, so das BAV weiter, sei aber aus den Dokumenten der Konformitätsbescheinigung klar ersichtlich, wie die Übergeschwindigkeitsauslösung geprüft werde und dass die eingesetzte Steuerung samt Software nach der EU-Seilbahnverordnung zertifiziert sei.
6.4.3.
Nach den Feststellungen der Kontrollstelle IKSS (vgl. E. 4.1 des angefochtenen Entscheids) und unter Berücksichtigung der aktenkundigen Konformitätsbescheinigung (vgl.
Art. 105 Abs. 2 BGG
) trifft dies vorliegend indes nicht zu: Weder ergibt sich aus der Konformitätsbescheinigung, dass die Übergeschwindigkeitsauslösung indirekt geprüft wird, noch erbringt der Beschwerdeführer den Nachweis, dass die neu installierte Fernüberwachungsanlage (FUA) entsprechend zertifiziert ist. Insofern ermöglichen es die Kontrollstelle IKSS und die kantonale Aufsichtsbehörde (Amt für Wald und Energie) dem Beschwerdeführer im Rahmen der Auflage Nr. 18 zu Recht, die Übergeschwindigkeitsauslösung weiterhin indirekt zu prüfen, diese (indirekte) Prüfmethode aber "mittels Risikoanalyse zu behandeln und in die Konformitätsbescheinigung zu integrieren". Nicht massgebend ist, dass nach Ansicht des Beschwerdeführers aus den technischen Normen EN 13223 und EN 13243 selbst nicht hervorgeht, mit welcher Methode die Übergeschwindigkeitsauslösung geprüft werden müsse.
6.5.
Es ist nach dem Dargelegten im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz trotz der Bestätigung in der aktenkundigen Konformitätsbescheinigung bei dieser (technischen) Fachfrage der konkreten Würdigung der Kontrollbehörde IKSS folgte, wonach eine Abweichung von den technischen Normen EN 13223 und EN 13243 vorliege, und die Auflage Nr. 18 bestätigte. Es besteht daher keine Veranlassung, die vom Beschwerdeführer aufgeworfene Ergänzungsfrage dem BAV zu unterbreiten.
7.
Der Beschwerdeführer macht letztlich geltend, aufgrund der Aufhebung der Auflagen Nr. 17 und Nr. 18 zeige sich, dass die Vorinstanz auch die Kosten des Verfahrens beim Regierungsrat von Fr. 200.-- nicht korrekt verteilt habe. Soweit diese Beanstandung mit Blick auf das anwendbare kantonale Recht überhaupt hinreichend begründet ist (vgl.
BGE 142 II 369
E. 2.1;
Art. 106 Abs. 2 BGG
), ist die Verteilung der Kosten des regierungsrätlichen Verfahrens im Lichte der Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids jedenfalls nicht willkürlich.
8.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Der prozessuale Antrag des Beschwerdeführers, dem BAV seien weitere Ergänzungsfragen zu stellen, ist ebenfalls abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden und dem Bundesamt für Verkehr (BAV) mitgeteilt.
Lausanne, 14. Juni 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger