bge · 31_I_481 · 1905-09-16 · de
BGE 31 I 481
Öffentliches Recht


79. Arteil vom 16. September 1905 in Sachen
Jurnitschek gegen Großen Rat Graubünden.
Rekurs gegen Bestimmungen eines Jagdgesetzes, dessen Verfassungs¬
widrigkeit behauptet wird. Zuständigkeit des Bundesgerichts, Art. 175
Ziff. 3 0G. — Eingriff in die Gesetzgebungsgewalt des Volkes.
Art. 2 KV von Graubünden. Unterscheidung zwischen materiellen
Gesetzesänderungen, die durch die Aenderung der Bundesgesetzgebung
erfordert werden, und solchen, bei denen das nicht der Fall ist.
A. Das Jagdgesetz des Kantons Graubünden vom 3. Novem¬
ber 1901 bestimmt u. a., daß die Eröffnung der Jagd (Hochwild¬
jagd und niedere Jagd) am 1. September stattfindet (Art. 15)
und daß dem Großen Rat das Recht zusteht, „auf Antrag ein¬
zelner Gemeinden und Kreise nach freiem Ermessen durch beson¬
dere Schlußnahme einzelne Gebietsteile oder Wildarten auf kürzere

oder längere Zeit mit Jagdbann zu belegen“ (Art. 20). Die letz¬
tere Vorschrift nimmt Bezug auf Art. 10 des Bundesgesetzes über
Jagd und Vogelschutz vom 17. September 1875, der lautet:
Dem Bundesrat sowohl als den kantonalen Behörden steht das
„Recht zu, nach freiem Ermessen durch besondere Schlußnahme
„einzelne Gebietsteile oder Wildarten auf kürzere oder längere Zeit
mit Jagdbann zu belegen.“ Nachdem das neue Bundesgesetz über
Jagd und Vogelschutz vom 24. Juni 1904 in Kraft getreten
war, handelte es sich darum, die Bestimmungen des bündnerischen
Jagdgesetzes damit in Einklang zu bringen, was in der Weise
geschah, daß der Große Rat des Kantons Graubünden in der
rühjahrssession 1905 die nach seiner Ansicht erforderlichen Ab¬
änderungen des kantonalen Gesetzes beschloß und das also revi¬
dierte Gesetz, ohne es einer Volksabstimmung zu unterwerfen, als
Jagdgesetz des Kantons Graubünden vom 23. Mai 1905 neu
publizierte. Im vorliegenden Rekursfall kommen folgende Abän¬
derungen der bereits angeführten Bestimmungen in Betracht:
Nach dem neuen Bundesgesetz beginnt die Eröffnung der Flugjagd
mit dem 1. September und diejenige der allgemeinen niedern Jagd
mit dem 1. Oktober; doch ist den Kantonen gestattet, die allge¬
meine niedere Jagd gleichzeitig mit der Flugjagd zu eröffnen
(Art. 9). Die Hochwildjagd dagegen beginnt am 7. September
(Art. 12). Nun beschloß der Große Rat am 20. Mai 1905 in
Abänderung des Art. 15 des bisherigen Jagdgesetzes: „Die Er¬
öffnung der Jagd (Hochwildjagd und niedere Jagd) findet am
7. September statt.“ (Art. 16 des revidierten Gesetzes.) Ferner
wurden ebenfalls durch Beschluß vom 20. Mai 1905, in Art. 20
nunmehr Art. 18, des Gesetzes die Worte „auf Antrag einzelner
Gemeinden oder Kreise“ gestrichen; der neue Art. 18 nimmt Be¬
zug auf Art. 7 des neuen Bundesgesetzes, wonach die Kantone
befugt sind, durch Gesetz oder Verordnung die Schutzbestimmungen
des Bundesgesetzes zu erweitern, sowie weitere Vorschriften zum
Schutze des Wildes zu erlassen, wobei die Kantone insbesondere
nach folgenden Richtungen weitergehen können: Einschränkung
der Jagdzeit durch späteren Beginn, Verbot der Jagd auf weitere
Wildarten 2c. Gestützt hierauf und auf Art. 18 des revidierten
kantonalen Jagdgesetzes beschloß sodann der Große Rat am
23. Mai, es sei die Gemsjagd während des Jahres 1905 im
ganzen Kanton gänzlich verboten.
Nach der Verfassung des Kantons Graubünden (Art. 2) wird
die gesetzgebende Gewalt vom Volke ausgeübt und unterliegen
u. a. der Volksabstimmung: Gesetze a) organische und Rechts¬
gesetze und b) Verwaltungsgesetze, insbesonderer im Steuer=,
Schul=, Straßen=, Forst=, Jagd= und Fischerei=, im Gesundheits¬
und Armenwesen, ferner unterliegen der Volksabstimmung diejeni¬
gen Bestimmungen kantonaler Ausführungsverordnungen zu Bun¬
desgesetzen, welche nicht notwendige Folge der letztern sind und
ihrer Natur nach in das Gebiet der Volksgesetzgebung fallen.
Über die Befugnisse des Großen Rates schreibt die Verfassung in
Art. 15 u. a. folgendes vor: der Große Nat wacht über die Voll¬
ziehung der eidgenössischen und kantonalen Gesetze; ihm steht die
Vorberatung über alle der Volksabstimmung unterliegenden Ge¬
genstände zu; er erläßt die nötigen Vollziehungsverordnungen und
Ausführungsbestimmungen zu den kantonalen und, soweit es
nicht von bundeswegen geschieht, zu den eidgenössischen Gesetzen.
B. Mit Rechtsschrift vom 27. Mai 1905 hat Rechtsanwalt
Dr. Jurnitschek in Chur in seiner Eigenschaft als Jäger gegen
die erwähnten Großratsbeschlüsse, wonach die niedere Jagd eben¬
falls wie die Hochwildjagd am 7. September eröffnet wird, in
Art. 20 (18) des kantonalen Jagdgesetzes die Worte „auf Antrag
einzelner Gemeinden und Kreise“ gestrichen werden und die Gems¬
jagd für 1905 im ganzen Kanton verboten ist, den staatsrecht¬
lichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen, mit dem Antrag, es
seien diese Beschlüsse, weil verfassungswidrig, aufzuheben. Es wird
ausgeführt, daß die beiden erstgenannten Beschlüsse, die das kan¬
tonale Jagdgesetz ohne bundesrechtliche Nötigung abänderten, nicht
vom Großen Rate erlassen werden durften, sondern nach Art. 2 KV
der Volksabstimmung hätten unterbreitet werden sollen, und daß
sie deshalb einen Eingriff in die gesetzgebenden Befugnisse des
Volkes enthalten. Die Bestimmung des bisherigen kantonalen
Jagdgesetzes, wonach die niedere Jagd am 1. September beginnt,
sei mit dem Bundesgesetz durchaus in Einklang gestanden, und
die beschlossene Hinausschiebung des Termins könne daher unter
keinen Umständen als notwendige Folge des Bundesgesetzes an¬

gesprochen werden. Ebenso bedeute die Streichung der Worte „auf
Antrag einzelner Gemeinden und Kreise“ in Art. 20 eine mate¬
rielle, durch das Bundesgesetz nicht geforderte Anderung des Ge¬
setzes, indem dadurch die Kompetenzen des Großen Rates in Be¬
zug auf die Verhängung des Jagdbannes, die nunmehr auch ohne
Antrag der örtlichen Verbände soll erfolgen können, erweitert
worden seien. Der Beschluß betreffend Verbot der Gemsjagd so¬
dann, der vom Großen Rat ohne Antrag einer Gemeinde oder
eines Kreises, also auf Grund der verfassungswidrig beigemessenen
Kompetenz gefaßt worden sei, sei als Anwendung eines in ver¬
fassungswidriger Weise zustande gekommenen Erlasses ebenfalls
ungültig.
C. Namens des Großen Rates hat der Kleine Rat von Grau¬
bünden auf Abweisung des Rekurses angetragen. Es wird die
Frage aufgeworfen, ob das Bundesgericht angesichts der Tatsache,
daß das revidierte kantonale Jagdgesetz dem Bundesrat zur
Genehmigung vorgelegt werden müsse, zur Behandlung des Re¬
kurses kompetent sei. Sodann wird betont, daß die Auslegung
der Kantonsverfassung und der kantonalen Gesetze in erster Linie
Sache der kantonalen Behörden sei, und daß daher, wenn der
Große Rat sich die verfassungsmäßige Kompetenz zugeschrieben
habe, die angefochtenen Beschlüsse zu erlassen, dieser Auffassung ein
gewisses Gewicht beizulegen sei. Was sodann speziell den Beschluß
betreffend die Eröffnung der (niedern) Jagd am 7. September
anbetreffe, so sei der Wille des bisherigen kantonalen Jagdgesetzes
offenbar der gewesen, daß die gesamte Jagd im Interesse der
leichtern Kontrolle und Aufsicht am selben Tage beginnen solle;
damit auch in Zukunft ein einheitlicher Jagdbeginn im Kanton
stattfinde, sei es notwendig gewesen, gemäß der bundesgesetzlichen
Ermächtigung die Eröffnung der niedern Jagd gleich der Hoch¬
wildjagd auf den 7. September festzusetzen, so daß es sich also
hiebei um eine Bestimmung gehandelt habe, die sehr wohl als
notwendige Folge des Bundesgesetzes im Sinne des Art. 2 KV
bezeichnet werden könne. Art. 20 des bisherigen kantonalen Ge¬
setzes sodann sei vernünftigerweise dahin auszulegen gewesen, daß
der Große Rat in Bezug auf die Verhängung des Jagdbannes
nicht an den Antrag von Gemeinden oder Kreisen gebunden ge¬
wesen sei, sondern hiezu das Recht von sich aus gehabt habe, wie
denn auch die Auffassung, daß der Große Rat für eine solche
Maßregel stets einen Antrag einer Gemeinde oder eines Kreises
abwarten mußte, mit Art. 10 des früheren Bundesgesetzes nicht
vereinbar gewesen wäre. Demgemäß habe der Große Rat auch die
Befugnis haben müssen, jene Worte „auf Antrag einzelner Ge¬
meinden oder Kreise“ zu streichen. Damit sei aber auch bereits
gesagt, daß der Große Rat berechtigt gewesen sei, von sich aus
und ohne Antrag einer Gemeinde oder eines Kreises die Gemsjagd
für das Jahr 1905 gänzlich zu verbieten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Der Rekurrent beschwert sich über kantonale Erlasse, die
seine Rechtsstellung berühren, nicht etwa weil sie Normen des
eidgenössischen Jagdrechts verletzen würden, welche Beschwerde
der Kognition des Bundesgerichts allerdings entzöge (s. A. S.
d. bg. E. XXIX, 1, Nr. 101), sondern weil sie in formell ver¬
fassungswidriger Weise zustande gekommen oder Anwendung einer
dergestalt verfassungswidrigen Vorschrift sein sollen. Die Kompetenz
des Bundesgerichts zur Behandlung des Rekurses ist daher nach
Art. 175 Ziff. 3 OG gegeben. Daß die angefochtenen Bestim¬
mungen als Bestandteile der kantonalen Jagdgesetzgebung der Ge¬
nehmigung des Bundesrates unterbreitet werden müssen, ist für
die Frage der Zuständigkeit des Bundesgerichts ohne Bedeutung
weil der Bundesrat das kantonale Recht selbstverständlich nur auf
seine Übereinstimmung mit dem eidgenössischen Jagdrecht und nicht
auch daraufhin zu überprüfen hat, ob es sich mit dem kantonalen
Verfassungsrecht in Einklang befinde.
2. Nach bündnerischem Staatsrecht (Art. 2 KV) können kan¬
tonale Ausführungsbestimmungen zu Bundesgesetzen, die nicht
notwendige Folge der letztern sind und ihrer Natur nach in das
Gebiet der Volksgesetzgebung gehören, nur dadurch Gesetzeskraft
erlangen, daß sie der Volksabstimmung unterbreitet und in dieser
angenommen werden. Dem Großen Rat steht in Bezug auf solche
Erlasse lediglich die Vorberatung zu (Art. 15 Abs. 2 KV). Ob
die angefochtenen Beschlüsse des Großen Rates, die einen Bestand¬
teil des mit Datum vom 23. Mai 1905 neu publizierten kanto¬
nalen Jagdgesetzes bilden, und dem Volke zur Abstimmung nicht

vorgelegt worden sind, verbindliche Kraft haben, hängt daher von
der Frage ab, ob sie an sich und ihrer Natur nach gemäß kan¬
tonalem Staatsrecht überhaupt in das Gebiet der Gesetzgebung
gehören und wenn ja, ob sie sich nicht als eine notwendige Folge
des neuen Bundesgesetzes betreffend Jagd und Vogelschutz dar¬
stellen. Dagegen wäre, falls die fraglichen Großratsbeschlüsse mit
Rücksicht auf ihren Inhalt der Sanktionierung des Volkes nicht
bedürfen sollten, kaum etwas dagegen einzuwenden, daß sie ihrer
rein äußeren Form nach als Teile eines Gesetzes und nicht als
Verordnung erscheinen, wie denn auch eine eigentliche Anfechtung
aus diesem Gesichtspunkte nicht vorliegt.
3. Was nun den in erster Linie angefochtenen Beschluß, der
den Beginn der niedern Jagd auf den 7. September hinausschiebt,
anbetrifft, so steht vorerst außer Zweifel, daß er seiner Natur nach
in das Gebiet der Volksgesetzgebung gehört; denn er ordnet einen
Gegenstand des Jagdwesens, dessen Regelung in Art. 2 KV aus¬
drücklich der vom Volke auszuübenden gesetzgebenden Gewalt vor¬
behalten ist, und er enthält zudem eine (materielle) Abänderung
eines bestehenden Gesetzes, des Jagdgesetzes, nach welchem die nie¬
dere Jagd am 1. September eröffnet wird. Es kann aber auch
entgegen der vom Kleinen Rat in der Vernehmlassung vertretenen
Auffassung nicht anerkannt werden, daß man es mit einer durch
das neue Bundesgesetz notwendig gewordenen kantonalen Anord¬
nung zu tun habe. Das Bundesgesetz gestattet den Kantonen, die
allgemeine niedere Jagd schon am 1. September zu eröffnen. Die
betreffende Bestimmung des kantonalen Jagdgesetzes konnte daher
vor Bundesrecht durchaus bestehen. Die Abänderung kann auch
nicht insofern als notwendige Folge des Bundesgesetzes hingestellt
werden, als das kantonale Gesetz, wie der Kleine Rat geltend macht,
einen einheitlichen Jagdbeginn postulieren würde und deshalb zur
Erhaltung der Einheitlichkeit der Beginn der niedern Jagd auf
den 7. September als bundesgesetzlichen Eröffnungstermin der
Hochwildjagd hätte verlegt werden müssen. Das kantonale Gesetz
hatte allerdings die Eröffnung der gesamten Jagd (Hochwildjagd
und niedern Jagd) auf denselben Tag festgesetzt; aber ein Rechts¬
satz des Inhalts, daß der Jagdbeginn für alle Wildarten unter
allen Umständen, also auch bei einem Eingreifen der Bundes¬
gesetzgebung hinsichtlich einzelner Wildarten, einheitlich sein müsse,
kann hieraus unmöglich gefolgert werden. Es mag allerdings sein,
daß die Einheitlichkeit des Termins seinerzeit mit ein gesetzgebe¬
risches Motiv war; doch wäre eine durch Bundesgesetz herbei¬
geführte Notwendigkeit der Gesetzesänderung ohne Frage nicht
hieraus, sondern höchstens aus einem eigentlichen Rechtssatz im
angegebenen Sinne herzuleiten. Aus dem gesagten folgt, daß der
verfassungsmäßig vorgeschriebene Weg für den Erlaß des frag¬
lichen Beschlusses derjenige der Volksgesetzgebung gewesen wäre
und daß der letztere daher in Gutheißung des ersten Beschwerde¬
punktes für so lange als ungültig zu erklären ist, als die Vor¬
aussetzung seines verbindlichen Erlasses, nämlich die Annahme in
der Volksabstimmung, nicht erfüllt ist.
4. Anders verhält es sich mit dem zweiten angefochtenen Groß¬
ratsbeschluß, der auf Streichung der Worte „auf Antrag einzelner
Gemeinden oder Kreise“ in Art. 20 des bisherigen kantonalen
Jagdgesetzes geht. Eine Abänderung des Gesetzes, wenn vielleicht
auch nur formaler Natur und ohne materielle Bedeutung, liegt
allerdings auch hierin, aber es kann jedenfalls sehr wohl gesagt
werden, daß die Anderung durch das schweizerische Jagdrecht ge¬
fordert gewesen sei. Der Rekurrent versteht den Art. 20 des bis¬
herigen Gesetzes dahin, daß der Große Rat nicht aus eigener
Initiative, sondern nur auf Antrag von Gemeinden oder Kreisen
den Jagdbann über einzelne Gebietsteile oder Wildarten zu ver¬
hängen bestimmt gewesen sei, während der Große Rat und der
Kleine Rat in der Vernehmlassung die Bestimmung dahin inter¬
pretieren, daß der Große Rat auch von sich eine solche Maßregel
anordnen konnte. Es ist zuzugestehen, daß der Wortlaut eher für
die Auslegung des Rekurrenten zu sprechen scheint. Indessen
braucht die Frage hier nicht gelöst zu werden. Denn nimmt man
die für den Rekurrenten günstige Lösung an, daß nämlich Art. 20
dem Großen Rat keine Befugnis einräumt, von sich aus und
ohne Antrag von Gemeinden oder Kreisen den Jagdbann zu ver¬
hängen, so befand er sich mit Art. 10 BG betr. Jagd und
Vogelschutz vom 17. September 1875, auf den er übrigens ver¬
weist, sowie auch mit Art. 7 des neuen Bundesgesetzes in Wider¬
spruch. Wenn nämlich das frühere Bundesgesetz in Art. 10 an¬

ordnet, daß sowohl dem Bundesrat als den kantonalen Behörden
das Recht zustehe, nach freiem Ermessen einzelne Gebietsteile oder
Lildarten für kürzere oder längere Zeit mit Jagdbann zu be¬
legen, so soll damit derjenigen Behörde, die kantonalrechtlich für
solche Maßnahmen allgemein zuständig erklärt ist, also in Grau¬
bünden dem Großen Rat, die Befugnis erteilt sein, aus eigener
Initiative und nicht etwa bloß auf Antrag lokaler Verbände den
Jagdbann auszusprechen, weil der Zweck des Bundesgesetzes, die
Beförderung eines wirksamen Wildschutzes, ein solches selbständiges
Handeln der obern kantonalen Behörde unbedingt erheischt. Dann
konnte es aber einem Kanion nicht zukommen, diese der kanto¬
nalen Behörde von bundeswegen eingeräumte Kompetenz dadurch
zu beschränken, daß sie vom Antrag lokaler Stellen abhängig ge¬
macht wurde. Art. 20 des bündnerischen Jagdgesetzes stand also
bei der gedachten, vom Rekurrenten vertretenen Auslegung von
Anfang an mit Bundesrecht in Widerspruch. Durch das neue
Bundesgesetz ist in dieser Beziehung der Rechtszustand nicht ver¬
ändert worden, wie sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes
mit aller Deutlichkeit ergiebt. Art. 7 Abs. 1 war im Entwurfe
und bis zur Beratung im Nationalrat wesentlich, soweit er hier
in Betracht kommt, gleichlautend mit Art. 10 des alten Gesetzes.
Im Nationalrat wurden sodann als redaktionelle Verbesserung die
Worte: „....sowohl als den kantonalen Behörden...“ gestrichen,
weil diese Kompetenz der kantonalen Behörden sich bereits aus
Abs. 2 des Art. 7 ergebe, der die Kantone als befugt erklärt,
durch Gesetz oder Verordnung die Schutzbestimmungen des Bun¬
desgesetzes zu erweitern (s. stenogr. Bulletin 1904, S. 301 f.).
Man übersah hiebei allerdings, daß Abs. 2 seiner Formulierung
nach auf die Abgrenzung der legislativen Befugnisse des Bundes
und der Kantone und nicht, wie Abs. 1 auf die administrativen
Kompetenzen des Bundesrates und der kantonalen Behörden Be¬
zug hat. Aber trotz dieser textlichen Schwierigkeit darf es ent¬
sprechend der gesetzgeberischen Absicht als Meinung des Gesetzes
angesehen werden, daß die bisher den kantonalen Behörden von
bundeswegen zustehenden Befugnisse, den Jagdbann auf eigene
Initiative nach freiem Ermessen zu verhängen, in vollem Umfang
erhalten bleiben sollten, zumal ja auch eine Abschwächung dieser
Befugnisse sich mit dem ganzen auf einen wirksamern Wildschutz
gerichteten Zweck des neuen Bundesgesetzes schlecht vertragen
würde. Befand sich aber danach Art. 20 des bündnerischen Jagd¬
gesetzes, insofern er — immer nach der gedachten Auslegung-
den Großen Rat in Bezug auf die Verhängung des Jagdbannes
an eine Antragstellung seitens der Gemeinden oder Kreise bindet,
im Widerspruch zu Bundesrecht, so war die Bestimmung in diesem
Punkte außer Kraft gesetzt und unwirksam, und es ist vom
Standpunkt des kantonalen Staatsrechts aus gewiß nichts da¬
gegen einzuwenden, wenn der Große Rat bei Anlaß der Bereini¬
gung der kantonalen Jagdgesetzgebung auf Grund des neuen
Bundesgesetzes jenen Artikel auch redaktionell mit dem Bundesgesetz
in Einklang gebracht hat; denn wenn der Große Rat nach
Art. 2 KV zu materieller Anderung eines Gesetzes, die sich als
notwendige Folge der Ausführung eines Bundesgesetzes erweist,
ermächtigt ist, so muß dies umsomehr gelten von bloßen redak¬
tionellen Bereinigungen zum Zwecke formaler Übereinstimmung,
z. B. der Streichung einer vom Bundesrecht außer Kraft ge¬
setzten Bestimmung.
5. Aus der vorangehenden Erwägung folgt bereits, daß auch
der dritte Beschwerdepunkt, die Anfechtung des Großratsbeschlusses
betreffend Verbot der Gemsjagd pro 1905 unbegründet ist, weil
sich dieses aus eigener Initiative des Großen Rates erfolgte
Verbot als Anwendung eines verfassungsmäßig zustande gekom¬
menen Erlasses darstellt. Das Verbot wäre übrigens auch, ganz
abgesehen von der Frage, ob die vom Großen Rat verfügte
Streichung der Worte „auf Antrag einzelner Gemeinden oder
Kreise“ in Art. 20 des bisherigen kantonalen Jagdgesetzes nach
bündnerischem Verfassungsrecht zulässig war, unangreifbar; denn
einmal hätte der Große Rat nach den Ausführungen in Erwä¬
gung 4 schon von Bundesrechts wegen die Befugnis gehabt, die
fragliche Maßregel von sich aus zu ergreifen, und sodann wird
Art. 20 des kantonalen Jagdgesetzes in seiner frühern Redaktion
vom Großen Rat und auch vom Kleinen Rat dahin ausgelegt,
daß der Große Rat nicht nur auf Antrag der lokalen Behörden,
sondern auch aus eigener Initiative handeln kann, und diese
Auslegung, die nach dem Wortlaut freilich nicht unzweifelhaft ist,

für die aber u. a. der Umstand spricht, daß der Jagbann für ein¬
zelne Wildarten über den ganzen Kanton verhängt werden kann,
erschiene unter keinen Umständen als willkürlich, und müßte des¬
halb, da es sich um die Interpretation von kantonalem Gesetzes¬
recht handelte, für das Bundesgericht als Staatsgerichtshof ver¬
bindlich sein.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird insoweit gutgeheißen, als der Beschluß des
Großen Rates des Kantons Graubünden vom 20. Mai 1905
dahingehend, daß die Eröffnung der niedern Jagd am 7. Sep¬
tember stattfindet (Art. 16 Abs. 1 des Jagdgesetzes), für so lange
als ungültig erklärt wird, als er nicht dem Volke zur Abstim¬
mung vorgelegt und von diesem angenommen ist.
Im übrigen wird der Rekurs abgewiesen.