bger · 2C_609/2024 · 2025-12-03 · de
Prüfung der Elektrizitätstarife 2009 und 2010, Neuverfügung,
Energie


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_609/2024

Urteil vom 3. Dezember 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,

Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,

Gerichtsschreiber Zollinger.

Verfahrensbeteiligte

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), 3003 Bern,

vertreten durch das Bundesamt für Energie, Abteilung Recht, Wasserkraft, Entsorgung, Herrn Roman Mayer, Vizedirektor, Postfach, 3003 Bern.

gegen

Energie Wasser Bern (ewb),

Monbijoustrasse 11, Postfach, 3001 Bern,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner, Bratschi AG,

Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom, Christoffelgasse 5, 3003 Bern.

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 25. Oktober 2024 (A-5380/2022).

Sachverhalt:

A.

Im Rahmen eines Tarifprüfungsverfahrens bei der Energie Wasser Bern (ewb) korrigierte die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) mit Verfügung vom 17. November 2016 diverse buchhalterische Positionen im Zusammenhang mit den Vorliegerkosten Netz für das Jahr 2009, dem Netznutzungstarif für das Jahr 2010 und den Elektrizitätstarifen für die Jahre 2009 und 2010. Zudem auferlegte die ElCom der Energie Wasser Bern eine Gebühr von Fr. 293'940.--. Gegen die Verfügung der ElCom vom 17. November 2016 erhob die Energie Wasser Bern am 16. Januar 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil A-321/2017 vom 20. Februar 2019 ab, soweit es darauf eintrat.

Mit Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 hiess das Bundesgericht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der Energie Wasser Bern vom 25. März 2019 teilweise gut und hob das Urteil A-321/2017 vom 20. Februar 2019 unter anderem auf, soweit es die Gewinnablieferung an die Stadt Bern und die Gebühr betraf. Es wies die Angelegenheit unter anderem zur Neubeurteilung mit Blick auf die Gewinnablieferung an die Stadt Bern und die Gebühr im Sinne der Erwägungen an die ElCom zurück.

B.

Die ElCom nahm in der Folge das Tarifprüfungsverfahren wieder auf und erliess am 18. Oktober 2022 eine neue Verfügung mit folgendem Dispositiv:

"1. Die anrechenbaren Energiekosten in der Grundversorgung von Energie Wasser Bern betragen für das Jahr 2009 xxx Franken. Die sich ergebende Überdeckung im Bereich Energie beträgt yyy Franken. Sie ist gemäss Artikel 19 Absatz 2 StromVV sowie gemäss Weisung 2/2019 der EICom vom 5. März 2019 'Deckungsdifferenzen Netz und Energie aus den Vorjahren' einschliesslich Anhang zu verzinsen und den Endverbrauchern in der Grundversorgung über die künftigen Energietarife zurückzuerstatten. Der jeweilige Saldo der Deckungsdifferenzen per Ende eines Tarifjahres (t) muss jeweils mit dem für das übernächste Tarifjahr für das Elektrizitätsnetz geltenden durchschnittlichen Kapitalkostensatz für das im Stromnetz investierte Kapital (WACC) verzinst werden (t+2).

2. Die anrechenbaren Energiekosten in der Grundversorgung von Energie Wasser Bern betragen für das Jahr 2010 zzz Franken. Die sich ergebende Überdeckung im Bereich Energie beträgt www Franken. Sie ist gemäss Artikel 19 Absatz 2 StromVV sowie gemäss Weisung 2/2019 der EICom vom 5. März 2019 'Deckungsdifferenzen Netz und Energie aus den Vorjahren' einschliesslich Anhang zu verzinsen und den Endverbrauchern in der Grundversorgung über die künftigen Energietarife zurückzuerstatten. Der jeweilige Saldo der Deckungsdifferenzen per Ende eines Tarifjahres (t) muss jeweils mit dem für das übernächste Tarifjahr für das Elektrizitätsnetz geltenden durchschnittlichen Kapitalkostensatz für das im Stromnetz investierte Kapital (WACC) verzinst werden (t+2).

3. Energie Wasser Bern hat im Rahmen einer Nachkalkulation basierend auf den Ist-Kosten und -Erlösen für die Tarifjahre 2009 und 2010 die Deckungsdifferenzen für die Energiekosten gemäss Artikel 19 Absatz 2 StromVV sowie gemäss Weisung 2/2019 der EICom vom 5. März 2019 'Deckungsdifferenzen Netz und Energie aus den Vorjahren' einschliesslich Anhang inklusive Verzinsung gemäss Dispositivziffern 1 und 2 zu berechnen und innert 30 Tagen ab Rechtskraft der vorliegenden Neuverfügung dem Fachsekretariat der EICom elektronisch (Tabellenkalkulation) zu unterbreiten.

4. Energie Wasser Bern hat das Fachsekretariat der EICom über die Entwicklung der Deckungsdifferenzen der Energiekosten zu informieren bis die aus dem vorliegenden Verfahren resultierenden Deckungsdifferenzen abgebaut sind.

5. Die Gebühr für das erstinstanzliche Verfahren beträgt unverändert 293'940 Franken. Sie wird Energie Wasser Bern auferlegt. Die Rechnung wird nach Rechtskraft der vorliegenden Verfügung zugestellt.

6. Für die vorliegende Neuverfügung wird keine Gebühr erhoben."

B.a.
Gegen die Verfügung der ElCom vom 18. Oktober 2022 reichte die Energie Wasser Bern am 23. November 2022 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein. Sie beantragte im Wesentlichen die Aufhebung der Verfügung vom 18. Oktober 2022, soweit die ElCom die Gewinnablieferung an die Stadt Bern in den Tarifjahren 2009 und 2010 nicht als Abgabe auf der Energie zulässt und anordnet, dass die sich daraus ergebenden Überdeckungen von Fr. yyy für das Tarifjahr 2009 und von Fr. www für das Tarifjahr 2010 über den Mechanismus der Deckungsdifferenzen auszugleichen und zu verzinsen seien. Die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der Verfügung vom 18. Oktober 2022 seien entsprechend anzupassen und die Gebühr für das erstinstanzliche Verfahren auf Fr. 220'455.-- zu reduzieren.

B.b.
Mit Urteil A-5380/2022 vom 25. Oktober 2024 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut, soweit es darauf eintrat. Die Verfügung vom 18. Oktober 2022 wurde aufgehoben, soweit sie die Gewinnablieferung an die Stadt Bern und die Gebühr betraf. Die Angelegenheit wurde zur Neubeurteilung mit Blick auf die Gewinnablieferung an die Stadt Bern und die Gebühr im Sinne der Erwägungen an die ElCom zurückgewiesen. Zur Begründung erwog das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen, die Auslegung der kommunalen Rechtsgrundlage ergebe, dass die Abgabe (Gewinnablieferung an die Stadt Bern) rein fiskalisch motiviert und nach dem Willen des kommunalen Gesetzgebers energiebezogen sei. Die Energie Wasser Bern habe die Gewinnablieferung an die Stadt Bern zu Recht dem Energietarif zugeordnet. Der Auffassung der ElCom, wonach die Abgabe im Netznutzungsentgelt auszuweisen sei, könne nicht gefolgt werden.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 29. November 2024 gelangt das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), vertreten durch das Bundesamt für Energie (BFE), an das Bundesgericht. Es beantragt die Aufhebung des Urteils vom 25. Oktober 2024. Die Verfügung der ElCom vom 18. Oktober 2022 sei zu bestätigen.

Während die Vorinstanz und die ElCom auf eine Vernehmlassung verzichten, lässt sich die Beschwerdegegnerin vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die ElCom nimmt mit Eingabe vom 28. März 2025 zur Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin Stellung. Die Beschwerdegegnerin verzichtet auf eine weitere Stellungnahme.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (
Art. 29 Abs. 1 BGG
) und mit freier Kognition (vgl.
BGE 150 II 346
E. 1.1;
146 II 276
E. 1).

1.1.
Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
) auf dem Gebiet des Stromversorgungs- und Energierechts (
Art. 83 BGG
) und richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG
).

1.1.1.
Rückweisungsentscheide führen zu keinem Verfahrensabschluss, weshalb es sich dabei grundsätzlich um Zwischenentscheide handelt (vgl.
BGE 142 II 363
E. 1.1; Urteil 2C_393/2022 vom 5. Mai 2023 E. 1.3, nicht publ. in:
BGE 149 II 281
). Rückweisungsentscheide gelten ausnahmsweise als Endentscheide im Sinne von
Art. 90 BGG
, wenn der erstinstanzlichen Verwaltungsbehörde kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt, sondern die Rückweisung allein der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (vgl.
BGE 147 V 308
E. 1.2;
144 III 253
E. 1.4;
142 II 20
E. 1.2;
134 II 124
E. 1.3).

1.1.2.
Die Vorinstanz gelangte im angefochtenen Urteil zum Schluss, dass die Gewinnablieferung an die Stadt Bern entgegen der Auffassung der ElCom nicht als Teil des Netznutzungsentgelts auszuweisen, sondern dem Energietarif zuzuordnen sei. Entsprechend wies es die Angelegenheit zur Berechnung der anrechenbaren Energiekosten und der sich daraus ergebenden Überdeckungen für die Tarifjahre 2009 und 2010 an die ElCom zurück. Daraus erhellt, dass die Rückweisung allein der rechnerischen Umsetzung des bundesverwaltungsgerichtlich Angeordneten dient. Die umstrittene Frage, welchem Tarifbestandteil die Gewinnablieferung der Stadt Bern zuzuordnen sei, beurteilte die Vorinstanz abschliessend. Demzufolge liegt ein Endentscheid im Sinne von
Art. 90 BGG
vor.

1.2.
Gemäss
Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG
sind die Departemente des Bundes zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann.

1.2.1.
Das Beschwerderecht der Bundesbehörden dient dazu, den Vollzug des Bundesrechts in den Kantonen und in der Bundesverwaltung zu überwachen und dessen richtige und einheitliche Anwendung - wenn nötig letztinstanzlich durch das Bundesgericht - sicherzustellen. Ein darüber hinausgehendes spezifisches schutzwürdiges (öffentliches) Interesse setzt das Beschwerderecht der Bundesbehörden nicht voraus (vgl.
BGE 142 II 324
E. 1.3.1;
136 II 359
E. 1.2).

1.2.2.
Die Bundesgesetzgebung im Stromversorgungs- und Energierecht zählt zum Aufgabenbereich des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (vgl. Urteile 2C_174/2023 vom 22. März 2024 E. 1.2.2, nicht publ. in:
BGE 150 II 334
; 2C_116/2022 vom 3. Mai 2023 E. 1.2.2). Das Departement ist daher zur Beschwerdeerhebung an das Bundesgericht gemäss
Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG
befugt. Hierfür hat es in rechtsgenüglicher Form das Bundesamt für Energie bevollmächtigt.

1.3.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
BGE 147 I 73
E. 2.1
;
142 I 135
E. 1.5). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
).

3.

Wie im ersten Rechtsgang ist in der vorliegenden Angelegenheit umstritten, ob die Gewinnablieferung an die Stadt Bern, die den bundesrechtlich regulierten Gewinn übersteigt, neben dem Netznutzungstarif als Bestandteil des Netznutzungsentgelts auszuweisen ist, so die ElCom sowie das beschwerdeführende Departement, oder als anrechenbare Energiekosten (Gestehungskosten) in den Energietarif einfliessen dürfen, so die Beschwerdegegnerin (zu den Bestandteilen des Elektrizitätstarifs siehe E. 4.2.1 hiernach).

3.1.
Im Falle eines bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheids darf sich die mit der neuen Entscheidung befasste untere Instanz von Bundesrechts wegen nur noch mit jenen Punkten befassen, die das Bundesgericht kassierte. Die anderen Teile des Urteils haben Bestand und sind in das neue Urteil zu übernehmen. Nicht von Bedeutung ist, dass das Bundesgericht mit seinem Rückweisungsentscheid formell in der Regel das ganze angefochtene Urteil aufhebt. Entscheidend ist nicht das Dispositiv, sondern die materielle Tragweite des bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheids. Die neue Entscheidung der unteren Instanz ist somit auf diejenige Thematik beschränkt, die sich aus den bundesgerichtlichen Erwägungen als Gegenstand der neuen Beurteilung ergibt. Das Verfahren wird nur insoweit neu in Gang gesetzt, als dies notwendig ist, um den verbindlichen Erwägungen des Bundesgerichts Rechnung zu tragen (vgl.
BGE 143 IV 214
E. 5.2.1; Urteile 2C_537/2022 vom 25. Januar 2024 E. 2; 7B_270/2022 vom 23. Oktober 2023 E. 2.2.2).

3.2.
Das Bundesgericht erwog im ersten Rechtsgang zunächst, dass die stromversorgungsrechtlichen Vorgaben grundsätzlich Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen zulassen, die energiebezogen sind und demzufolge in den Tarifbestandteil der Energielieferung (Energietarif) einfliessen dürfen. Als Ausfluss daraus sind die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen aufzuteilen in solche, die mit der Energieproduktion zusammenhängen (z. B. Wasserzinsen), und in jene, die sich aus dem Netzbetrieb ergeben (vgl. Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 6.5.1 mit Hinweis auf das Urteil 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 9.2.2.1). Das Bundesgericht hielt sodann fest, dass die Vorinstanz nicht geprüft hatte, ob die von der Beschwerdegegnerin behauptete kommunale Rechtsgrundlage eine Abgabe (Gewinnablieferung) auf dem Energietarif vorsehe. Da sich aus dem bundesverwaltungsgerichtlichen Urteil A-321/2017 vom 20. Februar 2019 keine weiteren Hinweise zur gesetzlichen Grundlage ergäben, wies das Bundesgericht die Angelegenheit zur Prüfung der gesetzlichen Grundlage an die ElCom zurück (vgl. Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 6.5.4 und E. 6.6).

3.3.
Die ElCom respektive Vorinstanz musste im zweiten Rechtsgang somit prüfen, ob eine kommunale Rechtsgrundlage für die Erhebung der Abgabe (Gewinnablieferung an die Stadt Bern) besteht und inwiefern eine allfällige Abgabe sachlich mit der Energieproduktion zusammenhängt.

4.

Das Departement rügt die Verletzung der Vorgaben der bundesrechtlichen Stromversorgungsgesetzgebung zur Zuordnung von kantonalen und kommunalen Abgaben im Elektrizitätstarif. Dabei missachte die Vorinstanz auch den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts.

4.1.
Das Departement bringt vor, die Vorinstanz sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass eine gewillkürte, rein fiskalisch motivierte, kommunale Abgabe auf der Energie ohne Weiteres energiebezogen im Sinne der Rechtsprechung sei. Die Vorinstanz komme gestützt auf eine blosse Auslegung der kommunalen Rechtsgrundlage zu diesem Schluss, ohne dass sie den fehlenden sachlichen Bezug der Abgabe zur Energieproduktion beachtet habe. Eine energiebezogene Abgabe liege nur dann vor, so das Departement, wenn sie sachlich mit der Energieproduktion zusammenhänge. Entsprechend würden Abgaben in Gestalt von Wasserzinsen und andere Leistungen aufgrund von Konzessionen zur Wasserkraftnutzung als anrechenbare Energiekosten (Gestehungskosten) zugelassen, da sie aus Sicht der Kraftwerksbetreiberin unabdingbare Kosten darstellten, um Energie produzieren zu können.

Ohne einen sachlichen Bezug zur Energieproduktion, so das Departement weiter, habe eine kommunale Abgabe von Bundesrechts wegen als netzbezogen zu gelten und sei - neben dem Netznutzungstarif - als Bestandteil des Netznutzungsentgelts auszuweisen. Die Stromversorgungsgesetzgebung sehe keine Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen auf dem Tarifbestandteil der Energielieferung (Energietarif) vor, sondern verankere in
Art. 14 Abs. 1 StromVG
ausdrücklich die Zuordnung zum Netznutzungsentgelt. Hintergrund dieser Zuordnung sei, dass auf diese Weise sämtliche Endverbraucher im Versorgungsgebiet - auch solche, die die Energie auf dem freien Markt bezögen - durch die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen belastet würden. Die Zuordnung einer kantonalen oder kommunalen Abgabe zum Energietarif führe hingegen dazu, dass nur die Endverbraucher in der Grundversorgung eine Abgabe zu tragen hätten. Indem die Vorinstanz eine kommunal-rechtlich geregelte Abgabe ohne sachlichen Bezug zur Energieproduktion auf dem Energietarif zulasse, missachte sie die stromversorgungsrechtlichen Vorgaben - namentlich
Art. 6 Abs. 3 StromVG
und
Art. 14 Abs. 1 StromVG
- sowie den Vorrang des Bundesrechts gemäss
Art. 49 Abs. 1 BV
.

4.2.
Massgebend ist in der vorliegenden Angelegenheit die Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung der ElCom vom 17. November 2016 (vgl. Urteil 2C_341/2023 vom 30. April 2025 E. 4.1, zur Publikation vorgesehen). Zum Tragen kommen somit die damals in Kraft stehenden Fassungen des Bundesgesetzes vom 23. März 2007 über die Stromversorgung (Stromversorgungsgesetz, StromVG; SR 734.7; Stand der Fassung: 1. Juni 2015) und der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV; SR 734.71; Stand der Fassung: 1. Januar 2016).

4.2.1.
Das Stromversorgungsgesetz geht davon aus, dass die Elektrizitätsversorgungsunternehmen den Netzbetrieb und die übrigen Tätigkeiten - namentlich auch die Energielieferungen - in finanzieller Hinsicht zu entflechten haben (vgl.
Art. 10 ff. StromVG
). Es ist demnach nicht mehr zulässig, von den Endverbrauchern Gesamtpreise zu erheben, welche die Energielieferung, die Netznutzung, die Quersubventionierungen oder andere Mehrkosten enthalten (vgl.
BGE 138 I 454
E. 3.6.5; Urteil 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 9.2.2.1). Entsprechend sind gemäss
Art. 6 Abs. 3 StromVG
die Elektrizitätstarife aufgeschlüsselt nach Netznutzung (Netznutzungstarif), Energielieferung (Energietarif) sowie Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen zu veröffentlichen (vgl.
BGE 149 II 187
E. 3.2;
144 III 111
E. 5.1
;
138 I 454
E. 3.6.3), wobei die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen - zusammen mit dem Netznutzungstarif - im Netznutzungsentgelt auszuweisen sind (vgl.
Art. 14 Abs. 1 StromVG
). Zur Festlegung des Tarifbestandteils für die Netznutzung gelten die
Art. 14 StromVG
und
Art. 15 StromVG
. Für den Tarifbestandteil der Energielieferung hat der Netzbetreiber eine Kostenträgerrechnung zu führen (vgl.
Art. 6 Abs. 4 StromVG
). Das Gesetz legt somit abschliessend fest, welche Komponenten der Elektrizitätstarif für den Endverbraucher in der Grundversorgung enthalten darf.

4.2.2.
Die einzige Komponente des Elektrizitätstarifs, die nicht in der Stromversorgungsgesetzgebung geregelt ist und nicht der Regulierung durch die ElCom unterliegt, sind die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen. Diese richten sich nach den einschlägigen Gesetzen des Bundes, der Kantone sowie Gemeinden und müssen transparent ausgewiesen werden (vgl.
Art. 12 Abs. 2 StromVG
). Der Begriff der Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen kann weit ausgelegt werden. Es muss sich aber um Leistungen an ein Gemeinwesen handeln (vgl.
BGE 143 II 283
E. 1.2.4;
142 II 451
E. 3.6.2
;
138 I 468
E. 2.5
;
138 I 454
E. 3.6.3). Das Bundesrecht verlangt lediglich, dass das Netznutzungsentgelt sowohl den Netznutzungstarif als auch die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen umfasst (vgl.
Art. 14 Abs. 1 StromVG
; Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 6.4.1). Zwar müssen die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen im Grundsatz als Bestandteil des Netznutzungsentgelts ausgewiesen werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schliessen die bundesrechtlichen Vorgaben indes nicht aus, dass es auch Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen gibt, die energiebezogen sind und in den Tarifbestandteil der Energielieferung (Energietarif) einfliessen dürfen (vgl. Urteile 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 6.5.1 f.; 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 9.2.2.1).

4.2.3.
Der Zweiteilung zwischen den anrechenbaren Kosten, die mit dem Netzbetrieb in Zusammenhang stehen (Netznutzungstarif; vgl.
Art. 15 StromVG
;
Art. 12 ff. StromVV
) und den Kosten der Energielieferung (Energietarif; vgl. aArt. 4 Abs. 1 StromVV) ist folglich auch bei den Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen Rechnung zu tragen. Demnach ist zwischen Abgaben und Leistungen zu unterscheiden, die mit der Energieproduktion zusammenhängen, und jene, die sich aus dem Netzbetrieb ergeben. Das bedeutet, dass Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen im Zusammenhang mit der Energieproduktion im Grundsatz zulässig sind. Sie werden indes nicht in das Netznutzungsentgelt integriert (vgl.
Art. 14 Abs. 1 StromVG
), sondern in die Gestehungskosten einer effizienten Produktion (vgl. aArt. 4 Abs. 1 StromVV), wodurch sie in den Energietarif einfliessen. Zu denken ist dabei namentlich an die Wasserzinsen (vgl.
Art. 49 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte [Wasserrechtsgesetz, WRG; SR 721.80]
). Im Übrigen sind aber die Abgaben an Gemeinwesen, welche in das Netznutzungsentgelt integriert werden, weit auszulegen und umfassen nicht zwingend nur solche, die in direktem Zusammenhang mit dem Netzbetrieb stehen (vgl. Urteil 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 9.2.2.1; vgl. auch Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 6.5.1 f.).

4.3.
In der vorliegenden Angelegenheit hält die Vorinstanz fest, es sei unbestritten, dass eine kommunale Rechtsgrundlage für die Gewinnablieferung der Beschwerdegegnerin an die Stadt Bern bestehe. Die Gewinnablieferung übersteige indes den bundesrechtlich regulierten Gewinn (vgl. E. 6 i.f. des angefochtenen Urteils). Die Vorinstanz stellt alsdann fest, dass der kommunale Gesetzgeber mit der Gewinnablieferung eine rein fiskalische Zielsetzung verfolgt habe, um den Finanzhaushalt der Stadt Bern mitzufinanzieren. Eine Auslegung von Art. 33 Abs. 3 des Reglements Energie Wasser Bern vom 15. März 2001 ergebe, dass die Abgabe nach dem Willen des kommunalen Gesetzgebers auf dem Tarifbestandteil der Energielieferung (Energietarif) zu erheben sei (vgl. E. 8 des angefochtenen Urteils). Wie das beschwerdeführende Departement somit zu Recht und unbestrittenermassen vorträgt, hat die kommunale Abgabe (Gewinnablieferung) in tatsächlicher Hinsicht keinen direkten sachlichen Bezug zur Energieproduktion. Es ist im Folgenden daher zu klären, ob die bloss fiskalisch motivierte Gewinnablieferung an die Stadt Bern, die den bundesrechtlich regulierten Gewinn übersteigt, dem Energietarif zugeordnet werden darf, obwohl die Abgabe keinen direkten sachlichen Bezug zur Energieproduktion aufweist.

4.4.
Die Tarifbestandteile Netznutzung und Energie beinhalten beide einen bundesrechtlich abschliessend regulierten Gewinnanteil (vgl.
BGE 138 I 454
E. 3.6.3 ff.). Mit Blick auf die Netznutzung beinhalten die anrechenbaren Kosten "einen angemessenen Gewinn" (
Art. 15 Abs. 1 StromVG
). Der Gewinn fliesst über die in
Art. 13 Abs. 3 lit. b StromVV
vorgesehene Verzinsung der durchschnittlichen Kosten des eingesetzten Kapitals (Weighted Average Cost of Capital [WACC]) in die anrechenbaren Kapitalkosten und damit in den Netznutzungstarif ein (vgl.
BGE 151 II 11
E. 3.5.9;
143 II 37
E. 8.3). Bei der Energie wird zwischen dem Bereich Produktion/Kauf einerseits und dem Bereich Vertrieb/Verwaltung andererseits unterschieden. Beide Bereiche enthalten ebenfalls einen Gewinnanteil (vgl. aArt. 4 Abs. 1 StromVV; aArt. 19 Abs. 1 StromVV; vgl. auch
Art. 4 Abs. 3 StromVV
in der seit dem 1. Januar 2025 in Kraft stehenden Fassung [vgl. AS 2024 706, S. 2]).

Mit dem Gewinnanteil im Bereich Vertrieb/Verwaltung hat sich das Bundesgericht bereits eingehend befasst (vgl.
BGE 142 II 451
E. 6; aArt. 19 StromVV). Für den Bereich Produktion/Kauf ist massgebend, dass sich der Tarifanteil für die Energielieferung an Endverbraucher mit Grundversorgung laut aArt. 4 Abs. 1 StromVV an den Gestehungskosten einer effizienten Produktion und an langfristigen Bezugsverträgen des Verteilnetzbetreibers orientiert. In die Gestehungskosten einer effizienten Produktion fliessen auch die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen ein, die im Zusammenhang mit der Energieproduktion stehen (vgl. E. 4.2.3 hiervor). Der Gewinnanteil ergibt sich aus der WACC-Verzinsung des betriebsnotwendigen Nettoumlaufvermögens, das auf der Basis der anrechenbaren Kosten zu berechnen ist. Die Gestehungskosten, in die auch die

energiebezogenen
Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen einfliessen, stellen ein Bestandteil der anrechenbaren Kosten dar (vgl. explizit Art. 4 Abs. 3 lit. a Ziff. 5 StromVV i.V.m. Art. 4 Abs. 3 lit. a Ziff. 1 StromVV in der seit dem 1. Januar 2025 in Kraft stehenden Fassung).

4.5.
Aus dem Dargelegten folgt, dass Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen nur dann in den Energietarif einfliessen können, wenn sie als Teil der Gestehungskosten einer effizienten Produktion im Sinne von aArt. 4 Abs. 1 StromVV betrachtet werden können (vgl. auch
Art. 4 Abs. 3 lit. b StromVV
in der seit dem 1. Januar 2025 in Kraft stehenden Fassung). Die Gestehungskosten einer effizienten Produktion können von vornherein nur Kosten beinhalten, die für die Produktion von Energie unabdingbar sind. Dies gilt namentlich für die gestützt auf eine Konzession zur Wasserkraftnutzung geschuldeten Wasserzinsen (vgl. Urteil 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 9.2.2.1). Andernfalls - d. h. bei der Berücksichtigung von nicht zwingenden Kosten - wäre die Produktion nicht mehr effizient im Sinne der Gesetzgebung. Damit die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen in die Gestehungskosten einfliessen dürfen, müssen sie für die Produktion von Energie somit unabdingbar sein. Vor diesem Hintergrund stellt sich das Departement zu Recht auf den Standpunkt, dass Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen einen direkten sachlichen Bezug zur Energieproduktion aufweisen müssen, um als energiebezogen im Sinne der Rechtsprechung zu gelten.

4.6.
Der Gewinnablieferung an die Stadt Bern fehlt es unbestrittenermassen am direkten sachlichen Bezug zur Energieproduktion (vgl. E. 4.3 hiervor). Deshalb kann die Gewinnablieferung, soweit sie über den bundesrechtlich regulierten Gewinn hinausgeht, im Rahmen der Gestehungskosten einer effizienten Produktion nicht berücksichtigt werden und findet keinen Eingang in den Energietarif.

4.6.1.
Wie das Departement zutreffend ausführt, sprechen die Transparenzvorschriften des Stromversorgungsgesetzes dafür, Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen auf dem Energietarif nur restriktiv - d. h. bei einem direkten sachlichen Bezug zur Energieproduktion - zuzulassen. Gemäss
Art. 12 Abs. 2 StromVG
stellen die Netzbetreiber für die Netznutzung transparent und vergleichbar Rechnung. Die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen und die Zuschläge auf die Übertragungskosten des Hochspannungsnetzes sind gesondert auszuweisen. Soweit die Netzbetreiber auch Endverbraucher mit Elektrizität beliefern, ist dies auf der Rechnung getrennt auszuweisen. Für den Tarifbestandteil der Energielieferung hat der Netzbetreiber laut
Art. 6 Abs. 4 Satz 2 StromVG
lediglich eine Kostenträgerrechnung zu führen. Während die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen als Bestandteil des Netznutzungsentgelts separat auszuweisen sind (vgl.
Art. 14 Abs. 1 StromVG
), verlangt die Stromversorgungsgesetzgebung beim Energietarif somit keine transparente Ausweisung der energiebezogenen Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen. An der fehlenden Transparenz des Energietarifs vermag entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin auch nichts zu ändern, dass die Gewinnablieferung im Budget der Stadt Bern ausgewiesen wird und dem obligatorischen Referendum untersteht.

4.6.2.
Im Weiteren führt die Zuordnung der Gewinnablieferung an die Stadt Bern, soweit die Mittelabschöpfung den regulierten Gewinn übersteigt, zum Netznutzungsentgelt dazu, dass sämtliche Endverbraucher im Versorgungsgebiet der Beschwerdegegnerin von der Abgabe gleichermassen belastet werden. Wird die gesamte Gewinnablieferung an die Stadt Bern demgegenüber auf dem Energietarif zugelassen, würde sie die Endverbraucher in der Grundversorgung stärker belasten als die Endverbraucher, die die Energie auf dem freien Markt beziehen (vgl. Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 6.5.1 i.f.). Auch unter diesem Blickwinkel des Gleichbehandlungsgebots sind Abgaben nur bei einem direkten sachlichen Bezug zur Energieproduktion als energiebezogen zu betrachten. Andernfalls sind sie als Bestandteil des Netznutzungsentgelts auszuweisen.

4.6.3.
Die Stadt Bern verfolgt mit der Gewinnablieferung eine rein fiskalische Zielsetzung. Würde der Auffassung der Beschwerdegegnerin gefolgt, müsste die Gewinnablieferung, die über den bundesrechtlich regulierten Gewinn hinausgeht, in die Gestehungskosten ihrer Produktion einfliessen. Die Beschwerdegegnerin lässt ausser Acht, dass durch die WACC-Verzinsung der Gestehungskosten respektive des vorliegend um die Gewinnablieferung erhöhten Nettoumlaufvermögens wiederum ein Gewinnanteil auf der Gewinnablieferung zu berechnen wäre (vgl. dazu E. 4.4 hiervor). Vergleichbar mit dem Zinseszins kann die Gewinnablieferung an die Stadt Bern somit einen höheren Gewinnanteil auf dem Energietarif zur Folge haben. Dies lässt sich nur verhindern, wenn die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen separat ausgewiesen werden, wie dies in
Art. 14 Abs. 1 StromVG
ausdrücklich vorgesehen ist, sodass sie in keinem Verzinsungsmechanismus Berücksichtigung finden.

4.7.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin wird mit der stromversorgungsrechtlichen Zuordnung zum Netznutzungsentgelt weder die Überprüfungskompetenz der ElCom überschritten noch die Gemeindeautonomie gemäss
Art. 50 BV
verletzt (vgl. aArt. 22 Abs. 2 lit. b StromVG; Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 6.4).

4.7.1.
Ein Gemeinwesen - vorliegend die Stadt Bern - kann ohne Weiteres vorsehen, dass der bundesrechtlich regulierte Gewinn vom Elektrizitätsversorgungsunternehmen respektive vom Netzbetreiber - vorliegend von der Beschwerdegegnerin - abgeliefert werden muss. Solange dem Gemeinwesen lediglich die bundesrechtlich regulierten Gewinne abgeliefert werden, bestehen aus rein stromversorgungsrechtlicher Sicht keine Vorgaben an die Mittelabschöpfung. Übersteigt die kantonal- oder kommunal-rechtlich geregelte Gewinnablieferung den bundesrechtlich regulierten Gewinn, ist diese zusätzliche Mittelabschöpfung bei fehlendem, direkten sachlichen Bezug zur Elektrizitätsproduktion indes der Tarifkomponente "Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen" zuzuordnen (vgl.
Art. 6 Abs. 3 StromVG
; E. 4.2.1 hiervor).

4.7.2.
In Anwendung von
Art. 14 Abs. 1 StromVG
ist die zusätzliche Mittelabschöpfung als "Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen" - neben dem Netznutzungstarif - als Bestandteil des Netznutzungsentgelts den Endverbrauchern zu belasten. Mit dieser stromversorgungsrechtlichen Zuordnung zum Netznutzungsentgelt wird die Gewinnablieferung an die Stadt Bern als solche weder infrage gestellt noch als abgaberechtlich unzulässig beurteilt. Als Bestandteil des Netznutzungsentgelts sind denn auch reine Steuern denkbar, da die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen, die in das Netznutzungsentgelt integriert werden, weit auszulegen sind und nicht zwingend nur solche umfassen, die in direktem Zusammenhang mit dem Netzbetrieb stehen (vgl. Urteil 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 9.2.2.1; Botschaft vom 3. Dezember 2004 zur Änderung des Elektrizitätsgesetzes und zum Stromversorgungsgesetz, BBl 2005 1611 ff., S. 1678 f.; vgl. auch
BGE 138 I 454
E. 3.6.3; E. 4.2.3 hiervor).

4.8.
Die Vorinstanz hat demzufolge in Verletzung von Bundesrecht die Gewinnablieferung an die Stadt Bern, die den bundesrechtlich regulierten Gewinn übersteigt, als Bestandteil des Energietarifs zugelassen. Es ist der Auffassung des Departements zu folgen, wonach die den bundesrechtlich regulierten Gewinn übersteigende Gewinnablieferung an die Stadt Bern als Bestandteil des Netznutzungsentgelts auszuweisen ist. Die sich aus dem zu hohen Energietarif der Beschwerdegegnerin ergebenden Überdeckungen in den Jahren 2009 und 2010 sind über den Mechanismus der Deckungsdifferenzen auszugleichen und den Endverbrauchern in der Grundversorgung über die künftigen Energietarife zurückzuerstatten (zum Mechanismus der Deckungsdifferenzen siehe Urteil 2C_21/2024 vom 5. Februar 2025 E. 4.3, zur Publikation vorgesehen).

5.

Die Vorinstanz wies die vorliegende Angelegenheit an die ElCom nicht nur in Bezug auf die Gewinnablieferung an die Stadt Bern, sondern auch zur Neufestlegung der Gebühr des (ersten) Verfügungsverfahrens zurück (vgl. E. 11 des angefochtenen Urteils; vgl. auch Bst. B.b hiervor). Da die ElCom in allen im ersten Rechtsgang vom Bundesgericht beanstanden Nebenpunkten letztlich mit ihrer Auffassung durchdringt, besteht keine Veranlassung, die in der Verfügung vom 17. November 2016 festgelegte Gebühr von Fr. 293'940.-- zu kürzen (vgl. Urteil 2C_297/2019 vom 28. Mai 2020 E. 11; vgl. auch Bst. A hiervor). Die Höhe der Gebühr ist vor Bundesgericht nicht mehr umstritten. Für das zweite Verfügungsverfahren, das zur Verfügung vom 18. Oktober 2022 führte, erhob die ElCom keine weitere Gebühr (vgl. Bst. B hiervor; Dispositiv-Ziffer 6 der Verfügung vom 18. Oktober 2022). Entsprechend erweist sich die vorinstanzliche Rückweisung auch in diesem Punkt als nicht mehr notwendig. Infolgedessen ist der reformatorische Antrag des Departements gutzuheissen und die Verfügung der ElCom vom 18. Oktober 2022 zu bestätigen.

6.

Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist. Das Urteil vom 25. Oktober 2024 ist aufzuheben und die Verfügung der ElCom vom 18. Oktober 2022 ist zu bestätigen. Die Angelegenheit ist zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl.
Art. 67 BGG
).

Bei diesem Verfahrensausgang hat die unterliegende Beschwerdegegnerin die Gerichtskosten zu tragen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Oktober 2024 wird aufgehoben und die Verfügung der ElCom vom 18. Oktober 2022 wird bestätigt.

2.

Die Angelegenheit wird zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.

5.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, mitgeteilt.

Lausanne, 3. Dezember 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger