bge · 31_I_115 · 1905-03-22 · de
BGE 31 I 115
Öffentliches Recht


16. Arteil vom 22. März 1905 in Sachen
Einwohnergemeinde Büren gegen Regierungsrat Bern.
Bern. Gesetz über die Erhaltung der Kunstaltertümer und Urkun¬
den, vom 27. November 1901. Enthält es einen Verstoss gegen die
Eigentumsgarantie, Art. 89 KV? Oberaufsichtsrecht des Staates
über die Gemeinden, Art.68 ibid. — Willkürliche Anwendung im
Einzelfall (Bieltor in Büren)? Stellung des Bundesgerichts.
A. Das bernische Gesetz über „die Erhaltung der Kunstalter¬
tümer und Urkunden“ vom 27. November 1901, vom Volke an¬
genommen durch Abstimmung vom 16. März 1902, bestimmt in
§ 1 Abs. 1 und 3: „Baudenkmäler und bewegliche Kunstgegen¬

„stände, welche dem Staat, Gemeinden oder öffentlich=rechtlichen
„Korporationen angehören und als Altertümer einen Wert haben,
„werden in ein durch den Regierungsrat zu führendes Inventar
„aufgenommen. — Bei Baudenkmälern unterliegt der Grund und
„Boden, auf dem sie sich befinden, ebenfalls der Eintragungs¬
„pflicht.“ Das Inventar der Kunstaltertümer wird durch die
Staatskanzlei unter Mitwirkung des Staatsarchivars und einer
vom Regierungsrat zu wählenden Expertenkommission aufgestellt.
Die Eintragung wird auf Antrag der Staatskanzlei vom
Regierungsrat beschlossen (§ 3 Abs. 1 und 2). Die im Inventar
eingetragenen Altertümer dürfen ohne Einwilligung des Regie¬
rungsrates weder entgeltlich noch unentgeltlich zu Eigentum über¬
tragen, noch verpfändet, noch aus dem Staatsgebiet ausgeführt
werden (§ 5 Abs. 1). Zu jeder Reparatur, Abänderung oder
Restauration der im Inventar eingetragenen unbeweglichen Alter¬
tümer bedarf es der Bewilligung des Regierungsrates, ebenso zur
Abtragung derselben (§ 6). Der Regierungsrat kann, sofern es
zur Erhaltung von Altertümern nötig erscheint, Staatsbeiträge
bewilligen (§ 11 Abs. 1).
Am 31. Oktober 1903 beschloß die Einwohnergemeinde Büren
den westlichen Torturm (sog. Bieltor) niederzureißen, um eine ra¬
tionelle Passage von der Stadt gegen den Bahnhof und die Ort¬
schaft Scheuren zu erstellen. Dies gab Veranlassung, daß sich die
in § 3 des zitierten Gesetzes vorgesehene Expertenkommission mit
der Frage befaßte, ob der Torturm von Büren nicht in das
kantonale Inventar für Altertümer aufzunehmen sei; die Kom¬
mission bejahte die Frage einstimmig mit Rücksicht auf den architek¬
tonischen und historischen Wert des Baudenkmals. Hierauf beschloß
der Regierungsrat, nachdem er einen Augenschein vorgenommen
und Erhebungen über die Verbesserung der Passage unter Scho¬
nung des Turmes gemacht hatte, am 6. Januar 1904, der west¬
liche Torturm in Büren mit Grund und Boden, Eigentum der
Gemeinde Büren, werde in das Inventar der dem Schutze des
Staates unterstellten Kunstaltertümer aufgenommen gemäß § 1
des Gesetzes vom 16. März 1902.
B. Gegen diesen Beschluß des Regierungsrates hat die Ein¬
wohnergemeinde Büren den staatsrechtlichen Rekurs an das Bun¬
desgericht mit dem Antrag auf Aufhebung ergriffen.
wird
ausgeführt: Der fragliche Torturm sei baufällig und seine Re¬
paratur werde unverhältnismäßige Kosten verursachen.
stehe
zudem, da der Durchgang sehr eng sei, einer vernünftigen Ge¬
staltung der Kommunikation der Stadt mit dem Bahnhof und
der Gemeinde Scheuren im Wege. Wenn der Turm stehen bleibe,
so könne eine den heutigen Bedürfnissen entsprechende Passage nur
durch Expropriation des anstoßenden Hauses, also nur mit sehr
großen Kosten gewonnen werden, was auch der Regierungsrat
anerkannt habe. Es werde sodann auch durchaus bestritten, daß
der Turm, dessen Beseitigung im dringenden Interesse der Ge¬
meinde liege, ein Baudenkmal sei und als Altertum einen Wert
habe. Eine Entschädigung für das Verbot des Abbruchs werde
der Gemeinde vom Regierungsrat nicht angeboten. Als Beschwerde¬
grund wird geltend gemacht, daß das auf die Rekurrentin zur
Anwendung gebrachte Gesetz betreffend Erhaltung der Kunstalter¬
tümer eine Verletzung des Art. 89 KV enthalte („Alles Eigen¬
„tum ist unverletzlich. — Wenn das gemeine Wohl die Abtretung
„eines Gegenstandes desselben erfordert, so geschieht dieselbe nur
„gegen vollständige, wenn möglich vorherige Entschädigung. Die
„Ausmittlung des Betrages der Entschädigung ist Sache der Ge¬
„richte."). Diese Eigentumsgarantie, der ein Dispositionsverbot,
wie das vorliegende, an sich zweifellos widerspreche, beziehe sich
auch auf öffentlich=rechtliche Korporationen, speziell Gemeinden,
denen zudem in Art. 68 Abs. 1 KV ihr Vermögen als Privat¬
eigentum und dessen ausschließliche Verwaltung gewährleistet sei.
Hieran ändere auch der Umstand nichts, daß die Korporations¬
güter nach Art. 68 Abs. 3 unter der Oberaufsicht des Staates
stehen; denn hierdurch werde in Einschränkung des Art. 89 das
Recht der Gemeinden, über ihr Eigentum zu disponieren, höchstens
insofern betroffen, als das öffentliche oder wohlverstandene In¬
teresse der Gemeinde es verlange. Auch die Gesetzgebung könne,
gestützt auf das staatsrechtliche Oberaufsichtsrecht, nur unter diesen
Voraussetzungen das Eigentum der Gemeinden ohne Expropria¬
tion oder Entschädigung Beschränkungen unterwerfen. Entgegen
dem allgemeinen Interesse und dem Wohl der Gemeinde dürfe dies
weder durch Verfügung der Verwaltungsbehörden noch durch Gesetz

geschehen. Gerade dieser Fall liege aber hier vor, da, wie aus¬
geführt, die Niederlegung des Torturms ein unabweisbares Be¬
dürfnis für die Gemeinde Büren sei. Der Regierungsrat könne
sich auf das staatliche Oberaufsichtsrecht auch deshalb nicht be¬
rufen, weil der Gemeindebeschluß vom 31. Oktober 1903 keine
Verminderung des Kapitalvermögens betreffe, wofür nach § 26
des Gemeindegesetzes die Genehmigung des Regierungsrates er¬
forderlich sei. Der angefochtene Beschluß hätte nur dann nach
Art. 89 KV verfassungsmäßigen Bestand, wenn, was nicht der
Fall sei, das öffentliche Wohl das Verbot rechtfertigen würde und
der Gemeinde das Recht vorbehalten wäre, Entschädigung zu ver¬
langen und über deren Höhe eventuell den Richter anzurufen.
Der Regierungsrat des Kantons Bern hat auf Abweisung
des Rekurses angetragen. Die Begründung ist, soweit notwendig,
aus den nachfolgenden Erwägungen ersichtlich.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Aus der Beschwerdeschrift ist nicht klar ersichtlich, ob der
Regierungsratsbeschluß vom 6. Januar 1904 als Anwendung
eines verfassungswidrigen Gesetzes oder als verfassungswidrige,
d. h. willkürliche Anwendung eines an sich konstitutionellen Ge¬
setzes oder endlich nach diesen beiden Richtungen angefochten wird.
Auf der einen Seite wird gesagt, daß das Gesetz über die Er¬
haltung von Kunstaltertümern, soweit es Gemeinden oder öffent¬
lich=rechtliche Korporationen betrifft, die Eigentumsgarantie des
Art. 89 KV verletze, und anderseits wird anerkannt, daß nach
bernischem Verfassungsrecht das Eigentum von Gemeinden sowohl
durch Gesetz als auch durch Verwaltungsanordnung, und zwar
auch ohne Expropriation oder Entschädigung, Beschränkungen
unterworfen werden kann, insofern das öffentliche Wohl oder die
Interessen der Gemeinde es verlangen, und hiebei wird auch nicht
etwa bestritten, daß die Erhaltung von Kunstaltertümern an sich
im öffentlichen Interesse liege, sondern bloß in Abrede gestellt,
daß der Torturm in Büren ein historisches Baudenkmal sei und
daß daher seine Beseitigung, die für die Entwicklung der Ge¬
meinde dringend notwendig sei, irgendwelchen Interessen der All¬
gemeinheit zuwiderlaufe. Nimmt man angesichts dieser sich wider¬
sprechenden Rekursbegründung an, daß die Anfechtung des Re¬
gierungsratsbeschlusses sich auf beide Gesichtspunkte
Verfassungswidrigkeit des Gesetzes und dessen willkürliche Anwen¬
dung — zugleich stützen wolle, so muß zunächst ohne weiteres
einleuchten, daß die Beschwerde in letzterer Beziehung unbegründet
ist. Denn sieht man vorerst von der Frage ab, ob das Gesetz
betreffend Erhaltung der Kunstaltertümer mit der Kantonsver¬
fassung vereinbar ist, so könnte die angebliche verfassungswidrige
Gesetzesanwendung nur darin liegen, daß der Torturm in Büren
in willkürlicher Weise als der Erhaltung wertes Kunstaltertum
im Sinne des § 1 des Gesetzes qualifiziert worden ist. Doch
kann hievon selbstverständlich keine Rede sein, da sich ja der an¬
gefochtene Regierungsratsbeschluß in dieser Hinsicht auf das ein¬
stimmig abgegebene Gutachten einer sachverständigen Kommission
stützt. Im übrigen kann dem Bundesgericht als Staatsgerichtshof
eine Überprüfung dieser Frage der Auslegung und Anwendung
des kantonalen Gesetzesrechts nicht zukommen.
2. Über die Hauptfrage, ob das Gesetz betreffend Erhaltung
von Kunstaltertümern, soweit es hier in Frage kommt, mit der
KV und speziell mit der in Art. 89 ausgesprochenen Gewähr¬
leistung des Eigentums im Einklang steht, ist zu bemerken: Die
Aufnahme eines im Eigentum einer Gemeinde (oder öffentlich¬
rechtlichen Korporation) stehenden Bauwerks oder Gegenstandes
in das Inventar der Kunstaltertümer hat noch nicht, wie die
Rekurrentin anzunehmen scheint, die Bedeutung eines definitiven
Verbots jeder rechtlichen oder tatsächlichen Veränderung mit der
Sache — Verkauf, Verpfändung, Reparatur, Abänderung, Ab¬
tragung von Bauten —, sondern bewirkt nur, daß solche Ver¬
änderungen der Bewilligung des Regierungsrats bedürfen (§§5
und 6 des Gesetzes). Es ist also dadurch die Beseitigung eines den
Verkehr hemmenden Baudenkmals nicht schlechthin verunmöglicht,
sondern lediglich die endgültige Verfügung hierüber, statt, wie bis¬
her, den Gemeinden überlassen, dem Regierungsrat anheimgestellt,
der nach freiem Ermessen unter Abwägung der sich widerstrei¬
tenden Interessen seine Zustimmung einem bezüglichen Gemeinde¬
beschluß erteilen oder verweigern kann, wobei es allerdings im
Sinne des Gesetzes liegt, daß eine den Charakter einer Sache als
Kunstaltertum gefährdende Maßnahme ohne dringende Not nicht

gestattet wird. Als verfassungsmäßige Grundlage dieses Genehmi¬
gungsrechts nimmt der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung
die nach Art. 68 Abs. 3 KV dem Staate über alle Korporations¬
güter zustehende Oberaufsicht in Anspruch, durch welche die den
Gemeinden und öffentlich=rechtlichen Korporationen in Art. 68
Abs. 1 gewährleistete Selbstverwaltung beschränkt ist. Die Frage
ist daher die, ob der Staat kraft seiner Aufsichtsgewalt zu einer
solchen Eingriff in die Gemeindeverwaltung, wie er aus dem Ge¬
setze betreffend Erhaltung von Kunstaltertümern zweifellos resul¬
tiert, befugt ist. Nun ist bei Lösung dieser Frage zu beachten,
daß die bernische Verfassung die staatliche Oberaufsicht über die
Selbstverwaltungskörper statuiert ohne deren Umfang und In¬
tensität direkt zu bestimmen. Wenn daher die Aufsichtsgewalt in
etwas weitgehendem Maße, sei es durch Gesetz oder Verwaltungs¬
anordnung gehandhabt wird, so kann hierdurch die Verfassung,
die in dieser Beziehung einen gewissen Spielraum läßt, noch nicht
verletzt sein. Vielmehr wäre eine Überschreitung der verfassungs¬
mäßigen Schranken erst dann anzunehmen, wenn die Aufsichts¬
gewalt sich in einer Weise äußern würde, die über ihre aner¬
kannte Aufgabe offensichtlich hinaus geht. Die Oberaufsicht über
die Gemeinden (und öffentlich=rechtlichen Korporationen) als
Selbstverwaltungskörper kann aber auch im Sinne der Berner
Verfassung nur darauf gerichtet sein, die Gemeinden bei der Er¬
füllung ihre
Zwecke als organische Glieder der staatlichen Ge¬
meinschaft und Träger eines Stückes öffentlicher Verwaltung zu
erhalten (s. O. Mayer, Verwaltungsrecht, II, S. 410 f.), d. h.
dafür Sorge zu tragen, daß die aus Selbstverwaltung fließen¬
den Befugnisse, insbesondere auch die Vermögensdisposition im
Einklang mit den allgemeinen Forderungen und Interessen des
Staatslebens ausgeübt werden. Wenn daher die Aufsichtsgewalt
ihre Begrenzung an den wirklichen staatlichen Interessen findet, so
darf sie doch anderseits als rechtliche Macht sich überall da geltend
machen wo es diese Interessen erheischen und es liegt in der Natur
der Sache, daß sie sich bei der Verwaltung des beweglichen und
unbeweglichen Vermögeus in einer Beschränkung der Dispositions¬
befugnis der Gemeinden äußert und zwar vielfach in der Form, daß
gewisse Verfügungen rechtlicher oder tatsächlicher Natur nur mit
Genehmigung der Aufsichtsbehörden zulässig sind. So rechtfertigt es
sich aus der Oberaufsicht und ihrer Zweckbestimmung, wenn z. B.
nach dem bernischen Gemeindegesetz (§ 26) zur Verminderung
Kapitalvermögens die Genehmigung des Regierungsrats erfor¬
derlich ist, welche Vorschrift, was die Rekurrentin übersieht, nur
einen von vielen denkbaren Anwendungsfällen der Aufsichtsgewalt
bildet, und wenn nach bernischer Gesetzgebung, wie aus der Ver¬
nehmlassung des Regierungsrates ersichtlich ist, die Gemeinden in
der forstwirtschaftlichen Behandlung der Waldungen nicht frei sind
(so bedürfen z. B. Holzschläge zum Handel und zur Ausfuhr aus
dem Kanton Bern, die sich auf mehr als 10 Stöcke erstrecken,
der regierungsrätlichen Bewilligung u. s. w. (Verordnung vom
3. Oktober 1853).
Daß nun die Schonung und Erhaltung von Kunstaltertümern
und ganz besonders von Baudenkmälern, die mit der Geschichte
des Landes verknüpft sind oder architektonisch=künstlerische Bedeu¬
tung haben, nach heutigen Auffassungen im idealen und vielfach
auch materiellen Interesse eines Staates und seiner Glieder liegen,
bedarf keiner Begründung, und ebenso ist eine bekannte Erfah¬
rungstatsache, daß die Gemeinden vielfach geneigt sind, diese be¬
rechtigte Forderung der Allgemeinheit den lokalen, praktischen Be¬
dürfnissen des Augenblicks hintanzusetzen. Jenes staatliche Interesse
an der Erhaltung der Kunstaltertümer konnte daher sehr wohl als
nicht genügend gewahrt erscheinen, falls die Gemeinden über Be¬
stand und Veränderung der in ihrem Eigentum stehenden Bau¬
denkmäler frei verfügen können, und wenn deshalb durch das
bernische Gesetz betreffend die Kunstaltertümer bestimmt worden
ist, daß Veränderungen an den nach objektiver Prüfung als wert¬
voll erklärten Baudenkmälern nur mit Zustimmung des Regie¬
rungsrats stattfinden dürfen, so kann hierin mit Rücksicht auf das
unbestreitbare allgemeine Interesse, das dabei auf dem Spiele
steht, eine Überschreitung der verfassungsmäßigen Schranken der
Aufsichtsgewalt des Staates über die Gemeinden nicht erblickt
werden; denn das ist ja nach dem Gesagten gerade das Ziel
dieser Aufsichtsgewalt, zu wachen, daß die Selbstverwaltung der
Gemeinden den allgemeinen Interessen des Staatslebens konform
ausgeübt werde und einzuschreiten, wo dies nicht der Fall sein
sollte. Auch ist zu beachten, daß ja, wie bereits hervorgehoben,
das Gesetz keineswegs die Erhaltung der Kunstmonumente um

jeden Preis und ohne Beachtung der modernen Verkehrs= und
sonstigen praktischen Bedürfnisse vorschreibt, sondern bloß den
Entscheid hierüber in die Hände des Regierungsrates als der un¬
beteiligten, objektiven Aufsichtsbehörde legt, und daß der Regie¬
rungsrat, falls die Erhaltung eines Baudenkmals einer Gemeinde
besondere Opfer auflegt, nach § 11 des Gesetzes hieran einen
Staatsbeitrag bewilligen kann. Die Rekurrentin hat insbesondere
in letzterer Richtung einen Beschluß des Regierungsrates nicht
provoziert und kann sich deshalb zur Zeit auch nicht darüber be¬
schweren, daß ihr unverhältnismäßige Opfer für die Beibehaltung
des Torturms zugemutet werden.
3. Finden nach den bisherigen Ausführungen die Bestimmungen
des Gesetzes betreffend Erhaltung von Kunstaltertümern, soweit
sie hier in Betracht kommen, ihre verfassungsmäßige Rechtfertigung
in der staatlichen Aufsichtsgewalt über die Gemeinden, so ist damit
bereits auch gesagt, daß sich die Rekurrentin der Anwendung des
Gesetzes gegenüber nicht auf das durch die Eigentumsgarantie
des Art. 89 KV geschaffene Individualrecht berufen kann, auch
wenn im übrigen und abgesehen von der besonderen Stellung
der Gemeinden als Träger eines Teils der öffentlichen Gewalt
das Gesetz, was hier nicht näher zu untersuchen ist, mit dem
zuletzt genannten Verfassungsgrundsatz sich nicht vereinigen ließe;
denn es muß ohne weiteres einleuchten, daß, soweit die Aufsichts¬
gewalt als verfassungsmäßig begründete Macht den Gemeinden
gegenübertritt und diese in der Disposition über ihr Eigentum
eingrenzt, die Gemeinden gegen solche durch die Verfassung ja
gerade ermächtigten Eigentumsbeschränkungen sich nicht aus dem
Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie zur Wehre setzen können.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.