bger · 1A.124/2004 · 2005-05-31 · fr

modification d'un plan d'affectation, création d'une zone 4B affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage | Équilibre écologique

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 31.05.2005 1A.124/2004
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 31.05.2005 1A.124/2004
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 31.05.2005 1A.124/2004

Tribunale federale
Tribunal federal
1A.124/2004 / 1P.302/2004 / col
Arrêt du 31 mai 2005
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger, Aeschlimann, Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
Parties
A.________,
B.________,
C.________ et D.________,
E.________,
recourants, tous représentés par Me Pierre-Louis Manfrini, avocat,
contre
Grand Conseil de la République et canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970,
1211 Genève 3, autorité intimée,
Commune de Versoix, 1290 Versoix, partie intéressée,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1.
Objet
modification d'un plan d'affectation, création d'une zone 4B affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage,
recours de droit administratif (1A.124/2004) et recours
de droit public (1P.302/2004) contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève du
6 avril 2004.
Faits:
A.
Le Grand Conseil de la République et canton de Genève a adopté le 16 mai 2003 la loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Versoix (création d'une zone 4B affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage et d'une zone des bois et forêts située au lieu dit "La Bécassière") et déclarant d'utilité publique la réalisation des équipements nécessaires à l'aménagement de cette zone (loi n° 8836).
La modification des limites de zones est figurée sur un plan, portant le n° 29215A-541, auquel se réfère la loi (art. 1 al. 1 de la loi n° 8836). Ce plan délimite deux zones: la première, d'une surface de 38'550 m2 (soit une partie des parcelles n° 5049 et n° 6087 du registre foncier), est une "zone 4B affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage", et la seconde, d'une surface de 10'735 m2, est une "zone des bois et forêts". Avant l'adoption de la loi n° 8836, ces deux périmètres étaient inclus dans la zone agricole du plan général d'affectation (plan des zones) du canton de Genève (cf. art. 1 al. 2 de la loi n° 8836).
Selon l'art. 2 de la loi n° 8836, aucune construction ou installation fixe ne sera admise à l'intérieur du périmètre du plan, à l'exception de celles de peu d'importance dévolues à des équipements sanitaires et de réunion. Le degré de sensibilité II est attribué à la nouvelle zone 4B, conformément aux art. 43 et 44 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB [RS 814.41] - art. 4 de la loi n° 8836). La loi déclare en outre d'utilité publique la réalisation de l'emplacement destiné à l'habitation des forains et des gens du voyage dans la zone 4B, ainsi que la réalisation des infrastructures situées à l'extérieur du périmètre et nécessaires à l'aménagement dudit emplacement (alimentation en eau, électricité, voies d'accès, dessertes, évacuation des eaux, etc.), ce qui permet l'acquisition par voie d'expropriation des immeubles et des droits nécessaires à ces réalisations (art. 3 de la loi n° 8836).
Dans l'exposé des motifs à l'appui du projet de loi n° 8836, le Conseil d'Etat indiquait que la nouvelle zone 4B serait exclusivement destinée au relogement des forains et des gens du voyage actuellement installés au bord de la Versoix, sur le terrain du Molard. Ce dernier emplacement, mis par l'Etat de Genève à la disposition des forains et des gens du voyage dès 1966, se prête mal à cette fonction, car il est trop exigu, difficilement accessible et insalubre. Le nouvel emplacement, au lieu dit "La Bécassière", présente - d'après l'exposé des motifs - de bonnes conditions quant à sa situation (proximité du quartier de Montfleury à Versoix, avec commerces, écoles, transports publics). Sa superficie permet de répondre aux besoins définis à l'issue d'un large processus de concertation, à savoir la création de deux groupes d'emplacements distincts, d'une part pour les gens du voyage (12'500 m2) et d'autre part pour les forains (19'000 m2). Le site sera affecté uniquement aux caravanes d'habitation.
A propos de la déclaration d'utilité publique (art. 3 de la loi n° 8836), l'exposé des motifs indique que la réalisation des différents équipements prévus - places de stationnement à l'usage des habitants, installations sanitaires, locaux de réunion, voies d'accès et conduites - implique la maîtrise par l'Etat des terrains visés. Des démarches ont été entreprises auprès des propriétaires actuels aux fins de les acquérir au prix du marché; le droit d'expropriation est néanmoins conféré à l'Etat au cas où ces démarches n'aboutiraient pas dans les meilleurs délais.
Au cours de l'élaboration du projet de loi n° 8836, le conseil municipal de la commune de Versoix a émis un préavis favorable.
B.
Avant que le Grand Conseil ne l'adopte, le projet de loi n° 8836 avait été soumis à l'enquête publique et une procédure d'opposition avait été ouverte. A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ se sont opposés à ce projet. Ils sont propriétaires de terrains voisins de la nouvelle zone 4B, à Versoix ou, s'agissant de M. A.________, sur le territoire de la commune adjacente de Mies (canton de Vaud). Conformément à la proposition de la commission d'aménagement du canton, le Grand Conseil a rejeté ces oppositions, dans la mesure où elles n'étaient pas devenues sans objet (art. 5 de la loi n° 8836).
La loi n° 8836 a été promulguée par un arrêté publié le 11 juillet 2003.
C.
Les opposants précités (A.________ et consorts) ont recouru auprès du Tribunal administratif cantonal contre la loi n° 8836, en concluant à son annulation. Se plaignant d'une violation des art. 15 et 19 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT [RS 700]), ils faisaient valoir en substance que les terrains de la zone 4B n'étaient pas propres à la construction et qu'ils ne pourraient pas être équipés de manière adaptée à l'utilisation prévue. Selon eux, la présence d'une forêt au sud de la zone 4B, le long du chemin de Braille qui marque la limite de cette zone, ferait obstacle à un classement en zone à bâtir, à cause de la distance qui doit séparer les constructions et installations de la lisière de la forêt, en vertu de l'art. 17 de la loi fédérale sur les forêts (LFo [RS 921.0]). Les recourants prétendaient en outre que les nuisances sonores seraient excessives dans le périmètre de la nouvelle zone 4B, en se référant en particulier au bruit des trains sur la voie CFF Genève-Lausanne passant à proximité.
Le Grand Conseil a conclu au rejet de ce recours. Il a produit un rapport du Département cantonal de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL), de février 2003, intitulé "Relogement des forains et des gens du voyage / Aménagement du site de La Bécassière à Versoix / Etude de faisabilité - rapport final" (ci-après: l'étude de faisabilité). Selon cette étude, il est prévu de créer environ 50 emplacements de 240 m2 pour les forains professionnels et environ 40 emplacements de 192 m2 pour les gens du voyage. L'accès au site est prévu par le chemin de Braille, qui longe au sud la nouvelle zone 4B, depuis la route de l'Etraz. A propos des nuisances de bruit, le Grand Conseil a produit des avis du service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants. Dans une note du 28 janvier 2003 destinée au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL), ce service expliquait ce qui suit, à propos du bruit du trafic automobile:
"Compte tenu du nombre restreint de logements (70 familles), il est peu vraisemblable que le trafic induit sur la voie de desserte provoque l'augmentation notable des immissions sonores à la hauteur des habitations sises au long de la route de l'Etraz et, par conséquent, des conflits de voisinage".
Dans une note du 17 mars 2003, ce service exposait que les valeurs de planification du degré de sensibilité II - pour le bruit du trafic routier, le bruit des chemins de fer et le bruit de l'aéroport de Genève - n'étaient pas dépassées dans le périmètre du plan litigieux. Puis, dans une note du 24 septembre 2003 (également destinée au DAEL), il donnait les précisions suivantes:
"[...] La ligne ferroviaire Genève-Coppet a fait l'objet d'une décision d'assainissement avant le 1er octobre 2000 (OBCF art. 2), dans le cadre de l'approbation des plans de la 3ème voie CFF. L'assainissement, concernant le matériel roulant utilisé sur cette ligne, est déjà réalisé. Pour preuve, le dossier ci-joint sur les mesures de bruit réalisées sur le site de contrôle à Gland, qui montre que sur le tronçon Genève-Lausanne les objectifs du plan des émissions 2015 (Emissionsplan 2015) sont d'ores et déjà atteints! Par conséquent, nous étions parfaitement fondés à nous appuyer sur ce plan et à prendre les valeurs d'émission 2015 pour juger de la conformité du projet de loi avec l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB art. 29).
Les travaux de terre à la hauteur du Nant de la Braille qui sont en voie d'achèvement, conformément aux engagements pris lors de l'approbation des plans de la 3ème voie CFF, permettront de retrouver les conditions de propagation du bruit (effet écran de talus profond de 6 mètres), qui garantissent la protection de la zone de la Bécassière, au même titre que celle de la zone d'habitation, côté Lac.
Les calculs effectués à l'aide du modèle officiel SEMIBEL, fourni par la Confédération, confirment sans ambiguïté que même les caravanes les plus proches des voies CFF seront exposées à des immissions sonores nettement inférieures aux valeurs de planification du degré de sensibilité II. [...]
Au stade de la délimitation de la nouvelle zone, il n'y avait pas lieu d'étudier les détails des aménagements et des constructions, qui feront l'objet, si nécessaire, d'études au moment de l'élaboration du plan d'aménagement de détail. Il suffit de vérifier leur faisabilité. Compte tenu du respect des émissions 2015, nous considérons que techniquement, il n'y a aucune difficulté à respecter les exigences pour la construction de logements.
Si cela s'avérait indispensable, il suffirait de ne pas implanter les premières habitations à moins de 30 mètres de la voie. Qu'il qu'il en soit, c'est une décision qui se prend au niveau du plan d'aménagement de détail (plan de quartier ou autorisation de construire), et pas à l'échelle du plan de zone.
Ensuite, une simple palissade en bois de 2 mètres à la limite de la propriété, permettrait de réduire les immissions sonores d'au moins 5 à 6 dB(A). Il faut savoir que les fenêtres des caravanes se situent à seulement à 1.5 mètres du sol et, de ce fait, profitent avec une efficacité maximale de "l'effet de sol" (atténuation du bruit par la proximité du sol meuble) et des écrans. Les caravanes des forains et des gens du voyage ont des ouvertures des quatre côtés, par conséquent, des "fenêtres" partiellement à l'abri du bruit. Le côté opposé à la source du bruit est moins exposé de l'ordre de 3 dB(A). Dans la pratique, on considère qu'une construction est conforme, si au moins une fenêtre de chaque pièce sensible au bruit est à l'abri du bruit.
En conclusion, les exigences légales pour ce projet d'aménagement sont respectées, même sans mesures particulières d'aménagement et de construction, compte tenu des émissions de bruit sur ce tronçon de voies CFF, de la topographie locale et du gabarit des constructions."
Lors d'une inspection locale, le représentant du Grand Conseil a encore précisé que le projet tendait à créer des emplacements fixes, destinés aux personnes résidant actuellement au Molard, et qu'il ne s'agissait donc pas d'une aire d'accueil pour les personnes de passage.
D.
Le Tribunal administratif a rejeté le recours par un arrêt rendu le 6 avril 2004. Il a qualifié le plan litigieux d'élément du plan d'affectation général au sens de l'art. 12 de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT), en relevant que les travaux d'aménagement du site seraient ensuite soumis à des autorisations de construire; l'adoption d'une mesure de planification, pour créer une zone réservée à l'habitation des gens du voyage, avec le regroupement de caravanes (zone correspondant à la définition de la 4e zone à bâtir, selon l'art. 19 al. 2 LaLAT), était un préalable nécessaire à la réalisation du projet. Le Tribunal administratif a considéré, en se référant à l'étude de faisabilité, que l'équipement de la zone 4B était possible et que les prescriptions fédérales et cantonales relatives à la protection de la forêt ne seraient pas violées. Il a mentionné à ce propos l'art. 11 de la loi cantonale du 20 mai 1999 sur les forêts (LForêts) qui interdit l'implantation de constructions à moins de 30 mètres de la lisière de la forêt (al. 1), tout en prévoyant des dérogations à certaines conditions (al. 2 et 3); or, selon le Tribunal administratif, cette réglementation n'empêche pas l'inclusion de cette bande de terrain large de 30 m dans une zone à bâtir au stade de la planification générale. Enfin, s'agissant des nuisances de bruit, le Tribunal administratif s'est appuyé sur les avis du service cantonal spécialisé pour admettre que les exigences du droit fédéral étaient satisfaites, les recourants n'ayant du reste fait valoir aucun argument concluant à l'encontre de cette appréciation.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public et par celle du recours de droit administratif - les deux recours étant présentés dans le même acte -, A.________ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif ainsi que la loi n° 8836. Dans le cadre du recours de droit administratif (cause 1A.124/2004), ils se plaignent de violations des principes de la coordination (
art. 25a LAT
), de la législation sur les forêts (
art. 17 LFo
et art. 11 LForêts) et de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (
art. 11 ss, 24 et 25 LPE
). Ils prétendent notamment que le Grand Conseil, en adoptant la loi n° 8836, a refusé de prendre en considération l'ensemble des éléments pertinents et de les confronter dans une pesée unique des intérêts, ce qui aurait dû être fait dans une procédure de plan d'affectation spécial (ou plan localisé de quartier). Par ailleurs, dans le cadre du recours de droit public (cause 1P.302/2004), A.________ et consorts se plaignent d'une violation du principe de la force dérogatoire, ou primauté, du droit fédéral (
art. 49 Cst.
) - en relation avec les
art. 15 LAT
, 19 LAT et 17 LFo -, d'une violation de la garantie de la propriété (
art. 26 al. 1 Cst.
) ainsi que d'une application arbitraire (
art. 9 Cst.
) des principes de la coordination et de l'obligation de planifier.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours de droit administratif et à l'irrecevabilité du recours de droit public, subsidiairement à son rejet.
Le conseil administratif de la commune de Versoix a déposé des observations, en déclarant soutenir le projet adopté par le Grand Conseil.
Le Tribunal administratif s'en rapporte à justice.
Un avis a été demandé à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage. Le premier office a renoncé à déposer des observations; le second s'est exprimé au sujet de l'application des lois fédérales sur les forêts et sur la protection de l'environnement.
Les recourants, autorisés à déposer des observations complémentaires, persistent dans leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Il y a lieu de joindre les causes 1A.124/2004 et 1P.302/2004, et de statuer en un seul arrêt.
2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 130 I 312
consid. 1 p. 317;
130 II 321
consid. 1 p. 324, 388 consid. 1 p. 389 et les arrêts cités).
2.1 Etant donné la subsidiarité du recours de droit public - lequel, en vertu de l'
art. 84 al. 2 OJ
, n'est pas recevable si la cause peut être soumise par un autre moyen de droit au Tribunal fédéral -, il convient d'examiner en premier lieu si, et le cas échéant dans quelle mesure, le présent recours de droit administratif est recevable.
2.2 Lorsque la contestation porte sur un plan d'affectation au sens du droit fédéral de l'aménagement du territoire, à savoir un plan réglant le mode d'utilisation du sol dans son périmètre (
art. 14 al. 1 LAT
), il résulte de l'
art. 34 al. 3 LAT
que seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte, devant le Tribunal fédéral, contre la décision prise en dernière instance cantonale. La jurisprudence admet cependant qu'une décision relative à l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif, lorsque notamment l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement ou de la législation fédérale sur les forêts est en jeu, en particulier quand le plan se rapporte à un projet concret (
ATF 129 I 337
consid. 1.1 p. 339;
125 II 10
consid. 2a p. 13;
123 II 88
consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234;
121 II 72
consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). On considère en effet qu'il s'agit dans cette mesure d'une décision fondée non seulement sur le droit cantonal de l'aménagement du territoire mais également sur le droit public fédéral au sens de l'
art. 5 al. 1 PA
, et que par conséquent les règles de la procédure de recours de droit administratif s'appliquent (cf.
art. 97 al. 1 OJ
).
2.3 En tant que la contestation porte sur le respect des exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement lors de la création de nouvelles zones à bâtir (
art. 24 LPE
notamment), la voie du recours de droit administratif est ouverte (cf. infra, consid. 4 à 6). Il en va de même dans la mesure où les recourants soutiennent que les prescriptions de la loi fédérale sur les forêts réglant l'utilisation du sol (
art. 17 LFo
en l'occurrence) n'auraient pas été prises en considération de manière adéquate pour la délimitation de la nouvelle zone 4B (cf. infra, consid. 3). Sur ces deux points, il y a effectivement lieu de vérifier, dans la procédure des
art. 97 ss OJ
, si les règles du droit fédéral sur l'environnement ou sur les forêts applicables dans les procédures de planification ont été observées. Les recourants invoquent encore les principes de la coordination, énoncés depuis 1997 à l'
art. 25a LAT
, qui concernent d'abord les procédures d'autorisation mais que la loi déclare applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation (
art. 25a al. 3 LAT
). Le grief tiré d'une violation de ces principes sera, en l'espèce, traité dans le cadre du recours de droit administratif dans la mesure où il se rapporte à la coordination entre l'aménagement du territoire et l'application des dispositions évoquées ci-dessus de la LPE et de la LFo. Pour le reste, ce grief concerne l'application de règles du droit de l'aménagement du territoire qui ne sont pas dans un rapport particulièrement étroit avec l'application des normes précitées du droit administratif fédéral (LPE, LFo) et la contestation relève alors du recours de droit public (cf. infra, consid. 8).
En invoquant des violations du droit de la protection de l'environnement à cause des nuisances des véhicules des futurs habitants du site de La Bécassière, les recourants mentionnent encore les règles relatives à l'étude de l'impact sur l'environnement (EIE). Ils admettent cependant que le projet litigieux ne correspond a priori pas à la définition de l'ordonnance fédérale à ce sujet (OEIE [RS 814.011]; cf. aussi
art. 9 LPE
). Il faut en déduire qu'ils renoncent à se plaindre d'une violation de cette réglementation spécifique du droit fédéral - grief qui aurait été traité, le cas échéant, dans le cadre du recours de droit administratif (cf.
ATF 120 Ib 70
consid. 1b p. 73).
2.4 Les recourants, voisins du périmètre litigieux - en tout cas ceux dont les propriétés se trouvent à proximité directe, en bordure du chemin de Braille (à savoir dames B.________ et E.________) -, ont un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée et ils ont partant qualité pour agir par la voie du recours de droit administratif (
art. 103 let. a OJ
). Pour ce recours, les autres conditions de recevabilité des
art. 97 ss OJ
sont manifestement remplies et il y a lieu d'entrer en matière.
3.
Les recourants critiquent le fait que le plan de la zone 4B, qui est une zone à bâtir, inclue une bande de terrain inconstructible en vertu de l'
art. 17 LFo
et de l'art. 11 LForêts, parce qu'elle longe la lisière de la forêt. Cette bande de terrain a selon la loi une largeur de 30 m et, d'après les recourants, il ne serait pas admissible d'implanter les installations litigieuses, par dérogation, à une distance inférieure. Les recourants soutiennent encore qu'un plan d'affectation spécial, concrétisant ces exigences du droit forestier, aurait dû être élaboré.
3.1 L'
art. 17 al. 1 LFo
dispose que les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation. L'
art. 17 al. 2 LFo
prévoit que les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt. Dans le canton de Genève, en vertu de l'art. 11 LForêts, cette distance est en principe de 30 m, mais un département cantonal (le DAEL) peut accorder des dérogations pour certaines constructions ou installations.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que ces restrictions n'empêchaient pas, au stade de la planification générale, l'inclusion de la bande de terrain longeant une lisière dans une zone à bâtir; l'application des
art. 17 LFo
et 11 LForêts dans la procédure d'autorisation de construire ou, le cas échéant, dans une procédure d'établissement d'un plan d'affectation détaillé (soit un plan fixant avec précision des périmètres d'implantation pour les constructions et installations), était cependant réservée. Il n'a donc pas retenu de violation du droit fédéral.
3.2 La législation forestière fédérale impose à l'autorité cantonale de planification de fixer les limites de forêts dans les zones à bâtir (
art. 13 al. 1 LFo
). En l'espèce, il n'y a pas de contestation sur la limite de la forêt au sud de la zone 4B: elle correspond au bord du chemin de Braille. Cette forêt n'est donc pas incluse dans la zone à bâtir.
Le droit fédéral n'impose pas, en revanche, de sortir de la zone à bâtir et de classer en zone non constructible (zone agricole, zone à protéger ou autre zone: cf.
art. 16, 17 ou 18 al. 1 LAT
) les terrains se trouvant le long d'une lisière, à l'extérieur de la forêt. L'affectation de ces terrains n'est pas régie par les normes du droit forestier fédéral (cf. aussi
art. 18 al. 3 LAT
a contrario). La garantie de la protection et de la conservation de la forêt n'est pas, par principe, incompatible avec un classement en zone à bâtir car il ne découle pas de cette mesure d'aménagement du territoire que la totalité du bien-fonds concerné, y compris le cas échéant une bande de terrain le long d'une lisière, serait constructible sans restriction. Au contraire, l'implantation des constructions est réglée par différentes prescriptions, non seulement de la législation forestière (
art. 17 al. 2 LFo
, art. 11 LForêts) mais encore, et surtout, du droit cantonal de police des constructions (distance minimale entre bâtiments et limites de propriété, notamment). Comme le retient l'arrêt attaqué, il appartient à l'autorité chargée de délivrer les autorisations de construire d'appliquer ces prescriptions, et s'il y a lieu d'interpréter les normes sur les dérogations que prévoient les textes légaux (pour la distance à la lisière: cf. art. 11 al. 2 et 3 LForêts). On ne saurait au demeurant affirmer d'emblée, comme le font les recourants, que les prescriptions de l'art. 11 LForêts (distance en principe de 30 m, avec dérogations possibles jusqu'à 10 m de la lisière) ne pourront en définitive pas être respectées car le terrain - près de 4 ha au total en zone 4B - est suffisamment vaste pour permettre la réalisation de constructions et installations nécessaires à l'habitation des forains et des gens du voyage sans empiéter sur l'espace protégé le long de la forêt.
Cela étant, l'autorité de planification ne doit pas toujours faire abstraction de l'
art. 17 LFo
. Il arrive en effet que les conditions d'implantation des constructions soient prévues dans un plan d'affectation détaillé, ou plan d'affectation spécial. Pour des raisons de coordination, il importe alors qu'un tel plan ne fixe pas de périmètre d'implantation empiétant sur la limite des constructions le long d'une lisière. Dans le cas particulier toutefois, le plan litigieux, simple modification du plan général des zones du canton de Genève, n'est pas un plan d'affectation détaillé et il n'a pas pour objet de définir avec précision l'implantation des constructions et installations prévues.
Au surplus, contrairement à ce que soutiennent les recourants, le droit fédéral n'exige pas que les prescriptions sur les distances entre constructions et forêt soient fixées non seulement dans une loi cantonale (en l'occurrence l'art. 11 LForêts) mais encore dans des plans d'affectation détaillés, lorsqu'une zone à bâtir est délimitée le long d'une lisière. On ne saurait en tout cas pas déduire cette exigence de l'arrêt publié aux
ATF 129 II 321
, qui se borne à rappeler qu'une grande place de stationnement pour les gens du voyage ne peut pas être autorisée par dérogation en zone agricole (cf.
art. 24 ss LAT
), mais qu'elle doit trouver sa place dans une zone d'affectation appropriée, le cas échéant après l'adoption d'un plan d'affectation spécial (
ATF 129 II 321
consid. 3.3 p. 328). Les griefs des recourants à ce sujet sont donc mal fondés.
4.
Les recourants se plaignent d'une violation de l'
art. 24 LPE
parce que, selon eux, à l'intérieur de la zone d'habitation (zone 4B) que délimite la loi n° 8836, les valeurs de planification du degré de sensibilité au bruit II seraient dépassées, tandis qu'aucune mesure susceptible d'en garantir le respect n'est prévue. Les recourants se réfèrent uniquement au bruit du trafic ferroviaire; ils admettent en effet que, pour le bruit du trafic routier et celui du trafic aérien, les exigences de l'
art. 24 LPE
sont vraisemblablement satisfaites. Les recourants invoquent également l'
art. 25 LPE
en relation avec ce grief.
4.1 Aux termes de l'
art. 24 al. 1 LPE
, les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Cette disposition s'applique à la création de la nouvelle zone 4B. Il s'ensuit que le niveau des immissions du bruit du chemin de fer - seule nuisance invoquée à l'appui du grief de violation de l'
art. 24 LPE
- ne doit pas dépasser 55 dB(A) le jour et 45 dB(A) la nuit (valeurs de planification du degré de sensibilité II, selon l'annexe 4 de l'OPB qui régit ce type de bruit).
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif s'est référé aux indications données à ce sujet par le service cantonal spécialisé en matière de protection contre le bruit; il ressortait de ses préavis que les valeurs limites n'étaient aujourd'hui pas dépassées et qu'il serait en tout cas possible de les respecter moyennant certaines mesures faciles à réaliser. Le Tribunal administratif a considéré que les recourants n'avaient apporté aucun élément propre à mettre en doute cette appréciation.
4.2 L'application de l'
art. 24 al. 1 LPE
en l'espèce requiert une détermination, dans la zone 4B, des immissions causées par le bruit de la voie de chemin de fer passant à l'est du périmètre. L'
art. 36 OPB
énonce des critères pour cette détermination: il faut en particulier tenir compte des augmentations ou des diminutions des immissions de bruit auxquelles on peut s'attendre en raison de la construction, de la modification ou de l'assainissement d'installations fixes produisant du bruit (
art. 36 al. 2 let. a OPB
). Pour les installations ferroviaires qui sont régies par la loi fédérale du 24 mars 2000 sur la réduction du bruit émis par les chemins de fer (RS 742.144), l'autorité tient également compte du répertoire des émissions établi conformément à cette loi (
art. 36 al. 3 OPB
). Les immissions de bruit sont déterminées sur la base de calculs ou de mesures (
art. 38 al. 1 OPB
).
Dans le cas particulier, l'avis du 24 septembre 2003 du service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après: le service cantonal spécialisé) contient des indications claires au sujet de l'évaluation des immissions causées par le bruit du chemin de fer dans la nouvelle zone 4B, qui tiennent compte de mesures d'assainissement déjà ordonnées et réalisées (ou en voie d'achèvement à cette époque, pour certaines d'entre elles) sur la ligne CFF Genève-Coppet. Il n'est pas contesté que les critères retenus par ce service spécialisé pour la détermination du bruit répondent aux exigences de l'
art. 36 OPB
. Dans ses observations sur le recours de droit administratif, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ne critique pas la manière dont le bruit a été déterminé, tenant compte du mode actuel de l'exploitation de la ligne ferroviaire; il précise en effet que la nouvelle 3ème voie CFF passant à cet endroit a été mise en service en décembre 2003 et que les travaux d'assainissement de la ligne ferroviaire existante ont été exécutés simultanément aux travaux de construction, l'assainissement du matériel roulant des CFF ayant par ailleurs aussi été réalisé.
Cela étant, si le service cantonal spécialisé retient que "les calculs [...] confirment sans ambiguïté que même les caravanes les plus proches des voies CFF seront exposées à des immissions sonores nettement inférieures aux valeurs de planification du degré de sensibilité II", l'OFEFP estime de son côté que "vraisemblablement [...] 4 à 6 emplacements [de caravanes] situés tout à l'est de la zone présentent actuellement un dépassement des VP du DS II". On constate donc, sur ce point, que les évaluations du bruit (soit le résultat des calculs ou des estimations) par le service cantonal spécialisé et par l'office fédéral semblent diverger, étant précisé que cette divergence ne concerne que l'extrémité est de la zone 4B. Il est en effet établi, sur la base des avis de ces services, que les valeurs de planification sont en tout cas déjà actuellement respectées dans la plus grande partie de cette zone.
Les emplacements de caravanes ne sont pas fixés par le plan de la zone 4B annexé à la loi n° 8836, ni du reste par les articles de cette loi, qui se bornent à définir en termes généraux l'affectation de la zone. Sans doute l'office fédéral se réfère-t-il aux emplacements figurés sur un "plan de situation" faisant partie du rapport final l'"étude de faisabilité" de février 2003, document explicatif dépourvu de portée juridique. En d'autres termes, la future aire d'habitation pour les forains et les gens du voyage ne comportera pas nécessairement des emplacements pour caravanes à l'extrémité est de la zone (à une quinzaine de mètres du domaine ferroviaire) et le plan litigieux, qui n'est pas un plan d'affectation détaillé, laisse cette question indécise. Toutefois, même en retenant l'hypothèse de l'office fédéral, il n'est pas contesté que, conformément à l'
art. 24 al. 1 LPE
(ou à l'
art. 29 OPB
, qui a sur ce point la même teneur que le texte de la loi), des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettraient de respecter ces valeurs à l'endroit où elles seraient dépassées. L'office fédéral mentionne à ce propos des prescriptions sur l'orientation et la disposition des locaux d'habitation, voire la construction d'un remblai ou d'une paroi en limite de zone; quant au service cantonal spécialisé, il évoque la construction d'une palissade en bois de 2 m de hauteur. Il n'est ainsi pas question de réduire la surface de la zone 4B à cet endroit. Les mesures nécessaires, le cas échéant, sont donc en définitive simples et peu coûteuses. Il en résulte que, moyennant cela, les exigences de l'
art. 24 al. 1 LPE
pourront être respectées, pour autant qu'elles ne le soient pas déjà.
4.3 L'office fédéral soutient toutefois - et les recourants se sont ralliés à cet argument en réplique - que les mesures de planification, d'aménagement ou de construction au sens de l'
art. 24 al. 1 LPE
, si elles s'avéraient nécessaires, devraient être définitivement fixées dans la présente procédure et faire partie du plan d'affectation. Il se réfère à un avis de doctrine selon lequel l'autorité qui adopte une nouvelle zone à bâtir doit, dans cette même procédure, rendre contraignantes les mesures précitées car, à défaut, seul le respect des valeurs limites d'immissions, moins sévères que les valeurs de planification, pourrait être exigé dans la procédure d'autorisation de construire (cf. Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 2000, art. 24 n. 27). En effet, conformément à l'
art. 22 LPE
, l'autorité compétente ne peut en principe refuser de délivrer le permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes que si les valeurs limites d'immissions sont dépassées; des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit peuvent également être ordonnées à ce stade-là, mais l'objectif est alors le respect des valeurs limites d'immissions (cf. aussi
art. 31 al. 1 OPB
).
Cela étant, dans le cas particulier, l'hypothèse d'un dépassement des valeurs de planification ne concerne qu'une petite partie de la nouvelle zone 4B et il est aussi possible, vu l'incertitude quant au niveau exact des immissions, qu'aucune mesure de planification, d'aménagement ou de construction ne soit nécessaire sur la base de l'
art. 24 al. 1 LPE
. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'exiger une détermination plus précise du bruit ni de prendre une décision définitive à ce stade au sujet de ces mesures (pratiquement: la réalisation d'une palissade ou d'un remblai) avant que l'on sache s'il est effectivement prévu d'installer des locaux d'habitation (en l'occurrence des caravanes) à l'extrémité est du périmètre. Il ressort du dossier que la réalisation de la future aire d'habitation pour les forains et les gens du voyage est un projet des collectivités publiques, le canton disposant du reste du droit d'expropriation. L'autorité compétente pourra, au besoin et le moment venu, charger le service cantonal spécialisé de déterminer une nouvelle fois les immissions de bruit et veiller, dans la phase de l'autorisation de construire - ou préalablement lors de l'élaboration d'un plan d'affectation détaillé, au cas où l'autorité cantonale de planification estimerait nécessaire, pour des motifs d'urbanisme, de procéder ainsi -, à ce que les mesures prescrites à l'
art. 24 al. 1 LPE
soient effectivement réalisées, si elles sont nécessaires. En l'espèce, il n'y a aucune raison de craindre que la réalisation de l'objectif prévu par l'
art. 24 al. 1 LPE
soit compromise si les mesures prescrites sont ordonnées dans une seconde étape. Aussi le grief de violation de cette norme du droit fédéral est-il mal fondé.
4.4 Dans ce contexte, les recourants invoquent également l'
art. 25 LPE
. Cette disposition fixe des exigences pour la limitation des immissions sonores dans le voisinage, qui doivent être appliquées lors de la construction de nouvelles installations fixes produisant elles-mêmes du bruit. L'
art. 25 LPE
n'a donc en principe pas à être appliqué dans une procédure de planification visant à créer une nouvelle zone d'habitation. Quoi qu'il en soit, au regard des griefs des recourants qui se rapportent aux immissions de bruit à l'intérieur de la nouvelle zone 4B, seules entrent en considération les prescriptions de l'
art. 24 al. 1 LPE
, qui - comme cela vient d'être exposé - sont respectées en l'espèce.
5.
Les recourants reprochent aux autorités cantonales de n'avoir effectué aucune étude pour s'assurer que l'accroissement du trafic résultant de la création d'une zone destinée au logement de 230 personnes pourrait être absorbé sans difficultés par le réseau routier et n'entraînerait pas d'atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage. Ils se plaignent d'une violation des règles sur la limitation des nuisances énoncées aux
art. 11 ss LPE
, en relation avec l'
art. 8 LPE
qui dispose que les atteintes à l'environnement seront évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe.
5.1 Selon les principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, la création d'une nouvelle zone à bâtir implique ensuite, pour la collectivité intéressée, l'obligation de l'équiper, à savoir notamment d'assurer sa desserte par des voies d'accès d'une manière adaptée à l'utilisation prévue (
art. 19 al. 1 et 2 LAT
). Le grief de violation de l'
art. 19 LAT
, lors de l'adoption d'un plan d'affectation ou dans d'autres procédures, ne peut en principe pas être présenté au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif (
art. 34 al. 3 LAT
; cf. supra, consid. 2.2). Cela étant, lorsqu'un plan d'affectation est élaboré en vue d'un projet concret de construction ou d'installation et que, parce qu'il contient des prescriptions suffisamment détaillées, ce plan détermine déjà les caractéristiques de ce projet (en matière d'implantation, d'équipement ou d'exploitation), on peut d'ores et déjà vérifier dans ce cadre si les prescriptions fédérales sur la limitation du bruit produit par l'exploitation de cette construction ou installation, et le cas échéant le bruit du trafic induit par ce projet, pourront être respectées. S'agissant précisément du bruit du trafic routier, les exigences du droit fédéral sont précisées à l'
art. 9 OPB
. Aux termes de cette disposition, l'exploitation d'installations fixes nouvelles ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication (let. a) ou la perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement (let. b).
5.2 Il faut comprendre l'argumentation des recourants (dans le cadre du recours de droit administratif) dans ce sens que, de leur point de vue, les exigences de l'
art. 9 OPB
ne pourront pas être respectées dans les environs après la mise en service de la future aire d'habitation pour les forains et les gens du voyage, à cause du trafic automobile supplémentaire. Le Tribunal administratif n'a pas examiné cette question.
Dans un arrêt récent (arrêt 1A.197/2001 du 18 avril 2002, résumé in DEP 2002 p. 708), le Tribunal fédéral a considéré que le respect des exigences de l'
art. 9 OPB
devait en principe être examiné dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire requise pour la réalisation du projet (construction ou installation) à l'origine de l'augmentation du trafic automobile. L'
art. 9 OPB
peut certes exceptionnellement être déjà appliqué préalablement, dans une procédure de plan d'affectation, mais cela s'impose avant tout dans les cas de planification d'installations soumises à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE), ou d'autres installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, pour lesquelles on voit d'emblée qu'il faudra prendre des mesures tendant à la limitation des immissions de bruit provenant de l'utilisation accrue du réseau routier (consid. 1.2 de l'arrêt 1A.197/2001). Le Tribunal fédéral a en effet déjà considéré que le bruit causé par le trafic lié à l'exploitation d'une installation soumise à étude d'impact, et provoquant de nombreux mouvements de véhicules, devait faire l'objet d'un examen dans le cadre de l'établissement du plan d'affectation spécial prévu pour cette installation (
ATF 123 II 88
consid. 2d p. 95). L'application de l'
art. 9 OPB
n'est pas exclue au stade de la planification de projets d'ensembles résidentiels. En effet, dans une affaire relative à l'adoption de plans d'affectation détaillés (plans partiels d'affectation) pour des quartiers d'habitation - plans fixant l'implantation et le gabarit des immeubles -, le Tribunal fédéral a confirmé un arrêt de la juridiction cantonale qui, après avoir constaté que la réalisation des projets entraînerait une forte augmentation du trafic sur le réseau routier existant, avait considéré que l'équipement était insuffisant, non seulement à cause des dimensions des voies d'accès mais aussi parce que le respect des prescriptions fédérales en matière de lutte contre le bruit n'était pas garanti (arrêt 1A.56/1999 du 31 mars 2000, publié in RDAF 2000 I 427, consid. 5 et 6).
Dans le cas particulier - comme dans l'arrêt précité 1A.197/2001 -, on peut renoncer à examiner de manière circonstanciée à ce stade si les exigences de l'
art. 9 OPB
pourront être respectées une fois aménagé le site de la Bécassière. Cette norme du droit fédéral sera appliquée dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire (ou, éventuellement, lors de l'établissement d'un plan d'affectation détaillé), lorsqu'un projet concret d'aire d'habitation sera élaboré, avec des indications claires sur le trafic induit, les conditions d'exploitation et l'utilisation des voies d'accès. L'aire d'habitation à réaliser dans la zone 4B n'est pas censée être une place de stationnement pour les gitans de passage (ce qui pourrait éventuellement entraîner des mouvements de véhicules plus importants qu'une simple aire d'habitation saisonnière); d'après les études et prévisions figurant au dossier, elle n'est normalement pas susceptible de provoquer un fort accroissement du trafic sur le réseau routier de la localité. Ces questions ont du reste déjà été abordées dans la procédure cantonale relative à l'adoption de la nouvelle zone: a priori, d'après un préavis du service cantonal spécialisé (du 28 janvier 2003), une augmentation notable des immissions sonores est peu vraisemblable. Dans ces conditions, il était admissible que le Tribunal administratif renonce à se prononcer sur les nuisances engendrées par les véhicules des utilisateurs de la future aire d'habitation. A ce propos, le grief de violation du droit fédéral de la protection de l'environnement est mal fondé.
6.
Toujours dans le cadre du recours de droit administratif, les recourants se plaignent d'une violation du principe de la coordination parce que, selon eux, une pesée globale des intérêts en cause n'aurait pu intervenir que si l'autorité cantonale avait adopté, pour l'aire d'habitation, un plan d'affectation spécial, ou plan localisé de quartier (selon la terminologie du droit cantonal genevois). Ils invoquent l'arrêt du Tribunal fédéral publié aux
ATF 129 II 321
, concernant une place de stationnement pour les gens du voyage.
Comme cela a déjà été exposé ci-dessus à propos de l'application des prescriptions de la législation forestière (consid. 3.2), l'arrêt précité ne saurait être interprété en ce sens qu'il exige dans tous les cas, pour une installation du type de l'aire d'habitation litigieuse, l'établissement préalable d'un plan d'affectation spécial. Dans une zone appropriée, où la réglementation du plan général d'affectation permet d'édifier les constructions requises pour une telle utilisation, on ne voit pas en quoi l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement serait compromise par l'absence d'un plan d'affectation spécial. Les prescriptions pertinentes peuvent en effet être appliquées de manière coordonnée soit dans la procédure de modification du plan des zones, s'il y a lieu, soit ensuite au stade de l'autorisation de construire. Le recours de droit administratif est donc, sur ce point également, mal fondé.
7.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif, entièrement mal fondé, doit être rejeté.
8.
Par la voie du recours de droit public, les recourants se plaignent d'une violation du principe de la primauté du droit fédéral (
art. 49 Cst.
) - en relation avec les
art. 15 LAT
, 19 LAT et 17 LFo -, d'une violation de la garantie de la propriété (
art. 26 al. 1 Cst.
) et d'une application arbitraire (
art. 9 Cst.
) des principes de la coordination et de l'obligation de planifier.
8.1 La qualité pour agir par la voie du recours de droit public est définie à l'
art. 88 OJ
. Ce recours est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait est en revanche irrecevable (
ATF 129 I 113
consid. 1.2 p. 117;
129 II 297
consid. 2.1 p. 300;
126 I 43
consid. 1a p. 44 et les arrêts cités). D'après la jurisprudence relative à cette disposition, celui qui conteste l'octroi d'une autorisation de construire à un autre propriétaire, en dénonçant une mauvaise application de la réglementation en matière d'aménagement du territoire ou de police des constructions, doit alors invoquer la violation d'une norme du droit cantonal tendant, au moins accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin. Dans cette situation, l'intérêt juridiquement protégé ne peut pas résulter du seul
art. 9 Cst.
ni d'autres principes constitutionnels généraux (cf.
ATF 129 I 113
consid. 1.5 p. 118;
126 I 81
consid. 2a et 3b p. 84 s.; à propos plus spécialement du recours du voisin:
ATF 127 I 44
consid. 2c p. 46;
125 II 440
consid. 1c p. 442;
118 Ia 232
consid. 1a p. 234 et les arrêts cités). Les mêmes règles sont à appliquer, mutatis mutandis, dans une contestation relative à l'adoption d'un plan d'affectation: le propriétaire voisin, dont le terrain n'est pas compris dans le périmètre du plan litigieux, ne peut se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé que dans la mesure où il se plaint, à cause de la nouvelle mesure de planification, de la suppression ou de la modification de prescriptions qui tendaient, au moins accessoirement, à le protéger, ou encore si le plan restreint l'utilisation de sa propriété. Dans l'un et l'autre cas, la qualité pour agir du propriétaire se limite à la contestation des effets du plan sur son propre fonds (
ATF 127 I 44
consid. 2d p. 47;
116 Ia 433
consid. 2a p. 437 et les arrêts cités).
8.2 En l'espèce, les recourants affirment que le déclassement de terrains voisins de la zone agricole porterait matériellement atteinte à leurs intérêts, mais on ne voit pas en quoi consiste cette atteinte sous l'angle juridique, ou à tout le moins en quoi l'utilisation de leurs terrains serait compromise. Les recourants ne donnent au demeurant pas d'indications sur le régime applicable à leurs biens-fonds; il ressort cependant du dossier que les propriétés situées sur le territoire de la commune de Versoix se trouvent hors de la zone à bâtir, avec par conséquent des possibilités restreintes de construction. Les recourants se prévalent des principes de la coordination, codifiés à l'
art. 25a LAT
, et prétendent que ceux-ci auraient en tant que tels une fonction protectrice pour les voisins. Or tel n'est à l'évidence pas le cas, ces principes n'ayant de ce point de vue pas une autre portée que les principes généraux de planification (cf.
ATF 116 Ia 433
consid. 2a p. 437). Les recourants soutiennent en outre que le chemin de Braille serait une desserte insuffisante pour la zone 4B; à ce propos, ils se bornent toutefois à affirmer que les futurs utilisateurs du site de la Bécassière auront de la peine à y accéder mais ne font pas valoir que leurs propres biens-fonds deviendraient inaccessibles ou difficilement accessibles. Les recourants n'invoquent donc pas davantage, de ce point de vue, une atteinte à des intérêts juridiquement protégés (cf. à ce propos
ATF 126 I 213
consid. 1b p. 216).
Dans ces conditions, le recours de droit public doit être déclaré d'emblée irrecevable, à défaut de qualité pour recourir au sens de l'
art. 88 OJ
.
9.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure. Un émolument judiciaire global, pour le recours de droit administratif et le recours de droit public, sera donc mis à leur charge (
art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ
). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux collectivités publiques intimées ou intéressées (
art. 159 al. 1 et 2 OJ
).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Les causes 1A.124/2004 et 1P.302/2004 sont jointes.
2.
Le recours de droit administratif est rejeté.
3.
Le recours de droit public est irrecevable.
4.
Un émolument judiciaire de 5'000 fr. est mis à la charge des recourants.
5.
Il n'est pas alloué de dépens.
6.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, au Grand Conseil et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève, à la Commune de Versoix, à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 31 mai 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: