bger · 1A.241/2000 · 2001-07-19 · de

Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 19.07.2001 1A.241/2000
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 19.07.2001 1A.241/2000
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 19.07.2001 1A.241/2000

Raumplanung und öffentliches Baurecht

[AZA 0/2]
1A.241/2000/sch
1P.553/2000
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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19. Juli 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann, Féraud, Catenazzi, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber Haag.
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In Sachen
B.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Schmid, Kantonsstrasse 1A, Postfach 272, Visp,
gegen
1. X.________,
2. Y.________ AG,Beschwerdegegner, beide vertreten durch Rechtsanwalt Josef Schaller, Chr. Schnyder-Strasse 1c, Sursee, Munizipalgemeinde Ried-Mörel, Kantonale Baukommission des Kantons Wallis, Staatsrat des Kantons Wallis, Kantonsgericht des Kantons Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung,
betreffend
Art. 24 RPG
- Nutzungsänderunghat sich ergeben:
A.- Am 13. Januar 1971 erteilte die Kantonale Baukommission des Kantons Wallis A.________ die Baubewilligung für den Bau eines Kiosks auf der Riederfurka. Am 9. Juni 1992 bewilligte sie einen Anbau zur Erweiterung des Kiosks und am 30. Dezember 1997/1. Juli 1998 gestattete sie den Umbau des Kiosks (Fassadenveränderung und Einbau von WC/Dusche) sowie den Einbau von zwei Fenstern und einer Tür in der bestehen- den Fassade. B.________ betreibt als Rechtsnachfolger von A.________ das Gebäude als Kiosk und Buvette. Er verfügte seit 20. Dezember 1993 über ein von der Gemeinde Ried-Mörel erteiltes Patent K nach dem damals geltenden Gesetz vom 26. März 1976 über die öffentlichen Gaststätten, die touristische Beherbergung und den Handel mit alkoholischen Getränken.
Dieses Patent ermächtigte ihn zur Abgabe von Speisen und Getränken.
B.- Im kantonalen Amtsblatt vom 17. Oktober 1997 veröffentlichte die Gemeinde Ried-Mörel ein Gesuch von B.________, es sei ihm das Patent H gemäss dem inzwischen in Kraft getretenen neuen Gesetz vom 17. Februar 1995 über das Gastgewerbe und den Handel mit alkoholischen Getränken (GGG) zu erteilen und gleichzeitig die Nutzungsänderung der Räumlichkeiten im Erdgeschoss des bestehenden Gebäudes zu bewilligen, wobei darauf hingewiesen wurde, dass das Vorhaben eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, SR 700, in der damals noch geltenden ursprünglichen Fassung, aRPG) benötige.
Nach Intervention der Kantonalen Baukommission wurden das gastgewerbliche und das baurechtliche Verfahren aufgeteilt; B.________ reichte anschliessend ein Gesuch um Erteilung eines Patents H (für Wirtschaften und Restaurants) gemäss Art. 7 und 8 GGG sowie am 26. Juni 1998 ein neues Baugesuch für eine Nutzungsänderung ein. Im gastwirtschaftsrechtlichen Verfahren erteilte der Gemeinderat Ried-Mörel am 10. Dezember 1997 das verlangte Patent H, welches jedoch auf Beschwerde hin vom Staatsrat des Kantons Wallis am 13. Mai 1998 aufgehoben wurde, weil die baurechtliche Bewilligung für eine Nutzungsänderung nicht vorliege. Eine dagegen erhobene Beschwerde an das Kantonsgericht des Kantons Wallis blieb erfolglos.
Im baurechtlichen Verfahren erhoben X.________ und die Y.________ AG als Eigentümer des benachbarten Hotels Einsprache gegen das Änderungsgesuch. Die Kantonale Baukommission erteilte am 9. Dezember 1998 die nachgesuchte Bewilligung gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG. X.________ und die Y.________ AG erhoben dagegen zunächst erfolglos Beschwerde an den Staatsrat und anschliessend an das Kantonsgericht des Kantons Wallis. Dieses hiess mit Urteil vom 6. Juli 2000 die Beschwerde gut und hob den angefochtenen Entscheid auf. Es erwog, die Baute sei nicht zonenkonform und nicht standortgebunden im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG, zumal auf der Riederfurka bereits genügend Verpflegungsmöglichkeiten bestünden.
In Frage komme somit nur eine Bewilligung für eine teilweise Änderung gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG und Art. 31 des kantonalen Baugesetzes vom 8. Februar 1996 (BauG). Nach Art. 31 Abs. 2 lit. b BauG sei Voraussetzung für eine teilweise Änderung, dass die bisherige Baute nur mit der vorgesehenen teilweisen Zweckänderung sinnvoll weiter verwendet werden könne. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, da der Betrieb auch als Buvette wie bisher weiter geführt werden könne. Zudem sei bereits mit der Bewilligung vom 9. Juni 1992 das zulässige Ausmass an Erweiterung mehr als ausgeschöpft worden, weshalb eine nochmalige teilweise Änderung im Sinne einer Erweiterung gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG nicht mehr zulässig sei.
C.- Am 1. September 2000 traten die Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998 (RPG; SR 700) sowie die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700. 1) in Kraft (AS 2000 S. 2042, 2047).
D.- B.________ erhob am 11. September 2000 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde, je mit dem Antrag, den Entscheid des Kantonsgerichts vom 6. Juli 2000 aufzuheben und die Baubewilligung vom 9. September (recte: Dezember) 1998 zu bestätigen.
E.- Das Kantonsgericht des Kantons Wallis beantragt Abweisung der Beschwerden. Der Staatsrat und die kantonale Baukommission verzichten auf eine Vernehmlassung. X.________ und die Y.________ AG beantragen, die Beschwerden abzuweisen. Das gemäss
Art. 110 Abs. 1 OG
zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) schliesst auf Abweisung. Die Beteiligten haben Gelegenheit erhalten, sich zur Vernehmlassung des ARE zu äussern. Der Beschwerdeführer sowie die Beschwerdegegner haben davon Gebrauch gemacht und ihre Anträge bestätigt. Der Beschwerdeführer reicht zudem eine Bestätigung der Gemeinde Ried-Mörel vom 23. Februar 2001 ein, wonach sie dem Beschwerdeführer am 27. Oktober 2000 ein Gastwirtschaftspatent H erteilt hat.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2001 reicht das Kantonsgericht des Kantons Wallis einen Staatsratsentscheid vom 17. Januar 2001 ein, mit welchem eine Beschwerde von X.________ und der Y.________ gegen diese Patenterteilung abgewiesen wird, ferner eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde von X.________ und der Y.________ AG gegen diesen Staatsratsentscheid.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Zur Diskussion steht die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Änderung der Nutzung einer unbestrittenerweise nicht zonenkonformen Baute ausserhalb der Bauzone.
Gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (
Art. 34 Abs. 1 RPG
;
Art. 97 ff. OG
). Ebenfalls im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilen ist die Anwendung kantonalen Rechts, das der Ausführung von Art. 24 Abs. 2 aRPG dient, wobei sich die Kognition des Bundesgerichts nach den für die staatsrechtliche Beschwerde gelten- den Grundsätzen richtet (
BGE 118 Ib 326
E. 1b S. 329, 381 E. 2b/dd S. 393;
112 Ib 94
E. 2 S. 96 f.). Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (
Art. 103 lit. a OG
).
Die Beschwerdefrist ist eingehalten (
Art. 34 Abs. 1 lit. b und
Art. 106 Abs. 1 OG
). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten. Für die gleichzeitig mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereichte staatsrechtliche Beschwerde bleibt kein Raum (
Art. 84 Abs. 2 OG
).
b) Das Bundesgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Verletzung von Bundesrecht mit Einschluss der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens sowie auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (
Art. 104 OG
). Nachdem als Vorinstanz eine richterliche Behörde entschieden hat, ist das Bundesgericht an die Feststellung des Sachverhalts gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (
Art. 105 Abs. 2 OG
).
2.- Durch die Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998 wurden die Bewilligungen für Bauten und Zweckänderungen ausserhalb der Bauzonen neu geregelt (
Art. 24 ff.
RPG). Während die Gesetzesrevision keine Übergangsbestimmungen enthält, ist eine solche in
Art. 52 RPV
enthalten. Nach dieser Vorschrift werden Verfahren, die bei Inkrafttreten der Verordnung und der RPG-Änderung hängig sind, nach neuem Recht beurteilt (Abs. 1). Hängige Beschwerdeverfahren werden nach bisherigem Recht zu Ende geführt, sofern das neue Recht für den Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin nicht günstiger ist (Abs. 2;
BGE 127 II 209
E. 2b S. 211). Vorliegend war das Beschwerdeverfahren zwar am 1. September 2000 beim Kantonsgericht nicht mehr und beim Bundesgericht noch nicht hängig.
Indessen rechtfertigt sich auch für diesen Fall die Anwendung der Übergangsbestimmung von
Art. 52 Abs. 2 RPV
. Denn die Angelegenheit als solche bleibt rechtshängig, solange der angefochtene Entscheid nicht rechtskräftig geworden ist (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 7 zu Art. 16). Es kann daher im vorliegenden Fall von einem hängigen Beschwerdeverfahren im Sinne von
Art. 52 Abs. 2 RPV
gesprochen werden.
Das Vorhaben des Beschwerdeführers ist somit sowohl im Lichte des alten als auch des neuen Rechts zu prüfen und zu bewilligen, wenn es auch nur den Voraussetzungen einer dieser Rechtslagen entspricht. Dabei ist zunächst zu untersuchen, ob die Nutzungsänderung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG oder dem entsprechenden neuen Recht bewilligt werden kann.
Nur wenn eine Bewilligung im Sinne dieser Bestimmungen nicht in Frage kommt, ist zu prüfen, ob das Vorhaben gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG oder die entsprechenden neuen Vorschriften zu bewilligen ist (vgl.
BGE 118 Ib 497
;
116 Ib 228
E. 3 S. 230).
3.- a) Nach Art. 24 Abs. 2 aRPG konnte das kantonale Recht gestatten, Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone zu erneuern, teilweise zu ändern oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar war. Diese Möglichkeit setzte eine kantonale Ausführungsgesetzgebung voraus, welche die bundesrechtlich offen stehende Möglichkeit auch bloss teilweise ausschöpfen oder strengere Anforderungen stellen konnte als das Bundesrecht (
BGE 112 Ib 94
E. 2 S. 96;
108 Ib 53
E. 3c S. 55). Hingegen war der Begriff der teilweisen Änderung ein bundesrechtlicher, der durch das kantonale Recht nicht erweitert werden konnte (
BGE 113 Ib 314
E. 3 S. 316 f.;
112 Ib 94
E. 2 S. 96; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
3. Aufl. , Bern 1995, S. 167). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 aRPG galten dafür folgende Grundsätze: Eine zulässige Änderung kann sowohl in einer Vergrösserung oder inneren Umgestaltung als auch in einer Zweckänderung bestehen. Sie ist als teilweise zu betrachten, soweit hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung die Wesensgleichheit der Baute gewahrt wird und keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen werden. Die Änderung darf nur untergeordneter Natur sein.
Art. 24 Abs. 2 aRPG umfasste auch Nutzungsänderungen, die keine baulichen Vorkehrungen erforderten, wenn die Änderun- gen erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und Planung hatten (
BGE 113 Ib 219
E. 4d S. 223; s. auch
BGE 119 Ib 222
E. 3a S. 227; Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach
Art. 24-24d RPG
. in: ZBl 102/2001 S. 300). Entscheidend sind nicht einzelne Merkmale, sondern alle raumwirksamen Elemente im Zusammenwirken (
BGE 123 II 256
E. 4 S. 261;
118 Ib 497
E. 3a). Es ist nicht starr auf eine bestimmte Fläche abzustellen.
Indessen ist eine Erweiterung in der Regel nicht mehr nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässig, wenn die nutzbare Fläche und Kubatur um ein Drittel oder mehr zunimmt. Dabei ist auf die realen, nach den gesamten Umständen objektiv nutzbaren Flächen und Rauminhalte abzustellen (
BGE 112 Ib 94
E. 3 S. 98 f.). Die Möglichkeit, zonenwidrige Bauten teilweise zu ändern, darf nur einmal ausgeschöpft werden (
BGE 113 Ib 219
E. 4d S. 224;
112 Ib 277
E. 5 S. 278 f.; Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 169).
b) Nach
Art. 24c Abs. 2 RPG
in der neuen Fassung können bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenfremde Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone teilweise geändert oder massvoll erweitert werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind; in jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.
Die Zulässigkeit einer teilweisen Änderung oder massvollen Erweiterung setzt damit nicht mehr kantonales Recht voraus, sondern ergibt sich unmittelbar aus dem Bundesrecht (AB 1997 N 1862; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl. , Zürich 1999, S. 201, N. 730). Das hat zur Folge, dass kantonalrechtliche Vorschriften, welche diese Baumöglichkeit an zusätzliche oder strengere Voraussetzungen knüpfen, nicht mehr zulässig sind. Einzig für die (hier nicht interessierenden) zusätzlichen Ausnahmen gemäss
Art. 24d RPG
ist eine kantonale Ausführungsgesetzgebung noch erforderlich. Der Begriff der teilweisen Änderung ist als solcher jedoch durch die Gesetzesrevision nicht verändert worden. Inhaltlich entspricht die neue Bestimmung grundsätzlich der bisherigen, in E. 3a hiervor dargestellten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 aRPG (Rudolf Muggli, Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, Raum & Umwelt 1998, S. 56-69, N. 4 zu Art. 24c). Allerdings hat der Bundesrat in
Art. 41 und 42 RPV
die zulässigen Änderungen im Sinne von
Art. 24c Abs. 2 RPG
konkretisiert. Nach
Art. 42 Abs. 1 RPV
sind Änderungen zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. Ob die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist gemäss Abs. 3 unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Sie ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn die zonenwidrig genutzte Fläche um mehr als 30 % erweitert wird, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudes nur zur Hälfte angerechnet werden (lit. a), oder wenn die zonenwidrig genutzte Fläche innerhalb oder ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens um insgesamt mehr als 100 m2 erweitert wird (lit. b).
c) Das Kantonsgericht hat die umstrittene Nutzungsänderung als unzulässig betrachtet, weil die Voraussetzungen nach Art. 31 Abs. 2 lit. b des kantonalen Baugesetzes vom 8. Februar 1996 (BauG) nicht erfüllt seien. Zudem sei mit der 1992 bewilligten Kioskerweiterung das nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässige Ausmass an Erweiterungen bereits ausgeschöpft worden, weshalb eine zusätzliche teilweise Nutzungsänderung im Sinne einer Erweiterung nicht mehr zulässig sei.
d) Nach dem Gesagten darf die Bewilligung für eine teilweise Änderung gemäss dem neuen
Art. 24c RPG
nicht mehr von zusätzlichen kantonalrechtlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden. Soweit das Kantonsgericht die Bewilligungsverweigerung auf die strengeren kantonalrechtlichen Anforderungen gemäss Art. 31 BauG gestützt hat, ist sein Entscheid somit heute aufgrund der zwischenzeitlich geänderten Rechtslage nicht mehr richtig. Nach wie vor zutreffend ist hingegen, dass mit der Bewilligung von 1992 das nach
Art. 24c Abs. 2 RPG
(bzw. Art. 24 Abs. 2 aRPG) zulässige Ausmass einer Erweiterung ausgeschöpft worden ist und daher eine erneute Vergrösserung nicht mehr als teilweise Änderung bewilligt werden kann. Aus dem gleichen Grund kommt auch eine Erweiterung gemäss
Art. 37a RPG
nicht in Frage: Nach
Art. 43 Abs. 2 RPV
darf in diesen Fällen die zonenwidrig genutzte Fläche um maximal 30 Prozent erhöht werden. Diese Zahl bezieht sich auf den Zeitpunkt, in welchem die Baute zonenwidrig geworden ist, vorliegend also spätestens auf das Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 (AS 1979 S. 1582). Mit der Bewilligung von 1992 ist somit auch diese Erweiterungsmöglichkeit ausgeschöpft worden.
4.- Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gar keine Erweiterung beantragt, sondern eine reine Nutzungsänderung ohne jegliche bauliche Änderung. Dieser Gesichtspunkt ist im Lichte der am 1. September 2000 in Kraft getretenen Revision des RPG von Bedeutung.
a) Nach der zum bisherigen Recht ergangenen Bundesgerichtspraxis war ausserhalb der Bauzone eine neue zonenfremde Nutzung, auch wenn sie nicht mit baulichen Massnahmen verbunden war, nach Art. 24 aRPG bewilligungspflichtig (
BGE 113 Ib 219
E. 4d S. 223) und konnte nur dann als teilweise Änderung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 aRPG bewilligt werden, wenn die geänderte Nutzung nicht zu einer völlig neuen wirtschaftlichen Zweckbestimmung führte, sondern von der bisherigen Nutzung nicht grundlegend abwich (
BGE 113 Ib 303
E. 3b S. 306; Urteil des Bundesgerichts vom 28. September 1988, in: ZBl 90/1989 S. 537 E. 4c). Im Lichte dieser Rechtsprechung wäre es fraglich gewesen, ob die beantragte Nutzungsänderung von einem Kiosk in ein Restaurant als teilweise Änderung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 aRPG hätte bewilligt werden können. Dieser Frage ist jedoch nicht mehr weiter nachzugehen, da der Beschwerdeführer die Nutzungsmöglichkeiten nach Art. 24 Abs. 2 aRPG ohnehin bereits ausgeschöpft hatte (s. vorne E. 3d).
b) Mit der Revision vom 20. März 1998 ist nun jedoch ein neuer
Art. 24a RPG
mit folgendem Wortlaut erlassen worden:
"Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen ausserhalb
der Bauzone
1 Erfordert die Änderung des Zwecks einer Baute
oder Anlage ausserhalb der Bauzone keine baulichen
Massnahmen im Sinne von Artikel 22 Absatz 1, so ist
die Bewilligung zu erteilen, wenn:
a. dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum,
Erschliessung und Umwelt entstehen; und
b. sie nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig
sind.
2 Die Ausnahmebewilligung ist unter dem Vorbehalt
zu erteilen, dass bei veränderten Verhältnissen von
Amtes wegen neu verfügt wird.. "
Diese Bestimmung geht auf Art. 24 Abs. 2 des bundesrätlichen Entwurfs zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes (Botschaft des Bundesrates vom 22. Mai 1996, BBl 1996 III 513 ff.) zurück. Dieser lautete wie folgt (BBl 1996 III 553):
"Art. 24 Bundesrechtliche Ausnahmen für Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen
1 ... (entspricht Art. 24 Abs. 1 aRPG bzw.
Art. 24 RPG
)
2 Vollständige Zweckänderungen bestehender Bauten
und Anlagen für betriebsnahe gewerbliche Zwecke sind
zudem standortgebunden, wenn das dadurch erzielbare
Ergänzungseinkommen zur langfristigen Erhaltung des
landwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Betriebs
erforderlich ist.
3 ...
4 ..."
Der vorgeschlagene Abs. 2 hatte zum Zweck, den landwirtschaftlichen Betrieben ausserhalb der Bauzone eine - an sich zonenfremde - gewerbliche Aufstockung zu ermöglichen (BBl 1996 III 537 ff.). Die Bestimmung wurde in der Bundesversammlung erheblich umgestaltet: Der Ständerat gliederte den bundesrätlichen Art. 24 Abs. 2 in zwei Absätze auf mit folgendem Wortlaut (AB 1997 S 211 ff.):
"2 Sind für Zweckänderungen bestehender Bauten und
Anlagen keine baulichen Massnahmen im Sinne von
Artikel 22 Absatz 1 nötig, haben sie keine neuen
Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt und
sind sie auch nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig,
so wird die Ausnahmebewilligung unter dem Vorbehalt erteilt, dass von Amtes wegen neu verfügt
wird, sobald die Verhältnisse sich verändern.
3 Bauliche Massnahmen in bestehenden Bauten und
Anlagen, mit denen bezweckt wird, einem landwirtschaftlichen
Gewerbe oder einem gartenbaulichen
Betrieb, die sonst nicht weiterbestehen könnten,
einen nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetrieb anzugliedern,
sind standortgebunden.. "
Nach dieser Formulierung war somit die Ausnahmebewilligung nach Abs. 2 zu erteilen, ohne dass das Erfordernis der Standortgebundenheit erfüllt sein musste. Ihrem Wortlaut nach war diese Bestimmung - anders als der bundesrätliche Entwurf - nicht auf bestehende landwirtschaftliche Bauten beschränkt, die zu nichtlandwirtschaftlichen Zwecken verwendet werden sollten. Der Nationalrat verselbständigte die beiden Absätze in zwei neuen Artikeln, nämlich einem neuen Art. 24bis (entspricht dem heutigen
Art. 24a RPG
) mit dem Randtitel "Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen ausserhalb der Bauzone", der dem Art. 24 Abs. 2 in der Fassung des Ständerats entsprach, und einem Art. 24ter (entspricht dem heutigen
Art. 24b RPG
) mit dem Randtitel "Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzonen" (AB 1997 N 1856 f.). Art. 24bis wurde gegenüber dem Art. 24 Abs. 2 in der Fassung des Ständerats nur redaktionell geändert.
Zudem fügte der Nationalrat einen neuen Art. 24quater Abs. 2 Satz 2 ein, welcher erlaubte, zonenwidrige, namentlich auch gewerbliche oder industrielle, Bauten, die vor dem
1. Januar 1980 erstellt worden waren, in ihrem Zweck vollständig zu ändern unter Vorbehalt der Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung (AB 1997 N 1860 ff.). In der Differenzbereinigung schloss sich der Ständerat der nationalrätlichen Fassung von Art. 24bis und 24ter an (AB 1997 S 1178 f.), strich aber den Art. 24quater Abs. 2 Satz 2 (AB 1997 S 1179 f.). Der Nationalrat verwies daraufhin diese Zweckänderung - beschränkt auf gewerbliche Bauten - in den neu geschaffenen
Art. 37a RPG
(AB 1998 N 499 ff.). Dieser Lösung schloss sich der Ständerat schliesslich an (AB 1998 S 316 f.). Insgesamt ergibt sich, dass gemäss
Art. 24a RPG
eine Zweckänderung ohne bauliche Massnahmen auch dann bewilligt werden kann, wenn der neue Zweck nicht standortgebunden ist (ebenso Muggli, a.a.O., N. 1 zu Art. 24a).
Aus der Entstehungsgeschichte geht hervor, dass der Gesetzgeber mit dem neuen
Art. 24a RPG
eine Umnutzung bestehender landwirtschaftlicher Bauten ermöglichen wollte (AB 1997 S 211 f., Berichterstatter Plattner; AB 1997 N 1827, linke Spalte unten, Berichterstatter Durrer). Nach seinem klaren Wortlaut (in allen drei Amtssprachen) beschränkt sich
Art. 24a RPG
jedoch nicht auf landwirtschaftliche Bauten, sondern erlaubt auch Zweckänderungen anderer, zum Beispiel gewerblicher Bauten ausserhalb der Bauzone. Dies ergibt sich auch aus einer systematischen Auslegung, namentlich aus der Gegenüberstellung mit
Art. 24b RPG
, dessen Anwendungsbereich vom Gesetzgeber ausdrücklich auf Nebenbetriebe zu landwirtschaftlichen Gewerben eingeschränkt wurde. In
Art. 24a RPG
ist hingegen keine Beschränkung auf eine bestimmte Kategorie von Bauten und Anlagen enthalten (siehe auch Peter Karlen, a.a.O., S. 300). Dass in
Art. 37a RPG
die Änderung gewerblicher Bauten besonders geregelt ist, spricht nicht gegen die wörtliche Auslegung von
Art. 24a RPG
; denn nach
Art. 37a RPG
können - wenn die entsprehenden Voraussetzungen erfüllt sind - auch Zweckänderungen bewilligt werden, die mit baulichen Massnahmen und sogar mit Erweiterungen verbunden sind (vgl.
Art. 43 RPV
), während
Art. 24a RPG
nur auf Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen anwendbar ist.
Auch eine teleologische Auslegung führt nicht dazu,
Art. 24a RPG
entgegen seinem Wortlaut auf landwirtschaftliche Bauten zu beschränken: Im Lichte der Ziele der Raumplanung (
Art. 1 RPG
) ist kein Grund ersichtlich, in einem bereits rechtmässig bestehenden zonenfremden Gebäude eine andere zonenfremde Nutzung zu verbieten, welche keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt verursacht (was im Rahmen der Anwendung von
Art. 24a Abs. 1 lit. a RPG
zu überprüfen ist). Schliesslich wäre aufgrund der Rechtsgleichheit nicht einzusehen, weshalb nur in landwirtschaftlichen Gebäuden eine neue zonenfremde Nutzung zuzulassen wäre, nicht aber in anderen rechtmässig bestehenden Gebäuden.
c) Es ergibt sich somit, dass unter den Voraussetzungen von
Art. 24a RPG
der Zweck bestehender (auch nichtlandwirtschaftlicher) Bauten ausserhalb der Bauzone geändert werden kann, ohne dass der neue Zweck standortgebunden sein muss. Soweit der Beschwerdeführer mit seinem Baugesuch nicht die (nachträgliche) Bewilligung baulicher Massnahmen, sondern eine reine Änderung der Nutzung rechtmässig bestehen- der Bauten anstrebt, ist somit die nachgesuchte Bewilligung unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen (E. 5) zu erteilen, sofern die Voraussetzungen von
Art. 24a Abs. 1 lit. a und b RPG
erfüllt sind. Das Kantonsgericht konnte dies nicht prüfen, da im Zeitpunkt sines Urteils
Art. 24a RPG
noch nicht in Kraft war. Nach den Akten ist aber davon auszugehen, dass im unbestritten rechtmässig erstellten Teil des Gebäudes grundsätzlich eine Gastwirtschaft betrieben werden kann. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Angelegenheit zur Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen nach
Art. 24a RPG
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.- Das Kantonsgericht hat festgestellt, folgende Bauteile seien zwar realisiert, aufgrund der früheren Bewilligungen jedoch nicht bewilligt:
- Keller,
- gemauerte Terrasse im Südosten mit seitlich dazu hinführenden Stiegen, soweit von einer Tiefe von mehr als 1,3 Metern,
- Gartenterrasse im Südwesten (neben dem neueren Teil des Gebäudes), soweit von einer Tiefe von mehr als 1,3 Metern,
- Gartenterrasse im Nordwesten (neben dem alten Teil des Gebäudes).
Das Gericht ist ferner davon ausgegangen, der Beschwerdeführer beantrage eine bauliche Vergrösserung in Form einer nachträglichen Bewilligung der noch nicht bewilligten Bauteile. Auch die Beschwerdegegner bringen vor, Teile der bestehenden Baute seien nicht ordnungsgemäss bewilligt. Baurechtlich könnten diese Teile daher nicht als bestehend betrachtet werden. Da der Beschwerdeführer beabsichtige, diese bereits bestehenden, aber nicht bewilligten Teile für die geplante Gastwirtschaft zu benützen, komme das Baugesuch einer Erweiterung gleich, auch wenn der Beschwerdeführer davon ausgehe, er plane keine bauliche Änderung.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kantonsgericht habe den Sachverhalt offensichtlich falsch dargestellt, wenn es davon ausgehe, er habe um eine Erweiterung oder Volumenvergrösserung nachgesucht.
Das Baugesuch des Beschwerdeführers vom 26. Juni 1998 nennt als "Gegenstand des Gesuchs" in der Rubrik "Art der Baute": "Nutzungsänderung bzw. Erweiterung". Indessen ist im Gesuch auch angegeben, dass keine Volumenänderung und keine Fassadenänderung vorgesehen ist. In der Rubrik "Kosten und Kubatur" sind keine Angaben gemacht. Unter "Vorgesehene Materialien für die Ausführung der Fassaden und der Bedachung" sowie unter "Farbe der Fassaden" ist angegeben:
"bestehend". In der Rubrik "Bauten ausserhalb der Bauzone" wird ausgeführt: "Anordnung und äussere Gestaltung des bestehenden Betriebes werden nicht verändert. Zweckbestimmung wird angepasst und im Wesentlichen beibehalten (sinnvolle Weiterverwendung). Vorhaben beeinträchtigt weder die Interessen der Zone noch verursacht es neuen Erschliessungsaufwand".
Auf dem beigelegten Situationsplan sind das bestehende Gebäude sowie südlich und südwestlich davon eine Terrasse rot eingefärbt. Die Hauspläne zeigen das bestehende Gebäude, wobei im nordwestlichen Teil des bestehenden Raumes Tische, Bänke und Stühle eingezeichnet sind. Aufgrund des eingereichten Baugesuchs ist in der Tat anzunehmen, dass der Beschwerdeführer nicht um eine Volumenerweiterung, sondern einzig um eine Nutzungsänderung nachgesucht hat, ohne bauliche Massnahmen zu beantragen. Der Beschwerdeführer macht denn auch geltend, er habe das Gesuch um Nutzungsänderung einzig infolge der geänderten Gastwirtschaftsgesetzgebung stellen müssen.
b) Es mag zutreffen, dass der Beschwerdeführer davon ausging, das ganze bestehende Gebäude mit Terrassen etc. sei ordnungsgemäss bewilligt. Selbst wenn dies teilweise nicht zutreffen sollte, kann aber die anbegehrte Nutzungsänderung nicht ohne weiteres verweigert werden.
Nachdem das Kantonsgericht am Augenschein festgestellt hatte, dass für bestimmte Bauteile keine Baubewilligung vorliegt, hat es die fehlende Baubewilligung als weitere Begründung für eine Verweigerung der nachgesuchten Nutzungsänderung angeführt. Damit vermischt das Kantonsgericht die Frage der Zulässigkeit einer Nutzungsänderung, die neu unter anderem in
Art. 24a RPG
geregelt ist, mit der Frage der rechtlichen Folgen baurechtswidriger Zustände.
Das dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Baugesuch enthält keinen Hinweis, dass um die nachträgliche baurechtliche Bewilligung bestimmter ohne Bewilligung erstellter Bauteile ersucht wurde. Art. 51 des kantonalen Baugesetzes vom 8. Februar 1996 (BauG) sieht für den Fall, dass baurechtswidrige Zustände bestehen bzw. entdeckt werden, ein Verfahren zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands vor. Nach Art. 51 Abs. 4 BauG ist in einem nachträglichen Baubewilligungsverfahren zu prüfen, ob für die fraglichen Bauteile eine Bewilligung erteilt werden kann. Ist dies nicht der Fall, so ist über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu befinden. Falls also tatsächlich widerrechtlich erstellte Bauteile bestehen sollten, was vom Beschwerdeführer bestritten und als falsche Sachverhaltsfeststellung gerügt wird, so hätte das Kantonsgericht die Sache an die zuständige Vorinstanz zurückweisen müssen, damit sie ein Verfahren gemäss Art. 51 BauG einleite (vgl. Art. 57 Abs. 5 Bauverordnung). Indem das Kantonsgericht davon ausging, der Beschwerdeführer beantrage auch eine nachträgliche Baubewilligung für die Erstellung allenfalls noch nicht bewilligter, aber bereits realisierter Bauteile, hat es den Verfahrensgegenstand gegenüber dem eingereichten Gesuch erweitert.
Dies ist - wie das Kantonsgericht selber ausführt - schon nach kantonalem Recht unzulässig (Art. 57 Abs. 5 Bauverordnung).
Zudem hat das Kantonsgericht den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt, indem es sich dazu geäussert hat, welche Teile der bestehenden Baute bewilligt sind, obwohl diese Frage gar nicht Gegenstand des Verfahrens war. Aufgrund der bei den Akten liegenden Ansichtskarten, welche den Zustand des Gebäudes vor dem 1992 bewilligten Umbau zeigen, kann jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass zumindest die Terrasse im Nordwesten (neben dem alten Teil des Gebäudes) bereits vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes rechtmässig bestand.
c) Mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Rückweisung der Sache an das Kantonsgericht zur Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen nach
Art. 24a RPG
(s. E. 4c hiervor) werden die zuständigen Behörden Gelegenheit haben, die zulässige Ausdehnung der geänderten Nutzung anhand der rechtmässig bestehenden Bauteile genau zu umschreiben. In Bezug auf allfällige unrechtmässig bestehende Bauteile wird nach dem in Art. 51 BauG vorgesehenen Verfahren vorgegangen werden müssen. Das Bundesgericht hat sich in dieser Situation noch nicht dazu zu äussern, wie die allenfalls nicht bewilligten Bauteile rechtlich zu beurteilen sind. Der diesbezüglich massgebende Sachverhalt ist nach dem kantonalen Recht von der zuständigen Bewilligungsbehörde festzustellen.
6.- Insgesamt ergibt sich, dass auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden kann und der angefochtene Entscheid in teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben ist. Dem Antrag des Beschwerdeführers, die Baubewilligung vom 9. Dezember 1998 zu bestätigen, kann jedoch nicht entsprochen werden, da die Ausnahmebewilligung im Sinne von
Art. 24a RPG
von weiteren Voraussetzungen abhängig ist, welche zunächst die zuständigen kantonalen Behörden zu prüfen haben (vorne E. 4c).
Die Angelegenheit ist somit an die Vorinstanz zurückzuweisen (
Art. 114 Abs. 2 OG
), damit die zuständigen kantonalen Behörden das (allenfalls durch den Beschwerdeführer zu präzisierende) Gesuch beurteilen können.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (
Art. 156 Abs. 3 OG
) und die Parteikosten wettzuschlagen (
Art. 159 Abs. 3 OG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen, und das Urteil des Kantonsgerichts des Kantons Wallis vom 6. Juli 2000 wird aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.- Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
3.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und den Beschwerdegegnern (letzteren unter solidarischer Haftung) auferlegt.
4.- Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Munizipalgemeinde Ried-Mörel, der Kantonalen Baukommission, dem Staatsrat und dem Kantonsgericht des Kantons Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 19. Juli 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: