bger · 2C 893/2022 · 2023-05-03 · de

Anerkennung eines ausländischen Bildungsabschlusses | Unterrichtswesen und Berufsausbildung

Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 03.05.2023 2C 893/2022 (2C_893/2022)
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 03.05.2023 2C 893/2022 (2C_893/2022)
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 03.05.2023 2C 893/2022 (2C_893/2022)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_893/2022
Urteil vom 3. Mai 2023
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Hongler.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Advokatin Milena Grob,
gegen
Schweizerisches Rotes Kreuz, Anerkennung Ausbildungsabschlüsse,
Werkstrasse 18, 3084 Wabern.
Gegenstand
Anerkennung eines ausländischen Bildungsabschlusses,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II,
vom 27. September 2022 (B-3879/2021).
Sachverhalt:
A.
A.________, schweizerischer Staatsangehöriger (
Art. 105 Abs. 2 BGG
), erlangte am 31. Juli 2010 das eidgenössische Fähigkeitszeugnis (EFZ; ein Abschluss auf Sekundärstufe) als Augenoptiker. Am 9. Oktober 2020 erhielt A.________ den deutschen "Meisterbrief im Augenoptiker-Handwerk (German Meister Examination of Optometrist) " von der Handwerkskammer Hannover (Bezeichnung gemäss Urkunde,
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Dieser Abschluss auf Tertiärstufe berechtigt ihn, wie der Urkunde ebenfalls zu entnehmen ist, zur Führung des Meistertitels und der Bezeichnung "Bachelor Professional in diesem Handwerk". Das "höhere Fachinstitut für Augenoptik und Optometrie eye academy ltd." bestätigte am 30. Oktober 2020, dass A.________ den Lehrgang zur Vorbereitung auf die deutsche Meisterprüfung bestanden habe, wobei es 1400 Ausbildungsstunden auswies.
B.
Am 24. März 2021 reichte A.________ beim Schweizerischen Roten Kreuz (SRK) ein Gesuch um Anerkennung des genannten Abschlusses auf Tertiärstufe für den Beruf des "Optometristen" in der Schweiz ein. Mit Verfügung vom 3. August 2021 lehnte das Rote Kreuz das Gesuch ab. Eine hiergegen beim Bundesverwaltungsgericht erhobene Beschwerde blieb ohne Erfolg (Urteil vom 27. September 2022).
C.
Mit Eingabe vom 3. November 2022 beantragt A.________ dem Bundesgericht, das vorinstanzliche Urteil wie auch die Verfügung des Schweizerischen Roten Kreuzes aufzuheben. In Anerkennung des ausländischen Abschlusses sei seine Berechtigung festzustellen, den Titel "Optometrist" zu führen. Eventualiter sei in Anerkennung seines ausländischen Abschlusses festzustellen, er sei befugt, den Titel "Diplomierter Augenoptiker" zu führen.
Das Schweizerische Rote Kreuz, das Bundesverwaltungsgericht, sowie das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung verzichten darauf, sich vernehmen zu lassen.
Erwägungen:
1.
1.1.
Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
) und richtet sich gegen einen verfahrensabschliessenden Endentscheid (
Art. 90 BGG
) einer Vorinstanz des Bundesgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG
).
1.2.
Entscheide über die Gleichwertigkeit von Diplomen oder Prüfungen fallen nach der Rechtsprechung unter die Ausnahmebestimmung von Art. 83 lit. t BGG, wenn die Anerkennung von der Beurteilung der persönlichen Leistung abhängt. Vorliegend sind indessen nicht die Fähigkeiten des Beschwerdeführers umstritten. Im Streit steht vielmehr die Frage der anwendbaren Rechtsgrundlagen für die Anerkennung seiner Ausbildung und - infolgedessen - die zulässige Bezeichnung seiner beruflichen Tätigkeit. Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegenzunehmen (Urteile 2C_1134/2018 vom 11. Juni 2019 E. 1.1; 2C_417/2011 vom 13. Januar 2012 E. 1).
1.3.
Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde insofern, als beantragt wird, den Entscheid des Roten Kreuzes vom 3. August 2021 aufzuheben. Die entsprechende Verfügung wurde durch das angefochtene Urteil ersetzt; sie gilt jedoch als inhaltlich mitangefochten (sog. Devolutiveffekt;
BGE 134 II 142
E. 1.4 mit Hinweis).
2.
2.1.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 148 II 392
E. 1.4.1
;
142 I 135
E. 1.5
;
138 I 274
E. 1.6 S. 280 f.).
2.2.
Das Bundesgericht ist an den Sachverhalt gebunden, wie ihn die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
), es sei denn, dieser erweise sich in einem entscheidwesentlichen Punkt als offensichtlich falsch oder unvollständig (
Art. 105 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 148 II 392
E. 1.4.1
;
142 I 135
E. 1.6;
133 II 249
E.1.4.3 S. 254 f.). Der Beschwerdeführer rügt die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung nicht, weshalb von dieser auszugehen ist.
3.
3.1.
Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe die falsche Rechtsgrundlage angewendet. Für seinen Fall sei nicht das Freizügigkeitsabkommen und die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255 vom 30. September 2005 S. 22; sog. Berufsanerkennungsrichtlinie) einschlägig. Anwendbar sei vielmehr eine spezifischere staatsvertragliche Vereinbarung zwischen der Schweiz und Deutschland vom 1. Dezember 1937, die ihm einen Anspruch auf die Berufsbezeichung des Optometristen einräume, auch wenn sie unterdessen nicht mehr in Kraft stehe.
3.2.
Darzulegen sind zunächst die anwendbaren rechtlichen Grundlagen. Ebenso ist zu klären, welche Rechtsgrundlagen in zeitlicher Hinsicht massgeblich sind.
3.2.1.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung grundsätzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (vgl.
BGE 139 II 243
E. 11.1 S. 259;
127 II 306
E. 7c S. 315 f.;
126 III 431
E. 2a S. 434; Urteil 2C_1134/2018 vom 11. Juni 2019 E. 2.1). Massgebend ist im Grundsatz folglich das zum Zeitpunkt der erstmaligen verwaltungsrechtlichen Beurteilung in Kraft stehende Recht (zur Anwendung neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren vgl.
BGE 139 II 243
E. 11.1 S. 259 f.).
3.2.2.
Die Vereinbarung vom 1. Dezember 1937 zwischen der Schweiz und Deutschland über die gegenseitige Anerkennung handwerklicher Prüfungen (nachfolgend: Vereinbarung 1937; auszugsweise publiziert in BBl 1937 III 491, nicht veröffentlicht in der AS; vollständig einsehbar in: Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation, Erläuternder Bericht zum Abkommen zwischen der Schweiz und Deutschland über die gegenseitige Feststellung der Gleichwertigkeit von beruflichen Abschlüssen [Modernisierung der Vereinbarung von 1937], 2020, S. 16), auf die sich der Beschwerdeführer bezieht, ist - unbestrittenermassen - nicht mehr in Kraft (Art. 8 des Abkommens vom 10. Februar 2021 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über die gegenseitige Feststellung der Gleichwertigkeit von beruflichen Abschlüssen [SR 0.412.113.6]). Das neue diesbezügliche Abkommen ist am 1. September 2021 (AS 2021 529) in Kraft getreten und nach seiner Übergangsbestimmung (Art. 7 des neuen Abkommens) nicht auf bereits hängige Anträge anwendbar. Am gleichen Tag ist die Vereinbarung 1937 ausser Kraft getreten.
Die angefochtene Verfügung wurde vor dem 1. September 2021 erlassen, weshalb die Vereinbarung von 1937 zeitlich noch zur Beurteilung des vorliegenden Falles anwendbar ist, wie dies der Beschwerdeführer vorbringt und die Vorinstanz zu Recht festhält.
3.2.3.
Die Verweigerung einer Anerkennung des Titels in der Schweiz aufgrund eines deutschen Diploms bildet einen grenzüberschreitenden Sachverhalt, der auch in den Anwendungsbereich des Freizügigkeitsabkommens (FZA; SR 0.142.112.681) fällt (vgl. Urteil 2C_1058/2019 vom 30. April 2020 E. 2.3). Gemäss
Art. 9 FZA
treffen die Vertragsparteien nach Anhang III die erforderlichen Massnahmen zur gegenseitigen Anerkennung der Diplome, Zeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise und zur Koordinierung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften über den Zugang zu unselbständigen und selbständigen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von Dienstleistungen. Die Schweiz hat sich in Anhang III FZA verpflichtet, Diplome, Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise gemäss den dort genannten Rechtsakten der EU anzuerkennen. Zu diesen Rechtsakten gehört die Richtlinie 2005/36/EG (Beschluss Nr. 2/2011 des Gemischten Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen; AS 2011 4859 ff.; Urteil 2C_1058/2019 vom 30. April 2020 E. 2.5).
Das FZA setzt in seinem Anwendungsbereich einen Mindeststandard gegen Diskriminierungen und steht günstigeren bilateralen Staatsverträgen nicht entgegen (vgl.
Art. 12 FZA
; die Bestimmung erfasst über den engen Wortlaut hinaus auch auf Gegenrecht beruhende bilaterale Staatsverträge: vgl.
BVGE 2015/14
E. 3.2.1 sowie Urteil des BVGer B-2183/2006 E. 3.7 und E. 5.1 f. mit Hinweisen). Es trifft zu, dass - wie dies der Beschwerdeführer geltend macht - die Vereinbarung von 1937 grundsätzlich neben dem FZA anwendbar ist.
3.2.4.
Am 1. Februar 2020 traten sodann das Bundesgesetz vom 30. September 2016 über die Gesundheitsberufe (Gesundheitsberufegesetz, GesBG; SR 811.21), die Verordnung vom 13. Dezember 2019 über die berufsspezifischen Kompetenzen für Gesundheitsberufe nach GesBG (Gesundheitsberufekompetenzverordnung, GesBKV; SR 811.212) und die Verordnung vom 13. Dezember 2019 über die Anerkennung ausländischer und die Gleichstellung inländischer Bildungsabschlüsse nach bisherigem Recht in den Gesundheitsberufen nach dem GesBG (Gesundheitsberufeanerkennungsverordnung, GesBAV; SR 811.214) in Kraft.
Die erstinstanzliche Verfügung wurde im August 2021, mithin nach Inkrafttreten des Gesundheitsberufegesetzes erlassen. Das Gesundheitsberufegesetz ist somit auf den vorliegenden Fall, wie die Vorinstanz ebenfalls zu Recht darlegt - jedoch unter Vorbehalt anderslautender staatsvertraglicher Verpflichtungen - anwendbar.
4.
Der Beschwerdeführer macht in seinem Hauptantrag geltend, gestützt auf das in Deutschland erworbene Diplom und den Staatsvertrag von 1937 sei er berechtigt, den Titel "Optometrist" zu führen. Der Staatsvertrag anerkenne eine deutsche Meisterprüfung als gleichwertig mit den entsprechenden schweizerischen Diplomen der Tertiärstufe. Der Staatsvertrag gestatte nicht, eine Gleichwertigkeitsprüfung durchzuführen; sein deutscher Meistertitel sei als Optometrist anzuerkennen.
4.1.
Zu prüfen ist zunächst, ob der Staatsvertrag von 1937 für den Fall des Beschwerdeführers, wie von ihm vorgebracht, eine Anerkennung seines Abschlusses ohne Gleichwertigkeitsprüfung vorsieht.
4.1.1.
Gemäss Art. 31 Abs. 1 Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (VRK; SR 0.111) ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach dem Vertragswortlaut auszulegen, d.h. nach Treu und Glauben, in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung sowie im Lichte seines Ziels und Zwecks (
BGE 138 II 524
E. 3.1). Das Wiener Vertragsabkommen ist erst nach 1937 in Kraft getreten, jedoch kommt seinen Grundsätzen zur Vertragstreue und Handeln nach Treu und Glauben gewohnheitsrechtliche Wirkung zu (
BGE 146 II 150
E. 7.1;
143 II 136
E. 5.2.1;
142 II 35
E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. Botschaft vom 17. Mai 1989 betreffend den Beitritt der Schweiz zur Wiener Konvention von 1969 [BBl 1989 II 757 ff., insb. 759, 773]).
4.1.2.
Der Staatsvertrag von 1937 sieht eine automatische Anerkennung (d.h. eine Anerkennung ohne individuelle Feststellung der Gleichwertigkeit) der Meisterprüfung im selben Handwerk vor. Art. I lautet: "Ein deutscher Staatsangehöriger, der in Deutschland die Meisterprüfung für das von ihm betriebene oder für ein diesem verwandtes Handwerk bestanden hat, wird in der Schweiz hinsichtlich der Ausübung seines Handwerks den Schweizerbürgern gleichgestellt, die in der Schweiz die für ihr Handwerk geforderte höhere Fachprüfung bestanden haben."
4.1.3.
Die Gleichwertigkeit der Meisterprüfung bezieht sich mit anderen Worten auf die Fachprüfung - d.h. auf den Abschluss einer höheren Fachschule - im selben Handwerk. Unter dem Gesichtspunkt der Anerkennung (noch ohne Beachtung der Frage nach der Nationalität) gewährt der Staatsvertrag demnach grundsätzlich die Gleichstellung mit der entsprechenden schweizerischen Meisterprüfung, wobei für die höhere Fachprüfung in der Schweiz (auch) die Bezeichnung "Diplom" gebräuchlich ist. Gemäss den vorinstanzlichen (unbestritten gebliebenen) Sachverhaltsfeststellungen verfügt der Beschwerdeführer über einen deutschen "Bachelor Professional". Die Meisterprüfung im Handwerk ("höhere Fachprüfung") in der Augenoptik wäre in der Schweiz der Abschluss des "dipl. Augenoptikers", nicht derjenige des Optometristen.
4.1.4.
Den Abschluss des dipl. Augenoptikers gibt es in der Schweiz jedoch nicht mehr (vgl. dazu unten E. 6.2). Der entsprechende Abschluss ist hier - möglicherweise anders als in Deutschland - auch kein Synonym für einen Optometristen: Der Beruf des Optometristen ist in der Schweiz als praxis- und patientenorientierte, auch wissenschaftsbasierte Tätigkeit als Erstversorger konzipiert (wie Hebammen, Physiotherapeuten, Ernährungsberater etc.; Art. 3 Abs. 1 und 2 i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 GesBG
, und insb.
Art. 7 GesBKV
). Beim Augenoptikermeister nach deutscher Konzeption handelt es sich um eine Ausbildung mit Fokus auf den
Handwerkerberuf.
Auch die Ausbildung des dipl. Augenoptikers richtete sich primär auf technische, kaufmännische und beratende Tätigkeiten.
Das Meisterprüfungszeugnis des Beschwerdeführers weist nach den Feststellungen der Vorinstanz denn auch die "Verrichtung der [...] im Handwerk gebräuchlichen Arbeiten" sowie "fachtheoretisch[e]", "betriebswirtschaftlich[e], kaufmännisch[e] und rechtlich[e]" und "berufs- und arbeitspädagogisch[e]" Kenntnisse aus (angefochtenes Urteil E. 3.4.2). Daneben umfasst die Ausbildung zum Augenoptikermeister auch Grundkenntnisse in Anatomie und Physiologie. Diese Komponenten nehmen aber neben den anderen angeführten Tätigkeiten, wie die Vorinstanz feststellt und was nicht bestritten wird, kein überwiegendes Gewicht ein (angefochtenes Urteil E. 3.4.2).
4.1.5.
Es liegt demnach beim Beschwerdeführer kein Abschluss der höheren Fachprüfung im Bereich der Optometrie vor. Entgegen der Vorbringen ist der Beschwerdeführer nicht in einer Situation, in der ihm derselbe Abschluss (wie derjenige eines schweizerischen Optometristen) anzuerkennen wäre. Gestützt auf das bisher Dargelegte und mit Blick auf Sinn und Zweck solcher Abkommen über die Gleichwertigkeit von beruflichen Abschlüssen besteht - mangels hinreichender Entsprechung - keine abschliessende staatsvertragliche Regelung für eine automatische Anerkennung; die Ausbildung des Beschwerdeführers kann nach dem Dargelegten auch nicht als (hinreichend) verwandt im Sinne des Staatsvertrags gelten. Die Rüge, die Vorinstanz stütze sich auf innerstaatliches Recht, um vom Staatsvertrag abzuweichen, verfängt nicht.
Der Abschluss des Beschwerdeführers berechtigt gestützt auf den Staatsvertrag nicht zur Anerkennung als Optometrist in der Schweiz.
4.2.
Ein entsprechender Anspruch ergibt sich auch nicht aus dem FZA. Die RL 2005/36/EG regelt die Voraussetzungen für die Anerkennung von Diplomen, Zeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen, soweit die Ausübung einer Tätigkeit im Aufnahmestaat reglementiert ist (Art. 2 Abs. 1 der RL 2005/36/EG i.V.m.
Art. 9 FZA
). Dabei ist aber vorausgesetzt, dass die in Frage stehende Berufsqualifikation den Inhaber berechtigt, "denselben Beruf auszuüben" (Art. 1 der RL 2005/36/EG). Ein solcher liegt vor, wenn die Tätigkeiten, die er umfasst, im Aufnahmestaat und im Herkunftsstaat vergleichbar sind (Art. 4 Abs. 2 der RL 2005/36/EG). Wie sich bereits aus den obigen Ausführungen (E. 4.1) ergibt, kann gestützt auf den deutschen Meisterbrief im Augenoptiker-Handwerk mangels Gleichwertigkeit keine Anerkennung als Optometrist erfolgen.
4.3.
Heranzuziehen ist sodann das nationale Recht:
Im Bereich der Augenoptik und der Optometrie kann heute in der Schweiz entweder das eidgenössische Fähigkeitszeugnis (EFZ) oder der Bachelor of Science in Optometrie erworben werden. Ein Abschluss auf Stufe der höheren Berufsbildung in Augenoptik (höhere Fachprüfung; "Meisterprüfung"; "Diplom") ist seit Anfang 2012 nicht mehr möglich (vgl. bereits das Urteil 2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 3.1).
Art. 10 Abs. 1 GesBG
wiederholt denn auch die bereits im Staatsvertrag von 1937 verankerte Anerkennung bei Gleichwertigkeit.
Art. 12 GesBG
regelt die Bewilligungsvoraussetzungen für die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung (Abs. 1). Nach
Art. 12 Abs. 2 lit. f GesBG
ist für die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung als Optometrist ein "Bachelor of Science in Optometrie FH" erforderlich. Der Abschluss des "Bachelor Professional" entspricht - unbestrittenermassen - nicht einem Bachelor of Science. Die Gleichwertigkeit mit einem inländischen Bildungsabschluss ist daher bei einem "Bachelor Professional" für den Optometristen nicht gegeben.
4.4.
Zusammenfassend hat der Beschwerdeführer weder gestützt auf die staatsvertraglichen Regelungen noch gestützt auf das nationale Gesetzesrecht einen Anspruch darauf, seine Ausbildung als Optometrist anerkennen zu lassen und diese Berufsbezeichnung zu führen.
5.
Der Beschwerdeführer bringt vor, die Verweigerung der Anerkennung seiner Ausbildung als Optometrist verletze den Rechtsgleichheitsgrundsatz nach
Art. 8 Abs. 1 BV
und stelle eine unzulässige und treuwidrige Praxisänderung dar.
5.1.
Das Rechtsgleichheitsgebot gemäss
Art. 8 Abs. 1 BV
ist verletzt, wenn ein Erlass Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (
BGE 147 I 225
E. 4.6 mit Hinweisen).
5.2.
Der Beschwerdeführer macht unter Anrufung des Verordnungsrechts geltend, die Vorinstanz behandle ihn ungleich gegenüber Augenoptikern, die in der Schweiz ihre Ausbildung abgeschlossen haben, wie auch gegenüber Personen, die ihre deutsche Meisterprüfung in der Schweiz bereits haben anerkennen lassen. Objektive Rechtfertigungsgründe, die diese Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermöchten, bestünden keine.
5.2.1.
Zunächst weist der Beschwerdeführer zu Recht darauf hin, dass das gesetzlich vorgesehene System der Trennung der Berufe des Augenoptikers und des Optometristen auf der Stufe des Verordnungsrechts in Frage gestellt wird. Wie der Beschwerdeführer zutreffend einwendet, durchbricht das schweizerische Verordnungsrecht die (in den Gesetzesbestimmungen klare) Unterscheidung zwischen der (vormaligen) Ausbildung zum dipl. Augenoptiker und derjenigen zum Optometristen ein Stück weit selbst: Mit Bezug auf die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung wird gemäss Art. 13 der Gesundheitsberufsanerkennungsverordnung (GesBAV, vgl. hiervor E. 3.2.4), das eidgenössische Diplom "Augenoptiker" dem Bildungsabschluss für Optometristen nach geltendem Recht gleichgestellt.
5.2.2.
Dies führt dazu, dass Personen, die vor dem 1. Januar 2012 die höhere Fachprüfung zum dipl. Augenoptiker bestanden haben, mit Bezug auf die kantonale Berufsausübungsbewilligung den Optometristen gleichgestellt werden. Für Personen, die eine entsprechende Ausbildung erst nach Schaffung der neuen bundesrechtlichen Grundlagen für die Anforderungen an die Ausbildung des Optometristen erlangt haben - wie dies beim Beschwerdeführer der Fall ist (vgl. Sachverhalt lit. A) - besteht demgegenüber keine Gleichstellung. Die diesbezügliche Ungleichbehandlung lässt sich (ausschliesslich) damit begründen, dass Personen, die bereits länger im betreffenden Berufsfeld gearbeitet hatten, im Anschluss an ihre ältere Ausbildung beide Berufsfelder abdecken mussten. Diese Ungleichbehandlung liegt insofern entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers nicht im ausländischen Abschluss begründet, sondern in der Unterscheidung nach Berufserfahrung.
5.2.3.
Die Verordnungsbestimmung ist insofern für die Anerkennung der Gleichwertigkeit von beruflichen Abschlüssen im Einklang mit dem Gesetz zu lesen; eine Interpretation gegen die (mit dem GesBG im Jahr 2020 in Kraft getretene) gesetzgeberische Trennung zwischen dem Augenoptiker einerseits und dem Optometristen (mit Abschluss "Bachelor of Science in Optometrie FH") andererseits würde ermöglichen, den deutschen Abschluss zu erwerben und so die für den Optometristen in der Schweiz vorgesehene (weiterführende) Ausbildung zu umgehen. Nachdrücklich hinzuweisen ist allerdings auf eine möglicherweise unsorgfältige Rechtsetzung beim Verordnungsrecht zu den Übergangsbestimmungen, welche gestützt auf das soeben Ausgeführte jedoch (gerade) noch als verfassungskonform beurteilt werden kann.
5.3.
Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, die Nichtanerkennung bedeute eine Praxisänderung und eine solche sei aufgrund der langjährigen Behörden- und Gerichtspraxis, insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts, nicht zulässig. Zudem würden Kantone gestützt auf altrechtliche Diplome noch heute Bewilligungen zur Berufszulassung erteilen.
5.3.1.
Der Grundsatz von Treu und Glauben (
Art. 5 Abs. 3 und
Art. 9 BV
) verleiht Rechtsuchenden unter von der Rechtsprechung präzis definierten Voraussetzungen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behördlichen Handelns. Dieser Anspruch kann die Behörden unter gewissen Umständen daran hindern, von ihrem früheren Handeln abzuweichen, auch wenn sie dieses zu einem späteren Zeitpunkt als unrichtig erkennen (
BGE 146 I 105
E. 5.1.1 mit Hinweisen).
5.3.2.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es sei eine Praxisänderung erfolgt, sind seine Vorbringen nicht überzeugend.
So bringt zwar das Bundesverwaltungsgericht im vom Beschwerdeführer angerufenen Urteil B-2869/2014 einen Meisterabschluss aus Deutschland (auch) zum Erwerb eines Meisterprüfungszeugnis eines Optometristen in Bezug (Urteil des BVGer B-2869/2014 vom 25. Februar 2015 E. 3.2.4). Beantragt wird im genannten Fall indessen ausschliesslich die Anerkennung als "diplomierte Augenoptikerin" (Urteil des BVGer B-2869/2014 vom 25. Februar 2015, SV, lit. B). Auch im Verfahren betreffend das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1884/2014 beantragte die dortige Beschwerdeführerin im Jahr 2014, ihr Abschluss sei als gleichwertig mit den schweizerischen Abschlüssen, die zur Ausübung der fachlich selbständigen Tätigkeit als Augenoptikerin berechtigen, anzuerkennen (Urteil B-1884/2014 vom 13. Juli 2015 Sachverhalt lit. B). Sie präzisierte diesen Antrag zur Anerkennung als "diplomierte Augenoptikerin" (dort E. 2.1). Im Urteil B-1884/2014 wird im Übrigen explizit ausgeführt, dass das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil B-2869/2014 vom 25. Februar 2015 der Auffassung nicht gefolgt war, dass die deutschen Meisterprüfungs-zeugnisse mit den zwischenzeitlich in der Schweiz neu geschaffenen Fachhochschul- bzw. Bachelor-Abschlüssen als Optometristen zu vergleichen seien (dort E. 2.2). Beim Urteil B-5372/2015 des Bundesverwaltungsgerichts schliesslich handelt es sich um den bereits angeführten (und vom Bundesgericht mit Urteil 2C_472/2017 bestätigten) Entscheid, bei dem ausschliesslich die Anerkennung als dipl. Augenoptiker - und explizit nicht diejenige als Optometrist - Gegenstand war (vgl. Urteil 2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 Sachverhalt lit. A).
5.3.3.
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5372/2015 vom 4. April 2017 führt der Beschwerdeführer sodann auch als Beleg dafür an, dass die Kantone weiterhin Bewilligungen zur selbstständigen Berufsausübung erteilen (die Beschwerdeschrift verweist auf die dortige E. 6.3.2). Die Passage bezieht sich auf den Umstand, dass Inhabern des altrechtlichen eidg. Diploms die selbstständige Erwerbstätigkeit weiterhin offen steht (vgl. auch unten E. 6.3.1). Es handelt sich indessen, wie dargelegt (hiervor E. 5.2.2), nicht um dieselbe Situation wie beim Beschwerdeführer, zumal dieser altrechtlich kein Meisterdiplom besass (vgl. auch unten E. 6) und zudem sein Abschluss und derjenige eines Optometristen nicht gleichwertig sind. Wie die Vorinstanz zu Recht feststellt, ist es den Kantonen seit Inkrafttreten des GesBG Anfang 2020 verwehrt, in dessen Anwendungsbereich (ausserhalb der übergangsrechtlichen Bestimmungen) ein tieferes Ausbildungsniveau zu erlauben (vgl. die E. 3.3.3 des angefochtenen Entscheids).
Vor diesem Hintergrund sind keine weiteren Voraussetzungen zu prüfen und es erwächst dem Beschwerdeführer kein Anspruch gestützt auf Treu und Glauben, die Berufsbezeichnung des Optometristen zu führen.
6.
In seinem Eventualbegehren macht der Beschwerdeführer schliesslich geltend, es sei festzustellen, er sei zur Führung des Titels "diplomierter Augenoptiker" berechtigt.
6.1.
Der Staatsvertrag von 1937 sieht in seinem Art. I vor, dass ein deutscher Staatsangehöriger, der in Deutschland die Meisterprüfung für das von ihm betriebene oder für ein diesem verwandtes Handwerk bestanden hat, in der Schweiz hinsichtlich der Ausübung seines Handwerks den Schweizerbürgern gleichgestellt wird. Der Beschwerdeführer wäre gestützt darauf grundsätzlich (noch ohne nähere Abklärung des Erfordernisses der Nationalität gemäss dem Staatsvertrag) mit dem altrechtlichen Diplom (dipl. Augenoptiker) auszustatten.
6.2.
Das Bundesgericht bejahte die Möglichkeit der Anerkennung einer 2003 erworbenen österreichischen Meisterprüfung als gleichwertig mit dem Diplom als dipl. Augenoptiker, obwohl das entsprechende schweizerische Diplom (auch zum damaligen Zeitpunkt) bereits nicht mehr verliehen werden konnte (Reglement vom 12. Juni 1991 über die Durchführung der Höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf [aufgehoben per 1. Januar 2012]; vgl. auch Urteil 2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 3.1).
6.3.
Es stellt sich entsprechend die Frage, ob der am 9. Oktober 2020 erworbene Abschluss des Beschwerdeführers gestützt auf
Art. 34 GesBG
weiterhin zur Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung führen müsste. Dies ist indessen zu verneinen:
6.3.1.
Gemäss
Art. 34 Abs. 1 GesBG
behalten in Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht vor dem 1. Februar 2020 erteilte Bewilligungen für die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung ihre Gültigkeit im entsprechenden Kanton. Die Übergangsregelung gemäss
Art. 34 Abs. 1 GesBG
setzt somit voraus, dass vor diesem Datum bereits eine Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung nach kantonalem Recht vorlag. Dies ist beim Beschwerdeführer nach dem oben dargelegten (Meisterprüfung am 9. Oktober 2020) nicht der Fall. Unbestrittenermassen stellte der Beschwerdeführer sein Gesuch um Anerkennung der deutschen Meisterprüfung erst nach Inkrafttreten des Gesetzes, weshalb er sich nicht auf
Art. 34 Abs. 1 GesBG
berufen kann. Das zuvor, am 31. Juli 2010, erlangte Fähigkeitszeugnis (EFZ) als Augenoptiker ist sodann kein Abschluss, der zur Berufsausübung in eigener Verantwortung berechtigt.
6.3.2.
Die Besitzstandwahrung nach
Art. 34 Abs. 3 GesBG
setzt sodann mit inländischen Abschlüssen nach bisherigem Recht als gleichwertig anerkannte ausländische Abschlüsse voraus. Die Bestimmung verlangt mit anderen Worten, dass eine tatsächliche Anerkennung vor dem Inkrafttreten des GesBG am 1. Februar 2020 erfolgt ist. Unbestrittenermassen stellte der Beschwerdeführer sein Gesuch um Anerkennung erst nach Inkrafttreten des Gesetzes, weshalb er sich auch nicht auf
Art. 34 Abs. 3 GesBG
berufen kann. Eine Anerkennung einer ausländischen Urkunde vor dem 1. Februar 2020 ist beim Beschwerdeführer somit nicht erfolgt.
6.4.
Es ergeben sich - aufgrund der zeitlichen Befristung des Anspruchs zur Weiterführung des altrechtlichen Titels - demnach keine Ansprüche für den Beschwerdeführer, sich gestützt auf die im Oktober 2020 erworbene deutsche Meisterprüfung in der Schweiz "diplomierter Augenoptiker" zu nennen. Auch dieser Antrag ist abzulehnen.
7.
7.1.
Zusammenfassend erwächst dem Beschwerdeführer gestützt auf den Staatsvertrag von 1937 mangels Gleichwertigkeit kein Recht, dass seine in Deutschland absolvierte Ausbildung der höheren Fachausbildung des Optometristen gleichgestellt wird. Die Abweisung seines diesbezüglichen Antrags durch die Vorinstanz verletzt kein Bundesrecht. Aufgrund des Zeitpunkts des Erlangens seines Meisterdiploms ist der Beschwerdeführer sodann nicht berechtigt, die Berufsbezeichnung dipl. Augenoptiker zu führen (Eventualantrag).
7.2.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer wird kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, mitgeteilt.
Lausanne, 3. Mai 2023
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: D. Hongler