bge · 29_I_37 · 1903-02-19 · de
BGE 29 I 37
Öffentliches Recht


9. Urteil vom 19. Februar 1903 in Sachen
Trümpler=Hurter gegen Regierungsrat Zürich.
Anfechtung einer Bestimmung (§ 2 Ziff. 13) der zürch. Gebühren¬
ordnung für die Verwaltungsbehörden, vom 17. Juni 1901, wegen
Verfassungswidrigkeit. Gebühr und Steuer. Angebliche Ueber¬
schreitung der Befugnisse der Verwaltungsbehörden, Eingriff in das
Gebiet der gesetzgebenden Gewalt und die Rechte des Volkes. Gleich¬
heit vor dem Gesetze, § 46 zürcherisches Gesetz betreffend die
Organisation der Bezirksbehörden, vom 23. April 1901. Art. 30
Abs. 2 Ziff. 2; Art. 31; Art. 19 Abs. 5, Art. 2 zürch. K.-V.
vom 18. April 1869 ; Art. 4 und 5 B.-V. — Legitimation zum Re¬
kurse, Art. 178 Ziff. 2 Org.-Ges.
A. Für die Ratifikation der vom Rekurrenten Trümpler als
Vormund der am Rekurs beteiligten Charlotte Trümpler erstatte¬
ten Vormundschaftsrechnung pro 31. März 1901 forderte der
Bezirksrat von Zürich, laut Nota vom 12. Dezember 1901 an
den Vormund, eine Staatsgebühr von 366 Fr., gestützt auf die
vom Regierungsrat unter Genehmigung durch den Kantonsrat

erlassene Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom
17. Juni 1901, wonach (§ 2 Ziffer 13) für die in Frage
stehende Amtshandlung pro 1000 Fr. des vormundschaftlich ver¬
walteten Vermögens, soweit dasselbe 5000 Fr. übersteigt, 30 Cts.
Gebühren zu entrichten sind. Gegen diese Forderung beschwerte
sich der Vormund Trümpler beim zürcherischen Regierungsrat,
indem er wesentlich geltend machte, der vom Bezirksrat angewandte
§ 2 Ziffer 13 der citierten Gebührenordnung setze tatsächlich
nicht eine Verwaltungsgebühr, sondern eine neue, außerordentliche
Steuer fest. Regierungsrat und Kantonsrat aber seien nicht be¬
fugt, eine solche Bestimmung auf dem Wege der Verordnung zu
erlassen, da nach der kantonalen Verfassung Steuern unter allen
Umständen nur durch Gesetz geschaffen werden könnten; Art. 19
Abs. 5 letzter Satz und Art. 31 der K.=V. normieren dies aus¬
drücklich für die Gemeindesteuern. Der gleiche Grundsatz gelte
natürlich auch für die Staatssteuern, welche in der Tat durch das
Steuergesetz von 1870 erschöpfend geregelt seien. Die Gebühren
erscheinen nach der vom Regierungsrat selbst ausgesprochenen
Auffassung als Entschädigung für besondere Dienstleistungen der
staatlichen Organe gegenüber Privaten; deshalb müssen sie in
einem gewissen Verhältnis zu diesen Leistungen stehen. Von einem
derartigen Verhältnis könne jedoch beim vorliegend geforderten
Betrag von 366 Fr. keine Rede sein; derselbe beweise, daß die
angefochtene Bestimmung gegen den Grundsatz der Gebühren ver¬
stoße, da überhaupt die Leistung des Staates keineswegs pro¬
portional dem vormundschaftlichen Vermögen zunehme. Dagegen
entspreche jene Bestimmung völlig dem Steuerprinzip (Steuer¬
freiheit bis 5000 Fr., Steueransatz für jedes weitere Tausend,
Steuerperiode von 2 Jahren). Eine solche Besteuerung aber ver¬
letze auch den Grundsatz der Gleichheit der Bürger vor dem Ge¬
setze (Art. 2 K.=V.), indem danach ausnahmsweise vom Vermögen
er Bevormundeten neben den ordentlichen Steuern alle zwei
Jahre eine Extrasteuer von ½ % erhoben werde.
Durch Entscheid vom 4. September 1902 wies der Regie¬
rungsrat die Beschwerde ab. Seine Begründung geht dahin, die
Kompetenz zur Festsetzung der angefochtenen Gebühr auf dem
Verordnungswege ergebe sich für den Regierungsrat und den
Kantonsrat aus § 46 des Gesetzes betreffend die Organisation
der Bezirksbehörden vom 23. April 1901. Der Kantonsrat habe
bei Genehmigung der streitigen Verordnung durch besondere Ab¬
stimmung den in der vorausgehenden Diskussion als mäßig be¬
zeichneten Ansatz von 0,3% unter Anschluß einer Maximal¬
grenze der Gebühr gutgeheißen Dadurch habe er die Verfassung
nicht verletzt, da dieselbe über den Erlaß von Gebührenordnungen
keine Grundsätze aufstelle. Es handle sich bei der in Frage stehen¬
den Bestimmung keineswegs um eine Steuer, sondern um eine
Gebühr, welche allerdings nach Art der Steuern berechnet werde.
Die Annahme des Rekurrenten, daß die Leistung des Staates
bei allen vormundschaftlich verwalteten Vermögen so ziemlich die
gleiche sei, widerspreche den Tatsachen; denn die der Ratifikation
der Vormundschaftsrechnung durch den Bezirksrat vorangehende
Prüfung derselben erfordere im allgemeinen um so mehr Zeit und
Mühe, je größer das Vermögen sei; ferner wachse mit der
Größe desselben die Verantwortlichkeit der Vormundschaftsbehörden.
B. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates ergriff der
Vormund Trümpler in seinem und des durch ihn vertretenen
Mündels Charlotte Trümpler Namen rechtzeitig und in richtiger
Form den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht mit den
Anträgen:
1. Der angefochtene Entscheid und damit die der Charlotte
rümpler auferlegte Staatsgebühr von 366 Fr. für die bezirks¬
rätliche Ratifikation der Vormundschaftsrechnung per 31. März
1901 seien aufzuheben;
2. Die Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden des
Kantons Zürich vom 17. Juni 1901, eventuell speziell die (unter
Fakt. A oben citierte) Bestimmung in § 2 Ziffer 13 derselben,
sei als rechtlich unverbindlich zu erklären.
Zur Begründung wird in allen Punkten auf die Rekursschrift
im analogen Falle Trümpler und Geschwister Bodmer verwiesen.
Diese beruft sich auf Verletzung der Art. 19 Abs. 5 letzter Satz
und Art. 31 der K.=V., sowie der Art. 2 der K.=V., 4 und 5
der B.=V., indem sie wesentlich die in der Beschwerde an den
Regierungsrat vorgebrachten Argumente, welche den sub Fakt. A
oben erwähnten entsprechen, wiederholt und weiter ausführt, die

Kompetenz des Regierungs= und Kantonsrates zum Erlaß der
angefochtenen Gebührenordnung gestützt auf Art. 46 des Gesetzes
über die Organisation der Bezirksbehörden vom 23. April 1901
werde nicht anerkannt, da es jedenfalls mit dem demokratischen
Gedanken der geltenden Kantonsverfassung, mit dem ungeschriebenen
Verfassungsrecht, nicht vereinbar sei, die finanziellen Folgen eines
Gesetzes durch eine Bestimmung desselben in eine Verordnung zu
verweisen und dadurch dem direkten Entscheide des Volkes zu ent¬
ziehen, wie es vorliegend für die Regelung der Gebühren ge¬
schehen sei. Die Beschlußfassung über eine Gebührenordnung
dem Kantonsrat in Art. 31 der K.=V. nicht vorbehalten und
unterstehe deshalb gemäß Art. 30 Alinea 2 ibidem der Volks¬
abstimmung. Wenn sich nun der Kantonsrat durch das Gesetz¬
(Art. 46 leg. cit.) von den Stimmberechtigten gewissermaßen
eine Blankovollmacht zu einem solchen Beschluß erteilen lasse, so
bedeute dies eine Anderung der Verfassung, die zwar im Kanton
Zürich auf dem Wege der gewöhnlichen Gesetzgebung möglich sei,
dagegen zur Rechtsgültigkeit gemäß Art. 5 der B.=V. der Gewähr¬
leistung durch die Eidgenossenschaft bedürfe, welche vorliegend nicht
eingeholt worden sei. Das vom Kantonsrat eingeschlagene Ver¬
fahren, welches sich lediglich aus der Furcht vor einem direkten
Volksentscheide erkläre, widerspreche auch der bisherigen zürcheri¬
schen Gesetzgebungspraxis, indem sowohl die heutigen Gerichts¬
kosten und notariellen Gebühren, als auch die bis zum Erlaß
der angefochtenen Verordnung geltenden Verwaltungsgebühren
durch Gesetze festgelegt seien. Aus allen diesen Gründen folge die
rechtliche Unverbindlichkeit jener Verordnung in ihrer Totalität.
Jedenfalls aber sei § 2 Ziffer 13 derselben ungültig, da dadurch
nicht eine Gebühr im Sinne des Art. 46 leg. cit., sondern in
Wirklichkeit eine Vermögenssteuer eingeführt werde. Der Unter¬
schied zwischen Gebühr und Steuer sei weder verfassungsmäßig
noch gesetzlich ausdrücklich definiert; doch werden die beiden Be¬
zeichnungen für verschiedene Begriffe angewendet, so daß diese
letzteren an Hand der Wissenschaft klarzustellen seien (zu vergl.
Schönbergs Handbuch der politischen Okonomie, Bd. III). Danach
bestehe das Charakteristikum der Gebühr darin, daß sie an be¬
stimmte Amtshandlungen staatlicher Organe anknüpfe und wesent¬
lich mit Rücksicht auf diese speziellen Gegenleistungen jener be¬
messen werde, während die Steuern zum Zwecke der Befriedi¬
gung der allgemeinen öffentlichen Bedürfnisse erhoben werden.
Dieser Definition gemäß, welche der Regierungsrat selbst in einem
dem vorliegenden analogen Falle anerkannt habe, erscheine die
hier streitige Abgabe, trotz ihrer Bezeichnung, nicht als Gebühr
denn einerseits bilde ihre Voraussetzung nicht die zugehörige
Amtshandlung schlechthin, sondern diese nur, sofern sie einen
Vermögensbetrag von über 5000 Fr. betreffe, somit nicht in der
Mehrzahl ihrer Fälle; anderseits sei ihr Betrag der amtlichen
Gegenleistung keineswegs angemessen. Der Rekurrent habe nicht,
wie der Regierungsrat angebe, behauptet, daß die Leistung des
Staates in allen Vormundschaftsfällen ungefähr dieselbe sei, wohl
aber (woran er festhalte), daß zwischen den Fällen mit Vermögen
unter 5000 Fr. und dem vorliegenden in dieser Hinsicht kein
derartiger Unterschied bestehe, daß die exorbitante Differenz der
Abgaben sich rechtfertigen würde. Das Gegenargument des ange¬
fochtenen Entscheides mit der Verantwortlichkeit sei unstichhaltig,
da diese in erster Linie auf den Gemeindebehörden, nur subsidiär
auf dem Bezirksrat und keineswegs auf dem Staate selbst laste,
während die streitige Abgabe in die Staatskasse fließe. Dagegen
komme dieser Abgabe offenbar Steuercharakter zu, indem die
Exemption der Vermögen unter 5000 Fr. direkt einem posi¬
tiven Steuergrundsatz entspreche, indem jene überdies gesetzlich
notwendig alle 2 Jahre wiederkehre, einer Steuer analog berechnet
werde und endlich, wie diese, im Gegensatz zu den Gebühren des
Rechtspflegegesetzes und allen übrigen der angefochtenen Verord¬
nung selbst, kein Maximum habe. Handle es sich aber um eine
Steuer, so sei deren Verfassungswidrigkeit, abgesehen von der un¬
zulässigen Art ihrer Einführung, klar, da sie lediglich eine ein¬
zelne Klasse von Vermögen — die vormundschaftlich verwalteten
belaste.
Bezüglich der Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs beruft
sich der Rekurrent einerseits auf seine Eigenschaft als Vormund
der direkt beteiligten Charlotte Trümpler und anerbietet sich,
eventuell eine Bescheinigung im Sinne des Art. 75 Alinea 2
O:=G. darüber beizubringen, daß er nach dem kantonalen Recht

einer speziellen Vollmacht zur vorliegenden Vertretung seines
Mündels nicht bedürfe. Anderseits macht er für seine eigene Per¬
son geltend, daß er gemäß Art. 178 Al. 2 O.=G., wonach jedem
Bürger das Beschwerderecht gegen allgemein verbindliche Erlässe
zustehe, jedenfalls zur Anfechtung der in Frage stehenden Ver¬
ordnung berechtigt sei.
C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich verweist in der
Beantwortung des Rekurses, dessen Begründung entsprechend, auf
seine Vernehmlassung im Falle Trümpler und Geschwister Bodmer.
Dort bestreitet er zunächst die Aktivlegitimation des Rekurrenten
Trümpler für seine eigene Person, da dieser selbst jedenfalls keine
Rechtsverletzung erlitten habe; im übrigen beantragt er materielle
Abweisung des Rekurses wesentlich aus den im angefochtenen
Entscheid vorgebrachten Gründen. Er betont insbesondere, daß sich
die streitige Abgabe gerade nach den im Rekurse entwickelten Theo¬
rien nicht als Steuer qualifiziere, indem alle von den Bezirks¬
räten bezogenen Gebühren nicht einmal die Hälfte der für diese
Behörden erforderlichen Auslagen decken. Von einer Verletzung
der Art. 2 K.=V. und Art. 4 B.=V. könne keine Rede sein,
da die Gleichheit der Behandlung aller Bürger hier durch
die Verhältnismäßigkeit der Gebühr nach dem Betrage des Ver¬
mögens gewahrt werde. Art. 19 Al. 5 der K.=V. stehe mit der
angefochtenen Gebührenordnung in keinem Zusammenhang.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Der Rekurrent Trümpler ist in seiner Eigenschaft als Vor¬
mund der durch den streitigen Entscheid des Rekursbeklagten direkt
betroffenen Charlotte Trümpler zweifellos legitimiert, sowohl diesen
Entscheid selbst, als auch die ihm zu Grunde liegende, allgemein
verbindliche Verordnung auf dem Wege des staatsrechtlichen Re¬
kurses anzufechten. Da er dabei die Interessen seines Mündels
gegenüber den Vormundschaftsbehörden vertritt und diese, insbe¬
sondere der Rekursbeklagte als oberste Instanz, seine Kompetenz
hiezu ohne besondere Vollmacht stillschweigend anerkannt hat, so
liegt für das Bundesgericht kein Grund vor, von ihm einen
speziellen Ausweis über die Gesetzmäßigkeit seiner Vertretung zu
verlangen. Was aber die Rekurs=Legitimation des Vormundes
aus eigener Person betrifft, ist die dagegen erhobene Einrede des
Rekursbeklagten gutzuheißen. Es kann hier, offenbar auch nach
der Ansicht des Rekurrenten Trümpler selbst, lediglich das Be¬
gehren Nr. 2 des Rekurses, die Anfechtung der allgemeinen Ver¬
ordnung, in Frage kommen, da die spezielle Verfügung, gegen
die sich der Rekursantrag Nr. 1 richtet, den Vormund persönlich
nicht berührt. In jener Hinsicht aber erscheint die Anrufung von
Art. 178 Ziff. 2 Org.=Ges. nach der konstanten Auslegung dieser
Bestimmung durch die Praxis des Bundesgerichtes (vgl. Entscheid
in Sachen Berger und Konsorten gegen Aargau, Amtl. Samml.,
Bd. XXVII, 1, Nr. 87 Erw. 1) als unzutreffend, indem ein
verfassunsmäßig garantiertes Individualrecht des Rekurrenten
Trümpler durch den Erlaß jener Verordnung an sich keineswegs
verletzt wird. Somit ist auf den Rekurs nur mit Rücksicht auf
das beteiligte Mündel Charlotte Trümpler einzutreten.
2. In der Sache selbst behauptet die Rekursschrift in erster
Linie, die Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom
17. Juni 1901 sei in ihrer Totalität verfassungswidrig. Sie
macht jedoch zur Begründung dieses Standpunktes nicht, wie zu
erwarten wäre, geltend, daß jene Verordnung direkt bestimmten,
für ihren Erlaß und Inhalt maßgebenden Verfassungsartikeln
widerspreche, sondern anerkennt vielmehr, indem sie nach dieser
Richtung ausschließlich Art. 2 Ziff. 13 derselben anficht (vgl.
Erw. 3 unten), implicite, daß die Verordnung im übrigen als
Vollzug des § 46 des Gesetzes betreffend die Organisation der
Bezirksbehörden vom 23. April 1901 einwandfrei erscheint. Der
citierte § lautet, soweit er vorliegend in Betracht fällt, dahin:
„Der Regierungsrat bestimmt durch eine vom Kantonsrate zu
„genehmigende Verordnung, in welchen Fällen für die Inan¬
„spruchnahme der Tätigkeit der Bezirksverwaltung von den Be¬
„teiligten Erledigungs= bezw. Kanzleigebühren zu entrichten seien.
„Solche Gebühren sind nach mäßigen Ansätzen festzusetzen;
„in Fällen offenbarer Dürftigkeit kann die Gebühr erlassen
„werden.
Die Argumentation des Rekurses richtet sich unmittelbar gegen
die Verfassungsmäßigkeit dieser Gesetzesbestimmung; ein Rekurs¬
antrag auf Nichtigerklärung derselben aber liegt nicht vor, so daß
jenen Argumenten schon aus diesem formellen Grunde keine Be¬

deutung zukommt. Übrigens könnten dieselben zweifellos auch
materiell nicht durchschlagen; denn: Wenn sich die Rekurrenten
vorab darauf berufen, daß der in Frage stehende § 46 leg. cit.
gegen den der Verfassung zu Grunde liegenden demokratischen
Gedanken verstoße, wonach die finanzielle Tragweite eines Gesetzes
dem Entscheide des Volkes nicht entzogen werden dürfe, so vermag
eine Erwägung so allgemeiner Natur, welcher jede Substanziierung
an Hand der positiven Verfassungsgrundsätze fehlt, die Aufhebung
einer von Kantonsrat und Volk, den zur Interpretation der
Verfassung in erster Linie legitimierten Organen, geschaffenen
Gesetzesbestimmung, wie der citierte § 46, durch das Bundes¬
gericht keineswegs zu rechtfertigen. Wieso die ferner speziell an¬
gerufenen Art. 30 Ziff. 2 und Art. 31 K.=V. verletzt sein sollen,
ist nicht verständlich; denn gerade weil die Befugnis zum Erlaß
einer Gebührenordnung in Art. 31 nicht erwähnt ist, kann sich
auch Art. 30 Ziff. 2, der ausdrücklich nur im Rahmen des
Art. 31 Geltung hat, hierauf nicht beziehen und stand es dem¬
nach dem Gesetzgeber, in Ermangelung einer bezüglichen Ver¬
fassungsvorschrift, frei, die streitige Kompetenz auf gesetzlichem
Wege zu regeln, wie es durch die citierte Bestimmung in rechts¬
gültiger Form geschehen ist. Somit erweist sich auch die Berufung
auf Art. 5 B.=V. ohne weiteres als haltlos.
3. Nun erheben aber die Rekurrenten gegenüber Art. 2 Ziff. 13
der angefochtenen Verordnung, welche die vorliegend streitige Ab¬
gabe für die bezirksrätliche Ratifikation der Vormundschaftsrech¬
nungen normiert, speziell den weiteren Einwand, Regierungsrat
und Kantonsrat hätten hier in Überschreitung der ihnen laut
§ 46 leg. cit. eingeräumten Kompetenz zur Feststellung von
Gebühren, eine Vermögenssteuer zu Gunsten des Staates einge¬
führt und damit den aus Art. 19 Al. 5 und Art. 31 K.=V.
resultierenden Grundsatz, daß Steuern überhaupt nur durch Gesetz
geschaffen werden dürfen, verletzt. Der Rekursbeklagte behauptet
nicht, daß ihm in Verbindung mit dem Kantonsrat die Kom¬
petenz zur Einführung von Staatssteuern zustehe, bestreitet aber,
daß der in Rede stehende Artikel eine solche Steuer schaffe. Dem¬
nach darf angenommen werden, Regierungsrat und Kantonsrat
hätten durch den Erlaß jenes Artikels ihre verfassungsmäßigen
Befugnisse überschritten, sofern sich ergeben sollte, daß derselbe
tatsächlich nicht eine Gebühr, sondern eine Steuer betrifft. Um
aber diese Frage zu entscheiden, ist von der wissenschaftlichen Ab¬
grenzung der in Betracht fallenden Begriffe auszugehen, da die¬
selben unbestrittenermaßen weder durch Verfassung, noch durch
Gesetz definiert sind. Nun qualifizieren sich nach der Doktrin der
politischen Okonomie (vgl. A. Wagner, Handbuch, Abteil. IV
Teil 1 und 2; Schönberg, Handbuch, Bd. III; Schäffle,
Die Steuern, allgemeiner Teil) die Gebühren als speziellen
Entgelt für bestimmte, durch den Pflichtigen veranlaßte Leistungen
der Staatsgewalt, welcher Entgelt demgemäß die effektiven Kosten
der betreffenden staatlichen Tätigkeit und der hiefür erforderlichen
Einrichtungen möglichst decken soll, während die Steuern als
Beiträge der Einzelnen zur Durchführung der allgemeinen, dem
Wohl der Gesamtheit dienenden Staatsaufgaben erscheinen. Nach
diesem Unterscheidungsmerkmal aber handelt es sich vorliegend
unzweifelhaft um eine wirkliche Gebühr. Denn die streitige Ab¬
gabe wird erhoben für die Leistung des Bezirksrates bei Geneh¬
migung einer Vormundschaftsrechnung, also für einen speziellen
Akt einer bestimmten Staatsbehörde. Sie verliert diesen Charakter
eines Spezialentgeltes, entgegen der Auffassung der Rekurrenten,
nicht dadurch, daß ihr Betrag — entsprechend den für die Steuern
üblichen Grundsätzen — nach der Größe des in Frage stehen¬
den Vermögens bemessen wird, da in diesem äußerlichen Merkmal
der Anpassung an die Verhältnisse des einzelnen Falles nach der
vorstehenden Definition keineswegs das für die Steuer wesentliche
Requisit enthalten ist. Auch über die von den Rekurrenten speziell
bestrittene Angemessenheit der Abgabe kann kein Zweifel bestehen,
da jene unter Berücksichtigung des früher bezeichneten allgemeinen
Zweckes der Gebühren zu würdigen ist und vorliegend aus den
Angaben des Rekursbeklagten hervorgeht, daß die von den Be¬
zirksräten erhobenen Gebühren in ihrer Totalität ihren ent¬
sprechenden Zweck, die Gesamtauslagen dieser Behörden zu decken,
bei weitem nicht erreichen.
4. Da Art. 2 Ziffer 13 der angefochtenen Verordnung nach
dem Gefagten keine Steuer normiert, so fällt das von den Re¬
kurrenten in letzter Linie vorgebrachte Argument, die durch jenen

Artikel geschaffene Abgabe qualifiziere sich als Ausnahmesteuer,
welche gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 2 K.=V.
und Art. 4 B.=V.) verstoße, ohne weiteres dahin. Denn daß
diese Abgabe bei ihrer Eigenschaft als Gebühr nicht von allen
Vermögen, sondern nur von den vormundschaftlich verwalteten,
erhoben wird, erklärt sich aus der Natur der Sache; die Gleich¬
heit in der Behandlung innerhalb dieser einzelnen Kategorie von
Vermögen aber liegt, wie der Rekursbeklagte zutreffend ausführt,
in der Proportionalität der Gebühr zum Vermögensbetrag.
Erscheint somit die Anfechtung der Gebührenordnung vom
17. Juni 1901 als in allen Teilen unbegründet, so ist implicite
auch der Angriff auf deren Anwendung im vorliegenden Falle
widerlegt. Daraus folgt die Abweisung beider Rekursbegehren.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.