bger · 1C 645/2018 · 2019-11-21 · de

Waldfeststellung | Ökologisches Gleichgewicht

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 21.11.2019 1C 645/2018 (1C_645/2018)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 21.11.2019 1C 645/2018 (1C_645/2018)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 21.11.2019 1C 645/2018 (1C_645/2018)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_645/2018
Urteil vom 21. November 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Haag,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1. A.A.________,
2. B.A.________,
3. C.A.________,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dieter Haas,
gegen
1. D.________ GmbH,
2. E.________,
Beschwerdegegner,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Samuel Lemann,
Einwohnergemeinde Muri,
Gemeinderat, Thunstrasse 74, 3074 Muri b. Bern, vertreten durch Rechtsanwalt Beat Luginbühl,
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern, Münsterplatz 3a, 3011 Bern.
Gegenstand
Waldfeststellung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 8. November 2018 (100.2018.129U).
Sachverhalt:
A.
Der Eichholzweg verläuft am Waldrand, nördlich der Landhauszone (WL) der Einwohnergemeinde Muri b. Bern. B.A.________ und C.A.________ sind Eigentümer und A.A.________ Nutzniesserin der mit einem Wohnhaus überbauten Parzelle Nr. 72 am Eichholzweg. Südlich und südwestlich davon befinden sich die noch unüberbauten Parzellen Nrn. 3089, 3526, 3527 und 3528 (vormals: Stammparzelle Nr. 3089), die heute im Eigentum der D.________ GmbH und von E.________ stehen.
B.
Am 20. Mai 2008 erteilte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) der F.________ AG eine bis am 31. Dezember 2012 befristete Rodungsbewilligung, mit einer definitiv zu rodenden Fläche von 208 m2 unmittelbar entlang des Eichholzwegs und einer daran anschliessenden, temporär zu rodenden Fläche von 236 m2. Die Rodungsbewilligung erfolgte insbesondere mit Blick auf den beabsichtigten Ausbau des Eichholzwegs in Zusammenhang mit der damals geplanten Überbauung der Parzellen Nrn. 3089, 3526, 3527 und 3528. In diesem Zusammenhang hatte das Amt für Wald des Kantons Bern (KAWA) am 7. Mai 2008 eine Verfügung betreffend Waldfeststellung im Bereich des Eichholzwegs erlassen. Die darin festgestellte Waldgrenze übertrug die Einwohnergemeinde Muri b. Bern in den Zonenplan und wies den Strassenabschnitt, einschliesslich der definitiv zu rodenden Fläche, der Landhauszone zu. Das AGR genehmigte die Zonenplanung gleichzeitig mit der Erteilung der Rodungsbewilligung am 20. Mai 2008.
Auf Gesuch der F.________ AG verlängerte das KAWA die Rodungsbewilligung am 12. Dezember 2012 um fünf Jahre. Dagegen erhob A.A.________ Beschwerde. Im Rahmen einer Vergleichsvereinbarung vom 4. bzw. 6. März 2014 verzichtete die F.________ AG auf das Rodungsrecht und zog das Verlängerungsgesuch zurück. Am 3. Juni 2015 erwarb A.A.________ das Eigentum an einem Teilstück des Eichholzwegs (Parzelle Nr. 3542).
C.
Im Rahmen der Revision der Ortsplanung 2013+, Massnahmenpaket 1, der Gemeinde Muri b. Bern erliess das KAWA am 4. Juni 2015 eine Waldfeststellungsverfügung zur Festsetzung der Waldgrenzen gegenüber der Bauzonen auf dem Gemeindegebiet. Das Gesuch von A.A.________, B.A.________ und C.A.________, auch die bereits 2008 festgestellte Waldgrenze am Eichholzweg zu überprüfen, wies es ab.
Auf die dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde trat die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (VOL) am 13. April 2016 nicht ein.
Am 20. Dezember 2016 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die dagegen erhobene Beschwerde von A.A.________, B.A.________ und C.A.________ gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Akten zu materieller Beurteilung an die VOL zurück. Es ging davon aus, mit dem Verzicht auf das erteilte Rodungsrecht hätten sich die Verhältnisse im Bereich des Eichholzwegs erheblich geändert, weshalb grundsätzlich ein Anspruch auf Überprüfung der fraglichen Waldgrenze bestehe.
D.
Am 23. März 2018 wies die VOL die Verwaltungsbeschwerde von A.A.________, B.A.________ und C.A.________ ab, weil die Gemeinde zwischenzeitlich ein Strassenplanverfahren u.a. für den Ausbau des Eichholzwegs eingeleitet und ein neues Rodungsgesuch eingereicht habe. Mit Blick auf die nicht abgeschlossene Entwicklung sei mit einer erneuten Waldfeststellung noch zuzuwarten.
Dagegen gelangten die Beschwerdeführer wiederum mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde am 8. November 2018 im Kostenpunkt teilweise gut und im Übrigen ab.
E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben A.A.________, B.A.________ und C.A.________ am 10. Dezember 2018 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben.
F.
Die D.________ GmbH und E.________ beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Einwohnergemeinde Muri b. Bern verweist auf die überzeugende Begründung des Verwaltungsgerichts und verzichtet auf eine Vernehmlassung. Auch die VOL hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
Das BAFU äussert sich in seiner Vernehmlassung zu den waldrechtlichen Rügen, ohne einen Antrag zu stellen.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Gemeinde Muri ersucht das Bundesgericht mit Eingabe vom 11. September 2019, im Urteil zur zwischen den Parteien und den Behörden umstrittenen Frage Stellung zu nehmen, ob die streitige Fläche noch Wald im Rechtssinne darstelle.
G.
Mit Verfügung vom 27. Februar 2019 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
).
1.1.
Dieser ist als Endentscheid zu qualifizieren (
Art. 90 BGG
), weil das Verwaltungsgericht die Beschwerde abwies und damit die Waldfeststellungsverfügung vom 4. Juni 2015 bestätigte. Zwar führte es in den Erwägungen aus, dass überwiegende Interessen für die "vorläufige" Beibehaltung der umstrittenen Waldgrenze sprechen und mit einer Plananpassung "bis auf Weiteres" zuzuwarten sei; dieser Vorbehalt fand jedoch keinen Niederschlag im Dispositiv; insbesondere wurde keine Rückweisung angeordnet. Das Verwaltungsgericht ging vielmehr davon aus, dass die Waldgrenze wenn nötig in einer späteren Phase ("Massnahmenpaket") der seit 2013 laufenden Ortsplanungsrevision der Gemeinde (2013+) angepasst werden könnte.
1.2.
Die Beschwerdeführer sind Eigentümer bzw. Nutzniesser der an den Wald angrenzenden Parzellen Nrn. 72 und 3542 und verlangen die Überprüfung der im Zonenplan eingetragenen Waldgrenze wegen veränderter Verhältnisse. Sie sind durch den angefochtenen Entscheid, der eine Anpassung der Waldgrenze ablehnt, besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (
Art. 89 Abs. 1 BGG
).
1.3.
Die Beschwerdeführer beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, ohne einen Antrag in der Sache zu stellen; die Beschwerdegegner halten diesen Antrag für ungenügend und beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Die Beschwerde an das Bundesgericht hat ein Rechtsbegehren zu enthalten (
Art. 42 Abs. 1 BGG
). Da es sich um ein reformatorisches Rechtsmittel handelt (
Art. 107 Abs. 2 BGG
), müssen die Beschwerdeführer grundsätzlich einen Antrag in der Sache stellen. Die Rechtsmittelbegehren sind indes nach Treu und Glauben unter Beizug der Beschwerdebegründung auszulegen. Geht aus dieser zweifelsfrei hervor, was die Beschwerdeführer anstreben und wie nach erfolgter Rückweisung vorzugehen wäre, liegt ein Antrag in der Sache vor (vgl.
BGE 137 II 313
E. 1.3 S. 317; Urteil 2C_1051/2017 vom 15. April 2019 E. 1.2). Vorliegend ergibt sich aus der Beschwerdebegründung und der Prozessgeschichte klar, dass die Beschwerdeführer die Anpassung der im geltenden Zonenplan enthaltenen Waldgrenze anstreben, um den vor der Waldfeststellung vom 7. Mai 2008 und der Zonenplanänderung vom 20. Mai 2008 vorbestehenden Rechtszustand wiederherzustellen.
1.4.
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) ist daher grundsätzlich einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
); dazu gehört insbesondere das Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
2.1.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG
).
Die Beschwerdegegner bringen in ihrer Triplik vom 6. September 2019 vor, die der Landhauszone zugewiesene streitige Fläche sei gar nicht mehr bestockt, sondern sei bereits Teil des Eichholzwegs. Damit setzen sie sich jedoch nicht nur in Widerspruch zu den Feststellungen des Verwaltungsgerichts (vgl. E. 2.4 des angefochtenen Entscheids), sondern auch zu ihren eigenen Ausführungen in der Beschwerdeantwort (Rz. 11), wonach die Bestockung noch nicht entfernt worden sei. Es kann daher offenbleiben, ob es sich um ein (zulässiges) Novum nach
Art. 99 Abs. 1 BGG
handelt.
2.2.
Echte Noven, d.h. nach dem Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids eingetretene Tatsachen und Beweismittel, können nach ständiger Rechtsprechung nicht berücksichtigt werden (
BGE 139 III 120
E. 3.1.2 S. 123 mit Hinweis). Auf die von den Beschwerdeführern eingereichten Unterlagen, die nach dem 8. November 2018 datieren, ist daher nicht weiter einzugehen; dies gilt insbesondere für den Zwischenentscheid des Regionalgerichts Bern-Mittelland vom 28. März 2019.
3.
Gemäss
Art. 10 Abs. 2 lit. a WaG
ist beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen eine Waldfeststellung anzuordnen in Gebieten, in denen Bauzonen an den Wald grenzen oder in Zukunft grenzen sollen. Waldgrenzen, die gemäss Artikel 10 Absatz 2 festgestellt worden sind, werden in den Nutzungsplänen eingetragen (
Art. 13 Abs. 1 WaG
). Neue Bestockungen ausserhalb dieser Waldgrenzen gelten nicht als Wald (Abs. 2). Waldgrenzen können im Waldfeststellungsverfahren nach Artikel 10 überprüft werden, wenn die Nutzungspläne revidiert werden und sich die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich geändert haben (Abs. 3). Die Zuweisung von Wald zu einer Nutzungszone bedarf einer Rodungsbewilligung (Art. 12).
Art. 13 Abs. 3 WaG
ist ähnlich formuliert wie
Art. 21 Abs. 2 RPG
, wonach Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben, und betrifft eine analoge Problematik: In beiden Bestimmungen geht es darum, bei Bedarf Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen, unter Berücksichtigung der entgegenstehenden Interessen der Planbeständigkeit, namentlich der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (vgl. zu
Art. 13 Abs. 3 WaG
Parlamentarische Initiative Flexibilisierung der Waldflächenpolitik, Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates vom 3. Februar 2011, BBl 2011 4397, insbes. S. 4419). Das Verwaltungsgericht hat daher zur Auslegung von
Art. 13 Abs. 3 WaG
zu Recht Literatur und Rechtsprechung zu
Art. 21 Abs. 2 RPG
herangezogen.
Bei der Änderung von Nutzungsplänen nach
Art. 21 Abs. 2 RPG
sind zwei Stufen zu unterscheiden. In einem ersten Schritt wird beurteilt, ob sich die für die Planung massgebenden Verhältnisse seit der Planfestsetzung so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Auf der zweiten Stufe ist zu prüfen, ob und inwiefern sich aufgrund der veränderten Verhältnisse eine Plananpassung rechtfertigt. Dies beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung, wobei die öffentlichen und privaten Interessen an der Anpassung der Planung den entgegenstehenden Interessen an der Rechtsbeständigkeit des Plans gegenübergestellt werden muss. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (
BGE 140 II 25
E. 3.1 und 3.2 S. 29 f.).
4.
4.1.
Das Verwaltungsgericht entschied in seinem ersten Urteil vom 20. Dezember 2016, dass eine erhebliche Änderung der Verhältnisse vorliege, die eine Überprüfung der rechtskräftigen Waldfeststellung vom 7. Mai 2008 auf der ersten Stufe erfordere: Die Bewilligungsnehmerin habe auf ihr Rodungsrecht verzichtet bzw. das Gesuch um Verlängerung der Rodungsbewilligung zurückgezogen, noch bevor der Eichholzweg ausgebaut und dadurch die Rodungsbewilligung ausgenutzt worden sei. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die Zonenplanänderung, mit welcher der fragliche Wegabschnitt der Bauzone zugewiesen wurde, 2008 in Rechtskraft erwachsen sei: Die vom AGR erteilte Rodungsbewilligung sei für ein bestimmtes Werk, nämlich für den Ausbau des Eichholzwegs, erteilt worden; dieser Zweck sei nicht verwirklicht worden. Die Bewilligungsnehmerin habe daher bei den Vergleichsverhandlungen vom März 2014 auf die Ausübung der Rodungsbewilligung verzichten können. Mit diesem Verzicht hätten sich die (tatsächlichen) Verhältnisse im Bereich des Eichholzwegs seit der rechtskräftigen Waldferststellung vom 7. Mai 2008 erheblich geändert.
Das Verwaltungsgericht wies jedoch darauf hin, dass damit noch nicht entschieden sei, ob auf der zweiten Stufeeine neue Waldfeststellung und eine Anpassung des Nutzungsplans erforderlich sei. Zu beachten sei in diesem Zusammenhang, ob der Ausbau des Eichholzwegs zur Erschliessung der Parzellen der Beschwerdegegner mit Beanspruchung des Waldareals nach wie vor verfolgt werden solle; diesfalls wäre eine Anpassung der Waldgrenzen zum jetzigen Zeitpunkt möglicherweise verfrüht. Es wies die Sache zur Vornahme der notwendigen umfassenden Interessenabwägung an die VOL zurück.
4.2.
Die VOL berücksichtigte in ihrem Entscheid vom 23. März 2018, dass die Gemeinde nach wie vor den Ausbau des Eichholzwegs anstrebe und hierfür ein Strassenplanverfahren gestartet habe (Antrag der Bauverwaltung und Beschluss des Gemeinderates vom 15. Mai 2017). Der eingereichte Plan vom 11. Mai 2017 orientiere sich am früheren Ausbauprojekt vom Dezember 2003 und beanspruche das gleiche Waldareal, das der 2008 erteilten Rodungsbewilligung sowie der Waldgrenzenfeststellung 2008 zugrunde gelegen habe. Die Gemeinde erachte die Erschliessung der Landhauszone über den Eichholzweg als nötige und einzig mögliche Erschliessung, weshalb in absehbarer Zeit mit der Umsetzung des Projekts zu rechnen sei. Eine Anpassung der Waldgrenzen erscheine daher verfrüht: Solange das Ergebnis des von der Gemeinde eröffneten Strassenplanverfahrens nicht bekannt sei, sprächen überwiegende öffentliche und private Interessen für die Beibehaltung der heutigen Waldgrenze.
4.3.
Diese Interessenabwägung wurde vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid bestätigt. Zwar sei (entgegen der Rechtsauffassung der VOL) davon auszugehen, dass die fragliche Fläche nach wie vor Wald im Rechtssinne darstelle, weil die Rodungsbewilligung nicht ausgenutzt worden sei, trotz der im Zonenplan eingetragenen Waldgrenze. Es käme jedoch einem prozessualen Leerlauf gleich, die Waldgrenze an die tatsächlichen Verhältnisse anzupassen, um sie allenfalls wenig später im früheren Umfang wieder festzustellen. Ein Vergleich des Rodungsplans vom 16. Dezember 2003 (mit Änderung vom 29. November 2007) mit dem Rodungsplan vom Mai 2018 zeige, dass in etwa dieselbe Fläche gerodet werden solle, die das AGR bereits im Jahr 2008 bewilligt und die für den Eintrag der umstrittenen Waldgrenze im Nutzungsplan massgebend gewesen sei. Überwiegende Interessen sprächen daher für die vorläufige Beibehaltung der umstrittenen Waldgrenze, weshalb mit der Plananpassung bis auf Weiteres zuzuwarten sei.
5.
5.1.
Die Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe eine einseitige, unvollständige Interessenabwägung vorgenommen und der Prozessökonomie unzulässigerweise Vorrang gegenüber dem materiellen Recht eingeräumt: Es habe selbst festgestellt, dass die fragliche Fläche Wald im Rechtssinne darstelle und die im Nutzungsplan eingetragene Waldgrenze deshalb nicht mit der heutigen Situation übereinstimme. Es bestehe ein überwiegendes Interesse der Öffentlichkeit, dass die tatsächliche Waldgrenze mit der Zonenplanung übereinstimme.
Die Korrektur der Waldgrenze führe auch nicht zu einem prozessualen Leerlauf, da noch gar nicht feststehe, ob erneut eine Rodungsbewilligung erteilt werde. Die Beschwerdeführer werfen dem Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, weil es die Behauptung der VOL, es handle sich um das gleiche Projekt wie 2008, ungeprüft übernommen habe. Dies treffe nicht zu: Es handle sich formell und materiell um unterschiedliche Vorhaben; insbesondere sei die Strassenführung nicht dieselbe, für die neue Strassenplanung seien Enteignungen erforderlich und es müsse noch geprüft werden, ob die Baulandparzellen nicht anders als über den Eichholzweg erschlossen werden könnten (z.B. über die Breichtenstrasse). Auch das neue Rodungsgesuch der Gemeinde betreffe nicht die gesamten 444 m2 Wald, für die 2008 ein Rodungsgesuch bewilligt worden sei, sondern nur die "temporäre Rodungsfläche" von 236 m2 Wald auf den Grundstücken Nr. 67 und 68, entlang der Parzelle Nr. 3542, nördlich der strittigen Waldfläche. Für die 208 m2 Wald innerhalb der Parzelle Nr. 3542 sei kein Rodungsgesuch eingereicht worden.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (insbesondere
BGE 106 Ib 325
E. 2) sei im Übrigen die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Waldfeststellungsverfahrens massgeblich, hier also der 4. Juni 2015. Zu diesem Zeitpunkt sei weder ein Strassenplan- noch ein Rodungsgesuch hängig gewesen, d.h. das Gesuch der Beschwerdeführer um Änderung der Waldgrenze hätte gutgeheissen werden müssen. Die von den Behörden zu verantwortende Verzögerung des Verfahrens dürfe sich nicht zu Lasten der Beschwerdeführer auswirken; dies sei indessen der Fall, wenn dem erst viel später aufgegleisten, noch nicht rechtskräftigen Strassenplanverfahren unzulässigerweise eine Art positive Vorwirkung zugesprochen werde.
Schliesslich treffe es auch nicht zu, dass die Waldgrenze noch in einer späteren Phase der Ortsplanungsrevision korrigiert werden könne, sehe das Konzept der Gemeinde doch vor, Waldfeststellungen/Waldgrenzen bereits in der ersten Etappe der Ortsplanungsrevision 2013+ abschliessend zu regeln.
5.2.
Die Beschwerdegegner sind dagegen mit der VOL und der Gemeinde der Auffassung, die aktuelle Waldgrenze stimme mit der rechtlichen Situation überein: Mit der Umzonung der Waldfläche in die Bauzone sei die entsprechende Fläche zweckentfremdet worden (
Art. 4 WaG
) und dadurch innert der Frist der Rodungsbewilligung gerodet worden. Damit habe die Fläche in der Bauzone ihre Eigenschaft als Wald verloren, auch wenn die Bestockung noch nicht entfernt worden sei. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach für Waldfeststellungen grundsätzlich der Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgeblich sei, finde keine Anwendung, wenn es - wie hier - gerade um die Anpassung der Waldgrenze an veränderte Verhältnisse gehe.
5.3.
Das BAFU ist dagegen (mit dem Verwaltungsgericht) der Meinung, die Fläche von insgesamt 444 m2, für die 2008 die Rodungsbewilligung erteilt worden sei, stelle nach wie vor Wald im Rechtssinne dar. Die Rodungsbewilligung sei mit dem Zweck des Ausbaus des Eichholzwegs erteilt worden; ein entsprechender Ausbau habe aber nicht stattgefunden und die Rodungsbewilligung sei seit längerer Zeit erloschen. Die betroffene Fläche erfülle nach wie vor Waldfunktionen; eine dauernde Zweckentfremdung von Waldboden sei nicht erfolgt. Demgemäss sei die Waldgrenze im geltenden Zonenplan nicht richtig eingetragen.
Zum Zeitpunkt der angefochtenen Waldfeststellungsverfügung (4. Juni 2015) hätten somit wesentlich geänderte Verhältnisse vorgelegen, sei der Eintrag im Zonenplan 2008 doch unter der Prämisse erfolgt, dass von der bewilligten Rodung Gebrauch gemacht werden würde. Insofern hätte die Gemeinde den fraglichen Waldbereich gemäss
Art. 10 Abs. 1 lit. a und
Art. 13 Abs. 3 WaG
in die Überprüfung einbeziehen müssen.
Allerdings hätten sich die Verhältnisse seither wieder geändert, habe doch die Gemeinde im Mai 2017 zwecks Ausbau des Eichholzwegs ein Strassenplanverfahren eingeleitet und ein entsprechendes Rodungsbewilligungsgesuch gestellt. Diese neuen, geänderten Verhältnisse hätten bereits zum Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids der VOL vom 23. März 2018 vorgelegen und hätten in die Interessenabwägung nach
Art. 13 Abs. 3 WaG
einbezogen werden dürfen. Den Beschwerdeführern entstehe aus der Tatsache, dass die Waldgrenze zurzeit nicht richtig eingetragen sei, kaum ein Rechtsnachteil, sei doch rechtlich klar, dass der fragliche Bereich von 444 m2 nach wie vor als Wald gelte. Entsprechend sei es vertretbar, wenn die Vorinstanzen im Rahmen der Interessenabwägung zum Schluss gekommen seien, mit der Prüfung der Frage, ob eine Anpassung der Waldgrenze im Zonenplan nötig sei, dürfe bis zum Abschluss des laufenden Rodungsbewilligungsverfahrens zugewartet werden. Allerdings sei anschliessend in geeigneter Weise sicherzustellen, dass die Waldgrenze im Nutzungsplan tatsächlich angepasst werde, sofern der Ausbau des Eichholzwegs nicht weiterverfolgt bzw. die Rodungsbewilligung nicht erteilt werden sollte.
6.
Zunächst ist zu klären, ob die Rodungsbewilligung 2008 mit der Einzonung des fraglichen Geländeteils in die Bauzone vollzogen wurde (so die VOL, die Gemeinde und die Beschwerdegegner) oder nicht, mit der Folge, dass es sich rechtlich weiterhin um Wald handelt (so das Verwaltungsgericht und das BAFU).
6.1.
Diese Frage stellt sich nicht für die gesamten 444 m2, für welche 2008 die Rodungsbewilligung erteilt worden ist, sondern nur für die definitiv zu rodende Fläche von 208 m2 unmittelbar entlang des Eichholzweges, die gemäss geltendem Zonenplan innerhalb der Bauzone und ausserhalb der Waldgrenze liegt. Die daran anschliessende, nur temporär zu rodende Fläche von 236 m2 wurde nicht der Landhauszone zugewiesen und stellt daher nach beiden Rechtsauffassungen weiterhin Wald dar.
6.2.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann das Waldareal nur durch rechtmässige Rodungen vermindert werden (
BGE 108 Ib 509
E. 3 S. 510;
119 Ib 397
E. 6a S. 405; je mit Hinweisen), d.h. der Waldboden muss gestützt auf eine rechtskräftige Rodungsbewilligung zweckentfremdet werden (STEFAN M. JAISSLE, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Diss. Zürich 1994, S. 115). Ob dies geschehen und die Rodungsbewilligung damit ausgenutzt worden ist, hängt von derem Zweck ab: Dient diese (wie üblich) der Erstellung eines bestimmten Werks, so ist die Zweckentfremdung erst vollendet, wenn die baulichen Massnahmen für die Errichtung des Werks getroffen worden sind (Urteil 1A.42/1993 und 1A.244/1994 vom 14. März 1994 E. 5c, ZBl 96/1995 S. 42). Dient die Rodungsbewiligung dagegen (gemäss
Art. 12 WaG
) der Bauzonenweiterung, so ist sie bereits mit der rechtskräftigen Einzonung des Waldareals in die Bauzone erschöpft, unabhängig davon, ob die Bestockungen bereits entfernt und das Land überbaut worden ist.
6.3.
Vorliegend hat das Verwaltungsgericht in seinem ersten Urteil vom 20. Dezember 2016, gestützt auf die Vorgeschichte, die Projektbeschreibung im Rodungsgesuch ("Sanierung und minimaler Ausbau des Eichholzwegs") und in der Rodungsbewilligung ("Verbreiterung des Eichholzwegs" bzw. "Ausbau Eichholzweg) entschieden, dass die Rodungsbewilligung für den Ausbau des Eichholzwegs, d.h. für ein bestimmtes Werk, erteilt worden sei, und nicht generell für die Erweiterung der Landhauszone. Diese Auslegung ist aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden: Bei der Bewilligung von Rodungen zur Schaffung von Bauland ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein strenger Massstab anzulegen (
BGE 119 Ib 397
E. 6a S. 405 f.;
116 Ib 469
E. 2c S. 473; je mit Hinweisen; vgl. dazu JAISSLE, a.a.O., S. 196 ff. und 239 sowie LUKAS BÜHLMANN/SAMUEL KISSLING/WILLI ZIMMERMANN, Waldrodung für Siedlungszwecke? Raum und Umwelt 2/2013). Es ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass die hierfür erforderlichen speziellen Voraussetzungen geprüft und die Notwendigkeit einer Einzonung des fraglichen Areals unabhängig von der Erweiterung des Eichholzwegs bejaht worden wäre.
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Rodungsbewilligung nicht ausgeschöpft worden ist, weil die Erweiterung des Eichholzwegs nicht realisiert wurde. Dies hat zur Folge, dass die Fläche von 208 m2, für die 2008 die definitive Rodung bewilligt wurde und die gemäss aktuellem Zonenplan in der Bauzone liegt, ihre Waldqualität behalten hat. Die 2008 festgelegte Waldgrenze ist somit unrichtig. Grundsätzlich liegt ihre Korrektur daher im öffentlichen Interesse.
7.
Allerdings ist den kantonalen Instanzen einzuräumen, dass der Grundsatz der Planbeständigkeit (
Art. 21 Abs. 1 RPG
;
Art. 13 Abs. 2 WaG
) einer mehrmaligen Anpassung der Waldgrenzen innert kurzer Frist entgegensteht, sofern sich dies vermeiden lässt.
7.1.
Wird daher während der Hängigkeit des Änderungsgesuchs ein Planungsverfahren (hier: Strassenplanung) mit Rodungsgesuch für die streitige Waldfläche eingeleitet, kann es sich rechtfertigen, mit der Anpassung der Waldgrenze bis zum Abschluss dieser Verfahren zuzuwarten, um zu verhindern, dass die Waldgrenze geändert und kurz danach wiederhergestellt werden muss. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall von den üblichen Waldfeststellungsverfahren, in denen das Bundesgericht praxisgemäss auf die Verhältnisse im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids abstellt (vgl. zuletzt Urteil 1C_118/2019 vom 19. Juli 2019 E. 6.3 mit Hinweisen).
7.2.
Dies gilt auch, wenn - wie hier - noch nicht feststeht, ob die beantragte Rodungsbewilligung für die Erweiterung des Eichholzwegs erteilt und die Strassenplanung rechtskräftig bewilligt wird; dies wird in den jeweiligen Verfahren zu prüfen sein, an denen die Beschwerdeführer sich beteiligen und Rechtsmittel erheben können. Entscheidend ist vielmehr, dass die Verfahren das fragliche Waldareal beschlagen und sich daher auf dessen Waldqualität auswirken können. Dies hat das Verwaltungsgericht vorliegend zutreffend bejaht: Auch wenn das aktuelle Erschliessungsprojekt nicht mit demjenigen von 2008 identisch ist, betrifft es - zumindest im Wesentlichen - den gleichen Waldstreifen nördlich des heutigen Eichholzwegs.
Unter diesen Umständen erscheint es unter dem Blickwinkel der Prozessökonomie, vor allem aber der Planbeständigkeit, angezeigt, den Ausgang der hängigen Verfahren abzuwarten, bevor über die Änderung der Waldgrenze entschieden wird. Voraussetzung ist immerhin, dass diesem Vorgehen keine überwiegenden Interessen entgegenstehen und sichergestellt ist, dass die Korrektur (soweit erforderlich) nach Abschluss des Planungs- und Rodungsbewilligungsverfahrens auch tatsächlich erfolgt. Dies ist im Folgenden näher zu prüfen.
8.
Das Verwaltungsgericht und das BAFU gehen davon aus, dass den Beschwerdeführern aus der Tatsache, dass die Waldgrenze zurzeit nicht richtig eingetragen ist, kein Rechtsnachteil entstehe, insbesondere weil die Waldqualität des fraglichen Bereichs von 444 m2 (trotz des fehlerhaften Zonenplaneintrags) klar sei.
8.1.
Dem ist entgegenzuhalten, dass die Beschwerdegegner, die VOL und die Gemeinde weiterhin der Auffassung sind, dass die 208 m2 Waldareal, die gemäss aktuellem Zonenplan in der Bauzone liegen, ihre Waldqualität durch die Einzonung verloren hätten. Das neue Rodungsgesuch der Gemeinde bezieht sich daher nur auf die temporär zu rodende Fläche von 236 m2 innerhalb der im aktuellen Zonenplan eingetragenen Waldgrenze, und nicht auf die 208 m2 innerhalb der Bauzone, obwohl auch diese von der Erweiterung des Eichholzwegs beansprucht werden.
8.2.
Hinzu kommt, dass den Beschwerdeführern prozessuale Nachteile entstehen, wenn ihr Gesuch um Abänderung der Waldgrenze definitiv abgewiesen wird, obwohl bisher nur feststeht, dass die Waldgrenze "vorläufig" beizubehalten ist, d.h. mit einer Plananpassung bis zum Abschluss der hängigen Verfahren zuzuwarten ist. Sie müssen Kosten für die bisherigen Verfahren tragen und später, nach Abschluss der Strassenplan- und Rodungsverfahren, ein neues Verfahren auf Waldfeststellung und Anpassung der Zonenplanung einleiten. Dabei besteht das Risiko, dass es erneut zu Streit um die Waldqualität des Streifens kommt, weil den gerichtlichen Erwägungen im vorliegenden Verfahren grundsätzlich keine Rechtskraftwirkung für künftige Verfahren zukommt.
8.3.
Unter diesen Umständen erscheint es geboten, die Sache an die VOL zurückzuweisen, um das Waldfeststellungsverfahren bis zum Abschluss der hängigen Strassenplanungs- und Rodungsverfahren zu sistieren und anschliessend von Amtes wegen wieder aufzunehmen, um eine allenfalls gebotene Korrektur der Waldgrenze vorzunehmen oder aber das Gesuch der Beschwerdeführer definitiv abzuweisen.
Dabei wird zu beachten sein, dass der aktuell zu Unrecht in der Bauzone eingetragene Streifen seine Waldqualität nur aufgrund einer rechtmässigen Rodung verliert. Dies setzt voraus, dass er in das hängige Rodungsbewilligungsverfahren einbezogen wird. Die Gemeinde wird daher ihr Rodungsgesuch entsprechend anpassen müssen.
Nur unter diesen Kautelen erscheint es gerechtfertigt, ein überwiegendes öffentliches und privates Interesse an der sofortigen Anpassung der im Zonenplan eingetragenen Waldgrenze zu verneinen. Mit der Rückweisung werden auch allfällige Verletzungen des rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit dem neuen Rodungsgesuch geheilt.
9.
Unbegründet erscheinen dagegen die Rügen der Beschwerdeführer, wonach sie gestützt auf Treu und Glauben aufgrund der Äusserungen des KAWA vom 11. Februar und vom 24. Mai 2013 und des AGR vom 28. Mai 2013 Anspruch auf eine sofortige Änderung der Waldfeststellung und die Rückgängigmachung der Einzonung hätten. Sofern diese Aussagen überhaupt einen Vertrauenstatbestand begründen sollten, ist zu berücksichtigen, dass sie vor Einleitung des Strassenplanverfahrens und des neuen Rodungsbewilligungsgesuchs gemacht wurden, d.h. unter anderen tatsächlichen Umständen. Die seither veränderten Verhältnisse rechtfertigen - wie oben dargelegt - ein Zuwarten mit der beantragten Plananpassung.
10.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zur Sistierung des Verfahrens und anschliessendem neuem Entscheid über die Anpassung der Waldfeststellung an die VOL zurückzuweisen. Die Sache ist an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, um die Kosten und Entschädigungen der vorinstanzlichen Verfahren neu zu verlegen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegen die Beschwerdeführer teilweise; sie unterliegen indessen mit ihrem Anliegen auf sofortige Anpassung der Waldgrenze. Dementsprechend sind die Gerichtskosten ihnen zu zwei Dritteln und den privaten Beschwerdegegnern zu einem Drittel aufzuerlegen und letzteren eine gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen (
Art. 66 und 68 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 8. November 2018 wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern zu rund zwei Dritteln (Fr. 2'700.--) und den privaten Beschwerdegegnern zu rund einem Drittel (Fr. 1'300.--) auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die privaten Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'300.-- zu entschädigen.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen für die vorinstanzlichen Verfahren an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Muri, der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. November 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Die Gerichtsschreiberin: Gerber