bger · 2C_594/2024 · 2025-10-07 · fr
Refus d'autorisation d'exploiter une organisation de soins et d'aide à domicile,
Santé & sécurité sociale


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_594/2024

Arrêt du 7 octobre 2025

IIe Cour de droit public

Composition

Mmes et M. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.

Greffière : Mme Jolidon.

Participants à la procédure

A.________ SA,

représenté par B.________,

recourant,

contre

Département de la santé et des mobilités,

rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève.

Objet

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, du 28 octobre 2024 (ATA/1250/2024).

Faits :

A.

La société A.________ SA est inscrite, depuis mars 1986, au registre du commerce genevois. Son but social est, notamment, l'exploitation d'un ou plusieurs instituts médicaux et toute activité dans le domaine médical (achat/vente de produits médicaux, centre de fécondation in vitro, bloc opératoire, services de soins à domicile, centres de bien-être, thermaux et hôteliers en Suisse et à l'étranger, etc.). C.________ en est l'administrateur unique, avec signature individuelle, depuis le début du mois d'août 2023; B.________ l'a été de 2010 à 2018.

Le 28 février 2023, A.________ SA a déposé une demande d'autorisation d'exploiter une organisation de soins et d'aide à domicile. Cette demande faisait suite à une première qui avait fait l'objet d'un préavis négatif du 3 février 2021 de l'autorité compétente (mais qui n'avait pas fait l'objet d'une décision) et d'une deuxième qui avait été rejetée, le 7 septembre 2022, au motif que la société ne remplissait pas les conditions pour ouvrir une telle structure; le projet soumis visait à assurer uniquement le suivi post-opératoire des patients de A.________ SA, alors que les organisations de soins et d'aide à domicile devaient intervenir pour tout type de patientèle; il existait, en outre, dans la structure tarifaire TARMED des positions pour les visites au domicile du patient, de sorte qu'il n'était pas nécessaire, selon la société, de créer une organisation de soins et d'aide à domicile à cette fin.

Le 18 mars 2024, le Groupe risque pour l'état de santé et inspectorat, rattaché au Service du médecin cantonal de la République et canton de Genève, a rendu un nouveau préavis défavorable: le dossier déposé constituait un ensemble désorganisé de documents extraits d'Internet, compilés, sans mention des sources; cette juxtaposition de concepts généraux n'avait pas été adaptée à la future activité, ce qui la rendait incompréhensible et a fortiori inapplicable d'un point de vue opérationnel; la demande comportait de nombreuses incohérences en lien avec les bonnes pratiques, ainsi qu'avec les bases légales en vigueur; l'entité envisagée n'était pas dotée d'une organisation adéquate permettant de garantir les conditions de la qualité des soins; aucune évolution favorable, par rapport aux demandes précédentes, n'était constatée.

Le Département de la santé et des mobilités de la République et canton de Genève (ci-après: le Département de la santé) a, par arrêté du 16 mai 2024, refusé d'autoriser A.________ SA à exploiter une organisation de soins et d'aide à domicile.

B.

Par arrêt du 28 octobre 2024, la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours de A.________ SA à l'encontre de l'arrêté du 16 mai 2024 du Département de la santé. Le droit d'être entendu de la société, invoqué sous différents aspects, n'avait pas été violé. Les conditions légales pour l'octroi d'une autorisation d'exploitation d'une organisation de soins et d'aide à domicile n'étaient pas remplies.

C.

C.a.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de dépens, d'annuler l'arrêt du 28 octobre 2024 de la Cour de justice et de le réformer en ce sens qu'une autorisation d'exploiter lui est octroyée, subsidiairement, de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants et d'ordonner une audience publique au sens de l'
art. 6 CEDH
.

Le Département de la santé conclut au rejet du recours. La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt.

La société A.________ SA s'est encore prononcée par écriture du 31 janvier 2024 (recte: 2025) où elle persiste dans ses conclusions.

C.b.
A.________ SA ayant demandé une reconsidération de l'arrêt du 28 octobre 2024 de la Cour de justice, le juge instructeur a, par ordonnance du 21 mars 2025, prononcé la suspension de la procédure dans la présente cause, jusqu'au 30 mai 2025, après avoir consulté les parties.

Par arrêt du 3 juin 2025, la Cour de justice a déclaré irrecevable la demande de révision de la société. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours interjeté par la société, dans la mesure où il était recevable, à l'encontre de cet arrêt, en date du 4 septembre 2025.

Considérant en droit :

1.

Par ordonnance du 21 mars 2025, le juge instructeur a prononcé la suspension de la présente procédure, jusqu'au 30 mai 2025. La procédure a repris, cette date passée.

2.
L'arrêt attaqué constitue une décision finale (
art. 90 LTF
) rendue par une autorité judiciaire supérieure de dernière instance cantonale dans une cause de droit public (
art. 82 let. a et 86 al. 1 let
. d et al. 2 LTF) qui ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions prévues à l'
art. 83 LTF
. La voie du recours en matière de droit public (
art. 82 ss LTF
) est donc en principe ouverte. Le recours a par ailleurs été formé en temps utile (
art. 100 al. 1 LTF
) et dans les formes prescrites (
art. 42 LTF
), par la destinataire de l'arrêt attaqué, qui a la qualité pour recourir (
art. 89 al. 1 LTF
). Il convient donc d'entrer en matière.

3.

Dans le cadre de sa réplique, la recourante invoque un grief portant sur la violation du principe de la légalité (
art. 5 al. 1 Cst.
) qu'elle n'a pas fait valoir dans son recours, alors qu'il pouvait être soulevé dans cet acte. Or, le droit de réplique déduit de l'
art. 29 al. 2 Cst.
n'a pas vocation à permettre à la partie recourante de présenter des arguments nouveaux ou des griefs qui auraient déjà pu figurer dans l'acte de recours (cf.
ATF 144 III 411
consid. 6.4.2;
143 II 283
consid. 1.2.3;
135 I 19
consid. 2.1); la partie recourante ne saurait, par ce biais, remédier à une motivation défaillante ou encore compléter les motifs de son recours. Admettre le contraire aurait pour conséquence de prolonger le délai légal du recours, ce que prohibe expressément l'
art. 47 al. 1 LTF
, et de créer des inégalités de traitement. Par conséquent, le Tribunal fédéral ne traitera pas le grief en cause. Il en va de même de celui invoqué dans le courrier du 24 septembre 2025.

4.

4.1.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral applique le droit d'office (
art. 106 al. 1 LTF
); il n'examine cependant la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante (cf.
art. 106 al. 2 LTF
); l'acte de recours doit, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser de façon circonstanciée en quoi consiste la violation (
ATF 148 I 127
consid. 4.3;
146 IV 114
consid. 2.1;
143 IV 500
consid. 1.1).

4.2.
Le Tribunal fédéral procède en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf.
art. 105 al. 1 LTF
), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'
art. 95 LTF
(cf.
art. 105 al. 2 LTF
). Le recourant qui entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente (cf.
art. 97 al. 1 LTF
) doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'
art. 105 al. 2 LTF
seraient réalisées (
art. 106 al. 2 LTF
) et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (
art. 97 al. 1 LTF
). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (
ATF 148 I 160
consid. 3;
145 V 188
consid. 2). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (
ATF 147 IV 73
consid. 4.1.2;
146 IV 114
consid. 2.1).

Il sied de mentionner ici que le recours contient de nombreux faits qui ne ressortent pas de l'arrêt attaqué, sans que l'intéressée se plaigne d'arbitraire, ni d'une constatation manifestement inexacte à leur sujet. Partant, le Tribunal fédéral ne peut pas en tenir compte et il statuera exclusivement sur la base des faits constatés dans l'arrêt entrepris.

5.

La recourante invoque une violation de son droit d'être entendue, en tant que l'arrêt attaqué ne serait pas suffisamment motivé et que deux griefs soulevés n'auraient pas été traités.

5.1.
Le droit d'être entendu consacré à l'
art. 29 al. 2 Cst.
implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (
ATF 143 III 65
consid. 5.2;
143 IV 40
consid. 3.4.3;
142 I 135
consid. 2.1). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (
ATF 147 IV 249
consid. 2.4;
142 II 154
consid. 4.2;
141 V 557
consid. 3.2.1). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (
ATF 141 V 557
consid. 3.2.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'
art. 29 al. 1 Cst.
, si elle ne se prononce pas sur un des griefs qui lui est valablement soumis, alors qu'elle devrait le faire (cf.
ATF 142 II 154
consid. 4.2 et les arrêts cités).

5.2.
Selon la recourante, la Cour de justice a motivé son arrêt de façon insuffisante. L'intéressée aurait présenté des faits, qu'elle énumère, tendant à démontrer qu'elle remplissait les conditions pour l'octroi d'une autorisation d'exploiter, faits sur lesquels cette autorité ne se serait pas prononcée.

Il apparaît que les juges précédents, après avoir cité les dispositions du droit cantonal topiques, ont apprécié de façon globale le dossier de la recourante portant sur la demande d'autorisation d'exploitation et ont constaté que celui-ci était vague, sans logique, incohérent et incomplet, ce qui le rendait incompréhensible; sur de nombreux points, la recourante avait copié des éléments trouvés sur internet concernant d'autres institutions de soins, sans en citer la source ou sans expliquer avec précision comment elle mettrait en pratique les concepts cités. Si effectivement la Cour de justice n'a pas repris un à un tous les documents et éléments manquants ou incomplets de la demande énumérés par le Département de la santé, ce qu'elle ne devait pas forcément faire (cf. supra consid. 5.1), cette autorité souligne que ceux-ci sont nombreux et elle en mentionne certains, tels que le cahier des charges et des promesses d'embauche attestant du respect des salaires de la branche; elle conclut, en constatant que la recourante n'avait pas été en mesure de créer une organisation de soins et d'aide à domicile complète et fonctionnelle répondant aux conditions légales cantonales. Il découle de ce qui précède que les juges précédents ont motivé leur arrêt à suffisance de droit.

5.3.
L'intéressée prétend que l'autorité précédente aurait omis de traiter le grief soulevé dans sa réplique portant sur le formalisme excessif.

Outre que la recourante ne démontre pas qu'elle pouvait, en application du droit cantonal de procédure, soulever un nouveau grief dans sa réplique déposée devant la Cour de justice, il apparaît que son recours et sa réplique devant cette autorité (de même que ceux déposés devant le Tribunal fédéral) sont extrêmement confus et difficiles à appréhender. Chaque grief débute par l'invocation de plusieurs dispositions constitutionnelles pour se poursuivre par une argumentation peu compréhensible et pas forcément en lien avec les dispositions mentionnées en tête du grief. Il en va ainsi du moyen relatif au formalisme excessif, qui se présente, au demeurant, comme une critique générale de la façon de procéder du Département de la santé. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que ce grief a été valablement soumis aux juges précédents, ni qu'il était décisif pour la présente affaire, à supposer que la critique soit suffisamment motivée (cf.
art. 106 al. 2 LTF
).

5.4.
La Cour de justice ne se serait pas non plus prononcée sur le moyen traitant de l'art. 58g de l'ordonnance fédérale du 27 juin 1995 sur l'assurance-maladie (OAMal; RS 832.102).

Le grief est incompréhensible, faisant état au surplus de nombreux éléments qui ne figurent pas dans l'arrêt attaqué, de sorte qu'il n'est pas admissible (cf.
art. 106 al. 2 LTF
). Au demeurant, tel que présenté et au regard des faits de la cause, on ne perçoit pas en quoi un grief relatif à cette disposition, traitant des exigences de qualité que doivent remplir les fournisseurs de prestations, était décisif pour l'issue du litige.

5.5.
Au regard de ce qui précède, les juges précédents n'ont pas violé leur devoir de motivation.

6.

La recourante se plaint d'autres violations de son droit d'être entendue découlant des
art. 29 Cst.
et 6 CEDH.

6.1.
Le droit d'être entendu, garanti à l'
art. 29 Cst.
, comprend notamment le droit du justiciable de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où il l'estime nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre (
ATF 142 III 48
consid. 4.1.1;
139 II 489
consid. 3.3;
138 I 154
consid. 2.3.3). Ce droit comprend également celui de produire ou de faire administrer des preuves, à condition qu'elles soient pertinentes et de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 148 II 73
consid. 7.3.1;
145 I 73
consid. 7.2.2.1;
142 II 218
consid. 2.3). Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que celles-ci ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf.
ATF 145 I 167
consid. 4.1;
144 II 427
consid. 3.1.3).

6.2.
La recourante estime que son droit à la réplique n'a pas été respecté. Elle souligne que la Cour de justice a mentionné, dans l'arrêt attaqué, le site internet de l'Office cantonal genevois de l'inspection et des relations du travail sur lequel figurent des informations au sujet des demandes d'autorisation d'exploiter une institution de santé. Or, elle n'aurait pas été informée de cette consultation et n'aurait donc pas pu se prononcer sur les informations données sur ce site.

6.2.1.
Dans un grief portant sur le fond de la cause, à savoir le refus de délivrer à la recourante une autorisation d'exploiter une organisation de soins et d'aide à domicile, l'autorité précédente a cité le droit cantonal applicable et examiné si la demande litigieuse remplissait les conditions posées pour l'octroi de cette autorisation. Dans ce cadre, et pour répondre à un argument de la recourante, la Cour de justice a indiqué que les documents à fournir en lien avec une demande d'autorisation étaient cités sur la page internet en cause (https://www.ge.ch/autorisation-exploiter-institution-sante/creation-institution-sante), qui précisait également le contenu que ces documents devaient posséder. Puis, elle a considéré que la demande d'octroi d'autorisation d'exploitation présentée par la recourante ne remplissait pas les conditions légales et présentait de très nombreuses lacunes.

6.2.2.
Les conditions à remplir pour obtenir une autorisation d'exploiter sont définies à l'art. 101 de la loi genevoise du 7 avril 2006 sur la santé (LS/GE; RS/GE K 1 03) et précisées à l'art. 4 du règlement genevois du 9 septembre 2020 sur les institutions de santé (RISanté/GE; RS/GE K 2 05.06). Selon l'
art. 4 al. 2 let
. d RISanté/GE, le requérant doit présenter à l'appui de sa demande les documents spécifiques requis pour chacune des institutions concernées. Le site internet de l'État de Genève fournit d'une part le formulaire de demande d'autorisations d'exploiter une institution de santé à remplir et d'autre part la liste des documents à annexer à cette demande. Les personnes souhaitant déposer une demande d'autorisation doivent consulter cette page où se trouve le formulaire ad hoc à remplir. En se référant à celle-ci, les juges précédents n'ont fait que déterminer les éléments pertinents, afin d'appliquer le droit cantonal topique. On ne perçoit pas en quoi la mention du site internet de l'État de Genève où figure la liste des documents à produire pourrait constituer une violation du droit d'être entendu de la recourante. Le grief est rejeté.

6.3.
Dans un grief difficilement compréhensible, la recourante estime que son droit d'être entendue a été violé, dans la mesure où "l'autorité" "l'a inform[ée] que sa demande était close alors qu'elle ne l'était pas, la privant arbitrairement du temps nécessaire pour se défendre". A cet égard, il sera simplement rappelé que l'autorité peut mettre fin à l'instruction, dès qu'elle estime que les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction (cf. supra consid. 6.1). Au demeurant, la recourante n'invoque, à ce sujet, aucune disposition du droit cantonal de procédure et a fortiori ne se plaint pas de l'application arbitraire d'une telle norme (cf. supra consid. 4.1).

6.4.
Selon la recourante, le dossier produit par le Département de la santé devant la Cour de justice était incomplet, dans la mesure où il ne contenait pas la demande d'autorisation d'exploiter qu'elle avait déposée, ce qui l'empêcherait de s'assurer que l'arrêt entrepris a bien été fondé sur la dernière demande d'autorisation d'exploitation déposée et non pas sur une des deux précédentes. Outre que l'on constate que la recourante elle-même a déposé sa demande d'autorisation de février 2024 comme pièce annexée à son recours devant la Cour de justice (cf. art. 105 al 2 LTF), la recourante ne prétend pas que l'arrêt attaqué, dont le considérant consacré aux exigences légales pour l'obtention d'une autorisation détaille le contenu de cette demande, contiendrait des éléments démontrant que cette pièce n'a pas été prise en considération.

7.

Invoquant une violation de l'
art. 6 CEDH
et le droit à une audience publique, la recourante se plaint du refus de la Cour de justice de procéder à l'audition de deux témoins.

7.1.
Aux termes de l'
art. 6 par. 3 let
. d CEDH, tout accusé a le droit notamment d'interroger et de faire interroger les témoins à charge. L'
art. 6 par. 3 CEDH
énumère de manière non exhaustive des aspects de la notion de procès équitable en matière pénale. Les principes énoncés à l'
art. 6 par. 3 let
. d CEDH valent cependant mutatis mutandis pour les procédures civiles que régit l'
art. 6 par. 1 CEDH
, de manière analogue au cas d'une personne accusée d'une infraction pénale. Toutefois, les États contractants jouissent d'une latitude plus grande dans sa mise en oeuvre dans le domaine du contentieux civil que pour les poursuites pénales. En outre, le droit à un procès équitable n'empêche pas l'autorité de recourir à une appréciation anticipée des preuves (arrêts 1C_594/2023 du 4 juillet 2024 consid. 4.1; 2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 10.1 et 10.2 et les références citées).

7.2.
Il ressort de l'arrêt attaqué que la Cour de justice, après avoir indiqué qu'elle laissait la question de l'applicabilité de l'
art. 6 par. 1 CEDH
à la présente cause ouverte, a relevé que la recourante n'avait fourni aucune explication qui aurait permis de déterminer la pertinence des témoignages requis, à savoir celui de l'ancienne médecin cantonale adjointe et de l'ancien chef du "droit de pratique" ad interim. Il en va de même du grief présenté devant le Tribunal fédéral, puisqu'il mentionne que ces personnes auraient pu expliquer les raisons pour lesquelles "le dossier a été validé rapidement et les pressions exercées". Or, le droit d'obtenir qu'il soit donné suite à une offre de preuve requiert que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Au surplus, la Cour de justice pouvait, comme elle l'a fait, rejeter l'offre de preuves par appréciation anticipée de celles-ci, le dossier de la cause lui permettant de la juger et les témoignages litigieux n'étant pas de nature, au vu du dossier produit, à modifier l'issue du présent litige. Le grief relatif à l'
art. 6 CEDH
est rejeté.

8.

La recourante se plaint d'arbitraire dans l'appréciation des preuves.

8.1.
Il y a arbitraire (
art. 9 Cst.
) dans l'établissement des faits ou l'appréciation des preuves si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables. La partie recourante ne peut pas se borner à contredire les constatations litigieuses par ses propres allégations ou par l'exposé de sa propre appréciation des preuves; il doit démontrer le caractère arbitraire par une argumentation répondant aux exigences de l'
art. 106 al. 2 LTF
(
ATF 147 IV 73
consid. 4.1.2 et les arrêts cités).

8.2.
L'intéressée se limite à dresser une liste de huit éléments qui auraient été constatés de manière arbitraire dans l'arrêt attaqué au sujet notamment de l'organisation de l'institution envisagée (absence des critères d'intervention, etc.), du cahier des charges, du concept de prévention et de maltraitance (absence d'un descriptif des actions devant être mises en place) et d'un organigramme insuffisant et à les contester de façon appellatoire. Elle ne démontre pas de manière précise en quoi ces faits auraient été omis en violation de l'interdiction de l'arbitraire. Par exemple, la Cour de justice a retenu que la recourante n'expliquait nullement la mise en application concrète du concept de prévention de maltraitance, décrit de façon très générale dans la demande (et copié d'un document trouvé sur internet [cf.
art. 105 al. 2 LTF
]) : celle-ci se contente de décrire cette mise en application dans son recours, sans même prétendre qu'elle figurait dans la demande d'autorisation. De plus, la recourante ne démontre pas en quoi la correction de ces éléments serait susceptible d'influer sur le sort de la cause, étant souligné que le mémoire ne contient aucun grief sur le fond de la cause. Ainsi, les critiques émises ne peuvent pas être prises en considération (
art. 106 al. 2 LTF
; cf. supra consid. 4.1).

9.

La recourante invoque encore une violation de nombreux articles constitutionnels (
art. 5 al. 3 Cst.
, "
art. 27 Cst.
en relation avec les
art. 8 et 36 Cst.
", etc.), qui ne sont pas motivés à suffisance de droit, à savoir conformément aux exigences de motivation accrues découlant de l'
art. 106 al. 2 LTF
(cf. supra consid. 4.1) et qui ne seront donc pas examinés.

10.

Au regard de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (
art. 66 al. 1 LTF
). Il n'est pas alloué de dépens (
art. 68 al. 3 LTF
).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

La procédure est reprise.

2.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

4.

Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au Département de la santé et des mobilités et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section.

Lausanne, le 7 octobre 2025

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : E. Jolidon