bge · 24_I_33 · 1897-10-19 · fr
BGE 24 I 33
Öffentliches Recht


Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung.
retti un lien de droit en vertu duquel le premier aurait ete
tenu de payer le salaire du secoud ;
que l'existence d'un semblable lien de droit ne resulte ma-
nifestement pas du contrat d'entreprise passe entre Cottet
et Beaud;
qu'elle ne resnlte pas davantage de ce que Pifferetti aurait
~te engage par le recourant, la preuve d'un tel engagement
n'ayant pas meme ete tentee ;
que la declaration de Beaud produite par le recourant
demontre plutöt que c'est Beaud qui aurait engage Piffe-
retti .
qu~ ce dernier a, il est vrai, allegue, sans etre contredit
par le recourant, qu'il avait touche des mains de celui-ci
43 fr. 70 c. en especes et en marchandises a compte de son
salaire;
mais qu'll a en meme temps reconnu que ces paiements
a~aient eu Iieu sur la demande de Beaud;
qu'il parait ainsi admettre que Cottet a paye pour le compte
~e Beaud;
qu'll n'est en tout cas pas etabli qu'il ait paye pour son
propre compte et en vertu d'une obligation personnelle a
l'egard de Pifferetti;
qu'en l'absence de toute cause d'obligation demontree, le
l'ecourant ne pouvait etre condamne a payer le salaire reclame
par Pifferetti;
que sa condamnation apparait des lors comme purement
:arbitraire et constitue ainsi une violation de l'egalite devant
la loi (art, 4 de la Const. fed.).
Par ces motifs,
Le Tribunal federal
prononce:
Le recours est declare fonde et le jugement du Tribunal
des Prud'hommes de Geneve,IIIe Groupe, du 19 octobre 1897,
,est annuIe.
U. Gleichheit vor dem Gesetze. No 8.
8. A rret du 27 janvier 1898, dans la cause
Ville de Fribourg.
Imp6t communal des entreprises exploitees par l'Etat.
33
A. -
Par convention du 8 aout 1869, la ville de Fribourg a
vendu ses forets a une societe dite des Eaux et Forets, qui
projetait de creer a Fribourg divers etablissements indus-
triels, et s'engageait entre autres a amener dans cette ville
Peau necessaire a son alimentation. Cette societe etait en
liquidation depuis plusieurs annees lon~que, en 1888, l'Etat
de Fribourg racheta tous ses biens et toutes ses installa-
tions. Depuis lors l'Etat a continue a exploiter l'entreprise
eomme l'avait fait Ia societe. Jusqu'en 1895, les benefices de
cette entreprise rentraient dans Ia caisse de l'Etat et 8er-
vaient a subvenir aux depenses publiques en general. Par
decret du 16 mai 1895, le Grand Conseil decida qu'ils seraient
attribues dorenavant a Ia caisse de I'Universite de Fribourg.
La Societe des Eaux et Forets payait a Ia ville de Fri-
bourg I'impöt sur les revenus de son industrie et sur ses
immeubles situes dans Ie territoire de la commune de Fri-
bourg.
L'Etat de Fribourg, devenu successeur de Ia dite societe,
s'est refuse au paiement de ces impots. En 1894, Ie Conseil
communal de Fribourg Iui fit notifier un commandement de
payer ceux pour les annees precedentes des 1889. L'Etat
ayant fait opposition, la ville en requit la mainIevee. Le vica-
president du Tribunal de la Sarine ecarta cette demande par
le motif que Ia ville n'avait pas rempii, en ce qui concernait
l'Etat, les formalites prescrites par Ia Ioi pour I'etablisse-
ment de Ia cote de chaque contribnabIe, et n'etait des 10rs
pas au benefice d'un titre regulier.
En 1895, l'administration communale ouvrit un chapitre a
l'Etat dans le registre communal de l'impöt, fit les publica-
tions legales et avisa meme l'Etat par lettre de Ia fixation
de sa cote. L'Etat ne fit aucune reclamation dans le delai
XXIV, 1. -
1898
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Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung.
d'un mois etabli acette fin par l'art. 281 de Ja Ioi sur les
communes. Neanmoins, il ne donna aucune reponse aux invi-
tations de payer qui Iui furent ensuite adressees.
.
Le 19 novembre 1896, Ia ville de :Fribourg Iui fit notIiier
un commandement de payer la somme de 551 fr. 38, po~r
impöt communal de 1895 sur les imn:eubles faisant partie
de l'Entreprise des Eaux et Forets sltues dans Ia commune
de Fribourg. L'Etat fit opposition et Ia Ville en req~it Ia
mainlevee par assignation du 24 novembre 1896. Ensmte de
divers renvois Ia cause fut appointee au 20 mars 1897.
Le jour me~e de Ia paraissance, la Ville re~ut, par l'inter-
mediaire de la prefeeture, eopie d'une deeision prise par le
Conseil d'Etat le 19 mars, aux termes de laquelle l'Adminis-
tration des Eaux et Forets etait deelaree ne pas devoir l'im-
pot reelame, « attendu que les revenus de eette entrepris~
sont affectes a l'Universite en vertu du deeret du 16 mal
1895 et que du reste le Conseil d'Etat, sur une preeedente
reeIa~ation l'en avait deja liMree par deeision du 7 juillet
1894. » Vu' Ia nouvelle reclamation de la Ville, Ie Conseil
d'Etat decidait « que Ia eommune de Fribourg etait mal fon-
dee pour reelamer de l' Administration des Eaux et Forets
l'impot sur les immeubles situes riere Fribourg, » et ordon-
nait que l'inseription de ces immeubles faite dans les roles
d'impot de Ia eommune de Fribourg rot radiee.
Fondes sur la deeision qui preeMe, Ie representant de
l'Etat de Fribourg eonelut au rejet de Ia demande de main-
Ievee et Ie president du Tribunal de Ia Sarine, par jugement
du 20 mars, debouta la Ville de sa demande.
.
La Ville de Fribourg reeourut en eassation contre ce Juge-
ment, mais son pourvoi fut ecarte par arret du Tribunal can-
tonal du 21 juin 1897.
B _ En date du 18 mai 189'7, elle avait en outre adresse
un ;eeours de droit public au Tribunal federal tendant a
faire annuler comme inconstitutionnelle la decision du Con-
seil d'Etat du 19 mars 1897. Ce recours est motive en sub-
stanee comme suit :
La decision attaquee constitue de la part du Conseil d'Etat
H. Gleichheit vor dem Gesetze. No 8.
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un abus de pouvoir, ainsi qu'une violation de l'egalite consti-
tutionnelle et des principes fondamentaux de l'organisation
commnnale. Non seulement Ie Conseil d'Etat a juge dans sa
propre cause, mais il s'est attribne une competence qui ne
lui appartient pas. L'art. 737 Cpc. dit, il est vrai, que le
contentieux qui se rapporte a Ia surveills.nce, l'assiette, Ia
repartition, Ia perception et Ie recouvrement des contribu-
tions appartient aux autorites administratives. Mais cet
article n'investit nullement Ie Conseil d'Etat de l'omnipo-
tence administrative. Il fait simpiement, avec les autres
dispositions du titre 39me du Cpe., Ie depart entre les co m-
petences des autorites judiciaires et celles des autorites ad-
ministratives. Aux termes de l'art. 52, lettre e de Ia constitu-
tion, le Conseil d'Etat ne statue que sur les eontestations
administratives qui ne sont pas reservees a une autre auto-
rite. Or l'art. 281 de la Ioi sur les communes dispose que le
prefet statue definitivement sur les rec1amations relatives a
la cote personnelle de chaque contribuable. La cote d'impot
de l' Administration des Eaux et Forets etait devenue defini-
tive par suite du defaut de rec1amation dans Ie delai legal.
Elle ne pouvait plus etre modmee ou annuIee et en tout cas
Ie Conseil d'Etat n'avait ancune competence pour cela. En
soi le refus de l'impot est d'ailleurs injustifie. Le decret du
16 mai 1895 n'a pas modme Ia situation des immeubles des
Eaux: et Forets au point de vue de l'impot. L'art. 275, lettre
a de Ia loi sur les communes libere les immeubles de l'Etat
et ceux des fondations et etablissements qui en dependent,
du paiement de l'impot communal « lorsqu'ils so nt directe-
ment affectes a un service public; » il libere aussi les « edi-
fiees et terrains servant de meme directement a un culte
officiellement reconnu et ä l'instruction publique. » Apres
comme avant le decret en question, les immeubles de I'Ad-
ministration des Eaux et Forets ne servent pas directement
a l'instruction publique ni a un autre service public. L'Etat
possMe dans tout une serie de communes des immeubles
dont les revenus sont verses dans sa caisse et sont ainsi
indirectement aflectes aux services publics. Il paie nean-

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Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung.
moins l'impot commnnal sur ces immeubles. La situation des
immeubles des Eaux et Forets est absolument identique. Le
refus de l'Etat de payer l'impot a la Ville de Fribourg POUi'
ces immeubles, viole le principe de l'egalite qui doit regner
entre les communes comme entre les citoyens; il cree un
privilege de lieu contraire a l'art. 9 de la constitution .. La
decision dont est recours depouille arbitrairement la Ville
de Fribourg d'un droit que Iui accorde Ia loi sur Ies c~m­
munes (art. 275) et que Iui garantit rart. 77 de Ia constItu-
tion cantonale' elle viole enfin l'art 281 de la loi citee sur
les communes, 'ainsi que l'art. 52 lettre e de Ia constitution
cantonale.
C. -
La reponse pour l'Etat de Fribourg renferme un
long expose de fait tendant a demontrer que des sa creatio~
l'Entreprise des Eaux et Forets a ete envisagee comme d'utI-
lite publique et que, grace a sa replise par l'Etat, Ia ~ille
de Fribourg en retire d'importants avantages. Quant a Ia
question de competence du Conseil d'Etat, la reponse recon-
nait que l'art. 281 de Ia loi sur les commu~es donn~ au~
prefets le droit de prononcer sur les n:iclamatlOns relatives a
Ia quotite de l'impot, a l'importance de Ia cote personnelle
du contribuable. En revanche, Ie Conseil d'Btat serait seul
competent pour decider si un impot est du ou pas du. ~ela
resulterait de Ia constitution, qui soumet les communes a la
tutelle du Conseil d'Etat (art. 77 et art. 52, lettre ( et g),
d'ou il suit que celui-ci a toujours le droit de casser une
decisiou d'une autorite communale. Cela resulte eu outre du
Code de procedure civile qui, dans ses art. 731 et 737, place
les difficultes administratives, specialement en matiere d'im-
pots, dans la competence supreme. du Co~seil. d'Etat. ;rou-
chant la violation alleguee de l'egahte constItutlOnnelle, I Etat
reconnait qn'il paie l'impot foncier communal pour les forets
et vignes qu'il possede dans diverses communes. ßlais Ia
situation juridique de ces immeubles est differen:e et il n'y a
pas d'inegalite inconstitutionnelle dans le falt que ceux
de l' Administration des Eaux et Forets sont aftranchis de
l'impöt.
Par ces motifs, l'Etat conclut au rejet du recours.
11. Gleichheit vor dem Gesetze. No 8.
37
D. -
Dans sa replique, la Ville de Fribourg maintient sa
maniere de voir tlluchant Ia question de competence du Con-
seil d'Etat et s'appuie essentiellement sur le texte des art.
280 et 281 de la loi sur les communes. En cas de contra-
diction entre le code de procedure et cette loi, c'est celle-ci
qui doit l'emporter en tant que posterieure au code. L'objec-
tion faite p'ar l'Etat au moyentifl~ de la violation de l'egalite
constitutionnelle n'est pas fondee. Il ne s'agit pas de savoir
si la Ville de Fribourg tire des avantages de l'Elltreprise
des Eaux et Forets et de I'Universite et si, a raison de ces
avantages, les immellbles de la dite entreprise pourraient
etre affranchis de l'impot communal. Il s'agit de savoir si la
loi sur les communes les affranchit. Or tel n'est pas le cas,
attendu qu'ils ne sont pas affectes directement a un service
public. Sans doute l'Entreprise des Eaux et Forets a un
caractere d'utilite publique, mais elle ne constitue pas un
service public. En refusant a la commune de Fribourg le
droit de lever un impöt sur les immeubles de cette entre-
prise,le Conseil d'Etat a viole le principe de l'egalite inscrit
a l'art. 9 de la constitution cantonale.
E. -
La duplique renouvelle les arguments de Ia reponse
en ce qui concerne la competence du Conseil d'Etat. Elle
maintient egalement que Ia decision attaquee ne viole pas
l'egalite garantie par la con~titution et affirme que les im-
meubles de l' Administration des Eaux et Forets sont affectes
directement a un service public.
Statuant sur ces {aits et considerant en droit :
1. -
Le premier grief du recours consiste a dire que le
Conseil d'Etat etait incompetent en principe et en Ia forme
pour prendre la decision dont est recours.
L'art. 281 de la loi sur les commnnes dispose qu'une fois
le role des contributions etabli par le Conseil communal,
chaque contribuable jouit du terme peremptoire d'un mois
pour faire valoir ses reclamations sur sa cote personnelle ;
que l'autorite locale y bit droit, s'il y a lieu, et que le Pre-
fet statue definitivement sur expose oral. Le role ainsi etabli,
ajoute rarticle, forme titre executoire.
La re courante soutient en s'appuyant sur cet article que

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Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassuug.
le Prefet etait competent pour statuer definitivement sur
toute reclamation relative a Ia cote d'impot de l'Etat figu-
rant dans le role des contributious de la Ville de Fribourg
pour 1895.
L'Etat de Fribourg soutient au contraire que Ia compe-
tence attribuee au Prefet par l'article cite n'est relative qu'a
Ia determination de Ia quotite de l'impot, du montant de la
cote personnelle de chaque eontribuable. En revanche, les
eoutestations portant sur le point de savoir en principe si
un impot est du ou pas du rentreraient dans la competenee
du Conseil d'Etat.
L'art. 52 de la Constitution fribourgeoise dispose sous
lettre e que le Conseil d'Etat statue sur toutes les contes-
tations purement administratives qui ne sont pas reservees
a une autre autorite. TI s'agit donc de savoir si l'art. 281 de
Ia loi sur les communes, invoque par la recourante, ne donne
aux Prefets que la competence restreinte admise par l'Etat
ou bien s'il leur donne aussi Ie droit de decider en prineipe
et definitivement si un impot est ou n'est pas du.
Le Tribunal federal, eonformement a sa jurisprudence
eonstante, ne peut s'eearter de l'interpretation donnee a
eette disposition legale par l'autorite cantonale, soit par le
Conseil d'Etat, que si elle apparait comme arbitraire et in-
coneiliable avec le texte de Ia loi. Or ee n'est pas le cas.
D'une part,la distinction que le Conseil d'Etat estime devoir
etre faite entre les eontestations portant sur le principe
meme de l'astriction au paiement de l'impot et celles con-
cernant la quotite d'un imp6t non eonteste en principe, est
en soi parfaitement admissible. D'autre part, il n'est pas
demontre d'une maniere absolument indubitable que l'art.
281 de la loisur les eommunes ait entendu, sous le Dom de
« reclamations sur Ia cote personnelle, » plaeer dans la
competenee des prefets non seulement les contestations de
Ia seconde eategorie, mais aussi celles de Ia preniiere.
Si le tribunal ne peut considerer comme inconstitution-
nelle Ia eompetenee revendiquee par Ie Oonseil d'Etat de
statuer en principe sur 1e du ou le non du d'un impot, en
II. Gleichheit vor dem Gesetze. N0 8.
revanche on doit reconnaitre que le Conseil d'Etat etait
incompetent en la forme pour statuer eomme ill'a bit par
sa decision du 19 mars 1897.
En tant que contribuable a l'impot communal, FEtat est
regt par les memes regles que les particuliers. Il etait done
oblige, ensuite de son inscription au rOle des contribuables
de Ia Ville de Fribourg et snrtout apres avoir ete speciale-
ment avise de cette inscriptioll, de se conformer aux pres-
criptions de l'art. 281 de Ia loi sur les communes et de
faire valoir ses reclamations dans le delai legal. N'ayant pas
contes te son obligation dans le dit delai, le röle d'impot
etait devenu, aux termes de l'article precite, titre executoire
a son egard, et il n'etait plus au pouvoir du Conseil d'Etat
de le declarer non tenu au paiement de l'impot. Il est a
r-emarquer d'ailleurs que Ia decision dn Conseil d'Etat a ete
prise sans que Ia commune ait ete prealablement entendue,
ainsi que l'exigent les regles elementaires de Ia justiee. La
decision dont est recours constitue done, eu egard aux cir-
constances dans lesquelles elle a ete prise, un abus de pou-
voir du Conseil d'Etat et une violation arbitraire de l'art.
281 de Ia Ioi sur les communes.
2. -
La reconrante allegne en second lieu que le Conseil
d'Etat, en declarant les immenbles de l' Administration des
Eaux et Forets non sonmis a l'impot de la Ville de Fribourg,
a interprete d'une maniere arbitraire l'art. 275 de la Ioi sur
les communes et viole ainsi l'egalite devant Ia loi garantie
par l'art. 9 de Ia constitution fribourgeoise.
L'artieIe invoque dispose que les imp6ts ordinaires de
commune atteignent :
« a) Tons les immeubles situes sur le territoire de Ia com-
mune, a l'exception de eeux de FEtat et des fondations et
etablissements qui en dependent lorsqu'ils sont directement
affectes a nn service public, des edifices et terrains servant
de meme directement a un eulte officiellement reconnu et a
l'instruction publique. »
La question a resoudre est donc de savoir si les immeubles
de l'Administ.ration des Eaux et Forets peuvent etre consi-

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Staatsrechtliche' Entscheidungen. 1. Abschnitt. Bundesverfassung.
deres comme directement affecMs a un service public, soit
specialement a l'instruetion publique.Or il n'est pas douteux
que la reponse acette question doit etre negative.
S'il est vrai, ainsi que l'expose l?Etat dans sa reponse,
que l'Entreprise des Eaux et Forets a ete envisagee des
l'origine comme ayant un caractere d'utilite pubJique, il ne
s'en suit pas qu'elle constitue un service public. Elle a e16
manifestement creee dans un but essentiellement econo-
mique et industriel. Ses fondateurs se proposaient de reali-
ser des benefiees par l'achat des forets de la ville de Fri-
bourg, la construction et I'exploitation d'etablissements hy-
drauliques pour le sciage des bois, la production de la force·
motrice et sa vente aux industriels fribourgeois,la fourniture
d'eau a la ville de Fribourg pour ses besoins publics et pri-
ves, moyennant finance ou a titre de contre-valeur des avan-
tages accordes a I'entreprise. Cette entreprise n'a pas
change de caractere en passant aux mains de FEtat de Fri-
bourg. Meme en tant que celui-ci alimente d' eau la ville
de Fribourg, il ne remplit pas un service public. Il agit non
en vertu d'une obligation originaire de l'Etat, qui lui incom-
berait vis-a-vis des eommunes en general, mais en vertu
d'un contrat lie entre la Ville de Fribourg et la societe ä.
laquelle il a succede.
, Les immeubles de l' Administration des Eaux et Forets ne
rentrent done pas dans la categorie des biens de l'Etat dont
la destination est de servir directement a l'aeeomplissement
d'un service publie, comme les batiments oecupes par les
bureaux de l'administration cantonale, ceux destines a rad-
ministration de la justiee, les prisons, les eeoles, ete. Ce sont
des biens qui fournissent a l'Etat des revenus, a l'aide des-
queis il couvre une partie des depenses pubIiques. (Voir sur
la distinction a faire eutre ees deux categories de biens de
l'Etat: Schulze, Preuss. Staatsrecht, 2e ed., T. lI., p. 174).
Ils serveut sans doute indirectement a un service public,
mais ils n'y sont pas directement affectes comme ce serait le
cas, par exemplfl, si un batiment appartenant a l'Entreprise
des Eaux et Forets se trouvait occupe par des auditoires,
H. Gleichheit vor dem Gesetze. No S.
41
des laboratoires ou d'autres locaux utilises po ur l'enseigne-
ment universitaire.
Il suit de 1ft que c'est a tort que le Conseil d'Etat de Fri-
bourg a prononce que les immeubles de l' Administration des
Eaux et Forets echappaient a l'impöt eommunal de la Ville
de Fribourg en vertu de l'art. 275 de la loi sur les com-
munes. Les termes de eet article sont parfaitement clairs et
il est impossible de leur donner une interpretation qui per-
mette de faire rentrer les immeubles de l' Administration des
Eaux et Forets parmi eeux qu'il exempte de l'impöt comme
affectes directement a un service public. La decision du Con-
seil d'Etat constitue des 10rs une appIication arbitraire de la
disposition legale en question et implique par suite une vio-
lation des art. 9 de Ia Constitution fribourgeoise et 4 de Ia
Constitution federale.
3. -
Ces textes constitutionnels doivent etre consideres
avec d'autant plus de raison comme violes, que l'egalite
devant la loi qu'ils garantissent a ete meconnue dans I'appli-
cation qui a ete faite de l'art. 275 de la loi sur les eommunes t
d'une part, a la Ville de Fribourg et, d'autre part, aux autres
communes fribourgeoises.
L'Etat reconnait en effet qu'il paie l'impöt pour les do-
maines en nature de forets et vignes qu'il possMe dans
diverses communes ou existe uu impöt communal immobilie!'.
"Mais il objecte qu'aucun de ces immeubles ne fait partie
d'une entreprise affectee au meme service que celle des
Eaux et Forets et qu'au surplus les avantages particuliers
que la Ville de Fribourg retire de cette derniere entreprise,
ainsi que de l'Universite, justifient une difference de traite-
ment a son egard, conformement a Ia maniere de voir admise
par le Tribunal federal dans Ia cause entre l'Etat du Valais
et la Ville de Sion (voir Rec. off. T. IX, p. 407.).
Ces objeetions sont manifestement mal fondees. L'egalite
devant la loi est violee au detriment de la Ville de Fribourg
des l'instant ou 1 'Etat, ainsi qu'il le reconnait, paie l'impöt
immobilier dans d'autres communes pour des immeuble\'!
dont les revenus, comme eeux de l'Entreprise des Eaux et

42
Staatsrechtliche Entscheidungen. 1. Abschnitt. Bundesverfassung.
Forets, servent a couvrir les depenses de I'Etat en general
Oll certaines depenses speciales, teIles que celles pour l'ins-
truction publique. Ni les uns ni les autres de ces immeubles
ne sont affectes directement aux services publies, et des
lors Hs sont tous astreints a l'impot en vertu de l'art. 275
de la loi sur les communes. Quant aux avantages que la Ville
de Fribourg peut retirer de l'Entreprise des Eaux et Forets
et de l'Universite, il est hors de propos d'en faire etat en la
cause. TI ne s'agit pas, en effet, de savoir si les immeubles
de cette entreprise situes dans le territoire de la ville sont
Iegalement affranchis de l'impot communal a raison des avan-
tages en question. L'art. 275 de Ja loi precitee, dont l'appli-
cation est en jeu, ne prevoit pas cette cause de liberation,
et des 10rs I'Etat ne saurait l'invoquer pour se soustraire a
l'obligation de payer l'impot.
Par ces motifs,
Le Tribunal federal
prononce:
Le recours est declare fonde et la decision du Conseil
d'Etat de Fribourg, du 19 mars 1897, est annulee.
9. Urteil vom 24. ,))Ci'tq '1898 tn 0tetati3angcfteUte an~
3ufel)en, bnl)er rönne il)re &ooerufung nur nao, 'WCaBgabe bei3
@efel,1e.i3 über &bberufung bel.' ~eamten llom 20. ~eoruar 1851
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fet ber 1Jtegierung.i3rCtt Aur
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fom:petent, fonbern nur 'oie @erio,te, unb eß entl)alte bel' ~in ~
fteUlIng!$oefo,Iuf3 auo, eine ~erfe~ung be.i3 &r1. 16 bel.' 6ernifo,en
 a3u fomme, baf3 etli3 6trafe für
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~uf3e l)orgefe1)en fei, fein @efe§
aoer bem 1Jtegierung.i3rate baß 1Jteo,t bel.' ~infteUung einräume.
C. ver 1Jtegierung.i3rat bei3 ,lfantonß ~ern trägt auf &btuet
lung bei3 1Jtefurfe.i3 an. &r bertueti3t 3unäo,ft barauf, baf3 ber an~
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