bger · 8C_458/2019 · 2019-09-24 · de
Invalidenversicherung (Erlass),
Invalidenversicherung


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

8C_458/2019

Urteil vom 24. September 2019

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Maillard, Präsident,

Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin,

Gerichtsschreiber Wüest.

Verfahrensbeteiligte

IV-Stelle des Kantons Zürich, Röntgenstrasse 17, 8005 Zürich,

Beschwerdeführerin,

gegen

A.________,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Marcel Bühler, Beschwerdegegnerin.

Gegenstand

Invalidenversicherung (Erlass),

Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 16. Mai 2019 (IV.2018.00060).

Sachverhalt:

A.

A.a.
Die IV-Stelle des Kantons Zürich sprach der 1990 geborenen A.________ mit Verfügung vom 30. Oktober 2015 rückwirkend ab dem 1. November 2014 eine ganze Invalidenrente zu. Die Rente wurde auf der Basis eines für massgebend betrachteten durchschnittlichen Jahreseinkommens von Fr. 47'940.- berechnet. Mit Verfügung vom 31. August 2016 wurde der Rentenbetrag aufgrund korrigierter Einkommen neu berechnet und ausgehend von einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen von nunmehr Fr. 50'760.- angepasst. Nachdem die zuständige Ausgleichskasse eine weitere Korrektur der im individuellen Konto verbuchten Einkommen vorgenommen hatte, verfügte die IV-Stelle am 18. Mai 2017 erneut eine Anpassung der Rentenleistung, wobei sie von einem massgebenden durchschnittlichen Einkommen von Fr. 25'380.- ausging. Der monatliche Rentenbetrag reduzierte sich entsprechend. Mit gleichentags ergangenem Vorbescheid stellte die Verwaltung der Versicherten zudem die Rückforderung der im Zeitraum vom 1. Juli 2015 bis 31. Mai 2017 zu viel ausgerichteten Leistungen in der Höhe von Fr. 7'636.- in Aussicht. Daran hielt sie mit Verfügung vom 26. Juni 2017 fest.

A.b.
Mit Schreiben vom 17. Juli 2017 ersuchte A.________ um Erlass der Rückforderung. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2017 kündigte die Verwaltung die Abweisung des Erlassgesuches an, da die Voraussetzung des guten Glaubens nicht erfüllt sei. Mit Verfügung vom 29. November 2017 entschied sie in diesem Sinne.

B.

Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich in dem Sinne teilweise gut, dass es die Verfügung der IV-Stelle vom 29. November 2017 unter Bejahung des guten Glaubens beim Leistungsbezug aufhob und die Sache zur Prüfung der Erlassvoraussetzung der grossen Härte mit anschliessender neuer Verfügung an die IV-Stelle zurückwies (Entscheid vom 16. Mai 2019).

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die IV-Stelle, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Verfügung vom 29. November 2017 zu bestätigen.

A.________ lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Zudem ersucht sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.

Weil die IV-Stelle - bei Bejahung der grossen (wirtschaftlichen) Härte - zufolge des kantonalen Rückweisungsentscheids gezwungen wäre, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu treffen (Erlass der Rückforderung), hat der vorinstanzliche (Zwischen-) Entscheid für sie rechtsprechungsgemäss einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
zur Folge und ist deshalb seitens der Verwaltung selbständig anfechtbar (
BGE 144 V 280
E. 1.2 S. 283;
140 V 282
; SVR 2017 AHV Nr. 3 S. 5, 9C_413/2016 E. 1).

2.

2.1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzungen gemäss
Art. 95 und 96 BGG
erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann sie mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen. Immerhin prüft das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Pflicht zur Begründung der Beschwerde (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 141 V 234
E. 1 S. 236 mit Hinweisen).

2.2.
Das Bundesgericht kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Überdies muss die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein (
Art. 97 Abs. 1 BGG
).

3.

Streitig ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Voraussetzung des guten Glaubens beim Leistungsbezug bejahte.

4.

4.1.
Wer Leistungen in gutem Glauben empfangen hat, muss sie nicht zurückerstatten, wenn eine grosse Härte vorliegt (Art. 25 Abs. 1 zweiter Satz ATSG; vgl. auch
Art. 4 Abs. 1 ATSV
). Der gute Glaube als Erlassvoraussetzung ist nicht schon mit der Unkenntnis des Rechtsmangels gegeben. Der Leistungsempfänger darf sich vielmehr nicht nur keiner böswilligen Absicht, sondern auch keiner groben Nachlässigkeit schuldig gemacht haben. Der gute Glaube entfällt somit einerseits von vornherein, wenn die zu Unrecht erfolgte Leistungsausrichtung auf eine arglistige oder grobfahrlässige Melde- oder Auskunftspflichtverletzung zurückzuführen ist. Anderseits kann sich die rückerstattungspflichtige Person auf den guten Glauben berufen, wenn ihr fehlerhaftes Verhalten nur leicht fahrlässig war. Wie in anderen Bereichen beurteilt sich das Mass der erforderlichen Sorgfalt nach einem objektiven Massstab, wobei aber das den Betroffenen in ihrer Subjektivität Mögliche und Zumutbare (Urteilsfähigkeit, Gesundheitszustand, Bildungsgrad usw.) nicht ausgeblendet werden darf (
BGE 138 V 218
E. 4 S. 220;
112 V 97
E. 2c S. 103; SVR 2019 IV Nr. 6 S. 18, 8C_353/2018 E. 3.1).

4.2.
Mit Bezug auf die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts unterscheidet die Rechtsprechung zwischen dem guten Glauben als fehlendem Unrechtsbewusstsein und der Frage, ob sich jemand unter den gegebenen Umständen auf den guten Glauben berufen kann oder ob er bei zumutbarer Aufmerksamkeit den bestehenden Rechtsmangel hätte erkennen sollen. Die Frage nach dem Unrechtsbewusstsein gehört zum inneren Tatbestand und wird daher als Tatfrage von der Vorinstanz nach
Art. 105 Abs. 1 BGG
für das Bundesgericht verbindlich beantwortet. Demgegenüber gilt die Frage nach der gebotenen Aufmerksamkeit als frei überprüfbare Rechtsfrage, soweit es darum geht festzustellen, ob sich jemand angesichts der jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse auf den guten Glauben berufen kann (
BGE 122 V 221
E. 3 S. 223; SVR 2019 IV Nr. 6 S. 18, 8C_353/2018 E. 3.1; 2018 IV Nr. 70 S. 225, 9C_847/2017 E. 2.2).

5.

5.1.
Die Vorinstanz erwog, aus der Verfügung vom 30. Oktober 2015 gehe mit hinreichender Klarheit hervor, dass der Rentenberechnung ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 47'940.- zu Grunde liege. Sie erachtete es aber als zweifelhaft, ob von der Versicherten tatsächlich erwartet werden konnte, bei Erhalt dieser Verfügung zu prüfen, auf welchem durchschnittlichen Jahreseinkommen die zugesprochene Rente beruht. Mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts 8C_353/2018 vom 26. Juli 2018 (SVR 2019 IV Nr. 6 S. 18) hielt sie fest, das durchschnittliche Jahreseinkommen hänge von einer Vielzahl variabler Parameter (Beitragsdauer; Rentenskala; Einfluss der Heirat/Scheidung; Eintritt eines Risikofalls beim Ehepartner; Karrierezuschlag) ab. Es handle sich dabei demnach nicht einfach um den Durchschnitt der effektiv erzielten Einkommen. Weiter stellte das kantonale Gericht fest, in der Verfügung vom 30. Oktober 2015 fänden sich keinerlei Erläuterungen zum Begriff des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens sowie zu dessen Berechnung und Bedeutung für die Rentenhöhe. In der Verfügung würden ausserdem zwei verschiedene Einkommen verwendet: In ihrem ersten Teil werde ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 47'940.- genannt und im zweiten Teil ein Valideneinkommen auf der Grundlage eines Jahreseinkommens von Fr. 50'700.- berechnet. Beide Einkommen würden sich im ähnlichen Rahmen bewegen und lägen über dem von der Versicherten tatsächlich erzielten Lohn. Für eine in sozialversicherungsrechtlichen Fragen nicht speziell geschulte Person sei keineswegs einfach nachzuvollziehen, dass für die Berechnung des durchschnittlichen Jahreseinkommens die tatsächlichen Jahreseinkommen massgebend seien, während zur Berechnung des Valideneinkommens in der Regel auf das zuletzt erzielte Einkommen abgestellt werde. Dies gelte umso mehr für die gesundheitlich beeinträchtige Beschwerdegegnerin, welche über keine abgeschlossene Berufslehre verfüge. Die Vorinstanz verneinte schliesslich eine grobe Nachlässigkeit der Beschwerdegegnerin bezüglich des unrechtmässigen Leistungsbezugs. Diese habe vielmehr auf die Richtigkeit der von der Verwaltung vorgenommenen Berechnung vertrauen dürfen. Eine grobfahrlässige Plfichtverletzung könne ihr nicht vorgeworfen werden. Der gute Glaube sei demnach zu bejahen.

5.2.
Die IV-Stelle vertritt demgegenüber die Ansicht, dass der gute Glaube der Beschwerdegegnerin aufgrund einer grobfahrlässigen Sorgfaltspflichtverletzung nicht gegeben sei. Sie macht geltend, aus dem Verfügungsteil 2 gehe hervor, auf welcher Grundlage das Valideneinkommen berechnet werde. Der Beschwerdegegnerin habe klar sein müssen, dass es sich beim Wert von Fr. 50'700.- um einen aufgerechneten Wert handle, zumal sie bei der "B.________ AG" lediglich von Mai 2011 bis Februar 2012 angestellt gewesen sei und dabei ein monatliches Einkommen von Fr. 3'960.- erzielt habe. Aus der Verfügung ergebe sich sodann nicht, dass das Valideneinkommen etwas mit der Rentenberechnung sowie der Höhe an sich zu tun habe. Im Weiteren seien in der Rentenverfügung vom 30. Oktober 2015 die Berechnungsgrundlagen dargelegt worden. Daraus sei ein massgebliches durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 47'940.- ersichtlich. Bei sorgfältiger Lektüre hätten der Beschwerdegegnerin Zweifel aufkommen müssen, ob das Jahreseinkommen korrekt gewesen sei, zumal sie im Rahmen ihrer erwerblichen Tätigkeit nicht auch nur annähernd ein Jahreseinkommen in dieser Höhe erzielt habe. Zweifel hätten sich insbesondere auch mit Blick auf den der Verfügung beigelegten Auszug aus dem individuellen Konto (IK) ergeben müssen. Daraus sei der fälschlicherweise gutgeschriebene Betrag von Fr. 74'800.- ersichtlich gewesen. Dies hätte sie zumindest zu einer Rückfrage bei der Verwaltung veranlassen müssen.

6.

6.1.
Dem von der Vorinstanz zitierten Urteil des Bundesgerichts 8C_353/2018 vom 26. Juli 2018 E. 4.3 lag folgender Sachverhalt zugrunde: Zur Beurteilung stand die Rentenhöhe einer 1955 geborenen Frau, die Mutter von vier erwachsenen Kindern war und teils als Hausfrau, teils als Landwirtin auf dem landwirtschaftlichen Betrieb ihres Ehemannes arbeitete. Im Jahr 2003 wurde ihr ab März 2002 aufgrund der Folgen eines erlittenen Schädelhirntraumas eine halbe Invalidenrente zugesprochen, wobei die Rentenberechnung auf einem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen von Fr. 35'448.- basierte. Jahre später bemerkte die IV-Stelle, dass bei der Berechnung der Invalidenrente eine falsche Versichertennummer herangezogen und folglich ein zu hohes massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen festgelegt worden war. Die IV-Stelle und das kantonale Gericht verneinten den guten Glauben beim Leistungsbezug mit der Begründung, die Versicherte hätte erkennen müssen, dass das in der Rentenverfügung angegebene durchschnittliche Jahreseinkommen nicht mit dem Einkommen übereinstimmte, welches sie in den Jahren 1973 bis 1979 erzielt habe. Das Bundesgericht wies indessen darauf hin, dass aus den in der Vergangenheit erzielten tatsächlichen Einkommen nicht ohne Weiteres auf das durchschnittliche Jahreseinkommen im Sinne von
Art. 29quater AHVG
geschlossen werden könne (E. 4.3). Dieses setze sich zusammen aus dem Durchschnitt der aufgewerteten Summe der Erwerbseinkommen (Art. 29quater i.V.m.
Art. 30 AHVG
), zuzüglich den durchschnittlich erworbenen Erziehungs- und Betreuungsgutschriften (
Art. 29quater lit. b und c AHVG
). Im Weiteren hänge das durchschnittliche Jahreseinkommen von einer Vielzahl variabler Parameter ab (Beitragsdauer, Rentenskala, Einfluss der Heirat/Scheidung, Eintritt eines Risikofalls beim Ehepartner, Karrierezuschlag). Im konkreten Fall wurde das massgebende durchschnittliche Jahreseinkommen zu beinahe 90 % von den Erziehungsgutschriften bestimmt. Daher habe die Versicherte aus der Kenntnis ihres relativ tiefen tatsächlichen Einkommens in den 1970er Jahren nicht ohne Weiteres ableiten können, dass das von der Verwaltung festgestellte massgebende Jahreseinkommen zu hoch gewesen sei. Unter den dargelegten Umständen sowie unter Berücksichtigung der gesundheitlichen Einschränkungen und des beruflichen Werdegangs der Beschwerdeführerin habe von ihr nicht erwartet werden können, dass sie - selbst unter Aufwendung der ihr zumutbaren Aufmerksamkeit - den Fehler der Verwaltung in der Rentenverfügung vom 31. Oktober 2003 hätte erkennen müssen.

6.2.
Der hier zur Beurteilung stehende Sachverhalt ist indessen anders gelagert. Es geht um eine 1990 geborene ledige und kinderlose Versicherte, die ab November 2014 berentet wurde. Der - zweifellos nicht von ihr zu verantwortende - Fehler in den Rentenverfügungen vom 30. Oktober 2015 und 31. August 2016 ist darauf zurückzuführen, dass im IK der Versicherten im Jahr 2011 ein Einkommen in der Höhe von Fr. 74'800.- verbucht war, welches diese nie erzielt hatte. Gemäss den korrigierten IK-Eintragungen erzielte sie bei der betreffenden Arbeitgeberin lediglich von Januar bis Februar 2010 ein Einkommen von Fr. 2'980.-. Im Jahr 2011 erzielte sie bei dieser Arbeitgeberin hingegen offenbar kein Einkommen. Festzuhalten ist weiter, dass sich das massgebende durchschnittliche Jahreseinkommen bei der noch jungen Versicherten alleine aus den in den Jahren 2011 bis 2013 erzielten Erwerbseinkommen zusammensetzte. Die Verhältnisse sind vorliegend demnach weit weniger kompliziert als im mit Urteil 8C_353/2018 vom 26. Juli 2018 entschiedenen Fall.

6.3.
Nach den von der Versicherten unbestritten gebliebenen Vorbringen in der Beschwerde war der Rentenverfügung vom 30. Oktober 2015 ein IK-Auszug beigelegt. Dieser wird in der Verfügung denn auch explizit als Beilage erwähnt. Der vorinstanzlich unvollständig festgestellte Sachverhalt ist entsprechend zu ergänzen (vgl. E. 2.2 hiervor). Aus dem IK-Auszug war die Fehlbuchung im Jahr 2011 (vgl. E. 6.2 hiervor) ersichtlich. Es trifft zwar zu, dass sich eine Rentenberechnung für einen Laien nur schwerlich im Detail nachvollziehen lässt. Dies entbindet den Verfügungsadressaten aber nicht, die Verfügung zumindest einer Plausibilitätskontrolle zu unterziehen. Dazu gehört etwa, die in den Berechnungsblättern ausgewiesenen Erwerbseinkommen und das sich daraus ergebende, in der Verfügung direkt angeführte, für die Bestimmung der Rentenhöhe massgebliche Erwerbseinkommen nach offenkundigen Fehlern zu sichten. (vgl. Urteil 8C_225/2013 vom 5. September 2013 E. 4.1). Vorliegend waren der Verfügung vom 30. Oktober 2015 zwar nicht die Berechnungsblätter beigelegt, sondern lediglich - aber immerhin - ein IK-Auszug. Der darin enthaltene offenkundige Fehler hätte die Beschwerdegegnerin - nicht zuletzt aufgrund der altersbedingt überschaubaren Erwerbshistorie - auffallen und sie zumindest zu einer Rückfrage bei der Verwaltung veranlassen müssen, wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt. Daran ändert - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - auch die betragliche Nähe zwischen dem in der Rentenverfügung angegebenen massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen und dem im zweiten Verfügungsteil erwähnten Valideneinkommen nichts. Denn zum einen weist die IV-Stelle zu Recht darauf hin, dass in der Verfügung der Begriff des Valideneinkommens und dessen Bedeutung für die Bemessung der Invalidität dargelegt wird. Zum anderen musste sich die Versicherte mit Blick auf das in den Berechnungsgrundlagen der Rentenverfügung vom 30. Oktober 2015 angegebene massgebende durchschnittliche Jahreseinkommen darüber im Klaren sein, dass sich die Höhe der Invalidenrente (unter anderem) nach dem erzielten Erwerbseinkommen richtet. Insoweit hätte sie die Bedeutung des beigelegten IK-Auszugs für die Rentenhöhe erkennen müssen, auch wenn sich in der Verfügung vom 30. Oktober 2015 keinerlei Erläuterungen zum Begriff des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens finden.

6.4.
Nach dem Gesagten hätte zur gebotenen Aufmerksamkeit auch gehört, dass sich die Beschwerdegegnerin ein grobes Bild über ihre Einkommensverhältnisse macht und sie den der Rentenverfügung beigelegten IK-Auszug - zumindest auf offenkundige Fehler - prüft. Dass sie dazu aus gesundheitlichen oder anderen persönlichen Gründen nicht in die Lage versetzt gewesen wäre, ist nicht erstellt. Allenfalls hätte sie auch jemanden zur Hilfe beiziehen können. Eine einfache Überprüfung des IK-Auszugs hätte eine augenfällige Diskrepanz zur tatsächlichen wirtschaftlichen Situation der Beschwerdegegnerin und damit zur Fehlerhaftigkeit der Verfügung offengelegt. So war im Jahr 2011 total ein Einkommen von Fr. 105'779.- verbucht worden, wohingegen die Beschwerdegegnerin in den Jahren 2008 bis 2013 nie mehr als Fr. 30'000.- verdiente. Ein Einkommen von Fr. 74'800.- im Jahr 2011 betraf eine Arbeitgeberin, für die die Beschwerdegegnerin im betreffenden Jahr offenbar gar nicht tätig war. Lediglich im Jahr 2010 (Januar und Februar) erzielte sie bei ihr ein Einkommen von insgesamt Fr. 2'980.-. Der fälschlicherweise aufgeführte Betrag von Fr. 74'800.- hätte ihr somit - auch im Rahmen einer Plausibilitätskontrolle (vgl. E. 6.3 hiervor) - ins Auge stechen müssen. Selbst ohne nähere Kenntnisse über die Modalitäten einer Rentenberechnung hätten bei der Beschwerdegegnerin erhebliche Zweifel am angegebenen massgeblichen Jahreseinkommen und letztlich an der Rechtmässigkeit des ausgerichteten Rentenbetrages aufkeimen müssen.

6.5.
Dadurch, dass die Versicherte den der Rentenverfügung vom 30. Oktober 2015 beigelegten IK-Auszug nicht mit der gebotenen Aufmerksamkeit überprüft hatte, hat sie den für sie leicht erkennbaren Mangel übersehen und es damit auch unterlassen, die Verwaltung darauf hinzuweisen. Dieses Fehlverhalten kann nicht als leichte Nachlässigkeit gewertet werden. Vielmehr schliesst es den guten Glauben der Versicherten beim Leistungsbezug aus. Daran ändert im Übrigen auch der Umstand nichts, dass der Rentenverfügung vom 31. August 2016 - anders als derjenigen vom 30. Oktober 2015 - gemäss Beilagenverzeichnis kein IK-Auszug beigelegt war. Denn hätte die Beschwerdegegnerin den offenkundigen Fehler im IK-Auszug nach Erhalt der Rentenverfügung vom 30. Oktober 2015 der Verwaltung rechtzeitig gemeldet, so hätte eine entsprechende Korrektur bereits im Rahmen der Rentenverfügung vom 31. August 2016 erfolgen können.

6.6.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung wird ihr nicht vorgeworfen, nicht bemerkt zu haben, dass sie monatlich eine um Fr. 332.- zu hohe Invalidenrente erhalten habe. Vielmehr liegt das (grobfahrlässige) Fehlverhalten nach dem Gesagten darin, dass sie bei der Überprüfung der Rentenverfügung und des IK-Auszugs nicht ein Mindestmass an Sorgfalt walten liess. Eine absichtliche Vermögensverschiebung oder eine Betrugsabsicht stand nie zur Diskussion.

7.

Kann sich die Beschwerdegegnerin unter den gegebenen Umständen nicht auf den guten Glauben berufen, entfällt die Erlassmöglichkeit ungeachtet dessen, ob die Rückerstattungsforderung zu einer grossen Härte führt oder nicht. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz Bundesrecht verletzt (vgl. E. 2.1 hiervor). Die Beschwerde der IV-Stelle ist begründet.

8.

Ausgangsgemäss wird die Beschwerdegegnerin grundsätzlich kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG
). Ihrem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege (Prozessführung, Verbeiständung) kann entsprochen werden (
Art. 64 Abs. 1 und 2 BGG
), da die Bedürftigkeit der Versicherten anhand der Akten ausgewiesen ist. Es wird indessen ausdrücklich auf
Art. 64 Abs. 4 BGG
hingewiesen, wonach sie der Bundesgerichtskasse Ersatz zu leisten hat, wenn sie später dazu in der Lage ist. Die Entschädigung wird aufgrund des geltend gemachten Aufwandes ermessensweise festgesetzt.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 16. Mai 2019 wird aufgehoben und die Verfügung der IV-Stelle des Kantons Zürich vom 29. November 2017 bestätigt.

2.

Der Beschwerdegegnerin wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und Rechtsanwalt Marcel Bühler wird als unentgeltlicher Anwalt bestellt.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 900.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, indes vorläufig auf die Bundesgerichtskasse genommen.

4.

Dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 1'400.- ausgerichtet.

5.

Die Sache wird zum Entscheid über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung im vorangegangenen Verfahren an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

6.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 24. September 2019

Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Maillard

Der Gerichtsschreiber: Wüest