bge · 41_I_392 · 1916-12-03 · fr
BGE 41 I 392
Öffentliches Recht


392 
Staatsrecht. 
IV 
POLITISCHES STIMM- UND WAHLRECHT 
DROIT ELECTORAL ET DROIT DE VOTE 
57. Arret du 3 decembre 1916 dans la cause 
Frank &. Consorts, contre Conseil d'Etat de Neuchätel. 
Elections communales : Recours a raison de pretendues irre-
gularites dans la votation des militaires et de la pretendue 
inconstitutionalite de la regle cantonale suivant laqucUe les 
citoyens en retard pour le paiement de leurs impöts sont 
prives du droit de vote. Griefs mal fondes. 
. A. -
Les 10 et 11 juillet ont eu lieu dans le canton de 
Neuchatei les eIections pour le renouvellement trienllal 
des autorites communales. 
Le 28 juillet un certain nombre de citoyens de La 
Chaux-de-Fonds ont adresse un recours au Conseil d'Etat 
contre les operations eIectorales qui ont eu lieu dans cette 
commune et dont ils demandent l'annulation. Ils illVO-
quent le fait que des irregularit~s ont He commises eu ce 
qui concerne le vote des electeurs se trouvant au service 
militaire et que de nombreux citoyens ont ete empeches 
de voter par l'application de I'art. 20 de la loi sur les 
Communes qui prive du dreit de vote «les contribua-
bles qui n'ont pas paye les impositions de deux anll(~es 
echues ~>. 
Par arrete du 20 aout 1915 Ie Conseil d'Etat a ecarte 
le recours. 
B. -
CharIes Frank et 73 consorts ont forme un recours 
de droit public contre cet arrete. Ce recours est motive 
en resume comme sm : 
En application de la disposition de l'art. 20 citee ci-
dessus, 998 citoyens de La Chaux-de-Fonds ont rec;u 
avant le scrutin un avis les informant que l' examen des 
comptes d'impöts arricres avait fait constater qu'ils 
PoHtisches Stimm- und Wahlrecht. N° 57. 
. 393 
etaient prives du droit de vote et les invitant a regulariser 
leur situation s'ils voulaient prendre part aux elections. 
De meme les faillis contre lesquels le fisc possede des 
actes de defaut de biens ont ete prives du droit de vote, 
bien qu'aucun jugement n'eut He rendu pronon~ant leur 
retour a meiUeure fortune et qu'ainsi la commune n'eut 
pas le droit de faire valoir sa creance contre eux. -. 
Or, ces mesures sont inconstitutionnelles. Il n'est pas 
admissible de priver du droit de vote une quantite de 
citoyens parce que, etant pauvres et sans ressources suf-
fisantes, ils ne peuvent acquitter leur impöt. Il faudrait 
qu'll fUt demontre que le non-paiement de l'impöt est 
du a une faute, a une negligence impardonnable. Enfin il 
est egalement inadmissible d'appliquer cette mesure res-
trictive, comme l'a fait le gouvernement neuchatelois, 
aux contribuables en retard des dix dernieres annees : Ia 
dette du cOl1tribuable est une dette civiIe, soumise a la 
prescription ordinaire du CO qui, po ur les redevances 
periodiques, est de 5 ans. 
Quant au vote des militaires, les recourants alleguent 
ce qui suit : 
Un militaire incorpore au Bataillon 126 a DaiIly n'a 
pu voter ; il dcclare que 28 de ses camarades n'ont pas 
non plus pu voter, personne ne les ayant prevenus de 
l'ouverture du scrutin. Un autre soldat, cantonne a 
l' Aiguille, affirme qu'il adel voter sur une enveloppe 
commerciale sans caractere officiel. A Savatan, les hom-
mes dHaches ont pu voter deux fois, parce qu'ils avaient 
rec;u les enveloppes par la poste, qu'ils devaient retourner 
leur bulletin de meme et qu'ils pouvaient ensuite voter 
une seconde fois en se rendant au bureau de vote a Sa-
vatan. A DaiIly, le vote n'a pas eu lieu a l'heurequi etait 
indiquee; des electeurs qui se sont presentes a l'heure 
indiquee n'ont pu voter et ils n'ont pas He prevenus que 
le vote aurait lieu plus tard. De nombreux soldats disper-
ses n' ont pu prendre part au vote. Le secret du vote n' a 
pas He observe, les soldats devant inserire leur nom sur 
394 
Staatsrecht. 
l' enveloppe. Apres la votation. les enveloppes ont ere 
portees a la poste sans que le bureau eleetoral ait assiste 
a cette operation. 
Ainsi done la regularite et Ia sincerite du vote n' ont 
pas ete suffisamment protegees -
ce qui constitue une 
violation du droit de vote et ce qui doit. done entrainer 
Ia nullite des operations eleetorales. 
C. -
Le Conseil d'Etat a eonclu au rejet du recours 
par les motifs suivants : 
La proposition d' exclure du droit de vote les citoyens 
en retard dans le paiement de leurs impots a fait l'objet 
de longues diseussions et a ete adoptee par 67 voix 
contre 14. A de nombreuses reprises les adversaires de 
cette disposition sont revenus a la charge, mais le Grand 
Conseil a toujours maintenu son point de vue. Il n'est 
pas vrai que l' art. 20 ait pour effet de priver les indigents 
du droit de VOte' En effet, les contribuables sans fortune 
et sans ressources sont exoneres de l'impöt et conservent 
leur droit de vote. Quant a ceux qui ne possedent pas de 
fortune et de ressources imposables (le mobilier est exo-
nere jusqu' a concurrence de 2000 fr. et sur ses ressources 
le contribuable pere de famille peut deduire 600 fr. pour 
lui et 200 fr. pour chacun des enfants ages de moins de 
18 ans), ils restent, i1 est vrai, astreints au paiement d'un 
impöt personnel de 1 fr. 15, mais eomment prHendre 
qu'un citoyen ne puisse fournir une contribution aussi 
modeste aux eharges pubIiques? Ainsi donc, si la loi prive 
de leur droit de vote les contribuables en retard, ce n'est 
nullement a raison de leur indigence, mais a raison de leur 
refus injustifie de payer l'impöt. La jurisprudence des 
autorites federales a toujours admis que ce motif de pri-
vation du droit de vote etait constitutionnel. 
Quant aux faillis, au moment Oll ils devaient payer 
l'impot ils Haient en mesure de le faire ; la peine qui les 
frappe est done j·ustifiee ; si la maniere de voir des recou-
rants Hait admise, les faillis seraient dans une situation 
Politisches Stlmm- und Wahlrecht. N° 57. 
395 
privilegiee vis-a-vis des autres retardataires, ce qui serait 
absurde. 
Enfin, la prescription du CO ne s' applique pas en ma-
tiere de droit public. C'est pour rendre moins severe l'ap-
plication de l'art. 20 que le Conseil d'Etat a ordonne 
qu' on ne tiendrait pas compte des impöts dus depuis plus 
de 10 ans; dans le meme ordre d'idees il a aussi ordonne 
qu' on ne tiendrait pas compte des impositions impayees 
de 1914 et 1915, vu la crise economique provoquee par 
la guerre. 
En ce qui concerne les irregularites pretendues, Ie 
Conseil d'Etat rappelle que l'organisation du scrutin dans 
les unites qui se trouvent au service presente des difficul-
tes speciales. C'est pourquoi il a ajourne jusqu'apres Ia 
demobilisation de la 2e division les elections communales. 
Les 10 et 11 juillet 1915 il n'y avait plus sous les drapeaux 
que le bataillon de carabiniers 2, le bataillon de fusiliers 
126 et une partie des troupes de Ia garnison de Saint-
Maurcie et des soldats repartis dans des unites non neu-
chateloises. Le Conseil d'Etat n'ayant pu obtelür que le 
hataiUoll 126 fllt demobilise a temps pour participer aux 
elections, il s'est mis en rapport avec l'etat-major de l'ar-
mee, qui a adresse un ordre d'armee special a tous les 
commandants de troupe.s ; le Conseil d'Etat de son cöte 
a adresse aux conseils communaux une circulaire donnant 
les instructions necessaires; il a egalement communique 
celles-ci aux bureaux electoraux ; il a fait etablir un pro-
ces-verbal special po ur les bureaux electoraux militaires 
et une enveloppe poue le retour des bulletins. Toutes ces 
mesures etaient propres a assurer l' exercice normal et 
regulier du vote des militaires. Et elles ont He executees 
de teIle sorte que partout les soldats ont pu exercer leur 
droit de vote commodement. Notamment en ce qui con-
cerne le bataillon 126, il resulte de l'enquete a laquelle 
le commandant a fait proceder par son adjudant, que les 
recriminations recueillies par les recourants ne sont pas 
AS 41 I -
1915 
27 
Staatsrecht. 
fondees et que les ehefs ont execute strictement les pres-
criptions de l'ordre d'armee et les instructions du Conseil 
dtEtat. 
Statuant sur ces faits et considerant 
en droit: 
1. -
Le recours est recevable en vertu de l'art. 180 
eh. 5 OJF, l'arrete attaque ayant ete rendu par la der-
niere instance cantonaIe, les reeourants invoquant des 
violations de la eonstitution fMerale et de la constitution 
eantonale et la eompetence du Tribunal fMeraI instituee 
en ee qui eoneerne les eleetions « eantonales » s'etendant 
aux elections «communales », ainsi que eela a toujours 
He juge (cf. SALIS III n° 1124). 
2. -
Les recourants pretendent en premier lieu que la 
disposition de l' art. 20 eh. 5 de la loi sur les communes en 
application de laquelle les citoyens en retard pour le paie-
ment de deux impöts ont ete prives de leur droit de vote 
est contraire au principe de l'egalite devant la loi. 
Il est eertain que eette disposition eonsaere une inega-
lite de traitement des citoyens. Mais la question qui se 
pose est eelle de savoir si des motifs serieux justifient le 
traitement special auquel sont soumis les eontribuables 
reeaIcitrants. Or, s'inspirant de l'idee que le citoyen qui 
se refuse a prendre sa part des eharges de la eommunaute 
peut etre declare indigne de participer a son administra-
tion, le Conseil federal a, a plusieurs reprises, juge qu'il 
n'est pas eontraire au principe de rart. 4 CF de priver 
du droit de vote les contribuables qui, mis en demeure 
de payer les impöts dus par eux, ne donnent pas suite a 
eette sommation (v. SALIS III nos 1172 et 1220 et arret 
du Conseil fMeral du l er decembre 1911 dans raffaire 
Stöeklin). Bien loin de rompre avec eette jurisprudence, 
eomme les reeourants le pretendent, le Tribunal fMeral 
s'yest au contraire raIlle dans l' arret Zbinden contre Berne 
du 18 mars 1915 (RO 41 I p. 58 et suiv.). Sans doute dans 
cette affaire il a declare ineonstitutionnelle une disposi-
Politisches Stimm- und Wahlrecht. N° 57. 
397 
tion privant du droit de vote les citoyens qui, a raison de 
leur indigence, ne sont pas soumisa l'impöt ; mais il a 
. expressement ajoute que par contre les cantons restent 
libres de subordonner l'exereice du droit de vote a l'ac-
complissement des obligations fiseales imposees aux 
citoyens. Suivant le regime fiscal institue, cette exclusion 
du droit de vote peut parfois paraitre rigoureuse. Mais le 
Conseil d'Etat de. Neuehätel fait observer avee raison 
que dans ce eanton les citoyens qui ne possedent aucunes 
ressources queleonques n'ont pas d'impöt a payer et ne 
tombent done pas sous le coup de l' art. 20 eite et que. 
quant a ceux qui ont des ressources mais trop faibles 
pour etre imposees, ils ne sont soumis qu'a une eontribu-
tion annuelle de 1 fr. 15. Dans ces eonditions l'objeetion 
des recourants eonsistant a dire que l'application de 
I'art. 20 devrait etre restreinte aux contribuables fa ut i fs 
est sans portee ; I'Etat est en effet fonde a presumer que 
le defaut de paiement d'une contribution aussi modeste 
est attribuable a la mauvaise volonte et non a l'indigence 
du eontribuable. 
En ce qui eoncerne les faillis, c' est a tort que les re-
courants invoquent les dispositions de la LP qui exigent 
la preuve du retour a meilleure fortune pour que de nou-
veUes poursuites puissellt etre intentees. Il s'agit la d'une 
cOllsequence de droit civil de la faillite et la LP reserve 
expressement la eompetence des cantons quant aux con-
sequences de droit pub I i e attachees a la faillite 
(art. 26). D'ailleurs, en l'espece la loi eantonaIe ne sou-
metpaslesfaillisa Ull traitement special et pas plus a leur 
egard qu'a I'egard des autres contribuables elle ll'exige 
que les impöts impayes aient fait l'objet de poursuites. 
Enfin le deIai de prescription de 10 ans ne saurait elre 
critique en vertu du CO qui ne s'applique pas 1\ la pres-
cription des creances de droit public et il constitue une 
attenuation apportee par le Conseil d'Etat a la rigueur 
de Ia loi cantonaIe qui ne prevoit aucune prescription 
extinctive des dettes envers le fisc. 
398 . 
Stlili.tsrecht. 
3. -
Les reeourants alleguent, en seeond lieu, que plu-
sieurs eleeteurs qui se trouvaient en service militaire 
n'ont pas pu voter et que les operations electorales 
ordonnees dans le bataillon 126 ont He entachees d'ir-
regularites graves (emploi d' enveloppes non officielles, 
inobservation du principe du seeret du vote, transmission 
defectueuse des bulletins, ete.). Bien que sur ce point ils 
n'invoquent la violation d'aucune disposition speciale du 
droit fMeral ou de Ia eonstitution eantonale, le Tribunal 
federal peut entrer en matiere, car ce qui est en jeu c'est 
le droit de vote Iui-meme, dont les recourants preiendent 
que l'exercice a ete entrave et que les resultats ont He 
fausses ou du moins eompromis (cf. SALIS, III. nos 1132 
et suiv.). 
La loi neuchäteloise ·sur Ies eIections et les votations 
reconnait en principe le droit de vote des militaires, en ce 
sens qu'elle prescrit au Conseil d'Etat (art. 29) de prendre 
({ les mesures necessaires pour assurer l' exerciee du droit 
de vote aux eIecteurs au service militaire )}. Mais il va sans 
dire que l'applicatioll de ce principe est subordonnee aux 
exigences d'ordre militaire, notamment lorsque l'armee 
est, COmme a l'heure actuelle, en ~ervice actif. C'est ce que 
Ie Tribunal fMeral a deja juge dans l'affaire Schlumpf 
et consorts eontreBäle-Campagile (RO 40 I p.354 et suiv.) 
ou, tout en proclamant l'obligation pour I'autorite civile 
de prendre d'accord avec l'armee les mesures necessaires 
d' organisation du vote, il areserve et les cas ou Ia situa-
tion militaire ne permettait pas de pratiquer les opera-
tions electorales (p. 365-366) et ceux ou, a raison des dif-
ficultes speciales provenant du mode d'incorporation, des 
missions particulieres, ete., tels electeurs se trouveraient 
empeebes de voter (p. 367-368), 
En l' espece il existait des diffieultes toutes particu-
lieres resultant soit de Ia eomplieation inherente au sys-
teme de la representation proportionnelle, soit de la dis-
Iocation des troupes dans de nombreuses localites eloi-
gnees (pour les troupes dependant des fortifieations de 
Politisches Stimm- und Wahlrecht. N° 57. 
399 
Saint-Mauriee il a, faHu etablir 9 bllreaux de vote dis-
tinets -
Bex, Lavey, Saint-Mauriee, Riondaz, Dailly, 
Savatan, Haut-d' Arbignon. Sorniot,. Grand,;,S~nt-Ber­
nard) et l' on 'ne saurait eertainement pas 'teprocher ä 
l'autorite neuehäteloise d'avoir neglige de pourvoir a ce 
que, nonobstant ces difficultes, les electeurs neuchätelois 
puissent exercer leur droit de vote. Apres avoir retarde 
les elections jusqu'apres Ia demobilisation de Ia 2e Divi-
sion, le Conseil d'Etat s'est mis en rapport avec retat-
major de l'armee pour organiser le vote dans les unites 
neuchäteloises encore sous les drapeaux. Tandis que I'etat-
major adressait aux commandants desunites un ordre 
d'armee special, de son cote le Conseil d'Etat a envoye 
aux Conseils communaux une circulaire leur indiquant 
les mesures a prendre pour faciliter l'execution de cet 
ordre; iI a rappele ces prescriptions par une seconde cir-
culaire destinee aux bureaux electoraux et il leur a remis 
les enveloppes speciales et les fornmlaires speciaux de 
proces-verbaux etablis pour le vote des militaires. Les· 
recourants eux-memes ne critiquent pas ces mesures 
comme inopportunes ou illsuffisantes ; Hs ne disent pas 
que le Conseil d'Etat aurait pu faire plus ou mieux. 
Toutes leurs critiques so nt dirigees contre l'execution que 
ce programme soigneusement etabli a re~ue de Ia part de 
l'autorite militaire. 01', par la force des choses, cette mise 
a execution echappait au contröle du Conseil d'Etat et 
iln'appartient pas non plus au Tribunal federal de recher-
eher si les militaires designes pour diriger les operations 
electorales se sont conformes aux ordres qu'ils avaient 
1'el,(us de leurs chefs. D' ailleurs il resulte de l' enquete tres 
complete a laquelle l'adjudant du bataillon 126 a fait 
proceder et surtout des rapports des divers bureaux d'eIec-
tion que les griefs avances par les recourants sont dans 
tous les cas fortement exageres et qu'il ne s' est pas pro-
duit d'i1'regularites serieuses ; en particulier il n'estpas 
etabli que certains militaires n'aient pas pu voter, que 
d'autres aient vote deux fois ou que les resultats du vote 
400 
Staatsrecht. 
aient ete incomph~tement transmis aux bureaux commu-
naux. Enfin a supposer meme que, dans des cas isoIes. 
des irregularites aient He constatees et qu'elles eussent 
pu etre evitees, il faudrait encore, pour que l' election dut 
etre annulee, qu'elles en eussent change Ie resultat (loi 
sur les elections art. 67). Or c' est ce que les recourants 
n'alleguent meme pas. 
Par ces motifs, 
le Tribunal federal 
prononce: 
Le recours est ecarte. 
58. Arret du 3 decembre 1915 dans la cause 'Wülser et consorts 
contre Conseil d'Etat da Neuchä.tal~ 
Elections communales suivant le systeme de la representation 
proportionnelle; pretendu arbitraire dans l'application du 
systeme; geief mal fonM. 
A .. -
A teneur de I'art. 24 de Ia loi neuchäteloise sur 
les Communes, l' election du Conseil general a lieu a Ia 
majorite absolue des suffrages; le Conseil general peut 
cependant substituer acette regle Ia representation pro-
portionllelle appliquee POUl: l' election des deputes au 
Grand Conseil: c'est ce qu'afait la commune de La Chaux-
de-Fonds. L'art. 24 ajoute que : ( Quel que soit le systeme 
electoral en vigueur dans la Commune, ... si l'election 
exige plusieurs scrutins, elle aura lieu des Ic deuxieme 
tour a la majorite relative. » 
L' art. 64 de la loi sur les elections et votations renferme 
les regles suivantes sur 1a repartition des sieges: 
«La Commission commence par constater dans un ta.., 
bleau de Ia votation le nombre total des sufirages que 
chaque liste a obtenus dans Ie college; ce nombre total 
forme le chiffre electoral de la liste. » 
Politisches Stimm- und Wahlrecht. N° 58. 
401 
« Aucun candidat n'est elu s'il n'a reuni un nombre 
Boit quorum de suffrages egal au 15 % au moins des bul-
letins de vote reconnus valables. » 
» Toute liste dont aucun des candidats n'atteindrait a 
ce quorum est eliminee de la repartition... 
. 
») La repartition se continue en divisant le chIffre total 
des suffrages valablement exprimes par le nom~re des 
deputes a elire. Le chiffre eIectoral de chaque h~te ~st 
ensuite divise par le quotient obtenu. Cette operatIon 
dünne le nombre des deputes attribues a la liste ... 
Art. 68. « En cas de vacance d'un siege ... pendant la 
duree de Ia legislature, ce siege resteattribue au parti 
ou groupe auquel il appartenait a Ia suite de l'election 
generale ... 
I) S'il n'y a pas de rempla~ant eventuel et .eu cas de ~o~ 
3cceptation ou de deces des rempla~ants, Il est procede 
il une election complementaire. » 
B. -
Les 10 et 11 juillet 1915 il a ete procede al'elec-
tion des 40 membres du Conseil general de La Chaux-de-
Fonds. Trois listes avaient He presentees : 
1 liste socialiste avec 32 candidats ; 
1 liste raclicale :wec 21 candidats; 
1 liste liberale avec 14 candidats. 
Les resultats de· la votation ont ete Ies suivants : 
Yoix obtenues par Ia liste socialiste 
. . . . 123 479 
Yoix obtenues par Ia liste radicale 
107 16~ 
"oix obtenues par In liste liberale 
38 891 
Total 
269 539 
Bulletins valables. . . . . 
6766 
Quorum legal (15%) ........... 1~15 .-_ 
Quotient (269539 : 40) .......... 6/38.4/;) 
Le nombre des deputes attribues aux trois partis etait 
aillsi le suivant : 
Parti socialiste 
Parti radical 
Parti liberal. . 
123 479 : 6738.475 = 18 
107 163 
6738.475 
15· 
38 897 : 6738.475 = 
5