bger · 1P.213/1999 · 2000-03-30 · it

Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 30.03.2000 1P.213/1999
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 30.03.2000 1P.213/1999
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 30.03.2000 1P.213/1999

[AZA 0]
1P.213/1999
I C O R T E D I   D I R I T T O   P U B B L I C O
*****************************************************
30 marzo 2000
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, pre-
sidente della Corte, Favre e Scartazzini, supplente.
Cancelliere ad hoc: Verzasconi.
_________
Visto il ricorso di diritto pubblico dell'8 aprile 1999
presentato dalla
A.________ S.A.
, Paradiso, patrocinata
dall'avv. Caterina Colombo, Lugano, contro la decisione re-
sa l'11 marzo 1999 dal
Tribunale amministrativo del Cantone
Ticino
, in merito all'ordine impartito dal
Comune di P a -
r a d i s o
, rappresentato dal Municipio e patrocinato
dall'avv. dott. Dario Item, Lugano, di ripristinare la
destinazione abitativa dell'immobile sito sulla particella
n. XXX RFD di proprietà della ricorrente;
R i t e n u t o i n f a t t o
:
A.-
Il 28 gennaio 1988 e il 6 maggio 1988 il Muni-
cipio di Paradiso ha rilasciato alla A.________ S.A. una
licenza edilizia per costruire sulla particella n. XXX RFD
del Comune di Paradiso uno stabile comprendente 19 apparta-
menti da 1½ locali, 5 da 2½ locali e 4 da 3 locali, da
adibire ad abitazione primaria. Situato sulla strada che
porta verso Carona, a monte della linea ferroviaria del San
Gottardo, il fondo era incluso nella zona R5 del piano re-
golatore comunale del 1979 (in seguito PR 1979), in vigore
a quel momento, ove erano ammessi edifici di carattere
residenziale, commerciale e artigianale (cfr. art. 32 delle
norme di attuazione del piano regolatore del 1979, in se-
guito NAPR 1979).
Avvertito del fatto che lo stabile era stato tra-
sformato in un postribolo, a partire dal 1995 il Municipio
ha effettuato alcuni controlli sia sui locatari, sia sui
frequentatori dell'immobile. Sulla base dei risultati sca-
turiti da queste verifiche, che confermavano le supposizio-
ni dell'Autorità comunale, con decisione del 12 marzo 1997
il Municipio ha ordinato alla A.________ S.A. di inoltrare
una domanda di costruzione volta a sanare l'avvenuto cam-
biamento della destinazione dell'immobile, da residenziale
a commerciale, attuato senza permesso.
B.-
Adito dalla A.________ S.A., il Consiglio di
Stato del Cantone Ticino ha accolto il ricorso e annullato
l'ordine impartito dal Municipio. Ha ritenuto che un cam-
biamento di destinazione non potesse essere autorizzato,
poiché incompatibile con la funzione residenziale della
zona e che la procedura di rilascio della licenza edilizia
in sanatoria fosse superflua. Ha pertanto invitato il Comu-
ne ad adottare i provvedimenti necessari atti a ristabilire
una situazione conforme al diritto.
Contro questa decisione la A.________ S.A. è insor-
ta al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino che, con
sentenza del 26 novembre 1997, ha annullato la decisione
governativa, rinviando gli atti al Consiglio di Stato per
nuova decisione. La Corte cantonale ha in effetti accertato
una violazione del diritto di essere sentito, poiché il
giudizio impugnato si fondava su documenti acquisiti agli
atti senza che la ricorrente avesse avuto la possibilità di
esprimervisi; inoltre, il rinvio degli atti al Municipio
per l'adozione di misure di ripristino avrebbe configurato
una inammissibile reformatio in peius.
C.-
Il 10 febbraio 1998 il Municipio di Paradiso,
ritenendo che le attività esercitate nello stabile della
A.________ S.A. si ponessero in contrasto con la destina-
zione di zona, che il piano regolatore nel frattempo entra-
to in vigore aveva reso esclusivamente residenziale, ha
ordinato alla A.________ S.A. di ripristinare l'uso abita-
tivo primario dell'immobile, conformemente a quanto stabi-
lito nelle licenze edilizie e ha imposto il divieto di dare
in locazione gli appartamenti in particolare a turiste,
titolari di un permesso di soggiorno di breve durata, che
avrebbero esercitato la prostituzione. Ha infine fatto
obbligo alla A.________ S.A. di effettuare dei controlli
prima di dare in locazione gli appartamenti, al fine di
garantire la residenza primaria dello stabile.
La A.________ S.A. ha impugnato anche questa deci-
sione con ricorso al Consiglio di Stato, il quale, il 26
maggio 1998, ha statuito con decisioni separate sia sull'
ordine del 12 marzo 1997 del Comune di presentare una do-
manda di costruzione in sanatoria, sia sull'ordine del 10
febbraio 1998 di ripristinare l'uso abitativo primario
dell'immobile. Sul primo oggetto, il Governo ha ritenuto la
domanda di costruzione in sanatoria viziata da un formali-
smo eccessivo, visto che l'attività svolta nell'edificio
non avrebbe mai potuto essere autorizzata in una zona resi-
denziale. Sul secondo, il Consiglio di Stato ha ritenuto
giustificata l' adozione di misure volte a ristabilire una
situazione conforme al diritto; ha tuttavia riformato il
giudizio con riferimento al divieto di locare gli apparta-
menti a persone dedite alla prostituzione, imponendo unica-
mente alla A.________ S.A. di vigilare con tutti i mezzi
possibili affinché nell'immobile di sua proprietà non ve-
nisse esercitata alcuna attività commerciale di tipo mo-
lesto.
D.-
La proprietaria ha impugnato entrambe le deci-
sioni davanti al Tribunale amministrativo chiedendone, con
due ricorsi del 5 e del 12 giugno 1998, l'annullamento.
Esperiti due sopralluoghi, di cui uno non preannunciato, e
accertato che lo stabile presentava tutte le caratteristi-
che di un postribolo, la Corte cantonale ha respinto i ri-
corsi riguardo alla conformità della costruzione alla zona,
ritenendo che l'utilizzazione non corrispondesse alla li-
cenza edilizia; i provvedimenti decisi dalle istanze infe-
riori (controllo affinché all'interno dello stabile non ve-
nissero esercitate attività moleste, in particolare la pro-
stituzione) sono stati ritenuti proporzionati e adeguati
agli scopi prefissi. Il Tribunale amministrativo ha invece
accolto i due ricorsi per quanto riguarda le spese e ripe-
tibili fissate dal Consiglio di Stato.
E.-
La A.________ S.A. ha impugnato la sentenza
del Tribunale cantonale amministrativo, con la quale esso
statuiva sul gravame del 12 giugno 1998 (concernente il
ripristino) con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale
federale. Ha chiesto di annullare il giudizio, perché con-
trario agli
art. 4, 22tere 31
vCost., e all'art. 2 Disp.
trans. vCost. Dei motivi del gravame si dirà nei conside-
randi.
Il Municipio di Paradiso ha chiesto di respingere
il ricorso, nella misura della sua ammissibilità. Il Consi-
glio di Stato e il Tribunale cantonale amministrativo hanno
postulato la conferma della sentenza impugnata.
Con decreto presidenziale del 27 maggio 1999 è
stata respinta la domanda d'effetto sospensivo.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.-
a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e
con piena cognizione l'ammissibilità dei rimedi che gli
vengono sottoposti senza essere vincolato, in tale ambito,
dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF
125 I 14 consid. 2a, 253 consid. 1a).
b) La ricorrente censura, con un ricorso di dirit-
to pubblico, la mancata applicazione da parte dell'autorità
cantonale della legge federale sulla protezione dell'am-
biente, del 7 ottobre 1983 (LPAmb), che sarebbe da sé sola
determinante ai fini della valutazione del grado di mole-
stia delle immissioni. L'esclusiva applicabilità della nor-
mativa federale svuoterebbe di significato le regole detta-
te dal diritto comunale e cantonale per la determinazione
della compatibilità dell'utilizzazione di un fondo alla de-
stinazione della zona in cui è sito. Occorre dunque verifi-
care se e in che misura il ricorso presentato come ricorso
di diritto pubblico non debba essere trattato come ricorso
di diritto amministrativo per violazione del diritto fede-
rale.
Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con
l'
art. 5 PA
, la via del ricorso di diritto amministrativo è
aperta contro le decisioni delle autorità cantonali d'ulti-
ma istanza fondate sul diritto federale - o che avrebbero
dovuto esserlo - sempre che non sia realizzata nessuna del-
le eccezioni previste agli
art. 99 a 102
OG o nella legi-
slazione speciale (
DTF 125 II 10
consid. 2a, 124 I 223 con-
sid. 1a/aa, 231 consid. 1a, 124 II 409 consid. 1d/dd, 123
II 231 consid. 2, 122 I 328 consid. 1a, 122 II 274 consid.
1). Il ricorso di diritto amministrativo è pure ammissibile
contro le decisioni cantonali fondate nel medesimo tempo
sul diritto federale e sul diritto cantonale, in quanto sia
in gioco la violazione di norme di diritto federale diret-
tamente applicabili (
DTF 124 II 409
consid. 1d/dd, 123 I
231 consid. 2 e rinvii). Realizzandosi una simile connes-
sione tra le norme di diritto cantonale e quelle di diritto
federale, il Tribunale federale esamina liberamente, nell'
ambito del ricorso di diritto amministrativo, se il diritto
cantonale sia conforme alle norme superiori federali (cfr.
104 lett. a OG;
DTF 123 II 231
consid. 2, 121 II 39 consid.
2a, 72 consid. 1b). Per contro, è il rimedio del ricorso di
diritto pubblico a essere dato contro decisioni fondate
esclusivamente sul diritto cantonale e che non presentino
alcuna connessione con l'applicazione del diritto federale
(
DTF 125 II 10
consid. 2a, 124 II 409 consid. 1d/dd, 123 II
359 consid. 1a/aa).
La protezione delle persone da effetti dannosi o
molesti, segnatamente dal rumore, è regolata dalla LPAmb
(art. 1 cpv. 1), la quale esclude l'installazione di nuovi
impianti che provocano rumore solo qualora le immissioni
foniche prodotte superino determinati valori nelle vicinan-
ze (art. 25 cpv. 1). Negli altri casi vengono imposte limi-
tazioni concernenti in particolare la costruzione, l'at-
trezzatura, il traffico e l'esercizio (art. 11 e 12). Que-
sta regolamentazione ha di massima abrogato le disposizioni
cantonali e comunali tendenti in generale alla limitazione
delle immissioni foniche (
art. 2 Disp. trans. vCost.
, cor-
rispondente all'
art. 49 Cost.
), ma non le prescrizioni che
fissano gli obiettivi particolari della pianificazione,
quali le norme sull'utilizzazione del suolo destinate a de-
finire il carattere di una determinata zona. Il diritto
cantonale o comunale può così vietare, in un luogo ove abi-
tazioni e commerci devono coesistere, una destinazione che
preveda un'attività svolta per sua natura di sera e di not-
te (
DTF 123 II 325
consid. 4, 117 Ib 147 consid. 2d/cc, 116
Ia 491 consid. 1a) : in tale ambito, le norme cantonali e
comunali si fondano sulla competenza del Cantone o del Co-
mune in materia di pianificazione del territorio.
La sentenza impugnata poggia unicamente su queste
ultime prescrizioni, in particolare sull'art. 32 cpv. 2
NAPR 1979, che nella zona R5 del piano regolatore di Para-
diso sancisce il divieto di esercire aziende di tipo mole-
sto. Ne consegue che essa non può essere oggetto di ricorso
di diritto amministrativo (cfr. anche la decisione inedita
del 26 novembre 1997 in re P., consid. 1).
c) Il ricorso di diritto pubblico, tempestivo, è
rivolto contro una decisione cantonale di ultima istanza ed
è fondato su una pretesa violazione degli
art. 4, 22tere
31
vCost., nonché dell'
art. 2 Disp. trans. vCost.
(corri-
spondenti agli art. 9, 26, 27 e 49 Cost.). Esso è, di mas-
sima, ammissibile giusta gli
art. 84 cpv. 1 lett. a, 87 OG
e 89 OG. Alla ricorrente, proprietaria del fondo oggetto
del litigio, deve senz'altro essere riconosciuta la legit-
timazione ricorsuale (
art. 88 OG
).
d) A mente della ricorrente la Corte cantonale sa-
rebbe incorsa in una violazione dell'art. 2 Disp. trans.
vCost. (corrispondente all'
art. 49 Cost.
), concernente il
primato del diritto federale sul diritto cantonale contra-
rio. Infatti, la sentenza impugnata tenderebbe a inibire
con ogni mezzo un'eventuale attività di prostituzione nell'
immobile, in contrasto con l'ordinamento giuridico svizze-
ro, che non la vieta.
La censura non è stata sollevata davanti alle
istanze cantonali di ricorso (cfr. in particolare la memo-
ria ricorsuale al Tribunale amministrativo del 5 giugno
1998), e presenta dunque un carattere di novità. Il requi-
sito dell'esaurimento delle istanze cantonali non è pertan-
to rispettato (
art. 86 cpv. 1 OG
; cfr.
Walter Kälin
, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2aed., Berna
1994, pag. 329 e segg.;
Karl Spühler
, Die Praxis der
staatsrechtlichen Beschwerde, Berna 1994, n. 292 e segg.) e
il ricorso su tale punto sfugge a un esame del merito.
e) Il quesito di sapere se la ricorrente avrebbe
dovuto presentare un'istanza di interpretazione o rettifica
in sede cantonale giusta l'art. 40 della legge cantonale di
procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966,
piuttosto che impugnare la sentenza per una presunta viola-
zione del divieto dell'arbitrio, così come richiesto dal
Comune nelle osservazioni al presente ricorso, può rimanere
aperto, considerato che l'impugnativa deve comunque essere
respinta nel merito.
2.-
La ricorrente sostiene che l'autorità cantona-
le sarebbe incorsa in una manifesta contraddizione per ave-
re, da un lato, riconosciuto l'applicabilità delle NAPR del
1979 del Comune di Paradiso, in particolare l'art. 32 cpv.
2, che prevede di poter insediare, sul fondo di sua pro-
prietà, oltre a edifici di carattere residenziale, anche
attività commerciali e artigianali non moleste, e dall'al-
tro per avere confermato la limitazione dell'uso degli ap-
partamenti del suo stabile alla sola destinazione abitati-
va.
La Corte cantonale ha confermato sia l'ordine di
ripristinare l'immobile secondo la sua destinazione abita-
tiva sia l'ordine alla proprietaria di vigilare con tutti i
mezzi possibili affinché nello stabile non venisse eserci-
tata alcuna attività commerciale di tipo molesto, quale la
prostituzione; entrambi gli ordini sono stati impartiti con
la comminatoria dell'
art. 292 CP
.
L'oggetto del presente litigio è la - contestata -
costituzionalità dell'ordine di ripristinare l'utilizzazio-
ne abitativa della particella n. XXX RFD. La questione re-
lativa alla domanda di costruzione in sanatoria per il cam-
biamento di destinazione del fondo non è litigiosa, avendo
la ricorrente rinunciato a impugnare la sentenza del Tribu-
nale amministrativo su questo punto.
Con le licenze edilizie del 28 gennaio e del 6 mag-
gio 1988 l'autorità aveva autorizzato la costruzione di uno
stabile plurifamiliare a carattere residenziale. Le licenze
sono cresciute in giudicato, sicché il loro contenuto non
può essere posto in discussione in questa sede. Accertato
un cambiamento di destinazione non conforme alle licenze
edilizie originarie e alle NAPR 1979, l'autorità comunale
ha ordinato il ripristino dell'utilizzazione del fondo se-
condo la destinazione autorizzata, al fine di ristabilire
una situazione di legalità. L'art. 43 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE) conferisce al Municipio la
competenza di ordinare la demolizione o la rettifica delle
opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti
edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le dif-
ferenze siano minime e senza importanza per l'interesse
pubblico; l'adozione di un provvedimento di ripristino pre-
suppone l'esistenza di una violazione formale (difetto del-
la licenza edilizia) o materiale della legge (opera esegui-
ta o utilizzata in contrasto insanabile con il diritto edi-
lizio applicabile). In concreto, l'ordine non poteva che
concernere il ripristino della destinazione residenziale, a
esclusione di ogni attività commerciale di tipo molesto,
incompatibile con la destinazione della zona in cui è sito
il fondo. La sentenza impugnata peraltro non vieta alla ri-
corrente di presentare una nuova domanda di costruzione de-
stinata all'ottenimento di un'autorizzazione di eventuali
nuove attività che intendesse esercitare sul fondo di sua
proprietà, compatibilmente con le prescrizioni alle quali
la particella è sottoposta.
Ne discende che la censura di arbitrio è infondata
e la sentenza impugnata regge pertanto, da questo profilo,
alle censure ricorsuali.
3.-
La ricorrente rimprovera all'autorità cantona-
le di non aver tenuto in considerazione la legislazione
federale sulla protezione dell'ambiente, in particolare la
LPAmb, per determinare se l'immobile di sua proprietà sia
fonte di immissioni moleste, tali da renderlo non conforme
alla destinazione prevista dalle NAPR 1979 per la zona in
questione: già per questo motivo la sentenza impugnata
andrebbe annullata.
La ricorrente sostiene in secondo luogo che l'auto-
rità cantonale non avrebbe riscontrato alcuna immissione
concreta proveniente dal suo stabile e avrebbe proceduto
all'esame della conformità della zona basandosi su una
inammissibile valutazione astratta delle ripercussioni.
Sostiene inoltre che non sarebbero state rinvenute immis-
sioni immateriali quali il degrado della qualità di vita e
delle caratteristiche di quartiere. Aggiunge che l'attività
svolta nello stabile non potrebbe essere considerata di
tipo molesto, sicché essa sarebbe quindi compatibile con le
norme del PR del 1979. L'ordine rivoltole di vigilare con
tutti i mezzi possibili affinché sul mappale di sua pro-
prietà non venga esercitata alcuna attività commerciale di
tipo molesto, quale la prostituzione, contrasterebbe con la
situazione di fatto e configurerebbe un'urtante violazione
del senso di giustizia, equivalente ad arbitrio.
a) Già si è detto che l'entrata in vigore della
LPAmb e delle sue norme di applicazione ha comportato l'
abrogazione delle norme di diritto cantonale e comunale che
sono loro contrarie (vedi anche
art. 65 LPAmb
). Tuttavia,
secondo la giurisprudenza, il diritto federale non impedi-
sce, per motivi attinenti alla pianificazione del territo-
rio, al legislatore cantonale o comunale di vietare un cer-
to tipo di attività in determinati settori, segnatamente di
proscrivere attività moleste non conformi alla natura della
zona (
DTF 118 Ia 112
consid. 1b, 118 Ib 590 consid. 3a, 117
Ia). Infatti, come già rilevato dal Tribunale amministrati-
vo, queste prescrizioni rivestono un'importanza puramente
pianificatoria, concernono in particolare gli obiettivi ur-
banistici e servono unicamente a meglio definire il carat-
tere e la funzione assegnati alla zona di utilizzazione,
precisando il genere di insediamenti ammissibili al suo in-
terno (
DTF 117 Ib 147
consid. 2d/cc, 116 Ia 491 consid. 1a;
Adelio Scolari
, Commentario, Bellinzona 1996, ad art. 28
LALPT n. 250). A ragione il Tribunale amministrativo pote-
va, viste le particolarità della fattispecie, determinarsi
unicamente sulla base delle possibili utilizzazioni confor-
memente a quanto previsto dalle NAPR. Su questo punto la
censura ricorsuale deve pertanto essere respinta.
b) Occorre a questo punto esaminare se la conclu-
sione del Tribunale amministrativo, secondo cui nell'immo-
bile della ricorrente viene svolta un'attività non conforme
alla destinazione della zona, regge alle critiche di arbi-
trio.
Al riguardo si osserva che vi è arbitrio quando
l'autorità cantonale adotta una decisione non solo opinabi-
le, ma del tutto insostenibile, che contraddice manifesta-
mente la situazione di fatto, o che viola in modo palese
una norma o un principio giuridico chiaro, o che contrasta
in modo urtante con il sentimento della giustizia e dell'
equità; arbitrio non può essere ravvisato già nella circo-
stanza che un'altra soluzione sarebbe immaginabile o addi-
rittura preferibile a quella scelta dall'autorità cantonale
di ultima istanza. Tuttavia, l'annullamento del giudizio
impugnato si giustifica unicamente quando esso è arbitrario
nel suo risultato e non unicamente nella motivazione (DTF
125 I 1 consid. 2b/aa, 125 II 10 consid. 3a, 123 I consid.
4a).
L'art. 32 cpv. 2 NAPR 1979 ammette nella zona resi-
denziale intensiva edifici di carattere residenziale, com-
merciale e artigianale non molesto. L'art. 7 lett. e n. 1
NAPR 1979 definisce come non moleste le aziende che per la
loro natura si inseriscono nell'abitato e non hanno riper-
cussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare, men-
tre poco moleste sono considerate quelle aziende le cui
attività rientrano nell'ambito delle aziende artigianali,
ove il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali immis-
sioni hanno carattere temporaneo (art. 7 lett. e n. 2 NAPR
1979).
Secondo la giurisprudenza federale, il grado di
immissioni può inoltre essere determinato anche dagli ef-
fetti nocivi causati dalle cosiddette immissioni immateria-
li, ossia da quelle ripercussioni atte a ferire la sensibi-
lità morale delle persone, o a destare sentimenti psichici
sgradevoli. Queste immissioni possono disturbare i vicini
direttamente, come pure avere effetti nocivi indiretti,
quali una maggiore difficoltà a locare appartamenti siti
nella medesima zona, oppure un allontanamento della clien-
tela da negozi e commerci (
DTF 108 Ia 140
consid. 5c/aa).
Gli effetti negativi sul vicinato sono tanto più importanti
quanto più vicino alle aziende che li generano risultano
essere i locali destinati all'abitazione (
DTF 117 Ib 147
consid. 2d, 114 Ib 214 consid. 5; sentenza inedita del 26
novembre 1997 in re P., consid. 5b e c in fine).
c) L'accertamento effettuato dall'autorità canto-
nale in merito all'attività svolta nello stabile della
ricorrente e alle molestie che ne derivano si basa su ele-
menti concreti e precisi emersi dall'istruttoria, in parti-
colare sulle caratteristiche della costruzione, con in
prevalenza appartamenti di piccole dimensioni (monolocali),
sul prezzo esorbitante delle pigioni richieste, sulla dura-
ta assai breve della locazione, sugli inquilini dello sta-
bile, perlopiù giovani donne sole, straniere, provenienti
da paesi sudamericani o orientali, che soggiornano in Sviz-
zera grazie a un permesso turistico, sull'atteggiamento
delle inquiline verso terzi, persone di sesso maschile at-
tese sull'uscio delle porte degli appartamenti, sul traffi-
co di veicoli e di visitatori, in particolare durante le
ore della notte, ecc. In base a questi puntuali accertamen-
ti, che la ricorrente nemmeno contesta con una motivazione
conforme ai requisiti di motivazione dell'
art. 90 cpv. 1
lett. b OG (v.
DTF 125 I 71
consid. 1c, 492 consid. 1b), la
Corte cantonale ha concluso per il verificarsi di un muta-
mento della destinazione dell'immobile, il cui carattere
residenziale determinato dalle originarie licenze edilizie,
è tramutato in un carattere essenzialmente commerciale. A
ragione dunque l'autorità cantonale ha considerato come di-
sattesa la destinazione per la quale era stata concessa la
licenza edilizia, osservando che l'attività svolta nell'im-
mobile della ricorrente assumeva le caratteristiche di un'
attività commerciale. Le critiche ricorsuali su questo pun-
to non hanno fondamento.
Nemmeno la conclusione alla quale giungono i Giudi-
ci cantonali in merito al grado di molestia dell'attività
svolta sul fondo della ricorrente può essere criticata.
L'interpretazione dell'art. 32 n. 2 NAPR 1979, da un punto
di vista funzionale, secondo cui in quella zona del piano
regolatore sono ammessi solo edifici di carattere residen-
ziale, commerciale e artigianale non molesto, che si inse-
riscono cioè per la loro natura nell'abitato e non hanno
ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare
(cfr. art. 7 lett. e n. 1 NAPR 1979), è conforme agli
obiettivi e ai principi stabiliti dalla legislazione fede-
rale e cantonale in materia di pianificazione del territo-
rio: tale regolamentazione mira infatti a creare e a con-
servare insediamenti accoglienti (
art. 1 cpv. 2 lett. b
LPT, art. 2 cpv. 2 lett. b LALPT), nonché a decentralizzare
adeguatamente l'insediamento e l'economia (art. 1 cpv. 2
lett. c LPT, art. 2 cpv. 2 lett. c LALPT). Il citato dispo-
sto comunale, che consente l'insediamento nella zona resi-
denziale di sole aziende non moleste, si concilia peraltro
con i principi pianificatori dettati dall'
art. 3 cpv. 3
lett. a LPT, che sanciscono l'obbligo di ripartire razio-
nalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro,
preservando quanto possibile i primi da immissioni nocive o
moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli sco-
timenti (
art. 3 cpv. 3 lett. b LPT
). Tra le attività non
moleste si annoverano ad esempio negozi, macellerie, sarto-
rie, calzolerie, piccoli commerci, studi medici, ecc. (DTF
117 Ib 147 consid. 5b;
Scolari
, op. cit., n. 250 e segg. ad
art. 28 LALPT).
Nella fattispecie l'accertato esercizio della pro-
stituzione si differenzia chiaramente dalle attività svolte
dalle aziende appena citate, per le quali non osterebbe un
inserimento anche nella zona residenziale e che consenti-
rebbero di soddisfare i bisogni "comuni" di tutte le fasce
della popolazione residente nella zona in questione. L'at-
tività in discussione è infatti svolta in prevalenza duran-
te le ore notturne ed è fonte di disagi non indifferenti
quanto a traffico di vetture e di persone, e ingenera ri-
percussioni diverse da quelle dell'abitare. Per questi
motivi, la sentenza impugnata, che qualifica l'esercizio
della prostituzione come attività molesta nel senso delle
NAPR, non presta il fianco a critica alcuna. E ciò a mag-
gior ragione se si considera che le NAPR 1979 definiscono
poco moleste le aziende le cui attività rientrano nell'am-
bito delle aziende artigianali, ove il lavoro si svolge so-
lo di giorno ed eventuali immissioni hanno carattere tempo-
raneo, mentre reputano moleste le aziende che ingenerano
ripercussioni più marcate (art. 7 lett. e n. 2 e 3 NAPR
1979).
d) Nell'ambito della valutazione della conformità
alla zona di utilizzazione occorre prendere in considera-
zione, come si è visto, anche le immissioni immateriali
causate da una determinata attività e comportanti influssi
negativi diretti e indiretti sull'ambiente circostante. La
giurisprudenza federale ha già ammesso, a titolo di esem-
pio, che l'esercizio di un salone di massaggi, ove in real-
tà venivano erogate prestazioni a carattere sessuale, pro-
vocava, secondo la comune esperienza, un degrado della
qualità della vita e delle caratteristiche del quartiere,
tali da far concludere per la non conformità alla destina-
zione residenziale della zona in cui era sito l'immobile
ospitante il salone (sentenza inedita del 26 novembre 1997
in re P., consid. 5c in fine). Orbene, anche in concreto
non può essere negato che l'esercizio della prostituzione
su scala alquanto vasta nell'immobile della ricorrente trae
seco analoghe conseguenze per un quartiere che si trova a
tutt'oggi, come rilevato dal Tribunale amministrativo, in
una zona sostanzialmente tranquilla destinata principalmen-
te all'abitazione. Del resto, la ricorrente non contesta,
con una motivazione secondo l'
art. 90 cpv. 1 lett. b OG
,
che la presenza di un postribolo possa determinare un dete-
rioramento della qualità di vita, ma asserisce unicamente
che in concreto non sarebbe stato rilevato questo genere di
immissioni. Tuttavia, la valutazione delle conseguenze che
l'esercizio di questa attività comporta non dipende, di
massima, secondo la comune esperienza, dal riscontro effet-
tivo di tali effetti nocivi. La sentenza impugnata deve
pertanto essere confermata anche su questo punto.
4.-
La ricorrente invoca pure una lesione dell'
art. 22ter vCost.
(corrispondente all'
art. 26 Cost.
); in
effetti, dal 1990 non avrebbe minimamente modificato l'uti-
lizzazione dell'immobile beneficiando pertanto della prote-
zione dei diritti acquisiti. Essa sostiene che nessuna base
legale e nessun interesse pubblico preminente e rispettoso
del principio della proporzionalità consentirebbero la
soppressione del diritto acquisito a mantenere l'immobile
nello stato attuale e a proseguire come operato sino ad
oggi.
La giurisprudenza ha dedotto dal principio della
garanzia della proprietà e dal principio della non retroat-
tività delle leggi una protezione dei diritti acquisiti,
per i quali nuove disposizioni più restrittive di quelle in
vigore precedentemente possono essere applicate a costru-
zioni preesistenti solo se un interesse pubblico importante
lo esige e se il principio della proporzionalità è rispet-
tato (
DTF 113 Ia 119
consid. 2a). Tuttavia questo principio
giurisprudenziale si applica solo nel caso in cui l'opera o
la sua utilizzazione fosse conforme al vecchio diritto, ciò
che, come visto, non è il caso nella fattispecie. Infatti
l'utilizzazione dello stabile non è conforme alle NAPR del
1979 e alle licenze edilizie accordate alla ricorrente,
che, lo si ricorda, non ha contestato l'utilizzazione resi-
denziale della sua particella concessa dall'Esecutivo comu-
nale con le licenze in questione. Essa non può pertanto
invocare con successo la protezione dei diritti acquisiti.
La critica ricorsuale deve di conseguenza essere respinta.
5.-
La ricorrente fa pure valere una violazione
della libertà di commercio e di industria garantita dall'
art. 31 vCost.
, cui corrisponde l'
art. 27 Cost.
, perché,
con il provvedimento emanato dal Municipio e confermato in
sostanza dapprima dal Consiglio di Stato e in seguito dal
Tribunale amministrativo, essa non potrebbe più scegliere
liberamente i suoi inquilini e dovrebbe restringere l'og-
getto della locazione alla sola destinazione abitativa.
Inoltre essa sarebbe tenuta e vigilare con tutti i mezzi
possibili, affinché nel suo stabile non vengano svolte
attività commerciali di tipo molesto quali la prostituzio-
ne.
a) Per costante giurisprudenza, la libertà di
commercio e di industria protegge ogni attività economica
privata esercitata a titolo professionale e volta al conse-
guimento di un guadagno o di un reddito (
DTF 125 I 322
con-
sid. 3a, 335 consid. 2a, 124 I 310 consid. 3a). Ai Cantoni
non è tuttavia impedito di apportare restrizioni di polizia
al diritto di esercitare liberamente un'attività economica
al fine di tutelare l'ordine pubblico, la salute, i buoni
costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure
di prevedere delle limitazioni fondate su motivi di politi-
ca sociale. Tali misure devono poggiare su di una base le-
gale, essere giustificate da un interesse pubblico prepon-
derante e limitarsi, conformemente al principio della pro-
porzionalità, a quanto necessario per realizzare gli scopi
d'interesse pubblico perseguiti (
René Rhinow
, Wirtschafts-,
Sozial- und Arbeitsverfassung, in: Die neue Bundesverfas-
sung, BTJP 1999, Berna 2000, pag. 165/166). Anche le perso-
ne giuridiche, di regola, beneficiano della tutela dell'
art. 27 Cost.
(
Étienne Grisel
, Liberté du commerce et de
l'industrie, Berna 1993, Vol. I n. 422 pag. 154).
Contrariamente all'opinione della ricorrente, nella
fattispecie non è data una grave limitazione della sua li-
bertà di commercio e di industria. Il provvedimento non le
impedisce infatti di utilizzare lo stabile conformemente
alle licenze edilizie rilasciate, limitando l'uso alla sola
destinazione abitativa. È dunque unicamente dal profilo
dell'arbitrio che il Tribunale federale esamina se sono
adempiute le citate condizioni per una restrizione di que-
sto diritto costituzionale. Con la stessa cognizione il
Tribunale valuta l'interpretazione e l'applicazione del di-
ritto cantonale. È per contro con pieno potere cognitivo
che questa Corte esamina se l'interpretazione e l'applica-
zione non arbitraria del diritto cantonale sia conforme al-
la libertà di commercio e di industria (
DTF 124 I 310
con-
sid. 3b, 122 I 236 consid. A, 121 I 117 consid. 3c).
b) La ricorrente censura in primo luogo la mancan-
za di una base legale a fondamento del provvedimento adot-
tato nei suoi confronti. A torto. L'art. 32 n. 2 NAPR 1979,
unitamente all'art. 43 LE, rappresentano infatti una suffi-
ciente base legale per ordinare il ripristino di una situa-
zione conforme al diritto e alle licenze edilizie.
Quanto all'interesse pubblico si rileva che una mi-
sura pianificatoria volta ad assicurare un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insedia-
mento del territorio persegue uno scopo di interesse pub-
blico espressamente riconosciuto dalla Costituzione (
art.
75 cpv. 1 Cost. di analogo tenore all'art. 22quater
vCost.). Le restrizioni si conciliano con l'
art. 27 Cost.
sempreché corrispondano agli imperativi della pianificazio-
ne del territorio e alle finalità dell'
art. 75 Cost.
e non
privino di qualsiasi contenuto la libertà di commercio e di
industria. Si pongono per contro in contrasto con l'
art. 27
Cost. nel caso in cui, dietro a un intervento pianificato-
rio, si vogliano perseguire fini di natura economica o vi
sia la volontà di interferire nella libera concorrenza per
favorire certi rami di attività lucrativa o per dirigere
l'attività economica secondo un piano prestabilito (deci-
sione del Tribunale federale del 21 marzo 1997 pubblicata
in Pra 86/1997 n. 101 pag. 545 consid. 3e;
DTF 119 Ia 378
consid. 4b, 110 Ia 167 consid. 7b/bb, 102 Ia 104 consid.
5a). Queste considerazioni non sono contestate dalla ricor-
rente, per cui dal punto di vista dell'interesse pubblico
il provvedimento adottato non dà adito a critica alcuna. Né
del resto si potrebbe in concreto contestare un interesse
pubblico preponderante a salvaguardare la tranquillità (so-
prattutto notturna) del quartiere e a preservarlo dal de-
grado della qualità di vita al quale sarebbe senz'altro
sottoposto con l'esercizio di un postribolo di tali dimen-
sioni.
Nemmeno il principio della proporzionalità risulta
essere leso in concreto. Il fatto di chiedere alla ricor-
rente di vigilare affinché nel suo stabile non vengano
esercitate attività moleste quali la prostituzione appare
una misura non certo eccessiva al fine di garantire un'uti-
lizzazione conforme alle normative legali applicabili alla
fattispecie e alle licenze edilizie.
Stante quanto precede, la decisione impugnata non
risulta lesiva della libertà di commercio e di industria.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto anche su que-
sto punto.
6.-
Nella misura della sua ammissibilità, il ri-
corso deve quindi essere respinto. Le spese seguono la soc-
combenza (
art. 156 cpv. 1 OG
). La ricorrente rifonderà al
Comune di Paradiso, che non è dotato di un proprio servizio
giuridico e che in questa sede ha fatto capo a un legale,
un'indennità a titolo di ripetibili (
art. 159 cpv. 1 OG
).
Per questi motivi
i l   T r i b u n a l e   f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è
respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 4'000.-- è posta a
carico della ricorrente, che rifonderà al Comune di Paradi-
so fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al
Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Canto-
ne Ticino.
Losanna, 30 marzo 2000
MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
La Cancelliere ad hoc,