bger · 1C_221/2024 · 2026-06-22 · de
Baugesuch und Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands,


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_221/2024

Urteil vom 22. Juni 2026

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Haag, Präsident,

Bundesrichter Kneubühler,

nebenamtlicher Bundesrichter Mecca,

Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte

A.________ AG,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Christian Fey,

gegen

Gemeinde Flims,

Via dil Casti 2, 7017 Flims Dorf,

vertreten durch Rechtsanwalt Flavio Decurtins,

Amt für Raumentwicklung Graubünden, Ringstrasse 10, 7001 Chur.

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer,

vom 6. Februar 2024 (R 22 38, R 22 77).

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG hat die sich im übrigen Gemeindegebiet und teilweise im Waldbereich befindliche Parzelle Nr. 1975 in Flims zur Nutzung ihrer betrieblichen Zwecke unbefristet gemietet. Am 1. April 2022 hielt die Gemeindepolizei Flims in einem Bericht fest, die A.________ AG baue einen illegalen Lagerplatz. Es sei eine Mauer aus Quadersteinen aufgebaut sowie ein Belag eingebaut worden. Die Gemeinde erliess gleichentags einen sofortigen Baustopp, ersuchte die A.________ AG um Stellungnahme und wies auf ein mögliches Wiederherstellungsverfahren hin. Am 5. April 2022 erfolgte ein zweiter Polizeibericht, wonach die illegale Bautätigkeit weitergeführt, der Bau- und Lagerplatz fertiggestellt bzw. massiv erweitert worden sei.

A.a.
Auf entsprechenden Antrag der A.________ AG hin verfügte die Gemeinde Flims am 30. Mai 2022, die Nutzung der Parzelle Nr. 1975 als Zwischenlager resp. zum Zweck der Deponie und des Umschlags von Materialien und Maschinen jeglicher Art sowie jegliche baulichen Massnahmen unterstünden der Baubewilligungspflicht. Die Durchführung eines Wiederherstellungs- und Bussenverfahrens bleibe explizit vorbehalten. Als Begründung führte sie an, die Nutzung sei im Lauf der Zeit zusehends intensiviert und - abgesehen von einer auf sechs Monate befristeten Bewilligung für einen Container - nie bewilligt worden. Es handle sich um eine bewilligungspflichtige Zweckänderung, weil eine Fläche des übrigen Gemeindegebiets einer bestimmten Nutzung als Zwischenlager zugeführt werde. Diese Zweckänderung habe ausserdem erhebliche Auswirkungen auf die Nutzungsordnung.

Dagegen erhob die A.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie habe keine Arbeiten ausgeführt, die baubewilligungspflichtig wären, sondern lediglich lose, unbefestigte Blocksteine aufeinandergestapelt sowie Steine, Kies, Holzpfähle und Sand abgeladen. Das Materialdepot bzw. Zwischenlager für die Gartenbaumaterialien sei bloss temporär und die Materialien würden immer wieder wegtransportiert. Bereits vor ungefähr drei Jahren habe sie diese Fläche für den gleichen Zweck genutzt.

A.b.
Am 9. September 2022 erliess die Gemeinde Flims einen kombinierten negativen Feststellungs-, Wiederherstellungs- und Bussenentscheid, mit dem sie feststellte, die Nutzung der Parzelle Nr. 1975 zum Zweck der Deponie und des Umschlags von Materialien und Maschinen jeglicher Art sowie jegliche baulichen Massnahmen seien rechtswidrig. Sie verpflichtete die A.________ AG sowie die Grundeigentümerin zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids. Ferner drohte sie die Anordnung einer Ersatzmassnahme durch Dritte auf Kosten der A.________ AG und der Grundeigentümerin an, falls die Wiederherstellung innert Frist nicht oder ungenügend erfolge. Zudem auferlegte sie der A.________ AG eine Busse in der Höhe von Fr. 2'000.--.

Auch gegen diese Verfügung reichte die A.________ AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein.

B.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden wies die beiden Beschwerden mit Urteil vom 6. Februar 2024 ab. Es kam zum Schluss, dass eine bewilligungspflichtige und nicht bewilligungsfähige Zweckänderung vorliege und bestätigte die angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 17. April 2024 gelangt die A.________ AG an das Bundesgericht und beantragt, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben und das Materialdepot zu bewilligen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Mit Verfügung vom 7. Mai 2024 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung.

Das kantonale Amt für Raumentwicklung verzichtet unter Verweisung auf den Amtsbericht auf eine Vernehmlassung. Die Vorinstanz verzichtet ebenfalls auf eine Vernehmlassung, verweist auf das angefochtene Urteil und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Flims beantragt im Rahmen ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Ebenso stellt das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in seiner Vernehmlassung Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin nahm zu diesen Eingaben keine Stellung.

Erwägungen:

1.

Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer baurechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie
Art. 90 BGG
); ein Ausschlussgrund im Sinne von
Art. 83 ff. BGG
ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist dort mit ihren Anträgen unterlegen und als Adressatin des angefochtenen Urteils zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (
BGE 148 IV 39
E. 2.3.5), ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
; vgl.
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Eine entsprechende Sachverhaltsrüge ist substanziiert vorzubringen (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 147 I 1
E. 3.5).

2.2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten geltend gemacht werden (
Art. 95 lit. a, b und c BGG
). Die Verletzung des übrigen kantonalen Rechts kann abgesehen von hier nicht relevanten Ausnahmen vor Bundesgericht nicht gerügt werden. Zulässig ist jedoch die Rüge, die Anwendung dieses Rechts führe zu einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des verfassungsmässigen Willkürverbots (
Art. 9 BV
;
BGE 142 II 369
E. 2.1
;
138 I 143
E. 2).

2.3.
Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten prüft es jedoch nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen, ist daher in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen (
BGE 142 V 577
E. 3.2;
140 II 141
E. 8). Rügt eine beschwerdeführende Person die Verletzung des Willkürverbots gemäss
Art. 9 BV
, genügt es nicht, wenn sie einfach behauptet, der angefochtene Entscheid sei willkürlich. Sie hat vielmehr anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids im Einzelnen aufzuzeigen, inwiefern dieser an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet. Auf Rügen, mit denen bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geübt wird, tritt das Bundesgericht nicht ein (zum Ganzen:
BGE 148 II 392
E. 1.4.2;
144 V 50
E. 4.2;
141 IV 369
E. 6.3
;
130 I 258
E. 1.3; je mit Hinweisen).

3.

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
), weil die Vorinstanz weder ihren Antrag auf Zeugenbefragung noch ihren Antrag auf Durchführung eines Augenscheins behandelt hat. Gleichzeitig habe die Vorinstanz damit den Sachverhalt unvollständig festgestellt (
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG
).

3.1.
Der Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör ergibt sich aus
Art. 29 Abs. 2 BV
. Daraus fliesst als Teilgehalt die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich zu hören, zu prüfen und bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen. Ausserdem hat die Behörde ihren Entscheid zu begründen, wobei sie wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen nennen muss, von denen sie sich hat leiten lassen (
BGE 142 I 135
E. 2.1 mit Hinweisen). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (
BGE 148 III 30
E. 3.1 mit Hinweisen).

3.2.
Die Vorinstanz stellte fest, die Beschwerdeführerin habe verschiedene Zeugen aus der Gemeinde sowie einer Baufirma angeboten, die den Platz vor 20 Jahren genutzt haben sollen, und sie habe Ausführungen zu verschiedenen ins Recht gelegten Luftaufnahmen der letzten 20 Jahre gemacht. Sie erwog, im Zusammenhang mit der verneinten Besitzstandsgarantie stütze die Beschwerdeführerin ihre Argumentation nicht explizit auf
Art. 24c RPG
(SR 700), mache aber geltend, der Platz sei schon seit längerer Zeit als Materialdepot genutzt worden. Dazu verweise sie auf eine Vielzahl von Luftbildern der letzten ca. 20 Jahre. Insgesamt sei den Ausführungen der Gemeinde sowie des kantonalen Amts für Raumentwicklung zu folgen. Eine Anwendung von
Art. 24c RPG
falle ausser Betracht. Der Anwendungsbereich der Besitzstandsgarantie sei auf Bauten und Anlagen beschränkt, die unter altem Recht rechtmässig erstellt worden seien, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil einer Nichtbauzone im Sinne des Bundesrechts - also vor dem 1. Juli 1972 - geworden sei. Einerseits sei die Nutzung unbestrittenermassen nie bewilligt worden, andererseits vermöge die Beschwerdeführerin nicht nachzuweisen, dass das Materiallager bereits vor 1972 errichtet worden sei. Es könne auf die vom kantonalen Amt für Raumentwicklung eingereichten Luftbildvergleiche 1973/2022 verwiesen werden; eine Konsultation der Funktion Luftbilder-Zeitreise des Bundesamts für Landestopografie swisstopo bestätige im Übrigen die eingereichten Unterlagen. Es liege also keine rechtmässig erstellte altrechtliche Baute oder Anlage im Sinne von
Art. 24c RPG
vor.

3.3.

3.3.1.
Es trifft zu, dass sich die Vorinstanz mit den Anträgen der Beschwerdeführerin auf Zeugenbefragung und Durchführung eines Augenscheins im angefochtenen Urteil nicht ausdrücklich auseinandergesetzt hat. Sie hätte sich zu diesen Anträgen explizit äussern und begründen müssen, weshalb sie auf die Abnahme dieser Beweismittel verzichtet. Die Beschwerdeführerin geht in ihrer Beschwerde aber offenbar selber davon aus, dass die Vorinstanz von der Befragung der Zeugen in antizipierter Beweiswürdigung abgesehen hat. Darüber hinaus hält sie selber fest, dass sich die Vorinstanz auf die von ihr ins Recht gelegten Luftbilder des Bundesamts für Landestopografie swisstopo gestützt hat. Vor diesem Hintergrund kann der Vorinstanz keine Gehörsverletzung vorgeworfen werden. Aus den Erwägungen im angefochtenen Urteil sind die Überlegungen, von denen sich die Vorinstanz hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt, klar ersichtlich. Dass die antizipierte Beweiswürdigung im vorliegenden Fall gegen das Willkürverbot (
Art. 9 BV
) verstösst, macht die Beschwerdeführerin sodann weder geltend noch liegt dies auf der Hand. Entgegen ihren Ausführungen in der Beschwerde an das Bundesgericht zielte ihr Antrag auf Zeugenbefragung im vorinstanzlichen Verfahren nicht darauf ab, den Beweis für die Nutzung der streitgegenständlichen Fläche als Materiallager und für andere gewerbliche Zwecke bereits vor dem 1. Juli 1972 (vgl.
BGE 129 II 396
E. 4.2.1) zu erbringen. Gemäss ihrer damaligen Begründung wollte die Beschwerdeführerin damit belegen, dass der Platz bereits vor 20 Jahren zur Lagerung von Baumaterialien genutzt wurde. Inwieweit dies vorliegend rechtserheblich ist, legte sie bereits damals nicht dar. Mit welcher Eingabe und in welchem Zusammenhang sie die Vorinstanz um Durchführung eines Augenscheins ersucht hat, erschliesst sich sodann nicht. Nach den obigen Ausführungen kann offenbleiben, ob es sich insoweit überhaupt um eine rechtsgenügliche Rüge handelt.

3.3.2.
Der gestützt auf die geltend gemachte Gehörsverletzung erhobenen Rüge der Beschwerdeführerin, die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung sei unvollständig, fehlt es demnach an einer Grundlage. Die Nichtabnahme von Beweismitteln allein führt sodann noch nicht zu einer unvollständigen Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 97 Abs. 1 bzw.
Art. 105 Abs. 2 BGG
. Dass die Vorinstanz den Sachverhalt anderweitig im Sinne der genannten Bestimmungen unrichtig festgestellt haben soll, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist auch nicht erkennbar. Ihre entsprechende Rüge ist somit unbegründet.

3.3.3.
Auch soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die unvollständige Sachverhaltsfeststellung führe zu einer Verletzung von
Art. 22 und
Art. 24c RPG
, entbehrt ihre Rüge nach den obigen Erwägungen einer Grundlage. Abgesehen davon würde es sich selbst dann noch nicht zwingend um eine altrechtliche, bestandesgeschützte Nutzung im Sinne von
Art. 24c RPG
handeln, wenn die Parzelle bereits vor dem 1. Juli 1972 zu gewerblichen Zwecken, insbesondere als Lagerplatz für Baumaterialien, genutzt worden wäre, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht. Die Bauten und Anlagen hätten darüber hinaus namentlich rechtmässig erstellt oder geändert worden sein müssen, wozu sich die Beschwerdeführerin nicht äussert. Insofern vermag sie auch aus den der Beschwerde beigelegten Luftaufnahmen aus dem ETH-Bildarchiv und dem Auszug aus dem die Parzelle Nr. 1975 betreffenden Kaufvertrag vom 12. Juni 2002 nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Dies gilt umso mehr als es sich dabei - zumindest teilweise - um im bundesgerichtlichen Verfahren unzulässige neue Beweismittel handelt (vgl.
Art. 99 Abs. 1 BGG
).

4.

Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Willkürverbots (
Art. 9 BV
). Sie habe im vorinstanzlichen Verfahren darlegen können, dass die Eigentümerin des Grundstücks Nr. 1975 den umstrittenen Platz als Abstellplatz für einen grossen Grüngutcontainer genutzt habe. Nach Auffassung der Vorinstanz sei diese Nutzung "weniger intensiv" als jene der Beschwerdeführerin. Jedoch seien sowohl sie als auch die Eigentümerin gewinnorientierte Unternehmen, weshalb die beiden Nutzungen des Platzes vergleichbar seien.

Selbst wenn die Beschwerdeführerin mit dieser Begründung eine Verletzung des Willkürverbots (
Art. 9 BV
) darzulegen vermöchte, zielt ihre Rüge ins Leere. Soweit sich dieses Vorbringen auf die Bewilligungspflicht der Nutzung der Parzelle Nr. 1975 als Zwischenlager bzw. als Materialdepot beziehen sollte, bejahte die Vorinstanz die Bewilligungspflicht unabhängig von damit verbundenen erheblichen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, da sich die betroffene Parzelle im übrigen Gemeindegebiet und damit ausserhalb der Bauzone befinde. Soweit sich die Rüge auf die Bewilligungsfähigkeit der Nutzung gestützt auf
Art. 24a RPG
beziehen sollte, verneinte die Vorinstanz die Bewilligungsfähigkeit, weil vorliegend bauliche Massnahmen erfolgt seien. Unabhängig davon würden bei einer Zweckänderung von der Lagerung einer Grüngutmulde zu einem (Bau-) Materiallager und dem Umschlag von diversen Materialien und Maschinen offensichtlich erhebliche und neue Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen. Die Beschwerdeführerin macht weder geltend, dass keine baulichen Massnahmen erfolgt sind, noch setzt sie sich mit den unterschiedlichen Nutzungen substanziiert auseinander. Damit vermag sie keine Bundesrechtsverletzung darzutun.

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (
Art. 68 Abs. 1-3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Flims, dem Amt für Raumentwicklung Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. Juni 2026

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck