bge · 61_I_331 · 1935-01-01 · de
BGE 61 I 331
Öffentliches Recht


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Staatsrecht. 
Steuerpflichtigen, von den allgemeinen, sonst ohne Unter-
schied angewandten Regeln ausgenommen und nach wider-
sprechenden Grundsätzen behandelt wird, was einer Aus-
nahmegesetzgebung gleichkommt. 
Der allenfalls wün-
schenswerte Ausgleich müsste wenigstens durch eine die 
Gleichheit vor dem Gesetz wahrende, allgemeine Ordnung 
der betreffenden Verhältnisse geschaffen werden. 
3. -
Die Minimalsteuer nach § 48 ist sodann offensicht-
lich eine gewerbepolitische Massnahme. Der fiskalische 
Gesichtspunkt wird in der Begründung der Vorlage an die 
Landsgemeinde 1934 zwar erwähnt, tritt aber neben jenem 
andern Zweck so zurück, dass anzunehmen ist, dass er für 
sich allein nicht zu der vorliegenden Sondervorschrift 
geführt hätte. 
Beabsichtigt war, im Rahmen der allgemeinen direkten 
Landessteuer , eine Vorbelastung der Geschäftstätigkeit der 
Grossunternehmungen des Kleinhandels in Bedarfsartikeln 
des täglichen Gebrauches, besonders von Filialgeschäften 
ausserkantonaler Unternehmungen. 
Besondere Gewerbesteuern sind nun allerdings von jeher 
als zulässig, mit Art. 31 BV vereinbar anerkannt worden, 
unter der Voraussetzung, dass sie nicht prohibitiv wirken, 
was von der Glarner Minimalsteuer im Falle der Rekur-
rentin nicht behauptet worden ist. Aber die Minimalsteuer 
ist überhaupt nicht eine Sondersteuer für ein bestimmtes 
Gewerbe, sondern eine Ausnahmebesteuerung, der einzelne 
Angehörige des betreffenden Gewerbes deshalb unterwor-
fen werden, weil die übrigen Angehörigen ihnen gegenüber 
im Konkurrenzkampf benachteiligt und eines gewissen 
Ausgleichs bei der Besteuerung bedürftig seien. Art. 31 BV 
schliesst es aber gerade aus, dass das Spiel des freien Wett-
bewerbes der Individuen, soweit es seiner Art nach nicht 
aus öffentlichen Interessen zu beanstanden ist, durch 
steuerliche Massnahmen der Kantone gestört werde. Dem~ 
gemäss wurden von jeher grundsätzlich als verfassungs-
widrig erklärt Steuern, die unter konkurrierenden Handels-
und Gewerbetreibenden Ungleichheiten schaffen, durch 
Stimmrecht, kantQn .. l" Wtthlcll und Abstimmungen. :-;0 49. 
die das System der freien Konkurrenz ohne rechtmässigen 
Grund berührt wird (BGE 45 I 358). 
Ein zureichender Grund für die Sonderbelastung, näm-
lich hinreichende Interessen der Allgemeinheit, sind nicht 
geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. Das 
Interesse der Privaten aber, dass die Geschäftstätigkeit von 
Grossunternehmungen ihrer eigenen Branche durch Mass-
nahmen des Fiskus nach Möglichkeit beeinflusst werde, 
darf zur Rechtfertigung der Ausnahmebehandlung eben 
gerade nicht herangezogen werden. Es ist nach Art. 31 BV 
unzulässig, durch das Mittel der Besteuerung wirtschaft-
liche Vorteile einzelner Unternehmungen im freien wirt-
schaftlichen Wettbewerb zugunsten von Konkurrenten 
auszugleichen. 
4. -
Widerspricht aber die Glarner Minimalsteuer 
Art. 4 und 31 BV, so ist die angefochtene Besteuerung auf-
zuheben. Die Einwendungen aus Art. 46, Abs. 2 BV werden 
damit gegenstandslos. Positive Anordnungen für die 
Besteuerung hat das Bundesgericht nicht zu treffen. 
III. STIMMRECHT, 
KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN 
DROIT DE VOTE, 
ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES 
49. Auszug aus dem Urteil vom a9. November 1935 
i. S. Piändler gegen Grosser B.at des Xa.utous St. Gallen. 
Befugnis des st. gallischen Grossen Rates, ein fonnell gültig 
zustandegekommenes Volksbegehren auf Erlass eines Gesetzes 
wegen inhaltlicher Verfassungswidrigkeit von der Hand zu 
weisen. Rechtslage bei bloss teilweiser Verfassungswidrigkeit 
des Begehrens. 
332 
A. -
Nach Art.. 45, 46 der st. gallischen Verfassung ge-
hört zu den Befugnissen der Stimmberechtigten u. a; : 
« die I ni t i at. i v e» (Art. 46 litt. f). 
« Art. 49. Das Recht der Initiative ... umfasst das 
Begehren auf Erlass oder Aufhebung oder Abänderung 
eines Gesetzes oder verfassungsgemäss nicht ausschliesslich 
in die Kompetenz des Grossen Rates fallenden Beschlusses. 
Derartige Begehren können in der Form der einfachen 
Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes gestellt und 
im einen wie im anderen Falle begründet werden .... 
Ein Initiativbegehren muss zur Volksabstimmung ge-
bracht werden, wenn es von mindestens 4000 Bürgern, 
deren Stimmberechtigung beglaubigt ist, unterschriftlieh 
gestellt wird. 
Dem Grossen Rate steht das Recht zu, neben dem von 
den Initianten gemachten Vorschlage gleichzeitig eigene 
Anträge auf Verwerfung des Vorschlages oder auf eine 
abgeänderte Fassung desselben zu stellen. » 
Das zur Ausführung dieser Verfassungsvorschrift am 
2. Dezember 1892 erlassene Gesetz « über das Verfahren 
bei Ausübung des kantonalen Referendums und der Ini-
tiative » wiederholt im Abschnitt IU « Initiative » Art. 22 
zunächst den Wortlaut von Art. 49 Abs. I und 2 KV. 
Die Art. 24 und 25 lauten: 
« Art.. 24. Der Grosse Rat hat ein Initiativbegehren in 
seiner nächsten, dem Eingang desselben folgenden ordent-
lichen oder ausserordentlichen Sitzung in Behandlung zu 
nehmen und von da an innert sechs Monaten für die Volks-
abstimmung vorzubereiten. » 
« Art. 25 'Yenn. ein Begehren in der Form der ein-
fachen Anregung gestellt worden ist, so hat der Grosse Rat 
sich zu erklären, ob er mit dem Begehren einverstanden sei 
oder nicht. 
Im Falle der Zustimmung erledigt der Grosse Rat die 
Anregung durch Erlass eines Gesetzes oder Beschlusses. 
Der daherige Erlass unt.erliegt sodann dem Referendum 
in geset.zlicher 'V eise. 
Stimmrecht, kantonale Wa.hlen und Abstimmungen. No 49. 
333 
Sofern der Grosse Rat nicht zustimmt, so beauftragt er 
den Regierungsrat, über das gestellte Begehren die Volks-
abstimmung anzuordnen, wobei der Grosse Rat seine Ab-
lehnung in einer an das Volk zu richtenden Botschaft 
begründen kann. 
Spricht sich die Mehrheit der stimmenden Bürger 
bejahend aus, so hat der Grosse Rat ungesäumt ein Gesetz 
oder einen Beschluss im Sinne des Volksentscheides aus-
zuarbeiten. » 
B. -
Im Juni 1934 reichten Otto Pfändler in St. Gallen 
und 8906 stimmberechtigte Mitunterzeichner dem st.-galli-
sehen Regierungsrat in Form einer einfachen Anregung ein 
« Volksbegehren auf Herabsetzung des pensionsberechtig-
ten Alters im Kanton St. Gallen » ein. Als Gegenstand des 
Begehrens wurde bezeichnet : « Der Erlass eines Gesetzes 
über die Herabsetzung des pensionsberechtigten Alters des 
st. gallischen Staatspersonals und der Lehrerschaft an 
öffentlichen Schulen des Kantons St. Gallen und der 
Gemeinden ». 
Daran anschliessend war der Inhalt der 
Anregung wie folgt näher umschrieben : « Dieses Gesetz, 
das so rasch als möglich, spätestens aber am Schluss der 
laufenden Amtsdauer in Kraft zu treten hat, soll bestim-
men, dass sämtliche im Dienste des Kantons stehenden 
Beamten, Angestellten und Arbeiter, sowie die im Dienste 
von Kanton oder Gemeinden stehenden Lehrer nach 
zurückgelegtem 63. Altersjahr pensioniert werden sollen, 
weibliche Arbeitskräfte nach zurückgelegtem 58. Alters-
jahr. » 
Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen erklärte am 
16. Juli 1934 das Initiativbegehren als zustandegekommen. 
Darauf beantragte der Regierungsrat in seiner Botschaft 
an den Grossen Rat vom 26. Oktober 1934, es sei dem Volk 
die Ablehnung der Initiative zu empfehlen. 
Die vorberatende Kommission des Grossen Rates 
erstattete über die Angelegenheit einen Bericht, mit dem 
Antrag, es sei auf das Initiativbegehren nicht einzutreten. 
Sie betonte hauptsächlich· dessen·· Verfassungswidrigkeit, 
334 
Staatsrecht. 
die darin erblickt wurde, dass nach der Formulierung der 
Initiative und dem Willen der Initianten auch die kraft 
Verfassung vom' Volk zu wählenden Behördemitglieder in 
die angeregte gesetzliche Regelung einbezogen werden 
sollten. Der Zwang, von den Ämtern des Regierungsrates 
und des Bezirksammanns in einem bestimmten Alter 
zurückzutreten, schränke die WahlIahigkeit dazu entspre-
chend ein. Damit gerate die Initiative fu Widerspruch zu 
Art. 104 KV, welcher für diese Wahlfähigkeit, ausser dem 
Fehlen eines Ausschliessungsgrundes im Sinne von Art. 105, 
keine weitere Voraussetzung als die StimmIahigkeit auf-
stelle, sowie zu Art. 38 ebenda, der für die Stimmberechti-
gung und damit für die passive Wahlfahigkeit nach Art. 104 
wohl eine untere, aber keine obere Altersgrenze kenne. Im 
Anschluss hieran begründete der Kommissionsbericht die 
Auffassung, dass der Grosse Rat befugt sei, ein formell 
gültig zustandegekommenes Initiativbegehren wegen in-
haltlicher Verfassungswidrigkeit zurückzuweisen. Hiezu 
genüge auch schon die teilweise Verfassungswidrigkeit der 
Anregung; es sei nicht notwendig, in einem solchen Fall 
die Volksabstimmung wenigstens über den verfassungs-
mässigen Teil -
unter entsprechender N eufassung des 
Textes des Vorschlages -
anzuordnen. 
Am 14. November 1934 beschloss der Grosse Rat gemäss 
dem Antrag der vorberatenden Kommission, der Initiative 
PIandler « keine weitere Folge zu geben», d. h. sie nicht 
der Volksabstimmung zu unterbreiten. 
O. -
Mit rechtzeitig erhobener staatsrechtlicher Be-
schwerde hat Otto Pfändler in St. Gallen beim Bundes-
gericht das Begehren gestellt, der Beschluss des st. galli-
schen Grossen Rates vom 14. November 1934 sei aufzu-
heben und der Grosse Rat zu verpflichten, durch den Re-
gierungsrat die Volksabstimmung über die fragliche Ini-
tiative anzuordnen. 
Es wird ausgeführt: Sowohl nach Art. 49 KV als nach 
Art. 24, 25 des Ausführungsgesetzes vom 2. Dezember 1892 
zu dieser Verfassungsvorschrifthabe der Grosse Rat bei 
Stimmrecht, knnt<>nale ""ahlen und Abstimmungen. ;';049. 
335 
einer in Form der einfachen Anregung gestellten, formell 
giltig zustandegekommenen Initiative nur die Wahl, ent-
weder der Anregung zuzustimmen und das entsprechende 
Gesetz auszuarbeiten oder aber, wenn er init ihr nicht ein-
verstanden sei, den Regierungsrat mit der Anordnung der 
Volksabstimmung über das Initiativbegehren zu beauf-
tragen, wobei er seine ablehnende Auffassung in einer Bot-
schaft an die Stimmberechtigten bekanntgeben könne. Ein 
anderer Weg stehe ihm nicht offen. Auch nicht, wenn er 
die Initiative inhaltlich teilweise für verfassungswidrig 
halte. Auch in diesem Falle könne er höchstens seine dahin-
gehende Auffassung in der Botschaft zur Volksabstimmung 
zum Ausdruck bringen. Nehme dann das Volk die Ini-
tiative gleichwohl an, so sei es Pflicht des Grossen Rates, 
das Ausführungsgesetz so abzufassen, dass es einerseits 
nach Möglichkeit dem Willen der Initianten Rechnung 
trage, andererseits doch die Verfassung nicht verletze. 
Durch die Weigerung, überhaupt das Volk über die Vor-
lage zu befragen, werde das aus Art. 46, 49 KV hervor-
gehende Initiativrecht des Rekurrenten verletzt. -
Im 
übrigen treffe die Behauptung, dass die Initiative inhalt-
lich teilweise verfassungswidrig sei, gar nicht zu (was 
näher besprochen wird). 
D. -
Namens des Grossen Rates hat der Regierungsra.t 
des Kantons St. Gallen a.uf Abweisung der Beschwerde 
angetragen. 
A'U8 den Erwägungen : 
1. -
'" 
2. -
Da die in der Verfassung enthaltenen Rechtssätze 
als die höheren einfachen Gesetzen vorgehen, kann sich 
auch das Recht der Gesetzesinitiative, das Art. 46 litt. f, 
Art. 49 der st. gallischen KV den stimmberechtigten :Bür-
gern einräumen, nur auf die Anregung des Erlasses solcher 
Gesetze beziehen, für welche die erforderliche Grundlage 
in der Verfassung gegeben ist oder die doch durch ihren 
Inhalt nicht gegen Verfassungsvorschriften verstossen. Der 
336 
Staatsrecht. 
Behörde, die naph dem kantonalen Recht berufen ist, die 
Volksabstimm~g über die Initiative anzuordnen (Grosser 
Rat oder Regierungsrat), kann deshalb nicht verwehrt 
werden, neben dem Vorliegen der formellen Voraussetzun-
gen für das Zustandekommen der Initiative auch deren 
inhaltliche Verfassungsmässigkeit in jenem Sinne zu prüfen 
und die Vorlegung an das Volk zu verweigern, wenn das 
verlangte Gesetz der Verfassung widerspräche. Jedenfalls 
kann durch einen solchen Beschluss das verfassungsmässige 
Initiativrecht der Bürger, über dessen Missachtung der 
Rekurrent sich beschwert, nicht verletzt werden. Denn die 
Entscheidung, zu der nach dem Sinn der Einrichtung der 
Initiative das Volk aufgerufen werden soll, ist nicht die-
jenige über die Verfassungsmässigkeit des Vorschlages der 
Initianten, wozu es von vorneherein ein ungeeignetes Organ 
wäre, sondern über die gesetzgebungspolitische Wünsch-
barkeit (Zweckmässigkeit) der angeregten Neuerung. Dass 
die Kantonsverfassung oder das zur Ausführung ihrer 
Bestimmungen über die Gesetzesinitiative erlassene Gesetz 
keine ausdrückliche dahingehende Ermächtigung an die 
genannte Behörde enthält, ist unerheblich, weil es sich um 
eine Beschränkung handelt, die sich schon aus der Natur 
solcher Initiativen und dem Inhalt der Rechtssätze ergibt, 
deren Erlass damit allein angestrebt werden kann. Da die 
Zustimmung des Volkes zur Initiative die inhaltliche Ver-
fassungswidrigkeit eines gem~ss derselben erlassenen Ge-
setzes nicht zu heilen vermag, käme man sonst zur Folge, 
dass der Grosse Rat kraft des ihm vom Volke erteilten Auf-
trages eine Gesetzesvorlage auszuarbeiten hätte, die dann 
vom Bundesgericht auf Beschwerde eines dadurch betrof-
fenen Bürgers gemäss Art. H3 Ziff. 3 BV, Art. 175 Ziff. 3, 
178 OG aufgehoben werden müsste. Das kann aber, gleich 
wie bei den ähnlich lautenden Vorschriften anderer kanto-
naler Verfassungen, nicht die Meinung des Art. 49 Irr der 
st. gallischen KV sein, wonach das Initiativbegehren der 
Volksabstimmung unterbreitet werden soll ( « muss »), so-
bald es von mindestens 4000 stimmfähigen Bürgern unter-
.. . 
Stimmrecht. kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 49. 
331 
schriftlich gestellt wird. Vielmehr ist eben anzunehmen, 
dass dabei nur an solche Initiativbegehren gedacht ist, 
die sich innert des möglichen Inhalts einer Gesetzesini-
tiative halten, also nicht gegen die Verfassung verstossen. 
In diesem Sinne hat das Bundesgericht schon in dem (nicht 
veröffentlichten) Urteil vom 6. Juni 1930 i. S. Initiativ-
komitee für die Einführung einer Ausländer-Ausgleichs-
steuer im Kanton Zürich entschieden, wo der zürcherische 
Kantonsrat sogar trotz einer die Anregung der Initianten 
annehmenden Volksabstimmung die Ausarbeitung des 
Ausführungsgesetzes abgelehnt hatte, weil er nachträglich 
zur Ansicht kam, dass für dieses die notwendige verfas-
sungsrechtliche Grundlage fehlen würde (S. 8 Abs. 2 und 
S. 9 des Urteils).... Aus dem Aufsatz von BUBOKHARDT im 
Politischen Jahrbuch der Eidgenossenschaft 1912 S. 363 
Abs. 2 ergibt sich, dass auch schon früher in anderen Kan-
tonen die nämliche Befugnis vom Grossen Rat oder 
Regierungsrat, ebenfalls ohne besondere gesetzliche Grund-
lage, in Anspruch genommen worden ist, ohne dass sie 
ihm von den Initianten durch staatsrechtliche Beschwerde 
abgesprochen worden wäre. In zwei in letzter Zeit vom 
Bundesgericht beurteilten Fällen (Studer und Mitbeteiligte 
gegen Basel-8tadt vom 23. Dezember 1933 und Erlacher 
und Mitbeteiligte gegen Basel-Landschaft vom 21. Juni 
1935, BGE 61 I 166 ff.), wo eine Initiative wegen rechtlich 
unmöglichen Inhalts bezw. weil sie über den verfassungs-
rechtlich zulässigen Gegenstand eines InitiatiVbegehrens 
hinausgehe, zurückgewiesen worden war, zogen die Re-
kurrenten ebemalIs das Recht des Grossen Rates oder 
Regierungsrates hiezu nicht in Zweifel, sondern bestritten 
nur, dass jene Bemängelung zutreffe. Wenn diese Vorgänge 
allein für die Lösung der streitigen Frage nicht entscheidend 
sein könnten, so zeigen sie doch, dass die hier vertretene 
Auffassung einer allgemein, auch in Kantonen, wo beson-
dere Vorschriften darüber nicht bestehen, geteilten Rechts-
anschauungentspricht. 
3. -
Sobald man aber einmal das Recht der Behörde 
AB 61 1-1935 
22 
338 
Staat4ilrecht. 
aD6l'kennt, welche über die Initiative die Volksabstimmung 
anzuordnen hätte, diese bei verfassungswidrigen Initiativ-
begehren, selbst" ohne besondere verfassungsmässige oder 
gesetzliche Ermächtigung, abzulehnen, erscheint es auch 
als eine durch die Gewährleisung des Initiativrechts nicht 
präjudizierte, der freien Rechtsfindung der betreffenden 
Behörde anheimgegebene Frage, wie vorgegangen werden 
soll, wenn der Vorschlag der Initianten nicht in seiner 
Gesamtheit, sondern nur durch die ihm gegebene Aus-
dehnung der Verfassung widerspricht, ob er auch dann als 
Ganzes zurückgewiesen werden darf oder wenigstens der 
verfassungsmässige Teil dem Volke zu unterbreiten ist. 
Aus dem verfassungsmässigen Initiativrecht lässt sich ein 
Anspruch auf die letztere Behandlung zum mindesten für 
den hier vorliegenden Fall des in Form einer einheitlichen 
einfachen Anregung gemachten Vorschlages nicht herleiten 
(ob es anders wäre bei einer als ausgearbeiteter Gesetzes-
entwurf eingereichten Vorlage, deren einzelne Bestimmun-
gen sich in bloss äusserlicher Verbindung auf verschiedene 
Gegenstände beziehen, kann unerörtert bleiben). 
Die 
Behörde würde dabei vor die schwierige Entscheidung ge-
stellt, ob die Initiative auch bei einem solchen von vorne-
herein äuf das verfassungsmässig Zulässige eingeschränkten 
Begehren . die erforderliche Unterschriftenzahl auf sich 
vereinigt hätte, eine Frage, die sobald die Verfassungs-
widrigkeit sich nicht auf einen bloss untergeordneten Punkt 
bezieht, kaum mit Sicherheit zu beantworten ist und über 
die nach der eigenen brieflichen Äusserung des Rekurrenten 
gegenüber dem grossrätlichen Kommissionspräsidenten 
gerade hier begründete Zweifel möglich sind. Notwendige 
Voraussetzung für das Recht der Initianten auf Befragung 
des Volkes bildet aber" eine in der gesetzlichen Form er-
folgte Willensäusserung der erforderlichen Zahl von 
Stimmberechtigten zu Gunstendesjenigen Begehrens, das 
dem Volk unterbreitet werden soll. Sodann ist es auch 
nach dem Wesen der Volksinitiative wie nach ihrer positiv-
rechtlichen Regelung im Kanton St. Gallen Sache der 
Stimmrecht, kantonaJe Wahlen und Abstimmungen. N0 49. 
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Initianten und nicht der Behörde, welche die Abstimmung 
zu verfügen hat, den Vorschlag zum mindesten im Sinne 
einer Anregung genau zu formulieren, über den der Volks-
entscheid herbeigeführt werden soll. Eine Pflicht der 
Behörden, den Initianten diese Aufgabe durch Ausschei-
dung des allenfalls verfassungswidrigen Teils und eine ent-
sprechende einschränkende Neufassung des Vorschlages 
abzunehmen, kann auf das « Initiativrecht» der Stimm-
berechtigten, das der Rekurrent als missachtet angesehen 
wissen will, nicht gegründet werden. Die Urheber der 
Initiative können sich deshalb auch nicht über Beeinträch-
tigung in diesem Rechte beschweren, wenn die Behörden 
dies ablehnen und ihnen die Initiative zurückgeben, um 
sie allenfalls in verbesserter Form wieder einzureichen. 
So gut wie die Initianten nicht verlangen können, dass 
das von ihnen gestellte, in diesem Umfang unzulässige 
Begehren für die Volksabstimmung durch ein anderes 
beschränkteres ersetzt werde, so kann andererseits auch 
die gesetzgebende Behörde, der Grosse Rat durch einen 
annehmenden Volksentscheid über den Initiativvorschlag 
zur Ausarbeitung eines Gesetzes, mit dem er sachlich nicht 
einverstanden ist, nur mit dem Inhalt verpflichtet werden~ 
der dem vom Volke angenommenen Begehren "entspricht. 
Es ist ihm nicht zuzumuten, statt dessen dem Ausführungs:' 
erlass blOBS einen beschränkteren, sich im . verfassungsmäs~ 
sigen Rahmen haltenden Inhalt zu geben, von dem nicht 
feststeht, dass das Volk ihm bei entsprechender Fassung 
schon der an es gerichteten Frage ebenfalls zugestimmt 
hätte. Der dem vorliegenden Initiativbegehren anhaftende 
Mangel vermag demnach nicht, wie der Rekurrent meint, 
dadurch beseitigt zu werden, dass er es dem Grossen Rate 
freistellt, dem Auftrage des Volkes nur teilweise, in den 
Grenzen des verfassungsmässig Statthaften nachzukom-
men .... 
. 4. -
(Betriiit die Frage, ob das streitige Begehren 
inhaltlich als teilweise verfassungswidrig betrachtet wer· 
den durfte.) 
.