bge · 51_I_212 · 1893-06-04 · de
BGE 51 I 212
Öffentliches Recht


212 
Staatsrecht. 
VI. KANTONALES OBLIGATORISCHES REFE-
RENDUM 
REFERENDUM OBLIGA,TOIRE CANTONAL 
31. trrteU "am 7. Xirll926 
i. S. Biitikofer un4 Kltbeteiligte gegen :Benl, Groaen Bat. 
Umfang der Kognition des Bundesgerichts bei der Auslegung 
kantonalen Verfassungsrechts. Beschluss des Grossen Rates 
eines Kantons (Bern). wodurch von der Kantonalbank 
erworbene. unter pari stehende Beteiligungen an Eisenbahn-
unternehmungen (Obligationen und Aktien), unter Verzin-
sung und allmählicher Zuweisung des Nominalwertes der 
Papiere an die Bank, auf die allgemeine Staatsrechnung 
übernommen werden. Beschwerde wegen Umgehung des 
durch die kantonale Verfassung vorgesehenen Finanz- und 
Gesetzesreferendums, weil der Beschluss a) eine unter das 
erstere fallende • Ausgabe,. von mem als einer Million mit 
sich bringe; b) die durch die Kantonalbankgesetzgebung 
limitativ festgesetzten Leistungen des Staates zur Dotation 
der Bank erhöhe; c) eine neue Beteiligung des Staates an 
den betr. Eisenbabnunternehmungen über die durch die 
kantonale Eisenbahngesetzgebung vorgesehene Höchstgrenze 
hinaus enthalte. Rechtliche Natur der bernischen Kantonal-
bank. Selbständige öffentliche Anstalt oder blosser Zweig 
der Staatsverwaltung? 
A. -
Die bernische SU;atsverlassung vom 4. Juni 
1893 bestimmt. in 
« Art. 6: Der Volksabstimmung unterliegen: 
2. Die Gesetze ........ . 
4. Diejenigen Beschlüsse des Grossen Rates, welche 
für den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe von 
mehr als fünfuunderttausend Franken (gemäss Verlas-
sungsrevision vom 4. Dezember 1921: einer Million 
Franken) zur Folge haben. 
5. Beschlüsse betreffend die Aufnahme von Anlei-
hen. Ausgenommen sind solche Anleihen, welche zur 
Kantonales obligatorisches Referendum. N0 31. 
213 
Rückzahlung bereits bestehender Anleihen dienen, so-
wie ........ » 
Art. 26 zählt unter den Befugnissen des Grossen Rates 
u. a. auf: « 9. die Beschlussfassung über Ausgaben, 
welche für den gleichen Gegenstand Fr. 10,000 (gemäss 
Revision vom 4. Dezember 1921 : dreissigtausend Fran-
ken) übersteigen bis zu dem in Art. 6 Ziff. 4 bestimmten 
Betrage; 10. die Beschlussfassung über Verminderung 
des Kapitalvermögens. 12) die Bestätigung aller Verträge. 
durch welche der Staat Grundeigentum erwirbt oder 
veräussert, wenn im ersten Falle der Erwerbspreis und 
im letzteren der Wert des Veräusserten Fr. 10,000 
übersteigt. » 
Um die Entwicklung des Eisenbahnwesens, nament-
lich des Nebenbahnennetzes im Kanton zu fördern, 
hat der Kanton Bern in verschiedenen Erlassen (Gross-
ratsbeschlüssen von 1875, 1891, 1897, Gesetzen von 
1902, 1912 und 1920) die finanzielle Beteiligung des 
Staates am Bau- und Betriebe neuer Bahnen vorge-
sehen und dabei die Leistungen des Staates zu Gunsten 
einer einzelnen Unternehmung jeweilen maximal be-
grenzt. Daneben beteiligte sich auch die Kantonalbank 
von Bern an der Finanzierung solcher Bahnprojekte 
durch Übernahme von Obligationen und .-:... vereinzelt -
von Prioritätsaktien. Es scheint, dass dabei -
wenig-
stens in der Mehrzahl der Fälle -
die Absicht bestand, 
die übernommenen Titel bei Gelegenheit im Emissions-
wege an das Publikum abzustossen, was jedoch wegen 
der ungünstigen Entwicklung der Rentabilitätsverhält-
nisse der betreffenden Unternehmungen nur zu einem 
kleinen Teile gelang. 
Auf den 31. Dezember 1923 besass die Kantonalbank 
an solchen Eisenbahn-Papieren noch 
a) Obligationen verschiedener Dekretsbahnen für no-
minell Fr. 8,629,242 25, Buchwert Fr. 6,784,143 25. 
b) Obligationen und Prioritätsaktien der Berner 
Alpenbahn B. L. S. für nominell Fr. 30.960,700, Buch-
214 
Staatsrecht. 
wert Fr. 28,021,400, dazu kommen an ausstehenden 
Zinsen Fr. 1,521,120 45, zu Buch stehendes Totalenga-
• gement Fr. 36,326,663 70. 
Während der ersten Jahre nach der Übernahme hat-
ten sich die fraglichen Obligationen regelmässig ver-
zinst. Mit dem Weltkrieg und der dadurch hervorge-
rufenen Krise traten dann aber in der Verzinsung Stok-
kungen' ein. Um die Bankrechnung nach kaufmänni-
schen, bilanzmässigen Grundsätzen aufzustellen und den 
Buchwert der Titel mit dem gegenwärtigen Verkehrs-
werte in Übereinstimmung zu bringen, wären deshalb 
sehr erhebliche Abschreibungen nötig geworden, was 
auf eine Reihe von Jahren nicht nur die Erzie-
lung eines Reingewinns über die gesetzlich vorgesehene 
4 % ige Verzinsung des -Dotationskapitals (40 Millionen 
Franken) und die Reservestellungen hinaus ausge-
schlossen, sondern auch jene Verzinsung ganz oder teil-
weise in Frage gestellt haben würde. Die Bankverwal-
tung gelangte deshalb an den Staat -mit dem Begehren, 
ihr diese Papiere, die sie zur Förderung der staatlichen 
Eisenbahnpolitik übernommen habe, abzunehmen. 
Am 24. September 1924 beschloss der Grosse Rat 
des Kantons Bern auf einen ihm vom Regierungsrat 
überwiesenen Bericht (Vortrag) der kantonalen Finanz-
direktion : 
{( 1. Die auf Seite 2 u. 3 des Berichtes verzeichneten 
Eisenbahnpapiere sind aus Rubrik E (Kantonalbank) 
der bernischen Staatsrechnung (Stammvermögen) in 
deren Rubrik C a (Eisenbahnkapitalien des Stammver-
mögens) zu verschieben und zwar mit Rückwirkung auf 
1. Januar 1923. 
2. Die Kantonalbank ist unter den Passiven des 
Stammvermögens der bernischen Staatsrechnung für 
einen Betrag von Fr. 36,326,663 70 zu erkennen. Dieser 
Betrag ist bis auf weiteres zu 3% % verzinsbar. 
3. Der Erlös später ausgeloster. zurückbezahlter oder 
verkaufter im Sinne von Ziffer 1 auf Rubrik C ades 
Kantonales obligatorisches Referendum. N0 31. 
215 
Stammvermögens übertragener Eisenbahnpapiere ist an 
die Kantonalbank abzuführen, die den Staat dafür zu 
erkennen hat. Der Staat hat auch das Recht, den Be-
trag von Fr. 36,326,663 ganz oder teilweise aus andern 
Mitteln an die Bank abzuliefern. Eine daherige An-
leihensa,ufnahme bedarf aber unter allen Umständen der 
Genehmigung durch das Volk. 
4. Die in Ziffer 1 und 2 umschriebenen Operationen 
sind in der Staatsrechnung von 1923 zum Ausdruck zu 
bringen. 
5. Der Eisenbahnamortisationsfonds ist in der Folge 
in einem Masse zu speisen, dass auch allfällig aus dieser 
Transaktion entstehende Verluste auf Eisenbahnkapi-
talien ohne Verminderung des Stammvermögens ertragen 
werden können. ») 
In der Diskussion, die der Beschlussfassung vorausging, 
hatten die Vertreter der sozialdemokratischen Gruppe 
des Rates den Standpunkt eingenommen: die Vorlage 
müsse der Volksabstimmung unterbreitet und in Gesetzes-
form gekleidet werden, weil sie eine « Gesamtausgabe }) 
von mehr als einer Million Franken bedinge und auf eine 
weitere Beteiligung des Staates an den betr. Eisenbahn-
unternehmungen hinauslaufe, die zusammen mit den 
früheren Beteiligungen die durch die Eisenbahngesetz-
gebung vorgesehene Höchstgrenze überschreite. Die 
Sprecher 
des 
Regierungsrates 
und der 
Mehrheit 
der grossrätlichen Kommission machten 
demgegen-
über -
unter Berufung auf Gutachten der Prof. 
Blumenstein. Sieber und Weyermann -
geltend: die 
Kantonalbank sei nach der bernischen Gesetzgebung, 
trotz einer gewissen administrativen Selbständigkeit, 
doch keine besondere juristische Person, sondern ledig-
lich ein Zweig der Staatsverwaltung, ihr Vermögen so-
mit Staatsvermögen. Danach handle es sich aber auch 
bei den vorgesehenen Operationen um keine « Ausgaben », 
sondern um blosse Buchungsvorgänge, Verschiebungen 
von Vermögenswerten von einer Verwaltungsabteilung 
216 
Staatsrecht. 
bezw. Rubrik der Staatsrechnung zur andern. Aus dem-
selben Grunde könne von der Übernahme einer wei-
teren neu e n Staatsbeteiligung . bei . Eisenbahnunter-
nehmungen nicht die Rede sein. 
Der Grosse Rat schloss sich dieser Auffassung an und 
lehnte den Ordnungsantrag der sozialdemokratischen 
Fraktion, die Sache zur Vorlegung eines Gesetzesent-
wurfes an den Regierungsrat zurückzuweisen, mit Mehr-
heit (105 gegen 49 Stimmen bei 69 Abwesenden) ab. 
B. -
Gegen den Beschluss des Grossen Rates haben 
Ernst Bütikofer, A. Hurni, Marc Monnier und Fritz 
Schmidlin in Bern die staatsrechtliche Beschwerde ans 
Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, der Beschluss 
sei aufzuheben, event. zu erkennen, dass er erst durch 
Annahme in der Volksabstimmung in Kraft treten 
könne. 
Der weitläufigen Beschwerdebegründung ist zu ent.-
nehmen: 
1. Durch den angefochtenen Beschluss verpflichte 
sich der Staat, über 36 Millionen Franken an die Kan-
tonalbank zu zahlen. Dass die Zahlung gegen Verzin-
sung der Summe gestundet sei, spiele für die Anwend-
barkeit von Art. 6 Ziff. 4 KV keine Rolle. Ebensowenig 
die Höhe des Gegenwertes, der dem Staate für seine 
Leistungen' zufliesse. Zudem sei unbestritten, dass diese 
Gegenleistung, nämlich der: Wert der «verschobenen» 
Titel um Millionen unter der Summe stehe, für die die 
Kantonalbank in der Staatsrechnung « erkannt» werde. 
Auch mache allein schon die vorgesehene Zinsleistung 
(3 % % von rund 36 Millionen) jährlich mehr als eine 
Million Franken aus. Das Vorliegen von «Ausgaben» 
i. S. der zitierten Verfassungsvorschrift könne nicht unter 
Berufung auf die angebliche rechtliche Iddentität der 
Kantonalbank mit dem Staate bestritten werden. Wenn 
schon kein Gesetz der Kantonalbank ausdrücklich die 
juristische Persönlichkeit zuerkenne, so stehe doch nach 
den geltenden gesetzlichen Vorschriften über ihre Or-
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 
217 
ganisation und das Verhältnis zum Staate ihr Charakter 
als selbständige öffentliche Anstalt mit eigener Rechts-
persönlichkeit ausser Zweifel. (Folgen nähere Ausfüh-
rungen hierüber.) Das Bundesgericht habe sich denn auch 
schon in verschiedenen früheren Urteilen bei analogen 
Tatbeständen für die Annahme einer selbständigen öffent-
lichen Anstalt ausgesprochen (AS 4 S. 296 Caisse d' amortis-
sem~nt de la Dette publique de Frihourg; 5 S. 127 Brand-
versIcherungsanstalt Luzern; S. 606 Ersparniskasse des 
Kantons Uri; G S.56 graubündnerische Kantonalbank . 
S. 225 st. gallische Kantonalbank). Danach handle es sich 
aber auch bei der angefochtenen Transaktion nicht um 
eine bIosse interne « Verbuchungsangelegenheit », son-
dern ~ 
ein R~chtsgeschäft (Kauf mit Stundung des 
KaufpreIses) ZWIschen dem Staat und einem Dritten 
das hinsichtlich der damit für den Staat verbundene~ 
Aufwendungen, Ausgaben der Kompetenzschranke der 
Art. 6 Ziff.4 und 26 Ziff. 9 KV unterliege. Die Unter-
s~llung des Beschlusses unter das hier vorgesehene 
Finanzreferendum wäre zudem selbst dann unerlässlich 
wenn die Kantonalbank nicht als selbständige Anstalt 
betrachtet würde. Durch die Praxis des Bundesgerichts 
(AS 25 S. 459 ff.) sei Art. 6 Ziff. 4 KV so ausgelegt wor-
d~n, dass. er sich nur auf die laufende Verwaltung be-
ZIehe. DIe von der allgemeinen laufenden Verwaltung 
ausgeschiedenen Spezialverwaltungen und deren Aus-
gaben würden danach durch die Vorschrift nicht betrof-
fen, selbst dann nicht, wenn die betreffenden Anstalten 
keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. Dann müss-
ten folgerichtig aber auch alle Aufwendungen von mehr 
als einer Million für denselben Gegenstand, welche die all-
gemeine laufende Verwaltung belasten, unter das Finanz-
referendum fallen, gleichgiltig, ob sie zu Gunsten einer 
solchen Spezialverwaltung oder für einen anderen Zweck 
erfolgen. Das Mitverwaltungsrecht des Volkes würde 
illusorisch, wenn die allgemeine laufende Verwaltung 
ohne Volksbefragung über ihre Mittel zu Gunsten einer 
AS 51 1-1925 
16 
218 
Staatsrecht. 
Spezialverwaltung verfügen dürfte, die jenem Mitver-
waltungsrecht entrückt sei. Eine solche Belastung der 
laufenden Verwaltung trete aber hier nicht nur durch 
die vorgesehene Verzinsung der 36,3 Millionen Franken" 
sondern auch durch die sukzessive ({ Ablieferung » dieses 
Kapitalbetrages an die Bank und die nötig werdende 
stärkere (längere) Speisung des Eisenbahnamortisatiolls-
fonds ein. 
, 2. Da die Summe, für welche die Kantonalbank « er-
kannt» werden solle, den wirklichen Wert der verscho-
benen Papiere weit übersteige, werde dadurch die Bank 
von einem entsprechenden Verluste befreit. Es würden 
ihr in der Höhe der Differenz zwischen Leistung und 
Gegenleistung neue Mittel zugeführt, ohne dass der Staat 
für diese neuen -
verkappten -
Kapitaleinschüsse 
die Rechte erhalte, die ihm für das der Bank zur Ver-
fügung gestellte Grundkapital (ordentliche Dotations-
kapital) znstehen, d. h. ohne dass er die Einschüsse als 
Aktivum, Guthaben an die Bank in die Vermögens-
rechnung einstellen könnte oder dass ihm dieselben 
zu verzinsen wären. Das Grundkapital der Bank sei 
aber durch Art. 2 des Kantonalbankgesetzes auf 40 Mil-
lionen Franken begrenzt. Es könnte demgemäss nur 
durch Gesetz und nicht durch Beschluss des Grossen 
Rates erhöht werden. Umsomehr müsse dies für Leis-
tungen gelten, die in der gedachten Weise über eine 
Erhöhung des Grundkapitals sogar noch hinausgehen. 
3. Der Weg der Gesetzgebung sei auch aus einem an-
deren Grunde, nämlich deshalb einznhalten, weil sich der 
Siaat selbst bei allen in Betracht fallenden Eisenbahn-
unternehmungen bereits im gesetzlichen Maximalmasse 
beteiligt habe und ohne Gesetzesänderung über diese 
Grenze nicht hinausgehen dürfe. Auf nichts anderes 
als auf eine solche Erweiterung der staatlichen Maxi-
malbeteiligung bei Eisenbahnunternehmungen laufe aber 
'die angefochtene Transaktion hinaus. Die Kapitalan-
lagen der Kantonalbank bei solchen Unternehmungen 
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 
219 
seien nie als Teil der staatlichen Leistungen, sondern als 
neben diesen eingegangen und durch die Eisenbahn-
gesetzgebung nicht betroffen betrachtet worden. Diese 
Stellungnahme der Staats- und Bankbehörden sei auch 
grundsätzlich richtig gewesen. 
Die Eisenbahngesetze 
hätten nur die eigentlichen Staatsbeteiligungen, nicht 
allfällige Beteiligungen der Kantonalbank regeln wollen. 
Die Berechtigung der Kantonalbank zu den letzteren 
müsse deshalb ausschliesslich an Hand der Kantonal-
bankgesetzgebung beurteilt werden. Durch den ange-
fochtenen Beschluss werde aber die Rechtslage mit 
Bezug auf die davon betroffenen Papiere verändert. Sie 
würden dadurch mit den Beteiligungen des Staates ver-
einigt und sollten nach den gleichen Grundsätzen be-
handelt und zu Lasten der Staatsrechnung amortisiert 
werden wie diese. Die Übernahmssumme entspreche 
bis auf geringe Abschreibungen dem Betrage der ur-
sprünglichen Kapitalinvestitionen der Kantonalbank in 
den betreffenden Unternehmungen, womit sich auch 
das Geschäft für den Staat als neue Beteiligung und 
nicht etwa als ein einfacher Titelankauf, , Vermögensan-
lage darstelle. 
Der Grosse Rat habe somit die Grenzen seiner Kom-
petenz überschritten, das durch die Verfassung. ge-
währleistete Mitspracherecht des Volkes (Art. 6 ZIft 4 
und 2 KV) missachtet und damit zugleich in ein ver-
fassungsmässiges Individualrecht der Rekurrenten als 
stimmberechtigter Kantonseinwohner eingegriffen. Aus-
serdem sei auch Art. 4 BV verletzt. Aus den Verhand-
lungen der Behörde ergebe sich zur Genüge, dass für 
die Ablehnung des Referendums in Wirklichkeit Oppor-
tunitäts- und politische Gründe bestimmend gewesen 
und die rechtlichen Gründe nur vorgeschoben worden 
seien, um jene Motive zu bemänteln. Die Unhaltbarkeit 
und Willkürlichkeit der vorgeschobenen rechtlichen 
Argumentation zeige sich schon darin, dass zwar für die 
angefochtene Transaktion, die Eingehung der Schuldver-
220 
Staatsrecht. 
pflichtung selbst, die Kompetenz des Grossen Rates 
beansprucht werde, eine blosse Modalität der ErfüiIung 
der Verpflichtung dagegen, nämlich die eventuelle Auf-
nahme eines Anleihens, der Genehmigung durch das 
Volk unterliegen solle. 
C. -
Für den Grossen Rat von Bern hat der Re-
gierungsrat auf Abweisung der Beschwerde angetragen. 
Er bestreitet die Angaben der Rekurrenten über den 
Umfang der auf den streitigen Papieren drohenden 
Verluste. Schon heute habe sich die Lage der meisten 
betroffenen Gesellschaften in einem Masse gebessert, 
dass die Aufwendungen für die Verzinsung der 36,3 
Millionen zu 3 Y2 % nach Abzug der von den Titelschuld-
nern eingehenden Zinsleistungen erheblich unter 1 Mil-
lion Franken jährlich bleiben werden. Von der Zukunft 
dürfe eine weitere Besserung erwartet werden, sodass 
der allenfalls aus dem Eisenbahnamortisationsfonds zu 
tilgende Verlust erheblich weniger betragen werde als 
die Differenz zwischen dem Buch':' und dem gegen-
wärtigen Verkehrswerte der Titel. Der Staat könne eben 
warten und brauche nicht, wie es bei der Belassung der 
Papiere in der Rechnung der Kantonalbank mit Rück-
sicht auf die Konkurrenz mit anderen Bankunterneh-
mungen geschehen müsste, eiRe Abschreibung auf den 
letzteren Wert vorzunehmen, solange nicht diese nie-
drigere Einstellung durch eiqen als endgiltig zu betrach-
tenden Verlust auf den Titeln gefordert werde. Darin 
liege auch der hauptsächliche Grund der Operation. Im 
übrigen wird auf den Inhalt der Beschwerdeantwort in den 
nachstehenden Erwägungen Bezug genommen werden. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 
1. -
Der Berufung der Rekurrenten auf Art. 6 ZUf. 4 
KV hält der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort 
in erster Linie entgegen, dass sich die erwähnte Vor-
schrift nach ihrer Entstehungsgeschichte und dem Zu-
sammenhang mit anderen Verfassungsartikeln (Art. 26 
Kantona1e~ obligatorisches Referendum. ~u 31. 
221 
Ziff. 10 und 12 ebenda), wie das Bundesgericht im Falle 
Dürrenmatt (AS 25 I 459 ff')'entschieden habe, nur auf 
solche Finanzgeschäfte beziehe, die als solche den jähr-
lichen Voranschlag über die laufende Verwaltung belas-
teten und daher geeignet seien, indirekt auf die Steuer-
veranlagung einen Einfluss auszuüben, nicht auf Mass-
nahmen der Vermögensverwaltung, blosse Umsätze von 
Staatsvermögen. Der angefochtene Beschluss berühre 
aber ausschliesslich die Vermögensrechnung des Staates. 
Eine Belastung der Betriebsrechnung trete nicht ein. 
Sie ergebe sich namentlich auch nicht aus der Ver-
zinsung der 36,3 Millionen an die Kantonalbank, weil 
dieser Gutschrift -
neben den Zinseingängen auf den 
in Betracht fallenden Eisenbahnpapieren -
höhere 
Leistungen der Kantonalbank, nämlich die Verzinsung 
des Dotationskapitals und die Ablieferung des hiernach 
und nach Speisung des Reservefonds bleibenden Rein-
ertrages gegenüberstünden, Leistungen, die ohne die 
angefochtene Transaktion ausbleiben· müssten. Doch 
braucht zu dieser Einwendung nicht Stellung genommen 
zu werden. weil die Rüge der Missachtung von Art. 6 
Ziff. 4 KV jedenfalls aus dem anderen, in den Beratungen 
des Grossen Rates geltend gemachten rechtlichen Grunde 
abgewiesen werden muss. Auch die Beschwerdeantwort 
verlegt denn noch auf dieses Argument das Hauptge-
wicht, während sie die andere eben erwähnte Einwendung 
nur mehr nebenbei einbringt. 
2. -
Anderseits behaupten auch die Rekurrenten zu 
Unrecht, dass der Beschluss selbst unter dieser Voraus-
setzung -
rechtliche Identität der Kantonalbank mit 
dem Staate -
dem Finanzreferendum unterstellt blei-
ben würde. Ist es wirklich, wovon der Rekurs hiebei 
ausgeht, der Wille der Verfassung, von der Vorschrift des 
Art. 6 Ziff. 4 KV -
neben biossen Vermögensumsätzen 
im erwähnten Sinn -
auch die Ausgaben der durch be-
sondere Gesetze geordneten und durch eigene Organe 
geführten sog. Spezialverwaltungen auszunebmen. selbst 
222 
Staatsrecht. 
wenn dieselben keine eigene Rechtspersönlichkeit be.,. 
sitzen, so müsste dieser 'Ville noch vielmehr für die blosse 
• Zuweisung staatlicher Mittel an solche Verwaltungen 
zum Zwecke ihres Geschäftsbetriebes vorausgesetzt wer-
den. Es erscheint als ausgeschlossen und ist jedenfalls 
mangels einer ausdrücklichen entgegengesetzten Vor-
schrift nicht zu vermuten, dass eine derartige Investition 
der Zustimmung des Volkes bedürfen sollte, wenn seine 
Mitwirkung für die Verwendung der investierten Mittel 
zu wir k I ich e n Aus gab e n, d. h. darauf be-
züglichen Entäusserungsakten der Organe der Spezial-
verwaltung, auch wenn sie die Million überschreiten, 
nicht erforderlich wäre. Wenn das Bundesgericht im 
Urteile i. S. Dürrenmatt als vom Referendum erfasst 
diejenigen Finanzgeschäfte bezeichnet hat, welche den 
jährlichen Voransehlag über die laufende Verwaltung 
für einen höheren als jenen Betrag «belasten », so war 
dabei natürlich nicht an eine bloss buchmässige Belas-
tung gedacht: Gutschriften, die in der Betriebsrechnung 
einer Verwaltungsabteilung zu Gunsten einer anderen 
solchen Abteilung erteilt werden. 
Vielmehr war als 
selbstverständlich vorausgesetzt, dass der buchmäs-
sigen Belastung eine entsprechende Ausgabe zur Seite 
stehe, für welchen Fall allein in Art. 6 Ziff. 4 KV die 
Volksabstimmung gefordert wird. Als Ausgabe erscheint 
aber rechtlich und wirtschaftlich nur die Entäusserung 
von Geld oder Geldeswert durch Überführung aus dem 
Vermögen des (~Ausgebenden» in dasjenige eines Dritten. 
nicht schon die Verschiebung solcher Werte von einem 
Unternehmen desselben Eigentümers zu einem andern 
(der «Wechsel des Bestandeskontos » oder die « Um-
gruppierung von Vermögensobjekten in der Hand des 
unveränderten Eigentümers », wie das vom Regierungs-
rat eingeholte Gutachten Weyermann sich ausdrückt). 
Dafür, dass die bernische Verfassung den Begriff in einem 
weiteren uneigentlichen Sinne verwende, wie es die 
Rekurrenten zur Begründung ihres ~wentuellen Stand-
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 
223 
punktes behaupten, bestehen keinerlei Anhaltspunkte. 
Ausschliesslich mit einer Verschiebung der letzteren Art 
hätte man es aber hier zu tun, falls die Kantonalbank 
sich nicht als selbständige Anstalt, juristische Person, 
sondern als blosse stalio jisci darstellt. Eine Ausgabe 
könnte in der Gutschrift einer Summe von 36,3 Mil-
lionen an die Bank und in den durep den angefochtenen 
Beschluss vorgesehenen weiteren Zuweisungen nur liegen, 
wenn man es dabei mit Leistungen an ein· vom Staate 
verschiedenes Rechtssubjekt zu tun hätte. Nur neben-
bei mag bemerkt werden, dass die Nichtanwendbarkeit 
von Art. 6 Ziff. 4 KV auf die Aus gab end e r 
Ban k sei b s t jedenfalls nicht schon aus der ein-
schränkenden Auslegung der Vorschrift im Falle Dürren-
matt gefolgert werden könnte, wie denn das Bundes-
gericht eine solche Folgerung damals nicht gezogen 
hat und dazu nicht Stellung zu nehmen hatte, weil die 
Frage nicht zur Entscheidung stand. Gemäss Art. 29 
des Kantonalbankgesetzes fällt der gesamte Reinertrag 
der Kantonalbank nach Verzinsung des Dotations-
kapitals und Speisung des Reservefonds in die Staats-
kasse, also in die Einuahmen der lau f end e.n V e r-
wal tun g (Art. 21 letzter Absatz des Gesetzes über 
die Finanzverwaltung). Dementsprechend findet sich 
denn auch in der Staatsrechnung, Abteilung « Laufende 
Verwaltung» jeweilen die ganze BetIiebsrechnung der 
Bank mit den Schlussbeträgen der dazu gehörenden 
Aktiv- und Passivkonti eingestellt. Aufwendungen der 
Bank, welche an sich, nach ihrer Natur unter den Begriff 
der Ausgaben im Sinne der Verfassung fallen, belasten 
demnach notwendigerweise zugleich auch die Rechnung 
der « laufenden Staatsverwaltung». Dass sie dennoch 
durch die Kompetenzschranke des Art: 6 Ziff. 4 KV nicht 
betroffen werden, kann deshalb nicht mit dem Fehlen 
jenes Erfordernisses begründet werden, sondern müsste 
aus anderen Momenten hergeleitet werden. 
3. -
Die Organisation der Kantonalbank und ihr 
224 
Staastrecht. 
Verhältnis zum Staate sind im übrigen nicht in der Ver-
fassung selbst, sondern durch einfache Gesetze geord-
net. Es liesse sich deshalb der Standpunkt vertreten, 
'dass auch im vorliegenden Falle die Frage des rechtlichen 
Charakters des Institutes -
Verwaltungsabteilung des 
Staates oder rechtsfähige öffentliche Anstalt -
vom 
Bundesgericht nur im Rahmen der beschränkten Kogni-
tion nachzuprüfen sei, die ihm allgemein gegenüber der 
Anwendung kantonalen Gesetzesrechtes zusteht, d. b. 
ausschliesslich vom Standpunkte der Willkür und Rechts-
verweigerung (Verletzung von Art. 4 BV). Doch mag dies 
auf sich beruhen bleiben. Selbst wenn man annimmt, 
dass die Frage als Präjudizialpunkt für die Anwendung 
von Art. 6 Ziff. 4 KV im gleicben Umfange der Nacb-
prüfung unterliege wie die Auslegung der letzteren 
Verfassungsvorschrift, könnte dies nicht zur Gutheis-
sung des Rekurses führen. Wenn das Bundesgericbt 
bei der Feststellung des Inhalts kantonalen Verfassungs-
rechts grundsätzlich frei und nur an die allgemeinen 
Interpretationsregeln gebunden ist, so hat esin der Praxis 
docb stets inbezug auf Verfassungsnormen der hier vor-
liegenden Art, die speziell Fragen der Organisation des 
kantonalen Staatswesens und dazu gehörende Einrich-
tungen beschlagen, der Auslegung durch diejenige kau-
, tonale Bebörde, welche nach kantonalem Recht in letzter 
Instanz zur Lösung verfassungsrechtHcher Fragen be-
rufen ist, den Grossen Rat, ein massgebendes Gewicht 
beigelegt. Es erklärte, dass davon nicht ob ne Not, son-
dern nur dann abzuweichen sei, wenn sich die Auffas-
sung der kantonalen Behörde als zweifellos unrichtig 
darstelle. (vgl. AS 25 I S. 470 Erw. 3 mit Zitaten; 40 I 
S. 397 ff. Erw. 2 insbesondere S. 400 und aus neuester 
Zeit das nicht publizierte Urteil vom 22. Juni 1923 in 
Sachen Hübscher und Genossen gegen Grossen Rat von 
Luzern betreffend den Begriff des « absoluten Mehrs 
der Stimmenden» bei Referendumsabstimmungen im 
Sinne von Art. 39 Abs.5 der luzern. Verfassung). 
Kantonales Obligatorisches Ileferendum. N° 31. 
225 
Nun gehören nach § 1 des bernischen Gesetzes über die 
Finanzverwaltung vom 21. Juli 1872 zu dieser Ver-
waltung auch die sog. ( Spezialverwaltungen ». Und 
Abschnitt « IV Spezialverwaltungen » § 14 des Gesetzes 
lautet: « Die Verwaltung der Kantonalbank und der 
Hypothekarkasse sind durch besondere Gesetze. geord-
net: mit der laufenden Verwaltung stehen SIe 
n~r 
durch die Voranschläge und die Rechnungslegung III 
Verbindung. Die ü b r i gen S p e z i a I ver w. a 1-
tun gen sind den leitenden Beamten der allgemelllen 
laufenden Verwaltung und der Kontrolle der Staa~s­
bucbhalterei unterstellt.» Damit stimmt § 34 überel~. 
Er stellt unter der Überschrift « Organisation» III 
Abs. 1 den Grundsatz auf, dass die Finanzverwaltung 
unter der Leitung der « Direktion der Finanzen» stehe 
und zählt anschliessend zunächst. eine Anzahl dazu ge-
hörender {( Abteilungen » auf, deren Geschäftskreis und 
innere Organisation durch Dekrete des Grossen ~ates 
näher bestimmt werde, Abs.3 fährt fort: «Welte~e 
Abteilungen, deren Geschäftskreis und innere Org~ru­
sation durch besondere Gesetze bestimmt werden, sl~d 
die Hypothekarkasse und die Kantonalbank. » f\.u~ dIe-
ser Auffassung der rechtlichen Natur des 
InstI~utes 
zieht § 15 die Konsequenzen auch hinsichtlich de~ EIg~n­
tumsverhältnisse am Vermögen desselben. Es WIrd hIer 
keineswegs, wie die Rekurrenten behaupten, als. Teil 
des Staatsvermögens nur die Kapitaleinlage bel der 
Kantonalbank, von der deren Grundkapital herrührt -
als ein Guthaben, Forderungsrecht, das dem Staate aus 
der Hingabe der betreffenden Gelder an die Ba~k. zu-
stehen würde -
aufgeführt. Vielmehr lautet dIe Be-
stimmung: « Zum Staatsvermögen gehören alle dem 
Staat privatrechtlich zuständigen Sachen. Dasselbe 
wird eingeteilt in Stamm- und Betriebsvermögen. Zum 
Stammvermögen in 
Aktiven 
und 
Pas-
siven gehören: 5. die Kapitaleinschüsse bei der 
Kantonalbank. Das Betriebsvermögen umfasst: 8. das 
226 
Staatsrecht. 
Betriebskapital der Staatskasse.» Und in § 23 heisst 
es: « Zum Betriebskapital der Staatskasse gehören als 
Aktiven: der Bestand der Staatskasse, .... die tempo-
• rären Vorschüsse und Geldanlagen .... ». Die Kapitalein-
schüsse bei der Kantonalbank im Sinne eines Gut-
habens des Staates an die Bank ais Dritten wären aber 
schon selbst ein Aktivum und könnten nicht wieder 
in solche Aktiven zerfallen und ebenso ist nicht ersicht-
lich, welche Passiven einem Guthaben dieser Art als 
solchem entgegenstehen sollten. Mit den Aktiven und 
Passiven, die gemäss Art. 15 Ziff. 5 zum Stanunvermögen 
des Staates gehören sollen, können demnach nur die 
Aktiven der Bank, d. h. die Werte und Forderungs-
rechte gemeint sein, in denen die Kapitaleinschüsse in 
Ausübung des Bankgeschäftes investiert worden sind. 
und die Schulden, die bei diesem Geschäftsbetriebe ein-
gegangen wurden. Darauf weist denn auch unzwei-
deutig § 21 des Gesetzes hin, der bestimmt : dass « die 
Kapitaleinschüsse des Staates bei der Hypothekarkasse 
und der Kantonalbank nach den Vorschriften der Ge-
setze über diese Anstalten verwaltet werden»: der 
Geschäftsbetrieb beider ist damit wiederum unzwei-
deutig als Teil der staatlichen . Vermögensverwaltung 
bezeichnet. 
Es mag vielleicht auffallen, dass § 15 
Ziff. 5 unter diesen Umständen nicht einfach vom « Ver-
mögen der Kantonalbank ll, sondern von den « Kapital-
einschüssen bei der Kantonalb'ank in Aktiven und Pas-
siven» spricht. Doch erklärt sich dies ungezwungen 
aus dem Zwecke der Unterscheidung zwischen Stamm-
und Betriebsvermögen, dem die Vorschrift dient. Es 
sollte damit zum Ausdruck gebracht werden, dass das 
in der Kantonalbank angelegte Vermögen nicht schlecht-
hin, sondern nur bis zu dem Betrage in die erstere Ka-
tegorie (Stammvermögen) falle, der der Differenz zwi-
schen den 
« Kapitaleinschüssen », d. h. den aus dem 
Titel des Dotationskapitals gemachten Investitionen des 
Staates und den Verbindlichkeiten der Bank gegenüber 
Kantonales obligatorisches Referendum. No 31. 
227 
Dritten entspricht, während der Mehrbetrag, darstellend 
biosse temporäre Anlagen der Staatskasse zur Nutz-
barmachung vorrätiger Gelder derselben (§ 28 des Ge-
setzes) oder noch nicht an die Staatskasse abgelieferten 
Reinertrag unter den für das Betriebsvermögen geltenden 
Regeln stehe. An der Tatsache, dass das Gesetz die 
Aktiven der Bank selbst und nicht ein den Kapitalein-
schüssen entsprechendes Guthaben an dieselbe als Be-
standteil des Staatsvermögens betrachtet und behandelt 
wissen will, wird dadurch nichts geändert. In diesen 
Zusammenhang ist auch die Vorschrift des § 3 des 
geltenden Kantonalbankgesetzes vom 5. Juli 1914 zu 
stellen, wonach « der Staat für sämtliche Verbindlich-
keiten der Kantonalbank haftet». Es liegt darin nicht 
die Übernahme einer besonderen Garantie, d. h. einer 
Schuldverpflichtung, die den Staat ohne diese Erklärung 
nicht treffen würde, sondern einfach die ausdrückliche 
Bestätigung und Feststellung einer Folgerung, die sich 
aus dem Wesen des Instituts, wie es im Finanzverwal-
tungsgesetz umschrieben ist, ohnehin ergeben würde. 
Auch wenn diese ausdrückliche Wiederholung überflüs-
sig war, so konnten dafür mit Rücksicht auf die. unzwei-
deutige Aufklärung der dritten Geldgeber doch Zweck 
mässigkeitsgrunde sprechen. Die Aufnahme einer sol-
chen Bestimmung in das Gesetz von 1914 vermag 
daher ein Argument für den Charakter der Kantonal-
bank als selbständiges, vom Staate verschiedenes Rechts-
subjekt nicht abzugeben. Anders würde es sich vielleicht 
verhalten, wenn die Haftung nur als subsidiäre für 
den Fall vorgesehen wäre, dass die im Betriebe der Bank 
investierten Mittel zur Befriedigung der Gläubiger nicht 
ausreichen sollten. Davon weiss aber das Gesetz ent-
gegen der Behauptung der Rekurrenten nichts. Es 
stellt die Schuldpflicht des Staates als primäre, an keine 
Bedingungen, insbesondere nicht an die vorgehende er-
folglose Vollstreckung in die Aktiven der Bank oder 
an deren Insolvenz geknüpfte auf und spricht nicht ein-
228 
Staatsrecht. 
mal von der « Übernahme » einer Haftung, sondern stellt 
diese einfach als gegebene Tatsache hin. Der erörterten 
gesetzlichen Regelung entspricht die tatsächliche Be-
. handlung des Verhältnisses in den Staatsrechnungen. 
Schon in Erwägung 2 ist in anderem Zusammenhange 
festgestellt worden, dass in der Rechnung der laufenden 
Staatsverwaltung auch die gesamte Betriebsrechnung der 
Kantonalbank in der 'Veise figuriert, dass die Schluss-
beträge der Aktivkonti derselben als Roheinnahmen, 
diejenigen der Passivkonti als Rohausgaben, die Diffe-
renz zwischen beiden nach weiterem Abzug der Re-
servestellungen dagegen als Reineinnahme jener (der 
laufenden) Verwaltung eingestellt sind. Nicht anders 
verhält es sich mit der Vermögensrechnung. Unter 
« I Stammvermögen, E Kantonalbank », heisst es hier 
zunächst allerdings : 
Kapitaleinschuss des Staates 
40,000,000 Fr. 
Summe der Aktiven 
40,000,000 Fr. 
Dann folgt aber unter der Bezeichnung « Bestand der 
Kapitalien und Verkehr der Bank» eine vollständige 
Bilanz derselben, wobei die Aktiven in die Rubrik 
« Soll », die Passiven in die Rubrik « Haben » des Staats-
vermögens aufgenommen sind. Es ist demnach unrichtig, 
dass die Rechnung die Einlagen zum Grundkapital wie 
ein Guthaben des Staates an einen Dritten und nur 
dieses Guthaben, nicht die Aktiven der Bank selbst als 
Staatsvermögen behandle. 
Um gleichwohl die Bank als selbständige Anstalt mit 
eigener Persönlichkeit betrachten zu können, müssten 
daher andere Vorschriften oder damit zusammenhän-
gende Tatsachen angeführt werden, aus denen sich er-
geben würde, dass der wirkliche Charakter des Gebildes 
dennoch ein anderer sein muss, als es nach den Bestim-
mungen des Finanzverwaltungsgesetzes den Anschein 
haben könnte, und die mit den hier gegebenen Begriffs-
bestimmungen als nicht vereinbar erschienen. Es müsste 
die Verfassung der Anstalt selbst und ihr Tätigwerden 
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 
229 
in einer Weise geregelt sein, die notwendig den Besitz 
eigener Rechtspersönlichkeit voraussetzt und ohne die-
selbe rechtlich nicht denkbar ist. Dies behaupten denn 
auch die Rekurrenten, indem sie auf die Übertragung 
der Geschäftsführung an besondere, ausserhalb des 
sonstigen Behördenapparates stehende Organe, die be-
besondere Firma und Prozessführung unter derselben, 
den « eigenen Sitz » mit Filialen und Agenturen und die 
Eintragung im Handelsregister verweisen. Indessen zu 
Unrecht! 
Trotz jener administrativen Sonderstellung bleibt die 
Bank fest dem staatlichen Verwaltungsorganismus ein-
gefügt. Art. 10 des Kantonalbankgesetzes unterstellt 
sie ausdrücklich der staatlichen « Oberleitung und Auf-
sicht» (nicht nur einer biossen Aufsicht) und räumt dem 
Grossen Rate und dem Regierungsrat in dieser Bezie-
hung weitgehende Befugnisse ein. Grosser Rat oder 
Regierungsrat ernennen nicht nur die Mitglieder d:r 
leitenden Bankbehörde, des Bankrates und haben dIe 
vom letzteren getroffenen \Vahlen der Direktoren und 
Subdirektoren der Zentralleitung und des Hauptsitzes, 
der Inspektoren und der Geschäftsführer der. Filialen 
zu bestätigen, sowie die Reglemente des Bankrates über 
die Geschäftsführung der Bank und die Befugnisse und 
Obliegenheiten der einzelnen Bankbeamten und -ange-
stellten zu genehmigen; es sind ihnen auch eine Reihe 
von Beschlüssen übertragen, die unmittelbar in die Füh-
rung der Bankgeschäfte eingreifen. So bedarf es für 
die Errichtung oder Aufhebung von Filialen und zur Auf-
nahme fester Anleihen durch die Bank der Ermächti-
tigung des Grossen Rates, für die Errichtung von Agen-
turen, die Ausgabe von Pfandbriefserien, den Grund-
stückserwerb zu bleibenden Zwecken der Zustimmung 
des Regierungsrates. Er hat mit der Genehmigung der 
Jahresrechnung auch die Einlagen in den Reservefonds 
festzusetzen. Es mag zugegeben werden, dass das Be-
stehen einer solchen Oberaufsicht und selbst einer ge-
230 
Staatsrecht. 
wissen Mitwirkung bei der Geschäftsleitung die Annahme 
einer mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten An-
. stalt wohl noch nicht ausschliessen wurde, falls die Art, 
wie das Verhältnis zum Staate im übrigen, insbesondere 
hinsichtlich der Vermögensausscheidung geordnet ist, da-
für sprechen würde. Noch viel weniger kann aber umge-
kehrt in der Einsetzung besonderer Organe für die unmit-
telbare Geschäftsführung unter diesen Umständen, ange-
sichts der den ordentlichen Staatsbehörden vorbehaltenen 
Befugnisse, e~n zwingendes Argument für jene Annahme 
liegen. Eine solche Ausscheidung aus dem ordentlichen 
Verwaltungsmechanismus kann aus Zweckmässigkeits-
gründen, wegen der besonderen Aufgabe, der die Ein-
richtung dient, erfolgen, ohne dass darauf auf den 
Willen der rechtlichen Verselbständigung derselben zu 
schliessen wäre oder dass diese Folge damit notwendig 
verbunden sein müsste, wie das Beispiel zahlreicher 
anderer öffentlicher Anstalten zeigt, denen die Rechts-
persönlichkeit ganz unzweifelhaft nicht zukommt. Sie 
besteht u. a. auch bei den Schweiz. Bundesbahnen, de-
nen das Bundesgericht in ständiger Praxis die eigene 
Persönlichkeit abgesprochen hat (AS 29 I 193 Erw. 1). 
Aus der Übertragung der Geschäftsführung nach aus-
sen an besondere, von den Behörden der allgemeinen 
Verwaltung verschiedene Organe und aus der Eigenart 
des Zweckes der Anstalt -
d~r Tatsache, dass der Staat 
dabei nicht mit den Mitteln des Verwaltungszwanges 
tätig wird, sondern nach der Art eines Kaufmannes in 
den Formen des Privatrechts zum Bürger in Beziehungen 
tritt -
erklärt sich ungezwungen auch die Abwicklung 
dieser Beziehungen unter einer besondern Firma statt 
unter Bezeichnung des « Kantons» als Geschäftsträ-
gers. Die Firma ist lediglich der kaufmännische Name, 
unter dem eine Person ein Geschäft betreibt. Sie braucht 
keineswegs den Ausdruck einer eigenen juristischen Per-
sönlichkeit des dadurch hezeicbneten Unternehmens zu 
bilden. Das zeigt schon der Fall der Kollektiv- und 
Kantonales obligatorisches Referendum. Ne 31. 
231 
Kommanditgesellschaften. Beide kÖBnen nach Art. 559, 
597 OR, unter ihrer Firma 
(t It.edlte· erwerben und 
Verbindlichkeiten eingehen, vor Gericht klagen und 
verklagt werden», obwohl das Gesetz, ibnen im Ge-
gensatz zur Aktiengesellschaft, 
Kommanditaktienge-
seIlschaft und Genossenschaft keine Persönlichkeit bei-
legt und 
das Bundesgericht ihnen den Charakter 
juristischer Personen stets abgesprochen hat (vgl. AS 
39 I S. 295; 42 III S. 37). Damit erledigt sich auch der 
Hinweis darauf, dass die Bank vor den kantonalen Ge-
richten in Aktiv- und Passivprozessen jeweilen in eige-
nem Namen, d. h. unter der Firma Kantonalbank, auf-
getreten sei. Es fehlt irgend ein Nachweis dafür, dass 
die Gerichte bei der Zulassung dieses Vorgehens sich 
von der Anschauung hätten leiten lassen, man habe es 
mit einem eigenen und des hai b 
parteifähigen 
Rechtssubjekte zu tun, und dass sie darin etwas anderes 
erblickt hätten als ein Handeln des Staates unter der 
besonderen Bezeichnung, unter welcher er gewisse Ge-
schäfte führt, kraft der Befugnisse, welche den Organen 
der Anstalt hinsichtlich der Führung dieser Geschäfte 
durch das Gesetz und die staatlichen Reglemente ein-
geräumt sind. 
Die Vorscbrift des Kantonalbankgesetzes aber, wo-
nach die Bank ihren « Hauptsitz in Bern hat und im 
Kantonsgebiet Filialen und Agenturen unterhält», ent-
hält zunächst nichts weiteres als die Bestimmung des 
Ortes, von welchem aus die zum Geschäftskreis des 
Unternehmens gehörenden Geschäfte betrieben werden 
sollen. Sie zwingt so wenig zur Annahme des Charakters 
desselben als besondere Rechtspersönlichkeit wie die 
Verzeigung einer besonderen, vom Wohnsitze verschie-
denen Geschäftsniederlassung durch den Einzelkauf-
mann oder der Sitz der Kollektiv- und Kommandit-
gesellschaft (Art. 553, 591 OR) mit den obligationen-
rechtlichen Wirkungen, die sich an eine solche Geschäfts-
niederlassung knüpfen. Dies umsomehr als die Ordnung 
232 
Staatsrecht. 
auch dieses Verhältnisses nicht den Organen der Bank 
anheimgegeben ist, sondern der Hauptsitz durch das 
.• Gesetz bestimmt wird und die Errichtung von Filialen 
und Agenturen der Zustimmung der ordentlichen Staats-
behörden, des Grossen Rates bezw. Regierungsrates be-
darf. Daran würde selbst dann nichts geändert, wenn' 
der Sitzbestimmung nach der Absicht des Gesetzes 
zugleich gerichtsstandsbegründende Wirkung für Kla-
gen gegen die Bank zukommen sollte. Ein derartiger 
Sondergerichtsstand für Geltendmachung der Anspruche 
gegeu den Staat als Träger eines bestimmten Unter-
nehmens findet sich auch sonst, so um auf ein bereits 
früher in anderem Zusammenhang erwähntes Beispiel 
zurückzugreifen, für die SBB in Art. 12 des BG vom 
15. Oktober 1897 betreffend die Erwerbung und den 
Betrieb von Eisenbahnen auf Rechnung des Bundes 
und in Art. 2 des neuen Gesetzes betreffend die Orga-
nisation und Verwaltung der Bundesbahnen vom 1. Feb-
ruar 1923, ohne dass daraus auf den Besitz der juristi-
schen Persönlichkeit geschlossen werden müsste. 
Als öffentliche Anstalt, Gebilde des öffentlichen Rech .. 
tes, steht die Kantonalbank unter dem Vorbehalt des 
Art. 59 ZGB und bedürfte, um die RechtspefSÖnlichkeit 
zu erla~en, wenn ihr solche nach der kantonalen Ge-
setzgebung zukommen soll, der Eintragung im Handels-
register im Sinne von Art. 52 ebenda nicht. Es kann 
daher auch ein allfälliger Eintrag nicht konstitutiv, 
sondern nur deklarativ wirken und der Bank die Rechts-
persönlichkeit nicht verschaffen, falls ihr dieselbe nach 
den massgebenden Bestimmungen des kantonalen Rechts 
fehlt. Im vorliegenden Falle erklärt sich die Eintragung 
zwanglos und ohne dass daraus eine weitergehende 
Folgerung gezogen werden brauchte, aus der Absicht, 
für die Vertretung der Anstalt nach aussen sich die 
kaufmännische Einrichtung der Prokura dienstbar zu 
machen. 
Die Bestimmung des Kantonalbankgesetzes, wonach 
\ I 
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 
233 
die Kantonalbank gegenüber Staat und Gemeinden von 
der Einkommenssteuer befreit ist, ist inzwischen durch 
Art. 18 des Gesetzes betreffend die direkten Staats- und 
Gemeindesteuern von '1918 ersetzt worden, der fI. von der 
Pflicht zur Entrichtung der staatlichen Einkommens-
steuer befreit 1. den Staat und seine Anstalten, mit 
Ausnahme der Hypothekarkasse und der Kantonal-
hank ». Sie kann ein Argument für die Eigenschaft 
der Bank als besonderer juristischer Person von vorne-
herein nicht bilden, nachdem das letztere Gesetz es für 
nötig erachtet hat, die Befreiung sogar für den Staat, 
d. h. die Staatseinkünfte im engeren Sinne noch aus-
drücklich auszusprechen. 
Ebensowenig die Tatsache, 
dass . nach der neuen gesetzlichen Ordnung nunmehr 
das Einkommen aus dem ßankbetriebe besteuert wird. 
Die getrennte Steuererhebung von einem bestimmten 
Vermögenskomplexe setzt nicht notwendig dessen Ver-
selbständigung zu einem besonderen Rechtssubjekte 
im Privatrecht voraus. Sie kann auch gegenüber Ver-
mögenskomplexen eintreten, denen diese Eigenschaft 
nicht zukommt, die aber aus steuerpolitischen Gründen 
steuerrechtlich wie ein besonderes Rechtssubjekt be-
handelt werden. Dafür. die dem Staat und seinen 
Anstalten sonst zukommende Steuerfreiheit der Kan-
tonalbank trotz ihrer Eigenschaft als Zweig der Staats-
verwaltung nicht zu gewähren. konnten Erwägungen der 
Billigkeit, der Rücksichtnahme auf die privaten Bank-
unternehmungen sprechen, die die Steuer zu entrichten 
haben und dadurch in ihrer Konkurrenzfähigkeit sonst 
beeinflusst würden. Nach Art. 7 des Steuergesetzes 
ist auch bei der Vermögenssteuer die Befreiung des 
Staates keine absolute, sondern gilt nur für « das den 
gesetzlich umschriebenen Staatszwecken dienende Ver-
mögen ». 
Ebenso kann dem Umstande kein entscheidendes 
Gewicht beigelegt werden, dass das Grundkapital der 
Bank von 40 Millionen der Staatskasse zu 4 % « verzinst» 
AS 51 1-1925 
17 
234 
Staatsrecht. 
wird. Da der ganze Ertrag aus dem Bankbetriebe 
ohnehin dem Staate zufällt, ist es rechtlich gleichgiltig, 
unter welcher Bezeichnung er zu Gunsten der Staats-
• rechnung verbucht wird. Die Behandlung eines Teiles 
als « Zins» hat unter diesen Umständen offenbar einfach 
einen buchhaltungs - bilanztechnischen Zweck. Es soll 
damit aus dem Gesamtertrage derjenige Teil ausgeschie-
den werden, der die gewöhnliche, auch auf verliehenem 
Kapital erhältliche Kapitalrente von den im Bank-
betriebe investierten Geldern darstellt, und vom eigent-
lichen Betriebs- und Unternehmungsgewip..n unterschieden 
werden. Darauf weist schon die Tatsache hin, dass ein 
gleicher Zins, nach den in der Beschwerdeantwort ent-
haltenen Nachweisen, auch allen anderen Staatsan-
stalten belastet wird, so der Salzhandlung, dem Lehr-
mittelverlag für ihre Betriebskapitalien, den Straf- und 
Irrenanstalten für die von ihnen benützten Staats-
domänen. 
Ähnliches gilt für die Einwendung, dass die Bank 
sich bisher in ihrem Betriebe nie an die Schranken ge-
bunden erachtet habe, welche die Verfassung den staat-
lichen Verwaltungsorganen bei Ausgaben in Gestalt des 
Mitspracherechts des Volkes ziehe. Die Nichtanwendung 
des Fin~nzreferendums' auf Auf~endungen, die mit dem 
besonderen Anstaltsbetrieb der Kantonalbank . zusam-
menhängen, für denselben gemacht werden, selbst soweit 
die Aufwendungen sonst unter den Begriff der Ausgaben 
i. S. von Art. 6 Ziff. 4 KV fallen würden, kann auch 
dann von der Verfassung gewollt sein, wenn man in der 
Bank rechtlich eine blosse Abteilung der Staatsver-
waltung erblickt. Es konnte dafür die Erwägung be-
stilIlJ1:end sein, dass eine solche Volksbefragung sich 
mit der Eigenart und den besonderen Bedürfnissen 
gerade dieser Anstalt als eines kaufmännischen Betriebes 
nicht vertragen würde. Ferner, dass für die Begrenzung 
des Risikos bereits in hinlänglicher und wirksamerer 
Weise durch die Kontrollhefugnisse und Kontrollpflicht 
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 
235 
des Grossen Rates und Regierungsrates gegenüber den 
geschäftsführenden Organen der Bank gesorgt sei (vgl. 
AS 37 I 73 Erw. 3). 
Wenn die vorstehend erörterten Momente oder doch 
wenigstens einzelne davon geeignet sein könnten, die An-
nahme einer rechtsfälligen öffentlichen Anstalt zu unter-
stützen, sofern dem nicht andere Tatsachen entgegen-
ständen, so vermögen sie doch keinesfalls die aus den 
positiven, klaren. Bestimmungen des Finanzverwaltungs-
gesetzes sich ergebende entgegengesetzte Folgerung zu 
entkräften und darzutun, dass durch diese Bestimmun-
gen dem Wesen des Instituts ein rechtlich unzutreffender 
Ausdruck gegeben werde. Und unter keinen Umständen 
kann bei dieser Sachlage die Auffassung, von der aus-
gehend der Grosse Rat die Unterstellung der Ange-
legenheit unter das Finanzreferendum ablehnte, als 
« zweifellos falsch)) bezeichnet werden, was nach dem 
eingangs Gesagten allein das Einschreiten des Bundes-
gerichts rechtfertigen würde. 
Von den früheren Urteilen, die die Rekurrenten an-
rufen, betrifft das eine AS. 5 127 einen anderen Tat-
bestand, nämlich eine auf dem Grundsatz der « Gegen-
seitigkeit» errichtete kantonale Brandversicherungsan-
stalt ; es fällt zudem schon deshalb ausser Betracht, 
weil das Bundesgericht seither die dort vertretene Auf-
fassung aufgegeben und die auf gleicher Grundlage 
aufgebaute Brandassekuranzanstalt des Kantons Schaff-
hausen als biossen Zweig der Staatsverwaltung und ihr 
Vermögen als Bestandteil des Staatsvermögens erklärt 
hat (AS 44 II S.312 Erw.2). Im Falle AS 4 S.286 
«( Caisse d'amortissement de la Dette publique du Canton 
de Fribourg ») verlieh das kantonale Recht diesem In-
stitut ausdrücklich die juristische Persönlichkeit (qualite 
de personne morale), sodass es sich nur fragen konnte, 
ob die Art der tatsächlichen Organisation desselben 
durch das Gesetz die Anerkennung als solche ausschliesse. 
Hingegen betrafen die weiteren Urteile 5 S. 606; 6 
236 
Staatsrecht. 
S. 56 und 225. ferner das· von den Rekurrenten nicht 
erwähnte 37 I S. 68. allerdings Kantonalbanken oder 
kantonale Ersparniskassen, bei denep. eine solche aus-
drückliche Vorschrift fehlte. Die Frage der juristischen 
Persönlichkeit ist aber dabei doch jeweilen nur gerade 
für die betreffende Anstalt auf Grund der für sie gel-
tenden kantonalen organisatorischen Vorschriften be-
antwortet worden, wie sie nur für jede solche Anstalt 
besonders und mcht allgemein gelöst werden kann. 
Auch sonst beruft sieh der Rekurs zu Unrecht auf diese 
Entscheidungen. Einmal fanden sich in keiner der in 
Betracht kommenden kantonalen Gesetzgebungen Vor-
schriften wie die oben erörterten des bernischen Finanz-
verwaltungsgesetzes, worin die Zugehörigkeit des Bank-
betriebes zur staatlichen Verwaltung in dieser Weise 
festgestellt und durchgeführt gewesen wäre. Sodann 
hatte in den drei älteren Fällen das Bundesgericht den 
rechtlichen Charakter der Anstalt als PräjudiziaJpunkt. 
für seine Zuständigkeit als einzige '~iviJgerichtsinstanz 
nach Art. 48 Ziff. 4 OG frei zu bestimm~n, während 
es sich heute nur darum handeln kann, ob der Grosse 
Rat diese Frage in zweifellos unrichtiger Weise gelöst 
habe. Im Urteile 37 I S 68 (Kantonalbank von Appen-
zell A.-Rb.) aber, wo davon ebenfalls die Unterstellung 
eines Beschlusses des Grossen Rates unter das kantonale 
Finanzreferendum abhing, yat zu der bereits erörter-
ten Verschiedenheit noch die weitere, dass das Kantonal-
bankgesetz die Frage des Einstehens des Kantons für 
die Verbindlichkeiten aus dem Bankbetriebe nicht gleich 
wie hier, sondern nur im Sinne einer subsidiären Haft-
barkeit für den Fall ordnete, dass die «eigenen Mittel 
der Bank nicht ausreichen. sollten », ferner für die 
jeweilige Notenemission der Bank eine «Garantie» des 
Kantons gegenüber dem Bunde vorsah. Umgekehrt 
verweist die Beschwerdeantwort mit RCcbt auf das 
bereits zitierte Urteil 29 I S. 193, wo denSBB aus 
Kantonales obftgatorisehes Referendum. N° 31. 
237 
ähnlichen Gründen wie hier die eigene Rechtspersön-
lichkeit abgesprOChen worden ist. 
3. -
Die Behauptung, dass es für die angefochtene 
Transaktion, vom Finanzreferendum des Art. 6 Ziff. 4 
KV abgesehen. jedenfalls eines der Volksbestimmung 
unterliegenden G e set z es (Ziff. 2 ebenda) bedürfte, 
wird von den Rekurrenten in erster Linie damit be-
gründet, dass durch die vorgesehenen Zuwendungen an 
die Bank die Kapitaleinschüsse des Staates bei derselben 
erhöht würden : der Beschluss ändere also das Kantonal-
bankgesetz ab, das den Betrag des Grundkapitals und 
damit die finanziellen Leistungen des Staates an die 
Bank limitativ festsetze. Doch ist diese Auffassung 
offenbar verfehlt. Soweit die in Frage stehenden Eisen-
bahnpapiere noch heute einen Vermögens- (Verkehrs-) 
Wert besitzen, erfährt auch das Betriebsvermögen der 
Bank durch die vorgesehenen Leistungen der allgemeinen 
Staatsverwaltung keine Vermehrung; vielmehr erhält 
die Bank einfach das Aquivalent für das Ausscheiden 
dieser Vermögensobjekte aus ihrer Rechnung und deren 
Zuweisung an· eine andere Abteilung der staatlichen 
Finanzverwaltung. Soweit aber der Buchwert der Titel 
(36,3 Millionen) über den gegenwärtigen Verkehrswert 
hinausgeht, zieht die Bank allerdings aus der Trans-
aktion einen gewissen Vorteil. Allein wiederum nicht 
in der Gestalt einer Erhöhung ihrer « eigenen » Betriebs-
mittel (im Gegensatz zu den durch Geldannahme von 
Dritten beschafften, Passiven darstellenden), die nach 
wie vor das gesetzliche Grundkapital unter Zurechnung 
allfälliger aus dem Betriebsgewinn geäufneter Reserven 
nicht übersteigen. Der Vorteil erschöpft sich vielmehr 
darin, dass die Bankrechnung von einem sie sonst be-
lastenden Verluste auf den Papieren und damit von 
einer Verminderung jener Mittel befreit wird. Die recht-
liche Grundlage für eine Intervention dieser Art kann 
aber sehr wohl schon in der bestehenden Gesetzgebung 
238 
Staatsrecht. 
gefunden werden, selbst wenn man den von den Re-
kurrenten angerufenen Bestimmungen des Kantonal-
bankgesetzes im übrigen die weitergehende Bedeutung 
einer Beschränkung der Leistungen des Staates für die 
finanzielle Ausstattung dieser Anstalt überhaupt bei-
legen wollte. Sie ergibt sich aus dem Wesen der Bank 
als einer biossen Abteilung der Staatsverwaltung mit 
der durch das Finanzverwaltungsgesetz § 15 und das 
Kantonalbankgesetz § 3 daraus gezogenen Folgerung. 
dass das Bankvermögen in Aktiven und Pas s iv e n 
solches des Staates ist. Eine Unterbilanz der Bank 
würde infolgedessen ohnehin die. allgemeine Staats-
verwaltung treffen, welche die Bankgläubiger zu be-
friedigen hätte, auch soweit die Betriebsmittel der Bank 
dafür keine Deckung -bieten. Indem die allgemeine 
Staatsverwaltung den Verlust schon jetzt zu Lasten 
ihrer Rechnung übernimmt, kommt sie einfach auf einem 
indirekten Wege, durch Vermittlung der Bankorgane 
jener Leistungspflicht nach, indem sie diese Organe durch 
Überweisung der entsprechenden Summe in die Lage 
versetzt, die Abwicklung der sämtlichen in Betracht 
fallenden Verbindlichkeiten selbst vorzunehmen. Man 
hat es demnach lediglich mit einer antizipierten Liqui-
dation der gc:dachten Haftung und folgJich mit Zu-
weisungen zu tun, die sich innert des Rahmens der 
den Staat als Inhaber des Ipstitutes gesetzlich treffen-
den Leistungspflichten halten, sodass es dafür einer 
Gesetzesrevision oder -ergänzung nicht bedurfte. Jeden-
falls lässt sich der Vorgang sehr wohl in dieser Weise 
rechtlich auffassen, was genügen muss, um die Be-
schwerde auch in diesem Punkte abzuweisen. 
4. -
Die weitere Einwendung aber, dass der Beschluss 
des Grossen Rates eine neu e Beteiligung des Staates 
an Eisenbahnunternehmungen über das durch die kan-
tonal~ Eisenbahngesetzgebung vorgesehene Mass in sich 
schliesse, erledigt sich ebenfalls ohne weiteres, sobald 
man davon ausgeht, dass die Kantonalbank keine be-
r 
I 
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 
239 
sondere juristische Person, sondern einfach eine Abtei-
lung der Staqtsverwaltung ist. Die zu Lasten der Kan-
tonalbankrechnung eingegangenen Beteiligungen waren 
alsdann schon bei der Eingehung solche des Staates 
und durch die Vereinigung der Papiere mit den auf 
der Rubrik «Eisenbahnkapitalien des Stammvermö-
gens » gebuchten, tritt keinerlei Erhöhung dieser staat-
lichen Beteiligung, sondern einfach eine rechnungs-
mässige Verschiebung der betreffenden Werte von einer 
Abteilung der staatlichen Finanzverwaltung zur anderen 
ein. Sollte in der Übernahme der Beteiligungen selbst 
durch die Bankorgane eine Verletzung der kantonalen 
Eisenbahugesetzgebung und Umgehung des für höhere 
als die hier vorgesehenen Staatssubventionen erforder-
lichen Referendums gelegen haben, so hätte die An-
fechtung damals bei der Übernahme erfolgen müssen, 
wozu wenn nicht schon die Genehmigung der jährlichen 
Staatsrechnung durch den Grossen Rat, so doch die 
Beschlüsse die formelle Grundlage gegeben hätten, wo-
mit er die Finanzausweise der betreffenden Eisenbahn-
unternehmungen genehmigte. Heute ist eine solche 
Anfechtung nicht mehr möglich. Und zwar selbst dann 
nicht, wenn die Mitwirkung der Kantonalbank bei der 
Finanzierung zur Zeit der Genehmigung des Finanzaus-
weises nicht in allen Fällen oder doch nicht immer im 
vollen Umfange bekannt und aus dem Berichte des 
Regierungsrates an den Grossen Rat ersichtlich gewes~n 
sein sollte, oder· wenn man davon ausgeht, dass dIe 
Staatsrechnung allein -
mangels einer getrennten, 
detaillierten Aufführung der Papiere jeder einzelnen 
Unternehmung -
die begangene Gesetzesüberschreitung 
nicht in einer Weise kenntlich gemacht habe, welche 
die Verpflichtung zum Auftreten dagegen durch staats-
rechtlichen Rekurs bei Folge der Verwirkung des Rekurs-
rechts begründete. Durch die Hingabe des Gegenwertes 
in Geld für die empfangenen Wertpapiere -
Titel der 
betreffenden Eisenbahnunternehmungen -
seitens der 
240 
S~bL 
Bankverwaltung ~st die Beteiligung vollzogen worden 
und könnte durch eine Volksabstimmung, die sie des-
avouieren würde, nicht mehr rückgängig gemacht werden. 
Es bliebe, soweit dadurch das Gesetz verletzt worden 
sein sollte, höchstens ein VerantwortIichkeitsanspruch 
gegen die fehlbaren Bankorgane. Auch einem solchen 
entziehen übrigens die Rekurrenten, insofern es die an-
gebliche Missachtung der Eisenbahngesetzgebung be-
trifft, selbst den Boden, wenn sie ausführen, dass diese 
Erlasse nur die Beteiligungen des Staates selbst, nicht 
die auf Rechnung der Kantonalbank eingegangenen 
hätten regeln wollen. Die Gesetzesverletzung wird im 
Rekurse nicht sowohl in der ursprünglichen Mitwir-
kung der Kantonalbank bei der Finanzierung als in der 
Übernahme der Papiere auf das « staatliche Stammver-
mögen » ohne Gesetzesrevision erblickt. Diese Rüge 
aber fällt mit dem Augenblicke, wo man die Frage des 
recbtlichen Verhältnisses der Kantonalbank zum Staate 
in der oben erwähnten Weise löst .. 
5. -
Lässt sich die Erledigung der Angelegenheit durch 
den Grossen Rat in eigener Kompetenz somit nach den 
drei Richtungen, in denen diese Kompetenz von den 
Rekurrenten bestritten wird, mit sachlichen Gründen 
vertreten und vor der Verfassung halten, so kann es 
aber nichts verschlagen, ob für die gedachte Art der Be-
handlung bei einzelnen Ratsmitgliedern oder vielleicht 
sogar einer grösseren Zahl derselben noch andere Gründe, 
Opportunitäts- oder politische Rücksichten bestimmend 
waren. Selbst wenn dem so sein sollte, vermöchte dies 
den gefassten Beschluss nicht zu einem willkürlichen und 
gegen Art. 4 BV verstossenden zu machen (AS 47 I 
S.219-2O). Dann, dass für die eventuelle Aufnahme eines 
Anleihens zur Bewirkung der durch Ziff. 3 des Beschlus-
ses vorgesehenen Zuweisungen die Volksabstimmung vor-
behalten worden ist, liegt kein Widerspruch zur grund-
sätzlichen Stellungnahme der Behörde. Denn damit 
würde die Angelegenheit in ein neues Stadium, die Über-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 32. 2U 
nahme von Schuldverbindlichkeiten gegenüber Dritten 
treten. Hiefür ist aber eben, soweit. sie die gedachte 
Natur eines Anleihens hat, die Zustimmung des Volkes 
durch eine besondere Verfassungsvorschrift (Art. 6 Ziff. 5 
KV) gefordert wird. 
Demnach erkennt das BUndesgericht : 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
VII. KOMPETENZKONFLIKTE 
ZWISCHEN BUND UND KANTONEN 
CONFLITS DE COMPETENCE 
ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON 
32. Urten vom 15. Juh 1925 
i. S. Basellandschaft. Landra.t, gegen Bundesrat. 
Bundesrätliche Expropriationsbewilligung für den Bau einer 
Hochspannungsleitung zur Energieausfuhr, gestützt auf 
Art. 43 und 50 EIG. Kompetenzkonfliktsbeschwerde eines 
K~ntons, dessen Gebiet von der Leitung durchzogen wird. 
mIt der Behauptung: 1. dass die Befugnis des Bundes zur 
ErteiIung des Expropriationsrechts nach Massgabe dieser 
Vorschriften sich nur auf Leitungen beziehe, die der Ver-
sorgung des Inlandes mit Ener~ie dienen; 2. eventuell 
das vom Gesetz für die Expropriation aufgestellte Erforder-
nis eines öffentlich~n Interesses an dem Werke missbräuch-
licher Weise als erfüllt betrachtet worden wäre. Abweisung. 
A. -
Die Nordostschweizerischen Kraftwerke Aktien-
gesellschaft mit Sitz in Baden (im Folgenden als 
N. O. K. bezeichnet) haben am 16. April 1924 vom 
Bundesrat die Bewilligung erhalten, aus ihren Anlagen 
normalerweise 11,000 kw, mit ausnahmsweiser Erhö-
hung auf 15,000 kw an die « Force motrice du Haut-
Rhin S. A.» in Mülhausen und an die « Electricite de 
Strasbourg S. A.» in Strassburg abzugeben. Durch