bger · 1A.215/1999 · 2001-01-03 · it

Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 03.01.2001 1A.215/1999
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 03.01.2001 1A.215/1999
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 03.01.2001 1A.215/1999

[AZA 0/2]
1A.215/1999
I CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
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3 gennaio 2001
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federale, Catenazzi e Favre.
Cancelliere ad hoc: Verzasconi.
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Visto il ricorso (di diritto amministrativo) del 14 settembre 1999 presentato da A.________, Zurigo, già patrocinato dall'avv. Mirella Piasini, Zurigo, contro la decisione emessa l'8 luglio 1999 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nella causa che oppone il ricorrente al Comunedi Muggio, rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Carlo Pedrolini, Chiasso, in merito al mancato rilascio di una licenza edilizia per la posa di un serbatoio interrato per l'acqua potabile fuori della zona edificabile;
Ritenuto in fatto :
A.- A.________ è proprietario di una casa di vacanza sita nella zona agricola di Muggio, in località Y.________ (particella n. XXX RFD). L'edificio è allacciato a una condotta dell'acqua potabile, che sino a qualche tempo fa serviva altre due case, situate nelle immediate vicinanze. La condotta fa capo a un serbatoio di 5'000 l, posto più a monte e situato sulla particella n. WWW RFD appartenente a A.________, che è alimentato da una sorgente privata, posta in prossimità dell'alpe J.________. Alcuni anni fa i due vicini, associatisi a un terzo, hannoposatounanuovacondottaalfinediallacciarsi, conl'aiutodiunapompa, allaretedidistribuzionedell'acquapotabiledell' azienda comunale, che passa più a valle sulla strada cantonale.
B.- A.________ non si è aggregato all'intervento ma ha chiesto al Municipio il permesso di posare un ulteriore serbatoio di 13'000 l, camuffato da arbusti, una cinquantina di metri più a valle di quello esistente, dove sbocca il tubo del troppo pieno, allo scopo di raccogliere l'acqua in eccedenza e convogliarla verso la sua abitazione, attraverso una nuovo condotta.
Il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino si è opposto alla domanda, ritenendo non soddisfatte le condizioni per autorizzare una costruzione fuori della zona edificabile, rilevando in particolare che l'istante poteva far capo alla rete di distribuzionerealizzatadaiviciniperlelorocase. Presoattodell'opposizionedipartimentale, ilMunicipiohanegatolalicenzaedilizia. Aditodall' istante, con decisione del 3 marzo 1999 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha annullato la decisione impugnata e rinviato gli atti al Municipio affinché rilasciasse il permesso richiesto, alla condizione che il serbatoio venisse completamente interrato e che l'istante dimostrasse il diritto di prelevare l'acqua. Il Governo ha ritenuto che il potenziamento dell'impianto fosse indispensabile per continuare a utilizzare l'abitazione secondaria.
Contro la pronunzia governativa il Comune di Muggio è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, facendo valere in sostanza che A.________ poteva allacciarsi alla rete privata realizzata dai vicini. Con giudizio dell'8 luglio 1999 la Corte cantonale ha accolto il ricorso, annullato la decisione governativa e confermato quella municipale.
C.- A.________ impugna questa sentenza con un ricorso ("Beschwerde"), chiedendo al Tribunale federale di annullarla e di rilasciargli la richiesta licenza edilizia. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi. Con scritto del 25 settembre 1999 il ricorrente ha prodotto ulteriori documenti.
Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. I servizi generali del Dipartimento del territorio, ricordato che si tratta del rilascio di un'autorizzazione eccezionale, postulano, come il Comune di Muggio, la reiezione del gravame. La Corte cantonale, osservato che il nuovo serbatoio potrebbe eventualmente essere posato a ridosso di quello esistente e che nulla giustifica la posa nel luogo scelto dal ricorrente, propone di respingere l'impugnativa. L'Ufficio federale della pianificazione del territorio si limita a rilevare che il ricorso non solleva questioni di ordine pianificatorio che rendano necessarie osservazioni da parte sua.
Con lettere del 16 novembre 1999, del 21 febbraio, del 18 marzo e del 31 ottobre 2000 il ricorrente ha prodotto ulteriori scritti e documenti.
Considerando in diritto :
1.- Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (
DTF 126 I 207
consid. 1, 126 III 485 consid. 1, 125 II 293 consid. 1a con rinvii).
a) Gli scritti e i documenti - non richiesti e non autorizzati (
art. 110 cpv. 4 OG
) - inoltrati dal ricorrente dopo la scadenza del termine di ricorso, e che concernono in parte problemi che esulano dalla presente causa, devono essere stralciati dagli atti e non possono essere esaminati. D'altra parte, le risposte non contenevano alcun nuovo elemento che giustificasse un ulteriore scambio di scritti.
b) Il previgente art. 34 cpv. 1 vLPT disponeva che il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è ammesso contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti indennità per restrizioni della proprietà (
art. 5 LPT
) e autorizzazioni giusta l'art. 24 vLPT. Il nuovo testo della norma, in vigore dal 1° settembre 2000, non ha, per quanto riguarda la presente fattispecie, una portata sostanzialmente diversa. Ne segue che il gravame è ricevibile come ricorso di diritto amministrativo.
c) Conilricorsodidirittoamministrativosipuòfarvalerelaviolazionedeldirittofederale, compresol' eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (
art. 104 lett. a OG
). È esclusa la censura d'inadeguatezza della decisione impugnata (art. 104 lett. c OG). La legittimazione del ricorrente è pacifica (
art. 103 lett. a OG
).
d) L'accertamento dei fatti vincola il Tribunale federale se l'istanza inferiore, come in concreto, è un'autorità giudiziaria e i fatti non risultino manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (
art. 105 cpv. 2 OG
;
DTF 126 II 26
consid. 2b pag. 29, 196 consid. 1).
e) Un sopralluogo non appare necessario ai fini del giudizio, dato che gli atti di causa sono sufficienti a chiarire la situazione; non si giustifica pertanto di dar seguito alla relativa richiesta del ricorrente (
art. 113 OG
in relazione con l'
art. 95 OG
;
DTF 123 II 248
consid. 2a, 122 II 274 consid. 2d pag. 279, 120 Ib 224 consid. 2b).
2.- Il Tribunale cantonale amministrativo ha stabilito che il potenziamento dell'impianto è essenzialmente destinato a migliorare l'approvvigionamento di acqua potabile della casa di vacanza del ricorrente e che, pertanto, non serve alla gestione agricola del fondo. Secondo i giudici cantonali, il fatto ch'esso possa anche essere utilizzato per abbeverare alcuni asini nani che il ricorrente intenderebbe allevare per hobby, quando soggiorna per le vacanze in Ticino, non porta a diversa conclusione. Ne ha concluso che l'impianto litigioso non è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, per cui un'autorizzazione secondo l'
art. 22 cpv. 1 lett. a LPT
non entra in linea di conto. I giudici cantonali hanno poi ritenuto che l'intervento in discussione non può essere autorizzato neppure in base all'art. 24 cpv. 1 vLPT, poiché la posa di un serbatoio destinato ad accumulare l'acqua potabile necessaria a una casa di vacanza situata fuori della zona edificabile non adempie il requisito dell'ubicazione vincolata. Essi hanno rilevato in effetti che la destinazione della casa di vacanza non esige un'ubicazione fuori della zona edificabile, per cui nemmeno la destinazione dell'impianto litigioso giustifica siffatta ubicazione.
A ragione il ricorrente non contesta tale argomentazione, visto che secondo la giurisprudenza sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti necessari per la produzione agricola (
DTF 125 II 278
consid. 3a), fattispecie manifestamente non realizzata in concreto. Né può entrare in linea di conto, per difetto del requisito dell' ubicazione vincolata di una casa di vacanza, il rilascio di un'autorizzazione eccezionale visto che motivi, come quelli addotti dal ricorrente, puramente finanziari, soggettivi e personali o di comodità non sono sufficienti (
DTF 124 II 252
consid. 4a e rinvii, 123 II 256 consid. 4 pag. 261). La presenza di una costruzione non conforme alla destinazione della zona non giustifica un'accresciuta utilizzazione del suolo non conforme a tale destinazione; essa non può quindi dar luogo a un'ubicazione vincolata di ulteriori impianti non conformi (
DTF 114 Ib 317
consid. 4d; sentenza inedita del 7 marzo 1990 in re S., consid. 3a). Per di più, in tale ambito il ricorrente si limita ad accennare al fatto che il Comune gli avrebbe rilasciato un permesso per costruire una stalla per alcuni asini e un deposito per il fieno, precisando che tali edifici devono ancora essere realizzati, e che il fondo n. WWW potrebbe senz'altro servire a un'utilizzazione agricola, quale pascolo. Egli non dimostra tuttavia che l'accertamento - vincolante come si è visto - del Tribunale amministrativo secondo cui l'impianto litigioso non serve alla gestione agricola del fondo, sarebbe arbitrario. Il ricorrente non ha, a ragione (cfr.
DTF 125 II 278
consid. 3c), accennato alle modifiche del 20 marzo 1998 della LPT e della relativa ordinanza (OPT), peraltro entrate in vigore solo il 1° settembre 2000 (RU 2000 2042 segg. ); le disposizioni transitorie della OPT dispongono che le procedure ricorsuali pendenti sono portate a termine secondo il diritto vigente, nella misura in cui il nuovo diritto non sia più favorevole al richiedente (art. 52 cpv. 2). Ora, il nuovo diritto, riguardo a un'abitazione di vacanza, non parrebbe, di massima, più favorevole al ricorrente (cfr.
art. 24c LPT
e art. 41/42 OPT).
3.-a) L'art. 24 cpv. 2 vLPT conferiva ai Cantoni la facoltà di emanare deroghe alle disposizioni dell'art. 24 cpv. 1 vLPT e di permettere quindi la rinnovazione, la trasformazione parziale o la ricostruzione di edifici e impianti, in quanto compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. La rinnovazione, la trasformazione parziale e la ricostruzione ai sensi dell'art. 24 cpv. 2 vLPT sono nozioni di diritto federale e insieme costituiscono il limite nel cui ambito possono essere concesse tali autorizzazioni (
DTF 119 Ib 366
consid. 3c pag. 372, 113 Ib 303 consid. 3a). Il diritto cantonale non può estendere tali nozioni: può invece imporre esigenze più severe (
DTF 112 Ib 94
consid. 2 e rinvii). Secondo la costante giurisprudenza, una trasformazione parziale secondo l' art. 24 cpv. 2 vLPT può consistere sia in un aumento della volumetria o in una trasformazione interna, sia in un cambiamento dell'utilizzazione (
DTF 113 Ib 303
consid. 3b, 110 Ib 264 consid. 3). L'intervento è da considerarsi parziale se non comporta notevoli mutamenti dell'aspetto esteriore dell'edificio e della sua destinazione originaria e non ingenera effetti considerevoli o sostanzialmente nuovi sull' utilizzazione del suolo, sull'urbanizzazione e sull'ambiente; inoltre, la nuova utilizzazione non deve divergere fondamentalmente da quella originaria e non deve implicare una destinazione economica completamente nuova (
DTF 119 Ib 222
consid. 3a pag. 227, 118 Ib 497 consid. 3a).
Per quanto attiene al diritto cantonale, l'art. 75 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT), recita che la trasformazione parziale, da attuare una volta tanto, può essere eccezionalmente autorizzata, se indispensabile per la continuazione dell' utilizzazione attuale e se compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.
b) I giudici cantonali hanno ritenuto che la posa di un secondo serbatoio di capienza quasi tripla rispetto a quello esistente, a una cinquantina di metri dal primo, costituisce una trasformazione che altera in misura assai rilevante l'identità dell'impianto originario. Ciò a maggior ragione se si considera che l'intervento non si limita alla posa del serbatoio, ma comprende anche la messa in opera di una seconda condotta di adduzione dell'acqua verso l'abitazione del ricorrente, parallela a quella già esistente a monte. La Corte cantonale ne ha dedotto che si è pertanto in presenza di un intervento che sovverte in modo sostanziale l'identità dell'impianto esistente, per cui l'ampliamento non adempie le condizioni dell'art. 24 cpv. 2 vLPT.
Il Tribunale amministrativo ha rilevato inoltre che non è per nulla dimostrato che il nuovo serbatoio sia necessario per continuare a utilizzare la casa di vacanza, visto che quello esistente serviva prima tre case, mentre ora serve solo quella del ricorrente. Ma anche ove fosse dimostrato che il serbatoio esistente è troppo piccolo, esso ha ritenuto che non è dato di vedere per qual motivo non si possa ingrandirlo e se ne debba posare un secondo, di capienza tripla, a distanza ragguardevole; e tanto meno è dato di vedere per qual motivo si renda necessario posare una seconda condotta, parallela a quella esistente.
c) Il ricorrente fa valere che la Corte cantonale avrebbe applicato in maniera errata gli art. 24 cpv. 2 vLPT e 75 LALPT. Sostiene dapprima che la posa di un serbatoio sotterraneo, di forma cilindrica e in acciaio, eseguibile con modesti lavori di costruzione e interrato in un pozzo rinforzato con piastre e posato su due fissaggi, non comporterebbe alcuna modificazione esterna del terreno; né tale intervento comprometterebbe l'urbanizzazione o l'ambiente, visto che si tratta di acqua potabile: sostiene quindi che l'intervento litigioso non rientrerebbe nella nozione di edifici o impianti; parrebbe pertanto dedurne che un'autorizzazione non sarebbe necessaria. A sostegno di questa tesi egli richiama il Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, 1981, edito dal DFGP/UPT (n. 6 e 7 ad art. 22). Ora, questo commento precisa che siccome non è volta a istituire un ordinamento compiuto del territorio, la LPT non può nemmeno definire esaustivamente la nozione di edifici e impianti nel senso del diritto pianificatorio. Il commento definisce come edifici per lo meno le costruzioni o simili manufatti di superficie o sotterranei e come impianti per lo meno le opere che servono ai trasporti e alle comunicazioni, precisando che i dettagli sono regolati dal diritto cantonale nel quadro così definito (n. 7 ad art. 22).
Il ricorrente insiste sul fatto che il nuovo serbatoio sarà interrato e che, pertanto, esso - tranne che durante i lavori di costruzione - non modifica l'aspetto esterno del fondo. Ora, come rilevato a ragione dal Comune di Muggio nella risposta al gravame, il progetto iniziale presentato dal ricorrente prevedeva un serbatoio, camuffato da alberi, che sporgeva dal terreno: l'esigenza di un serbatoio interrato è stata imposta dal Governo affinché l' opera non intralciasse la gestione agricola del fondo. Del resto, con questa argomentazione il ricorrente disattende che anche un ampliamento sotterraneo dev'essere integrato nella ponderazione degli aspetti rilevanti dal profilo del diritto della pianificazione e delle altre normative applicabili (
DTF 123 II 256
consid. 3, 119 Ib 222 consid. 3a, 114 Ib 317 consid. 4a - c; sentenze inedite del 14 febbraio 1997 in re M., consid. 2c e 3d, e del 26 luglio 1994 in re
S., consid. 2). Il Tribunale amministrativo, ritenendo che il nuovo serbatoio e la nuova condotta costituiscono un impianto ai sensi della LPT, non ha quindi violato il diritto federale. In effetti, tra gli scopi della procedura di autorizzazione rientra l'interesse della collettività o dei vicini a un controllo preventivo degli interventi edilizi fuori della zona edificabile (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Zurigo 1999, n. 512 e 514 pag. 144 seg. e n. 703 pag. 193). Inoltre, le normative e le giurisprudenze cantonali, e in particolare quella ticinese, sono unanimi nel ritenere che anche edifici e impianti sotterranei devono sottostare alla procedura di autorizzazione (Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzone, 2a ed. 1991, n. 94 pag. 63, n. 137/138 pag. 100; Marco Lucchini, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999, pag. 7 segg. ; Adelio Scolari, Commentario, 1996, n. 635, 636 e 640 ad art. 1 LE; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 24/25 ad art. 22). Ne segue che la censura è infondata.
d) Il ricorrentecontestacheilprogettolitigiosocostituisca, comeritenutodaiGiudicicantonali, unatrasformazionechealterainmanieraassairilevantel' identità e il nesso fisico dell'impianto originario. Anche questa censura non regge. In effetti, la posa di un secondo serbatoio di capienza quasi tripla rispetto a quello esistente, che comporta altresì lacostruzionediunanuovacondottadiadduzionedell'acquaversol'abitazionedelricorrente, sovverteinmodosostanzialelavolumetriael' identità dell'impianto esistente, anche se non modifica considerevolmente l'aspetto esterno del terreno. Certo, la giurisprudenza non si fonda unicamente su un criterio puramente quantitativo per stabilire se l'intervento rientra ancora nel concetto di trasformazione parziale; un ampliamento costituisce quantitativamente una modifica rilevante, esulante dal citato concetto, quando comporta un aumento di un terzo della superficie utilizzabile (
DTF 112 Ib 97
consid. 3, 107 Ib 242; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3a ed., Berna 1995, pag. 168 seg. , 172; Bandli, op. cit. , n. 252 pag. 202 e Haller/Karlen, op. cit. , n. 738 pag. 203). Per di più, non si tratta dell'ampliamento del serbatoio esistente ma di una nuova costruzione con una nuova condotta.
e) Il ricorrente non dimostra del tutto la necessità di triplicare la capienza del serbatoio, tanto più che può continuare a utilizzare il serbatoio esistente. È quindi a ragione che la Corte cantonale ha stabilito che si tratta di un intervento che sovverte in maniera sostanziale l'identità dell'impianto esistente. Al riguardo egli si limita infatti a sostenere che il Tribunale amministrativo si sarebbe limitato a torto a confrontare la capienza del progettato serbatoio con la capienza di quello esistente, mentre avrebbe dovuto confrontare il nuovo progetto con la sua casa di vacanza e la stalla per gli asinelli, che deve ancora essere realizzata. La tesi è priva di fondamento perchè l'identità deve sussistere con il serbatoio e non con la casa di vacanza. Inoltre, il fatto che il serbatoio venga interrato e non è quindi visibile non significa affatto, come preteso a torto dal ricorrente, ch'esso rispetti, poiché non visibile per terzi, il requisito dell'identità. Già per questo motivo il ricorso dev'essere respinto.
f) Il Tribunale amministrativo ha ritenuto altresì che il potenziamento dell'impianto non può essere autorizzato poiché non è per nulla dimostrato che il nuovo serbatoio sia necessario per continuare a utilizzare la casa di vacanza, visto che quello esistente serviva prima tre case mentre ora è utilizzato solo dal ricorrente.
In tale ambito il ricorrente sostiene semplicemente che l'acqua del serbatoio esistente potrebbe ancora essere utilizzata dai vicini che si sono allacciati alla rete di distribuzione dell'acqua potabile dell'azienda comunale, per cui egli non potrebbe rivendicare per sé tutta l'acqua del serbatoio esistente. Questa eventualità è certo possibile, anche se non appare molto verosimile, visto che i vicini hanno investito importanti somme per allacciarsi alla rete comunale (fr. 130'000. -- come indicato nella decisione governativa) ed essa non giustificherebbe comunque di quasi triplicare la capienza dell'impianto. Certo, il ricorrente adduce che, in vista della futura costruzione di una stalla per l'allevamento di alcuni asinelli, sarebbe auspicabile ottimizzare la quantità di acqua potabileadisposizioneaffinchépossanoesseremegliosuperatiancheeventualiperiodidisiccitàesipossafarfronteadattivandalici. Ora, ricordato che la Corte cantonale ha rilevato in maniera vincolante che il progetto litigioso non serve alla gestione agricola del fondo, l'allevamento, quale hobby, di alcuni asinelli nani, non giustifica il contestato potenziamento dell'impianto esistente mediante la creazione di un nuovo serbatoio con una capienza quasi tripla (cfr.
DTF 111 Ib 218
, 114 Ib 316 consid. 4a e c; Bandli, op. cit. , n. 215/216, e l'
art. 34 cpv. 5 OAIMP
, secondo cui gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo non sono considerati conformi alla zona agricola).
Il ricorrente sostiene inoltre che, premesso che non sussiste alcun obbligo di allacciarsi alla rete idrica dei vicini o a quella comunale, la richiesta dei giudici cantonali di obbligarlo a scegliere una soluzione assai più costosa, sarebbe sproporzionata. Ora, a sostegno della sua richiesta, egli invoca solo motivi personali, finanziari e di comodità (ottimizzazione dell'approvvigionamento di acqua per meglio superare periodi di siccità senza ricorrere eccezionalmente all'intervento dei pompieri per la fornitura di acqua supplementare, ciò che comporta ulteriori spese; l'allacciamento alla rete idrica dei vicini comporterebbe, secondo il ricorrente, una partecipazione ai costi di costruzione di fr. 32'500. --, rispetto a fr. 7'500. -- circa per realizzare il nuovo serbatoio) che, anche se comprensibili, non giustificano, secondo la giurisprudenza, il rilascio di un'autorizzazione eccezionale (
DTF 119 Ib 442
consid. 4a). Il secondo serbatoio serve quindi, così come progettato, principalmente alla realizzazione di desideri soggettivi del ricorrente, per cui le conclusioni del Tribunale amministrativo, anche se possono comportare spese maggiori per il ricorrente, devono essere confermate (sentenza inedita del 14 febbraio 1997 in re M., consid. 2c; cfr. anche
DTF 124 II 538
consid. 2d).
4.- Ne segue che il ricorso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (
art. 159 cpv. 2 OG
). Al Comune di Muggio non vengono assegnate, in applicazione dell'
art. 159 cpv. 2 OG
, ripetibili della sede federale.
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1000. -- è posta a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili della sede federale.
3. Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, all'Ufficio federale della pianificazione del territorio e, per conoscenza all'avv. Mirella Piasini.
Losanna, 3 gennaio 2001
MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
La Cancelliere ad hoc,