bger · 8C 320/2022 · 2023-06-30 · de

Öffentliches Personalrecht (Einrehung; Besoldung; Lohngleichheit Mann und Frau) | Öffentliches Dienstverhältnis

Bundesgericht III. Öffentlich-rechtliche Abteilung (I. Sozialrechtliche Abteilung) 30.06.2023 8C 320/2022 (8C_320/2022)
Tribunal fédéral IIIe Cour de droit public (Ire Cour de droit social) 30.06.2023 8C 320/2022 (8C_320/2022)
Tribunale federale III Corte di diritto pubblico (I Corte di diritto sociale) 30.06.2023 8C 320/2022 (8C_320/2022)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_320/2022
Urteil vom 30. Juni 2023
IV. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wirthlin, Präsident,
Bundesrichterinnen Heine, Viscione,
Gerichtsschreiberin Berger Götz.
Verfahrensbeteiligte
A.________
und 63 weitere Kindergartenlehrpersonen,
alle vertreten durch Advokat Martin Dumas und/oder Advokatin Andrea Suter,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, vertreten durch Human Resources Basel-Stadt, Spiegelgasse 4, 4051 Basel,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (Einreihung; Besoldung; Lohngleichheit Mann und Frau),
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 4. März 2022 (VD.2020.24).
Sachverhalt:
A.
A.________ sowie 168 weitere Frauen und 14 Männer sind als Kindergartenlehrpersonen im Kanton Basel-Stadt tätig. Nachdem ihre Stelle "Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL Volksschule (Kindergarten) alle Themenbereiche", Stellenbeschreibung 15091.000001, mit Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modellumschreibung) 4001.13 in Lohnklasse 13 überführt worden war, beantragten sie beim Zentralen Personaldienst (ZPD; heute: Human Resources Basel-Stadt) den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Der ZPD hielt daraufhin namens und im Auftrag des Regierungsrates in je einzelnen Verfügungen vom 7. Januar und 6. April 2016 an der Überführung der Stelle per 1. Februar 2015 gestützt auf die Stellenbeschreibung 15091.000001 in die Modellumschreibung 4001.13 in Lohnklasse 13 fest. In teilweiser Gutheissung der von den Stelleninhaberinnen und -inhabern hiergegen erhobenen Rekurse überführte der Regierungsrat die Stelle alsdann rückwirkend per 1. Februar 2015 auf die Richtposition 4002.14 in Lohnklasse 14, namentlich unter Hinweis darauf, dass sich aus den Stellenbeschreibungen 15091.000001 und 15093.000001 ("Lehrperson Primarstufe [1. bis 5. Klasse Volksschule] mehrere Fächer") keine bewertungsrelevanten Unterschiede ergeben würden (Regierungsratsbeschluss vom 21. Januar 2020).
B.
Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt (als Verwaltungsgericht) wies den gegen den Regierungsratsbeschluss vom 21. Januar 2020 geführten Rekurs ab (Urteil vom 4. März 2022).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lassen 64 der 183 Kindergartenlehrpersonen, die beim kantonalen Gericht Beschwerde eingereicht hatten, beantragen, in Aufhebung des angefochtenen Urteils vom 4. März 2022 und des Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 sei festzustellen, dass die Einreihung ihrer Stelle "Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche", Stellenbeschreibung 15091.000001, in Lohnklasse 14 eine Verletzung von
Art. 8 Abs. 1 und 3 BV
darstelle, und die Stelle sei mit Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 15 einzureihen; eventualiter sei die Sache in Aufhebung des angefochtenen Urteils vom 4. März 2022 zur Neubeurteilung an das kantonale Gericht bzw. an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Das kantonale Gericht schliesst ohne weitere Ausführungen, lediglich unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Urteil, auf Abweisung der Beschwerde. Human Resources Basel-Stadt beantragt ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen. Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) stellt das Rechtsbegehren, die Beschwerde sei in Bezug auf die geltend gemachte Verletzung von
Art. 8 Abs. 3 BV
abzuweisen.
Replikweise halten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil des Appellationsgerichts ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (
Art. 86 Abs. 1 lit. d,
Art. 90 BGG
) und betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit (
Art. 82 lit. a BGG
). Aufgrund der geltend gemachten Lohnansprüche handelt es sich um eine vermögensrechtliche Angelegenheit. In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist gemäss
Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG
die Beschwerde auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse unzulässig, wenn der - nach
Art. 51 BGG
zu berechnende - Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt.
Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG
sehen keine Sonderregelung hinsichtlich Fragen der Gleichstellung der Geschlechter vor (anders auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, die keine vermögensrechtliche Angelegenheit betreffen:
Art. 83 lit. g BGG
). Die Entschädigungsforderungen der einzelnen Beschwerdeführenden übersteigen die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- (
Art. 51 Abs. 1 lit. a,
Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG
). Die Beschwerdeführenden sind als Adressaten des angefochtenen Urteils besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf das form- und fristgerecht eingereichte Rechtsmittel ist grundsätzlich einzutreten. Soweit die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 beantragt wird, kann allerdings auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, da dieser durch das angefochtene Urteil des Appellationsgerichts ersetzt wurde (Devolutiveffekt). Immerhin gilt der Regierungsratsbeschluss als inhaltlich mitangefochten (
BGE 134 II 142
E. 1.4;
129 II 438
E. 1;
125 II 29
E. 1c).
2.
2.1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzungen gemäss
Art. 95 und 96 BGG
erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Immerhin prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Pflicht zur Begründung der Beschwerde (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 141 V 234
E. 1 mit Hinweisen). Für die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem sowie interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 138 I 274
E. 1.6 mit Hinweisen). Das Bundesgericht untersucht nicht von sich aus, ob der angefochtene kantonale Entscheid die Grundrechte oder kantonales und interkantonales Recht verletzt, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und bloss allgemein gehaltene Kritik am angefochtenen Entscheid geht es nicht ein (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
;
BGE 141 IV 249
E. 1.3.1;
140 III 264
E. 2.3; Urteil 8C_812/2019 vom 19. Mai 2020 E. 2.4).
2.2.
Die richtige Anwendung des kantonalen Rechts als solches bildet - vorbehältlich
Art. 95 lit. c-e BGG
- nicht Beschwerdegrund und es kann nur überprüft werden, ob der angefochtene Entscheid auf willkürlicher Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder seine Anwendung auf andere Weise gegen übergeordnetes Recht verstösst (vgl.
BGE 138 I 227
E. 3.1;
137 V 57
E. 1.3;
133 II 249
E. 1.2.1; Urteil 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 1.3 i.f.). Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn das angefochtene Urteil offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als zutreffender erscheinen mag, genügt nicht (
BGE 144 I 170
E. 7.3;
142 V 513
E. 4.2
;
141 I 70
E. 2.2; je mit Hinweisen).
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie die vom Regierungsrat auf Einsprache hin erfolgte höhere Einreihung der Kindergartenlehrpersonen in ihrer Funktion als "Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche" in Lohnklasse 14 bestätigte und ihnen damit die beantragte Einreihung in Lohnklasse 15 verwehrte.
4.
4.1.
Gemäss § 5 des Gesetzes betreffend Einreihung und Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt (Lohngesetz) vom 18. Januar 1995 (LG; SG 164.100) erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Nach
§ 6 Abs. 1 und 4 LG
ist der Regierungsrat für die Einreihung sämtlicher Stellen in die Lohnklassen zuständig; das Verfahren regelt er in einer Verordnung. Zufolge § 11 der Verordnung über die Einreihung von Stellen sowie die Einstufung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt (Einreihungsverordnung) vom 31. Oktober 1995 (EVO; SG 164.150) wird für Inhaberinnen und Inhaber von Stellen, deren massgebende Modellumschreibungen bestimmte Ausbildungsvoraussetzungen erfüllen, ein Profilvergleich nach einer Richtlinie von Human Resources Basel-Stadt erstellt. Der der Bewertung einzelner Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zugrunde liegende Einreihungsplan (ERP) mit sieben ausgeschiedenen Funktionsbereichen und die Modellumschreibungen gemäss Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014, gültig ab 1. Februar 2015, bilden Verwaltungsverordnungen. In jedem der sieben Funktionsbereiche sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau ist, umso höher ist die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbstständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations-, Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen, Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (ERP und Modellumschreibungen, gültig ab 1. Februar 2015, basierend auf RRB Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014).
4.2.
Gemäss der Interkantonalen Vereinbarung vom 14. Juni 2007 über die Harmonisierung der Volksschule (HarmoS-Konkordat) umfasst die Volksschule die 1.-8. Schulklasse, wobei die beiden ersten Jahre (1.-2. Klasse VS) den Kindergarten betreffen. Für den Kanton Basel-Stadt bestehen in den drei Funktionsketten der Primarstufe 4001 "Lehrperson 1.-2. Klasse VS (Kindergarten) ", 4002 "Lehrperson 1.-5. Klasse VS (Kindergarten - 3. Primar) " und 4003 "Lehrperson 3.-8. Klasse VS (1.-6. Primar) " Modellumschreibungen für je zwei Richtpositionen, also dementsprechend die Modellumschreibungen 4001.12 und 4001.13, 4002.13 und 4002.14 sowie 4003.14 und 4003.15. Nach der kantonalen Gerichtspraxis genügt es für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssen die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein. Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn - von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet - die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (E. 3.3 des angefochtenen Urteils mit Hinweis auf weitere kantonalgerichtliche Urteile).
5.
5.1.
Die vorliegend strittige Stelle wurde ursprünglich der Funktionskette 4001 "Lehrperson 1.-2. Klasse VS (Kindergarten) ", Modellumschreibung 4001.13, zugeordnet. Mit Regierungsratsbeschluss vom 21. Januar 2020 wurde sie in die Funktionskette 4002 "Lehrperson 1.-5. Klasse VS (Kindergarten - 3. Primar) ", Modellumschreibung 4002.14, umgeteilt, deren Spektrum bis ins fünfte Schuljahr der Volksschule reicht. Die Funktionskette 4002 umfasst nun also nebst den beiden Kindergartenjahren auch die ersten drei Primarschuljahre. Abgewiesen wurde das Begehren um Einreihung in Lohnklasse 15, entsprechend der Funktionskette 4003 "Lehrperson 3.-8. Klasse VS (1.-6. Primar) ", Modellumschreibung 4003.15. Im Verfahren vor dem kantonalen Gericht zielten die Beschwerdeführenden auf eine Gleichstellung der Funktionsketten 4002 und 4003.
5.2.
Die Vorinstanz wies vor dem Hintergrund der kantonalrechtlichen Grundlagen zunächst darauf hin, dass nach ihrer ständigen Praxis bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen sei, die Basis des Bewertungsentscheides gebildet habe. Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gelte auch für die Quervergleichsstellen. Der Vergleich der Bewertung der Stelle "Lehrperson Primarstufe 1.-2. KL VS (Kindergarten) alle Themenbereiche" gemäss Stellenbeschreibung 15091.000001 und der Stelle "Lehrperson Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule) " gemäss Stellenbeschreibung 15099.000001 ergebe eine Übereinstimmung bezüglich der Unterkompetenzen "Selbstständigkeit", "Flexibilität", und "Wissen". Demgegenüber würden die Beschwerdeführenden unter der Rubrik "Beanspruchungen" weitergehende Voraussetzungen erfüllen. Bei anderen Unterkompetenzen bleibe die strittige Stelle jedoch hinter den Anforderungen der Modellumschreibung 4003.15 zurück. So gehe die Modellumschreibung 4003.15 namentlich bezüglich der Unterkompetenzen "Kommunikationsfähigkeit" (Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Lerninhalte), "Kooperations- und Teamfähigkeit" (Schwierigkeit der Problemstellungen, Gruppengrösse, Interessenlage der Partner), "Führungskompetenz" (Zahl der Lernenden), "Kenntnisse und Fertigkeiten" (Methoden der Schulstoffvermittlung) sowie bezüglich der psychischen Beanspruchungen (stärkere Gewichtung der Verantwortung für Promotionsentscheide betreffend den Übertritt in die Sekundarstufe) über die Anforderungen an die Kindergartenlehrpersonen hinaus. Die Modellumschreibung 4003.15 werde nur erfüllt, wenn auch Schülerinnen und Schüler der 4. bis 6. Primarschulklassen (6. bis 8. Schuljahr) unterrichtet würden. Demgegenüber würden die Lehrpersonen Primarstufe (1. bis 5. Klasse Volksschule) gemäss Stellenbeschreibung 15093.000001 in den beiden Schuljahren im Kindergarten sowie den ersten drei Primarschuljahren eingesetzt. Lehrkräfte, die in den ersten drei Primarschuljahren unterrichten würden, seien - gleich wie die im Kindergarten tätigen Beschwerdeführenden - in der Lohnklasse 14 entlöhnt. Es sei daher mit Bezug auf die unterschiedlich beurteilten Anforderungen gerade der Vergleich zwischen der Arbeit mit Kindergarten- (1.-2. Klasse der Volksschule) und Primarschulkindern der 4. bis 6. Klasse (6.-8. Klasse der Volksschule) anzustellen. Die Überführung der Lehrpersonen an der Primarschule basiere nicht allein auf dem Alter der zu unterrichtenden Kinder, sondern lasse sich vielmehr anhand entsprechender Differenzen bezüglich einzelner Unterkompetenzen rationalisieren. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass im Quervergleich die Stelle "Lehrperson 3.-8. Klasse Volksschule" gemäss Stellenbeschreibung 15099.000001 aufgrund der Erfüllung der qualifizierteren Anforderungen gemäss der Modellumschreibung 4003.15 in eine höhere Lohnklasse eingereiht worden sei. Im Quervergleich gleich wie die Stelle der Beschwerdeführenden eingereiht worden sei die Stelle "Lehrperson Primarstufe (1. bis 5. Klasse Volksschule) " gemäss Stellenbeschreibung 15093.000001. Eine Ungleichbehandlung scheide daher insofern von Vornherein aus. Nachdem die Stelle der Beschwerdeführenden im Verfahren vor dem Regierungsrat von der Lohnklasse 13 in die Lohnklasse 14 angehoben worden sei, würden sich beide Stellen in der gleichen Lohnklasse befinden, womit die Lohngleichheit offensichtlich gewahrt sei. Eine geschlechterdiskriminierende Einreihung der Stelle der Beschwerdeführenden liege ebenfalls nicht vor. Zusammenfassend sei die Zuordnung der Stelle in Lohnklasse 14 nicht zu beanstanden.
6.
6.1.
Die Beschwerdeführenden machen eine lohnmässige Ungleichbehandlung der Kindergartenlehrpersonen gegenüber den Primarlehrpersonen im Kanton Basel-Stadt geltend, die auf eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zurückgehe. Die Vorinstanz habe durch die Abweisung des Rekurses das verfassungsmässige Grundrecht der Rechtsgleichheit bzw. den Grundsatz "gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit" gemäss
Art. 8 Abs. 1 BV
und § 8 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV; SG 111.110) bzw. nach
Art. 8 Abs. 3 BV
, Art. 3 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1) und § 9 Abs. 2 KV verletzt. Dabei wird die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibungen gemäss der vorinstanzlichen Rechtsprechung vor Bundesgericht nicht in Frage gestellt.
6.2.
Vorweg ist zu bemerken, dass § 8 KV neben
Art. 8 Abs. 1 BV
bzw. § 9 Abs. 2 KV neben
Art. 8 Abs. 3 BV
, zumindest was die Lohngleichheit betrifft, keine eigenständige Bedeutung zukommt - Gegenteiliges wird jedenfalls nicht dargetan -, so dass die kantonalen Verfassungsbestimmungen nachfolgend nicht mehr speziell erwähnt werden.
6.3.
6.3.1.
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (
Art. 8 Abs. 1 BV
) - und der mit diesem eng verbundene Grundsatz des Willkürverbots (
Art. 9 BV
) - ist verletzt, wenn ein Erlass oder ein Urteil hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert. Dies gilt insbesondere auch in Besoldungsfragen im öffentlich-rechtlichen Dienstrecht.
Art. 8 Abs. 1 BV
verlangt in diesem Zusammenhang nur, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird. Die politischen Behörden sind befugt, innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Einteilung und Besoldung massgebend sein sollen, und damit festzulegen, welche Kriterien eine Gleich- beziehungsweise eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich die für die Besoldungshöhe relevanten Anknüpfungspunkte vernünftig begründen lassen. In der Gerichtspraxis werden Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortung als sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldungsordnung erachtet (
BGE 147 I 16
E. 4.2.1
;
143 I 1
E. 3.3
;
138 I 321
E. 3.2 und 3.3;
137 V 121
E. 5.3; Urteil 8C_533/2021 vom 11. August 2022 E. 4.1). Das Bundesgericht übt dabei eine gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (
BGE 141 II 411
E. 6.1.1 mit Hinweisen).
6.3.2.
Im Bereich der Lehrerbesoldungen sind praxisgemäss Kriterien wie die notwendige Ausbildung, die Art der Schule, die Zahl der Unterrichtsstunden oder die Klassengrösse und die Verantwortung, die mit dem Unterrichten zusammenhängt, zulässig (
BGE 123 I 1
E. 6c
;
121 I 49
E. 4c).
6.4.
Aufgrund von
Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV
haben Mann und Frau Anspruch auf gleichen Lohn für gleiche oder gleichwertige Arbeit. Der Begriff der gleichwertigen Arbeit umfasst nicht bloss ähnliche, das heisst gleichartige Arbeiten, sondern bezieht sich darüber hinaus in Zusammenhang mit indirekten Lohndiskriminierungen auch auf Arbeiten unterschiedlicher Natur (
BGE 144 II 65
E. 4.1 mit Hinweisen). Nach
Art. 3 Abs. 1 GlG
dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Das Diskriminierungsverbot gilt insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung (Abs. 2). Geschlechtsdiskriminierend können nur Lohnunterschiede zwischen typisch männlichen und typisch weiblichen oder zwischen geschlechtstypischen und geschlechtsneutralen Funktionen sein, nicht aber Differenzen zwischen zwei typisch weiblichen Funktionen (Urteil 2A.183/2003 vom 20. August 2003 E. 3.2; zur geschlechtstypischen Identifizierung vgl. sodann
BGE 144 II 65
E. 5.2 mit Hinweisen). Auf der Grundlage des Diskriminierungsverbots von
Art. 3 GlG
ist es auch Männern als Angehörige eines überwiegend weiblich besetzten Berufes gestattet, den Lohngleichheitsanspruch geltend zu machen (Urteil 8C_420/2019 vom 20. Februar 2020 E. 3.2 mit Hinweisen).
7.
7.1.
7.1.1.
Im Einzelnen rügen die Beschwerdeführenden zunächst, die Vorinstanz stütze ihre Begründung und ihre Prüfung des Quervergleichs auf eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Es sei rechtswidrig, die Stelle der Beschwerdeführenden einzig mit der Tätigkeit der Lehrpersonen zu vergleichen, die das 4. bis 6. Primarschuljahr (6. bis 8. Klasse Volksschule) unterrichteten. Der Quervergleich müsse auch auf die Tätigkeit der Lehrpersonen in den ersten drei Primarschuljahren (3. bis 5. Klasse Volksschule) ausgedehnt werden. Im Kanton Basel-Stadt würden die Primarschulen (3. bis 8. Klasse der Primarstufe) nämlich in zwei Phasen von je drei Jahren unterteilt. Nach drei Jahren finde in der Regel ein vollständiger Lehrerwechsel statt, weshalb der eine Teil der Lehrpersonen ausschliesslich in den ersten drei Primarschuljahren und der andere Teil ausschliesslich in den zweiten drei Primarschuljahren unterrichteten. Lehrpersonen, die durchgehend alle sechs Primarschuljahre unterrichteten, gebe es in der Praxis kaum. Entgegen der Feststellung des kantonalen Gerichts treffe es nicht zu, dass diejenigen Primarlehrpersonen, die ausschliesslich in den drei ersten Primarschuljahren unterrichteten, in Lohnklasse 14, wie jetzt die Kindergartenlehrpersonen, entlöhnt würden. Vielmehr seien diese - gleich wie die Lehrpersonen, welche ausschliesslich die zweiten drei Primarschuljahre unterrichteten - der Lohnklasse 15 zugeordnet.
7.1.2.
Aufgrund der Abfassung der Stellenbeschreibungen 15093.000001 "Lehrperson Primarstufe (1. bis 5. Klasse Volksschule) " und 15099.000001 "Lehrperson Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule) " resultiert eine Überschneidung im Bereich der Klassen 3 bis 5 der Volksschule. Der Betrachtungsweise der Vorinstanz liegt die Annahme zugrunde, dass unter die Stellenbeschreibung 15099.000001 nur falle, wer die Klassen 3 bis 8 der Volksschule durchgehend unterrichte, zudem vor allem jene Lehrpersonen, die an der Volksschule in den Klassen 6 bis 8 tätig sind. Dadurch wird diese Überschneidung, wenn nicht faktisch aufgehoben, so doch zumindest relativiert. Denn so gesehen fallen diejenigen Personen, die nur die Klassen 1 bis 3 der Primarschule (bzw. 3 bis 5 der Volksschule) unterrichten, nicht unter die Stellenbeschreibung 15099.000001. Die kantonalgerichtliche Sichtweise drängt sich aufgrund des Nebeneinanders der beiden Gruppen "Lehrperson Primarstufe (1. bis 5. Klasse Volksschule) " und "Lehrperson Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule) " geradezu auf und wird durch den Hinweis in der Stellenbeschreibung 15099.000001 unter Ziffer 4 "Genereller Auftrag", "Bildungsniveau für Übertritt in Sekundarstufe I erreichen", zusätzlich genährt. Dieses Ziel richtet sich klarerweise an jene Lehrpersonen, die unmittelbar vor der Sekundarstufe I unterrichten, somit an diejenigen, die entweder über die ganze Dauer der Primarschule (3. bis 8. Klasse der Volksschule) involviert sind, oder aber (vor allem) an diejenigen, die wenigstens die letzten drei Jahre vor dem Übertritt zu bestreiten haben. In der Beschwerde wird nicht dargelegt, dass die vorinstanzliche Sicht zweifellos falsch wäre. Es mag Fälle geben, in denen Lehrpersonen der Volksschulklassen 3 bis 5 (1. bis 3. Klasse Primarschule) in Lohnklasse 15 eingestuft sind, wie dies von den Beschwerdeführenden letztinstanzlich vorgebracht wird. Ob diese Behauptung gemäss einem entsprechenden vernehmlassungsweisen Hinweis von Human Resources ein unzulässiges Novum im Sinne von
Art. 99 Abs. 1 BGG
darstellt, kann dahingestellt bleiben. Denn ein solcher (nicht gesicherter) Umstand würde ohnehin nicht die Bewertung beschlagen, sondern die konkrete Zuordnung im Einzelfall, die hier nicht zu prüfen ist. Folglich könnte daraus so oder anders nichts zu Gunsten der Beschwerdeführenden abgeleitet werden (vgl.
BGE 139 II 49
E. 7.1
;
136 I 65
E. 5.6
;
127 I 1
E. 3.a;
126 V 390
E. 6 sowie im Übrigen E. 2.2 hiervor).
7.2.
7.2.1.
Sodann wird eingewendet, die lohnmässige Ungleichbehandlung lasse sich auch nicht unter Hinweis auf den Unterschied bei der Unterkompetenz "Kommunikationsfähigkeit", und dort beim Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, begründen. Der Entwicklungsstand der Schülerinnen und Schüler im zweiten Kindergartenjahr und im ersten Primarschuljahr bzw. in den ersten Primarschuljahren sei zweifellos vergleichbar. Zudem sei der Schwierigkeitsgrad des zu übermittelnden Inhalts keineswegs nur an der betreffenden Materie zu messen. In der gesamten Primarstufe erreiche der Schulstoff keine erhöhte Komplexität. Dass dessen Vermittlung ab dem Kindergarten im Laufe der Zeit einem Aufbau folge und komplizierter werde, sei selbstverständlich. Dabei seien aber auch zwingend das fortschreitende Alter und der Lernfortschritt der Schülerinnen und Schüler zu berücksichtigen. Die Beurteilung, ob die zu übermittelnde Botschaft einfach oder schwierig sei, dürfe in Bezug auf die Anforderung an die jeweilige Stelle nicht statisch beurteilt werden, sondern immer auch in Relation zum Alter und Lernfortschritt der Schülerinnen und Schüler. Diese Relation bleibe während der gesamten Primarstufe gleich. Der Abstraktionsgrad nehme keineswegs "bewerterisch relevant" zu. Dies gelte generell für die gesamte Primarstufe, insbesondere auch beim Vergleich der Tätigkeit der Kindergartenlehrpersonen (Lohnklasse 14) und der Lehrpersonen der ersten drei Primarschuljahre (Lohnklasse 15). Nach Korrektur der in diesem Zusammenhang willkürlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz lasse sich die "bewerterische Unterscheidung" nicht mehr vernünftig begründen und sie sei sachlich nicht haltbar. Wenn bei der Tätigkeit der Primarlehrpersonen von der Übermittlung anspruchsvoller Inhalte ausgegangen werde, gelte dies zweifelsfrei auch für die Stelle der Beschwerdeführenden. Da das kantonale Gericht mit dieser Unterscheidung das Ermessen willkürlich überschritten habe, verletze das angefochtene Urteil
Art. 8 Abs. 1 BV
.
7.2.2.
Bei dieser Argumentation wird allerdings dem Übertritt in die Sekundarstufe I nach der 8. Klasse der Volksschule keinerlei Rechnung getragen. Zu vergleichen sind nicht das zweite Kindergartenjahr und die erste Primarschulklasse bzw. die ersten drei Primarschulklassen, sondern nunmehr, nach der regierungsrätlichen Einreihung der Beschwerdeführenden in Lohnklasse 14, die Volksschulklassen 1 bis 5 (Stellenbeschreibungen 15091.000001 und 15093.000001) einerseits und die Volksschulklassen 3 bis 8 (Stellenbeschreibung 15099.000001) andererseits. Wie gesehen, fallen nach der insoweit nicht willkürlichen Betrachtungsweise der Vorinstanz vor allem jene Lehrpersonen unter die Stellenbeschreibung 15099.000001, die wenigstens die letzten drei Jahre vor dem Übertritt in die Sekundarstufe I unterrichten (Volksschulklassen 6 bis 8; vgl. E. 7.1.2 hiervor). Es lässt sich nicht beanstanden, dass das kantonale Gericht nur bei Letzteren die Anforderung der "Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität" als erfüllt erachtet, während bei Kindergartenlehrpersonen (und Lehrpersonen in den 1. bis 3. Primarschulklassen) lediglich die Übermittlung von "mehrheitlich anspruchsvollen Inhalten" verlangt wird. Die Beschwerdeführenden räumen selber ein, dass die Komplexität mit dem Klassenanstieg zunimmt und die Stoffvermittlung komplizierter wird. Dass innerhalb des Kindergartens eine relativ grosse Bandbreite hinsichtlich des Entwicklungsstands der Schülerinnen und Schüler bestehen mag, macht die vorinstanzliche Auffassung nicht unhaltbar. Die Beschwerdeführenden vermögen auch insofern keine offensichtlich unrichtigen Tatsachenfeststellungen bzw. Willkür darzutun.
7.3.
7.3.1.
Dem kantonalen Gericht wird des Weiteren vorgeworfen, bei den Unterkompetenzen "Kooperations- und Teamfähigkeit", "Führung" sowie "Kenntnisse, Fertigkeiten" seien trotz identischer Stellenbeschreibung und deren rechtsprechungsgemäss betonter Massgeblichkeit, die auch zur Ablehnung der Akteneinsicht geführt habe, unterschiedliche Beurteilungen erfolgt. Für zwei Stellen mit identischen Stellenbeschreibungen müsse aber zwangsläufig die Gleichwertigkeit der beiden Stellen resultieren. Weiche die Behörde, und mit ihr die Vorinstanz, von diesem Grundsatz ab, erfolge dies rechtswidrig bzw. willkürlich und in Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung gemäss
Art. 8 Abs. 1 BV
.
7.3.2.
Diese Rüge zielt schon deshalb ins Leere, weil die Stellenbeschreibungen 15091.000001, 15093.000001 und 15099.000001 keineswegs identisch sind. Ein gewichtiger Unterschied findet sich unter Ziffer 4 im generellen Auftrag, der im Unterrichten, Fördern und Erziehen von Schülern und Schülerinnen der "Primarstufe (1.-2. KL), alle Themenbereiche" (15091.000001), "Primarstufe (1.-5. Klasse) in mehreren Fächern" (15093.000001) und "Primarstufe (3.-8. Klasse) ", "Bildungsniveau für Übertritt in Sekundarstufe I erreichen" (15099.000001) besteht. Der Schwierigkeitsgrad einer Stelle soll sich gemäss der "Anleitung Stellenbeschreibung" des Zentralen Personaldienstes Basel-Stadt (Version vom 23. September 2016) aus den "Anforderungen", dem "generellen Auftrag" sowie den "Aufgaben der Stelle" ergeben (S. 10 lit. D Ziff. 1). Als Kompetenzen sind dabei (nur) die Zuständigkeiten und Befugnisse (Rechte) zu notieren, die sich nicht bereits aus Auftrag und Aufgaben ableiten lassen (S. 16 lit. D Ziff. 7). Soweit die vorgenannten Stellenbeschreibungen bei einzelnen Unterkompetenzen daher gleich lauten, lässt sich daraus entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht schon eine Gleichwertigkeit ableiten. Da sich der generelle Auftrag der Lehrpersonen nämlich jeweils auf Schüler und Schülerinnen anderer Schuljahre bezieht, sind bereits aus diesem Grund Unterschiede bei den Kompetenzen gesetzt, die jedoch - gemäss der zitierten "Anleitung Stellenbeschreibung" - in den Stellenbeschreibungen selber nicht ausformuliert werden müssen. Hinzu kommt bei der Stellenbeschreibung 15099.000001 als genereller Auftrag die Vorbereitung auf den Übertritt in Sekundarstufe I, was sich ebenfalls bei den Unterkompetenzen auswirken kann, ohne dass dies dort nochmals ausdrücklich Erwähnung finden müsste.
Der "generelle Auftrag" gemäss den Stellenbeschreibungen - bezogen auf die dort je ausdrücklich bezeichneten Schuljahre - findet sich ausformuliert in allgemein zugänglichen Dokumenten, so unter anderem im Lehrplan 21 des Kantons Basel-Stadt (abrufbar unter: https://bs. lehrplan.ch), der den bildungspolitisch legitimierten Auftrag der Gesellschaft an die Volksschule beschreibt, sowie im kantonalen Schulgesetz vom 4. April 1929 (Schulgesetz; SG 410.100). Vorinstanz und Verwaltung durften sich daher an den im generellen Auftrag genannten Schuljahren und den diesbezüglichen Vorgaben im Lehrplan 21 und im Schulgesetz orientieren, um den Schwierigkeitsgrad bei den Unterkompetenzen und die entsprechend begründeten oder nicht begründeten Divergenzen in den Anforderungsniveaus der Modellumschreibungen zu beurteilen. Die Kritik der Beschwerdeführenden, die Stellenbeschreibungen seien rechtswidrig über deren Wortlaut hinaus "interpretiert" worden, zielt folglich ins Leere. Der Einwand, es sei ihnen die Einsicht in für die Beurteilung relevante Akten verweigert worden, verfängt ebenfalls nicht. Dies tut es namentlich auch deshalb nicht, weil nicht bestätigt werden kann, dass sich die Würdigung tatsächlich auf Verlautbarungen der Beschwerdeführenden oder auf solche von deren Vorgesetzten abgestützt hätte. Derlei findet sich im angefochtenen Urteil zwar mehrfach erwähnt, allerdings ausschliesslich im Rahmen allgemeiner rechtlicher Erörterungen, mittels Hinweis auf andere Gerichtsurteile, ohne konkreten Bezug auf die vorliegende Streitsache.
7.3.3.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, bei der Unterkompetenz "Kooperations- und Teamfähigkeit" gebe es zwischen Kindergarten und Primarschule keine relevanten Unterschiede. Bei der Unterkompetenz "Führung" habe die Vorinstanz einzig in Bezug auf die Anzahl der zu unterrichtenden Schülerinnen und Schüler eine Unterscheidung vorgenommen, obwohl beide Stellenbeschreibungen die Anzahl der Schülerinnen und Schüler auf 25 bezifferten. Jedenfalls könne entgegen der Ansicht des kantonalen Gerichts nicht davon ausgegangen werden, die Erteilung von Unterricht wäre umso anspruchsvoller, je grösser die Klasse sei. Auch in Bezug auf die Unterkompetenz "Kenntnisse, Fertigkeiten" würden identische Stellenbeschreibungen vorliegen, weshalb nicht von den Beschwerdeführenden zu konkretisieren sei, inwiefern bei ihrer Aufgabenerfüllung, gleich wie bei den Primarlehrpersonen, "weitergehende bis erhöhte Praxis- und Umsetzungskenntnisse" verlangt seien, anstatt lediglich "grundlegende Praxis- und Umsetzungskenntnisse". Die Vorinstanz habe insoweit eine unzulässige Beweislastumkehr vorgenommen, da bei identischen Stellenbeschreibungen (im Sinne einer Vermutung) von gleichwertigen Stellen auszugehen sei.
7.3.3.1.
An dieser Stelle ist in Erinnerung zu rufen, dass es nun, nach der zwischenzeitlichen Einreihung der Beschwerdeführenden in Lohnklasse 14 durch den Regierungsratsbeschluss vom 21. Januar 2020, nicht mehr darum gehen kann, die Kindergartenlehrpersonen den Primarlehrpersonen insgesamt gegenüberzustellen, um die Frage der Gleichwertigkeit beantworten zu können. Zu vergleichen sind hier die Volksschulklassen 1 - 5 (Stellenbeschreibungen 15091.000001 und 15093.000001) einerseits und die Volksschulklassen 3 - 8 (Stellenbeschreibung 15099.000001) andererseits im Sinne der Ausführungen in Erwägung 7.1.2 hiervor (vgl. auch E. 7.2.2 hiervor). Die Vorinstanz betont mit Blick auf diese Aufgabenfelder nachvollziehbar, dass das unterschiedliche Leistungsvermögen der Schülerinnen und Schüler gegen Ende der Primarschule zunehmend sichtbar werde, weshalb im Hinblick auf den Übertritt in einen Leistungszug der Sekundarschule I eine gezieltere Förderung zu erfolgen habe, die mit allen involvierten Lehrpersonen sowie der Schulleitung auch hinsichtlich des Beizugs von Fachpersonen zu prüfen sei. Ihre Annahme, dass bei der Stelle Lehrperson Primarstufe in den letzten Jahren vor dem Übertritt in die Sekundarschule I anspruchsvollere, gemeinsam in einer grösseren Gruppe von Kooperationspartnern zu lösende Problemstellungen anzutreffen seien, ist vertretbar. Dass der Übertritt von der Primarschule in die Sekundarschule I, und dort in einen der drei Leistungszüge, komplexere Probleme mit sich bringt, die sich bei den verschiedenen Unterkompetenzen bzw. in der Folge in den unterschiedlichen Schwierigkeitsgraden der Modellumschreibungen abbilden, als derjenige vom Kindergarten in die Primarschule, lässt sich ebenfalls nicht von der Hand weisen. Der Entscheid der Kindergartenlehrperson, ob der Übertritt in die erste Primarklasse (3. Klasse Volksschule) stattfinden oder ob stattdessen ein drittes Kindergartenjahr angehängt werden soll, konnte von der Vorinstanz aus vertretbaren Gründen als nicht vergleichbar komplex eingestuft werden.
7.3.3.2.
Bezüglich der Unterkompetenz "Führung" trifft zwar zu, dass die Stellenbeschreibungen 15093.000001 und 15099.000001 als "unterstellte Stellen" maximal 20-25 ("Unterstellte Personen: Schüler/in") anführen (während die Stellenbeschreibung 15091.000001 dazu keine Angaben enthält). Aus der abweichenden Formulierung des generellen Auftrags in den genannten Stellenbeschreibungen (vgl. E. 7.3.2 hiervor) ergeben sich jedoch basierend auf § 67b Abs. 1 Schulgesetz unterschiedliche Klassengrössen: In der Regel sind dies für die Kindergartenlehrpersonen maximal 20 (lit. a) und für die Primarschullehrpersonen maximal 25 Schülerinnen und Schülern pro Klasse (lit. b). Soweit das kantonale Gericht aus den grösseren Klassen in der Primarschule auf höhere Anforderungen an die Führung schliesst, erscheint dies vertretbar. Eine andere Einschätzung, etwa im Sinne der Vorbringen der Beschwerdeführenden, wonach die Klassengrösse im Kindergarten geringer sei, da der dortige Betreuungsaufwand höher eingestuft werden müsse, wäre unter Umständen wohl ebenfalls sachlich begründbar. Selbst wenn aber eine solche Sichtweise sogar als zutreffender bezeichnet werden müsste, könnte die Würdigung der Vorinstanz nicht als offensichtlich unhaltbar bezeichnet werden, weshalb sich an dieser Stelle weitere Ausführungen zum einen und zum anderen Standpunkt erübrigen.
7.3.3.3.
Schliesslich kritisieren die Beschwerdeführenden, dass die Vorinstanz bei den Beschwerdeführenden in der Unterkompetenz "Kenntnisse, Fertigkeiten" von "grundlegenden", nicht aber von "grundlegenden bis erhöhten" Praxis- und Umsetzungskenntnissen ausgeht.
Nach Einschätzung des kantonalen Gerichts beziehen sich die erforderlichen Praxiskenntnisse auf der Stufe Primarschule auf verschiedene Methoden zur Übermittlung des Schulstoffs. Dabei müssten die Methoden mit zunehmendem Abstraktionsgrad des Schulstoffs stärker individualisiert angewandt werden. Folglich würden die Anforderungen an die Kenntnisse und Fertigkeiten mit dem Schwierigkeitsgrad des zu vermittelnden Stoffes steigen. Die Beschwerdeführenden vermögen nicht aufzuzeigen, weshalb diese Schlussfolgerung aus verfassungsrechtlicher Sicht (vgl. E. 6.3.1 am Ende, hiervor) zu beanstanden sein soll. Sie rügen im Übrigen auch in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil der Regierungsrat seine (im hier angefochtenen Urteil übernommenen) Ausführungen auf eine fundierte Abklärung der effektiven Tätigkeit der Beschwerdeführenden und der Primarlehrpersonen gestützt habe, ohne die Ergebnisse daraus in nachvollziehbarer Weise zu dokumentieren. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass sich der zunehmende Schwierigkeitsgrad des zu vermittelnden Schulstoffes in den letzten Primarschulklassen vor dem Übertritt in die Sekundarschule I ohne Weiteres aus dem allgemein zugänglichen Lehrplan 21 ergibt. Eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts kann daher nicht bejaht werden.
7.4.
7.4.1.
Die Beschwerdeführenden halten letztinstanzlich an ihrer Behauptung fest, dass sie als Kindergartenlehrpersonen im Vergleich zu den Primarlehrpersonen 3.-8. Klasse Volksschule, Stellenbeschreibung 15099.000001, eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts im Sinne von
Art. 8 Abs. 3 BV
erfahren würden. Sie stützen sich zur Begründung ihres Standpunktes unter anderem auf
BGE 125 II 530
E. 2b ab. In diesem Urteil hat das Bundesgericht die Qualifikation der Primarlehrkraft als geschlechtsneutralen Beruf mit Verweis auf die historische Prägung nicht beanstandet, obwohl der Frauenanteil gesamtschweizerisch bei 70 % lag. Gemäss der Argumentation in der Beschwerde hätte beachtet werden müssen, dass sich die beiden Berufe "Kindergartenlehrperson" und "Primarlehrperson" unterschiedlich entwickelt hätten. Der Erstere sei seit jeher ein Frauenberuf, der Zweite seit jeher ein - besser entlöhnter - Männerberuf oder ein neutraler Beruf gewesen. Die unterschiedliche Entlöhnung stamme somit aus einer Zeit, in der ein Frauenberuf einem neutralen Beruf gegenübergestanden sei. Es bestehe deshalb die Gefahr, dass heutige Lohnunterschiede - selbst wenn auch der zweite Beruf mittlerweile statistisch gesehen als Frauenberuf gelte - mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine festgefahrene Überlieferung aus einer früheren Zeit darstellten. Folglich sei auch aktuell nicht zu beanstanden, wenn Kindergartenlehrpersonen ihre Tätigkeit mit der Primarlehrkraft als Referenzberuf vergleichen würden. Das Bundesgericht habe in
BGE 141 II 411
E. 6.2 bestätigt, dass die historische Prägung zu berücksichtigen sei, namentlich wenn die betreffende Funktion in Lohngleichheitsverfahren als Referenzberuf herangezogen werde.
7.4.2.
Das EBG weist zutreffend darauf hin, dass diese beschwerdeweise wiedergegebene Feststellung des Bundesgericht aus dem Kontext gerissen ist. Denn mit
BGE 141 II 411
erfolgte im Vergleich zu
BGE 125 II 530
eine Wende dergestalt, dass der Beruf der Primarlehrkraft fortan als typischer Frauenberuf betrachtet und der historischen Prägung keine entscheidwesentliche Bedeutung mehr beigemessen wird (
BGE 141 II 411
E. 9.2). Diesen Schritt hatte das Bundesgericht in
BGE 125 II 530
E. 2b trotz des bereits damals schon hohen Frauenanteils - wegen der historischen Prägung - eben noch nicht vollzogen. Nach mehr als 20 Jahren, insbesondere nach
BGE 141 II 411
E. 9.2 (zeitgleich ergangen mit der Einführung des neuen Gehaltssystems im Kanton Basel-Stadt) und mit Blick auf die aktuellen statistischen Gegebenheiten liegt keine Bundesrechtswidrigkeit vor, wenn im Rahmen von
Art. 8 Abs. 3 BV
der Vergleich mit den Primarlehrpersonen, die nun als in einem typischen Frauenberuf tätig gelten, nicht mehr zugelassen wird. Primarlehrkräfte berufen sich denn auch mittlerweile ihrerseits auf
Art. 8 Abs. 3 BV
, um eine Lohndiskriminierung aufgrund des Geschlechts geltend zu machen. Der Frauenanteil liegt bei den Kindergartenlehrpersonen gemäss den Vorbringen der Beschwerdeführenden unter Berufung auf die Zahlen des Bundesamtes für Statistik für die Jahre 2020/2021 mit 94,6 % (bzw. in Basel gemäss dem kantonalen Amt für Statistik im Jahr 2021 mit 91,3 %) um 11,3 % (und kantonal um 11,8 %) höher als bei den Primarlehrpersonen (83,3 %, bzw. gemäss kantonaler Statistik 79,5 %). Dies ändert jedoch nichts daran, dass der Frauenanteil sich beim Beruf der Primarlehrpersonen signifikant über 70 % bewegt, womit kein Anlass besteht, die Einstufung als typischer Frauenberuf zu hinterfragen. Die geschlechtsspezifische Identifizierung der benachteiligten Funktion ist Tatbestandsvoraussetzung, damit eine indirekte Geschlechtsdiskriminierung in Frage kommt (vgl. E. 6.4 hiervor). Ein Vergleich von Kindergartenlehrpersonen mit Primarlehrpersonen unter dem Aspekt des Diskriminierungsverbots von
Art. 8 Abs. 3 BV
entfällt daher.
7.5.
Da die Beweiswürdigung des kantonalen Gerichts als vertretbar einzustufen ist, kann ihm entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden auch nicht vorgehalten werden, es habe durch den Verzicht auf die Einholung eines Gutachtens das rechtliche Gehör verletzt (antizipierende Beweiswürdigung; vgl.
BGE 144 V 361
E. 6.5
;
136 I 229
E. 5.3).
8.
Zusammenfassend lassen die Vorbringen der Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Beurteilung nicht als willkürlich, das allgemeine Gleichbehandlungsgebot (
Art. 8 Abs. 1 BV
) oder das Diskriminierungsverbot aufgrund des Geschlechts (
Art. 8 Abs. 3 BV
;
Art. 3 GlG
) verletzend oder sonstwie verfassungswidrig erscheinen, weshalb es beim angefochtenen Urteil sein Bewenden hat.
9.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten von den Beschwerdeführenden zu tragen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Ein Anspruch auf Parteientschädigung zu Gunsten des Beschwerdegegners besteht hier nicht (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 30. Juni 2023
Im Namen der IV. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Wirthlin
Die Gerichtsschreiberin: Berger Götz