bger · 1C_161/2025 · 2026-06-25 · de
Baubewilligung; Abbruch bestehender Liegenschaften und Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Einstellhalle sowie Ersatz der Ufermauer,
Raumplanung und öffentliches Baurecht


Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_161/2025

Urteil vom 25. Juni 2026

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Haag, Präsident,

Bundesrichter Chaix, Merz,

Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Gehrig,

gegen

1. B.________ AG,

2. C.________ AG,

Beschwerdegegnerinnen,

beide vertreten durch Dr. Andreas Güngerich und Christoph Hirschi, Rechtsanwälte,

Einwohnergemeinde Biel,

Stadtkanzlei, Rechtsdienst, Mühlebrücke 5, 2501 Biel,

Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern.

Gegenstand

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,

vom 11. Februar 2025 (100.2023.239U).

Sachverhalt:

A.

Die Baugemeinschaft Renfer Park, bestehend aus der B.________ AG und der C.________ AG, reichte am 7. August 2020 (mit späteren Ergänzungen) bei der Einwohnergemeinde Biel ein Baugesuch ein für den Abbruch der Liegenschaften Renfer-Park 7, 9 und 19, den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit 15 Wohnungen und einer unterirdischen Einstellhalle sowie den Ersatz der Ufermauer, alles auf Parzelle Nr. 536. Gegen das Bauvorhaben erhob unter anderem A.________ am 22. Januar 2021 Einsprache.

Die Gemeinde erteilte mit Gesamtentscheid vom 12. April 2023 die Baubewilligung, unter Einschluss der Wasserbaupolizeibewilligung gemäss Art. 48 des bernischen Gesetzes vom 14. Februar 1989 über Gewässerunterhalt und Wasserbau (Wasserbaugesetz, WBG/BE; BSG 751.11), und wies die Einsprachen ab.

B.

Dagegen erhob A.________ am 15. Mai 2023 Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD). Mit Entscheid vom 14. August 2023 hiess die BVD die Beschwerde gut und verweigerte die Baubewilligung, weil für das unmittelbar an die Ufermauer des Flusses Schüss angrenzende Bauvorhaben keine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) für die Inanspruchnahme des Gewässerraums erteilt werden könne. Im Übrigen seien auch die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 48 Abs. 4 WBG
/BE nicht erfüllt.

C.

Dagegen erhoben die B.________ AG und die C.________ AG am 14. September 2023 gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses hiess die Beschwerde am 11. Februar 2025 gut, hob den Entscheid der BVD auf und bewilligte das Bauvorhaben nach Massgabe des Gesamtentscheids der Gemeinde vom 12. April 2023.

D.

Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat A.________ am 19. März 2025 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Bauvorhaben auf Parzelle Nr. 536 sei nicht zu bewilligen.

E.

Die B.________ AG und die C.________ AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerinnen bzw. Bauherrschaft), das Verwaltungsgericht und die Gemeinde schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die BVD beantragt Gutheissung der Beschwerde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet den angefochtenen Entscheid als mit Bundesrecht vereinbar. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

In ihrer Replik vom 11. November 2025 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest und verzichtet auf ergänzende Bemerkungen.

F.

Mit Verfügung vom 14. April 2025 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.

Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Stockwerkeigentümerin der Parzelle Nr. 108290-2, die sich in 20 - 25 m Entfernung zum Bauvorhaben, auf dem gegenüberliegenden Ufer der Schüss, befindet, zur Beschwerde legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) ist daher einzutreten.

1.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
), einschliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens (
BGE 138 II 331
E. 1.3;
134 V 322
E. 5.3). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).

1.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG
).

2.

Die Bauparzelle liegt im Stadtgebiet Biel-Bözingen am rechten Ufer der Schüss, angrenzend an die Ufermauer. Aktuell befinden sich auf der Parzelle Nr. 536 neben bestehenden Gebäuden (im Westen und Norden) die drei abzubrechenden Gebäude Nrn. 7 und 9 (im Süden) sowie 19 (im Osten) und eine Spielwiese ("Renfer Park"). Beim Gebäude Nr. 19 handelt es sich um einen grossen Holzschuppen, der oberhalb der bestehenden Ufermauer steht und teilweise über diese hinausragt.

Die Parzelle liegt im Anwendungsbereich der Überbauungsordnung «Renfer-Areal» (UeO) vom 9. Juni 1996 (genehmigt am 14. Februar 1997), mit Teiländerung vom 28. April 2000 (genehmigt am 10. August 2001). Diese sieht auf dem Betriebsareal der früheren Holzfabrik Renfer eine Wohn- und Mischüberbauung vor. Diese wurde zwischenzeitlich fast vollständig realisiert, mit Ausnahme der Baufelder 2.1 und 2.2a auf der Parzelle Nr. 536. Das geplante Mehrfamilienhaus beansprucht das Baufeld 2.1, das direkt an die Schüss angrenzt. Landseitig davon ist eine unterirdische Einstellhalle (unter der Spielwiese und auf einem Teil von Baufeld 2.2a) sowie ein Spielplatz geplant

3.

Art. 36a Abs. 1 GSchG
(SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, den Schutz vor Hochwasser und die Gewässernutzung (Gewässerraum). Der Bundesrat hat in den
Art. 41a ff. GSchV
die Einzelheiten geregelt und (in den Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 [UeBst]) einen übergangsrechtlichen Gewässerraum definiert, der grundsätzlich von Bauten und Anlagen freizuhalten ist. Im Gewässerraum zulässig sind gemäss
Art. 41c Abs. 1 GSchV
nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken (Satz 1). Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde ausserdem die Erstellung zonenkonformer Anlagen in dicht überbauten Gebieten bewilligen (Satz 2 lit. a; die übrigen Ausnahmetatbestände kommen vorliegend nicht in Betracht). Der Gewässerraum der Schüss wurde noch nicht definitiv festgelegt; ihr übergangsrechtlicher Gewässerraum umfasst einen Uferstreifen von 20 m Breite beidseits des Ufers.

3.1.
Die Gemeinde ging in ihrem Gesamtentscheid davon aus, die Bauparzelle befinde sich im dicht überbauten Gebiet. Es liege im Interesse der haushälterischen Bodennutzung, der Siedlungsentwicklung nach innen und der Schaffung einer kompakten Siedlung, das Bauvorhaben zu bewilligen. Den wasserbaulichen Anliegen nach
Art. 48 WBG
/BE werde mit den in Anh. 1 des Gesamtentscheids aufgeführten Auflagen und Bedingungen Rechnung getragen. Die Gemeinde führte aus, die UeO "Renfer Areal" sei rechtskräftig und könne nicht akzessorisch überprüft werden.

3.2.
Die BVD erachtete dagegen eine akzessorische Prüfung der UeO jedenfalls in Bezug auf die seit ihrem Erlass geänderten bundesrechtlichen Vorgaben des Gewässerschutzes (
Art. 36a GSchG
) als zulässig. Das Bauprojekt sei nach heute geltendem Recht nicht bewilligungsfähig; dabei könne offengelassen werden, ob es sich um dicht überbautes Gebiet handle, da jedenfalls die der Ausnahmebewilligung entgegenstehenden Interessen überwögen. Die mit dem Gewässerschutz verfolgten Ziele (Schutz des Gewässers vor nachteiligen Einwirkungen, Sicherung des Raumbedarfs für die Erfüllung der natürlichen Funktionen des Gewässers) seien umso stärker tangiert, je näher ein Neubau an der Wasserlinie zu liegen komme. Der vorliegend geplante Bau, der direkt und ohne Abstand an der Schüss geplant sei, stehe diesen Zielen diametral entgegen. Es lägen auch keine wichtigen Gründe für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach
Art. 48 WBG
/BE vor. Die UeO habe den Planungshorizont von 15 Jahren deutlich überschritten, selbst wenn nicht auf den Entstehungszeitpunkt (1996/1997), sondern auf die geringfügige Plananpassung 2001 abgestellt werde. Die gebotene Anpassung betreffe nur einen einzigen Baubereich der UeO; die übrigen Baubereiche seien bereits überbaut bzw. stünden nicht im Konflikt mit dem Gewässerraum. Es bestehe aus städtebaulicher Sicht kein massgebendes öffentliches Interesse an der Umsetzbarkeit eines Neubaus direkt am Ufer der Schüss. Zu beachten sei auch, dass neben dem zum Abriss bestimmten Schuppen nur ein ebenfalls seit langer Zeit bestehender Bau (Renfer Park 17) direkt am Wasser stehe. Südlich des strittigen Projekts bestehe ein beachtlicher Grüngürtel zwischen Fluss und Überbauung; dessen längerfristige Weiterführung in nördliche Richtung werde durch den streitigen Neubau vereitelt. Insgesamt überwögen damit die Interessen an einer Anpassung der UeO "Renfer Areal" im hier strittigen Bereich die Interessen an der Planbeständigkeit und damit der Realisierung eines Neubaus direkt am Wasser. Im Übrigen könne auch keine Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 48 Abs. 4 WBG
/BE erteilt werden, weil dafür kein wichtiger Grund bestehe. Hierfür genüge der blosse Wunsch nach einer optimalen Lösung oder einer besseren Nutzung der Parzelle nicht.

3.3.
Das Verwaltungsgericht teilte grundsätzlich die Auffassung der BVD, wonach eine akzessorische Überprüfung der UeO im Baubewilligungsverfahren mit Blick auf die geänderten Bestimmungen des GSchG und der GSchV zulässig sei. Es ging jedoch davon aus, diese Bestimmungen stünden einer Bewilligung des Bauvorhabens nicht zwingend entgegen.

Dieses befinde sich im dicht überbauten Gebiet i.S.v.
Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV
. In diesem habe der Verordnungsgeber Bauten und Anlagen im Gewässerraum ausdrücklich zugelassen; die Bewilligung sei zu erteilen, sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Nicht erforderlich sei dagegen die Standortgebundenheit der Baute oder Anlage, weshalb die Bauherrschaft nicht nachweisen müsse, auf einen Standort im Gewässerraum angewiesen zu sein. Für die Rechtsauffassung der BVD, wonach ein Gewässerabstand von 0 m nur in seltenen Fällen in Frage komme, bestehe keine Rechtsgrundlage. Massgeblich sei stets die konkrete Interessenabwägung anhand der örtlichen Verhältnisse. Dabei stehe der zuständigen kommunalen Behörde ein Ermessensspielraum zu. Die BVD berufe sich lediglich auf allgemeine öffentliche Interessen, ohne aufzuzeigen, inwiefern diese dem Bauvorhaben im konkreten Fall entgegenstünden. Insbesondere sei nicht ersichtlich, inwiefern die natürlichen Funktionen des Gewässers besser gesichert würden, wenn das Gebäude einen grösseren Abstand zur Ufermauer einhielte, da diese bestehen bliebe. Das Ufer der Schüss sei im gesamten Bereich verbaut und eine Uferrevitalisierung erscheine äusserst unwahrscheinlich, zumal auch nördlich des Baufelds 2.1 ein Gebäude unmittelbar an der Schüss stehe und sich daran die Brücke Bözingenstrasse anschliesse. Die beim kantonalen Amt für Landwirtschaft und Natur eingeholten Amtsberichte Naturschutz und Fischerei hätten denn auch dem Projekt zugestimmt. Das kantonale Tiefbauamt (TBA) und der für den Unterhalt der Schüss zuständige Wasserbauverband (

Syndicat d'aménagement des eaux de la Suze,
SAES) hätten sich ursprünglich gegen das Projekt ausgesprochen, weil es den baulichen Unterhalt bzw. einen allfälligen künftigen Ersatz der Ufermauer erheblich erschwere und verteuere. Sie seien jedoch darauf zurückgekommen und hätten verlangt, dass die bestehende Ufermauer rück- und neugebaut und in das Wohnhaus integriert werde; das Projekt sei entsprechend angepasst worden. Im Gesamtentscheid sei auf Antrag des TBA die Auflage aufgenommen worden, dass die Bauherrschaft verpflichtet werde, die Mehrkosten zu tragen, falls das Gewässer im öffentlichen Interesse verbaut oder umgestaltet werde oder durch die Erteilung der Ausnahmebewilligung die Wasserbaukosten erhöht werden sollten. Das TBA habe in seinem Fachbericht vom 21. Oktober 2021 (mit Ergänzung vom 29. April 2022) bestätigt, dass mit diesen Auflagen die negativen wasserbaulichen Auswirkungen auf ein verhältnismässiges Ausmass reduziert werden könnten. Es gebe auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Öffentlichkeit einen besseren Zugang zum Ufer hätte, wenn die Baute von der Ufermauer zurückversetzt würde. Heute führe ein öffentlicher Wanderweg (von der Schüss aus gesehen) hinter dem bestehenden Schuppen über den Renfer Park bis zur Bözingenstrasse. Eine Verlegung des Wanderwegs direkt entlang der Ufermauer sei von keiner Seite thematisiert worden. Die von der BVD angesprochene Verlängerung des südlich des Bauprojekts bestehenden Grüngürtels würde einen wesentlich grösseren Abstand bedingen und die Überbauung des Baufelds 2.1 völlig verunmöglichen. Im Übrigen sei eine Fortsetzung des Wanderwegs am Ufer in nördlicher Richtung bis zur Bözingenstrasse von vornherein nicht möglich, da auch dort ein Gebäude direkt am Ufer stehe. Damit schliesse das neue Gewässerschutzrecht die Erteilung der Bewilligung jedenfalls nicht zwingend aus.

Bei der für die akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung gebotenen Gesamtabwägung nach
Art. 21 Abs. 2 RPG
(SR 700) sprächen gewichtige städtebauliche Interessen sowie die privaten Interessen der Bauherrschaft an der Überbauung des Renfer-Areals für den Fortbestand der UeO. In diesem Zusammenhang sei nach Treu und Glauben der mehrjährige Planungs- und Projektierungsprozess zu berücksichtigen, in welchem, unter Mitwirkung der Gemeinde und der kantonalen Behörden, mehrere Projektanpassungen und Auflagen ausgearbeitet und geprüft worden seien, insbesondere im Zusammenhang mit dem Gewässerabstand. Es sei daher problematisch, wenn das TBA im Beschwerdeverfahren seine Optik geändert und ausgeführt habe, die Abwägung bei der Festlegung der wasserbaulichen Massnahmen würde aus heutiger Sicht wohl deutlich stärker zugunsten des naturnahen Wasserbaus gehen (Stellungnahme vom 20. Juni 2023). Das Verwaltungsgericht gelangte zum Ergebnis, die UeO sei trotz der seit ihrem Erlass in Kraft getretenen Änderung des Gewässerschutzrechts nach wie vor eine taugliche planungsrechtliche Grundlage für das Projekt. Ob ein wichtiger Grund für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 48 WBG
/BE vorliege, sei im Baubewilligungsverfahren nicht zu prüfen, weil insoweit keine wesentliche Veränderung der rechtlichen Verhältnisse gegenüber dem Zeitpunkt der Genehmigung der UeO vorliege.

3.4.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass der Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 41c Abs. 1 GSchV
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Sie verweist auf die Stellungnahme des TBA vom 20. Juni 2023 und schliesst sich vollumfänglich der Rechtsauffassung der BVD an. Die daran geübte Kritik des Verwaltungsgerichts sei unbegründet. Insbesondere dürfe bzw. müsse bei der nach
Art. 41c Abs. 1 GSchV
gebotenen Interessenabwägung auch das Ausmass der Unterschreitung des Gewässerraums berücksichtigt werden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe ein Abstand von 0 m zum Gewässer sehr wohl negative Konsequenzen für den Gewässerschutz: So könnten beispielsweise aus den geöffneten Fenstern Gegenstände in die Schüss fallen; auch bei der Reinigung der Aussenfassade könnten Reinigungsmittel und Abwasser direkt in die darunterliegende Schüss gelangen und diese verschmutzen. Die Bauherrschaft habe bis heute nicht dargetan, weshalb der Neubau direkt an der Schüss stehen müsse und keine den Gewässerraum weniger stark in Anspruch nehmende Überbauung möglich sei. Bei der massgeblichen längerfristigen Perspektive könne auch eine künftige Revitalisierung der Schüss nicht ausgeschlossen werden; diese würde durch das fragliche Bauvorhaben definitiv verunmöglicht. Gleiches gelte für einen allfälligen künftigen Uferweg. Die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit seien angesichts des Alters der UeO gering zu veranschlagen; eine umfassende Revision habe nie stattgefunden. Die Gemeinde hätte daher vor Erteilung der Baubewilligung prüfen müssen, ob die Überbauung in unmittelbarer Nähe zur Schüss noch gerechtfertigt sei; dies sei klar zu verneinen. Der Umstand, dass das fragliche Bauvorhaben mehrfach einer behördenseits gewünschten Projektanpassung unterzogen werden musste, begründe keinen Vertrauenstatbestand, sondern belege lediglich, dass es sich um ein hochproblematisches Projekt handle. Bei jeder Baubewilligung bestehe das Risiko einer Aufhebung im Rechtsmittelverfahren; die Beschwerdeinstanz sei nicht an die Rechtsauffassung der erstinstanzlichen Behörden gebunden. Eine Verletzung von Treu und Glauben liege nicht vor. Damit stelle die UeO keine rechtsgenügliche Grundlage für die Bewilligung des vorliegend streitigen Bauvorhabens dar. Müsse dem Vorhaben schon deshalb der Bauabschlag erteilt werden, könne offenbleiben, ob auch
Art. 48 WBG
/BE dem Vorhaben entgegenstehe bzw. eine Überprüfung der UeO erfordere.

3.5.
Die Gemeinde schliesst sich den Erwägungen des Verwaltungsgerichts an. Sie bestreitet, dass von der geplanten Baute eine Gefahr der Gewässerverunreinigung ausgehe. Ein direkter Zugang zur Schüss sei auch dann nicht möglich, wenn das Gebäude einen grösseren Gewässerabstand einhielte. Die UeO sei schon weitgehend realisiert. Die Gemeinde betont das erhebliche Interesse an der haushälterischen Nutzung des Bodens, der Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen, der Schaffung kompakter Siedlungen, der besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in der Bauzone und der Verdichtung der Siedlungsfläche; diese sprächen für die Überbauung des Baufelds 2.1 gemäss UeO. Die Gemeinde wirft dem TBA eine "Kehrtwendung" vor, die gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse. Zudem habe sich die BVD nicht darüber geäussert, ob ein geändertes Projekt bewilligungsfähig wäre.

3.6.
Die Beschwerdegegnerinnen präzisieren, der Neubau solle mit einem Abstand von 0.59 m - 0,74 m zur Schüss erbaut werden, unmittelbar angrenzend an die Ufermauer, die im Rahmen des Projekts erneuert werde. Dies sei auf ausdrücklichen Wunsch des TBA so projektiert und in einer öffentlich beurkundeten Vereinbarung vom 17. Mai 2021 mit dem zuständigen Wasserbauverband vorgesehen worden; diese hätten eine Lage des Neubaus direkt am Ufer der Schüss als aus wasserbaulicher Sicht vorteilhafter eingeschätzt als den ursprünglich projektierten Abstand von 3 m. Daraus ergebe sich im Übrigen auch die Standortgebundenheit des Neubaus, die allerdings im Rahmen von
Art. 41c Abs. 1 GSchV
gar nicht verlangt werde. Die geänderte Gewässerschutzgesetzgebung sei unmittelbar anwendbar, weshalb sie keinen Anpassungsbedarf begründe, der eine akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung rechtfertige. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass bereits 2017 eine erste Voranfrage an die Gemeinde gerichtet worden sei; zu diesem Zeitpunkt sei der Planungshorizont von 15 Jahren erst geringfügig überschritten gewesen. Mit dem Neubau verbessere sich die Situation insofern, als der Schuppen überhängend über die Schüss gebaut sei, während der Neubau bündig an die Ufermauer anschliesse. Raumplanerisch bestehe ein Interesse an der inneren Verdichtung sowie der Schaffung von Wohnraum in einem urbanen Gebiet.

3.7.
Das BAFU äussert sich in seiner Vernehmlassung ausführlich zur Frage des dicht überbauten Gebiets. Werde der Betrachtungsperimeter auf das ganze Gemeindegebiet von Biel ausgelegt, so handle es sich beim Stadtquartier Bözingen um ein eher peripher gelegenes Gebiet, auch wenn es baulich übergangslos mit dem Zentrum von Biel verbunden sei. Schränke man den Betrachtungsperimeter hingegen auf das Quartier bzw. auf die ehemalige Gemeinde Bözingen ein, so sei ersichtlich, dass die UeO und die streitbetroffene Bauparzelle zentral liegen. Sie grenzten an die Kernzone an. Des Weiteren werde das Quartier von den Bauzonen 2 und 3, von den Mischzonen A und B sowie von der Zone für öffentliche Nutzungen abgegrenzt. Auch die UeO sei, mit Ausnahme des Parks der Villa Renfer und der Spielfläche «Renfer Park», bereits überbaut. Nicht allzu weit entfernt befinde sich zudem der kantonale Entwicklungsschwerpunkt Bözingenfeld, ein Zentrum für Wirtschaft, Sport und Einkaufen, der in den kommenden Jahren grundlegend aufgewertet werden solle. Das BAFU erachtet eine Beschränkung des Betrachtungsperimeters auf das Stadtquartier vorliegend als angezeigt, handle es sich bei Biel mit einer Bevölkerungszahl von 55'932 Personen eben nicht um eine kleine Gemeinde. Zudem sei Bözingen bis ins Jahr 1917 ein eigenes Dorf gewesen, bevor es von Biel eingemeindet worden sei. Infolgedessen erscheint es zumindest nicht falsch, wenn die Vorinstanz für die streitbetroffene Parzelle von einem «dicht überbauten Gebiet» im Sinne von
Art. 41a Abs. 1 GSchV
ausgehe.

Die im Baubewilligungsverfahren eingeholten kantonalen Amtsberichte sähen keine entgegenstehenden Interessen, die das Nutzungsinteresse überwiegen würden. Folgerichtig sei nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz wegen Fehlens überwiegend entgegenstehender Interessen und mit Blick auf das öffentliche Interesse an einer städtebaulichen Verdichtung zum Schluss gekommen sei, das Baugesuch könne bewilligt werden. Zwar verunmögliche die geplante Überbauung eine ökologische Aufwertung oder künftige Revitalisierung der Schüss entlang des Baufeldes 2.1. Zurzeit bestünden aber keine konkreten Revitalisierungsabsichten. Auch in näherer Zukunft sei nicht mit solchen zu rechnen, weise der Kanton Bern den Nutzen von Revitalisierungsmassnahmen für Natur und Landschaft im Verhältnis zum voraussichtlichen Aufwand am betroffenen Streckenabschnitt doch als gering aus.

Das BAFU teilt zwar die Auffassung der BVD, wonach stets zu prüfen sei, ob ein Grundstück auch unter Wahrung des Gewässerraums angemessen überbaut werden könne, denn diesfalls fehle ein sachlich und objektiv begründetes Bedürfnis für die Beanspruchung des Gewässerraums. Vorliegend sei die Lage des Neubaus direkt am Ufer der Schüss aber aus wasserbaulicher Sicht befürwortet worden. Im Ergebnis erachtet das BAFU damit den angefochtenen Entscheid als bundesrechtskonform.

4.

Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach
Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV
ist das Vorliegen von dicht überbautem Gebiet. Dies wurde von der Gemeinde und dem Verwaltungsgericht bejaht; die BVD und die Beschwerdeführerin lassen die Frage offen. Da es sich um einen Begriff des Bundesrechts handelt, prüft das Bundesgericht die Frage grundsätzlich von Amtes wegen, gestützt auf die Tatsachenfeststellung der Vorinstanz bzw. (vorliegend) den unstreitigen Sachverhalt.

4.1.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Begriff des "dicht überbauten Gebiets" als Ausnahme vom Grundsatz des Schutzes und der extensiven Nutzung des Gewässerraums gemäss
Art. 36a GSchG
restriktiv auszulegen (
BGE 140 II 428
E. 7). Eine "weitgehende" Überbauung (wie in
Art. 36 Abs. 3 RPG
[SR 700]) genügt nicht (
BGE 143 II 77
E. 2.7 mit Hinweisen). Betrachtungsperimeter ist - zumindest in kleineren Gemeinden - in der Regel das Gemeindegebiet; dabei liegt der Fokus auf dem Land entlang des Gewässers. Wie die Beispiele im Erläuternder Bericht des BAFU vom 20. April 2011 (nachfolgend: Erläuternder Bericht) zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer (07.492) - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung (S. 12) zeigen, hat der Verordnungsgeber eine Anpassung des Gewässerraums bzw. Ausnahmebewilligungen vor allem in dicht überbauten städtischen Quartieren und Dorfzentren zulassen wollen, die (wie z.B. Basel und Zürich) von Flüssen durchquert werden, und in denen der Gewässerraum seine natürliche Funktion auch auf lange Sicht nicht mehr erfüllen kann. In solchen Gebieten sollen die raumplanerisch erwünschte städtebauliche Verdichtung und die Siedlungsentwicklung nach innen ermöglicht und Baulücken geschlossen werden können. Dagegen besteht in peripheren Gebieten, die an ein Fliessgewässer angrenzen, regelmässig kein überwiegendes Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums. Hier muss daher der minimale Raumbedarf des Gewässers grundsätzlich respektiert und von nicht standortgebundenen Anlagen freigehalten werden (vgl. zum Ganzen
BGE 143 II 77
E. 2.7;
140 II 437
E. 5.1, 428 E. 7; Urteil 1C_106/2018 vom 2. April 2019 E. 5.7). Dies gilt auch dann, wenn das Ufer verbaut ist und die Aufwertungsmöglichkeiten beschränkt sind (
BGE 140 II 437
E. 5.4).

Entsprechend diesen Grundsätzen verneinte das Bundesgericht in einem Fall betreffend die Gemeinde Dagmersellen das Vorliegen von dicht überbautem Gebiet, weil die beiden Baugrundstücke entlang der Wigger in einem peripheren Gebiet lagen, das durch einen Grüngürtel vom Gemeindezentrum getrennt wurde (
BGE 140 II 428
E. 8). In einem Fall betreffend die Gemeinde Rüschlikon bejahte das Bundesgericht dagegen ein dicht überbautes Gebiet, weil die Bauparzelle im Hauptsiedlungsgebiet der Agglomeration am rechten Seeufer lag, das praktisch durchgehend überbaut war, und auch die Bauparzelle und die benachbarten Parzellen seeseits in dichter Folge mit Boots- und Wochenendhäusern überstellt waren (
BGE 140 II 437
E. 5.3). In
BGE 143 II 77
E. 2.8 verneinte das Bundesgericht eine zu schliessende Baulücke in dicht überbautem Gebiet, da sich die Bauparzelle am Rand des dicht überbauten Weilers Seestatt befand und eine Siedlungsentwicklung in Richtung des den Weiler umgebenden Grüngürtels unerwünscht war. In einem Fall betreffend die Gemeinde Liestal verneinte das Bundesgericht das Vorliegen von dicht bebautem Gebiet, weil die fragliche Bauparzelle am Rande des Baugebiets lag und sich nördlich davon ein etwa 170 m langer, der Nichtbauzone zugewiesener Grünraum befand (Urteil 1C_540/2021 vom 9. August 2022 E. 3.6). Ebenso entschied es für ein am eingedolten Sägebach liegendes Baugrundstück im Ortsteil Wilen der Gemeinde Herisau (Urteil 1C_331/2023 vom 25. April 2025 E. 5.7). Dabei liess es offen, ob auf das gesamte Gemeindegebiet oder nur den Ortsteil Wilen abzustellen sei: Bei ersterer Betrachtungsweise handle es sich um peripher gelegenes Gebiet, auch wenn der Ortsteil Wilen baulich übergangslos mit dem Zentrum von Herisau verbunden sei. Schränke man den Betrachtungsperimeter dagegen auf den Ortsteil Wilen ein, so lägen die streitbetroffenen Parzellen gemäss Luftlinie näher bei Nichtbauzonen als bei der nächsten Kernzone des Ortsteils Wilen, selbst wenn sie nicht unmittelbar an Grünräume angrenzten; sie befänden sich weder in einer Zentrums- oder Kernzone noch innerhalb eines kantonalen Entwicklungsschwerpunktes.

4.2.
Im vorliegenden Fall liegt die Bauparzelle zwar nicht im Zentrum der Stadt Biel; sie grenzt jedoch nordwestlich an das ehemalige Dorfzentrum von Bözingen (Kernzone) an. Sie ist Teil des Renfer-Areals, das in den letzten Jahrzehnten fast vollständig mit Mehrfamilienhäusern überstellt wurde und sich von einer Industriebrache in ein städtisch geprägtes Siedlungsgebiet verwandelt hat, das rundum von überbauten Gebieten umgeben ist. Hierfür kann auf die unbestrittenen vorinstanzlichen Feststellungen und die Stellungnahme des BAFU verwiesen werden. Insofern kann die Lage der Parzelle jedenfalls nicht als peripher bezeichnet werden. Richtet man allerdings den Fokus auf das rechte Schüssufer in Biel-Bözingen, so unterscheiden sich die baulichen Gegebenheiten nördlich und südlich der Bauparzelle: Der bestehende, zum Abriss bestimmte Schuppen wie auch die nördlich davon, fussaufwärts gelegene historische Baute sowie das daran anschliessende Dorfzentrum von Bözingen grenzen direkt an die Schüss, weshalb der Gewässerraum hier auch auf lange Sicht seine Funktion nicht erfüllen kann. In südlicher Richtung, flussabwärts, folgen dagegen die Villa Renfer mit grossem Parkareal sowie die Neubauten des Renfer-Areals, die einen Abstand von rund 30 m zur Schüss einhalten und damit den Gewässerraum nicht tangieren. Insofern handelt es sich um einen Grenzfall. Immerhin erscheint es nicht bundesrechtswidrig, wenn die Bauparzelle aufgrund der bestehenden, die Schüss sogar teilweise überragenden Überbauung, noch zum dicht überbauten Bereich des ehemaligen Dorfzentrums gerechnet wird, und der südlich angrenzende Grüngürtel entlang der Schüss nur (aber immerhin) im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt wird (unten, E. 5.6).

5.

In dicht überbauten Gebieten "kann" die Behörde die Erstellung zonenkonformer Anlagen bewilligen, sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Dies setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus (
BGE 140 II 437
E. 6 mit Hinweis; BPUK/LDK/BAFU/ARE/BLW, Gewässerraum. Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz, aktualisierte Fassung 2024, Modul 1, S. 19 f.), unter Berücksichtigung aller im konkreten Fall von Bedeutung erscheinenden und rechtlich anerkannten Interessen, sowohl öffentlicher als auch privater Natur (JEANNETTE KEHRLI, Bauen im Gewässerraum und Uferstreifen, in: URP 2015 S. 681 ff., S. 698; CHRISTOPH SCHAUB, Gewässerraum - Verhältnis zur Nutzungsplanung, Relevanz bestehender Bauten, Interessenabwägung, in: PBGaktuell, 3/2020 S. 5 ff., insbes. S. 13).

5.1.
Dazu zählen in aller Regel die Anliegen des Hochwasserschutzes, des Natur- und Landschaftsschutzes und das Interesse der Öffentlichkeit an einem erleichterten Zugang zu den Gewässern im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG
(
BGE 140 II 437
E. 6 und E. 6.3;
139 II 470
E. 4.5). Der erforderliche Raumbedarf für Revitalisierungen ist zu sichern (
BGE 140 II 437
E. 6.2). Zugunsten der baulichen Nutzung des Gewässerraums spricht vor allem das Interesse an einer aus Sicht der Raumplanung erwünschten städtebaulichen Verdichtung, z.B. durch das Füllen von Baulücken (Erläuternder Bericht, S. 15).

5.2.
Zu berücksichtigen ist auch, in welchem Ausmass der Gewässerraum in Anspruch genommen wird und ob dafür ein objektives Bedürfnis besteht. Dies ist nicht der Fall, wenn das Grundstück unter Wahrung des Gewässerraums angemessen überbaut werden kann (Urteil 1C_282/2020 vom 10. Februar 2021 E. 7.3, in: URP 2021 501). Auch wenn eine Inanspruchnahme von Gewässerraum in Betracht kommt, ist stets zu prüfen, ob das konkrete Projekt den Gewässerraum so wenig wie möglich in Anspruch nimmt und innerhalb des Gewässerraums einen möglichst grossen Abstand vom Gewässer einhält (
BGE 139 II 470
E. 4.5; Urteil 1C_402/2020 vom 25. Januar 2021 E. 4.3; HANS W. STUTZ, Uferstreifen und Gewässerraum - Umsetzung durch die Kantone, URP 2012 S. 125; KEHRLI, a.a.O., S. 697; SCHAUB, a.a.O., S. 13; CORDELIA BÄHR, Neun Jahre Gewässerraum - ein Rechtsprechungsbericht, in: URP 2020 S. 1 ff., insbes. S. 39 f.). Wie das BAFU zu Recht betont, ist insbesondere bei Wiederaufbauten zu prüfen, ob mit dem Neubau eine Verbesserung für den Gewässerraum erzielt werden kann, im Lichte der Zweckbestimmung von
Art. 36a GSchG
(Freihaltung des Gewässerraums zur langfristigen Sicherstellung des Raumbedarfs der Gewässer) und der gewässerschutzrechtlichen Sorgfaltspflicht gemäss
Art. 3 GSchG
.

Insofern ist der Aussage der BVD, wonach ein Abstand von 0 m nur in seltenen, begründeten Fällen in Betracht fällt, zuzustimmen: Je näher eine Baute dem Gewässer rückt, desto stärker wiegen die Interessen an der Freihaltung des Uferstreifens (KEHRLI, a.a.O., S. 697 f.; BÄHR, a.a.O., S. 40). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz wird damit nicht verlangt, dass die Baute auf einen Standort im Gewässerraum angewiesen und damit standortgebunden i.S.v.
Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV
ist (dieser Nachweis könnte für eine Wohnbaute wohl nie erbracht werden). Es geht vielmehr um die Prüfung von Überbauungsvarianten, mit denen die Beeinträchtigung der Schutzinteressen minimiert werden kann. Eine derartige Prüfung ist Bestandteil jeder umfassenden Interessenabwägung (Urteil 1C_567/2020 vom 1. Mai 2023 E. 5.1, in: URP 2023 521 mit Hinweisen).

5.3.
Das Verwaltungsgericht nahm eine zweistufige Prüfung vor. Es prüfte zunächst, im Rahmen der Interessenabwägung nach
Art. 41c Abs. 1 GSchV
, nur diejenigen Interessen, denen
Art. 36a Abs. 1 GSchG
diene: die natürlichen Funktionen des Gewässers, den Hochwasserschutz, das Interesse der Allgemeinheit an der Zugänglichkeit der Gewässer und die Möglichkeit, langfristig den bestehenden Grüngürtel in nördliche Richtung weiterzuführen. Dabei gelangte es zum Ergebnis, diese stünden der Überbauung im konkreten Fall nicht oder jedenfalls nicht zwingend entgegen (vgl. oben, E. 3.4). Anschliessend nahm es eine weitere Interessenabwägung für die akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans vor, unter Berücksichtigung des Interesses an der Planbeständigkeit, den städtebaulichen Interessen und den privaten Interessen der Bauherrschaft. Es erwog, zwar überschreite die UeO den Planungshorizont von 15 Jahren. Dies hebe jedoch das Interesse an der Planbeständigkeit nicht auf, sondern bedeute lediglich, dass dieses einer Planänderung nicht mehr zwingend entgegenstehe. Das seither in Kraft getretene Gewässerschutzrecht lasse Raum für eine Interessenabwägung, welche auch dem Anliegen der Planbeständigkeit Rechnung trage. Hinzu kämen gewichtige städtebauliche Interessen an der Überbauung des Renfer-Areals. Schliesslich seien die privaten Interessen der Bauherrschaft zu berücksichtigen, die das Projekt auf Verlangen der kantonalen Behörden mehrfach hätten anpassen müssen. Wenn nun die BVD im Gegensatz zur Beurteilung ihrer eigenen Fachbehörde einen grösseren Gewässerabstand verlange bzw. das TBA seine Einschätzung im Beschwerdeverfahren ändere und damit einen erheblichen Planungs- und Projektierungsaufwand zunichte machten, so trete das in ein Spannungsfeld zu Treu und Glauben.

5.4.
Diese Erwägungen werfen die Frage nach dem Verhältnis zwischen der Interessenabwägung gemäss
Art. 41c Abs. 1 GSchV
zur akzessorischen Überprüfung eines Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren nach
Art. 21 Abs. 2 RPG
auf.

5.4.1.
Letztere erlaubt es unter gewissen Umständen, die Baubewilligung für ein an sich zonenkonformes Bauvorhaben aufzuschieben bzw. zu verweigern, um der zuständigen Behörde die Möglichkeit zu geben, ihre Nutzungsplanung zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen, namentlich in Fällen, in denen die Gemeinde bundesrechtlich zur Anpassung ihrer Nutzungsordnung verpflichtet ist (z.B. wegen überdimensionierter Bauzonen), die Nutzungsordnung den Planungshorizont überschritten hat und weitere Umstände hinzutreten (Lage der Bauparzelle, etc.; vgl.
BGE 148 II 417
E. 3.3;
144 II 41
E. 5.2; je mit Hinweisen). Die dafür erforderliche Interessenabwägung deckt sich im Wesentlichen mit der Frage, ob die Gemeinde verpflichtet gewesen wäre, eine Planungszone zu erlassen (Urteil 1C_271/2024 vom 8. Oktober 2025 E. 4.4 mit Hinweis).

5.4.2.

Art. 36a GSchG
i.V.m.
Art. 41a ff. GSchV
verpflichtet die Kantone, den Gewässerraum festzulegen, (Abs. 1) und diesen in ihrer Richt- und Nutzungsplanung zu berücksichtigen (Abs. 3 Satz 1). Insofern besteht eine Pflicht zur Überprüfung und Anpassung der bestehenden Nutzungsplanung entlang von Fluss- und Seeufern. In aller Regel bedarf es jedoch keiner Planungszone (zu einer Ausnahme vgl. Urteil 1C_271/2024 vom 8. Oktober 2025 E. 4), weil der Verordnungsgeber in den Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 einen übergangsrechtlichen Gewässerraum definiert hat, der bis zur definitiven Gewässerraumfestlegung von Bauten und Anlagen freizuhalten ist (Erläuternder Bericht S. 4 oben). Diesem kommt die Funktion einer Planungszone zu (
BGE 140 II 437
E. 6.2). Da er unmittelbar anwendbar ist, bedarf es grundsätzlich auch keiner akzessorische Überprüfung der Zonenordnung, um zonenkonforme Bauvorhaben im Gewässerraum zu verhindern.

5.4.3.
Anders verhält es sich indessen, wenn eine Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 41c Abs. 1 GSchV
für die Errichtung einer (nach der geltenden Nutzungsplanung) zonenkonformen Baute oder Anlage zur Diskussion steht. Diesfalls werden vollendete Tatsachen geschaffen, welche die spätere Festlegung des definitiven Gewässerraums und die damit verbundene Anpassung der Nutzungsplanung präjudizieren. Bei der hierfür gebotenen umfassenden Interessenabwägung sind daher auch Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die für oder gegen eine Anpassung der aktuellen Zonenordnung sprechen. Dazu gehören insbesondere das Interesse an der Stabilität der geltenden Nutzungsplanung, deren Alter, das Ausmass ihrer Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (vgl. 1C_271/2024 vom 8. Oktober 2025 E. 4.4 und 4.5). Sollen mit der Ausnahmebewilligung städtebaulich erwünschte Verdichtungen favorisiert werden (oben, E. 5.1), spielt es für die Interessenabwägung eine wichtige Rolle, ob die geltende Nutzungsplanung noch aktuell oder aber revisionsbedürftig ist. Auch für die Prüfung, ob es Überbauungsvarianten gibt, die eine geringere Beanspruchung des Gewässerraums ermöglichen, ist massgeblich, ob die Baufelder einer geltenden UeO eingehalten werden müssen oder ob diese angepasst werden können, ohne den Grundsatz der Planstabilität zu verletzen. Alle diese Aspekte bilden Teil einer umfassenden Interessenabwägung. Werden sie indessen (wie vom Verwaltungsgericht) in zwei Etappen geprüft, schadet dies nicht, solange im Ergebnis alle relevanten Interessen angemessen berücksichtigt worden sind. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

5.5.
Im Baubewilligungsverfahren wurde vor allem geprüft, ob das Bauvorhaben den wasserbaulichen Unterhalt des Ufers beeinträchtigt. Dies wurde vom zuständigen Bereichsleiter Wasserbau des TBA bejaht, weil das Bauvorhaben so nahe an das Gewässer zu liegen komme, dass weder der Zugang zum Gewässer noch eine einfache bauliche Intervention möglich seien. Dies verunmögliche oder erschwere jedenfalls die gemäss Wasserbauplanung erforderliche Sanierung und Erhöhung der bestehenden Ufermauer erheblich. In der Folge wurde in mehreren Sitzungen mit der Bauherrschaft, dem Wasserbauverband und dem TBA nach Möglichkeiten gesucht, die Auswirkungen des Bauvorhabens auf den Wasserbau möglichst abzufedern, soweit im Rahmen der gültigen baurechtlichen Vorgaben möglich. Schliesslich wurde vereinbart, die Baute an die Ufermauer zu stellen und diese auf Kosten der Bauherrschaft neu zu errichten, mit der Auflage, dass künftige Mehrkosten für den wasserbaulichen Unterhalt auf Kosten der Grundeigentümerschaft gehen.

Im Beschwerdeverfahren erläuterte das TBA, das 2001 genehmigte Wasserbauprojekt für die Schüss habe sich stark an die baulichen Gegebenheiten und die Vorgaben der UeO anpassen müssen, weshalb im Bereich des streitigen Baufeldes anstelle naturnaher Böschungen ein Mauerersatz vorgesehen worden sei. Im nachfolgenden mittleren Projektabschnitt seien dann anstelle einer harten Uferüberbauung naturnahe, resp. natürliche Ufer projektiert und umgesetzt worden. Aus heutiger Sicht, gestützt auf
Art. 36a GSchG
, aber auch Art. 4 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über den Wasserbau (WBG; SR 721.100) i.V.m.
Art. 37 GSchG
, würde die Abwägung bei der Festlegung der wasserbaulichen Massnahmen wohl deutlich stärker zu Gunsten des naturnahen Wasserbaus gehen und nicht nur die hochwassertechnischen Anforderungen berücksichtigen. Baufelder direkt an der Wasserlinie würden heute sicherlich nicht mehr bewilligt.

Entgegen der Kritik der Vorinstanz, hat das TBA seine Optik im Beschwerdeverfahren nicht verändert, sondern lediglich erklärt, dass es sich im Baubewilligungsverfahren an die bestehende raumplanerische und wasserbauliche Planung (UeO Renfer-Areal 1997/2001; Wasserbauprojekt 2001) gebunden gefühlt habe, obwohl diese nicht mehr den heutigen Vorstellungen zu Gewässerraum und naturnahem Wasserbau entsprechen. Auch die Gemeinde hielt eine akzessorische Überprüfung der UeO für unzulässig. Sie erachtete somit das Baufeld 2.1 als verbindlich vorgegeben und prüfte lediglich, ob eine Verschiebung des Bauvorhabens innerhalb desselben (um max. 3 m) vorteilhafter sei als die geplante Überbauung bis zur Ufermauer. Ob das Bauvorhaben an anderer Stelle auf der Parzelle realisiert werden könnte, wurde nicht geprüft. Dagegen hielten sowohl die BVD als auch das Verwaltungsgericht eine akzessorische Überprüfung der UeO für zulässig, kamen jedoch im Rahmen ihrer Interessenabwägung zu unterschiedlichen Ergebnissen.

5.6.
Es ist unstreitig, dass die UeO den Planungshorizont schon lange überschritten hat, weshalb der Grundsatz der Planbeständigkeit ihre Überprüfung und allfällige Änderung nicht ausschliesst. Im Übrigen haben sich seit ihrem Erlass 1997 bzw. ihrer Änderung 2001 auch die rechtlichen Verhältnisse verändert, insbesondere durch die als Gegenentwurf zur Initiative "Lebendiges Wasser" erfolgte Revision des GSchG vom 11. Dezember 2009 (in Kraft seit 1. Januar 2011) und der GSchV vom 4. Mai 2011 (in Kraft seit 1. Juni 2011), welche den Raumbedarf der Gewässer auch in Baugebieten sichern soll.

Gegen eine Aufhebung der UeO spricht zwar der Umstand, dass das Renfer-Areal fast vollständig überbaut und die UeO damit realisiert worden ist (vgl. Urteil 1C_843/2013 vom 22. April 2015 E. 3.5). Wie die BVD überzeugend dargelegt hat, steht jedoch nur eine Anpassung des Baufelds 2.1 zur Diskussion. Dessen Verschiebung würde eine minimale Änderung der UeO darstellen und die bereits erfolgte Überbauung des Quartiers nicht tangieren.

Dem Verwaltungsgericht und der Gemeinde ist zuzustimmen, dass raumplanerisch ein Interesse an der Verdichtung und der Schaffung zusätzlicher Wohnungen auf der Bauparzelle besteht. Weshalb der Neubau jedoch unmittelbar an die Schüss grenzen muss, ist nicht ersichtlich. Prima vista könnte das Mehrfamilienhaus an Stelle der heutigen Spielwiese ("Renfer Park") realisiert werden und damit den übergangsrechtlichen Gewässerraum vollständig oder wenigstens zu einem grossen Teil einhalten. Zumindest längerfristig bestünde damit die Möglichkeit einer naturnäheren Ufergestaltung; eine wasserbauliche Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 48 WBG
/BE wäre nicht mehr erforderlich. Die Spielwiese wird im Bauvorhaben bereits für die unterirdische Einstellhalle in Anspruch genommen, weshalb ein Teil der darauf befindlichen Bäume gefällt und neu angepflanzt werden müssen. Würde die Wohnbaute über der Einstellhalle realisiert, könnte die Spielwiese an das Ufer der Schüss verlegt werden. Dies würde den bestehenden Grüngürtel um immerhin rund 70 m verlängern und den Zugang der Öffentlichkeit zum Gewässer wesentlich verbessern. Der bestehende Fussweg wird schon im Bauprojekt um 10 m verschoben; es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb er nicht ans Ufer verlegt werden könnte. Zwar müssten möglicherweise weitere Bäume des "Renfer Parks" gefällt werden; für diese könnte jedoch am Ufer Ersatz geschaffen werden, mit dem Vorteil, dass die Baumwurzeln nicht durch die Tiefgaragendecke beschränkt wären. Zwar könnte eine Rückversetzung des Baufelds 2.1 in Konflikt mit dem Baufeld 2.2a geraten. Auf dessen Überbauung wird jedoch auch im aktuellen Bauprojekt verzichtet: Dieses sieht an Stelle der abgerissenen Bauten Nrn. 7 und 9 die Einstellhalle (unterirdisch) und einen Spielplatz (oberirdisch) vor.

Dem Verwaltungsgericht ist zuzustimmen, dass auch die Interessen der Beschwerdegegnerinnen zu berücksichtigen sind. Diese mussten ihre Baupläne mehrfach überarbeiten, um eine für den Wasserbauverband und das TBA vertretbare Lösung der wasserbaulichen Problematik zu finden. Dadurch wurde das Verfahren verlängert und verteuert. Kann die Baubewilligung nicht erteilt werden, erweist sich der erhebliche Planungs- und Projektierungsaufwand als nutzlos. Allerdings mussten die Beschwerdegegnerinnen infolge des Alters der UeO und der Lage des Baufelds 2.1 direkt an der Schüss mit einer Änderung rechnen. Im Übrigen besteht bei einer allfälligen Anpassung der UeO die Möglichkeit, den Interessen der Bau- und Grundeigentümerschaft Rechnung zu tragen, z.B. indem das Baufeld etwas vergrössert oder die bauliche Ausnützung leicht erhöht wird.

5.7.
Unter diesen Umständen fällt eine Anpassung des Baufelds 2.1 der UeO Renfer-Areal ernsthaft in Betracht und musste geprüft werden, bevor eine Neubaute unmittelbar an der Ufermauer der Schüss bewilligt werden kann. Dies ist in erster Linie Sache der Gemeinde als Planungsbehörde. Diese fühlte sich jedoch zu Unrecht an die rechtskräftige UeO gebunden. Damit hat sie ihr Ermessen unterschritten.

6.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Ausnahmebewilligung für das Bauen im Gewässerraum der Schüss erst erteilt werden kann, wenn geprüft worden ist, ob eine Überbauung (ganz oder überwiegend) ausserhalb des Gewässerraums möglich wäre, durch Verschiebung des Baufelds 2.1 der UeO "Renfer Areal". Dies ist bisher nicht geschehen; insbesondere fühlte sich die Gemeinde zu Unrecht an die bestehende Überbauungsordnung gebunden und hat daher keine Alternativen geprüft. Die Sache ist somit an die Gemeinde zurückzuweisen, um die gebotene Überprüfung der UeO nachzuholen. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids.

6.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdegegnerinnen kosten- und entschädigungspflichtig (
Art. 66 und 68 BGG
). Das Verwaltungsgericht wird die Kosten und Entschädigungen des kantonalen Verfahrens entsprechend anpassen müssen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 11. Februar 2025 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Einwohnergemeinde Biel und zur Neufestsetzung der Kosten und Entschädigungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdegegnerinnen auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegnerinnen haben die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Biel, der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 25. Juni 2026

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Gerber