bger · 1C 513/2022 · 2023-07-07 · de

Verkehrsanordnung Feldbergstrasse, Tempo 30 | Strassenbau und Strassenverkehr

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 07.07.2023 1C 513/2022 (1C_513/2022)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 07.07.2023 1C 513/2022 (1C_513/2022)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 07.07.2023 1C 513/2022 (1C_513/2022)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_513/2022
Urteil vom 7. Juli 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiberin Dillier.
Verfahrensbeteiligte
1. Automobil Club der Schweiz, Sektion beider Basel,
2. A.________,
handelnd durch Automobil Club der Schweiz, Sektion beider Basel,
beide vertreten durch Advokat Adrien Jaccottet,
Beschwerdeführende,
gegen
Bau- und Verkehrsdepartement des
Kantons Basel-Stadt, Amt für Mobilität,
Dufourstrasse 40, 4001 Basel.
Gegenstand
Verkehrsanordnung Feldbergstrasse, Tempo 30,
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, vom 9. August 2022
(VD.2021.275 / VD.2021.294).
Sachverhalt:
A.
Mit Publikation im Kantonsblatt vom 17. März 2021 verfügte das Amt für Mobilität des Kantons Basel-Stadt als permanente Massnahme für die Feldbergstrasse, Abschnitt zwischen Johanniterbrücke und Riehenring, eine Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h. Gegen diese Verkehrsanordnung erhoben einerseits der Automobil Club der Schweiz, Sektion beider Basel (nachfolgend: ACS), und Dr. A.________ als Mitglied des ACS und andererseits der Touring Club Schweiz, Sektion beider Basel (nachfolgend: TCS), und sechs seiner Mitglieder Rekurs beim Bau- und Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt (BVD). Dieses wies die Rechtsmittel nach Vereinigung der beiden Verfahren mit Entscheid vom 13. September 2021 ab.
B.
Gegen diesen Entscheid erhoben der TCS im eigenen Namen sowie im Namen seiner sechs Mitglieder und der ACS im eigenen Namen sowie im Namen von Dr. A.________ Rekurs beim Regierungsrat. Die beiden getrennt angemeldeten Rekurse wurden mit Eingabe vom 30. November 2021 gemeinsam begründet. Der Regierungspräsident überwies die Rekurse mit Schreiben vom 15. bzw. 27. Dezember 2021 zuständigkeitshalber an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht zum Entscheid. Nach Vereinigung der beiden Rekursverfahren wies das Appellationsgericht die Rechtsmittel mit Urteil vom 9. August 2022 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 26. September 2022 beantragen der ACS und Dr. A.________, das Urteil des Appellationsgerichts vom 9. August 2022 sowie die durch das Amt für Mobilität am 17. März 2021 erlassene Verkehrsanordnung für die Feldbergstrasse zwischen der Johanniterbrücke und dem Riehenring (Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h) seien aufzuheben. Eventualiter sei die Sache an das Amt für Mobilität nach entsprechender Ergänzung des Sachverhalts, insbesondere zur Einholung eines Obergutachtens durch eine neutrale Fachstelle, zur Neuentscheidung zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchen die Beschwerdeführenden darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Zudem seien das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Bundesamt für Strassen (ASTRA) zur Vernehmlassung einzuladen.
Mit Präsidialverfügung vom 31. Oktober 2022 erkannte das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.
Das BVD ersucht darum, auf die Beschwerde des ACS nicht einzutreten und diejenige von Dr. A.________ abzuweisen. Das Appellationsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das zur Vernehmlassung eingeladene ASTRA verzichtet auf eine Stellungnahme. Das BAFU erachtet den angefochtenen Entscheid als mit dem Umweltrecht des Bundes vereinbar. Die Beschwerdeführenden halten in der Replik an ihren Ausführungen und Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid über die Anordnung von Tempo 30 auf der Feldbergstrasse in der Stadt Basel. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d Abs. 2 und
Art. 90 BGG
; Urteil 1C_186/2019 vom 19. Dezember 2019 E. 1.1). Ein Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG
liegt nicht vor.
1.1.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Beschwerde gegen eine funktionelle Verkehrsbeschränkung wie der vorliegenden befugt, wer die betroffene Strasse mehr oder weniger regelmässig benutzt, wie das bei Anwohnenden oder Pendlerinnen und Pendlern der Fall ist; dagegen genügt das bloss gelegentliche Befahren der Strasse nicht (
BGE 136 II 539
E. 1.1; Urteile 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 1.1, in: URP 2018 S. 641; 1C_250/2015 vom 2. November 2015 E. 1.1; je mit Hinweisen).
1.2.
Der Arbeitsort des Beschwerdeführers 2 befindet sich an der Hammerstrasse 123. Dabei handelt es sich um eine Eckliegenschaft direkt an der Feldbergstrasse. Es ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer 2 die Feldbergstrasse mehr oder weniger regelmässig benutzt. Er hat zudem am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist somit nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde berechtigt.
1.3.
Praxisgemäss kann auch ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (
BGE 142 II 80
E. 1.4.2 mit Hinweisen; Urteil 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 1.1; sog. "egoistische Verbandsbeschwerde").
Die Sektion beider Basel des ACS ist als Verein und somit als juristische Person konstituiert. Gemäss ihren Statuten wahrt sie namentlich die verkehrspolitischen sowie die weiteren mit dem Automobilismus zusammenhängenden Interessen der im Sektionsgebiet wohnenden Automobilisten und fördert das Automobilwesen in den beiden Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft (Art. 1 lit. a und b der Statuten). Die Wahrung der Interessen seiner Mitglieder gehört damit zu den statutarischen Aufgaben des ACS. Es ist sodann unbestritten, dass es sich bei der streitbetroffenen Strasse um eine vielbefahrene Hauptverkehrsstrasse handelt. Vom BVD wird jedoch bestritten, dass die Feldbergstrasse von einer Vielzahl der rund 10'000 Vereinsmitglieder mehr oder weniger regelmässig benutzt wird. Wie es sich damit verhält, kann vorliegend offenbleiben, da jedenfalls auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 einzutreten ist und die in der Beschwerdeschrift erhobenen generellen Rügen sich nicht spezifisch auf bestimmte Strassenabschnitte im Perimeter beziehen.
1.4.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten wird allerdings nur insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 142 I 135
E. 1.5 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
;
BGE 147 I 73
E. 2.2
;
146 I 83
E. 1.2; je mit Hinweisen). Zur Sachverhaltsfeststellung gehört auch die auf Indizien gestützte Beweiswürdigung. Für entsprechende Rügen gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 147 I 73
E. 2.2;
141 IV 317
E. 5.4;
BGE 140 III 264
E. 2.3; je mit Hinweisen).
2.
Vorab sind die formellen Rügen der Beschwerdeführenden zu prüfen, wonach die Vorinstanzen eine Gehörsverletzung begangen haben sollen.
2.1.
Die Beschwerdeführenden beanstanden zunächst, das BVD habe sich in seinem Entscheid vom 13. September 2021 entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht mit ihren materiellen Rügen auseinandergesetzt. Vielmehr habe es pauschal und ohne weitere Erläuterungen festgehalten, die Ausführungen im Gutachten der Glaser Saxer Keller AG vom 21. Dezember 2020 (nachfolgend: Gutachten Glaser Saxer Keller) seien für die streitigen Belange umfassend und würden auf allseitigen Abklärungen beruhen.
2.2.
Es ist nicht zu beanstanden, dass sich das BVD im Wesentlichen auf das aus seiner Sicht schlüssige Gutachten der Glaser Saxer Keller gestützt hat. Es hat sich ausserdem nicht ausschliesslich mit einem blossen Verweis darauf begnügt, sondern kurz dargelegt, weshalb die Schlussfolgerungen begründet und nachvollziehbar erschienen. Damit ist es seiner Begründungspflicht nachgekommen. Die Behörde kann sich auf die für den Entscheid zentralen Punkte beschränken, soweit die Begründung so abgefasst ist, dass sich die betroffene Person über dessen Tragweite Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl.
BGE 143 III 65
E. 5.2 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführenden legen nicht dar und es ist nicht ersichtlich, dass der erstinstanzliche Entscheid infolge einer ungenügenden Begründung nicht sachgerecht anfechtbar gewesen wäre. Die Vorinstanz durfte somit eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das BVD verneinen.
2.3.
Soweit die Beschwerdeführenden des Weiteren bemängeln, sowohl das BVD als auch die Vorinstanz hätten es versäumt, auf ihre Rügen hinsichtlich des Gutachtens Glaser Saxer Keller einzugehen und die offenen Fragen zu beantworten bzw. beantworten zu lassen, ist Folgendes festzuhalten: Dem angefochtenen Entscheid ist mit hinreichender Klarheit zu entnehmen, weshalb das kantonale Gericht die rechtserheblichen Sachverhaltsfeststellungen gestützt auf das Gutachten Glaser Saxer Keller getroffen hat. Die Vorinstanz hat plausibel dargelegt, aus welchem Grund sie die im Gutachten getroffenen Annahmen und Schlussforderungen für schlüssig und widerspruchsfrei beurteilt hat. Vorliegend erachtete sie die Vorbringen der Beschwerdeführenden als nicht geeignet, ernsthafte Zweifel an der Schlüssigkeit der gutachterlichen Darlegungen zu erwecken (vgl.
BGE 136 II 539
E. 3.2, wonach in Fachfragen nur aus triftigen Gründen von einer Expertise abgewichen werden darf). Basierend auf diesen für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlichen Tatsachenfeststellungen hat die Vorinstanz aufgezeigt, weshalb ihrer Auffassung nach mit einer Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf Tempo 30 als rasch umsetzbare, nachhaltige und kostengünstige Massnahme an der Quelle die Luft- und Lärmbelastung wirksam reduziert werden könne und diese Verkehrsanordnung vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz standhalte. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht ersichtlich. Ob ein Gericht die im Gutachten enthaltenen Erörterungen für überzeugend hält oder nicht und ob es dementsprechend den Schlussfolgerungen der Fachperson folgen oder - wie von den Beschwerdeführenden beantragt - ein Obergutachten einholen soll, ist im Übrigen eine Frage der Beweiswürdigung, die das Bundesgericht unter dem Blickwinkel des Willkürverbots überprüft (vgl. E. 1.4 hiervor und E. 3.2 hiernach). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor (
Art. 29 Abs. 2 BV
).
3.
Die Beschwerdeführenden rügen in materieller Hinsicht, die bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von 50 auf 30 km/h auf der Feldbergstrasse im ca. 810 m langen Abschnitt zwischen Johanniterbrücke und dem Riehenring seien nicht erfüllt.
3.1.
Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften wurde vom Bundesrat auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11] i.V.m.
Art. 32 Abs. 2 SVG
). Sie kann für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden (
Art. 32 Abs. 3 Satz 1 SVG
). Innerorts können tiefere Höchstgeschwindigkeiten für bestimmte Strassenstrecken (Art. 108 Abs. 5 lit. d der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV; SR 741.21]: in Abstufungen von je 10 km/h) oder durch die Signalisation einer Tempo-30-Zone oder einer Begegnungszone angeordnet werden (
Art. 108 Abs. 5 lit. e SSV
i.V.m.
Art. 22a und 22b SSV
).
Die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit ist nach
Art. 108 Abs. 2 SSV
insbesondere zulässig, wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a), wenn bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürfen (lit. b), wenn auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrsfluss verbessert werden kann (lit. c) oder wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann; dabei ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (lit. d). Die Anordnung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten ist nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes Gutachten zulässig. Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (
Art. 32 Abs. 3 Satz 1 SVG
i.V.m.
Art. 108 Abs. 4 Satz 1 SSV
).
Ob die Anordnung von Tempo 30 zulässig ist, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständigen Behörden besser kennen als das Bundesgericht (
BGE 139 II 145
E. 5). Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind zudem regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die zuständigen Behörden besitzen dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum (
BGE 136 II 539
E. 3.2; Urteile 1C_117/2017, 1C_118/2017 vom 20. März 2018 E. 3.3, in: URP 2018 S. 660; 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 2.4; je mit Hinweisen).
3.2.
Die Beschwerdeführenden monieren zunächst, das Gutachten Glaser Saxer Keller leide an diversen Mängeln. Es könne daher nicht als taugliche Grundlage für die streitgegenständliche Verkehrsanordnung herangezogen werden. Die im Gutachten festgehaltenen Ergebnisse beruhten auf Annahmen und Mutmassungen, welchen kein Beweiswert zukomme. Das Gutachten selbst verweise auf die Unzuverlässigkeit und Unsicherheit der diesem zugrunde gelegten Werte bezüglich Verkehrsmenge und Geschwindigkeitsniveau.
Diesbezüglich erschöpfen sich die Ausführungen der Beschwerdeführenden weitgehend darin, den vorinstanzlichen Feststellungen ihre eigene Sicht der Dinge entgegenzusetzen, was jedoch den Begründungsanforderungen gemäss
Art. 106 Abs. 2 BGG
nicht genügt (vgl. E. 1.4 hiervor). Die Vorinstanz hielt die Annahmen im Gutachten trotz der inhärenten Unsicherheiten für vertretbar. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, inwiefern diese tatsächlichen Annahmen und damit die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz offensichtlich unrichtig und damit willkürlich sein sollen. Dies ist auch nicht ersichtlich, zumal das BAFU in seiner Stellungnahme vom 28. März 2023 sämtliche im Gutachten verwendeten Grundlagendaten für nachvollziehbar dokumentiert und plausibel erachtet. So weist das BAFU zu Recht darauf hin, Basis von Verkehrsgutachten seien Erhebungen und Modellrechnungen. Diese wiesen naturgemäss eine gewisse Ungenauigkeit auf (vgl.
BGE 131 II 470
E. 3.3). Die Vorinstanz hat sodann zutreffend erwogen, die Beschwerdeführenden plausibilisierten nicht, inwieweit die getroffenen Annahmen bezüglich Verkehrsmenge und Geschwindigkeitsniveau die wesentlichen Prognosen hinsichtlich der Lärm- und Schadstoffreduktion im Ergebnis als unsicher erscheinen liessen. Dazu äussern sich die Beschwerdeführenden auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht. Sie vermögen somit nicht aufzuzeigen, weshalb die Behebung der vorgebrachten Mängel im Gutachten für den Ausgang des Verfahrens überhaupt entscheiderheblich sein sollte (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG
; vgl. auch E. 1.4 hiervor). Die Sachverhaltsrüge erweist sich somit als unbegründet, soweit sie überhaupt den qualifizierten Rüge- und Begründungsanforderungen genügt (
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
3.3.
Zu prüfen ist die Rüge der Beschwerdeführenden, Tempo 30 führe nicht zu einer Verminderung der übermässigen Umweltbelastung durch Stickstoffoxide (NO2).
3.3.1.
Die Beschwerdeführenden bringen in Bezug auf die Luftschadstoffe im Wesentlichen vor, dass die Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h eine übermässige Umweltbelastung durch Schadstoffe nicht vermindern könne. Im Gegenteil komme es infolge der verminderten Geschwindigkeit sowie des Ausweichverkehrs und den dadurch verursachten längeren Fahrstrecken zu einer Mehrbelastung der Umwelt.
3.3.1.1.
Die Vorinstanz hielt es mit Verweis auf das Gutachten Glaser Saxer Keller, welches sich wiederum auf die Studie des Ingenieurbüros Lohmeyer GmbH & Co. stützte (nachfolgend: Studie Lohmeyer), für nachvollziehbar, dass die Beschleunigung und damit der Schadstoffausstoss mit Tempo 30 gesenkt werden könnten. Die Vorbringen der Beschwerdeführenden zur lufthygienischen Kontraproduktivität einer Einführung von Tempo 30 würden sich auf Fahrten mit konstanter Geschwindigkeit beziehen. Solche seien gemäss den vom Ingenieurbüro Lohmeyer GmbH & Co. erhobenen Geschwindigkeit-Weg-Diagrammen auf der Feldbergstrasse in beiden Richtungen nicht möglich; dies sei aufgrund der vielen Kreuzungen und Einmündungen anderer Strassen, mehreren Fussgängerstreifen und Bushaltestellen auch notorisch.
Diese Auffassung teilt auch das BAFU. Es räumt in seiner Stellungnahme vom 28. März 2023 zwar ein, eine Temporeduktion könne bei konstanter Fahrgeschwindigkeit infolge eines schlechteren Verbrennungsverhaltens des Motors teilweise auch ungünstige Effekte auf den Schadstoffausstoss haben. In der Studie Lohmeyer werde jedoch nachvollziehbar dargelegt, dass in der konkreten Situation in der Feldbergstrasse eine Reduktion der Höchstgeschwindigkeit auf Tempo 30 zu einer Reduktion von Luftschadstoffen führe. Dies insbesondere deshalb, weil auf dieser Strasse nicht mit konstanter Geschwindigkeit gefahren werden könne und mit Tempo 30 weniger lang beschleunigt werde als mit Tempo 50. Einen zusätzlichen, günstigen Effekt auf die Umweltbelastung durch Luftschadstoffe infolge Temporeduktion sieht das BAFU in Bezug auf die Feinstaub (PM) -Emissionen aus dem Abrieb. Die PM-Abriebe an Bremsen und Rädern fielen bei geringeren Geschwindigkeiten tiefer aus, da weniger Energie und Kraft zum Beschleunigen bzw. Bremsen benötigt werde.
3.3.1.2.
Vorliegend besteht keine Veranlassung, von dieser Einschätzung des BAFU als Fachbehörde des Bundes abzuweichen. Indem die Beschwerdeführenden in Bezug auf die naturwissenschaftlich-technischen und die örtlichen Gegebenheiten lediglich ihre eigene Auffassung derjenigen der kantonalen Fachbehörden, der Vorinstanz sowie des BAFU gegenüberstellen, ohne jedoch aufzuzeigen, inwiefern der angefochtene Entscheid in tatsächlicher Hinsicht offensichtlich unrichtig sein soll, vermögen sie im Übrigen auch den qualifizierten Rüge- und Begründungsanforderungen nicht zu genügen (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl. E. 1.4 hiervor). Es ist daher mit den Vorinstanzen davon auszugehen, dass mit der streitbetroffenen Verkehrsanordnung (Tempo 30) auf der Feldbergstrasse die Luftschadstoff-Emissionen reduziert werden können. Dass das durchschnittliche Geschwindigkeitsniveau bereits heute unter 50 km/h liegt, ändert daran nichts. Diesem Umstand wurde im Rahmen der Berechnungen der Luftschadstoffemissionen im Bericht Lohmeyer Rechnung getragen (Studie Lohmeyer, S. 31). Der Einwand der Beschwerdeführenden, wonach das Gutachten jeglichen Beweis dafür schuldig bleibe, dass die (durch den gesteigerten Kraftstoffverbrauch und längerem Verweilen auf der Strasse) erhöhte Stickstoffoxid-Emittierung durch die geringere Beschleunigung auf Tempo 30 kompensiert bzw. sogar vermindert werden sollte, erweist sich vor diesem Hintergrund als unbehelflich.
3.3.2.
Als nächstes ist das Argument der Beschwerdeführenden zu prüfen, wonach die Stickstoffoxid-Belastung auf der Feldbergstrasse seit Jahren konstant abnehme und die Immissionsgrenzwerte für Stickoxide auch ohne weitergehende Massnahmen bald eingehalten werden könnten.
Es ist unstreitig, dass die Jahresmittelgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) an der Messstation an der Feldbergstrasse in Basel im Jahr 2022 überschritten wurden. Diese ist deshalb aus lufthygienischer Sicht sanierungsbedürftig. Die geringere Stickoxid-Belastung im Jahr 2021 erklärt das BAFU in seiner Stellungnahme vom 28. März 2023 damit, dass die Verkehrsmenge infolge der Covid-19 Pandemie kleiner gewesen sein dürfte als in früheren Jahren. Die Abnahme der NOx-Emissionen des Strassenverkehrs allein führe gemäss BAFU aber ohnehin nicht zu einer linearen Abnahme der NO2-Belastung, insbesondere aufgrund der sog. Hintergrundbelastung, zu welcher auch Heizungen, Industrie und Schifffahrt beitrügen. Das BAFU geht deshalb davon aus, dass der aktuell geltende Jahresmittelgrenzwert für NO2 dank der Fahrzeugflottenerneuerung voraussichtlich im Laufe der nächsten fünf Jahre eingehalten werden könne. Die dazu gemachten Abschätzungen der Beschwerdeführenden erachtet es hingegen als zu optimistisch.
Das BAFU hält weiter fest, dass die Emissionen der Fahrzeugflotte vor allem durch die alten Fahrzeuge verursacht würden. Aber auch wenn der Anteil alter Fahrzeuge im Verlauf abnehme, bleibe die relative Reduktion der Emissionen durch Tempo 30 ungefähr gleich. Was sich ändere, sei die absolute Höhe der Reduktion, welche wegen der abnehmenden Anzahl alter und höher emittierender Fahrzeuge mit den Jahren kleiner werde. Folglich werde der lufthygienische Nutzen einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h in der Feldbergstrasse mit den Jahren kleiner, er verschwinde aber nicht. Dies leuchtet ein. Selbst wenn technologische Fortschritte wie Katalysatoren, Partikelfilter, Elektromobilität, weitere alternative Antriebe, synthetischer Treibstoff etc. gemäss Angaben der Beschwerdeführenden grössere Auswirkungen auf die Lufthygiene haben sollten als die geplante Temporeduktion, macht es letztere Massnahme nicht überflüssig.
Vor diesem Hintergrund ist auch der Einwand der Beschwerdeführenden, wonach das BVD und mit ihm die Vorinstanz ihre Prognose zur Entwicklung der Immissionen auf eine falsche Annahme der Fahrzeugentwicklung ("relativ starren Fahrzeugmix") gestützt haben sollen, nicht geeignet, die vorinstanzliche Feststellung bzw. Beweiswürdigung umzustossen. Die Beschwerdeführenden legen sodann nicht dar, inwiefern die Behebung des Mangels den Ausgang des Verfahrens beeinflussen sollte (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Die Sachverhaltsrüge erweist sich somit als unbegründet, soweit sie überhaupt rechtsgenüglich vorgebracht worden ist (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
; E. 1.4 hiervor).
3.4.
Weiter rügen die Beschwerdeführenden, die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h führe nicht dazu, dass die übermässigen Lärmimmissionen vermindert würden.
3.4.1.
Dass die Immissionsgrenzwerte (IGW) und teilweise sogar die Alarmwerte entlang der Feldbergstrasse überschritten werden und deshalb Lärmsanierungsmassnahmen erforderlich sind, wird von den Beschwerdeführenden nicht in Frage gestellt. Ihrer Auffassung nach habe jedoch Tempo 30 keine Lärmreduktion im wahrnehmbaren Ausmass zur Folge, da das durchschnittliche Geschwindigkeitsniveau durch die Tempoherabsetzung sowieso nahezu dasselbe bleibe. Viel effektiver liessen sich die Lärmimmissionen durch den Einbau von lärmarmen Belägen reduzieren.
3.4.2.
Das BAFU hält dazu in seiner Stellungnahme vom 28. März 2023 fest, eine Temporeduktion von 50 km/h auf 30 km/h vermindere den Lärm gemäss neuem Emissionsmodell sonROAD18 grundsätzlich um rund 4 dB (A). Die effektive Wirkung hänge in der Realität von verschiedenen Faktoren ab, beispielsweise von der effektiven Ausgangsgeschwindigkeit, der Verkehrszusammensetzung, der Steigung, dem Belag und der Stetigkeit des Verkehrs. Da die Ausgangsgeschwindigkeit, wie im vorliegenden Fall, oftmals bei weniger als 50 km/h liege, sei im Normalfall eine Wirkung von rund 3 dB (A) im Leq (Dauerschallpegel) zu erwarten. Eine Reduktion von 3 dB (A) entspreche lärmmässig einer Halbierung des Verkehrs. In Bezug auf die maximalen Lärmspitzen sei aufgrund der weniger ausgeprägten Beschleunigungsphasen eine grössere Wirkung zu erwarten.
Weiter führt das BAFU aus, das Gutachten Glaser Saxer Keller gehe gestützt auf die "Lärmtechnische Wirkungsbeurteilung Temporeduktion Feldbergstrasse, 4057 Basel" des Amts für Umwelt und Energie, Abteilung Lärmschutz, vom 3. Dezember 2019 (folgend: lärmtechnische Wirkungsbeurteilung) in Bezug auf die Feldbergstrasse von einer immissionsseitigen Lärmreduktion von durchschnittlich 2.5 dB (A) aus (je nach Strassenabschnitt zwischen 1.7 und 3.2 dB). Diese Reduktion bewege sich im zu erwartenden Bereich und sei plausibel. Es sei zudem anzumerken, dass in der Nacht oftmals schneller gefahren werde als am Tag, da weniger Verkehr vorhanden sei. Dadurch könne die Wirkung der Temporeduktion in der Nacht auf die tatsächlich gefahrene Geschwindigkeit und entsprechend auch auf die Lärmreduktion grösser sein als tagsüber. Insgesamt könnten mit der Massnahme bei rund 2'800 Personen die Immissionen wahrnehmbar, also um 1 dB (A) oder mehr, reduziert werden (vgl. lärmtechnische Wirkungsbeurteilung).
3.4.3.
Wie bereits erwähnt, kann auf die verbindlichen vorinstanzlichen Feststellungen zum Geschwindigkeitsniveau abgestellt werden (vgl. E. 3.2 hiervor). Die Behauptung der Beschwerdeführenden, wonach aufgrund des ohnehin sehr tiefen durchschnittlichen Geschwindigkeitsniveaus bei Tempo 50 und damit effektiv nur geringfügigen Verlangsamung des Verkehrs gegenüber Tempo 30 kaum eine Lärmreduktion im wahrnehmbaren Bereich bewirkt werden könne, wird durch die plausiblen Erläuterungen des BAFU entkräftet. Die Vorinstanzen durften sich daher auf das Gutachten Glaser Saxer Keller stützen, welches besagt, dass auf der Feldbergstrasse mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h eine Lärmreduktion von 2.5 dB (A) erzielt werden könne.
3.4.4.
Zu prüfen ist schliesslich der Einwand der Beschwerdeführenden, wonach sich die Lärmimmissionen auf dem streitbetroffenen Strassenabschnitt viel effizienter und stärker durch den Einbau von lärmarmen Belägen vermindern liessen.
3.4.4.1.
Die Vorinstanz verweist diesbezüglich auf das Gutachten Glaser Saxer Keller, welches die Wirksamkeit von lärmarmen Belägen als alternative Lärmschutzmassnahme vorliegend nachvollziehbar relativiere. Ausserdem würden die Beschwerdeführenden nicht geltend machen, dass eine Belagssanierung in der Feldbergstrasse vorgesehen oder angezeigt wäre, sodass die finanziellen Folgen dieser allein auf den Lärmschutz fokussierenden Alternativmassnahme in keinem Verhältnis zu den Kosten der vorgesehenen Einführung von Tempo 30 stehe.
3.4.4.2.
Den Ausführungen des BAFU ist zu entnehmen, dass es lärmarme Beläge grundsätzlich als wirkungsvolle Massnahme zur Verminderung des Strassenlärms betrachtet. Es gäbe jedoch vereinzelte Hinweise darauf, dass ein hoher durchschnittlicher Tagesverkehr (DTV) oder ein hoher Schwerverkehrsanteil zu einer schnelleren akustischen Alterung und damit einem frühzeitigen Ersatz führen könne (Bericht: Ausführungsbestimmungen Akustik für semidichte Asphalte, Auswertung physischer Parameter, Grolimund + Partner AG im Auftrag des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) und des Kantons Aargau, 21. Oktober 2019; BÜHLMANN, E. ET AL. (2015), Influence of environment- and traffic-related factors on acoustic ageing of low-noise road surfaces in Switzerland. EuroNoise, 31 May - 3 June). Auf speziell belasteten Abschnitten, namentlich in Höhenlagen oder bei aussergewöhnlich hohen Belastungen in Kreuzungsbereichen mit grossen Scherkräften zeigten stark lärmmindernde Beläge laut BAFU eine etwas geringere technische Stabilität und die akustische Wirkung könne ebenfalls etwas tiefer sein. Aus diesem Grund würden lärmarme Beläge nach seinem Kenntnisstand beispielsweise oft nicht in Kreiseln eingesetzt.
Gemäss BAFU ist daher im Gutachten Glaser Saxer Keller nachvollziehbar dargelegt, dass stark lärmmindernde Beläge auf der Feldbergstrasse aufgrund der aussergewöhnlich hohen Belastung durch die vielen Kreuzungsbereiche und dem sehr hohen durchschnittlichen Tagesverkehr (DTV) mit der einhergehenden akustischen oder mechanischen Degradation möglicherweise frühzeitig ersetzt werden müssten, was mit zusätzlichen Kosten und Verkehrsunterbrüchen verbunden wäre.
3.4.4.3.
Die Beschwerdeführenden nennen mit ihren Ausführungen keine triftigen Gründe, welche die Beurteilung der Fachbehörde des Bundes entkräften würden. Daran ändert auch nichts, wenn die Vorinstanzen die lärmmindernde Wirkung von lärmarmen Belägen im zu beurteilenden Fall gestützt auf das Gutachten etwas ungünstiger einschätzen als das BAFU. Ob die Wirksamkeit von lärmarmen Belägen - wie die Beschwerdeführenden geltend machen - mit bestimmten Methoden (z.B. dem sog. Grinding, dem Abschleifen der obersten Belagsfläche) wiederhergestellt und damit die Lebensdauer um mehrere Jahre verlängert werden kann, braucht vorliegend nicht beurteilt zu werden. Wie bereits dargelegt (vgl. E. 3.1 hiervor), kommt der zuständigen Planungsbehörde bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Angesichts des Umstandes, dass gemäss BAFU die lärmmindernde Wirkung bei Tempo 30 einerseits und lärmarmem Strassenbelag andererseits auf der Feldbergstrasse längerfristig etwa ähnlich hoch ausfallen soll, ist die Anordnung von Tempo 30 ohne Weiteres vertretbar. Die Vorinstanzen durften in ihre Erwägungen miteinbeziehen, dass ein lärmarmer Belag unterhalts- und kostenintensiver als eine Temporeduktion ohne bauliche Massnahmen ist (vgl. Urteil 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 4.3.4, wonach es nachvollziehbar ist, wenn die Vorinstanzen auch Überlegungen zur wirtschaftlichen Tragbarkeit und Verhältnismässigkeit angestellt und diese ins Verhältnis zu den Kosten für die Einführung von Tempo 30 gesetzt haben). Im Übrigen weist das BAFU zu Recht darauf hin, dass trotz Einführung von Tempo 30 weiterhin Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte an der Feldbergstrasse auftreten, weshalb in einem zweiten Schritt weitergehende Vorkehrungen bis hin zum Einbau eines lärmarmen Belags (beispielsweise nach Ablauf der Lebensdauer des bestehenden Strassenbelags) ins Auge zu fassen sind (vgl. Urteile 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 4.3.7; 1C_121/2017 vom 18. Juli 2017 E. 3.5.1).
3.5.
Weiter werfen die Beschwerdeführenden der Vorinstanz eine Missachtung der Strassennetzhierarchie vor. Sie befürchten insbesondere, die Anordnung von Tempo 30 führe zu einer Verkehrsverlagerung von der verkehrsorientierten Feldbergstrasse auf die angrenzenden Parallelstrassen, wodurch die Funktion der Feldbergstrasse als Hauptverkehrsstrasse beeinträchtigt werde.
3.5.1.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht die Charakterisierung als Hauptverkehrsstrasse bzw. verkehrsorientierte Strasse der Einführung von Tempo 30 nicht grundsätzlich entgegen (
BGE 139 II 145
[in Bezug auf Tempo-30-Zonen];
136 II 539
[in Bezug auf Tempo-30-Zonen]; Urteile 1C_11/2017 vom 2. März 2018; 1C_117/2017, 1C_118/2017 vom 20. März 2018; 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, in: URP 2016 S. 319 und RDAF 2017 I S. 423; 1C_45/2010 vom 9. September 2010 E. 2.5, in: URP 2010 S. 625). Soweit die Funktionen des übergeordneten Verkehrsnetzes nicht spürbar beeinträchtigt oder die Leistungsfähigkeit des Verkehrsnetzes nicht merklich abnehmen würde, ist eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h nach vorgängiger Einholung eines Verkehrsgutachtens unter den Voraussetzungen von
Art. 108 Abs. 2 SSV
zulässig (vgl. Urteil 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 4.4.2). Etwas anderes kann - entgegen den Beschwerdeführenden - auch nicht aus den von ihnen genannten Medienmitteilungen des Bundesrates abgeleitet werden, wonach auf verkehrsorientierten Strassen weiterhin grundsätzlich Tempo 50 innerorts gelten und an den heutigen Voraussetzungen für Geschwindigkeitsreduktionen festgehalten werden soll.
3.5.2.
Das Gutachten Glaser Saxer Keller berechnete eine mögliche Verlagerung des Verkehrs bei Umsetzung von Tempo 30 auf der Feldbergstrasse anhand des Gesamtverkehrsmodells (GVM) Region Basel. Die Berechnungen prognostizierten eine Abnahme der Verkehrsmenge auf der Feldbergstrasse und eine Verlagerung eines überwiegenden Teils auf die Autobahn (Nordtangente). Die Parallelstrassen zur Feldbergstrasse erfahren gemäss Gutachten eine kleine Mehrbelastung; dabei handle es sich allerdings nur um Quartierverkehr und nicht um Durchgangsverkehr. Der Letztere bleibe auf der Feldbergstrasse oder verlagere sich auf das übergeordnete Strassennetz (Nordtangente; Gutachten Glaser Saxer Keller, S. 15). Aus Sicht des BVD ist der Ausweichverkehr auf die Nordtangente aus Gründen des Lärmschutzes ein erwünschter Effekt, da diese den Verkehr auf das übergeordnete Netz abführe und die Nordtangente mehrheitlich unterirdisch verlaufe.
3.5.3.
Die Einwände der Beschwerdeführenden vermögen die gestützt auf das Verkehrsgutachten getroffenen Feststellungen der Vorinstanz nicht als offensichtlich unrichtig umzustossen. Insbesondere leuchtet nicht ein, weshalb sich der Durchgangsverkehr durch die Geschwindigkeitsherabsetzung auf die siedlungsorientieren Quartierstrassen verlagern sollte. Gemäss verbindlicher und insoweit unbestrittener Feststellung der Vorinstanz wird die verkehrsorientierte Feldbergstrasse von bestehenden Tempo-30-Zonen umschlossen. Wie das ortskundige Gericht zu Recht festgehalten hat, ist nicht ersichtlich, welche Ausweichrouten durch das Quartier mit einem Zeitgewinn sollten befahren werden können. Naheliegend ist damit auch die Schlussfolgerung der Gutachter und der Vorinstanzen, eine Verlagerung des Verkehrs finde vor allem auf die Nordtangente statt. Vor diesem Hintergrund erscheint die gutachterliche Feststellung als plausibel, wonach die Parallelstrassen zur Feldbergstrasse lediglich eine kleine Mehrbelastung erführen. Dies wird durch das BAFU bestätigt, welches die Prognosen zur Verkehrsverlagerung im GVM für nachvollziehbar bezeichnet. Der Vorwurf der Beschwerdeführenden, wonach das Gutachten in Bezug auf die Verkehrsverlagerung mehrheitlich auf ungeprüften Annahmen beruhe, ist demnach unbegründet.
3.5.4.
Nach dem Gesagten bestehen somit keine Hinweise darauf, dass aufgrund der Anordnung von Tempo 30 die Funktion der Feldbergstrasse als verkehrsorientierte Hauptverkehrsstrasse spürbar beeinträchtigt oder die Leistungsfähigkeit des übergeordneten Verkehrsnetzes dadurch merklich abnehme würde. Die Strassenhierarchie und die Funktion der Feldbergstrasse im übergeordneten Strassennetz stehen der Einführung von Tempo 30 nicht entgegen.
3.6.
Des Weiteren befürchten die Beschwerdeführenden infolge Tempo 30 einen Zeitverlust für Notfallorganisationen und den öffentlichen Verkehr.
3.6.1.
Die Beschwerdeführenden weisen auf die Bedeutung der Feldbergstrasse als Notfallachse mit erster Priorität hin. Die bei Dringlichkeitsfahrten vorzunehmende Güterabwägung finde ihre absolute Grenze im Rasertatbestand gemäss
Art. 90 Abs. 3 und 4 SVG
. Demnach sei eine besonders krasse Missachtung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit in jedem Fall erfüllt, wenn diese bei einer Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h um mindestens 40 km/h (
Art. 90 Abs. 4 lit. a SVG
) bzw. bei einer Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 50 km/h überschritten werde (
Art. 90 Abs. 4 lit. b SVG
). Konkret bedeute dies, dass die Blaulichtorganisationen im Bereich der Feldbergstrasse unter der aktuell geltenden allgemeinen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h im Extremfall bis zu 99 km/h schnell fahren dürften, ohne unter den Rasertatbestand zu fallen, bei der beabsichtigen Einführung der Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h hingegen höchstens 69 km/h. Diese Einbusse von 30 km/h könne in Notfällen aber von absolut zentraler Relevanz sein.
3.6.2.
Die Beschwerdeführenden lassen dabei unberücksichtigt, dass die örtlichen Gegebenheiten auf der Feldbergstrasse bereits heute keine Geschwindigkeiten bis zu 100 km/h zulassen. Es ist auf die für das Bundesgericht verbindliche Feststellung der Vorinstanz abzustellen, wonach auf dem ca. 810 m langen streitbetroffenen Strassenabschnitt diverse Kreuzungen und Einmündungen anderer Strassen, mehrere Fussgängerstreifen sowie Bushaltestellen vorhanden sind (vgl. E. 3.3.1.1 f. hiervor). An diese ist die Geschwindigkeit anzupassen (vgl.
Art. 32 Abs. 1,
Art. 33 Abs. 2 SVG
). Dies gilt grundsätzlich auch für die Blaulichtorganisationen. Gemäss
Art. 100 Ziff. 4 SVG
machen sich Führerinnen und Führer eines Feuerwehr-, Sanitäts-, Polizei- oder Zollfahrzeugs nicht strafbar, wenn sie auf dringlichen oder taktisch notwendigen Dienstfahrten Verkehrsregeln oder besondere Anordnungen für den Verkehr missachten, soweit sie alle Sorgfalt walten lassen, die nach den Umständen erforderlich ist. Die Sorge, dass Notfallorganisationen durch die Geschwindigkeitsreduktion auf der Feldbergstrasse wertvolle Zeit verlieren oder aber unter den Rasertatbestand fallen, ist vorliegend somit unbegründet.
3.6.3.
In Bezug auf den Zeitverlust von Tempo 30 auf den öffentlichen Verkehr argumentieren die Beschwerdeführenden widersprüchlich. Ihre Berechnungen bezüglich des Zeitverlusts beruhen auf der Annahme, dass auf der Feldbergstrasse tatsächlich mit einer Geschwindigkeit von 50 km/h gefahren werden könne, was aufgrund der örtlichen Gegebenheiten offensichtlich unrealistisch ist. Dies hat die Vorinstanz bereits verbindlich festgestellt (vgl. E. 3.3.1.1 f. hiervor). Im Zusammenhang mit dem Potential von Tempo 30 auf die Lärmreduktion argumentieren sie demgegenüber damit, das durchschnittliche Geschwindigkeitsniveau auf der Feldbergstrasse bliebe durch die Anordnung von Tempo 30 sowieso nahezu dasselbe. Der im Gutachten Glaser Saxer Keller festgestellte Zeitverlust des öffentlichen Verkehrs von sechs bzw. sieben Sekunden erscheint - entgegen den Einwänden der Beschwerdeführenden - nicht realitätsfremd. Die Beschwerdeführenden vermögen nicht aufzuzeigen, inwiefern die diesbezügliche vorinstanzliche Feststellung offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich, sein sollte (vgl. E. 1.4 hiervor).
3.7.
Nach dem Gesagten und angesichts des den Behörden bei komplexen Interessenabwägung zugestandenen erheblichen Gestaltungsspielraums (vgl. E. 3.1 hiervor) erweist sich die geplante Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h - entgegen den Rügen der Beschwerdeführenden - auch nicht als unverhältnismässig. Die Vorinstanz durfte somit zum Schluss kommen, dass mit der Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf Tempo 30 als rasch umsetzbare, nachhaltige und kostengünstige Massnahme an der Quelle die Luft- und Lärmbelastung auf der Feldbergstrasse wirksam reduziert werden kann.
4.
Aus den dargelegten Gründen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Bau- und Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Amt für Mobilität, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, dem Bundesamt für Strassen (ASTRA) und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Juli 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Dillier