bger · 1C 160/2023 · 2024-03-07 · de

Planungs- und Baurecht (Baubewilligung; Pflästerung Klosterplatz) | Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 07.03.2024 1C 160/2023 (1C_160/2023)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 07.03.2024 1C 160/2023 (1C_160/2023)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 07.03.2024 1C 160/2023 (1C_160/2023)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_160/2023
Urteil vom 7. März 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Kloster Einsiedeln, Verwaltung, 8840 Einsiedeln,
2. Bezirk Einsiedeln, Hauptstrasse 78, 8840 Einsiedeln,
Beschwerdegegner,
Bezirksrat Einsiedeln,
Hauptstrasse 78, 8840 Einsiedeln,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 14, 6430 Schwyz.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht (Baubewilligung; Pflästerung Klosterplatz),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 22. Februar 2023 (III 2022 127, III 2022 128, III 2022 129, III 2022 130).
Sachverhalt:
A.
Der Klosterplatz in Einsiedeln liegt im Perimeter des ins Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgenommenen Ortsbilds von Einsiedeln und ist zudem im kantonalen Schutzinventar (KSI) des Kantons Schwyz verzeichnet. Grundeigentümer sind der Bezirk Einsiedeln und das Kloster Einsiedeln. Mit Blick auf eine Sanierung des Klosterplatzes stellten die beiden Grundeigentümer ein Baugesuch, das am 9. Dezember 2017 publiziert wurde. Dagegen erhob nebst einer weiteren Person B.________ Einsprache und stellte verschiedene Anträge zur barrierefreien Ausgestaltung. Diese betrafen insbesondere die Pflästerung des "Platzes im Platz", auf dem der Marienbrunnen (auch Fraubrunnen bzw. Liebfrauenbrunnen genannt) steht und der das Herzstück des Klosterplatzes darstellt. Mit Beschluss vom 30. Mai 2018 erteilte der Bezirksrat Einsiedeln die Baubewilligung, wobei er den Anträgen von B.________ mit verschiedenen Nebenbestimmungen, unter anderem betreffend die Pflästerung, Rechnung trug. Die Einsprachen schrieb er als gegenstandslos geworden ab.
Während der Bauarbeiten verfügte das Bildungsdepartement des Kantons Schwyz am 18. September 2019 einen Baustopp bezüglich der Pflästerung des "Platzes im Platz". Nach Auffassung des Departements lag für die Pflästerung mit Mörtel keine gültige Bewilligung vor, da diese vom ursprünglichen Baugesuch abweiche und hätte ausgeschrieben werden müssen. Der Bezirk Einsiedeln erhob gegen die Verfügung eine Aufsichtsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Schwyz und verlangte die Aufhebung des Baustopps. Der Regierungsrat holte daraufhin ein Gutachten bei der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und der Eidgenössischen Denkmalpflegekommission (EKD) ein. Zudem führte das Bildungsdepartement am 20. August 2020 einen Augenschein durch. In der Folge einigten sich der Bezirk Einsiedeln und das Bildungsdepartement. Gemäss der Einigung soll die gesamte Fläche in ungebundener Reihenpflästerung mit gespaltenem, zugehauenem Flusskiesel ausgeführt werden. Ausgenommen sind sieben Gehwege, die strahlenförmig vom Marienbrunnen ausgehen und sich zu einem um den "Platz im Platz" herumführenden Ring vereinen. Zwei dieser zum Marienbrunnen führenden und der obere Teil der den Platz säumenden Gehwege (entlang der Arkaden) sind "barrierefrei", das heisst, sie weisen ein geringes Gefälle auf und erlauben mit einer Breite von 2 m das Kreuzen von zwei Rollstühlen. Der Regierungsrat stimmte dem Vergleich mit Beschluss vom 22. Juni 2021 zu, schrieb die Aufsichtsbeschwerde ab und erklärte den Baustopp für hinfällig.
Der Bezirk Einsiedeln und das Kloster Einsiedeln verfassten im Sinne des erwähnten Vergleichs ein Baugesuch mit dem Titel "Sanierung Klosterplatz (Projektänderung Platz in Platz), Klosterplatz", das im Februar 2022 publiziert wurde. Dagegen erhoben A.________, die Schweizer Fachstelle hindernisfreie Architektur, B.________ und Procap Schweiz Einsprache. Mit Gesamtentscheid vom 2. Juni 2022 stimmte das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE/SZ) dem Gesuch zu und am 13. Juli 2022 erteilte der Bezirksrat Einsiedeln die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen, wobei er den Gesamtentscheid des ARE/SZ zu deren Bestandteil erklärte. Die Einsprachen wies er ab, soweit er darauf eintrat.
Gegen den Beschluss des Bezirksrats erhoben Procap Schweiz, A.________, B.________ und die Stiftung zur Förderung einer behindertengerechten baulichen Umwelt Beschwerde beim Regierungsrat. Dieser überwies die Beschwerden (als "Sprungbeschwerden") dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Zur Begründung hielt er fest, er habe sich bereits mit seinem Beschluss vom 22. Juni 2021 mit der Sache befasst, als er den Vergleich zwischen dem Bildungsdepartement und dem Bezirk Einsiedeln genehmigt habe, der nun die Basis für das geänderte Projekt bilde. Mit Entscheid vom 22. Februar 2023 vereinigte das Verwaltungsgericht die Beschwerden und wies sie im Sinne der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 31. März 2023 beantragt A.________ im Wesentlichen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts und die ihm zu Grunde liegende Baubewilligung für die Projektänderung ("Platz im Platz") seien aufzuheben. Das Projekt sei so zu überarbeiten, dass der gesamte Platz für Menschen mit Behinderungen begeh- und befahrbar sei. Weiter sei auch die Baubewilligung von 2018 aufzuheben. Die mit dieser Bewilligung auf dem "Platz im Platz" bewilligten Stufen zum Dorf hin seien entweder zu beseitigen oder mit einer Rampe zu ergänzen.
Das ARE/SZ beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Der Bezirksrat Einsiedeln beantragt in erster Linie, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, und in zweiter, sie sei abzuweisen. Das Kloster Einsiedeln schliesst sich diesen Anträgen an. Der Beschwerdeführer hat eine Replik eingereicht. Dagegen hat das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen auf eine Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1.
Gegen den angefochtenen Endentscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Eingehender zu prüfen ist das Beschwerderecht.
1.2.
Das Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) enthält in Art. 7 ff. verschiedene Bestimmungen zu den Rechtsansprüchen Behinderter und zum Verfahren. Insbesondere kann, wer im Sinne dieses Gesetzes benachteiligt wird, im Falle eines Neubaus oder einer Erneuerung einer Baute oder Anlage (i. S. v.
Art. 3 lit. a, c und d BehiG
) nach
Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG
während des Baubewilligungsverfahrens von der zuständigen Behörde verlangen, dass die Benachteiligung unterlassen wird.
Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG
ändert allerdings nichts an den Voraussetzungen für die Beschwerdelegitimation, die sich nach den üblichen Regeln richtet (Botschaft vom 11. Dezember 2000 zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen, BBl 2001 1781).
Art. 89 Abs. 1 BGG
sieht in dieser Hinsicht für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor, dass zur Beschwerde berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit dazu erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).
Der Bezirksrat Einsiedeln weist darauf hin, dass der Beschwerdeführer nicht in Einsiedeln wohne. Die Nähe zu einer unzulässigen Popularbeschwerde sei nicht von der Hand zu weisen, weshalb das Nichteintreten auf die Beschwerde beantragt werde. Weiter ist er der Auffassung, es könnten nicht nur die hindernisfreien Streifen, sondern der gesamte "Platz im Platz" mit dem Rollstuhl befahren werden. Die Pflästerung sei als Reihenpflästerung nicht bloss mit gespaltenen, sondern mit zugehauenen Steinen projektiert worden, was grundsätzlich eine höhere Verlege-Genauigkeit im Interesse einer besseren Begeh- und Befahrbarkeit ermögliche.
Es ist zutreffend, dass das Bundesgericht in seiner bau- und planungsrechtlichen Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit heranzieht, wobei es in der Regel die Legitimation von Nachbarinnen und Nachbarn bejaht, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Allerdings hat es immer betont, dass nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden darf, sondern eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich ist. Der Distanzwert von 100 m, der sich vorab auf die von einem Bauvorhaben ausgehenden Immissionen bezieht, dient lediglich als Faustregel und wurde vom Bundesgericht dahingehend relativiert, dass auch bei grösseren Entfernungen die Beschwerdelegitimation gegeben sein kann, wenn eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht wird (vgl. zum Ganzen:
BGE 140 II 214
E. 2.3 mit Hinweisen).
Das Behindertengleichstellungsgesetz hat zum Zweck, Benachteiligungen zu verhindern, zu verringern oder zu beseitigen, denen Menschen mit Behinderungen ausgesetzt sind (
Art. 1 Abs. 1 BehiG
). Eine Benachteiligung beim Zugang zu einer Baute oder einer Anlage liegt nach
Art. 2 Abs. 3 BehiG
vor, wenn der Zugang für Behinderte aus baulichen Gründen nicht oder nur unter erschwerenden Bedingungen möglich ist. Vor diesem Hintergrund wird ersichtlich, dass das Beschwerderecht für Behinderte, die sich im Baubewilligungsverfahren gegen eine Benachteiligung beim Zugang zu einer Baute oder Anlage wehren, nicht primär aus der Distanz zu ihrem Wohnort ergibt. Massgebend ist vielmehr die Regelmässigkeit bzw. Wahrscheinlichkeit, mit der sie die in den Anwendungsbereich des Behindertengleichstellungsgesetzes fallende Baute oder Anlage (s.
Art. 3 lit. a BehiG
) tatsächlich betreten bzw. benützen.
Der Beschwerdeführer wohnt zwar nicht in Einsiedeln, sondern in Gommiswald im Kanton St. Gallen. Er legt jedoch glaubhaft dar, er sei auf den Rollstuhl angewiesen und besuche, um Kraft zu schöpfen, seit seiner Kindheit immer wieder das Kloster Einsiedeln und dessen Klosterplatz mit dem Marienbrunnen. Seit Ende der 90er-Jahre und bis zur Entfernung des alten Belags habe er dies meist wöchentlich und oft sogar täglich getan. In dieser Hinsicht kann er als vom angefochtenen Entscheid besonders berührt angesehen werden. Gleiches gilt in Bezug auf die umstrittene Befahrbarkeit des Platzes mit dem Rollstuhl. Das Verwaltungsgericht erwog dazu zwar, für die Auffassung des Bezirksrats spreche, dass auf der übrigen Fläche auf dem "Platz im Platz" (d. h. die Fläche ausserhalb der barrierefreien Wege) zugehauene Steine mit engeren Fugen verwendet würden. Selbst wenn jedoch das Befahren mit dem Rollstuhl in diesem Bereich physikalisch nicht geradezu unmöglich sein sollte, liegt jedenfalls auf der Hand, dass dies nur unter erschwerten Bedingungen möglich ist. Für die Bejahung des persönlichen Berührtseins des Beschwerdeführers als Rollstuhlfahrer ist das ausreichend. Sein Beschwerderecht nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist somit zu bejahen.
1.3.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind grundsätzlich erfüllt. Unter Vorbehalt einer hinreichenden Begründung der Beschwerde (s. dazu sogleich) ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1.
In der Begründung der Beschwerde ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt (
Art. 42 Abs. 2 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten, einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht, prüft das Bundesgericht nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Insofern gelten qualifizierte Begründungsanforderungen. Diese kommen auch zum Tragen, wenn eine offensichtlich unrichtige (willkürliche) Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz geltend gemacht wird (
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Soweit sie nicht eingehalten sind, ist auf die Rügen nicht einzutreten (zum Ganzen:
BGE 147 II 44
E. 1.2
;
145 I 26
E. 1.3; je mit Hinweisen).
2.2.
Das Verwaltungsgericht legte dar, Gegenstand der angefochtenen Baubewilligung sei nur die Bodengestaltung des "Platzes im Platz". Dies sei auf das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Bildungsdepartements zurückzuführen, das die Pflästerung mit Mörtel nicht als von der Baubewilligung erfasst betrachtet habe. Gegenstand könne somit nur diese Pflästerung sein. Soweit sich die bei ihm erhobenen Beschwerden hingegen gegen die rechtskräftige Baubewilligung vom 30. Mai 2018 richteten, sei darauf nicht einzutreten. Dies betreffe u. a. die Kritik an den Stufen am unteren Ende des "Platzes im Platz". Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren beanstandet der Beschwerdeführer auch vor Bundesgericht die erwähnten Stufen, die aus seiner Sicht mit dem Diskriminierungsverbot (
Art. 8 Abs. 2 BV
) und dem Behindertengleichstellungsgesetz unvereinbar sind. Mit den vorinstanzlichen Ausführungen zum Prozessgegenstand setzt er sich jedoch nicht auseinander. Auf die erwähnte Rüge ist daher nicht einzutreten.
2.3.
Zudem kritisiert der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe nach der Verfahrensvereinigung die einzelnen Beschwerden lediglich pauschal erledigt. Es habe sich dementsprechend nicht mit allen vom ihm vorgebrachten Rügen auseinandergesetzt. Auf welche Rügen er sich dabei bezieht, legt er jedoch nicht dar. Auch in dieser Hinsicht ist auf seine Beschwerde mangels hinreichender Begründung nicht einzutreten.
3.
3.1.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, in den ersten Wochen des Jahres 2018 hätten das Kloster Einsiedeln, der Bezirk Einsiedeln und der damalige Denkmalpfleger ihm und B.________ zugesagt, den "Platz im Platz" ganz mit geschliffenen Flusssteinen hindernisfrei auszulegen. B.________ habe daraufhin seine Einsprache gegen das damalige Baugesuch zurückgezogen. Das neue Projekt widerspreche dieser Zusage, die indessen von B.________ zur Bedingung für den Rückzug seiner Einsprache gemacht worden sei.
3.2.
Nach
Art. 9 BV
hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Zur Wahrung dieses Anspruchs können falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter Umständen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung gebieten. Der damit gewährte Schutz des Vertrauens in behördliches Handeln setzt namentlich voraus, dass die Auskunft vorbehaltlos erteilt wurde, sie sich auf eine konkrete Angelegenheit bezog, die auskunfterteilende Behörde zuständig war oder die rechtsuchende Person sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte, sie die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte und sie im Vertrauen darauf Dispositionen traf, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können (
BGE 148 II 233
E. 5.5.1;
137 II 182
E. 3.6.2; je mit Hinweisen).
3.3.
Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, ist nicht ersichtlich, welche nicht rückgängig zu machenden Dispositionen der Beschwerdeführer gestützt auf die ihm angeblich gegebene Zusicherung gemacht haben soll. Die sinngemässe Rüge, die Baubewilligung verletze
Art. 9 BV
, ist deshalb unbegründet. Hinzu kommt, dass im Baubewilligungsverfahren einzig zu prüfen ist, ob dem Bauvorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (Urteil 1C_124/2021 vom 1. Februar 2022 E. 5.3 mit Hinweis). Nicht dazu gehört die Einhaltung von Versprechen, die die Bauherrschaft gegenüber Dritten hinsichtlich der Ausgestaltung des Projekts möglicherweise abgegeben hat. Dies gilt auch dann, wenn es sich bei der Bauherrschaft um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft handelt.
4.
4.1.
Inhaltlich betrifft die Beschwerde die behindertengerechte Ausgestaltung des "Platzes im Platz". Der Beschwerdeführer macht geltend, Behinderten würde durch die vorgesehene Pflästerung verunmöglicht, wie bis anhin den gesamten Platz zu nutzen. Sie würden damit von der uneingeschränkten Teilhabe an der Gesellschaft auf dem "Platz im Platz" ausgeschlossen - von religiösen Feiern und Prozessionen ebenso wie von Jahr- und Weihnachtsmärkten, Konzerten und Veranstaltungen jeder Art. Dies sei diskriminierend. Zudem sei zu berücksichtigen, dass es die vorgesehene Pflästerung so bisher nicht gegeben habe, ausser vielleicht im oberen Treppenbereich. Den Beweis des Gegenteils hätten die ENHK und die EKD nicht erbringen können. Es gehe mit anderen Worten um ein neu zu schaffendes Denkmal, das zu Lasten von Menschen mit Behinderung geschützt werden solle.
4.2.
Gemäss
Art. 8 Abs. 2 BV
darf niemand wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung diskriminiert werden. Verboten ist eine sachlich nicht gerechtfertigte, mit der Behinderung begründete Benachteiligung, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung zu gelten hat. Für die Beseitigung faktischer Benachteiligungen behinderter Personen besteht zudem in
Art. 8 Abs. 4 BV
ein eigenständiger verfassungsrechtlicher Beseitigungsauftrag, den der Gesetzgeber zu konkretisieren hat (
BGE 145 I 142
E. 5.2
;
141 I 9
E. 3.1; je mit Hinweisen).
4.3.
Art. 8 Abs. 4 BV
richtet sich sowohl an den kantonalen Gesetzgeber als auch den Bundesgesetzgeber und ändert nichts an der föderalistischen Kompetenzverteilung (BBl 2001 1783 und 1815 f. Ziff. 8.1.1). Der Bund hat den Gesetzgebungsauftrag im Bereich seiner Zuständigkeit insbesondere mit Erlass des Behindertengleichstellungsgesetzes wahrgenommen (Urteil 2C_974/2014 vom 27. April 2015 E. 3.2, in: EuGRZ 2015 S. 586). Es enthält grundsätzliche Regeln und Rahmenbedingungen zur Umschreibung des Diskriminierungsverbots (
BGE 134 II 249
E. 2.2 mit Hinweis; Urteil 1C_394/2010 vom 10. Juni 2011 E. 5.2.2, in: RDAF 2011 I S. 575). Als Bundesgesetz ist es für die rechtanwendenden Behörden massgebend (
Art. 190 BV
; vgl.
BGE 134 II 249
E. 2.3). Der Kanton Schwyz hat im Bereich seiner Zuständigkeit im kantonalen Planungs- und Baugesetz vom 14. Mai 1987 (PBG; SRSZ 400.100) eine Bestimmung zum behindertengerechten Bauen verankert:
§ 57 PBG
verlangt, dass Bauten und Anlagen für Menschen mit Behinderungen die Anforderungen des Bundesrechts erfüllen (Abs. 1) und dass bei der Errichtung und bei wesentlichen Erweiterungen von öffentlich zugänglichen Bauten die dem Publikum zugänglichen Bereiche so gestaltet werden, dass sie für Menschen mit Behinderungen zugänglich und benutzbar sind (Abs. 2).
4.4.
Das Behindertengleichstellungsgesetz gilt unter anderem für öffentlich zugängliche Bauten und Anlagen, für welche nach Inkrafttreten dieses Gesetzes eine Bewilligung für den Bau oder für die Erneuerung der öffentlich zugänglichen Bereiche erteilt wird (
Art. 3 lit. a BehiG
). Die Pflicht, beim Bau oder bei der Erneuerung eine Benachteiligung zu unterlassen, entfällt, wenn die Benachteiligung sachlich gerechtfertigt (
Art. 2 Abs. 2 BehiG
) und verhältnismässig ist (Art. 11 f. BehiG). Zur Verhältnismässigkeit sieht
Art. 11 Abs. 1 BehiG
unter anderem vor, dass das Gericht oder die Verwaltungsbehörde die Beseitigung der Benachteiligung nicht anordnet, wenn der für Behinderte zu erwartende Nutzen in einem Missverhältnis zu Interessen des Natur- und Heimatschutzes steht (lit. b).
In der Verordnung vom 19. November 2003 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsverordnung, BehiV; SR 151.31) wird die in
Art. 11 Abs. 1 BehiG
vorgesehene Interessenabwägung weiter strukuriert. Berücksichtigt werden muss nach
Art. 6 BehiV
namentlich die Zahl der Personen, welche die Baute oder Anlage benutzen (Abs. 1 lit. a), die Bedeutung der Baute oder Anlage für die Menschen mit Behinderungen (Abs. 1 lit. b) und der provisorische oder dauerhafte Charakter der Baute oder Anlage (Abs. 1 lit. c). Sind wie vorliegend die Interessen der Behinderten gegen die Interessen des Heimatschutzes und der Denkmalpflege abzuwägen, so sind zusätzlich zu berücksichtigen: die Bedeutung der Baute oder der Anlage aus der Sicht des Heimatschutzes und der Denkmalpflege (Abs. 2 lit. a) und das Ausmass, in dem die verlangten Anpassungen die Bausubstanz, die Struktur und das Erscheinungsbild der Baute oder der Anlage aus der Sicht des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege beeinträchtigen (Abs. 2 lit. b Ziff. 2).
4.5.
Einsiedeln ist als Kleinstadt/Flecken im ISOS aufgeführt (Nr. 3247; Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Anhang 1 der Verordnung vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Beim ISOS handelt es sich um ein Inventar des Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (
Art. 6 Abs. 1 NHG
). Diese Schutzbestimmung ist aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung bei der Erfüllung von Bundesaufgaben direkt anwendbar (
Art. 78 Abs. 1 und 2 BV
,
Art. 6 Abs. 2 und
Art. 2 NHG
), ansonsten lediglich indirekt, das heisst, insbesondere im Rahmen von Interessenabwägungen (vgl.
BGE 135 II 209
E. 2.1; Urteil 1C_753/2021 vom 24. Januar 2023 E. 8.2; je mit Hinweisen). Gemäss dem angefochtenen Entscheid unterstützt der Bund die Neugestaltung des Klosterplatzes von Einsiedeln finanziell. Die hier umstrittene Baubewilligung stellt deshalb nach Massgabe von
Art. 2 Abs. 1 lit. c NHG
eine Bundesaufgabe dar (vgl.
BGE 138 II 281
E. 4.4.1; Urteil 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.5, in: URP 2014 S. 282; je mit Hinweisen).
Art. 6 NHG
ist für den Schutz des im ISOS inventarisierten Ortsbilds von Einsiedeln deshalb direkt anwendbar.
4.6.
Der Klosterort erreicht mit "gewissen" Lagequalitäten (2 von 3 Punkten) und "besonderen" räumlichen sowie "besonderen" architekturhistorischen Qualitäten (je 3 von 3 Punkten) beinahe die höchstmögliche Qualifikation, die das ISOS kennt (vgl. dazu
Art. 8 VISOS
). Gemäss dem Inventareintrag verdankt der Wallfahrtsort diese hohe Einstufung wesentlich der Klosteranlage insgesamt sowie speziell dem Klosterplatz, der als "grossartig" und "einer der eindrücklichsten Raumschöpfungen des Landes" beschrieben wird. Der Klosterplatz gehört zum Gebiet G 1 (Benediktinerkloster, Barockanlage mit Kollegium und Klosterplatz), für welches das Erhaltungsziel A ("Erhalten der Substanz") gilt. Gemäss
Art. 9 Abs. 4 lit. a VISOS
bedeutet "Erhalten der Substanz", dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten und bestehende Beeinträchtigungen beseitigt werden.
4.7.
Die ENHK und die EKD erstatteten am 14. Mai 2020 ein Gutachten, das sich auf diesen Eintrag, zahlreiche weitere Unterlagen und einen Augenschein stützt. Sie legen dar, die Grundform des Klosterplatzes gehe im Wesentlichen auf die Gestaltung von Johannes Rueff aus den Jahren 1745 bis 1747 zurück. Die Quellen würden belegen, dass die Oberfläche von Beginn weg gepflästert gewesen sei. Es sei in der Folge zu zahlreichen Eingriffen und Erneuerungen gekommen. Trotzdem stehe fest, dass die traditionell verwendeten Steine weder geschliffen noch grossflächig in Mörtel verlegt worden seien. Wenn nun in Abkehr davon eine solche Materialisierung verwendet würde, würde dies zu einer optischen Verflachung der naturgemäss rohen und stark strukturierten Oberfläche führen, was den visuellen Charakter massgeblich verändere und die charakteristische Wirkung verfälsche. Dies würde eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts bedeuten. Sie würden deshalb beantragen, für den "Platz im Platz" gespaltene Flusskiesel zu verwenden, die sich für eine ungebundene Reihenpflästerung eigneten (durch die Verlegung in Reihen entstünden geringe Fugenbreiten). Dabei seien soweit wie möglich im Hinblick auf das Schutzziel der Substanzerhaltung die ursprünglichen Pflastersteine zu verwenden. Beim vorgesehenen hindernisfreien Streifen zwischen dem unteren Ende der Arkaden und dem Liebfrauenbrunnen könne aus ihrer Sicht dagegen von der ursprünglich vorgesehenen Pflästerung abgewichen werden und eine gebundene, mit der umgebenden Fläche jedoch abgestimmte Verlegeart gewählt werden. Der hindernisfreie Streifen würde sich dadurch optisch von der Platzfläche unterscheiden, könnte sich jedoch trotzdem erkennbar in das übergeordnete Gesamtkonzept einfügen.
4.8.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf ein Gericht in Fachfragen nicht ohne triftige Gründe von Sachverständigengutachten abweichen (
BGE 145 II 70
E. 5.5 mit Hinweisen). Besonderes Gewicht kommt im Bereich des Natur- und Heimatschutzes den Gutachten der ENHK und der EKD zu. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, selbst wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (
BGE 136 II 214
E. 5; zur Publ. vorgesehenes Urteil 1C_327/2022 vom 7. November 2023 E. 4.1.3; je mit Hinweisen).
4.9.
Im Umfang der beschriebenen Anwendbarkeit von
Art. 6 NHG
wird die im Behindertengleichstellungsgesetz und der Behindertengleichstellungsverordnung vorbehaltene Interessenabwägung durch eine qualifizierte Schutzverpflichtung überlagert. Nach
Art. 6 Abs. 2 NHG
darf ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen. Ein Abweichen im Sinne dieser Bestimmung liegt vor, wenn hinsichtlich der objektspezifischen Schutzziele eine Beeinträchtigung als schwerwiegend erscheint (zur Publ. vorgesehenes Urteil 1C_327/2022 vom 7. November 2023 E. 4.1.1; JÖRG LEIMBACHER, in: Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, N. 12 zu
Art. 6 NHG
).
Der Einschätzung der ENHK und EKD, wonach die Verwendung von geschliffenen Steinen und Mörtel eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts bedeuten würde, hält der Beschwerdeführer entgegen, dass die im Bauprojekt vorgesehene Pflästerung in dieser Form neu sei. Tatsächlich geht auch aus dem Gutachten hervor, dass der Platz nach seiner Schaffung durch zahlreiche Änderungen in Mitleidenschaft gezogen worden sei und das Projekt nicht eine Rekonstruktion, sondern eine zeitgemässe Weiterentwicklung der ursprünglichen barocken Platzgestaltung darstelle. Obgleich nach dem Ausgeführten das Schutzziel "Erhalten der Substanz" auch bedeutet, bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen, widerspräche es dem Wortlaut von
Art. 6 Abs. 2 NHG
, den Verzicht auf die Beseitigung einer bestehenden Beeinträchtigung der Verursachung einer neuen Beeinträchtigung gleichzustellen. Der qualifizierte Schutz dieser Bestimmung, der zur Folge hätte, dass der Forderung des Beschwerdeführers höchstens dann Erfolg beschieden sein könnte, wenn die behindertengerechte Ausgestaltung des "Platzes im Platz" als von nationaler Bedeutung eingestuft werden könnte, kommt deshalb nicht zum Tragen (vgl. zum Begriff der nationalen Bedeutung das zur publ. vorgesehene Urteil 1C_327/2022 vom 7. November 2023 E. 4.5.1 mit Hinweis).
Dies bedeutet allerdings nicht, dass wegen der bestehenden Beeinträchtigungen bzw. des teilweisen Verlusts der ursprünglichen Substanz das Interesse am Ortsbild und Denkmalschutz dahinfallen würde. Bereits der Umstand, dass das Schutzziel "Erhalten der Substanz" nach dem Ausgeführten beinhaltet, bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen, zeigt auf, dass solche Beeinträchtigungen die objektspezifischen Schutzziele nicht relativieren. Es bestehen damit keine triftigen Gründe, von der gutachterlichen Einschätzung, wonach die Verwendung von geschliffenen Steinen und Mörtel eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts bedeuten würde, abzuweichen. Dem ist durch eine entsprechend starke Gewichtung der Interessen des Heimatschutzes im Rahmen der von
Art. 11 Abs. 1 BehiG
und
Art. 6 BehiV
vorgesehenen Interessenabwägung Rechnung zu tragen.
5.
Für eine hindernisfreie Pflästerung des gesamten "Platzes im Platz" spricht die grosse Zahl der Personen, welche die Klosteranlage und den Klosterplatz mit dem Marienbrunnen besuchen (vgl.
Art. 6 Abs. 1 lit. a BehiV
). Gemäss dem angefochtenen Entscheid sind dies jährlich rund 800'000 Pilgerinnen und Pilger, sowie Touristinnen und Touristen, wobei davon auszugehen ist, dass alte und behinderte Menschen überproportional vertreten sind. Das Verwaltungsgericht berücksichtigte, dass gerade Personen mit Beeinträchtigungen und Leiden Trost und seelisch-spirituelle Hilfe an sakralen Orten suchten, weshalb es als störend erscheine, wenn dieser Personenkreis in seinem Bewegungsrayon auf dem Klosterplatz eingeschränkt werde (vgl.
Art. 6 Abs. 1 lit. b BehiV
). Die Pflästerung ist zudem auf Dauer angelegt, was ebenfalls dafür spricht, sie möglichst behindertengerecht auszugestalten (vgl.
Art. 6 Abs. 1 lit. c BehiV
).
Auf der anderen Seite ist die Bedeutung des Klosterplatzes aus Sicht des Heimatschutzes (des Ortsbild- und des Denkmalschutzes) überragend. Die ENHK und die EKD legten in dieser Hinsicht dar, der Klosterplatz stelle ein unverzichtbares Element des über die Landesgrenzen hinaus bedeutenden Benediktinerklosters und europaweit bekannten Pilger- und Wallfahrtsorts dar. Der zu den grössten Kirchenvorplätzen Europas zählende Klosterplatz verfüge zudem über einen ausserordentlich hohen gestalterischen und konzeptionellen Eigenwert: Dank der geschickten Ausnutzung der topografischen Situation sei mit dem Klosterplatz ein barockes, szenografisches Meisterwerk entstanden, das mit städtebaulichen, landschaftsarchitektonischen und architektonischen Mitteln die Bedeutung der Klosteranlage akzentuiere und die Stiftskirche eindrücklich in Wirkung setze. Vor diesem Hintergrund leuchtet ein, dass die beiden Kommissionen auch einer sich am historisch belegbaren Bestand orientierenden Pflästerung einen hohen Stellenwert beimessen. Dass sich gespaltene und ungebundene Flusskiesel optisch stark von in Mörtel verlegten, geschnittenen Flusskieseln unterscheiden, indem erstere ein naturnah rohes und stark strukturiertes Bild schaffen, letztere dagegen flach, glänzend und künstlich wirken, ist ebenfalls nachvollziehbar und wird im Übrigen in den Baugesuchsunterlagen mit einem auf dem Situationsplan abgedruckten Foto veranschaulicht (vgl. dazu Art. 6 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 BehiV).
Hinzu kommt, dass ein Teil des "Platzes im Platz" hindernisfrei ausgestaltet werden soll (vgl. dazu auch
BGE 139 II 289
, wonach es keine unzulässige Benachteiligung darstellt, wenn die Platzwahl Behinderter in Eisenbahnzügen stärker eingeschränkt ist als diejenige nicht Behinderter). Insbesondere ist der Marienbrunnen, aus dessen 14 Röhren die Pilger laut der Vorinstanz traditionellerweise je einen Schluck Wasser trinken, für Behinderte über zwei hindernisfreie Streifen ohne Benachteiligung zu erreichen. Aus Sicht der Kommissionen ist diese flächenmässig beschränkte Abkehr von der historischen Pflästerung akzeptabel, wenn eine auf die umgebende Fläche abgestimmte Verlegeart gewählt werde.
Durch die teilweise hindernisfreie Ausgestaltung der Pflästerung wird die Benachteiligung, denen Menschen mit Behinderungen auf dem "Platz im Platz" ausgesetzt sein werden, zwar nicht beseitigt, jedoch immerhin verringert (vgl.
Art. 1 Abs. 1 BehiG
). Dies fällt im Rahmen der Interessenabwägung erheblich ins Gewicht, da gerade der Zugang zum Marienbrunnen von besonderer Bedeutung ist. Es ist vor diesem Hintergrund und angesichts der vorangehenden Ausführungen zu den stark ins Gewicht fallenden Interessen des Heimatschutzes deshalb von Bundesrechts wegen nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht zum Schluss kam, es bestehe keine Pflicht zu einer weitergehenden hindernisfreien Ausgestaltung der Pflästerung.
6.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Der unterliegende Beschwerdeführer stellt sinngemäss ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung, das bewilligt werden kann (
Art. 64 Abs. 1 BGG
). Es sind deshalb keine Gerichtskosten zu erheben. Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 2 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Einsiedeln, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, und dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen EBGB schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. März 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold