bge · 12_I_557 · 1886-11-12 · de
BGE 12 I 557
Öffentliches Recht


79. Urtheil vom 12. November 1886,
in Sachen Bucher.
A. Am 25. Februar 1886 reichte Joseph Bucher, Kan¬
tonsrath in Kägiswyl, dem Landammann des Kantons Unter¬
walden ob dem Wald den Entwurf eines Gesetzes über Hand¬
habung der Sonn= und Festtagspolizei sammt Begründung ein,
mit dem Begehren derselbe möchte der Landsgemeinde vorgelegt
werden. Dieser Entwurf stimmt, von wenigen Aenderungen
insbesondere in § 1, abgesehen, mit der vom Kantonsrathe
des Kantons Unterwalden ob dem Wald am 9. Februar 1885
erlassenen Verordnung über Handhabung der Sonn= und Festtags¬
polizei wörtlich überein. Am 11. März 1886 beschloß der
Kantonsrath von Obwalden, der Vorschlag des Kantonsrathes
Bucher gehöre seiner Natur nach nicht in den Bereich der hie¬
sigen Landsgemeinde und gelange deßhalb auch nicht zur Vor¬
lage an dieselbe. Dieser Beschluß wird im wesentlichen damit
begründet: Der Vorschlag bezwecke nicht den Erlaß eines neuen
oder die Revision eines bestehenden Gesetzes sondern die Revi¬
sion einer Polizeiverordnung, welche, wie auch eine Entschei¬
dung des Bundesgerichtes vom 7. November 1885 anerkenne,
vom Kantonsrathe innerhalb der Schranken seiner Kompetenz

erlassen worden sei. Es stehe fest, daß diese Verordnung in ihrer
Eigenschaft als solche zu Recht bestehe, also nicht zu den¬
jenigen Erlassen gehöre, welche nach Art. 36 litt. a Lemma 2
der Kantonsverfassung gesetzgeberischen Charakter haben. Demnach
verstoße der Initiativantrag gegen Erkenntnisse und Urtheile,
welche von andern Behörden, und zwar eidgenössischen und kan¬
tonalen, in Gemäßheit ihrer Befugnisse erlassen worden seien;
derselbe sei somit gemäß Art. 37 Abs. 2 der Kantonsverfassung
der Landsgemeinde nicht vorzulegen.
B. Gegen diesen Beschluß ergriff F. J. Bucher mit Rekurs¬
schrift vom 22. März/1. April 1886 den staatsrechtlichen Re¬
kurs an das Bundesgericht. Er führt aus: Nach Art. 36 der
Kantonsverfassung sei die Landsgemeinde die einzige gesetz¬
gebende Behörde. Die Ordnung der Sonn= und Festtagsheiligung
sei zweifellos, sowohl nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen, als
speziell nach der in Art. 36 der Kantonsverfassung gegebenen
Definition des Gesetzes, Sache der Gesetzgebung. Nach Art. 37
der Kantonsverfassung habe jeder Stimmberechtigte das Recht,
jeweilen bis den 1. März dem Landammann Anträge, welche
ihrer Natur nach in den Bereich der Landsgemeinde gehören,
zu Handen der letztern einzureichen. Die Vorlage einer solchen
Eingabe an die nächste Landsgemeinde dürfe nicht verhindert
werden, wenn die Eingabe keine Verletzung der Bundes= oder
Kantonsverfassung oder von Privatrechten in sich schließe, auch
nicht gegen von den übrigen Behörden in Gemäßheit ihrer
Befugniße erlassene Erkenntnisse und Urtheile gerichtet sei. Der
Rekurrent habe von diesem Vorschlagsrechte Gebrauch gemacht
und sein Initiativbegehren als Gesetzesvorschlag eingereicht. Er
verlange den Erlaß eines Gesetzes, nicht die Revision eines
solchen oder die Abänderung einer Verordnung; sein Vorschlag
sei ein selbständiger Gesetzesvorschlag, wenn er auch bei dessen
Ausarbeitung die kantonsräthliche Verordnung vom 9. Februar
1885 zu Rathe gezogen habe. Diese Verordnung sei verfassungs¬
widrig, weil der Kantonsrath zu deren Erlaß nicht kompetent
gewesen sei. Es sei übrigens ein Initiativbegehren des Inhalts,
daß eine bisher, sei es mit Recht oder mit Unrecht, im Verord¬
nungswege geordnete Rechtsmaterie für die Zukunft gesetzlich
geregelt werde, durchaus statthaft. Daß das Bundesgericht in
seinem Entscheide vom 7. November 1885 über einen gegen
die kantonsräthliche Verordnung vom 9. Februar 1885 gerich¬
teten Rekurs von Jos. M. Durrer und Genossen die Verord¬
nung als verfassungsmäßig erklärt habe, sei unrichtig. Es habe
einfach den Rekurs aus dem formellen Grunde der Verspätung
abgewiesen. In der Verhinderung der Vorlage seines Gesetzes¬
vorschlages an die Landsgemeinde liege eine Verletzung der
(rt. 46 litt. a und 37 Lemma 1 und 2 der Kantonsverfassung.
Demnach werde beantragt: Es sei die angestrittene Schluß¬
nahme des obwaldenschen Kantonsrathes vom 11. dieses als
verfassungswidrig aufgehoben und dem Rekurrenten die Vorlage
seines Gesetzesvorschlages an die Landsgemeinde grundsätzlich
gestattet und es sei Rekursbeklagter in alle Kosten des Rekurses
verurtheilt.
C. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde führt der
Regierungsrath des Kantons Unterwalden ob dem Wald im
wesentlichen aus: Der Rekurs beziehe sich auf die ganz gleiche
Frage wie derjenige von I. M. Durrer und Genossen, der am
7. November 1885 vom Bundesgerichte beurtheilt worden sei.
Damals habe das Bundesgericht entschieden, daß die kantons¬
räthliche Sonntagspolizeiverordnung selbst nicht mehr ange¬
fochten, sondern nur noch gegen die Anwendung derselben in
einem Einzelfalle von den dadurch Betroffenen Beschwerde ge¬
führt werden könne. Eine den Rekurrenten persönlich betref¬
fende Einzelanwendung der kantonsräthlichen Verordnung liege
aber gar nicht vor. Der Rekurrent verlange vielmehr ganz
gleich wie die früheren Rekurrenten dies auch gethan haben,
daß die Sonntagspolizeiverordnung als Gesetz der Landsge¬
meinde vorgelegt werde. Dies sei aber nach der bundesgericht¬
lichen Entscheidung vom 7. November 1885 nicht mehr statt¬
haft. Die Schlußnahme des Kantonsrathes, das Initiativ¬
begehren des Rekurrenten der Landsgemeinde nicht vorzulegen,
enthalte gar nichts neues, sondern einfach die Erklärung, daß der
Kantonsrath auf seiner frühern staatsrechtlichen Entscheidung be¬
harre, der Erlaß der Sonntagspolizeiverordnung falle in seine
Kompetenz. Dies sei vom Bundesgerichte bereits in seiner frühern

Entscheidung anerkannt worden. Es liege also res judicata vor.
Die angefochtene Schlußnahme des Kantonsrathes enthalte übri¬
gens keine Verfassungsverletzung. Die Kantonsverfassung kenne kein
unbeschränktes sondern nur ein sachlich sehr beschränktes Initiativ¬
recht an die Landsgemeinde; nach Art. 37 und 41 der Kantonsverfas¬
sung habe nicht die Landsgemeinde sondern der Kantonsrath darü¬
ber zu entscheiden, ob verfassungsmäßig ein Initiativbegehren in
den Kompetenzkreis der Landsgemeinde falle oder nicht. Es sei
um so nothwendiger, die verfassungsmäßigen Schranken des Ini¬
tiativrechtes strenge festzuhalten, als dasselbe jedem einzelnen
Bürger zustehe und daher, bei Durchbrechung der verfassungs¬
mäßigen Schranken, die Gefahr nahe liege, daß alles mögliche
vor das Forum der Landsgemeinde gebracht und zum Schaden
einer geregelten Staatsordnung und eines geordneten Fort¬
schrittes alle Gebiete der Polizei der Kompetenz des Kantons¬
rathes entzogen werden. Vor die Landsgemeinde seien Initiativ¬
begehren nicht zu bringen, welche gegen von den übrigen Be¬
hörden in Gemäßheit ihrer Befugnisse erlassene Erkenntnisse und
Urtheile gerichtet seien. (Art. 37 der Kantonsverfassung.) Nun
habe der Kantonsrath in grundsätzlich nicht mehr anfechtbarer
Weise entschieden, daß die Regelung der Sonn= und Festtags¬
polizei in seine Kompetenz falle. Das Initiativbegehren sei da¬
her unstatthaft. Uebrigens sei diese Entscheidung auch materiell
vollkommen richtig und entspreche dem hergebrachten Rechte des
Kantons. Die in Art. 36 der Kantonsverfassung enthaltene
Umschreibung des Gesetzbegriffes wolle nichts anders als Gesetz
qualifiziren, als was auch anderwärts als Gesetz betrachtet
werde; jedenfalls wolle sie nicht das weite, reichgestaltige und
fluktuirende Gebiet des Polizei= und Verwaltungswesens der
Gesetzgebung zuweisen. Die angefochtene Sonntagspolizeiverord¬
nung habe zudem die individuellen Rechte der Bürger durchaus
nicht beschränkt, sondern gegenüber dem frühern Rechtszustande
erweitert. Es werde übrigens in Beziehung auf diese Frage
auf die Rekursbeantwortung gegenüber der Beschwerde des Jos.
M. Durrer und Konsorten verwiesen. Zu bemerken sei auch,
daß nach konstanter und naturgemäßer Praxis die eidgenössi¬
schen Behörden gegen kantonale Interpretationen kantonalen
Rechts nur bei ganz offenkundiger und zweifelloser Verfassungs¬
verletzung einschreiten.
D. In Replik und Duplik halten der Rekurrent und der
Regierungsrath des Kantons Obwalden unter eingehender Be¬
kämpfung der gegnerischen Argumente an ihren Ausführungen fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die von der Regierung des Kantons Unterwalden
dem Wald der Beschwerde in erster Linie entgegengestellte Ein¬
rede der abgeurtheilten Sache ist unbegründet. Es können über¬
haupt die civilrechtlichen Grundsätze von der Rechtskraft richter¬
licher Urtheile nicht ohne weiters auf die staatsrechtlichen Ent¬
scheidungen der Bundesbehörden übertragen werden (s. Amtliche
Sammlung X, S. 178, Erw. 1); zudem wären vorliegend
auch die civilrechtlichen Voraussetzungen der Einrede der abge¬
urtheilten Sache nicht gegeben. Denn das bundesgerichtliche
Urtheil vom 7. November vorigen Jahres, auf welches die ge¬
dachte Einrede gestützt wird, ist nicht zwischen den gegenwärtigen
Parteien ergangen.
2. Es ist aber im Fernern auch nicht richtig, daß der gegen¬
wärtige Rekurs die gleiche Rechtsfrage betreffe, wie die vom
Bundesgerichte am 7. November vorigen Jahres wegen Verspä¬
tung abgewiesene Beschwerde des Jos. M. Durrer und Kon¬
sorten. Letzterer Rekurs focht die verfassungsmäßige Gültigkeit
der kantonsräthlichen Sonntagspolizeiverordnung, insolange die¬
selbe nicht von der Landsgemeinde gepehmigt sei, an. Wäre der¬
selbe gutgeheißen worden, so hätte die gedachte Verordnung als
inkonstitutionell aufgehoben werden müssen. Die gegenwärtige
Beschwerde dagegen verlangt nicht die Aufhebung der Sonntags¬
poltzeiverordnung, sondern sie geht dahin, der Kantonsrath sei zu
verpflichten, den vom Rekurrenten eingereichten Gesetzesvorschlag
über Sonn= und Festtagspolizei der Landsgemeinde vorzulegen.
Wird diese Beschwerde als begründet erklärt, so hat dies die
Aufhebung der bestehenden Sonntagspolizeiverordnung nicht zur
Folge; diese Verordnung bleibt vielmehr in gleicher Weise wie
bisher bestehen und wird erst dann aufgehoben wenn die Lands¬
gemeinde deren Aufhebung, durch Annahme des Gesetzesvorschlages
des Rekurrenten, beschließt. Mit andern Worten: der Rekurs
XII — 1886

des Jos. Maria Durrer und Genossen wurde darauf begründet
der Erlaß der Sonntagspolizeiverordnung durch den Kantons¬
rath enthalte einen verfassungswidrigen Eingriff in das Gesetz¬
gebungsrecht der Landsgemeinde; die gegenwärtige Beschwerde
dagegen rügt eine Verletzung das nach der obwaldenschen Kan¬
tonsverfassung jedem Bürger zustehenden Rechtes der Gesetzes¬
initiative. Richtig ist freilich, daß auch der gegenwärtige Rekur¬
rent in seiner Rekursbegründung behauptet, die kantonsräthliche
Sonntagspolizeiverordnung sei formell verfassungswidrig. Allein
dies ändert an der Natur der Beschwerde, wie sie sich aus dem
Rekursantrage ergiebt, nichts.
3. In sachlicher Prüfung der Beschwerde ist unzweifelhaft,
daß nach Art. 37 der Kantonsverfassung jeder Stimmfähige
berechtigt ist, Anträge zu Handen der Landsgemeinde zu stellen
und daß diese Anträge der Landsgemeinde vorgelegt werden
müssen, sofern sie in der vorgeschriebenen Form gestellt sind,
ihrer Natur nach in den Bereich der Landsgemeinde fallen,
keine Verletzung der Bundes= oder Kantonsverfassung oder von
Privatrechten enthalten und nicht gegen „Erkenntnisse und Ur¬
theile" gerichtet sind, welche von andern Behörden innerhalb
der Schranken ihrer Kompetenz gefaßt wurden. Richtig ist, daß
gemäß Art. 41 der Kantonsverfassung der Kantonsrath zu prü¬
fen und zu entscheiden hat, ob ein eingereichter Vorschlag zur
Vorlage an die Landsgemeinde geeignet sei, das heißt den in
Art. 37 der Kantonsverfassung hiefür aufgestellten Bedingungen
entspreche. Allein da das Initiativrecht ein verfassungsmäßiges
Recht ist, so ist gegen einen abweisenden Beschluß des Kantons¬
rathes ohne Zweifel gemäß Art. 59 O.=G. der staatsrechtliche
Rekurs an das Bundesgericht statthaft und ist letzteres befugt,
zu prüfen, ob der Kantonsrath mit Recht oder mit Unrecht
angenommen habe, ein Initiativbegehren sei verfassungsmäßig
unstatthaft.
4. Nun geht der Vorschlag des Rekurrenten dahin, es sei die
Sonn= und Festtagspolizei gemäß dem von ihm vorgelegten
Entwurfe durch ein Gesetz zu ordnen. Dieser Vorschlag aber
erscheint als verfassungsmäßig statthaft. Die Vorschriften da¬
rüber, ob und unter welchen Voraussetzungen an Sonn= und
Festtagen gewisse Arbeiten verrichtet werden dürfen, u. s. w.,
qualifiziren sich gewiß nicht als bloße Verwaltungsvorschriften
sondern als Rechtssätze. Denn sie betreffen ja nicht etwa nur
Organisation oder Geschäftsgang der Behörden und dergleichen,
sondern unmittelbar die Rechtsstellung der Bürger, (Vergl.
Art. 36 der Kantonsverfassung.) Es kann also nicht gefagt
werden, daß dieselben ihrer Natur nach nicht in den Bereich
der gesetzgebenden Behörde, der Landsgemeinde, fallen. Daß
diese Materie bisher nicht durch die Gesetzgebung sondern im
Verordnungswege geregelt war, ändert hieran nichts. Selbst
wenn zugegeben wird, daß der Kantonsrath, so lange die Ge¬
setzgebung das fragliche Rechtsgebiet nicht ordnete, kraft des ihm
nach Art. 48 litt. a der Kantonsverfassung zustehenden Ver¬
ordnungsrechtes befugt war, dies seinerseits im Verordnungs¬
wege zu thun, so konnte doch jedenfalls dadurch, daß der Kan¬
tonsrath von dieser Befugniß Gebrauch machte, die Kompetenz
des Gesetzgebers, später die Materie durch Gesetz zu regeln,
nicht aufgehoben werden; demnach kann denn aber auch ein
hierauf gerichteter Initiativantrag nicht als verfassungsmäßig
unstatthaft bezeichnet und von der Vorlage an die Lands¬
gemeinde ausgeschlossen werden. Daß der Initiativvorschlag
gegen kompetenterweise erlassene „Erkenntnisse und Urtheile“
anderer Behörden verstoße, trifft gewiß nicht zu. Denn um
Aufhebung von Erkenntnissen und Urtheilen, d. h. von ge¬
richtlichen oder administrativen Entscheidungen über einen Ein¬
zelfall handelt es sich ja überall nicht, sondern um die ge¬
setzliche Normirung einer Rechtsmaterie für die Zukunft.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird als begründet erklärt und es wird mithin
dem Rekurrenten das Rechtsbegehren seiner Rekursschrift zuge¬
sprochen.