bger · 1A.15/2006 · 2006-08-10 · de

Gewässerschutz (Klärschlamm-Entsorgungsplan) | Ökologisches Gleichgewicht

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 10.08.2006 1A.15/2006
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 10.08.2006 1A.15/2006
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 10.08.2006 1A.15/2006

Tribunale federale
Tribunal federal
1A.15/2006 /scd
Urteil vom 10. August 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
Kläranlageverband Weinland, Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch das AWEL, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Gewässerschutz (Klärschlamm-Entsorgungsplan),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 21. Dezember 2005.
Sachverhalt:
A.
Im Hinblick auf den von Bundesrechts wegen auf Ende September 2006 vorgesehenen Ausstieg aus der Klärschlammverwertung in der Landwirtschaft, beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich am 3. Dezember 2003 einen kantonalen Klärschlamm-Entsorgungsplan. Dessen Ziff. I.1 sieht vor, den gesamten in zürcherischen Abwasserreinigungsanlagen anfallenden Klärschlamm ab 1. Oktober 2006 über zürcherische Klärschlammverbrennungsanlagen oder in der Zementindustrie (Einsatz als Brennstoffersatz) zu entsorgen. Gemäss Ziff. 1.6 und II des Dispositivs werden die Inhaber der kommunalen Abwasserreingungsanlagen verpflichtet, den anfallenden Klärschlamm je nach Einzugsregion über eine vom Regierungsrat bezeichnete Aufbereitungs- und Entsorgungsanlage zu entsorgen. Der Klärschlamm der Abwasserreinigungsanlage Marthalen (ARA Marthalen) wurde der Schlammverbrennungsanlage Hard in Winterthur (SVA Hard) zugewiesen.
B.
Auf Beschwerde des Kläranlageverbands Weinland - als Inhaber der ARA Marthalen - hin, hob das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich den Beschluss des Regierungsrates am 12. Mai 2004 teilweise auf und wies die Sache zur Neubeurteilung zurück. Hauptgrund für die Rückweisung war der Umstand, dass die Zuweisung von Klärschlamm aus der ARA Marthalen und aus weiteren Abwasserreinigungsanlagen an die SVA Hard erhebliche Investitionen nötig machte und sich deshalb die Frage nach der Nutzung bereits vorhandener Entsorgungskapazitäten stellte. Zudem beanstandete das Verwaltungsgericht, dass der Regierungsrat die Inhaber der Abwasserreingungsanlagen zum Vertragsschluss mit der Betreiberin der SVA Hard verpflichtet hatte.
C.
In Berücksichtigung des erwähnten Verwaltungsgerichtsurteils fällte der Regierungsrat am 25. Mai 2005 einen teilweise geänderten Entscheid. In Ziff. A.II des Dispositivs verpflichtete er den Kläranlageverband Weinland, den anfallenden Klärschlamm über die SVA Hard oder neu - im Sinne einer Alternativlösung - über die Schlammtrocknungsanlage Dübendorf (STA Dübendorf) zu entsorgen. Gleichzeitig forderte er die Kläranlageninhaber auf, die Verträge zur Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener finanzieller Beteiligung bis spätestens 30. Oktober 2005 abzuschliessen und dem kantonalen Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) Kopien dieser Vereinbarungen einzureichen. Für den Fall, dass keine Einigung zustande komme, sei dies dem AWEL unter Angabe der strittigen Punkte innert derselben Frist mitzuteilen.
D.
Gegen den neuen Beschluss des Regierungsrates gelangte der Kläranlagenverband Weinland wiederum ans Verwaltungsgericht. Er beantragte im Wesentlichen, es sei ihm nicht nur die Klärschlammentsorgung über die Zementwerke zu gestatten, sondern gleichzeitig die ökologisch und ökonomisch überzeugendste Lösung zu ermöglichen, nämlich neben der Entwässerung des Klärschlamms auch dessen Trocknung auf der eigenen Anlage. Mit Urteil vom 21. Dezember 2005 wies die 4. Kammer des kantonalen Verwaltungsgerichts die Beschwerde ab.
E.
Mit Eingabe vom 25. Januar 2006 erhebt der Kläranlageverband Weinland Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils. Weiter wiederholt er die vor Vorinstanz gestellten Anträge, dass ihm die ökologisch und ökonomisch überzeugendste Klärschlammentsorgung zu ermöglichen sei, nämlich neben der Entwässerung des Klärschlammes auch dessen Trocknung auf der eigenen Anlage mit anschliessender Lieferung in die Zementwerke.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Namens des Regierungsrats des Kantons Zürich beantragt auch das AWEL die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich ebenfalls zur Angelegenheit vernehmen lassen und stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
In seiner Stellungnahme zu den Ausführungen des BAFU hält der Beschwerdeführer sinngemäss an seinen Anträgen fest. Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht haben auf weitere Äusserungen verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts handelt es sich um ein kantonal letztinstanzliches Urteil, welches sich in erster Linie auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01), mithin auf öffentliches Recht des Bundes stützt (
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 98 lit. g OG
,
Art. 5 VwVG
). Es liegen keine Ausschlussgründe gemäss
Art. 99 ff. OG
vor. Auch die das kantonale Recht betreffenden Rügen sind aufgrund des Sachzusammenhangs mit dem anwendbaren Bundesrecht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (vgl.
BGE 128 I 46
E. 1b/aa S. 49;
124 II 409
E. 1d/dd S. 414;
123 II 359
E. 1a/aa S. 361;
121 II 72
E. 1b S. 75, je mit Hinweisen). Hinsichtlich der Anwendung des kantonalen Rechts richtet sich die Kognition des Bundesgerichtes allerdings nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (
BGE 118 Ib 234
E. 1b S. 237 mit Hinweis). Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, kann der Beschwerdeführer auch geltend machen, der angefochtene Entscheid verletze Bundesverfassungsrecht, weil dieses zum Bundesrecht im Sinne von
Art. 104 lit. a OG
gehört (
BGE 126 II 300
E. 1b S. 302;
121 II 39
E. 2d/bb S. 47, je mit Hinweisen). Somit können alle erhobenen Rügen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden;
1.2 Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Urteils und als Zweckverband, der eine zentrale Abwasserreinigungsanlage betreibt, vom umstrittenen Entscheid in seiner Rechtsstellung direkt betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert (
Art. 103 lit. a OG
).
1.3 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden (
Art. 104 lit. a OG
). Hat - wie hier - ein Gericht als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt, so ist das Bundesgericht nach
Art. 105 Abs. 2 OG
an die dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen gebunden. Das schliesst allerdings nicht aus, dass das Bundesgericht selbst weitere tatsächliche Feststellungen trifft, wo dies zur Beurteilung der aufgeworfenen Fragen als nötig erscheint (
BGE 124 II 460
E. 3a S. 470; nicht publizierte E. 2 von
BGE 131 II 81
).
2.
Der Beschwerdeführer macht verschiedentlich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend. Er bemängelt sinngemäss, der angefochtene Entscheid sei nicht hinreichend begründet und das Verwaltungsgericht habe sich nicht mit all seinen Rügen auseinandergesetzt.
2.1 Aus dem aus
Art. 29 Abs. 2 BV
abgeleiteten Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich für den Richter die Pflicht, seinen Entscheid zu begründen. Er muss wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen darlegen, von denen er sich dabei hat leiten lassen, sodass der Betroffene den Entscheid in voller Kenntnis der Sache anfechten kann. Die Begründungspflicht und der Anspruch auf Begründung sind nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl.
BGE 126 I 97
E. 2b S. 102;
124 II 146
E. 2a S. 149;
124 V 180
E. 1a S. 181
;
123 I 31
E. 2c S. 34
;
121 I 54
E. 2c S. 57, je mit Hinweisen).
2.2 Der angefochtene Entscheid macht hinreichend deutlich, weshalb das Verwaltungsgericht die Rügen des Beschwerdeführers für unbegründet erachtet hat. Sämtliche entscheidrelevanten Gründe für die Abweisung der Begehren werden einlässlich aufgezeigt. Das Verwaltungsgericht setzt sich, ausgehend von den massgeblichen bundesrechtlichen Bestimmungen, detailliert mit dem bei ihm angefochtenen Regierungsratsbeschluss auseinander und nimmt Bezug auf die hauptsächlichen Vorbringen des Beschwerdeführers. Zieht dieser aus dem relevanten Sachverhalt andere rechtliche Schlüsse, kann er daraus dem Verwaltungsgericht nicht den Vorwurf machen, seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben.
2.3 Soweit der Beschwerdeführer bemängelt, das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht von einer eingeschränkten Kognition aus, weil es den angefochtenen Regierungsratsbeschluss nicht auf Unangemessenheit geprüft habe, dringt er mit seiner Rüge ebenfalls nicht durch. Gemäss § 50 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 24. Mai 1959 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ZH; LS 175.2) kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung geltend gemacht werden. Als Rechtsverletzung gelten laut Abs. 2 insbesondere die unrichtige Anwendung oder Nichtanwendung eines im Gesetz ausgesprochenen oder sich daraus ergebenden Rechtssatzes (lit. a), die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache (lit. b), Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (lit. c) und die Verletzung einer wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift (lit. d). Die Rüge der Unangemessenheit ist zulässig, soweit sie das übergeordnete Recht vorsieht, sowie bei Beschwerden gemäss § 19a Abs. 2 VRG/ZH (Abs. 3). Dass ein solcher Ausnahmefall vorliegen würde, ist nicht ersichtlich und wurde vom Beschwerdeführer auch nicht behauptet. Auferlegt sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung im Sinne von § 50 VRG/ZH, weil der Verwaltungsbehörde seiner Auffassung nach bei der Entsorgungsplanung und der Zuweisung des Klärschlamms an die Entsorgungsanlagen ein erhebliches Ermessen zustehe (vgl. E. 3.3 S. 10 des angefochtenen Urteils), ist dies nicht zu beanstanden.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung diverser Bestimmungen des Bundesumweltrechts (
Art. 11 Abs. 2,
Art. 31 Abs. 1 und
Art. 31b Abs. 2 USG
) vor, weil es ihm die eigene Klärschlammentwässerung und -trocknung verweigert hat. In diesem Zusammenhang rügt er jeweils auch eine Verletzung von
Art. 5 Abs. 3 und
Art. 9 BV
. Seiner Meinung nach verfügt er über die ökologisch und ökonomisch sinnvollste, überzeugendste Klärschlammentsorgung. Nach der Entwässerung und Trocknung auf seiner Anlage will er den Klärschlamm in der Zementindustrie verbrennen.
3.1.1 Als Grundsatz der Abfallentsorgung legt
Art. 30 Abs. 3 USG
fest, dass Abfälle umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden müssen. Gemäss
Art. 31 Abs. 1 USG
erstellen die Kantone eine Abfallplanung. Sie ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Der Begriff der Abfallplanung, wie er in dieser Bestimmung verwendet wird, umfasst sowohl die Sachplanung (insbesondere die Ermittlung des Bedarfs und die vorgesehenen Massnahmen) als auch die Standortplanung (
BGE 126 II 26
E. 3a S. 29 f.; Botschaft des Bundesrates vom 7. Juni 1993 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, BBl 1993 II 1445 ff., 1494).
3.1.2 Sodann sieht
Art. 31b Abs. 1 USG
vor, dass u.a. Abfälle aus der öffentlichen Abwasserreinigung von den Kantonen entsorgt werden. Die Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (
Art. 31b Abs. 2 und 3 USG
). In Bezug auf die Siedlungsabfälle wird mit diesen Vorschriften nach der Praxis des Bundesgerichts ein mit der verfassungsrechtlich geschützten Wirtschaftsfreiheit (
Art. 27 und 94 BV
) vereinbares kantonales Entsorgungsmonopol statuiert (siehe auch Pierre Tschannen, Kommentar USG, Zürich 2000, N. 13 zu Art. 31b). Dieses Monopol erlaubt es, ein an sich der privaten Erwerbstätigkeit offen stehendes Handlungsfeld unter Ausschluss Privater auszuüben (Urteil 1A.11/2005 vom 6. Juli 2005 E. 4.1, publ. in URP 2005 S. 551;
BGE 126 II 26
E. 3a S. 30;
125 II 508
E. 5b S. 511;
123 II 359
E. 5b S. 368, je mit Hinweisen). Gleiches gilt auch hinsichtlich der Abfälle aus der öffentlichen Abwasserreinigung (Tschannen, a.a.O., N. 14 zu Art. 31b). Das Entsorgungsmonopol ist überwiegend polizeilich motiviert. Es rechtfertigt sich aus umweltschützerischen, organisatorischen und teils auch finanziellen Gründen (Tschannen, a.a.O., N. 13 zu Art. 31b).
3.1.3 Weiter verpflichtet
Art. 18 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV/SR 814.201)
die Kantone, einen Klärschlamm-Entsorgungsplan zu erstellen und diesen in den fachlich gebotenen Zeitabständen den neuen Erfordernissen anzupassen. Der Entsorgungsplan legt mindestens fest, wie der Klärschlamm der zentralen Abwasserreinigungsanlagen entsorgt werden soll (Abs. 2 lit. a) und welche Massnahmen, einschliesslich der Erstellung und Änderung von Anlagen, die der Entsorgung des Klärschlamms dienen, bis zu welchem Zeitpunkt erforderlich sind (Abs. 2 lit. b). Dabei ist zu beachten, dass die Verwertung von Klärschlamm in der Landwirtschaft ab 1. Oktober 2006 grundsätzlich verboten ist (Anhang 2.6 der Verordnung vom 18. Mai 2005 zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit bestimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen [Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV; SR 814.81], Ziff. 2.1 Abs. 2 i.V.m. Ziff. 5.1 Abs. 1).
3.2 Demnach obliegt dem Kanton Zürich von Bundesrechts wegen die Pflicht, Klärschlamm zu entsorgen und dazu einen Klärschlamm-Entsorgungsplan zu erstellen. Gleichzeitig verfügt er über ein Entsorgungsmonopol. Zu beachten ist dabei, dass die Entsorgungsmöglichkeit umweltverträglich und wirtschaftlich sein muss und Überkapazitäten zu vermeiden sind. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, steht dem Kanton dabei ein breites Auswahlermessen zu (Tschannen, a.a.O., N. 19 zu Art. 31b). Er ist zwar gehalten, zweckmässige, den gerechtfertigten Bedürfnissen der Abfalllieferanten entsprechende Entsorgungslösungen anzubieten. Andererseits können die Abfallinhaber nicht davon ausgehen, dass ihnen in jedem Fall die bequemste Lösung anzubieten sei (
BGE 125 II 506
E. 6e S. 515). Dies verkennt der Beschwerdeführer, wenn er darauf beharrt, seine Variante der Klärschlammentsorgung zu realisieren. Zu prüfen ist, ob die vom Regierungsrat vorgesehene Entsorgung den gesetzlichen Anforderungen zu genügen vermag. Ist dies der Fall, hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf, dass seiner Lösung der Vorzug gegeben werde.
3.3 Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 3. Dezember 2003 die Entsorgung des im Kanton Zürich anfallenden Klärschlamms überwiegend durch Zuweisung an zentrale Anlagen von Gemeinden bzw. von Gemeindeverbänden geregelt (Ziff. II des Dispositivs). Abgesehen von der Sonderregelung für die Stadt Zürich und den kantonsübergreifenden Lösungen für einige periphere Gemeinden wurde der Klärschlamm den bestehenden, gemeindeeigenen Entsorgungsanlagen zugewiesen.
Es stellt sich die Frage, ob die vom Regierungsrat im zweiten Beschluss vom 25. Mai 2005 für den Beschwerdeführer vorgesehene Entsorgung über die SVA Hard oder die STA Dübendorf umweltverträglich ist (
Art. 30 Abs. 3 USG
), ob es sich um einen wirtschaftlichen Betrieb handelt (
Art. 31b Abs. 2 USG
) und ob der Kanton der Pflicht, Überkapazitäten zu vermeiden (
Art. 31 Abs. 1 USG
), nachgekommen ist.
3.3.1 Das Verwaltungsgericht stellt im angefochtenen Entscheid fest, weder bezüglich der SVA Hard noch der STA Dübendorf beständen Anhaltspunkte dafür, dass eine Entsorgung über diese Anlagen der Pflicht zur umweltverträglichen Verwertung widersprechen würde. Der Beschwerdeführer vermag nicht darzutun, dass diese Feststellung offensichtlich falsch wäre (
Art. 104 lit. a OG
), zumal sich auch das BAFU in seiner Stellungnahme dieser Würdigung anschliesst. Das Verwaltungsgericht verweist dazu auf die vom Beschwerdeführer selber eingereichten Unterlagen (act. 5/9, Aufsatz von Martin Sommerhalder, Ökoeffizienz der thermischen Klärschlammentsorgung, in: Pusch, Thema Umwelt 2/2003 S. 12), wonach die Entsorgung in Schlammverbrennungsanlagen bei den ökologischen Kriterien gute Werte aufweist. Zudem führt der Regierungsrat im neuen Beschluss vom 25. Mai 2005 aus, mit den bisherigen Festlegungen - dem Übergangskonzept zur Klärschlammentsorgung von 1988 und dem Klärschlammkonzept von 1995 - sei dafür gesorgt worden, dass im Kanton Zürich die erforderlichen öffentlichen Klärschlammaufbereitungs- und Entsorgungsanlagen zeitgerecht an geeigneten Standorten erstellt worden und heute in der Lage seien, die mit dem Ausbringungsverbot verbundenen zusätzlichen Klärschlammmengen umweltgerecht zu behandeln. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was ernsthafte Zweifel an dieser Feststellung wecken könnte. Selbst wenn dem Beschwerdeführer zuzugestehen ist, dass die von ihm vorgeschlagene Trocknungsanlage, die Abwärme und solare Energie nutzen will, aus ökologischer Sicht sinnvoll ist und weniger Fahrten bedingen würde, ist der Kanton nicht verpflichtet, die umweltfreundlichste aller Entsorgungsmöglichkeiten zu wählen. Den kantonalen Instanzen ist in diesem Zusammenhang auch darin zuzustimmen, dass ein Konzept mit wenigen zentralen Entsorgungsanlagen die Sicherheitsrisiken und die Eingriffe in die Landschaft minimiert oder reduziert. Zuhanden des Beschwerdeführers sei an dieser Stelle angemerkt, dass es sich beim vom Verwaltungsgericht dazu zitierten Aktenstück act. 8.1/1a um den Regierungsratsbeschluss vom 3. Dezember 2003 handelt, wie dies auch aus dem angefochtenen Entscheid (Ziff. I.A.) ersichtlich ist. Seine Rüge, von diesem Dokument keine Kenntnis zu haben, wird damit hinfällig. Insgesamt wurde der Grundsatz der umweltverträglichen Entsorgung durch die vom Kanton vorgenommene Zuweisung nicht verletzt.
3.3.2 Was die Wirtschaftlichkeit der Standorte SVA Hard und STA Dübendorf anbelangt, ist wiederum festzuhalten, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf die von ihm favorisierte Lösung hat, selbst wenn diese aus ökonomischer Sicht für ihn vorteilhafter wäre. Solange die vom Regierungsrat gewählten Entsorgungsanlagen wirtschaftlich betrieben werden, ist dem Kanton aufgrund des grossen Ermessensspielraums, der ihm zusteht, keine Verletzung von Bundesrecht vorzuwerfen.
Im RRB vom 25. Mai 2005 wird ausgeführt, dass in der SVA Hard seit 1976 Klärschlamm verbrannt werde, wobei die SVA ursprünglich auf die für die späten 80er-Jahre prognostizierten Klärschlammmengen sowie zusätzlich auf die Schlammmengen von 14 im Rahmen eines Notentsorgungskonzepts der SVA Hard zugeordneten zentralen Abwasserreinigungsanlagen ausgelegt worden sei. Sodann sei 1994 eine neue Ofenlinie mit Rauchgasreinigung und Abwärmenutzung in Betrieb genommen worden, um die vom Kanton geforderte Verbrennungskapazität für den Klärschlamm der ARA Hard und verschiedener ARA in den Bezirken Winterthur und Andelfingen ganzjährig zu gewährleisten. Bis anhin hätten die Gesamtinvestitionen rund 30 Millionen Franken betragen (E. 4a des RRB vom 25. Mai 2005). Im Schreiben vom 7. Mai 2002 hätten die Städtischen Werke Winterthur zwar noch angegeben, der Ausbau der Infrastruktur sei mit Kapitalkosten von ca. Fr. 300'000.-- verbunden. Diese Aussage hätten sie jedoch später aufgrund neuer Erkenntnisse korrigiert. Gemäss einer im Dezember 2002 durchgeführten Voruntersuchung seien mit der Umstellung von einem 2-Schicht- auf einen 3-Schicht-Betrieb keine wesentlichen Umbauten oder baulichen Erweiterungen verbunden, so dass nur noch mit Jahreskosten von etwa Fr. 200'000.-- zu rechnen sei. Dieser Betrag umfasse die Kosten für Investitionen, Verwaltung und einen so genannten Deckungsbeitrag. Die Investitionen beträfen Kosten für die Schlammannahme sowie anteilmässige Beträge für die Schlammstapelung und die Entwässerung. Demgegenüber stelle der Deckungsbeitrag einen Beitrag an die laufenden Kosten der Anlage dar (E. 4c des RRB vom 25. Mai 2005). Wie das Verwaltungsgericht gestützt auf E. 4a des RRB vom 25. Mai 2005 festhält, entsorgt die Betreiberin der SVA Hard derzeit den Klärschlamm für Fr. 975.-- pro Tonne Trockensubstanz. Wie die im Auftrag des Kantons durchgeführte Untersuchung (act. 8.1/16a, Matthias Lehmann, Tarife für die Klärschlammverbrennung, 14. Januar 2005) ergeben hat, liegt dieser Preis im Durchschnitt der zürcherischen und ausserkantonalen Verbrennungsanlagen. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, belegt in keiner Weise, dass das Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erhoben hätte. Im jetzigen Zeitpunkt besteht demgemäss kein Anlass anzunehmen, die SVA Hard würde nicht wirtschaftlich betrieben.
Zudem hat der Regierungsrat im Beschluss vom 25. Mai 2005 in lit. A. ausdrücklich die Pflicht der Inhaber von Aufbereitungs- und Entsorgungsanlagen statuiert, ihre Kostenrechnungen offen zu legen, sodass die Inhaber der ARA die Entsorgungspreise nachvollziehen können. Das Verwaltungsgericht weist in diesem Zusammenhang denn auch nochmals darauf hin, dass es im Falle der Uneinigkeit zwischen dem Betreiber der Entsorgungsanlage und dem Inhaber der zugewiesenen ARA Sache der Verwaltungsbehörde sei, die strittigen Punkte auf dem Verfügungsweg zu regeln (E. 3.2.1 des angefochtenen Entscheids).
3.3.3 Bezüglich der SVA Hard hatte das Verwaltungsgericht in seinem ersten Entscheid vom 12. Mai 2004 in Erwägung gezogen, die Zuweisung des Klärschlamms aus den Gemeinden des Bezirks Andelfingen und Winterthur-Land würde einen Ausbau der bestehenden Infrastruktur bedingen. Auch wenn die von der Stadt Winterthur ausgewiesenen Kapitalkosten von Fr. 300'000.-- nicht hoch seien, bedinge die Zuweisung doch erhebliche Investitionen in den Ausbau. Um sicherzustellen, dass Überkapazitäten vermieden werden, wies das Verwaltungsgericht darum den Regierungsrat an, zu prüfen, ob andernorts umweltverträgliche und ökonomisch ebenso günstige Kapazitäten vorhanden seien. In seinem neuen Entscheid vom 25. Mai 2005 ist der Regierungsrat dieser Aufforderung nachgekommen und hat überzeugend aufgezeigt, dass insbesondere die vom Beschwerdeführer dannzumal genannte BGS Verwertungs AG in Elgg unter den Gesichtspunkten der Entsorgungssicherheit und der Ökologie nicht in Frage kommen könne. Beharrt der Beschwerdeführer nun darauf, es gebe genügend freie Verbrennungskapazitäten in Zementwerken und zu wenig Trocknungskapazitäten, verkennt er, dass Zementwerke keine Abfallanlagen im Sinne des USG darstellen. Das Gebot der Vermeidung von Überkapazitäten bezieht sich nicht auf diese Werke. Zementwerke werden in erster Linie entsprechend der - mitunter wechselnden - Nachfrage nach Zement und nicht gemäss der angelieferten Menge Abfall betrieben (
BGE 127 II 238
E. 6d S. 255). Mit der Zuweisung der ARA Marthalen an die bereits bestehende und geeignete SVA Hard werden die dort vorhandenen Kapazitäten ausgenutzt, womit nachgerade ein Beitrag zur Vermeidung von Überkapazitäten geleistet wird. Demgegenüber würde die vom Beschwerdeführer favorisierte Trocknungsanlage einen Neubau und ebenfalls erhebliche Investitionen bedingen.
3.4 Insgesamt ist das Vorgehen des Regierungsrates, mit welchem vorab die vorhandenen eigenen Kapazitäten genutzt werden, im Lichte der massgeblichen Bestimmungen nicht zu beanstanden. In keiner Weise begründet ist die Rüge des Beschwerdeführers, wonach
Art. 5 Abs. 3 BV
verletzt sei. Dieser Verfassungsgrundsatz schützt in allgemeiner Weise das Vertrauen in die Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit des Rechts. Der Vertrauensschutz ist in seiner spezifisch grundrechtlichen Ausprägung in
Art. 9 BV
verankert. Nach ständiger Rechtsprechung verleiht der dort geregelte Grundsatz von Treu und Glauben Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (
BGE 130 I 26
E. 8.1 S. 60
;
129 I 161
E. 4.1 S. 170). Eine derartige Vertrauensgrundlage ist vorliegend nicht gegeben. Ein Verstoss der kantonalen Behörden gegen Treu und Glauben ist weder ersichtlich noch dargetan.
4.
4.1 Demzufolge ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Entscheid die Frist, um die Verträge zur Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener finanzieller Beteiligung abzuschliessen, bis 31. März 2006 festgelegt. Dem AWEL sind Kopien dieser Verträge zuzustellen. Innert derselben Frist ist dem AWEL eine allfällige Nichteinigung zu melden. Aufgrund des Rechtsmittelverfahrens ist diese Frist inzwischen abgelaufen. Aus prozessökonomischen Gründen ist es angezeigt, dass das Bundesgericht diese selber neu festsetzt (
Art. 114 Abs. 2 OG
). Sie ist auf den 30. November 2006 festzulegen.
4.2 Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen, da er eigene Vermögensinteressen wahrnimmt (
Art. 156 Abs. 1 und 2 OG
). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die dem Beschwerdeführer in Dispositiv-Ziff. 2 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. Dezember 2005 angesetzte Frist wird bis zum 30. November 2006 verlängert.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. August 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: