bge · 37_I_77 · 1911-02-23 · de
BGE 37 I 77
Öffentliches Recht


15. Arteil vom 23. Februar 1911 in Sachen
Tschudi gegen Baselland.
Angeblicher Eingriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt dadurch,
dass einem Beamten eine im Gesetz nicht vorgesehene Besoldungs¬
erhöhung nur unter der Bedingung eines im Gesetz ebenfalls nicht
vorgesehenen Verzichts auf bestimmte Arten von Nebenbeschäftigungen
gewährt wird.
A. — Das Schulwesen ist im Kanton Baselland in den
meisten Beziehungen noch Sache der Gemeindeverwaltung. Ins¬
besondere existieren über die Höhe der Lehrerbesoldungen keine
kantonalen Bestimmungen. Der Staat gewährt den Gemeinden
lediglich (gemäß § 52 Ziff. 2 KV) auf jede Primarlehrerstelle
einen bestimmten Beitrag (wenigstens 500 Fr.) und überläßt es
den Gemeinden, mit Hilfe dieses Beitrages, sowie der Bundessub¬
vention (170 Fr.), für die Lehrerbesoldungen aufzukommen. Über
die Frage der Nebenbeschäftigungen bestimmt dagegen der noch in
Kraft stehende § 36 des Schulgesetzes vom 6. April 1835:
„Die Schullehrerstelle darf mit keiner Beamtung verbunden
„werden, wodurch der Lehrer in seinem Schulgeschäfte gestört wird,
„Die Betreibung von Wirtschaften und Krämerei, sowie das
„Jagen ist dem Lehrer untersagt.
In Sissach betrug bis Ende 1909 der Anfangsgehalt der
Fr. 1800
Primarlehrer
400
die Alterszulage (je 100 Fr. alle fünf Jahre)
„ 170
die Bundessubvention (wie erwähnt)
Fr. 2370
der Maximalgehalt infolgedessen
Diesen Maximalgehalt bezog insbesondere der, wie es scheint,
seit mehr als 20 Jahren als Primarlehrer im Amt stehende
Rekurrent.
B. — Am 5. Dezember 1909 beschloß die Gemeindeversamm¬
lung von Sissach, auf Grund einer Vorlage der Schulpflege und
des Gemeinderates, eine Erhöhung des Anfangsgehaltes aller
Lehrer um 400 Fr. Gleichzeitig wurden aber über die Frage der
Nebenbeschäftigungen u. a. folgende Bestimmungen aufgestellt:

1. Die Lehrer dürfen nur soweit Nebenbeschäftigungen treiben,
als diese das Schulwesen berühren (Sprachunterricht, Gesang¬
unterricht in Vereinen, Zeichnungsunterricht an gewerblichen
Zeichnungsschulen und dergl.).
3. Die Lehrer sind verpflichtet, die Übernahme und den Betrieb
allfälliger Nebenbeschäftigungen der Schulpflege anzuzeigen, welche
über die Angelegenheiten gemeinsam mit dem Gemeinderat beschließt.
Die Verbindung zwischen der Erhöhung der Besoldungen und
der Aufstellung der Bestimmungen über die Nebenbeschäftigungen
war in der Vorlage der Gemeindebehörden durch folgenden Satz
hergestellt:
„Mit dieser Erhöhung der Besoldungen und Zulagen hängt
„nun aber zusammen eine Regelung der Nebenbeschäftigungen des
„Lehrers."
Ein Antrag Hodel, „es möchte über die Besoldungen und die
„Nebenbeschäftigungen der Lehrer getrennt abgestimmt werden“,
wurde verworfen.
Einer auf diesen Gemeindebeschluß gestützten Aufforderung, seine
„mehrfach in Widerspruch mit der Gemeinderesolution stehende
„Privattätigkeit auf das entsprechende Maß zu reduzieren“, d. h.
diejenigen seiner Nebenbeschäftigungen, die mit dem Schulwesen in
keiner Beziehung stehen (Sekretariat des kantonalen Gewerbe¬
vereins, Mitgliedschaft des Verwaltungsrates der Volksbank
Sissach), niederzulegen, weigerte sich der Rekurrent nachzukommen.
Wegen dieser Weigerung und verschiedener anderer Vorfälle redu¬
zierte die Schulpflege Sissach den Gehalt des Rekurrenten auf
„das gesetzliche Minimum", d. h. auf 1800 Fr. Infolgedessen
wurden ihm vom Monat März an nur 150 Fr. per Monat
ausbezahlt, nachdem er übrigens schon pro Februar nur 160 Fr.
bezogen hatte. Diese und andere hier nicht mehr in Betracht kom¬
mende Maßnahmen der Schulpflege gegenüber dem Rekurrenten
wurden am 31. Juli 1910 von der Gemeindeversammlung gut¬
geheißen.
Mit Eingabe vom 1. August 1910 stellte Tschudi nun beim
Regierungsrat folgende Anfrage:
„Werden obige Gemeindebeschlüsse und Maßregeln, die offenbar
„mit dem Gesetz im Widerspruch stehen, durch die vollziehende
„oder richterliche Behörde geschützt und als zu Recht bestehend
„erklärt werden?“
Hierauf beschloß der Regierungsrat am 19. Oktober 1910:
1. Lehrer Tschudi hat auf die unterm 5. Dezember 1909 von
der Gemeinde beschlossene Besoldungserhöhung von 400 Fr., so¬
lange er die an diese Erhöhung geknüpfte Bedingung betreffend
Einschränkung der Nebenbeschäftigungen nicht erfüllt hat, keinen
Anspruch zu machen; es ist demselben vielmerhr nur der früher
festgesetzte und im Jahre 1909 bezogene Gehalt von zusammen
2200 Fr. auszubezahlen.
2. und 3. (Hier nicht in Betracht kommend.)
In Bezug auf Dispositiv 1 ist dieser Entscheid folgendermaßen
begründet:
Die Gemeinde Sissach habe allerdings unterm 5. Dezember 1909
die Besoldung der Primarlehrer von 1800 Fr. auf 2200 Fr.
erhöht, unter Belassung der Alterszulagen bis auf 400 Fr.;
diese Erhöhung sei jedoch die Bedingung geknüpft worden, daß
die Lehrer nur soweit Nebenbeschäftigungen betreiben dürfen, als
diese das Schulwesen berühren. Hiezu sei die Gemeinde berechtigt
gewesen; mit ihrem Beschluß, der damaligen fixen Besoldung noch
400 Fr. zuzulegen, habe sie eine freiwillige, nicht durch Gesetz
ihr überbundene Leistung übernommen, und sie sei infolgedessen
berechtigt gewesen, deren wirkliche Auszahlung von der Erfüllung
von Bedingungen oder Vorbehalten abhängig zu machen. Da der
Rekurrent diesen Bedingungen bis heute nicht nachgekommen sei,
müsse er sich gefallen lassen, daß die nur bedingungsweise be¬
schlossene Erhöhung ihm auch nicht ausbezahlt werde, solange
eben die Bedingung nicht erfüllt sei. Die Erhöhung betrage für
einen Primarlehrer 400 Fr. per Jahr. Wenn deshalb die Schul¬
pflege beschlossen habe, nicht nur diese 400 Fr. nicht auszube¬
zahlen, sondern auch von der bisher bezogenen Besoldung weitere
400 Fr. in Abzug zu bringen, so gehe sie über den Gemeinde¬
beschluß vom 5. Dezember 1909 hinaus, da dieser eine Reduktion
des bisherigen Gehaltes nicht vorsehe. Sei danach die Gemeinde
Sissach berechtigt gewesen, die von ihr beschlossene Gehaltserhöhung
von der Erfüllung einer Bedingung abhängig zu machen, so sei
dagegen die andere Frage, ob auch der Lehrer zur Erfüllung der

gestellten Bedingung, d. h. im vorliegenden Falle zur Aufgabe
gewisser Nebenbeschäftigungen konnte angehalten werden, nicht
ohne weiteres mit ja oder nein zu beantworten. Das Schulgesetz
vom Jahre 1835 enthalte in § 36 Vorschriften, durch welche dem
Lehrer die Ausübung gewisser Gewerbe zum vornherein untersagt
sei; ob und inwieweit der Lehrer sonstige Nebenbeschäftigungen
betreiben dürfe, werde davon abhängen, ob er durch dieselben in
der vollen und erfolgreichen Ausübung des gesetzlichen Schul¬
dienstes irgendwie behindert oder nachteilig beeinflußt werde. Daß
dies bei Lehrer Tschudi zutreffe, sei bis jetzt nicht konstatiert.
C. — Gegen Dispositiv 1 dieses Entscheides hat Tschudi beim
Bundesgericht rechtzeitig und formrichtig einen staatsrechtlichen
Rekurs eingereicht und zu dessen Begründung ausgeführt:
Durch die Aufstellung von Bestimmungen über die Zulässigkeit
oder Unzulässigkeit von Nebenbeschäftigungen habe die Gemeinde
Sissach in eine durch Gesetz geregelte Materie eingegriffen und
den Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt. Dasselbe gelte
von der im angefochtenen Entscheid eventuell enthaltenen Geneh¬
migung des betreffenden Gemeindebeschlusses durch den Regie¬
rungsrat. Es sei daher eventuell auch diese Genehmigung aufzu¬
heben. Sodann stelle sich aber die Anwendung eines nichtigen
Gemeindebeschlusses an Stelle des Gesetzes oder neben diesem
als ein Akt der Willkür dar, und zwar auch dann, wenn jener
Gemeindebeschluß im Sinne der Aufstellung einer bloßen Be¬
dingung für den Genuß von Besoldungserhöhungen interpretiert
werde. Es stehe einer Gemeinde natürlich frei, eine Besoldungs¬
erhöhung zu beschließen oder nicht; wenn sie aber eine Erhöhung
beschließe, so dürfe sie ihren Bezug nicht von der Einhaltung
eines gesetzwidrigen und daher nichtigen Verbotes abhängig machen.
Willkürlich sei übrigens im Entscheide des Regierungsrates u. a.
gerade auch die Interpretation des Gemeindebeschlusses vom
5. Dezember 1909 im Sinne der Aufstellung einer Bedingung
für den Bezug der erhöhten Besoldung; davon sei im ganzen
Gemeindebeschluß mit keinem Worte die Rede; vielmehr seien die
beiden Teile des Beschlusses vollständig von einander unabhängig.
Im ersten Teil (Besoldungserhöhung) habe die Gemeinde inner¬
halb ihrer Kompetenz gehandelt; im zweiten Teil (Verbot der
Nebenbeschäftigungen) habe sie ihre Kompetenz überschritten. Der
erste Teil bestehe daher zu Recht, der zweite nicht. Durch das
darin enthaltene Verbot werde das Anstellungsverhältnis des
Rekurrenten zu seinen Ungunsten einseitig abgeändert.
Dem Rekurse liegen eine Anzahl amtlicher Bescheinigungen bei,
die sich alle über die Lehrtätigkeit des Rekurrenten sehr lobend
aussprechen.
D. — Der Regierungsrat des Kantons Baselland hal auf
Abweisung des Rekurses angetragen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. — Da der Rekurs ausdrücklich nur gegen Dispositiv 1
des regierungsrätlichen Entscheides gerichtet ist, so hat das Bun¬
desgericht einzig zu untersuchen, ob der Regierungsrat eine Ver¬
letzung des Prinzips der Gewaltentrennung oder einen Akt der
Willkür dadurch begangen habe, daß er dem Rekurrenten jeglichen
Anspruch auf die von der Gemeinde dekretierte Besoldungserhöhung
für solange absprach, als der Rekurrent „die an diese Erhöhung
geknüpfte Bedingung betreffend Einschränkung der Nebenbeschäfti¬
gungen“ nicht erfüllt haben werde.
3. — Ein Akt der Willkür kann darin nicht gefunden werden,
daß der Regierungsrat erklärt, der Gemeindebeschluß vom 5. De¬
zember 1909 mache die Befolgung der neuen Vorschriften über
die Ausübung von Nebenbeschäftigungen nur zur Bedingung
für den Bezug der vorgesehenen Gehaltserhöhung, wobei den
Lehrern anheimgestellt bleibe, diese Bedingung zu erfüllen und sich
dadurch den Genuß der erhöhten Besoldung zu sichern, oder aber
unter Ablehnung der Bedingung weiterhin die alte Besoldung zu
beziehen.
Allerdings war in dem erwähnten Gemeindebeschlusse das Wort
„Bedingung“ nicht enthalten, und es ist auch zuzugeben, daß die
analoge Anwendung des zivilrechtlichen Begriffs der Bedingung
auf die Regelung öffentlichrechtlicher Verhältnisse nicht immer
durchaus adäquat erscheint. Insbesondere, wenn es sich um die
Frage der Nebenbeschäftigungen der Lehrer handelt, bei der doch
in erster Linie die Interessen des Unterrichts den Ausschlag geben
sollten, muß es als unbefriedigend empfunden werden, wenn die
AS 37 I — 1911

Lösung ausschließlich oder vorwiegend auf dem Gebiete des zivil¬
rechtlichen Grundsatzes do ut des gesucht wird. Allein bei dem
gegenwärtigen Stand der Schulgesetzgebung des Kantons Basel¬
land ist es begreiflich, daß eine Gemeinde auf den Gedanken
kommen konnte, anläßlich der Bewilligung von Besoldungserhöhungen
zugleich auch die Frage der Nebenbeschäftigungen zu regeln, und
zwar — mit Rücksicht auf § 36 des Schulgesetzes — in Form
einer Bedingung für den Bezug der vorgesehenen Gehaltsauf¬
besserung. Dies ist aber offenbar der Sinn der im vorliegenden
Falle getroffenen Regelung. Denn in der „Vorlage der Gemeinde¬
behörden“ war nach Aufstellung der neuen Gehaltsskala ausdrück¬
lich erklärt worden, daß „mit dieser Erhöhung der Besoldungen“
„nun aber“ eine Regelung der Nebenbeschäftigungen des Lehrers
„zusammenhänge“ — eine Auffassung, die dann von der Gemeinde¬
versammlung durch Annahme der Vorlage, sowie insbesondere auch
dadurch gutgeheißen worden ist, daß ein Antrag Hodel, „es
möchte über die Besoldungen und die Nebenbeschäftigungen der
Lehrer getrennt abgestimmt werden“, ausdrücklich verworfen wurde.
Wollte aber auch angenommen werden, die Gemeindeversamm¬
lung oder die Gemeindebehörden von Sissach seien über diese bloß
relative Verbindlichkeit der Bestimmungen betreffend Regelung der
Nebenbeschäftigungen immerhin nicht ganz im klaren gewesen,
was u. a. vielleicht daraus geschlossen werden könnte, daß der
Rekurrent in der Folge nicht etwa angefragt wurde, ob er jene
neuen Bestimmungen annehme, sondern daß man ihn geradezu
aufforderte, „seine mehrfach in Widerspruch mit der Gemeinde¬
resolution stehende Privattätigkeit auf das entsprechende Maß zu
reduzieren“; ferner daraus, daß ihm, als er sich dessen weigerte,
nicht nur die im Gemeindebeschlusse vom 5. Dezember vorgesehene
Besoldungserhöhung vorenthalten, sondern sogar der bisherige
Gehalt gekürzt wurde, — so hat doch jedenfalls der Regie¬
rungsrat jenen Gemeindebeschluß nur in dem Sinne genehmigt,
daß der Genuß der vorgesehenen Gehaltserhöhung von der An¬
nahme der neuen Vorschriften betreffend die Nebenbeschäftigungen
abhängig gemacht, oder m. a. W., daß die Befolgung dieser Vor¬
schriften nicht befohlen, sondern nur als Bedingung für den
Bezug der Gehaltserhöhung bezeichnet worden sei. Nun sind aber
alle Beteiligten darüber einig, daß nach § 24 des Gemeindegesetzes
der Beschluß vom 5. Dezember 1909 der regierungsrätlichen Ge¬
nehmigung bedurfte, und es wird auch diese Genehmigung mehr
oder weniger übereinstimmend in dem vorliegenden Rekursentscheide
des Regierungsrates erblickt. In formeller Beziehung mag ein
solches, erst durch die Einreichung einer Beschwerde ausgelöstes
Genehmigungsverfahren allerdings etwas befremdend erscheinen.
Allein für das Bundesgericht genügt es, zu konstatieren, daß der
Regierungsrat tatsächlich den mehrerwähnten Gemeindebeschluß
vom 5. Dezember nur in dem angegebenen Sinne genehmigt hat,
wie er denn auch ausdrücklich erklärt, daß die Voraussetzung, unter
der dem Rekurrenten nach § 3 des Schulgesetzes die Beibehaltung
seiner Nebenbeschäftigungen verboten werden könnte — Behinderung
in der vollen und erfolgreichen Ausübung des gesetzlichen Schul¬
dienstes — bis jetzt nicht konstatiert sei, und daß die Schul¬
pflege Sissach mit ihrem Beschlusse, dem Rekurrenten nicht nur
die Gehaltserhöhung von 400 Fr. vorzuenthalten, sondern auch
von der bisher bezogenen Besoldung weitere 400 Fr. in Abzug
zu bringen, in unzulässiger Weise über den Gemeindebeschluß
vom 5. Dezember 1909 hinausgehe.
Unter diesen Umständen ist nicht einzusehen, welches Interesse
der Rekurrent daran haben kann, die regierungsrätliche Inter¬
pretation des erwähnten Gemeindebeschusses anzufechten, bezw. die
„Aufhebung seiner Genehmigung“ zu verlangen, wie er es im
Laufe der Rekursbegründung tut. Angenommen selbst, es wäre
jene Interpretation als etwas restriktiv zu bezeichnen, so bildet
doch gerade sie, in Verbindung mit der ebenfalls restriktiven Ge¬
nehmigung des Gemeindebeschlusses, eine für den Rekurrenten
wertvolle Garantie im Sinne des Schutzes gegen jede andere,
weitergehende Auslegung des mehrerwähnten Gemeindebeschlusses,
insbesondere gegen jeden Zwang zur Befolgung der neuen Vor¬
schriften betreffend die Ausübung von Nebenbeschäftigungen, sowie
gegen jede Reduktion seiner Besoldung unter den bisherigen Ansatz.
Selbst wenn daher der Regierungsrat den Gemeindebeschluß vom
5. Dezember 1909 wirklich enger ausgelegt haben sollte, als es
der Auffassung der Gemeinde entsprechen mochte, so hat doch
jedenfalls der Rekurrent keinen Anlaß, sich darüber zu be¬
schweren.

4. — Aus den vorstehenden Ausführungen über den Sinn
und die Tragweite des Gemeindebeschlusses vom 5. Dezember 1909,
soweit dieser vom Regierungsrat genehmigt wurde, ergibt sich nun
ohne weiteres zugleich auch die Hinfälligkeit der Ausführungen
des Rekurrenten über den angeblich begangenen Eingriff der Ge¬
meindeversammlung von Sissach in das Gebiet der gesetzgeben¬
den Gewalt, sowie über die behauptete willkürliche Ver¬
letzung des Gesetzes. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die
Gemeinde berechtigt gewesen wäre, über das in § 36 des Schul¬
gesetzes enthaltene Verbot hinauszugehen, oder ob vielmehr in der
zitierten Gesetzesbestimmung der für die Gemeinden verbindliche
Grundsatz aufgestellt worden sei, daß (außer der Jagd und dem
Betriebe einer Wirtschaft oder einer „Krämerei“) nur solche
Nebenberufe verboten seien, „durch die der Lehrer in seinem Schul¬
geschäfte gestört wird“, m. a. W. daß in jedem einzelnen Falle zu
untersuchen sei, ob eine Störung des Lehrerberufes stattfinde,
wobei die Gemeinden nicht berechtigt wären, von sich aus diese,
auf die konkreten Verhältnisse abstellende Regelung durch ein
absolutes Verbot aller nicht geradezu „das Schulwesen berührenden“
Nebenbeschäftigungen abzuändern. Für den vorliegenden Fall genügt
es, zu konstatieren, daß, wie dargetan, ein Verbot aller „das
Schulwesen nicht berührenden“ Nebenbeschäftigungen tatsächlich
nicht erlassen worden ist, sondern nur die Bedingungen festge¬
setzt worden sind, unter denen die Lehrer auf eine bestimmte
Besoldungserhöhung Anspruch haben sollen. Solche Besoldungs¬
erhöhungen zu beschließen oder davon Umgang zu nehmen, stand,
wie der Rekurrent ausdrücklich anerkennt, und wie sich auch aus
dem Mangel irgendwelcher Verfassungs= oder Gesetzesbestimmungen
über Besoldungsminima und =maxima ergibt, im freien Ermessen
der Gemeinde. Konnte diese aber von einer Erhöhung der Besol¬
dungen überhaupt absehen, so konnte sie an deren Gewährung a
fortiori auch eine Bedingung knüpfen. Nicht nur lag darin
nach dem Gesagten weder eine willkürliche Verletzung des Gesetzes,
noch ein Eingriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt, sondern
es wurde dadurch auch nicht etwa eine einseitige Anderung der
Anstellungsverhältnisse der im Amte stehenden Lehrer bewirkt, da
es ja — nach der allein vom Regierungsrat genehmigten Inter¬
pretation des Gemeindebeschlusses — jedem von ihnen und also
auch dem Rekurrenten freistand, die Bedingung zu erfüllen und
dadurch in den Genuß der Besoldungserhöhung zu treten, oder
aber die Erfüllung der Bedingung zu verweigern und sich mit
seiner bisherigen Besoldung zu begnügen.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.