bge · 26_I_169 · 1900-06-13 · fr
BGE 26 I 169
Öffentliches Recht


A. STAATSRECHTLICHE ENTSCHEIDUNGEN 
ARRETS DE DROIT PUBLIC 
Erster Abschnitt. -
Premiere section. 
Bundesverfassung. -
Constitution federale. 
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit 
vor dem Gesetze. 
Deni de justice et egalite devant la loi. 
32. Am'it du 13 juin 1900, dans la cause 
Cornpagnie d' assurances generales sur la vie des hornmes 
contre Neuchdtel. 
Deni de justice, soU violation du principe de l'egalite devant Ia 
loi, commis par l'astriction a un impot. -
Qualite d'une com-
pagnie d'assurance ayant son siege principal a l'etranger; art. 
1 et 6 traite franco-suisse da 1882. -
Interpretation arbitraire 
da la Ioi sur les impöts. -
Le domicile juridique eIu par les 
compagnies d'assurances en vertu de Ia Ioi fed. concernant les 
entreprisesd'assurances ne constitue pas un siege. 
La Compagnie d'assurances generales sur la vie des 
hommes, etablie a Paris depuis la fin de l'annee 1819, a son 
-siege social dans cette viHe, rue Richelieu N° 87. Le Conseil 
federal l'a autorisee ä. faire des assurances en Suisse, en 
XXVI, L -
1900 
170 
A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverra~sllng. 
application de Ia loi federale du 25 jnin 1885 sur la surveil-
lance des entreprises privees en matiere d'assurance .. 
Le domicile principal que Ia compagnie a elu en Suisse, 
en conformite de 1'art. 2, chiffre 3 de la loi precitee, est a 
Geneve au bureau de ses mandataires generaux. Conforme-
ment au chiffre 4 du meme article, Ia compagnie a un domi-
eile juridique a NeuchäteI. Depuis quelques annees, les 
autorites cantonales de Neuchätel ont astreint la Compagnie 
d'assurances generales a l'impöt pour les operations faites 
par elle daus ce canton, et la Commune de N euchatel, de 
son cöte, a reclame l'impöt communal pour les memes opera-
tions. 
La Compagnie s'est soumise pendant quelque temps a 
cette imposition tant par l'Etat que par la Commune, mais, 
sous l'empire de la loi actuelle sur l'impöt direct, du 27 fe-
vrier 1892, elle a estime que cette imposition n'etait pas 
justifiee, et elle a delnande au Conseil d'Etat, par recours du 
12 juin 1895, qu'on l'exonere de l'impöt sur les ressources 
et les revenus dans le canton de Neuchatel. Ce recours ayant 
ete ecarte par arn~te du 24 decembre 1895, la Compagnie 
a recouru au Tribunal federal, en alleguant a son prejudice 
une double imposition contraire a Ia constitution federale, 
une violation du traite d'etablissement franco-suisse et une 
infraction a la constitution cantonale neuchäteloise, art. 16. 
Statuant sur ces griefs, le Tribunal federal a ecarte le 
recours, par arret du 28 mai 1896, en faisant ob server tou· 
tefois qu'il n'avait pas examine le recours au point de yue 
d'un deni de justice, attendu qu'iI n'etait pas fonde sur ce 
motif. 
La Compagnie d'assurances generales a continue a pro-
tester contre l'imposition dont eHe etait l'objet, et elle a 
adresse, le 1 er mai 1896, un nouveau recours au Conseil 
d'Etat, en se fondant sur la loi federale sur les entreprises 
d'assurances. 
De nouveau repoussee, elle s'est adressee au Conseil 
federal, en invoquant une violation de l'art. 15 de la loi 
federale susvisee. 
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 3'!. 
171 
De son cöte egalement, le Conseil federal a ecarte le 
recours, en se declarant lie par l'interpretation donnee par Je 
Conseil d'Etat a Ia 10i neucbateloise Sur l'impöt direct mais 
il a ajoute que Ia dite interpretation « pourrait etre re~e, et 
le cas echeant, infirmee pa.r Ie Tribunal federal a l'occasion 
d'un recours pour inegalite devant Ia loi. }) 
En se basant sur cette appreciation Ia Compagnie a adresse, 
en 1898, un nouveau recours au Conseil d'Etat, fonde sur 
l'art. 4 de Ia Constitution federale. Elle n'a toutefois pas 
porte devant Ie Tribunal federal1'arrete du Conseil d'Etat du 
20 decembl'e 1898 qui Fa ecarte, parce que, au dire de la 
recourante elle-meme, celle-ci avait commis au cours de cette 
annee une informalite, en omettant de faire une decIarationJ 
a laquelle elle ne se croyait pas astreinte. 
En 1899 Ia Compagnie ayant duement fait sa dEklaration 
(tout en protestant contre son imposition et en reservant son 
droit de recours) apresente, sous acte du 6 mai, un nouveau 
recours, dans Iequel elle invoque en sa faveur Ie principe de 
l'egalite devant la loi. 
Par arrete du 9 janvier L900, le Conseil d'Etat a ecarte 
le dit re co urs, par Ie motif que la recourante, loin d'etre 
autorisee a se plaindre d'un traitement arbitraire, a ete im-
posee regulierement en application des dispositions de 1'art. 8 
de la loi cantonale sm' l'impot direct. 
C'est contre cet am3te que Ia Compagnie recourt au Tri-
bunal federal en se fondant sur l'art. 4 de la Constitution 
federale, combine avec l'art. 1 du traite d'etablissement 
franco-suisse, et en ajoutant que Ia recourante a ete invitee 
a payer l'impöt reclame, conformement a la loi, mais sous 
reserve de restitution en cas d'admission du recours ; et que 
ce versement a ete opere par elle (300 fr. a l'Etat et 600 fr. 
a Ia Commune de Neucbatel). 
La re courante conclut a ce qu'il plaise au Tribunal federal: 
1. Declarer fonde le present recours. 
2. Prononcer que Ia Compagnie recourante ne peut pas 
et1'e imposee dans Ie canton de Neucbatel en vertu de l'art.8 
de la loi cantonale sur l'impöt direct. 
172 
A, Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. 
3. Annuler, en consequence, l'imposition dont la Compa-
gnie a ete l'objet pour l'annee 1899, tant en faveur de l'Etat 
qu'en faveur de la Commune de Neuchatel et ordonner la 
restitution des sommes qu'elle a du payer provisoirement de 
ce chef pour 1899. 
A l'appui de ces conclusions, la recourante fait valoir, en 
substance, les considerations ci-apres : 
Pour que la Compagnie put etre soumise a l'art. 8, chiffre 
2 de la loi neuchateloise sur l'impot direct, du 27 fevrier 
1892, il faudrait qu'elle eut son siege dans le canton; or elle 
n'y a ni son siege, ni meme une succursale. L'interpretation 
contraire du Conseil d'Etat constitue un deni de justice. La 
Compagnie n'a pas de domieile !l'impot dans le canton de 
Neucbätel; le Conseil d'Etat veut l'imposer en vertu d'une 
eleetion de domicile a NeuehateI, ce qui est egalement arbi-
traire, attendu que la loi ne parIe que de « siege », et non 
de domicile elu. Par sa decision attaquee, le Conseil d'Etat 
n'a pas applique la loi de 1892, mais il a voulu, de son chef, 
ressusciter l'art. 6, chiffre 3 de la loi du 18 oetobre 1878, 
lequel est abroge, et qui astreignait a la verite a l'impot, 
pour les ressources que leur procurent les affaires faites dans 
le pays, les societes anonymes DU autres qui, sans avoir leur 
siege dans le canton, y font des operations par agents, sous· 
agents ou mandataires quelconques. Le Conseil federaJ, dans 
son arrete du 13 septembre 1897, laisse entendre clairement 
que l'interpretation donuee a l'art. 8 de la loi sur l'impot 
direct par le Conseil d'Etat de Neuchatel n'est pas soute-
nable, mais qu'elle « pourrait etre revue et, le eas ecMant, 
infirmee par le Tribunal federal a l'occasion d'un recours pour 
inegalite devant la loi. ~ Enfin l'art. 7 de la loi sur les impo-
sitions communales du 29 oetobre 1885, en vertu duquel la 
Commune de Neucbatel a reclame a la reeourante l'impot 
communal, est tout aussi peu applicable a cette derniere que 
l'art. 8 de la 10i cantonale, attendu que le predit article 7 
n'admet l'imposition qu'a l'egard de personnes morales ayant 
leur siege legal ou administratif dans la Commune, ce qui 
n'est pas le cas de la Compagnie d'assurances generales. 
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 32. 
173 
Dans sa reponse, le Conseil d'Etat conclut au rejet du 
recours, par des considerations qui peuvent etre resumees 
comme suit: 
La Compagnie recourante a deja adresse au sujet de 
l'impöt litigieux deux recours qui ont ete suivis d'un arret du 
Tribunal federal, du 26 mai 1896, et d'un an' He du Conseil 
federal du 13 septembre 1897; ces an'ets ont ecarte defini-
tivement tous les griefs de la re courante, et il n'y a pas lieu 
de rentrer en discussion sur eux. Quant au pretendu deni de 
justice allegue, Ia Compagnie n'etablit pas que la decision 
attaquee soit incompatible avec le sens evident de I'art, 8 de 
la loi eantonale sur l'impot direct, ni qu'elle ait sM dietee 
par l'arbitrai1'e ou fasse aceeption des personnes, La recou-
rante, dont le siege cent1'al est a Paris, a un domicile legal 
dans le canton de Neu cbatel , et elle doit se soumettre a 
l'astriction de contribue1' aux charges publiques ; c'est a bon 
droit qu'elle est imposee dans le canton, en vertu de Part. 8, 
a1. 2 de la loi cantonale susvisee; en tout cas cette inter-
pretation n'est pas inconciliable avec le texte, pas plus qu'avec 
l'esprit de Ia loi. A teneur de l'art. 4 de la loi federale du 
25 juin 1885 coneernant la surveillance des compagnies d'as-
surances, toutes les entreprises d'assurances privees doivent 
elire dans ehaque canton ou elles operent un domicile juri-
dique, en sorte que, pour toutes les affaires traitees par elles 
dans un canton, elles sont absolument dans la situation 
qu'elles auraient si elles etaient etablies dans le canton, elles 
sont donc considerees comme ayant, au point de vue de ces 
affaires, leu1' siege dans Ie canton. 
En elaborant la loi d'impot de 1892, le Grand Conseil, 
comme le Conseil d'Etat, ont admis des lors que les societes 
d'assurances tombaient pour les affaires traitees par elles 
dans le canton de N eucbateI, d'une manie1'e directe sous 
l'application du chiffre 2, art. 8 de cette loi, en sorte que le 
chiffre 3, art. 6 de Ia loi de 1878 devenait inutile. C'est 
pourquoi la suppression dont il s'agit a eu lieu sans discus-
sion aucune. Enfin le Conseil d'Etat se defend du reproche 
d'a1'bit1'aire, et declare que la decision incriminee a ete 
174 
A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Absr-hnitt. Bundesverfassung. 
rendue en conformite de sa jurisprudence constante, sans 
aucune mesure d'exception, ce qui fait tomber Ie grief em-
prunte ä. une pretendue inegalite de traitement. 
Statuant sur ces faits et considerant en droit: 
1. -
La qualite de Ia Compagnie d'assurances generales 
sur Ia vie pour recourir contre l'arrete attaque ne saurait 
etre rev~quee en doute. des le moment ou il est etabli, par 
Ies mentlOns contenues dans Ia Feuille federale du commerce 
pour 1895 que la dite Compagnie possMe, outre son siege a 
Paris, un domicile principal a Geneve, lequel l'autorise, aux 
termes des art. 1 et 6 du traite franco-suisse d'etablisse-
ment, de 1882, a porter devant le Tribunal federal, a l'egal 
des ressortissants suisses, les recours qu'elle se croirait en 
droit de formuler pour violation des garanties constitution-
nelles conferees aces derniers. En outre Ie Conseil d'Etat 
dans sa reponse, admet que Ie recours actuel rentre, pou~ 
aut~nt au moins qu'il vise un deni de justice, dans Ia cate-
gone des reclamations prevues a ·l'art. 175, chiffre 3 de la 
loi federale sur l' organisation judiciaire, et cette auto rite 
declare des lors n'avoir pas d'objection a soulever contre la 
recevabilite du dit recours. L'arret rendu par le Tribunal de 
ceans le 28 mai 1896 dans la cause pendante alors entre les 
memes parties touchant la meme matiere, avait reserve, i 
son considerant 5, l'eventualite d'un nouveau recours pour 
deni de justice, grief qui n'avait point ete allegue lors du 
recours interjete en 1896. 
Enfin, le present recours ne saurait etre ecarte prejudiciel-
lement ~n vertu de l'exception de chose jugee, attendu que, 
abstractlOn faite de ce qu'il porte sur un moyen nouveau il 
n'a plus trait, comme le precedent, a l'impöt reclame p~ur 
1895, mais a l'impöt afferent a l'exercice de 1899· or le 
droit de la Compagnie de porter, le cas echeant, de~ant le 
Tribunal federal, par voie de recours, chaque imposition 
annuelle, et par consequent celle a Iaquelle elle a ete soumise 
pour l'annee 1899, ne saurait etre conteste. 
2. -
Au fond, Ia seule question que souleve Ie present 
recours est celle de savoir si, dans l'etat actuel de Ia legisla-
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 32. 
175 
tion neuchateloise sur Ia matü3re, l'astriction de Ia compa-
gnie re courante a l'impöt apparait comme incompatible avec 
les dispositions en vigueur a ce sujet, et si elle constitue des 
Iors un deni de justice, selon Ia definition constamment admise 
par le Tribunal de ceans. 
En ce ql1i concerne l'historique de la predite Iegislation, il 
y a lieu de constater d'abord que la loi neuchateloise sur 
l'impöt direct, du 18 octobre 1878, a son article 6, chiffres 1° 
et 2°, soumettait a l'impot sur les ressources et revenus 
« toute personne domiciliee dans Ie canton, ainsi que toute 
commune, corporation, societe, personne morale ou societe 
anonyme ayant son siege dans le pays. » 
Le chiffre 3° ibidem portait que « les societes anonymes 
ou autres qni, sans avoir leur siege dans le canton y font des 
operations par agents, sOl1s-agents ou mandataires quelcon-
ques, sont soumises au meme impöt pour les ressources que 
leul' procurent les aflaires faites dans le pays. » 
TI resulte de ces textes que les societes visees au chiffre 3° 
n'etaient pas frappees en vertu du principe general rappele 
aux chiffres 10 et 2° ibidem, puisque le chiffre 30 ne les 
impose pas pour tous leurs revenus quels qu'ils soient, mais 
uniquement pour les ressources resultant des aflaires faites 
dans 1e pays. 
C'est en vel'tQ de cette derniere disposition speciale que 
Ia compagnie recourante a ete imposee dans Je canton de 
Neuchatel jusqu'en 1892. 
Le 27 fevriel' 1892 a ete publiee la loi neuchateloise sur 
l'impöt direct, entree en vigueur le 3 mai suivant, Ioi abro-
geant, a son art. 36, la loi precedente du 18 octobre 1878 
sur Ia meme matiere. 
Or la disposition de la loi de 1878 (art. 6, chiffre 3°) as-
treignant a un impöt sur les ressources resultant des affaires 
faites dans le pays « les societes anonymes et autres qui, 
sans avoir leur siege dans le canton, y font des operations 
par agents ou mandataires quelconques » ne se trouve nulle 
part reproduite clans la loi nouvelle de 1892 sur l'impöt 
direct, et elle doit des lors etre consideree comme n'ayant 
176 
A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. 
plus d'existence, conformement a Ia clause abrogatoire de 
l'art. 36 sus-rappeIee. 
3. -
TI suit de la qu'une compagnie n'ayant pas son siege 
dans le canton de Neuchä.tel, ce qui est incontestablement 
le cas de la recourante, dont le siege principal est a Paris, 
et le domicile principal pour la Suisse est a Geneve, ne 
saurait etre frappee par l'impot sur les ressources et revenus 
en vertu de I'art. 8 de la loi de 1892, lequel ne vise que les 
compagnies ayant leur siege dans le predit canton, et que 
l'imposition dont Ia re courante a ete l'objet ne repose sur 
aucune base legale. 
En soumettant, dans cette situation, la Compagnie gene-
rale d'assurances sur Ia vie a l'impot contre Iequel elle s'eleve, 
le Conseil d'Etat a donne a l'art. 8, chiffre 2 de Ia Ioi pre-
citee une interpretation extensive dont elle n'est nullement 
susceptibIe, inconciliable et incompatible avec les termes par-
faitement clairs de cette disposition, et qui, des lors, implique 
un deni de justice dans Ie sens constamment admis· par Ia 
jurisprudence du Tribunal de ceans. 
4. -
C'est sans aucun fondement que, pour echapper a 
cette consequence, le Conseil d'Etat, dans sa reponse, cherche 
a assimiler a un 
q: siege ~ dans le canton le domicile juri-
dique que les entreprises d'assurances privees sont tenues 
d'y elire. 
Le Conseil d'Etat pretend, a l'appui de cette these, que 
lors de l'elaboration de Ia loi d'impot de 1892 la situation 
des compagnies d'assurances etrangeres operant dans le 
canton de Neuchä.tel s'etait profondement modifiee par Ia 
promulgation de Ia Ioi federale du 25 juin 1885 concernant la 
surveillance des entreprises privees en matiere d'assurance, 
qu'a teneur de l'art. 4 de cette loi, toutes les entreprises 
d'assurances privees sont tenues d'elire dans chaque canton 
Oll elles operent un domicile juridique, en sorte que pou!' 
toutes les affaires traitees par elles dans un canton, elles 
sont placees d'une maniere absolue dans la situation qu'elles 
auraient si elles etaient etablies dans le canton: qu'elles sont 
en consequence considerees comme ayant, au point de vue 
I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 3~. 
177 
de ces afIaires, leur siege dans le canton, et qu'en presence 
de cette situation nouvelle le Grand Conseil comme le Con-
seil d'Etat ont admis, lors de l'elaboration de la loi d'impot 
de 1892, que les societes d'assurances tombaient, pour les 
affaires traitees par elles dans le canton de N euchateI, d'une 
maniere directe sous l'application du chiffre 2°, art. 8 de 
cette Ioi, en sorte que le chiffre 3°, art. 6 de la loi de 1878 
devenait inutile et superflu, et n'avait pas a ~tre reproduit 
dans la nouvelle, ce qui explique la suppression sans discus-
sion du predit chiffre 3°. 
Pour reiuter cette argumentation du Conseil d'Etat, il suffit 
de faire observer que l'assimilation par lui, a un «siege, » 
du domicile juridique que Ies compagnies d'assurances sont 
tenues d'elire dans les cantons, a teneur de Ia loi federale du 
25 juin 1885 precitee, n'etait pas possible en 1892, en pre-
sence de Ia circulaire du Conseil federal aux Etats confe-
deres au sujet de la surveillance des entreprises privees en 
matiere d'assurance, du 26 janvier 1887, laquelle porte tex-
tuellement ce qui suit : « Il faut ne pas traiter comme fondes 
de pouvoirs les personnes chez lesquelles, en vertu des pres-
criptions legislatives federales, les compagnies ont elu leur 
domicile legal afin de faeiliter aux assureS les moyens de faire 
valoir les reclamations qu'ils pourraient avoir a soulever sur 
Ia base de leur contrat d'assurance, et su,rtou,t ne pas consi-
derer le domicile de ces personnes comme une su,ccursale de 
la compagnie. CeIles-ei sont simplement la pour recevoil' les 
reclamations des assures, et leur domicile legal n'a d'autre 
qualite que celle du domicile legal vis-a-vis des tribv,naux, 
lorsque le contrat d'assurance ne prevoit pas le domicile du 
demandeur comme for. » (Voir F. F. 1887, vol. I, p. 153). 
Le Tribunal federal, de son cöte, a admis aussi a differentes 
reprises que Ie domicile juridique auquel la loi de 1885 as-
treint les compagnies n'avait d'importance qu'au point de vue 
de la procedure, et ne saurait etre assimiIe ni a un «siege ~ 
ni a une succursale (voir arrets du TribunalYederal dans les 
causes Heivetia contre Uri, Bec. off. XVIII, p. 22; Helvetia 
contre Fribourg, ibidem XIX, p. 10 et suivantes; Compagnie 
178 
A. Staatsrechtliche Entscheid,mgen. 1. Abschnitt. Bundesverfassung. 
d'assurance I'Union contre Fribourg; ibidem XXI, p. 72, etc.). 
5. -
Le recours apparait en consequence comme fonde, 
et i1 se justifie d'admettre 1a conclusion de Ia recourante 
tendant a l'annulation de l'imposition dont 1a Compagnie 
d'assurances generales a ete l'objet pour I'annee 1899. Il n'y 
a pas lieu, en revanche, d'ordonner Ia restitution des sommes 
provisoirement payees par la dite recourante, soit a I'Etat, 
soit a la Commune, pour la dite annee, attendu que ce point 
n'est pas litigieux devant 1e Tribunal de ceans, et qu'i} va de 
soi, conformement au principe reconnu dans les circulaires 
du Departement des ! etll)cigerte bie ~e3alj{ung unb 
I>edangte aU\)or feine famtlid;en 
~tten 3urücl. \!Rortaub legte 
ljimmf feine vted;nung ben 3ur !Beftimmung 3uftanbigm @enfer 
vtidjtern bor, Il)e{dje ben !Betrag nur 519 ~r. 65 ~t~. feitfe~ten, 
unb ~of> ~iefür, ba audj jett feine Ba~lung crljaUlidj W$lr, ~e; 
treif>ung an. ?Bom ~etriebenen wurbe für 120 ~r. vtedjt borge~ 
jdjlagen, woraufljin ber @Iaubiger 6ei bem I.ßräftbenlen be~ .reon~ 
tur~getidjt~ tlon tlCibwalben vtedjt~öffnung \)edangte. ~iefe wurbe 
tljm mit 
~ntf~eib \)om 29. \!Rara 1900 tür bie 9lln3e in ~e~ 
treif>ung gefc~te ~orberung edeHt. ,3n ber ~olge beaalj(te ~tfdjer 
ben !Betrag ber urfl>rüngUdjen 1Redjnung bon 399 IJr. 65 ~t~. 
S)infi~tUdj ber 
weiterge~enben ~orberung erl)06 er gegen ben 
vtedjt~öffnung~entfdjetb be~ .reonfur~geridjt~:priifibenten \)on tlCib! 
walben ftant~red)tUd)en vtefur~ beim ~unbe~getidjt mit bem mn~ 
trag, e~ fei berfeIbe auf3u~eben. ~~ luirb geltenb gemadjt: ~urdj 
bie .reoftenfejtjteUung ber @enfer vtidjter lei bie S)onorarforberung 
be~ mnmalte~ lebigUdj ber S)öl)e nadj in iljren einaeInen Illnfäi}en 
reftgerteUt morben. :-Dagegen fet bamit über bie Bnlj{ung§l>fiid)t 
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~.~?B. gar nid)t foml>etent gewefen, fonoem bel' ®trelt ljteruber 
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vtedjt~öffnung~entfdjeib \)erito13e baljer feff>ft gege~ Illrt. _ 59 ~.~:n. 
unb entljalte 3ubem eine vtedjt~bml.leigerung. :VIe @enrer ~eljor~ 
ben l)ätten bem vtefurrenten 3um minberten @e{e9en~eit ~ur ?BetQnt~ 
wortung erteilen, i~n redjt§förmUdj Mr He ®djranfen laben unb 
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Cß jei ba~er iljm gegenüf>er audj ber @runbfai} bel' @ell)al)rung 
be~ redjtlidjen @el)ör~ bcr(eJpt. 
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in @enf erfolgte Stoften6eftimmung fei llUdj bie .8al)(ung~:pfii,?t 
be~ vtefurrenten ridjtedtdj feftgefteUt morben. :vaburdj, baj3 er l~ 
feiner 0treitfadje ben @enfer 1Ridjter angerufen, ljaoe er aUd). bte 
.reompetenö be~fe(6en anerfannt, no:dj . S)JCo:j3ga?e ber borttgen 
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S)aul>tfadje oUbeten unb bem gleicl)en @erldjtßftanbe ~nterlagen, 
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