bger · 2C 191/2022 · 2023-06-27 · de

Separatorenfleisch | Gesundheitswesen & soziale Sicherheit

Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 27.06.2023 2C 191/2022 (2C_191/2022)
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 27.06.2023 2C 191/2022 (2C_191/2022)
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 27.06.2023 2C 191/2022 (2C_191/2022)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_191/2022
Urteil vom 27. Juni 2023
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Hartmann,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch
Evelyne Toh-Stadelmann und Dr. Gregor Bachmann, Rechtsanwälte,
gegen
Kantonale Lebensmittelkontrolle Solothurn, Werkhofstrasse 5, 4509 Solothurn,
Departement des Innern des Kantons Solothurn, Ambassadorenhof, Riedholzplatz 3, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Separatorenfleisch,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 25. Januar 2022 (VWBES.2021.369).
Sachverhalt:
A.
Am 19. Januar 2021 führte die Lebensmittelkontrolle des Kantons Solothurn (nachfolgend auch: kantonales Amt) bei der in der Fleischbranche tätigen A.________ AG mit Sitz in U.________ (Kanton Solothurn) eine Betriebskontrolle durch. Dabei wurde insbesondere die Produktion des Separatorenfleisches kontrolliert. Als Separatorenfleisch gilt ein Erzeugnis, das durch Ablösung des Fleisches, das an fleischtragenden Knochen nach dem Entbeinen oder an Geflügelschlachttierkörpern haftet, auf mechanische Weise so gewonnen wird, dass die Struktur der Muskelfasern sich auflöst oder verändert wird.
B.
Mit Verfügung des kantonalen Amts vom 15. Februar 2021 wurde die A.________ AG unter anderem verpflichtet das Produkt "P-Fleisch v. Hals und vorderer Rü ckkarkasse SG TK" / "Poulet-Fleisch v. Hals u. vorderer Rückenstück SG TK" ab sofort nicht mehr als solches zu bezeichnen. Das Produkt sei ab sofort (mit Angabe der Tierart) als mechanisch separiertes Fleisch, als Fleisch mechanisch separiert, als Niederdruckseparatorenfleisch, als unter Niederdruck mechanisch separiertes Fleisch oder als Separatorenfleisch zu vermarkten bzw. zu kennzeichnen (Dispositiv-Ziffer 3). Die fleischverarbeitende lndustrie, die mit dem Produkt beliefert würde, sei bis spätestens am 15. April 2021 darüber zu informieren, dass dieses Erzeugnis nicht mehr wie bisher deklariert werden dürfe (Dispositiv-Ziffer 4). Dem kantonalen Amt sei bis spätestens am 15. April 2021 mitzuteilen, an welche Unternehmen das Produkt geliefert werde (Dispositiv-Ziffer 5).
B.a.
Gegen die Verfügung vom 15. Februar 2021 erhob die A.________ AG mit Eingabe vom 26. Februar 2021 beim kantonalen Amt Einsprache. Sie beantragte die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 3, 4 und 5 der Verfügung vom 15. Februar 2021 sowie (eventualiter) die Einholung eines fachlichen Gutachtens.
Das kantonale Amt wies die Einsprache mit Einspracheentscheid vom 22. März 2021 ab. Es erwog im Wesentlichen, die in der Einsprache vorgebrachten Argumente, wonach es sich beim beanstandeten Produkt "P-Fleisch v. Hals und vorderer Rückkarkasse SG TK" / "Poulet-Fleisch v. Hals u. vorderer Rückenstück SG TK" nicht um Separatorenfleisch handle, seien weder aus fachlicher noch aus rechtlicher Sicht haltbar. Zur Umsetzung setzte das kantonale Amt eine neue Frist bis zum 15. Mai 2021 an.
B.b.
Die A.________ AG gelangte gegen den Einspracheentscheid vom 22. März 2021 am 22. April 2021 mit Beschwerde an das Departement des lnnern des Kantons Solothurn.
Das Departement wies die Beschwerde mit Beschwerdeentscheid vom 30. August 2021 ab. Es stellte fest, dass es sich beim betroffenen Produkt "P-Fleisch v. Hals und vorderer Rückkarkasse SG TK" / "Poulet-Fleisch v. Hals u. vorderer Rückenstück SG TK" um Separatorenfleisch handle. Die Frist zur Umsetzung der Massnahmen wurde auf den 25. Oktober 2021 angesetzt.
B.c.
Gegen den Beschwerdeentscheid des Departements vom 30. August 2021 erhob die A.________ AG am 9. September 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Sie beantragte neben der Aufhebung der ergangenen Entscheide unter anderem die Einholung eines fachlichen Gutachtens über das zur Produktion verwendete Fleisch, die Produktionsvorgänge, die Beschaffenheit des Endprodukts und die Qualifikation des produzierten Fleisches.
Mit Urteil vom 25. Januar 2022 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab und setzte die Umsetzungsfrist auf den 30. März 2022 an. Auf die Einholung eines fachlichen Gutachtens verzichtete es mit dem Hinweis, dass es im Wesentlichen um Fragen der rechtlichen Würdigung und nicht der Sachverhaltsabklärung gehe. In der Sache gelangte das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass das von der A.________ AG mit "P-Fleisch v. Hals und vorderer Rückkarkasse SG TK" / "Poulet-Fleisch v. Hals u. vorderer Rückenstück SG TK" bezeichnete Produkt Separatorenfleisch darstelle und als solches zu kennzeichnen sei.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 25. Februar 2022 gelangt die A.________ AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils vom 25. Januar 2022, des Beschwerdeentscheids des Departements vom 30. August 2021, des Einspracheentscheids des kan tonalen Amts vom 22. März 2021 sowie der Dispositiv-Ziffern 3, 4 und 5 der Verfügung des kantonalen Amts vom 15. Februar 2021. Es sei ein fachliches Gutachten über das zur Produktion verwendete Fleisch, die Produktionsvorgänge, die Beschaffenheit des Endprodukts und die Qualifikation des produzierten Fleisches einzuholen.
Die Abteilungspräsidentin hat der Beschwerde mit Verfügung vom 30. März 2022 antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Während sich das kantonale Amt vernehmen lässt ohne einen Antrag zu stellen, beantragen das Departement die Abweisung der Beschwerde und die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV (nachfolgend auch: Bundesamt) nimmt Stellung und verlangt sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin repliziert mit Eingabe vom 30. August 2022.
Erwägungen:
1.
Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (
Art. 83 BGG
). Soweit mit der Beschwerde die Aufhebung des Urteils vom 25. Januar 2022 verlangt wird, richtet sie sich gegen ein kantonal letztinstanzliches (
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
), verfahrensabschliessendes (
Art. 90 BGG
) Urteil eines oberen Gerichts (
Art. 86 Abs. 2 BGG
). Nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens bilden hingegen der Beschwerdeentscheid vom 30. August 2021, der Einspracheentscheid vom 22. März 2021 und die Dispositiv-Ziffern 3, 4 und 5 der Verfügung vom 15. Februar 2021. Die Dispositiv-Ziffern 3, 4 und 5 der Verfügung sind zunächst durch den Einspracheentscheid, dieser durch Beschwerdeentscheid und Letzterer wiederum durch das vorinstanzliche Urteil ersetzt worden. Sie gelten inhaltlich als mitangefochten (Devolutiveffekt; vgl.
BGE 134 II 142
E. 1.4). In diesem Umfang ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführerin ist bereits im vorinstanzlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem ist sie durch das angefochtene Urteil in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Die Beschwerdeführerin verlangt lediglich die Aufhebung des angefochtenen Urteils. Dies ist bei belastenden Anordnungen trotz der reformatorischen Natur der Rechtsmittel grundsätzlich zulässig (vgl. Urteile 2C_397/2021 vom 25. November 2021 E. 1.3; 2C_726/2020 vom 5. August 2021 E. 1). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten, soweit sie sich gegen das Urteil vom 25. Januar 2022 richtet.
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
BGE 142 I 135
E. 1.5;
133 II 249
E. 1.4.1). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 147 II 44
E. 1.2;
143 II 283
E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl.
BGE 143 I 1
E. 1.4;
133 II 249
E. 1.4.2).
3.
Die Beschwerdeführerin reicht im bundesgerichtlichen Verfahren eine gutachterliche Stellungnahme vom 10. Februar 2022 ein. Dieses Beweismittel ist nach dem angefochtenen Urteil vom 25. Januar 2022 entstanden. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen im bundesgerichtlichen Verfahren nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG
; vgl. auch Urteile 2C_26/2021 vom 20. August 2021 E. 3; 2C_582/2020 vom 10. Dezember 2020 E. 3). Echte Noven sind dagegen in jedem Fall unzulässig. Folglich bleiben Tatsachen und Beweismittel unberücksichtigt, die erst nach dem angefochtenen Entscheid entstanden sind und somit nicht durch diesen veranlasst worden sein können (vgl.
BGE 143 V 19
E. 1.2;
133 IV 342
E. 2.1). Die gutachterliche Stellungnahme vom 10. Februar 2022 ist im bundesgerichtlichen Verfahren daher unbeachtlich.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung.
4.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz übernehme unbesehen die Sachverhaltsdarlegungen der kantonalen Behörden. Über die in das Verfahren eingebrachten vier Fachgutachten vom 8. September 2019 setze sich die Vorinstanz hinweg, ohne die sich stellenden Fragen von einem Fachexperten prüfen zu lassen und ohne eine entsprechende Expertise einzuholen. Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die kantonalen Instanzen über das Fachwissen verfügten, um die zu beurteilenden Fragen zu prüfen. Folglich sei der Sachverhalt von der Vorinstanz willkürlich abgeklärt worden und die Vorinstanz habe den Antrag auf Einholung eines gerichtlichen Gutachtens zu Unrecht abgelehnt.
4.2.
Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Der festgestellte Sachverhalt kann nur erfolgreich gerügt sowie berichtigt oder ergänzt werden, wenn er offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
;
Art. 105 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 142 I 135
E. 1.6;
140 III 16
E. 1.3.1). Die Sachverhaltsfeststellung oder die Beweiswürdigung erweist sich als offensichtlich unrichtig, wenn das Gericht den Sinn und die Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkennt, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt lässt oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen zieht (vgl.
BGE 140 III 264
E. 2.3). Rügt die beschwerdeführende Partei eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung, haben ihre Vorbringen den Anforderungen von
Art. 106 Abs. 2 BGG
zu genügen (vgl.
BGE 139 I 72
E. 9.2.3.6;
133 II 249
E. 1.4.3; vgl. auch E. 2 hiervor).
4.3.
Die Beschwerdeführerin legt den Produktionsprozess des Produkts, dessen Kennzeichnung beanstandet wird, ausführlich dar. Allerdings unterlässt die Beschwerdeführerin, darzutun, welche Aspekte des Produktionsprozesses die Vorinstanz im Einzelnen nicht beachtet hätte. Aus der blossen Kritik, die Vorinstanz habe sich über die vier von der Beschwerdeführerin eingereichten Fachgutachten hinweggesetzt, ergibt sich jedenfalls nicht, dass die Vorinstanz ihrem Urteil einen offensichtlich unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat. Überdies erweist sich die unbelegte Kritik, wonach den kantonalen Behörden das Fachwissen fehle, als rein appellatorisch. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist daher nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz den Sachverhalt offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt hätte. Vor diesem Hintergrund bleibt unklar, weshalb die Vorinstanz gehalten gewesen wäre, antragsgemäss ein gerichtliches Gutachten einzuholen (vgl. E. 5.3 des angefochtenen Urteils).
4.4.
Folglich hat die Vorinstanz den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig festgestellt und es ist nicht zu beanstanden, dass sie den Antrag auf Einholung eines gerichtlichen Gutachtens abgewiesen hat. Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang erst in der Replik vom 30. August 2022 eine Verletzung von
Art. 29 Abs. 2 BV
und
Art. 6 EMRK
beanstandet, gelten diese Rügen als verspätet, da die Beschwerdeführerin diese bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte erheben können (vgl.
BGE 147 I 16
E. 3.4.3
;
135 I 19
E. 2.2; Urteile 4A_465/2022 vom 30. Mai 2023 E. 2.1; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 2.4).
Für das bundesgerichtliche Verfahren sind daher die vorinstanzlichen Feststellungen verbindlich (vgl.
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Den von der Beschwerdeführerin vor Bundesgericht erneut gestellte Prozessantrag, es sei ein fachliches Gutachten über das zur Produktion verwendete Fleisch, die Produktionsvorgänge, die Beschaffenheit des Endprodukts und die Qualifikation des produzierten Fleisches einzuholen, ist vor diesem Hintergrund abzuweisen.
5.
Das Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) bezweckt unter anderem die Konsumentinnen und Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen sowie den Konsumentinnen und Konsumenten die für den Erwerb von Lebensmitteln notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen (vgl.
Art. 1 lit. c und lit. d LMG
).
Umgesetzt hat der Gesetzgeber die zwei Ziele in Art. 12 f. LMG zur Kennzeichnung von Lebensmitteln (vgl. E. 5.1 f. hiernach) sowie im Täuschungsschutz gemäss
Art. 18 LMG
(vgl. E. 5.3 hiernach). Er hat somit die beiden Ziele unabhängig voneinander verwirklicht (vgl. Urteile 2C_310/2021 vom 29. November 2021 E. 4.1; 2C_322/2021 vom 20. August 2021 E. 6.1; 2C_733/2020 vom 15. März 2021 E. 3.2; 2C_162/2019 vom 26. Februar 2020 E. 3.1.1).
5.1.
Zur Kennzeichnung von Lebensmitteln bestimmt
Art. 12 Abs. 1 LMG
, dass wer vorverpackte Lebensmittel in Verkehr bringt, den Abnehmerinnen und Abnehmern über das Lebensmittel das Produktionsland (lit. a), die Sachbezeichnung (lit. b) und die Zutaten (lit. c) angeben muss. Der Bundesrat kann für die Angabe des Produktionslandes und der Zutaten bei verarbeiteten Produkten Ausnahmen festlegen (vgl.
Art. 12 Abs. 2 LMG
) und weitere Angaben vorschreiben, namentlich über Haltbarkeit, Aufbewahrungsart, Herkunft der Rohstoffe, Produktionsart, Zubereitungsart, besondere Wirkungen, besondere Gefahren und Nährwert (vgl.
Art. 13 Abs. 1 lit. a-h LMG
). Dazu hat er unter anderem die Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 16. Dezember 2016 (LGV; SR 817.02) erlassen.
Gemäss
Art. 14 Abs. 1 LGV
kann das EDI zum Schutz der Gesundheit und zum Schutz vor Täuschungen Lebensmittel oder Lebensmittelgruppen umschreiben und für sie eine Sachbezeichnung und Anforderungen festlegen. Ausserdem kann das EDI bestimmen, welche Tierarten zur Lebensmittelgewinnung zugelassen sind (vgl.
Art. 9 LGV
). Gestützt auf diese (subdelegierten) Kompetenzen hat das Eidgenössische Departement des Innern die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über Lebensmittel tierischer Herkunft (VLtH; SR 817.022.108) erlassen.
5.2.
Als
Fleisch
gelten laut
Art. 4 Abs. 1 VLtH
alle geniessbaren Teile von Tieren der in
Art. 2 lit. a-f VLtH
genannten Tierarten (wie z.B. Hausgeflügel gemäss
Art. 2 lit. d VLtH
).
Frisches Fleisch
ist Fleisch, das zur Haltbarmachung ausschliesslich gekühlt, gefroren oder schnellgefroren wurde, einschliesslich vakuumverpackten und in kontrollierter Atmosphäre umhüllten Fleisches (vgl.
Art. 4 Abs. 2 VLtH
). Gemäss
Art. 4 Abs. 4 VLtH
ist
Separatorenfleisch
ein Erzeugnis, das durch Ablösung des Fleisches, das an fleischtragenden Knochen nach dem Entbeinen oder an Geflügelschlachttierkörpern haftet, auf mechanische Weise so gewonnen wird, dass die Struktur der Muskelfasern sich auflöst oder verändert wird.
Art. 9 Abs. 1 VLtH
bestimmt, dass die Sachbezeichnung für Fleisch, Fleischzubereitungen und Fleischerzeugnisse sich zusammensetzt aus einem Hinweis auf die Tierarten, von denen das Fleisch stammt (lit. a) und einer der folgenden Bezeichnungen entsprechend der Eigenart des Produktes (lit. b) : "Fleisch" oder branchenübliche Bezeichnung der Fleischstücke (Ziff. 1), "Fleischzubereitung" oder branchenübliche Bezeichnung der Fleischstücke gefolgt vom Begriff "-zubereitung" (Ziff. 2), "Fleischerzeugnis" oder branchenübliche Bezeichnung der Fleischstücke gefolgt vom Begriff "-erzeugnis" (Ziff. 3). Demgegenüber ist Separatorenfleisch als " (Tierart) -Separatorenfleisch" oder "Mechanisch separiertes Fleisch von (Tierart) " zu kennzeichnen (vgl.
Art. 10 Abs. 1 lit. e VLtH
). Auf der Verpackung und der Umhüllung von Fleischzubereitungen mit Separatorenfleisch ist ferner darauf hinzuweisen, dass die Erzeugnisse vor dem Verzehr vollständig erhitzt werden müssen (vgl.
Art. 10 Abs. 4 lit. d VLtH
).
5.3.
Den Täuschungsschutz betreffend bestimmt
Art. 18 Abs. 1 LMG
, dass sämtliche Angaben über Lebensmittel den Tatsachen entsprechen müssen. Die Aufmachung, Kennzeichnung und Verpackung der Produkte nach Absatz 1 und die Werbung für sie dürfen die Konsumentinnen und Konsumenten nicht täuschen (vgl.
Art. 18 Abs. 2 LMG
). Täuschend sind namentlich Aufmachungen, Kennzeichnungen, Verpackungen und Werbungen, die geeignet sind, bei den Konsumentinnen und Konsumenten falsche Vorstellungen über Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Produktionsland, Herkunft der Rohstoffe oder Bestandteile, besondere Wirkungen oder besonderen Wert des Produkts zu wecken (vgl.
Art. 18 Abs. 3 LMG
).
Den gesetzlichen Täuschungsschutz hat der Bundesrat in
Art. 12 LGV
konkretisiert (vgl.
BGE 144 II 386
E. 4.2.3). Danach müssen die für Lebensmittel verwendeten Bezeichnungen, Angaben, Abbildungen, Umhüllungen, Verpackungen, Umhüllungs- und Verpackungsaufschriften, die Arten der Aufmachung, die Werbung und die Informationen über Lebensmittel den Tatsachen entsprechen und dürfen nicht zur Täuschung namentlich über Natur, Herkunft, Herstellung, Produktionsart, Zusammensetzung, Inhalt und Haltbarkeit der betreffenden Lebensmittel Anlass geben (vgl.
Art. 12 Abs. 1 LGV
).
6.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob das beanstandete Produkt "P-Fleisch v. Hals und vorderer Rückkarkasse SG TK" / "Poulet-Fleisch v. Hals u. vorderer Rückenstück SG TK" Separatorenfleisch im Sinne von
Art. 4 Abs. 4 VLtH
darstellt und deswegen von der Beschwerdeführerin als solches gekennzeichnet werden muss.
6.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass es sich bei den von ihr verwendeten "Ausgangsprodukten" der vorderen Rückenkarkassen und der Poulethälse noch um intakte Teilstücke des zerlegten Geflügels samt Haut handle. Die Teilstücke enthielten einen relevanten Muskelanteil, weshalb sie mit Fleischstücken vergleichbar seien, die noch nicht "entbeint" seien - d.h. bei denen der Knochen noch nicht aus dem Fleischstück herausgelöst worden sei. Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin unterscheiden sich damit die von ihr verwendeten vorderen Rückenkarkassen und Poulethälse von Stücken mit blossem Restfleischanteil, wie dies beispielsweise bei fleischtragenden Knochen nach dem Entbeinungsprozess der Fall sei. Deshalb, so die Beschwerdeführerin folgernd, kämen die verwendeten Teilstücke von vornherein nicht als "Ausgangsprodukt" für Separatorenfleisch infrage.
Demgegenüber, so die Beschwerdeführerin weiter, folge die Vorinstanz der Ansicht des Bundesamts für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen. Das Bundesamt führe im Informationsschreiben 2021/1 vom 27. Januar 2021 aus, dass unter den Begriff der Geflügelschlachttierkörper zusätzlich Teilstücke fielen, von welchen Brustfilets, Schenkel und Flügel entfernt worden seien. Davon erfasst seien auch Rückenkarkassen oder Brustkarkassen mit anhaftender Muskulatur und Haut. Damit, so die Beschwerdeführerin, weite das Bundesamt aber den Begriff des Separatorenfleisches ohne rechtliche Grundlage über die Definition in
Art. 4 Abs. 4 VLtH
aus. Würde die Definition auch nicht-entbeinte Teilstücke umfassen, wären alle knochenhaltigen Geflügelteile unabhängig von ihrem Verarbeitungsgrad erfasst, was 100 % des Geflügels entspreche. Die Vorinstanz, so die Beschwerdeführerin folgernd, hätte die rechtswidrige Behördenpraxis korrigieren müssen.
6.2.
Unter den Verfahrensbeteiligten ist zu Recht unbestritten, dass sich die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über Lebensmittel tierischer Herkunft und namentlich
Art. 4 Abs. 4 VLtH
als gesetzesvertretende Verordnungsbestimmung auf eine hinreichende gesetzliche Delegationsnorm stützt (vgl.
Art. 13 LMG
i.V.m.
Art. 14 Abs. 1 LGV
) und sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit standhält (vgl.
Art. 5 Abs. 1 BV
;
Art. 164 BV
; zur vorfrageweisen Normenkontrolle vgl. z.B. Urteile 2C_1034/2022 und 2C_1035/2022 vom 23. Mai 2023 E. 5). Umstritten ist demgegenüber die konkrete Anwendung von
Art. 4 Abs. 4 VLtH
mit Blick auf das beanstandete Produkt der Beschwerdeführerin.
Separatorenfleisch ist laut
Art. 4 Abs. 4 VLtH
ein Erzeugnis, das durch Ablösung des Fleisches, das an fleischtragenden Knochen nach dem Entbeinen oder an Geflügelschlachttierkörpern haftet, auf mechanische Weise so gewonnen wird, dass die Struktur der Muskelfasern sich auflöst oder verändert wird. Die Beschwerdeführerin weist zutreffend darauf hin, dass Separatorenfleisch nur vorliegt, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. auch Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV, Informationsschreiben 2021/1 vom 27. Januar 2021, Auslegung des Begriffs "Separatorenfleisch" aus Rohstoffen von Geflügel" [nachfolgend: Informationsschreiben BLV]) : Das Fleisch an
fleischtragenden Knochen nach dem Entbeinen
oder an
Geflügelschlachttierkörpern
als "Ausgangsprodukt" (vgl. E. 6.3 hiernach) muss im Zuge eines
mechanischen Prozesses
(vgl. E. 6.4 hiernach) derart gewonnen werden, dass die
Struktur der Muskelfaser
sich auflöst oder verändert wird (vgl. E. 6.5 hiernach).
6.3.
Die Beschwerdeführerin kritisiert mit Bezug auf das "Ausgangsprodukt" als
erste Voraussetzung
im Wesentlichen, dass die Vorinstanz auf die (unverbindliche) Vorgabe des Bundesamts im Informationsschreiben BLV abstelle, wonach unter den Begriff des Geflügelschlachttierkörpers auch Teilstücke wie Rückenkarkasse oder Brustkarkasse mit anhaftender Muskulatur und Haut fielen (vgl. Informationsschreiben BLV, Ziff. 3.1).
6.3.1.
Das Informationsschreiben BLV zur Konkretisierung des Begriffs des Separatorenfleisches stellt eine Verwaltungsverordnung dar (vgl. auch E. 7.1.3 des angefochtenen Urteils). Verwaltungsverordnungen sind für die Gerichte rechtlich unverbindlich. Von einer rechtmässigen Verwaltungsverordnung weicht das Bundesgericht indes nicht ohne triftigen Grund ab, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren Bestimmungen zulässt und eine überzeugende Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben enthält (vgl.
BGE 145 V 84
E. 6.1.1;
142 V 442
E. 5.2; Urteil 2C_450/2020 vom 15. September 2020 E. 3.3.2).
6.3.2.
Art. 3 lit. g der Verordnung vom 16. Dezember 2016 über das Schlachten und die Fleischkontrolle (VSFK; SR 817.190) definiert den Begriff des Schlachttierkörpers. Demnach handelt es sich dabei um den Körper eines Tieres nach dem Betäuben und dem Töten oder nach dem Erlegen. Mit Blick auf den Begriff des Geflügelschlachttierkörpers in
Art. 4 Abs. 4 VLtH
ist im Grundsatz, wie die Beschwerdeführerin zutreffend vorbringt, somit das gesamte (tote) Geflügel erfasst. Deshalb geht der Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Bundesamt weite den Begriff des Separatorenfleisches über die Definition in
Art. 4 Abs. 4 VLtH
aus, von vornherein fehl. Dass das gesamte Geflügel als "Ausgangsprodukt" für Separatorenfleisch infrage kommt, ergibt sich nicht aus dem Informationsschreiben BLV, sondern aus dem Wortlaut der Definition in
Art. 4 Abs. 4 VLtH
("Ablösung des Fleisches, das [...] an Geflügelschlachttierkörpern haftet").
6.3.3.
Der Beschwerdeführerin ist auch nicht zu folgen, wenn sie darlegt, die abgetrennten Teilstücke des toten Geflügels dürften nicht mehr als Geflügelschlachttierkörper betrachtet werden. Vielmehr bleiben die abgetrennten Teilstücke weiterhin Teile des Schlachttierkörpers (vgl. auch
Art. 3 lit. i VSFK
). Die Vorinstanz weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass ansonsten die Kennzeichnung als Separatorenfleisch umgangen werden könne, was insbesondere dem lebensmittelrechtlichen Täuschungsschutz widerspricht (vgl. E. 7.2 des angefochtenen Urteils; vgl. auch E. 5.3 hiervor). Es ist folglich mit
Art. 4 Abs. 4 VLtH
vereinbar, dass das Bundesamt die (kantonalen) Kontrollbehörden der Lebensmittelgesetzgebung anweist, auch Teilstücke wie Rückenkarkasse oder Brustkarkasse mit anhaftender Muskulatur und Haut als Geflügelschlachttierkörper zu behandeln. Die von der Beschwerdeführerin verwendeten Teilstücke der vorderen Rückenkarkassen und Poulethälse stellen entgegen ihrer Auffassung daher ein "Ausgangsprodukt" für Separatorenfleisch dar.
6.3.4.
Somit besteht bei Geflügel im Grundsatz ein weiter Anwendungsbereich für
Art. 4 Abs. 4 VLtH
, da für das Vorliegen von Separatorenfleisch der ganze Geflügelschlachttierkörper als "Ausgangsprodukt" infrage kommt. Das Bundesamt schränkt den Anwendungsbereich im Informationsschreiben BLV allerdings praxisgemäss ein. Es hält fest, dass "Separatorenfleisch klar von Erzeugnissen zu unterscheiden [ist], bei denen ganze Muskeln mechanisch abgetrennt werden wie z.B. maschinell abgetrennte Hühnerbrüste. Hierbei handelt es sich um frisches Fleisch" (Informationsschreiben BLV, Ziff. 3.1). Deshalb stösst auch der Hinweis der Beschwerdeführerin ins Leere, dass bei einer extensiven Definition des Geflügelschlachttierkörpers das gesamte Geflügelfleisch, auch die "Brustfilets", die maschinell von der Brustkarkasse gelöst würden, als Separatorenfleisch zu deklarieren sei.
6.3.5.
Es ist daher nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz an den Vorgaben des Informationsschreibens BLV orientiert und die entsprechende Praxis bestätigt hat. Es ist demnach festzuhalten, dass im Gegensatz zu anderen Tierarten bei Geflügel nicht nur das Fleisch, das an fleischtragenden Knochen nach dem Entbeinen haftet, "Ausgangsprodukt" für Separatorenfleisch darstellt, sondern auch jenes am übrigen Geflügelschlachttierkörper, worunter auch die von der Beschwerdeführerin verwendeten (nicht-entbeinten) Teilstücke der vorderen Rückenkarkassen und Poulethälse fallen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht weiter von Bedeutung ist, ob an diesen Teilstücken des Geflügelschlachttierkörpers Fleisch haftet oder nur noch "Restfleisch", wie bei den fleischtragenden Knochen anderer Tierarten nach dem Entbeinen. Soweit die Beschwerdeführerin deshalb geltend macht, dies stelle eine "massive Diskriminierung von Geflügelfleisch gegenüber anderen Fleischarten" dar, ist die Beanstandung unbegründet. Das Rechtsgleichheitsgebot von
Art. 8 Abs. 1 BV
greift nur bei vergleichbaren Sachverhalten (vgl.
BGE 144 I 113
E. 5.1.1; vgl. auch Urteil 2C_506/2019 vom 14. Mai 2020 E. 6.1). Beim Vergleich mit den Verarbeiterinnen und Verarbeitern von anderen Fleischarten ist diese Voraussetzung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht erfüllt. Demgegenüber sind sämtliche Verarbeiterinnen und Verarbeiter von Geflügel von der Regelung in
Art. 4 Abs. 4 VLtH
gleichermassen betroffen.
6.4.
Bereits im vorinstanzlichen Verfahren ist mit Bezug auf die
zweite Voraussetzung
unbestritten gewesen, dass die Beschwerdeführerin ein maschinelles Verfahren einsetzt (vgl. E. 7.4.1 des angefochtenen Urteils). Im bundesgerichtlichen Verfahren legt die Beschwerdeführerin den Produktionsprozess dar (vgl. auch E. 4.3 hiervor). Daraus ist offenkundig, dass die Beschwerdeführerin ein maschinelles Verfahren zur mechanischen Ablösung des Fleisches einsetzt. Folglich werden die von der Beschwerdeführerin verwendeten Teilstücke der vorderen Rückenkarkassen und Poulethälse auf eine mechanische Weise im Sinne von
Art. 4 Abs. 4 VLtH
zur Gewinnung des Fleisches verarbeitet.
6.5.
Mit Blick auf die
dritte Voraussetzung
der Auflösung oder Veränderung der Struktur der Muskelfaser ist Folgendes zu erwägen: Die Beschwerdeführerin legt dar, dass bei mikroskopischer Betrachtung beim untersuchten Halsfleisch 57.9 % und beim untersuchten Fleisch von der vorderen Rückenkarkasse 53.8 % der Muskelfasern intakt gewesen seien. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, bestimmt
Art. 4 Abs. 4 VLtH
nicht, welcher Grad an Auflösung oder Veränderung der Muskelfaserstruktur für die Einstufung als Separatorenfleisch erreicht werden muss. Allerdings ist in der vorliegenden Angelegenheit nicht weiter nach dem erforderlichen Grad zu fragen. Wird Fleisch auf mechanische Weise derart gewonnen, dass - wie vorliegend - nur noch 57.9 % respektive 53.8 % der Muskelfasern intakt sind, ist der Grad an Auflösung und Veränderung jedenfalls erheblich und nicht mehr als untergeordnet zu betrachten. Entsprechend ist die (dritte) Voraussetzung für das Vorliegen von Separatorenfleisch gemäss
Art. 4 Abs. 4 VLtH
erfüllt.
Daran ändert überdies nichts, dass die Vorinstanz und das Bundesamt im Informationsschreiben BLV nach Auffassung der Beschwerdeführerin zu Unrecht auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) C-453/13 vom 16. Oktober 2014 verwiesen. Der EuGH hält dort fest, dass "jedes Fleischerzeugnis, das diese drei Kriterien erfüllt, unabhängig vom Grad der Auflösung oder der Veränderung der Muskelfaserstruktur als 'Separatorenfleisch' einzustufen [ist], sofern diese Auflösung oder Veränderung aufgrund des eingesetzten Verfahrens grösser ist als die rein auf die Schnittflächen begrenzte" (Urteil des EuGH C-453/13 vom 16. Oktober 2014 Rz. 42). Zwar entspricht die Definition des Separatorenfleisches gemäss
Art. 4 Abs. 4 VLtH
der Definition im Anhang I Nr. 1.14 der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004. Allerdings ist vorliegend, wie die Vorinstanz unbestrittenermassen feststellt und auch die Beschwerdeführerin selbst darlegt (vgl.
Art. 105 Abs. 1 BGG
), der Grad der Strukturveränderung klar höher, als wenn nur die Schnittfläche des Fleisches betroffen wäre. Entsprechend ist nicht weiter massgebend, ob diese Erwägung des EuGH zu beachten ist.
6.6.
Nach dem Dargelegten gilt das Fleisch, das die Beschwerdeführerin aus den vorderen Rückenkarkassen und Poulethälsen auf mechanische Weise so gewinnt, dass nur noch 57.9 % respektive 53.8 % der Muskelfasern intakt sind, als Separatorenfleisch im Sinne von
Art. 4 Abs. 4 VLtH
und ist gemäss
Art. 10 Abs. 1 lit. e VLtH
als solches zu kennzeichnen. Die Kennzeichnung des Produkts "P-Fleisch v. Hals und vorderer Rückkarkasse SG TK" / "Poulet-Fleisch v. Hals u. vorderer Rückenstück SG TK" wurde zu Recht beanstandet.
7.
Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit nach
Art. 27 BV
. Soweit diese Verfassungsrüge hinreichend begründet ist (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
), stösst sie ins Leere. Die Beurteilung des beanstandeten Produkts als Separatorenfleisch stützt sich - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage im Sinne von
Art. 36 Abs. 1 BV
(vgl.
Art. 4 Abs. 4 VLtH
i.V.m.
Art. 13 LMG
und
Art. 14 Abs. 1 LGV
; vgl. auch E. 6.2 hiervor). Dass die Anordnung nicht im öffentlichen Interesse liegen würde oder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzten würde (vgl.
Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 BV
), macht die Beschwerdeführerin sodann nicht geltend.
8.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten wird.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV mitgeteilt.
Lausanne, 27. Juni 2023
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger