bger · 1A.225/2002 · 2003-05-27 · de

Grundrecht

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 27.05.2003 1A.225/2002
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 27.05.2003 1A.225/2002
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 27.05.2003 1A.225/2002

Tribunale federale
Tribunal federal
1A.225/2002/sch
Urteil vom 27. Mai 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Nay, Aeschlimann, Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Parteien
Josef Meichtry, Altes Schulhaus, 9115 Dicken,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bundeshaus West, 3003 Bern.
Gegenstand
Akteneinsicht,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 25. September 2002.
Sachverhalt:
A.
Mit Urteil vom 22. Mai 1979 befand das Bundesstrafgericht Swami Omkarananda und fünf weitere Personen, welche der Anhängerschaft von Swami Omkarananda und dem "Divine Light Zentrum" (DLZ) in Winterthur angehörten, des Bombenattentates auf die Liegenschaften des damaligen Regierungsrats und Polizeidirektors Jakob Stucki und von Rechtsanwalt Dr. Willy Hauser am frühen Morgen des 8. Oktober 1975 schuldig. Das Gericht qualifizierte die Straftaten als versuchten Mord und sprach zum Teil langjährige Zuchthausstrafen aus: Swami Omkarananda wurde zu 14 Jahren, Josef Meichtry zu 7 Jahren Zuchthaus verurteilt. Beschwerden an den ausserordentlichen Kassationshof blieben ohne Erfolg.
Das Bundesstrafgericht ging u.a. davon aus, dass die Bomben von den Angeschuldigten in Belgien beschafft und dann nach Winterthur verbracht worden waren. Demgegenüber wurde von Seiten der Angeschuldigten und des DLZ vorerst die Auffassung vertreten, die Anschuldigungen beruhten auf einem grossen, gegen das DLZ gerichteten Komplott, Regierungsrat Stucki habe die Anschläge selber inszeniert oder der Bombenanschlag sei zur Diskreditierung von Swami Omkarananda und des DLZ unter Mitwirkung oder mit Wissen der Polizei provoziert worden.
Im Zusammenhang mit der sog. Fichen-Affäre verlangten DLZ-Angehörige Einsicht auch in die Fichen und Dossiers der Bundesanwaltschaft; diese Einsicht gab zwar Hinweise auf Polizeiakten, doch konnte wegen Unauffindbarkeit einzelner Akten keine vollständige Einsicht gewährt werden. Das führte von Seiten des DLZ zum Vorwurf, die Behörden hätten verschiedene Geheimakten unterdrückt oder verschwinden lassen. Andererseits konnten DLZ-Angehörige auf verschiedenen Wegen Kenntnis über Umstände und Äusserungen erhalten, die keinen Eingang in das Dossier der Strafuntersuchung gefunden haben, insbesondere im Zusammenhang mit der Beschaffung der Bomben in Belgien, dem Einbau eines Peilsenders in eine der Bomben und der Tätigkeit belgischer Agenten.
Parallel dazu recherchierte der als Journalist bzw. Redaktor für den Tages-Anzeiger tätige Paul Bösch. Seit ungefähr Mitte 1998 publizierte er Berichte über die Hintergründe der Bombenanschläge, wies auf Ungereimtheiten der offiziellen Darstellung hin, ging der Frage nach der Rolle und dem Verbleib der wenige Tage nach dem Anschlag verschwundenen M.H.________ nach und vermutete ein Mitwissen der Behörden.
B.
Vertreter des Regierungsrates des Kantons Zürich ersuchten im Juni 1998 das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) um Abklärung der erhobenen Vorwürfe. Der Bundesrat ermächtigte darauf am 18. September 1998 das EJPD, die - als Staatsschutzakten abgelegten - Akten der Bundesanwaltschaft untersuchen zu lassen und eine Administrativuntersuchung durchzuführen. Darauf nahm das EJPD vorerst selber eine Sichtung der DLZ-Akten im Bundesarchiv vor und beauftragte am 30. März 1999 a. Bundesgerichtspräsident Jean-François Egli, zusammen mit Fürsprecher Theo Bopp, Gerichtsschreiber am Bundesgericht, die Administrativuntersuchung zu führen. Es sollten insbesondere die näheren Umstände um die Aktion der belgischen Polizisten, um die Tätigkeit und Person von M.H.________, um den Einbau eines Senders in eine der Bomben und schliesslich die Gründe, weshalb die Akten nicht vollständig geführt worden waren, abgeklärt werden.
Der Untersuchungsbeauftragte nahm in verschiedenste Aktenbestände Einblick (insbes. Bundesarchiv, Bundesanwaltschaft, Bundesgericht, Kantonspolizei, Bezirksanwaltschaft, Staatsarchiv des Kantons Zürich, Personaldossiers). Gewisse Dokumente konnten von privater Seite erhoben werden. Einzelne Aktenbestände konnten hingegen nicht ausfindig gemacht werden. Ferner befragte der Untersuchungsbeauftragte zahlreiche, damals mit der Angelegenheit befasste Personen, soweit dies überhaupt noch möglich war; zu diesen gehörten u.a. Angehörige der Bundesanwaltschaft, der Zürcher Behörden und des Bundesarchivs; ferner wurden zwei Vertreter des DLZ und der Journalist Paul Bösch befragt; schliesslich sind gestützt auf ein Rechtshilfeersuchen auch Vertreter der belgischen Polizei angehört worden. Darüber hinaus nahm der Untersuchungsbeauftragte einen Augenschein beim Haus von a. Regierungsrat Stucki sowie im Zürcher Kriminalmuseum vor, wo die zum Einsatz gelangten, nicht detonierten Bomben ausgestellt sind.
Der Beauftragte hat die Untersuchung am 11. September 2000 mit der Übergabe seines 220 Seiten umfassenden Berichtes und seinen gesammelten Unterlagen abgeschlossen. Darin kommt der Untersuchungsbeauftragte zum Schluss, dass keinerlei Anhaltspunkte bestehen, die auf ein polizeiliches Komplott hinweisen. Er stellt unter anderem fest, dass seitens der Polizei bzw. der Untersuchungsverantwortlichen gewisse Fehler begangen wurden, dass diese aber in Berücksichtigung der dargelegten Umstände auf falschen Lagebeurteilungen beruhten und als nicht allzu schwerwiegend einzustufen seien (S. 220). Weiter folgert er, dass die Administrativuntersuchung neue Tatsachen von relativer Wichtigkeit ergeben hat, die dem Bundesstrafgericht im Beurteilungszeitpunkt nicht bekannt waren, die aber allenfalls geeignet gewesen wären, sich auf die Beurteilung im Schuldspruch und im Rahmen der Strafzumessung auszuwirken (S. 216). Schliesslich hält er in der Zusammenfassung das Ergebnis hinsichtlich der einzelnen Sachverhaltselemente fest und beantwortet die mit der Untersuchung gestellten Fragen (S. 181).
Der Untersuchungsbericht ist vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement am 27. Oktober 2000 anlässlich einer Pressekonferenz bekannt gemacht worden. Das Departement hat hierfür eine Pressemitteilung verfasst sowie eine Kurzfassung des Berichts abgegeben.
Die Bundesanwaltschaft prüfte den Bericht der Administrativuntersuchung und verzichtete von ihrer Seite auf ein Begehren um Revision des Bundesstrafgerichtsurteils, weil die neuen Tatsachen nach ihrer Auffassung keine Gründe für eine erheblich veränderte Einschätzung des Sachverhalts oder für ein wesentlich milderes Urteil darstellten.
C.
Im Anschluss an die Administrativuntersuchung stellte sich die Frage der Einsicht in die Akten der Untersuchung und in den Schlussbericht. Sie war bereits in den Jahren 2000 und 2001 Gegenstand von zahlreichen Schreiben zwischen einzelnen Vertretern des DLZ und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement. Anlässlich einer Besprechung vom 8. Dezember 2000 wurde der Schlussbericht dem Rechtsvertreter von Josef Meichtry zwecks Prüfung eines allfälligen Revisionsverfahrens gegen Revers und unter der Auflage, keine Namen weiterzugeben, ausgehändigt.
Am 23. Mai 2002 stellte Josef Meichtry im eigenen Namen das Gesuch um vollständige Einsicht in den Schlussbericht und die Akten der Administrativuntersuchung. Das dem Untersuchungsbeauftragten Egli eingereichte Gesuch wurde zuständigkeitshalber dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement zur Behandlung überwiesen. Mit Entscheid vom 25. September 2002 hat das Departement "dem Gesuchsteller die Einsichtnahme in die Akten der Administrativuntersuchung EJPD/Egli im Zusammenhang mit dem Attentat auf Regierungsrat Stucki verweigert". In der Rechtsmittelbelehrung wies das Departement auf die Möglichkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht hin.
Zur Begründung führte das EJPD im Einzelnen aus: Das Verfahren der Administrativuntersuchung richte sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (vgl. Art. 97 der Bundespersonalverordnung, BPV, SR 172.220.111.3). Da der Untersuchungsbericht keine Datensammlung im Sinne von Art. 3 lit. g des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) darstelle, kämen auf das Akteneinsichtsgesuch die aus
Art. 4 aBV
bzw.
Art. 29 Abs. 2 BV
abgeleiteten Grundsätze über die Einsicht in die Akten abgeschlossener Verfahren zur Anwendung. Das Einsichtsinteresse des Gesuchstellers sei zwar grundsätzlich legitim, könne aber in Anbetracht einer früheren Abgabe des Berichtes an seinen Rechtsvertreter kaum als aktuell betrachtet werden. Dem Einsichtsinteresse stünden öffentliche und private Interessen entgegen. Die Aussagen der Befragten seien dem Untersuchungsbeauftragten lediglich unter der Bedingung gemacht worden, dass diese nicht weitergegeben würden. Eine Einsichtsverweigerung dränge sich auch im Interesse des Schutzes von Drittpersonen vor Beeinträchtigungen aus dem Umfeld des DLZ auf. Bei einer Offenlegung gegenüber Privatpersonen könne eine Weiterverbreitung der Informationen und eine Verwendung zu Ungunsten von Drittpersonen nicht vermieden werden. - Darüber hinaus prüfte das EJPD die Frage, ob dem Gesuchsteller eine beschränkte Einsicht gewährt werden könne, wies indessen das Gesuch auch in dieser Hinsicht ab. Soweit die Unterlagen des Untersuchungsbeauftragten Akten aus dem Bundesstrafprozess enthalten (die dem Gesuchsteller im damaligen Verfahren offen gestanden waren), könne das Departement mangels Aktenherrschaft darüber nicht verfügen; ein entsprechendes Gesuch sei vielmehr beim Bundesgericht einzureichen. In Bezug auf neue Erhebungen indessen sei der Aufwand für eine Anonymisierung im Allgemeinen und in Anbetracht der erfolgten Einsicht durch den Rechtsvertreter im Besondern als unverhältnismässig zu bezeichnen. - Schliesslich wies das Departement darauf hin, dass es dem Gesuchsteller unbenommen bleibe, beim Bundesgericht ein Revisionsgesuch einzureichen und in diesem Rahmen die Edition der Akten der Administrativuntersuchung zu verlangen.
D.
Gegen diesen Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes hat Josef Meichtry beim Bundesgericht am 20. Oktober 2002 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt in erster Linie die Aufhebung des angefochtenen Entscheides und die Gewährung der vollen Einsicht in den Bericht des Untersuchungsbeauftragten und in die erhobenen Akten. Er macht im Wesentlichen eine Verletzung des Willkürverbotes und des Anspruchs auf Akteneinsicht (
Art. 8 und 29 BV
) sowie der Konventionsgewährleistungen nach Art. 6, 8, 10, 18 und 34 EMRK geltend. Auf die Rügen und Ausführungen im Einzelnen ist, soweit erforderlich, in den rechtlichen Erwägungen einzugehen.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat dem Bundesgericht die Akten überwiesen, indessen auf eine Stellungnahme zur Beschwerde verzichtet.
Mit einer weitern Eingabe vom 4. Dezember 2002 bestätigt der Beschwerdeführer seine Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie von
Art. 6 und 13 EMRK
, zweifelt die Vollständigkeit der überwiesenen Akten an und stellt in verschiedener Hinsicht prozessuale Ersuchen.
Der Instruktionsrichter hat mit Verfügung vom 10. Dezember 2002 das Gesuch um Einsicht in die Inhaltsverzeichnisse der Administrativuntersuchung und die Vorakten des EJPD, ferner das Gesuch um Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels abgewiesen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die allgemeinen Prozessvoraussetzungen geben zu keinen besondern Ausführungen Anlass. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat als Behörde im Sinne von
Art. 98 lit. b OG
entschieden. Der Beschwerdeführer ist durch die Verfügung, mit der sein Einsichtsgesuch abgewiesen worden ist, betroffen und daher nach
Art. 103 lit. a OG
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Daran ändert der Umstand nichts, dass die Vorinstanz das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses an der Einsichtnahme als fraglich bezeichnet; auf die frühere, unter Auflagen erfolgte Einsicht des damaligen Rechtsvertreters in den Untersuchungsbericht ist im Rahmen der Interessenabwägung zurückzukommen (unten E. 5.1). Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde schliesslich entsprechend der ihm erteilten Rechtsmittelbelehrung innert Frist eingereicht.
Der Beschwerdeführer rügt keine Verletzung von Bundesgesetzesrecht, sondern macht ausschliesslich eine Verletzung von Garantien der Bundesverfassung und der Europäischen Menschenrechtskonvention geltend. Dies ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (
BGE 128 II 259
E. 1.5 S. 264, 125 II 417).
1.2 In prozessualer Hinsicht stellt sich allerdings die Frage, ob in Bezug auf den Entscheid über das Einsichtsbegehren das eidgenössische Datenschutzgesetz zur Anwendung gelangt und ob allenfalls - in Abweichung zur erteilten Rechtsmittelbelehrung - vor Anrufung des Bundesgerichts nach Art. 33 Abs. 1 lit. b des eidgenössischen Datenschutzgesetzes (DSG; SR 235.1) bei der Eidgenössischen Datenschutzkommission (EDSK) hätte Beschwerde erhoben werden müssen.
Die Vorinstanz hat die Anwendbarkeit des Datenschutzgesetzes und insbesondere von dessen Art. 8 betreffend das Auskunftsrecht verneint. Sie hat dem Untersuchungsbericht und den gesammelten Unterlagen den Charakter einer Datensammlung im Sinne von
Art. 3 lit. g DSG
abgesprochen und das ursprüngliche Einsichtsbegehren des Beschwerdeführers als weit über
Art. 8 DSG
hinausgehend betrachtet.
Das Datenschutzgesetz bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (
Art. 1 DSG
). Es gilt für jegliches Bearbeiten von Daten natürlicher oder juristischer Personen durch Bundesorgane (
Art. 2 Abs. 1 DSG
). Zum Bearbeiten von Daten zählt jeglicher Umgang mit Angaben über bestimmte oder bestimmbare Personen (
Art. 3 lit. a und e DSG
). Soweit Personendaten verwendet werden, gehören somit auch die Durchführung einer Administrativuntersuchung und die Erstellung eines entsprechenden Berichts durch einen Untersuchungsbeauftragten dazu (
Art. 3 lit. h DSG
). Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass die allgemeinen Datenschutzbestimmungen von
Art. 4 ff. DSG
grundsätzlich anwendbar sind (vgl. Urs Maurer/Nedim Peter Vogt, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel 1995, Rz. 8 zu
Art. 2 DSG
).
Zu den allgemeinen Datenschutzbestimmungen zählt u.a. die zentrale Bestimmung von
Art. 8 DSG
. Danach kann jede Person vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet werden; der Inhaber der Datensammlung muss ihr alle über sie in der Datensammlung vorhandenen Daten sowie den Zweck, die Rechtsgrundlage des Bearbeitens und weitere Informationen mitteilen (
Art. 8 Abs. 1 und 2 DSG
). Nach dem Wortlaut der Bestimmung ist dieses Auskunftsrecht indessen vom Vorliegen einer Datensammlung abhängig (Maurer/Vogt, a.a.O., Rz. 8 zu
Art. 2 DSG
). Als Datensammlung gilt jeder Bestand von Personendaten, der so aufgebaut ist, dass die Daten nach betroffenen Personen erschlossen sind (
Art. 3 lit. g DSG
). Entscheidend ist, dass die eine bestimmte Person betreffenden Daten als solche auffindbar sind oder ein (direkter oder indirekter) personenbezogener Zugriff möglich ist (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über den Datenschutz, BBl 1988 II 413/447 f.; Maurer/Vogt, a.a.O., Rz. 28 zu
Art. 3 DSG
).
Im vorliegenden Fall können der Untersuchungsbericht und die gesammelten Akten nicht als Datensammlung im Sinne des Datenschutzgesetzes betrachtet werden. Die Untersuchung ist nicht auf bestimmte Personen ausgerichtet und dementsprechend auch nicht personenbezogen erschlossen. Zweck der Untersuchung war vielmehr, gewisse Vorkommnisse, Handlungsabläufe und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit dem Strafverfahren wegen der Bombenanschläge auf Regierungsrat Stucki und Rechtsanwalt Hauser zu prüfen (vgl. zum Zweck von Administrativuntersuchungen die Richtlinien über Administrativuntersuchungen vom 18. November 1981, publiziert in BBl 1981 III 1041 sowie bei Bernhard Ehrenzeller (Hrsg.), Administrativuntersuchungen in der öffentlichen Verwaltung, St. Gallen 1999, S. 65).
Fehlt es demnach an einer Datensammlung, kommt
Art. 8 DSG
nicht zur Anwendung. Darüber hinaus stehen angesichts des konkreten Streitgegenstandes und der erhobenen Rügen (vgl. unten E. 2) keine spezifischen, das Datenschutzgesetz betreffende Gesichtspunkte in Frage. Bei dieser Sachlage brauchte vor der Anrufung des Bundesgerichts die Beschwerde an die Eidgenössische Datenschutzkommission im Sinne von
Art. 33 Abs. 2 lit. b DSG
nicht erhoben zu werden. Demnach steht dem Eintreten auf die direkt gegen den Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde nichts entgegen.
1.3 Das Departement hat dem Bundesgericht die Akten, deren Einsichtnahme dem Beschwerdeführer verweigert worden ist, überwiesen; sie enthalten im Wesentlichen den eigentlichen Untersuchungsbericht, die Akten-Ordner sowie das sog. Verfahrensprotokoll. Das Bundesgericht entscheidet demnach über die vorliegende Beschwerde in Kenntnis der Akten. Dieses Vorgehen entspricht grundsätzlich der Praxis des Bundesgerichts und ist vom Beschwerdeführer nicht beanstandet worden (vgl.
BGE 128 I 167
E. 3.1 S. 169 mit Hinweisen).
1.4 Der Beschwerdeführer ersucht um eine mündliche Parteiverhandlung im Sinne von
Art. 112 OG
. Hierfür besteht kein Anlass, da sich die Sachlage aus den Akten mit hinreichender Klarheit ergibt und der Beschwerdeführer seinen Standpunkt mit der Beschwerdeschrift ausführlich darlegte. Eine mündliche Anhörung ist auch unter dem Gesichtswinkel von
Art. 6 EMRK
entbehrlich (vgl. unten E. 2).
2.
Bevor auf die Rügen des Beschwerdeführers näher einzugehen ist, gilt es den Prozessgegenstand im Einzelnen zu bestimmen und zudem festzuhalten, was nicht dazu gehört.
Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist ausschliesslich die Verweigerung der (gänzlichen bzw. teilweisen) Einsicht in den Bericht und die Akten der Administrativuntersuchung angefochten. Dementsprechend sind auch die Beschwerdeanträge einzig auf die Gewährung der Einsicht in den Bericht und die Unterlagen ausgerichtet.
Demgegenüber sind weder die Durchführung der Administrativuntersuchung als solche noch das ursprüngliche Strafverfahren Gegenstand des vorliegenden Verfahrens:
Die Administrativuntersuchung ist auf der Grundlage eines Bundesratsbeschlusses vom Departementsvorsteher eingeleitet worden und längst abgeschlossen. Sie hat sich, wie bereits dargelegt, nicht gegen bestimmte Personen gerichtet, sondern hatte die Abklärung bestimmter Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Untersuchung in einem früheren Strafverfahren zum Gegenstand. Die Administrativuntersuchung führte zum genannten Bericht, mündete indessen nicht in Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG
, welche gegenüber dem Bürger Pflichten begründen, ändern oder aufheben. Grundsätzlich ist der Beschwerdeführer daher durch die Administrativuntersuchung als solche und deren Abschluss nicht in eigenen rechtlichen Interessen betroffen. Er kann weder die angeblich unzulässige Fragestellung noch die angebliche Unvollständigkeit der Untersuchung bemängeln. Ebenso wenig kann er eine Verletzung der in diesem Zusammenhang angerufenen Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention geltend machen. Insbesondere betrifft die Administrativuntersuchung als solche keine zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen und hat keine strafrechtliche Anklage im Sinne von
Art. 6 EMRK
zum Inhalt. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass Untersuchungsgegenstand das frühere Strafverfahren bzw. die Art und Weise der damaligen Untersuchung war. Mit dem Untersuchungsergebnis wird in keiner Weise über eine strafrechtliche Anklage gemäss
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
befunden. Ebenso wenig stand die ursprüngliche Anklage bzw. die damalige Verurteilung in Frage, welche rechtskräftig geworden ist und höchstens im Rahmen eines Revisionsverfahrens einer Neuüberprüfung zugeführt werden könnte. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Durchführung der Administrativuntersuchung und die Verweigerung der Akteneinsicht im Untersuchungsverfahren verstiessen gegen die EMRK, erweist sich daher von vornherein als unbegründet.
Schliesslich gilt es festzuhalten, dass sich die vorliegende Beschwerde entsprechend dem ursprünglichen Einsichtsgesuch einzig auf die Ergebnisse der Administrativuntersuchung bezieht. Es sind dies der eigentliche Bericht, das sog. Verfahrensprotokoll (welches über die einzelnen Schritte der Untersuchung Aufschluss gibt) sowie die Aktenordner I-VII (mit Anhörungsprotokollen, neuen Dokumenten sowie Kopien von wichtigeren Unterlagen und Berichten). Demgegenüber bildet der sog. Ordner O, der departementsinterne Dokumente, zahlreiche Korrespondenz sowie die Auftragserteilung an den Untersuchungsbeauftragten enthält, nicht Gegenstand des Verfahrens.
3.
Art. 29 Abs. 2 BV
(wie bereits
Art. 4 aBV
) räumt den Parteien und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie und Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör einen Anspruch auf Akteneinsicht ein. Im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung sollen die Verfahrensbeteiligten von den Entscheidungsgrundlagen vorbehaltlos und ohne Geltendmachung eines besondern Interesses Kenntnis nehmen können (
BGE 122 I 153
E. 6a S. 161). Dieser Aspekt des Anspruchs auf Akteneinsicht kommt indessen im vorliegenden Verfahren nicht zum Tragen, da die Administrativuntersuchung längst abgeschlossen ist, der Beschwerdeführer nicht Verfahrensbeteiligter ist und kein Erlass einer Verfügung bevorsteht.
Darüber hinaus hat die Rechtsprechung zu
Art. 4 aBV
und
Art. 29 Abs. 2 BV
erkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser Anspruch davon abhängig, dass der Rechtsuchende ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Dieses kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit oder aus einer sonstigen besondern Sachnähe ergeben. Soweit die Verwaltung nicht dem so genannten Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, reicht die Berufung auf
Art. 16 Abs. 3 BV
nicht aus und bedarf es daher der Geltendmachung eines spezifischen schützenswerten Interesses im dargelegten Sinne (vgl. nunmehr Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 S. 1963). Das Akteneinsichtsrecht findet indes seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (zum Ganzen Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, publ. in: EuGRZ 2003 S. 45;
BGE 113 Ia 1
E. 4 S. 4
;
122 I 153
E. 6a S. 161
;
125 I 257
E. 3b S. 260
;
126 I 7
E. 2a S. 10
;
128 I 63
E. 3.1 S. 68).
Dieser verfassungsmässige Anspruch auf Einsicht in die Akten eines abgeschlossenen Verfahrens geht über die Garantien von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
hinaus. Die Konventionsbestimmung kann ausserhalb eines Verfahrens, das zivilrechtliche Ansprüche oder eine strafrechtliche Anklage zum Gegenstand hat, grundsätzlich nicht angerufen werden. In Bezug auf die vorliegenden konkreten Verhältnisse kann insbesondere nicht davon gesprochen werden, der Beschwerdeführer verlange die Akteneinsicht zur unmittelbaren Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens und deren Verweigerung verunmögliche ihm in Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
den Zugang zu einem Gericht. Auf die Rüge der Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
braucht daher auch unter diesem Gesichtswinkel nicht näher eingegangen zu werden.
Allein gestützt auf
Art. 29 Abs. 2 BV
ist im Folgenden zu prüfen, ob der Beschwerdeführer Anspruch erheben kann, in die Ergebnisse der abgeschlossenen Administrativuntersuchung Einblick zu nehmen (E. 5).
4.
Die Vorinstanz wirft die Frage nach der Herrschaft über die Dokumente, in die der Beschwerdeführer Einsicht nehmen möchte, auf. Sie geht davon aus, dass die Ergebnisse der Administrativuntersuchung einerseits den eigentlichen Bericht und die Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten umfassen. Insofern anerkennt sie ihre Zuständigkeit, darüber im Rahmen des Einsichtsverfahrens zu verfügen. Andererseits enthalten die Aktenordner mit den Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten auch Kopien von wichtigeren Dokumenten aus dem Bundesstrafprozess (Akten aus der Voruntersuchung und dem eigentlichen Prozess). Diese Dokumente ordnet das Departement ausschliesslich dem Bundesstrafgericht bzw. dem Herrschaftsbereich des Bundesgerichts zu. Es erachtet sich daher nicht als zuständig, mittels Gesuchsbehandlung über diese "fremden Akten" zu verfügen. Die Vorinstanz kommt zum Schluss, dass ihr die für die Behandlung des Einsichtsgesuchs erforderliche Datenherrschaft über die Gesamtheit der Ergebnisse der Administrativuntersuchung fehle.
4.1 Die Vorinstanz versucht diesen Konflikt dadurch zu lösen, dass sie dem Beschwerdeführer die Möglichkeit aufzeigt, beim ausserordentlichen Kassationshof des Bundesgerichts ein Verfahren um Revision des Strafurteils von 1979 einzuleiten (
Art. 12 Abs. 2 OG
und
Art. 232 ff. BStP
, in der Fassung vom 8. Oktober 1999, AS 2000 S. 505/511) und in diesem Rahmen um Einsicht in die Akten der Administrativuntersuchung zu ersuchen. Dabei übersieht sie indessen, dass dieser Weg die Schwierigkeit der Datenherrschaft nicht zu lösen vermag. Der ausserordentliche Kassationshof mag zwar über die Akten des Bundesstrafgerichts verfügen können. Ihm kommt indessen umgekehrt keine Herrschaft über die eigentlichen Ergebnisse der Administrativuntersuchung zu. Er kann daher nicht eigenständig über die Akten des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes sowie die Staatsschutzakten verfügen. Dies führt dazu, dass im Rahmen der Instruktion des Revisionsverfahrens um den Beizug des Untersuchungsberichts und der dazugehörigen Dokumente ersucht werden müsste und der Instruktionsrichter über das Akteneinsichtsgesuch (und allfällige Anonymisierungen oder Weglassungen) zu entscheiden hätte.
4.2 Diese Situation führt zur grundsätzlichen Frage, wie vorzugehen ist, wenn Einsicht in die Ergebnisse einer Administrativuntersuchung verlangt wird, die aus unterschiedlichen Quellen und Herrschaftsbereichen stammen. Der mit einer Administrativuntersuchung Beauftragte kann im Rahmen seines Auftrages und im Bereiche des Auftraggebers die erforderlichen Abklärungen treffen, ist indes möglicherweise darauf angewiesen, seine Erhebungen auch auf andere Herrschaftsbereiche auszudehnen und rechts- oder amtshilfeweise Informationen etwa in Form von Dokumenten oder Befragungen einzuholen. Die Herrschaft über die Letzteren geht mit der Auskunftserteilung nicht ohne weiteres auf den Untersuchungsbeauftragten bzw. die die Administrativuntersuchung anordnende Stelle über. Es mag ebenso sein, dass die Auskünfte einzig für den Zweck der Administrativuntersuchung erteilt werden und eine weitere Verwendung oder Verbreitung (ausdrücklich oder stillschweigend) ausgeschlossen wird. Eine derartige Betrachtungsweise entspräche dem allgemeinen Grundsatz der Zweckbindung der Bearbeitung von Personendaten (
Art. 4 Abs. 3 DSG
; vgl. Maurer/ Vogt, a.a.O., Rz. 14 zu
Art. 4 DSG
; Urteil 1P.613/1990 vom 27. März 1991, publ. in: ZBl 92/1991 S. 543, E. 6d) bzw. dem in der Rechts- und Amtshilfe geltenden Prinzip der Spezialität (vgl.
BGE 126 II 316
E. 2 S. 318;
122 II 134
E. 7c S. 137).
Diesfalls stellt sich die Frage nach dem praktischen Vorgehen, wenn gestützt auf
Art. 29 Abs. 2 BV
Einsicht in die Ergebnisse einer Administrativuntersuchung verlangt wird. Bei einer komplexen Untersuchung wird sich zeigen, dass die verschiedenen Teile - die Erhebungen des Beauftragten aus dem Bereich der anordnenden Behörde einerseits und die Befragungen und Übernahmen von Dokumenten aus dem Bereiche anderer Behörden andererseits - praktisch kaum auseinandergehalten werden können. Sie bilden eine Einheit und haben nur in diesem Rahmen überhaupt einen eigenständigen Aussagewert. Den Gesuchsteller für die Einsicht in die Unterlagen aus den fremden Herrschaftsbereichen an die entsprechenden Amtsstellen zu verweisen, dürfte kaum einen gangbaren Weg darstellen. Dieser müsste möglicherweise bei mehreren Stellen vorsprechen und wäre zur Gesuchstellung schon vorgängig auf eine genaue Kenntnis von Aktenstellen und Befragungen angewiesen.
Angesichts dieser Schwierigkeit ist nach einer praktischen Vorgehensweise zu suchen. Es drängt sich auf, im Sinne einer Kompetenzattraktion grundsätzlich eine einzige Instanz über die Gesamtheit der Dokumente entscheiden zu lassen. Derjenigen Behörde, welche die Administrativuntersuchung angeordnet hat, ist in einem nachfolgenden Verfahren der Akteneinsicht eine Leitfunktion zuzuerkennen. Sie könnte in diesem Rahmen einerseits über die "eigenen" Akten verfügen. Andererseits hätte sie darüber zu befinden, ob das Einsichtsgesuch den Datenbereich einer andern Stelle überhaupt betrifft, und hätte allenfalls für eine entsprechende Einwilligung zu sorgen. Gestützt darauf wäre sie in der Lage, gesamthaft über das Akteneinsichtsgesuch zu befinden.
4.3 Wie es sich mit diesen Fragen in allgemeiner Hinsicht verhält, braucht im vorliegenden Verfahren in Anbetracht der konkreten Verhältnisse nicht abschliessend geklärt zu werden.
Es kann davon ausgegangen werden, dass die Ergebnisse der Administrativuntersuchung tatsächlich unterschiedlicher Herkunft sind und aus diversen Quellen stammen. Erstens handelt es sich um die eigentlichen Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten (Befragungsprotokolle, eingeholte Berichte, eigene Feststellungen) sowie den Untersuchungsbericht und das Verfahrensprotokoll. Zweitens hat der Untersuchungsbeauftragte - mit entsprechender Ermächtigung - Dokumente aus dem Bundesarchiv und aus den Akten des Bundesstrafprozesses eingesehen und davon teils Kopien in seine Unterlagen übernommen. Und drittens hat er in kantonalzürcherische Aktenbestände Einsicht genommen, davon für seinen eigenen Gebrauch teils ebenfalls Kopien hergestellt und kantonale Bedienstete angehört.
Es ist unbestritten, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement über die erstgenannten Dokumente verfügen und daher in diesem Ausmass über das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers entscheiden kann. Dasselbe kann aufgrund der konkreten Umstände für die kantonalen Unterlagen angenommen werden: Die Administrativuntersuchung ist u.a. auf Vorstösse von zürcherischen Regierungsräten zurückzuführen. Von Anfang an musste klar sein, dass der Untersuchungsbeauftragte auch zürcherische Archive sollte einsehen und (ehemalige oder noch im Dienst stehende) zürcherische Bedienstete sollte befragen können. Mit der Anordnung der Administrativuntersuchung durch das Departement sind denn auch alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Bund und Kanton Zürich ausdrücklich vom Amtsgeheimnis entbunden worden. Die Vorinstanz durfte daher auch in dieser Hinsicht über die Einsichtnahme entscheiden, ohne hierfür das Einverständnis der zürcherischen Behörden einzuholen. Gleich verhält es sich mit den Akten aus dem Bundesarchiv. Das Departement wurde vom Bundesrat ausdrücklich ermächtigt, diese Akten im Hinblick auf eine Administrativuntersuchung zu prüfen, und übernahm damit die Verantwortung darüber. Schliesslich fällt in Bezug auf die Dokumente aus dem Bundesstrafprozess in Betracht, dass keine Gründe ersichtlich sind, weshalb das Bundesstrafgericht dem Beschwerdeführer die Einsicht in die Akten des früheren, ihn selbst betreffenden Strafverfahrens verweigern könnte. Bei dieser Sachlage konnte daher ohne weiteres davon Umgang genommen werden, das Bundesstrafgericht um eine förmliche Stellungnahme zu ersuchen; ebenso wenig ist es erforderlich, dass dies im vorliegenden Verfahren von der I. öffentlichrechtlichen Abteilung nachgeholt werde. Auch in dieser Hinsicht kann dem Departement die Verfügungsbefugnis nicht abgesprochen werden.
Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die Gesuchsbehandlung und die Gewährung von Akteneinsicht nicht allein deswegen ablehnen durfte, weil ein Teil der Akten aus dem Herrschaftsbereich des Bundesstrafgerichts (bzw. des Kantons Zürich) stammt.
5.
Im Folgenden sind die für und gegen eine Einsichtnahme sprechenden Interessen festzuhalten und gegeneinander abzuwägen.
5.1 Die Vorinstanz erachtet das Interesse des Beschwerdeführers an der Einsicht in den Schlussbericht im heutigen Zeitpunkt als gemindert. Dessen Rechtsvertreter habe bereits einmal Einsicht nehmen können und habe den Beschwerdeführer wohl in geeigneter Weise über die massgeblichen Punkte informiert.
Diese Auffassung vermag nicht zu überzeugen. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers durfte den Untersuchungsbericht lediglich unter der Auflage einsehen, keine Namen weiterzugeben; er hatte sich bereit erklärt, "gegenüber seiner Klientschaft die Persönlichkeitsrechte von Drittpersonen zu wahren und insbesondere deren Namen nur zu nennen, wenn dies für die Prüfung allfälliger Revisionsgründe oder anderer rechtlicher Schritte notwendig ist". Auch bei entsprechender Information durch den Rechtsvertreter konnte sich der Beschwerdeführer ohne Kenntnis, welche Aussagen von welcher Seite stammen, kaum ein eigenes Bild über die Tragweite des Berichts und der Resultate machen. Nur der Beschwerdeführer selber ist als Kenner der damaligen Verhältnisse in der Lage, den Bericht und seine Folgerungen aufgrund der einzelnen Elemente zu würdigen. Zudem war die Einsicht des Rechtsvertreters auf den eigentlichen Untersuchungsbericht beschränkt und umfasste insbesondere die umfangreichen Beilagen und Unterlagen nicht. Der Beschwerdeführer hat von diesen Beilagen daher nicht einmal in indirekter Weise Kenntnis nehmen können. Schliesslich liegt entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Konstellation vor, in der im Interesse des Betroffenen selber gewisse Informationen lediglich einer Vertrauensperson herausgegeben werden (vgl.
Art. 8 Abs. 3 DSG
sowie
BGE 122 I 153
E. 6c/cc S. 166 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Kritik). Darüber hinaus kann ohnehin nicht in allgemeiner Weise angenommen werden, dass nach einer ersten Einsicht das Interesse an einer weitern Einsichtnahme von vornherein entfällt.
Bei dieser Sachlage wird das Interesse des Beschwerdeführers an der Einsicht in den Untersuchungsbericht und in die Unterlagen durch den Umstand, dass sein Rechtsvertreter früher den Bericht einsehen konnte, keineswegs geschmälert. Die lediglich indirekte und beschränkte Konsultation vermag die eigene Einsicht von Bericht und Materialien nicht zu ersetzen und steht einer erneuten Kenntnisnahme nicht entgegen.
5.2 Der Beschwerdeführer ist im Jahre 1979 - nach einer längeren Untersuchung und mehr als drei Jahren Untersuchungshaft - vom Bundesstrafgericht in einem öffentlichen und medienwirksamen Verfahren zu sieben Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Nunmehr kommt der Untersuchungsbeauftragte zum Schluss, dass das Strafverfahren (aus heutiger Sicht) nicht in allen Teilen den Anforderungen an einen fairen Prozess entsprochen habe und dass insbesondere dem erkennenden Bundesstrafgericht Tatsachen von relativer Wichtigkeit unbekannt geblieben seien, die sich auf die Beurteilung im Schuldspruch und im Rahmen der Strafzumessung hätten auswirken können. Bei dieser Sachlage hat der Beschwerdeführer ein gewichtiges persönliches Interesse daran, das mit der Administrativuntersuchung Festgestellte anhand des Berichtes und der gesammelten Unterlagen aus persönlicher Sicht nachzuvollziehen, in Zusammenhang mit dem eigenen Prozess zu setzen sowie prüfen zu können, inwiefern sich gewisse festgestellte verfahrensmässige Unterlassungen auch auf das eigene Verfahren ausgewirkt haben mögen. Es entspricht einem legitimen nachvollziehbaren Bedürfnis, den prozessualen Missachtungen - auch wenn sie nicht in einem gerichtlichen Verfahren, sondern lediglich im Rahmen einer Administrativuntersuchung festgestellt worden sind - nachzugehen und sich aufgrund der neuen Unterlagen mit der eigenen Vergangenheit auseinanderzusetzen. Der Beschwerdeführer möchte in diesem Sinne insbesondere prüfen, was im Einzelnen eingestanden werde und ob der Bericht aus seiner Sicht vollständig sei.
Über dieses elementare Bedürfnis hinaus hat der Beschwerdeführer ein Interesse an der Akteneinsicht im Hinblick auf und zur Vorbereitung von Verfahren zur Erlangung eines Ausgleichs, sei es im Sinne einer Entschädigung oder Genugtuung, einer Rehabilitation oder gar einer Revision des Strafurteils. Die Rechtsprechung hat in der Absicht, ein entsprechendes Verfahren anzustrengen, ein schutzwürdiges Interesse für eine Akteneinsicht erblickt und diese geradezu als Voraussetzung für ein entsprechendes Verfahren bezeichnet (vgl.
BGE 113 Ia 1
E. 4b/cc S. 7 f.; Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, E. 3.2.1, publ. in: EuGRZ 2003 S. 45; Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5a). In diesem Zeitpunkt ist es grundsätzlich nicht Sache der Behörden, anstelle des Betroffenen über den allenfalls einzuschlagenden Weg und die Erfolgschancen zu befinden und die Akteneinsicht von einem bestimmten Verfahren abhängig zu machen. Der Beschwerdeführer hat sich denn auch noch nicht auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt; vielmehr möchte er sich vorerst anhand des Untersuchungsberichts und der Unterlagen ein umfassendes eigenes Bild verschaffen. Keiner Prüfung zu unterziehen sind daher auch die Vorstellungen des Beschwerdeführers, wie er allenfalls zu einer Form der Satisfaktion gelangen könnte (Revision des Bundesstrafgerichtsurteils, Verfahren nach
Art. 139a OG
, Nichtigerklärung des Bundesstrafgerichtsurteils durch das Bundesgericht oder den Bundesrat, Klage beim Europäischen Menschenrechtsgerichtshof nach
Art. 34 EMRK
, Haftungs- und Entschädigungsverfahren).
Mit dem angefochtenen Entscheid spricht die Vorinstanz dem Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse insbesondere auch im Hinblick auf die Möglichkeit ab, ein Verfahren um Revision des Strafurteils von 1979 einzuleiten und in diesem Rahmen um Einsicht in die Ergebnisse und Akten der Administrativuntersuchung zu ersuchen (vgl. oben E. 4.1). - Wie oben dargetan, ist es nicht Sache der Behörden, anstelle des Betroffenen über den einzuschlagenden Weg zu befinden und die Akteneinsicht von einem bestimmten Verfahren abhängig zu machen. Der Beschwerdeführer hat vielmehr ein legitimes Interesse daran, sich über die Grundlagen und Voraussetzungen ins Bild zu setzen, bevor er sich überhaupt auf ein aufwändiges Revisionsverfahren einlässt. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der prozessuale Aufwand bis zu einer allfälligen Akteneinsichtnahme bei entsprechendem Vorgehen in Grenzen gehalten werden könnte. Daraus ergibt sich, dass die Möglichkeit der Einleitung eines Revisionsverfahrens dem Beschwerdeführer nicht entgegen gehalten werden kann und sein schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht nicht mindert.
Gesamthaft gesehen kann daher festgehalten werden, dass dem Beschwerdeführer ein gewichtiges schutzwürdiges Interesse zukommt, im Sinne seines Gesuches Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung zu erhalten. Es ist daher zu prüfen, ob und welche Gründe einer Einsicht entgegen stehen. Wie oben dargetan, findet das Akteneinsichtsrecht seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter.
5.3 Im angefochtenen Entscheid des Departementes werden keine eigentlichen öffentlichen Interessen des Staates genannt, welche einer Einsichtnahme entgegenstehen würden. Insbesondere ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die Einsicht wegen Staatsschutzinteressen verweigert würde. Die Tätigkeit des belgischen Geheimdienstes im Allgemeinen und hinsichtlich des Winterthurer Bombenanschlags im Besondern ist schon weitestgehend bekannt. Sie wurde in der Berichtszusammenfassung wie auch in Zeitungsartikeln in Belgien und im Tages-Anzeiger bekannt gemacht und ist offenbar nicht mehr geheimhaltungswürdig. Zudem wird im angefochtenen Entscheid nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich, dass spezifische Vorgehensweisen oder spezielle Informationsquellen aus berechtigten öffentlichen Gründen geheimzuhalten wären (vgl. demgegenüber Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5b).
5.4 In allgemeiner Weise wird im angefochtenen Entscheid auf die Interessen der Auskunftspersonen verwiesen, welche ihre Aussagen unter der Bedingung gemacht haben sollen, dass diese nicht weitergegeben würden. Indessen ist, soweit ersichtlich, von einem eigentlichen Geheimhaltungsvorbehalt in den Anhörungsprotokollen nicht die Rede. Diese Protokolle geben vielmehr die stereotype Formulierung wieder, wonach der Untersuchungsbeauftragte auf den Untersuchungszweck gemäss EJPD-Verfügung verweise und feststelle, dass die betroffene Person als Auskunftsperson befragt werde. Damit wird insbesondere zum Ausdruck gebracht, dass keine Zeugenbefragungen unter Hinweis auf
Art. 307 StGB
vorgenommen worden sind. Eine förmliche Garantie, dass die erteilten Auskünfte generell nicht weitergegeben würden, kann daher nicht angenommen werden. Es ist denn auch nicht ersichtlich, weshalb Äusserungen über die weit zurückliegenden Vorfälle von Personen, die direkt oder indirekt an der damaligen Strafuntersuchung beteiligt waren, einer interessierten Person (im oben umschriebenen Sinne) generell nicht zugänglich gemacht werden dürften. Daraus folgt, dass entgegen dem angefochtenen Entscheid nicht ein generelles Geheimhaltungsinteresse aller Auskunftspersonen angenommen werden kann. Vielmehr ist konkret zu prüfen, ob in Bezug auf einzelne Auskunftspersonen oder Kategorien von Auskunftspersonen überwiegende private Interessen einer Einsichtnahme durch den Beschwerdeführer entgegenstehen.
Die Aussagen von ehemaligen Regierungsmitgliedern (a. Bundesrat Kurt Furgler und a. Regierungsrat Jakob Stucki) enthalten keine geheimhaltungswürdigen Inhalte. Die befragten ehemaligen Angehörigen der Bundesanwaltschaft sowie der Zürcher Behörden (Bezirksanwaltschaft, Kriminal- und Kantonspolizei) gaben im Wesentlichen reine Sachberichte ab, für deren Geheimhaltung überwiegende persönliche Interessen kaum ersichtlich sind. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um persönlich ausgerichtete Attacken oder denunziationsähnliche Aussagen, für welche die Rechtsprechung unter ganz speziellen Voraussetzungen ein persönliches Geheimhaltungsinteresse anerkannt hat (vgl. Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5c). Die (damaligen oder heute noch im Dienst stehenden) Beamten können - wie im Untersuchungsbericht festgehalten wird - straf- und disziplinarrechtlich nicht mehr zur Rechenschaft gezogen werden. Sie brauchen keine negativen Reaktionen von (ehemaligen) Vorgesetzten oder Kollegen mit Auswirkungen auf ihr berufliches oder gar privates Umfeld zu befürchten. Schliesslich ist nicht ersichtlich, inwiefern sie ihrer Aussagen wegen von Seiten von DLZ-Angehörigen belangt werden könnten. Die gleiche Beurteilung trifft auf die befragten Bediensteten des Wissenschaftlichen Dienstes der Stadtpolizei Zürich oder des Bundesarchivs zu.
Eine etwas unterschiedliche Beurteilung mag in Bezug auf die drei belgischen Agenten, welche in die Abläufe der Beschaffung und Lieferung der verwendeten Bomben involviert waren, vorgenommen werden. Auch wenn, wie oben dargelegt, keine Geheimhaltungsgründe hinsichtlich des Inhalts ihrer Aussagen vorgebracht werden, so könnte allenfalls aus persönlichen Motiven ein Interesse an der Geheimhaltung ihrer Namen vorgebracht werden - soweit diese nicht ohnehin schon bekannt sein sollten. In dieser Hinsicht darf berücksichtigt werden, dass die Agenten aus Furcht vor möglichen Vergeltungen den Namen eines Informanten nicht bekannt geben wollten. Darüber hinaus mag es gerechtfertigt erscheinen, einen Auszug aus dem Personaldossier eines ehemaligen, verstorbenen Bundespolizeikommissärs aus Pietätsgründen nicht bekannt zu machen. Schliesslich ist nicht auszuschliessen, dass in Bezug auf vereinzelte Personen weitere spezifische Geheimhaltungsgründe namhaft gemacht werden könnten.
Der Untersuchungsbeauftragte hat ferner den Journalisten Paul Bösch, die DLZ-Angehörige Dr. H.E.________ und den Beschwerdeführer selber angehört. In dieser Hinsicht können keine persönlichen Geheimhaltungsgründe geltend gemacht werden. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Untersuchungsbeauftragte keine weitern oder ehemaligen DLZ-Angehörige befragte. Entgegen dem im angefochtenen Entscheid erweckten Eindruck ist daher nicht ersichtlich, welche - ohnehin bekannten - Personen aus dem Umfeld des DLZ gerade aufgrund des Untersuchungsberichts mit Briefen belästigt oder in ihrer Ehre verletzt werden könnten. Ein ehemaliges DLZ-Mitglied schliesslich hat sich spontan beim Untersuchungsbeauftragten gemeldet und ihm Berichte über seine eigene Beurteilung der damaligen Geschehnisse zur Verfügung gestellt; diese Berichte waren für den Untersuchungsbeauftragten indes von untergeordneter Bedeutung; der Name des Informanten wird im Untersuchungsbericht selber nicht genannt, ergibt sich lediglich aus den Unterlagen und könnte allenfalls abgedeckt werden.
Gesamthaft und zusammenfassend gilt es festzustellen, dass kaum bzw. wenige persönliche Interessen ersichtlich sind, welche einer Einsichtnahme in die Untersuchungsunterlagen entgegenstehen. Diese Schlussfolgerung lässt nicht ausser Acht, dass die Rechtsprechung Auskunfts- und Gewährspersonen einen gewissen Schutz zubilligt (vgl.
BGE 122 I 153
E. 6c/aa und bb S. 165 mit Hinweisen). Entscheidend sind indessen die konkreten Umstände. Im vorliegenden Fall gilt es insbesondere zu berücksichtigen, dass die Auskünfte weit zurückliegende Sachverhalte betreffen und kaum mehr grosse Emotionen wecken. Die Auskunftspersonen konnten im Allgemeinen nicht damit rechnen, dass ihre Auskünfte in jeglicher Hinsicht vertraulich behandelt und grundsätzlich keinen weitern Personen zugänglich gemacht würden. Es musste ihnen vom Untersuchungszweck und von der Fragestellung her klar sein, dass mit der Administrativuntersuchung ein Stück Justizgeschichte durchleuchtet und aufgearbeitet werden sollte (vgl. demgegenüber die unterschiedliche Ausgangslage im Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362). So haben denn verschiedene Auskunftspersonen den Untersuchungsbeauftragten in diesem Bemühen auch tatkräftig unterstützt. Diese allgemeine Beurteilung der auf dem Spiele stehenden privaten Interessen schliesst es indessen, wie oben angesprochen, nicht aus, dass hinsichtlich einzelner weniger Personen gewisse private Interessen namhaft gemacht werden könnten, welche das Interesse an einer vollständigen Einsicht überwiegen.
5.5 Bei einer gesamthaften Abwägung der unterschiedlichen Positionen gilt es auf der einen Seite die gewichtigen schutzwürdigen Interessen des Beschwerdeführers an der Einsicht zu berücksichtigen. Diesen stehen keine eigentlichen öffentlichen Interessen und kaum namhafte persönliche Gründe gegenüber. Demnach überwiegen gesamthaft gesehen die schutzwürdigen Interessen des Beschwerdeführers an der Einsicht. Die Beschwerde erweist sich als begründet; ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung ist im Grundsatz zu bejahen.
Im Folgenden gilt es zu prüfen, welche verfahrensmässigen Folgerungen aus dieser Beurteilung zu ziehen sind.
6.
6.1 Im Hinblick auf die Einsichtsgewährung wird in Bezug auf einzelne Personen zu prüfen sein, ob persönliche Interessen einer vollständigen Einsichtnahme entgegenstehen. Dabei kann in unterschiedlicher Weise vorgegangen werden. Welcher Weg im Einzelnen zur Umsetzung des dem Beschwerdeführer zustehenden verfassungsmässigen Anspruchs auf Akteneinsicht bei gleichzeitiger Beachtung allfällig entgegenstehender privater Interessen gewählt wird, ist in erster Linie von der Verwaltung zu bestimmen und nicht durch das Bundesgericht im Rechtsmittelverfahren festzulegen. Dem Departement kommt dabei ein erheblicher Handlungsspielraum zu. Es fällt insbesondere dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement als hauptsächliche Datenherrin zu, allfällige Anonymisierungen oder Abdeckungen vorzunehmen, allenfalls gewisse Akten in erkennbarer Weise auszusondern oder eine zeitliche Staffelung der Einsichtnahme in Betracht zu ziehen. Die Art und das Ausmass solcher Einsichtsbeschränkungen hat sich dabei nach den Kriterien zu richten, wie sie oben im Allgemeinen zu
Art. 29 Abs. 2 BV
und hinsichtlich der im vorliegenden Fall betroffenen Personen im Speziellen umschrieben worden sind. Es kann auch diesbezüglich nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, im Beschwerdeverfahren von sich aus die kompletten Akten im Einzelnen auf mögliche Geheimhaltungsinteressen hin zu untersuchen.
Der mit der Sichtung und Prüfung sowie mit einer allfälligen Anonymisierung und Abdeckung verbundene Verwaltungsaufwand erscheint entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid nicht als unverhältnismässig. Zum einen wiegen die Kritik des Untersuchungsbeauftragten am Untersuchungs- und Strafverfahren sowie das Interesse des Beschwerdeführers an der Einsicht schwer. Zum andern sind mit der Durchführung der Administrativuntersuchung bereits Anstrengungen unternommen worden, zu denen der nunmehr noch erforderliche Aufwand in keinem Missverhältnis steht.
6.2 Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes aufzuheben. Die Sache ist der Vorinstanz zur Gewährung der Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung im Sinne der obenstehenden Erwägungen zurückzuweisen. Demgegenüber sind die Anträge des Beschwerdeführers, das Bundesgericht selbst möge im Sinne von
Art. 114 Abs. 2 OG
in der Sache entscheiden und ihm die Akteneinsicht in den Schlussbericht und die erhobenen Akten vollumfänglich gewähren, abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (
Art. 156 OG
). Der Beschwerdeführer ist nicht anwaltlich vertreten; der Aufwand für die Beschwerdeführung hat insbesondere in Anbetracht der bereits vorgelegenen Gesuche und Korrespondenz das übliche Mass der Interessenwahrung nicht überstiegen. Daher ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl.
BGE 125 II 518
, 113 Ib 353 E. 6 S. 356).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und der angefochtene Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes vom 25. September 2002 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: