bger · 1A.122/2004 · 2005-05-30 · de

Ausnahmebewilligung | Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 30.05.2005 1A.122/2004
Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 30.05.2005 1A.122/2004
Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 30.05.2005 1A.122/2004

Tribunale federale
Tribunal federal
1A.122/2004 /ggs
Urteil vom 30. Mai 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
1. A.________,
2. Ehepaar B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Hübner,
gegen
Zweckverband Schiessanlage Kohltobel, Beschwerdegegner,
Gemeinderat Bauma, 8494 Bauma, vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Michel,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach, 8090 Zurich.
Gegenstand
Ausnahmebewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 18. März 2004.
Sachverhalt:
A.
Der Zweckverband "Schiessanlage Kohltobel", zu welchem sich die vier Schützenvereine der Gemeinden Bauma, Wila und Wildberg zusammengeschlossen haben, plant die Erstellung einer neuen Schiessanlage im Kohltobel (Gemeinde Bauma), etwa 800 m nordöstlich des Weilers Blitterswil in unmittelbarer Nähe der nach Sternenberg führenden Staatsstrasse. Die Gemeinschaftsanlage soll die drei bestehenden, sanierungsbedürftigen Anlagen in den drei Gemeinden ersetzen. Sie umfasst ein Schützenhaus mit Tiefblende, einen Scheibenstand mit einer Kugelfangwand sowie die Erstellung eines Parkplatzes auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 877.22, 877.23 und 2.2005. Vorgesehen sind zehn Scheiben mit einer elektronischen Trefferanzeige. Der Standort liegt ausserhalb der Bauzone im Landschaftsgebiet "Hörnli Berg-Land" (Quellgebiete der Töss und Murg), welches 1996 als Objekt Nr. 1420 in das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) aufgenommen wurde. Am 18. Dezember 2001 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich die hierfür erforderlichen wasserbaupolizeilichen Bewilligungen; die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) folgte am 8. Februar 2002, während die strassenpolizeiliche Bewilligung am 14. Februar 2002 erteilt wurde. Die Volkswirtschaftsdirektion bewilligte am 28. Januar 2002 gestützt auf Art. 5 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) die Rodung von 1'290 m2 Wald unter Anrechnung eines flächengleichen Ersatzes an bereits ausgeführten Aufforstungen. Die baurechtliche Bewilligung gemäss § 318 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) wurde vom Gemeinderat Bauma am 27. Februar 2002 erteilt.
B.
Gegen die raumplanungsrechtliche Bewilligung der Baudirektion vom 8. Februar 2002 und die kommunale Baubewilligung vom 27. Februar 2002 gelangten zwölf Rekurrenten am 15. April 2002 an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser wies den Rekurs am 24. September 2003 ab. Acht der unterlegenen Rekurrenten erhoben hierauf Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, eventuell die Rückweisung der Sache an den Regierungsrat zur Neubeurteilung. In prozessualer Hinsicht forderten sie die Durchführung eines Augenscheines unter Anordnung eines Probeschiessens, die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels und die Einholung eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) zur Beeinträchtigung des BLN-Objektes Nr. 1420. Weiter verlangten sie ein Gutachten der Baudirektion darüber, ob die Sanierung der Schiessanlage "Dillhaus" in der Gemeinde Bauma zumutbar sei sowie ein Gutachten der SUVA über die gesundheitlichen Auswirkungen des Schiessbetriebes auf die Benützer der Sternenbergstrasse S-4 und der umliegenden Wanderwege.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stimmte in seinem Urteil vom 18. März 2004 der Baudirektion und dem Regierungsrat insbesondere darin zu, dass auf die Einholung eines Gutachtens der ENHK verzichtet werden könne. Das streitige Projekt beeinträchtige das BLN-Objekt Nr. 1420 gemessen an dessen Schutzzielen nicht erheblich, noch werfe es diesbezüglich grundsätzliche Fragen auf. Bei seiner Beurteilung stützte sich das Verwaltungsgericht auf einen Bericht der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) vom 10. Juli 1992, welche nach Meinung der kantonalen Instanzen in diesem Zusammenhang als kantonale Fachstelle gelten könne. Das Gutachten der NHK war 1992 zur Beurteilung des damaligen Projekts eingeholt worden, als das Gebiet zwar noch nicht BLN-Objekt, jedoch im Inventar der zu erhaltenden Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (KLN-Objekt Nr. 2.29) eingetragen war. Insgesamt erachtete das Verwaltungsgericht das Projekt als bewilligungsfähig, weshalb es die Beschwerde abwies.
C.
Mit Eingabe vom 18. Mai 2004 erheben acht Rekurrenten des vorinstanzlichen Verfahrens, deren Grundstücke in der Nähe der geplanten Schiessanlage liegen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des Urteils vom 18. März 2004, unter Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Gleichzeitig ersuchen sie u.a. um Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Desgleichen beantragt das Verwaltungsgericht - unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid -, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Der Gemeinderat Bauma fordert die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei und den Entzug der aufschiebenden Wirkung. Diesen Anträgen schliesst sich der Zweckverband "Schiessanlage Kohltobel" an.
Mit Verfügung vom 28. Juni 2004 wies der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichtes das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung gestützt auf
Art. 47 WaG
ab.
D.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) führt in seiner Vernehmlassung aus, es liege kein Fachbericht der zuständigen kantonalen Fachstelle im Sinn von
Art. 7 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451)
vor. Das Gutachten der NHK habe sich nicht mit den Schutzzielvorgaben des BLN-Objektes Nr. 1420 auseinandergesetzt, obwohl diese identisch seien mit denjenigen des damaligen KLN-Objektes Nr. 2.29.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) weist darauf hin, dass im Ausnahmebewilligungsverfahren nach
Art. 24 RPG
die allenfalls erfolglose Suche nach geeigneteren Standorten zu dokumentieren sei. Sollten entsprechende Abklärungen zu Alternativstandorten fehlen, seien diese aus raumplanungsrechtlicher Sicht nachzuholen.
Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) betont in seiner Stellungnahme insbesondere, dass die Genehmigung durch den Eidgenössischen Schiessanlagenexperten entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer erfolgt sei. Inwiefern die Standortevaluation rechtsgenügend durchgeführt worden sei, lasse sich aufgrund der Aktenlage nicht schlüssig beantworten.
E.
Die Parteien halten in ihren Stellungnahmen zu den Vernehmlassungen der Bundesbehörden sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil stützt sich auf öffentliches Recht des Bundes, nämlich auf
Art. 24 RPG
(vgl.
Art. 34 Abs. 1 RPG
) und Art. 16 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01), auf die Vorschriften des NHG, des WaG, der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41), des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG; SR 510.10), der Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 5. Dezember 2003 (Schiessverordnung, SchV; SR 512.31) sowie auf die Bestimmungen der Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen-Verordnung, SchAV; SR 510.512). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher zulässig.
1.2 Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Grundstücken, welche zwischen 500 und 1'200 m von der umstrittenen Anlage entfernt liegen. Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass die betroffenen Liegenschaften eine hinreichende Nähe zur geplanten Anlage aufweisen, um deren Eigentümer als berührt und beschwerdelegitimiert im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu betrachten (vgl. Urteil 1A.240/2002 vom 13. Mai 2003 in URP 2003 S. 685, E. 1c;
BGE 110 Ib 99
E. 1c S. 102). Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer werfen den kantonalen Behörden neben einer Verletzung der Koordinationspflicht in erster Linie vor, sie stützten sich bei der Interessenabwägung unter dem Gesichtswinkel des Natur- und Landschaftsschutzes zu Unrecht auf eine längst überholte Stellungnahme der kantonalen NHK. Das Verwaltungsgericht habe in bundesrechtswidriger Weise die sich aus der Beschreibung des BLN-Objekts Nr. 1420 ergebenden Schutzziele gegenüber den Interessen des Zweckverbandes am Bau einer Schiessanlage für mehrheitlich zivile, sportliche Vereinswettkämpfe, wenn überhaupt, so nur ungenügend abgewogen und ohne nähere Prüfung und Begründung die These der Vorinstanzen übernommen, wonach das Projekt nicht derart einschneidend sei, dass damit die Charakteristik des Kohltobels verloren ginge.
2.1 Die geplante Schiessanlage liegt ausserhalb der Bauzone und bedarf daher u.a. einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 24 RPG
. Eine Ausnahmebewilligung kann nur erteilt werden, wenn keine überwiegenden Interessen entgegen stehen (
Art. 24 lit. b RPG
). Es sind all jene Anliegen der Raumplanung zu berücksichtigen, die für den Fall eine Aussage enthalten (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 26 und 47 zu Art. 24). Mithin ist zu prüfen, ob dem Projekt Interessen des Natur- und Heimatschutzes entgegenstehen, sollen doch mit Massnahmen der Raumplanung die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft geschützt (
Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG
), wie auch naturnahe Landschaften geschont werden und erhalten bleiben (
Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG
). Diese Anliegen sind ebenfalls im Rahmen der umfassenden Interessenabwägung zu berücksichtigen (vgl.
BGE 129 II 63
E. 3.1 S. 68; siehe dazu auch
BGE 115 Ib 472
E. 2e/aa S. 486 zu Art. 24 Abs. 2 aRPG). Nach
Art. 3 Abs. 1 RPV
haben die Behörden, denen bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, alle berührten Interessen zu ermitteln, diese einzeln zu beurteilen und dabei besonders die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen sowie den Interessen aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen; diese Interessenabwägung ist in der Begründung darzulegen (
Art. 3 Abs. 2 RPV
). Lenkender Massstab der vorzunehmenden umfassenden Interessenabwägung bilden nach den vorstehenden Ausführungen hauptsächlich die Anforderungen des NHG sowie die Planungsziele und Grundsätze des eidgenössischen RPG (
Art. 1 und 3 RPG
, siehe etwa
BGE 112 Ib 26
E. 5a S. 33 f.). Soweit das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der Interessenabwägung konkret regelt, ist vorweg zu klären, ob das Vorhaben mit diesen Vorschriften zu vereinbaren ist. Erst wenn dies zutrifft, ist die Abwägung aller zu berücksichtigenden Interessen koordiniert durchzuführen (vgl.
BGE 117 Ib 28
E. 3 S. 31 f. mit Hinweisen; vgl. auch
BGE 121 II 72
E. 3 S. 79). Dementsprechend sind hier u.a. die Vorschriften des NHG anzuwenden (
BGE 114 Ib 268
E. 3b S. 272).
2.2 Das NHG enthält qualifizierte Schutzvorschriften zu Gunsten der in ein Bundesinventar (wie z.B. das BLN,
Art. 5 NHG
) aufgenommenen Objekte. Bei diesen Objekten ist einerseits der Eingriffsspielraum enger, und andererseits ist eine Begutachtung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe nach
Art. 2 NHG
in Frage steht (
Art. 6 und 7 NHG
;
BGE 125 II 591
E. 6c S. 601).
Die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung für die streitige Schiessanlage stellt eine Bundesaufgabe in diesem Sinne dar (vgl.
BGE 118 Ib 301
E. 1b S. 303 f.;
115 Ib 472
E. 1d/bb S. 479, je mit Hinweisen; Urteil 1A.74/1992 vom 7. März 1994 in ZBl 96/1995 S. 186, nicht publ. E. 2a). Somit ist die zuständige Stelle grundsätzlich verpflichtet, rechtzeitig ein Gutachten der ENHK (
Art. 7 und 25 NHG
) einzuholen. Das Bundesgericht hat dazu wiederholt entschieden, dass
Art. 7 NHG
keine blosse Ordnungsvorschrift darstellt, sondern dass die Begutachtung durch die ENHK vorgeschrieben ist, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil 1A.250/1995 vom 26. Juni 1996, publ. in URP 1997 S. 217 ff. und in ZBl 99/1998 E. 3d S. 40 mit Hinweisen;
BGE 115 Ib 472
E. 2e S. 485 f., ebenfalls mit Hinweisen). Das beutet allerdings nicht, dass es ausgeschlossen ist, dass die ENHK auf die Begutachtung eines konkreten Projekts ohne eigene Untersuchung verzichten kann, wenn die zuständige kantonale Fachstelle nachweist, dass das Schutzobjekt nicht beeinträchtigt wird (Urteil 1A.250/1995 vom 26. Juni 1996, publ. in URP 1997 S. 217 ff. und in ZBl 99/1998 E. 3d S. 40; dazu auch Jörg Leimbacher, Kommentar zum NHG, Zürich 1997, N. 6 zu Art. 7).
2.3 Die kantonalen Behörden stellen sich vorliegend auf den Standpunkt, die kantonale NHK könne als zuständige kantonale Fachstelle erachtet werden. Deren Gutachten vom 10. Juli 1992 zum damaligen Projekt zeige auf, dass das Schutzobjekt durch die geplante Schiessanlage nicht beeinträchtigt werde. Daran vermöge auch der Umstand nichts zu ändern, dass bei Erstattung des Gutachtens im Jahre 1992 das fragliche Gebiet noch nicht als BLN-Objekt inventarisiert gewesen sei. Der Perimeter des KLN-Objekts Nr. 2.29 sei identisch gewesen mit dem heutigen BLN-Objekt Nr. 1420 und den damaligen Auflagen der NHK sei nun Rechnung getragen worden: So sei das Bauvolumen verringert worden (1646 statt 1811 m3), ebenso die Erdbewegungen (200 statt 7000 m3); auch werde weniger gerodet (1'200 statt 2'600 m2). Weiter würden einfahrbare Lärmschutztunnel anstelle festmontierter Lärmschutz-Blenden eingesetzt, werde ein Geschossfangkasten statt eines Kugelfangdammes eingebaut und die gesamte Anlage (samt Parkplatz) auf der linken Seite der Sternenbergstrasse erstellt, damit der Lauf des Lochbachs geschont werden könne (vgl. Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates vom 24. September 2003 E. 12c S. 13).
2.4 Es fragt sich, ob sich das Gutachten der NHK - sofern sie denn als zuständige kantonale Fachstelle zu bezeichnen ist - hinreichend mit den Schutzzielen des BLN-Objektes auseinandersetzt, um gestützt darauf eine allfällige Beeinträchtigung des Objektes ausschliessen zu können und die Begutachtung durch die eidgenössische Fachstelle hinfällig werden zu lassen. Die Beschwerdeführer stellen dies in Abrede.
Gemäss
Art. 6 Abs. 1 NHG
wird durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Nach der Botschaft zum NHG ist der Begriff der "ungeschmälerten Erhaltung" so zu verstehen, "dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeutet anderseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand eines Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden" (BBl 1965 III S. 103;
BGE 123 II 256
E. 6a S. 263). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen (vgl.
BGE 114 Ib 81
E. 2a S. 85), d.h. die möglichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind (vgl.
BGE 115 Ib 472
E. 2e/dd S. 490 mit Hinweisen).
Das Objekt Nr. 1420 wird im Inventar folgendermassen beschrieben:
"Siedlungsfeindliche, waldreiche, fluviatil geformte Molasselandschaft der Hörnlischüttung (Obere Süsswassermolasse). Mannigfaltige Oberflächenformen infolge unterschiedlicher Verwitterung von Nagelfluh- und Mergelschichten: schluchtartige Tobel (z.B. am Dietfurterbach), Runsen, Kerben, Rücken, Grate sowie Kare, Blockfelder, Sackungen, Rutschungen. Dadurch reich gegliedertes Bergland mit ausserordentlicher Vielfalt an Lebensräumen. Bemerkenswerter stratigraphischer Leithorizont der Degersheimer Kalknagelfluh ("Appenzeller Granit" der Steinhauer) im Gebiet Rumpf-Tweralp westlich Wattwil.
Naturnahe Waldbestände auf feuchten und trockenen Standorten in schlecht zugänglichen Gebieten: Ahorn-Eschen-, Buchen-, Tannen-Buchen-, Mehlbeer-Buchen-, Steilhang-Eiben-Buchen-, Pfeifengras-Föhren-Wälder, Ahorn-Buchen-Wälder mit Hochstauden und Grünerlengebüsch in der subalpinen Stufe. Urwaldreservat Bärtobel (Fischenthal). Wildheu-Bergmatten, Berg-Magerweiden, Adlerfarn-Streufluren, kleinflächig verbreitet Flachmoore und Quellfluren. Fischthaler Ried: letzter Talboden der Nordschweiz mit grossflächigen Davallseggenriedern im Komplex mit anderen Streuwiesengesellschaften, reiche montane Flora enthaltend. Auf Berggipfeln, aber auch in Fels- und Schuttfluren, Schneetälchen und auf Erosionshängen bemerkenswerte Kolonien vieler Alpenpflanzen (Glazialrelikte). Reichhaltige Vogelwelt, insbesondere Rauhfuss- und Greifvögel.
Wichtiges Wandergebiet mit schönen Aussichtspunkten."
An diesen Komponenten des Schutzgehalts hat sich die Gewichtung des vorliegend zu beurteilenden Eingriffs durch den Bau der Schiessanlage zu orientieren.
2.5 Das Gutachten der NHK hält demgegenüber fest, beim "Choltobel" handle es sich um ein stark bewaldetes, landschaftlich reizvolles Seitental des Tösstales. Über das "Choltobel" erreiche man von Juckern bzw. Blitterswil aus den Weiler Sternenberg. Neben Blitterswil - am unteren Zugang zum "Choltobel" gelegen -, einem kleinen Weiler mit kompaktem Siedlungsmuster, bestehend aus vorwiegend älteren, typischen Flarzhäusern und einigen verstreut meist auf Anhöhen gelegenen Einzelhöfen, sei das Tal kaum besiedelt. Die gut ausgebaute, durchwegs asphaltierte Strasse mache das "Choltobel" dennoch zu einem der best erschlossenen Seitentäler des Tössberglandes. Bei der Standortwahl sei offensichtlich besonderer Wert darauf gelegt worden, die neue Schiessanlage in ein gut erschlossenes Seitental, in ausreichender Entfernung zu Siedlungsgebieten zu erstellen. Damit sei ohne Zweifel ein Zielkonflikt mit der Erhaltung der bestehenden Natur- und Kulturlandschaft in diesen idyllischen, für das Tössbergland charakteristischen Seitentälern erkennbar. Die NHK könne die grundsätzliche Frage zur Eignung eines Standortes auf dem Gemeindegebiet von Bauma nicht beantworten. Sie sei jedoch der Auffassung, dass der Schonung der unberührten Landschaft ein sehr hoher Stellenwert zukommen müsse. Grundsätzlich sollte es ihrer Meinung nach möglich sein, derartige Neuanlagen für grössere Gemeindeverbände gemeinsam zu erstellen und geeignete Standorte zum Beispiel am Rand von Industriezonen oder entlang von Bahnlinien oder Strassen zu finden. Obschon auch zum Raumprogramm und zur architektonischen Gestaltung des Schützenhauses Kritik geäussert werden müsste, beschränke sie, die NHK, sich aufgrund der Gewichtung der Probleme auf die Beurteilung der Standortfrage und die Einfügung der neuen Anlage in die örtlich spezielle Situation. Der gewählte Standort liege etwa 900 m nordöstlich von Blitterswil im Bereich der sogenannten Grabenweid, einer schmalen, unbewaldeten und unterschiedlich steilen Weidelandparzelle entlang der Strasse nach Sternenberg. Zwei schmale Gehölz-Parzellen, welche vom darüber liegenden, geschlossenen Wald bis nahe an die Strasse reichten, grenzten die Schiessanlage von oben bis unten ab. Nach der Schilderung des Projektes und der damit verbundenen baulichen Eingriffe führt die NHK abschliessend aus, sie sei sich bewusst, dass heute die Standortwahl für ein Schützenhaus unter Berücksichtigung der ortsbaulichen, verkehrsmässigen und lärmimmissionsmässigen Aspekte sehr schwierig sei. Nur unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte könne die Kommission dem vorgeschlagenen Standort zustimmen. Schliesslich formulierte die NHK für die Detailplanung sinngemäss folgende Auflagen: Das Raumprogramm solle minimalisiert werden, Kunstbauten seien möglichst zu vermeiden und durch Steilböschungen zu ersetzen. Für die Blenden sei unauffälliges Material zu wählen und sie seien möglichst abzudecken. Der Parkplatz sei ohne Kunstbauten und ohne Hartbelag zu erstellen.
2.6 Das Gutachten der NHK äussert sich zwar zum - damals aktuellen - Bauprojekt, nimmt aber keinen substantiierten Bezug zu den Schutzzielen, welche sich aus dem Beschrieb zum BLN-Objekt Nr. 1420 ergeben, obwohl diese unbestritten identisch sind mit denjenigen des damaligen KLN-Objekts. Die NHK legt insbesondere nicht dar, inwiefern den Besonderheiten des Gebietes trotz der geplanten Anlage Rechnung getragen werden kann, respektive warum eine Beeinträchtigung der Schutzziele ausgeschlossen werden kann. Ungeschmälerte Erhaltung im Sinn von
Art. 6 Abs. 1 NHG
verdient in besonderem Masse das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht, dass ihnen nationale Bedeutung zuerkannt wurde. Das geht auch aus
Art. 6 Abs. 2 NHG
hervor, ist doch klar die Rede von der ungeschmälerten Erhaltung "im Sinne der Inventare" (
BGE 115 Ib 131
E. 5ha S. 143 f.). Im vorliegenden Fall sind dies die geologischen Gegebenheiten, die Waldbestände, die "reiche montane Flora" wie auch die Vogelwelt. Gerade damit setzt sich das Gutachten mit keinem Wort auseinander. Es schildert die Landschaft in der Umgebung des Schiessstandes, zeigt aber nicht auf, warum die nötigen Rodungen beispielsweise den in der Beschreibung genannten Waldbestand nicht beeinträchtigen. Der blosse Verweis darauf, dass der Schonung der unberührten Landschaft ein sehr hoher Stellenwert zukommen müsse, schliesst mögliche Beeinträchtigungen nicht aus. Im Gegenteil, wenn die NHK ausführt, sie könne dem Projekt nur zustimmen, da sie sich der Schwierigkeiten der Standortwahl bei einem Schiessstand bewusst sei, deutet dies darauf hin, dass sie dem Vorhaben 1992 kritisch gegenüber stand. Auch der Hinweis, dass es grundsätzlich möglich sein sollte, geeignete Standorte z.B. am Rand der Industriezone oder entlang von Bahnlinien oder Strassen zu finden, drücken die Bedenken der NHK aus.
2.7 Zusammenfassend weist das 13 Jahre zurückliegende Gutachten der NHK nicht nach, dass keine Schutzziele im Sinne des Inventars beeinträchtigt werden. Es kann darum auch offen bleiben, ob es sich bei der NHK überhaupt um die zuständige kantonale Fachstelle handelt oder ob die Beurteilung nicht in den Aufgabenbereich des Amtes für Raumplanung und Vermessung fallen würde. Der Gemeinderat Bauma macht in seiner Vernehmlassung dazu geltend, das Amt für Raumplanung und Vermessung habe die Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich ausgearbeitet und über die Frage, ob ein Gutachten der ENHK einzuholen sei, sinngemäss entschieden. Dies ändert nichts daran, dass die Abklärungen über mögliche Beeinträchtigungen der Schutzziele ungenügend sind. Auf die Einholung eines Gutachtens der ENHK kann darum gemäss
Art. 7 Abs. 1 NHG
nicht verzichtet werden.
Zu prüfen bleibt, ob das notwendige Gutachten in Anwendung von Art. 113 i.V.m.
Art. 95 Abs. 1 OG
allenfalls im bundesgerichtlichen Verfahren einzuholen ist und das Bundesgericht gestützt darauf selber materiell entscheiden kann.
3.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können die kantonalen Behörden auf die obligatorische Begutachtung nicht verzichten, doch ist nicht ausgeschlossen, das Gutachten noch im bundesgerichtlichen Verfahren einzuholen und den Verfahrensmangel dadurch zu heilen (
BGE 122 II 165
, nicht publ. E. 17a;
115 Ib 472
E. 2e/cc S. 490; Entscheid 1A.74/1992 vom 7. März 1994 in ZBl 96/1995 S. 186, nicht publ. E. 2). Ein solches Vorgehen rechtfertigt sich indes nur, wenn das Bundesgericht anschliessend aufgrund des Gutachtens über genügend Entscheidgrundlagen verfügt, um beurteilen zu können, ob das umstrittene Projekt bewilligungsfähig ist.
3.1 Wie in E. 2.1 hiervor dargelegt, bedarf eine Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 24 lit. b RPG
einer umfassenden Abwägung aller auf dem Spiele stehender privater und öffentlicher Interessen, welche vorab auf die in
Art. 1 und 3 RPG
verbindlich festgesetzten raumplanerischen Ziele und Planungsgrundsätze auszurichten ist (
BGE 129 II 63
E. 3.1 S. 68;
116 Ib 228
E. 3b S. 231 mit Hinweisen). Zu prüfen ist weiter, ob sich für das Bauvorhaben allenfalls besser geeignete Alternativstandorte anbieten (Urteil 1A.264/1995 vom 24. September 1995, publ. in URP 1996 S. 815, E. 5c;
BGE 119 Ib 439
, nicht publ. E. 5a und b;
BGE 118 Ib 17
E. 3 S. 23 f.). Dabei ist jenem Standort der Vorzug zu geben, der sich bei Abwägung aller räumlich wesentlichen Interessen als der geeignetste erweist (in diesem Sinne
BGE 118 Ib 17
E. 3 S. 23;
115 Ib 508
E. 6b S. 514;
112 Ib 26
E. 4b/bb S. 32 f., 119 E. 4a S. 121).
Desgleichen darf ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (
Art. 6 Abs. 2 NHG
).
Im vorliegenden Fall scheinen sich die Standortabklärungen hauptsächlich auf das Kohltobel konzentriert zu haben. Zwar wurde geprüft, ob sich die bestehende und sanierungsbedürftige Anlage in Bauma (Dillhaus) allenfalls als Gemeinschaftsanlage eignen könnte. Alternativstandorte in einem landschaftlich weniger sensiblen Gebiet wurden indes offensichtlich nicht ernsthaft in das Auswahlverfahren miteinbezogen. Das Verwaltungsgericht hält den Beschwerdeführern auf ihre diesbezüglichen Rügen entgegen, aus dem Umstand allein, dass der Bewilligungsentscheid der Baudirektion keine Erwägungen zu möglichen Alternativstandorten enthalte, lasse sich jedenfalls nicht auf eine mangelhafte Standortevaluation schliessen. Im Gutachten der NHK vom 10. Juli 1992 werde auf die Schwierigkeiten bei der Suche nach einem geeigneten Standort für eine Schiessanlage hingewiesen. Es dürfe daher angenommen werden, dass die Gemeinde Bauma bei der Standortevaluation anfänglich auch andere Möglichkeiten in Betracht gezogen, diese jedoch wegen mangelnder Eignung nicht weiter verfolgt habe. Eine solche Annahme genügt nicht, um die ernsthafte Prüfung anderer Standorte zu belegen. Zudem wurde bereits in E. 2.6 hievor festgestellt, dass die zitierte Bemerkung der NHK eher deren Unbehagen zum Vorhaben ausdrückt als eine vorbehaltlose Gutheissung.
Der Gemeinderat Bauma weist wohl in seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung des ARE auf die notorischen Schwierigkeiten bei der Standortsuche für Schiessanlagen hin. Aus den eingereichten Aktenstücken (act. 27, Nrn. 1-5) lässt sich jedoch lediglich die Entscheidfindung der Gemeinden beim Entschluss, eine Regionalschiessanlage zu erstellen, nachvollziehen. Auch wenn im Antrag des Gemeinderates Bauma an die Gemeindeversammlung vom 19. April 1985 (act. 27, Nr. 3) die Rede davon ist, dass während 15 Jahren verschiedene Projekte zur Schaffung einer regionalen Schiessanlage für mehrere Tösstaler Gemeinden geprüft worden seien, wird hieraus nicht ersichtlich, welche Abklärungen - insbesondere mit Blick auf raumplanerische Aspekte - getroffen wurden. Es folgen Ausführungen zu den allenfalls möglichen Standorten "Lüwis" und "Dillhaus", deren Aufhebung der kommunale Gesamtplan schon im damaligen Zeitpunkt vorsah. Als geeignet erachteten sowohl der eidgenössische Schiessplatzexperte als auch das Amt für Raumplanung offenbar das Gebiet am Süllibach. Das Projekt wurde 1988 jedoch nach einem Rechtsstreit zurückgezogen. Der eingereichte Plan "Standortalternativen" im Massstab 1:25'000 (act. 27, Nr. 4) gibt keinerlei Aufschluss über die Kriterien, welche bei der Standortevaluation eine Rolle gespielt haben: Er enthält lediglich, mit Strichen markiert, die Kennzeichnungen "Projekt Kohltobel", "Dillhaus (best.)", "Sülibach", "Lüwis (aufgeh.)" und "Studie Halde".
Auch wenn augenscheinlich Varianten geprüft wurden, geht aus den nachgereichten Unterlagen nicht hervor, welche aus raumplanerischer und naturschützerischer Sicht wesentlichen Interessen bei der Abwägung sämtlicher entscheidrelevanter Faktoren berücksichtigt wurden. Der Umstand, dass der Standort "Kohltobel" in einem landschaftlich empfindlichen Gebiet, nämlich im Perimeter des BLN-Objektes Nr. 1420 liegt, macht eine sorgfältige Standortevaluation, unter Dokumentation der beigezogenen Kriterien, unabdingbar. Daran ändert nichts, dass die Anlage negativ standortgebunden ist. Diese Tatsache entbindet die Behörden nicht von ihrer Pflicht zur Prüfung von Alternativstandorten.
3.2 Nachdem den Beschwerdeführern darin zuzustimmen ist, dass die Interessenabwägung im Sinne von
Art. 24 lit. b RPG
im vorliegenden Fall zumindest ungenügend dokumentiert ist, kann es nicht Aufgabe des Bundesgerichtes sein, diese Mängel im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu beheben. Auf die Einholung eines Gutachtens der ENHK durch das Bundesgericht (vgl. E. 2.7 hievor) ist deshalb zu verzichten, da ein Entscheid aufgrund der den bundesrechtlichen Anforderungen nicht genügenden Interessenabwägung - trotz des Gutachtens - nicht möglich wäre.
4.
4.1 Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Angelegenheit ist an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen (
Art. 114 Abs. 1 OG
), damit es gestützt auf die vorstehenden Erwägungen über das weitere Vorgehen im kantonalen Verfahren befinde.
4.2 Gemäss
Art. 156 Abs. 1 OG
werden die Gerichtskosten in der Regel der vor Bundesgericht unterliegenden Partei, somit dem Zweckverband Schiessanlage Kohltobel, auferlegt. Die kommunalen und kantonalen Behörden haben, wie sich aus dem Gesagten ergibt, durch die ungenügende Interessenabwägung und den Verzicht auf die Einholung eines Gutachtens i.S.v.
Art. 7 NHG
das Verfahren weitgehend verursacht. Es rechtfertigt sich darum, auf die Erhebung einer Gerichtsgebühr zu verzichten (
Art. 156 Abs. 2 OG
). Der Zweckverband Schiessanlage Kohltobel hat die Beschwerdeführer jedoch für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (
Art. 159 Abs. 2 OG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 18. März 2004 aufgehoben. Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Bauma, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. Mai 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: