bger · 1C_40/2025 · 2025-02-20 · it
Procedura amministrativa,
Procedura amministrativa


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_40/2025

Sentenza del 20 febbraio 2025

I Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Haag, Presidente,

Kneubühler, Merz,

Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento

E.________,

patrocinata dall'avv. Marco Broggini,

ricorrente,

contro

Consiglio della Magistratura del Cantone Ticino, via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto

Procedura amministrativa,

ricorso contro la decisione emanata l'8 gennaio 2025 dalla Commissione di ricorso sulla magistratura

del Cantone Ticino (03/2024).

Fatti:

A.

Il Tribunale penale cantonale (in seguito: TPC) è composto di cinque giudici: B.________, Presidente, C.________, Vicepresidente, D.________, E.________ (dal 2020) e A.________, in funzione da fine gennaio 2021. Nel dicembre 2023 i giudici A.________ e E.________ hanno segnalato alla Commissione amministrativa del Tribunale di appello un preteso caso di mobbing, di cui sarebbe vittima una segretaria del TPC. Il 12 aprile 2024 i giudici B.________, C.________ e D.________ hanno segnalato al Consiglio della magistratura (in seguito: CdM) i colleghi A.________ e E.________ per una pretesa difficile situazione venutasi a creare all'interno del TPC a causa di loro presunti comportamenti, che comprometterebbero il buon funzionamento del TPC.

B.

Con decisione del 23 aprile 2024 nei confronti di A.________ e E.________ (inc. n. 49.2024.16) il CdM ha aperto un procedimento disciplinare, con l'indicazione della sua composizione, trasmettendo loro la citata segnalazione.

C.

Il 20/22 luglio 2024 A.________ e E.________ hanno segnalato/querelato i loro tre colleghi del TPC per i reati di diffamazione e calunnia ripetuta e, nei confronti del Presidente, di pornografia, costituendosi anche accusatori privati. Il 4 settembre 2024, il Procuratore pubblico straordinario (PP) nominato dal Consiglio di Stato ha emanato un decreto di non luogo a procedere per il reato di pornografia.

D.

Il 9 settembre 2024 è stato aperto un ulteriore procedimento disciplinare nei confronti di A.________ e E.________ (n. 49.2024.44) per aver denunciato, senza fondamento, il Presidente per un reato infamante. Il 16 settembre 2024, con riferimento all'incarto n. 49.2024.16, E.________ ha inoltrato un'istanza di ricusa nei confronti dell'intero CdM, mentre il 23 settembre seguente ha presentato le osservazioni all'apertura del procedimento disciplinare di cui all'incarto n. 49.2024.44 e, contestualmente, un'istanza di ricusa di tutto il CdM anche per quest'ultimo incarto. Le due istanze di ricusa sono state evase direttamente dal CdM, che le ha giudicate inammissibili con decisioni del 23 e del 25 settembre 2024. Il 1° ottobre 2024 il PP ha emanato un decreto di non luogo a procedere anche per i prospettati reati di diffamazione/ripetuta calunnia.

Il 3 ottobre 2024 E.________ ha presentato una nuova istanza di ricusa contro l'intero CdM nella trattazione degli incarti n. 40.2024.16 e n. 40.2024.44.

E.

Con due separate decisioni dell'8 ottobre 2024 il CdM ha dichiarato inammissibili le due istanze, perché postulano la ricusa in blocco, ritenendole inoltre insufficientemente motivate e tardive, non trasmettendole quindi per evasione al Tribunale d'appello. Le decisioni sono pervenute al legale dell'interessata il 15 ottobre 2024.

F.

Con ricorso del 14 novembre 2024 E.________ ha impugnato queste due decisioni dinanzi alla Commissione di ricorso sulla magistratura (in seguito: CrM), chiedendone l'annullamento nonché la trasmissione della sua istanza di ricusa del 3 ottobre 2024 al Tribunale di appello, per decisione. Mediante sentenza dell'8 gennaio 2025, la CrM ha dichiarato irricevibile il ricorso poiché non inoltrato entro 10 giorni dalla notifica delle due decisioni impugnate.

G.

Avverso questa decisione E.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di accertare la nullità assoluta delle sentenze emanate l'8 ottobre 2024 dal CdM.

Il CdM non presenta particolari osservazioni e rinvia alle sue decisioni. La CrM non formula osservazioni e si rimette al giudizio del Tribunale federale, chiedendo di confermare la decisione impugnata. Questi scritti sono stati trasmessi al ricorrente.

Diritto:

1.

1.1.
Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con piena cognizione se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (
DTF 150 II 346
consid. 1.1;
150 IV 103
consid. 1).

1.2.
Presentato tempestivamente (
art. 100 cpv. 1 LTF
) contro una decisione dell'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF in relazione con l'art. 85 cpv. 4 della legge ticinese sull'organizzazione giudiziaria del 10 maggio 2006 [LOG; RS 177.100]), secondo cui la decisione della CrM è inappellabile e immediatamente esecutiva, il ricorso, sotto questo profilo, è di massima ammissibile.

L'
art. 92 cpv. 1 LTF
ammette infatti il ricorso immediato al Tribunale federale contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti, come in concreto, domande di ricusazione (
DTF 144 IV 90
consid. 1.1.1) : tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente (cpv. 2). La legittimazione della ricorrente è pacifica.

1.3.
La via d'impugnazione di una decisione incidentale segue quella della causa principale (
DTF 147 III 451
consid. 1.3;
138 III 555
consid. 1). Giusta l'
art. 82 lett. a LTF
, il ricorso di diritto pubblico è ammissibile avverso le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico. Il diritto disciplinare rientra nell'ambito del diritto amministrativo (cfr.
DTF 108 Ia 230
consid. 2b). Tuttavia, sulla base della lista delle eccezioni di cui all'
art. 83 LTF
, il ricorso non è dato contro le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale (lett. g). I magistrati dell'ordine giudiziario ticinese sono eletti dal Gran Consiglio (art. 2 cpv. 1 LOG), sono retribuiti dallo Stato e sono soggetti a un potere disciplinare e di sorveglianza riservato al Consiglio della magistratura (art. 74 LOG). Si tratta di elementi tipici di un rapporto di lavoro fondato sul diritto pubblico (sentenza 1D_5/2024 del 22 novembre 2024 consid. 1). La ricorrente critica la reiezione delle sue domande di ricusazione. In concreto la procedura disciplinare avviata nei suoi confronti, oggetto di impugnazione a livello cantonale, potrebbe sfociare nella conferma della sua destituzione. La decisione qui impugnata non parrebbe concernere tuttavia una contestazione patrimoniale e la ricorrente non si esprime su questa tematica, motivo per cui il ricorso in materia di diritto pubblico parrebbe essere escluso, essendo dato semmai quello sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF), non proposto dalla ricorrente. La questione può rimanere nondimeno indecisa, ritenuto che la qualificazione esatta del ricorso non influisce né sulla sua ammissibilità né sul potere d'esame del Tribunale federale, visto che la problematica si limita di massima all'esame dell'asserita violazione di diritti costituzionali (sentenza 1D_5/2024, citata, consid. 1, cfr. tuttavia sentenza 1C_577/2023 del 4 aprile 2024 consid. 1).

1.4.
Quando l'autorità precedente non esamina un ricorso nel merito, in concreto a causa della sua tardività, l'oggetto del litigio può essere unicamente la questione dell'irricevibilità del gravame poiché, in caso di accoglimento del ricorso, il Tribunale federale le rinvierebbe la causa per l'esame di merito (
DTF 150 I 183
consid. 3.3;
144 II 184
consid. 1; sentenza 7B_1206/2024 del 25 novembre 2024 consid. 1.2.1).

1.5.
Il ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché e in che misura le diverse motivazioni della decisione dell'autorità cantonale di ultima istanza violano il diritto (
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
;
DTF 148 IV 205
consid. 2.6;
146 IV 297
consid. 1.2). Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (
DTF 150 I 50
consid. 3.3.1;
150 IV 360
consid. 3.2.1). Quando la ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale, in applicazione dell'
art. 106 cpv. 2 LTF
, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (
DTF 150 I 80
consid. 2.1).

1.6.
La vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale, disposizioni esaminate soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (
DTF 150 I 80
consid. 2.1;
149 II 225
consid. 5.2). Per motivare l'arbitrio non basta criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole, come in concreto, un'interpretazione propria, ma occorre dimostrare che la decisione impugnata è insostenibile nella motivazione e nel risultato (
DTF 147 II 454
consid. 4.4;
144 III 145
consid. 2). Non risulta per contro arbitrio dal fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (
DTF 148 II 121
consid. 5.2).

2.

2.1.
La CrM ha dichiarato inammissibile il gravame poiché, in applicazione per analogia delle disposizioni del CPC, non è stato inoltrato entro il termine ricorsuale di 10 giorni. Ha ritenuto che si giungerebbe alla medesima conclusione anche applicando, per analogia, quali norme suppletorie, quelle della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), come disposto dall'art. 88 LOG per i casi non espressamente previsti dalla LOG. Al riguardo l'istanza precedente ha richiamato l'art. 53 cpv. 4 LPAmm, secondo cui la decisione su una domanda di ricusazione è impugnabile con i rimedi ordinari di diritto, se non è emanata da un'autorità cantonale di ultima istanza. Ha poi ricordato che le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza e le domande di ricusa sono suscettibili di ricorso immediato e non possono più essere impugnate ulteriormente (art. 66 cpv. 1 LPAmm). Al riguardo ha richiamato il messaggio governativo n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, indicante che le decisioni relative alle domande di ricusa costituiscono decisioni incidentali che precedono la decisione di merito e che devono essere impugnate "immediatamente" in ossequio all'
art. 66 cpv. 1 del
disegno di legge (n. 18.5, pag. 28). Il gravame, interposto nel termine di trenta giorni, non sarebbe quindi stato presentato "immediatamente".

2.2.
A ragione la ricorrente definisce arbitraria questa conclusione. In effetti, la CrM disattende che l'art. 68 cpv. 1 LPAmm, norma chiara e per nulla ambigua e che non necessita quindi di alcuna interpretazione (
DTF 150 IV 377
consid. 2.2;
150 V 381
consid. 4.1), dispone che il ricorso dev'essere presentato entro 30 giorni dall'intimazione; solo le misure provvisionali devono essere impugnate entro 15 giorni (cpv. 2). La conclusione della CrM che ha dichiarato tardivo il ricorso poiché non interposto "immediatamente" è quindi insostenibile, gravemente lesiva degli art. 66 cpv. 1 e 68 cpv. 1 LPAmm, e pertanto arbitraria, sia nella motivazione che nel risultato (
DTF 147 II 454
consid. 4.4). L'aggettivo "immediato" non si riferisce infatti a un'impugnazione immediata e senza indugio della decisione sulla ricusa ma, bensì, al fatto che tale decisione dev'essere contestata, entro il termine di trenta giorni, dalla sua notifica, non potendo più essere impugnata ulteriormente, in particolare unitamente alla decisione di merito, se del caso sfavorevole all'insorgente.

Nel citato messaggio n. 6645 si sottolinea espressamente che le decisioni concernenti la competenza e le domande di ricusazione, alla stregua dell'
art. 92 LTF
, "devono essere impugnate nel termine ordinario" e non possono più essere contestate in seguito nell'ambito di un ricorso rivolto contro la decisione finale. Si aggiunge che la possibilità di impugnare immediatamente, ossia direttamente e senza la presenza di un pregiudizio irreparabile le decisioni incidentali concernenti domande di ricusazione, risponde alle esigenze dell'economia processuale ed esclude, in ossequio alle regole della buona fede (
art. 5 cpv. 3 Cost.
), qualsiasi ulteriore contestazione nell'ambito di un ricorso contro la decisione finale. Ciò contrariamente alle altre decisioni pregiudiziali e incidentali, impugnabili, datene le condizioni, in particolare l'esistenza di un pregiudizio irreparabile, anche nell'ambito di un ricorso rivolto contro la decisione finale (n. 2.1-2.3 e n. 2.5 pag. 38 seg.).

2.3.
La ricorrente adduce rettamente che d'altra parte la CrM non ha neppure indicato entro quale termine ella avrebbe dovuto interporre il ricorso. Verosimilmente la CrM ha confuso il termine di ricorso con l'obbligo dell'art. 52 cpv. 1 LPAmm (cfr. anche gli
art. 49 CPC
e 36 cpv. 1 LTF), secondo cui la parte che intende chiedere la ricusazione di una persona deve presentare un'istanza motivata non appena viene a conoscenza del motivo di ricusa, soluzione applicata anche dalla giurisprudenza (
DTF 148 V 225
consid. 3.2; FRANÇOIS CHAIX, La récusation devant les tribunaux, CFPG 2023, pag. 7; TOMMASO CAPRARA/DAVIDE CERUTTI, La ricusazione nel procedimento civile, amministrativo e penale, 2023, n° 213 segg.). Su questo punto la motivazione addotta dalla CrM è arbitraria. Occorre quindi esaminare se lo sia anche l'altra motivazione.

3.

3.1.
La ricorrente adduce che il ricorso sarebbe stato tempestivo poiché l'art. 85a cpv. 1 LOG dispone che contro la decisione del CdM è dato ricorso alla CrM entro il termine di trenta giorni. L'istanza precedente ha ritenuto invece che tale norma può riferirsi soltanto alla decisione di merito, e non a quelle concernenti la ricusa, disciplinate dall'art. 87 LOG. Questa norma dispone che per la ricusa dei membri e dei supplenti del CdM e della CrM si applicano per analogia le disposizioni del CPC (quale diritto cantonale suppletorio). Se la ricusa riguarda tutti i componenti del CdM o della CrM, decide il Tribunale d'appello (cpv. 3). Al riguardo la CrM ha stabilito che, giusta i combinati art. 50 cpv. 2 e 319 lett. b n. 1 CPC, le decisioni sulla ricusazione, che sono decisioni incidentali, sono impugnabili con reclamo. Ha ritenuto che, trattandosi di procedura sommaria, il termine per ricorrere non è quindi di trenta, ma di dieci giorni dalla notifica della decisione. L'
art. 50 CPC
recita che se il motivo di ricusazione è contestato, decide il giudice (cpv. 1); la decisione del giudice è impugnabile mediante reclamo (cpv. 2). L'
art. 319 lett. b n. 1 CPC
stabilisce che sono impugnabili mediante reclamo altre decisioni e disposizioni ordinatorie processuali di prima istanza nei casi stabiliti dalla legge. L'
art. 321 cpv. 2 CPC
, relativo alla proposizione del reclamo, prescrive che se è impugnata una decisione pronunciata in procedura sommaria o un'altra decisione o disposizione ordinatoria processuale di prima istanza, il termine di reclamo è di dieci giorni, salvo che la legge disponga altrimenti. A fondamento di tale conclusione, la CrM ha richiamato la
DTF 145 III 469
. In quella sentenza il Tribunale federale, dopo essersi confrontato con le differenti opinioni dottrinali, ha stabilito che, sebbene la legge non lo preveda testualmente, poiché la procedura di ricusa è una procedura sommaria, il ricorso soggiace al termine di 10 giorni previsto dall'
art. 321 cpv. 2 CPC
(consid. 3.1-3.4; sulle dispute dottrinali al riguardo vedi ROMAIN FÉLIX, Le délai de recours contre les "décisions sur incident"; commentaire de l'arrêt du Tribunale fédéral 4A_475/2018, in: Newsletter Droit Du Travail.ch, novembre 2019).

3.2.
Al riguardo la ricorrente si limita a osservare che a sostegno delle domande di ricusa ha invocato l'art. 47 cpv. 1 lett. f CPC, concernente la ricusa di chi, per altri motivi, segnatamente a causa di amicizia o inimicizia con una parte o il suo rappresentante potrebbe avere una prevenzione nella causa. Sostiene che il rinvio alle norme del CPC si riferirebbe ai motivi di ricusa, ma non alla procedura applicabile, segnatamente non agli
art. 50, 319 e 321 CPC
. Sottolinea che le decisioni della CdM erano sprovviste dell'indicazione dei rimedi di diritto.

3.3.
Certo, la motivazione della CrM è stringata, ma adempie le esigenze poste dalla giurisprudenza (
DTF 149 V 156
consid. 6.1;
147 IV 409
consid. 5.3.4). Limitandosi a osservare ch'essa avrebbe applicato in maniera arbitraria l'art. 85a cpv. 1 LOG, norma che al suo dire non prevederebbe eccezioni per i ricorsi contro le decisioni incidentali sulla competenza, la ricorrente non dimostra affatto, per lo meno con una motivazione che adempia le esigenze degli
art. 42 e 106 cpv. 2 LTF
, che la soluzione adottata dalla CrM sulla base della norma speciale dell'art. 87 LOG relativo alla ricusa sarebbe addirittura insostenibile e quindi arbitraria. Né ella adduce che si sarebbe in presenza di un'applicazione arbitraria delle citate norme del CPC e della richiamata giurisprudenza.

4.

La ricorrente adduce infine una violazione dell'art. 87 cpv. 3 LOG secondo cui se la ricusa riguarda tutti i componenti del CdM o della CrM, decide il Tribunale d'appello. Sostiene che la CrM avrebbe dovuto accertare d'ufficio la nullità delle decisioni della CdM (
DTF 144 IV 362
consid. 1.4.3). La critica, non esaminata nella decisione impugnata, esula dall'oggetto del litigio, limitata alla mancata tempestività del ricorso. La censura sarebbe inoltre inammissibile per carenza di motivazione (
art. 42 LTF
), visto che la ricorrente non si confronta con gli argomenti posti a fondamento di tali decisioni, segnatamente che le ricuse in blocco erano inammissibili perché insufficientemente motivate e tardive (cfr. sentenza 1C_351/2024 del 6 gennaio 2025 consid. 3.3 e rinvii; CAPRARA/CERUTTI, op. cit., n. 229).

5.

Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (
art. 66 cpv. 1 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.

Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Consiglio della Magistratura e alla Commissione di ricorso sulla magistratura del Cantone Ticino.

Losanna, 20 febbraio 2025

In nome della I Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Haag

Il Cancelliere: Crameri