bger · 2C 880/2021 · 2022-09-22 · de

Einfuhrabgaben; Kabotage | Öffentliche Finanzen & Abgaberecht

Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 22.09.2022 2C 880/2021 (2C_880/2021)
Tribunal fédéral IIe Cour de droit public 22.09.2022 2C 880/2021 (2C_880/2021)
Tribunale federale II Corte di diritto pubblico 22.09.2022 2C 880/2021 (2C_880/2021)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_880/2021
Urteil vom 22. September 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichter Hartmann,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________ AG,
2. B.________ GmbH,
3. C.________ Sàrl,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Luca Jagmetti,
gegen
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG), Direktionsbereich Strafverfolgung,
Taubenstrasse 16, 3003 Bern.
Gegenstand
Einfuhrabgaben; Kabotage,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 28. September 2021
(A-5407/2020, A-5409/2020, A-5410/2020).
Sachverhalt:
A.
Die A.________ AG mit Sitz in der Schweiz, die B.________ GmbH mit Sitz in Deutschland und die C.________ Sàrl mit Sitz in Luxemburg sind Teil derselben Unternehmensgruppe. Die A.________ AG organisiert als Spediteurin Transporte für Kunden. Im Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zum 20. April 2018 beauftragte sie teilweise ausländische Frachtführer mit grenzüberschreitenden Transporten. Dabei handelte es sich um die Gruppengesellschaften B.________ GmbH und C.________ Sàrl sowie Drittunternehmen. Diese transportierten mit im Ausland immatrikulierten, in der Schweiz nicht verzollten und unversteuerten Sattelzugmaschinen, denen in der Schweiz immatrikulierte und verzollte Auflieger angehängt waren, Waren vom Ausland in die Schweiz und von der Schweiz ins Ausland. Nachdem die Ware bei der Empfängerin abgeladen war, nahmen die Sattelzugmaschinen dort in einigen Fällen leere, in der Schweiz verzollte Auflieger mit schweizerischem Nummernschild auf und fuhren diese an einen anderen Ort in der Schweiz, wo die Auflieger entweder abgestellt oder für die Fahrt ins Ausland beladen wurden.
B.
Im Rahmen einer Untersuchung der Zollkreisdirektion Basel, Sektion Zollfahndung, gelangte diese zum Schluss, dass diverse unverzollte und unversteuerte Sattelzugmaschinen für Inlandtransporte (sogenannte Binnentransporte oder Kabotage) benutzt worden waren.
B.a.
Mit Anhörbriefen vom 7. August 2018 (A.________ AG) und 20. September 2018 (B.________ GmbH und C.________ Sàrl) stellte die Zollfahndung jeweils die Nacherhebung von Abgaben in Aussicht. Sie begründete dies sinngemäss mit dem Verdacht, mit unverzollten und unversteuerten Sattelzugmaschinen der B.________ GmbH und der C.________ Sàrl seien Inlandtransporte ausgeführt worden. Die A.________ AG habe diese Kabotagefahrten disponiert. Die gewerbliche Verwendung von ausländischen Beförderungsmitteln für Binnentransporte sei - ausser, wenn eine entsprechende, nur unter strengen Voraussetzungen gewährte Bewilligung vorliege - untersagt (sogenanntes Kabotageverbot). Vorliegend habe die A.________ AG die Beförderungen vom Ausland in die Schweiz, die Inlandtransporte und die Beförderung von der Schweiz wieder ins Ausland disponiert. Es seien mindestens 1'545 (A.________ AG), 962 (B.________ GmbH) und 396 (C.________ Sàrl) Inlandtransporte durchgeführt worden.
B.b.
Innert der im jeweiligen Anhörbrief angesetzten Frist nahmen die drei betroffenen Unternehmen Stellung. Sie hielten im Wesentlichen fest, die A.________ AG organisiere als Spediteurin Transporte für Kunden. Für gewisse grenzüberschreitende Transporte erteile sie der B.________ GmbH und der C.________ Sàrl sowie weiteren Unternehmen Transportaufträge. Es werde keine verbotene Kabotage durchgeführt. Verboten sei bloss der Transport von Personen oder Gütern. Die leeren Anhänger oder Auflieger seien aber keine Güter. Fahre ein ausländischer Lastwagen mit einem leeren, in der Schweiz immatrikulierten und verzollten Anhänger oder eine ausländische Sattelzugmaschine mit einem leeren, in der Schweiz immatrikulierten und verzollten Auflieger von einem Ort in der Schweiz zu einem anderen Ort in der Schweiz, liege keine Kabotage vor.
B.c.
Mit Nachforderungsverfügung vom 22. November 2018 stellte die Zollkreisdirektion Basel der
C.________ Sàrl
einen Betrag von Fr. 65'610.50 in Rechnung, wobei sie darauf hinwies, dass die A.________ AG für denselben Betrag solidarisch leistungspflichtig sei. Alsdann verlangte die Zollkreisdirektion Basel mit Nachforderungsverfügung vom 23. November 2018 von der
B.________ GmbH
einen Betrag von Fr. 125'090.80 bzw. Fr. 126'354.85, wobei sie gleichzeitig die A.________ AG für denselben Betrag solidarisch leistungspflichtig erklärte. Ebenfalls mit Nachforderungsverfügung vom 23. November 2018 verpflichtete die Zollkreisdirektion Basel die
A.________ AG
zur Zahlung eines Betrags von Fr. 217'854.45.--. Dabei erklärte sie die C.________ Sàrl im Umfang von Fr. 64'086.70 und die B.________ GmbH im Umfang von Fr. 123'419.55 solidarisch leistungspflichtig. Die Zollkreisdirektion Basel präzisierte jeweils, dass die Abgaben nur einmal bezahlt werden müssen. Sie begründete die Nachforderungsverfügungen damit, dass mit ausländischen Sattelzugmaschinen, über welche die A.________ AG die Verfügungsgewalt gehabt habe, Binnentransporte durchgeführt worden seien. Etwa 20 % dieser Transporte seien mit Ladung durchgeführt worden.
B.d.
Am 6. Dezember 2018 erhoben die A.________ AG, die B.________ GmbH und die C.________ Sàrl je bei der Oberzolldirektion, Hauptabteilung Zollfahndung, Beschwerde gegen die Verfügungen der Zollkreisdirektion Basel vom 22. November 2018 und 23. November 2018. Am 1. Oktober 2020 hiess die Oberzolldirektion die Beschwerden mit drei Verfügungen nur insofern gut, als sie die irrtümlich erhobenen Gebühren von Fr. 1'170.-- (A.________ AG), Fr. 510.-- (B.________ GmbH) und Fr. 360.-- (C.________ Sàrl) für (nicht ausgestellte) Formulare aufhob. Im Übrigen wies sie die Beschwerden ab. Demnach schulde die
A.________ AG
für insgesamt 39 Sattelzugmaschinen verschiedener ausländischer Unternehmen Fr. 69'092.10 Zoll, Fr. 145'921.70 Mehrwertsteuer und Fr. 1'670.65 Verzugszinsen (insgesamt: Fr. 216'684.45). Die
B.________ GmbH
schulde für 17 Sattelzugmaschinen Fr. 31'916.05 Zoll, Fr. 90'994.10 Mehrwertsteuer und Fr. 2'934.70 Verzugszinsen (insgesamt: Fr. 125'844.85). Die
C.________ Sàrl
schulde für 12 Sattelzugmaschinen Fr. 20'757.50 Zoll, Fr. 42'969.20 Mehrwertsteuer und Fr. 1'523.80 Verzugszinsen (insgesamt: Fr. 65'250.50).
B.e.
Gegen die Verfügungen der Oberzolldirektion vom 1. Oktober 2020 erhoben die A.________ AG (Verfahren A-5410/2020), die B.________ GmbH (Verfahren A-5407/2020) und die C.________ Sàrl (Verfahren A-5409/2020) am 30. Oktober 2020 je Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragten jeweils, die angefochtene Verfügung vom 1. Oktober 2020 sei vollumfänglich aufzuheben, sodass weder Zollabgaben noch Mehrwertsteuer/Einfuhrsteuer betreffend die in der Verfügung genannten Sachverhalte geschuldet seien. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Oberzolldirektion zurückzuweisen mit der Anordnung, dass Zollabgaben und Mehrwertsteuer/Einfuhrsteuer nur bezüglich derjenigen ausländischen Zugfahrzeuge erhoben würden, betreffend welchen die Oberzolldirektion nachgewiesen habe, dass sie mit Gütern beladene, in der Schweiz immatrikulierte (Sattel-) Anhänger von einem Ort in der Schweiz zu einem anderen Ort in der Schweiz gezogen hätten, wobei diese Zugfahrzeuge zum Präferenzzollsatz gemäss Warenverkehrsbescheinigungen EUR.1 zu verzollen seien. Subeventualiter seien alle betroffenen Fahrzeuge zum Präferenzzollsatz gemäss Warenverkehrsbescheinigungen EUR.1 zu verzollen. Mit Urteil vom 28. September 2021 vereinigte das Bundesverwaltungsgericht die drei Verfahren A-5407/2020, A-5409/2020 und A-5410/2020 und wies die Beschwerden ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. November 2021 gelangen die A.________ AG, die B.________ GmbH und die C.________ Sàrl an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des Urteils vom 28. September 2021. Es seien die Verfügungen der Oberzolldirektion vom 1. Oktober 2020 vollumfänglich aufzuheben mit dem Ergebnis, dass weder Zollabgaben noch Mehrwertsteuer/Einfuhrsteuer betreffend die in den Verfügungen genannten Sachverhalte geschuldet seien. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Oberzolldirektion zurückzuweisen mit der Anordnung, dass Zollabgaben und Mehrwertsteuer/Einfuhrsteuer nur bezüglich derjenigen ausländischen Zugfahrzeuge erhoben würden, betreffend welchen die Oberzolldirektion nachgewiesen habe, dass sie mit Gütern beladene, in der Schweiz immatrikulierte (Sattel-) Anhänger von einem Ort in der Schweiz zu einem anderen Ort in der Schweiz gezogen hätten.
Während die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung verzichtet, beantragt das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (vormals: Eidgenössische Zollverwaltung) die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerinnen replizieren mit Eingabe vom 14. Januar 2022.
Erwägungen:
1.
Die frist- (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) und formgerecht (
Art. 42 BGG
) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a BGG
). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (
Art. 83 BGG
). Soweit mit der Beschwerde die Aufhebung des Urteils vom 28. September 2021 verlangt wird, richtet sie sich gegen ein verfahrensabschliessendes (
Art. 90 BGG
) Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (
Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG
). Nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens bilden hingegen die drei Verfügungen der Oberzolldirektion vom 1. Oktober 2020 (vgl. Bst. B.d hiervor). Die Verfügungen vom 1. Oktober 2020 sind durch das vorinstanzliche Urteil vom 28. September 2021 ersetzt worden. Sie gelten inhaltlich als mitangefochten (Devolutiveffekt; vgl.
BGE 134 II 142
E. 1.4). In diesem Umfang ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Beschwerdeführerinnen sind bereits in den bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Parteien beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem sind sie durch das angefochtene Urteil in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie sind somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten, soweit sie sich gegen das Urteil vom 28. September 2021 richtet.
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a und lit. b BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl.
BGE 142 I 135
E. 1.5;
133 II 249
E. 1.4.1). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 147 II 44
E. 1.2;
143 II 283
E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl.
BGE 143 I 1
E. 1.4;
133 II 249
E. 1.4.2). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
).
3.
Gemäss Art. 7 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG; SR 631.0) sind Waren, die ins Zollgebiet oder aus dem Zollgebiet verbracht werden, zollpflichtig und müssen nach dem Zollgesetz sowie nach dem Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 (ZTG; SR 632.10) veranlagt werden. Im Grundsatz unterliegen diese Waren überdies der Einfuhrsteuer (vgl. Art. 50 ff. des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009 über die Mehrwertsteuer [Mehrwertsteuergesetz, MWSTG; SR 641.20]). Vorbehalten bleiben völkerrechtliche Verträge (vgl.
Art. 2 Abs. 1 ZG
;
Art. 8 Abs. 1 lit. a ZG
;
Art. 1 Abs. 2 ZTG
) sowie die innerstaatlichen Bestimmungen zur Zoll- und Steuerbefreiung (vgl.
Art. 8 ff. ZG
;
Art. 1 Abs. 2 ZTG
;
Art. 53 MWSTG
; vgl. auch Art. 5 ff. der Zollverordnung vom 1. November 2006 [ZV; SR 631.01]).
3.1.
Art. 2 Abs. 1 des Übereinkommens vom 26. Juni 1990 über die vorübergehende Verwendung (Übereinkommen von Istanbul; SR 0.631.24; nachfolgend: Istanbul Übereinkommen) verpflichtet die Schweiz, die in den Anlagen aufgeführten Waren (einschliesslich Beförderungsmittel) nach den Bestimmungen dieses Übereinkommens zur vorübergehenden Verwendung zuzulassen. Als vorübergehende Verwendung gilt gemäss dem Istanbul Übereinkommen das Zollverfahren, nach dem bestimmte Waren (einschliesslich Beförderungsmittel) unter Aussetzung der Eingangsabgaben und frei von Einfuhrverboten und Einfuhrbeschränkungen wirtschaftlicher Art für einen bestimmten Zweck in ein Zollgebiet verbracht werden dürfen, um innerhalb einer bestimmten Frist und, von der normalen Wertminderung der Ware infolge ihrer Verwendung abgesehen, in unverändertem Zustand wieder ausgeführt zu werden (vgl. Art. 1 lit. a des Istanbul Übereinkommens; zur innerstaatlichen Umsetzung vgl.
Art. 9 ZG
,
Art. 58 ZG
sowie
Art. 53 Abs. 1 lit. k MWSTG
).
3.2.
Indessen ist die Schweiz berechtigt, für Beförderungsmittel zur gewerblichen Verwendung, die im Binnenverkehr benutzt werden, die vorübergehende Verwendung zu versagen oder die Bewilligung zu widerrufen (vgl. Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens). Als Binnenverkehr definiert die Anlage C des Istanbul Übereinkommens die Beförderung von Personen oder Waren, die im Gebiet der vorübergehenden Verwendung aufgenommen oder eingeladen und auch innerhalb dieses Gebiets wieder abgesetzt oder ausgeladen werden (vgl. Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens). Gestützt auf
Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 ZG
hat der Bundesrat die zollfreie vorübergehende Verwendung von ausländischen Beförderungsmitteln für Binnentransporte zu gewerblichen Zwecken im Grundsatz untersagt (sogenanntes Kabotageverbot; vgl.
Art. 34 Abs. 1 ZV
; vgl. auch Art. 14 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse [SR 0.740.72]). Das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit kann gemäss
Art. 34 Abs. 4 lit. a ZV
für Binnentransporte die zollfreie vorübergehende Verwendung von ausländischen Beförderungsmitteln im Zollgebiet bewilligen, namentlich wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller nachweist, dass keine entsprechenden inländischen Beförderungsmittel zur Verfügung stehen und die ausländischen Beförderungsmittel nur für eine kurze Dauer benützt werden sollen.
4.
Die vorliegende Angelegenheit betrifft die nachträgliche Veranlagung von Zoll und Einfuhrsteuern für die von den Beschwerdeführerinnen verwendeten, in der Schweiz bisher nicht verzollten und unversteuerten Lastwagen und Sattelzugmaschinen. Es ist zu klären, ob die Beschwerdeführerinnen das Verfahren der vorübergehenden Verwendung im Sinne von
Art. 9 ZG
,
Art. 58 ZG
und
Art. 53 Abs. 1 lit. k MWSTG
in Anspruch nehmen durften, oder ob sie die Lastwagen und Sattelzugmaschinen nachträglich zu verzollen und zu versteuern hatten (vgl.
Art. 12 VStrR
[SR 313.0]). Im Kern ist der Anwendungsbereich des sogenannten Kabotageverbots umstritten.
4.1.
Zunächst ist in tatsächlicher Hinsicht erstellt, dass
ausländische, in der Schweiz nicht verzollte und unversteuerte Lastwagen oder Sattelzugmaschinen
mit in der Schweiz immatrikulierten und verzollten Anhängern oder Aufliegern Waren vom Ausland in die Schweiz und von der Schweiz ins Ausland transportierten (grenzüberschreitende Transporte). Diese grenzüberschreitenden Transporte sind in der vorliegenden Angelegenheit rechtlich unproblematisch, da die Lastwagen und Sattelzugmaschinen in diesem Kontext im Sinne des Istanbul Übereinkommens vorübergehend auf dem schweizerischen Zollgebiet verwendet wurden (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 lit. a des Istanbul Übereinkommens; vgl. auch
Art. 9 ZG
,
Art. 58 ZG
sowie
Art. 53 Abs. 1 lit. k MWSTG
).
4.2.
Alsdann ist sachverhaltlich ebenso erstellt und unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten, dass alle vorliegend betroffenen, ausländischen, in der Schweiz nicht verzollten und unversteuerten Lastwagen und Sattelzugmaschinen, nachdem sie die Ware bei der Empfängerin abgeladen hatten, dort gelegentlich
neue und leere, in der Schweiz immatrikulierte und verzollte Anhänger oder Auflieger
anhängten oder aufnahmen sowie diese an einen anderen Ort in der Schweiz fuhren, wo diese neuen Anhänger oder Auflieger abgehängt oder abgesetzt wurden (vgl. E. 5.2.6 des angefochtenen Urteils).
In rechtlicher Hinsicht werden diese Binnentransporte mit den
neu aufgenommenen
, leeren Anhängern und Aufliegern beanstandet. Zu beantworten ist im vorliegenden Verfahren damit einzig die Frage, ob (1) das
Anhängen
eines neuen und leeren, in der Schweiz immatrikulierten und verzollten Anhängers durch einen ausländischen, in der Schweiz nicht verzollten und unversteuerten Lastwagen oder das
Aufnehmen
eines neuen und leeren, in der Schweiz immatrikulierten und verzollten Aufliegers durch eine ausländische, in der Schweiz nicht verzollte und unversteuerte Sattelzugmaschine, (2) der
anschliessende Transport
dieses leeren Anhängers oder Aufliegers
innerhalb der Schweiz
und (3) das
Abhängen
oder
Absetzen
dieses leeren Anhängers oder Aufliegers an einem
anderen Ort in der Schweiz
unter das Kabotageverbot fällt (vgl. E. 5.4 ff. hiernach; Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens i.V.m.
Art. 34 Abs. 1 ZV
; vgl. auch E. 5.2.1 des angefochtenen Urteils).
4.3.
Nicht Gegenstand des Verfahrens ist indes die Beurteilung, ob auch die Weiterfahrt innerhalb der Schweiz mit einem bereits im Ausland aufgenommenen, in der Schweiz immatrikulierten und verzollten Anhänger oder Auflieger, der im Ausland beladen und in der Schweiz entleert wurde, unzulässig wäre.
Ausserdem ist unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten, dass es zulässig ist, wenn eine Sendung aus dem Ausland an verschiedene Empfängerinnen im Inland verteilt wird, wenn im Inland bei verschiedenen Versendern Waren aufgenommen und diese allesamt ins Ausland transportiert werden oder wenn ein ausländischer Lastwagen ohne Anhänger oder eine ausländische Sattelzugmaschine ohne Auflieger von einem Ort in der Schweiz an einen anderen Ort in der Schweiz fährt (vgl. E. 5.2 des angefochtenen Urteils).
Im Gegensatz zum vorinstanzlichen Verfahren nicht mehr umstritten ist auch die Frage, welcher Beschwerdeführerin die Verfügungsmacht über die Sattelzugmaschinen während ihres Einsatzes auf dem schweizerischen Zollgebiet zukam. Die Vorinstanz kam - ohne dass dies vorliegend beanstandet wird - gestützt auf ihre Beweiswürdigung zum Schluss, dass die Verfügungsmacht über die Sattelzugmaschinen bei den ausländischen Unternehmen verblieb (vgl. E. 5.1 des angefochtenen Urteils).
5.
Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung von Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens in Verbindung mit Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens.
5.1.
Nach Auffassung der
Beschwerdeführerinnen
stellt das Verschieben eines neu in der Schweiz aufgenommenen, leeren Anhängers oder Aufliegers innerhalb der Schweiz keinen Binnentransport dar. Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens erlaube es der Schweiz zwar, die vorübergehende Verwendung für Beförderungsmittel zur gewerblichen Verwendung zu versagen, die im Binnenverkehr benutzt werden. Laut den Begriffsbestimmungen in Anlage C des Istanbul Übereinkommens bedeutet "Binnenverkehr" indes die Beförderung von Personen oder Waren, die im Gebiet der vorübergehenden Verwendung aufgenommen oder eingeladen und auch innerhalb dieses Gebiets wieder abgesetzt oder ausgeladen werden (vgl. Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens). Anhänger und Auflieger, so die Beschwerdeführerinnen, seien jedoch keine Waren. Vielmehr handle es sich bei den leeren Anhängern und Aufliegern um Beförderungsmittel im Sinne von Art. 1 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens, würden "Anhänger" und "Sattelanhänger" doch ausdrücklich als Beförderungsmittel erwähnt. Damit liege bereits nach dem Wortlaut des Istanbul Übereinkommens kein Binnentransport vor.
Auch der Sinn und Zweck der Regelung, so die Beschwerdeführerinnen weiter, spreche beim Verschieben von leeren Anhängern und Aufliegern gegen eine verbotene Kabotage. Nach der Argumentation der Vorinstanz und den Zollbehörden müsste die ausländische Sattelzugmaschine mit dem beladenen Auflieger vom Ausland zur Empfängerin in die Schweiz fahren, von dort aus ohne Auflieger an einen anderen Ort in der Schweiz weiterfahren, um von dort aus wieder mit einem mit neuen Waren beladenen Auflieger ins Ausland zu fahren. Gleichzeitig müsste ein Schweizer Transporteur beauftragt werden, den leeren Auflieger mit einer in der Schweiz immatrikulierten und verzollten Sattelzugmaschine parallel innerhalb der Schweiz zu transportieren. In der Realität würde ein Transporteur nie einen anderen Transporteur mit einer solchen Parallel-Rangierfahrt beauftragen. Die vermeintliche Konkurrenzierung einheimischer Transporteure beim Verschieben leerer Anhänger und Auflieger gebe es nicht.
5.2.
Das
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit
macht in seiner bundesgerichtlichen Vernehmlassung geltend, es ergebe sich bereits aus Art. 2 Abs. 1 des Istanbul Übereinkommens zu dessen Geltungsbereich, dass Anhänger und Auflieger im Rahmen des Istanbul Übereinkommens Waren seien. Dieser Bestimmung zufolge würden die beteiligten Staaten verpflichtet, "die in den Anlagen aufgeführten Waren (einschliesslich Beförderungsmittel) nach den Bestimmungen dieses Übereinkommens zur vorübergehenden Verwendung zuzulassen". Die Beförderungsmittel würden für die Zwecke des Istanbul Übereinkommens eine besondere Kategorie von Waren darstellen.
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerinnen, so das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit weiter, handle es sich vorliegend auch nicht um blosse Rangierfahrten, sondern um das Transportieren unzähliger Auflieger über längere Strecken im Inland. Der Sinn solcher Transportaufträge bestehe darin, an einem bestimmten Ort Ladekapazität zur Verfügung zu stellen, um die Auflieger dort weiter zu verwenden. Solche logistischen Verschiebungen kämen, wie der vorliegende Fall aufzeige, oft vor und fielen ebenso bei inländischen Transportunternehmen an, die im Unterschied zu den Beschwerdeführerinnen in der Schweiz immatrikulierte und verzollte Sattelzugmaschinen mit Schweizer Fahrerinnen und Fahrern einsetzten. Der Einsatz ausländischer Sattelzugmaschinen mit ausländischen Fahrerinnen und Fahrern stelle damit nicht nur eine grosse Kostenersparnis dar, sondern es entstünde dadurch eine direkte Benachteiligung der inländischen Transportunternehmen. Der Sinn und Zweck des Kabotageverbots sei, die Benachteiligung der einheimischen Transportunternehmen zu verhindern, die ihre Sattelzugmaschinen in der Schweiz immatrikulieren und verzollen müssten und damit einen Kostennachteil trügen.
5.3.
Beim Istanbul Übereinkommen handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag.
5.3.1.
Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge richtet sich nach den Regeln des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (VRK; SR 0.111). Nach
Art. 31 Abs. 1 VRK
haben die Vertragsstaaten eine zwischenstaatliche Übereinkunft nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, ihren Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte ihres Ziels und Zwecks auszulegen. Neben dem Zusammenhang (vgl.
Art. 31 Abs. 2 VRK
) sind gemäss
Art. 31 Abs. 3 VRK
in gleicher Weise jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen (lit. a), jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht (lit. b), sowie jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz (lit. c) zu berücksichtigen. Die vorbereitenden Arbeiten und die Umstände des Vertragsabschlusses sind nach
Art. 32 VRK
ergänzende Auslegungsmittel und können herangezogen werden, um die nach
Art. 31 VRK
ermittelte Bedeutung zu bestätigen oder die Bedeutung zu bestimmen, wenn die Auslegung nach
Art. 31 VRK
die Bedeutung mehrdeutig oder dunkel lässt (vgl.
Art. 32 lit. a VRK
) oder zu einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis führt (vgl.
Art. 32 lit. b VRK
;
BGE 147 II 13
E. 3.3;
146 II 150
E. 5.3.2;
144 II 130
E. 8.2.1).
5.3.2.
Art. 31 Abs. 1 VRK
bestimmt eine Reihenfolge der Berücksichtigung der verschiedenen Auslegungselemente, ohne dabei eine feste Rangordnung unter ihnen festzulegen. Den Ausgangspunkt der Auslegung völkerrechtlicher Verträge bildet jedoch die gewöhnliche Bedeutung ihrer Bestimmungen. Diese gewöhnliche Bedeutung ist nach Treu und Glauben und unter Berücksichtigung ihres Zusammenhangs und des Ziels und Zwecks des Vertrags zu bestimmen (vgl.
BGE 147 II 13
E. 3.3;
144 II 130
E. 8.2.1;
143 II 202
E. 6.3.1). Ziel und Zweck des Vertrags ist dabei, was mit dem Vertrag erreicht werden sollte. Zusammen mit der Auslegung nach Treu und Glauben stellt die teleologische Auslegung den "effet utile" des Vertrags sicher. Der auszulegenden Bestimmung eines völkerrechtlichen Vertrags ist unter mehreren möglichen Interpretationen demnach derjenige Sinn beizumessen, welcher ihre effektive Anwendung gewährleistet und nicht zu einem Ergebnis führt, das dem Ziel und Zweck der eingegangenen Verpflichtungen widerspricht (vgl.
BGE 147 II 13
E. 3.3;
144 II 130
E. 8.2.1;
143 II 136
E. 5.2.2;
142 II 161
E. 2.1.3). Ausserdem sind die Vertragsstaaten nach Treu und Glauben gehalten, jedes Verhalten und jede Auslegung zu unterlassen, mittels welcher sie ihre vertraglichen Pflichten umgehen oder den Vertrag seines Ziels und Zwecks entleeren würden (vgl.
BGE 144 II 130
E. 8.2.1;
143 II 202
E. 6.3.1;
142 II 161
E. 2.1.3).
5.4.
Unter Anwendung dieser Auslegungsregeln ist im Folgenden zu bestimmen, ob es sich beim Transport von leeren Anhängern oder Aufliegern, die ausländische, in der Schweiz nicht verzollte und unversteuerte Lastwagen oder Sattelzugmaschinen an einem Ort in der Schweiz aufgenommen und an einem anderen Ort in der Schweiz abgeladen haben, um verbotene Binnentransporte (Kabotage) handelt.
5.4.1.
Gemäss Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens ist jede Vertragspartei berechtigt, die vorübergehende Verwendung für Beförderungsmittel zur gewerblichen Verwendung zu untersagen, die im Binnenverkehr benutzt werden. Die Schweiz hat von diesem staatsvertraglichen Recht Gebrauch gemacht und das sogenannte Kabotageverbot in
Art. 34 Abs. 1 ZV
verankert (zur Delegationsnorm vgl. auch
Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 ZG
). Diese Verordnungsbestimmung untersagt die zollfreie vorübergehende Verwendung von ausländischen Beförderungsmitteln für Binnentransporte zu gewerblichen Zwecken. Da
Art. 34 Abs. 1 ZV
der innerstaatlichen Umsetzung von Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens dient, ist der innerstaatliche Begriff des Binnentransports mit dem staatsvertraglichen Begriff des Binnenverkehrs gleichzusetzen (vgl. Urteil 2C_677/2021 vom 28. März 2022 E. 3.4; vgl. auch E. 5.3.2 i.f. hiervor). Als Binnenverkehr versteht das Istanbul Übereinkommen die Beförderung von Personen oder Waren, die im Gebiet der vorübergehenden Verwendung aufgenommen oder eingeladen und auch innerhalb dieses Gebiets wieder abgesetzt oder ausgeladen werden (vgl. Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens).
5.4.2.
Damit das Kabotageverbot den Transport von leeren Anhängern oder Aufliegern erfasst, die an einem Ort in der Schweiz von ausländischen, in der Schweiz nicht verzollten und unversteuerten Lastwagen oder Sattelzugmaschinen aufgenommen und an einem anderen Ort in der Schweiz abgeladen werden, müssen die leeren Anhänger und Auflieger als Waren im Sinne von Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens gelten. Andernfalls würde kein Binnenverkehr im Sinne von Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens vorliegen.
5.4.2.1.
Art. 2 Abs. 1 des Istanbul Übereinkommens bestimmt, dass jede Vertragspartei sich verpflichtet, die in den Anlagen aufgeführten Waren (einschliesslich Beförderungsmittel) nach den Bestimmungen dieses Übereinkommens zur vorübergehenden Verwendung zuzulassen. Das Übereinkommen umfasst die Anlagen A bis E, die jeweils verschiedene Kategorien von Waren regeln: Während beispielsweise die Anlage B.1 des Istanbul Übereinkommens Waren betrifft, die auf Ausstellungen, Messen, Kongressen oder ähnlichen Veranstaltungen ausgestellt oder verwendet werden sollen, hat die Anlage B.6 des Istanbul Übereinkommens persönliche Gebrauchsgegenstände der Reisenden und zu Sportzwecken eingeführte Waren zum Gegenstand. Die für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit massgebende Anlage C des Istanbul Übereinkommens ist als "Anlage über Beförderungsmittel" bezeichnet. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 des Istanbul Übereinkommens ("in den Anlagen aufgeführten Waren") und der systematische Aufbau des Übereinkommens mit seinen Anlagen sprechen dafür, dass die Beförderungsmittel eine in den Anlagen aufgeführte Ware darstellt und damit staatsvertraglich als Ware gilt (vgl. auch Reginhard Henke, in: Peter Witte [Hrsg.], Zollkodex der Union [UZK], 8. Aufl. 2022, N. 60 zu Art. 250 UZK; Steffen Hölzle, in: Hans-Michael Wolffgang/Harald Jatzke [Hrsg.], Unionszollkodex, Kommentar, 2021, N. 35 zu Art. 250 UZK).
5.4.2.2.
Die Beschwerdeführerinnen argumentieren zwar zutreffend, dass Art. 1 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens den Begriff des Beförderungsmittels definiert. Als solche gelten unter anderem und soweit vorliegend relevant Strassenkraftfahrzeuge (einschliesslich Fahrräder mit Motor, Anhänger, Sattelanhänger und Lastzüge). Die Beschwerdeführerinnen lassen jedoch ausser Acht, dass nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung für die Auslegung des Begriffs des Binnenverkehrs eine Perspektive einzunehmen ist, die sich am Beförderungsmittel orientiert (vgl. Urteil 2C_677/2021 vom 28. März 2022 E. 4.5). Hängt ein ausländischer Lastwagen in der Schweiz einen leeren Anhänger an oder nimmt eine ausländische Sattelzugmaschine in der Schweiz einen leeren Auflieger auf und lädt diesen anderswo in der Schweiz wieder ab, gilt der Anhänger oder Auflieger gemäss Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens im Gebiet "aufgenommen" und auch innerhalb dieses Gebiets wieder "abgesetzt". Nichts anderes fördert eine Betrachtung der verbindlichen Fassung des Istanbul Übereinkommens in der französischen und englischen Sprache zu Tage ("embarquées", "picked up"; "débarquées", "setting down"; vgl. Urteil 2C_677/2021 vom 28. März 2022 E. 4.1.2 und E. 4.2). Aus der Optik des (ausländischen) Lastwagens und der (ausländischen) Sattelzugmaschine als des massgebenden Beförderungsmittels handelt es sich beim leeren Anhänger und Auflieger um eine Ware im Sinne des Istanbul Übereinkommens. Folglich liegt bei diesem Vorgang ein Binnenverkehr ("trafic interne", "internal traffic") im Sinne von Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens vor.
5.4.3.
Wie das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit zutreffend darlegt, steht diese Auslegung, die sich zunächst aus der grammatikalischen und systematischen Auslegung ergeben hat, sodann auch im Einklang mit dem Sinn und Zweck des Kabotageverbots. Das Verbot soll eine Benachteiligung des einheimischen Transportgewerbes verhindern (vgl. Roland Bieber/Francesco Maiani, Europäisches Verkehrsrecht, 2. Aufl. 2022, S. 32 f. und S. 95; Francesco Maiani/Roland Bieber, Droit européen des transports, 3. Aufl. 2020, S. 21). Dessen Lastwagen oder Sattelzugmaschinen sind in der Schweiz verzollt, versteuert und immatrikuliert. Für die im Ausland immatrikulierten Lastwagen oder Sattelzugmaschinen sind diese inländischen Abgaben und Gebühren hingegen nicht bezahlt worden. Darin besteht ein wirtschaftlicher Nachteil für die inländischen Unternehmen, würden Binnentransporte auch für ausländische Lastwagen und Sattelzugmaschinen einschränkungslos erlaubt. Vorbehältlich der Ausnahmen gemäss
Art. 34 Abs. 4 und Abs. 5 ZV
dürfen daher nur verzollte und versteuerte Lastwagen und Sattelzugmaschinen für Transporte innerhalb des schweizerischen Zollgebiets eingesetzt werden. Dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, wonach in der Realität ein Transporteur nie einen anderen Transporteur mit einer parallelen Rangierfahrt beauftragen würde und es die vermeintliche Konkurrenzierung einheimischer Transporteure nicht gebe, ist nicht zu folgen. Vorliegend stehen bereits in tatsächlicher Hinsicht keine Rangierfahrten zur Diskussion, sondern der Transport einer Vielzahl von leeren Anhängern und Aufliegern über längere Strecken im Inland (vgl. auch E. 5.2.5.4 des angefochtenen Urteils). Entsprechend handelt es sich um eine (systematische) Verschiebung von Ladekapazität innerhalb der Schweiz, was die inländischen Transportunternehmen mit in der Schweiz verzollten und versteuerten Lastwagen und Sattelzugmaschinen regelmässig zu weniger vorteilhaften Konditionen erbringen können.
5.5.
Insoweit die Beschwerdeführerinnen ferner vortragen, es sei für die Auslegung das Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) C-541/16 vom 12. April 2018 zu berücksichtigen, ist ihnen nicht zu folgen: Zunächst ergibt sich aus dem Urteil des EuGH, dass die massgebende unionsrechtliche Norm - Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (ABl. 2009, L 300, S. 72) - die Kabotage nach einer grenzüberschreitenden Beförderung erlaubt, aber auf drei Beförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der Entladung der eingeführten Lieferung begrenzt (vgl. Rz. 5 und Rz. 52 des Urteils des EuGH; vgl. auch Bieber/Maiani. a.a.O., S. 102 f.; Maiani/Bieber, a.a.O., S. 94). Folglich haben die Staaten der Europäischen Union von der in Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens eingeräumten Möglichkeit nicht in einer mit
Art. 34 Abs. 1 ZV
vergleichbaren Weise Gebrauch gemacht.
Überdies behandelt das Urteil des EuGH nicht die Frage, ob der Transport von neu aufgenommenen und leeren Anhängern oder Aufliegern einen Binnenverkehr im Sinne von Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens darstellt, sondern, ob die nach Art. 8 Abs. 2 der unter den Mitgliedstaaten geltenden Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 erlaubte Kabotage mit einer unbegrenzten Anzahl von Beladeorten und Entladeorten durchgeführt werden darf (vgl. Rz. 53 ff. des Urteils des EuGH). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist es nach dem Urteil des EuGH für die Frage des Binnenverkehrs auch nicht massgebend, dass ein Frachtbrief für den fraglichen Inlandtransport vorliegt. Das Urteil des EuGH vom 12. April 2018 kann vor diesem Hintergrund die Auslegung von Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens in Verbindung mit Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens nicht infrage stellen.
5.6.
Zusammenfassend ergibt die Auslegung des Istanbul Übereinkommens, dass die vorliegend zu beurteilende Sachverhaltskonstellation einen Binnenverkehr im Sinne von Art. 1 lit. d Anlage C des Istanbul Übereinkommens darstellt. Die zollfreie vorübergehende Verwendung von ausländischen Beförderungsmitteln zur gewerblichen Verwendung im Binnenverkehr hat die Schweiz im Grundsatz untersagt (vgl.
Art. 34 Abs. 1 ZV
i.V.m. Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens). Es liegt eine verbotene Kabotage vor.
6.
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden im Weiteren eine Verletzung von
Art. 115 Abs. 1 lit. d der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung, VZV; SR 741.51)
.
6.1.
Die Norm bestimmt, dass ausländische Motorfahrzeuge und Anhänger mit schweizerischem Fahrzeugausweis und schweizerischen Kontrollschildern versehen werden müssen, wenn sie zur entgeltlichen Beförderung von in der Schweiz aufgenommenen und hier wieder abzusetzenden Personen oder Gütern (Binnentransporte) verwendet werden.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, aus
Art. 115 Abs. 1 lit. d VZV
ergebe sich, dass Anhänger nicht als Ware gälten, wenn zu beurteilen sei, ob ein Binnenverkehr vorliege. Vielmehr sage
Art. 115 Abs. 1 lit. d VZV
ausdrücklich, dass Waren mit einem Anhänger transportiert würden, weshalb der Anhänger an sich keine Ware sein könne.
6.2.
Den Beschwerdeführerinnen ist nicht zu folgen:
Art. 115 Abs. 1 lit. d VZV
regelt die Frage, wann ausländische Motorfahrzeuge und Anhänger mit einem schweizerischen Fahrzeugausweis und schweizerischen Kontrollschilder versehen werden müssen. Vorliegend umstritten ist indes die Anwendbarkeit des Verfahrens der zollfreien, vorübergehenden Verwendung von ausländischen Lastwagen und Sattelzugmaschinen auf dem schweizerischen Zollgebiet.
Art. 115 Abs. 1 lit. d VZV
ist für die Beantwortung dieser Frage nicht einschlägig.
Ob sich der Begriff des Binnentransports gemäss
Art. 115 Abs. 1 lit. d VZV
mit jenem in
Art. 34 Abs. 1 ZV
und dem staatsvertraglichen Begriff des Binnenverkehrs deckt (vgl. auch E. 5.4.1 hiervor), muss vorliegend nicht beurteilt werden. Weitere Ausführungen dazu erübrigen sich daher.
7.
Die Beschwerdeführerinnen machen ferner geltend, die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung von Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens und von
Art. 115 Abs. 1 lit. d VZV
verletzte die Wirtschaftsfreiheit gemäss
Art. 27 BV
in Verbindung mit
Art. 94 BV
.
Soweit diese Rüge hinreichend begründet ist (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
), zielt sie ins Leere: Zunächst besteht für die Ausnahme vom Zollverfahren der vorübergehenden Verwendung eine gesetzliche Grundlage (vgl. Art. 8 lit. a Anlage C des Istanbul Übereinkommens i.V.m.
Art. 9 ZG
und
Art. 34 Abs. 1 ZV
; vgl. auch E. 3.2 hiervor). Darüber hinaus besteht am Kabotageverbot auch ein öffentliches Interesse (vgl. E. 5.4.3 hiervor). Inwiefern das Kabotageverbot im Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit steht, zeigen die Beschwerdeführerinnen ferner nicht auf. Eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit ist nicht zu erkennen.
8.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten wird. Die Vorinstanz hat die nachträglichen Veranlagungen von Zoll und Einfuhrsteuer zuzüglich Verzugszinsen (vgl. Bst. B.d hiervor) für die von den Beschwerdeführerinnen verwendeten und in der Schweiz bisher nicht verzollten und unversteuerten Sattelzugmaschinen zu Recht bestätigt.
Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführerinnen zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 8'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, mitgeteilt.
Lausanne, 22. September 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger