bge · 64_I_365 · 1936-08-25 · de
BGE 64 I 365
Öffentliches Recht


III. VERBOT DER TEILNAHME 
AN DEN FEINDSELIGKEITEN IN SPANIEN 
INTERDICTION DE PARTICIPER 
AUX HOSTILITES EN ESPAGNE 
66. Auszug aus dem Urteil des :Kassationshofes vom 26. Okt. 1936 
i. S. X gegen Staa.tsanwa.ltschaft des Kantons Zürich 
Bundesratsbeschluss zur Durchführung des Verbotes der Teil-
nahme an den Feindseligkeiten in Spanien vom 25. August 
1936. 
Beschränkung des richterlichen Prüfungsrechtes gegenüber selb-
ständigen Rechtsverordnungen des Bundesrates von vor-
wiegend politischem Charakter (Erw. 2); 
Zur Wahrung der äussern Sicherheit und Unabhängigkeit des 
Landes steht dem Bundesrat ein selbständiges gesetzesvertre-
366 
Strafrecht. 
tendes Verordnungsrecht zu; Geltungsdauer derartiger Ver-
ordnungen (Erw. 3); 
Die Verfassungsmässigkeit des BRB vom 25. Aug. 1936 (Erw. 4) ; 
Kriminelle Strafbestimmungen als Inhalt bundesrätlicher Verord-
nungen (Erw. 5). 
A. -
Der Beschwerdeführer X. hat im Oktober 1936 
von Zürich aus eine Sendung von Waffen und Munition 
bezahlt, die am 25. Oktober 1936 in MemelfLitauen 
abging, am 11. November 1936 in Barcelona ankam und 
den dortigen Militärbehörden übergeben wurde; er hat 
ferner zur selben Zeit beim Ankauf von 4 Flugzeugen der 
Swissair mitgewirkt, wobei er sich fälschlicherweise als 
Treuhänder der Air-France ausgab, und der Verkäuferin 
für Antonio Spina, den Käufer der Flugzeuge durch den 
Schweiz. Bankverein Zahlungen geleistet. Dabei war ihm 
bekannt, dass Waffen, Munition und Flugzeuge für eine 
der spanischen Bürgerkriegsparteien bestimmt waren. Er 
hat ferner versucht, die Feindseligkeiten in Spanien von 
der Schweiz aus dadurch zu unterstützen und zu begünsti-
gen, dass er im Auftrag des Antonio Spina mit der Direk-
tion der Werkzeugmaschinenfabrik Oerlikon wegen einer 
Bestellung von Waffen und Munition verhandelte und be-
hauptete, die Lieferung sei für Iran (resp. für Uruguay) 
be3timmt, obwohl er wusste, dass auch diese Sendung nach 
Spanien geliefert werden sollte ; er leistete für diese Be-
stellung eine Anzahlung und verhandelte wegen des 
Transportes derselben nach Spanien. 
Wegen dieser Tatbestände wurde gegen den Beschwerde-
fül:r.3r Anklage erhoben und das Bezirksgericht Zürich hat 
ihn wegen wiederholter Unterstützung der Feindseligkeiten 
in Spanien im Sinne von Art. 1 A bs. 2 des Bundesrats-
beschlusses vom 25. August 1936 sowie wegen Versuches 
dazu schuldig erklärt und zu 4 Monaten Gefängnis sowie 
zur Bezahlung einer Geldbusse von Fr. 6000.- umwandel-
bar in 3 Monate Gefängnis, unbedingt verurteilt. Es hat 
ausserdem 2 Konti des Angeklagten beim Schweizerischen 
Bankverein, deren Geldbeträge ihm im Zusammenhang 
mit den Gegenstand der Anklage bildenden Tatbeständen 
Verbot der Teilnahme an den Feindseligkeiten in Spanien. No 66. 
367 
zur Verfügung gestellt worden warer, zugunsten der Eid-
genossenschaft eingezogen. 
Das Obergericht des Kantons Zürich hat eine vom Ange-
klagten gegen dieses Urteil erhobene Appellation abge-
wiesen. 
Art. 1 Abs. 2 des gestützt auf Art. 102 Ziff. 8 bis 10 BV 
erlassenen Bundesratsbeschlusses lautet: 
« Wer die Feindseligkeiten in Spanien von der Schweiz 
aus irgendwie unterstützt oder begünstigt, 
wird mit Gefängnis bis zu 6 Monaten oder mit Busse 
bis zu Fr. 10,000.- bestraft. Beide Strafen können 
verbunden werden. )) 
B. -
Mit rechtzeitig erhobener Nichtigkeitsbeschwerde 
beantragt der Beschwerdeführer, er sei freizusprechen, 
eventuell milder zu bestrafen und ihm der bedingte Straf-
vollzug zu gewähren ; die bei den eingezogenen Konti beim 
Schweiz. Bankverein seien freizugeben. 
Zur Begründung dieser Anträge wird im wesentlichen 
geltend gemacht: 
a) Der Bundesrat sei zum Erlass des Beschlusses vom 
25. August 1936 nicht kompetent gewesen. Die Befugnis 
zum Erlass von Strafrechtssätzen stehe der Bundesver-
sammlung bezw. dem Volke zu. Nur dann, wenn es sich 
um die nähere Ausführung gesetzlicher Vorschriften durch 
ergänzende Verordnungen handle und die Bundesver-
sammlung dem Bundesrat im Rahmen ihrer Kompetenzen 
das Recht delegiere, könne dieser auch Rechtsverordnun-
gen erlassen. Ein selbständiges Verordnungsrecht stehe 
ihm nicht zu und könne auch nicht unter Berufung auf 
Art. 102 Ziff. 9 BV angenommen werden. Diese Bestim-
mung übertrage dem Bundesrat Befugnisse und Obliegen-
heiten nur « innert den Schranken der gegenwärtigen Ver-
fassung)); sie könne daher nicht in einer dem Art. 89 BV 
widersprechenden oder ihn wesentlich einschränkenden 
Weise ausgelegt werden. Eventuell würde die sachliche 
Kompetenz der Bundesversammlung derjenigen des Bun-
desrates vorgehen, sodass, vom Falle zeitlicher Dringlich-
AB Gi I -
1938 
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;lG8 
Kt.rnfrpf"hl. 
keit abgesehen, der Bundesrat nicht gestützt auf Art. 102 
Ziff. 9 BV das Recht zum Erlass von Massnahmen bean-
spruchen könne, zu deren Erlass nach Art. 85 Ziff. 6 BV 
die Bundesversammlung zuständig sei. Die Auffassung 
des angefochtenen Entscheides sei unhaltbar, dass ein an 
sich nicht zu Recht bestehender Erlass des Bundesrates 
durch ausdrückliche oder stillschweigende Zustimmung 
der Bundesversammlung Rechtsgültigkeit erlange. 
Die 
Berufung auf Dringlichkeit oder Notrecht sei verfehlt. 
Wenn diese Voraussetzungen gegeben gewesen wären, 
hätten sie nur eine mit interimistischer Gültigkeit behaftete 
vorläufige Entschliessung des Bundesrates und die nach-
trägliche Beschlussfassung der Bundesversammlung recht-
fertigen können. Der Beschluss sei auch nicht zur Wahrung 
der Neutralität erlassen worden, weil diese darin bestehe, 
dass sich die Schweiz nicht in Streitigkeiten zwischen zwei 
oder mehreren ausländischen Staaten einmische, während 
es sich in Spanien um den bewaffneten Aufstand einer Par-
tei gegen die legitime Regierung des Landes handle, mit 
der die Schweiz in diplomatischen Beziehungen stehe. Die 
Möglichkeit eines erst in der Zukunft entstehenden inter-
nationalen Konfliktes rechtfertige die Berufung auf 
Art. 102 Ziff. 9 BV nicht. Jedenfalls müsse die Verfas-
sungsmässigkeit hinsichtlich der ausgesprochenen Sank-
tionen verneint werden .... 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung : 
1. 
2. -
Der angefochtene, vom Bundesrat auf Art. 102 
Ziff. 8-10 BV gestützte Erlass vom 25. August 1936 ist 
eine Rechtsverordnung. Da Art. 113 Abs. 3 BV nur die 
von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und all-
gemein verbindlichen Bundesbeschlüsse sowie die von die-
ser genehmigten Staatsverträge für das Bundesgericht als 
verbindlich erklärt, ist der Bundesratsbeschluss, soweit 
sich die Vorinstanz darauf gestützt hat (Art. 1 Abs. 2) auf 
seine Verfassungsmässigkeit zu prüfen. 
Dass es sich 
Verbot uer Toilnahme ILn uen FeinueeligkeilclI in Hp"ni ~ ll . N° 66. 
;jli!l 
dabei nicht um eine unselbständige, kraft Gesetzesdele-
gation erlassene, sondern um eine selbständige Verordnung 
handelt, ist insofern von Bedeutung, als der Richter auch 
festzustellen hat, ob dem Bundesrat nach der Verfassung 
ein selbständiges Verordnungsrecht und eventuell in wel-
chem Rahmen zustehe. Gegenüber Notverordnungen des 
BWldesrates, wie sie seit 1914 gestützt auf die dem Bundes-
rat durch die Bundesversammlung erteilten Vollmachten 
erlassen wurden, hat das Bundesgericht allerdings ein 
PrüfWlgsrecht verneint, weil ihnen Gesetzescharakter zu-
komme (BGE 41 I S. 551 ; 46 I S. 308). Der angefochtene 
Beschluss ist aber keine derartige Notverordnung, die sich 
auf ausserordentliche Vollmachten des Bundesrates stützen 
würde, sodass nicht untersucht zu werden braucht, ob an 
jener Praxis festgehalten werden müsse. 
Bei Verordnungen Wlselbständiger Natur bezieht sich 
die Prüfung nur darauf, ob sie sich im Rahmen der Dele-
gationsnorm bewegen. Ausserdem ist sie in gewissen Fällen, 
namentlich wo dem Bundesrat ausserordentlich weitge-
hende Ermächtigungen eingeräumt werden und Mass-
nahmen von einer gewissen Dringlichkeit in :Frage stehen, 
darauf beschränkt, ob die vom BWldesrat getroffenen 
Massnahmen zur Erreichung des mit der Ermächtigung 
verfolgten Zweckes überhaupt dienen konnten oder ob 
sie offensichtlich aus diesem Rahmen herausgefallen sind 
(BGE 61 I S. 369 ; 64 I S. 222). Die Erwägungen, die zu 
dieser Beschränkung der richterlichen Kognitionsbefugllis 
bei Verordnungen unselbständiger Natur geführt haben, 
treffen, das selbständige Verordnungsrecht des BWldesrates 
vorausgesetzt, in gleicher Weise auch für dieses zu : wo 
es sich um vorwiegend politische Fragen handelt, kann der 
Richter kein einlässliches Prüfungsrecht für sich in An-
spruch nehmen: er muss sich darauf beschränken , zu un-
tersuchen, ob der BWldesrat das ihm zustehende Verord-
nungsrecht seinem Inhalt und Umfange nach offensichtlich 
unrichtig ausgelegt hat, und hat ihm ein grossei:l Mass yon 
Ermessen einzuräumen. 
370 
St.ra(recht. 
3. -
Ob der Bundesrat ein all ge me i n e s selb-
ständiges Verordnungsrecht besitze, ist hier nicht abzu-
klären. Art. 1 Abs. 2 BRB, auf den die Verurteilung 
gestützt wird, hatte in erster Linie den Zweck, die äussere 
Sicherheit des Landes zu gewährleisten, die durch die 
Unterstützung oder Begünstigung einer der beiden Bür-
gerkriegsparteien hätte in Mitleidenschaft gezogen werden 
können. Er betraf eine Massnahme der äussern Sicherheits-
polizei. Die Prüfung kann sich also auf die Frage be-
schränken, ob auf diesem Gebiet dem Bundesrat ein selb-
ständiges Polizeiverordnungsrecht zustehe. 
Schon früher hatte der Bundesrat, als er während der 
Kriege von 1866 und 1870/71 die Neutralitätsverordnungen 
erliess, bestimmte Handlungen zur Unterstützung der 
Kriegführenden verboten und damit ein Rechtsverord-
nungsrecht auf dem Gebiete der äussern Sicherheitspolizei 
in Anspruch genommen. Er stützte sich dafür auf Art. 90 
Ziff. 9 der Verfassung von 1848, dem in der geltenden Ver-
fassung Art. 102 Ziff. 9 entspricht und der dem Bundesrat 
die Pflicht auferlegt, für die äussere Sicherheit und die 
Behauptung der Unabhängigkeit des Landes zu wachen. 
Ebenso hat der Bundesrat spätere Noterlasse ausser auf 
den Bundesbeschluss vom 3. August 1914 auch auf Art. 102 
Ziff. 9 BV gestützt (vgl. Verordnung betreffend die Be-
schimpfung fremder Völker, Staatsoberhäupter oder Re-
gierungen vom 2. Juli 1915, A. S. n. F. Bd. 31 S. 249 ; 
Bundesratsbeschluss betreffend die Presskontrolle während 
der Kriegswirren vom 27. Juli 1915, A. S. n. F. Bd. 31 
S. 273 ; ferner: Bundesratsbeschluss über das Verbot des 
Tragens von Parteiuniformen vom 12. Mai 1933, A. S. 
n. F. Bd. 49 S. 315). Die dem Bundesrat zur Pflicht ge-
machte Tätigkeit, das Nötige zur Wahrung der äussern 
Sicherheit des Landes vorzukehren, kann sich in blosser 
Verwaltungstätigkeit erschöpfen, muss sich aber nicht not-
wendig darauf beschränken. Vielmehr kann der Begriff 
des « W achens )) in Fällen weiter gespannt werden, wo die 
äussere Sicherheit auch trotz sorgfältiger Verwaltungs-
Verbot der Teilnahme an den Feindseligkeiten in Spanien. N° (W. 
371 
tätigkeit gefährdet ist und diese nur durch allgemein ver-
bindliche Rechtssätze gewahrt werden kann. Daraus folgt 
ein selbständiges Verordnungsrecht des Bundesrates jeden-
falls insoweit, als die Wahrung der äussern Sicherheit dies 
erfordert (in diesem Sinne BURcKHARDT, Komm. 3. Aufl. 
S. 66G /7 ; SCffiNDLER in SJZ Bd. 31 S. 305 ff. ; FLEINER, 
Bundesstaatsrecht S. 414 ; GUCOl\'IETTI -
im Gegensatz 
zu seiner späteren Stellungnahme ~ in der Festgabe für 
Fleiner 1927 S. 380/1 ; bezüglich des selbständigen Polizei-
verordnungsrechtes der kantonalen Regierungen: BGE 
54 I S. 275 ; 60 I S. 120 ; 197). Das gilt speziell dann, wenn 
die erforderlichen Massnahmen nicht durch die Bundes-
versammlung erlassen werden können, der gemäss Art. 85 
Ziff. 6 BV ebenfalls die Anordnung von Massregeln für die 
äussere Sicherheit obliegt. 
Durch deren Kompetenzen 
wird die Befugnis des Bundesrates nicht gegenstandslos ; 
schon deswegen nicht, weil der Erlass einer Verordnung 
vor Einberufung der Bundesversammlung notwendig sein 
kann, aber auch weil für die Bundesversammlung die Mög-
lichkeit raschen Erlasses einer allgemein verbindlichen 
Vorschrift -
abgesehen vom dringlichen Bundesbeschluss 
-
nicht besteht ; denn Gesetze eignen sich für die Regelung 
bloss vorübergehender Verhältnisse nicht; auch kann bis 
zum Eintritt der Rechtskraft zu viel Zeit verstreichen. 
Wenn der Verfassungsgesetzgeber den Bundesrat neben 
der Bundesversammlung mit der Sorge für die äussere 
Sicherheit betraute, muss angenommen werden, er habe 
ihm auch das Mittel gewähren wollen, um seine Aufgabe 
zu erfüllen. Es besteht in sehr vielen Fällen allein in der 
Aufstellung allgemein verbindlicher Vorschriften auf dem 
Verordnungswege . Der Verfassungsgesetzgeber konnte sich 
nicht verhehlen, dass zur Erhaltung der Unabhängigkeit 
nach aussen unter Umständen rasch gehandelt werden 
müsse, und konnte nicht beabsichtigen, ein Eingreifen des 
Bundesrates an den verfassungsmässigen Kompetenzen 
scheitern zu lassen. Es kann aus diesem Grunde nicht 
angenommen werden, dass nur die Bundesversammlung 
:l,:! 
fitrtlfl'ccht. 
Rechtssätze zur Wahrung der äussern Sicherheit aufzu-
stellen befugt sei. Auch aus dem Text der Verfassung, die 
die Bundesversammlung mit (( Massregeln )) betraut, wäh-
rend sie dem Bundesrat ein (( Wachen)) zur Pflicht macht, 
könnte kein derartiger Schluss gezogen werden. Weder 
ge8tattet die Verschiedenheit des Wortlautes eine solche 
Auslegung, da man gerade unter Massregeln gemeinhin 
nicht Rechtssätze versteht, noch würde eine rein textliche 
Interpretation dem Sinn und Zweck solcher verfassungs-
rechtlichen Kompetenzen gerecht. Hätte übrigens der 
Verfassungsgesetzgeber nicht an ein Verordnungsrecht des 
Bundesrates gedacht, und hätte dieser dasselbe früher 
nicht beansprucht, so könnte das den Richter nicht hin-
dern, heute ein Verordnungsrecht des Bundesrates gleich-
wohl anzuerkennen und der Verfassung im Rahmen ihres 
Wortlautes den Sinn zu geben, der sich bei den veränderten 
tatsächlichen Verhältnissen aufdrängen muss. 
Dass dem Bundesrat ausserordentlich weitgehende Kom-
petenzen eingeräumt werden wollten, muss auch aus Art. 
102 Ziff. 11 BV geschlossen werden, wo ihm in Fällen der 
Dringlichkeit und wenn die Räte nicht versammelt sind, 
die Befugnis eingeräumt ist, Truppen aufzubieten, also 
die zum Schutze der äussern Sicherheit und Unabhängig-
keit weitestgehende Massnahme zu treffen, die sich zu-
nächst allerdings als Regierungstätigkeit darstellen wird, 
mit deren Vollzug aber unter Umständen die Notwendig-
keit zur Aufstellung allgemein verbindlicher Rechtssätze 
(Verbot des Aufenthaltes von Personen in bestimmten 
Gebieten, Evakuation von Zivilpersonen usw.) verbunden 
sein wird. 
Die in Art. 102 BV genalmten Befugnisse und Obliegen-
heiten sind dem Bundesrat freilich nur « innert den Schran-
ken der gegenwärtigen Verfassung)) übertragen, ein Vor-
behalt, der in Art. 85 BV nicht ausdrücklich wiederkehrt. 
Es kann daraus aber weder abgeleitet werden, dass die 
Bundesversammlung nicht an Verfassung und Gesetz 
gebunden sei, noch dass das Verordnungsrecht des Bundes-
Verbot der Teilnahme an den l"eindReligkciten in Spanien. N° 66. 
37:1 
rates auch für ausserordentliche Umstände diese Schranken 
auf jeden Fall beachtet} müsse. Droht eine Gefahr für die 
äussere Sicherheit und Unabhängigkeit der Schweiz, und 
ist der Bundesrat genötigt, sich auf Art. 102 Ziff. 9 zu 
berufen, um rasch handeln zu können, so steht der Ingress 
des Art. 102 dem Erlass einer Verordnung jedenfalls nicht 
entgegen. Es hätte dann keinen Sinn, das unbedingte 
Gesetzgebungsrecht der Bundesversammlung und des Vol-
kes zu wahren, wenn daraus eine Bedrohung der Existenz 
der Eidgenossenschaft erwachsen würde. Die Frage mag 
offen bleiben, ob, wenn nicht bloss die Verletzung von 
Kompetenzbestimmungen, sondern die Beeinträchtigung 
individueller Freiheitsrechte oder von Souveränitätsrechten 
der Kantone in Frage steht, das richterliche Prüfungsrecht 
denselben Schranken unterworfen sei, die es für Verord-
nungen von gewisser Dringlichkeit oder solche Erlasse 
anerkennt, die auf besonders weitgehender Ermächtigung 
beruhen. 
Die Verordnung darf allerdings nicht über das hinaus-
gehen, was zur Wahrung der äussern Sicherheit vor un-
Inittelbaren Gefährdungen erforderlich ist und kann zudem 
nur den Charakter einer vorübergehenden Massnahme 
haben, die dann weichen muss, wenn die Bundesversamm-
lung an deren Stelle eigene Beschlüsse setzt und damit jene 
aufhebt. Die Geltung der bundesrätlichen Verordnung ist 
daher nicht nur auf die Zeit bis zum Zusammentritt der 
Bundesversammlung beschränkt, sondern erstreckt sich 
bis zu dem Zeitpunkt, da entweder die Notwendigkeit für 
die Verordnung wieder dahinfällt, oder sie in die ordent-
liche Gesetzgebung übernommen wird. Das Bundesgericht 
könnte die Verordnung auch nicht nach einer bestimmten 
Zeit als ungültig aufheben, wenn die Bundesversammlung 
es unterlässt, an Stelle des Bundesrates selbst die erfor-
derlichen Bestimmungen zu erlassen. Anderseits könnte 
darin, dass die Bundesversammlung einen Beschluss des 
Bundesrates zur Kenntnis nimmt oder ihn ausdrücklich 
billigt, keine für das Bundesgericht verbindliche Genehmi-
374 
Strafrecht.. 
gung des Beschlusses erblickt werden : das wäre wiederum 
nur in den Formen möglich, in denen die Bundesversamm-
lung ihr Gesetzgebungsrecht ausübt. 
4. -
Prüft man Art. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 
25. August 1936 unter diesen Gesichtspunkten auf seine 
Übereinstimmung mit der Verfassung, so ist vorab festzu-
stellen, dass sich die Kognitionsbefugnis des Bundes-
gerichtes infolge der weitgehenden Ermächtigung des 
Art. 102 Ziff. 9 BV wie einer gewissen Dringlichkeit des 
Erlasses auf die Untersuchung beschränken muss, ob der 
Bundesrat sein Ermessen offenbar missbraucht habe. fu 
Frage stand die äussere Sicherheit des Landes und damit 
eine Massnahme vorwiegend politischen Charakters, deren 
richtige oder unrichtige Beurteilung der Richter nicht zu 
prüfen hat, wenn sie nicht offensichtlich den Verhältnissen 
nicht gerecht wurde. Das ist aber nicht der Fall. Wenn 
der Bundesrat die gestellte Aufgabe erfüllen wollte, konnte 
er sich nicht mit Regierungsrnassnahmen begnügen ; der 
Erlass von Rechtssätzen war notwendig. Ohne ein allge-
mein verbindliches Verbot der Unterstützung der Feind-
seligkeiten in Spanien wäre mit Rücksicht auf die Möglich-
keit der Lieferung von Waffen und Munition das Ziel der 
Nichtbeteiligung aus der Schweiz nicht erreicht worden. 
Der Bürgerkrieg war bereits damals in hohem Grade ein 
Kampf zwischen verschiedenen, in Europa in einem Wider-
streit befindlichen Staats auffassungen geworden und es 
lässt sich nicht geradezu ausschliessen, dass ohne das Ver-· 
bot des Bundesrates mit einer der Parteien oder andern 
Mächten Verwicklungen hätten entstehen können. Es 
könnte daher nicht mit Recht geltend gemacht werden, 
die Berufung auf Art. 102 Ziff. 9 BV habe dem Bundesrat 
nur als Vorwand gedient und er habe das daraus abgelei-
tete Verordnungsrecht für Zwecke missbraucht, die der 
Verfassungsbestimmung offenbar fremd seien. Auch gegen 
den Zeitpunkt des Erlasses lässt sich nichts Schlüssiges 
einwenden : das Verbot durfte angesichts der Tatsachen, 
die sich bereits zugetragen hatten, als dringlich genug 
erscheinen. 
Verbot. der Teibnhme an <.Ien Feindseligkeiten in Spanien. N0 66. 
37fi 
Der Erlass blieb aber auch innerhalb des Rahmens, der 
durch seinen Zweck geboten war; er beschränkte sich auf 
das Verbot der Unterstützung und Begünstigung der spa-
nischen Wirren und betraf damit eine ganz bestimmte 
aussenpolitische Situation. Dass diese länger andauern 
werde, war nicht vorauszusehen, aber auch nicht entschei-
dend; massgebend waren die bei Erlass vorhandenen Ver-
hältnisse. 
Endlich hat die Bundesversammlung es sowohl bei der 
Behandlung der Interpellationen, die im Anschluss an die 
beiden Erlasse des Bundesrates vom 14. und 26. August 
1936 eingereicht worden waren, als bei Anlass der Geneh-
migung des Geschäftsberichtes des Bundesrates unter-
lassen, die Frage aufzurollen, ob an die Stelle der bundes-
rätlichen Beschlüsse ein Gesetz oder ein allgemein verbind-
licher Bundesbeschluss zu treten hätte ; es bHeb daher 
bis auf weiteres bei den getroffenen Massnahmen. 
5. -
Der Bundesrat hat das von ihm erlassene Verbot 
unter die Sanktion einer Strafe gestellt. Mit dem aufge-
stellten Strafrahmen (Gefängnis bis zu 6 Monaten, Busse 
bis zu Fr. 10,000.- und Möglichkeit der Verbindung bei-
der Strafen) hat er jenen einer gewöhnlichen Polizeiver-
ordnung überschritten. Jedenfalls erscheint eine Gefäng-
nisstrafe mit einer möglichen Dauer von 6 Monaten durch 
die Kompetenz einer biossen Polizeiverordnung nicht mehr 
als gedeckt. Sie wäre es auch nach dem eidgenössischen 
Strafgesetzbuch nicht, nach welchem (Art. 101 und 106) 
für die Widerhandlung gegen polizeiliche Vorschriften, die 
dort als solche bezeichnet werden, nicht mehr Gefängnis, 
sondern nur Haft (maximale Dauer 3 Monate) eventuell 
verbunden mit Busse ausgesprochen werden kann. 
Dass Straf bestimmungen zum Inhalt einer bundesrät-
lichen Verordnung gemacht werden können, ist anerkannt 
(BGE 63 I S. 329 ; 64 I S. 220). Wenn die Erzwingung 
eines Verbotes in anderer Weise nicht möglich ist, muss 
dessen Übertretung bestraft werden können. Es würde 
sonst zu seiner Rechtsnatur in Widerspruch treten und· 
zu einer bloss unverbindlichen Einladung erniedrigt wer-
376 
Strafrecht. 
den. Ohne Strafandrohungen konnte auch der Bundesrat 
das Verbot, die Feindseligkeiten in Spanien zu unter-
stützen, nicht durchsetzen. 
Dagegen ist zu prüfen, ob durch Verordnung auch kri-
minelle Straf tatbestände aufgestellt werden dürfen. Die 
Frage stellt sich für eine Verordnung, die gestützt auf einen 
Bundesbeschluss ergangen ist, der den Bundesrat zum 
Erlass krimineller Strafandrohungen ermächtigt und für 
eine Notverordnung auf Grund ausserordentlicher Voll-
machten nicht in gleicher Weise, wie für eine selbständige 
Verordnung des Bundesrates. Eine gesetzliche Ermäch-
tigung bindet das Bundesgericht. Im Falle der Ausübung 
des staatlichen Notrechtes galt bisher der Bundesrat eben-
falls als ermächtigt, der Verfassung und den Gesetzen zu 
derogieren, woraus sich seine Befugnis zum Erlass krimi-
neller Strafdrohungen ergab. Für die übrigen Fälle ist 
die Lösung eine verschiedene, je nachdem der Erlass des 
BWldesrates für die Dauer berechnet ist, oder sich als 
vorübergehende Massnahme darstellt : dort erscheint die 
Aufnahme derartiger Sanktionen als unzulässig, weil die 
Verordnung nicht dazu bestimmt sein kann, an Stelle des 
Strafgesetzes zu treten (BGE 57 I S. 275) ; hier muss mass-
gebend sein, ob der durch den Erlass angestrebte Zweck 
bei der Androhung einer gewöhnlichen Polizeistrafe er-
reicht wird. Die Strafe muss zum geschützten Rechtsgut 
im richtigen Verhältnis stehen. Es leuchtet aber ein, dass 
eine blosse Polizeistrafe dem zu schützenden Rechtsgut, 
d. h. der äussern Sicherheit der Eidgenossenschaft nicht 
gemäss gewesen wäre. 
6. ~ 
Demnach erkennt der KassationsJw/ : 
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird abgewiesen.