bge · 59_I_114 · 1933-07-07 · de
BGE 59 I 114
Öffentliches Recht


tU 
Stll8.tsrecht. 
11. STIMMRECHT, 
KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN 
DROIT DE VOTE, 
ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES 
23. Urteil vom 7. Juli 1933 i. S. Regierungsrat von 
Nidwalden und Gen. gegen Landrat von Nidwalden. 
Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Entscheid des 
Landrates von Nidwalden zum Zwecke der Wahrung der all-
gemeinen staatlichen Interessen sind weder der Regierungsrat 
von Nidwalden, noch Bürger und Steuerzahler legitimiert. 
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde betr. die poli-
tische Stimmberechtigüng der Bürger und betr. kantonale 
Wahlen und Abstimmungen. Jeder bei einer Wahl oder 
Abstimmungsverhandlung stimmfähige Bürger ist zur Anfech-
tung der Verhandlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder 
einer sie aufhebenden Verfügung, sowie eines Entscheides 
über die Zulassung von Referendums- oder Initiativbegehren 
legitimiert (Erw. 3). 
Art. 47 Abs. 2 d. KV v. Nidwalden. Erfordernis der Unterzeich-
nung der Begründung eines Volksbegehrens (Erw. 4). 
Art. 43 ff. d. KV v. Nidwalden. Unzulässigkeit eines Volks-
begehrens, wonach die Landsgemeinde einer Spezialkommission 
den Auftrag geben soll, Entwürfe und Berichte über die Errich-
tung eines kantonalen Elektrizitätswerks unmittelbar der 
Landsgemeinde oder dem Landrate vorzulegen (Erw. 5-7). 
Überprüfungsbefugnis 
des 
Bundesgerichtes 
bei Beschwerden 
wegen Verletzung von kantonalem Verfassungsrecht (Erw. 4 
und 7). 
A. -
Nach Art. 43 d. KV von Nidwalden ist die Lan-
desgemeinde die höchste souveräne Wahl- und gesetz-
gebende Behörde des Kantons. In Art. 44 wird ihr die 
Wahl des Regierungsrates, des Landammannes, des Lan-
desstatthalters, des Landsäckelmeisters, eines Mitgliedes 
des Ständerates, der Landschreiber und der Amtsdiener 
übertragen. 
Die Art. 45-48 bestimmen : 
Stimmrecht, kantonale Wahlen.und Abstimmungen. NQ 23. 
lUS 
Art. 45. « Als gesetzgebende Behörde steht der Landes-
gemeinde zu: a) die Annahme oder Verwerfung der 
Verfassung, der Gesetze und anderer verfassungsgemäss 
an sie gelangender Anträge, 'sowie die Beschlussfassung 
zu einer künftigen Verfassungsrevision, b) Entgegen-
nahme des Berichtes über den Staatshaushalt, c) die 
Dekretierung der Landsteuer, und die Aufnahme von 
Staatsanleihen, die in einem Jahre den Betrag von 10,000 
Fr. übersteigen, d) die Beschlussfassung über einmalige 
Ausgaben, welche 10,000 Fr. und über periodische Aus-
gaben, welche 2000 Fr. übersteigen, e) die Erteilung der 
nötigen Vollmacht an den Landrat für Veräusserung von 
Staatsgut, f) die Erteilung des Kantonsbürgerrechtes. » 
Art. 46.« Die Landesgemeinde kann den Landrat, 
allein oder mit Zuzug anderer Behörden bevollmächtigen, 
in ihrem Namen neue Gesetze zu erlassen oder bestehende 
abzuändern. » 
Art. 47. « Jeder stimmfähige Kantonseinwohner, so-
wie die Landes- und Gemeindebehörden, Korporationen 
und Vereine sind berechtigt, sowohl in der Form der all-
gemeinen Anregung, als auch in derjenigen des ausgear-
beiteten Entwurfes Begehren und Anträge an die Landes-
gemeinde zu bringen. 
Diese Anträge und Begehren: 
a) dürfen nichts enthalten, was der Kantons- und 
Bundesverfassung widerspricht oder allfällige Privatrechte 
verletzt; 
b) müssen mit Anführung der Gründe abgefasst, auch 
mit der eigenhändigen Unterschrift des oder der Antrag-
steller und mit Angabe des Datums versehen sein ; 
c) sollen jeweilen bis und mit dem 15. Februar dem 
Landammann eingereicht werden. 
Der Regierungsrat begutachtet die Verfassungsmässig-
keit der eingegangenen Anträge und unterbreitet solche 
bis 1. März. dem Landrate. Derselbe entscheidet über 
die verfassungsgemässe Zulässigkeit der Anträge an die 
Landesgemeinde. 
116 
Staatsrecht. 
Die als zulässig erkannten, sowie die vom Landrate 
ausgehenden Anträge an die Landesgemeinde sind innert 
10 Tagen nach der Vorlage an den Landrat durch das 
Amtsblatt zu veröffentlichen, und es steht jedem stimm-
fähigen K,antonseinwohner, sowie den Landes- und Ge-
meindebehörden, Korporationen und Vereinen das Recht 
zu, innert den der Veröffentlichung folgenden 20 Tagen 
Gegen- oder Abänderungsanträge dem Landammann ein-
zureichen. 
Der Landrat hat auch über die Zulässigkeit dieser 
Gegen- oder Abänderungsanträge Beschluss zu fassen. 
Alle Verhandlungsgegenstände sowie die eingereichten 
Gegen- oder Abänderungsanträge, welche an einer ordent-
lichen oder ausserordentlichen Landesgemeinde behandelt 
werden, müssen zuerst _vor dem Landrate gewaltet haben 
und wenigstens 8 Tage vor Abhaltung derselben durch das 
Amtsblatt veröffentlicht sein ; ebenso sind 8 Tage vor der 
Landesgemeinde die Zeit der Verhandlung und die Trak-
tanden derselben mitzuteilen.» 
Art. 48. 
« Gesetzesvorschläge, sowie allfällige Gegen-
oder Abänderungsanträge, welche vor die Landesgemeinde 
gebracht werden, dürfen an derselben weder durch Zusatz, 
noch Weglassung abgeändert, sondern müssen ganz gleich-
lautend, wie sie abgefasst worden, in Abstimmung gebracht 
werden. 'Ober Anträge und Gegenanträge soll auf Ver-
langen eines Stimmfahigen a:n der Landesgemeinde auoh 
dann abgestimmt werden, wenn der Antragsteller seinen 
Antrag zurückzieht. Liegt kein Antrag auf Verwerfung 
vor, so wird nur über Annahme abgestimmt.}) 
Auf Grund eines Beschlusses der Landesgemeinde, des 
Landrates oder eines Begehrens von 500 Bürgern kann eine 
ausserordentliche Landesgemeinde neben der ordentlichen, 
die sich jährlich einmal versammelt, stattfinden. 
Art. 51 KV bestimmt: «Wird eine Extra-Landesge-
meinde zur Behandlung von Gesetzesvorschlägen anbe-
gehrt, so entscheidet der Landrat auf Begutachtung des 
Regierungsrates über die verfassungsmässige· Zulässigkeit 
Stimmrecht. kantonale Wahlen mid Abstimmungen. No 23. 
117 
derselben. Es steht dem Landrat weiter das Recht zu, 
gegen solche Gesetzesvorschläge Gegen-oder Abänderungs-
anträge zu stellen. Die als zulässig erkannten Vorschläge 
sollen innert zwei Monaten nach Eingabe des Initiativ-
begehrens der Landesgemeinde vorgelegt werden. » 
B. -
Der grössere Teil des Kantons Nidwalden wird 
seit Jahren vom Elektrizitätswerk Luzern-Engelberg mit 
elektrischer Energie versorgt. Die Landesgemeinde des 
Jahres 1930 beauftragte den Regierungsrat mit der Prü-
fung der Frage, ob der Kanton ein eigenes Elektrizitäts-
werk erstellen solle. Vom Gesichtspunkt aus, dass diese 
Untersuchung zu wenig rasch vor sich gehe, wurde 
dem Regierungsrat am 14. Februar 1933 zu Randen der 
Landesgemeinde ein mit etwa 1300 Unterschriften ver-
sehenes Volksbegehren eingereicht, das folgenden Inhalt 
hat: 
« Die unterzeichneten Initianten stellen an die hohe 
Landesgemeinde 1933 folgenden Antrag : 
1. Die hohe Landesgemeinde vom 30. April 1933 erteilt 
einer Spezialkommission den Auftrag, eine definitive 
Vorlage bezüglich Eigenversorgung auszuarbeiten. 
Diese Vorlage umfasst folgende Teile : 
a) Definitives Projekt mit Baukosten und Rentabili-
tätsberechnung und die mit dem Projektaufbau verbun-
denen Untersuchungen. Die Kostenberechnung ist mit 
verbindlichen Unternehmerofferten zu belegen ; die Ren-
tabilitätsberechnung (Jahreskosten) ist nach den Erfah-
rungen bestehender Werke ähnlichen Charakters aufzu-' 
stellen. 
b) Genaue Kosten- und Rentabilitätsberechnung der 
ganzen Verteilnetzanlage, auch mit Unternehmerofferten 
belegt, die als Grundlage für die Rückkaufverhandlungen 
mit dem Werk Luzern-Engelberg dienen werden. 
Co) Erhebungen über die gegenwärtigen Strom- und 
Vertragsverhältnisse der einzelnen Gemeinden. 
d) Expertenbericht über die Wirtschaftlichkeit des 
Unternehmens für Nidwalden. Dieser Bericht soll auf En().e 
118 
Staatsrecht. 
September dem Regierungsrat und dem Landrat einge-
händigt werden. 
e) Entwurf der Organisation. 
2. Die Kommission gibt dem Regierungsrate allmo-
natlich einen Tätigkeitsbericht ab. 
3. Der Eigenversorgungskommission gehören an: (es 
folgen die Namen von 15 Kantonseinwohnern) ... 
Die Kommission konstituiert und ergänzt sich selbst. 
Das Sekretariat führt die 2. Standeskanzlei. 
. 
4. Im Herbst 1933 soll eine ausserordentliche Landes-
gemeinde abgehalten werden zur Annahme oder Ver-
werfung der Eigenversorgung. 
5. Die Landesgemeinde erteilt der Eigenversorgungs-
kommission die notwendigen Kredite für die Durchführung 
der ihr übertragenen Aufgaben. » 
Mit dem Volksbegehren wurde auch eine Begründung 
eingereicht, die Christian Scheuber und Jakob Odermatt 
« im Auftrage der Initianten» unterzeichnet hatten. Das 
Volksbegehren selbst war von diesen nicht unterschrieben 
worden. Der Regierungsrat beantragte dem Landrate, 
das Volksbegehren wegen Verfassungswidrigkeit der Lan-
desgemeinde nicht zu unterbreiten. Der Landrat beschloss 
aber am 4. März 1933 mit 23 gegen 20 Stimmen, das 
Volksbegehren zuzulassen. 
a. -
Gegen diesen'Beschluss haben der Regierungsrat 
und 25 stimm.rahige Kantonseinwohner die staatsrecht-
lich Beschwerde ergriffen mit <fem Antrage auf Aufhebung. 
Sie machen geltend, dass Art. 4 BV und verschiedene 
Bestimmungen der Kantonsverfassung verletzt seien, indem 
sie ausführen : Das Volksbegehren enthalte dem Art. 47 
Abs. 2 litt. b KV zuwider keine Gründe. Die getrennt ein-
gereichte Begründung dürfe nicht berücksichtigt werden, 
weil sie von Personen unterschrieben sei, die das Volks-
begehren nicht unterzeichnet haben. In einem ähnlichen 
Falle habe der Landrat am 27. Februar 1905 ein Volks-
begehren nicht zugelassen mit der Begründung : {( da der 
eigentliche Gesetzesvorschlag weder Motive, noch Datum, 
Stimmrecht, kantonale 'Wahlen und Abstimmungen. N0 23. 
119 
noch Unterschriften trägt, die zwar im Begleitschreiben 
enthalten sind, was aber nich+ genügt ... » .,. Durch das 
Volksbegehren würden der Regierungs- und der Landrat 
ausgeschaltet, da danach die Landesgemeinde die Aus-
arbeitung und Vertretung einer Millionenvorlage einer 
Spezialkommission übertragen sollte, die ohne Kontroll-
recht der Behörden über einen Kredit von etwa 68,000 Fr. 
verfügen und ihre Vorlage direkt und unverändert der 
Landesgemeinde zustellen würde. Diese sei nicht befugt, 
andere als die in Art. 44 KVangegebenen Wahlen zu 
treffen. Indem das Volksbegehren an Stelle des Landrates 
eine Spezialkommission vorsehe, verletze es Art. 46 KV, 
wonach nur der Landrat allein oder zusammen mit einer 
andern Behörde von der Landesgemeinde zum Erlass 
oder zur Abänderung von Gesetzen ermächtigt werden 
dürfe. Ferner werde dadurch Art. 45 KV verletzt. Die 
Ausschaltung des Regierungsrates und des Landrates 
verstosse zudem gegen die Art. 47 Abs. 6, Art. 59 und 60, 
wonach der Regierungsrat die Beschlüsse der Landes-
gemeinde vollziehen und der Landrat alle für diese be-
stimmten Verhandlungsgegenstände vorberaten müsse. 
Der Landrat habe die Verfassung verletzt, indem er das 
Volksbegehren als zulässig erklärte. 
D. -
Der Präsident und der Protokollführer des Land-
rates haben namens dieser Behörde den Antrag gestellt: 
« 1. Auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzu-
treten, soweit sie sich gegen die inhaltliche, materielle 
Z~sigkeit des Volksbegehrens richtet. 
2. Auf die 
staatsrechtliche· Beschwerde sei nicht einzutreten, soweit 
dieselbe von dem h. Regierungsrat des Kantons Nidwalden 
ausgeht. 3. Im übrigen sei die staatsrechtliche Beschwerde 
als unbegründet abzuweisen ... » 
Zur Begründung wird ausgeführt: ... Die Landes-
gemeinde als höchste souveräne Behörde habe nach 
Art. 45 KV auch {( weitgreifende Verwaltungsobliegen-
heiten »; sie könne nach Art. 45 Abs. 2 litt. a über 
irgendwelcheverfassungsmässig an sie gelangende An-
:120 
träge beschliessen, also auch eine Spezialkommission zu 
Studienzwecken einsetzen. 
Es handle sich dabei um 
eine Verwaltungsmassnahme. Wenn die Spezialkommis-
sion ihre Vorlage ausgearbeitet haben werde, so müsse 
diese selbstverständlich dem Landrat vorgelegt werden, 
bevor sie an die Landesgemeinde gelangen könne. 
E. -
... 
F. -
In der Duplik wird. " ausgeführt: Es werde ent-
schieden werden müssen, ob der Landrat seinen Entscheid 
willkürlich· gefasst habe. Das Volksbegehren habe, wie 
in einem Gutachten von Prof. Burckhardt ausgeführt 
werde, überhaupt keine besondere Begründung nötig 
gehabt, weil seine Gründe bereits allgemein bekannt 
gewesen seien und sich zudem aus dem Text des Begeh-
rens ergeben... Aus .dem Gutachten von Prof. Burck-
hardt gehe hervor, dass die Landsgemeinde im Rahmen 
ihrer Befugnisse handle, wenn sie eine Spezialkommission 
zu irgend einem Zwecke einsetze. 
1.-
2.-
Das Bundesgericht zieht in Erwägung : 
3. -
Das Recht zur staatsrechtlichen Beschwerde steht 
nach Art. 178 Ziff. 2 OG Bürg~rn (Privaten) und Korpora-
tionen bezüglich solcher Rechtsverietzungen zu, welche 
sie durch sie persönlich betreffende Verfügungen erlitten 
haben. Danach ist der Regierungsrat als Behörde und 
Organ des Staates zur Beschwerde gegen den Entscheid 
des Landrates nicht legitimiert. Er will damit die all-
gemeinen staatlichen Interessen wahren ; allein zu diesem 
Zwecke kann nach der feststehenden Praxis des Bundes-
gerichtes ein Organ des Staates nicht den Entscheid eines 
andern Organs desselben Staates mit der staatsrechtlichen 
Beschwerde anfechten. Für Streitigkeiten zwischen den 
Organen eines Staates in der Wahrung der allgemeinen 
öffentlichen Interessen ist dieses Rechtsmittel nicht 
gegeben (BGE 48 I S. 108 ff. ; 49 I S. 462 ff. ; 54 I S. 140 f.). 
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 
121 
Auch die einzelnen stimmberechtigten Kantonseinwoh-
ner, die die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen haben, 
sind hiezu nicht legitimiert, soweit sie sich lediglich 
darauf berufen, dass sie als Bürger und Steuerzahler ein 
Interesse an der Aufrechthaltung der verfassungsmässigen 
Ordnung haben; denn in dieser Beziehung handelt es 
sich um eine Popularklage im Interesse des Gemein-
wesens, und dafür steht der Weg des staatsrechtlichen 
Rekurses ebenfalls nicht offen (BGE 48 I S. 225 ff. ; 53 
I S. 401 f. ; 56 I S. 105 f., 159 ff. ; 58 I S. 375 ff.). Indessen 
hat man es daneben auch mit einer Beschwerde betreffend 
die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend 
kantonale Wahlen und Abstimmungen im Sinne des 
Art. 180 Ziff. 5 OG zu tun, weil die Zulässigkeit eines 
Initiativbegehrens oder die Befugnisse der Landesgemeinde 
und damit der Inhalt und die Tragweite des Stimmrechts 
der Bürger an der Landsgemeinde in Frage stehen. Frei-
lich enthält das Volksbegehren entgegen der Auffassung 
der Rekurrenten keine Einschränkung dieses Stimm- und 
Wahlrechts. Es schliesst Gegen- und Abänderungsa,nträge 
der Stimmberechtigten nicht aus; solche konnten viel-
mehr, wie der Landrat hervorgehoben hat, nach Art. 47 
Abs. 4 KV innert 20 Tagen seit der Veröffentlichung des 
Volksbegehrens im Amtsblatt gestellt werden und sich 
auch auf die Zusammensetzung der Kommission beziehen. 
Sofern der Grundsatz, dass an der Landsgemeinde selbst 
keine neuen Anträge gestellt werden dürfen (vgl. Art. 47 
und 48 KV), sich in keinem Falle auf Wahlvorschläge 
beziehen sollte, hinderte das Volksbegehren die Stimm-
berechtigten auch nicht, noch an der Landsgemeinde 
solche neuen Vorschläge für die Wahl der Komnussions-
mitglieder zu machen. Indessen ist es für die Legitima-
tion zu Beschwerden betreffend die politische Stimm-
berechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen 
und Abstimmungen im Sinne des Art. 180 Ziff. 5 OG 
nicht schlechthin stets erforderlich, dass der Beschwerde-
führer zu solchen Wahlen und Abstimmungen nicht zuge-
122 
Staatsrecllt. 
lassen oder in der Teilnahme an solchen oder in der Mit-
sprache bei den Angelegenheiten des Gemeinwesens 
beschränkt worden ist. Vielmehr haben der Bundesrat 
auf Grund des bis zum 1. Februar 1912 geltenden Art. 189 
Abs. 4 OG und seither das Bundesgericht stets daran 
festgehalten, dass jeder bei einer Wahl oder Abstimmungs-
verhandlung stimmfähige Bürger zur Anfechtung der Ver-
handlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder einer 
sie aufhebenden Verfügung legitimiert ist und zwar 
speziell dann, wenn ersieh darüber beklagt, dass die für 
das Wahl- oder Abstimmungsverfahren geltenden Grund-
sätze missachtet worden seien (BB11904 V S. 46 f. Erw. 3; 
SALlS, Bundesrecht III No. 1115, 1132 II, 1136; SALIS-
BURCKHARDT, Bundesrecht II No. 416 V ; BGE 40 I 
S. 363 f. Erw. 1 und 2 ;. 42 I S. 290; 49 I S. 23 Erw. 1 ; 
51 I S. 334 ; 53 I S. 123 und 278 Erw. 1). Daraus hat 
der Bundesrat geschlossen, dass jeder stimmlahige Bürger 
auch zur Beschwerde gegen einen Entscheid über rue 
Zulassung von Referendums- oder Initiativbegehren legi-
timiert sei und zwar selbst dann, wenn die Frage der 
Zulassung bejaht worden ist (vgl. BBl 1901 III S. 320 
Erw. 1 ; 1904 V S. 46 f. Erw. 3; 1907 I S. 8 f. ; SALIS-
BURCKHARDT, Bundesrecht II No. 416 V). Das Bundes-
gericht hat sich diesem Standpunkt beim Entscheid in 
Sachen Frauenfelder g. Schaffhausen vom 14. Juni 1918 
angeschlossen, wo es sich um eine Beschwerde· gegen die 
Zulassung eines Initiativbegehrens handelte. An dieser 
Praxis ist festzuhalten. Die weite Fassung des Art. 180 
Ziff. 5 OG, der ganz allgemein von « Beschwerden be-
treffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und 
betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen» spricht, 
rechtfertigt es, jedem stimInfähigen Bürger das Recht 
zur Beschwerde gegen solche· Wahlen und Abstimmungen 
einzuräumen, zumal da diese Fassung unverändert aus 
dem frühem Art. 189 Abs. 4 OG übernommen worden ist, 
nachdem sie dort bereits als Grundlage für die Praxis 
des Bundesrates gedient hatte. Dann ist aber auch jeder 
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 23. 
123 
stimInfähige Bürger zur Beschwerde gegen einen Ent-
scheid über die Zulassung eines Referendums- oder lni-
tiativbegehrens legitimiert, wE1i1 ein solches Begehren 
sich auch als Ausübung des Stimmrechts darstellt oder 
weil es sich dabei um die Feststellung einer Voraussetzung 
für die Anordnung einer Volksabstimmung handelt (vgl. 
Entscheid des Bundesgerichtes in Sachen MettIer c. St. 
Gallen vom 6. Februar 1901; BBI 1901 III S. 319 f. ; 
SALlS, Bundesrecht III No. 1130; BBI 1904 V S. 46 f. 
Erw. 2 f. und S. 47 ; SALls-BURCKHARDT, Bundesrecht 11 
No. 416 V). 
4. -
Aus Art. 47 Abs. 2 der KV von Nidwalden lässt 
sich freilich schliessen, dass die Anträge an die Lands-
gemeinde sam t der Begründung von den Antragstellern 
eigenhändig unterzeichnet werden müssen. Doch geht 
aus dem Wortlaut immerhin nicht mit genügender Sicher-
heit hervor, dass nach der Bestimruung auch die eigen-
händige Unterzeichnung der Gründe ein notwendiges 
Erfordernis für die Gültigkeit der Anträge bildet. Die 
Begründung, die ja auch mangelhaft sein kann, ist mehr 
nur ein Nebenerfordernis zum Zweck der Erläuterung des 
Antrages und seines Zweckes. Die Hauptsache ist, dass 
der Antragsteller den Antrag selbst eigenhändig ur.ter-
zeichnet. Ist das geschehen und wird ·eine von einem 
andern in seinem Namen oder Auftrag unterzeichnete 
Begründung zusammen mit dem blossen Antrag einge-
reicht, . so besteht wohl kein genügender Grund, diese 
zurückzuweisen. etwa weil das Einverständnis des Antrag-
stellers mit der Begründlmg nicht einwandfrei feststehe, 
zumal da auch Behörden Anträge steUen können und 
deren Begründung wohl immer noch bis zur Abstimmung 
an der Landsg€'illeinde abgeändert oder ergänzt werden 
kann. Jedenfalls rechtfertigt, es sich, dass sich das Bun-
desgericht mit Rücksicht auf die Zurückhaltung, die es 
sich bei der Beurteilung des kantonalen Verfassungsrechts 
stets auferlegt, in dieser Frage der Ansicht des Landrates 
anschliesst. Beim Fall vom 27. Februar 1905, den die 
AB 59 1- 1933 
9 
12t 
Staatsrecht. 
Rekurrenten anführen, war die Sachlage insofern wesent-
lich anders, als damals der Antrag selbst keine Unter-
schriften und auch kein Datum trug. 
5. -
Nach dem Volksbegehren soll die ordentliche 
Landsgemeinde eine Spezialkommission wählen und ihr 
den Auftrag geben, eine definitive Vorlage über die 
Errichtung eines kantonalen Elektrizitätswerkes zur Ver-
sorgung des Kantons mit e1ektrischer Energie auszuarbei-
ten, die dann einer ausserordentlichen Landsgemeinde im 
Herbst 1933 zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt 
werden muss. Die Vorlage soll ein definitives Bauprojekt 
mit einer Kosten- und Rentabilitätsberechnung und einem 
Gutachten über die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens, 
einen Bericht über die für das Projekt gemachten Unter-
suchungen und die gegenwärtigen Stromlieferungsverhält-
nisse, sowie den Entwurf für die Organisation des Elektri-
zitätswerkes enthalten. Dass die ganze Vorlage zunächst 
dem Landrat vorgelegt werden müsse, wird im Volksbe-
gehren nicht gesagt; nach dem Wortlaut soll dem Land-
rat und dem Regierungsrat nur der Expertenbericht über 
die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens eingehändigt und 
dem Regierungsrat ausserdem noch jeden Monat ein 
Tätigkeitsbericht abgegeben werden. Hält man sich an 
diesen Wortlaut, so erscheint . das Volksbegehren ohne 
. weiteres als verfassungswidrig; denn nach Art. 47 Abs. 6 
KV muss alles, was der Lanqsgemeinde vorgelegt werden 
soll, zuerst vom Landrate und zwar unter Mitwirkung des 
Regierungsrates, dessen Mitglieder nach Art. 55 Abs. 4 
KV den Sitzungen des Landrates beiwohnen, durch-
beraten werden, damit der Landrat dazu Stellung nehmen 
kann. Das gilt, wie der Landrat in der Beschwerdeantwort 
selbst zugegeben hat, auch für die Entwürfe und Berichte, 
die nach dem Volksbegehren von einer Spezialkommission 
einer ausserordentlichen Landsgemeinde vorgelegt wer-
den sollen, sofern der Kommission überhaupt ein solcher 
Auftrag von der Landsgemeinde erteilt werden durfte. 
Wenn auch in Art. 47 KV von Vorlagen, die im Auftrag 
Stimmrecht, kantonale Wa.blen und Abstimmungen. N° 23. 
125 
der Landsgemeinde selbst für sie ausgearbeitet werden, 
nicht die Rede ist, so kann doch nicht zweifelhaft sein, 
dass Art. 47 Abs. 6 KV allgemeine Bedeutung in dem 
Sinne hat, dass die Landsgemeinde als gesetzgebendes 
Organ nicht über etwas Beschluss fassen soll, ohne' dass 
der Landrat sich zuvor darüber geäussert hat (vgl. RYF-
FEL, Die schweiz. Landsgemeinden, S. 225, 279 H.). 
6. -
Nimmt man aber auch an, es liege im Sinne des 
Volksbegehrens, dass die Spezialkommission ihre Ent-
würfe und Berichte nicht entgegen der Verfassung unmittel-
bar der Landsgemeinde unterbreiten, sondern das ver-
fassungsmässige Überprüfungsrecht des Landrates und 
des Regierungsrates gewahrt werden solle, so erweist sich 
das Volksbegehren gleichwohl als verfassungswidrig. Nach 
der Auffassung der Rekurrenten handelt es sich bei der 
Vorlage, deren Ausarbeitung der Spezialkommission über-
tragen werden soll, u.a. um einen Gesetzesentwurf, und 
man kann das wohl auch daraus schliessen, dass die 
Kommission eine 
d e f i n i t i ve Vorlage mit einem 
Bauprojekt und einem Organisationsentwurf verfassen soll. 
Dass die Landsgemeinde eine beliebige Kommission derart 
beauftragen könne, ihr einen Gesetzesentwurf zur Annah-
me oder Verwerfung vorzulegen, hat der Landrat selbst 
nicht behauptet und ist auch in der Verfassung nicht vor-
gesehen. Diese schliesst zwar durch Art. 46 eine solche 
Massnahme nicht ausdrücklich aus; denn diese Bestim-
mung spricht nicht von der Vorlage von Gesetzesentwürfen 
an der Landsgemeinde, sondern vom E r las s 
von 
Gesetzen in deren Namen. Immerhin lässt diese Vor-
schrift es nicht zu, dass eine andere Behörde als der Land-
rat für sich allein im Namen der Landsgemeinde . Gesetze 
erlässt, während, wie es scheint, früher auch besonders 
hiefür zusammengesetzte Kommissionen mit dieser Auf-
gabe betraut werden konnten (vgl. DEsCHWANDEN, Die 
Entwicklung der Landsgemeinde in Nidwalden, in der 
Zeitschr. f. schweiz. Recht 6 S. 150). Das deutet schon 
darauf hin, dass die Landsgemeinde . auch nicht einer 
126 
St88.u.reeht. 
besondern Kommission an Stelle des Landrates die Aus-
arbeitung von Gesetzesentwürfen zur Vorlage an der 
Landsgemeinde übertragen darf. Zudem ergibt sich das 
aus der ganzen Stellung der Landsgemeinde und des 
Landrates. Die Landsgemeinde ist zwar nach Art. 43 
und 45 KV «die höchste souveräne W ahl- und gesetz-
gebende Behörde des Kantons » ; aber sie ist durch Art. 45 ff 
an gewisse Schranken gebunden. Art. 45 litt. a überträgt 
ihr 
« die Annahme oder Verwerfung ... der Gesetze». 
Damit wird ausgedrückt, dass ihr nicht allgemein und 
unbeschränkt die Ausarbeitung der Gesetze, die Herstel-
lung ihres Inhaltes übertragen ist, sondern ihre gesetz-
geberische Aufgabe nur in der Annahme oder Verwerfung 
von fertig ausgearbeiteten Gesetzesentwürfen besteht. Das 
geht sodann weiter deutlich aus Art. 47 und 48 KVhervor. 
Die Herstellung von Gesetzesentwürfen erfordert nicht 
bloss in der Regel viel Zeit, die einer normalerweise einen 
Tag im Jahre versammelten Landsgemeinde nicht zur 
Verfügung steht ;. sie setzt auch notwendig voraus, dass 
während der Herstellungsarbeit von den dabei beteiligten 
Personen stets beliebige Vorschläge für den Gesetzesinhalt 
gemacht werden können. Das trifft bei der Landsgemeinde 
des Kantons Nidwalden nicht zu; Alle Begehren und An-
träge, die bei ihr gestellt werden wollen, müssen in der 
Regel vorher innert bestimmter Frist veröffentlicht 
werden; neue Anträge sind, speziell soweit es sich um 
Gesetzesvorschläge handelt, an der Landsgemeinde, abge-
sehen von solchen, die auf vollständige Verwerfung der 
rechtzeitig gestellten Begehren, auf Rückweisung oder 
Verschiebung gerichtet sind, nicht zulässig (vgl. RYFFEL 
a.a.O. S. 282 f. und 3ll). Damit sollen unüberlegte Be-
schlüsse, die sonst in einer Volksversammlung leicht 
möglich sind, möglichst vermieden werden, indem der 
Bürger schon vor der Landsgemeinde Zeit erhält, um sich 
über die gestellten materiellen Anträge in aller Ruhe ein 
Urteil zu bilden. Da die Landsgemeinde nicht selbst 
einen Gesetzesentwurf herstellen oder unbeschränkt ab-
Stimmreoht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 
127 
ändern kann, muss diese Aufgabe einem andern Landes-
organ zustehen, und das ist der Landrat. Dieser kann nach 
Art. 47 KV unter Mitwirkung des Regierungsrates Ge-
setzesentwürfe zu Handen der Landsgemeinde ausarbeiten 
und muss sich über die von anderer Seite vorgelegten 
Entwürfe nach Art. 47 Abs. 6 KV auch abgesehen von der 
Frage ihrer Verfassungsmässigkeit aussprechen, wobei er 
der Landsgemeinde beliebige Gegenvorschläge machen 
kann. Seine Hauptaufgabe ist es daher, die Landsgemeinde 
unter Mitwirkung des Regierungsrates bei der Gesetz-
gebungsarbeit zu unterstützen. 
Er ist die staatliche 
Gesetzgebungskommission . (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 225 ff., 
244, 279, 285 ff.). Daraus folgt, dass die Landsgemeinde, 
wenn sie wünscht, dass ihr Gesetzesentwürfe zur Annahme 
oder VefWerfung vorgelegt werden, diese Aufgabe dem 
Landrat übertragen .muss. Wenn sie auch eine Spezial-
kommission damit betrauen könnte, so wäre das in der 
Verfassung gesagt worden, wie es z.B. in Beziehung auf 
die Verfassungsrevision in Art. 98 geschehen ist, wonach 
die Landsgemeinde auch einem Verfassungsrat an Stelle 
des Landrates den Auftrag erteilen kann, ihr einen Re-
visionsentwurf vorzulegen. 
7. -
Auch dann, wenn man annimmt, das Volksbe-
gehren bezwecke nicht die Einsetzung einer Gesetzgebungs-
kommission, sondern einer blossen Kommission zu Stu-
dienzwecken, zur Abklärung technischer und wirtschaft-
licher Fragen, wie der Landrat bemerkt hat, steht es mit 
der Verfassung im Widerspruch. Man kann die Einsetzung 
einer solchen Kommission als Verwaltungsmassnahme 
betrachten. Allein die obersten Verwaltungsbehörden des 
Kantons sind nach dem Wortlaut der Verfassung der Land-
rat und der Regierungsrat, nicht die Landsgemeinde. 
Diese wird nur als Wahl- und gesetzgebende Behörde in 
Art. 43 und 45 KV bezeichnet. Was ilu als solcher unter 
litt. b-f von Art. 45 zugeschieden wird, sind freilich, wenig-
stens in der Hauptsache, Verwaltungsfunktionen, die damit 
formell ausnahmsweise wie Gesetzgebungsakte behandelt 
128 
Staatsrecht. 
werden ; aber die Einsetzung einer Spezialkommission zu 
Studienzwecken, zur Begutachtung von für die Gesetz~ 
gebung wichtigen Fragen, ist in litt. b-f von Art. 45 nicht 
ausdrücklich oder unzweideutig aufgeführt und kann nicht 
darunter fallen, weil man es dabei mit Ausnahmebestim-
mungen und daher mit einer erschöpfenden Aufzählung 
zu tun hat (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 224, 231). Da die Ein-
setzung einer Spezialkommission, auch wenn sie bloss die 
Frage der Eigenversorgung zu prüfen und zu begutachten 
hat, doch der Vorbereitung einer Gesetzesvorlage dient, 
kann sie freilich auch zu den Aufgaben der gesetzgebenden 
Behörden oder Organe des Landes gerechnet werden. Sie 
ist dann aber gleichwohl nicht Sache der Landsgemeinde, 
weil diese Gesetzesentwürfe weder herstellen, noch unbe-
schränkt abändern kaI1I!, sondern die Gesetzgebungsarbeit 
bis zur Schlussabstimmung über den Erlass eines Gesetzes 
dem Landrat unter Mitwirkung des Regierungsrates ob-
liegt. Die s e Behörden müssen bei der Ausarbeitung oder 
der Überprüfung eines Gesetzesentwurfes in jeder Hinsicht 
die Frage beurteilen, ob der Erlass des Gesetzes im Interesse 
des Landes liegt und welcher Inhalt ihm im einzelnen mit 
Rücksicht auf die Landesinteressen und alle übrigen 
Umstände zu geben ist. Ihr e Sache ist es daher auch, zu 
prüfen, ob und inwieweit sie hiefür eines Gutachtens von 
Sachverständigen oder einer Untersuchung gewisser Ver-
hältnisse bedürfen, und wem allenfalls das Gutachten oder 
die Vornahme einer Untersuchung im Interesse einer 
gehörigen Aufklärung zu übertragen ist. Auch als zur 
Gesetzgebung gehöriger Akt kann somit die Einsetzung 
einer Spezialkommission zum Studium der Frage der 
Eigenversorgung und die nähere Bestimmung ihrer Auf-
gabe nur dem Landrat oder dem Regierungsrat zustehen. 
Die Landsgemeinde kann wohl den Landrat zur Bestellung 
einer solchen Kommission ermächtigen und es fragt sich 
auch, ob sie in gewissen Fällen dem Landrat geradezu 
die Weisung erteilen könne, den Bericht einer Spezial-
kommission einzuholen, z.B. dann; wenn sie einen ihr 
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 
129 
vorgelegten Gesetzesentwurf wegen Unklarheit über eine 
Frage zur Zeit verwirft oder zurückweist in der Meinung, 
dass die Sache vom Landrat nochmals geprüft und ihr 
später wieder vorgelegt werden solle. Doch kann das 
dahingestellt bleiben, da man es hier mit einem solchen 
besondern Fall, der eine Ausnahme rechtfertigt, nicht zu 
tun hat. 
Dass in Art. 45 KV der Landsgemeinde auch die Annah-
me oder Verwerfung « anderer verfassungsgemäss an sie 
gelangender Anträge », als solcher, die die Revision der 
Verfassung oder den Erlass von Gesetzen zum Gegenstand 
haben, zugewiesen wird, gibt der Landggemeinde nicht die 
Kompetenz zur Einsetzung einer Kommission, soweit sie 
dafür nach dem übrigen Inhalt der Verfassung nicht 
zuständig ist. 
Entgegen der Ansicht des Landrates hat das Bundes-
gericht nicht nur zu beurteilen, ob sein Beschluss will-
kürlich sei, sondern es darf ihn aufheben, wenn unzweifel-
haft anzunehmen ist, dass er gegen die Kantonsverfassung 
verstösst. Diese Voraussetzung trifft nach dem, was aus-
geführt worden ist, zu. Der Beschluss des Landrates vom 
4. März 1933 ist daher aufzuheben. 
8. -
..................... . 
Demnach erkennt das Bundesgericht : 
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, 
gutgeheissen und der Beschluss des Landrates des Kantons 
Unterwaiden nid dem Wald vom 4. März 1933 über die 
Zulassung des Volksbegehrens vom 14. Februar 1933 
betreffend die eigene Versorgung des Landes mit elektri-
scher Energie aufgehoben.