bger · 2D_20/2025 · 2026-04-17 · it
Appalti pubblici, sgombero neve sulle strade cantonali,


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2D_20/2025

Sentenza del 17 aprile 2026

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,

Ryter, Kradolfer,

Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento

Consorzio A.________, composto dalle ditte:

1. B.________ SA,

2. C.________ Sagl,

3. D.________ Sagl,

patrocinate dall'avv. Filippo Gianoni,

ricorrenti,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per il tramite del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona,

opponente,

Consorzio E.________, composto dalle ditte:

1. F.________ SA,

2. G.________ SA,

patrocinate dall'avv. Pier Carlo Blotti,

opponenti,

Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona.

Oggetto

ricorso sussidiario in materia costituzionale contro la sentenza emanata il 1° ottobre 2025 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2025.252).

Fatti:

A.

A.a.
Il 3 dicembre 2024, la Repubblica e Cantone Ticino ha indetto un concorso per aggiudicare il servizio di sgombero neve sulle strade cantonali durante le stagioni invernali 2025 - 2030. Entro il termine impartito del 30 gennaio 2025, per il lotto E16, suddiviso in due settori, sono pervenute le offerte di tre Consorzi, tra cui quelle del Consorzio A.________ e del Consorzio E.________.

A.b.
Con lettera dell'11 aprile 2025, l'ente appaltante si e rivolto alle società componenti il Consorzio A.________, assegnando un termine scadente il 24 aprile 2025 per trasmettere (tra l'altro) i documenti comprovanti la proprietà, il modello, il tipo e l'anno di costruzione delle lame spartineve indicate nel fascicolo "Dichiarazioni dell'offerente", con l'avvertenza che, trascorso infruttuoso il termine, la loro offerta sarebbe stata esclusa. Il 21 aprile successivo, le citate società hanno fornito al committente alcune "informazioni aggiuntive" in merito all'ammodernamento dei mezzi, all'ottimizzazione della logistica operativa e alla definizione della sede del parcheggio.

A.c.
Il 25 giugno 2025, l'ente appaltante ha aggiudicato la commessa alle società componenti il Consorzio A.________, giunte prime in graduatoria con 322.50 punti.

A.d.
Su ricorso delle società componenti il Consorzio E.________, con sentenza del 1° ottobre 2025 il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino ha annullato l'aggiudicazione decisa in favore delle società componenti il Consorzio A.________ e ha pronunciato l'esclusione dalla gara delle stesse, siccome l'offerta che avevano presentato era incompleta. Dopo di che, la Corte cantonale ha rinviato gli atti al committente: (a) per accertare se le società componenti il Consorzio E.________, seconde classificate in graduatoria, potessero garantire la disponibilità degli autisti annunciati nell'offerta; (b) per procedere a una nuova delibera, tenendo conto delle offerte ancora in gara.

B.

B.a.
Il 29 ottobre 2025, le società componenti il Consorzio A.________ hanno inoltrato un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale, domandando l'annullamento della sentenza cantonale e il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per nuovo giudizio. Hanno inoltre chiesto che, durante la procedura davanti al Tribunale federale, il servizio di sgombero neve fosse affidato a loro.

B.b.
Ricevuta copia di una lettera nella quale la D.________ Sagl dichiarava l'uscita dal Consorzio A.________, il 17 novembre 2025 il Tribunale federale ha rilevato che ciò poteva avere influsso sulla legittimazione ad insorgere e ha interpellato il legale del Consorzio. Con lettera del 21 novembre 2025, quest'ultimo ha comunicato che, contrariamente a quanto dichiarato in uno scritto interno al Consorzio, che non avrebbe dovuto essere divulgato a terzi, la D.________ Sagl continuava a fare parte del Consorzio A.________ e che la legittimazione a ricorrere era data.

B.c.
Con decreto presidenziale del 10 dicembre 2025, la richiesta formulata in via provvisionale è stata accolta nel senso che, fino all'emanazione del giudizio del Tribunale federale, il servizio litigioso doveva essere affidato alle società componenti il Consorzio A.________.

B.d.
In relazione al merito, la Corte cantonale si è riferita alla propria sentenza, mentre l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche ha indicato di rimettersi al giudizio del Tribunale federale. Il Consiglio di Stato ticinese ha presentato osservazioni di cui si dirà, per quanto necessario, nel seguito, rimettendosi per il resto alla decisione del Tribunale federale. Le società componenti il Consorzio E.________ hanno chiesto che il gravame sia respinto.

Diritto:

1.

Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (
art. 29 cpv. 1 LTF
) e verifica con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (
DTF 149 II 66
consid. 1.3).

1.1.
La sentenza cantonale, impugnata da tutte le società componenti il Consorzio A.________ (sentenza 2C_327/2022 del 26 luglio 2022 consid. 1.3), è una decisione in materia di appalti pubblici. Salvo eccezioni, qui non date, in tale contesto il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile se il caso pone una questione di diritto di importanza fondamentale giusta l'art. 83 lett. f n. 1 LTF e, cumulativamente (
DTF 146 II 276
consid. 1.2), se il valore dell'appalto raggiunge il valore soglia previsto dall'art. 83 lett. f n. 2 LTF (
DTF 144 II 184
consid. 1.2; sentenza 2C_300/2025 del 20 ottobre 2025 consid. 1.1). Se queste condizioni non sono adempiute, va verificata l'esistenza degli estremi per trattare il gravame come ricorso sussidiario in materia costituzionale (
art. 113 LTF
; sentenza 2D_5/2026 del 17 marzo 2026 consid. 1.1).

1.2.
Ora, le stesse ricorrenti indicano a ragione che la questione sottoposta al Tribunale federale, relativa all'interpretazione delle condizioni e dei documenti di gara, non ha portata generale e non pone quindi nessuna questione di diritto di importanza fondamentale. Quando si tratta di esaminare l'interpretazione di disposizioni che regolano solo la commessa in discussione, una questione di diritto di importanza fondamentale non è infatti di principio data (sentenze 2C_913/2022 del 3 agosto 2023 consid. 1.3; 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 1.3). Di conseguenza, la possibilità di presentare un ricorso in materia di diritto pubblico va esclusa, senza esaminare il raggiungimento dei valori soglia.

1.3.
Presentato nei termini (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'
art. 117 LTF
) contro una decisione di un'autorità cantonale di ultima istanza con natura di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 in relazione con l'
art. 114 LTF
), il gravame è per contro proponibile come ricorso sussidiario in materia costituzionale. In effetti, nella misura in cui la Corte cantonale ha deciso che i membri del Consorzio A.________, aggiudicatari della commessa, vanno esclusi dalla gara, il giudizio impugnato è una decisione parziale finale (art. 91 in relazione con l'
art. 117 LTF
;
DTF 141 II 14
consid. 1.1), contro la quale essi hanno un interesse giuridicamente protetto a ricorrere (
art. 115 LTF
; sentenza 2D_5/2026 del 17 marzo 2026 consid. 1.3.1).

2.

2.1.
Con il ricorso sussidiario in materia costituzionale si può censurare la lesione dei diritti costituzionali (
art. 116 LTF
), il cui rispetto non è esaminato d'ufficio (
art. 106 cpv. 2 LTF
in relazione con l'
art. 117 LTF
). Chi ricorre deve spiegare nel dettaglio, alla luce dei considerandi della sentenza impugnata, quali diritti costituzionali sarebbero stati violati (
DTF 150 I 80
consid. 2.1). Critiche che non sono conformi ai criteri indicati non possono essere approfondite.

2.2.
I fatti che risultano dalla querelata sentenza sono di principio vincolanti (art. 105 cpv. 1 e 118 cpv. 1 LTF). Qualora il ricorrente ritenga che siano stati accertati in violazione di diritti costituzionali e, segnatamente, in modo arbitrario, deve motivare la censura in conformità all'
art. 106 cpv. 2 LTF
(cui rinvia l'
art. 117 LTF
;
DTF 148 V 366
consid. 3.3). Se questo non avviene, il Tribunale federale non può tenere conto di uno stato di fatto divergente da quello esposto nella sentenza impugnata (sentenza 2C_913/2022 del 3 agosto 2023 consid. 2.2).

2.3.
Di principio, nell'ambito di un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale non si possono addurre nemmeno fatti e mezzi di prova nuovi e ciò vale anche nella fattispecie, perché il rispetto delle condizioni previste dall'
art. 99 cpv. 1 LTF
in relazione con l'
art. 117 LTF
per derogare a tale regola non viene dimostrato.

3.

3.1.
La causa riguarda una commessa retta dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL/TI 730.500) e impostata secondo la procedura libera, che era stata inizialmente attribuita al consorzio ricorrente. La Corte cantonale ha annullato l'aggiudicazione, pronunciato l'esclusione delle ricorrenti dalla gara e rinviato gli atti al committente, affinché svolgesse gli accertamenti ancora necessari e procedesse ad una nuova aggiudicazione, scegliendo tra le ditte rimaste in gara.

3.2.
Chiamati ad esprimersi, i Giudici ticinesi hanno deciso l'annullamento della delibera e l'esclusione dalla gara delle società ricorrenti dopo avere osservato che (giudizio impugnato, consid. 4.2 e 4.3) :

(a) in base a documenti di gara, andava dimostrato che i mezzi per eseguire la commessa erano a disposizione dei concorrenti al momento dell'inoltro dell'offerta e che le lame della larghezza richiesta (con una tolleranza di +/- 10 cm) erano di proprietà degli stessi;

(b) a comprova, i concorrenti dovevano allegare copia della licenza di circolazione dei veicoli e documenti da cui risultasse la proprietà, il modello, il tipo, le dimensioni (larghezza) e l'anno di costruzione delle lame spartineve proposte per ogni veicolo offerto;

(c) le ricorrenti hanno allegato alla loro offerta le licenze di circolazione dei veicoli e le fotografie delle placchette delle lame spartineve, senza fornire - nemmeno su richiesta esplicita dell'11 aprile 2025 - ulteriori informazioni in merito alla proprietà, al modello, al tipo, alle dimensioni e all'anno di costruzione delle lame spartineve;

(d) agendo in tal modo, dopo avere prodotto fotografie dalle quali non era possibile dedurre le informazioni necessarie, le insorgenti non hanno dimostrato quanto richiesto dalla committenza;

(e) tollerando l'omissione e rinunciando ad escludere le ricorrenti dalla gara, il committente ha leso l'
art. 42 cpv. 1 del
regolamento di applicazione della legge ticinese sulle commesse pubbliche e del concordato sugli appalti pubblici (RLCPubb/CIAP).

4.

4.1.
Nella loro impugnativa, le insorgenti sostengono che la documentazione che hanno trasmesso al committente con l'offerta "era completa e conforme alle condizioni previste dal bando". La loro esclusione dal concorso, si baserebbe inoltre su "un'interpretazione manifestamente errata e insostenibile delle regole e dei documenti di gara". Alla luce della dichiarazione fornita il 23 gennaio 2025, agli atti ma non esaminata, sarebbero insostenibili e arbitrarie anche "le considerazioni circa l'assenza di dichiarazioni attestanti la proprietà dei mezzi e delle attrezzature".

4.2.
Una lesione del divieto d'arbitrio sancito dall'
art. 9 Cost.
, come quella in cui dovrebbe sfociare ognuna delle critiche delle ricorrenti, è data solo se l'istanza inferiore ha emanato un giudizio manifestamente insostenibile sia nella motivazione che nel risultato (
DTF 144 I 318
consid. 5.4). II fatto che una soluzione diversa da quella adottata potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile non comporta ancora l'arbitrio (
DTF 144 I 318
consid. 5.4).

4.3.
Nella fattispecie, un contrasto del giudizio impugnato con l'
art. 9 Cost.
non è dimostrato in relazione a nessuno degli aspetti indicati nel precedente considerando 4.1.

4.3.1.
In effetti, un'interpretazione manifestamente errata e insostenibile delle regole alla base dell'appalto viene solo affermata. Le ricorrenti non si riferiscono a nessuna regola specifica e, pertanto, non dimostrano nemmeno una sua crassa violazione, tale da dovere mettere in discussione la loro esclusione e l'esito del litigio nel suo complesso.

4.3.2.
La stessa constatazione va fatta per i documenti di gara. Le insorgenti li definiscono completi e conformi alle condizioni previste dal bando, ma l'istanza inferiore è giunta esattamente alla conclusione opposta e andava dimostrata l'insostenibilità di tale conclusione.

Una simile dimostrazione non viene però fornita. In particolare, la prova di una lesione del divieto d'arbitrio non è data nemmeno dal rinvio alla dichiarazione del 23 gennaio 2025, che i Giudici ticinesi non avrebbero esaminato. In effetti, il Tribunale amministrativo ticinese non ha escluso l'offerta delle ricorrenti a causa dell'assenza di "dichiarazioni attestanti la proprietà dei mezzi e delle attrezzature", come viene indicato nell'impugnativa, bensì perché le insorgenti non hanno dimostrato - attraverso delle prove concrete - né la proprietà delle lame spartineve né che tali attrezzature rispettassero le dimensioni richieste dalla committenza (precedenti consid. A.b e 3.2).

5.

5.1.
Nell'impugnativa, le ricorrenti sostengono che l'arbitrio sarebbe dato anche in relazione alla portata e alle conseguenze attribuite dalla Corte cantonale alla lettera indirizzata loro dal committente l'11 aprile 2025, per ottenere ulteriori informazioni (precedente consid. A.b).

Considerano infatti che la comminatoria di esclusione dalla gara prevista dalla comunicazione dell'11 aprile 2025 "non concerneva la conformità dei veicoli e delle lame offerte, ma unicamente le altre richieste di documentazione" e che, escludendole dalla gara in sede di ricorso, l'istanza inferiore sarebbe intervenuta illecitamente nella libertà decisionale dell'ente appaltante.

5.2.
Dal giudizio impugnato (ivi consid. 4.3) risulta che con lettera dell'11 aprile 2025 la committenza ha impartito alle ricorrenti un termine scadente il 24 aprile successivo "per la trasmissione della documentazione comprovante la proprietà, il modello, il tipo, le dimensioni e l'anno di costruzione delle lame spartineve indicate nel fascicolo

Dichiarazioni dell'offerente,
pena l'esclusione dalla gara".

Ora, secondo le ricorrenti, l'esclusione non avrebbe riguardato i veicoli e le lame bensì le "altre richieste di documentazione" ma, così argomentando, si limitano a fornire di tale documento solo un'altra lettura e ciò non basta. In effetti, l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e/o nell'apprezzamento delle prove è dato quando l'istanza inferiore non ha manifestamente compreso il senso e la portata di un mezzo di prova, ha omesso di considerare un mezzo di prova pertinente senza un serio motivo, o ha tratto deduzioni insostenibili e spetta a chi ricorre indicare, per ogni aspetto criticato, in che modo le prove avrebbero dovuto essere valutate, perché l'apprezzamento dell'autorità sia insostenibile e in che misura la lesione invocata sarebbe suscettibile di influenzare l'esito del litigio (
art. 97 cpv. 1 LTF
;
DTF 143 IV 500
consid. 1.1).

5.3.
D'altra parte, constatato che la documentazione richiesta con lettera dell'11 aprile 2025, con comminatoria di esclusione dalla gara d'appalto, non è stata prodotta (precedenti consid. A.b e 3.2), non si può nemmeno rimproverare all'istanza inferiore di essere intervenuta illecitamente nella libertà decisionale del committente.

5.3.1.
In materia di commesse pubbliche, l'autorità giudiziaria cantonale esamina liberamente se il committente ha applicato in modo corretto la legislazione determinante. Quando il diritto materiale lascia a quest'ultimo un ampio potere di apprezzamento, come nella fase di valutazione e di confronto delle offerte (
DTF 141 II 353
consid. 3), il giudice deve tuttavia badare a non interferire indebitamente nella libertà di decisione del committente e può quindi intervenire solo in presenza di un abuso o di un eccesso del potere di apprezzamento, ciò che può essere equiparato ad un controllo d'arbitrio (
DTF 141 II 353
consid. 3; sentenza 2C_913/2022 del 3 agosto 2023 consid. 4.3).

Davanti a un ricorso sussidiario in materia costituzionale, il Tribunale federale deve a sua volta verificare se la Corte cantonale abbia fatto uso del proprio potere d'esame in modo sostenibile, ciò che si traduce di nuovo in un controllo limitato all'arbitrio. In questo contesto, esso evita però la cosiddetta duplice limitazione del potere di esame e verifica liberamente se i Giudici cantonali hanno applicato la nozione di arbitrio in modo corretto (sentenze 2D_5/2022 del 13 febbraio 2024 consid. 5.2; 2C_913/2022 del 3 agosto 2023 consid. 4.3).

5.3.2.
Come preannunciato, anche da questo profilo il giudizio impugnato dev'essere tuttavia condiviso.

In effetti, l'esclusione di offerte non accompagnate dai documenti necessari o richiesti è prevista dall'art. 42 cpv. 1 RLCPubb/CIAP e l'applicazione di questa norma alla fattispecie, dopo che l'esclusione era stata prospettata dal committente stesso, non appare affatto un'ingerenza indebita nella sua libertà di decisione. Come osservato dall'istanza inferiore, è piuttosto l'agire del committente a risultare insostenibile, perché dapprima ha indicato alle ricorrenti che la mancata produzione dei documenti mancanti avrebbe portato a scartare la loro offerta, ma davanti a risposte chiaramente incomplete e inconcludenti (precedenti consid. A.b e 3.2), ha comunque deciso di considerarla valida e di attribuire la commessa in discussione alle società che l'avevano inoltrata.

6.

6.1.
Per quanto precede, il ricorso sussidiario in materia costituzionale è respinto.

6.2.
Le spese giudiziarie seguono la soccombenza, e vanno poste a carico delle ricorrenti, in solido (
art. 66 cpv. 1 e 5 LTF
). Sempre con vincolo di solidarietà, queste ultime verseranno alle opponenti, rappresentate da un avvocato, un'indennità per ripetibili della sede federale (
art. 68 cpv. 1, 2 e 4 LTF
). All'ente cantonale appaltante, che ha agito in causa nell'ambito delle sue funzioni di diritto pubblico, non sono dovute ripetibili (
art. 68 cpv. 3 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 2'500.-- sono poste a carico delle ricorrenti, in solido.

3.

Sempre con vincolo di solidarietà, le ricorrenti verseranno alle opponenti un'indennità complessiva di fr. 2'500.-- per ripetibili della sede federale.

4.

Comunicazione ai patrocinatori rispettivamente al rappresentante delle parti, al Dipartimento del territorio, Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche, e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 17 aprile 2026

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

Il Cancelliere: Savoldelli