bge · 47_I_141 · 1920-11-24 · fr
BGE 47 I 141
Öffentliches Recht


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Staatsrecht. 
sungen, zu wachen und es kann gegen ihre Verfügungen 
an den Regierungsrat rekurriert werden. Im vorliegenden 
Falle durfte die Sanitätsdirektion umsoeher einschreiten, 
als der Rekurrent durch die Führung des Doktortitels 
beim Publikum offenbar den Eindruck zu erwecken suchte, 
dass er zur selbständigen Ausübung der Zahnheilkunde 
befähigt sei, und mit diesem Titel Kunden zu gewinnen 
beabsichtigte, die sich sonst einem ungeprüften Zahnarzt-
gehülfen nicht anvertraut hätten. 
Eine Verletzung der Art. 4 und 58 BV liegt somit nicht 
vor. 
Demnach erkennt das Bundesgericht : 
Der Rekurs wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen. 
Vgl. auch Nr. 26. -
VOjf aussi IiO 2H. 
Handels- und 'Gewerbefreiheit. N° 21. 
1il 
11. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT 
LffiERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 
21. Arrit du 93 mars 1921 
dans la cause Engel ei Schiffmann contre Canton de Vaud. 
Art. 178 OJF. Recevabilite d'uu recours londe sur rart. 31 
Const. led. malgre le caractere irrevocable de la mesure 
attaquee, lorsque l'admission du recours est susceptible 
d'exercer une influence sur le sort d'un proces en dommages-
inter~ts base sur l'inconstitutionnalite de la mesure en 
question. 
Art. 31 Const. led. Ne saurait se justifier par des motifs 
de police sanitaire et apparait des lors comme coritraire 
au principe de la Iiberte du commerce une decision d'une 
autorite cantonale subordonnant l'exercice du metier de 
forain a la pos session a teIle date donnee d'un domiciIe 
regulier dans le canton. 
A. -
Par lettres du 24 novembre 1920, Ia DirectioH 
de Police de Lausanne a aceorde aux reeourants Engel 
et Sehiffmann, forains de leur etat, l'autorisation de 
venir installer leurs baraques dans la ville de Lausanne 
p~ndant la dUfl~e des fetes de l'Au 1920-1921 ; elle leur 
indiquait en meme temps le prix de Ioeation du terrain 
et leur rappelait certaines prescriptions de police relatives 
au mode d'exploitation de leur industrie et l'heure 
d'ouverture de leurs etablissements. Une communiea-
tion identique fut adressee au reeourant Heuseher le 
3 deeembre suivant. 
Munis de ee document, les recourants ont fait expedier 
leur materiel, Engel, de Bäle, Heuseher, de Berue et 
Sehiffmann de Flawyl. 
Le 15 decembre 1920, 1a Direetion de Police avisa 
Schiffmann et Heuseher qu'ensuite d'une deeision prise 
la veille par le Conseil d'Etat du eanton de Vaud, 
142 
Staatsrecht. 
«d'interdire ä tout forain n'etant pas regulierement 
domicilie dans le canton d'exercer sa profession sur 
territoire vaudois », elle se voyait dans l' obligation de 
retirer I' autorisation accordee. 
Des leur arrivee ä Lausanne, les trois recourants 
s'etaient egalement adresses ä la Prefecture en vue 
de l'obtention de la patente qui. de toute fa~on, leur 
etait indispensable pour exercer leur industrie. Le 
PrHet a refuse de faire droit ä Jeur demande, en invo-
quant un arrete du Conseil d'Etat en date du 29 sep-
tembre t 920, interdisant notamment l' exercice de leur 
industrie ä tout forain ou colporteur non regulierement 
domicilie dans' le canton avant le t er novembre 1919. 
11 leur conseilla toutefois de s'adresser directement 
au Departement de Justice et Police. 
Ayant, pretend-il, constate que plusieurs des forains 
qui Haient en train de s'installer sur la pJace de fete 
arrivaient egalement d'une localite situee hors du canton 
et que certains d'entre eux avaient reussi ä obtenir leur 
patente gräce ä une vente fictive de leur etablissement 
a une personne regulierement domieiliee dans le canton, 
le recourant Schiffmann essaya d'user du meme pro-
cMe. L'operation ne donna toutefois aucun resultat. 
Le 31 decembre, les recourants ont alors tente une der-
niere demarche aupres du Prefet qui les renvoya de nou-
veau au Departement de Justice et Police. A 6 heures 
du soir, le Chef du service ge Police, sur l'ordre du Chef 
du Departement, leur a deiinitivement intime l' ordre 
de laisser leurs etablissements fennes. 
Le meme jour, le Departement adressait a la Direction 
de Police de Lausanne, par I'intermediaire du PrMet, 
Ja communication suivante : 
~(Nous vous infonnons que le Conseil d'Etat, dans 
sa seance du 30 decembre 1920, adeeide le maintien 
du statu quo en ce qui conserne sa deeision prise dans 
sa seance du 24 decembre 1920 et se refuse ä. apporter 
une derogation quelconque aux dispositions de l' arreb~ 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 21. 
du 29 septembre 1920, concernant diverses mesures 
ä prendre pour combattre Ia fievre aphteuse. » 
Par lettre du 21 janvier 1921, Ie PreIet de Lausanne 
a avise le mandataire des recourants, qui lui avait de-
mande des renseignements sur les motifs de sa deeision, 
que s'il avait refuse la patente, c'etait « premierement 
en application de l'arrete du 29 septembre 1920 con-
cernant diverses mesures ä prendre pour eombattre 
la fievre aphteuse et, deuxiemement, pour nous con-
fonner ä la deeision du Conseil d'Etat du 30 decembre 
1920 ... » 
B. -
Les recourants ont, en temps utile, fonne contre 
la decision du Preiet, ainsi que contre les deux decisions 
du Conseil d'Etat des 14 et 30 decembre 1920 un recours 
de droit public an Tribunal federal. Ils soutiennent que 
ces decisions sont contraires au principe de la liberte 
du commerce et de l'industrie (art. 31 Const. fM.) et 
qu'elles constituent egalement un deni de justice, c'est-
ä-dire une violation du princip~ de I'egalite des citoyens 
devant la loi (art. 4 Const. fed.). 
Le Conseil d'Etat a conclu au reiet du recours. 
Considiranl en droit: 
• 1. -
Le recours, en partie du moins, apparait ä pre-
miere vue comme depourvu d'objet. Ce dont les recou-
rants se plaignent, en effet, c'est que les autorites vau-
doises leur ont refuse une patente dont la possession 
devait leur p~nnettre d'exercer leur industrie ä Lausanne 
pendant les fetes de l' An. Comme la validite de la patente 
eut ete dans tous les cas limitee au delai d'un mois, 
l'admission du recours ne saurait ainsi, de toute fa~on, 
entrainer aucune consequence quant aux decisions 
attaquees et tout au plus pourrait-elle etre invoquee 
ä titre de precedent, si les recourants devaient se re-
trouver dans une situation semblable et ä supposer 
d'ailleurs que la disposition legale dont il s'agit soit 
encore en vigueur ä ce moment-la. 
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Staatsrecht 
Aussi bien les recourants ne pretendent pas ameller 
le Conseil d'Etat ä revenir sur sa decision, ni ä leur 
accorder actuellement Ja patente qui leur a etC refusCe. 
S'ils recourent, declarent-ils, c'est qu'ils se proposent 
d'ouvrir action contre les 
({ autorites eantonales en 
cause », pour obtenir reparation du prejudice qu'ils 
disent avoir souffert du fait de rarret de leur industrie, 
et que (I leur action ne peut avoir de chances serieuses 
d'aboutir » que si le Tribunal federal, statuant comme 
Cour de droit public, prononce au prealable rannulation 
des decisions !\ttaquees, comme eontraires aux dispo-
sitions des art. 4 et 31 Const. fed. Le Conseil d'Etat 
repond qu'il y a lieu de voir dans cet aveu meme une 
cause de rejet, attendQ, dit-H, « qu'il ne faut pas prejugt'l" 
une action civile eventuelle .• ) 
L'opinion du Conseil d'Etat ne saurait etre admiSt,. 
La question que souleve le present recours est uniqUt·-
ment celle de savoir si les decisions attaquees doivent 
ou non etre envisagees comme contraires aux dispo-
sitions constitutionnelles invoquees. Elle ne se confond 
done nullement avec celle qu'aura eventuellement il 
trancher le juge civil et ne pourrait etre examinee par 
lui qu'ä titre de question prejudicielle, en tant qu'il y 
aura lieu de rechereher si l'acte pretenduement domma-
gcable revet ou non le caractere d'un acte illicite. Or, 
en l' espece, la recevabilite du recours depend precisement 
de la question de savoir si le juge civil qui sera saisi de 
l'action en dommages-interets s'estimera ou non fonde 
ä examiner la constitutionnalite des decisions attaquees. 
Il n'est pas douteux que si l'action etait portee directe-
ment devant le Tribunal federal, ce dernier ne manque-
rait pas de se prononcer tout d'abord sur ce point. Mais 
les recourants ont incontestablement aussi le droit dc 
faire valoir leur pretention devant une juridiction can-
tonale. Or, si l'on en juge par certains precCdents (cf. 
notamment le jugement rendu le 26 oetobre 1920 par 
la Cour civile du canton de Vaud en la cause KappeIer 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 21. 
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eontre Commune de Lausanne). il n'est nullement certain 
que le juge vaudois s'estime qualifie pour apprecier 
la constitutionnalitC' d'une decision de l' auto rite exe-
cutive superieure du canton. On eomprendrait d'ailleurs, 
a la rigueur, que le juge eantonal se refusat par principe 
a aborder l'examen du grief d'inconstitutionnalite. 
alors que l'interesse aurait neglige de faire valoir ses 
moyens devant l'instanee federale, precisement quali-
fiee pour eela. 
Dans ces conditions, et si rou tient compte. d'autre 
part, du fait que, quelle que soit la decision du Tribunal 
federal, le juge eantonal devra se considerer comme 
Jie par elle, on ne saurait pretendre que le recours soit 
absolument depourvu d'objet. L'inten?t qu'il presente 
pour les recourants reside precisement dans le fait que 
l'arret de la Cour de droit public peut exercer, le cas 
eeheant, une eertaine influence sur le sort du proces 
civil ; cette circonstance ä elle seule suffit pour conferer 
au reeours un interet legitime et digue d'etre pris en 
consideration. 
Le recours est egalement reeevable en ce qui eoneerne 
les decisions attaquees. Bien que deux decisions du 
Conseil d'Etat des 14 et 30 decembre se bornent dans 
la forme ä enoneer un principe dejä formule dans l'arrele 
du 29 septembre ou ä s'y referer, il est inconteste qu'elles 
se rapportaient ä la requete des reeourants. Elles appa-
raissent done en l'espece eomme suseeptibles de former 
l'objet du re~ours au meme titre que le refus de la pa-
tente, soit la decision du prefet. Et s'il est vrai que la 
dCcision du PrCfet aurait pu donner lieu ä un reeours 
aupres du Conseil d'Etat, on comprend qu'apres les 
explications donnees par ce magistrat, les recourants 
n'aient pas juge utile d'engager eette nouvelle proee-
dure. Aueun grief ne saurait done lenr etre fait de ce 
chef. 
2. -
Sur le fond, reffet des dedsions attaquees a ete 
de priver les reeourants du beneIice d'une patente dont 
Ai; 4i I -
1921 
10 
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Staatarecbt 
l' obtention leur etait indispensable pour exercer leur 
activite dans le canton (Art. 34 de la loi vaudoise 'du 
5 mai 1899 sur la police du comnierce). Le refus de la 
,patente constituait donc en fait une entrave ä l' exercice 
de leur industrie et la premiere question qui se pose au 
regard des moyens presentes en recours est ceIle de 
savoir si cette mesure Hait ou non compatible avec le 
principe inscrit ä l'art. 31 Const. fed. 
Le Tribunal federal a juge ä maintes reprises que l'art. 
69 Const. fed. qui confere ä la Confederation le droit 
de prendre par voie legislative des mesures destinees 
ä lutter contre les epidemies et les epizooties ri'avait 
pas pour effet de priver les cantons de la faculte de 
Iegiferer egalement dans ce domaine ni meme d'ordonner 
des mesures de protection plus rigoureuses que celles 
prevues par la legislation federale (cf. RO 40 I p. 164), 
ainsi que les arrets rendus en les causes Zuberbühler 
du 26 novembre 1920 ct Wirteverein des Kantons 
Eern du 17 decembre 1920). De ce que le cant on de Vaud 
se trouvait donc incontestablement en droit de prendre 
certaines precautions contre l'extension de la fievre 
aphteuse, il ne s'ensuit pas toutefois que le Tribunal 
federal n'ait pas qualite po ur rechereher si les mesures 
ordonnees sont ou non compatibles avec le principe de 
la liberte du commerce et de !'industrie, car s'i! est vrai 
que des consideratiolls d'hygiene et de salubrite publique 
peuvent parfois l'emporter sur l'application stricte 
de ce principe, il a He egalement juge (cf. en particulier 
RO 40 I p. 164) qu'il fallait dans tous les cas que la 
mesure en question put se justifier par des motifs de 
police sanitaire. Si tel n'est pas le cas, c'est ä juste titre 
que l'interesse peut se plaindre d'une violation de l'art. 31 
Const. fed. et les cantons ne sauraient ä ce propos se 
prevaloir de la reserve prevue sous la lettre d de eette 
disposition. 
Ainsi pose, le probleme se ramene done, en l'espece. 
ä rechereher si la mesure dont on a fait applieation ä 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 21. 
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l'egard des recourants presentait reellement quelque 
interet au point de vue sanitaire, autrement dit, g'i! 
est possible de l'envisager serieusement comme un 
moyen de lutte propre ä prevenir l'extension de l'epi-
zootie. 
Le seul motif invoque ä l'appui du refus de la patente 
consistait dans le fait que les recourants n'etaient pas 
regulierement domicilies dans le canton. Il s'agissait, 
autrement dit. uniquement de l'application d'une mesure 
prevue par rart. 5 lettre c de l'arrete du Conseil d'Etat 
du canton de Vaud du 29 septembre 1920, aux termes 
duquel le eolportage et l'exercice d'une profession 
ambulante sont interdits notamment aux persOllßes 
(( qui n'Haient pas regulierement domiciliees dans le 
canton avant le 1 er novembre 1920. » Quelles que soient 
les raisons qui ont dicte le choix de cette date, le but 
d'une disposition de cette nature ne pouvait etre, 10-
giquement, que d'empecher le transport des bacilles 
ou des germes de 1a maladie d'un endroit contamine 
ä un endroit non contamine. Que les autorites eantonales 
se soient ä cet egard specialement preoccupees du danger 
que pouvaient presenter les colporteurs ou les forains, 
dont le metier comporte des deplacements frequents. 
Qn le eon~oit aisement. Ce que I'on n'arrive pas ä com-
prendre, par eontre, c'est l'importance que le Conseil 
d'Etat a attribue a la notion de domicile. Le fait. en 
effet. qn'un individu possede son domicile dans une 
certaine loea~ite du canton, ne eonstitue en soi-meme 
aueune garantie qu'il ne se rendra pas dans une localite 
ou un endroit contamines, sinon dans l'interieur du can-
ton, puisque le cas est specialement prevu par une autre 
disposition de l'arrete, mais dans un canton voisin ou 
meme a l'Hranger. 11 est assez rare, en effet, qu'un 
forain borne son activite aux limites du canton. Ou que 
se trouve son domicile, son metier l'entraine le plus 80U-
vent sur tout le territoire de la ConfCderation et parfois 
meme au delä des frontieres du pays, an hasard des 
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Staatsrecht. 
foires et des festivites. Du point de vue sanitaire, par 
consequent, ce qui importe, ce n'est pas l'endroit ou 
il a son domicile, mais celui d'ou il vient. A s'en tenir 
au cas particulier, on constate, par exemple, que Engel, 
qui a son domicile aZurich, venait de Bäle, ainsi que son 
materieI, que Heuseher, qui est domicilie a Saint-GaU, 
venait de Berne et que Schiffmann arrivait de FlawyI, 
bien qu'il etit son domicile a La Chaux-de-Fonds. D'apres 
la reglementation instituee par rarrete du 29 septembre 
1920, on arrive au contraire a ee resultat, que de deux 
forains, venant de Ia meme localite d'un eanton voisin, 
}'UII pourra se,voir refuser la patente, paree qu'il n'avait 
pas son domicile regulier dans le canton avant Ie 1 er 
novembre 1919, tandis que l'autre, simplement parce 
qu'il remplit eette condition, pourra venir s'installer 
librement dans le canton de Vaud avec tout son per-
sonnel et son bagage. Il est evident qu'une teIle diIfe-
renee de traitement ne peut se justifier -par de seuls 
motifs de police sanitaire. 
Le Conseil d'Etat a tente, il est vrai, d'etayer sa 
decision en faisant valoir qu'il n'etait exactement 
renseigne sur l' etendue de la fievre aphteuse que dans 
les limites du territoire cantönal et que s'll lui etait 
facile de regler la question . pour les personnes domi-
ciliees dans le canton, il n'en etait pas de meme de celles 
qui avaient leur domieiie. ailleurs. Cette observation 
peut etre fondre en fait, mais, eomme il resulte de 
l'exemple ci-dessus, ne justifie en aucune fa~on le choix 
du eritere adopte. Tout au plus aurait-eUe pu conduire 
a une distinction suivant que Ie colporteur ou le forain 
viennent d'une commune du canton ou d'un endroit 
situe hors du eanton. On objectera peut-etre qu'il est 
difficile d'exercer un contröle efficaee sur les allees et 
venues de ces personnes. En ce qui concerne le colpor-
teur, l' objection parait, il est vrai, fondee, mais aussi 
bien Ie Tribunal fMeral a-t-il egalement juge que les 
autorites cantonales pouvaient, pour des motifs de police 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 21. 
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sanitaire, interdire meme completement l'exercice de 
ce genre de commerce. Pour ce qui a trait aux forains, 
la question est plus delicate, car il ne semble pas, a 
premiere vue du moins, qu'il soit absolument impossible 
de les soumettre a un contröle. c'est-a-dire de s'enquerir 
de l'endroit d'ou ils viennent et de rechercher si cet 
endroit se trouve en territoire contamine. De ton te 
fa~on, la question ne presente pas un interet decisif 
en l'espece. puisque aussi bien les decisions dont est 
recours reposent sur de tout autres motifs, c'est-a-dire 
uniquement le fait de l'absence d'un domicile dans le 
canton. Il ne semble, d'ailleurs. nullement qu'en ce 
qui conceme les forains qui ont obtenu la patente, l~s 
autorites cantonales se soient preoccupees de savOIr 
de quelle localite Hs arrivaient et l'on peut tenir pour 
constant que les recourants n'etaient pas les senIs a 
avoir franehi les frontieres du canton. 
A s'en tenir exc1usivement au motif invoque, il resulte 
done bien de ce qui precede quc la mesure prise a l'egard 
des recourants ne presentait aucun interet pour la lutte 
contre l'epizootie. Les deeisions attaquees apparaissent 
done bien ainsi comme contraires au principe inserit a 
l'art. 31 Const. fM. et le recours doit par consequent 
etre declare fonde. 
• Dans ces conditions, il serait evidemment superflu 
de rechercher si ces memes decisions impliquent egale-
ment, comme les recourants r ont pretendu, une violation 
du principe de l'egalite des citoyens devant la loi. 
Le Tribunal lid/mI prononce: 
Le recours est admis. En consequence, les decisions 
du Conseil d'Etat du canton de Vaud des 14 et 30 de-
cembre 1920, de meme que la decision rendue par le 
Prefet de Lausanne au sujet des trois demandes de 
patente. sont annulees.