bger · 2C 816/2017 · 2018-06-08 · de

Forderung aus Staatshaftung | Staatshaftung

Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 08.06.2018 2C 816/2017 (2C_816/2017)
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 08.06.2018 2C 816/2017 (2C_816/2017)
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 08.06.2018 2C 816/2017 (2C_816/2017)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_816/2017
Urteil vom 8. Juni 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Atilay Ileri,
gegen
Kanton Luzern, vertreten durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Walter Fellmann.
Gegenstand
Forderung aus Staatshaftung,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 1. Abteilung, vom 21. Juli 2017 (1B 16 70).
Sachverhalt:
A.
A.a.
Am 19. September 2007 teilte A.________ ihrem damaligen Freund B.________ in einer E-Mail mit, sie beende die Beziehung zu ihm definitiv. Nachdem sie auf dessen Telefonanrufe nicht reagiert hatte, begab sich B.________ am selben Abend an den Wohnort von A.________. Durch das Badezimmerfenster gelangte er in ihre Wohnung und nahm sie in seine Gewalt. Er entführte sie an sein Domizil, wo er sie vergewaltigte, misshandelte und aus kurzer Distanz dreimal mit einer Armbrust in ihre Brust schoss. Er verletzte A.________ schwer. Am Vormittag des 20. September 2007 konnte B.________ festgenommen werden. Am 22. September 2007 verübte er in der Haft Suizid. A.________ leidet bis heute an den psychischen Folgen der Misshandlungen.
A.b.
B.________ war im November 1995 wegen Mordes und Vergewaltigung zu einer Zuchthausstrafe von zwölf Jahren verurteilt worden. Im Mai 2001 wurde er bedingt aus dem Strafvollzug entlassen. Von September bis Mitte Oktober 2006 war er im Rahmen eines Strafverfahrens wegen Drohung, Nötigung, Missbrauchs einer Fernmeldeanlage und Ehrverletzung in Untersuchungshaft. Bei seiner Entlassung wurden ihm ein Kontaktverbot zu seiner früheren Partnerin auferlegt und eine Schutzaufsicht und eine ambulante Psychotherapie angeordnet. Der zuständige Amtsstatthalter wies die Polizei an, dem Amtsstatthalteramt Luzern die Nichteinhaltung dieser Auflagen und die Begehung weiterer Verbrechen oder Vergehen zu melden. Der begutachtende Psychiater hielt in den in diesem Zusammenhang erstellten Berichten (forensisch-psychiatrischer Bericht vom 12. Oktober 2006, forensisch-psychiatrisches Gutachten vom 10. Januar 2007) unter anderem fest, kurzfristig würden keine Bedenken bestehen, dass die frühere Partnerin von B.________ gefährdet wäre. Kritisch seien jedoch unmittelbare Trennungssituationen, in denen gewaltsame Handlungen zu befürchten seien. B.________ befinde sich in einer schwierigen Situation mit langfristiger Arbeitslosigkeit, unklarem Gesundheitszustand und offensichtlichem Missbrauch von opiathaltigen Schmerzmitteln. Aufgrund seiner eingeschränkten Fähigkeit, angemessen mit schwierigen Situationen umzugehen, seien in erster Linie verbale Drohungen, aber auch massivere Gewaltdelikte, z.B. gegen Intimpartnerinnen, gegebenenfalls aber auch gegen Ämter und Behörden, zu erwarten.
A.c.
A.________, die B.________ im November 2006 kennenlernte, war dessen Vorgeschichte nicht bekannt. Aufgrund des Verhaltens von B.________ kontaktierte sie im August 2007 dessen Hausarzt, worauf dieser die Polizei kontaktierte, die wiederum telefonisch Kontakt mit A.________ aufnahm. Der Polizist C.________ empfahl ihr in diesem Gespräch, ihre Beziehung zu B.________ zu beenden. Über dessen strafrechtliche Vergangenheit informierte er sie nicht.
B.
Die Opferhilfe hat A.________ eine Genugtuung von Fr. 45'000.- zugesprochen. Die Summe wurde ihr am 28. Februar 2011 ausbezahlt.
C.
Mit Klage vom 15. Januar 2014 machte A.________ geltend, der Kanton Luzern habe im Zusammenhang mit der Tat vom 19. und 20. September 2007 diverse Pflichtverletzungen begangen, insbesondere indem er sie nicht über die strafrechtliche Vergangenheit ihres damaligen Partners und über dessen Gefährlichkeit informiert habe. Sie beantragte, der Kanton sei zu verpflichten, ihr Fr. 105'000.- zuzüglich Zins als Genugtuung zu bezahlen. Mit Urteil vom 8. November 2016 wies das Bezirksgericht des Kantons Luzern die Klage ab.
Das Kantonsgericht Luzern wies die Berufung mit Urteil vom 21. Juli 2017 ebenfalls ab.
D.
Mit Eingabe vom 21. September 2017 erhebt A.________ Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und der Kanton Luzern sei zu verpflichten, ihr unter dem Titel der Genugtuung Fr. 105'000.- zuzüglich 5% Zins auf Fr. 150'000.- vom 20. September 2007 bis 28. Februar 2011 und 5% Zins auf Fr. 105'000.- seit dem 1. März 2011 zu bezahlen. Es sei ihr für das vorliegende Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen und ihr Rechtsvertreter als unentgeltlicher Prozessbeistand zu bestellen.
Das Kantonsgericht Luzern beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und verweist auf den angefochtenen Entscheid. Der Kanton Luzern beantragt in seiner ausführlichen Vernehmlassung, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, subeventualiter sei die Sache zur Ergänzung des für die Zusprechung einer Genugtuung rechtserheblichen Sachverhalts an die Vorinstanz oder das Bezirksgericht Luzern zurückzuweisen. Die Beschwerdeführerin hält replikweise an ihren Anträgen fest und teilt mit, sie sei nicht der Auffassung, dass die Sache an das Kantonsgericht zurückgewiesen werden müsse. Der Kanton Luzern dupliziert.
Erwägungen:
1.
1.1.
Die Beschwerde richtet sich gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid eines oberen Gerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2;
Art. 90 BGG
) auf dem Gebiet der Staatshaftung, welcher mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (
Art. 82 lit. a BGG
), sofern die Streitwertgrenze von Fr. 30'000.- erreicht ist (
Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG
), was vorliegend zutrifft. Auf die form- und fristgerecht (
Art. 42 und
Art. 100 Abs. 1 BGG
) eingereichte Beschwerde der hierzu legitimierten Beschwerdeführerin (
Art. 89 Abs. 1 BGG
) ist somit einzutreten.
1.2.
Mit der Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a und lit. b BGG
). Der Eingriff in kantonales Recht ist dagegen - abgesehen von den Fällen gemäss
Art. 95 lit. c-e BGG
- kein selbständiger Beschwerdegrund. Überprüft werden kann diesbezüglich, ob damit Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird, mit Einschluss der Verletzung verfassungsmässiger Rechte (
BGE 142 V 94
E. 1.3 S. 96), wobei die Prüfung der Verletzung des Willkürverbots im Vordergrund steht (
BGE 138 I 162
E. 3.3 S. 166
;
136 I 241
E. 2.5.2 S. 250). Bundesrecht, das gestützt auf eine Verweisung in einer kantonalen Rechtsgrundlage Anwendung findet, gilt als subsidiäres kantonales Recht (Urteil 2C_1035/2014 vom 27. August 2015 E. 1.2 mit Hinweis).
Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (
BGE 140 III 16
E. 2.1 S. 18 f.mit Hinweisen).
1.3.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 138 I 274
E. 1.6 S. 280 f.). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 142 II 369
E. 2.1 S. 372).
1.4.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (
Art. 105 Abs. 1 BGG
), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
(
Art. 105 Abs. 2 BGG
;
BGE 139 II 404
E. 10.1 S. 445
;
138 I 274
E. 1.6 S. 280 f.). Die betroffene Person muss rechtsgenügend dartun, dass und inwiefern der vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt in diesem Sinne mangelhaft erscheint und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 i.V.m.
Art. 42 Abs. 2 und
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Rein appellatorische Kritik an der Sachverhaltsermittlung genügt den Begründungs- bzw. Rügeanforderungen nicht (vgl.
BGE 139 II 404
E. 10.1 S. 445 m.H.).
2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt, ihr Recht auf Beweis sowie das rechtliche Gehör verletzt.
Der verfassungsrechtlich garantierte Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhaltes und stellt anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Ausgang des Verfahrens zu beeinflussen (
BGE 140 I 99
E. 3.4 S. 102;
135 II 286
E. 5.1 S. 293; je mit Hinweisen). Einer vorweggenommenen Beweiswürdigung steht die Verfassungsgarantie indes nichtentgegen. Es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, wenn eine richterliche Behörde oder eine Verwaltungsbehörde auf die Abnahme von Beweisen verzichtet, weil sie aufgrund bereits abgenommener Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, diese Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (
BGE 136 I 229
E. 5.3 S. 236 f. mit Hinweisen).
2.1.
Die Beschwerdeführerin rügt, es treffe nicht zu, dass sie keine Wiederholungsgefahr geltend gemacht habe. Sie habe stets behauptet, dass bei B.________ Wiederholungsgefahr im Sinne von § 80 des früheren Gesetzes des Kantons Luzern über die Strafprozessordnung vom 3. Juni 1957 (aStPO/LU; SRL 305) bestanden habe. Die Auffassung der Vorinstanz, die mit der Haftentlassung angeordneten Auflagen hätten nur die damalige Privatklägerin, nicht aber Dritte vor weiteren Straftaten schützen sollen, sei ebenfalls falsch.
2.1.1.
Gemäss der Einschätzung in den psychiatrischen Berichten waren von B.________ erneute Gewalttaten zu befürchten. Die Vorinstanz bestreitet dies nicht. Sie führt indes aus, die Beschwerdeführerin habe nicht geltend gemacht, er habe wegen Wiederholungsgefahr nicht aus der Haft entlassen werden dürfen oder die Haftentlassung sei unrechtmässig erfolgt. Diese vorinstanzliche Feststellung bezieht sich auf die Rechtmässigkeit der Haftentlassungsverfügung vom Oktober 2006 und nicht auf die Frage einer allgemeinen Rückfallgefahr.
Für die Frage, ob B.________ als Angeschuldigter im Strafverfahren wegen Drohung, Nötigung, Missbrauchs einer Fernmeldeanlage und Ehrverletzung weiterhin in Haft gehalten werden durfte, hatte das Amtsstatthalteramt Luzern das Vorliegen eines Haftgrundes gemäss § 80 Abs. 2 und Abs. 3 aStPO/LU sowie die Verhältnismässigkeit der Haftdauer im Hinblick auf die zu erwartende Strafe gemäss §83 ter aStPO/LU zu prüfen. Dass die Beschwerdeführerin diese Prüfung und die erfolgte Entlassung von B.________ aus der Untersuchungshaft in ihrer Klage oder in der Berufung beanstandet hätte, ist nicht ersichtlich. Sie vermag mit ihrem Hinweis auf den in der Klageschrift geltend gemachten Umstand, dass gemäss der Einschätzung des begutachtenden Psychiaters Rückfallgefahr bestand, nicht aufzuzeigen, dass sie entgegen der vorinstanzlichen Feststellungen die Rechtmässigkeit der Haftentlassungsverfügung angezweifelt hätte. Sie macht auch vor Bundesgericht nicht geltend, die Haftentlassungsverfügung sei widerrechtlich erfolgt. Die Feststellung der Vorinstanz, die Rechtmässigkeit der Haftentlassungsverfügung sei nicht infrage gestellt worden, kann nach dem Gesagten nicht als willkürlich bezeichnet werden.
2.1.2.
Es gelingt der Beschwerdeführerin auch nicht, darzulegen, dass die Feststellung, die mit der Haftentlassung angeordneten Auflagen hätten den Zweck gehabt, die ehemalige Partnerin von B.________ vor weiteren Übergriffen zu schützen, willkürlich wäre. Die Vorinstanz stellte fest, die Beschwerdeführerin habe nicht rechtsgenüglich geltend gemacht, dass die Auflagen auch weitere Dritte vor Nötigungen und Dohungen hätten schützen sollen. Die Beschwerdeführerin hält dem nichts Stichhaltiges entgegen. Wenngleich die angeordneten Auflagen - insbesondere die Therapie und die Schutzaufsicht - ihrer Natur entsprechend auf ein zukünftiges Wohlverhalten von B.________ auch gegenüber Drittpersonen ausgerichtet waren, lässt sich daraus nicht der Schluss ziehen, dies sei deren eigentlicher Zweck gewesen. Die Auflagen wurden im Rahmen des Strafverfahrens wegen Drohung, Nötigung, Missbrauchs einer Fernmeldeanlage und Ehrverletzung und im Zusammenhang mit den gegenüber der ehemaligen Partnerin begangenen Taten angeordnet. Die Vorinstanz durfte daher ohne Willkür feststellen, der primäre Zweck der Auflagen sei nicht der Schutz von Dritten vor Gewalttaten gewesen.
2.2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die angeordneten Massnahmen und die Schutzaufsicht seien nicht korrekt durchgeführt und überwacht worden. Sie rügt, die Vorinstanz hätte ihrem Urteil diese von der Beschwerdeführerin behauptete und von der Gegenpartei nicht ausdrücklich bestrittene Tatsache zugrunde legen müssen.
2.2.1.
Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Therapie und die Schutzaufsicht seien nicht oder nicht fachgerecht durchgeführt worden, ist im vorinstanzlichen Verfahren jedoch nicht unbestritten geblieben. Vielmehr hat der Kanton gemäss den Feststellungen der Vorinstanz bereits im Rahmen des erstinstanzlichen Verfahrens ausführlich begründet, weshalb diesbezüglich keine Pflichtverletzung vorliege. Dass die Vorinstanz in willkürlicher Weise unbestrittene Sachverhaltselemente falsch festgestellt hätte, ist nicht ersichtlich.
2.2.2.
Sodann vermag die Beschwerdeführerin nicht darzulegen, dass die Edition der Therapieberichte durch die Vorinstanz zu Unrecht nicht erfolgt sei. Mit der Wiederholung ihrer Vorbringen aus dem Berufungsverfahren, worin sie die Kompetenz und das Vorgehen des Therapeuten von B.________ kritisiert und die Fachkompetenz der mit der Schutzaufsicht beauftragten Stelle bezweifelt, legt sie nicht dar, dass die Schlussfolgerungen im angefochtenen Entscheid zu ebendiesen Vorbringen willkürlich seien.
2.3.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt bezüglich des Wissens von Polizist C.________ unrichtig festgestellt. Die diesbezügliche Beweiswürdigung sei willkürlich.
2.3.1.
Gemäss der Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz hatte der Polizist keine Kenntnis vom Inhalt der psychiatrischen Berichte. Die Beschwerdeführerin habe erst vor dem Kantonsgericht behauptet, er habe durch den Hausarzt von der Einschätzung des Gerichtspsychiaters erfahren, wonach es sich bei B.________ um eine "Zeitbombe" handle. Dieses Novum sei nicht zu beachten. Die Beschwerdeführerin geht demgegenüber davon aus, dies ergebe sich aus den Akten bzw. es sei davon auszugehen, dass der Hausarzt den Polizisten, den er auch von gemeinsam besuchten Weiterbildungsveranstaltungen gekannt habe, anlässlich ihres Telefongesprächs über die Einschätzung des Gerichtspsychiaters informiert habe.
2.3.2.
Zunächst ist festzuhalten, dass die Vorinstanz nicht den Umstand als neu qualifizierte, dass der Gerichtspsychiater den Hausarzt über die Gefährlichkeit von B.________ aufgeklärt habe, sondern die Behauptung der Beschwerdeführerin, hiervon habe auch Polizist C.________ Kenntnis gehabt. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dies bereits im Rahmen des erstinstanzlichen Verfahrens vorgebracht zu haben. Es gelingt ihr sodann nicht, aufzuzeigen, inwiefern die vorinstanzliche Feststellung, der Polizist habe keine Kenntnis von der damaligen Einschätzung des Gerichtspsychiaters gehabt, offensichtlich unhaltbar und damit willkürlich sein soll. Der Umstand, dass es denkbar scheint, dass die gerichtspsychiatrische Einschätzung im Gespräch zwischen dem Hausarzt und dem Polizisten zur Sprache gekommen sein könnte, reicht nicht aus, um die auf der Würdigung der Akten und Beweise beruhende vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung als willkürlich erscheinen zu lassen.
2.3.3.
Die Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie ihren Beweisantrag abgelehnt und die Einträge in der Datenbank der Polizei über den Täter nicht ediert habe. Sie habe sehr klar behauptet, dass alles, was der Polizist C.________ ausser dem Delikt aus dem Jahr 1993 über den Täter gewusst habe, aus der Datenbank der Polizei hervorgehen müsse, weshalb diese zu edieren sei. Diese Argumentation überzeugt indes nicht, zumal die Beschwerdeführerin damit nicht darlegt, inwiefern die Feststellung, sie habe keine rechtsgenüglichen Tatsachenbehauptungen aufgestellt, die eine Beweisabnahme zulassen würden, offensichtlich falsch sein soll. Die rein appellatorische Bekräftigung, sie habe die zu edierenden Urkunden nicht zu pauschal und damit unzureichend bezeichnet, lässt die vorinstanzliche Einschätzung nicht als unhaltbar erscheinen. Die Rüge erweist sich daher als unbegründet. Im Übrigen durfte die Vorinstanz auch unter dem Blickwinkel der antizipierten Beweiswürdigung auf die Beweisabnahme verzichten, nachdem sie aufgrund bereits abgenommener Beweise ihre Überzeugung gebildet hatte und ohne Willkür annehmen konnte, diese Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
2.4.
Soweit die Beschwerdeführerin weitere Mängel in der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung und Beweiswürdigung rügt und diese als willkürlich bezeichnet, ohne den Anforderungen an die Willkürrüge gerecht zu werden, ist darauf mangels rechtsgenügender Begründung nicht einzugehen.
Dasselbe gilt auch für den in der Beschwerde geltend gemachten Verstoss gegen das Verbot des überspitzten Formalismus: Es besteht kein Anlass zur Annahme, die Vorinstanz sei im Berufungsverfahren nicht mit der erforderlichen Sorgfalt und Gewissenhaftigkeit vorgegangen. Die Behauptung, sie habe die ausführlich dargelegten Rügen in der Rechtsschrift nicht gefunden, lässt die vorinstanzliche Feststellung, die vor Kantonsgericht vorgetragene Klagebegründung sei unzureichend, nicht als überspitzt formalistisch erscheinen.
2.5.
Nach dem Gesagten liegt keine offensichtlich unrichtige oder auf einer Rechtsverletzung beruhende Sachverhaltsfeststellung und keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.
3.
Die Beschwerdeführerin macht einen Anspruch aus Staatshaftung geltend.
3.1.
Das Bundeszivilrecht kennt im Bereich der Haftung des Staates und des Staatspersonals deklaratorische Vorbehalte zugunsten des kantonalen öffentlichen Rechts. Es handelt sich dabei einerseits um die Haftung der Gemeinwesen ("Staatshaftung" nach
Art. 59 Abs. 1 ZGB
), anderseits um jene des öffentlich-rechtlichen Personals ("Beamtenhaftung" gemäss
Art. 61 Abs. 1 OR
; vgl. Urteil 2C_960/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 3.1 mit Hinweisen). Soweit das kantonale Recht an das Bundeszivilrecht anknüpft, wird dieses zu subsidiärem kantonalem Verwaltungsrecht (vgl. E. 1.2 hiervor).
3.2.
Im Kanton Luzern richtet sich die Staatshaftung nach dem Haftungsgesetz vom 13. September 1988 (HG/LU; SRL 23). Gemäss § 4 HG/LU haftet das Gemeinwesen für den vollen Schaden, den ein Angestellter einem Dritten in Ausübung amtlicher Verrichtungen widerrechtlich zufügt, sofern es nicht nachweist, dass dem Angestellten kein Verschulden zur Last fällt. Die Staatshaftung im Kanton Luzern ist demnach weder eine reine Kausalhaftung noch eine reine Verschuldenshaftung, sondern stellt eine Mischform dar (vgl. Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern vom 2. Dezember 1999 E. 5, in: Luzerner Gerichts- und Verwaltungsentscheide [LGVE] 1999 I Nr. 14). Die Bestimmungen von
Art. 41 ff. OR
gelten als ergänzendes kantonales Recht, soweit das Haftungsgesetz keine eigenen Regelungen enthält (§ 3 HG/LU). Gemäss § 3 HG/LU i.V.m.
Art. 47 und 49 OR
kann der geschädigten Person eine Genugtuung zugesprochen werden.
3.3.
Im Bereich der Staatshaftung gilt eine Schadenszufügung als widerrechtlich, wenn die amtliche Tätigkeit des Staatsangestellten gegen Gebote oder Verbote verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsguts dienen (vgl.
BGE 132 II 449
E. 3.2 S. 456 f.;
123 II 577
E. 4d/aa S. 581). Liegt eine Verletzung absoluter Rechte vor, so ergibt sich die Rechtswidrigkeit der schädigenden Handlung grundsätzlich direkt aus diesem Erfolg, ohne dass es zusätzlich eines verpönten Verhaltens im dargestellten Sinne bedürfte (vgl.
BGE 132 II 449
E. 3.3 S. 457 f.;
123 II 577
E. 4d/bb S. 581 f. mit Hinweisen).
Der Staat kann auch für einen durch Unterlassung entstandenen Schaden haften. Die Haftung für eine Unterlassung setzt voraus, dass eine Pflicht zum Handeln bestanden hat. Auch die Handlungspflicht ist nur dann haftpflichtrechtlich von Bedeutung, wenn sie das Interesse der geschädigten Person verfolgt und sich aus einer Schutzvorschrift zu deren Gunsten ergibt. Die Widerrechtlichkeit einer Unterlassung setzt damit eine Garantenpflicht für den Geschädigten voraus (vgl.
BGE 132 II 305
E. 4.1 S. 317; Urteil 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 5.3; je mit Hinweisen). Schutznormen, die eine Garantenstellung begründen, können sich aus irgendeinem Teil des objektiven, selbst des ungeschriebenen Rechts ergeben (
BGE 116 Ib 367
E. 4c S. 374; Urteil 4A_104/2012 vom 3. August 2012 E. 2.1 mit Hinweisen).
3.4.
Eine Haftung des Staates setzt weiter voraus, dass das Verhalten des Staatsangestellten bei der Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit natürlich und adäquat kausal für den eingetretenen Schaden war. Die natürliche Kausalität ist gegeben, wenn ein Handeln Ursache im Sinne einer nicht wegzudenkenden Bedingung (conditio sine qua non) für den Eintritt des Schadens ist. Ob dies zutrifft, ist eine Tatfrage. Rechtsfrage ist dagegen, ob zwischen der Ursache und dem Schadenseintritt ebenfalls ein adäquater Kausalzusammenhang besteht (
BGE 132 III 715
E. 2.2 S. 718;
143 II 661
E. 7.1 S. 671). Der adäquate Kausalzusammenhang fehlt oder ist unterbrochen, wenn eine Schadensursache gegenüber einer anderen völlig in den Hintergrund tritt. Dazu zählt auch ein überwiegendes Selbstverschulden der Geschädigten oder ein überwiegendes Drittverschulden (
BGE 135 IV 56
E. 2.1 S. 64 f.;
123 II 577
E. 6 S. 587; Urteil 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 5.1 mit Hinweisen). Der adäquate Kausalzusammenhang kann auch durch eine Unterlassung begründet werden. Rechtlich wird dem Haftpflichtigen dabei der Vorwurf gemacht, er habe die Änderung des Kausalablaufs unterlassen, zu der er verpflichtet gewesen wäre. Dieser sogenannte hypothetische Kausalzusammenhang liegt vor, wenn rechtzeitiges Handeln mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die Schädigung verhindert hätte (Urteil 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 5.2 mit Hinweisen).
4.
Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Entscheid fest, es bestehe weder ein natürlicher noch ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen dem Ratschlag des Polizisten an die Beschwerdeführerin, sich unverzüglich von ihrem Partner zu trennen, und dessen Tat vom 19. und 20. September 2007. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich keine substanziierten Rügen vor und behauptet nicht, der erhaltene Ratschlag sei kausal für den von ihr erlittenen Schaden. Es bleibt somit zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Unrecht eine Haftung des Staates aus Unterlassung verneint hat, wobei die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts hinsichtlich der Anwendung von kantonalem Recht eingeschränkt ist (
Art. 95 BGG
; vgl. E. 1.2 hiervor).
4.1.
Die Beschwerdeführerin beanstandet, die vorinstanzliche Auslegung von §§ 80 ff. aStPO/LU sei willkürlich. Es bestehe eine Garantenpflicht, da unbestrittenermassen die Gefahr bestanden habe, dass B.________ erneut Gewaltdelikte verüben werde.
4.1.1.
Sie vertritt die Ansicht, § 80 aStPO/LU habe im vorliegenden Fall eine Garantenpflicht des Kantons Luzern begründet. Angesichts der klaren psychiatrischen Prognose hätten konkrete Hinweise für weitere strafbare Handlungen im Sinne von § 80 Abs. 2 Ziff. 4 aStPO/LU bestanden. Es treffe nicht zu, dass die mit der Freilassung von B.________ verfügten Auflagen einzig weitere Straftaten zum Nachteil von dessen früherer Partnerin hätten verhindern sollen. Der Zweck der Auflagen sei gewesen, Dritte vor Gewalttaten zu schützen. §§ 80 ff. aStPO/LU hätten folglich auch für künftige Opfer eine Schutzfunktion gehabt und damit die Garantenpflicht des Kantons gegenüber potentiellen Opfern begründet. Die Weigerung der Vorinstanz, die eindeutige Gefahrensituation unter § 80 Abs. 2 Ziff. 4 aStPO/LU zu subsumieren, sei willkürlich.
Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, § 80 aStPO/LU begründe vorliegend grundsätzlich keine Garantenpflicht des Kantons, da die Haftentlassung rechtmässig und die angeordneten Auflagen nicht unzureichend gewesen seien.
4.1.2.
Vorab ist in Erinnerung zu rufen, dass es der Beschwerdeführerin nicht gelungen ist, darzulegen, dass die vorinstanzliche Feststellung, wonach der Schutz von Dritten nicht der Zweck der Auflagen gewesen sei, willkürlich wäre (vgl. E. 2.1.2 hiervor). Auch die Feststellungen bezüglich der angeordneten Therapie und der Schutzaufsicht haben sich nicht als willkürlich erwiesen (vgl. E. 2.2 hiervor). Wenngleich die in §§ 80 ff. aStPO/LU enthaltenen Regeln zur Untersuchungshaft als Schutzvorschrift zugunsten von Dritten grundsätzlich in Betracht kommen könnten (vgl. E. 3.3 in fine hiervor), fehlt es somit vorliegend an der für eine staatliche Haftung aus Unterlassung erforderlichen Verletzung einer Handlungspflicht. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss kommt, auf der Grundlage von §§ 80 ff. aStPO/LU lasse sich keine Staatshaftung für den von der Beschwerdeführerin erlittenen Schaden ableiten. Die Auslegung dieser kantonalen Bestimmungen durch die Vorinstanz kann nicht als willkürlich bezeichnet werden.
4.2.
Weiter macht die Beschwerdeführerin eine Garantenstellung der Polizei des Kantons Luzern aufgrund von § 1 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Luzerner Polizei vom 27. Januar 1998 (PolG/LU; SRL 350) geltend.
4.2.1.
Gemäss § 1 PolG/LU sorgt die Luzerner Polizei für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Sie trägt durch Information und andere geeignete Massnahmen zur Prävention bei (Abs. 1). Zu ihren Aufgaben gehört es unter anderem, Massnahmen zu ergreifen, um unmittelbar drohende Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie für Mensch, Tier und Umwelt abzuwehren und eingetretene Störungen zu beseitigen (Abs. 2 lit. a) und der Bevölkerung Hilfe in der Not zu leisten (Abs. 2 lit. e).
4.2.2.
Die Vorinstanz erwog übereinstimmend mit der ersten Instanz, gemäss dieser Bestimmung bestehe eine Handlungspflicht und folglich eine Garantenpflicht der Luzerner Polizei, sofern einer Person unmittelbar Gefahr drohe oder sie sich in Not befinde. Die Begriffe "unmittelbar drohende Gefahr" und "Not" würden eine unmittelbare Bedrohung resp. einen unmittelbaren Angriff voraussetzen. Ein Angriff drohe unmittelbar, wenn nach den gesamten Umständen mit einem sofortigen Angriff gerechnet werden müsse. Gemäss den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen wusste der Polizist C.________, dass B.________ wegen Mordes verurteilt worden war. Er habe aber trotz dieses Wissensvorsprungs nicht von einer unmittelbar drohenden Gefahr für Leib und Leben der Beschwerdeführerin ausgehen müssen. Im Zeitpunkt des Telefongesprächs zwischen dem Polizisten und der Beschwerdeführerin habe ihr keine unmittelbare Gefahr gedroht. Es habe daher für die Polizei im konkreten Fall weder eine Handlungspflicht noch eine Garantenstellung bestanden. Die unterlassene Aufklärung über die deliktische Vergangenheit ihres damaligen Partners sei nicht widerrechtlich gewesen. Der Polizist habe auch keine weiteren Unterlassungen begangen. Die Schädigung der Beschwerdeführerin sei nicht wegen der Missachtung eines polizeilichen Schutzauftrags erfolgt. Die staatliche Haftung sei daher mangels Widerrechtlichkeit ausgeschlossen. Zudem fehle auch ein hypothetischer Kausalzusammenhang, da das Wissen der Beschwerdeführerin über die deliktische Vergangenheit ihres damaligen Partners dessen Gewaltausbruch nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit hätte verhindern können.
4.2.3.
Die Beschwerdeführerin erachtet die vorinstanzliche Auslegung von § 1 PolG/LU als unrichtig und der ratio legis widersprechend. Dies gehe aus dem Entwurf zum neuen Polizeigesetz hervor. Dort werde in § 13b der gleiche Begriff der Unmittelbarkeit als Handlungsvoraussetzung für die Polizei verwendet. Eine unmittelbare Gefahr bestehe gemäss dieser neuen Bestimmung indes nicht erst, wenn ein Angriff unmittelbar bevorstehe, da die Warnung ja rechtzeitig erfolgen solle, damit sich ein potentielles Opfer in Sicherheit bringen könne. § 1 PolG/LU verstehe unter Unmittelbarkeit, dass nicht vorausgesagt werden könne, wann und wo die Gewalttat verübt werde. Die Bestimmung begründe daher eine Handlungspflicht der Strafverfolgungsbehörden, deren Unterlassung rechtswidrig und kausal für den Schaden der Beschwerdeführerin sei.
4.2.4.
Mit diesen weitgehend appellatorischen Ausführungen vermag die Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen, dass die vorinstanzliche Auslegung der kantonalen Bestimmung willkürlich wäre oder gegen verfassungsmässige Rechte verstossen würde. Es scheint grundsätzlich vertretbar, den Begriff der Unmittelbarkeit einer Gefahr im Hinblick auf die Begründung einer polizeilichen Handlungspflicht so auszulegen, dass für die Bejahung der Unmittelbarkeit mit einem sofortigen Angriff gerechnet werden muss. Auch der Hinweis auf die seit 1. Februar 2018 geltenden §§13a ff. PolG/LU (Gefährderansprache, Gefährdungsmeldung und Gefährder-Datensammlung) und die mutmassliche Auslegung dieser Bestimmungen begründet keine Willkür, zumal sie im Zeitpunkt der Tat unbestrittenermassen noch nicht existierten. Ausserdem ist diese neue Regelung darauf ausgerichtet, den Behörden ein Tätigwerden in einem früheren Zeitpunkt zu ermöglichen und damit die Prävention von Gewalttaten gegenüber dem vorherigen Recht zu verbessern. Es kann daher nicht ohne Weiteres angenommen werden, der Begriff der Unmittelbarkeit sei in Bezug auf § 1 Abs. 2 PolG/LU gleich auszulegen wie inskünftig (gemäss Einschätzung der Beschwerdeführerin) bezüglich §§ 13a ff. PolG/LU. Mangels substanziierter Rügen ist auf die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht weiter einzugehen.
4.3.
Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, der Kanton Luzern hafte unabhängig von der individuellen Zurechenbarkeit eines Fehlverhaltens an einen bestimmten Beamten als Organisation für den der Beschwerdeführerin entstandenen Schaden. Der Staat hafte, weil die Strafverfolgungs- und Vollzugsbehörden gemeinsam versagt hätten. Die Gewalttat sei angesichts des psychiatrischen Gutachtens und der aktuellen, den Behörden bekannten Trennungssituation voraussehbar gewesen. Da die notwendigen Massnahmen zur Verhinderung der Tat unterlassen worden seien, sei die Beschwerdeführerin geschädigt worden.
4.3.1.
Das Gemeinwesen haftet gemäss § 4 HG/LU für den Schaden, den ein Angestellter einem Dritten im Rahmen seiner amtlichen Verrichtungen widerrechtlich zufügt, sofern es nicht nachweist, dass diesen kein Verschulden trifft. Angesichts dieser möglichen Exkulpation handelt es sich um eine Mischform von Kausal- und Verschuldenshaftung (vgl. E. 3.2 hiervor). Die Vorinstanz erwog, die geschädigte Person habe gemäss dieser Norm rechtsgenüglich zu behaupten und zu beweisen, welcher Angestellte bzw. welche Angestellten des Gemeinwesens welche pflichtwidrigen Unterlassungen begangen habe und welcher Schaden daraus entstanden sei.
4.3.2.
Angefochten ist weiterhin die Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht, welche das Bundesgericht nur eingeschränkt - im Wesentlichen auf Willkür hin - überprüft (vgl. E. 1.2 hiervor). Die Beschwerdeführerin beschränkt sich darauf, die Beweiserhebung und Sachverhaltsfeststellung zu bemängeln (vgl. dazu E. 2.3 ff. hiervor) und den vorinstanzlichen Erwägungen ihre eigene Auslegung der kantonalen Normen gegenüberzustellen. Der Umstand allein, dass auch eine andere Auslegung denkbar oder im konkreten Fall ein anderes Resultat möglich wäre, würde indes noch nicht ausreichen, um eine willkürliche Rechtsanwendung aufzuzeigen. Mit ihrer rein appellatorischen Kritik am vorinstanzlichen Entscheid legt die Beschwerdeführerin nicht dar, dass dieser willkürlich sei. Es erübrigt sich daher eine nähere Auseinandersetzung mit diesen Vorbringen. Sie sind nicht geeignet, eine willkürliche Rechtsauslegung oder -anwendung durch die Vorinstanz aufzuzeigen.
4.4.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, der Polizist C.________ habe ihr die wesentliche Tatsache verschwiegen, dass B.________ im Jahr 1993 eine Frau vergewaltigt und getötet habe. Sie macht geltend, wenn sie dies gewusst hätte, hätte sie sich mit geeigneten Massnahmen gegen einen Übergriff geschützt. Es dürfe nicht sein, dass der Datenschutz und der Schutz der Privatsphäre eines Sexualmörders höher gewichtet würden als das Recht auf Leben einer anderen Person.
4.4.1.
Gemäss dem von der Vorinstanz willkürfrei festgestellten Sachverhalt bestand im Zeitpunkt des Telefonats zwischen dem Polizisten und der Beschwerdeführerin keine für Ersteren erkennbare, unmittelbar drohende Gefahr für die Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz führte aus, der Ratschlag des Polizisten sei als Gefälligkeit zu qualifizieren. Eine Haftung hierfür setze voraus, dass die Person wider besseres Wissen oder leichtfertig unrichtige Angaben mache oder wesentliche Tatsachen verschweige, die ihr bekannt seien und von denen sie sich sagen müsse, sie könnten den in Frage stehenden Entschluss beeinflussen. Von einem Handeln wider besseres Wissen oder von einem leichtfertigen Handeln könne indes vorliegend nicht die Rede sein. Es lasse sich keine Vertrauenshaftung begründen.
4.4.2.
Dieser Erwägung setzt die Beschwerdeführerin nichts Stichhaltiges entgegen. Sie zeigt nicht auf, dass der Polizist wider besseres Wissen oder leichtfertig gehandelt hätte und vermag nicht darzutun, dass der angefochtene Entscheid in diesem Punkt willkürlich wäre bzw. an einem offensichtlichen, qualifizierten Mangel leiden würde. Dass sie im Wissen um die Vergangenheit ihres Partners anders vorgegangen wäre und sich besser vor dessen Reaktion auf die Trennung zu schützen versucht hätte, ist wahrscheinlich. Vor diesem Hintergrund ist auch grundsätzlich nachvollziehbar, dass die ausgebliebene Warnung durch die Polizei von der Beschwerdeführerin als gravierender Fehler eingestuft wird. Es kann durchaus anerkannt werden, dass das Verhalten der Behörden zum Lauf der Dinge beigetragen hat. Ob sich die Beschwerdeführerin im Wissen um die Vergangenheit ihres Partners letztlich erfolgreich vor diesem hätte schützen bzw. seinen Gewaltausbruch hätte verhindern können, bleibt aber ungewiss. Der Umstand, dass die Dinge möglicherweise anders verlaufen wären, führt jedenfalls noch nicht zu einer Haftung des Staates für den erlittenen Schaden bzw. zu einem Genugtuungsanspruch der Geschädigten gegenüber dem Staat. Die vorinstanzliche Feststellung, die hierfür erforderlichen Voraussetzungen seien nicht erfüllt, ist nicht willkürlich.
4.4.3.
Auch das Argument, der Persönlichkeits- und Datenschutz von Schwerverbrechern dürfe dem Schutz von Leib und Leben von Drittpersonen nicht vorgehen, steht letztlich der vorinstanzlichen Auslegung von § 4 HG/LU nicht entgegen und lässt diese nicht als willkürlich erscheinen. Die Vorinstanz hat nicht gegen übergeordnetes Recht verstossen, indem sie zum Schluss gelangte, der Polizist habe kein widerrechtliches, eine Haftung begründendes Verhalten an den Tag gelegt. Die Frage der Möglichkeit einer frühzeitigen Warnung von Privatpersonen vor möglichen gefährlichen Straftätern (sogenannten "Gefährdern") wurde im Kanton Luzern wie in verschiedenen anderen Schweizer Kantonen auf gesetzgeberischer Ebene diskutiert und führte zur Einfügung der §§ 13a ff. ins Polizeigesetz des Kantons Luzern. Damit wurde nunmehr die gesetzliche Grundlage geschaffen, damit die Polizei potentielle Opfer über eine unmittelbar drohende Gefahr informieren darf, wobei sie die Persönlichkeitsrechte des Gefährders oder der Gefährderin soweit möglich zu wahren hat (§ 13b PolG/LU). Auf den vorliegenden Fall ist diese Regelung jedoch nicht anwendbar, da sie erst per 1. Februar 2018 in Kraft getreten ist. Ob die Behörden durch ihr Verhalten eine Staatshaftung begründet hätten, wenn die §§ 13a ff. PolG/LU bereits in Kraft gewesen wären, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
4.5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es der Beschwerdeführerin - soweit ihre Vorbringen den Anforderungen an die qualifizierte Rügepflicht überhaupt genügen - nicht gelingt, darzutun, dass die Vorinstanz die Haftung des Staates zu Unrecht verneint und das kantonale Recht willkürlich angewendet hätte. Das Ergebnis der vorinstanzlichen Beurteilung, wonach der Kanton Luzern nicht für die von B.________ begangene Tat haftet, ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden.
4.6.
Die im Rahmen des Schriftenwechsels in der Eventualbegründung der Vernehmlassung vom Kanton Luzern aufgeworfene Frage eines allfälligen Selbstverschuldens der Beschwerdeführerin ist bei diesem Verfahrensausgang nicht zu prüfen. Immerhin rechtfertigt sich der Hinweis, dass die in höchstem Masse brutale Tat von der Beschwerdeführerin, selbst wenn sie sich vor ihrem Partner fürchtete und davon ausging, eine Trennung werde problematisch sein und unter Umständen eine heftige Reaktion auslösen, nicht vorausgesehen werden konnte bzw. musste. Es bestehen keinerlei Hinweise auf ein Selbstverschulden der Beschwerdeführerin. Ihr Verhalten als grobfahrlässig zu bezeichnen, ist nicht gerechtfertigt.
5.
5.1.
Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen.
5.2.
Die Beschwerdeführerin ersucht das Gericht, eine öffentliche Urteilsberatung anzuordnen, da der Prozess in den Medien grosses Echo gefunden habe. Es ist indes nicht Sache der Parteien, die Durchführung einer öffentlichen Beratung zu beantragen. Angesichts der sich im bundesgerichtlichen Verfahren stellenden rechtlichen Fragen sind die Voraussetzungen für eine öffentliche Beratung i.S.v.
Art. 58 BGG
nicht erfüllt.
5.3.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin grundsätzlich kostenpflichtig (
Art. 66 BGG
). Sie ersucht für das bundesgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung und verweist auf ihre im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens eingereichten Belege zur finanziellen Situation, welche sich seither nicht verändert habe. Die Vorinstanz war bei der Überprüfung der Bedürftigkeit zum Schluss gelangt, die Beschwerdeführerin sei finanziell leistungsfähig, aber im Zeitpunkt des Entscheids über die unentgeltliche Prozessführung nicht liquid gewesen. Es wurde daher auf die Erhebung eines Kostenvorschusses verzichtet, nicht aber auf die Auferlegung der Verfahrenskosten. Auch die dem Rechtsvertreter zugesprochene teilweise Entschädigung erfolgte nur im Sinne einer Bevorschussung durch das Gericht. Gemäss ihren Angaben hat sich die finanzielle Situation seither nicht verändert. Die im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Unterlagen belegen monatliche Einkünfte (der Beschwerdeführerin und ihres Ehegatten) von Fr. 5'929.50, welchen monatliche Ausgaben (für die Familie) von Fr. 7'791.- gegenüberstehen. Im errechneten monatlichen Fehlbetrag von Fr. 1'861.50 nicht enthalten ist die der Beschwerdeführerin ab 1. April 2014 zustehende, einem Invaliditätsgrad von 43% entsprechende Invalidenrente (vgl. Urteil 8C_447/2017 vom 17. Januar 2018). Unter Berücksichtigung der Rückkaufswerte von zwei Lebensversicherungen sowie der ausgewiesenen, effektiv zu zahlenden Schulden errechnete die Vorinstanz ein Nettovermögen von Fr. 52'000.- und gelangte zum Schluss, unter Berücksichtigung eines Notgroschens von Fr. 30'000.- verbleibe der Familie ein für die Bezahlung der Prozesskosten ausreichendes Vermögen. Angesichts dieser finanziellen Verhältnisse kann auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht von der Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ausgegangen werden. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist daher abzuweisen (
Art. 64 BGG
). Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des vorliegenden Verfahrens ist es indes gerechtfertigt, auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs. 1 zweiter Satz BGG).
Der in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Kanton Luzern hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 3 BGG
;
BGE 134 II 117
E. 7 S. 118 f.).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren wird abgewiesen.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht Luzern, 1. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. Juni 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Straub