bge · 52_I_222 · 1900-01-23 · de
BGE 52 I 222
Öffentliches Recht


222 
Staatsrecht. 
II. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT 
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 
30. Orteil vom 94. September 1996 i. S. La.nger 
gegen Regierungsra.t Zug. 
Art. 1 7 8 Z i f f. 3 OG. 
. 
R e kur sau t rag: es genügt, wenn er sIch aus der Be-
gründung ergibt (Erw. 1). 
. . 
_ 
massgebend ist der aus der Begründung f.olg~nde eigent-
lich gewollte, nicht der formulierte unnchtIge Antrag 
(Erw. 1). 
.. 
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R k 
H e kur s f r ist: Eintreten auf einen verspate en 
e urs, 
wenn die Verspätung durch die urteilende .kantonale In-
stanz selbst verschuldet worden ist und ein privater Rekurs-
gegner , dessen Interessen durch die Entgegennah~e des 
verspäteten Rekurses allenfalls verletzt werden konnten, 
fehlt (Erw. 2). 
Art. 31 Bv. 
h t 
Kognition des Bundesgerichts: es 
a 
zu 
prüfen 
ob die kantonale Vorschrift (nach Ihrem Wort-
laut oder) in der Auslegung, die dem angefochtenen ~n~­
scheid zu Grunde liegt, die Handels- oder GewerbefreIheIt 
verletzt (Erw. 5). 
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B e w i 1 1 i gun g s z w a n g : zulässig seine Emfu~r~ng ur 
alle Präparate, die auf den (menschlichen o,der ~IerIsche?) 
Körper angewendet werden, auch wenn Sie mcht HeII-
oder Vorbeugungsmittel sind (Erw. 3), 
_ für Eutersalben zur Erleichterung des Ausmelkens (Erw. 3), 
Ver let z u n g 
von Art. 
3 1 
B V; auch ?urch 
Massnahmen, die zwar dem öffentlichen Interesse dlene~, 
die aber durch eine weniger eingreifende Massnahme llllt 
gleicher Wirkung ersetzt werden könnten (Erw. 5). . 
_ 
durch das Verbot eines Präparats, wenn der damIt v,er-
bundenen Gefahr der unrichtigen Verwendung durch eme 
entsprechende Gebrauchsanweisung vorgebeugt werden kann 
(Erw. 5). 
A. -
Der Rekurrent hatte unter Berufung auf e~n Gut-
achten der interkantonalen KontrollsteIle und eIlle ge-
stützt darauf von der Gesundheitsdirektion des Kantons 
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 30. 
223 
Zürich erteilte Bewilligung die zuständigen Behörden der 
der interkantonalen Vereinbarung vom 23. Januar 1900 
betr. die Untersuchung und Begutachtung von Geheim-
mitteln etc. beigetretenen Kantone um Gestattung des 
Vertriebes seiner Eutersalbe « Tetinol» ersucht. Der 
Sanitätsrat von Zug wies am 6. April 1926 das Gesuch 
ab mit der Beifügung, dass. binnen zehn Tagen beim 
Regierungsrat Beschwerde erhoben werden könne. Der 
Rekurrent reichte am 10. April 1926 diese Beschwerde 
ein, erhielt aber am 29. Mai 1926 den Bescheid, der 
Sanitätsrat sei die letzte kantonale Instanz und auf 
seinen Rekurs könne deshalb nicht eingetreten werden. 
B. -
Hiergegen richtet sich die staatsrechtliche 
Beschwerde vom 23. Juli 1926. Zur Begründung wird 
ausgeführt: das Tetinol sei weder Geheimmittel noch 
medizinische Spezialität im Sinne der Zuger Verordnung 
vom 18. September 1912 betr. Verkauf von Arznei-
mitteln etc. und bedürfe deshalb keiner Vertriebsbe-
willigung. Es habe nicht den Zweck, Euterkrankheiten 
zu lindern oder zu heilen, sondern diene ausschliesslich 
dazu, das Ausmelken zu erleichtern. Aber selbst wenn die 
Vertriebsbewilligung erforderlich sein sollte, so dürfe sie 
nicht verweigert werden. Keine der Voraussetzungen 
von § 17 der Verordnung seien erfüllt. Im übrigen habe 
die zürcherische Direktion des Gesundheitswesens als 
hierfür vorgesehene Konkordatsbehörde die Bewilligung 
erteilt. An diese sei auch Zug als Konkordatskanton 
gebunden. 
e. -
Die Staatsanwaltschaft von Zug schliesst auf 
Abweisung der Beschwerde. Die Euterkrankheiten seien, 
so wird geltend gemacht, verschiedener Art und müssten 
demgemäss behandelt werden. Eine Salbe, die geeignet 
wäre, alle diese Krankheiten zu heilen, existiere nicht. 
Werde eine solche angeboten und verwendet, so verzichte 
damit der Tierbesitzer darauf, die Krankheit sachge-
mäss zu behandeln, bis diese unheilbar geworden sei. 
Der darin liegenden Gefahr müsse durch Verbot solcher 
224 
Staatsrecht. 
Mittel vorgebeugt werden. Gegen die Auffassung, das 
Tetinol sei kein Geheimmittel im Sinne der Verordnung, 
spreche schon der Umstand, dass der Rekurrent selber 
um die Vertriebsbewilligung eingekommen sei. Das Gut-
achten der interkantonalen KontrollsteIle verpflichte die 
Kantone nicht. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 
1. -
Nach Art. 178 Ziff. 3 OG hat die staatsrechtliche 
Beschwerde die Anträge des Rekurrenten und deren 
Begründung zu enthalten. Mit dem vorliegenden Rekurs 
wird die Aufhebung des Regierungsratsentscheides vom 
29. Mai 1926 verlangt, während er nach der Begründung 
ausschliesslich gegen den Sanitätsratsentscheid vom 
6. April 1926 gerichtet ist (der Rekurrent hat nicht be-
hauptet, dass der Regierungsrat zu Unrecht auf den an 
ihn gerichteten· Rekurs nicht eingetreten sei, was gegen-
über dem Regierungsentscheid einzig geltend gemacht 
werden könnte). Die staatsrechtliche Beschwerde ent-
hält also einen Antrag, der nicht begründet ist, und 
gibt eine Begründung, der kein bestimmt formulierter 
Antrag entspricht. Allein das Bundesgericht hat die 
Vorschrift von Art. 178 Ziff. 3 OG immer so verstanden, 
dass der Antrag, wo ein solcher nicht formuliert ist, 
sich auch aus der Begründung ergeben kann. Das muss 
richtigerweise auch da gelten, wo zwar ein Antrag 
formuliert ist, aber mit dem aus der Begründung fol-
genden, wirklich gewollten Rekursantrage nicht über-
einstimmt. Die vorliegende Beschwerde ist deshalb 
indem Sinne zu verstehen, dass mit ihr das Begehren 
um Aufhebung des Sanitätsratsentscheides vom 6. April 
1926 gestellt und begründet wird. 
2. -
Der Entscheid des Zuger Sanitätsrats wurde 
dem Rekurrenten am 6. April 1926· zugestellt. Der 
staatsrechtliche Rekurs dagegen wurde erst am 23. Juli 
.1926, also nach Ablauf der sechzigtägigen Rekursfrist 
eingereicht. Allein der Sanitätsrat selbst hat den Re-
HandeIs- und Gewerbefreiheit. N0 30. 
225: 
kurrenten an den Regierungsrat verwiesen und damit 
die verspätete Rekurseinreichung verschuldet. Ein pri-
vater Rekursgegner, der allenfalls durch die materielle 
Behandlung einer verspätet eingereichten Beschwerde 
in seinen Interessen verletzt würde und sich deshalb 
auf den Satz, dass Rechtsunkenntnis nicht entschuldige, 
berufen könnte, fehlt. Auf die immerhin binnen sechzig 
Tagen nach Zustellung des Regierungsentscheides ein-
gereichte Beschwerde ist somit einzutreten, denn erst 
mit Eröffnung dieses Erkenntnisses wurde dem Re-
kurrenten der Sanitätsratsentscheid als kantonal letzt-
instanzliche, allein mit staatsrechtlicher Beschwerde 
anfechtbare Verfügung bekannt. 
~. -
Der Rekurrent erblickt eine Verfassungswidrig-: 
keIt vor allem darin, dass seine Eutersalbe dem Bewil": 
ligungszwang unterstellt worden ist. Er hat nun zwar 
se.lb~r den Zuger Sanitätsrat um Erteilung dieser Be-
WIllIgung ersucht und es liesse sich deshalb fragen, ob 
er damit nicht freiwillig auf seine Einreden gegen die 
Unterstellung unter den Bewilligungszwang verzichtet 
habe. Jedenfalls erweisen sich diese Einreden auch bei 
materieller Prüfung als unbegründet. § 16 der Verordnung 
vom 18. September 1912 zählt nämlich die Präparate, 
deren Vertrieb einer Bewilligung bedarf, nicht abschlies-
send auf «(. Geheimmittel, medizinische Spezialitäten 
etc.») und nach § 15 hat der Sanitätsrat endgültig 
zu entscheiden, welche Arzneimittel, Apparate etc. zu 
den Geheimmitteln und medizinischen Spezialitäten 
gehören. Die Verordnung lässt sich also ohne Willkür 
so auslegen, dass auch solche Mittel dem BewilIigungs-
zwang unterstehen, die nicht Geheimmittel oder medi-
zinische Spezialitäten im strengen Wortsinne sind, sofern 
nur ihre vorherige Prüfung einem öffentlichen Interesse 
entspricht. Sie verletzt in dieser Auslegung auch nicht etwa 
Art. 31 BV. -
Bei einem auf den Körper angewendeten 
Mittel wie dem Tetinol besteht nun von vorneherein die 
Möglichkeit, dass es wenigstens unter Umständen schäd-
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Staatsrecht. 
lieh wirke. Seine Überprüfung auf solche möglichen 
Wirkungen liegt deshalb im öffentlichen Interesse, 
gleichgültig ob es der Heilung oder Verhütung von 
Krankheiten oder etwas anderem dient. 
4. -
Der Rekurrent hat sich aber hauptsächlich dar-
über beschwert, dass ihm die Bewilligung für den Vertrieb 
der Eutersalbe verweigert worden sei. 
Eine Rechtsverweigerung liegt nun vorerst nicht 
darin, dass die Bewilligung trotz des günstigen Gut-
achtens der interkantonalen KontrollsteIle verweigert 
worden ist. Denn nach Ziff. 3 der interkantonalen Ver-
einbarung sind die Kantone nicht an dieses Gutachten 
gebunden. Noch weniger massgebend ist die von der 
zürcherischen Gesundheitsdirektion gestützt auf dieses 
Gutachten dem Rekurrenten erteilte Vertriebsbewilli-
gung. Diese gilt nur für den Kanton Zürich, während die 
gleiche Bewilligung für Zug eben verweigert worden ist. 
Dagegen waren die Voraussetzungen von § 17 der 
Verordnung vom 18. Sept. 1912 für die Verweigerung 
der Vertriebsbewilligung nicht erfüllt. Die Zuger Be-
hörden haben nicht behauptet, dass das Tetinol gesund-
heitsschädlich oder für Krankheiten empfohlen worden 
sei, die eine sachkundige ärztliche Behandlung erfordere. 
Ebensowenig haben sie geltend gemacht, es sei dafür 
unwahre oder schwindelhafte. Reklame getrieben worden 
oder das Mittel sei im Preise übersetzt. Das sind aber 
abgesehen vom unsittlichen Zweck, der hier von vorne-
herein nicht in Frage kommt, die einzigen Gründe, aus 
denen der Vertrieb eines Mittels verboten werden kann. 
Die Gefahr, dass ein Präparat irrtümlicherweise, ohne 
dafür empfohlen zu sein, gegen Krankheiten verwendet 
wird, lässt sich ohne Willkür unter keine der Vorausset-
zungen von § 17 subsumieren. 
5. -
Aber selbst, wenn die vom Sanitätsrat dem 
§ 17 der Verordnung gegebene Auslegung vor Art. 4 BV 
haltbar wäre, so würde die Vorschrift in dieser Auslegung 
die Handels- und Gewerbefreiheit verletzen. Art. 31 
litt. e BV gestattet Einschränkungen des freien Handels 
HandeIs- und,. Gewerbefreiheit. N0 31. 
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und Gewerbes nur, sofern sie im öffentlichen Interesse 
begründet sind. Verboten sind danach' vorerst solche 
einschränkende Polizeirnassnahmen, zu deren Recht-
fertigung das öffentliche Wohl nicht angerufen werdejl 
kann. Das Verbot trüft aber im weitem auch diejenigen 
Massnahmen, welche an sich wohl im öffentlichen In-
teresse liegen, die aber durch eine weniger weitgehende 
Massnahme mit gleicher Wirkung ersetzt werden können. 
Denn insofern ist die weitergehende Einschränkung im 
Gemeinwohl nicht begründet. 
Es ist nun zweifellos wünschenswert, dass ein Mittel, 
dem keine Heilwirkung zukommt, nicht gegen Krank-
heiten verwendet wird, die infolgedessen mangels rich-
tiger Behandlung fortschreiten und unheilbar werden. 
Dieser Gefahr wird aber hinreichend vorgebeugt, wenn 
der Fabrikant verpflichtet wird, auf der Verpackung, 
in Prospekten, Inseraten und so weiter die ausschliess-
liche Verwendung des Präparates anzugeben und ,allen-
falls ausdrücklich zu vermerken, dass ihm diese oder 
jene Wirkung nicht zukomme. Die Vertriebsbewilligung 
für das Tetinol kann deshalb an die Bedingung geknüpft 
werden, dass ausdrücklich bemerkt werde, die Salbe 
erleichtere nur das Ausmelken der Kühe. Das gänzliche 
Verkaufsverbot dagegen geht über das nach Art. 31 
litt. e B V Zulässige hinaus. 
Demnach erkennt das Bundesgericht: 
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid 
des Sanitätsrates des Kantons Zug vom 6. April 1926 
im Sinne der Erwägungen aufgehoben. 
31. Urteil vom S. Oktober 1926 
i. S. Fra.uenverein Romanshorn gegen 'l'hurga.u. 
Art. 31 BV. Die Bewilligung zur Eröffnung eines alkohol-
freien Gasthauses darf nicht lediglich deshalb verweigert 
werden, weil das kantonale 'Virtschaftsgesetz einen solchen 
Betrieb nicht vorsieht.