bge · 65_I_98 · 1939-02-24 · de
BGE 65 I 98
Öffentliches Recht


98
Staatsrecht.
V. GEMEINDEAUTONOMIE
AUTONOMIE COMMUNALE
Vgl. Nr. 21. -
Voir n° 21.
VI. KOMPETENZKONFLIKTE ZWISOHEN BUND
UND KANTONEN
CONFLITS DE OOMPETENOE
ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON
18. UI1ell vom 24. Februar 1939
i. S. Schweizerische Eidgenossenschaft gegen St. Gallen.
Unterwerfung der Bundesgewalt unter die kantonale Staatshoheit.
Untersteht. der Bund für Tankbarrikademnagazine dem
kantonalen Gebäudeversicherungszwang ?
Assujettissement de la Confederation a la souveraineM cantonale.
La Confooeration est-elle soumise aux regles cantonales rela-
tives a l'assurance immobiIiere obligatoire en ce qui concerne
les magasins on elle conserve le materiel destine aux barricades
contre les tanks ?
As'soggettamento della Confederazione alla sovrauita cantonale.
La Confederazione e soggetta, per quanto concerne i magazzini
ove tiene il material e destinato a costruire ostacoli contro
i carri armati, alle norme eantonali ehe prevedono l'obbligo
dell'assicurazione degli immobili 1
A. -
Die Eidgenossenschaft hat auf dem Gebiet des
Kantons St. Gallen eine Reihe von Tankbarrikadenmaga-
zinen erstellt, in welchen die Schienen und Eisenträger für
die Tankbarrikaden, sowie das zu deren Einbau nötige
Werkzeug aufbewahrt werden. Die Magazine bestehen aus
Beton und sind mit Betonplatten gedeckt. Da nach dem
st. gallischen Gesetz über die Gebäudeversicherung alle
im Kanton befindlichen Gebäude bei der staatlichen
Brandversicherungsanstalt versichert sein müssen, haben
die st. gallischen Behörden, insbesondere· auch der Regie-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18.
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rungsrat mit einem Beschluss vom 6. September 1937, die
genannten Magazine dieser Versicherungspflicht unter-
worfen.
B. -Am 31. August 1938 hat das eidgenössische Militär-
departement für den Bundesrat beim Bundesgericht Klage
erhoben mit dem Begehren:
« Es sei festzustellen, dass der Kanton St. Gallen nicht
zuständig ist, die auf seinem Gebiet gelegenen, der Schweiz.
Eidgenossenschaft gehörenden Tankbarrikadenmagazine
der obligatorischen Gebäudeversicherung des Kantons
St. Gallen zu unterstellen,
und es seien demgemäss der Rekursentscheid des Re-
gierungsrates von St. Gallen vom 6. September 1937 und
die ergangenen Einschätzungsverfügungen aufzuheben ... ».
Es wird geltend gemacht : Eine ausdrückliche Vorschrift
über die Befreiung von Festungswerken von der kantonalen
Versicherungspflicht fehle. Doch sprächen hiefür Art. 164
Abs. I Satz 2 und Abs. 3 MO, wonach kantonale Monopole
auf die Bedürfnisse der Truppen nicht anwendbar seien und
die Ausführung von Arbeiten für die Landesverteidigung
von kantonalen polizeilichen Anforderungen befreit sei.
Beim Gebäudeversicherungszwang handle es sich um eine
solche Anforderung. Die Frage, ob er auch für Bestandteile
von Festungswerken, wie die Tankbarrikadenmagazine,
gelte, sei unter Abwägung des Zweckes der kollidierenden
Institute zu entscheiden (BuRCKJlARDT, Komm. z. BV
S. 17). Jene Magazine seien zur Abwehr eines plötzlichen
Überfalls nötig. Andererseits sei die Versicherungspflicht
eine Fürsorgeeinrichtung. Unmittelbar der Landesvertei-
digung dienende Anlagen unterstünden einer solchen
Pflicht nicht. Die mit dieser Pflicht verbundene Aufsicht
der Gemeindeorgane sei mit den Interessen der Landes-
verteidigung unvereinbar. Die Einschätzung würde einen
Einblick in militärische Geheimnisse voraussetzen, der nicht
gestattet werden dürfe. Übrigens habe die Unterstellung
unter die kantonale Versicherungspflicht wenig Sinn, da
die Magazine aus Beton bestünden.

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Staatsrecht.
O. -
Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen bean-
tragt die Abweisung der Klage und führt aus : Die Bei-
träge an die Versicherungsanstalt seien Vorzugslasten.
Dass die Kant{)ne den Bund zu solchen Leistungen heran-
ziehen könnten, habe das Bundesgericht wiederholt ent-
schieden (BGE 33 I S. 130, 607 ; 54 I S. 37). Tatsächlich
seien bisher alle Gebäude des Bundes und seiner Anstalten
in die kantonale Gebäudeversicherung aufgenommen wor-
den, auch Zeughäuser, Kasernen, Militärmagazine, Muni-
tions- und Sprengstoffdepots, Militärstallungen, Schiess-
und Scheibenstände. Diese Anlagen dienten dem gleichen
Zweck wie die Tankbarrikadenmagazine. Dass diese
Bestandteile von Festungswerken seien, werde bestritten;
doch sei das unerheblich. Mit der Landesverteidigung sei
die Versicherungspflicht nicht unvereinbar. « Zu Einblicken
in militärische Geheimnisse fehlt es bei diesen Magazinen,
aus deren Bauart und Zweckbestimmung die eidgenössische
Militärverwaltung ja keinerlei Geheimnisse macht, wohl an
den Voraussetzungen. Die Tankbarrikaden-Magazine sind
zudem in Friedenszeiten unbewacht und können, wenig-
stens von aussen, durch jedermann besichtigt werden.
Übrigens sind die Gebäudeschätzer ausnah1ll8los Schwei-
zerbürger und amtlich vereidigt, sodass von dieser Seite
keinesfalls eine Verletzung militärischer Interessen zu
befürchten ist». Die Versicherung decke nicht nur Brand-
schäden, sondern auch Schaden aus Blitzschlag, Explo-
sionen, Hochwasser, Überschwemmung, Erdschlipf, Berg-
sturz, Steinschlag, Sturmwind, Hagelschlag, Schneedruck
und Lawinen (Art. 39 des Gesetzes). Es gehe nicht an, dass
der Bund seine schlechten Risiken (Zeughäuser) bei den
Kantonen versichere, die guten aber der Versicherung
vorenthalte.
D. -
Aus der Replik ist folgendes hervorzuheben: Ein
Kanton könne den Bund nicht zwingen, die zur Erfüllung
seiner staatlichen Aufgaben dienenden Gebäude gegen
Feuerschaden zu versichern. Das gelte insbesondere für
Befestigungswerke und Tankbarrikadenmagazine, die un-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18.
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mittelbar der Landesverteidigung dienten. Es sei Sache des
Bundes, über deren Versicherung zu bestimmen. Nur in
Bezug auf andere Gebäude, die zum Fiskalvermögen des
Bundes gehörten, dürfe ein Kanton diesen wie eine Privat-
person behandeln. Dass Gebäude der Militärverwaltung,
wie Zeughäuser, Kasernen u.s.w., bei der kantonalen Ver-
sicherungsanstalt versichert seien, sei richtig; das sei aber
freiwillig geschehen.
E. -
In der Duplik bemerkt der Regierungsrat noch:
Der Bundesrat habe durch einen Beschluss vom 24. August
1928 anerkannt, dass der Bund für seine Gebäude dem kan-
tonalen Versicherungszwang unterstehe, und die Bundes-
versammlung habe dem Bundesrat den Auftrag erteilt, es
bei dieser Ordnung bewenden zu lassen (SALIS-BURCK.IlARDT,
Schweiz. Bundesrecht I S. 641). Im Jahre 1874 habe die
obligatorische Gebäudeversicherung schon in 17 Kantonen
bestanden. Wenn der Bund sich davon hätte befreien
wollen, so wäre ein entsprechender Vorbehalt in der Bun-
desgesetzgebung nahe gelegen. Der Bund unterstehe auf
zahlreichen Gebieten der kantonalen Hoheit (SALIS-
BURCKHARDT, a.a.O. I Nr. 266, 267, 269, 276, 290).
Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
1. -
Das eidgenössische Militärdepartement hat nicht
bestritten, dass nach dem kantonalen Gesetz über die
Gebäudeversicherung von 1925 die Tankbarrikadenmaga-
zine unter die Versicherungspflicht fallen, und hätte das
auch nur mit einer staatsrechtlichen Beschwerde bestreiten
können. Streitig ist einzig, ob kraft Bundesrechtes die kan-
tonale Versicherungsgesetzgebung auf jene Magazine nicht
anwendbar sei. Es liegt daher ein Kompetenzkonflikt ge-
mäss Art. 113 Ziff. 1 BV vor, bei dem der Bundesrat durch
Klage geltend macht, dass der Bund für gewisse der Lan-
desverteidigung dienende Gebäude der kantonalen Hoheit
nach einer bestimmten Richtung nicht unterstehe. Die
Kompetenzkonfliktsklage ist an keine Frist gebunden, so
dass auf sie einzutreten ist, obwohl der Entscheid des

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Staatsrecht.
Regierungsrates schon im Jahre 1937 und die letzte Ein-
schätzungsverfügung (der Schätzungskommission für die
Gemeinde Widnau) schon am 13./14. Juli 1938 ergangen
ist (BGE 61 I S. 349 Erw. 1).
2. -
Es steht fest, dass der Bund mit der Erstellung der
Tankbarrikadenmagazine im Rahmen der ihm zustehenden
Aufgabe der Landesverteidigung gehandelt hat. Ebenso
ist nicht bestritten, dass ein Kanton zuständig ist, die
Eigentümer der auf seinem Gebiet befindlichen Gebäude
zu verhalten, diese bei einer kantonalen Anstalt gegen
Brand und andern Schaden zu versichern. Zu entscheiden
ist nur, ob diese Kompetenz des Kantons sich auch auf
Bauten der vorliegenden Art erstreckt, der Bund also in
Bezug hierauf der kantonalen Staatshoheit unterworfen
ist. Die Bundesverfassung sagt hierüber nichts, speziell
auch nicht in Art. 85 Ziff. 6, aus der die Kompetenz des
Bundes zum Bau von Befestigungen abgeleitet wird
(BURCKHARDT, Komm. z. BV 3. Auf I. S. 678 f.). Immerhin
muss man aus der Kompetenzverteilung in der Bundesver-
fassung schliessen, dass ein Kanton die ihm zustehende
Staatshoheit dem Bund gegenüber nicht ausüben darf,
soweit dadurch die Durchführung der dem Bunde zuge-
schiedenen Aufgaben verunmöglicht oder wesentlich er-
schwert würde. Im übrigen wird es mangels einer dahin-
gehenden Vorschrift der Bundesverfassung Sache der
gewöhnlichen Bundesgesetzgebung sein, näher zu bestim-
men, inwieweit der Bund bei der Lösung seiner Aufgaben
unter der Hoheit der Kantone steht oder nicht. Das ist
denn auch in mancher Beziehung geschehen. Die Bundes-
verfassung enthält hierüber nur ganz wenige positive Vor-
schriften, so in Art. 37 bis, wo sie die Benützung der Stras-
sen im Dienste des Bundes gegenüber einem kantonalen
Verbot des Automobilverkehrs vorbehält, und in Art. 39,
wo die Nationalbank der kantonalen Steuerhoheit entzogen
wird. Dagegen finden sich in Bundesgesetzen eine Reihe
von Vorschriften, die ausdrücklich den Bund in gewisser
Hinsicht, z. B. in Bezug auf die Besteuerung, die Polizei,
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18.
103
kantonale Monopole, von der kantonalen Hoheit unab-
hängig machen. Vor allem bestimmt das Garantiegesetz
vom 26. März 1934 in Art. 10, dass die Bundeskasse und
alle unter der Verwaltung des Bundes stehenden Fonds,
sowie diejenigen Liegenschaften, Anstalten und Materia-
lien, die unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt sind, von
den Kantonen mit keiner direkten Steuer belegt werden
dürfen. Und speziell in Bezug auf das Militärwesen schrän-
ken die Art. 164 und 165 MO die Kantone in der Ausübung
der ihnen an sich zustehenden Hoheit zu Gunsten des
Bundes ein. Soweit sich in der Verfassung und der Gesetz-
gebung des Bundes keine Lösung der Frage findet, inwie-
weit die Bundesgewalt der kantonalen Staatshoheit unter-
steht und umgekehrt, ·wird man unter Würdigung aller
Umstände darauf abstellen müssen, welche Hoheit im Ein-
zelfall vor der andern zurückzutreten hat (s. BURCKHARDT
a.a.O. S. 17; FLEINER, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 490,
659).
3. -
Durch die vom Kanton St. Gallen geltend gemachte
Versicherungspflicht wird die Landesverteidigung, die der
Bund mit den Tankbarrikadenmagazinen durchführt,
nicht verunmöglicht oder wesentlich erschwert. Es wird
nicht behauptet, dass die Beitragslast für den Bund uner-
träglich sei. Dagegen ist in der Klage geltend gemacht
worden, dass der Einblick der Schätzungskommissionen
(Art. 5 und 6 des Gebäudeversicherungsgesetzes) mili-
tärische Geheimnisse gefahrden könnte. Bestünde diese
Gefahr wirklich und liesse sie sich auch durch Verständi-
gung mit den kantonalen Behörden nicht beheben, so
müsste allerdings die Versicherung hinter die höhern
Interessen der Landesverteidigung zurücktreten. In der
Antwort ist aber näher ausgeführt worden, warum diese
Gefahr nicht besteht, und die Replik hat sich dazu nicht
mehr geäussert.
4. -
Aus Art. 164 Abs. 2 MO ergibt sich, dass die er-
wähnten Magazine mit keinerlei kantonalen oder Gemeinde-
steuern belastet werden dürfen. Sie sind damit von solcher

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Staatsrecht.
Besteuerung befreit (BGE 64 I S. 298 ff.), also von allen
Beiträgen zur Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs in
den Kantonen, die voraussetzungslos sind, nicht das Ent_
gelt für bestinlmte Gegenleistungen des Gemeinwesens
bilden. Zu solchen Abgaben gehören aber Versicherungs-
prämien oder -beiträge, wie sie nach dem Gebäudever-
sicherungsgesetz des Kantons St. Gallen geschuldet wer-
den, grundsätzlich nicht, da sie ein Entgelt für die Ver-
sicherung gegen Brand und andern Schaden sind. Als
Steuern wären sie nur zu betrachten, wenn und soweit sie
den dem Beitragspflichtigen zukommenden besondern Vor-
teil überstiegen, sei es dass die Beiträge insgesamt grösser
wären als sämtliche Kosten der Brandversicherungsanstalt,
sei es, dass der einzelne Beitrag inl Verhältnis zum Vorteil
zu hoch bemessen wäre; denn insoweit würde die Abgabe
ohne konkrete staatliche Gegenleistung erhoben und der
Versicherungszwang sich in Wirklichkeit als Ausübung der
Steuerhoheit darstellen (s. BGE 54 I S. 37). Dass das bei
den Beiträgen zutreffe, die dem Bund für die Tankbarri-
kadenmagazine aufgelegt werden, hat aber das eidgenössi-
sche Militärdepartement nicht behauptet und nachzu-
weisen versucht. Wohl weist es darauf hin, dass bei diesen
Magazinen keine oder keine erhebliche Feuersgefahr be-
stehe. Aber die Versicherung besteht nicht nur gegen
Brand-, sondern auch gegen andern Schaden. Zudem hat
das Militärdepartement die Behauptung des Regierungs-
rates nicht bestritten, dass der Kanton St. Gallen infolge
des Gebäudeversicherungszwanges auch Zeughäuser des
Bundes versichere und damit grosse Risiken übernehme.
Bei der Lösung der Frage, ob es sich in Wirklichkeit teil-
weise um Ausübung der Steuerhoheit handle, sind aber die
gesamten Leistungen des Bundes aus dem Gebäudever-
sicherungszwang inl Kanton St. Gallen allen ihm dafür
gewährten Vorteilen gegenüberzustellen.
5. -
Es kann sich somit nur noch fragen, ob es sich aus
andern Gründen offensichtlich rechtfertige, dass die Tank-
barrikadenmagazine des Bundes der Hoheit des Kantons
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 18.
105
St. Gallen entzogen seien, was die Zwangsversicherung be-
trifft. Das ist aber zu verneinen. Die Versicherung der
Gebäude gegen einen ihnen drohenden Schaden ist heutzu-
tage etwas durchaus normales. Deshalb erscheint auch der
staatliche Zwang zu einer solchen Versicherung nicht als
etwas ungewöhnliches, sondern inl allgemeinen als eine
Massnahme, die den GebäudeeigentÜffier auch in seinem
eigenen Interesse zu einem wirtschaftlich angemessenen
Verhalten veranlasst. Art. 164 Abs. I Satz 2 und Abs. 3 MO
enthalten keine Anhaltspunkte dafür, dass die Militär-
anstalten des Bundes von einem solchen Versicherungs-
zwang befreit sein sollen. Zudem sind tatsächlich bisher,
wie unbestritten ist, die dem Bunde gehörenden Gebäude
mit militärischen Zwecken, wie Kasernen, Zeughäuser,
Munitions- und Sprengstoffdepots u.s.w., bei den kantona-
len Gebäudeversicherungsanstalten versichert worden. Im
Kanton Waadt ist auch das Kriegsmaterial des Bundes
bei der kantonalen Versicherungsanstalt versichert, ebenso
das Postmaterial. Der Bundesrat und das eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement haben allerdings wiederholt
den Standpunkt eingenommen, es handle sich hiebei um
ein freiwilliges Entgegenkommen, ein Zwang gegenüber
dem Bunde sei ausgeschlossen. Sie nahmen deshalb in den
Jahren 1916/17 den Erlass einer gesetzlichen Bestinlmung
in Aussicht, wodurch unmittelbar staatlichen Zwecken
dienende Gebäude des Bundes von der kantonalen Ver-
sicherungspflicht befreit sein sollten. Allein die Kommis-
sionen der beiden eidgenössischen Räte sprachen sich in
den Jahren 1917/18 dagegen aus, so dass der Bundesrat
seine Absicht damals aufgab. Am 24. August 1928 be-
schloss er zwar, die dem Bunde gehörende Fahrnis selbst
zu versichern und Schritte zu unternehmen, um den Bund
vom kantonalen Gebäudeversicherungszwang zu befreien.
Die eidgenössischen Räte erklärten sich aber wiederum
damit nicht einverstanden, dass die Bundesverwaltung von
der kant{)nalen Brandversicherungspflicht losgelöst werde.
Demgemäss kam der Bundesrat auch bei der Revision des

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Staatsrecht.
Garantiegesetzes in den Jahren 1933/34 nicht mehr darauf
zurück (s. SALIs-BuRCKHARDT, Schweiz. Bundesrecht I
Nr. 291 Ziff. I-IV, VI und VII; BBl1917 III S. 355; 1933
II S. 497 ff. unter Ziff. I und XI). Art. 3 des Blmdesgesetzes
über die Organisation und Verwaltung der Bundesbahnen
vom 1. Februar 1923 enthält eine Bestimmung betr. die
Befreiung von den kantonalen Vorschriften über die Ver-
sicherung gegen Feuerschäden, aber nur für das Rollmate-
rial, das Mobiliar und die Transportgegenstände. Als die
entsprechende Bestimmung bei der Beratung des Rück-
kaufsgesetzes vom 15. Oktober 1897 im Nationalrat bean-
tragt wurde, bemerkte einer der Antragsteller, Wunderly,
ausdrücklich: « Was die Versicherung von Immobilien
anbelangt, so versteht es sich nach Ansicht der Antrag-
steller ';on selbst, dass für die Versicherung die Immobilien
den betreffenden kantonalen Bestimmungen zu unterstellen
sind» (Sten. Bulletin 1897 S. 998, Voten von Gaudard und
Wunderly; s. auch FLEINER a.a.O. S. 490).
Demnach erkennt das Bundesyer·icht :
Die Klage wird abgewiesen.
19. Urteil vom 23. Juni 1939 i. S. Schweiz. Eidgenossenschaft
gegen Kanton Basel-Stadt.
Kompetenzkonflikt (Art. 175, Zif. 1 OG) zwischen dem Bunde und
dem Kanton Basel-Stadt über die Befugnis des Kantons zum
Erlass von Rechtssätzen, die den Gegenstand einer kantonalen
Volksinitiative bilden.
Kompetenzausscheidung zwisohen Bund und Kantonen auf dem
Gebiet des Fremdenreohts (Initiativen gegen die national-
sozialistisohen und die faschistisohen Vereinigungen).
Kognition des Bundesgeriohts bei derartigen Konflikten.
Oonflit de compttence (an. 175 oh. 1 OJ) entre la Confederation et
le ~anton de Bale-Ville relatif a la oompetence du oanton pour
edioter,les presoriptions legales qui font l'objet d'une initiative
populaIre oantonale.
Oompetence reciproque de la Confederation et des Cantons en
ll!-at~ere de polioe des etrangers (initiatives relatives a l'inter-
dICtlOn des assoeiations national-sooialistes et faseistes).
Pouvoir d'examen du Tribunal federal dans de pareils oonflits.
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. No 19.
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Oonflitto di competenza (art. 175 ep. 1 OOF) tra la Confederazione
ed il Cantone di Basilea-Citta oiroa la faeoita deI oantone
di emanare Ie disposizioni Iegali ohe formano l'oggettodi una
iniziativa popolare oantonale.
Oompetenza reciproca della Confederazione e dei Cantoni in materia
di polizia degli stranieri (iniziative oontro le assooiazioni nazio-
nalsoeialiste e fasoiste).
Esame di siffatti oonflitti da parte deI Tribunale federale.
A. -
Gestützt auf § 28 der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt sind im Laufe des Sommers 1938 im genannten
Kanton zwei Initiativen zustandegekommen, die sich
gegen die nationalsozialistischen und faschistischen Verei-
nigungen richten.
Man spricht von einer bürgerlichen
und einer sozialdemokratischen Initiative. Beide Initiati-
ven erstreben den Erlass von kantonalen Gesetzen, deren
Wortlaut von den Initianten schon festgelegt worden ist·
Die bürgerliche Initiative formuliert den Vorschlag für
das Gesetz wie folgt :
« § 1. Im Kanton Basel-Stadt sind folgende Verei-
nigungen verboten: « Nationale Front »), « Volksbund »
(Nationalsozialistische Arbeiter Partei der Schweiz),
« Bund nationalsozialistischer Eidgenossen»,
« Bund
treuer Eidgenossen nationalsozialistischer Weltanschau-
ung ), « Schweizer Fascisten »), « Morgartenbund » sowie
jede weitere nationalsozialistische oder fascistische
Organisation.
Unter dieses Verbot fallen ebenfalls
sämtliche Unter- und eventuellen Ersatzorganisationen
obiger Vereinigungen.
§ 2. Soweit solche Vereinigungen im Gebiete des
Kantons Basel-Stadt existieren, sind diese von Amtes
wegen aufzulösen und ihr Vermögen zu beschlagnahmen.
§ 3. Im Kanton Basel-Stadt verboten ist jede
nationalsozialistische oder fascistische Propaganda in
Wort und Schrift, insbesondere der Druck, der Verkauf,
die Verleihung und Gratisverteilung von national-
sozialistischer oder fascistischer Literatur (Bücher,
Zeitungen, Broschüren, Flugblätter und andere Propa-
gandaschriften).
Soweit solche Literatur vorhanden
ist, wird sie von Amtes wegen beschlagnahmt.
§ 4. Im Dienste des Kantons Basel-Stadt (oder
einer basel-städtischen Gemeinde) stehende Beamte,
Angestellte und Arbeiter, die nach Inkrafttreten des