bger · 1C 652/2022 · 2024-03-07 · fr

Aménagement du territoire; refus de réviser un plan d'affectation des zones | Aménagement du territoire et droit public des constructions

Bundesgericht I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 07.03.2024 1C 652/2022 (1C_652/2022)
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 07.03.2024 1C 652/2022 (1C_652/2022)
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 07.03.2024 1C 652/2022 (1C_652/2022)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_652/2022
Arrêt du 7 mars 2024
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Müller et Merz.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
Communauté héréditaire de feu A.________,
soit B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________, représentée par
Me Stéphane Coudray, avocat,
recourants,
contre
Commune de Val de Bagnes, Administration communale, case postale 1, 1934 Le Châble VS, représentée par
Me Léonard Bruchez, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
Aménagement du territoire; refus de réviser un plan d'affectation des zones,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 10 novembre 2022
(A1 22 41).
Faits :
A.
B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________, formant la communauté héréditaire de feu A.________, sont propriétaires des parcelles contiguës n
os
18280 et 18367, situées à la Villette, sur le territoire communal de Val de Bagnes. Le bien-fonds n° 18280, qui comporte un bâtiment d'habitation situé en bordure de terrain, est classé en zone résidentielle forte densité R1 selon le plan d'affectation des zones (PAZ) et le règlement communal des constructions et des zones (RCCZ) de l'ancienne commune de Bagnes homologué par le Conseil d'Etat du canton du Valais les 6 février 2002 et 25 juin 2003. Quant à la parcelle n° 18367, elle est colloquée en zone de constructions et d'installations publiques ("A", cf. art. 109 let. b RCCZ), comme c'était le cas sous l'empire de la précédente planification datant de 1981. Cette parcelle de 390 m
2
forme, avec les parcelles n
os
18278 et 18329 qui l'enserrent, une bande de terrain délimitant le côté nord-est du périmètre de cette zone de constructions et d'installations publiques qui comprend le bien-fonds adjacent n° 18282 de 5'331 m
2
accueillant le complexe scolaire de Villette.
B.
Le 21 février 2017, dans le prolongement de nombreux échanges intervenus notamment dans la perspective d'agrandir et/ou régulariser le bâtiment d'habitation sis sur le bien-fonds n° 18280, B.________ a, par le biais de son avocat, invité l'exécutif de Bagnes à réviser partiellement le PAZ afin de classer la parcelle n° 18367 en zone R1. Par décision du 3 mai 2017, formalisant la position qu'elle lui avait communiquée le 7 mars précédent, la Municipalité a refusé d'entrer en matière.
Par arrêt du 2 février 2021, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais (ci-après: la cour cantonale ou le Tribunal cantonal) a annulé la décision du Conseil d'Etat du 7 février 2018 qui déclarait irrecevable, pour cause de tardiveté, le recours de l'hoirie de feu A.________ formé contre le prononcé communal et a renvoyé la cause au Conseil d'Etat. Celui-ci a repris l'instruction le 13 avril 2021 et, par prononcé du 12 janvier 2022, a rejeté le recours de la communauté héréditaire. Il a notamment considéré que le classement de la parcelle n° 18367 en zone de constructions et d'installations publiques, qui n'avait à l'époque pas été contesté par B.________ et son défunt époux, répondait à un besoin futur concrètement étayé.
Par arrêt du 10 novembre 2022, la cour cantonale a rejeté le recours formé par l'hoirie de feu A.________ contre le prononcé du Conseil d'Etat.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Communauté héréditaire de feu A.________, composée de B.________, de C.________, de D.________, de E.________ et de F.________, demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal cantonal en ce sens où il est donné ordre à la Commune de classer la parcelle n° 18367 en zone R1, et subsidiairement de mettre en oeuvre une révision partielle de son plan de zones en vue du classement de la parcelle n° 18367 en zone R1. A titre subsidiaire, la communauté héréditaire conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat renoncent à se déterminer. La Commune de Val de Bagnes conclut au rejet du recours. Dans un échange ultérieur d'écritures, les parties persistent dans leurs conclusions respectives.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions et de l'aménagement du territoire, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux
art. 82 ss LTF
, aucune des exceptions prévues à l'
art. 83 LTF
n'étant réalisée.
Une communauté héréditaire comme telle n'a pas la personnalité juridique et n'a pas la capacité d'être partie. Tous les membres de l'hoirie doivent dès lors agir conjointement et être désignés nommément (cf. arrêts 1C_553/2022 du 28 novembre 2023 consid. 1; 5A_741/2020 du 12 avril 2021 consid. 5.2.3; 4A_43/2017 du 7 mars 2017 consid. 1.1; 1B_194/2012 du 3 août 2012 consid. 2.3). Tel est le cas en l'espèce.
En outre, les hoirs - propriétaires du bien-fonds dont l'affectation est contestée - ont participé à la procédure devant l'autorité précédente et ont un intérêt à l'annulation ou à la modification de l'arrêt entrepris, de sorte que qu'ils ont la qualité pour recourir en matière de droit public (cf.
ATF 120 Ia 227
consid. 2c).
Les autres conditions de recevabilité sont réunies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours, sous réserve toutefois de la conclusion principale tendant au classement de leur parcelle n° 18367 à la zone R1 exclusivement. En effet, si les recourants peuvent conclure à la mise en oeuvre d'une révision du PAZ, il est pour le moins douteux, vu l'autonomie de la commune en matière de planification, qu'ils puissent requérir directement de la part du Tribunal fédéral un classement aussi précis de leur parcelle, à savoir uniquement à la zone R1.
2.
Les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus en tant que la cour cantonale avait refusé d'ordonner la production de l'étude de faisabilité réalisée par le bureau d'architecture G.________ Sàrl, à la demande de la Commune en 2020.
2.1.
Le droit d'être entendu garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
comprend notamment le droit pour les parties de produire des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à leurs offres de preuve lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 135 II 286
consid. 5.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 145 I 167
consid. 4.1).
2.2.
La cour cantonale a considéré que la production de l'étude préliminaire en question requise par les recourants n'était pas nécessaire puisque cette étude n'avait pas vocation à arrêter de manière définitive les contours du futur complexe ou le sort des différentes parcelles de la zone concernée. Pour les motifs exposés ci-dessous au considérant 3, l'appréciation de la cour cantonale n'apparaît pas arbitraire. En particulier, comme le retient à juste titre le Tribunal cantonal, l'étude de faisabilité n'a pas pour vocation à arrêter de manière définitive les contours du futur complexe scolaire et le sort des différentes parcelles de la zone concernée.
3.
Les recourants font grief à la cour cantonale d'avoir violé l'
art. 21 al. 2 LAT
, en confirmant le maintien de la parcelle n° 18367 en zone de constructions et d'installations publiques. Les recourants contestent l'existence d'un besoin concret de la commune à affecter leur parcelle à la zone de constructions et d'installations publiques. Ils se prévalent notamment du fait que leur parcelle est colloquée dans cette zone depuis plus de 40 ans, que sa surface est minime par rapport au projet total d'agrandissement de l'école et que la réalisation des constructions publiques projetées ne serait pas attendue avec une relative certitude. Ils soutiennent également que selon le guide établi par le service cantonal compétent à l'attention des communes en matière d'inventaire, de classement et de mise sous protection (ci-après: guide à l'attention des communes), l'école actuelle de Villette, qui aurait obtenu la note de 4+ par le Service cantonal des bâtiments, monuments et archéologie, ne pourrait pas être détruite. Enfin, les recourants invoquent également une violation du principe de la proportionnalité en lien avec la garantie de la propriété (
art. 26 et 36 Cst.
).
3.1.
3.1.1.
Aux termes de l'
art. 21 al. 2 LAT
, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de cette disposition peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative. L'
art. 21 al. 2 LAT
prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf.
ATF 148 II 417
consid. 3.2;
144 II 41
consid. 5.1; arrêt 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.1). Sont en particulier à prendre en considération, dans la perspective d'un contrôle incident du plan, le temps écoulé depuis son entrée en vigueur, la mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de révision, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public qu'elle poursuit (
ATF 148 II 417
consid. 3.2;
140 II 25
consid. 3.1;
132 II 408
consid. 4.2; arrêt 1C_368/2021 du 29 août 2022 consid. 2.1).
3.1.2.
Selon une jurisprudence constante, l'aménagement d'une zone d'intérêt général doit être justifié par un besoin futur suffisamment concret; celui-ci doit être défini aussi précisément que possible par la collectivité et la réalisation des constructions ou installations publiques doit être attendue avec une relative certitude (cf.
ATF 114 Ia 335
consid. 2d;
113 Ia 463
consid. 3a; arrêt 1C_265/2019 du 26 mai 2020 consid. 4.3.1 et les réf. cit.).
3.1.3.
La garantie de la propriété, ancrée à l'
art. 26 al. 1 Cst.
, peut être restreinte aux conditions fixées à l'
art. 36 Cst.
La restriction doit ainsi notamment être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive - règle de la nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens étroit - (cf.
ATF 140 I 168
consid. 4.2.1;
135 I 233
consid. 3.1). Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, ou de trancher de pures questions d'appréciation (cf.
ATF 140 I 168
consid. 4.2.1;
135 I 176
consid. 6.1;
132 II 408
consid. 4.3). Tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la délimitation des zones d'affectation (
ATF 113 Ia 444
consid. 4b/ba; arrêts 1C_142/2021 du 22 décembre 2021 consid. 2.1; 1C_265/2019 du 26 mai 2020 consid. 5.1). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences accrues de motivation de l'
art. 106 al. 2 LTF
.
3.2.
Certes, il n'est pas contesté que le plan d'affectation en vigueur a été homologué en 2002/2003 et que la parcelle litigieuse des recourants était déjà colloquée à la zone de constructions et d'installations publiques sous l'ancienne planification datant de 1981. Ces éléments ne permettent cependant pas de retenir une modification sensible des circonstances au sens de l'
art. 21 al. 2 LAT
commandant de procéder au réexamen du contenu du plan d'affectation en vigueur en ce qui concerne la parcelle des recourants. En effet, selon les constatations dénuées d'arbitraire de l'instance précédente, lesquelles reposent sur différentes analyses et études de faisabilité réalisées depuis plusieurs années, les besoins communaux en matière d'infrastructures scolaires et parascolaires sont réels et ceux-ci concernent en particulier le centre scolaire de Villette. La cour cantonale a notamment relevé qu'en 2008, une analyse menée par le dicastère communal compétent avait déjà mis en évidence la nécessité de revoir intégralement le concept de l'établissement scolaire de Villette, qui devait être mis aux normes et adaptés afin de répondre aux besoins scolaires. L'instance précédente a souligné que ce constat était confirmé par l'étude de faisabilité de 2011; les auteurs de cette étude préconisait expressément de joindre les terrains concernés, à savoir celui des recourants et le n° 18329, au "périmètre de réflexion". La cour cantonale a constaté que la commune avait poursuivi ses réflexions et qu'elle avait récemment entrepris des démarches concrètes en vue d'agrandir l'école de Villette, tels l'établissement d'un cahier des charges du futur centre scolaire et l'attribution en 2020 d'un mandat d'architecte pour les études de faisabilité et la mise sur pied d'un concours. Dans ces conditions, quoi qu'en disent les recourants, la cour cantonale pouvait retenir que les besoins invoqués par la commune étaient concrets et qu'ils s'étaient actualisés. La parcelle n° 18367 des recourants présente en l'occurrence un intérêt indéniable en vue de l'agrandissement du complexe scolaire, dans la mesure où elle s'inscrit dans une bande de terrains - tous affectés à la même zone (n
os
18278, 18367, 18329) - jouxtant à l'arrière l'établissement scolaire actuel de Villette. Le Conseil d'Etat a par ailleurs mis en évidence que le secteur en question était situé à proximité des infrastructures de la commune (gare, télécabine du Chable-Verbier, terrains de sport, etc.) (cf.
art. 3 al. 4 let. b LAT
).
Quoi qu'en pensent les recourants, le fait que les esquisses et dessins illustratifs figurant dans l'étude de faisabilité de 2011 ne touchent pas à la parcelle des recourants, ne permet pas encore d'affirmer que la surface de leur parcelle serait insignifiante et rigoureusement inutile pour ce vague projet d'agrandissement. En effet, comme relevé par l'instance précédente, il s'agit de simples esquisses non définitives et les auteurs de cette étude ont eux-mêmes préconisé de joindre les terrains adjacents, dont celui des recourants, au "périmètre de réflexion". Quoi qu'il en soit, en raison de la situation géographique de la parcelle des recourants, il n'est pas critiquable qu'elle demeure affectée à cette zone en l'état.
Enfin, l'objection des recourants tirée d'une prétendue impossibilité de démolir l'école existante n'est pas propre à remettre en cause l'appréciation des instances précédentes. Comme relevé par le Tribunal cantonal, il n'est pas établi, à ce stade, que la Commune doive réellement et définitivement renoncer à démolir le bâtiment actuel; d'autre part, des travaux de transformations étaient dans tous les cas envisageables, selon le guide à l'attention des communes invoqué par les recourants.
Les recourants se prévalent également en vain d'un document établi en octobre 2017 listant différents lieux d'implantation de la future école de Villette-Bruson. En effet, comme exposé ci-dessus, la Commune a depuis lors entrepris des démarches concrètes en vue de l'agrandissement de l'école de Villette. Elle a de surcroît procédé à l'acquisition de la parcelle n° 18278 formant avec celle des recourants et la n° 18329 la bande de terrains située à l'arrière du complexe scolaire actuel.
En définitive, les circonstances ne se sont pas sensiblement modifiés au sens de l'
art. 21 al. 2 LAT
et les autorités précédentes étaient donc fondées à ne pas entrer en matière sur la demande de révision partielle du PAZ déposée par les recourants. Le grief de violation de l'
art. 21 al. 2 LAT
doit être rejeté.
3.3.
Quant au grief des recourants tiré de la violation des
art. 26 et 36 Cst.
(garantie de la propriété privée et principe de la proportionnalité), il est douteux qu'il réponde aux requisits de l'
art. 106 al. 2 LTF
et soit recevable. En effet, les recourants n'expliquent pas concrètement en quoi consiste la violation des droits fondamentaux invoqués. Le simple fait d'affirmer que le maintien de leur parcelle à la zone d'utilité publique représente une restriction intolérable à leur droit de propriété n'est manifestement pas suffisant. Ils ne discutent en particulier pas la motivation présentée par le Tribunal cantonal.
Quoi qu'il en soit, au vu des considérations qui précèdent, le maintien de la parcelle des recourants (d'une surface de 390 m
2
) en zone de constructions et d'installations publiques poursuit un intérêt public important, à savoir permettre l'agrandissement de l'école de Villette.
Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire (en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier; arrêts 1C_344/2018 du 14 mars 2019 consid. 3.4.2; 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 3.3). La critique des recourants est donc mal fondée.
Partant, le grief de violation des
art. 26 et 36 Cst.
est rejeté.
4.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants qui succombent (
art. 65 et 66 al. 1 LTF
). Il n'est pas alloué de dépens (
art. 68 al. 3 LTF
).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge solidaire des membres de l'hoirie recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Commune de Val de Bagnes, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 7 mars 2024
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Arn