bger · 1C_577/2019 · 2020-11-04 · de
Antrag auf Erlass einer Planungszone,
Raumplanung und öffentliches Baurecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_577/2019

Urteil vom 4. November 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Chaix, Präsident,

Bundesrichter Müller, Merz,

Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Urs Pfister,

gegen

Politische Gemeinde St. Gallen,

Stadtrat, Rathaus, 9001 St. Gallen,

Baudepartement des Kantons St. Gallen,

Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.

Gegenstand

Antrag auf Erlass einer Planungszone,

Beschwerde gegen den Entscheid

des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,

Abteilung I, vom 19. September 2019 (B 2019/60).

Sachverhalt:

A.

A.________ ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. W3461, Grundbuchkreis Bruggen, in der Stadt St. Gallen; es ist der Wohnzone W2 zugewiesen. Das Grundstück ist mit einem Reiheneinfamilienhaus überbaut. Die Baute ist Teil der Siedlung "Oberhofstetten" mit insgesamt 32 zweigeschossigen Reiheneinfamilienhäusern, die in Häuserreihen ober- und unterhalb der gleichnamigen Strasse gestaffelt dem Hang entlang angeordnet sind. Die Siedlung wurde zwischen 1966 und 1968 errichtet. Am 12. September 2017 stellte A.________ bei der Direktion Bau und Planung der Stadt St. Gallen folgendes Begehren:

"1. Für das Gebiet der Gesamtüberbauung «Oberhofstetten» gemäss Planbeilage sei eine Planungszone zu erlassen zum Zweck des Erlasses von Sonderbauvorschriften zur Sicherstellung der einheitlichen Gestaltung und des einheitlichen Erscheinungsbildes der Überbauung.

2. Die Rechtswirkungen für die Planungszone seien wie folgt festzulegen: «Unzulässig sind sämtliche baulichen Veränderungen an der Aussenhülle der bestehenden Bauten und Anlagen im Plangebiet, mit Einschluss der Erstellung von Anbauten, Nebenbauten, Vorbauten, Dachaufbauten, Anlagen auf den Dächern, usw.»."

Der Stadtrat wies das Gesuch mit Beschluss vom 8. Mai 2018 ab.

B.

Gegen den Beschluss des Stadtrats rekurrierte A.________ an das Baudepartement des Kantons St. Gallen. Sie verlangte, die Angelegenheit sei an den Stadtrat zum Erlass der Planungszone zurückzuweisen. Das Baudepartement wies den Rekurs mit Entscheid vom 25. Februar 2019 ab.

Die dagegen erhobene Beschwerde von A.________ wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 19. September 2019 ab, soweit es darauf eintrat.

C.

Mit Eingabe vom 30. Oktober 2019 führt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Eventualiter sei die Stadt St. Gallen anzuweisen, die Planungszone mit Wirkung ab 12. September 2017 zu erlassen.

Die Direktion Planung und Bau der Stadt St. Gallen ersucht namens des Stadtrats um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Baudepartement und das Verwaltungsgericht stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

1.1.
Mit dem angefochtenen Entscheid hat das Verwaltungsgericht den kommunalen Beschluss, dem Gesuch um Festsetzung einer Planungszone nicht zu entsprechen, geschützt. Angefochten ist somit ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht zulässig ist (vgl.
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde berechtigt. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
Art. 95 lit. a-c BGG
). Die Verletzung des übrigen kantonalen Rechts kann (abgesehen von hier nicht relevanten Ausnahmen) vor Bundesgericht nicht gerügt werden, es sei denn, die Anwendung des kantonalen Rechts führe zu einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des Willkürverbots (vgl.
BGE 146 I 11
E. 3.1.3 S. 14;
142 II 369
E. 2.1 S. 372). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 142 I 99
E. 1.7.2 S. 106 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern Grundrechte verletzt worden sein sollen (
BGE 146 I 62
E. 3 S. 65;
142 II 369
E. 2.1 S. 372). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG
).

1.3.
Die Beschwerdeführerin verlangt, das Bundesgericht habe einen Augenschein durchzuführen, sie und weitere genannte Personen zu befragen sowie Baugesuchsakten edieren zu lassen. Diese Verfahrensanträge sind abzuweisen, weil sich der für den vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt mit hinreichender Klarheit aus den Akten ergibt (vgl. auch unten E. 2.2).

2.

Zunächst ist auf die Verfahrens- und Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführerin einzugehen.

2.1.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung von
Art. 6 EMRK
geltend, weil sie von der Vorinstanz nicht persönlich angehört worden sei. Sie hat in der Beschwerdeergänzung vom 29. April 2019 vor der Vorinstanz auf
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
verwiesen, dabei aber konkret keinen Antrag um Durchführung einer öffentlichen Verhandlung gestellt. Vielmehr beantragte sie eine persönliche Anhörung als Partei für den Fall, dass der ebenfalls beantragte Augenschein nicht durchgeführt werde. Die persönliche Anhörung in dieser Form stellt gemäss Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen (VRP; sGS 951.1) als Befragung von Beteiligten wie auch als Parteiaussage gemäss
Art. 13 VRP
i.V.m.
Art. 191 und 192 ZPO
ein Beweismittel dar. Die Vorinstanz hat das Begehren der Beschwerdeführerin als Beweisantrag verstanden und im Sinne antizipierter Beweiswürdigung auf die Abnahme dieses Beweises verzichtet. Mit Bezug auf Beweisanträge hat
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
keine über
Art. 29 Abs. 2 BV
betreffend das rechtliche Gehör hinausgehende Bedeutung (vgl.
BGE 134 I 140
E. 5.2 S. 148, vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung E. 2.2 hiernach). Im angefochtenen Entscheid hat sich die Vorinstanz zum Verzicht auf die Befragung der Beschwerdeführerin geäussert, weshalb insofern weder eine Konventions- noch eine Gehörsverletzung vorliegt.

2.2.
Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin es als mangelhafte Sachverhaltsfeststellung (
Art. 97 Abs. 1 BGG
) und als Gehörsverletzung (
Art. 29 Abs. 2 BV
), dass ihren Beweisanträgen nicht stattgegeben wurde. Sie hatte vor der Vorinstanz die Durchführung eines Augenscheins, ihre eigene Anhörung und die Befragung weiterer genannter Personen, den Beizug von Bauakten zur Siedlung und die Einholung eines Amtsberichts des zuständigen Grundbuchamts gefordert. Vor Bundesgericht legt die Beschwerdeführerin dar, nur mit diesen Beweismitteln hätten der bauliche Vorbestand und die zivilrechtlichen Gegebenheiten bei der Gesamtüberbauung mängelfrei festgestellt werden können. Die fraglichen Beweismittel seien auch für die Vereinbarkeit der heutigen Bebauung mit den Regelbauvorschriften und die Ermittlung der Verhältnisse auf angrenzenden Flächen, bei denen die Stadt St. Gallen einen Sondernutzungsplan erlassen habe, entscheidend. Die Vorinstanz hat hingegen die Verfahrensakten als ausreichende Beurteilungsgrundlagen betrachtet. Umstritten sind nicht die tatsächlichen Verhältnisse, sondern die rechtliche Beurteilung. Wie sich im Übrigen aus den Verfahrensakten ergibt, fand im erstinstanzlichen Verfahren ein Augenschein statt und hat die Rekursinstanz eine Vernehmlassung der kantonalen Fachstellen zur architektonischen, denkmalpflegerischen und ortsplanerischen Beurteilung der betroffenen Siedlung eingeholt. Deren Ergebnisse hat die Beschwerdeführerin weder vor der Vorinstanz noch vor Bundesgericht substanziiert in Frage gestellt. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz in zulässiger antizipierter Beweiswürdigung davon ausgehen, dass die fraglichen Beweismittel zu keiner anderen Beurteilung führen würden (vgl.
BGE 144 II 427
E. 3.1.3 S. 435 mit Hinweisen). Dadurch hat die Vorinstanz auch den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör nicht verletzt.

2.3.
Ausserdem wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz eine mangelhafte Entscheidbegründung vor. In materiell-rechtlicher Hinsicht hat die Vorinstanz weitgehend auf die Überlegungen der beiden Unterinstanzen verwiesen. Dabei wurden im angefochtenen Entscheid die entscheidwesentlichen Aspekte hinlänglich festgestellt und gewürdigt, so dass die Beschwerdeführerin diesen sachgerecht anfechten konnte. Auch im Hinblick auf die Entscheidbegründung wurde damit der Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. dazu
BGE 142 II 49
E. 9.2 S. 65 mit Hinweisen) gewahrt.

2.4.
Demzufolge gehen die Verfahrens- und Sachverhaltsrügen fehl.

3.

Zur Hauptsache ist umstritten, ob die Beschwerdeführerin einen durchsetzbaren Anspruch auf Erlass der verlangten Planungszone besitzt. Sie rügt eine Missachtung von
Art. 2 und 27 RPG
(SR 700) sowie von
Art. 75 BV
.

3.1.
Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden verfügen über einen erheblichen Ermessensspielraum, namentlich bei der Erfüllung von raumwirksamen Aufgaben (vgl.
Art. 2 Abs. 3 RPG
). Dabei haben sich die Planungsbehörden indessen an den Zielen und Planungsgrundsätzen, die sich aus der Verfassung (
Art. 75 BV
) und dem Gesetz (
Art. 1 und 3 RPG
) ergeben, zu orientieren. Zudem ist den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere des Umweltschutzrechts im weiteren Sinne, Rechnung zu tragen (vgl.
BGE 129 II 63
E. 3.1 S. 68;
121 II 72
E. 1d S. 76).

3.2.
Gemäss
Art. 27 Abs. 1 RPG
kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen. Durch den Erlass einer Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen lediglich noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (vgl.
BGE 136 I 142
E. 3.2 S. 145; Urteil 1C_149/2018 vom 13. September 2018 E. 2.2). Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit
Art. 26 BV
nur vereinbar, wenn sie im Sinn von
Art. 36 BV
auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (vgl.
BGE 118 Ia 510
E. 4d S. 513; Urteil 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.1, in: ZBl 116/2015 S. 194). Nach der Rechtsprechung bildet
Art. 27 RPG
in dieser Hinsicht eine genügende gesetzliche Grundlage und benötigt keine kantonalen Ausführungsbestimmungen (vgl. Urteil 1C_260/2019 vom 18. Oktober 2019 E. 3.1.3 mit Hinweisen).
Art. 27 RPG
lässt aber Raum für weitergehende kantonale Regelungen. Vorausgesetzt ist, dass der Zweck der Planungszone gewahrt bleibt, künftige Planungen zu sichern (Urteil 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 2.6.1 mit Hinweisen).

3.3.

Art. 27 RPG
ist als Kann-Bestimmung formuliert. Die zuständige Behörde ist aufgrund ihrer Planungspflicht jedoch zum Erlass einer Planungszone verpflichtet, wenn beabsichtigte Nutzungspläne tatsächlich gefährdet sind. Für die Festsetzung einer Planungszone genügt eine einigermassen konkretisierte Planungsabsicht. Die Planung wird nicht im Verfahren betreffend die Festsetzung der Planungszone verwirklicht; letztere wahrt vielmehr die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden in der nachfolgenden Planung. Planungszonen vermögen ihren Zweck nur zu erfüllen, wenn sie frühzeitig verfügt werden (vgl. Urteil 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.2, in: ZBl 116/2015 S. 194). Einen jederzeit einklagbaren Anspruch auf Erlass einer Planungszone hat die Rechtsprechung allerdings nicht anerkannt. Insbesondere können die Rechtsunterworfenen das Fehlen einer Planungszone nicht - gewissermassen akzessorisch - im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens rügen (vgl. Urteile 1C_114/2015 vom 10. Juli 2015 E. 5.2; 1C_76/2012 vom 6. Juli 2012 E. 3.6).

3.4.
Die Beschwerdeführerin tritt dafür ein, dass Privatpersonen bei Vorliegen der materiell-rechtlichen Voraussetzungen für eine inhaltliche Überprüfung von Nutzungsplänen in allgemeiner Weise auch eine Planungszone zu erwirken vermögen. Dafür beruft sie sich auf eine Aussage von ALEXANDER RUCH ( in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 44 ZU
Art. 27 RPG
). Danach sei
Art. 27 RPG
organisatorisch offen gegenüber der Frage, wessen Planungsabsicht zum Erlass oder zur Änderung der Nutzungspläne Anlass gebe. Wesentlich sei nur, dass die Nutzungsplanung gesichert werden solle und dass die Planungsabsicht, wessen Ursprungs sie auch sei, in Nutzungsplänen konkretisiert werde;
Art. 27 RPG
handle nur vom Objekt der Sicherung, nicht vom Auslöser der Nutzungsplanung.

Es kann dahingestellt bleiben, inwiefern dieser Autor sich mit den genannten Ausführungen für einen einklagbaren Anspruch auf Planungszone gestützt auf
Art. 27 RPG
ausgesprochen hat. Die Rechtsprechung geht davon aus, dass die Behörden aufgrund ihrer Planungspflicht unter Umständen zum Erlass einer Planungszone verpflichtet sind (vgl. oben E. 3.3). Dafür muss ein hinreichendes öffentliches Interesse vorliegen bzw. ist ein Planungsbedürfnis erforderlich. Die Rechtsprechung hat ein solches bejaht, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht (vgl.
BGE 113 Ia 362
E. 2a/cc S. 366). Es trifft zu, dass die Praxis keine allzu hohen Anforderungen an die Begründetheit einer behördlichen Planungsabsicht beim Erlass einer Planungszone stellt (vgl. oben E. 3.3). Demgegenüber unterliegt der Anspruch der Grundeigentümer auf Überprüfung der Nutzungsplanung nach
Art. 21 Abs. 2 RPG
relativ strengen Anforderungen.

Gemäss
Art. 21 Abs. 2 RPG
werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
Art. 21 Abs. 2 RPG
unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (vgl.
BGE 144 II 41
E. 5.1 S. 44 f.;
140 II 25
E. 3 S. 29). Im Rahmen der ersten Stufe ist eine Überprüfung der Grundordnung geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist (vgl.
BGE 140 II 25
E. 3.2 S. 29 f.; Urteil 1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E. 3.2.2, in: ZBl 119/2018 S. 308). Diese Grundsätze sind auch bei der Überprüfung der Ablehnung eines Gesuchs um Erlass einer Planungszone nach
Art. 27 RPG
einzubeziehen.

4.

4.1.
Die Vorinstanz hat neben
Art. 27 RPG
Vorschriften des kantonalen Planungs- und Baurechts einbezogen. Das umstrittene Gesuch wurde am 12. September 2017 und damit kurz vor dem Inkrafttreten des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 5. Juli 2016 (PBG; sGS 731.1) am 1. Oktober 2017 eingereicht. Art. 42 Abs. 1 i.V.m.
Art. 43 lit. a PBG
bestimmen, dass die zuständige Gemeindebehörde ein bestimmtes Gebiet als Planungszone bezeichnen kann, wenn der Erlass oder die Änderung von Nutzungsplänen oder eine Landumlegung angezeigt ist. Nach der Vorinstanz enthielt Art. 105 des früheren kantonalen Gesetzes vom 6. Juni 1972 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (aBauG; nGS 32-47) eine vergleichbare Regelung. Sie hat erwogen, es spiele keine Rolle, ob intertemporalrechtlich auf das neue oder das alte Recht abgestellt werde; die Beschwerde sei in beiden Fällen abzuweisen. Dabei hat die Vorinstanz angenommen, dass sich aus Art. 42 f. PBG bzw. Art. 105 aBauG kein weitergehender Anspruch von Privatpersonen auf Erlass einer Planungszone als aus
Art. 27 RPG
ergebe. Insoweit behauptet die Beschwerdeführerin nichts anderes.

4.2.
Hingegen wendet die Beschwerdeführerin ein, in Art. 33 aBauG bzw.
Art. 40 PBG
sei auf kantonaler Ebene ein individueller Anspruch auf Überprüfung und Änderung von Nutzungsplänen verankert. Bei Einreichung eines entsprechenden Gesuchs seien die Behörden verpflichtet, eine Planungszone als Sicherungsmassnahme zu erlassen. Nach dem angefochtenen Entscheid könnte die Beschwerdeführerin gestützt auf
Art. 21 RPG
- und altrechtlich auch nach Art. 33 aBauG - eine Überprüfung und gegebenenfalls eine Änderung der kommunalen Nutzungspläne, hier den Erlass eines Sondernutzungsplans im Gebiet Oberhofstetten, veranlassen.
Art. 40 PBG
enthalte Formvorschriften für die Einleitung eines Verfahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans. Dies ändere aber nichts daran, dass die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Erlass einer Planungszone habe. Die Beschwerdeführerin zeigt vor Bundesgericht nicht substanziiert auf, dass das Verständnis der Vorinstanz zur rechtlichen Tragweite von
Art. 40 PBG
bzw. Art. 33 aBauG an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet. Sie beschränkt sich bloss auf die Behauptung, dass sich aus diesen Bestimmungen der Anspruch auf Erlass einer Planungszone ergeben soll. Damit übt sie appellatorische Kritik an der Anwendung kantonalen Rechts, ohne rechtsgenüglich darzulegen, inwiefern die Vorinstanz dabei das Willkürverbot verletzt haben soll (vgl. oben E. 1.2). Auf diese Vorbringen kann nicht eingetreten werden.

4.3.
Im Übrigen macht die Beschwerdeführerin geltend, der Stadtrat habe aufgrund der Beurteilung der kantonalen Fachstellen in ihrem koordinierten Vernehmlassungsbericht vom 26. Oktober 2018 eine Planungszone zu erlassen. Die von ihr ins Feld geführten kantonalen Fachstellen haben in diesem Rahmen die Anordnung einer Planungszone als zweckmässig bezeichnet, um die Schutzwürdigkeit und allfällige konkrete Massnahmen zur Bewahrung der Siedlung als architektonischen Zeitzeugen zu überprüfen (vgl. dazu auch unten E. 5.3). Die Beschwerdeführerin geht jedoch vor Bundesgericht nicht substanziiert auf die kantonalen Rechtsgrundlagen betreffend einen denkmalpflegerischen Schutz der Siedlung ein. In dieser Hinsicht ist dem Bundesgericht eine verfassungsrechtliche Überprüfung des angefochtenen Entscheids verwehrt (vgl. oben E. 1.2).

4.4.
Die umstrittene Frage, ob eine Planungszone im vorliegenden Fall geboten ist, bleibt daher anhand von
Art. 27 RPG
zu beurteilen.

5.

5.1.
Dem angefochtenen Entscheid lässt sich entnehmen, dass die Vorinstanz die Ablehnung der beantragten Planungszone als zulässigen Ermessensentscheid angesehen hat. Der Stadtrat hatte erwogen, eine verfestigte Planungsabsicht, die betroffene Siedlung in ihrer einheitlichen Erscheinung erhalten zu wollen, sei nicht gegeben, weshalb die Voraussetzungen für eine Planungszone nicht erfüllt seien. Die Beschwerdeführerin entgegnet, der fragliche planerische Entscheid müsse vom Verwaltungsgericht daraufhin überprüft werden, ob die Ermessensausübung rechtsfehlerhaft erfolgt sei. Dies habe die Vorinstanz zu Unrecht unterlassen.

5.2.
Die allgemeinen Aussagen im angefochtenen Entscheid, wonach Privatpersonen keinen klagbaren Anspruch auf Erlass einer Planungszone hätten und der Stadtrat auf das Gesuch nicht einzutreten brauchte, können verfahrensrechtliche Bedenken wecken (vgl. dazu oben E. 3). Der Stadtrat hatte das Gesuch indessen materiell geprüft und verworfen. Im Rekursentscheid wurde unter anderem erwogen, es seien keine Hinweise erkennbar, dass der Stadtrat sein Ermessen bei der Ablehnung der beantragten Planungszone falsch oder unverhältnismässig ausgeübt habe. Der angefochtene Entscheid lässt sich nicht anders verstehen, als dass die Vorinstanz ebenfalls eine materielle Beurteilung vorgenommen und sinngemäss eine Pflicht zur Überprüfung der Ortsplanung im vorliegenden Zusammenhang auf der ersten Stufe gemäss
Art. 21 Abs. 2 RPG
verneint hat.

5.3.
Eine Planungspflicht der Behörden begründet die Beschwerdeführerin im Wesentlichen mit dem zwischenzeitlich entstandenen Bedarf an zusätzlichem Wohnraum und energietechnischen Verbesserungen bei der Siedlung Oberhofstetten. Diese Bedürfnisse von Nachbarn in der Siedlung könnten das einheitliche Erscheinungsbild beeinträchtigen, wenn keine planerischen Vorkehren getroffen würden. Diese Argumente der Beschwerdeführerin rechtfertigen vorliegend nicht eine Überprüfung des Nutzungsplans bzw. den Erlass einer Planungszone.

Wie die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht vorbringt, hat die Stadt St. Gallen für umliegende Siedlungen Sondernutzungspläne zur Erhaltung eines einheitlichen Erscheinungsbilds erlassen. Die Stadt St. Gallen legt vor Bundesgericht dar, dass in der Bauordnung von 2000/2005 "Gebiete mit besonderem Erscheinungsbild" ausgeschieden wurden. Für die Siedlung Oberhofstetten habe damals keine Veranlassung bestanden, den Erhalt ihrer Einheitlichkeit planerisch zu sichern. Auch wenn die entsprechenden planerischen Festsetzungen den Planungshorizont, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (
Art. 15 Abs. 1 RPG
), inzwischen erreicht haben, wird aus den rechtsgenüglich vorgebrachten Rügen der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich, dass eine erhebliche Änderung der Verhältnisse im Sinne von
Art. 21 Abs. 2 RPG
eingetreten sein soll. Vielmehr bildet es im Allgemeinen keinen Widerspruch zum Raumplanungsauftrag der geordneten Besiedlung des Landes (vgl.
Art. 75 Abs. 1 BV
), wenn Um- und Ersatzbauten bei einer bestehenden Überbauung bloss den Rahmen der Regelbauvorschriften und der ästhetischen Generalklausel einzuhalten haben. Die kantonalen Fachstellen haben im koordinierten Vernehmlassungsbericht vom 26. Oktober 2018 anerkannt, dass der ortsplanerische Entscheid über die Erhaltung der Einheitlichkeit der Siedlung Oberhofstetten im Ermessens- und Entscheidungsspielraum des Stadtrats liegt. Daran ändert nichts, dass sie eine Überprüfung der Schutzwürdigkeit der Siedlung als architektonischen Zeitzeugen empfohlen haben (vgl. oben E. 4.3). Insgesamt ist es mit
Art. 27 RPG
vereinbar, wenn die Vorinstanz eine Rechtspflicht zum Erlass einer Planungszone verneint hat. Immerhin werden die zuständigen Behörden angesichts des erwähnten koordinierten Vernehmlassungsberichts der kantonalen Fachstellen allenfalls Massnahmen zum denkmalpflegerischen Schutz der Siedlung Oberhofstetten zu prüfen haben.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (
Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Politischen Gemeinde St. Gallen, dem Baudepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 4. November 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet