bger · 1C 390/2022 · 2024-01-09 · de

Änderung Uferschutzplanung Überbauungsordnung Nr. A-2 Aumatt-Ey | Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 09.01.2024 1C 390/2022 (1C_390/2022)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 09.01.2024 1C 390/2022 (1C_390/2022)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 09.01.2024 1C 390/2022 (1C_390/2022)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_390/2022
Urteil vom 9. Januar 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführende,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Mark Sollberger,
gegen
C.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Beat Luginbühl,
Einwohnergemeinde Wohlen, handelnd durch den Gemeinderat, Hauptstrasse 26, 3033 Wohlen b. Bern,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Michael Pflüger,
Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern, Münstergasse 2, Postfach, 3000 Bern 8.
Gegenstand
Änderung Uferschutzplanung Überbauungsordnung Nr. A-2 Aumatt-Ey,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 25. Mai 2022 (100.2021.70U).
Sachverhalt:
A.
Die Parzelle Nr. 3104 im Eigentum von C.________ befindet sich im Gebiet "Wyhale" in Hinterkappelen, Einwohnergemeinde Wohlen. Sie wies ursprünglich eine Fläche von 5'645 m2 auf und grenzte an den Wohlensee. Gemäss kommunalem Uferschutzplan gehörte die Parzelle (mit Ausnahme eines 10-12 m breiten Uferstreifens) zum Sektor C des überbauten Gebiets mit Gebietsbeschränkungen, der im Wesentlichen der Landwirtschaftszone entspricht (Art. 5 der Überbauungsvorschriften zum Uferschutzplan "Überbauungsordnung Nr. A-2 Aumatt-Ey", i.d.F. vom 16. Dezember 2002 [ÜV USP]).
B.
Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Wohlen (nachfolgend: die Gemeinde) beschloss am 22. Oktober 2013 eine Änderung der Uferschutzplanung und wies den östlichen Teil der Parzelle Nr. 3104 (mit Ausnahme des Uferstreifens) neu dem Sektor A des überbauten Gebiets mit Baubeschränkungen zu, welcher der Wohnzone 1 entspricht (
Art. 3 ÜV
USP). Das kantonale Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) genehmigte die Änderung am 10. März 2014.
Am 3. Mai 2016 hiess die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK, heute: Direktion für Inneres und Justiz [DIJ]) die dagegen erhobene Beschwerde von B.A.________ und A.A.________ gut und verweigerte der Planung die Genehmigung. Gegen diesen Entscheid führte die Gemeinde Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses hiess die Beschwerde am 1. Februar 2017 dahin gut, dass es die Sache zur Neubeurteilung nach neuem Raumplanungsrecht (nach Wegfall des Einzonungsmoratoriums) an das AGR zurückwies.
Die Gemeinde legte die Planung vom 22. November bis 21. Dezember 2017 erneut öffentlich auf. B.A.________ und A.A.________ reichten dagegen eine ergänzte Einsprache ein.
C.
Am 27. März 2018 wurde die Parzelle Nr. 3104 aufgeteilt und die neuen Parzellen Nrn. 6213 (westlicher Teil) und 6214 (Uferstreifen) abparzelliert. Die verbleibende Parzelle Nr. 3104 (der bisherige östliche Teil) umfasst nur noch eine Fläche von 1'982 m2.
D.
Das AGR genehmigte die Planänderung am 29. April 2019 und wies die Einsprache ab. Mit Entscheid vom 29. Januar 2021 wies die DIJ die dagegen gerichtete Beschwerde von B.A.________ und A.A.________ ab.
Diese erhoben daraufhin Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern, das die Beschwerde am 25. Mai 2022 abwies.
E.
Dagegen haben A.A.________ und B.A.________ am 1. Juli 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Änderung Uferschutzplanung, Überbauungsordnung Nr. A-2 Aumatt-Ey der Gemeinde Wohlen, sei die Genehmigung zu verweigern. Eventualiter sei die Sache an das Verwaltungsgericht, subeventualiter an die DIJ und subsubeventualiter an das AGR zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen.
F.
C.________ (nachfolgend: der Beschwerdegegner) beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Verwaltungsgericht und die DIJ schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) äussert sich zu den umweltrechtlichen und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) zu den raumplanungsrechtlichen Fragen, ohne einen Antrag zu stellen.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beteiligten an ihren Vorbringen und Rechtsbegehren fest.
G.
Mit Verfügung vom 19. Juli 2022 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführenden, deren Liegenschaft unmittelbar an die Parzelle Nr. 3104 angrenzt, sind zur Beschwerde legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
).
Der angefochtene Entscheid wurde dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden am 1. Juni 2022 zugestellt. Nach dessen Angaben wurde die Beschwerde am letzten Tag der Frist, d.h. am 1. Juli 2022 um 23.40 Uhr, in den Briefkasten im Torbogen Zytglogge, Bern, eingeworfen. Dies habe zwei Zeugen mit ihrer Unterschrift auf dem Umschlag bestätigt. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Beschwerdefrist (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) eingehalten wurde.
Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG
). Neue Rechtsvorbringen sind dagegen (im Rahmen des Streitgegenstands) zulässig; dies gilt grundsätzlich auch für Verfassungsrügen (
BGE 142 I 155
E. 4.4.6).
3.
Die Zuweisung der Parzelle Nr. 3104 vom Sektor C - einer Nichtbauzone - zum Sektor A des überbauten Gebiets mit Baubeschränkungen - einer Bauzone - ist als Einzonung im Sinne von
Art. 15 RPG
(SR 700) zu qualifizieren; davon gehen auch alle Beteiligten aus.
Streitig ist in erster Linie, ob die Einzonung die kantonalen Bestimmungen zum Kulturlandschutz (unten, E. 4) einhalten muss. Weitere Rügen betreffen die Vorgaben des kantonalen Richtplans zur minimalen Geschossflächenziffer (GFZo) bei der Einzonung von Nichtkulturland (E. 5), den Lärmschutz (E. 6) sowie die kantonale See- und Flussufergesetzgebung (E. 7).
4.
Am 16. März 2016 erliess der bernische Gesetzgeber besondere Regelungen zum Schutz des Kulturlands. Nach Art. 8a des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) in der seit dem 1. April 2017 geltenden Fassung sind die landwirtschaftlichen Nutzflächen zu schonen (Abs. 1). Sie dürfen nach Abs. 2 nur eingezont oder für andere bodenverändernde Nutzungen beansprucht werden, sofern der damit verfolgte Zweck ohne die Beanspruchung von landwirtschaftlichen Nutzflächen nicht sinnvoll erreicht werden kann (lit. a) und durch eine kompakte Anordnung des Siedlungsgebiets, eine flächensparende Anordnung von Bauten und Anlagen in hoher Qualität, eine besonders hohe Nutzungsdichte sowie eine dem Raumtyp entsprechende, gute Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr sichergestellt ist, dass die beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt werden (lit. b). Diese Anforderungen werden in der Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV/BE; BSG 721.1) konkretisiert (vgl. zur besonders hohen Nutzungsdichte Art. 11c BauV/BE).
4.1.
Für den Begriff der landwirtschaftlichen Nutzflächen (LN) verwies aArt. 11a Abs. 2 BauV/BE (i.d.F. vom 8. Februar 2017) auf
Art. 14 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen (Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV; SR 910.91)
. Danach gilt als LN die einem Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche ohne die Sömmerungsfläche, die dem Bewirtschafter oder der Bewirtschafterin ganzjährig zur Verfügung steht und die ausschliesslich vom Betrieb aus bewirtschaftet wird.
Am 1. März 2020, d.h. während des hängigen Beschwerdeverfahrens vor der DIJ, trat der revidierte Art. 11a Abs. 2 BauV/BE in Kraft (Fassung vom 22. Januar 2020). Danach sind LN die für den Pflanzenbau nutzbaren Flächen ausserhalb der Bauzone ohne die Sömmerungsflächen und ohne den Wald.
4.2.
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, mangels übergangsrechtlicher Bestimmungen sei die Frage nach dem anwendbaren Recht aufgrund der durch die Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Prinzipien zu beantworten, wonach die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen sei, und materielle Rechtsänderungen während hängiger Rechtsmittelverfahren grundsätzlich unbeachtlich seien. Die Frage, ob eine LN vorliege, beurteile sich somit nach aArt. 11 a Abs. 2 BauV/BE i.V.m.
Art. 14 LBV
, zumal weder ersichtlich sei noch von den Beschwerdeführenden geltend gemacht werde, dass zwingende Gründe (erhebliche öffentliche Interessen) für die sofortige Anwendung der neuen Begriffsdefinition sprechen. Ob die neue Fassung der Bestimmung gegen übergeordnetes Recht verstosse, wie die Gemeinde meine, könne bei dieser Sachlage dahingestellt bleiben. Die Parzelle sei unstreitig keinem landwirtschaftlichen Betrieb zugeordnet; schon aus diesem Grund seien die Voraussetzungen von
Art. 14 Abs. 1 LBV
nicht erfüllt und komme Art. 8a BauG/BE nicht zur Anwendung.
4.3.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, das Verwaltungsgericht habe die allgemeinen Prinzipien des intertemporalen Rechts und damit Bundesrecht verletzt. Da Art. 8a BauG/BE auf den Planungszielen und -grundsätzen von
Art. 1 und 3 RPG
zum haushälterischen Umgang mit landwirtschaftlichen Nutzflächen beruhe, seien auch diese Bestimmungen verletzt. Angesichts des grossen raumplanerischen Interesses am grösstmöglichen quantitativen und qualitativen Schutz landwirtschaftlich nutzbarer Flächen liege es auf der Hand, dass eine sofortige Anwendbarkeit dieser neuen Begriffsdefinition klar gewollt, ja sogar unumgänglich gewesen sei, da landwirtschaftliche Flächen, die eingezont und überbaut würden, für die landwirtschaftliche Nutzung unwiederbringlich verloren seien. Damit lägen auch zwingende, besonders wichtige Gründe für die sofortige bzw. rückwirkende Geltung der neuen Begriffsdefinition vor; dies hätte das Verwaltungsgericht von Amtes wegen prüfen müssen.
4.4.
Der Beschwerdegegner und die Gemeinde halten dem entgegen, aus den Materialien ergebe sich kein Hinweis darauf, dass eine Rückwirkung (klar) gewollt gewesen wäre. Auch das RPG gebiete nicht die Anwendung der Neufassung von Art. 11a BauV/BE, gehe doch der kantonalrechtliche Kulturlandschutz weit über das bundesrechtlich Gebotene hinaus. Vorliegend sei das öffentliche Interesse am Abschluss der Planung nach der alten Rechtsordnung höher zu gewichten als das Interesse an der sofortigen Anwendung des neuen Rechts. Dies entspreche auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche die sofortige Anwendbarkeit raumplanerischer Vorschriften wiederholt verneint habe, und stehe in Einklang mit den übrigen intertemporalrechtlichen Bestimmungen des BauG/BE, wonach hängige Verfahren nach den Vorschriften des bisherigen Rechts zu Ende zu führen seien (Art. 149 Abs. 2 BauG/BE).
4.5.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten (mangels einer speziellen übergangsrechtlichen Regelung) grundsätzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen. Im Baubewilligungsverfahren ist daher i.d.R. (mangels gegenteiliger Bestimmungen) der Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids der Baubehörde massgeblich. Später eingetretene Rechtsänderungen sind nur ausnahmsweise zu berücksichtigen, wenn zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (
BGE 144 II 326
E. 2.1.1;
139 II 263
E. 6;
135 II 384
E. 2.3;
125 II 591
E. 5e/aa).
In den zitierten Entscheiden ging es um die zeitliche Anwendbarkeit des Bundesrechts, welches das Bundesgericht frei prüft. Liegt kantonales Übergangsrecht im Streit, so kann dessen Auslegung und Anwendung grundsätzlich nur unter dem Blickwinkel der Grundrechte, namentlich des Willkürverbots und des Vertrauensschutzes überprüft werden (vgl. Urteil 1C_23/2014 vom 24. März 2015, in: ZBl 116/2015 536, E. 5-7); hierfür gilt das Rügeprinzip gemäss
Art. 106 Abs. 2 BGG
(vgl. zitierter Entscheid 1C_23/2014, E. 4.2).
4.6.
Vorliegend machen die Beschwerdeführenden sinngemäss Willkür geltend. Indessen legen sie nicht dar, inwiefern der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (vgl.
BGE 136 I 316
E. 2.2.2 S. 318 f. mit Hinweisen). Dies ist auch nicht ersichtlich: Der angefochtene Entscheid folgt der intertemporalrechtlichen Grundregel, wonach auf das Datum des erstinstanzlichen Entscheids abzustellen sei. Das Verwaltungsgericht hat auch - entgegen der Rüge der Beschwerdeführenden - von Amtes wegen geprüft, ob zwingende Gründe für die sofortige Anwendung der neuen Begriffsdefinition sprechen und hat dies verneint. Dies erscheint nicht offensichtlich unhaltbar.
Die bundesrechtlichen Planungsziele und -grundsätze gelten unabhängig vom kantonalen Kulturlandschutz; sie werden daher durch die Handhabung des kantonalen Übergangsrechts nicht verletzt.
4.7.
Die Vorinstanz durfte somit auf die alte Fassung von Art. 11a Abs. 2 BauV/BE abstellen, ohne Bundesrecht zu verletzen. Danach gehört die Parzelle Nr. 3401 nicht zum Kulturland i.S.v. Art. 8a BauG/BE, und zwar unabhängig von ihrer tatsächlichen Nutzbarkeit für den Anbau von Gemüse etc. Auf die diesbezüglichen Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführenden ist daher nicht einzugehen. Gleiches gilt für die Vorbringen der Gegenseite zur Gesetzmässigkeit von Art. 11a Abs. 2 BauV/BE i.d.F. vom 22. Januar 2020.
5.
Streitig ist ferner die Richtplankonformität der Einzonung der Parzelle Nr. 1304.
5.1.
Der kantonale Richtplan 2030 (Massnahmenblatt A_01 S. 3) schreibt bei Ein- und Umzonungen von Nichtkulturland die Einhaltung einer minimalen GFZo vor, die sich je nach Raumtyp bestimmt. Diese beträgt 0.55 für den Ortsteil Hinterkappelen der Gemeinde Wohlen, der zum Raumtyp "Agglomerationsgürtel und Entwicklungsachsen" gehört. Diese Vorgabe wird mit der geplanten Zuweisung der Parzelle zum Sektor A, d.h. zur W1, unstreitig unterschritten.
Der Richtplan lässt eine Abweichung von der minimalen GFZo in Einzelfällen zu, namentlich bei Massnahmen zur Siedlungsentwicklung nach innen (im Sinne des Massnahmenblatts A_07), wenn andere wichtige raumplanerische Gründe vorliegen. Die Abweichung muss im Bericht zur Planung gemäss
Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1)
begründet werden.
5.2.
Die Gemeinde begründete die Abweichung von der minimalen GFZo mit dem Ortsbild- sowie dem See- und Flussuferschutz (Anhang zum Erläuterungsbericht vom 16. Mai 2018 S. 11-13) : Der See- und Flussuferrichtplan fordere im Massnahmenblatt für den entsprechenden Uferabschnitt eine "bessere Durchgrünung der Wohnbauten"; diese Zielsetzung fordere kleine Überbauungseinheiten und damit eine niedrigere Dichteziffer als allgemeingültig für Hinterkappelen vorgesehen. Eine GFZo von 0.55 wäre sodann im vorliegenden Areal artfremd. Die dadurch entstehende Dichte könnte in der eingeschossigen Bauzone nur durch eine übermässig hohe Überbauungsziffer erreicht werden. Der dadurch entstehende Massstabssprung wäre hinsichtlich der ortsbaulichen Erscheinung und der Auswirkungen auf die Nachbarschaft (Aussicht) nicht vertretbar. Die Zuweisung zu einer zweigeschossigen Bauzone würde die Silhouette des Ortsbilds beeinträchtigen: Durch die starke Hanglage wären Dach- und Untergeschosse gut einsehbar und würden wie Vollgeschosse wirken. Die Uferlandschaft würde dadurch unverhältnismässig beeinträchtigt. Gemeindeweit würden die geforderten Mindestwerte eingehalten und sogar übertroffen. Dagegen erfülle keine der umliegenden Parzellen die erforderte Mindestdichte von 0.55 GFZo. Die uferbegleitende Bebauung (innerhalb des Uferschutzplans) weise eine Dichte von unter 0.3 GFZo auf (Anh. Erläuterungsbericht S. 12/13).
5.3.
Das Verwaltungsgericht schützte diese Begründung. Es hielt fest, die Parzelle Nr. 3104 sei (abgesehen vom Uferstreifen) auf allen Seiten von bebauten Grundstücken umgeben. Die Gewächshäuser auf der streitbetroffenen Parzelle würden nicht mehr benutzt. Es handle sich um eine Baulücke, deren Schliessung im Interesse einer haushälterischen Bodennutzung liege. Mit Blick auf die bestehende lockere Bebauung und starke Durchgrünung entlang des Aareufers würde sich eine höhere Dichte zweifellos störend auf das Ortsbild und die Uferlandschaft auswirken. Das gelte auch für die von den Beschwerdeführenden angeregte Überbauung mit Terrassenhäusern. Im Übrigen stünde eine hohe Überbauungsdichte auch im Widerspruch zu den Vorschriften zum Schutz der Uferlandschaft (Art. 3 Abs. 1 lit. a des Berner Gesetzes vom 6. Juni 1982 über See- und Flussufer [SFG; BSG 7054.1]).
5.4.
Diese Ausführungen sind aufgrund der in den Akten liegenden Fotos nachvollziehbar und lassen keine Verletzung von Bundesrecht erkennen. Zwar ist mit dem ARE davon auszugehen, dass ein haushälterischer Umgang mit dem Boden durch Siedlungsbegrenzung und -verdichtung eine zentrale Zielsetzung sowohl des RPG (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a bis RPG) als auch des kantonalen Richtplans 2030 ist, von dem nicht leichtfertig abgewichen werden darf. Der Ortsbild- und der Landschaftsschutz als entgegenstehende öffentliche Interessen können jedoch im Einzelfall eine Abweichung von der im Richtplan 2030 vorgegebenen Mindestdichte rechtfertigen. Dies gilt insbesondere für den See- und Flussuferschutz, der im Kanton Bern gesetzlich verankert ist und durch eine spezielle Richt- und Nutzungsplanung konkretisiert wird:
Gemäss Art. 1 SFG schützen Kanton und Gemeinden die Uferlandschaft und sorgen für öffentlichen Zugang zu See- und Flussufern. Art. 2 SFG verpflichtet die Gemeinden, Uferschutzpläne zu erlassen, u.a. für den Wohlensee und die Aare. Der Uferschutzplan legt namentlich eine Uferschutzzone im unüberbauten Gebiet und Baubeschränkungen im überbauten Gebiet fest (Art. 3 Abs. 1 lit. a SFG). Der Regierungsrat erlässt einen Richtplan, der die wesentlichen Massnahmen in den Grundzügen aufzeigt (Art. 5 Abs. 1 SFG und Art. 3 der See- und Flussuferverordnung vom 29. Juni 1983 [SFV; BSG 704.111]).
Der See- und Flussuferrichtplan für die Region Bern vom 26. Februar 1986 weist den Uferabschnitt R.31-33 Hinterkappelen dem "überbauten Gebiet mit genügenden geltenden Bestimmungen" zu und sieht als Massnahme u.a. eine "bessere Durchgrünung der Wohnbauten" vor. Wie die DIJ im Beschwerdeentscheid (E. 12.5) ausführte, berücksichtigt das einschlägige Objektblatt (Plan 4) in erster Linie das raumplanerische Ziel, die Uferlandschaften freizuhalten und zu schützen, trägt aber auch dem Interesse an der haushälterischen Bodennutzung Rechnung, indem es die bauliche Entwicklung in bereits teilweise überbauten Ufergebieten unter gewissen Bedingungen und mit Einschränkungen für zulässig erachtet.
In dieser Konstellation ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die fragliche Parzelle, die auf drei Seiten von überbauten Grundstücken umgeben ist und nicht mehr (wie früher) für den Gärtnereibetrieb genutzt wird, im Interesse der Siedlungsentwicklung nach Innen für das Wohnen freigegeben wird, auch wenn aus Gründen des Seeuferschutzes nur eine geringere Baudichte als sonst üblich realisiert werden kann.
Die dagegen erhobenen Rügen der Beschwerdeführenden erweisen sich als unbegründet:
5.5.
Diese rügen eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil das Verwaltungsgericht die Ausführungen des DIJ übernommen habe, wonach eine zweckmässige landwirtschaftliche Nutzung der Parzelle ausgeschlossen sei, ohne dies konkret abgeklärt und den beantragten Augenschein durchgeführt zu haben. Das Verwaltungsgericht referierte jedoch nur die Auffassung der Vorinstanz, ohne sich selbst festzulegen, weil es die landwirtschaftliche Nutzbarkeit der Parzelle nicht als entscheiderheblich betrachtete (vgl. oben E. 4.7). Auch für die Qualifikation als Baulücke stellte es einzig auf den Umstand ab, dass die Gewächshäuser nicht mehr genutzt werden (vgl. E. 5.6 des angefochtenen Entscheids). Inwiefern dies Bundesrecht verletzt, ist weder dargetan noch ersichtlich.
5.6.
Die Beschwerdeführenden rügen weiter, die künftige Überbauung sei hinsichtlich Lage, Dimensionen und Gestaltung noch nicht definiert, weshalb nicht - oder jedenfalls nicht ohne Beizug einer Fachstelle, z.B. der Kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) - beurteilt werden könne, wie sich die künftige Überbauung zur Uferlandschaft und zum Ortsbild verhalten werde. Die Gemeinde hat jedoch nachvollziehbar dargelegt, dass eine Baute mit einer Geschossfläche von 0.55, unabhängig von ihrer Ausgestaltung in Einzelnen, den Massstab der umgebenden Bauten und die für den Uferabschnitt geltenden Vorgaben sprengen würde.
Im Baubewilligungsverfahren besteht grundsätzlich ein Anspruch auf Ausschöpfung der Nutzungsdichte, d.h. eine Herabsetzung aus Gründen der Ästhetik und der Eingliederung ist nur ausnahmsweise zulässig (vgl.
BGE 115 Ia 114
E. 3d S. 119; 363 E. 3; Urteil 1C_383/2021 vom 13. September 2022 E. 2.2.1; je mit Hinweisen). Schon im Nutzungsplanverfahren muss deshalb geprüft werden, ob die vorgesehene Nutzungsdichte in ortsbild- und landschaftsverträglicher Weise auf der Parzelle untergebracht werden kann. Diese Beurteilung ist grundsätzlich Sache der Gemeinde als Planungsbehörde; zudem wirkte das AGR mit, das gemäss
Art. 17 Abs. 2 SFV
für den See- und Flussuferschutz zuständig ist. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, inwiefern der Beizug der OLK kantonalrechtlich geboten sei; erst recht fehlt es an einer entsprechenden Willkürrüge.
5.7.
Sie rügen weiter, der Vergleich mit den umliegenden Bauten sei unbehelflich, weil es zum Zeitpunkt von deren Erstellung keine Vorgaben zur Mindestdichte gegeben habe. Die bestehenden Bauten sind jedoch zonenkonform bzw. geniessen Bestandesschutz. Aufgrund der Zugehörigkeit zum "überbauten Gebiet mit Baubeschränkungen" i.S.d. SFG und der Vorgaben des SFG-Richtplans (Durchgrünung der Wohnbauten) ist auch keine erhebliche Verdichtung des Gebiets in absehbarer Zeit zu erwarten. Die Beschwerdeführenden streben eine solche auch nicht an, sondern verlangen im Gegenteil zusätzliche Baubeschränkungen (vgl. unten E. 7).
5.8.
Das ARE merkt an, dass die Überbauung westlich der Kappelenbrücke wesentlich dichter sei und auch grossvolumige Bauten umfasse. Die Kappelenbrücke und die Bernstrasse bildet jedoch eine Zäsur zwischen dem dicht bebauten Westen Hinterkappelens (mit der Hochhaussiedlung Kappelenring) und dem lockerer überbauten Osten. Insofern ist es nicht zu beanstanden, wenn sich die Gemeinde an der bestehenden Überbauung östlich der Kappelenbrücke orientiert hat.
6.
Weiter rügen die Beschwerdeführenden, die Einhaltung der Planungswerte für Strassenverkehrslärm (gemäss
Art. 24 Abs. 1 USG
(SR 814.01) und
Art. 29 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41)
sei nicht nachgewiesen. Sie beanstanden das Lärmgutachten von Grolimund und Partner vom 13. November 2014 (mit Stellungnahme vom 31. März 2015); überdies hätten sich der Verkehr und die Lärmbelastung seither sowohl quantitativ als auch qualitativ verändert.
Das Verwaltungsgericht hat - wie schon zuvor das DIJ - ausführlich zu den Rügen der Beschwerdeführenden Stellung genommen. Die Erwägungen der Vorinstanzen werden vom BAFU in seiner Vernehmlassung bestätigt. Dieses legt dar, dass die Messpositionen im Gutachten gut gewählt worden seien. Der Messzeitpunkt spiele aufgrund der Umrechnung auf die jahresdurchschnittlichen Verhältnisse (Normalisierung) eine untergeordnete Rolle. Die auf dem Geoportal des Kantons Bern ausgewiesenen aktuellen Verkehrszahlen (aus dem Jahr 2019) zeigten eine Verkehrsabnahme gegenüber 2014. Es könne daher ausgeschlossen werden, dass mit den heutigen Verkehrsdaten die Planungswerte an den beurteilten Messpositionen überschritten würden. Die Erstellung eines neuen Lärmgutachtens sei nicht notwendig. Es gibt für das Bundesgericht keine Veranlassung, von dieser Einschätzung des BAFU als Lärmschutzfachstelle des Bundes abzuweichen.
7.
Schliesslich kritisieren die Beschwerdeführenden, die streitige Einzonung widerspreche den Vorgaben von Art. 3 Abs. 1 lit. a SFG, weil für das überbaute Gebiet im Uferschutzplan keine effektiven Baubeschränkungen vorgesehen seien.
Art. 3 Abs. 2 ÜV
USP verlange einzig, dass Terrainveränderungen möglichst naturnah zu gestalten seien; dies stelle offensichtlich keine Baubeschränkung im eigentlichen Sinne dar, mit welcher Gestaltung, Dimension oder Lage von Bauten und Anlagen eingeschränkt würden.
Diese Kritik richtet sich gegen die Überbauungsvorschriften der Uferschutzplanung für den Sektor A. Diese wurden vom Verwaltungsgericht als ausreichend erachtet. Auch der SFG-Richtplan der Region Bern weist das hier interessierende Gebiet dem überbauten Gebiet "mit genügenden geltenden Bestimmungen" zu. Dies kann nicht als willkürlich erachtet werden:
Art. 3 ÜV
USP verweist auf die Vorgaben des Baureglements zur W1, die eine tiefe bauliche Ausnützung vorsehen und damit die Überbaubarkeit der Parzelle nicht unerheblich einschränken.
Insofern kann offenbleiben, ob und inwiefern die Einzonung einer einzigen Parzelle die Überprüfung der geltenden Überbauungsvorschriften rechtfertigt.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführenden kosten- und entschädigungspflichtig (
Art. 66 und 68 BGG
). Die Gemeinde prozessiert in ihrem amtlichen Wirkungsbereich und hat daher keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführenden haben den privaten Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Wohlen, der Direktion für Inneres und Justiz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Januar 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Gerber