bger · 1C_212/2023 · 2024-08-12 · it
Licenza edilizia per un impianto di telefonia mobile,
Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_212/2023

Sentenza del 12 agosto 2024

I Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Kneubühler, Presidente,

Chaix, Merz,

Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento

Comune di Capriasca,

rappresentato dal suo Municipio, 6950 Tesserete,

ricorrente,

contro

Swisscom (Svizzera) SA,

patrocinata dall'avv. Lorenzo Medici,

opponente,

Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto

ricorso contro la sentenza emanata il 20 marzo 2023

dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.605).

Fatti:

A.

Il 23 febbraio 2018 Swisscom (Svizzera) SA ha chiesto al Municipio di Capriasca la licenza edilizia per installare un impianto di telefonia mobile sul mappale n. 704. Il progetto prevede la posa di un supporto d'acciaio (pilone) di oltre 22 m di altezza, ancorato al suolo sul quale verranno installate due antenne a pannello. L'istante ha prodotto la relazione tecnica, i piani di progetto e la scheda dei dati sul sito, nonché un rapporto che giustifica l'ubicazione della stazione all'esterno dell'area fabbricabile. Il rapporto è stato completato in seguito con dei fotoinserimenti e un'analisi dell'impatto paesaggistico della struttura. Il fondo n. 704 e l'attiguo mappale n. 1001 sono situati all'interno del comparto dell'area dismessa della cava di Lelgio, su un pianoro rialzato tra i nuclei di Odogno e Lelgio. Parzialmente coperti da bosco, i terreni sono impiegati per il deposito di materiali e macchinari. A seguito della risoluzione governativa del 10 novembre 2015 (n. 4778), che non ne ha approvato l'attribuzione alla zona edificabile d'interesse comunale soggetta a piano di quartiere (ZEIC-PQ), la zona centrale esterna al bosco risulta priva di destinazione. Al progetto si sono opposte numerose persone.

B.

Con avviso del 6 luglio 2018 i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti al rilascio della licenza. L'Ufficio della pianificazione locale (UPL) ha ritenuto che non fosse adempiuto il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'
art. 24 lett. a LPT
(RS 700), mentre l'Ufficio natura e paesaggio (UNP) che l'impianto non si inserisse adeguatamente nel paesaggio. Preso atto dell'avviso negativo dipartimentale, il 14 settembre 2018 il Municipio ha negato il permesso. Con risoluzione dell'11 novembre 2020, il Consiglio di Stato del Canton Ticino ha respinto un ricorso di Swisscom. Adito da quest'ultima, con giudizio del 20 marzo 2023 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha accolto il ricorso annullando di conseguenza la decisione governativa e quella municipale, rinviando gli atti al Municipio affinché rilasci la licenza edilizia.

C.

Avverso questa sentenza il Comune di Capriasca presenta un ricorso al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla e di confermare la decisione municipale e, in via subordinata, di rinviare la causa alla Corte cantonale per nuova decisione.

Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.

Diritto:

1.

1.1.
Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (
DTF 149 II 476
consid. 1).

1.2.
Presentato tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale, il ricorso in materia di diritto pubblico è, di massima, ammissibile, sotto il profilo dell'art. 82 lett. a, art. 86 cpv. 1 lett. d e
art. 100 LTF
.

1.3.
Secondo l'
art. 90 LTF
, il ricorso al Tribunale federale è ammissibile contro le decisioni che pongono fine al procedimento (
DTF 149 II 170
consid. 1.2). Eccettuati i casi disciplinati dall'
art. 92 LTF
, il ricorso contro le decisioni pregiudiziali e incidentali, notificate separatamente, è per contro ammissibile unicamente se possono causare un pregiudizio irreparabile o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (
art. 93 cpv. 1 lett. a e b LTF
;
DTF 149 II 170
consid. 1.3 e rinvii).

La decisione impugnata è una decisione di rinvio e quindi, di per sé, incidentale (
DTF 144 V 280
consid. 1.2). Essa impone nondimeno al Municipio di rilasciare la licenza edilizia per l'impianto di telefonia mobile, causandogli quindi un pregiudizio irreparabile, poiché non gli lascia alcun margine di apprezzamento ed è assimilabile quindi a una decisione finale (
DTF 145 III 42
consid. 2.1;
145 V 266
consid. 1.3;
142 II 20
consid. 1.2).

1.4.
Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (
art. 89 cpv. 1 lett. a LTF
). Esso non invoca una lesione dell'autonomia comunale (art. 89 cpv. 2 lett. c LTF) e fonda la sua legittimazione sull'art. 89 cpv. 2 lett. d LTF, secondo cui hanno diritto di ricorso le organizzazioni e le autorità legittimate in virtù di un'altra legge federale. Al riguardo richiama l'
art. 34 cpv. 2 LPT
, secondo cui i Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile (lett. b) e le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24 de 37a (lett. c).

1.5.
Con il ricorso in materia di diritto pubblico si può far valere in particolare la violazione del diritto federale (
art. 95 lett. a LTF
), che il Tribunale federale esamina ed applica d'ufficio e liberamente (
art. 106 cpv. 1 LTF
). Secondo l'
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
, il ricorso dev'essere tuttavia motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (
DTF 148 IV 205
consid. 2.6;
147 I 73
consid. 2.1).

2.

2.1.
Il ricorrente incentra il gravame sul fatto che l'impianto litigioso verrebbe costruito sul terreno di un'ex cava, comparto appartenente in parte al Comune e in parte a un privato, area soggetta a un vuoto pianificatorio. L'ex cava si trova a sud del nucleo vecchio di Lelgio. Si tratta di una superficie contornata da bosco di circa 11'200 m2 di cui 8'000 m2 pianeggianti, risultato di una ripiena con materiale di scarto e rifiuti edilizi della vecchia cava. Dal 2008, l'area è inscritta nel catasto dei siti inquinati del Canton Ticino in quanto sito di deposito per cui non sono prevedibili effetti dannosi o molesti. Secondo il ricorrente, di fatto, attualmente l'area ospita un deposito per compostaggio non regolamentato, un deposito di legname, due baracche e una torre per il sale. Il Municipio intenderebbe promuovervi un'area adibita ad attrezzature pubbliche combinata con una di svago sulla base di una variante di piano regolatore. Il ricorrente sostiene che, poiché la situazione giuridica dei fondi non è ancora stata definita (vuoto pianificatorio), questa lacuna dev'essere colmata con l'adozione della citata variante, deducendone che al momento la domanda di costruzione non potrebbe essere valutata secondo l'
art. 24 LPT
.

2.2.
La Corte cantonale, esprimendosi sulla nozione di ubicazione vincolata ai sensi dell'
art. 24 lett. a LPT
, ed esaminandola sulla base della giurisprudenza, ha ricordato che gli impianti di radiocomunicazione mobile non sono conformi alla destinazione di zona qualora la stessa si trovi al di fuori del perimetro fabbricabile; essi possono quindi essere approvati unicamente nel caso in cui sia ammissibile la concessione di un'autorizzazione eccezionale secondo l'
art. 24 LPT
(DTF 141 Il 245; 138 Il 570 consid. 4). Ha osservato che la giurisprudenza ammette l'ubicazione vincolata assoluta quando, a causa di questioni di natura tecnica, una lacuna nella copertura o nella capacità della rete non può essere superata in maniera soddisfacente attraverso l'installazione di uno o più impianti all'interno dell'area edificabile. L'ubicazione vincolata relativa può invece essere ammessa quando la collocazione all'esterno del perimetro fabbricabile appare notevolmente più vantaggiosa di altre ubicazioni all'interno della zona edificabile. L'impianto non deve però provocare una modifica rilevante della destinazione del territorio, comportare un'apprezzabile distrazione di terreno non edificabile, risultare molesto o perturbare il quadro del paesaggio; ciò non è il caso quando è installato su infrastrutture esistenti, quali ad esempio i tralicci per le linee elettriche o gli edifici e gli impianti agricoli (sentenza 1C_11/2016 del 10 giugno 2016 consid. 4.3). Ha osservato che strade, sentieri e posteggi fuori della zona edificabile, come pure aree agricole inedificate, non entrano invece di principio in linea di conto quali possibili ubicazioni per l'alloggiamento di antenne (cfr. DTF 133 Il 321 consid. 4.3.3). Ha ritenuto che le antenne di telefonia mobile possono quindi essere installate fuori della zona edificabile senza occupare necessariamente nuovo terreno inedificato (cfr. sentenza 1C_200/2012 del 17 dicembre 2012 consid. 4.2), circostanza da considerare nell'ambito della valutazione dei siti alternativi e nella ponderazione dei contrapposti interessi.

L'istanza precedente ha ricordato che occorre valutare in termini diversi il requisito dell'ubicazione vincolata trattandosi di antenne di telefonia mobile fuori della zona edificabile, destinate a servire principalmente aree all'interno del perimetro fabbricabile, da quelle adibite a coprire unicamente o primariamente un'area fuori della zona edificabile. Per riconoscere a queste ultime l'ubicazione vincolata, il sito prescelto deve avere una stretta relazione funzionale con la zona da coprire, mentre non è necessario dimostrare che sia significativamente più favorevole rispetto a un'ubicazione in zona edificabile (DTF 138 Il 570 consid. 4.2). Ha osservato che l'Ufficio della pianificazione locale ammette che l'ubicazione prevista non porterebbe dei vantaggi prevalenti di copertura rispetto alla posa di impianti all'interno della zona edificabile, ma una copertura ottimale lungo la strada, osservando che ciò non potrebbe essere tuttavia ritenuta una necessità né un vantaggio prevalente.

Ha rilevato che il rapporto concernente l'ubicazione vincolata delle antenne prodotto dall'istante indica che l'impianto litigioso dovrebbe migliorare la copertura della rete di comunicazione mobile nell'alta Capriasca, in particolare lungo l'asse stradale che porta da Tesserete verso Gola di Lago attraversando i nuclei di Odogno e di Lelgio. La scelta del sito sarebbe dipesa da ragioni topografiche e legate alla tecnica della rete di radiocomunicazione, visto che l'intera vallata che porta a Gola di Lago non godrebbe di un'adeguata copertura. Le controverse antenne produrrebbero così un netto miglioramento del segnale, soprattutto a vantaggio dell'asse stradale che conduce alla piana di Gola di Lago, in un comparto fuori della zona edificabile, garantendo una copertura priva di interruzioni da Tesserete a Lelgio. Vista l'assenza di infrastrutture simili, una coutenza all'esterno del perimetro fabbricabile non sarebbe possibile. Secondo il rapporto, non vi sarebbero ubicazioni alternative in zona edificabile, ritenuto che i nuclei di Lelgio e Odogno non permetterebbero di raggiungere un'adeguata copertura a causa di problematiche legate al rispetto dei limiti per le radiazioni non ionizzanti dovute alla densità delle abitazioni, motivo per cui un unico nuovo impianto in zona edificabile non permetterebbe di coprire le lacune del segnale. Sempre secondo il rapporto, il vantaggio in termini di copertura ottenibile all'esterno della zona edificabile è talmente importante che il previsto impianto va imperativamente realizzato fuori della zona edificabile.

2.3.
L'istanza precedente ne ha concluso che è evidente che le antenne in discussione perseguono primariamente l'obiettivo di garantire una buona copertura telefonica a un'area ubicata fuori del perimetro fabbricabile, ciò che rientra nell'interesse pubblico, illustrando i vari motivi che militano in favore della realizzazione del progetto litigioso. Ha poi spiegato perché i vantaggi della collocazione scelta rispetto a installazioni di impianti nella zona edificabile risultano oggettivi e notevoli, tra i quali la circostanza che si tratta di un'area sottratta all'agricoltura poiché utilizzata per il deposito di materiali e macchinari, né al progetto ostano interessi prevalenti legati alla tutela del bosco, toccato solo in misura marginale.

2.4.
Riguardo al requisito dell'ubicazione vincolata (
art. 24 lett. a LPT
), il ricorrente si limita ad osservare che la sentenza invocata dalla Corte cantonale, secondo cui l'ubicazione di un'antenna di telefonia mobile destinata in primo luogo a coprire la zona agricola, attraversata in quella causa da una linea ferroviaria aveva una relazione funzionale stretta con la zona di copertura ritenuta (
DTF 138 II 570
consid. 4.2), differirebbe dal caso in esame. Ciò poiché, nella fattispecie, il rapporto prodotto da Swisscom circa l'ubicazione vincolata precisa che l'impianto andrebbe a migliorare la copertura di rete di comunicazione mobile nell'alta Capriasca, in particolare lungo l'asse stradale che da Tesserete porta a Gola di Lago attraversando i nuclei di Odogno e Lelgio. L'antenna andrebbe quindi di fatto a servire anche la zona edificabile (i due nuclei e le aree circostanti ad essi) e quella forestale oltre che quella agricola. Il ricorrente, pur ammettendo che lo scopo primario è di garantire una buona copertura telefonica a un'area fuori dal perimetro fabbricabile, rileva in maniera del tutto generica che da questo punto di vista la posa dell'antenna su un terreno soggetto a un vuoto pianificatorio non risulterebbe in una relazione funzionale con le zone da servire.

2.5.
Con questi generici accenni il Comune non dimostra affatto che la Corte cantonale avrebbe applicato in maniera non corretta la giurisprudenza posta a fondamento del giudizio impugnato, con la quale il ricorrente non si confronta e alla quale si può rinviare (vedi anche sentenza 1C_251/2022 del 13 ottobre 2023 consid. 7.2). In effetti l'impianto litigioso serve non solo la zona soggetta a un vuoto pianificatorio, situata comunque al di fuori della zona edificabile, ma pure aree ubicate all'interno del perimetro fabbricabile. Certo, nell'ambito della pianificazione dell'utilizzazione, il diritto cantonale o comunale possono, a determinate condizioni, stabilire in quali zone impianti di telefonia mobile sono ammissibili e possono essere autorizzati (
DTF 142 I 26
consid. 4.2;
141 II 245
consid. 2.1; sentenza 1C_547/2022 del 19 marzo 2024 consid. 4.3). Il Comune non adduce tuttavia che nel caso in esame tali norme sussisterebbero e che sarebbero state violate. Il ricorrente non sostiene inoltre né dimostra (
DTF 148 II 392
consid. 1.4.1) che si sarebbe in presenza di un accertamento arbitrario dei fatti (art. 97 cpv. 1 e
art. 105 cpv. 1 e 2 LTF
;
DTF 147 I 73
consid. 2.2;
145 V 188
consid. 2). Decisiva è comunque la circostanza che il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (
art. 42 LTF
), non si confronta con i numerosi, differenti e sostanziati argomenti, peraltro condivisibili, addotti dalla Corte cantonale, fondati sulla giurisprudenza e su criteri oggettivi. Ora, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (
DTF 142 III 364
consid. 2.4 in fine;
138 I 97
consid. 4.1.4).

3.

3.1.
Il Comune adduce poi che nel caso in esame non si potrebbe valutare se al progetto litigioso si opporrebbero interessi preponderanti (
art. 24 lett. b LTF
), visto che la zona in esame è ancora da pianificare. Sostiene che occorrerebbe dapprima adottare la relativa variante di piano regolatore, o per lo meno definirne le grandi linee, ed esaminare in seguito se un'antenna di telefonia mobile potrà o meno esservi inserita. Afferma, a torto come si vedrà, che la Corte cantonale non si sarebbe chinata sugli aspetti della citata norma, ch'essa ha invece compiutamente approfondito.

3.2.
Il generico accenno ricorsuale al fatto che la superficie in questione, ubicata fuori della zona edificabile, dovrebbe ancora essere pianificata, si fonda soltanto sull'assunto secondo cui il Municipio intenderebbe promuovervi un'area adibita a non meglio specificate attrezzature pubbliche e di svago, rinviando al riguardo, in maniera indeterminata e inammissibile visto che la motivazione dev'essere contenuta nell'atto di ricorso medesimo (
DTF 143 II 283
consid. 1.2.3), a una risoluzione governativa del 2015, senza neppure indicarne i relativi passaggi. Ora, non spetta al Tribunale federale spulciare l'incarto cantonale alla ricerca di prove che potrebbero corroborare se del caso la tesi ricorsuale.

3.3.
Il Comune osserva poi semplicemente che la variante di piano regolatore relativa all'ex cava di Lelgio è stata oggetto di due serate pubbliche nonché d'informazione della popolazione dal 24 gennaio al 22 febbraio 2023, senza precisare tuttavia minimamente il contenuto dell'invocata variante, volta ad ampliare la zona edificabile, né sostiene che in tale ambito avrebbe istituito una specifica zona di pianificazione (cfr. al riguardo sentenze 1C_275/2021 del 29 marzo 2022 consid. 2.3.2 e 1C_479/2020 del 20 agosto 2021 consid. 2-4). Il ricorrente non adduce d'altra parte d'aver informato tempestivamente e con la dovuta diligenza la Corte cantonale di questo fatto, né spiega perché quest'ultima, a torto considerati gli altri argomenti a sostegno dell'ubicazione delle antenne litigiose, non l'avrebbe ritenuto decisivo. In effetti, presupposto per uno svolgimento celere e ottimale della procedura ricorsuale è che le autorità cantonali e il Tribunale federale siano informati dei diversi passi intrapresi dalle parti, rispettivamente di eventuali procedimenti paralleli pendenti che potrebbero influire sull'esito della vertenza (
DTF 137 IV 177
consid. 2.2; cfr. anche
DTF 144 I 208
consid. 4).

3.4.
Riguardo all'applicazione dell'
art. 24 lett. b LPT
, l'istanza precedente ha ritenuto che nella fattispecie è garantito che interessi preponderanti, quali la tutela del paesaggio, non si oppongono alla realizzazione dell'impianto (
DTF 138 II 570
consid. 4.3; 133 Il 409 consid. 4.2; 133 Il 321 consid. 4.3.3; sentenza 1C_265/2014 del 22 aprile 2015 consid. 4.6.2). Ha osservato che nel complemento al citato rapporto si sottolinea che l'esigenza di importanti potenze di trasmissione imporrebbe di tenere le antenne lontane dai luoghi sensibili, motivo per cui nella zona edificabile occorrerebbe edificare dei siti con pali di 10-15 metri più alti dei tetti degli edifici, ciò che andrebbe a discapito del loro inserimento paesaggistico e comporterebbe comunque dei buchi nella rete; per questo motivo sarebbe quindi comunque necessario installare un terzo impianto più a nord, anch'esso fuori della zona edificabile. I giudici cantonali hanno stabilito che l'impatto visivo dell'impianto sulle vicine aree abitate va relativizzato, poiché il sito prescelto si trova a diverse decine di metri dai nuclei interessati. Il pianoro è stato inoltre creato dal materiale di ripiena della cava e sullo stesso sono presenti da decenni depositi e macchinari, che chiaramente non contribuiscono alla valorizzazione paesaggistica del comparto, interamente circondato dal bosco, ciò che mitiga in larga misura la visibilità delle antenne, motivando perché le stesse non sono suscettibili di compromettere il carattere del nucleo di Lelgio. Ne hanno concluso che l'impianto interessa una porzione contenuta di terreno non edificabile e ch'esso non genera ripercussioni di rilievo sul paesaggio, motivo per cui alla sua realizzazione non si oppongono interessi preponderanti ai sensi dell'
art. 24 lett. b LPT
tali da giustificare un diniego del permesso di costruzione. Hanno aggiunto che, inoltre, a favore dell'impianto litigioso milita l'esigenza, imposta dalla legge sulle comunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10), di assicurare un'adeguata copertura del territorio ai servizi di telefonia mobile (sentenza 1C_436/2017 del 7 novembre 2017 consid. 5.3). Il ricorrente non si confronta con questi argomenti, decisivi.

4.

Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Non si prelevano spese giudiziarie (
art. 66 cpv. 4 LTF
) e non si assegnano ripetibili della sede federale a Swisscom (Svizzera) SA, che non è stata invitata a presentare osservazioni (
art. 68 cpv. 1 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Non si prelevano spese giudiziarie.

3.

Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 12 agosto 2024

In nome della I Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Kneubühler

Il Cancelliere: Crameri