bge · 20_I_686 · 1894-04-04 · it
BGE 20 I 686
Öffentliches Recht


G. Civilrechtsklage. 
X. Civilstreitigkeiten 
zwischen Kantonen einerseits und Privaten 
oder Korporationen anderseits. 
Diiferends de droit civil entre des cantons 
d'une part et des particuUers ou des corporations 
d'autre part. 
107. Sentenza del 4 aprile 1894 nella causa Riva e Albrizzi 
contro il cantone Ticino. 
A. Gli attori Riva ed Albrizzi occupavano nel Tieino prima 
della riforma costituzionale del 2 luglio 1892, il primo la ca-
rica di presidente della Oamera di accusa con un onorario di 
fro 3000, il seconclo di giudice al Tribunale di Lugano con uno 
stipendio di fro 1800. La riforma costituzionale del 2 luglio 
1892 agli art. 18, 19, 21 e 22 decretava pero che la nomina 
dei membri del corpo giudiziario, compreso il presidente 
della Oamera d'accusa, dovesse essere fatta direttamente dal 
popolo e l' art. 1 delle disposizioni transitorie prescriveva la 
rinnovazione integrale di dette autorita « tosto che sarebbero 
state definitivamente accettate Ie relative leggi di esecu-
zione. » L'epoca della rinnovazione integrale dei giudici e dei 
supplenti dei Tribunali di prima istanza, nonche del presi-
dente della Oamera d' accusa, fu fissata dalla legge di appli-
cazione 2 clicembre 1892 aHa quarta domenica di aprile ed 
alla prima domenica di maggio 1893, e Ie relative elezioni 
ebbero per risultato che ne l'uno ne l'altro degli attori fu con-
fermato nella sua carica. Quest' ultimi che si trovavano cosi 
licenziati due anni prima della scadenza del periodo di 6 anni, 
per il quale a tenore della legge 1 maggio 1883 erano stati 
nominati dal Gran consiglio nel 1889, mossero azione versO 
10 Stato chiedendo che 10 stesso fosse obbligato a pagare a 
titolo d'indennizzo : 
« 10 Al signor Dre Gerolamo Riva l' onorario che gli spet-
X. Civilstreitigkeiten zWischen Kantonen und Privaten, etc. N° 107. 
687 
» tava per i due anni che mancavano al compimento del suo 
» periodo di nomina in fl'. 3000 all' anno . Fr. 6000 -
» 20 Al signor A vV. Giuseppe Albrizzi : 
» a) L'onorario come sopra in ragione di fl'. 1800 all'anno 
Fr. 3600 -
» b) procento di due anni sulle sportule e 
» tasse di cancelleria. 
» 
300-
» In tutto Fr. 3900 -
B. A sostegno di questa 101'0 domanda essi fanno valere 
quanto segue : 
In ordine : La competenza del Tribunale federale essere 
data dall' art. 27 N° 4 della Iegge sull' organizzazione giudi-
ziaria federale 27 giugno 1874. Trattarsi infatti di una causa 
di indennizzo, e come tale di diritto civile, iI cui valore liti-
gioso supera per ciascuno degli attori la somma di fro 3000, 
e che verte tra privati ed un cantone. 
In merito : II quesito se nel cantone Tieino il rapporto giu-
ridico esistente fra 10 Stato ed i suoi funzionari sia cap ace di 
produrre effetto di natura civile, essere stato posto dal Tri-
bunale federale gia nella causa Polari e consorti, 22 luglio 
1878, ed avere ricevuto una soluzione affermativa. In essa 
sentenza ed in altra deli6 luglio 1880, causa Righetti e con-
sorti contro Tieino, avere il Tribunale federale sancito il prin-
cipio, che 10 Stato eleggendo una data persona ad un ufficio 
salariato, e la persona eletta accettando quest' ufficio, stipu-
lanG fra di lorn una vera convenzione, dalIa quale nascono 
per ciascuna delle parti quei diritti e quegli obbJighi che la 
legge stabilisce in precedenza sia per rapporto alia durata 
del servizio, che per i1 pagamento dell' onorario. La possibi-
lita di un simHe contratto non essere escIusa ne dal Oodice 
ticinese, ne dal Oodice federale delle obbligazioni. Trattarsi 
di un contratto di locazione d' opere conforme all' art. 348 
del Ood. obh!., Ie cui conseguenze pecuniarie in caso di anti-
cipata risoluzione vengono valutate dal savio apprezzamento 
del giudice (art. 346 C. 0.). Come nel contratto di locazione 
d'opere propriamente detto il conduttore ha il diritto di di-
mettere in ogni tempo la persona del locatore, cosl essere in 
xx -
1894 
44 
688 
C. Civil,·echtspllege. 
potere anche della Stato di licenziare prima del tempo un suo. 
funzionario. Locatore e pubblico funzionario avere pero il di-
ritto ad un risarcimento pecuniario, quando il 101'0 licenzia-
mento avvenga senza motivo giustificato. Applicando questi 
principii al caso presente, scaturirne da se la conclusione che 
gli istanti, avendo dovuto deporre il loro ufficio di giudice e 
presidente della Camera d' accusa prima del tempo fissato 
dalla legge imperante all' epoca della lora nomina, e non per 
motivi imputabili a 101'0 colpa 0 demerito, rna in forza di una 
legge di riforma costituzionale, hanno diritto ad un indennizzo· 
per il danno materiale sofferto. La facolta della Stato ill licen-
ziare anzi tempo un pubblico funzionario, senza obbligo a ri-
sarcimento} essere limitata ai casi tassativamente previsti 
dalla legge, cioe nel cantone Ticino ai casi di destituzione. n 
licenziamento degli attori non essere avvenuto in forza di una 
clausola stipulata all' epoca del contratto, non avendo fatto 10. 
Stato nessuna riserva al momento della nomina. Sola causa 
dell' avvenuto licenziamento essere 1a legge 2 dicembre 1892. 
Ora questa legge non poter avere per effetto di sopprimere 
il diritto negli attori di reclamal'e il risareimento lora dovuto. 
La tesi contraria essere stata respinta dal Tribunale federale 
nella causa Polari e in quella Righetti e consorti. Gli articoli 
18-22 della l'iforma costituzionale, nonche Farl. 1 lett. bed 
delle disposizioni transitorie della legge di applicazione della 
suddetta riforma, aver mutato solo l' autorita investita del di-
ritto di nomina. Le rimanenti disposizioni anteriori riguar-
danti la composizione e Ia durata della carica e l'onorario es-
sere rimaste in vigore come prima. 
Per quanto riguarda il quautitativo del danno, quest' ultimo 
essere costituito dallucro cessante, vale a dire dallo stipendio 
bienniale degli attori stato soppresso. L'avvocato Giuseppe 
AIbrizzi avere percepito oitre alIa sua paga di giudice ed oltre 
al procento sulle sportule, fl'. 1600 in pin come presidente 
del Tribunale, carica nella quale sarebbe stato probabilmente 
confermato anche per il biennio futuro. Egli lirnitarsi tuttavia 
a chiedere un indennizzo eli fl'. 3900 corrispondente all' in-
troito avuto come giudice. Ne l' uno ne l' altro degli attori 
avere alcuna prospettiva di guadagno durante i due anni pei 
X. Civilsft'eiligkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. NQ 107. 
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quali sono stati rimossi dal 101'0 impiego. La professione di 
avvocato di AIbrizzi non permettergli in nessun modo, vista 
Ie condizioni speciali del Tieino, di sperare in un introito 
qualsiasi durante un biennio. Quanto poi al signor Riva, egli 
non essere ne avvocato ne notaio ; non avere nessuna attitu-
dine per darsi ad un' altra occupazione, ed esserne anzi im-
pedito da una salute malferma e dalla propria eta di quasi 
60 anni. Un' indennita di f1'. 6000 e 3900 essere dunque giu-
stmcata sotto ogni rapporto. 
C. Lo Stato con venuto risponde : In linea di fatto non es-
sere esatto che !a riforma 2 luglio 1892 non abbia mutato per 
nulla aIle disposizioni anteriori circa l'onorario e la durata 
della carica. Senza abrogare l' art. 4 della riforma costituzio-
nale 10 febbraio 1883 fissante a 6 anni la durata delle magi-
strature giudiziarie~ la nuova costituzione avervi derogato per 
il periodo in corso antieip:mdone Ia scadenza di due anni. II 
disposto dell' art. 1 delle disposizioni transitorie della legge 
2 dicembre 1892 essere stato emanato cioe come semplice 
applicazione dell' art. 1 delle disposizioni transitorie della 
nuova riforma, cio che ebbe a riconoscere anche il Tribunale 
federale nella sua sentenza del 18 marzo 1893 suI ricorso 
inoltrato contro la costituzionalita del suddetto disposto. Di 
conseguenza doversi ritenere che se i funzionari giudiziari, 
la cui elezione fu deferita al popolo, dovettero abbandonare 
illoro uffieio due anni prima della scadenza del periodo della 
101'0 nomina, cio avvenne non per effetto di un atto del po-
tere legislativo 0 di quello esecutivo, rna per effetto della co-
stituzione stessa, vale a dire in virtu di un atto di sovranita 
dell' universalita dei cittadini. 
In linea di diritto 10 Stato convenuto non negare che trat-
tandosi ill semplici impiegati, il rapporto esistente fra 10 Stato 
da una parte ed i suoi impiegati dall' altra possa produrre 
nel cantone Ticino degli effetti di natura civile. Cio non essere 
it caso pero quando si tratti di rapporti esistenti fra 10 Stato 
e pubblici funzionari, ossia queUe persone Ie cui mansioni si 
trovano in intima connessione colla missione e cogli scopi dello 
Stato. Nella sentenza del 1 ottobre 1886 in causa Ladame 
contro Neuchatel, il Tribunale federale avere espressamente 
690 
t:. Civilrechtspllege. 
dichiarato che il lato dominante nei rapporti fra i funzionari 
e 10 Stato e di carattere pubblico, e che il diritto aUo stipen-
dio costituisce soltanto una pretesa secondaria che non pog-
gia su un contratto, ma sulla legge, di guisa che quanto con-
cerne la scadenza delle funzioni e regolato, in vista della 
natura di quest' ultime, non dal diritto privato, ma da dispo-
sizioni del diritto pubblico. Identici principi contenere anche 
la sentenza in causa Lambelet contro Vaud del 4 novembre 
1887. Partendo pertanto da questi principi, il punto decisivo 
nella presente quistione essere di sap ere, se la rimozione de-
gli attori dal loro impiego e la conseguente cessazione dello 
stipendio appaiano alIa stregua delle norme di diritto pubblico 
giustificate. Sotto questo rapporto non essere possibile aicun 
dubbio. Da una parte la riforma costituzionale del 2 luglio 
1892 aver ottenuto la garanzia federale; daIl' altra la costitu-
zionalita dell' art. 1 disposizioni transitorie della legge 2 di-
cembre 1892 essere gill. stata riconosciuta dal Tribunale fede-
rale. La domanda degli attori apparire pero infondata anche 
per altri riflessi. Perche il danno contrattuale, come anche 
il danno extra contrattuale, sia risarcibile, essere necessario 
un inadempimento colposo (Cogliolo, Dig. ita!. voce Danno 
N° 12). COS! anche il Codice delle obbl. art. 140. Supposto 
perci() in tesi generale la risponsabilita dello Stato, la qui-
stione si ridurrebbe a veaere, se l' antieipata rimozione degli 
istanti possa dirsi l' effetto di una colpa da parte dello Stato. 
La risposta non poter essere che negativa. n motivo per il 
quale 10 Stato del Tieino non iJa adempito fino alla scadenza 
il contratto che gli attori suppongono essere stato conchiuso 
seco loro, essere questo che il sovrano ha ordinato Ia rinno-
vazione integrale delle auto rita giudiziarie due anni prima 
della loro scadenza. Ora chi dice fatto del sovrano, esclude 
con cio ogni idea di colpa. Essere a torto che gli attori si la-
guano di essere stati arbitrariamente licenziati, a torto, per-
che 0 l' accusa e diretta contro 10 Stato del Ticino, e cade da 
se, perche 10 Stato non poteva certamente resistere alla vo-
Ionta del popolo, 0 essa e diretta contro il popolo sovrano, e 
cade pure da se, il diritto del popolo di modificare la propria 
costituzione essendo un diritto fondamentale. -
La sentenza 
X. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N9 107. 
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del Tribunale federale 16 luglio 1880 nella causa Lubini eon-
tro Tieino essere basata suI fatto che l' art. 10 della riforma 
costituzionale 1875, pur trasferendo dal Consiglio di Stato al 
Gran Consiglio il diritto di nomina dei funzionari addetti al 
Pubblico miuistero, aveva lasciato in vigore Ie rimanenti di-
sposizioni di legge che disciplinavano il modo e Ie condizioni 
di nomina. Nel caso attuale invece la costituzione avere dero-
gato expressis verbis per i1 periodo in corso ai prescritti an-
teriori circa la durata in ufficio dei funzionari giudiziari. 
SuUa quistione del quantitativo del danuo 10 Stato conve-
uuto fa osservare, che ammettendo auche in massima il diritto 
degli attori ad un indennizzo, la cifra dell' indennita dovrebbe 
essere ridotta a minimi termini. Fra l' adottamento della ri-
forma per parte della Costituente e l' entrata in carica dei 
nuovi funzionari essere corsi non menD di 11 mesi, durante i 
quali gli attori avrebbero avuto ogni agio per provvedere 
eventualmente alloro avvenire. L'avvocato Albrizzi avervi di-
fatti provvisto aprendo all' indomani del proprio insuccesso 
uno studio eli avvocato e notaio, e quanto al signor Riva es-
sere molto probabile che se egli non ha cercato altra occupa-
zione, fu pel motivo che la sua posizione finanziaria, quale ri-
sulta del resto dai prospetti tt'imposta, e tale da permettergli 
iI riposo. Concludendo 10 Stato domanda : la reiezione della 
domanda degli attori e la lorD condauna nelle spese d' uffi-
cio e ripetibili. 
D. Nella replica i signori Riva e Albrizzi si riconfermano 
nelle conclusioni gia prese, e adducono in risposta agli argo-
menti dello Stato Ie ragioni seguenti : 
Colla sentenza Ladame contro Neuchatel e Lambelet con-
tro Vaud il Tribunale federale non avere punto mutata la sua 
giurisprudenza anteriore. Nella causa Ladame contro Neucha-
tel essere sancito solo il principio che 10 spirare delle fun-
zioni in vista di una causa pre vista dalla legge trae seco la 
perdita del relativo stipendio. In concreto pero la rimozione 
daIl' ufficio essere avvenuta non per demissione volontaria 0 
presunta, 0 in seguito a destituzione prevista dalla legge im-
perante all' epoca della nomina, ma unicamente dietro il de-
creto costituzionale 2 dicembre 1892. Ora se il diritto del 
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C. Civilrechtspilege. 
pubblico funzionario non puo impedire al sovrano di Iicenziare 
a suo beneplacito i suoi servitori, ha pero la giuridica effica-
cia di obbligarlo al risarcimento del danno, che la lesione di 
detto diritto puo avere occasionato. Essere a torto che 10 
Stato invoca la eostituzionalita del deereto 2 dicembre 1892. 
n giudizio in punto alIa eostituzionalita di una data legge non 
pregiudicare per nulla Ie eonseguenze civili, a cui puo dar 
luogo la legge medesima. Le convenzioni essere rette in tesi 
generali daUe leggi, sotto l' impero delle quali vennero stipu-
late. Una legge posteriore, modificante una eonvenzione vali-
damente stipulata, non eostituire un titolo giustificativo di 
fronte al diritto privato. Quanto alIa seconda eceezione del 
eonvenuto essare errouea affatto 1a distinzione che esso stabi-
lisee fra 10 Stato ed il popolo ticinese. Secondo il diritto tici-
nese 10 Stato non essere altro ehe la generalita uei cittadini 
riuniti in un ente sovrano. L' idea di uno Stato autonomo, 
avente propria personalita distinta da quella del popolo tici-
nese, apparire come un coneetto puramente metafisieo e ereato 
per bisogno di causa. La colpa del popolo sovrano ricadere 
percio senz' altro sullo Stato. II sovrano avere bensl il diritto 
di mutare liberamente il proprio statuto, rna non potere sot-
trarsi nell' esercizio di questo diritto aIle couseguenze civili 
ehe possono scaturire dalla lesione dei diritti acquisiti dai 
privati. L' esercizio del diritto di sovranita trovare esso pure 
un limite nelle eonvenzioni stipulate coi privati. 
Erronee pure essere Ie indieazioni del convenuto a riguardo 
dell' importo del danno subito dagli attori. L' introito del si-
gnor Albrizzi come avvocato e notaio non ragginngere sicura-
mente pei primi anni neppure la somma di fro 500, e quanto 
al signor Riva, la quistione se egli possegga 0 me no beni 
propri, non avere ness una importanza sulla computazione del 
danno. 
E. Nella duplica 10 Stato convenuto cita a sostegno della 
propria opinione, che ai rapporti fra 10 Stato ed il funzionario 
non £I applieabile la eonvenzione del contratto di diritto pri-
vato colla relativa consegnenza dell' azione d'inadempimento, 
un articolo apparso nel Digesto italiano sotto la voce « Stato, » 
nonche una sentenza della Corte di appeIlo di Messina citata 
X. Civilstreitigkeitcn zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 107. 
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in calee aU' articolo suddetto, e insiste sulla giurisprudenza 
sanzionata dal Tribunale fedel'ale nelle cause Lambelet e La-
dame . .A proposito dena distinzione da lni fatta entro Stato e 
popolo sovrano, il convenuto fa capo specialmente al trattato 
di Dubs -
Diritto pubblieo della Confederazione -
vol. I a 
pag. 28, 29, 30 e 48 dell' edizione francese, e fa osservare 
ehe anche qualora 10 Stato si dovesse identificare col sovrano, 
rimarebbe tuttavia a provare l' estremo della colpa perche 
un' azione di risarcimento ex contractu possa essere fondata. 
Ora gli attori stessi riconoscono al popolo it diritto di mutare 
liberamente il proprio statuto, quindi qui i1we S1W lltitur ne-
mini illjUt°iam facit. La condanna dello Stato ad un in den-
nizzo equivarebbe ad un castigo inflitto al popolo sovrano pel' 
il motivo che egli ha creduto di modificare la propria costitu-
zione. 
It Tribunale federale prende in consider(J.zione : 
1. Bisogna distinguere tra fllnzionari deUo Stato, ehe sono 
preposti a mansioni di earattere pubblico e ehe come tali rap-
presentano l' auto rita dello Stato, appunto perche ne eserci-
tanG una parte del potere, e sempIici impiegati subalterni, che 
non sono rappresentanti dello Stato, non hanno poteri deri-
vati dallo stesso, rna eompiono esc1usivamente 0 per la mas-
sima parte dei lavori ehe 101'0 vengono affidati per online di 
lllagistrati superiori. N el mentre il rapporto dei semplici im-
piegati coHo Stato £I, se non esclusivamente, almeno nei suoi 
effetti principali un rap porto di diritto privato, quello che 
esiste tra 10 Stato ed i suoi funzionari £I eminentemente di 
earattere pubblico. Solo in quanto Ie 101'0 funzioni hanno rela-
zione col fisco, vale a dire riguardo 10 stipendio dovuto per 
servizi prestati, detto rapporto appal'tiene al diritto privato. 
Non invece per qnel che riguarda la durata delle 101'0 funzioni, 
la quale £I regolata esc1usivamente dal lato pubblico del 101'0 
rapporto colIn Stato, trattandosi dell' estinzione dei poteri 
pubblici 101'0 stati affidati. E percio un prineipio generalmente 
ammesso nel diritto consuetudinario svizzero, ehe la perdita 
di un impiego prima della scadenza del periodo di nomina, 
avvenuta in eOl1seguenza di una revisione costituzionale, non 
da diritto a risarcimento. Al Tribunale federale non e noto al-
694 
C. Civilrechtspflege. 
meno nessun caso contrario, quantunque fatti di simile natura 
si siano presentati pin volte in seguito aIle frequenti riforme 
eostituzionali di quest' ultimi anni. E il motivo si e, che se-
condo l' opinione generale si presume che Ie cariche pubbliche 
vengano conferite colla riserva sottintesa, che esse non ab-
biano a durare per tutto il tempo 8t3 bilito dalle leggi, che 
qualora durante questa periodo di tempo non avvenga una 
riorganizzazione delle autorita della Stato mediante riforma 
c08tituzionale. Ora, dato questa principio, un diritto al paga-
mento dell' ouorario per il tempo che rimarrebbe aneora a 
decorrere dopo cessata la carica, non esisterebbere neppure 
se il rapporto fra 10 Stato ed i suoi funzionari fosse da ri 
guardarsi come di diritto privato. 
2. Non vi e dubbio che nel caso concreto si tratti di pub-
blici funzionari. Le funzioni aIle quali attendevano gli attori 
erano funzioni giudiziarie, e come tali formanti parte dei po· 
teri pubblici della Stato. E eio che del res to non hanno con-
testato neppure gli attori. Invece essi hanno sostenuto nella 
loro esposizione di causa che il 101'0 licenziamento e stato l'ef· 
fetto della legge 2 dicembre 1892. Pero a torto. L'art. 1 delle 
disposizioni transitorie della riforma costituzionale 2 luglio 
1892 prescrive : « Le funzioni dei membri del Consiglio di 
» Stato, del Tribunale di appello, della Camera di accusa e 
» dei Tribunali di prima istanza, eletti 0 da eleggersi in con· 
» formita delle disposizioni costituzionali e legislative vigenti 
» prima dell' entrata in vigore della presente riforma costitu-
» zionale, continuano sino aHa rinnovazione integrale delle 
» autorita suddette, da farsi a norma delle disposizioni degli 
» art. 15, 18, 19, 21 e 22, la quale dovra avvenire nell' epoca 
:\> prevista dell' art. 32, toslo ehe saranno state definitivamente 
» accettate Ie relative leggi di esecuzione. La legge detern~i­
» nera il terrnine da cui det'e decorrel'e il periodo di scadenza 
» delle auto rita elette in conformita delle disposizioni della 
» presente riforma. » La legge 2 dicembre 1892 non ha fatto 
altro dunque che di stabilire il termine suddetto; il principio 
invece che la rinnovazione delle autorita esistenti e l' entrata 
in calica dene nuove dove sse avvenire plima del 1895, ppoca 
in cui sarebbero spirate Ie funzioni degli attori, e contenuto 
X. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privalen, etc. N° 107. 
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implicitamente gia nella riforma costituzionale. Gli attori stessi 
non hanno pin insistito su quanta essi avevano affermato nella 
10ro esposizione, dopo che furono contradetti dallo Stato nel 
suo allegato di risposta. 
3. I considerandi di cui sopra trovano pertanto 130 10m 
piena applicazione nel caso presente. II rapporto esistito fra 
gli attori e 10 Stato del cantone Ticino e un rapporto di diritto 
pubblico, e la rimozione degli attori daH' impiego ha avuto la 
sua causa in'un decreto di riforma costituzionale. La questione 
di sap ere, se la rimozione da un impiego mediante legge so· 
lamente obblighi 0 non obbligbi 10 Stato a risarcimento, non 
fa dunque bisoguo di essere risoita. 
Tuttavia il giudice partendo da ragioni d' equita, crede giu-
stificato di non mettere a carico degli attori Ie spese ripetibili. 
Per questi motivi 
It Tribunale federale pronuncia : 
L' azione d' indennizzo inoltrata dai signori Dre in legge 
Gerolamo Riva e avvocato Giuseppe Albrizzi e respinta. 
108. Arret du 5 Juillet 1894 dans la cause 
Z immerrnann contre Vattd. 
Le mouvement anarchiste d'Avl'il 1892 s'est egalement 
manifeste a Lausanne, on l'on avait signale la presence de 
plusieurs anarchistes etrangers ; des ecrits seditieux y furellt 
decouverts, et notamment Ie prefet de ce district re<jut une 
lettre, datee du 12 Avril 1892, siguee «Antoine Zimmermann, 
bottier, Halle 33, et mon camarade N eeser, bottier, Petit-
Saint-Jean. » Cette lettre est 'de la teneur suivante : 
« N ous avons decide de vous faire passer a la dynamite 
» pour Ie 1 er mai, pour vous apprendre a expulser des com· 
» pagnons comml') Germani. Attention a vous et a votre com-
» mandant de gendarmes. » 
Le 27 Avril, Ie meme fonctionnaire re(jut une nouvelle 
lettre, sans signature, portant uniquement en grosses lettres