bger · 2C_863/2021 · 2023-05-17 · de
Pflichtlagerhaltung (Klage vom 29. November 2018),
Sicherheits- und Friedenspolitik


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_863/2021

Urteil vom 17. Mai 2023

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichterin Hänni,

Bundesrichter Hartmann,

Bundesrichterin Ryter,

Gerichtsschreiber Mösching.

Verfahrensbeteiligte

A.________ AG,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Daniel Wyss,

gegen

B.________,

Beschwerdegegnerin.

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ernst Felix Schmid,

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des

Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom

8. September 2021 (B-6825/2018).

Sachverhalt:

A.

A.a.
Die A.________ AG ist eine Aktiengesellschaft schweizerischen Rechts und bezweckt unter anderem den Import, den Handel und den Vertrieb von Mineralölprodukten. Als Importeurin flüssiger Treib- und Brennstoffe gilt sie als Pflichtlagerhalterin im Sinne von
Art. 47 lit. b des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2016 über die wirtschaftliche Landesversorgung (Landesversorgungsgesetz, LVG; SR 531)
. Die A.________ AG hat mit dem Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL) einen Pflichtlagervertrag abgeschlossen und ist Mitglied der B.________.

A.b.
Die C.________ AG (bis 2009 D.________ AG) wird zu 59.87% durch die A.________ AG und zu 40.13% durch die E.________ AG gehalten. Sie ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. xxx in der Gemeinde U.________ (ZH). Die damalige D.________ AG erstellte auf diesem Grundstück im Jahr 1968 eine Plflichtlager-Stehtankanlage für Mineralöle, die im Jahr 2007 bis auf einen Wassertank wieder zurückgebaut worden ist.

A.c.
Die B.________ ist eine Selbsthilfeorganisation der Importeure flüssiger Treib- und Brennstoffe und eine Pflichtlagerorganisation im Sinne von
Art. 47 lit. b LVG
. Die B.________ hat die Rechtsform eines privatrechtlichen Vereins (
Art. 60 ff. ZGB
). Sie überwacht die Pflichtlagerhaltung und ist im Auftrag des BWL zuständig für die Erteilung von Bewilligungen zur Einfuhr flüssiger Treib- und Brennstoffe, die der Pflichtlagerhaltung unterliegen. Zur Erreichung der Vereinszwecke kann sie auf Produkte, die der Einfuhrbewilligungspflicht unterliegen, Beiträge erheben. Sie führt zweckgebundene private Sondervermögen (Garantiefonds), um ihre Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlagerhaltung zu schützen.

B.

B.a.
Am 19. Juni 1977 wurde am Pflichtlagertank Nr. 2 der damaligen D.________ AG ein Entwässerungsschieber durch eine unbekannte Täterschaft gewaltsam geöffnet. In der Folge liefen ca. 270'000 Liter Heizöl aus, wovon der grösste Teil im Boden versickerte. Der Standort der Pflichtlager-Tankanlage befindet sich im "Gewässerschutzbereich B" der Gemeinde U.________ und ist 440 Meter von deren Grundwasserfassung entfernt.

B.b.
Nach Bekanntwerden dieses Schadenereignisses ordnete das damalige Amt für Gewässerschutz und Wasserbau des Kantons Zürich unverzüglich Sicherungs- und Beschränkungsmassnahmen zum Schutz des Grundwassers an. Das schadstoffbelastete Erdreich wurde ca. 0.5 m tief ausgehoben (Teilaushub) und durch unverschmutztes Material ersetzt. Durch diese Massnahmen konnten ca. 100'000 Liter des ausgeflossenen Heizöls zurückgewonnen werden. Gleichzeitig ordnete das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau eine periodische Überwachung des kontaminierten Erdreichs und eine Bodenversiegelung an. Eine vollständige Sanierung des Grundstücks wurde mit den angeordneten Sicherungs- und Beschränkungsmassnahmen nicht angestrebt.

B.c.
Mit Schreiben vom 24. Juni 1977 teilte die A.________ AG der B.________ unter dem Titel "Maschinenbruchversicherung" mit, dass aus dem durch Sabotageakt geöffneten Tank Nr. 2 223'823 Kg Heizöl extraleicht ausgelaufen seien und die Behörden die Rückgewinnung aus dem Boden veranlasst hätten. Die A.________ AG stellte der B.________ in Aussicht, nach Abschluss der Rückgewinnungsbemühungen die Berechnung ihres Nettoverlusts zu melden. Die Maschinenbruchversicherung der B.________ bezahlte der A.________ AG in der Folge rund Fr. 63'000.-- für das verlustig gegangene Heizöl.

B.d.
Am 8. Juli 1977 verfügte das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau, dass die D.________ AG als Eigentümerin des betroffenen Grundstücks die Kosten für die bereits angeordneten und die noch erforderlichen Massnahmen zu tragen habe. Diese Kostenverfügung focht die D.________ AG bei sämtlichen Instanzen ohne Erfolg an. Im Urteil A.59/1981 vom 7. Oktober 1981 (publ. in: ZBl 83/1982 S. 541 ff.) hielt das Bundesgericht fest, die D.________ AG sei sowohl Zustandsstörerin (E. 3b) als auch Verhaltensstörerin. Die Haftung als Verhaltensstörerin ergebe sich aus einer erheblichen Verletzung ihrer Sorgfaltspflichten, weil sie die Anlage nicht genügend gegen den Zutritt Unbefugter abgesichert habe (E. 3c und E. 5).

B.e.
Mit Abrechnung vom 20. Mai 1983 stellte das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau der D.________ AG Sanierungskosten im Gesamtbetrag von Fr. 1'470'335.20 in Rechnung. Die Haftpflichtversicherung der Tanklagerbetreiberin schloss am 2. Februar 1984 mit dem Kanton Zürich eine Vereinbarung zur Kostentragung der Teilsanierung ab. Die Versicherung übernahm von den in Rechnung gestellten Kosten vergleichsweise pauschal Fr. 1'250'000.--. Diese Vereinbarung enthält eine Saldoerklärung.

C.

C.a.
Zwecks Abbau von Überkapazitäten schlossen die A.________ AG und die E.________ AG am 23./25. Juni 2004 mit der B.________ eine Vereinbarung über den Rückbau des Tanklagers bis zum 30. Juni 2007 ab. Anlässlich dieses Rückbaus wurde seitens der zuständigen Behörden keine vollständige Sanierung des mit über 100 Kubikmeter Heizöl verunreinigten Erdreichs angeordnet. Die Oberfläche blieb in Absprache mit dem Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (vormals Amt für Gewässerschutz und Wasserbau) versiegelt bzw. wurde dort neu versiegelt, wo zuvor die Tanks gestanden hatten. Der Status als überwachungsbedürftiges, aber nicht sanierungsbedürftiges Grundstück änderte sich nicht. Gemäss Schlussabrechnung vom 30. Juli 2007 entschädigte die B-.________ die A.________ AG für den Rückbau der Tankanlagen im Betrag von Fr. 756'105.20.

C.b.
Im Zusammenhang mit dem anstehenden Rückbau der Tankanlagen beantragte die D.________ AG am 13. September 2006 bei der B.________ die Kostenübernahme für ihren erlittenen Eigenschaden. Die Tanklagerbetreiberin verlangte die vollständige Sanierung des Grundstücks, das nach wie vor bis in tiefe Lagen kontaminiert sei. Insgesamt seien ca. 20'000-25'000 m³ Boden auf einer Fläche von 3'000-4'000 m² mit ca. 100'000 Liter Öl verschmutzt. Die mit der Untersuchung beauftragte Firma beziffere das Schadensvolumen auf maximal Fr. 8'800'000.--.

C.c.
Mit Schreiben vom 7. Juni 2007 erklärte die B.________, das Ereignis und seine Folgen müssten primär als Haftpflichtfall behandelt und abgeschlossen werden. Im Vordergrund stehe die Versicherungsdeckung durch die Haftpflichtversicherung. Sowohl bei der ursprünglichen Teilsanierung als auch bei der aktuellen Forderung im Falle einer Entsiegelung sei das Schutzgut Grundwasser betroffen.

C.d.
Mit Verfügung Nr. 1558 vom 7. August 2008 äusserte sich die Baudirektion des Kantons Zürich zum Schlussbericht über den Rückbau der Tankanlage und ordnete an, dass das Grundstück als überwachungsbedürftiger, belasteter Standort gemäss
Art. 8 Abs. 2 lit. a der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten vom 26. August 1998 (Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680)
im Kataster der belasteten Standorte vermerkt und das Grundwasser-Überwachungskonzept genehmigt werde.

C.e.
Am 6. Mai 2011 stellte die Baudirektion des Kantons Zürich fest, dass sich aus dem Überwachungsbericht kein Sanierungsbedarf ableiten lasse. Die Parzelle bleibe weiterhin als überwachungsbedürftiger, belasteter Standort gemäss
Art. 8 Abs. 2 lit. a AltlV
im Kataster der belasteten Standorte vermerkt. Auf die Weiterführung der Grundwasserüberwachung werde bis auf Weiteres verzichtet.

C.f.
Anlässlich der Sitzung vom 27. März 2017 forderte die B.________ die A.________ AG und die Tanklagerbetreiberin auf, mit sämtlichen potenziell haftpflichtigen Parteien Verhandlungen zur Tragung des Schadens aufzunehmen. Am 22. Dezember 2017 informierte die A.________ AG die B.________ über den negativen Verhandlungsausgang.

D.

Mit Datum vom 23. Februar 2018 reichte die A.________ AG bei der B.________ eine formelle Forderungseingabe ein. Die Rechtsbegehren lauteten wie folgt:

" Es soll sich die B.________ verpflichten, den nachstehend beschriebenen Schaden, d.h. die gesamten Kosten für eine vollständige Sanierung der Liegenschaft Kat. Nr. xxx in der Gemeinde U.________ zu übernehmen, evtl.

Es soll die B.________ A.________ im Sinne eines Schutzes gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlagerhaltung bzw. im Sinne einer Deckung unversicherbarer Risiken bzw. einer Deckung des Schadens im Zusammenhang mit der Pflichtlagerhaltung mindestens CHF 6 Mio. bezahlen.

Evtl., es soll die B.________ im Sinne von Ziff. 2.7 Abs. 2 des "Regulativ über den Fonds der B.________ für unversicherbare Risiken" entscheiden, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange A.________ gegen welche Versicherungsgesellschaften oder Drittverantwortliche einen Prozess zu führen hat und entsprechende Kosten zu Lasten des Fonds für unversicherbare Risiken übernehmen."

Am 29. Oktober 2018 überreichte die B.________ der A.________ AG den ablehnenden Beschluss zu ihrer Forderungseingabe vom 23. Februar 2018. Danach sehen die Vorstandskommission und der Vorstand der B.________ keine Gründe und keine Veranlassung, auf die erwähnte Forderungseingabe einzutreten und weisen diese vollumfänglich zurück. Der Vorstand sehe auch keine Möglichkeit, eine freiwillige Beteiligung an den Sanierungskosten in Aussicht zu stellen.

E.

Am 29. November 2018 erhob die A.________ AG vor dem Bundesverwaltungsgericht Klage gegen die B.________ mit folgenden Rechtsbegehren:

" 1. Es sei der Beschluss des Vorstandes der B.________ vom 29. August 2018, wonach die Beklagte keine Gründe und keine Veranlassung sehe, auf die Forderungseingabe der Klägerinnen vom 23. Februar 2018 einzutreten und diese vollumfänglich zurückweist, aufzuheben;

2. es sei die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin einen noch zu beziffernden Betrag, mindestens aber Fr. 3'390'000.-- zuzüglich Zins zu 5% seit 23. Februar 2018 zu bezahlen,

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWSt) zu Lasten der Beklagten."

Mit Urteil vom 8. September 2021 wies das Bundesverwaltungsgericht die Klage unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A.________ AG ab.

F.

Mit Eingabe vom 29. Oktober 2021 legt die A.________ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ein. Sie beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. September 2021 in allen Teilen aufzuheben und die Sache zur Neu- bzw. Weiterbeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung verzichten auf eine Vernehmlassung. Die B.________ beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten wird. Mit Replik, Duplik sowie weiteren daran anschliessenden Eingaben halten die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (
Art. 29 Abs. 1 BGG
) und mit freier Kognition (vgl.
BGE 146 II 276
E. 1;
141 II 113
E. 1).

1.1.
Gegenstand des angefochtenen Entscheids bildet die Frage, ob der Beschwerdeführerin als Pflichtlagerhalterin aufgrund ihrer Mitgliedschaft bei der Beschwerdegegnerin als Pflichtlagerorganisation ein Anspruch auf Ersatzleistungen aus deren Garantiefonds zusteht. Vorab ist zu prüfen, ob der Entscheid eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG
betrifft.

1.1.1.
Gemäss
Art. 47 lit. b des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2016 über die wirtschaftliche Landesversorgung (Landesversorgungsgesetz, LVG; SR 531)
entscheidet das Bundesverwaltungsgericht auf Klage Streitigkeiten zwischen Pflichtlagerhaltern und Pflichtlagerorganisationen (französische Fassung: "[...] litiges entre les propriétaires de réserves obligatoires et les organisations chargées de ces réserves"; italienische Fassung: [...] "controversie opponenti i proprietari di scorte obbligatorie e le relative organizzazioni"). Die Zivilgerichte beurteilen gemäss
Art. 48 lit. a LVG
das Aussonderungs- und das Pfandrecht des Bundes an Pflichtlagern und Transportmitteln und gemäss
Art. 48 lit. b LVG
allfällige Ersatzansprüche und Anfechtungsklagen des Bundes (französische Fassung: "[...] les droits à une indemnisation et les actions révocatoires de la Confédération"; italienische Fassung "[...] eventuali pretese di risarcimento e azioni revocatorie della Confederazione").

1.1.2.
Nach Art. 39 Abs. 1 lit. b des vorherigen Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1982 über die wirtschaftliche Landesversorung (aLVG; AS 1983 931) bestimmte der Bundesrat die Pflichtlagerkommission, die Streitigkeiten zwischen Eigentümern von Pflichtlagern und ihren Organisationen entscheidet. Diese Zuständigkeit ging schliesslich auf das Bundesverwaltungsgericht über.
Art. 39 lit. b aLVG
in der vor Inkrafttreten des LVG geltenden Fassung vom 1. Januar 2013 sah vor, dass das Bundesverwaltungsgericht auf Klage Streitigkeiten zwischen Pflichtlagerhaltern und Pflichtlagerorganisationen entscheidet. In der Botschaft zum aLVG war ausgeführt worden, die meisten Streitsachen, die der Pflichtlagerkommission zugewiesen seien, würden Auseinandersetzungen über Statuten und Reglemente darstellen (Botschaft vom 9. September 1981 zu einem Bundesgesetz über die wirtschaftliche Landesversorgung, BBl 1981 III 405, 442 f.). Gemäss
Art. 41 aLVG
beurteilten die Zivilgerichte Streitigkeiten über das Aussonderungssrecht, das Pfandrecht des Bundes an Pflichtlagern und allfällige Ersatzansprüche des Bundes sowie Anfechtungsklagen im Sinne von
Art. 13-15 aLVG
(französische Fassung: "[...] litiges relatifs au droit de disjonction ou de gage de la Confédération sur les réserves obligatoires et à d'autres prétentions éventuelles de la Confédération, ainsi que des actions révocatoires (
art. 13 à 15
) "; italienische Fassung: "[...] controversie concernenti il diritto della Confederazione di separarsi dalla massa, il suo diritto di pegno sulle scorte obbligatorie nonché eventuali pretese di risarcimento della Confederazione e circa l'azione revocatoria (
art. 13 a 15
) ").

Aus der Botschaft zum totalrevidierten LVG ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass bezüglich der Zuständigkeit zur Beurteilung von Streitigkeiten zwischen Pflichtlagerhaltern und Pflichtlagerorganisationen eine Änderung gegenüber der vorherigen Rechtslage beabsichtigt gewesen wäre. Zur Zuständigkeit der Zivilgerichte hält die Botschaft fest, dass Klagen und Beschwerden nach Schuldbetreibungs- und Konkursrecht, die sich aus dem Aussonderungs- oder Pfandrecht des Bundes an Pflichtlagern und an Transportmitteln ergeben, von den zuständigen Zivilgerichten zu beurteilen sind. Das gilt nach der Botschaft auch für Ersatzforderungen und Anfechtungsklagen des Bundes im Zusammenhang mit Konkurs-, Nachlass- und Notstundungsverfahren. Damit soll vermieden werden, dass in einem Zwangsvollstreckungsverfahren verschiedene Gerichte tätig werden (Botschaft vom 3. September 2014 zur Totalrevision des Landesversorgungsgesetzes, BBl 2014 7119, 7162).

1.1.3.
Nach dem klaren Wortlaut von
Art. 47 lit. b LVG
sind Streitigkeiten zwischen Pflichtlagerhaltern und Pflichtlagerorganisationen im Klageverfahren durch das Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden. Wie die Botschaft zum aLVG zeigt, hatte der Gesetzgeber dabei insbesondere Streitigkeiten betreffend Statuten und Reglemente vor Augen. Zu diesen Streitigkeiten gehören auch solche betreffend Leistungen aus dem Garantiefonds. Aus
Art. 48 lit. b LVG
ergibt sich keine Ausnahme von dieser Zuständigkeitsregelung. Der Wortlaut von
Art. 48 lit. b LVG
ist insofern zwar nicht eindeutig, als er sich auch so interpretieren liesse, dass sich der Ausdruck "des Bundes" einzig auf Anfechtungsklagen bezieht und die Bestimmung die Zuständigkeit der Zivilgerichte auch für allfällige Ersatzansprüche anderer Gläubiger als des Bundes vorsieht. Aufgrund ihrer Entstehungsgeschichte - insbesondere mit Blick auf den Wortlaut von
Art. 41 aLVG
- ist die Bestimmung indessen in dem Sinne zu verstehen, dass sie Anfechtungsklage des Bundes und Ersatzansprüche des Bundes (im Zusammenhang Zwangsvollstreckungsverfahren) regelt. Nachdem der Gesetzgeber im LVG für Streitigkeiten zwischen Pflichtlagerhaltern und Pflichtlagerorganisationen generell die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts und damit der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeit - nicht der Zivilgerichte - vorgesehen hat, ist die Streitsache auf für das bundesgerichtliche Verfahren als Angelegenheit des öffentlichen Rechts im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG
zu qualifizieren.

1.2.
Das angefochtene Urteil kann als verfahrensabschliessender Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (
Art. 86 Abs. 1 lit. a,
Art. 90 BGG
). Ein Ausschlussgrund nach
Art. 83 BGG
liegt nicht vor; insbesondere ist der Ausnahmetatbestand von
Art. 83 lit. j BGG
nicht erfüllt, wonach die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen ist gegen Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei zunehmender Bedrohung oder schweren Mangellagen getroffen worden sind.

1.3.
Das Bundesgericht entscheidet grundsätzlich reformatorisch (
Art. 107 Abs. 2 BGG
). Dementsprechend sind rein kassatorische Anträge grundsätzlich unzulässig. Die Rechtsprechung lässt es allerdings genügen, dass ein kassatorisches Begehren gestellt wird, wenn sich aus der Begründung ergibt, was mit der Beschwerde angestrebt wird (
BGE 137 II 313
. E. 1.3; Urteil 1C_809/2013 vom 13. Juni 2014 E. 1, nicht publ. in:
BGE 140 II 334
; Urteil 1C_466/2013 vom 24. April 2014 E. 2.3, nicht publ. in:
BGE 140 I 68
), oder wenn das Bundesgericht ohnehin nicht reformatorisch entscheiden könnte, weil die erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz fehlen (
BGE 133 III 489
E. 3.1; Urteile 2C_509/2019 vom 3. Oktober 2019 E. 1.2; 2C_971/2014 vom 18. Juni 2015 E. 2.2).

Die Beschwerdeführerin stellt kassatorische Anträge auf Aufhebung des angefochtenen Urteils und Rückweisung zur Neu- bzw. Weiterbeurteilung an die Vorinstanz. Legt man die Anträge im Lichte der Beschwerdebegründung aus, sind sie so zu verstehen, dass die Beschwerdeführerin die Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Zahlung von mindestens Fr. 3'390'000.-- zuzüglich Zins zu 5% seit 23. Februar 2018 fordert. Das Bundesgericht kann darüber nicht reformatorisch entscheiden, weil verschiedene dazu erforderliche Sachverhaltsfeststellungen fehlen, wie die Beschwerdeführerin zutreffend geltend macht. Damit liegt ein zulässiges Rechtsbegehren vor.

Anfechtungsobjekt ist vorliegend ausschliesslich der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG
), weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist, soweit die Beschwerdeführerin mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides implizit auch beantragt (vorne Bst. E), den Beschluss des Vorstandes der Beschwerdegegnerin vom 29. August 2018 aufzuheben.

1.4.
Im Übrigen ist auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (
Art. 42,
Art. 100 Abs. 1 BGG
) der hierzu legitimierten Beschwerdeführerin (
Art. 89 Abs. 1 BGG
) einzutreten.

2.

2.1.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach
Art. 95 und
Art. 96 BGG
gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 139 I 229
E. 2.2;
136 II 304
E. 2.5).

2.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil grundsätzlich jenen Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Feststellungen ist von Amtes wegen (
Art. 105 Abs. 2 BGG
) oder auf Rüge hin (
Art. 97 Abs. 1 BGG
) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang zudem entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
;
BGE 142 I 135
E. 1.6). Die Partei, die sich auf eine unrichtige Sachverhaltsfeststellung beruft, hat substanziiert darzulegen, inwiefern diese Voraussetzungen gegeben sind; wird sie dieser Anforderung nicht gerecht, bleibt es bei dem von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt (
BGE 140 III 16
E. 1.3.1).

2.3.
Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG
). Unzulässig sind damit neue Tatsachen, die bereits der Vorinstanz hätten vorgelegt werden können (
BGE 143 V 19
E. 1.2;
136 III 123
E. 4.4.3). Tatsachen oder Beweismittel, welche sich auf das vorinstanzliche Prozessthema beziehen, sich jedoch erst nach dem angefochtenen Entscheid ereignet haben oder entstanden sind, können von vornherein nicht durch das angefochtene Urteil veranlasst worden sein. Solche "echte Noven" sind im bundesgerichtlichen Verfahren in jedem Fall unzulässig (
BGE 143 V 19
E. 1.2;
139 III 120
E. 3.1.2;
133 IV 342
E. 2.1). Das Novenverbot gilt für alle Parteien, also sowohl für die Beschwerdeführerin als auch für die Beschwerdegegnerin (HANSJÖRG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl. 2015, N. 5 zu
Art. 99 BGG
; GRÉGORY BOVEY, in: Commentaire LTF, 3. Aufl. 2022, N. 17 zu
Art. 99 BGG
).

Mit Eingabe vom 7. April 2022 reichte die Beschwerdegegnerin verschiedene neue Unterlagen ein, ohne darzulegen, warum erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Die eingereichten Unterlagen sind im Verfahren vor Bundesgericht daher nicht zu berücksichtigen.

3.

Die Beschwerdegegnerin bezweckt nach ihren Statuten den Schutz ihrer Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlagerhaltung. Um diesen Schutz zu gewährleisten, bildet sie im Einvernehmen mit dem zuständigen Departement einen Fonds für unversicherbare Risiken oder vom Bund nicht gedeckte Risiken. Eine Entschädigungsleistung kann erst beansprucht werden, wenn alle anderen zur Verfügung stehenden Rechtsmittel gegenüber Versicherungen oder Drittverantwortlichen durch die vom Schaden betroffene Gesellschaft ausgeschöpft sind. Gegenüber dem von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Anspruch auf Leistung aus dem Garantiefonds erhob die Beschwerdegegnerin insbesondere die Einrede der Verjährung.

Die Vorinstanz erwog, zwischen den Parteien sei hinsichtlich der Verjährung der Schadenersatzforderung zu Recht unbestritten, dass nicht öffentlich-rechtliches Verjährungsrecht, sondern die privatrechtlichen Regelungen anwendbar seien. Die zehnjährige Verjährungsfrist gemäss
Art. 127 OR
laufe vom Zeitpunkt der Fälligkeit der Forderung an (
Art. 130 Abs. 1 OR
). Die subsidiäre Haftung der Beschwerdegegnerin sei an objektive Tatsachen gebunden, die in der Vergangenheit lägen. Zu diesen Tatsachen gehörten einerseits der Schadenfall vom 19. Juni 1977 und andererseits die durch die D.________ AG abgeschlossene, im Schadenszeitpunkt gültige Betriebshaftpflichtversicherung. Dass sich der Versicherungsschutz nicht auf Ansprüche für Schäden erstrecke, die Personen des Versicherungsnehmers oder ihm gehörende Sachen betreffen (Eigenschäden), sei bereits unmittelbar nach Eintritt des Schadenereignisses vom 19. Juni 1977 festgestanden. Das damalige Amt für Gewässerschutz und Wasserbau des Kantons Zürich habe am 8. Juli 1977 festgestellt, dass durch die eingeleiteten Sofortmassnahmen bis zum 5. Juli 1977 rund 100'000 Liter Öl hätten abgepumpt und zurückgewonnen werden können. Um die Ausbreitung des Heizöls im Untergrund sowie den geologisch-hydrologischen Aufbau des Bodens zu untersuchen, seien Sondierbohrungen in Angriff genommen und Experten beigezogen worden. Die dadurch entstandenen Kosten seien der D.________ AG überbunden worden.

In der Folge hätten die Haftpflichtversicherung der D.________ AG und der Kanton Zürich am 2. Februar 1984 die pauschale Abgeltung der Sanierungskosten durch die Versicherungsgesellschaft im Betrag von Fr. 1'250'000.-- vereinbart. Die Vereinbarung habe bezüglich dieser Kosten eine Saldoerklärung beinhaltet. Damit sei für die Beschwerdeführerin nach Abschluss der Sanierungsarbeiten, welche eine Begrenzung des Schadens bewirkt hätten bzw. nach der Vereinbarung vom 2. Februar 1984 betreffend die Kostentragung durch den Haftpflichtversicherer und den Kanton Zürich festgestanden, dass mit der verbleibenden Restkontamination ein unversicherbarer Eigenschaden und der (im Verhältnis zu Versicherungen und Drittverantwortlichen subsidiäre) Versicherungsfall eingetreten sei. Die Leistung für den unversicherbaren Eigenschaden hätte am 2. Februar 1984 eingefordert werden können. In diesem Zeitpunkt habe der Verjährungsbeginn eingesetzt. Die Beschwerdeführerin habe gemäss ihrer eigenen Sachdarstellung zwischen 1984 und 1994 keine verjährungsunterbrechenden Massnahmen ergriffen. Die Schadenersatzforderung sei demnach am 2. Februar 1994 verjährt.

4.

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz sei zu Unrecht vom Eintritt der Verjährung des Anspruchs auf Leistung aus dem Garantiefonds ausgegangen.

4.1.
Die Verjährung von Ansprüchen aus dem Garantiefonds war weder im Bundesgesetz vom 30. September 1955 über die wirtschaftliche Kriegsvorsorge (AS 1956 85) noch im aLVG geregelt und auch das LVG enthält keine Bestimmung zu dieser Frage.

Die den Garantiefonds verwaltenden Selbsthilfeorganisationen der jeweiligen Branche sind privatrechtliche Körperschaften, die im Rahmen der obligatorischen Pflichtlagerhaltung in erster Linie private Zwecke verfolgen (BBl 2014 7141; BBl 1981 III 405 425). Sie legen in ihren Statuten fest, nach welchen allgemeinen Grundsätzen Beiträge erhoben und für die Pflichtlagerhaltung verwendet werden (BBl 2014 7119, 7141 f., BBl 1981 III 405, 425; Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die wirtschaftliche Kriegsvorsorge vom 29. April 1955, BBl 1955 I 805 830 f.). Mit den Mitteln des Privatrechts allein können die Träger der Garantiefonds ihre Funktion allerdings nicht befriedigend erfüllen (vgl. BBl 1955 I 805 831). Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, müssen sich grundsätzlich alle Lagerpflichtigen am Garantiefonds einer Branche beteiligen, indem sie auf den importierten oder in Verkehr gebrachten Pflichtlagerprodukten Beiträge leisten. Der Bund sorgt in Durchbrechung zivilrechtlicher Grundsätze mit der öffentlich-rechtlichen Lagerpflicht sowie der daraus folgenden vertraglichen Verpflichtung zur Mitgliedschaft bei einer Pflichtlagerorganisation dafür, dass sich grundsätzlich jeder Lagerpflichtige am Garantiefonds beteiligen muss (vgl.
Art. 16 Abs. 3 LVG
;
Art. 10 Abs. 1 aLVG
; BBl 2014 7119 7142; BBl 1981 III 405 425 f.).

Die Fondsmittel stellen privates Sondervermögen mit öffentlich-rechtlichen Verfügungsbeschränkungen dar. Die Bildung, Verwaltung, Anpassung und Aufhebung eines Garantiefonds sowie der Statuten der privaten Trägerschaft bedürfen der behördlichen Genehmigung (vgl.
Art. 16 Abs. 2 LVG
;
Art. 10 Abs. 2 aLVG
; Art. 9 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die wirtschaftliche Kriegsvorsorge; BBl 2014 7119 7142; BBl 1955 I 831).
Art. 10 Abs. 3 aLVG
bestimmte zudem - wie Art. 9 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die wirtschaftliche Kriegsvorsorge - dass die Statuten von den Vorschriften des Privatrechts über Erwerb und Verlust der Mitgliedschaft sowie über die Beschaffung und Verwendung der Mittel abweichen dürfen, wenn die öffentlichen Interessen es erforderten.

Bezüglich der Verjährung von Ansprüchen auf Leistungen aus dem Garantiefonds hat der Gesetzgeber die zivilrechtlichen Grundsätze nicht durchbrochen. Aus dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt ergibt sich auch nicht, dass die Statuten eine entsprechende Regelung enthielten. Die Verjährung richtet sich daher nach den Grundsätzen des Zivilrechts.

4.2.
Die Verjährung gewährt dem Schuldner die Möglichkeit, sich nach einem bestimmten Fristenlauf der Durchsetzung einer Forderung zu widersetzen, indem er die Verjährungseinrede erhebt. Die Verjährung darf vom Richter nicht von Amtes wegen berücksichtigt werden (
Art. 142 OR
). Sie beschlägt weder den Bestand noch die Entstehung einer Forderung, sondern allein deren Durchsetzbarkeit (
BGE 137 III 16
E. 2).

Mit Ablauf von zehn Jahren verjähren alle Forderungen, für die das Bundeszivilrecht nicht etwas anderes bestimmt (
Art. 127 OR
). Für Forderungen, die sich aus Statuten und Reglementen eines Vereins ergeben, sieht das Gesetz keine abweichende Verjährungsregelung vor, sodass solche Forderungen mit Ablauf von zehn Jahren verjähren (vgl. ROBERT K. DÄPPEN, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht I, N. 1 zu
Art. 127 OR
; CLAIRE HUGUENIN, Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 2008, Rz. 1233).

4.3.
Die zehnjährige allgemeine Verjährungsfrist läuft von der Fälligkeit der Forderung an (
Art. 130 OR
), und zwar unabhängig davon, ob der Gläubiger seine Forderung kennt (
BGE 137 III 16
E. 2.2). Fälligkeit bedeutet, dass der Gläubiger die Leistung fordern kann und der Schuldner erfüllen muss. Der Zeitpunkt der Fälligkeit wird in erster Linie durch die von den Parteien getroffene Vereinbarung bestimmt (
BGE 129 III 535
E. 3.2.1). Ist die Zeit der Erfüllung weder durch Vertrag noch durch die Natur des Rechtsverhältnisses bestimmt, so kann die Erfüllung sogleich geleistet und gefordert werden (
Art. 75 OR
). Forderungen können auch fällig sein und verjähren, wenn ihre Höhe noch nicht mit Sicherheit beziffert werden kann (WILDHABER/DEDE, Berner Kommentar, 3. Aufl. 2021, N. 43 zu
Art. 130 OR
). Dass ein Schaden möglicherweise nachträglich wieder entfallen wird, schliesst die Fälligkeit eines Schadenersatzanspruchs nicht aus (ALFRED KOLLER, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 4. Aufl. 2017, Rz. 52.08).

4.4.
Die Verjährung wird gemäss
Art. 135 OR
unterbrochen durch Anerkennung der Forderung von seiten des Schuldners, namentlich durch Zins- und Abschlagszahlungen, Pfand- und Bürgschaftsbestellung (Ziff. 1); durch Schuldbetreibung, durch Schlichtungsgesuch, durch Klage oder Einrede vor einem staatlichen Gericht oder einem Schiedsgericht sowie durch Eingabe im Konkurs (Ziff. 2).

5.

Die B.________ ist gemäss ihren Statuten und Regularien verpflichtet, ihre Mitglieder bei einem unversicherbaren Schadensereignis in Zusammenhang mit der Pflichtlagerhaltung schadlos zu halten. Ob ihre Garantie durch ein Mitglied in Anspruch genommen werden kann, hängt dabei von verschiedenen Voraussetzungen ab. Der Zeitpunkt der Fälligkeit der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Forderung und damit der Beginn der Verjährungsfrist sind mittels Auslegung der anspruchsbegründenden Statuten der Beschwerdegegnerin und des zum Zeitpunkt des Schadenfalls anwendbaren (mittlerweile aufgehobenen) Regulativs über den Fonds der B.________ für unversicherbare Risiken vom 8. November 1971 (nachfolgend: Regulativ) zu bestimmen.

5.1.
Geht es um die Auslegung von Statuten privatrechtlicher Körperschaften, können die Auslegungsmethoden je nach Gesellschaftstyp variieren. Für die Auslegung der Statuten grosser Gesellschaften bezieht man sich eher auf die Methoden der Gesetzesauslegung. Für die Auslegung der Statuten kleiner Gesellschaften wird eher auf die Methoden der Vertragsauslegung Bezug genommen, das heisst eine Auslegung nach dem Vertrauensprinzip; die subjektive Auslegung kommt nur in Betracht, wenn die Zahl der Gesellschafter sehr klein ist (
BGE 140 III 349
E. 2.3; Urteil 4A_344/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 3.1).

Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um einen privatrechtlichen Verein (vgl. A.c.; E. 4.1) mit überschaubarer Mitgliederzahl. Es ist daher angezeigt, die Statuten und Regulative nach den Methoden der Vertragsauslegung zu interpretieren. Ob eine subjektive Auslegung aufgrund der Mitgliederzahl in Betracht käme, kann offengelassen werden, nachdem die Vorinstanz keinen übereinstimmenden wirklichen Willen festgestellt hat und die Parteien dies nicht rügen. Die Statuten und Regulative der Beschwerdegegnerin sind daher - wie das die Vorinstanz getan hat - nach dem Vertrauensprinzip auszulegen.

5.2.
Nach dem Vertrauensprinzip hat die Partei ihre Erklärung so gelten zu lassen, wie sie von der Adressatin nach ihrem Wortlaut und Zusammenhang sowie den gesamten Umständen nach Treu und Glauben verstanden werden durfte und musste (
BGE 143 III 157
E. 1.2.2;
142 III 239
E. 5.2.1). Es ist nicht auf den inneren Willen des Erklärenden abzustellen, sondern auf den objektiven Sinn seines Erklärungsverhaltens. Der Erklärende hat gegen sich gelten zu lassen, was ein vernünftiger und korrekter Mensch unter der Erklärung verstehen durfte (
BGE 134 V 369
E. 6.2). Ausgehend vom Wortlaut und unter Berücksichtigung des Zusammenhanges, in dem die streitige Bestimmung innerhalb des Reglements als Ganzes steht, ist der objektive Vertragswille zu ermitteln, den die Parteien mutmasslich gehabt haben. Dabei ist zu berücksichtigen, was sachgerecht ist, weil nicht angenommen werden kann, dass sie eine unvernünftige Lösung gewollt haben (
BGE 142 V 466
E. 6.1;
142 V 129
E. 5.2.2).

5.3.
Das Bundesgericht prüft die Auslegung nach dem Vertrauensprinzip als Rechtsfrage frei (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es lediglich an die Feststellungen der Vorinstanz über die äusseren Umstände im Rahmen von
Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG
gebunden ist (
BGE 142 V 466
E. 6.2;
140 V 50
E. 2.3 mit Hinweisen).

5.4.
Im Zeitpunkt des Schadenfalls vom 19. Juni 1977 galten die Statuten aus dem Jahr 1960, das Reglement I vom 11. Januar 1965 inkl. Versicherungsbestimmungen des Reglements I gemäss Beschluss des Vorstandes vom 2. Mai und 27. Oktober 1972, das Reglement II vom Oktober 1976 (mittlerweile aufgehoben; betrifft die Pflichtlagerhaltung von Händlern) und das eingangs erwähnte Regulativ.

5.4.1.
Nach Art. 2 Bst. b der Statuten aus dem Jahr 1960, der in die aktuell gültigen Statuten übernommen worden ist, bezweckt die Beschwerdegegnerin den Schutz ihrer Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlagerhaltung. Um diesen Schutz zu gewährleisten, bildet die Beschwerdegegnerin im Einvernehmen mit dem zuständigen Departement einen Fonds für unversicherbare Risiken oder vom Bund nicht gedeckte Risiken (Art. 3 Statuten). Für unversicherbare Risiken gelten gemäss den Verweisungsnormen im Reglement I bzw. in den Versicherungsbestimmungen vom 11. Januar 1965 (Art. 35 Bst. d Ziff. 1) und im Reglement II vom Oktober 1965 (Art. 26 Abs. 2) die einschlägigen Bestimmungen des Regulativs.

5.4.2.
Gemäss Ziffer 2.6 des Regulativs beschränkt sich die Haftung des Fonds auf die anfallenden Kosten für die Wiederherstellung und Wiederbeschaffung der durch das unversicherbare Schadensereignis betroffenen Objekte und Waren, höchstens jedoch im Umfang des von der Beschwerdegegnerin im Zeitpunkt des Schadenseintritts anerkannten durchschnittlichen Erstellungspreises pro Kubikmeter für Benzin bzw. Heizöl-Tankanlagen sowie der festgelegten durchschnittlichen Wiederbeschaffungspreise für Warenbestände.

5.4.3.
Eine Entschädigungsleistung aus dem Fonds kann erst beansprucht werden, wenn alle anderen zur Verfügung stehenden Rechtsmittel gegenüber Versicherungen oder Drittverantwortlichen durch die vom Schaden betroffene Firma ausgeschöpft worden sind (Ziffer 2.7 Abs. 1 Regulativ).

Ob im Falle zweifelhafter Rechtslage für Ansprüche gegenüber Versicherungsgesellschaften oder Drittverantwortlichen Prozess zu führen ist, bevor die Entschädigungsleistung durch den Fonds zu erfolgen hat, entscheidet, nach vorgängiger Beurteilung durch die Versicherungskommission, der Vorstand der Beschwerdegegnerin. Allfällige Kosten der von der Beschwerdegegnerin veranlassten Prozesse gehen zu Lasten des Fonds, soweit sie nicht anderweitig eingebracht werden können (Ziff. 2.7 Abs. 2 Regulativ).

5.4.4.
Alle Ansprüche aus unversicherbaren Schadensereignissen müssen spätestens innert 14 Tagen nach Feststellung des Schadens bzw. nach dessen Ablehnung durch die Versicherungsgesellschaft der Beschwerdegegnerin schriftlich gemeldet werden, widrigenfalls eine Entschädigungsleistung entfällt (Ziff. 3.1 Regulativ).

5.5.
Wie sich aufgrund des Wortlauts der Statuten und des Regulativs ergibt, müssen somit drei Voraussetzungen erfüllt sein, damit Leistungen aus dem Garantiefonds infolge von Schäden aus der Pflichtlagerhaltung beansprucht werden können: Erstens muss ein Schaden im Sinne eines finanziellen Verlustes (vgl. Art. 2 Bst. b und Art. 3 der Statuten), d.h. eine Vermögensdifferenz (vgl.
BGE 132 III 359
E. 4;
127 III 73
E. 4a) eingetreten sein. Zweitens wird verlangt, dass es sich um ein unversicherbares Schadenereignis handelt (vgl. Art. 3 der Statuten). Drittens müssen alle zur Verfügung stehenden Ansprüche gegen Versicherungen oder Drittverantwortliche geltend gemacht worden sein (vgl. Ziff. 2.7 Abs. 1 des Regulativs). Die Forderung wird demnach fällig und die Verjährungsfrist beginnt zu laufen, sobald alle drei Voraussetzungen erfüllt sind. Die blosse Möglichkeit, dass der Schaden oder die Unversicherbarkeit des Schadens nachträglich (teilweise) wieder entfallen könnte, ändert nichts an der Erfüllung dieser Voraussetzungen und damit an der Fälligkeit der Forderung (vgl. zum Schaden bei Schadenersatzansprüchen vorne E. 3.3). Als gemäss der dritten Voraussetzung "zur Verfügung stehende Rechtsmittel" sind aufgrund des Wortlauts und nach Treu und Glauben bereits bestehende, nicht in Zukunft womöglich erst entstehende Ansprüche zu betrachten. Dass in Zukunft womöglich noch weitere Ansprüche gegen Dritte entstehen könnten, hindert die Erfüllung der dritten Voraussetzung und die Fälligkeit der Forderung daher nicht.

6.

Zu prüfen bleibt, wann die drei Voraussetzungen erfüllt waren.

6.1.
Nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde am 19. Juni 1977 an einem Pflichtlagertank der damaligen D.________ AG ein Entwässerungsschieber durch eine unbekannte Täterschaft gewaltsam geöffnet und es liefen in der Folge ca. 270'000 Liter Heizöl aus, wovon der grösste Teil im Boden versickerte. Durch die damit bei der Beschwerdeführerin verursachte finanzielle Einbusse war der Schaden als erste Voraussetzung für Leistungen aus dem Garantiefonds der Beschwerdegegnerin gegeben.

6.2.

6.2.1.
Wie die Vorinstanz weiter festhielt, erstreckte sich der Versicherungsschutz der von der D.________ AG abgeschlossenen, im Schadenszeitpunkt gültigen Betriebs-Haftpflichtversicherung nicht auf Ansprüche für Schäden, die Personen des Versicherungsnehmers oder ihm gehörende Sachen betreffen (Eigenschäden). Dass Eigenschäden vom Versicherungsschutz grundsätzlich ausgenommen sind, stand damit - wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat - ebenfalls bereits unmittelbar nach Eintritt des Schadensereignisses vom 19. Juni 1977 fest. Dass der Schaden bei anderen Versicherungsgesellschaften hätte versichert werden können, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Ob der eingetretene Schaden unversicherbar ist, hängt nicht davon ab, ob die Beschwerdeführerin bei Eintritt des Schadens um die Unversicherbarkeit wusste. Bezüglich der Schäden am Grundstück der D.________ AG war somit auch die zweite Voraussetzung für einen Anspruch auf Leistungen aus dem Garantiefonds, das unversicherbare Schadenereignis, unmittelbar nach dem Auslaufen des Heizöls am 19. Juni 1977 erfüllt.

6.2.2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Kosten behördlich angeordneter Sanierungs- und Schadenverhütungsmassnahmen seien versicherbar und auch versichert gewesen; ein unversicherbarer Schaden entstehe demzufolge nur in dem Umfang, als der Schaden nicht durch behördlich angeordnete Sanierungs- und Schadenverhütungsmassnahmen ganz oder teilweise behoben werde. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt, indem sie angenommen habe, mit der Unterzeichnung der Vereinbarung vom 2. Februar 1984 sei festgestanden, dass in Zukunft keine weiteren (versicherten) Sanierungs- und Schutzmassnahmen mehr notwendig und angeordnet werden. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, es sei - umgekehrt - die Notwendigkeit zukünftiger Sanierungs- und Schutzmassnahmen festgestanden. Auch wenn das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau die periodische Überwachung des kontaminierten Erdreichs angeordnet hatte, kamen solche zukünftigen Massnahmen bloss als Möglichkeit in Betracht. Die blosse Möglichkeit aber, dass eine Voraussetzung für den Anspruch auf Leistung aus dem Garantiefonds nachträglich wieder entfallen könnte, ändert nichts an der Fälligkeit des Anspruchs (vgl. vorne E. 3.3). Auf die Sachverhaltsrüge ist daher mangels Erheblichkeit für den Verfahrensausgang nicht einzugehen (vgl. vorne E. 2.2).

6.3.

6.3.1.
Nach den Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz stellte das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau des Kantons Zürich am 8. Juli 1977 sodann fest, dass durch die eingeleiteten Sofortmassnahmen bis zum 5. Juli 1977 rund 100'000 Liter Öl abgepumpt und zurückgewonnen werden konnten. Um die Ausbreitung des Heizöls im Untergrund sowie den geologisch-hydrologischen Aufbau des Bodens zu untersuchen, wurden Sondierbohrungen in Angriff genommen und Experten beigezogen. Die dadurch entstandenen Kosten wurden der D.________ AG überbunden. Ferner wurde die Eigentümerin des Tanklagers für die in Zukunft notwendigen Massnahmen haftbar gemacht. Dieser Kostenentscheid wurde letztinstanzlich durch das Bundesgericht gestützt (Urteil A.59/1981 vom 7. Oktober 1981, publ. in: ZBl 83/1982 S. 541 ff.). Die vom Amt für Gewässerschutz und Wasserbau des Kantons Zürich am 20. Mai 1983 in Rechnung gestellten effektiven Sanierungskosten (inkl. Zins) beliefen sich auf Fr. 1'470'335.20. In der Folge vereinbarten die Haftpflichtversicherung der D.________ AG und der Kanton Zürich am 2. Februar 1984 die pauschale Abgeltung der Sanierungskosten durch die Versicherungsgesellschaft im Betrag von Fr. 1'250'000.--. Diese Vereinbarung enthielt eine Saldoerklärung.

6.3.2.
Mit dem Abschluss der Vereinbarung vom 2. Februar 1984 hat die Beschwerdeführerin ihre Möglichkeiten, Ansprüche aus dem Schadenereignis gegen Versicherungen oder Drittverantwortliche geltend zu machen, ausgeschöpft. Aus der Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz ergibt sich nicht, dass ausser gegen die Haftpflichtversicherung noch gegen weitere Dritte mögliche Ansprüche hätten geltend gemacht werden können. Spätestens am 2. Februar 1984 war damit - wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat - auch die dritte Voraussetzung für einen Anspruch aus dem Garantiefonds der Beschwerdegegnerin erfüllt.

6.3.3.
Die Beschwerdeführerin rügt, am 2. Februar 1984 seien die rechtlichen Möglichkeiten gegenüber Dritten nicht ausgeschöpft gewesen und hätten auch nicht ausgeschöpft gewesen sein können. Wie bereits erwähnt (E. 4.5), ändert die blosse Möglichkeit, dass eine Voraussetzung für den Anspruch auf Leistung aus dem Garantiefonds nachträglich wieder entfallen könnte, jedoch nichts an der Fälligkeit des Anspruchs (vgl. vorne E. 3.3). Auf die auch im Zusammenhang mit der dritten Voraussetzung vorgetragene Rüge es sei im damaligen Zeitpunkt nicht festgestanden, dass in Zukunft keine weiteren (versicherten) Sanierungs- und Schutzmassnahmen mehr notwendig und angeordnet werden, ist daher nicht weiter einzugehen. Wie vorne dargelegt, war der Schaden im Sinne einer finanziellen Einbusse unmittelbar nach dem Ausfliessen des Heizöls am 19. Juni 1977 eingetreten; auch die Unversicherbarkeit des Schadens war bereits zu diesem Zeitpunkt gegeben. Mit dem mit der Haftpflichtversicherung am 2. Februar 1984 abgeschlossenen Vergleich waren die damaligen Möglichkeiten, gegenüber Dritten Ansprüche aus dem am 19. Juni 1977 eingetretenen Schaden geltend zu machen, ausgeschöpft. Dass die Behörden in Zukunft womöglich Sanierungsmassnahmen hätten anordnen können, welche Ansprüche gegen die Haftpflichtversicherungen hätten begründen und damit den unversicherbaren Eigenschaden hätten reduzieren können, ändert daran nichts (vgl. E. 3.3). Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die Fälligkeit der Forderung sei nicht eingetreten, weil die Beschwerdegegnerin befugt gewesen sei zu entscheiden, ob bei unsicherer Rechtslage vor Inanspruchnahme des Garantiefonds gegen allfällige Primärhaftende vorzugehen sei, legt sie nicht dar, inwiefern nach Abschluss des Vergleichs die Rechtslage bezüglich damals bestehender Ansprüche unsicher gewesen sein soll. Die Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich damit als unbegründet.

6.4.
Spätestens am 2. Februar 1984 waren somit alle drei Voraussetzungen für einen Anspruch der Beschwerdeführerin gegen die Beschwerdegegnerin erfüllt, womit der Anspruch an diesem Tag fällig wurde und die Verjährungsfrist zu laufen begann. Dass einzelne Voraussetzungen womöglich nachträglich wieder hätten entfallen können, ändert entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts am Beginn des Fristenlaufs.

6.5.
Die zehnjährige Verjährungsfrist lief bis 1994. Aus den Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz ergeben sich keine verjährungsunterbrechenden Handlungen in diesem Zeitraum. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die Beschwerdegegnerin habe die Forderung zumindest dem Grundsatz nach in all den Jahren der langfristigen Verhandlungen stets anerkannt und von der Beschwerdeführerin lediglich die Ausschöpfung der Möglichkeiten gegenüber Dritten verlangt, wodurch die Verjährung jeweils im Sinne von
Art. 135 Ziff. 1 OR
unterbrochen worden sei, substanziiert sie nicht, wann die Beschwerdegegnerin die Forderungen durch welches konkrete Verhalten anerkannt haben soll und inwiefern die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz in dieser Hinsicht willkürlich sein sollen. Auf diese Rüge ist daher nicht weiter einzugehen.

Mangels Unterbrechung der Verjährungsfrist ist der Anspruch der Beschwerdeführerin daher seit 1994 verjährt. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin habe ihr mit Schreiben vom 7. Juni 2007 empfohlen, das Gespräch mit den Beteiligten der ersten Sanierungsrunde zu führen, und noch im Juni 2016 darauf bestanden, dass sie sich primär beim Versicherer schadlos halte, vermag an der im damaligen Zeitpunkt bereits eingetretenen Verjährung von vornherein nichts zu ändern.

7.

Die Vorinstanz hat erwogen, die Forderung der Beschwerdeführerin sei nicht nur verjährt, sondern auch verwirkt. Spätestens am 2. Februar 1984, als die zum Schutz des Grundwassers notwendige Teilsanierung abgeschlossen war, das Grundstück versiegelt war und sich der Kanton Zürich mit der Haftpflichtversicherung der geschädigten Tanklagereigentümerin über die Kostentragung geeinigt hatte, habe diese von einem unversicherbaren Eigenschaden am kontaminierten Grundstück ausgehen müssen. Dass die Beschwerdeführerin bzw. die direktgeschädigte Tanklagerbetreiberin - der Vorschrift von Ziffer 3.1 des Regulativs entsprechend (vgl. E. 5.4.4) - diesen Eigenschaden der Beschwerdegegnerin innert 14 Tagen nach dessen Feststellung gemeldet hätte, gehe aus den Akten nicht hervor und sei auch nicht behauptet worden. Die eingeklagte Schadenersatzforderung sei daher zufolge Verwirkung erloschen. Die Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung und eine unrichtige Rechtsanwendung. Nachdem die Vorinstanz die Klage zu Recht bereits zufolge Verjährung abgewiesen hat, kann offengelassen werden, ob die Forderung auch verwirkt ist. Auf die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführerin braucht daher nicht eingegangen zu werden.

8.

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. Die Beschwerdeführerin trägt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (
Art. 66 Abs. 1 BGG
) und hat der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung auszurichten (
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 15'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL) mitgeteilt.

Lausanne, 17. Mai 2023

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: F. Mösching