bge · 35_I_685 · 1909-11-17 · de
BGE 35 I 685
Öffentliches Recht


111. Arteil vom 17. November 1909
in Sachen Wilken und „Freiwillige Mission“ gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich.
Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit und zugleich der
Rechtsgleichheit durch ein den Anhängern einer bestimmten Sekte
gegenüber erlassenes, mit Strafandrohung verbundenes Verbot des
Kollektierens anlässlich der Verteilung von « Traktaten ». Unzu¬
lässigkeit der Subsumtion dieses Tatbestandes unter den Begriff des
Bettels, auch wenn erstellt ist, dass die gesammelten Gelder von den
kollektierenden Personen teilweise zur Bestreitung des eigenen (be-
scheidenen) Lebensunterhaltes verwendet werden. — Vollmacht zur
Vertretung juristischer Personen im staatsrechtlichen Verfahren;
Art. 75 0G analog anwendbar?
A. — In Zürich befindet sich eine Station der „Freiwilligen
Mission“, einer christlichen Vereinigung, die nach ihrer Erklärung
im Gegensatze zur Heilsarmee die religiöse Propaganda der sozialen
Fürsorge voranstellt. Am 20. Januar 1909 wurde der Leiter der
zürcherischen Station, Karl Wagner von Wiesbaden, von der Justiz¬
und Polizeidirektion des Regierungsrates des Kantons Zürich aus
dem Kanton ausgewiesen, weil er seit längerer Zeit als Evangelist
der „Freiwilligen Mission“ in Zürich und anderwärts herumge¬
bettelt habe. Als nun am 5. März 1909 die Kantonspolizei rap¬
portierte, daß Hermann Wilken von Jeddeloh in Oldenburg als
Nachfolger des ausgewiesenen Karl Wagner in Zürich Nieder¬
lassung genommen habe, erließ die Direktion des Armenwesens
am 9. März 1909 folgende Verfügung: „I. Der sogenannten

Freiwilligen Mission wird das Kollektieren bei Privaten und
„in öffentlichen Lokalen durch ihre Anhänger, sowohl in direkter
„Form wie auch indirekt (zum Beispiel durch Anbieten von Trak¬
„taten und dergleichen), gänzlich verboten, unter Androhung der
„Überweisung an den Strafrichter im Falle des Ungehorsams
„und nachheriger Ausweisung aus dem Gebiete des Kantons.
„II. Gegen diese Verfügung kann innert 14 Tagen der Rekurs
„an den Regierungsrat ergriffen werden. III. Mitteilung an
Fohann Wilken.... zu Handen der „Freiwilligen Mission“, und
„nach beschrittener Rechtskraft an den Polizeivorstand der Stadt
„Zürich und an das Polizeikommando Zürich.
B. — Einen Rekurs der „Freiwilligen Mission“ gegen diese
Verfügung der Direktion des Armenwesens wies der Regierungs¬
rat des Kantons Zürich mit Beschluß vom 12. Mai 1909 ab,
im wesentlichen aus folgenden Gründen:
1. Den Anhängern der „Freiwilligen Mission“ sei das öffent¬
liche Kollektieren verboten worden, weil es sich als Bettel im
Sinne des § 37 des Armengesetzes darstelle. Maßgebend seien
dabei die aktenmäßigen Feststellungen des kantonalen Polizeikom¬
mandos, welche durch die von Basel beigezogenen Polizeiakten be¬
stätigt würden. Es stehe danach fest, daß die sogenannten Evan¬
gelisten der „Freiwilligen Mission“ in Privathäusern und öffent¬
lichen Lokalen Traktate verteilen, in der Absicht, sich damit vom
Publikum freiwillige Gaben zu verschaffen: bei der Abgabe an
den einzelnen werde diesem in unzweideutiger Weise zu verstehen
gegeben, man verlange zwar keine Gegenleistung, hoffe aber auf
eine milde Gabe. Zur Bestreitung des Lebensunterhaltes seien die
Sammler, die einen Arbeitserwerb nicht besäßen, auf diese Geld¬
beiträge angewiesen. Ein Nachweis, daß solche Gelder an die Zen¬
trale nach Frankfurt gesandt werden, sei nicht geleistet. Das
Armengesetz bezeichne als Bettel das Sammeln von Almosen. Es
könne kein Zweifel darüber bestehen, daß diese Bezeichnung
das Tun der „Freiwilligen Missionare“ zutreffe, und zwar auf
dasjenige des Wilken sowohl als auf dasjenige der andern Evan¬
gelisten.
. Auf die Motive des Bettelns komme nichts an; das zür¬
cherische Armengesetz unterscheide nicht zwischen gemeinem und reli¬
giösem Bettel und erkläre den letztern nicht für erlaubt. Die Mo¬
tive seien unkontrollierbar; würde auf sie abgestellt, so wäre eine
Bekämpfung des Bettelunwesens nicht mehr möglich; jedem, der
erkläre, seine religiöse Überzeugung verlange, daß er durch Bettel
sein Dasein friste, müßte dann die Bewilligung hiezu erteilt
werden.
3. Der Glaubens= und Gewissensfreiheit der „Freiwilligen Mis¬
sion“ werde durch diese Verfügung kein Zwang angetan, denn die
freie Verkündung und Verbreitung ihrer Lehren durch Wort und
Schrift werde ihr nicht untersagt; das Verbot betreffe nur das
Kollektieren, weil dieses sich als bettelhaft erwiesen habe.
4. Die Verfügung begründe auch keine Rechtsungleichheit im
Verhältnis zur katholischen Kirche und zu den Salutisten, da bei
diesen die eingehenden Gelder nicht zur Bestreitung des persön¬
lichen Lebensbedarfes der Sammler, sondern vollständig zu Zwecken
der Religionsübung und der sozialen Fürsorge verwendet würden.
C. — Gegen den Beschluß des Regierungsrates vom 12. Mai
1909, zugestellt am 18. Mai 1909, haben die „Freiwillige Mis¬
sion“, vertreten durch deren Leiter Ferdinand Windmüller in Frank¬
furt a. /M., und Johann Hermann Wilken am 17. Juli 1909
den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen, mit dem
Antrage, die Verfügung der Direktion des Armenwesens vom
9. März 1909 und den Beschluß des Regierungsrates aufzuheben
und den Kanton Zürich zu verpflichten, den Beschwerdeführern
die erhobenen Gebühren im Betrage von 19 Fr. 85 Cts. zurück¬
zuerstatten. Zur Begründung machen sie im wesentlichen folgendes
geltend: Die angefochtene Verfügung stütze sich, obschon das in
der Verfügung selbst nicht gesagt sei, auf die §§ 40 ff. des zür¬
cherischen Armengesetzes vom 28. Juni 1853. Sie verletze die
Art. 3 Abs. 1 und 63 KV und die Art. 4 und 49 Abs. 1, 50
und 55 BV. Das Armengesetz verbiete in § 40 keineswegs das
Kollektieren, sondern bloß den Bettel. Ein Empfänger, der aus
dem Ertrage der Kollekte seinen Unterhalt bestreite, dadurch aber
die Genossenschaft, für die er wirke, von der Verpflichtung zur
Leistung einer Entschädigung für seine Arbeit entbinde, könne nicht
als Bettler angesehen werden. Entscheidend sei, daß die „Freiwil¬
lige Mission“ die Erträgnisse ihrer Kollekten vorab zum Zwecke

der Verbreitung ihres religiösen Ideals verwende, und daß viele
Tausende von Mark für Bauten und Installationen, für Miete
von Betsälen, für religiöse Schriften und andere Kultuszwecke aus¬
gelegt worden seien. Der Regierungsrat habe die rein zufällige
Tatsache, daß die „Freiwilligen Missionare“ minime Beiträge zur
Bestreitung ihres Unterhaltes der Kollekte hätten entnehmen müssen,
zur Hauptsache gemacht und damit willkürlich entschieden. Die
Rechtsgleichheit werde sodann verletzt durch die verschiedene Be¬
handlung der Salutisten; auch die Heilsarmee nehme für ihren
„Kriegsruf“, den sie auf den Straßen vertreibe, Geldspenden ent¬
gegen, und auch bei ihr müßten die im ordentlichen Dienst stehen¬
den Soldaten und Offiziere ihr Leben aus den freiwilligen Gaben
fristen. Das Verbot des Kollektierens auch in der indirekten Form
des Anbietens religiöser Traktate verletze neben der Rechtsgleichheit
auch die Glaubens= und Kultusfreiheit, sowie die Preßfreiheit. Es
sei jedem unbenommen, seine Ideen, sofern sie nicht gegen die
Rechtsordnung und die Sitte verstoßen, auch in der Form des Preß¬
erzeugnisses in die Offentlichkeit zu tragen. Ob für das Preßer¬
zeugnis ausdrücklich Bezahlung gefordert oder nur auf einen frei¬
willigen Entgelt gerechnet werde, sei unerheblich. Die Auffassung
des Regierungsrates hätte zur Folge, daß alle religiösen Gemein¬
schaften, die auf die Opferwilligkeit der Menge abstellen, untersagt
und strafrechtlich verfolgt werden müßten: das zeige, daß das
Almosensammeln nicht nur zu religiösen Zwecken, sondern auch
bloß aus religiösen Motiven, ohne die Absicht, einen weitern
äußern Zweck zu erreichen, statthaft sei. Die Motive seien nicht
schlechthin unkontrollierbar; im vorliegenden Falle seien sie augen¬
scheinlich, und es sei insbesondere auch nicht erwiesen, daß Arbeits¬
scheu die Triebfeder des Kollektierens sei.
D. — Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Ab¬
weisung des Rekurses, indem er im wesentlichen die im angefoch¬
tenen Entscheide enthaltenen Ausführungen erneuert.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung
1. — Auf den Rekurs der „Freiwilligen Mission“ kann nicht
eingetreten werden, weil die Prozeßvollmacht des Ferdinand Wind¬
müller nicht erstellt ist. Nach Art. 75 OG ist von Parteiver¬
tretern eine Vollmacht zu den Akten zu legen, und bei der Ver¬
tretung von juristischen Personen durch das kantonale Gericht zu
bescheinigen, daß die Vollmacht nach den kantonalen Gesetzen ge¬
nüge, oder daß der Vertreter ohne besondere Vollmacht zur Pro¬
zeßführung berechtigt sei. In keiner Beziehung ist dieser Vorschrift
Genüge geleistet, und es bedarf daher auch keiner Untersuchung,
ob die „Freiwillige Mission“ überhaupt eine juristische Person
darstelle. Nun ist Art. 75 OG freilich für die Berufung in Zivil¬
sachen erlassen, und nicht als allgemeine, auch für das staats¬
rechtliche Rekursverfahren gültige Bestimmung aufgestellt. Es kann
indessen dahingestellt bleiben, inwieweit Art. 75 OG auch für das
letztere Geltung besitze, da selbstverständlich auch im staatsrecht¬
lichen Rekursverfahren auf den Nachweis der Prozeßvollmacht
nicht verzichtet werden kann. Im vorliegenden Falle ist aber auch
ein formloser Beweis nicht geleistet.
2. — Im Gegensatz hiezu ist die Legitimation zum Rekurse
in Bezug auf Johann Hermann Wilken gegeben; denn die Ver¬
fügung der Direktion des Armenwesens ist ihm zugestellt worden,
offenbar in der Meinung, daß sie für ihn als Mitglied der „Frei¬
willigen Mission“ verbindlich sein solle; er ist von der Verfügung
daher auch persönlich betroffen und ist deshalb gemäß Art. 178
Ziff. 2 OG legitimiert, seine Rechtsstellung durch einen Rekurs
zu wahren.
3. — Die rechtliche Bedeutung der angefochtenen Verfügung
besteht darin, daß dann, wenn die Mitglieder der „Freiwilligen
Mission“ fortfahren, in der bisherigen Art und Weise zu kollek¬
tieren, der Tatbestand des Ungehorsams gegen eine amtliche Ver¬
fügung erstellt sei und die vom Gesetz auf Ungehorsam angedrohte
Strafe vom Richter ausgefällt werden solle. Würde dem Richter
bei der Beurteilung auch die Prüfung zustehen, ob die nach der
Administrativverfügung in Frage stehende Art des Kollektierens
vom Gesetze verboten sei, so würde nur eine Warnung vorliegen
und nicht verständlich sein, daß zur Anfechtung noch eine Rekurs¬
frist angeordnet werde. Es liegt deshalb ein verbindlicher Erlaß
im Sinne des Art. 178 Ziff. 1 OG vor, und es ist der Rekurs
somit zulässig.
In materieller Hinsicht könnte es sich fragen, ob nicht
in der Androhung der Ungehorsamsstrafe auf das Delikt des

Bettelns ein Eingriff der Administrative ins Gebiet der gesetz¬
gebenden Gewalt, und in der rechtskräftigen Feststellung der Rechts¬
widrigkeit einer bestimmten Art des Kollektierens durch Admini¬
strativorgane ein Eingriff der Administrative ins Gebiet der
richterlichen Gewalt liege. Indessen ist deswegen eine Beschwerde
nicht erhoben; im staatsrechtlichen Rekursverfahren hat sich das
Bundesgericht aber nur mit denjenigen Beschwerdegründen zu be¬
fassen, welche von der rekurrierenden Partei geltend gemacht wer¬
den. Es mag auch darauf hingewiesen werden, daß nach § 40
des zürcherischen Gesetzes über das Armenwesen vom 28./30. Juli
1853 auch Administrativorganen gegenüber Bettlern Strafkompe¬
tenzen zustehen und daß diese Bestimmung, freilich erst im Rück¬
fall, d. h. nachdem eine Bestrafung wegen Bettels schon stattge¬
funden hat, die Verhängung der Ungehorsamsstrafe vorsieht. Da¬
gegen ist immerhin auch bei den nachstehenden Erörterungen daran
festzuhalten, daß es selbstverständlich einer Behörde nicht zusteht,
durch eine Administrativverfügung eine erlaubte Handlung unter
Strafe zu stellen.
Im vorliegenden Falle ist daher zu prüfen, ob die Bestimmung
des zürcherischen Armengesetzes über den Bettel zu Ungunsten der
Rekurrenten in ungleicher Weise angewendet worden sei. Dieses
Gesetz bestimmt in § 37: „Das Sammeln von Almosen (Betteln)
ist verboten.“ Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß das Kol¬
lektieren nicht unter den Begriff des Bettels im Sinne dieser
Bestimmung fällt. Bettelei ist die Bitte um die Gewährung eines
geldwerten Geschenks wegen der Bedürftigkeit des Empfängers
(vergl. Hippel, in der vergleichenden Darstellung des deutschen
und ausländischen Strafrechts, bes. Teil, Bd. II S. 169, und die
dort angeführten Definitionen). Der Regierungsrat des Kantons
Zürich selbst steht auf dem Standpunkte, daß Bettelei und Kol¬
lektieren zu unterscheiden seien, da er die Kollekten der Salutisten
ür deren Sozialwerke als erlaubt erklärt. Das gegenüber den
Mitgliedern der „Freiwilligen Mission“ erlassene schrankenlose
Verbot des Kollektierens, wie es in der Verfügung der Armen¬
direktion aufgestellt ist, verstößt daher gegen klares Recht und gegen
die Rechtsgleichheit. Aber auch in der Beschränkung auf das Kol¬
lektieren in der bisherigen Art ist das Verbot verfassungsrechtlich
nicht haltbar. Das Kollektieren durch den Verkauf ihrer religiösen
Druckschriften muß den Mitgliedern der „Freiwilligen Mission“
gestattet sein. Wer für eine solche Druckschrift eine freiwillige
Gabe spendet, tut es nicht mit Rücksicht auf die Bedürstigkeit des
Druckschriftenverbreiters, sondern er tut es wegen der Sache oder
weil er, der Geber, sich nicht in dieser Weise bereichern will. Dem¬
entsprechend wird auch die Zurückweisung eines solchen Druck¬
schriftenverbreiters in der Volksauffassung der Verweigerung eines
Almosens nicht gleichgestellt. Auch ein Mißverhältnis zwischen
Leistung und Gegenleistung macht die Gabe nicht zum Almosen,
denn nicht jedes Geschenk ist ein Almosen; fragt es sich, ob ein
Almosen vorliege, so darf der Grund, aus dem eine geldwerte Leis¬
tung anbegehrt wird, nicht außer Acht gelassen werden. Mit Un¬
recht wendet die rekursbeklagte Behörde ein, daß die Motive un¬
kontrollierbar seien; auch anderswo auf dem Gebiete des Rechtes
muß aus äußern Umständen auf innere Tatsachen geschlossen wer¬
den. Als Grund des Kollektierens durch Verkauf von religiösen
Druckschriften erscheint aber bei der „Freiwilligen Mission“ nicht
die persönliche Bedürftigkeit der Missionare, sondern das Bedürf¬
nis der „Freiwilligen Mission“ selbst. Nach den Akten ist es klar,
daß die „Freiwillige Mission“ religiöse Propaganda treibt; diesem
Zwecke dienen ihre Druckschriften, diesem Zwecke die Miete eines
Betsaales in Zürich und die Abhaltung von Versammlungen. Daß
dafür ein erheblicher Geldaufwand nötig ist, liegt am Tage. Zu
diesem Aufwande, der aus der Kollekte bestritten werden darf,
würden offenbar auch die Entschädigungen gehören, welche die
„Freiwillige Mission“ an Bedienstete zu zahlen hätte, wenn sie
die Druckschriften durch solche verbreiten ließe. Unter diesem Ge¬
sichtspunkte kann aber auch die Aussetzung einer bescheidenen Ent¬
schädigung an die „Freiwilligen Missionare“, welche die Druck¬
schriften selbst verbreiten, dem Begriff der Kollekte keinen Eintrag
tun, sofern diese Entschädigung die Kosten, die Dritten zu ersetzen
wären, nicht übersteigt. Der von den Missionaren dafür in An¬
spruch genommene Betrag ist freilich nicht namhaft gemacht. Da
aber nach dem Polizeirapporte die „Freiwilligen Missionare“ in
ganz bescheidener Weise leben und der „Freiwilligen Mission" noch
andere erhebliche Ausgaben obliegen, so kann nach der heutigen

Aktenlage nicht angenommen werden, daß die Zwecke der „Frei¬
willigen Mission“, welchen die Kollekte dienen soll, nur vorge¬
schobene seien. Selbstverständlich können die Missionare auf ein
Entgelt aus der Kollekte auch verzichten, aber rechtlich bedeutsam
ist es nicht, wenn es sich fragt, ob die Kollekte erlaubt sei. Wenn
anzunehmen wäre (was dahingestellt bleiben kann), daß die stän¬
digen Offiziere und Soldaten der Salutisten auch aus dem Ertrag
der Kollekte ihr Leben fristen, so würde das eine verschiedene
rechtliche Beurteilung ihrer Kollekte deshalb nicht rechtfertigen.
Die verschiedene rechtliche Behandlung der „Freiwilligen Mission“
gegenüber den Salutisten verstößt daher gegen die Rechtsgleichheit,
und es ist demgemäß der angefochtene Beschluß aufzuheben, und
zwar gänzlich, da die Ausweisung, über deren Gültigkeit das Bun¬
desgericht ja nicht zu erkennen hatte, nur als Folge des Deliktes
des Ungehorsams, nicht auf Grund eines selbständigen Tatbestan¬
des, angedroht worden ist.
Ist nach den vorstehenden Erwägungen die von der „Freiwil¬
ligen Mission“ bisher betriebene Kollekte durch die Vertreibung
von Druckschriften mit der bürgerlichen Ordnung vereinbar, so
verstößt das Verbot, weil es sich um die Verbreitung religiöser
Auffassungen handelt, auch gegen die Garantie der Glaubens¬
und Gewissensfreiheit, indem die „Freiwillige Mission“ in der
Beschaffung der zur religiösen Propaganda nötigen finanziellen
Mittel beschränkt wurde.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Soweit der Rekurs namens der „Freiwilligen Mission“ als
Korporation geltend gemacht wird, wird darauf nicht eingetreten;
im übrigen wird der Rekurs gutgeheißen und der Beschluß des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom 12. Mai 1909 aufge¬
hoben.