bge · 30_I_614 · 1904-10-19 · de
BGE 30 I 614
Öffentliches Recht


106. Urteil vom 19. Oktober 1904 in Sachen
Streuli=Hüni gegen Regierungsrat des Kantons Zürich.
Zürcher Steuerstreitigkeit: Besteuerung von Tantiemen des Verwal¬
tungsrates einer Aktiengesellschaft. Konflikt zwischen der Schätzungs¬
kommission einerseits, der Finanzdirektion und dem Regierungsrate
anderseits, darüber, ob es sich um eine Taxationsfrage oder um eine
Frage der Steurpflicht handle. Staatsrechtliche Stellung der zürch.
Schätzungskommission. Art. 56 zürch, KV. Art. 58 B. Art. 37
zürch, Einf.-Ges. z. Sch G. Willkür, § 10, 29, 30 zürch. Ein¬
kommensteuergesetz.
A. Der Rekurrent hatte sich gegen die durch die Steuer¬
kommission Horgen vorgenommene Taxation seines Einkommens
pro 1903 auf 40,000 Fr. auf die Schätzungskommission berufen.
Durch Entscheid vom 9. März 1904 setzte diese das Einkommen
des Rekurrenten auf 16,000 Fr. fest unter der Voraussetzung,
daß die Tantiemen, die er als Verwaltungsrat der Schweiz.
Kreditanstalt und der Unfallversicherungsgesellschaft „Zürich“ be¬
zieht, von den betreffenden Gesellschaften versteuert werden; wären
die Tantiemen von den Bezügern zu versteuern, so würde für
den Rekurrenten ein Einkommensansatz von 40,000 Fr. gelten.
Am 15. März 1904 wies die Finanzdirektion die Sache an die
Schätzungskommission zurück zur nochmaligen Behandlung inner¬
halb ihrer Kompetenzen: indem die Schätzungskommission die
Taxation des Einkommens davon abhängig gemacht habe, ob die
Tantiemen durch die betreffenden Aktiengesellschaften versteuert
werden, habe sie ihre Kompetenzen überschritten. Sie habe einfach
das Einkommen festzustellen, welches ein Pflichtiger aus regel¬
mäßigen Bezügen, wie hier die Tantiemen, besitze. In Bezug auf
die Besteuerung der letztern werde auf Ziff. 42 der vom Regie¬
rungsrate am 7. Mai 1903 genehmigten Anleitung betreffend das
bei der Steuertaxation zu beobachtende Verfahren verwiesen. Ob
der Empfänger von Tantiemen diese versteuern müsse, sei eine
Frage der Steuerpflicht, worüber im Streitfalle die Finanzdirektion
zu entscheiden habe. In ihrer zweiten Beratung vom 9. Mai 1904
entschied die Schätzungskommission, daß, da die Tantiemen noch
gewissermaßen den betreffenden Gesellschaften bei der Taxation
ihres Einkommens angerechnet worden seien, das steuerpflichtige
Einkommen des Rekurrenten nur auf 16,000 Fr. festgesetzt werde.
Mit Verfügung vom 6. Juni 1904 hob die Finanzdirektion
die beiden Beschlüsse der Schätzungskommission auf und zwar aus
folgenden Gründen: 1. Der Beschluß vom 9. März 1904 ver¬
stoße gegen Art. 49 Abs. 2 der Taxationsanleitung vom 7. Mai
1903, wonach im Laufe des Taxationsverfahrens auftretende
Fragen der Steuerpflicht der Finanzdirektion zum Entscheid vor¬
zulegen sind. 2. Der Beschluß vom 9. Mai 1904 lasse, trotz
nachdrücklichem Hinweis seitens der Finanzdirektion, wiederum
Art. 49 Abs. 2 der Taxationsanleitung außer Acht. Er leide
außerdem an dem noch schwereren Mangel, daß die Schätzungs¬
kommission, indem sie auf die Frage der Steuerpflicht eingetreten,
das Recht zur Prüfung ihrer eigenen Kompetenz und damit einer
steuerrechtlichen Frage formeller Natur sich zugeschrieben habe.
Hiezu komme, daß die Schätzungskommission ihre Kompetenz be¬

jaht habe, obgleich es sich offenbar nicht um eine Frage der
Taxation, sondern um eine Frage der Steuerpflicht handelte. Auch
habe die materielle Behandlung zu einem Resultat geführt, das in
Widerspruch stehe mit der in Art. 42 der Taxationsanleitung
niedergelegten Auffassung der zur Behandlung der Steuerpflicht¬
fragen zuständigen Behörden.
Über diese Verfügung der Finanzdirektion beschwerte sich der
Rekurrent beim Regierungsrat, indem er geltend machte, daß weder
die Finanzdirektion noch der Regierungsrat, noch irgend welche
Verwaltungsbehörde zur Aufhebung des Beschlusses der Schätzungs¬
kommission vom 9. Mai 1904 kompetent sei und daß deshalb der
angefochtenen Verfügung keine rechtliche Bedeutung zukomme. Im
weitern leide die Verfügung der Finanzdirektion an folgenden
Mängeln: 1. Nach § 10 des Steuergesetzes habe die Finanz¬
direktion nur zu entscheiden, wenn in der vorberatenden Behörde
Streit über die Steuerpflicht entstanden sei und von einer der
Parteien ein Entscheid von ihr verlangt werde. Diese Voraussetzung
habe aber im vorliegenden Falle nicht zugetroffen, 2. Der Beschluß
der Schätzungskommission sei unanfechtbar, weil gemäß § 29 des
Steuergesetzes der Weiterzug ausgeschlossen sei, sobald eine Ver¬
ständigung zustande gekommen. 3. Ein Streit über die Steuerpflicht
der Tantiemen sei gar nicht vorhanden gewesen. Man sei nur
deswegen zu 16,000 Fr. Einkommen gelangt, weil gezeigt
worden, daß die Tantiemen schon von den betreffenden Gesell¬
schaften versteuert würden. Wenn die Schätzungskommission diese
Tatsache berücksichtigt und die Tantiemen nicht in die Taxation
des Einkommens des Rekurrenten einbezogen habe, so habe sie
damit nur eine unzuläßige Doppelbesteuerung vermieden.
Durch Beschluß des Regierungsrats vom 14. Juli 1904
wurde die Beschwerde des Rekurrenten mit folgender wesentlicher
Begründung abgewiesen: Die Kompetenz der Finanzdirektion zur
Aufhebung der Beschlüsse der Schätzungskommission vom 9. März
und 9. Mai 1904 folge aus der Stellung der Taxationsorgane
im Behördenorganismus. Wie die Finanzdirektion — vorbehältlich
des Rekurses an den Regierungsrat — allein das Recht habe,
die Berufungen auf die Taxationsrekursorgane auf ihre formelle
Zuläßigkeit zu prüfen, so komme ihr auch zu, Beschlüsse dieser
Organe, durch welche sie, ohne dafür zuständig zu sein, steuer¬
prozessualische Fragen, insbesondere Kompetenzfragen, entscheiden,
zu kassieren. Bestände das letztere Recht nicht, so wäre auch das
erstere illusorisch. Die Ausübung der Entscheidungsbefugnis in
steuerprozessualischen Fragen nun könne seitens der Finanzdirektion
auf erfolgten Rekurs hin geschehen, oder aber auch ohne solchen auf
Grund eigenen Ermessens. Indem § 27 Ziff. 2 des Gesetzes be¬
treffend Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates
und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 der Finanzdirektion
neben der Entscheidungsbefugnis in „Steuerstreitigkeiten“ auch die
Entscheidungsbefugnis in „anderen Steuersachen“ gebe, so seien
unter letzteren offenbar alle diejenigen Fälle zu verstehen, in denen
zwar kein Rekurs vorliege, aber trotzdem eine Intervention der
Finanzdirektion zum Zwecke der sinngemäßen Vollziehung des
Steuergesetzes sich als notwendig erweise. Es könne also schon
§ 27 Ziff. 2 des Gesetzes vom 26. Februar 1899 nicht in dem
Sinne interpretiert werden, als ob die Finanzdirektion nur auf
Rekurs hin das Steuergesetz handhaben dürfte. Völlig unzutreffend
aber sei der Hinweis des Rekurrenten auf § 10 des Steuergesetzes.
Denn einmal schließe diese Gesetzesbestimmung, welche die Kom¬
petenzen von Finanzdirektion und Regierungsrat einerseits und
Taxationsorganen anderseits abgrenze, allgemeine oder spezielle —
Anweisungen der
von Rekursentscheidungen unabhängige
Finanzdirektion über die Interpretation der Steuerpflichtgrund¬
sätze keineswegs aus, und sodann betreffe § 10 überhaupt nur
den speziellen Fall der Steuerpflicht, also eine Frage des mate¬
riellen Steuerrechts; alle Fragen des formellen Steuerrechts
um eine solche handle es sich im vorliegenden Falle — dagegen
würden von § 10 des Steuergesetzes nicht berührt und die Kom¬
petenz der Finanzdirektion richte sich in dieser Hinsicht weder bei
Rekursen noch bei anderweitigen Interpretationen des formellen
Steuerrechts nach der vom Rekurrenten angerufenen Gesetzesstelle.
Wenn der Rekurrent behaupte, der Beschluß der Schätzungs¬
kommission sei unanfechtbar, sobald in ihrem Schoße eine Ver¬
ständigung über die Taxation stattgefunden habe, so mache er die
Unanfechtbarkeit selbst von der Bedingung abhängig, daß es sich
um einen Beschluß mit Bezug auf die Taxation und nicht um
einen Beschluß mit Bezug auf etwas anderes handle. Durch den
Beschluß vom 9. Mai 1904 habe aber die Schätzungskommission

eben nicht über eine Taxationsfrage abgesprochen, sondern erstens
über die formell steuerrechtliche Frage ihrer eigenen Kompetenz
und zweitens über die materiell steuerrechtliche Frage der Steuer¬
pflicht des Rekurrenten für den Betrag der bezogenen Tantiemen.
Der Beschluß vom 9. Mai 1904 sei daher nicht nur anfechtbar,
sondern er sei geradezu nichtig und die Handlungsweise der
Schätzungskommission umso befremdender, als sie durch die Taxa¬
tionsanleitung vom 7. Mai 1903, Art. 49 Abs. 2 und Art. 42,
und durch das Schreiben der Finanzdirektion vom 15. März 1903
die unzweideutige Wegleitung für ihr Vorgehen in Hinsicht auf
die genannten steuerrechtlichen Fragen erhalten habe. Endlich sei
klar, daß auch der Hinweis des Rekurrenten darauf, daß die ob¬
jektive Steuerpflicht der Tantiemen nicht bestritten worden sei, die
Tatsache, daß die Frage der subjektiven Steuerpflicht des Rekur¬
renten für den aus Tantiemen herrührenden Teil seines Ein¬
kommens vor der Schätzungskommission verhandelt und entschieden
worden sei, nicht aus der Welt schaffen könne.
B. Gegen den Beschluß des Regierungsrats hat Streuli recht¬
zeitig und in richtiger Form den staatsrechtlichen Rekurs ans
Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung ergriffen. In der
Begründung wird zunächst das nach dem zürcherischen Steuergesetz
von 1870 vorgesehene Verfahren zur Ausmittlung des steuerbaren
Vermögens und Einkommens dargestellt und betont, daß die
Schätzungskommission, wie auch die Steuer=, Rekurs= und Ex¬
pertenkommission, ein vollständig freies, selbständiges und unab¬
hängiges Organ sei, das nicht unter der Finanzdirektion und dem
Regierungsrat als oberen Instanzen stehe, auch keine Weisungen
dieser Behörden entgegenzunehmen habe und im Steuerprozeß
endgültig über Wert und Umfang des steuerbaren Vermögens
entscheide. Als Beschwerdegründe werden geltend gemacht:
1. Eine gesetz= und verfassungswidrige Willkür und Kompetenz¬
überschreitung seitens der Finanzdirektion und des Regierungsrats,
weil weder im Steuergesetz noch in einem allgemeinen organischen
Statut der leiseste Anhaltspunkt dafür vorhanden sei, daß die
Finanzdirektion Kassationsinstanz bei Entscheidungen der Taxa¬
tionsorgane sein solle, und weil durch den angefochtenen Beschluß
ein endgültiger rechtskräftiger Entscheid beseitigt und das gesetz¬
mäßig abgeschlossene Verfahren wieder eröffnet werde.
2. Eine Rechtsverweigerung, weil infolge des rechtskräftigen
Entscheides der Schätzungskommission der Rekurrent darauf An¬
spruch habe, pro 1903 nicht mehr als 16,000 Fr. Einkommen
versteuern zu müssen und dieser Anspruch im angefochtenen Be¬
schlusse mißachtet werde.
3. Eine Verletzung von Art. 58 BV, weil vorliegend der ver¬
fassungsmäßige Richter die Schätzungskommission gewesen sei, an
deren Stelle sich nun die Finanzdirektion setzen wolle; unter
verfassungsmäßigem Richter sei nicht nur der Civil= oder Straf¬
richter zu verstehen, sondern schlechthin das Organ, das nach
Verfassung oder Gesetz in irgend einem Streite zu entscheiden habe.
4. Eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung und
des Verfassungsgrundsatzes (Art. 56 B), daß ein von kompe¬
tenter Stelle gefälltes gerichtliches Urteil weder von der gesetz¬
gebenden noch von der administrativen Gewalt aufgehoben werden
könne; nach richtiger Auffassung sei nämlich die Schätzungskom¬
mission ein Organ mit gerichtlichem Charakter, wie denn auch in
§ 37 des zürcher. Einf.=Ges. zum Sche die rechtsgültigen
Entscheide über Auflage von Steuern den Gerichtsurteilen aus¬
drücklich gleichgestellt seien; wenn sie aber auch als Verwaltungs¬
organ angesehen werde, so habe doch das Steuergesetz die Gewalten
bezüglich der Entscheidung von Steuerprozessen scharf getrennt,
indem Streitigkeiten über die Steuerpflicht von der Finanzdirektion
und dem Regierungsrat, Taxationsfragen von den den erstern
Behörden nicht unter, sondern nebengeordneten Taxationsorganen
zu entscheiden seien.
C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat auf Abweisung
des Rekurses angetragen, und zwar wesentlich aus den im an¬
gefochtenen Beschluß selber angeführten Gründen. Für die Kom¬
petenz der Finanzdirektion zu ihrem Einschreiten wird in der
Vernehmlassung auch noch auf Art. 40 Ziff. 2 und 5 K hin¬
gewiesen, wonach dem Regierungsrat die Sorge für die Voll¬
ziehung der Gesetze und die Beurteilung der Administrativstreitig¬
keiten in letzter Instanz obliegt, sowie auf Art. 42 Abs. 1, der
gestattet, daß durch gesetzliche Bestimmungen den Departementen
des Regierungsrats innert bestimmter Schranken eine entscheidende
Befugnis eingeräumt wird.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Verfügung der Finanzdirektion und der angefochtene
Beschluß des Regierungsrats beruhen auf der Auffassung, daß die
Frage, ob der Rekurrent die betreffenden Tantiemen als Ein¬
kommen versteuern müsse, keine Taxations, sondern eine der
Schätzungskommission als Taxationsbehörde entzogene Steuer¬
pflichtsstreitigkeit sei und daß die Finanzdirektion von Amtes
wegen einschreiten könne, falls durch die Taxationsbehörden eine
solche Frage entschieden worden ist, sei es, daß sich diese Behörden
mit der Kompetenzfrage überhaupt nicht befaßt, sei es, daß sie
ihre Kompetenz zu Unrecht bejaht haben. Nun ist ohne weiteres
klar, daß diese Auffassung weder aus Art. 56 KV noch aus
Art. 58 BV angefochten werden kann; denn die Schätzungs¬
kommission, die lediglich ein Glied im Organismus der mit der
Administrativjustiz in Steuersachen betrauten Behörden ist, reprä¬
sentiert keine andere staatliche Gewalt als die Finanzdirektion und
der Regierungsrat. Sie ist kein Träger richterlicher Gewalt;
weder ist sie dem Apparat der gerichtlichen Behörden äußerlich
angegliedert, noch fallen die Streitigkeiten, die sie zu lösen hat,
ihrer rechtlichen Natur nach oder gemäß positivem zürcherischen
Recht in die Entscheidungsbefugnis der Gerichte. Auch aus
Art. 37 des zürcher. Einf.=Ges. zum Sch kann selbstverständlich
nicht das Gegenteil hergeleitet werden; vielmehr zeigt gerade diese
Bestimmung, daß die über Steueranstände entscheidenden Be¬
hörden keine gerichtlichen Instanzen sind; sonst hätte es einer
ausdrücklichen Gleichstellung ihrer Entscheidungen mit den Gerichts¬
urteilen in Ansehung der Vollstreckung nicht bedurft. Von einer
Aufhebung eines gerichtlichen Urteils durch eine Verwaltungs¬
behörde (Art. 56 KV) kann daher vorliegend keine Rede sein.
Ebensowenig kann eine Verletzung von Art. 58 BV in Frage
kommen, da ja bloß die Kompetenzausscheidung zwischen ver¬
schiedenen Organen desselben Verwaltungszweiges im Streite liegt
und der Rekurrent nicht behauptet, daß er seinem verfassungs¬
mäßigen Civil= oder Strafrichter entzogen sei.
2. Eine Verletzung von Art. 4 BV würde vorliegen, wenn
im regierungsrätlichen Entscheid klares Recht willkürlich bei Seite
geschoben wäre. Nun ist zu beachten, daß der Rekurrent die Auf¬
fassung des Regierungsrats über die Natur des Steueranstandes
nicht angefochten hat und zwar gewiß mit Recht, weil hinsichtlich
der Tantiemen in der Tat nicht der Wert und Umfang des Ein¬
kommens, sondern die Steuerpflicht eines Einkommenteils streitig
war. Es kann daher auch kein Zweifel sein, daß diese Frage nach
§ 10 des Steuergesetzes an sich in die Kompetenz der Finanz¬
direktion und des Regierungsrates und nicht in diejenige der
Taxationsorgane fiel (§§ 29, 30 ibid.), und daß die Schätzungs¬
kommission, indem sie trotzdem die Frage entschied, ihre Kompetenz
materiell überschritten hat. Bei dieser Sachlage konnte aber die
Finanzdirektion als obere kantonale Steuerbehörde und speziell als
entscheidende Behörde in Steuerpflichtsstreitigkeiten gegen den Be¬
schluß der Schätzungskommission von Amtes wegen einschreiten,
ohne damit über die aus Art. 4 BV sich ergebenden Schranken der
Gesetzesauslegung und anwendung hinauszugehen; denn einer¬
seits sind die für dieses Vorgehen und die Abweisung des dagegen
erhobenen Rekurses angeführten Gründe, die wesentlich auf die
Stellung der Taxationsorgane und der Finanzdirektion im Be¬
hördenorganismus abstellen, zweifellos sachlich und ernst gemeint,
und anderseits ist keine ausdrückliche Gesetzesbestimmung vor¬
handen, wonach ein Entscheid einer Taxationsbehörde auch inso¬
fern formell rechtsgültig und definitiv ist, als darin unter Miß¬
achtung der Kompetenzgrenzen eine Streitigkeit über die Steuer¬
pflicht gelöst ist. Für die Schätzungskommission kann das
insbesondere nicht aus § 29 Steuergesetz hergeleitet werden, weil
daselbst ausdrücklich nur von der Verständigung über den dem
Vermögen oder Einkommen beizulegenden Wert (bei
deren Mangel die höhere Taxationsinstanz angerufen werden
immer
kann) die Rede ist. Damit ist auch bereits gesagt, daß -
von dem hier allein in Betracht kommenden Gesichtspunkte der
gegen den angefochtenen Entscheid
Rechtsverweigerung aus
weder die angebliche unabhängige Stellung der Schätzungskom¬
mission, noch ein dem Rekurrenten erwachsenes unantastbares
Recht, sein Einkommen gemäß dem Beschluß der letztern Instanz
zu versteuern, ins Feld geführt werden kann.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.