bger · 2A.301/2001 · 2003-02-14 · fr

Droit fondamental

Bundesgericht II. öffentlich-rechtliche Abteilung 14.02.2003 2A.301/2001
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 14.02.2003 2A.301/2001
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 14.02.2003 2A.301/2001

Droit fondamental

Tribunale federale
Tribunal federal
2A.301/2001/mks
Arrêt du 14 février 2003
IIe Cour de droit public
MM. et Mme les Juges Wurzburger, Président,
Betschart, Müller, Yersin et Merkli.
Greffière: Mme Dupraz.
A.________,
B.________,,
recourantes, toutes les deux représentées par Me Marie-Claire Pont Veuthey, avocate, avenue Château-de-la-Cour 4,
3960 Sierre,
contre
Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, 1950 Sion 2.
Demande de reclassification de fonction cantonale; égalité des sexes
(recours de droit administratif et recours de droit public contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 23 mai 2001)
Faits:
A.
A.________ a travaillé comme secrétaire du chef du Département de l'instruction publique et des affaires sociales du canton du Valais et B.________ comme secrétaire du chef du Département de l'intérieur et de l'économie publique, devenu par la suite Département de l'économie publique et de la santé publique, du canton du Valais. Les deux fonctions étaient alors rangées dans la 16ème classe de l'échelle des traitements, qui était dégressive.
Le 20 mars 1986, A.________ et B.________ ont demandé au Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) de colloquer leur fonction en 10ème classe de l'échelle des traitements, en se référant à la fonction de chef du secrétariat de la Chancellerie du canton du Valais (ci-après: la Chancellerie). Le Conseil d'Etat a rejeté ces requêtes par décision du 3 septembre 1986. Statuant le 8 juillet 1987 sur les demandes de reconsidération déposées par les intéressées, le Conseil d'Etat a confirmé sa décision du 3 septembre 1986, c'est-à-dire le maintien de la collocation de la fonction des intéressées en 16ème classe de l'échelle des traitements. A.________ et B.________ ont alors porté leurs causes devant le Tribunal administratif cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal administratif) qui les a déboutées par arrêt du 16 mai 1989.
Le 14 décembre 1989, le Tribunal fédéral a admis les recours des intéressées (nos 2P.245/1989 et 2P.246/1989) contre l'arrêt du Tribunal administratif du 16 mai 1989 et annulé ledit arrêt. Il a considéré que l'autorité cantonale avait violé le droit d'être entendues des intéressées ainsi que son obligation d'établir un état de fait pertinent.
B.________ a pris sa retraite le 31 décembre 1987 et A.________ le 12 juin 1992.
B.
Le 9 octobre 1997, après une longue instruction, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal), qui avait succédé au Tribunal administratif, a admis les recours d'A.________ et B.________ contre les décisions du Conseil d'Etat du 8 juillet 1987, annulé les décisions attaquées et renvoyé la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision. Le Tribunal cantonal voulait donner au Conseil d'Etat la possibilité d'apporter la preuve de l'égalité de traitement conformément à la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes (loi sur l'égalité; LEg; RS 151.1), entrée en vigueur le 1er juillet 1996.
C.
Le 13 octobre 1999, le Conseil d'Etat a rejeté les demandes de reconsidération d'A.________ et B.________. Il s'est notamment référé à l'arrêt du Tribunal administratif du 16 mai 1989 dans la mesure où il écartait le grief d'inégalité de traitement entre leur fonction et celle de chef du secrétariat de la Chancellerie. Il a estimé que la classification du poste de secrétaire de chef de département était en harmonie avec l'ensemble du système de classification concernant les fonctions de secrétariat. Il a considéré que les fonctions occupées par du personnel masculin colloquées dans des classes plus élevées de l'échelle des traitements requéraient une formation supérieure à celles des intéressées ou impliquaient des tâches de direction plus marquées et des responsabilités plus importantes que leurs postes. Il a en outre relevé que les intéressées étaient au bénéfice du régime spécial de la prime au mérite valable pour le personnel féminin et que les postes de secrétaire de chef de département avaient été colloqués dans la fourchette des classes 15 à 13 de l'échelle des traitements par décision du 17 avril 1997, ce qui s'expliquait par les changements intervenus durant les dix dernières années.
D.
A.________ et B.________ ont alors porté leurs causes devant le Tribunal cantonal qui les a déboutées par arrêt du 23 mai 2001. En substance, le Tribunal cantonal a repris, en la développant, l'argumentation du Conseil d'Etat.
E.
A.________ et B.________ ont formé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit administratif et un recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal cantonal du 23 mai 2001, concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué. Elles demandent en outre que les fonctions occupées par A.________ et B.________ soient rangées dans la 10ème classe de l'échelle des traitements du 1er janvier 1987 au 12 juin 1992, pour la première, et du 1er janvier au 31 décembre 1987, pour la seconde, et que le canton du Valais leur verse la part de salaire correspondant à ce nouveau classement pour la période considérée, étant entendu que le montant de cette part doit être déterminé par l'Administration valaisanne. Elles concluent aussi au renvoi du dossier au canton du Valais pour le calcul de la part du traitement qui leur revient et pour le calcul des prestations afférentes au salaire. Elles se plaignent de violation des
art. 3 et 6 LEg
ainsi que des
art. 8 al. 1 et 3 Cst.
(cf. l'
art. 4 al. 2 aCst.
) et 9 Cst. Les recourantes se disent victimes d'une discrimination fondée sur le sexe et prétendent avoir rendu vraisemblable l'existence de cette discrimination. Elles reprochent aussi à l'autorité intimée d'avoir interprété arbitrairement une disposition cantonale: l'art. 5 du décret, en réalité de la loi, du 12 novembre 1982 fixant le traitement des fonctionnaires et employés de l'Etat du Valais.
Le Tribunal cantonal a expressément renoncé à se déterminer sur le recours. Le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais, au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Le Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes propose l'admission du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 128 II 46
consid. 2a p. 47;
127 I 92
consid. 1 p. 93).
1.1 Dans une même écriture - comme l'admet la jurisprudence (
ATF 128 II 13
consid. 1a p. 16) -, les recourantes ont déposé un recours de droit administratif et un recours de droit public. Selon l'
art. 84 al. 2 OJ
, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Il convient dès lors d'examiner en priorité la recevabilité du recours de droit administratif (
ATF 128 II 13
consid. 1a p. 16).
1.2 Selon l'
art. 97 OJ
en relation avec l'
art. 5 PA
, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elle émanent des autorités énumérées à l'
art. 98 OJ
et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (
ATF 128 I 46
consid. 1b/aa p. 49). En particulier, l'
art. 13 LEg
(applicable en l'espèce, comme on le verra ci-après sous consid. 4) prévoit que, dans les rapports de travail de droit public, les voies de droit sont régies par les dispositions générales sur la procédure fédérale. Dès lors, le recours de droit administratif est recevable à l'encontre de l'arrêt attaqué dans la mesure où il invoque une violation de la loi sur l'égalité. Au surplus, les griefs soulevés dans le recours de droit public n'ont pas de portée propre par rapport à l'argumentation que les recourantes fondent sur la loi sur l'égalité. Il y a donc lieu de considérer le recours de droit public comme irrecevable.
2.
Conformément à l'
art. 104 lettre a OJ
, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (
ATF 124 II 517
consid. 1 p. 519;
123 II 385
consid. 3 p. 388), sans être lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ). En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans cette décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (
art. 105 al. 2 OJ
). Enfin, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de l'arrêt attaqué, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
3.
Les recourantes ont requis la production "de l'entier du dossier du Conseil d'Etat et des procédures antérieures".
Selon l'
art. 110 al. 1 et 2 OJ
, si le Tribunal fédéral ordonne un échange d'écritures, il communique le recours à l'autorité qui a rendu la décision attaquée et, le cas échéant, à d'autres parties ou intéressés; il impartit en même temps un délai de réponse et invite l'autorité qui a rendu la décision attaquée à lui communiquer le dossier dans ce délai.
Le Tribunal cantonal a produit le dossier de la cause. Le Conseil d'Etat a aussi produit son dossier qui contient notamment des pièces relatives aux procédures antérieures. La réquisition d'instruction des recourantes est dès lors sans objet.
4.
La loi sur l'égalité est entrée en vigueur le 1er juillet 1996. Le droit transitoire est réglé à l'
art. 17 LEg
qui dispose:
"L'exercice d'une prétention en paiement du salaire dû, en vertu de l'article 5,1er alinéa, lettre d, est régi par le nouveau droit, lorsque l'action de droit civil a été introduite après l'entrée en vigueur de la présente loi, ou lorsqu'au moment de l'entrée en vigueur, l'autorité compétente de première instance n'a pas encore rendu sa décision."
Les recourantes ont demandé la reclassification de leurs fonctions le 20 mars 1986, soit longtemps avant l'entrée en vigueur de la loi sur l'égalité. Toutefois, les décisions prises par le Conseil d'Etat avant ladite entrée en vigueur ont été annulées. C'est donc seulement le 13 octobre 1999 que le Conseil d'Etat a pris les décisions qui sont à l'origine de la présente procédure. Ainsi, il y a lieu de considérer que l'autorité compétente de première instance n'avait pas encore pris de décision au moment de l'entrée en vigueur de la loi sur l'égalité, qui est dès lors applicable en l'espèce au regard de l'
art. 17 LEg
(cf.
ATF 124 II 409
consid. 1c p. 412/413; voir aussi Margrith Bigler-Eggenberger, in Commentaire de la loi sur l'égalité éd. par Margrith Bigler-Eggenberger et Claudia Kaufmann, Lausanne 2000, [ci-après: Commentaire], n. 11 ss, p. 365/366, ad art. 17).
5.
5.1 L'
art. 6 LEg
qui traite de l'allégement du fardeau de la preuve a la teneur suivante:
"L'existence d'une discrimination est présumée pour autant que la personne qui s'en prévaut la rende vraisemblable; la présente disposition s'applique à l'attribution des tâches, à l'aménagement des conditions de travail, à la rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à la promotion et à la résiliation des rapports de travail."
Cette disposition représente un assouplissement par rapport au principe général de l'
art. 8 CC
selon lequel il incombe à la partie qui déduit un droit de certains faits d'apporter la preuve de ces faits. Dans les relations de travail, la preuve devra généralement porter sur des faits qui se trouvent dans la sphère d'influence de l'employeur et ne sont connus que de lui. Lorsque le juge, à l'instar de l'employé, ignore l'existence de ces moyens de preuve, la maxime officielle, qui veut que les faits soient établis d'office, demeure inopérante. En revanche, si le fardeau de la preuve est à la charge de l'employeur, il est dans l'intérêt de ce dernier d'informer le juge avec la plus grande diligence et de lui fournir toutes pièces utiles. La règle spéciale de l'
art. 6 LEg
trouve sa justification dans la nécessité de corriger l'inégalité de fait résultant de la concentration des moyens de preuve en mains de l'employeur. Toutefois, pour éviter que des actions ne soient introduites à la légère, on exige, avant de mettre le fardeau de la preuve à la charge de l'employeur, que la prétendue victime apporte quelques indices qui rendent vraisemblable l'existence d'une discrimination. Sur ce dernier point, on précisera que le juge n'a pas à être convaincu du bien-fondé des arguments du travailleur; il doit simplement disposer d'indices objectifs suffisants pour que les faits allégués lui paraissent vraisemblables, sans pour autant exclure qu'il puisse en aller différemment. Lorsqu'une discrimination a été rendue vraisemblable, le fardeau de la preuve incombe à l'employeur. Celui-ci obtiendra gain de cause s'il parvient à établir, preuves à l'appui, que la différence de traitement repose sur des facteurs objectifs (cf. le message du Conseil fédéral du 17 février 1993 concernant la loi sur l'égalité [ci-après: le Message], in FF 1993 I 1163 ss, spéc. p. 1215/1216; voir aussi Sabine Steiger-Sackmann, in Commentaire, n. 28 p. 171 et n. 42-64 p. 175-180 ad art. 6; Luzius Mader, Das Gleichstellungsgesetz - Entstehung, Ziele und Instrumente, in Das Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann, éd. par Yvo Schwander et René Schaffhauser, St-Gall 1996, p. 9 ss, spéc. p. 31-34).
Selon la jurisprudence, la vraisemblance doit porter sur les conditions effectives de la discrimination, surtout en ce qui concerne la spécification des sexes et le fait que l'échelle des traitements repose sans raison objective sur des critères liés au sexe (
ATF 125 III 368
consid. 4 p. 372;
120 II 393
consid. 4c p. 398). La preuve de la vraisemblance incombe à la partie qui entend faire valoir un droit (
ATF 127 III 207
consid. 7 p. 218). Le fait qu'une employée exerçant une profession typiquement féminine gagne moins que dans une autre profession (neutre du point de vue du sexe ou masculine) ne rend pas encore vraisemblable une discrimination (
ATF 125 II 541
consid. 6a p. 550). En revanche, lorsque des travailleurs de sexe opposé ont une position semblable avec des cahiers des charges comparables, il est présumé, s'il y a une différence de rémunération entre eux, que celle-ci est de nature sexiste (
ATF 127 III 207
consid. 3b p. 213). Si la discrimination est rendue vraisemblable, le fardeau de la preuve est renversé: l'employeur doit prouver que la différence de traitement n'est pas discriminatoire (
ATF 127 III 207
consid. 3b p. 213). Il ne s'agit pas d'établir si une classification de traitement basse est appropriée, mais si elle est discriminatoire (
ATF 125 II 541
consid. 6e p. 552). L'existence ou l'absence d'une discrimination, qui dépend de questions de fait et de droit, ne peut pas être prouvée de façon absolue. Il faut déduire de l'
art. 6 LEg
- pour autant qu'une discrimination ait été rendue vraisemblable - que l'employeur doit prouver, d'une part, les faits sur lesquels il fonde sa politique salariale et, d'autre part, les motifs justifiant les différences critiquées comme discriminatoires (
ATF 125 II 541
consid. 6c p. 551;
125 III 368
consid. 4 p. 373; arrêt 2A.200/2001 du 18 juin 2002, consid. 3.5).
5.2 Les recourantes reprochent au Tribunal cantonal d'avoir violé l'
art. 6 LEg
en estimant qu'elles n'avaient pas rendu vraisemblable une discrimination entre elles-mêmes et les fonctionnaires auxquels elles se référaient. Les intéressées font valoir qu'elles sont allées au-delà de la preuve de la vraisemblance exigée par l'
art. 6 LEg
et que le Conseil d'Etat pour sa part n'a pas réussi à prouver qu'au regard de l'
art. 3 LEg
, une collocation en 16ème classe de l'échelle des traitements était fondée et qu'il ne se justifiait pas de les ranger dans la 10ème classe.
5.3 Les recourantes ont demandé la reclassification de leur fonction en se référant d'emblée à la classification de la fonction de chef du secrétariat de la Chancellerie. Devant les autorités valaisannes, elles ont décrit en détail les activités qu'elles effectuaient. Elles ont analysé leurs cahiers des charges, en précisant ce que les différentes tâches recouvraient, ainsi que celui du chef du secrétariat de la Chancellerie et sont arrivées à la conclusion que leur fonction était comparable à celle de chef du secrétariat de la Chancellerie. Pour ce qui est de la formation, les recourantes ont relevé que le chef du secrétariat de la Chancellerie était titulaire d'un certificat de fin d'apprentissage de commerce alors que B.________ possédait un diplôme d'une école supérieure de commerce. Au surplus, on leur demandait les mêmes qualités d'ouverture d'esprit, de coordination, de tact, de diplomatie, de discrétion et de disponibilité qu'au chef du secrétariat de la Chancellerie.
Par ailleurs, les recourantes ont procédé à une analyse approfondie des cahiers des charges des fonctions des classes 17 à 9 de l'échelle des traitements et des mises au concours des fonctions des mêmes classes durant les années 1985 à 1989. Il en est ressorti que les secrétaires de chef de département étaient les seules fonctionnaires de la 16ème classe de l'échelle des traitements à être directement subordonnées à un chef de département et qu'elles devaient remplir des conditions spécialement élevées en matière linguistique. Au demeurant, les fonctionnaires masculins dont le traitement était en 16ème classe avaient une formation et une expérience inférieures à celles des recourantes et ils devaient satisfaire à des exigences intellectuelles ainsi qu'à des sollicitations psychiques moindres.
Les recourantes ont également cité une note interne du 9 janvier 1986 adressée au chef du Département valaisan de l'économie publique et de la santé publique au sujet de l'organisation à moyen terme de l'état-major de ce département, compte tenu en particulier de la retraite de B.________. Cette note prévoyait l'établissement d'un Service juridique et administratif dont le volet administratif jusque-là sous la responsabilité de B.________ serait "conduit par un chef administratif (peu importe le titre qu'on lui donnera: chef de section, chef du secrétariat, etc.)". Il y était précisé: "Ce sera un homme, ce qui permettra en principe d'assurer la durée. Sous les ordres de ce chef administratif: toutes les secrétaires, y compris la traductrice".
Enfin, les recourantes ont demandé l'audition de certaines personnes avec lesquelles elles avaient collaboré. Ces témoignages ont mis en lumière les responsabilités qu'elles assumaient et leur esprit d'initiative. Les deux témoins qui se sont prononcés à ce sujet ont considéré que leur travail n'était en tout cas pas inférieur à celui du chef du secrétariat de la Chancellerie.
Il ressort de ce qui précède que les recourantes n'ont pas avancé à la légère qu'elles étaient victimes d'une discrimination liée au sexe. Elles se sont livrées à une comparaison approfondie de leur fonction avec une fonction analogue exercée par un homme. Elles ont aussi étudié les différentes fonctions comprises entre leur classe de l'échelle des traitements et celle qu'elles revendiquent. Elles se sont également appuyées sur des pièces et témoignages permettant de penser qu'elles subissent une discrimination fondée sur le sexe. Il y a lieu dès lors de considérer qu'elles ont rendu vraisemblable l'existence d'une telle discrimination, conformément aux exigences de l'
art. 6 LEg
rappelées ci-dessus (cf. consid. 5.1). D'ailleurs, la vraisemblance d'une discrimination liée au sexe ressort déjà du dossier cantonal; il contient en effet différentes décisions du Conseil d'Etat traitant du statut du personnel féminin, de la classification du personnel féminin, des fonctions spécifiquement féminines, etc., et instituant un système de primes au mérite qui permet notamment de compenser le niveau anormalement bas des traitements versés à des femmes travaillant dans l'Administration valaisanne (cf. les décisions du Conseil d'Etat des 24 octobre 1973 et 11 juillet 1984). Or, le fait de créer un régime de fonctions féminines comportant un système de rattrapage salarial - dont on ignore s'il est total ou partiel -, par rapport aux traitements des fonctionnaires masculins, constitue en soi l'indice d'une discrimination liée au sexe. Un tel rattrapage ne compense d'ailleurs pas une classification discriminatoire.
5.4 On ne saurait donc suivre l'autorité intimée qui considère que les recourantes n'ont pas rendu vraisemblable qu'elles étaient victimes d'une discrimination liée au sexe mais qui, paradoxalement, s'est brièvement prononcée sur l'existence d'une inégalité fondée sur le sexe entre les recourantes et le chef du secrétariat de la Chancellerie.
Il convient dès lors d'examiner si le Conseil d'Etat a apporté la contre-preuve imposée part l'
art. 6 LEg
et démontré ainsi l'inexistence d'une inégalité liée au sexe tombant sous le coup de l'
art. 3 LEg
.
6.
L'interdiction de toute discrimination directe ou indirecte des employés liée au sexe figurant à l'
art. 4 al. 2 aCst.
, a été reprise à l'
art. 8 al. 3 Cst.
Elle se trouve également dans l'
art. 3 al. 1 LEg
. Selon cette disposition, il est interdit de discriminer les travailleurs à raison du sexe, soit directement, soit indirectement, notamment en se fondant sur leur état civil ou leur situation familiale ou, s'agissant de femmes, leur grossesse. L'interdiction de toute discrimination s'applique notamment à l'embauche, à l'attribution de tâches, à l'aménagement des conditions de travail, à la rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à la promotion et à la résiliation des rapports de travail (
art. 3 al. 2 LEg
).
Une discrimination est dite "directe" lorsqu'elle se fonde explicitement sur le critère du sexe ou sur un critère ne pouvant s'appliquer qu'à l'un des deux sexes et qu'elle n'est pas justifiée objectivement. La discrimination est en revanche qualifiée d'"indirecte" lorsque le critère utilisé pourrait s'appliquer à l'un ou l'autre sexe, mais qu'il a ou peut avoir pour effet de désavantager une plus grande proportion de personnes d'un sexe par rapport à l'autre, sans être justifié objectivement (cf. le Message, in FF 1993 I 1210; voir aussi
ATF 124 II 409
consid. 7 p. 424/425).
Il y a discrimination en matière de rémunération lorsqu'il existe, au détriment d'une profession identifiée comme typiquement liée à un sexe, des différences de salaire qui ne sont pas fondées objectivement sur le travail lui-même. Les différences de salaire qui reposent sur des circonstances spécifiquement liées au sexe sont interdites (
ATF 124 II 409
consid. 8 p. 425).
7.
7.1 Comparant la situation des recourantes à celle du chef du secrétariat de la Chancellerie, le Conseil d'Etat a invoqué que cette dernière fonction comporte des tâches de direction n'incombant pas aux secrétaires de chef de département. Dans le cas présent, il y a lieu d'examiner dans quelle mesure les titulaires des postes ici en cause exercent dans les faits des fonctions de direction avec les responsabilités que cela implique, indépendamment des titres qui leur sont attribués.
Le Conseil d'Etat a relevé que le chef du secrétariat de la Chancellerie assume la responsabilité du personnel de la conciergerie et du central téléphonique. Cette charge est cependant allégée du fait que l'Administration valaisanne compte un chef de la conciergerie et une téléphoniste-chef, comme l'ont affirmé les recourantes sans être contestées.
En outre, le Conseil d'Etat a souligné que le chef du secrétariat de la Chancellerie dirige un secrétariat de cinq personnes (lui et quatre secrétaires) et doit assurer "la bonne marche des affaires moyennant une répartition équitable des tâches entre le personnel de secrétariat". Les recourantes avaient cependant des charges semblables. En effet, A.________ avait sous ses ordres une à deux collaboratrices et assumait la responsabilité des apprentis. Quant à B.________, elle dirigeait les trois secrétaires du Service juridique de son département, sans compter la secrétaire à temps partiel qui l'assistait pour le reste de son travail.
Au demeurant, il faut se référer à la note interne précitée du 9 janvier 1986 qui envisageait le départ de B.________ en ces termes: "Tout le monde admet qu'on ne trouvera plus une demoiselle qui acceptera de travailler comme elle travaille et pour un salaire anormalement bas. De toute façon, nous ne trouverons plus une personne qui alignera, comme elle, les heures supplémentaires". L'auteur proposait une autre organisation, à savoir un Service juridique et administratif comportant un volet juridique dirigé par une personne ayant une formation juridique et un volet administratif conduit par un chef administratif qui serait un homme et aurait sous ses ordres toutes les secrétaires et la traductrice. Il ressort de cette note que B.________, qui était supposée ne pas avoir des fonctions de direction équivalentes à celles du chef du secrétariat de la Chancellerie, devait être remplacée par un chef administratif ayant un secrétariat sous ses ordres et qui ne pouvait être qu'un homme; il n'était toutefois pas prévu que le personnel serait augmenté. Ainsi, il semble bien que B.________ a effectué le travail d'un chef administratif sans en porter le titre, ni avoir le sexe prétendument adéquat. La justification du Conseil d'Etat concernant l'attribution de ce poste à un homme selon laquelle cela permettrait "en principe" d'assurer la durée apparaît particulièrement mal trouvée quand on constate que B.________ a travaillé quelque quarante ans dans l'Administration valaisanne.
Ainsi, le Conseil d'Etat n'a pas réussi à prouver que le chef du secrétariat de la Chancellerie doit assumer des tâches de direction nettement différentes de celles qui incombent aux secrétaires de chef de département et qu'assumaient en particulier les recourantes.
7.2 Le Conseil d'Etat a fait valoir que, contrairement aux secrétaires de chef de département, le chef du secrétariat de la Chancellerie assume des tâches de gestion. Ce dernier est notamment chargé de la préparation du budget de la Chancellerie ainsi que du Conseil d'Etat et il a des compétences financières propres.
Les deux fonctions ici en question comportent des attributions budgétaires et financières. En matière budgétaire, il s'agit pour les deux postes, d'une part, de tâches de coordination (collation des renseignements fournis par les services du département, pour une secrétaire de chef de département, et par les départements, pour le chef du secrétariat de la Chancellerie) et, d'autre part, de l'élaboration de projets de budgets. En effet, le chef du secrétariat de la Chancellerie établit le projet de budget de la Chancellerie, comme les secrétaires de chef de département établissent celui du secrétariat du département. En outre, B.________ collaborait à l'établissement du budget du Service juridique de son département, avec le chef de ce service. Par ailleurs, sur le plan financier, les titulaires des deux fonctions comparées peuvent engager certains montants. Il ressort du dossier que le chef du secrétariat de la Chancellerie avait dans ce domaine des pouvoirs limités à la somme de 5'000 fr., tandis que ceux de B.________ étaient restreints à un objet: les conférences intercantonales.
Le Conseil d'Etat n'a pas non plus apporté la preuve que le chef du secrétariat de la Chancellerie a des fonctions de gestion sensiblement plus importantes que les secrétaires de chef de département.
7.3 En outre, les deux fonctions à comparer en l'espèce comportent la préparation des séances du Conseil d'Etat, l'archivage de documents, des tâches en matière de correspondance ainsi que des activités de documentation, de recherche et de renseignement. Le Conseil d'Etat ne démontre pas que ces tâches requerraient davantage de compétences intellectuelles, de sens des responsabilités ou d'esprit d'initiative du chef du secrétariat de la Chancellerie que des secrétaires de chef de département. C'est même le contraire qui ressort de la lecture du dossier.
Par ailleurs, les secrétaires de chef de département organisent les conférences de presse qui ont lieu au niveau de leur département et elles collaborent à l'organisation des conférences de presse du Conseil d'Etat, qui sont préparées par le chef du secrétariat de la Chancellerie.
On constatera également que certaines tâches de coordination se retrouvent aussi bien chez les secrétaires de chef de département, au niveau du département, les renseignements étant fournis par les services, que chez le chef du secrétariat de la Chancellerie, au niveau de la Chancellerie, les renseignements étant fournis par les départements. C'est le cas de l'établissement de l'annuaire officiel, de la mise à jour de la liste des téléphones de l'Administration valaisanne, de l'élaboration du rapport de gestion, de la préparation du budget, comme on l'a vu, et de la transmission des communiqués de presse.
7.4 En plus de ces tâches analogues, les deux fonctions comparées ici comportent certaines attributions spécifiques. Ainsi, le chef du secrétariat de la Chancellerie est chargé de l'organisation des réceptions et manifestations officielles, en collaboration avec le Chancelier d'Etat. Pour sa part, en tant que secrétaire de chef de département, B.________ était chargée de l'organisation matérielle des élections et des votations et elle traitait les dossiers d'homologation des actes de vente et des emprunts des communes ainsi que les demandes d'autorisations de collectes. Elle s'occupait en outre du contrôle des loteries en relation avec le Département fédéral de justice et police.
7.5 Enfin, les exigences en matière de formation des titulaires des deux postes en cause étaient semblables. Comme on l'a vu ci-dessus (cf. consid. 5.3), le chef du secrétariat de la Chancellerie était au bénéfice d'un certificat de fin d'apprentissage de commerce alors que B.________ a obtenu un diplôme d'une école supérieure de commerce. Le Conseil d'Etat a certes fait valoir que le chef du secrétariat de la Chancellerie est davantage sollicité sur le plan du bilinguisme. Mais, de toute façon, les secrétaires de chef de département doivent satisfaire à des exigences linguistiques spécialement élevées: elles doivent être de langue maternelle française ou allemande et avoir des connaissances approfondies, parlées et écrites, de la deuxième langue officielle, leur permettant de faire face à toutes les sollicitations linguistiques.
7.6 Il ressort de ce qui précède que le Conseil d'Etat n'a pas prouvé que le chef du secrétariat de la Chancellerie assumait des tâches plus lourdes, en particulier des fonctions de direction et de gestion plus importantes, que les secrétaires de chef de département. D'ailleurs, dans son audition du 2 février 1999, D.________, ancien Conseiller d'Etat valaisan, a déclaré qu'à son avis, le travail de chef du secrétariat de la Chancellerie n'était pas plus compliqué que celui de secrétaire de chef de département. Toutefois, le Conseil d'Etat a écarté cette appréciation parce qu'il l'estimait fondée sur une connaissance incomplète et inexacte des tâches afférentes à la fonction de chef du secrétariat de la Chancellerie. Et pourtant, le Gouvernement valaisan avait lui-même affirmé, dans une écriture du 6 septembre 1989, que les membres du Conseil d'Etat avaient une très bonne connaissance des tâches du chef du secrétariat de la Chancellerie, puisque ce "service" travaillait en collaboration étroite avec le Conseil d'Etat. On ne peut que s'étonner que le Gouvernement valaisan mette en doute, en définitive, sa propre compétence à apprécier la fonction de chef du secrétariat de la Chancellerie.
De façon plus générale, la comparaison qui vient d'être faite montre que les fonctions de secrétaire de chef de département et de chef du secrétariat de la Chancellerie sont équivalentes, qu'elles comportent un certain nombre de tâches analogues, mais également quelques charges propres à chacun de ces postes. Ces fonctions requièrent toutes les deux des compétences intellectuelles, le sens des responsabilités, de l'esprit d'initiative, de la discrétion et une grande disponibilité. La différence de six classes de traitement séparant la rémunération des secrétaires de chef de département de celle du chef du secrétariat de la Chancellerie ne s'explique donc pas objectivement.
Reste à examiner s'il s'agit d'une discrimination liée au sexe.
8.
Le Conseil d'Etat a comparé la situation des recourantes à celle d'autres fonctionnaires colloqués dans les classes 10 à 16 de l'échelle des traitements.
8.1 Le Gouvernement valaisan a fait valoir que, dans les fonctions des classes 13 à 16 de l'échelle des traitements, on trouve effectivement des postes exigeant une formation de nature commerciale mais que, pour les fonctions colloquées dans les classes 10 à 12, on requiert en principe une formation plus poussée que celle des recourantes (formation universitaire, maîtrise fédérale, etc.). En outre, les fonctions des classes 10 à 14 comporteraient des tâches de direction et des responsabilités supérieures à celles des recourantes, étant entendu que ces exigences vont en décroissant à partir de la 10ème classe de l'échelle des traitements. Le Conseil d'Etat a énuméré des fonctions qui, à son avis, répondaient à ces critères et il est arrivé à la conclusion que le degré de difficulté des fonctions colloquées en 16ème classe pouvait être considéré comme comparable à celui du poste des recourantes. Cependant, le Conseil d'Etat a procédé par affirmations, sans effectuer une véritable comparaison entre ces fonctions et celle des recourantes. Il n'a pas apporté la démonstration de ce qu'il avançait. Il n'a donc pas satisfait aux exigences découlant de l'
art. 6 LEg
.
8.2 Les dires du Conseil d'Etat sont déjà démentis, comme on l'a vu ci-dessus (cf. consid. 7), par la collocation du chef du secrétariat de la Chancellerie en 10ème classe de l'échelle des traitements.
Les recourantes ont indiqué que des fonctions de la classe 16 de l'échelle des traitements, qui sont en principe attribuées à des hommes, exigent moins de compétences que leur emploi. Elles ont produit treize cahiers des charges de telles fonctions devant l'autorité intimée pour étayer leur grief de discrimination liée au sexe. Il s'agissait des cahiers des charges de collaborateur spécialisé de la Section de l'exécution des peines (1), de sous-chef gardien/gardien-portier/responsable de l'économat du Pénitencier de Sion (2), de sous-chef gardien/sous-chef de cultures des Etablissements pénitentiaires de Crêtelongue (3), de chef de la conciergerie et huissier du Conseil d'Etat (4), de chef de cuisine du Centre valaisan de pneumologie (5), de jardinier-chef de l'Hôpital de Malévoz (6), de dessinateur-technicien de la Section des remaniements parcellaires et chemins du Service des améliorations foncières (7), de dessinateur spécialisé de la Section des monuments historiques du Service des musées, monuments et recherches (8), de laborant protection des eaux de la Section nuisances et laboratoire du Service de la protection de l'environnement (9), de collaborateur technique du Service de l'énergie (10), de documentaliste de l'Office de recherche et de développement pédagogique (11), de caissier du Service des automobiles (12) et de chef de chantiers II du Service des ponts et chaussées (13). L'examen de ces cahiers des charges met en évidence que les fonctions en cause requièrent nettement moins de sens des responsabilités, d'esprit d'initiative ou de disponibilité que l'emploi des recourantes. Toutefois, le Tribunal cantonal a réfuté le moyen des intéressées en analysant les onze premières fonctions en cause. Il a considéré que six de ces postes, les fonctions nos 1 à 6, comportaient des tâches de direction. En réalité ces tâches ne vont pas au-delà de celles qu'assumaient les recourantes à l'égard des collaborateurs (secrétaires et apprentis) qui travaillaient sous leurs ordres. Quatre des fonctions en question, les postes nos 7 à 10, étaient des professions techniques qui sont mieux rétribuées que les activités administratives, aux dires du Tribunal cantonal qui n'explique pas la cause d'une telle différence de rémunération. Enfin, pour la fonction no 11, le Tribunal cantonal invoque une formation plus poussée que celles des recourantes, ce qui justifierait sa classification. De toute façon, cette dernière fonction semble avoir été attribuée à une femme, de sorte qu'elle ne revêt pas le même intérêt pour déterminer si les recourantes ont été victimes d'une discrimination liée au sexe. Il résulte de ce qui précède que les fonctionnaires hommes situés dans la 16ème classe de l'échelle des traitements doivent satisfaire à des exigences moins élevées que les recourantes. On arrive à la même conclusion en étendant la comparaison à l'ensemble des cahiers des charges des fonctions se trouvant en 16ème classe de l'échelle des traitements ayant été produit par le Conseil d'Etat.
Par ailleurs, l'analyse des mises au concours et des cahiers des charges de plusieurs fonctions colloquées dans la 10ème classe de l'échelle des traitements qui ont été versés au dossier montre tout d'abord que la formation requise pour occuper de tels postes n'est pas forcément supérieure à celle des recourantes (cf. la fonction de chef de la Section des encaissements de l'Administration cantonale des finances). En outre, si certains des fonctionnaires titulaires de ces charges doivent assumer des tâches plus lourdes que les secrétaires de chef de département, ce n'est apparemment pas le cas de tous (cf. le contrôleur de gestion de la Section gestion et finances du Service de la santé publique).
8.3 Le Conseil d'Etat a également examiné la classification des recourantes par rapport à l'ensemble des fonctions de secrétariat et il a considéré que cette classification était en harmonie avec les autres postes de secrétaires. Cette comparaison est cependant sans intérêt en l'espèce, puisque toutes les fonctions de secrétaires prises en compte sont attribuées à des femmes. Elle ne permet donc pas de déceler une éventuelle discrimination des recourantes liée au sexe.
Au demeurant, la fonction de secrétaire de chef de département est une activité typiquement féminine. Cela ressort des pièces produites par le Conseil d'Etat. En effet, elles contiennent deux mises au concours de postes de ce genre (l'une pour le Département de justice et police, datant du 15 janvier 1985, et l'autre pour le Département de l'économie publique, datant du 25 février 1987) qui précisent: secrétaire du chef du département (dame) (cf. aussi la décision du Conseil d'Etat du 24 octobre 1973 qui a été versée au dossier). Or, une telle mention est déjà un indice de discrimination fondée sur le sexe, un homme pouvant sans aucun doute exécuter les travaux en cause. De plus, le Conseil d'Etat a instauré un régime de primes au mérite qui vise en fait à compenser le niveau exagérément bas des salaires du personnel féminin par rapport à ceux du personnel masculin. Un tel système révèle assurément l'existence d'une discrimination liée au sexe.
9.
La comparaison faite entre la fonction des recourantes, typiquement féminine, colloquée en 16ème classe de l'échelle des traitements, et la seule fonction équivalente de l'Administration valaisanne attribuée à un homme colloquée en 10ème classe ainsi que les autres fonctions colloquées en 16ème classe attribuées à des hommes amène à la conclusion que les recourantes ont été victimes d'une discrimination directe liée au sexe.
Dès lors, vu l'analogie des fonctions, il convient de rémunérer de la même façon les recourantes et le chef du secrétariat de la Chancellerie, qui fournissent un travail de valeur égale. Cette classification ne paraît d'ailleurs pas inadéquate au regard des autres fonctions qui en bénéficient (cf. consid. 8.2, ci-dessus).
10.
En rejetant le recours des intéressées à l'encontre des décisions du Conseil d'Etat du 13 octobre 1999, le Tribunal cantonal a violé non seulement l'
art. 6 LEg
, mais encore les
art. 3 LEg
et 8 al. 3 Cst. (cf. l'
art. 4 al. 2 aCst.
). Il y a donc lieu d'admettre le recours de droit administratif des intéressées et d'annuler l'arrêt attaqué.
Il convient de renvoyer la cause au Conseil d'Etat pour qu'il prenne formellement la décision de ranger la fonction occupée par A.________ du 1er janvier 1987 au 12 juin 1992 et la fonction occupée par B.________ du 1er janvier au 31 décembre 1987 dans la 10ème classe de l'échelle des traitements et pour qu'il établisse le montant salarial qui revient à A.________ pour la période comprise entre le 1er janvier 1987 et le 12 juin 1992 et à B.________ pour la période comprise entre le 1er janvier et le 31 décembre 1987 ainsi que les prestations afférentes au salaire auxquelles elles ont droit et qu'il ordonne le versement de ces sommes à A.________ et à B.________.
La cause est renvoyée, au surplus, au Tribunal cantonal pour qu'il statue à nouveau sur les dépens de la procédure cantonale.
La procédure du recours de droit administratif est gratuite en vertu de l'
art. 13 al. 5 LEg
. Les recourantes ont droit à des dépens (
art. 159 al. 1 OJ
).
Pour ce qui est du recours de droit public, il n'y a pas lieu de percevoir des frais judiciaires.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est admis et l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 23 mai 2001 est annulé.
2.
La cause est renvoyée au Conseil d'Etat du canton du Valais pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
3.
La cause est renvoyée au surplus à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais pour qu'elle statue à nouveau sur les dépens de la procédure cantonale.
4.
Le recours de droit public est irrecevable.
5.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
6.
Le canton du Valais versera aux recourantes, créancières solidaires, une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.
7.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la mandataire des recourantes, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'au Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes.
Lausanne, le 14 février 2003
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: