bge · 73_I_209 · 1947-10-02 · de
BGE 73 I 209
Öffentliches Recht


208 
Staatsrecht. 
Niederlassung wäre höchstens dann noch zu kürzen ge-
wesen, wenn der Hauptsitz in New-York Anspruch auf ein 
P.räcipuum gehabt hätte. Doch einen solchen Anspruch 
hätte er nur dann gehabt, wenn die- dortige Zentralleitung 
im Geschäftsjahr 1942/43 einen Einfluss auf das Geschäfts-
ergebnis der Bieler Niederlassung ausgeübt hätte (42 I 
S. 136). Die Rekurrentin hat aber die von der Rekurskom-
mission in ihrem Entscheide (S. 5 unten) aufgestellte Be-
hauptung, dass die Bieler Niederlassung während des 
Krieges gar nicht von Amerika aus habe geleitet werden 
können, nicht zu entkräften versucht. 
Das Verwaltungsgericht durfte daher sehr wohl der Auf-
fassung sein, dass die von ihm· für die Feststellung des 
oßwinnanteils der Bieler Niederlassung zur Anwendung 
gebrachte Berechnungsmetliode den besondem Verhält-
nissen des. vorliegenden Falles am besten entspreche und 
auch einer Berechnung auf Grund von Erfahrungszahlen 
vorzuziehen sei, da der tatsächlich erzielte Gewinn sehr 
wohl infolge besonderer Umstände beträchtlich von dem 
Gewinne abweichen kann, der durchschnittlich im betref-
fenden Gewerbe erzielt wird. 
Demnach erkennt das Bundesgericht: 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
Vgl. auch Nr. 27. -
Voir aussi n° 27. 
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 27. 
209 
II. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT 
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 
27. Urteil vom 2. Oktober 1947 i. S. Genossenschaft Migros 
Luzem gegen Regierungsrat des Kanton Luzern. 
Handels- und Gewerbefreiheit, Rechtsgleichheit, kantonale StrQ,8sen-
lwheit. 
Art. 31 BV verleiht dem Privaten kein Recht auf eine den Ge-
meingebrauoh übersteigende Benutzung der öffentliohen Stras-
sen. Die Verweigerung der für solohe Benutzung erforderliohen 
Bewilligung kann dagegen wegen Verletzung des Art. 4 BV 
angefoohten werden, wenn sioh dafür keine öffentliohen Inte-
ressen ernsthafter Natur geltend maohen lassen (Erw. 2). 
Zulässigkeit einer kantonalen Verfügung, duroh welohe der Lebens. 
mittelhandei mit Verkaufsautomobilen auf öffentlicher Strasse 
ans verkehrspolizeiIiohen Gründen nioht gestattet wird (Erw. lJ). 
LiberM du commerce et de ['industrie, egalite devant la loi, ~bUve­
raineM du rontan BUr les routes. 
L'art. 31 CF ne eonfere au simple particuIier auoun droit ä. Une 
utilisation des routes publiques qui exoooe l'usage noi'mäl. Le 
refns d'aocorder l'autorisation necessaire a une teIle utilisation 
peut en revanche etre attaque sur la base de l'art. 4 CF; .lors-
que auoun motif d'ordre publio ne s'y oppose seriewiement 
consid. 2).. 
. ._ 
Admissibilite d'une ,decis1on cantonale qui, pour des riiotlfs ,Ion des 
sur la police .de 18 tiiroulation, interdit sur la voie publique la 
vente de t1~nt,~gs aIimentaires efteotuee au moyen d'liiltomo-
biles (conam: S). 
Liberta di commercio e d'industriaJ uguaglianza davanti alla legge, 
sovranitd del cantone BUlle straae, 
L'art. 31 CF non oonferisce a un privato un diritto di utilizzare le 
strade pubbIiche cve eooeda. l'uso normale. Il rifiuto di acoor-
dare l'autorizzazione neeessana ad uba siffatta utilizzazione 
puo invece essere ürip~td.in base all'art. 4 CF, quando 
nessun motivo d'oroiiie ptibbtieo non si opponga seriamente 
(consid. 2 ) . , 
AmmissibilitA d'una decislane cantonale ehe, per motivi fondati 
sulla polizia della circoläzione, vieta sulla strada. pubblica la 
vendita di derrate aIimahtari effettuata per mezzo di automobili 
(cottsia. 3j. 
A. -ln den Monaten Mai, Juni und Juli 1946 ersuchten 
24 Firmeft, darunter auch die Genossenschaft Migros 
Luzem, beim Militär- und Polizeidepartement des Kantons 
14 
AB 73 I -
1947 
210 
Staa.tsrecht. 
Luzern um die BewiIIlgung, auf den öffentlichen Strassen 
und Plätzen des Kan~ons und der Stadt Luzern mit ins-
gesamt 41 Verkaufsautomobilen Lebensmittel zu 'vertrei-
ben. Das Militär- und Polizeidepartement wies sämtliche 
Gesuche durch Entscheid vom 25. November 1946 ab. 
Während sich die übrigen Firmen hiemit abfanden, rekur-
rierte die Genossenschaft Migros Luzern, die um die Be-
willigung z~ Betrieb von vier Verkaufsautomobilen nach-
gesucht hatte, an den Regierungsrat. Dieser wies den Re-
kurs am 20. Januar 1947 mit.im wesentlichen folgender 
Begründung ab: 
a) § 62 des kantonalen Strassengesetzes vom 2. De-
zember 1864 bestimme, dass Markteinrichtungen auf der 
öffentlichen Strasse nur so getroffen werden dürfen, dass 
der Fahrverkehr nicht gehemmt werde_ Nun seien die 
öffentlichen Strassen insbesondere wegen der an Zahl 
immer mehr zunehmenden Automobile heute schon so 
stark beansprucht, dass der Fussgänger- und Fahrzeug-
verkehr, namentlich an Markttagen, nur mit Mühe geregelt 
werden könne. Kämen dazu noch Verkaufsautomobile mit 
ihren zu- und wegstrÖmenden Käufern, so würde dies 
zweifellos den flüssigen Verkehr erheblich stören und eine 
ernst zu nehmende Gefahrenquelle für Verkehrsunfälle 
bedeuten. Es ständen somit Interessen des öffentlichen 
Wohls im Spiele, deren Schutz die Ablehnung des Gesuchs 
gebiete. 
b) Nach Art. 31 Abs. 2 der eidg. Verordnung über den 
Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen 
vom 26. Mai 1936 (LMV) seien die Kantone, die den Stras-
senhandel mit Lebensmitteln gestatten wollen, verpflichtet, 
die Beschaffenheit und Aufbewahrung der Waren streng 
zu kontrollieren. Diese Kontrolle würde grossen Schwierig-
keiten begegnen, wenn die Zahl der fahrenden Verkaufs-
wagen überhand nehmen sollte. Bei der Vorinstanz seien 
schon mehr als 40 Wagen angemeldet, und es sei mit einer 
noch grösseren Zahl zu rechnen, wenn einmal eine Firma 
mit diesem Verkaufssystem begonnen habe. Die notwen-
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 27. 
211 
digen lebensmittelpolizeilichen Kontrollen wären dann 
kaum mehr möglich, wodurch die öffentliche Gesundheit 
gefährdet wäre. Auch aus diesen Gründen sei das Gesuch 
abzuweisen. 
e) Es bestehe kein Bedürfnis für den Verkauf von 
Lebensmitteln im Umherziehen auf öffentlichen Strassen. 
Jedenfalls habe die Rekurrentin es unterlassen, ein solches 
Bedürfnis zu beweisen oder auch nur glaubhaft zu machen. 
B. -
Mit rechtzeitig erhobener staatsrechtlicher Be-
schwerde beantragt die Genossenschaft Migros Luzern die 
Aufhebung dieses Entscheids des luzernischen Regierungs-
rates vom 20. Januar 1947. Zur Begründung wird ausge-
führt: 
a) Nach Art. 31lit. e BV dürfen Verfügungen der Kan-
tone über die Benützung der Strassen den Grundsatz der 
Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Ge-
stützt hierauf habe die Praxis Po1izeimassnahmen gegen-
über dem Handel und Gewerbe als unzulässig erklärt, wenn 
sie sich nicht durch öffentliche Interessen rechtfertigen 
lassen oder zwar im öffentlichen Interesse liegen, aber durch 
weniger weitgehende Massnahmen mit gleicher Wirkung 
ersetzt werden können. 
/)) Die nachgesuchte Bewilligung werde der Beschwerde-
führerin u. a. wegen Fehlens eines Bedürfnisses verweigert. 
Das verstosse gegen Art. 31 BV. Die sog. Bedürfnisklausel 
dürfe nur eingeführt werden, wo es die BV selbst vorsehe. 
Das treffe für den Lebensmittelhandel nicht zu. Der Hin-
weis auf das fehlende Bedürfnis zeige ferner, dass sich der 
Regierungsrat von gewerbepolitischen Erwägungen habe 
leiten lassen, was nach Art. 31 BV nicht zulässig sei. 
e) Bei der Prüfung der Frage, ob Verkaufsautomobile 
den Verkehr stören würden, gehe der Regierungsrat zu 
Unrecht davon aus, dass auch andere Firmen zu diesem 
Verkaufssystem übergehen könnten. Die von 23 Konkur-
renten der Beschwerdeführerin gestellten Gesuche hätten 
offensichtlich nur den Zweck verfolgt, das Gesuch der 
Beschwerdeführerin zu Fall zu bringen. Keiner der Gesuch-
212 
Staatsrecht. 
steIler habe im Ernste daran gedacht und sei in der Lage, 
Verkaufsautomobile zu betreiben, weshalb denn auch 
keiner gegen den Departementsentscheid rekurriert habe. 
Der Regierungsrat hätte bei sachlicher Behandlung vor-
läufig der Beschwerdeführerin als einziger ernsthafter 
Bewerberin die Erlaubnis erteilen und abwarten müssen, 
ob der Verkehr von Verkaufswagen anderer Firmen einen 
solchen Umfang annehme, dass der Strassenverkehr gestört 
werde. 
In Wirklichkeit stören die Verkaufswagen den Verkehr 
überhaupt nicht. Solche Wagen verkehren schon seit 
Jahren in Gebieten, die viel verkehrsreicher seien als der. 
Kanton Luzern, ohne dass sich je Unzukömmlichkeiten 
ergeben hätten, wie aus Bescheinigungen der Polizeibehör-
den der Kantone Basel-Stadt, Schaffhausen und Tessin 
sowie der Städte Zürich und St. Gallen hervorgehe. Der 
Re~erungsrat habe sich dadurch, dass er sich bei diesen 
Behörden nicht erkundigte, einer offenbaren Verletzung 
des pflichtgemässen Ermessens und damit eines Verstosses 
gegen Art. 4 BV schuldig gemacht. Wo eine Tatsache sich 
auf Grund der Erfahrung feststellen lasse, dürfe nicht ein-
fach das Gegenteil vermutet werden. Die angeblichen Ver-
kehrsstörungen seien nur ein Vorwand. Der Strassenver-
kehr sowie das Parkieren sei heute gut geregelt. Die ört-
lichen Behörden könnten durch Parkierverbote ohne wei-
teres auch den Verkaufswagen das Anhalten dort verbieten, 
wo es den Verkehr hemme oder störe. Es sei aber mcht 
einzusehen, wieso der Verkauf, der auf der dem Strassen-
rand zugewandten Wagenseite stattfinde, den Strassen-
verkehr behindern sollte, zumal da die Wagen hauptsäch-
lich in den Aussenquartieren der Städte und in den Dör-
fern verkehren und weniger lang zu halten pflegen als die 
meisten parkierenden Automobile. 
§ 62 des Strassengesetzes besage nur, dass Marktein-
richtungen den Fahrverkehr nicht hemmen dürfen. Hier-
aus ein gänzliches Verbot der Verkaufswagen abzuleiten, 
sei willkürlich. Es könne gestützt auf § 62 nur verlangt 
Handels. und Gewerbefreiheit. N0 27. 
213 
werden, dass die Beschwerdeführerin die Haltestellen 80 
wähle, dass der übrige Verkehr nicht behindert werde. 
Der Umstand, dass der Betrieb von Verkaufswagen 
einen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Eigen-
tums darstelle, würde ein Verbot nur rechtfertigen, wenn 
der gewöhnliche Gemeingebrauch beeinträchtigt würde. 
Das sei nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin habe daher 
ein Recht auf Erteilung der nachgesuchten Bewilligung, da 
alle nötigen Voraussetzungen gegeben seien (FLEINER, 
Institutionen S. 408). 
d) Was die angebliche Erschwerung der lebensmittel-
. polizeilichen Kontrolle betreffe, so hätten auch hier die 
in andern Kantonen während 22 Jahren gemachten Er-
fahrungen den hypothetischen Befürchtungen des Luzerner 
Regierungsrates vorzugehen. Es sei nicht einzusehen, 
wieso die Kontrolle der Wagen Schwierigkeiten bereiten 
sollte, denn deren Standort zu jeder Tageszeit sei auf 
Grund des Fahrplanes bekannt, ebenso der Ladeplatz. 
Auch hier handle es sich nur um einen Vorwand, während 
in Wirklichkeit gewerbepolitische Erwägungen massgebend 
gewesen seien. 
C. -
Der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragt 
Abweisung der Beschwerde und führt u. a. aus: Es sei 
klar; dass die übrigen Gesuchsteller, wenn die Beschwerde-
führerin die Bewilligung erhalte, ihre Gesuche erneuern 
werden, und dass diesen entsprochen werden müsse. Es 
handle sich somit um eine grundsätzliche Frage von allge-
meiner Bedeutung. ~s könne nicht zweifelhaft sein, dass 
fahrende Verkaufsläden den öffentlichen Verkehr ausser-
gewöhnlich belasten und gef'ahrden. Art. 31 BV sei nicht 
verletzt, da die Handels- und Gewerbefreiheit dem Bürger 
kein Recht auf Benutzung der öffentlichen Strassen und 
Plätze gewähre. Die Frage, inwieweit ein solches Recht 
bestehe, bestimme sich ausschliesslich nach kantonalem 
Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht nur aus dem 
beschränkten Gesichtspunkt der Willkür und ungleichen 
Behandlung nachprüfen könne (BGE 52 I 85). Wenn es 
214 
Staatsrecht. 
auch richtig sei, dass nicht auf die Bedürfnisfrage abge-
stellt werden dürfe, sI? liege darin doch ein Grund mehr zur 
Verweigerung der Bewilligung für eine Strassenbenutzung, 
die den Verkehr störe und die Sicherheit gefährde. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 
1. -
Wie der Bau und der Unterhalt der öffentlichen 
Strassen als Verwaltungsaufgabe (öffentlicher Dienst) den 
Kantonen obliegt, so ist auch der Erlass von Vorschriften 
über die Benutzung der Strassen' Sache der Kantone. Die 
Befugnis dazu ist ein Ausfluss der Strassenhoheit, die -
wenn auch durch Art. 37 und namentlich 37bis BV zu-
gunsten des Bundes beschränkt -
grundsätzlich den Kan-
tonen zusteht. Nach kantonalem Recht bestimmt sich; 
auch seit Erlass des MFG dUrch den Bund, insbesondere 
der Umfang der jedem Bürger unentgeltlich und ohne 
besondere Erlaubnis offen stehenden Benutzung, des sog. 
Gemeingebrauchs, für den die öffentlichen Strassen in 
erster Linie bestimmt sind. Vorschriften hierüber finden 
sich in der kantonalen Strassengesetzgebung. Diese ist 
jedoch, was den Umfang des Gemeingebrauchs betrifft, 
meist lückenhaft, weshalb daneben weitgehend auf Her-
kommen und Gebräuche abzustellen ist, auch wo darauf 
nicht, wie z. B. in § 157 d~s basel-städtischen EG z. ZGB, 
ausdrücklich verwiesen wird (vgl. BGE 49 I 148i9). 
Zum Gemeingebrauch der öffentlichen Strassen gehört 
vor allem der Verkehr von Personen zu Fuss und mit 
Fahrzeugen. Weiter umfasst der Gemeingebrauch die Be-
nutzung der Strassen zu mannigfaltigen geschäftlichen 
Zwecken, so die Hauslieferung bestellter Waren aller Art, 
den gewerbsmässigen Personen- und Warentransport usw. 
Im vorliegenden Falle braucht nicht geprüft zu werden, 
wie weit der Gemeingebrauch im Kanton Luzern geht, 
da die Beschwerdeführerin mit Recht nicht bestritten hat, 
dass die von ihr geplante Verkaufstätigkeit auf öffentlichen 
Strassen und Plätzen über den gewöhnlichen Gemeinge-
brauch hinausgeht und daher einer besonderen, vom In-
Handels· und Gewerbefreiheit. N0 27. 
haber der Strassenhoheit zu erteilenden Bewilligung 
(Polizeierlaubnis ) bedarf. 
2. -
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie 
geltend, die Verweigerung dieser Bewilligung verstosse 
gegen den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit. 
Es fragt sich, ob dieser Grundsatz im vorliegenden Falle 
überhaupt angerufen werden kann. 
Das Bundesgericht hat im Anschluss an die Praxis des 
Bundesrates ~ zahlreichen Entscheiden erklärt, dass 
Art. 31 BV dem Privaten kein :Recht auf Benutzung 
öffentlicher Strassen und Plätze und speziell auch nicht 
einen Anspruch darauf gebe, dass ihm die Bewilligung zu 
einer über den Gemeingebrauch hinausgehenden Nutzung 
erteilt werde; wenn eine solche Bewilligung verweigert 
oder an erschwerende Bedingungen geknüpft werde, so 
sei Art. 31 BV nicht verletzt; bei Erteilung dieser Bewilli-
gung brauche der Staat nicht nach den Anforderungen der 
Handels- und Gewerbefreiheit zu verfahren, sondern habe 
nur Willkür und rechtsungleiche Behandlung zu vermeiden 
(vgl. BGE 52 I 85. 59 I 271, 60 I 277, nicht veröflentlichte 
Urteile vom 13. Januar 1913 i. S. Wasescha, vom 16. Juli 
1927 i. S. Racine, vom 14. November 1930 i. S. Bissig, vom 
9. Februar 1934 i. S. Manigley, vom 25. Januar 1935 i. S. 
Jenatton, vom 8. November 1935 i. S. Peloux und vom 
20. November 1936 i. S. Ochsner). Im nicht veröffentlich-
ten Urteil vom 10. Dezember 1937 i. S. Societe cooperative 
suisse de consommation (Erw. 7) hat das Bundesgericht· 
dann erstmals . Zweifel an . der Richtigkeit dieser Recht-
sprechung geäussert j es hat die Frage aUfgeworfen, ob 
angesichts von Art. 31 lit. e BV, wonach kantonale Ver-
fügungen über die Benutzung der Strassen den Grundsatz 
der ffi\ndels- und Gewerbefreiheit selbst nicht beein-
trächtigen dürfen, an den erwähnten Grundsätzen vorbe-
haltlos festgehalten werden könne, oder ob nicht ihre 
Tragweite in der Weise einzuschränken sei, dass eine Ver-
fügung, durch welche die Bewilligung zu gesteigertem 
Gemeingebrauch verweigert werde, nur dann vor Art. 31 
216 
Staatsrecht. 
BV standhalte, wenn die Verweigerung aus Gründen des 
öffentlichen Wohls . (Verkehrssicherheit, Hygiene usw.) 
erfolge. Diese Frage ist damals wie auch in späteren Ent-
scheiden (BGE 66 I 10, nicht veröffentlichte Urteile vom 
26. März 1943 i. S. Marcel Comte, und vom 10. Oktober 
1946 i. S. Irma Oomte) offen gelassen worden. Im vorlie-
genden Falle geht das nicht. an. Das Bundesgericht sieht 
jedoch keinen Grund, von der früheren Rechtsprechung 
abzuweichen. Es hiesse das Wesen der Handels- und Ge-
werbefreiheit als eines Freiheitsrechtes verkennen, wollte 
man aus ihr den Anspruch auf eine positive Leistung des 
Staates, nämlich den Anspruch darauf ableiten, dass der 
Staat -
durch Erteilung einer Bewilligung zu gesteigertem 
Gemeingebrauch -
einem Privaten die öffentlichen Stras-
sen zur Ausübung eines Gewerbes zur Verfügung stelle. 
Der hievor erwähnte ·Vorbehalt, der in mehreren Urteilen 
der letzten Jahre gemacht wurde, hat nur insofern seine 
Berechtigung, als schon aus Art. 4 BV folgt, dass ein die 
Strassenbenützung einschränkender kantonaler Erlass oder 
eine solche Verfügung und daher auch die Verweigerung 
einer Bewilligung zu gesteigertem Gemeingebrauch nur 
zulässig ist, wenn sich dafür allgemeine staatliche Interes-
sen (Erwägungen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit, 
Gesundheit usw.) geltend machen lassen (BGE 46 I 292 ; 
vgl. FLEINER, . Institutionen S. 379). Aus dem Gesichts-
punkt von Art. 4 BV aber hat das Bundesgericht nicht frei 
zu prüfen, ob die von einer kantonalen Behörde angeru-
fenen öffentlichen Interessen die Verweigerung der Bewil-
ligung wirklich rechtfertigen, sondern lediglich, ob ßS sich 
um öffentliche Interessen ernsthafter Natur handelt, 
deren Berücksichtigung sich mit sachlichen Gründen ver-
treten lässt. Mit dieser Begründung lassen sich die meisten, 
wenn nicht alle früheren Entscheide halten, in denen das 
Bundesgericht darüber zu befinden hatte, ob eine Bewilli-
gung zur Benutzung öffentlicher Strassen und Plätze ver-
weigert werden dürfe, da die Verweigerung regelmässig aus 
stichhaltigen Gründen des allgemeinen Wohls erfolgte. Die 
Handels. und Gewerbefreiheit. N0 27. 
217 
daraus sich ergebende Beschränkung des· Anwendungsbe-
reichs von Art. 31 lit. e BV auf den gewöhnlichen Gemein-
gebrauch steht auch nicht etwa in Widerspruch mit den 
Urteilen, in denen das Bundesgericht auf Grund von Art. 31 
BV frei prüfte, ob die der Migros für den Verkauf durch 
Automobile auferlegten Gebühren prohibitive Wirkung 
hätten, denn diese Taxen waren Sondergewerbesteuern 
auf dem im Umherziehen ausgeübten Handel und nicht 
Gebühren, die für die über den Gemeingebrauch hinaus-
gehende Benutzung der öffentlichen Strassen und Plätze 
verlangt wurden (BGE 62 I 134 ff. ; nicht veröffentlichte 
Urteile i. S. Migros A.-G. c. Kanton Bern vom 29. Januar 
1932 und c. Kanton Basel-Landschaft vom 28. Dezember 
1932). 
3 .. -
Bei der Erteilung· von Bewilligungen zu gestei-
gertem Gemeingebrauch öffentlicher Strassen und Plätze 
haben die zuständigen kantonalen Behörden vor allem zu 
prüfen, ob und wieweit dadurch der gewöhnliche Gemein-
gebrauch, dem die Strassen und Plätze in erster Linie die-
nen, beeinträchtigt wird. Diese Prüfung hat auch dann 
stattzufinden, wenn aus andern, z. B. gewerbepolizeilichen 
Gründen der Erteilung der Bewilligung nichts entgegen-
steht. Die Befugnis und Pflicht dazu folgt aus der kanto-
nalen Strassenhoheit und bedarf keiner besondern gesetz-
lichen Grundlage. 
Der .Regierungsrat des Kantons Luzern ist bei der Prü-
fung des Gesuchs der. Beschwerdeführerin zum Schluss 
gekommen, dass die infolge der . geplanten Verkaufstätig-
keit zu erwartenden Verkehrsstörungen so erheblich seien, 
dass sich die Verweigerung der Bewilligung rechtfertige, 
zumal für diese kein Bedürfnis vorliege. Es fragt sich, ob 
dieser Standpunkt sich sachlich vertreten lässt oder, wie 
die Beschwerdeführerin behauptet, einen biossen Vorwand 
darstellt. 
Es ist bekannt und bedarf keiner weiteren Ausführungen, 
dass "der Verkehr auf den öffentlichen Strassen namentlich 
infolge der Vermehrung der Motorfahrzeuge und der Stei-
218 
Staatsrecht. 
gerung ihrer Geschwindigkeit die Fahrbahn immer stärker 
in Anspruch nimmt und gegen Hemmnisse aller Art immer 
eIllpfindlicher wird. 'Diese Entwicklung ist noch nicht 
abgeschlossen, sondern noch immer im Gange. Es.ist daher 
verständlich, dass die Behörden, denen der Bau und Unter-
halt der Strassen sowie die mit steigenden Schwierigkeiten 
verbundene Verkehrsregelung obliegt, niit der Bewilligung 
neuer Formen gesteigerten Gemeingebrauchs zurückhal-
tend sind. Jeder gesteigerte Gemeingebrauch beschränkt 
und beeinträchtigt schon seinem Wesen nach den gewöhn-
lichen Gemeingebrauch. So kann es denn auch nicht zwei-
felhaft sein, dass die auf öffentlichen Strassen und Plätzen 
aufgestellten Verkaufsautomobile der Beschwerdeführerin 
mit den sich darum ansammelnden Käufern den übrigen 
Strassenverkehr stören. Im' Einzelfall mag die Störung 
allerdings geringfügig sein und häufig lediglich darin 
bestehen, dass die Führer vorbeifahrender Fahrzeuge 
besondere Vorsicht walten lassen und die Geschwindigkeit 
vermindern müssen. Nur in diesem Sinne, nämlich dass die 
Störungen ganz unerheblich seien, sind offenbar die von 
der Beschwerdeführerin beigebrachten behördlichen Be-
scheinigungen zu verstehen, wonach ihr Wagenverkauf in 
andern Kantonen bisher keine Unzukömmlichkeiten er-
geben habe. Das ist jedoch nicht entscheidend. Es würde 
zu unhaltbaren Ergebnissen führen, wenn jeder gesteigerte 
Gemeingebrauch, der für sich allein- den gewöhnlichen ~­
meingebrauch nicht merklich beeinträchtigt, bewilligt 
werden müsste. Wesentlich ist, dass das Verkaufssystem 
der Beschwerdeführerin, gesamthaft betrachtet, eine nicht 
zu übersehende Belastung des immer stärker werdenden 
Strassenverkehrs bedeutet. In diesem Zusammenhang 
durfte der Regierungsrat auch in Betracht ziehen, dass 
andere Firmen ebenfalls zum Wagenverkauf übergehen 
könnten. Dass dies bisher noch in keinem Kanton gesche-
hen ist, wo die Verkaufswagen der Migrosgenossenschaften 
verkehren, zwingt nicht zum Schluss, dass es auch in 
Zukunft dabei bleiben werde. Es ist sehr wohl denkbar, 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 27. 
219 
dass eine weitere Verschärfung des Konkurrenzkampfes 
andere Firmen veran1assen könnte, das Verkaufssystem 
der Beschwerdeführerin nachzuahmen. 
Beim Entscheid darüber, ob die zu erwartenden Ver-
kehrsstörungen die Verweigerung der nachgesuchten Be-
willigung rechtfertigen, durfte der Regierungsrat auch die 
Frage prüfen, ob für den geplanten Strassenverkauf ein 
Bedürfnis bestehe. Er nimmt an, das treffe nicht zu, und 
die Beschwerdeführerin versucht diese Annahme nicht zu 
widerlegen, ja bestreitet sie nicht einmal. Geht man aber 
davon aus, dass für die Einführung des Verkaufssystems 
der Beschwerdeführerin kein Bedürfnis bestehe, so ist der 
angefochtene Entscheid auch dann nicht zu beanstanden, 
wenn die zu erwartenden Verkehrsstörungen verhältnis-
mässig gering sind. Wenn die kantonalen Behörden, wie 
bereits ausgeführt, bei der Zulassung neuer Formen gestei-
gerten GemeiDgebrauchs zurückhaltend sein dürfen, so 
muss dies umso mehr gelten, wenn dafür kein Bedürfnis 
besteht. In diesem Falle dürfen sie die Bewilligung nur 
dann nicht verweigern, wenn feststeht, dass der gesteigerte 
Gemeingebrauch keine Belastung des übrigen Strassen-
verkehrs bedeutet. Letzteres trifft jedoch im vorliegenden 
Falle, wie sehr wohl angenommen werden kann, nicht zu. 
Dadurch, dass der Regierungsrat die nachgesuchte Be-
willigung gänzlich verweigert und nicht unter einschrän-
kenden Bedingungen erteilt hat, hat er den Grundsatz der 
Verhältnismässigkeit nicht verletzt. Dieser Grundsatz, 
wonach Polizeimassnahmen unzulässig sind, soweit weni· 
ger weitgehende Massnahmen den gleichen Zweck erfüllen 
können, gilt dann, wenn die Behörden durch Beschrän-
kungen oder Verbote in eine an sich oder kraft einmal 
erteilter Bewilligung erlaubte Tätigkeit eingreifen. Da-
gegen ist er nicht anwendbar, wenn sie darüber ~~ ent-
scheiden haben, ob eine einer besondern Bewilligung 
ePolizeierlaubnis) bedürftige Tätigkeit zuzulassen sei. In 
diesem Falle sind . .die für und gegen die Erteilung der 
Bewilligung sprechenden Interessen gegeneinander abzu-
220, 
Staatsrecht. 
wagen, und es kann sich für das Bundesgericht nur fragen, 
ob die Behörden das ihnen dabei zustehende Ermessen 
offensichtlich überschritten haben. 
4. -
Da allgemeine verkehrspolizeiliche Interessen die 
Verweigerung der von der Beschwerdeführerin nachge-
suchten Bewilligung hinreichend rechtfertigen, ist die Be-
schwerde abzuweisen ohne Rücksicht darauf, dass sich der 
Regierungsrat daneben auch von gewerbepolitischen Er-
wägungen leiten liess. Bei dieser Sachlage kann dahin-
gestellt bleiben, ob der angefochtene Entscheid sich auf 
die vom Regierungsrat angerufene Bestimmung des kan-
tonalen Strassengesetzes stützen lässt. Ebensowenig 
braucht geprüft zu werden, ob in der angeblichen Er-
schwerung der lebensmittelpolizeilichen Kontrolle ein 
sachlicher Grund für die VerWeigerung der Bewilligung zu 
erblicken ist. 
Demnach erkennt das Bundesgericht : 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
III. DOPPELBESTEUERUNG 
DOUBLE IMPOSITION 
28. Urteil vom 19. Juni 1947 i. S. B. gegen Kantone Zflrich 
und Luzern. 
Art. 46 AbB. 2 BV. Kann ein Steuerpflichtiger, gegen den ein 
nach kantonalem Recht endgültiger Entscheid über die Steuer-
hoheit erging, in einer erst im Anschluss an das weitere Veran-
lagungsverfahren erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde we-
gen Doppelbesteuerung auf die Frage der Steuerhoheit zurück-
kommen 1 -
Art. 46 al. 2 Ost. Un contribuable a. l'egard duquel a 13M rendue. 
sur la question de lasouveraineM fiscale, une decision definitive 
salon le droit cantonal, peut-i! revenir sur cette questioil dans 
un recours de droit pubIic pour double imposition forme BeuJe. 
ment a. Ja suite de la procedure ulterieure de taxation 1 
Doppelbesteuerung. N0 28. 
221 
Art. 46 qj. 2 OF. Un contribuente, nei cui coruronti e stata pro-
nunciata sacondo il diritto cantonale una decisione sulla. que-
stionedella sovranita. fiscale, puo ritornare su questa questione 
in un ricorso di diritto pubbIico per doppia imposta inoltrato 
solo in seguito alI'ulteriore procedura di tassazione ? 
A. -
Der Beschwerdeführer wurde von 1941 bis 1945 
nur im· Kanton Luzern besteuert. Für 1946 wurde er am 
10. Juli 1946 in Luzern veranlagt. Im Oktober 1946 ver-
langte auch die zürcherische Gemeinde A., wo seine Familie 
wohnt, eine Steuererklärung von ihm. Als er diesßr Auf-
forderung keine Folge leistete, verfügte das kantonale 
Steueramt Zürich am l. November 1946, dass er im Kan-
ton Zürich steuerpflichtig sei. Auf einen gegen diesen Ent-
scheid erhobenen Rekurs trat die Finanzdirektion des 
Kantons Zürich am 8. März 1947 wegen Verspätung nicht 
ein. Am 10. Mai 1947 erhielt der Beschwerdeführer, der es 
unterliess, Ausweise über sein Vermögen und Einkommen 
vorzulegen, von der Gemeinde A. die Anzeige, dass er pro 
1946 mit Fr. 18,000.- Einkommen und Fr. 100,000.-
Vermögen eingeschätzt worden sei. 
B. -
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 7. Juni 1947 
beantragt der Beschwerdeführer, den Beschluss der Steuer-
kommission A. vom 10. Mai 1947 aufzuheben und die 
Steuerpflicht im Kanton Zürich zu verneinen. Eventuell 
ersucht er das Bundesgericht zu entscheiden, ob Zürich 
oder Luzern zur Besteuerung zuständig sei und wie sich 
die beiden Kantone in die Steuerhoheit zu teilen haben. 
Zur Begründung führt die Beschwerdeschrift in formeller 
Beziehung aus, der Beschwerdeführer habe das Recht zur 
Doppelbesteuerungsbeschwerde nicht verwirkt. Das Bun-
desgerlbht habe allerdings entschieden, dass vor der Ver-
äiilägüng ~öhtskräftig erkannt werden müsse, ob jemand, 
ti~r dit'i et@üerpflicht bestreite, dei' Steuerhoheit des be-
tfäjendOO Kantons unterstehe. Hiebei handle es sich 
ä~ tiäöli Wortlaut und Sinn des Urteils um ({ einen An-
spruch des Bürgers auf Voraus beurteilung der Steuer-
höhaitsfrage ». Der Steuerpflichtige könne auf dieses aus-
SOhliesslich zu seinem Schutz verliehene Recht verzichten,