bge · 20_I_328 · 1894-09-27 · de
BGE 20 I 328
Öffentliches Recht


57. Urteil vom 27. September 1894 in Sachen
Heußi & Cie. und Konforten.
A. Am 6. Mai 1894 nahm die Landsgemeinde des Kantons
Glarus einen Gesetzesentwurf betreffend die obligatorische staatliche
Mobiliarversicherung an, dessen hier hauptsächlich in Betracht
fallende Bestimmungen folgendermaßen lauten:
§ 1. Es wird für den Kanton Glarus eine auf Gegenseitigkeit
beruhende Assekuranzanstalt gegen Mobiliarbrandschaden errichtet,
welche, vorbehältlich der in den §§ 2 und 3 enthaltenen Be¬
stimmungen, für alles im Kanton befindliche Mobiliar obliga¬
torisch ist.
Sie steht unter Garantie des Staates. Dieser haftet den Ver¬
sicherten dafür, daß sie im Falle eines Brandunglückes die ihnen
gesetzlich zugesicherten Entschädigungen rechtzeitig und vollständig
erhalten.
§ 2. Ausgeschlossen von dieser Anstalt sind:
1. Alles Mobiliar, das sich in solchen Gebäuden und Etablisse¬
menten befindet, welche gemäß § 2 des Gesetzes über die Brand¬
assekuranz vom 6. Mai 1888 in letzterer nicht versichert werden
können resp. von der Versicherung ausgeschlossen werden (in¬
dustrielle Etablissemente und mit denselben in unmittelbarer Ver¬
bindung stehende Gebäulichkeiten)
2. Warenvorräte, welche zum Betriebe eines industriellen
Etablissementes gehören;
3. Baares Geld, Banknoten, kostbare Steine;
Manuskripte, Geschäftsbücher, Forderungs= und Eigentums¬
titel jeder Art
5. Das Rollmaterial der Eisenbahnen, Schiffe
6., 7., 8. Alle Explosivstoffe.
§ 3. Das Obligatorium dieser Anstalt (§ 1) erstreckt sich im
übrigen auf alle Kantonseinwohner.
Am 14. Juni gleichen Jahres erklärten darauf hin 11 Privat¬
Feuerversicherungsgesellschaften in den öffentlichen Blättern des
Kantons Glarus, daß sie von nun an Versicherungen von Ge¬
bäuden, Mobiliar und Waren industrieller Etablissemente im ge¬
nannten Kanton mit einem spätern Ablauf als 1. Juli 1895
nicht übernähmen, beziehungsweise nicht erneuerten und, falls der
Rekurs gegen das Gesetz abgewiesen werde und dieses in Wirk¬
samkeit träte, sowohl auf den direkten als auf den indirekten
Geschäftsbetrieb in diesem Kanton verzichten würden. Daraufhin
erklärten 60 Firmen und Private des Kantons Glarus den
staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht, indem sie bean¬
tragten, es seien die Vorschriften von § 2 Ziffer 1 und 2, des
von der Landsgemeinde des Kantons Glarus am 6. Mai 1894
erlassenen Gesetzes betreffend die obligatorische staatliche Mobiliar¬
versicherung als aufgehoben zu erklären.

Der Begründung des Rekurses wird die Bemerkung voraus¬
geschickt, Rekurrenten seien sich wohl bewußt, daß durch Gut¬
heißung desselben das ganze Gesetz in Frage gestellt werde. Allein
sie seien durch die erwähnte Erklärung der Versicherungsgesell¬
schaften in eine Notlage versetzt und müßten absolut für Abhülfe
sorgen. Daß sie nicht ohne Not Beschlüssen der Landsgemeinde
entgegenträten, beweise übrigens schon ihr Verhalten gegenüber
dem Assekuranzgesetze vom 6. Mai 1888; obwohl nämlich
dasselbe den Rekurrenten gegenüber mit Bezug auf ihre Ge¬
bäulichkeiten dieselbe Ungleichheit involviere, wie dasjenige vom
6. Mai 1894 bezüglich der Mobilien, so sei ersteres doch un¬
angefochten geblieben, einfach aus dem Grunde, weil damals
den Rekurrenten die Möglichkeit der Versicherung ihrer Ge¬
bäude nicht benommen wurde. Sodann wird, zur Begründung
übergehend, bemerkt, daß die angefochtenen Gesetzesbestimmungen
den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetze (Art. 4 B.=V.
und Art. 4 K.=V.) verletzten. Der genannte Grundsatz ver¬
biete nämlich (v. Dr. E. Curti, Prinzip der Gleichheit
vor dem Gesetze) alle nicht durch die übrigen Verfassungs¬
bestimmungen direkt oder durch deren sachgemäßen Ausbau
indirekt begründeten Verschiedenheiten in der legislatorischen,
richterlichen und administrativen Behandlung der Rechtssubjekte.
In casu schaffe nun der Staat eine Anstalt, durch welche er es
einem Teile seiner Bürger ermögliche, das Mobiliar zu einer
ganz billigen Prämie gegen Brandschaden zu versichern und diese
Bürger zum Beitritt zur Anstalt zwinge, während einem andern
Teil der Bürger dieselbe verschlossen bleibe. Letztere müßten dann
den nämlichen Zweck unter lästigen Bedingungen anderswo er¬
reichen. Dabei sei noch besonders darauf aufmerksam zu machen,
daß es Fälle gebe, wo in einem durch § 2 Ziffer 1 des Gesetzes
vom 6. Mai 1888 von der Versicherung ausgeschlossenen Ge¬
bäude nicht nur Maschinen, Werkzeuge u. dgl., sondern auch ge¬
wöhnlicher Hausrat von Bewohnern sich befinde; ebenso könne
aber auch der Fall eintreten, daß in einem der staatlichen Ver¬
sicherung unterstellten Gebäude sowohl von der Versicherung aus¬
geschlossene Waarenvorräte zum Betriebe eines industriellen Eta¬
blissementes als der Versicherung unterworfenes Mobiliar vor¬
handen seien. Da ferner unter § 2 Ziffer 2 bei Warenvorräten
die Zugehörigkeit zu einem industriellen Betriebe als Kriterium
aufgestellt werde, ergebe sich die weitere Ungleichheit, daß z. B.
Warenvorräte zu einem einfachen Gewerbebetrieb der staatlichen
Mobiliarversicherung unterworfen, solche zu einem industriellen
Betrieb dagegen von derselben ausgeschlossen seien. Ferner über¬
nehme der Staat einem Teil seiner Bürger gegenüber die Garantie
für rechtzeitigen und vollständigen Ersatz für Brandschaden, wäh¬
rend er für den andern Teil für den Fall eines Brandunglücks
überhaupt keine Gewähr leiste. Nun solle zwar nicht bestritten
werden, daß es im allgemeinen gerechtfertigt sei, bestimmte Gegen¬
stände wegen der Gefahr der Selbstentzündung, der Schwierigkeit
der Schätzung, der Unmöglichkeit einer richtigen Kontrolle, der
Leichtigkeit der Sicherung im Brandfalle, der Unbeständigkeit der
Unterbringung und aus andern ähnlichen Gründen von der Ver¬
sicherung auszuschließen. Dagegen dürfe ein solcher Ausschluß
nicht gegenüber einer solchen Zahl von Bürgern in Bezug auf
solches Besitztum von Einwohnern eines Kantons und in einer
solchen Weise stattfinden, daß dadurch offenbar ein Gemeinschaden
und allgemeine Ungleichheit bewirkt werde. Das rekurrierte Gesetz
erscheine geradezu als ein Prohibitionsgesetz gegen den Fortbetrieb
und die Weiterentwicklung der Glarner Industrie und verletze
damit auch Art. 21 K.=V., wonach es Aufgabe der Gesetzgebung
sei, Industrie, Handel und Gewerbe nach Möglichkeit zu heben.
Die in § 1 des Gesetzes ausgesprochene staatliche Garantie gegen¬
über den bei der staatlichen Mobiliarversicherungsanstalt Ver¬
sicherten sei zudem von sehr großer finanzieller Tragweite und
könnte zur Folge haben, daß bei einem größern Brandunglück
auch die von der Versicherung Ausgeschlossenen dazu angehalten
würden, zur Erfüllung der betreffenden staatlichen Verbindlichkeiten
durch Steuern ganz wesentlich beizutragen, obwohl ihnen aus der
Versicherung auch nicht der mindeste Vorteil erwachse. Darin liege
nun die denkbar größte Ungerechtigkeit, deren sich ein Staat gegen¬
über einem großen Teile seiner Bürger schuldig machen könne.
B. Der Regierungsrat des Kantons Glarus beantragt Ab¬
weisung des Rekurses, indem er im wesentlichen ausführt: Ein
Rückblick auf die Geschichte der Gebäudeversicherung ergebe, daß

der allmälig gänzliche Ausschluß der industriellen Etablissemente
durch die Eigentümer selber angestrebt und gefördert worden sei
und daß heute noch das die Industrie ausschließende Gesetz über
die Gebäude=Assekuranz von keiner Seite, auch nicht von den Re¬
kurrenten, als verfassungswidrig angefochten werde. Frage sich im
vorliegenden Fall, ob durch die angefochtenen Stellen des Mobiliar¬
versicherungsgesetzes die garantierte Gleichheit verletzt werde, so
müsse dies auf Grund der drei verschiedenen Ansichten betreffend
Bedeutung des Art. 4 B.=V. und Art. 4 K.=V. verneint werden.
Was zunächst die Ansicht Rüttimanns betreffe, wonach mit der
Rechtsgleichheit gleiche Rechtsfähigkeit postuliert werde, so sei das
in Frage stehende Gesetz kein Klassengesetz; es schließe keinen
Bürger, sondern nur gewisse Gefahren von der Versicherung aus.
Der Bürger bleibe an sich des Rechts auf Versicherung fähig,
wenn auch augenblicklich die materiellen Vorbedingungen zur
Entstehung dieses Rechtes mangeln. Das angefochtene Gesetz ent¬
spreche aber auch der vom Bundesgericht ausgesprochenen Ansicht
von der Bedeutung der Rechtsgleichheit, wonach solche Verschieden¬
heiten in der rechtlichen Behandlung einzelner Bürger ausge¬
schlossen seien, welche der objektiven Begründung entbehrten und
sich als willkürliche Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner
Bürger oder Bürgerklassen darstellten. In casu handle es sich um
verschiedene Behandlung verschiedener Verhältnisse. Wenn das
Gesetz gegenüber den Eigentümern von Hausmobiliar und land¬
wirtschaftlicher Fahrhabe den Versicherungszwang proklamiere, so
rechtfertige sich dies deswegen, weil unter denselben die Leicht¬
sinnigen und Beschränkten seien. Gegenüber dem großen Geschäfts¬
mann, dem Eigentümer eines industriellen Etablissementes sei ein
Zwang nicht erforderlich, indem ein solcher wohl für seine in¬
dustrielle Fahrhabe sorgen und rechnen werde. Die Staatsanstalt
sodann sei das notwendige Korrelat des Versicherungszwanges;
deren Bedürfnis reiche nicht weiter, als letzterer, und wäre ins¬
besondere ein Fakultativum für industrielle Werte gefährlich, indem
die Staatsanstalt sich nicht der Spekulation öffnen könne. Durch
die Beschränkung auf haus= und landwirtschaftliche Fahrhabe könne
dann auch eine im Verhältnis zu den Forderungen der Privat¬
gesellschaften niedrige Einheitsprämie festgehalten werden. Nehme
man dagegen die Industrie mit auf, so müßte entweder die Brand¬
steuer des kleinen Mannes zu ungerechtfertigter Höhe aufgeschraubt,
oder es müßten für die Industrie besondere, höhere Beträge an¬
gesetzt werden. Der Ausschluß der Industrie sei daher keine
grundlose Willkür, sondern ergebe sich aus Zweck und Einrichtung
der Staatsanstalt, sowie daraus, daß die Industrie ganz andere
größere Risiken biete, zu deren Übernahme nach der eigenen An¬
sicht der Rekurrenten der Kanton zu schwach wäre. Diese und
ähnliche Erwägungen hätten dann auch bewirkt, daß auch von
andern Kantonen, wie von Glarus, gewisse Gefahren von der
Versicherung bei den kantonalen Versicherungsanstalten ohne
Widerspruch ausgeschlossen worden seien: so citiere man z. B.
Brandversicherungsgesetz des Kantons Aargau vom 21. Dezember
1865, Gesetz des Kantons St. Gallen über Brandversicherung
von Gebäuden vom 1. Januar 1871, solothurnisches Gesetz vom
März 1868, Gesetz des Kantons Waadt vom 24. November
1877 betreffend Mobiliarversicherung. Wenn endlich beanstandet
werde, daß der Staat für eine nur einem Teil der Bevölkerung
dienende Anstalt seine Subsidiärhaft erkläre und dadurch die Mög¬
lichkeit schaffe, daß der Industrielle für ein ihm gar nicht zu
Gute kommendes Institut zu Steuern herangezogen werden könnte,
so liege darin insofern keine Neuerung, als mit oder ohne Anstalt
im Falle eines großen Brandunglückes die ganze Steuerkraft in
Anspruch genommen werden müßte, um die gänzlich ruinierten
Existenzen wieder aufzurichten. Im übrigen lasse es sich wohl
rechtfertigen, wenn der Staat alle Bürger zu Beiträgen an ein
Institut der Fürsorge gegen Verarmung anhalte. In casu sei der
Staat nicht einmal zu Schenkungen, sondern nur zu Vorschüssen
auf die Brandsteuern hin verpflichtet. Die dritte von Dr. Curti
vertretene Ansicht betreffend Bedeutung der Gleichheit gehe aller¬
dings etwas weiter, als die erwähnten, könne aber deswegen
vom Bundesgericht nicht acceptiert werden. Zu beachten sei end¬
lich, daß die Gutheißung des Rekurses, der nicht auf Aufhebung
des Gesetzes vom 6. Mai 1894, sondern bloß auf Aufhebung
von § 2 Ziffer 1 und 2 genannten Gesetzes abstelle, die Folge
hätte, daß das ganze industrielle bewegliche Besitztum im Kanton
Glarus gegen eine Brandsteuer von 75 % in die staatliche Ver¬

sicherung aufgenommen würde. Darin läge nun eine Unge¬
rechtigkeit, denn geschäftlich und versicherungstechnisch gälten zwei¬
drei= und mehrfache Prämien für letztere Risiken als gerecht
und sozialpolitisch gelte als gerecht, daß der Steuerkräftige mit
stärkern Einlagen dem Steuerschwachen die Last tragen helfe
und nicht umgekehrt. Rekurrenten hätten ein anderes Begehren
als das oben erwähnte nicht gestellt; das Bundesgericht könne
ihnen weder ein anderes und mehreres zusprechen, als sie ver¬
langte, noch das Verlangte gutheißen. Wer sich über Verletzung
der Rechtsgleichheit beschwere, könne nur Wiederherstellung des
frühern Zustandes verlangen, nicht aber eine Neuerung, die ihm
den neuen Zustand vielleicht erträglich machen könnte. Das
Bundesgericht dürfe als Richter über die Verfassungsmäßigkeit
der Gesetze dieselben aufheben, aber nicht abändern oder durch
neue ersetzen. Die Rekurrenten hätten daher eventuell etwa ver¬
langen können, daß das durch das Gesetz vom Mai 1894 ge¬
schaffene Privilegium des Versicherungszwangs aufgehoben werde,
nicht aber daß das Bundesgericht genanntes Gesetz auch auf ihre
Interessen ausdehne, indem darin geradezu der Erlaß eines neuen
Gesetzes liege. Uebrigens werde von den Rekurrenten selber zuge¬
geben, daß durch Gutheißung des Rekurses das ganze Gesetz un¬
haltbar würde.
Das Bundesgericht zieht in Er wägung:
1. Das Begehren der Rekurrenten ist, wie in der Vernehm¬
lassung betont wird, allerdings nicht auf Aufhebung des ganzen
Gesetzes vom 6. Mai 1894, sondern nur auf Aufhebung des
§ 2 Ziffer 1 und 2 gerichtet. Wenn daher diesem Begehren ent¬
sprochen würde, so würde der Text genannten Gesetzes, dahin
lautend, daß alles Mobiliar, welches sich in den gemäß § 2 des
glarnerischen Brandassekuranzgesetzes bei der kantonalen Assekuranz¬
anstalt nicht versicherbaren Gebäuden und Etablissementen befindet
sowie die zum Betriebe eines industriellen Etablissementes gehörigen
Warenvorräte nicht mehr von der obligatorischen staatlichen Mo¬
biliarversicherung ausgeschlossen wären, sondern wie alle übrigen,
nicht ausdrücklich ausgenommenen mobilen Werte, und zwar um
die gewöhnliche Einheitsprämie, bei der kantonalen Anstalt ver¬
sichert werden müßten. Dagegen hat nun die rekursbeklagte Re¬
gierung eingewendet, daß hiedurch neues Recht geschaffen werde
und das Bundesgericht in unzulässiger Weise gesetzgeberische Funk¬
tionen ausüben würde. Indeß ist letzteres doch gewiß nicht richtig.
Denn auch in diesem Falle würde das Bundesgericht, wenn es
die Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Bestimmungen an¬
nehmen müßte, dieselben einfach kassieren, in der Meinung, daß
es der zuständigen kantonalen Behörde überlassen bleibe, zu ent¬
scheiden, ob ein so modifiziertes Gesetz in Kraft treten resp. in
Kraft bleiben soll. Zu einer solchen Kassation aber wäre das
Bundesgericht selbstverständlich kompetent. Das gestellte Rechts¬
begehren ist nach dem Gesagten nicht etwa angebrachtermaßen
abzuweisen, sondern es muß darauf eingetreten werden. Am ma¬
teriellen Resultat kann dies freilich insoweit nichts ändern, als
r Rekurs jedenfalls als unbegründet abgewiesen werden muß.
2. In dieser Beziehung
zu bemerken: Die Rekurrenten
stützen ihre Beschwerde in erster Linie auf Art. 4 B.=V. und den
wesentlichen gleichlautenden
4 K.=V., indem sie die Gleich¬
heit vor dem Gesetze als durch
die angefochtenen Bestimmungen
verletzt bezeichnen. Nun hat das Bundesgericht in konstanter Praxis
(siehe Amtliche Sammlung X, S. 35, 318; XIII, S. 4, 20,
171) die verfassungsmäßige Garantie der Gleichheit dahin inter¬
pretiert, daß dadurch nicht
jede Verschiedenheit in der rechtlichen
Behandlung ausgeschlossen
sei, sondern nur solche Verschieden¬
heiten, die nach anerkannten Grundsätzen der Rechts= und Staats¬
ordnung als innerlich unbegründet und durch keine erhebliche Ver¬
schiedenheit der Tatbestände gerechtfertigt erscheinen. Frägt sich
nun, ob im vorliegenden Fall eine unzulässige Ungleichheit durch
das Gesetz statuiert worden sei, so steht zunächst fest, daß nach
allgemeinen versicherungstechnischen Grundsätzen gewisse bedeutende
Risiken von der Versicherung ausgeschlossen zu werden pflegen.
Es ist dies denn auch gar nicht bestritten, vielmehr von den Re¬
kurrenten selber anerkannt, daß es im allgemeinen gerechtfertigt
erscheine, bestimmte Gegenstände wegen der Gefahr der Selbst¬
entzündung, der Schwierigkeit der Wertung, der Unmöglichkeit
richtiger Kontrolle, der Leichtigkeit der Sicherung im Brandfalle,
der Unbeständigkeit der Unterbringung und aus andern ähnlichen
Gründen von der Versicherung bei einer Anstalt auszuschließen.

Im weitern machen die Rekurrenten selber auf den für den suh¬
sidiär haftenden Staat naturgemäß sehr wesentlichen Gesichtspunkt
der Finanzpolitik aufmerksam. Dies geschieht nun seitens genann¬
ter Partei allerdings in der Weise und in dem Sinne, daß aus
dem genannten Grunde außer der seit 1888 bestehenden und von
keiner Seite angefochtenen staatlichen Gebäude=Assekuranz überhaupt
keine weitere staatliche Assekuranz eingeführt werden solle; dagegen
wird bei dieser Deduktion immerhin, und zwar mit Recht, der
finanzpolitische Gesichtspunkt als ein innerlich berechtigter aner¬
kannt. Aus dem gleichen Grundsatz zog nun aber der glarnerische
Gesetzgeber unterm 6. Mai 1894 den verschiedenen Schluß, daß
die industriellen Risiken, als zu große und zu bedeutende Kapi¬
talien betreffend, von der obligatorischen staatlichen Mobiliarver¬
sicherung auszuschließen seien. Die gleiche Bestimmung ist übrigens
schon seit 1888 mit Bezug auf die industriellen Immobilien gel¬
tendes Recht und wird von den Rekurrenten in keiner Weise be¬
anstandet. Es kann demnach jedenfalls nicht gesagt werden, daß
der durch den angefochtenen Art. 2 Ziffer 1 und 2 statuierte
Ausschluß gewisser Mobilien nicht durch erhebliche, in der Sache
selbst begründete Rücksichten der Feuergefährlichkeit der Finanz¬
politik 2c. begründet sei; gegenteils kann darauf verwiesen werden,
daß die Gesetzgebung der meisten andern Kantone betreffend staat¬
liche Assekuranz von ganz ähnlichen Gesichtspunkten ausgeht und
zur Aufstellung ähnlicher Bestimmungen gelangt. Speziell ist auch
nicht ersichtlich, daß die genannte Ziffer 2 eine Auslegung ge¬
funden habe, die mit Art. 4 B.=V. und K.=V. in Widerspruch
stände. Es ist daher der Rekurs, soweit er sich auf die genannten
Artikel stützt, als unbegründet zu erklären.
3. Wenn die Rekurrenten sich im weitern darauf berufen, daß
ste durch den Ausschluß von der staatlichen Versicherung
sammengehalten mit dem von mehreren Privatversicherungsgesell¬
schaften in Aussicht gestellten Verzicht auf den Geschäftsbetrieb
im Kanton Glarus, in eine Rotlage versetzt würden, und daß
genannter Kanton durch Herbeiführung derselben seine verfassungs¬
mäßige Pflicht, die Industrie nach Möglichkeit zu heben (Art. 21
K.=V.), verletzt habe, so kann hiezu in erster Linie bemerkt
werden, daß Art. 21 K.=V. doch wohl kein konstitutionelles Recht
darauf verleiht, daß im Interesse der Industrie gewisse staatliche
Akte geschehen oder unterbleiben sollen. Im weitern aber ist klar,
daß die betreffende in Aussicht gestellte, übrigens nicht bewiesene
Notlage in der Hauptsache nicht als durch den Kanton Glarus,
resp. dessen Mobiliar=Assekuranzgesetz, sondern nur als durch die
Vereinbarung der Versicherungsgesellschaften verschuldet bezeichnet
werden kann.
4. Der weitere Beschwerdepunkt, wonach infolge der staatlichen
Garantie der Anstalt auch der von derselben ausgeschlossene In¬
dustrielle zu Steuern in deren Interesse beigezogen werden könnte,
erledigt sich durch den einfachen Hinweis darauf, daß kein ver¬
fassungsmäßiges Recht besteht, wonach überhaupt nur der eine
staatliche Anstalt Benutzende zur Tragung der bezüglichen Kosten
angehalten werden könnte. Es ist denn auch in dieser Beziehung
auf keine Verfassungsbestimmung verwiesen worden.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen.