bge · 41_I_46 · 1915-02-18 · de
BGE 41 I 46
Öffentliches Recht


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Staatsrecht
7. trrteil vom 18. Februar 1915 i. S. Spinnler-Weber
gegen Regierungsrat Aargau.
Art. 31 litt. c und e BV. Ungültigkeit einer kantonalen Ge-
setzesbestimmung, durch die auch alk 0 hol fr eie Wirt-
schaften der Bedürfnisklausel unterstellt werden.
A. -
Der Rekurrent Fritz Spinnler-Weber, der in
seinem Hause an der Marktgasse in Rheinfelden eine
Konditorei eingerichtet hat, kam im Oktober 1914 um
die Bewilligung ein, in Verbindung damit einen Erfri-
s c h u n g sr a u m zu betreiben, in dem, wie er erklärte.
nur alkoholfreie Getränke abgegeben werden· sollten.
Von der kantonalen Finanzdirektion mit seinem Ge-
suche wegen mangelnden Bedürfnisses abgewiesen, rekur-
rierte Spinnler an den Regierungsrat, der jedoch am
27. November 1914 die Verfügung der Finanzdirektion
bestätigte. In der Begründung des regierungsrätlichen
Entscheides wird festgestellt, dass schon der Vorbesitzer
der Liegenschaft, Fricker, im Frühjahr 1914 um ein
Kaffeewirtschaftspatent nachgesucht habe, aber abge-
wiesen worden sei, nachdem der Gemeinderat von Rhein-
feIden in seinem Berichte erklärt habe: in RheinfeIden
treffe es schon heute auf je ioo Einwohner eine Wirt-
schaft, sodass man allgemein der Ansicht sei, es seien
deren zu viele. Viele Wirte beklagten sich, dass sie keine
befriedigende Existenz hätten. Die weitaus grösste Zahl
der Fabrikarbeiter sei in der Stadt niedergelassen und
für die auswärtigen sei bereits genügende Gelegenheit zu
billiger Verköstigung vorhanden. Ein Bedürfnis für die
Errichtung einer neuen Kaffeewirtschaft bestehe dem-
nach nicht. Da sich seither die wirtschaftlichen Verhält-
nisse nicht gebessert, sondern eher verschlechtert hätten,
habe die Finanzdirektion sQmit das Gesuch des Re-
kurrenten mit Recht abgewiesen. Dass auch bei alkohol-
freien Wirtschaften die Bedürfnisfrage zu berücksichtigen
sei, könne nach § 12 des Wirtschaftsgesetzes keinem
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 7.
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Zweifel unterliegen und sei vom Regierungsrat stets fest-
gehalten worden. In dem RekursfalIe Z'berg habe der
Bundesrat diesen Standpunkt ausdrücklich als richtig
anerkannt.
B. -
Gegen den Entscheid des Regierungsrats hat
Spinnler-Weber die staatsrechtliche Beschwerde an das
Bundesgericht ergriffen mit dem Antrage, ihn wegen Ver-
letzung der verfassungsmässig gewährleisteten Gewerbe-
freiheit aufzuheben. Die Begründung des Rekurses ist
soweit wesentlich aus den nachstehenden Erwägungen
ersichtlich.
C. -
Der Regierungsrat des Kantons Aargau hat auf
Abweisung der Beschwerde angetragen und zur U nter-
stützung in Ergänzung der Motive seines Entscheides
ausgeführt: die Annahme des Rekurrenten, dass sich
die Bedürfnisklausel nicht auf die sog. alkoholfreien oder
Kaffeewirtschaften beziehe, sei irrig. Art. 31 litt. c BV
gestatte den Kantonen ausdrücklich die Ausübung des
Wir t s c h a f t s g ewe r b e s den durch das öffentliche
Wohl geforderten Beschränkungen zu unterwerfen. Von
diesem Rechte habe der Kanton Aargau Gebrauch ge-
macht, indem er in § 12 seines Wirtschaftsgesetzes be-
stimmt habe, dass neue Wirtschaften und zwar ohne
Ausnahme -
also auch die in § 3 Ziff. 4 des Gesetzes
erwähnten Kaffeewirtschaften -
einzig nach Massgabe
des durch die Bevölkerung und den Verkehr der Ge-
mein de sich ergebenden öffentlichen Bedürfnisses bewilligt
werden dürften. Ein öffentliches Bedürfnis sei nach
Abs. 2 ebenda grundsätzlich -
besondere örtliche Ver-
hältnisse yorbehaltel} -
überall da als nicht vorhanden,
anzunehmen, wo auf 250 Einwohner eine Wirtschaft
bereits bestehe. Gestützt hierauf habe der Regierungsrat
steL dC>ll Standpunkt eingenommen, dass auch bei Kaffee-
wirtschaftsgesuchen die Bedürfnisfrage in Betracht zu
ziehen sei. Art. 31 BV und § 12 des Wirtschaftsgesetzes
seien nicht nur aufgestellt worden, um dem Alkohol-
missbrauch zu steuern, sondern auch im Interesse des

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Staatsrecht.
öffentlichen Wohls. Von diesem Gesichtspunkt sprächen
nun gewiss manche Gründe dafür, dass auch die Zahl
der Kaffeewirtschaften ~icht ins Ungemessene vermehrt
werde. Die Tendenz des Gesetzes sei, allgemein den
Wirtshausbesuch einzuschränken. Die alkoholfreien
\Virtschaften könnten, we~n sie in einer Ortschaft in
Ueberzahl vorhanden seien, auf das öffentliche Wohl
ebenfal1s schädigend einwirken, indem sie den Wirt-
schaftsbesuch förderten. Die Preise für alkoholfreie Ge-
trär:ke mit Zuckerbäckerzutaten seien ziemlich hoch und
wenn den Leuten zu viel Gelegenheit geboten werde,
solche Sachen zu geniessen, so verlören sie dort ihr Geld
und ihre Zeit ebensogut wie in den gewöhnlichen Wirt-
schaftell. Nachdem der Bundesrat diesen Standpunkt in
verschiedenen Entscheidungen als zulässig geschützt,
habe daher für die Regierung kein Anlass bestanden,
von der bisherigen Praxis abzugehen.
Das Bundesgericht zieht
in Erwägung:
Streitig ist, ob der Bedürfnisklausel der kantonalen
Wirtschaftsgesetzgebungen auch die sog. alkoholfreien
\Virtschaften unterstellt werdeJ.1 dürfen, d. h. ob sich der
Vorbehalt des Art. 311itt. c BV, der es den Kantonen
freistellt, die Ausübung des \Yirtschaftsgewerbes auf
dem Wege der Gesetzgebung den durch das öffentliche
\Vohl geforderten Beschränkungen zu unterwerfen, auf
alle Wirtschaftsbetriebe schlechthin oder nur auf solche
beziehe, in denen geistige Getränke abgegeben werden.
Diese Frage muss im Gegensatz zu den Entscheidungen
des Bundesrats als früherer Rekursbehörde in Sachen
Egger und Z'berg (Bbl. 1902 I S. 1 ff., 1904 VI S. 521 ff.,
Salis 11 Nr. 941) im letz te ren Sinne entschieden
werden.
Wie aus der einlässlichen Darstellung deI Entstehungs-
geschichte der Vorschrift bei BURcKHARDT (Kommentar
S. 284 ff.) hervorgeht, wurde die Verfassungsrevision
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 7.
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von 1885, die zur Aufnahme der neuen Art. 31 litt. c
und Art. 32 bis in die BV führte, veranlasst durch zwei
postulate vom 23. Dezember 1881 und 30. Juni 1882,
die den Bundesrat einluden, Bericht darüber zu erstat-
ten, ob nicht dem sich steigernden, übermässigen Alko-
hol gen u s s und dem allzu stark um sich greifenden
Wirtschaftswesen Schranken gesetzt werden könnten.
In seiner Botschaft an die Bundesversammlung « betref-
fend die auf die Alk 0 hol fra g e be2iüglichen Postu-
late und Petitionen) vom 20. November 1884 (BbJ. 1884
IV S. 372 ff.) führte darauf der Bundesrat aus, die Er-
fahrung zeige eine fortschreitende Zunahme des Alkoho-
lismus: es liege darin eine Gefahr für die Zukunft des
Vaterlandes. Alle Massnahmen der Kantonen und alle
Anstrengungen der Privatinitiative hätten sich als un-
zureichend zur Beseitigung des Uebels erwiesen. Am
schlimmsten hätten sich die Verhältnisse in denjenigen
Teilen der Schweiz gestaltet, in denen eine Unzahl
kleiner Schnapsbrennereien bestünden, die einerseits die
vielen Hilfskräfte, die sie beschäftigen, in die Gewohnheit
des Schnapsgenusses hineinziehen, andererseits wegen
ihrer starken Verbreitung jedermann bequeme Gelegen-
heit zur Beschaffung wohlfeilen Schnapses böten und
deren Produkte wegen der darin enthaltenen Fuselöle
eine besonders schädliche Wirkung auf den menschlichen
Organismus ausübten. Als Mittel zur Abhilfe schlug der
Bundesrat vor, die Fabrikation und den Verkauf ge-
brannter Wasser bundesgesetzlich zu reglementieren und
durch Besteuerung derselben sowie durch Erhöhung des
Zolls auf importiertem Sprit den Branntwein erheblich zu
verteuern, andererseits aber die unschädlichen oder doch
weniger schädlichen andern alkoholhaitigen Getränke
(Wein, Bier und Most) dadurch wohlfeiler zu machen,
dass die Ohmgelder und die sonstigen auf dem Handel
mit solchen Getränken lastenden Gebühren abgeschafft
würden. Dagegen lehnte er die Vorschläge auf Revision
des Art. 31 BV durch Zulassung der Beschränkung der
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Staatsrecht.
Zahl der Wirtschaften mit der Begründung ab, dass dieses
Mittel sich bisher überall als zur Verminderung des Alko-
holkonsums unwirksam erwiesen habe. Eine wirksame
Besserung auf diesem Gebiete sei nur durch energische
Mitwirkung der Privatinitiative und der Kantone zu er-
warten. Sache der ersteren werde es sein, durch Sorge
für. gute Ernährung, durch Errichtung von Speiseanstal-
ten, Volksküchen, Suppenanstalten, Kaffeehallen,
Konsumvereinen und ähnlichen Einrichtungen das Be-
dürfnis nach starken geistigen Getränken zu vermindern.
Von den Kantonen aber müsse erwartet werden, dass sie
von den heute schon in ihrer Kompetenz liegenden Mit-
teln vollen Gebrauch machten, indem sie durch strenge
Wirtschaftspolizei der Versuchung zum Alkoholismus
entgegenträten, durcl1 strenge Getränkepolizei deren
schlimme Folgen zu mildern trachteten, durch strenge
Sittenpolizei und Bestrafung der Trunksucht warnend
einwirkten, endlich die Privatinitiative ·n allen angedeu-
teten Richtungen ermunterten und unterstützten. Bei
diesem Vorgehen mit vereinten Kräften sollte es gelingen,
den Kampf gegen den Alkoholismus mit Erfolg zu be-
steben. Die Kommission des Nationalrates stimmte den
Anträgen des Bundesrates auf Reglementierung und Be-
steuerung der Fabrikation und des Verkaufs gebrannter
Wasser (beutiger Art. 32 bis) zu; zugleich beschloss sie
aber im Gegensatz zum Bundesrat, nocb einen Schritt
weiter zu gehen, und auch 'den Begehren um Beschrän-
kung der Zahl der Wirtschaften durch Aufnahme einer
dem heutigen Art. 31 litt. c entsprechenden Vorschrift in
die Verfassung entgegenzukommen, wobei sie zur Be-
gründung in ihrem Berichte vom 31. Januar 1885 (Bbl.
1885 I S. 453 ff. insbesondere S. 476-479) geltend machte:
wenn die bundesräUiche Botschaft aus der Tatsache,
dass die schlimmen Folgen der Trunksucht besonders in
denjenigen Kantonen hervorträten, die verhältnismässig
weniger Wirtschaften zählten, schliesse, dass die Zunahme
der Trunksucht nicbt die Folge der Vermehrung der Wirt-
Handels- und Gewerbefreiheit; N° 7.
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schaften sei, so gehe der Schluss in dieser Allgemeinheit
zu weit. Er möge zutreffen für Gegenden, die viel Obst
und Wein produzieren, ferner für solche, wo auch ohne
Vermittlung des Wirtshauses der Schnaps leicht zu be-
kommen sei. In Gegenden aber, in denen weder Obst
noch Wein wachse und keine Brennereien sich fänden,
wo somit. Most, Wein und Schnaps aus dem Wirtshaus
bezogen werden müssten, wachse mit der Zahl der Wirts-
häuser, mit der Bequemlichkeit, sich diese Getränke zu
verschaffen, ohne Frage auch der Konsum. Gesetzt aber
auch, es möchten Zweifel an der Wirksamkeit der Mass-
regel gehegt werden, so dürfte nicht vergessen werden.
dass von einer grösseren Zahl von Kantonsregierungen,
von gemeinnützigen Gesellschaften, aus dem Schosse der
Bundesversammlung selbst dringend nach dieser Mass-
regel gerufen werde, die viele als das einzig oder doch
vornehmlich wirksame Mittel gegen den Alkoho-
lismus bezeichnen. Gegenüber diesen Stimmen dürften
die Bundesbehörden nicht durch ablehnende Haltung
oie Verantwortlichkeit auf sich laden, eine grosse Zahl
derjenigen, die besonders berufen sein werden, an dem
Werke mitzuwirken, ihm mehr oder weniger zu entfrem-
den und sie zu entmutigen. Die auf Grund dieser Be-
schlüsse redigierten neuen Art. 31litf. c und 32 bis wurden
in der Folge vom Nationalrat, Ständerat und in der
Abstimmung vom 25. Oktober 1885 auch vom Volke
angenommen.
Aus diesen Feststellungen erb eilt, dass der bei Erlass
des Art. 31 litt. c BV verfolgte Zweck ausschliesslich die
Bekämpfung de s Alkoholismus war und dass
man dementsprechend mit den Ausdrücken « Wirtschafts-
wesen & und « Wirtschaftsgewerbe )} lediglich solche
Betriebe im Auge hatte, in denen alk 0 hol halt i ge
G et r ä n k e abgegeben werden, während man die Ent-
stehung sog. alkoholfreier Wirtschaften (<< Speiseanstal-
ten, Kaffeehallen )}, usw.) umgekehrt geradezu begünstigen
wollte. Für diese Auslegung spricht auch übrigens die

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Staatsrecht.
Tatsache, dass die Vorschrift das· Wirtschaftsgewerbe
zusammen und auf gleicher Linie mit dem « Kleinhandel
mit geistigen Getränken» nennt, da diese Gleichstellung
nur dann erklärlich ist, wenn man annimmt, dass man
auch beim Wirtschaftsgewerbe nur an den Verkauf gei-
stiger Getränke gedacht und den Unterschied zwischen
beiden lediglich darin erblickt habe, dass in einem Falle
(Kleinhandel) die geistigen Getränke über die Gasse, im
andern (Wirtschaft) zum Konsum an Ort und Stelle ab-
gegeben werden.
Angesichts dessen kann unerörtert bleiben, welches die
Tragweite der vom Verfassungsgesetzgeber gebrauchten
Wendung « durch das öffentliche Wohl geforderte Be-
schränkungen » sei, ob damit nur die Begrenzung der
Zahl der Wirtschaften nach Massgabe des Bedürfnisses
habe vorbehalten werden wollen, wie BURcKHARDT a. a.
O. S.277 annimmt, oder ob der Begriff des öffentlichen
Wohles in einem weiteren Sinne auszulegen und eine der-
artige Begrenzung daher auch noch aus anderen, mit der
Bedürfnisfrage nicht unmittelbar zusammenhängenden,
allgemein volkswirtschaftlichen Erwägungen (Bewahrung
des Publikums vor durch die Ueberkonkurrenz bewirk-
ter Gefahr der Ausbeutung oder' Verlockung zu Luxus-
ausgaben usw.) angeordnet werden könne, welche Auf-
fassung den eingangs erwähnten Entscheidungen des
Bundesrats in Sachen Egger Wld Z'berg und der Rekurs-
antwort des Regierungsrats von Aargau im vorliegenden
Falle zu Grunde liegt. Selbst wenn man grundsätzlich
der letzteren Auffassung beitreten wollte, wäre damit für
die vorliegende Frage nichts gewonnen, weil die Folgen
einer solchen extensiven Auslegung auf alle Fälle nur
diejenigen Wirtschaften treffen könnten, in denen gei-
s t i g e G e t r ä 11 k e abgegeben werden. Die sog. alko-
holfreien Wirtschaften könnten dadurch nicht berührt
werden, weil sie nach dem Gesagten überhaupt nicht
unter den Begriff des Wirtschaftswesens im Sinne von
Art. 31 litt. c BV fallen.
HandeJs- und Gewerbefreiheit. N° 'I
Dadurch wird selbstverständlich das Recht der Kan-·
tone nicht berührt, die Ausübung auch dieses Gewerbes
wie jedes beliebigen anderen gestützt ~uf .~en allge~.eine11
Vorbehalt des Art. 31 litt. e aus pohzeIlIchen Grunden
an bestimmte Bedingungen zu knüpfen und hinsichtlich
der Person des Inhabers, der Lokale und der Art der
Führung diejenigen Anforderungen z.u stell~n, die im
Interesse der öffentlichen Ordnung, SIcherheIt, Gesund-
heit und Sittlichkeit sich als geboten erweisen. Eine Be-
schränkung der Zahl der fraglichen Betriebe ersc~eint
dagegen unter keinen Umständen als statthaft, WeI~ d~­
rin ein Eingriff in den Grundsatz der Gewerbefrelhelt
selbst liegt, zu dem es einer ausdrücklichen verfassun~s­
mässigen Ermächtigung bedürfte, eine solche aber. hIer
infolge der Beschränkung der Geltung des Art. 31 lItt. C
auf den Vertrieb geistiger Getränke fehlt.
.
Die Vorschrift des § 12 des aargauischen Wirtschafts-
gesetzes, welche alle in § ~ ebenda ge?a?nten Betrie~e
mit Einschluss derjenigen, In denen ledIglIch alkoholfreie
Getränke abgegeben werden, der Bedürfnisklaus~l ,:n ter-
stellt muss demnach insoweit als verfassungswIdng an-
gesehen und daher der angefochten~ Entsch~id in der
Meinung aufgehoben werden, dass dIe aargaUl.schen ~~­
hörden nicht befugt sind, dem Rekurrenten dIe BeWIllI-
gung zum Betriebe des projektiertenErfri~chungsraumes
wegen mangeln~en Bedürfnisses zu verweIgern.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird als begründet erklärt und der damit
angefochtene Entscheid des Regierungsrates des Kan-
tons Aargau vom 27. November 1914 aufgehoben.