bger · 2C 140/2021 · 2022-11-17 · de

Strassenbeitrag der Gemeinde Gelterkinden/BL, Abgabeperiode 2017 | Öffentliche Finanzen & Abgaberecht

Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 17.11.2022 2C 140/2021 (2C_140/2021)
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 17.11.2022 2C 140/2021 (2C_140/2021)
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 17.11.2022 2C 140/2021 (2C_140/2021)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_140/2021
Urteil vom 17. November 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Gelterkinden,
Marktgasse 8, 4460 Gelterkinden,
Beschwerdeführerin,
handelnd durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch Baader Rechtsanwälte AG,
gegen
A.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Suter.
Gegenstand
Strassenbeitrag der Einwohnergemeinde
Gelterkinden/BL, Abgabeperiode 2017,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 14. Oktober 2020 (810 19 313).
Sachverhalt:
A.
A.________ geb. B.________ (nachfolgend: die Grundeigentümerin) erwarb im August 2005 das in der Einwohnergemeinde Gelterkinden/BL gelegene Grundstück Nr. xxx. Dieses befindet sich in der kommunalen Erschliessungszone I und war im August 2002 durch Abparzellierung vom Stammgrundstück Nr. yyy entstanden. Aus der Mutation ging auch das Anmerkungsgrundstück Nr. zzz (nachfolgend: die Wegparzelle) hervor. Dieses dient der verkehrsmässigen Erschliessung des Stammgrundstücks, des streitbetroffenen Grundstücks Nr. xxx sowie zweier weiterer Parzellen. Die private Wegparzelle schliesst ihrerseits an den U.________weg an, bei dem es sich um eine von der Einwohnergemeinde betriebene kommunale Strasse handelt.
B.
Im Lauf der Jahre - jedenfalls längst vor der Abparzellierung - hatte die Einwohnergemeinde Gelterkinden/BL zulasten der Eigentümerschaft der Stammparzelle folgende Beiträge erhoben, die im Zusammenhang mit der Erstellung der Infrastruktur im Bereich des Strassen-, Frischwasser- und Abwasserwesens standen:
Verfügung
Infrastrukturbeitrag
Davon Strassenbeitrag
27 mars 1987
Fr. 75'320.00
Fr. 18'830.00
26. April 1989 (Nachschätzung)
Fr. 686.40
Fr. 171.64
26 avril 1989
Fr. 249.60
Fr. 62.40
Die Grundeigentümerin liess im Jahr 2017 auf ihrem Grundstück Nr. xxx ein Wohnhaus mit Praxisräumen erstellen, dessen Gebäudeversicherungswert Fr. 853'700.-- beträgt.
C.
C.a.
Mit Verfügung vom 11. September 2018 stellte die Gemeinde der Grundeigentümerin Beiträge für Strassen-, Frischwasser- und Abwasseranlagen von Fr. 56'574.70 in Rechnung. Der Anteil für Verkehrsanlagen ("Strassenbeitrag" aufgrund der Erschliessung über den U.________weg) erreichte dabei Fr. 29'879.50. Die Bemessung der Beiträge beruhte auf dem Gebäudeversicherungswert der neuen Liegenschaft, der seinerseits auf dem Brandlagerwert von Fr. 85'700.-- basiert. Diesen hatte die Basellandschaftliche Gebäudeversicherung (BGV) am 22. Juni 2018 geschätzt.
C.b.
Gegen die Verfügung vom 11. September 2018 erhob die Grundeigentümerin am 21. September 2018 Beschwerde an das Steuer- und Enteignungsgericht des Kantons Basel-Landschaft, Abteilung Enteignungsgericht, wobei sie darum ersuchte, in Aufhebung der Verfügung sei der Beitrag auf Fr. 26'695.-- festzusetzen, also unter Ausschluss des Strassenbeitrags von Fr. 29'879.50.
C.c.
Das Enteignungsgericht hiess die Beschwerde mit Entscheid 650 18 39 / 650 18 40 vom 15. August 2019 gut. Es erwog im Wesentlichen, dass eine Beitragspflicht im Sinne von
§ 90 Abs. 1 EntG
/BL nur entstehe, wenn dem Grundeigentümer ein individuell zurechenbarer, konkreter wirtschaftlicher Sondervorteil zukomme. Das streitbetroffene Grundstück sei schon vor der Erstellung des Neubaus verkehrstechnisch vollständig erschlossen gewesen. Im individuell-konkreten Fall habe die Erschliessungssituation keinerlei Änderung erfahren. Der beitragspflichtige Sondervorteil sei im Zeitpunkt eingetreten, in welchem das streitbetroffene Grundstück erstmals mit öffentlichen Verkehrsanlagen erschlossen worden sei. Der im Jahr 2017 eingetretene Mehrwert sei ausschliesslich auf die Investitionen seitens der Grundeigentümerin zurückzuführen. Das Enteignungsgericht erwog, dass ein Anschluss
beitrag
- anders als eine Anschluss
gebühr
- ausschliesslich als Instrument zum Ausgleich jenes besonderen Vorteils konzipiert sei, der einem Grundeigentümer "im Unterschied zur Allgemeinheit" zukomme. Es sei heute nicht (mehr) einzusehen, inwiefern der individuell-konkrete Sondervorteil sich mit der "Erschliessung eines bestimmten Grundstücks durch das ganze Strassennetz einer Gemeinde" begründen lassen könnte.
C.d.
Die Gemeinde erhob am 21. November 2019 Beschwerde beim Kantonsgericht des Kantons Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Sie ersuchte um Aufhebung des angefochtenen Entscheids (Ziff. 1) und um Gewährung einer Nachfrist von 30 Tagen zur eingehenden Begründung (Ziff. 2). Mit Eingabe vom 22. Januar 2020 ergänzte die Gemeinde ihr Rechtsbegehren dahingehend, dass die Angelegenheit eventualiter zur Neubeurteilung an das Enteignungsgericht zurückzuweisen sei. Die Gemeinde rügte im Wesentlichen, dass das Enteignungsgericht eine unzulässige Praxisänderung vorgenommen und in ihre Gemeindeautonomie eingegriffen habe.
C.e.
Das Kantonsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid 810 19 313 vom 14. Oktober 2020 ab. Ausgehend davon, dass die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft hinsichtlich der Festsetzung der Vorzugslasten "weitgehend autonom" seien (E. 3.4), kenne die streitbetroffene Gemeinde das netzbasierte Beitragssystem (sog.
Netzbeitragssystem
), dies in Abgrenzung zum weit verbreiteten projektbasierten Beitragssystem (sog.
Projektbeitragssystem
; E. 3.5). Die Erhebung von Strassenbeiträgen hänge gemäss übergeordnetem kantonalen Recht (
§ 90 Abs. 1 EntG
/BL) davon ab, dass dem Grundeigentümer tatsächlich ein individuell-konkreter Sondervorteil erwachse. Welches der beiden Beitragssysteme eine Gemeinde anwende, sei insofern belanglos (E. 4.1). Wenn ein Grundstück bereits vollständig erschlossen sei, rufe der Ausbau der Erschliessungsanlagen so oder anders keine neuerliche Wertsteigerung des Grundstücks hervor, es sei denn, die Erschliessungssituation werde wesentlich verbessert (E. 4.2).
Das Kantonsgericht erinnerte daran, dass es die Vereinbarkeit des Netzbeitragssystems mit höherrangigem Recht in einem Entscheid aus dem Jahr 2011, der ebenfalls die Einwohnergemeinde Gelterkinden/BL betroffen habe, offengelassen, aber ausdrücklich auf das Erfordernis eines individuell-konkreten Sondervorteils hingewiesen habe (E. 5.1). Das nunmehr streitbetroffene Grundstück habe schon, als es noch nicht überbaut gewesen sei, über eine hinreichende verkehrsmässige Erschliessung verfügt. Die Strasse habe seither keinen Ausbau erfahren. Das Grundstück könne heute weder rascher, sicherer noch bequemer erreicht werden als vor dem Neubau. Ebenso wenig seien in den vergangenen Jahren die baurechtlichen Nutzungsmöglichkeiten ausgeweitet worden (E. 6.1).
Auch im Netzbeitragssystem dürfe kein Beitrag allein zwecks Einkaufs in das Strassennetz erhoben werden, ohne dass die erforderliche individuell-konkrete Zurechenbarkeit eines Sondervorteils vorliege. Dass und inwieweit die blosse bauliche Umgestaltung einer bereits verkehrstechnisch erschlossenen Liegenschaft tatsächlich zu einer höheren Belastung des gesamten kommunalen Strassennetzes führen könnte, sei nicht ersichtlich. Die blosse Benützung öffentlicher Strassen sei aufgrund von
Art. 82 Abs. 3 BV
ohnehin gebührenfrei möglich (E. 7.1).
Eine (ergänzende)
Anschlussgebühr
dürfe, führte das Kantonsgericht weiter aus, auch bei nachträglichen baulichen Veränderungen wie einem Umbau oder einer Erweiterung der Frischwasser- bzw. Abwasserinfrastruktur erhoben werden, sofern die Veränderungen zur tatsächlichen Anhebung des Gebäudeversicherungswerts führten. Auf die Mehr- oder Minderbelastung der Frischwasser- bzw. Abwasserinfrastruktur komme es diesfalls nicht an. Anschlussgebühren bildeten das Entgelt für die mit dem Anschluss verbundene Möglichkeit, die fragliche Infrastruktur zu nutzen. Mit der Entrichtung der Gebühr gehe der Einkauf in die Frischwasser- bzw. Abwasserinfrastruktur einher. Demgegenüber seien
Strassenbeiträge
als Vorzugslasten ausgestaltet, deren alleinige Rechtfertigung im Ausgleich des wirtschaftlichen Sondervorteils lägen, der mit der Errichtung der Verkehrsinfrastruktur einhergehe. Einer Ausgestaltung als (Einkaufs-) Gebühr stehe
Art. 82 Abs. 3 BV
entgegen (E. 7.2).
D.
D.a.
Mit Eingabe vom 4. Februar 2021 erhebt die Gemeinde beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Die Gemeinde betont in tatsächlicher Hinsicht, dass das streitbetroffene Grundstück Nr. xxx nicht ausschliesslich über die private Wegparzelle Nr. zzz zu erreichen sei. Richtigerweise erfolge die Erschliessung zunächst über den U.________weg und erst anschliessend über die private Wegparzelle.
D.b.
Hinsichtlich der verkehrstechnisch bereits erschlossenen, aber noch nicht bebauten Grundstücke seien die Beiträge aufgrund des kommunalen Rechts in einer ersten Phase nach Massgabe der
Grundstückfläche
zu erheben. Eine "weitere Beitragserhebung" habe in einer zweiten Phase - nach der Überbauung des Grundstücks - zu erfolgen, wobei der Beitrag nunmehr nach Massgabe des
Gebäudeversicherungswerts
geschuldet sei (Art. 12 Abs. 1 und 2 des kommunalen Reglements; Ziff. 5.2).
D.c.
Der fragliche Sachbereich liege im Autonomiebereich der Gemein den des Kantons Basel-Landschaft. Die Gerichte hätten nur zu prüfen, ob die Einwohnergemeinde Gelterkinden/BL mit ihrer Beitragsverfügung gegen eidgenössisches oder kantonales Recht verstossen habe. Das übergeordnete Recht schreibe den Gemeinden nicht vor, ob sie die Finanzierung der Strasseninfrastruktur anhand des Netzbeitrags- oder des Perimeterbeitragssystems vorzunehmen hätten. Ebenso wenig bestünden Vorschriften darüber, ob Beiträge oder Gebühren zu erheben seien (Ziff. 5.3).
D.d.
Im Anwendungsbereich des Netzbeitragssystems würden Strassenbeiträge in gleicher Weise erhoben wie Frischwasser- bzw. Abwasseranschlussbeiträge. Die geschuldeten Beiträge seien von den konkreten Kosten der einzelnen Strassenabschnitte losgelöst (Ziff. 5.4, lit. a). Das durch den Kanton genehmigte kommunale Reglement lasse ergänzende Beiträge zu, die anhand des Gebäudeversicherungswerts zu bemessen seien (Ziff. 5.4, lit. b).
Aufgrund der Erstellung des Wohnhauses mit Praxisräumen sei der Gebäudeversicherungswert im konkreten Fall ganz erheblich angestiegen, nachdem die Teilparzelle zuvor nur mit einem Geräteschuppen bebaut gewesen sei (Ziff. 5.4, lit. c). Die Erhebung eines ergänzenden Strassenbeitrags sei dadurch gerechtfertigt, dass auch "hinterliegende Grundstücke" einen Sondervorteil erlangten. Die von den früheren Eigentümern geleisteten Strassenbeiträge seien lediglich nach Massgabe der Fläche der heutigen Grundstücke Nr. yyy, zzz und xxx und des Gebäudeversicherungswerts der damaligen Liegenschaft (heutige Parzelle Nr. yyy) sowie des Geräteschuppens auf der streitbetroffenen Parzelle vorgenommen worden.
Im Vergleich zum früheren Zustand, als das streitbetroffene Grundstück als Gartenanlage der Parzelle Nr. yyy gedient habe, liege "heute zweifelsohne eine Mehrbeanspruchung einer bereits bestehenden verkehrstechnischen Erschliessung vor". Es sei daher "auch auf die durch den Neubau bewirkte Mehrbelastung des kommunalen Strassennetzes, insbesondere des U.________wegs, abzustellen". Der zusätzliche Vorteil sei in dieser Mehrbeanspruchung zu sehen. Dennoch liege eine Vorzugslast und keine unzulässige Benützungsgebühr vor, werde doch einzig der dem streitbetroffenen Grundstück zukommende Mehrwert ausgeglichen (Ziff. 5.4, lit. d).
D.e.
Ausgehend vom Entscheid 600 93 1 vom 15. Dezember 1994 E. 4.3 habe das Steuer- und Enteignungsgericht des Kantons Basel-Landschaft in den vergangenen 25 Jahren immer wieder festgestellt, das die Erhebung von Strassenbeiträgen im Netzbeitragssystem gegen kein höherrangiges Recht verstosse, zuletzt im Entscheid 650 16 33 vom 16. November 2017 E. 2.5.2. In Fällen, die mit den vorliegenden Umständen vergleichbar seien, habe das Enteignungsgericht den Sondervorteil durchwegs darin erblickt, dass Gebäude mit höherem Versicherungswert generell einen grösseren Nutzen aus der Verkehrsanlage zögen. Wollte man dem angefochtenen Entscheid folgen, müsste das örtliche Strassenreglement geändert werden (Ziff. 5.5). Die neue Praxis wirke sich rechtsungleich aus: Eigentümer, deren Grundstücke bei der erstmaligen Beitragserhebung bereits überbaut seien, hätten höhere Strassenbeiträge zu gewärtigen als jene Eigentümer, die ihre Grundstücke erst nachträglich bebauten. Denn im zweiten Fall komme es zu keiner Berücksichtigung des Gebäudeversicherungswertes (Ziff. 5.6).
E.
Das Bundesgericht hat den Schriftenwechsel angeordnet (
Art. 102 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]
). Die Vorinstanz sieht von einer Stellungnahme ab. Die Grundeigentümerin ersucht um Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde reicht unaufgefordert eine abschliessende Stellungnahme ein und bestätigt die ursprünglich gestellten Anträge.
Erwägungen:
1.
1.1.
Die allgemeinen Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2,
Art. 90 und
Art. 100 Abs. 1 BGG
) sind gegeben. Zu prüfen ist die Legitimation der Gemeinde.
1.2.
1.2.1.
Gemäss
Art. 189 Abs. 1 lit. e BV
beurteilt das Bundesgericht Streitigkeiten wegen Verletzung der Gemeindeautonomie und anderer Garantien der Kantone zugunsten von öffentlich-rechtlichen Körperschaften (
BGE 147 I 136
E. 1.2
;
138 I 143
E. 1.3.1
;
136 I 404
E. 1.1.1). Legitimiert zu einer derartigen Beschwerde sind aufgrund von
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
auch die Gemeinden und anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, die einen Verstoss gegen die Gemeindeautonomie geltend machen (
Art. 50 Abs. 1 BV
; dazu hinten E. 3.1). Für das Eintreten ist einzig entscheidend, dass das Gemeinwesen in vertretbarer Weise eine Garantie der Kantons- oder Bundesverfassung anruft. Ob eine solche tatsächlich besteht und, falls dies zutrifft, die Garantie im konkreten Fall tatsächlich verletzt ist, bleibt der materiellen Prüfung vorbehalten (
BGE 146 I 36
E. 1.4
;
146 I 83
E. 1.2
;
141 I 36
E. 1.2.4
;
140 I 90
E. 1.1; zum Ganzen: Florence Aubry Girardin, in: Aubry Girardin et al. [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022 [nachfolgend: Comm. LTF], N. 82 zu
Art. 89 BGG
).
1.2.2.
Aufgrund von § 45 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (KV/BL; SR 131.222.2) sind die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu organisieren, ihre Behördenmitglieder sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu wählen oder anzustellen, ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu verwalten. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1.
Das Bundesgericht wendet das Bundesgesetzesrecht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
) und prüft es mit uneingeschränkter (voller) Kognition (
Art. 95 lit. a BGG
;
BGE 148 II 73
E. 8.3.1;
148 V 21
E. 2;
148 V 209
E. 2.2;
147 II 300
E. 1). Dasselbe trifft auf die kantonalen oder kommunalen verfassungsmässigen Individualrechte (Art. 95 lit. c) zu (
BGE 147 I 136
E. 1.4). Zu diesen Rechten zählt namentlich die Gemeindeautonomie (auch dazu
BGE 147 I 136
E. 1.4). Anderes kantonales oder kommunales Recht stellt im bundesgerichtlichen Verfahren keinen eigenständigen Beschwerdegrund dar. Das Bundesgericht prüft solches Recht nur daraufhin, ob dessen Auslegung und/oder Anwendung zur Verletzung von Bundesrecht führt (
Art. 95 lit. a BGG
;
BGE 147 I 259
E. 1.3.1;
147 IV 433
E. 2.1). Bei der Überprüfung des rein kantonalen oder kommunalen Rechts steht regelmässig die Prüfung des allgemeinen Willkürverbots (
Art. 9 BV
) im Vordergrund (
BGE 146 I 11
E. 3.1.3; zur Willkür in der Rechtsanwendung namentlich
BGE 148 II 121
E. 5.2;
148 III 95
E. 4.1).
2.2.
Im Unterschied zum Bundesgesetzesrecht geht das Bundesgericht der Verletzung verfassungsmässiger Individualrechte (einschliesslich der Grundrechte) nur nach, falls und soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 148 I 104
E. 1.5
;
148 I 127
E. 4.3;
148 III 215
E. 3.1.4). Dieses Erfordernis erfasst insbesondere auch die angebliche Verletzung der Gemeindeautonomie (
BGE 140 I 90
E. 1.1; Grégory Bovey, in: Comm. LTF, N. 37 zu
Art. 95 BGG
; Nicolas von Werdt, in: Seiler et al. [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2015, N. 7 zu
Art. 106 BGG
). Die beschwerdeführende Person hat daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (
BGE 148 I 127
E. 4.3
;
147 I 478
E. 2.4 Ingress;
147 IV 453
E. 1 Ingress).
2.3.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
;
BGE 148 I 160
E. 3;
148 III 215
E. 3.1.4;
148 V 209
E. 2.2).
3.
3.1.
Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie "nach Massgabe des kantonalen Rechts" (
Art. 50 Abs. 1 BV
;
BGE 147 I 433
E. 4.1
;
146 I 83
E. 2.1
;
143 I 272
E. 2.3.1). Im Kanton Basel-Landschaft sind die Gemeinden in der Erfüllung "ihrer eigenen Aufgaben" grundsätzlich autonom (
§ 45 Abs. 1 KV/BL
; vorne E. 1.2.2). Dies trifft auch auf die Regelung der Grundeigentümerbeiträge zu (Urteil 2C_520/2018 vom 18. September 2019 E. 1.2), mithin jene öffentlich-rechtlichen Abgaben (in der rechtlichen Form eines Beitrags), den die Grundeigentümer aufgrund der Erstellung der öffentlichen Strasseninfrastruktur zu leisten haben (hinten E. 3.5). Gemäss
§ 132 Abs. 2 KV/BL
dürfen die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft "weitere Steuern" nur erheben, soweit hierzu eine Grundlage in der kantonalen Gesetzgebung besteht. Dagegen ist es ihnen unbenommen, nicht als Steuer zu qualifizierende öffentlich-rechtliche Abgaben zu erheben (dazu namentlich
BGE 142 I 177
E. 4.3.2).
3.2.
Die abgaberechtliche Kompetenz der Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft umschliesst auch die Kausalabgaben (
BGE 147 I 153
E. 3.3.2), namentlich auch solche, die dem Kostendeckungs- und/oder dem Äquivalenzprinzip nicht unterliegen (
BGE 142 I 177
E. 4.3.3). Kausalabgaben beruhen auf einem unmittelbaren Leistungsaustausch zwischen der öffentlichen Hand und dem Abgabesubjekt (sog. Individualäquivalenz; unter vielen: Urteil 2C_434/2019 17. März 2021 E. 4.1.2). Kausalabgaben bilden die Gegenleistung (das Entgelt) der rechtsunterworfenen Person für die ihr erbrachte staatliche Hauptleistung, welche die causa bildet (
BGE 147 I 153
E. 3.3.2;
138 II 70
E. 5.3)
3.3.
Auch in diesem Autonomiebereich haben die Gemeinden aber das übergeordnete Recht zu beachten. Zur Hierarchie der Normen gilt, dass das Bundesrecht (
Art. 49 Abs. 1 BV
) und das interkantonale Recht (
Art. 48 Abs. 5 BV
) allem widersprechendem kantonalem Recht vorgehen. Zur innerkantonalen Normhierarchie geht aus
Art. 51 Abs. 1 BV
hervor, dass sich jeder Kanton eine demokratische Verfassung zu geben hat. Im Normgefüge des Kantons kommt der Verfassung der normative Vorrang zu. Folglich geht eine kantonale Verfassung allen Arten des subkonstitutionellen Rechts des betreffenden Kantons vor (
BGE 143 I 272
E. 2.2.1; Urteile 2C_1038/2020 vom 15. März 2022 E. 3.3.5, zur Publ. vorgesehen; 2C_973/2019 vom 27. Januar 2020 E. 2.2.2). Alles kantonale Recht geht sodann dem kommunalen Recht vor.
3.4.
3.4.1.
Die Einwohnergemeinde Gelterkinden/BL hat im hier interessierenden Bereich das Strassenreglement vom 12. März 1986 (nachfolgend: StrRegl. 1986) erlassen. Dieses ist gemäss vorinstanzlicher Feststellung am 1. Juli 1986 in Kraft getreten, nachdem es vom Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 3. Juni 1986 genehmigt worden war. Hier von Bedeutung sind die folgenden Bestimmungen:
Art. 12 StrRegl. 1986: Beitragsgrundsätze
1 An die Kosten der Verkehrsanlagen haben die Eigentümer Beiträge zu leisten:
a. nach Massgabe der Parzellenfläche
b. nach Massgabe des Gebäudeversicherungswertes
2 Beitragspflichtig sind alle Grundstücke (Land und Gebäude) in der Erschliessungszone I. Unüberbaute Grundstücke sind nach Massgabe der Parzellenfläche, überbaute Grundstücke zusätzlich nach Massgabe des Gebäudeversicherungswertes beitragspflichtig; und zwar gemäss Gebäude-Neuschatzungen und -Nachschatzungen.
Art. 13 StrRegl. 1986: Umfang der Beitragspflicht und Höhe der Beiträge
4 Durch Um- oder Erweiterungsbauten entstandene Mehrwerte der Brandlagerschatzung werden gemäss den Bestimmungen dieses Reglements vorteilsbeitragspflichtig. Aufgrund von reinen Revisionsschatzungen erhöhte Brandlagerschatzungen begründen keine Vorteilsbeitragspflicht.
Art. 14 StrRegl. 1986: Fälligkeit der Vorteilsbeiträge
1 Der Beitrag für die Parzellenfläche wird fällig mit der Umzonung des Grundstückes von der Erschliessungszone II in die Erschliessungszone I.
2 Der Beitrag gemäss Gebäudeversicherungswert wird fällig, wenn eine Gebäude-Neuschätzung oder -Nachschatzung vorliegt. Für die Satzbestimmung ist das Datum der Schätzung der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung massgebend.
3 Die Beiträge sind innert drei Monaten nach Rechnungsstellung zur Zahlung fällig. Bei Bezahlung innert 30 Tagen wird ein Skonto gewährt.
3.4.2.
§ 153 Abs. 1 des Gesetzes (des Kantons Basel-Landschaft) vom 28. Mai 1970 über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (GG/BL; SGS 180) lässt sich zu den "Sonderbeiträgen" Folgendes entnehmen:
"Aufwendungen für Einrichtungen und Vorkehrungen, die einem wesentlichen Teil der Gemeindeangehörigen nicht oder nur in geringem Masse zugute kommen, können nach Massgabe der Gesetzgebung und der Gemeindereglemente ganz oder teilweise durch Sonderbeiträge der Begünstigten gedeckt werden".
Unter dem Titel "Erschliessungsabgaben" bestimmt sodann § 90 des Gesetzes (des Kantons Basel-Landschaft) vom 19. Juni 1950 über die Enteignung (EntG/BL; SGS 410) :
" 1 Diejenigen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer oder Baurechtsnehmerinnen und Baurechtsnehmer, welchen durch ein öffentliches Erschliessungswerk besondere Vorteile erwachsen, können zu einer angemessenen Beitragsleistung an das Werk herangezogen werden.
2 Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, deren Grundstück ein öffentliches Erschliessungswerk benutzt, können zur Leistung von Gebühren und anderen Abgaben herangezogen werden, insbesondere einmalige Anschlussgebühren sowie Dienstleistungs- und Verbrauchsgebühren für Wasser, Abwasser und Gross-Gemeinschaftsantennenanlagen (GGA).
3 Der Kreis der abgabepflichtigen Personen, der Gegenstand der Abgabe sowie die Bemessungskriterien der Abgabe sind in einem Gesetz bzw. Reglement festzulegen."
3.5.
3.5.1.
Die Vorinstanz hat das kantonale und kommunale Recht einer umfassenden Auslegung unterzogen und festgestellt, dass die kommunalen Grundeigentümerbeiträge kraft kantonalen Rechts nur bei tatsächlichem Vorliegen eines individuell-konkreten Sondervorteils erhoben werden dürften (Sachverhalt, lit. C.e). Zum selben Ergebnis war zuvor die Unterinstanz gelangt (Sachverhalt, lit. C.c). Die Vorinstanz erwog weiter, die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft seien in der Ausgestaltung des Beitragsrechts zwar weitgehend autonom, das Erfordernis des individuell-konkreten Sondervorteils herrsche aber unabhängig davon, ob die betreffende Gemeinde dem Netzbeitrags- oder dem Projektbeitragssystem folge (Sachverhalt, lit. C.e).
3.5.2.
Damit fragt sich in einem ersten Schritt, ob die Erhebung eines Strassenbeitrags nach dem Recht des Kantons Basel-Landschaft davon abhänge, dass der abgabepflichtigen Person tatsächlich ein individualäquivalenter Sondervorteil zugekommen ist (vorne E. 3.2). Bei einer derartigen Prüfung auferlegt das Bundesgericht sich in ständiger Praxis eine gewisse Zurückhaltung (unter vielen: Urteil 2C_1027/2020 vom 4. Mai 2022 E. 10.2 und 10.3). Die kantonalen Gerichtsbehörden sind mit den lokalen Gegebenheiten und den Eigenheiten spezifischer kantonaler oder kommunaler Rechtsinstitute (wie namentlich dem Netzbeitragssystem) vertraut und verfügen über Erfahrungen, die dem Bundesgericht fehlen. Dies gilt es zu respektieren.
3.5.3.
Ausgangspunkt jeder Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element;
BGE 148 IV 17
E. 2.1;
148 V 234
E. 5.1). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisches Element) geben (
BGE 143 III 646
E. 3).
3.5.4.
Dem kantonalen Gesetzesrecht können bei grammatikalischer Auslegung zwei wesentliche Aspekte entnommen werde:
- Zum einen knüpft der Gesetzgeber die Möglichkeit, die Grundeigentümer zu einer "angemessenen Beitragsleistung" heranzuziehen, daran, dass diesen "durch ein öffentliches Erschliessungswerk
besondere Vorteile
erwachsen" (
§ 90 Abs. 1 EntG
/BL; vorne E. 3.4.2).
- Zum anderen zeigt sich, dass jemand nur herangezogen werden soll, wenn die Vorteile "einem wesentlichen Teil der Gemeindeangehörigen
nicht oder nur in geringem Masse
zugute kommen" (§ 153 Abs. 1 GG/BL; auch dazu vorne E. 3.4.2; Auszeichnungen jeweils durch das Bundesgericht).
Der Wortlaut der beiden Normen ist klar und unmissverständlich. Angesprochen sind Vorteile, die an sich nur einem kleinen Teil der Bevölkerung bzw. nur einer bestimmten Person zukommen (quantitatives Element) und die ein derartiges Ausmass erreichen, dass es sich um einen "besonderen Vorteil" handelt (qualitatives Element).
3.5.5.
Für dieses Auslegungsergebnis spricht auch die historische Einbettung der Norm. Wohl erstmals im Urteil P.115/1923 vom 27. April 1923 E. 1 (Schweizerische Bundesbahnen gegen Kanton Basel-Stadt) hat das Bundesgericht den Rechtsbegriff des Sondervorteils umrissen. Seither gilt, dass die mit dem öffentlich-rechtlichen Beitrag zu deckende Vorzugslast (charge de préférence, contributo di miglioria) dem wirtschaftlichen Vorteil entspricht, der einer Person oder einer Personengruppe individuell-konkret aufgrund dessen entsteht, dass das Gemeinwesen eine öffentliche Einrichtung oder ein öffentliches Werk erstellt oder erneuert.
Im Anschluss an den Entscheid von 1923 hat das Bundesgericht dem Rechtsinstitut schärfere Konturen verliehen, dabei am grundsätzlichen Konzept aber festgehalten (unter vielen:
BGE 132 II 371
E. 2.3 [Gemeinde Sissach/BL]
;
131 I 313
E. 3.3 [Gemeinde Bern]
;
129 I 346
E. 5.1 [Kanton Waadt]
;
122 I 305
E. 4b [Gemeinde Lausanne/VD]
;
74 I 222
E. 2 [Gemeinde Schmerikon/SG]
;
70 I 124
E. 1 [ebenfalls Gemeinde Schmerikon/SG]). Ob die beitragspflichtige Person die den Sondervorteil hervorrufende Infrastruktur tatsächlich in Anspruch nimmt, ist zwar - anders als bei einer Benützungsgebühr, die ebenfalls eine Kausalabgabe darstellt - von keiner Bedeutung. Der individuell-konkret zurechenbare wirtschaftliche Vorteil muss aber konkretisiert und nicht bloss theoretisch/abstrakter Natur sein (
BGE 131 I 313
E. 3.3).
Diese ständige Rechtsprechung, die auf das Präjudiz aus dem Jahr 1923 zurückgeht, wird dem kantonalen Gesetzgeber bei seinen Gesetzeswerken von 1950 bzw. 1970 bekannt gewesen sein. Dass er davon hätte abweichen wollen, ist weder ersichtlich noch macht die Gemeinde dies überhaupt geltend.
3.5.6.
Vor dem Hintergrund dieser Auslegung durfte die Vorinstanz verfassungsrechtlich haltbar erwägen, die Erhebung eines
kantonalrechtlichen
Strassenbeitrags hänge zwingend davon ab, dass der abgabepflichtigen Person tatsächlich ein individualäquivalenter Sondervorteil zukommt. Nur ein derartiger Sondervorteil rechtfertigt eine besondere, über die allgemeine Steuerpflicht hinausgehende Abgabepflicht (Daniela Wyss, Kausalabgaben, 2009, S. 42; ähnlich das zitierte Urteil P.115/1923 vom 27. April 1923 E. 1 S. 11).
3.6.
3.6.1.
In einem zweiten Schritt fragt sich, ob das
kommunalrechtliche
System des Netzbeitrags mit diesem Konzept vereinbar sei, indem es die Beitragspflicht tatsächlich von einem Sondervorteil abhängig macht. Nur wenn dies gegeben ist und die charakteristische Individualäquivalenz (vorne E. 3.2) besteht, liegt eine Kausalabgabe vor. Fehlt die Individualäquivalenz, müsste von einer Steuer (in der Form der Kostenanlastungssteuer mit einfacher Gruppenäquivalenz) ausgegangen werden (
BGE 132 II 371
E. 2.3
;
122 I 305
E. 4c; zur Äquivalenzfrage insb. Urteil 2C_1001/2020 vom 9. März 2021 E. 2.4.1; René Wiederkehr, Kausalabgaben, 2015, S. 44 f.; Martin Kocher, Die bundesgerichtliche Kontrolle von Steuernormen, 2018, N. 1343 und 1814). Nur im Bereich der Kostenanlastungssteuer genügt schon eine abstrakte Nutzennähe bzw. abstrakte Kostennähe, um die Steuerpflicht zu begründen (
BGE 143 II 283
E. 2.3.2; Urteil 2C_798/2017 vom 16. Februar 2018 E. 2.2.3). Im Fall der Kausalabgabe reicht die bloss abstrakte Nutzennähe bzw. abstrakte Kostennähe nicht aus; zu verlangen ist vielmehr eine konkrete Gegenleistung (vorne E. 3.2).
3.6.2.
Die Unterscheidung von (Kostenanlastungs-) Steuern und Kausalabgaben ist im Kanton Basel-Landschaft insofern von besonderer Bedeutung, als die Gemeinden dieses Kantons zwar Kausalabgaben, nicht aber rein kommunale Steuern erheben dürfen, solange der Kanton sie hierzu nicht ermächtigt (vorne E. 3.1). Damit liegen insbesondere auch Kostenanlastungssteuern ausserhalb der Kompetenz der Gemeinden. Solche fallen, wenn überhaupt, in die Kompetenz des Kantons (hinten E. 3.6.6). Im Bereich der Kausalabgaben ist darüber hinaus Folgendes von Bedeutung: Die Kosten der Errichtung der öffentlichen Anlage werden über eine einmalig zu erhebende Abgabe abgegolten, während die Kosten des Betriebs und des Unterhalts solcher Anlagen über periodische Benutzungsgebühren gedeckt werden. Was den erstmaligen Anschluss an öffentliche Anlagen oder deren spätere Verbesserung betrifft, steht es den Gemeinden gemäss bundesgerichtlicher Praxis frei, ob sie die Kosten mithilfe von Gebühren (zu den Benützungsgebühren insb. Urteil 2C_1001/2020 vom 9. März 2021 E. 3.2.1) oder aber mittels Beiträgen auf die abgabepflichtige Person überwälzen (Urteile 2C_67/2015 vom 12. November 2015 E. 3.2; 2C_759/2014 vom 6. Februar 2015 E. 6.2; 2P.73/2003 vom 1. September 2003 E. 3.3; zur Abgrenzung der beiden Abgaben:
BGE 106 Ia 241
E. 3b
;
92 I 450
E. 2).
3.6.3.
Nach dem netzbasierten Erhebungssystem haben die Grundeigentümer ihre Beiträge in allgemeiner Weise "an die Kosten der Verkehrsanlagen" zu leisten, also an die Kosten des gesamten kommunalen Strassennetzes beizutragen. Die Leistungspflicht besteht unabhängig davon, ob das Grundstück im Ortszentrum liegt oder am Dorfrand, weshalb die Grundeigentümer das örtliche Strassennetz unter Umständen gar nicht oder nur selten benutzen. Beitragspflichtig sind alle Grundeigentümer, deren Grundstücke über eine "hinreichende Zufahrt" an das Strassennetz angeschlossen sind (Thomas Kürsteiner, Erschliessungsabgaberecht - Eine Analyse am Beispiel des Kantons Basel-Landschaft, 2020, N. 454).
3.6.4.
Auch im Kanton Basel-Landschaft herrscht aber das projektbasierte Erhebungssystem ("Projektbeitragssystem" oder "Perimetersystem") vor. Dieses findet in 80 Gemeinden Anwendung. Dem Netzbeitragssystem folgen neben der hier streitbetroffenen Gemeinde lediglich zwei weitere Gemeinden (Kürsteiner, a.a.O., N. 552). Das Netzbeitragssystem hat, wie die Gemeinde im bundesgerichtlichen Verfahren vorbringt, zur Folge, dass Strassenbeiträge in gleicher Weise wie Frischwasser- bzw. Abwasseranschlussbeiträge zu erheben seien. Dies umfasse "zwingend die Loslösung der Beiträge von den konkreten Kosten der einzelnen Strassenabschnitte". Das vom Kanton genehmigte kommunale Reglement lasse ergänzende Beiträge zu, die anhand des Gebäudeversicherungswerts zu bemessen seien (Sachverhalt, lit. D.d).
3.6.5.
Das Netzbeitragssystem, wie es in der streitbetroffenen Gemeinde praktiziert wird (Art. 12 StrRegl. 1986), steht in einem offenkundigen Spannungsfeld mit dem Erfordernis eines individuell-konkreten wirtschaftlichen Vorteils, der den Grundeigentümern aufgrund der öffentlichen Infrastruktur zukommen muss (§ 153 Abs. 1 GG/BL und
§ 90 Abs. 1 EntG
/BL; vorne E. 3.4.2). Die Konzeption des Netzbeitragssystems geht dahin, dass die Grundeigentümer sich in die "Kosten der Verkehrsanlagen" einzukaufen haben, wobei die "Verkehrsanlagen" mit dem gesamten kommunalen Strassennetz gleichzusetzen sind. Früherer Praxis des Enteignungsgerichts zufolge galt, dass ein einzelnes Strassenstück seine Aufgabe nicht allein, sondern nur im Verbund mit allen übrigen Strassen erfüllen könne. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Eigentümer eines in der Erschliessungszone I gelegenen Grundstücks in jedem Fall einen Beitrag zu leisten haben, ungeachtet dessen, ob die an ihr Grundstück heranführende Basis- oder Detailerschliessung eben erst neu erstellt, ausgebaut oder umgebaut wurde (Art. 12 Abs. 1 StrRegl. 1986).
3.6.6.
Den Anforderungen an einen Sonderbeitrag, wie sie seit dem Leiturteil aus dem Jahr 1923 feststehen, vermag das netzbasierte System des Strassenbeitrags offenkundig nicht zu genügen. Indem sich jeder Grundeigentümer in das örtliche Strassennetz einzukaufen hat, ist weder das quantitative noch das qualitative Element erfüllt (vorne E. 3.5.4). Es fehlt jede Form von Individualäquivalenz (vorne E. 3.2), indem höchstens ein loser Zusammenhang zwischen einem (möglicherweise fiktiven) Sondervorteil und der Gesamtanlage besteht. Ohne dass dies hier abschliessend beurteilt werden muss, erinnert die öffentlich-rechtliche Abgabe, die im Netzbeitragssystem erhoben wird, an eine kommunale Kostenanlastungssteuer, wo bereits eine abstrakte Nutzennähe bzw. abstrakte Kostennähe ausreicht, um die subjektive Steuerpflicht zu begründen (vorne E. 3.6.1). Gemäss
§ 132 Abs. 2 KV/BL
ist es den Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft benommen, "weitere Steuern" (wie etwa eine Kostenanlastungssteuer) zu erheben, soweit keine Ermächtigung seitens des kantonalen Gesetzgebers vorliegt (vorne E. 3.1). Eine derartige gesetzliche Grundlage ist weder ersichtlich noch wird sie überhaupt behauptet. Die streitbetroffene Gemeinde ist damit nicht befugt, kommunale Kostenanlastungssteuern zu erheben.
3.7.
3.7.1.
Die Gemeinde hat die Eigentümer des Stammgrundstücks Nr. yyy von März 1987 bis April 1989 zur Leistung von Strassenbeiträgen herangezogen (Sachverhalt, lit. B). In der Folge kam es im Jahr 2005 zur Abparzellierung des streitbetroffenen Grundstücks Nr. xxx und der Wegparzelle Nr. zzz (Sachverhalt, lit. A) und schliesslich im Jahr 2017 zur Erstellung des Wohnhauses mit Praxisräumen auf dem Grundstück Nr. xxx (Sachverhalt, lit. B), weshalb die Gemeinde einen weiteren Strassenbeitrag von nunmehr Fr. 29'879.50 erhob (Sachverhalt, lit. C.a). Das Enteignungsgericht (Sachverhalt, lit. C.c) und das Kantonsgericht (Sachverhalt, lit. C.e) haben indes festgestellt, dass das streitbetroffene Grundstück schon vor der Erstellung des Neubaus verkehrstechnisch vollständig erschlossen gewesen sei. Dies ist für das Bundesgericht verbindlich (
Art. 105 Abs. 1 BGG
; vorne E. 2.3), zumal diesbezüglich seitens der Gemeinde keine Rüge vorliegt, jedenfalls keine solche, mit welcher sie der sie insofern treffenden qualifizierten Rüge- und Begründungsobliegenheit genügen könnte (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vorne E. 2.2). Die Gemeinde argumentiert vielmehr damit, dass der öffentliche U.______weg seit der Erstellung des Neubaus einer Mehrbeanspruchung ausgesetzt sei. Die Grundeigentümerin betreibe in der Liegenschaft eine Praxis. Der abzugeltende zusätzliche Vorteil sei in dieser Mehrbeanspruchung zu sehen (Sachverhalt, lit. D.d).
3.7.2.
Mit Blick auf das Gesagte zeigt sich, dass ein derartiges Vorgehen zulässig wäre, soweit die Gemeinde ein kantonales Gesetz anrufen könnte, das ihr die Schaffung von Kostenanlastungssteuern erlaubt. Mit dem Argument der "Mehrbelastung" bringt die Gemeinde zum Ausdruck, dass sie nicht auf den Sondervorteil (der sich durch den Anschluss ergibt) abstellt, sondern auf die tatsächliche Benützung. Die blosse Benützung öffentlicher Strassen ist aufgrund von
Art. 82 Abs. 3 BV
aber ohnehin gebührenfrei möglich, wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat (Sachverhalt, lit. C.e; Urteile 2C_753/2016 vom 25. März 2020 E. 7.1; 2C_701/2016 vom 1. Dezember 2017 E. 2.4). Das streitbetroffene Grundstück war nach den vorinstanzlichen Feststellungen schon vor der Erstellung des Neubaus verkehrstechnisch vollständig erschlossen (vorne E. 3.7.1). Dem ist nichts beizufügen. Nachdem die streitbetroffene Abgabe als Kostenanlastungssteuer ausgestaltet ist, erweist sich die Erhebung der streitbetroffenen Abgabe von Fr. 29'879.50 (Sachverhalt, lit. C.a) als rechtsgrundlos. Damit erübrigt es sich, auf die Frage der Verwirkung einzugehen.
3.8.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet. Sie ist abzuweisen.
4.
4.1.
Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der unterliegenden Partei aufzuerlegen (
Art. 65 und
Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG
). Die Einwohnergemeinde Gelterkinden/BL unterliegt. Sie handelt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und nimmt Vermögensinteressen wahr, weshalb ihr die Kosten auferlegt werden können (
Art. 66 Abs. 4 BGG
).
4.2.
Die Einwohnergemeinde Gelterkinden/BL hat der Grundeigentümerin, die sich durch einen Rechtsanwalt vertreten lässt, eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (
Art. 68 Abs. 1 BGG
in Verbindung mit Art. 2 des Reglements des Bundesgerichts vom 31. März 2006 über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3]). Das Bundesgericht legt die Entschädigung aufgrund der Akten als Gesamtbetrag fest, in welchem auch die Mehrwertsteuer enthalten ist (Art. 12 Abs. 1 dieses Reglements).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, mitgeteilt.
Lausanne, 17. November 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: Kocher