bger · 1A.120/2002 · 2002-11-22 · it

Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 22.11.2002 1A.120/2002
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 22.11.2002 1A.120/2002
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 22.11.2002 1A.120/2002

Tribunale federale
Tribunal federal
1A.120/2002
1P.326/2002/bom
Sentenza del 22 novembre 2002
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte
e vicepresidente del Tribunale federale,
Nay e Catenazzi,
cancelliere Crameri.
A.________,
ricorrente, patrocinato dallo Studio Legale Masoni-Fontana,
via Frasca 10, casella postale 3059, 6901 Lugano,
contro
Comune di Riva San Vitale,
rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Claudio Cereghetti, via Besso 37, casella postale 33, 6903 Lugano,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, palazzo di Giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano.
piano particolareggiato del nucleo del villaggio
(ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto pubblico contro la sentenza del 6 maggio 2002 del Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino)
Fatti:
A.
Il Consiglio comunale di Riva San Vitale ha adottato, nella seduta del 28 giugno 1984, il piano regolatore comunale, approvato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 3 dicembre 1985. Contestualmente a questa procedura il Comune ha avviato lo studio del piano particolareggiato del nucleo del villaggio, adottato dal legislativo comunale nel novembre 1995, ma bocciato in una votazione referendaria del 10 marzo 1996. Rielaborato nel 1998, il piano particolareggiato è stato adottato dal Comune il 15 giugno 1999.
B.
Contro il piano particolareggiato A.________, proprietario della particella n. XXX, di 7520 m2, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato; chiedeva, in via principale, di annullare l'attribuzione del fondo alla zona "parchi o giardini o coltivi" e, in via subordinata, di prevederne l'espropriazione a carico del Comune. Mediante risoluzione del 28 agosto 2001 il Governo cantonale ha approvato il piano particolareggiato e alcune varianti di piano regolatore elaborate per la sua integrazione, e respinto nel contempo il gravame.
C.
Il proprietario del fondo ha impugnato la decisione governativa davanti al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT); chiedeva, in via principale, di prevedere l'espropriazione parziale di 2370 m2 della particella n. XXX, per il quale il Comune nel programma di realizzazione 4, tabella degli espropri del nucleo, avrebbe previsto un'indennità di fr. 750'000.-- e, in via subordinata, di annullarne l'attribuzione alla menzionata zona. Con sentenza del 6 maggio 2002, dopo un'udienza in contraddittorio e un sopralluogo, la Corte cantonale ha respinto il ricorso.
D.
A.________ impugna la sentenza del TPT con un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. Con il primo chiede di annullare la decisione impugnata e di riformarla nel senso delle conclusioni presentate dinanzi alla Corte cantonale, e, subordinatamente, di rinviare la causa alle istanze precedenti per nuova decisione; con il ricorso di diritto pubblico chiede di annullare la decisione impugnata. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
La Corte cantonale, senza formulare specifiche osservazioni, si riconferma nella sentenza impugnata. Il Comune di Riva San Vitale propone di dichiarare inammissibili i ricorsi, rispettivamente di respingerli in quanto ammissibili. La Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino chiede, in via principale, di dichiarare inammissibile il ricorso di diritto amministrativo, in via subordinata di respingerlo.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (
DTF 128 I 46
consid. 1a, 128 II 56 consid. 1).
1.2 Il ricorso di diritto amministrativo e il ricorso di diritto pubblico sono in stretta relazione tra loro; la sentenza impugnata è d'altra parte unica e concerne la medesima fattispecie; infine, le censure contenute negli atti di ricorso sono, in gran parte, identiche. Si giustifica pertanto di trattarli congiuntamente e di pronunciare un unico giudizio (
DTF 123 II 16
consid. 1, 122 II 367 consid. 1a).
1.3 Nel ricorso di diritto amministrativo il ricorrente, accennando ad Adelio Scolari (Commentario, Cadenazzo 1996, n. 412 agli art. 54 e 55 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990, LALPT), rileva che il piano particolareggiato potrebbe essere impugnabile con tale rimedio; adduce che le contestate restrizioni alla proprietà, imposte a protezione del paesaggio, segnatamente di un monumento storico, violerebbero il diritto federale.
1.4 Quando, come in concreto, la parte ricorrente agisca simultaneamente con un ricorso di diritto pubblico e con un ricorso di diritto amministrativo occorre, per la sussidiarietà del ricorso di diritto pubblico (
art. 84 cpv. 2 OG
), esaminare in primo luogo, con piena cognizione e liberamente, l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (
DTF 126 I 81
consid. 1, 126 II 377 consid. 1).
1.4.1 Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'
art. 5 PA
, la via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni delle Autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale - o che vi si sarebbero dovute fondare - purché non sia realizzata nessuna delle eccezioni previste agli
art. 99 a 102
OG o nella legislazione speciale (
DTF 126 I 50
consid. 1, 126 II 171 consid. 1a, 125 II 10 consid. 2a, 124 I 223 consid. 1a/aa, 231 consid. 1a).
1.4.2 La decisione impugnata riguarda un piano particolareggiato con alcune varianti di piano regolatore, attraverso il quale la particella litigiosa è inserita in una zona di parchi, giardini e coltivi. Contro tale decisione il ricorso di diritto amministrativo non è di massima dato poiché essa è impugnabile, secondo l'
art. 34 cpv. 3 LPT
, con il ricorso di diritto pubblico. La più recente giurisprudenza del Tribunale federale ammette invero il ricorso di diritto amministrativo contro piani di utilizzazione relativi a progetti concreti, in quanto sia in gioco l'applicazione del diritto federale sulla protezione dell'ambiente e della natura, tale rimedio permettendo pure di contestare l'applicazione del diritto sulla pianificazione del territorio, qualora le norme invocate siano necessariamente in relazione con quelle sulla protezione dell'ambiente (
DTF 123 II 88
consid. 1a e 1a/cc, 231 consid. 2, 289 consid. 1b, 359 consid. 1a/aa, 121 II 72 consid. 1b, d ed f).
In concreto non sussistono tuttavia i presupposti per ammettere, eccezionalmente, il ricorso di diritto amministrativo contro un piano di utilizzazione. In effetti, le restrizioni derivanti dalla protezione del paesaggio e del monumento storico si riferiscono alle varianti di piano regolatore e non alla questione, qui litigiosa, dell'attribuzione della particella alla zona parchi, giardini e coltivi, attuata dal piano particolareggiato; né il ricorrente fa valere l'errata applicazione di norme del diritto pubblico federale, limitandosi egli ad addurre una violazione del diritto di essere sentito e di norme cantonali, segnatamente della LALPT, concernenti la procedura di adozione dei piani. In siffatte circostanze, non sussistendo una stretta connessione con una questione del diritto pubblico federale, il ricorso di diritto amministrativo dev'essere dichiarato irricevibile, essendo in principio ammissibile il ricorso di diritto pubblico (
DTF 128 II 56
consid. 1a/aa). La questione di un'eventuale indennità per restrizioni della proprietà secondo gli
art. 34 cpv. 1 e 5 LPT
è prematura, mentre, come ancora si vedrà, la domanda di confermare la previsione d'espropriazione formale della particella litigiosa esulava dalla procedura pendente davanti al TPT.
2.
2.1 La legittimazione a presentare un ricorso di diritto pubblico spetta alle persone toccate negli interessi giuridicamente protetti, segnatamente quali proprietarie di un fondo oggetto di una misura pianificatoria (
art. 88 OG
;
DTF 119 Ia 362
consid. 1a). Il TPT ha rilevato come l'unica questione litigiosa fosse l'attribuzione della particella n. XXX alla zona inedificabile "parchi o giardini o coltivi": su questo punto il ricorso è, in principio, ammissibile e la legittimazione del ricor-rente pacifica. La Corte cantonale ha ritenuto altresì che il Consiglio di Stato, con la decisione del 19 agosto 2001, non aveva soltanto approvato il piano particolareggiato, ma anche talune varianti del piano regolatore necessarie per integrarlo, e concernenti, in particolare, la linea di arretramento delle costruzioni dalla Chiesa di Santa Croce; questa linea, tracciata sul fondo del ricorrente, lo rendeva, a prescindere dal contestato vincolo istituito dal piano particolareggiato, praticamente inedificabile. Il TPT ha concluso che la restrizione imposta dalla variante di piano regolatore, non contestata dal ricorrente davanti al Consiglio di Stato né davanti al TPT, era cresciuta in giudicato. Su questo punto, rispondente agli atti, il ricorso dev'essere quindi dichiarato inammissibile per mancato esaurimento del corso delle istanze cantonali (
art. 86 OG
).
2.2 Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale non applica d'ufficio il diritto, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo quando siano sufficientemente motivate: il ricorso deve quindi contenere un'esauriente motivazione giuridica, dalla quale si possa dedurre se, perché, ed eventualmente in quale misura, la decisione impugnata leda il ricorrente nei suoi diritti costituzionali (
art. 90 cpv. 1 lett. b OG
;
DTF 127 I 38
consid. 3c, 126 I 235 consid. 2a, 125 I 71 consid. 1c). Nella fattispecie il ricorrente, esprimendosi su procedure e censure diverse e mischiandole, non si confronta in modo chiaro e preciso con le puntuali considerazioni contenute nella sentenza impugnata, né spiega, secondo le esigenze dell'
art. 90 cpv. 1 lett. b OG
e della giurisprudenza, per quali motivi esse sarebbero contrarie al diritto, in particolare perché sarebbero manifestamente insostenibili e quindi arbitrarie; le stesse conclusioni valgono per il criticato accertamento dei fatti (cfr., sulla nozione di arbitrio,
DTF 128 I 177
consid. 2.1, 127 I 54 consid. 2b, 60 consid. 5a pag. 70). Tali critiche sono, nelle accennate condizioni, inammissibili dal profilo dell'
art. 90 OG
.
3.
Il TPT ha ritenuto che la domanda del ricorrente, volta a confermare la previsione di espropriazione formale di una parte del fondo n. XXX per un importo di fr. 750'000.--, costituisse una questione di natura espropriativa, esulante dalla procedura di approvazione del piano particolareggiato e pertanto irricevibile: il quesito di sapere se l'azzonamento dia o no luogo a espropriazione formale o materiale competerebbe infatti al Tribunale di espropriazione, già peraltro adito dal ricorrente. Quest'ultimo rileva tuttavia che la sua domanda si fondava sulla tabella degli espropri e sulla relazione economica del piano particolareggiato, e da ciò deduce che il Comune non poteva modificare la portata degli atti pubblicati con una semplice lettera, tenutagli oltretutto nascosta, inviata al Consiglio di Stato.
3.1 Con lettera del 10 maggio 1999 il Municipio comunicava al legale del ricorrente che il piano particolareggiato conteneva anche la proposta di espropriazione parziale e che la relazione economica prevedeva un'indennità a carico del Comune di fr. 250'000.--, corrispondente a un terzo del costo espropriativo presumibile (ritenuto che i rimanenti due terzi sarebbero stati coperti dal Cantone e dalla Confederazione). Nella lettera del 16 novembre 2000, indirizzata al Dipartimento del territorio, e richiamata implicitamente dal ricorrente, il Comune, rilevato che il ricorso di quest'ultimo era pendente dinanzi al Consiglio di Stato, precisava di non avere mai inteso acquistare la particella n. XXX, ma soltanto escluderla dal perimetro delle zone edificabili; aggiungeva che la tabella degli espropri allegata al piano particolareggiato lasciava purtroppo trasparire qualche ambiguità, dovuta a un errore grafico/giuridico (essendosi confuso un possibile esproprio materiale con uno formale), e dichiarava quindi di ritenere che, nell'ambito dell'approvazione del piano, occorreva chiarire questo punto, confermando quanto indicato nelll'esame preliminare: e cioè che, improponibile l'esproprio formale del fondo era data solo la sua esclusione dalle zone edificabili, riservata l'indennità per l'eventuale esproprio materiale. Nella risoluzione di approvazione del 28 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta espropriativa formulata dal proprietario del fondo, fondandosi su questa precisazione del Comune.
3.2 Secondo la giurisprudenza, il diritto di essere sentito (garantito dall'
art. 29 cpv. 2 Cost.
e, in precedenza, dall'
art. 4 vCost.
) impone all'Autorità che inserisce nel fascicolo processuale nuovi documenti, di cui intende prevalersi nella decisione, di informarne le parti, che devono poter esprimersi sulle prove assunte (
DTF 124 II 132
consid. 2b e rinvii, 127 I 54 consid. 2b). Il Governo cantonale, viste le incertezze sulla questione espropriativa, avrebbe dovuto trasmettere lo scritto del Comune, sul quale ha fondato il proprio giudizio, al ricorrente. Questa mancanza non comporta tuttavia l'accoglimento del gravame. In effetti, questo vizio era sanabile nell'ambito del ricorso al TPT, dove il ricorrente poteva chiedere la produzione della lettera, implicitamente richiamata nella risoluzione governativa, e contestarne, se del caso, il contenuto, sia nel ricorso stesso, sia nell'ambito dell'udienza in contraddittorio e del sopralluogo: il ricorrente non sostiene infatti che la Corte cantonale gli avrebbe negato l'accesso agli atti e, in particolare, a tale scritto. Limitandosi ad affermare che la lettera municipale avrebbe modificato gli atti pubblicati, senza l'approvazione del Consiglio comunale, egli disattende che oggetto della presente causa può essere soltanto la decisione del TPT e non anche quella governativa. Ora, la censura, riguardante la violazione del diritto, era proponibile dinanzi alla Corte cantonale, che poteva sanare l'asserita lesione del diritto di essere sentito e pronunciarsi sulle sue eventuali conseguenze (art. 38 cpv. 2 LALPT; sentenza 1P.15/1998 consid. 5, apparsa in RDAT II-1998 n. 21). La censura del resto alla criticata procedura di adozione e di approvazione del piano particolareggiato, e non a una questione di natura espropriativa. Con la sua argomentazione il ricorrente non dimostra pertanto che il TPT, dichiarando irricevibile la domanda litigiosa, sarebbe incorso nell'arbitrio.
3.3 Il ricorrente fa valere anche una violazione del principio della buona fede (
art. 9 Cost.
); la ravvisa nel fatto che il Comune, dopo anni di trattative e asserite promesse verbali e scritte per acquistare, e in seguito espropriare, il fondo, sarebbe poi passato, con la menzionata lettera, a una situazione di incertezza. Egli non dimostra tuttavia che sarebbero adempiute le condizioni cumulative richieste dalla giurisprudenza in tale ambito (vedi al riguardo
DTF 128 II 112
consid. 10b/aa pag. 125, 127 I 31 consid. 3a, 121 II 473 consid. 2c).
3.4 Il ricorrente lamenta poi di non aver potuto ottenere, neppure a pagamento, copie degli atti (messaggi, relazioni, progetti di varianti, proposte di norme e documentazione grafica), ma d'aver potuto soltanto prendere annotazioni dopo averli esaminati. Il diritto di essere sentito comprende pure, di massima, la pretesa di allestire personalmente, in una certa misura, copie degli atti (
DTF 117 Ia 424
consid. 28b, 116 Ia 325 consid. 3c e d; cfr. anche
DTF 120 IV 242
, 120 Ia 65 consid. 2b); il ricorrente, limitandosi ad accennare all'
art. 29 cpv. 2 Cost.
, non fa valere di non aver avuto completo accesso agli atti nell'ambito della procedura avviata dinanzi al Consiglio di Stato, ed eventualmente di quella ricorsuale davanti al TPT, ove un'eventuale violazione del suo diritto di essere sentito sarebbe stata sanata. Del resto egli nemmeno precisa se tale facoltà, e in che misura, sia stata a lui negata personalmente o anche al suo legale.
3.5 Il ricorrente fa valere inoltre che il Consiglio di Stato si sarebbe rifiutato di udirlo personalmente. Premesso che l'asserito vizio sarebbe stato sanato dinanzi al TPT, dove ha avuto luogo un'udienza in contraddittorio, il ricorrente non adduce alcuna norma che imporrebbe di udirlo personalmente. Le esigenze minime dedotte dall'
art. 29 cpv. 2 Cost.
(e, precedentemente, dall'
art. 4 vCost.
) non implicano, di massima, il diritto di esprimersi oralmente dinanzi all'autorità chiamata a statuire, né il ricorrente sostiene il contrario (cfr.
DTF 125 I 209
consid. 9b pag. 219, 122 II 464 consid. 4c, 108 Ia 188 consid. 2a; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 524 seg.).
3.6 Il ricorrente rileva poi che le contestate restrizioni alla sua proprietà non si fonderebbero su una base legale sufficiente, non sarebbero giustificate da un interesse pubblico preponderante, né sarebbero conformi al principio della proporzionalità. La critica, di natura appellatoria, è inammissibile secondo l'
art. 90 cpv. 1 lett. b OG
. Il ricorrente non contesta infatti gli argomenti addotti dal TPT a sostegno della propria sentenza, segnatamente riguardo alla negata edificabilità del fondo dal profilo dell'
art. 15 lett. a LPT
, all'assenza di urbanizzazione (
art. 15 lett. b LPT
) e alla questione della parità di trattamento. Il TPT ha inoltre precisato che l'unica questione litigiosa riguardava l'attribuzione della particella n. XXX alla zona inedificabile dei parchi, giardini e coltivi, il vincolo istituito dalla linea d'arretramento, prevista dalle varianti di piano regolatore, non essendo stato criticato dal ricorrente né davanti al Consiglio di Stato né dinanzi al TPT, ed essendo quindi cresciuto in giudicato. La relativa censura è pertanto inammissibile per mancato esaurimento del corso delle istanze cantonali (
art. 86 OG
).
4.
Ne consegue che il ricorso di diritto amministrativo dev'essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto pubblico dev'essere respinto in quanto ammissibile.
Le spese seguono la soccombenza (
art. 156 cpv. 1 OG
). Al Comune di Riva San Vitale, che si è avvalso dell'assistenza di un legale, spettano - per il ricorso di diritto pubblico - ripetibili della sede federale (
art.159 cpv. 1 e 2 OG
).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
1.1 Il ricorso di diritto amministrativo è inammissibile.
1.2 Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto.
2.
La tassa di giustizia unica di fr. 4'000.-- è posta a carico del ricorrente, che rifonderà al Comune di Riva San Vitale un'indennità di fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato (Divisione della pianificazione territoriale) e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 22 novembre 2002
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: