bger · 2P.369/1998 · 2000-03-21 · de

Öffentliches Dienstverhältnis

Bundesgericht II. öffentlich-rechtliche Abteilung 21.03.2000 2P.369/1998
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 21.03.2000 2P.369/1998
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 21.03.2000 2P.369/1998

Öffentliches Dienstverhältnis

[AZA 3]
2P.369/1998/odi
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
***********************************
21. März 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hungerbühler, Müller,
Bundesrichterin Yersin, Ersatzrichter Seiler und Gerichts-
schreiberin Diarra.
---------
In Sachen
Verband Basler Assistenz- und Oberärzte/-innen (VBAO)
,
Sektion beider Basel des Verbandes Schweizerischer Assis-
tenz- und Oberärzte (VSAO), Beschwerdeführer, vertreten
durch Advokat Dr. Lucius Huber, Dufourstrasse 11, Basel,
gegen
Kanton B a s e l - S t a d t
, handelnd durch den Regie-
rungsrat, dieser vertreten durch das Sanitätsdepartement,
betreffend
Gewaltenteilung,
Art. 4 aBV
(Verordnung betreffend die Anstellungsbedingungen
der Assistenz- und Oberärzte an staatlichen Spitälern),
hat sich ergeben:
A.-
Das Dienstverhältnis der Assistenz- und Oberärzte
an den staatlichen Spitälern des Kantons Basel-Stadt wird
geregelt durch die regierungsrätliche Verordnung vom
26. Juni 1984 betreffend die Anstellungsbedingungen der As-
sistenz- und Oberärzte an staatlichen Spitälern (AAOV). Die-
se Verordnung stützt sich nach ihrem Ingress auf § 1 Abs. 3
des Beamtengesetzes vom 25. April 1968 und § 1 Abs. 2 des
Lohngesetzes vom 12. November 1970. Letzteres wurde inzwi-
schen ersetzt durch das Lohngesetz vom 18. Januar 1995, des-
sen § 1 Abs. 3 lautet:
"Auf Durchgangspositionen (wie zum Beispiel bei As-
sistenz- und Oberärzten und -ärztinnen), Praktika
und Volontariate zwecks beruflicher Aus-, Weiter-
und Fortbildung sowie auf Berufslehrgänge und Be-
rufslehren findet das Lohngesetz keine Anwendung.
Soweit für solche Dienstverhältnisse weder Ver-
ordnungen noch Reglemente bestehen, erlässt das
Personalamt entsprechende Weisungen und regelt die
Lohnansätze nach einheitlichen Gesichtspunkten."
Gemäss Anhang I AAOV betrug der Jahreslohn (inkl.
13. Monatslohn) für Assistenzärzte zwischen Fr. 73'154.25
und Fr. 120'220.75, für stellvertretende Oberärzte zwischen
Fr. 118'927.25 und Fr. 167'329.50 und für Oberärzte zwischen
Fr. 122'986.50 und Fr. 187'151.25.
Am 15. September 1998 änderte der Regierungsrat des
Kantons Basel-Stadt die Verordnung ab. Damit wurde ein neuer
Absatz eingefügt, wonach der Lohn entsprechend der für das
übrige Staatspersonal geltenden Regelung an die Teuerung an-
gepasst wird. Sodann wurde die Lohnskala in Anhang I neu
festgesetzt. Der Jahreslohn beträgt nach dieser neuen Fas-
sung (inkl. 13. Monatslohn) für Assistenzärzte zwischen
Fr. 78'120.-- und Fr. 111'231.--, für stellvertretende Ober-
ärzte zwischen Fr. 115'024.-- und Fr. 143'780.-- und für
Oberärzte zwischen Fr. 119'817.-- und Fr. 146'175.--. Die
Änderung enthält ferner Übergangsbestimmungen, wonach für
bisherige Stelleninhaber der frankenmässige Lohnanspruch ge-
wahrt bleibt. Sie trat am 1. Januar 1999 in Kraft.
B.-
Der Verband Basler Assistenz- und Oberärzte/-innen
erhob am 26. Oktober 1998 staatsrechtliche Beschwerde mit
dem Antrag, die Verordnungsänderung vom 15. September 1998
vollumfänglich aufzuheben. Zudem beantragte er Erteilung der
aufschiebenden Wirkung. Er rügt eine Verletzung der Gewal-
tenteilung und der Rechtsgleichheit.
C.-
Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt be-
antragte am 12. November 1998 namens des Regierungsrates,
das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen. Mit Verfü-
gung des Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Bundesgerichts vom 20. November 1998 wurde das Gesuch
abgewiesen.
D.-
Mit Vernehmlassung vom 15. März 1999 beantragte das
Sanitätsdepartement, auf die staatsrechtliche Beschwerde
nicht einzutreten, eventualiter sie abzuweisen.
E.-
In dem vom Bundesgericht gemäss
Art. 93 Abs. 1 OG
angeordneten zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien
an ihrem Standpunkt fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.-
a) Da der Kanton Basel-Stadt kein Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle kennt, kann die Verordnung direkt
mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (
Art. 84
Abs. 2,
Art. 86 Abs. 1 und
Art. 87 OG
).
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Er-
lass ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Erlass un-
mittelbar oder virtuell (das heisst mit einer minimalen
Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen
rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (
Art. 88 OG
;
BGE 125 I 173 E. 1b S. 174
;
124 I 159
E. 1c S. 161 f.
; 123 I
221 E. 2 S. 224 f.). Ein Verband ist legitimiert, mit
staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglie-
der zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert
ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfas-
sungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglie-
der zu wahren hat und die Mehrzahl oder doch eine Grosszahl
seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder vir-
tuell betroffen sind (
BGE 123 I 221
E. 2 S. 225
;
122 I 70
E. 1b S. 73, je mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer ist ein Verein mit dem Zweck,
die beruflichen, standespolitischen und wirtschaftlichen In-
teressen seiner Mitglieder zu wahren. Seine Aktivmitglieder
sind Personen, die das eidgenössische Ärztediplom oder ein
anderes eidgenössisches Medizinaldiplom besitzen und in ei-
nem Anstellungsverhältnis tätig sind. Es kann entgegen der
unsubstantiierten Bestreitung seitens des Sanitätsdeparte-
ments ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass eine
Grosszahl der Vereinsmitglieder von der angefochtenen Ver-
ordnung betroffen sind. Das Sanitätsdepartement bestreitet
die Beschwerdelegitimation der Assistenz- und Oberärzte,
weil diese nur auf ein bzw. drei Jahre ohne Rechtsanspruch
auf Wiederwahl gewählt seien und infolge der frankenmässigen
Besitzstandswahrung nicht in ihren rechtlich geschützten In-
teressen betroffen seien. Indessen haben nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesgerichts die öffentlichen Bediens-
teten einen rechtlich geschützten Anspruch darauf, nicht
willkürlich, rechtsungleich oder in einer gegen Treu und
Glauben oder gegen andere verfassungsmässige Rechte verstos-
senden Weise besoldet zu werden (
BGE 123 I 1
, nicht veröf-
fentlichte E. 1b;
BGE 121 I 102
, nicht veröffentlichte
E. 1b; 49, nicht veröffentlichte E. 1), unabhängig davon, ob
sie einen Rechtsanspruch auf Wiederwahl haben und ob ihr
Lohn frankenmässig gekürzt oder bloss ein weiterer Lohnauf-
stieg verunmöglicht wird. Auf die Beschwerde ist einzutre-
ten.
2.-
a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der
Gewaltenteilung. Die angefochtene Verordnung stütze sich auf
das inzwischen nicht mehr existierende alte Lohngesetz;
streng betrachtet fehle somit überhaupt eine gültige Delega-
tionsnorm. Auch § 1 Abs. 3 des neuen Lohngesetzes von 1995
bilde keine genügende Delegationsnorm; diese Gesetzesbe-
stimmung stelle eine reine Blankodelegation dar, welche im
Lichte des Gesetzesvorbehalts grundsätzlich bedenklich sei.
Zumindest erlaube eine solche gesetzliche Grundlage keine
Besoldungsänderung, die den Rahmen der bisher üblichen Rege-
lungen sprenge und auf eine Neuorientierung der Lohnpolitik
für Assistenz- und Oberärzte hinauslaufe. Für wichtige Be-
stimmungen sei ein formelles Gesetz erforderlich. Das be-
treffe auch die Grundsätze der Gehaltsordnung. Die durch die
angefochtene Verordnungsänderung angeordneten Besoldungskür-
zungen von bis zu 8,2% (für Assistenzärzte) bzw. rund 22%
(für Oberärzte) lägen nicht im Rahmen des Zulässigen und
seien durch die gesetzliche Grundlage nicht mehr gedeckt.
b) Der Grundsatz der Gewaltenteilung schützt nach
ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung als verfas-
sungsmässiges Individualrecht die Einhaltung der verfas-
sungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Welche Behörde wofür
zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem jeweili-
gen kantonalen Staatsrecht (vgl.
BGE 124 I 127
E. 3a S. 132,
216 E. 3b S. 219
;
123 I 1
E. 3 S. 5
;
121 I 22
E. 3a S. 25;
118 Ia 245 E. 3b S. 247). Bundesverfassungsrechtlich ist die
Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtset-
zungszuständigkeiten an die Regierung zulässig, wenn sie in
einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kanto-
nale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Ge-
biet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung
selber enthält, soweit die Rechtsstellung der Bürger schwer-
wiegend berührt wird (
BGE 125 I 173
E. 4a S. 176
;
123 I 221
E. 4a S. 226;
118 Ia 245
E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310).
c) Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass
im Kanton Basel-Stadt besondere verfassungsrechtliche Be-
stimmungen über die Zulässigkeit von Rechtsetzungsdelegatio-
nen oder über die Zuständigkeit für die Festsetzung von
staatlichen Besoldungen bestünden. Die Zulässigkeit der an-
gefochtenen Verordnung ist daher nach allgemeinen Grundsät-
zen zu beurteilen.
d) Grundlage für die Verordnung ist neben § 1
Abs. 3 des Lohngesetzes auch § 1 Abs. 3 des Beamtengesetzes.
Diese Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat ausdrücklich,
Dienstordnungen zu erlassen. Es besteht somit eine gesetzli-
che Grundlage. Zu prüfen ist, ob diese die Anforderungen an
die Bestimmtheit erfüllt.
e) Es kann nicht allgemein gesagt werden, wie de-
tailliert das formelle Gesetz selber sein muss. Als freilich
konkretisierungsbedürftiger Grundsatz gilt, dass es die
grundlegenden und wichtigen Bestimmungen enthalten muss
(
Ulrich Häfelin/Walter Haller
, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, 4. Aufl., Zürich 1998, S. 343;
Walter Kälin
, Gesetz
und Verordnung, in: Kälin/Bolz, Handbuch des bernischen Ver-
fassungsrechts, Bern 1995, S. 129 ff., 136 ff.;
Hansjörg
Seiler
, Gewaltenteilung - Allgemeine Grundlagen und schwei-
zerische Ausgestaltung, Bern 1994, S. 314 ff., mit weiteren
Hinweisen; vgl. auch
Art. 164 Abs. 1 BV
). Strengere Anforde-
rungen an das formelle Gesetz gelten dort, wo es um eine
Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung öffent-
lichrechtlicher Pflichten geht, wobei die Natur und die
Schwere des Eingriffs mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I
221 E. 4a S. 226). Ein formelles Gesetz ist aber auch unab-
hängig von Grundrechtseingriffen erforderlich für wichtige
politische Entscheide (
BGE 125 I 173
E. 4a S. 176
;
123 I 254
E. 2b/bb S. 256
;
121 I 22
E. 4a S. 26 f.). Wegleitend kann
eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen
Kantonen übliche Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf
Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein
üblichen Standard entspricht. Für völlig neue, bisher unüb-
liche Bestimmungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz er-
forderlich (
BGE 125 I 173
E. 9e S. 181
;
123 I 254
E. 2b/bb
S. 256
;
122 I 130
E. 3b/cc S. 135
;
121 I 22
E. 4a S. 27, 273
E. 5a S. 277 f.; ZBl 98/1997 S. 75, E. 5d/aa, mit Hinwei-
sen).
f) Im öffentlichen Dienstrecht werden herkömmli-
cherweise nicht gleich hohe Anforderungen an die gesetzliche
Grundlage gestellt wie im allgemeinen Rechtsverhältnis
(
Blaise Knapp
, Précis de droit administratif, 4. Aufl.,
Basel/Frankfurt 1991, S. 631;
Pierre Moor
, Droit administra-
tif, Vol. III, Bern 1992, S. 213;
Markus Müller
, Lineare
Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der
Rechtsgleichheit, in: AJP 1997, S. 841-847, 843;
Paul
Richli
, Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public
Management, Bern 1996, S. 32). Abgesehen von schweren Ein-
griffen in die Freiheitsrechte ist es üblich und verfas-
sungsrechtlich zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten
auf untergesetzlicher Stufe zu konkretisieren; insbesondere
braucht die Besoldung nicht zwingend im formellen Gesetz
festgelegt zu werden (vgl.
BGE 123 I 1
E. 3 S. 5;
118 Ia 245
E. 3e S. 251 f.;
98 Ia 105
E. 2 S. 109 f.; ZBl 98/1997
S. 75, E. 5d/cc). Das entspricht auch der Rechtswirklich-
keit. In den meisten Kantonen werden die Gehälter generell
durch Verordnung oder Parlamentsdekret festgelegt oder ent-
hält das Gesetz nur Grundsätze, die durch Parlament oder Re-
gierung konkretisiert werden (
Franz Dommann
, Personalrecht
für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst des Kantons Luzern,
in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffent-
lichen Dienstes, Bern 1999, S. 35 ff., 43;
Fritz Lang
, Das
Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Helbling/
Poledna, a.a.O., S. 49 ff., 74;
Tomas Poledna
, Leistungslohn
und Legalitätsprinzip, in: Festschrift für Yvo Hangartner,
St. Gallen 1998, S. 269 ff., 279 f.;
Andreas Zünd
, Gesetz
und Dekret im Kanton Aargau, Aarau 1986, S. 97 ff.). Wo das
formelle Gesetz die Besoldungsklassen sowie Maximal- und
Minimalbesoldungen selber festlegt, erfolgt in der Regel
zumindest die Einstufung der einzelnen Funktionen in eine
bestimme Klasse durch Verordnung der Regierung. So ist
beispielsweise die Regelung im Bund (Art. 36 und 38 des Be-
amtengesetzes vom 30. Juni 1927, SR 172.221.10; zum neuen
Bundespersonalgesetz siehe
Peter Helbling
, Entwicklungen im
Personalrecht des Bundes; Anmerkungen zum Bundespersonalge-
setz, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 1 ff., 31). Auch im
Kanton Basel-Stadt enthält das Lohngesetz in seinem Anhang
die frankenmässigen Minimal- und Maximalansätze der einzel-
nen Lohnklassen sowie den Stufenverlauf; hingegen liegt die
Kompetenz zur Einreihung der Funktionen in die Lohnklassen
gemäss § 6 des Lohngesetzes beim Regierungsrat. Eine solche
Regelung ist jedenfalls verfassungsrechtlich zulässig (nicht
veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 25. Februar
1994 i.S. B., E. 2c).
Die Lehre fordert im Allgemeinen, dass die Besol-
dungsgrundsätze im formellen Gesetz zu regeln seien (
Thomas
Eichenberger
, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen
Spital, Bern/Stuttgart/Wien 1995, S. 75, 107;
Müller
,
a.a.O., S. 843), wobei als solche Grundsätze etwa Mindest-
und Höchstgehälter, die Zahl der Gehaltsstufen sowie die
Grundsätze für die Einteilung der Stellen in diese Stufen
genannt werden (
Christoph Meyer
, Leistungslohn im öffentli-
chen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 133 ff.,
146 f.;
Poledna
, a.a.O., S. 290 f.;
Richli
, a.a.O., S. 77
f.). Hingegen wird nicht verlangt, dass sich der Lohn jeder
einzelnen Funktion aus dem formellen Gesetz ergibt.
Das Kriterium der Üblichkeit (E. 2e) kann auch im
Beamtenrecht Anwendung finden (vgl.
Eichenberger
, a.a.O.,
S. 57 f.;
Evi Schwarzenbach Heusser
, Das Personalrecht des
Kantons Thurgau, Diss. Zürich 1998, S. 53 f.). So hat das
Bundesgericht eine auf dem Verordnungsweg festgelegte
zwangsweise Pensionierung von Beamten mit 63 Jahren (mit
entsprechender finanzieller Einbusse) als Verstoss gegen die
Gewaltenteilung beurteilt, weil dies dem bisher weitherum
üblichen Ruhestandsalter nicht entsprach (ZBl 98/1997 S. 75,
E. 5d). Umgekehrt wurde es als zulässig erachtet, durch Ver-
ordnung die Pflichtstundenzahl von Mittelschullehrern um
eine Lektion pro Woche zu erhöhen, weil sich auch die erhöh-
te Zahl noch in einem üblichen Rahmen bewegte (nicht publi-
ziertes Urteil vom 15. Januar 1999 i.S. K., E. 2e und g).
g) Der Beschwerdeführer zieht zur Beurteilung der
Zulässigkeit einer Delegation die Grundsätze des Abgabe-
rechts heran. Bei rein wirtschaftlicher Betrachtung mag es
in der Tat seltsam erscheinen, einerseits bereits für rela-
tiv geringfügige Gebühren von einigen hundert Franken eine
formellgesetzliche Grundlage zu verlangen (
BGE 125 I 173
E. 9 S. 179 ff.
;
123 I 254
E. 2c S. 256 f.), andererseits
aber die Festlegung des Beamtenlohnes, die für die Betroffe-
nen viel bedeutender sein kann, auf dem Verordnungsweg zuzu-
lassen. Dabei ist allerdings zu beachten, dass das Legali-
tätsprinzip im Abgaberecht seit jeher strenger gehandhabt
wurde als in anderen Bereichen und erst recht als in der
Leistungsverwaltung und im öffentlichen Dienstrecht. Hinzu
kommt, dass auch im Gebührenrecht die Anforderungen an die
formellgesetzliche Grundlage gelockert werden können, wenn
das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt
wird (
BGE 125 I 173
E. 9a S. 179, 182 E. 4a S. 193
;
124 I 11
E. 6a S. 19, je mit Hinweisen). Insbesondere sind die Anfor-
derungen an die gesetzliche Grundlage dort geringer, wo die
Abgabe ein Entgelt für die freiwillige und kommerzielle Be-
nützung einer öffentlichen Einrichtung darstellt, welche
nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert wird
(
BGE 125 I 182
E. 4a S. 193
;
122 I 279
E. 6c S. 289 f.
; 121
I 230 E. 3g/dd S. 239). Dass beispielsweise an Gebühren für
einzelne Universitätskurse oder Zulassungsprüfungen höhere
Anforderungen gestellt wurden, ist darauf zurückzuführen,
dass in diesen Fällen weder aus der Natur der Abgabe noch
aus dem formellen Gesetz hervorging, dass eine marktgerechte
Kostendeckung anzustreben sei (
BGE 125 I 173
E. 9a und e
S. 179 und 181
;
123 I 254
E. 2b S. 255 f.). Hingegen hat das
Bundesgericht unter Hinweis auf die in diesen Bereichen gel-
tenden marktwirtschaftlichen Prinzipien grosszügigere Dele-
gationen zugelassen für die Infrastrukturabgabe von Beleg-
ärzten in Spitälern (
BGE 121 I 230
E. 3g S. 238 f.) oder die
Landegebühr auf Flugplätzen (
BGE 125 I 182
E. 4f S. 195 f.).
Für die Besoldung im öffentlichen Dienstrecht kann
Analoges gelten: Anders als bei Gebühren, bei denen der
Staat nicht immer Kostendeckung anstrebt, ist bei Besoldun-
gen davon auszugehen, dass grundsätzlich mit der Entlöhnung
der Wert der Arbeit abgegolten werden soll. Somit unterlie-
gen die staatlichen Besoldungen in einem gewissen Rahmen
ähnlich wie Benützungsgebühren für kommerziell angebotene
Dienstleistungen einer Regulierung nach marktwirtschaftli-
chen Grundsätzen: Einerseits kann vom Staat nicht erwartet
oder verlangt werden, dass er wesentlich höhere Löhne ent-
richtet als andernorts für eine ähnliche Tätigkeit bezahlt
werden. Sind die Löhne im Vergleich zu anderen Kantonen oder
zu privaten Arbeitgebern andererseits zu tief, so wird der
Staat offene Stellen nicht mehr besetzen und seine Aufgaben
nicht wahrnehmen können. Das rechtfertigt oder verlangt gar
eine gewisse Flexibilität in der Lohnfestsetzung und erlaubt
es, die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellgesetz-
lichen Grundlage zu lockern.
h) Die angefochtene Verordnungsänderung ist im
Lichte dieser Grundsätze nicht zu beanstanden: Wohl sind
ihre gesetzlichen Grundlagen relativ unbestimmt. Doch ent-
fernt sich die angefochtene Regelung entgegen der Darstel-
lung des Beschwerdeführers nicht wesentlich von den bisher
geltenden Regeln und auch nicht von den Grundsätzen, die im
Lohngesetz für die übrigen staatlichen Funktionen enthalten
sind.
Aus den Vorarbeiten zur Verordnungsrevision geht
hervor, dass die Besoldungen der Assistenz- und Oberärzte
jeweils in Relation zu den Lohnklassen gemäss Lohngesetz be-
trachtet wurden. Im Bericht des Zentralen Personaldienstes
des Kantons Basel-Stadt vom 2. Juni 1998 wurde eine Bewer-
tung der Funktionen Assistenz- und Oberarzt zugrunde gelegt.
Diese hätte bei Assistenzärzten zu einer Einreihung in die
Lohnklasse 18 geführt. Unter Berücksichtigung des Ausbil-
dungscharakters des Assistenzarztverhältnisses und auf Grund
von Vergleichen mit anderen Ausbildungsverhältnissen von
Hochschulabsolventen (Assistenz an der Universität, juristi-
sche Volontariate oder Praktika der Psychologen), die durch-
wegs in den Lohnklassen 15-17 oder gar noch tiefer einge-
reiht sind, gelangte das Personalamt schliesslich zu einer
Einstufung, die zu Beginn der Stufe A von Lohnklasse 16 ge-
mäss Lohngesetz entspricht, dann aber rascher aufsteigt und
nach einigen Jahren etwa die Lohnklasse 17 erreicht. Gegen-
über der bisherigen Regelung wurde dadurch die Anfangsbesol-
dung um ca. 6,7% angehoben. Die Besoldung im zweiten Jahr
bleibt gleich, während ab dem dritten Jahr der Lohn gekürzt
wurde bis zu ca. 8%. Das entspricht in den letzten Jahren
einer Rückstufung um zirka eine Lohnklasse gemäss Lohnge-
setz.
Für die Oberärzte kam das Personalamt zum Schluss,
eine Einstufung in die Lohnklassen 20 oder 21 wäre möglich.
Die schliesslich festgelegte Lohnkurve entspricht etwa die-
sem Rahmen. Freilich liegt das neue Maximum (Stufe 9) 21,9%
tiefer als das bisherige Maximum (Stufe 14), weil die Zahl
der Stufen von 14 auf 9 reduziert wurde. Der Beschwerdefüh-
rer bringt indessen selber vor, dass auch bisher nur ganz
wenige Oberärzte das Maximalgehalt erreicht hätten, während
der grösste Teil der Oberärzte maximal Fr. 163'078.-- ver-
dienten. Das ergibt sich daraus, dass die Funktion des Ober-
arztes nach basel-städtischer Regelung keine Daueranstel-
lung, sondern eine Durchgangsposition ist, die gemäss § 5
AAOV in der Regel sechs, ausnahmsweise höchstens acht Jahre
dauert. Gegenüber der bisherigen Lohnstufe 9
(Fr. 169'100.75) liegt die neue höchste Lohnstufe 9
(Fr. 146'175.--) rund 13,6% tiefer. Das entspricht in dieser
Stufe einer Rückstufung um ca. zwei Lohnklassen. In den tie-
feren Stufen fällt die Differenz jedoch geringer aus: In der
Stufe 1 beträgt sie ca. 2,6%, in der Stufe 5 ca. 5,8%.
Hinzu kommt, dass der frankenmässige Besitzstand
der bisherigen Stelleninhaber gewahrt wurde.
Wohl hat die Neuregelung für die Oberärzte und die
oberen Stufen der Assistenzärzte eine nicht unerhebliche
Tieferbesoldung gegenüber der bisherigen Regelung zur Folge,
doch kann nicht gesagt werden, dass der Regierungsrat von
seiner Kompetenz in einer völlig unüblichen und vom Gesetz
nicht mehr abgedeckten Weise Gebrauch gemacht und damit den
Rahmen der zulässigen Delegation gesprengt hätte. Er hat
sich im Gegenteil an die Regelung im Lohngesetz angelehnt.
Die Abweichung von diesem Gesetz erfolgt bei den Assistenz-
ärzten zu deren Gunsten, indem der Lohnaufstieg rascher ver-
läuft als nach Lohngesetz. Auch für die Oberärzte weicht der
Stufenaufstieg nicht wesentlich von demjenigen gemäss Lohn-
gesetz ab. Unterstünden die Arbeitsverhältnisse der Assis-
tenz- und Oberärzte dem Lohngesetz, so hätte der Regierungs-
rat gemäss § 6 dieses Gesetzes ebenfalls die Kompetenz zur
Einreihung in die Lohnklasse und gemäss § 2 Abs. 2 auch die
Befugnis zur Anpassung der Einreihung bei veränderten Ver-
hältnissen. Der Regierungsrat hat sich sodann auch auf eine
Arbeitsbewertung gestützt. Nicht ersichtlich ist, inwiefern
das Lohngesetz eine Berücksichtigung des Lohnniveaus in an-
deren Kantonen verbieten würde. Insgesamt hat der Regie-
rungsrat von seiner ihm delegierten Kompetenz nicht anders
Gebrauch gemacht, als es ihm auch auf Grund des Lohngesetzes
zustünde, welches seinerseits den verfassungsmässigen An-
forderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm ohne
weiteres genügt. Der konkrete Einreihungsentscheid kann
allenfalls unangemessen sein oder gegen das Rechtsgleich-
heitsgebot verstossen. Er verletzt aber nicht die Zuständig-
keitsordnung bzw. die Gewaltenteilung.
3.-
a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der
Rechtsgleichheit. Besoldungskürzungen dürften nicht ohne
besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Be-
rechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen. Die vom Kanton
vorgebrachten Gründe für die Tieferstufung der Ärzte seien
unsachlich. Eine im Jahre 1995 durchgeführte analytische Ar-
beitsbewertung habe ergeben, dass Assistenzärzte in die
Lohnklassen 17 und 19, Oberärzte in die Klassen 21 und 22
einzustufen seien. Die angefochtene Reduktion widerspreche
dieser Bewertung; für eine Neubewertung lägen keine Gründe
vor. Zudem habe das Sanitätsdepartement gegenüber dem Re-
gierungsrat das Ergebnis der 1995 durchgeführten Bewertung
verschwiegen. Die vom Kanton angestellten Vergleiche mit an-
deren Kantonen und anderen Praktikantenstellen seien unhalt-
bar. Es bestehe somit keine besondere Rechtfertigung, um
einseitig bei Assistenz- und Oberärzten die Besoldung zu
kürzen.
b) Die Verfassung enthält keine besonderen Anfor-
derungen an die Unterlagen, welche ein antragstellendes De-
partement dem über eine Verordnungsänderung entscheidenden
Regierungsrat unterbreiten muss. Auch Lehre und Rechtspre-
chung haben bisher keine diesbezüglichen Regeln entwickelt.
Aus allgemeinen Grundsätzen des staatlichen Handelns ist zu
folgern, dass derartige Anträge nicht irreführend oder krass
lückenhaft sein dürfen. Umgekehrt können aber daran nicht
allzu hohe Anforderungen gestellt werden. Es ist zu berück-
sichtigen, dass die übrigen Mitglieder des Regierungsrates
in der Regel über die zu entscheidenden Fragen ebenfalls ei-
nigermassen informiert sind und zudem an der Regierungsrats-
sitzung oder in einem verwaltungsinternen Vorverfahren vom
antragstellenden Departement weitere Informationen verlangen
können.
Der Antrag des Sanitätsdepartements vom 31. August
1998 an den Regierungsrat wies ausdrücklich darauf hin, dass
durch die vorgesehene Verordnungsänderung der Lohn der As-
sistenz- und Oberärzte gesenkt werde. Das Ausmass dieser
Senkung war aus einem Vergleich mit der geltenden Verordnung
ersichtlich. Ausdrücklich begründet wurde zudem, weshalb bei
Assistenzärzten im Hinblick auf die Ausbildungssituation die
Bewertung nach dem Basler Arbeitsbewertungssystem nicht kor-
rekt durchführbar sei. Eine irreführende Information kann in
diesen Unterlagen nicht erblickt werden.
c) Das öffentliche Dienstrecht wird durch die je-
weilige Gesetzgebung bestimmt; es macht deshalb, auch was
die vermögensrechtliche Seite betrifft, grundsätzlich die
Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen
Ansprüchen der Beamten in der Regel nicht der Charakter
wohlerworbener Rechte zu, sofern nicht das Gesetz die ent-
sprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von
den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder
bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbun-
dene Zusicherungen abgegeben worden sind. Soweit die ver-
mögensrechtlichen Ansprüche keine wohlerworbenen Rechte
darstellen, sind sie gegenüber Rechtsänderungen nur nach
Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleich-
heit geschützt; der Beamte kann sich aufgrund von
Art. 4 aBV
bzw.
Art. 8 Abs. 1 und
Art. 9 BV
dagegen zur Wehr setzen,
dass solche Ansprüche willkürlich abgeändert, nachträglich
entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass Eingriffe
ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner
Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen (BGE 118 Ia
245 E. 5b S. 255 f.; Pra 1998 31 227, E. 3b; Pra 1997 1
E. 3b; je mit Hinweisen;
Regula Kägi-Diener
, Beamte zwischen
Recht und Finanzen, in: recht 1995 S. 10 ff., 15 f.;
Müller
,
a.a.O., S. 841 f.).
d) Das bedeutet nicht, dass es unzulässig wäre, Be-
soldungskürzungen nur für einzelne Funktionen oder Bereiche
vorzunehmen. Die zuständigen Behörden haben von Verfassungs
wegen einen grossen Ermessensspielraum in Organisations- und
Besoldungsfragen.
Art. 4 aBV
bzw.
Art. 8 Abs. 1 BV
ist ver-
letzt, wenn gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Ob
verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten
sind, hängt jedoch von Beurteilungen ab, die unterschiedlich
ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots
und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt,
aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbe-
standsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beam-
ten massgebend sein sollen (
BGE 125 I 71
E. 2c/aa S. 79; 124
II 409 E. 9b S. 426 f.
;
123 I 1
E. 6b S. 8
;
121 I 102
E. 4a/c S. 104 f.). Das Bundesgericht übt eine gewisse Zu-
rückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn
der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine
Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die
unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu
willkürlich ist (
BGE 123 I 1
E. 6a S. 7 f., mit Hinweisen;
Ulrich Häfelin/Walter Haller
, a.a.O., S. 514 ff.).
Das Bundesgericht hat deshalb den politischen Be-
hörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von
Besoldungsordnungen zugestanden. So wurden beispielsweise
bereits innerhalb verschiedener Kategorien von Lehrkräften
folgende Lohndifferenzen als verfassungsrechtlich haltbar
anerkannt:
- fast 22% zwischen Primar- und Orientierungsschul-
lehrern (
BGE 121 I 49
E. 4c S. 53 f.);
- rund 6,6% bzw. 12% zwischen Hauptlehrern und
Lehrbeauftragten (
BGE 121 I 102
E. 4d S. 106 f.; unveröf-
fentlichtes Urteil i.S. B. vom 10. Dezember 1993, E. 5a/bb);
- rund 20-26% zwischen zwei Lehrerkategorien, die
sich in der Ausbildung unterschieden (dreijährige Lehreraus-
bildung gegenüber Matura und anschliessendes Lizentiat),
aber teilweise an der gleichen Schule unterrichteten (nicht
veröffentlichtes Urteil vom 27. September 1996 i.S. W.,
E. 2);
- fast 10% zwischen Logopädinnen mit Grundausbil-
dung Matur und solchen mit Lehrerpatent (
BGE 123 I 1
E. 6h
S. 11);
- 6,73% Besoldungsunterschied und zusätzlich 7,41%
Unterschied in der Zahl der Pflichtstunden zwischen kauf-
männischen und gewerblich-industriellen Berufsschullehrern
(nicht veröffentlichtes Urteil vom 10. August 1998 i.S. A.,
E. 4);
- rund 18% zwischen Mittelschullehrern und Berufs-
schullehrern trotz gleicher Ausbildung (nicht veröffentlich-
tes Urteil vom 6. Oktober 1999 i.S. F., E. 3c).
Dieser grosse Ermessensspielraum besteht umso mehr,
wenn nicht ein Vergleich zwischen verwandten, sondern zwi-
schen unterschiedlichen Tätigkeiten zur Diskussion steht. Ob
beispielsweise die Arbeit von Ärzten mehr oder weniger wert
ist als diejenige von Lehrern, Psychologen, Juristen oder
anderen Berufsgattungen, lässt sich nicht nach feststehenden
Bewertungskriterien objektiv feststellen, sondern hängt ab
von der gesellschaftlichen Wertschätzung, die einer bestimm-
ten Tätigkeit entgegengebracht wird (
BGE 125 II 385
E. 5b
S. 390; ZBl 98/1997 S. 210, E. 2b; nicht veröffentlichtes
Urteil vom 19. November 1998 i.S. B., E. 2e). Dementspre-
chend ist der verfassungsrechtliche Spielraum hier grösser
als innerhalb verschiedener Kategorien desselben Berufs.
e) Der Beschwerdeführer stellt unter Berufung auf
ein vom ihm vorgelegtes Rechtsgutachten die zurückhaltende
Praxis des Bundesgerichts in Frage. Es sei nicht gerechtfer-
tigt, im Rahmen des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots an-
dere Prüfungsmassstäbe anzuwenden als bei der Beurteilung
einer Geschlechtsdiskriminierung, da das Diskriminierungs-
verbot nichts anderes sei als eine Konkretisierung des all-
gemeinen Gleichbehandlungsgebots (ebenso
Paul Richli
, AJP
1995 S. 1202 f.;
Vincent Martenet
, L'égalité de rémunération
dans la fonction publique, in: AJP 1997 S. 825 ff., 838 f.).
Für eine fundierte Beurteilung der geltenden Besoldungsre-
gelungen müsste vorab mittels analytischer Arbeitsplatzbe-
wertungen Klarheit geschaffen werden, welche Berufssparten
vergleichbare Anforderungen stellten. Erst auf einer solchen
Basis könnten Quervergleiche erfolgen.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden: Im Be-
reich der Lohngleichheit zwischen Mann und Frau (
Art. 4
Abs. 2 Satz 3 aBV bzw.
Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV
) ist der Er-
messensspielraum der zuständigen Behörden eingeschränkt. Das
Bundesgericht stellt erhöhte Anforderungen an die Rechtfer-
tigung von Besoldungsunterschieden und hebt ungeachtet der
Auswirkungen auf das bestehende Lohngefüge Besoldungsrege-
lungen auf, die eine unbegründete Ungleichbehandlung der Ge-
schlechter darstellen (
BGE 124 II 436
E. 11b/c S. 457 f.
;
123 I 1 E. 6b S. 8;
118 Ia 35
E. 2d/e S. 38 f.;
117 Ia 262
E. 3c S. 267). Dies ist aber nur darauf zurückzuführen, dass
nach ausdrücklicher Verfassungsvorschrift die Geschlechtszu-
gehörigkeit weder direkt noch indirekt ein Kriterium für Be-
soldungsunterschiede sein darf (
BGE 125 I 71
e. 2c/aa S. 79
f.;
125 II 385
E. 5b S. 390;
124 II 409
E. 9b S. 427). Wird
eine geschlechtsbedingte Besoldungsdiskriminierung geltend
gemacht, muss daher eingehend überprüft werden, ob ein Be-
soldungsunterschied nicht in Wirklichkeit eine - verdeckte -
Diskriminierung darstellt. Einzig darauf bezieht sich die
Einschränkung des Ermessensspielraums der Behörden (BGE 125
I 71 E. 3b S. 81;
125 II 385
E. 5b und d S. 390 ff.). Abge-
sehen von der Geschlechtszugehörigkeit (und allenfalls wei-
teren Diskriminierungstatbeständen,
Art. 8 Abs. 2 BV
; vgl.
ZBl 98/1997 S. 210, E. 2c) enthält jedoch die Verfassung
keine Vorschrift darüber, welche Kriterien für die Lohnein-
reihung herangezogen werden dürfen. Es fehlt insoweit an
verfassungsrechtlichen Vorgaben, anhand deren das Bundesge-
richt als Verfassungsgericht in der Lage wäre, gewisse Be-
wertungen als zulässig, andere hingegen als unzulässig zu
bezeichnen. Es gelten daher diesbezüglich die allgemeinen
Regeln, wonach alle Differenzierungskriterien erlaubt sind,
die sich mit sachlichen Überlegungen begründen lassen
(ZBl 98/1997 S. 210, E. 2c; nicht veröffentlichtes Urteil
vom 19. November 1998 i.S. B., E. 2g).
f) Unzutreffend ist auch die in der Lehre teilweise
geäusserte Kritik, das Bundesgericht nehme mit seiner zu-
rückhaltenden Praxis aktuelle Rechtsungleichheiten in Kauf,
um hypothetische zu vermeiden (so
Martenet
, a.a.O., S. 837
f.). Die Formulierung, der Verfassungsrichter laufe Gefahr,
neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf
zwei Kategorien von Bediensteten Gleichheit erzielen wolle
(
BGE 123 I 1
E. 6b S. 8), bedeutet nicht, dass bestehende
Rechtsungleichheiten zu tolerieren wären, um künftige zu
vermeiden. Diese Feststellung ergibt sich ganz einfach da-
raus, dass es keine verfassungsrechtlichen Kriterien gibt,
um zu beurteilen, ob diejenigen Lohnunterschiede, die infol-
ge einer Neuregelung entstünden, besser zu rechtfertigen wä-
ren als die bisherigen.
g) Arbeitsplatzbewertungen können deshalb von Ver-
fassungs wegen für die Besoldungseinstufung öffentlicher
Bediensteter nicht die Bedeutung haben, die ihnen der Be-
schwerdeführer beimisst. Solche Bewertungen beruhen darauf,
dass Kriterien festgelegt und mit einer bestimmten Gewich-
tung versehen werden. Die zu beurteilenden Funktionen werden
alsdann anhand dieser Kriterien in eine Skala eingestuft.
Die gewichtete Summe der Skalenpunkte ergibt einen gesamten
Arbeitswert der betreffenden Funktion (vgl.
BGE 125 II 385
E. 4 S. 387 ff.;
124 II 409
E. 10 S. 429 ff.). Die quantita-
tiv präzisen Ergebnisse solcher Analysen können aber nicht
darüber hinwegtäuschen, dass die Auswahl und Beschreibung
der Kriterien und insbesondere deren Gewichtung nicht objek-
tiv sind, sondern bestimmte Wertungen reflektieren (BGE 125
II 385 E. 5b S. 390;
124 II 409
E. 9b S. 426 f.). Es gibt
denn auch verschiedene arbeitswissenschaftliche Verfahren,
die sich je in der Aufgliederung, Gewichtung und Bewertung
der Anforderungen voneinander unterscheiden (
BGE 125 I 71
E. 2c/aa S. 79;
125 II 385
E. 5c S. 391;
124 II 409
E. 9b
S. 427). Eine Änderung in diesen Wertungen kann zu starken
Veränderungen in der Gesamtbeurteilung der Funktionen füh-
ren. Dass eine analytische Arbeitsplatzbewertung zu einer
bestimmten Einreihung einer gewissen Funktion führt, kann
daher von vornherein nicht bedeuten, dass einzig diese Ein-
stufung verfassungsmässig haltbar ist und jede andere ver-
fassungswidrig wäre (
BGE 125 II 385
E. 5d S. 391 f.; nicht
veröffentlichtes Urteil vom 19. November 1998 i.S. B.,
E. 2g). Es besteht deshalb von Verfassungs wegen kein An-
spruch darauf, dass Lohneinstufungen auf der Basis von ana-
lytischen Arbeitsplatzbewertungen vorgenommen werden müssen
(
BGE 121 I 49
E. 4b S. 52 f.; nicht veröffentlichtes Urteil
vom 6. Oktober 1999 i.S. F. E. 3a).
Die angefochtene Verordnung wird deshalb nicht
schon dadurch verfassungswidrig, dass sie von einer früher
erstellten Arbeitsbewertung abweicht. Der Beschwerdeführer
bringt auch nicht vor, inwiefern die frühere Analyse korrek-
ter sein soll als diejenige, auf die sich der Regierungsrat
stützte.
h) Hinzu kommt, dass Arbeitsplatzbewertungen die zu
bewertende Funktion unabhängig von der Situation am Arbeits-
markt beurteilen. Nach marktwirtschaftlichen Überlegungen
ergibt sich der Wert eines Gutes aus dem Verhältnis von
Angebot und Nachfrage. Demgegenüber gehen analytische Ar-
beitsplatzbewertungen von einem grundsätzlich anderen Wer-
tigkeitsbegriff aus. Sie stellen nicht auf den Marktwert,
sondern auf die zu erfüllenden Anforderungen ab und stehen
damit in der Tradition eines "pretium iustum", welche davon
ausgeht, dass es für ein bestimmtes Gut einen "richtigen"
Preis gebe. Diese Auffassung unterscheidet sich fundamental
von der marktwirtschaftlichen Überlegung. Auch der Beschwer-
deführer und das von ihm eingeholte Privatgutachten gehen
offensichtlich davon aus, es gebe eine "korrekte" Arbeits-
platzbewertung, die für die Einstufung massgebend sein soll.
Verfassungsrechtlich trifft das jedenfalls nicht
zu. Die Verfassung verlangt einzig sachlich haltbare Bewer-
tungskriterien, legt aber nicht fest, welche Kriterien als
sachlich haltbar zu betrachten sind. Anders als im Verhält-
nis zwischen Mann und Frau, wo eine ungleiche Entlöhnung
auch dann, wenn sie sich nach Marktgesichtspunkten rechtfer-
tigen liesse, nur eingeschränkt zulässig ist (BGE 125 III
368 E. 5c S. 376 ff.
;
125 I 71
E. 4d/aa S. 85), ist im Rah-
men des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots das Abstellen
auf den Marktwert einer Arbeit und auf die konjunkturelle
Lage ein sachlich haltbares und verfassungsrechtlich zuläs-
siges Kriterium (
BGE 125 I 71
E. 4d/aa S. 84 f.; zur Publi-
kation bestimmtes Urteil vom 17. Mai 2000 i.S. B., E. 9;
nicht veröffentlichtes Urteil vom 19. November 1998 i.S. B.,
E. 2h;
Eichenberger
, a.a.O., S. 108 f.). Zwar richtet sich
die Besoldung im öffentlichen Dienstrecht nicht direkt nach
Marktüberlegungen, sondern nach rechtssatzmässigen gesetzli-
chen Grundlagen (
BGE 123 I 1
E. 4c S. 6). Doch ist es dem
Gemeinwesen unbenommen, seinerseits bei der Ausgestaltung
dieser Grundlagen Marktgesichtspunkte zugrunde zu legen
(
Manfred Rehbinder/Alexander Krausz
, Öffentlicher Dienst und
New Public Management, Mitteilungen des Instituts für
schweizerisches Arbeitsrecht, Bern 1997, S. 87 ff., 114 f.;
Richli
, a.a.O., S. 75 ff.).
Zwar kann und darf der Staat auch gerade Leistungen
erfüllen und Aufgaben wahrnehmen, die nicht lohnend sind und
daher nach wirtschaftlichen Kriterien nicht erfüllt würden.
Dem Staat ist indessen nicht verwehrt, seine Aufgaben auf
eine marktkonforme Weise wahrzunehmen. Das gilt namentlich
für die staatliche Besoldungspolitik: Der Kanton steht als
Arbeitgeber im Wettbewerb mit privaten Arbeitgebern und mit
anderen Gemeinwesen. Es ist deshalb verfassungsrechtlich zu-
lässig, eine kantonale Besoldungspolitik auf den Arbeits-
markt auszurichten und Löhne zu bezahlen, die dort üblich
sind (
BGE 125 I 71
E. 4d/aa S. 85). So hat das Bundesgericht
unter Hinweis auf die Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt eine
Regelung geschützt, nach welcher Schulärzte rund 30-40% mehr
verdienten als Schulpsychologen (nicht veröffentlichtes Ur-
teil vom 19. November 1998 i.S. B., E. 2i). Es gibt mit an-
deren Worten keinen verfassungsmässigen Grundsatz, wonach
die Besoldungen im öffentlichen Dienst massgeblich auf Grund
von analytischen Arbeitsbewertungen festzulegen sind.
Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Regie-
rungsrat auch einen Vergleich mit den Kantonen Bern und
Zürich angestellt hat. Umgekehrt verlangt das Rechtsgleich-
heitsgebot nicht, dass ein Kanton gleich hohe Löhne bezahlt
wie ein anderer Kanton (
BGE 121 I 49
E. 3c S. 51 f.; 120 Ia
126 E. 6a S. 143). Daher ist nicht entscheidend ob - wie der
Beschwerdeführer vorbringt - dieser Vergleich alle Lohnbe-
standteile und die Arbeitsbedingungen vollständig einbezog.
Ebenso ist unerheblich, ob bei anderen staatlichen Funktio-
nen ausdrücklich ein Vergleich mit anderen Kantonen ange-
stellt wurde. Gerichtsnotorisch ist der Andrang zum Medizin-
studium ungebrochen hoch (vgl.
BGE 125 I 173
E. 6c S. 178
f.). Es liegt in der Natur der Sache, dass der Marktwert
eines Berufes sinkt, je grösser die Zahl der ihn Ausübenden
ist. Es kann nach dem Gesagten dem Kanton nicht verwehrt
werden, Vergleiche mit anderen Arbeitgebern vor allem dort
anzustellen, wo sich das auf Grund der arbeitsmarktlichen
Situation rechtfertigen lässt.
i) Insgesamt ist somit an der bisherigen Rechtspre-
chung festzuhalten, wonach dem Gemeinwesen bei der Ausge-
staltung seiner Besoldungspolitik ein erheblicher Ermessens-
spielraum offen steht. Demzufolge kann dem Gemeinwesen auch
nicht verwehrt werden, seine Besoldungspolitik im Laufe der
Zeit zu ändern und die relative Bewertung unterschiedlicher
Funktionen anders vorzunehmen als bisher (nicht veröffent-
lichte Urteile des Bundesgerichts vom 15. Januar 1999 i.S.
K., E. 4c; vom 24. August 1998 i.S. Z., E. 3c). Der Ermes-
sensspielraum in der Lohnfestsetzung kann im Rahmen von Neu-
einstufungen nicht kleiner sein als bei einer anfänglichen
Lohneinreihung. Anders zu entscheiden hiesse, diejenigen
Wertvorstellungen, die zur Zeit der ursprünglichen Bewertung
zufälligerweise vorherrschten, zu zementieren und gegenüber
geänderten Wertvorstellungen zu bevorzugen (nicht veröffent-
lichtes Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1997 i.S.
A., E. 2d; vgl. auch
BGE 118 Ia 245
E. 5d S. 257 f.). Es ist
daher nicht unzulässig, für bestimmte Funktionen Lohnreduk-
tionen vorzunehmen, für andere aber nicht, soweit sich das
mit sachlich haltbaren Gründen rechtfertigen lässt. So hat
es das Bundesgericht als zulässig erachtet, eine bestimmte
Kategorie von Bediensteten gegenüber dem früheren Zustand um
1-2 Besoldungsklassen zurückzustufen (nicht veröffentlichtes
Urteil vom 24. August 1998 i.S. Z., E. 3d).
Vorliegend ist zudem zu beachten, dass den bisheri-
gen Stelleninhabern der frankenmässige Besitzstand gewahrt
wird. Sie haben somit keine Einbusse ihres bisherigen Lohnes
zu gewärtigen, sondern nur eine reduzierte Aussicht auf zu-
künftige Lohnerhöhungen. Indessen besteht kein verfassungs-
rechtlicher Anspruch darauf, dass ein einmal festgelegter
Besoldungsanstieg aufrechterhalten bleibt (nicht veröffent-
lichte Urteile des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1997 i.S.
A., E. 5b; vom 16. Mai 1994 i.S. V., E. 4b). Hinzu kommt,
dass für die dem Lohngesetz unterstellten Staatsangestellten
der Stufenaufstieg per 1. Januar 1996 sowie 1. Januar 1998
sistiert wurde. Es kann somit nicht gesagt werden, dass ein-
seitig und ausschliesslich zu Lasten der Assistenz- und
Oberärzte Sparmassnahmen ergriffen worden seien.
k) Der Kanton rechtfertigt die Rückstufung der As-
sistenzärzte um zirka eine Lohnklasse gegenüber der Arbeits-
bewertung damit, dass es sich um eine Weiterbildungsfunktion
handle; auch Assistenten an der Universität seien in Anbe-
tracht ihres Weiterbildungscharakters tiefer bezahlt als ih-
rer Qualifikation entsprechen würde. Dieser Vergleich kann
nicht als sachlich unhaltbar betrachtet werden. Wenn der Be-
schwerdeführer vorbringt, die Tätigkeit der Assistenzärzte
habe weit überwiegend nicht Weiterbildungs-, sondern Dienst-
leistungscharakter, so übersieht er, dass auch die prakti-
sche Berufsausübung Ausbildungscharakter haben kann.
l) Bei den Oberärzten rechtfertigt der Kanton die
Rückstufung damit, dass die leitenden Ärzte, welche den
Oberärzten hierarchisch übergeordnet seien, nach dem neuen
Lohngesetz ein Anfangsgehalt von rund Fr. 150'000.-- erziel-
ten (Lohnklasse 23 Stufe 1). Die bisherige Regelung habe da-
zu geführt, dass die Oberärzte unter Umständen ein höheres
Gehalt erreichten als die ihnen vorgesetzten leitenden Ärz-
te. Mit der neuen Regelung könne eine angemessene Harmoni-
sierung im gesamten Gefüge der Arztlöhne erreicht werden.
Dies kann nicht als unsachlich betrachtet werden.
Dass hierarchische Leitungsfunktionen besser besoldet werden
als Untergebene, ist allgemein üblich und jedenfalls nicht
verfassungswidrig (vgl.
BGE 124 II 529
E. 4c S. 532, mit
Hinweisen). Dass allenfalls eine andere Lösung als die vom
Kanton getroffene auch möglich gewesen wäre, lässt die ange-
fochtene Regelung nicht als verfassungswidrig erscheinen.
m) Der Beschwerdeführer verneint schliesslich eine
Rechtfertigung für die Besoldungskürzung, weil nicht zu-
gleich auch die im Vergleich mit anderen Funktionen hohe Ar-
beitszeit der Assistenz- und Oberärzte reduziert worden sei.
Er führt - gestützt auf das von ihm eingeholte Privatgutach-
ten - aus, diese höhere Arbeitszeit müsse sich in einer hö-
heren Besoldung niederschlagen.
Im Rahmen der Beurteilung von Lohnverhältnissen
zwischen Mann und Frau hat das Bundesgericht wiederholt die
Arbeitszeit als massgebliches Kriterium betrachtet. Der An-
spruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit bezieht
sich grundsätzlich auf ein auch quantitativ gleiches Ar-
beitspensum (
BGE 125 II 530
E. 4 S. 533;
124 II 409
E. 11f
S. 434 f., 436 E. 8 und 9 S. 442 ff.). Das rechtfertigt sich
aber mit der besonderen Lage im Bereich des Lohndiskriminie-
rungsverbots, in welchem eben Marktgesichtspunkte weitgehend
ausgeschlossen sind. Diese Überlegungen gelten jedoch im
Rahmen des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots nicht glei-
chermassen. Es besteht kein verfassungsmässiger Anspruch
darauf, dass alle öffentlichen Bediensteten die gleiche Ar-
beitszeit haben (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesge-
richts vom 15. Januar 1999 i.S. K., E. 4d; vom 12. August
1998 i.S. F., E. 3c; vom 10. August 1998 i.S. A., E. 4c).
Demgemäss muss der Lohn auch nicht von Verfassungs wegen
zwingend bei einer längeren Arbeitszeit entsprechend höher
sein, jedenfalls bei unterschiedlichen Funktionen. Gerichts-
notorisch sind die Präsenz- und Arbeitszeiten der Spital-
ärzte traditionell hoch, was denjenigen, die diesen Beruf
wählen, bekannt sein muss. Der blosse Umstand, dass die Ar-
beitszeit bisher nicht gesenkt wurde, kann noch nicht zur
Folge haben, dass eine Besoldungsreduktion unzulässig wäre.
4.-
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit
als unbegründet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156
Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 153 und
Art. 153a OG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.-
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.-
Die Gerichtsgebühr von Fr. 8'000.-- wird dem Be-
schwerdeführer auferlegt.
3.-
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.-
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie dem
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitge-
teilt.
______________
Lausanne, 21. März 2000
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: