bge · 151 I 314 · 2025-01-17 · de

Regeste
 Art. 8 Abs. 2 und 3, Art. 15 und 35 BV; Übertragung der Führung einer öffentlichen Mädchensekundarschule an die Stiftung Schule St. Katharina. (Grundrechtliche) Gewährleistungsverantwortung des Gemeinwesens bei der Übertragung der öffentlichen Aufgabe Bildung an eine private Schule (E. 5, insb. E. 5.3 und 5.4). Grundsätze betreffend die Glaubens- und Gewissensfreiheit und die religiöse Neutralität der öffentlichen Schule (E. 6). Verneinung der Gewährleistung dieser Grundsätze in Bezug auf den vorliegend streitigen Schulvertrag wegen der intensiven konfessionellen Ausrichtung der Schulträgerin und den umfangreichen religiösen Aktivitäten im Schulalltag (E. 7). Gebot der Gleichbehandlung der Geschlechter; Grundsatz (und Ausnahmen) des gemischtgeschlechtlichen Unterrichts in der öffentlichen Schule (E. 8, insb. E. 8.7). Verfassungswidrigkeit, als Teil der öffentlichen Schule eine reine Mädchensekundarschule betreiben zu lassen (E. 9).

Urteilskopf
151 I 314
22. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A., B. und C. gegen Stiftung Schule St. Katharina, Politische Gemeinde Wil und Departement des Innern des Kantons St. Gallen (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_405/2022 vom 17. Januar 2025
Regeste
Art. 8 Abs. 2 und 3,
Art. 15 und 35 BV
; Übertragung der Führung einer öffentlichen Mädchensekundarschule an die Stiftung Schule St. Katharina.
(Grundrechtliche) Gewährleistungsverantwortung des Gemeinwesens bei der Übertragung der öffentlichen Aufgabe Bildung an eine private Schule (E. 5, insb. E. 5.3 und 5.4).
Grundsätze betreffend die Glaubens- und Gewissensfreiheit und die religiöse Neutralität der öffentlichen Schule (E. 6). Verneinung der Gewährleistung dieser Grundsätze in Bezug auf den vorliegend streitigen Schulvertrag wegen der intensiven konfessionellen Ausrichtung der Schulträgerin und den umfangreichen religiösen Aktivitäten im Schulalltag (E. 7).
Gebot der Gleichbehandlung der Geschlechter; Grundsatz (und Ausnahmen) des gemischtgeschlechtlichen Unterrichts in der öffentlichen Schule (E. 8, insb. E. 8.7). Verfassungswidrigkeit, als Teil der öffentlichen Schule eine reine Mädchensekundarschule betreiben zu lassen (E. 9).
Sachverhalt
ab Seite 315
BGE 151 I 314 S. 315
A.
A.a
Am 30. Oktober 1996 unterzeichneten das Kloster St. Katharina, eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, und die Politische Gemeinde Wil (nachfolgend: Gemeinde Wil) einen Vertrag über die Führung einer Mädchensekundarschule durch das Kloster St. Katharina (nachfolgend: Kathi). Am 16. September 1997 genehmigten der katholische Administrationsrat und das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen den Schulvertrag. Dieser sieht vor, dass das Kathi nach dem gesetzlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag geführt wird. Zudem werden Akzente gesetzt, die sich für die Trägerschaft der Schule aus der Zugehörigkeit zu einer Ordensgemeinschaft ergeben. Nebst einem Teil der Schülerinnen aus Wil besuchen auch Privatschülerinnen aus anderen Gemeinden das Kathi.
A.b
Am 11. Februar 2016 folgte das Stadtparlament der Gemeinde Wil dem Antrag des Stadtrats und stimmte dem Nachtrag I zum Schulvertrag zu. Gemäss dem Nachtrag I sollte die Stiftung Schule St. Katharina, eine privatrechtliche Stiftung, den Schulvertrag übernehmen und der Gemeinde Wil das Recht eingeräumt werden, über die Aufnahme von Mädchen mit Wohnsitz in Wil in das Kathi zu entscheiden. Gegen die Beschlüsse des Stadtparlaments der Gemeinde Wil, mit welchem der modifizierte Schulvertrag genehmigt worden ist, ist kein Referendum ergriffen worden.
A.c
Eine von A., B., und der C. in der Folge erhobene Abstimmungsbeschwerde gegen die Beschlüsse des Stadtparlaments vom 11. Februar 2016 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 17. Dezember 2019 mit der Begründung gut, für die Beschlüsse des Stadtparlaments fehle eine rechtliche Grundlage.
BGE 151 I 314 S. 316
Daraufhin gelangten die Gemeinde Wil und die Stiftung Schule St. Katharina ans Bundesgericht. Dieses hob das angefochtene Urteil vom 17. Dezember 2019 auf und wies die Sache zum Entscheid über die gesetzliche Grundlage im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zurück (Urteil 2C_136/2020 / 2C_137/2020 vom 5. November 2021).
B.
Im Nachgang an den bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheid entschied das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Urteil vom 11. April 2022 neu. Es wies die Beschwerde von A., B. und der C. ab, soweit es darauf eintrat. Zusammengefasst erwog es, die im modifizierten Schulvertrag enthaltenen Bestimmungen zur Übertragung der Führung von Regelklassen der öffentlichen Sekundarschule an die Stiftung Schule St. Katharina seien einem formellen Gesetz gleichgestellt. Ferner verneinte das Verwaltungsgericht eine Verletzung des Legalitätsprinzips, der Wirtschaftsfreiheit, der Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie des Gleichbehandlungsgebots bzw. des Diskriminierungsverbots.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. Mai 2022 gelangen A., B. und die C. ans Bundesgericht. Sie verlangen, der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. April 2022 sowie die mitangefochtenen Beschlüsse des Stadtparlaments Wil vom 11. Februar 2016 seien aufzuheben.
Die Stiftung Schule St. Katharina wie auch die Gemeinde Wil verlangen mit ihren jeweiligen Eingaben, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Das Departement des Innern verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat den Fall am 17. Januar 2025 öffentlich beraten und entschieden.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5.
Die Beschwerdeführer rügen sodann, die im Schulvertrag vorgesehene Übertragung der Führung einer öffentlichen Sekundarschule an die Schule Stiftung St. Katharina verletze verschiedene Grundrechte. Vorweg gilt es, die vorliegend zu beurteilende Konstellation einzuordnen.
BGE 151 I 314 S. 317
5.1
Die Schulhoheit liegt bei den Kantonen (
Art. 62 Abs. 1 BV
i.V.m.
Art. 3 BV
; Urteil 2C_414/2015 vom 12. Februar 2016 E. 3.2). Sie sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht (
Art. 62 Abs. 2 BV
).
Art. 19 BV
gewährleistet in diesem Zusammenhang als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Die inhaltlichen Anforderungen, die
Art. 19 BV
an den obligatorischen Grundschulunterricht stellt, belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Der in
Art. 19 BV
vorgesehene Unterricht muss jedoch für den Einzelnen angemessen und geeignet sein; er muss die Schulpflichtigen auf ein eigenverantwortliches Leben im modernen Alltag vorbereiten (
BGE 145 I 142
E. 5.3;
BGE 138 I 162
E. 3.1; Urteile 2C_227/2023 vom 29. September 2023 E. 4.3; 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.2). Die Kantone haben die Grund- und Mittelschule verfassungskonform auszugestalten (vgl. Urteil 2C_586/2016 vom 8. Mai 2017 E. 2.2 m.H.).
5.2
Obwohl die Bildung eine öffentliche Aufgabe ist, liegt kein Monopol im Rechtssinne vor (
BGE 129 II 497
E. 5.4.9), und sind private Einrichtungen auf allen Stufen zulässig (Urteil 2C_586/2016 vom 8. Mai 2017 E. 2.2 m.H.). Der Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (
Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV
). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist (Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.3.1 m.H.). Auf kantonaler Ebene wird das Recht, Privatschulen zu gründen und zu führen sowie zu besuchen, ausdrücklich von der Kantonsverfassung anerkannt (
Art. 3 lit. a KV/SG
[SR 131.225]). Es gilt darauf hinzuweisen, dass die Möglichkeit der Stiftung Schule St. Katharina, unter staatlicher Aufsicht eine religiös ausgerichtete und nur Mädchen zugängliche Privatschule zu führen, in diesem Verfahren nicht infrage steht. Im Streit liegt vorliegend einzig die Frage, ob einer solchen Privatschule die Führung einer öffentlichen Sekundarschule übertragen werden kann (s. nachstehende E. 5.5).
5.3
Über die Zulässigkeit von privaten Einrichtungen hinaus besteht auch die Möglichkeit, dass das Gemeinwesen in einem bestimmten Umfang auf die Führung eigener staatlicher Einrichtungen verzichtet
BGE 151 I 314 S. 318
und anstelle staatlicher Schulen private Schulen mit der Durchführung der öffentlichen Aufgabe Bildung betraut (Urteil 2C_586/2016 vom 8. Mai 2017 E. 2.2; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, ZBl 99/1998 S. 251 f.). Findet eine solche eigentliche Beleihung (etwa über eine Leistungsvereinbarung) statt, werden diese Beliehenen funktionell zu Verwaltungsträgern und sind als Grundrechtsverpflichtete an die Grundrechte gebunden (
Art. 35 Abs. 2 BV
; vgl.
BGE 149 I 2
E. 2.3.2; Urteil 2C_586/2016 vom 8. Mai 2017 E. 2.2 m.H.; betreffend die Grundrechtsbindung der öffentlichen Schule:
BGE 142 I 49
E. 4.1).
5.4
Soweit eine Privatschule eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, gilt sie als öffentliche Schule (vgl.
BGE 125 I 347
E. 3b m.H.; STÖCKLI/PIOLINO, Religiöse Privatschulen im Spannungsfeld, AJP 2018 S. 44; SCARLETT SCHWARZENBERGER, Die Glaubens- und Gewissensfreiheit im Kontext der öffentlichen Schule, Rechtliche Leitplanken zu religiöser und weltanschaulicher Identität, Toleranz und Neutralität, 2011, S. 21; vgl. nachstehende E. 6.4.3). Zudem behält der Staat auch bei einer Beleihung seine Gewährleistungsverantwortung. Die Privaten müssen unter der Aufsicht des Staates stehen und es muss gewährleistet sein, dass sie bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten die Grundrechte beachten (vgl. Urteil 2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E. 2.4 m.H.). Auch der Übertragungsakt selbst muss die Grundrechte beachten (vgl. SCHEFER/GLOCKENGIESSER, Rechtliche Anforderungen an die Privatisierung der Sonderschulen im Kanton Aargau, Rechtsgutachten vom 6. Juni 2013, erstattet zuhanden des Dachverbands Schweizer Lehrerinnen und Lehrer, S. 10,
https://www.lch.ch
).
5.5
Nach Gesagtem ist es im Grundsatz zulässig, die Führung einer öffentlichen Sekundarschule - wie es mit dem hier streitigen Schulvertrag vorgesehen ist - an eine private Schulträgerin zu übertragen. Eine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür besteht vorliegend (nicht publ. E. 4). Fraglich erscheint allerdings, ob es mit der dargelegten grundrechtlichen Gewährleistungspflicht der Gemeinde Wil vereinbar ist, vorliegend der Stiftung Schule St. Katharina die Führung einer öffentlichen Mädchensekundarschule zu übertragen.
6.
Die Beschwerdeführer bringen zunächst vor, der Schulvertrag verstosse gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit nach
Art. 15 BV
.
6.1
Neben
Art. 9 EMRK
,
Art. 18 UNO-Pakt II
(SR 0.103.2) und
Art. 2 lit. i KV/SG
wird die Glaubens- und Gewissensfreiheit durch
BGE 151 I 314 S. 319
Art. 15 BV
gewährleistet (Abs. 1). Sie räumt jeder Person das Recht ein, ihre Religion und ihre weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen (Abs. 2). Jede Person hat das Recht, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören und religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 3; sog. positive Glaubens- und Gewissensfreiheit). Umgekehrt darf niemand gezwungen werden, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören, eine religiöse Handlung vorzunehmen oder religiösem Unterricht zu folgen (
Art. 15 Abs. 4 BV
; sog. negative Glaubens- und Gewissensfreiheit; vgl.
BGE 148 I 160
E. 7.1;
BGE 145 I 121
E. 5.1;
BGE 142 I 49
E. 3.4).
6.2
Minderjährige Kinder sind in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützt (
Art. 11 Abs. 2 BV
;
Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II
; Art. 3 und 14 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [UNO-Kinderrechtskonvention, KRK; SR 0.107]). Die Rechte minderjähriger Kinder werden durch die Eltern wahrgenommen (
Art. 304 Abs. 1 ZGB
). Den Eltern kommt auch das Recht zu, über die religiöse Erziehung ihrer Kinder bis zum Ende des 16. Altersjahrs zu bestimmen (
Art. 303 Abs. 1 und 3 ZGB
; vgl. auch
Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II
); dieses Recht ist seinerseits Bestandteil der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Eltern (
BGE 142 I 49
E. 5.3;
BGE 129 III 689
E. 1.2). Neben dem Aspekt der religiösen Erziehung ist indessen auch ein innerer, persönlicher Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit zu achten, der bei jedem urteilsfähigen Kind mitzuberücksichtigen ist (
Art. 11 BV
;
Art. 14 Abs. 1 KRK
;
BGE 142 I 49
E. 5.3 m.H.).
6.3
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit hat im Wesentlichen drei Funktionen zu erfüllen: Erstens soll sie den religiösen Frieden sichern (Toleranzgebot;
BGE 148 I 160
E. 7.3;
BGE 142 I 49
E. 3.2; vgl.
BGE 123 I 296
E. 4b/bb;
BGE 117 Ia 311
E. 4a). Zweitens soll sie garantieren, dass alle Menschen allein und in der Gemeinschaft ihre tiefsten Überzeugungen zu transzendentalen Fragen bewahren, ausdrücken und im Alltag leben dürfen (Freiheitsschutz;
BGE 148 I 160
E. 7.3;
BGE 142 I 49
E. 3.2;
BGE 139 I 280
E. 4.1). Schliesslich soll die Glaubens- und Gewissensfreiheit auch die Ausgrenzung religiöser Minderheiten verhindern und die Integration aller Menschen ungeachtet ihres Glaubens im Gemeinwesen erleichtern (Integrationsfunktion;
BGE 148 I 160
E. 7.3;
BGE 142 I 49
E. 3.2; je mit Hinweisen).
6.4
Die Wahrung der religiösen Toleranz, Freiheit und Integration wird in den meisten Ländern mit westlich geprägten Verfassungen
BGE 151 I 314 S. 320
durch den Grundsatz der weltanschaulichen und religiösen Neutralität des Staates konkretisiert (
BGE 148 I 160
E. 7.4;
BGE 142 I 49
E. 3.3 m.H.; vgl. bereits
BGE 116 Ia 252
E. 5e). Die Pflicht des Staates zu Neutralität und Toleranz ergibt sich neben der Religionsfreiheit auch aus dem Gebot, Personen nicht wegen ihrer weltanschaulichen oder religiösen Überzeugung zu diskriminieren (
Art. 8 Abs. 2 BV
;
BGE 142 I 49
E. 3.3;
BGE 139 I 292
E. 8.2; vgl. ferner
BGE 134 I 49
E. 2).
6.4.1
Das Neutralitätsgebot gilt nicht absolut. Es hat nicht den Sinn, das religiöse oder weltanschauliche Moment aus der Staatstätigkeit völlig auszuschliessen. Es verlangt vielmehr die unparteiische, gleichmässige Berücksichtigung der in einer pluralistischen Gesellschaft auftretenden religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen. Der Staat soll sich bei öffentlichen Handlungen konfessioneller oder religiöser Erwägungen enthalten, welche geeignet wären, die Freiheit der Bürger in einer pluralistischen Gesellschaft zu verletzen (
BGE 118 Ia 46
E. 4e; vgl.
BGE 125 I 347
E. 3a). Die Neutralitätspflicht verbietet insofern eine Parteinahme des Staates zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Religion und mithin jede Sonderbehandlung von Angehörigen einer Religion, die einen spezifischen Bezug zu deren Glaubensüberzeugung aufweist (
BGE 142 I 49
E. 3.5 m.H.;
BGE 139 I 292
E. 8.2.3).
6.4.2
Die religiös-weltanschauliche staatliche Neutralität ist nicht erst dann gegeben, wenn eine strikte Trennung von Staat und Religion realisiert ist (laizistische Staatstradition), sondern auch, wenn ihr eine für verschiedene Weltanschauungen und Glaubensbekenntnisse gleichermassen offene Haltung zugrunde liegt (staatliche Neutralität) (
BGE 148 I 160
E. 7.4;
BGE 142 I 49
E. 3.3). Aus der Konkretisierung des Föderalismusprinzips in
Art. 72 Abs. 1 BV
, wonach die Regelung der Beziehungen zwischen der Kirche und dem Staat in die Zuständigkeit der Kantone fällt, ergibt sich, dass in der Schweiz in Bezug auf die Beziehungen zwischen dem Staat und den verschiedenen Religionsgemeinschaften unterschiedliche kantonale Systeme nebeneinander bestehen (
BGE 148 I 160
E. 5 und 7.4 m.H.). Im kantonalen Staatsrecht der Schweiz finden sich sowohl konfessionell-neutral geprägte als auch laizistisch orientierte Traditionen (vgl.
BGE 148 I 160
E. 7.4;
BGE 142 I 49
E. 3.3). Bei der abstrakten Prüfung der Verfassungsmässigkeit einer kantonalen oder kommunalen Norm verlangt diese Situation vom Bundesgericht eine besondere Zurückhaltung, die den Besonderheiten jedes einzelnen Kantons
BGE 151 I 314 S. 321
Rechnung trägt (vgl.
BGE 148 I 160
E. 5 m.H.). Gleichwohl hat das Bundesgericht dabei sicherzustellen, dass die verfassungsrechtlichen Schranken eingehalten werden.
6.4.3
In der alten Bundesverfassung war das staatliche Neutralitätsgebot im Bereich der öffentlichen Schule noch in
Art. 27 Abs. 3 aBV
verankert. Diese Bestimmung sah vor, dass die öffentlichen Schulen von den Angehörigen aller Bekenntnisse ohne Beeinträchtigung ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit besucht werden können sollen. Das Bundesgericht hatte in Bezug auf
Art. 27 Abs. 3 aBV
festgehalten, dass dieser Grundsatz für alle öffentlichen Schulen gelten muss (
BGE 125 I 347
E. 3b;
BGE 107 Ia 261
E. 2b). Es hatte auch präzisiert, dass als öffentliche Schulen im Sinne von
Art 27 Abs. 3 aBV
jedenfalls alle Schulen gelten, die von einem öffentlichen Gemeinwesen getragen werden, allenfalls auch Schulen mit privater Trägerschaft, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen und von Rechts wegen allen Interessenten offenstehen. Als öffentlich müssten formal private Schulen namentlich dann gelten, wenn sie im Wesentlichen vom Staat finanziert werden, da sonst ein Kanton die Bestimmung von
Art. 27 Abs. 3 aBV
umgehen könnte (
BGE 125 I 347
E. 3b m.H.; vorstehende E. 5.4).
6.4.4
Obwohl die Bundesverfassung von 1999 diese Bestimmung so nicht mehr kennt, gilt deren Inhalt noch immer (vgl. CHRISTIAN REBER, Staatliche Unterstützung für Leistungen der anerkannten Kirchen - Religionspolitik nach zweierlei Mass?, 2020, S. 26). Auch heute ist der Grundsatz der konfessionellen Neutralität sodann verfassungsrechtlich besonders verankert im Bereich der öffentlichen Schule: Nach
Art. 15 Abs. 4 BV
darf niemand gezwungen werden, eine religiöse Handlung vorzunehmen oder religiösem Unterricht zu folgen (vgl. Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2).
6.5
Aus
Art. 15 Abs. 4 BV
folgt das Verbot des obligatorischen Religionsunterrichts (vgl.
BGE 142 I 49
E. 3.5 m.H.;
BGE 123 I 296
E. 4b/ bb). Keine Schülerin und kein Schüler darf gegen ihren/seinen Willen bzw. den Willen ihrer/seiner Eltern mit religiösen Inhalten konfrontiert werden. Auf Schülerinnen und Schüler darf kein irgendwie gearteter Druck ausgeübt werden, konfessionell ausgerichtetem Unterricht zu folgen. Die Freiwilligkeit des religiösen Unterrichts ist konsequent zu praktizieren und zu deklarieren und setzt voraus, dass religiöser Unterricht klar vom gewöhnlichen, verpflichtenden Unterricht getrennt wird (LORENZ ENGI, Die religiöse und ethische
BGE 151 I 314 S. 322
Neutralität des Staates, 2017, S. 280 f.; vgl. ferner MARTENET/ZANDIRAD, in: Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, N. 100 zu
Art. 15 BV
).
6.6
Die öffentliche Schule muss neutral sein, um jedem Einzelnen zu ermöglichen, frei über Glaubensfragen zu befinden (Urteil 2C_264/ 2016 vom 23. Juni 2017 E. 3.1 m.H.; vgl.
BGE 142 I 49
E. 3.5;
BGE 125 I 347
E. 4d). Sie hat das Gebot der konfessionellen Neutralität zu beachten; dieses soll den Respekt der verschiedenen Überzeugungen garantieren und die Kinder bzw. die Eltern, die über deren religiöse Erziehung entscheiden, vor unerwünschten konfessionellen Beeinflussungen bewahren. Zudem dient das Gebot der konfessionellen Neutralität der Schule auch dem religiösen Frieden (
BGE 125 I 347
E. 4d;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb;
BGE 116 Ia 252
E. 6; vgl. ferner
BGE 142 I 49
E. 3.5). In der Lehre wird der Neutralitätsgrundsatz mitunter mit dem zwingenden Charakter staatlichen Handelns begründet (ENGI, a.a.O., S. 192; ANDREAS STÖCKLI, Die Glaubens- und Gewissensfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, Unter Berücksichtigung der historischen, philosophischen und völkerrechtlichen Grundlagen, 2025, S. 653 Rz. 248). Im Bereich der öffentlichen Schule sei das Zwangsmoment des Staates insofern aktiviert, als
Art. 62 Abs. 2 BV
den Grundschulunterricht für obligatorisch erklärt (ENGI, a.a.O., S. 273).
6.7
Der Grundsatz der konfessionellen Neutralität verbietet beispielsweise die Ausrichtung des Unterrichts zugunsten oder zuungunsten einer oder mehrerer Religionen (
BGE 125 I 347
E. 3a;
BGE 116 Ia 252
E. 6b; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2). Als verfassungswidrig gelten auch Lehrinhalte und -methoden oder Organisationsformen, die konfessionell ausgerichtet sind (
BGE 125 I 237
E. 4a;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb;
BGE 119 Ia 178
E. 1c;
BGE 116 Ia 252
E. 6b). Ein Verstoss gegen das Neutralitätsgebot liegt jedoch erst dann vor, wenn die religiöse Äusserung seitens der Schule bzw. der Lehrerschaft eine gewisse Intensität erreicht, sodass Auswirkungen auf die geistige Entwicklung der Kinder und auf ihre religiösen Überzeugungen nicht auszuschliessen sind (
BGE 123 I 296
E. 4;
BGE 116 Ia 252
E. 7b; Urteile 2C_686/2012 vom 13. Juni 2013 E. 3.1.3; 2C_897/ 2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2).
6.8
Unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung dürfen sodann Schülerinnen und Schüler nicht nach konfessionellen Kriterien bevorzugt oder benachteiligt werden. Unterhält der Staat eine Bildungseinrichtung mit besonderen Strukturen und Schulkonzepten,
BGE 151 I 314 S. 323
welche diese für einen Teil der Eltern zu einer bevorzugten Lehranstalt werden lassen, darf er ihren Besuch nicht den Angehörigen einer bestimmten Konfession vorbehalten (
BGE 125 I 347
E. 5a). Leistet der Staat finanzielle Unterstützung für religiöse Schulen, muss er dies für alle Religionen gleichermassen tun (
BGE 142 I 49
E. 3.5;
BGE 125 I 347
E. 5a). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit auferlegt den Kantonen indes keine positive Leistungspflicht, eine ausreichende Ausbildung i.S.v.
Art. 62 Abs. 2 BV
in einer religiösen Privatschule zu finanzieren (vgl. Urteil 2C_264/2016 vom 23. Juni 2017 E. 3.2).
6.9
Das Bundesgericht entwickelte diese Grundsätze in unterschiedlichen Urteilen betreffend die öffentliche Schule.
6.9.1
BGE 125 I 347
betraf die Freie Öffentliche Schule Freiburg, die zwar nicht inhaltlich, aber von ihrem Benützerkreis her eine konfessionelle, reformierte Schule war (
BGE 125 I 347
E. 5f). Das Bundesgericht stellte in diesem Zusammenhang fest, dass der Zugang zu einer öffentlichen Schule nicht von der Konfessionszugehörigkeit abhängig gemacht werden darf (
BGE 125 I 347
E. 4e). Ein System mit konfessionell getrennten öffentlichen Schulen negiert das Gebot der konfessionellen Neutralität und verhindert den im Lichte des religiösen Friedens erwünschten Kontakt zwischen Kindern verschiedener Konfessionen. Zudem müssten aus Gründen der Gleichbehandlung sämtlichen Bekenntnissen je eigene, gleichwertige Schulen angeboten werden, denn es wäre mit der konfessionellen Neutralität des Staates nicht vereinbar, einzelnen Glaubensrichtungen den Besuch einer konfessionellen öffentlichen Schule zu ermöglichen, anderen aber nicht. Da die Glaubens- und Gewissensfreiheit auch die Freiheit enthält, keine religiösen Überzeugungen zu haben, müssten zudem auch konfessionslose öffentliche Schulen angeboten werden. Insgesamt müssten eine Vielzahl von Schulen geführt werden, was schon aus finanziellen Gründen kaum denkbar erscheint. Zumindest wäre es in der Realität nicht vermeidbar, dass zwischen den verschiedenen Schulen qualitative Unterschiede bestünden (
BGE 125 I 347
E. 4e).
6.9.2
Das Bundesgericht befasste sich auch mehrfach mit religiösen Symbolen in der öffentlichen Schule: Im Jahr 1990 erwog es, das Anbringen eines Kruzifixes im Schulzimmer einer Primarschule stehe im Widerspruch zur staatlichen Neutralitätspflicht. Es begründete dies damit, das Symbol könne - insbesondere vor dem
BGE 151 I 314 S. 324
Hintergrund, dass die Schüler religiös noch nicht mündig waren - den Eindruck erwecken, die Lerninhalte würden durch die Schule christlich geprägt vermittelt (
BGE 116 Ia 252
E. 7 und 8; vgl. ferner das Urteil des EGMR
Lautsi gegen Italien
vom 18. März 2011 [Nr. 30814/ 06] § 63 ff., worin die Grosse Kammer das Kruzifix als passives Symbol betrachtete und dessen Belassung in Klassenzimmern staatlicher Schulen als vereinbar mit dem Beurteilungsspielraum der Vertragsstaaten beurteilte). Zudem schützte das Bundesgericht unter Bezug auf die laizistische Tradition des Kantons Genf das Verbot gegenüber einer zum Islam konvertierten Primarlehrerin, während des Unterrichts ein Kopftuch zu tragen (
BGE 123 I 296
E. 3 und 4; vgl. ferner Entscheid des EGMR
Dahlab gegen Schweiz
vom 15. Februar 2001 [Nr. 42393/98]; vgl. zum Ganzen:
BGE 142 I 49
E. 4.4).
6.9.3
Umgekehrt hielt das Bundesgericht in seiner weiteren Rechtsprechung auch fest, dass z.B. religiöse Gesänge oder Anlässe sowie schulische Ausflüge zu religiösen Orten mit
Art. 15 Abs. 4 BV
vereinbar sind, solange diese keinem glaubensmässigen Akt gleichkommen, nicht in Bekehrungsabsicht erfolgen und nicht übermässig sind (vgl. Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.). Auch vermittelt die positive Glaubensfreiheit (
Art. 15 Abs. 2 BV
) jedenfalls keinen Anspruch auf eine generelle Dispensation von einem solchen Unterrichtsprogramm (vgl. Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.2, 3.4 und 3.5). Yoga-Übungen im Kindergarten verstossen ebenso wenig gegen das Neutralitätsgebot der öffentlichen Schule: Auch wenn sich in die Bewegungsabläufe (ursprünglich) religiöse Bedeutungen hineinlesen lassen, können sie religionsneutral und ohne Weiteres losgelöst von jedwelchem Glaubensbekenntnis praktiziert werden. Derartige Übungen stellen im schulischen Kontext keine Glaubensäusserungen von einer hinreichenden Intensität dar, um die Kinder diesbezüglich zu beeinflussen (Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.3.1).
6.10
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit nach
Art. 15 BV
ist schliesslich nicht nur ein individuelles Abwehrrecht, sondern enthält auch einen objektivrechtlichen Gehalt, an dem sich gemäss
Art. 35 Abs. 1 BV
die gesamte Staatstätigkeit auszurichten hat (
BGE 134 I 49
E. 2.4,
BGE 134 I 56
E. 4.4; je m.w.H.).
Art. 15 BV
und der Grundsatz der religiösen Neutralität der öffentlichen Schule verkörpern damit (auch) eine objektiv-rechtliche Norm (vgl. CAVELTI/KLEY, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
BGE 151 I 314 S. 325
4. Aufl. 2023, N. 21 zu
Art. 15 BV
; PAHUD DE MORTANGES, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 45 zu
Art. 15 BV
; MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, 4. Aufl. 2021, S. 272 Rz. 535 f.). Daraus entstehen für den Staat Leistungs- und Gewährleistungspflichten (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 37 zu
Art. 35 BV
): Er hat in der öffentlichen Schule die Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für eine Verwirklichung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der schulpflichtigen Kinder- und Jugendlichen zu schaffen. Diese stehen inmitten ihrer Persönlichkeitsentwicklung und müssen insbesondere die Möglichkeit haben, ihre eigene Glaubens- und Gewissensfreiheit zu entwickeln, zu erleben und zu leben (s. vorstehende E. 6.2; vgl. ferner SCHWARZENBERGER, a.a.O., S. 26).
7.
Vor dem Hintergrund dieser Grundsätze gilt es die Rüge der Beschwerdeführer, der modifizierte Schulvertrag verstosse gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit, zu prüfen.
7.1
Soweit die Stiftung Schule St. Katharina gestützt auf den Schulvertrag als private Schulträgerin eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen soll, gilt das Kathi als öffentliche Schule (vorstehende E. 5.4 und 6.4.3). Dies kommt auch im Schulvertrag klar zum Ausdruck, wonach der Stiftung Schule St. Katharina die Führung einer
öffentlichen
Sekundarschule übertragen werden soll. Im Bereich der öffentlichen Schule gilt das Gebot der konfessionellen Neutralität (insb. vorstehende E. 6.6 f.), dessen Beachtung die Gemeinde Wil im Rahmen der Kooperation mit der Stiftung Schule St. Katharina als objektiv-rechtliche Norm zu gewährleisten hat (vorstehende E. 6.10 und E. 5.4). Daran vermag nichts zu ändern, dass die Konfrontation mit religiösen Inhalten am Kathi von gewissen Eltern bzw. Kindern akzeptiert oder sogar gewünscht wird. Die Vorinstanz hält diesbezüglich fest, dass entgegen der Annahme der Parteien nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Gemeinde Wil Schülerinnen, welche die Sekundarschule in der Oberstufe Bronschhofen, Linden- oder Sonnenhof belegen wollen, gestützt auf den Schulvertrag zum Besuch des Kathi als Teil der öffentlichen Sekundarschule verpflichten könne. Der Schulvertrag schafft also nicht etwa nur ein freiwilliges und ergänzendes Schulangebot, sondern integriert das Kathi als tragenden Pfeiler in das Wiler Oberstufensystem. Mangels eigener Kapazitäten wäre die Gemeinde ohne die Kooperation mit der Stiftung Schule St. Katharina offenbar aktuell gar
BGE 151 I 314 S. 326
nicht in der Lage, genügend Schulplätze zur Verfügung zu stellen. Das für die öffentliche Schule übliche und gemäss Lehre die Neutralitätspflicht mitbegründende Zwangsmoment (vorstehende E. 6.6) erstreckt sich somit ohne Weiteres auf die streitige Beschulung am Kathi. Bei der Prüfung von
Art. 15 BV
zu berücksichtigen ist allerdings, dass der Kanton St. Gallen keinem laizistischen Staatsverständnis folgt, sondern sich zu christlich-humanistischen Grundsätzen bekennt (vgl.
Art. 1 Abs. 2 KV/SG
; Art. 3 Abs. 1 des Volksschulgesetzes des Kantons St. Gallen vom 13. Januar 1983 [VSG/SG; sGS 213.1] vgl.
BGE 142 I 49
E. 9.2; vorstehende E. 6.4.2).
7.2
Das Kathi ist eine Mädchensekundarschule und steht einer begrenzten Anzahl von Schülerinnen - unabhängig ihrer Konfession - offen. Es soll nach dem gesetzlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag (
Art. 3 VSG
/SG) geführt werden. Der Schulvertrag sieht gleichzeitig vor, dass das Kathi zusätzliche Akzente setzt, die sich für die Trägerschaft der Schule aus der Nähe zur Stifterin, dem Kloster St. Katharina, ergeben. Gemäss der in den Akten befindlichen Strategie der Stiftung Schule St. Katharina versteht sich das Kathi und agiert es als katholische Schule, die nach einer christlichen Erziehung strebt und im Schulalltag bewusst religiöse Akzente setzt (
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Weiter ist der Strategie der Stiftung Schule St. Katharina Folgendes zu entnehmen:
"Die befreiende Botschaft des Evangeliums ist die Grundlage unseres Glaubens, der uns auf dem Weg zur personalen Beziehung zu Christus führt. Die Erziehung, die mit den Inhalten des christlichen Glauben[s] vertraut macht, gibt den Schülerinnen und Schülern Impulse ihren persönlichen Lebensweg zu finden".
Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz basiert der Unterricht am Kathi auf den vier Säulen der Werteschule, der Leistungsschule und der Tagesschule sowie der musischen Schule. Die "zusätzlichen Akzente" des Kathis, die gemäss Schulvertrag gesetzt bzw. übernommen werden sollen, kommen gemäss der Vorinstanz im Schulalltag in der sog. christlichen Werteschule zum Ausdruck: Diese umfasst zahlreiche religiöse Aktivitäten wie etwa die Wallfahrt, die Gottesdienste (Eröffnungs-, Schluss- und Jugend- und St. Katharina-Gottesdienst, Rorate, Aschenfeier), die Adventseinstiege, die Meditationen, der Besuch der Klosterinsel Werd und die Assisiwoche, wobei diese Aufzählung nicht abschliessend ist. Die genannten religiösen Aktivitäten finden zusätzlich zum Wahlfach "Religion der Landeskirche" statt.
BGE 151 I 314 S. 327
7.3
Vor dem Hintergrund dieser Feststellungen überzeugt es nicht, wenn die Vorinstanz die religiöse Prägung am Kathi lediglich mit einem freiwilligen konfessionellen Religionsunterricht gleichsetzen will: Erstens lässt die Vorinstanz damit unberücksichtigt, dass bereits die Schule als solche konfessionell ausgerichtet ist. Das Kathi versteht sich und agiert als katholische Schule, die nach einer christlichen Erziehung strebt (vorstehende E. 7.2). Darin liegt ein offensichtliches Bekenntnis zum christlichen Glauben und eine religiöse Ausrichtung, die über die blosse Bezugnahme auf christliche Wertvorstellungen oder Grundsätze hinausgeht (vgl.
Art. 3 Abs. 1 VSG
/ SG). Zweitens findet diese religiöse Ausrichtung in umfangreicher Weise Niederschlag im Schulalltag.
Zusätzlich
zum Wahlfach "Religion der Landeskirche" bilden zahlreiche religiöse Aktivitäten im Rahmen der Werteschule integralen Bestandteil des Unterrichtsprogramms. Darunter fallen insbesondere glaubensmässige Akte wie die Gottesdienste. Durch den Umfang und die Einbettung im Schulalltag erscheinen diese religiösen Aktivitäten nicht hinreichend getrennt vom übrigen Unterricht (vorstehende E. 6.5). Ausserdem kann die Strategie der Stiftung Schule St. Katharina nicht anders verstanden werden, als dass die Schülerinnen zum christlichen Glauben hingeführt werden sollen (Bekehrungsabsicht). Ferner stellt sich die Frage, ob nicht sogar die monoedukative Organisationsform des Kathi religiös motiviert ist (vorstehende E. 6.7). Gesamthaft betrachtet verfügt das Kathi bzw. die Schulträgerin somit über eine systematische und intensive konfessionelle Ausrichtung, die den Schulalltag durchdringt. Mit dem Neutralitätsgebot der öffentlichen Schule ist dies nicht vereinbar. Auch wenn sich die Sekundarschülerinnen bereits im fortgeschrittenen Schulalter befinden, erscheint unter diesen Voraussetzungen nicht gewährleistet, dass diese nicht unzulässig durch religiöse Inhalte beeinflusst werden (vorstehende E. 6.6 f.).
7.4
Hinzu kommt, dass die Vorinstanz in unvollständiger Würdigung der aktenkundigen Tatsachen zu Unrecht darauf schliesst, dass die Teilnahme an den religiösen Aktivitäten am Kathi auf Freiwilligkeit beruhe: Die Vorinstanz führt aus, es bestehe kein Zwang zur Teilnahme an religiösen Veranstaltungen oder Ritualen und es genüge eine einfache Abmeldung durch die Eltern bzw. durch das urteilsfähige Kind. Gleichzeitig hält sie allerdings auch fest, dass die religiösen Aktivitäten grundsätzlich von der ganzen Schulgemeinschaft besucht werden. In den Akten ist diesbezüglich eine Aussage
BGE 151 I 314 S. 328
der Schulleiterin zu finden (
Art. 105 Abs. 2 BGG
), wonach bei christlichen Gottesdiensten die gesamte Schulgemeinschaft teilnehme und für alle Schülerinnen gelte, dass sie mit Respekt dabei seien, ohne Verpflichtung zur Teilnahme an religiösen Handlungen. Wenn Eltern oder Schülerinnen gegenüber einer Teilnahme Vorbehalte hätten, würden diese vorgängig im Gespräch geklärt und wo nötig auch ein Alternativprogramm angeboten. Diese Äusserungen legen nahe, dass seitens der Schule mindestens die Erwartung besteht, dass die Schülerinnen passiv an Gottesdiensten teilnehmen und ein Fernbleiben davon mit zusätzlichen Hürden verbunden ist. Bei dieser Sachlage erscheint gerade nicht gewährleistet, dass auf Schülerinnen kein irgendwie gearteter Druck ausgeübt wird, konfessionell ausgerichtetem Unterricht zu folgen (vorstehende E. 6.5). Zudem stellt sich angesichts des umfangreichen religiösen Programms und der unzureichenden Trennung zwischen religiösen und nicht religiösen Inhalten ohnehin die Frage (vorstehende E. 7.3), wie eine Abmeldung faktisch möglich bzw. umsetzbar wäre. Wer sich von der Werteschule abmeldet, könnte am Schulalltag wohl nicht mehr richtig teilhaben. Insofern besteht die Gefahr eines latenten Drucks zur Teilnahme, da Schülerinnen, die bei religiösen Aktivitäten nicht dabei sind, in eine Aussenseiterrolle geraten können (vgl. ENGI, a.a.O., S. 281). Die Beachtung der negativen Glaubens- und Gewissensfreiheit ist damit am Kathi nicht gewährleistet.
7.5
Zusätzlich ergibt sich vorliegend eine Gleichbehandlungsproblematik (vorstehende E. 6.8): Auch wenn der Zugang zum Kathi gemäss Schulvertrag rechtlich nicht von der Konfession der Schülerinnen abhängt, so führt die ausgeprägte katholische Ausrichtung der Schule (vorstehende E. 7.3) jedenfalls faktisch dazu, dass Schülerinnen, die - bzw. deren Eltern - anderer religiöser oder weltanschaulicher Überzeugung sind, vom Unterricht am Kathi ausgeschlossen würden. Weil das Kathi gemäss Feststellungen der Vorinstanz über ein im Vergleich zu den von der Gemeinde geführten Sekundarschulen besonderes schulisches Angebot verfügt (nachstehende E. 9.3), können solche Schülerinnen aufgrund ihrer Glaubens- bzw. Weltanschauungsvorstellungen benachteiligt und damit indirekt diskriminiert werden (vgl. dazu nachstehende E. 8.1).
7.6
Über die Situation der Schulpflichtigen am Kathi hinaus verbietet das Gebot der konfessionellen Neutralität dem Staat sodann generell, bestimmte Glaubensrichtungen in unzulässiger Weise zu bevorzugen (vorstehende E. 6.4.1). Liesse man den streitigen
BGE 151 I 314 S. 329
Schulvertrag zu, könnte von der Gemeinde verlangt werden, neben dem Kathi weitere religiös ausgerichtete öffentliche Schulen für andere Glaubensrichtungen zu schaffen. Das wäre nicht nur schwierig umsetzbar, sondern käme jedenfalls im Ergebnis auch einem verfassungswidrigen System von konfessionell getrennten öffentlichen Schulen nahe (vorstehende E. 6.9.1).
7.7
Im Ergebnis verstösst es gegen
Art. 15 BV
, der Stiftung Schule St. Katharina die Führung einer öffentlichen Sekundarschule zu übertragen. Das Bundesgericht auferlegt sich zwar Zurückhaltung sowohl im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle als auch hinsichtlich der Gewährleistung des Grundsatzes der religiösen Neutralität. Vorliegend sind die verfassungsrechtlichen Schranken von
Art. 15 BV
indes eindeutig und in mehrfacher Weise verletzt. Unberührt bleibt damit das insbesondere in der Kantonsverfassung garantierte Recht, eine religiöse Privatschule zu führen oder zu besuchen. Ein Anspruch auf staatliche Finanzierung der Grundschulausbildung in einer religiösen Privatschule besteht indes nicht (vorstehende E. 6.8).
8.
Der Vollständigkeit halber zu prüfen bleibt die Rüge einer Verletzung des Diskriminierungsverbots, welche eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Zusammengefasst machen die Beschwerdeführer geltend, der Schulvertrag sehe vor, dass das Kathi ausschliesslich von Mädchen besucht werden könne. Diese Ungleichbehandlung der Geschlechter verletze das Diskriminierungsverbot.
8.1
Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich (
Art. 8 Abs. 1 BV
). Gemäss
Art. 8 Abs. 2 BV
darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig angesehen wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder
BGE 151 I 314 S. 330
nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmachen; insofern beschlägt das Diskriminierungsverbot auch Aspekte der Menschenwürde nach
Art. 7 BV
(
BGE 145 I 73
E. 5.1;
BGE 143 I 129
E. 2.3.1;
BGE 139 I 292
E. 8.2.1). Das Diskriminierungsverbot gemäss
Art. 8 Abs. 2 BV
schliesst die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal indessen nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Dieser kann durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden (
BGE 145 I 73
E. 5.1;
BGE 143 I 361
E. 2.3.1;
BGE 139 I 292
E. 8.2.2). Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (
BGE 142 II 49
E. 6.1;
BGE 141 I 241
E. 4.3.2;
BGE 135 I 49
E. 4.1).
8.2
Mann und Frau sind gleichberechtigt (
Art. 8 Abs. 3 BV
Satz 1). Damit hat der Verfassungsgeber festgestellt, die Zugehörigkeit zum einen oder anderen Geschlecht stelle grundsätzlich keinen rechtserheblichen Aspekt dar. Mann und Frau haben somit für die ganze Rechtsordnung im Wesentlichen als gleich zu gelten. Das Bundesgericht hat wiederholt erklärt, dass es seit dem Inkrafttreten von
Art. 4 Abs. 2 aBV
dem kantonalen wie auch dem eidgenössischen Gesetzgeber grundsätzlich verwehrt ist, Normen zu erlassen, welche Mann und Frau ungleich behandeln. Die erwähnte Verfassungsbestimmung schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale Unterschiede - typischerweise die Mutterschaft - eine Gleichbehandlung absolut ausschliessen (
BGE 140 I 305
E. 4;
BGE 138 I 265
E. 6.1;
BGE 134 V 131
E. 7.1;
BGE 108 Ia 22
E. 5a; vgl. ferner betreffend Art 14 i.V.m.
Art. 8 EMRK
das Urteil des EGMR
Beeler gegen Schweiz
vom 11. Oktober 2022 [Nr. 78630/12] § 95 m.H., wonach Unterschiede, die ausschliesslich auf dem Geschlecht beruhen, zu ihrer Rechtfertigung "sehr gewichtiger Gründe", "besonders ernster Gründe" oder "besonders gewichtiger und überzeugender Gründe" bedürfen).
8.3
Neben dem formalrechtlichen Diskriminierungsverbot in Satz 1 enthält Art. 8 Abs. 3 Satz 2 als Gesetzgebungsauftrag ein Egalisierungsgebot, materielle Chancengleichheit zu schaffen. Dies schliesst
BGE 151 I 314 S. 331
insbesondere (Frauen-)Förderungsmassnahmen mit ein (vgl.
BGE 125 I 21
E. 3a;
BGE 123 I 152
E. 5b). Satz 1 und Satz 2 von
Art. 8 Abs. 3 BV
stehen damit in einem Spannungsverhältnis. Positive Gleichstellungsmassnahmen können mit dem Gebot der formalrechtlichen Gleichstellung in Konflikt geraten. Aus der Verfassung lässt sich kein prinzipieller Vorrang für den einen oder anderen Teilgehalt von
Art. 8 Abs. 3 BV
herleiten. Das Bundesgericht anerkennt vielmehr, dass das Spannungsverhältnis durch eine Abwägung der Interessen aufzulösen ist. Dabei kommt dem Verhältnismässigkeitsprinzip entscheidende Bedeutung zu. Dies steht im Einklang mit der Lehre, die sich mehrheitlich am System der praktischen Konkordanz orientiert. Im Rahmen dieser Interessenabwägung sind überdies auch allfällige weitere betroffene Grundrechtspositionen miteinzubeziehen (vgl.
BGE 131 II 361
E. 5.3;
BGE 125 I 21
E. 3d/cc;
BGE 123 I 152
E. 3b; WALDMANN, a.a.O., N. 94 und 109 zu
Art. 8 BV
).
8.4
Auf völkerrechtlicher Ebene sieht Art. 10 des Übereinkommens vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW; SR 0.108) vor, dass die Vertragsstaaten alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau treffen, um ihr im Bildungsbereich die gleichen Rechte wie dem Mann zu gewährleisten.
Art. 10 CEDAW
verlangt damit, dass die Staaten jegliche (direkte wie indirekte) Diskriminierung von Mädchen und Frauen im Bildungsbereich unterlassen, sie vor solchen Diskriminierungen schützen und die zu diesem Zweck erforderlichen Massnahmen ergreifen (vgl. KIENER/MEDICI, in: CEDAW, Schläppi/Ulrich/Wyttenbach [Hrsg.], 2015, N. 5 zu
Art. 10 CEDAW
[Umsetzung]; VINCENT MARTENET, in: Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, N. 131 zu
Art. 8 BV
). Die spezifischen in lit. a bis h von
Art. 10 CEDAW
aufgeführten Teilgehalte konkretisieren diese Verpflichtungen: Geschützt wird insbesondere die Gleichberechtigung der Frauen und Mädchen bei der Zulassung zu Bildungseinrichtungen (lit. a) sowie die Zulassung zu denselben Bildungsprogrammen und Prüfungen sowie Lehrkräften mit gleichwertigen Qualifikationen und zu Schulanlagen und Schulausstattungen derselben Qualität (lit. b).
8.5
Das Bundesgericht erkannte in
BGE 108 Ia 22
, dass ein Bewertungssystem bei der Zulassungsprüfung zur Mittelschule, das an Mädchen strengere Anforderungen stellt als an Knaben, gegen das Gebot der Gleichbehandlung von Mann und Frau verstösst (
BGE 108 Ia 22
E. 5). In einem ebenfalls bereits älteren Entscheid stellte das
BGE 151 I 314 S. 332
Bundesgericht ferner unter Verweis auf
BGE 108 Ia 22
fest, dass der Grundsatz der Gleichberechtigung von Mann und Frau im Bereich der Ausbildung praktisch kaum Ausnahmen zulässt (Urteil P.1334/1985 vom 10. Juli 1986 E. 4b, in: ZBl 88/1987 S. 171). In diesem Entscheid erwog das Bundesgericht indes auch,
Art. 4 Abs. 2 aBV
verlange nicht, dass Knaben und Mädchen in jeder Hinsicht den absolut gleichen obligatorischen Unterricht in Handarbeit und Hauswirtschaft erhalten müssen. Dieser Verfassungsbestimmung sei in der Ausgestaltung der Lehrpläne und Stundentafeln auch dann Genüge getan, wenn der Zugang zur gleichen Ausbildung beiden Geschlechtern ermöglicht wird, ohne Knaben oder Mädchen dabei in Handarbeit und Hauswirtschaft oder in anderen Fächern zu benachteiligen. Den kantonalen Behörden stehe bei der verfassungskonformen Ausgestaltung des Unterrichts ein gewisser Ermessensspielraum zu. Das Bundesgericht erwog in diesem Fall zudem, dass für die Sexualkunde getrennter Unterricht und unterschiedlicher Lehrstoff mit dem Geschlechtsunterschied begründet und vor
Art. 4 Abs. 2 aBV
standhalten könne (Urteil P.1334/1985 vom 10. Juli 1986 E. 5b und 5c/aa, in: ZBl 88/1987 S. 172 f.). Betreffend die damalige Bestimmung des Nidwaldner Schulgesetzes, wonach die Lehrpläne und Stundentafeln den Knaben und Mädchen eine gleichwertige Ausbildung gewährleisten sollten, schloss das Bundesgericht darauf, diese sei einer verfassungsmässigen Auslegung zugänglich (Urteil P.1334/1985 vom 10. Juli 1986 E. 5, in: ZBl 88/1987 S. 173 f.).
8.6
Die Aussage des Bundesgerichts, wonach die Verfassung nicht den (absolut) gleichen obligatorischen Unterricht für Mädchen und Knaben verlange, stiess in der Lehre auf Kritik (ETIENNE GRISEL, Egalité, 2. Aufl. 2009, S. 128 Rz. 226; MARIANNE SCHWANDER, Bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Artikel 4 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Frage der Verfassungsmässigkeit von Frauenquoten, AJP 1997 S. 969; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grenzen des Rechtsschutzes bei der Gleichberechtigung, in: Die Gleichstellung von Frau und Mann als rechtspolitischer Auftrag, Festschrift für Margrith Bigler-Eggenberger, 1993, S. 339; KIENER/MEDICI, a.a.O., N. 5 zu
Art. 10 CEDAW
[Umsetzung]; SONJA GÜNTERT, Anspruch auf Grundschulunterricht nach
Art. 19 BV
, 2024, S. 137 f. Rz. 241). In diesem Zusammenhang gilt es die bundesgerichtliche Rechtsprechung dahin gehend zu präzisieren, dass
Art. 8 Abs. 3 BV
sowohl einen diskriminierungsfreien Zugang zur Ausbildung als auch einen
BGE 151 I 314 S. 333
diskriminierungsfreien Unterrichtsinhalt verlangt. Mit anderen Worten besteht von Verfassungs wegen grundsätzlich ein Anspruch beider Geschlechter darauf, in der öffentlichen Schule dieselben Lehrinhalte vermittelt zu bekommen (vgl. GÜNTERT, a.a.O., S. 138 Rz. 241; s. zum Ganzen: KIENER/MEDICI, a.a.O., N. 5 f. zu
Art. 10 CEDAW
[Umsetzung]).
8.7
Weiter ist sodann mit Blick auf
Art. 8 Abs. 3 BV
festzuhalten, dass der Unterricht an der öffentlichen Schule grundsätzlich gemischtgeschlechtlich zu erfolgen hat.
8.7.1
In der Schweiz gilt der Grundsatz der Koedukation als umgesetzt (KIENER/MEDICI, a.a.O., N. 26 zu
Art. 10 CEDAW
[Umsetzung]). Die breite Einführung des koedukativen Unterrichts hat das zuvor geschlechterspezifische und im Hinblick auf gleiche Berufschancen unbefriedigende Bildungsangebot im Sinne der Chancengleichheit verbessert und zu mehr Geschlechtergleichheit geführt(REGULA KÄGI-DIENER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [nachfolgend: BV], 3. Aufl. 2014, N. 41 zuArt. 19 BV; vgl.
dieselbe
, "Die Gleichheit, die ich meine", in: Recht und Geschlecht, Juristinnen Schweiz [Hrsg.], 2022, S. 6;STEPHAN HÖRDEGEN, Chancengleichheit und Schulverfassung, Unter Berücksichtigung sozial-liberaler Gerechtigkeitstheorien und der niederländischen Bildungsverfassung, 2005, S. 452). Auch die CEDAW sieht in der Koedukation von Mädchen und Knaben ein Instrument zur Beseitigung von stereotypen Auffassungen in Bezug auf die Geschlechterrollen, auch wenn sie diese nicht zwingend vorschreibt (
Art. 10 lit. c CEDAW
; KIENER/MEDICI, a.a.O., N. 14, 21 und 24 zu
Art. 10 CEDAW
[Allgemein]).
8.7.2
Nach der Einführung der Koedukation wurde in der Bildungsforschung darauf hingewiesen, dass der gemischtgeschlechtliche Unterricht zu einer Benachteiligung von Mädchen führen könne und es sind verschiedene Studien erschienen, welche die Vor- und Nachteile der Ko- und Monoedukation mit unterschiedlichen Ergebnissen erforschten (vgl. für einen Überblick MONIKA STÜRZER, Zur Debatte um Koedukation, Monoedukation und reflexive Koedukation, in: Geschlechterverhältnisse in der Schule, Stürzer und andere [Hrsg.], 2003, S. 171 ff.). Im aktuellen pädagogischen Diskurs besteht indes weitgehend Konsens darüber, dass das koedukative Modell (im Grundsatz) beizubehalten ist (GÜNTERT, a.a.O., S. 139 Rz. 243; für eine aktuelle Metastudie vgl. CIFTCI/KARADAG/CIN, Between gendered
BGE 151 I 314 S. 334
walls: Assessing the impact of single-sex and co-education on student achievement, self-confidence, and communication skills, Women's Studies International Forum 107/2024 S. 1 ff.,
https://www.sciencedirect.com
/journal/womans-studies-internations-forum/vol/107/suppl/). Zudem hat sich der wissenschaftliche Diskurs mittlerweile insofern weiterentwickelt, als nicht mehr (nur) die Frage im Vordergrund steht, ob eine Trennung von Mädchen und Jungen im Unterricht sinnvoll ist, sondern wie im Rahmen eines geschlechtergerechten Unterrichts Stereotypisierungen abgebaut und die Potentiale von Mädchen und Jungen gleichermassen gefördert werden können (sog."reflexive Koedukation", STÜRZER, a.a.O., S. 182 f.). Dieselben Überlegungen müssen wohl mit Blick auf die Geschlechtsidentität gelten.
8.7.3
Damit ist zwar nicht (absolut) ausgeschlossen, dass vereinzelt geschlechtergetrennt unterrichtet werden kann. Im Sinne einer reflexiven Koedukation bzw. geschlechtersensiblen Bildung kann es zulässig sein, in einzelnen Fächern oder Unterrichtsstunden monoedukativ zu unterrichten. Dies muss jedoch die Ausnahme bleiben und dazu dienen, im Rahmen der Koedukation allenfalls auftretenden geschlechtsbedingten Benachteiligungen (besser) begegnen zu können (vgl. HÖRDEGEN, a.a.O., S. 457 f.; KÄGI-DIENER, BV, a.a.O., N. 41 zu
Art. 19 BV
; GÜNTERT, a.a.O., S. 138 f. Rz. 241 ff.; HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 207; vgl. ferner die Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) zur Gleichstellung von Frau und Mann im Bildungswesen vom 28. Oktober 1993, Ziff. 2; KAPPLER/ DÜRIG, Gleichstellung in der Schule, Fachstelle für Gleichstellung der Stadt Zürich, 2022, S. 18,
https://www.stadt-zuerich.ch
). Zudem sollen dabei keine unterschiedlichen Lehrinhalte vermittelt werden (vorstehende E. 8.6), so dass gesellschaftliche Geschlechterbilder nicht perpetuiert werden (KÄGI-DIENER, BV, a.a.O., N. 41 zu
Art. 19 BV
).
9.
Vor dem Hintergrund dieser Grundsätze gilt es, die Rüge der Beschwerdeführer einer Verletzung des Diskriminierungsverbots zu untersuchen. Wie bereits für
Art. 15 BV
gilt, dass die mit dem Schulvertrag vorgesehene Beleihung im Bereich der öffentlichen Schule - trotz kantonaler Schulhoheit - mit
Art. 8 Abs. 2 und 3 BV
vereinbar sein muss.
9.1
Der Schulvertrag regelt den Zugang der Sekundarschülerinnen im Hoheitsgebiet der Gemeinde Wil zum Kathi. Das Kathi steht
BGE 151 I 314 S. 335
als Mädchenschule auch im Anwendungsbereich des Schulvertrags nur Sekundarschülerinnen offen. Ausserdem wirkt sich die Zugangsbeschränkung des Kathi auf die Zusammensetzung der von der Gemeinde geführten gemischtgeschlechtlichen Sekundarklassen aus. Dort verschiebt sich das Verhältnis von Mädchen und Knaben entsprechend.
9.2
Gestützt auf
Art. 8 Abs. 3 BV
ist es ausgeschlossen, Mädchen und Knaben in der öffentlichen Schule
in allgemeiner Weise
getrennt zu beschulen (vorstehende E. 8.7). Als Teil der öffentlichen Schule eine reine Mädchensekundarschule wie das Kathi zu betreiben, ist deshalb verfassungswidrig. Vorliegend ist nicht zu beurteilen, ob bzw. inwieweit ein geschlechtergetrennter Unterricht in einzelnen Fächern oder Unterrichtsstunden ausnahmsweise zulässig sein kann (vorstehende E. 8.7.3). Vielmehr steht das Kathi generell nur Mädchen offen, so dass nicht nur der gesamte Unterricht monoedukativ erfolgt, sondern die Schule als solche und damit das gesamte schulische Umfeld auf einer Trennung der Geschlechter beruht. Die mit dem Schulvertrag vorgesehene Integration des Kathi in die öffentliche Schule unterläuft somit nicht nur den Grundsatz der Koedukation der öffentlichen Schule, sondern führt die Geschlechtertrennung für einen Teil der Wiler Oberstufe (wieder) ein. Dies ist verfassungswidrig.
9.3
Hinzu kommt, dass das Kathi gemäss den Feststellungen der Vorinstanz im Unterschied zu den Sekundarschulen Bronschhofen, Lindenhof oder Sonnenhof drei zusätzliche Musiklektionen anbietet. Vor dem Hintergrund dieses zusätzlichen Angebots hielt die Vorinstanz fest, dass Schülern und Schülerinnen an den von der Gemeinde Wil selbst geführten Schulen kein gleicher oder gleichwertiger Unterricht wie am Kathi zur Verfügung stehe, sondern das Kathi im dargestellten Umfang über ein weitergehendes Unterrichtsangebot verfüge. Die mit dem Schulvertrag übernommene Zugangsbeschränkung verletzt somit auch den Anspruch auf ein diskriminierungsfreies Unterrichtsangebot (vorstehende E. 8.6). Nur Mädchen haben potentiell die Möglichkeit, von dem am Kathi im Bereich Musik angebotenen zusätzlichen Unterricht zu profitieren. Ausserdem wird das Kathi im Vergleich zu den von der Gemeinde geführten Schulen offenbar als besonders beliebte und gute Schule wahrgenommen. Im Ergebnis werden Knaben damit in Bezug auf das Schulangebot benachteiligt und rechtsungleich behandelt. Der Schulvertrag führt somit auch zu einer Diskriminierung von Knaben.
BGE 151 I 314 S. 336
In diesem Zusammenhang hat das Bundesgericht bereits im ersten Rechtsgang darauf hingewiesen, dass durch die staatliche Finanzierung des (nicht allen zugänglichen) Kathis den von der Gemeinde geführten Schulen Finanzmittel entzogen werden, was sich negativ auf die Qualität deren Leistungsangebots auswirken kann (Urteil 2C_136/2020 / 2C_137/2020 vom 5. November 2021 E. 4.3.1).
9.4
Aus diesen Gründen verstösst es gegen
Art. 8 Abs. 2 und 3 BV
, der Stiftung Schule St. Katharina mit dem Schulvertrag die Führung einer öffentlichen Mädchensekundarschule zu übertragen.