bge · BGE 128 I 19 · 1995-10-03 · it

Regeste
 Art. 9, 20, 27, 36, 49, 62 und 63 BV; Art. 5 ff. UFG; Art. 14 des Tessiner Gesetzes vom 3. Oktober 1995 über die Universität der italienischen Schweiz und über die Berufsschule der italienischen Schweiz (LUni/TI); Namensschutz für öffentliche Universitäten; Bewilligungspflicht für die Verwendung der Bezeichnung "Universität". Vereinbarkeit von Art. 14 LUni/TI mit dem Bundesrecht; die Kantone sind befugt, den Namensschutz für öffentliche Universitäten auf ihrem Gebiet zu regeln; insbesondere können sie, wie dies im Kanton Tessin der Fall ist, die Verwendung der Bezeichnung "Universität" durch private Bildungsinstitute einer Bewilligungspflicht unterstellen (E. 2). Die Bewilligungsauflage, dem Namen der Institution den Zusatz "privat" beizufügen, ist mit dem vom Gesetz verfolgten Schutzzweck vereinbar. Eine derartige Massnahme verletzt die angerufenen verfassungsmässigen Rechte nicht; sie lässt sich durch ein ausreichendes öffentliches Interesse - das Bestreben, jegliche Gefahr der Verwechslung mit der öffentlichen Universität zu vermeiden - rechtfertigen und ist verhältnismässig (E. 3). Nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen lässt sich dagegen die Auflage, den Namen mit der präzisierenden Bezeichnung "nicht akkreditiert" zu ergänzen. Sie verletzt die Wirtschaftsfreiheit, auf welche sich der beschwerdeführende Verein berufen kann, da er nicht allein einen rein ideellen Zweck verfolgt, welcher in keinem Zusammenhang mit dem Einsatz von ökonomischen Mitteln stünde (E. 4).
Regeste
 Art. 9, 20, 27, 36, 49, 62 et 63 Cst.; art. 5 ss LAU; art. 14 de la loi cantonale du 3 octobre 1995 sur l'Université de la Suisse italienne et sur l'Ecole professionnelle de la Suisse italienne (LUni/TI); protection du nom des universités publiques; nécessité d'une autorisation pour l'utilisation de la dénomination "Université". Conformité de l'art. 14 LUni/TI au droit fédéral: les cantons sont compétents pour régler la protection du nom des universités publiques sur leur territoire; en particulier, comme c'est le cas dans le canton du Tessin, ils peuvent soumettre à autorisation l'utilisation du terme "Université" par des instituts d'enseignement privés (consid. 2). L'exigence d'adjoindre au nom de l'institution le terme de "privée" pour pouvoir obtenir l'autorisation est conforme au but poursuivi par la norme de protection. Une telle mesure ne lèse pas les libertés fondamentales invoquées, puisqu'elle répond à un intérêt public suffisant - soit celui d'exclure tout risque de confusion avec l'université publique - et elle est proportionnée (consid. 3). L'obligation d'ajouter la précision "non accréditée" n'est en revanche pas fondée sur une base légale valable. Elle viole la liberté économique dont peut se prévaloir l'association recourante qui ne poursuit pas un but purement idéal, indépendant de l'emploi de moyens économiques (consid. 4).
Regesto
 Art. 9, 20, 27, 36, 49, 62 e 63 Cost.; art. 5 segg. LAU; art. 14 della legge sull'Università della Svizzera italiana e sulla Scuola professionale della Svizzera italiana, del 3 ottobre 1995 (LUni/TI); protezione del nome delle università pubbliche; obbligo d'autorizzazione per l'uso della denominazione "Università". Conformità dell'art. 14 LUni/TI al diritto federale: i Cantoni sono competenti a disciplinare la protezione del nome delle università pubbliche nel loro territorio; in particolare, come è il caso nel Cantone Ticino, possono sottoporre ad autorizzazione l'uso del termine "Università" da parte di istituti d'insegnamento privati (consid. 2). L'esigenza, ai fini del rilascio dell'autorizzazione, di precisare il nome dell'istituzione con il termine "privata" è conforme allo scopo perseguito dalla norma di protezione. Tale misura non lede le libertà fondamentali richiamate, poiché è sorretta da un interesse pubblico sufficiente - volto ad escludere un rischio di confusione con l'ateneo pubblico - ed è proporzionata (consid. 3). L'obbligo di aggiungere la precisazione "non accreditata" non è invece sorretto da una valida base legale. Esso viola la libertà economica, della quale l'associazione ricorrente può prevalersi siccome non persegue uno scopo ideale puro, ossia senza connessione con un impiego di mezzi economici (consid. 4).

Bundesgericht (BGE) Band I 2002 BGE 128 I 19
Tribunal fédéral (ATF) Volume I 2002 BGE 128 I 19
Tribunale federale (DTF) Volume Ia 2002 BGE 128 I 19

Urteilskopf
128 I 19
2. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa ASSOCIAZIONE L.U.de.S. Libera Università degli Studi di Scienze Umane e Tecnologiche contro Consiglio di Stato del Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico)
2P.143/2001 del 19 febbraio 2002
Regeste
Art. 9, 20, 27, 36, 49, 62 und 63 BV;
Art. 5 ff. UFG
; Art. 14 des Tessiner Gesetzes vom 3. Oktober 1995 über die Universität der italienischen Schweiz und über die Berufsschule der italienischen Schweiz (LUni/TI); Namensschutz für öffentliche Universitäten; Bewilligungspflicht für die Verwendung der Bezeichnung "Universität".
Vereinbarkeit von Art. 14 LUni/TI mit dem Bundesrecht; die Kantone sind befugt, den Namensschutz für öffentliche Universitäten auf ihrem Gebiet zu regeln; insbesondere können sie, wie dies im Kanton Tessin der Fall ist, die Verwendung der Bezeichnung "Universität" durch private Bildungsinstitute einer Bewilligungspflicht unterstellen (E. 2).
Die Bewilligungsauflage, dem Namen der Institution den Zusatz "privat" beizufügen, ist mit dem vom Gesetz verfolgten Schutzzweck vereinbar. Eine derartige Massnahme verletzt die angerufenen verfassungsmässigen Rechte nicht; sie lässt sich durch ein ausreichendes öffentliches Interesse - das Bestreben, jegliche Gefahr der Verwechslung mit der öffentlichen Universität zu vermeiden - rechtfertigen und ist verhältnismässig (E. 3).
Nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen lässt sich dagegen die Auflage, den Namen mit der präzisierenden Bezeichnung "nicht akkreditiert" zu ergänzen. Sie verletzt die Wirtschaftsfreiheit, auf welche sich der beschwerdeführende Verein berufen kann, da er nicht allein einen rein ideellen Zweck verfolgt, welcher in keinem Zusammenhang mit dem Einsatz von ökonomischen Mitteln stünde (E. 4).
Sachverhalt
ab Seite 20
BGE 128 I 19 S. 20
La legge ticinese sull'Università della Svizzera italiana e sulla Scuola professionale della Svizzera italiana, del 3 ottobre 1995 (in
BGE 128 I 19 S. 21
seguito: LUni/TI) stabilisce, all'art. 14, dal titolo marginale "Protezione del nome", quanto segue:
"1 È necessaria l'autorizzazione del Consiglio di Stato per usare nel Cantone le denominazioni Università, Istituto universitario e simili da parte di enti pubblici o privati che svolgono una qualsiasi attività.
2 Nessun altro ente, pubblico o privato, può assumere nel Cantone la denominazione "Università della Svizzera italiana"."
Il 27 settembre 1999 è stata costituita, con sede legale a Zugo, un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. CC, attualmente iscritta nel registro di commercio del Canton Zugo con il nome "ASSOCIAZIONE L.U.de.S. Libera Università degli Studi di Scienze Umane e Tecnologiche" (in seguito: L.U.de.S.), la cui sede operativa e amministrativa è a Lugano-Paradiso. Secondo l'art. 1 n. 3 dei propri statuti, L.U.de.S. ha quale scopo "l'istruzione accademica e il perfezionamento a carattere scientifico e di ricerca (Akademischer Unterricht und Ausbildung sowie wissenschaftliche Forschung), avente come finalità inscindibili l'istruzione, la formazione universitaria, la ricerca scientifica e tecnologica". L'istituto si presenta al pubblico con la denominazione "L.U.de.S. Libera Università degli Studi di Scienze Umane e Tecnologiche".
Con istanze del 19 ottobre 1999, del 19 giugno 2000 e del 26 luglio 2000, L.U.de.S. ha chiesto al Consiglio di Stato del Cantone Ticino di concederle l'autorizzazione per l'uso della denominazione "Università" secondo l'art. 14 LUni/TI.
L'8 maggio 2001 il Governo ticinese ha risolto quanto segue:
"1. Denominazione: nella misura in cui si usa unicamente l'acronimo L.U.de.S. non si generano confusioni con l'Università della Svizzera italiana. La denominazione Libera università degli studi di scienze umane e tecnologiche va seguita dall'indicazione "privata, non accreditata". Le denominazioni "università svizzera" e "università" accompagnate dalla località Lugano vanno evitate perché fonte di equivoci. Questa denominazione potrebbe trarre in inganno circa l'esistenza di pretesi rapporti ufficiali con l'ente pubblico ed è quindi in contrasto con l'art. 6 della legge federale per la protezione degli stemmi pubblici e di altri segni pubblici, del 5 giugno 1931 [...].
2. Agli studenti, già nella fase di informazione e al momento dell'iscrizione, va chiaramente indicato che i titoli rilasciati dalla L.U.de.S. non sono equipollenti a titoli di università statali o accreditate svizzere o dell'EU. Nel caso il titolo venga dato congiuntamente con una università statale o accreditata svizzera o dell'EU, va chiaramente indicato il nome dell'università.
BGE 128 I 19 S. 22
I documenti che attestano l'accordo dell'università convenzionata sono da trasmettere all'Autorità cantonale. [...]
3. Il Cantone Ticino non è competente per la valutazione relativa alla qualità dei corsi offerti; la L.U.de.S., i corsi e i diplomi rilasciati non sono accreditati nel sistema universitario svizzero.
4. e 5. [...]"
Il 28 maggio 2001 L.U.de.S. ha introdotto al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico contro questa risoluzione.
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il rimedio, in quanto ammissibile, e ha annullato la decisione cantonale, nella misura in cui impone alla ricorrente di aggiungere alla sua denominazione il complemento "non accreditata".
Erwägungen
Dai considerandi:
2.
a) La ricorrente contesta in primo luogo la costituzionalità dell'art. 14 LUni/TI, adducendo che la competenza di emanare prescrizioni in materia di formazione professionale e scuole universitarie spetterebbe, in virtù dell'
art. 63 Cost.
, alla Confederazione. Il principio della preminenza del diritto federale (
art. 49 Cost.
) sarebbe pertanto violato. Inoltre la norma in esame istituirebbe un monopolio illegittimo a favore del Cantone nel proprio territorio, violando la libertà economica sancita dall'
art. 27 Cost.
b) La disciplina stabilita con l'art. 14 LUni/TI, come indica il titolo marginale del disposto ("Protezione del nome"), è intesa ad evitare che nel Cantone Ticino siano creati istituti d'insegnamento, dichiarantisi università che potrebbero essere confusi con l'Università della Svizzera italiana (USI). Quest'ultima, istituita con la relativa legge cantonale del 3 ottobre 1995 (v. art. 1 cpv. 1 LUni/TI), è stata riconosciuta il 1o novembre 2000 dalla Confederazione come università avente diritto ai sussidi conformemente alla legge federale dell'8 ottobre 1999 sull'aiuto alle università e la cooperazione nel settore universitario (legge sull'aiuto alle università, LAU; RS 414.20); parallelamente il Cantone Ticino è stato riconosciuto come Cantone universitario.
L'art. 14 LUni/TI sancisce due principi: da un lato nessun altro istituto d'insegnamento può avere lo stesso nome dell'università cantonale, ossia "Università della Svizzera italiana" (art. 14 cpv. 2 LUni/TI), dall'altro l'uso del termine "Università" (e simili) è sottoposto
BGE 128 I 19 S. 23
ad autorizzazione, perché il Cantone possa imporre designazioni supplementari che gli sembrino necessarie ai fini di evitare un rischio di confusione con l'ateneo cantonale (art. 14 cpv. 1 LUni/TI). Oltre ad essere intese come misure a tutela del nome, le precisazioni imponibili in base all'art. 14 LUni/TI possono perseguire un interesse di polizia del commercio, in quanto intendano evitare che scuole private siano confuse con istituti che garantiscono un curricolo formativo riconosciuto, com'è il caso per l'USI. In simili circostanze, la disciplina instaurata con l'art. 14 LUni/TI costituisce, indirettamente, anche uno strumento per fronteggiare l'attività di istituti d'insegnamento poco seri, intesi al rilascio di titoli accademici senza che la formazione accordata sia di livello universitario. In questa direzione andava peraltro un appello del 28 ottobre 1993 della Conferenza universitaria svizzera ai Direttori cantonali della pubblica educazione, versato agli atti, in cui si invitavano i Cantoni a predisporre tutte le misure amministrative per impedire tali attività. Ciò posto, va ora esaminata la costituzionalità della norma litigiosa alla luce dell'ordinamento delle competenze.
c) La competenza in materia di formazione spetta in prima linea ai Cantoni (
art. 62 e 63 Cost.
; REGINA KIENER, Bildung, Forschung und Kultur, in: Daniel Thürer e altri [editori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, n. 1 pag. 904). Tale prerogativa include la vigilanza anche nei confronti di istituzioni d'insegnamento private, in prima analisi di scuole per l'istruzione scolastica di base, generalmente sottoposte ad autorizzazione (cfr.
art. 62 cpv. 2 Cost.
; HERBERT PLOTKE, Bildung und Schule in den kantonalen Verfassungen, in: Strukturen des schweizerischen Bildungswesens, supplemento RDS, Basilea 1994, pag. 62; v. per il Cantone Ticino gli art. 80 segg. della legge cantonale della scuola, del 1o febbraio 1990 [LSc/TI]). La vigilanza, nel senso di un controllo di polizia del commercio fondato su un interesse pubblico, può estendersi anche ad altri settori dell'insegnamento, come le università private: la loro istituzione e il loro esercizio possono essere sottoposti a restrizioni da parte del Cantone, e ciò in base alla sua menzionata competenza in materia di formazione (
art. 62 Cost.
) o, più generalmente, alla sua sovranità in materia di polizia (cfr. HERBERT PLOTKE, Rechtliche Massnahmen gegen unseriöse private Ausbildungsstätten auf Hochschulstufe und gegen wertlose oder täuschende akademische Titel, in: Private Institutionen auf Hochschulstufe - Rechtsfragen, edito dalla Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione [CDPE], Berna 1990, pag. 37 segg., 64 segg., 130; BEATRICE
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WAGNER PFEIFER, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, in: ZBl 99/1998 pag. 268). Del resto, nella misura in cui siano minacciati beni di polizia, intesi, segnatamente, alla protezione del pubblico da istituti d'insegnamento poco seri, e quindi sia minacciata la buona fede nei rapporti commerciali, un intervento del Cantone è senz'altro giustificato (WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 256 e 269; cfr. anche Pra 85/1996 n. 2 pag. 3, 2P.95/1993, consid. 3 e 4).
D'altra parte anche l'
art. 944 CO
è inteso alla tutela di interessi pubblici: esso, infatti, può essere richiamato anche dai Cantoni per evitare che istituti didattici privati utilizzino, nella loro ragione sociale, denominazioni suscettibili di creare un rischio di confusione con le scuole pubbliche, partecipando così - indebitamente - alla loro credibilità e alla loro rinomanza (
DTF 100 Ib 29
consid. 4; PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 75 seg.; WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 268). Al pari dell'
art. 29 cpv. 2 CC
- applicabile se sia in discussione il nome di un'associazione o di una fondazione, pur rilevando che i principi in materia di protezione delle ditte commerciali sono validi per analogia, nella misura in cui ciò sia giustificato dalla similitudine degli interessi perseguiti dalle rispettive norme di protezione (
DTF 102 II 161
consid. 2; cfr. anche
DTF 83 II 249
consid. 2 e
DTF 116 II 605
consid. 4a; PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 84 seg.) - l'
art. 944 CO
, in quanto norma del diritto federale, non impedisce però al Cantone di disciplinare la protezione del nome della propria università mediante una norma di diritto pubblico cantonale - fondata sull'
art. 62 cpv. 1 Cost.
- nei confronti di istituti che soggiacciono alla sua sovranità territoriale (cfr.
DTF 97 I 116
consid. 4 e 5; WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 268). In particolare non vi osta l'
art. 63 cpv. 2 Cost.
, come del resto il precedente
art. 27 vCost.
: certo, in quanto sancisce che la Confederazione può istituire, gestire o sostenere scuole universitarie e altri istituti di formazione superiore, tale norma instaura una competenza della Confederazione. Sennonché, tale prerogativa non preclude quella cantonale, che è da intendersi perlomeno parallela a quella federale (KIENER, op. cit., n. 11 pag. 907/908; MARCO BORGHI, in: Commentario della Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874, n. 1 ad
art. 27 Cost.
; JEAN-LUC GASSMANN, La répartition des compétences dans le domaine de la formation, de la recherche et des médicaments, in: Thomas Fleiner e altri [editori], BV-CF 2000, Die neue schweizerische Bundesverfassung, Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 176). Si può infine rilevare che queste ultime considerazioni
BGE 128 I 19 S. 25
valgono anche qualora la legge federale del 5 giugno 1931 per la protezione degli stemmi pubblici e di altri segni pubblici (RS 232.21; in seguito: legge per la protezione degli stemmi pubblici), espressamente richiamata dal Consiglio di Stato nella decisione impugnata, tutelasse le università: ciò è peraltro dubbio, ma tale quesito può rimanere indeciso (cfr. anche consid. 4b).
d) Ne discende che la normativa cantonale in esame non viola la forza derogatoria del diritto federale sancita dall'
art. 49 Cost.
né altrimenti determina un monopolio illecito a favore dello Stato. Del resto è perlomeno legittimo - comunque non anticostituzionale - emanare una norma intesa, come nel caso dell'art. 14 LUni/TI, ad evitare confusioni e pertanto a tutelare gli utenti. A quest'ultimo proposito va precisato che con l'accezione "Università", ritenuta singolarmente, in Svizzera è comunemente inteso un ateneo pubblico o perlomeno un istituto d'insegnamento e di ricerca sostenuto dallo Stato, come già rilevato dal Tribunale federale in
DTF 97 I 116
consid. 5b. Ora, proprio come in quella vertenza, anche l'attuale ricorrente si è conformata - di fatto - a tale tesi, avendo aggiunto sin dall'inizio, per la designazione dell'istituto, il termine "Libera" alla denominazione "Università" (cfr.
DTF 97 I 116
segg. nella causa "Verein Freie Evangelisch-Theologische Hochschule Basel", consid. 5b).
La critica d'incostituzionalità dell'art. 14 LUni/TI risulta pertanto infondata. Rimane da esaminare la legittimità delle singole condizioni alla luce delle ulteriori censure ricorsuali.
3.
a) La ricorrente contesta l'obbligo di posporre alla propria denominazione il termine "privata": l'accezione "Libera Università" sarebbe sufficiente per esprimere il carattere privato della propria istituzione. A torto. Anzitutto, l'esigenza di aggiungere il termine "privata" è conforme allo scopo perseguito dall'art. 14 LUni/TI: trattandosi nel caso della ricorrente di un istituto non statale, il termine "libero" non è sufficientemente chiaro per fare capire a terzi la natura effettiva dell'ente. Come ritenuto a ragione dal Consiglio di Stato nella propria risposta, il termine "Libera" associato a "Università", non è immediatamente e esclusivamente riconducibile, in Svizzera, ad un'università privata. Del resto esistono atenei che pur denominandosi "Libera Università" sono, in realtà, istituti statali (come ad esempio la "Freie Universität Berlin"; cfr. art. 1 della legge berlinese sulle università, del 17 novembre 1999 [Gesetz über die Hochschulen im Land Berlin, Berliner Hochschulgesetz, BerlHG]; v. anche
DTF 97 I 116
consid. 5d). Come stabilito anche dal Tribunale
BGE 128 I 19 S. 26
federale nella sentenza appena citata, l'espressione "libera" - perlomeno per i parametri svizzeri - può risultare ambigua; in ogni caso, combinata con il termine "Università" tale espressione non è univoca come contrapposizione a "statale" (cfr.
DTF 97 I 116
consid. 5d, in cui il divieto impartito all'associazione "Verein Freie Evangelisch-Theologische Hochschule Basel" di recare questo nome è stato giudicato conforme alla costituzione federale; cfr. anche
DTF 125 I 347
consid. 3c concernente la "Freie Öffentliche Schule Freiburg"). In altri termini, se anche, come afferma l'insorgente, l'accezione "Libera", associata a "Università", fosse chiara per il mondo accademico (internazionale), non è affatto dimostrato che tale significato - ed è determinante - sarebbe certo e evidente per tutti i potenziali utenti. In conformità agli obiettivi perseguiti dall'art. 14 LUni/TI è pertanto concepibile pretendere da un organismo privato, come in concreto, una denominazione che non possa essere confusa con l'esistente Università della Svizzera italiana. Ad ogni modo, e contrariamente all'opinione dell'associazione ricorrente, tale obbligo non si riferisce alla sua esistenza o al suo nome iscritto nel registro di commercio, bensì esplica effetti diretti solo sulla denominazione dell'istituto d'insegnamento da lei gestito nella comunicazione verso terzi (cfr. anche
DTF 97 I 116
consid. 5b). Con il complemento contestato - che peraltro riproduce la natura veritiera, ossia privata, dell'istituto - non sono neppure in discussione, né risultano altrimenti limitate, le attività scientifiche, di ricerca e di insegnamento proposte dalla ricorrente.
b) Per le ragioni descritte, nell'obbligo litigioso non è individuabile una limitazione della libertà della scienza (
art. 20 Cost.
). Ma quand'anche una restrizione fosse ravvisabile - così come una limitazione delle ulteriori garanzie invocate, quali la libertà d'associazione (
art. 23 Cost.
) e la libertà economica (
art. 27 Cost.
), sempreché la ricorrente possa validamente prevalersene, ma il quesito può su questo punto rimanere indeciso - essa sarebbe sorretta da un interesse pubblico sufficiente, inteso ad escludere un rischio latente di confusione con un ateneo pubblico. Inoltre, essa risulterebbe senz'altro idonea e adeguata, quindi proporzionata a tale scopo, poiché inequivocabile relativamente alla natura dell'istituto e di agevole applicazione. Ritenuta poi soddisfatta l'esigenza di una base legale sufficiente - essendo l'art. 14 LUni/TI contenuto in una legge in senso formale e di chiaro tenore - tale restrizione sarebbe pertanto conforme all'
art. 36 Cost.
A maggior ragione la decisione impugnata non risulta arbitraria, ossia manifestamente insostenibile,
BGE 128 I 19 S. 27
destituita di fondamento serio e oggettivo o in palese contrasto con il senso di giustizia e di equità (sulla nozione di arbitrio:
DTF 127 I 54
consid. 2b, 60 consid. 5a;
DTF 125 I 166
consid. 2a e relativi rinvii). Infine, nella misura in cui la ricorrente censura una pretesa disparità di trattamento (
art. 8 Cost.
) con altre strutture analoghe a cui non sarebbe imposta la medesima condizione, il gravame è irricevibile per carenza di motivazione (sul cosiddetto principio dell'allegazione v.
DTF 117 Ia 393
consid. 1c). In particolare, l'insorgente non evoca, nell'impugnativa, alcun istituto privato, non riconducibile all'Università della Svizzera italiana, a cui il Cantone Ticino avrebbe consentito l'uso del termine "Università" senza dover aggiungere il termine "privata".
4.
L'insorgente contesta inoltre la legittimità dell'obbligo comminatole di posporre alla propria denominazione il complemento "non accreditata". L'imposizione di una tale condizione a un ente, come nel suo caso, di recente costituzione e comunque inteso all'ottenimento di una certificazione di qualità, costituirebbe un intervento arbitrario, non sorretto da una valida base legale, che potrebbe avere un impatto negativo sugli utenti e quindi pregiudicare la serietà dell'iniziativa didattica perseguita.
a) La legge sull'aiuto alle università stabilisce all'art. 5 che sulla base di una convenzione di cooperazione tra la Confederazione e i Cantoni universitari (di cui fa parte, come si è accennato, il Cantone Ticino), può essere istituita la "Conferenza universitaria svizzera" (CUS), ossia un organo comune della politica universitaria con potere decisionale, competente - segnatamente - per riconoscere istituti o cicli di studio (art. 6 cpv. 1 lett. d LAU), come pure per emanare direttive sulla valutazione dell'insegnamento e della ricerca (art. 6 cpv. 1 lett. e LAU). Questo organo, di cui il Cantone Ticino è membro, è stato istituito mediante il concordato intercantonale del 9 dicembre 1999 sul coordinamento universitario (in seguito: concordato), a cui il Cantone Ticino ha aderito il 6 giugno 2001, completato dalla convenzione tra la Confederazione e i Cantoni universitari sulla cooperazione nel settore universitario, del 14 dicembre 2000 (RS 414.205; in seguito: convenzione sulla cooperazione), sottoscritta dal Cantone Ticino il 19 settembre 2001. L'
art. 7 LAU
, dal titolo marginale "accreditamento e garanzia della qualità", sancisce che la Confederazione, i Cantoni universitari e le università garantiscono e sviluppano la qualità dell'insegnamento e della ricerca (cpv. 1). Il capoverso 2 del disposto stabilisce che la Confederazione e i Cantoni universitari istituiscono, a tale scopo, un organo
BGE 128 I 19 S. 28
indipendente incaricato, a destinazione della CUS, di - segnatamente - definire le esigenze relative alla garanzia della qualità e verificare regolarmente la loro osservanza (lett. a), di formulare proposte per attuare a livello nazionale una procedura che consenta di accreditare le istituzioni che intendono ottenere l'accreditamento per se stesse oppure per taluni dei loro cicli di studio (lett. b) e di verificare in base alle direttive stabilite dalla Conferenza universitaria la legittimità dell'accreditamento (lett. c). Tale organo, denominato "Organo di accreditamento e di garanzia della qualità" (OAQ), è stato istituito mediante il concordato e la convenzione sulla cooperazione citati, i quali ne precisano le competenze e i compiti.
Ora, queste normative possono determinare procedura e condizioni materiali per il riconoscimento, ma non instaurano alcun obbligo per istituti privati già esistenti o fondati da poco, di sottoporsi a questa procedura di riconoscimento, rispettivamente di offrire cicli di studio che soddisfino le condizioni per un riconoscimento. Inoltre, tale regolamentazione non contiene una disposizione da cui si possa dedurre un obbligo per istituti non riconosciuti o non ancora riconosciuti di recare esplicitamente la menzione "non accreditati". L'esigenza, imposta dal Consiglio di Stato alla ricorrente, di aggiungere il termine "non accreditata" non dispone pertanto di una base legale nella legislazione federale in materia di università, né nelle relative convenzioni, né infine nel regolamento dell'Organo di accreditamento e di garanzia della qualità, del 22 febbraio 2001.
b) Una base legale per l'obbligo di recare la menzione "non accreditata" non può essere ravvisata neppure nella legge per la protezione degli stemmi pubblici, che ha quale scopo di assicurare in modo speciale la protezione dei segni pubblici contro il rischio di un'utilizzazione abusiva nell'ambito commerciale (
DTF 116 IV 254
consid. 1a). In particolare, la denominazione della ricorrente non sembra rientrare nel campo d'applicazione della normativa, segnatamente dell'art. 6 della legge per la protezione degli stemmi pubblici, che vieta l'utilizzazione di denominazioni ufficiali del tipo "Confederazione", "federale", "Cantoni", "cantonale", "Comune", "comunale", rispettivamente di "espressioni facili a confondere con queste parole", vietate siccome suscettibili di far supporre erroneamente, a fini commerciali, l'esistenza di una relazione tra l'impresa e la Confederazione, un Cantone o un Comune (
DTF 116 IV 254
consid. 1b;
DTF 102 IV 46
consid. 3). Il quesito del campo d'applicazione di questa legge non va comunque approfondito poiché un rischio di confusione con l'ateneo cantonale è già da ritenersi escluso con l'esigenza,
BGE 128 I 19 S. 29
fondata sull'art. 14 LUni/TI e non anticostituzionale, di aggiungere il termine "privata" (cfr. consid. 3).
c) Come base legale per la menzione "non accreditata" entra in considerazione solo l'art. 14 LUni/TI, la cui validità va esaminata alla luce dei diritti fondamentali invocati, in primo luogo della libertà economica: la ricorrente ne ravvisa la violazione, in sostanza perché il provvedimento in questione lederebbe la libera promozione della sua attività nel settore dell'insegnamento.
aa) La libertà economica garantita dall'
art. 27 cpv. 1 Cost.
- e precedentemente (denominata libertà di commercio e d'industria) dall'
art. 31 vCost.
, di cui riprende essenzialmente i principi e le modalità (cfr. RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 307 segg.) - protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (
DTF 125 I 267
consid. 2b, 276 consid. 3a;
DTF 124 I 310
consid. 3a; RDAT 2001 I n. 45 pag. 175, 2P.11/2000, consid. 5a e relativi rinvii). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (
art. 27 cpv. 2 Cost.
). La ricorrente, costituita nella forma di un'associazione ed esercitante un'attività privata d'insegnamento e di ricerca, può da questo profilo senz'altro richiamarsi al precetto (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. I, n. 422 pag. 154). Sennonché, nell'esercizio del proprio istituto d'insegnamento l'insorgente agisce, secondo le sue dichiarazioni, senza scopo lucrativo. Ora, il presupposto di un fine economico rientra nella nozione medesima di libertà economica e, come tale, è sempre preteso (GRISEL, op. cit., n. 380 pag. 143; RENÉ RHINOW, in: Commentario della Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874, n. 70 ad
art. 31 Cost.
). Questa condizione va però relativizzata, nel senso che non necessariamente è richiesto, come obiettivo unico, il conseguimento di un utile o di un profitto (cfr. ZBl 101/2000 pag. 215, 1A.183/1998, consid. 2b): in questo quadro si può riconoscere uno scopo di lucro (in senso ampio), quando per il perseguimento di un fine ideale - come ad esempio per le attività culturali - si sfruttano risorse commerciali per coprire le spese di gestione, ossia si ricercano entrate economiche, necessarie per espletare la propria attività (v.
DTF 56 I 431
consid. 1; ZBl 71/1970 pag. 379, P.13/1969, consid. 5; GRISEL, op. cit., n. 236 pag. 98; RHINOW, in: Commentario cit., n. 71 ad
art. 31 Cost.
; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basilea 1995, vol. II, n. 1873 pag. 1136). Nel caso
BGE 128 I 19 S. 30
specifico, la ricorrente necessita senza dubbio di entrate, talora cospicue, per la conduzione del suo istituto e come tale agisce alla ricerca di fondi, finanziati in parte dalle rette degli studenti. A quest'ultimo proposito giova poi rilevare che l'insegnamento non viene dispensato a titolo gratuito, bensì - perlomeno parzialmente - in virtù del versamento di tasse d'iscrizione ai corsi, quale "controprestazione pecuniaria", qualificabile come parte costitutiva della nozione di "attività lucrativa" (cfr.
DTF 56 I 431
consid. 1). Ne discende che, gestendo una scuola privata, la ricorrente non persegue uno scopo ideale puro, senza connessione con un impiego di mezzi economici, e può quindi richiamare la protezione della libertà economica (v. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 647; GIOVANNI BIAGGINI, Wirtschaftsfreiheit, in: Daniel Thürer e altri [editori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, n. 7 pag. 782; nella misura in cui da
DTF 80 I 139
consid. 2 e
DTF 97 I 116
consid. 4 possa evincersi un'altra opinione, essa non può essere mantenuta).
bb) Conformemente all'
art. 36 cpv. 1 Cost.
le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale (prima frase). Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima (seconda frase). Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile (terza frase). Qualora sussista una limitazione grave di un diritto fondamentale, il Tribunale federale esamina liberamente se essa poggi su una base legale sufficiente; se non è grave, la cognizione è ristretta all'arbitrio (
DTF 124 I 310
consid. 3b;
DTF 123 I 212
consid. 3a;
DTF 122 I 130
consid. 3a/bb e relativi riferimenti; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 177). Il quesito di sapere se l'obbligo per la ricorrente di aggiungere la menzione "non accreditata" alla propria denominazione configuri una limitazione grave della libertà economica può rimanere indeciso, poiché la censura di una base legale carente è fondata già dal profilo dell'arbitrio.
cc) Anzitutto va premesso che il concetto di "riconoscimento", rispettivamente di "accreditamento", ai sensi della legislazione federale sull'aiuto alle università si riferisce sia ai singoli istituti come pure ai cicli di studio proposti e ai diplomi rilasciati (messaggio n. 98.070 del Consiglio federale del 25 novembre 1998 sul promovimento della formazione, della ricerca e della tecnologia negli anni 2000-2003, FF 1999 pag. 355/356; sul significato del riconoscimento v. anche PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 67 segg.). Non risulterebbe pertanto sempre chiaro riconoscere d'acchito a
BGE 128 I 19 S. 31
che elemento la menzione di non riconoscimento si riferisca, anche se nel caso specifico l'aggettivo femminile "non accreditata" non lascerebbe spazio a dubbi riguardo a un mancato riconoscimento dell'istituto in quanto tale, autodefinitosi "Università". In secondo luogo va rilevato che un mancato riconoscimento non configura necessariamente uno stato durevole. In effetti, ogni istituto d'insegnamento neocostituito abbisogna generalmente di un certo tempo per ottenere il riconoscimento dei propri cicli di studio e dei diplomi rilasciati, proprio come è stato il caso per il Cantone Ticino con l'USI. All'occorrenza bisognerebbe correggere o relativizzare la precisazione in questione, a seconda dell'evoluzione del processo di accreditamento. Certo, può essere senz'altro concepibile e giustificato, quindi legittimo, che un istituto privato menzioni nella propria pubblicità, in modo veritiero, che dispone di un riconoscimento e quale sia la sua estensione (PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 69); d'altra parte ci si deve attendere da un istituto corretto che, in virtù del principio della buona fede nei rapporti commerciali, informi nella propria documentazione circa il riconoscimento o il non riconoscimento dei cicli di studio offerti, rispettivamente dei diplomi rilasciati, senza pubblicare dichiarazioni false o adescanti. In questo senso, eventuali disposizioni che obblighino gli istituti privati ad informare correttamente gli utenti interessati non sarebbero sproporzionate. Orbene, nel caso in rassegna la decisione impugnata stabilisce precisamente, nella propria cifra 2, un siffatto obbligo di informazione, che la ricorrente non solo non contesta, ma che, anzi, dichiara di rispettare.
Litigioso è, piuttosto, il quesito di sapere se un istituto d'insegnamento neocostituito possa essere obbligato a indicare, nella propria denominazione, che non è riconosciuto. Certo, mediante una simile precisazione i potenziali utenti sarebbero informati in modo immediatamente riconoscibile sull'attuale valore della formazione dispensata, non (ancora) riconosciuta ai sensi della legislazione federale sull'aiuto alle università, nella misura in cui i cicli di studio offerti appartengano effettivamente alle categorie d'insegnamento ivi contemplate. Sennonché, tale obbligo - come sostiene a giusto titolo la ricorrente - potrebbe pregiudicare lo sviluppo perseguito dall'istituto e quindi il raggiungimento delle finalità accademiche sancite dagli statuti societari. Considerata questa evenienza alla luce della libertà economica, la misura impugnata non trova riferimento diretto nell'art. 14 LUni/TI, essenzialmente inteso - come rilevato in precedenza - alla tutela del nome dell'università pubblica. Tale
BGE 128 I 19 S. 32
disposto, al pari delle altre norme richiamate nella risoluzione querelata, non costituisce, pertanto, una base legale sufficiente per la condizione impugnata. In simili circostanze, le censure ricorsuali di violazione della libertà economica risultano fondate per carenza di base legale, senza che ricorrano gli estremi previsti dall'art. 36 cpv. 1 terza frase Cost. Stante questo esito, non occorre stabilire se e in quale misura le ulteriori garanzie invocate siano lese. Neppure occorre vagliare la portata delle pratiche che la ricorrente dichiara di avere parallelamente in corso per la certificazione e il riconoscimento di propri corsi presso la Divisione della formazione professionale del Cantone Ticino, secondo le norme della legge ticinese sull'orientamento scolastico e professionale e sulla formazione professionale e continua, del 4 febbraio 1998 (Lorform/TI), oppure presso la Croce Rossa Svizzera, rispettivamente il Dipartimento formazione professionale della Conferenza dei direttori cantonali della sanità.
5.
Per quanto riguarda le ulteriori condizioni, l'insorgente non critica l'obbligo di non usare le denominazioni "Università svizzera" e "Università" accompagnate dalla località Lugano, né quello - come detto in precedenza - di indicare chiaramente agli studenti, già nella fase di informazione e al momento dell'iscrizione, che i titoli rilasciati dalla L.U.de.S. non sono equipollenti a titoli di università statali o accreditate svizzere o dell'UE. Neppure contesta la condizione di indicare chiaramente il nome del relativo ateneo, nel caso in cui il titolo venga dato congiuntamente con una università statale o accreditata svizzera o dell'UE. Censura invece, ritenendolo arbitrario, l'obbligo sancito nella cifra 2 della decisione impugnata di trasmettere all'autorità cantonale i documenti che attestano eventuali accordi di università convenzionate. In che misura questa condizione sia pregiudizievole e anticostituzionale non risulta, o non risulta con sufficiente chiarezza, dalle allegazioni ricorsuali. È comunque legittimo che il Cantone Ticino, sulla base delle convenzioni sottoscritte a livello nazionale in materia di riconoscimento di istituti, cicli di studio o diplomi, voglia formarsi un'opinione sulle operazioni della ricorrente.
6.
Per le ragioni esposte, il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, risulta fondato limitatamente alla condizione imposta alla ricorrente di aggiungere alla propria denominazione l'indicazione "non accreditata". Ciò stante, poco importa che l'insorgente abbia introdotto, pendente questa procedura, un'istanza di accreditamento ai sensi della legge sull'aiuto alle università, come traspare dai
BGE 128 I 19 S. 33
suoi scritti inviati al Tribunale federale il 21 dicembre 2001 e il 15 gennaio 2002, senza esservi stata invitata, e sulla cui ammissibilità, di conseguenza, non occorre determinarsi.