bger · 2C_642/2025 · 2026-05-11 · fr
Jeux de hasard et maisons de jeu; protection contre le jeu excessif,


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_642/2025

Arrêt du 11 mai 2026

IIe Cour de droit public

Composition

Mmes et M. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Hänni et Kradolfer.

Greffier : M. Entenza-Rastorfer.

Participants à la procédure

A.________ SA,

représentée par Me Madalina Diaconu, avocate,

recourante,

contre

Commission fédérale des maisons de jeu, Eigerplatz 1, 3003 Berne.

Objet

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour II, du 2 octobre 2025 (B-1941/2023).

Faits :

A.

La société anonyme A.________ SA (ci-après: la Société), dont le siège social se situe à U.________ et qui a pour but le développement et l'exploitation d'une maison de jeu dans cette commune, est titulaire d'une concession B pour l'exploitation de jeux de casino accordée par le Conseil fédéral le 28 septembre 2012 et renouvelée la dernière fois le 29 novembre 2023.

B.

B.a.
Le 11 août 2022, la Commission fédérale des maisons de jeu (ci-après: la Commission fédérale) a conduit une inspection des locaux de la Société. À la suite de cette inspection, elle a ouvert, le 23 août 2022, une procédure administrative à l'encontre de l'intéressée en lien avec la protection des joueurs contre le jeu excessif. Elle a mené, le même jour, une nouvelle inspection des locaux de la Société.

B.b.
Par ordonnance de mesures provisionnelles du 3 octobre 2022, la Commission fédérale a constaté que l'examen de plusieurs dossiers de protection sociale des joueurs depuis 2021 - soit les dossiers relatifs aux mesures de protection des joueurs que la Société est tenue de mettre en oeuvre, en vertu de la législation sur les jeux d'argent, pour prévenir ou remédier aux effets socialement dommageables du jeu - faisait apparaître de forts indices que la Société s'était abstenue d'exclure des joueurs dont elle savait ou devait présumer qu'ils étaient en situation de jeu excessif, dès lors que ceux-ci engageaient des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (
art. 105 al. 2 LTF
).

La Commission fédérale a dès lors invité la Société à réexaminer ses dossiers de protection sociale depuis 2021 de manière à s'assurer que les décisions prises en la matière durant la période considérée étaient conformes avec la législation fédérale sur les jeux d'argent, à lui transmettre ses conclusions à cet égard, à réévaluer sans délai ses mesures organisationnelles et ses processus décisionnels en matière de protection sociale et à l'en tenir informée. La Société s'est exécutée le 24 octobre 2022. À la demande de la Commission fédérale, elle a complété son dossier le 31 octobre 2022.

B.c.
Par décision du 10 mars 2023, après avoir entendu la Société, la Commission fédérale a sanctionné administrativement celle-ci. Elle a constaté que l'intéressée avait commis des infractions d'une gravité moyennement importante à la législation fédérale sur les jeux d'argent et a fixé la sanction infligée à la Société à 4 % du produit brut des jeux pour l'exercice 2021, soit à un montant de 570'850 fr. Elle a de plus enjoint à la Société de procéder à un réexamen complet de l'intégralité de ses dossiers de protection sociale depuis 2021 et de prendre, pour chaque joueur concerné, des mesures compatibles avec la décision rendue. Elle lui a enfin ordonné "d'amender ses procédures dans la mesure nécessaire au non-renouvellement d'incidents comparables".

B.d.
Par acte du 7 avril 2023, la Société a recouru contre la décision du 10 mars 2023 auprès du Tribunal administratif fédéral qui, par arrêt du 2 octobre 2025, a rejeté le recours.

C.

Contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 2 octobre 2025, la Société forme un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à la Commission fédérale pour nouvelle décision au sens des considérants.

Le Tribunal administratif fédéral renonce à se déterminer. La Commission fédérale formule des observations et conclut au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 150 II 346
consid. 1.1;
147 I 89
consid. 1).

1.1.
L'arrêt attaqué est une décision finale (
art. 90 LTF
), rendue par le Tribunal administratif fédéral (
art. 86 al. 1 let. a LTF
) dans une cause concernant une sanction administrative rendue en matière de législation sur les jeux d'argent, ainsi que des mesures pour prévenir de nouveaux manquements, et qui relève ainsi du droit public (
art. 82 let. a LTF
;
ATF 148 II 392
consid. 1.2; arrêt 2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 1). Ne tombant pas sous le coup des exceptions de l'
art. 83 LTF
, la voie du recours en matière de droit public est donc en principe ouverte.

1.2.
Pour le reste, le recours a été interjeté dans les formes requises (
art. 42 LTF
) et en temps utile (
art. 100 al. 1 LTF
) par la recourante qui conteste les mesures infligées et qui a ainsi un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification et, partant, la qualité pour recourir (
art. 89 al. 1 LTF
; arrêt 2C_175/2024 précité consid. 1 et les arrêts cités). Il est par conséquent recevable.

2.

Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf.
art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF
), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'
art. 106 al. 2 LTF
. Selon cet alinéa, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant, c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de façon claire et détaillée (
ATF 146 IV 114
consid. 2.1). Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (
art. 105 al. 1 LTF
), sous réserve des cas prévus à l'
art. 105 al. 2 LTF
.

3.

L'objet du litige porte sur la confirmation, par le Tribunal administratif fédéral, de la sanction administrative d'un montant de 570'850 fr. infligée à la recourante et de l'injonction faite à celle-ci "d'amender ses procédures dans la mesure nécessaire au non-renouvellement d'incidents comparables".

4.

Dans son arrêt, le Tribunal administratif fédéral a en substance retenu que, dans le cas de neuf joueurs, la recourante n'avait pas respecté ses obligations en matière de protection sociale des joueurs contre le jeu excessif. L'intéressée avait ainsi tardé ou omis de demander des informations financières nécessaires sur ces joueurs, s'était satisfaite de déclarations non vérifiées sur ce point et n'avait pas exclu - ou que trop tardivement - des jeux lesdits joueurs malgré des indices évidents de comportement de jeu excessif de leur part. Ces manquements étaient contraires aux exigences de la législation fédérale sur les jeux d'argent, selon laquelle l'exclusion du joueur doit être prononcée dès qu'il existe un soupçon fondé que celui-ci engage des mises sans rapport avec son revenu et sa fortune. L'autorité précédente a ensuite retenu que ni la qualification de la gravité des infractions commises, soit une gravité moyennement importante, ni le montant de la sanction infligée ne violaient le droit fédéral, la Commission fédérale n'ayant pas outrepassé le pouvoir d'appréciation dont elle disposait en la matière. Quant à l'injonction obligeant la recourante à amender ses procédures afin de prévenir la commission d'incidents similaires à ceux qui avaient été constatés, le Tribunal administratif fédéral a retenu que celle-ci constituait un simple rappel, par une autorité de surveillance, des obligations légales de la recourante en matière de prévention contre le jeu excessif et n'était donc pas contraire au droit.

5.

Avant d'examiner les griefs soulevés par la recourante, il y a lieu d'exposer brièvement le cadre légal applicable à la cause.

5.1.
La recourante, en tant qu'exploitante d'une maison de jeu (jeux de casino), est soumise à la loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr; RS 935.51). Cette loi a notamment pour but de protéger de manière appropriée la population contre les dangers inhérents aux jeux d'argent (
art. 2 let. a LJAr
). Est visé notamment le risque de jeu excessif, qui comprend tant le jeu pathologique (dépendance au jeu) que le jeu problématique (engagement de mises sans rapport avec le revenu et la fortune du joueur) (cf.
art. 71 LJAr
; Message du Conseil fédéral du 21 octobre 2015 relatif à la LJAr [ci-après: Message LJAr]; FF 2015 7627, p. 7640).

5.2.
Il appartient aux exploitants de maisons de jeu de prendre des mesures appropriées pour protéger les joueurs contre le jeu excessif, lesquelles doivent être adaptées au danger potentiel du jeu, en fonction de ses caractéristiques et du canal de distribution. Les mesures que les exploitants de jeux d'argent prennent pour protéger le joueur contre le jeu excessif doivent être adaptées au danger potentiel que présente le jeu considéré (
art. 73 al. 1 LJAr
). Les exploitants sont ainsi notamment tenus d'élaborer un programme de mesures dites sociales, dans lequel ils définissent les mesures qu'ils entendent prendre pour prévenir les conséquences socialement dommageables du jeu ou y remédier (
art. 76 al. 1 LJAr
; Message LJAr, FF 2015 7627 p. 5). L'élaboration d'un tel programme est une condition à l'octroi d'une concession (art. 8 al. 1 let. a ch. 2 LJAr). L'efficacité du programme doit être régulièrement évaluée par les exploitants et celui-ci doit être adapté en conséquence pendant toute la durée de la concession pour satisfaire aux objectifs et aux exigences de la LJAr (cf.
art. 76 al. 2 LJAr
; art. 81 al. 2 de l'ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent [OJAr; RS 935.511]).

5.3.
Les mesures sociales que les exploitants de maisons de jeu sont tenus de prendre comprennent notamment le repérage précoce des joueurs à risques (
art. 76 al. 1 let. b et 78 LJAr
), ainsi que l'adoption et l'application de mesures d'exclusion (
art. 76 al. 1 let
. d et 80 LJAr).

En ce qui concerne cette dernière mesure, les maisons de jeu doivent exclure des jeux les personnes dont ils savent ou devraient présumer, sur la base de leurs observations ou des informations provenant de tiers, qu'elles sont surendettées ou ne remplissent pas leurs obligations financières (
art. 80 al. 1 let. a LJAr
), ou qu'elles engagent des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (
art. 80 al. 1 let. b LJAr
). Une certitude sur la disproportion des mises du joueur avec ses revenus et sa fortune n'est pas exigée (cf. arrêt 2C_949/2010 du 18 mai 2011 consid. 5.3.2; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-369/2021 du 21 novembre 2023 consid. 3.4.2). L'exclusion du jeu doit au contraire être prononcée dès lors que de simples indices justifient un soupçon suffisamment fondé que le joueur effectue des mises qui semblent sans rapport avec ses revenus et sa fortune (cf. arrêt 2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 5.5.1; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-369/2021 précité consid. 3.4.2).

5.4.
C'est justement l'absence de prononcé d'exclusion, respectivement l'absence d'un tel prononcé en temps utile, soit dès que la recourante avait ou aurait dû avoir des soupçons fondés de jeu excessif en ce qui concernait les neuf joueurs litigieux, qui sont en l'espèce reprochés à l'intéressée.

6.

La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir retenu que les relevés de solvabilité "Teledata", les extraits du registre des poursuites, ainsi que le résultat de ses observations vidéo des joueurs ne constituaient pas des moyens de preuve pertinents pour exclure la présence d'un jeu excessif selon l'
art. 80 al. 1 let. b LJAr
. Elle y voit une restriction illicite au principe de la libre appréciation des moyens de preuve, et se plaint à cet égard d'une violation de l'
art. 157 CPC
.

6.1.
D'emblée, on relèvera que le principe de la libre appréciation des preuves est régi, en procédure administrative fédérale, par l'art. 40 de la loi fédérale sur la procédure civile fédérale (PCF; RS 273) en lien avec l'art. 19 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), qui s'applique donc à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral par renvoi de l'
art. 37 LTAF
(RS 173.32). En revanche, les dispositions du CPC, dont l'
art. 157 CPC
invoqué par la recourante, ne s'appliquent pas en l'espèce, dès lors que ni la PA, ni la LTAF ne renvoient audit code, même par analogie.

6.2.
Selon l'art. 40, 1ère phr. PCF, le juge apprécie les preuves selon sa libre conviction. Il n'est par conséquent pas lié par des règles formelles en matière de preuve, qui lui prescriraient la manière dont se constitue une preuve valable ni la valeur probante des divers moyens de preuve les uns par rapport aux autres (
ATF 151 II 687
consid. 5.6.1.2;
137 II 266
consid. 3.2; arrêt 2C_709/2017 du 25 octobre 2018 consid. 3.3). Le principe de la libre appréciation des preuves est ainsi violé lorsque certains moyens de preuve se voient privés, par avance, de toute force probante (
ATF 143 III 297
consid. 9.3.2;
137 II 266
consid. 3.2).

6.3.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif fédéral a retenu que, pour chacun des neuf joueurs concernés, le processus de repérage précoce de la recourante - qui n'était pas remis en cause en l'espèce - avait permis à celle-ci d'obtenir suffisamment d'indices permettant de confirmer l'existence d'un soupçon suffisamment fondé que les joueurs effectuaient des mises qui semblaient sans rapport avec leurs revenus et leur fortune, et se trouvaient ainsi dans une situation de jeu excessif appelant le prononcé d'une mesure d'exclusion selon l'
art. 80 al. 1 let. b LJAr
. Ces indices étaient notamment la disproportion manifeste des pertes en rapport au salaire mensuel (cas n° s 5471, 5729, 5916 et 5900), ainsi que l'importance du nombre de visites dans un laps de temps relativement court (n° s 5452, 5807, 5916 et 5974). Il s'agissait aussi de la modification du comportement de visite du joueur, tant sur le plan émotionnel que social, sans que sa situation financière ne soit vérifiée respectivement en se satisfaisant de ses simples déclarations à cet égard (cas n° 5472). Parmi d'autres indices figuraient également le fait qu'un joueur avait lui-même requis son exclusion (cas n° 5893) ou avait demandé de l'argent à un tiers durant les jeux (cas n° s 5893 et 5974). Enfin, un joueur avait admis, en entretien, un comportement de jeu excessif par rapport à ses revenus (cas n° 5900).

Les juges précédents ont ainsi considéré que les moyens de preuve invoqués par la recourante ne lui permettaient pas, en l'espèce et au vu des indices dont elle aurait dû tenir compte, d'infirmer le soupçon de jeu excessif. S'agissant des extraits "Teledata", qui fournissent des renseignements sur la solvabilité des joueurs et que la recourante avait consultés et versés au dossier des joueurs concernés, ils n'étaient pas actuels et ne pouvaient donc pas servir de base pour écarter une présomption de jeu excessif. Quant aux extraits de surveillance vidéo, ils pouvaient certes fournir des informations sur le rythme des visites du joueur, sur son comportement de jeu et le montant des mises et des pertes, mais ne permettaient pas d'obtenir des renseignements sur sa situation financière, de sorte que, au regard du faisceau d'indices sur les joueurs qu'elle possédait, la recourante ne pouvait pas se prévaloir d'avoir consulté ces extraits pour écarter un soupçon de jeu excessif. Enfin, si les extraits du registre des poursuites des joueurs pouvaient confirmer un soupçon de jeu excessif, ils ne pouvaient infirmer celui-ci, comme l'avait souligné la jurisprudence (cf. arrêts 2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 5.5.1 et 2C_949/2010 du 18 mai 2011 consid. 5.3.3), dès lors qu'ils n'étaient pas aptes à prouver l'origine des liquidités et à réfuter une disproportion manifeste entre le revenu, la fortune et les mises en jeu des joueurs.

6.4.
Il ne ressort pas de ce qui précède que l'autorité précédente aurait, comme l'affirme la recourante, d'emblée et par avance privé de toute valeur probante les moyens de preuve litigieux, ni que ceux-ci seraient, de manière générale et systématique, inadmissibles au regard de l'
art. 80 al. 1 let. b LJAr
, en violation du principe de la libre appréciation des preuves. Il ressort au contraire des considérants de l'arrêt attaqué que les juges précédents ont expliqué les motifs pour lesquels les pièces litigieuses ne suffisaient pas, en l'espèce, au vu des nombreux indices qui fondaient un soupçon de jeu excessif de la part des joueurs visés, à infirmer ce soupçon. Cette appréciation des preuves, n'en déplaise à la recourante, constitue une appréciation libre des preuves réunies. On ne discerne dès lors aucune restriction illicite de ce principe.

Pour le surplus, on relèvera que la recourante ne précise jamais en quoi les moyens de preuve dont elle se prévaut auraient pu contredire les indices déjà en sa possession, qui, selon les faits retenus par l'arrêt attaqué, suffisaient à établir un soupçon de jeu excessif pour les neuf joueurs concernés.

6.5.
Le grief tiré de la violation du principe de la libre appréciation des preuves, manifestement mal fondé, doit partant être rejeté.

7.

La recourante conteste tout manquement; elle indique pourtant que les mesures sociales qu'elle est tenue d'adopter en vertu de la LJAr sont par nature faillibles et affirme que les cas isolés qui passeraient entre les mailles de ces mesures ne sauraient engager sa responsabilité.

7.1.
En l'espèce, il ressort des faits de l'arrêt attaqué (
art. 105 al. 1 LTF
) que la recourante, alors qu'elle disposait de suffisamment d'éléments qui permettaient de justifier, pour chacun des neuf joueurs signalés, un soupçon suffisamment fondé que ceux-ci faisaient des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune, s'est abstenue de prononcer l'exclusion des jeux des joueurs concernés dans cinq cas (cas n° s 5452, 5471, 5729, 5974 et 5900; l'exclusion dans ces trois derniers cas ayant été demandée de façon volontaire par les joueurs eux-mêmes et non pas à l'initiative de la recourante) et a tardé près de cinq mois (cas n° 5742), un mois (cas n° 5807), huit mois (cas n° 5893) et trois mois (cas n° 5916) depuis l'apparition des soupçons fondés de jeu excessif pour prononcer l'exclusion des quatre autres joueurs signalés. Or, comme on l'a vu, la jurisprudence exige que l'exclusion du jeu soit prononcée dès l'instant où de simples indices justifient un soupçon suffisamment fondé de jeu excessif (cf. arrêt 2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 5.5.1; supra consid. 5.2 in fine).

7.2.
Contrairement à ce que soutient la recourante, les exploitants de jeux de casino doivent évaluer régulièrement l'efficacité des mesures sociales et les adapter en conséquence pour satisfaire aux objectifs et exigences de la LJAr, pendant toute la durée de la concession (cf. supra consid. 5.2). Or, il ressort des faits constatés que les manquements reprochés à la recourante ne sont pas les simples conséquences inévitables d'un système qui ne peut pas être infaillible, mais le résultat d'un retard dans la prise de mesures, alors que des indices de jeu excessif au sens de l'
art. 80 al. 1 let. b LJAr
existaient.

7.3.
Dans ces conditions, en sanctionnant la recourante pour avoir manqué à son obligation prévue à l'
art. 80 al. 1 let. b LJAr
, qui oblige les maisons de jeu à exclure des jeux les joueurs dont elles savent ou devaient présumer qu'ils engagent des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (cf. supra consid. 5.3 in fine), le Tribunal administratif n'a pas violé le droit fédéral.

8.

La recourante se plaint que la sanction administrative qui lui a été infligée, soit le paiement d'un montant de 570'580 fr. correspondant au 4 % du produit brut des jeux réalisé au cours de l'exercice 2021, est disproportionnée par rapport à la gravité des manquements qui lui sont reprochés et au bénéfice qu'elle a retiré des infractions commises. Elle y voit une violation de l'
art. 100 LJAr
.

8.1.
Selon l'
art. 100 LJAr
, le titulaire d'une concession d'exploitation de jeux d'argent qui a notamment contrevenu aux dispositions légales est tenu au paiement d'un montant pouvant aller jusqu'à 15 % du produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice. Cette sanction revêt un caractère à la fois préventif et répressif, dès lors qu'elle vise, d'une part, à empêcher que les titulaires d'une concession d'exploitation de jeux de casino ne tirent un profit économique d'un comportement fautif passé et, d'autre part, à induire un changement de comportement à l'avenir (arrêt 2C_175/2024 précité consid. 8.4.1 et la référence citée).

8.1.1.
Le critère déterminant pour le calcul de la sanction est la gravité des infractions. Le Message du Conseil fédéral à l'origine de la LJAr distingue trois degrés de gravité en cas de violation des règles prévues par la LJAr: légère, de moyenne importance et grave (cf. Message LJAr, FF 2015 7627 p. 7718). Les violations de moyenne gravité sont sanctionnées à hauteur d'un montant compris entre 1 % et 5% du produit brut des jeux. Les cas graves le sont à hauteur d'un montant compris entre 5 et 15 %, et ceux de faible gravité entre 0,15 % et 1 % (ibid.). La Commission fédérale qualifie de violations de gravité moyenne les cas où une ou plusieurs normes de la loi sont enfreintes, où la faute est intentionnelle, relève du dol éventuel ou constitue une négligence grossière, ou encore où le dispositif de contrôle était insuffisant à prévenir l'infraction ou à la détecter à temps. La violation est également qualifiée de gravité moyenne lorsque des conséquences relativement importantes sont à craindre, que l'infraction est grave dans le cas particulier ou qu'elle a été commise de manière répétée et qu'elle met en danger ou porte atteinte aux objectifs de la LJAr (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 13.2).

La qualification du degré de gravité de l'infraction détermine ainsi la fourchette dans laquelle se situe le montant de la sanction (ajustement dit "global"). La situation concrète de la maison de jeu est ensuite prise en compte pour corriger, le cas échéant, le pourcentage du montant retenu (ajustement dit "fin") (cf. arrêt 2C_175/2024 précité consid. 9.1).

8.1.2.
L'
art. 100 LJAr
confère une grande marge d'appréciation à l'autorité de surveillance dans la fixation de la sanction (Message LJAr, FF 2015 7627 p. 7718). Dans un tel cas, le juge n'examine la décision qu'avec retenue (
ATF 147 II 72
consid. 8.5.2; arrêt 2C_175/2024 précité consid. 9.3). Il n'intervient ainsi que si l'autorité administrative a abusé de son pouvoir d'appréciation en se laissant guider par des considérations non objectives, étrangères au but visé par les dispositions applicables, ou en violant des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (
ATF 149 I 146
consid. 3.4.1;
147 V 194
consid. 4.3). Sous ce dernier angle, le montant de la sanction doit, d'une part, être dans un rapport raisonnable avec la capacité économique du titulaire de la concession sanctionné - étant toutefois relevé que le préjudice financier doit être suffisamment important pour que la participation à une infraction n'en vaille pas la peine (
ATF 146 II 217
consid. 9.1;
143 II 297
consid. 9.7.2) - et, d'autre part, être raisonnablement proportionné à la faute commise (arrêt 2C_175/2024 précité consid. 8.4.3 et 9.3, avec les arrêts cités).

8.2.
La recourante remet en cause la proportionnalité de la sanction au regard du comportement fautif qui lui est reproché, tout en contestant également que celui-ci puisse être qualifié de faute moyennement grave.

8.2.1.
Il ressort de l'arrêt attaqué que la Commission fédérale a fixé la sanction litigieuse en tenant compte, dans un premier temps, du degré de gravité des manquements, qualifié de moyennement grave, déterminant ainsi la fourchette dans laquelle devait se situer le montant de la sanction (ajustement "global"), à savoir entre 1 et 5 % du produit brut des jeux. Par la suite, elle a pris en compte, dans le cadre d'un ajustement "fin", le comportement concret de la maison de jeu au cours de la procédure et les mesures organisationnelles prises et a retenu que ces éléments poussaient la sanction vers le haut de la fourchette, retenant en définitive un pourcentage de 4 %.

Le Tribunal administratif fédéral a confirmé la fixation concrète de la sanction effectuée par la Commission fédérale. Il a retenu que la recourante avait omis d'exclure - respectivement ne l'avait pas fait spontanément, mais uniquement après l'ouverture d'une enquête par la Commission fédérale - des joueurs dont elle savait ou devait présumer qu'ils engageaient des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune. Son inaction revenait à une négligence grossière, voire à du dol éventuel, et touchait au coeur des buts de la LJAr, soit la lutte contre le jeu excessif, ce qui excluait une qualification légère de la faute. Même un taux de 2 % des cas mal gérés - alors qu'il était de 5 % in casu - serait inadmissible au regard des buts de la LJar. La qualification de violation moyennement grave retenue par la Commission fédéral ne prêtait ainsi pas le flanc à la critique. Les mesures organisationnelles de protection contre le jeu excessif prises par la recourante ne garantissaient pas une action efficace et suffisamment rapide une fois un cas problématique détecté. Quant au fait que les montants totaux des pertes des joueurs n'étaient pas importants, il ne changeait rien à la faute de la recourante. D'une part, parce qu'il n'était pas reproché à celle-ci d'avoir laissé les joueurs perdre des sommes importantes, mais d'avoir tardé à agir ou ne pas avoir agi du tout alors qu'il existait des soupçons fondés de jeu excessif. D'autre part, parce que la protection du joueur impliquait que la perte soit trop importante pour lui, au regard de ses revenus et de sa fortune. Autrement dit, ce n'était pas parce qu'un joueur aux revenus modestes perdait une petite somme que les conséquences sociales pour lui étaient moindres. En définitive, ni le calcul de la sanction ni le montant de celle-ci ne révélaient un excès ou un abus de l'exercice du pouvoir d'appréciation de la Commission fédérale.

8.2.2.
La recourante qualifie d'"erreurs ponctuelles" les cas des neuf joueurs dont elle a mal assuré la protection. Elle affirme en outre que, sur ces neuf cas, qui représentaient 5 % des 180 dossiers examinés par la Commission fédérale, seuls certains d'entre eux constituaient réellement un manquement à ses obligations, ce qui ramenait ainsi la proportion des cas de violations à l'
art. 80 al. 1 let. b LJAr
à 1 % ou 2 % des dossiers. Elle se prévaut enfin des faibles montants des mises engagées - et perdues - par les joueurs litigieux. Dans ces conditions, elle estime que sa faute ne saurait être qualifiée de moyennement grave.

8.2.3.
L'argumentation de la recourante, pour autant qu'elle soit recevable au vu de son caractère essentiellement appellatoire, ne convainc pas. D'une part, elle repose - au demeurant sans aucune démonstration - sur une prémisse d'absence de violation de l'
art. 80 al. 1 let. b LJAr
pour la majorité des neuf cas litigieux qui s'avère infondée (cf. supra consid. 7), tout en perdant de vue que ce n'est pas le montant de la mise du joueur, mais sa disproportion avec son revenu et sa fortune, qui est déterminante sous l'angle de cette disposition. D'autre part, elle ne remet pas en cause que son inaction puisse être qualifiée de négligence grossière, voire de dol éventuel, au vu des indices de jeu excessif en sa possession, et qu'elle puisse être considérée comme portant atteinte au coeur des buts de la LJAr, soit la lutte contre le jeu excessif. Enfin, et surtout, il lui aurait appartenu de démontrer en quoi l'appréciation de la Commission fédérale quant au degré de gravité des manquements commis, confirmée par le Tribunal administratif fédéral, aurait été guidée par des considérations étrangères à l'affaire, ce qu'elle ne fait pas. Rien n'indique par ailleurs que ce soit le cas.

Au vu de ce qui précède, la qualification de faute moyennement grave ne prête pas le flanc à la critique.

8.2.4.
La recourante se plaint que le montant de la sanction qui lui a été infligé, soit 4 % du produit brut des jeux, soit plus important que celui infligé à une maison de jeu dans l'arrêt 2C_175/2024 du 30 avril 2025, soit 2,5 % du produit brut de jeux, alors qu'une faute de gravité moyenne avait également été retenue. Sa critique revient ainsi à critiquer l'ajustement dit "fin" de sa sanction.

La recourante ne peut déduire aucun argument en sa faveur de l'arrêt 2C_175/2024 du 30 avril 2025. Dans cette affaire, qui portait sur divers incidents liés à la plateforme de jeux en ligne exploitée par la maison de jeu concernée, il a tout d'abord été retenu que les manquements commis devaient être qualifiés de moyennement graves, si bien que le montant de la sanction devait se situer dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 % du produit brut des jeux. Lors de l'ajustement "fin" de la sanction, il a toutefois été tenu compte de la "situation unique" ("einmalige Situation") à laquelle l'établissement avait été confronté, à savoir que les manquements étaient liés à une activité de jeux de casino en ligne qu'il venait tout juste de démarrer. L'exploitation de tels jeux en Suisse n'avait en effet été autorisée qu'à la suite de l'entrée en vigueur de la LJAr en 2019, un an avant les manquements signalés. Cette situation exceptionnelle de début d'exploitation avait tiré le montant de la sanction vers le bas de la fourchette, soit 2,5 % (arrêt 2C_175/2024 précité consid. 9.1). Or, en l'espèce, la situation de la recourante n'est pas comparable. Les manquements qui lui sont reprochés sont en lien avec ses obligations en matière de jeux de casino classiques, et non pas en ligne, pour lesquels elle est titulaire d'une concession depuis 2012, et les règles en matière de mesures sociales pour la prévention du jeu excessif - en particulier l'exclusion des joueurs dont la maison de jeu sait ou devait présumer qu'ils engagent des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune - dans le contexte de ce type de jeux sont établies depuis lors (cf. art. 22 al. 1 let. b de la loi fédérale du 18 décembre 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu [LMJ; RO 2000 677], abrogée lors de l'entrée en vigueur de la LJAr le 1er janvier 2019). La recourante disposait donc d'une expérience éprouvée en la matière, contrairement à la maison de jeu visée à l'arrêt 2C_175/2024 précité, qui se trouvait dans une situation de début d'exploitation, ce qui lui a bénéficié au titre de l'ajustement "fin" de la sanction.

8.3.
La recourante remet pour le reste en cause la proportionnalité de la sanction par rapport au bénéfice qu'elle a retiré des infractions.

À cet égard, on se limitera à rappeler que, s'agissant de la fixation de la sanction, la LJAr ne se fonde pas sur le gain réalisé. La question de savoir si la maison de jeu a tiré de l'infraction un avantage financier ou un autre type d'avantage n'est dès lors pas au premier plan (cf. arrêt 2C_175/2024 précité consid. 8.5.1; cf. aussi Message LJAr, FF 2015 7267 p. 7718). Il est ainsi possible qu'une sanction soit prononcée alors que l'auteur n'en retire qu'un avantage minime, voire aucun bénéfice (cf. op. cit., ibid.). Autrement dit, l'absence de bénéfice ou le faible montant de celui-ci ne peut pas constituer un critère jouant en faveur de l'auteur dans la fixation de la sanction. La critique de la recourante est donc sans portée.

8.4.
Enfin, si le montant de la sanction exprimé en chiffres absolus, soit 570'850 fr., peut paraître considérable, il n'en demeure pas moins que la recourante n'expose pas en quoi celui-ci serait en disproportion manifeste avec sa capacité économique. Une violation du principe de la proportionnalité doit donc, sous cet angle, également être écartée.

8.5.
Il découle de l'ensemble de ce qui précède qu'en sanctionnant la recourante d'un montant correspondant à 4 % du produit brut des jeux réalisé durant l'exercice 2021, la Commission fédérale n'a pas abusé ou excédé son pouvoir d'appréciation. En confirmant ce qui précède, le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé l'
art. 100 LJAr
.

8.6.
Le grief y relatif est partant rejeté.

9.

La recourante se plaint enfin que l'injonction figurant au dispositif de la décision du 10 mars 2023 de la Commission fédérale, l'obligeant à "amender ses procédures dans la mesure nécessaire au non-renouvellement d'incidents comparables", serait trop vague et ne lui permettrait pas de déterminer quelles mesures concrètes elle doit mettre en oeuvre. Elle y voit une violation du principe de la légalité.

9.1.
Le dispositif d'une décision doit s'interpréter à la lumière des motifs de celle-ci (arrêts 2C_117/2024 du 13 juin 2024 consid. 3.3; 2C_517/2023 du 15 décembre 2023 consid 3.3 et les arrêts cités). Le dispositif n'est partant pas soumis à des exigences de motivation autonomes ou plus élevées que celles de la décision à laquelle il est rattaché, dans la mesure où son sens découle précisément des motifs qui l'accompagnent.

L'
ATF 137 III 127
, sur lequel s'appuie la recourante pour soutenir le contraire, ne dit pas autre chose, ne faisant que préciser que la remise d'un dispositif écrit aux parties vaut communication de la décision au sens de l'
art. 405 al. 1 CPC
. Il ne traite en rien, en revanche, des exigences formelles que doit remplir un dispositif. La recourante ne peut donc rien en déduire en sa faveur.

9.2.
Pour le reste, la décision de la Commission fédérale, confirmée par le Tribunal administratif fédéral, repose sur le constat que les mesures organisationnelles prises par la recourante ne permettent pas d'assurer une protection efficace et suffisamment rapide des joueurs par le biais du prononcé d'une exclusion au sens de l'
art. 80 LJAr
une fois un cas problématique de jeu excessif détecté.

Sur la base des motifs de la décision attaquée, la recourante pouvait dès lors parfaitement comprendre, quoi qu'elle en dise, que l'injonction litigieuse la sommait de remédier aux irrégularités constatées au niveau de l'application des mesures d'exclusion pour empêcher que ne se reproduisent les circonstances ayant conduit à la sanction dont elle a fait l'objet et,

in fine
, s'assurer une protection des joueurs contre le jeu excessif, conformément aux buts de la LJAr. Au demeurant, la critique de la recourante apparaît d'autant moins fondée que, par ordonnance de mesures provisionnelles de 3 octobre 2022, la Commission fédérale l'avait invitée à réévaluer sans délai ses mesures organisationnelles et ses processus décisionnels en matière de protection sociale (cf. supra consid. B.b), sans qu'elle ne se plaigne d'un manque de précision de cette mesure pourtant similaire, sinon identique, à celle qui lui est demandée dans l'injonction litigieuse.

9.3.
Finalement, dans la mesure où l'
art. 131 al. 1 let
. g LJAr, soit une base légale au sens formel, confère explicitement la compétence à la Commission fédérale d'adresser des injonctions aux exploitants de jeux d'argent pour les sommer "de rétablir l'ordre légal ou de supprimer des irrégularités", on ne discerne aucune violation du principe de la légalité garanti par l'
art. 5 al. 1 Cst.
sous cet angle.

10.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.

11.

Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (
art. 66 al. 1 LTF
). Il n'est pas alloué de dépens (
art. 68 al. 1 et 3 LTF
).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 10'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à la Commission fédérale des maisons de jeu et au Tribunal administratif fédéral, Cour II.

Lausanne, le 11 mai 2026

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

Le Greffier : H. Entenza-Rastorfer