bge · 75_I_38 · 1949-02-17 · fr
BGE 75 I 38
Öffentliches Recht


38
Staatsrecht.
clients a. Geneve. Cela etant, on peut admettre que si 1e
recourant a cherche a. faire appliquer 1a proc6dure de
l'art. 109 LP, c'est pour jouer 1e role de defendeur au
proces, plutöt que pour etre actionne a. Bienne.
c) Enfin, le recourant n'a pas pretendu que son avocat
ait depasse ses pouvoirs en acceptant 1'6lection de domicile
ou que sa dec1aration soit entach6e de vices du consen-
tement.
Par ce8 motifs, le TriburwJ federol
rejette le recours.
V. DEROGATORISCHE KRAFT
DES BUNDESRECHTS
FORCE DEROGATOIRE DU DROIT FEDERAL
6. Extrait de rarret du 17 fevrier 1949 dans la cause Syudieat
des eutreprises professionnelles de speetaeles de Geneve contre
Geneve, Grand Conseil et Conseil d'Etat.
Recours de droit public. Parties da.ns la procMnre de recours. Que
faut-il entendre par ({ autres interesses» au sens de l'art. 93 al. 1 er
OJ 7 (consid. 3).
lJ'orce derogatoire du dJroit fbUraZ.
Ce principe est consacre par l'art. 2 Disp. trans. Cst. (consid. 5).
La. disposition d'une loi cantonale sur les alloca.tions familiales.
qui prescrit que les caisses privees autorlsees a faire le service
des allocations seront gerees paritairement ne viole pas le prin-
cipe de 180 force derogatoire du droit civil fMeral (consid. 6).
Libene du comme:rce et de l'indUBm-ie (art. 31 Cst.) et principe de 180
gestion paritaire des ca.isses de comperu;;stion versant des allo-
cations familiales (consid. 9).
Staatsrechtliche Beschwerde. Parteien im Beschwerdeverfahren.
Begriff der « allfällig weiteren Beteiligten» im Sinne von Art. 93
Aha. 1 OG (Erw. 3).
Derogatorische Kraft des Bundearechtea.
Dieser Grundsatz wird durch Art. 2 Ueb~-Best. z. BV gewähr-
leistet (Erw. 5).
Die Bestimmung eines kantonalen Gesetzes über Familienaus-
gleichskassen, die vorschreibt, dass die neben den öffentlichen
Derogatorische Kraft des Bundesroohts. N0 6.
39
zugelassenen privaten Kassen paritätisch verwaltet werden
müssen, verstösst nicht gegen den Grundsatz der derogatischen
Kraft des Bundeszivilrechts (Erw. 6).
Handel8- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und Grundsatz der
paritätischen Verwaltung der Familienausgleichskassen (Erw. 9).
Ricorso di diritto pubblico. Parti nella procedura di ricorso. Che
devesi intendere per {( altri interessati» giusto 1'art. 93 cp. 1 OG ?
(consid. 3).
lJ'orza derogante del diritto federale.
Questo principio e sancito dall'art.2 delle disp. trans. deUa CF
(consid. 5).
La disposizione d'nna Iegge cantonale sulle casse di compen-
sazione per indennitil, di famiglia, secondo cui le casse private
autorizzate debbono avere QD.'amministrazione paritetica., non
viola il principio della forza derogante deI diritto civile federale
(consid. 6).
Libertd di commercio e d'industria (art. 31 CF) e principio della
gestione paritetica delle casse di compensazione per indennita
di famigIia (consid. 9).
A. -
1) La loi genevoise du 12 f6rner 1944, modifiee
et compIet6e par la novelle du 7 octobre 1945, institue
en faveur des salaries des allocations familiales qu'elle
definit en ces termes :
"L'allocation familiale est une prestation sociale due au salarie
non pas en remuneration d'un travail, mais en consideration de
ses charges de famille. Elle est independante du salaire ... » (art. 8).
La loi fixe le chiffre minimum que doit atteindre l'allo-
cation familiale (art. 9). Ce chiffre peut etre depass6 par
les conventions de droit priv6 conclues entre employeurs
et employes.
Les ressources necessaires pour assurer le versement
des allocations familiales sont fournies exclusivement par
les cotisations (art. 12) ou les contributions (art. 14 et 21)
des employeurs. La loi impose le systeme de 1a compen-
sation, entre 1es employeurs, des charges resultant des
allocations familiales. En consequence, les employeurs
sont tenus de s'affilier a. une caisse de compensation qui
repartit ces charges entre les entreprises, selon un certain
bareme (par ex. en prenant pour base le total des salaires
pay6s).
Les caisses de compensation peuvent etre des organismes
de droit priv6 ou des organismes de droit public.

40
Staatsrecht.
La loi autorise en premier lieu les caisses de compen-
sation professionneUes ou interprofessionneUes existantes
(art. 12) et, 8. certaines conditions, les caisses profession-
neUes crOOes apres la promulgation de la loi (art. 13), 8.
operer Ja compensation, pourvu qu'eUes presentent toutes
garanties pour un bon fonctionnement de celle-ci. Ces
caisses privees « perSJOivent les cotisations des employeurs,
assurent le versement des allocations familiales, operent
la compensation et procedent aux controles necessaires,
conformement a. leur statut» (art. 12). La loi n'exige
pas que les caisses de compensation constituent comme
teIles des personnes morales distinctes; elles peuvent
etre organisees comme « service» d'une association d'em-
ployeurs, poursuivant simultanement d'autres buts.
Une caisse privee peut, 8. certaines conditions, demander
au Conseil d'Etatque lui soit conferee la personnaliM
morale de droit public. Dans ce cas, elle perSJOit non pas
des cotisations, mais des contributions (art. 14). Aucune
caisse, jusqu'ici, n'a usa de cette faculM.
Il est en outre institue, comme organisme de droit
public, une Caisse cantonale genevoise de compensation,
groupant les employeurs qui ne sont pas affilies 8. des
caisses professionnelles ou interprofessionnelles (art. 18).
Le Conseil d'Etat fixe pariodiquement le taux de Ja
contribution patronale « destinee a. assurer le versement
d'allocations familiales, a. couvrir les frais d'administra-
tion et 8. constituer un fonds de reserve» (art. 21).
Les caisses privees et la caisse cantonale decident en
premier ressort des diffarends pouvant surgir dans l'a:ppli:
cation de la loi sur les allocations familiales, notamment
entre une caisse et ses affilies ou entre une caisse et ses
ayants droit. Les decisions des caisses privees peuvent,
si les statuts de l'association le prevoient, etre deferees
par voie de recours a. une commission d'arbitrage priva.
En dernier ressort, la Commission cantonale de recours
en matiere d'allocations familiales connait des decisions
prises en vertu de la loi par les caisses privees ou par
Derogatorische Kraft des Bundes:rechts. N° 6.
41
Ja caisse cantonale. S'il n'est pas fait usage des voies de
recours, les decisions des caisses privees, comme celles
de la caisse cantonale, sont assimilees a. un jugement
executoire au sens de l'art. 80 LP (art. 17, 24 et 25).
La Commission cantonale de recours est nommee par
le Conseil d'Etat. Elle comprend un president et six
membres. La moitie de ses membres sont nommes sur
presentation des associations patronales, l'autre moitie
sur presentation des associations d'ouvriers ou d'em-
ployes (art. 26).
Aux termes de l'art. 32, le Conseil d'Etat est charge
d'edicter les arretes et reglements d'application de la
presente loi.
Le 17 juin 1944, le Conseil d'Etat a arreM un reglement
d'execution de la loi sur les allocations familiales. Selon
ce reglement, les caisses privees doivent s'annoncer par
ecrit au Conseil d'Etat (art. 8 et 14). Celui-ci peut appeler
une caisse a. justifier de la regularite du paiement des allo-
cations familiales aux ayants droit (art. 9). Les caisses
privees remettent au Conseil d'Etat, avant le 31 mars de
chaque annee, un rapport annuel sur l'execution de leurs
obligations decoulant de la loi (art. 10). Lorsque les condi-
tions legales ne sont plus remplies ou lorsqu'une caisse
ne se conforme pas au present reglement, elle cesse d'etre
admise comme organisme de compensation au s~ns de la
loi Bur les allocations familiales (art. 11).
2) La novelle du 27 octobre 1945 a introduit dans la
loi, au sujet des caisses privees admises a. fonctionner
comme caisses de compensation, un art. 13 bis, dont
la teneur est la suivante :
«La gestion des caisses de compensation professionnelles Oll
interprofessionnelles doit etre. assllrOO par un conseil' paritaire
comprenant un nombre egal d'employeurs et de salaries ... »
Le Conseil d'Etat a promulgue cette novelle par publi-
cation dans la Feuille d'avis officieUe du 6 decembre 1945.
B. -
Le Syndicat des entreprises professionnelles de
spectacles de Geneve, le Syndicat des hoteliers de Geneve,

42
Staatsrecht.
la Caisse de compensation des maitres-ramonenrs du canton
de Geneve, M. Amedee Bernard, teinturier, ont en termes
identiques forme recours de droit public en demandant au
Tribunal federal d'annuler le nouvel art. 13 bis de la loi
genevoise sur ]es allocations familiales.
En temps utile, la Societe des cafetiers et restaurateurs
du canton de Geneve a declare se joindre aux recours.
Les recourants pretendent notamment que la disposition
attaquee viole les art. 64 de la Constitution federale et 2
des dispositions transitoires :
TI y a violation de l'art. 64 Cst. parce que rart. 13 bis
empi{~te sur le domaine du droit prive reserve a la Confe-
deration (cf. RO 64 I 16 sv.) et substitue au systeme
du CC un systeme qui en heurte le sens et l'esprit. Les
caisses de compensation privees sont en efiet erigees en
associations creees conformement' aux art. 60 sv. CC. Or
le code civil determine d'une maniere complete le regime
juridique des associations. TI dispose notamment que les
statuts de l'association peuvent fixer la composition et
les tä.ches de l' organe de direction. A defaut de regles
statutaires, il appartient a l'assemblee generale de prendre
toute decision a cet egard. Ainsi, rart. 13 bis apporte
une derogation a la reglementation instituee par le droit
civil federal.
Ledit . article etant contraire au droit federal, il en
resulte egalement une violation de l'art. 2 Disp. trans. Ost.
O. -
Au nom du Grand Conseil, le Conseil d'Etat du
canton de Geneve conclut au rejet des recours.
D. -
Le Conseil d'Etat avait, de son propre chef, com-
munique les recours a diverses associations de salaries
du canton de Geneve, les avisant qu'il les considerait
comme parties opposantes aux recours, et leur avait imparti
un delai pour presenter leurs observations. TI a transmis
au Tribunal federal ces « reponses des parties opposantes I),
emanant de l'Union des syndicats du canton de Geneve,
de la Federation genevoise des societes d'emp1oyes, de la
Federation genevoise des syndicats chretiens et corporatifs,
I'
Derogatorisohe Kraft des Bundesreohts. N° 6.
43
ru.nsl que des Syndicats autonomes. Lesdites parties
opposantes concluent au rejet des recours.
E. -
Les recourants ont presente en commun une
replique.
Ils precisent l'argumentation des recours touchant
l'atteinte au principe de 1a force derogatoire du droit
federal. A 1eur avis, 1a liberte d'organiser les associations
de droit prive est une regle consacree par 1e ce. L'art. 13 bis,
en imposant au contraire aux caisses privees la gestion
paritaire, s'ingere dans le droit civil federal et en viole
la lettre et l'esprit.
F. -
Dans sa duplique, le Conseil d'Etat fait observer
notamment ce qui suit :
En vertu de l'art. 13 bis, les caisses de compensation
privees sont appelees a remplir une t~he qu'elles ne
peuvent plus determiner librement, mais qui 1eur est
assignee par la loi. En revanche, la loi leur octroie des
privileges fiscaux (art. 15); en outre, les decisions de la
caisse rendues en application de la loi sur les allocations
familiales sont, a defaut de recours, revetues de la force
d'un jugement executoire. Cette situation juridique
particuliere, concedee a des associations de droit prive,
permet premsement a l'Etat de leur imposer des conditions
speciales.
G. -
Le Juge deIegue, en ordonnant une duplique,
avait expose au Conseil d'Etat que les associations d'em-
ployes qui avaient precedemment produit des reponses
aux recours a titre de parties opposantes ne pourraient
jouer dans l'instance le role de parties.
Par acte du 22 mai 1948, l'Union des syndicats du
canton de Geneve et la Federation genevoise des societes
d'employes ont requis d'etre admises a repondre au
recours, sinon comme parties, du moins comme ({ autres
interesses» au sens de l'art. 93 al. 1 OJ. Elles expliquent a
cet egard qu'elles sont -
avec les autres associations
ouvrieres qua le Conseil d'Etat avait admises en qualite
de parties opposantes -
directement interessoos a la repre-

44
Staatsrecht.
sentation de leurs membres au sein des caisses de compen-
sation pour allocations familiales ;que, d'autre part, la
disposition attaquee de la loi a ete adoptee a la suite
de leurs reve.ndications, ainsi qu'il resulte des pieces
produites avec leurs memoires precedents; et enfin, que
la cause dont il s'agit revet pour' elles une grande impor-
tance de principe.
H. -
Le 23 mai 1947 (la cause ayant ete suspendue
dans l'entre-temps), le Conseil d'Etat a adopte un amte
portant adjonction au reglement d'execution de la loi
sur les allocations familiales.
Aux termes de ce reglement, les caisses de compensation
professionnelles ou interprofessionnellf*' doivent avoir,
ou un conseil paritaire de gestion (direction au sens de
l'art. 69 CC, comite, administrateurs) ou un conseil paritaire
de contröle. Les attributions du conseil paritaire de
contröle sont fixees avec precision par le reglement (art. 55).
Le conseil paritaire de contröle est institue, d'une part,
lorsque la caisse a son siege hors du canton de Geneve
et opere sur le plan suisse, et, d'autre part, dans les cas
ou les groupements representant la majorite des salaries
n'ont pas reclame l'etablissement d'q,n conseilparitaire
de gestion. Les deIegues des salaries au conseil de contröle
sont choisis par l'organe administratif de la caisse (ou de
I'association d'employeurs) , dans une liste de candidats
etablie par les associations d'employes ou d'ouvriers.
Si l'etablissement d'un conseil paritaire de gestion est
dfunent requis, l'organe administratif de la caisse (ou
de l'association d'employeurs), en fonctions au moment
du depöt de la requete, doit etablir, en commun avec les
associations d'employes ou d'ouvriers, un reglement de
caisse conforme a l'art. 13 bis de la loi et aux dispositions
d'execution. La caisse (ou l'association d'employeurs)
apportera a ses statuts les modifications necessaires pour
qu'ils soient en harmonie avec le reglement de la caisse.
Les deIegues des salaries au conseil paritaire de gestion
sont nommes par l'assemblee generale de la caisse (ou de
Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 6.
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l'association d'employeurs), sur propositions des associa-
tions d'employes ou d'ouvriers.
Les differends auxquels donnerait lieu I'application de
ces dispositions du reglement seraient tranches sans appel
par I'Office cantonal de conciliation.
I. -
Las recourants ont forme contre l' amte precite
un nouveau recours de droit public tendant a l'annulation
de toutes ses dispositions, notamment pour viola.tion des
art. 64 et 31 Ost. et 2 disp. trans.
Les recourants reprennent contre le reglement les moyens
deja presentes contre l'art. 13 bis de la loi. Ds pretendent
que le reglement, en precisant que l'organe de direction
de la caisse, au sens de l'art. 69 CC, sera compose de
maniere a. assurer la gestion paritaire, a rendu manifestes
l'ingerence du droit cantonal dans le domaine du droit
prive et la violation du principe de la force d6rogatoire
du droit f6deral.
lls relevent en outre:
Le reglement prevoit que l'Office cantonal de conci-
liation devra trancher les differends concernant la gestion
paritaire. Une caisse qui n'accepte pas la decision de
l'office est rayee de ]a liste des caisses admises a. op6rer
la compensation. Cela 6quivaut a. la dissolution de l'asso-
ciation, qui se trouve empechee de poursuivre son but.
La force derogatoire du droit federal est ainsi contrecarree.
D'autre part, dans la mesure ou le conseil de gestion
paritaire interviendrait dans les rapports directs entre
employeurs et employes, notamment en s'ing6rant dans le
domaine des salaires, il y aurait violation de l'art. 31 Ost.
J. -
Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours.
La F6deration genevoise des syndicats chretiens et
corporatifs, d'une part, l'Union des syndicats du canton
de Geneve et la Federation genevoise des societes d'em-
ployes, d'autre part, ayant re(,m par les soins du Conseil
d'Etat communication du recours, ont egalement fait
parvenir an Tribunal federal des reponses et ont pris
des conclusions.

46
Staatsrecht.
Le Tribunal f6<Iernl a declare irrecevable l'intervention
en cause des associations d'employes. Rejetant les recours,
il a notamment juge mal fondes les moyens tires de la
force derogatQire du dro~t federal et de la liberte du
eommerce et de l'industrie.
Mpti/8 :
3. -
Certaines associations de salaries pretendent etre
admises dans l'instance a. titre de parties opposantes ou
d'interesses.
L'art. 93 al. I er OJ, en prescrivant la communication
du recours de droit public, dit a. qui il appartient de jouer
le role de partie opposante dans cette procedure. Outre
l'autorite qui a pris l'arrete ou la decision, la loi mentionne
en premier lieu la partie adverse. Par partie adverse, il
faut entendre la personne qui, dans la procedure cantonale
_
administrative Oll judiciaire -
ayant abouti a. la
dOOision attaquee, etait l'antagoniste du reeourant. En
second lieu, l'art. 93 al. l er (qui a compIete par cette
adjonction le texte de l'art. 183 anc. OJ) prevoit que,
le cas echeant, le recours sera communique «aux autres
interesses» (en allemand « allfällig weitere Beteiligte »).
L'idee d'instituer un appel en cause dans la procedure
de recours devant la Chambre de droit public (et de droit
administratif), s'etait fait jour dans les premiers projets
da la loi sur la juridiction administrative federale (4e avant-
projet de Fleiner 1919, art. ll; projet du Conseil federnl
du 16 avril 1922, art. 25). Charge de donner son preavis,
le Tribunal federal, dans un memoire du 31 janvier 1923
(p. 12) contenant un contre-projet dans lequel les proce-
dures du recours de droit administratif et du recours de
droit public etaient reglees simultanement, s'etait exprime
comme suit:
«Das Gegenstück der Beschwerdelegitimation dt;s Bunde~ra.ts
ist dessen Beil~ung, wenn der lmntona.le Entsc~Id von emem
Beteiligten angefochten ist, worin unse:: Entwurf m AI:t. 11 ~em­
jenigen des Departements, Art. 25, ~leIChfaJls folgt. Eme weItere
Bestimmung über die BeiIa.dung dritter Personen (Entwurf des
Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N0 6.
47
Dep~me:t;tts, Art. 20, 4. ~ntwurf Fleiner, Art. 11) ist nicht not-
wendIg. BeIm sta.a.tsreChthchen Rekurs hat die Praxis trotz des
Fehle~ gesetzlicher Bestimmungen eine solche Beiladung Dritter,
z. B. m Doppelbesteuerungssachen gelegentlich vorgenommen und
sie wird es auch bei der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde in
den seltenen Fällen, wo es angezeigt sein wird, tun. »
La solution proposee par le Tribunal federal a ete
adoptee par le Conseil federni dans son projet definitif
(message du Conseil federal relatif au projet de loi federale
sur la juridiction administrative et disciplinaire, FF 1925
II p. 244) et a ete consacree par la loi (art. 13 JAD ren-
voyant a. l'art. 184 ane. OJ). Sur cette base, le Tribunal
federnl a maintenu sa jurisprudence en matU~re d'appel
en cause, notamment en cas de double imposition sur
le plan intercantonal (cf. KmcHHOFER, Die Verwaltungs-
rechtspflege beim Bundesgericht, p. 30, note 53; Gu-
COMETTI, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes-
gerichts, p. 182, note 28).
En disposant expressement que le recours de droit
public ou de droit administratif (art. 93 et 107 OJ) serait
communique, le cas echeant, « a. d'autres interesses I),
la nouvelle loi d'organisation judiciaire a de toute evidence
consacre simplement la jurisprudence anterieure.
Du texte legal comme de sa genese, il resulte d'abord
que seuls les tiers appeles en cause par le juge deIegue
ou par la Cour sont admis a. repondre au recours. C'est
ain&i au tribunal, et non par exemple a l'autorite intimee,
de _designer les tiers invites a prendre part a. la procedure
(cf. BmCHMEIER, Handbuch des OG, note I c al'art. 93).
Encore moins peut-il etre question que des tiers y inter-
viennent de leur propre chef. En l'espt3ce, les associations
de salanes n'ont pas ete appelees en cause.
Ensuite, comme cela ressort des termes plus restrictifs
. du texte allemand, il faut entendre par « autres interesses »
des personnes qui, sans avoir proprement qualite de
parties au proces de droit public, s'y trouvent tout de
meme virtuellement impliquees (beteiligt) en raison de
l'interet juridique qu'elles ont a. la solution du recours.

48
Staatsrecht.
Cela suppose qu'elles soient touchees par la decision
attaquee comme l'est une partie.
En l'espece, le recours pour violation des droits consti-
tutionnels est forme contre une loi et le reglement d'exe-
cution d'une loi, c'est-a,-dire contre des arretes de portee
generale. Dans un cas de ce genre, seule l'autorite cantonale
representant l' organe qui a exerce le pouvoir legislatif -
savoir ici le Conseil d'Etat -
a qualite pour agir au titre
de partie opposante et pour defendre le point de vue
du legislateur et les interets du public. Des groupes de
citoyens interesses a, l'introduction de regles nouvelles
ne sont pas partie a, la procedure legislative qui a abouti
a, l'adoption de ces regles et, nonobstant l'interet de fait
qu'ils peuvent avoir a, leur maintien, n'apparaissent pas
comme impliques dans la procedure qui vise a, l'annula-
tion, pour cause d'inconstitutionnaliM, de la loi promulguee.
En juger autrement re-rlendrait d'ailleurs a, ouvrir l'instance
a, un nombre illimite de personnes, le cercle des interesses
en matiere de legislation pouvant etre tras vaste. Demeure
naturellement reservee la faculM pour l'autoriM intimee
au recours de recueillir aupr~ des groupes d'interesses
des observations et de la documentation pour en faire usage,
le cas echeant, dans la redaction de ses contre-memoires.
En consequence, l'intervention des associations qui ont
pretendu jouer dans la procedure le röle de parties oppo-
santes est irrecevable.
5. -
Le principal moyen des recourants est fond6 sur
la force derogatoire du droit federal.
Le principe de la force derogatoire du droit federal est
un droit individuel garanti par la constitution. Suivant
la jurisprudence du Tribunal federaI, ce droit constitution-
nel est consacre par l'art. 2 des dispositions transitoires,
non par l'art. 64 Cst. (cf. notamment RO 65 I 79, consid. 5).
Les recourants ayant invoque l'art. 2 desdites dispositions,
le grief est exactement formule.
A titre supplementaire, les recourants veulent fonder
ce grief encore sur l'art. 4 Ost. Ils invoquent a, cet effet
Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N0 tl.
49
la jurisprudence suivant la quelle le Tribunal federal a
traiM comme recours pour violation de l'art. 2 disp. trans.
Cst. l'acte dans lequel le recourant ne s'etait plaint que
d'arbitraire, tout en alleguant que le droit cantonal
avait ete applique sans egard au droit federal (RO 42 I
342 ; 58 I 365 ; 66 I 208 ; 71 I 437). Jusqu'ici, le Tribunal
federal n'a pas etendu cette jurisprudence a, des cas oU.
le recours pour arbitraire est forme, non contre une
decision rendue en application d'une loi, mais contre
l'acte legislatif lui-meme. Or la plainte pour arbitraire
a dans l'un et l'autre cas une portee nettement differente.
Quoi qu'il en soit, il est parfaitement vain d'en appeler
a, l'art. 4 Ost. pour fonder le moyen tue de la force dero-
gatoire du droit federal, lorsque l'art. 2 disp. trans. Ost.
a eM expressement invoque.
6. -
Sur le fond, la regle de la gestion paritaire des
caisses de compensation n'emporte pas derogation au
droit civil federal.
a) La loi genevoise sur les allocations familiales en
faveur des salaries preeise que l'allocation familiale
qu'elle institue est une prestation sociale due au salarie,
non pas en remuneration du travail accompli, mais en
consideration de ses charges de familIe, et qu'elle est
independante du salaire. La loi prescrit que le service de
ces allocations sera opere par des caisses tenues de pro-
ceder par compensation, afin que les charges determinees
par le nombre d'enfants des salaries se trouvent reparties
egalement entre un grand nombre d'entreprises.
Ainsi, l'institution des allocations familiales par la loi
genevoise ressortit au droit public. Elle a pour but d'ac-
complir une tache assumee par l'Etat : celle de proMger la
familIe et de fournir a, eet effet aux salaries, a, titre de
prestations sociales, des allocations proportionnees au
nombre de leurs enfants (cf. RO 72 I 327; 73 I 52/53
et 56/57).
b) Lorsque l'Etat, dans l'inMret general, decide de
pourvoir lui-meme a, l'aecompllssement d'une tache deter-
4
AS 75 I -
1949

50
Staatsrecht.
minoo, il crOO a cet effet un service public dont il se reserve
le monopole, sauf a en confier la gestion ades conces-
sionnaires.
Pour assurer le service des allocations familiales, la loi
genevoise a 'institue d'abord une Caisse cantonale de
compensation, chargoo de percevoir les contributions
des employeurs et de faire les versements Iegaux aux
ayants droit. Elle a prevu egalement la possibilite de
conferer a une caisse de compensation professionnelle,
creee sur le plan cantonal et groupant les deux tiers au
moins des employeurs et la moitie au moins des' salaries
de la profession ou du metier, la personnalite morale de
droit public et 1e droit de percevoir les contributions
necessaires pour le versement des allocations.
En outre, des associations professionnelles et inter-
professionnelles ayant deja assume, sur Ja base de conven-
tions de droit prive, l'obligation de verser des allocations
familiales, et ayant institue a cette fin, toujours sur le
plan du droit prive, des caisses de compensation, la loi
a dispose que de teIles caisses pourraient continuer a
fonctionner et assureraient le paiement des allocations
dont le minimum etait dorenavant garanti Iegalement.
Ce faisant, le Iegislateur a concede aux caisses de droit
prive l'exercice d'un service public (cf. RO 65 I 69 sv.).
Aux termes de l'art. 12 de la 10i du 12 fevrier 1944, leur
activite est subordonnee a la condition qu'elles presentent
toute garantie pour le bon fonctionnement de la compen-
sation. Le reglement d'execution du 17 juin 1944 (art. 8 sv.)
a compIete cette disposition en prescrivant que les caisses
devaient se faire inscrire et etre admises comme caisses
de compensation et que leur activite etait placee sous
la surveillance du Conseil d'Etat. C'est a titre de conces-
sionnaires d'un service public que lesdites caisses ont ete
dotees de privileges fiscaux et que la loi attribue, le cas
echeant, aux decisions de leurs organes, en matiere d'allo-
cations familiales, la force executoire d'un jugement.
c) Lorsque l'Etat permet qu'un service public soit
assure par des organismes prives, il a le pouvoir d'imposer
Deroga.torische Kraft des Bundesroohts. N° 6.
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aux concessionnaires, dans l'inter8t public, des regles
speciales, qui peuvent deroger au droit prive.
La situation a. cet egard est tres differente -de ce qu'elle
est lorsque l'Etat se contente -
COmme il le fait le plus
souvent -
de surveiller les initiatives privOOs, en leur
imposant certaines regles de police destinoos a prevenir
une atteinte aux interets places sous sa protection. Dans la
mesure on ces prescriptions de police s'etendent aux
relations entre particuliers, elles risquent d'entrer en
conflit avec les normes fixees par le droit civil pour regler
les rapports prives. La jurisprudence du Tribunal federal
a defini les principes qui limitent dans ce domaine le,
pouvoir de police des cantons, afin d'eviter une ingerence
abusive dans le droit civil reserve a la Confederation.
Mais 10rsque l'Etat assume Ja tache de satisfaire directe-
ment un besoin d'ordre general en instituant a cet effet
un service public, il sort l'activite consideroo du domaine
du droit prive pour la soumettre au droit public. Desor-
mais, celui-ci est en principe seul applicable, et aux
rapports des interesses avec le service public et a l'orga-
nisation interne de ce service. Que si l'Etat -
comme
il en a Ja, faculte -
confie a. des organismes prives le soin
de s'acquitter de la tache en question, il est en droit
d'imposer aux concessionnaires, dans l'inter8t general, des
regles d'organisation qui n'ont pas a. s'harmoniser avec le
droit prive. Ces regles ne sont imposOOs qu'en raison de
la concession qui est accept6e par le concessionnaire. Si
l'organisme prive renonce a. assurer l'exercice du service
public, il n'est pas souDrls a. ces regles.
Des lors, les cantons ne s'ingerent nullement dans le
domaine du droit civil reserve a la Confederation en
instituant un service public et en reglant les conditions
auxquelles sa gestion peut etre concedoo a. des organismes
prives.
Le canton de Geneve ayant erige en service public
l'activite des caisses de compensation destinees a. verser
aux salaries des allocations familiales, l'.organisation et
le fonctionnement de ces caisses echappent aux regJes du

52
Staatsrooht.
droit prive dans la mesure fixee par le Iegislateur cantonal.
L'art. 13 bis de la loi, qui prescrit la gestion paritaire,
ne fait qu'imposer au concessionnaire une condition qu'il
doit remplir f:l'il entend gerer le service public. TI ne con~
cerne pas les organismes de droit prive qui renoncent a.
fonctionner comme caisses de compensation chargees de
servir les allocations familiales. Cette disposition ne
deroge donc pas aux regles du code civil suisse qui fixent
le statut des associations de droit priv6.
d) On ne peut dire non plus que les cantons, par le
fait qu'ils erigent un service public et soustraient par
consequent certaines activites aux initiatives privees,
restreignent d'une maniere abusive le champ ouvert a. ces
initiatives par le droit civil federal. Ce n'est pas au droit
civil, sous pretexte qu'il regle en principe les relations
entre particuliers, qu'il appartient de tracer la ligne
de demarcation entre les taches devolues au service public
et celles qui sont accomplies par les entreprises privees.
Si Ja creation d'un service public, voire d'un monopole
d'Etat, est justifiee par l'int6ret general ou les besoins
de l'Etat, les cantons -
a. supposer que les principes
constitutionnels destines a. sauvegarder l'initiatiye privee
ne soient pas violes et qu'il ne s'agisse pas d'une tache
reservee a. la Conf6deration -
ont le pouvoir d'eriger
ce service public et d'edicter les regles necessaires a. son
organisation et a son fonctionnement, sans empieter sur
Je domaine du droit prive.
Les recourants ne sont done ~s fondes a. se plaindre
qu'en permettant a. l'administration de retirer a. une
caisse privee l'autorisation d'operer la compensation en
matiere d'allocations familiales, le Iegislateur genevois
s'ingere dans le droit prive parce qu'il emp~he par la,
une association de poursuivre le but qu'elle s'est propose
et qu'il provoque sa dissolution. Le code civil permet aux
associations de choisir librement leur but, mais seulement
parmi ceux qui ne sont pas valablement prohibes par une
disposition de droit public.
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9; '- L'art. 31 Cst. ne saurait ~tre invoque. Du moment
que l'activiM des caisses de compensation est soustraite
aux· initiatives privees et erigee en service public, elle
echappe au domaine prot6ge par cette garantie consti-
tutionnelle. L'exploitation d'un service public par les con-
cessionnaires ne jouit pas de la liberte du commerce et
de l'industrie (RO 38 I 52; 59 I 183). Par ailleurs, le
droit pour le canton de Geneve de faire de cette activiM
un monopole d'Etat est incontestable du point de vue
de l'art. 31 Cst., puisque cette mesure n'a pas pour but de
servir les int6r~ts du fisc, mais qu'elle est destinee a.
proteger la famille, prise par l'Etat sous sa sauvegarde,
et a. servir ainsi les inMrets superieurs de la collectiviM
(RO 59 I 183).
Les recourants verraient une violation de l'art. 31 Cst.
dans le cas on le conseil paritaire de gestion aurait le
pouvoir de s'ingerer dans les entreprises
elles-m~mes
appartenant aux employeurs, et d'intervenir notamment
dans les questions de salaire entre les employeurs et les
salaries. Mais ce grief manque de base, car il n'y a ni
dans la loi, ni dans le reglement, de dispositions qui
donnent au conseil paritaire charge uniquement de g6rer
les caisses de compensation en matiere d'allocations
familiales le pouvoir de s'immiscer dans la gestion des
entreprises cotisantes.
VI. VERFAHREN
PROC:EDURE
7.
Arr~t du 9 avrU 1949 dans la cause Didisheim contre
Canton de Geneve.
RfJCOUr8 de droit publie Im matUre de double imposition intercantonale.
Point de dbpart du deiai. Deciaion pouvant &rel'objet d'un recour8
de droit publie, au 8ens de l'art. 89 al. 3 OJ.
Le contribuable ne doit pas attendre, pour recourir. Ja decision
qui statue sur une demande de restitution de l'impöt qui aurait
ete paye a. tort d'aprils les regles sur la. double imposition.