bger · 2P.77/2004 · 2004-10-07 · de

Grundrecht

Bundesgericht II. öffentlich-rechtliche Abteilung 07.10.2004 2P.77/2004
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 07.10.2004 2P.77/2004
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 07.10.2004 2P.77/2004

Grundrecht

Tribunale federale
Tribunal federal
2P.77/2004 /zga
Urteil vom 7. Oktober 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
X.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Elmar Perler,
gegen
Gemeinde Tafers, Schwarzseestrasse 5, 1712 Tafers,
Oberamtmann des Sensebezirks, Kirchweg 1,
1712 Tafers,
Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg,
III. Verwaltungsgerichtshof, 1762 Givisiez.
Gegenstand
Art. 27 BV
(Ladenschlusszeiten / Öffnungszeiten einer Benzintankstelle mit "Shop"),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg,
III. Verwaltungsgerichtshof, vom 17. Februar 2004.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG betreibt in Tafers/FR eine Tankstelle mit einem Tankstellenshop. Am 15. Juni 1999 setzte der Gemeinderat von Tafers die Öffnungszeiten für diesen Shop auf Antrag der X.________ AG wie folgt fest: Montag bis Samstag: 6.00-22.00 Uhr, an Sonn- und Feiertagen: 6.00-19.00 Uhr.
Nachdem eine Vorlage des Grossen Rates des Kantons Freiburg, wonach die bisher in der kantonalen Öffnungszeitenregelung nicht explizit erwähnten Tankstellenshops (und andere Verkaufsläden mit einer Fläche von höchstens 100 m2 und einem Angebot von Lebensmitteln bzw. einer beschränkten Auswahl der gängigen Konsumgüter) von Montag bis Samstag bis 21 Uhr hätten geöffnet werden dürfen, in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003 verworfen worden war, teilte die kantonale Sicherheits- und Justizdirektion den Gemeinden per Rundschreiben mit, dass die Tankstellenshops nunmehr den ordentlichen Öffnungszeiten unterstehen würden, wobei die Gemeinden einen wöchentlichen Abendverkauf gestatten und den Tankstellenshops (sowie den anderen im Lebensmittelbereich spezialisierten Geschäften) - soweit in einem allgemeinverbindlichen Gemeindereglement vorgesehen - die Öffnung an Sonn- und Feiertagen bewilligen könnten.
B.
Mit als "Bewilligung (Ersetzt diejenige vom 15. Juni 1999)" bezeichneter Verfügung vom 30. Juni 2003 legte der Gemeinderat Tafers die Öffnungszeiten des Tankstellenshops der X.________ AG ab 1. Juli 2003 unter Bezugnahme auf die Verlautbarung der kantonalen Sicherheits- und Justizdirektion neu wie folgt fest: Montag bis Freitag: 6.00-19.00 Uhr (Donnerstag Abendverkauf bis 21.00 Uhr), Samstag: 6.00-16.00 Uhr (bisher Montag bis Samstag durchgehend 6.00-22.00 Uhr). Sonn- und Feiertage: 6.00-19.00 Uhr (unverändert).
C.
Gegen diese Verfügung vom 30. Juni 2003 erhob die X.________ AG erfolglos Einsprache bei der Gemeinde Tafers (Entscheid des Gemeinderates vom 26. August 2003) und Beschwerde beim Oberamtmann des Sensebezirks (Entscheid vom 13. November 2003).
Mit Entscheid vom 17. Februar 2004 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg (III. Verwaltungsgerichtshof) eine gegen den Entscheid des Oberamtmannes gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
D.
Mit Eingabe vom 19. März 2004 erhebt die X.________ AG beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie um Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 17. Februar 2004 ersucht. Sie rügt eine Verletzung des Willkürverbots (
Art. 9 BV
), der Wirtschaftsfreiheit (
Art. 27 BV
), der Rechtsgleichheit (
Art. 8 BV
) sowie des grundrechtlichen Vertrauensschutzes (
Art. 9 BV
).
Der Oberamtmann des Sensebezirks sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg (III. Verwaltungsgerichtshof) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Tafers stellt in ihrer Vernehmlassung keinen expliziten Antrag.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid, welcher sich auf kantonales Recht stützt und gegen den als eidgenössisches Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (
Art. 84 Abs. 2 sowie
Art. 86 Abs. 1 und
Art. 87 OG
).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Betreiberin eines Tankstellenshops durch die streitige Einschränkung der abendlichen Öffnungszeiten an Werktagen (Montag bis Samstag) in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen und somit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (
Art. 88 OG
). Nicht angefochten ist die Festlegung der Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen (6.00-19.00 Uhr), welche durch den angefochtenen Entscheid - gegenüber der ursprünglichen Bewilligung vom 15. Juni 1999 - keine Einengung erfahren hat.
2.
2.1 Das freiburgische Gesetz vom 25. September 1997 über die Ausübung des Handels (im Folgenden: HAG/FR) sieht hinsichtlich der Öffnungszeiten der Geschäfte an Werktagen vor:
-:-
Art. 7 Öffnungszeiten
1 Die Geschäfte dürfen von Montag bis Freitag von 6 bis 19 Uhr und am Samstag von 6 bis 16 Uhr geöffnet werden. [...]
2 [...]
Art. 8 Nächtliche Öffnungszeit
1 Die Gemeinden können die Schliessung an einem Tag pro Woche, ausser am Samstag, für alle Geschäfte auf 21 Uhr verlegen.
2 Sie können für besondere Veranstaltungen oder für bestimmte dauerhaft betriebene Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten, ausnahmsweise weitere Abendverkäufe bewilligen.
Art. 13 Zuständigkeit der Gemeinden
1 Die Gemeinden sorgen für die Einhaltung der Bestimmungen über die Öffnungszeiten für Geschäfte und treffen die Sanktionen bei Zuwiderhandlungen.
2 Sie können im Rahmen dieses Gesetzes in einem allgemeinverbindlichen Reglement von den ordentlichen Öffnungszeiten abweichen.
Das vom Staatsrat des Kantons Freiburg erlassene Reglement vom 14. September 1998 über die Ausübung des Handels (im Folgenden: HAR/FR) enthält diesbezüglich folgende Ausführungsbestimmung:
Art. 5 Nächtliche Öffnungszeiten / a) Lebensmittelgeschäfte
Eine Gemeinde darf bestimmten dauerhaft betriebenen Geschäften, die Speisen und Getränke anbieten, die nächtliche Öffnungszeit bis höchstens um 23 Uhr bewilligen.
Das (von kantonaler Seite genehmigte) Reglement der Gemeinde Tafers vom 26. März 1999 über die Öffnungszeiten der Geschäfte (im Folgenden: Öffnungszeitenreglement), welches die Erweiterung der ordentlichen Öffnungszeiten der Geschäfte "im Rahmen der im kantonalen Recht festgesetzten Grenzen" bezweckt (Art. 1), sieht in Bezug auf die nächtlichen Öffnungszeiten an Werktagen vor:
Art. 2 Nächtliche Öffnungszeiten / a) Wöchentlicher Abendverkauf
Jeden Donnerstag, ausser in den Fällen, wo es sich um einen Feiertag handelt, wird die Schliessungszeit für alle Geschäfte auf 21.00 Uhr festgesetzt.
Art. 3 b) Lebensmittelgeschäfte
Auf vorgängiges Gesuch hin kann der Gemeinderat für bestimmte dauerhaft betriebene Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten, von Montag bis Samstag, ausgenommen an Feiertagen, die nächtliche Öffnung bewilligen.
Offenbar gestützt auf diese letztere Bestimmung bzw. auf Art. 8 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes war der Beschwerdeführerin mit Verfügung des Gemeinderates vom 15. Juni 1999 die abendliche Offenhaltung von Montag bis Samstag bis um 22.00 Uhr bewilligt worden.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, es sei willkürlich, wenn im angefochtenen Entscheid davon ausgegangen werde, die Tankstellenshops seien nicht unter die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR zu subsumieren.
Das Verwaltungsgericht begründet seine Auffassung damit, dass der Staatsrat in den Materialien zu der im Mai 2003 vorgelegten Gesetzesänderung die Auffassung vertreten habe, eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 8 Abs. 2 HAG/FR könnten nur solche Betriebe beantragen, welche tatsächlich zum sofortigen Verzehr bestimmte Speisen zum Mitnehmen anböten, wie beispielsweise Anbieter von asiatischen Gerichten, Kebab- oder Pizzaverkäufer; nicht in diese Kategorie fielen dagegen Geschäfte, die lediglich Lebensmittel oder sonstige Waren zur Deckung von Grundbedürfnissen im Sortiment führten, womit Tankstellenshops von der Ausnahmeregelung ausgenommen seien. Dieser Aussage sei der Stimmbürger, indem er die Vorlage verworfen habe, gefolgt, was es zu respektieren gelte.
Die Beschwerdeführerin verweist demgegenüber auf die Entstehungsgeschichte von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR bzw. auf die Bestimmung von Art. 5 HAR/FR (Marginalie "Lebensmittelgeschäfte"), woraus sich ergebe, dass die Gemeinden jenen Geschäften längere Öffnungszeiten bewilligen dürften, welche dauerhaft betrieben würden und Speisen und Getränke zum Mitnehmen anböten (z.B. Pizzas). Dass diese Geschäfte ausschliesslich solche Produkte anbieten müssten und die Tankstellenshops nicht unter diese Kategorie fallen könnten, lasse sich weder dem Gesetzestext noch den Materialien entnehmen. Der Staatsrat habe denn auch nicht interveniert, als die Gemeinden begonnen hätten, längere Öffnungszeiten zu gewähren. Nachdem das Volk die ihm unterbreitete Gesetzesänderung, welche längere Öffnungszeiten für alle Geschäfte des "dringenden Bedarfs" mit einer Verkaufsfläche von maximal 100 m2 habe ermöglichen wollen, abgelehnt habe, bleibe es bei der Rechtslage von 1997. Es gelte den Willen des historischen Gesetzgebers, wie er in Art. 8 Abs. 2 HAG/FR zum Ausdruck komme, zu respektieren und nicht auf einen hypothetischen Volkswillen oder auf das Ergebnis einer nachträglichen Auslegung durch den Staatsrat abzustellen. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, Art. 8 Abs. 2 HAG/FR sei auf Tankstellenshops nicht anwendbar, stehe im Widerspruch zum klaren Wortlaut und Sinn der Bestimmung und erweise sich damit als willkürlich (
Art. 9 BV
).
2.3 Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (
BGE 127 I 54
E. 2b S. 56, 60 E. 5a S. 70, je mit Hinweisen).
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach Tankstellenshops nicht unter die Regelung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR fallen, lässt sich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots nicht beanstanden. Der Umstand, dass die Tankstellenshops im Rahmen ihres weitgefächerten Sortiments unter anderem auch Lebensmittel zum Mitnehmen bzw. zum Verzehr unterwegs (Gebäck, Getränke, etc.) anbieten, zwingt nicht zum gegenteiligen Schluss. Andernfalls könnten auch viele andere Ladengeschäfte, die nicht an eine Tankstelle gekoppelt sind, aber eine ähnliche Produktepalette aufweisen, gestützt auf diese Ausnahmebestimmung die Bewilligung verlängerter abendlicher Öffnungszeiten verlangen. Auch wenn in der bisherigen kantonalen Praxis Tankstellenshops gestützt auf Art. 8 Abs. 2 HAG/FR von einigen Gemeinden Bewilligungen für verlängerte Öffnungszeiten am Abend erhalten oder diesbezüglich von einer formlosen Tolerierung profitiert hatten, durften die kantonalen Behörden die Ablehnung der Abstimmungsvorlage, welche (u.a.) für Tankstellenshops bis zu einer gewissen Fläche die Ladenschlusszeit werktags auf 21 Uhr festgelegt hätte, zum Anlass nehmen, die geltenden Vorschriften in diesem Punkt im erwähnten Sinne restriktiver zu interpretieren. Zwar trifft es zu, dass der Wortlaut von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR es nicht zum Vornherein ausschliesst, dass auch die Tankstellenshops (und andere Geschäfte mit ähnlichem Sortiment) die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung verlängerter abendlicher Öffnungszeiten an Werktagen ("dauerhaft betriebene Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten") erfüllen könnten. Allerdings werden die Gewerbebetriebe, welche in den Genuss derartiger Verlängerungsbewilligungen kommen können, in den Ausführungsbestimmungen als "Lebensmittelgeschäfte" (franz. "Commerces de denrées alimentaires") bezeichnet (vgl. die Marginalie von Art. 5 HAR/FR). Ein Tankstellenshop kann aufgrund seines gemischten Warenangebotes, das u.a. auch Autozubehör und Zeitschriften umfasst, nicht ohne weiteres als Lebensmittelgeschäft bezeichnet werden. Dieser Begriff erscheint zwar wenig geeignet, um die von den kantonalen Behörden als eigentliche Adressaten der Bestimmung betrachteten, eher dem Gastgewerbe zuzurechnenden Betriebe, welche fertig zubereitete, zum sofortigen Verzehr bestimmte Speisen (Pizza, Kebab, etc.) abgeben, zu erfassen bzw. Ladengeschäfte, wie sie die Beschwerdeführerin betreibt, klar vom Geltungsbereich auszunehmen. Die Auslegung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR durch das Verwaltungsgericht kann nach dem Gesagten aber nicht als willkürlich bezeichnet werden, dies umso weniger, als auch im Rahmen der am 18. Mai 2003 an der Urne gescheiterten Gesetzesrevision, wie aus den unmissverständlichen Ausführungen in der Abstimmungsbroschüre hervorgeht, von der Nichtanwendbarkeit von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR auf Tankstellenshops und einem dementsprechenden Regelungsbedarf ausgegangen wurde. Die von der Beschwerdeführerin zitierten Stellen in den Materialien zu Art. 8 Abs. 2 HAG/FR lassen ebenfalls nicht ohne weiteres auf eine gegenteilige Auffassung des historischen Gesetzgebers schliessen. Das Verwaltungsgericht durfte demzufolge ohne Willkür davon ausgehen, Art. 8 Abs. 2 HAG/FR gestatte es nicht, Tankstellenshops eine Verlängerung der Öffnungszeiten an Werktagen zu bewilligen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (
Art. 27 BV
), welche sie darin erblickt, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht das Interesse an einer einheitlichen Ordnung im Kanton als überwiegendes öffentliches Interesse für die streitige Einschränkung der Öffnungszeiten ansehe. Tankstellenshops seien aufgrund ihres spezifischen (auf eine mobile Kundschaft ausgerichteten) Angebots und ihrer vergleichsweise geringen Grösse weder mit Quartier- und Dorfläden noch mit Einkaufszentren oder Grossverteilern zu vergleichen, weshalb der Grundsatz der Rechtsgleichheit (
Art. 8 BV
) gerade eine ungleiche Behandlung gebiete. Die Tankstellenshops erfüllten gesellschaftlich und wirtschaftlich die gleiche Funktion wie Läden auf Autobahnraststätten und im Bereich der Bahnhöfe, für welche der eidgenössische Gesetzgeber Sonderregeln vorgesehen habe; im Verhältnis zu ihnen - insbesondere zum Shop im weniger als 5 km entfernten Bahnhof Düdingen, welcher als direkter Konkurrent erscheine - wie auch zu den Tankstellenshops jenseits der Kantonsgrenze liege eine rechtsungleiche Behandlung bzw. ein Verstoss gegen die Wettbewerbsneutralität vor. Die verfügte Einschränkung der abendlichen Öffnungszeiten halte sodann auch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht stand (Art. 27 in Verbindung mit
Art. 36 Abs. 3 BV
), erziele doch die Beschwerdeführerin rund 40 % der Einnahmen in den fraglichen Tagesabschnitten. Allein das Interesse an einer einheitlichen Ordnung, welches nicht zu den Polizeigütern (wie öffentliche Ordnung, Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit) gehöre, vermöge einen solchen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht zu rechtfertigen, zumal - mit Blick auf den Shop beim Bahnhof Düdingen - im Kanton ohnehin keine einheitliche Ordnung herrsche.
3.2
Art. 27 BV
gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. Das Betreiben eines Tankstellenshops fällt in den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts. Dieses kann beschränkt werden durch im öffentlichen Interesse begründete polizeiliche Massnahmen, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit oder Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen, sowie Massnahmen sozialen oder sozialpolitischen Charakters (
BGE 125 I 417
E. 4a S. 422 mit Hinweis). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen Prinzipien der Verhältnismässigkeit sowie der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Wettbewerbsneutralität des Staates vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 sowie
Art. 36 BV
;
BGE 128 II 292
E. 5 S. 297
;
125 I 267
E. 2b S. 269 mit Hinweisen). Unzulässig sind dagegen wirtschaftspolitische Massnahmen, die darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu begünstigen, soweit sie nicht in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (
Art. 91 Abs. 1 und 4 BV
;
BGE 128 I 3
E. 3a S. 9 f.).
Da die streitige Reduktion der Ladenöffnungszeiten keinen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt, prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (
BGE 121 I 326
E. 2b S. 329). Wie aus E. 2 hervorgeht, findet sich vorliegend im kantonalen Gesetz über die Ausübung des Handels (HAG/FR) eine genügende gesetzliche Grundlage, zumal das Verwaltungsgericht - wie dargelegt - willkürfrei von der Unanwendbarkeit der Ausnahmeregelung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR auf Tankstellenshops ausgehen durfte.
Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen Betätigungsmöglichkeiten beschränkt, einem überwiegenden und zulässigen öffentlichen Interesse dient und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (vgl.
BGE 121 I 326
E. 2b S. 329). Soweit es dabei um die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht, welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, übt das Bundesgericht indessen bei dieser Überprüfung Zurückhaltung (
BGE 121 I 279
E. 3d S. 284 mit Hinweis).
3.3 Die Kantone sind gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts befugt, aus Gründen der öffentlichen Ruhe und Ordnung bzw. insbesondere zum Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe Vorschriften über die Ladenschlusszeiten zu erlassen (
BGE 122 I 90
E. 2c S. 93;
119 Ib 374
E. 2b/bb S. 379;
101 Ia 484
E. 7a S. 486;
98 Ia 395
E. 3 S. 400 f.
;
97 I 499
E. 3b/3c S. 503 f. sowie E. 5b S. 507; zuletzt:
BGE 130 I 279
E. 2.3.1 S. 284, mit weiteren Hinweisen). Dem kantonalen Gesetzgeber steht bei der Festlegung der Schliessungszeiten wie auch bei der Statuierung allfälliger Sonderregelungen für einzelne Bereiche ein weiter Gestaltungsspielraum zu, den der Verfassungsrichter zu respektieren hat, solange die einschlägigen grundrechtlichen Schranken, d.h. insbesondere das Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, gewahrt bleiben (vgl.
BGE 125 I 431
E. 4 S. 435 ff.).
3.3.1 Für die Festlegung von abendlichen Schliessungszeiten kann sich der Kanton auf das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der Abend- und Nachtruhe berufen (vgl. Urteil 2P.50/2003 vom 7. August 2003, E. 3.3). Diesem polizeilichen Interesse kann, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, das Bedürfnis der Konsumenten entgegenstehen, Einkäufe auch während der Abendstunden oder allenfalls sogar nachts tätigen zu können, insbesondere bei Personen, die mit einem Fahrzeug unterwegs sind (vgl. zur ähnlichen Interessenlage im öffentlichen Verkehr, wo das Bundesgericht u.a. festhielt, der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits- und Lebensbedingungen in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine Grundbedürfnisse in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise am Bahnhof befriedigen können:
BGE 117 Ib 114
E. 8 und 9; im Wesentlichen bestätigt in
BGE 123 II 317
E. 3 und 4 sowie im Urteil 2A.256/2001 vom 22. März 2002, in: ZBl 104/2003 S. 82 ff., E. 4). Ein wachsendes Bedürfnis nach Einkäufen zu Randzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen kann einen sachlichen Grund für eine grosszügigere Ausgestaltung der Ladenöffnungszeitenregelung darstellen; dies hat aber wettbewerbsneutral zu erfolgen (
BGE 125 I 431
E. 4d/cc S. 438). Ob es zulässig wäre, allein den Betreibern von Tankstellen den Verkauf einer (beschränkten) Auswahl von Nahrungsmitteln und Artikeln des täglichen Bedarfs bei erweiterten Öffnungszeiten zu gestatten und anderen Geschäftsbetrieben mit - abgesehen von den Treibstoffen - deckungsgleichem oder ähnlichem Sortiment (Milchgeschäfte, Bäckereien, Konditoreien, etc.) diese zusätzliche Absatzmöglichkeit vorzuenthalten, ist fraglich (zur vergleichbaren Sachlage bei Bäckereien/Konditoreien mit oder ohne angegliedertem Gastwirtschaftsbetrieb:
BGE 120 Ia 236
). Andererseits kann das öffentliche Interesse der Nacht- und Sonntagsruhe gerade den Ausschluss erweiterter Öffnungszeiten gebieten, insbesondere hinsichtlich jener Betriebe, deren Frequentierung durch die Kundschaft zu erhöhten Immissionen führt, wobei auch Überlegungen des Umweltschutzes in Betracht gezogen werden können (vgl.
BGE 119 Ia 378
). Die Abwägung zwischen diesen beiden Anliegen und die Gewichtung der verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen liegt weitgehend im Ermessen des kantonalen Gesetzgebers. Wenn dieser für Tankstellenshops aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Ladengeschäften mit vergleichbarem Warenangebot für die abendliche Schliessung an Werktagen keine Sonderregelung gewährt, hält er sich im Rahmen des ihm zuzugestehenden Spielraums. Auch aus dem sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebenden Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ergibt sich nichts anderes: Sieht ein Gesetz eine generelle Regelung mit Ausnahmemöglichkeit vor, so kann aus besagtem Grundsatz nicht gefolgert werden, dass allen Konkurrenten gleichermassen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden müsste, würde doch dadurch die gesetzliche Regelung aus den Angeln gehoben; wenn sich erweist, dass eine behördliche Praxis in der Erteilung von Ausnahmebewilligungen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verletzt, so bedeutet das daher nicht ohne weiteres, dass allen Konkurrenten eine Ausnahmebewilligung erteilt werden muss, sondern allenfalls umgekehrt, dass - unter Vorbehalt des Vertrauensgrundsatzes - bestehende Bewilligungen - wie vorliegend - widerrufen werden (Urteil 2P.340/1993 vom 14. September 1995, E. 3f/bb).
3.3.2 Dass der eidgenössische Gesetzgeber für Läden an Autobahnraststätten und an Bahnhöfen weitergehende Ausnahmen zulässt, steht dem nicht entgegen (vgl. bereits
BGE 98 Ib 226
E. 8 S. 235). Mit dem Vorhandensein eines Sonderregimes für Bahnnebenbetriebe (Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]) ist zwar eine gewisse Beeinträchtigung des Wettbewerbs verbunden, die jedoch im Interesse der Reisenden hingenommen wird (
BGE 125 I 431
E. 4e/cc S. 440). Wohl steht es den Kantonen frei, nebst den einer bundesrechtlichen Sonderregelung unterstehenden Betrieben - unter Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen - auch für einen weiteren Kreis von Geschäften eine liberalere Ladenöffnungszeitenregelung vorzusehen (vgl. den soeben zitierten BGE, E. 4e/bb S. 439 f.); eine verfassungsrechtliche Pflicht hiezu besteht indessen nicht. Ebenso wenig vermag der Umstand etwas am Ergebnis zu ändern, dass in benachbarten Kantonen für Tankstellenshops allenfalls längere Öffnungszeiten gelten. Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot (
Art. 8 Abs. 1 BV
) wie auch der aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen schützen nicht davor, dass ausserhalb des Kantons gelegene Konkurrenzbetriebe möglicherweise in den Genuss günstigerer wirtschaftsrechtlicher Rahmenbedingungen kommen; dies ist eine grundsätzlich hinzunehmende Folge des föderalistischen Aufbaus des schweizerischen Staatswesens (
BGE 122 I 44
E. 3b/cc S. 47;
120 Ia 126
E. 6c S. 145, je mit Hinweisen).
3.3.3 Was die Festlegung der Öffnungszeiten an sich angeht, so wurden sie vorliegend zwar deutlich verkürzt, doch halten sie sich im Rahmen dessen, was auch für andere Ladengeschäfte gilt. Dass sich der von der Beschwerdeführerin angegebene, angeblich während der erweiterten Öffnungszeiten erzielte Umsatzanteil von 40 % nicht ohne weiteres auf andere Tageszeiten verteilen wird, mag zutreffen, doch stellt dies die Zulässigkeit der neu festgelegten Öffnungszeiten nicht in Frage.
Die neue Öffnungszeitenregelung führt dazu, dass Geschäfte wie das von der Beschwerdeführerin betriebene an Samstagen zu einem früheren Zeitpunkt zu schliessen sind (16.00 Uhr) als an Sonn- und Feiertagen (19.00 Uhr), an denen gemeinhin von einem höheren Ruhe- und Erholungsbedürfnis der Bevölkerung ausgegangen wird (vgl. zur beschränkten Vorwirkung der Sonntagsruhe an Samstagen: Urteil 2P.31/1992 vom 29. Juni 1992, E. 2b). Mangels einer entsprechenden Rüge ist auf diesen Aspekt jedoch nicht weiter einzugehen (
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
).
3.3.4 Nach dem Gesagten entspricht der mit der streitigen Einschränkung der Öffnungszeiten verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin einem überwiegenden öffentlichen Interesse und er erweist sich auch als verhältnismässig.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe gestützt auf die ihr am 15. Juni 1999 erteilte Bewilligung für Öffnungszeiten bis 22.00 Uhr Investitionen getätigt und einen Shop in die Tankstelle eingebaut. Die verlängerten Öffnungszeiten seien hiefür entscheidend gewesen. Mit Erteilung dieser Bewilligung, an deren Rechtmässigkeit zu zweifeln kein Anlass bestanden habe, sei ein durch
Art. 9 BV
geschützter Vertrauenstatbestand geschaffen worden.
4.2 Der in
Art. 9 BV
verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörden auf eine konkrete, die betreffende Person berührende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hiefür zuständig war, dass die Person die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen können, dass sie im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (
BGE 118 Ia 245
E. 4b S. 254;
117 Ia 285
E. 2b S. 287 mit Hinweisen; zuletzt:
BGE 130 I 26
E. 8.1 S. 60 sowie 129 I 161 E. 4.1 S. 170, je mit weiteren Hinweisen; vgl. betreffend die Ladenöffnungszeiten: Urteil 2P.35/2004 vom 14. Mai 2004, E. 3).
4.3 Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass die nach Art. 8 Abs. 2 HAG/FR (in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 HAG/FR bzw. Art. 3 des kommunalen Öffnungszeitenreglements) zur Bewilligung von Ausnahmen von den ordentlichen abendlichen Ladenschlusszeiten befugte Gemeinde die streitige Verkürzung der Öffnungszeiten auf Geheiss der kantonalen Aufsichtsbehörde vornahm, welche nach dem ablehnenden Volksentscheid den bisherigen Zustand nicht mehr weiter tolerieren, sondern dem Gesetz Nachachtung verschaffen wollte, wie dies in der Abstimmungsbroschüre für den Fall der Ablehnung der Revisionsvorlage ausdrücklich in Aussicht gestellt worden war. Die imperative Aufforderung zur (richtigen) Befolgung des kantonalen Gesetzes hatte für die Gemeinde, welche für die Einhaltung der kantonalen Vorschriften zu sorgen hat (Art. 13 Abs. 1 HAG/FR), eine ähnliche Wirkung wie eine eigentliche Rechtsänderung, der gegenüber sich ein Bewilligungsinhaber grundsätzlich nicht auf den Vertrauensschutz berufen kann. Doch vermag die staatsrechtliche Beschwerde selbst dann nicht durchzudringen, wenn allein auf die von der Gemeinde erteilte Bewilligung abgestellt wird und die Grundsätze über den Widerruf fehlerhafter Verfügungen zur Anwendung gelangen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine Verfügung, welche dem Gesetz nicht oder nicht mehr entspricht, nach Ablauf der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen widerrufen werden. Dabei sind das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. Dem Postulat der Rechtssicherheit kommt in der Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein subjektives Recht begründet worden ist oder wenn die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in welchem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis (durch Tätigung von Investitionen) bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf kann auch in einem der drei genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (
BGE 121 II 273
E. 1a/aa S. 276;
119 Ia 305
E. 4c S. 310 mit Hinweisen; vgl. auch
BGE 127 II 306
E. 7a S. 313 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 990 ff.).
Vorauszuschicken ist, dass es vorliegend nicht um den Widerruf einer Baubewilligung für eine bereits errichtete Baute (den Tankstellenshop) geht, sondern um jenen einer wirtschaftspolizeilichen Ausnahmebewilligung, von welcher die von der Beschwerdeführerin getätigte Investition lediglich indirekt abhängt. Bei den Ladenöffnungszeiten handelt es sich um Verhaltensvorschriften, welche im Laufe der Zeit Veränderungen erfahren können (vgl. Urteil 2P.35/2004 vom 14. Mai 2004, E. 3.3). Es kann daher nur bedingt davon gesprochen werden, die Beschwerdeführerin habe von der ihr eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht. Im Übrigen durfte die Gemeinde zulässigerweise davon ausgehen, dass die erteilte Bewilligung nicht dem geltenden kantonalen Gesetz entspricht bzw. sich nicht auf Art. 8 Abs. 2 HAG/FR (und damit auch nicht auf Art. 3 ihres Öffnungszeitenreglements) stützen lässt, und aufgrund der vorzunehmenden Abwägung dem Bedürfnis nach Anpassung an das Gesetz gegenüber dem Interesse an der Rechtssicherheit den Vorrang einräumen. Für die Zulässigkeit dieses Vorgehens spricht einerseits der Umstand, dass die erteilte Bewilligung unter dem Gesichtswinkel der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen Angriffsflächen bot, so dass mit der Möglichkeit einer Korrektur, sei es durch den Gesetzgeber oder durch kantonale Aufsichts- oder Rechtsmittelinstanzen, insoweit zu rechnen war. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass es sich nur um eine partielle Beschränkung der ursprünglich bewilligten Öffnungszeiten handelt und der - vom Verkehr der tankenden Automobilisten profitierende - Tankstellenshop nach wie vor mindestens gleich lang geöffnet sein darf wie andere der gleichen Rechtsordnung unterstehende Konkurrenzbetriebe. Die vom Verwaltungsgericht geäusserten Zweifel, dass die Investitionen einzig im Hinblick auf die zunächst bewilligten Öffnungszeiten getätigt worden seien bzw. bei Kenntnis der bevorstehenden Änderung der Öffnungszeiten unterblieben wären, werden durch die Vorbringen in der Beschwerdeschrift nicht entkräftet. Inwiefern die diesbezüglichen Feststellungen im angefochtenen Entscheid unter Verletzung des rechtlichen Gehörs ergangen sein sollen, ist nicht ersichtlich. Die beanstandete Korrektur der Öffnungszeiten hält sich, wie angenommen werden darf, noch im Rahmen des der Beschwerdeführerin zuzumutenden unternehmerischen Risikos. Daher vermag auch die Berufung auf den Vertrauensschutz nicht durchzudringen.
5.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 153 und 153a OG
). Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht kein Anspruch (
Art. 159 Abs. 2 OG
analog).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Tafers, dem Oberamtmann des Sensebezirks sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Oktober 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: