bge · BGE 141 II 169 · 2015-03-30 · de

Regeste
 Aufsichtsfunktion des Staatssekretariats; Zustimmungsverfahren; Anforderungen an die Gesetzesdelegation; Beschwerderecht; Art. 99 AuG in Verbindung mit Art. 85 VZAE; Art. 83 lit. c Ziff. 2 und Art. 89 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 111 Abs. 2 BGG. Die Übertragung der Zustimmungsbefugnis für die Erteilung oder Verlängerung einer ausländerrechtlichen Bewilligung an das Staatssekretariat durch den Bundesrat verletzt in den Fällen von Art. 85 Abs. 1 lit. a und b VZAE die Delegationsgrundsätze von Art. 99 AuG. Nach Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung in einem kantonalen Rechtsmittelverfahren kann das Staatssekretariat die Zustimmung gestützt auf die genannten Verordnungsbestimmungen nicht verweigern (E. 4.4); demgegenüber ist dies im Verfahren vor einer erstinstanzlichen Ausländerbehörde wie nach bisheriger Praxis möglich (E. 4.3). Konsequenzen für die Aufsichtstätigkeit des Staatssekretariats; Verhältnis zwischen Zustimmungsverfahren und Behördenbeschwerde (E. 4.4.3 und 4.4.4).
Regeste
 Fonction de surveillance du Secrétariat d'Etat; procédure d'approbation; conditions de validité de la délégation législative; droit de recours; art. 99 LEtr en relation avec l'art. 85 OASA; art. 83 let. c ch. 2 et art. 89 al. 2 let. a en relation avec l'art. 111 al. 2 LTF. La compétence d'approuver l'octroi ou le renouvellement d'une autorisation de séjour accordée au Secrétariat d'Etat par le Conseil fédéral viole la délégation législative de l'art. 99 LEtr dans les cas réglés par l'art. 85 al. 1 let. a et b OASA. Après l'octroi d'une autorisation de séjour au terme d'une procédure devant une autorité cantonale de recours, le Secrétariat d'Etat ne peut pas refuser son approbation en se fondant sur ces dispositions (consid. 4.4); il peut en revanche encore la refuser, conformément à l'ancienne pratique, lors de l'octroi d'une autorisation par l'autorité administrative compétente en matière de droit des étrangers (consid. 4.3). Conséquences sur l'activité de surveillance du Secrétariat d'Etat; rapport entre la procédure d'approbation et le recours des autorités administratives fédérales (consid. 4.4.3 et 4.4.4).
Regesto
 Funzione di vigilanza della Segreteria di Stato; procedura di approvazione; esigenze relative alla delega legislativa; diritto di ricorrere; art. 99 LStr combinato con l'art. 85 OASA; art. 83 lett. c n. 2 e art. 89 cpv. 2 lett. a in relazione con l'art. 111 cpv. 2 LTF. Il conferimento, da parte del Consiglio federale, del potere di approvare il rilascio o il rinnovo di un'autorizzazione di soggiorno alla Segreteria di Stato viola la delega legislativa di cui all'art. 99 LStr nei casi disciplinati dall'art. 85 cpv. 1 lett. a e b OASA. Quando un'autorizzazione di soggiorno viene concessa al termine di una procedura cantonale di ricorso, la Segreteria di Stato non può rifiutare la sua approvazione sulla base delle citate norme (consid. 4.4); può invece farlo, conformemente alla prassi previgente, trattandosi del rilascio di un'autorizzazione di soggiorno da parte dell'autorità amministrativa competente in materia di diritto degli stranieri (consid. 4.3). Conseguenze per l'attività di vigilanza della Segreteria di Stato; rapporto tra procedura di approvazione e diritto di ricorso delle autorità (consid. 4.4.3 e 4.4.4).

Bundesgericht (BGE) Band II 30.03.2015 BGE 141 II 169 (2C_146/2014)
Tribunal fédéral (ATF) Volume II 30.03.2015 BGE 141 II 169 (2C_146/2014)
Tribunale federale (DTF) Volume II 30.03.2015 BGE 141 II 169 (2C_146/2014)

Urteilskopf
141 II 169
12. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. gegen Staatssekretariat für Migration (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_146/2014 vom 30. März 2015
Regeste
Aufsichtsfunktion des Staatssekretariats; Zustimmungsverfahren; Anforderungen an die Gesetzesdelegation; Beschwerderecht; Art. 99 AuG in Verbindung mit
Art. 85 VZAE
; Art. 83 lit. c Ziff. 2 und Art. 89 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit
Art. 111 Abs. 2 BGG
.
Die Übertragung der Zustimmungsbefugnis für die Erteilung oder Verlängerung einer ausländerrechtlichen Bewilligung an das Staatssekretariat durch den Bundesrat verletzt in den Fällen von
Art. 85 Abs. 1 lit. a und b VZAE
die Delegationsgrundsätze von Art. 99 AuG. Nach Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung in einem kantonalen Rechtsmittelverfahren kann das Staatssekretariat die Zustimmung gestützt auf die genannten Verordnungsbestimmungen nicht verweigern (E. 4.4); demgegenüber ist dies im Verfahren vor einer erstinstanzlichen Ausländerbehörde wie nach bisheriger Praxis möglich (E. 4.3). Konsequenzen für die Aufsichtstätigkeit des Staatssekretariats; Verhältnis zwischen Zustimmungsverfahren und Behördenbeschwerde (E. 4.4.3 und 4.4.4).
Sachverhalt
ab Seite 170
BGE 141 II 169 S. 170
A. (geb. 1978) stammt aus Jordanien. Er heiratete am 10. Oktober 2000 eine Schweizerin (geb. 1976), woraufhin er im Kanton Basel-Stadt eine Aufenthaltsbewilligung erhielt. Im April 2002 verlegte er zusammen mit seiner Gattin und der gemeinsamen Tochter (geb. 2001) seinen Wohnsitz in den Kanton Aargau. Die ihm dort erteilte Aufenthaltsbewilligung wurde letztmalig bis zum 30. September 2011 verlängert.
Während des Zeitraums Mai 2004 bis März 2009 wurde A. mehrfach strafrechtlich verurteilt, unter anderem zweimal wegen Raubes und Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes, was zu Freiheitsstrafen von zwölf und vierzehn Monaten führte. Die in diesem Zeitraum erfolgten Verurteilungen nahm das Migrationsamt des Kantons Aargau zum Anlass, A. am 14. Juli 2009 ausländerrechtlich zu verwarnen.
Nach einer ersten Trennung im Jahr 2005 nahmen die Ehegatten ihr Zusammenleben im Jahr 2009 wieder auf; eine zweite Trennung fand gegen Ende 2010 statt. Das Gerichtspräsidium Rheinfelden bestätigte das Getrenntleben am 15. Juni 2011. Die Obhut über die gemeinsame Tochter beliess es - offenbar entsprechend der früheren Regelung - bei der Ehegattin. Gemäss weiteren Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts ergaben sich keine Bemühungen von A. um Kontakt zu seinem Kind; aus diesem Grund wurde davon abgesehen, eine Besuchsregelung zu treffen.
BGE 141 II 169 S. 171
Ein Gesuch von A. um Erteilung der Niederlassungsbewilligung wies das Migrationsamt am 30. Juli 2010 ab. Es erwog indessen, die Aufenthaltsbewilligung von A. zu verlängern. Den Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung legte es dem Bundesamt für Migration (ab 1.1.2015: Staatssekretariat für Migration [SEM]; in der Folge: Staatssekretariat) zur Zustimmung vor.
Nach drei weiteren Strafen, darunter eine Verurteilung vom 30. Januar 2012 zu zwölf Monaten Freiheitsstrafe (wegen einfacher Körperverletzung mit einem gefährlichen Gegenstand, einfacher Körperverletzung, Sachbeschädigung, mehrfachen Hausfriedensbruchs, mehrfacher Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte und mehrfacher Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes), verweigerte das Staatssekretariat am 12. April 2012 die Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von A. und wies ihn aus der Schweiz weg.
Am 6. Januar 2014 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A. ab.
Mit Eingabe vom 6. Februar 2014 beantragt A. dem Bundesgericht, das Migrationsamt des Kantons Aargau sei anzuweisen, seine Aufenthaltsbewilligung gestützt auf Art. 50 Abs. 1 lit. a AuG bzw.
Art. 8 EMRK
zu verlängern. Es sei festzustellen, es fehle der verweigerten Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung des Staatssekretariats an einer gültigen gesetzlichen Grundlage.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Gemäss
Art. 5 Abs. 1 BV
bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (
BGE 128 I 113
E. 3c S. 121).
3.2
Art. 164 Abs. 1 BV
konkretisiert dieses Prinzip für die Bundesgesetzgebung. Danach sind die wichtigen Recht setzenden
BGE 141 II 169 S. 172
Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte sowie die grundlegenden Bestimmungen über Rechte und Pflichten von Personen (
Art. 164 Abs. 1 lit. b und c BV
) und kantonale Vollzugszuständigkeiten (
Art. 164 Abs. 1 lit. f BV
). Die grundlegenden Bestimmungen als dem formellen Gesetzgeber vorbehaltene Befugnisse dürfen nicht delegiert werden. Andere Rechtsetzungsbefugnisse können jedoch durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird (
Art. 164 Abs. 2 BV
).
3.3
Die Kompetenz zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen setzt eine entsprechende Delegationsnorm im Gesetz voraus (
Art. 164 Abs. 2 BV
). Auch wenn der Gesetzgeber davon abgesehen hat, der Exekutive derartige (beschränkte) Legislativfunktionen zu übertragen, obliegt es dem Bundesrat, die Gesetzgebung zu
vollziehen
(
Art. 182 Abs. 2 BV
). Der Anwendungsbereich von Ausführungs- und Vollziehungsverordnungen ist indes darauf beschränkt, die Bestimmungen des betreffenden Bundesgesetzes durch Detailvorschriften näher auszuführen und mithin zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes beizutragen. Ausgangspunkt sind Sinn und Zweck des Gesetzes; sie kommen in grundsätzlicher Weise durch die Bestimmung im formellen Gesetz zum Ausdruck (vgl.
BGE 139 II 460
E. 2.1 S. 462 f.;
BGE 133 II 331
E. 7.2.2 S. 348;
BGE 126 II 283
E. 3b S. 291;
BGE 124 I 127
E. 3b S. 132 f.).
3.4
Vor dem Hintergrund dieser Kompetenzausscheidung kann das Bundesgericht Rechtsverordnungen des Bundesrates vorfrageweise (inzident, im Einzelfall), aber inhaltlich eingeschränkt auf ihre Rechtmässigkeit prüfen. Gesetzesvertretende Rechtsverordnungen und Vollziehungsverordnungen sind zunächst auf ihre Gesetzmässigkeit (
BGE 137 III 217
E. 2.3 S. 220 f.;
BGE 137 V 321
E. 3.3.2 S. 331;
BGE 136 II 337
E. 5.1 S. 348 f.) und hernach, soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Bundesverfassung abzuweichen, auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen (
BGE 139 II 460
E. 2.3 S. 463 f.;
BGE 137 V 321
E. 3.3.2 S. 331;
BGE 131 II 271
E. 4 S. 276;
BGE 128 II 247
E. 3.3 S. 252;
BGE 126 II 283
E. 3b S. 290). In vorfrageweiser Normenkontrolle unterzieht das Bundesgericht die bundesrätliche Rechtsverordnung vorab einer Geltungskontrolle. Die Gesetzmässigkeit der Rechtsverordnung prüft es anhand dessen, ob der Bundesrat die Grenzen der ihm gesetzlich eingeräumten Befugnisse eingehalten hat (
Art. 164 Abs. 2 BV
;
BGE 137 II 409
E. 6.4 S. 413;
BGE 130 I 26
BGE 141 II 169 S. 173
E. 5.1 S. 43). Es konzentriert seine Prüfung darauf, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat gesetzlich delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt (
BGE 137 III 217
E. 2.3 S. 220 f.;
BGE 137 V 321
E. 3.3.2 S.331;
BGE 136 II 337
E. 5.1 S. 348 f.;
BGE 131 II 562
E. 3.2 S. 566).
3.5
Die sogenannte Subdelegation ist in der Bundesverfassung nicht ausdrücklich geregelt. Eine solche liegt vor, wenn der Bundesrat eine ihm delegierte Befugnis weiterdelegiert (
BGE 139 I 280
E. 5.4.2 S. 289; Urteile 2C_64/2013 vom 26. September 2014 E. 2.3.5; 2C_391/2013 vom 13. November 2013 E. 3.2; vgl. GIOVANNI BIAGGINI, BV, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [...], 2007, N. 10 zu
Art. 182 BV
). Gemäss Art. 48 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) ist die Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen vom Bundesrat an ein Departement zulässig, wobei der Bundesrat die Tragweite der Rechtssätze zu berücksichtigen hat. Auch die Weiterübertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an Gruppen und Ämter ist zulässig; hierfür setzt
Art. 48 Abs. 2 RVOG
jedoch die Ermächtigung durch ein Bundesgesetz oder einen allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss voraus (vgl. Urteil 2C_391/2013 vom 13. November 2013 E. 3.3.3).
4.
4.1
Gemäss
Art. 121 Abs. 1 BV
steht dem Bund die umfassende Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Ausländerrechts zu. Aufgrund des in
Art. 46 Abs. 1 BV
enthaltenen Grundsatzes, dass die Kantone das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und Gesetz umsetzen, hat folglich der Bundesgesetzgeber zu bestimmen, inwieweit die Kantone auf dem Gebiet des Ausländerrechts mit dem Vollzug des Bundesrechts betraut werden (
Art. 164 Abs. 1 lit. f BV
; vgl.
BGE 127 II 49
E. 3a S. 51 f.; Urteil 2C_100/2014 vom 22. August 2014 E. 3.1; MARTIN NYFFENEGGER, in: Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], 2010, N. 4 zu Art. 99 AuG). Die kantonal zuständige Behörde erteilt die Bewilligungen gemäss Art. 32-35 und 37-39 AuG (SR 142.20); vorbehalten bleibt die Zustimmung des Staatssekretariats in den dafür vorbehaltenen Fällen (Art. 40 Abs. 1 AuG in Verbindung mit Art. 99 AuG und
Art. 86 Abs. 2 lit. a-c der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE; RS 142.201]
). Aufgrund der gesetzlichen Regelung sind die Kantone somit befugt, eine ausländerrechtliche Bewilligung in eigener
BGE 141 II 169 S. 174
Zuständigkeit zu verweigern. Deren Erteilung bedarf jedoch in den dafür vorgesehenen Fällen der Zustimmung des Staatssekretariats (Urteil 2C_774/2008 vom 15. Januar 2009 E. 4.2, in Fortführung einer unter dem ANAG [BS 1 121] entwickelten Rechtsprechung, vgl. dazu
BGE 127 II 49
E. 3 S. 51 ff.).
4.2
Das Ausländergesetz enthält keine eigenständige Regelung für das Zustimmungsverfahren, sondern delegiert diese an den Verordnungsgeber. So ermächtigt Art. 99 AuG den Bundesrat festzulegen, "in welchen Fällen Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen sowie kantonale arbeitsmarktliche Vorentscheide dem SEM zur Zustimmung zu unterbreiten sind". In
Art. 85 Abs. 1 VZAE
erklärt der Verordnungsgeber das Staatssekretariat für die Zustimmung zur Erteilung der Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung sowie zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung für zuständig, wenn:
"a. es ein Zustimmungsverfahren zur Koordination der Praxis im Rahmen des Gesetzesvollzugs für bestimmte Personen- und Gesuchskategorien als notwendig erachtet;
b. es die Unterbreitung zur Zustimmung in einem Einzelfall verlangt;
c. eine vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung nach Artikel 34 Absätze 3 und 4 AuG erfolgen soll;
d. Bewilligungen zur Erwerbstätigkeit bis zu längstens vier Monaten nach Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe a erteilt werden."
Auch arbeitsmarktliche Vorentscheide (
Art. 83 VZAE
) sind dem Staatssekretariat zur Zustimmung zu unterbreiten (
Art. 85 Abs. 2 VZAE
).
Art. 85 Abs. 3 VZAE
sieht schliesslich vor, dass die kantonale Ausländerbehörde (
Art. 88 Abs. 1 VZAE
) dem Staatssekretariat zudem einen kantonalen Entscheid für die Überprüfung der bundesrechtlichen Voraussetzungen zur Zustimmung unterbreiten
kann
. Das Staatssekretariat verweigert die Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung insbesondere, wenn Widerrufsgründe nach Art. 62 AuG vorliegen (
Art. 86 Abs. 2 lit. a VZAE
).
4.3
Die Vorinstanz erachtet die Regelung in
Art. 85 Abs. 1 lit. a VZAE
für unzulässig, möchte sie aber aus Gründen der Rechtssicherheit weiterhin zur Anwendung bringen. Für Streitigkeiten wie die vorliegende sind indessen zwei Konstellationen grundlegend zu unterscheiden, und zwar einerseits die behördliche Zusammenarbeit zwischen dem Staatssekretariat und den kantonalen Ausländerbehörden wie vorliegend (hierzu nachfolgend E. 4.3.1 ff.) und
BGE 141 II 169 S. 175
andererseits das Zustimmungsverfahren, wenn eine Entscheidung im Kanton im Rechtsmittelverfahren getroffen wird (nachfolgend E. 4.4).
4.3.1
Im Rahmen der behördlichen Zusammenarbeit zwischen dem Staatssekretariat und den kantonalen Ausländerbehörden (vgl. Art. 97 Abs. 1 AuG) ist der Bundesrat für die Koordination und den Vollzug der ausländerrechtlichen Regelungen ausserhalb der Gesetzesdelegation jederzeit auch ohne spezifische Ermächtigung berechtigt, Vollziehungsbestimmungen zu erlassen (
Art. 182 Abs. 2 BV
; oben E. 3.3), die inhaltlich die gesetzliche Regelung des AuG konkretisieren (vgl.
BGE 139 II 460
E. 2.1 S. 462 f.;
BGE 133 II 331
E. 7.2.2 S. 348). Vom Bundesrat erlassene Vollzugsbestimmungen sollen nicht in die Kompetenzordnung eingreifen, wie sie sich aus Verfassung und Gesetz ergibt (vgl. hiervor E. 3.3 f.). Vollziehungsverordnungen dürfen weder die Rechte der Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen, und zwar selbst dann nicht, wenn dies durch den Gesetzeszweck gedeckt wäre (
BGE 139 II 460
E. 2.2 S. 463;
BGE 136 I 29
E. 3.3 S. 33;
BGE 130 I 140
E. 5.1 S. 149 mit Hinweisen).
Sowohl das Erfordernis der Zustimmung des Staatssekretariats als auch die Möglichkeit, Ansprüche auf Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung einzuschränken, ergeben sich bereits aus den einschlägigen Bestimmungen des Bundesrechts (vgl. etwa Art. 62 und 63 AuG). Es besteht diesbezüglich keine ausschliessliche Zuständigkeit der Kantone (vgl. E. 4.1); auch kann das Staatssekretariat grundsätzlich nach Kenntnis einer Bewilligungserteilung durch das ZEMIS-System (vgl. Art. 5 lit. a der Verordnung vom 12. April 2006 über das Zentrale Migrationsinformationssystem [SR 142.513]) und insbesondere nach einem letztinstanzlichen kantonalen Bewilligungsentscheid (vgl.
Art. 112 Abs. 4 BGG
in Verbindung mit Art. 1 der Verordnung vom 8. November 2006 über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten [SR 173.110.47]) Beschwerde gegen die Aufenthaltserlaubnis führen (
Art. 89 Abs. 2 lit. a und
Art. 111 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 136 II 359
E. 1.2 S. 362 f.;
BGE 134 II 201
E. 1.1 S. 203; Urteile 2C_280/2014 vom 22. August 2014 E. 1.2; 2C_801/2013 vom 18. März 2014 E. 1.1; 2C_326/2013 vom 20. November 2013 E. 1.1).
4.3.2
Das Staatssekretariat kann demnach Verwaltungsweisungen erlassen, die die Vorgaben des AuG konkretisieren und sich an weitere Vollzugsbehörden richten. Kraft seiner spezifischen Aufsicht im
BGE 141 II 169 S. 176
Ausländerbereich kann es auch festlegen, dass ihm die kantonalen Vollzugsbehörden gewisse Fälle zu unterbreiten haben. Wenn die kantonale Ausländerbehörde die Angelegenheit demnach wie vorliegend dem Staatssekretariat unterbreitet, ist dies zulässig: Die Anrufung von
Art. 85 VZAE
beschränkt sich in dieser Konstellation darauf, die (Vollzugs-)Bestimmungen des AuG, die in grundsätzlicher Weise durch die Bestimmung im formellen Gesetz zum Ausdruck kommen (vgl. hiervor E. 4.3.1;
BGE 139 II 460
E. 2.1 S. 462 f.), im erstinstanzlichen Verfahren besser zu koordinieren. Der kantonalen Migrationsbehörde war es vorliegend im Rahmen der allgemeinen Vollzugskompetenz und im Sinne einer Zusammenarbeit der Behörden somit nicht verwehrt, die Angelegenheit dem Staatssekretariat zu unterbreiten.
4.4
Anders verhielte es sich, wenn das Staatssekretariat nicht im Rahmen der Zusammenarbeit mit der kantonalen Ausländerbehörde über die Zustimmung zu einer Bewilligung befindet, sondern eine Rechtsmittelbehörde die Bewilligung verbindlich anordnet und für die Bewilligungserteilung gleichwohl - kumulativ - die Zustimmung des Staatssekretariats erforderlich ist. Gegenüber einem Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanz kann sich das Staatssekretariat für die Eröffnung eines Zustimmungsverfahrens nicht auf die in seinen Weisungen definierten Sachverhaltskonstellationen berufen. Vielmehr müssten diese im Sinne von Art. 99 AuG vom Verordnungsgeber präzise umschrieben und die Delegationsgrundsätze in
Art. 85 Abs. 1 lit. a und b VZAE
eingehalten werden.
Nach der geltenden Rechtslage sind diese Voraussetzungen, wie die Vorinstanz für
Art. 85 Abs. 1 lit. a VZAE
bereits ausgeführt hat, nicht eingehalten:
4.4.1
Soweit die Zustimmung gestützt auf
Art. 85 Abs. 1 lit. a VZAE
("Koordination der Praxis im Rahmen des Gesetzesvollzugs für bestimmte Personen- und Gesuchskategorien") verweigert worden wäre, könnte die Bestimmung keine gültige gesetzliche Grundlage für die Zustimmungsverweigerung darstellen: Gemäss
Art. 85 Abs. 1 lit. a VZAE
ist das Staatssekretariat zuständig für die Zustimmung zur Erteilung der Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligung sowie zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn es ein Zustimmungsverfahren zur Koordination der Praxis im Rahmen des Gesetzesvollzugs für bestimmte Personen- und Gesuchskategorien als notwendig erachtet. Die generell-abstrakte
BGE 141 II 169 S. 177
Umschreibung der zustimmungserforderlichen Konstellationen wird auf das Staatssekretariat übertragen, welches diese in seinen Weisungen vornimmt; vgl. etwa die dort angeführte Kategorie der ausländischen Personen, die "schwerwiegend oder wiederholt straffällig geworden sind" (Ziff. 1.3.1.4 der "Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich", S. 37;
www.bfm.admin.ch
, zuletzt besucht am 5. Januar 2015). Es liegt damit eine Rechtsetzung durch das Staatssekretariat, mithin eine Subdelegation vor. Da hierfür keine Ermächtigung in einem Bundesgesetz besteht (und auch kein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss erging), ist die Subdelegation unzulässig (
Art. 48 Abs. 2 RVOG
; oben E. 3.5; Urteil 2C_391/2013 vom 13. November 2013 E. 3.3.3).
4.4.2
Dasselbe gilt für die Bestimmung von
Art. 85 Abs. 1 lit. b VZAE
, die das Staatssekretariat in seiner Stellungnahme hilfsweise als gesetzliche Grundlage für die Verweigerung der Zustimmung heranzieht. Indem der Verordnungsgeber das Staatssekretariat in
Art. 85 Abs. 1 lit. b VZAE
für alle Fälle zur Erteilung der Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung sowie zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung als zuständig erklärt, in welchen "es die Unterbreitung zur Zustimmung in einem Einzelfall verlangt", kommt er den sich aus dem Bundesgesetz ergebenden Pflichten, die Fallkategorien von Zustimmungserfordernissen positiv - mithin für die betroffenen Personen und Ämter vorhersehbar - festzulegen, nicht nach. Auch mit der Übertragung sämtlicher Entscheidungsbefugnisse im Einzelfall in
Art. 85 Abs. 1 lit. b VZAE
sind (mangels hinreichender inhaltlicher Bestimmung der Materie gemäss Art. 99 AuG) die Anforderungen an eine Gesetzesdelegation durch den Verordnungsgeber nicht eingehalten worden. Die Bestimmungen von
Art. 85 Abs. 1 lit. a und b VZAE
genügen dem Legalitätsprinzip nicht und könnten daher keine Grundlage für die Verweigerung der Zustimmung durch das Staatssekretariat sein, wenn ein Rechtsmittelentscheid des Kantons vorliegt.
4.4.3
Das Bundesgericht hat bis anhin das Bewilligungsverfahren und das Zustimmungsverfahren als zwei voneinander getrennte Verfahren betrachtet und das Erfordernis der Zustimmung des Staatssekretariats auch dort als zulässig angesehen, wo eine kantonale Rechtsmittelbehörde bereits über die Bewilligungsfrage entschieden hat (vgl. Urteile 2C_774/2008 vom 15. Januar 2009 E. 4.2; 2C_176/2011 vom 12. September 2011 E. 3.2; 2C_505/2013 vom 4. Oktober 2013 E. 3; 2C_100/2014 vom 22. August 2014 E. 3.3; vgl. bereits
BGE 141 II 169 S. 178
zum alten Recht
BGE 120 Ib 6
E. 2 und 3 S. 8 ff.;
BGE 127 II 49
E. 3c S. 54 f.). Zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten und in Änderung der bisherigen Rechtsprechung ist nunmehr zu beachten, dass ein Zustimmungsverfahren nach dem Erlass eines kantonalen Rechtsmittelentscheids dort nicht angestrengt werden kann, wo es dem Staatssekretariat offensteht, selbst Beschwerde zu führen; in solchen Fällen wäre gestützt auf die Kompetenzordnung die Erhebung einer Behördenbeschwerde die richtige Vorgehensweise (
Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG
). Diese ist, da im bundesgerichtlichen Verfahren vorgesehen, grundsätzlich in sämtlichen kantonalen Verfahren zulässig (vgl.
Art. 111 Abs. 2 BGG
; vgl. zur Kenntnisnahme des Staatssekretariats insbesondere nach dem obersten kantonalen Gerichtsentscheid vorne E. 4.3.1).
4.4.4
Eine Behördenbeschwerde ist indessen nur im Zusammenhang mit Bewilligungen gegeben, auf welche ein Anspruch besteht (
Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG
), bzw. dann, wenn gerade die Frage nach dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Bewilligungsanspruchs Streitgegenstand bildet (vgl.
BGE 130 II 137
E. 1.2 S. 140 f.). In allen andern Fällen ergibt sich für das Staatssekretariat weder im bundesgerichtlichen Verfahren noch vor der kantonalen Rechtsmittelinstanz die Möglichkeit der Beschwerde (
Art. 89 Abs. 2 lit. a und
Art. 111 Abs. 2 BGG
e contrario). Es kann hier seine eigenständige Kontrolle gegenüber kantonalen Rechtsmittelentscheiden ausschliesslich auf dem Weg des Zustimmungsverfahrens wahren. Ein solches zu eröffnen muss ihm diesfalls auch im Rechtsmittelverfahren nach wie vor gestattet sein (vgl. insoweit bereits
BGE 120 Ib 6
E. 2 und 3 S. 8 ff.;
BGE 127 II 49
E. 3c S. 54 f.). Dafür aber bedarf es einer Regelung in der bundesrätlichen Verordnung, die unter Beachtung der Delegationsgrundsätze präzise umschreibt, für welche Kategorien von Bewilligungen (vorab für solche ohne Bewilligungsanspruch) das Zustimmungsverfahren vorgeschrieben ist.
4.4.5
Es liesse sich einwenden, dass das Bundesgericht die Handhabung des Zustimmungsverfahrens auch unter der Geltung des AuG bisher nicht beanstandet hat (vgl. die nicht publizierten Urteile hiervor in E. 4.4.3). Indessen springt die diesbezügliche Kompetenzordnung und Rechtslage nicht in die Augen und hat noch nie ein Rechtsunterworfener substanziiert geltend gemacht, die bundesrätliche Verordnung verletze die Delegationsgrundsätze. Das Bundesgericht kam deshalb im hier zu beurteilenden Fall erstmals in die Lage, sich damit einlässlich zu befassen.
BGE 141 II 169 S. 179
4.5
Angesichts der voranstehenden Ausführungen ergibt sich für die zu beurteilende Sachverhaltskonstellation demnach Folgendes: Vorliegend hat die kantonale Ausländerbehörde die Angelegenheit noch vor der Fällung eines eigenen positiven Bewilligungsentscheids dem Staatssekretariat unterbreitet. Im Rahmen einer Zusammenarbeit der Vollzugsbehörden war dies - im Unterschied zu Konstellationen, wo die Rechtsmittelbehörde die Bewilligungserteilung verbindlich angeordnet hat - zulässig. Im Ergebnis durfte die Vorinstanz demnach hier von einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage ausgehen und es stand ihr offen, die Bewilligungsfrage in materieller Hinsicht zu überprüfen.
5.
Zu beurteilen bleibt, ob das Bundesverwaltungsgericht einen Anspruch des Beschwerdeführers nach Art. 50 Abs. 1 AuG zu Recht verneinte. Unstrittig ist, dass die Ehegemeinschaft des Beschwerdeführers mehr als drei Jahre gedauert hat. Zu untersuchen ist demnach zunächst im Rahmen von Art. 50 Abs. 1 lit. a AuG, ob der Beschwerdeführer in der Schweiz integriert ist.
5.1
Zu Recht hat die Vorinstanz gestützt auf die Kontinuität und Art der Delikte (u.a. Verurteilungen wegen Gewaltdelikten) sowie die Tatsache, dass im Verlauf von siebeneinhalb Jahren gegen den Beschwerdeführer Freiheitsstrafen von insgesamt 42 Monaten ausgesprochen werden mussten, eine erfolgreiche Integration in der Schweiz verneint (vgl.
Art. 77 Abs. 4 VZAE
): Delikte wie Raub oder räuberische Erpressung wie auch Verstösse gegen das Waffengesetz lassen sich entgegen der Vorbringen des Beschwerdeführers nicht einfach auf "Drogensucht und Beschaffungskriminalität" zurückführen. Soweit der Beschwerdeführer das Urteil des EGMR
Udeh gegen die Schweiz
vom 16. April 2013 (Nr. 12020/09) heranzieht und damit aufzeigen möchte, dass "eine positive Entwicklung seit der Delinquenz" zu berücksichtigen sei, verkennt er die Tragweite des Urteils hinsichtlich seiner prozessrechtlichen Konstellation. Der EGMR hat dort keinen Grundsatzentscheid gefällt, sondern die Umstände des konkreten Einzelfalls berücksichtigt, die teilweise erst nach der Beurteilung durch das Bundesgericht eintraten und in verschiedenerlei Hinsicht nicht mit der vorliegenden Angelegenheit vergleichbar sind (vgl. hierzu
BGE 139 I 325
E. 2.4 S. 327 ff.; Urteile 2C_366/2014 vom 6. Juni 2014 E. 2.3.2; 2C_245/2014 vom 28. Mai 2014 E. 3.3.3; je mit Hinweisen). Dass der Beschwerdeführer im März 2012 eine Drogentherapie begonnen hat, ist ihm
BGE 141 II 169 S. 180
zugutezuhalten, vermag indessen die fehlende Integration nicht entscheidend infrage zu stellen. Ohnehin erging die neueste Verurteilung des Beschwerdeführers aus dem Jahr 2012 noch während der Hängigkeit des vorliegenden Verfahrens. Eine "positive Entwicklung" lässt sich vor diesem Hintergrund nicht erkennen. In Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Erwägungen liegt demnach ein Verlängerungsanspruch für seine Aufenthaltsbewilligung gestützt auf Art. 50 Abs. 1 lit. a AuG nicht vor (
BGE 136 II 113
E. 3.3.3 S. 119;
BGE 137 II 345
E. 3.1.3 S. 347).
5.2
Der Beschwerdeführer beruft sich schliesslich auf einen Anspruch gestützt auf die Beziehung zu seiner in der Schweiz aufenthaltsberechtigten Tochter nach
Art. 8 EMRK
.
5.2.1
Das in
Art. 8 EMRK
bzw. in
Art. 13 BV
geschützte Recht auf Privat- und Familienleben ist berührt, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme eine nahe, echte und tatsächlich gelebte familiäre Beziehung einer in der Schweiz gefestigt anwesenheitsberechtigten Person beeinträchtigt, ohne dass es dieser möglich bzw. zumutbar wäre, ihr Familienleben andernorts zu pflegen (
BGE 140 I 145
E. 3.2 S. 147;
BGE 139 I 330
E. 2.2 S. 319;
BGE 137 I 247
E. 4.1.2 S. 249 f.). Bei nicht sorgeberechtigten ausländischen Elternteilen eines hier aufenthaltsberechtigten Kindes, welche aufgrund einer inzwischen aufgelösten ehelichen Gemeinschaft mit einem/-er schweizerischen Staatsangehörigen bereits eine Aufenthaltsbewilligung besassen, besteht nach der Rechtsprechung ein Anspruch nach
Art. 8 EMRK
, wenn der persönliche Kontakt im Rahmen eines nach heutigem Massstab üblichen Besuchsrechts ausgeübt wird, eine in wirtschaftlicher Hinsicht enge Beziehung zum aufenthaltsberechtigten Kind besteht und die um Aufenthalt suchende Person zu keinerlei wesentlichen Klagen Anlass gegeben hat (
BGE 139 I 315
E. 2.5 S. 321 f.; Urteile 2C_547/2014 vom 5. Januar 2015 E. 3.2; 2C_606/2013 vom 4. April 2014 E. 6.3).
5.2.2
Gemäss den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen steht die Tochter des Beschwerdeführers unter der Sorge und Obhut ihrer Mutter. Aufgrund der fehlenden Kontaktaufnahmen zu seinem Kind wurde dem Beschwerdeführer anlässlich der gerichtlichen Regelung des Getrenntlebens von seiner Frau im Jahr 2011 kein Besuchsrecht eingeräumt. Der Beschwerdeführer substanziiert in seiner Beschwerdeschrift keine gegenteiligen Anhaltspunkte oder eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz
BGE 141 II 169 S. 181
hinsichtlich des Kontakts zu seinem Kind (vgl. nicht publ. E. 1.2). Es ist auch nicht ersichtlich und wird von ihm auch nicht behauptet, dass er in den vergangenen Jahren Unterhaltszahlungen an seine Tochter geleistet hätte. Ein Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung gestützt auf
Art. 8 EMRK
besteht bereits deswegen und ebenso aufgrund der zahlreichen Verurteilungen nicht (
BGE 139 I 315
E. 2.5 S. 321 f.; Urteil 2C_582/2013 vom 2. April 2014 E. 2.1 f.). Das Vorliegen eines Härtefalls im Sinne von Art. 50 Abs. 1 lit. b AuG (vgl. hierzu
BGE 137 II 345
E. 3.2.1 S. 348;
Art. 31 Abs. 1 VZAE
) wird im bundesgerichtlichen Verfahren nicht mehr geltend gemacht.
6.
6.1
Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass die kantonale Ausländerbehörde eine beabsichtigte positive Bewilligungsentscheidung gestützt auf die allgemeine Vollzugs- und Koordinationsregelung dem Staatssekretariat - im Rahmen einer Zusammenarbeit der mit dem Vollzug betrauten Behörden - vorlegen kann. Dies ist anders zu beurteilen, sobald ein kantonaler Entscheid einer Rekursbehörde oder ein Gerichtsentscheid vorliegt (vgl. hiervor E. 4.4). Gegenüber einem Entscheid einer Rechtsmittelbehörde kann sich das Staatssekretariat hingegen für die Beanspruchung des Zustimmungsverfahrens nicht auf seine Weisungen berufen; vielmehr sind für diesen Fall die zustimmungsbedürftigen Bewilligungen unter Wahrung der Delegationsgrundsätze neu zu umschreiben (E. 4.4.1 und 4.4.2) bzw. ist - soweit es sich um einen Anspruchstatbestand handelt - der Rechtsmittelweg einzuschlagen (vgl. hiervor E. 4.4.3)
Für die vorliegende Konstellation der Behördenzusammenarbeit durfte das Bundesverwaltungsgericht demnach - im Ergebnis - davon ausgehen, das Legalitätsprinzip sei nicht verletzt, womit die Bewilligungsfrage in materieller Hinsicht zu überprüfen war. In diesem Rahmen hat das Bundesverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erkannt, dass die Zustimmung zu einer Bewilligungsverlängerung nach Art. 50 Abs. 1 lit. a AuG bzw.
Art. 8 EMRK
zu verweigern war.