bge · 19_I_114 · 1893-05-26 · de
BGE 19 I 114
Öffentliches Recht


20. Urteil vom 26. Mai 1893 in Sachen
Gemeinde Wallisellen.
A. Am 23. Januar 1893 hat der Kantonsrat des Kantons
Zürich mit Mehrheit den Beschluß gefaßt: 1. Die Ortschaft Her¬
zogenmühle wird von der politischen Gemeinde Wallisellen abge¬
trennt und der Gemeinde Schwamendingen zugeteilt. 2. Der
Regierungsrat wird eingeladen, die neuen Grenzen festzustellen.
3. Mitteilung an den Regierungsrat zur Vollziehung. Am 13.
Februar 1893 wurde im Kantonsrate im Wege der Motion der
Antrag gestellt, diesen Beschluß in Wiedererwägung zu ziehen und
zu beschließen, die Gemeindezugehörigkeit der Ortschaft Herzogen¬
mühle in bisherigem Zustande zu belassen, „in Anbetracht, daß nach
Art. 43 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich Ande¬
rungen in der bestehenden Einteilung der Bezirke nur auf dem
Wege der Gesetzgebung erfolgen dürfen.“ Am 14. Februar 1893
wurde indes zunächst, in eventueller Abstimmung, die Begründung
des Motionsstellers abgelehnt und sodann mit 92 gegen 83 Stim¬
men die Motion definitiv verworfen und damit beschlossen, an dem
Kantonsratsbeschlusse vom 23. Januar festzuhalten.
B. Mit Eingabe vom 11./21. März 1893 ergriff die Gemeinde
Wallisellen den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht mit
dem Antrage, daß dieser Beschluß als außer die Kompetenz des
Kantonsrats fallend und der Verfassung des eidgenössischen Stan¬
des Zürich widerstreitend, aufgehoben werde. Zur Begründung
wird ausgeführt: Art. 43, Abs. 2 K.=V. bestimme: „Der Kanton
„ist in Bezirke eingeteilt. Anderungen in der bestehenden Ein¬
„teilung erfolgen auf dem Wege der Gesetzgebung. Die Ortschaft
Herzogenmühle mit 72 Einwohnern gehöre als Bestandteil der
politischen Gemeinde Wallisellen dem Bezirke Bülach an; der Be¬
schluß des Kantonsrates wolle dieselbe durch Zuteilung zu der
politischen Gemeinde Schwamendingen dem Bezirke Zürich anfügen.
Damit unternehme es der Kantonsrat, in eigener und ausschließ¬
licher Machtvollkommenheit eine Anderung zu bewerkstelligen,
welche von der kantonalen Staatsverfassung kategorisch auf den
Weg des Gesetzes und damit gemäß Art. 28 K.=V. in die Macht¬
vollkommenheit des Volkes gelegt sei. Die Bezirkseinteilung ruhe
im Kanton Zürich auf dem Boden der politischen Gemeinden.
Daß die Ortschaft Herzogenmühle nach Schwamendingen schul¬
und kirchengenössig sei, könne ihre Bezirksangehörigkeit nicht be¬
stimmen. Es existiere im Kanton Zürich keine Gemeinde, keine
Ortschaft, kein Weiler, kein Hof, kein Haus, deren politische Ge¬
meindeangehörigkeit und Bezirksangehörigkeit in Widerspruch ständen,
während die Schul= und Kirchgemeinden in zahlreichen Fällen die

Bezirksgrenzen, einige sogar die Kantonsgrenzen durchschneiden.
Art. 43 K.=V. verweise schlechtweg Anderungen in der bestehen¬
den Bezirkseinteilung auf den Weg der Gesetzgebung und mache
keinen Unterschied zwischen größern und kleinern Anderungen.
Gegenüber einem bei der Verfassungsberatung zu Tage getretenen
Bestreben, die Bezirkseinteilung umzugestalten und fließend zu er¬
halten, haben seinerzeit die Mehrheit des Verfassungsrates und
das Volk selber Stellung genommen und mit bewußtem Willen
durch die Fassung des Art. 43 die Bezirkseinteilung gegen die
bloße Willkür kantonsrätlicher Dekrete sichergestellt. Nun aber doch
auf dem Wege solcher Dekrete Stück um Stück von der bestehen¬
den Bezirkseinteilung abzubröckeln, unter dem kasuistischen Vorgeben,
daß in Art. 43 nur große, nicht aber kleine Anderungen inbe¬
griffen seien, gehe offenbar nicht an. Ebenso sei Art. 32 K.=V.
verletzt, welcher (nach der abgeänderten Fassung vom 10. Februar
1878) laute: Der Kantonsrat wird in Wahlkreisen gewählt, deren
Zahl und Umfang das Gesetz bestimmt. Durch sein angefochtenes
ekret wolle der Kantonsrat die Ortschaft Herzogenmühle vom
Wahlkreise Kloten=Bassersdorf abtrennen und dem Wahlkreise Oer¬
likon=Schwamendingen zufügen, also etwas beginnen, wofür ihm
nach Art. 32 cit. die Kompetenz mangle. Daß der Kantonsrat sich
lber seine Wahlkreise endgültig ordne und zuschneide, stehe mit
den Fundamentalbestimmungen der zürcherischen Kantonsverfassung
in Widerspruch. Die Ausrede, daß man ja nur weniges abschnei¬
den und zuteilen wolle, könne hier womöglich noch weniger gelten
als gegenüber Art. 43. Denn es bestehen in den Wahlkreisen
häufig politische Gleichgewichtsverhältnisse, welche der Kantonsrat,
wenn ihm gestattet wäre, Stücke weg= und zuzuschieben, nach seiner
Willkür zum Umschlagen bringen könnte, während doch die Ver¬
fassung ihn ein für allemal habe abhalten wollen, für seine eigene
Wahl Geometrie zu treiben. Accessorisch sei noch zu bemerken, daß
die Voraussetzungen des vom Kantonsrat angerufenen, hier aber
nicht zutreffenden, § 4 des Gemeindegesetzes vom 27. Juni 1875
thatsächlich nicht vorhanden seien. Der Wille der Gemeinden stehe
der beschlossenen Grenzveränderung entschieden entgegen und es
sprechen keinerlei erhebliche Gründe administrativer Zweckmäßigkeit
für dieselbe. Durch den angefochtenen Beschluß solle die Ortschaft
Herzogenmühle vom Notariatskreise Kloten=Bassersdorf abgetrennt
und dem Notariatskreise Oerlikon=Schwamendingen zugeteilt werden.
Das Gesetz betreffend die Einteilung des Kantons in Notariats¬
kreise vom 14. Dezember 1873 mache in § 2 die Befugnis des
Kantonsrates, von sich aus Zuteilungen zu einem andern Nota¬
riatskreis vorzunehmen, abhängig vom Wunsch der Gemeinde und
vom Vorhandensein von Zweckmäßigkeitsgründen. Keines dieser
Requisite sei hier gegeben.
C. Der Bezirksrat Bülach hat am 20. März 1893 beschlossen,
den Rekurs der Gemeinde Wallisellen „an das Bundesgericht
angelegentlichst zur Gutheißung zu empfehlen“. Ebenso am gleichen
Tage die Vorsteherschaft des Wahl= und Notariatskreises Kloten¬
Bassersdorf, welche erklärt, sich dem Rekurse anzuschließen.
D. Der Regierungsrat des Kantons Zürich bemerkt in seiner
Vernehmlassung im wesentlichen: Der angefochtene Beschluß stütze
sich auf § 4 des Gemeindegesetzes, nach welchem auch gegen den
Willen der beteiligten Gemeinden eine Grenzveränderung zwischen
zwei Gemeinden aus erheblichen Gründen administrativer Zweck¬
mäßigkeit vorgenommen werden könne, und zwar durch den Kan¬
tonsrat, wenn es sich um größere, mit Wohnhäusern besetzte
Gemeindeteile handle, sonst durch den Regierungsrat. Ob im vor¬
liegenden Falle die erheblichen Gründe administrativer Zweckmäs¬
sigkeit zutreffen, sei vom Bundesgerichte nicht zu prüfen. Daß die
zürcherischen Behörden in guten Treuen das Vorhandensein solcher
Gründe angenommen haben und die bezüglichen Auseinandersetzungen
nicht nur einen Willkürakt verdecken sollen, gehe aus den in der
Sache erstatteten Berichten des Regierungsrates und der kantons¬
rätlichen Kommission hervor. Die Gemeinde Wallisellen behaupte
nun aber, daß Art. 43 K.=V. die Anwendung des § 4 des Ge¬
meindegesetzes insofern beschränke, als, wenn es sich um Grenz¬
veränderungen zwischen Gemeinden verschiedener Bezirke handle,
nicht mehr die Behörden kompetent seien, sondern der Gesetzgebungs¬
weg beschritten werden müsse. Diese Interpretation würde zu dem
eigentümlichen Resultate führen, daß, während die Gemeinden,
welche autonome selbständige Rechtssubjekte seien, durch bloßen
Regierungs= oder Kantonsratsbeschluß in ihren Grenzen verändert
werden dürften, einem Bezirke, der im Kanton Zürich ein reiner

Verwaltungskreis sei und keine autonome Existenz besitze, kein
Zoll breit seines Gebietes abgetrennt werden dürfte, ohne daß das
gesammte Volk zu den Urnen gerufen werden müßte, um kraft
eines Gesetzgebungsrechts die Anderung zu beschließen. Eine
derartige Anomalie dürfe nur dann angenommen werden, wenn
der klare Wortlaut von Verfassung und Gesetz dazu zwinge und
keine andere Deutung zulasse. Dies sei aber hier nicht der Fall.
Im Kanton Zürich sei die Gemeinde diejenige politische Einheit,
auf welche alle übrigen staatlichen Gebilde, die in verschiedener
Gestaltung und Umschreibung zu Besorgung gewisser Verwaltungs¬
funktionen vorgesehen seien, sich stützen; diese (die Bezirke und
Kreise) werden durch Kombination von Gemeinden gebildet und
wo die Einteilung des Kantons in solche Gebilde der Gesetzgebung
vorbehalten werde (wie in Art. 43 K.=V.), habe das im zürche¬
rischen Staatsrechte immer nur die Meinung, daß das Gesetz
bestimme, welche Gemeinden zu Bildung des betreffenden Kreises
zusammenzulegen seien und es präjudiziere dies in keiner Weise
die Veränderungen in der Begrenzung der Gemeinden selbst. Die
Gemeinden gehören in derjenigen Umgrenzung, wie sie durch die
kompetenten Organe festgestellt seien, zum größern Verbande. So
sei Art. 43 K.=V. in der Kommission des Verfassungsrates und
auch vom zürcherischen Gesetzgeber bei Erlaß des Gesetzes betreffend
die Einteilung des Kantons in Bezirke, Wahlkreise und politische
Gemeinden aufgefaßt worden. Unmittelbar nach Annahme der neuen
Kantonsverfassung habe der Kantonsrat einen Beschluß gleicher
Art wie der angefochtene gefaßt, indem er die Ortschaft Wermats¬
weil von der Gemeinde Pfäffikon abgelöst und der Gemeinde Uster,
also einer Gemeinde eines andern Bezirkes, zugeteilt habe. Es
dürfe wohl angenommen werden, daß der damalige Kantonsrat,
welcher im wesentlichen aus denselben Mitgliedern bestanden habe,
wie der Verfassungsrat, in diesem Beschlusse die Verfassung dem
Willen des Gesetzgebers gemäß angewendet habe. Die Gemeinde
Pfäffikon, welche damals den Entscheid der Bundesbehörde ange¬
rufen habe, habe gar nicht daran gedacht, eine Verletzung des Art.
43 K.=V. zu behaupten, sondern habe den Art. 47 K.=V. als
verletzt erklärt, der heute, nach Erlaß des neuen Gemeindegesetzes,
nicht mehr in Betracht kommen könne. Der Bundesrat habe den
Rekurs abgewiesen mit der Motivierung, daß bei verschiedener
Auslegung eines Verfassungsartikels der Bundesrat immer ein
wesentliches Gewicht auf diejenige Interpretation gelegt habe, welche
die oberste Behörde des Kantons selbst seiner Verfassung gebe.
Diese Erwägung treffe auch hier zu. Der Kantonsrat habe aus¬
drücklich darüber beraten und abgestimmt, ob Art. 43 K.=V. der
vorgenommenen Grenzveränderung zwischen Wallisellen und Schwa¬
mendingen entgegenstehe. Aus den gleichen Gründen, aus welchen
eine Verletzung des Art. 43 K.=V. nicht vorliege, sei auch eine
Verletzung des Art. 32 K.=V. zu verneinen. Der Einwurf, daß
der Kantonsrat durch willkürliche Ab= und Zuteilungen Wahl¬
kreisgeometrie treiben könnte, sei nichtig. Solche Veränderungen
dürfen nur aus „erheblichen Gründen administrativer Zweckmäs¬
sigkeit“ getroffen werden und der Schutz der verfassungsmäßigen
Rechte durch den Bund biete alle Gewähr dafür, daß Verände¬
rungen, welche bloß zum Zwecke der Wahlkreisgeometrie insceniert
werden wollten, Einhalt getan würde. Daß im vorliegenden Falle
solche Nebenrücksichten obgewaltet haben, wagen auch die Rekur¬
renten nicht zu behaupten. Rücksichtlich der Veränderung in den
Notariatskreisen gelte das gleiche, wie hinsichtlich der Bezirke und
Wahlkreise. Zu bemerken sei noch, daß der Bezirksrat Bülach,
indem er den Rekurs der Gemeinde Wallisellen zur Gutheißung
empfehle, in vollständiger Verkennung seiner amtlichen Stellung
handle.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Der Bezirksrat von Bülach sowie die Vorsteherschaft des
Wahl= und Notariatskreises Kloten=Bassersdorf sind zum Rekurse
nicht legitimiert. Dieselben sind weder eine Vereinigung von Pri¬
vaten noch eine Korporation oder Vertreter einer solchen, sondern
öffentliche Behörden und es steht ihnen daher ein Rekursrecht gemäß
Art. 59 O.=G. nicht zu (s. Entsch. d. B.=G., Amtliche Sammlung
VI, S. 232 u. f. Erw. 1). Dagegen ist die Gemeinde Wallisel¬
len, als Korporation, deren Rechtsstellung durch die angefochtene
Schlußnahme berührt wird, zum Rekurse legitimiert.
2. Nach Art. 4 des zürcherischen Gemeindegesetzes können Ver¬
änderungen der Gemeindegrenzen auf dem Verwaltungswege (durch
Regierungsrat und Kantonsrat) vorgenommen werden; dagegen

sind nach Art. 43 K.=V. Anderungen der bestehenden Bezirks¬
einteilung auf den Weg der Gesetzgebung gewiesen und wird nach
Art. 32 K.=V. die Zahl und der Umfang der Kantonsratswahl¬
kreise durch das Gesetz festgesetzt. Streitig ist nun im vorliegenden
Falle, ob eine Veränderung der Gemeindegrenzen, wenn sie Ge¬
meinden verschiedener Bezirke oder Kantonsratswahlkreise betrifft
und daher mittelbar eine Anderung nicht nur in der Gemeinde¬
sondern auch in der Bezirks= oder Wahlkreiszugehörigkeit zur Folge
hat, nichtsdestoweniger als Grenzveränderung zwischen Gemeinden
auf dem Verwaltungswege könne verfügt werden, oder ob sie viel¬
mehr nur im Wege der Gesetzgebung geschehen dürfe. Der Kan¬
tonsrat des Kantons Zürich hat diese Frage im erstern Sinne
entschieden. Das Bundesgericht hat nun bei Beschwerden wegen
Verletzung kantonaler Verfassungen stets der von der obersten
kantonalen Behörde vertretenen Auslegung der Verfassung ein
wesentliches Gewicht beigelegt und hat diese Auslegung nur dann
als unzuläßig verworfen, wenn zwingende Gründe hiefür sprachen
(f. bundesger. Entsch. Amtliche Sammlung XII, S. 92 Erw. 1).
Dies ist hier nicht der Fall. Die Auffassung des Kantonsrates, daß
bloße Grenzveränderungen zwischen Gemeinden auch dann, wenn
sie Gemeinden verschiedener Bezirke oder Kantonsratswahlkreise
betreffen, im Verwaltungswege angeordnet werden können, ist mit
dem Wortlaute der Verfassung nicht unvereinbar. Die Auffassung,
daß als Elemente der, nur im Wege der Gesetzgebung abänderlichen,
Bezirks= und Wahlkreiseinteilung nach zürcherischem Staatsrechte
lediglich die Gemeinden in ihrer jeweiligen, durch die zuständigen
Behörden festgestellten Zusammensetzung erscheinen, ist keine un¬
mögliche. Es ist gegenteils durchaus möglich, die Verfassung in
dem Sinne auszulegen, daß darüber, unter welchen Voraussetzun¬
gen die Zusammensetzung der Gemeinden geändert werden könne,
ausschließlich Art. 47 K.=V. und das kantonale Gemeindegesetz
entscheiden, während Art. 43 und 32 K.=V. nur die Einteilung
der bestehenden Gemeinden zu Bezirken und Wahlkreisen im Auge
haben. Für diese Auslegung spricht auch, daß ein Grund in der
Tat nicht ersichtlich ist, warum für untergeordnete Grenzberichti¬
gungen und Grenzveränderungen zwischen Gemeinden, für welche
sonst die Verwaltungsbehörden zuständig sind, dann, wenn die
betreffenden Gemeinden verschiedenen Bezirken angehören, ein der
Volksabstimmung unterstehendes Gesetz erforderlich sein sollte. Die
Befürchtung, daß der Kantonsrat Grenzveränderungen zwischen
Gemeinden zu Zwecken der Wahlkreisgeometrie vornehmen könnte,
ist nicht begründet; wenn derartige willkürliche Anderungen that¬
sächlich sollten vorgenommen werden wollen, so wäre gegen die¬
selben der staatsrechtliche Rekurs ohne Zweifel statthaft. Daß im
vorliegenden Falle Erwägungen der Wahlkreisgeometrie irgendwelche
Rolle gespielt haben, ist gar nicht behauptet. Ob im übrigen die
vom Kantonsrate vorgenommene Zuteilung der Ortschaft Herzogen¬
mühle an die Gemeinde Schwamendingen durch erhebliche Gründe
der administrativen Zweckmäßigkeit gefordert gewesen sei, entzieht
sich der Beurteilung des Bundesgerichtes.
3. Wenn demnach die Beschwerden wegen Verletzung der Art.
43 und 32 K.=V. unbegründet sind, so ist es selbstverständlich auch
die accessorisch geltend gemachte Beschwerde wegen gesetzwidriger
Abänderung eines Notariatskreises.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.