bge · 30_I_332 · 1904-01-27 · fr
BGE 30 I 332
Öffentliches Recht


332 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfa&sungen. 
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SDer ffiefur~ wirb nogeroiefen. 
11. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. 
Atteintes portees a d'autres droits garantis. 
58. A1'ret du 1"r juin 1904, dans la cause Mourlevat 
contre Conseil d'Etat de Fribourg. 
Atteinte au principe de l'inviolabüite da la pro?riete, al:t. ,12 
Const. fl'ib. (Suspension de travaux de constructIons autol'lsees 
par les autol'ites competentes.) 
A. -
A une epoque que Ie dossier ne permet pas .de 
determiner exactement, J ean M:ourlevat decida de constrmre 
un batiment a l'usage d'atelier et d'habitation sur l'emplace-
ment, affecte jusqu'alors a un jardin, qu'il po~sedait ä. la rue 
du Tir, a Bulle; les plans de cette constructlOn furent regu-
lierement approuves par le Conseil communal de Bulle et le 
Prefet de la Gruyere, par le premier en date du 22, par le 
second en date du 27 janvier 1904, et ce quand bien m~me 
le Conseil communal de Bulle avait ete nanti, le 9 dn m~me 
mois, d'une petition, rev~tue d'une centaine de signatures! 
lui demandant de mettre a l'etude, en reservant uu poste a 
ce sujet au budget de l'annee courante, la questio~ de l'eta-
blissement d'une avenue destinee a relier plus dlrectement 
le quartier dit de l'Ecll avec la gare de Bulle, la dite avenue 
devant partir precisement du jardin de Mourlevat. 
H. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58. 
333 
Ensuite de ces autorisations des 22 et 27 janvier, le recou-
rant se mit aussitöt a l'muvre, provoqua les offres de divers 
entrepreneurs, traita avec celui ou ceux qui lui paraissaient 
presenter le plus de garantie ou dont les prix etaient le plus 
avantageux et loua tout ou partie des locaux du batiment 
projete avaut meme que les travaux eussent commence; le 
15 mars, ou peut-etre meme un ou deux jours avant cette 
date, les travaux commencerent effectivement. 
B. -
Cependant les auteurs da la petition du 9 janvier, 
ou quelques-uns d'entre eux, ne demeuraient pas inactifs; 
un comite d'initiative s'etait forme, qui, le 25 fevrier, s'adres-
sait au Conseil communal de Bulle pour lui rappeier la peti-
tion en question et lui demander de retirer l'autorisation de 
construire accordee a Mourlevat ou du moins d'ordonner Ia 
suspension de tous travaux jusqu'a ce que le Conseil general 
se fftt prononce sur le fond m~me de l'affaire, c'est-a-dire 
sur la question d'ouverture ou de non-ouverture de l'avenue 
reclamee. 
Le 29 fevrier, le Conseil communal refusa de satisfaire a 
eette demande, en se fondaut sur ce que la dite avenue oc-
casionnerait une depense trop considerable qui ne serait point 
compensee par les avantages pouvant en resulter. 
Le Comite d'initiative s'adressa alors, le 14 mars, par 
l'intermediaire de l'avocat Chassot, au Conseil d'Etat de Fri-
bourg, en demandant a celui-ci d'ordonner par voie de mesure 
administrative ou provisionnelle la suspension des traval1X 
deja commences, afin de permettre au Conseil general de se 
nantir du conflit et de prendre teIle decision qui lui convien-
drait sur le fond. 
Le 16 mars, dix-sept membres du Conseil general, -
soit 
le quorum prevu a l'art. 91 de la loi du 19 mai 1894 sur les 
communes et paroisses, du tiers des membres de ce conseil, 
-
demanderent au Conseil communa! de convoquer le Con-
seil general a bref delai « pour discuter la question de la 
nouvelle avenue. » 
C. -
C'est sur ces entrefaites que, -
sans m~me qu'au-
-Gune demande d'expropriation eilt ete formee par les auto-
xxx, L -
:1904, 
334 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. 
rites communales de Bulle a l'encontre de }\fourlevat, et sans 
m~me prendre aucuns renseignements aupres du Conseil 
communal sur eette affaire, -
le Conseil d'Etat de Fribourg 
deeida, le 19 mars, que Mourlevat devait suspendre tous 
travaux relatifs a la eonstruetion commencee; le m~me jour 
il donna teIegraphiquement au Prefet de la Gruyere les Or-
dres necessaires a eet effet, et ceux-ci furent immediatement 
transmis a Mourlevat ; le m~me jour encore, ce dernier de-
manda par dep~ehe au Conseil d'Etat Ia l'evocation de cette 
defense pour le 21 au matin, en rappelant que les plans de 
sa construction avaient ete regulierement approuves par le 
Conseil communal et le Prefet, mais il ne re(jut aucune re-
ponse. 
D. -
Le 24 mars, Mourlevat recourut alors au Tribunal 
federal eomme Cour de droit public, en concluant a l'annula-
tion de Ia decision ou de l'arr~te du Conseil d'Etat en date 
du 19 du meme mois, pour atteinte portee soit au principe 
de l'inviolabilite de Ia propriete garantie par l'art. 12 Const. 
cant., soit au principe de la separation des pouvoirs (art. 31 
ibid.). Le recourant invoquait en outre l'art. 113 de Ia loi 
susrappeIee du 19 mai 1894, a teneur duquel c'est au Con-
seil communal seul qu'il appartient de prendre l'initiative 
des ameliorations a introduire dans Ia commune, -l'art. 147 
ibid., aux termes duquel c'est Ie Conseil eommunal seul qui 
est en droit de recIamer les expropriations force es pour 
cause d'utiIite pubJique dans Ia commune, -
enfin l'art. 44 
de Ia loi du 30 octobre 1849 sur l'expropriation pour cause 
d'utilite publique, disposant que les tribunaux, et non le 
Conseil d'Etat, peuvent refuser toute indemnite pour l'expro-
priation d'une construction que le proprietaire n'aurait elevee 
qu'en vue d'obtenir une indemnite d'expropriation plus con-
siderabie. 
E. -
Apres le depot de ce recours, et ensuite de Ia de-
mande de convocation adressee au Conseil communal le 
16 mars, le Conseil general de Bulle se reunit le 6 avril et 
decida de ne pas prevoir sur le plan general d'alignement 
de Ia ville la creation de l'avenue susrappeIee, ecartant ainsi 
purement et simplement la petition du 9 janvier. 
II. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 58. 
F. -
Le 20 avril, Ie Conseil d'Etat repondit au recours, 
en concluant a ce que ce dernier soit ecarte comme prema-
ture, subsidiairement comme mal fonde. Le defendeur au 
recours soutient qu'il ne peut etre question en l'espece d'une 
atteinte au principe constitutionnel de l'inviolabilite de la 
propriete, parce que la restriction apportee a l'exercice du 
droit de propriete de Mourlevat n'est pas une restrietion 
definitive, qu'il ne s'agit que d'une simple mesure adminis-
trative ou provisionnelle destinee a sauvegarder le droit de 
la commune de Bulle de poursuivre eventuellement l'expro-
priation de l'immeuble du reCOUl'ant comme aussi a emp~cher 
Mourlevat d'exciper de sa bonne foi en cas d'application de 
I'art. 44 de la loi du 30 octobre 1849, et parce que, d'ailleurs, 
cette restriction se trouve pleinement justifiee par la legisla-
tion fribourgeoise sur les communes, sur les routes et sur les 
expropriations pour cause d'utilite publique. Sur ce dernier 
point, le defendeur invoque les dispositions constitutionnelles 
ou legales ci·apres : l'art. 77 Const. cant. (3, loi sur les com-
munes), aux termes duquelles eommunes sont sous la haute 
surveillance de l'Etat; -
l'art. 76 eod., disposant que Ia loi 
regle tout ce qui a rapport ä. l'organisation politique et ad-
ministrative des communes ; -
les art. 93, 94 et 73 b de Ia 
loi du 19 mai 1894, qui, -
le defendeur le reconnait ex-
pressement, -
placent cette question d'avenue, ainsi que les 
mesures administratives ou financieres que celle-ci pourrait 
comporter, dans la competep~e du Conseil general de Bulle, 
sous la seule reserve de Ia « ratification» du Conseil d'Etat 
dans le cas ou la depense s'eleverait a plus de 5000 fr. ; _ 
les art. 3, 4, 54, 55 et 99 de Ia loi sur les routes du 23 no-
vembre 1849, d'apres Iesquels l'ouverture, de m~me que la 
cancellation de routes ou voies publiques, les plans et devis 
de reconstructions a neuf de routes communales, ainsi que 
les plans d'alignement etablis en cas de construction de nou-
velles rues dans I'interieur des villes, doivent ~tre soumis a 
Ia « ratification » du Conseil d'Etat; -
l'art. 51 ibid. per-
mettant m~me au Conseil d'Etat d' ordonner Ia reconstruction 
a neuf d'une route communaIe, lorsque celle-ci sert «de 
communication entre plusieurs communes Oll de debouche 
336 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IlI. Abschnitt. Kantonsverfassungen. 
aux productions du sol ~ ; -
Part. 85 ibid. prevoyant les 
mesures qui peuvent etre prises contre une commune Iorsque 
celle-ci, apres en avoir ete requise, n'execute pas les travaux 
Iui incombant de par Ia loi relativement a Ia construction, a 
Ia reconstruction ou a 1'entretien de routes ou de voies pu-
bliques; -
l'art. 113 ibid., preserivant que, Iorsque l'Etat 
ou une commune reclame le sacrifice d'une propriete immo-
biliere pour l'etablissement ou Ia eorreetion d'une route, il 
doit etre procede conformement a Ia loi sur l'expropriation 
pour cause d'utilite publique; -
enfin Part. 6 litt. b et e et 
l'art. 10 de eette derniere loi, du 30 oetobre 1849, aux 
termes desquels les expropriations necessaires en vue de 
l' ouverture de nouvelles rues ne peuvent etre prononcees 
par les tribunaux qu'apres une declaration d'utilite publique 
delivree par le Conseil d'Etat. 
Le defendeur ajoutait d'ailleurs) -
comme s'il eUt iguore 
la decision du Conseil general en date du 6 avril, -
que, si 
le dit Conseil faisait droit a la petition du 9 janvier et deci-
dait d'ouvrir l'avenue reclamee, il serait procede envers 
Mourlevat conformement a la loi sur les expropriations, du 
30 octobre 1849, mais que, si, en revanche, ce projet d'avenue 
etait rejete, l'ordre de suspension des travaux donne le 
19 mars serait immediatement revoque. 
G. -
Dans un memoire ulterieur, -
le 10 mai, -
le 
Conseil d'Etat expose que le Conseil general de Bulle serait 
revenu sur sa decision du 6 avril, en chargeant, le 27 avril, 
une Commis si on de neuf membres de revoir le plan general 
d'extension et d'aliguement de la ville, «toute decision sur 
les nouvelles avenues» etant provisoirement suspendue. 
Cette nouveUe decision du Conseil general, du 27 avril, ne 
figure au dossier que sous Ia forme d'un telegramme parti-
culier adresse Ie 10 mai au Conseil d'Etat par un sieur 
Cosandey. 
Cette decision du 27 avril n'a pu d'ailleurs avoir pour effet 
d'annuler ou de modifier celle du 6 du meme mois, puisque, 
suivant Ie defendeur, celui-ci aurait ete nanti le 1 er mai par 
l'avocat Chassot agissant au nom des auteurs de Ia petition 
H. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 58. 
337 
du 9 janvier, d'un recours dirige contre Ia decision du 6 avril 
(qui devait donc bien subsister malgre celle du 27). 
Statuant sur ces {aits et considerant en droit : 
1. -
Le recourant pretend en premier lieu que l'arrete 
ou Ia decision du Conseil d'Etat en date du 19 mars 1904 
constitue une atteinte au principe de l'inviolabilite de la pro-
prieM garantie par l'art. 12 Const. frib. ; il convient done 
d'examiner d'abord le recours a ce point de vue, pnisque si 
le recours devait apparaitre comme fonde snr ce point, il 
serait inutile de rechercher si c'est egalement avec raison 
que le recourant a invoque la violation, de la part du Conseil 
d'Etat de Fribourg, du principe de Ia separation des pou-
voirs inscrits a l'art. 31 ibid. 
2. -
Ainsi que Ie Tribunal federall'a reconnu en maints 
am~ts deja, la garantie de I'inviolabilite de la propriete, teIle 
qu'elle figure a 1'art. 12 Const. frib. comme aussi, sous cette 
forme ou sous une autre, dans Ia constitution de tous les 
autres cantons (a une seule exception pres), n'est pas une 
garantie absolue; le Tribunal fMeral a toujours admis que 
Ies dispositions constitutionnelles du genre de celle de l'art. 
12 precite ne garantissent l'inviolabilite de la propriete que 
dans la mesure dans laquelle cette propriete se trouve 
determinee et definie par Ia legislation interieure des can-
tons; en d'autres termes, la Iegislation d'un canton peut, 
sans porter atteinte au principe constitutionnel susrappele, 
restreindre le contenu du droit de propriete, determiner les 
droits speciaux que comporte ce dernier, modifier, etendre 
ou restreindre le regime de Ia propriete, a la seule condi-
tion qu'elle le fasse d'une maniere generale, egale pour tous; 
ainsi le Tribunal federal a juge souvent deja que, par reta-
blissement de traces de rues ou de plans d'alignement, il 
peut etre apporte des restrictions au droit des proprietaires 
de batir ou de construire sur Ieurs immeubles sans qu'il y 
ait lieu a expropriation, soit au paiement d'une indemnite 
aux dits proprietaires, a condition toutefois que ces restric-
tions procedent de Ia loi et constituent ainsi une limitation 
legale du droit de propriete et non la snppression, par me-
;:];38 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. Hl. Abschnitt. Kantonsverfassungen. 
~ur~ ~dministrative, d'un element du droit de propriete 
(VOlr Iarret du Tribunal federal du 15 octobre 1903 en Ia 
eause Charriere-Vuagnat et consorts c. Geneve, B;c. off. 
XXIX, I, N° 84, consid. 6, p. 394, ainsi que les prec6dents 
y rappeles). 
Il ~'en.suit, a conlrario, qu'il y a atteinte au dit principe 
constItutlOnnei toutes les fois qu'une autorite, administrative 
ou jUdiciaire, impose une restrietion a l'exerciee du droit de 
propl'iete sans que cette restrietion pllisse etre justifiee par 
nne disposition formelle de Ia loi (voir l'arret du Tribunal 
federal du 23 decembre 1902 en Ia cause Decroux c. Fri-
bourg, Bec. off. XXVIII, I, N° 84, consid. 2, p. 3601. 
3. -
L'application de ces prineipes en la caus~ conduit 
a reconnaitre le recours eomme evidemment bien fonde. TI 
est en effet certain tout d'abord que Ia decision du Conseil 
d'Etat du 19 mars 1904 implique ou constitue une restriction 
a l'exercice du droit de propriete du recourant· ce dernier 
I, ffi 
" 
par e et de cette decision, s'est trouve empeche d'user de 
son droit de propriete comme il l'entendait, de continuer les 
travaux de construction qu'il avait commenees et pour les-
queis il avait obtenu du Conseil communal de Bulle et du 
Prefet de la Gruyere les autorisations necessaires. Et, d'autre 
part, . il ~st non moins certain que cette restriction ne peut 
etre .Jus~Ifiee par aucune disposition du droit fribourgeois, en 
partIcuher par aucun des textes de lois invoques par le 
defendeur au recours. La seule raison qu'alle<fue le Conseil 
d'Etat pour chercher a justifiel' sa decision du'" 19 mars eon-
siste apretendre qu'il a voulu sauvegarder le droit' de la 
commune de Bulle de poursnivre l'expropriation da tout ou 
partie de l'immeuble de Mourlevat pour le cas Oll les auto-
l'ites de cette ville viendraient ä. decreter l'ouverture de 
l'avenue .recl~~ee par les petitionnaires du 9 janvier i or, 
au~une dIsposItiOn legale, dans le eanton de Fribourg, n'au-
tonse une teIle restriction a l'exercice du droit de propriete 
et ne permet a une autorite quelconque, administrative Oll 
judiciaire, d'interdire a un proprietaire de construire sur son 
immeuble selon plaus regulierement approuves, en raison de 
u. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58. 
339 
simples eventualites, soit de circonstances sans doute possi-
bIes, mais pouvant, d'autre part, ne jamais se produire. La 
seule voie que connaisse Ia Iegislation fribourgeoise dans un 
cas de cette nature, est celle de l' expropriation; et si la 
eommune de Bulle, dont seules les autorites etaient compe-
tentes a eet effet, voulait faire usage de son droit d'expro-
priation a l'egard de la propriete de Mourlevat et qu'elle se 
trouvät, au moment de l'expropriation, en presence d'un ter-
rain bati au lieu d'un terrain non bati, elle n'eilt meme pas 
pu invoquer le benefice de l'art. 44 de la loi sur l'expropria-
tion du 30 octobre 1849, puisqu'en approuvant sans aucune 
reserve les plans presentes par Mourlevat elle autorisait ce 
deruier a croire qu'il ne serait jamais (du moins dans un 
assez long avenil') procede ä l'expropriation, et qu'ainsi 
Mourlevat, en se decidant a construire, ne pnuvait se Iaisser 
guider par des idees de speculation basees sur le fait de 
cette expropriation; la commune de Bulle voulilt-elle d'ail-
leurs ehereher a se prevaloir a un moment donne de rart. 
44 precite, que le Conseil d'Etat neanmoins n'avait nullement 
le droit d'intervenir comme il l'a fait et que la question 
n'aurait pu trouver sa solution que devant les tribunaux, une 
fois l'expropriation regulierement obtenue. 
L'argumeut que le Conseil d'Etat a cherche a tirer des 
art. 76 et 77 Const. cant., avait ete invoque par lui dejä. 
dans l'affaire Decroux prerappelee et a ete reiute par le dit 
arret (consid. 3 et 4). Les autres dispositions legales visees 
par Ia reponse au recours ou bien ont trait a un tout autre 
objet que celui dont il s'agit ici (elles reservent par exemple 
la ratification du Conseil d'Etat pour l'ouverture ou pour Ia 
cancellatiou de routes ou voies publiques, de meme que pour 
les plans d'alignement en cas de construction de nouveUes 
rues, elles permettent a cette autorite d'ordonner, sous des 
conditions determinees, la 1'econstructiou de routes a neuf, 
etc.), -
ou bien demontrent que IR seule procedure qui eilt 
ate possible en l'espece, etait celle indiquee plus haut, de 
l' expropriation. 
4. -
Quant a la distinctiou que le deiendeur au recours 
340 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. KantonSTerfasbungen. 
voudrait faire entre les restrictions a l'exercice du droit de 
propriete, suivant que ces restrictions sont definitives ou 
provisoires, il n'y a pas lieu de s'y arreter. Il est en effet 
impossible d'apercevoir comment une mesure inconstitution-
nelle cesserait d'avoir ce caractere parce qu'au lieu d'etre 
definitive elle serait simplement provisionnelle. Toute restric-
tion apportee par une autorite quelconque, administrative ou 
judiciaire, au droit de propriete, sans que cette restriction 
soit justifiee par une disposition formelle de la loi, implique 
une atteinte au principe constitutionnel de l'inviolabiIite de 
Ia propriete, peu importe Ia duree de cette restriction i cela 
va evidemment de soi, mais au besoin l'on peut remarquer 
encore que rart. 175, chiffre 3 OJF (113, chiff. 3 CF), en 
pla(jant dans la competence du Tribunal federal comme Cour 
de droit public les recours pour violation de droits constitu-
tionnels des citoyens (sous reserve des contestations visees 
a l'art. 189 ibid.), ne fait aucune distinction suivant que 
cette violation de droits constitutionnels est definitive ou 
simplement provisoire ; d'ailleurs, dans l'arret Decroux sus-
rappele, Ie Tribunal federal a annuIe deja une me sure provi-
sionnelle du meme genre que celle dont il s'agit ici (voir Ie 
consid. 7 et le dispositif du dit arret). 
De meme, point n'est besoin de s'arreter aux faits poste-
rieurs a Ia decision du 19 mars i iI est evident que ni la deci-
sion du Conseil general en date du 27 avril, dont aucune 
expedition authentique d'ailleurs ne figure au dossier, ni Ie 
recours interjete le 1 er mai aupres du Conseil d'Etat par les 
auteurs rie la petition du 9 janvier contre la decision du 
Conseil general dn 6 avril, -
recours dont le defendeur n'a 
indique dans Ia cause actuelle ni les moyens, ni les concIu-
sions, -
n'ont pu donner au Conseil d'Etat un droit que 
celui-ci n'avait point d'apres Ia loi. 
5. -
Le recours apparaissant ainsi comme fonde en tant 
qu'il invoque la violation de I'art. 12 Const. frib., il est su-
perflu d'examiner Ie moyen subsidiaire tire par Ie recourant 
de l'art. 31 ibid. 
Il. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58. 
Par ces motifs, 
Le Tribunal federal 
prononce: 
341 
Le recours est dec!are fonde ; en consequence est annuIee 
Ia decision par laquelle le Conseil d'Etat de Fribourg a, le 
19 mars 1904 ordonne au recourant de suspendre les tra-
, 
vaux de construction commences par ce dernier sur sa pro-
priete de la rue du Tir, a Bulle.