bge · 30_I_668 · 1904-11-17 · de
BGE 30 I 668
Öffentliches Recht


114. Urteil vom 17. November 1904
in Sachen Greuter gegen Regierungsrat Schwyz.
Schwyzerische (kantonsrätliche Verordnung über Niederlassung u.
Aufenthalt, vom 25. November 1890. Staatsrechtlicher Rekurs hie¬
gegen u. gegen die Anwendung im Einzelfalle. Rekursfrist (Art. 178
Ziff. 3 06). — Bedeutung der bundesrätlichen Genehmigung kan¬
tonaler, in Ausführung der Bundesverfassung und Bundesgesetz¬
gebung erlassener Verordnungen und Gesetze. Art. 43, letzter Ab¬
satz; Art. 102 Ziff. 2 Ziff. 13 ; Art. 113 BV. — Art. 60 BV. Un¬
zulässigkeit der verschiedenen Behandlung der Kantonsbürger und
Kantonsfremden im Niederlassungs- und Aufenthaltswesen. (An¬
ordnung höherer Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligungen für
die Nichtkantonsbürger als für die Kantonsbürger.)
A. Die schwyzerische (kantonsrätliche Verordnung über Nieder¬
lassung und Aufenthalt vom 25. November 1890 unterscheidet
„die in einer Gemeinde nicht heimatberechtigten Einwohner“ in
„Niedergelassene und Aufenthalter" (§ 1), und verpflichtet sie,
unter näherer Umschreibung der beiden Begriffe (§§ 2 und 22),
beim Gemeindepräsidenten gegen Vorlage von Ausweisschriften
eine Niederlassungs= bezw. Aufenthaltsbewilligung einzuholen (§§ 8
und 22). Dazu bestimmt § 30 der Verordnung in seinem Ein¬
gange:
„Für die Niederlassungs= und Aufenthaltsbewilligungen, die
„Ausfertigung nebst Stempel inbegriffen, haben die Bewerber fol¬
„gende Kanzleigebühren zu entrichten:
„a) Nichtkantonsbürger:
Fr. 4 —
„für die Niederlassungsbewilligung
„ 2 -
„für die Aufenthaltsbewilligung
„b) Kantonsbürger:
Fr. 2
„für die Niederlassungsbewilligung
0 50
„für die Aufenthaltsbewilligung
Im weiteren normiert er u. a. eine Bestellgebühr für jede
nicht persönlich abgeholte Bewilligung von 30 oder 50 Cts., je
nach der Entfernung der Wohnung des Bewerbers von der Ge¬
meindekanzlei.
B. Die Rekurrenten, die Geschwister Josef, Marie und Anna
Greuter, sind kraft Abstammung Bürger der Gemeinde Bertschikon
(Kanton Zürich); sie sind aber in der Gemeinde Schwyz, wo ihr
Vater seit vielen Jahren als Schneidermeister niedergelassen ist,
geboren und aufgewachsen. Im Sommer 1904 nahmen sie An¬
stellung als Dienstboten in den Fremdenhotels auf Rigi=Kulm
und Rigi=Staffel, die zur schwyzerischen Gemeinde Arth gehören.
Als sie nun hier um Aufenthaltsbewilligungen einkamen, forderte
die Gemeindekanzlei von ihnen als kantonsfremden Aufenthältern,
gestützt auf die in Fakt. A oben citierte Verordnung, je eine
Kanzleigebühr von 2 Fr. nebst 30 Cts. Bestellgebühr. Hierauf
beschwerten sich die Rekurrenten, in letzter Linie beim Regierungsrat
des Kantons Schwyz, mit dem Begehren um Herabsetzung der
Kanzleigebühr auf 50 Cts., indem sie geltend machten, sie hätten,
da ihr Vater mit ihnen als Gliedern seiner Familie im Kanton
Schwyz niedergelassen sei, gemäß Art. 45 Abs. 6 BV Anspruch
auf gleiche Behandlung und somit Gleichstellung bezüglich der
Gebühr mit den Kantonsbürgern. Durch Entscheid vom 1. August
1904 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab und verpflichtete
die Rekurrenten, die angefochtene Taxe von je 2 Fr. 30 Cts. un¬
verzüglich zu bezahlen, wesentlich mit der Begründung, jene Taxe
entspreche dem § 30 der erwähnten maßgebenden kantonalen Ver¬
ordnung. Art. 45 Abs. 6 BV falle außer Betracht, weil derselbe
lediglich von „Besteuerung“ spreche, während die streitige Taxe
keine Steuer, sondern nur eine Kanzleigebühr sei.
C. Gegen den vorstehenden Entscheid des Regierungsrates haben
die Geschwister Greuter durch Eingabe vom 2. September 1904
den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen und
beantragt, das Bundesgericht wolle in Aufhebung jenes Ent¬
scheides erkennen:

1. Der § 30 der schwyzerischen Verordnung über Niederlassung
und Aufenthalt vom 25. November 1890 könne insoweit nicht zu
Recht bestehen, als er in der Taxation für Niederlassung und
Aufenthalt einen Unterschied konstatiere zwischen Kantonsbürgern
und kantonsfremden Schweizerbürgern.
2. Dieser Unterschied habe insbesondere zu sistieren, wenn im
Kanton Schwyz bereits niedergelassene Schweizerbürger sich in
einer andern Gemeinde dieses Kantons niederlassen oder aufhalten
wollen.
3. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz habe die Ge¬
meindebehörde bezw. den Gemeindepräsidenten von Arth anzuhalten,
den Rekurrenten für die Aufenthaltsbewilligung bloß 50 Cts. per
Kopf abzufordern.
Sie machen wesentlich geltend, der angefochtene Entscheid ver¬
letze vorab die Art. 45 Abs. 6 und Art. 4 BV und § 4 K
von Schwyz: denn die erhöhte Kanzleigebühr für die kantons¬
fremden Schweizerbürger bedeute eine besondere Belastung und eine
ungleiche Behandlung derselben gegenüber den Kantonsbürgern, da
die Arbeit des die Niederlassungs= und Aufenthaltsbewilligungen
ausstellenden Gemeindepräsidenten die gleiche sei, ob die Bewilli¬
gung einem Kantonsbürger oder einem sonstigen Schweizerbürger
erteilt werde. Ferner liege eine Verletzung auch des Art. 43 Abs. 4
BV vor, weil sie, die Rekurrenten, infolge der Niederlassung ihres
Vaters als des Familienhauptes in Schwyz, gemäß § 11 der
Niederlassungsverordnung, ebenfalls dort niedergelassen und daher
den Kantonsbürgern gleichzustellen seien.
D. Der Regierungrat des Kantons Schwyz trägt auf Abwei¬
sung des Rekurses an. Er weist vorab auf den geringen Streit¬
wert der Angelegenheit hin und führt sodann in der Hauptsache
aus: Der § 4 KV treffe überhaupt nicht zu, da er von den
irgern des Kantons Schwyz handle, zu denen die Rekurrenten
nicht gehörten. Die angerufenen Bestimmungen der Bundesver¬
fassung seien nicht verletzt. Nach § 11 der Niederlassungsverord¬
nung hätten die Rekurrenten nur solange, als sie mit ihrem in
Schwyz niedergelassenen Vater in gemeinsamem Haushalte gelebt
hätten, keine Aufenthaltsgebühr bezahlen müssen; jetzt aber, da
sie in eine andere Gemeinde gezogen seien, finde jene Verordnung
auf sie ebenfalls direkt Anwendung, und danach hätten sie
angefochtene Kanzleigebühr, zu deren Festsetzung der Kanton in
Ermangelung eines einschlägigen Bundesgesetzes kompetent ge¬
wesen sei, für die Aufenthaltsbewilligung zu entrichten. Die kan¬
tonale Verordnung, welche den Nichtkantonsbürgern eine andere
Gebühr auferlege, als den Kantonsbürgern, habe die Genehmi¬
gung des Bundesrates erhalten und schaffe tatsächlich nicht un¬
gleiches Recht, da sie die Taxe für alle Nichtkantonsbürger gleich
bestimme. Von ungleicher Behandlung der Schweizerbürger könnte
nur die Rede sein, sofern die Angehörigen verschiedener Kantone
verschiedenen Taxen unterworfen würden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Soweit die Rekurrenten die Aufhebung des als verfassungs¬
widrig bezeichneten § 30 der Verordnung des schwyzerischen Kan¬
tonsrates über Niederlassung und Aufenthalt vom 25. November
1890 verlangen, kann auf den Rekurs wegen Verspätung nicht
eingetreten werden. Denn die 60tägige Rekursfrist des Art. 178
Ziff. 3 OG zur Anfechtung von Bestimmungen jener Verord¬
nung in ihrer allgemeinen Verbindlichkeit war, nach dem
Datum der Verordnung, im Zeitpunkt der Einreichung dieses Re¬
kurses offenbar längst abgelaufen. Dagegen sind die Rekurrenten
noch berechtigt, die behauptete Verfassungswidrigkeit und daher
Ungültigkeit der fraglichen Bestimmung gegenüber dem vorliegen¬
den, sie persönlich betreffenden speziellen Anwendungsfalle derselben
geltend zu machen, d. h. als Motiv ihres Begehrens um Auf¬
hebung des auf jene Bestimmung abstellenden regierungsrätlichen
Entscheides vom 1. August 1904, mit Bezug auf welchen der
Rekurs rechtzeitig eingereicht ist.
2. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz beruft sich in
seiner Vernehmlassung gegenüber der von den Rekurrenten be¬
haupteten Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Verordnungsbe¬
stimmung allgemein auf die Tatsache, daß die fragliche Verord¬
nung bei ihrem Erlasse die Genehmigung des Bundesrates erlangt
habe. Er scheint also von der (allerdings nicht bestimmt formu¬
lierten) Annahme auszugehen, daß zufolge dieser Genehmigung
eine nachträgliche Überprüfung der Verordnung auf ihre Ver¬
fassungsmäßigkeit durch das Bundesgericht im Rahmen seiner
XXX, 1. — 1904

ordentlichen Kompetenz als Staatsgerichtshof grundsätzlich unzu¬
lässig sei. Diese Annahme geht jedoch fehl. Die Genehmigung
kantonaler Erlasse, mit welcher der Bundesrat nach Vorschriften
der Bundesverfassung oder der Bundesgesetzgebung betraut ist
wurde nachgesucht
diejenige der in Rede stehenden Verordnung
und erteilt auf Grund des Art. 43 letzter Absatz BV, wonach
„die kantonalen Gesetze über die Niederlassung und das Stimm¬
der Genehmigung
recht der Niedergelassenen in den Gemeinden
fällt in den Kompetenzkreis des
des Bundesrates unterliegen)
Bundesrates als Exekutivbehörde des Bundes (Art. 102 Ziff. 13
sich als reiner Verwaltungsakt. Sie
BV), d. h. sie qualifiziert
ist daher von der Ausübung der Staatsgerichtsbarkeit des Bundes
(Art. 113 und Art. 102 Ziff. 2 BB) wesentlich verschieden.
Folglich kann sie prinzipiell den staatsrechtlichen Rekursentschei¬
dungen über die betreffenden Erlasse, sei es des Bundesgerichtes,
sei es des Bundesrates selbst, nach der übereinstimmenden Auf¬
fassung dieser beiden Behörden nicht präjudizieren. Denn ihre
Wirkung kann niemals sein, verfassungsmäßige Individualrechte
der Bürger zu schmälern, bezw. durch Verschaltung der Staats¬
gerichtsbarkeit ihres normalen verfassungsmäßigen Schutzes zu
entkleiden, sondern stets nur dahin gehen, in Unterstützung der
Staatsgerichtsbarkeit zur Wahrung derselben beizutragen. Sie hat,
nach den Worten des Bundesrates in seinem Rekursentscheide vom
27. Juli 1877 in Sachen Riboni gegen Tessin, nur den Sinn,
Widersprüche zwischen der kantonalen und eidgenössischen Gesetz¬
gebung möglichst im voraus zu beseitigen; es kann daraus aber
für Widersprüche, die sich erst in der Praxis ergeben, keine Sank¬
tionierung abgeleitet werden (B.=Bl. 1877, IV, S. 376, Ziff. 2;
Salis (2. Aufl.), IV, Nr. 1478). Somit ist auf die materielle
Prüfung des vorliegenden Rekurses ohne weiteres einzutreten,
d. h. es kann die eventuelle Frage unerörtert bleiben, ob sich die
bundesrätliche Genehmigung der streitigen Verordnung nach Maß¬
gabe des Art. 43 letzter Absatz BV überhaupt auch auf deren
Bestimmungen betreffend die Aufenthalter, zu welchen der die Re¬
kurrenten berührende Passus des § 30 daselbst gehört, und nicht
nur auf diejenigen betreffend die Niedergelassenen beziehe.
3. Da sich die Rekurrenten als kantonsfremde Schweizerbürger
über ungleiche Behandlung gegenüber den schwyzerischen Kantons¬
bürgern durch einen gesetzgeberischen Erlaß des Kantons Schwyz
beschweren, so hat der Rekurs inhaltlich direkt Bezug auf Art. 60
BV, nach dessen Wortlaut die Kantone allgemein verpflichtet
sind, alle Schweizerbürger in der Gesetzgebung sowohl als im
gerichtlichen Verfahren den Bürgern des eigenen Kantons gleich
zu halten. Zwar haben die Rekurrenten auf Verletzung des Art.
60 BV nicht ausdrücklich abgestellt, doch vermag dieser formelle
Mangel die Anwendung jener Bestimmung im Falle ihres Zu¬
treffens auf den materiell klar umschriebenen Rekursanspruch
durch den Richter nicht auszuschließen. Nun ist allerdings die
Anwendbarkeit des Art. 60 BV auf die vorliegend streitige Frage
der rechtlichen Gleichstellung der kantonsfremden mit den kantons¬
angehörigen Aufenthaltern von den politischen Bundesbehörden,
welche vor Erlaß des geltenden Organisationsgesetzes hiefür zu¬
ständig waren, in ihrer späteren Praxis, nämlich seit dem Ent¬
scheide i. S. Baumann und Konsorten vom Jahre 1878 (siehe
Salis, Bundesrecht (2. Auflage) II, Nr. 561 und 562) ver¬
neint worden. Der Bundesrat hat in seinem Berichte an die
Bundesversammlung i. S. Baumann und Konsorten ausgeführt
und die Bundesversammlung ist diesen Ausführungen stillschwei¬
gend beigetreten, daß Art. 60 BV grundsätzlich weder auf die
Niederlassungs-, noch auf die Aufenthaltsverhältnisse Bezug habe,
da für jene in Art. 45 BV spezielle Vorschriften beständen, und
für diese in dem durch Art. 47 BV vorgesehenen Bundesgesetze
ebenfalls besondere Bestimmungen zu treffen seien, und daher Fra¬
gen des Aufenthaltsrechts nicht, dem noch nicht erlassenen Spezial¬
gesetze vorgreifend, an Hand anderweitiger Bundesverfassungs¬
bestimmungen auf dem Rekurswege entschieden werden dürften.
Dieser Argumentation kann jedoch nicht beigepflichtet werden. Denn
Art. 60 BV fordert und garantiert die Gleichstellung der kan¬
tonsfremden Schweizerbürger mit den Kantonsbürgern in der kan¬
tonalen Gesetzgebung vorbehaltlos; jedenfalls gilt derselbe ohne
jede Beschränkung für das Gebiet des Verwaltungsrechts. Folglich
geht es gewiß nicht an, die hieher gehörigen kantonalen Normen
über die Verhältnisse der Aufenthalter deswegen jener allgemeinen
bundesrechtlichen Weisung und Garantie zu entziehen, weil die

Bundesverfassung ihre bundesgesetzliche, den Schutz des Art. 60
BV ersetzende Regelung in Aussicht nimmt, so lange diese Er¬
setzung tatsächlich nicht stattgefunden hat, die kantonalen Normen
also als solche noch zu Recht bestehen. Über die verwaltungsrecht¬
liche Stellung der Aufenthalter, insbesondere über ihre Verpflich¬
tung zur Bezahlung einer Kanzleigebühr für die Aufenthaltsbe¬
willigung aber bestehen bis heute bundesrechtliche Vorschriften
nicht. Es kann sogar fraglich erscheinen, ob das geltende Ver¬
fassungsrecht überhaupt eine Änderung dieses Rechtszustandes
außer über die
postuliert, da Art. 47 BV ein Bundesgesetz —
bürgerlichen Rechte der Aufenthalter, das bereits erlassen ist
(Bundesgesetz betreffend die civilrechtlichen Verhältnisse der Nieder¬
gelassenen und Aufenthalter vom 25. Juni 1891) — nur über
deren politische Rechte, also die Stimm= und Wahlberechtigung
in kantonalen und Gemeinde=Angelegenheiten, vorsieht. Somit ist
die streitige, den Rekurrenten gegenüber mit Recht zur Anwen¬
dung gebrachte schwyzerische Kantonsratsverordnung, speziell in
ihrer angefochtenen Bestimmung, unbedenklich als der Vorschrift
des Art. 60 BV unterstehend zu erachten. Daß Art. 60 BV auf
kantonale Bestimmungen fraglicher Natur anwendbar sei, hat
übrigens auch der Bundesrat in früheren Entscheidungen (B.=Bl.
1876, 1, 247; 1877, II, 526), ebenfalls mit stillschweigender
Zustimmung der Bundesversammlung, vertreten: es bedeutet also
der vorliegende Entscheid nur die Wiederaufnahme jener ursprüng¬
lichen Praxis.
4. Mit Art. 60 BV aber ist die angefochtene Festsetzung einer
höhern Kanzleigebühr für die Aufenthaltsbewilligung der kantons¬
fremden Schweizerbürger, als für diejenige der schwyzerischen
Kantonsbürger anderer Gemeinden, nicht vereinbar. Der Regie¬
rungsrat des Kantons Schwyz versucht in seiner Vernehmlassung
zur Rechtfertigung der zweifellos hierin liegenden ungleichen Be¬
handlung der beiden Gruppen von Schweizerbürgern nicht etwa
einen Unterschied der relevanten äußern tatsächlichen Verhältnisse
der beiden Bewilligungsfälle darzutun, sondern beschränkt sich
vielmehr auf die nach Wortlaut und Zweck des Art. 60 BV augen¬
scheinlich unrichtige Rechtsbehauptung, daß als verfassungswidrige
ungleiche Behandlung der Schweizerbürger überhaupt nur die
Ungleichstellung der kantonsfremden Bürger unter sich anzu¬
sehen wäre. Und in der Tat läßt sich ein solcher Unterschied nicht
feststellen; denn insbesondere ist, wie die Rekurrenten zutreffend
betonen, die Inanspruchnahme des die Aufenthaltsbewilligungen
ausstellenden Beamten, als deren Entgelt die fragliche Kanzlei¬
gebühr erscheint, dieselbe, ob der Aufenthalt einem Kantonsbürger
oder einem kantonsfremden Schweizerbürger erteilt wird, da in
beiden Fällen gleiche Ausweisschriften (Art. 45 Abs. 1 BV) zu
prüfen und zu registrieren sind. Folglich kann zwischen den beiden
Fällen nur das eine Differenzierungsmoment der verschiedenen
(schwyzerischen, bezw. auswärtigen) Kantonsangehörigkeit der Auf¬
enthaltsbewerber bestehen, auf das aber nach der Vorschrift des
Art. 60 BV eben eine ungleiche Behandlung der Fälle nicht basiert
werden darf.
5. Ist der Rekurs nach dem Gesagten, soweit sein Antrag ge¬
mäß Erwägung 1 berücksichtigt werden kann, gestützt auf Art. 60
BV gutzuheißen, so braucht auf eine Untersuchung über die Ver¬
letzung weiterer Verfassungsbestimmungen, auf welche sich die Re¬
kurrenten berufen, nicht eingetreten zu werden.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird insoweit als begründet erklärt und entspre¬
chend der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Schwy
vom 1. August 1904 in dem Sinne aufgehoben, daß die Re¬
kurrenten nicht verpflichtet sind, eine höhere Gebühr für die
streitige Aufenthaltsbewilligung zu bezahlen, als sie zu be¬
zahlen hätten, wenn sie schwyzerische Kantonsbürger wären.