bger · 1C_451/2017 · 2018-05-30 · de
Bau- und Planungsrecht,
Raumplanung und öffentliches Baurecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_451/2017

Urteil vom 30. Mai 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Merkli, Präsident,

Bundesrichter Fonjallaz, Eusebio, Chaix, Kneubühler.

Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte

1. Swisscom (Schweiz) AG,

2. Sunrise Communications AG,

3. Salt Mobile SA,

Beschwerdeführerinnen,

alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Isler,

gegen

Gemeinde Rothenburg,

vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,

Regierungsrat des Kantons Luzern,

handelnd durch das Bau-, Umwelt- und

Wirtschaftsdepartementdes Kantons Luzern.

Gegenstand

Bau- und Planungsrecht,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 28. Juni 2017 (7H 16 250).

Sachverhalt:

A.

A.a.
An der Gemeindeversammlung vom 23. November 2015 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Rothenburg eine Neufassung von Art. 55 des Bau- und Zonenreglements (revBZR). Diese Bestimmung regelt die Erstellung von Mobilfunkanlagen.

A.b.
Eine gegen diese Reglementsänderung erhobene Einsprache der Swisscom (Schweiz) AG, der Sunrise Communications AG und der Orange Communications AG (heute: Salt Mobile SA) blieb erfolglos.

A.c.
Am 27. September 2016 hiess der Regierungsrat des Kantons Luzern eine dagegen von der Swisscom (Schweiz) AG, der Sunrise Communications AG und der Salt Mobile SA gemeinsam erhobene Verwaltungsbeschwerde teilweise gut und wies sie im Übrigen ab. Die umstrittenen Absätze 4-7 von Art. 55 revBZR lauten seither wie folgt:

-..

4       Für die Standortevaluation visuell wahrnehmbarer Antennenanlagen gelten folgende Prioritäten (1 = höchste Priorität) :

Priorität 1:       Klärung, ob ein Standort innerhalb der Bauzone wesentlich vorteilhafter ist, wenn auch ein Standort ausserhalb der Bauzone möglich ist.

Priorität 2:       Arbeitszonen, Sondernutzungszone Zoo / Gartenbau, Sonderbauzone Pferdesport, Deponiezone: Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen.

Priorität 3:       Zonen für öffentliche Zwecke ohne Schulanlagen und ohne Alters- / Pflegeheim: Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen.

Priorität 4:       In den übrigen Bauzonen sind visuell wahrnehmbare Antennenanlagen nur zulässig, wenn kein Standort in einem der Priorität 1, 2 oder 3 zugeordneten Gebiet möglich ist.

Der Standort einer Antenne in einem Gebiet untergeordneter Priorität ist nur dann zulässig, wenn sie sich nicht in einem Gebiet übergeordneter Priorität aufstellen lässt. In jedem Fall ist eine Koordination mit bestehenden Antennenanlagen zu prüfen. Falls die Prüfung ergibt, dass eine Koordination aufgrund der anwendbaren Vorschriften möglich ist, ist die neue Anlage am bestehenden Standort zu erstellen.

5       In reinen Wohnzonen, in der Kernzone sowie in der Arbeits- / Wohnzone sind visuell wahrnehmbare Antennenanlagen nur zulässig, wenn sie überdies einen funktionalen Bezug (die Antennenanlage hat von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in den genannten Zonen üblichen Ausstattung zu entsprechen) zu diesen Zonen aufweisen. Sie sind unauffällig zu gestalten.

6       In der Fleckenzone, der Fleckenerweiterungszone, den Schutzzonen sowie in bzw. an Schutzobjekten (Denkmalschutzobjekte, Kulturobjekte, Naturobjekte usw.) und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und Objekten sind visuell wahrnehmbare Antennenanlagen nicht zulässig.

7       Dachaufbauen (richtig wohl: Dachaufbauten), Anlagen auf Dächern und freistehende Anlagen sind nur zulässig, wenn sich eine ästhetisch und architektonisch gute Lösung ergibt. Anlagen sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine ruhige Gesamtwirkung entsteht. Auf die Schutzzonen, die Schutzobjekte und die homogen bebauten Wohnquartiere ist besonders Rücksicht zu nehmen."

B.

Mit Urteil vom 28. Juni 2017 wies das Kantonsgericht Luzern eine dagegen von der Swisscom (Schweiz) AG, der Sunrise Communications AG und der Salt Mobile SA gemeinsam erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der Erwägungen ab. Im Wesentlichen führte es dazu aus, das von der Gemeinde beschlossene Kaskadenmodell sei mit dem Bundesgesetzesrecht vereinbar und verstosse auch nicht ggen Grundrechte der Beschwerde führenden Mobilfunkanbieterinnen.

C.

Die Swisscom (Schweiz) AG, die Sunrise Communications AG und die Salt Mobile SA führen gemeinsam beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit folgenden Anträgen:

"1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu gewähren.

2. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und Art. 55 revBZR sei wie folgt zu ändern:

a) Art. 55 Abs. 4 revBZR Priorität 1 sei zu streichen.

b) In Art. 55 Abs. 4 Priorität 3 revBZR sei

"ohne Schulanlagen und"
zu streichen.

c) In Art. 55 Abs. 4 Priorität 2 und Art. 55 Abs. 4 Priorität 3 revBZR sei "

Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen."
zu streichen.

d) In Art. 55 Abs. 5 revBZR sei

", in der Kernzone sowie in der Arbeits- / Wohnzone"
zu streichen.

e) In Art. 55 Abs. 6 revBZR sei

"der Fleckenerweiterungszone,"
zu streichen.

Eventualiter sei Art. 55 Abs. 6 revBZR wie folgt zu ergänzen:

"...Antennenanlagen

in der Regel

nicht zulässig."

f) In Art. 55 Abs. 6 revBZR sei

"und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und Objekten"
zu streichen.

g) In Art. 55 Abs. 7 revBZR sei

"Dachaufbauen (richtig wohl: Dachaufbauten), Anlagen auf Dächern und freistehende Anlagen sind nur zulässig, wenn sich eine ästhetisch und architektonisch gute Lösung ergibt. Anlagen sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine ruhige Gesamtwirkung entsteht."
zu streichen.

Eventualiter sei in Art. 55 Abs. 7 revBZR

"nur"
zu streichen und Art. 55 Abs. 7 revBZR sei wie folgt zu ergänzen: "

Einschränkungen aus diesen Gründen sind nur zulässig, wenn sie durch den Zonenzweck gerechtfertigt sind

."

h) Art. 55 Abs. 4, Abs. 5 und Abs. 6 revBZR seien wie folgt zu ergänzen:

"visuell als solche wahrnehmbare"
.

3. Es sei ein Fachgutachten über das Vorliegen von ideellen Immissionen durch Mobilfunkanlagen und deren Ursachen zu erstellen.

4. Die Sache sei zur Anpassung der Bestimmungen von Art. 55revBZR im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin, eventualiter an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5. Den Beschwerdeführerinnen sei eine Parteientschädigung zuzusprechen."

Die Gemeinde Rothenburg schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellt unter Verzicht auf weitere Ausführungen das Kantonsgericht. Das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern verzichtete für den Regierungsrat auf eine Vernehmlassung. Weitere Eingaben gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.

D.

Mit Verfügung vom 12. Dezember 2017 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.

Erwägungen:

1.

1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über die Änderung eines kommunalen Bau- und Zonenreglements. Die umstrittenen Bestimmungen beschränken mögliche Standorte für Mobilfunksendeanlagen innerhalb des Gemeindegebiets. Dabei geht es nicht um die Überprüfung der Anwendung der strittigen Bestimmungen im Einzelfall, sondern um eine abstrakte Normenkontrolle im Zusammenhang mit einem Gemeindeerlass. Gegen kantonale Erlasse unter Einschluss von kommunalen Bestimmungen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (vgl.
Art. 82 lit. b BGG
).

1.2.
Die beschwerdeführenden Mobilfunkbetreiberinnen waren bereits am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt, sind von der strittigen Regelung zumindest virtuell betroffen und haben daher ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Bestimmungen, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert sind (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerden einzutreten.

1.3.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5 S. 144). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).

1.4.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (
Art. 95 lit. a und
Art. 97 Abs. 1 BGG
).

1.5.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
) und kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
).

1.6.
Steht die Verfassungsmässigkeit eines Erlasses in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (
BGE 143 I 426
E. 2 S. 431). Bei der abstrakten Normenkontrolle mitzuberücksichtigen bleiben die Schwere eines allfälligen Grundrechtseingriffs, die konkreten Umstände bei der Anwendung der angefochtenen Norm, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes im konkreten Anwendungsfall sowie allfällige Auswirkungen auf die Rechtssicherheit. Zudem ist die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen; die Wahrscheinlichkeit einer verfassungstreuen Anwendung der angefochtenen Norm ist in die Beurteilung mit einzubeziehen. Der blosse Umstand, dass die Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen könnte, rechtfertigt für sich alleine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle indes noch kein höchstrichterliches Eingreifen (
BGE 143 I 137
E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen). Analoges gilt für die Vereinbarkeit kantonaler und kommunaler Bestimmungen mit dem Bundesgesetzesrecht.

2.

2.1.
Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf
Art. 8 BV
(Willkürverbot),
Art. 27 BV
(Wirtschaftsfreiheit),
Art. 29 Abs. 2 BV
(Anspruch auf rechtliches Gehör) und
Art. 36 BV
(Voraussetzungen von Grundrechtseingriffen) sowie auf Art. 14 und 15 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) und Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.19).

2.2.
Zur Frage der Bundesrechtskonformität raumplanerischer Bestimmungen über Mobilfunkanlagen gibt es eine bereits reichhaltige bundesgerichtliche Rechtsprechung.

Danach ist es grundsätzlich Sache des kantonalen bzw. kommunalen Rechts und der Nutzungsplanung, festzulegen, in welchen Zonen Infrastrukturbauten, zu denen auch Mobilfunkanlagen gehören, generell zulässig sind bzw. ausnahmsweise zugelassen werden können (
BGE 142 I 26
E. 4.2; Art. 14, 15, 22 Abs. 2 lit. a und
Art. 23 RPG
).

2.3.
Zulässig ist namentlich eine Negativplanung, die in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstellung von Mobilfunkantennen untersagt. Erlaubt ist auch ein Kaskadenmodell, das Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt. Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone sind nicht zonenkonform und erfordern daher eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG
. Eine solche fällt in Betracht, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen; dies trifft namentlich dann zu, wenn die Mobilfunkanlage dort keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt und nicht störend in Erscheinung tritt (
BGE 141 II 245
E. 2.4 S. 250;
138 II 570
E. 4 S. 572 und E. 7.6 S. 253 f.). Innerhalb der Bauzonen gelten sie nur als zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken (vgl.
BGE 142 I 26
E. 4.2 S. 35;
141 II 245
E. 2.1 S. 248;
138 II 173
E. 5.3 S. 178 und E. 6.4 bis 6.6 S. 182 ff.;
133 II 321
E. 4.3.1 und 4.3.2 S. 324 f., 353 E. 4.2 S. 360).

2.4.
Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften verfolgen öffentliche Interessen und müssen nebst den raumrelevanten Interessen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen insbesondere den in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen hinreichend Rechnung tragen. Dabei handelt es sich namentlich um das Interesse an der Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise, an qualitativ hochstehenden Fernmeldediensten und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Fernmeldedienstanbietern (vgl.
Art. 1 FMG
;
BGE 133 II 321
E. 4.3.4 S. 328, 353 E. 4.2 S. 359 f.).

2.5.
Demgegenüber ist der Immissionsschutz ausschliesslich bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt.

2.5.1.
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen umfasst (vgl. Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Diese Regelung ist abschliessend, weshalb für das kommunale und kantonale Recht insoweit kein Raum bleibt (
BGE 138 II 173
E. 5.1 S. 177;
133 II 64
E. 5.2 S. 66, 321 E. 4.3.4 S. 327 f.;
126 II 399
E. 3c S. 403).

2.5.2.
Mit dem Bundesumweltrecht ist immerhin vereinbar, dass ein kommunales Baureglement in der Wohnzone nur Mobilfunkanlagen zulässt, die der lokalen Versorgung dienen, d.h. einen funktionellen Bezug zu dieser Zone aufweisen und von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen Ausstattung entsprechen (
BGE 141 II 245
E. 2.4 S. 249 f.;
138 II 173
E. 7.4.3 S. 188). Unter ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen wird dabei verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung oder Teilen davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonstwie unerfreulich empfunden wird (
BGE 138 II 173
E. 7.4.3 S. 188
;
136 I 395
E. 4.3.2 und 4.3.3 S. 401). Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren. Nicht zu rechtfertigen vermögen solche subjektiven Ängste und Gefühle des Unbehagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (
BGE 138 II 173
E. 7.4.3 S. 188).

2.6.
Schliesslich unterscheidet die Rechtsprechung die Rechtslage bei visuell wahrnehmbaren von derjenigen bei visuell nicht wahrnehmbaren Mobilfunkantennen. Danach kann zwar das blosse Wissen um eine visuell nicht wahrnehmbare Antenne, ob innerhalb eines Gebäudes erstellt oder sonstwie kaschiert, in der unmittelbaren Nachbarschaft Ängste hervorrufen oder andere unerwünschte Auswirkungen zeitigen, zumindest wenn ihr Standort bekannt ist und Furcht vor ihrer Strahlung besteht. Diesfalls ist das öffentliche Interesse an der Verhinderung ideeller Immissionen aber derart gering, dass die Beschränkung der Standortwahl unverhältnismässig wird (Urteil des Bundesgerichts 1C_51/2012 und 1C_71/2012 vom 21. Mai 2012 E. 5.5).

3.

3.1.
Die Beschwerdeführerinnen rügen die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz. Sie erachten es als offensichtlich falsch, dass das Kantonsgericht bei Mobilfunkanlagen weiterhin von ideellen Immissionen und für alle fraglichen Zonen von gleichen ideellen Immissionen ausgegangen sei, wie sie die Rechtsprechung für Wohnzonen angenommen habe. Sie beantragen dazu die Einholung eines Fachgutachtens. Sodann sehen sie darin auch eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2 BV
.

3.2.
Bei den ideellen Immissionen handelt es sich um einen Rechtsbegriff, der allerdings die Würdigung tatsächlicher Auswirkungen baulicher Massnahmen, hier der Erstellung von Mobilfunkanlagen, voraussetzt. Dabei ist die Bedeutung der tatsächlichen Grundlage als Tatfrage von deren rechtlicher Tragweite als Rechtsfrage zu unterscheiden.

3.3.
Was die tatsächliche Grundlage des angefochtenen Entscheids betrifft, prüft das Bundesgericht diese nur auf offensichtliche Unrichtigkeit, d.h. im Wesentlichen auf Willkür, hin (vgl. vorne E. 1.5). Das Kantonsgericht stützt sich insofern auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Danach gilt es als gerichtsnotorisch, dass der Anblick von Mobilfunkanlagen - zu Recht oder zu Unrecht - bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung der Wohnqualität empfunden wird, weshalb die Errichtung solcher Anlagen in einer Wohnzone die Attraktivität des Gebiets zum Wohnen beeinträchtigen, sich unter Umständen mindernd auf Kaufpreise oder Mietzinse für Liegenschaften auswirken und viele baurechtliche Einsprachen auslösen kann (vgl. insbesondere
BGE 133 II 321
E. 4.3.4 S. 328). Die Beschwerdeführerinnen erachten diese Einschätzung zwar als überholt. Die Errichtung von Mobilfunkanlagen führt jedoch noch immer zu vielen Einspracheverfahren und Streitfällen, obwohl die Nutzung des Mobilfunkes in der Bevölkerung inzwischen ein flächendeckendes Ausmass angenommen hat. Offensichtlich wird die Notwendigkeit von Anlagen in der Nähe des eigenen Wohnraumes oft nicht mit dem entsprechenden Bedarf an Nutzungsmöglichkeiten in Beziehung gesetzt. Das mag erstaunen und es ist nicht auszuschliessen, dass sich die entsprechenden Empfindlichkeiten mit der Zeit verringern oder sogar ganz verschwinden werden. Die Beschwerdeführerinnen vermögen jedoch nicht zu belegen oder auch nur glaubhaft zu machen, dass die Annahme des Kantonsgerichts, die Erstellung von Mobilfunkanlagen sei weiterhin mit ideellen Immissionen verbunden, zurzeit offensichtlich falsch oder sonstwie willkürlich wäre. Die tatsächliche Grundlage der Annahme ideeller Immissionen steht damit weiterhin ausser Frage. Unter diesen Umständen besteht gegenwärtig auch kein Anlass für die Einholung eines entsprechenden Fachgutachtens. Die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz sind damit nicht zu beanstanden, und sie hat insofern auch nicht den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör verletzt.

3.4.
Welche Tragweite ideellen Immissionen zukommt und ob es dabei Abstufungen hinsichtlich der Schwere solcher Immissionen für die unterschiedlichen Zonen braucht, stellen demgegenüber Rechtsfragen dar. Ist sachverhaltlich grundsätzlich von der Existenz ideeller Immissionen durch Mobilfunkanlagen auszugehen, muss ihnen auch soweit rechtliche Bedeutung zuerkannt werden, als sie sich auf die Wohnsituation betroffener Menschen auswirken können. Was dies für die unterschiedlichen Zonen bedeutet, ist im Folgenden anhand der von den Beschwerdeführerinnen erhobenen konkreten Rügen zu prüfen.

4.

4.1.
Mit ihrem Rechtsbegehren 2a beantragen die Beschwerdeführerinnen, die in Art. 55 Abs. 4 revBZR vorgesehene Priorität 1 ganz zu streichen, wonach vorweg zu klären ist, ob ein Standort innerhalb der Bauzone wesentlich vorteilhafter ist, wenn auch ein Standort ausserhalb der Bauzone möglich ist.

4.1.1.
Die strittige Bestimmung bedeutet in etwas verklausulierter Form, dass immer dann, wenn ein Standort ausserhalb des Baugebiets in Frage kommt, ein solcher innerhalb der Bauzone nur dann zulässig ist, falls dieser wesentliche Vorteile mit sich bringt. Diese Prioritätenregelung widerspricht dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet nach
Art. 24 RPG
.

4.1.2.
Die Vorinstanz geht davon aus, es könnte sich unter besonderen Umständen die doppelte Möglichkeit der Errichtung einer Mobilfunkantenne inner- und ausserhalb des Baugebiets ergeben, in welchem Fall eine Interessenabwägung zwischen beiden Standorten vorzunehmen sei; das treffe etwa zu, wenn eine neue Mobilfunkanlage auf einer bestehenden Baute ausserhalb des Baugebiets errichtet werden könne und somit nicht zwingend neues unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch genommen werden müsse. Diese Überlegungen entsprechen zwar grundsätzlich der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. oben E. 2.3). Allerdings muss nach der in Art. 55 Ziff. 4 formulierten Priorität 1 der Standort innerhalb der Bauzone gegenüber einem solchen ausserhalb wesentlich vorteilhafter sein. Damit wird der Vorrang der Bauzone als Standort für Mobilfunkanlagen gerade in sein Gegenteil umgekehrt, was den bundesrechtlichen Vorgaben widerspricht. Nach der zitierten Rechtsprechung fällt ein Standort im Nichtbaugebiet vielmehr nur dann in Betracht, wenn sich dieser als wesentlich vorteilhafter erweist. Angesichts der klaren Formulierung der Priorität 1 kann diese Norm nicht in einer mit dem übergeordneten Recht vereinbarer Weise ausgelegt werden.

4.1.3.
Die Priorität 1 von Art. 55 Abs. 4 revBZR verstösst demnach gegen das Raumplanungsrecht des Bundes und ist ersatzlos aufzuheben.

4.2.
Mit dem Antrag 2b verlangen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55 Abs. 4 Priorität 3 revBZR die Passage "ohne Schulanlagen und" zu streichen.

4.2.1.
Gemäss der strittigen Bestimmung stehen in dritter Priorität Zonen für öffentliche Zwecke ohne Schulanlagen und ohne Alters- und Pflegeheim. Die Beschwerdeführerinnen vertreten den Standpunkt, dass Schulanlagen nicht dem Wohnzweck dienen, weshalb insoweit ideelle Immissionen wegen der Errichtung von Mobilfunkanlagen unzulässig seien. Dies treffe erst recht auf Schüler als sog. "digital natives" zu. Demgegenüber ging das Kantonsgericht im Wesentlichen davon aus, Schulanlagen dienten einem mehrstündigen täglichen Aufenthalt ihrer Benutzer, weshalb eine Angleichung an die Wohnzonen nicht ausser Betracht falle. Überdies seien Schulanlagen typischerweise und so auch im vorliegenden Zusammenhang nicht peripher, sondern in Gehdistanz zu Wohnzonen gelegen.

4.2.2.
Die Verfahrensbeteiligten stimmen insoweit überein, dass dem umweltrechtlich motivierten, allenfalls erhöhten Schutzbedarf von Kindern bereits vom bundesrechtlich abschliessend geregelten Umweltschutzrecht Rechnung getragen wird. Dass die Benutzer von Schulanlagen darüber hinaus eines zusätzlichen Schutzes vor ideellen Immissionen bedürfen, ist unabhängig davon, ob es sich um "digital natives" handelt, nicht ersichtlich. Selbst das Kantonsgericht geht davon aus, dass Schulanlagen als Antennenstandorte grundsätzlich in Frage kommen, wenn in den prioritär gelegenen Orten entsprechende Standorte ausscheiden. Überdies ist der Schutz vor ideellen Immissionen schon rein begrifflich auf Zonen und Anlagen zu beschränken, die Wohnzwecken dienen. Andernfalls wäre er überall dort, wo gearbeitet wird, zu verwirklichen, womit namentlich auch Gewerbe- und Industriezonen erfasst würden. Dafür gibt es keine ausreichenden öffentlichen Interessen, weshalb eine solche Einschränkung zu weit in die Rechte der Mobilfunkdiensteanbieterinnen eingreift. Auch insofern lässt sich die strittige Bestimmung nicht bundesrechtskonform auslegen.

4.2.3.
In Priorität 3 von Art. 55 Abs. 4 revBZR ist daher die Passage "ohne Schulanlagen und" ersatzlos aufzuheben.

4.3.
Mit dem Rechtsbegehren 2c beantragen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55 Abs. 4 Prioritäten 2 und 3 revBZR jeweils die Passage "Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen." zu streichen.

4.3.1.
Die Beschwerdeführerinnen halten insbesondere dafür, die für bestimmte Zonen aufgestellte Kaskadenregel mit der angefochtenen Regelung wirke über diese Zonen hinaus, und zwar dergestalt, dass angesichts der bestehenden räumlichen Gegebenheiten jeweils der Grossteil der betroffenen Nachbarzonen nicht mehr für Mobilfunkanlagen zur Verfügung stünde bzw. dafür nur noch wenig Platz vorhanden wäre. Das Kantonsgericht ist der Auffassung, bei der strittigen Einschränkung handle es sich lediglich um eine Richtschnur, die sich bundesrechtskonform anwenden lasse.

4.3.2.
Einerseits ist festzuhalten, dass es den Beschwerdeführerinnen unbenommen bleibt, innerhalb des vorgesehenen Mindestabstands visuell nicht wahrnehmbare Antennenanlagen zu erstellen. Das schwächt die Tragweite der Regelung ab. Andererseits ist es systemimmanent, dass Nutzungszonen Vorschriften für die jeweilige Zone enthalten. Überlappende Auswirkungen, wie sie hier vorgesehen sind, widersprechen bis zu einem gewissen Grad der Idee der Zoneneinteilungen und der damit verbundenen Immissionszuordnungen. So können sich auch andere Immissionen wie Lärm auf Nachbarzonen auswirken, und dennoch gelten in den einzelnen Zonen unterschiedliche Grenzwerte. Immerhin lässt sich ein öffentliches Interesse daran, an den Zonengrenzen in einem bestimmten Grenzbereich solche überlappenden Immissionen abzuschwächen, nicht verneinen. Auch sind dem Raumplanungsrecht die Zonenbestimmungen überlagernde Schutzvorschriften nicht unbekannt. Die strittige Mindestabstandsregel darf jedoch nicht dazu führen, eine im Übrigen zonenkonforme Nutzung in einem wesentlichen Teil einer betroffenen Zone auszuschliessen. In dieser Hinsicht erscheint die angefochtene Regelung nicht unproblematisch. Die Mindestabstandsregel ist aber insofern flexibel formuliert, als der Abstand von 100 m nur als Regel statuiert wird und folglich Ausnahmen zugänglich ist. Damit erscheint eine mit dem übergeordneten Recht vereinbare Anwendung der Prioritäten 2 und 3 nicht ausgeschlossen. Angesichts der Zurückhaltung des Bundesgerichts im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (vgl. oben E. 1.6) ist daher auf deren Aufhebung zu verzichten.Den Beschwerdeführerinnen bleibt es unbenommen, eine rechtswidrige Bewilligungspraxis der Gemeindebehörden im konkreten Anwendungsfall gerichtlich überprüfen zu lassen.

4.3.3.
Lässt sich die in Art. 55 Abs. 4 Prioritäten 2 und 3 revBZR jeweils enthaltene Passage "Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen." in diesem Sinne bundesrechtskonform auslegen, ist der Antrag 2c der Beschwerdeführerinnen abzuweisen.

4.4.
Mit dem Rechtsbegehren 2d beantragen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55 Abs. 5 revBZR sei

4.4.1.
Hintergrund dieses Antrags ist, dass Art. 55 Abs. 5 revBZR einen funktionalen Bezug visuell wahrnehmbarer Mobilfunkanlagen nicht nur in reinen Wohnzonen, sondern auch in der Kernzone (vgl. Art. 10 BZR) sowie in der Arbeits- und Wohnzone (vgl. Art. 19 BZR) verlangt. Die Beschwerdeführerinnen wehren sich dagegen, dass dieses Erfordernis auch auf gemischte Wohnzonen ausgeweitet wird. Es sei nach der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf reine Wohnzonen beschränkt und für gemischte, namentlich die hier fraglichen Zonen ungeeignet. Das Kantonsgericht hält demgegenüber dafür, dass in den vorliegend fraglichen Zonen zumindest eine überwiegende Wohnnutzung vorgesehen sei, was die zusätzliche Voraussetzung eines funktionalen Bezugs rechtfertige.

4.4.2.
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es bundesrechtskonform, wenn ein kommunales Baureglement mit Blick auf die ideellen Immissionen in der Wohnzone bzw. in Zonen, die in erster Linie für das Wohnen bestimmt sind, nur jene Mobilfunkanlagen zulässt, die der lokalen Versorgung dienen, d.h. einen funktionalen Bezug zur Zone aufweisen und von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen Ausstattung entsprechen (
BGE 141 II 245
E. 2.4 S. 249;
138 II 173
E. 7.4.3 S. 188; vgl. auch vorne E. 2.5.2).

4.4.3.
Erneut verhält es sich so, dass es den Beschwerdeführerinnen unbenommen bleibt, innerhalb des vorgesehenen Mindestabstands visuell nicht wahrnehmbare Antennenanlagen zu erstellen, was die Tragweite der angefochtenen Regelung wiederum abschwächt. Vor diesem Hintergrund ist zu entscheiden, ob die bundesgerichtliche Rechtsprechung nur für reine Wohnzonen oder auch für gemischte Zonen gilt. Das Kantonsgericht führt aus, dass in der hier fraglichen Kernzone die Wohnnutzung (bei einer Ausnützungsziffer von maximal 0,8) zu höchstens 0,6 zulässig ist (Art. 10 Abs. 1 BZR). In der dreigeschossigen Arbeits-/Wohnzone ist (bei einer Ausnützungsziffer von höchstens 0,7) eine Arbeitsnutzung von mindestens 0,3 vorgeschrieben, was eine maximal mögliche Wohnnutzung von 0,7 erlaubt (Art. 19 Abs. 2 BZR). Dies ist im Übrigen unbestritten geblieben. Beide Zonen ermöglichen also eine überwiegende Wohnnutzung.

4.4.4.
Es fragt sich, ob die bundesgerichtliche Rechtsprechung nur für reine Wohnzonen oder auch für gemischte Zonen mit teilweiser Wohnnutzung gilt. Der Grundzweck des Schutzes vor ideellen Immissionen ist, in Wohngebieten die negativen immateriellen Auswirkungen von Mobilfunkanlagen zu beschränken. Dieses öffentliche Interesse überwiegt zumindest auch in Zonen, die eine mehrheitliche Wohnnutzung zulassen. Das trifft hier für die beiden fraglichen Zonen zu. Daran ändert nichts, dass möglicherweise für die beiden Zonen noch unklar ist, was unter einer üblichen Ausstattung zu verstehen ist, woraus die Beschwerdeführerinnen die fehlende Eignung der angefochtenen Bestimmung ableiten. Die Praxis wird dazu eine sinnvolle Anwendung und namentlich eine Harmonisierung mit den bestehenden Eingliederungsvorschriften in der Kernzone zu entwickeln haben. Überdies versteht es sich von selbst, dass sich der funktionale Zusammenhang in einer gemischten Zone auf sämtliche Zonenzwecke erstreckt, d.h. insbesondere in der Arbeits- und Wohnzone im Rahmen der umweltrechtlichen Grenzwerte auch Sendeleistungen für den Arbeitsbereich rechtfertigt. Wie bereits erwähnt, können die Beschwerdeführerinnen im Übrigen der strittigen Beschränkung ausweichen, indem sie visuell nicht wahrnehmbare Antennen errichten, für die lediglich noch die umweltschutzrechtlichen Leistungslimiten gelten.

4.4.5.
Der Einbezug der Kernzone sowie der Arbeits-/Wohnzone in Art. 55 Abs. 5 revBZR erweist sich demnach als bundesrechtskonform. Antrag 2d der Beschwerdeführerinnen ist abzuweisen.

4.5.
Mit dem Antrag 2e verlangen die Beschwerdeführerinnen, die sog. Fleckenerweiterungszone vom in Art. 55 Abs. 6 revBZR im Übrigen für die Fleckenzone, die Schutzzonen sowie in oder an Schutzobjekten vorgesehenen Verbot von visuell wahrnehmbaren Mobilfunkantennen auszunehmen. Eventuell sei das Verbot durch Aufnahme der Relativierung "in der Regel" abzuschwächen.

4.5.1.
Die Fleckenzone umfasst den geschichtlich gewachsenen Dorfkern ("engeren Bereich des historischen Fleckens") der Gemeinde und bezweckt die Erhaltung des historischen Ortsbildes und die fachgerechte Eingliederung und Gestaltung von baulichen Veränderungen aller Art (vgl. Art. 11 BZR). Bei der Fleckenerweiterungszone handelt es sich um die daran anschliessende Zwischen- oder Übergangszone zu den übrigen Nutzungszonen; sie schafft die Verbindung zwischen dem historischen Flecken und den angrenzenden Zonen und soll insbesondere einen guten gestalterischen Übergang sichern (vgl. Art. 12 BZR).

4.5.2.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen vergrössert der Einbezug der Fleckenerweiterungszone in das Bauverbot das Schutzgebiet, was dem öffentlichen Interesse an einer guten Mobilfunkversorgung, das gerade für das Zentrum der Gemeinde besonders hoch sei, widerspreche. Die umliegenden Zonen gehörten überdies zur tiefsten Priorität.

4.5.3.
Das Kantonsgericht geht demgegenüber davon aus, dass in Ortskernen und an Schutzobjekten ohnehin erhöhte Anforderungen an den Bau von Mobilfunkantennen gälten und es im Sinne des Kaskadenmodells zulässig sei, solche grundsätzlich ganz zu verbieten, sofern in begründeten Einzelfällen aufgrund einer entsprechenden Interessenlage Ausnahmen möglich seien, was nach der Praxis des Kantonsgerichts sogar für visuell nicht wahrnehmbare Antennenanlagen gelte.

4.5.4.
Im vorliegenden Zusammenhang werden visuell nicht wahrnehmbare Mobilfunkanlagen nicht verboten. Wie es sich mit der Bundesrechtskonformität der weitergehenden kantonalen Rechtsprechung verhält, kann daher offenbleiben. Ist es den Beschwerdeführerinnen damit erneut unbenommen, visuell nicht wahrnehmbare Antennenanlagen zu erstellen, wird die Tragweite der angefochtenen Regelung auch hier abgeschwächt. Das korreliert mit dem auch im luzernischen Recht vorgesehenen Anliegen, in der Nähe von Schutzbauten bzw. -objekten insbesondere Bauten mit nachteiligen optischen Wirkungen zu vermeiden. Hinzu kommt, dass das Kantonsgericht ausdrücklich Ausnahmen vorbehalten hat. Die angefochtene Einschränkung beruht daher auf einem ausreichenden öffentlichen Interesse und ist verhältnismässig bzw. lässt sich bundesrechtskonform auslegen und anwenden. Aus dem gleichen Grund erweist sich die von den Beschwerdeführerinnen verlangte Einfügung der Wortfolge "in der Regel" hier als überflüssig. Sind Ausnahmen bereits ohne diese zusätzliche Klarstellung zulässig, ist sie zur Herstellung von Bundesrechtskonformität nicht erforderlich.

4.5.5.
Damit muss Antrag 2e unter Einschluss des darin enthaltenen Eventualbegehrens abgewiesen werden.

4.6.
Mit dem Antrag 2f beantragen die Beschwerdeführerinnen, im gleichen Abs. 6 von Art. 55 revBZR die Passage "und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und Objekten" zu streichen.

4.6.1.
Die Beschwerdeführerinnen erachten auch diese Einschränkung als zu einschneidend. Das Kantonsgericht hielt demgegenüber im Wesentlichen fest, sie könne sich auf ein genügendes öffentliches Interesse stützen und sei verhältnismässig.

4.6.2.
Die beanstandete Anforderung bezieht sich auf sämtliche von Art. 55 Abs. 6 revBZR erfassten Zonen und Objekte. Zwar gilt auch hier, dass nur visuell wahrnehmbare Antennenanlagen unter die Abstandsregel fallen. Diese hat aber weitreichende Folgen, weil sie die Möglichkeit der Erstellung von Mobilfunkanlagen in der Gemeinde bereits räumlich erheblich einschränkt. Das gilt umso mehr, als nicht zu beanstanden ist, die Anwendung der strittigen Bestimmung auch auf die Fleckenerweiterungszone zu erstrecken, wie unter E. 4.5 dargelegt wurde. Indem in diesem Punkt der Gemeinde gefolgt wurde, muss sie sich das nunmehr im vorliegenden Zusammenhang entgegenhalten lassen. Eine Einschränkung der Anwendbarkeit der Bestimmung und damit ein Vorbehalt von Ausnahmekonstellationen wie beispielsweise durch die Verwendung der Wortfolge "in der Regel" in Art. 55 Abs. 4 Prioritäten 2 und 3 revBZR (vgl. vorne E. 4.3) kennt Art. 55 Abs. 6 revBZR nicht.Auch der angefochtene Entscheid sieht keine solche Einschränkung vor. Der strittige Vorbehalt in Art. 55 Abs. 6 revBZRerweist sich daher als zu absolut und folglich als bundesrechtswidrig. Das schliesst eine weniger weitgehende Regelung nicht aus. Es obliegt aber nicht dem Bundesgericht, sondern gegebenenfalls der Gemeinde, eine alternative, bundesrechtskonforme Formulierung zu erlassen.

4.6.3.
Demnach ist die in Art. 55 Abs. 6 revBZR enthaltene Passage "und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und Objekten" zu streichen. Antrag 2f der Beschwerdeführerinnen ist gutzuheissen, und die Streitsache ist insoweit an die Gemeinde zurückzuweisen zur Prüfung der Frage, ob und gegebenenfalls wie sie die aufgehobene Bestimmung ersetzen will.

4.7.
Mit dem Rechtsbegehren 2g verlangen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55 Abs. 7 revBZR die Passage "Dachaufbauen (richtig wohl: Dachaufbauten), Anlagen auf Dächern und freistehende Anlagen sind nur zulässig, wenn sich eine ästhetisch und architektonisch gute Lösung ergibt. Anlagen sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine ruhige Gesamtwirkung entsteht." zu streichen. Eventuell sei in Art. 55 Abs. 7 revBZR "nur" zu streichen und die Bestimmung wie folgt zu ergänzen: "Einschränkungen aus diesen Gründen sind nur zulässig, wenn sie durch den Zonenzweck gerechtfertigt sind."

4.7.1.
Die Beschwerdeführerinnen rügen, eine weitere, auf ästhetischen Gründen beruhende Einschränkung sei nicht erforderlich; zudem fehle der Bezug zum jeweiligen Zonenzweck, was unverhältnismässig sei. Nach Auffassung des Kantonsgerichts sind Anlagen für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine ruhige Gesamtwirkung entsteht. Dass für Mobilfunkantennen eine spezielle Ästhetikvorschrift aufgestellt werde, sei nicht zu beanstanden.

4.7.2.
Es ist nicht ersichtlich, weshalb die strittige Anforderung, Antennenanlagen ästhetisch und architektonisch in die bauliche und landschaftliche Umgebung einzupassen, bundesrechtswidrig sein sollte. Die angefochtene Ästhetikklausel belässt den Behörden erheblichen Spielraum im Einzelfall, ist nicht unverhältnismässig und lässt sich bundesrechtskonform auslegen und anwenden. Die Behörden werden dabei namentlich zu berücksichtigen haben, dass eine völlig harmonische Einordnung von Mobilfunkantennen bereits aufgrund von deren technischen Gegebenheiten nur sehr beschränkt möglich ist; allein aus diesem Grund dürfte eine Bewilligung nicht verweigert werden. Durch das Gebot, die Gestaltung an die bauliche und landschaftliche Umgebung anzupassen, besteht sodann ohnehin ein gewisser Konnex zum jeweiligen Zonenzweck, weshalb auch die im Eventualbegehren beantragte Gegeneinschränkung nicht erforderlich erscheint. Eine andere Formulierung von Art. 55 Abs. 7 revBZR wäre zwar denkbar; diese Möglichkeit für sich allein führt aber nicht zur Unzulässigkeit der von der Gemeinde beschlossenen Bestimmung.

4.7.3.
Antrag 2g unter Einschluss des Eventualbegehrens ist demnach abzuweisen.

4.8.
Schliesslich beantragen die Beschwerdeführerinnen mit dem Rechtsbegehren 2h, in den Absätzen 4, 5 und 6 von Art. 55 revBZR. sei die Wortfolge "visuell wahrnehmbare" durch "visuell als solche wahrnehmbare" zu ersetzen.

4.8.1.
Die Beschwerdeführerinnen hatten in diesem Zusammenhang vor der Vorinstanz noch keine Anpassung von Art. 55 Abs. 5 revBZR beantragt, weshalb ihnen das Kantonsgericht insofern eine gewisse Widersprüchlichkeit vorhielt. Es erscheint fraglich, ob es sich nicht um eine unzulässige Erweiterung des Streitobjekts handelt, wenn sie nunmehr vor Bundesgericht auch dieselbe Anpassung von Abs. 5 verlangen. Wie es sich damit verhält, kann jedoch dahingestellt bleiben.

4.8.2.
Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf eine ihrem Antrag entsprechende Praxis des Baurekursgerichts des Kantons Zürich und führen aus, die verlangte Ergänzung stelle klar, dass kaschierte Anlagen auch dann nicht erfasst würden, wenn die Kaschierung im Sinne einer Verschalung noch erkennbar sei. Das Kantonsgericht hält dazu im Wesentlichen fest, dass insofern ein Ermessensspielraum der Baubewilligungsbehörde bestehe, der erfahrungsgemäss korrekt ausgeübt werde.

4.8.3.
Die Beschwerdeführerinnen wollen offenbar ausschliessen, dass die jeweiligen Einschränkungen auch dann anwendbar sind, wenn die Art der Kaschierung wie Ummantelungen oder sonstige Formen des Versteckens einer Mobilfunkanlage ausserhalb eines Gebäudes für die Anwohner sichtbar sind, auch wenn die Antenne selbst nicht wahrnehmbar ist. Es versteht sich von selbst, dass nur dann von ideellen Immissionen ausgegangen werden kann, wenn nach objektiver Sichtweise auch für Anwohner mit einem durchschnittlichen Laienwissen erkennbar ist, dass es sich bei einer Baute bzw. einem Bauteil um eine Mobilfunkanlage handelt. Dem Kantonsgericht ist zu folgen, wenn es hierzu ein Ermessen der Behörden anerkennt, das pflichtgemäss auszuüben ist, und es keinen Anlass sieht, grundsätzlich an einem korrekten Verhalten der Behörden zu zweifeln. Im Übrigen trägt die verlangte Ergänzung nicht zur Klärung der Rechtslage bei, wie die Beschwerdeführerinnen meinen. Auch in ihrer Formulierung bleibt nämlich unklar und der Würdigung in der Praxis und damit dem behördlichen Ermessen im Einzelfall überlassen, ab wann eine Antenne "als solche" wahrnehmbar ist. Die angefochtene Regelung ist mithin nicht bundesrechtswidrig.

4.8.4.
Antrag 2h ist daher ebenfalls abzuweisen.

4.9.
Aufgrund des bundesgerichtlichen Urteils wird die Gemeinde nicht nur über den noch offenen Punkt (vgl. E. 4.6) neu zu entscheiden, sondern auch den Wortlaut der gesamten Bestimmung, insbesondere die Nummerierung der Prioritätenordnung, anzupassen haben. Insofern ist die Sache an die Gemeinde zurückzuweisen.

5.

5.1.
Die Beschwerde erweist sich als teilweise begründet und ist in diesem Umfang gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist insoweit, als es gemäss den Erwägungen bundesrechtswidrig ist, aufzuheben (vgl. E. 4.1, 4.2 und 4.6). Die Sache ist an die Gemeinde zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen (vgl. E. 4.6 und 4.9). Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2.
Bei diesem Verfahrensausgang obsiegen und unterliegen die Beschwerdeführerinnen je etwa zur Hälfte. Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind ihnen daher in solidarischer Haftbarkeit hälftig aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 sowie
Art. 65 BGG
). Die Gemeinde trifft keine Kostentragungspflicht (vgl.
Art. 66 Abs. 4 BGG
). Da sie praxisgemäss keinen Anspruch auf Parteientschädigung hat (vgl.
BGE 134 II 117
E. 7 S. 118 f.), können die Entschädigungsansprüche nicht wettgeschlagen bzw. verrechnet werden, weshalb die Gemeinde den Beschwerdeführerinnen eine um die Hälfte reduzierte Entschädigung auszurichten hat (vgl.
Art. 68 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

1.1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das Urteil des Kantonsgerichts Luzern vom 28. Juni 2017 wird insoweit aufgehoben, als es die folgenden Passagen von Art. 55 des revidierten Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Rothenburg vom 23. November 2015 bestätigt:

- in Abs. 4: "Priorität 1: Klärung, ob ein Standort innerhalb der Bauzone wesentlich vorteilhafter ist, wenn auch ein Standort ausserhalb der Bauzone möglich ist."

- in Abs. 4: Priorität 3: "ohne Schulanlagen und"

- in Abs. 6: "und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und Objekten".

1.2.
Die Streitsache wird an die Gemeinde Rothenburg zurückgewiesen zu neuem Entscheid über die Neuformulierung von Art. 55 des revidierten Bau- und Zonenreglements vom 23. November 2015 im Sinne der Erwägungen.

1.3.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden zur Hälfte, ausmachend Fr. 3'000.--, den Beschwerdeführerinnen unter Solidarhaft auferlegt.

3.

Die Gemeinde Rothenburg hat den Beschwerdeführerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu entrichten.

4.

Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Gemeinde Rothenburg, dem Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 30. Mai 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax