bger · 2C_158/2024 · 2025-10-16 · de
Publikation des Schlussberichts des Sekretariats der WEKO,
Immaterialgüter-, Wettbewerbs- und Kartellrecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_158/2024

Urteil vom 16. Oktober 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichterin Hänni,

Bundesrichterin Ryter,

Bundesrichter Kradolfer,

Gerichtsschreiber Zollinger.

Verfahrensbeteiligte

A.________ AG,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Patrick L. Krauskopf,

gegen

Wettbewerbskommission WEKO.

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 12. Februar 2024 (B-4714/2021).

Sachverhalt:

A.

Das Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) eröffnete am 4. September 2019 eine Vorabklärung betreffend die A.________ AG - ein Energieversorgungsunternehmen (nachfolgend: Unternehmen). Im Rahmen der Vorabklärung sollte ermittelt werden, ob Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Unternehmen in kartellrechtswidriger Weise aus dem Monopolbereich stammende Daten für Tätigkeiten in anderen Märkten verwendet hat. Konkret ging es um den Vorwurf, das Unternehmen habe Daten aus dem Stromnetz - und damit aus dem Monopolbereich - verwendet, um damit Werbung für bestimmte Produkte zu machen.

A.a.
Mit Schlussbericht vom 18. August 2020 (1) stellte das Sekretariat fest, es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliege und (2) es beschloss, die Vorabklärung ohne Folgen einzustellen, (3) teilte den Beteiligten die Einstellung der Vorabklärung mit und (4) beschloss, diesen Schlussbericht zu publizieren. In der Folge übermittelte das Sekretariat seinen Schlussbericht an das Unternehmen und informierte dieses über die Publikation in der Reihe "Recht und Politik des Wettbewerbs" (RPW). Das Sekretariat ersuchte das Unternehmen um Mitteilung, ob der Schlussbericht Geschäftsgeheimnisse enthalte, die vor der Publikation zu eliminieren seien. Mit Eingabe vom 6. Oktober 2020 nahm das Unternehmen Stellung.

A.b.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2020 begründete das Sekretariat gegenüber dem Unternehmen, weshalb es die am 6. Oktober 2020 gestellten Anträge betreffend Publikationsaufschub nicht berücksichtigen könne. Überdies übermittelte das Sekretariat dem Unternehmen eine Publikationsversion des Schlussberichts zur erneuten Stellungnahme. Mit Stellungnahme vom 2. Februar 2021 beantragte das Unternehmen, dass auf die Veröffentlichung des Schlussberichts zu verzichten sei, wobei das Unternehmen mit einer um Geschäftsgeheimnisse zu bereinigenden Zusammenfassung im Jahresbericht einverstanden wäre. Andernfalls sei der Schlussbericht mit den Bereinigungen gemäss der Eingabe vom 6. Oktober 2020 zu publizieren.

B.

Mit Verfügung vom 23. September 2021 ordnete das Sekretariat zusammen mit einem Mitglied des Präsidiums der Wettbewerbskommission (nachfolgend: WEKO) an, dass der Schlussbericht vom 18. August 2020 in der Version veröffentlicht wird, die sich im Anhang der Verfügung befindet.

B.a.
Am 26. Oktober 2021 erhob das Unternehmen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Es beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 23. September 2021. Es sei der WEKO zu untersagen, den Schlussbericht vom 18. August 2020 zu publizieren. Eventualiter sei der Schlussbericht vom 18. August 2020 unter Weglassung der strittigen Passagen zu publizieren. Subeventualiter sei der Schlussbericht vom 18. August 2020 mit einer vollen Gegendarstellung des Unternehmens zu publizieren.

B.b.
Mit Urteil vom 12. Februar 2024 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab. Es erwog im Wesentlichen, beim Schlussbericht vom 18. August 2020 handle es sich um einen publikationsfähigen Entscheid. Die strittigen Passagen in der Publikationsversion des Schlussberichts enthielten keine Geschäftsgeheimnisse. Die Veröffentlichung der strittigen Textstellen sei sodann auch datenschutzrechtlich zulässig. Für eine Gegendarstellung in der RPW fehle die gesetzliche Grundlage.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 18. März 2024 gelangt das Unternehmen, die A.________ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin), an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils vom 12. Februar 2024. Es sei der WEKO zu untersagen, den Schlussbericht vom 18. August 2020 zu publizieren. Eventualiter sei der Schlussbericht vom 18. August 2020 unter Weglassung der strittigen Passage zu publizieren. Subeventualiter sei der Schlussbericht vom 18. August 2020 mit einer vollen Gegendarstellung der Beschwerdeführerin zu publizieren.

Mit Verfügung vom 8. April 2024 hat die Präsidentin der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde soweit die aufschiebende Wirkung zuerkannt, als der WEKO untersagt werde, den Schlussbericht vom 18. August 2020 vor Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens zu publizieren. Während die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung verzichtet, nimmt die WEKO zu Beschwerde Stellung und beantragt deren Abweisung.

Erwägungen:

1.

Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
) und richtet sich gegen ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG
), in dem es die Publikation eines Schlussberichts betreffend eine Vorabklärung bestätigt hat (
Art. 83 BGG
; vgl. Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [Kartellgesetz, KG; SR 251]; vgl. auch
Art. 26 KG
). Für die Frage der Publikation des Schlussberichts wirkt die (Publikations-) Verfügung vom 23. September 2021 respektive das darüber ergangene Urteil vom 12. Februar 2024 verfahrensabschliessend. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich somit um einen anfechtbaren Endentscheid im Sinne von
Art. 90 BGG
(vgl. Urteil 2C_690/2019 vom 11. Februar 2020 E. 1.1). Die Beschwerdeführerin ist bereits im bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem ist sie durch das angefochtene Urteil in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
BGE 147 I 73
E. 2.1
;
142 I 135
E. 1.5). Der Verletzung von verfassungsmässigen Rechten geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 147 II 44
E. 1.2;
143 II 283
E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl.
BGE 149 I 105
E. 2.1
;
143 I 1
E. 1.4). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
).

3.

Die Beschwerdeführerin bestreitet die Zulässigkeit der Publikation von Schlussberichten im Allgemeinen und rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung von
Art. 48 Abs. 1 KG
.

3.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, gemäss
Art. 48 Abs. 1 KG
könnten die Wettbewerbsbehörden ihre Entscheide veröffentlichen. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin bildet
Art. 48 Abs. 1 KG
keine genügende gesetzliche Grundlage für die Publikation eines Schlussberichts. Eine Auslegung der Gesetzesbestimmung spreche gegen die vorinstanzliche Würdigung, wonach es sich bei einem Schlussbericht um einen publikationsfähigen Entscheid im Sinne von
Art. 48 Abs. 1 KG
handle. Die Norm sei primär auf die Publikation von Verfügungen ausgerichtet. Der Schlussbericht sei aber keine Verfügung. Ferner habe die Vorinstanz eine Ermessensunterschreitung durch die WEKO erkennen müssen, da
Art. 48 Abs. 1 KG
eine "Kann-Bestimmung" sei und die WEKO auf eine Veröffentlichung des Schlussberichts hätte verzichten müssen.

3.2.
Die Wettbewerbsbehörden können laut
Art. 48 Abs. 1 KG
ihre Entscheide veröffentlichen. Das Bundesgericht hat diese Gesetzesbestimmung bereits ausführlich ausgelegt und sich mit dieser eingehend befasst (vgl.
BGE 142 II 268
E. 4; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 4.1 ff.).

3.2.1.
Dabei hält das Bundesgericht fest, dass der Begriff der Entscheide weiter zu verstehen ist als der Begriff der Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
(vgl. Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 4.2.1). Mit dem Begriff "Entscheide" ist keine spezifische juristische Bedeutung verbunden (vgl. Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 4.2.2). Vielmehr ist der Begriff "Entscheide" im Lichte des Zwecks der Veröffentlichung zu lesen. Die Publikation von Entscheiden dient der Prävention und der Rechtssicherheit, der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten sowie der Information anderer Behörden (vgl.
BGE 142 II 268
E. 4.2.5; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 4.5). Insgesamt hängt die Veröffentlichungswürdigkeit nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht von der verwaltungsrechtlichen Handlungsform ab, sondern davon, ob der Inhalt des Entscheids mit den Zwecken der Publikation - d. h. der Prävention, der Rechtssicherheit, der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten sowie der Information anderer Behörden - im Einklang steht (vgl. Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 4.5.5).

3.2.2.
Bei der Anwendung von
Art. 48 Abs. 1 KG
steht den Wettbewerbsbehörden ein Ermessen zu (vgl.
BGE 142 II 268
E. 4.2.3; Urteil 2C_690/2019 vom 11. Februar 2020 E. 5.2.1). Jegliches Ermessen ist pflichtgemäss auszuüben. Bleibt eine Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens, lässt sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten, handelt sie nicht pflichtgemäss. Es liegt ein Ermessensmissbrauch vor. Rechtsfehlerhaft handelt eine Behörde auch bei Überschreitung oder Unterschreitung ihres Ermessens (vgl.
BGE 149 I 146
E. 3.4.1;
137 V 71
E. 5.1 f.).

3.3.
In Bestätigung der Publikationsverfügung vom 23. September 2021 erwägt die Vorinstanz, dass die Wettbewerbsbehörden bestrebt seien, die gesamte Praxis möglichst vollständig und umfassend zu veröffentlichen. Dieses Vorgehen entspreche einer transparenten und bürgernahen Verwaltung. Es bestehe eine jahrzehntelange Praxis des Sekretariats, Schlussberichte zu veröffentlichen, wenn die Vorabklärung ohne Folgen eingestellt werde. Durch die Publikation werde die Rechtssicherheit erhöht, und es könnten Unternehmen unter Umständen vor möglichen Sanktionen bewahrt werden. Der vorliegende Schlussbericht vom 18. August 2020 enthalte überdies neue materiell-rechtliche Erkenntnisse, insbesondere allgemeine Ausführungen zur Frage, wie die Verwendung von im Monopolbereich erlangten Daten aus kartellrechtlicher Sicht einzuordnen sei. Die Frage, ob und unter welchen Umständen es kartellrechtswidrig sein könnte, wenn ein Energieversorgungsunternehmen mit aus dem Monopolbereich erlangten Adressdaten Werbung für ein bestimmtes Produkt verschickt habe, hätten die Wettbewerbsbehörden zuvor noch nicht beurteilt (vgl. E. 4.3.3 des angefochtenen Urteils).

3.4.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den Schlussbericht vom 18. August 2020 als Entscheid im Sinne von
Art. 48 Abs. 1 KG
betrachtet und die Publikation des Schlussberichts als zulässig erachtet hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin spricht die vom Bundesgericht bereits vorgenommene Auslegung von
Art. 48 Abs. 1 KG
für die Publikation von Schlussberichten. So enthält der vorliegend massgebende Schlussbericht vom 18. August 2020 wesentliche Angaben, die der Prävention, der Rechtssicherheit, der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten sowie der Information anderer Behörden dienen. Wie bereits dargelegt, kommt es auf die vom Sekretariat gewählte Handlungsform nicht an (vgl. E. 3.2 hiervor). Ausserdem hält das Sekretariat im Schlussbericht vom 18. August 2020 fest, es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliege. Im Weiteren beschloss das Sekretariat, die Vorabklärung ohne Folgen einzustellen, (3) teilte den Beteiligten die Einstellung der Vorabklärung mit und (4) entschied, diesen Schlussbericht zu publizieren (vgl. Bst. A.a hiervor). Darin lässt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ohne Weiteres ein Regelungsgehalt erkennen, der sich inhaltlich unter den Begriff des Entscheids im Sinne von
Art. 48 Abs. 1 KG
fassen lässt.
Art. 48 Abs. 1 KG
stellt somit eine hinreichende gesetzliche Grundlage im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 BV
für die Publikation von Schlussberichten im Allgemeinen und für die Publikation des Schlussberichts vom 18. August 2020 im Besonderen dar (zum Grundsatz der Gesetzmässigkeit siehe z. B. Urteil 2C_341/2023 vom 30. April 2025 E. 7.3.1, zur Publikation vorgesehen).

3.5.
Zu prüfen verbleibt, ob der von der Beschwerdeführerin erhobene Vorwurf zutrifft, es liege eine Ermessensunterschreitung vor. Die Beschwerdeführerin will eine Ermessensunterschreitung darin erkennen, dass die WEKO eine Nichtveröffentlichung des Schlussberichts nicht in Betracht gezogen habe, da sie grundsätzlich sämtliche Schlussberichte zu publizieren beabsichtige. Der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen: In der Praxis, wonach die WEKO im Grundsatz sämtliche Schlussberichte publiziert, ist keine Ermessensunterschreitung zu erkennen, solange die Publikation im Einzelfall im öffentlichen Interesse liegt. Die Vorinstanz legt ausführlich dar, weshalb in Bestätigung des Vorgehens der WEKO an der Veröffentlichung des Schlussberichts in der vorliegenden Angelegenheit ein öffentliches Interesse besteht (vgl. E. 3.3 hiervor). Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang einen Reputationsschaden geltend macht, bestreitet sie nicht das Vorliegen des öffentlichen Interesses an der Publikation, sondern stellt sich auf den Standpunkt, dass ihr privates Interesse am Verzicht auf die Veröffentlichung überwiege. Damit zeigt sie indes keine Ermessensunterschreitung auf, sondern zielt auf die datenschutzrechtliche Interessenabwägung ab (vgl. E. 4.5.6 hiernach). Weitere Anhaltspunkte, dass die WEKO ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat, sind im Übrigen nicht ersichtlich. Folglich hat die Vorinstanz ebenso keinen Ermessensmissbrauch anerkennen müssen.

3.6.
Nach dem Dargelegten liegt keine Verletzung von
Art. 48 Abs. 1 KG
vor.

4.

Im Weiteren verlangt die Beschwerdeführerin, der Schlussbericht vom 18. August 2020 sei nur teilweise zu publizieren. Es liege eine Verletzung von
Art. 25 Abs. 4 KG
sowie eine Missachtung der datenschutzrechtlichen Vorgaben vor.

4.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei zwischen der Publikation von Verfügungen und Schlussberichten zu unterscheiden. Es rechtfertige sich eine "differenzierte Publikationspraxis", da die Schlussberichte zwar individuell-konkret formuliert seien, aber im Gegensatz zu Verfügungen nicht angefochten werden könnten. Entsprechend könne das Sekretariat - abgesehen von den Geschäftsgeheimnissen - faktisch selbst entscheiden, welcher Inhalt publiziert werde. Dabei sei den individuell-konkreten Wirkungen des Inhalts des Schlussberichts bei der Veröffentlichung Rechnung zu tragen. Bei einem inhaltlich umstrittenen Schlussbericht bestehe im Vergleich zur Publikation von Verfügungen ein erhöhtes Risiko der Publikation einer inkorrekten Praxis. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Schlussbericht vom 18. August 2020 deshalb nur im Umfang der unstrittigen Passagen zu publizieren. Überdies seien Sachverhalte, die die Reputation der Beschwerdeführerin schädigten, wie Geschäftsgeheimnisse zu behandeln - mithin nicht preiszugeben. Da es sich, so die Beschwerdeführerin weiter, bei den reputationsschädigenden Informationen um Geschäftsgeheimnisse handle, müsse auch keine Interessenabwägung vorgenommen werden. Ferner habe die Vorinstanz diverse andere Geschäftsgeheimnisse in rechtswidriger Weise nicht als solche anerkannt.

4.2.
Der Gegenstand der Veröffentlichung nach
Art. 48 Abs. 1 KG
betrifft nur ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Hat die Behörde ihren Ermessensspielraum, wie vorliegend (vgl. E. 3.5 hiervor), in Bezug auf die Publikation einer Entscheidung insgesamt angemessen ausgeübt, verbleiben nur die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, um sicherzustellen, dass die Entscheidung rechtskonform publiziert wird. Dazu gehört unter anderem der Schutz des Geschäftsgeheimnisses nach
Art. 25 Abs. 4 KG
(vgl.
BGE 142 II 268
E. 4.2.6; E. 4.4 f. hiernach).

4.2.1.
Gemäss
Art. 25 Abs. 4 KG
dürfen die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden keine Geschäftsgeheimnisse preisgeben. Gegenstand eines Geschäftsgeheimnisses bilden (1) alle weder offenkundig noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), (2) die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Geheimhaltungswille) und (3) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat. Das Interesse an der Geheimhaltung stellt ein objektives Kriterium dar. Massgebend ist insofern, ob die Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten (vgl.
BGE 142 II 268
E. 5.2.2.1; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.1).

4.2.2.
Der Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen und demnach einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen. Entscheidend ist, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können, oder mit anderen Worten, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens haben (vgl.
BGE 142 II 268
E. 5.2.3; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.2.1). Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, allerdings nicht diejenige eines unzulässigen Kartells, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen (vgl.
BGE 142 II 268
E. 5.2.3; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.2.2).

4.2.3.
Aufgrund des Wortlauts von
Art. 25 Abs. 4 KG
erfolgt keine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse, die Entscheidung der Wettbewerbsbehörde zu publizieren, und dem Interesse am Schutz des Geschäftsgeheimnisses. Im Rahmen der Frage, ob die Voraussetzungen eines Geschäftsgeheimnisses gegeben sind, kommt der zu beurteilenden Behörde allerdings ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Diese Beurteilung hat für jede relevante Tatsache gesondert zu erfolgen. Steht fest, dass es sich um ein Geschäftsgeheimnis handelt, ist es geschützt und die das Geschäftsgeheimnis betreffenden Tatsachen dürfen nicht publiziert werden (vgl. Urteile 2C_690/2019 vom 11. Februar 2020 E. 5.3; 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.2, nicht publ. in:
BGE 142 II 268
).

4.3.
Die Beschwerdeführerin verlangt zunächst, dass auf die Veröffentlichung von Schlussberichten eine "differenzierte Publikationspraxis" zur Anwendung gelange.

4.3.1.
Da die Eröffnung respektive Nichteröffnung der Vorabklärung im Sinne von
Art. 26 KG
unmittelbar keine Rechte und Pflichten begründet, sondern nur eine Vorstufe zum Entscheid der Wettbewerbskommission darstellt, bildet sie keine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
. Die Vorabklärung findet ihren Abschluss (a) mit der Einstellung des Verfahrens, (b) mit einer einvernehmlichen Regelung oder (c) mit dem Schlussbericht. Weder der Schlussbericht noch der Beschluss, gestützt auf die Vorabklärung eine Untersuchung im Sinne von
Art. 27 KG
zu eröffnen, sind anfechtbar (vgl.
BGE 135 II 60
E. 3.1.2; Urteil 2C_167/2016 vom 17. März 2017 E. 3.3.1). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lässt sich aus dem Umstand, dass der Schlussbericht nicht angefochten werden kann, aber nicht ableiten, es sei an die Publikation eines Schlussberichts höhere Anforderungen zu stellen als an die Publikation von anfechtbaren Verfügungen.

4.3.2.
Die Einschränkung der Parteirechte im Zuge der Vorabklärung basiert auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (vgl.
Art. 26 Abs. 3 KG
; vgl. auch
BGE 135 II 60
E. 3.1.2). Wie die WEKO in ihrer bundesgerichtlichen Vernehmlassung zutreffend darauf hinweist, darf das Rechtsmittelverfahren, in welchem die Publikationsverfügung betreffend eines Schlussberichts überprüft wird, nicht dazu dienen, die im Rahmen der Vorabklärung fehlenden Parteirechte auf dem Weg der Beschwerde gegen die Publikationsverfügung nachzuholen, respektive die Parteirechte über das gesetzlich Vorgesehene zu erweitern. Vor diesem Hintergrund besteht kein Raum für eine - nach Auffassung der Beschwerdeführerin - "differenzierte Publikationspraxis", der zufolge bei Schlussberichten nur unstrittige Passagen zu publizieren seien (vgl. auch E. 4.2 hiervor).

4.3.3.
Im Übrigen handelt es sich bei der Vorabklärung nach der gesetzlichen Konzeption um eine "Triage" (vgl.
BGE 135 II 60
E. 3.1.2). Aus den Schlussberichten, die das Ergebnis dieser "Triage" sein können, geht jeweils klar hervor, dass diese vom Sekretariat stammen und infolge der gesetzlichen Konzeption auch nur dessen rechtliche Auffassung wiedergeben. Es ist somit ohne Weiteres ersichtlich, dass die Kartellrechtspraxis, die sich aus einem publizierten Schlussbericht ergibt, nicht gerichtlich überprüft ist. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, bei einem inhaltlich umstrittenen Schlussbericht bestehe im Vergleich zur Publikation von Verfügungen ein erhöhtes Risiko der Publikation einer inkorrekten Praxis, kann sie daher nichts zu ihren Gunsten ableiten.

4.4.
Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Vorinstanz habe zu Unrecht reputationsschädigende Sachverhalte nicht als Geschäftsgeheimnisse anerkannt.

4.4.1.
Dabei geht die Beschwerdeführerin allerdings selbst davon aus, dass es sich bei den reputationsschädigenden Informationen an sich nicht um eigentliche Geschäftsgeheimnisse handelt. Vielmehr seien sie analog zu Geschäftsgeheimnissen zu behandeln, da sie negative Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis hätten. Der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen: Der Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss

geschäftlich relevante
Informationen betreffen. Geschäftlich relevant sind Informationen, deren Preisgabe den Konkurrentinnen und Konkurrenten des betroffenen Unternehmens einen unzulässigen Wettbewerbsvorteil verschafft. Dieser Vorteil der Konkurrenz muss sich in der Folge negativ auf das Geschäftsergebnis des betroffenen Unternehmens auswirken können (vgl. E. 4.2.2 hiervor).

4.4.2.
Demgegenüber macht der blosse Umstand, dass eine Information möglicherweise einen negativen Einfluss auf das Geschäftsergebnis haben kann, da sich Kundinnen und Kunden aufgrund eines Vertrauensverlusts von einem Unternehmen abwenden, eine Information nicht zu einem Geschäftsgeheimnis (vgl. Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.2.2, nicht publ. in:
BGE 142 II 268
). Wie bereits die Vorinstanz zu Recht erwägt, ist vorliegend nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht schlüssig dargelegt, inwiefern die (behaupteten) reputationsschädigenden Sachverhalte die Anforderungen an geschäftlich relevante Informationen erfüllen würden (vgl. E. 5.2.2 des angefochtenen Urteils).

4.4.3.
Nach dem Dargelegten bilden die reputationsschädigenden Sachverhalte vorliegend keine Geschäftsgeheimnisse. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellt, ihre Reputation sei im Rahmen der Interessenabwägung zu ihren Gunsten zu berücksichtigen, richtet sie sich nicht mehr gegen die vorinstanzliche Würdigung der Geschäftsgeheimnisse, sondern gegen die datenschutzrechtliche Schwärzung von Personendaten, die die rechtlichen Anforderungen an Geschäftsgeheimnisse im Sinne von
Art. 25 Abs. 4 KG
nicht erfüllen (vgl. E. 4.5.6 hiernach). Hingegen besteht bei der Beurteilung, ob ein Geschäftsgeheimnis vorliegt, nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Raum für eine Interessenabwägung (vgl. E. 4.2.3 hiervor; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.3).

4.5.
Die Beschwerdeführerin kritisiert im Weiteren eine Vielzahl von zur Publikation vorgesehenen Angaben, die ihrer Auffassung nach Geschäftsgeheimnisse gemäss
Art. 25 Abs. 4 KG
darstellen.

4.5.1.
Die Beschwerdeführerin verlangt die Schwärzung der Angaben über den Verfahrensgegenstand, den Zeitraum des zu beurteilenden Verhaltens und den relevanten Markt.

Der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist, wie bereits die Vorinstanz zutreffend erwägt, der Gegenstand einer Untersuchung respektive Vorabklärung kein Geschäftsgeheimnis (vgl.
BGE 142 II 268
E. 5.1; E. 5.2 des angefochtenen Urteils). Da der Untersuchungsgegenstand in zeitlicher Hinsicht durch den Zeitraum des zu beurteilenden Verhaltens und in sachlicher Hinsicht durch den relevanten Markt definiert und umschrieben wird, stellen auch die Angaben zum Zeitraum und zum relevanten Markt im Grundsatz keine Geschäftsgeheimnisse dar. Vorliegend sind keine Gründe ersichtlich, um von diesem Grundsatz abzuweichen.

4.5.2.
Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Beschreibung eines bestimmten Produkts, die Inhalte von Werbeschreiben und die Angaben über Daten- und Adresslieferungen sowie über die maximale Anzahl versendeter Werbeschreiben nicht geschwärzt worden seien.

Die Beschwerdeführerin lässt ausser Acht, dass sie selbst für ihr Produkt mit der entsprechenden Beschreibung (öffentlich) Werbung gemacht hat. Folglich handelt es sich, wie die Vorinstanz zu Recht anerkannt, um kein Geheimnis. Die Werbung ist allgemein zugänglich gewesen. Es fehlt somit an der Voraussetzung der relativen Unbekanntheit (vgl. E. 4.2.1 hiervor; E. 5.3 ff. des angefochtenen Urteils). Gleiches gilt für die angewendeten Werbemethoden - namentlich mit Blick auf die Anzahl versendeter Werbeschreiben. Dies stellt die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht auch nicht in Abrede. Sie bestreitet in diesem Zusammenhang bloss die vorinstanzliche Auffassung, wonach diese Angaben zusätzlich zur fehlenden relativen Unbekanntheit auch keinen Einfluss auf die Geschäftsergebnisse haben könnten. Der Charakter als Geschäftsgeheimnis kann allerdings bereits mangels relativer (Un-) Bekanntheit verneint werden.

4.5.3.
Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die Preisgabe der Angaben zur Anreicherung und Bereinigung von Adressen, der geschätzten Kosten für den Einkauf der aus dem Monopolbereich verwendeten Adressen sowie der Informationen über die Werbemassnahmen für ein bestimmtes Produkt.

In diesem Zusammenhang erwägt die Vorinstanz, es sei nicht ersichtlich, dass diese Angaben einen Einfluss auf die Wettbewerbsfähigkeit hätten und den Konkurrentinnen und Konkurrenten der Beschwerdeführerin einen Vorteil verschaffte (vgl. E. 5.6 ff. des angefochtenen Urteils). Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht nachvollziehbar dargelegt, weshalb diese vorinstanzliche Würdigung nicht zutreffen sollte. Folglich betreffen diese Angaben, wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, keine geschäftlich relevante Informationen. Im Übrigen sind die Werbemassnahmen aufgrund der Sichtbarkeit der Werbung allgemein zugänglich (vgl. E. 5.8.2 des angefochtenen Urteils).

4.5.4.
Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Angaben zur Marktentwicklung, über die Einstellung der Geschäftstätigkeit sowie über das Gebiet, in dem ein bestimmtes Produkt angeboten worden sei, seien zu schwärzen.

Die Auffassung der Beschwerdeführerin stösst ins Leere: Mit Bezug auf die Angaben zur Marktentwicklung bringt die Beschwerdeführerin lediglich vor, es handle sich um nicht notwendige Ausführungen. Damit zeigt sie jedoch nicht auf, dass die Vorinstanz diesen Angaben zu Unrecht den Charakter eines Geschäftsgeheimnisses abgesprochen habe (vgl. E. 5.9 des angefochtenen Urteils). Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin das umstrittene Produkt nicht mehr anbietet - mithin die Geschäftstätigkeit eingestellt hat - sowie die Angabe zum Gebiet, in dem das Produkt angeboten worden ist, sind im Weiteren, wie die Vorinstanz zutreffend anerkannt, allgemein zugängliche Tatsachen (vgl. E. 4.2.1 hiervor; E. 5.9 und E. 5.11 des angefochtenen Urteils). Es fehlt diesbezüglich an der relativen Unbekanntheit, weshalb es sich um keine Geschäftsgeheimnisse handelt.

4.5.5.
Ferner kritisiert die Beschwerdeführerin die Nicht-Schwärzung der Ausführungen zur Marktabgrenzung, zu
Art. 7 Abs. 2 lit. e KG
sowie zur Verwendung von Adressdaten, zum Kausalzusammenhang und zur Wettbewerbsverfälschung.

Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, sind die Ausführungen zur sachlichen und räumlichen Marktabgrenzung allgemein gehalten und betreffen keine geschäftlich relevante Informationen der Beschwerdeführerin. Es handelt sich um kein Geschäftsgeheimnis (vgl. E. 5.10 des angefochtenen Urteils). Gleiches gilt auch für die Ausführungen zu
Art. 7 Abs. 2 lit. e KG
sowie zur Verwendung von Adressdaten, zum Kausalzusammenhang und zur Wettbewerbsverfälschung (vgl. E. 5.12 f. des angefochtenen Urteils). Im Übrigen stehen letztere Angaben in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Verfahrensgegenstand, der im Grundsatz kein Geschäftsgeheimnis im Sinne von
Art. 25 Abs. 4 KG
darstellt (vgl. E. 4.5.1 hiervor).

4.5.6.
Nach dem Gesagten liegen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Geschäftsgeheimnisse im Sinne von
Art. 25 Abs. 4 KG
vor.

4.6.
Zu prüfen verbleibt angesichts der Beanstandung an der vorinstanzlichen Interessenabwägung, ob die Publikation der umstrittenen Angaben mit den datenschutzrechtlichen Vorgaben vereinbar ist.

4.6.1.
Die Publikation von anderen, nicht Geschäftsgeheimnisse betreffenden Personendaten sind nach den Vorgaben von Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (aDSG; AS 1993 1945 ff.; aufgehoben per 1. September 2023) sowie nach den allgemeinen Massstäben des Datenschutzrechts zu beurteilen (vgl.
BGE 147 II 227
E. 4.2;
142 II 268
E. 6.4.3). Das aDSG gilt unter anderem für das Bearbeiten von Daten juristischer Personen durch die Bundesverwaltung (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. b aDSG), worunter auch das Sekretariat der WEKO fällt (vgl.
BGE 142 II 268
E. 6.2; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 6.2.2).
Art. 48 Abs. 1 KG
bildet die nach Art. 19 Abs. 1 aDSG erforderliche formell-gesetzliche Grundlage, um Personendaten zu veröffentlichen. Sie stellt die gesetzliche Grundlage für eine bereichsspezifische aktive Informationstätigkeit dar. Dabei genügt als gesetzliche Grundlage eine Ermächtigung zur Datenbekanntgabe (vgl.
BGE 142 II 268
E. 6.4.2; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 6.2.5). Sofern es sich bei den personenbezogenen Daten um Geschäftsgeheimnisse handelt, hat der Gesetzgeber indes in
Art. 25 Abs. 4 KG
eine Spezialregelung getroffen (vgl.
BGE 142 II 268
E. 6.4.3). Es ist deshalb lediglich zu prüfen, ob die in
Art. 19 Abs. 4 DSG
aufgeführten Interessen für Daten, die keine Geschäftsgeheimnisse im Sinne von
Art. 25 Abs. 4 KG
betreffen, gegen eine Veröffentlichung sprechen (vgl. Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 6.2.5).

4.6.2.
Die Beschwerdeführerin macht als privates Interesse namentlich einen Reputationsverlust geltend. Sie bringt vor, die Publikation des Schlussberichts hätte für sie einen Reputationsschaden zur Folge, welcher sich in sinkenden Verkaufszahlen und letztlich einem geschmälerten Geschäftsgewinn niederschlage. Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren führt die Beschwerdeführerin aus, die "heute herrschende neuere Lehre und Rechtsprechung" bezüglich des Übereinkommens vom 11. April 1980 der Vereinten Nationen über Verträge über den internationalen Warenkauf (SR 0.221.211.1) anerkenne, dass dem durch eine Pflichtverletzung enttäuschten Vertragspartner nicht nur am Vermögen, sondern insbesondere auch an der Reputation Schäden zugefügt werden könnten.

4.6.3.
Reputation bedeutet den Ruf der Beschwerdeführerin. Dieser wird durch deren Geschäftsgebaren bestimmt, welches sich in geschäftlich relevanten Informationen äussert, mithin Informationen, die einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen und somit Teil des Geschäftsgeheimnisses bilden, was bereits im Rahmen von
Art. 25 Abs. 4 KG
als datenschutzrechtlicher Spezialregelung geprüft wird (vgl. E. 4.5 hiervor; Urteile 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 6.3.2.2; 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 6.5.2, nicht publ. in:
BGE 142 II 268
). Daran vermögen die Ausführungen zum Übereinkommen nichts zu ändern. Im Übrigen überwiegt das Interesse der Beschwerdeführerin an der Beibehaltung ihres guten Rufs die öffentlichen Interessen an der Publikation ohnehin nicht (vgl. Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 6.5.3, nicht publ. in:
BGE 142 II 268
). Die Beschwerdeführerin macht keine anderen privaten Interessen geltend. Demgegenüber bestehen gewichtige, im öffentlichen Interesse liegende Publikationsziele des Schlussberichts einer Vorabklärung (vgl. E. 3.4 hiervor). Der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen, wenn sie pauschal das öffentliche Interesse an der Veröffentlichung verneint. Die Veröffentlichung der strittigen Textstellen ist mit Blick auf die datenschutzrechtlichen Vorgaben demnach rechtmässig.

4.7.
Nach dem Ausgeführten liegt keine Verletzung von
Art. 25 Abs. 4 KG
sowie keine Missachtung der datenschutzrechtlichen Vorgaben vor.

5.

Die Beschwerdeführerin verlangt ferner die Publikation einer von ihr formulierten Gegendarstellung zusammen mit dem Schlussbericht. Sie beanstanden in diesem Zusammenhang die vorinstanzliche Auffassung, wonach für eine Gegendarstellung die gesetzliche Grundlage fehle. Die vorinstanzliche Erwägung ist nicht zu beanstanden (vgl. E. 7.3.2 des angefochtenen Urteils) : Weder das Kartellgesetz noch andere anwendbare Erlasse sehen ein Recht auf Gegendarstellung bei der Publikation von Schlussberichten gestützt auf
Art. 48 Abs. 1 KG
vor. Darin ist keine Gesetzesunvollständigkeit zu erblicken. Für eine analoge Anwendung von
Art. 28g ff. ZGB
besteht kein Raum, da der öffentlich-rechtliche Persönlichkeitsschutz über öffentlich-rechtliche Normierungen sicherzustellen ist (vgl. Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 7.1, nicht publ. in:
BGE 142 II 268
). Nach dem gesetzgeberischen Willen ist ein Schlussbericht zu veröffentlichen, sofern ein hinreichendes Interesse besteht (vgl. E. 3.2.1 und E. 3.5 hiervor). Diesfalls stellen der Schutz von Geschäftsgeheimnissen nach
Art. 25 Abs. 4 KG
sowie die datenschutzrechtlichen Vorgaben das gesetzlich explizit vorgesehene Korrektiv zum Schutz der Persönlichkeit dar (vgl. E. 4 hiervor). Es besteht keine Grundlage für die Einräumung eines Gegendarstellungsrechts.

6.

Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.

Diesem Verfahrensausgang entsprechend trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, mitgeteilt.

Lausanne, 16. Oktober 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger