bge · 78_I_409 · 1926-07-16 · it
BGE 78 I 409
Öffentliches Recht


H. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT 
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 
59. Sentenza {) novembre 1952 neHa causa Gomelschi 
contro Giudicatura di pace di Locarno. 
Art. 4, 31, 33 e 2 delle disposizioni transitorie OF. 
Costituzionalita dell'Ordine dei medici deI Cantone Ticino. 
Art. 4, 31, 33 BV und Art. 2 Ueb.-Best. z. BV. 
Verfassungsmiissigkeit des Tessiner Aerzteverbandes. 
Art. 4, 31, 33 Ost. et 2 disp. transit. Ost. 
Constitutionnalite de l'association des medecins tessinois. 
410 
St .... tsrecht. 
A. -
Con decreto legislativo 16 luglio 1926 il Gran 
Consiglio deI Cantone Ticino aveva creato l'Ordine dei 
medici. Questo decreto e stato abrogato dalla legge 21 di-
cembre 1938 istituente l'Ordine generale delle arti sani-
tarie, ehe comprende le arti sanitarie maggiori (gli Ordini 
dei medici-chirurghi, dei medici-dentisti, dei farmacisti 
e dei veterinari), le arti sanitarie minori e quelle ausiliarie. 
Le disposizioni comuni a tutti questi Ordini sono le seguenti: 
Art. 2. -
Agli Ordini rispettivi sono iseritti d'offieio, su apposti 
albi, per cura deI Dipartimento di Igiene, tutti i professionisti 
amrnessi all'esereizio delle arti sanitarie nel Cantone, in base alla 
legge sanitaria ed ai regolamenti da essa previsti. 
Art. 4. -
L'esercizio di una professione sanitaria non pub ini-
ziarsi prima di aver eonseguito illibero esereizio nel Cantone e la 
iserizione nell'Ordine 
0 
nell'eleneo delle professioni sanitarie 
ausiliarie. 
Art. 5 cp. 2. -
L'attivita. dei singoli Ordini e delle singole asso-
eiazioni e il funzionamento degli stessi saranno determinati dai 
rispettivi statuti, soggetti all'approvazione deI Consiglio di Stato. 
Art. 7. -
TI presidente e un membro deI eonsiglio direttivo di 
ogni Ordine, col direttore deI Dipartimento igiene e col medieo 
eantonale costituiseono, per ciascun Ordine, il Consiglio di disei-
plina, il quale: 
a) vigila alI'osservanza deI deeoro e dei doveri professionali degli 
iscritti; 
b) reprime in via di disciplina gli abusi e le maneanze nell'eser-
cizio delIa professione sotto riserva di ogni altra sanzione sia 
civile, sia penale, sia amministrativa ; 
c) deeide inappellabilmente le contestazioni ehe possono sorgere 
per ragioni professionali fra i membri dell'ordine 0 fra essi ed 
i elienti. 
Lo statuto 3 marzo 1940 dell'Ordine dei medici (abbr. 
OMCT), approvato dal Consiglio di Stato in data 15 mag-
gio 1940, prevede tra altro quanto segue : 
A1·t. 1. -
L'ordine dei medici deI Cantone Ticino e costituito 
a norma degli art. 60 e seguenti CCS edella legge 21 dicembre 
1938. Esso comprende : 
a) tutti i medici amrnessi dal Consiglio di Stato al libero eser· 
cizio e ehe esercitano sia permanentemente, sia periodiea-
mente, la professione nel Canton Ticino ; 
b) tutti i medici-chirurghi amrnessi dal Consiglio di Stato con 
permesso di esercizio limitato' e provvisorio. 
Art. 2. -
Non pub esercitare nel Cantone Ticino la professione 
medica ne coneorrere al posto di assistente ospedaliero, medico 
di cassa malati 0 condotto, chi non ha ottenuto il libero esercizio 
e la iscrizione all'Ordine dei Medici. 
H .. ndels- und Gewerbefreiheit. N0 59. 
411 
B. -
Il dott_ Gomelschi, ammesso al libero esercizio 
della medicina nel Cantone Ticino, fu iscritto d'ufficio 
nell'albo dell'OMCT. A motivo di divergenze avute con 
gli organi direttivi dell'Ordine, egli si rifiutO di pagare la 
tassa sociale di 80 fr. all'anno. L'OMCT 10 escusse pel 
pagamento delle tasse degli anni 1945 a 1948. Gomelschi 
fece opposizione al precetto esecutivo. Nella procedura di 
rigetto dell'opposizione egli fece valere, tra altro, ehe 
l'istituzione dell'OMCT eontrasta col principio della forza 
derogante dei diritto federale e con la liberta di assoeia-
zione. 
Con sentenza 13 marzo 1952 il Giudiee di pace deI 
eircolo di Locarno rimosse definitivamente l'opposizione 
al preeetto esecutivo. 
G. -
Contro questa sentenza Gomeisehi ha interposto 
ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. Il ricor-
rente ehiede l'annullamento dei giudizio querelato, addu-
cendo in sostanza quanto segue: La Iegge eantonale 
21 dicembre 1938 e 10 statuto dell'OMCT, sui quali poggia 
il giudizio impugnato, sono illegali e anticostituzionali. 
a) Lo statuto dell'OMCT riehiama espressamente gli 
art. 60 e sgg. CCS, ma non li rispetta. Violati sono segnata-
mente: 
l'art. 65: in quanto non e l'assemblea generale dell'Ordine ehe 
si pronuncia sull'ammissione e l'escIusione dei membri, 
ma il Consiglio di Stato ; 
l'a1·t. 70: perehe un membro non pub useire dall'Ordine senza 
perdere il diritto di esercitare la professione ; 
l'art. 75: perehe le deeisioni dell'assemblea generale dell'Ordine 
non possono essere impugnate in via giudiziaria; 
l'art. 76: in quanto l'Ordine non pub deeidere la sua dissoluzione 
in ogni tempo, questa essendo di eompetenza dello 
Stato. 
b) La legge 21 dicembre 1938 e 10 statuto dell'Ordine 
eontrastano eon l'art. 4 CF, poiche ereano una situazione 
d'ineguaglianza tra la eategoria dei medici, obbligati ad 
appartenere ad un'organizzazione professionale, e tutte le 
altre categorie di professionisti, per le quali non esiste un 
sifIatto obbligo. Violato e pure l'art. 31 CF. Statuendo 
412 
Staatsrecht. 
l'appartenenza obbligatoria dei medici ad un sindacato 
professionale, il legislatore ticinese ha posto una restri-
zione inammissibile alla liberta di commercio e d'industria. 
Questa restrizione edel resto incompatibile anche cqn 
l'art. 33 CF, che subordina l'esercizio di una professione 
liberale soltanto ad una prova di capacita (diploma fede-
rale). L'ordinamento dell'Ordine trasgredisce inoltre al-
l'art. 58 CF perche crea un tribunale d'eccezione pel 
giudizio delle infrazioni alle norme statutarie ed a quelle 
deontologiche, dichiarate parte integrante dello statuto 
(art. 24). Le decisioni dell'assemblea generale dell'Ordine 
sono inappellabili (art. 21 dello statuto), il che rende 
illusoria la garanzia costituzionale deI giudice naturale. 
D. -
L'OMCT e il Consiglio di Stato hanno proposto 
la reiezione deI ricorso. 
Nella sua risposta l'autorita cantonale ha fatto valere 
essenzialmente quanto segue: Ne la legge 21 dicembre 
1938, ne 10 statuto dell'Ordine violano l'art. 4 CF. I medici 
praticanti nel Cantone Ticino sono posti sullo stesso piede 
di trattamento, poiche sono in identico modo soggetti alle 
disposizioni dello statuto e alle norme deontologiche 
emanate dall'Ordine. Non si puo pretendere che la profes-
sione di medico venga disciplinata in base alle stesse 
regole adottate per le altre professioni. Le differenze 
esistenti fra le professioni liberali ed in particolare fra le 
stesse arti sanitarie richiedono un ordinamento differente 
delle varie professioni : un diverso trattamento e pertanto 
giustificato e non offende il principo dell'uguaglianza dei 
cittadini. Pure a torto il ricorrente invoca gli art. 31 e 
33 CF. Egli dimentica che la costituzione federale garan-
tisce bensi la liberta d'industria e di commercio, e quindi 
la liberta dell'esercizio di una professione liberale, ma 
sempre nell'ambito delle leggi e dei regolamenti. Lo Stato 
non puo disinteressarsi dell'esercizio delle arti sanitarie 
in genere edella medicina in ispecie, poiche sono in giuoco, 
attraverso tali attivita professionali, interessi di ordine 
pubblico. Di conseguenza, sono da ritenersi ammissibili le 
disposizioni restrittive della liberta deI singolo medico 
Handels· und Gewerbefreiheit. N0 59. 
413 
nella misura in cui esse servono alla tutela degli interessi 
di ordine generale. Manifestamente infondata e anche la 
censura di « Tribunale d'eccezione» mossa al Consiglio di 
disciplina dell'Ordine. Non si tratta d'un istituto di ecce-
zione, ma d'un organismo particolarmente competente a 
giudicare di cose 0 atti professionali. 
Oonsiderando in diritto : 
1. -
Giusta la prassi costante deI Tribunale federale, 
il ricorso di diritto pubblieo per violazione della costitu-
zione federale non e proponibile unicamente contro le 
norme eantonaIi di portata generale stesse, ma ancora 
contro ogni loro singola appIicazione (RU 58 I 375, 61 I 6 
e 68 I 28). La legge 0 il decreto di portata generale sono 
pero impugnabili, in connessione con una decisione che Ii 
ha applicati, soltanto nella misura in cui la loro validita 
costituisce una questione pregiudiziale per la decisione 
conereta. 
Nella fattispecie il litigio verte sull'obbligo deI ricor-
rente di pagare la tassa sociale. Poiche quest'obbIigo pre-
Suppone la validita dell'Ordine dei medici, la legge ticinese 
21 dicembre 1938 poteva essere impugnata ed e sindacabile 
in quanto ha istituito siffatta organizzazione professionale 
obbligatoria. Insindacabile essa e invece per quanto attiene 
alle altre questioni sollevate dal ricorso, perche estranee al 
presente litigio. Irricevibili sono quindi in eonereto le 
censure mosse alle norme deontologiche e segnatamente 
l'assunto, secondo cui l'attribuzione di un potere disci-
plinare all'Ordine non sarebbe conciliabile con l'art. 58 CF. 
2. -
Sostiene anzitutto il ricorrente ehe 10 statuto 
dell'OMCT non rispetta le norme degIi art. 60 e sgg. CCS. 
Con questo addebito egli invoca implicitamente la forza 
derogante deI diritto federale, principio che scaturisce 
dall'ordinamento federale della Confederazione (cf. BURCK-
HARDT, Commentario della costituzione federale, 3a ed. 
p. 823, e FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaats-
recht, p. 94) e ehe trova un riflesso nell'art. 2 delle dispo-
sizioni transitorie della CF (RU 75 I 49 e le numerose 
414 
Sta.a.tsrecht. 
sentenze ivi eitate). Sebbene questo prineipio eostituzio-
nale non sia stato espressamente invoeato, la eensura deve 
nondimeno essere esaminata. 
Giusta l'art. 7 della legge eantonale 21 dieembre 1938, 
l'Ordine dei mediei ha per iseopo di vigilare all'osservanza 
deI deeoro e dei doveri professionali dei membri, di repri-
mere in via diseiplinare gli abusi e le maneanze nell'eser-
eizio della professione e di deeidere inappellabilmente le 
eontestazioni ehe possono sorgere per ragioni professionali 
fra i membri dell'Ordine 0 fra essi ed i elienti (cf. anehe 
l'art. 16 dello statuto). Funzione di quest'organismo e 
pertanto d'integrare l'ordinamento eantonale predisposto 
alla tutela della sanita pubbliea, fine ehe rientra in quelli 
assunti dallo Stato. 
Quando 10 Stato, anziehe limitarsi a legiferare delle 
norme di polizia destinate a salvaguardare gli interessi 
posti sotto la sua protezione, si assume il eompito di 
soddisfare direttamente un bisogno determinato di ordine 
generale istituendo a quest'uopo un ente pubblieo, la sua 
attivita esee dal eampo deI diritto eivile per entrare in 
quello deI diritto pubblieo. Questo eilsolo diritto appli-
eabile sia per i rapporti degli interessati eon l'ente, sia per 
la sua organizzazione (RU 75 I 51). 
Ben poteva quindi il legislatore tieinese, senza violare 
il prineipio della forza derogante del ·diritto federale, dare 
all'Ordine dei mediei un'organizzazione ehe si seosta dai 
prineipi valevoli per le assoeiazioni deI diritto eivile. 
E bensi vero ehe 10 statuto riehiama espressamente gli 
art. 60 e sgg. CCS ; si tratta pero manifestamente di una 
svista, eome l'ha rilevato il Consiglio di Stato. L'Ordine 
ha, a non dubitarne, il carattere di un sindaeato obbliga-
torio, ehe rientra nel quadro delle eorporazioni di diritto 
pubblieo (art. 59 CCS). Trattasi di una eorporazione 
eoattiva, eui e eonferito, nell'interesse pubblieo, il potere 
di emanare delle norme per l'esereizio della professione 
(norme deontologiehe) e un potere diseiplinare sui propri 
membri. 
3. -
Il rieorrente fa inoltre valere ehe, in quanto 
1 
Handels- und Gewerbefreiheit. No 69. 
416 
subordinano l'esercizio dell'arte medica all'appartenenza 
ad un sindaeato professionale obbligatorio, la legge can-
tonale 21 dieembre 1938 e 10 statuto dell'OMCT contra-
stano eon gli art. 31 e 33 CF. 
a) E paeifico ehe l'art. 31 CF garantisce anche illibero 
esereizio delle professioni liberali. Questa garanzia non ha 
pero una portata illimitata. 
Una prima restrizione a tale garanzia e pos ta dal seeondo 
eapoverso dell'art. 31 CF, ehe riserva « le disposizioni 
eantonali sull'esereizio e sull'imposizione fiseale deI eom-
mereio e dell'industria ». Seeondo la giurisprudenza, questo 
disposto autorizza i Cantoni ad emanare delle norme di 
polizia, sempreehe esse non portino pregiudizio alla liberta 
di eommereio e d'industria (RU 41 1390,42 148,47 I 400, 
49 I 17, 67 I 87 e 327). Tale earattere va rieonoseiuto 
all'art. 4 della legge 21 dieembre 1938, ehe fa dipendere 
il diritto di pratieare l'arte mediea nel Cantone Tieino 
dall'appartenenza all'OMCT. Si tratta di una disposizione 
dettata dall'interesse pubblico, ehe giustifiea l'esistenza 
dell'Ordine e l'estensione dell'appartenenza al medesimo 
a tutti i professionisti deI ramo (cf. KUNZ, Das Institut der 
Zwangsgenossenschaften, p. 31). Quest'appartenenza obbli-
gatoria ad un sindaeato professionale non e in eonereto 
d~intraleio alla liberta di eommercio e d'industria, poiehe 
tutti i professionisti in possesso deI diploma federale 0 di 
un titolo equivalente sono iscritti d'uffieio nell'albo del-
l'Ordine (art. 2 della legge istituente l'OMCT e art. 15 della 
legge sanitaria tieinese 23 giugno 1924). 
E bensi vero ehe la qualita di membro dell'OMCT eom-
porta l'obbligo di pagare una tassa sociale (art. 4 ep. 2 
dello statuto). In quest'obbligo non si pub pero ravvi-
sare una eondizione ineompatibile col libero esereizio 
della professione. Il prelevamento di una tassa soeiale 
trova la sua giustifieazione nel fatto ehe l'attivita del-
l'Ordine profitta, oltre ehe alla eollettivita, anehe ai 
membri stessi. 
b) Una seeonda restrizione alla garanzia deI libero 
esereizio delle professioni liberali e saneita dall'art. 33 CF. 
416 
Staatsreoht. 
11 primo eapoverso autorizza i Cantoni ad esigere una prova 
di eapaeita da eoloro ehe intendono esereitare una profes-
sione liberale; il seeondo eapoverso dispone ehe la legi-
slazione federale provvedera affinehe possano ottenersi 
eertifieati di eapaeita tali da essere validi in tutta la Con-
federazione. A eio e stato provveduto, nel eampo medieo, 
eol diploma federale. 
Contrariamente a quanto sostiene il rieorrente, statuendo 
l'obbligo di appartenere all'OMCT il legislatore tieinese 
non ha imposto al medieo, ehe vuol pratieare nel Cantone, 
un « aggravio » ehe va oltre quello previsto dall'art. 33 CF. 
Infatti, l'iserizione nell'albo dell'Ordine avviene d'uffieio 
e non e subordinata al possesso di un eertifieato di eapa-
eita altro ehe il diploma federale. 
4. -
Seeondo il rieorrente, l'istituzione di un sindaeato 
obbligatorio soltanto per i medici avrebbe ereato una 
situazione d'ineguaglianza ineoneiliabile eon l'art. 4 CF. 
Ma eOS1 non e. 
Giusta la prassi, l'art. 4 CF e violato da una legge 0 un 
deereto eantonale di portata generale solo se le loro dispo-
sizioni sono prive di ogni fondamento serio e oggettivo, 
se non hanno senso 0 se implieano delle ineguaglianze ehe 
non sono giustifieate dalle eireostanze di fatto (RU 77 1 
102, 107 e 189). 
E evidente ehe in un ordinamento statale, avente per 
presupposto il eanone della minor ingerenza possibile 
dell'autorita pubbliea nei rapporti individuali, 10 Stato 
non puo diseiplinare tutte le attivita professionali, arti-
gianali 0 industriali e tanto meno diseiplinarle alla stessa 
stregua. Esso deve limitarsi ad intervenire e organizzare 
le professioni 0 attivita individuali ehe, eome la professione 
mediea, sono in diretto rapporto eon un eompito statale. 
Il Tribunale lederale pronuncia : 
In quanto rieevibile il rieorso e respinto.