bge · 37_I_68 · 1911-02-23 · de
BGE 37 I 68
Öffentliches Recht


14. Arteil vom 23. Februar 1911
in Sachen Eugster-Züst und Mithafte gegen Appenzell A.=Rh.
Rechtliche Natur der Kantonalbank von Appenzell A.-Rh. : sie ist
keine Staatsanstalt, sondern eine selbständige juristische Person, deren
Interessen mit denjenigen des Fiskus bloss eng verknüpft sind, weshalb
in administrativer Hinsicht eine weitgehende Abhängigkeit der Bank
von den Organen des Staates besteht. Infolgedessen sind die in der
Kantonsverfassung aufgestellten Bestimmungen betreffend die Kompetenz
zur Dekretierung von « Ausgaben» (d. h. natürlich Staatsausgaben)
auf die Ausgaben der Kantonalbank nicht anwendbar.
A. — Seit einer Reihe von Jahren machte sich bei der Kan¬
tonalbank von Appenzell A.=Rh. das Bedürfnis nach einem, den
modernen Anforderungen entsprechenden Bankgebäude geltend. Um
die Unterbringung der Bank in einem geeigneten Gebäude zu
ermöglichen, wurde am 28. April 1901 durch einen Beschluß der
Landsgemeinde Art. 32 des Kantonalbankgesetzes vom 24. April
1887, welcher lautete:
Der nach Verzinsung des Gründungskapitals, nach Abschrei¬
„bung sämtlicher Unkosten und Verluste sich ergebende jährliche
„Reingewinn wird folgendermaßen verteilt:
„30% werden dem Reservefonds zugeschieden, bis derselbe die
„Höhe von 20 % des Gründungskapitals erreicht hat,
„70% fallen in die Staatskasse,“
durch folgende Bestimmung ersetzt:
„Der nach Verzinsung des Gründungskapitals und nach Ab¬
„schreibung sämtlicher Unkosten und Verluste sich ergebende jähr¬
„liche Reingewinn wird folgendermaßen verteilt:
„15% werden ausgeschieden zum Zwecke der Beschaffung
„passender Banklokalitäten;
„15 % werden dem Reservefonds zugeschieden, bis derselbe 30%
„des Gründungkapitals erreicht haben wird;
„70% fallen in die Staatskasse.
Ferner wurde dem Art. 33 des Bankgesetzes, soweit er hier in
Betracht kommt, folgende Fassung gegeben:
„Sobald der Reservefonds 30% des Gründungskapitals er¬
„reicht hat, hören die im Art. 32 demselben zugewiesenen Gewinn¬
„anteile auf, und es fließen alsdann die betreffenden Beträge der
„Staatskasse zu. Die Gewinnanteile werden dem Reservefonds
„erst dann wieder zufließen, wenu dieser unter den in Art. 32
„festgesetzten Betrag herabsinken sollte.
„Die dem Konto für Beschaffung passender Banklokalitäten
„bestimmten Anteile fallen der Staatskasse zu, sobald der gedachte
„Zweck erreicht ist oder sich mit dem geäufneten Fonds erreichen
„läßt.
Am 25. November 1909 genehmigte der Kantonsrat einen
Liegenschaftentausch, durch den die Kantonalbank in den Besitz
eines für die Errichtung des Bankgebäudes bestimmten Bauplatzes
kam.
Am 24. November 1910 beschloß nun der Kantonsrat:
„Der Regierungsrat ist beauftragt, dem Kantonsrat auf die
„Märzsitzung, eventuell auf eine früher abzuhaltende, außerordent¬
„liche Sitzung, Plan und Kostenvoranschlag für ein auf Rechnung
„der Kantonalbank zu bauendes Bankgebäude, welches auch an
„den Staat zu vermietende Lokale für die bereits heute schon in
„Herisau befindlichen Zweige der Staatsverwaltung enthält, vor¬
zulegen.“
Des ferneren erklärte sich der Kantonsrat kompetent, „von sich
aus in dieser Frage zu entscheiden“, d. h. von einer Vorlage an
die Landsgemeinde abzusehen.

B. — Gegen diesen letzteren, die Kompetenzfrage betreffenden
Beschluß des Kantonsrates richtet sich der vorliegende, rechtzeitig
und formrichtig ergriffene staatsrechtliche Rekurs mit dem Antrag,
es sei der angefochtene Beschluß wegen Verletzung von Art. 4
BV, Art. 32 und 33 des Kantonalbankgesetzes (in der Fassung
der Novelle) und Art. 42 Ziff. 4 KV aufzuheben und die Lands¬
gemeinde als zur Beschlußfassung in dieser Sache allein kompetent
zu erklären. Eventuell
„Die Landsgemeinde sei zu befragen, ob sie die Kompetenz be¬
„treffend die Erstellung eines Bank= und Staatsgebäudes für sich
„beanspruche, oder ob sie dieselbe dem Kantonsrate einräumen
„wolle.
Sämtliche Rekurrenten sind unbestrittenermaßen stimmberechtigte
inwohner des Kantons Appenzell A.=Rh.
C.-
Der Kantonsrat von Appenzell A.=Rh. hat auf Ab¬
weisung des Rekurses angetragen, da Art. 42 Ziff. 4 KV
nur auf die Ausgaben der Landeskasse, also nicht auf Aus¬
gaben der Kantonalbank beziehe, und da der angefochtene Beschluß
außerdem in Art. 32 und 33 des Bankgesetzes eine Stütze finde.
D. — Die in Betracht kommenden Bestimmungen der Kan¬
tonsverfassung lauten:
Art. 40 Abs. 1: Die Landsgemeinde besteht aus allen stimm¬
berechtigten Kantonseinwohnern.
Art. 42: Der Landsgemeinde als gesetzgebender Behörde steht
der Entscheid zu:
1. über Revision der Verfassung nach Maßgabe von Art. 83;
2. über Annahme oder Verwerfung der Gesetze;
3. über Staatsverträge gesetzgeberischer Natur;
4. über Kantonsratsbeschlüsse, welche für den gleichen Gegen¬
stand eine neue einmalige Ausgabe von mehr als 30,000 Fr.
oder eine neue jährlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als
10,000 Fr. zur Folge haben;
5. über Genehmigung der Jahresrechnung.
Art. 48: Der Kantonsrat hat folgende Obliegenheiten und
Befugnisse:
12. Beschlußfassung über neue einmalige Ausgaben, welche für
den gleichen Gegenstand höchstens 30,000 Fr., oder über neue
jährlich wiederkehrende Ausgaben, die höchstens 10,000 Fr. be¬
ragen.
Die im Kantonalbankgesetz vom 24. April 1887 enthaltenen
wesentlichsten Bestimmungen über Organisation, Geschäftsführung
und Beaufsichtigung der Kantonalbank sind aus Erw. 2 hienach
ersichtlich.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. — Da sich die Rekurrenten über einen Eingriff des Kan¬
tonsrates in die verfassungsmäßigen Kompetenzen der Lands¬
gemeinde, bezw. in das Gesetzgebungsrecht des Volkes, sowie über
eine angeblich bei diesem Anlaß begangene willkürliche Gesetzes¬
verletzung beschweren, und also nicht etwa das Zustandekommen
eines fakultativen Referendums in Frage steht, so ist das Bundes¬
gericht zur Behandlung des Rekurses kompetent.
Aus dem gleichen Grunde ist auch die Aktivlegitimation der
Rekurrenten als gegeben zu erachten, da sie unbestrittenermaßen
stimmberechtigte Kantonseinwohner und daher gemäß Art. 40 KV
Mitglieder der Landsgemeinde sind, die Landsgemeinde aber als
solche kein Organ besitzt, das zur Wahrung ihrer Prärogativen
gegenüber den Behörden, insbesondere gegenüber dem Kantonsrate,
berufen wäre.
2. — Ein verfassungswidriger Eingriff in die Kompetenzen
der Landsgemeinde liegt nur dann vor, wenn gesagt werden muß,
daß der angefochtene Kantonsratsbeschluß im Sinne des Art. 42
Ziff. 4 KV eine „neue einmalige Ausgabe von mehr als 30,000
Fr.“ zur Folge hatte.
Nun handelte es sich im vorliegenden Falle allerdings um eine
„neue einmalige Ausgabe von mehr als 30,000 Fr.“ Dagegen
fragt es sich, ob die zitierte Verfassungsbestimmung nicht aus
dem Grunde hier unanwendbar war, weil sie sich offenbar nur
auf Ausgaben des Staates bezieht, der angefochtene Beschluß
aber keine Ausgabe des Staates, sondern eine solche der Kan¬
tonalbank zum Gegenstand hat.
In dieser Beziehung ist vor allem zu konstatieren, daß die
Kantonalbank von Appenzell A.=Rh., wie übrigens die meisten
schweizerischen Kantonalbanken und kantonalen Ersparniskassen

(vergl. BGE 5 S. 609, 6 S. 59 ff. Erw. 2, S. 228 f., 11
S. 65), keine bloße Staatsanstalt ist, sondern daß sie neben dem
Staate, und von diesem in ökonomischer Hinsicht durchaus unab¬
hängig, ihre besondere Existenz führt und sogar die juristische
Persönlichkeit besitzt. Es ergibt sich dies deutlich aus den Be¬
stimmungen des Kantonalbankgesetzes über das Gründungs¬
kapital (Art. 2), über die der Bank hiefür vom Staate zu
berechnenden Zinsen (Art. 3), über die Befugnis der Bank zur
Ausgabe von Banknoten (Art. 6 ff., wobei zu beachten ist, daß
die Banknoten, solange die Notenemission dauerte, nicht etwa
namens des Staates, sondern namens der Kantonalbank als solcher
ausgegeben wurden), über die Berechtigung zur Aufnahme eines
Anleihens (Art. 10), über die Ausstellung der Obligationentitel
(Art. 11), über die Verwendung des Reingewinnes (Art. 32),
namentlich aber aus den Art. 4 und 8, worin der Staat für die
Verbindlichkeiten der Bank die „Haftbarkeit“ übernahm, „soweit
ihre eigenen Mittel nicht ausreichen“, und wonach er für 60%
der jeweiligen Notenemission beim Bunde „Garantie“ zu leisten
hatte. Es ist klar, daß es einer solchen Garantieleistung nicht
bedurft hätte, wenn die Kantonalbank nur ein Zweig der Staats¬
verwaltung wäre, und daß alsdann auch in Art. 4 nicht von
einer bloß subsidiären Haftung des Staates „für die Verbind¬
lichkeiten der Bank“ gesprochen worden wäre.
An dieser ökonomischen Selbständigkeit der Bank wird dadurch
nichts geändert, daß nach den Bestimmungen des Kantonalbank¬
gesetzes dem Staate ein Oberaufsichtsrecht über die Bank zusteht:
daß es z. B. der Kantonsrat ist, welcher die Höhe der Noten¬
emission bestimmt, sowie über eine allfällige Erhöhung des Obli¬
gationenkapitals Beschluß faßt (Art. 6 und 10); daß ferner die
Übernahme neuer Geschäftszweige vom Kantonsrat zu bewilligen
ist (Art. 14), der Erlaß der nötigen Verordnungen und Geschäfts¬
reglemente ihm zusteht (Art. 20), der jährliche Rechnungsabschluß
ihm vorzulegen ist (Art. 31), die Bankverwaltung, die Bank¬
kommission, der Direktor und der Kassier von ihm, und die
übrigen Angestellten vom Regierungsrat gewählt werden (Art. 23,
25 u. 30), usw. Aus allen diesen Bestimmungen ergibt sich zwar
in administrativer Hinsicht eine weitgehende Abhängigkeit der
Kantonalbank vom Staate; dagegen wird dadurch keineswegs ein
Aufgehen der Bank im Staate, bezw. des Bankvermögens im
Staatsvermögen, oder der Bankrechnung in der Staatsrechnung
bedingt. Die Rekurrenten haben denn auch selber ausdrücklich zu¬
gegeben, daß die Kantonalbank „ein Geschäft für sich“ ist, m. a. W.
daß sie ihre eigene ökonomische Existenz führt.
3. — Bei dieser Sachlage ist nun nicht anzunehmen, daß
Art. 42 Ziff. 4 KV auch für die Ausgaben der Kantonalbank
gelte. Denn da der Zweck einer jeden Staatsverfassung in erster
Linie die Organisation des Staatswesens ist, erscheint es gewiß
als das nächstliegende (vergl. übrigens betreffend einen ähnlichen
Fall: BGE 18 S. 480 Erw. 3), diejenigen Bestimmungen einer
konkreten Verfassung, durch welche die Kompetenz zur Dekretierung
von „Ausgaben“ geregelt wird, auf die Ausgaben des Staates
und nur auf diese zu beziehen. Speziell, was die Verfassung des
Kantons Appenzell A.=Rh. betrifft, so ergibt sich aus dem Berichte des
Verfassungsrates („Revisionsrates“) vom Jahre 1908, daß bei
der Aufstellung der Bestimmungen der Art. 42 Ziff. 4 und 48
Ziff. 12 nur an diejenigen Ausgaben gedacht wurde, die das
„Budget“, d. h. das Staatsbudget belasten. — Für die Limitie¬
rung des vom Staate hinsichtlich der Kantonalbank übernommenen
Risikos war bereits durch die Vorschriften des Kantonalbankgesetzes
über die Kontrollbefugnisse des Kantonsrates gesorgt worden, und
zwar in einer offenbar wirksameren und angemesseneren Weise,
als dies durch eine Bestimmung von der Natur des Art. 42
Ziff. 4 KV hätte geschehen können. Es ist denn auch klar, daß
schon der normale Betrieb einer Bank mit zwei Millionen eigenem
Vermögen und ebensoviel Obligationenkapital zahlreiche Geldbe¬
wegungen von über 30,000 Fr. umfaßt, die sich als „Ausgaben“ im
Sinne der angeführten Verfassungsbestimmung darstellen würden,
wenn diese wirklich auch auf die Kantonalbank anwendbar wäre.
Es würde aber geradezu einer Verunmöglichung des Geschäfts¬
betriebes der Bank gleichkommen, wenn für jede solche „Ausgabe“
von mehr als 30,000 Fr. ein besonderer Beschluß der ordent¬
licherweise nur einmal im Jahre abzuhaltenden Landsgemeinde
erforderlich wäre.
4. -
Im weiteren ist festzustellen, daß es sich, entgegen den
Ausführungen der Rekurrenten, im vorliegenden Falle in der Tat
um eine Ausgabe der Kantonalbank und nicht des Staates

handelte. Es ist unbestritten, daß nach den Intentionen des Kan¬
tonsrates die erforderliche Bausumme dem Vermögen der Kantonal¬
bank entnommen bezw. auf Rechnung der Bank beschafft werden
soll. Allerdings besteht die Absicht, ein Gebäude zu errichten,
welches außer den für die unmittelbaren Bedürfnisse der Bank
selber bestimmten Lokalitäten auch noch passende Räumlichkeiten für
staatliche Bureaux enthalten soll, wobei vorgesehen ist, daß der
Staat zur Kantonalbank in ein Mietverhältnis trete. Es mag
nun richtig sein, daß durch die Erstellung eines solchen Gebäudes,
das mehr Lokalitäten enthält, als die Bank momentan benötigt,
der Zeitpunkt, in welchem nach Art. 33 des Kantonalbankgesetzes
der volle Reingewinn der Bank für den Staat verfügbar sein
wird, in eine weitere Zukunft hinausgerückt wird, als wenn nur
ein den gegenwärtigen Bedürfnissen entsprechendes Gebäude er¬
richtet würde. Dadurch wird indessen die zur Erstellung des Bank¬
gebäudes erforderliche Ausgabe nicht zu einer Ausgabe der Staats¬
kasse, sondern sie bleibt eine solche der Bank. Würde entsprechend
dem Postulat der Rekurrenten bei der Frage, ob eine Staats¬
ausgabe vorliege, auf das Interesse des Staates an der Prospe¬
rität der Kantonalbank bezw. an der Erzielung eines möglichst
hohen und möglichst ungeschmälert in die Staatskasse fließenden
Gewinnes der Bank abgestellt, so müßten überhaupt alle Ausgaben
der Bank als Staatsausgaben, sowie alle von ihr abgeschlossenen
zweiseitigen Rechtsgeschäfte als Belastungen des Staates betrachtet
und, sofern es sich um ein Geschäft von über 30,000 Fr. handeln
würde, der Landsgemeinde unterbreitet werden, eine Konsequenz,
die, wie bereits konstatiert, praktisch durchaus unannehmbar wäre.
5. — Da sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, daß
der Kantonsrat mit dem angefochtenen Beschluß jedenfalls nicht
in die durch Art. 42 KV geregelten Befugnisse der Landsgemeinde
eingegriffen hat, so bedarf es keines Eintretens auf den in der
Rekursantwort eingenommenen Standpunkt, daß sich die Kompetenz
des Kantonsrates zum Erlasse jenes Beschlusses eventuell aus der
im Jahre 1901 von der Landsgemeinde genehmigten Abänderung
der Art. 32 und 33 des Bankgesetzes ergeben würde (wonach
vom Reingewinn der Kantonalbank vor allen andern Dotationen
zunächst 15% „zum Zwecke der Beschaffung passender Bank¬
lokalitäten" auszuscheiden sind). Und ebensowenig braucht mit den
Rekurrenten untersucht zu werden, ob die Frage der Errichtung
eines Kantonalbankgebäudes bereits durch den im Jahre 1909
vom Kantonsrat gutgeheißenen Landabtausch präjudiziert worden
war. Wohl aber ist festzustellen, daß der angefochtene Beschluß,
entgegen einer Behauptung der Rekursschrift, weder eine „Abänderung
eines von der Landsgemeinde angenommenen Gesetzes“ (gemeint
ist wiederum die Kantonalbanknovelle vom 28. April 1901), noch
eine willkürliche Gesetzesverletzung in sich schließt. Durch die
Novelle vom Jahre 1901 war bloß bestimmt worden, daß all¬
jährlich 15% des Reingewinns der Bank zum Zwecke der Be¬
schaffung passender Banklokalititäten auszuscheiden seien. Darüber
jedoch, ob, wann und wie gebaut werden solle, war nichts be¬
schlossen worden. Wenn also nachträglich ein solcher Beschluß
erfolgt ist, so kann darin nur eine Ergänzung und nicht eine
Abänderung der Novelle erblickt werden. Ob aber der Kantons¬
rat zu einer solchen Ergänzung kompetent war, oder ob es eines
Beschlusses der Landsgemeinde bedurfte, ist eine nicht nach der
mehrerwähnten Gesetzesnovelle, sondern nach der Verfassung zu
entscheidende Frage, die denn auch, wie dargetan, wenigstens vom
Standpunkte des Art. 42 KV aus, im ersteren Sinne zu be¬
antworten war.
Eine willkürliche Gesetzesverletzung ist endlich auch darin nicht
zu erblicken, daß, wie bereits konstatiert, der Kantonsrat einem
Projekte die Genehmigung erteilt hat, welches, außer der Be¬
schaffung der für die Bank selber nötigen Räumlichkeiten, auch
noch die Kreierung geeigneter Lokale für die Staatsverwaltung
vorsieht. Es ist klar, daß unter der Beschaffung passender Bank¬
lokalitäten sehr wohl auch die Errichtung eines mehr Räumlichkeiten,
als momentan absolut notwendig, umfassenden Monumental¬
sei es mit Rücksicht auf
baues verstanden werden konnte,
spätere Bedürfnisse, sei es um die Bedeutung der Kantonalbank
nach außen hervortreten zu lassen, oder auch nur zum Zwecke
einer rationellen Ausnützung des vorhandenen Bauplatzes. Ob
aber die Errichtung eines solchen Monumentalbaues wirklich im
Interesse der Kantonalbank liege, bezw. inwieweit hiebei auch die
Interessen der gegenwärtig in mehr oder weniger ungeeigneten
Lokalitäten untergebrachten Staatsverwaltung zu berücksichtigen
seien, und ob daher die für die Kantonalbank momentan ent¬

behrlichen Räumlichkeiten dem Staate zu vermieten seien, oder
ob sich im Gegenteil die Vermietung an Private empfehle, usw.,
waren alles bloße Zweckmäßigkeits= und Angemessenheitsfragen,
deren Überprüfung nicht Sache des Bundesgerichtes ist.
6. — Was das Eventualbegehren der Rekurrenten betrifft
(es möchte über die streitige Kompetenzfrage die Landsgemeinde
„um ihre Meinung angegangen werden"), so ist vor allem zu
bemerken, daß eine Gutheißung dieses Begehrens höchstens dann
hätte in Frage kommen können, wenn über die Nichtanwendbarkeit
des Art. 42 Ziff. 4 KV auf Ausgaben der Kantonalbank irgend¬
welche Zweifel möglich wären, was jedoch nach den vorstehenden
Ausführungen nicht der Fall ist.
Im übrigen könnte jener „Eventualantrag“ allerdings auch
dahin aufgefaßt werden, daß für die Landsgemeinde die sog.
Kompetenzkompetenz vindiziert werden wollte, d. h. daß nach
der Auffassung der Rekurrenten der Kantonsrat von vornherein
verpflichtet gewesen wäre, die Landsgemeinde darüber zu befragen,
ob sie die Kompetenz zur Beschlußfassung über die Errichtung eines
Bankgebäudes für sich in Anspruch nehme, und daß somit der
Kantonsrat schon durch die Unterlassung einer solchen Anfrage,
bezw. durch die selbständige Beantwortung der Kompetenzfrage,
in die Entscheidungsbefugnisse der Landsgemeinde eingegriffen
habe. Dieser Standpunkt wäre indessen ohne weiteres als unbe¬
gründet zu bezeichnen. Weder haben die Rekurrenten irgend eine
positive Verfassungs= oder Gesetzesbestimmung angeführt, gemäß
welcher derartige Kompetenzfragen der Landsgemeinde vorgelegt
werden müßten, noch würde ein solches Verfahren überhaupt mit
dem staatsrechtlichen Charakter der Landsgemeinden im allgemeinen
und speziell derjenigen von Appenzell A.=Rh. (deren Geschäfts¬
ordnung gemäß Art. 45 Abs. 1 KV vom Kantonsrat festgesetzt
wird, und an welcher nach Art. 45 Abs. 3 keine Diskussion ge¬
stattet ist) im Einklang stehen.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.