bger · 1C_271/2024 · 2025-10-08 · de
Baubewilligung,
Raumplanung und öffentliches Baurecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_271/2024

Urteil vom 8. Oktober 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Haag, Präsident,

Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz,

Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte

WWF Schweiz,

handelnd durch WWF

und dieser vertreten durch Herr Marcel Steinegger und/oder Frau Maeve Romano, Rechtsanwälte, p.A. Barandun AG,

Beschwerdeführer,

gegen

A.________ AG,

vertreten durch Rechtsanwalt Raphael Rigling,

Beschwerdegegnerin,

Planungs- und Baukommission Zell, Spiegelacker 5, 8486 Rikon im Tösstal,

Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand

Baubewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 14. März 2024 (VB.2023.00117).

Sachverhalt:

A.

Die der Industriezone I der Gemeinde Zell zugehörige, 14'810 m2 grosse Parzelle Nr. 7376 liegt im Perimeter des 1994 festgesetzten privaten Gestaltungsplans "In den Auen", Kollbrunn. Die Parzelle grenzt südöstlich an die kantonale Landwirtschaftszone an, in welcher die Töss verläuft. Von der Töss zweigt der Wasserrechtskanal Nr. 10049 ab, der unmittelbar entlang der Grenze der Parzelle Nr. 7376 fliesst.

B.

Mit Beschluss vom 16. November 2021 erteilte die Planungs- und Baukommission Zell der A.________ AG (nachfolgend: Bauherrschaft) die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung von vier Mehrfamilienhäusern samt diverser Gewerbe- und Nebenbauten, einer Tiefgarage und verschiedener Umgebungsanlagen auf Parzelle Nr. 7376. Gleichzeitig eröffnete sie die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 30. August 2021, in der u.a. die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für die Inanspruchnahme des Gewässerraums des Wasserrechtskanals (Disp.-Ziff. V) und die wasserbaupolizeiliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung für das Bauen im Nahbereich der Töss (Disp.-Ziffer VI) erteilt wurden. Darin stellten die Behörden auf die bis zur definitiven Gewässerraumfestlegung geltenden Übergangsbestimmungen zur Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 4. Mai 2011 (ÜbBst GSchV; SR 814.201) ab. Danach sind beidseits der Töss (mit einer bestehenden Gerinnesohlenbreite von 17 m) ein Uferstreifen von 20 m Breite und beidseits des Wasserrechtskanals ein Uferstreifen von 11 m von Bauten und Anlagen freizuhalten.

C.

Dagegen gelangte der WWF Schweiz mit Rekurs vom 3. Januar 2022 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Er beantragte die Aufhebung der kommunalen Baubewilligung sowie der Disp.-Ziff. V und VI der kantonalen Gesamtverfügung und machte geltend, das Bauvorhaben hätte mit dem Verfahren zur definitiven Festsetzung des Gewässerraums der Töss koordiniert werden müssen. Gemäss dem im Auftrag des kantonalen Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) erstellten Fachgutachten der Flussbau AG zur Festlegung des Gewässerraums der Töss vom 31. Mai 2016 (Fachgutachten) und dem kantonalen Gewässerentwicklungskonzept für die Töss vom 10. Mai 2017 (GEK) betrage die Breite des Gewässerraums bis zu 168 m, mindestens aber 90 m. Am 19. Januar 2023 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

D.

Gegen den Rekursentscheid erhob der WWF Schweiz am 23. Februar 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.

Mit Verfügung vom 6. April 2023 verzichtete die Baudirektion auf die Festlegung eines Gewässerraums für den Wasserrechtskanal Nr. 10059 gemäss
Art. 41a Abs. 5 lit. c GSchV
. Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft.

Am 14. März 2024 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit sie nicht (in Bezug auf den Wasserrechtskanal) gegenstandslos geworden war.

E.

Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat der WWF Schweiz am 6. Mai 2024 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die mit Gesamtverfügung vom 30. August 2021 verfügte gewässerschutzrechtliche Bewilligung (Disp. Ziff. VI) sowie die mit Beschluss der Planungs- und Baukommission Zell vom 16. November 2021 verfügte Baubewilligung seien nicht zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Erstinstanzen zurückzuweisen.

F.

Die Bauherrschaft beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, eventualiter sei auf sie nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht und die Planungs- und Baukommission Zell schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Baudirektion beantragt die Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das Bauprojekt sei konform mit den Bestimmungen zum übergangsrechtlichen Gewässerraum, komme jedoch unabhängig von dessen genauer Ausgestaltung in den Gewässerraum gemäss definitiver Gewässerraumfestlegung zu liegen.

Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beteiligten an ihren Vorbringen und Anträgen fest.

G.

Mit Verfügung vom 24. Mai 2024 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung in dem Sinne beigelegt, dass vor dem bundesgerichtlichen Entscheid keine Baufreigabe erfolgen dürfe.

Erwägungen:

1.

Der angefochtene Entscheid betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
) und richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid (
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
). Näher zu prüfen ist, ob es sich um einen Endentscheid handelt und ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde befugt ist.

1.1.
Nach Art. 90 f. BGG ist die Beschwerde zulässig gegen End- und Teilentscheide, d.h. Entscheide, die das Verfahren in der Hauptsache aus prozessualen oder materiellen Gründen ganz oder teilweise beenden. Selbstständig eröffnete Vor- oder Zwischenentscheide sind dagegen grundsätzlich zusammen mit dem Endentscheid anzufechten (
Art. 93 Abs. 3 BGG
). Sie können jedoch selbstständig angefochten werden, wenn sie die Zuständigkeit oder ein Ausstandsbegehren betreffen (
Art. 92 BGG
), einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken (
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (
Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG
).

1.2.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Baubewilligung als Zwischenverfügung i.S.v.
Art. 93 Abs. 1 BGG
zu qualifizieren, wenn sie Nebenbestimmungen enthält, welche vor Baubeginn weitere Genehmigungen der Baubehörde voraussetzen, sofern dieser bei der Beurteilung der Erfüllung der Bedingung noch ein Entscheidungsspielraum offensteht (
BGE 149 II 170
E. 1.6 und 1.8). Eine solche Bedingung führt dazu, dass das Baubewilligungsverfahren als noch nicht abgeschlossen gilt (
BGE 150 II 566
E. 2.2 mit Hinweisen).

1.3.
Die angefochtene Baubewilligung enthält unter "B. Besondere Bedingungen" zahlreiche Nebenbestimmungen, mit denen vor Baufreigabe die Einreichung weiterer Pläne und deren Bewilligung durch die Baubehörde verlangt wird, darunter auch mehrere Projektkorrekturen (B.d/aa-hh), hinsichtlich derer noch ein Entscheidungsspielraum besteht. Weiter sind z.B. Ersatzmassnahmen wegen Unterschreitung der Brandschutzabstände zur Genehmigung einzureichen; vor Baufreigabe müssen u.a. noch die Bewilligung für Wärmepumpen inkl. Lärmnachweise sowie die Entwässerungs- und die Wasseranschlussbewilligung vorliegen. Auch die kantonale Gesamtverfügung enthält zahlreiche Nebenbestimmungen, insbesondere im Zusammenhang mit der Lage an einer Staatsstrasse (Tösstalstrasse), die integrierenden Bestandteil der Baubewilligung bilden. So muss z.B. noch die Geometrie der Ein- und Ausfahrt im Detail projektiert werden und der statische Nachweis der Baugrubensicherung dem Tiefbauamt zur Genehmigung eingereicht werden; zuhanden der Strassenregion III ist ein detaillierter, vermasster und kotierter Umgebungs- und Bepflanzungsplan zur Genehmigung vorzulegen. Alle Beteiligten gehen daher zu Recht davon aus, dass die Baubewilligung einen Zwischenentscheid i.S.v.
Art. 93 Abs. 1 BGG
darstellt.

1.4.
Der Beschwerdeführer ist jedoch der Auffassung, das Urteil der Vorinstanz sei mit Blick auf die gewässerschutzrechtliche Bewilligung als Endentscheid zu betrachten. Diese enthalte keine vor Baubeginn zu erfüllenden Bedingungen, sondern bestimme bereits definitiv den für das streitige Bauprojekt einzuhaltenden Gewässerraum. Damit sei das Verfahren auf kantonaler Stufe abgeschlossen. Die Baubewilligung sei nur insofern mitangefochten, als sie nicht ohne die Gesamtverfügung bestehen könne und deshalb ohne weiteres aufgehoben werden müsse, wenn die Beschwerde gegen die gewässerschutzrechtliche Bewilligung gutgeheissen werde. Die Gesamtverfügung habe eine eigenständige Rekursfrist, was deutlich mache, dass sie durchaus losgelöst von der Baubewilligung beurteilt werden könne.

Die Beschwerdegegnerin wendet ein, auch die kantonale Gesamtverfügung enthalte Nebenbestimmungen, die vor Baufreigabe zu erfüllen seien. Im Übrigen könne die Gesamtverfügung nicht losgelöst von der Baubewilligung beurteilt werden.

Dem ist zuzustimmen. In der angefochtenen Verfügung prüfte das AWEL lediglich, ob das Bauvorhaben die einschlägigen Bestimmungen des Wasserbau- und Gewässerschutzrechts, insbesondere den anwendbaren Gewässerraum, einhalte. Es bejahte dies, ohne den definitiven Gewässerraum festzulegen oder sonst eine Feststellung zum Gewässerraum zu treffen, der selbstständige Bedeutung zukommen würde. Die angefochtene Bewilligung beurteilt somit einen Teilaspekt der projektierten Anlage, d.h. eine von mehreren materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Baubewilligung. Sie erging im Rahmen des gemäss
Art. 25a RPG
(SR 700) koordinierten, einheitlichen Baubewilligungsverfahrens (vgl.
BGE 150 II 566
E. 2.2.2). Dieses Verfahren wird erst mit der Erteilung der definitiven Baubewilligung und der damit verbundenen Aufhebung des formellen Bauverbots abgeschlossen (
BGE 150 II 566
E. 2.2.1). Die wasserbau- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung ist daher ebenfalls als Zwischenentscheid zu qualifizieren (vgl.
BGE 135 II 30
E. 1.3.1 betreffend einen Vorentscheid zur Unterschreitung des Waldabstands).

1.5.
Der Beschwerdeführer macht subsidiär geltend, auf die Beschwerde könne gemäss
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
eingetreten werden. Der Umstand, dass der definitive Gewässerraum der Töss trotz Ablaufs der dafür in Ziff. 1 ÜbBst GSchV gesetzten Frist (Ende 2018) noch immer nicht festgelegt sei, führe zu einer unzumutbaren Rechtsunsicherheit und könne auch die Gewässerraumfestlegung in anderen, vergleichbaren Fällen negativ präjudizieren. Es bestehe daher ein Interesse an der sofortigen Beurteilung durch das Bundesgericht, um Rechtssicherheit und Transparenz für alle Beteiligten zu schaffen.

Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass die Verlängerung einer bestehenden Rechtsunsicherheit für sich alleine keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil darstelle, ansonsten praktisch alle Zwischenentscheide angefochten werden könnten.

1.5.1.
In der Regel begründet die Verzögerung des Verfahrens und die damit zwangsläufig verbundene Fortdauer der Rechtsunsicherheit keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil i.S.v.
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
(ständige Rechtsprechung; vgl. nur
BGE 135 II 30
E. 1.3.4 und 142 III 798 E. 2.2; je mit Hinweisen).

In Ausnahmefällen ist das Bundesgericht jedoch auf Beschwerden gegen Zwischenentscheide eingetreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar gewesen wäre, die Beschwerdeführenden auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (
BGE 136 II 165
E. 1.2.1), namentlich um in komplexen, aufwändigen, viele Beteiligten umfassenden Verfahren einen Entscheid innert angemessener Frist und ein faires Verfahren zu gewährleisten (vgl.
BGE 136 II 165
E. 1.2.2 betr. Fluglärmentschädigung). In
BGE 142 II 20
E. 1.4 trat das Bundesgericht auf eine Beschwerde zum Umfang der UVP-Pflicht ein, um einen prozessualen Leerlauf im Gestaltungsplanverfahren zu verhindern und eine angemessene Verfahrensdauer zu gewährleisten. In
BGE 135 II 30
E. 1.2.4 führte das Bundesgericht aus, das materielle Verwaltungsrecht könne es ausnahmsweise gebieten, auf Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Vor- und Zwischenentscheide einzutreten. Es trat damals auf die Beschwerde gegen einen baurechtlichen Vorentscheid zur Zulässigkeit der Unterschreitung des Waldabstands ein, um das kantonalrechtliche Institut des Vorentscheids nicht seines Gehalts zu entleeren; dieses solle Transparenz und Rechtssicherheit sowohl für die Bauwilligen als auch für mögliche Drittbetroffene gewährleisten.

1.5.2.

Art. 36a Abs. 1 GSchG
(SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer (lit. a), des Schutzes vor Hochwasser (lit. b) und für die Gewässernutzung (lit. c) (sog. Gewässerraum). Die dafür gesetzte Frist (gemäss Ziff. 1 ÜbBst GSchV) lief Ende 2018 ab. Nach Auskunft des AWEL ist mit einer definitiven Festlegung im hier betroffenen Abschnitt der Töss nicht vor dem Jahr 2026 zu rechnen. Es besteht die Gefahr, dass die bereits überfällige definitive Gewässerraumfestsetzung weiter verzögert oder aber durch Baubewilligungen negativ präjudiziert wird, sollte das Bundesgericht auf die vorliegende Beschwerde nicht eintreten: Entweder der Kanton wartet mit der Gewässerraumfestsetzung der Töss im fraglichen Abschnitt, bis das Bundesgericht über die Beschwerde gegen den Endentscheid entschieden hat, was u.U. noch mehrere Jahre dauern kann. Damit wird die bereits (seit Ende 2018) überfällige Gewässerraumfestlegung weiter verzögert. Oder der Kanton nimmt die Gewässerraumfestlegung der Töss wie geplant bis 2026 vor, fühlt sich aber - möglicherweise zu Unrecht - an die für das Bauvorhaben erteilten Bewilligungen gebunden, mit der Folge, dass der Gewässerraum restriktiver festgesetzt wird als dies bei einer ungebundenen Betrachtung der Fall wäre. Ob dieser Nachteil in einem anschliessenden Rechtsmittelverfahren korrigiert werden könnte, erscheint ungewiss, steht doch dem Kanton bei der Festlegung des Gewässerraums grosser Fliessgewässer (wie namentlich der Töss) ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum zu (vgl. unten, E. 3.1 in fine). Insofern besteht die Möglichkeit eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils.

Auch in anderen, im Siedlungsraum liegenden Abschnitten der Töss, in denen der Gewässerraum noch nicht festgelegt wurde, besteht sodann die Gefahr, dass Baubewilligungen erteilt werden, welche die definitive Gewässerraumfestlegung präjudizieren könnten. Diese müssten vom Beschwerdeführer systematisch angefochten werden. Dies erscheint nicht zumutbar und läge auch weder im Interesse der Bauwilligen noch der Behörden, einschliesslich des Bundesgerichts.

Unter den geschilderten, ausserordentlichen Umständen ist auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid gemäss
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
einzutreten. Es liegt im Interesse der Prozessökonomie, die aufgeworfenen gewässerrechtlichen Fragen alsbald zu klären und eine weitere Verzögerung der Gewässerraumfestlegung der Töss zu verhindern (vgl. dazu CHRISTOPH BÜRKI, Verwaltungsjustizbezogene Legalität und Prozessökonomie, Bern 2011, S. 93 ff.). Die streitigen Fragen können unabhängig von den noch beizubringenden Plänen und den ausstehenden Genehmigungen beurteilt werden.

1.6.
Der Beschwerdeführer ist als gesamtschweizerisch tätige Organisation im Bereich des Naturschutzes zur Beschwerde gegen Verfügungen befugt, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe nach
Art. 78 Abs. 2 BV
und
Art. 2 NHG
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) ergehen (
Art. 12 NHG
). Die Ausscheidung des Gewässerraums eines Fliessgewässers stützt sich unmittelbar auf
Art. 36a GSchG
und
Art. 41a GSchV
und stellt eine vom Kanton wahrzunehmende Bundesaufgabe dar (Urteil 1C_453/2020, in
BGE 148 II 198
nicht publ. E. 1.1.1; publ. in URP 2022 167; CORDELIA BÄHR, Neun Jahre Gewässerraum - ein Rechtsprechungsbericht, URP 2020, S. 47). Der Beschwerdeführer rügt, die angefochtenen Verfügungen (Baubewilligung und gewässerschutzrechtliche Bewilligung) vereitelten die bundesrechtskonforme Festlegung des definitiven Gewässerraums und seien zu Unrecht nicht mit dieser koordiniert worden. Damit macht er geltend, die bundesrechtlichen Gewässerraumbestimmungen seien zu Unrecht nicht angewendet worden bzw. ihre Anwendung hätte durch Erlass einer Planungszone gesichert werden müssen. Zu diesen Rügen ist er im Rahmen von
Art. 12 NHG
befugt.

Es kann daher offengelassen werden, ob das Projekt auf eine gewässerschutzrechtliche Bewilligung nach
Art. 19 Abs. 2 GSchG
i.V.m.
Art. 32 Abs. 2 GSchV
angewiesen ist, was ebenfalls eine Bundesaufgabe begründen würde (Urteil 1C_730/2024 vom 1. September 2025 E. 3.3 mit Hinweisen).

2.

2.1.
Das Verwaltungsgericht ging (wie schon die Baudirektion und das Baurekursgericht) davon aus, vor der grundeigentümerverbindlichen Festlegung des definitiven Gewässerraums könne lediglich die Einhaltung des übergangsrechtlichen Gewässerraums (gemäss Abs. 2 ÜbBst GSchV i.V.m.
Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV
) verlangt werden, unabhängig davon, ob dieser grösser oder kleiner sei als der zu erwartende definitive Gewässerraum. Der Verordnungsgeber habe diese Regelung nicht an die Einhaltung der Frist gemäss Abs. 1 geknüpft. Im Übrigen sei nicht nur der Schutz der Gewässer ein gewichtiges öffentliches Anliegen, sondern auch das Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung und der inneren Verdichtung (Art. 1 Abs. 2 lit. a bis und
Art. 3 Abs. 3 lit a bis RPG
); keines dieser Interessen geniesse absoluten Vorrang. Eine Verpflichtung zur Koordination von Baubewilligungsverfahren und Gewässerraumfestlegung könne nur bei gleichzeitig laufenden Verfahren bestehen, wobei sich die öffentliche Auflage einer geplanten Gewässerraumfestlegung als massgeblicher Zeitpunkt anbiete (mit Verweis auf ALICE BOHLEN, Urteilsbesprechung BGer 1C_453/2020 und 1C_693/2020 vom 21. September 2021, URP 2022 S. 167 ff., 193). § 234 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1) zur planungsrechtlichen Baureife sei nur auf Planfestlegungen anwendbar, die ihre Grundlage im PBG/ZH und dessen Ausführungserlassen hätten, nicht aber auf Planungen, die sich, wie die Gewässerraumfestlegung, ausschliesslich auf Bundesrecht stützten. Da der dereinst festzulegende definitive Gewässerraum der Töss keine Vorwirkung entfalte, lägen auch keine veränderten Verhältnisse i.S.v.
Art. 21 Abs. 2 RPG
vor, die eine ausnahmsweise akzessorische Überprüfung des rechtskräftigen Gestaltungsplans zuliessen.

Damit erübrige sich (so das Verwaltungsgericht) eine detaillierte Auseinandersetzung mit den bereits existierenden fachlichen Grundlagen (Fachgutachten und GEK). Immerhin aber gehe das GEK selbst davon aus, dass die Festlegung des Gewässerraums und eine objektbezogene Interessenabwägung erst in einem separaten Verfahren erfolgten; die im GEK erarbeiteten Gewässerraumbreiten seien dafür lediglich als erster Vorschlag zu verstehen. Gestützt auf diese Unterlagen lasse sich daher noch keine Aussage zur Breite des auszuscheidenden definitiven Gewässerraums der Töss treffen.

2.2.
Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend, gemäss Abs. 1 ÜbBst GSchV hätte der definitive Gewässerraum der Töss bereits Ende 2018 festgelegt sein müssen. Die Untätigkeit des Kantons dürfe den bundesrechtlichen Gewässerschutz nicht vereiteln. Der Zeitpunkt der öffentlichen Auflage als Ausgangspunkt für den Beginn der negativen Vorwirkung gelte nicht absolut und ausnahmslos; es gebe Fälle, in denen eine Planung schon zuvor hinreichend konkretisiert sei und berücksichtigt werden müsse (mit Verweis auf ANNA FREY, Die planungsrechtliche Baureife nach zürcherischem Recht, 2022, S. 110 ff.). Dies sei vorliegend der Fall, sei doch die Bandbreite der Gewässerraumfestlegung (90 bis max. 168 m) bereits im Fachgutachten und im GEK vorbestimmt. Es wäre stossend, wenn der Kanton durch die Verzögerung der formellen Planauflage die Koordinationspflicht unterlaufen könnte. Die Übergangsbestimmungen GSchV seien auf Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von unter 15 m Breite zugeschnitten, für welche der übergangsrechtliche Gewässerraum in aller Regel breiter sei als der definitive Gewässerraum. Bei der Töss und anderen grösseren Fliessgewässern sei die Situation genau umgekehrt: Hier seien die übergangsrechtlich bestimmten Breiten in der Regel deutlich kleiner als die später definitiv zu bestimmenden, so dass der provisorische Schutz praktisch wegfalle und für die Kantone kein Anreiz bestehe, die definitiven Gewässerräume rasch festzusetzen. Dies sei darauf zurückzuführen, dass der Gewässerraum für derartige Fliessgewässer gestützt auf ein Fachgutachten im Einzelfall festgesetzt werden müsse und es daher nicht möglich gewesen sei, eine präzise und einzelfallgerechte Übergangslösung zu erlassen. Der Verordnungsgeber habe aber davon ausgehen dürfen, dass diese Schutzlücke nur für einen beschränkten Zeitraum gelte, nämlich bis zum Ablauf der Frist am 31. Dezember 2018. Leider zeige sich heute, dass die Frist gerade bezüglich grösserer Gewässer vielerorts ungenutzt verstrichen sei und die Kantone möglicherweise noch lange säumig bleiben würden. Dies stehe im klaren Widerspruch zum Gesetzesauftrag in
Art. 36a Abs. 1 GSchG
, die Gewässerräume festzulegen. Die Übergangsbestimmungen der GSchV erwiesen sich damit als unvollständig und ergänzungsbedürftig. Diese planwidrige Unvollständigkeit der Verordnung sei vom Bundesgericht zu korrigieren. Der Beschwerdeführer verweist auf die Möglichkeit des Erlasses einer Planungszone gemäss
Art. 27 RPG
, die vom Bundesgericht im Fall Muota (Urteil 1C_453/2020 vom 21. September 2021, in
BGE 148 II 198
nicht publizierte E. 10, publ. in: URP 2022 167) ausdrücklich erwähnt worden sei. Ansonsten bestehe auch die Möglichkeit einer vorzeitigen Ausscheidung des Gewässerraums.

2.3.
Die Beschwerdegegnerin teilt die Auffassung der Vorinstanzen, wonach sich gestützt auf das Fachgutachten und das GEK noch keine Aussage zum definitiven Gewässerraum treffen lasse. Sie verweist auf die Möglichkeit, im Siedlungsgebiet lediglich den minimalen, für den Hochwasserschutz erforderlichen Gewässerraum von 54 m festzulegen, oder den Gewässerraum asymmetrisch zum Gerinne zu verlegen. So werde im GEK (Plan 2) vorgeschlagen, den Gewässerraum im Bereich Kollbrunn vor allem an der Südseite der Töss (linksufrig) auszuscheiden. Insofern stehe noch nicht fest, dass der auf dem Baugrundstück (d.h. rechtsufrig) festgelegte Gewässerraum grösser wäre als der übergangsrechtliche Uferstreifen. Im Übrigen bestreitet sie, dass der Uferstreifen gemäss Abs. 2 ÜbBst GSchV (20 m) für grössere Gewässer ungenügend sei; die vom BAFU publizierte Schlüsselkurve (in: Leitbild Fliessgewässer 2003 S. 4) lasse einen Uferstreifen von 15 m genügen. Schliesslich bestehe keine Rechtsgrundlage für eine partielle Nichtanwendung der ÜbBst GSchV nach dem 31. Dezember 2018. Die Festsetzung des Gewässerraums könne viele Jahre dauern; es wäre unverhältnismässig und würde der Eigentumsgarantie (
Art. 26 BV
) widersprechen, ihr Bauvorhaben so lange zurückstellen zu müssen.

2.4.
Das AWEL bestreitet, dass die formelle Planauflage treuwidrig hinausgezögert worden sei. Im Übrigen werde die Festlegung des zukünftigen Gewässerraums durch die Erteilung der Baubewilligung nicht negativ präjudiziert, da auch bestehende Bauten und Anlagen in den Gewässerraum einbezogen werden könnten.

2.5.
Das BAFU hält in seiner Vernehmlassung fest, das Fachgutachten sei von guter Qualität und geeignet für die Gewässerraumfestlegung. Die natürliche Gerinnesohlenbreite von 60 m werde anhand historischer Pläne und empirischer Modelle gut fundiert und nachvollziehbar hergeleitet. Gestützt auf das Fachgutachten betrage die minimale Breite des Gewässerraums 90 m und reiche somit rund 16 m weiter ins Land hinein als der Gewässerraum gemäss ÜbBst GSchV. Damit kämen die Strasse mit Wendeschlaufen sowie Teile der bewilligten Gebäude und Aussenanlagen in den Gewässerraum zu liegen.

Dagegen habe das Fachgutachten eine zu hohe Flughöhe, um beurteilen zu können, ob die minimale Gewässerraumbreite von 90 m für eine Revitalisierung gestützt auf
Art. 41a Abs. 3 lit. b GSchV
zu erhöhen sei. Für diese Beurteilung müssten im Rahmen eines Revitalisierungsprojekts für den Projektperimeter zusätzliche Abklärungen erfolgen. Das BAFU weist darauf hin, dass die Töss heute viel zu schmal sei und sich deswegen eintiefe. Es seien somit Ausweitungen notwendig, deren Ausdehnung allerdings nicht ohne weiterführende Informationen abgeschätzt werden könnten. Immerhin werde dem Abschnitt entlang der Bauparzelle in der strategischen Revitalisierungsplanung des Kantons Zürich ein grosses ökologisches Potenzial und ein grosses Aufwertungspotenzial zugeordnet. Unmittelbar unterhalb des fraglichen Abschnitts sei eine Revitalisierung vorgesehen. Es wäre nach Auffassung des BAFU sehr wertvoll, den Perimeter dieser Revitalisierung flussaufwärts entlang der streitigen Parzelle zu erweitern. Dadurch würde die Flusskurve, welche aktuell landseitig mehrheitlich unbebaut sei, in das Projekt einbezogen. Nach einer Aufweitung könnten sich insbesondere auf der Innenseite der Flusskurve dynamische Kiesbänke und Flachwasserzonen bilden. Diese seien wertvolle Lebens- und Fortpflanzungsräume für Fische und Kleinlebewesen, die heute an der stark verbauten Töss kaum noch vorkämen. Die Revitalisierung von Flusskurven habe auch den Vorteil, dass die Innenseite (auch "Gleithang" genannt) in der Regel nicht hart verbaut werden müsse, da nur geringe Kräfte darauf wirkten.

Zusammenfassend hält das BAFU fest, das Projekt komme in den zukünftig gestützt auf
Art. 36a GSchG
festzulegenden Gewässerraum zu liegen, der mindestens 90 m betrage. Der Kanton sei trotz der vorhandenen fachlichen Unterlagen seiner Aufgabe für die Festlegung eines minimalen Gewässerraums auf dem betroffenen Abschnitt der Töss bis heute nicht nachgekommen. Das BAFU teilt jedoch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach aktuell nur der übergangsrechtliche Gewässerraum zur Anwendung komme. Dieser werde vorliegend vom Bauvorhaben eingehalten.

2.6.
Die Beschwerdegegnerin reicht in ihrer Duplik eine Stellungnahme der B.________ AG zur Vernehmlassung des BAFU ein. Diese bestätigt grundsätzlich die Auffassung des BAFU, wonach die Innenkurve der Töss als prioritärer Aufwertungsraum zu betrachten sei. Allerdings liege die Bauparzelle lediglich am Anfang der Innenkurve; deren gesamtes Revitaliserungspotenzial könne nicht ausgeschöpft werden, da im Anschluss bereits überbaute Gebiete folgten. Das rechte Ufer der Töss in Kollbrunn werde im GEK dem Siedlungsraum zugeordnet. Es erscheine daher plausibel, dort - analog zu bereits aufgelegten Gewässerräumen in ähnlichen Siedlungsräumen wie z.B. Sennhof - einen Gewässerraum mit einem Abstand von 30 m zur Siedlungsseite und 50 m auf der gegenüberliegenden Seite vorzusehen. Denkbar wäre auch, sich auf der Siedlungsseite am minimalen Gewässerraum für die Hochwassersicherheit von 54 m zu orientieren (d.h. 27 m auf Seiten der Bauparzelle) und 90 m auf der Gegenseite.

3.

Art. 36a Abs. 1 GSchG
verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer (lit. a), des Schutzes vor Hochwasser (lit. b) und für die Gewässernutzung (lit. c). Der Bundesrat wird beauftragt, die Einzelheiten zu regeln (Abs. 2). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Abs. 3). Darin dürfen grundsätzlich nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden (
Art. 41c Abs. 1 GSchV
).

3.1.
Der Bundesrat hat den erforderlichen Raumbedarf von Fliessgewässern in
Art. 41a GSchV
konkretisiert. Dessen Absätze 1 und 2 bezeichnen die minimale Breite des Gewässerraums, die (vorbehältlich von Abs. 4) nicht unterschritten werden darf. Abs. 1 findet auf Fliessgewässer in bestimmten, für die Förderung der Biodiversität vorrangigen Gebieten Anwendung; Abs. 2 betrifft die übrigen Gebiete. In diesen muss die Breite des Gewässerraums für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 2 m natürlicher Breite mindestens 11 m (lit. a) und für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von 2-15 m natürlicher Breite mindestens die 2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 m betragen (lit. b). Die nach den Absätzen 1 oder 2 berechnete Breite des Gewässerraums muss gemäss
Art. 41a Abs. 3 GSchV
erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gewährleistung des Schutzes vor Hochwasser (lit. a), des für eine Revitalisierung erforderlichen Raumes (lit. b) und der Schutzziele von Objekten nach Absatz 1 sowie anderer überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes (lit. c). In dicht überbauten Gebieten kann die Breite des Gewässerraums den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Hochwasserschutz gewährleistet ist (
Art. 41a Abs. 4 lit. a GSchV
). Für grosse Fliessgewässer mit einer natürlichen Gerinnesohlenbreite von über 15 m enthält
Art. 41a Abs. 2 GSchG
keine Minimalbreite. Vielmehr legt die im Kanton zuständige Behörde die Breite des Gewässerraums im Einzelfall anhand eines Fachgutachtens so fest, dass die natürlichen Funktionen der Gewässer, der Schutz vor Hochwasser und die Gewässernutzung gewährleistet sind (
Art. 36a Abs. 1 GSchG
; vgl. CHRISTOPH FRITZSCHE, in: Hettich/Jansen/Norer, Kommentar GSchG/WBG, 2016, N. 52 zu
Art. 36a GSchG
).

3.2.
Während der übergangsrechtliche Gewässerraum an die bestehende Gerinnesohlenbreite anknüpft, stellt
Art. 41c GSchV
auf die natürliche Gerinnesohlenbreite ab. Bei naturnahen Fliessgewässern entspricht das bestehende Bett in der Regel der natürlichen Gerinnesohlenbreite. Bei begradigten und verbauten Fliessgewässern muss die natürliche Gerinnesohlenbreite dagegen hergeleitet werden. Die Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz (BPUK/LDK/BAFU/ARE/BLW, aktualisierte Fassung 2024 [nachfolgend: Modulare Arbeitshilfe], Modul 2.2.2 S. 33) nennt als in der Praxis bewährte Methoden die Analyse historischer Dokumente, die Analyse naturnaher/natürlicher Vergleichsstrecken, die Terrainanalyse oder die Verwendung empirischer Ansätze und verweist hierfür auf den Bericht des BAFU (2023) zur Bestimmung der natürlichen Sohlenbreite von Fliessgewässern. Bei kleineren Fliessgewässern kommt auch die Anwendung eines Korrekturfaktors in Betracht (Modulare Arbeitshilfe, Modul 2 Ziff. 2.2.2 S. 33 f.; vgl. auch BAFU, Erläuternder Bericht Parlamentarische Initiative Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung vom 20. April 2011 [nachfolgend: Erläuternder Bericht], S. 11 zu
Art. 41a GSchV
).

3.3.
Vorliegend beauftragte das AWEL die Flussbau AG, ein Gutachten für die Festlegung des Gewässerraums der Töss zwischen Orüti und der Mündung in den Rhein bei Tössegg zu erstellen. Das Gutachten vom 31. Mai 2016 unterscheidet zehn Abschnitte, für welche die natürliche Sohlenbreite anhand verschiedener Ansätze ermittelt wird. Auf dieser Grundlage werden für jeden Abschnitt ein minimaler Gewässerraum (natürliche Sohlenbreite zuzüglich 30 m), ein erhöhter Gewässerraum (bei dem 80 - 100 % der ökologischen Funktionen erfüllt werden) sowie die aus Sicht des Hochwasserschutzes minimal erforderliche Breite in dicht überbauten Gebieten bestimmt. Für Abschnitt 5, in welchem sich die Bauparzelle befindet, beträgt die natürliche Sohlenbreite 60 m, der minimale Gewässerraum 90 m, der erhöhte Gewässerraum 127 - 168 m und der aus Sicht des Hochwasserschutzes (HQ300) erforderliche minimale Gewässerraum 54 m.

Gestützt auf das Fachgutachten beschloss das AWEL am 10. Mai 2017 das Gewässerentwicklungskonzept Töss (Orüti bis Tössegg), unter engem Einbezug der Gemeinden entlang der Töss (S. 8). Dieses dient als Grundlage für die - in einem separaten Verfahren vorzunehmende - Gewässerraumfestlegung (S. 9). Das GEK übernimmt für alle Abschnitte die minimalen und erhöhten Gewässerräume gemäss Fachgutachten (vgl. Anh. 4 Tabelle 2). In den dazugehörigen Plänen werden der minimale und der erhöhte Gewässerraum mit roten Linien dargestellt. Schwarz gestrichelt ist ein Vorschlag für den zukünftigen Gewässerraum eingezeichnet, als "erste Idee" für die künftige Gewässerraumfestlegung; diese habe lediglich "informativen Charakter" (GEK S. 25). Im Bereich der Bauparzelle (Plan 2, Abschnitt 5, rechtsufrig) folgt die gestrichelte schwarze Linie der roten Linie (minimaler Gewässerraum), während auf der gegenüberliegenden (linksufrigen) Seite eine Erhöhung vorgeschlagen wird.

3.4.
Wie das BAFU überzeugend ausführt, lässt sich dem Fachgutachten und dem GEK entnehmen, dass der definitive Gewässerraum mindestens 90 m betragen muss. Dieser setzt sich zusammen aus dem Raum für eine natürliche Gerinnesohle (hier: 60 m) und den beiden Uferbereichen (insges. 30 m). Der Fachbericht stützt sich für die Breite der Uferbereiche auf die "Schlüsselkurve" gemäss Leitbild Fliessgewässer, die Uferstreifen von je 15 m ab einer natürlichen Gerinnnesohlenbreite von 15 m vorsieht (und nicht, wie von der Beschwerdegegnerin vertreten, ab der bestehenden Gerinnesohlenbreite).

3.4.1.
Eine Herabsetzung auf die für den Hochwasserschutz minimal erforderliche Breite (hier: 54 m) ist nur im dicht überbauten Gebiet möglich (vgl.
Art. 41a Abs. 4 lit. a GSchV
). Dies setzt eine effektiv vorhandene dichte Überbauung entlang des Gewässers voraus (Urteil 1C_67/2018 vom 4. März 2019 E. 4.3.2, vgl. auch
BGE 143 II 77
E. 27 und 2.8 mit Hinweisen); die blosse planerische Zuweisung zum Siedlungsraum genügt nicht. Insofern hat der Verordnungsgeber dem Interesse an der Freihaltung der Ufer von Fliessgewässern Vorrang eingeräumt vor entgegenstehenden privaten und öffentlichen Überbauungsinteressen. Es kann daher offenbleiben, ob vorliegend überhaupt von einer "Verdichtung nach innen" gesprochen werden kann, liegt die - bisher unüberbaute - Parzelle der Beschwerdegegnerin doch am südöstlichen Rand des Siedlungsgebiets von Kollbrunn.

3.4.2.
Der Gewässerraum stellt einen Korridor dar, der nicht zwingend symmetrisch zur bestehenden Gerinnesohle verlaufen muss. Die zuständige Behörde hat insofern einen gewissen Spielraum, um den Gewässerraum an die örtlichen Gegebenheiten im Umfeld des Gewässers anzupassen (Urteil 1C_15/2019 vom 13. Dezember 2019, in
BGE 146 II 134
nicht publizierte E. 2.1, mit Hinweis auf BAFU, Erläuternder Bericht, S. 10 zu Art. 41a). Dies darf allerdings die Gewährleistung der natürlichen Funktionen des Gewässerraums nicht in Frage stellen (kritisch zur asymmetrischen Ausweisung daher CORDELIA BÄHR, Neun Jahre Gewässerraum - ein Rechtsprechungsbericht, URP 2020, S. 15 Ziff. 12.3). § 15k Abs. 1 der Zürcher Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992 (HWSchV; LS 724.112) sieht vor, dass die Gewässerräume in der Regel beidseitig gleichmässig zum Gewässer angeordnet werden; davon darf nur bei "besonderen Verhältnissen" abgewichen werden, insbesondere zur Verbesserung des Hochwasserschutzes, für Revitalisierungen, zur Förderung der Artenvielfalt oder bei bestehenden Bauten und Anlagen in Bauzonen (Hervorhebung durch das Bundesgericht). Das Interesse an der zonenkonformen Überbaubaubarkeit eines bisher unüberbauten Uferabschnitts genügt dafür nicht (
Art. 41a Abs. 4 lit. a GSchV
e contrario; vgl. auch
Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV
).

3.5.
Angesichts der ökologischen Defizite der Töss und des Aufwertungspotenzials im fraglichen Abschnitt erscheint es plausibel, dass der minimale Gewässerraum erhöht werden muss, damit die Töss längerfristig ihre ökologischen Funktionen erfüllen kann (
Art. 36a Abs. 1 lit. a GSchG
), namentlich um Raum für Ausweitungen des Gewässers zu schaffen (
Art. 41a Abs. 3 lit. b GSchV
). Allerdings steht noch nicht fest, wo und in welcher Breite Raum für eine Revitalisierung benötigt wird. Immerhin bestätigen sowohl das BAFU als auch die B.________ AG, dass sich aus ökologischer und wasserbaulicher Sicht die Flussinnenseite besser für eine Aufweitung eignen würde als die Aussenseite; eine Erhöhung des Gewässerraums fällt daher auch im Bereich der Bauparzelle zumindest ernsthaft in Betracht.

3.6.
Zusammenfassend ist mit dem BAFU davon auszugehen, dass das Bauprojekt zumindest teilweise in den definitiven Gewässerraum der Töss zu liegen kommt, selbst wenn lediglich der minimale Gewässerraum festgelegt würde. Zwar könnte - wie das AWEL geltend macht - die Überbauung mit einem Gewässerraum überlagert werden. Da bestehende Bauten und Anlagen Bestandesschutz geniessen (
Art. 41c Abs. 2 GSchV
), wäre eine Aufweitung der Töss jedoch nicht mehr möglich; diese könnte auch längerfristig ihre natürlichen Funktionen aufgrund der Verbauung nicht (oder nur noch teilweise) erfüllen. Insofern präjudiziert das Bauvorhaben die Festlegung des künftigen Gewässerraums.

4.

Näher zu prüfen ist, ob die Breite des definitiven Gewässerraums der Bauherrschaft entgegengehalten werden kann, solange es an einer grundeigentümerverbindlichen Gewässerraumausscheidung fehlt. Der übergangsrechtlich (in Abs. 2 ÜbBst GSchV) vorgesehene Gewässerraum (20 m beidseits der bestehenden, hart verbauten Gerinnesohle) ist unstreitig eingehalten.

4.1.
Abs. 2 ÜbBst GSchV hat die Funktion einer Planungszone für die künftige Gewässer- und Revitalisierungsplanung (
BGE 140 II 437
E. 6), indem die voraussichtlich für den Gewässerraum benötigten Uferstreifen freigehalten werden müssen. Wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt, sind jedoch die Übergangsbestimmungen auf kleinere Gewässer zugeschnitten und nicht auf grosse Gewässer wie die Töss, wo der Gewässerraum im Einzelfall, gestützt auf ein Gutachten, festgelegt werden muss. Für diese ist der übergangsrechtliche Gewässerraum (d.h. die Freihaltung von 20 m Uferstreifen beidseits der bestehenden Gerinnesohle) in aller Regel kleiner als der definitive, weshalb eine Schutzlücke besteht. Dies hat der Verordnungsgeber zwar in Kauf genommen, allerdings nur für begrenzte Zeit, bis zum Abschluss der Gewässerraumplanung Ende 2018 (Abs. 1 ÜbBst GSchV). Selbstverständlich gelten die Übergangsbestimmungen auch nach Ablauf der Frist weiter (ansonsten überhaupt kein Schutz mehr bestünde); sie können aber nicht als abschliessende, andere Sicherungsmechanismen ausschliessende Regelung verstanden werden. Könnten die Kantone noch Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist Bauvorhaben bewilligen, die voraussichtlich (ganz oder teilweise) in den definitiven Gewässerraum zu liegen kommen, würde die Anwendung des Bundesgewässerschutzrechts vereitelt: Es würde dicht überbautes Gebiet am Ufer von Flüssen geschaffen, das nach
Art. 36a GSchG
freigehalten und extensiv bewirtschaftet werden sollte. Flächen, die für die natürlichen Gewässerfunktionen der Fliessgewässer und deren Renaturierung notwendig sind, gingen damit unwiderruflich verloren.

4.2.
Eine solche Konstellation lag bereits dem Urteil 1C_453/2020 vom 21. September 2021 zugrunde (auszugsweise publiziert in
BGE 148 II 198
). Damals plante der Bezirk Schwyz die Erneuerung eines Campingplatzes im Gebiet Hopfräben, an der Mündung der Muota in den Vierwaldstättersee, während des hängigen Verfahrens zur Festlegung des definitiven Gewässerraums (das ebenfalls vor Bundesgericht angefochten war). Das Bundesgericht vereinigte beide Verfahren. Es führte aus, grundsätzlich kämen bis zur definitiven grundeigentümerverbindlichen Festlegung der Gewässerräume die ÜbBst GSchV zur Anwendung. Fraglich sei jedoch, ob dies auch nach Ablauf der Frist zur Festlegung der Gewässerräume am 31. Dezember 2018 gelte, wenn der definitive Gewässerraum voraussichtlich breiter sein werde als der übergangsrechtliche (E. 8.6). Die Frage konnte im damaligen Fall offengelassen werden, weil zumindest eine Meteorwasserleitung in den übergangsrechtlichen Gewässerraum ragte und die dafür erforderliche Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 41c Abs. 1 lit. c GSchV
wegen der mit dem Bauvorhaben verbundenen Präjudizierung der Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung nicht erteilt werden konnte (E. 9, nicht publiziert in
BGE 148 II 198
, aber in URP 2022 167). Das Bundesgericht hob damals die gesamte Baubewilligung auf (und nicht nur die Meteorleitung) und hielt fest, bis zur rechtskräftigen Gewässerraumfestsetzung müsse der Gemeinderat dafür sorgen, dass die Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung nicht durch die Bewilligung von Baugesuchen vereitelt oder erschwert werde (E. 10). Er verwies hierfür auf Art. 36a Abs. 1 S. 1 und
Art. 38a Abs. 1 Satz 2 GSchG
, wonach der Kanton und seine Gemeinwesen (Bezirk, Gemeinden) verpflichtet sind, die Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung bei der Richt- und Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Angesichts der besonderen Verantwortung des Bezirks Schwyz für die Muota und ihre Revitalisierung könne von ihm grundsätzlich erwartet werden, sein Bauvorhaben zurückzustellen, bis Klarheit über den definitiven Gewässerraum und den für die Revitalisierung langfristig erforderlichen Raumbedarf bestehe. Andernfalls müsste für das Gebiet Hopfräben eine Planungszone erlassen werden (
Art. 27 RPG
).

4.3.
Der vorliegende Fall weist Analogien, aber auch Unterschiede auf. Insbesondere trägt die Beschwerdegegnerin als Bauherrin (anders als der Bezirk Schwyz) keine besondere Verantwortung für die Revitalisierung der Töss, weshalb von ihr nicht erwartet werden kann, ihr Bauvorhaben freiwillig zurückzustellen.

Dagegen war der Kanton Zürich nach
Art. 36a Abs. 1 GSchG
und Ziff. 1 ÜbBst GSchV verpflichtet, den definitiven Gewässerraum der Töss bis Ende 2018 festzulegen und dafür zu sorgen, dass dieser in der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt wird (
Art. 36a Abs. 3 GSchG
; vgl. FRITZSCHE, in: Kommentar GSchG/WBG, N. 20 ff. vor
Art. 36a - 44 GSchG
). Sofern er nicht in der Lage war, diese Frist einzuhalten, musste er zumindest dafür sorgen, dass die künftige Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung nicht vereitelt wird, d.h. keine Überbauungen bewilligt werden, die voraussichtlich (ganz oder teilweise) in den definitiven Gewässerraum zu liegen kommen. Dafür fallen verschiedene Möglichkeiten in Betracht:

Beispielsweise kann die definitive Gewässerraumfestlegung im fraglichen Abschnitt vorgezogen werden, wie vorliegend für den Wasserrechtskanal geschehen. Möglicherweise bestehen spezielle kantonalrechtliche Plansicherungsmassnahmen. Das Verwaltungsgericht hat allerdings die Anwendbarkeit von
§ 234 PBG
/ZH verneint; dies wird vom Beschwerdeführer vor Bundesgericht nicht mehr (substanziiert) beanstandet. Ansonsten besteht von Bundesrechts wegen die Möglichkeit, eine Planungszone gemäss
Art. 27 RPG
zur Sicherung der Gewässerraumfestlegung zu erlassen. Mit dieser wird grundeigentümerverbindlich festgelegt, in welchen genau bezeichneten Gebieten die Nutzungsbeschränkungen gemäss
Art. 41c GSchV
zur Anwendung kommen. Es handelt sich damit um eine Nutzungsplanung i.S.v.
Art. 14 RPG
(vgl.
BGE 147 II 300
E. 2.3 mit Hinweisen), unabhängig davon, ob die Festlegung im nutzungsplanerischen Verfahren (gemäss §§ 15a - 15d HWSchV) oder einem anderen Verfahren (gemäss §§ 15e ff. und 15j HWSchV) erfolgt. Im Kanton Zürich ist für den Erlass von Planungszonen der Kanton zuständig (vgl.
§ 2 lit. c PBG
/ZH und FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KURZ, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 7. Aufl. 2024, S. 217/218).

4.4.

Art. 27 Abs. 1 RPG
ist als "Kann"-Bestimmung formuliert, d.h. es liegt grundsätzlich im Ermessen der zuständigen Behörde, eine Planungszone zu erlassen. Ausnahmsweise kann sie jedoch dazu verpflichtet sein, namentlich wenn die beabsichtigte Planfestsetzung oder -änderung ansonsten gefährdet wäre (Urteile 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 52, in: ZBl 2015 194; 1C_753/2021 vom 24. Januar 2023 E. 6.5, in: ZBl 125/2024 S. 125 ff.). Dies kann nach neuerer Rechtsprechung des Bundesgerichts im Rechtsmittelverfahren gegen die Erteilung einer Baubewilligung vorfrageweise geprüft werden (Urteil 1C_753/2021 vom 24. Januar 2023 E. 6.5, in: ZBl 125/2024 251).

Die Festsetzung einer Planungszone bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit
Art. 26 BV
nur vereinbar, wenn sie im Sinne von
Art. 36 BV
auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (
BGE 118 Ia 510
E. 4d mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung bildet
Art. 27 RPG
in dieser Hinsicht eine genügende gesetzliche Grundlage und benötigt keine kantonalen Ausführungsbestimmungen (Urteil 1C_577/2019 vom 4. November 2020 E. 3.2 mit Hinweisen). Im Rahmen der Interessenabwägung ist insbesondere das Interesse an der Stabilität der geltenden Nutzungsplanung, deren Alter, das Ausmass ihrer Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran zu berücksichtigen. Zusätzlich ist die Frage zu beantworten, ob durch das Verfahrensgegenstand bildende Projekt die künftige Planung tatsächlich gefährdet erscheint (Urteil 1C_753/2021 vom 24. Januar 2023 E. 6.5, in: ZBl 125/2024 251); hierfür kann auf das oben (E. 3) Gesagte verwiesen werden.

Die erforderliche Interessenabwägung deckt sich im Wesentlichen mit derjenigen, welche für die vorfrageweise Überprüfung eines Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren verlangt wird (vgl. z.B.
BGE 148 II 417
E. 3.3;
144 II 41
E. 5.2; je mit Hinweisen). Dies ist nicht verwunderlich, geht es doch jeweils um die Frage, inwiefern die Erteilung einer Baubewilligung für ein an sich zonenkonformes (bzw. mit den ÜbBst GSchV vereinbares) Bauvorhaben aufgeschoben oder verweigert werden darf, um der zuständigen Behörde die Möglichkeit zu geben, ihre Planung zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen bzw. eine fehlende Planfestsetzung vorzunehmen, insbesondere wenn sie dazu bundesrechtlich verpflichtet ist.

4.5.
Vorliegend ist die grundeigentümerverbindliche Festsetzung des definitiven Gewässerraums der Töss bundesrechtlich geboten; an ihr besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse, um längerfristig die natürlichen Funktionen der Töss und den für ihre Revitalisierung nötigen Raum sicherzustellen. Die Festsetzung ist zudem dringlich, lief die dafür gesetzte Frist doch bereits Ende 2018 ab. Grundsätzlich hat der Gesetzgeber dem Interesse an der Gewässerraumfestsetzung bzw. an der Freihaltung der Ufer Vorrang eingeräumt vor dem Interesse an der zonen- oder gestaltungsplankonformen Überbauung des Ufers (vgl. oben, E. 3.4.1). Der (private) Gestaltungsplan wurde im Jahr 1994 erlassen und hatte somit im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung 2021 seinen Planungshorizont längst überschritten. Seit 1994 hat sich auch die Rechtslage in Bezug auf den Schutz der Fliessgewässer und ihre Revitalisierung wesentlich geändert (vgl. Urteil 1C_821/2013 vom 30. März 2015 E. 6.5). Angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der bundesrechtskonformen Festlegung des Gewässerraums der Töss erscheint es nicht unverhältnismässig, wenn der Entscheid über das Baugesuch der Beschwerdegegnerin bis zur Festlegung des Gewässerraums im fraglichen Abschnitt der Töss aufgeschoben wird. Es wird Sache des Kantons sein, das Verfahren beförderlich zu behandeln; die nötigen Grundlagen sind dafür bereits vorhanden. In diesem Zusammenhang kann auch berücksichtigt werden, dass das Projekt ohnehin noch nicht realisierungsreif ist (vgl. oben, E. 1.3); der Beschwerdegegnerin steht es frei, in der Zwischenzeit (auf eigenes Risiko) die noch fehlenden Detailabklärungen voranzutreiben.

5.

Nach dem Gesagten wäre der Kanton verpflichtet gewesen, eine Planungszone zur Sicherung der definitiven Gewässerraumfestsetzung im Bereich der Bauparzelle zu erlassen. Diesfalls hätte weder die wasserbau- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung für das Bauen im Nahbereich der Töss noch die Baubewilligung erteilt werden dürfen. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache wird zur Prüfung des weiteren Vorgehens an die kantonale Baudirektion zurückgewiesen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die private Beschwerdegegnerin kosten- und entschädigungspflichtig (
Art. 66 und 68 BGG
). Das Verwaltungsgericht wird die Kosten- und Entschädigungsfolgen der vorinstanzlichen Verfahren neu festsetzen müssen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich, 1. Abteilung, vom 14. März 2024, wird aufgehoben. Damit fallen auch Disp.-Ziff. VI der Gesamtverfügung vom 30. August 2021 sowie die Baubewilligung der Planungs- und Baukommission Zell vom 16. November 2021 dahin. Die Sache wird zur Prüfung des weiteren Vorgehens an die Baudirektion des Kantons Zürich und zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, der Planungs- und Baukommission Zell, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Oktober 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Gerber