bge · 49_I_232 · 1917-08-11 · fr
BGE 49 I 232
Öffentliches Recht


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Staatsrecht. 
provoeato dall'associazione ticinese dei proprietari di 
fomi (memoria 7 Iuglio 1912 al Dipartimento eantonale 
deI lavoro) e fu posda approvato da tutti i rappresen-
tanti delle assoeiazioni padronali panettieri e pasticcieri 
esistenti nel Canto ne (v. risposta deI Consiglio di Stato) ; 
inoltre, ehe fra tutti i fornai stabiliti nel Ticino, solo il 
ricorrente si e lagnato di una Iegge ehe, fatta a Ioro is-
tanza,. non pun lederne sensibilmente gli interessi profes-
sionali ; ehe le disposizioni eoneernenti la limitazione deI 
lavoro settimanale ed il riposo festivo sono ispirate da 
eonsiderazioni d'ordine generale e d'igiene sodale ehe 
soverehiano !'interesse privato (sentenza Bouvier eontro 
Ginevra precitata, p. 5 eons. 3°) e, finalmente. ehe anehe 
altri Canto ni conoscono il divieto di lavoro 
festivo 
entro certe ore deI sabato e la domenica, senza distin-
guere tm padrone ed ·operai (ad es. i Cantoni di Argo-
via, Basilea-CiUa, Zurigo, San-Gallo ecc.). Nel suo 
decreto dell' 11 agosto 1917 il Canto ne di Friborgo ha 
disposto affatto analogo a quello delrart. 3 querelato. 
II Tribunale jederale promzncia : 
Il rieorso e respinto. 
IH. POLITISCHES STIMM- UND WAHLRECHT 
DROIT ELECTORAL ET DROIT DE VOTE 
32. Arr6t du 18 ;uillet 1923 dans la cause Blanc et consorta 
contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg. 
f:omputation de delais en matiere d'exercice de droits 
politiques. 
A. -
Le 15 janvier 1923, Ie Grand Conseil du canton 
de Fribourg a vote une loi instituant des pensions de 
Politisches Stimm- und Wahlrecht. N° 32. 
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retraite en faveur des Conseillers d'Etat. Cette loi a 
ete publiee. pour la dermere fois, dans la Feuille offi-
delle du canton de Fribourg du samedi 3 mars 1923. 
Le lundi 19 mars, Louis Blanc, depute a Bulle, a 
depose a la Chancellerie d'Etat une demande signee 
par trente citoyens et tendante a soumettre cette loi 
a l'approbation des electeurs dans la forme prevue 
par la loi du 13 mai 1921 sur « l'exerciee du droit d'ini-
tiative constitutionnelle et legislative des citoyens et 
du droit de referendum )l. 
Le 7 avril 1923, le Conseil d'Etat de Fribourg, sta-
tuant sur cette demande, a rendu l'arrete suivant: 
« La demande de referendum deposee au sujet de 
la loi du 15 fevrier 1923, illstituallt des pensions de 
retraite en faveur des Conseillers d'Etat, est declaree 
tardive et ne peut, en consequenee, etre publiee». 
Cette decision est motivee en substance comme suit : 
La loi du 13 decembre 1921 dispose, a son art. 24 
que « la demande de referendum est deposee a la Chan-
cellerie d'Etat, munie des signatures d'au moins vingt 
cinq citoyens, dans le delai de 15 jours a partir de la 
derniere publication de la loi ou du decret dans la Feuille 
officielle)l. La derniere publication de la loi du 15 fe-
vrier 1923 ayant paru le samedi 3 mars, le delai pour 
le depot de la demallde de referendum expirait done 
le 18 mars. Peu importe que ce jour la fUt un dimanche. 
La proeedure de referendum releve du droit public. 
Or il est de regle, en droit publie, qu'a moins d'une 
disposition expresse les delais sont appliques strictement 
et ne peuvent etre prolonges meme si le terme echoit 
un dimanche ou un jour ferie. C'est ainsi, d'ailleurs. 
que la Cour de eassation a toujours interprete l'art.474 
al. 1 code proc. pen. en ce qui concerne le pourvoi en 
cassation et il y a lieu de relever qu'il y a identite de 
termes entre cette disposition et l'art. 24 de la loi du 
13 decembre 1921. Cette opinion est du reste conforme 
au but de l'art. 29 precite. L'intention du legislateur. 
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Staatsrecht. 
en fixant le delai de 15 jours pour le depot de la demande 
de referendum n'a pas ete de prevoir un certain nombre 
de jours utiles pour effectuer ce depot, il a eu principa-
lement en vue de fixer une date certaine a partir de 
laqueIle, a defaut d'une demande de referendum, la pro-
cedure legislative doit se poursuivre par la promulgation 
de la loi. Il eut au surplus ete loisible aux signataires 
de la demande d'en effectuer le depot le dimanche 
18 mars, entre les mains du concierge du bätiment 
de la Chancellerie. Un delai de 15 jours est amplement 
suffisant pour recueillir les 25 signatures requises. 
B. -
Par acte depose le 19 mai 1923, Louis Blanc 
et onze autres citoyens, se disant signataires de la de-
mande de referendum du 19 mars 1923, ont forme 
contre cet arrete un recours de droit public au Tribunal 
federal, en alleguant la violation des art. 31, 45, 52 
et 28 bis de la Constitution fribourgeoise et de l'art. 5 
Const. fM. 
Leur argumentation peut se resumer comme suit : 
Le Conseil d'Etat atout d'abord viole le principe 
de la separation des pouvoirs. Sa decision equivaut, 
en effet, a une (( modification » de la loi. Celle-ci se borne 
a fixer le point de depart du -delai et si le legislateur 
n'a rien dit du cas OU le dernier jour echoit un dimanche 
ou un jour ferie, c'est que, suivant le principe generale-
ment admis, en droit pub}ic comme en droit prive 
(les recourants invoquent a ce sujet les dispositions 
des art. 133 code proc. civ. frib., 78 CO, 41 OJF), il 
est naturellement parti de l'idee que si Ie dernier jour 
du delai tombait sur un dimanche ou un jour ferie, 
il serait de plein droit reporte au premier jour ouvrable 
qui suit. La jurisprudence de la Cour de cassation penale 
fribourgeoise n'est pas convaincante et elle a d'ailleurs 
ete condamnee par le Tribunal fMeral dans UTt arret 
du 17 mars 1923 (affaire Schneider). Le Conseil d'Etat 
s'est donc (( ecarte d'une fat;on absolument arbitraire» 
d'un principe uniformement admis. En edictant de 
Politisches Stimm- und \Vahlrecht. ::\,0 32. 
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sa propre autorite une regle differente de ce principe, 
il a sans raisons suffisantes apporte un ((obstacle ou 
une nouvelle limite ou restrietion a l'exercice du droit 
de referendum ». Il est inexact, d'autre part, de soutenir 
que la loi ait voulu fixer un delai precis et invariable 
pour le depot de la demande de referendum. C'est le 
cas, il est vrai, du deIai pour le depot des 6000 signa-
tures par 1'art. 26, mais aussi bien voit-on que la loi 
charge alors le Conseil d'Etat de fixer les deux termes 
du delai. Le Conseil d'Etat a dOlle viole la loi et etant 
donne qu'il s'agit de l'exerciee d'un droit garanti par 
la constitution, cette violation comporte une violation 
des droits constitutionnels des recourants. Quant a 
l'argument consistant a dire qu'il aurait He possible 
de deposer la demande le 18 mars, il ne saurait etre 
pris en consideration. 
Au nom du Conseil d'Etat, le Ministere pubIic 
du canton de Fribourg a cOllclu au rejet du reeours. 
Il conteste que le Conseil d'Etat ait viole aucune dis-
position legale ou eonstitutionnelle queleonque. Le 
droit de referendum, dit-il, est un droit consacre par 
Ia constitution cantonale mais l'exerciee en est regle 
par une loi. Il s'agit done uniquement de !'interpre-
tation d'une loi cantonale. La solution adoptee par le 
Conseil d'Etat, non seulement echappe au grief d'ar-
bitraire, mais est conforme a la lettre et a l'esprit de 
Ia loi. Elle a d'ailleurs reltu l'approbation du professeur 
Burckhardt de Berne dont le Conseil d'Etat avait 
tenu a prendre l'avis avant de rendre se decision. Avec 
M. Burckhardt, le Ministere public soutient qu'il n'est 
pas possible d' assimiler les delais fixes par une loi teIle 
que la loi du 13 decembre 1921 aux delais prevus par 
les lois de procedure eivile. Tandis que ceIles-ci ont pour 
but de regler la maniere dont s'exercent des droits 
prives (et alors est-il normal de calculer par jours utiles), 
la procedure instituee par la loi du 13 decembre 1921 
souleve au premier ehef des questions d'interet public. 
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Staatsrecht. 
L'essentiel dans une procedure de cette nature n'est 
pas que chacun puisse exereer ses droits et faire valoir 
ses propres inter~ts, Mais qu'avant tout l'inter~t public 
soit sauvegarde et cet 
inter~t-la exige que la mise 
en vigueur d'une loi ne soit pas retardee sans necessite. 
Le Ministere publie mentionne enfin qu'll est inexact 
de pretendre que les bureaux de la Chancellerie etaient 
fermes le samedi apres-midi, cette mesure n'etant appli-
quee qu'a partir du 15 avril, et il affirme a nouveau 
qu'un huissier, faisant fonctions de concierge, habite 
le bätiment et est toujours a la disposition du publie. 
Considerant en droit : 
1. -
Les recourants se sont bornes apretendre qu'ils 
avaient tous signe la demande de referendum. Comme 
le Conseil d'Etat n'a -pas conteste cette allegation, 
on doit admettre que leur legitimation est aequise et 
le recours apparait par eonsequent eomme recevable. 
2. -
En taut qu'il vise les « droits du peuple» ou 
les « droits eonstitutionnels des citoyens ll, rart. 5 Const. 
fed. se refere implicitement aux dispositions de la Cons-
titution federale ou des eonstitutions cantonales qui 
regissent specialement ces matieres, de sorte qu'il ne 
saurait constituer un moyen de reeours propre et qu'il 
ne peut etre invoque que concurremment avec elles. 
Or a l'exeeption de rart. 5 preeite, les recourants se 
bornent a mentionner les art. 31, 45, 52 et 28 bis de 
la eonstitution fribourgeoise. Les trois premieres de 
ces dispositions ont trait a l'applieation du principe 
de la separation des pouvoirs, la derniere dispose que 
« toute loi ou decret de portee generale, vote par le Grand 
Conseil et n'ayant pas le earaetere d'urgence, doit etre 
soumis au peuple si la demande en est faite par 6000 
citoyens». L'argumentation des recourants se ramene 
a pretendre qu'en interpr~tant l'art. 24 de la loi du 
13 mai 1921 comme il ra fait dans son arrete du 7 avril 
1923, le Conseil d'Etat a « modifie» la loi, autrement 
PoUtisches Stimm- und Wahlrecht. Na 32. 
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dit qu'll lui a donne un sens contraire aux dispositions 
de la constitution relatives au droit de referendum 
et empiete ainsi sur les attributions du pouvoir legislatif. 
11 convient de relever tout d'abord qu'il ne sau-
rait etre question de eontrariete entre la decision atta-
quee et la constitution cantonale. Celle-ei ne renferme 
au sujet du referendum que l'art. 28 bis ci-dessus re-
produit et une disposition (art. 28 ter) aux termes de 
laquelle « la loi regle la forme et les delais dans lesquels 
s'exereent le droit d'initiative et de referendum». n 
est donc manifeste que la constitution loin de toucher 
a la question qui fait l'objet du recours, a expressement 
laisse a la loi le soin de la regler. 
En ce qui concerne le moyen pris de la pretendue 
contrariete avec la loi, il y a lieu d'observer egalement 
que celle-ci se borne a prescrire que « la demande de 
referendum est deposee a la Chancellerie... dans le delai 
de quinze jours a partir de la derniere publication de la 
loi ou du deeret dans la Feuille officielle» (art. 24) et, 
d'autre part, que « si dans les quinze jours qui suivent 
la publication prevue a l'art. 24, aueune demande de 
referendum n'a ete formulee, ou si eette demande. 
dans le delai de 90 jours prevu a rart. 28, n'a pas ete 
appuyee par 6000 citoyens au moins, le Conseil d'Etat 
promulgera la loi ou le decret» (art. 25). Le Conseil 
d'Etat se trouvait donc en presence d'un cas non ex-
pressement prevu par la loi et il est hors de doute qu'il 
etait eompetent poo.r le trancher en sa qualite d'organe 
executif (art. 42). 
Quant a la question de savoir si la decision du Con-
seil d'Etat peut etre taxee d'arbitraire, elle doit elre 
trancbee par la negative. Au regard de I'art. 24 precite, 
il est tout d'abord manifeste que la deeision n'est pas 
contraire a la lettre de cette disposition. Tout au plus, 
par consequent, pourrait-il s'agir de la violation d'un 
principe general et fondamental sur la computation 
des delais. A cet egard les recourants font etat, il est 
AS 49 I -
1923 
17 
238 
Staatsrl'cht. 
vrai, de diverses dispositions de droit cantollal ou fede-
ral qui prevoieut, effectivement, que lorsque le dernier 
jour d'uu delai tombe sur uu dimanche ou un jour 
ferie, il est de plein droit re porte au premier jour ou-
vrable qui suit. S'il n'est pas contestable que ce soit 
la un principe adrnis en certaines matieres du droit, 
encore s'agirait-il de savoir s'il a Ia portee que les rc-
courants pretendent Iui donner. De ce qu'il pourrait 
etre invoque a l' occasion de l' exerciee de certains 
droits, il ne resulterait pas, en effet, qu'il doive neces-
sairement valoir pour tous les droits et meme en ma-
tiere de droits politiques. Or, ainsi que le fait justement 
observer l'auteur de Ia consultation produite par le 
Conseil d'Etat, il semble, au contraire, qu'il y ait de 
serieuses raisons POUf faire une distinction entre les 
delais prevus par les iois de proeedure et les de lais 
institues po ur l'exerciee des droits politiques. Tandis 
que dans le premier eas, il n'est generalement question 
que d'interets prives ou de droitspersonnels et qu'il 
n'y a alors aueun ineonvenient a ealeuler les delais 
de maniere a permettre a l'ayant-droit de beneficier 
d'un jour supplementaire lorsque le terme du delai 
echoit un dimanehe ou un jour fede, le second eas met 
en jeu les interets de la communaute entiere et il est 
alors de toute necessite que les droits du citoyen He 
eompromettent pas l'interet publie. On pourrait meme 
se poser Ia question de savoir si la faeulte de demander 
qu'une loi soit soumise au suffrage du peupie ne devrait 
pas etre envisagee moins eomme un droit, que eomme 
une des formes de l'obligation generale qui incombe 
a tous les citoyens de cooperer a Ia realisation du bien-
etre general. Quoi qu'il en soit, il est en tout eas eer-
tain que Ie citoyen qui fait usage de cette faeulte est 
cense agir dans l'interet general. Or si cet interet re-
quiert qu'une Ioi ne soit pas mise en vigueur Iorsqu'elle 
est eontraire a la volonte de Ia majorite du peuple, 
il exige egalement que la mise en vigueur d'une loi 
Politisches Stimm- und \Vahlrecht. ~o 32. 
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ne soit pas retardee par des raisons de pure opportunite 
ou des motifs de eonvenance persoHllclle. Enfin tandis 
qu'il est des actes de proeedure qu'il est materiellement 
impossible d'executer lorsque les offices sont fermes, 
rien n'empeehe de reeueillir des signatures meme le 
dimanche et les jours feries. Etant donnee, par COll-
sequent, l'impossibilite d'une assimilation compIete entre 
les deux varietes de delais, on ne saurait reprocher 
au Conseil d'Etat de n'avoir pas purement et simplement 
adrnis le systeme de caIcul propose par les recourants 
et il ressort, d'autre part, des eonsiderations ci-dessus 
que sa decision. pouvait parfaitement se justifier. 
A plus forte raison en serait-il ainsi si, comme le 
pretendant le Conseil d'Etat et le Ministere public, 
les recourants avaient eu en fait Ia possibilite de deposer 
leur demande Ie dimanche 18 mars 1923. 
3. -
Les recourants n'ont pas expressement invoque 
l'art. 180 eh. 5 OJF, mais a supposer meme qu'on dilt 
envisager ce moyen eomme implicitement eontenu 
dans Ia declaration de recours, le recours n'en appa-
raitrait pas moins comme mal fonde. L'art. 180 eh. 5 
dispose en effet que les recours concernant le droit 
de vote des citoyens et ceux ayant trait aux elections 
et aux votations cantonales ({ doivent etre examines 
d'apres l'ensemble des dispositions de Ia constitution 
cantonale et de droit federal regissant la matiere». 
Or, comme il a ete dit ci-dessus, la constitution fribour-
geoise ue pouvait, en l'espeee, fournir aucun argument 
a l'appui du reeours et pour le surplus il ne s'agissait 
que de !'interpretation d'une loi cantonale. 
Le Tribunal tediral prononce: 
Le:::recours est rejete.