bge · 47_I_214 · 1919-05-21 · de
BGE 47 I 214
Öffentliches Recht


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Staatsrecht. 
Aktes die Annahme der Unerheblichkeit eines Irrtums, 
der psychologisch nicht den Inhalt der Erklärung, 
sondern die Beweggrunde dazu betrifft, auf diesem 
Gebiete, auch abgesehen von dem obep für den speziellen 
Fall des Konkurserkenntnisses Ausgeführten, aus dem 
Gesichtspunkte des Art. 4 BV unmöglich beanstandet 
werden kann. 
Demnach erkennt das Bundesgericht: 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
32. Urteil vom 8. Juli 19m 
i. S. Einwohnergemeinde Nidau gegen Bern Grossen Bat. 
Bestimmung einer kantonalen Verfassung (Bern, Art. 83), 
wonach die Bildung neuer, Vereinigung und Aenderung 
in der Umschreibung bestehender Gemeinden durch Dekret 
des Grossen Rates erfolgt. Rechtliche Natur eines solchen 
Dekretes. Angebliche Verletzung der Gemeindeautonomie 
und von Art. 4 BV durch einen die von zwei Gemeinden 
begehrte Vereinigung ablehnenden Beschluss des Grossen 
Rates. Ausschluss einer Beschwerde der Gemeinde oder 
einzelner Gemeindeeinwohner wegen materieller· Rechts-
verweigerung (Willkür), wenn die Vornahme der Vereinigung 
:zugleich eine Aenderung der AmtSbezirke, d. h. der staat-
lichen Verwaltungsorganisatio}l mit sich brächte. 
.. 4. -
Infolge eines Initiativbegehrens von 71 Ein-
wohnern bestellte die Gemeindeversammlung von Nidau 
am 21. Mai 1919 eine sog. Fusionskommission, die die 
Frage der Vereinigung der Gemeinde mit Biel . prüfen 
und zu diesem Zwecke mit den Behörden der letzteren 
Gemeinde in Verbindung treten sollte. Die Verhand-
lungen führten zum Abschluss eines sog. Vereinigungs-
vertrages, der in der Gemeindeabstimmung von Nidau 
am 26. September 1920 mit 309 gegen 244 Stimmen 
und in derjenigen von Biel am 30. u. 31. Oktober 1920 
, ' 
k ', 
GJeichheit vor dem Gesetz. N° 32. 
215 
mit 4509 gegen 839 Stimmen angenommen wurde. Einl' 
Beschwerde gegen die Gültigkeit der Abstimmung in 
Nidau wiesen sowohl der Regierungsstatthalter YOIl 
Nidau als der Regierungsrat des Kantons Beru ab. 
Im Januar 1921 unterbreitete sodann der Regierungs-
rat dem Grossen Rate nachstehenden Dekretsentwurf ; 
« § 1. Die Einwohnergemeinden Biel und Nidau werden 
in der Weise vereinigt, dass Biel die Gemeinde Nidau 
in sich aufnimmt. Sämtliche Verwaltungszweige der 
Einwohnergemeinde Nidau gehen auf die erweitertt' 
Einwohnergemeinde Biel über. » 
« § 2. Dieses Dekret tritt auf einen vom Regierungsrat 
näher festzusetzenden Zeitpunkt in Kraft ..... » 
« § 3. Auf den im Sinne von § 2 hievor festgesetztell 
Zeitpunkt wird die Einwohnergemeinde Nidau aufgelöst. 
Ihr bisheriges Gebiet wird auf diesen Zeitpunkt vom 
Amtsbezirke Nidau losgelöst und demjenigen von Biel 
zugeteilt. Alle bis zu diesem Zeitpunkte aus dem Ge-
meindebezirk Nidau bei den Bezirksbehörden in Nidau 
anhängig gemachten bürgerlichen oder verwaltungs-
rechtlichen Geschäfte sind von diesen Behörden, soweit 
es in ihrer Kompetenz liegt, zu erledigen.» 
« § 4 ..................... 
)) 
« § 5. Durch die Vereinigung der Gemeinden Biel und 
Nidau wird bis auf weiteres inbezug auf den Amtssitz 
für den Bezirk Nidau nichts geändert. ») 
Der Grosse Rat beschloss jedoch am 2. März 1921 
mit 102 gegen 35 Stimmen auf die Vorlage nicht ein-
zutreten, d. h. die Verschmelzung der beiden Gemeinden 
grundsätzlich abzulehnen. 
B. -
Gegen diesen Beschluss des Grossen Rates 
haben der Gemeinderat Nidau namens der Einwohner-
gemeinde Nidau und Ernst Bucher, Lokomotivheizer in 
Nidau in seiner Eigenschaft als stimmberechtigter Ge-
meindeeinwohner beim Bundesgericht staatsrechtliche 
Beschwerde erhoben mit dem Antrage auf Aufhebung. 
In der Begründung wird zunächst darauf verwiesen, 
216 
Staatsrecht. 
dass der Grosse Hat in den letzten 20 Jahren eine ganze 
Reihe 
VOll Gemeindeverschmelzungen auf den Vor-
schlag des Regierungsrates anstandslos dekretiert habe, 
so u. a. in den Jahren 1899, 1916 und 1919 diejenigen 
VOll Vingelz, Bözingen, NIett und lVIadretsch mit Biel, 
obwohl gerade hier die Verhältnisse durchaus gleich ge-
legen hätten wie heute, und dabei tatsächlich einem 
dahingehenden \Vullsche beider Gemeinden im Interesse 
der KOllzentration der öffentlichen Verwaltung stets 
entsprochen habe. Der angefochtene Beschluss breche 
demnach mit einer feststehenden Praxis. Er sei abt'r 
auch materiell willkürlich. Die lIehrheit habe sich dahei 
unter dem Einfluss der Vertreter der Bauernpartei, wie 
aus deren Voten unverkennbar hervorgehe, von rein 
parteipolitischen Rücksichtell leiten lassen: Ranküne 
O'egen die sozialdemokratische Partei, die man -
übri-
n 
gens zu Fnrecht -
als ausschliessliehen rrheher und 
Fördert·r des Vereilligungsgedankells. angesehen habe, 
Furcht vor einem weiteren Erstarken der städtischen 
Gemein wesen wegen ihres politischen Einflusses. Die 
für die Vereinigung sprechenden zwingenden sachlichen 
Erwägungen insbesondere finanzieller und verwaltullgs-
techniseher :\'atur seien überhaupt nicht ernsthaft ge-
würdigt und statt dessen ein für die Entscheidung 
offenbar unerhebliches :\Jomellt in den Vordergrund ge-
stellt worden, nämlich dass durch die Verschmelzung 
der Bezirk Xidau seinen bis11erigen Hauptort H'rliefl'n 
würde. Xachdem die Regierung durch den Justiz-
direktor erklärt habe, dass das Schloss Xidau dem 
Amtsbezirk Xidau auch weiterhin gleichwohl als Sitz 
(leI' Bezirksbehörden zur Verfügung stehen solle, hätte 
aber auch die :Hehrheit sich VOll der Bedeutung&losig-
keit dieses Einwandes überzeugen müsselI. Derselbe sei 
denn auch offenbar nur vorgeschoben worden, um die in 
Wahrheit rnassgebenden parteipolitischen Beweggründe 
zu bemünteln. Die hernische Kantonsverfassung gewähr-
Icistl' ill Ar!. ß() bis 71 den Genwinden ihn' Autonomie. 
Gleichheit vor dem Gesetz. No 32. 
217 
Wenn sie andererseits in Art. 63 die Entscheidung übl'l" 
Aenderullgen der Gemeindeeinteilung dem Grossen Ratl' 
zuweise, so schreibe sie doch vor, dass er vorher die 
Beteiligten, d. h. vor allem die betreffenden Gemeinde!l 
darüber anzuhören habe. Diesem Anspruche auf recht-
liches Gehör werde noch nicht Genüge geleistet durch 
Verlesung des Postulates der Gemeinden und Ent-
gegennahme der Berichte der Regierung und der gro~s­
rätlichen Kommission: es gehöre dazu auch das EIn-
treten auf die :V[otive des Gesuches und eine gründliche 
'Yürdigung dieser :Motive. 
« Eine Unterlassung d(>s 
kantonalen Parlamentes, in dieser vVeise zu handeln, " 
wrletze nicht nur Art. 4 BV sondern auch Art. 6:3 KV 
und die verfassungsmässige Gemeindeautollomie. 
C. -
Der Regierungsrat des Kantons Bern hat na-
mens des GrosseIl Rates Abweisung der Beschwerde 
beantragt. 
Das Bllndesgericht :dehl in Erwägllng: 
1. -
Art. 63 der bernischen Staats verfassung vom 
4. Juni 1893 bestimmt: 
,( Die gegenwärtige Einteilung des Staatsgebietes in 
Gemeinden und Kirchgemeinden wird beibehalten. Die 
ijildung neuer, die Vereinigung sowie die Veränderung 
in der Umschreibung bestehender Gemeinden erfolgt, 
nach jeweiliger Anhörung der Beteiligten, durch Dekret 
des Grossen Rates. Anstände vermögensrechtlicher Na-
tur welche aus einem solchen Erlasse entstehen, eut-
, 
scheiden die' Verwaltungsbehörden. » 
Die Vorschrift war dem Sinne nach übereinstimmend 
schon in Art. 66 der früheren Verfassung von 1846 
enthalten mit der einzigen Ausnahme, dass dort für die 
)fassllahme ein « Gesetz ») gefordert wurde. Sie entzieht 
die Verfügung über den Weiterbestand einer Gemeinde 
deren Willen und weist sie wegen der damit verbun-
denen staatlichen Interessen der Staatsbehörde zu; 
gleichwie eine Gemeinde demnach durch ihren 'Vider-
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StaatsrechL 
spruch die Verschmelzung mit einer anderen nicht ver-
hindern kann, d. h. es ihrer Zustimmung dazu nicht 
bedarf (AS 14 S. 214 Erw. 2 und das nicht publizierte Ur-
teil in Sachen Gemeinde Gäserz vom November 1917), 
so vermag umgekehrt das Einverständnis beider Ge-
meinden über die Verschmelzung zu deren Herbeiführung 
allein nicht zu genügen und den Grossen Rat zur grund-
sätzlichen Bewilligung derselben zu zwingen. Es ist 
deshalb auch ausgeschlossen, dass die Staatsbehörde 
durch den Beschluss, womit sie die Vereinigung an-
ordnet oder ablehnt, in die den Gemeinden durch 
Art. 66 bis 71 KV gewährleistete Autonomie eingreifen 
könnte. Dieselbe räumt eben der Gemeinde wohl, so-
lange sie besteht, innert den Schranken der Gesetz-
gebung, die selbständige Regelung ihrer inneren Ver-
hältnisse, die Bestellung ihrer Organe und Verfügung 
über ihr Vermögen, angesichts des Art. 63 KV dagegen 
nicht auch die Bestimmung über ihren Weiterbestand 
ein (vgl. im gleichen Sinne schon AS 17 S. 628 f. Erw. 2 
und speziell für das bernische Recht die Abhandlung 
von BLUMENSTEIN in Zeitschrift für bernisches Ver-
waltungsrecht Bd. 17 S. 211). Art. 63 KV selbst aber 
stellt für die Entscheidung über die Vornahme oder 
Nichtvornahme der Verschmelzung 
keinerlei mate-
rielle Kriterien auf, durch deren Nichtbeachtung der 
Grosse Rat gegen diese Vorschrift verstossen könnte. 
Er begnügt sich, demselben die vorhergehende Anhörung 
der Beteiligten, wozu vor allem die betroffenen Ge-
meinden gehören werden, zur Pflicht zu machen. \Venn 
die Rekurrenten daraus die weitere Forderung her-
leiten, dass die Behörde ihren Entscheid nach sach-
lichen, objektiven Gründen zu treffen habe und nicht 
bloss nach Laune und Gunst oder aus für die Sache 
offenbar bedeutungslosen, wie insbesondere parteipoJi-
tischen Beweggründen handeln dürfe, so fällt die darauf 
gegründete Rüge der Verletzung von Art. 63 KV mit 
der Beschwerde aus Art. 4 BV wegen Willkür und rechts-
~. , 
Gleichheit vor dem Gesetz. N° 32. 
219 
ungleicher Behandlung zusammen nnd besitzt neben 
der letzteren keinerlei selbständige Bedeutung. 
2. -
Auch die Möglichkeit einer Anfechtung auf 
Grund der letzterwähnten Vorschrift müsste in einem 
Falle, wo wie hier der Grosse Rat die Verschmelzung 
ab gel e h n t hat, dann ohne weiteres verneint 
werden wenn in dem Verschmelzungsdekret im Sinlle 
des Art. 63 KV nicht nur ein in den Formen der Ge-
setzgebung erlassener Verwaltungs akt (Gesetz im for-
mellen Sinn) zu erblicken, sondern ihm auch sachlich 
der Charakter eines rechtssetzenden Aktes (Gesetzes 
im materiellen Sinne) beizumessen wäre. Denn eille 
Beschwerde aus Art. 4 BV darüber, dass die gesetz-
gebende Behörde sich weigere, von der ihr zusteh?nd~1l 
Befugnis zum Erlasse eines Gesetzes, trotz objektIv 
vorliegender Notwendigkeit einer Aenderung des be-
stehenden Zustandes, Gebrauch zu machen, ist der Natur 
der Sache nach ausgeschlossen. Selbst bei Annahme 
eines biossen Verwaltungsaktes könnte andererseits die 
Kognition des Bundesgerichts aus Art. 4 BV jedenfalls 
nur eine sehr beschränkte sein. Indem die Kantons-
verfassung auf die Aufstellung irgendwelcher näherer 
Grundsätze für die materielle Behandlung solcher Be-
gehren verzichtet, hat sie die ~ntscheidun~ dar~ber 
auch von diesem Standpunlde 111 das freIe pfhcht-
cremässe Ermessen der entscheidenden Behörde, des 
o 
. 
Grossen Rates gestellt. Eine Aufhebung semes nega-
tiven Beschlusses darüber wäre demnach höchstens 
möglich, welin sich dafür keinerlei sachliche, objek-
tive Gründe anführen Hessen oder die Behörde sich 
damit in \Viderspruch zu von ihr bisher konstant be-
folgten Regeln gesetzt hätte, ohne dass die Abweiclllll:g 
durch irgendwelche Unterschiede im Tatbestande, dIe 
in guten Treuen als erheblich betrachtet ~verdel: d~rf­
ten, gerechtfertigt werden könnte. Ist eme objektIve 
Begründung im Rahmen des dem Gro.ssell Rat:: zu-
stehenden freien Ermessens noch möghch, so konnte 
220 
Staatsrecht. 
es auch nichts verschlagen, wenn daneben bei einem 
Teile der Mehrheit, vielleicht sogar einem erheblichen, 
noch parteipolitische Rücksichten mitgespielt haben 
sollten. Im vorliegenden Falle ist es nicht nötig die 
Frage zu lösen, welche der beiden an sich möglichen 
Auffassungen über die rechtliche Natur des Dekretes 
nach Art. 63 KV zutreffe. Selbst wenn man der zweit-
erörterten beitreten wollte, könnte jedenfalls von einem 
in der Ablehnung des Verschmelzungsbegehrens lie-
genden Eingriff in den rechtlich geschützten Interessen-
kreis der Gemeinde mit dem Augenblicke nicht mehr 
die Rede sein. ,\"0 sich die Verschmelzung nur in Ver-
bindung mit einer gleichzeitigen Aenderung in der 
Einteilung der Amtsbezirke, d. h. der staatlichen Ver-
waltungsorganisation v~rwirklichen lässt. Die Abgren-
zung der Bezirke als staatlicher Verwaltullgsorganismell 
ist auf alle Fälle eine rein staatliche Angelegenheit, 
auf die den Gemeinden als dem Staate untergeordneten 
Körperschaften irgendwelche Einwirkung nicht zukom-
men kann. So wenig sich deshalb eine Gemeinde oder 
ein Gemeindeeinwohller darüber beschweren kann, dass 
die für die Bezirkseinteilung zuständige Staatsbehörde 
einem Begehren um Zuteilung ZR einem anderen Bezirk 
keine Folge gibt, mag die bisherige Zuteilung den In-
teressen der Gemeinde noch so sehr nachteilig sein, 
so wenig kann sie sich dagegen auflehnen, dass der 
Grosse Rat ihre Vereinigung mit einer anderen Ge-
meinde ablehnt, falls damit eine Aenderullg der be-
stehenden Bezirkseinteilung verbunden wäre. Dies trifft 
aber hier unbestrittenermassen zu, indem das Auf-
aehen von Nidau in Biel und die Verschmelzung beider 
b 
Gemeinden zu einem einheitlichen Organismus not-
wendig für die Zukunft auch die Zugehörigkeit des 
bisherigen Gebietes von Nidau zum Amtsbezirk Biel, 
dem die Stadt Biel angehört, und damit eine Aenderung 
in der Umschreibung der beiden Bezirke Biel und Nidau 
hedingen würde. Von einer Missae.lltung der formellen 
Gleichheit vor dem Gesetz. No 32. 
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Rechtsgleichheit, welcher Beschwerdegrund höchstens 
in Betracht kommen könnte, -
mit Rücksicht darauf, 
dass der Grosse Rat s. Z. der Vereinigung von Mett 
und Madretsch, die ebenfalls zum Bezirke Nidau ge-
hörten, mit Biel zugestimmt hat -
kann schon des-
halb nicht die Rede sein, weil es sich damals nicht, wie 
hier. um das Aufgehen des bisherigen historischen 
Hauptortes des Bezirkes, an dem sich der Amtssitz 
der Bezirksbehörden befindet, in einem anderen Be-
zirke handelte. Auch die auf Art. 4 BV gestützte Be-
schwerde muss deshalb schon aus diesen Gründen ver-
worfen werden, ohne dass es des Eingehens auf die 
einzelnen Anbringen, mit denen die Rekursschrift den 
Vorwurf der Willkür begründen will, bedarf. Da der 
Zweitrekurrent Ernst Buchel' in seiner Eigenschaft 
als Gemeindeeinwohner jedenfalls keine weitergehenden 
Rechte gegenüber einem den Gemeindeinteressen nach-
teilig~n Beschlusse der Staatsbehörden besitzt als die 
Gemeinde selbst, braucht deshalb die Frage, ob er 
überhaupt legitimiert sei, neben jener als Beschwerde-
führer aufzutreten, nicht untersucht zu werden. 
Demnach erkennt das Bundesgericht : 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
AS 47 1-1921