bger · 2A.264/2001 · 2002-04-09 · fr

Droit de cité et droit des étrangers

Bundesgericht II. öffentlich-rechtliche Abteilung 09.04.2002 2A.264/2001
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 09.04.2002 2A.264/2001
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 09.04.2002 2A.264/2001

Droit de cité et droit des étrangers

2A.264/2001
[AZA 0/2]
IIe COUR DE DROIT PUBLIC
************************************************
9 avril 2002
Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hungerbühler, Müller, Yersin et Merkli.
Greffière: Mme Dupraz.
Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
B.________, représenté par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s, rue du Moutier 50, à Vallorbe,
contre
l'ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistrement;
(statut des requérants d'asile
dans les centres d'enregistrement)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Ressortissant guinéen né le 22 novembre 1980, B.________ s'est présenté le 16 mai 2001 au Centre d'enregistrement de X.________ et a déposé une demande d'asile. Il a ensuite été placé dans ce centre d'enregistrement.
Les requérants d'asile qui sont placés dans un centre d'enregistrement sont soumis, en ce qui concerne les conditions d'hébergement (logement, déroulement de la journée, sorties, etc.), aux dispositions de l'ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistrement (ci-après: l'Ordonnance ou OCEnr; RS 142. 311.23), respectivement du règlement interne des centres d'enregistrement pour requérants d'asile et personnes à protéger (ci-après: le Règlement) que l'Office fédéral des réfugiés (ci-après: l'Office fédéral) a mis en vigueur le 1er avril 2001.
En particulier, ils ne peuvent quitter leur logement qu'à des moments déterminés et ont besoin pour cela d'une autorisation de sortie octroyée par le personnel.
B.- Au nom de B.________, le Service d'aide juridique aux Exilé-e-s à Vallorbe a interjeté directement au Tribunal fédéral un "recours administratif" daté du 29 mai 2001 et posté le lendemain. En substance, le recourant demande à l'autorité de céans, sous suite de dépens, de constater que les dispositions "détachables" de l'Ordonnance qu'il invoque sont illégales parce que contraires à la garantie constitutionnelle de la liberté de mouvement et de les annuler, de constater que l'application à sa personne de l'art. 8 de l'Ordonnance restreint sa liberté de mouvement d'une manière contraire au droit fédéral en la matière et d'annuler son obligation de demander chaque jour une autorisation pour sortir du Centre d'enregistrement de X.________ aussi longtemps que durera son séjour dans ce centre d'enregistrement. Il requiert également l'assistance judiciaire.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 5 juin 2001.
Le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) conclut à l'irrecevabilité du recours.
C.- B.________ a pu quitter le Centre d'enregistrement de X.________ après que, par décision du 30 mai 2001, l'Office fédéral l'eut attribué au canton de Soleure pour la suite de la procédure d'asile.
Considérant en droit :
1.- Le point de départ du recours est un comportement des autorités fédérales fondé sur le droit fédéral (législation sur l'asile). La seule voie de recours au Tribunal fédéral qui entre en considération est le recours de droit administratif.
a) D'après l'
art. 97 al. 1 OJ
, le Tribunal fédéral connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'
art. 5 PA
. Seules sont attaquables les décisions telles que définies à l'
art. 5 PA
, à l'exclusion d'autres mesures des autorités.
Le recours de droit administratif est recevable contre les décisions des départements fédéraux (
art. 98 lettre b OJ
). Le recours de droit administratif ne peut être exercé directement à l'encontre de décisions de services fédéraux statuant en première instance que si le droit fédéral le prévoit expressément (art. 98 lettre c OJ).
En outre, cette voie de droit ne doit être exclue ni par la loi fédérale d'organisation judiciaire ni par une loi spéciale. L'
art. 100 al. 1 lettre b OJ
déclare le recours de droit administratif irrecevable en matière de police des étrangers, en particulier dans le domaine du droit d'asile, contre les décisions sur l'octroi ou le refus de l'asile (ch.
2), contre le renvoi (ch. 4) et contre les décisions concernant l'admission provisoire des étrangers (ch. 5). Le contrôle de la régularité des conditions de séjour dans les centres d'enregistrement ne tombe sous aucun de ces motifs d'irrecevabilité.
En outre, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142. 31) ne contient pas non plus de motif d'exclusion à ce sujet. Pour autant que la Commission suisse de recours en matière d'asile ne soit pas compétente, le Département fédéral statue définitivement, sous réserve du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (
art. 105 al. 4 LAsi
); la loi sur l'asile renvoie sur ce point à la loi fédérale d'organisation judiciaire, qui précisément n'exclut pas le recours de droit administratif.
Enfin, seul a qualité pour former un recours de droit administratif celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (
art. 103 lettre a OJ
).
b) L'intérêt digne de protection exigé par l'
art. 103 lettre a OJ
doit en principe être actuel. Comme le recourant ne séjourne plus dans le Centre d'enregistrement de X.________, il n'a pas d'intérêt actuel à la solution du litige.
Cependant, le séjour des requérants d'asile dans les centres d'enregistrement est généralement de courte durée; en outre, comme la question de la forme à respecter, soit de la procédure à suivre, pour soulever des griefs concernant l'hébergement dans de tels centres se posera vraisemblablement souvent à l'avenir mais n'est pas encore clarifiée, le Tribunal fédéral ne peut guère être saisi à temps. Dans ces circonstances, il se justifie de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel (cf.
ATF 125 II 497
consid. 1a/bbp. 499/500 et la jurisprudence citée). Par conséquent, le Tribunal fédéral n'est pas obligé de s'en tenir aux circonstances concrètes telles qu'elles se présentaient au moment où le recours a été déposé; dans un pareil cas, il faut au contraire se fonder sur la situation de fait et de droit existant au moment du jugement et prévisible pour la suite (cf. , en matière de recours de droit public,
ATF 126 I 250
consid. 1b in fine p. 252).
c) En revanche, on peut douter de la recevabilité du recours de droit administratif d'un autre point de vue.
La formulation des conclusions et en partie aussi des motifs du recours montre que le recourant veut faire contrôler la régularité de l'Ordonnance, respectivement du Règlement.
Le Département fédéral soutient à juste titre qu'il s'agit d'arrêtés et non pas de décisions au sens de l'
art. 5 PA
; ainsi, le recours tend à un contrôle de normes abstrait, irrecevable dans la procédure du recours de droit administratif.
Pour autant que le recours vise en définitive à faire examiner l'intervention de pur fait du personnel du Centre d'enregistrement de X.________, voire de l'Office fédéral, et de façon simplement accessoire à faire contrôler des normes, on peut se demander, d'une part, s'il existe véritablement une "décision" attaquable et, d'autre part, si, dans cette hypothèse, il n'aurait pas fallu recourir auparavant au Département fédéral. En ce qui concerne ce dernier point, le recourant pense que les conditions d'un recours direct au sens de l'
art. 47 al. 2 et 3 PA
sont remplies.
Pour décider s'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours de droit administratif, il apparaît indispensable d'examiner s'il existe une voie de droit permettant de faire contrôler les restrictions imposées à un étranger en rapport avec son séjour dans un centre d'enregistrement et, le cas échéant, à quelles conditions un tel contrôle est soumis.
2.- a) L'
art. 26 al. 1 LAsi
prévoit que la Confédération crée pour les requérants d'asile des centres d'enregistrement dont elle confie la gestion à l'Office fédéral.
Selon l'
art. 26 al. 2 LAsi
, le centre d'enregistrement recueille les données personnelles du requérant d'asile; en règle générale, il relève ses empreintes digitales et le photographie; il peut l'interroger sommairement sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté.
L'
art. 26 al. 3 LAsi
habilite le Département fédéral à édicter des dispositions relatives aux centres d'enregistrement afin d'en assurer le bon fonctionnement et de garantir une procédure rapide.
Les centres d'enregistrement ne sont pas simplement des bureaux où les requérants d'asile doivent s'annoncer et participer à des auditions. Il s'agit plutôt de bâtiments disposant notamment de réfectoires et de dortoirs; les centres d'enregistrement doivent être de véritables locaux collectifs, comme cela ressort en particulier des débats parlementaires (cf. BO 1997 CN 1226 ss et, avant déjà, BO 1989 CN 1009). Durant les premiers jours suivant le dépôt d'une demande d'asile, les requérants d'asile habitent dans de tels centres d'enregistrement; ils y sont en fait obligés en l'absence d'autres possibilités d'hébergement. Normalement, l'Office fédéral n'a pas besoin de prendre de décision expresse pour assigner formellement au requérant d'asile un centre d'enregistrement comme lieu d'hébergement. Une telle compétence d'assignation existe cependant légalement. Elle ne résulte pas clairement du texte de l'article 26 LAsi, mais bien de l'
art. 28 LAsi
qui habilite l'Office fédéral à assigner au requérant d'asile un lieu de séjour, soit un logement, et à l'héberger le cas échéant dans un logement collectif.
b) Le législateur lui-même n'a pas réglé en détail les modalités du séjour dans les centres d'enregistrement. Il a délégué cette compétence au Département fédéral (
art. 26 al. 3 LAsi
). Le Conseil fédéral a concrétisé ladite compétence à l'art. 20 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure (OA 1; RS 142. 311): le Département fédéral doit réglementer en particulier les heures d'ouverture, le droit d'accès, les conditions d'entrée et de sortie, ainsi que la garde des objet appartenant aux requérants d'asile. C'est sur la base de la délégation précitée que le Département fédéral a édicté l'Ordonnance, qui est entrée en vigueur le 1er avril 2001. L'art. 1 al. 2 OCEnr dispose que l'Office fédéral précise, dans un règlement interne (dans la version allemande: "Hausordnung"), les mesures d'organisation liées à l'exploitation des logements de la Confédération.
C'est en se fondant sur cet article que l'Office fédéral a mis le Règlement en vigueur, le 1er avril 2001.
L'Ordonnance contient des dispositions concernant les heures d'ouverture durant lesquelles les requérants d'asile et les personnes à protéger peuvent être enregistrés (art. 2 OCEnr), le repos nocturne (art. 3 OCEnr), la saisie d'objets et de valeurs patrimoniales (art. 4 OCEnr), le mode d'hébergement (art. 5 OCEnr), l'obligation pour les personnes hébergées de participer à l'entretien des locaux (art. 7 OCEnr), les contacts (art. 9 OCEnr) ainsi que l'accès des visiteurs (art. 10 OCEnr). En l'espèce, c'est surtout l'art. 8 OCEnr qui est important. Selon l'art. 8 al. 2 et 3 OCEnr, les requérants d'asile ne peuvent quitter le logement qu'à des moments déterminés (en semaine de 9 à 17 heures, le week-end du vendredi à 9 heures au dimanche à 19 heures). Pour cela, ils ont besoin d'une autorisation écrite de sortie accordée par le personnel (art. 8 al. 1 OCEnr). L'autorisation de sortie peut notamment être refusée si la présence du requérant d'asile est requise dans le cadre de l'examen de sa demande ou de l'exécution de son renvoi; elle est également refusée si l'intéressé est tenu de participer à l'entretien des locaux (art. 8 al. 4 OCEnr).
c) La présence dans un centre d'enregistrement aux conditions précitées (réglementation du déroulement de la journée, règlement intérieur, interdiction de sortir durant des périodes bloquées pour tout le monde, exigence d'une autorisation pour sortir en dehors de ces périodes) impose au requérant d'asile des restrictions dans l'organisation de sa journée. Compte tenu en particulier de la possibilité qu'a le personnel du centre d'enregistrement de refuser une autorisation de sortie au requérant d'asile, ce dernier peut subir une atteinte à son droit fondamental à la liberté personnelle, respectivement à la liberté de mouvement. Si le séjour dans le centre d'enregistrement se limitait à quelques jours, cette situation ne poserait guère de problème de protection juridique sérieux. Au départ, le requérant d'asile ne dispose pas d'un autre logement; de plus, il est normalement prêt à se tenir à disposition sur place pour de premiers éclaircissements.
Le séjour dans un centre d'enregistrement sert simplement, d'après le concept initial, à recueillir des données personnelles et à effectuer un examen médical; puis le requérant d'asile peut être sommairement interrogé sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté (
art. 26 al. 2 LAsi
et 19 OA 1). Ensuite intervient l'attribution à un canton (
art. 27 LAsi
). En principe, l'audition sur les motifs de la demande d'asile a lieu là-bas et elle est effectuée par l'autorité cantonale (
art. 29 LAsi
).
Le législateur prévoyait que le séjour dans un centre d'enregistrement durerait quatre à dix jours (BO 1997 CN 1228), respectivement deux à cinq jours seulement (BO 1989 CN 1009).
En réalité, les requérants d'asile restent nettement plus longtemps dans un centre d'enregistrement. Déjà sous l'empire de la législation antérieure, le séjour moyen dans le Centre d'enregistrement de Genève atteignait treize jours, dans quelques cas seulement quatre à cinq jours, mais dans d'autres deux à trois ou même cinq à six semaines (cf. Philip Grant/Nicolas Wisard, La liberté personnelle des requérants d'asile dans les Centres d'enregistrement, in ASYL 1996/3p. 82). Cela est dû notamment au fait que l'Office fédéral procède parfois lui-même à l'audition du requérant d'asile sur les motifs de sa demande (Philip Grant/Nicolas Wisard, op. cit. , loc. cit.). L'Office fédéral règle de toute façon certains cas sans l'aide des cantons. Il n'attribue pas l'étranger à un canton et le retient dans le centre d'enregistrement s'il envisage un renvoi préventif au sens de l'
art. 42 LAsi
ou une décision de non-entrée en matière; dans des cas clairs, des requérants d'asile sont même retenus jusqu'à ce qu'une décision matérielle d'asile soit prise (cf. , à ce sujet, Ursina Stgier, Rechtsschutzdefizite im Empfangsstellenverfahren, in ASYL 2000/3 p. 25 ss). L'étranger ne peut souvent pas prévoir jusqu'à quel stade de la procédure il devra rester dans un centre d'enregistrement et s'il sera attribué, le cas échéant, à un canton; il ne peut guère évaluer la durée probable de son séjour dans un tel centre. En l'espèce, le recourant a reçu la décision l'attribuant à un canton deux semaines après son admission dans le Centre d'enregistrement de X.________, soit le 31 mai 2001, c'est-à-dire un jour après avoir formé le présent recours.
Une protection juridique réglementée peut être nécessaire dans des cas particuliers, au moins lorsque le séjour dans un centre d'enregistrement ne reste pas limité à un court laps de temps (
ATF 126 I 250
consid. 2d p. 255;
123 II 402
consid. 4d p. 413;
121 I 87
consid. 1a et 1b p. 90/91; arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001, consid. 5c). Il convient dès lors d'examiner à quelles conditions et de quelle manière le requérant d'asile doit pouvoir obtenir un contrôle juridique de sa situation.
3.- a) En droit administratif fédéral, le point de départ de la protection juridique est la décision. Seule une décision est sujette à recours (
art. 44 PA
), étant précisé qu'un recours aboutit à un contrôle réglementé de l'acte émanant de l'autorité fédérale à laquelle on reproche d'avoir violé le droit. Sont considérées comme décisions, selon l'
art. 5 al. 1 PA
, les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (lettre a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (lettre b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (lettre c).
La décision a la particularité de toucher, par son contenu, la situation juridique du destinataire. Vu sa portée, elle doit satisfaire à certaines exigences de forme. En principe, il faut accorder à l'intéressé le droit d'être entendu au préalable (
art. 30 PA
). La décision doit revêtir la forme écrite (
art. 34 PA
), être désignée comme telle, être motivée et indiquer les voies de droit (
art. 35 PA
). Il n'est pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la forme d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'administration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensable que les autorités procèdent de façon informelle (cf. Lukas S. Brühwiler-Frésey, Verfügung, Vertrag, Realakt und andere verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Berne 1984, p. 274 ss; Alexandre Flückiger, L'extension du contrôle juridictionnel des activités de l'administration, Berne 1998, p. 3; Paul Richli, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in PJA 1992 p. 196 ss, p. 200/201).
b) Au début de la procédure, le requérant d'asile ne dispose pas encore de points de repère propres par rapport au pays et doit recevoir une large assistance. Pour que ses besoins puissent être satisfaits, il faut le rattacher à une organisation structurée. Certaines des restrictions qu'il doit supporter sont dues au séjour comme tel dans un centre d'enregistrement, c'est-à-dire au règlement intérieur ou d'exploitation prévu pour l'essentiel par l'Ordonnance. Le requérant d'asile se trouve ainsi dans un rapport de droit particulier (cf. Alberto Achermann/Christina Hausammann, Handbuch des Asylrechts, Berne/Stuttgart, 2e éd., 1991, p. 368). Dans de telles conditions, il est impensable d'exiger des décisions formelles pour tous les actes appliquant la réglementation liée à ce statut. Des décisions formelles et concrètes sont inutiles, par exemple, pour fixer les heures des repas ou le menu de chaque repas particulier, pour assigner l'entretien des locaux ou attribuer les dortoirs; même le respect des heures de visite (art. 10 al. 4 OCEnr) se règle de manière informelle. Dans cette optique, le personnel procède par des instructions qui, bien qu'obligatoires, peuvent être données de façon informelle. Compte tenu de la situation inhérente à ce statut spécial, on ne peut parler en principe d'atteintes particulières aux droits fondamentaux à propos des circonstances et des tâches, respectivement des injonctions, quotidiennes les plus diverses; en définitive, pour autant qu'un véritable besoin de protection juridique existe, il ne saurait en tout cas pas fonder un droit général et illimité à la prise de décisions formelles.
Il en va toutefois autrement en ce qui concerne les ordres du personnel du centre d'enregistrement qui peuvent porter une atteinte non négligeable à la personnalité et à la liberté du requérant d'asile. Les autorisations de sortie (respectivement leur refus) en font partie. Au bout d'un ou deux jours, une fois que les empreintes digitales et les photographies ont été prises, les requérants d'asile ont en principe le droit de quitter le centre d'enregistrement pour des périodes limitées. Le personnel bien en vue à l'entrée du centre d'enregistrement accorde l'autorisation en apposant sur un document un tampon approuvant la sortie. Si l'autorisation doit exceptionnellement être refusée selon l'art. 8 al. 4 OCEnr (par exemple, en cas d'audition le jour en question), l'apposition du tampon est refusée et le requérant d'asile est empêché de sortir. En principe, une telle mesure interviendra dans le court terme et ne sera pas prévisible longtemps à l'avance. D'après l'organisation prévue par l'Ordonnance et le Règlement, une autorisation de sortie est nécessaire chaque jour. Dans ces circonstances, une véritable procédure de décision pour chaque sortie en particulier ne paraît ni indiquée ni praticable (cf. aussi l'art. 3 lettre f PA).
4.- a) Il s'agit de garantir une protection juridique à partir de cette situation (absence d'une décision constituant l'objet indispensable d'un recours), sans pour autant étendre le concept de décision. Le requérant d'asile, qui se sent atteint de façon excessive dans sa liberté, doit pouvoir recourir contre des actes particuliers respectivement contre le comportement général du personnel du centre d'enregistrement.
En revanche, il n'y a pas lieu d'admettre systématiquement une voie de recours à l'encontre de n'importe quelle atteinte.
Une telle protection juridique ne s'harmoniserait pas avec la loi fédérale sur la procédure administrative. L'ouverture d'une voie de recours doit rester limitée à des cas graves.
Pour autant que, concrètement, la violation de la liberté personnelle soit invoquée, une simple dénonciation n'est pas toujours suffisante puisque, dans ce cas, l'intéressé ne jouit pas des droits reconnus à la partie et ne peut pas exiger que son affaire soit traitée (
art. 71 al. 2 PA
; cf. également, au sujet du manque d'efficacité de la dénonciation,
ATF 121 I 87
consid. 1a p. 90). En outre, il n'est pas admissible de renvoyer à la voie de l'action en responsabilité de l'Etat le requérant d'asile qui se sent atteint dans sa liberté par l'organisation de son séjour dans un centre d'enregistrement. Une protection juridique de ce genre, simplement indirecte et a posteriori, ne peut pas suffire et n'est finalement pas dans l'intérêt de la collectivité publique.
Il convient au contraire de permettre au requérant d'asile qui estime ses droits fondamentaux gravement lésés de faire valoir ses griefs à l'encontre d'actes étatiques qui viennent de se produire, durent encore ou sont imminents.
b) La nécessité d'une protection juridique a pour origine, comme on l'a constaté, l'existence d'un intérêt digne de protection au contrôle d'une intervention étatique prétendument illicite. En soi et comme on l'a vu plus haut, l'existence d'un intérêt digne de protection ne doit pas conduire à transformer l'action étatique incriminée en une décision.
En revanche, quiconque est à tel point touché par une intervention étatique qu'il risque d'être atteint de façon inadmissible dans ses droits fondamentaux doit avoir la possibilité de demander à l'autorité compétente (de première instance) une décision attaquable, normalement en constatation (cf.
ATF 123 II 402
consid. 4b/aa p. 413;
121 I 87
consid. 1b p. 90/91). D'ailleurs, une telle possibilité existe déjà dans le droit en vigueur: si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection, l'autorité (compétente) concernée doit entrer en matière sur sa demande en constatation (
art. 25 al. 2 PA
). De la sorte, une voie de recours s'ouvre à l'intéressé contre la décision en cause, que celle-ci soit constatatoire, formatrice ou même d'irrecevabilité, si l'autorité refuse d'entrer en matière.
c) Ainsi, les principes et les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative permettent l'obtention d'une décision et rendent possible l'ouverture d'une voie de droit. Mais ils ne donnent pas assez d'indications concrètes pour montrer, dans le cas particulier d'un centre d'enregistrement, comment et à quelles conditions existe cette protection juridique. Comme cela a été exposé ci-dessus, étant donné les particularités du séjour dans un centre d'enregistrement, le requérant d'asile doit en principe se soumettre au règlement intérieur et obtempérer aux injonctions (informelles) du personnel. L'autorité ne doit qu'exceptionnellement libeller par écrit et motiver un ordre qui pourrait porter sérieusement atteinte aux droits fondamentaux du requérant d'asile, et cela seulement si ce dernier conteste l'ordre et demande expressément une décision formelle. Dans l'intérêt de la sécurité du droit en général et d'une bonne gestion des centres d'enregistrement en particulier, il paraît utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser cette procédure de décision. La réglementation de ladite procédure ne devrait nullement émaner du législateur ordinaire ni même forcément du Conseil fédéral. Il conviendrait d'examiner si, le cas échéant, le Département fédéral lui-même ne pourrait pas, sur la base de l'
art. 26 al. 3 LAsi
et dans un délai raisonnable, édicter une réglementation, respectivement insérer des règles à ce sujet dans l'Ordonnance. Cette réglementation déterminerait avant tout l'autorité à laquelle l'intéressé devrait s'adresser pour demander une décision et celle auprès de laquelle il pourrait déposer un recours. Il serait opportun d'attribuer la compétence décisionnelle à la Direction de l'établissement. On pourrait alors concevoir que l'Office fédéral fonctionne comme instance de recours. La réglementation fixerait concrètement (grâce à une énumération ou à une clause générale) pour quelles catégories d'ordres, respectivement à quelles conditions (par exemple, à partir d'une durée de séjour minimale), le requérant d'asile serait en droit d'exiger une décision.
d) En l'absence de texte réglementant cette procédure, le recourant n'a pas obtenu de décision formelle sur ses requêtes lorsqu'elles étaient d'actualité. Il a omis de demander une décision formelle à l'Office fédéral, en se fondant directement sur la loi fédérale sur la procédure administrative, bien que cela fût envisageable. Maintenant, il se contente de critiquer directement devant le Tribunal fédéral, d'une part, un arrêté (l'Ordonnance, respectivement le Règlement) et, d'autre part, la situation effective dans le Centre d'enregistrement de X.________. Dans un cas comme dans l'autre, il n'attaque pas une décision au sens de l'
art. 5 PA
.
Ainsi, le recours de droit administratif ne porte pas sur une décision et, pour cette raison déjà, il n'est pas recevable selon l'
art. 97 OJ
. La question du recours direct au sens de l'
art. 47 al. 2 et 3 PA
ne se pose même pas, puisqu'il faudrait pour cela qu'il existe une décision, c'est-à-dire une appréciation de la situation de fait et de droit effectuée dans un cas concret par l'autorité matériellement compétente.
Vu ce qui précède, le recours de droit administratif est irrecevable.
e) Les griefs soulevés par le recourant à l'encontre de son séjour dans le Centre d'enregistrement de X.________ n'ont pas été jugés matériellement. Il n'y a plus d'intérêt actuel à ce qu'ils soient examinés (cf. consid. 1b, ci-dessus).
Le Tribunal fédéral a renoncé en l'espèce à l'existence d'un intérêt actuel digne de protection pour pouvoir se prononcer sur des questions de procédure qui, sans cela, n'auraient probablement jamais pu être tranchées. Il faut partir du fait que les requérants d'asile séjournant dans un centre d'enregistrement auront désormais l'occasion de faire contrôler les conditions essentielles de séjour dans un tel centre, en particulier la réglementation des sorties sous l'angle de la liberté personnelle, respectivement de la liberté de mouvement.
Pour le moment, en l'absence d'une réglementation attribuant une compétence décisionnelle à ce sujet à la Direction de l'établissement, l'Office fédéral devrait être directement compétent. Mais, en l'état, il n'y a pas de raison de transmettre l'acte du 29 mai 2001 avec toutes les pièces du dossier audit Office fédéral pour qu'il se prononce concrètement a posteriori sur les conditions de séjour du recourant dans le Centre d'enregistrement de X.________, dans le cadre d'une procédure de décision formelle au sens des considérants qui précèdent.
5.- Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (
art. 159 al. 1 OJ
) et doit en principe supporter les frais judiciaires (
art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ
). Il a cependant demandé l'assistance judiciaire. Le Tribunal fédéral dispense une partie de payer les frais judiciaires à la double condition qu'elle soit dans le besoin et que ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec (
art. 152 al. 1 OJ
).
L'indigence semble avérée. Vu la situation procédurale peu claire en ce qui concerne le problème soulevé dans le recours, on peut considérer que celui-ci n'était pas d'emblée dénué de chance de succès. Il faut par conséquent admettre la demande qui consiste exclusivement à dispenser le recourant de payer les frais judiciaires, puisqu'il n'est pas représenté par un avocat (cf. l'
art. 152 al. 2 OJ
).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Admet la demande d'assistance judiciaire.
3. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
4. Communique le présent arrêt en copie au représentant du recourant et au Département fédéral de justice et police.
____________
Lausanne, le 9 avril 2002 DAC/elo
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
La Greffière,