bger · 2C_359/2025 · 2026-03-05 · fr
Retrait des agréments,
Droit fondamental


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_359/2025

Arrêt du 5 mars 2026

IIe Cour de droit public

Composition

Mme et MM. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Kradolfer.

Greffière : Mme Kleber.

Participants à la procédure

Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ASR,

Bundesgasse 18, 3011 Bern,

recourante,

contre

A.________,

représenté par Me François Bellanger, avocat,

intimé.

Objet

Retrait des agréments,

recours contre l'arrêt de la Cour II du Tribunal administratif fédéral du 22 mai 2025 (B-7225/2023).

Faits :

A.

A.a.
Par décision du 2 juin 2009, l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision (ci-après: l'Autorité fédérale de surveillance) a accordé à A.________ un agrément en qualité d'expert-réviseur. A.________ était également titulaire d'un agrément pour l'audit selon les lois sur les marchés financiers de la catégorie 1 (banques, bourses, négociants en valeurs mobilières, centrales d'émission de lettres de gage) qui était de la compétence de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) jusqu'au 31 décembre 2014. Après que cette compétence a été transférée à l'Autorité fédérale de surveillance, celle-ci a, par décision du 10 juin 2015, également agréé A.________ en qualité d'auditeur responsable pour l'audit dans les domaines précités (ci-après: agrément pour l'audit des banques).

A.________ a été notamment membre du conseil d'administration et directeur de B.________ SA du 1er avril 2016 au 2 avril 2019, date à partir de laquelle il a uniquement revêtu la fonction de directeur. Il a en outre été chef du département d'audit jusqu'au 31 janvier 2019.

En tant que société agréée en qualité d'entreprise de révision soumise à la surveillance de l'État et disposant d'autres agréments spéciaux dont celui pour l'audit des établissements bancaires, B.________ SA fait l'objet d'une surveillance par l'Autorité fédérale de surveillance, qui la contrôle une fois par année.

A.b.
L'Autorité fédérale de surveillance a annoncé un contrôle auprès de B.________ SA le 13 avril 2018. Pour son contrôle sous l'angle de l'audit financier, elle a notamment sélectionné le mandat C.________ AG et l'exercice 2017 de cette société. Pour son contrôle sous l'angle de l'audit prudentiel, incluant également la révision des états financiers, elle a choisi le mandat D.________ Ltd et les exercices 2016 et 2017 de cette société.

A.________ était réviseur (révision des comptes statutaires et consolidés) et auditeur (audit prudentiel) de ces deux mandats.

B.

B.a.
Le 15 février 2019, l'Autorité fédérale de surveillance a informé A.________ de l'ouverture d'une procédure administrative à son encontre.

Le 22 mars 2019, I'Autorité fédérale de surveillance a rendu un rapport d'inspection sur l'audit financier constatant que, dans le cadre du mandat C.________ AG, B.________ SA avait accepté, le 17 janvier 2017, le mandat de mettre en place un système informatique développé par E.________, auprès de F.________ AG, société entièrement détenue par la société mandante. Ce système visait pour l'essentiel à assurer la gestion des contrats de leasing ainsi que la comptabilité, respectivement la comptabilisation des contrats de leasing du groupe C.________ AG. B.________ SA avait aussi accepté, le 24 avril 2017, le mandat de réviser les comptes consolidés 2017 de F.________ AG et avait été élue organe de révision par décision de l'assemblée générale de cette société du 3 mai 2017. L'Autorité fédérale de surveillance a considéré que ces deux mandats étaient incompatibles avec les règles d'indépendance, ce qui a conduit à une constatation et des mesures dans son rapport d'inspection. Il était en substance reproché à l'équipe de révision de ne pas avoir réalisé sa propre appréciation des règles d'indépendance au moment de l'acceptation du mandat et de s'être exclusivement appuyée sur un mémorandum de B.________ SA sur cette question. Ce mémorandum avait été cosigné par A.________ en sa qualité de "Partner in charge". Quant à l'acceptation du mandat, elle avait été co-approuvée par le prénommé en sa qualité de "Audit UK Business Group leader" et de "Operating unit leader".

Le 3 juillet 2019, l'Autorité fédérale de surveillance a rendu un rapport d'inspection relatif au mandat D.________ Ltd. Elle a constaté des manquements dans l'activité de révision et d'audit prudentiel de A.________ pour les exercices 2016 et 2017 sur six principaux points: l'évaluation de participations détenues par la banque, les provisions forfaitaires d'un portefeuille de crédit, le respect de mesures de cloisonnement ordonnées par la FINMA, l'évaluation d'une créance subordonnée, l'audit de l'état des gros risques et l'audit des obligations de diligence de la banque, en application de la loi fédérale sur le blanchiment d'argent.

B.b.
Par décision du 18 septembre 2019, l'Autorité fédérale de surveillance a prononcé la révocation de sa décision du 2 juin 2009 octroyant à A.________ l'agrément en qualité d'expert-réviseur et a retiré ledit agrément pour une durée de quatre ans, son inscription en cette qualité étant radiée du registre des réviseurs. Elle a également prononcé la révocation de sa décision du 10 juin 2015 octroyant à l'intéressé l'agrément pour l'audit des banques et a retiré ledit agrément pour une durée de quatre ans, son inscription en cette qualité étant radiée du registre des réviseurs. Elle a rappelé à A.________ qu'il demeurait soumis, pendant la durée du retrait, aux devoirs de communication. L'Autorité fédérale de surveillance a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.

B.c.
Le 21 octobre 2019, A.________ a formé recours à l'encontre de cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral. Il a notamment conclu à la restitution de l'effet suspensif.

Par décision incidente du 29 novembre 2019, le Tribunal administratif fédéral a rejeté la requête en restitution de l'effet suspensif.

B.d.
Par arrêt du 21 mars 2022, le Tribunal administratif fédéral a admis partiellement le recours formé par A.________, la durée du retrait de son agrément en qualité d'expert-réviseur et de celle de son agrément pour l'audit des banques étant réduite à trois ans.

Concernant le mandat D.________ Ltd, le Tribunal administratif fédéral a considéré que A.________ avait effectivement commis une faute grave concernant la constitution et la dissolution partielle d'une provision relative à la participation de D.________ Ltd dans G.________, mais l'identification de la problématique relative au risque géopolitique turc devait être prise en considération. Il a par ailleurs retenu que la vérification des mesures de cloisonnement convenues entre D.________ Ltd et la FINMA avait été suffisante sur un point, tout en confirmant les autres éléments reprochés dans ce contexte. La gravité de la faute se révélait ainsi en partie moins élevée que ce qu'avait retenu l'autorité de première instance. Le Tribunal administratif fédéral a aussi qualifié la faute commise de moyenne et non de grave pour ce qui concernait les contrôles liés à l'existence d'une créance subordonnée. Il a par contre confirmé la faute grave en lien avec l'absence de contrôle et documentation pour la diminution de cette créance entre 2016 et 2017. Le Tribunal administratif fédéral a confirmé que A.________ n'avait pas effectué les travaux de révision nécessaires en vue de s'assurer de l'homogénéité d'un portefeuille de crédits ni du taux forfaitaire appliqué en conséquence, qu'il n'avait pas entrepris de travaux d'audit suffisants en vue de s'assurer que le conseil d'administration de D.________ Ltd disposait d'informations suffisantes pour évaluer les gros risques de la banque et qu'il avait manqué à ses devoirs de contrôle sous l'angle du respect par D.________ Ltd de ses obligations légales en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, violant ainsi gravement les normes applicables et faisant preuve d'une grave négligence dans son travail.

Pour le mandat C.________ AG, le Tribunal administratif fédéral a confirmé que l'intéressé avait gravement violé les règles d'indépendance en lien avec l'acceptation du mandat de révision des comptes de C.________ AG, alors que B.________ SA avait mis en place un système informatique auprès d'une société fille de C.________ AG.

Compte tenu des fautes constatées, le Tribunal administratif fédéral a confirmé que le retrait de l'agrément était justifié. Quant à la durée de la mesure, le Tribunal administratif fédéral a, dans l'ensemble, qualifié de graves les manquements commis, mais a réduit la durée des retraits de quatre à trois ans, eu égard aux griefs admis en lien avec le mandat D.________ Ltd.

C.

C.a.
Contre l'arrêt du 21 mars 2022, A.________ a déposé un recours en matière de droit public, en demandant principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué, ainsi que la décision de l'Autorité fédérale de surveillance du 18 septembre 2019, et de renvoyer la cause au Tribunal administratif fédéral pour qu'il soit procédé à des mesures d'instruction complémentaires.

C.b.
Le 7 novembre 2022, l'Autorité fédérale de surveillance a signalé à A.________ que la période de retrait de trois ans de ses agréments était arrivée à échéance.

Le 12 décembre 2022, elle lui a restitué l'agrément en tant qu'expert-réviseur et lui a indiqué qu'il était réinscrit en cette qualité dans le registre des réviseurs. Concernant l'agrément pour l'audit des banques, l'Autorité fédérale de surveillance a précisé que celui-ci pourrait lui être restitué une fois apportée la preuve du respect des conditions d'octroi d'un tel agrément, à savoir si A.________ disposait, d'une part, du nombre d'heures d'audit et, d'autre part, du nombre d'heures de formation continue requis chaque année.

C.c.
Par arrêt du 14 novembre 2023, le Tribunal fédéral a admis le recours de A.________ dans la mesure de sa recevabilité. Il a annulé l'arrêt attaqué et renvoyé la cause au Tribunal administratif fédéral pour qu'il organise une audience publique et rende une nouvelle décision. Ayant retenu une violation de l'
art. 6 par. 1 CEDH
en lien avec le droit à une audience publique et admis le recours pour ce motif, le Tribunal fédéral n'a pas examiné le fond.

D.

Le Tribunal administratif fédéral a tenu des débats publics le 13 juin 2024. Par arrêt du 22 mai 2025, il a partiellement admis le recours de A.________ contre la décision de l'Autorité fédérale de surveillance du 18 septembre 2019. Il a réduit à deux ans la durée du retrait de l'agrément en qualité d'expert-réviseur et celle de l'agrément pour l'audit des banques. Il a rejeté le recours pour le reste, mis à la charge du recourant les frais de procédure à hauteur de 4'500 fr. et lui a alloué un montant de 12'000 fr. à titre de dépens, à la charge de l'Autorité fédérale de surveillance.

Le Tribunal administratif fédéral a repris exactement la même analyse que dans son premier arrêt s'agissant des manquements de A.________ en lien avec le mandat D.________ Ltd et la qualification de la faute dans ce contexte. En revanche, concernant le mandat C.________ AG et la violation des règles relatives à l'indépendance, il a retenu une faute moyenne au lieu de grave. Dans l'ensemble, il a considéré que les manquements devaient ainsi être qualifiés de moyens à graves et a réduit pour ce motif la durée des retraits de quatre à deux ans.

E.

L'Autorité fédérale de surveillance forme un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 22 mai 2025. Elle conclut, sous suite de frais, à l'annulation de l'arrêt attaqué et à ce que la durée du retrait de l'agrément d'expert-réviseur et celle du retrait de l'agrément pour l'audit des banques soient fixées à trois ans.

Le Tribunal administratif fédéral renonce à prendre position. A.________ conclut à l'irrecevabilité du recours de l'Autorité fédérale de surveillance, respectivement à son rejet, sous suite de dépens.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 151 I 187
consid. 1).

1.1.
Le litige porte sur la durée du retrait de l'agrément d'expert-réviseur et de l'agrément pour l'audit selon les lois sur les marchés financiers de catégorie 1 de l'intimé. Il relève du droit public (
art. 82 let. a LTF
) et ne tombe sous le coup d'aucune exception de l'
art. 83 LTF
.

1.2.
En vertu de l'
art. 89 al. 2 let. a LTF
, lu conjointement avec l'art. 28 al. 5 de la loi fédérale sur l'agrément et la surveillance des réviseurs du 16 décembre 2005 (loi sur la surveillance de la révision, LSR; RS 221.302), l'Autorité fédérale de surveillance dispose sur le principe de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral.

1.3.
Le droit de recours des autorités fédérales selon l'
art. 89 al. 2 let. a LTF
est de nature abstraite et autonome. Il sert à assurer une application correcte et uniforme du droit fédéral. Les conditions de l'
art. 89 al. 1 LTF
ne sont pas applicables aux autorités fédérales qui recourent sur cette base. Il en découle notamment que leur qualité pour recourir n'est pas liée à un intérêt digne de protection ou à un intérêt public spécifique, supplémentaire par rapport à l'intérêt à une application uniforme du droit fédéral (
ATF 151 II 442
consid. 1.3.1;
148 II 369
consid. 3.3.1 et 3.3.7;
142 II 324
consid. 1.3.1;
136 II 359
consid. 1.2). Le recours prévu par l'
art. 89 al. 2 let. a LTF
ne permet toutefois pas de porter à l'examen du Tribunal fédéral une question sans lien avec la réalité; il doit porter sur des problématiques concrètes rattachées à un cas particulier. Le recours de l'autorité doit en outre présenter une certaine actualité et - à tout le moins potentiellement - une certaine pertinence (

Aktualität und Relevanz
;
ATF 151 II 442
consid. 1.3.1;
135 II 338
consid. 1.2.1). Ainsi, l'exercice du droit de recours spécial des autorités fédérales suppose un intérêt actuel et pratique comparable à celui exigé à l'
art. 89 al. 1 LTF
(
ATF 151 II 442
consid. 1.3.1; arrêts 2C_392/2022 du 15 novembre 2022 consid. 1.2.3; 1C_384/2021 du 18 août 2022 consid. 3.3.1; 2C_1040/2018 du 18 mars 2021 consid. 2.2.2 non publié in
ATF 147 II 227
; 2C_576/2018 du 16 novembre 2018 consid. 1.2.2; 2C_341/2014 du 2 décembre 2015 consid. 1.3).

1.4.
En général, un intérêt actuel et pratique fait défaut lorsque la décision a été exécutée (cf.
ATF 125 I 394
consid. 4a; arrêts 2C_228/2017 du 21 juillet 2017 consid. 1.4.2; 5A_164/2015 du 18 juin 2015 consid. 1.2.1; 1P.517/1998 du 3 mai 2000 consid. 1b non publié in
ATF 126 I 153
). Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (cf.
ATF 147 I 478
consid. 2.2;
146 II 335
consid. 1.3; cf. par ex. en droit des étrangers lorsque le détenu a été libéré et que le SEM recourt:
ATF 134 II 201
consid. 1.1; arrêt 2C_135/2019 du 18 novembre 2019 consid. 1 non publié in
ATF 145 II 313
).

1.5.
En vertu de l'
art. 42 al. 2 LTF
, il appartient à la partie recourante d'alléguer les faits et éléments qu'elle considère comme propres à fonder la recevabilité de son recours, lorsque ceux-ci n'apparaissent pas évidents (cf.
ATF 141 IV 1
consid. 1.1;
141 IV 284
consid. 2.3).

1.6.
En l'occurrence, dans sa décision initiale du 18 septembre 2019, la recourante avait prononcé un retrait d'une durée de quatre ans de l'agrément d'expert-réviseur et de l'agrément pour l'audit des banques dont bénéficiait l'intimé. Le Tribunal administratif fédéral avait rejeté par décision incidente du 29 novembre 2019 la requête de restitution de l'effet suspensif formée par l'intéressé, puis prononcé, dans son arrêt du 21 mars 2022, une durée de retrait de trois ans pour les deux agréments. Le 7 novembre 2022, la recourante a annoncé à l'intimé que la période de retrait de trois ans était arrivée à échéance. Le 22 décembre 2022, elle lui a restitué l'agrément d'expert-réviseur. Dans son nouvel arrêt du 22 mai 2025, le Tribunal administratif fédéral a réduit la durée des retraits à deux ans. La recourante voudrait que le Tribunal fédéral prononce des retraits de trois ans.

Dès lors que l'intimé a déjà subi un retrait de trois ans, l'admission du recours de l'Autorité fédérale de surveillance s'agissant de l'agrément d'expert-réviseur n'aurait toutefois aucune portée pratique. Dans son arrêt du 14 novembre 2023, le Tribunal fédéral a noté que l'intimé avait récupéré son agrément d'expert-réviseur, mais pas encore l'agrément pour l'audit des banques (consid. 1.2.3 et 1.2.4). Même si tel était toujours le cas à ce jour, la recourante ne disposerait toutefois pas non plus d'un intérêt actuel et pratique concernant cet agrément. En effet, il ressort du courrier du 12 décembre 2022 de l'Autorité fédérale de surveillance que l'agrément pour l'audit des banques pouvait être restitué si l'intimé disposait, d'une part, du nombre d'heures d'audit requis et, d'autre part, du nombre d'heures de formation continue requis chaque année, ceci conformément au prescrit de l'art. 11d de l'ordonnance fédérale du 22 août 2007 sur la surveillance de la révision (RS 221.302.3). La restitution de l'agrément ne dépend donc pas de la durée du retrait.

1.7.
La recourante ne fait pas valoir d'une autre façon un intérêt actuel et pratique à l'examen de son recours, contrairement à son devoir de motivation.

1.8.
Les conditions pour renoncer à l'exigence de l'intérêt actuel et pratique n'apparaissent en outre pas réunies.

1.8.1.
En premier lieu, la nature de l'affaire ne justifie pas de déroger à l'intérêt actuel.

1.8.2.
En second lieu, en ce qui concerne les manquements de l'intimé en lien avec le mandat D.________ Ltd et la qualification de la gravité de la faute en découlant, la recourante s'en prend pour l'essentiel à l'appréciation des faits et des preuves, sans soulever de question juridique dont la portée irait au-delà du cas concret.

1.8.3.
Concernant le mandat C.________ AG et la violation des règles relatives à l'indépendance, la recourante fait grief au Tribunal administratif fédéral d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en qualifiant la faute de moyenne (cf. lettre D en fait ci-dessus) et non de grave comme il l'avait fait dans son premier arrêt. Invoquant l'arbitraire, elle lui reproche une mauvaise application dans le cas concret de la jurisprudence fédérale relative au retrait de l'agrément pour violation des règles d'indépendance (cf. arrêt 2C_125/2015 du 1er juin 2015 consid. 5), ce qui ne soulève aucune question juridique dont la réponse aurait une portée de principe.

1.8.4.
Pour le reste, la réduction de la durée du retrait des agréments à deux ans est la simple conséquence de la requalification des manquements en faute moyenne à grave plutôt que grave. De même, la recourante ne s'en prend à la répartition des frais et dépens résultant de l'arrêt attaqué que dans la mesure où elle conteste l'arrêt au fond. Elle n'élève ainsi aucun grief propre à justifier l'entrée en matière sur son recours.

2.

Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (cf.
ATF 150 II 409
consid. 2.2.1;
142 I 135
consid. 1.3.1;
139 I 206
consid. 1.1).

En l'espèce, l'intérêt pour recourir faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours. Il s'ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable.

3.

L'Autorité fédérale de surveillance succombant dans l'exercice de ses attributions officielles sans que l'intérêt patrimonial de la Confédération ne soit en cause, le présent arrêt sera rendu sans frais (
art. 66 al. 1 et 4 LTF
).

L'intimé, qui a déposé des observations avec l'aide d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge de la Confédération (
art. 68 al. 1 et 3 LTF
).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est irrecevable.

2.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.

Une indemnité de 2'500 fr., à verser à l'intimé à titre de dépens, est mise à la charge de la Confédération.

4.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de l'intimé, à l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision et à la Cour II du Tribunal administratif fédéral ainsi qu'à l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers FINMA.

Lausanne, le 5 mars 2026

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : E. Kleber