bger · 1C_105/2026 · 2026-05-19 · fr
Accès à des décisions rendues dans des procédures pénales clôturées; compétence matérielle,


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_105/2026

Arrêt du 19 mai 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant,

Chaix et Müller.

Greffier : M. Hausammann.

Participants à la procédure

A.________ SA,

représentée par Mes Christophe Emonet et Nicolas Herren, avocats,

recourante,

contre

Ministère public de la Confédération,

Guisanplatz 1, 3003 Berne.

Objet

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 5 janvier 2026 (A-5931/2025).

Faits :

A.

Par requête du 9 avril 2025, A.________ SA (ci-après: A.________ SA ou la requérante) a requis du Ministère public de la Confédération (ci-après: MPC) la consultation de décisions prononçant des mesures conservatoires finales ou amendes rendues dans l'affaire

B.________
. La requérante a indiqué qu'en tant que partie plaignante dans des procédures pénales conduites par le MPC en marge de cette affaire, elle avait découvert divers jugements et ordonnances prononçant des mesures conservatoires finales ou amendes, de sorte qu'elle était fondée à croire que d'autres décisions analogues avaient été rendues dans le complexe d'affaires concerné. Elle sollicitait l'accès à ces décisions afin de faire valoir ses droits en lien avec la restitution ou l'allocation des valeurs confisquées ou définitivement saisies, ainsi qu'avec les amendes versées.

Le 24 juillet 2025, le MPC a partiellement donné suite à cette demande d'accès. Il a refusé de lui communiquer les procédures dans lesquelles les décisions ordonnaient d'autres mesures ou n'en prévoyaient aucune. L'indication des voies de droit se référait à la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral (ci-après: TPF).

B.

Par mémoire du 4 août 2025, A.________ SA a formé un recours au Tribunal administratif fédéral (ci-après: TAF) contre la décision du 24 juillet 2025 du MPC. En parallèle, elle a formé un recours au TPF contre la même décision.

Après avoir procédé à un échange de vue avec le TPF au sujet de leurs compétences respectives, le TAF a, par arrêt du 5 janvier 2026, déclaré irrecevable le recours formé par A.________ SA. L'affaire devant le TPF a en outre été suspendue jusqu'à droit connu sur la procédure pendante devant le TAF.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 5 janvier 2026 et de renvoyer la cause au TAF afin qu'il entre en matière sur son recours, subsidiairement de l'annuler et de lui renvoyer la cause afin qu'il statue dans le sens des considérants.

Le TAF renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le MPC en fait de même et déclare s'en remettre à justice.

Considérant en droit :

1.

L'arrêt attaqué est une décision finale (
art. 90 LTF
;
ATF 135 V 153
consid. 1.3; arrêt 9C_822/2019 du 25 mars 2020 consid. 2.1), rendue par le Tribunal administratif fédéral (
art. 86 al. 1 let. a LTF
) dans une cause de droit public (
art. 82 let. a LTF
) et ne tombant pas sous le coup des exceptions de l'
art. 83 LTF
, si bien que la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte. La recourante, qui est autrice de la demande d'accès et partie à la procédure devant l'instance précédente, dispose en principe d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de cet arrêt qui déclare son recours irrecevable (art. 89 al. 1 let. b et c LTF). En effet, indépendamment de sa légitimation sur le fond elle peut faire valoir une violation de ses droits de procédure constitutive d'un déni de justice formel (
ATF 141 IV 1
consid. 1.1; arrêt 1C_240/2022 du 21 novembre 2022 consid. 1). Sous réserve d'une motivation suffisante des griefs, il convient ainsi d'entrer en matière.

2.

Invoquant une violation des
art. 5 PA
, 31 et 33 LTAF, la recourante soutient que le TAF aurait dû entrer en matière sur son recours. Elle demande à pouvoir consulter des décisions rendues par le MPC dans des procédures closes. Selon elle, le refus du MPC de donner suite à sa demande de consultation constituerait une décision fondée sur le droit public fédéral.

2.1.
Le Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les décisions au sens de l'
art. 5 PA
(cf.
art. 31 LTAF
), rendues par les autorités mentionnées à l'
art. 33 LTAF
, à l'exception des décisions énumérées à l'
art. 32 LTAF
. En vertu de l'
art. 7 al. 1 PA
(sur renvoi de l'
art. 37 LTAF
), le Tribunal administratif fédéral examine d'office s'il est compétent. La compétence ne peut pas être créée par accord entre l'autorité et la partie (al. 2); demeure réservée une loi spéciale claire l'autorisant (arrêt 2C_842/2014 du 17 février 2015 consid. 5.1). Le Tribunal administratif fédéral dispose, en principe, d'une compétence générale pour les affaires administratives fédérales (Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, in FF 2001 4000, p. 4173, ch. 4.3.1.1, et p. 4184, ch. 4.3.2.1). Afin de déterminer sa compétence matérielle, l'autorité se référera à l'objet de la contestation, aux conclusions prises par le recourant, ainsi qu'à la motivation présentée dans le recours (cf. Laurent Butticaz, in Commentaire romand Loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, n° 33 ad
art. 7 PA
).

2.2.
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
, comprend notamment le droit de consulter le dossier (
ATF 140 I 285
consid. 6.3.1;
127 V 431
consid. 3a;
126 I 7
consid. 2b). Compris comme un droit procédural, il ne peut en principe être invoqué que dans le cadre de procédures étatiques pendantes (arrêt 2C_387/2013 du 17 janvier 2014 consid. 4.2.1). Selon la jurisprudence, ce droit peut toutefois aussi s'appliquer en dehors d'une procédure formelle, pour autant qu'il existe un intérêt particulier digne de protection (
ATF 147 I 463
consid. 3.3.3;
129 I 249
consid. 3;
113 Ia 1
consid. 4a et 4d; arrêt 1C_375/2024 du 1er mai 2025 consid. 2.1).

En dehors d'une procédure en cours, un droit de consultation des dossiers peut également découler de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3), de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD; RS 235.1), qui ne s'étend toutefois qu'aux données de la personne concernée (cf.
ATF 123 II 543
consid. 2e), ou encore des libertés fondamentales spécifiques ou de dispositions constitutionnelles, tels que les art. 10, 13, 16 ou 30 Cst. (cf.
ATF 147 I 463
consid. 3.1.1;
137 I 16
consid. 2.2;
134 I 286
consid. 6.6; arrêts 1C_698/2017 du 23 avril 2018 consid. 2.1; 1C_258/2008 du 20 novembre 2008 consid. 4.2).

2.3.
Dans le Code de procédure pénale suisse (CPP; RS 312.0), la consultation des dossiers dans les procédures en cours est régie par les
art. 101 et 102 CPP
. Outre le droit de consultation des parties (al. 1) et d'autres autorités (al. 2), l'
art. 101 al. 3 CPP
contient également une disposition relative au droit de consultation des tiers. En vertu de celle-ci, les tiers peuvent consulter le dossier s'ils font valoir un intérêt scientifique ou un autre intérêt digne de protection et si aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Selon l'
art. 99 al. 1 CPP
, après la clôture de la procédure, le traitement des données, la procédure et les voies de droit sont régis par les dispositions fédérales et cantonales sur la protection des données (cf. aussi
ATF 147 I 463
consid. 3.3.1 et 3.3.2).

2.4.
Le TAF a constaté que le MPC ne faisait pas partie des autorités précédentes mentionnées à l'
art. 33 LTAF
et que le litige ne concernait en l'occurrence pas des rapports de travail au sens de l'
art. 33 let
. c quater LTAF. Il a ensuite examiné si, en rendant sa décision du 24 juillet 2025, le MPC avait agi comme une autorité extérieure à l'administration fédérale statuant dans l'accomplissement de tâches de droit public fédéral (cf.
art. 33 let
. h LTAF) ou comme une unité décentralisée rattachée administrativement au Département fédéral de justice et police (cf.
art. 33 let
. d LTAF).

Au terme de son examen, le TAF a considéré que l'objet de la décision attaquée n'entrait pas dans son champ de compétence. En substance, l'instance précédente a estimé que le litige s'inscrivait dans une affaire pénale au sens large, dès lors que la requête de la recourante d'accéder au dossier dépendait de sa potentielle qualité de lésée et de sa faculté d'agir au regard des
art. 70 al. 1 et 73 CP
(cf. consid. 4.3). À l'inverse, le litige ne se fondait pas sur les dispositions en matière de protection des données ou en matière de transparence. Si les dispositions de la LPD étaient applicables par renvoi de l'
art. 99 CPP
, le litige ne relevait pas matériellement de la LPD et la recourante cherchait à pouvoir consulter des dossiers pénaux concernant les activités de tiers afin de déterminer si elle pourrait former des prétentions à leur encontre (cf. consid. 4.4). Le TAF a encore observé que la procédure ne portait pas sur le principe de la publicité de la justice (
art. 30 al. 3 Cst.
) ni sur celui de la liberté d'information (
art. 16 al. 1 et 3 Cst.
), mais uniquement sur le lien entretenu entre la recourante et des procédures pénales (cf. consid. 4.5).

2.5.
La compétence du TAF devrait entrer en ligne de compte pour une demande de consultation d'un dossier pénal clôturé, en dehors de toute procédure pénale pendante. Dans un tel cas de figure, le procureur du MPC agirait en effet comme une autorité administrative et non comme direction de la procédure (cf.
ATF 136 I 80
consid. 1.1; arrêts 1C_13/2016 du 18 avril 2016 consid. 1; 1C_127/2015 du 7 juillet 2015 consid. 1). Pour les procédures qui ne sont pas clôturées, la consultation des dossiers est régie par l'
art. 101 CPP
. Cet article traite uniquement de la consultation du dossier lorsqu'une procédure est pendante ("

Akteneinsicht bei hängigem Verfahren
", "

Esame degli atti di un procedimento pendente
"; arrêt 1B_340/2017 du 16 novembre 2017 consid. 2.1), mais ne dit rien de la consultation du dossier d'une procédure close. Pour celle-ci, le droit de consulter le dossier est donné par l'
art. 29 al. 2 Cst.
, respectivement 30 al. 3 Cst. s'il s'agit d'une décision finale entrée en force, ou encore l'
art. 8 LPD
pour les personnes directement concernées qui ne pourront toutefois accéder qu'aux données qui les concernent personnellement (cf. Joëlle Fontana, in Commentaire romand Code de procédure pénale suisse, 2e éd. 2019, n° 7 ad
art. 101 CPP
; Moreillon/Parein-Reymond, CPP Code de procédure pénale, Petit commentaire, 3e éd. 2025, n° 5 ad
art. 102 CPP
; Hans/Wiprächtiger/Schmutz, in Basler Kommentar Straf-prozessordnung/Jugendstrafprozessordnung, 3e éd. 2023, n° 4 ad
art. 101 CPP
). La compétence pour statuer sur une demande relative à un dossier clos est par conséquent déterminée par les dispositions du droit cantonal ou fédéral sur la protection des données, ainsi que sur les normes régissant le droit d'accès (cf.
art. 99 al. 1 CPP
par analogie;
ATF 147 I 463
consid. 3.3.2; arrêt 1C_13/2016 précité consid. 3.1; cf. aussi s'agissant d'un dossier pénal archivé: arrêts 1C_434/2025 du 15 septembre 2025 consid. 2; 1C_616/2018 du 11 septembre 2019 consid. 1; 1C_158/2014 du 11 avril 2014 consid. 1; Message sur l'unification du droit de la procédure pénale, in FF 2006 1057, p. 1139, ch. 2.2.8.8).

Il est établi que la recourante souhaite accéder à des décisions rendues par le MPC dans des procédures pénales, portant, selon les faits de l'arrêt attaqué, sur des mesures conservatoires finales (autres que des séquestres ou des confiscations) ou des amendes. Dans le cadre de ces procédures pénales, la qualité de lésée au sens de l'
art. 73 CP
pour faire valoir un droit à l'allocation des amendes payées ou des valeurs patrimoniales confisquées ou définitivement saisies, lui a été refusée par le MPC, raison pour laquelle la recourante n'a pu accéder que partiellement à certains éléments du dossier pénal. Selon les faits de l'arrêt querellé, les éléments auxquels elle souhaite accéder visent des procédures pénales "

a priori
clôturées". Le TAF a considéré que, même si la demande d'accès visait des procédures en parties clôturées, la cause relevait néanmoins exclusivement du droit pénal puisque la demande était liée à une qualité de partie dans une procédure pénale clôturée, respectivement qu'elle avait pour but de faire valoir une qualité pour agir ou des droits en tant que partie dans une (autre) procédure pénale pendante ou à venir.

2.6.
Il ressort des dispositions de la procédure pénale relatives à la protection des données et à la consultation des dossiers (cf.
art. 99 et 101 CPP
) que le stade auquel la demande de consultation du dossier est formulée est décisif pour déterminer la nature de la procédure et par conséquent la compétence matérielle des autorités. Dès lors qu'une procédure pénale est clôturée, l'autorité pénale se trouve en effet dessaisie et les motifs d'efficacité et de célérité qui justifiaient la compétence de la direction de la procédure dans ce domaine n'existent plus (cf. arrêt 1C_13/2016 précité consid. 3.1). Le législateur a ainsi voulu renvoyer aux dispositions de la LPD, ainsi qu'aux "normes régissant le droit d'accès" selon le message (cf. FF 2006 1057, p. 1139, ch. 2.2.8.8), pour le traitement et la conservation des données personnelles après la clôture de la procédure (cf.
art. 99 al. 1 CPP
).

Au vu de ces éléments, la compétence matérielle devrait être déterminée selon le stade lors duquel la demande de consultation est formulée, ce qui ne devrait en principe pas poser de difficulté particulière lorsqu'une seule procédure est concernée. Or dans le cas d'espèce, selon les faits établis par le TAF, la demande d'accès litigieuse porte sur des procédures pénales qui sont certes closes, mais qui sont néanmoins en lien avec des procédures encore pendantes et dans lesquelles la recourante souhaite se voir reconnaître la qualité de lésée, respectivement faire valoir des droits résultant de sa qualité de partie. La demande de consultation sert ainsi directement à la recourante pour faire valoir ses droits de parties dans d'autres procédures pénales encore en cours. En tant qu'elle soutient que sa demande d'accès n'aurait pas pour but de servir dans le cadre d'une autre procédure pénale encore ouverte, elle s'écarte des faits de l'arrêt attaqué sans en démontrer le caractère arbitraire. De telles critiques sont irrecevables et il convient de se référer aux constatations factuelles du TAF sur ce point.

Il est vrai que l'existence d'un lien particulier avec la cause constitue une condition d'application du droit d'accès à un dossier par un tiers, en tant qu'expression de son droit d'être entendu garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
(cf.
ATF 147 I 463
consid. 3.3.3; arrêt 1C_60/2024 du 12 février 2025 consid. 2.1). Un tiers devrait ainsi faire valoir un intérêt particulier digne de protection afin de pouvoir consulter une procédure close. Il pouvait néanmoins aussi être tenu compte du lien entre la recourante et les procédures pénales encore en cours ou à venir afin de mettre en avant la nature pénale de la présente cause et justifier la compétence des autorités de recours pénales. Comme déjà relevé, bien que les procédures pénales soient closes, la recourante souhaite consulter les dossiers de celles-ci afin de faire valoir, en sa potentielle qualité de lésée dans d'autres procédures ouvertes, ses droits selon les
art. 70 al. 1 et 73 CP
. Dans de telles circonstances, l'instance précédente n'a pas violé le droit fédéral ni versé dans l'arbitraire en retenant la nature pénale de la demande de consultation du dossier. La demande formulée par la recourante ne peut en effet pas être considérée comme une requête indépendante (

selbstständiges Gesuch
) de toute procédure pénale encore pendante qui justifierait que seule une autorité de recours administrative soit compétente (cf.
ATF 136 I 80
consid. 2.1; arrêts 1C_258/2008 du 20 novembre 2008 consid. 1; 1C_302/2007 du 2 avril 2008 consid. 1.1 [non publié in
ATF 134 I 286
]). Dans un tel cas de figure, le MPC n'est pas intervenu comme une autorité administrative lorsqu'il a rejeté la demande de la recourante, mais dans le cadre de ses prérogatives de direction de la procédure en application du droit pénal.

La recourante ne saurait être suivie lorsqu'elle soutient que la solution retenue par le TAF conduirait à une insécurité juridique. Cette solution permet de prévoir que seule une autorité est compétente lorsque, comme en l'espèce, différentes procédures pénales sont conduites en parallèles et que certaines sont closes et d'autres pendantes. Retenir la compétence du TAF uniquement pour les demandes d'accès à des procédures clôturées, respectivement celle du TPF pour les seules procédures pendantes, risquerait au contraire de conduire le requérant à devoir saisir des autorités de recours séparées en fonction de la procédure dont le dossier est concerné. Par ailleurs, ce n'est que dans l'hypothèse particulière où le requérant souhaite faire valoir des droits procéduraux dans une procédure pénale encore pendante, en accédant à une procédure close, que la compétence des autorités pénales entrerait en ligne de compte pour ces procédures déjà clôturées. En pratique, une telle configuration devrait être aisée à identifier et permettre à la partie requérante de saisir la bonne autorité de recours sans difficulté.

Sur la base de ces motifs, le TAF pouvait nier sa compétence matérielle. Les griefs de la recourante ne permettent pas de mettre en évidence une violation du droit fédéral ni une constatation manifestement inexacte des faits. Par conséquent, il n'est pas nécessaire de traiter les autres critiques soulevées, relatives aux fondements de la demande de consultation des dossiers, ainsi qu'à son intérêt personnel à pouvoir accéder à des décisions pénales entrées en force, question qui relève du reste du fond du litige et non de la compétence matérielle de l'autorité de recours amenée à statuer.

2.7.
Les éléments qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe (cf.
art. 66 al. 1 LTF
). Il n'est pas alloué de dépens (cf.
art. 68 al. 3 LTF
).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Il n'est pas alloué de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante, au Ministère public de la Confédération, au Tribunal administratif fédéral, Cour I, et au Tribunal pénal fédéral, Cour des plaintes.

Lausanne, le 19 mai 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Kneubühler

Le Greffier : Hausammann