bger · 2C 388/2020 · 2020-10-20 · de

Anlagestrategie für KKW Mühleberg im Entsorgungsfonds | Energie

Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 20.10.2020 2C 388/2020 (2C_388/2020)
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 20.10.2020 2C 388/2020 (2C_388/2020)
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 20.10.2020 2C 388/2020 (2C_388/2020)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_388/2020
Urteil vom 20. Oktober 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
BKW Energie AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Walter Streit,
gegen
Stilllegungs- und Entsorgungsfonds für Kernanlagen STENFO, c/o ATAG-Wirtschaftsorganisationen AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Beat Stalder.
Gegenstand
Anlagestrategie für Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 9. März 2020 (A-887/2019).
Sachverhalt:
A.
Die BKW Energie AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Mühleberg, die Axpo Power AG als Betreiberin der Kernkraftwerke Beznau I und Beznau II, die Kernkraftwerk Leibstadt AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Leibstadt, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Gösgen sowie die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG als Betreiberin des Zwischenlagers sind gemäss dem Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 (KEG; SR 732.1) verpflichtet, ihre Kernanlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen. Um die Finanzierung zu sichern, sieht das Kernenergiegesetz mit dem
Stilllegungsfonds
, der die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsor-gung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) sicherstellt, und mit dem
Entsorgungsfonds
, der die Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Entsorgungskosten) gewährleistet, zwei Fonds vor (nachfolgend gemeinsam: der Stilllegungs- und Entsorgungsfonds, STENFO; vgl. auch E. 3.1 hiernach).
A.a.
Das leitende Organ des STENFO ist die
Verwaltungskommission
, worin unabhängige Fachmitglieder und die Betreiberinnen vertreten sind. Diese ist unter anderem für die Anlage des Fondsvermögens und den Erlass der Anlagerichtlinien zuständig. Daneben existiert ein ständiger
Anlageausschuss
, der sich aus Kommissionsmitgliedern und unabhängigen Fachmitgliedern zusammensetzt. Der Anlageausschuss erarbeitet die Anlagestrategie, welche die Verteilung der Fondsmittel auf die verschiedenen Anlagekategorien umfasst. Die Verwaltungskommission genehmigt die Anlagestrategie auf Vorschlag des Anlageausschusses. In der vorliegend relevanten Zeitspanne gehörten der Verwaltungskommission sechs unabhängige Fachmitglieder sowie fünf Vertreter der Betreiberinnen an. Der Anlageausschuss setzte sich aus fünf unabhängigen Fachmitgliedern und vier Vertretern der Betreiberinnen zusammen (vgl. auch E. 3.2 f. hiernach).
A.b.
Die Betreiberinnen der Kernanlagen leisten Beiträge an den STENFO, wobei das Fondsvermögen am Kapitalmarkt angelegt wird. Das Kapital des STENFO ist in verschiedenen Anlagekategorien investiert. Im Entsorgungsfonds betrug das
Risikobudget
, welches sich im Wesentlichen aus den Anlagekategorien "Aktien" und "Obligationen" zusammensetzt, zuletzt 60 %. Nachdem sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zunehmend verschlechtert hatten und die Performanceschwankungsrisiken kontinuierlich gestiegen waren, beschloss der Anlageausschuss im Frühjahr 2016, die Anlagestrategien der Fonds zu überprüfen. Es stellte sich die Frage, ob die Kernkraftwerke und ihre Betreiberinnen in der Lage seien, die aus der Anlagetätigkeit des STENFO entstehenden Risiken zu tragen. Zu diesem Zweck entwickelte ein Beratungsunternehmen ein Simulationsmodell, anhand dessen die Beitrags- und Verlustrisiken auf den Vermögensanlagen dargestellt und beurteilt werden können.
A.c.
Im Herbst 2016 liess der Anlageausschuss die
Risikofähigkeit
der BKW Energie AG, der Axpo Power AG sowie der Alpiq AG, die neben der Axpo Power AG die zweite Hauptaktionärin der Kernkraftwerk Leibstadt AG sowie der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG ist, auf Basis der Simulation sowie aufgrund öffentlich verfügbarer Informationen beurteilen. Die Risikofähigkeit beurteilt die Fähigkeit dieser Gesellschaften, realisierte Verluste einer Anlagestrategie zu tragen, ohne in finanzielle Schwierigkeiten zu geraten. Aus der in Auftrag gegebenen Beurteilung resultierte die Erkenntnis, dass im Falle grosser Nachzahlungen die Risikofähigkeit der Alpiq AG und der Axpo Power AG nicht mehr gegeben sei. Für die BKW Energie AG hingegen scheine sich unter keinem Szenario eine signifikante Gefährdung zu ergeben.
A.d.
Der Anlageausschuss beauftragte am 22. Februar 2017 eine Arbeitsgruppe, Risikoindikatoren und Triggerpunkte als Basis für die Implementierung eines Frühwarnsystems zu definieren und eine mögliche
Reduktion des Risikobudgets von 60 % auf 50 %
zu konkretisieren. Nach Darlegung der divergierenden Argumente beschloss der Anlageausschuss anlässlich seiner Sitzung vom 17. August 2017 mit einer Mehrheit von fünf gegen vier Stimmen, der Verwaltungskommission (mit Ausnahme des Risikobudgets des Kernkraftwerks Mühleberg im Stilllegungsfonds) eine Reduktion des Risikobudgets für sämtliche Kernkraftwerke im STENFO von 60 % auf 50 % zu beantragen. Am 15. September 2017 beantragte die BKW Energie AG beim Anlageausschuss, dass das Risikobudget im Entsorgungsfonds für das Kernkraftwerk Mühleberg aufgrund ihrer vergleichsweise hohen Risikofähigkeit bei 60 % zu belassen sei. Den Antrag lehnte der Anlageausschuss am 25. September 2017 anlässlich einer Telefonkonferenz mit einer Mehrheit von drei gegen zwei Stimmen bei drei Enthaltungen aufgrund offener Fragen vorläufig ab.
A.e.
Anlässlich der Sitzung vom 7. Dezember 2017 beschloss die
Verwaltungskommission
mit einer Mehrheit von sechs gegen fünf Stimmen, das Risikobudget im STENFO (ausser im Stilllegungsfonds für das Kernkraftwerk Mühleberg) per 1. Januar 2018 generell von 60 % auf 50 % zu senken. Gleichzeitig hiess sie den Antrag der BKW Energie AG gut, wonach das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds vorläufig bei 60 % zu belassen sei, bis die noch offenen Fragen vom Anlageausschuss geklärt seien.
An seiner Sitzung vom 17. August 2018 diskutierte der
Anlageausschuss
auf Basis der aufbereiteten Daten die offenen Fragen. Der Anlageausschuss beschloss mit einer Mehrheit von drei gegen zwei Stimmen bei vier Stimmenthaltungen, das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds bei 60 % zu belassen und bei der Verwaltungskommission einen entsprechenden Antrag zu stellen. Dafür stimmten der Vertreter der BKW Energie AG sowie zwei unabhängige Fachmitglieder. Die Nein-Stimmen entfielen ebenfalls auf zwei unabhängige Fachmitglieder.
Die
Verwaltungskommission
lehnte den Antrag des Anlageausschusses an ihrer Sitzung vom 29. November 2018 mit einer Mehrheit von vier gegen die Stimme des Vertreters der BKW Energie AG bei sechs Enthaltungen ab. In der Folge ersuchte die BKW Energie AG die Verwaltungskommission mit Schreiben vom 6. Dezember 2018 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
B.
Mit Verfügung vom 21. Januar 2019 reduzierte der STENFO das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds von 60 % auf 50 %. Am 20. Februar 2019 erhob die BKW Energie AG Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung vom 21. Januar 2019 und die Belassung des Risikobudgets für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds bei 60 %. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an den STENFO zurückzuweisen. Sie rügte die Verletzung der Begründungspflicht und des rechtlichen Gehörs, die unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, das fehlende öffentliche Interesse sowie die Verletzung des Anspruchs auf eine individuelle Anlagestrategie bei unterschiedlicher Risikofähigkeit, der Eigentumsgarantie, der Wirtschaftsfreiheit, des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, des Differenzierungsgebots und des Willkürverbots. Zudem machte sie geltend, der Entscheid sei unangemessen. Mit Urteil vom 9. März 2020 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Mai 2020 gelangt die BKW Energie AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils vom 9. März 2020. Das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds sei wie bisher bei 60 % zu belassen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder an den STENFO zurückzuweisen.
Der Abteilungspräsident hat mit Verfügung vom 9. Juni 2020 der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Der STENFO beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz und das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation verzichten auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin repliziert mit Eingaben vom 14. Oktober 2020 und 19. Oktober 2020.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (
Art. 29 Abs. 1 BGG
) und mit freier Kognition (vgl.
BGE 141 II 113
E. 1 S. 116; Urteil 2C_979/2018 vom 22. Januar 2020 E. 1, zur Publikation vorgesehen).
1.1.
Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
; vgl. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 20. März 2020 über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus [COVID-19; SR 173.110.4]) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
). Sie richtet sich gegen ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG
), das eine verfahrensabschliessende (
Art. 90 BGG
) Verfügung des STENFO als Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung beurteilt hat (vgl. Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.4.6; vgl. auch Anhang 1 lit. B Ziff. VII.2.2.2 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV; SR 172.010.1]). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (
Art. 83 BGG
), da kein Ausschlussgrund - namentlich nicht derjenige von
Art. 83 lit. n BGG
- vorliegt (vgl. auch Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 1.1).
1.2.
Die Beschwerdeführerin ist bereits im bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihrem Antrag, das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds bei 60 % zu belassen, nicht durchgedrungen (
Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG
). Die Beschwerdeführerin als Beitragspflichtige des STENFO (vgl.
Art. 77 Abs. 3 Satz 1 KEG
) hat gegenüber den Fonds einen Anspruch im Umfang ihrer geleisteten Beiträge, einschliesslich des Kapitalertrags und abzüglich des Aufwands (vgl.
Art. 78 Abs. 1 Satz 1 KEG
). Übersteigen die Zahlungen eines Fonds zugunsten der Beschwerdeführerin deren Anspruch, muss diese dem Fonds den Differenzbetrag samt einem marktüblichen Zins zurückbezahlen (vgl.
Art. 80 Abs. 1 KEG
). Demnach führt die Realisierung einer höheren Anlagerendite als Kapitalertrag entweder zu einem umfangreicheren Anspruch der Beschwerdeführerin gegenüber den Fonds oder mindert die Höhe ihrer allfällig nachzuzahlenden Beiträge. Indem sich die Beschwerdeführerin gegen die zehnprozentige Reduktion des Risikobudgets wehrt, zielt sie auf eine potenziell höhere Anlagerendite im Entsorgungsfonds ab. Folglich ist sie durch das angefochtene Urteil, das die Reduktion des Risikobudgets des von ihr betriebenen Kernkraftwerks Mühleberg im Entsorgungsfonds bestätigt, in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt (
Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG
). Sie ist zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert.
1.3.
Nach dem Dargelegten ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
BGE 142 I 135
E. 1.5 S. 144;
133 II 249
E. 1.4.1 S. 254). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 143 II 283
E. 1.2.2 S. 286
;
139 I 229
E. 2.2 S. 232). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl.
BGE 143 I 1
E. 1.4 S. 5;
133 II 249
E. 1.4.2 S. 254).
3.
Gemäss
Art. 90 BV
ist die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie Sache des Bundes. Das gestützt auf diese Verfassungsbestimmung erlassene Kernenergiegesetz bestimmt, dass die Eigentümer der Kernkraftwerke und anderer Kernanlagen verpflichtet sind, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen (vgl.
Art. 26 KEG
) sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen (vgl.
Art. 31 KEG
).
3.1.
Die zur Sicherstellung der Finanzierung dieser Verpflichtungen geschaffenen Fonds (vgl. Ziff. A hiervor) werden durch die Beiträge der Eigentümerinnen der Kernanlage geäufnet (vgl.
Art. 77 Abs. 3 Satz 1 KEG
). Die Beitragspflicht endet mit dem Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage (vgl. Art. 7 Abs. 2 der Verordnung vom 7. Dezember 2007 über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen [Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung, SEFV; SR 732.17]). Jede Beitragspflichtige hat gegenüber den Fonds einen Anspruch im Umfang ihrer geleisteten Beiträge, einschliesslich des Kapitalertrags und abzüglich des Aufwands (vgl.
Art. 78 Abs. 1 Satz 1 KEG
). Übersteigen die Zahlungen eines Fonds zu Gunsten einer Berechtigten deren Anspruch, muss diese dem Fonds den Differenzbetrag samt einem marktüblichen Zins zurückbezahlen (vgl.
Art. 80 Abs. 1 KEG
). Kann die Berechtigte die Rückerstattung innert einer vom Bundesrat festzulegenden Frist nicht leisten, müssen die übrigen Beitragspflichtigen und Anspruchsberechtigten des entsprechenden Fonds den Differenzbetrag im Verhältnis ihrer Beiträge durch Nachschüsse decken (vgl.
Art. 80 Abs. 2 KEG
). Ist die Deckung des Differenzbetrags für die Nachschusspflichtigen wirtschaftlich nicht tragbar, beschliesst die Bundesversammlung, ob und in welchem Ausmass sich der Bund an den nicht gedeckten Kosten beteiligt (vgl.
Art. 80 Abs. 4 KEG
).
3.2.
Das leitende Organ der beiden Fonds ist die Verwaltungskommission (vgl.
Art. 81 Abs. 2 KEG
i.V.m.
Art. 20 ff. SEFV
; vgl. auch Ziff. A.a hiervor). Dieser gehören höchstens elf Mitglieder an (vgl.
Art. 21 Abs. 1 SEFV
). Die Verwaltungskommission ist unter anderem für die Anlage des Fondsvermögens und den Erlass der Anlagerichtlinien zuständig (vgl.
Art. 23 lit. m und lit. n SEFV
). Daneben besteht ein ständiger Anlageausschuss mit acht bis zwölf Mitgliedern, welcher sich aus Kommissionsmitgliedern und beigezogenen Fachmitgliedern zusammensetzt (vgl.
Art. 22 Abs. 1 SEFV
i.V.m. Art. 8 des Reglements des UVEK vom 27. Januar 2016 über die Organisation, die Grundsätze und Ziele der Vermögensanlage sowie über den Anlagerahmen des Stilllegungsfonds und des Entsorgungsfonds für Kernanlagen [nachfolgend: UVEK-Reglement; SR 732.179]; vgl. auch
Art. 29a Abs. 2 lit. a SEFV
).
3.3.
Die Mittel der Fonds sind so anzulegen, dass ihre Sicherheit sowie eine angemessene Anlagerendite und die Zahlungsbereitschaft je Kernanlage gewährleistet sind (vgl.
Art. 81 Abs. 5 KEG
i.V.m.
Art. 15 Abs. 1 SEFV
; vgl. auch Art. 22 UVEK-Reglement). Für jeden Fonds wird gesondert Rechnung geführt (vgl.
Art. 15 Abs. 2 SEFV
). Der Anlageausschuss erarbeitet zuhanden der Verwaltungskommission die Anlagestrategie und ist für deren Umsetzung verantwortlich. Die Anlagestrategie umfasst die Verteilung der Fondsmittel auf die verschiedenen Anlagekategorien, wird für jede Beitragspflichtige individuell oder für alle Beitragspflichtigen einheitlich festgelegt und berücksichtigt die Risikofähigkeit der Betreiberinnen (vgl. Art. 9 lit. b UVEK-Reglement). Die Verwaltungskommission genehmigt die Anlagestrategie auf Vorschlag des Anlageausschusses (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. e UVEK-Reglement).
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts im Zusammenhang mit dem Zustandekommen des Mehrheitsbeschlusses im Anlageausschuss (vgl. E. 4.3 hiernach) sowie dem Ausmass der unterschiedlichen Risikofähigkeiten (vgl. E. 4.4 f. hiernach).
4.1.
Vorab ist unter Berücksichtigung der vorinstanzlichen Feststellungen zwecks Verständlichkeit festzuhalten, dass die Arbeitsgruppe des Anlageausschusses an ihrer Sitzung vom 11. April 2017 einen standardisierten Risikobeurteilungsprozess definiert hat, der sich durch ein Frühwarnsystem mit Risikoindikatoren auszeichnet. Als Risikoindikatoren werden das Eigenkapital der Betreiberinnen, der Strompreis sowie die Kreditrisikoaufschläge (sogenannte "Credit Spreads") bei Obligationen berücksichtigt (vgl. Ziff. F des angefochtenen Urteils). Das Frühwarnsystem beinhaltet neben diesen Risikoindikatoren ausserdem ein Simulationsmodell (vgl. Ziff. A.b i.f. hiervor) und einen unabhängig erstellten Risikobericht (vgl. Ziff. A.c hiervor). Sämtliche Bestandteile des Frühwarnsystems, das der Anlageausschuss im Frühjahr 2017 implementiert hat, beurteilen grundsätzlich die
Risikofähigkeit der Betreiberinnen
der Kernkraftwerke. Nachdem die Beschwerdeführerin am 15. September 2017 eine werkspezifische Anlagestrategie verlangt hat, sind daher weitere Abklärungen notwendig gewesen (vgl. Ziff. H und E. 4.1.2 des angefochtenen Urteils). Aufgrund der damit verbundenen offenen Fragen hat sowohl der Anlageausschuss am 25. September 2017 (vgl. Ziff. A.d i.f. hiervor) als auch die Verwaltungskommission am 7. Dezember 2017 (vgl. Ziff. A.e hiervor) nicht abschliessend über den Antrag der Beschwerdeführerin befunden, das Risikobudget des Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds bei 60 % zu belassen. Die werkbezogene Analyse hat alsdann die Frühindikatoren Credit Spreads, Ratings, Eigenkapital und Strompreise berücksichtigt (vgl. auch E. 4.3 f. hiernach).
4.2.
Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Der festgestellte Sachverhalt kann nur erfolgreich gerügt sowie berichtigt oder ergänzt werden, wenn er offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
;
Art. 105 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 142 I 135
E. 1.6 S. 144 f.;
140 III 16
E. 1.3.1 S. 17 f.). Rügt die beschwerdeführende Partei eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung, haben ihre Vorbringen den Anforderungen von
Art. 106 Abs. 2 BGG
zu genügen (vgl.
BGE 139 I 72
E. 9.2.3.6 S. 96;
133 II 249
E. 1.4.3 S. 255; zur qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht vgl. E. 2 hiervor).
4.3.
Die Beschwerdeführerin bemängelt die vorinstanzlichen Feststellungen mit Blick auf das Zustandekommen des Beschlusses des Anlageausschusses vom 17. August 2018 (vgl. Ziff. A.e hiervor).
4.3.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei offensichtlich unrichtig, dass der Mehrheitsbeschluss des Anlageausschusses vom 17. August 2018, demgemäss das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds bei 60 % belassen werden sollte, nur wegen der ausschlaggebenden Stimme des Vertreters der Beschwerdeführerin zustande gekommen sei. Der Vorsitzende des Anlageausschusses, so die Beschwerdeführerin weiter, habe ihren Antrag unterstützt. Aufgrund der Mehrheit von drei gegen zwei Stimmen bei vier Stimmenthaltungen und des Stichentscheids des Vorsitzenden wäre das Abstimmungsergebnis folglich auch zugunsten der Beschwerdeführerin ausgefallen, selbst wenn sich ihr Vertreter der Stimme enthalten hätte.
4.3.2.
Die Vorinstanz weist zwar darauf hin, dass die ausschlaggebende Stimme für den Beschluss des Anlageausschusses vom 17. August 2018 vom Vertreter der Beschwerdeführerin gekommen sei (vgl. E. 3.4.2 i.f. des angefochtenen Urteils). Sie hält der Beschwerdeführerin diesen Umstand indes in ihrer Würdigung nicht entgegen. Deshalb bringt die Beschwerdeführerin selbst vor, diese Richtigstellung sei letztlich nicht entscheidrelevant. Dies ist zutreffend: Insbesondere ändert es nichts an der Tatsache, dass sich die fünf Fachleute, die als unabhängige Mitglieder im Anlageausschuss vertreten sind (vgl. Ziff. A.a i.f. und E. 3.2 hiervor), nicht einig gewesen sind. Zwei der unabhängigen Fachmitglieder sind zum Schluss gelangt, die Unterschiede der Risikofähigkeit zwischen der Beschwerdeführerin und den übrigen Betreiberinnen seien derart signifikant, dass ein unterschiedliches Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg gerechtfertigt sei. Zwei andere unabhängige Fachmitglieder haben die gegenteilige Ansicht vertreten und ein einheitliches Risikobudget verlangt, während sich das fünfte unabhängige Mitglied der Stimme enthalten hat. Ob vor diesem Hintergrund der Mehrheitsbeschluss vom 17. August 2018 durch die Stimme des Vertreters der Beschwerdeführerin oder durch den Stichentscheid des vorsitzenden, unabhängigen Mitglieds zustande gekommen ist, kann deshalb nicht ausschlaggebend sein. Mangels Einfluss für den Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens besteht daher keine Veranlassung, vom diesbezüglichen, vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt abzuweichen (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG
).
4.4.
Die Beschwerdeführerin beanstandet die vorinstanzlichen Feststellungen mit Bezug auf die Kreditrisikoaufschläge (sogenannte "Credit Spreads") bei Obligationen. Der
Credit Spread
einer Obligation stellt die Differenz zwischen dem Zinssatz dieser (risikobehafteten) Obligation und einem risikofreien Referenzzinssatz bei gleicher Laufzeit dar. Er gibt somit die Risikoprämie wieder, die den investierenden Personen als Entschädigung für das eingegangene Kreditrisiko zu bezahlen ist.
4.4.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz hätte in sachwidriger Weise zuungunsten der Beschwerdeführerin Obligationen mit unterschiedlichen Restlaufzeiten verglichen. Die Laufzeit einer Obligation könne einen signifikanten Einfluss auf deren Preisermittlung und somit auf deren Credit Spread haben. Würden die hinsichtlich der Laufzeit bereinigten Obligationen verglichen, sei ersichtlich, dass sich die Beschwerdeführerin seit 2016 beträchtlich von der Gruppe Axpo Power AG / Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG / Kernkraftwerk Leibstadt AG und noch wesentlicher von der Alpiq AG absetze. In der Betrachtungsperiode von Mitte 2016 bis Ende 2018 habe die Differenz zwischen der Beschwerdeführerin und der genannten Gruppe rund 100 Basispunkte oder mehr betragen. Zwischen der Beschwerdeführerin und der Alpiq AG habe die Differenz gar bei 300 Basispunkten gelegen.
4.4.2.
Die Vorinstanz stellt fest, bei der Beurteilung der Credit Spreads liessen sich drei Gruppen bilden: 1) BKW Energie AG; 2) Axpo Power AG / Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG / Kernkraftwerk Leibstadt AG; 3) Alpiq AG. Die Unterschiede zwischen den ersten beiden Gruppen seien jedoch gering. Über die gesamte Betrachtungsperiode der Jahre 2015 bis 2018 sei der Credit Spread der Alpiq AG immer am höchsten gewesen sei (vgl. E. 4.3.2.3 des angefochtenen Urteils). Gemäss dem von der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Privatgutachten würden die Credit Spreads nicht wesentlich von den durch die Verwaltungskommission bei ihrem Beschluss berücksichtigten Daten abweichen (vgl. E. 4.3.4 des angefochtenen Urteils).
4.4.3.
Die Vorinstanz setzt sich eingehend mit dem von der Beschwerdeführerin eingereichten Privatgutachten auseinander (vgl. E. 4.3.4 des angefochtenen Urteils). Sie zeigt dabei auf, dass sich die Unterschiede zwischen den von der Verwaltungskommission des STENFO berücksichtigten Credit Spreads und jenen des Privatgutachtens der Beschwerdeführerin, die mit Blick auf die Laufzeit bereinigt worden sind, nicht wesentlich unterscheiden. Insbesondere ergeben sich aus beiden Betrachtungen dieselben Gruppierungen. Die Darlegungen der Beschwerdeführerin mit Verweisungen auf ihr Privatgutachten verdeutlichen zwar, dass sie im Vergleich zu den anderen Betreiberinnen in absoluten Zahlen die geringsten Kreditrisikoaufschläge aufweist. Diesen Umstand beachtet die Vorinstanz. Sie kommt bloss zum Schluss, dass das Privatgutachten der Beschwerdeführerin diesbezüglich keine neuen Erkenntnisse bringe, da die von der Verwaltungskommission des STENFO berücksichtigten Credit Spreads sich nicht wesentlich von jenen des Privatgutachtens unterscheiden würden.
Was die Beschwerdeführerin vorbringt, ist nicht geeignet, diese vorinstanzliche Feststellung als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen. Insofern die Beschwerdeführerin darauf abzielt, darzutun, die Unterschiede bei den Credit Spreads zwischen den Gruppierungen seien in absoluter Hinsicht derart wesentlich, dass zwecks angemessener Anlagerendite eine werkspezifische Anlagestrategie mit entsprechendem Risikobudget zu wählen ist, handelt es sich jedenfalls um eine Rechtsfrage (vgl. E. 5 hiernach).
4.5.
Die Beschwerdeführerin rügt die vorinstanzlichen Feststellungen im Hinblick auf die Ratings. Bei den Ratings handelt es sich um eine Bewertung der Bonität, die üblicherweise eine Skala von AAA, AA (+/-), A (+/-), BBB (+/-), BB (+/-), B (+/-), CCC (+/-), CC, C, (SD) bis D aufweist. Die Vorinstanz geht deshalb von 23 Ratingstufen aus (vgl. E. 4.3.4 des angefochtenen Urteils).
4.5.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Ratings würden nur zwischen den zehn Ratings AAA bis BBB- als "Investment Grade" eingestuft. Ab dem Rating BB+ handle es sich um Finanzinstrumente mit "Non-Investment Grade", die spekulativen Charakter hätten. Während ihre Obligationen ein Rating von A aufwiesen, hätten die anderen Obligationen der anderen Betreiberinnen lediglich Ratings im Bereich von BBB (+/-). Vergleichbar seien demzufolge nur die Ratings im Bereich "Investment Grade" - mithin nicht sämtliche 23 Ratingstufen.
4.5.2.
Die Vorinstanz berücksichtigt, dass die Zusammenstellung der Ratings erhebliche Unterschiede zwischen den betrachteten Gesellschaften zeige. Die Beschwerdeführerin verfüge immer über das beste Rating der Betreiberinnen, während die Alpiq AG jeweils das schlechteste aufweise (vgl. E. 4.3.2.4 des angefochtenen Urteils). Die Beschwerdeführerin werde stets mit einem Rating von A bewertet, während die anderen Gesellschaften Ratings von A-, BBB+, BBB oder BBB- erhielten. Angesichts der möglichen 23 Ratingstufen hielten sich die Unterschiede in Grenzen (vgl. E. 4.3.4 des angefochtenen Urteils).
4.5.3.
Es ist unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten, dass die Beschwerdeführerin das beste Rating sämtlicher Betreiberinnen aufweist. Dieser Umstand wird sowohl von der Verwaltungskommission des STENFO als auch von der Vorinstanz zutreffend berücksichtigt. Die Beschwerdeführerin bemängelt daher auch nur die vorinstanzliche Würdigung, wonach sich die diesbezüglichen Unterschiede mit Blick auf die Beurteilung der Risikofähigkeit der Betreiberinnen "in Grenzen" hielten. Insoweit die Beschwerdeführerin damit die Vergleichbarkeit der Ratings in tatsächlicher Hinsicht bemängelt, erweisen sich die Feststellung der Vorinstanz nicht als offensichtlich unrichtig. Sämtliche zu berücksichtigenden Ratings befinden sich im Bereich "Investement Grade". Diesbezüglich zeigt die Beschwerdeführerin nicht schlüssig auf, dass die Vorinstanz die Ratings offensichtlich unrichtig festgestellt hätte. Demgegenüber betrifft es eine Rechtsfrage, wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, die Unterschiede bei den Ratings seien derart wesentlich, weshalb zwecks angemessener Anlagerendite eine werkspezifische Anlagestrategie mit entsprechendem Risikobudget zu wählen sei (vgl. E. 5 hiernach).
4.6.
Im Rahmen der Gesamtbeurteilung der Risikofähigkeiten gelangt die Vorinstanz in tatsächlicher Hinsicht zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin mit dem Kernkraftwerk Mühleberg am besten abschneide. Dennoch entstehe aufgrund der Antragsbegründung des Anlageausschusses ein gemischtes Bild (vgl. E. 4.4 des angefochtenen Urteils; zum Beschluss vom 17. August 2018 vgl. E. 4.3.2 hiervor). Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin geltend, sie würde selbst unter extremen Stressszenarien in beiden Fonds noch ein Risikobudget von 75 % verkraften, während die Alpiq AG und die Axpo Power AG bereits bei einem Risikobudget von 40 % als verletzlich oder kritisch beurteilt würden. Die vorinstanzliche Schlussfolgerung zur Risikofähigkeit sei offensichtlich unrichtig.
4.6.1.
Der Auffassung der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen: Es ist unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten und wird auch von der Vorinstanz entsprechend anerkannt, dass die Beschwerdeführerin bei der Beurteilung der Risikofähigkeit am besten abschneidet. Wenn die Vorinstanz aber berücksichtigt, dass der Beschluss des Anlageausschusses vom 17. August 2018 dennoch äusserst umstritten gewesen sei, da sich die Meinungen der unabhängigen Fachmitglieder die Waage gehalten hätten, erweist sich ihre Beweiswürdigung insgesamt nicht als unhaltbar. Neben den Credit Spreads (vgl. E. 4.4 hiervor) und den Ratings (vgl. E. 4.5 hiervor) haben der Anlageausschuss, die Verwaltungskommission und die Vorinstanz weitere Indikatoren für die Beurteilung der Risikofähigkeit herangezogen (vgl. E. 4.1 i.f. hiervor). Von welchen sachfremden Sachverhaltsannahmen sich der Anlageausschuss, die Verwaltungskommission oder die Vorinstanz hätten leiten lassen sollen, ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich.
4.6.2.
Die vorinstanzliche Schlussfolgerung, die Beschwerdeführerin habe zwar die beste Risikofähigkeit, unterscheide sich aber von den anderen Betreiberinnen gesamthaft nicht signifikant, ist - was deren Tatsachenfundament betrifft - im Lichte des Dargelegten jedenfalls nicht offensichtlich unrichtig. Ob die festgestellten Unterschiede bei den Risikofähigkeiten der Betreiberinnen dennoch derart wesentlich sind, dass zwecks angemessener Anlagerendite eine werkspezifische Anlagestrategie mit einem entsprechenden Risikobudget zu wählen ist, stellt demgegenüber eine Rechtsfrage dar (vgl. E. 5 hiernach).
4.7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass im bundesgerichtlichen Verfahren keine Veranlassung besteht, vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt abzuweichen.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von
Art. 15 Abs. 1 SEFV
sowie von Art. 9 lit. b UVEK-Reglement.
5.1.
Sie macht geltend, die Vorinstanz verletze ihren Anspruch auf eine ihrer Risikofähigkeit entsprechende, angemessene Rendite. Die Verwaltungskommission dürfe nicht ohne Weiteres und in eigenem Ermessen vom Antrag des Anlageausschusses als Fachgremium abweichen. Die Verordnungsbestimmungen seien keine "Kann-Bestimmungen" und würden auch sonst kein Ermessen einräumen. Massgebend sei alleine die Risikofähigkeit der Betreiberinnen. Zwar führe
Art. 15 Abs. 1 SEFV
neben der angemessenen Anlagerendite auch die Sicherheit der Fondsmittel und die Zahlungsbereitschaft der Betreiberinnen auf. Diese beiden Aspekten würden bei der Beurteilung der Risikofähigkeit jedoch bereits berücksichtigt. Es entspreche nicht nur dem Wortlaut, sondern ebenso dem Sinn und Zweck von Art. 9 lit. b. UVEK-Reglement, dass sich die Festlegung der Anlagestrategien nach der Risikofähigkeit der jeweiligen Betreiberin zu richten habe. Zudem sähen die Bestimmungen die Möglichkeit von individuellen Anlagestrategien ausdrücklich vor. Da die Risikofähigkeit das einzig massgebende Kriterium sein dürfe, habe die Beschwerdeführerin einen Anspruch darauf, dass das Risikobudget ihres Kernkraftwerks im Entsorgungsfonds unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Risikofähigkeiten auch abweichend festgelegt werde. Nur auf diese Weise sei sichergestellt, dass sie eine ihrer erhöhten Risikofähigkeit angemessenen Anlagerendite erzielen könne. Dem stehe auch die gesetzliche Nachschusspflicht nicht entgegen (vgl.
Art. 80 KEG
; E. 3.1 hiervor). Diese sei lediglich subsidiär und beschränke sich auf die anteilsmässigen Kosten der Stilllegung und Entsorgung. Es handle sich um keine Solidarhaftung unter den Betreiberinnen der Kernanlagen. Die Überlegungen zur Solidarität unter den Betreiberinnen der Kernkraftwerke könnten daher keinen Einfluss auf die Anlagestrategie haben.
5.2.
Die Vorinstanz erwägt, den einschlägigen rechtlichen Bestimmungen zufolge liege die Festlegung der Anlagestrategie im Ermessen der Verwaltungskommission. Als übergeordnetes Ziel habe sie zu gewährleisten, dass der Entsorgungsfonds die Kosten für die Entsorgung der betreffenden Kernanlage einst decken könne. Was als angemessene Anlagerendite je Kernanlage zu gelten habe, werde weder in
Art. 15 Abs. 1 SEFV
noch im UVEK-Reglement definiert. Es obliege der Verwaltungskommission, diese Frage im Einzelfall unter Berücksichtigung der Risikofähigkeit der jeweiligen Betreiberin zu beantworten (vgl. E. 3.3.3 des angefochtenen Urteils). Dass die Verwaltungskommission die Risikofähigkeit zu berücksichtigen habe, bedeute allerdings lediglich, diese bei der Erarbeitung der Anlagestrategie miteinzubeziehen. Die Risikofähigkeit sei nicht das einzig relevante Kriterium (vgl. E. 5.3.4 des angefochtenen Urteils). Es sei der Verwaltungskommission ebenso unbenommen, eine gemeinsame Anlagestrategie zu verfolgen, wenn sich die konkret zu erwartende Anlagerendite für jede Kernanlage als angemessen erweise. Eine bloss unterschiedliche Risikofähigkeit begründe daher nicht einen Anspruch auf eine individuelle, werkspezifische Anlagestrategie (vgl. E. 5.3.5 des angefochtenen Urteils). Die verfügte Senkung des Risikobudgets des Kernkraftwerks Mühleberg im Entsorgungsfonds basiere nicht auf einer missbräuchlichen Ermessensbetätigung der Vorinstanz. Ebenso wenig verletze die Senkung die einschlägigen Bestimmungen der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung sowie des UVEK-Reglements. Die Senkung des Risikobudgets von 60 % auf 50 % erweise sich als bundesrechtskonform, da die zu erwartende Anlagerendite weiterhin angemessen sei (vgl. E. 5.4 des angefochtenen Urteils).
5.3.
Zunächst ist zu bestimmen, wem die
Kompetenz
zukommt, die Anlagestrategie der Fonds festzulegen, bevor beurteilt werden kann, ob die umstrittene Reduktion des Risikobudgets rechtmässig ist.
5.3.1.
Art. 81 Abs. 2 KEG
sieht vor, dass der Bundesrat eine Verwaltungskommission als leitendes Organ der Fonds ernennt (vgl. E. 3.2 hiervor). Die Verwaltungskommission ist für die Anlage des Fondsvermögens und den Erlass der Anlagerichtlinien zuständig (vgl.
Art. 23 lit. m und lit. n SEFV
). Gemäss Art. 9 lit. b UVEK-Reglement erarbeitet der Anlageausschuss die Anlagestrategie und ist für deren Umsetzung verantwortlich. Die Verwaltungskommission genehmigt die Anlagestrategie auf Vorschlag des Anlageausschusses (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. e UVEK-Reglement).
Die Kompetenz, die Anlagestrategie zu bestimmen, kommt gemäss der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung sowie dem UVEK-Reglement somit der Verwaltungskommission zu. Die Verordnungsbestimmungen sehen nicht vor, dass die Verwaltungskommission an die Vorschläge des Anlageausschusses zur Anlagestrategie gebunden wäre. Der Anlageausschuss ist lediglich für die Erarbeitung und Umsetzung der Anlagestrategie zuständig (vgl. Art. 9 lit. b UVEK-Reglement) und legt den Anlageprozess fest (vgl. Art. 9 lit. c UVEK-Reglement). Da die Verwaltungskommission das Fondsvermögen anlegt und die Anlagestrategie auf Vorschlag des Anlageausschusses zu genehmigen hat, steht es ihr auch ohne Weiteres zu, einen Vorschlag nicht zu genehmigen, von diesem abzuweichen und eine alternative Anlagestrategie festzulegen.
5.3.2.
Ein solches Abweichen vom Vorschlag des Anlageausschusses liegt in der vorliegenden Angelegenheit vor: Mit Beschluss vom 17. August 2018 entschied der Anlageausschuss mit einer Mehrheit von drei gegen zwei Stimmen bei vier Stimmenthaltungen, das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds bei 60 % zu belassen und bei der Verwaltungskommission einen entsprechenden Antrag zu stellen. Die Verwaltungskommission lehnte diesen Vorschlag des Anlageausschusses an ihrer Sitzung vom 29. November 2018 mit einer Mehrheit von vier gegen eine Stimme bei sechs Enthaltungen ab und beschloss - entgegen des beantragten Vorschlags des Anlageausschusses - eine Reduktion des Risikobudgets auf 50 % (vgl. auch Ziff. A.e hiervor).
Insoweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang sinngemäss eine Ermessensüberschreitung geltend macht, da die Verwaltungskommission nicht in eigenem Ermessen vom Antrag des Anlageausschusses als Fachgremium abweichen dürfe, ist ihr nicht zu folgen. Eine Ermessensüberschreitung liegt grundsätzlich vor, wenn die Verwaltungskommission Ermessen walten lässt, wo ihr das Gesetz keines einräumt (vgl.
BGE 137 V 71
E. 5.1 f. S. 72 f.;
116 V 307
E. 2 S. 310). Im Lichte der dargelegten Kompetenzverteilung erweist sich das Abweichen vom Vorschlag des Anlageausschusses durch die Verwaltungskommission als solches im Grundsatz als bundesrechtskonform.
5.3.3.
Nach dem Dargelegten verletzt es kein Bundesrecht, wenn die Vorinstanz zum Schluss gelangt, die Verwaltungskommission des STENFO habe aufgrund ihrer Kompetenz grundsätzlich vom Vorschlag des Anlageausschusses abweichen dürfen. Davon abzugrenzen ist die nachfolgend zu beantwortende Frage, ob die damit beschlossene Reduktion des Risikobudgets mit dem Bundesrecht vereinbar ist.
5.4.
Die im Rahmen der Anlagestrategie durch die Verwaltungskommission beschlossene
Reduktion des Risikobudgets
für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds ist anhand der Vorgaben von
Art. 15 Abs. 1 SEFV
sowie Art. 9 lit. b UVEK-Reglement zu beurteilen.
5.4.1.
Gemäss
Art. 15 Abs. 1 SEFV
sind die Mittel der Fonds so anzulegen, dass ihre Sicherheit sowie eine angemessene Anlagerendite und die Zahlungsbereitschaft je Kernanlage gewährleistet sind. Sodann bestimmt Art. 9 lit. b UVEK-Reglement, dass die Anlagestrategie für jede Betreiberin individuell oder für alle Betreiberinnen einheitlich festgelegt wird. Sie berücksichtigt die Risikofähigkeit der Betreiberinnen (vgl. auch E. 3.3 hiervor).
Um den beiden Verordnungsbestimmungen Rechnung zu tragen, erweist sich eine einheitliche Anlagestrategie für alle Betreiberinnen der Kernkraftwerke im Sinne von Art. 9 lit. b UVEK-Reglement als rechtmässig, solange die von
Art. 15 Abs. 1 SEFV
festgelegten Kriterien erfüllt werden. Sobald mit einer einheitlichen Anlagestrategie die Sicherheit der Fondsmittel, eine angemessene Anlagerendite und die Zahlungsbereitschaft je Kernanlage nicht mehr gewährleistet sind, kann es angezeigt sein, eine individuelle, werkspezifische Anlagestrategie zu verfolgen. Anhand dieses Massstabs ist zu bestimmen, ob die Verwaltungskommission das Risikobudget des Kernkraftwerks Mühleberg im Entsorgungsfonds - wie bereits am 7. Dezember 2017 für die anderen Kernkraftwerke beschlossen (vgl. Ziff. A.e hiervor) - von 60 % auf 50 % hat reduzieren dürfen.
5.4.2.
Es kann hierfür jedoch offenbleiben, ob sich die Festlegung der Anlagestrategien in jedem Fall einzig nach der Beurteilung der Risikofähigkeit der Betreiberinnen zu richten hat. Art. 9 lit. b UVEK-Reglement sieht zumindest vor, dass die Risikofähigkeit der Betreiberinnen zu berücksichtigen ist. Dieser Vorgabe ist der Anlageausschuss jedenfalls hinreichend nachgekommen, indem er eine ausführliche Überprüfung der Risikofähigkeiten der Betreiberinnen vorgenommen hat (vgl. Ziff. A.c f. und E. 4.1 hiervor). Die aus der Überprüfung gewonnenen Erkenntnisse sind in der Folge in den Beschluss der Verwaltungskommission eingeflossen. Aus dieser Überprüfung ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die beste Risikofähigkeit aller Betreiberinnen aufweist (vgl. E. 4.6 hiervor). Folglich vermag die Beschwerdeführerin potenzielle Verluste einer Anlagestrategie am besten zu tragen, ohne in finanzielle Schwierigkeiten zu geraten. Die Beschwerdeführerin bringt insofern zutreffend vor, dass die Sicherheit der Fondsmittel und die Zahlungsbereitschaft der Betreiberinnen bei der Beurteilung der Risikofähigkeit ebenso berücksichtigt würden. Die Risikofähigkeit sagt indes nichts darüber aus, ab welcher Höhe eine Anlagerendite als angemessen im Sinne von
Art. 15 Abs. 1 SEFV
gilt.
5.4.3.
Was als angemessene Anlagerendite gilt, liegt im Ermessen der Verwaltungskommission, die - wie bereits dargelegt (vgl. E. 5.3 hiervor) - das Fondsvermögen anlegt (vgl.
Art. 23 lit. m SEFV
) und die Anlagestrategie auf Vorschlag des Anlageausschusses genehmigt (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. e UVEK-Reglement). Dieses Ermessen ist pflichtgemäss auszuüben. Ein Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn die Verwaltungskommission zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt (vgl.
BGE 142 II 268
E. 4.2.3 S. 272;
137 V 71
E. 5.1 f. S. 72 ff.).
Der Zweck von
Art. 15 Abs. 1 SEFV
ist im Lichte von
Art. 31 KEG
zu lesen. Diese Gesetzesbestimmung verankert die Pflicht zur Entsorgung radioaktiver Abfälle auf Kosten der Betreiberinnen der Kernanlagen. Die hierfür notwendige Finanzierung soll durch den Entsorgungsfonds sichergestellt werden (vgl.
Art. 77 Abs. 2 KEG
). Um im Spannungsverhältnis zwischen der Sicherheit der akkumulierten Fondsmittel (geringes Risiko) und einer hohen Anlagerendite (hohes Risiko) die Zahlungsbereitschaft je Kernanlage zu gewährleisten, hat die Anlagerendite nicht bestmöglich, sondern angemessen zu sein.
5.4.4.
Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Verwaltungskommission bei der Beurteilung dieses Spannungsverhältnisses von unsachlichen Überlegungen hätte leiten lassen.
5.4.4.1.
Zunächst hat die Verwaltungskommission beachtet, dass die Reduktion des Risikobudgets von 60 % auf 50 % zu einer Verringerung der zu erwartenden Rendite von 2.34 % auf 2.07 % pro Jahr führen werde. Gleichzeitig gehe damit ein geringeres Risiko (Volatilität) von etwa 15 % einher (vgl. E. 5.4.5 des angefochtenen Urteils). Die Beschwerdeführerin versucht in der Beschwerde anhand eines Rechenbeispiels aufzuzeigen, dass bei einem Anlagehorizont von 50 Jahren die resultierende (absolute) Renditedifferenz im Umfang von 0.27 % (aufgrund des Zinseszinseffekts) einen erheblichen Einfluss auf das akkumulierte Sparkapital zeitige. Dieser Effekt als solcher ist unbestritten und wird von der Verwaltungskommission und der Vorinstanz auch nicht verkannt. Indessen wird auch aufgrund dieses Rechenbeispiels nicht ersichtlich, weshalb eine Rendite von 2.07 % nicht mehr angemessen wäre, während dies bei eine Rendite von 2.34 % noch der Fall sein sollte. Die Beschwerdeführerin müsste vielmehr nachvollziehbar dartun, dass im Lichte des gesamten (Entsorgungs-) Fondsvermögens des Kernkraftwerks Mühleberg eine Anlagerendite von 2.07 % in absoluter Hinsicht nicht mehr angemessen wäre, da bei Anwendung von sachgerechten Anlagekriterien eine wesentlich andere Anlagerendite resultieren müsste. Der blosse Umstand, dass aus einer Reduktion des Risikobudgets von 10 % eine geringere zu erwartende Anlagerendite im Umfang von 0.27 % resultiert, hat lediglich Aussagekraft für die Art und Weise wie das Risikobudget investiert ist. Hingegen kann daraus keine Aussage für die Angemessenheit der Anlagerendite für das gesamte Vermögen des Entsorgungsfonds für das Kernkraftwerk Mühleberg und damit den Umfang des diesbezüglichen Risikobudgets getroffen werden.
5.4.4.2.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass bereits der Beschluss des Anlageausschusses vom 17. August 2018 umstritten gewesen ist: Zwei der unabhängigen Fachmitglieder sind zum Schluss gelangt, dass ein unterschiedliches Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds gerechtfertigt ist. Zwei andere unabhängige Fachmitglieder haben die gegenteilige Ansicht vertreten und ein einheitliches Risikobudget verlangt, während sich das fünfte unabhängige Mitglied der Stimme enthalten hat (vgl. E. 4.3.2 hiervor). Ausserdem berücksichtigt die Verwaltungskommission neben den effektiven Auswirkungen auf die Volatilität und Rendite, dass der Entsorgungsfonds mit Blick auf das Kernkraftwerk Mühleberg nahezu ausfinanziert ist, weshalb eine grösstmögliche Exposition am Kapitalmarkt besteht. Bei einem Kurseinbruch oder Zusammenbruch der Märkte wäre somit das gesamte akkumulierte Kapital betroffen. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, weshalb ein Abweichen vom Vorschlag des Anlageausschusses von unsachlichen Erwägungen der Verwaltungskommission geleitet wären.
5.4.5.
Nach ständiger Rechtsprechung soll ein Gericht - auch im Rahmen ihrer uneingeschränkten Kognition (vgl.
Art. 49 lit. a-c VwVG
[SR 172.021]) - in ausgesprochenen Fachfragen eine gewisse Zurückhaltung üben und der Fachbehörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen, falls die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt worden sind (vgl.
BGE 142 II 451
E. 4.5.1 S. 466
;
136 I 184
E. 2.2.1 S. 188 f.;
131 II 680
E. 2.3.2 S. 683 f.). Angesichts des dargelegten Risikobeurteilungsprozesses im Anlageausschuss und in der Verwaltungskommission ist es nicht zu beanstanden, wenn die Verwaltungskommission eine Reduktion des Risikobudgets von 60 % auf 50 % beschlossen hat. Die für die Festlegung der Anlagestrategie zuständige Verwaltungskommission hat die für diesen Entscheid erforderlichen Abklärungen sorgfältig getroffen und die wesentlichen Gesichtspunkte geprüft. In der Folge haben sich vier der sechs unabhängigen Mitglieder der Verwaltungskommission für eine Reduktion des Risikobudgets des Kernkraftwerks Mühleberg im Entsorgungsfonds ausgesprochen. Die festgestellten Unterschiede in der Risikofähigkeit der Betreiberinnen der Kernkraftwerke mögen aus statistischer Sicht signifikant sein (vgl. E. 4.4 ff. hiervor). Dennoch sind die Unterschiede nicht rechtserheblich, da selbst bei freier Prüfung des im technischen Ermessen der Verwaltungskommission liegenden Entscheids kein Ermessensmissbrauch zu erblicken ist.
5.5.
Nach dem Dargelegten ist die vorinstanzliche Auffassung nicht zu beanstanden, wonach die Verwaltungskommission die einschlägigen Bestimmungen der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung sowie des UVEK-Reglements einhält. Insofern die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Rechtsverweigerung und eine Verletzung der Rechtsweggarantie rügt, weil sich die Vorinstanz bei der Überprüfung der Angemessenheit der Verfügung vom 21. Januar 2019 Zurückhaltung auferlegt haben sollte, ist ihr - soweit sie diese Rügen hinreichend begründet - daher nicht zu folgen (vgl.
Art. 49 lit. c VwVG
;
Art. 94 BGG
i.V.m.
Art. 42 Abs. 2 BGG
;
Art. 29 Abs. 1 BV
und
Art. 29a BV
i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
5.6.
Auch die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich als unbegründet.
5.6.1.
Da sich der Beschluss der Verwaltungskommission zur Reduktion des Risikobudgets des Kernkraftwerks Mühleberg im Entsorgungsfonds an zweckmässigen und sachlichen Kriterien orientiert, sind entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin weder das Gleichbehandlungsgebot nach
Art. 8 Abs. 1 BV
noch das Willkürverbot nach
Art. 9 BV
verletzt. Die Reduktion des Risikobudgets des Kernkraftwerks Mühleberg im Entsorgungsfonds erweist sich im Weiteren als geeignet, erforderlich und zumutbar um die Sicherheit der Finanzierung der Entsorgungskosten für das Kernkraftwerk Mühleberg zu gewährleisten. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Risikofähigkeit auch ein Risikobudget von 75 % tragen könnte. Eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes im Sinne von
Art. 5 Abs. 2 BV
liegt nicht vor.
5.6.2.
Die Beschwerdeführerin beanstandet im Weiteren eine Verletzung der Eigentumsfreiheit nach
Art. 26 BV
sowie der Wirtschaftsfreiheit nach
Art. 27 BV
, zumal bloss eine angemessene und nicht die bestmögliche Anlagerendite angestrebt werde. Insoweit überhaupt in den Schutzbereich dieser verfassungsmässigen Rechte eingegriffen wird, basieren deren Einschränkungen jedenfalls auf einer gesetzlichen Grundlage (vgl.
Art. 77 ff. KEG
;
Art. 15 Abs. 1 SEFV
), liegen zwecks ausreichender Finanzierung sowie Sicherstellung der Entsorgungspflicht im öffentlichen Interesse (vgl.
Art. 31 KEG
; E. 5.4.3 hiervor) und sind verhältnismässig (vgl. E. 5.6.1 hiervor). Allfällige Eingriffe in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit wären folglich gerechtfertigt (vgl.
Art. 36 BV
).
5.6.3.
Ferner macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nach
Art. 29 Abs. 2 BV
geltend, weil die Verfügung des STENFO vom 21. Januar 2018 ungenügend begründet sei (vgl. Ziff. B hiervor). Indem die Beschwerdeführerin bloss vorbringt, die Vorinstanz hätte der Gehörsverletzung zumindest im Kostenpunkt Rechnung tragen müssen, setzt sie sich nicht hinreichend mit den ausführlichen, vorinstanzlichen Erwägungen auseinander (vgl. E. 3 des angefochtenen Urteils;
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Darauf ist nicht weiter einzugehen.
6.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Diesem Verfahrensausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (
Art. 65 Abs. 5 BGG
;
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. Oktober 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zollinger