bger · 2C_3/2025 · 2025-02-26 · fr
Salons de massage, interdiction d'exploiter,
Droit fondamental


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_3/2025

Arrêt du 26 février 2025

IIe Cour de droit public

Composition

Mme et MM. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Kradolfer.

Greffière : Mme Meyer.

Participants à la procédure

A.________,

représentée par Me Dimitri Tzortzis, avocat,

recourante,

contre

Département des institutions et du numérique de la République et canton de Genève,

rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève.

Objet

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 29 novembre 2024 (ATA/1399/2024).

Faits :

A.

Entre 2019 et juin 2024, le Département des institutions et du numérique de la République et canton de Genève (ci-après: le Département cantonal) a prononcé deux avertissements fondés sur la loi genevoise sur la prostitution à l'encontre de A.________.

Dans un rapport daté du 12 juin 2024, la police cantonale a indiqué que A.________ servait de prête-nom à B.________, que de la cocaïne était mise à disposition des clients et facturée par le biais du salon "C.________", de même que du kamagra et du viagra, substances uniquement disponibles sur ordonnance médicale, et que des prestations sexuelles non protégées étaient demandées aux travailleuses du sexe. Il était ainsi reproché à A.________, en sa qualité de responsable de salon, de manquer aux obligations que lui imposait la loi genevoise sur la prostitution.

Le rapport du 12 juin 2024 a été transmis tant au Département cantonal, qui a ouvert une procédure administrative à l'encontre de A.________, qu'au Ministère public, qui a ouvert une procédure pénale, dans le cadre de laquelle A.________ revêt la qualité de prévenue (
art. 105 al. 2 LTF
). Le Département cantonal a refusé la demande de suspension de la procédure administrative jusqu'à droit jugé au pénal formulée par l'intéressée, au motif que les faits pertinents sous l'angle de la loi genevoise sur la prostitution étaient suffisamment établis.

B.

Le 21 octobre 2024, le Département cantonal a ordonné à A.________, sous la menace de la peine prévue à l'
art. 292 CP
, la fermeture des salons "C.________" à U.________ et "D.________" à V.________, en lui impartissant un délai au 30 novembre 2024 pour mettre un terme à toute activité de prostitution dans ces locaux. Il lui a également interdit d'exploiter tout autre salon ou agence d'escorte pendant dix ans. Il a déclaré ces points exécutoires nonobstant recours. En outre, la décision condamnait A.________ au paiement d'une amende administrative de 3'000 fr.

A.________ a recouru le 14 novembre 2024 contre cette décision devant la Chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la Cour de justice) en concluant à son annulation. Elle sollicitait, à titre préalable, la restitution de l'effet suspensif au recours et la suspension de la procédure administrative jusqu'à droit connu sur les faits au pénal. La Cour de justice a rejeté ces requêtes préalables par décision du 29 novembre 2024.

C.

Par acte du 2 janvier 2025, A.________ dépose un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre la décision de la Cour de justice du 29 novembre 2024. Sous suite de frais et dépens, elle conclut, principalement, à l'annulation de la décision attaquée, à l'octroi de l'effet suspensif à son recours interjeté le 14 novembre 2024, et à la suspension de la procédure jusqu'à l'issue de la procédure pénale. à titre subsidiaire, elle demande le renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de sa décision. Le Département cantonal conclut au rejet du recours. La recourante a déposé des observations spontanées.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
) et contrôle librement la recevabilité des recours portés devant lui (
ATF 150 II 346
consid. 1.1;
150 IV 103
consid. 1).

1.1.
Lorsqu'une autorité refuse d'accorder l'effet suspensif à un recours sur le plan cantonal ou retire l'effet suspensif qui l'assortit en principe selon la loi, elle rend une décision incidente qui ne met pas fin au litige (cf.
ATF 137 III 475
consid. 1; arrêt 2C_595/2021 du 30 septembre 2021 consid. 1.1; cf. également, sur la notion de décision incidente,
ATF 139 V 604
consid. 2.1). Il en va de même des décisions accordant ou refusant la suspension de la procédure (cf.
ATF 137 III 522
consid. 1.2; arrêt 2C_1156/2018 du 12 juillet 2019 consid. 1.1). Or, sous réserve des cas visés par l'
art. 92 LTF
qui n'entrent manifestement pas en ligne de compte en l'espèce, les décisions incidentes notifiées séparément ne peuvent, d'après l'
art. 93 al. 1 LTF
, faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a) ou, alors, si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale permettant d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Cette dernière hypothèse étant d'emblée exclue, la recevabilité du présent recours est donc subordonnée à la condition que la décision attaquée soit susceptible de causer un préjudice irréparable au sens de l'
art. 93 al. 1 let. a LTF
. Cela signifie qu'elle doit être de nature à provoquer un dommage de nature juridique ne pouvant pas être réparé ultérieurement par un jugement final ou une autre décision favorable à la partie recourante (
ATF 149 II 170
consid. 1.3;
147 III 159
consid. 4.1; arrêts 2C_540/2024 du 16 janvier 2025 consid. 1.1; 2C_170/2024 du 4 décembre 2024 consid. 1.2). Un dommage économique ou de pur fait n'est pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (
ATF 147 III 159
consid. 4.1;
142 III 798
consid. 2.2;
141 III 80
consid. 1.2), à moins que la partie recourante ne soit exposée à de graves difficultés financières, sans perspectives de remboursement même en obtenant gain de cause sur le fond, ou à un risque de faillite (cf.
ATF 136 II 370
consid. 1.5; arrêts 1C_62/2020 du 4 juin 2021 consid. 1.2; 5A_147/2020 du 24 août 2020 consid. 2.3; 5D_1/2017 du 15 mars 2017 consid. 1.1). Il appartient en principe à la partie recourante de démontrer dans quelle mesure la décision incidente contestée risque de causer un préjudice irréparable (
ATF 147 III 159
consid. 4.1, 142 III 798 consid. 2.2), à moins que celui-ci ne fasse aucun doute (cf.
ATF 141 III 80
consid. 1.2;
137 III 522
consid. 1.3).

1.2.
La recourante expose avoir fermé les deux salons qu'elle exploitait, l'un en raison individuelle et l'autre par le biais d'une société anonyme, après avoir reçu la décision attaquée. Elle argue qu'elle ferait désormais face au risque que ces salons disparaissent de manière définitive, avant même qu'il ne soit statué sur le fond de la cause, car elle continuerait à assumer des charges, en particulier les loyers des salons, sans tirer de revenus de l'exploitation de ceux-ci. Elle précise qu'elle risquerait d'abord de perdre les locaux, faute de pouvoir en payer les loyers, puis de tomber en faillite. Elle ajoute qu'une décision ultérieure, même favorable, ne lui rendrait ni ses employées, ni ses locaux, ni sa société, de sorte qu'elle ne serait pas apte à faire disparaître le préjudice subi.

1.3.
En l'occurrence, ces arguments suffisent, au stade de la recevabilité du recours, à satisfaire à la condition de recevabilité posée à l'
art. 93 al. 1 let. a LTF
, d'autant plus que la question de savoir si un tel préjudice menace réellement est également pertinente sur le fond du présent litige, puisque la recourante argue que ses intérêts seraient, pour les motifs susmentionnés, gravement menacés au sens de l'art. 66 de la loi cantonale genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA/GE; RS/GE E 5 10).

1.4.
Au vu des arguments soulevés par la recourante, il convient également d'admettre qu'elle dispose d'un intérêt au recours, qui demeure actuel (cf.
art. 89 al. 1 let
. c LTF;
ATF 142 I 135
consid. 1.3.1), malgré le fait qu'elle ait indiqué, dans ses écritures, avoir donné suite à l'ordre de fermeture des deux salons (sur l'absence d'intérêt actuel lorsque la décision attaquée a été exécutée, cf.
ATF 120 Ia 165
consid. 1a; 2D_11/2020 du 10 février 2021 consid. 1.2.2). Elle conserve en effet un intérêt actuel à faire contrôler, au vu des difficultés financières et du risque de faillite auquel elle prétend devoir faire face avant l'issue de la procédure au fond, si les refus de restitution de l'effet suspensif et de suspension de la procédure administrative sont exempts d'arbitraire dans l'application du droit cantonal.

1.5.
La voie de recours contre une décision incidente est déterminée par le litige principal (cf.
ATF 147 III 451
consid. 1.3;
137 III 380
consid. 1.1;
137 III 261
consid. 1.4; arrêt 2C_595/2021 du 30 septembre 2021 consid. 1.2). La procédure administrative ouverte à l'encontre de la recourante relève du droit public (
art. 82 let. a LTF
) et ne tombe sous le coup d'aucune exception prévue à l'
art. 83 LTF
(cf. arrêts 2C_205/2024 du 15 octobre 2024 consid. 1.1; 2C_547/2023 du 15 février 2024 consid. 1.1; 2C_439/2023 du 26 janvier 2024 consid. 1.1). La voie du recours en matière de droit public est donc en principe ouverte dans une telle cause. Ainsi, le recours, déposé en temps utile (
art. 46 al. 2 let. a et
art. 100 al. 1 LTF
) et dans les formes prescrites (
art. 42 LTF
), contre des décisions incidentes rendues en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (
art. 86 al. 1 let
. d et al. 2 LTF), est recevable.

2.

2.1.
La décision refusant de restituer l'effet suspensif à un recours (cf. arrêt 2C_540/2024 du 16 janvier 2025 consid. 2.1) et celle relative à la suspension de la procédure (cf. arrêt 2C_316/2019 du 12 juillet 2019 consid. 1.2) sont des décisions de mesures provisionnelles au sens de l'
art. 98 LTF
, de sorte que seule la violation de droits constitutionnels peut être invoquée. Les griefs formulés à ce titre doivent répondre aux exigences accrues d'allégation et de motivation de l'
art. 106 al. 2 LTF
(cf.
ATF 147 II 44
consid. 1.2;
137 III 475
consid. 2;
134 II 192
consid. 3.2). La partie recourante doit indiquer précisément quelle disposition constitutionnelle a été violée et démontrer par une argumentation précise en quoi consiste la violation (cf.
ATF 150 I 80
consid. 2.1;
149 I 248
consid. 3.1).

2.2.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (
art. 105 al. 1 LTF
). Dans l'hypothèse d'un recours soumis à l'
art. 98 LTF
, la partie recourante qui entend invoquer que les faits ont été établis de manière manifestement inexacte ne peut obtenir la rectification ou le complètement des constatations de fait de l'arrêt cantonal que si elle démontre la violation de droits constitutionnels, conformément au principe d'allégation susmentionné, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (cf.
ATF 133 III 585
consid. 4.1;
133 III 393
consid. 7.1; arrêts 2C_540/2024 du 16 janvier 2025 consid. 2.2; 1C_683/2023 du 25 mars 2024 consid. 3.1). La partie recourante ne peut se limiter à contredire les constatations litigieuses par ses propres allégations ou par l'exposé de sa propre appréciation des preuves; elle doit indiquer de façon précise en quoi ces constatations sont arbitraires au sens de l'
art. 9 Cst.
(cf.
ATF 133 II 249
consid. 1.4.3; arrêts 2C_436/2024 du 16 janvier 2025 consid. 3.2; 2C_625/2024 du 16 décembre 2024 consid. 5.1). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (
ATF 149 II 337
consid. 2.3;
148 I 160
consid. 3;
137 II 353
consid. 5.1).

2.3.
Il convient également de mentionner que, lorsque l'instance précédente se prononce sur l'effet suspensif ou d'autres mesures provisoires, elle peut se limiter à la vraisemblance des faits, en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles (cf.
ATF 139 III 86
consid. 4.2;
131 III 473
consid. 2.3; arrêts 2C_97/2024 du 12 avril 2024 consid. 2.1; 2C_359/2023 du 20 juillet 2023 consid. 8.2).

2.4.
En l'occurrence, la recourante se contente d'opposer sa propre appréciation des faits et des preuves à celle de la Cour de justice. En effet, en se limitant à indiquer qu'une grande partie de l'instruction se fonderait sur les déclarations d'une seule personne, et que les pratiques sexuelles à risque ne seraient corroborées que par un message envoyé à une employée prétendument afin de la tester, la recourante ne motive pas son grief conformément aux exigences de l'
art. 106 al. 2 LTF
. Elle n'indique pas en quoi la Cour de justice aurait versé dans l'arbitraire en retenant qu'il ressortait du dossier, et plus particulièrement des actes d'instruction consignés par la police dans son rapport du 12 juin 2024 - à savoir non seulement des auditions de témoins et l'analyse des extractions de conversations What'sapp, mais également de visites domiciliaires en présence d'un chien - que de la cocaïne, du kamagra et du viagra avaient été mis à disposition dans le salon "C.________" et que la recourante aurait toléré des pratiques sexuelles à risque. La recourante argue certes que le kamagra et le viagra étaient destinés à une travailleuse du sexe transsexuelle, elle n'expose toutefois pas en quoi savoir qui consommait les substances en cause serait pertinent pour le sort de la cause, et on ne le discerne pas non plus, d'autant plus que la recourante admet que ces substances ont été achetées sans ordonnance par son associé. Partant, le Tribunal fédéral statuera sur la base des faits tels qu'ils ressortent de l'arrêt attaqué.

3.

La recourante reproche à la Cour de justice d'avoir appliqué arbitrairement l'
art. 66 LPA
/GE et, partant, d'avoir violé l'
art. 9 Cst.
, en confirmant le retrait de l'effet suspensif à son recours.

3.1.
Appelé à revoir l'application d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire (
art. 9 Cst.
), le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a été adoptée sans motifs objectifs et méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou encore heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (cf.
ATF 148 II 121
consid. 5.2 et les arrêts cités). Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (
ATF 148 II 121
consid. 5.2;
148 I 145
consid. 6.1;
148 II 465
consid. 8.1 et les arrêts cités).

3.2.
L'
art. 66 LPA
/GE, que la Cour de justice aurait appliqué arbitrairement selon la recourante, prévoit, à son al. 1, que, sauf disposition légale contraire, le recours a effet suspensif à moins que l'autorité qui a pris la décision attaquée n'en ait ordonné l'exécution nonobstant recours. La disposition indique cependant également, à son al. 3, que, lorsqu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose, la juridiction de recours peut, sur demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, retirer ou restituer l'effet suspensif.

3.3.
Lorsqu'il se prononce sur des décisions de retrait de l'effet suspensif prises en application de réglementations cantonales similaires à l'
art. 66 al. 3 LPA
/GE, le Tribunal fédéral estime, de jurisprudence constante, que l'autorité de recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision attaquée sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Le retrait de l'effet suspensif doit reposer sur des raisons convaincantes, découlant d'une soigneuse pesée des intérêts publics et privés en présence, et tenant compte en particulier du principe de la proportionnalité. L'autorité de recours dispose, dans cette analyse, d'un large pouvoir d'appréciation qui varie selon la nature de l'affaire. Pour effectuer la pesée des intérêts en présence, elle n'est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (cf. également supra consid. 2.3), et tenir compte de l'issue probable de la cause si celle-ci est clairement prévisible (
ATF 145 I 73
consid. 7.2.3.2;
129 II 286
consid. 3; arrêts 2C_540/2024 du 16 janvier 2025 consid. 4.3; 2C_97/2024 du 12 avril 2024 consid. 2.1).

3.4.
Dans la décision entreprise, la Cour de justice a estimé, après avoir rappelé les buts de la loi genevoise sur la prostitution - à savoir en particulier celui de garantir qu'il ne soit pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne soient pas victimes de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d'ordre sexuel (cf. art. 1 let. a LProst/GE) - que l'intérêt public au rétablissement immédiat d'une situation conforme à l'ordre public devait, à ce stade de la procédure et sans préjudice de l'examen au fond, prévaloir sur l'intérêt de la recourante à préserver ses sources de revenus. Selon l'instance précédente, l'intérêt public à la fermeture des salons l'emportait à l'évidence, puisque les faits reprochés à la recourante avaient notamment pour conséquence de mettre en danger la santé des travailleuses du sexe et leur liberté d'action. Cet intérêt public primait également celui des hôtesses à pouvoir continuer de travailler dans les deux salons en cause. La Cour de justice mentionnait par ailleurs que les chances de succès du recours n'apparaissaient,

prima facie
, pas si grandes qu'elles justifieraient la restitution de l'effet suspensif.

3.5.
En se limitant à argumenter que le raisonnement de la Cour de justice consistant à retenir l'évidence de la primauté des intérêts publics en cause serait choquant, puis à minimiser la gravité des reproches formulés à son encontre, la recourante échoue à démontrer que l'instance précédente aurait fait une application arbitraire de l'
art. 66 LPA
/GE. La prétendue absence de constat d'irrégularité par la police cantonale durant dix-sept mois, entre juillet 2023 et novembre 2024, mise en avant par la recourante, ne suffit pas non plus à démontrer l'arbitraire, d'autant plus que la décision du Département cantonal en cause fait suite à un rapport de police circonstancié établi le 12 juin 2024.

En l'occurrence, c'est de manière parfaitement soutenable que la Cour de justice a confirmé, en lien avec la tolérance envers les pratiques sexuelles non protégées et la présence de drogues au sein d'un des deux salons de la plaignante, que la protection de la santé des travailleuses du sexe - tout comme celle des clients, du reste - devait l'emporter sur l'intérêt de la recourante à pouvoir continuer d'exploiter ses salons jusqu'à ce qu'il soit statué sur le fond de la cause. Même s'il ne peut être exclu que le retrait de l'effet suspensif mette en péril les salons de la recourante, des intérêts publics importants sont en jeu. Il en va non seulement de la protection de la santé des travailleuses du sexe et des clients, mais également de la préservation de la santé et de la sécurité publiques.

En outre, au vu de la condition d'honorabilité exigée de tout responsable de salon (cf.
art. 10 let
. c LProst/GE) et des obligations lui incombant en cette qualité (cf.
art. 12 let
. c et d LProst/GE), notamment celle ne pas porter atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, on ne discerne pas en quoi l'instance précédente aurait arbitrairement considéré que les chances de succès du recours au fond ne justifiaient pas non plus la restitution de l'effet suspensif. En effet, considérer que la présence de drogues dans le salon est susceptible d'altérer la capacité de discernement des travailleuses du sexe quant aux prestations fournies et de créer ou d'entretenir un lien de dépendance envers ledit salon n'apparaît pas arbitraire.

Partant, le grief de la recourante doit être rejeté.

4.

La recourante se plaint aussi d'arbitraire en lien avec le rejet, par la Cour de justice, de sa requête de suspension de la procédure administrative jusqu'à l'issue de la procédure pénale.

4.1.
La Cour de justice a rejeté la demande de suspension de l'instruction de la cause au fond car les mesures contestées par la recourante n'apparaissaient pas, à ce stade, et sans préjuger de la suite de l'instruction, dépendre du résultat de la procédure pénale.

4.2.
Si la recourante mentionne que l'instance précédente aurait arbitrairement appliqué l'
art. 14 LPA
/GE permettant, dans certaines circonstances, la suspension de la procédure administrative, elle n'explique toutefois pas en quoi l'application de cette disposition serait arbitraire (cf.
art. 106 al. 2 LTF
). Les arguments de la recourante se confondent avec ceux soulevés dans le cadre de son grief d'arbitraire dans l'établissement des faits et l'appréciation des preuves, qui ne répond pas non plus aux exigences de motivation (cf. supra consid. 2.4). Partant, il n'y pas lieu d'entrer en matière sur ce grief.

5.

Les considérants qui précédent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.

Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (
art. 66 al. 1 LTF
). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (
art. 68 al. 3 LTF
).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Le présent arrêt est communiqué au conseil de la recourante, au Département des institutions et du numérique de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 26 février 2025

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : L. Meyer