bger · 2C.1/2002 · 2005-02-15 · fr

dommages et intérêts | Responsabilité de l'État

Bundesgericht II. öffentlich-rechtliche Abteilung 15.02.2005 2C.1/2002
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 15.02.2005 2C.1/2002
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 15.02.2005 2C.1/2002

Tribunale federale
Tribunal federal
2C.1/2002 /dxc
Arrêt du 15 février 2005
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler, Wurzburger, Yersin et Berthoud,
Juge suppléant.
Greffier: M. Langone.
Parties
X.________,
demandeur,
représenté par Me René Monferini, avocat,
contre
Etat de Fribourg, par son Conseil d'Etat, rue des Chanoines 118, 1702 Fribourg,
défendeur,
représenté par Me Elmar Perler, avocat,
Y.________,
intervenant,
Objet
dommages et intérêts; action en responsabilité pour actes illicites de l'Etat,
procès civil direct contre l'Etat de Fribourg.
Faits:
A.
X.________, né le 30 mai 1956, titulaire du brevet d'avocat fribourgeois, a exercé la fonction de juge d'instruction dans le canton de Fribourg à partir du 16 juin 1988. Il a été nommé en qualité de Vice-Président de l'office des juges d'instruction à partir du 1er décembre 1998. Chargé d'une enquête ouverte en février 1998 à l'encontre de Z.________, chef de la brigade des stupéfiants auprès de la police de sûreté, X.________ a fait l'objet de vives critiques de la part de A.________, professeur de droit pénal à l'Université de Fribourg. A.________ est intervenu à plusieurs reprises, notamment par voie de presse, pour se plaindre, sur un ton souvent polémique, du fonctionnement de la justice pénale fribourgeoise, plus spécialement de la manière de travailler des juges d'instruction, et plus particulièrement de celle de X.________. Par lettres des 9 et 16 juillet 1999, il a dénoncé X.________ pour diverses infractions et délits pénaux en rapport avec des enquêtes qui lui avaient été confiées. Me B.________, désigné en qualité de juge d'instruction spécial, a rendu un non-lieu le 25 avril 2000 et la Chambre pénale du Tribunal cantonal fribourgeois (ci-après: le Tribunal cantonal) a alloué à X.________ une indemnité de 7'000 fr. pour tort moral. L'Etat de Fribourg a également pris en charge ses frais d'avocat, à concurrence de 49'853 fr. 45.
Invitée à mener une enquête disciplinaire à l'encontre de Z.________, Me C.________, avocate à Neuchâtel, a rédigé le 31 décembre 1998 un rapport intitulé "dysfonctionnements dans les relations juge d'instruction-police". Elle y a notamment fait état de la dégradation du climat de confiance entre la police et certains juges d'instruction ainsi que de l'évidente gravité des faits reprochés à X.________ et a suggéré que son rapport soit soumis à l'autorité de surveillance des juges d'instruction aux fins d'ouverture d'une enquête éventuelle. X.________ s'est déterminé le 4 février 1999 sur les reproches formulés à son endroit. La Chambre pénale du Tribunal cantonal, en sa qualité d'autorité de surveillance, a estimé que les faits portés à sa connaissance ne justifiaient pas une intervention immédiate et qu'il convenait d'attendre les conclusions et propositions éventuelles des experts D.________ et E.________.
B.
En réponse à un postulat du 5 mai 1998 du député F.________, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg (ci-après: le Conseil d'Etat) a chargé le 29 septembre 1999 D.________, Juge cantonal à Porrentruy, et E.________, Procureur général à Neuchâtel, de procéder à une expertise sur l'instruction pénale dans le canton de Fribourg. Les experts ont rendu leur rapport le 3 mai 2000. Dans un bref chapitre consacré à la situation du juge X.________, les experts ont relevé que la situation de l'intéressé était devenue très difficile et que la question se posait de savoir s'il pouvait vraiment continuer à faire son travail avec la sécurité nécessaire, que la situation actuelle lui soit ou non imputable à faute. Plusieurs extraits de ce rapport ont paru dans l'édition du 13 juin 2000 du quotidien fribourgeois "La Liberté". Afin de tenter d'identifier l'auteur de la fuite qui était à l'origine de cette publication, le Collège électoral du canton de Fribourg (ci-après: le Collège électoral) a déposé le 30 juin 2000 une plainte pénale contre inconnu, pour violation du secret de fonction. L'enquête, confiée au Procureur général du canton de Vaud, a abouti à une ordonnance de classement du 18 décembre 2001, le (ou les) auteur(s) de la divulgation étant resté(s) inconnu(s).
Lors de sa séance du 29 mai 2000, le Tribunal cantonal a notamment décidé de proposer l'ouverture d'une procédure administrative de renvoi pour justes motifs à l'encontre de X.________ et de suspendre immédiatement l'intéressé de toutes ses fonctions juridictionnelles. A l'issue de ses séances des 30 et 31 mai 2000, le Collège électoral a donné suite à cette proposition et a chargé la Présidente du Tribunal cantonal et le Vice-Président du Conseil d'Etat de procéder à l'audition de X.________ en vue d'une suspension provisoire éventuelle de son activité. Au cours de cette audition, tenue le 5 juin 2000, X.________ a fait part de son intention de donner une autre orientation à son activité professionnelle. Des discussions ont alors été engagées pour régler les modalités de la cessation des fonctions de l'intéressé. Le 23 juin 2000, son conseil a, pour l'essentiel, informé le Collège électoral de la démission de son client de sa fonction de juge d'instruction et de son acceptation de la proposition de lui verser son traitement jusqu'au 31 décembre 2000. Il a également rappelé l'engagement de l'Etat de Fribourg de tout mettre en oeuvre pour fournir à X.________ un poste équivalent à celui auquel il renonçait. Le Collège électoral a pris acte de la démission de X.________ le 27 juin 2000 et a constaté que l'ouverture de la procédure de renvoi pour justes motifs devenait sans objet.
C.
Dans le contexte professionnel difficile où il a vécu, X.________ a dû consulter, dès le 6 octobre 1999, un spécialiste en psychiatrie et psychothérapie pour des troubles réactionnels de type anxio-dépressif. Son état de santé s'est aggravé entre le 17 mai et le 30 juin 2000, notamment à l'occasion de la réception du rapport D.________-E.________. A fin juin 2000, X.________, qui avait des idées de suicide, était à bout de forces et dans l'incapacité de supporter la pression d'une enquête administrative. Les difficultés qu'il a rencontrées ont également eu des répercussions sur l'équilibre psychologique de son épouse, de son fils et de sa fille aînée.
Le 11 juin 2001, X.________ a introduit auprès du Conseil d'Etat une procédure préalable au sens de l'art. 20 de la loi fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (ci-après: LResp./FR) tendant à la condamnation de l'Etat de Fribourg à lui verser une somme de 700'000 fr. avec intérêt à 5% l'an dès le 1er janvier 2001. Le Conseil d'Etat a rejeté les prétentions de X.________, dans la mesure où elles étaient recevables, le 4 décembre 2001. Il a imparti à l'intéressé un délai de six mois pour ouvrir action devant le Tribunal fédéral.
Depuis le 1er octobre 2002, X.________ exerce la fonction de procureur fédéral auprès du Ministère public de la Confédération.
D.
Le 11 juin 2002, X.________ a saisi le Tribunal fédéral d'une demande de dommages et intérêts contre l'Etat de Fribourg. Invoquant l'art. 6 LResp./FR, selon lequel les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions, il conclut à ce que l'Etat de Fribourg soit condamné à lui payer la somme de 243'409 fr. 70 (recte: 243'409 fr. 75), soit 144'526 fr. 35 pour la perte financière subie du 1er juillet 2000 au 30 septembre 2001, 98'882 fr. 40 pour ses frais d'avocat et 1 fr. symbolique à titre de réparation morale. Dans sa réponse du 15 octobre 2002, l'Etat de Fribourg conclut au rejet de l'action, dans la mesure où elle est recevable. Le 18 octobre 2002, Y.________, juge auprès du Tribunal cantonal, agissant en qualité de partie intervenante au sens de l'art. 23 al. 2 LResp./FR, conclut au rejet des conclusions du demandeur.
Les parties ont répliqué et dupliqué. Lors de la séance de débats préparatoires du 29 janvier 2004, la conciliation a été tentée, en vain. Le cadre de la procédure a été limité, avec l'accord des parties, à un double titre. Premièrement, à l'examen du seul principe de la responsabilité de l'Etat de Fribourg, sans que le Tribunal fédéral entre en matière sur le dommage invoqué, notamment sa quotité. Secondement, à l'examen des questions de savoir si un accord transactionnel entre parties avait abouti, si cet accord liait les parties et s'il avait été exécuté, en tout ou partie.
Les 29 avril et 13 mai 2004, la délégation de la Cour de céans a entendu les témoins G.________, H.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________ et P.________.
La procédure préparatoire a été clôturée par ordonnance du 19 mai 2004. Les parties ont renoncé aux débats principaux (publics) avec plaidoiries et au prononcé de l'arrêt en public. Elles ont déposé un mémoire conclusif dans le délai prolongé à cet effet au 1er novembre 2004.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La recevabilité de l'action et de tous actes de procédure est examinée d'office, conformément à l'art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale (PCF; RS 273).
1.1 La compétence du Tribunal fédéral pour connaître en instance unique du présent différend de droit administratif cantonal découle de l'art. 17 al. 2 LResp./FR, selon lequel sont portées devant le Tribunal fédéral les actions de tiers contre l'Etat lorsque le préjudice est causé par un membre du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou du Tribunal administratif, ainsi que les actions de l'Etat contre les membres de ces autorités. Cette disposition doit être mise en relation avec l'
art. 190 al. 2 Cst.
(dans sa version initiale) prévoyant que les cantons peuvent, avec l'approbation de l'Assemblée fédérale, placer sous la juridiction du Tribunal fédéral des différends qui relèvent du droit administratif cantonal au sens de l'
art. 121 OJ
. L'art. 17 al. 2 LResp./FR a été approuvé par l'Assemblée fédérale le 3 mars 1988 (FF 1988 I 1391). La présente action n'est donc recevable que dans la mesure où le demandeur invoque un dommage causé par un membre des autorités mentionnées à l'art. 17 al. 2 LResp./FR. A noter que, pour le surplus, le Tribunal fédéral ne peut plus connaître en instance unique des contestations de droit civil au sens large entre un particulier d'une part et le canton d'autre part à la suite de l'abrogation, le 1er janvier 2001, de l'ancien
art. 42 OJ
par la novelle du 23 juin 2000 (RO 2000 p. 2719 ss).
1.2 La demande initiale, corrigée le 20 juin 2002, a été déposée le 11 juin 2002, soit dans le délai de six mois imparti par le Conseil d'Etat dans sa détermination du 4 décembre 2001 sur les prétentions du demandeur, notifiée le 11 décembre 2001.
Le défendeur invoque l'irrecevabilité de la demande pour le motif que l'exposé des faits et les preuves y relatives ne sont pas présentés de manière logique et chronologique. En outre, les faits et leur discussion ne sont pas clairement séparés. Il est vrai que la lecture de cette écriture, qui manque de rigueur dans sa construction, n'est guère aisée. On peut se demander, à cet égard, si elle répond aux exigences de l'art. 23 lettre d PCF relatif à la clarté de l'exposé des faits motivant les conclusions. Malgré ses imperfections, elle contient cependant les faits et offres de preuves suffisants pour permettre de statuer sur ses conclusions, de sorte que sa recevabilité peut être admise.
2.
En principe, les agents publics répondent de leurs actes illicites selon les règles ordinaires des
art. 41 ss CO
. Toutefois, la législation fédérale ou cantonale peut déroger à ces règles en ce qui concerne la responsabilité encourue par ces agents publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de leur charge (
art. 61 al. 1 CO
). Lorsque de telles normes existent, la responsabilité des agents publics échappe au droit civil fédéral, ce qui découle aussi de l'
art. 59 al. 1 CC
(cf.
ATF 128 III 76
consid. 1a;
122 III 101
consid. 2 et les arrêts cités).
Le canton de Fribourg a fait usage de cette possibilité en édictant la loi du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents, qui règle la réparation des dommages causés à autrui par leurs agents de manière illicite dans l'exercice de leurs fonctions. C'est donc à juste titre que le demandeur a fondé son action sur cette législation cantonale.
3.
Selon l'art. 6 al. 1 LResp./FR, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions. Se fondant sur cette disposition, le demandeur requiert réparation du préjudice matériel et moral qu'il prétend avoir subi du fait des actes illicites commis à son détriment par le professeur A.________, par l'agent inconnu de l'Etat qui a livré le rapport résumé des experts D.________-E.________ au quotidien "La Liberté" et par les membres du Collège électoral. Comme on l'a vu ci-dessus (consid. 1.1), seuls les actes illicites dont les membres du Collège électoral auraient pu se rendre coupables sont susceptibles de fonder une action directe devant le Tribunal fédéral. Le demandeur soutient en substance qu'il a été acculé à la démission par les pressions que le Collège électoral a exercé à son encontre alors que le défendeur fait valoir qu'un accord est intervenu entre parties pour régler les modalités de la démission librement décidée par l'intéressé.
L'existence d'une transaction entre parties aurait pour conséquence de rendre inutile l'examen de la réalité des actes illicites invoqués; c'est la raison pour laquelle il convient d'examiner à titre préjudiciel cette question, à laquelle sont liées celle de l'invalidation éventuelle de l'accord et celle de son exécution.
3.1 La transaction est un contrat par lequel les parties mettent fin, par des concessions réciproques, à un litige les opposant ou à une incertitude touchant un rapport de droit existant (cf. en droit privé:
ATF 121 III 495
consid. 5b p. 498;
111 II 349
consid. 1; cf. aussi ATF 114 lb 74 consid. 1 p. 78).
En l'espèce, le Collège électoral, en sa qualité d'autorité de nomination et de révocation des fonctionnaires cantonaux, a décidé, à l'issue de ses séances des 30 et 31 mai 2000, d'ouvrir une procédure de renvoi pour justes motifs à l'encontre du demandeur. L'objet de la transaction invoquée par le défendeur est donc la résiliation des rapports de service du demandeur. Selon le défendeur, les deux points essentiels de la transaction sont, d'une part, la démission du demandeur rendant sans objet la procédure de renvoi décidée, et, d'autre part, l'accord intervenu quant à la quotité du salaire qui serait versé. Pour le demandeur, la transaction n'a pas abouti, à défaut d'entente sur deux points essentiels, soit la mention dans le communiqué de presse prévu du non-lieu prononcé le 25 avril 2000 par le juge d'instruction B.________ et la transmission de ce communiqué de presse avant sa diffusion.
Les deux points essentiels mentionnés par le demandeur n'en constituent en fait qu'un seul: en exprimant le souhait de pouvoir prendre connaissance du communiqué de presse, le demandeur entendait vérifier que la mention du non-lieu prononcé en sa faveur le 25 avril 2000 y figurerait bien. Il voulait ainsi rappeler que sa probité professionnelle avait été reconnue au plan pénal. Les pourparlers transactionnels se sont déroulés du 5 juin 2000, date à laquelle le demandeur a été entendu en vue de l'éventuelle suspension provisoire de son activité dans le cadre de la procédure de renvoi pour justes motifs, jusqu'au 30 juin 2000, date correspondant au refus du défendeur de publier un communiqué de presse rectificatif. Le demandeur a fait état à deux reprises de son souhait de voir figurer sa disculpation pénale dans le communiqué de presse, soit dans ses lettres des 15 et 23 juin 2000. Pour sa part, le défendeur a considéré que cette mention ne constituait pas un élément décisif, les pourparlers transactionnels ayant prioritairement porté sur la durée du paiement du salaire du demandeur. Le juge d'instruction B.________ avait d'ailleurs déjà publié, le 26 avril 2000, un communiqué de presse faisant état du non-lieu prononcé et qui avait fait l'objet de différents articles publiés le 27 avril 2000 dans les principaux quotidiens fribourgeois et dans le journal "Le Temps". En outre, la procédure administrative décidée était principalement consécutive à une rupture de confiance objective entre le demandeur et une partie de la police fribourgeoise alors que les accusations proférées par le professeur A.________ reposaient sur de prétendus agissements délictueux.
Le défendeur a formulé ses propositions transactionnelles dans un courrier daté des 15 et 16 juin 2000. Elles contenaient les éléments suivants: le demandeur renonçait à l'exercice de sa fonction avec effet immédiat, son salaire lui était versé jusqu'au 31 décembre 2000 et une aide lui était apportée par le Conseil d'Etat et le Tribunal cantonal pour la recherche d'un nouvel emploi. Ces propositions ont été réitérées le 21 juin 2000, avec la précision que le défendeur n'étendrait pas son offre, en particulier en ce qui concernait la durée du paiement du salaire. Le demandeur ayant accepté de limiter sa prétention salariale au 31 décembre 2000, le défendeur a confirmé l'accord ainsi intervenu le 28 juin 2000, sans entrer en matière sur la question du contenu du communiqué de presse. L'information aux médias, sous le titre "Démission du juge d'instruction X.________" a eu lieu le même jour. Toujours en date du 28 juin 2000, le demandeur s'est étonné de l'absence de mention de l'ordonnance de non-lieu du 25 avril 2000 et a proposé la publication d'un communiqué rectificatif. Cette proposition a été écartée par le défendeur le 30 juin 2000. Dans sa lettre du 28 juin 2000, le demandeur, après avoir rappelé l'importance que représentait, à ses yeux, la mention du non-lieu pénal, dont il pensait qu'elle faisait partie de l'accord intervenu, a conclu qu'il n'entendait pas causer un esclandre et qu'un communiqué rectificatif suffirait à lui donner satisfaction. Ce faisant, il a implicitement admis que le rappel de sa libération pénale, s'il lui tenait certes à coeur, ne constituait pas une condition sine qua non à l'aboutissement des pourparlers transactionnels. Si tel avait été le cas, le demandeur aurait dû l'invoquer formellement et, faute de publication du communiqué rectificatif, revenir sur sa décision de démissionner et solliciter son audition dans le cadre de la procédure de renvoi pour justes motifs. En s'abstenant de procéder de la sorte, le demandeur a admis que le contenu du communiqué de presse diffusé, bien qu'il ne répondît pas à son attente, n'était pas de nature à compromettre l'accord intervenu dont les éléments essentiels portaient bien sur sa démission, au demeurant effective depuis le 23 juin 2000, sur la renonciation du défendeur à la procédure administrative décidée et sur l'engagement de celui-ci à lui verser son salaire jusqu'au 31 décembre 2000. A cet égard, le souci du contenu du communiqué de presse apparaît comme un point secondaire dans la transaction conclue, au sens de l'
art. 2 al. 1 CO
, prévoyant qu'en cas d'accord sur tous les points essentiels, le contrat est réputé conclu, lors même que des points secondaires ont été réservés. Il ressort d'ailleurs des dépositions des membres du Collège électoral ayant participé aux pourparlers transactionnels que la pierre d'achoppement lors des discussions engagées concernait la durée du paiement du traitement et que la transaction a été considérée comme aboutie dès qu'un accord a été trouvé sur ce point sensible.
Il faut donc retenir que les parties ont bien conclu une transaction extrajudiciaire portant sur les modalités de la cessation des fonctions de juge d'instruction du demandeur.
3.2 Le demandeur soutient que s'il fallait retenir l'existence d'une transaction entre parties, son consentement aurait été obtenu sous la pression et cet accord aurait été valablement invalidé. S'agissant de la pression invoquée, il fait valoir, pour l'essentiel, qu'il a été poussé à la démission lors de l'entretien qu'il a eu le 14 juin 2000 avec la Présidente du Tribunal cantonal de l'époque, K.________ et le Conseiller d'Etat directeur de la justice, de la police et des affaires militaires, O.________, qu'il a dû prendre des décisions dans la hâte et dans un climat de précipitation et que son état de santé ne lui permettait pas de se déterminer sereinement sur son avenir.
3.2.1 C'est le demandeur lui-même qui a évoqué, lors de son audition du 5 juin 2000, l'idée de réorienter sa carrière professionnelle. Cette annonce a amené le Collège électoral à surseoir à l'ouverture de la procédure de renvoi et à désigner une délégation chargée de mener les discussions transactionnelles en vue de parvenir à un accord négocié. Cette délégation n'avait pas reçu pour mandat d'obtenir la démission du demandeur. Bien que le contenu exact de l'entretien que le demandeur a eu le 14 juin 2000 avec la délégation ne soit pas établi - la note rédigée à ce sujet par le demandeur revêtant évidemment un caractère subjectif -, il n'est pas exclu que la Présidente du Tribunal cantonal ait relevé, peut-être même de manière assez tranchée, les inconvénients qui pourraient résulter, pour le demandeur, d'une enquête administrative. Un tel rappel ne saurait constituer une pression dans la mesure où le demandeur en était assurément conscient. Il savait pertinemment que l'enquête prévue entraînerait probablement la suspension provisoire de ses fonctions, qu'elle serait de longue durée et que la presse ne manquerait pas de s'en faire l'écho. On ne saurait voir non plus une forme de pression répréhensible dans le fait que le Collège électoral souhaitait que les pourparlers transactionnels soient menés rapidement. Certes, le contenu du rapport D.________-E.________, sa divulgation dans la presse à la suite d'une fuite et les différentes mesures que le défendeur devait prendre et communiquer à la suite de ce rapport ont créé certaines perturbations au sein du Collège électoral, qui devait agir dans l'urgence. Cette urgence, pour ce qui concerne le demandeur, résultait également de la décision à prendre au sujet de sa suspension provisoire éventuelle. Le demandeur a cependant disposé du temps nécessaire pour se déterminer sur les propositions transactionnelles qui lui ont été soumises. La liste des opérations de son mandataire révèle d'ailleurs que le demandeur a eu de nombreux entretiens et conversations téléphoniques, d'une durée relativement longue, avec son conseil pendant la période courant du 5 au 23 juin 2000. L'intensité de ces contacts permet de conclure que le demandeur n'a pas été privé de la période de réflexion nécessaire pour mener les pourparlers transactionnels.
3.2.2 Il est établi que les événements vécus par le demandeur depuis l'automne 1999 ont constitué une succession de traumatismes psychiques importants qui se sont traduits par différents symptômes anxio-dépressifs. Leur intensité s'est plus particulièrement manifestée lors de la réception du rapport des experts D.________-E.________, à l'annonce de la décision du Collège électoral d'engager une procédure de renvoi et à la suite de son entretien du 14 juin 2000 avec K.________ et O.________. Le demandeur y a fait face avec courage et lucidité. Avec l'aide d'un psychiatre, il a su trouver les ressources suffisantes pour surmonter des chocs psychologiques qui auraient été de nature, chez un homme à la personnalité plus fragile, à entraîner un état réactionnel de décompensation. En dépit de l'atteinte à sa santé, le demandeur n'a pas interrompu son activité professionnelle. Cette circonstance témoigne de sa capacité à subir certains chocs psychiques sans que ses fonctions intellectuelles en soient altérées. Dans ces conditions, on peut admettre qu'il était en mesure, lors des pourparlers transactionnels, d'apprécier les avantages et les inconvénients des propositions formulées par le Collège électoral et de prendre les décisions les plus judicieuses quant à son avenir professionnel. En outre, et surtout, le demandeur était assisté par un mandataire professionnel dont le rôle consistait à apprécier l'ampleur des concessions à consentir dans le cadre d'une transaction et à conseiller utilement le demandeur, en fonction notamment de son état de santé, sur l'opportunité de parvenir à une solution négociée et sur les modalités de l'accord à trouver.
3.2.3 Le demandeur soutient à tort que le Collège électoral aurait exploité sa gêne, en profitant de la détérioration de son état de santé, pour exiger sa démission. L'initiative de la démission est le fait du demandeur, qui disposait de ses facultés intellectuelles, et qui a réalisé que la poursuite de sa fonction de juge d'instruction n'était plus possible, en raison des difficultés objectives rencontrées avec une partie des membres de la police. En outre, l'exploitation invoquée ne saurait être déduite des déclarations de K.________ et de N.________, Conseillère d'Etat, selon lesquelles le demandeur, à l'annonce de l'ouverture d'une procédure administrative, était "effondré" ou "secoué par la nouvelle". Une telle réaction était parfaitement compréhensible. Elle ne signifiait pas que le demandeur était dans l'incapacité, le premier choc passé, de mener des pourparlers transactionnels, en particulier par l'intermédiaire de son avocat. Enfin, le Collège électoral n'avait pas connaissance du détail des atteintes à la santé du demandeur, faute d'avoir reçu un certificat médical ou d'avoir constaté une interruption de son travail pour cause de maladie.
3.2.4 Le demandeur allègue également à tort que l'ouverture d'une procédure administrative ait constitué une menace l'ayant amené à contracter sous l'empire d'une crainte fondée au sens des
art. 29 et 30 CO
. Mis en cause dans le rapport de C.________ et dans celui des experts D.________-E.________, le demandeur devait s'attendre à faire l'objet de mesures administratives. Dans la lettre qu'il a adressée le 7 septembre 2000 à la caisse de chômage Syna, il a rappelé que sa situation était devenue insupportable tant sur le plan psychologique que dans ses relations avec certains policiers et a précisé qu'en mars 2000 déjà, il avait entrepris des démarches pour l'obtention d'un autre emploi. Dès lors que le demandeur avait envisagé depuis le mois de mars 2000 de réorienter sa carrière professionnelle, la perspective d'une éventuelle cessation de ses fonctions liée à l'ouverture d'une procédure de renvoi ne constituait pas une hypothèse totalement inattendue susceptible d'être ressentie comme une menace.
Le demandeur admet que le but poursuivi par le Collège électoral au travers de l'engagement d'une procédure de renvoi était licite puisque cette autorité voulait déceler s'il y avait lieu ou non de prendre des sanctions administratives. Il fait cependant valoir un défaut d'adéquation entre le but visé et le moyen utilisé. Le but pouvait en effet être aisément atteint en examinant l'ordonnance de non-lieu du 25 avril 2000 et en lui impartissant un délai pour déposer un mémoire justificatif à l'encontre du rapport des experts D.________-E.________. Cette appréciation n'est pas fondée. L'ordonnance pénale invoquée se prononce sur la réalité des infractions et délits pénaux faisant l'objet de la dénonciation du professeur A.________. Elle conclut à l'absence de toute faute du demandeur, sur le plan pénal, dans les dossiers cités par le dénonciateur dont il avait eu à s'occuper. Or, le fondement de la procédure administrative ne reposait pas sur un comportement fautif du demandeur, mais sur une impossibilité objective de fonctionnement entre lui et une partie du corps de police. L'examen de l'ordonnance de non-lieu, dont le demandeur pense à tort qu'elle l'a blanchi en matière administrative également, était dès lors insuffisant pour permettre au Collège électoral d'apprécier si la continuation des fonctions du demandeur était encore possible. En outre, compte tenu des observations formulées par les experts D.________-E.________ sur la situation du demandeur, le dépôt des observations de celui-ci sur le rapport d'expertise ne pouvait pas être de nature à amener le Collège électoral à renoncer à une procédure administrative. A ce sujet, K.________ a d'ailleurs déclaré que la décision du Collège électoral d'engager une procédure de renvoi n'aurait pas été différente s'il avait eu connaissance du mémoire justificatif du demandeur.
3.2.5 A supposer que le demandeur ait été victime d'une crainte fondée, il faut constater qu'il n'a pas déclaré invalider la transaction dans le délai d'un an de l'
art. 31 CO
. Le demandeur fait valoir à cet égard que le dépôt de la procédure cantonale préalable au sens de l'art. 20 LResp./FR constitue une manifestation de volonté de sa part de n'être pas lié par l'accord intervenu. Une telle manifestation de volonté doit cependant ressortir de l'acte invoqué et être reconnaissable pour le cocontractant. Or, en l'espèce, la requête préalable du 11 juin 2001 non seulement ne contient aucune manifestation quelconque d'invalidation de la transaction mais ne fait même pas mention de cette transaction.
Le demandeur n'a pas démontré à satisfaction qu'il ait transigé sous l'empire d'une crainte fondée ou de tout autre vice du consentement. Il n'a en outre pas déclaré à temps invalider l'accord intervenu quant aux modalités de la cessation de ses fonctions, de sorte que cet accord lie les parties.
3.3 Il convient d'examiner encore si les prétentions du demandeur peuvent trouver leur fondement dans une inexécution ou une exécution imparfaite des obligations du défendeur liée à la transaction intervenue et qui serait constitutive d'un acte illicite.
Il n'est pas contesté que le défendeur a versé le salaire du demandeur jusqu'au 31 décembre 2000. Le demandeur soutient toutefois que le défendeur n'a pas satisfait à son engagement de lui apporter son aide pour la recherche d'un nouvel emploi. Ce soutien avait été expressément offert dans les propositions transactionnelles des 15 et 16 juin 2000, renouvelées le 21 juin 2000. Le demandeur reproche au défendeur de n'avoir entrepris aucune démarche systématique et officielle; les membres du Collège électoral n'ont pas reçu de mission précise et la candidature du demandeur n'a pu ainsi qu'être évoquée, au gré de leurs rencontres et de certains entretiens informels.
Certains membres du Collège électoral ont entrepris très tôt des démarches destinées à permettre au demandeur de retrouver un emploi. C'est ainsi que le 14 juin 2000, soit avant même l'aboutissement des pourparlers transactionnels, le juge cantonal M.________ avait pris contact avec R.________, directeur de l'Office fédéral de la justice, qu'il connaissait pour avoir collaboré avec lui. Il avait fait part de ce contact à O.________ et à certains de ses collègues du Tribunal cantonal. Le 4 juillet 2000, le Conseil d'Etat s'est adressé officiellement au Procureur général de la Confédération pour examiner avec lui les conditions et modalités d'engagement du demandeur. Son intervention faisait suite à des entretiens préalables entre le Tribunal cantonal et S.________, substitut du Procureur de la Confédération, au cours desquels le principe d'un engagement éventuel du demandeur avait été évoqué. Il est établi à ce sujet que le juge cantonal J.________ avait échangé des messages électroniques avec S.________ en juin 2000. A cette occasion, il avait fait part des excellentes qualifications professionnelles du demandeur. Selon J.________, S.________ était favorable à l'idée de collaborer avec le demandeur; seules des questions budgétaires avaient empêché l'aboutissement positif de ces contacts. Le 13 juillet 2000, le Procureur général de la Confédération a écrit au demandeur pour l'informer qu'aucun poste n'était disponible en l'état mais que tel serait peut-être le cas ultérieurement. Il lui a conseillé de prendre contact avec H.________, directeur de l'Office fédéral de la police. Entendu dans le cadre de l'instruction de la présente cause, H.________ a confirmé avoir été contacté à trois reprises, au cours du deuxième semestre 2000, notamment par le Juge cantonal Y.________ et le Conseiller d'Etat O.________. Tous deux avaient parlé du demandeur dans des termes positifs. L.________, cheffe du Service de la police du canton de Fribourg, a eu un entretien le 11 juillet 2000 avec le Procureur général de la Confédération et avec le chef du personnel du Ministère public de la Confédération. Elle a signalé à quelques reprises au demandeur des postes susceptibles de l'intéresser, soit de sa propre initiative, soit à l'invitation de O.________. Lors de sa déposition du 13 mai 2004, elle a exprimé l'avis que le Collège électoral avait eu à coeur d'aider le demandeur à retrouver un emploi. Pour sa part, O.________ a eu plusieurs contacts avec R.________, qu'il avait prié d'intervenir auprès d'autres offices fédéraux que le sien. Lors de la Conférence des directeurs cantonaux de justice et police du printemps 2001, il a évoqué l'avenir professionnel du demandeur avec H.________ et G.________, substitut du Procureur de la Confédération. Il a chaudement recommandé le demandeur et a cru comprendre que l'engagement de l'intéressé était en bonne voie. Dans la note qu'il a lui-même établie au sujet de son entretien d'embauche du 28 mai 2001 avec G.________ et T.________, Procureur fédéral, le demandeur a rappelé les propos de G.________ selon lesquels sa convocation en qualité de candidat au poste de Procureur fédéral ou Procureur fédéral adjoint était consécutive à la chaleureuse recommandation de O.________.
Il est donc vraisemblable que le poste qu'occupe actuellement le demandeur puisse résulter, pour partie, de l'intervention de O.________. Les diverses démarches de certains membres du Collège électoral auprès de la Confédération, que ce soit auprès de l'Office de la police, de la justice ou du Ministère public, ont probablement favorisé également, dans une certaine mesure, son entrée au Ministère public de la Confédération. Il est en tout cas établi que le défendeur n'est pas resté inactif. La méthode privilégiée par le défendeur, soit les contacts personnels auprès des autorités susceptibles d'offrir au demandeur un poste correspondant à ses qualifications et à ses aspirations, était sans doute la plus appropriée. Les critiques formulées à ce sujet par le demandeur doivent être écartées et il sied de constater que le défendeur, tenu par un engagement de moyens et non pas de résultat, a satisfait à son obligation de soutien à la recherche d'un emploi en faveur du demandeur.
Le défendeur s'est ainsi acquitté de toutes les obligations souscrites à teneur de la transaction intervenue entre parties.
La transaction extrajudiciaire conclue a été exécutée. Elle a définitivement réglé les modalités de la fin des relations juridiques liant les parties. Il n'y a dès lors plus place pour des prétentions pécuniaires fondées sur la commission de prétendus actes illicites par les membres du Collège électoral. Partant, il n'y a pas lieu d'examiner la réalité de ces actes ni le bien-fondé de la quotité du dommage invoqué par le demandeur.
4.
Vu ce qui précède, la demande doit être rejetée.
Succombant, le demandeur doit supporter l'émolument judiciaire (
art. 156 al. 1 et 7 OJ
en relation avec l'
art. 69 al. 1 PCF
). Il versera en outre une indemnité équitable au défendeur à titre de dépens (
art. 159 al. 1 OJ
en relation avec l'
art. 69 al. 2 PCF
). L'intervenant Y.________ n'a pas droit à des dépens (
ATF 130 III 571
consid. 6 p. 578).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
La demande est rejetée.
2.
Un émolument judiciaire de 10'000 fr. est mis à la charge du demandeur.
3.
Le demandeur versera à l'Etat de Fribourg une indemnité de 15'000 fr. à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du demandeur et de l'Etat de Fribourg, ainsi qu'à Y.________.
Lausanne, le 15 février 2005
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: