bge · 38_I_523 · 1912-10-31 · de
BGE 38 I 523
Öffentliches Recht


85. Arteil vom 31. Oktober 1912 in Sachen
Meyer-Guggenbühl und Genossen gegen Stadtrat Luzern.
Begriff der « kantonalen » Verfügungen und Erlasse (Art. 178 Ziff. 1
0G). — In Art. 10 luz. StV ist unter dem « Gesetz », dem die Auf
stellung von Bestimmungen über die durch das allgemeine Wohl er¬
forderten Beschränkungen der Handels- und Gewerbeaus-
übung vorbehalten ist, das Gesetz in materiellem Sinne ver¬
standen, das auch « Rechtsverordnungen » umfasst. Danach ist zu¬
lässig die verordnungsmässige Auflage einer « Gebühr » für die Be¬
aufsichtigung des Betriebes der Kinematographen in feuer- und
sittenpolizeilicher Hinsicht. Zuständigkeit des Stadtrates von Luzern
zum Erlass einer solchen Verordnung für das Gebiet der Stadt¬
gemeinde; rechtliche Natui jener Abgabe als « Gebühr ».
lässigkeit dieser « Gebühr », grundsätzlich und ihrer Höhe nach,
vor Art. 31 lit. e und Art. 4 BV.
Das Bundesgericht hat
auf Grund folgender Aktenlage:
A. — Am 19. April 1911 hat der Stadtrat von Luzern, in
Anwendung des § 192 des kantonalen luzernischen Organisations¬
gesetzes (vom 8. März 1899) und der Art. 35 ff. der groß¬
rätlich genehmigten Organisation der Einwohnergemeinde Luzern
(vom 9. März 1899), eine „Verordnung betr. die Errichtung, den

Betrieb und die Überwachung der Kinematographen in der Stadt
Luzern“ erlassen, wonach Errichtung und Betrieb der Kinemato¬
graphen der Kontrolle und Aufsicht des Stadtrates als Orts¬
polizeibehörde und der Oberaufsicht des Regierungsrates unterliegen
ziff. 1) und speziell der Betrieb u. a. durch folgende Vorschriften
geregelt ist:
20. „Die Behörde behält sich vor, für die Vorstellungen die
„nötige Feuerwache auf Kosten des Unternehmers anzuordnen.“
27. „Sämtliche Films und Plakate unterliegen der Kontrolle.
„Vorführungen von sog. Mord=, Raub=, Ehebruchsszenen oder
„andere Darstellungen, die gegen die guten Sitten verstoßen, sind
„verboten. — Die Bilder sind, um rechtzeitige Prüfung zu er¬
„möglichen, mindestens 24 Stunden vor dem Wechsel des Pro¬
„gramms unter Angabe des Zeitpunktes, zu welchem die polizei¬
„liche Prüfung erfolgen kann, bei der Polizeidirektion anzumelden.
„Der Anmeldung ist die nähere Benennung des Films, wie selbe
„öffentlich ausgekündigt, beizufügen. — Nicht angemeldete oder von
„der Vorführung ausgeschlossene Bilder, oder solche unter einem
„andern als dem der Behörde gemeldeten Namen, dürfen nicht
„vorgeführt werden. — Der Polizeidirektion ist es anheim gestellt,
„auf Zusehen hin die Zensur der Bilder auch nur in Form einer
„Kontrolle während den Vorführungen durchzuführen.
28. „Die städtischen Aufsichts= und Kontrollbeamten werden
„von der Polizeidirektion bezeichnet. Dieselben genießen jederzeit
„freien Eintritt zum Vorführungs= und Apparatenraum.“
29. „Neben der Zensur der Films stehen die sämtlichen maschi¬
„nellen und andern Einrichtungen, die Beleuchtungsanlagen usw.
„unter ständiger Kontrolle. Es haben daher auch die Aufsichts¬
„beamten des Bauwesens, des Elektrizitäts= und des Gaswerks
„auf ihrem Kontrollgang freien Zutritt.
30. „Zuwiderhandlungen gegen vorstehende Vorschriften werden
„mit Geldbuße bis zu 30 Fr. bestraft, insofern in schweren Fällen
„nicht Bestrafung nach Art. 143 des Polizeistrafgesetzes zu er¬
„folgen hat."
31. „Dem Stadtrat bleibt vorbehalten, je nach Bedürfnis weitere
„bau=, sicherheits= oder sittenpolizeiliche Anordnungen zu treffen.“
Diese Verordnung ist am 27. Mai 1911 vom Regierungsrat
des Kantons Luzern genehmigt und hierauf unter sofortiger In¬
kraftsetzung den Interessenten zur Kenntnis gebracht worden, ohne
daß sie von diesen angefochten worden wäre.
B. — Am 9. Mai 1912 hat sodann der Stadtrat von Luzern
eine weitere Verordnung „betr. Bezug einer Aufsichtsgebühr für
die Überwachung der Kinematographen in der Stadt Luzern“ er¬
lassen, die in Anwendung von § 87 des kantonalen Gesetzes über
den Gebührentarif (vom 4. März 1903) unter Vorbehalt der
regierungsrätlichen Genehmigung bestimmt:
„§ 1. Die Inhaber von Kinematographen in der Stadt Luzern
„haben für die Polizeiaufsicht und die Überwachung durch die Auf¬
„sichtskommissionen pro Vorstellungstag eine Gebühr von 3 Fr.
„zu bezahlen.
„§ 2. Die Gebühr berechnet sich auf 25 Vorstellungstage im
„Monat und 300 Vorstellungstage im
Jahr. Sie ist je auf
„Monatswende an die Stadtkasse zahlbar.
3. Gegenwärtige Verordnung tritt sofort nach der Genehmi¬
„gung durch den hohen Regierungsrat in Kraft."
Diese Verordnung ist am 3. Juni 1912 vom Regierungsrat
genehmigt worden, und es hat hierauf der Stadtrat von Luzern
am 14. Juni 1912 folgenden Beschluß gefaßt
„1. Die Verordnung tritt auf 1. Juli 1912 in Kraft.
2. Mit dem Bezuge sei bis auf weiteres das Polizeikommissariat
„beauftragt. Dieses hat je auf Monatswende den Kinobesitzern die
„Rechnung zuzustellen und den Inkasso zu besorgen.
„3. Die Verordnung ist in Druck zu legen und den Kino¬
„besitzern mit gegenwärtiger Schlußnahme durch eingeschriebenen
„Brief zuzustellen."
Die Zustellung nach Ziff. 3 dieses Beschlusses ist am 27. Juni
2 erfolgt.
J. — Mit Eingabe vom 26. August 1912 haben folgende
drei Kinematographenbesitzer der Stadt Luzern: K. Meyer=Guggen¬
bühl (Apollo=Kino=Theater), Gebrüder Morandini (Central=Kino-
Theater und Cino Pathé) und G. Corridori (Cino Viktoria) den
staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen und bean¬
tragt, es seien der Beschluß vom 14. Juni 1912 und die Ver¬
ordnung vom 9. Mai 1912 des Stadtrates von Luzern, die vor¬
stehend angeführt sind, als verfassungswidrig aufzuheben.
Die materielle Begründung des Rekurses geht wesentlich dahin:

In der Anwendung von § 87 des kantonalen Gebührentarifs auf
die Kinematographenbesitzer, worauf der Stadtrat seine Verordnung
vom 9. Mai 1912 stütze, liege eine Verletzung der Garantien der
Gewerbefreiheit (Art. 31 BV; Art. 10 luz. StV) und der Rechts¬
gleichheit (Art. 4 BV; Art. 4 luz. StV). Unter dem Deckmantel
jener Gesetzesbestimmungen wolle einfach eine Sonderbesteuerung
eines verfassungsmäßig freien Gewerbebetriebes eingeführt wer¬
den; die Kinobesitzer aber hätten, wie alle andern Gewerbetreiben¬
den, nur die ordentlichen und gesetzlichen Vermögens= und Ein¬
kommenssteuern zu bezahlen. Eventuell sei das Vorgehen des Stadt¬
rates auch als Gebührenerhebung mit Art. 31 BV nicht ver¬
einbar. Eine danach zulässige Gebühr sei nach Burckhardt
(Komm. zur BV, S. 296) eine öffentliche Abgabe, die der Staat
für eine Tätigkeit fordere, um die er angegangen werde. Die
Inhaber der Kinotheater in Luzern hätten aber die Stadt nie um
die Zensur über ihre Aufführung und die Überwachung ihrer Be¬
triebe angegangen; vielmehr seien die Aufsichts= und Kontroll¬
vorschriften der stadträtlichen Verordnung vom 19. April 1911
von der Stadtbehörde in ihrer Aufgabe, die allgemeine Sittlichkeit,
speziell den Schutz der Kinder und Minderjährigen gegen die
Fantasie aufreizende Bilder und die Sicherheit des Publikums
gegen Feuersgefahr zu wahren, erlassen worden, und dies gehöre
zu den wesentlichen Aufgaben eines jeden Gemeindewesens, die von
dessen Polizeiorganen wegen der öffentlichen Interessen eo ipso
zu verfolgen seien. Die Polizei übe auch über die Vorstellungen
im Luzerner Kursaal und im Luzerner Stadttheater eine Zeusur
aus und überwache auch diese beiden Anstalten wegen der Feuers¬
gefahr. Allein weder der Kursaal, noch das Stadttheater habe für
die Polizeiaufsicht eine Gebühr in die Stadtkasse zu bezahlen.
Folglich liege in der Belastung der Kinematographenbesitzer mit der
streitigen Gebühr eine ungleiche Behandlung verschiedener freier
Gewerbe vor dem Gesetz. Überdies würden dadurch die Kinemato¬
graphentheater der Stadt Luzern benachteiligt gegenüber deujenigen
der Nachbargemeinden, wie z. B. Emmenbrücke, während es nach
den angerufenen Verfassungsbestimmungen nicht angehe, daß inner¬
halb eines Kantons für die Angehörigen der nämlichen Gewerbe¬
kategorie verschiedene, die Gewerbeausübung erheblich belasteude
Vorschriften bestehen. Endlich sei, wie noch auszuführen sein werde,
auch die Verordnung des Stadtrates vom 19. April 1911 ver¬
fassungswidrig. Für eine verfassungswidrige Tätigkeit der Polizei
aber dürfe keine Abgabe verlangt werden.
Die beiden Verordnungen des Stadtrates von Luzern, vom
19. April 1911 und 9. Mai 1912, bedeuteten nämlich einen Ein¬
bruch in das Gesetzgebungsrecht des Großen Rates (Art. 51 StV
und das Mitwirkungsrecht des Volkes bei der Gesetzgebung (Art. 39
StV), indem nach Art. 10 StV nur das (kantonale) Gesetz
innert den Grenzen der Bundesverfassung die durch das allgemeine
Wohl erforderten Beschränkungen eines Gewerbebetriebes festsetzen
könne, wie solche durch die in den Ziff. 25 ff. der Verordnung
vom 19. April 1911 enthaltenen sehr rigorosen Vorschriften auf
alle Fälle begründet würden. Andere derartige Bestimmungen, z. B.
über das Wirtschaftswesen, den Hausierhandel, das Marktwesen,
die Veranstaltung von Ausverkäufen, seien denn auch im Kanton
Luzern alle in Gesetzen niedergelegt worden. Das Organisations¬
gesetz für die Stadt Luzern biete keinen Anhaltspunkt dafür, daß
dem Stadtrate bezüglich des Erlasses von Bestimmungen über die
Einschränkung eines Gewerbebetriebes eine Ausnahmestellung ge¬
währt worden wäre. Wenn aber die stadträtliche Verordnung vom
19. April 1911 verfassungswidrig sei, so treffe dies auch für die
Verordnung vom 9. Mai 1912, die auf jener basiere, und ebenso
auch für den Beschluß des Stadtrates vom 14./27. Juni 1912 zu.
D. — Der Stadtrat von Luzern hat auf Abweisung des Re¬
kurses angetragen. Er bestreitet in formeller Hinsicht, daß seine beiden
Verordnungen vom 19. April 1911 und 9. Mai 1912, gegenüber
deren ersterer der Rekurs zudem verspätet sei, kantonale Erlasse im
Sinne des Art. 178 Ziff. 1 OG darstellten. Materiell wendet er
wesentlich ein: Die Kompetenz der Verwaltungsbehörden zum Erlasse
der fraglichen Verordnungen stehe außer Zweifel; denn der Stadtrat
habe als Polizeibehörde nach Art. 192 des kantonalen Organi¬
sationsgesetzes die Pflicht zur Handhabung der Feuer= und Sitten¬
polizei, und der Regierungsrat sei auf Grund der ihm durch
Art. 67 StV und Art. 65 des Organisationsgesetzes eingeräumten
Funktionen befugt, zu jenen Zwecken getroffene Verfügungen einer
Gemeindebehörde zu sanktionieren. Sachlich aber ständen solche

Maßnahmen, die im Interesse des öffentlichen Wohles erforderlich
seien, mit der verfassungsmäßig garantierten Gewerbefreiheit nicht
im Widerspruch. Speziell auch der Bezug einer Aufsichtsgebühr
für die Überwachung der Kinematographen beruhe laut § 87 des
kantonalen Gebührentarifs absolut auf gesetzlicher Grundlage. Und
zur prinzipiellen Frage der Berechtigung einer solchen Gebühr sei
hervorzuheben, daß die Beaufsichtigung der Kinematographen be¬
sondern Funktionären übertragen sei. Der Stadtrat habe zur
Prüfung ihrer technischen Einrichtungen eine Expertenkommission
und für die ständige Aufsicht der Institute in sittenpolizeilicher
isicht eine weitere fünfgliedrige Kommission ernannt, der die
Aufgabe obliege, die einzelnen Films auf ihren Inhalt zu prüfen
und die Vorführung der gegen die guten Sitten verstoßenden Bilder
zu unterdrücken. Diese Kontrolle habe jede Woche zwei Mal zu
erfolgen, da das Programm der Kinematographen wöchentlich zwei
Mal gewechselt werde. Darauf, ob die Kontrolle von den Kino¬
inhabern verlangt werde oder nicht, komme es nicht an; gerade
weil sich der Kinematograph um gute Sitte und Moral wenig zu
kümmern scheine, sei sie eine absolute Notwendigkeit. Der Gebühren¬
ansatz von 3 Fr. per Vorstellung bezw. im Maximum 75 Fr.
per Monat kompensiere nur einigermaßen die große Arbeitsleistung
der Beaufsichtigung und sei daher keineswegs übersetzt. Dieser Be¬
zug involviere auch keine verfassungswidrige Sonderstellung für
die städtischen Kinematographen, da es sich dabei um eine Ver¬
ordnung innert den Schranken der Gemeindeautonomie handle;
übrigens existieren Kinematographen anderswo im Kanton, auch
in Emmenbrücke, tatsächlich nicht. Ebenso unbegründet sei die
Beschwerde der Rekurrenten über rechtsungleiche Behandlung der
Kinematographen mit dem Stadttheater und dem Kursaal. Einmal
seien die Verhältnisse der Kinematographentheater, sowohl was die
Art der Darbietungen, als auch, was die Zusammensetzung des
Publikums betreffe, von denjenigen der Schauspiel= oder Opern¬
theater ganz verschieden, und es ergebe sich daraus naturgemäß
auch eine Verschiedenheit der Beaufsichtigung. Tatsächlich aber hätten
auch das Stadttheater und der Kursaal die für ihre Vorstellungen
nötige besondere Polizei= und Feuerwehraufsicht extra zu bezahlen.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat sich der Vernehm
lassung des Stadtrates von Luzern angeschlossen und insbesondere
dessen Angaben über die Polizeiaufsicht des Stadttheaters und des
Kursaals bestätigt; —
in Erwägung:
1. — Den Gegenstand des vorliegenden Rekurses bilden, laut
dessen Antrag, nur die stadträtliche Verordnung vom 9. Mai 1912
und der zugehörige Beschluß des Stadtrates vom 14. Juni 1912,
während die angebliche Verfassungswidrigkeit auch der stadträtlichen
Verordnung vom 19. April 1911 von den Rekurrenten nicht in
selbständiger Weise, sondern bloß als Argument für die Anfechtung
der beiden andern Akte geltend gemacht wird.
Mit Bezug auf diese beiden Akte nun erscheint der Rekurs
als rechtzeitig eingereicht; denn wie aus Ziff. 3 des Beschlusses
vom 14. Juni 1912 ohne weiteres hervorgeht, haben die Rekur¬
renten auch von der Verordnung vom 9. Mai 1912 erst durch
die amtliche Zustellung vom 27. Juni 1912 Kenntnis erhalten,
von diesem Tage an gerechnet aber ist die 60=tägige Rekursfrist
Art. 178 Ziff. 3 OG) mit der Rekurseingabe vom 26. August
1912 eingehalten.
Auch der prozessuale Einwand des Stadtrates, seine Verordnung
vom 9. Mai 1912 stelle keinen „kantonalen“ Erlaß im Sinne
des Art. 178 Ziff. 1 OG dar, entbehrt der Begründung. Es
kann in dieser Hinsicht einfach auf die feststehende Praxis des
Staatsgerichtshofes verwiesen werden, wonach (vergl. z. B. AS 21
Nr. 129 Erw. 1 S. 981) die Bezeichnung „kantonale Verfügungen
und Erlasse“ in jener Kompetenzbestimmung nicht den Gegensatz
zu Verfügungen und Erlassen von Gemeindebehörden zum Aus¬
druck bringen, sondern die überhaupt den kantonalen Staats¬
organisationen angehörenden von den eidgenössischen Be¬
hörden unterscheiden will.
2. — (Mangelnde Substantiierung des Rekurses gegenüber dem
Beschlusse des Stadtrates vom 14. Juni 1912.)
3. — Die ihren Kinematographenbetrieben durch die stadt¬
rätliche Verordnung vom 9. Mai 1912 auferlegte Gebühr
„für die Polizeiaufsicht und die Überwachung durch die Aufsichts¬
kommissionen“ wird von den Rekurrenten sowohl sachlich, als
auch im Hinblick auf die Form des Auflageerlasses beanstandet.

Im letztern Punkte, dessen Prüfung, abweichend von der An¬
ordnung der Rekursbegründung, logisch richtiger vorausgenommen
wird, berufen die Rekurrenten sich auf Art. 10 luz. StV, welcher
lautet: „Die Handels= und Gewerbefreiheit ist anerkannt. Das
„Gesetz wird, innert den Schranken der Bundesverfassung, die¬
„jenigen beschränkenden Bestimmungen festsetzen, welche das all¬
„gemeine Wohl erfordert.“ Sie fassen den hier gebrauchten Aus¬
druck „Gesetz“ in der formell bestimmten Bedeutung eines von
den verfassungsmäßigen Organen der gesetzgebenden Gewalt aus¬
gehenden Erlasses auf und bestreiten deshalb die verfassungsrechtliche
Gültigkeit einer diesem Erfordernis nicht entsprechenden gewerbe¬
polizeilichen „Verordnung“.
Nun ist allerdings der Unterschied von Gesetz und Verordnung
dem luzernischen Staatsrechte nicht fremd; denn die Staatsver¬
fassung weist einerseits (Art. 51 und 39) dem Großen Rate unter
Vorbehalt des fakultativen Referendums den Erlaß der „Gesetze“
zu und erteilt anderseits (Art. 67) dem Regierungsrate die Be¬
fugnis zum Erlasse der „zur Vollziehung und Verwaltung nötigen“
„Verordnungen", welche jedoch der Verfassung und den bestehenden
Gesetzen nicht zuwiderlaufen dürfen. Allein damit ist nicht gesagt,
daß die Verfassung den Begriff des Gesetzes überall da, wo sie
den Ausdruck verwendet, in seiner Gegensätzlichkeit zum Begriff
der Verordnung verstanden wissen will. Vielmehr darf der Rechts¬
ordnung des Kantons Luzern, da sie eine eigene Begriffsbestimmung
nicht enthält, unbedenklich mit der herrschenden Theorie des Staats¬
rechts die Unterscheidung des Gesetzes im erwähnten formellen
(engern) Sinne und in dem materiellen (weitern) Sinne,
wonach es, gleichbedeutend mit Rechtsnorm, jede rechtsverbindliche
Anordnung eines Rechtssatzes umfaßt (vergl. Laband, Deutsches
Staatsrecht, 5. Aufl. II S. 1 ff.; Fleiner, Institutionen des
deutschen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. S. 66), unterlegt werden,
und es ist daher von vornherein die Möglichkeit gegeben, daß
gerade Art. 10 StV vom „Gesetz“ in diesem weiteren Sinne
spricht.
Dieser Annahme steht nicht etwa eine Schranke des Bundes¬
rechts entgegen, da Art. 31 BV in der einschlägigen lit. e (im
Gegensatz zur lit. c, die ausdrücklich bestimmt, daß die Kantone
Beschränkungen im Gebiete des Wirtschaftswesens „auf dem Wege
der Gesetzgebung“ aufzustellen haben) kantonale „Verfügungen über
Ausübung von Handel und Gewerbe“, die den Grundsatz der
Handels= und Gewerbefreiheit selbst nicht beeinträchtigen, schlecht¬
hin vorbehält. Gegenteils sprechen für die Annahme gewichtige,
aus Inhalt und Zweck dieser Verfügungen abzuleitende Momente.
Jener Vorbehalt des Art. 31 lit. e BV hat nämlich nur Vor¬
schriften polizeilicher Natur im Auge, und es muß deshalb
das „Gesetz" im Sinne von Art. 10 luz. StV gewerbepolizei¬
liche Normen enthalten. Das Gewerbepolizeirecht aber ist aus
praktischen Gründen überall, namentlich auch in den Schweizer¬
kantonen, in bedeutendem Umfange dem Gebiete des von Ver¬
waltungsbehörden ausgehenden Verordnungsrechts, und nicht dem¬
jenigen des Gesetzesrechts im engern Sinne, zugewiesen. Diese
Kompetenzzuweisung empfiehlt sich insbesondere mit Bezug auf
Gewerbezweige, die ihrer Natur nach nur eine verhältnismäßig
geringe Zahl von Angehörigen umfassen und bei denen es
überdies um die Regelung neuer, erst in der Entwicklung be¬
griffener technischer Einrichtungen handelt, wie dies gerade beim
Kinematographenbetrieb der Fall ist. Denn solchen Verhältnissen
entspricht die für das ganze Volk oder doch für weite Kreise be¬
stimmte und auf möglichste Dauer abzielende Normierung durch
einen formellen Gesetzeserlaß nicht; ihnen kann vielmehr nur eine
weniger allgemein gehaltene und den wechselnden Bedürfnissen
leichter anzupassende Verordnung einer Verwaltungsinstanz gerecht
werden. Speziell im Kanton Luzern ist dem Regierungsrate auf
Grund der bereits angeführten Art. 67 StV in Verbindung mit
§ 65 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 8. März 1899,
nach dessen Abs. 2 er als oberste Polizeibehörde die zur Hand¬
habung der Rechtssicherheit, Ruhe und Ordnung erforderlichen
„Anordnungen, Beschlüsse, Befehle, Verbote“ zu erlassen hat, die
Kompetenz zum Erlasse allgemeiner Polizeiverordnungen,
und zwar im Sinne selbständiger Rechtsverordnungen (die sich
nicht als bloße Ausführung oder Vollziehung von Gesetzesbestim¬
mungen darstellen, sondern auch neue, gesetzesergänzende Rechts¬
sätze enthalten können), von jeher zuerkannt und von ihm vielfach,
bereits auch mit Zustimmung des Bundesgerichtes, ausgeübt wor¬

den (vergl. das Urteil i. S. Bon: AS 32 I Nr. 16 Erw. 2
spez. S. 108 f.). Es läßt sich daher kaum annehmen, daß dieses
generelle Verordnungsrecht gerade für das Gebiet der Gewerbe¬
polizei durch Art. 10 StV habe ausgeschlossen werden wollen.
Jeder Zweifel über die Richtigkeit dieser Verfassungsauslegung
wird übrigens gehoben durch die sofort zu erwähnende gesetzliche
Kompetenzdelegation. Die nach dem Gesagten an sich der kanto¬
nalen Verwaltungsbehörde zustehende Kompetenz zum Erlasse ge¬
werbepolizeilicher Verordnungen ist nämlich, gemäß dem § 192
des kantonalen Organisationsgesetzes und den Art. 35 und 36 der
Organisation der Einwohnergemeinde Luzern vom 9. März 1899,
ür das Gebiet der Stadtgemeinde Luzern an den Stadtrat delegiert
worden. Denn als ein Ausfluß der den Gemeinden durch Art. 87
StV gewährten Autonomie in ihren Angelegenheiten, innert den
verfassungsmäßigen und gesetzlichen Schranken (mit Vorbehalt der
regierungsrätlichen Oberaufsicht, die der Regierungsrat speziell hin¬
sichtlich der hier streitigen grundlegenden Verordnung des Stadt¬
rates vom 19. April 1911 durch deren Genehmigung tatsächlich
ausgeübt hat), weist § 192 des allgemeinen Organisationsgesetzes
den Gemeinderäten als Polizeibehörden die Handhabung nicht nur
der Feuer= und Sittenpolizei, sondern ausdrücklich auch der „Ge¬
werbs= und Handelspolizei“ (lit. f) zu. Und Art. 35 der speziellen,
auf Art. 94 Abs. 2 StV beruhenden Organisation von Luzern
setzt den Stadtrat als Vollziehungsbehörde ein, welche die in den
kantonalen Gesetzen den Gemeindebehörden übertragenen Geschäfte
zu besorgen und, gemäß Art. 36, seine innert den gesetzlichen
Schranken getroffenen polizeilichen Anordnungen nötigenfalls zwangs¬
weise durchzusetzen hat, wobei Art. 36 Abs. 4 insbesondere von
stadträtlichen „Verordnungen“ spricht, deren Übertretungen er mit
Geldstrafen zu ahnden befugt sein soll. Das Verordnungsrecht des
Stadtrates von Luzern im Gebiete der Gewerbepolizei ist somit,
entgegen der Bestreitung der Rekurrenten, gesetzlich festgelegt.
Von dieser Verordnungskompetenz aber hat der Stadtrat zu¬
nächst durch den Erlaß seiner ersten Verordnung vom 19. April
1911, auf welche die von den Rekurrenten direkt angefochtene Ge¬
bührenauflage der zweiten Verordnung vom 9. Mai 1912 sich
stützt (weshalb die Verfassungswidrigkeit jenes Erlasses in der Tat
als Motiv für die Aufhebung dieser Gebührenauflage geltend ge¬
macht werden kann), keinen verfassungswidrigen Gebrauch gemacht.
Denn die Vorschriften jener ersten Verordnung über die Beauf¬
sichtigung des Betriebes der Kinematographen in feuer= und sitten¬
polizeilicher Hinsicht fallen, da sie sich auf ein bestimmtes Gewerbe
beziehen, zugleich auch in den Rahmen der gewerbepolizeilichen
Maßnahmen und sind als solche keineswegs zu beanstanden. Die
Rekurreuten selbst haben denn auch nicht den Inhalt, sondern aus¬
schließlich die Kompetenzgrundlage der Verordnung vom Jahre 1911
zur Diskussion verstellt.
Was sodann die Verordnung vom 9. Mai 1912 an sich be¬
trifft, fällt als Argument gegen die Verfassungsmäßigkeit ihres
Erlasses nur die Behauptung der Rekurrenten in Betracht, die
darin festgesetzte „Gebühr“, bedeute in Wirklichkeit eine „Sonder¬
steuer“; denn die Rekurrenten bestreiten — offenbar mit Recht
nicht, daß der Stadtrat mit Genehmigung des Regierungsrates
zur Festsetzung einer „Gebühr“ in Anwendung von § 87 des
kautonalen Gesetzes über den Gebührentarif vom 4. März 1903,
auf den die Verordnung abstellt, formell kompetent war, sondern
fechten die verordnungsgemäße „Gebühr“ als solche nur materiell,
wegen Verletzung der Art. 31 und 4 BV, an. Die Verneinung
des Gebührencharakters dieser Auflage aber entbehrt offenbar der
Begründung. Mag auch die Handhabung der Feuer= und Sitten¬
polizei im allgemeinen zu den die gesamte Bevölkerung berührenden
Staatsaufgaben gehören, deren Kosten aus den Staatseinkünften
schlechthin, insbesondere aus den allgemeinen Steuern, zu be¬
streiten sind, so muß doch der Staat berechtigt sein, von Personen,
die seine polizeiliche Tätigkeit in außergewöhnlicher Weise,
viel intensiver, als das Staatsvolk im allgemeinen, in Anspruch
nehmen, für solche speziellen Funktionen — wie hier die ver¬
ordnungsgemäße Beaufsichtigung des Betriebes der Kinemato¬
graphen, für die der Stadtrat von Luzern besondere Organe ein¬
gesetzt hat — auch einen speziellen Entgelt in der Form einer
„Gebühr“ zu verlangen. Die angefochtene Auflage entspricht grund¬
sätzlich dem schon wiederholt festgestellten Begriffe der Gebühr als
einer Gegenleistung für eine durch den Gebührenpflichtigen ver¬
anlaßte besondere Leistung der öffentlichen Gewalt, im Gegensatz
AS 38 1 — 1912

zur Steuer als einem Beitrage des Einzelnen an den Finanz¬
bedarf des Staates zur Durchführung seiner allgemeinen Aufgaben
(vergl. z. B. AS 29 1 Nr. 9 Erw. 3 S. 45 und die dort an¬
geführte Literatur; ähnlich auch v. Heckel in Elsters Wörterbuch
der Volkswirtschaft, I S. 911/912). Ob die besondere Leistung
des Staates, als deren Entgelt die Abgabe gefordert wird, vom
Pflichtigen nachgesucht oder aber, wie die hier streitige Beauf¬
sichtigung, ihm vom Staate aufgezwungen wird, ist für die Charak¬
terisierung der Abgabe als „Gebühr", entgegen der Begriffs¬
bestimmung Burckhardts, auf welche die Rekurrenten sich berufen,
unerheblich (so, in Übereinstimmung mit der erwähnten bundes¬
gerichtlichen Desinition, ausdrücklich Fleiner, Institutionen des
deutschen Verwaltungsrechtes, 2. Aufl. S. 371).
4. — In Bezug auf die materielle Anfechtung der durch
die Verordnung vom 9. Mai 1912 eingeführten Gebühr aus dem
Gesichtspunkte des Art. 31 BV ist davon auszugehen, daß die
Belastung eines Gewerbebetriebes mit besondern Gebühren nach fest¬
stehender Praxis der Bundesbehörden (vergl. die in Burckhardts
Kommentar zur BV, S. 292 ff., zusammengestellten Entscheidun¬
gen des Bundesrates und für die Festhaltung dieser Auffassung
durch das Bundesgericht z. B. dessen Urteil vom 10. Juli 1912
i. S. Chavan, Erw. 3*) nur dann gegen die verfassungsmäßige
Garantie der Gewerbefreiheit verstößt, wenn dadurch der Grundsatz
der freien Konkurrenz verletzt oder die Ausübung des belasteten
Gewerbes tatsächlich verunmöglicht oder doch ungebührlich erschwert
würde. Bei der verordnungsgemäßen Belastung aller Inhaber
von Kinematographen im Verordnungsbereiche der Stadt Luzern
aber kann eine Störung der freien Konkurrenz dieser Betriebe zum
vornherein nicht in Frage kommen. Und daß der Gebührenbetrag
von 3 Fr. per Vorstellungstag (bei einem Maximum von 75 Fr.
per Monat), der als solcher mit Rücksicht auf den Umfang der
Kontrollmaßnahmen und die besondere Aufsichtsorganisation, deren
Entgelt er darstellt, an sich keineswegs als übersetzt bezeichnet
werden kann und sich also nicht etwa seiner Höhe nach als eigent¬
liche Steuer qualifiziert (vergl. hierüber AS 35 I Nr. 115 Erw. 5
S. 744), die Rentabilität des Kinematographenbetriebes ausschließen
* Nr. 71 dieses Bandes: oben S. 124 ff.
oder auch nur ernstlich beeinträchtigen würde, haben die Rekurrenten,
wohl mit Grund, selbst nicht behauptet.
Ferner verletzt die streitige Gebühr auch nicht die durch Art. 4
BV gewährleistete Rechtsgleichheit. Die Beschwerde der Rekurrenten
über ungleiche Behandlung ihrer Betriebe im Vergleiche mit dem
Stadttheater und dem städtischen Kursaal ist tatsächlich unbegründet,
da diese beiden Institute nach den übereinstimmenden Angaben der
Rekursantworten des Stadtrates und des Regierungsrates für ihre
besondere Inanspruchnahme der Polizeiorgane ebenfalls eine spezielle
Entschädigung zu leisten haben. Und der von den Rekurrenten in
dieser Hinsicht außerdem noch angerufene Umstand, daß die Kine¬
matographenbesitzer in den Luzern benachbarten Gemeinden nicht
mit einer solchen Gebühr belastet würden, kann gegenüber der vom
Stadtrate von Luzern im Rahmen seiner Kompetenz bloß für
das Gebiet der Stadtgemeinde erlassenen Verordnung über¬
haupt nicht ins Feld geführt werden. Zudem ist klar, daß die tat¬
sächlichen Verhältnisse für den Betrieb von Kinematographen in
kleineren, nichtstädtischen Gemeinwesen von denjenigen in einer
Stadtgemeinde erheblich abweichen, daß insbesondere auch die polizei¬
liche Überwachung und Kontrolle der an solchen Orten allfällig
vereinzelt vorhandenen Kinematographen sich wesentlich einfacher
gestaltet und daß daher eine verschiedene Behandlung der dortigen
Kinematographenbesitzer gegenüber den Inhabern städtischer Kine¬
matographen keineswegs ohne weiteres als verfassungswidrige
Rechtsungleichheit betrachtet werden könnte;
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.