bge · 51_I_18 · 1925-01-01 · fr
BGE 51 I 18
Öffentliches Recht


18
Staatsrecht.
valore, poiehe, ammettendo 0 supponendo essi la li-
eeitä. di quelle tasse, pagarono di loro libera volontä. e
non hanno posto mente a far valere, nel debito modo,
le ragioni ehe loro avrebbero spettato.
3° -
Da quanto precede risulta ehe le tasse di 200
franehi imposte a eiaseuno dei rieorrenti sono ineosti..,.
tuzionali e devono essere annullate. TI Consiglio di Stato
restituirä. dunque ai ricorrenti la somma di 400 fchi. a
torto percepita. sotto deduzione di una vera e modesta
tassa di caneelleria, ehe poträ. comportare al massimo
20 fehi. per eiaseun easo.
11 Tribunale jederale pronuncia :
Il rieorso e ammesso nel senso dei motivi.
111. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
LmERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE
5. Arrit du 13/S1 fevrier 19S6 dans la cause Dubois
eontre ConseU d'Etat du canton de Neuchitel
Patente d'aubei'ge. Art. 31 et 4 Const. fed. -
Competence res-
treinte du Tribunal federal pour revoir l'application de la
clause du besoin. -
Pas d'inegalite de traitement a faire
beneficier les G cercles ~ du canton de Neucbätel d'un
regime legal particulier les soustrayant a la clause du besoin.
A. -
Le 1er juillet 1921, Edmond Meyer, de et ä. La
Chaux-de-Fonds, adressa au Conseil d'Etat neuehä-
telois une demande de patente pour l'exploitation d'un
eafe-restaurant, « tea room», dans des loeaux pourvus
du eonfort moderne, situes rue de la Serre, ä. La Chaux-de-
Fonds. L' etablissement, appele ({ Astoria», appartient
ä. une soeiete anonyme dOllt Meyer et Gaston Leval sont
les administrateurs. Meyer exposait qu'il ne s'agissait
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 5.
19
pas <l'un nouveau enfe-brasserie. mais d'un 10001 conve-
nable Oll les famillespussent aller se recreer, entendre de
la musique et eonsommer.
Le Conseil eommunal de La Chaux-de-Fonds preavisa
negativement « pour le moment du moins, tant que la
suppression
d'un etablissement existant n'aura pas
compense eelui qu'il (Meyer) se propose d'ouvrir ». Toute-
fois, « Meyer pourra ... ouvrir un « t.ea room» et une pen-
sion alimentaire; illui sera loisible, pendant les heures de
repas, de debiter des boissons fermentees aux pension-
naires, mais non des boissons distillees. » Le Pretet de
La Chaux-de-Fonds se rallia ä. cette maniere de voir. Des
oppositions furent formulees par la Societe des cafetiers.
hoteliers et restaurateurs et par des societes antialeoo-
liques.
Le 30 aoftt 1921, le Conseil d'Etat refusa I'autorisation
de debiter des boissons alcooliques dans les loeaux de
l' Astoria, attendu « que le nombre des debits de boissons
alcooliques ä. La Chaux-de-Fonds est plus que suffisant
pour les besoins de eette localite ; que cette situation a
provoque, depuis 1914, Ia fermeture de 15 eafes-restau-
rants sur le territoire communal de La Chaux-de-Fonds ;
qu'il existe actuellement trois etablissements publies
dans un rayon de moins de 50 metres de l' etablissement
projete (Brasserie de la Serre, Cafe des Alpes et Brasserie
Muller) ; qu'un ehangement de destination des loeaux
du eafe passage du Centre 5 ä. La Chaux-de-Fonds en
cafe de temperence ne serait pas de nature ä. justifier
l'ouverture d'un quatrh~me debit de boissons aleooliques
dans le quartier de la rue de Ia Serre en cette ville. »
Cette decision est basee sur le deeret du 15 fevrier 1904
remplac;ant celui du 7 fevrier 1894 concernant Ia reduc-
tion du nombre des auberges.
Le « tea room» Astoria fut ouvert au public le 15
septembre 1921. A Ia suite d'infractions a l'interdiction
de debiter des boissons alcooliques, Meyer fut condamne
a reiterees fois ä. l'amende.

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Staatsrecht.
Le 1er juin 1922, quatre deputes de La Chau,x-de-Fond!?
demanderent au Con&eil d'Etat d'accorder a. Meyer la
patente sollicitee. Le Conseil d'Etat decida le 13 juin
de maintenir son refus du 30 aout. Un projet de trans-
former une partie de l' Astoria en local du club de billard,
constitue en cercle, fut abandonne.
Le 22 novembre 1922, Meyer renouvela sa demande de
patente~ n soutenait que l'autorisation de debiter des
boissons alcooliques a l' Astoria repondait a un besoin
de la population et ilajoutait que, pour contribuer a la
reduction du nombre des etablissements publics, il
avait loue le cafe-restaurant Maspla. rue Leopold Robert,
« pour le fermer ensuite». Le Conseil communal et le
Prefet preaviserent cette fois-ci favorablement, a la
condition qu'il ne fut.donne a l'Astoria ni baI public, ni
the dansant, ni « concert chantant». Cette demande fut
publiee et provo qua entre autres deux petitions: rune
rev~tue de 1070 signatures, en faveur de I'octroi de la
patente sollicitee, rautre, portant 1811 signatures,
opposee a la demande. Le Conseil d'Etat confirma ses
precedentes decisions le 2 fevrier 1923. Se referant· aux
motifs deja invoques, il releve les cinq condamnations
prononcees contre Meyer (dont deux pour infractions
a I'interdiction de debiter des boissons alcooliques)
et observe qu'a teneur de I'art. 5 litt. c du reglement sur
la police des auberges et debits de boissons, du 25 fe-
vrier 1887, l'autorisation' d'ouvrir un etablissement
public peut etre refusee a quiconque a eU condamne
a reiterees fois par les. tribunaux de police. Il ajoute que
II la fermeture d'un tres modeste etablissement public
(Maspla)... -
auberge qui etait d'ailleurs destinee a
disparaitre en cas de mutation -
n' est pas de nature a
justifier I'ouverture d'un nouveau debit de boissons
alcooliques a La Chaux-de-Fonds».
La gerance de l' Astoria fut alors confiee a un sieur
Arnold Dubois, lequel presenta le 22 decembre 1923
une nouvelle demande de patente. Il rappelait que la
Handels- und' Gewerbefreiheit. N° 5.
21
patente avait eU refusee parce que le nombre des debits
de boissons alcooliques etait « plus que suffisant pour
les besoins» de La Chaux-de-Fonds et observait: « Ac-
tuellement le Cercle ouvrier de La Chaux-de-Fonds
demande d'ouvrir sous la denomination « Restaurant
de la Maison ouvriere» un debit de boissons' alcooliques,
rue du Parc N° 73. Il y a lieu de remarquer que ce restau-
rant ... depassera la notion du cercle prive, car ce sera
un debit de boissons alcooliques ouvert au public. Il
saute aux yeux que I'autorite ne saurait faire droit a la
demande du Cercle ouvrier tout en persistant a interdire
la vente de boissons alcooliques a Astoria, sans commettre
un deni de justice. » Le Conseil communal preavisa defa-
vorablement en se referant aux precedentes decisions et
en relevant que la situation speciale de l'Astoria ne s'etait
pas modüiee. Il ajoutait: le but de l'ouverture d'un
restaurant dans la Maison ouvriere I( n'est pas d'ouvrir
un nouvel etablissement public proprement dit, mais de
mettre a la disposition des ouvriers dans le quartier le
plus industriel de la Ville des repas a bon marche et des
locaux indispensables pour les travailleurs qui n'habitent
pas la localite ». Le substitut du Prefet, par contre, donna
un preavis favorable en remarquant que l' Astoria ne
pouvait pas etre assimile aux autres cafes, des dames s'y
rendant volontiers l'apres-midi et le soir », et les concerts
et attractions elant (I le plus souvent tres bien et goutes
d'une bonne partie de la population ». La publication de
la demande formulee par Dubois souleva les memes pro-
testations que les precedentes requetes, et par decision
du 4 avril 1924 le Conseil d'Etat rejeta ladite demande,
attendu
I( que le nombre des etablissements publics a
La Chaux-de-Fonds est plus que suffisant pour les be-
soins de cette localite ».
B. -
Le Cercle ouvrier de La Chaux-de-Fonds, fonde
en 1894, groupe un grand nombre d'ouvriers et d'asso-
ciations ouvrieres. Jusqu'en 1924 il occupa entre autres
rue du 1 er mars des locaux Olt 1'on debitait des boissons

22
Staatsrecht.
alcooliques. Au commencement de l'annee 1924, le
Cercle transfera ses locaux dans la Maison ouvriere
elevee avec l'aide de la Commune a la rue du Pare.
L'immeuble appartient a la Societe co operative immobi-
liere Pare 73-75, dont les membres se recrutent dans le
monde ouvrier. Aux sous-sol et rez-de-chaussee se trouve
une grande salle avec galerie destinee ades assemblees
et des ~pectacles et divertissements; elle est louee a la
Commune qui la sous-Ioue actuellement a la Soeiete
generale de cinematographie. Au premier etage il y a
une grande salle de restaurant accessible au public et
aux 2e et 3e etage les locaux de reunion, de deliberation
et de recreation du Cercle et des associations qui en font
partie.
Le 26 janvier 1924, Emile Rutscho, president du Cercle
ouvrier. demanda I'autorisation d'ouvrir un restaurant
au premier etage de la Maison du Peuple. Le Conseil
communal emit un preavis favorable « en raison du
caractere d'utilite publique donne a" cet etablissement».
Le substitut du Prefet preavisa dans le meme sens, Hant
donne « le caractere de pension alimentaire»
de cet
etablissement ayant pour hut « d'offrir a la population
des repas a bon marche et de ne pas pousser a la consom-
mation de la boisson». Le substitut relevait aussi le
{( earactere d'utilite publique » de l'entreprise. Le Conseil
d'Etat autorisa le 12 fevrier 1924 Rutseho a debiter des
boissons alcooliques dans les nouveaux locaux du Cercle
ouvrier. Dans une lettre explicative du 5 avril 1924
adressee au Conseil communal de La Chaux-de-Fonds,
le Conseil d'Etat declare qu'il n'a pas autorise I'ouverture
d'un nouveau restaurant, le nombre des etablissements
publies Hant suffisant pour les besoins de la localites,
mais autorise le debit de boissons alcooliques dans les
nouveaux locaux du Cercle qui comprennent aussi le
premier etage du bätiment.
En ce qui eoncerne le debit de boissons alcooliques dans
la salle de spectacles du rez-de-chaussee, le Conseil d'Etat
Handels- und Gewerbefreiheit. No 5.
23
precisa son point de . vue comme suit dans une lettre
au Conseil eommunal, a la Prefecture et au tenancier
Rutscho: « ••• Le citoyen E. A. Rutscho ne peut exercer
le metier de tenancier et debitant du Cercle ouvrier que
dans les seules salles de ce cercle... La grande salle du
rez-de-chaussee est une grande salle communale... le
debit de boissons alcooliques, dans la grande salle com-
munale, ne peut avoir lieu qu'apres autorisation speciale,
donnee pour chaque cas particulier par la Prefecture,
au vu d'une demande d'un cafetier, hötelier, tenancier
de cercle, etc.»
C. -
Le 10 juin 1924, Arnold Dubois a forme au Tri-
bunal fMeral un recours de droit public contre la deci-
sion du Conseil d'Etat du 4 avri11924, communiquee le
11 avril. Il se plaint d'un deni de justice, d'une inegalite
de traitement et de la violation de la liberte de !'industrie
et conclut a l'annulation de la decision attaquee, en fai-
sant valoir en resume ce qui suit: D'apres le decret du
15 fevrier 1904 concernant la rMuction du nombre des
auberges, les cercles qui exploitent un etablissement
public tombent sous la clause du besoin (art. 3). En droit
fMeral (Rapport du Conseil fMeral du 13 septembre
1889) lorsque le decret eantonal en matiere d'auberges est
conc;u en termes generaux, comme c'est le cas pour le
eanton de Neuchätel, « le citoyen qui, a conditions et a
circonstances egales, a ete sacrifie au profit d'un con-
eurrent est en droit d'invoquer ... le principe de l'art. 31
Const. fed.» ür, le "besoin qui est exige existe pour l' As-
toria, etablissement unique en son genre dont le but
principal n'est pas de servir des vins et spiritueux aux
consommateurs, mais d'etre un lieu de reunion pour
familles, un lieu de spectacles, de coneerts, et un restau-
rant « tea room » tout a la fois tant pour la population
ehaux-de-fonniere que pour les etrangers. Depuis la
premiere demande de patente, des debits de boissons
ont disparu. Enfin et surtout, il y a arbitraire et inegalite
de traitement a autoriser le Cercle ouvrier a ouvrir un

24
Staatsreclit.
nouvel etablissement public et a refuser la patente au
tenancier de l' Astoria. « Ou Astoria est superflu et alors
le Restaurant neuf (du Cercle ouvrier) rest aussi, ou le
Restaurant neuf repond a un besoin et ce besoin existe
aussi pour Astoria. »
D. -
Le Conseil d'Etat a eonclu au rejet du reeours.
11 s'efforce, dit-il, de diminuer graduellement le nombre
des aub~rges, en conformite du decret de 1904 et se defend
d'avoir eommis un deni de justiee ou un aete d'arbitraire
au prejudiee du recourant, qui n'est d'ailleurs que le
pr~te-nom de Meyer. Le besoin aIlegue par le tenancier de
l'Astoria n'existe pas; en 1921 il y avait a La Chaux-
de-Fonds 125 eafes, ete. pour36 899 habitants ; en 1922,
125 eafes, etc. pour 36203 habitants et en 1923, 125
eafes, etc. pour 35 728 habitants. Quant au Cercle ou-
vrier, il a ete traite trimme les autres eercles du canton,
le Cercle du Musee de Neuehätel, par exemple, qui
eomprend entre autres deux salles ouvertes au publie
« pour pensionnaires, diners partieuliers, banquets, ete. »
E. -
Le 13 octobre une delegation de Ia Seetion· de
droit publie du Tribunal federal procedaa une vision
Ioeale a la suite de laquelle les parties furent invitees a
repliquer et dupliquer. Elles. persisterent dans leurs
moyens et Ieurs eonclusions.
Le recourant s'attache a montrer que « le Cercle
ouvrier ou Maison du Peuple, qui affecte les allures et les
dehors d'un cercle, n'est en realite rien d'autre, en son
toutou dans teIle ou teIle de ses parties, qu'un debit de
boissons presentant tout les caraeteres generiques d'un
etablissement deee genre»: denomination, reclame,
attraetions diverses, menus allechants, concerts, etc.
Le Conseil d'Etat insiste sur le fait que Dubois n'est
qu 'un pr~te-nom et repousse derechef le reproehe de
. deni de justice et d'inegalite de traitement. « La Maison
du Peuple de La Chaux-de-Fonds se trouve dans les
m~mes conditions d'existence et d'exploitation que
d'autres institutions denommees cercles », il n'y a en sa
Handels- und' Gewerbefreiheit. N° 5.
25
faveur ni privilege, ni mesure de complaisance et il n'y
a pas davantage abus dans la tolerance de cette institu-
tion. Au reste, « une difference d'appreciation entre le cas
Astoria et le cas Cercle ouvrier au point de vue besoin
se legitime pleinement)).
Considerant en droit:
1. -
Du moment que le Conseil d'Etat est entre en
matiere sur la demande de patente formulee par Dubois
et que, dans la reponse au reeours, tout en avan~ant que
le prenomme ne serait que le pr~te-nom de Meyer et
agirait po ur ee dernier, il n'a pas conteste la qualite du
recourant pour porter la cause devant le Tribunal fede-
ral, il n'y a pas lieu de s'arr~ter au « mo yen » de la du-
plique consistant a affirmer que Dubois « n'est point en
situation d'expioiter un etablissement dont il n'est
qu'empIoye» et « n'a pas qualite pour solliciter une
autorisation a laquelle il est, somme toute, etranger ».
Aureste, le Conseil d'Etat n'allegue pas que Dubois
n'est plus tenancier de I'Astoria et il ne deduit de son
moyen aucune conclusion speciale.
2. -
Le Conseil d'Etat a rejete la demande du re-
courant parce que « Ie nombre des etablissements publics
a La Chaux-de-Fonds est plus que suffisant pour les
besoins de cette localite ». Cette decision est fondee sur
l'art. 1 er du decret cantonal du 15 fevrier 1904 concer-
nant la reduction du nombre des auberges, qui est ainsi
con((u : « Apres avoir pris l'avis des autorites communales
et lorsqu'il est constate que le nombre des auberges et
debits de boissons (art. 31 litt. c Const. fed.) est suffisant
pour les besoins d'une localite, le Conseil d'Etat est
autorise a refuser l'ouverture de nouveaux etablissements
publies de ce genre ou la reprise de ceux existants par
d'autres personnes. » S'agissant de }'application d'une
regle du droit cantonal, le Tribunal federal ne peut
pas revoir librement la decision attaquee,. ma!s
do~t
reconnaitre a l'autorite cantonale un pouvolr d appre-

26
Staatsrecht.
ciation tres etendu, c'est-a-dire il ne doit pas s'ecarter
sans motif imperieux de la solution adoptee par eette
autorite ; le Conseil federal l'a declare a reiterees iois
(v. SALIS, 11 N°s 926 a 928; Feuille ied., ed. fram;.
1905 IV p. 47, 839; 1907 III p. 892; 1908 I p. 341) et
le Tribunal federal s'est rallie a cette maniere de voir
(Kaufmann eontre Conseil d'Etat lueernois, 20 juin 1912;
Rettig contre Conseil d'Etat fribourgeois, 9 'juillet 1923,
consid. 2). Aussi bien, le recourant reproehe au Conseil
d'Etat d'avoir nie arbitrairement l'existenee d'un besoin
dans le eas eoneret.
Mais ce reproche n'est pas fonde. La decision attaquee
n'expose pas, il est vrai, les motifs qui ont amene l'au-
torite cantonale a admettre l'absenee d'un besoin. Ce
Iaeonisme s'explique et se justifie toutefois du fait que la
meme consideration etäit deja a la base des deeisions pre-
eedentes eontre lesquelles Meyer n'avait pas recouru.
Or, ces prononees, notamment celui du 2 fevrier 1923,
reposaient sur un examen minutieux et objectif des
cireonstances, entre autres du nombre des auberges
exploitees a La Chaux-de-Fonds, en partieulier dans le
quartier ou se trouve l' Astoria. Le Conseil d'Etat pouvait
done, sans arbitraire, se dispenser d'indiquer a nouveau
tous ses motifs et se borner, comme ill'a iait, a rappeIer
ses decisions anterieures.
Le recourant pretend que l' Astoria est un etablisse-
ment « unique en son genr.e» qui repond a un besoin
special auquel les autres etablissements publics ne re-
pondent pas. Il faut reconnaitre que ce point de vue n'est
pas denue de tout fondement et de toute portee. Le
nombre des etablissements publics d'une localite n'est
pas toujours et partout le seul critere de solution de la
question du besoin. Il se peut que dans teIle localite
donnee les etablissements existants, bien que nombreux,
ne repondent pas a eertains besoin.s speciaux, legitimes
et que, des lors, l'ouverture d'un etablissement qui
repond precisement aces besoins puisse se justifier malgre
Handels- und. Gewerbefreiheit. N° 5.
27
le nombre des debits deja ouverts au publics. Autrement
dito outre le critere « quantite)), le critere « qualite 11
peut, le casecheant, jouer un röle decisif. Aussi, le Con-
seil d'Etat eut-il ete fonde, en l'espece, a resoudre dif-
feremment qu'il ne I'a fait la question du besoin et s'il
l'avait resolue en faveur de la demande presentee pour
l' Astoria, on n'aurait pu Iui reprocher une violation
de la loi. Mais la solution a laquelle il s'est arrete n'est
pas pour autant entaehee d'arbitraire. Il s'agit la essen-
tiellement d'une question d'appreciation de circonstanees
de fait dans laquelle le Tribunal fMeral n'intervient pas
sans motifs imperieux, ainsi que cela a ete expose plus
haut. Si, a la verite, l' Astoria semble pouvoir repondre
a certains besoins speciaux de la societe chaux-de-
fonniere mieux que les autres etablissements aecessibles
au publie, ee but peut etre atteint, dumoins dans une
certaine mesure, alors meme que le debit de boissons
alcooliques n'est pas autorise. TI en est de fait ainsi
aetuellement (le « tea room» Astoria est frequente
par les familles et les dames ; on y donne des spectaeles
et des concerts apprecies). La demande de patente a
donc pu etre consideree sans arbitraire comme tendant
non pas a permettre au tenancier de repondre a ces
( besoins speciaux », mais ades besoins auxquels les
debits existants repondent deja, de sorte qu'il s'agissait
en definitive d'un nouveau cafe au sens ordinaire du
mot.
C'est en vain que le recourant argue du fait que le
nombre des etablissements publies a diminue ees dernieres
annees a La Chaux-de-Fonds et que Meyer a contribue
lui-meme acette reduction. Des !'instant que, d'apres
le Conseil d'Etat, le nombre des debits est « plus que
. suffisant » pour les besoins de cette localite, le seul fait
que ce nombre diminue ne suffit pas a etablir l'existence
d'un besoin pour l'ouverture d'un nouvel etablissement.
n reste encore a apprecier si cette diminution est telle
que le nombre des debits qui subsistent n',est plus suffi-

28
Staatsrecht.
santo Les chiffres articules par le Conseil d'Etat dans sa
reponse au recours -
chiffres dont l'exactitude n'a pas
He contestee -
montrent que cette hypothese pouvait
~tre consideree comme n'etant pas realisee.
3. -
Reste le grief tire de l'inegalite de traitement
de l' Astoria par rapport au Restaurant de la Maison
ouvriere. Pour ce qui concerne le principe, le recourant
observe avec raison qu'Hant don ne les termes generaux
en lesquels la loi neuchäteloise formule la clause du
besoin, le Tribunal fMeral a pour täche de veiller a ce
que, dans ce domaine, l'autorite cantonale compHente
ne favorise pas un requerant au detriment d'un autre,
place dans des conditions semblables. Celui auquel la
patente a ete refusee vu le manque de besoin est fonde a
se plaindre lorsque, plus tard, la clause du besoin n'est
pas appliquee a un concurrent, et il peut renouveler sa
demande en exigeant qu'il soit aussi fait abstraction
de cette clause a son endroit et que la patente accorMe
au concurrent ne soit pas prise en ·consideration (cf. a
ce sujet le rapport du Conseil f{~deral- SALIS, II N°s 922
et 923 -
qui conclut en ces termes: «le citoyen qui,
a conditions et a circonstances egales, a He sacrifie
au profit d'un concurrent est en droit d'invoquer,
comme par le passe, le principe de l'art. 31 ))). Mais encore
faut-il que les circonstances de droit et de fait soient
egales. Or, tel n'est pas le ~as en l'espece ;
a) Tandis que l' Astoria appartient a une Societe qui
l'exploite dans un but lucratif, le Restaurant de la Maison
ouvriere appartient au Cercle ouvrier qui en confie
l'exploitation a un gerant. Le legislateur neuchätelois
ä soumis ä un regime special les cercles, associations
qui poursuivent divers buts : politique, litteraire, artis-
tique, recreatif, etc. Le decret du 7 mai 1894 concernant
la rMuction du nombre des auberges, qui a introduit
la clause du besoin dans le droit neuchätelois, ne parlait
pas des debits de boissons alcooliques appartenant a
des cercles. On admettait que ceux-ci pouvaient con-
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 5.
29
tinuer de debiter des boissons alcooliques en se munis-
sant d'une patente de cercle, et cela parce que la loi du
16 fevrier 1876 sur les fondations (art. 8) garantit aux
cercles la liberte d'association. Les cercles se multi-
plierent depuis l'entree en vigueur du decret de 1894, car
on cherchait par ce moyen a se soustraire a la clause du
besoin. La revision legislative de 1904 eut po ur but de
remMier a cet abus. Le Conseil d'Etat voulait appliquer
la clause du besoin indifferemment aux cercles et aux
auberges, mais il se heurta a la resistance du Grand
Conseil, lequel adopta des regles speciales pour le cercle, a
savoir les art. 2 et 3 du decret du 15 fevrier 1904. A teneur
de rart. 2, tout cercle ou societe desirant ouvrir un debit
de boissons alcooliques doit se proeurer au prealable
l'autorisation du Conseil d'Etat. Et l'art. 3 dispose que
le Conseil d'Etat peut interdire l'ouverture ou ordonner
la fermeture d'un tel debit appartenant a un cercle ou
a toute autre societe {( lorsqu'il est reconnu apres en-
qu~te contradictoire et l'autorite competente entendue:
a) Que le debit est projete ou a ete ouvert dans le but de
creer un etablissement public dont le Conseil d'Etat
a refuse ou refuserait l'ouverture parce qu'il ne repond
pas aux besoins de la localite. b) Que le debit a pour but
de rouvrir un etablissement public dont le Conseil d'Etat
a ordonne la fermeture. » Le desservant du debit ou la
personne proposee pour exercer cet emploi doit, d'autre'
part, remplir les conditions exigees du desservant d'un
etablissement public et l'exploitation du debit ne doit
pas donner lieu « ades abus manifestes » (litt. c et d).
Il resulte de cette reglementation que les restaurants ou
debits des cercles n'ont pas He assimiIes aux etablisse-
ments publies ordinaires. Notamment en ce qui concerne
la clause du besoin, le legislateur n'a pas voulu cette assi-
milation. Rien, en droit federal, ne s'y oppose. La Consti-
tution fMerale n'oblige pas les cantons a introduire la
clause du besoin. Il leur est done loisible d'excepter
de cette regle une categorie dHerminee d'etablissements

so
Staatsrecht.
lorsqu'il existe pour cela des motifs objectifs, ce qui
peut etre admis pour les debits des cercles neuchatelois
dont l'exploitation est depuis longtemps entree dans
les mreurs du pays. La clause du besoin n'est applicable
que si, sous le couvert d'un cercle, on ouvre ou projette
d'ouvrir un debit ordinaire, eIudant ainsi I'art 1er du
decret de 1904. Le decret ne fournit pas de crileres de
distinct~on permettant de resoudre la question de savoir
si un debit constitue un debit de cercle ou un debit ordi-
naire qui se cache sous le nom d 'un cercle. Dans la pratique
la distinction ne sera pas toujours facile a faire et il n'est
guere possible de tracer en cette matiere des limites
bien definies. Le Conseil d'Etat semble en l'espece s'en
tenir ades signes apparents; il releve le fait que les locaux
du Restaurant de la Maison ouvriere appartiennent
au Cercle ouvrier et que c'est Iui qui expioite cet eta-
blissement par I'intermMiaire d'un gerant. Ces circons-
tances ne suffisent toutefois pas a soustraire ledit Res-
taurant a la loi commune, savoir a la clause du besoin.
Pourqu'un debit echappe a l'application de cette clause,
n faut qu'il existe entre le debit, d'une part, et le but
et l'activite du cercle, d'autre part, non pas simplement
.. un lien exterieur, mais un rapport objectif intrinseque.
L'exploitation du debit ne doit pas etre le seul but du
cercle ou un but completement distinct et independant
de l' activite proprement dite du cercle. Il est necessaire
que le debit soit destine e); de nature a favoriser et
completer cette activite. Le Restaurant de Ia Maison
ouvriere remplit ces conditions. Il a pour but de mettre
a· la disposition des ouvriers de La Chaux-de-Fonds
un lieu de reunion, un endroit Oll ils puissent se ren-
contrer pour diseuter de leurs interets communs, con-
ferer de leurs affaires converser et se recreer. Pour
pouvoir atteindre ces buts, le Cercle ouvrier doit fournir
non seulement a ses membres mais aux autres ouvriers
la possibilite, entre autres, de prendre des consommations
ensemble, d'Oll la creation du Restaurant accessible a
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 5.
31
tons. Il en resulte que le Cercle n'a pas ete cree pour
permettre l'ouverture d'un nouveau debit echappant
a la condition du besoin, mais que le restaurant a ete
installe pour permettre de mieux realiser le but du
Cercle dont il est une des institutions. Le Conseil d'Etat
pouvait, des lors, considerer que l'art. 3 litt. a du decret
du 15 fevrier 1904 n'etait pas applicable et que la ques-
tion du besoin ne se posait par consequent pas. La
comparaison entre le Restaurant de la Maison ouvriere
et le debit que le recourant projette d'ouvrir dans I'As-
toria est done sans portee, aussi longtemps du moins
que le Restaurant du Cercle garde. son earactere propre,
puisque les deux etablissements sont soumis a des re-
gimes legaux differents et qu'il ne s'agit pas de circons-
tanees de droit egales exigeant un traitement egal.
b) Les circonstances de fait ne sont pas non plus les
memes. La solution de la question du besoin .,-- suppose
qu'elle se pose aussi pour le Restaurant du Cercle ou-
vrier -
depend non seulement de la situation d~ debit
et de circonstances exterieureS, mais aussi du genre
de son exploitation. Des differences sur ce point peuvent,
le cas eeheant, justifier des solutions disse~lables.
Dans le cas particulier, il existe des differences entre
les deux etablissements en question. Independamment
du fait qu'avant de s'installer dans ses nouveaux locaux,
le Cercle ouvrier etait deja au benefice d'une patente
dite de cercle qui lui permettait de debiter des boissons
alcooliques, l' exploitation et la destination du Restau-
rant de la Maison ouvriere different de celles de I'Astoria.
Ainsi, dans le Restaurant on sert principalement des
repas a bon marche a la population ouvriere. ce qui
donne, dans une certaine mesul'e. a cette institution le
caractere d'utilite publique que les autorites lui ont
l'econnu et qui le differencie de l' entreprise purement
privee de l' Astoria. Il appartenait au Conseil d'Etat
de pesel' ces differences et l' on doit lui laissel' a cet
egard une certaine liberte d'appreciation dont il n'a

32
Staatsreeht.
p.as abuse. Toutefois, si ron ne peut pas dire que les
Clrconstances de fait exigeaient qu'on mit l'Astoria au
benefice du m~me traitement que le Restaurant de la
Maison ouvrh~re, et si, des lors, la garantie de l'egalite
devant la loi n'a pas ete violee, il convient de remar-
quer que les circonstances eussent aussi pennis au
Conseil d'Etat d'arriver a une autre solution et de re-
venir en faveur de l' Astoria sur ses premieres decisions.
Le Tribunal IMeral prononce:
Le recours est rejete.
6. Urteil vom 13. Kärz 19a5
i. S. Butz gegen Staatsanwaltschaft und Obergericht
des Itantons Zürich.
Es ist vor A~. 31 BV zulässig, Personen, die weniger als 18
Jahre alt smd, von gewöhnlichen Kinematographenvor-
stellungen auszuschliessen und jüngere Kinder auch zu ge-
wissen Jugendvorstellungen nicht zuzulassen. -
Es bildet
k~ne ~illk~, wenn einer kantonalen (zürcherischen) PoIi-
zelbehorde dIe Befugnis zuerkannt wird, bei der Bewilligung
von Jugendvorstellungen jüngere Kinder hievon auszu-
schliessen, obwohl die massgebenden Vorschriften nicht
ausdrücklich einen Unterschied zwischen der jüngern und
ältern Jugend machen.
•
A. -
Nach § 27 der zürcherischen Verordnung über
den Betrieb von Kinematographentheatern und Film-
verleihgeschäften vom 16. Oktober 1916, nach der
abgeänderten Fassung vorn 26. Juni 1922, haben zu
allgemeinen Vorstellungen der Kinematographentheater
n~r Personen von über 18 Jahren Zutritt. « Jugendlichen
bIS zum vollendeten 18. Jahre I), bestimmt Absatz 2
«ist der Zutritt zu besonderen Vorstellungen gestattet~
I? diesen dürfen nur Filme vorgeführt werden, die für
dIeses Alter als zulässig erklärt worden sind.)) In der
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 6.
33
früheren Fassung lauteten die entsprechenden Bestim-
mungen: « Kindern unter 15 Jahren ist der Besuch der
Kinematographen auch in der Begleitung von Erwach-
senen verboten. -
Kindervorstellungen dürfen nur mit
Bewilligung des Gemeinderates, dem die Programme zur
Genehmigung vorzulegen sind, veranstaltet werden. Der
Besuch solcher Vorstellungen ist auch Kindern unter
15 Jahren gestattet. » Nach § 26 der abgeänderten Ver-
ordnung darf ein Film ohne Bewilligung nicht vorge-
führt werden; die Polizeidirektion ordnet die Prüfung
der Filme durch Sachverständige an und entscheidet
über Zulassung oder Verbot.
Der Kinematographendirektor Hans Sutz hat am
. 16. April 1924 von der kantonalen Polizeidirektion die
Bewilligung erhalten, die Filme
« Das romantische
Indien» und « Frigo als Seekapitän )) Jugendlichen vorn
10. Altersjahre an vorzuführen. Zu den am 16., 19. und
21. April veranstalteten Vorführungen dieser Filme hat
Sutz auch Kinder unter 10 Jahren zugelassen. Er wurde
deshalb vorn Polizeirichteramt der Stadt Zürich wegen
Übertretung des § 26 der Kinematographenverordnung
gebUsst. Die Busse wurde vorn Bezirksgericht, das Sutz
angerufen hatte, aufgehoben, weil die Bedingung der
Nichtzulassung von Kindern unter 10 Jahren über die
Verordnung hinausgehe. Auf Nichtigkeitsbeschwerde der
Staatsanwaltschaft hin wurde aber vorn Obergericht
des Kantons Zürich, 111. Kammer, die Bussenverfügung
aufrecht erhalten mit folgender Begründung: « Dass eine
Polizeierlaubnis mit Bedingungen verbunden sein kann,
welche die Erfüllung gesetzlicher Anforderungen sicher-
stellen sollen, ist in Theorie und Praxis anerkannt.
Wenn das Bezirksgericht betont, dass die Exekutiv-
behörden bei solchen Auflagen sich im Rahmen der
von ihnen zu vollziehenden Gesetze zu' halten hätten,
so ist dies an sich richtig. Die Auffassung, dass die
Polizeidirektion durch die von ihr im vorliegenden Falle
vorgenommene Einschränkung der erteilten Bewilli-
AS 51 1-1925
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