bger · 1C 42/2008 · 2008-05-05 · de

Baubewilligung | Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 05.05.2008 1C 42/2008 (1C_42/2008)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 05.05.2008 1C 42/2008 (1C_42/2008)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 05.05.2008 1C 42/2008 (1C_42/2008)

Tribunale federale
Tribunal federal
1C_42/2008
Urteil vom 5. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
Aktiengesellschaft A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Jean-Pierre Gallati,
gegen
Stadtcasino Baden AG, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Richard Eichenberger,
Stadtrat Baden, Rathausgasse 1, 5401 Baden.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 29. November 2007 des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau,
3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 22. Dezember 2003 erteilte der Stadtrat Baden der Stadtcasino Baden AG die Baubewilligung für einen Annexbau zur Erweiterung des bestehenden Stadtcasinos im Kurpark der Stadt Baden (Parzellen Nrn. 172 und 172.3). Geplant sind ein Dancing, Büro- und Schulungsräume sowie Garderoben. Das Projekt beinhaltet überdies eine Erweiterung der bestehenden Terrasse, drei Taxistandplätze und einen Autolift, sowie die Erweiterung des bestehenden unterirdischen Parkhauses um 77 auf 282 Parkplätze.
Gegen die Baubewilligung erhob (neben anderen Einsprechern) die Aktiengesellschaft A.________ am 24. Januar 2004 Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Aargau. Auch die Stadtcasino Baden AG gelangte mit Beschwerde an den Regierungsrat.
B.
Am 8. Februar 2004 nahmen die Stimmbürger der Stadt Baden die "Kurpark-Initiative" an, die den Einwohnerrat aufforderte, die Gartenanlagen in öffentlichem Besitz, namentlich den Kurpark, unter noch umfassenderen Schutz zu stellen.
Mit Beschwerdeergänzung vom 4. März 2004 beantragte die Aktiengesellschaft A.________, die Bauparzellen seien umgehend mit einer Planungszone zu belegen.
C.
Am 24. November 2004 hiess der Regierungsrat die Beschwerden der Aktiengesellschaft A.________ und weiterer Einsprecher gut und erliess für alle Gartenanlagen in öffentlichem Besitz der Stadt Baden eine Planungszone für die Dauer von maximal 5 Jahren ab dem 8. Februar 2004. Er beauftragte den Stadtrat Baden, die Unterlagen für die öffentliche Auflage auszuarbeiten und die Planungszone spätestens zwei Monate nach Eröffnung des Entscheids öffentlich aufzulegen. Der Regierungsrat hob die angefochtene Baubewilligung auf und stellte das Baugesuch bis zum Inkrafttreten der aufgrund der Kurpark-Initiative geänderten Bau- und Nutzungsordnung der Stadt Baden bzw. bis zum Ablauf der Planungszone zurück. Die Beschwerde der Stadtcasino Baden AG wurde abgeschrieben.
Dagegen erhob die Stadtcasino Baden AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau.
D.
Vom 31. Januar bis 1. März 2005 erfolgte die öffentliche Auflage der Planungszone durch die Stadt Baden. Die dagegen von der Stadtcasino Baden AG eingereichte Einsprache wurde am 1. Juni 2005 abgewiesen.
Am 13. Dezember 2005 beschloss der Einwohnerrat der Stadt Baden die revidierte Bau- und Nutzungsordnung (BNO), Teil Gartenanlagen, und unterstellte sie dem Referendum. Am Standort der projektierten Annexbaute wurde ein "Standort A für Hochbaute im ausgeklammerten Bereich der Gartenanlage Kurpark" vorgesehen.
E.
Am 13. Januar 2006 hob das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat erlassene Planungszone für die Parzellen Nrn. 172 und 172.3 auf. Gleichentags hob es auch den Beschwerdeentscheid des Regierungsrats vom 24. November 2004 auf, soweit dieser die Baubewilligung aufgehoben und das Baugesuch zurückgestellt hatte. Es wies die Sache an den Regierungsrat zurück zur Prüfung, ob das Bauvorhaben mit der vorgesehenen Neuordnung der Teilrevision BNO Gartenanlagen in Widerspruch stehe und/oder unter dem geltenden Recht bewilligt werden könne.
F.
Am 21. Mai 2006 nahmen die Stimmbürger der Stadt Baden die Teilrevision der BNO, Teil Gartenanlagen, an. Diese wurde am 16. August 2006 vom Regierungsrat genehmigt und erwuchs am 18. September 2006 in Rechtskraft.
G.
Am 17. Januar 2007 wies der Regierungsrat die Beschwerden der Aktiengesellschaft A.________ und weiterer Einsprecher in Anwendung der neuen teilrevidierten BNO ab. In Gutheissung der Beschwerde der Stadtcasino Baden AG hob er Ziff. 64 und 70 der Baubewilligung des Stadtrates Baden vom 22. Dezember 2003 auf.
H.
Dagegen erhob u.a. die Aktiengesellschaft A.________ am 8. Februar 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 29. November 2007 ab und auferlegte der Beschwerdeführerin die Verfahrens- und Parteikosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren.
I.
Gegen dieses Urteil hat die Aktiengesellschaft A.________ am 31. Januar 2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
J.
Die Stadtcasino Baden AG beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht und die Stadt Baden haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
K.
Mit Verfügung vom 22. Februar 2008 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung gewährt.
Erwägungen:
1.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (
Art. 82 ff. BGG
).
Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin der Parzelle Nr. 416 (Bäderstrasse 8), die nur durch die Bäderstrasse von der Bauparzelle getrennt wird, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (
Art. 89 Abs. 1 BGG
).
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten, vorbehältlich rechtsgenügend begründeter Rügen (
Art. 42 Abs. 2 und
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, das Verwaltungsgericht habe willkürlich entschieden, indem es § 23 BNO n.F. angewendet habe, anstelle der zur Zeit der Erteilung der Baubewilligung geltenden Fassung. Nach allgemeinen Grundsätzen sei im Rechtsmittelverfahren dasjenige Recht anwendbar, welches im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung in Kraft gewesen sei; eine Ausnahme von dieser Regel sei nur aus zwingenden Gründen möglich, beispielsweise bei Bestimmungen, die um der öffentlichen Ordnung willen oder zum Schutz der Umwelt aufgestellt werden.
Der Gesetzgeber der Badener Bauordnung habe es bei der am 16. August 2006 genehmigten Teilrevision von BNO und Bauzonenplan versäumt, eine übergangsrechtliche Regelung zu statuieren. Daraus lasse sich schliessen, dass er auf hängige Baubewilligungsverfahren das alte Recht habe anwenden wollen. § 83 Abs. 2 BNO vom 23. Oktober 2001/2. April 2003, wonach die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der damals neuen BNO hängigen Baugesuche nach der neuen BNO zu beurteilen seien, gelange für die vorliegend zu beurteilende Teilrevision der BNO nicht zur Anwendung; hierfür wäre eine neue Übergangsbestimmung erforderlich gewesen.
Die Übergangsbestimmung des Aargauer Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (§ 169 Abs. 1 BauG) sei auf die Änderung kommunaler Bauvorschriften nicht anwendbar. § 20 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 (VRPG) komme - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - keine intertemporale Bedeutung zu.
Durch die Anwendung des neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren habe die Beschwerdeführerin ihr Recht auf Beurteilung durch den Stadtrat mit voller Kognition verloren. Zudem seien ihr wegen der Anwendung des nicht vorhersehbaren neuen Rechts Verfahrens- und Parteikosten auferlegt worden.
2.1 Das Verwaltungsgericht hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass es in Anwendung von § 20 Abs. 1 Satz 1 VRPG grundsätzlich das neue, im Zeitpunkt des Entscheids in Kraft stehende Recht anwende. Dies stimme mit der Übergangsbestimmung des kantonalen Baurechts überein (§ 169 Abs. 1 BauG), wonach hängige Baugesuche nach dem neuen Recht beurteilt werden, und entspreche auch der Übergangsregelung von § 83 Abs. 2 BNO. Die Anwendung des im Entscheidzeitpunkt geltenden Rechts auf unter dem alten Recht noch nicht abschliessend verwirklichte Sachverhalte (sog. unechte Rückwirkung) werde denn auch in der Lehre für grundsätzlich zulässig erachtet.
Es sei auch nicht ersichtlich, welche schutzwürdigen Interessen der Beschwerdeführerin eine Rückweisung der Sache an den Stadtrat gebieten könnten. Es sei absehbar, dass dies zur Bewilligung eines neuen Baugesuchs über ein identisches Bauvorhaben führen würde. Gemäss
Art. 21 RPG
seien Nutzungspläne abänderbar und ein Rechtsanspruch auf Beibehaltung der Nutzungsordnung stehe der Beschwerdeführerin nicht zu.
Das Fehlen einer Übergangsbestimmung für die Teilrevision der BNO 2005/2006 könne nicht im Sinne eines qualifizierten Schweigens verstanden werden: Diese Teilrevision habe in eindeutigem Zusammenhang mit dem Baugesuch der Beschwerdegegnerin gestanden, welches bereits Auslöser der Kurpark-Initiative gewesen sei. Die Teiländerung der Nutzungsplanung habe auch der Schaffung eindeutiger Rechtsgrundlagen für das umstrittene Baugesuch gedient, das vom Regierungsrat in seinem Entscheid vom 24. November 2004 "zurückgestellt" worden war.
2.2 Diese Ausführungen lassen keine Willkür erkennen. Wie sich aus den vom Verwaltungsgericht (E. 2.1 a.E.) zitierten Materialien ergibt, sollte die Teilrevision der BNO 2005/2006 Unklarheiten in Bezug auf die Auslegung und Umsetzung der Kurpark-Initiative im Zusammenhang mit dem geplanten Annexbau ausräumen; dieser Zweck kann nur erreicht werden, wenn das hängige Baugesuch nach neuem Recht beurteilt wird. Im Übrigen entspricht es der Praxis des Aargauer Verwaltungsgerichts, bei einer Rechtsänderung zwischen Gesuchseinreichung und letztinstanzlicher Bewilligung grundsätzlich das neue Recht anzuwenden. Hierfür kann es sich auf § 20 Abs. 1 Satz 1 VRPG sowie die Übergangsregelungen des Aargauer Baurechts und der Bauordnung der Stadt Baden stützen. Selbst wenn diese Bestimmungen - wie die Beschwerdeführerin meint - auch in einem anderen Sinne verstanden werden könnten, ist die vom Verwaltungsgericht gewählte Auslegung jedenfalls nicht willkürlich.
2.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann allerdings die sofortige Anwendung neuer Rechtsnormen, ohne eine angemessene Übergangsregelung, gegen die Grundsätze von Treu und Glauben und der Voraussehbarkeit des anwendbaren Rechts verstossen, wenn die Betroffenen im Vertrauen auf den Bestand der alten Normen Dispositionen getroffen haben, die sie nur schwer wieder rückgängig machen können (
BGE 122 V 405
E. 3 S. 408 ff. mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall sind jedoch keine derartigen Dispositionen der Beschwerdeführerin ersichtlich (abgesehen von den Verfahrens- und Parteikosten; vgl. dazu unten E. 5). Wäre die Baubewilligung, wie von ihr beantragt, in Anwendung der alten BNO aufgehoben worden, hätte die Beschwerdegegnerin das Baugesuch unverändert neu einreichen und, gestützt auf das neue Recht, die Erteilung der Baubewilligung beantragen können. Aufgrund der Vernehmlassung des Stadtrates stand fest, dass dieser das Baugesuch schon nach altem und erst recht nach neuem Recht für bewilligungsfähig hielt. Unter diesen Umständen wäre die Abweisung des Baugesuchs nach altem Recht bzw. dessen Rückweisung an den Stadtrat zur Beurteilung nach neuem Recht ein formeller Leerlauf gewesen.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, das Verwaltungsgericht habe die Zonenkonformität des Annexbaus nach neuem Recht willkürlich bejaht.
3.1 § 23 (neue Fassung) trägt die Überschrift "Parkzone" und bestimmt:
1 Die Parkzone dient der umfassenden Erhaltung und Pflege der kulturgeschichtlich bedeutsamen Parkanlagen mit den schutzwürdigen Bauten, Bäumen und den weiteren dazugehörigen Parkelementen.
2 Die Nutzung der Parkanlagen darf das Erscheinungsbild und den Schutzwert nicht beeinträchtigen. Gestattet sind Bauten und Anlagen, die der Kultur, der Erholung, dem Bäderbetrieb oder der Pflege der Anlagen dienen [...].
3 Im Casino-Bereich des Kurparks sind innerhalb des bestehenden Casino-Gebäudes der Casino- und Kursaal-Betrieb, im Übrigen nur Tiefbauten und untergeordnete Kleinbauten sowie innerhalb des mit "A" bezeichneten Standortes eine Hochbaute zugelassen.
4 Für die im Nutzungsplan bezeichneten Kulturobjekte (geschützte Bauten und Gartenanlagen) gilt zusätzlich § 36 BNO.
3.2 Das Verwaltungsgericht hielt fest, der umstrittene Annexbau komme auf die Fläche "A" im Zonenplan und im "Casino-Bereich" des Kurparks zu stehen. Dieser sei aus den Nutzungsbeschränkungen, welche in der Parkzone gelten (§ 23 Abs. 2 BNO), ausgeklammert und in § 23 Abs. 3 BNO gesondert geregelt worden: Nach dieser Bestimmung seien Bauten und Nutzungen zulässig, welche mit dem Betrieb eines Casinos bzw. Kursaals zusammenhängen. Dass die vorgesehenen Nutzungen (Dancing, Büroräume, Schulungsräume und Garderoben) dem Casino- und Kurbetrieb zuzurechnen seien, ergebe sich bereits begrifflich: Mit "Casino" werde eine Unterhaltungs-, Vergnügungsstätte bzw. "Saal im Kurhaus" für Tanz, Unterhaltung und Vorführungen umschrieben. Überdies ergebe sich aus der Vorgeschichte und den Materialien der klare Wille des Gesetzgebers, mit der Nutzungsplanrevision das vorliegend streitige Bauvorhaben planungsrechtlich abzusichern.
3.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht den betrieblichen Zusammenhang zwischen dem Bauprojekt und dem Casinobetrieb, hält diesen aber für irrelevant. Ihres Erachtens gilt auch für den im Bauzonenplan mit "A" bezeichneten Standort der Zonenzweck der Parkzone. Die Argumentation der Vorinstanzen, dieser Standort sei aus den in der Parkzone geltenden Nutzungsbeschränkungen "ausgeklammert" worden, verstosse in krasser Weise gegen Wortlaut und Sinn von § 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2. Aufgrund des klaren Wortlauts der Norm könne es auch nicht darauf ankommen, ob der Stadtrat Baden mit der Revision von Bauordnung und Zonenplan die planungsrechtliche Absicherung des bereits damals hängigen Bauprojektes angestrebt habe.
3.4 Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (
BGE 125 I 166
E. 2a S. 168;
125 II 10
E. 3a S. 15, 129 E. 5b S. 134; je mit Hinweisen).
§ 23 Abs. 3 enthält eine besondere Regelung für den "Casino-Bereich" des Kurparks, der neben dem bestehenden Casino-Gebäude auch den mit "A" bezeichneten Standort für eine Hochbaute umfasst. In diesem Bereich ist der Casino- und Kursaalbetrieb ausdrücklich zugelassen. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach Bauten und Nutzungen, welche mit dem Betrieb eines Casinos bzw. Kursaals zusammenhängen, in diesem Bereich zonenkonform sind, ist deshalb mit dem Wortlaut der Bestimmung vereinbar.
Zudem kann sie sich auf den Willen des kommunalen Gesetzgebers stützen: Wie aus dem Kurzbericht gemäss
Art. 47 RPV
zur Teiländerung Nutzungsplanung vom 21. Juli 2005 (Ziff. 4.1 S. 3) hervorgeht, sollte der Bereich Casino-Gebäude, Tiefgarage und geplanter Annexbau aus der Gartenanlage Kurpark ausgeklammert werden, um eine Rechtsgrundlage für die Realisierung des vom Regierungsrat zurückgestellten Baugesuchs zu schaffen. Dies war auch für die Stimmbürger aus den Abstimmungsunterlagen erkennbar: In der Abstimmungszeitung ("Das Wichtigste in Kürze") wird festgehalten, dass mit der teilrevidierten BNO im Kurpark ein Bereich für den vorgesehenen Annexbau des Casinos ausgeschieden werde; in der Planlegende wird der Standort A als Standort für Hochbaute "im ausgeklammerten Bereich der Gartenanlage Kurpark" bezeichnet.
Nach dem Gesagten sind die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Zonenkonformität der geplanten Baute keineswegs willkürlich.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, das Verwaltungsgericht habe die Bestimmungen zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes sowie der Parkanlage überhaupt nicht angewendet; auch dies sei willkürlich. Die Ausscheidung des Standorts "A" im Zonenplan und dessen Regelung in § 23 Abs. 3 BNO entbinde nicht von der Anwendung der kantonalen und kommunalen Ästhetiknormen.
Anzuwenden sind nach Auffassung der Beschwerdeführerin neben § 23 Abs. 1 BNO folgende Normen:
§ 40 BNO Architektur, Ortsbild- und Landschaftsschutz
1 Bauten, Anlagen und Freiräume sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine gute Architektur- und Städtebauqualität entsteht. Diese Anforderungen gelten auch für Materialien, Farben und technische Einrichtungen.
. [...]
3 In weitgehend überbauten Gebieten haben Neu- und Umbauten die bestehende Bebauungsstruktur mit einzubeziehen. Das gilt besonders gegenüber Bauwerken mit geschichtlicher, architektonischer oder städtebaulicher Bedeutung, ebenso in der Altstadt-, Dorf-, Bäder- und der Villenzone sowie deren Umgebung.
4 In empfindlichen Siedlungsgebieten (namentlich Siedlungsränder, Limmatufer, landschaftlich und kulturhistorisch bedeutsame Stellen usw.) gelten erhöhte Anforderungen an die Konzeption und Gestaltung von Bauten und Anlagen.
5 Die Qualität des Landschaftsbildes und der Wert der Limmatlandschaft als wichtiges Element der Siedlungsstruktur sowie als übergeordnete Grünverbindung mit ökologischen und Erholungsfunktionen ist zu erhalten und zu verbessern.
§ 36 BNO Kulturobjekte
1 Die im Nutzungsplan bezeichneten Kulturobjekte (Bauten und Gartenanlagen) sind von besonderem kultur- oder architekturgeschichtlichem Wert. Sie sind zu erhalten und zu pflegen und dürfen grundsätzlich nicht beseitigt oder beeinträchtigt werden. Allfällige Änderungen am Bau und in der Nutzung sowie Renovationen müssen den Charakter und die Substanz des Kulturobjektes erhalten.
[...]
§ 38 BNO Umgebungsschutz
In der Umgebung von Schutzobjekten können nötigenfalls die zonengemässen Gebäudemasse beschränkt, störende Bauteile untersagt sowie weitergehende Auflagen zur Gestaltung gemacht werden.
§ 67 BNO Terraingestaltung
Die Gebäude und das gestaltete Umgelände müssen sich gut ins gewachsene Terrain einfügen. Bei terrassierten Bauten sind Abgrabungen auf das Minimum zu beschränken.
§ 40 BauG Natur-, Heimat-, Ortsbild- und Denkmalschutz
1 Die Erhaltung, die Pflege und die Gestaltung von Landschaften, Gebieten und Objekten des Natur- und Heimatschutzes, von Ortsbildern, Aussichtspunkten sowie Kulturdenkmälern, im Folgenden Schutzobjekte genannt, sind Sache des Kantons und der Gemeinden. Sie treffen insbesondere Massnahmen, um
[...]
f) Ortsbilder entsprechend ihrer Bedeutung zu bewahren und Siedlungen so zu gestalten, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht.
§ 42 BauG Einordnung von Bauten
1 Gebäude müssen sich hinsichtlich Grösse, Gestaltung und Oberfläche des Baukörpers sowie dessen Aussenraumes so in die Umgebung einordnen, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht.
2 Bauten, Anschriften, Bemalungen, Antennen und Reklamen dürfen insbesondere Landschaften sowie Orts-, Quartier- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin passt sich der projektierte Annexbau mit seiner kubischen Bauweise und seiner futuristischen Fassadengestaltung nicht in die bestehende Bausubstanz und das Stadtbild ein; der Neubau erscheine als Fremdkörper im historisch gewachsenen Limmatraum und im geschützten Kurparkareal und beeinträchtige die Umgebung. Die riesige, ausladende Plattform mit den Massen 65 x 30 m wirke als Gegensatz zum natürlichen Terrainverlauf. Überdies stünden die drei tunnelportalähnlichen Löcher entlang der Bäderstrasse im Gegensatz zu den gegenüberliegenden Häusern.
In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil das Verwaltungsgericht den von ihr beantragten Augenschein nicht vorgenommen habe und auch keinen Fachbericht zu den Themen Einordnung, Beeinträchtigung der Schutzobjekte und Terraingestaltung eingeholt habe.
4.1 Die einleitenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (E. 4.3.2) zur Subsidiarität der ästhetischen Generalklauseln gegenüber den positiven Nutzungsvorschriften im Kursaalbereich und auf der Fläche "A" der neuen BNO erwecken auf den ersten Blick den Eindruck, das Verwaltungsgericht habe die Bestimmungen der BNO und des BauG zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes sowie der Parkanlage überhaupt nicht für anwendbar gehalten. Dies wäre in der Tat problematisch, schreibt die revidierte BNO doch nur den Standort für die Hochbaute ("A") und dessen Nutzung zu Zwecken des Casino- und Kursaalbetriebs fest, ohne detaillierte Vorschriften über Form, Gestaltung usw. der Baute zu enthalten. Insoweit bleibt noch Raum für die Anwendung von Ästhetikvorschriften. Das konkrete Bauvorhaben mag zwar faktisch Gegenstand der Abstimmung vom 21. Mai 2006 gewesen sein; rechtlich beschränkte sich diese Abstimmung jedoch auf die Annahme der teilrevidierten BNO "Gartenanlagen".
In einer weiteren Erwägung (E. 4.3.3) prüfte das Verwaltungsgericht jedoch, ob der Stadtrat Baden als kommunale Baubewilligungsbehörde seinen Ermessensspielraum bei der Handhabung der Ästhetikvorschriften korrekt gehandhabt hat, d.h. keine rechtsverletzende Ausübung des Ermessens- und Beurteilungsspielraums vorliegt. Daraus ergibt sich, dass es die von der Beschwerdeführerin angerufenen Ästhetikvorschriften für anwendbar hielt, soweit die revidierte BNO keine besonderen Bauvorschriften enthält.
Das Verwaltungsgericht beschränkte sich auf die Prüfung, ob sich die ästhetischen Wertungen der Vorinstanzen auf vernünftige Gründe stützen können und ihnen keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Dies entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie bei der Handhabung von Ästhetikklauseln (vgl. zuletzt 1P.678/2004 vom 21. Juni 2005, publ. in ZBl 107/2006 S. 430, E. 3 und 4 mit Hinweisen) und ist nicht zu beanstanden.
4.2 Für diese Prüfung genügten die in den Akten liegenden Pläne und Unterlagen. Im Übrigen hatte bereits der Regierungsrat am 25. August 2004 einen Augenschein unter Beteiligung der Beschwerdeführerin durchgeführt, an dem auch die optischen Auswirkungen des Bauprojekts auf die Gesamterscheinung des Kurparks thematisiert wurden (Protokoll des Augenscheins S. 9) und Fotos zu Handen der Akten erstellt wurden.
Es gehört zu den Aufgaben des Verwaltungsgerichts zu beurteilen, ob die Baubewilligungsbehörde ihren Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum in rechtsverletzender Weise ausgeübt hat. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, weshalb das Gericht hierfür im vorliegenden Fall nicht über genügend Sachverstand verfügte und deshalb auf ein Fachgutachten angewiesen gewesen wäre. Insofern erweist sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auch in diesem Punkt als unbegründet, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
4.3 Es ist unstreitig, dass der geplante Annexbau mit seiner monolithischen Form (quadratischer Kubus) und seiner Fassade aus transluzentem Stein einen Kontrast zum historischen Kursaal-Gebäude bildet und sich von der Umgebung des Kurparks deutlich abhebt.
Dieser Effekt war jedoch beabsichtigt: Der Bau sollte als Skulptur am Plateau im historischen Park stehen und mit seiner Fassade aus Steinglas-Verbundtafeln abstrakt und doch sinnlich wirken (Baubewilligung S. 2). Der Stadtrat vertrat die Auffassung, der Baukörper des Annexbaus sei oberirdisch klar vom Kursaalbau abgesetzt und tangierte diesen somit weder in seinem Charakter noch in seiner Substanz. Dasselbe gelte für die geplante Neugestaltung der Terrasse über dem erweiterten Parkhaus: Die vorgesehenen baulichen Massnahmen an und auf der Terrasse führten zu einer Klärung der städtebaulich/architektonischen Situation und werteten damit das unmittelbare Umfeld des Kursaals auf (Baubewilligung S. 6 oben). Insgesamt erachtete der Stadtrat das Projekt als von hoher architektonischer und gestalterischer Qualität (Baubewilligung S. 7). Das räumlich und architektonisch überzeugende Bauvorhaben ermögliche im Zusammenhang mit der Neugestaltung der Terrasse und den umfangreichen Ersatzpflanzungen eine Aufwertung des Umfelds des ehemaligen Kursaals (Baubewilligung S. 10).
Die Beschwerdeführerin legt lediglich ihre eigene ästhetische Beurteilung der projektierten Baute dar, ohne sich mit der massgeblichen Beurteilung des Stadtrats Baden auseinanderzusetzen und darzulegen, inwiefern dieser die einschlägigen Bestimmungen der BNO und des BauG willkürlich ausgelegt oder angewendet hat. Damit genügt die Begründung den qualifizierten Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 42 Abs. 2 BGG
nicht, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
5.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin auch den Kostenentscheid des Verwaltungsgerichts als willkürlich: Die Sanktionierung der Beschwerdeführerin mit Verfahrens- und Parteikosten für eine während des Verfahrens eingetretene und in keiner Weise vorhersehbare Rechtsänderung (neuer § 23 BNO; neue Nutzungsplanbestimmung "Standort A") verstosse in krasser Weise gegen den Gerechtigkeitsgedanken und lasse sich auch nicht mit den Bestimmungen von § 33 Abs. 2 VRPG und § 36 Abs. 1 VRPG vereinbaren.
5.1 Nach § 33 Abs. 2 VRPG sind im Beschwerdeverfahren in der Regel dem Unterliegenden Kosten aufzuerlegen. Bei teilweiser Gutheissung der Beschwerde sind die Kosten anteilmässig zu verlegen. Die Kosten können ganz oder teilweise dem Obsiegenden auferlegt werden, wenn er durch Saumseligkeit in der Vorinstanz das Beschwerdeverfahren verursacht hat. § 36 VRPG regelt die Parteientschädigung und bestimmt, dass im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht dem Obsiegenden eine angemessene Entschädigung für die Kosten der Vertretung, Verbeiständung oder Beratung durch Anwälte und weitere Sachverständige zuzusprechen ist. Die Entschädigung ist den Umständen entsprechend dem Unterliegenden oder dem interessierten Gemeinwesen oder beiden anteilweise aufzuerlegen.
5.2 Das Verwaltungsgericht entnahm § 33 Abs. 2 VRPG, dass die am Beschwerdeverfahren beteiligten Privaten grundsätzlich das Risiko für "Fehlentscheide" der Vorinstanzen tragen; das Gemeinwesen solle nach aargauischem Recht kostenmässig möglichst nicht belastet werden. Von dieser Regel werde nur abgewichen, wenn die Vorinstanz einen formellen Fehler begangen habe, durch den das Verfahren ganz oder im Wesentlichen veranlasst worden sei. Die Rechtsänderung im vorliegenden Fall stelle keinen formellen Fehler dar, welcher eine Ausnahme begründen könne. Anfechtungsobjekt im Beschwerdeverfahren sei die Baubewilligung der Stadt Baden gewesen, und nicht die vom Regierungsrat erlassene Planungszone.
5.3 Fraglich ist, ob die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur generellen Unbeachtlichkeit von Rechtsänderungen im Rechtsmittelverfahren für die Kostenverteilung mit dem Vertrauensschutzprinzip vereinbar sind, im Licht der Praxis des Aargauer Verwaltungsgerichts, hängige Baubewilligungsgesuche nach neuem Recht zu beurteilen (vgl. oben, E. 2).
Ficht eine Partei eine Baubewilligung an, weil diese dem geltenden Recht widerspricht, und wird die rechtswidrige Baubewilligung im Rechtsmittelverfahren durch Revision des kommunalen Bau- und Planungsrechts "geheilt", so muss die Kostenverteilung in irgend einer Weise dem Umstand Rechnung tragen, dass die Beschwerde ursprünglich begründet war, der Beschwerdeführer also Anlass zur Beschwerdeführung hatte. Dies gilt jedenfalls, wenn der Beschwerdeführer seine Beschwerde aufgrund der Rechtsänderung zurücknimmt oder für gegenstandslos erklärt.
Wie es sich damit verhält, kann jedoch im vorliegenden Fall offen bleiben.
5.4 Die Beschwerdeführerin beharrte auch nach Erlass von § 23 BNO n.F. auf der Abweisung des Baugesuchs, weil das Bauvorhaben auch nach neuem Recht nicht zonenkonform sei. Die Beschwerdeführerin vertrat somit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren selbst die Auffassung, das Inkrafttreten der teilrevidierten BNO habe keinen Einfluss auf die Bewilligungsfähigkeit des streitigen Baugesuchs gehabt.
Grund für die Gutheissung der Beschwerde der Einsprecher im ersten Entscheid des Regierungsrats war im Übrigen nicht die ursprüngliche Rechtswidrigkeit der Baubewilligung, sondern die Annahme der Kurpark-Initiative nach Erteilung der Baubewilligung und nach Erhebung der Verwaltungsbeschwerde. Unklar war, inwiefern die Umsetzung dieser Initiative der Bewilligung des Bauvorhabens entgegenstehen könnte; diese Unsicherheit führte zur Anordnung einer Planungszone durch den Regierungsrat und wurde mit Erlass der Teilrevision "Gartenanlagen" der BNO behoben.
Ob die Baubewilligung mit der ursprünglichen Fassung von § 23 BNO vereinbar war, wurde von Regierungsrat und Verwaltungsgericht nie geprüft. Der Stadtrat hatte die Zonenkonformität des Bauvorhabens in der Parkzone bejaht, im Hinblick auf den bereits bei der BNO-Teilzonenrevision 2001 bestehenden Stadtcasinobetrieb mit Dancing. Dies wurde zwar von der Beschwerdeführerin in ihrer Verwaltungsbeschwerde vom 24. Januar 2004 beanstandet; in der Folge konzentrierte sich die Diskussion jedoch auf die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit der Kurpark-Initiative (vgl. Beschwerdeergänzung der Beschwerdeführerin vom 4. März 2004, mit Antrag auf Erlass einer Planungszone).
5.5 Unter diesen Umständen widerspricht es weder dem Willkürverbot noch dem Vertrauensgrundsatz, wenn das Verwaltungsgericht die Kosten trotz der Rechtsänderung im Rechtsmittelverfahren nach dem Unterliegerprinzip verteilte.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- und entschädigungspflichtig (
Art. 66 und 68 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Baden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber