bge · 30_I_325 · 1904-05-04 · de
BGE 30 I 325
Öffentliches Recht


I. Kompetenzüberschreitungen
kantonaler Behörden. — Abus de compétence
des autorités cantonales.
57. Urteil vom 4. Mai 1904
in Sachen Morger und Sutermeister gegen
Großen Rat des Kantons Aargau.
Rekurs gegen ein grossrätliches, der Volksabstimmung unterbreitetes
(und in dieser angenommenes) Steuerdekret (Bezug von mehr als
einer halben direkten Staatssteuer für längere Zeit als für ein Ver¬
waltungsjahr). — Legitimation zum Rekurse, Art. 178 Ziff. 2 06
Kompetenz des Bundesgerichtes, Art. 189 Abs. 3, 178 Ziff. 1 eod.
Art. 25 lit. c arg. KV; Art. 27, 33 lit. c eod.
A. Unterm 29. Dezember 1903 faßte der Große Rat des
Kantons Aargau in Anwendung von Art. 25 lit. c der Ver¬
fassung“ folgenden einstimmigen Beschluß: „§ 1: In den Ver¬
„waltungsjahren 1904, 1905, 1906 und 1907 wird eine be¬
„sondere, direkte staatliche Viertelssteuer bezogen. § 2. Über den
„Ertrag dieser Steuer ist gesonderte Rechnung zu führen und es
„ist derselbe ausschließlich für die Ausgaben des Staates auf
„dem Gebiete des Kranken= und Armenwesens zu verwenden. Die
„Beiträge des Staates an das Armenwesen der Gemeinden sollen

„von bisher zirka 8000 Fr. aus jährlich mindestens 45,000 Fr.
„erhöht werden. § 3. Dieser Beschluß ist der Volksabstimmung
„zu unterbreiten und soll nach der Annahme in derselben vom
„Regierungsrate vollzogen werden.“ Die Verfassungsbestimmung,
auf die der Beschluß Bezug nimmt, lautet: Art. 25: Der Ge¬
nehmigung des Volkes sind folgende Erlasse des Großen Rats
zu unterstellen: c) „Beschlüsse, die für ein Verwaltungsjahr den
„Bezug von mehr als einer halben direkten Staatssteuer an¬
„ordnen, wobei jeweilen die Verwendung dieses Mehrbedarfs genau
„zu bezeichnen und zu begründen ist.“ Nach Art. 33 litt. d K
kann nämlich der Große Rat eine direkte halbe Staatssteuer von
sich aus bewilligen. Mit dem Ausdruck „halbe Steuer, Viertel¬
steuer wird der entsprechende Bruchteil der einfachen Staatssteuer
im Sinne des Staatssteuergesetzes von 1865 bezeichnet. In der
Volksabstimmung vom 21. Februar 1904 wurde der erwähnte
Großratsbeschluß mit rund 4000 Stimmen Mehrheit angenommen.
B. Gegen diesen Großratsbeschluß haben Robert Morger und
Hermann Sutermeister, beide in Zofingen, die für sich als stimm¬
berechtigte Kantonsbürger und zugleich im Namen und Auftrag
der aargauischen Grütli= und Arbeitervereine zu handeln erklären,
unterm 26. Februar 1904 staats rechtliche Beschwerde beim Bundes¬
gericht erhoben, mit dem Antrag, es sei der Beschluß aufzuheben.
In der Begründung wird ausgeführt, der angefochtene vom Volke
angenommene Großratsbeschluß stehe in Widerspruch mit Art. 25
litt. K, nach welcher Bestimmung der Große Rat nur für
jeweilen ein Verwaltungsjahr den Bezug von mehr als einer
halben direkten Staatssteuer anordnen und auch nur einen also
beschränkten Beschluß der Volksabstimmung unterbreiten dürfe.
Dies ergebe sich zwingend aus dem klaren Wortlaut der Ver¬
fassung, da unter Verwaltungsjahr nur ein Rechnungsjahr und
nicht etwa eine vierjährige Verwaltungsperiode verstanden werden
könne. Ferner spreche hiefür die Erwägung, daß der Große Rat
die Amtsdauer des gegenwärtigen laufe anfangs 1905 ab —,
der nach Art. 27 KV im Namen des Volkes die höchste Gewalt
ausübe, nach Art. 33 litt. f eine einmalige Ausgabe für einen
bestimmten Zweck nur bis 250,000 Fr. und eine jährlich wieder¬
kehrende neue Ausgabe nur bis 250,000 Fr. beschließen, also
keine über die Grenzen seiner Amtsdauer hinaus verbindlichen
finanziellen Beschlüsse fassen können. Überhaupt liegt es in der
Natur der Sache, daß der jeweilen amtende Große Rat, dem die
Entscheidung über das jährliche Budget und die jährliche Staats¬
rechnung zustehe, vom Volke nur für ein Rechnungsjahr die
Bewilligung einer Mehrsteuer verlangen könne, zumal gerade aus
dem Budget eines Jahres folge, ob eine Mehrsteuer erforderlich
sei oder nicht. Mit dem angefochtenen Beschluß habe also der
Große Rat über seine Amtsdauer erheblich hinaus gegriffen, und
es sei nun den stimmfähigen Einwohnern die Gelegenheit ge¬
nommen worden, sich auch in den Verwaltungsjahren 1905 bis
1907 über die allfällige Bewilligung einer Mehrsteuer auszu¬
sprechen. Es könne den Rekurrenten auch nicht entgegengehalten
werden, daß der angefochtene Großratsbeschluß die Sanktion des
Volkes erhalten habe; denn einerseits sei es die Pflicht des
Großen Rates, nur verfassungsmäßige Beschlüsse der Volksab¬
stimmung zu unterstellen, und sei anderseits auch das Volk an die
Verfassung gebunden. Demgemäß wird beantragt: „1. Es sei zu
„erkennen, daß gemäß der ausdrücklichen Vorschrift des Art. 25 c
„der aargauischen Staatsverfassung der aargauische Große Rat
„nur befugt sei, für ein Verwaltungsjahr und nicht für vier
„Verwaltungsjahre den Bezug einer erhöhten Staatssteuer zu
„beschließen; 2, es sei demgemäß zu verfügen: die über den an¬
„gefochtenen Großratsbeschluß den 21. Februar 1904 stattgefundene
„Volksabstimmung sei als verfassungswidrig soweit aufgehoben,
„als der Große Rat in seinem Beschluß seine verfassungsmäßige
„Kompetenz überschritten habe, und sei die erfolgte Annahme
„demzufolge nur für die Annahme der erhöhten Staatssteuer pro
„1904 als rechtsgültig und verbindlich anzuerkennen, im übrigen
„aber, als in ihrer Grundlage und demnach in der Wirkung, als
„verfassungswidrig erklärt und aufgehoben.“
C. Für den Großen Rat des Kantons Aargau hat der Re¬
gierungsrat den Antrag auf Abweisung des Rekurses im wesent¬
lichen wie folgt begründet: Die Rekurrenten seien zwar als
stimmberechtigte Einwohner, nicht aber als Vertreter der aargau¬
ischen Arbeiterpartei zum Rekurse legitimiert. Bei der Frage, ob
der angefochtene Beschluß Art. 25 lit. c KV verletze, sei nach

der Praxis des Bundesgerichts auf die Auslegung der Verfassung
durch die oberste kantonale Behörde Rücksicht zu nehmen, zumal
dann, wenn diese Auslegung auch noch durch das Volk sanktio¬
niert worden sei. Nun könne der von den Rekurrenten aufgestellte
Satz, die Bürger hätten ein Recht darauf, daß Beschlüsse über
Erhöhung der Staatssteuer jeweilen nur für ein Jahr gefaßt
würden und der angefochtene Beschluß verletze daher ihre staats¬
bürgerlichen Rechte, aus jener Verfassungsbestimmung unmöglich
hergeleitet werden. Art. 25 K enthalte nämlich die Ausnahmen
von der in Art. 27 aufgestellten Regel, daß der Große Rat die
höchste Gewalt ausübe und sage in litt. c daher nur, daß ein
Beschluß des Großen Rates über Steuerhöhung, auch wenn er
bloß für ein Verwaltungsjahr gelten solle, dem Volke unterbreitet
werden müsse. Aber nirgends sei normiert, daß der Große Rat
solche Beschlüsse nicht auch für mehrere Verwaltungsjahre fassen
und dem Volke vorlegen könne. Diese Auslegung folge auch not¬
wendig aus der Entstehungsgeschichte der Verfassung. Nach dem
ausgedehnten Finanzreferendum nämlich, das vom Jahre 1870
an gegolten habe, habe das Volk die Staatssteuer auf 4 Jahre,
d. h. auf die Dauer einer Verwaltungsperiode zu bewilligen ge¬
habt. Die Verfassung von 1885 habe das Finanzreferendum
wegen der ungünstigen damit gemachten Erfahrungen eingeschränkt
auf Fälle, wo über eine halbe Staatssteuer erhoben werden solle,
und habe es zweifellos nicht noch durch Anordnung jährlicher
Abstimmungen ausdehnen wollen, wie denn auch in den Be¬
ratungen des Verfassungsrats kein Wort gefallen sei, das für die
Auslegung der Rekurrenten sich verwerten ließe. Schon im Jahre
1901 habe der Große Rat einen Steuerbeschluß für zwei Jahre
(der dann allerdings vom Volke verworfen worden sei) gefaßt,
ohne daß von irgend einer Seite Zweifel über die Verfassungs¬
mäßigkeit eines solchen Vorgehens geäußert worden wären. Es könne
somit keine Rede davon sein, daß das Volk in der Verfassung
sich selber in dem Sinne habe binden wollen, daß es eine Steuer¬
erhöhung jeweilen nur für ein Jahr annehmen könne. Die im
fernern von den Rekurrenten für die entgegenstehende Auffassung
ins Feld geführten Argumente, daß der amtierende Große Rat
zumal in finanziellen Fragen keine über die Amtsdauer hinaus¬
wirkenden Beschlüsse fassen könne, und daß, weil alljährlich Budget
und Staatsrechnung festgestellt würden, auch nur von Jahr
Jahr die Steuer dekretiert werden könne, bedürften keiner ernst¬
lichen Widerlegung. Es wird sodann darauf hingewiesen, daß die
Verfassungsauslegung der Rekurrenten die Lösung wichtiger staat¬
licher Aufgaben äußerst erschweren oder geradezu verunmöglichen
würde, indem bei ihr die Sicherstellung der auf mehrere Jahre
zu verteilenden Mittel in vielen Fällen gefährdet wäre. Schließ¬
lich wird des nähern auseinandergesetzt, daß die bescheidene, auf
vier Jahre festgelegte Steuererhöhung angesichts der Finanzlage
des Kantons unumgänglich notwendig gewesen sei, um dringende
Aufgaben des Staates auf dem Gebiete der Krankenpflege und
des Armenwesens — Erweiterung der Heil= und Pflegeanstalt
Königsfelden, Unterstützung von bestehenden oder zu errichtenden
Bezirks= und Kreisspitälern nach Art. 85 Abs. 2 K, Entlastung
der Gemeinden im Armenwesen durch staatliche Beiträge —
lösen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Rekurrenten sind als stimmberechtigte aargauische
Kantonseinwohner zur vorliegenden Beschwerde wegen Verletzung
staatsbürgerlicher Rechte zweifellos legitimiert. Ob sie es auch als
Vertreter der aargauischen Grütli= und Arbeitervereine sind, kann,
da ohnehin auf den Rekurs einzutreten ist, dahingestellt bleiben.
Anderseits ist das Bundesgericht zur Behandlung der Beschwerde
kompetent. Zwar wird nach dem ganzen Inhalt der Rekursschrift
nicht nur das Vorgehen des Großen Rats, sondern namentlich
der vom Volke angenommene Steuerbeschluß angefochten, und es
geht der Hauptrekursantrag auf Aufhebung eines in kantonaler
Abstimmung angenommenen Erlasses. Da aber nicht etwa das
Abstimmungsverfahren nach seiner formellen Seite als verfassungs¬
widrig gerügt, sondern der Steuerlaß seinem Inhalt nach ange¬
griffen wird, weil er sich nach der Verfassung zur Volksabstim¬
mung überhaupt nicht geeignet habe, so fällt die Beschwerde nicht
nach Art. 189 Abs. 3 OG in den Kompetenzkreis der politischen
Bundesbehörden, sondern nach Art. 178 Ziff. 1 ibid. in denjenigen
des Bundesgerichts.
2. Die Verfassungsmäßigkeit des angefochtenen Steuerbeschlusses

hängt von der Frage ab, ob nach Art. 25 lit. c KV der Bezug
von mehr als einer halben direkten Staatssteuer für eine längere
Zeitdauer als ein Verwaltungsjahr durch vom Volk genehmigten
Großratsbeschluß angeordnet werden kann, oder - das ist die
unausgesprochene Konsequenz der Auffassung der Rekurrenten -
ob hiezu nicht vielmehr ein Gesetz, für das Art. 35 K zwei¬
malige Beratung durch den Großen Rat vorschreibt, erforderlich
ist; denn daß eine Festlegung des Steuerfußes (über eine
Steuer) für mehrere Jahre in Gesetzesform jedenfalls verfassungs¬
mäßig zulässig ist, steht außer allem Zweifel und ist auch von
den Rekurrenten nicht (wenigstens nicht ausdrücklich) bestritten
worden. Nun kann die Antwort auf jene Frage, sobald der Blick
nicht lediglich an den Worten in Art. 25 lit. c „für ein Ver¬
waltungsjahr, haften bleibt, nach dem Zusammenhang und
Zweck der Bestimmung nicht zweifelhaft sein. Nach Art. 27 K
übt der Große Rat im Namen des Volkes die höchste Gewalt
aus, soweit diese nicht ausdrücklich dem Volke vorbehalten ist.
Wenn nun Art. 25 diese Vorbehalte aufzählt, so leuchtet ein,
daß damit, wie der Regierungsrat zutreffend hervorhebt, die
Stellung des Großen Rates gegenüber dem Volke als dem
Träger der höchsten Gewalt abgegrenzt, nicht aber dem letztern in
Bezug auf den Inhalt der von ihm zu genehmigenden Erlasse
Schranken auferlegt werden sollten. Was sodann speziell litt. c
betrifft, so steht diese Bestimmung außerdem in Zusammenhang
mit Art. 33 litt. d K, wonach die Bewilligung einer direkten
halben Staatssteuer in der endgiltigen Kompetenz des Großen
Rates liegt. Es ist daher anzunehmen, daß mit dem Passus:
„für ein Verwaltungsjahr in litt. c Steuerbeschlüsse nicht als
jeweilen bloß für ein Verwaltungsjahr zulässig erklärt sein sollten,
sondern betont werden will, daß die Mehrsteuer, auch wenn sie
nur für ein Verwaltungsjahr vorgesehen ist, der Genehmigung
des Volkes bedarf, wobei allerdings jener Passus als überflüssig
erscheint, da die Anordnung einer Mehrsteuer für eine Zeitperiode
unter einem Verwaltungsjahr doch wohl ausgeschlossen ist. Diese
Auslegung der Verfassung ergibt sich ferner mit Notwendigkeit
aus der weitern Vorschrift in litt. c, nach welcher die Verwendung
des Mehrbedarfs an Steuern im betreffenden Beschluß genau zu
bezeichnen und zu begründen ist und das Volk demnach mit der
Anordnung der Steuer auch die Art der Verwendung genehmigt.
Der Verfassung liegt hier offensichtlich der Gedanke zu Grunde,
daß die Mehrsteuer namentlich für außerordentliche Staatszwecke
zu erheben sei. Es ist aber klar, daß solche außerordentliche
Staatsaufgaben regelmäßig nicht in einem Verwaltungsjahr und
nicht mit den durch eine einmalige Steuer aufgebrachten Mitteln
gelöst werden können, sondern daß die erforderlichen Mittel durch
eine Reihe von Jahren hindurch sichergestellt werden müssen. Dies
wäre nun unmöglich, wenn nach der Auffassung der Rekurrenten
die Mehrsteuer (wenigstens durch Beschluß im Sinn von Art. 25
litt. c) nur jeweilen für ein Jahr angeordnet werden dürfte,
und es würde danach, obgleich Art. 25 lit. c in erster Linie die
Lösung außerordentlicher Staatsaufgaben im Auge hat, doch nach
dieser Bestimmung die unumgänglich notwendige Sicherstellung
der erforderlichen Mittel nicht gestattet sein. Eine Auslegung, die
zu einer solchen Konsequenz führt, müßte gewiß selbst dann ver¬
worfen werden, wenn sich, was nicht der Fall ist (s. stenogr.
Bericht über die Verhandlungen des Verfassungsrats 1884/1885)
aus der Entstehungsgeschichte der Verfassung irgendwelche Momente
dafür herleiten ließen.
Diesen Erwägungen gegenüber vermögen die Argumente der
Rekurrenten, die übrigens folgerichtig auch gegen die Zulässigkeit
einer gesetzlichen Festlegung der Mehrsteuer auf mehrere Jahre
sprechen würden, nicht auszukommen. Der Satz, daß der aargau¬
ische Große Rat, namentlich auf dem Gebiete des Finanzwesens,
keine über seine Amtsdauer hinaus wirkenden Beschlüsse fassen
könne, ist selbstverständlich nicht haltbar, und zudem steht hier
nicht sowohl die Befugnis des Großen Rates, sondern diejenige
des Volkes, die Mehrsteuer für mehrere Jahre durch bloßes
Dekret zu beschließen, in Frage. Ebensowenig kann für die Aus¬
legung des Art. 25 lit. c die Tatsache irgendwie verwertet
werden, daß der Große Rat alljährlich über den Voranschlag zu
entscheiden und die Staatsrechnung zu genehmigen hat (Art. 33
litt. h und i KV); denn es ist nicht einzusehen, wieso ihm die
Erfüllung dieser Pflicht, dadurch daß der Steuerfuß für mehrere
Jahre normiert ist, verunmöglicht oder erschwert sein soll.

Nach diesen Ausführungen muß anerkannt werden, daß die
dem angefochtenen Erlaß zu Grunde liegende und durch Volks¬
abstimmung sanktionierte Auslegung des Art. 25 lit. c KV im
Gegensatz zu derjenigen der Rekurrenten mit Sinn und Geist der
Verfassung durchaus im Einklang steht, weshalb der Rekurs ab¬
zuweisen ist.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.