bge · 49_I_496 · 1921-04-20 · de
BGE 49 I 496
Öffentliches Recht


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Staatsrecht. 
60. Urteil vom aa September 19as 
i. S. Müller gegen Aargau, Begienmgsrat. 
Belastung der Kinematographentheater mit einer Gebühr 
für die Ausübung der gesetzlich vorgesehenen präventiven 
Filmzensur. Anfechtung wegen Verletzung der Gewerbe-
freiheit und mangelnder Grundlage im kantonalen Recht. 
Bei Zahlungsverzug oder -verweigerung des Betriebsinhabers 
kann die Behörde, ohne dadurch gegen Art. 31 BV oder den 
Grundsatz zu verstossen, dass die Eintreibung auch öffentlich-
rechtlicher Ansprüche auf eine Geldzahlung im Betreibungs-
wege zu geschehen hat, den Betrieb schliessen, bis die Zah-
lung erfolgt. 
A. -
Nach der Verordnung des aargauischen Regie-
rungsrates vom 18. Apri11913 betreffend die Einrichtung 
und den Betrieb von Kinematographentheatern be-
darf es zum Betriebe von Kinematographen auf dem 
Gebiete des Kantons Aargau einer Bewillignng des Ge-
meinderates, die nur erteilt werden darf, wenn Räume 
und Betriebseinrichtungen bestimmten Anforderungen 
in bau-, feuer- und sicherheitspolizeilicher Hinsicht ent-
sprechen. §§ 3 und 6 der Verordnung lauten: 
« § 3. Sämtliche Films und Reklameplakate unter-
liegen einer durch den Gemeinderat anzuordnenden Kon-
trolle. Das Vorzeigen von Mord~, Raub- und Ehebruch-
szenen und dergleichen, überhaupt von Darstellungen, 
die gegen die gnten Sitten verstossen. ist verboten. Die 
Bilder sind mindestens 24 Stunden vor deren Vorführung 
der KontrollsteIle zur Genehmignng vorzulegen. » 
« § 6. Die Kinematographenbesitzer haben die durch 
die Kontrolle verursachten Auslagen zu ersetzen. » 
Der Rekurrent Gottlieb Müller in Rheinfelden betreibt 
seit Fruhjahr 1921 im « Rössli » in Reinach (Aargau) ein 
Kinematographentheater. Durch Beschluss vom 20. 
April 1921 forderte der Gemeinderat den Rekurrenten 
zur Entrichtung einer Zensurgebühr von 10 Fr. für jede 
Vorstellung auf. Der Rekurrent beanstandete die For-
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 60. 
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derung als übersetzt und bot eine Pauschalzahlung von 
600 Fr. jährlich an. Der Gemeinderat hielt indessen 
zunächst an seinem Anspruche fest. Infolge einer Be-
schwerde des Rekurrenten vom 22. Oktober 1922 über 
zu starke Belastung gab die kantonale Polizeidirektion 
dem Gemeinderat Wegleitungen für eine angemessene 
Festsetzung der Gebühr, worauf der Gemeinderat die 
Auflage, « um dem Streite ein Ende zu machen », auf 
die vom Rekurrenten fIiiher angebotenen 600 Fr. jähr-
lich ermässigte. Der Rekurrent verweigerte aber nun-
mehr auch die Zahlung dieses Betrages, selbst als der 
Gemeinderat ihn dazu unter der Androhung der Schlies-
sung des Betriebes mahnte. Am 1. März 1923 beschloss 
deshalb der Gemeinderat Reinach : « Der Kino in Rei-
nach wird bis nach Erledigung der hängigen Streitsache, 
d. h. bis zur Einzahlung der Zensurgebühren vom 1. Mai 
1921 bis 28. Februar 1923 geschlossen. » 
Müller reichte gegen diese Verfügnng am 23. April 
1923 dem Bundesgericht einen staatsrechtlichen Rekurs 
wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV ein, auf den 
durch Urteil von heute mangels Erschöpfung der kanto-
nalen Instanzen nicht eingetreten worden ist. Ausserdem 
erhob er von der Voraussetzung ausgehend, dass ein 
anderes kantonales Rechtsmittel nicht gegeben sei, gegen 
den Gemeinderat bei der kantonalen Polizeidirektion 
eine 
« Disziplinarbeschwerde». Die Polizeidirektion lei-
tete die Sache an den Regierungsrat, der durch Ent-
scheid vom 12. zugestellt 21. Juli 1923 die Verfügnng des 
Gemeinderates schützte, mit der Begrundung : die Ge-
meinden seien zur Erhebung solcher Gebühren schon aus 
polizeilichen Grü.nden befugt, weil ihre Polizei die kine-
matographischen Schaustellungen zu überwachen habe. 
Es handle sich dabei um Konzessionsgebühren, wie sie 
bei gesundheits-, feuer- oder sittengefährlichen Gewerben 
in Verbindung mit der für deren Ausübung notwendigen 
Konzession überall auferlegt würden und bei denen die 
Zuständigkeit zur Erhebung von selbst aus der Kon-
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Staatsrecht. 
zessionierung und der Notwendigkeit besonderer Über-
wachung mit damit verbundener Mühewalt fliesse. Sie 
würden im Kanton Aargau in allen Ortschaften mit 
Kinos erhoben und von den Kinobesitzern anstandslos 
bezahlt. Bei einem Kino, dessen Besitzer auswärts wohne, 
könne die Gebührenpflicht überdies aus § 4 litt. e des 
Markt- und Hausiergesetzes und aus § 14 V litt. ader 
Vollziehungsverordnung dazu abgeleitet werden. Un-
zulässig wäre die Gebühr nur, wenn sie durch ihre Höhe 
prohibitiv wirkte. Dies sei jedoch bei einem Ansatze von 
5 Fr. für die Vorstellung nicht der Fall. Die Zahlungs-
verweigerung des Rekurrenten und der schon seit län-
gerer Zeit dauernde Verzug, in dem er sich befinde, 
berechtigten den Gemeinderat, den Kino bis zur Nachzah-
lung der Gebühr zu schliessen. Es sei dies dasjenige öffent-
lichrechtliche, polizeiliche Exekutionsmittel, durch das 
sich die Zahlungsrenitenz eines Gewerbekonzessionärs 
einzig brechen und die Erfüllung der Pflicht rechtzeitig 
und wirksam erzwingen lasse. W olite man die Konzes-
sionsbehörde auf den Rechtsbetrieb als einziges Voll-
streckungsmittel verweisen, so hätte es der Konzessionär 
in der Hand, sein Gewerbe unter Umständen monate-
und jahrelang gebührenlos zu betreiben. Die Behörden 
hätten ihre Überwachungstätigkeit fortgesetzt zu leisten, 
ohne irgendwie für die Zahlung der Gebühr gesichert zu 
sein. 
B. -
Gegen diesen Entscheid hat Müller wiederum 
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht er-
hoben mit dem Antrag, der Entscheid und der dadurch 
geschützte Beschluss des Gemeinderats Reinach vom 
1. März 1923 seien aufzuheben, der Gebührenbezug als 
unzulässig zu erklären, event. der Gemeinderat zur Fest-
setzung und Eintreibung der Gebühr auf den gesetzlichen 
Weg zu verweisen. Es wird ausgeführt : 
1. Die Veranstaltung kinematographischer Vorstel-
lungen 
sei nach wiederholten Entscheidungen des 
Bundesgerichts ein freies, unter dem Schutz des Art. 31 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 60. 
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BV stehendes Gewerbe. Die Erlaubnis, die dazu einge-
holt werden müsse, stelle sich nicht als wirkliche Konzes-
sion, sondern als polizeiliche Bewilligung dar, die erteilt 
werden müsse, wenn Betriebseinrichtungen und Betrieb 
den bestehenden ban-, feuer-, gesundheits- und sitten-
polizeilichen Vorschriften entsprechen, vor Art. 31 
litt. e BV zulässige polizeiliche Gründe dagegen nicht 
angeführt werden hönnen. Die sittenpolizeiliche Über-
wachung des Betriebes in Gestalt der Filmzensur erfolge 
im Interesse des allgemeinen Wohls; sie sei eine öffent-
lichrechtliche Pflicht der Gemeinden, für deren Erfüllung 
die Kinoinhaber nicht mit Gebühren belastet werden 
könnten. Art. 6 der regierungsrätlichen Verordnung vom 
18. April 1913 ermächtigte die Gemeinden denn auch 
nur, die durch Zensur gehabten Auslagen ersetzt zu ver-
langen, nicht Gebühren zu erheben, die mit Auslagen 
nichts zu tun hätten : es sei dabei an Bahn-, Transport-, 
Porto- und ähnliche wirkliche Auslagen des inspizieren-
den Beamten, nicht an einen Beitrag an den Gehalt fest-
besoldeter Gemeindeangestellter gedacht worden, die 
mit der Ausübung der Zensur betraut werden. Und die 
angerufenen Bestimmungen des Markt- und Hausierge-
setzes und der Vollziehungverordnung dazu bezögen 
sich ausschliesslich auf die wandernde Ausübung eines 
Berufes, also auf die Wanderkinos, nicht auf in einem 
festen Gebäude ständig niedergelassene Betriebe, auch 
dann nicht, wenn der Eigentümer in einer anderen Ge-
meinde des Kantons wohne. Der Versuch aber, die Ge-
bührenpflicht aus der Notwendigkeit der Konzessionie-
rung des Betriebes herzuleiten, beruhe nach dem 
Gesagten auf einer Verkennung der Natur dieser soge-
nannten Konzession. Auch alle anderen freien Gewerbe 
unterstünden aus öffentlichrechtlichen Gründen der 
Aufsicht in gesundheits-, feuer- oder sitten polizeilicher 
Hinsicht. Von keinem einzigen derselben werde aber eine 
sogenannte Konzessionsgebühr gefordert. Die Sonderbe-
lastung der Kinematographen mit einer solchen sei des-
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Staatsrecht. 
halb unzulässig. Ob die Gebühr prohibitiv wirke, falle 
vorerst weniger in Betracht als die Ungleichheit in der 
Behandlung der freien Gewerbe und damit die Ver-
letzung von Art. 4 BV. 
2. Keinesfalls gehe es an, die Zahlung der Gebühr 
durch Schliessung des Betriebes zu erzwingen. Aus dem 
Grundsatze der Gewerbefreiheit folge, dass die Aus-
übung eines Gewerbes nicht aus fiskalischen Gründen 
verboten werden dürfe, ferner, was übrigens schon eine 
Folge der durch Art. 4 BV gewährleisteten Rechtsgleich-
heit sei, dass der Gewerbeinhaber hinsichtlich der Er-
füllung seiner Zahlungspflichten gegenüber dem Gemein-
wesen nicht anders behandelt werden dürfe als jeder 
andere Bürger, d. h. dass er dafür den allgemeinen Ge-
setzen unterstehe. Der Gemeinderat Reinach habe dem-
nach zur Durchsetzung des bestrittenen Gebührenan-
spruchs den ordentlichen Weg zu beschreiten, d. h. die 
Gebühr zunächst durch die zuständigen Gerichte fest-
setzen zu lassen, und sodann nötigenfalls im Betreibungs-
verfahren einzutreiben. Die Auffassung des Regierungs-
rates wäre zutreffend, wenn es sich um eine wirkliche 
Konzession, die Verleihung eines nutzbaren Rechtes zur 
Ausübung handelte; hier sei das Recht zum Widerruf 
der Verleihung bei Nichterfüllung der konzessionsmäs-
sigen Verpflichtungen durch den Konzessionär selbst-
verständlich. Das Recht zum Betriebe eines Kinos 
könne der Staat bezw. die ~meinde nicht verleihen und 
somit auch nicht entziehen. Er könne gegen den Betrieb 
wie bei jedem anderen freien Gewerbe höchstens aus 
polizeilichen Gründen einschreiten, um eine feuer-, ge-
sundheits-
oder sittengefährliche Ausübung zu ver-
hindern. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung : 
1. -
Die Erhebung der streitigen Zensurgebühr wird 
vom Rekurrenten aus drei Gründen als den Art. 31 und 
4 BV zuwiderlaufend beanstandet: weil es sich bei der 
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 60. 
501 
Filmzensur um eine im allgemeinen Interesse ausge-
übte Tätigkeit handle. deren Kosten von der Allgemein-
heit zu tragen seien, weil die Auflage einer Grundlage 
im kantonalen Recht eImangle und, solange eine gleiche 
Konzessionsabgabe nicht auch von anderen erlaubnis-
bedürftigen Gewerben verlangt werde, eine ungleiche 
Behandlung enthalte. 
Zur Widerlegung des ersteren Einwandes genügt es 
alü das Urteil des Bundesgerichts in Sachen Meyer-
Guggenbühl und Genossen gegen Stadtrat Luzern vom 
31. Oktober 1912 (AS 38 I 523) zu verweisen, wo die 
Anfechtung einer von der Stadt Luzern den Inhabern 
von Kinematographentheatern auferlegten gleichen Ge-
bühr aus diesem Gesichtspunkte mit der Begründung 
zurückgewiesen worden ist : die Handhabung der Sitten-
(und Feuer-) Polizei gehöre freilich im allgemeinen zu 
den die gesamte Bevölkerung berührenden Aufgaben, 
deren Kosten auf den Einkünften des Gemeinwesens 
schlechthin, insbesondere aus den allgemeinen Steuern 
zu bestreiten seien: dies schliesse indessen das Recht 
des Gemeinwesens nicht aus, von Personen, die seine 
polizeiliche Tätigkeit in aus s erg e w ö h n I ich e r 
W eis e viel intensiver als das Staatsvolk im allge-
meinen in Anspruch nehmen, für solche spezielle Funk-
tionen -
wie hier die verordnungsgemässe Beaufsich-
tigung des Betriebes der Kinematographen -
einen 
speziellen Entgelt in der Form einer « Gebühr » zu ver-
langen, wobei es für den Gebührencharakter der Auflage 
auch nichts verschlage, dass die Leistung, deren Entgelt 
die Abgabe bilde, nicht vom Pflichtigen nachgesucht 
sei, sondern ihm vom Staate aufgezwungen werde. 
Und was den zweiten Einwand betrifft, so braucht zu 
der Frage nicht Stellung genommen zu werden, ob das 
Recht der Gemeinde zum Gebührenbezug, wie der Re-
gierungsat annimmt, ohne weiteres schon aus dem Er-
fordernis der Einholung einer polizeilichen Genehmigung 
für den Inhalt der einzelnen Vorstellung, d. h. der Unter-
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Staatsrecht. 
stellung des Betriebes unter den Erlaubniszwang, her-
geleitet werden könnte oder ob es dazu noch eines be-
sonderen, die Gebührenpflicht aussprechenden staat-
lichen Rechtssatzes bedarf (nur um eine Polizeierlaubnis 
und nicht um eine eigentliche Konzession vgl. über den 
Unterschied zwischen beiden BURcKHARDT, Kommentar 
zur BV 2. Aufl. S. 269/70, kann es sich bei der Bewilli-
gung zur Errichtung und zum Betriebe eines bestimmten 
Kinematographentheaters überhaupt wie der Vorführung 
bestimmter Filme in demselben handeln). Wenn Art. 6 
der regierungsrätJichen Verordnung vom 18. April 1913 
die Inhaber von, Kinematographentheatern verpflichtet, 
der Gemeinde die durch die Filmkontrolle verursachten 
Auslagen zu ersetzen, so kann diese Vorschrift sehr wohl 
und jedenfalls ohne Willkür dahin verstanden werden, 
dass sie nicht nur den Ersatz unmittelbarer, ausschJiess-
lieh mit dieser Zensur zusammenhängender Baraus-
lagen, sondern den Kostenaufwand für die Durchführung 
der Zensur überhaupt, wo letztere' von ständigen Ge-
meindebeamten neben anderen Funktionen ausgeübt 
wird, also auch einen entsprechenden, verhältnismässigen 
Beitrag an deren Besoldung in Form der Gebührener-
hebung umfasst. Der Rekurrent. behauptet aber nicht, 
dass der Regierungsrat zum Erlasse einer solchen Vor-
schrift nach kantonalem Staatsrecht nicht berechtigt ge-
wesen wäre, sondern es dazu eines Gesetzes oder doch Be-
schlusses des Grossen Rates bedurft hätte. Er beschränkt 
sich darauf, jene Auslegung der Vorschrift als unrichtig 
zu beanstanden. Ebensowenig wird geltend gemacht, 
dass die konkrete Auflage nach ihrer Höhe zum Umfang 
der Kontrollrnassnahmen in einem offenbaren Miss-
verhältnis stehen und sich' deshalb in Wirklichkeit als -
der gesetzHchen Grundlage ermangelnde -
Steuer dar-
stellen oder die Möglichkeit einer rentablen Ausübung 
des Gewerbes in einer Weise beeinträchtigen würde, der 
sie aus diesem Grunde, wegen prohibitiven Charakters 
als mit Art. 31 BV nicht vereinbar erscheinen liesse. 
Handeli- und Gewerbefreiheit. N° 60. 
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Angesichts der nicht bestrittenen Feststellung des Re-
gierungsrates, dass die jährliche Pauschalsumme von 
600 Fr. einer Belastung von 5 Fr. für die einzelne Vor-
stellung entspricht, offenbar mit R~cht nicht. 
Bei der letzten Einwendung aber, dass von anderen, 
ebenfalls genehmigungsbedürftigen Gewerben eine « Kon-
zessionsgebühr » nicht erhoben werde, wird übersehen, 
dass es sich auch hier nicht um eine solche, d. h. um eine 
Abgabe für die Erlaubnis zur Errichtung des Unterneh-
mens an sich, sondern um einen Entgelt für die fortlau-
fende polizeiliche Überwachung handelt, die der Betrieb 
gerade eines Unternehmens dieser Art aus sittenpolizei-
lichen Gründen nötig macht. Zur Begründung der Rüge 
ungleicher Behandlung hätte daher der Nachweis ge-
hört, dass andere Gewerbe, bei denen eine gleiche kon-
tinuierliche, nicht nur gelegentliche, periodische polizei-
liche Betriebskontrolle durch die Gemeindepolizeiorgane 
stattfindet und stattfinden muss, zur Leistung eines Ent-
geltes dafür nicht herangezogen werden. Hierüber lässt 
es aber der Rekurs an allen Ausführungen fehlen. Die 
biosse allgemeine Behauptung, dass in keinem andern 
Falle eines grundsätzlich freien, nur unter dem Vor-
behalt der Einholung einer Polizeierlaubnis stehenden 
Gewerbebetriebes eine Konzessionsgebühr bezogen werde, 
vermag unter diesen Umständen zur Substantiierung der 
Beschwerde nicht auszureichen. 
2. -
Darf, was der Rekurrent mit Recht nicht be-
streitet, die Veranstaltung jeder einzelnen Vorstellung 
von einer vorhergehenden Prüfung des Vorstellungs-
gegenstandes abhängig gemacht. und für diese Prüfung 
grundsätzlich, wie vorstehend festgestellt worden ist, 
eine entsprechende Gebühr gefordert werden, so kann 
aber auch der Gemeinde das Recht nicht abgesprochen 
werden, bei Verweigerung der Entrichtung der Gebühr 
oder Verzug des Betriebsinhabers in der .Entrichtung die 
Fortsetzung des Betriebes bis zur Hebung bei der zu 
untersagen. Es ist ihr nicht zuzumuten, die Zensurtätig-
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Staat~t. 
keit auszuüben, ohne dass der Inhaber des zensurpflich-
tigen Betriebes das dafür vorgesehene Entgelt leistet ; 
geschieht dies nicht, so muss sie daher auch befugt sein, 
jene Tätigkeit solange einzustellen, bis der Betriebsin-
haber durch Erfüllung der Gebührenpflicht die VorauS-
setzung für die Wiederaufnahme schafft, was, da nie 
vorangegangene polizeiliche Kontrolle der Filme die 
notwendige Voraussetzung für die Zulässigkeit ihrer 
öffentlichen Vorführung, die Veranstaltung der Vor-
stellungen bildet, ohne weiteres die Schliessung des 
Betriebes für solange nach sich zieht. Es liegt darin, so-
bald die Präven~iv-Zensur an sich nach der Natur der 
Schaustellungen als eine nach Art. 31 litt. e BV zulässige 
gewerbe- (sitten-) polizeiliche Massregel erscheint, weder 
e~ Eingriff in die durch diese Verfassungsnorm gewähr-
leIstete Gewerbefreiheit, noch wird dadurch der bundes-
rechtliche Grundsatz umgangen, wonach die Eintreibung 
auch öffentlichrechtlicher Anspruche auf eine Geld-
zahlung im Betreibungswege zu geschehen hat. Durch 
den Umstand, dass die Gebührenzahlung das Äqui-
valent für eine polizeiliche Kontrolltätigkeit bildet, ohne 
deren vorhergehende Vornahme, die den Betrieb des 
Unternehmens auszumachenden. einzelnen öffentlichen 
Veranstaltungen nicht durchgeführt werden dürfen, 
unterscheidet sich der Tatbestand auch von den andern 
vom Rekurrenten angeführten, wo ein solcher Zusammen-
hang zwischen der Abgabepflicht und einer Bedingung 
der Ausübung des Gewerbebetriebes selbst bildenden 
polizeilichen Tätigkeit nicht besteht, ','eie den Rück-
ständen eines Gewerbeinhabers mit all/! meinen oder 
an den Gewerbebetrieb anknüpfenden ~teuern, womit 
der Schluss, der aus der behaupteten Unzulässigkeit 
einer behördlichen Schliessung des Betriebes bei solchen 
Rückständen zu ziehen versucht wird, dahinfällt. Dass 
das kantonale Recht eine Massnahme wie die streitige 
positiv auschliessen würde, macht der Rekurrent selbst 
nicht geltend. Auch wenn danach wirklich die Gemeinde 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 60. 
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bei Bestreitung der Gebührenpflicht für eine bestimmte 
Leistung des Gemeinwesens den Gebührenanspruch der 
Betreibung vorgehend ihrerseits im Rechtswege feststellen 
zu lassen hätte, so würde daraus noch nicht notwendig 
folgen, dass sie nicht bei einer solchen Bestreitung die 
weitere, künftige Vornahme der betreffenden Leistungen 
solange verweigern könnte, als der Betroffene die Gebühr 
nicht begleichen will oder ihr das Recht zum Gebühren-
bezug nicht verbindlich durch Spruch einer Oberbe-
behörde aberkannt worden ist. Darum handelt es sich 
aber hier, während die Schliessung des Betriebes nur 
die Folge jener Weigerung ist. Im übrigen hat der Rekur-
rent auch für die fragliche Behauptung irgendwelchen 
Nachweis an Hand des kantonalen Gesetzesrechtes nicht 
erbracht; Zu vermuten ist eine solche .Regelung nicht, 
indem es der sonst allgemein geltenden Ordnung ent-
spricht, dass der Bürger die Gebührenauflage der mit dem 
Gebührenbezug betrauten Verwaltungsbehörde im Rechts-
Inittelwege anzufechten hat, wenn er sich ihr nicht unter-
ziehen will. 
Demnach erkennt das Bundesgericht: 
Die Beschwerde wird abgewiesen.