bge · 73_I_22 · 1945-12-20 · fr
BGE 73 I 22
Öffentliches Recht


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Staatsrecht.
Demnach· erkennt das Bundesgericht :
Die Beschwerde ~rd gegenüber dem Kanton Bem abge-
wiesen und gegenüber dem Kanton Uri in dem Sinne gut-
geheissen, dass der Entscheid des Regierungsrates vom
20. Dezember 1945 aufgehoben und der im Kanton uri
steuerbare Anteil des Beschwerdeführers am Nachlass des
Frariz Bluntschli auf Fr. 38,140.- festgesetzt wird.
V. STIMMRECHT, KANTONALE WAHLEN
UND ABSTIMMUNGEN
DROIT DE VOTE, ELECTIONS ET VOTATIONS
CANTONALES
3. Auet du 13 ferner 1947 dans Ia cause Glasson et eonsorts
contre Grand Conseil du eanton de Fribourg.
Initiative constitutionneUe en droit fri,bourgeois.
1. Initiative a. refere. Pouvoir du Grand Conseil, a. Ja suite de Ja
premiere votation populaire admettant le principe de Ja revi-
sion, d'~ter le nouveau texte constitutionnel iI. soumettre au
peuple en seconde votation (consid. 2).
2. Limites de ce pouvoir: eJaboration du texte « dans le sens da
I'initiative ». Presentation de Ja question dans Ja vota1iion
preliminaire (consid. 3).
3. Texte eJ,abore par le Grand Conseil s'6cartant, sous divers
rapports, de Ja volonte des auteurs de l'initiative (introduction
du referendum en matiere financiere). (Consid. 4.)
4. Droit du Grand Conseil de presenter un contre-projet ? d'user
de son droit d'initiative propre immediatement apres que
l'initiative populaire a abouti ? (Consid. 5.)
Verfa88'Ungsinitiative nach jreiburgischem 'Recht.
1. Referendumsinitiative. Befugnis des Grossen Rates, auf Grund
der ersten, die Revisionsfrage bejahenden VoIksabstimmung
den neuen Verfassungstext, der dem Volke zur zweiten Abstim-
mung vorzulegen ist, auszuarbeiten. (Erw. 2.)
2. Schranken dieser Befugnis: Ausarbeitung des Textes «im Sinne
der Initiative ». Formulierung der Frage in der Vorabstimmung.
(Erw. 3.)
3. Vom Grossen Rate ausgearbeiteter Text, der sich in verschie-
denen Beziehungen vom Willen der Initiante~ entfernt (Ein-
führung des Finanzreferendums). (Erw. 4.)
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 3.
23
4. Befugnis des GrosSen Rates. einen Gegenentwurf vorzulegen ?
-
sein.eigenes Initiativrecht unmittelbar nach dem Zustande-
kommen der VoIksinitiative auszuüben Y (Erw. 5.)
Iniziatioo cOBtituzionalff sooondo iZ diritto friburghese.
1. Iniziativa ad referendum. Potere deI Gran Consiglio di stabilire,
in seguito aHa prima votazione che ammette il principio della
revisione, il nuovo testo costituziona.le da sottoporre al popolo
in seconda votazione (consid. 2).
2. Limiti di questo potere: elaborazione deI testo
41 nel senlJO
dell'iniziativa ». Tenore della domanda nella votazione prell-
Illinare (consid. 3).
3. Testo eJaborato dal Gran Consiglio ehe si scosta. sotto diversi
aspetti, dalla volonta. degli autori dall'iniziativa (introduzione
deI referendum in materia finanziaria). (Consid. 4.)
4. Diritto deI Gra.n. Consiglio di presentare un controprogetto ?
d'usare deI S110 proprio diritto d'iniziativa subito dopo che e
riuscita l'iniziativa popolare ? (Consid. 5.)
A. -
La Constitution fribourgeoise du 7 mai 1857, clans
son titre VI, dispose ce qui suit au sujet de 10. revision
de 10. Constitution :
«Art. 78. La Constitution peut toujours ru;re revisee en totalite
ou en partie.
Dans ce dernier cas, les articles dont Ja revision est demandee
doivent etre specialement designes.
Art. 79. La revision totale ou partielle peut avoir lieu:
10 lorsqu'elle est demandee, suivant les prescriptions de Ja Ioi.
par 6000 citoyens actifs au moins ;
2° lorsqu'elle est decretee par le Grand Conseil.
Dans l'un comme dans l'autre cas, Ia.question de savoir si la
Constitution doit ~tre revisee est soumise au peuple et si la majorite
absolue des citoyens actifs, prenant part B. Ja votation, se prononce
pour l'affirmative, il est procede iI. 1a revision dans les formes et
les delais etablis par Ja loi et sous reserve des articles suivants.
Art. 80. La revision totale se fait par une Constituante qui est
elue de Ja meme mamere que le Grand Conseil.
Art. 81. Si le projet de Constitution reviseeest rejete par Ja
majorite des citoyens actifs prenant part iI. la votation, la. meme
assemblee constituante en eJabore un second.
Si ce second projet est encore .rejete, il est proc6de a. l'election
d'une nouvelle Constituante.
Art. 82. La revision partielle se fa.it par le Grand Conseil.
Les articles iI. reviser sont soumis a. deux deliberations, a. un
intervalle de six mois.
Le projet des articles revises, &dopte par le Grand Conseil.
est soumiEl a. l'acceptation du peuple qui procede a. ce vote apres
l'expiration d'un mois an moins depuis Ja seconde deliberation.
Si Ja majorite des citoyens actifs prenant part a. la votation
se prononce pour l'acceptation, les articles revises sont promu1gues
et font partie· integrante de Ja Constitution. »

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Staatsrecht.
Par ailleurs, la Constitution garantit le droit d'initiative
et le referendum e~ matiE~re legislative :
• «An. 28 bis: Toute loi ou d6cret de portee generale voM par
le Grand Conseil et n'ayant pas le ca.ra.ctere d'urgence doit etre
soumis au peuple si Ia. demande en est faite par 6000 citoyens.
An. 28 ter: 6000 citoyens ont le droit de demander l'elabora-
tion, l'abrogation ou Ia. modification d'une loi.
Art. 28 quater : La. loi regle la forme et las delais dans lesqueIs
s'exercent le droit d'initiative et le referendum. l!
La loi visee par les art. 79 al. 2 et par l'art. 28 quater
est actuellement la loi du 13 mai 1921 sur l'exercice du
droit d'initiative constitutionnelle et legislative des citoyens
et du droit de referendum. La chapitre premier regle l'exer-
cice du droit d'initiative constitutionnelle, le chapitre II,
l'exercice du droit d'initiative legislative, le chapitre III,
l'exercice du droit de referendum, et le chapitre IV con-
tient des dispositions cODlDlunes BUr la reunion des signa-
tures, les delais, les publications.
B. -
La 17 juillet 1943, 57 citoyens affilies au parti
radical ont depose, conformement a l'art. 3 de la loi pra-
citee du 13 mai 1921, une demande d'initiative tendant a
la revision partielle de la Constitution fribourgeoise par
l'adjonction d'un nouvel article de la teneur suivante:
« Toute loi ou decret entrainant une depense extra-
budgetaire de plus de 500 000 fr. doit 8tre soumis a la
votation populaire, a la demande d'un quart des deputes
ou de 6000 citoyens. »
La Conseil d'Etat publia la demande d'initiative dans
la Feuille officielle fribourgeoise et fixa du 15 septembre
au 13 decembre 1943 le delai de 90 jours prevu par l'art. 28
de la loi pour la reunion des signatures necessaires.
La demande d'initiative fut appuyee par 6748 signatures
sur lesquelles 6182 furent doolarees valables. La nombre
legal de signatures etait ainsi atteint et le resultat du
depouillement fut publie dans la Feuille officielle du 8 amI
1944.
-
La Conseil d'Etat soumit alors le dossier au Grand Con-
seil, dans sa session ordinaire demail944.La 4 du meme
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 3.
25
mois, se conformant a l'art. 6 de la loi, le Grand Conseil
doolara valide la demanded'initiative et designs. une com-
mission chargee de presenter un rapport sur la proposition
a faire au peuple (art. 6 al. 2).
Dans sa seance du 22 novembre 1944, le Grand Conseil,
sur le vu d'un message du Conseil d'Etat qui ne se doolarait
(( pas opposeau principe du referendum enmatiere finan-
eiere, sous reserve des modalites », et apres rapport de la
Commission speciale, prit le decret suivant, en applieation
des art. 78 et 79 de 1a Constitution :
Article premier: Le peuple fribourgeois sera ooilsu1M Bur Ja
question de savoir si Ia. Constitution doit etre revisee dans le seils
de l'introduction du referendum fa.cultatif en rila.tiere financiere.
4r:. 2: TI est recommande au peuple l'a.cceptation de cette
reVISIon.
-
La 21 janvier 1945, le peuple fribourgeoisa repondu
affirmativement a la question soumise, par 10 838 voix
contre 5645. Dans sa session de fevrier 1945, Je Grand
Conseil a pris conna.issance du resultat de l"avotation et,
conformement a l'art~ 9 de la loi de 1921~ acharge le Conseil
d'Etat depreparer le projetdu texte constitutionnel.
La 19 octobre 1945, le Conseil d'Etatsoumitau Grand
Conseil un projet de dooret concernant la revision partielle
de la Constitution cantonale (referendumfinancier facul-
tatif), dont l'art.' I er disposait: '
« L'art. 28 bis de la Constitution cantonale est complete
par unnouvel alinea de la teneur suivante:
« TI en est da meme detoute dOOision du Grand Conseil entrai-
nant une depense eXtra-budgetaire totale de plus de I 000 000 de
fr. pour le meme ~bjet, et n'ayant pas le cara.ctere d'urgence
reconnu par la -majoriM absolue des membres composant le Grand
Conseil. »
Ce projet fut soumis aux· deux dtiliberations prevues
par l'art. 82 8.1. 2 Const. frib., dans les sessi()ns du Grand
CollSElil de novembre 1945 et de mai 1946.
~
Dans sa seance du 28 mai 1946, le Grand Conseil adopta
le dOOret sous la forme suivante:

26
I:5taatsreoht.
Arlicle fWemier: .•• TI en est de mAme de tout d6cret du Grand
Conseil entrafnant une depense extra.-bu~e -totale de plus de
de 1000000 de fr. pour le mAme objet.
Art. 2: Cette modification de Ia. Constitution sera. soumise a
la. votation popula.ire le 7 juillet 1946.
Art. 3: Le Conseil d'Etat est charge de l'execution du present
decret.lI
Le 29 mai 1946, le Conseil d'Etat a promulgue 1e decret
du Grand Conseil et en a ordonne la publication dang 1a
Feuille officielle Oll il a paru le 1 er juin 1946.
Dans sa seance du 31 mai 1946, le Conseil d'Etat a pris
l'arr~e d'execution convoquant las ~emblees electoraIes
pour le 7 juillet 1946 en vue de la votation sur la revision
constitutionnelle.
O. -
Le 28 juin 1946, Pierre Glasson et treize autras
citoyens affili6s au parti radical ont forme un recours de
droit public contre le decret du Grand Conseil et l'a~te
d'execution du Conseil d'Etat.
Preliminairement, las recourantS ont demande au Fra-
sident du Tribunal federaI d'ordonner, par voie de masures
provisionnellas, qu'il soit sursis a. la votation populaire
jusqu'a. droit connu BUr le recours. La Conseil d'Etat ne
s'astpas oppose a. cette requ~te. Le President de la Cham-
bre de droit public y a mit droit par ordonnance du
1 er juillet 1946.
Au fond, las recourants demandent au Tribunal federaI :
1) d'annuler le decret et l'~ dont est recours; 2) d'in~
viter le Grand Conseil a. soumettre a. la votation du peuple
fribourgeois un texte d'artiole constitutionnellibelle ainsi
que dans la demande d'initiative du 17 juillet 1943.
A l'appui de ces conclusions, i1s font valoir en sube-
tance :
L'initiative constitutionnelle en droit fribourgeois est
r6gie non seulement par las dispositions de 1a Constitution
et de la loi, mais aussi par las principes qui deooulent de
la nature m~me da l'institution, tals qu'& sont enonc6s·par
l'a~ du Tribunal federal dans la cause Kündig (&0 25 I
64 sv.) et par GIACOMETTI, Das Staatsreohtder schweiz.
Stimmreeht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 3.
27
Kantone, p. 419 sv. Las art. 78 sv. Const. frib. consacrent
l'initiative constitutionnelle dite a re/ere, par laquelle las
citoyens decident dans une votation preliminaire la revi-
sion de la Constitution sur 1a base de la demande d'initia-
tive. Si le principe de la revision eßt admis, le Grand Con-
seil doit preparer le texte constitutionnel. Mais il n'a pas
toute liberte a. cet 6gard : il doit se conformer a. la demande
4'initiative. Ce n'ast que si l'initiative de la..revision emane
de lui-m~me qu'il est libre de formuler le texte. Lorsque
l'initiative emane du peuple, il n'est plus que le « redacteur
de la volonM populaire, dans la mesure Oll il ast encore
necessaire d'~re ce redacteur ». Tel n'est pas le cas si
la demande d'initiative eßt present6e sous la forme d'un
vreu general. Mais si, comme en l'espbce, la demande a
la forme d'un projet redige de toutes pieces, qui puisse
prendre place tel quel dans la Constitution, le Grand
Conseil doit se bomer a. soumettre ce texte au peuple,
sans pouvoir lui apporter de modifications autres que pure-
ment r6dactionnelles.S'il fait autre chose, il viole las prin-
cipes a. la base du droit d'initiative, principes que les
art. 78 sv. Const. frib. ne font qu'expliciter. Par ailleurs,
s'il n'approuve pas la demande d'initiative, il ne peut pas
non plus soumettre au· peuple un projet propre ou un
contre-projet, a. la place ou a. cöte du projet conforme a. la
volonM des initiants. En effet, pour l'exercice de son propre
droit d'initiative (art. 79 ch. 2), il ast, a. ce momen~-l8., en
retard d'un stade: celui de la votation preliminaire, par
lequel une proposition de revision emanant du Grand
Conseil doit aussi passer (an. 79 aI. 2 Const. frib.).
. La texte propose par les auteurs de l'initiative pouvait
~re insete tel quel dans la Constitution, sans m~me qu'il
ellt eMnecessaire d'y apporter des changements redac-
tionnels ; il suffisait de le placer sous un chiffre. Au lieu
de cela, le texte propose par le Grand Conseil modifie
completement le sens de l'initiative.
D'apres cette derI1iere, le referendum financier pouvait
~tre dirige contre toute decision, lai ou decret, peu importe,

28
Staatsrecht.
tandis que, d'&.pres le 'Projet du Grand Conseil, saul un
« decret » peut faire .1'objet d'une demande de referendum.
Or on ne sait si toute decision de depense sera toujours
prise par,voie de decret.
Las auteurs de l'initiative voulaient que toute depense
sup6rieure a. 500 000 fr., sans autre spOOification, put etre
soumise au referendum. Le Grand Conseil porte ce chiffre
a 1 000000 fr., montant . qui est plus eleve que celui admis
generalell1ent dans les cantons suisses. La difference est
aussi dans les qualifications de 181 depense, Ie decret
parlant d'une depense «totale» faite « pour le mame
objet ». Ces termes offrent des difficultes d'interpretation
qui permettront de restreindre le oontröle que les auteurs
de l'initiative voulaient donner au peuple.
L'initiative accordait aussl au quart des depuMs le droit
de demander le referendum. Le texte propose ne reoonnatt
plus ce droit qu'a 6000 citoyens.
Le texte de l'initiative, independant d'un autre article
oonstitutionnel, ne permettait pas de faire obstacle au
referendum par l'insertion de Ja clause d'urgence toujours
facile a. justifier en matiere financiere. Le Grand Conseil
en rattachant son texte a. l'art. 28 bi8 par les mots « TI .~
est de mame », ouvre cette possibilite, l'alinea premier da
cet article excluant le referendum pour une d6cision ayant
lecaractere d'urgence.
D. -
Le Conseil d'Etat du cantbn de Fribourg a oonclu
au rejet du reoours, en faisant observer notamment :
Las coD.siderations generales emises par les recourants
sur la nature du droit d'initiative dans la Confederation
et les cantons sont sans appliootion pour Ie droit fribour-
geois. C'estuniquement sur Ja base des textes constitu~
tionnels et Iegaux 'qu'ilfaut examiner si le Grand Conseil
pouvait soumettre au peuple le decret attaque. Ledtoit
fribourgeois connait deux sortes d'initiatives enife les-
queUes il faut bien distinguer: l'initiative .oonstitutiöD.-
nelle et l'initiative legislative. En ce qui oonceme cette
derniere, la loi du 13 mai 1921 prevoit expressement
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 3.
29
qU'elie peut revetir soit Ia forme d'une proposition con9ue
en termes generaux, soit celle d'un projet redige de toutes
pieces. Cette distinction ne figure ]las dans Ie chapitre 1 e.r
relatif a l'initiative constitutionnelle. L'omission est
voulue : Ja Constitution ne connalt pas la double forme et
une simple loi ne pouvait l'introduire. L'art. 82 Const. frib.
doolare que {( Ia revision partielle se fait par Ie Grand
Conseil ». C'est pourquoi il n'est pas distingue entre I'ini-
tiative formulee et l'initiative con9ue en termes generaux.
Dans tous les cas, c'est le Grand Conseil qui elabore Ja
nouvelle dispositiop. constitutionnelle qui sera soumise. au
peuple. Le droit fribourgeois ne connait ainsi que l'ini-
tiative constitutionnelle generale, c'est-a-diJ:e le droit ,pour
un certain nombre de citoyens de contraindre le Grand
Conseil a eJaborer et a presenter au peuple un projet de
revision de Ja Constitution dans un domaine determine.
La procedure a. suivre a. cet egard est fixee de maniere
pr6cise par la Constitution et 181 loi, et ne laisse place a
aucune espece de doutes : il n'y 81 donc pas lieu de chercher
ailleurs, en droit federal ou dans d'autres droits canto-
naux, des e16ments d'interpretation. Cette these est corro-
boree par l'histoire politique du canton. La Constitution
qui a pr6cede l'actuelle ne connaissait pas l'initiative
oonstitutionnelle. Il est a penser que lorsqu'il a introduit
cette institution, le constituant n'a pas voulu passer d'un
extreme al'autre et donner tout a coup au peuple le droit
de remplacer le pouvoir legislatif dans l'elaboration du
texte.
Oonsiderant en Moit :
L ~ (Recevabilite.)
2. -
Las recourants pretendent que le resultat de la
votation preliminaire sur le principe du referendum finan-
eier ayant 6t6 positif, le ltrand Conseil avait apresenter
an pellpie le texte propose par les auteurs de l'initiative,
ImrIlS le soumettre 'a un' examen portant sur le fond ni lui
faire subir de modificatiQns autres que purement redac-

30
Staatsrecht.
tionnelles. Cette these est en oontradiction avec la genese
des dispositions applicables, ainsi qu'avec la lettre et
I'esprit de celles-ci.·
a) Le droit fribourgeois connait aussi bien l'initiative
legislative que l'initiative constitutionnelle.
L'initiative constitutionnelle a 6te introduite par la
Constitution actuellement en vigueur, du 7 mai 1857. Dans
la Constitution qui l'a precedee, celle du 4 mars 1848, la
revision de la loi fondamentale etait exclusivement l'affaire
du Grand Conseil, qui ne pouvait y proceder que moyen-
nant l'observation de formes particulieres.L'art. 97 dis-
posait 8. ce sujet :
«a) Le Grand Conseil sera convoque sous serment, a.vec indi-
ca.tion de l'objet a. traiter.
b) La. demande de revision lui sera. presentee dans deux ses-
sions consecutives et revision chaque fois par lui a. la majorite
des deux tiers de la totalite de ses niembres. Il sera proc6de a. la
revision dans les formes a. observer pour la deliberation et la
votation d'une loi. »
L'art. 98 ajoutait que « si la demande de la revision est
ecartee, elle ne pourra 8tre reproduite que de cinq ans
en cinq ans I).
La Constitution federale de 1848 ayant, 8. son art. 6,
oblige les cantons 8. demander 8. la Confederation la garan-
tie de leurs constitutions, et prevu que cette garantie ne
serait acoordee que si eUes avaient ete accepMes par le
peuple et qu'elles pussent 8tre revisees lorsque la majorite
absolue des citoyens le demande, la nouvelle Constitution
fribourgeoise de 1857 introduisit le principe que « la Cons-
titution peut toujours 8tre revisee en totalite ou en par-
tie~».
L'institution fut organisee dans les art. 79 8. 82 qui,
8. l'exception de l'art. 79 a1. 2, n'ont point et6 modifies
depuis lors. L'art. 79 a1. 2, dans sa teneur actuelle, est
issude la revision partielle du 14 janvier 1894: au lieu
de la « majorite . absolue des citoyens actifs», c'est Ja
« majorit6 absolue des citoyens prenant part a la votation»
qui decide si la Constitution sera revisee, et, tandis que
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N0 3.
31
l'ancien texte disposait qu'il «est procede a. la revision
dans les formes etablies par les articles suivants », le nou-
veau vise, sous reserve de ces articles, « les formes et les
deIais etabIiS par Ja loi ».
Le 12 ma.i 1894, le Grand Conseil, «oonsiderant qu'il
appartient 8. Ja loi de fixer les prescriptions suivant les-
quelles une demande d'initiative ayant pour objet la
revision totale ou partielle de la Constitution pe~t 6tre
introduite par les citoyens, qu'il est reserve aussi 8. Ja loi
de d6terminer les formes et deIais dans lesquels la d6Jllande
d'initiative doit 6tre traitee, sous reserve des dispositions
oonstitutionnelles », a porte la loi prevue par l'art. 79 de Ja
Constitution. L'art. 15 de cette loi dispose :
« Si l'initiative est acceptee, ]e Grand Conseil, en cas de revision
totale, decide qu'il ya lieu de proc6der a. l'e]ection d'une Consti-
tuante dans le delai de six mois ; en ca.s de revision partielle, il
charge le Conseil d'Etat ou une commission speciale d'en preparer
le projet. »
Le 30 janvier 1921, Je canton de Fribourg a introduit,
par la voie d'une revision constitutionnelle, l'initiative
en matiere legislative (art. 28 ter). L'art. 28quater reserve
a.Ja loi le soin de regler la forme et les delais dans lesquels
s'exerce le droit d'initiative. Cette loia et6 adoptee le
13 mai 1921 et r6git le point an question dans son cha-
pitre II, art. 10 sv.
Le legisJateur inoorpora par Ja m8me occasion la loi du
12 mai 1894 sur l'exercice du droit d'initiative constitu-
tionnelle dans la nouvelle loi, las prinoipales dispositions
a. ce sujet formant le ohapitre premier. En particulier,
l'art. 15 precite fut repris tel quel et devint l'art. 9 de Ja
loi de 1921. Las regles da detail touchant Ja reunion des
signatures, les delais, les publications, furent renvoyees a.
un chapitre IV, contenant les dispositions oomm,unes aux
deux genres d'initiatives, ainsi qu'au droit de referendum,
objet du chapitre III.
De cette evolution legislative et de la logique des textes,
il resulte cla.iremant que Ja loi du 30 janvier 1921 n'a

32
Staatsrecht.
modifie en rien las dispositions de fond sur I'exercice de
l'initiative constitutionnelle, telles qu'elles etaient etablies
par la ConsMtution "et la 10i du 12 mai 1894; d'ailleurs,
en ce qui conceme les regles posees par la Constitution
elle-meme, le legislateur n'en eftt pas eu le pouvoir. D'autre
part, il apparait nettement que les dispositions relatives
a. l'exercice du droit d'initiative legislative (chapitre IV)
ne sauraient s'appliquer a. l'initiative constitutionnelle.
Celle-ci est regie uniquement par les dispositions figurant
dans les chapitres I et IV.
b) L'initiative constitutionnelle: en droit fribourgeois,
est une initiative a. refere, c'est-a.-dire que, lorsque la
revision es't demand~ par 6000 citoyens ou qu'elle est
decretee par le Grand Conseil, la question de savoir si la
Constitution doit etre revisee est soumise au peuple. Si le
peuple se prononce pour l'affirmative, «il est procede a. la
revision dans les formes et les d61ais etablis par la loi et
sous reserve des articles suivants» (art. 79 a1. 2 Const.
frib.). La votation preIiminaire ouvre ainsi la procedure
de revision proprement dite, consistant dans l'eIaboration
et l'adoption des textes constitutionnels. A cet egard, il faut
distinguar entre la revision totale et la revision partielle.
La revision totale se fait par une Constituante qui est eIue
de la meme maniere que le Grand Conseil (art. 80 Const.).
La revision partielle se fait par le tiHilid Conseil (art. 82
al; 1 Const.), qui charge le Conseil d'Etat ou une commis-
Bion speciaIe de preparer le projet (art. 9 de la loi de 1921),
et. qui soumet les articles a. reviser a. deux deliberations a.
un intervalle de six mois (art. 82 al. 2 Const.), avant de
les presenter a. la votation du peuple (art. 82 al. 3).
TI n'est pas douteux que, dans ce systeme, ie Grand
Conseil n'ait a. eIaborer lui-meme 1e nouveau teXte cons-
titutionnel a. soumettre au peuple. Du rapprochement de
l'art. 82. et des art. 80/81, il apparait que le pouvoir legis-
Ia,tif joue, en cas de revision partielle, le role devolu a. la
Oonstituante en cas da revision totale. C'est dire que non
seulement il a pour mission de verifier ~ ce qu'il doit
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N0 3.
33
deja. faire en vue de la votation preIiminaire -
si Ja
demande de revision partielle est reguliere en la forme et
de veiller a. ne rien introduire dans la Constitution canto-
nale qui soit incompatible avec la Constitution et la legis-
Jation federales, mais qu'en outre il est charge d'arreter
le texte meme de la nouvelle disposition. TI fait ainsi, dans
le cadre de la procedure de revision constitutionnelle,
oouvre legislative. Aussi. bien ne comprendrait-on pas la
regle de la double deliberation si le Grand Conseil ri'avait
nullement a. se d6terminer sur le fond de l'initiative.
D'autre part, de par sa nature, l'initiative a. refere est
oonque en termes generaux (GIACOMETTI, op. cit., p. 42).
Tel est bien le cas a. Fribourg, on l'initiative dite formulee
n'est connue qu'en matiere legislative (art.·11 et 17 loi 'de
1921; cf. WALDKlRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der
Rechtssetzung, p. 41; HIs, Schweizerisches Staatsrecht,
t. 3, p. 309/10). Or I'initiative con9ue en termes generaux
suppose n6cessairement uneelaboration de la part du pou-
voir legislatif. En fait, il est vrai, les auteurs de l'initiative
ont . depose un texte rewge de toutes piaces. Moos cette
clrconstance ne saurait naturellement modifier la position
du Grand Conseil en face d'une initiative constitutionnelle.
D'apres la Constitution et la loi, le pouvoir 16gislatif n'est
pas un simple agent ae transmission eIitre les auteurs da
l'initiative et le pEfuple; il doit soumett:re a. Ja votation,
non le projet qui liil eSt. ~vehtuellement presenM, mais un
texte qu'il a a. pr6pa,Mt en vertu de sa competence propre.
La texte de la demahde d'initiative peut servir a. reveler
au pouvoir legislatif 1a "trolbnM de ses auteurs en 'VUe de
l'elaboration de l'artiele oonstitutionnel (cf; ci .. di~sous,
consid. 3) ; en Boi, il n'eIi garde pas moins, dari.S Üli sY$teme
d'iiiibiatiVe a. rafere, la portee d'un vom general (cf. BO 61 I
p. 1'17 consid. 8). Si le Grand Conseil avait a. soumettre
tel quel au peuple le texte propose, la votation pre1imi-
naire Sur le principe de la revision n'aurait plus aucun
sens. n faudraitalors presenter d'emblee au peuple le
projet des auteurs de l'initiative, oe qui reviendrait a.
3
AB 73 I -
1947

34
S~ht.
tralisformer l'initiativeconstitutionnelle 8. ref6re des
art. 79 et sv. Const .. frib. en une initiative directe.
·3. -
Si le Grand Conseil a pour tA.che d'elaborer et-
d'adopter Ia nouvelle disposition constitutionnelle, il reste.
a savoir si et dans quelle mesure il doit, ce faisant, prendre
en consideration les propositions des auteurs de l'initiative,
telles qu'lls les ont formulees dans un.expose des motifs a.
l'appui de leur demande ou dans un texte dej8. reruge.
L'introduction de l'initiative constitutionnelle remonte
a l'epoque de la regeneration qui a vu le developpement.
des droits populaires (cf Jbs., Schweizerisches Staatsrecht,
t. 2 p. 211 sv.; BUELER, Die Entwicklung und Geltend-
machung des schweiz. Volksinitiativrechts, p. 20 sv.).
L'evolution historique a faitdu droit d'initiative, 6tendu
plus' tard 8. l'elabomtion des lois, une institution deter-
mmee du droit public suisse, aussi -bien cantonal que fede-
m!. TI faut ainsi necessairement tenir com.pte de l'origine
et de la nature de ce droit pour trancher la question qui
se pose iei.
Primitivement, dans les cantons comme dans la Con-
federation, l'initiative populaire avait toujours eM con-
9ue comme unvoou general, qui obligeait les autorites
constituantes 8. compIeter ou 8. modifier la Constitution en
vigueur «dans le sens» (<<im Sinne ») de l'initiative (HIS,
op. cit., t. 3, p. 309). C'est la une loi fondamentale de
l'institution, qui doit trouver äpplication a.ujourd'hui .
chaque fois que la demande d'initiative n'est pas presentee
-
ou ne devrait pas l'etre -
sous la forme d'un projet
reruge de toutes pieces. Qu'il s'agisse, dans ce cas, d'une
iriitiative a soumettre directement au peuple, d'une initia-
tive a refere admise en votation preJ.iminaire, ou d'une
initiative mixte approuvee par le Grand Conseil, celui-ci,
doit donner corps aux intentions des auteurs de l'initiative,
c'est-a-dire elaborer un projet qui. exprime leur pensee.
Certes le Grand Conseil exeree-t-il l8. une activite qui lui
appartient en propre; cependant il ne le fait pas en toute
liberte, mais dans l'execution d'un mandat confere par
Stimmrecht, kantona.le Wahlen und Abstimmungen. No 3.
35
le peuple. Lorsqu'elle a abouti, l'initiative populaire n'a
pas pour effet seulement de mettre en mouvement l'organe
legislatif; elle lui trace une voie dont il ne peut s'ecarter
ni pour modifier le sens de la proposition, ni pour regler
d'autres matieres que. celles visees par la demande, ni
~eme -
sauf disposition contraire -
pour presenter
sunultanement un contre-projet (ci-aprEls, consid. 5).
O'estdans ce sens que se sont prononcees la jurispru-
dence et la doctrine (RO 25 I 71 sv., notamment p. 74,
76 8. 79; RO 61 I p. 177, consid. 8; arret non publie du
13 septembre 1945 dans la cause Schönenberger et Schnei-
der; FLEINER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 296 ;
GIAOOMETTI, op. ~it., p. 428 ; W ALDKIROH, op. cit.,p. 44/
45). TI faut Bans doute reserver le cas de l'initiative decre-
tOO par le pouvoir legislatif lui-meme (cf. art. 79 eh. 2
Const. frib.), ainsi que le cas de la revision totale Oll la
Constituante n'est pas liee par les vooux des partisans
d'une Constitution nouvelle. Mais precisement, lorsque
l'initiative an est prise par le peuple, la revision partielle,
qui ne peut porter que sur un objet d6termine (cf. art. 2
loi fribourgeoise de 1921), implique dej8. dans une certaine
mesure que l'autoriM appelee 8. elaborer le texte s'en
tienne au cadre trace par les auteurs de l'initiative, 8. deraut
de quoi il serait au pouvoir de l'autoriM de presenter au
peuple un projet qui n'aurait plus d'autre rapport que
formel avec 1'« objet» de la demande. Cela serait rendre
illusoire le droit d'initiative populaire.
&lon ces principes qui sont d'applieation generale en
Suisse, le Grand Conseil fribourgeois devait donc etablir
un projet d'article constitutionnel qui repondit pour
l'essentiel aux intentions des auteurs de l'initiative teIles
qu'elles s'exprimaient dans lem demande. C'est aus~i bien
ce qui semble resulter de l'art. 9 de la loi de 1921 aux termes
duquel, en cas de revision partielle, le Grand Conseil
« charge le Conseil d'Etat d'en preparer le projet », c'est-
8.-dire le projet de texte correspondant a 1'« objet, exacte-
ment determin6» de la demande d'initiative (art. 2). On

36
StaatSrecht.
doit meme se demander si, dans Ie systeme de l'initiative
a. refere, Ia question soumise . au peuple dans Ia votation
preliminaire ne doit pas l'etre deja, non pas sous la forme
d'un projet elabore, mais avec la precision qu'il s'agit
d'une revision dans 1e sens prooonise par 1es auteurs. de
l'initiative. C'est ce qu'il faut admettre sous peine de creer
une situation incertaine en ce qui concerne Ja suite qui sera
donnee a1a demande d'initiative par l'autorite chargee de
la mettre en forme. En l'espece, Ie Grand Conseil s'est
borne a consulter 1e peuple fribourgeois sur laquestion
tout a fait generale de savoir {( si la Constitution doit etre
revisee dans 1e sens de l'introduction du referendum an
matU~re. financiere ». Les promoteurs de la revision auraient
donc pu recourir contre 1e decret du Grand Conseil ordon-
nant cette consultation. On peut meme considerer qu'ils
auraient du 1e faire, de sorte qu'ils ne seraient p~us rece-
vables aujourd'hui apretendre que 1e texte adopte mooon-
naitrait Ieurs intentions. Cependant, ils' sont excusab1es .de
n'avoir pas forme recours a l'epoque, car, sur 1e vu des
declarations du Conseil d'Etat manifestant dans son mes-
sage son accord avec eux sur le principe du referendum
financier « sous reserv~ des modalites », ils ne pouvaient
pas s'attendre que, comme ils 1e soutiennent, 1e Grand
Conseil ne se conformerait pas au sens de I'initiative. Il
convient done neanmoins d'entrer en matiere, sous reserve'
des consequences du vote intervenu Ie 21 janvier 1945
(cf. consid. 5).
4. -
Les recourants pretendent que Ie texte adopM par
Ie Grand Conseil s'ecarte sur des points essentiels des vreux
des auteurs de l'initiative.
a) Tandis que, d'apres l'initiative, « toute Ioi ou decret
entramant une depense» peut faire l'objet du referendum,
1e projet du Grand Conseil ne fait mention que du decret.
Cette difference est en effet essentielle. Sans doute, d'apres
l'art. 28 bis Const. frib., {( toute loi ou dooret de portee
generale vote par le Grand Conseil» est aujourd'hui deja
soumis au referendum facultatif, sans que Ja Constitution
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N0 3.
37
distingue selonque 1a loi ou le dooret entrame ou non une
depense. A cet egard, il n'y aurait donc pas divergence
quant au fond entre l'initiative et le projet du Grand
Conseil: tous les actes soumis au referendum d'apres la.
premiere, le sont aussi d'a.pres le second, sous la reserve
de 1a. clause d'urgerice dont il sera. question ci-dessous
(litt. e). Toutefois, l'initia.tive prevoit que la loi ou le decret
entramant une depense doit aussi etre soumis a la. votation
popula.ire a la dema.nde d'un quart des deputes. Cette
regle devant elle-meme etre consideree comme essentielle
(ci-dessous, litt. d), la suppression du mot {( loi» da.ns le
texte du Grand Conseil revient a restreindre sensiblement
le nombre des dooisions qui pourront etre l'objet du refe-
rendum, la. loi ne devant etre soumise au peuple qu'a la
demande de6000 citoyens (art,. 28 bi8 Const. frib.).
b) Le Grand Conseil aporte de 500000 fr. a un million
le montant de la depense extra.-budgetaire pouvant donner
lieu au referendum.. Pour resider non dans le principe
mais dans la mesure, la difference n'en est pas moins essen-
tielle, car elle aboutit a reduireconsiderablement la portee
pratique de l'institution. Les recourants font observer a.vee
raison que, par la, le canton de Fribourg, meme compte
tenu de la deprooiation de l'argent, irait bien a.u-dela des
chiffres generalement admis dans les cantons suisses,
Berne exeepte (cf. GIACOMETTI, op. cit. p. 531, note 32).
c) En revanche on ne voit pas en quoi le projet du Grand
Conseil s'ooarterait sur un point essentiel de la demande
d'initiative en adoptant la ·formule « depense extra-budge-
taire totale ... pour Ie meme objet )). Cette adjonction
semble ne fa.ire qu'explieiter une idee eontenue dans
l'initiative eIie-meme, a savoir qu'll doit s'agir d'une de-
pense visant un objet unique.
d) Les auteurs de l'initiative veulent aussi conferer a
un quart de la. deputation au Grand Conseil le droit de
dema.nder qu 'une dooision de depense soit soumise a la
votation popula.ire. Le dooret attaque ooarte purement et
simplement cette idee. 11 n'est pas douteux qu'il y a Ja

38
Staatsrecht.
une diff&ence essentiele qui a pour consequence d'aggraver
sensiblement l'exercice du referendum financier tel que le
poncevaient les autElUrs de l'initiative.
D'autre part, le Grand Conseil ne pouvait pas opposer
a l'innovation pr6conisee une :fin de non-recevoir tiree des
principes generaux du droit constitutionnel. Certes, de par
son origine et la nature des choses, le droit d'exiger qu.e
le peuple se prononce sur une mesure du pouvoir 16gislatif
appartient normalement aux citoyens, et non aux membres
du parlement. Mais on con90it aussi qu'il soit reconnu a.
un certain nombre de deputes, censes representer une
fraction correspondante du peuple. Cette faculte est de
nature a. faciliter singulierement l'exercice du droit de
referendum. On cree ainsi pratiquement une institution
intermediaire entre le referendum obligatoire et le referen-
dum facultatif. Cette institution, designee en doctrine sous
le nom de referendum facultatif extraordinaire (cf. GIA-
COMETTI, op. cit., p. 432), n'est pas nouvelle en droit
public suisse. Elle se trouve consacree par le § 34 de la
Constitution zougoise et l'art. 47 de la Constitution saint-
galloise. Dans ces deux cantons. un tiers des membres du
Conseil cantonal ou du Grand Conseil peut demander
qu'une loi ou un amte de portee generale du pouvoir
legislatif, qui n'ont pas un caractere d'urgence,soient
soumis au peuple. Le meme droit existe en outre- dans le
canton de Zoug en ce qui concerne les d6crets da nature
financiere qui entrament une depense extraordinaireUnique
d'au moins 40000 fr. ou une d6pense annuelle d'au moins
5000 francs.
e) Le projet du Grand Conseil ouvre la possibilite de
soustraire au .. referendum une d6cision de de:Pense par
l'insertion de la clause d'urgence, ce que les auteurs de
l'initiative vo~ent eviter par le texte proP.Q86. Les recou-
rants craignent. que le Grand Conseil rec~ trop faci1e-
ment, voire ablilSivement. a. la clause d'urgence. On pour-
rait objecter que les interesses auraient :,.toujours a. leur
disposition lerecours de droit public pour s'opposer a.
l'abus qui serait fait de cette clause et que, par ailleurs,
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen •. N° 3.
39
il ne manque pas de bons argumentS pour justifier an prin-
cipe la reserve proposee par le Grand Conseil. Oependant
la question n'est pas Ia.. TI ne s'agit pas de savoir si des
raisons d'opportunite militent en faveur de l'introduction
de la clause d'urgence, mais si cette reserve contredit la
volonte des auteurs de l'initiative. Tel est evidemment
le cas, et la divergence porte sur un point essentiel. La
solution proposee par la demande d'initiative correspond
a. celle du § 34 de la Constitution zougoise, d'apres lequel
la clause d'urgence est admise pour les lois et amtes de
portee generale, mais non pour les decrets financiers.
5. -
Da ce qui precede, il resulte que Bur les points
essentiels vises par les lettres a, b, d et e ci-dessus,leprojet
du Grand Conseil est en opposition manifeste avoo les
intentions clairement exprimees des auteurs de l'initiative.
Or, selon ce qui a 6te expose au considerant 3, les recou-
rants ont un droit constitutionnel decoulant des art. 78
et sv. Const. &ib. a. ce que le projet elabore par l'autorite
competente traduise la pensee des promoteurs da la revi-
sion constitutionnelle. Le Grand Conseil a meconnu ce
droit en portant son d6ciet du 28 mai 1:946. Le recours
doit par consequent etre admis en ce sens que le Grand
Conseil devra elaborer et soumettre a la votation popu-
laire un nouveau projet conforme aux intentions des auteurs
de l'initiative.
Les recourants concluent a l'annulation pure et simple
du d6cret du 28 mai 1946 et de l'arrete d'ex6cution du
Conseil d'Etat du 31 mai 1946. lls entendent ainsi non
seulement que le Grand Conseil ait a. presenter au peuple
un nouveau projet dans le sens de la demande d'initiative,
mais qu'il ne puisse pas en m~me temps soumettre a. la
votation populaire son propre projet, tel qu'il figure dans
le decret attaque~
Lorsque, a. la suite d'une demande d'initiative popu-
laire, le principe de la revision a ete admis par le peuple
en votation pr6liminaire, le Grand Conseil charge d'e!a-
borer le texte constitutionnel ne peut generalement pas,
en cas de d6saccord avec les auteurs de l'initiative~ pre-

40
Staatsrecht.
senter , a. cöte du projet conforme a. la demande, un contre-
projet refl6ta.nt sa 1llaniere de voir sur la question ; il ne
ie peut que si une disposition formelle du droit ca.ntonall'y
autorise, comme c'est le cas dans le ca.nton du Tessin
(art. 28 Const.; cf. ci-dessus consid. 3 et GIACOMETTI,
op. cit. p. 429). Le droit fribourgeois ne connait aucune
disposition semblable. Les art. 82 Const. frib. et 9 de la loi
de 1921 ne font meme pas allusion a. l'attitude que le
Grand Conseil pourrait prendre a. l'ega.rd du te:iteelabore
qu'ilsoumet au peuple. La. loi de 1921 ne prevoit l'ela.bo-
ration d'un contre-projet par le Grand Conseil qu'en
matiere d'initiative legislative, et encore seulement Iorsque
la demande revet la forme d'un projet redige de toutes
pieC6S (art. 17 et 18). La. nette distinction que fait la loi
entre l'initiative constitutionnelle et l'initiative legislative
(cf. ci-dessus consid. 2 litt. a), exclut qu'on applique par
analogie a. la premiere une institution prevue pour la
seconde. D'a.illeurs, comme le font justement observer les
recourants, si le Grand Conseil dispose bien lui-meme du
droit d'initiative constitutionnelle, i1 est, au moment de
l'elaboration du texte, en retard d'un stade, celui de la
votation preliminaire, pour exercer ce droit.
Mais, autre est la question de savoir si le Grand Conseil
peut auparavant, a. la suite de la. demande d'initiative
appuyee par 6000 citoyens, faire usage de son droit propre,
et soumettre son initiative, en m~me temps que l'initiative
popu1a.ire, a. la votation preliminaire, de teIle sorte qu'en
ca.s d'acceptation par le peuple il ait pouvoir d'ela.borer,
a. cöte du texte conforme a. la demande des citoyens, un
texte repondant a. son idee, et de les soumettre tous deux
a. la votation definitive. C'est en realite la procedure qu'a
Sllivie le Grand Conseil en l'espece, en ce sens que, par son
dooret du 22 novembre 1944, il a decide de consulter le
peuple sur la question toute generale de l'introduction du
referendum facultatif en matiere financiere, sa.ns aucune
reference, dans le texte presente a.la. votation, a.la. dema.nde
d'initiative teIle qu'eIle 6ta.it formulee. Par l8., il sortait
du cadre trace par les auteurs de l'initiative et, dans cette
Vereinsfreiheit
41
mesure, tout en donnant suite en la forme a. la demande
des citoyens, il decretait lui-meme la revision en vertu du
droit que lui confere l'art .. 79 ch. 2 Const. frib. Oril n'y a
pas lieu d'examiner si le Grand Conseil etait fonde a. pro-
OOder de la sorte au regard du droit constitutionnel fribour-
geois, car le decret en question n'a pas 13M attaque et ne
peut plus l'etre en l'etat (cf. ci-dessus, consid. 3 in fine).
TI faut donc tenir compte de la situation creoo par la. vota-
tion pre1imina.ire du 21 janvier 1945, dans laquelle le peuple
fribourgeois a repondu affirmativement a. la question teUe
que la lui posait le Grand Conseil. Ce vote ouvrait la voie
aussi bien a. une revision dans le sens de l'initiative popu-
laire qu'a. une revision dans le sens du texte elaborepar le
pouvoir 16gislatif. Celui-ci ne peut pretendre regler le sort
de l'initiative populaire en ne presentant au peuple que ce
seul texte. Mais illui est loisible de le soumettre aussi a. la
votation, conjointement avec un texte con9u dans le sens
de l'initiative. C'est d'ailleurs sur ce terrain que se plac;ait
1e representant de la minoriM radica.le dans la seance du
Grand Conseil du 27 novembre 1945 (Bulletin, 1945, p. 334).
En consequence, le decret du 28 mai 1946 ne peut pas
etre annule en tant qu'il soumet a. la votation populaire
un texte emanant de l'initiative propre du Grand Conseil,
mais seulement en tant qu'il ne presente au peuple que ce
texte, a. l'exclusion d'un projet conforme aux vreux des
auteurs de l'initiative. TI en va de meme de l'arrete d'exe-
cution du Conseil d'Etat du 31 mai 1946.
Par 008 moti/8, le Tribunal NiUral prO'lW'nCe:
Le recours est admis dans le sens des motifs.
VI. VEREINSFREIHEIT
LIBERTE D' ASSOCIATION
Vgl. Nr. 5. -
Voir n° 5.