bge · 17_I_45 · 1891-02-06 · de
BGE 17 I 45
Öffentliches Recht


lassen.
9. Urtheil vom 6. Februar 1891 in Sachen
Reuschel und Genossen.
A. Am 29. November 1890 erließ der Regierungrath des
Kantons Baselstadt, auf Petition einer großen Anzahl von Mei¬
n und Gehülfen des Coiffeurgewerbes hin, einen Beschluß
betreffend die Sonntagsruhe in den Coiffeurgeschäften, welcher
folgendermaßen lautet: „Der Regierungsrath beschließt unter
„Vorbehalt des Erlasses eines Gesetzes betreffend die Sonntags¬
„ruhe in den Gewerben: 1. Die Coiffeurgeschäfte im hiesigen
„Kanton sollen an den Sonntagen und an staatlich anerkannten
„Feiertagen spätestens von 1 Uhr Nachmittags und am Char¬
„freitag, Himmelfahrtstag, Bettag und Weihnachtstag den ganzen
„Tag über geschlossen bleiben. 2. Zuwiderhandelnde werden nach
„§ 48 des Polizeistrafgesetzes zur Bestrafung verzeigt.“ Gegen
diesen Beschluß beschweren sich Paul Reuschel, Coiffeur und
Reinhold Wehrle, Chirurg, im eigenen Namen und im Namen
einer Anzahl von Berufsgenossen im Wege des staatsrechtlichen
Rekurses beim Bundesgerichte. Sie beantragen: Der Beschluß des
Regierungsrathes des Kantons Baselstadt vom 29. November 1890
soll als verfassungswidrig aufgehoben werden, indem sie im Wesent¬

lichen ausführen: Die angefochtene Regierungsverordnung habe
insbesondere für diejenigen Coiffeurs, welche vorwiegend auf die
Arbeiterbevölkerung angewiesen seien, eine große materielle Ein¬
buße zur Folge. Das sei freilich kein Grund, die Verordnung
anzufechten; auch erkennen die Rekurrenten an, daß die Ein¬
führung einer angemessenen Sonntagsruhe durchaus zu begrüßen
wäre. Allein dazu bedürfe es des Erlasses eines allgemeinen Ver¬
botes sonntäglicher Arbeit. So lange ein solches nicht erfolge,
sondern nur einzelne Klassen von Gewerbetreibenden durch Einzel¬
verfügungen betroffen werden, werden diese sich stets andern
Klassen und Gewerbetreibenden gegenüber als ungleichmäßig und
darum ungerecht behandelt erachten. Viele der Rekurrenten haben
it ihren Rasirstuben kleine Magazine verbunden, in welchen
Parfumerieartikel, Luxuswaaren 2c. verkauft werden; auch diese
kleinen Magazine, die sich in den Rasirstuben besinden, müssen na¬
türlich mit diesen geschlossen werden. Alle andern Läden aber, in
welchen diese gleichen Waaren gehalten werden, stehen den ganzen
Sonntag nach Belieben offen. Hierin liege eine Ungleichheit und
Ungerechtigkeit. Die angefochtene Verordnung selbst aber verletze
die Kantonsverfassung. Offenbar handle es sich hier um eine
neue und eine so einschneidende Beschränkung in der freien Aus¬
übung eines Gewerbes, daß eine solche Einschränkung nur auf
dem Wege der Gesetzgebung möglich sei. Dem Regierungsrathe
stehe aber nach § 42 K.=V. nur die Vollziehung und Hand¬
hebung der Gesetze und die Staatsverwaltung zu, nicht aber die
Gesetzgebung. Nur zu solchen Verordnungen und Beschlüssen
sei der Regierungsrath kompetent, welche sich als die Ausfüh¬
rung bestehender Gesetze darstellen, nicht aber zum Erlasse von
Verordnungen, welche neues öffentliches Recht bezüglich einer
ganzen Berufsklasse schaffen. Nur der Große Rath in Verbindung
mit dem Volke sei befugt, etwas als strafbar zu bezeichnen, was
bis dahin noch nicht strafbar war und insofern sei die Verord¬
nung eine flagrante Verletzung der Art. 29 und 39 b K.=V
Dem könne nicht etwa entgegen gehalten werden, daß auch die seit¬
her geltenden Bestimmungen über die Sonntagsruhe in einer
Verordnung über die Sonntagspolizei vom 18. Dezember 1872,
und nicht in einem Gesetze enthalten seien. Die Verordnung über
die Sonntagspolizei vom 18. Dezember 1872 nämlich sei, wenn
sie auch den Namen Verordnung trage, doch in der Form eines
Gesetzes und von den zur Zeit ihres Erlasses, nach der Kantons¬
verfassung vom 28. Februar 1858, kompetenten Organen, näm¬
lich von Bürgermeister und Rath erlassen worden. Auch § 48
des Polizeistrafgesetzes könne die angefochtene Verordnung nicht
zu einer gesetzlichen machen. Wenn derselbe die Uebertretung
durch Verordnung oder polizeiliche Verfügung in Bezug auf die
Störung des Gottesdienstes oder die Feier von Sonn= und Fest¬
tagen festgesetzten Bestimmungen unter Strafe stelle, so habe er
eben auf verfassungsmäßigem Wege erlassene (gegenwärtige oder
zukünftige) Verordnungen im Auge. Anders wäre es, wenn das
Polizeistrafgesetz oder irgend ein anderes Gesetz den Regierungs¬
rath ermächtigen würde, auf dem Wege der Verordnung über
Sonntagspolizei Strafbestimmungen zu erlassen oder den bestehen¬
den Strafbestimmungen nach seinem Ermessen bestimmte Gewerbe
zu unterstellen. Eine solche weitgehende Kompetenz räume aber
kein Gesetz dem Regierungsrathe ein. Es hege denn offenbar auch
der Regierungsrath selbst an der Verfassungsmäßigkeit seiner
Verordnung Zweifel, wie sich daraus ergebe, daß er dieselbe aus¬
drücklich „unter Vorbehalt des Erlasses eines Gesetzes“ gebe.
B. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde führt der
Regierungsrath des Kantons Baselstadt aus: Seit dem Bestehen
des Kantons Baselstadt seien von jeher die Organe der Staats¬
verwaltung (Kleiner Rath, Regierungsrath) durch die gesetzge¬
bende Gewalt ermächtigt gewesen, die nöthigen Bestimmungen zum
Schutze der Sonntagsruhe zu erlassen. So durch ein Gesetz vom
7. April 1834, in dessen Ausführung der Kleine Rath am 18. Mai
1837 die allgemeine Polizeistrafverordnung für den Kanton Basel¬
stadt, welche auch über die Sonntagsruhe eingehende Vorschriften
enthalte, erlassen habe. Durch das Polizeistrafgesetz vom 23. Sep¬
tember 1872 sei dann diese Verordnung aufgehoben, gleichzeitig aber
den Verwaltungsorganen das Recht nach wie vor vorbehalten wor¬
den, im Gebiete des Polizeistrafrechtes und innert den Strafgrenzen
des Polizeistrafgesetzes gewisse Handlungen als Uebertretungen unter
Strafe zu stellen. Dies ergebe sich aus §§ 1 und 20 des fraglichen
Gesetzes von welchen der erstere als Polizeiübertretungen auch die

durch eine gültig erlassene Verordnung unter Polizeistrafe ge¬
stellten Handlungen bezeichne und letzterer ausdrücklich erkläre,
einerseits daß, wo das Gesetz auf Verordnungen verweise, sowohl
die jetzt geltenden als die künftig zu erlassenden zu verstehen seien,
andrerseits daß Verordnungen, auf welche dieses oder ein anderes
Gesetz verweise, vom Kleinen Rathe zu erlassen seien. Danach
verleihe denn § 48 des Polizeistrafgesetzes unzweifelhaft dem Klei¬
nen Rathe die Ermächtigung, die ihm gutscheinenden Vorschriften
zu einer würdigen Feier der Sonn= und Festtage zu erlassen;
dies sei auch im Rathschlage zum Gesetze ausdrücklich hervor¬
gehoben und damit begründet, daß dieses Gebiet wohl besser durch
eine Verordnung geregelt werde. Gestützt auf diese gesetzliche Er¬
mächtigung habe denn auch der Kleine Rath die Verordnung be¬
treffend die Sonntagspolizei vom 18. Dezember 1872 erlassen,
welche einer Reihe von Gewerben zum Schutze der Sonntagsruhe
Beschränkungen auferlege und deren Rechtsgültigkeit bis jetzt von
Niemandem angefochten worden sei. Diese Verordnung sei durch¬
aus nicht, wie die Rekurrenten behaupten, ein vom verfassungs¬
mäßigen Gesetzgeber erlassenes Gesetz. Bürgermeister und Rath,
welche dieselbe erlassen haben, seien, wie ein Blick auf die damals
gültige Kantonsverfassung von 1856 beweise, nicht Inhaber der
dem Großen Rathe zustehenden gesetzgebenden Gewalt, sondern,
wie jetzt der Regierungsrath, Organ der vollziehenden Gewalt
gewesen. Die angefochtene Verordnung vom 29. November 1890
sei lediglich eine Ergänzung der Verordnung von 1872, welche
auf der gleichen gesetzlichen Grundlage beruhe, wie diese. Der
Regierungsrath habe dadurch nicht unter Umgehung des Gesetzes
neue Strafbestimmungen eingeführt, sondern, in Ausübung der
ihm ertheilten gesetzgeberischen Ermächtigung festgestellt, daß ge¬
wisse Handlungen unter die im Gesetze selbst enthaltenen Straf¬
bestimmungen gegen Störung der Sonntagsruhe fallen; sie sei
also eine Maßnahme zu Vollziehung der bestehenden Gesetzge¬
bung. Einen verfassungswidrigen Eingriff in die Rechte des Ge¬
setzgebers enthalte sie nicht. Ebenso verletze sie, da sie alle Genossen
des gleichen Gewerbes betreffe, die Gleichheit vor dem Gesetze
nicht und enthalte auch keine irgend nennenswerthe materielle
Schädigung einzelner Berufsgenossen. Daß auch die mit einzelnen
Rasirstuben verbundenen, übrigens unbedeutenden, Verkaufsma¬
gazine müssen geschlossen werden, sei im Interesse der Kon¬
trolle über die Einhaltung des Verbotes der Berufsausübung
absolut nothwendig. Andere Industrien und Gewerbe müssen sich
noch empfindlichere Beschränkungen im Interesse des Schutzes der
Sonntagsruhe gefallen lassen. Der Vorbehalt des Erlasses eines
umfassenden Sonntagsgesetzes enspringe nicht irgend welchen Zwei¬
feln an der Legalität der neuen Verordnung, sondern der Er¬
wägung, daß es angemessen sei, diesen, vielfache Interessen be¬
rührenden, Gegenstandnicht ohne Beiziehung der Volksvertretung
umfassend zu ordnen. Der Rekurs sei somit unbegründet. Sollte
übrigens auch die angefochtene Verordnung die Kompetenzen des
Regierungsrathes überschreiten, so wäre es doch nicht Sache des
Bundesgerichtes, sondern der kantonalen gesetzgebenden Behörde,
den vorliegenden Rekurs zu beurtheilen. Denn bei demselben handle
es sich nicht um verfassungsmäßig gewährleistete Rechte der ein¬
zelnen Bürger, sondern um Verfassungsbestimmungen organisa¬
torischer Natur, welche die Kompetenzen der gesetzgebenden und
administrativen Behörden ordnen. Der Entscheid darüber aber, ob
der Regierungsrath über die Grenzen der ihm vom Gesetzgeber
selbst eingeräumten Befugniß zum Erlasse von Verordnungen
hinausgegangen sei, müsse den kantonalen gesetzgebenden Behörden
zustehen. Demnach werde beantragt: Es sei auf den Rekurs nicht
einzutreten, eventuell sei derselbe als unbegründet abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesgericht ist zu Beurtheilung der Beschwerde un¬
zweifelhaft kompetent und es sind die Rekurrenten zum Rekurse
legitimirt. Denn nach konstanter Praxis des Bundesgerichtes
(siehe z. B. Entscheidung in Sachen Kunz, Amtliche Sammlung
XIV, S. 222 u. f. Erwägung 2) hat jeder Bürger ein ver¬
fassungsmäßiges Recht darauf, daß Erlasse, welche seine Rechts¬
stellung berühren, nur in verfassungsmäßiger Weise aufgestellt
werden und ist daher berechtigt, sich beim Bundesgerichte zu be¬
schweren, wenn ein derartiger Erlaß unter Verletzung der ver¬
fassungsmäßigen Kompetenzbestimmungen eingeführt wird. Fraglich
hätte nur sein können, ob die Rekurrenten mit ihrer Beschwerde
nicht vorerst an den Großen Rath des Kantons Baselstadt zu
XVII — 1891

verweisen seien. Allein ein dahinzielender Parteiantrag ist nicht
gestellt worden und eine Rückweisung von Amteswegen erscheint
nicht als erforderlich.
2. In der Sache selbst begründen die Rekurrenten ihre Be¬
schwerde einzig auf die formelle Verfassungswidrigkeit der ange¬
fochtenen Verordnung. Wenn sie beiläufig bemerken, ein Verbot
der Sonntagsarbeit, welches auf den Coiffeurberuf sich beschränke,
müsse von den Betroffenen als eine Ungleichheit und Ungerechtig¬
keit empfunden werden, so leiten sie hieraus doch einen Rekurs¬
grund nicht her; sie behaupten nicht, daß in dem Verbote eine
Verletzung des verfassungsmäßigen Prinzips der Gleichheit aller
Bürger vor dem Gesetze liege. Es braucht also dies nicht weiter
untersucht zu werden. Uebrigens dürfte eine sachbezügliche Be¬
schwerde wohl ohne weiters als unbegründet sich darstellen.
3. Das angefochtene Verbot enthält unzweifelhaft einen un¬
mittelbar die Rechtsstellung der einzelnen Bürger betreffenden
Rechtssatz, nicht eine bloße Verwaltungsvorschrift (vergleiche Ent¬
scheidungen des Bundesgerichtes, Amtliche Sammlung XII, S.563).
Fragt sich, ob der Regierungsrath des Kantons Baselstadt zu
dessen Erlaß kompetent gewesen sei, so ist zu bemerken: Nach
§§ 29 und 39b der Verfassung des Kantons Baselstadt vom
2. Dezember 1889 steht die Gesetzgebung, unter Vorbehalt der
dem Volke vorbehaltenen Rechte dem Großen Rathe zu. Der
Regierungsrath ist gemäß § 42 ibidem „mit der Vollziehung
und Handhabung der Gesetze sowie mit der Staatsverwaltung
beauftragt und erläßt die hiezu erforderlichen Verordnungen und
Beschlüsse“ (welche jedoch niemals mit den bestehenden Gesetzen
in Widerspruch stehen dürfen). Der Regierungsrath ist also unter
anderm ermächtigt und beauftragt, die zu Vollziehung und Hand¬
habung der Gesetze erforderlichen Verordnungen zu erlassen. Da¬
runter fallen, wie die Rekurrenten selbst nicht bestreiten, auch
Verordnungen gesetzgeberischen Inhalts (Rechtsverordnungen), zu
deren Erlaß der Regierungsrath durch ein bestehendes Gesetz be¬
sonders ermächtigt und beauftragt wird. Nun stellt § 48 des
baslerischen Polizeistrafgesetzes Widerhandlungen gegen die „durch
Verordnung oder polizeiliche Vorschrift“ in Bezug auf die Stö¬
rung des Gottesdienstes oder der Feier von Sonn= und Festtagen
festgesetzten Bestimmungen unter Strafe und § 20 des nämlichen
Gesetzes bestimmt, daß Verordnungen, auf welche dieses oder ein
anderes Gesetz verweifen, vom Kleinen Rathe erlassen werden.
Danach erscheint als zweifellos, daß der Kleine Rath respektive
der an seine Stelle getretene Regierungsrath gesetzlich ermächtigt
und beauftragt ist, das in § 48 des Polizeistrafgesetzes enthaltene
gesetzgeberische Blankett auszufüllen, d. h. im Verordnungswege
diejenigen Handlungen zu bestimmen und zu verbieten, welche als
Störungen des Gottesdienstes oder der Sonn= und Festtagsfeier
unter die Strafsanktion des Gesetzes fallen. In diesem Sinne ist
denn auch bisher im Kanton Baselstadt thatsächlich verfahren
worden. Wenn nämlich die Rekurrenten behaupten, die geltende
Sonntagspolizeiverordnung vom 18. Dezember 1872 sei, trotz
ihrer Bezeichnung als Verordnung, doch ein vom Gesetzgeber
ausgehender Erlaß, so ist dies offenbar unrichtig. Bürgermeister
und Rath, welche diese Verordnung erlassen haben, waren, wie
aus §§ 16 und 30 der baslerischen Kantonsverfassung vom
8./28. Februar 1858 klar hervorgeht, nicht gesetzgebende sondern
vollziehende Staatsbehörde, in gleicher Weise, wie nunmehr der
Regierungsrath dies ist. Durch Aufstellung der angefochtenen,
eine Ergänzung der Sonntagspolizeiverordnung vom 18. Dezem¬
ber 1872 bildenden Verordnung hat somit der Regierungsrath
die Schranken seiner verfassungsmäßigen Kompetenz nicht über¬
schritten, sondern lediglich von einer ihm ertheilten gesetzlichen Er¬
mächtigung Gebrauch gemacht.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.