bger · 2A.234/2000 · 2001-04-25 · de

Wirtschaft

Bundesgericht II. öffentlich-rechtliche Abteilung 25.04.2001 2A.234/2000
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 25.04.2001 2A.234/2000
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 25.04.2001 2A.234/2000

Wirtschaft

[AZA 0/2]
2A.234/2000/bmt
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG ***********************************
25. April 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Hartmann,
Hungerbühler, Müller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiber Hugi Yar.
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In Sachen
1. L.________ Co.,
2. W.________ Co.,Beschwerdeführerinnen, beide vertreten durch die Rechtsanwälte H.________,
gegen
Eidgenössische Bankenkommission,
betreffend
Internationale Amtshilfe an die
Australian Securities & Investments Commission (ASIC), hat sich ergeben:
A.- Die Australian Securities & Investments Commission (im Weitern: ASIC) ermittelt gegen R.________ wegen des Verdachts einer Verletzung des australischen "Corporations Law" (sections 995, 999 und 1000). Es wird ihm vorgeworfen, in dem von der "N.________ Ltd" herausgegebenen "R.________-Report" Kaufempfehlungen für bestimmte Wertschriften abgegeben und dabei seine eigenen Interessen an den entsprechenden Geschäften nicht offen gelegt zu haben. Die ASIC untersucht in diesem Zusammenhang zwischen dem 27. Oktober und
15. Dezember 1998 getätigte Verkäufe von Aktien der Gesellschaft "X.________ Ltd" ("[. ..]") bzw. im Februar, März sowie zwischen dem 1. und 16. Juni 1999 getätigte Transaktionen in "unsecured notes" der Gesellschaft "Y.________ Limited" ("[. ..]").
B.- Am 13. September 1999 ersuchte die ASIC die Eidgenössische Bankenkommission (im Weiteren auch: Bankenkommission, EBK) bezüglich diverser bei der Bank I.________, der Bank A.________ AG (heute: [...]) und der Bank T.________ AG einzuholender Unterlagen und Auskünfte um Amtshilfe (
Art. 38 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel [Börsengesetz, BEHG; SR 954. 1]
). Die Bankenkommission forderte bei den verschiedenen Instituten die gewünschten Informationen an.
Dabei ergab sich, dass die im Amtshilfeersuchen erwähnten Transaktionen über die "L.________ Co." bzw. die "W.________ Co." abgewickelt worden waren, an denen R.________ wirtschaftlich berechtigt ist. Am 30. März 2000 beschloss die Bankenkommission, der ASIC Amtshilfe zu leisten und ihr die Seiten 014-071 der Akten des Verwaltungsverfahrens 99-114 (Bank A.________ AG), die Seiten 029-231 der Akten des Verfahrens 99-113 (Bank T.________ AG) sowie die Seiten 017-040 und 056-063 der Akten des Verfahrens 99-112 (Bank I.________) zu übermitteln (Ziffer 1 der Verfügung).
Gleichzeitig wies sie die ASIC darauf hin, dass diese Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwendet werden dürften (Ziffer 2 der Verfügung) und die Weiterleitung an Zweitbehörden gemäss
Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG
ihrer vorgängigen Zustimmung bedürfe (Ziffer 3 der Verfügung). Die Verfahrenskosten von Fr. 5'220.--, bestehend aus einer Spruchgebühr von Fr. 5'000.-- und den Schreibgebühren von Fr. 220.--, auferlegte sie solidarisch der "L.________ Co." und der "W.________ Co." (Ziffer 5 der Verfügung).
C.- Gegen diesen Entscheid haben die "L.________ Co." und die "W.________ Co." am 17. Mai 2000 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit folgenden Anträgen (bereinigt gemäss Replik):
"1. Es sei die Verfügung der Eidgenössischen Bankenkommission
vom 30. März 2000 aufzuheben und die
Eidgenössische Bankenkommission anzuweisen, der
Australian Securities and Investments Commission
die Amtshilfe zu verweigern.
2. Eventualiter
a) seien von der Australian Securities and Investments
Commission vor Gewährung der Amtshilfe
zusätzliche Zusicherungen in bezug auf
die ausschliessliche Verwendung der Informationen
zu Zwecken der direkten Börsen- und
Effektenhandelsaufsicht einzuholen,
b) sei das vorliegende Verfahren solange zu sistieren,
bis die zusätzlichen Zusicherungen der
Australian Securities and Investments Commission
vorliegen, und
c) sei den Beschwerdeführern nach deren Zustellung
eine angemessene Frist zur Stellungnahme
zu gewähren.
3. Subeventualiter
a) seien höchstens die folgenden Aktenstücke,
jedoch keine weiteren Informationen, der
Australian Securities and Investments Commission
weiterzuleiten:
- act. 99-112 A01, pag. 17-29, 35 und 56-63;
- act. 99-113 A01, pag. 29-189 und 222;
- act. 99-114 A01, pag. 14-40 und 62;
b) seien die Namen der Beschwerdeführerinnen
sowie der Partner und Angestellten der
Kanzlei H.________ der Australian Securi- ties and Investments Commission nicht bekanntzugeben
und auf den zu übermittelnden Aktenstücken
unkenntlich zu machen;
c) sei die Australian Securities and Investments
Commission zusätzlich zu Ziffer 2 des vorinstanzlichen
Entscheiddispositivs ausdrücklich,
unmissverständlich und eindringlich auf
folgendes hinzuweisen:
aa) dass die Informationen insbesondere nicht einem
Gericht zur Kenntnis gebracht werden dürfen,
auch nicht in Zusammenhang mit aufsichtsrechtlich
relevanten Gerichtsverfahren;
bb) dass die Informationen insbesondere nicht zur
Untersuchung und Verfolgung von Straftaten
und speziell nicht von Falschaussagedelikten
verwendet werden dürfen;
cc) dass die Informationen ohne vorgängige ausdrückliche
und den konkreten Adressat nennende
Zustimmung der Eidgenössischen Bankenkommission
an keine weiteren australischen
oder anderen Behörden weitergeleitet werden
dürfen, insbesondere nicht an:
(1) die National Crime Authority,
(2) das Australian Taxation Office,
(3) die Australian Competition and Consumer Commission,
(4) das Australian Transaction Reports and Analysis
Centre,
(5) den Commonwealth and Defence Force Ombudsman,
(6) den Privacy Commissioner,
(7) den Inspector-General of Intelligence and Security,
(8) das Parliamentary Joint Committee on the Australian
Security Intelligence Organisation,
(9) das Advisory Committee, das Panel, den Disciplinary
Board, den Review Board oder jede
andere Agentur im Sinne des Freedom of Information
Act 1982,
(10) das Australian Bureau of Criminal Intelligence,
(11) die Australian Financial Institutions Commission,
(12) das Superannuation Complaints Tribunal,
(13) das Commonwealth Attorney-General's Department,
(14) die Australian Prudential Regulation Authority,
(15) an eine Behörde eines australischen Staates
oder Territoriums mit Funktionen und Kompetenzen
ähnlich denjenigen des Director of
Public Prosecutions,
(16) die Polizeikräfte oder -dienste eines australischen
Staates oder Territoriums,
(17) das Department of Fair Trading of New South
Wales,
(18) das Office of Fair Trading and Business Affairs
of Victoria,
(19) das Office of Consumer Affairs of Queensland,
(20) das Ministry of Fair Trading of Western Australia,
(21) das Office of Consumer and Business Affairs
of South Australia,
(22) das Office of Consumer Affairs an Fair Trading
of Tasmania,
(23) das Consumer Affairs Bureau of the Australian
Capital Territory,
(24) die Fair Trading Group of the Northern Territory;
(25) den Director of Public Prosecutions;
dd) dass die Australian Securities and Investments
Commission im Falle, sollte sie zur
Herausgabe von Informationen gezwungen werden
und für deren Weiterleitung an Drittbehörden
keine Zustimmung der Eidgenössischen Bankenkommission
vorliegen, alle denkbaren rechtlichen
und tatsächlichen Mittel (Klagen, Rechtsmittel,
zulässige Beeinflussung von Entscheidträgern
etc.) auszuschöpfen habe.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
der Staatskasse.. "
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie:
"1. a) Es sei zu überprüfen, welche Dokumente und Informationen
die Beschwerdegegnerin der Australian
Securities and Exchange Commission im
Verlaufe des vorliegenden Verfahrens übermittelt
hat.
b) Es sei den Beschwerdeführerinnen hernach Gelegenheit
zur Stellungnahme einzuräumen.
2. a) Es sei der Beschwerdegegnerin sofort und für
die gesamte Dauer bis zum Endentscheid im
bundesgerichtlichen Verfahren zu verbieten,
die Australian Securities and Exchange Commission
mit Bezug auf das vorliegende Verfahren
ohne Genehmigung des Bundesgerichtes zu
kontaktieren.
b) Vor Erteilung einer solchen Genehmigung sei
den Beschwerdeführerinnen die geplante Kontaktaufnahme
detailliert zur Kenntnis zu
bringen und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme
einzuräumen.
3. Es sei B.________, [...], als gerichtlicher
Gutachter für Fragen des australischen Rechts
zu bestellen.
4. Es sei R.________, Australien, beizuladen.
5. Es sei eine Hauptverhandlung unter Ausschluss
der Öffentlichkeit durchzuführen.. "
Die "L.________ Co." und die "W.________ Co." machen geltend, die ASIC sei keine Börsenaufsichtsbehörde im Sinne von
Art. 38 BEHG
; zudem sei sie - wegen der zahlreich bestehenden Auskunftspflichten gegenüber anderen Behörden - nicht genügend an ein Amtsgeheimnis gebunden. Die von ihr abgegebenen Zusicherungen seien zweideutig und genügten für die Amtshilfe nicht. Diese erweise sich auch als unverhältnismässig, weil kein hinreichender Anlass für sie spreche; überdies verletze sie
Art. 8 EMRK
.
Die Bankenkommission beantragt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
D.- Im Rahmen des durch den Beizug weiterer Auskünfte seitens der Bankenkommission nötig gewordenen zweiten Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Ausführungen fest.
E.- Mit Verfügung vom 15. Juni 2000 legte der Abteilungspräsident der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Bezug auf Ziff. 1 bis 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids aufschiebende Wirkung bei.
Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels hielt der Instruktionsrichter am 11. Dezember 2000 die Bankenkommission an, im vorliegenden Verfahren nicht mehr ohne seine Genehmigung an die ASIC zu gelangen und, soweit nötig, die erforderlichen (Beweis-)Anträge im gerichtlichen Verfahren zu stellen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- In Anwendung des Börsengesetzes ergangene Amtshilfeverfügungen der Eidgenössischen Bankenkommission unterliegen (unmittelbar) der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (
Art. 39 BEHG
; Art. 97 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 98 lit. f OG
und
Art. 5 VwVG
; vgl. 126 II 126 E. 5b/bb S. 134). Die Beschwerdeführerinnen sind als durch die Amtshilfemassnahme betroffene Bankkundinnen hierzu legitimiert (
Art. 103 lit. a OG
; vgl.
BGE 125 II 65
E. 1 S. 69, 79 E. 3b S. 82). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe ist einzutreten.
2.- Die Beschwerdeführerinnen stellen verschiedene verfahrensrechtliche Anträge. Es ist ihnen nicht zu entsprechen:
a) Nach dem doppelt geführten Schriftenwechsel erscheint die Streitsache spruchreif. Die Bestellung eines gerichtlichen Gutachters erübrigt sich. Die Bankenkommission und die Beschwerdeführerinnen haben sich zum australischen Recht umfassend äussern können; vorliegend steht in erster Linie nicht dessen Auslegung zur Diskussion, sondern diejenige von
Art. 38 Abs. 2 BEHG
. Sollte eine durch die Amtshilfe nicht gedeckte Weiterleitung der gelieferten Informationen gestützt auf die vorliegenden Zusicherungen nicht genügend ausgeschlossen erscheinen, wäre bis zur Klärung des entsprechenden Punkts (vorerst) von der Amtshilfe abzusehen (
BGE 126 II 126
E. 6b/bb S. 139). Es ist nicht am Bundesgericht, sich im Rahmen des Amtshilfeverfahrens auf juristische Diskussionen um Streitfragen hinsichtlich der Auslegung des ausländischen Rechts einzulassen. Die entsprechenden Entscheide bleiben den australischen Behörden vorbehalten.
Eine Abklärung, welche Informationen die Bankenkommission der ASIC im Rahmen des vorliegenden Verfahrens bereits überstellt hat mit der Möglichkeit, sich noch einmal äussern zu können, erübrigt sich, nachdem die Beschwerdeführerinnen in die Unterlagen Einblick nehmen und hierauf replizieren konnten.
Eine Beiladung von R.________ schliesslich ist ausgeschlossen, weil diesem als bloss wirtschaftlich Berechtigtem weder im Verfahren vor der Bankenkommission noch in jenem vor Bundesgericht Parteistellung zukommt (
BGE 125 II 65
E. 1 S. 69/70; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 29. Oktober 1998 i.S. S., E. 2; vgl. Annette Althaus, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, 2. Aufl. , Bern 2001, S. 216 f.). Ihn beizuladen, hiesse diese erst jüngst wieder bestätigte Rechtsprechung umgehen (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 9. März 2001 i.S. B., E. 3a).
b) Die Beschwerdeführerinnen fordern mit Blick auf Art. 6 (bzw. Art. 8) EMRK die Durchführung einer parteiöffentlichen Hauptverhandlung. Es besteht indessen kein Anlass, gestützt auf die behaupteten konventionsrechtlichen Vorgaben von den allgemeinen Verfahrensregeln abzuweichen:
aa)
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
verlangt, dass über zivilrechtliche Ansprüche bzw. die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist durch ein unabhängiges und unparteiisches, auf dem Gesetz beruhendes Gericht entschieden wird (vgl.
BGE 126 I 228
E. 2a/aa S. 230). Bei der börsenrechtlichen Amtshilfe geht es um eine internationale Zusammenarbeit zur aufsichtsrechtlichen Überwachung von Finanzmärkten und damit weder um ein Strafverfahren noch um ein Verfahren, dessen Ausgang für den Streit um ein ziviles Recht direkt und substantiell entscheidend wäre (vgl.
Haefliger/Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1999, S. 134 ff.).
Art. 6 EMRK
findet auf das Amtshilfeverfahren - wie auf das Rechtshilfeverfahren (Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, Kehl/Strass-burg/Arlington 1996, S. 193) - deshalb keine Anwendung (
BGE 123 II 175
E. 6e S. 185).
bb) Ebenfalls fehl geht der Hinweis auf
Art. 8 EMRK
: Zwar erfasst der Begriff des Privatlebens auch die beruflichen und wirtschaftlichen Beziehungen eines Menschen (Michele de Salvia, Compendium de la CEDH, Kehl/Strassburg/Arlington 1998, Rz. 64 zu Art. 8), doch gilt die entsprechende Garantie gestützt auf
Art. 8 Ziff. 2 EMRK
nicht unbeschränkt.
Die börsenrechtliche Amtshilfe gemäss
Art. 38 Abs. 2 BEHG
dient dem wirtschaftlichen Wohl des Landes (vgl.
BGE 125 II 83
E. 5 S. 85) und dem Schutz der international vernetzten Finanzmärkte (vgl.
BGE 125 II 65
E. 7 S. 75). Sie ist konventionskonform, wenn die Voraussetzungen von
Art. 38 Abs. 2 BEHG
gegeben sind, wozu auch die Verhältnismässigkeit bzw. die Erforderlichkeit der Massnahme gehören (
BGE 126 II 409
E. 5;
125 II 65
E. 6a S. 73). Der mit der Amtshilfe verbundene Eingriff in das Privatleben ist in diesem Fall im Sinne von
Art. 8 Ziff. 2 EMRK
gerechtfertigt (vgl. auch
BGE 126 II 126
E. 5b/bb und 5c/aa; vgl. bezüglich der Internationalen Rechtshilfe in Strafsachen:
BGE 117 Ib 210
E. 3b/cc S. 215 ff.). In verfahrensrechtlicher Hinsicht ergeben sich aus
Art. 8 EMRK
unmittelbar keine ausdrücklichen Regeln; der zu einem Eingriff in das Privatleben führende Entscheidprozess muss aber gerecht erscheinen und es erlauben, den aus
Art. 8 EMRK
fliessenden Aspekten gehörig Rechnung zu tragen (de Salvia, a.a.O., Rz. 9 zu
Art. 8 EMRK
). Dies ist bei
Art. 38 Abs. 2 BEHG
, wonach kundenbezogene Daten - als europäisches "Unikum" (so Althaus, a.a.O., S. 176) - nur nach Erlass einer entsprechenden richterlich überprüfbaren Übermittlungsverfügung weitergegeben werden dürfen, auch ohne öffentliche Verhandlung der Fall. Eine solche ist demnach nur unter den Voraussetzungen von
Art. 36b OG
(keine Einstimmigkeit bzw. Antrag auf mündliche Beratung) erforderlich.
3.- Nach
Art. 38 Abs. 2 BEHG
kann die Eidgenössische Bankenkommission ausländischen Aufsichtsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und sachbezogene Unterlagen übermitteln. Es muss sich dabei um "Aufsichtsbehörden über Börsen- und Effektenhändler" handeln, welche solche Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwenden (
Art. 38 Abs. 2 lit. a BEHG
; "Spezialitätsprinzip") und zudem "an das Amts- oder Berufsgeheimnis gebunden" sind (
Art. 38 Abs. 2 lit. b BEHG
). Die Informationen dürfen "nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an zuständige Behörden und Organe, die mit im öffentlichen Interesse liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind", weitergeleitet werden (Art. 38 Abs. 2 lit. c Satz 1 BEHG; "Prinzip der langen Hand"). Die Weiterleitung an Strafbehörden ist untersagt, soweit die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre.
Die Aufsichtsbehörde entscheidet hierüber im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Polizeiwesen (Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG; heute Bundesamt für Justiz). Soweit die zu übermittelnden Informationen einzelne Kunden von Effektenhändlern betreffen ("kundenbezogene Informationen"), gilt das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (SR 172. 021). Die Bekanntgabe von Informationen über Personen, die offensichtlich nicht in die zu untersuchende Angelegenheit verwickelt sind, ist unzulässig (
Art. 38 Abs. 3 BEHG
; "unbeteiligte Dritte").
4.- a) Der Australian Securities & Investment Commission obliegt im Rahmen des "Corporations Law" und des "ASC Law" die Überwachung von Institutionen, die Kundengelder entgegennehmen, sowie die Kontrolle des Effektenhandels und der Effektenhändler. Sie stützt sich dabei auf den "Australian Securities and Investments Commission Act 1989" sowie den "Corporations Act 1989". Auch wenn der ASIC im Rahmen des finanzrechtlichen Konsumentenschutzes und der Versicherungsaufsicht zusätzlich weitere Aufgaben zufallen, ist sie damit doch eine ausländische Aufsichtsbehörde im Sinne von
Art. 38 Abs. 2 BEHG
, welcher die Bankenkommission Amtshilfe leisten kann. Die Art der Verwendung der gelieferten Informationen stellt nicht den Charakter der ASIC als börsenrechtliche Aufsichtsbehörde in Frage, sondern berührt in erster Linie das Spezialitätsprinzip, wonach die Angaben "ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels" benutzt werden dürfen (
Art. 38 Abs. 2 lit. a BEHG
). Dabei ist nicht erforderlich, dass der ausländischen Aufsichtsbehörde genau die gleichen Befugnisse zukommen wie der Bankenkommission. Entscheidend ist, dass ihr in der grundsätzlichen Stossrichtung Aufgaben wie dieser obliegen (Robert Roth, in: Hertig/Meier-Schatz/Roth/Roth/Zobl, Kommentar zum Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, Zürich 2000, Rz. 51 ff. zu Art. 38; Althaus, a.a.O., S. 151; Thierry Amy, Entraide administrative internationale en matière bancaire, boursière et financière, Lausanne 1998, S. 411 f.). Die ausländische Aufsichtsbehörde muss überhaupt Funktionen wahrnehmen, für die nach dem schweizerischen Recht die Amtshilfe zulässig ist. Dass die erhaltenen Informationen ausschliesslich "zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels" verwendet werden, braucht nicht dadurch sichergestellt zu sein, dass der Aufsichtsbehörde daneben keinerlei andere Aufgaben übertragen wären. Die zweckkonforme Verwendung der Informationen und die Wahrung des Spezialitätsprinzips können neben dem Bestehen von "Chinese Walls" etwa auch dadurch gesichert erscheinen, dass die ausländische Aufsichtsbehörde das Auskunftsersuchen mit einem amtshilfefähigen Zweck begründet und zugleich zusichert, die Informationen nur hierfür zu verwenden (Urteil des Bundesgerichts vom 25. Januar 1999 i.S. Bank E., X. und Y. c. EBK, E. 4b, veröffentlicht in EBK-Bulletin 38/1999 S. 33 ff.).
b) Die ASIC ersucht die Bankenkommission um Amtshilfe im Zusammenhang mit einer allfälligen Verletzung von sect. 995, 999 und 1000 des "Corporations Law". Sie verdächtigt R.________, als Direktor der ihrer Aufsicht unterstellten "N.________ Ltd", einer lizenzierten Investmentberatungsfirma, Empfehlungen für Wertschriften abgegeben zu haben, ohne dabei seine eigenen Interessen offen zu legen.
R.________ soll in Abweichung von den eigenen Empfehlungen direkt oder indirekt selber am Markt aufgetreten sein und damit möglicherweise Investoren getäuscht haben. Die entsprechenden Ermittlungen der ASIC liegen in der Stossrichtung der schweizerischen Börsengesetzgebung, die wie die angerufenen australischen Bestimmungen dazu dienen, die Transparenz und Gleichbehandlung unter den Anlegern sowie die Funktionsfähigkeit der Effektenmärkte zu gewährleisten (vgl.
Art. 1 BEHG
). Die ASIC hat unzweideutig zugesichert, die Informationen ausschliesslich zur Durchsetzung dieser börsenrechtlichen Aufsicht und nicht im Rahmen ihr übertragener weiterer Aufgaben zu verwenden. In ihrer Stellungnahme vom 15. August 2000 hat sie diesbezüglich ausgeführt:
"Contrary to the assertions of the two expertises,
ASIC has clearly committed itself to meeting the
conditions laid down in SESTA Art 38 and this can
be found on the first page of the Protocol letter
from ASIC's Chairman, Mr Alan Cameron, to the
SFBC's Chairman, Dr Kurt Hauri, on 3 September 1998
[recte: 1999]. ASIC intends to use any information
obtained from the SFBC in confidence only for the
purposes for which it has been released and only
for the purposes permitted by Art 38, namely for
the exclusive purposes of direct supervision of
securities exchanges and trading.. "
c) Dass das schweizerische Börsenrecht keine sect.
995 bzw. 999 und 1000 der "Corporations Law" ähnlichen aufsichtsrechtlichen Bestimmungen enthält, schliesst die Amtshilfe zu deren Durchsetzung in Australien nicht aus. Wie das Bundesgericht bereits ausgeführt hat, ist die Amtshilfe als Rechtshilfe in Verwaltungssachen nicht - im Sinne einer Äquivalenz zum Grundsatz der doppelten Strafbarkeit - von einer identischen aufsichtsrechtlichen Erfassung der Tatbestände in beiden Ländern abhängig (
BGE 126 II 409
E. 6c/bb S. 422; Peter Nobel, Schweizerisches Finanzmarktrecht, Bern 1997, S. 205 f. Rz. 285 zu § 3). Fehl geht in diesem Zusammenhang auch der Einwand der Beschwerdeführerinnen, der ASIC könne keine Amtshilfe geleistet werden, weil ihre Mitglieder nicht an ein strafrechtlich durchsetzbares Amtsgeheimnis gebunden seien. Nach sect. 127 (1) des "Australian Securities and Investments Commission Act 1989" ist die ASIC gehalten, die ihr im Rahmen ihrer Aufgaben zugekommenen Informationen vertraulich zu behandeln:
"[Obligation to protect from disclosure]
The Commission shall take all reasonable measures
to protect from unauthorised use or disclosure
information:
(a) given to it in confidence in or in connection
with the performance of its functions or the
exercise of its powers under a national scheme
law of this jurisdiction; or
(b) that is protected information.. "
Principle 11 des "Privacy Act's 1988" sieht seinerseits vor: "A person, body or agency to whom personal information is disclosed ... shall not use or disclose the information for a purpose other than the purpose for which the information was given to the person, body or agency".
Ungerechtfertigte Verletzungen dieser Grundsätze ziehen dienstrechtliche, allenfalls aber auch strafrechtliche Folgen nach sich. Zusammenfassend hält die ASIC in ihrer Stellungnahme vom 15. August 2000 unter dem Titel "Sanctions under the secrecy provisions of the Crimes Act 1914" fest:
"In summary, any ASIC member or staff, as well as any person performing services for or on behalf of ASIC, is guilty of a criminal offence if he or she makes unauthorized disclosure or communication of a confidential document such as information obtained from SFBC. The relevant penalty is imprisonment for 2 years".
d) Bei der ASIC handelt es sich somit - entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen - um eine ausländische Aufsichtsbehörde über Börsen und Effektenhändler, die an ein Amtsgeheimnis gebunden ist und welche glaubwürdig zusichert, die von ihr beantragten Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels zu gebrauchen.
5.- Die Beschwerdeführerinnen wenden ein, die beantragte Amtshilfe sei auch zu verweigern, weil sie den Anforderungen der Vertraulichkeit, des "Prinzips der langen Hand" und dem Verbot der Umgehung der Rechtshilfe in Strafsachen nicht zu genügen vermöge. Das australische System schreibe zur Durchsetzung der Marktaufsicht teilweise eine richterliche Mitwirkung vor und statuiere gegenüber anderen Behörden mit
Art. 38 Abs. 2 BEHG
unvereinbare Anzeige- und Auskunftspflichten.
a)
Art. 38 Abs. 2 BEHG
will die Amtshilfe zwischen Aufsichtsbehörden soweit erleichtern, wie dies mit den Voraussetzungen der Internationalen Rechtshilfe vereinbar erscheint; diese darf nicht umgangen werden. Die Bankenkommission muss die Kontrolle über die herausgegebenen Informationen grundsätzlich behalten ("Prinzip der langen Hand").
Sind die aufsichtsrechtlichen Ermittlungen im Empfängerstaat genügend fortgeschritten und zeichnet sich gestützt darauf die Notwendigkeit einer Weiterleitung an einen Zweitempfänger ab, kann sie ihre Zustimmung hierzu bereits unmittelbar im Amtshilfeentscheid geben. Umgekehrt muss sie bei einer unklaren Ausgangslage von der ausländischen Aufsichtsbehörde ausdrücklich verlangen, dass eine Weitergabe ohne ihre Zustimmung unterbleibt (
BGE 125 II 65
E. 9b). Fehlen hinreichende Zusicherungen hierzu, hat sie (vorerst) von der Amtshilfe abzusehen (vgl. Küng/Huber/Lutz, Kommentar zum Börsengesetz, Bd. 2, Rz. 14 in fine zu
Art. 38 BEHG
). Die Erklärungen der ausländischen Aufsichtsbehörde haben genügende Sicherheit dafür zu bieten, dass auf die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes und jenes der "langen Hand" vertraut werden kann. Dabei ist nicht erforderlich, dass der ersuchende Staat völkerrechtlich verbindlich garantiert, dass er sich an die Bedingungen halten werde, unter denen die Schweiz Amtshilfe leistet. Das schweizerische Recht verlangt in
Art. 38 Abs. 2 BEHG
lediglich, dass die ersuchende Behörde die Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen bzw. des Effektenhandels verwendet und die erhaltenen Angaben nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde weiterleitet. Solange ein ersuchender Staat sich effektiv an den Spezialitätsvorbehalt hält und auch sonst keine Anzeichen bestehen, dass er dies im konkreten Fall nicht tun würde, steht der Amtshilfe insofern nichts entgegen. Bloss falls die ausländische Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer "best-efforts"-Erklärungen tatsächlich nicht in der Lage ist, dem Spezialitätsvorbehalt nachzukommen, ist die Bankenkommission nicht mehr befugt, ihr Amtshilfe zu leisten (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 29. Oktober 1998 i.S. S. c. EBK, E. 7;
BGE 126 II 126
E. 6a/bb S. 137, 409 E. 4b/bb S. 413).
b) In Anwendung dieser Grundsätze hat das Bundesgericht in zwei Entscheiden vom 24. November 1999 und
1. Mai 2000 die Amtshilfe an die amerikanische "Securities and Exchange Commission (SEC)" (vorerst) verweigert. Es ging davon aus, dass die von dieser gegebene Zusicherung keine eindeutige, ihr gegenüber anrufbare Erklärung auf "best efforts" oder "best endeavour" darstelle. Die Erklärungen hinsichtlich der Verwendung der von der Bankenkommission zur Weiterleitung an die SEC beschafften Informationen und Unterlagen in ihrem eigenen Verfahren, aber auch hinsichtlich einer allfälligen Mitteilung an Zweitempfänger genügten den Anforderungen von
Art. 38 Abs. 2 BEHG
nicht (
BGE 126 II 126
E. 6b/cc S. 140). Es sei nicht ersichtlich, wie die Prinzipien der Vertraulichkeit, der langen Hand und der Spezialität eingehalten werden könnten, wenn die übermittelten Daten unmittelbar durch ein öffentliches Verfahren im Rahmen einer "enforcement action" vor der Zweitbehörde allgemein zugänglich gemacht würden (
BGE 126 II 126
E. 6c/aa S. 141). Dies gelte umso mehr, als sich die SEC bereits vor einem richterlichen Entscheid und ohne weitere Berücksichtigung der durch die schweizerische Gesetzgebung gebotenen Vertraulichkeit der gelieferten Informationen vorbehalte, die Verfahrenseinleitung - ihrer Praxis gemäss - mittels "litigation release" über Internet zu veröffentlichen (
BGE 126 II 126
E. 6c/bb).
Eine Amtshilfe an die SEC sei nicht grundsätzlich ausgeschlossen, doch müssten hierzu die nötigen Voraussetzungen erfüllt sein, was spezifische Auskünfte und Zusicherungen der SEC hinsichtlich der Vertraulichkeit beispielsweise des "enforcement-action"-Verfahrens bedinge. Gestützt auf die vorliegenden Auskünfte erscheine die Wahrung des Spezialitätsgrundsatzes, des Prinzips der "langen Hand" und der Vertraulichkeit zurzeit (noch) nicht hinreichend gesichert (
BGE 126 II 126
E. 6c/cc u. 7 S. 143).
c) Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen kann der vorliegende Fall nicht hiermit verglichen werden. Bestanden im Rahmen der amerikanischen Erklärungen gewichtige Unklarheiten betreffend die weitere Verwendung der Angaben und des Verhaltens der SEC hinsichtlich allfälliger Weitergabepflichten an Zweit- oder Drittbehörden, lassen die Erklärungen der ASIC nach deren Stellungnahme vom 15. August 2000 hier keine solchen Zweifel mehr zu:
aa) Zwar räumt sect. 127 des "ASIC Act 1989" der australischen Aufsichtsbehörde - wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht einwenden - verschiedene Möglichkeiten ein, andere Behörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zulässigerweise mit Informationen zu unterstützen. Bezüglich der von der Bankenkommission in Amtshilfe erhaltenen Angaben sichert die ASIC indessen klar zu, hiervon auf keinen Fall Gebrauch zu machen:
"It is true that there are limited exemptions to
this overarching principle of confidentiality in
s 127, as identified in expertise 2 at paragraphs
24-29. However, these exemptions exist to empower
ASIC officers and members to disclose confidential
information in order to facilitate the operation of
governmental authorities, including ASIC, in the
exercise of their statutory functions. Having such
a power to disclose confidential information does
not mean that ASIC will seek to exercise it in relation
to any confidential information it receives
from SFBC. On the contrary, ASIC considers itself
bound by its undertaking in the ASIC's Chairman's
letter to the SFBC Chairman of 3 September 1998
[recte: 1999] (the Protocol) to seek the SFBC's
consent before using any of its powers under subsections
127(3) [Performance of Commission's functions]
or 127(4) [Disclosure to other agencies] to
disclose the confidential information to another
agency.. "
bb) Gesetzliche Auskunftspflichten ausserhalb der sect. 127(4) des "ASIC Act 1989" bestehen gegenüber dem "Australian Taxation Office (ATO)", der "National Crime Authority (NCA)", der "Australian Competition and Consumer Commission (ACCC)", dem "Australian and Defence Force Ombudsman (Ombudsman)", dem "Privacy Commissioner", dem "Inspector General of Intelligence and Security (Inspector-General)" und dem "Parliamentary Joint Committee on the Australian Security and Intelligence Organisation (Joint Committee)". Soweit diese Auskunftspflichten der nationalen Sicherheit dienen, dürften sie die in Amtshilfe gelieferten aufsichtsrechtlichen Daten kaum betreffen. Relevant erscheinen im Wesentlichen die Pflichten gegenüber der ATO, der NCA und der ACCC. Die ASIC hat mit diesen teilweise die Abmachung getroffen, dass sie ihre jeweiligen Auskunftsrechte bezüglich amtshilferechtlicher Daten nicht ausüben werden; im Übrigen sichert sie unzweideutig zu, dass sie sich mit allen legalen Mitteln gegen die Herausgabe dieser Daten zur Wehr setzen werde, falls sie die nach
Art. 38 BEHG
erforderliche Zustimmung der Bankenkommission für eine Weitergabe nicht erhalten sollte:
"In any event ASIC will endeavour in every case to
ensure the confidentiality of the supervisor's information
to the extent permitted by the law.
In these cases, ASIC will seek the SFBC's prior
consent, but ASIC cannot refuse to make disclosure
even in the absence of consent. However, if the
SFBC withholds its consent to disclosure, ASIC will
use its best efforts to resist disclosure by using
legal means to challenge an order or by explaining
to the requesting authority the reasons for the
SFBC's refusal to consent, and the negative consequences
a forced disclosure might have on future
cooperation.. "
cc) In ihrem Schreiben vom 15. August 2000 hat die ASIC diese Haltung bestätigt und im Übrigen dargelegt, welche rechtlichen Möglichkeiten und Verfahren ("reasonable excuse", "public interest immunity") sie im Rahmen der von ihr zugesicherten "best efforts" auszuschöpfen gedenkt. Mehr kann von ihr nicht verlangt werden. Eine bereits heute abzugebende Garantie dafür, dass diese Schritte immer und in jedem Fall Erfolg haben werden, was die Beschwerdeführerinnen letztlich mit ihren drei Rechtsgutachten fordern, kann nicht zur Voraussetzung der Amtshilfe gemacht werden, ansonsten diese gar nicht mehr möglich wäre. Die Tatsache, dass nach dem ausländischen Recht gewisse Anzeige- und Auskunftspflichten bestehen, schliesst die Gewährung von Amtshilfe nicht grundsätzlich aus. Auch die Bankenkommission unterliegt nach dem schweizerischen Recht solchen Pflichten (vgl.
Art. 35 Abs. 6 BEHG
; Poledna, in: Vogt/Watter, Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel/Genf/München 1999, Rz. 29 ff. zu
Art. 35 BEHG
; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 24. Februar 2000 i.S. C. c.
EBK, E. 5). Wie das Bundesgericht bereits festgestellt hat, käme es einem unlösbaren Wertungswiderspruch gleich, entsprechende Obliegenheiten - mit der damit verbundenen Befreiung vom Amtsgeheimnis (vgl. Poledna, a.a.O., Rz. 31 zu
Art. 35 BEHG
) - zwar landesintern vorzusehen, die Gewährung der Amtshilfe ins Ausland aber davon abhängig machen zu wollen, dass die nachsuchende Aufsichtsbehörde ihrerseits gerade keinen entsprechenden Regeln unterliegt (
BGE 126 II 409
E. 4b/aa S. 413).
dd) In Bezug auf eine allfällige steuerrechtliche Verwendung der gelieferten Daten besteht zwischen der ASIC und der ATO folgendes "Memorandum of Understanding" vom 4. Juni 1999:
"Subject to the following paragraphs, this letter is
to confirm that officers of the ATO and other authorised
persons shall not exercise their information
gathering powers in respect of information
received by ASIC from the SFBC. These information
gathering powers include section 264 of the Income
Tax Assessment Act 1936 and analogous provisions in
other Commonwealth revenue legislation.
[...]
In the event that confidential information that was
provided to ASIC from SFBC was subsequently to become
public then the ATO would no longer be bound
by this arrangement in respect of that information.
This undertaking will apply for a period of three
years from the date of this letter after which the
ATO and ASIC will need to review the efficacy of
this arrangement and whether this arrangement
should be continued. Any information ASIC receives
during this period from the SFBC as a result of
this arrangement will not need to bee disclosed to
the ATO unless the SFBC consents to such disclosure.
In relation to information received during
the currency of this arrangement, that non-disclosure
principle will apply indefinitely.. "
Anzeichen dafür, dass diese Abmachung, obwohl ihr kein Gesetzescharakter zukommt, nicht eingehalten werden sollte oder könnte, bestehen nicht. Bereits die Tatsache, dass eine solche Abrede getroffen wurde, belegt vielmehr den Willen der australischen Behörden, zu Lösungen im Rahmen der Schutzanliegen von
Art. 38 Abs. 2 BEHG
Hand zu bieten. Erst wenn diese tatsächlich nicht mehr sichergestellt erschienen oder konkrete Umstände das Vertrauen in die Erklärungen der ASIC erschüttern würden, müsste die Bankenkommission auf ihre Bereitschaft, Amtshilfe zu leisten, zurückkommen.
d) Ob und unter welchen Bedingungen von der Schweiz gelieferte Informationen durch die ASIC auch im Rahmen einer "enforcement action" in einem gerichtlichen Verfahren benutzt werden dürfen, braucht aufgrund der vorliegenden Erklärungen - im Gegensatz zu
BGE 126 II 126
ff., wo bereits ein solches Verfahren hängig war und die Bankenkommission auch die Verwendung hierfür bewilligt hatte - nicht weiter geklärt zu werden. Es erübrigt sich deshalb auch, zu prüfen, ob und wieweit an den Ausführungen in
BGE 126 II 126
ff.
bezüglich der Erfordernisse für eine Weitergabe an eine Zweitbehörde - insbesondere im Zusammenhang mit der Verwendung vor einem Gericht - gestützt auf die in der Doktrin geübte Kritik festzuhalten ist (vgl. Althaus, a.a.O., S. 171 ff.; Urs Zulauf, Lange Hand oder verbrannte Finger? Internationale Amtshilfe der Eidgenössischen Bankenkommission nach Börsengesetz - erste Erfahrungen, in: Peter Nobel (Hrsg.), Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, 8/1999, Bern 2000, S. 130 Ziff. 6). Die ASIC hat im Rahmen ihrer Stellungnahme vom 15. August 2000 zugesichert, vor einer solchen Verwendung auf jeden Fall die Bankenkommission erneut um ihre Zustimmung anzugehen:
"As agreed by ASIC in the Protocol of 3 September
1998 [recte: 1999], ASIC would seek the SFBC's
consent before seeking to use information obtained
from the SFBC before an Australian court. Should
the SFBC express any concerns regarding the continuing
confidentiality of the information, ASIC
would be able to pursue various options to maintain
the confidentiality of the information, such as
seeking a confidentiality order from the court, to
confine disclosure to very limited persons [...].
ASIC would not use the information in court in the
absence of the SFBC's consent.. "
Die entsprechende Bewilligung wäre zu verfügen und unterläge wiederum der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (vgl.
BGE 125 II 65
E. 10 S. 77 ff.). Zurzeit geht es der ASIC offenbar darum, den Sachverhalt abklären und allenfalls in ihre eigene Zuständigkeit fallende Aufsichtsmassnahmen - etwa die Ausarbeitung eines "enforceable undertakings", eines erzwingbaren Vergleichs mit der beaufsichtigten Person über ihr künftiges Verhalten - in die Wege zu leiten. Anzeichen dafür, dass die ASIC sich nicht an ihre Zusicherung halten würde, vor einem gerichtlichen Gebrauch der Informationen wiederum den Kontakt mit der Bankenkommission zu suchen, was die Verweigerung der Amtshilfe bereits im jetzigen Stadium rechtfertigen würde (
BGE 126 II 126
E. 6b/bb S. 139), bestehen nicht.
6.- Die weiteren Einwände der Beschwerdeführerinnenlassen den angefochtenen Entscheid ebenfalls nicht bundesrechtswidrig erscheinen:
a) aa) Wie dargelegt, ersucht die ASIC im Rahmen einer zulässigen börsenrechtlichen Abklärung über das Verhalten einer ihrer Aufsicht unterstellten Person um Amtshilfe.
Die sie interessierenden Geschäfte und der mit der Untersuchung verfolgte Zweck sind im Amtshilfeersuchen klar umschrieben, weshalb nicht von einer unzulässigen Beweisausforschung ("fishing expedition") die Rede sein kann. Aus dem Ersuchen ergibt sich, dass R.________ börsenrechtliche Aufsichtsbestimmungen verletzt haben könnte; eines weitergehenden "Anfangsverdachts" bedarf es - entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen - nicht. Gestützt auf die von der ASIC dargelegten Indizien bestand ein aufsichtsrechtlich relevanter Anlass, die schweizerischen Behörden um Amtshilfe zu ersuchen (
BGE 126 II 409
E. 5b/aa S. 414, mit Hinweisen). Ob R.________ tatsächlich australisches Recht verletzt hat, bildet nicht Gegenstand des Amtshilfeverfahrens, weshalb sich die Beschwerdeführerinnen vergeblich auf die diesbezüglichen Einschätzungen ihres Gutachters berufen.
Es ist Aufgabe der ausländischen Behörde, abzuklären, ob und welche aufsichtsrechtlich relevanten Bestimmungen durch wen verletzt worden sein könnten (
BGE 126 II 409
E. 5b/aa S. 414 bzw. E. 6b/cc S. 418).
bb) Auch das am 4. Oktober 2000 zwischen der ASIC und R.________ im vorliegenden Zusammenhang bereits abgeschlossene "Enforceable Undertaking" steht der Amtshilfe nicht entgegen: Ob und inwiefern die ASIC gestützt auf diesen erzwingbaren Vergleich noch ein aktuelles Interesse an der Amtshilfe hat, muss die Bankenkommission nicht von Amtes wegen prüfen. Solange das entsprechende Gesuch durch die ausländische Behörde nicht zurückgezogen wird, darf die Bankenkommission davon ausgehen, es werde an diesem zu den geschilderten Zwecken festgehalten (vgl.
BGE 126 II 409
E. 5b/bb S. 415). Im Übrigen behält das "Enforceable Undertaking" mit R.________ ausdrücklich weitere Abklärungen und Massnahmen vor, sollte die ASIC zu Informationen gelangen, welche die dem Vergleich zugrunde liegenden Sachverhaltsannahmen in Frage stellen können:
"4.4 The Parties acknowledge that ASIC's acceptance
of an enforceable undertaking does not affect
ASIC's power to investigate and take appropriate
action in the following circumstances:
(a) in relation to future conduct of the Par
ties; and/or
(b) where ASIC becomes aware of any evidence or
information (not known to it at the time of ac
cepting this undertaking) in relation to any
conduct by any one or more of the Parties which
gives rise to new concerns. In such a case,
ASIC may take into account and/or rely on any
aspect of the conduct described in this under
taking when taking any action and/or exercising
any remedies available to it."
b) Die umstrittenen Transaktionen liefen über die Konten der Beschwerdeführerinnen, an denen R.________ wirtschaftlich berechtigt ist. Es handelt sich bei ihnen deshalb nicht um unbeteiligte Dritte. Dem Antrag der Organe der Beschwerdeführerinnen bzw. von deren Rechtsvertretern, ihre Namen in den Unterlagen unkenntlich zu machen, ist demnach nicht zu entsprechen. Dürfen die Angaben über die Beschwerdeführerinnen zur Klärung des Sachverhalts amtshilfeweise weitergegeben werden, ist für die ausländische Behörde aufsichtsrechtlich auch von Interesse, wer für diese gehandelt hat. Soweit die Bankenkommission die von der ASIC gewünschten Angaben gegenüber den betroffenen Banken noch präzisierte (wirtschaftliche Berechtigungen von R.________), ist sie nicht über das Ersuchen der ASIC hinausgegangen. Sie hat insofern bloss von ihrer Befugnis zu spontaner Amtshilfe Gebrauch gemacht (vgl.
BGE 126 II 409
E. 6c/aa S. 421, mit Hinweisen). Im Übrigen will die Bankenkommission nicht alle erhaltenen Informationen weiterleiten, sondern bloss jene, die mit den von der ASIC untersuchten Transaktionen im Zusammenhang stehen. Nachdem an den umstrittenen Geschäften - wie von der ASIC vermutet - R.________ wirtschaftlich berechtigt war, ist für ihre aufsichtsrechtliche Abklärung auch von Interesse, wie er diese Geschäfte getätigt hat, können sich hieraus doch allenfalls Rückschlüsse auf die Frage eines "täuschenden Verhaltens" im Zusammenhang mit den Empfehlungen in den "R.________-Reports" ergeben.
c) Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ist nicht ersichtlich, inwiefern die Gewährung der Amtshilfe den schweizerischen "Ordre public" verletzen sollte: Die Bankenkommission hat diese lediglich zu den im Gesuch dargelegten aufsichtsrechtlichen Zwecken bewilligt.
Sollte R.________ "in Übereinstimmung mit den kontinentalrechtlichen Vorstellungen aus offensichtlichen Gründen anlässlich der Befragungen belastende Fragen nicht mit der nach australischem Recht angebrachten Offenheit beantwortet" haben - so die Beschwerdeführerinnen - und gestützt hierauf ein Strafverfahren riskieren, müsste die Bankenkommission die gelieferten Informationen für ein solches erst noch "entspezialisieren". R.________ hätte im Übrigen in seinen Einvernahmen ohne Weiteres von seinem Recht auf "privilege" Gebrauch machen können, womit seine Aussagen nicht gegen ihn hätten verwendet werden können, weshalb nicht ersichtlich ist, inwiefern der schweizerische "Ordre public" durch die Amtshilfe zurzeit tangiert sein sollte. Der blosse Umstand, dass Australien nicht Signatarstaat der Europäischen Menschenrechtskonvention ist, gibt keine Veranlassung, irgendwelche Menschenrechtsverletzungen zu befürchten, zumal es den UNO-Pakt II über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103. 2) ratifiziert hat, welcher zum Teil wörtlich mit den Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention übereinstimmt (so auch unveröffentlichtes Urteil vom 26. August 1999 i.S. W., E. 9c, bezüglich der Rechtshilfe in Strafsachen an Australien).
d) An der Sache vorbei geht schliesslich der Hinweis auf das allenfalls fehlende Gegenrecht:
Art. 38 Abs. 2 BEHG
setzt ein solches nicht voraus. Es ist an der Bankenkommission, welche die Amtshilfe leisten "darf", gegebenenfalls auf ihre Praxis zurückzukommen, sollten die australischen Behörden das von ihnen versprochene Gegenrecht künftig verweigern.
7.- Abschliessend machen die Beschwerdeführerinnen geltend, ihnen hätten keine Verfahrenskosten auferlegt werden können; auf jeden Fall hätten diese Fr. 2'000.-- nicht übersteigen dürfen. Zu Unrecht: Nach
Art. 38 Abs. 3 BEHG
ist bei der Herausgabe kundenbezogener Daten, wie sie hier zur Diskussion stehen, das Verwaltungsverfahrensgesetz anzuwenden; dies gilt auch bezüglich der Kostenfrage, soweit nicht eine Bank oder ein Effektenhändler das Verfügungsverfahren ausgelöst hat. Da diese unmittelbar der Aufsicht der Bankenkommission unterstehen, richtet sich die Kosten- und Entschädigungsfolge bei ihnen nach der Verordnung vom 2. Dezember 1996 über die Erhebung von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission (EBK-Gebührenordnung, EBK-GebV; SR 611. 014;
BGE 125 II 79
ff.).
Provoziert hingegen der Bankkunde das amtshilferechtliche "Übermittlungsverfahren", indem er sich der Herausgabe der entsprechenden Daten zu aufsichtsrechtlichen Zwecken widersetzt, gilt
Art. 13 Abs. 2 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (SR 172. 041.0)
, da das in der Sache anwendbare Bundesrecht diesbezüglich keine selbständige Regelung kennt, sondern global auf das Verwaltungsverfahrensgesetz verweist (vgl.
Art. 13 Abs. 1 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren). Danach kann die verfügende Behörde von der Partei eine Spruchgebühr von Fr. 100.-- bis Fr. 2'000.-- fordern; steht eine Streitsache von erheblichem finanziellem Interesse, aussergewöhnlichem Umfang oder besonderer Schwierigkeit zur Diskussion bzw. sind mehrere Parteien darin verwickelt, kann die Gebühr Fr. 200.-- bis Fr. 5'000.-- betragen (Art. 13 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3 der Verordnung). Im Fall der Beschwerdeführerinnen waren insgesamt drei Banken in das Verfahren involviert, zudem stellten sich komplexe rechtliche Fragen, weshalb die Bankenkommission ohne Verletzung von Bundesrecht davon ausgehen durfte, es handle sich dabei um eine Streitsache von "aussergewöhnlichem Umfang" bzw. "besonderer Schwierigkeit"; sie konnte die Spruchgebühr demgemäss auch auf den Maximalbetrag von Fr. 5'000.-- festlegen. Dass sie sich dabei auf eine falsche Rechtsgrundlage stützte (
Art. 10 und
Art. 11 EBK-GebV
sowie Art. 2 und 3 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, welche sich auf Beschwerdeverfahren beziehen) ändert hieran nichts, da das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen anwendet und dabei weder an die Begründung der Parteien noch an jene der Vorinstanz gebunden ist. Es kann den Entscheid deshalb mit Erwägungen aufrecht erhalten, die von jenen im angefochtenen Entscheid abweichen (vgl.
Art. 114 Abs. 1 OG
;
BGE 127 II 8
E. 1b S. 12;
117 Ib 114
E. 4a S. 117).
8.- a) Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vollumfänglich abzuweisen.
b) Dem Verfahrensausgang entsprechend werden die Beschwerdeführerinnen kostenpflichtig (
Art. 156 Abs. 1 OG
in Verbindung mit Art. 153 und
Art. 153a Abs. 2 und 3 OG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (vgl.
Art. 159 OG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird den Beschwerdeführerinnen unter Solidarhaft auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen und der Eidgenössischen Bankenkommission schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 25. April 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: