bger · 1A.226/2003 · 2004-05-27 · de

Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 27.05.2004 1A.226/2003
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 27.05.2004 1A.226/2003
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 27.05.2004 1A.226/2003

Raumplanung und öffentliches Baurecht

Tribunale federale
Tribunal federal
1A.226/2003 /sta
Urteil vom 27. Mai 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Bochsler,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
Bundesamt für Raumentwicklung, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Zbinden,
Stadt Murten, Rathausgasse 17, 3280 Murten,
Vizeoberamtmann des Seebezirks,
Schloss, 3280 Murten,
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg, Chorherrengasse 17, 1700 Freiburg,
Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, Route André-Piller 21, Case postale, 1762 Givisiez.
Gegenstand
Bausache/Ausnahmebewilligung, Gesuch um Nutzungs-/ Zweckänderung eines Gebäudes in der Landwirtschaftszone,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, vom 11. September 2003.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümer eines landwirtschaftlichen Gewerbes in Murten. Seine Liegenschaft befindet sich in der Landwirtschaftszone und umfasst 19,33 ha Land. Im Jahre 1999 gab X.________ die milchwirtschaftliche Nutzung auf; seither betreibt er Ackerbau und hält Schweine. Den 275 m2 grossen ehemaligen Rindviehstall vermietet X.________ seit 1. Januar 2001 an die Firma "Y.________". Gemäss Mietvertrag wird der Raum für die Lagerung, Aufbereitung und Verarbeitung von Naturprodukten (Hanf, Hanf- und anderen pflanzlichen Produkten) sowie für die Verwaltung genutzt. Zudem verpachtet X.________ der Firma seit 1. März 2001 jährlich ein Grundstück im Halte von 60 bis 300 Aren.
Nach dem Mietantritt nahm der Geschäftsführer und Inhaber der Firma "Y.________", Z.________, im ehemaligen Rindviehstall verschiedene Änderungen ohne Baubewilligung vor, indem er das Innere des Stallgebäudes unterteilte, einen Büroraum erstellte, die Decke isolierte und Fenster, Türen sowie eine Toilettenanlage ersetzte. Während dieser Bauarbeiten reichte X.________ nachträglich am 2. November 2001 ein Baubewilligungsgesuch für die Nutzungsänderung des bestehenden Stalles und Einbau von WC-Anlagen ein.
B.
Mit Verfügung vom 14. August 2002 lehnte die Baudirektion (seit 1. Januar 2003: Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion, RUBD) eine Ausnahmebewilligung ab. Gestützt darauf verweigerte der Vizeoberamtmann des Seebezirks am 6. September 2002 die baupolizeiliche Bewilligung und setzte X.________ Frist bis 30. November 2002 zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands.
C.
Dagegen legte X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg ein und beantragte, es seien die erforderlichen Ausnahme- und Baubewilligungen zu erteilen. Mit Entscheid vom 11. September 2003 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut, hob die angefochtenen Entscheide auf und wies die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion zur weiteren Beurteilung zurück. Im Gegensatz zu dieser war das Verwaltungsgericht zum Schluss gekommen, das Vorhaben des Beschwerdeführers sei landwirtschaftszonenkonform. Der Umstand, dass die Hanfproduktion nicht allein vom Betriebsinhaber selber stamme, sei unerheblich. Wesentlich sei, dass nicht nur mehr als die Hälfte, sondern offenbar die ganze Produktion aus dem Stammbetrieb stamme.
D.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts führt das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Es beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und dem Baugesuch sei die Bewilligung in Bestätigung des Entscheids des Oberamts des Seebezirks vom 6. September 2002 zu verweigern. Zudem verlangt es die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Weiterführung des Verfahrens betreffend Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Ziff. 2 des Entscheiddispositivs des Oberamts). Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
X.________ und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Murten hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion unterstützt das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers. Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, sich in einem zweiten Schriftenwechsel zur Streitsache zu äussern.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unter anderem zulässig gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide über die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen sowie über Bewilligungen im Sinne von
Art. 24-24d RPG
. Gegen das umstrittene Bauvorhaben und die damit verbundene Nutzungsänderung des ehemaligen Rindviehstalles in der Landwirtschaftszone ist demnach das Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben. Dieses kann nach der ausdrücklichen Vorschrift von Art. 48 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) auch das Bundesamt für Raumentwicklung erheben. Seine Beschwerdelegitimation ist somit gegeben.
1.2 Im Rahmen der Eintretensfrage ist des Weiteren zu prüfen, ob es sich beim angefochtenen Entscheid um einen letztinstanzlichen im Sinne von
Art. 34 Abs. 1 RPG
handelt. Mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts wird das Baugesuchsverfahren nicht endgültig abgeschlossen. Vielmehr weist das Verwaltungsgericht die Sache im Sinne der Erwägungen an die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion zur weiteren Beurteilung zurück. Dennoch ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde schon gegen den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts zulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Verfügung, in der ein Grundsatzentscheid - hier ein solcher in Bezug auf die Frage der Zonenkonformität bzw. Standortgebundenheit - getroffen und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, eine Endverfügung (
BGE 118 Ib 196
E. 1b S. 198 f., 335 E. 1c S. 338 f.). Es wäre auch nicht prozessökonomisch, die Vorinstanzen zu Arbeiten zu veranlassen, welche mit der Entscheidung in der Grundsatzfrage gegebenenfalls unnötig würden. Sollte sich nämlich herausstellen, dass das Vorhaben des Beschwerdeführers schon mangels Zonenkonformität nicht bewilligt werden kann, würden die vom Verwaltungsgericht verlangten weiteren Prüfungen gegenstandslos.
1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2.
Vorliegend ist die Zonenkonformität des umgebauten Rindviehstalls umstritten, den der Beschwerdegegner der Firma "Y.________" vermietet hat. Gemäss Mietvertrag vom 30. November 2000 dient ihr der ehemalige Rindviehstall für die Lagerung, Aufbereitung und Verarbeitung von Naturprodukten (Hanf, Hanf- und anderen pflanzlichen Produkten) sowie für die Verwaltung der Firma. Die Naturprodukte, bei denen es sich offenbar ausschliesslich um Hanfprodukte handelt, erzeugt die Mieterin auf vom Beschwerdegegner gepachtetem Land. Es ist zunächst zu prüfen, ob die umstrittene Baute der in der Landwirtschaftszone geltenden Nutzungsordnung entspricht und somit eine ordentliche Baubewilligung für zonenkonforme Bauten und Anlagen im Sinne von
Art. 22 RPG
in Frage kommt.
2.1 Welche Bauten in der Landwirtschaftszonen als zonenkonform im Sinne von
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
gelten, beurteilt sich nach
Art. 16a RPG
und den ihn weiter konkretisierenden Normen. Gemäss
Art. 16a Abs. 1 RPG
sind in der Landwirtschaftszone - unter Vorbehalt von
Art. 16 Abs. 3 RPG
- Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Den erweiterten Gehalt der Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone hat der Bundesrat in der Raumplanungsverordnung näher umschrieben. Mit der Zonenkonformität im Allgemeinen befasst sich
Art. 34 RPV
, der sie an verschiedene Voraussetzungen knüpft. Im Gegensatz zum Verwaltungsgericht und Beschwerdegegner ist der Beschwerdeführer der Auffassung, dass der umgebaute Rindviehstall die Bewilligungsvoraussetzungen von
Art. 34 Abs. 2 RPV
in mehrfacher Hinsicht nicht erfüllt.
2.1.1 Die Zonenkonformität nach
Art. 34 Abs. 2 RPV
setzt zunächst voraus, dass die Baute der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher oder gartenbaulicher Produkte dient. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dies nur der Fall, wenn die Baute hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionalen Beziehung zum betriebseigenen Unternehmen des Landwirts steht (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001, E. 4.3 und 4.4, publ. in ZBl 103 (2002) S. 615 ff.).
Art. 34 Abs. 2 RPV
trägt damit dem revidierten Landwirtschaftsgesetz bzw. der Reform zur Agrarpolitik 2002 Rechnung, welche zeitlich mit der Revision des Raumplanungsrechts zusammenfiel. Die beiden Revisionen wurden denn auch aufeinander abgestimmt. In der Botschaft zur Reform der Agrarpolitik 2002 wird ausgeführt, der Verkauf betriebseigener Produkte gehöre grundsätzlich zu den Freiheitsrechten des Landwirts, und die Verarbeitung auf dem Betrieb bilde einen Bestandteil der Landwirtschaft (vgl. BBI 1996 IV 85; zudem Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2000/01, Ziff. 2.3.1 S. 30). Dementsprechend wollte der Gesetzgeber mit den in
Art. 34 Abs. 2 RPV
genannten Tätigkeiten die Überlebensfähigkeit bestehender landwirtschaftlicher Betriebe fördern und nicht betriebsfremde Unternehmen unterstützen (vgl. BBI 1996 III 533). Die Firma "Y.________" kann sich somit als betriebsfremdes Unternehmen nicht auf diese Bestimmung berufen. Dass sie ihren Hanf auf dem vom Beschwerdegegner gepachteten Land selbst erzeugt und im gemieteten Ökonomiegebäude verarbeitet, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Beschwerdegegners nicht massgebend, auch wenn diesbezüglich eine unmittelbare funktionale Beziehung besteht. Wie dargelegt hat die von
Art. 34 Abs. 2 RPV
verlangte Beziehungsnähe vielmehr zwischen der landwirtschaftlichen Baute und dem eigenen Betrieb des Landwirts vorzuliegen. Dem Beschwerdeführer ist somit darin zuzustimmen, dass es der Firma "Y.________" nicht erlaubt ist, ihre Produkte im ehemaligen Rindviehstall des Beschwerdegegners zu lagern, aufzubereiten oder zu verkaufen. Eine ordentliche Bewilligung im Sinne von
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
für den Umbau des ehemaligen Stallgebäudes fällt daher allein schon aus diesem Grund ausser Betracht.
2.1.2 Erfüllt die Firma "Y.________" bereits die Voraussetzungen im Sinne von
Art. 34 Abs. 2 RPV
nicht, ist dessen lit. a von vornherein auf sie nicht anwendbar. Nach dieser Bestimmung sind Bauten und Anlagen, in denen die Produkte aufbereitet, gelagert oder verkauft werden, zonenkonform, wenn sie ausser in der Region zu mehr als der Hälfte auf dem Standortbetrieb oder auf den in einer Produktionsgemeinschaft zusammengeschlossenen Betrieben erzeugt werden. Damit ermöglicht der Gesetzgeber bei Vorliegen einer dieser beiden Betriebsformen, nebst den eigenen Erzeugnissen auch zugekaufte Produkte aufzubereiten, zu lagern oder zu verkaufen. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die Fremdprodukte im Verhältnis zu den auf dem Hof selbst produzierten Erzeugnissen weniger als die Hälfte ausmachen (vgl. BBI 1996 III 533). Soweit sich das Verwaltungsgericht und der Beschwerdegegner auf den Standpunkt stellen, dem Betriebsinhaber sei es unter Vorbehalt von
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
erlaubt, fremdproduzierte Erzeugnisse auf seinem Betrieb zu verarbeiten, ist ihnen demnach durchaus zuzustimmen. Hingegen verkennen sie, dass vorliegend gar nicht die Verarbeitung von Fremdprodukten durch den Beschwerdegegner als Inhaber des Standortbetriebs zur Diskussion steht, sondern von Produkten der Firma "Y.________", einem betriebsfremden Unternehmen. Es ist daher auch nicht entscheidend, dass diese ihren Hanf nicht nur zu mehr als der Hälfte, sondern offenbar sogar vollumfänglich auf dem Standortbetrieb des Beschwerdegegners erzeugt. Die in
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
vorausgesetzte mehrheitliche Produkteerzeugung betrifft betriebseigene und nicht betriebsfremde Erzeugnisse. Handelt es sich bei der Hanfproduktion der Firma "Y.________" um ein fremdproduziertes Erzeugnis, wovon auch das Verwaltungsgericht und der Beschwerdegegner zu Recht ausgehen, kann es entgegen ihrer Auffassung nicht dem Standortbetrieb zugerechnet werden. Soweit sie die Zonenkonformität des umgebauten Rindviehstalls im Zusammenhang mit der Produktion auf dem Standortbetrieb begründen, ist ihrer Argumentation nicht zu folgen. Was die Produktionsgemeinschaft als alternative Voraussetzung zum Standortbetrieb betrifft, liegt eine solche zwischen dem Landwirtschaftsbetrieb des Beschwerdegegners und der Firma "Y.________" offensichtlich nicht vor. Nach den unbestritten gebliebenen Vorbringen des Beschwerdeführers handelt es sich bei diesen um zwei rechtlich selbständige Unternehmen. Bei mehreren Betrieben kann
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
jedoch nur zur Anwendung gelangen, wenn sie sich zu einer überbetrieblichen Zusammenarbeit zum Zweck der Aufbereitung, der Lagerung oder des Verkaufs der mehrheitlich auf ihren Betrieben selbst erzeugten Produkte zusammengeschlossen haben (BBI 1996 II 533; Bundesamt für Raumentwicklung, a.a.O., Ziff. 2.3.1 S. 30; Stephan H. Scheidegger, Neue Spielregeln für das Bauen ausserhalb der Bauzonen nach dem neuen Raumplanungsrecht in: Zeitschrift für Baurecht 3/2000, Ziff. 2.1 S. 83; derselbe in: Blätter für Agrarrecht 2000, Heft 2, Ziff. 2.2 S. 112 f.).
2.2 Auch die weiteren vom Beschwerdegegner vorgebrachten Argumente sind nicht geeignet, die Nutzung des umgebauten Ökonomiegebäudes durch die Firma "Y.________" gestützt auf
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
als zonenkonform zu qualifizieren.
2.2.1 Der Beschwerdegegner macht geltend, zwischen seinem Standortbetrieb und dem gepachteten Boden bestehe eine betriebliche Einheit. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Gemäss den Angaben des Beschwerdegegners in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg weist sein landwirtschaftliches Gut eine Fläche von insgesamt 19,33 ha Land und mehrere Wohn- und Ökonomiegebäude auf (vgl. Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7. Oktober 2002, S. 4). Die Vermietung eines der Ökonomiegebäude (ehemaliger Rindviehstall) und die Verpachtung eines Grundstücks im Halte von 60 bis 300 Aren (vgl. dazu E. 3.2.1 hiernach) an ein betriebsfremdes Unternehmen hat zur Folge, dass die bisherige betriebliche Einheit nicht mehr erhalten bleibt, sondern im Gegenteil durchbrochen wird. Sie führt dazu, dass auf dem landwirtschaftlichen Gut des Beschwerdegegners nicht mehr nur ein landwirtschaftlicher Gewerbebetrieb besteht, sondern dass dort neu zwei rechtlich selbständige Unternehmen tätig sind. Eine derartige Betriebsaufteilung bzw. Betriebsform ist jedoch mit
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
nicht vereinbar (vgl. E. 2.1.2 hiervor). Sie widerspricht zudem auch den gemäss der Landwirtschaftsgesetzgebung zulässigen Betriebs- und Gemeinschaftsformen (vgl. dazu Art. 6-10 der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen, Landwirtschaftliche Betriebsverordnung vom 7. Dezember 1998, LBV; SR 910.91).
2.2.2 Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt,
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
sei grundsätzlich nicht nur auf den Eigentümer, sondern auch auf den Pächter des Standortbetriebs anwendbar. Auch wenn ihm diesbezüglich zuzustimmen ist, kann er daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Überlässt der bisherige Betriebsinhaber seinen Landwirtschaftsbetrieb (Standortbetrieb) vollumfänglich einem Pächter, tritt dieser als rechtlich selbständiger Unternehmer mit eigenem Betriebsergebnis an dessen Stelle. Durch die pachtweise Übernahme des Standortbetriebs als einzelbetriebliches Unternehmen erfüllt der Pächter somit eine der beiden gemäss
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
zulässigen Betriebsformen. Im Unterschied dazu hat die Firma "Y.________" weder den Landwirtschaftsbetrieb des Betriebsinhabers (Standortbetrieb) pachtweise übernommen, noch bildet sie mit diesem eine Produktionsgemeinschaft. Ihre Pacht beschränkt sich vielmehr auf eine - gesamthaft betrachtet - relativ kleine landwirtschaftliche Fläche. Bei einer solchen parzellenweisen Pacht (zum Begriff vgl. Art. 30 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über die landwirtschaftliche Pacht, LPG; SR 221.213.2) handelt es sich nun aber weder für sich allein betrachtet noch zusammen mit einem gemieteten Ökonomiegebäude um einen Standortbetrieb oder eine Produktionsgemeinschaft im Sinne von
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
. Soweit sich der Beschwerdegegner auf den mit der Firma "Y.________" abgeschlossenen Miet- und Pachtvertrag beruft, ist sein Einwand demnach unbehelflich.
2.3 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass gemäss
Art. 34 Abs. 2 RPV
die Zonenkonformität grundsätzlich zu bejahen ist, wenn es sich bei der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf um betriebseigene Produkte des Landwirts handelt und diese Tätigkeiten in einer unmittelbaren funktionalen Beziehung zum nachgesuchten Bauvorhaben stehen. Präzisierend dazu bestimmt
Art. 34 Abs. 2 lit. a RPV
, dass die Produkte mehrheitlich entweder auf dem Standortbetrieb oder den zu einer Produktionsgemeinschaft zusammengeschlossenen Betrieben erzeugt werden müssen. Da die Firma "Y.________" keine dieser beiden Betriebsformen aufweist, handelt es sich bei ihrem Hanfprodukt um ein fremdproduziertes Erzeugnis. Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen, dass es der Firma "Y.________" verwehrt ist, den von ihr erzeugten Hanf selbst zu lagern, aufzubereiten oder zu verkaufen, so dass die ihr zuzurechnenden baulichen Massnahmen nicht zonenkonform sind. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob der Nutzung des ehemaligen Rindviehstalls durch die Firma "Y.________" die vom Beschwerdeführer zusätzlich genannten
Art. 34 Abs. 2 lit. b RPV
(industriell-gewerbliche Tätigkeit),
Art. 34 Abs. 2 lit. c RPV
(Wahrung des landwirtschaftlichen Charakters des Standortbetriebs) und
Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV
(Notwendigkeit der Bewirtschaftung) entgegenstehen. Soweit er darüber hinaus eine Verletzung von
Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV
(längerfristige Existenzfähigkeit) geltend macht, ist darauf im Zusammenhang mit der Frage der Standortgebundenheit näher einzugehen (E. 3 hiernach).
3.
Fällt eine ordentliche Baubewilligung im Sinne von
Art. 22 RPG
aus den dargelegten Gründen ausser Betracht, ist zu prüfen, ob für die umstrittenen Umbauten eine Ausnahmebewilligung im Sinne der
Art. 24 ff. RPG
erteilt werden kann.
3.1 Nach
Art. 24 RPG
können Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen errichtet oder ihr Zweck geändert werden, wenn der Zweck der Baute oder Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Standortgebunden ist eine Baute nur, wenn sie aus technischen oder betrieblichen Gründen oder wegen der Beschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Davon kann grundsätzlich nur die Rede sein, wenn der Neu- oder Umbau auch tatsächlich über einen gewissen Zeitraum benötigt wird und seine Nutzung dementsprechend ausgewiesen ist. Es widerspräche einer haushälterischen Nutzung des Bodens und geordneten Besiedelung des Landes (
Art. 1 Abs. 1 RPG
), wenn eine Baute schon kurze Zeit nach ihrer Bewilligung überhaupt nicht mehr oder nicht mehr für einen standortgebundenen Zweck gebraucht würde. Um eine solche Gefahr in der Landwirtschaftszone möglichst auszuschliessen, knüpft
Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV
die Baubewilligung an die Bedingung, dass der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann. Bei Landwirtschaftsbetrieben hat das Bundesgericht schon mehrfach festgehalten, der Begriff der Zonenkonformität im Sinne von
Art. 16 RPG
stimme im Wesentlichen mit demjenigen der Standortgebundenheit gemäss
Art. 24 RPG
überein (Urteil des Bundesgerichts 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001, E. 5.1, publ. in ZBl 103 (2002) S. 615 ff., unter Hinweis auf
BGE 123 II 499
E. 3b/cc S. 508).
3.2 Der Beschwerdegegner behauptet, der geerntete Hanf könne nicht über einen längeren Zeitraum und über eine weite Strecke im Grünzustand transportiert werden. Die erste Behandlung müsse mangels Transportfähigkeit der Hanfpflanze im Grünzustand vor Ort am Standortbetrieb erfolgen. Die Standortgebundenheit des ehemaligen Rindviehstalls sei daher zu bejahen. Die Parteien hätten sodann auch den Tatbeweis erbracht, dass sie gewillt seien, ihr Pachtverhältnis weiter zu führen. Der Beschwerdegegner beruft sich hierbei auf den Umstand, dass die Pachtverträge trotz der einjährigen Befristung (Pachtvertrag vom 1. März 2001 und 15. Februar 2002) bzw. der jährlichen Kündigungsmöglichkeit (Pachtvertrag vom 30. Januar 2003 und 28. Februar/20. April 2004) stets erneuert worden seien. Der Beschwerdeführer hält diesen Vorbringen entgegen, die Produktionsgrundlagen der Firma "Y.________" seien aufgrund der lediglich einjährigen Pachtverträge in zeitlicher Hinsicht zu wenig gesichert, um gestützt darauf bauliche Massnahmen in der Landwirtschaftszone zuzulassen.
3.2.1 Gemäss Botschaft zum revidierten Raumplanungsgesetz soll die Notwendigkeit einer neuen Baute und Anlage (
Art. 16a RPG
) nur bejaht werden dürfen, wenn der fragliche Betrieb auf lange Sicht - sinnvollerweise über eine Zeitspanne von 15-25 Jahre hinweg - landwirtschaftlich oder gartenbaulich bewirtschaftet wird (BBI 1996 III 531). Ob auch nach
Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV
eine solche Zeitspanne erforderlich ist, kann hier offen bleiben (bejahend: Entscheid des Regierungsrats des Kantons Aargau vom 12. September 2001 und Arnold Marti in seinen Bemerkungen dazu, publ. in ZBI 104/2003 S. 157 ff.). Desgleichen braucht nicht geprüft zu werden, ob für eine hinreichende Betriebssicherung im Sinne dieser Bestimmung die gesetzliche Mindestpachtdauer von sechs Jahren gemäss
Art. 7 Abs. 1 LPG
genügt. Jedenfalls lässt weder ein jeweils auf ein Jahr befristeter noch ein von den Parteien jährlich kündbarer Pachtvertrag auf die gemäss
Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV
geforderte Absicht eines voraussichtlich längerfristigen Pachtverhältnisses schliessen. Dafür spricht auch nicht der Umstand, dass bis anhin nach Ablauf eines Jahres jeweils ein neuer Pachtvertrag abgeschlossen wurde. Die in den beiden jüngsten Pachtverträgen in Ziff. 2 eingeräumte Möglichkeit, das Pachtverhältnis jeweils schon nach einem Jahr aufzulösen, deutet - wie schon die beiden früheren Pachtverträge - in die gegenteilige Richtung. Verstärkt wird dieser Eindruck zusätzlich dadurch, dass das Pachtverhältnis trotz einjähriger Kündigungsfrist erstmals schon ein Jahr nach Pachtbeginn aufgelöst werden kann. Schliesslich bleibt in diesem Zusammenhang festzustellen, dass die Vertragsparteien von der Möglichkeit, den Vertrag ohne Kündigung jeweils um ein Jahr zu verlängern (Ziff. 3 des Pachtvertrags vom 30. Januar 2003), offensichtlich keinen Gebrauch gemacht haben, ansonsten der Abschluss eines neuen Pachtvertrags am 28. Februar/20. April 2004 nicht nötig gewesen wäre. Durch den jährlichen Abschluss eines neuen Pachtvertrags bringen die Vertragsparteien selbst zum Ausdruck, dass sie nicht bereit sind, ein längerfristiges Pachtverhältnis einzugehen. Soweit der Beschwerdegegner die jeweils auf ein Jahr befristete Pachtdauer mit Fruchtfolgeproblemen begründet, ist nicht ersichtlich, inwiefern diese einem längerfristigen Pachtvertrag entgegen stehen sollen, zumal wenn in der vertraglichen Abrede - wie in den vorliegenden Verträgen - die Parzelle nicht zum voraus bezeichnet wird.
3.2.2 Voraussetzung dafür, dass ein Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann, ist nebst einem mehrjährigen Pachtvertrag auch eine im Ausmasse hinreichend gesicherte Pachtfläche. Die Vertragsparteien haben bis anhin die Pachtfläche jährlich neu festlegt. Während sie sich zunächst auf 100 Aren und danach auf 300 Aren belief, betrug sie für die Pachtdauer vom 1. März 2003 bis zum 28. Februar 2004 nur noch 60 Aren. Im jüngsten Pachtvertrag wurde die Pachtfläche alsdann wiederum auf 100 Aren erhöht. Derart unterschiedliche und jährlich abänderbare Festlegungen der Pachtfläche wecken erhebliche Zweifel an der längerfristigen Verfügbarkeit ausreichender Produktionsgrundlagen. Damit erfüllt die Firma "Y.________" auch unter diesem Aspekt die Bewilligungsvoraussetzung im Sinne von
Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV
nicht.
3.3 Sind die Bewilligungsvoraussetzungen gemäss
Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV
nicht erfüllt, kann das für die Zwecke der Firma "Y.________" umgebaute Ökonomiegebäude auch nicht als standortgebunden im Sinne von
Art. 24 lit. a RPG
qualifiziert werden. Dass sich die umstrittene Baute allenfalls auf einen anderen Ausnahmetatbestand (
Art. 24a-d RPG
) abstützen liesse, wird zu Recht nicht behauptet. Somit fällt auch eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 ff. RPG
ausser Betracht.
4.
Der Beschwerdegegner macht geltend, das umgebaute Ökonomiegebäude diene auch ihm für die Verarbeitung und Verpackung seiner Gemüseprodukte. Zudem benötige er den Büroraum ebenfalls für verschiedene Verwaltungstätigkeiten. Seit der Vermietung des ehemaligen Rindviehstalls nutze er einen Teil des Mietobjekts mit Einwilligung der Firma "Y.________" als Mieterin. Er mache somit Eigenbedarf für die Mitbenutzung des ehemaligen Rindviehstalls geltend.
4.1 Ob auch der Beschwerdegegner den umgebauten Rindviehstall für die Verarbeitung seiner landwirtschaftlichen Produkte benötigt und insoweit eine zonenkonforme Nutzung vorliegt, kann nicht im vorliegenden Verfahren, dem ein Gesuch für den Umbau des ehemaligen Rindviehstalls zwecks Aufbereitung und Lagerung der Produkte der Firma "Y.________" zu Grunde liegt, beurteilt werden. Insoweit geht die Einrede des Beschwerdegegners bezüglich Eigengebrauch über den Streitgegenstand hinaus. Dieser wird zunächst durch sein Baugesuch bestimmt. Einreden, die darauf hinauslaufen, dass dem Ökonomiegebäude zusätzlich auch andere als im Baugesuch angestrebte Nutzungen zuerkannt werden, sind daher nicht zu hören. Hierüber ist in einem separaten Bewilligungsverfahren zu entscheiden.
4.2 Der Beschwerdegegner wendet sich aus prozessökonomischen Gründen gegen ein separates Baubewilligungsverfahren. Seiner Meinung nach macht es wenig Sinn, die Frage des Eigenbedarfs an einzelnen Räumlichkeiten des ehemaligen Rindviehstalls im Rahmen eines neuen Baugesuchs abklären zu lassen, zumal die Vorinstanz diese Frage in genügender Weise behandelt habe.
Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Den vom Beschwerdegegner geltend gemachten Eigenbedarf kann das Bundesgericht aufgrund der Aktenlage nicht beurteilen. Hierfür reicht die vom Verwaltungsgericht ohne nähere Begründung gemachte Aussage, dass der Beschwerdegegner den Stall auch für die Verarbeitung der eigenen Produkte nutze, nicht aus. Dies umso weniger, als gemäss Feststellung der kantonalen Baudirektion anlässlich der Ortsbesichtigung vom 11. Juli 2002 der Beschwerdegegner die vermieteten Räumlichkeiten offensichtlich nur sehr beschränkt für seine eigenen landwirtschaftlichen Tätigkeiten benötige. Hinzu kommt, dass im nachträglich eingereichten Baugesuch von einer Mitbenutzung des umgebauten Ökonomiegebäudes durch den Beschwerdegegner keine Rede ist. So führte sein Architekt im Schreiben vom 5. November 2001 an den Gemeinderat Murten aus, die Stallungen stünden seit der Umstellung des Eigentümers auf Ackerbau leer und das Erdgeschoss mit einer Fläche von 275 m2 sei aufgrund seiner Installationen nicht nutzbar. Vor einiger Zeit habe der Eigentümer die Firma "Y.________" als Mieterin des Erdgeschosses gefunden. Diese Firma produziere, lagere und verarbeite landwirtschaftliche Erzeugnisse. Gegenstand des Baugesuchs bildete demnach der Umbau des Erdgeschosses für die ausschliesslich von der Mieterin verfolgten Zwecke. Dass der Umbau einzig aus diesem Grund erfolgte, bestätigt auch der zwischen den Parteien am 30. November 2000 abgeschlossene Mietvertrag, welcher der Mieterin das (ausschliessliche) Nutzungsrecht am Ökonomiegebäude einräumt (vgl. Ziff. 1 und 2 des Mietvertrages). Ziff. 19 des Mietvertrages ist sodann zu entnehmen, dass die Mieterin den gemieteten Gebäudeteil für ihre Zwecke und auf eigene Rechnung umbaue. Inwiefern sich seither in rechtlicher und/oder tatsächlicher Hinsicht Wesentliches geändert haben soll, lässt sich anhand der vorliegenden Akten nicht feststellen. Das Bundesgericht ist nicht gehalten, diese Abklärungen von Amtes wegen zu veranlassen (BGE 108 la 216 E. 4c S. 219), weil in Bezug auf die Bewilligungserteilung an den Beschwerdegegner Fragen beantwortet werden müssen, deren Grundlagen nur im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens beigebracht werden können. Zu prüfen ist hierbei insbesondere, ob und bejahendenfalls in welchem Umfang die vorgenommenen Umbauten am ehemaligen Rindviehstall für die Verarbeitung seiner landwirtschaftlichen Produkte nötig und damit zonenkonform sind (
Art. 16a RPG
in Verbindung mit
Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV
). Hierfür sind ergänzende Sachverhaltsfeststellungen erforderlich. Da der für das vorliegende Baugesuch relevante Sachverhalt jedoch vollständig und mit genügender Klarheit festgestellt worden ist, kommt insofern die vom Beschwerdeführer eventuell beantragte Rückweisung der Sache an die Vorinstanz nicht in Frage. Es ist dem Beschwerdegegner jedoch unbenommen, ein neues, entsprechend geändertes Baugesuch bei der Baubewilligungsbehörde einzureichen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001, E. 7.3, publ. in ZBl 103 (2002) S. 615 ff., unter Hinweis auf BGE 108 la 216 E. 4c S. 219).
4.3 Ist der vom Beschwerdegegner geltend gemachte Eigenbedarf an den umgebauten Räumlichkeiten des ehemaligen Rindviehstalls nicht im vorliegenden Verfahren zu prüfen, erübrigt sich die Einvernahme der von ihm aufgerufenen Zeugen.
5.
Der Beschwerdeführer beantragt, die Sache sei an die Vorinstanz zur Weiterführung des Verfahrens betreffend Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zurückzuweisen.
5.1 Mit der Ablehnung des Baugesuchs gemäss Entscheid vom 6. September 2002 verpflichtete der Vizeoberamtmann des Seebezirks den Beschwerdegegner zugleich, die bereits ausgeführten Arbeiten rückgängig zu machen und das Gebäude in den ursprünglichen Zustand zu versetzen. Hierüber hat das Verwaltungsgericht aufgrund seiner teilweisen Gutheissung der Beschwerde nicht entschieden. Steht jedoch fest, dass das Baugesuch bereits aufgrund der vorstehenden Erwägungen nicht bewilligt werden kann, hat das Verwaltungsgericht nachträglich auch die verfügte Wiederherstellung zu überprüfen. Dabei wird es unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit insbesondere zu beurteilen haben, ob anstelle des Wiederherstellungsbefehls ein Benutzungsverbot im Sinne von
Art. 16b RPG
in Frage kommt. Dieser Bestimmung zufolge dürfen Bauten und Anlagen, die nicht mehr zonenkonform verwendet werden und für die eine Nutzung im Sinne von
Art. 24-24d RPG
nicht zulässig ist, nicht mehr benutzt werden. Das Verbot entfällt, sobald eine Baute oder Anlage wieder zonenkonform genutzt werden kann.
Art. 16b RPG
ermöglicht somit, Bausubstanz zu erhalten, die zu einem späteren Zeitpunkt allenfalls wieder zonenkonform verwendet werden kann (BBI 1996 III S. 535 f.).
5.2 Sollte das Verwaltungsgericht die Wiederherstellungsverfügung des Vizeoberamtmanns schützen oder stattdessen ein Benutzungsverbot der umgebauten Gebäudeteile aussprechen, besteht allerdings die Gefahr eines Konflikts: Sofern sich der Beschwerdegegner bereits heute darüber ausweisen kann, dass er selbst zumindest einen Teil der umgebauten Räumlichkeiten und Einrichtungen zonenkonform nutzt und diese daher bewilligungsfähig sind, liesse sich insoweit eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands oder ein Benutzungsverbot nicht rechtfertigen. Dieses Problem ist jedoch nicht im vorliegenden Verfahren zu lösen. Da es Sache des Beschwerdegegners ist, durch Einreichung eines Baugesuchs ein neues Baubewilligungsverfahren auszulösen, ist insofern ein Wiederherstellungsbefehl oder ein generelles Benutzungsverbot für die rechtswidrigen Gebäudeteile im vorliegenden Verfahren nicht unverhältnismässig. Gegebenenfalls ist jedoch bei der Vollstreckung der angeordneten Zwangsmassnahme ein neu eingereichtes Baugesuch mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Betracht zu ziehen (vgl. BGE 108 la 216 E. 4d S. 220).
6.
6.1 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Nutzung des umgebauten Rindviehstalls durch die Firma "Y.________" nicht landwirtschaftszonenkonform (
Art. 16a RPG
in Verbindung mit
Art. 34 RPV
) ist und auch nicht als standortgebunden (
Art. 24 ff. RPG
) qualifiziert werden kann. Die Streitsache ist daher in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht zum Entscheid über die vom Vizeoberamtmann des Seebezirks verfügte Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands zurückzuweisen (
Art. 114 Abs. 2 OG
). Nicht zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren, ob allenfalls der Beschwerdegegner selbst den umgebauten Rindviehstall ganz oder teilweise für die Verarbeitung seiner landwirtschaftlichen Produkte benötigt. Soweit er sich darauf beruft, obliegt es ihm, hierfür ein Baugesuch bei der Baubewilligungsbehörde einzureichen.
6.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdegegner die Gerichtskosten zu tragen (
Art. 156 Abs. 1 OG
). Eine Parteientschädigung an das Bundesamt für Raumentwicklung als im Verfahren obsiegende Behörde entfällt (
Art. 159 Abs. 2 OG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Freiburg vom 11. September 2003 aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zum Entscheid über die vom Vizeoberamtmann des Seebezirks verfügte Wiederherstellung des Rindviehstalls in den ursprünglichen Zustand zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Murten, dem Vizeoberamtmann des Seebezirks, der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: