bger · 1A.146/2003 · 2004-06-14 · de

Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 14.06.2004 1A.146/2003
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 14.06.2004 1A.146/2003
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 14.06.2004 1A.146/2003

Raumplanung und öffentliches Baurecht

Tribunale federale
Tribunal federal
1A.146/2003 /gij
Urteil vom 14. Juni 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Féraud,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Michael Budliger,
gegen
Gemeinderat Bäretswil, Schulhausstrasse 2, Postfach, 8344 Bäretswil,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walchetor,
8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 15. April 2003.
Sachverhalt:
A.
X.________ erstellten auf ihrem ausserhalb der Bauzone in Bäretswil liegenden Grundstück im Jahre 1984/1985 das heute bestehende Wohnhaus Vers. Nr. 668 anstelle des am gleichen Ort abgebrochenen Bauernhauses, wozu ihnen am 12. September 1984 die kommunale Bewilligung und am 3. Oktober 1984 gestützt auf den damaligen Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Fassung vom 22. Juni 1979, AS 1979 1573, aRPG) die kantonale Bewilligung erteilt worden war. Bei diesem Wiederaufbau wurden zur Belichtung des Dachbodens auf der Westseite des Daches zwei Schleppgauben erstellt.
B.
Am 7. April 1997 reichten X.________ ein Baugesuch für den Ausbau des Dachgeschosses ein. Vorgesehen waren u.a. zwei zusätzliche Dachaufbauten. Die Baudirektion bewilligte den Ausbau am 18. September 1997 gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG und Art. 24 Abs. 1 und 4 der damaligen Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (aRPV, in der Fassung vom 22. Mai 1996, AS 1996 1534; aufgehoben durch Art. 50 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000, RPV, SR.700.1) grundsätzlich, hielt aber fest, dass die beiden Dachaufbauten nicht erstellt werden dürften. Mit diesen würde das äussere Erscheinungsbild und die Identität des Gebäudes nur noch teilweise gewahrt. Die Dachräume seien vielmehr über die Giebelfassaden zu belichten. Diese Verfügung wurde offenbar nur der Gemeinde Bäretswil, nicht jedoch der Bauherrschaft eröffnet. Am 15. Oktober 1997 reichte das Ehepaar X.________ dem Amt für Raumordnung und Vermessung revidierte Pläne ein, die gegenüber jenen vom 2. April 1997 folgende Änderungen enthielten:
- Ostseite: Das Weglassen von drei Dachflächenfenstern, die Verbreiterung der Dachaufbaute um 90 cm bzw. ein zusätzliches Fenster, im Gegenzug die Reduktion der Höhe um 40 cm bzw. um eine "Scheibenhöhe".
- Westseite: Das Weglassen des Dacheinschnitts als Balkon, die Anpassung der vorgesehenen Dachaufbaute an die bereits bestehenden Schleppgauben.
Mit Verfügung vom 10. Dezember 1997 erteilte die Baudirektion für dieses Vorhaben gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG und
Art. 24 Abs. 1 und 4 aRPV
eine Ausnahmebewilligung. Sie erwog, eine Bewilligung nach
Art. 22 Abs. 2 RPG
falle ausser Betracht, weil das Projekt nicht im Zusammenhang mit einem landwirtschaftszonenkonformen Betrieb stehe. Ebenso wenig komme eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG in Frage, denn mit dem geplanten Ausbau des Dachgeschosses zu Wohnzwecken werde das bereits mehrfach überschrittene Mass einer bewilligungsfähigen teilweisen Änderung nochmals überschritten. Weil jedoch das Gebäude Vers.Nr. 668 gemäss kantonalem Richtplan in einem Gebiet mit traditioneller Streubauweise liege, könne das Vorhaben als standortgebunden im Sinn von Art. 24 Abs. 1 aRPG gelten. Zudem erfülle es die Anforderungen von
Art. 24 Abs. 4 aRPV
: Die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur blieben im Wesentlichen unverändert und es sei keine zusätzliche Verkehrserschliessung erforderlich. Daraufhin erteilte der Gemeinderat Bäretswil am 17. Dezember 1997 die Baubewilligung.
C.
Im September 1999 stellte die Baukommission Bäretswil fest, dass die östliche Dachaufbaute wesentlich höher (Vergrösserung der Fensterfläche gegenüber der bewilligten Plänen um ca. einen Drittel) und die westliche höher und breiter (nahezu Verdoppelung der Fensterflächen) als bewilligt ausgeführt worden waren. Die Bauherrschaft reichte hierauf revidierte Pläne vom 16. November 1999 ein. Mit Verfügung vom 27. April 2000 verweigerte die Baudirektion die nachträgliche Ausnahmebewilligung, weil der Rahmen von
Art. 24 Abs. 4 lit. d aRPV
durch die zusätzliche Vergrösserung der Dachaufbauten gesprengt werde. Aufgrund dieser Verfügung und gestützt auf § 341 des Zürcherischen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG; LS 700.1) ordnete der Gemeinderat Bäretswil am 17. Mai 2000 die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes gemäss den am 17. Dezember 1997 bewilligten Plänen an.
D.
Gegen die gemeinderätliche Verfügung gelangten X.________ an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser wies den Rekurs am 22. Januar 2003 ab.
Daraufhin erhob die Bauherrschaft Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 15. April 2003 schützte das Verwaltungsgericht den regierungsrätlichen Entscheid.
E.
X.________ gelangen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. In ihrer Eingabe vom 7. Juli 2003 beantragen sie die Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Die Baudirektion sei einzuladen, die Bewilligung für die Dachaufbauten gemäss den Plänen vom 16. Dezember 1999 zu erteilen. Eventualiter sei die Wiederherstellung des ursprünglich bewilligten Zustandes auf die westliche Dachaufbaute zu beschränken. Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Desgleichen beantragt der Gemeinderat Bäretswil Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erachtet den Entscheid des Verwaltungsgerichtes im Ergebnis als richtig.
Die Beschwerdeführer halten in ihrer Stellungnahme zum Bericht des ARE an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über eine Ausnahmebewilligung im Sinne von
Art. 24 RPG
ist nach
Art. 34 Abs. 1 RPG
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig. Dieses Rechtsmittel kann ebenfalls gegen Anordnungen ergriffen werden, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang zu einer im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage aufweisen (
BGE 124 II 398
E. 1c S. 401;
123 II 359
E. 1a/aa S. 361). Im vorliegenden Fall können die Beschwerdeführer daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht nur rügen, das Verwaltungsgericht habe die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung für die umstrittenen Dachaufbauten zu Unrecht verneint, sondern sie können auch die damit in engem Zusammenhang stehende Weigerung, die Abbruchverfügung aufzuheben, beanstanden.
1.2 Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, kann der Beschwerdeführer auch geltend machen, der angefochtene Entscheid verletze Bundesverfassungsrecht, weil dieses zum Bundesrecht im Sinne von
Art. 104 lit. a OG
gehört (
BGE 126 II 300
E. 1b S. 302;
121 II 39
E. 2d/bb S. 47, je mit Hinweisen).
1.3 Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer des ausgebauten Wohnhauses zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (
Art. 103 lit. a OG
). Auf ihr frist- und formgerecht eingelegtes Rechtsmittel ist somit einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer berufen sich in erster Linie auf
Art. 24 Abs. 1 und 4 aRPV
. Diesbezüglich ist unbestritten, dass eine allfällige Ausnahmebewilligung nach altem und nicht nach neuem Recht zur Diskussion steht (vgl. dazu
Art. 52 Abs. 2 RPV
;
BGE 127 II 209
E. 2b S. 211, 215 E. 2 S. 217). Zu dieser Frage kann auf die zutreffenden Erwägungen des Regierungsrats verwiesen werden. Für die vorliegende Angelegenheit ist somit auf die Rechtslage gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG in Verbindung mit
Art. 24 Abs. 1 und 4 aRPV
in der Fassung vom 22. Mai 1996 (AS 1996 II 1534) abzustellen.
3.
Aufgrund des Wortlautes und der Zielsetzung von
Art. 24 Abs. 1 lit. a aRPV
hält das Verwaltungsgericht diese Bestimmung im Zusammenhang mit den streitbetroffenen Dachaufbauten für nicht anwendbar. Es handle sich um eine Änderung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 aRPG, welche aufgrund der bisherigen baulichen Änderungen und Erweiterungen den Rahmen einer teilweisen Änderung überschreite. Aus dieser Beurteilung ergebe sich allerdings nicht, dass die Rechtmässigkeit der am 10. Dezember 1997 (resp. 17. Dezember 1997) erteilten Bewilligung abzusprechen wäre. Einem solchen Schluss stehe schon das Verbot der prozessualen Schlechterstellung entgegen.
Die Beschwerdeführer erachten diese Würdigung des Verwaltungsgerichtes für bundesrechtswidrig. Zu beurteilen sei einzig gewesen, ob die tatsächlich realisierten Dachaufbauten gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG i.V.m.
Art. 24 Abs. 1 und 4 aRPV
bewilligungsfähig seien und ob eventualiter die Wiederherstellung des mit Verfügung vom 10. Dezember 1997 bewilligten Zustandes verhältnismässig wäre.
3.1
3.1.1 Der zürcherische Richtplan vom 31. Januar 1995 bezeichnte die Gemeinde Bäretswil als Gebiet mit traditioneller Streubauweise.
Art. 24 Abs. 1 aRPV
gestattete den Kantonen, in Gebieten mit traditioneller Streubauweise, in denen die Dauerbesiedlung im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung gestärkt werden sollte, u.a. die Änderung der Nutzung bestehender Gebäude mit Wohnungen zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken als standortgebunden zu bewilligen, wenn das Gebäude nach der Änderung ganzjährig bewohnt wurde (lit. a). Diese Bewilligung war nur zulässig, wenn kumulativ auch die weiteren Voraussetzungen gemäss Abs. 4 erfüllt waren. Das Verwaltungsgericht stellt insbesondere in Abrede, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzung von
Art. 24 Abs. 4 lit. c aRPV
erfüllt sei. Gemäss dieser Bestimmung ist eine Bewilligung nur möglich, wenn das Gebäude für die landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr benötigt wird. Das Wohnhaus der Beschwerdeführer sei 1985 gestützt auf eine Bewilligung nach
Art. 24 Abs. 2 RPG
als Ersatz des dort abgebrochenen Bauernhauses erstellt worden. Das bestehende Gebäude habe also bereits zuvor - seit dem Neubau im Jahre 1985 - landwirtschaftsfremden Zwecken gedient.
3.1.2 Mit
Art. 24 aRPV
bezweckte der Verordnungsgeber die Umnutzung bestehender Gebäude, die infolge des Strukturwandels ihren landwirtschaftlichen Verwendungszweck verloren hatten, zu erleichtern (BBl 1996 III 518). Es ging dabei um die Flexibilisierung der Baumöglichkeiten im ländlichen Raum, ohne jedoch von der bewährten Grundkonzeption der Raumplanung - insbesondere dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet - abzuweichen (Ulrich Zimmerli, Zu den Neuerungen im Raumplanungsrecht, in: recht 2001, S. 89 f.). Mit
Art. 24 aRPV
wurde daher einzig der Begriff der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG erweitert (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, Rz. 754 S. 179), ohne jedoch an den gesetzlichen Grundvoraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 aRPG etwas zu ändern.
3.2 Es stellt sich die Frage, ob Nutzungsänderungen in der Landwirtschaftszone nach Art. 24 Abs. 1 aRPG ausschliesslich in Bezug auf zonenkonforme rechtmässig bestehende Bauten und Anlagen bewilligt werden konnten, oder ob eine entsprechende Nutzungsänderung unter bestimmten Voraussetzungen auch bei nicht (mehr) rechtmässig bestehenden Bauten zulässig war. Dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 aRPG lässt sich dazu nichts entnehmen. Es ist daher auf dem Weg der Auslegung zu ermitteln, welche (planungs)rechtlichen Anforderungen solche Bauten zu erfüllen hatten. Da gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG weitergehende Zweckänderungen als bei Bauten nach Abs. 2 zulässig waren, liegt es nahe, dass für sie im Vergleich zu diesen andere und jedenfalls nicht mildere Kriterien zu beachten waren. Im Rahmen einer systematischen Auslegung ist daher zunächst zu prüfen, wie es sich in dieser Hinsicht bei Bauten gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG verhielt.
3.2.1 Unter Art. 24 Abs. 2 aRPG fielen einerseits bestehende Altbauten, die infolge späterer Rechtsänderung zonenwidrig geworden waren (Besitzstandgarantie), andererseits Bauten und Anlagen, die bereits bei ihrer Errichtung wegen mangelnder Zonenkonformität einer Ausnahmebewilligung bedurften (Haller/Karlen, a.a.O., Rz. 754 S. 179 und Rz. 874 S. 204). Die Besitzstandgarantie wird nur Bauten zuteil, die rechtmässig erstellt worden sind, und sie dauert nur so lange an, als die Identität der Baute und ihr ursprünglicher Zweck nicht aufgegeben wird (vgl. ZBl 83/1982 S. 449 E. 4b und S.453 E. 5a). Nicht zonenkonforme Bauten, die gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG zulässig waren, konnten nach Massgabe des kantonalen Rechts im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 aRPG verändert werden (vgl.
BGE 127 II 215
E. 3a S. 218 f. mit Hinweisen). Art. 24 Abs. 2 aRPG betraf somit zonenwidrige Bauten, die entweder durch die Besitzstandsgarantie rechtlich geschützt oder aufgrund einer Ausnahmebewilligung rechtmässig erstellt worden waren. Eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 aRPG bewirkte indessen nicht nachträglich die Rechtmässigkeit einer unrechtmässig bestehenden zonenwidrigen Baute selbst, sondern sie führte lediglich zur Rechtmässigkeit der im Ausnahmebewilligungsverfahren beantragten Änderungen am bestehenden Gebäude. War jedoch der Bestand des Gebäudes mangels Besitzstandsgarantie oder erteilter Ausnahmebewilligung nicht oder nicht mehr geschützt, so war eine Erneuerung, teilweise Änderung oder ein Wiederaufbau gestützt auf Art. 24 Abs. 2 aRPG zum vornherein unzulässig. Art. 24 Abs. 2 aRPG war somit nur auf zonenwidrige Bauten anwendbar, die - sei es gestützt auf die Besitzstandsgarantie oder eine Ausnahmebewilligung - rechtmässig bestanden.
3.2.2 Im Gegensatz zu Art. 24 Abs. 2 aRPG regelte Abs. 1 unter anderem die Voraussetzungen, unter denen in der Landwirtschaftszone zonenwidrige Bauten errichtet oder bestehende Bauten in ihrem Zweck über das nach Abs. 2 zulässige Mass hinaus geändert werden durften. Liess Art. 24 Abs. 2 aRPG teilweise Änderungen nur an rechtmässig bestehenden Bauten zu, so wäre es widersprüchlich gewesen, wenn darüber hinausgehende Zweckänderungen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG sogar an rechtswidrig bestehenden Bauten hätten vorgenommen werden können. Dies wäre auch mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung nach einer geordneten Besiedlung des Landes und einer haushälterischen Nutzung des Bodens (
Art. 1 und 3 RPG
) nicht vereinbar. Es ergibt sich demnach, dass sowohl teilweise als auch vollständige Zweckänderungen in der Landwirtschaftszone nur an Bauten zulässig waren, die rechtmässig bestanden. Handelte es sich dabei um zonenwidrige Bauten, regelte Art. 24 Abs. 2 aRPG die zulässigen Änderungen abschliessend. Darüber hinausgehende Änderungen in der Landwirtschaftszone setzten gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG rechtmässige zonenkonforme Bauten voraus (vgl. Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, N. 219 S. 175 und N. 244 S. 196).
3.3 Wie erwähnt (E. 3.1.2), haben sich die gesetzlichen Grundvoraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung in Bezug auf eine bestehende Baute, für die eine vollständige Zweckänderung verlangt wird, auch mit Erlass der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989 1985) und deren Revision vom 22. Mai 1996 (AS 1996 1534) nicht geändert. Bauten im Sinne von
Art. 24 aRPV
mussten demzufolge aufgrund von Art. 24 Abs. 1 aRPG rechtmässig bestehen, damit von der erweiterten Standortgebundenheit Gebrauch gemacht werden konnte. Zusätzlich mussten die in
Art. 24 Abs. 3 und 4 aRPV
genannten Bedingungen erfüllt sein. Die Unterschutzstellung einer Baute war danach eine der Bedingungen für die Anerkennung der Standortgebundenheit einer vollständigen Zweckänderung. Darüber hinaus gehende Wirkungen liessen sich aus einer solchen Unterschutzstellung nicht ableiten. Insbesondere vermochte sie nicht eine rechtswidrig bestehende Baute nachträglich zu legalisieren. Als eine der Bewilligungsvoraussetzungen verlangt diese Bestimmung, dass das Gebäude für die landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr benötigt wird. Aus ihrem Wortlaut geht damit mit hinreichender Klarheit hervor, dass sie sich auf landwirtschaftliche Bauten bezieht, die rechtmässig bestanden und die bis anhin zonenkonform genutzt wurden. Dies entsprach auch der Absicht des Verordnungsgebers, der mit
Art. 24 Abs. 4 lit. c aRPV
sicherstellen wollte, dass die bestehende Bausubstanz nur und erst dann zur Umnutzung freigegeben wird, wenn feststeht, dass die verbleibenden oder neu zu schaffenden Raumkapazitäten zur Befriedigung der gegenwärtigen und künftigen landwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Bedürfnisse ausreichen (so Botschaft des Bundesrates zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung, BBl 1996 III 543, zu Art. 24a Abs. 4 lit. a der Revisionsvorlage, die mit
Art. 24 Abs. 3 und 4 aRPV
in der Fassung vom 22. Mai 1996 materiell weitgehend übereinstimmte und im Wesentlichen der heutigen Regelung in
Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG
entspricht).
3.4
3.4.1 Zu dieser Auslegung gelangte das Bundesgericht bereits in seinem Entscheid 1A.203/2001 vom 5. März 2003. In seiner Vernehmlassung zum vorliegenden Fall hält das ARE diesen Erwägungen indessen entgegen,
Art. 24 Abs. 4 lit. c aRPV
(in der Fassung vom 22. Mai 1996) habe keinesfalls Gebäude, die nie landwirtschaftlich genutzt waren, generell vom Anwendungsbereich von
Art. 24 Abs. 1-3 aRPV
ausnehmen wollen. Am deutlichsten zeige sich bei
Art. 24 Abs. 3 aRPV
, dass eine generelle Beschränkung des Anwendungsbereichs der Absätze 1-3 auf bis anhin zonenkonform genutzte Bauten nicht dem historischen Willen den Gesetzgebers entsprechen könne. Vielmehr sollte diese Bestimmung nach Auffassung des ARE auch erlauben, Baudenkmäler, welche nie der Landwirtschaft gedient hatten oder auf andere Weise zonenkonform genutzt worden waren, bei Bedarf einer neuen Zweckbestimmung zuzuführen. Als Musterbeispiel könne ein mittelalterliches Siechenhaus dienen, das 1972 leer stand (oder das nicht mehr für den Zweck benötigt wird, zu dem es damals diente), und das jetzt einer neuen Nutzung zugeführt werden solle.
3.4.2 Die Argumentation des ARE mag allenfalls für
Art. 24 Abs. 2 und 3 aRPV
zutreffen, zumal in diesen Bestimmungen die landschaftsprägenden, geschützten Gebäude, zu welchen Baudenkmäler zu zählen sein dürften, ausdrücklich genannt wurden. Zur Diskussion steht indessen
Art. 24 Abs. 1 lit. a aRPV
, der die Nutzungsänderung bestehender Gebäude mit Wohnungen zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken regelt. Es kann demnach im vorliegenden Fall offen bleiben, ob
Art. 24 Abs. 4 lit. c aRPV
im Sinne der vom ARE angeregten Auslegung entgegen des Wortlauts und der Materialien anzuwenden ist. Denn selbst wenn der Weiterbestand von Baudenkmälern sichergestellt werden sollte, die nicht der Landwirtschaft gedient hatten, fände
Art. 24 aRPV
auf das im vorliegenden Fall zu beurteilende Wohnhaus keine Anwendung, da es sich mitnichten um ein solches Baudenkmal handelt. Umstritten ist die Erweiterung einer Ersatzbaute für ein landwirtschaftliches Gebäude. Im Übrigen hält das ARE fest, die praktische Anwendung von
Art. 24 Abs. 1 aRPV
setze voraus, dass bestehendes Gebäudevolumen vorhanden sei, das noch nicht für Wohnzwecke genutzt werde und daher entsprechend umgenutzt werden solle. Gerade weil die Bestimmung sogar umfangreiche Umnutzungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens ermögliche, sei es unumgänglich, sich strikte auf dieses zu beschränken und die Schaffung neuen Gebäudevolumens konsequent auszuschliessen. Im vorliegenden Fall sei gar kein ungenütztes Gebäudevolumen mehr vorhanden, welches gestützt auf
Art. 24 Abs. 1 aRPV
umgenutzt werden könne. Der Bau der Schleppgauben sei klar als Verlassen des bestehenden Gebäudevolumens zu werten, was nicht bewilligt werden könne.
3.5 Demzufolge ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass eine Bewilligung nach
Art. 24 aRPV
nicht möglich ist. Dass der Spielraum für eine Erweiterung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG bereits durch die früheren Bewilligungen bei weitem ausgeschöpft wurde, wird von den Beschwerdeführern nicht bestritten. Im Lichte der vorstehenden Erwägungen kann nicht über
Art. 24 Abs. 1 lit. a aRPV
bewilligt werden, was den Rahmen von Art. 24 Abs. 2 aRPG sprengt. Gelangt
Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV
nicht zur Anwendung und ist eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG nicht möglich, erübrigt sich die Prüfung, ob die umstrittenen Schleppgauben den Anforderungen von
Art. 24 Abs. 4 lit. d aRPV
oder
§ 292 PBG
entsprechen, wie die Beschwerdeführer geltend machen.
4.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf das Vertrauensprinzip: Sie machen geltend, sie hätten in guten Treuen davon ausgehen können, dass geringfügige Änderungen auch nachträglich bewilligt werden könnten und dass dies auch der gängigen Praxis in der Gemeinde Bäretswil entspreche. Gerade am streitbetroffenen Objekt habe dies die Gemeinde in den Jahren 1985, 1987 und 1994 ohne jeden Vorbehalt gegenüber den Beschwerdeführern so gehandhabt.
Wohl sind die Beschwerdeführer in ihrem Vertrauen auf die Bewilligung vom 17. Dezember 1997 zu schützen, wie das Verwaltungsgericht dies auch getan hat. Indessen bestand für die Beschwerdeführer keinerlei Anlass, aufgrund der bisherigen Bewilligungen einfach darauf zu schliessen, dass die Baubehörden jedwelche baulichen Tätigkeiten im Nachhinein zulassen würden. Überdies wurde den Beschwerdeführern bereits am 17. Juli 1992 von der Baudirektion eröffnet, dass schon bei der Wohnraumerweiterung 1984 die nach bundesgerichtlicher Praxis zulässiger Erweiterung erheblich überschritten worden war und eine nochmalige Vergrösserung des Baukubus nicht bewilligungsfähig sei (Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates vom 22. Januar 2003, E. 6a S. 6). Die Argumente, welche die Beschwerdeführer ins Feld führen, überzeugen demgegenüber nicht. Im Gegenteil: Gerade wenn die Behörde in der Vergangenheit gemäss den Behauptungen der Beschwerdeführer eine eher large Bewilligungspraxis hatte, musste absehbar sein, dass irgendwann das Mass des Zulässigen erreicht sein würde. Auch wenn ihnen die Verfügung der Baudirektion vom 18. September 1997 offensichtlich nicht formell eröffnet worden war, wonach die im Baugesuch vom 7. April 1997 vorgesehenen Dachaufbauten nicht bewilligt werden konnten, haben die Beschwerdeführer danach - in offensichtlicher Kenntnis des abweisenden Entscheides - die Pläne revidiert. Infolgedessen hatten sie sich an die gestützt darauf erteilte Baubewilligung vom 17. Dezember 1997 zu halten. Im Übrigen ist nachvollziehbar, dass das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführern unterstellt hat, sie hätten um die Bewilligungspflicht gewusst. Selbst wenn die Beschwerdeführer nicht in der Baubranche tätig sind, mussten sie aufgrund ihrer Bauvorhaben der letzten Jahre von der Bewilligungspflicht ausgehen.
5.
Die Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe das Gebot der Verhältnismässigkeit verletzt und zu Unrecht bei seiner Beurteilung auf
§ 292 PBG
abgestellt. Diese Bestimmung finde keine Anwendung, da das Bauen ausserhalb Bauzone abschliessend durch Bundesrecht geregelt werde.
5.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Massnahmen für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (vgl.
BGE 128 I 3
E. 3e/cc S. 15
;
126 I 112
E. 5b S. 119 f., je mit Hinweisen).
Offen gelassen werden kann, ob der Dachausbau wider besseres Wissen erfolgte. Auch ein Bauherr, der sich nicht in gutem Glauben befindet, kann sich gegenüber einem Abbruchbefehl auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz berufen. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (
BGE 123 II 248
E. 4a S. 255 mit Hinweisen).
5.2 Aufgrund von
Art. 22 Abs. 3 RPG
bleibt die Regelung der Bauvorschriften (insbesondere des Baupolizeirechts und von Gestaltungsvorschriften) den Kantonen vorbehalten.
Art. 24-24d RPG
betreffen nicht die durch
Art. 22 Abs. 3 RPG
ausgenommenen Bauvorschriften, sondern regeln lediglich die Ausnahmen von der Zonenkonformität (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltschutzrecht, 3. Auflage, Band I, Zürich 1999, S. 189 N. 682; Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N. 108 ff. zu
Art. 22 RPG
). Infolgedessen konnte das Verwaltungsgericht sehr wohl u.a.
§ 292 PBG
zur Beurteilung der bereits erstellten Dachaufbauten heranziehen. Anders zu entscheiden würde heissen, ausserhalb der Bauzone den Bauherren in der Gestaltung der Bauten und Anlagen weitgehend freie Hand zu lassen, was in kürzester Zeit zu einem Wildwuchs an unterschiedlichsten Gestaltungsformen führen würde.
Im vorliegenden Fall weist die Dachaufbaute auf der Westseite im Fensterteil eine Breite von 3 m und eine Höhe von 1.40 m auf. Demgegenüber sahen die am 17. Dezember 1997 bewilligten Pläne eine Breite von 2.10 m und eine Höhe von rund 1 m vor. Damit erfolgte in Abweichung von den bewilligten Plänen eine Verdoppelung der Fensterfläche. Wie bereits der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 22. Januar 2003 feststellte, wirkt die dritte Dachaufbaute auf der Westseite schwerer und plumper als die beiden vorbestehenden. Die Schleppgaube auf der Ostseite weist heute eine Fensterhöhe von 1.40 m auf, währenddem die Baubewilligung vom 17. Dezember 1997 eine Höhe von 1 m vorgesehen hatte, was ebenfalls zu einer nicht zu übersehenden Vergrösserung der Fensterfläche von ca. einem Drittel führt.
5.3 Die entgegen der Baubewilligung vom 17. Dezember 1997 vorgenommenen Erweiterungen sind insbesondere auf der Westseite erheblich. Hinzu kommt, dass - unabhängig von den materiellen kantonalen Bauvorschriften - das nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässige Mass längst ausgeschöpft ist. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtes ist darum keineswegs zu beanstanden. Gegen die Erweiterung spricht einerseits der Schutz der Rechtsgleichheit und andererseits der Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet. Dementsprechend ist das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sehr stark zu gewichten. Dem stehen an privaten Interessen der Beschwerdeführer im Wesentlichen Vermögensinteressen entgegen, nämlich ein Verlust der Erstellungskosten zuzüglich Abbruch- und Wiederherstellungskosten. Diese wiegen zwar nicht leicht, doch werden sie von den öffentlichen, für den Abbruch und die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sprechenden Interessen bei weitem übertroffen (vgl.
BGE 111 Ib 213
E. 6b S. 225).
6. Im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit rügen die Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem es davon abgesehen habe, die detaillierten Kosten für die Wiederherstellung der Schleppgaube auf der Ostseite zu erheben.
Zwar werden gemäss § 60 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG-ZH) vom 24. Mai 1959 die zur Abklärung des Sachverhaltes erforderlichen Beweise vom Verwaltungsgericht von Amtes wegen erhoben. Die Beweismittel, auf die sich der Beschwerdeführer beruft, sollen indes gemäss § 54 Satz 3 VRG-ZH genau bezeichnet und soweit möglich beigelegt werden. Dies ergibt sich schon aus der allgemeinen Mitwirkungspflicht im Verwaltungsverfahren gemäss § 7 VRG-ZH. Selbst wenn die Beschwerdeführer vorliegend ihren Mitwirkungspflichten nachgekommen sind, durfte das Verwaltungsgericht auf weitergehende Abklärungen verzichten. Abzustellen ist auf die unzulässige Erweiterung in ihrer Gesamtheit, eine Erweiterung, die nach bundesrechtlichen Normen keinesfalls bewilligt werden könnte. Die öffentlichen Interessen an der Wiederherstellung des bewilligten Zustandes überwiegen, wie gesehen (E. 5.3), die privaten Vermögensinteressen. Von einer detaillierten Aufsplittung der Kosten für die einzelnen Wiederherstellungsarbeiten durfte darum abgesehen werden.
7.
Daraus ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Verfahrensausgang tragen die Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (
Art. 156 Abs. 1 OG
). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (
Art. 159 Abs. 2 OG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat Bäretswil, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Juni 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: