bger · 1C 269/2021 · 2022-10-13 · de

Änderung des Polizeigesetzes des Kantons Zürich, abstrakte Normenkontrolle | Grundrecht

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 13.10.2022 1C 269/2021 (1C_269/2021)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 13.10.2022 1C 269/2021 (1C_269/2021)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 13.10.2022 1C 269/2021 (1C_269/2021)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_269/2021
Urteil vom 13. Oktober 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Bisaz.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch A.________,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
handelnd durch die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, Generalsekretariat,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Änderung des Polizeigesetzes des Kantons Zürich, abstrakte Normenkontrolle,
Beschwerde gegen die Änderung des Polizeigesetzes des Kantons Zürich (PolG/ZH) vom 9. März 2020 (Nennung der Nationalität bei Polizeimeldungen).
Sachverhalt:
A.
Am 23. Mai 2018 wurde die kantonale Volksinitiative "Bei Polizeimeldungen sind die Nationalitäten anzugeben" eingereicht. Die Initiative verlangte die Einfügung eines neuen § 9a mit der Marginalie "Transparenz" in das Polizeigesetz des Kantons Zürich vom 23. April 2007 (PolG/ZH; LS 550.1). Sie sah insbesondere vor, dass die Nationalität von Tätern, Tatverdächtigen und Opfern in Polizeimeldungen bekanntzugeben sei. Begründet wurde dies damit, dass ein öffentliches Interesse daran bestehe, die Bevölkerung umfassend und transparent über die öffentliche Sicherheit zu informieren. Mit der Volksinitiative sollte kantonsweit wieder eine einheitliche Praxis eingeführt werden, nachdem der Vorsteher des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich im November 2017 beschlossen hatte, dass in Polizeimeldungen der Stadtpolizei Zürich die Nationalität nicht mehr genannt und nur noch auf Anfrage angegeben werde. Anders als die Stadtpolizei Zürich gaben bzw. geben die Kantonspolizei Zürich, die Stadtpolizei Winterthur sowie alle Gemeindepolizeien des Kantons Zürich in Polizeimeldungen die Staatsangehörigkeit grundsätzlich bekannt.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich stellte mit Beschluss vom 14. November 2018 die Gültigkeit der Initiative fest (RRB Nr. 1095/2018) und beauftragte die Sicherheitsdirektion, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten. Der Kantonsrat hiess den Gegenvorschlag am 9. März 2020 mit 112 Ja- zu 37 Nein-Stimmen gut und lehnte die Volksinitiative mit 121 Ja- zu 44 Nein-Stimmen ab (siehe die Abstimmungserläuterungen ["Abstimmungszeitung"] unter: https://app.statistik.zh.ch/wahlen_abstimmungen/prod/#/Archive/Poll/1/1/20210307/204364/Informations; besucht am 4. Juli 2022). Nachdem gegen die Änderung des Polizeigesetzes das Volksreferendum ergriffen worden war, wurde den Stimmberechtigten des Kantons Zürich an der Urnenabstimmung vom 7. März 2021 sowohl die Volksinitiative als auch der Gegenvorschlag vorgelegt. Die Volksinitiative wurde mit 202'116 Ja- zu 259'805 Nein-Stimmen abgelehnt, der Gegenvorschlag mit 238'692 Ja- zu 193'643 Nein-Stimmen angenommen (https://app.statistik.zh.ch/wahlen_abstimmungen/prod/#/Archive; besucht am 4. Juli 2022). Die Stichfrage war damit nicht ausschlaggebend, der Gegenvorschlag wurde angenommen.
Die von den Stimmberechtigten am 7. März 2021 angenommene Bestimmung ergänzt die bestehende Regelung von § 51a PolG/ZH, die sich im 7. Abschnitt des Gesetzes mit der Überschrift "Information, Datenbearbeitung und Datenschutz" befindet. Sie lautet mit dem neuen Abs. 2 wie folgt:
"§ 51a Information
1 Die Polizei ist befugt, im öffentlichen Interesse und im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Bevölkerung und Betroffene zu informieren, sofern keine überwiegenden schützenswerten Interessen Privater oder des Gemeinwesens entgegenstehen.
2 Informiert sie die Bevölkerung, gibt sie das Alter, das Geschlecht und die Staatsangehörigkeit der Täterinnen und Täter, Tatverdächtigen und Opfer bekannt, sofern keine Gründe des Persönlichkeitsschutzes dagegen sprechen oder die Gefahr besteht, dass die Personen identifiziert werden."
Die Gesetzesänderung trat per 1. Juli 2021 in Kraft (RRB Nr. 380/2021).
B.
Mit Eingabe vom 11. Mai 2021 erheben A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ und F.________ gegen den neu eingefügten § 51a Abs. 2 PolG/ZH Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, die Änderung des Polizeigesetzes des Kantons Zürich vom 9. März 2020 über die Nennung der Nationalität in Polizeimeldungen aufzuheben und festzustellen, dass sie gegen Bundesrecht verstösst und nicht anwendbar ist. Als vorsorgliche Massnahme sei die Anordnung zu erlassen, dass die angefochtene Änderung während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens nicht in Kraft zu setzen sei.
Der Kanton Zürich beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführenden halten an ihren Anträgen fest.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Juni 2021 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein kantonales Gesetz; dagegen steht unmittelbar die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (
Art. 82 lit. b BGG
), wenn der Kanton - wie vorliegend - kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gegenüber kantonalen Gesetzen kennt (
Art. 87 Abs. 1 BGG
; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 der Verfassung vom 27. Februar 2005 des Kantons Zürich [KV/ZH; SR 131.211; LS 101] e contrario; RALPH D. DOLESCHAL, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich/Basel/Genf 2019, S. 426 ff.).
1.2.
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist nach
Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG
vom angefochtenen Erlass besonders berührt, wen die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder zumindest virtuell betrifft. Virtuelle Betroffenheit setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal unmittelbar betroffen sein wird. Das schutzwürdige Interesse nach
Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG
kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (
BGE 147 I 308
E. 2.2 mit Hinweisen). Auf Beschwerden, die ausschliesslich im Interesse der Allgemeinheit oder der richtigen Rechtsanwendung geführt werden, ist nicht einzutreten (
BGE 144 I 43
E. 2.1;
141 II 50
E. 2.1;
139 II 499
E. 2.2; HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 57 zu
Art. 82 BGG
; BERNHARD WALDMANN, ebd., N. 15 zu
Art. 89 BGG
).
Als Einwohnerinnen und Einwohner des Kantons Zürich sind die Beschwerdeführenden zumindest virtuell von den angefochtenen Bestimmungen des PolG/ZH betroffen und damit grundsätzlich zur Beschwerde berechtigt ( vgl. Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 E. 1.2.3 mit Hinweisen, nicht publ. in:
BGE 147 I 103
). Die Beschwerdeführenden kritisieren, dass die Polizei gemäss der angefochtenen Bestimmung ihre Nationalität veröffentlichen könnte, sollten sie einmal Täterinnen oder Täter, Tatverdächtige oder Opfer eines von dieser Gesetzesbestimmung erfassten Ereignisses werden. Sie machen ein schutzwürdiges Interesse daran geltend, dass diese Information nicht bekanntgegeben wird. Zumindest beim Beschwerdeführer 2, der über keine Schweizer Staatsbürgerschaft verfügt, ist das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses zu bejahen.
1.3.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1.
Steht die Vereinbarkeit eines kantonalen Erlasses mit übergeordnetem Recht in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen übergeordneten Normen vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder Auslegung entzieht, die mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den anerkannten Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseite geschoben werden. Für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufgrund materieller Prüfung aufzuheben oder mit übergeordnetem Recht konform auszulegen sei, ist im Einzelnen auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden Schutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abzustellen. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen gegen übergeordnetes Recht verstossen könnte, führt für sich allein noch nicht zu ihrer Aufhebung (
BGE 146 I 62
E. 4
;
144 I 306
E. 2
;
143 I 426
E. 2
;
143 I 1
E. 2.3
;
140 I 2
E. 4 mit Hinweisen).
2.2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, von Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
Art. 95 lit. a-c BGG
). Die Verletzung von Grundrechten prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Für derartige Rügen gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 mit Hinweisen) : Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und - soweit möglich - belegte Rügen. Diese Anforderungen gelten auch im Beschwerdeverfahren gegen einen kantonalen Erlass (
BGE 143 I 1
E. 1.4).
2.3.
Das Bundesgericht urte ilt vorliegend als erste und einzige gerichtliche Instanz (
Art. 87 Abs. 1 BGG
), da das Verfahrensrecht des Kantons Zürich keine abstrakte Normenkontrolle gegenüber kantonalen Gesetzen erlaubt (oben E. 1.1). Ein von einer zulässigen Vorinstanz (
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG
) festgestellter Sachverhalt, der für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich wäre (
Art. 105 Abs. 1 BGG
), fehlt daher. Soweit nötig hat das Bundesgericht den Sachverhalt somit eigenständig zu erheben (Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 E. 2.3 mit Hinweis, nicht publ. in:
BGE 147 I 103
). Es kann sich dabei auf die behördlichen Erklärungen stützen (
BGE 138 I 331
E. 8.4.2), insbesondere jene zur künftigen Anwendung einer Vorschrift, auf notorische Tatsachen und auf die Beweismittel, welche die Beschwerdeführenden einreichen (Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 E. 2.3 mit Hinweisen, nicht publ. in:
BGE 147 I 103
). Es unterzieht dies alles der freien Beweiswürdigung (
BGE 143 I 137
E. 2.3; Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP; SR 273] i.V.m.
Art. 55 Abs. 1 BGG
).
3.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung von § 51a Abs. 2 PolG/ZH. Sie machen geltend, dass diese kantonale Bestimmung in Verletzung von
Art. 49 Abs. 1 BV
in den von der StPO abschliessend geregelten Bereich eingreife, was etwa durch die Verwendung der Begriffe "Täterinnen und Täter, Tatverdächtige[...] und Opfer" ersichtlich werde. Daneben bestehe auch praktisch kein Anwendungsbereich für die angefochtene Norm.
3.1.
3.1.1.
Die Zuständigkeit der Kantone, auf ihrem Hoheitsgebiet für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu sorgen, gilt als originäre Kompetenz der Kantone. Die Kantone verfügen auf ihrem Territorium über die Polizeihoheit und damit über die entsprechende Rechtsetzungskompetenz im Hinblick auf die Wahrnehmung des umfassenden Auftrags zur Gefahrenabwehr. Der Grundsatz der primären Verantwortung der Kantone für die Sicherheit auf ihrem Territorium ist unbestritten (
Art. 57 BV
). Der Bund ist aufgrund von
Art. 123 Abs. 1 BV
zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafprozessrechts befugt. Ausgangspunkt eines jeden Strafverfahrens ist der Verdacht, eine strafbare Handlung sei begangen worden. Das Strafprozessrecht regelt somit die Vorkehrungen und die Schritte des Verfahrens, mit welchem die Richtigkeit dieses Verdachts überprüft und gegebenenfalls die Straftat beurteilt wird. Soweit dagegen zu regeln ist, mit welchen Mitteln Straftaten verhindert werden können oder ihre erst mögliche Begehung festgestellt werden kann, beschlägt dies das Polizeirecht, zu dessen Erlass grundsätzlich die Kantone zuständig sind (zum Ganzen
BGE 140 I 353
E. 5.1 mit Hinweisen).
3.1.2.
Das Polizeirecht ist grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur. Tätigkeiten und Aufgaben der Polizei, wie insbesondere die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. § 3 ff. PolG/ZH und § 7 ff. des Polizeiorganisationsgesetzes des Kantons Zürich vom 29. November 2004 [POG/ZH; LS 551.1]), werden von den für das Verwaltungsrecht massgebenden materiellen Grundsätzen beherrscht. Das Polizeirecht weist in verschiedener Hinsicht Bezüge zum Straf- und zum Strafprozessrecht auf, da die Polizei auch im Dienst der Strafverfolgung tätig ist. Sie nimmt nach § 2 Abs. 2 PolG/ZH und
§ 8 POG
/ZH im Rahmen des kantonalen Gesetzes vom 10. Mai 2010 über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess (GOG/ZH; LS 211.1) und der Strafprozessordnung des Bundes kriminalpolizeiliche Aufgaben wahr, wie die Verhütung strafbarer Handlungen oder die Feststellung und die Aufklärung von Straftaten. Die verwaltungsrechtliche Polizeitätigkeit lässt sich nicht leicht vom strafprozessualen, im Dienst der Strafverfolgung stehenden Aufgabenbereich unterscheiden. Die beiden Bereiche können sich überschneiden oder fliessend ineinander übergehen, etwa wenn ein Polizist in Ausübung einer rein polizeilichen Tätigkeit, die keinen Tatverdacht voraussetzt, auf strafrechtlich relevante Sachverhalte trifft und entsprechende Massnahmen mit Blick auf die Strafverfolgung vorkehrt (vgl.
Art. 306 StPO
; zum Ganzen
BGE 140 I 353
E. 5.2 mit Hinweisen). Das entscheidende Abgrenzungskriterium für die Anwendbarkeit der StPO ist der strafprozessuale Anfangsverdacht (
BGE 143 IV 27
E. 2.5).
3.1.3.
Erfolgen Ermittlungshandlungen vor Vorliegen eines Tatverdachts im Rahmen einer Kontaktnahme oder Vorermittlung zur Verhütung künftiger Straftaten, handelt es sich nicht um Massnahmen des Strafprozessrechts, sondern um eine klassische präventive polizeiliche Tätigkeit. Die Kompetenz zu ihrer Regelung liegt bei den Kantonen (
BGE 143 IV 27
E. 2.5 mit Hinweisen). Diese Kompetenz umfasst auch die Frage, wie über diese kantonal geregelte polizeiliche Tätigkeit zu informieren ist. Die polizeirechtlich zu regelnde Informationstätigkeit betrifft das weite Spektrum der Polizeiarbeit ausserhalb von Strafverfahren. Dazu gehört, dass die Polizei über ihre Aufgabenerfüllung im Bereich der Gefahrenabwehr sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung informiert und sie die Bevölkerung im Rahmen von Präventionskampagnen allgemein über Gefahren oder über aktuelle Deliktsformen wie etwa Skimming oder Dämmerungseinbrüche aufklärt und warnt (BEAT RHYNER, in: Albertini und andere [Hrsg.], Polizeiliche Ermittlung, Zürich/Basel/Genf 2008, S. 102 f.; JÜRG MARCEL TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich/Basel/Genf 2018, § 22 N. 18 f.; KARIN KELLER, in: Donatsch und andere [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich 2018, N. 10 zu § 51a). Die Information der Öffentlichkeit kann dabei selbst eine Form polizeilicher Gefahrenabwehr sein (MARKUS H. F. MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht im Rechtsstaat, Bern 2020, S. 56). Es besteht grundsätzlich ein ausgewiesenes öffentliches Interesse an der polizeilichen Tätigkeit, auch ausserhalb von Strafverfahren (vgl. MATTHIAS MICHLIG, Öffentlichkeitskommunikation der Strafbehörden unter dem Aspekt der Amtsgeheimnisverletzung [
Art. 320 StGB
], Zürich/Basel/Genf 2013, S. 133; URS SAXER, Einführung und rechtsstaatliche Grundlagen, in: Ehrenzeller/Saxer [Hrsg.], St. Galler Tagung zur Öffentlichkeitskommunikation des Staates, St. Gallen 2010, S. 9).
3.2.
3.2.1.
§ 2 Abs. 2 PolG/ZH lautet:
"Für die polizeiliche Tätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung gelten nur § 32g sowie die Bestimmungen des 3., 5. und 8. Abschnitts. Im Übrigen richtet sich diese polizeiliche Tätigkeit namentlich nach den Bestimmungen der Strafprozessordnung und des GOG."
Der angefochtene § 51a Abs. 2 PolG/ZH befindet sich im 7. Abschnitt des PolG/ZH. Nach der Regelung von § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 51a PolG/ZH gilt demnach e contrario, dass der angefochtene § 51a Abs. 2 PolG/ZH für die polizeiliche Tätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung nicht anwendbar ist (so für den bisherigen § 51a auch KELLER, a.a.O., N. 6 zu § 51a). Die Strafverfolgung wird von der StPO geregelt; sobald die StPO anwendbar ist, findet § 51a PolG/ZH somit keine Anwendung mehr. Damit wird entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ausgeschlossen, dass die angefochtene Bestimmung in den Geltungsbereich der StPO eingreift.
3.2.2.
Auch wenn der zeitliche Übergang vom kantonal polizeirechtlich geregelten Verfahren zum durch die StPO geregelten Strafverfahren bisweilen fliessend erscheint (vgl. vorne E. 3.1.2), sind die beiden Regelungsbereiche in Bezug auf die polizeiliche Informationstätigkeit rechtlich doch voneinander getrennt. Ab welchem Zeitpunkt die StPO in einem konkreten Fall anwendbar ist, entscheidet sich im Einzelfall. Die polizeiliche Informationstätigkeit nach kantonalem Polizeirecht ist in § 51a PolG/ZH, die behördliche Informationstätigkeit im Strafverfahren in
Art. 74 StPO
geregelt. Diese beiden Regelungen verfügen auch im "Schnittstellenbereich" nicht über einen gemeinsamen Anwendungsbereich, wie dies die kantonale Sicherheitsdirektion anzunehmen scheint, denn
Art. 74 StPO
bezieht sich auf sämtliche Verfahrensstadien des Strafverfahrens (URS SAXER, in: Basler Kommentar, StPO, 2. Aufl. 2014, N. 3 zu
Art. 74 StPO
), womit die polizeirechtlich und die strafprozessual geregelte Informationszuständigkeit klar abgegrenzt werden. Zudem bedeutet die polizeiliche Zuständigkeit nach
Art. 74 Abs. 2 StPO
auch nicht, dass sich die Informationstätigkeit statt nach der StPO nach kantonalem Polizeirecht richten würde. Insbesondere setzt der angefochtene § 51a PolG/ZH auch nicht
Art. 74 Abs. 2 StPO
gesetzgeberisch um. Bereits der Regierungsrat wies in seinem Antrag 5543 vom 17. April 2019 an den Kantonsrat (Beschluss des Kantonsrates über die kantonale Volksinitiative "Bei Polizeimeldungen sind die Nationalitäten anzugeben"), darauf hin, dass für die behördliche Information im Rahmen eines Strafverfahrens die Weisungen vom 14. April 2021 der Oberstaatsanwaltschaft für das Vorverfahren (WOSTA/ZH) anwendbar sind, woran sich durch die Annahme der Ergänzung von § 51a PolG/ZH um den angefochtenen Abs. 2 nach der regierungsrätlichen Sicht nichts ändern sollte. Der Kanton Zürich, vertreten durch den Regierungsrat und dieser handelnd durch die Sicherheitsdirektion, vertritt im bundesgerichtlichen Verfahren dieselbe Auffassung.
3.2.3.
Angesichts der unterschiedlichen Regelungsbereiche können die Beschwerdeführenden entgegen ihrer Ansicht aus dem Umstand, dass die StPO die polizeiliche Informationspflicht im Rahmen des Strafverfahrens anders regelt als die angefochtene kantonale Bestimmung, nichts zu ihren Gunsten ableiten.
3.2.4.
Hingegen ist die Formulierung der angefochtenen Bestimmung irreführend, wie die Beschwerdeführenden zu Recht vorbringen: Geht es um Sachverhalte, die ausserhalb eines Strafverfahrens liegen und damit ohne Vorliegen eines strafprozessualen Anfangsverdachts bestehen (vorne E. 3.1.2), ist es irreführend, wenn in der Bestimmung von "Täterinnen und Täter[n]" sowie von "Tatverdächtigen" die Rede ist. Dies sind Begriffe, die einen Tatverdacht voraussetzen, der sich meist auf eine Straftat bezieht (vgl. jedoch TIEFENTHAL, a.a.O., § 22 N. 21) und daher bei den kantonal geregelten polizeilichen Vorermittlungen gerade nicht vorliegen kann. Wie aus den Materialien und den Abstimmungserläuterungen zum Gegenvorschlag zur kantonalen Volksinitiative "Bei Polizeimeldungen sind die Nationalitäten anzugeben" hervorgeht, wurde von Anfang an zwischen Polizeimeldungen in einem und ausserhalb eines Strafverfahrens wenig unterschieden, obwohl die Änderung des kantonalen Polizeigesetzes ohne Anpassung des § 2 Abs. 2 PolG/ZH erfolgen sollte und sich damit nur auf die letztgenannten Fälle bezog. Dies hat zur Folge, dass die angefochtene Bestimmung über einen wesentlich eingeschränkteren Anwendungsbereich verfügt als vom kantonalen Gesetzgeber wohl beabsichtigt. Im Rahmen des kantonalen Polizeirechts ausserhalb eines Strafverfahrens kann nämlich ohne bundesrechtskonforme Änderung des § 2 Abs. 2 PolG/ZH nur die Berichterstattung über Personen, die in einen polizeirechtlich relevanten Sachverhalt ohne Vorliegen eines strafprozessualen Anfangsverdachts massgeblich involviert sind, geregelt werden (vgl. vorne E. 3.2.2). Insofern werfen die Beschwerdeführenden zu Recht die Frage auf, ob es überhaupt einen Anwendungsbereich für diese neue Bestimmung gibt. Die Sicherheitsdirektion bringt nicht vor, dass die angefochtene Bestimmung in § 2 Abs. 2 PolG/ZH für die polizeiliche Tätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung aus Versehen unerwähnt bleibt. Es erscheint daher angebracht, die genannten Begriffe "Täterinnen und Täter, Tatverdächtige[...] und Opfer" in einem übertragenen, untechnischen Sinn auszulegen als "in einen polizeirechtlich relevanten Sachverhalt ohne Vorliegen eines strafprozessualen Anfangsverdachts massgeblich involvierte Personen". Zumindest in Bezug auf (Unfall-) Opfer oder Vermisste ist von einem Anwendungsbereich auszugehen. Wie gross dieser Anwendungsbereich ist, muss nicht vertieft werden, denn selbst wenn bloss ein eingeschränkter Anwendungsbereich für diese kantonale Bestimmung verbleibt, wurde sie kompetenzgemäss erlassen und liegt entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden insoweit keine Verletzung von
Art. 49 Abs. 1 BV
vor. Das Bundesgericht hebt im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle eine kantonale Norm nicht auf, wenn sie einer Auslegung, die mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist, in vertretbarer Weise zugänglich ist (vorne E. 2.1).
4.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die angefochtene Bestimmung widerspreche Art. 5 Abs. 2, 7, 8 Abs. 2, 36, 49 Abs. 1 BV und
Art. 3 EMRK
. Diese Rechtsverletzungen würden sinngemäss dadurch eintreten, dass die Nationalitätennennung mutmasslich straffälliger Personen bzw. derer Opfer in Polizeimeldungen eine unnütze Information sei, die dazu führe, stigmatisierte Personengruppen aufgrund von Einzelfällen zusätzlich zu stigmatisieren und mittelbar zu diskriminieren.
4.1.
Soweit die Beschwerdeführenden vorbringen, dass der angefochtene § 51a Abs. 2 PolG/ZH einen Automatismus vorsehe, wonach Alter, Geschlecht und Nationalität in jedem Fall genannt werden müssen, trifft dies nach dem klaren Wortlaut dieser Gesetzesbestimmung nicht zu. Über weite Strecken befasst sich die Beschwerdeschrift damit, dass sie die Zulässigkeit der Nationalitätennennung in einem Strafverfahren verneint, was, wie gezeigt (E. 3.2.1), an der Sache vorbeigeht. Den diesbezüglichen Rügen fehlender Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 3 BV) sowie eines fehlenden öffentlichen Interesses (
Art. 36 Abs. 2 BV
) kann entsprechend nicht gefolgt werden. Ohnehin ist darauf hinzuweisen, dass gemäss § 51a Abs. 1 PolG/ZH die Information durch die Polizei im öffentlichen Interesse zu erfolgen hat.
4.2.
4.2.1.
Nach
Art. 8 Abs. 2 BV
darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig angesehen wird. Das Diskriminierungsverbot gemäss
Art. 8 Abs. 2 BV
schliesst die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal indessen nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Dieser kann durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden (zum Ganzen
BGE 147 I 73
E. 6.1 mit Hinweisen).
Art. 8 Abs. 2 BV
untersagt nicht nur direkte, sondern auch - wie vorliegend geltend gemacht - indirekte Diskriminierungen. Eine indirekte Diskriminierung ist dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützter Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (
BGE 142 V 316
E. 6.1.2;
126 II 377
E. 6c mit Hinweisen).
4.2.2.
Die Beschwerdeführenden sehen darin eine indirekte Diskriminierung, dass mit bestimmten Nationalitäten verbreitet gewisse Vorurteile verknüpft werden, weshalb die einzelfallbezogene Nationalitätennennung je nachdem, um welchen Sachverhalt es sich handle, die Stigmatisierung und die Vorurteile gegenüber Personen mit dieser Nationalität noch verstärken würden. Es ist wohl nicht zufällig, dass die Beschwerdeführenden hierzu Beispiele von Verdächtigen in einem Strafverfahren vorbringen, welche gerade nicht unter die angefochtene Bestimmung fallen (oben E. 3.2.1). Die Beschwerdeführenden vermögen mit ihren Vorbringen nicht aufzuzeigen, dass sich die angefochtene Bestimmung jeder Auslegung entzieht, die mit dem übergeordneten Schutz vor Diskriminierung vereinbar ist (vgl. E. 2.1). Es ist nicht ersichtlich, wie die Nennung der Nationalität etwa eines Unfallopfers oder eines Vermissten in einer Polizeimeldung dieses indirekt diskriminieren könnte, zumal nach der angefochtenen Bestimmung von der Nationalitätennennung abzusehen ist, wenn Gründe des Persönlichkeitsschutzes dagegen sprechen oder die Gefahr besteht, dass die betreffende Person identifiziert werden könnte. Kann die betreffende Person jedoch nicht identifiziert werden, müssten die Beschwerdeführenden zumindest darlegen, welche Grundrechte beeinträchtigt sein könnten, bevor sie, wie vorliegend wiederholt geschehen, die Unzulässigkeit einer Einschränkung von Grundrechten (
Art. 36 BV
) geltend machen. Damit enthält die Beschwerde in diesem Punkt keine hinreichende Begründung (vgl. Art. 42 Abs. 2 bzw.
Art. 106 Abs. 2 BGG
), weshalb insoweit nicht darauf einzutreten ist.
4.3.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, die angefochtene Bestimmung verstosse gegen das Willkürverbot (
Art. 9 BV
). Willkür in der Rechtssetzung liegt vor, wenn der Erlass sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (
BGE 147 I 225
E. 4.6). Auch diesbezüglich argumentieren die Beschwerdeführenden weitgehend unter Bezugnahme auf Strafverfahren und die Bedeutung der Nationalitätennennung bei der Berichterstattung über solche. Das von der Sicherheitsdirektion angeführte öffentliche Interesse an "transparenter" Information in Polizeimeldungen ist ein ernsthafter sachlicher Grund dafür, dass das Alter, das Geschlecht und die Nationalität von Personen, über die in Polizeimeldungen zu berichten ist, genannt werden. Damit ist nicht gesagt, dass diese drei Persönlichkeitsmerkmale eine Berichterstattung über diese Personen begründen könnten. Diese Persönlichkeitsmerkmale haben in der öffentlichen Wahrnehmung eine gewisse vorrangige Stellung. Sie werden auch in Identitätsausweisen aufgeführt und sind sofort feststellbar. Gegenüber anderen, ebenfalls in Identitätsausweisen aufgeführten Informationen zu einer Person, wie deren Körpergrösse, hat die Staatsangehörigkeit einen weniger engen Bezug zur Person. Grundsätzlich besteht ein öffentliches Interesse daran, nicht nur zu erfahren, dass etwas Bestimmtes passiert ist, sondern auch eine grobe Vorstellung davon zu erhalten, wer in die Geschehnisse involviert war. Insofern dient die in der angefochtenen Bestimmung geregelte Nationalitätennennung in Polizeimeldungen der Transparenz und ist nicht als willkürlich zu beurteilen.
4.4.
Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Nationalitätennennung in Polizeimeldungen verletze
Art. 13 Abs. 1 BV
, da sie, sofern sie einer Straftat verdächtigt oder Opfer einer solchen würden, mit ihrer Nationalität in die Berichterstattung gerückt werden könnten und eine stärkere Berichterstattung über Ausländerkriminalität einen Einfluss darauf habe, wie sie von der Öffentlichkeit wahrgenommen werden, dringen sie damit nicht durch. Wie bereits mehrfach angesprochen, ist die angefochtene Regelung nicht auf Strafverfahren anwendbar, weshalb die Argumentation der Beschwerdeführenden an der Sache vorbei geht. Inwiefern die Nationalitätennennung in Polizeimeldungen ausserhalb von Strafverfahren in den Schutzbereich von
Art. 13 Abs. 1 BV
eingreifen soll, legen die Beschwerdeführenden nicht rechtsgenüglich dar (vgl. vorne E. 2.2). Insoweit kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
4.5.
Gemäss
Art. 7 BV
ist die Würde des Menschen zu achten. Dies bekräftigt
Art. 3 Abs. 1 StPO
. Danach achten die Strafbehörden in allen Verfahrensstadien die Würde der vom Verfahren betroffenen Menschen. Gemäss
Art. 3 EMRK
ist eine erniedrigende Behandlung verboten. Die Beschwerdeführenden vermögen mit ihren Vorbringen nicht aufzuzeigen, dass sich die angefochtene Bestimmung jeder Auslegung entzieht, die mit dem übergeordneten Schutz der Menschenwürde vereinbar ist (vgl. E. 2.1). Es ist nicht ersichtlich, wie die Nennung der Nationalität von Unfallopfern oder von Vermissten diese in ihrer Menschenwürde betreffen oder gar verletzen könnte.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (vgl.
Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG
). Parteientschädigungen für das bundesgerichtliche Verfahren sind nicht anzuordnen (vgl.
Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Regierungsrat des Kantons Zürich und dem Kantonsrat Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Oktober 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Bisaz