bger · 1C_181/2022 · 2023-10-03 · de
Eintragung einer Liegenschaft in Basel in das Kantonale Denkmalverzeichnis,
Raumplanung und öffentliches Baurecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_181/2022

Urteil vom 3. Oktober 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,

Bundesrichter Haag, Merz,

Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Advokat Dr. David Dussy,

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt,

Rathaus, Marktplatz 9, 4051 Basel,

vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Rechtsabteilung, Münsterplatz 11, 4001 Basel.

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, vom 24. November 2021 (VD.2020.243).

Sachverhalt:

A.

Mit Schreiben vom 25. Juni 2019 beantragte der Denkmalrat dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements des Kantons Basel-Stadt, das Baudenkmal Reservoirstrasse 240, Basel sowie seine gestaltete Umgebung in das Kantonale Denkmalverzeichnis einzutragen. Am 24. November 2020 entschied der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 unter Ziff. 1, Basel, Profanbauten ins Denkmalverzeichnis aufzunehmen. Der Schutzumfang umfasst gemäss diesem Beschluss:

"A. Gesamter Baukörper aussen:

- Lochfassade, Verputz, Gewände, Dach mit Ziegeldeckung und Kaminen, Dachuntersicht, Dachaufbauten, dekorative Gestaltungselemente, Terrasse, Terrassentüren, Fenster und Vorfenster aus der Bauzeit, Fensterläden, Rollläden aus der Bauzeit, Vortreppen

B. Umgebung:

- Garten mit Einfriedung"

Der begründete Beschluss wurde dem Eigentümer der Liegenschaft, A.________, am 27. November 2020 zugestellt.

B.

Gegen diesen Beschluss erhob A.________ mit Anmeldung vom 4. Dezember 2020 und Begründung vom 28. Dezember 2020 Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht. Am 24. November 2021 führte das Verwaltungsgericht bei und in der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 sowie bei der benachbarten Schanzenanlage (Batterie und Wehrmännerdenkmal) und beim Wasserturm einen Augenschein durch. Daran nahmen der Rekurrent und sein Rechtsvertreter sowie ein Vertreter des Bau- und Verkehrsdepartements teil und konnten sich zu den Verhältnissen vor Ort äussern. Zudem wurde der Leiter der Kantonalen Denkmalpflege als Auskunftsperson vor Ort und im Gerichtssaal befragt. Mit Urteil vom 24. November 2021 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit sie nicht zurückgezogen worden war.

C.

Mit Eingabe vom 16. März 2022 erhebt A.________ dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Appellationsgerichts Basel-Stadt vom 24. November 2021 aufzuheben und die Liegenschaft an der Reservoirstrasse 240, Basel aus dem Denkmalverzeichnis des Kantons Basel-Stadt zu löschen. Allenfalls sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Appellationsgericht Basel-Stadt beantragt, die Beschwerde abzuweisen. A.________ hält sinngemäss an seinen Anträgen fest.

D.

Mit Präsidialverfügung vom 7. April 2022 hat das Bundesgericht das Gesuch des Beschwerdeführers um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.

Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid im Bereich des Denkmalschutzes, gegen den grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen steht (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2,
Art. 90 BGG
). Ein Ausnahmegrund im Sinne von
Art. 83 BGG
liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer hat zudem am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Eigentümer des betroffenen Gebäudes, das unter Denkmalschutz gestellt wurde, zur Beschwerde berechtigt (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 95 ff. BGG
) einzutreten.

2.

2.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts, gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das kantonale Gesetzesrecht bildet, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen (vgl.
Art. 95 BGG
), keinen Beschwerdegrund. Das Bundesgericht prüft das fragliche kantonale Recht daher nur auf Bundesrechtsverletzung hin (vgl.
BGE 146 I 11
E. 3.1.3;
142 II 369
E. 2.1). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten, einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht, prüft es insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
).

2.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (
Art. 105 Abs. 2 BGG
) oder auf Rüge hin (
Art. 97 Abs. 1 BGG
) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1,
Art. 105 Abs. 2 BGG
;
BGE 142 I 135
E. 1.6;
140 III 16
E. 1.3.1). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen. Andernfalls können Rügen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht berücksichtigt werden (Art. 42 Abs. 2 i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 137 III 226
E. 4.2;
133 II 249
E. 1.4.3; je mit Hinweisen).

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
) verletzt, indem sie nicht auf seine Rüge eingegangen sei, dass kein "Ensemble" bzw. kein öffentliches Interesse vorliege, sondern offenbar davon ausging, dass es sich um ein solches handle.

Der Einwand geht fehl. Die Vorinstanz legt eingehend dar, weshalb sie das öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung bejaht und inwieweit ein Ensemble vorliege. Sie musste sich nach der Rechtsprechung nicht mit sämtlichen tatsächlichen und rechtlichen Vorbringen des Beschwerdeführers auseinandersetzen. Sie musste ihre Begründung vielmehr so abfassen, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne musste sie wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (
BGE 142 II 49
E. 9.2;
137 II 266
E. 3.2). Der Beschwerdeführer legt nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass die Begründung des angefochtenen Entscheids diesen Anforderungen nicht genügt. Wenn sich die Vorinstanz auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränkt hat, ist das nicht zu beanstanden (
BGE 146 II 335
E. 5.1;
143 III 65
E. 5.2;
139 IV 179
E. 2.2; je mit Hinweisen).

4.

4.1.
Der Beschwerdeführer beanstandet, der Antrag des kantonalen Denkmalrats beim Regierungsrat Basel-Stadt, die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 in das kantonale Denkmalverzeichnis aufzunehmen, stehe in krassem Widerspruch zu seinem früheren Beschluss und auch der gegenüber dem Beschwerdeführer getätigten Aussage, die Liegenschaft werde als nicht schützenswert erachtet. Das angeblich widersprüchliche Verhalten des Denkmalrats werde noch dadurch verstärkt, dass der Beschwerdeführer im Anschluss an den Beschluss des Denkmalrats, die Liegenschaft nicht unter Schutz zu stellen, auf Empfehlung des Denkmalrats ein Wettbewerbsverfahren lancierte. Als Mitglied der Jury eben dieses Wettbewerbsverfahrens habe der Leiter der Abteilung Städtebau & Architektur (wozu auch die kantonale Denkmalpflege gehöre) des Bau- und Verkehrsdepartements mitgewirkt. Der Denkmalrat habe somit mehr als deutlich signalisiert, dass er die Liegenschaft als nicht schützenswert erachte. Der Beschwerdeführer habe in guten Treuen auf die schriftliche Aussage des Denkmalrats, dass dieser die Liegenschaft als nicht schützenswert erachte, vertrauen dürfen.

Gemäss der Vorinstanz habe er sich nicht auf die Aussage der Denkmalpflege verlassen dürfen, die Liegenschaft sei nicht schützenswert. Diese Auffassung begründe die Vorinstanz damit, dass diejenige Stelle, die diese Aussage getroffen habe (der Denkmalrat) nicht diejenige Stelle sei, die den Entscheid über die Unterschutzstellung gefällt habe (der Regierungsrat). Dabei übersehe sie allerdings, dass der Regierungsrat nur deshalb über die Unterschutzstellung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 befand, weil der Denkmalrat einen entsprechenden Antrag gestellt hatte. Der Regierungsrat habe zudem die gesamte Vorgeschichte gekannt, sei diese doch im Beschluss des Regierungsrats selbst festgehalten. Zudem gelte es zu beachten, dass aus Sicht des Beschwerdeführers stets der Denkmalrat für sämtliche Angelegenheiten betreffend den Denkmalschutz zuständig gewesen sei. Der Regierungsrat befinde nicht ohne entsprechenden Antrag des Denkmalrats über eine Unterschutzstellung einer Liegenschaft. Entsprechend könne vom Beschwerdeführer auch keineswegs verlangt werden, sich - nachdem der Denkmalrat ausdrücklich festgehalten habe, die Liegenschaft sei nicht schutzwürdig - auch noch beim Regierungsrat zu erkundigen, ob dieser das auch so sehe. Der Regierungsrat habe in Kenntnis der kurz zuvor noch völlig gegenteiligen Aussage und des gegenteiligen Handelns des Denkmalrats dennoch die Unterschutzstellung der Liegenschaft beschlossen. Schliesslich habe sogar die Vorinstanz den Beschluss des Regierungsrats gestützt. Somit hätten sowohl der Denkmalrat als auch der Regierungsrat und schliesslich auch die Vorinstanz gegen den verfassungsmässigen Grundsatz des Verbots widersprüchlichen Handelns verstossen. Und widersprüchliches Handeln solle keinen Rechtsschutz geniessen.

Das Gebot von Treu und Glauben gemäss
Art. 5 Abs. 3 BV
statuiere eine allgemeine Pflicht des Staates, sich nicht widersprüchlich oder missbräuchlich zu verhalten. Dieser Grundsatz sei in
Art. 9 BV
als verfassungsmässiges Individualrecht verankert. Die Teilgehalte des Grundsatzes von Treu und Glauben gemäss
Art. 9 BV
seien der Vertrauensschutz, das Verbot widersprüchlichen Handelns und das Rechtsmissbrauchsverbot. Im Vordergrund stehe vorliegend das Verbot widersprüchlichen Verhaltens, welches dem Staat folgewidriges und schwankendes Handeln untersage. Behörden dürften nicht ohne sachlichen Grund von einem Standpunkt, den sie in einer bestimmten Angelegenheit einmal eingenommen hätten, abweichen.

4.2.

Art. 5 Abs. 3 BV
enthält den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz, dass staatliche Organe und Private nach Treu und Glauben handeln. Dieses Prinzip wird in
Art. 9 BV
grundrechtlich ergänzt ("Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden"). Der grundrechtlich verstärkte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung für eine Berufung auf Vertrauensschutz ist, dass die betroffene Person sich berechtigterweise auf die Vertrauensgrundlage verlassen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (
BGE 137 I 69
E. 2.5.1;
131 II 627
E. 6.1
;
129 I 161
E. 4.1; je mit Hinweisen).

4.3.
Der Beschwerdeführer kann aus dem angeblichen Verstoss gegen
Art. 5 Abs. 3 und
Art. 9 BV
nichts zugunsten seiner Anträge ableiten. Entgegen seiner Ansicht besteht kein Grund, weshalb vorliegend der Vertrauensschutz der strittigen Unterschutzstellung entgegenstünde. Dem Beschwerdeführer war bekannt, dass seine Liegenschaft die Qualität besitzt, welche eine Unterschutzstellung begründen könnte. So wurde diese im Juni 2015 namentlich in das Inventar schützenswerter Bauten aufgenommen und in der eingehenden denkmalpflegerischen Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege von Stefanie Magel im August 2018 folgendermassen gewürdigt:

"Zusammen mit dem im gleichen Jahr erstellten Wasser- und Aussichtsturm, dem Wehrmännerdenkmal und der Schanze von 1815, bildet das Ausflugsrestaurant eine gut erhaltene Baugruppe von grossem kulturgeschichtlichem Wert. Diese Baugruppe bestehend aus unterschiedlichen Bautypen (Aussichts- und Wasserturm, militärische Schanze, Wehrmännerdenkmal und Ausflugsrestaurant) verfügte seit jeher über eine starke identitätsstiftende Wirkung für das Bruderholz und verleiht dem Ausflugsort bis heute seine Anziehungskraft. In diesem räumlichen Zusammenhang betrachtet, verfügt das Wohnhaus mit Restaurant auch über eine wichtige ortsbildprägende Wirkung. Das an aussichtsreicher Lage gelegene Gebäude war lange Zeit das einzige zwischen Batterie und Wasserturm und zudem das höchstgelegene Restaurant des Bruderholzquartiers.

In den 1890er Jahren entwickelte sich aus der Zusammenarbeit zwischen den gemeinnützigen Frauenorganisationen und der Abstinenzbewegung gegen den Alkoholismus das Konzept der alkoholfreien Gaststätten (u.a. Volkshäuser). Dieses schweizerische Gastronomiekonzept erlebte Ende der 1930er Jahre seinen Höhepunkt und war einzigartig in Europa. Das in den 1920er Jahren gegründete und über 25 Jahre von zwei Frauen geführte alkoholfreie Café Batterie ist daher ein wichtiges sozialgeschichtliches Zeugnis dieser schweizweiten Bewegung.

Das ehemalige Café Batterie ist ein wichtiges kulturgeschichtliches Zeugnis des in den 1910er Jahren aufkommenden Ausflugstourismus im Allgemeinen für Basel und im Speziellen für das Bruderholz und verfügt zudem über eine starke ortsbildprägende Wirkung. Es ist Teil der bis heute funktionierenden, kulturgeschichtlich bedeutenden Baugruppe auf dem Grat des Bruderholzes. Als ehemalige alkoholfreie Kaffeehalle, die in den 1920er Jahren von zwei Basler Schwestern gegründet und über 25 Jahre geführt wurde, ist das Wohnhaus mit Restaurant überdies von grossem sozialgeschichtlichem Wert."

Diese Einschätzung teilt mit weiteren Überlegungen auch die Vorinstanz.

4.4.
Im Gegensatz dazu hat der Denkmalrat in seinem Entscheid vom 4. September 2018 die Schutzwürdigkeit des ehemaligen Restaurants Reservoirstrasse 240 als Einzelobjekt einstimmig verneint und der Denkmalpflege empfohlen, zusammen mit dem Planungsamt planungsrechtliche Möglichkeiten auszuloten und auf ein qualitätssicherndes Verfahren bezüglich Neubebauung hinzuwirken. Daraufhin wurde die Liegenschaft am 5. Dezember 2018 aus dem Inventar der schützenswerten Bauten entlassen, worüber der kantonale Denkmalpfleger den Beschwerdeführer am 11. Dezember 2018 orientiert hat. In jenem Schreiben führt der kantonale Denkmalpfleger weiter aus, dass der Denkmalrat am 4. September 2018 entschieden habe, dass die Liegenschaft Reservoirstrasse 240 aufgrund der verlorenen Nutzung als Ausflugsrestaurant und erheblicher Verluste der originalen Substanz für eine Eintragung in das Kantonale Denkmalverzeichnis nicht in Betracht komme. Die Vorinstanz weist darauf hin, dass diese Auskunft nicht von der zuständigen Behörde erteilt wurde, da die Entscheidkompetenz über die Eintragung in das Verzeichnis gestützt auf § 16 Abs. 1 des Gesetzes über den Denkmalschutz vom 20. März 1980 (DschG/BS; SG 497.100) in der alleinigen Entscheidkompetenz der Regierung liege, was der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer wissen musste.

4.5.
Selbst wenn das Verhalten der Behörden als widersprüchlich und vertrauenswidrig zu beurteilen wäre, scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (siehe vorne E. 4.2). Genau ein solches hat die Vorinstanz dargelegt. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Eintragung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240 in das Denkmalverzeichnis gegenüber den entgegenstehenden Interessen des Beschwerdeführers konnte die Vorinstanz ohne in Willkür zu verfallen bejahen, wie im Folgenden zu zeigen sein wird (E. 5).

5.

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe § 5 DSchG/BS willkürlich angewendet und damit
Art. 9 BV
verletzt.

5.1.
Gemäss
Art. 9 BV
hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Ein Entscheid verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er in der Begründung und im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (
BGE 148 I 271
E. 2.1;
146 II 111
E. 5.1.1; je mit Hinweisen).

5.2.
Der Beschwerdeführer bringt vor, § 5 DSchG/BS nenne sowohl Einzelobjekte als auch Ensembles als schützenswerte Denkmäler. Die Vorinstanz habe die streitbetroffene Liegenschaft nicht als Einzelobjekt, sondern als Teil eines Ensembles geschützt. Das Ensemble bestehe demgemäss aus der Liegenschaft, der Grünanlage mit Batterie und dem Wasserturm. Um als Ensemble im Sinne von § 5 DSchG/BS qualifiziert werden zu können, fehle es diesen Objekten jedoch an Gemeinsamkeiten. Weder seien sie gleichzeitig noch zu einem einheitlichen Zweck errichtet worden. Zudem sei es willkürlich nur einen Teil eines angeblichen Ensembles unter Schutz zu stellen. Nur hochrangige Denkmäler könnten nach Ansicht der Vorinstanz ins Denkmalverzeichnis aufgenommen werden, weshalb die streitbetroffene Liegenschaft ein besonders erhaltenswertes hochrangiges Denkmal sein soll, habe die Vorinstanz nicht begründet, was willkürlich sei.

5.3.
Der Beschwerdeführer dringt mit seinen Vorbringen nicht durch. § 5 Abs. 1 DSchG/BS unter dem Titel "Begriff des Denkmals" lautet: "Denkmäler sind Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Wertes erhaltenswürdig sind." Der Umstand, dass die Vorinstanz den ortsbildprägenden Wert der streitbetroffenen Liegenschaft "im Ensemble" mit anderen ortsbildprägenden Objekten bei seiner Beurteilung mitberücksichtigt, ist unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden und schliesst jedenfalls nicht aus, die Liegenschaft als Einzelwerk oder als Teil eines Ensembles unter Schutz zu stellen. Dass vorliegend kein Ensemble im Sinne von § 5 Abs. 1 DSchG/BS vorliegen soll, macht es demnach nicht willkürlich, die Liegenschaft als Einzelwerk unter Schutz zu stellen. Weiter hat die Vorinstanz auch eingehend begründet, weshalb die Liegenschaft die Merkmale eines erhaltenswürdigen Denkmals im Sinne von § 5 Abs. 1 DSchG/BS erfülle. Ohnehin ist angesichts der sozial- und kulturgeschichtlichen Bedeutung der streitbetroffenen Liegenschaft (vorne E. 4.3) nicht ersichtlich, wie ihre Unterschutzstellung im Ergebnis willkürlich sein könnte (vgl. vorne E. 5.1).

6.

Der Beschwerdeführer rügt, die Unterschutzstellung der Liegenschaft Reservoirstrasse 240, Basel und ihre Aufnahme in das Denkmalverzeichnis verletzten die Eigentumsgarantie (
Art. 26 BV
).

6.1.
Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum nicht unbeschränkt, sondern nur innerhalb der Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung und namentlich der Raumplanung gezogen sind. Einschränkungen der Eigentumsgarantie bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage (
Art. 36 Abs. 1 BV
), müssen im öffentlichen Interesse liegen oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (
Art. 36 Abs. 2 BV
) und verhältnismässig sein (
Art. 36 Abs. 3 BV
;
BGE 146 I 70
E. 6.1).

Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen allgemein im öffentlichen Interesse. Wie gewichtig dieses Interesse ist und in welchem Ausmass es einen denkmalpflegerischen Schutz eines Objekts verlangt, ist bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne im Einzelfall zu prüfen (
BGE 120 Ia 270
E. 4a mit Hinweisen). Dabei ist von einer sachlichen, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützten Gesamtbetrachtung auszugehen, die den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt (
BGE 135 I 176
E. 6.2 mit Hinweisen). Rein finanzielle Interessen an einer höchstmöglichen Ausnutzung eines Grundstücks vermögen das öffentliche Interesse an einer Denkmalschutzmassnahme grundsätzlich nicht zu überwiegen (
BGE 126 I 219
E. 2c mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft frei, ob eine Denkmalschutzmassnahme durch ein genügendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von besonderen örtlichen Verhältnissen abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen (
BGE 135 I 176
E. 6.1 S. 181 f.; vgl. zum Ganzen Urteil 1C_499/2019 vom 7. Juli 2020 E. 3.3; je mit Hinweisen).

6.2.
Soweit der Beschwerdeführer seine Rüge damit begründet, dass eine gesetzliche Grundlage für die Eigentumsbeschränkung fehle, dringt er nicht durch. Zum einen ist die bisherige Nutzung seines Eigentums weiterhin möglich und es liegt damit kein schwerer Eingriff in sein Eigentum vor. Zum anderen besteht mit § 5 DSchG/BS eine genügende, formellgesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Eigentumsgarantie. Auch wurde diese gesetzliche Grundlage nicht willkürlich ausgelegt (siehe oben E. 5.3), weshalb seine diesbezüglichen Einwände ins Leere führen.

6.3.
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers legt die Vorinstanz dar, weshalb ein öffentliches Interesse an der Unterschutzstellung der Liegenschaft besteht. Sie zeigt auch auf, weshalb dieses öffentliche Interesse höher zu gewichten ist als die entgegenstehenden Interessen. Auch hat die Vorinstanz aufgezeigt, dass die streitbetroffene Liegenschaft nicht bloss von einem kleineren Kreis von Fachleuten als schutzwürdig angesehen wird. Vielmehr haben verschiedene Vereine und eine Vielzahl von Einzelpersonen über Medien und Petitionen zum Ausdruck gebracht, dass sie diese Beurteilung unterstützen. Es mag zwar sein, dass diese Unterstützung stärker ausgefallen sein könnte, weil nicht genügend klar zwischen dem vorgesehenen Schutz und einer - nicht zur Diskussion stehenden - Wiedereröffnung des vorbestehenden Restaurants unterschieden wurde. Nichtsdestotrotz erscheinen die diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz angesichts des auch für Laien leicht nachvollziehbaren kultur- und sozialgeschichtlichen Werts der Liegenschaft als plausibel und sind nicht zu beanstanden.

6.4.
Die Verhältnismässigkeit der Eigentumsbeschränkung ist ebenfalls zu bejahen. So war es nach Darstellung der Behörden gerade der gescheiterte Versuch, eine mildere Schutzmassnahme zu finden, welcher zu den gegensätzlichen Entscheiden der involvierten Denkmalschutzorgane geführt hat. Dass ein Neubau den kultur- und sozialgeschichtlichen Wert der Liegenschaft schützen könnte, macht auch der Beschwerdeführer nicht geltend, weshalb nicht ersichtlich ist, wie ein solcher als mildere Schutzmassnahme in Betracht kommen könnte.

7.

Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (vgl.
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (vgl.
Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG
).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. Oktober 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Bisaz