bger · 2C_22/2026 · 2026-02-04 · it
permesso per frontalieri UE/AELS,
Cittadinanza e diritto degli stranieri


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_22/2026

Sentenza del 4 febbraio 2026

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,

Hänni, Ryter,

Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento

A.________,

ricorrente,

contro

Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, Sezione della popolazione,

Residenza governativa, 6501 Bellinzona,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,

Residenza governativa, 6501 Bellinzona.

Oggetto

permesso per frontalieri UE/AELS,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 27 novembre 2025 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.283).

Fatti:

A.

A.a.
Il 18 febbraio 2019 A.________, cittadino italiano nato nel 1981 e residente in provincia di Varese, ha chiesto alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino il rilascio di un permesso per frontalieri UE/AELS per svolgere un'attività lucrativa indipendente in Svizzera.

A.b.
Nel corso degli anni, a carico di A.________ sono state pronunciate condanne penali sia in Italia sia in Svizzera:

10 gennaio 2006: sentenza del Tribunale di X.________ (IT); condanna a 2 anni di detenzione e a una multa di euro 8'000 sospese, per detenzione illecita di sostanze stupefacenti in concorso (novembre 2000) e continuata (fino al 19 novembre 2000);

4 ottobre 2011: sentenza del Tribunale di X.________ (IT); condanna a un'ammenda di euro 150, per rifiuto di dare indicazioni sull'identità personale (11 gennaio 2008);

28 febbraio 2014: sentenza del Tribunale di X.________ (IT); condanna a 6 mesi di arresto (sospesa e poi eseguita in detenzione domiciliare dal 4 marzo al 3 settembre 2016), a un'ammenda di euro 900 e alla sospensione della patente per un anno, per guida in stato di ebbrezza (18/19 dicembre 2010);

18 novembre 2017: sentenza della Corte di appello di Y.________ (IT); condanna a 6 mesi di arresto sospesi, a un'ammenda di euro 2'000 e alla sospensione della patente per un anno, per guida in stato di ebbrezza (16 marzo 2013);

22 novembre 2021: sentenza della Corte delle assise correzionali di Lugano; condanna a 13 mesi di detenzione sospesi, per infrazione grave qualificata alle norme della circolazione (11 dicembre 2020; circolazione a 107 km/h malgrado il limite vigente di 50 km/h);

7 dicembre 2023: decreto d'accusa del Ministero pubblico ticinese; condanna a una pena di 15 aliquote giornaliere da fr. 80.--, per distrazione di valori patrimoniali sottoposti a procedimento giudiziale (dal 1° settembre 2022 al 31 agosto 2023).

B.

B.a.
Con decisione del 23 luglio 2019, la Sezione della popolazione ha respinto la richiesta di rilascio del permesso per frontalieri UE/AELS di A.________, per motivi di ordine pubblico (condanne in Italia). Per la stessa ragione, il diniego del permesso è stato confermato anche dal Consiglio di Stato ticinese (20 maggio 2020).

B.b.
A.________ si è quindi rivolto al Tribunale cantonale amministrativo, che gli ha dato nuovamente torto, con sentenza del 27 novembre 2025. In questo caso, la Corte cantonale ha tenuto conto sia delle sentenze penali pronunciate in Italia che delle condanne più recenti pronunciate in Svizzera (precedente consid. A.b). Queste ultime condanne penali gli erano state comunicate dalla Sezione della popolazione pendente causa insieme all'indicazione che, il 24 luglio 2025, il ricorrente aveva notificato di essere passato da un'attività quale frontaliere indipendente a un'attività quale frontaliere dipendente svolta presso la ditta B.________ Sagl di Z.________ (TI).

C.

Il 12/13 gennaio 2026, A.________ ha inoltrato davanti al Tribunale federale un ricorso con cui chiede l'annullamento del giudizio cantonale e il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore, per nuova decisione conforme al diritto. Il Tribunale federale non ha ordinato atti istruttori.

Diritto:

1.

1.1.
Secondo l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Siccome l'insorgente è un cittadino italiano e può in principio richiamarsi all'accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), la citata clausola non trova però applicazione (sentenza 2C_148/2023 del 12 febbraio 2025 consid. 1.1).

1.2.
Tenuto conto delle ferie giudiziarie natalizie, il gravame è stato presentato nei termini (art. 46 cpv. 1 lett. c in relazione con l'
art. 100 cpv. 1 LTF
). Esso riguarda una decisione finale di un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e 2;
art. 90 LTF
) ed è stato redatto da una persona legittimata (
art. 89 cpv. 1 LTF
). Pertanto, va esaminato quale ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82 segg. LTF. Visto l'esito della causa, la questione dell'ammissibilità delle conclusioni dell'insorgente, cassatorie e di rinvio, non va approfondita (sentenza 2C_150/2023 del 4 luglio 2023 consid. 1.2). Dal ricorso risulta in ogni caso che egli mira al rilascio di un permesso per frontalieri.

2.

2.1.
Di principio, in presenza di un confronto con i contenuti del giudizio impugnato (
art. 42 cpv. 2 LTF
), il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (
art. 106 cpv. 1 LTF
). Esigenze più severe valgono in relazione alla lesione di diritti fondamentali, che va denunciata con precisione (
art. 106 cpv. 2 LTF
;
DTF 150 I 80
consid. 2.1).

Sul piano dei fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti svolti dall'autorità inferiore (
art. 105 cpv. 1 LTF
); può rettificarli o completarli se sono manifestamente inesatti o risultano da una violazione del diritto ai sensi dell'
art. 95 LTF
(
art. 105 cpv. 2 LTF
;
DTF 148 V 366
consid. 3.3). L'eliminazione del vizio denunciato deve poter influire in maniera determinante sull'esito della causa (
art. 97 cpv. 1 LTF
). A meno che non ne dia motivo la decisione impugnata (
art. 99 cpv. 1 LTF
), il Tribunale federale non tiene neppure conto di fatti o prove nuovi, che non possono comunque essere posteriori al giudizio querelato (
DTF 149 III 465
consid. 5.5.1).

2.2.
Nella fattispecie, siccome l'insorgente non li mette validamente in discussione - con una motivazione che ne dimostri un accertamento arbitrario (
art. 106 cpv. 2 LTF
) - i fatti che emergono dalla sentenza impugnata vincolano il Tribunale federale.

Inoltre, il rispetto delle condizioni previste dall'
art. 99 cpv. 1 LTF
per riferirsi a nuovi fatti e prove non è dimostrato, di modo che i nuovi documenti relativi al merito della causa non possono essere considerati. I documenti relativi al merito che portano date successive al giudizio impugnato costituiscono del resto anche dei nova in senso proprio, la cui presa in considerazione è esclusa (
DTF 149 III 465
consid. 5.5.1).

3.

La procedura ha per oggetto il rifiuto del rilascio di un permesso per frontalieri UE/AELS (
art. 4 ALC
in relazione con gli
art. 7 e 13 allegato I ALC
) per motivi di ordine pubblico. Questi motivi sono desunti dalle condanne pronunciate nei confronti del ricorrente dalle autorità penali italiane e svizzere (precedente consid. A.b).

3.1.
Sul piano del diritto interno, l'art. 35 della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI; RS 142.20) indica che il permesso per frontalieri è rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera, che è di durata limitata, può essere prorogato e vincolato ad altre condizioni (cpv. 1-3). Dall'
art. 35 LStrI
risulta nel contempo che la proroga del permesso - quindi anche il suo rilascio - sono subordinati all'assenza di motivi di revoca giusta l'
art. 62 cpv. 1 LStrI
(cpv. 4; sentenza 2C_164/2021 del 29 luglio 2021 consid. 3.1).

Ai cittadini dell'Unione europea, l'ordinamento interno si applica tuttavia solo se l'ALC non contiene disposizioni derogatorie o se la legge federale sugli stranieri e la loro integrazione prevede disposizioni più favorevoli (
art. 2 cpv. 2 LStrI
; sentenze 2C_810/2019 del 6 gennaio 2020 consid. 3.1).

3.2.
Come tutti i diritti conferiti dalle disposizioni dell'ALC, anche il diritto per i frontalieri, cittadini di una parte contraente, di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente, può essere limitato soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o pubblica sanità in conformità all'
art. 5 cpv. 1 allegato I ALC
(
DTF 145 IV 364
consid. 3.5.2;
139 II 121
consid. 5.3; sentenza 2C_481/2020 del 7 luglio 2020 consid. 3.2).

Secondo la giurisprudenza, che si orienta alla direttiva CEE 64/221 del 25 febbraio 1964 ed alla prassi della Corte di giustizia dell'Unione europea ad essa relativa (
art. 5 cpv. 2 allegato I ALC
), l'adozione di misure d'allontanamento presuppone la sussistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave dell'ordine pubblico da parte della persona che ne è toccata. Una condanna può venir presa in considerazione a giustificazione di un simile provvedimento soltanto se dalle circostanze che l'hanno determinata emerga un comportamento personale che implica una minaccia attuale per l'ordine pubblico; escluso è quindi che lo stesso possa essere preso unicamente a titolo preventivo o dissuasivo. A dipendenza delle circostanze, già la sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero commetterà altre infrazioni; d'altro lato, per rinunciare a misure di ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia nullo. La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione (
DTF 139 II 121
consid. 5.3; sentenza 2C_988/2020 del 29 aprile 2021 consid. 4.1). Esaminato il caso nell'ottica dell'
art. 5 allegato I ALC
, va verificato anche il rispetto del principio della proporzionalità, come richiesto dall'
art. 96 LStrI
e dall'
art. 8 CEDU
(RS 0.101), nei casi in cui risulti applicabile (sentenza 2C_224/2024 del 4 marzo 2025 consid. 3.2).

4.

4.1.
Il ricorrente non mette in discussione l'esistenza di un motivo di revoca in base al diritto interno, che è del resto data. Secondo la giurisprudenza relativa all'
art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI
, una pena privativa della libertà è infatti di lunga durata se è stata pronunciata per più di un anno, a prescindere dal fatto che sia stata sospesa o che vada o sia stata espiata (
DTF 135 II 377
consid. 4.2; sentenza 2C_366/2023 del 16 gennaio 2024 consid. 6.1), ciò che è il caso anche per la condanna a 13 mesi di detenzione sospesi inflitta all'insorgente il 22 novembre 2021.

4.2.
Contrariamente a quanto sostenuto nell'impugnativa, il diniego del permesso per frontalieri UE/AELS non viola però nemmeno l'
art. 5 allegato I ALC
e il principio di proporzionalità.

5.

5.1.
L'insorgente contesta l'esistenza delle condizioni previste dall'
art. 5 allegato I ALC
facendo notare che i fatti alla base delle condanne subite in Italia sarebbero remoti e isolati. Sostiene inoltre che in merito all'infrazione compiuta nel 2020 in materia di circolazione stradale sarebbe stato ignorato un percorso terapeutico con esito positivo.

5.2.
Tali argomentazioni non possono essere però condivise e, come anticipato, la conclusione della Corte cantonale secondo cui l'insorgente continua a rappresentare una minaccia effettiva e sufficientemente grave per la società giusta l'
art. 5 allegato I ALC
deve essere confermata.

5.2.1.
In effetti, facendo valere che le condanne subite in Italia riguardano fatti remoti, l'insorgente non considera a sufficienza che, nell'applicare l'
art. 5 allegato I ALC
, il tempo trascorso dal compimento di un reato e dalla pronuncia di una condanna è solo uno degli elementi da valutare (sentenza 2C_61/2024 del 4 agosto 2025 consid. 6.3.1).

D'altra parte, sostenendo che le condanne subite in Italia non dovrebbero più essere considerate, non tiene nemmeno conto del fatto che - in casi caratterizzati da lesioni ripetute della legge, come quello in discussione - il rispetto dell'
art. 5 allegato I ALC
va esaminato valutando la situazione nel suo complesso, quindi anche alla luce di reati non più recenti ed eventualmente di altro genere, perché attestano una condotta di natura scorretta che si ripresenta nel tempo (sentenza 2C_710/2025 del 7 gennaio 2026 consid. 6.2.1).

5.2.2.
Proprio come nella fattispecie. Difatti, le condanne a carico del ricorrente si sono susseguite con regolarità tra il 2006 e il 2017 su suolo italiano e tra esse tre su quattro hanno comportato la pronuncia di pene di rilievo (precedente consid. A.b, con riferimento alle condanne del 10 gennaio 2006, del 28 febbraio 2014 e del 18 novembre 2017).

Pendente causa - e in un momento in cui sia la Sezione della popolazione che il Consiglio di Stato si erano già pronunciati negativamente sulla richiesta di rilascio del permesso per frontalieri per motivi di ordine pubblico (23 luglio 2019 e 20 maggio 2020) - il comportamento delittuoso dell'insorgente è quindi ripreso, siccome: il 22 novembre 2021 egli è stato condannato a 13 mesi di detenzione sospesi, per infrazione grave qualificata alle norme della circolazione compiuta l'11 dicembre 2020; il 7 dicembre 2023 è stato condannato a una pena pecuniaria di 15 aliquote giornaliere da fr. 80.--, per distrazione di valori patrimoniali sottoposti a procedimento giudiziale, compiuta da settembre 2022 ad agosto 2023 (precedente consid. A.b).

5.3.
Le ulteriori indicazioni del ricorrente in relazione all'applicazione dell'
art. 5 allegato I ALC
- volte a ridimensionare la gravità di quanto commesso - non portano a un risultato a lui più favorevole.

5.3.1.
In effetti, in merito alla condanna subita il 22 novembre 2021 in materia di circolazione stradale, egli fa valere l'esistenza di una prognosi positiva, constatata al termine dello svolgimento di un percorso terapeutico, che però non risulta dal giudizio impugnato. Nel contempo, anche in merito a questo aspetto egli non dimostra un accertamento dei fatti manifestamente inesatto o altrimenti lesivo del diritto, che permetterebbe di prendere in considerazione questo percorso terapeutico in sede federale (precedente consid. 2.1).

5.3.2.
Quand'anche l'insorgente avesse già addotto tale argomentazione davanti alla Corte cantonale, come da lui sostenuto, va inoltre rilevato che lo svolgimento di un percorso terapeutico a seguito della condanna subita in materia di circolazione stradale il 22 novembre 2021 non sarebbe determinante. In effetti, la condanna subita il 7 dicembre 2023 è relativa alla distrazione di valori patrimoniali sottoposti a procedimento giudiziale - compiuta durante un anno - e attesta nuovamente la disponibilità del ricorrente a compiere reati penali, non soltanto in ambito di circolazione stradale, ciò che comporta la conferma del fatto che egli continua a costituire una minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici ai sensi dell'
art. 5 allegato I ALC
.

6.

6.1.
Confermato il sussistere di una minaccia reale, attuale e di una certa gravità per l'ordine pubblico, va infine rilevato che la sentenza impugnata non contrasta neppure il principio della proporzionalità, il cui rispetto è espressamente richiesto dall'
art. 96 LStrI
.

6.1.1.
Il rifiuto del rilascio di un permesso per frontalieri UE/AELS non obbliga l'insorgente a spostare il centro dei suoi interessi affettivi e familiari, che si trova in Italia dove vive, e non gli pone pertanto particolari problemi di adattamento in tal senso (sentenza 2C_480/2020 del 19 giugno 2020 consid. 5.3.1). Sul piano professionale il pregiudizio è invece più marcato, dato che il provvedimento in discussione impedisce al ricorrente di continuare a lavorare in Svizzera. In questo contesto, va però rilevato che l'attività che attualmente svolge a titolo dipendente presso la B.________ Sagl di Z.________ è stata da lui intrapresa solo di recente (giudizio impugnato consid. B.b). Inoltre, il ricorrente è ancora piuttosto giovane (1981) e potrà far valere l'esperienza acquisita per cercare nuovi impieghi in Lombardia o altrove in Italia (in senso conforme, cfr. le sentenze 2C_613/2023 del 16 novembre 2023 consid. 7.2; 2C_481/2020 del 7 luglio 2020 consid. 5.3.1).

6.1.2.
A una diversa conclusione non porta il fatto che la conferma del diniego del permesso per frontalieri UE/AELS possa comportare per il ricorrente delle "gravi difficoltà operative", perché simili difficoltà non sono provate e sarebbero per altro riconducibili solo al comportamento scorretto da lui tenuto, che lo ha portato a subire condanne tra il 2006 e il 2023, quindi anche pendente causa (precedente consid. A.b).

6.2.
All'insorgente non giova nemmeno il richiamo all'
art. 8 CEDU
, che garantisce la vita privata e familiare, aggiungendo di essere padre di un figlio e di essere l'unico sostegno economico della famiglia.

Egli si riferisce a tale norma basandosi su una giurisprudenza che non gli è applicabile, perché sia nel caso trattato nella
DTF 139 I 31
che nella sentenza della Corte EDU in re

Üner contro Paesi Bassi
del 18 ottobre 2006 [no. 46410/99] era in discussione la revoca di un permesso di soggiorno permanente in Svizzera rispettivamente nei Paesi Bassi, non un permesso per frontalieri, relativo a una persona che vive con la famiglia nel proprio Paese di origine. Quand'anche il diritto alla tutela della vita familiare fosse richiamabile, va in ogni caso aggiunto che l'esame della proporzionalità richiesto dall'
art. 8 CEDU
sarebbe analogo a quello richiesto dall'
art. 96 LStrI
, di modo che non si potrebbe che rinviare alla ponderazione già svolta (precedente consid. 6.1).

7.

Per quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (
art. 66 cpv. 1 LTF
). Non sono dovute ripetibili (
art. 68 cpv. 3 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione al ricorrente, al Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e alla Segreteria di Stato della migrazione.

Losanna, 4 febbraio 2026

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

Il Cancelliere: Savoldelli