bger · 2C_546/2025 · 2026-07-14 · it
revoca di un permesso di domicilio UE/AELS,
Cittadinanza e diritto degli stranieri


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_546/2025

Sentenza del 14 luglio 2026

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,

Hänni, Ryter,

Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento

A.________,

rappresentata da SOS Ticino,

ricorrente,

contro

Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, Sezione della popolazione,

piazza Governo 7, 6501 Bellinzona,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,

piazza Governo 6, 6501 Bellinzona.

Oggetto

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 14 agosto 2025 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2025.45).

Fatti:

A.

A.a.
A.________, cittadina italiana nata nel..., è entrata in Svizzera il 1° settembre 1976, all'età di... anni, per ricongiungersi con la madre. A tal fine, ha ottenuto un permesso di domicilio, successivamente trasformato in permesso di domicilio UE/AELS.

Nel 1984, A.________ è stata posta sotto tutela, modificata nel 2013 in curatela di rappresentanza, secondo il nuovo diritto.

A.b.
A.________ ha lavorato solo per brevi periodi, principalmente tra il 1989 e il 1994. Dal 1980 ha beneficiato dell'assistenza sociale. All'inizio con la madre e, da ottobre 2003, a titolo individuale.

Le sue prime due richieste, volte a ottenere prestazioni dell'assicurazione per l'invalidità, sono state respinte il 17 gennaio 2005 e il 24 aprile 2007. Con decisione del 30 giugno 2010, le è stato riconosciuto un tasso di invalidità del 34 %. Ottenuta una rendita d'invalidità, dal luglio 2016 A.________ ha beneficiato anche di prestazioni complementari, che le hanno permesso di non fare più capo all'assistenza sociale. In totale, tra il 1980 e il 2016, A.________ ha percepito prestazioni di assistenza sociale di fr. 486'532.45.

A.c.
A partire dal 25 gennaio 1984, A.________ è stata condannata penalmente numerose volte. Ha commesso diversi furti, una truffa e numerose infrazioni e contravvenzioni alla legislazione federale in materia di stupefacenti, che non riguardano solo l'acquisto, la detenzione e il consumo di tali sostanze, ma anche la loro importazione e vendita a terzi. Le condanne penali subite da A.________ per gli atti più gravi sono le seguenti:

25 gennaio 1984: pena privativa della libertà di 10 mesi, in particolare, per avere importato e venduto circa 10-12 g di eroina;

17 luglio 1986: multa di fr. 600.-- per aver acquistato, in particolare, 1 g di eroina diviso in sette dosi destinate alla vendita;

11 febbraio 1998: pena privativa della libertà di 15 giorni, sospesa in prova per 2 anni, per avere venduto, tra settembre 1993 e marzo 1994, almeno 4,2 g di eroina;

8 gennaio 2003: pena privativa della libertà di 24 mesi, per aver venduto, tra inizio 1995 e fine agosto 2002, 1'375 g di eroina;

16 aprile 2013: pena privativa della libertà di 6 mesi, sospesa in prova per 4 anni, per avere venduto, in particolare, 70 g di eroina, 5 g di cocaina (sostanze importate dall'Italia che facevano parte di una quantità indeterminata di eroina e cocaina, ma almeno pari a 160 g di cocaina e a 160 g di eroina), una quantità indeterminata di marijuana e una quantità indeterminata di diversi medicinali soggetti a prescrizione medica (Ketalgine, Tramal, Dormicum, Tranxilium e Ritaline);

3 dicembre 2018: pena privativa della libertà di 6 mesi, sospesa in prova per 5 anni, senza revoca della sospensione condizionale concessa il 16 aprile 2013, ma prorogando il periodo di prova di un anno, per avere venduto almeno 80 g di eroina e 8 g di cocaina e per avere detenuto 8,56 g di eroina e 15,97 g di cocaina, destinati in parte alla vendita, nonché rispettivamente 1,96 g di hashish e 12,42 g netti di marijuana destinati al proprio consumo.

L'autorità cantonale competente in materia di diritto degli stranieri ha ammonito A.________ per nove volte, ovvero: il 1° marzo 1985, il 29 luglio 1985, il 5 agosto 1988, il 29 dicembre 1993, il 10 marzo 1994, il 17 aprile 2003, il 20 ottobre 2006, il 13 settembre 2007 e il 26 aprile 2019. Nonostante l'ultimo ammonimento, che esponeva in particolare le conseguenze che nuove violazioni dell'ordine pubblico o l'aggravamento dei suoi debiti avrebbero potuto avere sul suo titolo di soggiorno, l'interessata è stata poi condannata nuovamente, in particolare: il 3 settembre 2019 e il 9 settembre 2022, a multe di fr. 200.-- e di fr. 500.-- per contravvenzione alla legge federale sugli stupefacenti; il 25 ottobre 2022 a una pena pecuniaria di 45 aliquote giornaliere da fr. 30.-- e a una multa di 500.--, senza revoca della sospensione condizionale concessa il 3 dicembre 2018, ma prolungando il periodo di prova di 2 anni, per aver venduto, in particolare, 7,5 g di cocaina e 10 compresse di Dormicum. Inoltre, il 25 febbraio 2024, era pendente a suo carico un'ulteriore procedura penale per consumo di stupefacenti.

B.

Con decisione del 7 dicembre 2023, la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino ha revocato il permesso di domicilio UE/AELS a suo tempo rilasciato a A.________, per motivi di ordine pubblico, dovuti a condanne di lunga durata, e per la sua totale mancanza di integrazione, dimostrata da debiti e dalla dipendenza da aiuti pubblici.

Il provvedimento di revoca è stato confermato, su ricorso di A.________, sia dal Consiglio di Stato (7 gennaio 2025) che dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, espressosi in merito con sentenza del 14 agosto successivo.

C.

Il 22 settembre 2025, A.________ ha impugnato questo giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendone l'annullamento. Ha inoltre domandato di concedere l'effetto sospensivo al gravame e di esentarla dal pagamento di un anticipo delle spese processuali.

Con decreto del 25 settembre 2025, è stato concesso l'effetto sospensivo al ricorso. Con decreti del 30 settembre 2025 e del 23 ottobre 2025, alla ricorrente sono stati assegnati due termini per motivare la richiesta di assistenza giudiziaria o versare l'anticipo spese. L'anticipo richiesto è stato infine pagato entro l'ultimo termine concesso.

La Corte cantonale si è riferita al proprio giudizio e la conferma della sentenza cantonale è stata chiesta anche dalla Sezione della popolazione e dalla Segreteria di Stato della migrazione, nella misura in cui il gravame sia ammissibile. Il Consiglio di Stato ticinese si è rimesso al giudizio del Tribunale federale.

Diritto:

1.

Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (
art. 29 cpv. 1 LTF
) e verifica con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli sono sottoposti (
DTF 150 II 346
consid. 1;
150 IV 103
consid. 1).

1.1.
Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Nella fattispecie, la vertenza sfugge alla citata clausola d'eccezione. In effetti, vi è di principio un diritto a conservare il permesso di domicilio di cui si dispone (art. 34 cpv. 1 della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI; RS 142.20];
DTF 135 II 1
consid. 1.2.1; sentenze 2C_6/2026 del 22 aprile 2026 consid. 2; 2C_445/2025 del 9 aprile 2026 consid. 1.1). La verifica dell'esistenza effettiva di un diritto di soggiorno attiene al merito (
DTF 147 I 268
consid. 1.2.7).

1.2.
Diretto contro una decisione finale (
art. 90 LTF
) emessa in ultima istanza cantonale da un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF) il gravame, presentato da una persona legittimata ad agire (
art. 89 LTF
) e nei termini (
art. 100 cpv. 1 LTF
), è quindi ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi degli art. 82 segg. LTF.

2.

2.1.
In presenza di un confronto con i contenuti del giudizio impugnato (
art. 42 cpv. 2 LTF
), il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (
art. 106 cpv. 1 LTF
). Esigenze più severe valgono in relazione alla denuncia della lesione di diritti fondamentali, che va formulata in modo preciso (
art. 106 cpv. 2 LTF
;
DTF 150 I 80
consid. 2.1).

2.2.
Sul piano dei fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti svolti dall'autorità inferiore (
art. 105 cpv. 1 LTF
). Può rettificarli o completarli se sono manifestamente inesatti, ovvero arbitrari, o risultano da una violazione del diritto ai sensi dell'
art. 95 LTF
(
art. 105 cpv. 2 LTF
;
DTF 148 V 366
consid. 3.3).

3.

Il litigio verte sulla conferma, da parte della Corte cantonale, della revoca del permesso di domicilio UE/AELS rilasciato alla ricorrente, in ragione di una grave minaccia che rappresenta per la sicurezza e l'ordine pubblici (
art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI
; successivo consid. 4.4).

Benché sostenga di disporre di un diritto a soggiornare in Svizzera in virtù della LStrI, la ricorrente si riferisce anche all'accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681). A questo proposito, va però rilevato che l'ALC non regola la revoca del permesso di domicilio UE/AELS (sentenza 2C_350/2025 del 12 novembre 2025 consid. 5). Inoltre, va rilevato che l'istanza precedente ha a ragione considerato che la ricorrente non poteva avvalersi né dello statuto di lavoratrice ai sensi dell'
art. 6 allegato I ALC
, perché non esercitava più un'attività lucrativa almeno dal 1994 (
DTF 151 II 277
consid. 5.3 e 5.6.1;
141 II 1
consid. 2.2), né di un diritto di soggiornare in Svizzera ai sensi dell'
art. 4 cpv. 1 allegato I ALC
, poiché aveva perso parzialmente la sua capacità di lavoro nel luglio 2016, in un momento in cui non beneficiava affatto dello status di lavoratrice ai sensi dell'ALC (
DTF 151 II 277
consid. 5 e 6;
147 II 35
consid. 3.3;
141 II 1
consid. 4). Infine, come ha anche menzionato l'istanza precedente, la ricorrente non può essere considerata come dotata di mezzi finanziari sufficienti ai sensi dell'
art. 24 cpv. 1 allegato I ALC
perché, nell'ambito dell'applicazione di questa norma, le prestazioni complementari sono assimilate all'assistenza sociale (
DTF 135 II 265
consid. 3.7; sentenza 2C_209/2023 del 7 marzo 2025 consid. 8.2 in fine;
DTF 149 II 1
consid. 4.5). La sentenza cantonale sarà quindi esaminata unicamente alla luce della legge federale sugli stranieri e la loro integrazione e dell'
art. 8 CEDU
, di cui l'impugnativa denuncia la violazione.

4.

La ricorrente contesta il rispetto delle condizioni per la revoca del permesso di domicilio previste dall'
art. 63 LStrI
. Sottolinea che la sua condanna a una pena privativa della libertà di ventiquattro mesi risale a più di vent'anni fa. Spiega anche che le condanne penali sono legate, direttamente o indirettamente, al suo consumo di sostanze stupefacenti e contesta di dipendere dall'assistenza sociale.

4.1.
Ora, è opportuno osservare che, sebbene sia vero, come esposto dalla ricorrente, che la percezione di prestazioni complementari non costituisce un motivo di revoca di un permesso di domicilio ai sensi dell'art. 63 cpv. 1 lett. c LStrI (
DTF 149 II 1
considerando 4.5; sentenza 2C_1019/2022 del 7 giugno 2023 considerando 3.3.1), una tale autorizzazione può essere revocata anche per altre ragioni e che, nel caso in esame, l'istanza inferiore ha confermato la revoca del permesso di domicilio della ricorrente a causa della grave minaccia che rappresentava per la sicurezza e l'ordine pubblici (
art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI
).

4.2.
Ai sensi dell'
art. 63 cpv. 1 lett. a LStrI
, il permesso di domicilio di uno straniero può essere revocato, tra l'altro, se sono adempiute le condizioni di cui all'
art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI
, cioè se è stato condannato a una pena detentiva di lunga durata. Il permesso di domicilio può essere revocato anche in applicazione dell'art. 63 cpv. 1 let. b LStrI, ossia se una persona ha violato gravemente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera (art. 77a dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa [OASA; RS 142.201]; sentenza 2C_272/2022 del 7 marzo 2024 consid. 4.2).

4.3.
Secondo la giurisprudenza, una pena detentiva è considerata di lunga durata se è stata pronunciata per più di un anno, a prescindere dal fatto che la stessa sia stata o meno sospesa oppure che la stessa debba essere o sia stata espiata (
DTF 146 II 321
consid. 3.1;
139 I 145
consid. 2.1; sentenza 2C_151/2023 del 9 dicembre 2024 consid. 4.3).

Una violazione qualificata dell'ordine e della sicurezza pubblici è data quando gli atti compiuti dalla persona in discussione ledono o compromettono dei beni giuridici particolarmente importanti come l'integrità fisica, psichica o sessuale; gravemente lesive dell'ordine e della sicurezza pubblici ai sensi dell'
art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI
possono però essere anche più violazioni di minore entità, prese nel loro insieme (
DTF 137 II 297
consid. 3; sentenze 2C_272/2022 del 7 marzo 2024 consid. 4.2; 2C_747/2019 del 19 novembre 2019 consid. 5.2.1 seg.). Il Tribunale federale si mostra particolarmente rigoroso in presenza di infrazioni alla legislazione federale sugli stupefacenti (
DTF 139 II 121
consid. 5.3; sentenza 2C_606/2025 del 12 marzo 2026 consid. 6.3.1).

4.4.
Nella fattispecie, la questione della revoca del permesso di domicilio della ricorrente, giusta l'art. 63 cpv. 1 lett. a in relazione con l'
art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI
, in base alla condanna a una pena privativa della libertà di 24 mesi, subita l'8 gennaio 2003, più di vent'anni fa, può rimanere aperta. In effetti, l'istanza precedente ha confermato la revoca del permesso di domicilio ai sensi dell'
art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI
, a causa della grave minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici che rappresenta l'insorgente, valutando il suo comportamento nel tempo, e non per la sola condanna dell'8 gennaio 2003 a una pena di lunga durata giusta l'art. 63 cpv. 1 lett. a in relazione con l'
art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI
.

4.5.
Dal profilo dell'
art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI
, va d'altra parte rilevato che la ricorrente ha un lungo passato di carattere penale e che i suoi problemi con la giustizia sono ancora attuali. La stessa ha moltiplicato il compimento di infrazioni penali fin dall'età di 20 anni. Ha recidivato a più riprese, compreso durante i periodi di prova successivi alle condanne sospese di cui ha beneficiato. La gravità delle infrazioni commesse non si è attenuata, nonostante le numerose condanne penali pronunciate a suo carico, alle quali si aggiungono gli ammonimenti da parte delle autorità competenti in materia di diritto degli stranieri. Tali condanne e ammonimenti non hanno avuto alcun effetto preventivo sulla ricorrente, che ha continuato a violare la legge. Le infrazioni commesse riguardano sia il patrimonio (furto, truffa), sia gli stupefacenti, che la ricorrente non si è limitata a consumare, ma ha anche importato e venduto. L'insorgente è stata inoltre condannata il 25 ottobre 2022, circa un anno prima della pronuncia della decisione di revoca del permesso di domicilio del 7 dicembre 2023, per avere tra l'altro venduto 7,5 g di cocaina e 10 compresse di Dormicum. Per lo stesso comportamento - ovvero per la vendita di sostanze stupefacenti - aveva già subito sei condanne. Inoltre, nel febbraio 2024, una procedura penale aperta a carico della ricorrente, per consumo di sostanze stupefacenti, era ancora pendente. Le lesioni dell'ordine pubblico da lei causate sono quindi ancora attuali e, come indicato, riguardano un settore molto sensibile dell'ordine pubblico, perché infrazioni in materia di stupefacenti rappresentano un pericolo serio e concreto per la salute pubblica.

Di conseguenza, la conclusione dell'istanza precedente secondo cui la ricorrente costituisce una grave minaccia per la sicurezza e l'ordine pubblici è corretta e va condivisa e la critica relativa alla violazione dell'
art. 63 LStrI
dev'essere respinta.

5.

Denunciando una violazione dell'
art. 8 CEDU
e dell'
art. 96 LStrI
, la ricorrente sostiene d'altra parte che la revoca del suo permesso di domicilio in Svizzera sarebbe sproporzionata.

5.1.
Anche in presenza di motivi di revoca, una tale misura si giustifica solo quando è proporzionata (
art. 96 LStrI
). Nell'esercizio del loro potere discrezionale, le autorità competenti tengono conto degli interessi pubblici e della situazione personale dello straniero, considerando la gravità di quanto gli è rimproverato, la durata del suo soggiorno in Svizzera, il grado d'integrazione e il pregiudizio che questa persona e la sua famiglia subirebbero se la misura fosse confermata (sentenze 2C_272/2022 del 7 marzo 2024 consid. 5.1; 2C_545/2022 del 7 febbraio 2023 consid. 3.3). La durata del soggiorno in Svizzera è un criterio molto importante. In effetti, tanto più lunga è la permanenza nel nostro Paese, quanto più la revoca soggiace a esigenze elevate (
DTF 135 II 377
consid. 4.4; sentenza 2C_272/2022 del 7 marzo 2024 consid. 5.1). Quando il provvedimento ha ripercussioni sulla vita privata e/o familiare ai sensi dell'
art. 8 CEDU
, un esame analogo va svolto nell'ottica di questa norma (
DTF 147 I 268
consid. 5).

In particolare, la revoca dell'autorizzazione di soggiorno di uno straniero che risiede in Svizzera fin dall'infanzia - come la ricorrente, arrivata in Svizzera all'età di... anni - richiede molta cautela, anche se non è esclusa in casi gravi o di ripetute infrazioni (
DTF 139 I 16
consid. 2.2.1), come in presenza di atti violenti, di reati sessuali, di gravi infrazioni alla legge federale sugli stupefacenti o di recidiva (sentenza 2C_277/2023 del 1° marzo 2024 consid. 3.2.4). Si terrà quindi specificatamente conto dell'intensità dei legami dello straniero con la Svizzera e delle difficoltà di reintegrazione nel Paese d'origine (
DTF 139 I 16
consid. 2.2.1;
139 I 31
consid. 2.3.1). In questi casi, il Tribunale federale attribuisce anche una particolare importanza, dal punto di vista della proporzionalità della misura, alle prospettive future concrete per la persona interessata se dovesse rimanere in Svizzera, cioè se e in quale misura abbia tratto insegnamento dalle sanzioni penali e dagli eventuali ammonimenti ricevuti in materia di diritto degli stranieri e se possa dimostrare in modo credibile un chiaro cambiamento nel suo progetto di vita e nella sua attitudine ("biographische Kehrtwende"; sentenze 2C_277/2023 del 1° marzo 2024 consid. 3.2.4; 2C_805/2021 del 31 maggio 2022 consid. 6.3).

5.2.
Nella fattispecie, risulta effettivamente dalla sentenza impugnata che la ricorrente, che è entrata in Svizzera all'età di... anni, soggiorna regolarmente da molti anni in Svizzera, dove si trovano diversi membri della sua famiglia, nonché il suo compagno, di nazionalità svizzera. Il Tribunale cantonale, che ha proceduto a un'attenta valutazione degli interessi, ha tuttavia anche constatato - in modo che vincola anche il Tribunale federale (
art. 105 cpv. 1 LTF
) - che la ricorrente è stata condannata penalmente ventuno volte e ha occupato le autorità penali per oltre trent'anni. Diverse condanne riguardano gravi violazioni dell'ordine pubblico. La ricorrente ha infatti venduto quantità non trascurabili di droghe pesanti. Come hanno rilevato i Giudici precedenti, né le pene subite, compresa la detenzione, né i periodi di prova associati alle sospensioni condizionali di cui ha beneficiato, né gli ammonimenti amministrativi, né i collocamenti in centri di disintossicazione, hanno indotto la ricorrente a cessare di commettere infrazioni. Il 25 febbraio 2024, un'ulteriore procedura penale a suo carico era pendente. Davanti a questo quadro complessivo, la conclusione dell'istanza precedente secondo cui il rischio di recidiva è reale è quindi ragionevole. Nulla indica che la ricorrente abbia tratto insegnamento dalle sanzioni penali e dai molteplici ammonimenti ricevuti dalle autorità competenti in materia di diritto degli stranieri e che una modifica del suo comportamento futuro possa essere credibile.

Inoltre, come rilevato anche dai Giudici cantonali, la ricorrente conosce perfettamente la lingua e la cultura del suo Paese d'origine, che sono sostanzialmente condivise dal Cantone Ticino, e andando a risiedere nella zona di frontiera, a pochi chilometri dal suo attuale domicilio, potrà mantenere contatti stretti anche con i propri cari. In Italia, potrà infine continuare a essere seguita dal profilo medico, dato che si tratta di un Paese che dispone di strutture mediche adeguate così come di centri di reinserimento per tossicodipendenti.

Per tutte queste ragioni, la conclusione del Tribunale cantonale secondo cui, alla luce della gravità del comportamento della ricorrente, l'interesse alla sicurezza e all'ordine pubblico che sottendono alla partenza della stessa prevale sull'interesse privato a continuare a soggiornare in Svizzera, è giusta e va condivisa. Anche le censure relative alla violazione dell'
art. 8 CEDU
e dell'
art. 96 LStrI
sono pertanto respinte.

6.

Per quanto precede, il ricorso dev'essere respinto. Nell'addossare le spese giudiziarie all'insorgente viene comunque considerata la sua situazione finanziaria e fissato un importo ridotto (art. 65 cpv. 1 e 2 e 66 cpv. 1 LTF). Non vengono assegnate ripetibili ad autorità vincenti (
art. 68 cpv. 3 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.

Comunicazione al rappresentante della ricorrente, al Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e alla Segreteria di Stato della migrazione.

Losanna, 14 luglio 2026

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

Il Cancelliere: Savoldelli