bge · 47_I_484 · 1921-12-22 · de
BGE 47 I 484
Öffentliches Recht


484 
Staatsrecht. 
V. AUTONOMIE DER LANDESKIRCHE 
AUTONOMIE DE L'EGLISE NATIONALE 
61. Urteil vom 22. Dezember 1921 i. S. Eirchgemeinde 
Neumüuster und Kitbeteiligte gegen Zürich. 
Beschluss des Regierungsrates, wodurch einer von der Synode 
der evangelischen Landeskirche des Kantons (Zürich) be-
schlossenen Ergänzung der Kirchenordnung i. S. der Wähl-
barkeit auch von Frauen als Pfarrer die staatliche Geneh-
migung versagt wird. Anfechtung wegen Verletzung der 
verfassungsmässig gewährleisteten Autonomie der Landes-
kirche und weil die Behandlung des Pfarramts als «öffent-
liches Amt & i. S. der von der Wählbarkeit zu solchen han-
delnden allgemeinen Bestimmungen der Verfassung will-
kürlich, jedenfalls unrichtig sei. Umfang der- Kognition des 
Bundesgerichts in Bezug auf beide Fragen. Beschwerde-
legitimation. Abweisung der Beschwerde. 
I. A. -
Der im Titel {( Unterrichts- und Kirchen-
wesen » stehende Art. 63 der zürcherischen Verfassung 
vom 18. April 1869 bestimmt in Absatz 3 und 4 : 
« Die evangelische Landeskirche und die übrigen kirch-
lichen Genossenschaften ordnen ihre Kultusverhältnisse 
selbständig unter Oberaufsicht des Staates. 
II Die Organisation der ersteren mit Ausschluss jedes 
Gewissenszwanges bestimmt das Gesetz. " 
Art. 64 Abs. 1, 2 und 3 lautet: 
«( Die Kirchgemeinden wählen ihre Geistlichen und die 
Schulgemeinden die Lehrer an ihren Schulen aus der 
Zahl der Wahlfähigen. 
» Der Staat besoldet die Geistlichen und unter Mit-
beteiligung der Gemeinden die Lehrer im Sinne mög-
lichster Ausgleichung und zeitgemässer Erhöhung der 
Gehalte. 
» Die Lehrer an der Volksschule und die Geistlichen 
Autonomiefder Landeskirche. Ne 61. 
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der vom Staate unterstützten kirchlichen Genossen-
schaften unterliegen alle sechs Jahre einer Bestätigungs-
wahl U.s.w. » 
B. -
Das Gesetz betreffend die Organisation der 
evangelischen Landeskirche des Kantons Zürich vom 
26. Oktober 1902, welches an die Stelle des früheren Ge-
setzes betreffend das Kirchenwesen des Kantons Zürich 
vom 20. August 1861 trat. erklärt in § 1 die evangelische 
Landeskirche des Kantons als einen Teil der gesamten 
christlichen Kirche mit dem Zweck der Erweckung und 
Erhaltung religiöser Gesinnung und sittlichen Lebens 
ihrer Glieder nach Christi Lehre und Vorbild zum Heile 
der Einzelnen, zur Erbauung der Gemeinden und zum 
Wohle des Volkes, welcher Zweck gemäss den Grund-
sätzen des Protestantismus und entsprechend der ver-
fassungsmässig gewährleisteten Glaubensfreiheit zu er-
rdchen gesucht werde. Die §§ 2 und 3 lauten: « § 2 : 
Die Landeskirche steht bezüglich ihrer Organisation 
unter der Gesetzgebung des Staates (Art. 63 der Staats-
verfassung). I) 
» Die Oberaufsicht des Staates wird durch den Kan-
tonsrat ausgeübt. Die Jahresberichte des Kirchenrates 
und die Protokolle über die Verhandlungen der Kirchen-
synode sind dem Regierungsrate zuzustellen. Dieser er-
stattet darüber Bericht an den Kantonsrat. )) 
» § 3 : Die Landeskirche ist innerhalb der Schranken 
dieses Gesetzes berechtigt, die kirchlichen Angelegen-
heiten selbständig zu ordnen und zu verwalten (Art. 63 
der Staatsverfassung). 
» ßemgemäss hat die Synode eine Kirchenordnung zu 
erlassen (vgl. § 39 a und c, §§ 7. 8, 14, 30, 46 Ziff. 9; 54, 
57 u. 78), welche dem Regierungsrate zur Prüfung ihrer 
Verfassungs- und Gesetzmässigkeit vorzulegen ist. » 
Nach § 4 bestreitet der Staat im allgemeinen die 
Leistungen für die ökonomischen Bedürfnisse der Landes-
kirche, namentlich die Bescldungen der Geistlichen. § 7 
bezeichnet als Mitglied der Landeskirche jeden evangeli-
486 
Staatsrecht. 
sehen Einwohner des Kantons, der nicht seinen Austritt 
genommen hat, und § 9 räumt das Stimmrecht in kirch-
lichen Angelegenheiten jedem Mitgliede ein, das das 
. 
20. Altersjahr zurückgelegt hat und im Aktivbürgerrecht 
nicht eingestellt ist (Art. 18 u. 50 der Staatsverfassung) ; 
vorbehalten bleiben die Beschränkungen in § 40 des 
Gemeindegesetzes (Erfordernis der Deposition der Aus-
weisschriften). Der Kanton ist nach dem Gesetz in 
Kirchgemeinden eingeteilt, neben denen auch eine fran-
zösische Kirche besteht. Der dritte Abschnitt handelt 
von den kirchlichen Behörden, als welche die Gemeinde-
kirchenpflege, die Bezirkskirchenpflege und für den 
ganzen Kanton die Synode und der Kirchenrat genannt 
sind. Die Gemeindekirchenpflege wird von der Kirch-
gemeinde bestellt; die Geistlichen haben darin Sitz und 
beratende Stimme, sie können auch zu Mitgliedern, nicht 
aber zu Präsidenten der Behörde gewählt werden (§ 24 
Abs. 2). Die in den Kantonsratswahlkreisen gewählte 
Synode hat u. a. die Kirchenordnung aufzustellen und 
fünf Mitglieder des Kirchenrates zu wählen (§ 39 litt. a 
und b). Diesem, dem überdies zwei vom Kantonsrat 
bestellte Mitglieder angehören und der im wesentlichen 
Vollziehungs- und Vorberatungsbefugnisse hat, steht 
selbständig die Prüfung und Ordination der Pfarramts-
kandidaten zu, soweit erstere nicht nach interkantona-
lem Konkordate einer anderen Behörde übertragen ist, 
ferner die Aufnahme fremder 'Geistlicher in den Verband 
der zürcherischen Geistlichkeit, die Erteilung des Rechts 
zur Aushülfe im Pfarrdienst und die Wahl der Pfarr-
verweser, Pfarrhelfer und Vikare (§ 46 Ziff. 8, 9 und 10) ; 
er übt auch die Oberaufsicht über die kirchlichen Be-
hörden und die Geistlichen aus (§ 46 Ziff. 12). Von den 
letzteren handelt der vierte die §§ 51 bis 78 umfassende 
Abschni tt: § 54 lautet : 
,( Die Kirchgemeinden wählen ihre Pfarrer aus der 
Zahl der wahlfähigen Geistlichen. Wahlfähig sind die 
nach den Vorschriften der Landeskirche ordinierten oder 
Autonomie der Landeskirche. N0 61. 
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gemäss Konkordatsbestimmungen oder durch Beschluss 
des Kirchenrates auf Grund der Kirchenordnung als 
wälhbar anerkannten Geistlichen. » 
In § 55 wird der Art. 64 Abs. 3 KV inbezug auf die 
Amtsdauer der Geistlichen wiederholt. § 56 regelt das 
Verfahren bei Erledigung einer Pfarrstelle. § 57 um-
schreibt die kirchlichen Obliegenheiten der Pfarrer und 
§ 58 setzt die Besoldungen fest. § 66 bestimmt: 
« Im Falle der Suspension eines Geistlichen oder Be-
stellung eines Vikariates im Sinne von § 47 (als durch 
den Kirchenrat verfügte Disziplinarmassnahmen) setzt 
d~ Kirchenrat die aus dem Einkommen des Geistlichen 
zu entrichtende Besoldung des Vikars bezw. den bezüg-
lichen Beitrag fest. 
» Ein suspendierter Geistlicher ist während der Dauer 
seiner Suspension auf keine geistliche Amtsstelle wähl-
bar. 
»Wird ein Geistlicher durch richterliches Urteil seines 
Amtes entsetzt und für unfähig erklärt, ein geistliches 
Amt zu bekleiden, so ist er aus der Liste des zürcherischen 
Ministeriums zu streichen. Der Kirchenrat ist berechtigt, 
Geistliche in den Ruhestand zu versetzen, unter Vorbehalt 
des Rekurses an den Regierungsrat (§ 68). » 
C. -
Die durch das Kirchengesetz vorgesehene, von 
der Synode am 13. Februar 1905 erlassene und vom 
Regierungsrat unter einigen Vorbehalten am 22. Juni 
1905 genehmigte Kirchenordnung verweist in § 18 für 
die Wahl der Beamten und Angestellten der Kirch-
gemeinden auf das allgemeine Gesetz vom 7. Winter-
monat 1869 betr. die Wahlen und die Entlassung der 
öffentlichen Beamten und Angestellten, für die Pfarr-
wahlen auf die regierungsrätlich genehmigte Verordnung 
des Kirchenrates vom 26. Februar 1903. Der vierte Ab-
schnitt betrifft «die Geistlichen». Unter den allgemei-
nen Bestimmungen wird zunächst die Prüfung und Ordi-
nation geregelt: §§ 37 und 381auten : 
« § 37. Wer an eine Pfarrstelle des Kantons Zürich. 
488 
Staatsrecht. 
gewählt zu werden wünscht, hat sich über -die für das 
geistliche Amt erforderlichen persönlichen Eigenschaften 
sowie über die vorgeschriebene wissenschaftliche Bildung 
• und über die praktische Befähigung auszuweisen. Ersteres 
geschieht durch die vom Kirchenrate behufs Zulassung 
zu den Prüfungen auszustellende Empfehlung, letzteres 
durch die ordnungsgemäss vor der theologischen Kon-
kordatsbehörde abzulegenden Prüfungen (Konkordat 
vom 19. Februar 1862; Reglement dazu vom 25. April 
1898). )) 
({ § 38. Kandidaten des Predigtamtes oder Geistliche. 
welche den Kon"{tordatsprüfungen entsprechende Exa-
mina bestanden haben, können vom Kir~henrat auf 
Grund eines Kolloquiums (mündliche Prüfung) unter 
die im Kanton Zürich wählbaren Geistlichen aufgenom-
men werden, vorausgesetzt, dass sie Schweizerbürger 
sind und gute Zeugnisse über ihren Wandel und eventuell 
auch über ihre bisherige pfarramtliche Berufstätigkeit 
beibringen. 
)) Kandidaten für das Pfarramt der französischen 
Kirchgemeinschaft in Zürich haben kein Kolloquium 
zu bestehen, insofern sie im übrigen den Wählbarkeits-
anforderungen der Kirchenordnung entsprechen. 
)) Auf Grundlage der vor sc.hweizerischen Kirchen-
behörden innerhalb oder ausserhalb des Konkordats-
gebietes abgelegten Prüfungen kann die Wählbarkdt an 
zürcherischen Gemeinden zuerkannt werden, wenn sich 
der betreffende Geistliche bereits in praktischer Wirksam-
keit als tüchtig erwiesen hat. J) 
Nach § 39 folgt auf die Schlussprüfung die Ordination 
oder Einsegnung zum geistlichen Amt, die voneiuem 
Mitglied des Kirchenrates vollzogen und denjenigen 
Kandidaten erteilt wird, welche -der Kirchenrat zur 
Konkordatsprüfung empfohlen hat (K.-O. § 37 u. Art; 7 
des Konkordats), ebenso den andernin den kantonalen 
Kirchendienst aufgenommenen Geistlichen, sofern sie 
nicht bereits ordiniert sind, woran sich dann das zu 
Autonomie der Landeskirche. N° 61. 
489 
leistende -
ausschliesslich die kirchlichen Aufgaben be-
treffende -
Gelübde anschliesst. Unter dem Titel «Wahl 
und Einsetzung) bestimmt § 40: ({ Betreffend Wahl, 
Wählbarkeit, Wahlverfahren, Bestätigungswahlen gelten 
die Bestimmungen der §§ 54 bis 56 des Kirchengesetzes.) 
Das Ver f a h ren bei den Pfarrwahlen wird durch 
die Verordnung vom 26. Februar 1903 geregelt. 
D. -
Nach dem Konkordat zwischen den Kantonen 
Zürich, Aargau, Appenzell A.-Rh., Thurgau und Glarus 
betreffend gegenseitige Zulassung evangelisch-reformier-
ter Geistlicher in den Kirchendienst vom 19. Februar 
1~62, dem in der Folge auch noch Schaffhausen, St. Gal-
len, Basel-Stadt und Basel-Land beigetreten sind, ver-
pflichteten sich diese Kantone, alle unter den vereinbarten 
Bestimmungen examinierten Kandidaten in den Kirchen-
dienst zuzulassen. Es ist darin eine gemeinsame Prü-
fungsbehörde vorgesehen, die jeden Kandidaten zu den 
theologischen Prüfungen zulässt, wenn er gewisse Be-
dingungen erfüllt, darunter eine Empfehlung der kom-
petenten Kirchenbehörde des Kantons, in dem er seinen 
bleibenden Wohnsitz hat und ein Zeugnis untadelhafter 
Sitten. Dem Kandidaten, der die vorgesehenen Prü-
fungen in genügender Weise bestanden hat, wird von der 
Prüfungsbehörde ein Zeugnis der 'Vahlfähigkeit ausge-
s'tellt, und in dem Kanton, der ihn zum Examen empfoh-
len hat, mit möglichster Beförderung die Ordination 
erteilt, wodurch derselbe für den ganzen Umfang des 
Konkordatsgebiets wahlfähig "ird. Geistlichen, die von 
ausserhalb des Konkordatsgebietes herkommen und in 
einem Kanton zum Kirchendienst zugelassen worden 
sind, kommt damit die Wahlfähigkeit in den übrigen 
Konkordatskantonen nicht zu. 
E. -
Am 7. Januar 1914 hat der zürcherische Er-
ziehungsrat ein Reglement über theologische Fakultäts-
prüfungen an der Universität Zürich erlassen. Es sieht 
in § 1 vor, dass ({ Personen schweizerischer Herkunft, 
die auf Grund der bestehenden Ordnungen und Vor-
490 
Staatsrecht. 
schriften zu den offiziellen Prüfungen der Konkordats-
behörde nicht zugelassen werden können (z. B. Damen) ». 
• sowie Ausländer. die in ihrer Heimat zur Ablegung einer 
Prüfung keine Gelegenheit haben oder aus besondern 
Gründen sich dazu nicht meldeten, sich einer solchen 
Prüfung durch die theologische Fakultät unterziehen 
können. § 2 sagt: Das über eine bestandene Prüfung aus-
zustellende Zeugnis hat nicht die gleiche Geltung wie 
. ein Zeugnis einer staatlich eingesetzten Prufungsbehörde 
und verleiht insbesondere nicht die Anstellungsfähigkeit 
im Kirchendienst ; es enthält aber 'die Erklärung der 
Fakultät, dass der Geprüfte sich über das Mass von 
Kenntnissen und praktischer Befähigung (m!t Ausnahme 
von § 24) ausgewiesen habe, welche bei den Prüfungen 
der Konkordatsbehörde gefordert wird. 
11. A. -
Art. 16 der Kantonsverfassung vom 18. April 
1869 lässt die 
{( bürgerliche Handlungsfähigkeit, das 
Stimmrecht und die Wählbarkeit zu allen Aemtern \) 
gleichzeitig mit dem zurückgelegten 20. Altersjahre be-
ginnen. Durch Art. 17 sind die im Kanton niedergelas-
senen Schweizerbürger in Ausübung aller politischen 
Rechte den Kantonsbürgern gleichgestellt. Art. 18 be-
stimmt: {{ Die Einstellung im Aktivbürgerrecht und in 
der Wählbarkeit erfolgt: 
1. mit dem Verlust der bürgerlichen Handlungsfähig-
keit ; 
. 
2. wegen entehrender Verbrechen oder Vergehen, durch 
gerichtliches Urteil; 
3. infolge Konkurses, gleichviel ob durchgeführten oder 
wieder aufgehobenen. jedoch nur in Fällen der Verschul-
dung und zwar durch gerichtlichen Entscheid auf die 
Dauer von 1 bis 10 Jahren; 
4. wegen dauernder Almosengenössigkeit und nur 
während derselben. » 
B. -
In der Volksabstimmung vom 29. Januar 19~11 
wurde ein Absatz 2 zu Art. 16 angenommen, der lautet: 
{{ Die Gesetzgebung hat zu bestimmen, inwieweit bei der 
Autonomie der Landeskirche. N° 61. 
491 
Besetzung öffentlicher Aemter das Stimmrecht und die 
Wählbafkeit auch Schweizerbürgerinnen verliehen wer-
den können .. » 
III. A. -
Im Auftrage der Kirchensynode schlug der 
Kirchenrat am 17. Februar 1915 dem Kantonsrat als 
Initiativbegehren in Form einer einfachen Anregung vor, 
das Stimmrecht in kirchlichen Angelegenheiten und das 
~echt der. Wählbarkeit innerhalb der verfassungsmäs-
slgen Bestimmungen auch den weiblichen schweizeri-
schen Mitgliedern der Landeskirche einzuräumen, welche 
das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt haben. Der Re-
gi~rungsrat, dem die Sache überwiesen wurde, beantragte 
in einer Weisung vom 15. Januar 1916, der Anregung 
durch Abänderung der §§ 9 und 33 des Kirchengesetzes 
grundsätzlich unter Beschränkung auf die Einräumung 
des W a h I rechtes und der Wählbarkeit für die Besetzung 
der kirchlichen öffentlichen Aemter zu entsprechen. 
Immerhin sollte danach die Wählbarkeit zum Pfarramt 
ausgeschlossen sein. Das Gesetz kam nicht zur Annahme 
und die Initiative wurde von der Synode am 2. März 1921 
vorläufig zurückgezogen. 
B. -
In dem Entwurf zu einem Gesetz betreffend die 
Wahlen und Abstimmungen (Antrag der Redaktions-
kommission vom 11. September 1916) ist in § 1 gesagt, 
dass das Stimmrecht nur männlichen Schweizerbürgem 
unter Vorbehalt von Bestimmungen anderer Gesetze 
zustehe; die §§ 9 u. 10 bestimmen über die Wählbarkeit 
zu öffentlichen Aemtern und in die Behörden: « § 9 : 
Wählbar zu öffentlichen Aemtern und in die Behörden 
ist jeder Stimmberechtigte; die Erfüllung besonderer 
gesetzlicher Erfordernisse und die ·in den §§ 11 bis 
21 aufgeführten Beschränkungen bleiben vorbehalten.» 
« § 10 : Die .Gemeinden sind berechtigt, die Wählbarkeit 
von Schweizerbürgerinnen als Mitglieder von Kirchen-, 
Schul-
und Armenbehörden zu beschliessen. Ebenso 
können in die dem Regierungsrat beigegebenen Kommis-
sionen Schweizerbürgerinnen als stimmberechtigte Mit-
492 
Staatsrecht. 
glieder gewählt werden. Vorbehalten bleiben die Be-
stimmungen anderer Gesetze, welche Schweizerbürge-
rinnen auch für andere Aemter als wählbar erklären. » 
C. -
Infolge einer vom Kantonsrat am 22. Oktober 
1917 angenommenen Motion Greulich legte der Regie-
rungsrat am 23. November 1918 einen Antrag auf Er-
gänzung und Abänderung von Art. 11 Abs.3 u. Art. 16 
Abs. 2 der Verfassung vor, wonach durch die Gesetz-
. gebung der Frau auch das Stimmrecht (nicht nur Wahl-
recht und Wählbarkeit) sollte eingeräumt werden können. 
Der Antrag wurde durch eine weitergehende Initiative 
Lang überholt. die das Frauenstimm- und Wahlrecht in 
weitgehendster Form in der Verfassung festle.gen wollte. 
Die Initiative ist vom Kantonsrat angenommen, aber 
vom Volke verworfen worden. 
D. -
Inzwischen hatte der Kirchenrat am 9. Sep-
tember 1918 (mit 4 gegen 3 Stimmen) entschieden, dass 
auch weiblichen Kandidaten der Theologie die Ordina-
tion erteilt werden könne. Gleichzeitig beschloss er, für 
zwei Bewerberinnen, danmter Frl. Elise Pfister, die mit 
Erfolg die Fakultätspriifungen an der Universität Zürich 
bestanden hatten, von der Abnahme eines Kolloquiums 
(§ 46 Ziff. 8 des Kirchengesetzes und § 38 der Kirchen-
ordnung) Umgang zu nehmen. Den beiden wurde dann 
die Ordination erteilt und Frl. Pfister in der Folge mit 
der aushilfsweisen Seelsorge in. der Kirchgemeinde Neu-
münster betraut, was die Predigt in sich schliesst. 
IV. A. -
Am 2. März 1921 fasste die Kirchensynode 
des Kantons Zürich folgenden Beschluss: 
(I 1. Der Entscheid über die Frage, ob und unter wel-
chen Umständen Frauen zum unbeschränkten Pfarr-
dienst zuzulassen seien, hat auf dem \\Tege der Revision 
der Kirchenordnung zu erfolgen. 
» 2. Als neuer § 38 bis wird in die KirchenordnuJlg 
aufgenommen: Die Bestimmungen des § 38 und nach 
entsprechender Revision des Konkordates vom 19. 
Februar 1862 auch diejenigen des § 37 gelten ebenfalls 
Autonomie der Landeskirche. N° 61. 
493 
für 
unverheiratete 
SchweizerbÜfgerinnen. Weibliche 
Pfarrer haben im Falle ihrer Verehelichung von der 
Pfarrstelle zurückzutreten. 
» 3. Mitteilung des § 38 bis der Kirchenordnung an 
den Regierungsrat, mit dem Ersuchen um Genehmigung 
desselben gemäss § 3 Abs. 2 des Kirchengesetzes. » 
Es sollte damit der Fr!. Pfister die Bahn geöffnet wer-
den, um in der Kirchgemeinde Neumünster ZUDI Pfar-
rer gewählt zu werden. Im Anschluss daran entschied 
sich die Kirchgemeindeversammlung Neumünster am 
21. Juni 1921 mit grosserMehrheit dahin, für die durch 
de)l Rücktritt des Pfarrer Dr. Bolliger frei werdende 
Pfarrstelle eine Verweserei zu errichten unter der Voraus-
setzung, dass Frl. E. Pfister als Verweserin abgeordnet 
werde, und an den Kirchenrat ein entsprechendes 
Gesuch zu richten, um so die Wahl der Genannten zum 
Pfarrer vorzubereiten. 
B. -
Der Regierungsrat versagte indessen am 7. Mai 
1921 der von der Synode beschlossenen Ergänzung der 
Kirchenordnung seine Genehmigung. Die Begründung 
lässt sich wie folgt zusammenfassen : Das zürcherische 
Staatsrecht unterscheide zwischen Wählbarkeit und 
Wahlbefähigung. Auf erstere bezögen sich die Art. 16 bis 
18 der Verfassung. Besondere Wahlfähigkeitsbedingungen 
bestünden für die Notare, die Lehrer und die Geistlichen. 
So gebrauche auch Art. 64 der Verfassung den Ausdruck 
wahlfähig im Gegensatz zu der Wählbarkeit der Art. 16 
bis 18. Im gleichen Sinne sei in § 54 des Kirchengesetzes 
von der Wahlfähigkeit die Rede. Nur diese, d. h. die 
besondere berufliche Befähigung werde danach der 
Kirchenordnung überlassen. Daneben gälten für die 
PfalT~r die al1gameinen Wählbarkeitserfordernisse der 
Art. 16 bis 18 der Verfassung. Unter den Aemtern im Sinne 
dieser Artikel sei auch das Pfarramt zu verstehen ; der 
Ausdruck umfasse regelmässig die durch Volkswahl zu 
besetzenden Stellen. Das ergebe sich auch daraus, dass 
die Gesetzgebung die Organisation der Pfarrstellen, die 
494 
Staatsrecht. 
Aufgaben der Pfarrer und ihre Besoldungsverhältnisse 
regle. Die geschichtliche Betrachtung unterstütze diese 
Auffassung. Sei aber das Pfarramt ein Amt im Sinne der 
Art. 16 bis 18 der Verfassung, so könne die Wählberkeit 
der Frauen dazu nur auf dem Wege der Gesetzgebung 
eingeführt werden. Es möge dahingestellt bleiben, ob 
zu einer Zeit, da Art. 16 Abs. 2 der Verfassung noch 
nicht bestand, die Zulassung von Lehrerinnen auf dem 
. Interpretationswege staatsrechtlich richtig war. Ein 
allfälliger Mangel wäre auf alle Fälle längst durch nach-
folgende Volksabstimmungen gehoben. Daraus einen 
bindenden Schluss auf die Wählbarkeit der Frauen 
zum Pfarramt zu ziehen, wäre unzulässig. Pis jetzt sei 
man immer davon ausgegangen, dass ohne eine Gesetzes-
änderung eine Ausdehnung der Wählbarkeit der Frauen 
zum Pfarramt nicht denkbar sei. Das in Vorbereitung 
befindliche neue Wahlgesetz werde Gelegenheit geben, 
die Frage auf diesem Wege zum Entscheide zu bringen. 
Selbst wenn man aber annehmen wollte, die Art. 16 bis 18 
der Verfassung gälten für die Pfarrer nicht und § 54 des 
Kirchengesetzes übertrage die Regelung der Wählbar-
keit der Pfarrer der Kh~chenordnung, so könne dies 
doch nicht als Generalvollmacht ·zur Aufstellung eines 
besonderen kirchlichen' Wahlrechts aufgefasst und es 
dürften daraufhin nicht Bestimmungen aufgestellt wer-
den, die nach den allgemeinen staatsrechtlichen Grund-
sätzen nur auf dem Wege der Gesetzgebung erlassen 
werden könnten. Dazu gehöre namentlich der Rücktritts-
zwang im Falle der Verehelichung. Auch bei der Leh-
rerin habe man diese Frage als der Gesetzgebung vor-
behalten betrachtet. Ein anderes Vorgehen beim weib-
lichen Pfarrer könne aus der kirchlichen Autonomie 
nicht hergeleitet werden. Diese umfasse nur die rein 
kirchlichen Angelegenheiten, wozu das Wahlrecht nicpt 
gehörte. Die kirchliche Autonomie könnte sich auch 
nur zur Abgrenzung der kirchlichen Angelegenheiten 
gegenüber den weltlichen verwenden lassen, nicht aber 
Autonomie der Landeskirche. N° 61. 
495 
zur Kompetenzabgrenzung zwischen dem gesetzgebenden 
Volk und seinen Organen. 
V. Gegen den Beschluss des Regierungsrates hat Rechts-
anwalt Dr. Kuhn in. Zürich in eigenem Namen und 
im Namen der Kirchgemeinde Neumünster. der dor-
tigen Kirchenpflege, des Vereins freisinniger Kirch-
genossen von Neumünster. einer grössern Anzahl Stimm-
berechtigter der Kirchgemeinde und der Frl. Vikarin 
Elise PfIster, staatsrechtliche Beschwerde beim Bundes-
gericht erhoben mit dem Antrag, es sei derselbe als 
verfassungswidrig aufzuheben und die von der, Kir-
cl}ensynode beschlossene Ergänzung der Kirchenord-
nung durch einen neuen § 38 bis als verfassungsmässig 
zu erklären. Als Beschwerdegründe werden Verletzung 
von Art. 16bis 18 KV. der durch Art. 63 eben da gewähr-· 
leisteten Autonomie der Landeskin he, Rechtsverwei-
gerung liegend in der willkürlichen Anwendung und 
Auslegung der ersterwähnten Verfassungsvorschriften 
sowie Verstoss· gegen die formelle Rechtsgleichheit 
geltend gemacht. Der letztere soll d8rin liegen, dass 
im Kanton Zürich seit langem, auf Grund einer im Jahre 
1875 vom Regierungsrat dem Erziehungsrat erteilten 
Ermächtigung, . weibliche PersOl en zum Schuldienst 
patentiert würden, für den Kirchendienst dagegen 
die Zulassung verweigert werde, obwohl die Funk-
tionen der Lehrer und Pfarrer inhaltlich gleichartige 
seien und die Stellung bei der Kategorien von Ange-
stellten deshalb auch im gleichen Titel der Verfassung 
zusammenfassend und in gleicher Weise umschrieben 
werde. 
VI. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat die 
Abweisung der Beschwerde beantragt und dabei zum 
eben erwähnten Punkte bemerkt, dass hinsichtlich. 
der Lehrerinnen im Unterschied zu den weiblichen 
Pfarrern die durch Art. 16 Abs. 2 KV geforderte gesetz-
liche Grundlage heute insofern vorhanden sei, als die 
Stimmberechtigten die ursprünglich auf dem Inter-
AS 47 I -
1921 
33 
496 
StaatsreCht. 
pretationswege:' erfolgte ZulaSsung seiiher durch die 
Annahme verschiedener Gesetzesvotlagen,welche neben 
• den Lehrern auch die Lehrerinnen erwähnen, wenig-
stens indirekt gebilligt hätten. Auch habe zur Zeit 
jenes Interpretationsbeschlusses die Schranke des Art. 16 
Abs. 2 KV noch nicht bestanden, ganz abgesehen da-
von, : dass die Auffassung des Regierungsrates der 70ger 
Jahre' die Behörde in ihrer heutigen Zusammensetzung 
. nicht binde. Dazu komme, dass die Verwendung weib.;. 
licher Personen im Lehrdienste im Gegensatze zum 
Kirche~dienste, wo sie eine Neuerung darstelle, das 
Ergebnis einer langen Entwicklung sei, indem schon 
vor der Annahme der Verfassung von 1869, seitdem 
18. Jahrhundert in der Stadt Zürich an den Mädchen-
Primarschulen Lehrerinnen . tätig gewesen seien: lind 
auf diesen Zustand in § 260 des Unterrichtsgesetzes 
von 1860 ausdrücklich Rücksicht genommen worden sei. 
Im übrigen ist die Begründung der Beschwerde und 
der Antwort sowie der von den Parteien erstatteten 
Replik und Duplik, soweit nötig, aus den nachfolgenden 
Erwägungen ersichtlich. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung : 
1. -
Den Gegenstand der vorliegenden Beschwerde 
bildet die Weigerung des zürcherischen Regierungsrates, 
dem von der Synode der ev;mgelischen Landeskirche 
des Kantons Zürich aufgestellten neuen § 36 bis der 
Kirchenordnung, der Schweizerbürgerlnnen zur Be-
kleidung des zürcherischen Pfarramtes als fähig erklärt, 
die staatliche Genehmigung zu erteilen. Der Regierungs-
rat stützt sich für seine ablehnende Haltung darauf, 
dass das Pfarramt zu den öffentHchen Aemtern im Sinne 
der Art. 16 bis 18 KV gehöre, nach diesen Vorschriften 
das aktive und passive Wahlrecht zu solchen Aemtem 
als Bestandteil des nur Männern zustehenden Aktiv-
bürgerrechts erscheine und Art. 16 Abs. 2 KV es der 
Gesetzgebung vorbehalte zu bestimmen, inwieweit die 
Autonomie der Landeskirche. N° 61. 
497 
Frauen dazu zuzulassen seien, jedenfalls aber der Rück-
trittszwang infolge Verheiratung nicht im \Vege der 
Verordnung aufgestellt werden könne. Demgegenüber 
bestreiten die Rekurrenten nicht, dass die Aktivbür-
gerschaft nach Art. 16 bis 18 KV, obwohl es darin nicht 
ausdrücklich gesagt ist, nur die männlichen Staats-
angehörigen umfasst und sich demnach auch Wahl-
recht und Wählbarkeit zu den eigentlichen « Aemtern I), 
gesetzliche Ausnahmen vorbehalten, auf jene beschrän-
ken. Ebenso wenden sie -
angesichts der Pra.xis des 
Bundesgerichts (AS 13 S.1 ff.) mit Recht -
nicht etwa 
eiJl, dass diese verschiedene Behandlung der Geschlech-
ter. hinsichtlich des Rechtes zur Betätigung im öffent-
lichen Leben, schon an sich gegen Art. 4 BV verstosse. 
Vielmehr ist ihr Standpunkt der. dass die fraglichen 
Verfassungsvorschriften überhaupt für die Pfarrer nicht 
gelten, weil diese sowenig wie die Lehrer Beamte im 
Sinne der Art. 16 bis 18 seien: nach der verfassungsrecht-
lichen Stellung der evangelischen Landeskirche und nach 
§ 54 des Kirchengesetzes sei die Ordnung der Wähl-
barkeit zum Pfarramt als eine interne Angelegenheit 
der Kirche zu betrachten, die in der Kirchenordnung 
zu regeln sei : die Synode habe deshalb auch die heute 
streitige Ausdehnung der Wählbarkeit auf Schwei-
zerbürgerinnen autonom beschliessen können, ohne 
dass gegenüber dieser Satzung ein staatliches Inter-
ventionsrecht bestehe. 
2. -
Nach § 3 Abs. 2 des Kirchengesetzes war der 
Beschluss der Synode vom Regierungsrat auf seine 
Verfassungs-
und Gesetzmässigkeit zu prüfen. Das 
Schicksal des Rekurses hängt demnach nicht, ",ie die 
Replik meint, davon ab, ob die Synode damit offen-
sichtlich gegen Verfassung und Gesetz verstossen, son-
dern ob der Regierungsrat, indem er die Zustimmung 
zu ihrem Vorgehen versagte, die Grenzen der ihm ge-
genüber dieser Körperschaft zustehenden Aufsichts-
gewalt in verfassungswidriger Weise überschritten habe. 
493 
Staatsrecht. 
Hiebei kann es sich für das Bundesgericht nicht 
darum handeln, die Ansicht des angefochtenen Ent-
scheides über die Bedeutung und Tragweite der Art. 16 
• bis 18 KV frei auf ihre Richtigkeit zu prüfen. Seine Kog-
nition geht vielmehr nur darauf, ob eine willkürliche 
oder rechtsungleiche Auslegung und Anwendung der 
gedachten Vorschriften vorliege. Den~ die Rek~rrenten 
selbst rufen dieselben ja nicht etwa m dem Smne an, 
, dass darin die Wählbarkeit auch der Frauen zum Pfarr-
amt geWährleistet wäre, sondern behaupten nur, . dass 
sie deren Einführung durch autonome Satzung der Kirche 
nicht entgegenstehen. Vorschriften der Kantonsvt>r-
fassung, welche ohne ein individuelles Recht zu ~unsten 
gewisser Personenklassen nach bestimmter Richtu~g 
zu statuieren, lediglich objektive Rechtsnormen fur 
die' Ordnung eines Lebensverhältnisses enthalten, neh-
men aber was die Kompetenz des Bundesgerichts zur 
U eberprüfung ,ihrer Anwendung und Auslegung betrifft, 
keine andere Stellung ein als das gewöhnliche Gesetzes-
recht. Es kann deshalb gegenüber ihrer Verletzung 
durch die kantonalen Behörden nur der beschränkte 
Schutz aus Art. 4 BV gegen willkürliche und ungleiche 
Behandlung in Betracht kommen. 
Eine weitergehende Kognition lässt sich hier auch 
aus dem von den Rekurrenten ferner angerufenen Art. 
63 KV nicht herleiten. Er. erklärt die 
«( Organisation 
der Landeskirche), ausdrücklich als Sache der Gesetz-
gebung. Nur in der Ordnung der « K~ltusverhäl~~sse » 
soll gleioh den übrigen nicht staath~h orgalllsI~rten 
kirchlichen Genossenschaften auch die Landeskirche 
selbständig sein, wobei aber immerhin das Oberauf-
sichtsrecht des Staates vorbehalten wird. Die Ent-
scheidung darüber, ob ein Beschluss des obersten 
Organs der Landeskirche, der Synode eine rein kirch-
liche Angelegenheit im erwähnten Sinne betreffe, ~uss 
aber notwendigerweise in letzter Linie der s~aatl~chen 
Behörde zukommen, die gegenüber den kIrchlichen 
Autonomie der Landeskirche. N° 61. 
499 
; Organen das Interesse des Staates und seine Rechts-
ordnung wahrzunehmen hat. Um Uebergriffe jener 
Organe in das Gebiet des staatlichen Rechtes zu ver-
hüten, ist durch den bereits erwähnten und in seiner 
Rechtsbeständigkeit nicht angefochtenen § 3 Abs. 2 
des Kirchengesetzes die Pflicht der Synode, ihre Be-
schlüsse dem Regierungsrat zur Genehmigung vorzu-
legen, und das Recht des letzteren, sie auf ihre Ueber-
einstimmung mit Verfassung und Gesetz nachzuprüfen, 
vorgesehen worden. Das Bundesgericht hat aber von 
jeher erklärt, dass in solchen Fällen, selbst wo die An-
wendung individuelle öffentliche Rechte begründender 
Verfassungsvorschritten (wie der gewissen innert des 
Staates bestehenden öffentlichrechtlichen Verbänden ge-
währleisteten Befugnis zu autonomer Ordnung ihrer 
Angelegenheiten) in Frage steht, auf die Ansicht der-
jenigen kantonalen Behörde, welche nach dem kanto-
nalen Staatsrecht in letzter Instanz zur Lösung der da-
raus entstehenden Konflikte b~rufen ist, ein besonderes 
Gewicht zu legen und davon nicht ohne Not, sondern 
nur dann abzuweichen sei, wenn sich dieselbe als zwei-
fellos unrichtig darstellt (AS 40 I S. 399-400; 25 I 
S. 470-471 Erw. 3 und die hier angeführten früheren 
Urteile). Steht die Auslegung der Art. 63 Abs. 3 u.4 KV 
selbst hier dem Bundesgericht infolgedessen nur in 
diesem Umfange zu, so kann aber selbstverständlich 
auch die Frage, ob die vom Regierungsrat aus anderen 
Verfassungsnormen, nämlich den Art. 16 bis 18 KV zur 
Unterstützung seines Entscheides gezogenen Schlüsse 
mit der ersterwähnten Vorschrift verträglich seien, 
nicht in weiterem Umfange untersucht werden. Im 
übrigen ist klar, dass wenn diesen anderen Normen 
nach ihrer Fassung und ihrem Inhalt eine allgemeine, 
auch die Besetzung öffentlicher Stellen von der Art der 
kirchlichen Aemter umfassende Bedeutung beigemes-
sen werden muss und darf, dagegen nicht unter Be-
rufung auf die verfassungsmässige Autonomie der Kirche 
500 
Staatsrecht. 
angekämpft werden kann, da diese dann eben durch 
dieselbe Rechtsquelle, nämlich die Verfassung selbst 
• von vorneherein als in entsprechendem Sinne beschränkt 
erscheint. Richtig betrachtet behauptet zudem der 
Rekurs selbst gar nicht ernstlich, dass die Frage der 
Wählbarkeit zum Pfarramt schon nach der Verfassung 
Art. 63 Abs. 3 und 4 als eine der inneren kirchlichen 
Ordnung überlassene gelten müsse. Rechnet doch auch 
die Rekursschrift auf S. 16 zu den durch die Gesetz..: 
gebUllg zu lösenden Organisationsfragen im Sinne von 
Art. 63 Abs. 4 KV neben der «'.Umschreibung der Zu-
gehörigkeit zur. Landeskirche, der Bezeichnung der 
Kirchgemeinden, Bestimmung von Zusammensetzung 
und Wirkungskreis der kirchlichen Behörden" auch 
« die Ordnung des Pfarramtes ll. Wenn in Ueberein-
stimmung damit das Kirchengesetz von 1902 tatsäch-
lich nicht bloss die Besoldungsverhältnisse der Pfarrer, 
sondern auch die Zahl und Art der Besetzung der Pfarr-
ämter, die den Pfarrern obliegenden kirchlichen Auf-
gaben und den Umfang ihrer Rechte und Pflichten 
von Staatswegen bestimmt hat, ohne dass die Rekur-
renten dem staatlichen Gesetzgeber die Zuständigkeit 
hiezu bestreiten und die Giltigkeit der betreffenden 
Vorschriften bezweifeln würden, so ist aber nicht er-
sichtlich, weshalb hinsichtlich der Wählbarkeitsbedin-
gungen, die doch sachlich zWfifellos ebenfalls einen Teil 
jener «Ordnung des Amtes)) bilden, der Wille der Verfas-
sung ein anderer gewesen sein sollte. Art. 64 Abs. 3 KV 
greift denn schon selbst auch in dieses Gebiet ein, indem 
er die Wirkung der erfolgten Wahl auf sechs Jahre 
beschränkt und damit eine Anstellung auf längere 
Zeit ausschliesst. Was geltend gemacht wird, ist viel-
mehr im Grunde nur (vgl. S. 18 der Rekursschrift), 
dass « gesetzt es wäre die Normierung der Wählbar-
keitsbedingungen nicht schon von Verfassungswegen 
eine innere kirchliche Angelegenheit, sie doch jeden-
falls durch das Ausführungs- (Kirchen-) gesetz von 
301 
1902 in § 54 dazu gemacht worden sei )), indem der darin 
verwendete Ausdruck « Wahlfähigkeit » nach der Fas-
sung und dem Zusammenhang der Bestimmung auf 
alle Erfordernisse der 'Vählbarkeit bezogen werden 
müsse und nicht nur das ~ine Erfordernis des beson-
deren beruflichen Befähigullgsausweises im Auge haben 
könne. Eine falsche Auffassung des Regierungsrates 
über die Bedeutung einer nicht in der Kantonsver~ 
fassung, sondern bloss in .einem Gesetze enthaltenen 
Kompetenzdelegationkann aber auch nicht die Kantons-
verfassung, sondern nur das Gesetz verletzen, dessen 
Anwendung und Auslegung eben der Nachprüfung 
des Bundesgerichts bloss im Rahmen des Art. 4 BV 
untersteht. 
3. -
Der Anspruch auf Schutz gegen willkürliche und 
ungleiche Behandlung nach Massgabe dieser Vorschrift, 
der nach dem Gesagten allein hier in Betracht fällt, 
steht nur demjenigen zu, der durch eine kantonale 
Verfügung oder einen kantvnalen Erlass persönlich 
in seinen Rechten oder rechtlich geschützten Interessen 
betroffen wird. Die Zugehörigkeit zur Staatsgemein-
schaft und das allgemeine staatsbürgerliche Interesse 
an der Beseitigung eines behördlichen Erlasses oder 
einer Verfügung genügen zur Erhebung des staats-
rechtlichen Rekurses nicht. Zur Geltendmachung sol-
cher Interessen 
dienen 
die politischen Rechte der 
Bürger. Von diesem Gesichtspunkte aus ist es sehr 
zweifelhaft, ob der Kirchenpflege Neumünster, dem 
Verein freisinniger Kirchgenossen von Neumünster und 
den einzelnen Stimmberechtigten der Kirchgemeinde, 
welche rekurriert haben, die Legitimation zur Beschwerde-
führung zuerkannt werden könnte. Die Frage braucht 
indessen deshalb nicht gelöst zu werden, weil jeden-
falls diese Befugnis der Mitrekurrentin Frl. Pfister 
nicht abgesprochen werden kann. Infolgeihrer mit 
der Ordination verbundenen Aufnahme in den zür-
cherischen Kirchendienst . ist sie an der Genehmigung 
502 
Staatsrecht. 
des Beschlusses der Synode und der Aufhebung des 
die Genehmigung versagenden Beschlusses des Regie-
• rungsrats nicht nur h der oben erwähnten Eigenschaft, 
sondern auch persönlich interessiert und muss sich 
deshalb gegen den in d! r Verweigerung der Genehmi-
gung liegenden Eingriff in ihre Interessen, soweit er 
der Ausfluss einer ungleichen und willkürlichen An-
wendung des massgebenden objektiven Rechts ist, 
zur Wehre setzen können. 
4. -
Frägt sich denmach zunächst, ob die Annahme 
des Regierungsrates, dass die materiellen Wählbarkeits-
bedingungen der Ärt. 16 bis 18 KV auch für die Pfarrer 
gelten und der kirchlichen Ordnung nur die Regelung 
der besonderen beruflichen Erfordernisse zustehe, einen 
solchen Verstoss gegen klares Recht enthalte, so ist 
dies zu verneinen. Die Pfarrer werden in der zürche-
rischen Gesetzessprache bald unter die Beamten ein-
bezogen, bald werden sie mit den Lehrern' neben diesen 
aufgeführt. So reiht § 1 des bald nach der Verfassung 
erlassenen Gesetzes betT.' die Wahlen und die Entlas-
sung der Beamten und öffentlichen Angestellten die 
Geistlichen wie die Lehrer unter ,die Beamten, ebenso 
die Ueberschrift des Abschnittes 5 über die Entlassung, 
während sie in § 2, der von den- Gemeindewahlen han-
delt, und in § 6 neben den Gemeindebehörden und 
Gemeindebeamten genannt sind. Der Schluss, welchen 
die Rekurrenten aus den bei den letzteren Bestimmungen 
auf die Verneinung der Beamtenqualität ziehen wdlen, 
ist demnach keinesfaJIs zwingend. Ebensowenig frei-
lich die Folgerung des Regierungsrats, es gälten die 
allgemeinen Bestimmungen der Art. 16 bis 18 der Ver-
fassung für die Pfarrer deshalb, weil § 54 des Kirchen-
gesetzes, der von den Pfarrwahlen handelt, von Wahl-
fähigkeit, nicht von \Vählbarkeit spreche, und weil 
ersterer Ausdruck sich nur auf die besonderen beruf-
lichen Bedingungen der Fähigkeit zum Pfarramt be-
ziehe; der Ausdruck " wahJfähig )) in § 54 des Kirc~en-
, 
I 
,~ 
Autonomie der Landeskirche. N0 61. 
503 
gesetzes ist offensichtlich aus Art. 64 der Verfassung 
übernommen, und es kann nicht gesagt werden, der 
Begriff bedeute etwas anderes, als derjenige der Wähl-
barkdt, zumal da § 54 selbst zum Schlusse das Wort 
(( wählbar )) im gleichen Sinne braucht. Der blosse W ort-
laut der Bestimmung lässt ebensogut . die Auffassung 
zu, das Kirchengesetz wolle, wenn es die Wahlfählg-
keit der Pfarrer ordnet, alle Bedingungen der Wähl-
barkeit festsetzen, sodass demnach dafür in der Tat 
einzig die Vorschriften der Kirchenordnung und des 
Konkordates über die gegenseitige Zulassung von Geist-
lichen massgebend wären. Aber auch das ergibt sich 
nicht notwendig aus den gebrauchten Wendungen. 
Die Rekurrenten sehen sich denn auch selbst veran-
lasst, die tatsächlich . durch die Kirchenordnung über 
die Wahlfählgkeit der Pfarrer aufgestellten Bestim-
mungen zu Hülfe zu nehmen, um darzutun, dass im 
Sinne des Kirchengesetzes alle Wählbarkeitsbedingun-
gen der kirchlichen Ordnung vorbebalten seien. Aber 
§ 37 der Kirchenordnung spricht nur von den für das 
geistliche Amt erforderlichen persönlichen Eigenschaf-
ten und dem Ausweis über die Befähigung. Daneben 
haben andere aus einer anderen Quelle geschöpfte 
staatsbürgerliche Erfordernisse, wie die Staatsange-
hörigkeit u. s. w. wohl Raum. Allerdings ist dann in 
§ 38 das Schweizerbürgerrecht als Bedingung der Zu-
lassung gefordert; aber die Bestimmung handelt nur 
von der Zulassung solcher Kandidaten, welche nicht 
die Konkordatsprüfung sondern 
bloss ein anderes 
Examen abgelegt haben, auf Grund besonderen Be-
schlusses des Kirchenrates, und statt zu schliessen, 
wie es die Rekurrenten tun, das Erfordernis gelte des-
halb, weil es in § 38 aufgestellt ist, auch für die Kan-
didaten, die unter § 37 fallen, liegt es ebenso nahe an-
zunehmen, -
mit dem Regierungsrat, -
es ergebe 
sich aus einer andern, ausserhalb der Kirchenordnung 
stehenden Quelle, als welche nur die allgemeinen Ver-
504 
Staatsrecht. 
fassungsbestimmungen über die 'Vählbarkeit zu einem 
Amt oder allenfalls andere allgemeine staats- oder kir-
• chenrechtliche Nonnen in Betracht fallen können. Er~ 
gibt sich so aus dem Wortlaut der von der Wählbar-
keit der Beamten und der Pfarrer handelnden Bestim-
mungen der Verfassung und der Gesetze keine sichere 
Lösung der Frage, ob die Wählbarkeitsbedingungen der 
Art. 16 bis 18 KV auch für die Bekleidung des Pfarr-
amtes gelten, so lassen sich auch für jede der beiden 
Lösungen Erwägungen allgemeiner Art anführen. Den 
Rekurrenten ist zuzugeben, dass nach der Struktur 
der Verfassung die fraglichen Bestimmungen vorab 
das aktive und passive Wahlrecht für die Staatsämter 
im engern Sinne, denen die Ausübung der eigentlichen 
obrigkeitlichen Befugnisse zusteht, im Auge hatten. 
Dazu gehört das Pfarramt nicht, sowenig wie das Lehr-
amt. Es handelt sich hier um allgemeine Kulturauf-
gaben, deren sich der Staat zwar annimmt und die er 
regelt, die aber nicht zu. den wesentlichen Staatsauf-
gaben gehören .. Insbesondere hat die Kirche einen selb-
ständigen Zweck, denjenigen der Pflege und Sorge 
für die religiösen Bedürfnisse einer Gemeinschaft, der 
an sich nicht an eine staatliche Organisation gebunden 
ist. Der Pfarrer ist in der evangelischen Kirche das 
Organ, das in erster Linie diesem Zwecke dient und zwar 
nnerhalb der Gemeinde und für diese. Das Amt bestand 
schon vor den meisten eigentlichen Staatsämtern und 
bevor den Gemeindegenossen die Wahl übertragen war. 
Auch nachher lag keine Notwendigkeit vor, die Wahl-
fähigkeit von dem Besitz des Aktivbürgerrechts ab-
hängig zu machen. Zur richtigen Erfüllung der Auf-
gabe ist an sich nicht einmal die Staatsangehörigkeit 
erforderlich, sowenig wie der Wohnsitz in der Gemeinde 
Letzteres Erfordernis ist auch in Zürich durch das 
Konkordat von 1862 positiv beseitigt. Auf der andern 
Seite erfordert das Pfarramt besondere Berufung und 
Eignung in ganz anderem Masse als die gewöhnlichen 
Autonomie der'Landeskirche, N° 61. 
505 
Staatsämter. Dies alles, in Verbindung mit der Tat-
sache, dass in den Art. 16 bis 18 der Verfassung auf sol-
che besondere Erfordernisse nicht hingewiesen ist, lässt 
sich ·dafür anführen, dass das Pfarramt nicht ·zu den 
Aemtern im Sinne von Art. 16 gehört, woraus dann fol-
gen würde, dass die genannten Verfassungsbestimmun-
gen der Zulassung der Frauen zum Pfarramt nicht 
entgegenstehen. So ist denn auch früher für die ver-
wandte Tätigkeit 
des Lehrers 
vom Regierungsrat 
selbst die nämliche Auffassung vertreten worden. Al-
lein auch für die abweichende Ansicht, welche die Be-
hörde heute zur Begründung der Nichtgenehmigung 
des Beschlusses der Kirchensynode verficht, lassen sich 
Gründe anführen. In ihrer äussern Erscheinung und 
WIrksamkeit ist die zürcherische evangelische Landes- , 
kirche dne Schöpfung des Staates. Sie ist territorial ' 
und nach dem Bestande beschränkt auf das Kantons-
gebiet und die Kantonsangehörigen. Der Staat regelt 
die Einteilung des Gebiets, tr bestimmt die Aemter. 
denen die Besorgung und· Verwaltung kirchlicher An-
gelegenheiten zusteht, auch soweit sie rein kirchliche 
Aufgaben haben. und ordnet ihre Rechte und Pflichten. 
An anderer Stelle ist bereits festgestellt worden, dass 
letzteres insbesondere auch vom Pfarramt gilt. Diese 
Tatsachen können aber wohl dazu führen, dass auch 
es als staatliches Amt angesehen und die ·Wählbarkeit 
dazu von den für solche aufgestellten Erfordernissen 
abhängig gemacht wird. Dafür spricht seit der Ein-
führung der' Volkswahl zudem der Zusammenhang 
von aktivem und passivem Wahlrecht, indem doch 
in der Regel die Wählbarkeit von dem Besitz der. per-
sönlichen Eigenschaften abhängt, die das aktive Wahl-
recht bedingen, und kein genügender Grund ersichtlich 
ist, für die Pfarrer eine Ausnahme zu machen, die 
sich für Lehrer viel eher rechtfertigen lässt. Das Pfarr-
amt hat eben im landeskirchlichen System zwei Seiten, 
eine innere, indem der Pfarrer als Diener der. Kirche 
506 
Staatsrecht. 
nach ihrer Ordnung und Satzung für das religiöse 
Bedürfnis ihrer Angehörigen sorgt, und eine äussere, 
indem er durch die Seelsorge gleichzeitig eine staat-
• liehe Pflicht erfüllt. Wenn bei dieser Sachlage die Staats-
bfhörde, die zu entscheiden hatte, ob die Wählbar-
keitsbedingungen der Art. 16 bis 18 der Verfassung auch 
für Pfarrer gelten, die Frage in letzterem Sinne löste, 
so kann darin eine Willkür nicht erblickt werden. Da-
mit fällt aber nach dem oben Gesagten auch der Vor-
wurf eines Eingriffes des Regierungsrates in die durch 
Art. 63 gewährleistete Autonomie der Landeskirche 
ohne weiteres al& unbegründet dahin. 
5. -
Wollte man aber auch in dem gedachten Punkte 
grundsätzlich anderer Meinung sein, so kann es doch 
jedenfalls nicht als verfassungswidrig bezeichnet wer-
den, dass der Regierungsrat die heute im Streite lie-
gende spezielle Frage der \Vählbarkeit von Frauen als 
eine durch die staatliche Gesetzgebung zu lösende er-
klärte. Die Wählbarkeit der Frauen zu öffentlichen 
Aemtern und Stellen ist eine Bedingung besonderer 
Art. Sie ist überall, und so auch im Kanton Zürich 
von jeher in Verbindung mit der Frage des aktiven 
Stimm- und Wahlrechts der Frauen gebracht worden. 
Um der Anteilnahme der Frauen am öffentlichen Le-
ben auf kantonalem Boden die Bahn zu öffnen, wurde 
vom Kantonsrat im Jahre 1911 dem Volke die Ver-
fassungsbestimmung von Art. 16 Abs. 2 vorgelegt 
und von diesem angenommen, wonach die Gesetzge-
bung zu bestimmen hat, inwieweit bei der Besetzung 
öffentlicher Aemter das Stimmrecht und die Wähl-
barkeit auch Schw-'izerbürgerinnen verliehen werden 
kann. Damit wurde einerseits eine Schranke beseitigt, 
die bisher den Frauen die Teilnahme am öffentlichen 
Leben verwehrt hatte, und es wurde die Möglichkeit 
geschaffen, dass sie zum aktiven und passiven Wahlrecht 
zugelassen werden konnten. Neben dieser, die Gleich-
stellung der Geschlechter im öffentlichen Leben be-
Autonomie der Landeskirche. N° 61. 
507 
günstigenden Wirkung will die Bestimmung aber an-
derseits die staatsrechtliche Form festsetzen, in der 
die Zulassung vor sich gehen soll. Und zwar weist sie 
die Frage der Gesetzgebung zu, womit der Volksge-
samtheit ein Mitspracherecht dabei eingeräumt ist, 
ob und in welchem Umfange die aktive und die passive 
Wählbarkeit der Frau einzuführen sei. Der Bericht 
des Regierungsrates zu der Verfassungsnovelle von 
1911 spricht dies mit den Worten aus: « Es muss sich 
daher vor allem einmal darum handeln, das Prinzip 
der Zulassung der Frauen zur Mitarbeit bei der Gesetz-
gebung und öffentlichen Verwaltung verfassungsmäs-
sig anzuerkennen. Sache der Gesetzgebung ist es dann 
das Mass der praktischen Ausführung des Grundsatzes 
zu bestimmen. Auch bei Annahme des vorgeschlage-
nen Verfassungs artikels . wird es demzufolge das Volk 
jederzeit in der Hand haben, zu entscheiden, in welchem 
Umfange es die Tätigkeit der Frauen in seinen Parla-
menten und Behörden wünscht.» 
Nach den oben 
angestellten allgemeinen Betrachtungen und der Ent-
stehungsgeschichte dieser Vorschrift kann aber keinem 
Zweifel unterliegen, dass jedenfalls sie für das ganze 
Gebiet des kantonalen öffentlichen Rechts mit Ein-
schluss des staatlichen Kirchenrechts 'gilt. Auch die 
Ihndeskirchlichen Aemter sollen nach der neuen Ver-
fassungsbestimmung den Frauen offen stehen, wenn 
und soweit die Gesetzgebung dies zulässt. Dazu gehört 
vorab das Pfarramt. Wie die übrigen Aemter der 
Landeskirche· wird es durch Wahl besetzt, erhält es 
seine rechtliche Gestaltung durch die staatliche Ord-
nung. Oh Frauen zuzulassen seien, ist eine staatspoli-
tische Frage. die hier sogar von erheblich grösserer 
Wichtigkeit ist als bei den Verwaltungsämtern. In 
Hinsicht auf diese Frage ist es daher jedenfalls als 
öffentliches Amt im Sinne der Bestimmung in Art. 16 
Abs. 2 der Verfassung anzusehen. Auch wenn anzu-
nehmen wäre, die Wählbarkeit der Frauen zum Pfarr-
508 
Staatsrecht. 
amt sei bisher durch die Kirchenordnung, nicht durch 
die Verfassung ausgeschlossen gewesen, so ist es nun-
mehr Sache der staatlichen Gesetzgebung, die Wähl-
• barkeit einzuführen. Dabei stünde wohl nichts ent-
gegen, dass das Gesetz die Kompetenz dazu den kirch-
lichen Behörden delegieren würde. Es bedürfte dazu 
aber einer besonderen neuen gesetzlichen Vorschrift. 
Das Kirchengesetz, das in § 54 die 'Vählbarkeitsbedin-
gungen der Pfarrer der Kirchenordnung zuweist, ist 
zu eimr Zeit entstanden, da von einer Zulassung der 
Frauen zum Pfarramt, die wenigstens für schweizeri-
sche 
Verhältniss~ eine durchaus neue Tendenz dar-
stellt, noch keine Rede war. Selbst wenn man daher 
die darin enthaltene Ermächtigung nicht nur auf die 
berufliche Befähigung, sondern auch· auf die sonstigen 
Voraussetzungen der Wählbarkeit bezieht, so kann sie 
doch nicht auf die Frage der Zulassung der Frauen 
erstreckt werden, an die man damals nicht dachte 
und für die eine solche Ermächtigung gewiss nicht \ r-
teilt worden wäre. Von dieser Auffassung sind denn auch, 
wie aus Fakt. III oben hervorgeht, bisher alle Teile, 
bis zum· streitigen Beschlusse vom 2. März 1921 auch 
die Kirchensynode ausgegangen. 
'6. -
Wenn -die Rekurrenten demgegenüber auf die 
abweichende Behandlung der' Lehrerinen verweisen, 
so ist einmal festzustellen, dass hier die Rechtslage 
von vorneherein insofern eine' andere war. als schon vor 
der Verfassung von 1869 die Verwendung weiblicher 
Lehrkräfte wenigstens in der Stadt Zürich üblich und 
für das Gebiet dieser durch das Unterrichtsgesetz von 
1860 ausdrücklich gebilligt worden war. Es liess sich 
daher die Ausdehnung der Zulassung auch auf den 
übrigen Kanton schon mit dem Gebote der Rechts-
gleichheit rechtfertigen, da für eine verschiedene Lö-
sung der Frage in Bezug auf die Stadt und die übrigen 
Gemeinden des Kantons in der Tat innere Gründe 
nicht er~ichtlich sind. Wollte man aber dieser Argumen-
Interkant. Verkehr mit Motorfahrrädern u. Fahrzeugen. N° 62. 
509 
tation nicht beistimmen, so wäre' zu sagen, dass. man 
in dieser Beziehung, da die Gründe, welche dafür spre-
chen, das Pfarramt zu den Aemtern im Sinne der Art. 
16 bis 18 KV zu rechnen, an sich in gleichem, wenn 
nicht in verstärktem Masse für das Lehramt zutreffen, 
vor einem anormalen, formell mit der Verfassung nicht 
übereinstimmenden Zustande steht. Aus einem solchen 
kann aber ein Anspruch darauf, dass die gleiche Ent-
bindung von den verfassungsrechtlichen Beschränkun-
gen und Erfordernissen auch noch für weitere öffentliche 
Stellen gewährt werde, nicht hergeleitet werden. Art. 
4 BV gibt dem Bürger nur ein Recht auf gleiche Be-
handlung gemäss und nicht entgegen dem Gesetz. 
Demnach erkennt das Bundesgericht: 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
VI. INTERKANTONALER VERKEHR 
MIT MOTORFAHRZEUGEN UND FAHRRÄDERN 
CIRCULATION INTERCANTONALE 
DES VEHICULES AUTOMOBILES ET DES CYCLES 
62. Urteil vom 17. Dezember 1921 i. S. Luzern gegen Aargau. 
Art. 20 Konkordat betr. den Verkehr mit Motorfahrzeugen 
vom 7. April 1914, 46 Abs. 2 BV. Zuständig zur Ausstellung 
der Verkehrsbewilligung für ein Motorfahrzeug und damit 
zunächst auch zu dessen Besteuerung ist der Kanton des 
ordentlichen Standortes des Fahrzeuges und nicht des 
"\Vohnsitzes des Eigentümers. 
A. -
Die Aktiengesellschaft Ziegelwerke Horw...;Gett-
nau-Muri mit Sitz in Horwund Fabriken in Gettnau 
und Muri wurde anfangs 1921 vom Bezirksamt Muri