bger · 1C 543/2021 · 2022-08-15 · de

Baubewilligung | Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 15.08.2022 1C 543/2021 (1C_543/2021)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 15.08.2022 1C 543/2021 (1C_543/2021)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 15.08.2022 1C 543/2021 (1C_543/2021)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_543/2021
Urteil vom 15. August 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti,
nebenamtlicher Bundesrichter Weber,
Gerichtsschreiber Baur.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Holenstein,
gegen
Politische Gemeinde Rümlang,
Glattalstrasse 201, 8153 Rümlang,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Stefan Kühnis.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 3. Juni 2021 (VB.2020.00876).
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 verweigerte die Baukommission der Gemeinde Rümlang der A.________ AG die nachträgliche Baubewilligung für die teilweise Umnutzung eines Lagers für Fahrzeuge von Mietwagenfirmen auf dem in der Industrie- und Gewerbezone III B gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 5644 an der U.________-strasse xxx in eine Off-Airport-Parkierungsanlage. Gleichzeitig befahl sie die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bis zum 31. Dezember 2020. Die Umnutzung betrifft 336 der 769 im Gewerbehaus "Airport Car Center" (Vers.-Nr. 1958) vorhandenen Fahrzeugabstellplätze. Sie hängt mit der Übernahme der B.________ GmbH (heute: B.________ AG) durch die A.________ AG zusammen. Erstere ist eine Tochtergesellschaft Letzterer und eines der beiden von der C.________ AG zugelassenen Drittunternehmen, die Off-Airport-Parking-Dienstleistungen mit eigener Infrastruktur im Parkhaus P3 direkt am Flughafen Zürich anbieten. Flugreisende, die mit dem privaten Fahrzeug anreisen, stellen dieses auf einem Umschlagplatz ab und geben den Fahrzeugschlüssel am Schalter ab. Danach wird ihr Fahrzeug auf einen Parkplatz ausserhalb des Flughafenareals geführt und zum gewünschten Zeitpunkt wieder zum Flughafen zurückgebracht (sog. Valet-Parking).
B.
Gegen den Beschluss der Baukommission gelangte die A.________ AG an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 5. November 2020 hiess dieses den Rekurs gut und hob den Beschluss auf. Es wies die Sache an die Baukommission zurück und lud diese ein, die Baubewilligung mit den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen, sofern das Bauvorhaben auch den übrigen einschlägigen Vorschriften entspreche.
C.
Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhob die Gemeinde Rümlang Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 3. Juni 2021 (versandt am 20. Juli 2021) hiess das Gericht das Rechtsmittel gut. Es hob den Entscheid des Baurekursgerichts auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zur Ansetzung einer neuen Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an die Baukommission zurück.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. September 2021 an das Bundesgericht beantragt die A.________ AG, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den Entscheid des Baurekursgerichts zu bestätigen. Weiter sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
Die Gemeinde Rümlang beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. Die A.________ AG hat am 19. November 2021 eine weitere Stellungnahme eingereicht.
Mit Verfügung vom 7. Oktober 2021 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
Erwägungen:
1.
1.1.
Innert Frist (vgl. Art. 46 Abs. 1 lit. b i.V.m.
Art. 100 Abs. 1 BGG
) angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid eines oberen Gerichts über die Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung und die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Es handelt sich um einen Endentscheid im Sinne von
Art. 90 BGG
, erfolgt die Rückweisung an die Baukommission doch einzig zur Ansetzung einer neuen Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (vgl.
BGE 141 II 14
E. 1.1;
134 II 124
E. 1.3). Gegen den Entscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a,
Art. 83,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie
Art. 90 BGG
). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch das angefochtene Urteil auch materiell beschwert und damit nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde berechtigt.
1.2.
Die Beschwerdeführerin verlangt im Wesentlichen eine akzessorische Überprüfung von Art. 12.3 Abs. 2 der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Rümlang (BZO [in der Fassung der Teilrevision vom 18. Juni 2018]), auf welchen sich die Baukommission für die Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für die strittige Umnutzung berufen hat.
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nutzungspläne und damit in engem Sachzusammenhang stehende planerische Festlegungen im Anschluss an ihren Erlass anzufechten; eine akzessorische Überprüfung ist im Allgemeinen ausgeschlossen (vgl.
BGE 145 II 83
E. 5.1;
144 II 41
E. 5.1). Dieser Grundsatz gilt auch für Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartographisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben, das heisst an Stelle einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes bilden. Den übrigen Bestimmungen der Bau- und Zonenordnung, die eine zonenübergreifende Regelung treffen oder an die persönliche Situation des Benutzers anknüpfen, kommt dagegen Erlasscharakter zu; ihre Rechtmässigkeit können die Betroffenen deshalb noch im Anwendungsfall überprüfen lassen (vgl.
BGE 116 Ia 207
E. 3c; Urteile 1C_167/2017 vom 5. Juli 2017 E. 1; 1P.193/1997 vom 5. September 1997 E. 3 mit Hinweisen, in: ZBl 100/1999 S. 218; RDAF 2000 I S. 58).
Art. 12.3 Abs. 2 BZO regelt zonenübergreifend generell-abstrakt die Zulässigkeit gewisser gewerblicher Parkierungsanlagen (vgl. hinten E. 3.1). Er ist somit eine Bestimmung der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Rümlang, der Erlasscharakter zukommt, was unbestritten ist. Die Beschwerdeführerin ist demnach befugt, eine akzessorische Überprüfung der Bestimmung zu verlangen.
1.3.
Die von der Beschwerdeführerin verlangte Überprüfung des angefochtenen Urteils ist auch sonst zulässig. Die Rüge- und Begründungsanforderungen (vgl. nachfolgend E. 2) stehen einem Eintreten auf die Beschwerde nicht entgegen. Auf diese kann somit grundsätzlich eingetreten werden.
2.
2.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet dieses Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, welche die beschwerdeführende Person vorbringt und begründet, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
Art. 42 Abs. 2 BGG
;
BGE 144 V 388
E. 2). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 143 I 1
E. 1.4
;
142 I 99
E. 1.7.2
;
139 I 229
E. 2.2). Die Anwendung von kantonalem Recht überprüft das Bundesgericht vorbehältlich
Art. 95 lit. c-e BGG
im Wesentlichen auf Willkür und bloss insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzis vorgebracht und begründet wird (
Art. 95 BGG
i.V.m.
Art. 9 BV
und
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 141 I 105
E. 3.3.1 mit Hinweisen).
2.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil weiter den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Es kann deren Sachverhaltsfeststellung nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich (vgl. dazu
BGE 137 I 58
E. 4.1.2), ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht. Erforderlich ist zudem, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (vgl.
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (vgl. Art. 42 Abs. 2 i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 140 III 16
E. 1.3.1; 264 E. 2.3).
3.
3.1.
Gemäss Art. 12.3 Abs. 2 BZO sind gewerblich genutzte Parkierungsanlagen, die nicht durch die bauliche Nutzung des Grundstücks begründet sind, unzulässig. Davon ausgenommen sind Parkierungsanlagen, die in rechtsgültigen Richtplänen festgelegt sind.
Art. 12.3 Abs. 2 BZO kam im Zuge der Teilrevision der Nutzungsplanung der Gemeinde Rümlang vom 5. Dezember 2013 in die BZO. Er bildet zusammen mit Abs. 1 den mit "Fahrzeugabstellplätze" betitelten Art. 12.3 BZO und zählt zu den "weiteren Bauvorschriften" gemäss Art. 12 BZO. In der synoptischen Darstellung der Gemeinde betreffend die erwähnte Teilrevision wurde zu Art. 12.3 Abs. 2 BZO angemerkt, das Thema Off-Airport-Parkplätze solle neu in der BZO geregelt werden. Reine Parkierungsanlagen sollten ausgeschlossen werden können (Ausnahme: Parkierungsanlagen der öffentlichen Hand wie Park and Ride usw.). Gemäss dem angefochtenen Urteil besteht derzeit keine richtplanerische Grundlage, wie sie Art. 12.3 Abs. 2 BZO voraussetzt.
3.2.
Die Baukommission hat, wie erwähnt, die Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für die strittige Umnutzung auf Art. 12.3 Abs. 2 BZO gestützt. Das Baurekursgericht hat dagegen diese Bestimmung als verfassungswidrig und daher im konkreten Fall nicht anwendbar beurteilt. Die Vorschrift beeinträchtige die Wirtschaftsfreiheit der betroffenen Unternehmen und die Baufreiheit als Teilgehalt der Eigentumsgarantie, genüge jedoch den Anforderungen gemäss
Art. 36 BV
für eine zulässige Grundrechtseinschränkung nicht.
Die Vorinstanz hat die Auffassung des Baurekursgerichts zurückgewiesen. Art. 12.3 Abs. 2 BZO könne sich mit § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1) auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht stützen. Da für Off-Airport-Parkierungsanlagen eine Richtplanpflicht nach
Art. 8 Abs. 2 RPG
(SR 700) gelte, bestehe weiter ein legitimes planerisches Motiv für die Vorschrift und ein hinreichendes öffentliches Interesse an dieser. Sodann sei die Bestimmung zweifellos auch verhältnismässig.
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, die Vorinstanz habe ihren Standpunkt, wonach § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH die gesetzliche Grundlage von Art. 12.3 Abs. 2 BZO sei, völlig unerwartet eingenommen. Solcherlei sei von keiner Seite jemals vorgetragen worden, weshalb sich die Parteien dazu (mangels Anlasses) nicht hätten äussern können. Mit ihrem Vorgehen habe die Vorinstanz Art. 29 Ab. 2 BV verletzt.
4.1.1.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV
grundsätzlich kein Recht der Parteien, zur rechtlichen Würdigung des Gerichts vorweg angehört zu werden. Eine Ausnahme besteht, wenn das Gericht seinen Entscheid mit einem Rechtsgrund zu begründen beabsichtigt, den im bisherigen Verfahren weder die beteiligten Behörden noch die Parteien angerufen haben und mit dessen Erheblichkeit sie vernünftigerweise nicht rechnen mussten (vgl.
BGE 130 III 35
E. 5 mit Hinweisen).
4.1.2.
Eine derartige Situation liegt hier nicht vor. Das Baurekursgericht hat im Entscheid vom 5. November 2020 geprüft, ob § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH die Rechtsgrundlage von Art. 12.3 Abs. 2 BZO sein könne, und die Frage verneint. Zwar hat sich die Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren nicht zu dieser Beurteilung und dem dieser beipflichtenden Vorbringen der Beschwerdeführerin geäussert, sondern
§ 49a Abs. 3 PBG
/ZH als Kompetenznorm angerufen. Aufgrund der Erwägungen des Baurekursgerichts war aber ungeachtet dessen nicht auszuschliessen, dass die Vorinstanz § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH als kantonalrechtliche Grundlage von Art. 12.3 Abs. 2 BZO beurteilen könnte. Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die Parteien hätten vernünftigerweise nicht mit solchem rechnen müssen. Die Vorinstanz war deshalb nicht verpflichtet, die Parteien in dieser Hinsicht vorgängig zu ihrer rechtlichen Würdigung anzuhören, und hat somit mit ihrem Vorgehen den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin nicht verletzt.
4.2.
Die Beschwerdeführerin kritisiert ausserdem, im angefochtenen Urteil werde praktisch nicht begründet, wieso § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH eine hinreichende Kompetenznorm bilde. Auch bringt sie vor, die Erwägungen der Vorinstanz zum öffentlichen Interesse und insbesondere zur Verhältnismässigkeit seien derart spärlich, dass sie kaum als unzutreffend, sondern viel eher als nicht vorhanden bezeichnet werden müssten. In beiden Fällen rügt die Beschwerdeführerin allerdings keine Verletzung der Begründungspflicht oder ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör und substanziiert entsprechend eine solche Rüge auch nicht. Auf ihre Vorbringen ist im vorliegenden Zusammenhang daher nicht weiter einzugehen (vgl. vorne E. 2.1).
4.3.
Im Rahmen ihrer Kritik an der vorinstanzlichen Feststellung, wonach von der Erzeugung grosser Verkehrsströme durch Off-Airport-Parkplätze auszugehen sei (vgl. hinten E. 8.1), wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz ferner vor, sie habe sich über Parteibehauptungen hinweggesetzt, ohne sich mit diesen auseinanderzusetzen, und habe die klare Aktenlage sowie allgemein bekannte und zugängliche Tatsachen, auf welche in den Rechtsschriften hingewiesen worden sei, ignoriert. Dies alles habe sie noch nicht einmal gestützt auf einen allgemeinen Erfahrungssatz getan (was bereits eine Gehörsverletzung bzw. einen Verstoss gegen
Art. 29 Abs. 2 BV
dargestellt hätte), sondern gestützt auf eine vollkommen aus der Luft gegriffene Annahme. Ob die Beschwerdeführerin das angefochtene Urteil damit nicht nur inhaltlich kritisiert, sondern auch eine Gehörsverletzung rügt, ist unklar. Sie zeigt zudem nicht auf, worin eine solche Verletzung genau bestehen soll. Auf dieses Vorbringen ist daher an dieser Stelle ebenfalls nicht weiter einzugehen (vgl. vorne E. 2.1).
5.
5.1.
In materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin in erster Linie eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentumsgarantie, wobei Erstere im Vordergrund steht. Sie bringt dabei im Wesentlichen vor, Art. 12.3 Abs. 2 BZO genüge den Anforderungen von
Art. 36 BV
für eine zulässige Einschränkung dieser Grundrechte nicht. Im Zusammenhang damit erhebt sie zudem gewisse weitere Rügen.
Auf die Rügen der Beschwerdeführerin ist nachfolgend im Einzelnen einzugehen (vgl. hinten E. 7-9). An dieser Stelle ist vorab ihr für die gesamte Beschwerde zentrales weiteres Vorbringen zu prüfen, wonach es sich bei Art. 12.3 Abs. 2 BZO materiell um eine plansichernde Massnahme bzw. eine planungsrechtliche Bausperre im Sinne von
Art. 27 RPG
handle.
5.2.
Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb dieser Zonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (
Art. 27 Abs. 1 RPG
). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen (
Art. 27 Abs. 2 RPG
).
Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, Art. 12.3 Abs. 2 BZO sei im Hinblick auf eine Anpassung der Nutzungsplanung der Gemeinde Rümlang erlassen worden. Sie bringt aber vor, die Bestimmung bezwecke vordergründig, dass bis zur Anpassung der (regionalen) Richtplanung keine von der Regelung erfassten Parkierungsanlagen zugelassen würden. Sie habe daher ebenfalls die Vorgaben von
Art. 27 RPG
zu beachten. Dies sei jedoch nicht der Fall, gelte Art. 12.3 Abs. 2 BZO doch unbefristet und gemeindeweit und habe die bloss vordergründig deklarierte Planungsabsicht gar nie bestanden.
5.3.
Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Urteil nicht dazu geäussert, ob Art. 12.3 Abs. 2 BZO materiell als plansichernde Massnahme bzw. planungsrechtliche Bausperre zu beurteilen sei und die für Planungszonen im Sinne
Art. 27 RPG
geltenden bundesrechtlichen Vorgaben beachten müsste. Implizit hat sie diese Fragen jedoch verneint. Aus ihren Erwägungen geht hervor, dass sie Art. 12.3 Abs. 2 BZO nicht bloss als vorsorgliche, sondern als definitive Regelung verstanden hat, welche die davon erfassten gewerblichen Parkierungsanlagen ausschliesst, soweit dafür keine richtplanerische Grundlage besteht. Sie hat die Bestimmung mithin im Einklang mit dem Richtplan des Kantons Zürich und dem Regionalen Richtplan Glattal ausgelegt, die für Off-Airport-Parkierungsanlagen einen Richtplanvorbehalt statuieren (vgl. hinten E. 8.5.1 und 8.5.2).
5.4.
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit der Auslegung der Vorinstanz nicht weiter auseinander. Ebenso wenig begründet sie ihre eigene Auslegung näher. Sie begnügt sich letztlich vielmehr damit, den plansichernden Zweck bzw. Charakter von Art. 12.3 Abs. 2 BZO zu behaupten, ohne diesen aufzuzeigen. Aus ihren Vorbringen ergibt sich daher nicht, dass die Vorinstanz den (soweit hier interessierend) vom Wortlaut her klaren Art. 12.3 Abs. 2 BZO falsch ausgelegt hätte, und erst recht nicht, dass die vorinstanzliche Auslegung willkürlich wäre (vgl.
BGE 144 I 170
E. 7.3;
144 II 281
E. 3.6.2), wobei die Beschwerdeführerin Letzteres auch nicht geltend macht.
Damit ist unabhängig davon, ob die vorinstanzliche Auslegung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO gegebenenfalls frei zu prüfen ist (vgl. hinten E. 6.3) und die Vorbringen der Beschwerdeführerin den Rüge- und Begründungsanforderungen genügen (vgl. vorne E. 2.1), der Vorinstanz zu folgen. Mit dieser ist somit insbesondere davon auszugehen, dass es sich bei Art. 12.3 Abs. 2 BZO nicht um eine plansichernde Massnahme bzw. eine planungsrechtliche Bausperre handelt, mit der im Hinblick auf die Anpassung der (regionalen) Richtplanung die Zulassung entsprechender gewerblicher Parkierungsanlagen vorsorglich verboten werden soll. Soweit die Beschwerdeführerin gestützt auf ihre Qualifikation der Vorschrift vorbringt, diese müsse die Vorgaben von
Art. 27 RPG
einhalten, und in diesem Zusammenhang eine Verletzung letzterer Bestimmung rügt, erweist sich dies demnach als unzutreffend, ohne dass weiter darauf einzugehen ist. Soweit sie ihre Qualifikation von Art. 12.3 Abs. 2 BZO den weiteren Rügen zugrunde legt und diese mit Blick darauf begründet, ist nachfolgend auf ihre Ausführungen zudem nur insoweit einzugehen, als dies erforderlich ist.
6.
6.1.
Gemäss
Art. 26 Abs. 1 BV
ist das Eigentum gewährleistet. Nach
Art. 27 Abs. 1 BV
gilt dasselbe für die Wirtschaftsfreiheit. Die Eigentumsfreiheit äussert sich inhaltlich als Nutzungs- und Verfügungsfreiheit, im Zusammenhang mit Grund und Boden insbesondere als Baufreiheit (vgl. PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 27). Die Wirtschaftsfreiheit umfasst namentlich die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (
Art. 27 Abs. 2 BV
). Die Beschwerdeführerin ist als juristische Person Trägerin der beiden Grundrechte und wird durch die auf Art. 12.3 Abs. 2 BZO gestützte Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für die strittige Umnutzung in der Nutzung ihres Grundeigentums sowie in der Ausübung ihrer privatwirtschaftlichen Geschäftstätigkeit berührt. Sie kann sich somit auf diese Grundrechte berufen, was unbestritten ist.
6.2.
Einschränkungen der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit müssen die Voraussetzungen von
Art. 36 BV
erfüllen, d.h. auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein sowie den Kerngehalt wahren. Für schwere Eingriffe ist eine klare und eindeutige Regelung in einem formellen Gesetz erforderlich (vgl.
Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV
). Im Zusammenhang mit Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit ist zudem
Art. 94 BV
zu beachten. Nach dessen Abs. 1 halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (
Art. 94 Abs. 4 BV
).
6.3.
Das Bundesgericht überprüft bei schweren Grundrechtseingriffen im Sinne von
Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV
die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts ohne Beschränkung der Kognition, andernfalls nur auf Willkür hin (vgl.
BGE 145 II 70
E. 3.5
;
131 I 333
E. 4
;
130 I 360
E. 14.2). Ob ein Grundrechtseingriff im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist, prüft das Bundesgericht frei. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken (vgl.
BGE 142 I 162
E. 3.2.2;
132 II 408
E. 4.3
;
126 I 219
E. 2c).
6.3.1.
Ein schwerer Eingriff in die Eigentumsgarantie liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich vor, wenn die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (vgl.
BGE 145 I 156
E. 4.1 mit Hinweis). Dies ist hier nicht der Fall. Der Beschwerdeführerin verbleiben für das streitbetroffene Grundstück abgesehen von der (teilweisen) Nutzung als Off-Airport-Parkierungsanlage grundsätzlich sämtliche in der betreffenden Zone zulässigen Nutzungsmöglichkeiten, insbesondere die aktuell bewilligte Nutzung als Lager für Fahrzeuge von Mietwagenfirmen. Die Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für die strittige Umnutzung stellt daher keinen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie dar.
6.3.2.
Die Bewilligungsverweigerung hat wegen der Regelung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO und des derzeitigen Fehlens einer richtplanerischen Grundlage im Sinne dieser Bestimmung im Weiteren faktisch zur Folge, dass die Beschwerdeführerin in der Gemeinde Rümlang unabhängig von den sonstigen Vorgaben der Bau- und Zonenordnung gegenwärtig keine Parkierungsanlage für Valet-Parking-Dienstleistungen betreiben kann. Der Betrieb einer solchen Anlage wird ihr aber nicht prinzipiell untersagt. Je nach künftiger Richtplanung kommt er dereinst vielmehr grundsätzlich in Betracht. Sodann kann er je nach Richtplanung dereinst auch oder stattdessen andernorts in der Region grundsätzlich möglich sein. Ob ein schwerer Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der auch in anderen Geschäftsbereichen tätigen Beschwerdeführerin vorliegt, ist indes nicht weiter zu prüfen. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, kommt der Frage für das Bestehen einer gesetzlichen Grundlage für den strittigen Grundrechtseingriff keine entscheidwesentliche Bedeutung zu.
7.
7.1.
Art. 12.3 Abs. 2 BZO schliesst gewerbliche Parkierungsanlagen wie die vorliegend betroffene klar und eindeutig aus, soweit dafür keine richtplanerische Grundlage besteht. Zwar handelt es sich dabei um eine kommunale Regelung. Die Festsetzung und Änderung der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Rümlang erfolgt jedoch durch die Stimmbürgerinnen und -bürger an der Gemeindeversammlung. Der Erlass ist deshalb einem Gesetz im formellen Sinn gleichgestellt (vgl.
BGE 133 II 220
E. 2.5
;
127 I 60
E. 2e). Damit liegt mit Art. 12.3 Abs. 2 BZO grundsätzlich eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den fraglichen Grundrechtseingriff vor, auch wenn es sich dabei um einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit handeln würde. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, es gehe um einen grundsatzwidrigen Eingriff in dieses Grundrecht, ist dies unzutreffend (vgl. hinten E. 8.7.3); das Erfordernis von
Art. 94 Abs. 4 BV
kommt daher nicht zum Tragen.
7.2.
Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, das kantonale Recht räume der Gemeinde Rümlang nicht die Kompetenz zum Erlass von Art. 12.3 Abs. 2 BZO ein. Insbesondere ergebe sich eine solche Kompetenz nicht aus § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH, wie die Vorinstanz im angefochtenen Urteil ausgeführt habe. Auch aus den Vorgaben im Richtplan des Kantons Zürich und im Regionalen Richtplan Glatttal oder dem bundesgerichtlichen Urteil 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018 (vgl. hinten E. 8.6.1) könne keine derartige Kompetenz abgeleitet werden. Gäbe es im kantonalen Recht eine Kompetenznorm, wäre diese ferner bundesrechtswidrig.
Im Zusammenhang mit § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH bringt die Beschwerdeführerin in erster Linie vor, das PBG/ZH regle in den §§ 49 ff., zu welchen auch
§ 56 Abs. 3 PBG
/ZH zähle, die Rechtsetzungskompetenzen der Gemeinden im Bereich der Nutzungsplanung im Sinne von
Art. 14 ff. RPG
. Bei Art. 12.3 Abs. 2 BZO handle es sich indes nicht um eine derartige nutzungsplanerische Festlegung, komme der Vorschrift doch Erlasscharakter zu (vgl. vorne E. 1.2).
§ 56 Abs. 3 PBG
/ZH könne deshalb nicht die Kompetenzgrundlage von Art. 12.3 Abs. 2 BZO sein.
7.2.1.
Gemäss
§ 56 PBG
/ZH (mit der Marginalie "VI. Industrie- und Gewerbezonen 1. Nutzweise") sind Industrie- und Gewerbezonen in erster Linie für die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt (Abs. 1). Zulässig sind ferner betriebs- und unternehmenszugehörige Verwaltungs-, Forschungs- und technische Räume, Wohlfahrtseinrichtungen, in ausgedehnten oder abgelegenen Industriezonen auch kleinere Läden für den täglichen Bedarf und sonstige den Beschäftigten nützliche Dienstleistungsgewerbe (Abs. 2). Nach Abs. 3 von
§ 56 PBG
/ZH kann die Bau- und Zonenordnung auch Handels- und Dienstleistungsgewerbe zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten ausschliessen.
7.2.2.
Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Urteil nicht zur Frage geäussert, ob § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH Kompetenzgrundlage für den Erlass einer Bestimmung der Bau- und Zonenordnung mit Erlasscharakter sein kann. Sie hat zunächst unter Verweis auf ihre Rechtsprechung festgehalten, die Gemeinden könnten gestützt auf § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PPG/ZH mit oder ohne Zulassung von Handelsbetrieben bestimmte Betriebsarten ausschliessen, mithin auch solche, die den Industrie- und Gewerbebetrieben gemäss
§ 56 Abs. 1 PBG
/ZH zuzuordnen seien. Grundsätzlich sei somit auch ein Verbot der von Art. 12.3 Abs. 2 BZO erfassten gewerblich genutzten Parkierungsanlagen möglich. Sodann hat sie vorgebracht, es schade nicht, dass sich Art. 12.3 Abs. 2 BZO ausserhalb von Art. 6 BZO - den Bestimmungen zu den Industrie- und Gewerbezonen - befinde, kämen doch die von der Vorschrift erfassten Parkierungsanlagen gemäss der BZO der Gemeinde Rümlang ohnehin nur in Industrie- und Gewerbezonen infrage. In diesem Zusammenhang hat sie ergänzend auf die "langjährige Praxis" betreffend Parkierungsanlagen verwiesen und unter anderem ausgeführt, die Verknüpfung einer Parkierungsanlage mit einer in kommunalen Bauzonen nicht bewilligungsfähigen Grossanlage - hier dem Flughafen Zürich - habe zur Folge, dass erstere Anlage lediglich in den am wenigsten immissionsempfindlichen kommunalen Bauzonen (üblicherweise den Gewerbe- und Industriezonen) zulässig sei.
7.2.3.
Wie die Erwägungen der Vorinstanz zu verstehen sind, wird nicht völlig klar, ist jedoch nicht weiter zu prüfen. Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Abrede, dass die Gemeinden gestützt auf § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH in Industrie- und Gewerbezonen grundsätzlich auch gewerblich genutzte Parkierungsanlagen, wie sie Art. 12.3 Abs. 2 BZO erfasst, ausschliessen können. Sie zeigt weiter nicht auf, dass sich letztere Vorschrift, soweit sie sich auf die Industrie- und Gewerbezonen der Gemeinde Rümlang bezieht, nicht auf § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH stützen kann, weil sie zonenübergreifend ist und Erlasscharakter hat. Aus ihren Ausführungen geht daher nicht hervor, dass die Vorinstanz § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH falsch oder gar willkürlich ausgelegt oder angewandt hätte, indem sie ihn trotz der Rechtsnatur von Art. 12.3 Abs. 2 BZO im Ergebnis (zumindest) insoweit grundsätzlich als kantonalrechtliche Kompetenzgrundlage für diese Vorschrift beurteilt hat, als diese die Industrie- und Gewerbezonen der Gemeinde Rümlang betrifft. Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach die Rechtsnatur von Art. 12.3 Abs. 2 BZO § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH als derartige Grundlage ausschliesse, erweist sich demnach jedenfalls insoweit als unbegründet, ohne dass darauf sowie auf die Erwägungen der Vorinstanz weiter einzugehen ist.
7.3.
Die Beschwerdeführerin bringt gegen § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH als kantonalrechtliche Kompetenzgrundlage für Art. 12.3 Abs. 2 BZO ausserdem vor, Vorschriften, die sich auf erstere Bestimmung stützten, müssten sich mit einem gebietsspezifischen infrastrukturellen oder planerischen Problem befassen. Dies sei bei Art. 12.3 Abs. 2 BZO nicht der Fall. Motiv für diese Vorschrift sei vielmehr ein allgemeiner Wunsch nach weniger Flughafenverkehr. Dies lasse sich von vornherein nicht unter
§ 56 Abs. 3 PBG
/ZH subsumieren.
Dem kann nicht gefolgt werden. Soweit die Beschwerdeführerin das Vorliegen eines anderen Motivs für Art. 12.3 Abs. 2 BZO als das von ihr genannte bestreitet, ist dies unzutreffend. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, besteht ein öffentliches Interesse an dieser Bestimmung und ein planerischer Grund für diese. Die Beschwerdeführerin begnügt sich im Weiteren damit, das von ihr behauptete Motiv für Art. 12.3 Abs. 2 BZO als nicht unter
§ 56 Abs. 3 PBG
/ZH subsumierbar zu kritisieren. Aus ihren Ausführungen ergibt sich daher nicht, dass eine Subsumption des bestehenden planerischen Grundes für Art. 12.3 Abs. 2 BZO unter § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH nicht in Frage käme oder gar willkürlich wäre.
7.4.
Nach dem Gesagten besteht mit § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH jedenfalls insoweit eine kantonalrechtliche Kompetenzgrundlage für Art. 12.3 Abs. 2 BZO, als dieser die Industrie- und Gewerbezonen der Gemeinde Rümlang betrifft. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin ausserdem vorbringt,
§ 56 Abs. 3 PBG
/ZH müsste als Grundlage von Art. 12.3 Abs. 2 BZO ebenfalls die Einschränkungen von
Art. 27 PBG
beachten. Wie dargelegt (vgl. vorne E. 5.4), ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach Art. 12.3 Abs. 2 BZO die Vorgaben von
Art. 27 PBG
einzuhalten habe, unbehelflich; für § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG/ZH gilt daher nichts anderes.
Da die streitbetroffene Off-Airport-Parkierungsanlage in der Industriezone III B liegt, beruht Art. 12.3 Abs. 2 BZO insoweit auf einer genügenden kantonalrechtlichen Ermächtigung des kommunalen Gesetzgebers. Damit liegt auch in dieser Hinsicht eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den strittigen Grundrechtseingriff vor. Soweit die Beschwerdeführerin das Bestehen einer derartigen Grundlage in Abrede stellt, erweist sich dies demnach als unbegründet, ohne dass auf ihre weiteren Vorbringen im vorliegenden Zusammenhang weiter einzugehen ist.
8.
Die Beschwerdeführerin rügt ausserdem, Art. 12.3 Abs. 2 BZO und der darauf gestützte Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit und in die Eigentumsgarantie erfüllten die Voraussetzung von
Art. 36 Abs. 2 BV
nicht.
8.1.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen erwogen, mit Blick auf die von der Praxis im Zusammenhang mit der Richtplanpflicht herangezogenen Kriterien sei davon auszugehen, dass Off-Airport-Parkplätze als Teil des im nationalen Interesse liegenden Gesamtsystems Flughafen Zürich aufgrund des damit zusammenhängenden erheblichen raumplanerischen Koordinationsbedarfs und der damit einhergehenden erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Richtplangrundlage im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 RPG
bedürften. Insgesamt sei bei diesen Parkplätzen von einer erheblichen Flächenbeanspruchung, ausgeprägten Konflikten zwischen verschiedenen Nutzungsinteressen sowie von der Erzeugung grosser Verkehrsströme auszugehen. Gestützt auf diese Beurteilung hat die Vorinstanz ein öffentliches Interesse gemäss
Art. 36 Abs. 2 BV
an Art. 12.3 Abs. 2 BZO und am darauf gestützten Grundrechtseingriff sowie ein legitimes planerisches Motiv im Sinne von § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG für den Erlass der umstrittenen BZO-Bestimmung bejaht.
8.2.
Die Beschwerdeführerin bringt hauptsächlich vor, ein Verbot, das im Hinblick auf eine anstehende Planung erlassen werde, sei entweder planungsrechtlich motiviert, habe also zum Zweck, die Präjudizierung einer laufenden Planung zu verhindern, oder der raumplanerische Missstand, aufgrund dessen ein Regelungsbedarf bestehe, gefährde Polizeigüter in einem Mass, welches das Abwarten der Planung als nicht opportun erscheinen lasse. Art. 12.3 Abs. 2 BZO stehe nicht mit einer Planungsabsicht im Zusammenhang. Das öffentliche Interesse könne daher grundsätzlich nur in einer Gefährdung von Polizeigütern liegen. Ein Missstand, aus welchem sich ein öffentliches Interesse ergebe, das nach einer Regelung auf Richtplanebene rufen würde oder gar ein Gewerbeverbot begründen könnte, sei indessen nicht erkennbar. Insbesondere habe die Beschwerdegegnerin einen derartigen Missstand nie nachvollziehbar dargelegt und seien sämtliche rechtserheblichen Parameter, welche die Überprüfung und Verifizierung bzw. schon die Nachvollziehbarkeit eines solchen Missstands ermöglichen könnten, nie erhoben worden. In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin namentlich auch eine unvollständige, offensichtlich unrichtige (
Art. 97 Abs. 1 BGG
) und willkürliche (
Art. 9 BV
) Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz.
Die Beschwerdeführerin stellt im Weiteren namentlich in Abrede, dass für Off-Airport-Parkplätze eine Richtplanpflicht nach
Art. 8 Abs. 2 RPG
im Sinne der vorinstanzlichen Erwägungen besteht und mit Blick darauf vom Vorliegen eines öffentlichen Interesses an Art. 12.3 Abs. 2 BZO ausgegangen werden kann. In diesem Zusammenhang rügt sie auch eine Verletzung von
Art. 8 Abs. 2 RPG
. Ihre erwähnte Sachverhaltsrüge betrifft dabei auch die Sachverhaltsfeststellung, welche die Vorinstanz ihrer Beurteilung der Richtplanpflicht zugrunde gelegt hat.
8.3.
Soweit die Beschwerdeführerin mit Blick auf den behaupteten plansichernden Zweck bzw. Charakter von Art. 12.3 Abs. 2 BZO für das Bestehen eines öffentlichen Interesses an dieser Bestimmung einen Missstand im erwähnten Sinn für erforderlich hält, ist ihr nicht zu folgen. Wie dargelegt (vgl. vorne E. 5.4), ist Art. 12.3 Abs. 2 BZO mit der Vorinstanz nicht als plansichernde Massnahme bzw. als planungsrechtliche Bausperre zu beurteilen. Eine Beschränkung der in Frage kommenden öffentlichen Interessen, wie sie die Beschwerdeführerin im Ergebnis geltend macht, besteht daher nicht. Vielmehr kommen sämtliche öffentlichen Interessen im Sinne von
Art. 36 Abs. 2 BV
in Betracht, mithin neben polizeilichen auch nichtpolizeiliche Interessen wie etwa solche des Umweltschutzes (
Art. 74 BV
) oder der Raumplanung (
Art. 75 BV
; vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 32 zu
Art. 36 BV
). Auf das betreffende Vorbringen der Beschwerdeführerin ist daher nicht weiter einzugehen. Gleiches gilt, soweit diese ihren Ausführungen zum Vorliegen eines öffentlichen Interesses sonst ihre Qualifikation von Art. 12.3 Abs. 2 BZO zugrunde legt.
Wie es sich mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Richtplanpflicht gemäss
Art. 8 Abs. 2 RPG
verhält, braucht sodann nicht weiter geprüft zu werden. Wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, kommt dieser Frage keine entscheidwesentliche Bedeutung zu.
8.4.
Gemäss
Art. 8 Abs. 1 RPG
erstellt jeder Kanton einen Richtplan, worin er mindestens festlegt, wie der Kanton sich räumlich entwickeln soll, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden und in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen (vgl. auch Art. 5 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). Nach
Art. 8 Abs. 2 RPG
bedürfen Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage im Richtplan (sog. Richtplanvorbehalt; vgl. dazu
BGE 147 II 164
E. 3.1 mit Hinweisen).
Art. 8a und 8b RPG
äussern sich näher zum Richtplaninhalt in den Bereichen Siedlung (vgl. auch
Art. 5a RPV
) und Energie.
Die Richtplanung der Kantone sorgt für die umfassende Abstimmung aller raumwirksamen Aktivitäten untereinander und auf die anzustrebende räumliche Entwicklung. Allein sie ist in der Lage, orts- und fachübergreifende Planungsaufgaben anzugehen (vgl.
BGE 137 II 254
E. 3.2; Urteil 1C_564/2020 vom 24. Februar 2022 E. 4.1; PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, N. 36 zu
Art. 2 RPG
). Der Richtplan behandelt Fragen von kantonaler oder überkommunaler Bedeutung sowie solche mit grossem Abstimmungsbedarf (vgl.
BGE 137 II 254
E. 3.2; Bundesamt für Raumplanung, Der kantonale Richtplan, Leitfaden für die Richtplanung, 1997, S. 25). Abgesehen von Spezialbestimmungen wie Art. 5 der Abfallverordnung vom 4. Dezember 2015 [VVEA; SR 814.600]), welcher für Standorte von Abfalldeponien eine Richtplangrundlage verlangt, steht den Kantonen bei der Bestimmung der Richtplaninhalte ein grosser Spielraum zu (vgl.
BGE 140 II 262
E. 2.3.2).
Das Bundesrecht schliesst nicht aus, dass die Kantone neben dem Richtplan gemäss
Art. 8 RPG
im kantonalen Recht untergeordnete Richtpläne auf regionaler oder kommunaler Stufe vorsehen (vgl.
BGE 143 II 276
E. 4.1 mit Hinweisen; Urteil 1C_472/2014 vom 24. April 2015 E. 4.1). Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Zürich Gebrauch gemacht.
§ 30 PBG
/ZH sieht den regionalen,
§ 31 PBG
/ZH den kommunalen Richtplan vor. Ersterer ergänzt und verfeinert die Festlegungen im kantonalen Richtplan nach den Verhältnissen und Bedürfnissen der Region (vgl. FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 6. Aufl. 2019, S. 132).
8.5.
8.5.1.
Gemäss dem Richtplan des Kantons Zürich kommt den Parkierungsanlagen im Perimeter des Flughafens Zürich kantonale Bedeutung zu. Der Umfang und die Bewirtschaftung dieser Anlagen orientieren sich am Ziel, wonach bis zum Jahr 2020 42 % und bis zum Jahr 2030 46 % aller Personenwege im Ziel- und Quellverkehr zu den Flughafen- und zu den Nebenanlagen mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu erfolgen haben. Diese Zielwerte gelten unter dem Vorbehalt, dass die Erreichbarkeit für Flughafennutzungen sichergestellt werden kann (vgl. Kanton Zürich, Kantonaler Richtplan, Richtplantext, Stand vom 28. Oktober 2019 [ebenso aktueller Stand vom 7. Juni 2021], Ziff. 4.5.2).
Die betreffenden Parkierungsanlagen unterstehen nach dem genannten Richtplantext weiter dem Gesamtverkehrscontrolling des Kantons. Die Halterin des Flughafens Zürich erhebt gemäss dem Objektblatt "Flughafen Zürich" des Sachplans "Infrastruktur für die Luftfahrt" (SIL) periodisch die Verkehrsanteile und das Verkehrsaufkommen der verschiedenen Nutzergruppen sowie die Anzahl Parkplätze im Flughafenperimeter. Werden die für die Erreichbarkeit und die Verkehrsanteile des Flughafens Zürich festgelegten Zielwerte nicht erreicht oder wird das in den regionalen Gesamtverkehrskonzepten prognostizierte Verkehrsaufkommen überschritten, analysiert der Kanton die Ursachen und bestimmt zusammen mit den zuständigen Bundesstellen und der Flughafenhalterin die notwendigen Massnahmen. Der Einfluss von ausserhalb des Flughafenperimeters gelegenen Parkierungsanlagen auf die Verkehrsanteile wird separat ausgewiesen (Ziff. 4.5.3 lit. a). Die Regionen Glatttal und Unterland können mit Zustimmung der betreffenden Gemeinden in den regionalen Richtplänen Standorte für Parkplätze ausserhalb des Flughafenperimeters festlegen, die Passagieren des Flughafens Zürich dienen (Ziff. 4.5.3 lit. b). Die Gemeinden bewilligen Parkierungsanlagen für derartige Parkplätze nur an den in den regionalen Richtplänen festgelegten Standorten. Die Betreiber sind zur Berichterstattung über das mit den Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen zuhanden der Standortgemeinde, der Flughafenbetreiberin und des Gesamtverkehrscontrollings des Kantons Zürich zu verpflichten (Ziff. 4.5.3 lit. c).
8.5.2.
Nach Ziff. 4.6.1 lit. c des regionalen Richtplans für die Region Glattal in der im Zeitpunkt des kommunalen und kantonalen Verfahrens geltenden Fassung sind ausserhalb des SIL-Perimeters ohne regionalen Richtplaneintrag "keine Valet-Parkings (Parkierung für Dritte gegen Entgelt) " zulässig (vgl. Kanton Zürich, Regionaler Richtplan Glattal, Richtplantext, festgesetzt mit Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 14. Februar 2018; ebenso, mit leicht geändertem Wortlaut, Ziff. 4.6.1 lit. c in der aktuellen Fassung gemäss der Teilrevision 2019 des regionalen Richtplans, festgesetzt mit Beschluss des Regierungsrats vom 17. November 2021, wonach ohne regionalen Richtplaneintrag "kein Off-Airport-Parking [Parkierung für Dritte gegen Entgelt]" zulässig ist).
8.5.3.
Das erwähnte SIL-Objektblatt "Flughafen Zürich" statuiert in Festlegung 11 (betreffend landseitigen Verkehrsanschluss) den in Ziff. 4.5.2 des kantonalen Richtplans übernommenen Zielwert für den sog. Modalsplit, wonach im Personenverkehr der Anteil der mit dem öffentlichen Verkehr zurückgelegten Wege am gesamten landseitigen Ziel- und Quellverkehr am Flughafen bis zum Jahr 2002 auf 42 % und bis zum Jahr 2030 auf 46 % zu steigern ist. Weiter werden unter anderem die Pflichten der Flughafenbetreiberin bezüglich der Erhebung des Verkehrsaufkommens und der Verkehrsanteile umschrieben und wird ausgeführt, wie der Kanton bei Verfehlen der Zielwerte für den Modalsplit vorzugehen hat. Die entsprechenden Vorgaben sind in Ziff. 4.5.3 lit. a des kantonalen Richtplans enthalten (vgl. SIL-Objektblatt "Flughafen Zürich", Festlegung 11 in der im kommunalen und kantonalen Verfahren geltenden Fassung vom 23. August 2017; ebenso Festlegung 11 in der aktuellen Fassung vom 11. August 2021).
Die Erläuterungen zu Festlegung 11 enthalten verschiedene Ausführungen zum Zielwert für den Modalsplit, etwa zu den berücksichtigten Verkehrsmitteln, den Adressaten der Zielvorgabe, den vorzunehmenden Verkehrserhebungen und allfälligen Massnahmen zur "Erhöhung des Modalsplits". In Bezug auf die von Dritten angebotenen Parkplätze ausserhalb des Flughafenperimeters wird festgehalten, die Flughafenhalterin könne den Betrieb solcher Parkplätze kaum beeinflussen. Die Eindämmung dieses Verkehrs sei nur über eine restriktive Bewilligungspraxis und Bewirtschaftungsauflagen des Kantons Zürich mit entsprechenden Vorgaben im Richtplan möglich (vgl. SIL-Objektblatt "Zürich Flughafen" in der im kommunalen und kantonalen Verfahren massgeblichen Fassung vom 23. August 2017, S. 44; im Wesentlichen gleich die aktuelle Fassung vom 11. August 2021, S. 34, wonach die Steuerung dieses [Parkplatz-]Angebots nur über Bewirtschaftungsauflagen des Kantons Zürich und eine restriktive Bewilligungspraxis in den kommunalen Baubewilligungsverfahren möglich ist).
8.6.
Das Bundesgericht hat sich bereits früher mit Off-Airport-Parkierungsanlagen und den vorstehend erwähnten Vorgaben im SIL-Objektblatt "Flughafen Zürich" und im kantonalen Richtplan befasst.
8.6.1.
Im Urteil 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018 (vgl. dazu den Kommentar von ARNOLD MARTI, in: ZBl 119/2018, S. 490, S. 498 ff.) hatte es zu beurteilen, ob der Stadtrat Kloten die Bewilligung für eine Parkierungsanlage für Valet-Parking-Dienstleistungen gestützt auf das kommunale Parkplatzreglement verweigern durfte, obschon dieses keine spezifische Regelung für entsprechende Anlagen enthielt. Es verneinte die Frage. Im Rahmen seiner Erwägungen hielt es unter anderem fest, Parkierungsanlagen für Passagiere des Flughafens Zürich ausserhalb des Flughafenperimeters an einem Standort zu bewilligen, der nicht im regionalen Richtplan festgesetzt sei, widerspreche dem kantonalen Richtplan. Gemeinden, die in ihrer Bau- und Zonenordnung keine derartige Planungspflicht vorsähen, müssten ihre Nutzungsplanung grundsätzlich anpassen (vgl. E. 6). Weiter führte es aus, der Gemeinde sei zwar zuzustimmen, dass eine Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützerinnen und -benützer in der Region geboten sei, um zu verhindern, dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen auf dem Flughafenareal (Parkplatzbeschränkung und -bewirtschaftung, Förderung des öffentlichen Verkehrs) durch preiswerte Off-Airport-Parkplätze mit bequemem Valet-Service unterlaufen werde. Aus diesem Grund fordere das SIL-Objektblatt "Flughafen Zürich" auch eine restriktive Bewilligung von Off-Airport-Parkflächen. Die von der Stadt Kloten geforderte Gesamtbetrachtung sei jedoch im kantonalen Richtplan ausdrücklich vorgesehen (wobei das Bundesgericht auf die Zielvorgabe für den Modalsplit in Ziff. 4.5.2 sowie Ziff. 4.5.3 lit. a-c des kantonalen Richtplans verwies). Die betreffenden Vorgaben müssten von den Gemeinden zuerst in ihrer Bau- und Nutzungsordnung bzw. in ihren Parkierungsreglementen umgesetzt werden (vgl. E. 7.4).
8.6.2.
In
BGE 146 II 36
(vgl. dazu die Anmerkung von ALAIN GRIFFEL, in: URP 2020, S. 173, S. 186 ff.) ging es um die Frage, ob Off-Airport-Parkplätze bei der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für ein auf dem Flughafenareal geplantes Parkhaus zu berücksichtigen seien. Das Bundesgericht bejahte dies für Off-Airport-Parkplätze von Drittunternehmen mit eigener Infrastruktur am Flughafen, da hier eine enger räumlicher und funktionaler Zusammenhang mit dem Betrieb des Flughafens gegeben sei. Es hielt dabei unter anderem fest, die Emissionsbegrenzung beim motorisierten Individualverkehr im Zusammenhang mit dem Flughafen dürfe nicht durch den vorgeschriebenen marktwirtschaftlichen Wettbewerb beim diesbezüglichen Parkplatzangebot unterlaufen werden (E. 5.1). Anders beurteilte es Drittunternehmen, bei denen die Flugpassagiere direkt zu den Off-Airport-Parkplätzen führen und von dort aus - beispielsweise mit Sammeltransporten - im Sinne eines Park-and-Ride-Systems an den Flughafen gelangten. Zwar sei bei derartigen Parkierungsanlagen ein gewisser funktionaler Zusammenhang mit dem Flughafen gegeben, weshalb es sachgerecht sei, dass raumplanerisch auch in dieser Hinsicht eine Gesamtbetrachtung angestellt werde (unter Verweis auf das Urteil 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018, E. 7.4). Diesem Zweck dienten die verkehrsplanerischen Instrumente des SIL und des kantonalen Richtplans. Bei den entsprechenden Parkierungsanlagen fehle aber ein genügend enger räumlicher und funktionaler Zusammenhang für die Pflicht zum projektbezogenen Einbezug in eine UVP für die Flughafenanlage. Die Drittunternehmen, welche derartige Parkierungsanlagen betrieben, wirkten organisatorisch und betrieblich nur in untergeordnetem Umfang mit der Flughafenbetreiberin zusammen, sodass insoweit das Vorliegen einer Gesamtanlage zu verneinen sei (E. 5.2).
8.6.3.
Das Bundesgericht erachtete in den beiden genannten Urteilen somit eine raumplanerische Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region unter Einbezug der Off-Airport-Parkierungsanlagen als geboten, um zu verhindern, dass die in Bezug auf das Flughafenareal geltenden emissionsbegrenzenden Massnahmen durch letztere Anlagen unterlaufen werden. Mit diesen Massnahmen gemeint war dabei namentlich der in Festlegung 11 des SIL-Objektblatts "Flughafen Zürich" und in Ziff. 4.5.2 des kantonalen Richtplans enthaltene Zielwert für den Modalsplit. Das Bundesgericht kam ferner zum Schluss, die erwähnten verkehrsplanerischen Instrumente des SIL-Objektblatts "Flughafen Zürich" und des kantonalen Richtplans und damit namentlich der Richtplanvorbehalt gemäss dessen Ziff. 4.5.3 lit. c bezweckten die im Hinblick auf das genannte Ziel als geboten erachtete Gesamtbetrachtung. Zudem bejahte es unter anderem grundsätzlich eine Pflicht der Gemeinden, diesen Richtplanvorbehalt in ihrer Nutzungsplanung umzusetzen.
Zwar bildete die Frage, ob der Richtplanvorbehalt gemäss Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtsplans im öffentlichen Interesse liege, in den beiden Urteilen nicht Streitgegenstand und äusserte sich das Bundesgericht nicht ausdrücklich dazu. Aus seinen Erwägungen geht jedoch hervor, dass es diese Frage implizit bejahte. Ebenso ergibt sich daraus, dass es eine Umsetzung des Richtplanvorbehalts in der Nutzungsplanung der Gemeinden als im öffentlichen Interesse beurteilte.
8.7.
Vorliegend besteht ungeachtet der Begründung der Vorinstanz im hier interessierenden Zusammenhang (vgl. vorne E. 8.1) und der Vorbringen der Beschwerdeführerin kein Anlass, von der dargelegten Beurteilung des Bundesgerichts abzuweichen.
8.7.1.
Wie erwähnt, handelt es sich bei den bezüglich des Flughafenareals geltenden emissionsbegrenzenden Massnahmen namentlich um den in Festlegung 11 des SIL-Objektblatts "Flughafen Zürich" und in Ziff. 4.5.2 des kantonalen Richtplans enthaltenen Zielwert für den Modalsplit, wonach der Anteil jener Personenwege im Ziel- und Quellverkehr zu den Flughafen- und Nebenanlagen, der mit öffentlichen Verkehrsmitteln erfolgt, erhöht werden soll. Diese Zielvorgabe könnte unterlaufen werden, wenn Off-Airport-Parkierungsanlagen nicht in eine raumplanerische Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützerinnen und -benützer in der Region einbezogen werden. Dies ergibt sich bereits daraus, dass bei jenen Anlagen entweder ein enger räumlicher und funktionaler Zusammenhang mit dem Betrieb des Flughafens oder zumindest ein gewisser funktionaler Zusammenhang mit diesem gegeben ist (vgl.
BGE 146 II 36
E. 5.1 und 5.2; vorne E. 8.6.2). Es bedarf daher keiner detaillierter Kenntnisse über Off-Airport-Parkierungsanlagen und weitere im Zusammenhang damit stehende Gegebenheiten, wie sie die Beschwerdeführerin im Hinblick auf den Nachweis eines (für das Vorliegen eines öffentlichen Interesses als erforderlich beurteilten) "Missstands" für unentbehrlich hält. Dasselbe gilt bezüglich der weiteren, im Urteil 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018 E 7.4 genannten emissionsbegrenzenden Massnahmen (Parkplatzbeschränkung und -bewirtschaftung). Soweit die Beschwerdeführerin der Vorinstanz vorwirft, sie habe dieses Urteil zwar zitiert, die emissionsbegrenzenden Massnahmen, die angeblich unterwandert würden, aber nicht im Ansatz dargetan, ist dies daher unbehelflich. Insbesondere erschliesst sich nicht, wieso eine Unterwanderung der Parkplatzkontingente ausgeschlossen sein sollte, wie die Beschwerdeführerin geltend macht.
8.7.2.
Die bezüglich des Flughafenareals geltenden emissionsbegrenzenden Massnahmen, welche ohne raumplanerische Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region unterlaufen werden könnten, liegen im öffentlichen Interesse gemäss
Art. 36 Abs. 2 BV
. Dasselbe gilt für die zur Gewährleistung dieser Massnahmen gebotene raumplanerische Gesamtbetrachtung. Damit besteht grundsätzlich auch an den Richtplanvorbehalten gemäss Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtplans und Ziff. 4.6.1 lit. c des Regionalen Richtplans Glattal, welche nebst den erwähnten weiteren verkehrsplanerischen Mitteln des SIL-Objektblatts "Flughafen Zürich" und des kantonalen Richtplans diese raumplanerische Gesamtbetrachtung bezwecken, ein entsprechendes öffentliches Interesse. Gleiches gilt für Art. 12.3 Abs. 2 BZO, der diesen Richtplanvorbehalten dem Gehalt nach Rechnung trägt, auch wenn er ihnen zeitlich vorging.
Die gebotene raumplanerische Gesamtbetrachtung ruft aufgrund der Vorgaben auf Bundesebene im SIL-Objektblatt Flughafen "Zürich Flughafen", der auch kantonalen und regionalen Bedeutung der Frage sowie des damit einhergehenden Abstimmungsbedarfs im Weiteren nach einer Regelung im kantonalen Richtplan. Das Bestehen der diesbezüglichen Regelung in diesem Plan steht somit im Einklang mit
Art. 8 Abs. 1 RPG
. Angesichts der gegebenen Umstände und in Berücksichtigung des den Kantonen bei der Bestimmung der Richtplaninhalte zukommenden grossen Spielraums ist dabei nicht zu beanstanden, dass diese Regelung für Off-Airport-Parkierungsanlagen eine Grundlage im regionalen Richtplan als erforderlich erachtet und in Ziff. 4.5.3 lit. c einen entsprechenden Vorbehalt formuliert (vgl. vorne E. 8.4). Unter diesem Gesichtswinkel besteht an diesem Richtplanvorbehalt damit auch ein öffentliches Interesse. Mit Blick darauf gilt dasselbe für den Richtplanvorbehalt gemäss Ziff. 4.6.1 lit. c des Regionalen Richtplans Glattal, der ebenfalls kein Bundesrecht verletzt, sowie für Art. 12.3 Abs. 2 BZO.
Unter diesen Umständen ist unabhängig davon, ob für Off-Airport-Parkierungsanlagen eine Richtplanpflicht gemäss
Art. 8 Abs. 2 RPG
im Sinne der vorinstanzlichen Erwägungen besteht, mithin solche Anlagen in ihrer Gesamtheit einem unter diese Bestimmung fallenden Vorhaben gleichzusetzen sind, ein öffentliches Interesse gemäss
Art. 36 Abs. 2 BV
an den beiden erwähnten Richtplanvorbehalten sowie an Art. 12.3 Abs. 2 BZO zu bejahen.
8.7.3.
Ob für Off-Airport-Parkierungsanlagen eine Richtplanpflicht gemäss
Art. 8 Abs. 2 RPG
im Sinne der vorinstanzlichen Erwägungen besteht, ist demnach für das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an Art. 12.3 Abs. 2 BZO nicht entscheidend. Auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang ist daher nicht weiter einzugehen. Soweit diese einen Verstoss gegen
Art. 8 Abs. 1 RPG
rügt oder sonst geltend macht, die Richtplanvorbehalte gemäss Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen und Ziff. 4.6.1 lit. c des regionalen Richtplans verletzten Bundesrecht, ist dies im Weiteren unbegründet. Unzutreffend ist sodann auch, soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, Art. 12.3 Abs. 2 BZO greife in grundsatzwidriger Weise in die Wirtschaftsfreiheit ein. Angesichts des genannten öffentlichen Interesses sowie der Konzeption von Art. 12.3 Abs. 2 BZO (vgl. hinten E. 9.3) ist zu verneinen, dass mit dieser Bestimmung unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezweckt oder die Wirtschaftsfreiheit ihres Gehalts entleert wird. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit gemäss
Art. 94 Abs. 1 BV
liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung deshalb ebenfalls nicht vor (vgl.
BGE 142 I 162
E. 3.3 mit Hinweisen).
8.8.
Nach dem Gesagten durfte die Vorinstanz jedenfalls im Ergebnis ein öffentliches Interesse im Sinne von
Art. 36 Abs. 2 BV
an Art. 12.3 Abs. 2 BZO und damit am darauf gestützten strittigen Grundrechtseingriff bejahen. Soweit die Beschwerdeführerin dies in Abrede stellt, erweist sich die Beschwerde daher als unbegründet. Gleiches gilt, soweit sie das Bestehen eines planerischen Interesses an dieser Bestimmung verneint; auch dies ist mit Blick auf das genannte öffentliche Interesse unzutreffend.
9.
Die Beschwerdeführerin rügt ausserdem, Art. 12.3 Abs. 2 BZO und der darauf gestützte strittige Grundrechtseinriff seien unverhältnismässig, erfüllten mithin auch die Voraussetzung von
Art. 36 Abs. 3 BV
nicht.
9.1.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil ausgeführt, Art. 12.3 Abs. 2 BZO erscheine zwar als nicht unerheblicher Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit betroffener Unternehmen. Angesichts der mit der Bestimmung einhergehenden erheblichen raumplanungs- und umweltrechtlichen Interessen an einer regionalen Planung und Koordination sei sie aber zweifellos verhältnismässig. Dies gelte umso mehr, als eine realistische Möglichkeit bestehe, dass die regionale Planung an die Hand genommen werde. Die Beschwerdegegnerin habe (im vorinstanzlichen Verfahren) verlauten lassen, dass sie inzwischen zusammen mit der Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) die Positivplanung für die Festlegung allenfalls geeigneter Valet-Parking-Standorte im Regionalen Richtplan Glattal aufgenommen habe. Von einem schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie sei im Weiteren nicht auszugehen.
9.2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, eine fundierte Verhältnismässigkeitsprüfung sei nicht möglich, da das öffentliche Interesse lediglich vage umschrieben, aber nie in einer gewichtbaren Weise spezifiziert worden sei. Im Streit liege weiter eine reine Verbotsnorm, was nicht dadurch relativiert werden könne, dass dereinst die Richtplanung doch noch geändert werden könnte. Von einer "realistischen Möglichkeit", dass eine Planung an die Hand genommen werde, könne indessen keineswegs ausgegangen werden. Die strittige Verbotsnorm führe zu einem schwerwiegenden Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit. Sie verfüge bereits heute über zu wenig Abstellflächen. Fielen die streitbetroffenen Parkplätze weg, werde sie ihren Betrieb umgehend einstellen müssen. Die in Frage kommenden, aber zu verneinenden öffentlichen Interessen vermöchten - so die Beschwerdeführerin weiter - den schweren Grundrechtseingriff nicht zu rechtfertigen. Sie würden zudem durch das bestehende, gewichtige wettbewerbsrechtliche Interesse stark relativiert, weshalb der angefochtene Entscheid und Art. 12.3 Abs. 2 BZO auch aus diesem Grund einer Verhältnismässigkeitsprüfung nicht standhielten. Die wenigen Überlegungen zur Verhältnismässigkeit im angefochtenen Urteil erwiesen sich allesamt als verfehlt.
9.3.
Zwar sind die Erwägungen der Vorinstanz zur Verhältnismässigkeit sehr knapp gehalten und liegt ihnen die erwähnte Beurteilung des öffentlichen Interesses im angefochtenen Urteil zugrunde. Was die Beschwerdeführerin gegen die Verhältnismässigkeit von Art. 12.3 Abs. 2 BZO und den darauf gestützten Grundrechtseingriff vorbringt, vermag die vorinstanzliche Beurteilung im Ergebnis indessen nicht in Frage zu stellen (vgl. zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit etwa
BGE 140 I 2
E. 9.2.2 mit Hinweisen). Auch im vorliegenden Zusammenhang ist dabei auf die Vorbringen, die auf den angeblichen plansichernden Zweck bzw. Charakter von Art. 12.3 Abs. 2 BZO Bezug nehmen, nicht weiter einzugehen.
9.3.1.
Wie dargelegt, ist eine raumplanerische Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region unter Einbezug der Off-Airport-Parkierungsanlagen geboten, um zu verhindern, dass die bezüglich des Flughafenareals geltenden emissionsbegrenzenden Massnahmen durch letztere Anlagen unterlaufen werden, und besteht an diesen Massnahmen und einer solchen Gesamtbetrachtung ein öffentliches Interesse im Sinne von
Art. 36 Abs. 2 BV
. Ein derartiges Interesse besteht weiter auch an den Richtplanvorbehalten gemäss Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtplans und Ziff. 4.6.1 lit. c des Regionalen Richtplans Glattal, welche - nebst den erwähnten weiteren verkehrsplanerischen Mitteln des SIL-Objektblatts "Flughafen Zürich" und des kantonalen Richtplans - diese Gesamtbetrachtung bezwecken, sowie an Art. 12.3 Abs. 2 BZO, der diesen Richtplanvorbehalten Rechnung trägt, auch wenn er ihnen zeitlich vorging. Das an Art. 12.3 Abs. 2 BZO bestehende öffentliche Interesse ist hinreichend spezifiziert, um es gewichten und den Interessen der betroffenen Unternehmen und Grundeigentümer gegenüberstellen zu können, ebenso, um die Verhältnismässigkeit dieser Bestimmung sonst beurteilen zu können.
9.3.2.
Art. 12.3 Abs. 2 BZO ist geeignet, zur gebotenen raumplanerischen Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region beizutragen. Er schliesst die Bewilligung von Off-Airport-Parkierungsanlagen in der Gemeinde Rümlang aus, soweit die erforderliche (regionale) richtplanerische Grundlage nicht besteht, mithin vorgängig keine entsprechende Planung erfolgte, und stützt sich jedenfalls hinsichtlich der Industrie- und Gewerbezonen der Gemeinde auf eine Kompetenzgrundlage im kantonalen Recht.
Die Bestimmung ist für den genannten Zweck auch erforderlich. Die erwähnten, bundesrechtskonformen Richtplanvorbehalte im kantonalen Richtplan und im Regionalen Richtplan Glattal bedürfen einer Umsetzung in den Bau- und Nutzungsordnungen bzw. in den Parkierungsreglementen der Gemeinden (vgl. Urteil 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018 E. 6 und 7.4; vorne E. 8.6.1). Ein ebenso zwecktaugliches milderes Mittel zu deren Umsetzung ist nicht ersichtlich.
Gemäss Art. 12.3 Abs. 2 BZO sind Off-Airport-Parkierungsanlagen in der Gemeinde Rümlang im Weiteren zwar grundsätzlich unzulässig. Sie werden jedoch nicht prinzipiell verboten. Je nach (regionaler) Richtplanung kommt der Betrieb solcher Anlagen vielmehr grundsätzlich in Betracht. Die Bestimmung ist somit vom Ansatz her keine reine Verbotsnorm. Sodann hat sie zwar zur Folge, dass Off-Airport-Parkierungsanlagen in Rümlang unabhängig von den weiteren Vorgaben der Bau- und Zonenordnung ausgeschlossen sind, solange die erforderliche (regionale) Richtplanung noch nicht erfolgt oder abgeschlossen ist oder im Zuge dieser Planung in Rümlang kein Standort für solche Anlagen festgelegt wird. Dies entspricht jedoch den erwähnten Richtplanvorbehalten im kantonalen Richtplan und im Regionalen Richtplan Glattal und der (u.a.) damit bezweckten raumplanerischen Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region, die geboten ist, um ein Unterlaufen der das Flughafenareal betreffenden emissonsbegrenzenden Massnahmen zu verhindern. Das an diesen Massnahmen und deren Gewährleistung mittels einer raumplanerischen Gesamtbetrachtung bestehende öffentliche Interesse ist von erheblichem Gewicht und überwiegt die Interessen von Unternehmen, die vom allenfalls bloss vorübergehenden Ausschluss von Off-Airport-Parkierungsanlagen durch Art. 12.3 Abs. 2 BZO in ihrer Wirtschaftsfreiheit betroffen werden. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass Rümlang nicht der einzige mögliche Standort für solche Anlagen ist und diese je nach (regionaler) Richtplanung gegebenenfalls andernorts in der Region grundsätzlich in Betracht kommen. Art. 12.3 Abs. 2 BZO erscheint somit in Berücksichtigung seiner erwähnten Konzeption unter dem Gesichtswinkel der Wirtschaftsfreiheit als zumutbar.
Das von der Beschwerdeführerin angeführte wettbewerbsrechtliche Interesse steht dem nicht entgegen. Zwar ist für Off-Airport-Parkplätze von Drittunternehmen mit eigener Infrastruktur am Flughafen marktwirtschaftlicher Wettbewerb vorgeschrieben. Die bezüglich des Flughafenareals geltenden emissionsbegrenzenden Massnahmen sollen dadurch jedoch nicht unterlaufen werden (vgl.
BGE 146 II 36
E. 5.1). Das wettbewerbsrechtliche Interesse vermag daher weder für sich allein noch gemeinsam mit den Interessen betroffener Unternehmen das an diesen Massnahmen und deren Gewährleistung mittels einer raumplanerischer Gesamtbetrachtung und damit auch an Art. 12.3 Abs. 2 BZO bestehende öffentliche Interesse zu überwiegen.
Da Art. 12.3 Abs. 2 BZO die Nutzung des Grundeigentums nur in einer Hinsicht einschränkt, ist er ferner auch unter dem Aspekt der Eigentumsgarantie zumutbar.
9.3.3.
Weder aus den Vorbringen der Beschwerdeführerin noch sonst ergibt sich im Weiteren, dass die Anwendung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO im vorliegenden Fall abweichend vom vorstehend Ausgeführten zu einem unzumutbaren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der auch in anderen Geschäftsbereichen tätigen Beschwerdeführerin führen würde.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, sie müsste ihren Betrieb einstellen, wenn die streitbetroffenen Parkplätze nicht mehr für die erbrachten Valet-Parking-Dienstleistungen zur Verfügung stünden, lässt sie ausser Betracht, dass die entsprechende Nutzung dieser Parkplätze nie bewilligt wurde, sondern sie diese Nutzung eigenmächtig herbeiführte. Damit nahm sie in Kauf, dass ihr diese dereinst untersagt werden könnte. Sie hat deshalb unter dem Titel der Zumutbarkeit einen allfälligen Wegfall der betreffenden Parkplätze für die erwähnten Dienstleistungen hinzunehmen.
Sodann bestreitet die Beschwerdeführerin zwar das Bestehen einer realistischen Möglichkeit, dass die regionale Planung an die Hand genommen wird. Sofern sie in diesem Zusammenhang überhaupt eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung rügt, zeigt sie jedoch nicht auf, inwiefern die entsprechende Feststellung der Vorinstanz auf einer willkürlichen Beweiswürdigung beruhen oder mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen würde oder die Vorinstanz sonst in Willkür verfallen wäre (vgl.
BGE 144 II 281
E. 3.6.2). Ferner macht sie zwar geltend, die - im vorliegenden Verfahren bekräftigte - Verlautbarung der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren, wonach die Positivplanung für die Festlegung allenfalls geeigneter Valet-Parking-Standorte im Regionalen Richtplan Glattal (mit noch offenem Ausgang für die Beschwerdeführerin) aufgenommen worden sei, habe von der Vorinstanz nach § 52 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH; LS 175.2) nicht beachtet werden dürfen. Sie rügt jedoch nicht und legt auch nicht dar, dass die Vorinstanz diese kantonalrechtliche Bestimmung willkürlich angewandt hätte (vgl. vorne E. 2.1).
Damit ist mit der Vorinstanz von einer realistischen Möglichkeit auszugehen, dass die entsprechende regionale Planung an die Hand genommen wird (vgl.
Art. 105 Abs. 1 BGG
; vorne E. 2.2). Mit Blick darauf erscheint die auf Art. 12.3 Abs. 2 BZO gestützte Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für die strittige Umnutzung unter dem Blickwinkel des Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin auch dann als zumutbar, wenn die Beschwerdegegnerin diese Bestimmung seinerzeit als reine Verbotsnorm betrachtete. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz mit der Rückweisung der Angelegenheit an die Baukommission zur Ansetzung einer neuen Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands insbesondere dem Umstand Rechnung getragen hat, dass der Ausgang der in Aussicht gestellten regionalen Planung noch zu wenig absehbar sei. Dass der Eingriff in die Eigentumsgarantie im vorliegenden Fall unzumutbar wäre, macht die Beschwerdeführerin zu Recht nicht geltend.
9.4.
Nach dem Gesagten sind Art. 12.3 Abs. 2 BZO und der darauf gestützte strittige Grundrechtseingriff verhältnismässig. Das gegenteilige Vorbringen der Beschwerdeführerin und die Beschwerde insgesamt erweisen sich damit als unbegründet.
10.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (
Art. 68 BGG
). Dies gilt praxisgemäss auch für die obsiegende Beschwerdegegnerin (
Art. 68 Abs. 3 BGG
;
BGE 134 II 117
E. 7).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. August 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Baur