bger · 1C_184/2026 · 2026-06-01 · it
Domanda di costruzione preliminare; denegata giustizia,


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_184/2026

Sentenza del 1° giugno 2026

I Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Kneubühler, Giudice presidente,

Chaix, Merz,

Cancelliere M. Piatti.

Partecipanti al procedimento

A.________,

ricorrente,

contro

Municipio di Quinto, via Quinto 19, 6777 Quinto,

Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,

Ufficio delle domande di costruzione,

via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto

ricorso contro la sentenza emanata il 25 marzo 2026 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2026.7).

Fatti:

A.

Il 20 gennaio 2025 A.________ si è rivolto al Municipio di Quinto per avere informazioni sulla compatibilità con il diritto pianificatorio ed edilizio di un suo progetto elaborato insieme alla ditta individuale B.________, di cui è titolare, concernente il fondo xxx di Quinto, di proprietà della società C.________ SA. Su detto mappale sorge l'ex sanatorio di Piotta situato in zona EPs (edifici pubblici di proprietà privata). Il 15 maggio 2025, dopo uno scambio di corrispondenza e un incontro con l'autorità comunale, l'interessato, unitamente alla B.________, ha inoltrato una domanda di costruzione preliminare informativa per un "Laboratorio per ricerca & sviluppo di fitocomposti naturali destinati alle farmacie elvetiche con produzione leggera a fini pubblici e sociali" presso l'ex sanatorio. Con scritto del 27 maggio 2025, dopo avere indicato che il progetto non sarebbe conforme al vigente piano regolatore, il Municipio ha diffidato l'istante dall'iniziare l'attività e dal prendere possesso dello stabile di cui non è proprietario. Il 5 agosto 2025, l'associazione D.________ - di cui A.________ sarebbe tesoriere - ha inoltrato al Municipio una domanda di costruzione preliminare analoga alla precedente, ma secondo le formalità della procedura ordinaria. Rilevato che la domanda di costruzione non era sottoscritta dalla società proprietaria del fondo, nel frattempo sciolta in seguito al fallimento pronunciato il 23 luglio 2025, il Municipio l'ha respinta con decisione del 27 agosto 2025, senza procedere alla sua pubblicazione.

B.

Il 15 settembre 2025, A.________ ha presentato al Tribunale cantonale amministrativo un ricorso per ritardata e denegata giustizia che, trasmesso per competenza al Consiglio di Stato, è stato dichiarato irricevibile con risoluzione del 17 dicembre 2025 (n. 6193), poiché non sufficientemente motivato. Con sentenza del 25 marzo 2026, la Corte cantonale ha respinto il ricorso avverso detta risoluzione governativa. L'interessato chiedeva segnatamente di ordinare al Consiglio di Stato o al Municipio di Quinto di emanare una decisione motivata, oppure di statuire direttamente sulla conformità urbanistica del suo progetto.

C.

A.________ insorge dinanzi al Tribunale federale con un ricorso in materia di diritto pubblico postulando, concessogli il beneficio dell'assistenza giudiziaria, l'annullamento della succitata sentenza e il rinvio della causa all'autorità inferiore per nuovo giudizio. In via subordinata, chiede che venga annullata la decisione del Consiglio di Stato del 17 dicembre 2025. Inoltre, domanda la congiunzione o il coordinamento della causa con la "procedura federale" relativa alla sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 13 marzo 2026 (inc. 52.2026.63).

Non è stato ordinato uno scambio degli scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.

Diritto:

1.

1.1.
Presentato tempestivamente contro una decisione finale (
art. 90 LTF
) dell'ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF) in ambito edilizio, il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile (art. 82 segg. LTF). La legittimazione del ricorrente è inoltre data giusta l'
art. 89 cpv. 1 LTF
.

1.2.
Con il ricorso in materia di diritto pubblico si può far valere la violazione del diritto federale (
art. 95 lett. a LTF
), che il Tribunale federale applica d'ufficio (
art. 106 cpv. 1 LTF
). Secondo l'
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
, il ricorso dev'essere sufficientemente motivato, spiegando in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, tratta di principio solo le censure sollevate (
DTF 150 IV 360
consid. 3.2.1;
150 V 340
consid. 2). Quando viene invocata, come in concreto, la violazione di diritti costituzionali (
art. 29 e 29a Cost.
), esso vaglia le censure unicamente se sono state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso, rispettando le rigorose esigenze di motivazione accresciuta dell'
art. 106 cpv. 2 LTF
(
DTF 150 I 50
consid. 3.3.1).

1.3.
Nella misura in cui la vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale, tali disposizioni sono esaminate dal Tribunale federale soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio ai sensi dell'
art. 9 Cost.
(
DTF 151 I 354
consid. 2.1;
150 I 80
consid. 2.1). Esso si scosta dalla soluzione adottata dall'autorità cantonale di ultima istanza solo se risulta manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva o gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico (
DTF 149 II 225
consid. 5.2;
144 I 113
consid. 7.1). La decisione deve risultare manifestamente insostenibile non soltanto nella motivazione, ma anche nel risultato (
DTF 151 II 850
consid. 4.3). Se l'applicazione della legge svolta dall'autorità cantonale non si rivela irragionevole, né manifestamente contraria al senso e allo scopo della disposizione o della legislazione in questione, essa va confermata anche qualora un'altra soluzione sia ipotizzabile, se non addirittura preferibile (
DTF 150 I 50
consid. 3.2.7;
148 I 145
consid. 6.1).

1.4.
II Tribunale federale fonda inoltre il suo ragionamento giuridico sui fatti accertati dall'autorità inferiore (
art. 105 cpv. 1 LTF
). Giusta l'
art. 97 LTF
, l'accertamento dei fatti può essere censurato soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario ai sensi dell'
art. 9 Cost.
(
DTF 151 I 41
consid. 3.4;
150 II 537
consid. 3.1), oppure in violazione del diritto ai sensi dell'
art. 95 LTF
e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.

2.

Postulando il coordinamento della presente procedura con una non meglio precisata "procedura federale" relativa alla sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 13 marzo 2026 (inc. 52.2026.63), il ricorrente non indica a quale specifica vertenza si riferisce, né in che misura essa lo riguarderebbe. In ogni caso, dinanzi al Tribunale federale non risultano cause pendenti a suo riguardo, in particolare con riferimento alla citata sentenza cantonale. Tale richiesta non può pertanto essere soddisfatta.

3.

3.1.
Nel giudizio impugnato, la Corte cantonale ha anzitutto rilevato che la domanda di costruzione preliminare inoltrata al Municipio il 5 agosto 2025 era stata presentata dall'associazione D.________, mentre il successivo ricorso per denegata giustizia era stato interposto da A.________ a titolo personale, ossia da un soggetto distinto dall'istante in licenza. Tale circostanza avrebbe già dovuto comportare l'inammissibilità dell'impugnativa poiché, giusta l'art. 21 cpv. 2 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), in materia edilizia sono legittimati a ricorrere soltanto l'istante (in concreto l'associazione), le persone che hanno presentato opposizione, il dipartimento e, in seconda istanza, il Comune.

Essa ha poi confermato la valutazione secondo cui il gravame al Consiglio di Stato non soddisfaceva le esigenze di motivazione poste dall'art. 70 cpv. 1 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Ha giudicato che il ricorrente non si fosse minimamente confrontato con il requisito legale della firma della proprietaria del fondo nella domanda di costruzione, previsto dall'art. 4 cpv. 1 LE. Quest'ultimo impone infatti che "la domanda di costruzione, corredata della documentazione necessaria, deve essere [...] firmata dal proprietario del fondo e dal progettista". Analogamente, l'
art. 8 cpv. 2 del
regolamento cantonale di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) - richiamato nella decisione municipale - dispone che "la domanda e i progetti devono essere firmati dalla persona che chiede la licenza, dal proprietario del fondo e dal progettista".

La Corte cantonale ha poi ritenuto che, quand'anche fossero stati adempiuti i presupposti di ricevibilità del ricorso, questo avrebbe dovuto essere respinto nel merito. Ha ritenuto decisivo il fatto che l'interessato non ha dimostrato, né reso verosimile, di poter disporre del fondo dedotto in edificazione, non avendo del resto raccolto la firma della società proprietaria. Richiamando la dottrina cantonale e la giurisprudenza, ha poi sottolineato che l'esigenza della firma della proprietaria mira a evitare che l'autorità si pronunci su domande di costruzione non suscettibili di realizzazione concrete. Ha pertanto concluso che il Municipio, rifiutando di dar seguito alla domanda di costruzione preliminare, esponendone i motivi in una decisione formale e impugnabile, non è incorso in una denegata giustizia.

3.2.
Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere principalmente fondato il giudizio sulla mancata dimostrazione del diritto di disporre del fondo ai sensi dell'art. 4 LE. Sostiene che questo requisito sia stato trasformato in un motivo procedurale per escludere qualsiasi obbligo dell'autorità comunale di pronunciarsi "in forma impugnabile" nel merito del suo progetto. Afferma inoltre di essersi in realtà confrontato con tale questione giuridica, contestando che il difetto della firma della proprietaria potesse comunque giustificare il rifiuto del Municipio di emanare una decisione formale. Rimprovera pertanto all'autorità inferiore di essere incorsa in un formalismo eccessivo, precludendogli di ottenere una "decisione di principio" sul progetto edilizio. Soggiunge che la Corte cantonale avrebbe ingiustificatamente operato una distinzione tra la sua persona e l'associazione D.________ quale "motivazione di salvataggio di segno formalistico" per respingere il suo gravame, senza confrontarsi con il fatto ch'egli sarebbe stato il "promotore dichiarato del progetto, progettista indicato nella pratica e il soggetto che avrebbe personalmente promosso [...] l'intera vicenda procedurale". Censura infine una denegata giustizia (
art. 29 e 29a Cost.
). A suo avviso, l'autorità inferiore avrebbe confermato un "esito procedurale" che lo avrebbe privato "di una tutela effettiva rispetto a richieste giuridicamente comprensibili e ripetutamente formulate". Insiste sul fatto che, applicando in modo formalistico l'art. 4 LE, "il richiamo al difetto di disponibilità del fondo è stato trasformato, nella sentenza impugnata, da possibile limite materiale della procedura a strumento per escludere qualsiasi controllo giurisdizionale".

3.3.

3.3.1.
Con queste critiche, l'insorgente non tenta anzitutto di dimostrare che la sentenza impugnata, fondata sull'applicazione del diritto cantonale, sarebbe arbitraria (cfr. consid. 1.3). Si limita infatti a riproporre le censure già sollevate in sede cantonale, rispettivamente a contrapporre la propria interpretazione dell'art. 4 cpv. 1 LE a quella espressa dalla Corte cantonale. Non spiega, tuttavia, per quali ragioni quest'ultima avrebbe attribuito a tale disposizione un'interpretazione manifestamente insostenibile, tale da rendere il giudizio avversato arbitrario anche nel suo risultato (
DTF 150 IV 360
consid. 3.2.1). Benché la richiami, egli non si confronta neppure con il contenuto della giurisprudenza indicata nel giudizio avversato (cfr. sentenza 1A.269/2000 del 14 maggio 2001 consid. 2.2, in: RDAT II-2001 n. 33), secondo cui l'esigenza della firma della proprietaria del fondo mira ad evitare che l'autorità comunale sia chiamata a pronunciarsi su progetti manifestamente privi di concrete possibilità di realizzazione. Parimenti, non rimette in discussione la relativa dottrina cantonale, per la quale l'autorità edilizia può quindi rifiutarsi di dar seguito a domande presentate da persone che non dimostrano, o quantomeno rendono verosimile, il loro diritto di disporre del fondo (cfr. ADELIO SCOLARI, Commentario [LALPT, LE, LAC], 1996, n. 737 ad art. 4 LE). Come visto, il solo fatto che un'altra interpretazione sia ipotizzabile, o persino preferibile, non rende arbitrario un giudizio impugnato (
DTF 150 I 50
consid. 3.2.7). Del resto, l'insorgente non sostiene di aver comprovato il suo diritto di disporre del fondo, riconoscendo anzi espressamente "l'esistenza di limiti materiali o ostacoli realizzativi" al suo progetto. In questi termini, egli non adduce quindi che l'applicazione dell'art. 4 cpv. 1 LE sarebbe arbitraria sotto il profilo del senso, della portata o dello scopo della norma, né che l'autorità inferiore sarebbe pervenuta a un risultato interpretativo insostenibile (cfr. sentenza 1C_393/2024 del 12 marzo 2025 consid. 2.6 e 3.1-3.2).

3.3.2.
Inoltre, il ricorrente non si confronta con la motivazione centrale della sentenza impugnata, relativa all'in ammissibilità del gravame dinanzi al Consiglio di Stato per carenza di motivazione ai sensi dell'art. 70 cpv. 1 LPAmm. Infatti, non spiega per quali ragioni l'autorità inferiore avrebbe confermato in maniera arbitraria la valutazione del Consiglio di Stato, secondo cui il gravame era confuso, poco comprensibile e, di riflesso, insufficientemente motivato (cfr. sentenza 1C_290/2024 del 14 febbraio 2025 consid. 3.2). Del resto, non dimostra di essersi effettivamente confrontato, nel ricorso al Governo, con il requisito della firma della proprietaria del fondo. In ogni caso, ciò non emerge dall'impugnativa in questione poiché, come correttamente rilevato dalla Corte cantonale, non contiene alcun riferimento a tale aspetto giuridico. L 'insorgente omette poi di censurare d'arbitrio l'art. 21 cpv. 2 LE, che neppure richiama. Non tenta in particolare di dimostrare l'insostenibilità della valutazione secondo cui egli aveva adito il Consiglio di Stato a titolo personale, benché l'istante in licenza fosse una persona giuridica distinta (associazione D.________), sicché difettava della legittimazione a ricorrere (cfr. sentenza 1C_160/2018 del 24 aprile 2018 consid. 2.2-2.3). Sotto questo profilo, le censure sono quindi inammissibili per carenza di motivazione.

3.4.
Sulla pretesa denegata giustizia, va poi rilevato che, secondo l'
art. 29 cpv. 1 Cost.
in procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché a essere giudicato entro un termine ragionevole. L'autorità viola questa garanzia costituzionale quando non emana la decisione che le compete entro il termine prescritto dalla legge o, in assenza di un termine legale, entro un termine che la natura del caso e tutte le altre circostanze rendono ragionevole (
DTF 151 IV 175
consid. 3.2.1;
144 I 318
consid. 7.1;
142 II 154
consid. 4.2). Parte integrante di questa disposizione è pure il divieto di diniego formale di giustizia, nonché di ritardi ingiustificati. Vi è diniego formale di giustizia quando un'autorità non entra nel merito di una questione che le è stata sottoposta in modo conforme ai termini e alle forme, sebbene sia tenuta a pronunciarsi secondo il diritto procedurale applicabile (
DTF 151 I 294
consid. 4.2;
144 II 184
consid. 3.1; DTF 142II 154 consid. 4.2). Un diniego di giustizia non è invece ravvisabile quando una decisione sia stata comunque resa, seppure illegale o irregolare (
DTF 105 III 107
consid. 5a).

Il formalismo eccessivo - dedotto dall'
art. 29 cpv. 1 Cost.
- costituisce una forma particolare di diniego di giustizia. Esso si realizza quando la rigorosa applicazione di regole di procedura non è giustificata da alcun interesse degno di protezione, diviene fine a sé stessa, complica in modo insostenibile l'attuazione del diritto materiale o ostacola in maniera inammissibile l'accesso ai tribunali (
DTF 149 III 12
consid. 3.3.1;
149 IV 9
consid. 7.2;
145 I 201
consid. 4.2.1). La sola applicazione rigorosa di esigenze formali non basta tuttavia a configurare un formalismo eccessivo (
DTF 142 IV 299
consid. 1.3.3).

3.5.

3.5.1.
Il ricorrente si limita a richiamare genericamente gli
art. 29 e 29a Cost.
senza illustrarne la portata, né spiegare in che misura tali disposizioni sarebbero state violate (cfr.
art. 106 cpv. 2 LTF
). In concreto, è comunque decisivo il fatto che, come accertato dalla Corte cantonale, il 27 agosto 2025 il Municipio ha emanato una decisione formale e impugnabile, con la quale ha respinto la domanda di costruzione preliminare per l'assenza della firma della proprietaria del fondo. Il ricorrente disattende pertanto la circostanza, determinante, secondo cui l'autorità comunale si è effettivamente pronunciata sulla sua domanda. Il fatto ch'egli contesti il contenuto della decisione o ritenga errata l'applicazione dell'art. 4 LE - senza peraltro dimostrarne l'arbitrarietà (cfr. consid. 3.3.1) - non consente ancora di ravvisare una denegata giustizia. In tali circostanze, la Corte cantonale poteva quindi ritenere, senza violare il diritto federale, che il rifiuto del Municipio di pubblicare la domanda preliminare e di entrare nel merito del progetto edilizio non costituisse un diniego formale di giustizia.

3.5.2.
Le censure si rivelano infondate anche nella misura in cui l'insorgente lamenta genericamente un formalismo eccessivo. Per quanto concerne l'art. 70 LPAmm, va infatti rilevato che, quando la legge subordina la validità di un ricorso alla condizione di una motivazione minima, l'applicazione di tale requisito non costituisce di per sé un eccesso di formalismo (
DTF 134 II 244
consid. 2.4.2; sentenza 1C_515/2023 del 12 aprile 2024 consid. 3.4). Parimenti, come visto, l'esigenza della firma della proprietaria del fondo (art. 4 cpv. 1 LE) risponde a uno scopo procedurale e materiale evidente, ossia evitare che l'autorità edilizia sia chiamata a statuire su progetti che, come in concreto, appaiono sin dall'inizio privi di concrete possibilità di realizzazione. L'applicazione di tale disposizione non risulta pertanto fine a sé stessa né priva di giustificazione oggettiva. Come visto, il rispetto rigoroso di prescrizioni formali non basta ancora a ravvisare un formalismo eccessivo (
DTF 142 IV 299
consid. 1.3.3; sentenza 1C_439/2024 del 27 marzo 2025 consid. 3.3).

Infine, il ricorrente non spiega perché sarebbe stato leso il suo diritto di accesso al giudice, tanto più che la Corte cantonale si è comunque pronunciata, a titolo abbondanziale, anche i motivi posti a fondamento della decisione municipale (sul tema, cfr.
DTF 147 I 333
consid. 1.6.1;
143 I 344
consid. 8.2). In ogni caso, l'
art. 29a Cost.
non impedisce di subordinare di principio l'entrata in materia di un ricorso al rispetto delle usuali condizioni di ammissibilità (
DTF 139 II 185
consid. 12.4; sentenza 1C_692/2024 del 21 marzo 2025 consid. 5). In quanto ammissibili, le censure sono pertanto infondate.

4.

In esito, il ricorso deve essere respinto, nella misura della sua ammissibilità. Nella fattispecie, si può eccezionalmente rinunciare al prelievo delle spese giudiziarie (
art. 66 cpv. 1 LTF
). L'istanza di assistenza giudiziaria diventa quindi priva di oggetto. Per il resto, non si assegnano ripetibili per la sede federale (cfr.
art. 68 cpv. 1 e 3 LTF
).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Non si prelevano spese giudiziarie.

3.

Comunicazione al ricorrente, al Municipio di Quinto, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato nonché al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 1° giugno 2026

In nome della I Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

Il Giudice presidente: Kneubühler

Il Cancelliere: M. Piatti