bger · 1C_5/2026 · 2026-07-14 · de
Stimmrechts
Politische Rechte


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_5/2026

Urteil vom 14. Juli 2026

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Haag, Präsident,

Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz,

Gerichtsschreiber Mösching.

Verfahrensbeteiligte

1. Franz Mattig-Suter,

2. Ursula Mattig-Suter,

Beschwerdeführende,

beide vertreten durch Rechtsanwalt Toni Dettling,

gegen

Gemeinde Schwyz,

handelnd durch den Gemeinderat, Herrengasse 17, 6430 Schwyz,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Sergio Giacomini.

Gegenstand

Stimmrechtsbeschwerde; Gemeindeversammlung vom 2. Juli 2025 (Traktadum 2 Schutzzonenplan, Revision),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 26. November 2025 (III 2025 125).

Sachverhalt:

A.

Der Gemeinderat Schwyz lud die Stimmberechtigten auf den 2. Juli 2025 zu einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung ein. Zur Beratung und Überweisung an die Urne war als Traktandum 2 "Schutzzonenplan; Revision" vorgesehen mit den Anträgen des Gemeinderates:

1. Die Revision der Schutzzonenplanung wird genehmigt.

2. Der Gemeinderat wird mit dem Vollzug beauftragt.

B.

Am 26. Juni 2025 liessen Franz und Ursula Mattig-Suter beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz Stimmrechtsbeschwerde erheben. Mit Zwischenbescheid III 2025 126 vom 27. Juni 2025 wies der verfahrensleitende Richter den Antrag auf superprovisorische Absetzung von Traktandum 2 der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 2. Juli 2025 ab. An der Urnenversammlung vom 28. September 2025 wurde der Revision der Schutzzonenplanung mit 3'427 Ja (60,48%) zu 2'239 Nein (39,52%) zugestimmt (eingegangene Stimmzettel 5'775, leere 108, ungültige 1; Stimmbeteiligung 53.37%). Mit Entscheid vom 26. November 2025 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.

C.

Mit Eingabe vom 5. Januar 2026 erheben Franz und Ursula Mattig-Suter Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz Nr. III 2025 125 vom 26. November 2025 und die Volksabstimmung vom 28. September 2025 seien aufzuheben und die Streitsache sei an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, welches den Gemeinderat Schwyz zur Wiederholung einer rechtskonformen Volksabstimmung über die Revision des Schutzzonenreglements einschliesslich Schutzzonenplänen anzuweisen habe.

Die Gemeinde Schwyz beantragt, die Beschwerde abzuweisen, sofern auf das Rechtsmittel eingetreten werde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz verzichtet auf eine Vernehmlassung. Franz und Ursula Mattig-Suter halten an den gestellten Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 26. November 2025 betrifft eine Volksabstimmung in der Gemeinde Schwyz. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend die politische Stimmberechtigung sowie Volkswahlen und -abstimmungen, gegen welche die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offensteht (vgl.
Art. 82 lit. c,
Art. 88 Abs. 1 lit. a sowie Abs. 2 und
Art. 90 BGG
). Die Beschwerdeführenden sind in der Gemeinde Schwyz stimmberechtigt und somit nach
Art. 89 Abs. 3 BGG
zur Beschwerde berechtigt. Die Anträge zur Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils und der Gemeindeabstimmung über die Revision der Schutzzonenplanung vom 28. September 2025 sind zulässig (vgl.
BGE 129 I 185
E. 1.2; Urteile 1C_295/2020 vom 18. Januar 2021 E. 1.1, 1C_254/2011 vom 25. Oktober 2011 E. 1). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten.

2.

2.1.
Mit der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte kann gemäss
Art. 95 lit. a, b und d BGG
namentlich die Verletzung von Verfassungsrecht des Bundes und der Kantone sowie von kantonalem (inklusive kommunalen) Bestimmungen über die politischen Rechte geltend gemacht werden. Vor diesem Hintergrund sind die von den Beschwerdeführenden erhobenen Rügen der Verletzung von
Art. 34 BV
sowie von § 20 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Schwyz vom 25. Oktober 2017 über die Organsation der Gemeinden und Bezirke (Gemeindeorganisationsgesetz, GOG/SZ; SRSZ 152.100) zulässig. Das Bundesgericht prüft die Anwendung des kantonalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit diesem in engem Zusammenhang steht, mit freier Kognition (
BGE 132 I 282
E. 1.3
;
131 I 126
E. 4
;
129 I 392
E. 2.1), die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften dagegen nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (
BGE 141 I 221
E. 3.1 S. 224 mit Hinweisen; GEROLD STEINMANN/ADRIAN MATTLE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 61 f. zu
Art. 95 BGG
mit Hinweisen).

2.2.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, welche die beschwerdeführende Partei vorbringt und begründet (vgl.
Art. 42 Abs. 2 BGG
). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gerügt wird (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Die Anwendung von kantonalem Recht überprüft das Bundesgericht vorbehältlich
Art. 95 lit. c-e BGG
im Wesentlichen auf Willkür und bloss insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet wird (
Art. 95 BGG
i.V.m.
Art. 9 BV
und
Art. 106 Abs. 2 BGG
).

2.3.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 147 I 1
E. 3.5). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (
BGE 148 I 104
E. 1.5 mit Hinweisen).

3.

Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass die durch die Vorinstanz festgestellte Stimmrechtsverletzung im Sinne von
Art. 34 Abs. 2 BV
zwingend die Wiederholung der Volksabstimmung hätte zur Folge haben müssen. Die Vorinstanz liege falsch, wenn sie die Stimmrechtsverletzung als nicht geeignet erachte, das Abstimmungsergebnis vom 28. September 2025 zu beeinflussen und deshalb auf die Aufhebung der Abstimmung verzichtet habe.

3.1.
Soweit vorliegend von Belang erblicken die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Stimmrechts im Umstand, dass mit der Einladung zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 2. Juli 2025 wohl eine Traktandenliste, ein Antrag sowie eine Botschaft des Gemeinderates, aber keine weiteren Unterlagen mitgeliefert worden seien, namentlich keine Pläne, kein Reglementstext und kein Detail-Vergleich zwischen geltendem und revidiertem Reglement.

3.2.
Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (
Art. 34 Abs. 1 BV
) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (
Art. 34 Abs. 2 BV
).

3.2.1.
Diese gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der stimmberechtigten Personen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Anspruch der stimmberechtigten Personen auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe soll garantieren, dass alle stimmberechtigten Personen ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen
BGE 150 I 17
E. 4.1 mit Hinweisen
;
145 I 1
E. 4.1
;
143 I 78
E. 4.3).

3.2.2.
Dies setzt zuallererst vorbereitende Informationen der Behörden voraus. So vermittelt das Stimmrecht Anspruch auf rechtzeitige Festlegung der Termine, Ankündigung der Geschäfte und Zustellung der Unterlagen, grundsätzlich inklusive Beschlusstext (
BGE 132 I 104
E. 3.2; PIERRE TSCHANNEN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, [nachfolgend Kommentar BV], 2. Aufl. 2025, N. 33 zu
Art. 34 BV
; JÖRG PAUL MÜLLER/SCHEFER MARKUS, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 615). Gemäss Lehre reicht blosses Auflegen bei den Behörden oder Bereitstellen im Internet nicht, ausser es handle sich um besonders umfangreiche Texte (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, [nachfolgend Staatsrecht], 5. Aufl. 2021, Rz. 1884; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 615). Das Bundesgericht hat zu dieser Frage festgehalten, die vollständige Übermittlung des zur Abstimmung unterbreiteten Textes könne sich tatsächlich als notwendig erweisen, um den Bürgern eine ausreichende Information zu gewährleisten; je nach Umständen wie der Komplexität des Abstimmungsgegenstandes, der Bedeutung, die er für die Bevölkerung habe, oder den Argumenten, die von beiden Seiten vertreten würden (
BGE 132 I 104
E. 3.2). Die Einzelheiten sind überwiegend auf kantonaler Ebene festgelegt (HANGARTNER/KLEY/BRAUN BINDER/GLASER, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2023; Rz. 2443).

3.2.3.
Weiter wird aus
Art. 34 Abs. 2 BV
namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie unter anderem mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahr (
BGE 146 I 129
E. 5.1
;
145 I 282
E. 4.1
;
143 I 78
E. 4.4 mit Hinweisen; Urteil 1C_43/2024 vom 9. Dezember 2024 E. 1.5). Informationen im Vorfeld einer Abstimmung unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (
BGE 145 I 1
E. 5.2.1, 175 E. 5.1, 282 E. 5.1
;
140 I 338
E. 5.1 mit Hinweisen). Das Gebot der Sachlichkeit verbietet, über den Zweck und die Tragweite einer Vorlage falsch zu orientieren, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben. Für negative Bewertungen (z.B. von Argumenten des Referendumskomitees) müssen gute Gründe bestehen (
BGE 145 I 282
E. 5.1 mit Hinweisen; Urteile 1C_43/2024 vom 9. Dezember 2024 E. 1.5, 1C_108/2024 vom 31. Oktober 2024 E. 2.2).

3.3.
Die Vorinstanz führte dazu aus, bezogen auf das vorliegende Sachgeschäft (Revision Schutzzonenplan) erscheine es bei korrekter Anwendung von § 20 Abs. 2 GOG/SZ als rechtens, dass die umfangreichen Unterlagen mit orientierendem Inhalt (Erläuterungsbericht sowie Objektblätter zu den Schutzobjekten) in der Botschaft des Gemeinderates für die Einladung zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung nicht enthalten gewesen seien. Sie seien aber als Teil der vollständigen Unterlagen öffentlich aufgelegt sowie im Internet publiziert worden.

Jedoch habe der Gemeinderat der Einladung bzw. der Botschaft auch die verbindlichen Unterlagen, über welche die Stimmberechtigten ihre Stimme abgeben sollten, d.h. die Unterlagen, welche den eigentlichen Gegenstand des Antrags des Gemeinderates bildeten, nicht beigefügt. Mit anderen Worten seien jene Unterlagen, auf welche sich die Abstimmungsfrage ("Wollen Sie die Revision der Schutzzonenplanung annehmen?") bezogen habe und welche die Gemeindeversammlung beraten sowie (nach der Überweisung an die Urne) gutheissen oder ablehnen sollte, nicht an die Haushalte versandt worden, sondern nur die Erläuterungen des Gemeinderates dazu (die Botschaft). Von den Beratungsunterlagen, welche gemäss § 20 Abs. 2 Satz 2 GOG/SZ der Einladung beizulegen gewesen wären, seien damit genau jene ausgenommen worden, welche der Beratung und Abstimmung unterlagen (das, was auf eidgenössischer Ebene im Abstimmungsbüchlein gemeinhin als "Abstimmungstext" abgedruckt werde oder in den Abstimmungsunterlagen des Kantons Schwyz als "Wortlaut der Vorlage").

Unabhängig der gesetzlichen Regelung im Kanton Schwyz betreffend Umfang und Form der den Stimmberechtigten zur Verfügung zu stellenden Abstimmungsunterlagen habe das Bundesgericht festgestellt, dass je nach den konkreten Umständen aus
Art. 34 Abs. 2 BV
eine Pflicht bestehe, den Stimmberechtigten mit den Erläuterungen den ganzen Abstimmungstext (Wortlaut der Vorlage, Beschlusstext) zu unterbreiten, so dass weder eine Publikation im Internet oder im Amtsblatt noch die Auflage auf der Kanzlei (respektive alles zusammen) dies ersetzen könnten. Als Umstände, die zwecks Gewährleistung einer genügenden (vollständigen und objektiven) Information der Stimmberechtigten eine 1:1-Zustellung verlangen würden, habe das Bundesgericht in
BGE 132 I 104
E. 3.2 beispielhaft die Komplexität der Vorlage, deren Tragweite für die Bevölkerung oder die Argumente, die von beiden Seiten vorgetragen würden, genannt.

3.4.
Wie die Vorinstanz für das Bundesgericht verbindlich festhielt, wurde die Revision der Schutzzonenplanung mit einem revidierten Schutzzonenplan und einem neuen Schutzreglement mit 30 Artikeln zur Abstimmung vorgelegt. Sie führte aus, als Teil der Nutzungsplanung komme den für jedermann verbindlichen Schutzreglement und Schutzzonenplan grosse Bedeutung zu (vgl. § 4 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetz [des Kantons Schwyz] vom 14. Mai 1987 [PBG/SZ; SRSZ 152.100]). Neben der Definition von Zweck und Geltungsbereich (Art. 1-4) sowie allgemeinen Bestimmungen (Art. 5-12) enthalte das Schutzreglement Sondervorschriften für einzelne Zonen und Objekte (Art. 13-21) sowie Vollzugsbestimmungen (Art. 22-28) und einen Anhang mit dem Verzeichnis der betroffenen Zonen und Objekte (total 29 Seiten gemäss der im Internet publizierten Fassung). Als Grundsatz sei festgehalten, dass die Bestimmungen des Schutzreglements jenen des Baureglements vorgehen würden (Art. 4 Abs. 1). Geschaffen werde eine Grundlage zur Förderung des ökologischen Ausgleichs, wozu im kommunalen Finanzhaushalt eine Spezialfinanzierung einzurichten ist (Art. 5). Vorgeschrieben werde, dass Bauten, Anlagen und weitere Eingriffe in der unmittelbaren Umgebung der vom Schutzreglement erfassten Schutzobjekte und Schutzzonen so zu gestalten seien, dass deren schutzwürdige Substanz nicht beeinträchtigt werde (Art. 7). Verschiedene Massnahmen, welche Schutzzonen und Schutzobjekte beträfen, würden einer Bewilligungspflicht unterstellt, so eine Bewilligungspflicht für die Beseitigung von geschützten Bäumen (Art. 8), Hecken, Feld- und Ufergehölzen (Art. 14 Abs. 3) oder Trockenmauern (Art. 15 Abs. 3) sowie eine Bewilligungspflicht für jegliche Eingriffe in Schutzobjekte und Schutzzonen (Art. 10). Als Grundsatz gelte, dass für alle Schutzobjekte und Schutzzonen nur Massnahmen gestattet seine, die dem Schutzzweck nicht entgegenstehen (Art. 12 Abs. 1 Satz 1). Für die Naturschutzzonen würden Nutzungsbeschränkungen geregelt (Art. 13). Mit dem Schutzreglement erlange auch dessen Anhang Verbindlichkeit, welcher die einzelnen Schutzzonen und Schutzobjekte aufliste.

3.5.
Insgesamt könne damit festgehalten werden, dass dem Schutzreglement als Teil der Nutzungsplanung wesentliche Bedeutung mit nicht zu unterschätzendem Einfluss für die Betroffenen zukomme, so die Vorinstanz. Es handle sich um ein Reglement von grosser Tragweite, welches nicht bloss für die von den Schutzzonen und Schutzobjekten aktuell und direkt betroffenen Grundeigentümer gelte, sondern aufgrund seiner Wirkung für den öffentlichen Raum, die Raumplanung und auch den Finanzhaushalt ebenso sehr für die allgemeine Öffentlichkeit. Mit dem Entscheid über die Revision des Schutzzonenplans würden die stimmberechtigten Personen die Nutzungsplanung der Gemeinde wesentlich und entscheidend weiter gestalten und dies innerhalb und ausserhalb des Siedlungsgebiets auf dem gesamten Gemeindegebiet. Verstehe man
Art. 34 Abs. 2 BV
als Pflicht der Behörden, die Stimmberechtigten vor einer Abstimmung vollständig und objektiv zu informieren, damit sie sich Klarheit über die Tragweite einer Vorlage verschaffen können, so verlange dies die Zustellung des Wortlauts der Vorlage zusammen mit der Einladung zur Gemeindeversammlung. Nur bei dessen Lektüre vermöge sich der Stimmberechtigte der Bedeutung des Erlasses effektiv gewahr zu werden. Die in der Einladung zur Gemeindeversammlung abgedruckte Botschaft könne dem nicht genügen. Allein schon der entscheidende Grundsatz, dass die Bestimmungen des Schutzreglements denjenigen des Baureglements vorgingen, finde sich in der Botschaft nicht. In dieser würden sodann wohl die Arten von Schutzzonen und Schutzobjekten angesprochen, aber die eigentlichen Folgen einer Unterschutzstellung liessen sich nur im Reglement erkennen. So würden etwa konkret die Bewilligungspflicht einzig beim Baumschutz erwähnt oder auf die vorgesehenen Nutzungsbeschränkungen nicht hingewiesen, weshalb die Reglementierung mit der Bot-schaft nicht abgebildet werde.

3.6.
Gemäss Vorinstanz hat die Gemeinde sämtliche Unterlagen auf der Bauverwaltung öffentlich aufgelegt und auch im Internet publiziert, so dass alle Unterlagen für alle stimmberechtigten Personen zugänglich waren.

3.6.1.
Solches vermöge indes eine Zustellung der Abstimmungsvorlage mit der Einladung zur Gemeindeversammlung nicht zu ersetzen. Dies gelte ohne Zweifel für die Auflage der Bauverwaltung, schon nur weil sie bereits überlastet wäre, wenn 1% der stimmberechtigten Personen (rund 110 Personen) zwischen Erhalt der Einladung und der Gemeindeversammlung (mindestens 10 Tage) hiervon Gebrauch machen würden. Ausserdem sei die Bauverwaltung nur während den üblichen Arbeits-zeiten geöffnet, weshalb viele interessierte Personen an der Einsichtnahme gehindert sein dürften. Auch scheine ein vertieftes Studium der Unterlagen in den Räumlichkeiten der Bauverwaltung wenig realistisch und für die Beratung anlässlich der Gemeindeversammlung sei deren Auflage in der Bauverwaltung ebenfalls wenig dienlich. Nicht zuletzt deshalb verlange § 20 Abs. 2 GOG/SZ die Zustellung der "Beratungsunterlagen".

3.6.2.
Ungenügend erscheine aber auch die zusätzliche Publikation im Internet, zumal diese über keine klare gesetzlich Grundlage verfüge. Die grosse Abdeckung der Haushalte mit Internet ändere daran nichts. Einzelne stimmberechtigte Personen seien auch heute noch vom Internetzugang ausgeschlossen und nach wie vor sei davon auszugehen, dass eine Auseinandersetzung mit einer Abstimmungsvorlage eher erfolge, wenn diese in die Einladung zur Versammlung eingebunden sei, als wenn dafür gezielt das Internet aufgerufen werden müsse. Für die Meinungsbildung der stimmberechtigten Personen und damit nicht zuletzt für das Funktionieren der Demokratie komme dem Abstimmungsbüchlein resp. der Einladung zur Gemeindeversammlung weiterhin eine herausragende Bedeutung zu. Weiter erscheine die Publikation einer Abstimmungsvorlage im Internet als Beratungsunterlage einer Gemeindeversammlung wenig tauglich, auch wenn nicht ausgeschlossen sei, dass während der Versammlung selbst über Mobilgeräte unmittelbar Einsicht in die Vorlage genommen werden könne, um einer Debatte mit Voten zu konkreten Reglementsbestimmungen zu folgen.

3.6.3.
Mit Blick auf die ungeschmälerte Meinungsbildung der stimmberechtigten Personen und ihre gewünschte demokratische Mitwirkung vermöge - jedenfalls nach geltender Rechtslage - eine Publikation der Abstimmungsvorlage im Internet (sowie deren Auflage auf der Gemeindeverwaltung) ihre Zustellung als Bestandteil und wohl zentralste aller Beratungsunterlagen zusammen mit der Einladung zur Gemeindeversammlung nicht zu ersetzen. Beim Abstimmungstext / Wortlaut der Vorlage / Beschlusstext handle es sich um die Kern-Beratungsunterlage (um die eigentlich zu beratende Unterlage), weshalb er von den Beratungsunterlagen gemäss § 20 Abs. 2 GOG als mitumfasst zu verstehen sei.

3.6.4.
Zusammenfassend ergebe sich, dass der Gemeinderat § 20 Abs. 2 Satz 2 GOG/SZ i.V.m.
Art. 34 Abs. 2 BV
verletzt habe, indem er die eigentliche Abstimmungsvorlage nicht als Beratungsunterlage der Einladung zur Gemeindeversammlung vom 2. Juli 2025 beigefügt habe. Damit liege eine Stimmrechtsverletzung vor. Zu den Beratungsunterlagen, welche gemäss § 20 Abs. 2 GOG/SZ der Einladung zur Gemeindeversammlung respektive Bezirksgemeinde beizufügen seien, zähle zwingend (von begründeten Ausnahmen in Einzelfällen abgesehen) immer der Wortlaut der Vorlage bzw. der Abstimmungstext.

3.7.
Die Gemeinde Schwyz bestreitet eine Verletzung des kantonalen Gesetzes.

Das kantonale Recht schreibe nicht vor, dass die eigentliche Abstimmungsvorlage zwingend der Einladung zur Gemeindeversammlung beizulegen sei. § 20 Abs. 2 GOG/SZ lasse der Behörde ein Ermessen bei der Auswahl der beizulegenden Unterlagen zur. Darüber hinaus habe die Vorinstanz selbst ausgeführt, dass das Gesetz nicht eindeutig sei und es Ausnahmesituationen gebe. In Widerspruch dazu verlange die Vorinstanz in ihrem Entscheid jedoch apodiktisch, dass das Schutzreglement samt Anhang zu den Einladungsunterlagen gehört hätte. Eine solche Auslegung der Norm sei jedoch willkürlich (
Art. 9 BV
).

Und selbst wenn die vorinstanzliche Auslegung von § 20 Abs. 2 Satz 2 GOG/SZ nicht zu beanstanden wäre, müsste das Vorliegen einer Stimmrechtsverletzung verneint werden. Die Vorinstanz lege die entsprechende Gesetzesbestimmung so aus, dass in Einzelfällen vom Grundsatz, das Reglement gehöre zu den Einladungsunterlagen, abgewichen werden könne. Eine solche Ausnahmesituation liege vor, weil der Gemeindeversammlung vom 2. Juli 2025 ein mehrjähriges Mitwirkungs- und Auflageverfahren vorausgegangen sei, in welchem die stimmberechtigten Personen einlässlich informiert worden seien.

Zudem hätten zwecks vollständiger und vor allem keine Verwirrung stiftender Information auch Objektblätter des Schutzreglements der Einladung physisch beigelegt werden müssen, was unverhältnismässig und sachlich nicht zu rechtfertigen gewesen wäre. Die Objektblätter umfassten 418 pdf-Seiten und füllten einen ganzen Bundesordner. Auch aus diesem Grund habe der Gemeinderat entschieden, nicht eine "halbherzige" (und deshalb allenfalls verwirrende) Dokumentation abzugeben, sondern die (blossen) entsprechenden Verweise zu tätigen. Auch aus diesem Grunde liege eine "Ausnahmesituation" vor, welche ein Abweichen vom Grundsatz der Zustellung des Reglements erlaube. Die gegenteilige Auslegung des kantonalen Rechts durch die Vorinstanz, d.h. die Verneinung respektive die fehlende Prüfung des Vorliegens einer Ausnahmesituation, verstosse ebenfalls gegen
Art. 9 BV
.

3.8.
Das Bundesgericht prüft, wie gesehen (vorne E. 2.1), kantonale Bestimmungen betreffend die politische Rechte nicht nur eingeschränkt auf Willkür hin, sondern frei. Prima vista scheint die Anwendung von § 20 Abs. 2 GOG/SZ durch die Vorinstanz allerdings auch unter diesem Blickwinkel nicht zu beanstanden zu sein. Wie es sich damit abschliessend verhält, kann vorliegend jedoch offenbleiben.

Die Vorinstanz erblickte im Verhalten der Gemeinde ebenfalls einen Verstoss gegen
Art. 34 Abs. 2 BV
. Sollte dies zutreffend sein, erübrigt sich eine eingehende Prüfung der kantonalen Bestimmung. Die Gemeinde stellt eine Verletzung von
Art. 34 Abs. 2 BV
in Abrede. Es sei nicht ersichtlich, weshalb diese Norm die Zustellung des Wortlauts der Vorlage verlangen solle. Der verfassungsrechtliche Anspruch garantiere nur (aber immerhin) den Zugang zu sachnotwendigen Informationen wie auch TSCHANNEN, Staatsrecht, a.a.O, N. 9 zu
Art. 34 BV
festhalte. Es werde jedoch nicht apodiktisch verlangt, dass der Gesetzestext, über den abgestimmt werden müsse, den stimmberechtigten Personen postalisch zugestellt werden müsse. Vielmehr gelte, dass der Abstimmungsgegenstand den Stimmbürgern in angemessener Form bekannt gegeben werden müsse, wie dies
BGE 132 I 104
E. 3.1 festgehalten habe. Der Umfang der Abstimmungsunterlagen habe sich nach den konkreten Umständen zu bemessen (ebd. E. 3.2). Die konkreten Umstände hätten den Gemeinderat bewogen, nicht sämtliche relevanten und für die vollständige Information notwendigen Unterlagen abzugeben. Umfassend wären die stimmberechtigten Personen nur orientiert worden, wenn der Einladung zur Gemeindeversammlung auch die Objektblätter beigelegt worden wären. Solches hätte aber den Umfang eines normalen Postversandes gesprengt und wäre deshalb nicht angemessen gewesen. Diese konkreten Umstände, wozu auch die ausführliche Information im Mitwirkungs- und Auflageverfahren gehörten, führten dazu, dass der Entscheid des Gemeinderates in Bezug auf den Umfang des abgegebenen Materials keine Verletzung von
Art. 34 Abs. 2 BV
darstelle.

3.9.
Dieser Argumentation der Beschwerdegegnerin kann nicht gefolgt werden.

3.9.1.
Wie das Bundesgericht im bereits erwähnten
BGE 132 I 104
E. 3.2 festhielt, ergibt sich aus
Art. 34 Abs. 2 BV
die Verpflichtung, den Bürgerinnen und Bürgern eine vollständige und objektive Information über alle Gegenstände zu liefern, über die sie abstimmen sollen. Die vollständige Übermittlung des zur Abstimmung vorgelegten Textes kann sich unter gewissen Umständen als notwendig erweisen, um eine ausreichende Information der Bürgerinnen und Bürgern zu gewährleisten. Zu diesen Umständen gehören etwa die Komplexität des Abstimmungsgegenstandes, die Bedeutung, die er für die Bevölkerung hat oder die die Argumente, die auf beiden Seiten vertreten werden.

3.9.2.
Die bereits dargelegte Argumentation der Vorinstanz bedarf in dieser Hinsicht keiner wesentlichen Ergänzung. Sie hat die massgebenden Punkte sorgfältig herausgearbeitet, welche für die integrale Zustellung des Schutzreglements inkl. Plans sprechen. An dieser Einschätzung ändert sich auch nichts, wenn die Beschwerdegegnerin vorbringt, sämtliche Objektblätter hätten auch mitgeschickt werden müssen, was nicht möglich sei und die bloss teilweise Zusendung des Abstimmungsgegenstandes sei missverständlich, wenn nicht gar irreführend. Die Beschwerdegegnerin lässt dabei ausser Acht, dass die durch sie vorgenommene Information der Stimmbevölkerung nicht ausreichend war und die durch
Art. 34 Abs. 2 BV
gewährte Garantie der Beschwerdeführenden auf eine freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe verletzte. Daran ändert nichts, wenn sie die von der Vorinstanz vorgeschlagene Lösung als unzureichend bzw. missverständlich erachtet.

3.9.3.
Hinzu kommt, dass das von der Vorinstanz vorgesehene Vorgehen nicht zu beanstanden ist.

Wie die Vorinstanz verbindlich festhielt, umfasst die im Internet publizierte Version des Schutzreglements 29 Seiten, welche sich zudem um mindestens die Hälfte reduzieren lasse. Der Aufwand für maximal 15 Druckseiten sei nicht unverhältnismässig. Der Schutzzonenplan wiederum lasse sich zwar nicht sinnvoll im Massstab 1:10'000 abbilden. Eine Abbildung des Plans auf vier bis fünf A4 Seiten würde jedoch einen für die Meinungsbildung genügenden Informationsgehalt aufweisen, insbesondere zusammen mit dem Anhang zum Schutzreglement. Auch hierfür würde der Aufwand für die Beschwerdegegnerin nicht ins Unermessliche steigen. Andere Gemeinden im Kanton Schwyz hätten vergleichbare Abstimmungen auch so gehandhabt. Reglement und Plan liessen sich in genügender Qualität und mit angemessenen Aufwand abdrucken und die Reglementsbestimmungen, namentlich hinsichtlich Schutzwirkung und -folgen seien aus sich selbst heraus erklärend.

Zwar wäre es mit der Beschwerdegegnerin in der Tat unverhältnismässig, die Zustellung sämtlicher Objektblätter zu verlangen, aber auf diese kann unter den vorliegenden Umständen verzichtet werden. Für die Zustellung des Schutzreglements inkl. Plan, welche die grundsätzlichen Bestimmungen und für die Meinungsbildung der Stimmbevölkerung essentiell sind, gilt dies jedoch nicht.

Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz im Vorgehen der Gemeinde eine Stimmrechtsverletzung i.S.v.
Art. 34 Abs. 2 BV
erblickt hat.

3.10.
Die Vorinstanz hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung in zutreffender Weise wiedergegeben und es ist vorliegend von einer Stimmrechtsverletzung auszugehen. Die Gemeinde Schwyz wäre verpflichtet gewesen, zumindest das Schutzreglement und den dazugehörigen Plan den Stimmberechtigten zuzustellen. Zwar konnten diese physisch und auch auf dem Internet eingesehen werden, jedoch stellte die physische Zustellung unter den gegebenen Umständen ein unabdingbares Erfordernis zur rechtmässigen Durchführung der vorliegenden Abstimmung gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dar (vorne E. 3.2.2).

4.

4.1.
Stellt das Bundesgericht im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchführung Mängel fest, so hebt es den Urnengang nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Die Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Fall allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung mitzuberücksichtigen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (
BGE 147 I 297
E. 5.1
;
145 I 1
E. 4.2
;
143 I 78
E. 7.1).

4.2.
Die Vorinstanz führte dazu aus, bei einer Stimmbeteiligung von 53.37% (was relevant über dem Schnitt der letzten Jahre liege) habe das Stimmvolk der Vorlage im Verhältnis von 3 zu 2 zugestimmt. Es hätten über 17% der Zustimmenden oder rund jede sechste zustimmende Person zusätzlich ablehnen müssen, damit ein anderes Abstimmungsergebnis resultiert hätte. Dies könne in der Gesamtbeurteilung aller konkreten Umstände ausgeschlossen werden. Die Einladung habe die gemeinderätlichen Erläuterungen zur Vorlage und den Antrag enthalten. Selbst die Beschwerdeführenden hätten nicht geltend gemacht, diese Informationen seien lückenhaft oder gar falsch gewesen. Sodann habe die Einladung prominent den Hinweis enthalten, wonach die umfassenden Unterlagen inklusive Schutzreglement und Schutzzonenplan bei der Bauverwaltung sowie im Internet hätten eingesehen werden können. Sämtlichen stimmberechtigten Personen seien die umfassenden Unterlagen zur Verfügung gestellt worden, wenn auch nicht als Teil der gedruckten Beratungsunterlagen. Es seien keine Informationen verschwiegen, sondern es sei vielmehr auf diese aufmerksam gemacht worden. Der Mangel bestehe einzig darin, dass die Information nicht in gedruckter Form zusammen mit der Einladung vorgelegt worden sei. Auch handle es sich um ein Geschäft der Nutzungsplanung mit gesetzlich vorgeschriebenen Mitwirkungsmöglichkeiten, die vorgeschaltet und vorliegend eingehalten worden seien. Die Bevölkerung sei folglich laufend informiert worden. Die Gemeindeversammlung und die Urnenabstimmung seien quasi nur noch der letzte Schritt des Nutzungsplanungsverfahrens unter Einbezug der Bevölkerung gewesen. Die stimmberechtigten Personen seien - abgesehen vom festgestellten Mangel - ordentlich zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung eingeladen worden und aufgrund der Unterlagen befähigt gewesen, sich über das Geschäft als solches ein Bild zu machen. Anlässlich der Gemeindeversammlung habe schliesslich auch keine der teilnehmenden Personen Rügen betreffend der Vorbereitung vorgetragen.

Trotz erkannter Stimmrechtsverletzung sei diese weder nach ihrer Art noch nach ihrem Umfang geeignet, das Ergebnis der Abstimmung vom 28. September 2025 zu beeinflussen. Die Gemeinde Schwyz schliesst sich dieser Sichtweise an.

4.3.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Abdruck und die Beifügung der Beschlussvorlage bzw. der eigentlichen Abstimmungsvorlage bildeten vorliegend eine conditio sine qua non für die freie Willensbildung der Stimmbürgerschaft. Es liege ein schweres behördliches Fehlverhalten vor, zumal die Behörden sich wissentlich über die bereits im Vorfeld der Abstimmung geltend gemachten Stimmrechtsverletzung hinweg gesetzt hätten. Die Beschlussfassung sei aufzuheben. Es wäre aus demokratiepolitischer Sicht fatal, wenn eine deutliche Gutheissung das schwere und willentlich herbeigeführte behördliche Fehlverhalten ungeschehen machen könnten, zumal das eindeutige Abstimmungsergebnis gerade in Zusammenhang der verhinderten freien Willensbildung stehe.

4.4.
Die Argumentation der Vorinstanz vermag unter diesem Blickwinkel nicht zu überzeugen.

4.4.1.
Wie sie selbst festgestellt hat, handelt es sich bei der versäumten Zustellung des Schutzreglements inkl. Plan um einen schweren Mangel bei der Durchführung der Abstimmung (vorne E. 3). Ebenso hat die Vorinstanz festgehalten, dass es sich beim Schutzreglement um einen wesentlichen Teil der Ortsplanung handle, der wichtige gesetzliche Bestimmungen auch im Verhältnis zum kommunalen Baureglement enthalte. Es liege kein Geschäft von untergeordneter Bedeutung vor, welches kaum Auswirkungen auf die Bevölkerung habe. Weiter hat die Vorinstanz aufgezeigt, dass das Schutzreglement durchaus komplexe rechtliche Fragen behandelt. Zusammengefasst sprechen somit - abgesehen vom Resultat - sämtliche Aspekte für eine Aufhebung der Abstimmung.

4.4.2.
Bei diesem besteht zwar durchaus eine erhebliche Differenz zwischen den 3'427 Ja-Stimmen (60,48%) und den 2'239 Nein-Stimmen (39,52%). Soweit die Vorinstanz allerdings darauf hinweist, 17% der Zustimmenden hätten anders entscheiden müssen, so ist dies ein wenig übertrieben. Es liesse sich durchaus auch sagen, 10% der abgegebenen Stimmen (oder anders gesagt knapp 600) hätten anders eingelegt werden müssen. Dabei handelt es sich zwar immer noch um eine beträchtliche Differenz, die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, erscheint angesichts der schweren Verletzung der Informationspflicht allerdings nicht als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fallen würde. Auch in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung finden sich Ergebnisse mit erheblichen Differenzen, bei welchen die Abstimmung aufgehoben wurde (z.B.
BGE 135 I 292
[52,9% zu 47,1%];
104 Ia 236
[64.6 zu 35.4%]; Urteil 1P.223/2006 vom 12. September 2006, in: ZBl 2007; S. 332; 59.6% zu 40.4%).

4.4.3.
Die Beschwerdeführenden bringen darüber hinaus vor, auf das Erfordernis der Knappheit des Abstimmungsresultats als Entscheidkriterium sei gänzlich zu verzichten (unter Verweis auf DAVID FÄSSLER, Die Aufhebung eidgenössischer Abstimmungen, in AJP 4/2021 S. 491 f.). Bei der Abwägung der Schwere des behördlichen Fehlverhaltens bei der Willensbildung gegen die Knappheit des Abstimmungsergebnisses trete letztere als politikwissenschaftliche Frage in den Hintergrund. Die Behörden dürften bei groben Verletzungen der freien Willensbildung keinen Freipass erhalten, sofern nur das Abstimmungsergebnis eindeutig genug ausfalle.

Diesem Umstand kann allerdings bereits jetzt Rechnung getragen werden, indem - wie vorliegend - bei schweren Verletzungen der freien Meinungsbildung auch Abstimmungen aufgehoben werden können, die nicht knapp ausgefallen sind. Ein gänzlicher Verzicht auf die Betrachtung des Abstimmungsergebnis ist hingegen nicht angebracht. Immerhin lässt sich mit unter dem Blickwinkel des Abstimmungsresultats zusammenfassend festhalten, je grundsätzlicher der Mangel der Abstimmung, desto unwichtiger der Stimmenunterschied (Tschannen, Staatsrecht, a.a.O., Rz 1773). Diese Sichtweise steht grundsätzlich auch in Übereinstimmung mit Forderungen aus der Lehre, schwere Stimmrechtsverletzungen konsequent zu ahnden (Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, a.a.O., Rz. 2620; Müller/Schefer. a.a.O., S. 636). Die Wiederholung einer Abstimmung hat dann vor allem den Sinn, die Zweifel an der Legitimität des Ergebnisses zu beseitigen und das Vertrauen in den demokratischen Prozess wiederherzustellen (TSCHANNEN, a.a.O., Rz. 1773; vgl. dazu auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.o., S. 636).

4.4.4.
Insgesamt wurde vorliegend die freie Meinungsbildung der stimmberechtigten Personen zur Tragweite des Abstimmungsgegendstands erheblich beeinträchtigt. Bei einer derart massiven Abweichung von den Anforderungen von
Art. 34 Abs. 2 BV
an die Vorbereitung des Urnengangs erscheint eine Auswirkung auf das Abstimmungsergebnis als möglich, woran selbst die Tatsache nichts zu ändern vermag, dass die Bevölkerung der Gemeinde Schwyz über die Anpassung des Schutzreglements in verschiedener Weise bei früheren Gelegenheiten informiert worden war, sie die Möglichkeit hatte, den gesamten Abstimmungstext entweder vor Ort oder auf der Bauverwaltung einzusehen und das Abstimmungsergebnis einen verhältnismässig grossen Überschuss an Ja-Stimmen ergab. Bei dieser Sachlage ist die Abstimmung aufzuheben.

4.5.
Soweit sich die Beschwerdeführenden abschliessend beschweren, die Vorinstanz sei nicht ihren Argumenten gefolgt, liegt darin noch keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
). Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid durchaus die Argumente der Beschwerdeführenden gewürdigt. Die daran anschliessende, allenfalls fehlerhafte Begründung der Vorinstanz stellt keine Gehörsverletzung dar (vgl.
BGE 141 V 557
E. 3.2.1; Urteil 1C_112/20224 vom 6. Juni 2024 E. 3.4.4).

5.

Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 26. November 2025 und die Volksabstimmung der Gemeinde Schwyz vom 28. September 2025 sind aufzuheben.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG
). Hingegen hat die Gemeinde Schwyz die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl.
Art. 68 BGG
). Das Verwaltungsgericht wird über die Kosten und Entschädigungen in den vorinstanzlichen Verfahren neu zu befinden haben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 26. November 2025 und die Volksabstimmung der Gemeinde Schwyz 28. September 2025 sind aufzuheben.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Die Gemeinde Schwyz hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.

Zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens wird die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz zurückgewiesen.

5.

Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Schwyz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Juli 2026

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Mösching