bger · 2D_15/2025 · 2026-03-27 · fr
Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents; acte illicite; comportement déloyal,
Responsabilité de l'État


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2D_15/2025

Arrêt du 27 mars 2026

IIe Cour de droit public

Composition

Mmes et M. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.

Greffière : Mme Jolidon.

Participants à la procédure

A.________ SA,

représentée par Me Ianis Meichtry, avocat,

recourante,

contre

Réseau B.________,

représenté par Me Nicolas Kolly, avocat,

intimé.

Objet

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, Ie Cour administrative, du 1e juillet 2025

(601 2024 118).

Faits :

A.

La société A.________ SA exploite, notamment, un établissement du même nom dans la commune de Châtel-St-Denis.

Le 31 juillet 2020, A.________ SA et le Réseau B.________ ont signé une convention de collaboration. Ce document prévoyait notamment que, "sur mandat médical", les infirmiers du service d'aide et de soins à domicile du Réseau B.________ géraient les médicaments de leurs patients et que les médicaments commandés dans ce cadre auprès de A.________ SA étaient livrés gratuitement par celle-ci au domicile des patients.

Par courrier du 26 novembre 2021, A.________ SA a informé le Réseau B.________ qu'elle résiliait ladite convention avec effet au 1

er
janvier 2022 en raison de changements internes et d'une réorientation de ses prestations. Le 10 décembre 2021, le Réseau B.________ en a pris acte et a souligné que la gestion médicamenteuse pour ses patients devrait être revue par son service d'aide et de soins à domicile. Il a ainsi informé A.________ SA, en date du 23 décembre 2021, qu'à la suite de la cessation de la livraison à domicile des commandes, des transferts d'ordonnances de plusieurs patients vers une autre pharmacie partenaire devraient être entrepris au 1

er
janvier 2022.

A.________ SA a refusé ces transferts, par courriels des 24 décembre 2021 et 3 janvier 2022 et a relevé que la commande des médicaments des patients restait une prestation fournie, seule la livraison à domicile effectuée sur demande du Réseau B.________ n'en faisait plus partie; elle a également rappelé à celui-ci que seul le patient pouvait demander le transfert de son dossier pharmaceutique auprès d'un autre prestataire. Par la suite, A.________ SA a notamment contacté le Service de la santé publique (SSP) du canton de Fribourg et lui a signalé que les infirmiers du Réseau B.________ avaient incité leurs patients à transférer leur dossier médical vers d'autres pharmacies; une commande avait même été passée et livrée par une autre pharmacie sans le consentement explicite de la patiente concernée. Le 7 janvier 2022, le Réseau B.________ a informé A.________ SA que certains bénéficiaires souhaitaient rester clients chez elle; leurs médicaments seraient dorénavant récupérés par des proches parents. Á la suite de ces événements, le responsable de A.________ SA s'est rendu au domicile de plusieurs patients pour leur remettre en mains propres un courrier du 10 janvier 2022 expliquant que, bien que la convention de collaboration entre A.________ SA et le Réseau B.________ ait été résiliée, les patients pouvaient continuer de passer leurs commandes auprès de A.________ SA.

B.

B.a.
Par décision du 23 août 2024, le Comité de direction du Réseau B.________ a rejeté la demande d'indemnité de 20'000 fr. pour dommages et intérêts formée par A.________ SA. Il a estimé qu'aucun acte illicite n'avait été commis par son personnel; A.________ SA n'avait pas démontré que le personnel l'avait dénigrée par des allégations inexactes, fallacieuses ou inutilement blessantes et les affirmations de A.________ SA portant sur des pressions exercées par le personnel du Réseau B.________ sur les patients pour les inciter à changer de pharmacie n'étaient pas étayées; le Réseau B.________ avait soutenu avoir agi de manière correcte, en informant les patients qu'ils devaient dorénavant organiser eux-mêmes la livraison de leurs médicaments s'ils souhaitaient continuer de collaborer avec A.________ SA, puisque celle-ci avait résilié l'accord de livraison gratuite et que lui-même n'était pas en mesure d'assurer ce service; le changement de fournisseur opéré par certains clients résultait de leur propre choix et non d'une manipulation de la part du personnel du Réseau B.________.

B.b.
Par arrêt du 1e juillet 2025, la I

e
Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) a très partiellement admis le recours de A.________ SA à l'encontre de la décision du 23 août 2024 du Comité de direction du Réseau B.________; elle a réduit les frais mis à la charge de celle-ci pour la procédure devant le Comité de direction du Réseau B.________ et a rejeté le recours pour le surplus. Elle a en substance considéré que le Réseau B.________ n'avait pas dénigré ou détourné systématiquement la clientèle de A.________ SA, mais que sa façon de procéder avait visé uniquement à trouver des solutions pragmatiques face à un changement de politique commerciale de la part de celle-ci.

C.

Agissant par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arrêt du 1

e
juillet 2025 du Tribunal cantonal en ce sens que le Réseau B.________ est condamné à lui verser la somme de 20'000 fr. à titre d'indemnisation du préjudice subi, sous réserve d'ampliation future, subsidiairement, d'annuler cet arrêt et de lui renvoyer la cause pour une nouvelle décision dans le sens des considérants ou pour complément d'instruction.

Le Réseau B.________ conclut au rejet du recours.

A.________ SA s'est encore prononcée par écriture du 28 novembre 2025.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 150 IV 103
consid. 1).

1.1 Le litige concerne une demande d'indemnités que la recourante élève contre le Réseau B.________, qui est constitué d'une association de communes. L'intéressée fonde sa demande sur la loi fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp/FR; RS/FR 16.1). La cause relève donc du droit public (
art. 82 let. a LTF
). La valeur litigieuse n'atteint pas 30'000 fr., la recourante réclamant une indemnité de 20'000 fr.; en outre, la contestation ne soulève pas une question juridique de principe, de sorte que le recours en matière de droit public est irrecevable (cf.
art. 85 LTF
).

Seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire peut donc entrer en considération (cf.
art. 113 LTF
a contrario).

1.2 Le recours constitutionnel subsidiaire ne peut être formé que pour violation des droits constitutionnels (
art. 116 LTF
). En l'occurrence, la recourante se plaint du fait que l'arrêt attaqué viole notamment son droit d'être entendue, ce qui lui confère un intérêt juridiquement protégé à la modification de l'arrêt attaqué (
art. 115 LTF
; cf. arrêt 2C_307/2024 du 2 octobre 2024 consid. 2.2). En outre, le recours est dirigé contre une décision finale (art. 117 cum 90 LTF) rendue par une autorité judiciaire supérieure statuant en dernière instance cantonale (
art. 113 LTF
). Il a enfin été déposé en temps utile (art. 117 cum 46 al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (
art. 42 LTF
).

Le recours est donc recevable en tant que recours constitutionnel subsidiaire, formé à bon droit par la recourante.

2.

En vertu de l'
art. 106 al. 2 LTF
, applicable par renvoi de l'
art. 117 LTF
, les griefs relatifs à la violation de droits fondamentaux doivent être invoqués et motivés de façon détaillée en précisant en quoi consiste la violation (
ATF 147 I 73
consid. 2.1, IV 73 consid. 4.1.2;
146 IV 114
consid. 2.1). Le Tribunal fédéral statue ce faisant sur la base des faits établis par l'autorité précédente (
art. 118 al. 1 LTF
). Il peut rectifier ou compléter les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis en violation du droit au sens de l'
art. 116 LTF
(
art. 118 al. 2 LTF
), ce que la partie recourante doit également démontrer d'une manière circonstanciée et précise, conformément aux exigences de motivation posées à l'
art. 106 al. 2 LTF
(par renvoi de l'
art. 117 LTF
; cf.
ATF 148 I 127
consid. 4.3;
146 IV 114
consid. 2.1;
145 I 121
consid. 2.1).

3.

L'intéressée se plaint d'une constatation manifestement inexacte des faits et d'une violation de son droit d'être entendue. Elle souligne que le Tribunal cantonal s'est rallié à la position de l'intimé, en considérant que les infirmiers employés par le Réseau B.________ s'étaient limités à informer les bénéficiaires de prestations de soins à domicile que le service de livraison gratuite de médicaments par la recourante avait cessé. Selon elle, retenir la version des faits de l'intimé, tout en refusant d'entendre les témoins proposés, sur la base d'une conviction préalable, a abouti à une constatation arbitraire des faits et constitue une appréciation anticipée insoutenable des preuves. Elle avait requis en vain, devant les deux instances précédentes, l'audition de plusieurs clients. Or, leur témoignage constituait le seul moyen d'établir de manière directe d'une part le comportement illicite du personnel de l'intimé, qui aurait incité les patients à transférer leurs ordonnances dans d'autres pharmacies, faussant ainsi la concurrence, et d'autre part les circonstances de ces interventions.

3.1 Il y a arbitraire (
art. 9 Cst.
) dans l'établissement des faits ou l'appréciation des preuves si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (
ATF 150 IV 360
consid. 3.2.1;
148 I 127
consid. 4.3;
147 IV 73
consid. 4.1.2).

Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle (cf.
art. 29 al. 2 Cst.
) de caractère formel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (
ATF 149 I 91
consid. 3.2;
148 IV 22
consid. 5.5.2;
144 IV 302
consid. 3.1). Ce droit comprend notamment le droit pour la partie intéressée d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves. Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, de nature à influer sur la décision à rendre et que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait (
ATF 148 II 73
consid. 7.3.1;
145 I 73
consid. 7.2.2.1, 167 consid. 4.1;
143 V 71
consid. 4.1). Le juge peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Le refus d'instruire ne viole ainsi le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a procédé, est entachée d'arbitraire (
ATF 150 IV 121
consid. 2.1;
147 IV 534
consid. 2.5.1;
144 II 427
consid. 3.1.3).

3.2 Il ressort de l'arrêt attaqué et du dossier que le Comité de direction du Réseau B.________ a refusé de procéder à l'audition des parties et qu'il ne pouvait pas entendre de témoins, la loi de procédure applicable ne l'y autorisant pas. Il a donc rendu sa décision sur la base des courriers échangés entre le Réseau B.________ et A.________ SA et des faits allégués par chacune des parties. Dans la subsomption de sa décision du 23 août 2024, il a retenu la version des faits du premier, à savoir que le Réseau B.________ avait agi de façon correcte, en informant les patients du fait qu'ils devaient s'organiser différemment et en les invitant à recourir aux services de livraisons d'autres pharmacies partenaires du Réseau B.________ ou à récupérer eux-mêmes (respectivement faire récupérer par des proches) leurs médicaments, faute de quoi la préparation des semainiers ne pourrait plus être assurée lors du passage de son personnel infirmier; le Comité de direction du Réseau B.________ y a encore souligné que la recourante n'avait pas apporté la preuve de son affirmation selon laquelle le personnel du Réseau B.________ avait exercé des pressions sur certains patients pour les inciter à changer de A.________ SA et avait porté atteinte à la réputation de celle-ci par des allégations inexactes et fallacieuses. Il a rejeté la demande en responsabilité de la recourante.

Pour sa part, le Tribunal cantonal, dans le cadre du grief portant sur la responsabilité des collectivités publiques (cf. art. 6 LResp/FR) et de l'examen du comportement des agents de l'intimé, qualifié d'illicite par la recourante au regard du droit de la concurrence déloyale, a retenu la version des faits du Réseau B.________ exposée ci-dessus; il a qualifié les informations fournies par les employés de ce réseau d'objectives, nécessaires et adéquates; il a ajouté que, sur la base du dossier, il était convaincu que le Réseau B.________ n'avait pas cherché à dénigrer ou à détourner systématiquement la clientèle de la recourante, mais que son attitude visait uniquement à trouver des solutions pragmatiques face à un changement de politique commerciale de la part de la pharmacie recourante. Il a estimé que cette façon de procéder ne revêtait pas un caractère déloyal au sens du droit topique et a laissé ouvert le point de savoir si l'intimé pouvait être considéré comme un acteur économique soumis au droit de la concurrence. Sur cette base, le Tribunal cantonal a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'entendre des patients sur le déroulement des faits pour la solution du litige, de sorte que les réquisitions de preuve ont été rejetées, par appréciation anticipée.

3.3 On constate que, dans cette affaire, il n'y a pas eu d'instruction proprement dite. La première instance a, notamment, indiqué que le droit de procédure cantonal ne l'autorisait pas à entendre des témoins, tout en reprochant à la recourante de n'avoir pas prouvé ses allégations. Puis, le Tribunal cantonal a retenu la version des faits de l'intimé, en se disant convaincu par celle-ci, sans instruire plus avant la présente affaire. Ce faisant, il n'a pas cherché à établir les faits de la cause. Il s'est rallié à la version d'une des parties, sans se donner les moyens de déterminer ce qu'il en était exactement des propos tenus par les employés de l'intimé que la recourante qualifie de comportement déloyal et illicite. Or, en vertu de la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, il appartient à l'autorité de définir les faits pertinents (
ATF 148 II 465
consid. 8.3;
140 I 285
consid. 6.3.1). En agissant tel que décrit ci-dessus, les juges précédents ont constaté les faits de façon arbitraire. La recourante leur avait indiqué le moyen de preuve disponible, à savoir entendre les patients clients de A.________ SA sur les propos tenus par les infirmiers employés par l'intimé et sur leur façon de procéder lorsqu'elle a cessé de procéder aux livraisons. Dans ces circonstances, le Tribunal cantonal ne pouvait pas se rallier à la version donnée par le Réseau B.________ sans chercher à établir ce qui s'était effectivement passé et renoncer à la mesure d'instruction sollicitée par appréciation anticipée des preuves sans tomber dans l'arbitraire.

Au regard de ce qui précède, l'autorité précédente a constaté les faits de façon arbitraire et, dans son appréciation anticipée des preuves, a arbitrairement retenu que les éléments au dossier étaient suffisants pour déterminer si le comportement du personnel du Réseau B.________ pouvait être qualifié de déloyal au sens du droit topique. Le droit d'être entendu de la recourante a ainsi été violé. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'établir les faits pertinents (cf.

supra
consid. 2). Partant, une réparation du droit d'être entendu devant la Cour de céans n'entre pas en ligne de compte et il convient de renvoyer la cause à l'autorité précédente, afin qu'elle détermine ceux-ci.

4.

Le recours est admis et l'arrêt du 1er juillet 2025 du Tribunal cantonal est annulé. Il convient de renvoyer la cause à celui-ci, afin qu'il donne suite aux offres de preuve nécessaires et pertinentes de la recourante.

Les frais judiciaires sont mis à la charge du Réseau B.________, qui défend un intérêt patrimonial (cf.
art. 66 al. 1 et 4 LTF
), la présente cause portant sur une indemnité pour dommages et intérêts requise par la recourante. Ayant obtenu gain de cause avec l'aide d'un mandataire, celle-ci a droit à des dépens (
art. 68 al. 1 et 2 LTF
) qu'il convient de mettre à la charge dudit Réseau.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis et l'arrêt du 1e juillet 2025 du Tribunal cantonal est annulé. La cause lui est renvoyée, afin qu'il donne suite aux offres de preuve de la recourante.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'500 fr., sont mis à la charge de l'intimé.

3.

Une indemnité de 3'000 fr., à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de l'intimé.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante et de l'intimé, ainsi qu'au Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, Ie Cour administrative.

Lausanne, le 27 mars 2026

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : E. Jolidon