bge · 45_I_347 · 1919-08-05 · de
BGE 45 I 347
Öffentliches Recht


Staatsrecht. 
sicht o'estellt wird, wenn er das Gutachten nicht innert 
drei Tagen abliefere. Zwar hat der Gerichtspräsident it~ 
seiner Vernehmlassung vom 30. April behauptet, er seI 
auch beim Rekurrenten vorstellig geworden. Aber dass 
diesem eine Frist angesetzt oder eine Busse angedroht 
wordenwäre, geht daraus nicht hervor,und die Eingabe der 
Obergerichtskanzlei lässt klar erkennen, dass eine solche 
Massnahme unterlassen worden ist. Für die Annahme 
aber, dass Hausammann beauftragt gewesen wäre, den 
Mitexpertell von den an ihn ergangenen Mahnungen 
in Kenntnis zu setzen und dass er diesen Auftrag aus-
geführt hätte, bieten die Akten keinen Allhaltsp~lll.kt. 
Aus dem 
Stillschweigen~ das die RekurskommlsslOll 
gegenüber der Anfrage des Instruktionsrichters in diesem 
Punkte beobachtet, ist -das Gegenteil zu folgern. 
Ist somit die Bestrafung des Rekurrenten unter offen-
sichtlicher Missachtung einer für das Disziplinarver-
fahren gegenüber Sachverständigen grundlegenden Ge-
setzesvorschrift erfolgt, so kann der angefochtene Be-
schluss vor Art. 4 BV nicht bestehen. Mit der Aufhebung 
des Bussurteils aber fällt auch der darauf beruhende 
Kostenentscheid dahin. 
Demnach erkennt das. Bllndesgeridzl : 
Der Rekurs wird gutgeheissen und der Beschluss der 
Rekurskommission des Obergerichts des Kantons Thurgau 
vom 5. August 1919 Ziff. 2 und 3, soweit davon der Re-
kurrent betroffen wird, aufgehoben. 
Halldeb- und Gewe·rbefreiheit. Kn -l!I. 
3ii 
II. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT 
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 
49. Urteil vom 97. September 1919 
i. S. Kapzine zum er Globus» Ä.-G. und Kitbeteiligte 
gegen St. Gallen. 
Bedeu lung und Tragweite der Garantie der Handels- und 
(~I'werbefreiheit. Ist die Einführung besonderer Gewerbe-
steuern, insbesondere einer speziellen Besteuerung von 
\Varenhäusern und Zweigverkaufsgeschäften verfassungs-
widrig '! 
.L -
Am 19. Februar 1919 hat der. Grosse Rat des 
Kantons St. Gallen ein « Gesetz über die Sonderbe-
steuerung der Warenhäuser und der Zweigverkaufs-
geschäfte II erlassen, das infolge Nichtbenutzung des 
Referendums am 7. April 1919 in Kraft getreten und im 
kantonalen Amtsblatt vom 11. April 1919 veröffentlicht 
worden ist. Es enthält folgende, vorliegend in Betracht 
fallende Bestimmungen: 
« 1. W arenhaussleuer. 
,l Art. 1. -
Kleinverkaufsgeschäfte, welche au einer 
» oder mehreren ständigen Verkaufsstellen des Kantons 
» zusammen einen Jahres-Warenumsatz (Bruttoeinnahme 
») aus dem gesamten Warenverkauf) von mehr als 
» 200,000 Fr. erzielen und zugleich mehr als 8 der in Art. 2 
» bt:zeichneten Warengruppen führen, sind nach den 
» Bestimmungen dieses Gesetzes als Warenhäuser zu 
» behandeln. -
Ein Warenhaus hat auf den im Kanton 
)l St. Gallen erzielten Jahresumsatz, soweit er 200,000 Fr. 
», übersteigt, eine Grundtaxe von 1 %, mindestens· aber. 
» 300 Fr., zu entrichten. -
Zur Grundtaxe tritt eine 
l) Zuschlagstaxe von 10% von dieser Taxe, firr, jede. 
3iR 
Staatsrecht. 
» Warengruppe über die Anzahl von 8 hinaus. Die 
» Zuschlagstaxe darf jedoch die Grundtaxe nicht über-
• ) steigen. )) 
» Art. 2. -
Als massg'ebende Warengruppen fallen in 
» Betracht: ... (folgt eine Aufzählung von 24 Gruppen : 
) I bis XXIV). » 
J} H. Zweiggeschä{lssleuer. 
» ART. 4. -
Kleinverkaufsgeschäfte, welche in oder 
») ausser dem Kanton neben dem Hauptgeschäft mehrere 
» Zweiggeschäfte mit einem Gesamt jahresumsatz von über 
» 100,000 Fr. führen, haben auf dem Warenumsatz der im 
» Kanton St. GaRen gelegenen Zweigverkaufsstellen eine 
1) Sondersteuer von 1 % zu entrichten. -
Für die Berech-
» nung der Steuer ist der Umsatz des jeweils abgelaufenen 
») Geschäftsjahres massgebend. -
\Varenhäuser, die 
») zugleich Zweiggeschäfte sind, haben die Zweigge-
}) schäftssteuer nicht zu leisten; dagegen wird die \Varen-
"haussteuer vom Gesamtumsatz erhoben.)} 
)} I I 1. Gemeinsame Bestimmungen. 
») ART. 10. -
Die auf Gegenseitigkeit beruhenden 
» Unternehmungen (Konsumvereine, landwirtschaftliche 
» Vereine u. dergI.) werden von diesem Gesetze nieht 
» betroffen. » 
Der regierungsrätlichen Botschaft zum Entwurf dieses 
Gesetzes und der Gesetzesberatung im Grossen Rate ist 
zu entnehmen, dass die Vorl~ge auf die Forderungen der 
sogenannten Kleinhandelsgeschäfte, die sich zu einem 
« Detaillistenverband » zusammengeschlossen haben, zu-
rückgeht. 
Aus der Botschaft sind folgende Stellen hervorzuheben : 
») Die Besteuerung der Warenhäuser ist in Doktrin und 
)) Praxis eine vielumstrittene Frage; sie hat ihre eifrigen 
) Befürworter und Gegner. In Frankreich durch Gesetz 
) vom 2./17. März 1791 als Mietwertsteuer eingeführt 
» und nach kurzer Unterbrechung während der Revolu-
» tionszeit durch Gesetz vom IV. Thermidor des Jahres 
» III der Revolutionszeitrechnung und dann wieder durch 
I 
I 
Handels- und Gewerbefreiheit. :-';0 !H. 
) Gesetz vom 25. Apri11844 als So n derb esteueru ng 
» der «Magasins de plusieurs especes de marchandises » 
}) wieder bestätigt, machte sie ihren Weg auch durch 
» andere europäische Staaten, jedoch mit wechselndem 
» Erfolg. In England und Fnlnkreich fasste sie keinen 
» Boden; dagegen wurde sie gegen Ende des vorigen 
» Jahrhunderts in einigen Staaten Deutschlands, so in 
» Bayern, Preussen, Württemberg (in letzterem Staate 
» spöttisch Zwölf-Häuser-Gesetz genannt), eingeführt und 
}) zwar als Ums atz s t e u er; in Hamburg, Anhalt und 
» Braunschweig wurden bezügliche Gesetzesentwürfe von 
» den gesetzgebenden Behörden abgelehnt und nicht 
)l wieder eingebracht. In der Schweiz hatten die Bestre-
II bungen zur Einführung der Besteuerung der Waren-
H häuser bis heute keinen Erfolg. Im Kanton Zürich 
» wurde der Verhandlungsgegenstand im Kantonsrate 
» anhängig gemacht, dann aber im Jahre 1913 durch 
) B?tschaft und motivierten Antrag des Regierungsrates 
» WIeder ab der Liste der Verhal1l.llungsgegenstände 
)\ genommen, im wesentlichen mit der BeoTündung dass 
• 
b 
, 
JI die Besteuerung der Warenhäuser nicht als ein Bedürfnis 
» empfunden werde, da die Grossbazare im wirtschaft-
)I lichen Gesellschaftskörper sogar eine nicht zu unter-
». schätzende Funktion ausübten, indem sie namentlich 
» dem kleinen Manne, überhaupt den sogenannten untern 
» Volksschichten mit geringem wirtschaftlichem Vermö-
JI gen, Waren und Bedarfsartikel zu billigem Preise 
» anböten,. deren AnschaffunO' in besserer Oualität und 
I') 
~ 
)l in höherer Preislage diesem sonst nicht möglich wäre. -
» Aus dem Streite über den volkswirtschaftlichen und 
)l sozialen Wert oder Unwert der Warenbazare und über 
)) die rechtliche Zulässigkeit der Bazarsteuer als einer 
)1 S P e z i als t e u er, scheint immerhin auf Grund 
)I der selbstgemachten Erfahrungen soviel hervorzu-
» gehen, dass die sogenannten Warenhäuser, Versand-
» geschäfte, Zentralgeschäfte uswi und andere Gross-
» unternehmung~I'l. in Handel und Gewerbe dazu führen 
Staatsrecht. 
» können, die Ihittleren und kleinen Betriebe empfindlich 
»zu ~chädigen und deren Existenzmöglichkeit zu be-
II drohen. Von diesem Gesichtspunkte aus und im Sinne 
» einer mässigen Forderung der Mittelstandspolitik und 
?> gleichzeitig in Berücksichtigung eines seit Jahren· und 
» Jahren immer wiederkehrenden und in Versammlungen, 
»in der Presse, in Fach- und Zeitschriften und in unab-
II lässigen Eingaben des Detaillistenverbandes an die 
)l Behörden mit Nachdruck vertretenen Postulates, sahen 
» wir uns veranlasst, die Frage der Sonderbesteuerung der 
1I Grossbazare einer nähern Prüfung zu unterziehen ; das 
») Resultat dieses Untersuches ist der vorliegende Ge-
II setzesentwurf ... Der Grundcharakter der Warenhäuser 
)} besteht in ihrer Kapital-Konzentration, in ihrem Gross-
» betriebe, in der gleichzeitigen Führung einer ganzen 
)I Reihe verschiedener, innerlich nicht verwandter Waren-
» gruppen und in einer eigenartigen Geschäftsführung, die 
» ihnen gegenüber den Kleinbetrieben namhafte lukra-
» tive Vorteile bringt... Die Spezialgeschäfte beschweren 
»sich, dass sie durch diese Warenhäuser und die von 
)l ihnen befolgte Geschäftspraxis in ihrer Existenz bedroht 
» und dem finanziellen Ruin entgegengeführt werden : 
» mit Rücksicht auf die Un g 1 eI c h art i g k e i t 
» der fi n a l1Z i elle n Kr äJ t e und bei der Solidität 
)t ihrer Geschäftsart können sie den Wettbewerb mit den 
» Grossbazaren auf die Dauer nicht mehr aushalten ... 
» Es handelt sich im Kampfe zwischen Gros&bazar und 
» Spezialgeschäft um das Gedeihen eines ganzen Standes, 
» um die Selbständigkeit zahlreicher Existenzen und 
» mit Rücksicht auf die Solidarität aller Erwerbs- und 
» Volksklassen und die A 11 g e m ein h e i t selbst ... 
» Der Staat hat ein Interesse daran, zwischen den vielen 
)t Erwerbsklassen, die auf seinem Gebiete den Wareu-
» verkehr pflegen und darin ihre Existenz suchen, ein ge-
» wisses· G lei eh g e wie h t der K räf t e und der 
» ExistenzI?öglichkeit herzustellen und der Erdrückung 
» und Verödung 
ei~kler Wirtschaftsgruppen durch 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 49. 
351 
II Ueberwucherung der andern einen Halt entgegen-
l} zusetzen; h i e r i n I i e g t die Beg r ü n dun g 
»und der Kernpunkt der Vorlage; es ist 
)) freilich möglich, dass die Einführung der Warenhaus-
» steuer den Zweck kaum voll und ganz erreichen wird' 
)} allei~ maI~gels an~erer Mittel zur Herstellung de~ 
)l relatIven WIrtschaftlichen Ausgleiches der Handels- und 
» Gewerbetre~enden erscheint die Bazarsteuer wenig-
») sten~ als em N 0 ~ b ehe I fund A n fan g zur 
») Hel I u n g; von dIesem Gesichtspunkte aus ist die 
» Not wen d i g k e i t der Gesetzesnovelle gegeben ... 
II Ausser der Sonderbesteuerung der eigentlichen Waren-
» häuser ist auch eine Zweiggeschäftssteuer vorgesehen ... 
II Es handelt sich hier um gewerbliche Unternehmungen, 
\; welche durch Errichtung einer Mehrzahl von Zweig-
"verkaufsstellen ihrem Geschäftsbetriebe eine ausser-
j, ~rdentlich~ ~usdehnung geben, die zu einer empfind-
'! hc~en Scha.dlgung und Bedrohung der Existenzmöglich-
') kelt der mIttleren und kleinen Betriebe führen kann ... 
"Die Besteuerung der Warenhäuser verfolGt einen 
)\ so z i alp 0 li ti s ehe n Z w eck, die Unte~tützung 
"des Kleingewerbes und des bedrohten Mittelstandes 
" um sie vor Ruin. und Verfall zu schützen. Die Steuer soll 
) a.ber kei~e Erdrückungs- und keine Erdrosselungs-Steuer 
! g~gen dI~ War.enhäuser sein; diesen Zweck verfolgt sie 
:.) mcht. NICht dIe Stärkung des Schwachen durch Druck 
;; auf den Starken ist ihr Ziel, sondern nur die Ausschal-
"tung der Alleinherrschaft des Grosskapitals und die 
"Beschneidung des wirtschaftlichen und sozialen Schäd-
,. lings der Mittel- und Kleinbetriebe. Sie bezweckt die 
., Ver lall g sam u n g der ungesund gewordenen Ent-
" ,,?cklung ?er Grossbetriebe und dadurch die Schaffung 
" emes geWIssen Aus g lei c h e s zwischen allen Wirt-
) schaftsgruppen und Volksteilen ; das ist Aufgabe des 
)j Gesetzes. II 
_ ~m Grossen Rate, dessen Verhandlungen in stenogra-
p1l1scher Aufnahme vorliegen, wurde der Entwurf, 
AS 45 I -
1;19 
352 
Staatsrecht. 
ausser mit dem sozialpolitischen Zweck des Schutzes der 
Kleinhandelsgeschäfte, auch mit steuerpolitischen Er-
wägungen, der Notwendigkeit, neue Steuerquellen zu 
erschliessen, begründet. Der Vertreter des Regierungs-
rates führte unter anderem aus: « Was wollen wir mit 
» diesem Gesetze? Wir wollen den Schutz des Mittel-
» standes; wir wollen den Schutz der vielen und vielen 
» kleineren, nicht bloss der kleinsten Geschäfte, gegen-
)l über jenen gewaltigen Unternehmungen, die in der Lage 
)J sind, die andern Miterwerbenden zu Boden zu drücken. 
» Der Staat hat den Zweck, im wirtschaftlichen Leben 
» ausgleichend zu wirken und allen seinen Bürgern die 
l) Existenz zu sichern, speziell auch da, wo Ueberwucherung 
» und eigenmächtige Uebergriffestattfinden ; da, wo der 
» Kleine auch nicht mehr im Schatten des Grossen ge-
»deihen kann, wo er noch weiter heruntergedrückt 
» werden soll, muss der Staat mit seiner schützenden Hand 
» einsetzen und dem Kleinen gegenüber der Uebermacht 
» des Grossen unterstützend beistehen. Unsere Vorlage 
» ist daher. sozialpolitischer Natur; ihr Zweck liegt bei-
) nahe einzig auf diesem Gebiete... Die Vorlage hat 
» zweitens allerdings auch noch eine nicht ganz bedeu-
»tungslose fiskalische Nebenseite ... Die Frage ist nur 
» die: Ist diese fiskalische Seite überwuchernd, ist sie 
» hauptsächlich und hat sie einen prohibitiven Charakter 
Jj oder nicht ? .. Davon ist keine Rede ... l) Die Vorlage 
wurde namentlich von V~rtretern des Mittelstandes 
unterstützt, deren einer, Schirmer, sich unter anderem 
dahin äusserte: « Die Warenhäuser existieren, weil sie 
l) eine über das normale Mass hinausgehende Anreizung 
)l der Kauflust des Publikums bedeuten ... · Auch die 
» Reklame, die Lockartikel, das ganze Geschäftsgebahren 
» dieser Warenhäuser, alles ist darauf zugeschnitten, 
» das Publikum anzulocken. Man muss sich deshalb 
»durchaus keine Gewissensbisse machen, diese Waren-
» häuser besonders zur Deckung der Finanzlasten des Staa-
)J tes herauszuziehen... Ich bin mir bewusst, dass wegen 
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 49. 
353 
i) dieser Steuer weder die Warenhäuser zurückgehen -
» sie werden weiter bestehen! -
noch der Detailhandel 
l) einen wesentlichen Nutzen daraus ziehen wird; der 
» Detailhandel muss sich mehr oder weniger selbst helfen ... » 
Bekämpft wurde die Vorlage einerseits mit der Begrün-
dung, dass der angestrebte Schutz den Detaillisten nicht 
nötig sei, und anderseits vom Interessenstandpunkte der 
Konsumenten aus -
besonders von Vertretern der .Ar-
beiterschaft -, weil die Warenhäuser eine Art Preis-
regulator bildeten, weil sie gewisse Bedarfsgegenstände 
bequemer erhältlich machten und weil überdies die vor-
geschlagene Steuer doch wesentlich wieder auf die Kon-
sumenten abgewälzt würde. Auch wurde die Verfassungs-
mässigkeit der Steuer bezweifelt und namentlich der 
Grundsatz ihrer Erhebung vom Umsatz beanstandet. 
B. -
Gegen den Gesetzeserlass hat Advokat Dr. Leh-
mann in St. Gallen mit Eingaben vom 19. April 1919 
einerseits für die Firmen « Magazine zum Globus A.-G. », 
Julius Brann & Cie und May & Oe in St. Gallen, als 
« Warenhäuser ll, und anderseits für die Firma Binder 
& Richi, Installationsgeschäft, und 16 Mitbeteiligte, als 
steuerpflichtige Inhaber von Zweiggeschäften mit Haupt-
sitz teils im Kanton St. Gallen, teils in alldern Kantonen, 
rechtzeitig beim Bundesgericht staatsrechtlichen Rekurs 
erhoben und folgende Anträge gestellt : 
a) für die War e n h ä u s er: 
Das angefochtene Gesetz, insbesondere dessen Art. 1, 
sei aufzuheben; eventuell sei die Grundtaxe gemäss 
Art. 1 Abs. 2 auf höchstens % % anzusetzen und die 
Zuschlagstaxe gemäss Art. 1 Abs. 3 aufzuheben, eventuell 
auf die Hälfte zu reduzieren und nur von . den Waren-
gruppen über die Zahl 12 hinaus zu erheben. 
b) für die Inhaber von Zweiggeschäften: 
Das angefochtene Gesetz, insbesondere dessen Art. 4, 
sei aufzuheben ; eventuell sei der Steueransatz auf höch-
stens % % anzusetzen. 
Die bei den Rekurse sind wesentlich wie folgt begründet: 
354 
Staatsrecht. 
Das angefochtene Gesetz verletze die in Art. 31 BV 
und Art. 27 st. gaU. KV gewährleistete Handels- und 
Gewerbefreiheit; es bedeute eine unzulässige Erschwe-
rung eines an und für sich erlaubten gewerblichen Aktes, 
des Warenhausbetriebes. Die Kantonsverfassung sehe 
allerdings gesetzliche Massnahmen vor, « um einem 
unreellen und gemeinschädlichen Geschäftsverkehre wirk-
sam zu begegnen ». Ein Beweis dafür, dass der Waren-
hausbetrieb, speziell im Kanton St.Gallen, ein unreeller sei, 
sei jedoch nicht erbracht. Um einem allfälligen unreellen 
Geschäftsbetriebe vorzubeugen, habe der Kanton $t. Gal-
len übrigens da,s Gesetz über den Marktverkehr und dru. 
Hausieren vom 17. Mai 1887 mit Nachtrag vom 23. No-
vember 1894. Und dass der Warenhausbetrieb kein 
gemeinschädlicher sei, _ sondern im Gegenteil, und zwar 
heute mehr als je, der grossen Masse des Volkes wirtschaft-
liche Vorteile sichere, sei unbestreitbar und insbesondere 
von den BehÖrden des Kantons Zürich seinerzeit unver-
hohlen zugegeben worden. Das Gesetz wolle einfach den 
N 0 r m albetrieb der Warenhäuser 
treffen. Dieser 
sei aber aus allgemein rechtlichen oder polizeilichen 
Gründen nicht zu beanstanden und dürfe deshalb auch 
nicht auf dem Umwege einer Sonders teuer beeinträchtigt 
werden. Die verfassungswidrige Tendenz des Gesetzes, 
die freie Konkurrenz auf dem -Gebiete des Kleinverkaufs 
von Waren zugunsten der sog. Detaillisten einzuschränken, 
liege offen zutage. Zudem seien die dann vorgesehenen 
Steuern so geartet und bemessen, dass sie (wie näher dar-
zulegen versucht wird) die Erzielung eines billigen Ge-
schäftserträgnisses verunmöglichen, also prohibitiv wir-
ken würden ..... 
Ferner verletze das angefochtene Gesetz auch den 
Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz nach Art. 4 BV. 
Die Warenhäuser, die Kleinverkaufsgeschäfte mit Zweig-
geschäften und die sog. Detaillisten gehörten der gleichen 
Berufsgruppe, dem Betrieb des Kleinverkaufs von Ware 
in Ladenlokalen, an. Dass die Warenhäuser regelmässig 
"Handels- und Gewerbefreiheit. ",0 49. 
mehrere \Varengruppen führten, die Detaillistell nicht 
immer, und dass die Unternehmungen mit Zweiggeschäf-
ten im Gegensatz zu den Detaillisten ihren Betrieb auf 
mehrere Verkaufsstellen verteilt hätten, berühre das 
Wesen des Gewerbes nicht und dürfe daher nicht als 
Kriterium für eine grundsätzlich verschiedene Bestene-
rung verwendet werden, abgesehen davon, dass speziell 
die Voraussetzungen der Zweiggeschäftssteuer im Ge-
setze durchaus unklar geregelt seien. Wenn es richtig sei, 
dass die Betriebsformen der Warenhäuser und Unter-
nehmungen mit Zweiggeschäften einen höheren Geschäfts-
ertrag sicherten, so werde dieser schon durch die n 0 r -
mal e n Steuern, insbesondere durch die intensive 
Progression des st. gallischen Steuerrechts, genüglich , 
erfasst. Eine offenkundige Rechtsungleichheit schalTe 
das Gesetz speziell noch durch die Bestimmung des 
Art. 10, wonach die auf Gegenseitigkeit beruhenden 
Cnternehmungen, mögen sie auch Warenhäuser oder 
Zweiggeschäfte betreiben, VOll der Sonderbesteuerullg 
ausgenominen seien. Diese Ausnahme sei nur gemacht 
worden, um der Gesetzesvorlage die Gegnerschaft der 
::\Iitglierler der Konsumvereine und ähnlicher Genossen-
schaften (wie der christlich-sozialen 
« Concordia '; mit 
Hauptsitz in Zürich und zahlreichen Filialen im Kanton 
St; Gallen) zu ersparen, da sie gonst sicherlich Schiflbruch 
gelitten hätte. 
C. -
Als verfassungsmässiger Vertreter des Kantons 
hat der Regierungsrat von Si. Gallen Ab\veisung der 
beiden Rekurse beantragt. Er verweist auf die in seillc'r 
Botschaft und in der grossrätlichen Beratung entwickelten 
Gründe sozialpolitischer und steuerpolitischer Natur fiir 
den Gesetzeserlass, und führt gegenüber den rechtlichen 
Argumenten der RekUlTenten wesentlich aus : Bei der 
Auslegung des Art. 31 BV, der dieBesteuerung des Gewer-
bebetriebes unter Wahrung allerdings des Grundsatzes 
der Handels- und Gewerbefreiheit in litt. e ausdrücklich 
yorbehalte, sei zu beachten, dass die Steuergesetzgebung 
Staatsrecht 
der Kantone (wie übrigens auch des Bundes) jetzt ganz 
andere Wege einschlagen müsse, als in früheren Zeiten. 
Die Bedürfnisse der steuerberechtigten Gemeinwesen 
hätten sich gewaltig gesteigert und nötigten immer mehr. 
nach Heuen Steuereinnahmen zu suchen. Hieran dürfe 
die Gesetzgebung der Kantone nicht durch eine falsche 
oder auch nur engherzige Auslegung des Verfassungs-
rechts gehindert werden. U ebrigens habe das Bundes-
gericht den Art. 31 BV bisher nicht engherzig ausgelegt, 
sondern erklärt, dass eine Steuer nur dann gegen den 
Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit verstosse, 
wenn sie so hoch bemessen sei, dass ihre Erhebung 
«( jede Rentabilität und damit die wirtschaftliche Existenz-
möglichkeit des betreffenden Unternehmens ausschliesse )} 
(AS 39 I S. 564,i. S. Meier gegen Aargau), oder dass durch 
die Steuer « für das betreffende Gewerbe die Realisierung 
eines angemessenen Geschäftsge'winnes allgemein ver-
unmöglicht und so dessen Ausübung in Frage gestellt 
oder zum mindesten wesentlich erschwert würde» (AS 
43 I S. 257, i. S. Karg gegen Luzern). Es sei aber keine 
Rede davon, dass das angefochtene Gesetz oder einzelne 
Artikel desselben diesen Auslegungsgrundsätzen wider-
sprächen; denn die fraglichen Umsatzsteuern hätten an 
sich und in den festgesetzten Beträgen die vom Bundes-
gericht umschriebene Wirkung offenbar nicht. Der Art. 2~ 
51. gaU. KV sodann garantiere die Freiheit von Handel 
und Gewerbe nur im Umfange der Bundesverfassung. 
Endlich sei auch Art. 4 BV nicht verletzt. Die Gleichheit 
vor dem Gesetze sei von jeher nur in dem relativen Sinne 
verstanden worden, dass sie mit Erfolg bloss angerufen 
werden könne im Falle ungleicher Behandlung bei voll-
ständig gleichen tatsächlichen Verhältnissen. Ein solche.' 
Fall liege jedoch hier nicht vor; denn die GIiinde, aus 
denen die Warenhäuser und die Zweigverkaufsgeschäfte 
der besonderen Besteuerung unterstellt worden seien, 
träfen bei den einfachen Detailgeschäften eben nicht 
zu. Warenhäuser und Zweigverkaufsgeschäfte stellten 
Handels- und GewerbefreilH'iL :-;0 4:;. 
aussergewöhnlich kapitalkräftige, stark frequentierte und 
daher besonders rentable Unternehmungen dar, die 
wegen ihrer aussergewöhnlichen Ausdehnung, sei es 
zufolge vieler, zweckmässig mit einander verbundener 
Verkaufslokalitäten eines einheitlichen Baues, sei es 
zufolge einer mehr oder weniger grossen Zahl von ört-
lich getrennten, aber für Rechnung ei n e s Gesamt-
unternehmens arbeitenden Verkaufsstellen, den einfachen 
Detaillistenbetrieben, die früher und auch heute noch die 
Regel bildeten, in hohem Grade gefährlich seien. Speziell 
auch durch Art. 10 des Gesetzes werde keine Ungleichheit 
geschaffen, weil ja die Sonderbesteuerung sich « nur gegen 
ausgesprochene Spekulationsbetriebe und aussergewöhn-
liebe Betriebsformen » richte, während die dort ausge-
nommenen Geschäftsbetriebe in gewissem Sinne einen 
gemeinnützigen Charakter hätten und auch gewissen 
Berufsständen wesentlich dienten. Die Garantie der 
Rechtsgleichheit schütze nur vor willkürlich ausnahms-
weiser Behandlung; um einen Akt willkürlicher Aus-
nahmegesetzf,ebung aber handle es sich hier keineswegs. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägullg: 
1. -
Der Art. 31 BV, neben dem der darauf Bezug 
nehmende Art. 27 st. gall. KV keine selbständige Be-
deutung hat (vergl. AS 38 I S. 71 f.), steht mit seiner 
Gewährleistung der « Freiheit des Handels und der Ge-
werbe » auf dem Boden des wirtschaftlichen Systems der 
freien Konkurrenz. Von dem Gedanken getragen, dass 
grundsätzlich die freie Entfaltung der individuellen wirt-
schaftlichen Kräfte und der sich daraus ergebende Wett-
bewerb aus dem Gesichtspunkte der allgemeinen Volks-
wohlfahrt die zweckmässigste Ordnung des Wirtschafts-
lebens darstellt, gewährt er dem Einzelnen als persön-
liches Freiheitsrecht die Befugnis, seine persönlichen 
Fähigkeiten und materiellen Mittel auf dem wirtschaft-
lichen Gebiete ungehindert zur Geltung zu bringen, 
soweit diese Betätigung nicht gegen die höheren Inte-
358 
Staatsrecht. 
ressen der Volksgemeinschaft verstösst. Eine staatliche 
Regelung des Handels- und Gewerbebetriebes darf daher 
nur zur Wahrung dieser Allgemeininteressen, des öffent-
lichen Wohles, erfolgen, sei es, dass die freie Konkurrenz 
selbst gegenüber sie gefährdenden privaten Monopoli-
sierungsbestrebungen (im Gegensatz zu den im öffent-
lichen Interesse eingeführten staatlichen Monopolen) 
gesichert, sei es, dass gemeinschädlichen Missbräuchen 
der wirtschaftlichen Freiheit entgegengetreten werden 
muss. Niemals aber darf das freie Spiel des individuellen 
\Vettbewerbs, soweit dieser seiner Art nach aus öffent-
lichen Interessen nieht zu beanstanden ist, durch staat-
liche Massnahmen gestört werden. Was speziell die 
B e s t e u e run g von Handel und Gewerbe betrifft, 
sind, ",1e die Praxis schon lä ngst festgestellt hat, gemäss 
Art. 31 litt. e auch Sondersteuel'l1, die nur den Handel-
und Gewerbetreibenden als solchen auferlegt ,,,"erden, 
zulässig, sofern sie nicht nach der Art ihrer internen Ver-
legung in das freie Spiel des Wettbewerbs aus andern 
Gründen, als solchen des Gemeinwohls und der öffent-
lichen Ordnung, insbesondere der Gewerbepolizei, ein-
greifen und überdies nicht durch ihre Höhe den damit 
belasteten Handels- und Gewerbebetrieb praktisch über-
haupt verunmöglichen, also in diesem Sinne prohibitiv 
wirken würden. Grundsätzlich verfassungswidrig sind 
somit Steueru, die unter k 0 n kur r i e ren den Han-
dels-
und Gewerbetreibenden U n g lei c h h e i t c n 
schaffen, durch die das System der freien Konkurrenz 
o h n e r e c 11 t m ä s s i gen G run d berührt wird; 
denn solche Steuern beeinträchtigen. entgegen dem 
Vorbehalt in Art. 31 litt. e, den G run d s atz der 
Handels- und Gewerbefreiheit in seiner erörterten Be-
deutung. 
2. -
Die hier in Frage stehende st. gallische Sonder-
besteuerung der « Warenhäuser» und « Zweiggeschäfte » 
betrifft gewisse Erscheinungsformen der Warenabgabe 
für den Konsum, des sog. Kleinverkaufs, die sich in 
Handels- und Gewerbefreiheit. ;\0 tu. 
neuerer Zeit aus der Zusammenfassung der wirtschaft-
lichen Kräfte in finanzieller und technischer Hinsicht 
herausgebildet haben. Als Kriterium der Steuerpflicht 
werden behandelt: einerseits der Kleinverkauf von 
Waren, die mehr als 8 von den im Gesetze unterschiede-
nen 24 Warengruppen angehören, bei einem Jahres-
umsatz, im Sinne der Bruttoeinnahme aus diesem ge-
samten Warenverkauf, von mehr als 200,000 Fr. «( Warell-
haussteuer »), und anderseits der Kleinverkauf von be-
liebigen Waren durch eine Unternehmung, die neben 
einem Hauptgeschäft mehrere Zweiggeschäfte hat, bei 
einem 
Gesamt jahresumsatz von 
über 100,000 FI'. 
(ll Zweiggeschäftssteuer l). Dieser Steuererlass verfolgt, 
wie aus der Botschaft des Regierungsrates zum Gesetzes-
entwurf und aus den Verhandlungen des Grossen Rates 
über die Vorlage hervorgeht, neben dem mehr beiläufig 
nur erwähnten fis kaI i s c he n Zweek der Erschlies-
sung neuer Steuerquellen für die heutigen Geldbedürfnisse 
des Staates, in erster Linie den wir t s eh a f t s - und 
S 0 z i alp 0 I i t i s c h e n Zweck des Schutzes der nicht 
unter die gesetzliche Umschreibung der Steuerpflicht 
fallenden gewöhnlichen Kleinverkäufer, der sogenannten 
Detaillisten oder Inhaber von Spezialgeschäften, vor der 
Konkurrenz der steuerpflichtigen sogenannten Gross-
unternehmungen. Es handelt sich also zugestandener-
m'assen darum, die freie Entfaltung der wirtschaftlichen 
Kräfte dieser Grossunternehmungen zum Vorteil der 
kleineren oder wenigstens einfacher organisierten Unter-
nehmungen des gleichen Handelszweiges,nämlich des 
Waren kleinverkaufs, durch eine finanzielle Sonderbela-
stung zu hemmen, d. h. um einen offenkundigen und ziel-
bewussten Ein griff j n das f r eie S pie I des 
'IV i r t s c h a f t 1 ich e n 
W e t t b ewe r b s . 
Dabei 
. stützt sich diese Besteuerung nielli etwa darauf, dass die 
Erscheinungsformen des Geschäftsbetriebes der Waren-
häuser und Zweiggeschäfte ans ich den Allgemein-
interessen der Bevölkerung widersprächen; gegenteils 
Staatsrecht. 
ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes, 
dass diese bequeme Art des \Varenangebotes im Interesse 
weiter Kreise der Konsumenten liegt. Jene Grossunter-
nehmungen des Kleinverkaufes werden vielmehr aus-
schliesslich im besondern Interesse der gewöhnlichen 
Kleinverkäufer, zum Zwecke der Herabsetzung ihrer 
Konkurrenzfähigkeit diesen gegenüber, mit den fraglichen 
Sondersteuern belastet. Die Zulässigkeit dieser Mass-
nahme vor Art. 31 litt. e BV könnte nach der vorstehenden 
allgemeinen Erwügung nur in Frage kommen, falls anzu-
nehmen würe, dass wirklich, wie der Regierungsrat mit 
(len interessierten Kleinverkäufern behauptet, der Stand 
dieser letztern durch die schrankenlose, wenn auch an 
sich rechtmässige Konkurrenz der Grossunternehmungen 
zugrunde gerichtet würde und hieraus indirekt nachteilige 
Folgen für das gesamte Wirtschaftsleben entständen. 
Diese Behauptung steht aber völlig beweislos da. 'Ins-
hesondere liegt keinerlei statistisches Material vor, aus 
dem auf den Rückgang der gewöhnlichen Kleinverkaufs-
geschüfte zu folge des Aufkommens der bekämpften 
Grossunternehmungen geschlossen werden könnte. Viel-
mehr ist in einer von den Rekurrenten beigebrachten 
Eingabe, welche die « Grands Magasins Jelmoli S. A. ») 
in Zürich im Mai 1914 gegen das damalige Projekt einer 
zürcherischen Warenhaussteuer an den Kantonsrat ge-
richtet hat, statistisch dargelegt, dass in den Jahren 
189;") bis 1913 die Kleinverkaufsgeschäfte in Zürich 
(das für Grossunternehmungen wohl eher' günstigere 
Verhältnisse aufweisen dürfte, als St. Gallen) im'Konkur-
renzkampf mit den Warenhäusern nicht zurückgegangen 
sind, sondern im ganzen und in der Mehrzahl der Bran-
chen mit der Bevölkerungszunahme mindestens Schritt 
gehalten haben. Die gleiche, noch allgemeiner gehaltene 
Feststellung findet sich auch im Bericht des zürche-
rischen Regierungsrates an den Kantonsrat über die 
Besteuerung der Warenhtiuser vom 15. Juli 1914 (S. 3, .( 
und 6). 
Handels- lind Gcwerbefrcihdl. :,\0 1:1. 
:Ir;! 
Uebrigens wird die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit 
einer solchen Steuer durch die anderweitige praktische 
Erfahrung widerlegt (vergl. aus der einschlägigen Lite-
ratur z. B. B. FUISTING, Grundzüge der Steuerlehre, 
S. 340; MAX Y. HEcKEL, Das Problem der Warenhäuser 
und der Warenhaussteuer [Bd. VIII, Heft 3 des Jahrbuchs 
der (( Gehe-Stiftung )) in Dresden], S. 43 fI. ; .lOH. STEIN-
DA~BI, Die Besteuerung der Warenhäuser [Heft XXI der 
von Dr. E. Ebering veröffentlichten 
{( Rechts-
und 
staatswirtschaftlichen Studien ll], S. 7 ff. ; TH. VON EHE-
BERG, Finanzwissenschaft, 12. Aufl., S. 261; 
EMIL 
LEICHT, Die Warenhäuser, in der von Reichesberg heraus-
gegebenen Halbmonatsschrift {( Schweizerische Blätter 
für \Virtschafts- und Sozialpolitik)l, 1915, I S. 245). So 
hat denn auch in den Verhandlungen des st. gallischen 
Kantonsrates der Vertreter der Detaillisten, Scbirmer, 
selber erklärt, der Detailhandel werde aus den vorge-
schlagenen Steuern keinen wesentlichen Nutzen ziehen. 
Enveisen sich demnach die streitigen Steuern als vor 
Art. ;-)1 BV grundsätzlich unhaltbar, so ist das angefoch-
tene Gesetz schon aus diesem Grunde aufzuheben und 
braucht deshalh auf eine Erörterung der weitem Rekurs-
standpunkte nicht mehr eingetreten zu werden. 
Demnach erkennt das BundesgericJIl : 
In Gutheissung der Rekurse wird das vom Grossen Rat 
des Kantons St. Gallen am 19. Februar 1919 erlassene 
Gesetz über die Sonderbesteuerung der Warenhäuser 
und der Zweigverkaufsgeschäfte aufgehoben.