bge · 30_I_709 · 1904-11-23 · de
BGE 30 I 709
Öffentliches Recht


120. Urteil vom 23. November 1904
in Sachen Scherrer=Füllemann und Konsorten
gegen Großen Rat St. Gallen.
Rekurs gegen ein Grossratsdekret (betr. Regelung der Wasserzinsfrage)
durch das ein Gesetz in verfassungswidriger Weise abgeändert
worden sein soll. Legitimation zum Rekurs, Art. 178 Ziff. 2 06.
Art. 4 u. 5 B. Art. 18, 45, 46 lit. e, 47, 54, 55,65 und 101
KV von St. Gallen. Vollziehung oder Abänderung des Gesetzes vom
23. November 1893 betr. die Benützung von Gewässern durch den
angefochtenen Beschluss? — Verletzung der Rechtsgleichheit?
A. In Ausführung von Art. 18 der kantonalen Verfassung
erließ der Große Rat des Kantons St. Gallen am 23. No¬
vember 1893 ein „Gesetz über Benützung von Gewässern“, das,
nachdem ein Begehren um Volksabstimmung in der Einspruchs¬
frist vom 1. bis 31. Dezember 1893 nicht gestellt worden, zu¬
folge Erklärung des Regierungsrates am 1. Januar 1894 in
Kraft trat. Laut dessen Art. 1 unterstehen sämtliche im Gebiete
des Kantons St. Gallen befindlichen Flüsse, Bäche und Seen
dem Hoheitsrechte des Staates und unterliegt ihre Benützung zu

Wasserwerken und zu andern gewerblichen Zwecken den Vor¬
schriften des Gesetzes, soweit nicht gegenteilige Privatrechte geltend
gemacht werden können, oder nur Quellen in Frage kommen.
Für jede Pferdestärke einer Wasserkraft soll nach Art. 6 bei der
Konzessionserteilung eine einmalige Gebühr von 5 bis 15 Fr.
und sodann ein jährlicher Wasserzins von 2 bis 5 Fr. erhoben
werden. Der Wasserzins fällt zur Hälfte der oder den politischen
Gemeinden zu, auf deren Gebiet das Wassergefälle liegt. Anlagen
zum Zwecke der Beleuchtung ganzer Ortschaften oder wesentlicher
Teile von solchen, sowie Anlagen zu Verkehrs= oder öffentlichen
Zwecken bezahlen die Minimalansätze. Für die Benützung eines
Gewässers zum Betriebe von Bleichereien, Badanstalten und zu
ähnlichen gewerblichen Zwecken wird der jährliche Wasserzins vom
Regierungsrate bestimmt; er kann von diesem auch gänzlich er¬
lassen werden (Art. 7). Der Wasserzins ist für die volle nach
Art. 6 berechnete Wasserkraft, ohne Berücksichtigung der allfällig
stattfindenden Verwertung, zu bezahlen (Art. 8). Die Art. 6, 7
und 8, soweit sie die Erhebung eines Wasserzinses festsetzen, sind
auch auf schon bestehende Wasserwerke anwendbar. Auch bleiben
die allfällig in bisherigen Konzessionen enthaltenen Vorbehalte be¬
treffend Erhebung einer Konzessionsgebühr aufrecht (Art. 15).
Der Regierungsrat ist mit dem Vollzuge des Gesetzes beauftragt
und hat die erforderlichen Vollziehungsverordnungen zu erlassen
(Art. 18).
Nachdem während mehreren Jahren weitläufige technische Er¬
hebungen über die vorhandenen Wasserwerke behufs Erstellung
eines Wasserrechtskatasters als Grundlage für die Normierung
der Abgabepflicht stattgefunden hatten, erließ der Regierungsrat
am 5. Oktober 1900 ein „Regulativ für die Festsetzung der
Wasserzinse und Wasserrechtskonzessionsgebühren“, dessen Inhalt
dem Gesetze unbestrittenermaßen entspricht. Darin werden die
Wasserwerke für die Berechnung des Wasserzinses innert der ge¬
setzlichen Grenzen von 2—5 Fr. in 7 Klassen eingeteilt und die
Gründe angegeben, die für die Einreichung in eine der sieben
Klassen in Betracht kommen sollen. Die weit überwiegende Anzahl
von Wasserwerksbesitzern, nämlich 400 von 660, bestritt nun,
meist unter Berufung auf angebliche privatrechtliche Titel gemäß
Art. 1 des Gesetzes, grundsätzlich die Pflicht zur Zahlung der
berechneten Wasserzinse; andere fochten die bezüglichen Ansprüche
quantitativ an. Außerdem wandten sich 120 Wasserwerksbesitzer im
November 1901 mit einer Petition an den Großen Rat, worin
sie verlangten, der Rat wolle auf dem Wege der authentischen
Interpretation der Art. 1 und 15 des Gesetzes über Benützung
von Gewässern den Grundsatz feststellen, daß nur diejenigen
Wasserwerke zinspflichtig seien, die seit dem Inkrafttreten des Ge¬
setzes die Konzession erworben hätten, oder denen gegenüber der
Staat den Bezug eines Wasserzinses früher ausdrücklich vorbe¬
halten habe; eventuell sei dieser Grundsatz vom Gesetzgeber in der
Form einer Novelle zum Gesetze aufzustellen.
Der Regierungsrat ließ nun „die Wasserzinsfrage im Kanton
St. Gallen" durch das Justizdepartement geschichtlich und recht¬
lich untersuchen. Das Ergebnis dieser Untersuchung ist im Be¬
richte des letztern an den Regierungsrat vom 22. März 1903
zusammengefaßt und in der Botschaft des Regierungsrates an den
Großen Rat vom 28. März 1904, sowie im Bericht der Kom¬
mission des Großen Rates verwertet. Danach ergibt sich, daß die
Inhaber der vor 1803, d. h. voor Gründung des Kantons, er¬
stellten Werke sich für ihren Anspruch auf zinsfreie Benützung
der Gewässer auf die verschiedenartigsten Rechtstitel berufen, und
daß für die in der Periode von 1803 bis 1860 entstandenen
Werke ebenfalls die verschiedensten rechtlichen Momente in ana¬
logem Sinne geltend gemacht werden, ferner daß die Rechtsver¬
hältnisse der einzelnen Wasserwerke je nach deren örtlichen und
zeitlichen Errichtung außerordentlich verschieden und vielgestaltig
und in Bezug auf ihren privatrechtlichen Inhalt meist ungemein
schwierig festzustellen sind. In seiner Botschaft an den Großen
Rat sprach sich der Regierungsrat dahin aus, daß nach Ver¬
fassung, Gesetz und Regulativ vom Standpunkt des strengen
Rechts und der strikten Rechtsverfolgung aus jeder Wasserwerks¬
besitzer als zinspflichtig zu betrachten wäre, solange und soweit
es ihm nicht gelinge, ein Privatrecht auf zinsfreie Benützung der
Wasserkraft, nötigenfalls vor dem Richter, nachzuweisen, daß aber
aus Billigkeits= und Zweckmäßigkeitsrücksichten von der Anwen¬
dung des strengen Rechtes Umgang genommen werden müsse, in¬

dem durch Großratsbeschluß Erleichterungen zu gewähren und
insbesondere den Inhabern der vor 1860 entstandenen Wasser¬
werksanlagen ein Privatrecht auf zinsfreie Benützung des be¬
treffenden Gewässers anzuerkennen sei. Für eine solche Regelung
der Wasserzinsfrage macht die Botschaft u. a. folgende Argumente
geltend: Bis 1860 habe im Kanton St. Gallen ein Zustand
der Unklarheit und Rechtsunsicherheit auf dem Gebiete des Wasser¬
rechts geherrscht, und da zudem der Kanton seiner Zeit aus 10
Staatswesen mit ungleichartig entwickelten Rechtszuständen ver¬
schmolzen worden sei, so habe man es auf diesem Gebiete mit
einer überaus bunten Sammlung von kaum mehr zu bestimmen¬
den Rechtsverhältnissen zu tun. Zur strengen Durchführung des
Gesetzes müßte daher eine Menge weitläufiger Prozesse mit den
Angehörigen des Kantons geführt werden; auch würde vielen
Wasserwerksbesitzern Unrecht geschehen, wenn von ihnen nun
plötzlich ein strikter Nachweis eines Privatrechtes, den sie vielleicht
nicht leisten könnten, verlangt würde. Dazu komme, daß nach
dem Berichte des Justizdepartementes das fiskalische Interesse des
Kantons an der strikten Durchführung des Gesetzes außerordent¬
lich gering sei. Für das Jahr 1859 als Abschluß der Periode
zinsfreier Wasserwerke beruft sich die Botschaft auf folgende mit
diesem Zeitpunkt eingetretene Verhältnisse: einen Umschwung in
den Anschauungen über die staatlichen Hoheitsrechte an den Ge¬
wässern, die Geltendmachung der Regalität seitens des Staates,
die Erteilung von Wasserwerkskonzessionen mit dem Vorbehalte,
später eventuell Wasserzinse zu verlangen; alle diese Momente
stünden der Annahme eines Verzichtes des Kantons auf die
Wasserzinsansprüche für die Zeit seit dem Jahre 1860 entgegen.
Die in der Angelegenheit vom Großen Rat niedergesetzte Kom¬
mission betonte in ihrem Berichte ebenfalls, daß nach dem Gesetz
über die Benützung von Gewässern alle bestehenden Wasserwerke
grundsätzlich an den Staat zinspflichtig seien, wenn sie nicht ein
Privatrecht auf zinsfreie Benützung der Wasserkraft nachweisen
könnten. Der dem Gesetz allein entsprechende Standpunkt sei daher,
daß alle Werke grundsätzlich als zinspflichtig behandelt würden
und es jedem einzelnen überlassen sei, durch Nachweis eines Pri¬
vatrechtes sich von der Tributpflicht an den Staat zu befreien.
Es könne also keine Rede davon sein, daß die Wasserwerksbesitzer,
von denen die Petition ausgehe, ein gesetzliches Recht auf Zins¬
befreiung in Anspruch nehmen könnten. Aus Billigkeits= und
Zweckmäßigkeitsgründen stimmte indessen die Kommission den
Anträgen des Regierungsrates auf Regelung der Wasserzinsfrage
durch Großratsbeschluß zu, indem sie die Kompetenz des Großen
Rates zu einem solchen Beschlusse daraus herleitete, daß es sich
nicht um die Abänderung des gesetzlichen Prinzipes, das an sich
unangetastet bleibe, auch nicht um eine authentische Interpretation
des durchaus klaren Gesetzes handle, sondern um einen aus wich¬
tigen Gründen ausgesprochenen Verzicht des Staates, die gesetz¬
lichen Rechte in vollem Umfange geltend zu machen. Hiezu sei
aber der Große Rat befugt, wie er denn auch z. B. im Jahre
1902 den schwergedrückten Rheingemeinden die auf dem Gesetze be¬
ruhende Rheinwuhrschuld von 1½ Million Franken erlassen habe.
Der Große Rat des Kantons St. Gallen nahm unterm
17. Mai 1904 die wesentlich übereinstimmenden Anträge des
Regierungsrates und der Kommission mit 101 gegen 39 Stimmen
an, nachdem ein Antrag, es sei die Angelegenheit an den Re¬
gierungsrat zurückzuweisen, mit dem Auftrag, eine Novelle zum
Gesetz über die Benützung von Gewässern einzubringen, mit 77
gegen 73 Stimmen verworfen worden war. Der Großratsbeschluß
hat folgenden Wortlaut:
„Der Regierungsrat sei im Sinn der Ausführungen in seiner
Botschaft vom 26. März 1904 beauftragt:
1. Gegenüber den vor 1803 errichteten Wasserwerken von der
Erhebung von Wasserzinsen Umgang zu nehmen
2. Gegenüber den in der Zeit von 1803 bis 1860 errichteten
Anlagen ebenfalls von einer Wasserzinsansprache abzusehen;
3. Gegenüber den in den Jahren 1860 bis 1894 erstellten
Werken, mag für solche eine Konzession mit Zinsvorbehalt erteilt
worden sein oder nicht, an der Wasserzinspflicht festzuhalten, je¬
doch eine Reduktion der Wasserzinsen durch Herabsetzung um 3
Klassen (Art. 7 des Regulativs vom 5. Oktober 1900), also um
1 Fr. 50 Cts. per Pferdekraft, eintreten zu lassen, immerhin
unter Beibehaltung des gesetzlichen Minimums von 2 Fr. per
Pferdekraft;

4. Die Konzessionsgebühren, unter Freilassung der vor 1860
errichteten Werke, für die Anlagen aus den Jahren 1860 bis
1894 auf das gesetzliche Minimum von 5 Fr. per Pferdekraft
herabzusetzen;
5. Die bis 1894 erfolgten Erweiterungen von Wasserwerks¬
anlagen hinsichtlich der Wasserzinse und der Konzessionsgebühren
analog der Neuerrichtung solcher Werke zu behandeln und zwar:
a) Die bis 1860 erfolgten Erweiterungen seien frei von
Wasserzins und Konzessionsgebühren;
b) Die von 1860 bis 1894 erfolgten Erweiterungen, mag
für solche eine Konzession mit Zinsvorbehalt erteilt worden sein
oder nicht, haben die nach den Bestimmungen der vorstehenden
Ziffern 3 und 4 reduzierten Wasserzinse und Konzessionsgebühren
zu bezahlen.
6. Die Wasserzinsen zum erstenmal pro 1903 einzuziehen.“
B. Gegen diesen Großratsbeschluß haben die Kantonsräte
Scherrer=Füllemann, Dr. R. Forrer, A. Hartmann und Dr. A.
Janggen, letzterer zugleich namens des Elektrizitätswerkes Kubel,
den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen mit dem
Antrag, es sei der Beschluß aufzuheben. Der Rekurs wird, außer
auf Art. 4 und 5 BV, auf folgende Bestimmungen der K. ge¬
stützt: Art. 18 („dem Staate steht das Hoheitsrecht über die
Gewässer zu. Die Benützung derselben soll auf dem Wege der
Gesetzgebung geregelt und gefördert werden"); Art. 45 („die
Staatsgewalt beruht auf der Gesamtheit des Volkes und wird
ausgeübt teils unmittelbar durch die Stimmberechtigten, teils
mittelbar durch die Behörden und Beamten"); Art. 46 lit. e
(„die Stimmberechtigten üben ihre verfassungsmäßigen Rechte
aus:.... e) durch Genehmigung oder Verwerfung der Gesetze“
Art. 47 (wonach alle Gesetze der Volksabstimmung unterliegen,
wenn diese von 4000 Bürgern oder einem Dritteil der Mitglieder
des Großen Rates verlangt wird); Art. 54 („Als oberste Be¬
hörde des Kantons erläßt und erläutert der Große Rat die Ge¬
setze, unter Vorbehalt des verfassungsmäßigen Souveränetäts¬
rechtes des Volkes. Als Gesetze werden alle Erlasse angesehen,
welche die Rechte und Pflichten der Privaten, der öffentlichen
Genossenschaften, der Gemeinden und des Staates, sowie die or¬
ganischen Einrichtungen des Staates, des Gerichts= und Verwal¬
tungswesens allgemein und bleibend bestimmen); Art. 55 (die
übrigen Befugnisse und Pflichten des Großen Rates); Art. 65
(wonach der Regierungsrat die Gesetze und Beschlüsse des Großen
Rates zu vollziehen hat. „Nie dürfen Maßregeln zur Vollziehung
der Gesetze veränderte oder neue Bestimmungen über die Haupt¬
sache enthalten"); Art. 101 (Trennung der Gewalten). Es wird
ausgeführt, daß das verfassungsmäßig zu Stande gekommene
Gesetz betreffend Benützung von Gewässern, soweit es die Pflich¬
ten der Wasserwerksbesitzer und die Rechte des Staates und der
Gemeinden in Ansehung der Wasserzinse und Konzessionsgebühren
regele, durch den angefochtenen Großratsbeschluß abgeändert wor¬
den sei, also durch einen Erlaß, der mangels der Sanktion des
Volkes keinen gesetzlichen Charakter habe. Hiezu sei der Große
Rat aber nicht befugt gewesen; denn ein Gesetz könne nach St.
Galler Staatsrecht nur durch ein neues Gesetz, d. h. durch einen
dem fakultativen Referendum unterliegenden Erlaß des Großen
Rates abgeändert werden, und sogar für eine authentische Inter¬
pretation sei in Art. 54 KV das verfassungsmäßige Souveräne¬
tätsrecht des Volkes vorbehalten. Billigkeitsgründe könnten selbst¬
verständlich ein Abweichen von den Grundsätzen der KV nicht
rechtfertigen. Der angefochtene Beschluß soll eine Abänderung des
Gesetzes nach folgenden Richtungen enthalten:
1. Die klaren Bestimmungen der Art. 1, 3, 6, 7, 8 und 15
des Gesetzes seien durch Ziff. 1, 2, 4 und 52 des Beschlusses
allen Besitzern von vor 1860 errichteten oder erweiterten Wasser¬
werken gegenüber in dem Sinne aufgehoben, daß sie von Wasser¬
zinsen und Konzessionsgebühren vorbehaltlos befreit seien, gleich¬
viel, ob ihnen, worauf das Gesetz allein abstelle, ein Privatrecht
auf zinsfreie Benützung des Gewässers zustehe und ob sie über¬
haupt die Zinsfreiheit in Anspruch genommen hätten.
2. Dieselben Bestimmungen des Gesetzes seien durch Ziff. 3
und 5 des Beschlusses gegenüber allen Besitzern von in den
Jahren 1860 bis 1894 errichteten oder erweiterten Wasserwerken
in der Weise allgemein abgeändert worden, daß sie nur einen
reduzierten Wasserzins, immerhin unter Beibehaltung des gesetz¬
lichen Minimums von 2 Fr. per Pferdekraft, zu entrichten hätten

und daß ihnen zugleich die Konzessionsgebühr auf das gesetzliche
Minimum von 5 Fr. per Pferdekraft herabgesetzt worden sei.
Dadurch seien das gesetzliche Postulat der Prüfung des einzelnen
Falles und der hierauf gestützten Festsetzung der zu entrichtenden
Abgaben für jene Wasserwerke beseitigt.
3. Endlich sei durch Ziff. 6 des Beschlusses, obgleich das Gesetz
am 1. Januar 1894 in Kraft getreten sei, die Anwendung von
Art. 6, 7, 8 und 15 gegenüber allen Wasserwerksbesitzern für
die Jahre 1894 bis 1903 aufgehoben, d. h. es seien die letztern
für diese Zeit von der Zahlung der gesetzlichen Wasserzinse befreit
worden.
Nach allen diesen drei Richtungen, so wird weiter ausgeführt,
sei der angefochtene Beschluß verfassungswidrig nicht nur, weil er
ein Gesetz materiell abändere, sondern schon, weil sein Inhalt,
durch den allgemein und bleibend die Rechte und Pflichten der
Wasserwerksbesitzer im Kanton St. Gallen bestimmt würden, zu
den in Art. 54 Abs. 2 der Gesetzgebung vorbehaltenen Gegen¬
ständen gehöre. Daß sodann über die von den einzelnen Wasser¬
werksbesitzern geltend gemachten Privatrechte auf zinsfreie Be¬
nützung der öffentlichen Gewässer im Bestreitungsfalle nur der
Richter und nicht der Regierungsrat oder der Große Rat zu
entscheiden habe, ergebe sich auch aus dem Verfassungsgrundsatz
der Gewaltentrennung. Die Kompetenz des Großen Rates könne
vorliegend auch nicht etwa von dem Gesichtspunkte aus ange¬
sprochen werden, daß der Regierungsrat und damit auch der
Große Rat die Ermächtigung hätten, für den Staat Prozesse zu
führen, Vergleiche abzuschließen und etwa auf Forderungen des
Staates aus wichtigen Gründen zu verzichten; denn es handle
sich beim angefochtenen Beschlusse nicht um die vergleichsweise Er¬
ledigung einzelner bestimmter Streitsachen oder um einen Verzicht
auf konkrete Ansprüche des Staates, sondern um den Erlaß all¬
gemeiner objektiver Normen für alle Wasserwerksbesitzer. Auch
die Berufung auf den Beschluß des Großen Rates vom 19. No¬
vember 1902 betreffend Erlaß der Rheinwuhrschuld gehe daher
fehl; denn damals habe man es mit einer Anzahl bereits beste¬
hender, ziffermäßig ausgewiesener Forderungen zu tun gehabt.
Übrigens könnte eine frühere Kompetenzüberschreitung eine spätere
noch nicht begründen. Der angefochtene Großratsbeschluß verletze
aber auch Art. 5 BV, weil dadurch das verfassungsmäßige Recht
des Bürgers auf Teilnahme an der Gesetzgebung angetastet
ferner Art. 4 BV, weil dadurch eine ungleiche Behandlung der
vor 1860 bezw. 1894 und der nachher erstellten Werke geschaffen
werde. Aus dem letztern Gesichtspunkte beschwert sich insbesondere
das Elektrizitätswerk Kubel, dessen Interessen durch den angefoch¬
tenen Beschluß materiell geschädigt seien, während die Legitimation
der übrigen Rekurrenten aus ihrer Stellung als Kantonsräte und
stimmberechtigte Bürger hergeleitet wird.
C. Namens des Großen Rates des Kantons St. Gallen hat
der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde angetragen. In
der Vernehmlassung wird auf die Billigkeits= und Zweckmäßig¬
keitsgründe verwiesen, die dem angefochtenen Beschluß zu Grunde
liegen. Es sei nicht richtig, daß durch den letztern das Gesetz über
Benützung von Gewässern abgeändert und damit das verfassungs¬
mäßige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung
verletzt sei. Der Beschluß bewege sich vielmehr im Rahmen eines
sachgemäßen und billigen Gesetzesvollzuges; denn es liege zweifel¬
los im Willen des Gesetzgebers und in der Absicht des Volkes,
welches das Gesetz stillschweigend bestätigt habe, daß es friedlich,
zweckmäßig und billig vollzogen werde. Wie es dem Regierungs¬
rat und umsomehr dem Großen Rat zugestanden hätte, in den
einzelnen Fällen durch Vergleich oder Anerkennung Privatrechte
von Wasserwerksbesitzern auf zinsfreie Benutzung der öffentlichen
Gewässer als zu Recht bestehend zu respektieren und zwar auch
aus Billigkeits= und Zweckmäßigkeitsgründen, so habe ein solcher
Verzicht auch gleichzeitig allen Wasserwerksbesitzern gegenüber, bei
denen gewisse Voraussetzungen zutreffen, ausgesprochen werden
können, zumal es ein Gebot selbstverständlicher Billigkeit gewesen
sei, daß man sich hiebei nicht auf die 120 Petenten beschränkt,
sondern die Wasserzinsfrage allgemein gelöst habe. Die verschie¬
dene Behandlung sodann nach Zeitperioden beruhe nicht auf Will¬
kür, sondern auf der historisch begründeten Annahme, daß eine
und dieselbe Periode der Rechtsentwicklung auch für alle Betei¬
ligten einheitlich zu behandeln sei. Weiterhin wird ausgeführt,
daß der Große Rat des Kantons St. Gallen, so lange das

Finanzreferendum nicht bestehe, überhaupt berechtigt sei, aus
Gründen des Rechts, der Billigkeit und der Zweckmäßigkeit auf
bestehende Forderungen des Staates von sich aus zu verzichten,
wie dies z. B. beim Erlaß der Rheinwuhrschuld im Jahre 1902
geschehen sei. Auch aus diesem Gesichtspunkte sei der angefochtene
Beschluß nicht verfassungswidrig. Was speziell die Ziff. 3, 4,
5 b des letztern anbetrifft, so wird darauf verwiesen, daß die dort
ixierten Ansätze für den Wasserzins und die Konzessionsgebühren
der von 1860 bis 1894 errichteten Werke sich innerhalb des ge¬
setzlichen Spielraumes halten, innert welchem sich die Vollzugs¬
organe nach freiem Ermessen bewegen könnten, und daß man bei
den Zinsvorbehalten, die sich in den Konzessionsurkunden der seit
1860 errichteten Werke finden, niedrigere Ansätze als die dann
durch das Gesetz aufgestellten im Auge gehabt habe. Die Erhe¬
bung der Wasserzinse sodann sei vor dem Jahre 1903 unmöglich
gewesen, weil vorerst die erforderlichen technischen Erhebungen
hätten gemacht werden müssen und die vor dem Großen Rat
liegende Petition zu erledigen gewesen sei, worüber das Jahr
1904 angebrochen sei. Die Eintreibung von 10 verfallenen Wasser¬
zinsen, worin eine große Härte läge, sei nun schlechterdings nicht
mehr angängig gewesen und hätte zweifellos auch dem Willen
des Gesetzes nicht entsprochen. Man habe sich daher auf das Jahr
1903 beschränken müssen. Schließlich wird der Beschwerde des
Elektrizitätswerkes Kubel gegenüber bemerkt, daß eine Verletzung
der Rechtsgleichheit deshalb nicht in Frage kommen könne, weil
es an der Gleichheit der erheblichen tatsächlichen Verhältnisse fehle,
denn das Elektrizitätswerk Kubel sei erst im Jahre 1897, also
nach Inkrafttreten des Gesetzes über Benützung von Gewässern
erstellt worden und könne die bei ältern Werken für eine Zins¬
befreiung oder Zinserleichterung sprechenden Rechts= und Billig¬
keitsgründe nicht für sich in Anspruch nehmen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Rekurrenten sind als stimmberechtigte Bürger des Kan¬
tons St. Gallen zu einer Beschwerde über behauptete Eingriffe
in das verfassungsmäßige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei
der Gesetzgebung und zur Anfechtung eines Erlasses, der unter
Mißachtung dieses Rechtes zu Stande gekommen sein soll, an sich
zweifellos berechtigt. Ob sie daneben als Mitglieder des Großen
Rates noch besonders zur Beschwerde legitimiert sind, kann un¬
erörtert bleiben. Auch auf den Rekurs der Aktiengesellschaft Elek¬
trizitätswerk Kubel ist einzutreten, denn sie ist durch den ange¬
fochtenen Beschluß wenigstens indirekt betroffen und behauptet,
daß dadurch ihr gegenüber der Grundsatz der Rechtsgleichheit ver¬
letzt sei.
2. Nach dem Staatsrecht des Kantons St. Gallen steht die
Sanktion der Gesetze dem Volke, d. h. der Gesamtheit der Stimm¬
berechtigten zu (Art. 45, 46 lit. e KV). Ein vom Großen Rat
als der obersten Kantonsbehörde beschlossener Erlaß erlangt nur
dadurch formelle Gesetzeskraft, daß er in der Volksabstimmung
angenommen oder eine Abstimmung innert der Referendumsfrist
nicht verlangt wird (Art. 47 ibid.). Die Verfassung schreibt so¬
dann (in Art. 54) auch ausdrücklich vor, welche Gegenstände auf
dem Wege der Gesetzgebung geordnet werden müssen, wobei in
erster Linie, in Übereinstimmung übrigens mit der staatsrechtlichen
Doktrin über den materiellen Begriff des Gesetzes, die allgemeine
und dauernde Regelung der Rechte und Pflichten der Privaten
genannt ist. Hiezu gehören ohne Frage Bestimmungen, die den
Wasserwerksbesitzern Konzessionsgebühren und jährliche Wasserzinse
auflegen, und es konnten daher solche Rechtssätze nur in der Form
des Gesetzes — ob auch durch gesetzlich ermächtigte Verordnung
kann dahingestellt bleiben — erlassen werden, wie dies auch im
Gesetz betreffend Benützung von Gewässern vom Jahre 1893/1894
geschehen ist. Es ist aber weiterhin klar, daß diese Gesetzesbe¬
stimmungen auch nur im Wege der Gesetzgebung und nicht durch
gewöhnlichen Großratsbeschluß abgeändert werden konnten, und
zwar ohne Rücksicht auf Billigkeits= und Zweckmäßigkeitserwä¬
gungen. Dies würde sich schon allein aus der formellen Gesetzes¬
kraft, ganz abgesehen vom Inhalt der Vorschriften, ergeben. Auch
Vollzugsmaßregeln dürfen, wie die Verfassung (in Art. 65) noch
besonders hervorhebt, nichts dem Gesetze widersprechendes, sowie
keine neuen Bestimmungen über die Hauptsache enthalten. Die
authentische Interpretation ist hiebei sowohl ihrem Wesen nach
(vergl. Amtl. Samml. d. bundesg. Entsch., Bd. XVI, S. 674,
Erw. 2), als auch gemäß der positiven Norm in Art. 54 K

mit der Gesetzgebung und Gesetzesänderung auf eine Stufe zu
stellen. Danach hängt die Verfassungsmäßigkeit des angefochtenen
Großratsbeschlusses oder einzelner seiner Bestimmungen vom Stand¬
punkt des st. gallischen Staatsrechtes aus von der Frage ab, ob
dadurch das erwähnte Gesetz nicht bloß vollzogen, sondern nach der
einen oder andern Richtung abgeändert sei.
3. Nach dem Gesetz betreffend Benützung von Gewässern sind
für alle Wasserwerke im Kanton, auch die schon bestehenden, so¬
weit nicht gegenteilige Privatrechte geltend gemacht werden können,
ein jährlicher Wasserzins und eine Konzessionsgebühr zu beziehen.
Für die letztere Abgabe enthält zwar Art. 15 keinen ausdrücklichen
Vorbehalt hinsichtlich der bereits vorhandenen Werke. Aus der
allgemeinen Wahrung des staatlichen Hoheitsrechtes an Gewässern
in Art. 1 (und Art. 18 KV) darf aber unbedenklich geschlossen
werden, daß auch die bestehenden Werke der Konzessionsgebühr
unterworfen sein sollen; diese in der Botschaft des Regierungs¬
rates und im Bericht der Kommission vertretene Auslegung liegt
denn auch der Ziff. 4 des angefochtenen Beschlusses zu Grunde.
Nach dem Gesetz sind also nur diejenigen Wasserwerke von Ab¬
gaben befreit, für welche der Nachweis eines Privatrechtes auf
zinsfreie Benützung des Gewässers erbracht wird. Wenn dem
gegenüber der Große Rat im Beschlusse vom 17. Mai 1904 (in
Ziff. 1, 2, 4 und 52) verfügt hat, daß bei allen vor dem Jahr
1860 errichteten und eventuell erweiterten Wasserwerken von der
Erhebung von Wasserzins und Konzessionsgebühr Umgang ge¬
nommen werde, so ist hierin nach dem klaren Wortlaut des Er¬
lasses eine Abänderung des Gesetzes zu erblicken: Die Befreiung,
die das Gesetz an den Nachweis eines Privatrechtes geknüpft hat,
ist vorbehaltlos für alle Werke einer gewissen Zeitperiode ausge¬
sprochen. Die Deutung, die der Regierungsrat in der Vernehm¬
lassung dem Beschlusse in diesem Punkte gibt, um ihn als bloße
Vollziehungsmaßregel erscheinen zu lassen, daß nämlich dadurch
bei allen vor 1860 erstellten Wasserwerken ein Privatrecht auf
zinsfreie Benützung des Gewässers anerkannt worden sei, hält
einer näheren Prüfung nicht Stand. Schon der Text des Be¬
schlusses läßt sich damit kaum vereinen, und doch ist anzunehmen,
daß, wenn dies die Meinung der vorberatenden Kommission und
des Großen Rates gewesen wäre, es sicherlich auch im Wortlaut
Ausdruck gefunden hätte. Aus der Entstehungsgeschichte und der
Natur des Beschlusses folgt sodann mit Sicherheit, daß er nicht
im Sinne einer Anerkennung von Privatrechten verstanden werden
kann. Das Gesetz über Benützung von Gewässern schreibt aller¬
dings nicht vor, in welcher Weise dem staatlichen Anspruch auf
Wasserzins gegenüber Privatrechte zur Geltung zu bringen sind,
und es wäre deshalb, vom Standpunkt des Gesetzes aus, wohl
nichts im Wege gestanden, daß der Regierungsrat als Vollzie¬
hungsbehörde bei Prüfung der angerufenen Rechtstitel und bei
Anerkennung von Privatrechten sich von weitherzigen Grundsätzen
hätte leiten lassen und in einzelnen Fällen sich mit einem Wahr¬
scheinlichkeitsnachweis begnügt hätte. Immer aber mußte nach dem
Gesetz ein Privatrecht allermindestens geltend gemacht und ein
gewisser, wenn auch summarischer Nachweis angetreten sein. Der
angefochtene Beschluß will nun aber auch bei solchen Wasser¬
werksbesitzern von der Erhebung der Abgaben absehen, die ein
Privatrecht gar nicht behauptet, ja die Zinsfreiheit nicht einmal
in Anspruch genommen haben. Schon hieraus erhellt deutlich
daß von einer Anerkennung von Privatrechten im Sinne einer
bloßen Vollziehung des Gesetzes hier keine Rede sein kann. Und
auch im übrigen liegt der Befreiung der vor 1860 erstellten
Werke von der Abgabenpflicht, wie aus der Botschaft des Re¬
gierungsrates und namentlich dem Kommissionsbericht ersichtlich
ist, zweifellos nicht sowohl die Absicht, den einzelnen Wasserwerks¬
besitzern ein Privatrecht anzuerkennen, sondern die Erwägung,
daß die Schwierigkeiten und Härten eines richtigen Gesetzesvoll¬
zuges mit dem finanziellen Ergebnis in keinem Verhältnis stehen
würden, und die Überzeugung zu Grunde, daß wenn die ein¬
schlägigen Verhältnisse vor Erlaß des Gesetzes statt, wie es ge¬
schehen ist, erst nachher untersucht worden wären, das Gesetz an¬
ders disponiert und die Wasserwerke jener Zeitperioden, statt auf
den Nachweis eines Privatrechts abzustellen, allgemein von Wasser¬
zins frei gelassen hätte. Maßgebend war also nicht das Bestreben,
das Gesetz in vielleicht sehr liberaler Weise zu vollziehen, sondern
die Erkenntnis, daß es nicht wohl vollzogen werden könne. Daß
man es bei der behaupteten Anerkennung von Privatrechten mit

einer bloßen in den Beschluß hineingetragenen Fiktion zu tun
hat, zeigt sodann der weitere damit in Widerspruch stehende,
Kommissionsbericht betonte und auch in der Vernehmlassung des
Regierungsrates eingenommene Standpunkt, es handle sich um
einen vom Großen Rat verfügten Verzicht auf Forderungen des
Staates, aus welchem Standpunkt jedoch die Verfassungsmäßig¬
keit des angefochtenen Beschlusses wiederum nicht hergeleitet werden
kann. Der Große Rat mag als oberste Landesbehörde nach st. gal¬
lischem Staatsrecht zwar befugt sein, auf bestimmte, bereits be¬
stehende Forderungen und Rechte des Staates, auch wenn sie auf
Gesetz beruhen, aus wichtigen Gründen zu verzichten. Dagegen
kann es ihm nicht zustehen, einen Verzicht allgemein und auch
für die Zukunft in Form einer objektiven Norm auszusprechen,
wie es im angefochtenen Beschluß geschehen ist, einen Verzicht also
nicht auf konkrete Forderungen, sondern auf die fernere Anwen¬
dung eines Gesetzes überhaupt. Ein Erlaß dieser Art bedarf, weil
er in Wahrheit das Gesetz ändert oder teilweise aufhebt, der Ge¬
setzesform. Das Beispiel des Verzichtes auf die Rheinwuhrschuld,
auf das der Regierungsrat hinweist und das auch im Kommis¬
sionsbericht zur Begründung der Kompetenz des Großen Rates
herbeigezogen ist, kann für die vorliegende staatsrechtliche Frage
nicht von Bedeutung sein; denn einmal scheint es sich damals
um bestimmte bereits fällige Verpflichtungen der Rheingemeinden
gehandelt zu haben und sodann könnte, auch wenn jener Groß¬
ratsbeschluß ähnlichen Charakter wie der gegenwärtige gehabt
haben sollte, doch eine frühere unangefochten gebliebene Kompe¬
tenzüberschreitung ein analoges späteres Vorgehen den klaren Be¬
stimmungen der Verfassung gegenüber nicht rechtfertigen.
Aus dem Gesagten folgt, daß die verfassungsmäßig allein zu¬
lässige Form für die Bestimmungen des Großratsbeschlusses be¬
treffend Befreiung der vor 1860 errichteten Wasserwerke von
Abgaben diejenige der Gesetzesnovelle war, und daß daher in
Gutheißung des ersten Beschwerdepunktes jene Bestimmungen als
verfassungswidrig aufgehoben werden müssen. Bei dieser Sachlage
kann ununtersucht bleiben, ob der Großratsbeschluß in diesem
Punkte vor Art. 4 BV bestehen könnte.
4. Die Rekurrenten fühlen sich in zweiter Linie dadurch be¬
schwert, daß im angefochtenen Großratsbeschluß (Ziff. 3, 4 und
b) für die von 1860 bis 1894 errichteten Wasserwerke oder
für Erweiterungen von ältern Werken innert dieser Zeit die
Wasserzinsen um 3 Klassen, d. h. um 1 Fr. 50 Cts. per Pfer¬
dekraft unter Beibehaltung des gesetzlichen Minimums von 2 Fr.
und die Konzessionsgebühren auf das gesetzliche Minimum von
5 Fr. herabgesetzt sind. Dadurch soll Art. 6 des Gesetzes verletzt
sein, der den Wasserzins auf 2—5 Fr. per Pferdekraft und die
Konzessionsgebühr auf 5—15 Fr. festsetzt, wobei der Regierungs¬
rat als Vollziehungsbehörde (Art. 18) Zins und Gebühr im
einzelnen zu bestimmen hat. Wenn die letztere Behörde bei Ein¬
reihung der Wasserwerke in die verschiedenen Klassen außer den
im Regulativ besonders genannten Momenten auch den Umstand
angemessen berücksichtigt hätte, daß die fraglichen Werke vor Erlaß
des Gesetzes erstellt worden sind und daß man bei den Vorbe¬
halten in den Konzessionen bezüglich künftiger Abgaben geringere
Ansätze im Auge hatte, als sie durch das Gesetz dann normiert
wurden, so kann kein Zweifel sein, daß mit einer solchen Hand¬
habung des Gesetzes die verfassungsmäßigen Schranken der Ge¬
setzesvollziehung nicht überschritten wären. In den erwähnten
Sätzen des Großratsbeschlusses liegt nun im Grunde nichts an¬
deres als eine allgemeine Weisung an den Regierungsrat, bei
Festsetzung der Wasserzinse und Konzessionsgebühren innert der
gesetzlichen Grenzen jenem Faktor in bestimmtem Maße Rechnung
zu tragen, und ein Widerspruch mit dem Gesetze kann hierin nicht
wohl gefunden werden; denn es wird damit, richtig betrachtet,
eine bloße Regel für die Vollziehung im Rahmen des Gesetzes
statuiert, die der Regierungsrat ohne Verstoß gegen das Gesetz
schon von sich aus hätte aufstellen können. Es kann auch keine
Frage sein und es ist von den Rekurrenten auch nicht bestritten
worden, daß der Große Rat als oberste Kantonsbehörde, die nach
Art. 55 K die gesamte Landesverwaltung ordnet und beauf¬
sichtigt und die darauf bezüglichen Verfügungen trifft, zu solchen
Anweisungen über die Handhabung der Gesetze an den Re¬
gierungsrat als Vollziehungsbehörde verfassungsmäßig befugt ist.
Handelt es sich aber in diesem Punkte nicht um eine Modifikation
des Gesetzes, sondern um eine Vollziehungsmaßnahme, so war

die Form des Großratsbeschlusses verfassungsmäßig genügend und
ist durch diesen Teil des Beschlusses das konstitutionelle Recht
des Volkes auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung nicht verletzt.
Ebensowenig kann hier die Anfechtung aus Art. 4 BV Erfolg
haben; denn die Garantie der Rechtsgleichheit ist nicht angetastet
dadurch, daß der Regierungsrat neben einer Reihe von andern
Momenten, nach denen er den Wasserzins innert der gesetzlichen
Grenzen gemäß seinem Ermessen festsetzt, auch das Dasein eines
Wasserwerks vor Erlaß des Gesetzes berücksichtigen soll und daß
Werke der letzter Art das Minimum der Konzessionsgebühr zu
entrichten haben. Allerdings rechtfertigen nach bekannter Regel
nur erhebliche tatsächliche Unterschiede eine verschiedene Behand¬
lung. Das Maß von Erheblichkeit aber, das im einzelnen Falle
gefordert werden muß, hängt mit von der Bedeutung und Trag¬
weite der ungleichen Behandlung wegen jener Unterschiede ab.
Und wenn nun die verschiedene Behandlung lediglich darin besteht,
daß eine Steuer, die im übrigen innert der gesetzlichen Schranken
nach freiem Ermessen der Behörde zu fixieren ist, etwas höher
oder tiefer angesetzt wird, so wird man schon einen solchen Um¬
stand als hiefür erheblich anerkennen, dem, ohne daß er von ge¬
rade entscheidender Bedeutung wäre, doch in guten Treuen sehr
wohl ein gewisses Gewicht beigelegt werden kann. Dies zum
mindesten trifft aber bei jenem Faktor der Erstellung der fraglichen
Werke vor Erlaß des Gesetzes zu.
5. Im Gesetz über Benützung von Gewässern ist der Zeit¬
punkt des Inkrafttretens nicht bestimmt. Wenn der Regierungsrat
erklärt hat, daß das Gesetz auf 1. Januar 1894 in Kraft ge¬
treten sei, so ist dies eine bloße Vollziehungsmaßregel, die zudem,
nach der ganzen Sachlage, wenigstens in Bezug auf die Vor¬
schriften betreffend Wasserzins, wohl nur als Verkündigung ver¬
standen werden kann, daß das Gesetz, nachdem die Einspruchsfrist
unbenützt verstrichen war, formelle Gesetzeskraft erlangt habe, da
ja jedenfalls in dem genannten Punkte vor Beendigung der er¬
forderlichen Vorarbeiten von einer Anwendung des Gesetzes schlech¬
terdings keine Rede sein konnte. Ziff. 5 des Großratsbeschlusses,
wonach die Wasserzinsen zum ersten Mal pro 1903 einzuziehen
sind, steht daher mit keiner Bestimmung des Gesetzes im Wider¬
pruch, sondern modifiziert höchstens eine Vollziehungsverfügung
des Regierungsrates und bedurfte somit nach der Verfassung
keineswegs der gesetzlichen Form. Wollte man aber auch annehmen,
daß das Gesetz mit dem Anspruch auf sofortige Geltung in allen
Teilen aufgetreten sei, so kann dies doch unmöglich dahin aus¬
gelegt werden, daß, nachdem die Behörden mangels der nötigen
Vorarbeiten längere Zeit das Gesetz anzuwenden einfach nicht im
Stande waren, nun nachträglich auf Jahre zurück die Wasser¬
zinse entrichtet werden sollten, sondern die Meinung war offenbar
die, daß das Gesetz so rasch als möglich, d. h. sobald die erfor¬
derlichen Grundlagen geschaffen sind, zum Vollzug gelange. Ein
anderes Vorgehen, wie es die Rekurrenten verlangen, würde nicht
nur, wie der Regierungsrat mit Recht hervorhebt, eine außer¬
ordentliche Härte in sich schließen und bei der Durchführung
vielfach auf die größten Schwierigkeiten stoßen — bei Wasser¬
werken z. B., die die Hand gewechselt haben —, sondern auch
allen Gepflogenheiten staatlicher Praxis widersprechen. Art. 4
BV kann hier als Beschwerdegrund nicht in Frage kommen, weil
die Vorschrift in Ziff. 6 des Großratsbeschlusses sich auf alle
Wasserwerke, also offenbar auch auf das Elektrizitätswerk Kubel
erstreckt.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird als teilweise begründet erklärt und es werden
demgemäß die Ziffern 1, 2, 4, letztere insoweit dadurch die vor
1860 errichteten Wasserwerke von Konzessionsgebühren befreit
werden, und Ziff. 5 des Beschlusses des Großen Rates von
St. Gallen vom 17. Mai 1904 aufgehoben. Im übrigen wird
der Rekurs abgewiesen.