bge · 18_I_473 · 1892-07-16 · de
BGE 18 I 473
Öffentliches Recht


81. Urtheil vom 16. Juli 1892 in Sachen
Bopp und Keller.
A. Im Kanton Zürich besteht seit dem Jahre 1858 eine vom
Staate unterstützte Wittwen= und Waisenkasse für die Volksschul¬
lehrer und seit 1860 eine gleiche, ebenfalls vom Staate unter¬
stützte, Anstalt für die Lehrer an den höhern Unterrichtsanstalten
und die reformirte Geistlichkeit. Der Beitritt zu diesen Kassen ist,
wie in Betreff der Lehrer durch § 310 des kantonalen Unter¬
richtsgesetzes von 1859 bestimmt ist, für die Betheiligten obliga¬
torisch. Im Jahre 1888 richteten 180 Beamte und Angestellte
der kantonalen Verwaltung und Rechtspflege an den zürcherischen
Kantonsrath das Gesuch um Gestattung des Beitritts zur Wittwen¬
und Waisenstiftung der Geistlichkeit und höhern Lehrerschaft. Die
Einreihung der Verwaltungs= und Gerichtsbeamten in die eine
oder die andere der beiden alten Stiftungen erschien indeß als
unthunlich. Der Regierungsrath beantragte in Folge dessen, für
die Verwaltungs= und Gerichtsbeamten eine besondere Stiftung
zu errichten, welche für die Beamten und Angestellten mit einem
Amtseinkommen von mindestens 1500 Fr. per Jahr obligatorisch
sein sollte. Dieser Antrag wurde vom Kantonsrathe an den Re¬
XVIII — 1892

gierungsrath zurückgewiesen, u. a. deßhalb weil die Kompeten¬
des Kantonsrathes zu Auferlegung des Beitrittszwanges bezweifelt
wurde. Im Januar 1892 reichte der Regierungsrath dem Kan¬
tonsrathe einen neuen Antrag ein, nach welchem die neue Stif¬
tung auf dem Fuße der Freiwilligkeit errichtet werden sollte. Dieser
Antrag wurde vom Kantonsrathe am 25. April 1892 durch
Genehmigung des für die neue Stiftung vorgelegten Statuten¬
entwurfes angenommen; der Regierungsrath wurde mit der
Vollziehung beauftragt und es wurde zu diesem Zwecke für das
Jahr 1892 ein Kredit von 8000 Fr. in das Staatsbudget ein¬
gestellt. Aus den Statuten für diese Stiftung ist folgendes her¬
vorzuheben: Die Stiftung besteht für die Beamten und Ange¬
stellten der kantonalen und Bezirksverwaltung, sowie der Kantonal¬
bank und der Rechtspflege, mit Einschluß der Notare (§ 1).
Mitglieder der Stiftung sind alle (nicht bereits bei einer der
ältern Stiftungen betheiligten) Beamten und ständigen Angestellten,
welche sich verpflichten, der Staatskasse des Kantons Zürich für
jedes Jahr ihrer Anstellung in vierteljährlichen Raten den Betrag
von 40 Fr. zu bezahlen, bezw. sich denselben von ihrer Besoldung
abziehen zu lassen (§ 2 der Statuten). Für jeden betheiligten
Beamten und Angestellten der kantonalen und Bezirksverwaltung,
sowie der Rechtspflege mit Einschluß der Notare wird von der
Staatskasse ein gleicher Betrag eingeschossen. Dieselben Beträge
leisten die Kankonalbank und die Brandassekuranzverwaltung für
ihre sich betheiligenden Beamten und Angestellten (§ 3). So lange
die Anstellung des Beamten und Angestellten dauert, ist der Aus¬
tritt unzuläßig (§ 5). Die Stiftung bezahlt den Wittwen oder
Waisen ihrer Mitglieder, gemäß den nähern Bestimmungen der
Statuten, eine Jahresrente von 400 Fr. (§ 7). Die Verwaltung
der Stiftung wird durch die Finanzdirektion in Verbindung mit
der Kantonalbank unentgeltlich besorgt. § 10 litt. e der Statuten
bestimmt: „Würde der anzulegende Reservefond durch allfällige
„Verluste aufgebraucht werden, so wären dem Regierungsrathe
„zu Handen des Kantonsrathes die erforderlichen Anträge zu
„unterbreiten.“
B. Gegen den Kantonsrathsbeschluß vom 25. April 1892 er¬
griffen F. Bopp, Landwirth in Dielsdorf und K. Keller, Land¬
wirth in Oberglatt mit Eingabe vom 8./13. Juni 1892 den
staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht. Sie beantragen:
Es möchte der im beiliegenden Amtsblatte vom 6. Mai 1892
„p. 17 mitgetheilte Beschluß des zürcherischen Kantonsrathes,
„d. d. 25. April 1892 betreffend Gründung einer Wittwen= und
Waisenstiftung für Verwaltungs= und Gerichtsbeamte als eine
„Kompetenzüberschreitung des Kantonsrathes, d. h. als eine Ver¬
„letzung von Art. 30 Abs. 2, 1 und 2 und von Art. 31 Abs. 5
„der zürcherischen Staatsverfassung vom 18. April 1869 und
„demgemäß als aufgehoben erklärt werden.“
Sie führen aus:
1. Nach Art. 31 Abs. 5 K.=V. stehe dem Kantonsrathe die
endgültige Entscheidung über neue einmalige Ausgaben für einen
bestimmten Zweck, welche den Betrag von 250,000 Fr. nicht
übersteigen, sowie über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben bis
auf den Betrag von 20,000 Fr. zu. Beschlüsse, welche größere
Ausgaben nach sich ziehen, seien nach Art. 30 Abs. 2 K.=V. der
Volksabstimmung zu unterstellen. Um nun die jährliche Ausgabe
zu ermessen, welche die angefochtene Schlußnahme des Kantons¬
rathes für den Staat nach sich ziehe, komme es nicht auf den
erstmaligen Budgetansatz an, welcher auf einer bloßen Muth¬
maßung über die ungefähre Inanspruchnahme der Stiftung im
ersten Jahre beruhe. Man müsse vielmehr auf die Zahl der Bei¬
trittsberechtigten abstellen, da einzig diese die Ausgabe ergebe,
welche für den Staat möglicherweise erwachsen könne und zu
welcher dieser sich verpflichte. Eine auf Grund der Staatsrechnung
von 1890 vorgenommene Berechnung der Zahl der Beamten und
ständigen Angestellten ergebe nun (einschließlich der Polizeimacht
von 130 Mann) eine Ziffer der Beitrittsberechtigten von 488.
Dazu kommen noch eine den Rekurrenten näher nicht bekannte,
jedenfalls aber circa 200 betragende Anzahl von, zweifellos bei¬
trittsberechtigten, Staatsförstern und Straßenwärtern und die
Beamten der Kantonalbank und Brandassekuranzverwaltung, von
welchen mindestens 25 beitrittsberechtigt seien. Die Beamten
dieser Institute müssen mitgezählt werden, da beide Institute vom
Staate gegründet und geleitet werden und die von ihnen für ihre
Beamten auszurichtenden Beiträge daher den Staat belasten. Diese

Zahlen ergeben, daß der Kantonsrath seinem Beschlusse Dimen¬
sionen gegeben habe, die seine Kompetenz weit überschreiten können
zumal wenn auch das künftige Anwachsen des Beamtenpersongle
mit in Betracht gezogen werde. Eine Steigerung der für den
Zweck der Stiftung bestimmten Staatsausgabe, in dem Betrage
nach unberechenbarem Maße, lasse auch § 10 e der Statuten zu,
denn es sei, trotzdem die Fassung dieses Paragraphen die Thatsache
verschleiere, doch völlig klar, daß die allfällige Deckung eines
Defizits aus Staatsmitteln zu geschehen hätte.
2. Der Kantonsrath besitze aber auch grundsätzlich das Recht
nicht, eine Reihe von Stiftungen gleichen Namens und gleicher
Organisation nur je für verschiedene Beamtenklassen zu gründen
und für die an jede einzelne dieser Stiftungen dekretirte Ausgabe
sich kompetent zu erklären. Die Staatsbeiträge an die verschiedenen
Stiftungen zusammengerechnet übersteigen die Kompetenz des
Kantonsrathes um ein Beträchtliches; jeder derselben sei aber
mit Umgehung der Volksabstimmung eingeführt worden.
3. Auch abgesehen vom Finanzpunkte sei die Gründung der¬
artiger Stiftungen, welche ein zusammenhängendes Ganzes bilden,
eine eigentlich gesetzgeberische Materie, die nicht als bloßer Ver¬
waltungsakt qualifizirt werden könne. Dieselbe könne daher nicht
durch Dekret des Kantonsrathes geschehen, sondern sei nach
Art. 30 K.=V. der Volksabstimmung zu unterstellen, wie ja auch
die Besoldung fast aller Beamten, insbesondere aller vom Volke
gewählter Beamten durch Gesetz regulirt sei.
C. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde führt der
Regierungsrath des Kantons Zürich im Wesentlichen aus: Auf
wiederholte Veröffentlichung und Einladung hin haben sich innert
der angesetzten Frist 324 Beamte und Angestellte, wovon 52 auf
die Kantonalbank, 11 auf die Brandassekuranzanstalt, 261 au
die Staatsverwaltung und Rechtspflege im engern Sinne entfallen,
zum Beitritte zu der neuen Stiftung gemeldet. Bei dieser Anzahl
von Mitgliedern übersteige der Staatsbeitrag die Kompetenz des
Kantonsrathes nicht. Allein auch die Zahl der Beitrittsberechtigten
betrage nicht über 500. Die Angestellten der Kantonalbank und
der Brandassekuranzanstalt seien nicht mitzuzählen, da für die
betreffenden Beitragsquoten nicht die Staatskasse, sondern die
Kassen der beiden Institute aufzukommen haben. Die Brandasse¬
kuranzanstalt sei ein auf Gegenseitigkeit gegründetes besonderes
Institut, das ökonomisch ganz selbständig dastehe und alle seine
Auslagen selbständig zu bestreiten habe; die Ausgabe, welche
diesem Institut für die Unterstützung der Wittwen= und Waisen¬
versicherung seiner Beamten aufgeladen werde, berühre das Staats¬
budget nicht im Mindesten. Dasselbe gelte von der Kantonalbank.
Ein Budgetrecht des Kantonsrathes existire gegenüber der Kantonal¬
hank, welche z. B. auch die Besoldungen ihrer Beamten und An¬
gestellten ganz selbständig bestimme, nicht. Vom Standpunkte der
Rekurrenten aus, daß Art. 31 K.=V. auf die Kantonalbank
anwendbar sei, müßte man konsequenterweise dazu gelangen, daß
über jedes Geschäft, bei welchem die Kantonalbank mehr als
250,000 Fr. aufwende, in einer Volksabstimmung entschieden
werden müsse. In einem neuesten Entscheid habe übrigens der
Kantonsrath einstimmig gefunden, daß für die Bemessung, ob er
in Bewilligung von Ausgaben innerhalb der Schranken des
Art. 31 Abs. 5 K.=V. geblieben sei, nur der auf das Staatsbudget
fallende Theil der Ausgaben in Betracht zu ziehen sei, nicht aber
ein Zuschuß aus der Kasse der Kantonalbank. So habe er am
17. November 1891 für die Frost= und Hagelbeschädigten des
Kantons Zürich 350,000 Fr. bewilligt, davon 250,000 Fr. auf
Budget des Staates, 100,000 Fr. aus der Kasse der Kantonal¬
bank. In diesem Beschlusse, bei welchem es sich um eine Zuwen¬
dung an die Bauern gehandelt habe, sei von Niemandem, auch
nicht von den gegenwärtigen Rekurrenten, eine Verfassungsver¬
letzung erblickt worden. Für die Bemessung der Kompetenz des
Kantonsrathes sei also nur der in den „Voranschlag der Ein¬
nahmen und Ausgaben des Kantons Zürich“ einzustellende Be¬
trag maßgebend und hiefür kommen nur die Beamten und
ständigen Angestellten der Verwaltung und Rechtspflege in Be¬
tracht. Die Rekurrenten beziffern nun diese auf 488. Das seien
aber nicht 500, mit welcher Zahl erst die Kompetenzsumme des
Kantonsrathes erreicht wäre. Freilich wollen die Rekurrenten dann
zu den Beitrittsberechtigten noch die Straßenwärter und Staats¬
förster gezählt wissen. Allein weder die Straßenwärter noch die
Staatsförster seien „ständige“ Angestellte des Staates. Die

„Staatsförster“ seien, wie ihr bis auf 90 Fr. herabgehendes
Jahreseinkommen zeige, Bauern, welche nebenbei eine Staats¬,
waldparzelle besorgen. Die Straßenwärter haben nur an einzelnen
Tagen, die jeweilen besonders festgestellt werden, auf der Straße
zu arbeiten und die angewiesene Straße zu begehen; sie seien
nicht auf bestimmte Amtsdauer sondern auf Kündigung angestellt
und beziehen gewissermaßen als Lohn für Akkordarbeit ein Pau¬
schale. Ihr jährliches Einkommen bleibe durchschnittlich erheblich
unter 400 Fr. An eine Einbeziehung der Straßenwärter und
Staatsförster in die Wittwen= und Waisenstiftung für Beamte
und Angestellte habe daher Niemand denken können. Es habe sich
denn auch kein einziger Staatsförster oder Straßenwärter zum
Beitritte angemeldet. Die Zahl der Beitrittsberechtigten bleibe also
wie bemerkt, unter 500. Dazu komme: Es sei von vornherein
klar gewesen, daß bei blos fakultativem Beitritte nicht alle Be¬
rechtigten beitreten werden, sei es aus Mangel an Interesse (Un¬
verheiratete und ältere Wittwer), sei es aus Mangel an Sparsinn
und Opfersinn. Nun gestatte die Kantonsverfassung dem Kantons¬
rathe ausdrücklich eine wirkliche Ausgabe von jährlich 20,000 Fr.
Die wirkliche Ausgabe bemesse sich aber nach der Zahl der Bei¬
getretenen, nicht der Beitrittsberechtigten. Die Gesammtzahl der
hier in Betracht kommenden Angemeldeten belaufe sich nun auf
nur 261. Von den jetzt in Amt und Anstellung stehenden Per¬
sonen werden sicher nur wenige mehr sich melden. Ein Zuwachs
sei wesentlich nur zu gewärtigen, wenn neue Amtsstellen errichtet
werden oder wenn neue junge Leute in Stellen einrücken, die von
ältern Nichtbetheiligten besetzt waren. Dieser Zuwachs werde aber
ein sehr langsamer sein; es können Jahre vergehen, bis er
auch nur 20 betrage. Nun müßte aber die gegenwärtige Zahl,
damit die verfassungsmäßige Grenze erreicht werde, um 240
steigen, also sich nahezu verdoppeln, und man dürfe wohl
behaupten, daß die Grenze nie werde erreicht werden. Die Be¬
hörden dürfen sich daher dagegen verwahren, daß ihr verfassungs¬
mäßiges Recht, jährlich wiederkehrende wirkliche Ausgaben bis
auf 20,000 Fr. zu dekretiren, annullirt werden wolle. Aus § 10 e
der Statuten der neuen Stiftung folge eine Ueberschreitung der
kantonsräthlichen Kompetenz durchaus nicht. § 10 e lasse für
die zu stellenden Anträge zu allfällig nöthiger Sanirung der
Stiftung freieste Hand; eine Erhöhung der Beiträge, eine Ver¬
minderung der Rente sei keineswegs ausgeschlossen. Uebrigens sei
auch die Gefahr eines Defizits eine äußerst geringe. Wenn die
Rekurrenten dem Kantonsrathe das Recht bestreiten, eine Reihe
gleichartiger Stiftungen nur je für verschiedene Beamtenklassen
zu begründen, so sei darauf zu erwidern, daß das Erziehungs¬
gesetz selbst zwei besondere Stiftungen für die Volksschullehrerschaft
und die höhere Lehrerschaft vorgesehen habe und daß die Verdäch¬
tigung, als habe der Kantonsrath den Weg der Gründung ver¬
schiedener Stiftungen gewählt, um die Volksabstimmung umgehen
zu können, durch die Thatsache in ihr Nichts zurückgeführt werde,
daß zwei dieser Stiftungen schon zehn Jahre vor der Zeit
gegründet worden seien, da das Referendum in Wirksamkeit ge¬
treten sei. Von „zusammenhängenden“ Stiftungen sei nach der
ganzen Entwickelung der Sache überall keine Rede. Daß die
Gründung der neuen Stiftung für sich allein ein Akt sei, der
nur auf dem Gesetzeswege erfolgen dürfte, behaupten die Re¬
kurrenten eigentlich selbst nicht und es wäre dies auch offenbar
unrichtig. Demnach werde auf Abweisung des Rekurfes angetragen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerde behauptet einerseits, der Kantonsrath habe
durch die angefochtene Schlußnahme eine jährlich wiederkehrende
neue Ausgabe von über 20,000 Fr. dekretirt und dadurch seine
Kompetenz zu Beschließung von Staatsausgaben überschritten;
andrerseits macht sie geltend, es falle ein Erlaß, wie er in der
angefochtenen Schlußnahme enthalten ist, an sich in das Gebiet
der Gesetzgebung und unterstehe aus diesem Grunde der Volks¬
abstimmung.
2. In ersterer Beziehung ist vor allem klar, daß, wenn im
Kanton Zürich statt einer einheitlichen Wittwen= und Waisen¬
stiftung für sämmtliche Staatsbeamte, deren mehrere für verschie¬
dene Beamtenkategorien gegründet wurden, dies nicht etwa deßhalb
geschehen ist, um die Volksabstimmung zu umgehen. Eine derartige
Absicht ist völlig ausgeschlossen, da die beiden Wittwen= und
Waisenkassen für die Volkslehrerschaft einerseits und die Geistlich¬
Jahrzehnten
keit und höhere Lehrerschaft andrerseits schon seit
bestehen, ja schon vor Einführung des Referendums als besondere
Kassen bestanden. Demnach kann denn von vornherein keine Rede

davon sein, daß hier zum Zwecke der Umgehung der Volksab.
stimmung eine, einen und denselben Gegenstand betreffende, Schluß¬
nahme künstlich in mehrere Beschlüsse zerlegt worden sei. In
Frage kommen kann einzig, ob durch den Beschluß der Gründung
und Unterstützung der neu errichteten Wittwen= und Waisenkasse
ür die Verwaltungs= und Justizbeamten eine wiederkehrende Aus¬
gabe von über 20,000 Fr. dekretirt worden sei.
3. Nun steht fest, daß zur Zeit der Staatsbeitrag an die
fragliche Wittwen= und Waisenkasse den Betrag von 20,000 Fr.
nicht erreicht. Dies kann indeß allerdings nicht ohne weiters
Abweisung der Beschwerde führen. Denn der beschlossene Staats¬
beitrag ist kein fixer, sondern wandelt sich mit der Zahl der
Mitglieder der Kasse und es mag nun zugegeben werden, daß
eine Kompetenzüberschreitung des Kantonsrathes dann vorläge,
wenn die angefochtene Schlußnahme im ordentlichen Laufe der
Dinge bei normaler Entwickelung der Kasse in Zukunft zu einer
wiederkehrenden jährlichen Ausgabe des Staates von über
20,000 Fr. führen müßte. Allein dies ist nicht nur nicht darge¬
than, sondern es ist vielmehr vom Regierungsrathe des Kantons
Zürich in überzeugender Weise dargelegt worden, daß in absehbarer
Zeit der Staatsbeitrag die Summe von 20,000 Fr. nicht über¬
steigen wird. Es ist zunächst dem Regierungsrathe des Kantons
Zürich aus den von ihm angeführten Gründen darin beizutreten,
daß die Beiträge, welche für die Beamten und Angestellten der
Kantonalbank und der Brandversicherungsanstalt von diesen In¬
stituten zu bezahlen sind, bei Berechnung des Staatsbeitrages
nicht in Betracht fallen, ebenso darin, daß die Staatsförster und
Straßenwärter nicht zu den beitrittsberechtigten ständigen Staats¬
angestellten gehören. Demnach überstiege denn der Staatsbeitrag,
auf Grund der gegenwärtigen Verhältnisse, die Summe von
20,000 Fr. selbst dann nicht, wenn sämmtliche Beitrittsberechtigte
der Kasse auch wirklich beiträten. Allein bei Beurtheilung der
finanziellen Tragweite der angefochtenen Schlußnahme ist über¬
haupt nicht einfach auf die Zahl der Beitrittsberechtigten abzu¬
stellen, sondern die Zahl der gegenwärtig wirklich Beigetretenen
und in Zukunft voraussichtlich weiter Beitretenden zu berücksich¬
tigen, da ja durch diese, nicht durch die Zahl der Beitrittsberech¬
tigten, die wirkliche Ausgabe des Staates bestimmt wird. Dabei
ist denn aber erfahrungsgemäß klar, daß niemals die sämmtlichen
Beitrittsberechtigten der Kasse auch wirklich beitreten werden und
es wird in Folge dessen, wie bemerkt, in absehbarer Zeit der
versprochene Staatsbeitrag die Summe von jährlich 20,000 Fr.
nicht übersteigen. Wenn die Rekurrenten sich noch auf § 10
litt. e der Statuten der Wittwen= und Waisenstiftung berufen
haben, so ist klar, daß diese Bestimmung überall keine Ausgabe
des Staates und noch weniger eine jährlich wiederkehrende dekretirt,
also für die vorliegende Beschwerde gar nicht in Betracht kommt.
4. Auch die weitere Beschwerde, es falle die beschlossene Grün¬
dung und Unterstützung einer Wittwen= und Waisenkasse für
Verwaltungs= und Justizbeamte an sich in das Gebiet der Gesetz¬
gebung, ist unbegründet. Die Rekurrenten haben dieselbe nicht
näher begründet; es könnte indeß zu deren Begründung etwa
angeführt werden, darin daß den Beamten von Staatswegen ein
Zuschuß zum Zwecke der Wittwen= und Waisenversorgung ge¬
währt werde, liege eine Aufbesserung ihrer Besoldung und es
involvire daher die angefochtene Schlußnahme eine Modifikation
der Besoldungsgesetze. Allein dies erschiene doch nicht als richtig.
Die Besoldungsansätze werden durch die angefochtene Schlußnahme
nicht abgeändert; das Amtseinkommen der Beamten und Ange¬
stellten bleibt vielmehr unverändert. Der Staat leistet dem Be¬
amten selbst nicht mehr als die gesetzliche Besoldung; er gründet
lediglich eine gemeinnützige (Wittwen= und Waisen=) Stiftung,
an welche er für diejenigen Beamten, die ihr beitreten wollen,
einen Beitrag leistet. Die Gründung gemeinnütziger Anstalten
aber kann zweifellos, sofern die dafür zu verausgabende Summe
die Kompetenz des Kantonsrathes nicht übersteigt, im Verwal¬
tungswege durch den Kantonsrath geschehen; daß die Destinatäre
der Stiftung die Angehörigen von Beamten und Angestellten des
Staates sind und nicht, wie bei andern vom Staate gegründeten
oder unterstützten Anstalten, andern Bevölkerungsklassen angehören,
ändert hieran nichts.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.