bge · 40_I_339 · 1914-06-18 · de
BGE 40 I 339
Öffentliches Recht


338 
Staatsrecht. 
Art. 38 ZGB für das Steuerrecht abzulehnen, könnte 
nur dazu führen, der Gesetzgebung das Recht zu 
solchen Änderungen einzuräumen, keineswegs aber kann 
daraus ein Recht der Steuerbehörden abgeleitet werden, 
das bestehende Steuerrecht nach dieser Richtung hin zu 
berichtigen. Dem von der Regierung in ihrem Erkenntnis 
vom 18. September 1913 aufgestellten Satze vermöchte 
mit andern Worten nur der Gesetzgeber verbindliche 
Kraft zu verleihen. 
Danach erweist sich auch der zweite Standpunkt der 
Regierung als staatsrechtlich unhaltbar, da er jeder 
gesetzlichen Grundlage entbehrt und damm als willkür-
lich erscheint. 
Die in Art. 38 ZGB angeordnete Rückwirkung ist bis 
zu einer Änderung der Steuergesetzgebung in allen Fällen, 
in denen die Verschollenerklärung nach dem 1. Ja-
nuar 1912 erlassen wurde, auch für das Steuerrecht 
verbindlich und danach erscheint die den Rekurrenten 
auferlegte Erbschaftssteuer -
gemäss den in Erwägung 1 
gemachten Ausführungen -
als verfassungswidrig, wes-
halb der angefochtene Entscheid vom 18. Juni 1914 auf-
zuheben ist. 
Demnach hat das Bundesgericht 
erkannt: 
Der" Rekurs wird gutgeheissen und demgemäss der 
Entscheid des Regierungsrates des Kantons Glarus vom 
18. Juni 1914 aufgehoben. 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 39. 
339 
II. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT 
LIBERT:E DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 
39. Urteil vom 24. September 1914 i. S. Battegay 8:, Oie 
gegen Bern. 
Art. 4 und 31 BV, 178 Ziff. 1 und 189 Abs. 2 OG. Verhältniss 
der vom Bundesrat getroffeneu Beschlüsse, durch die die 
Einfuhr von ausländischem Schlachtvieh in die Schweiz 
unter Vorbehalt vom Landwirtschaftsdepartement den ein-
zelnen Kantonsregierungen zu bewilligeuder Ausnahmen 
verboten w. ist, zur Gewerbefreiheit. Inwiefern ist das 
Bundesgericht zur Ueberprüfung der Anordnung einer Kan-
tonsregierung, durch die die Zahl der für den Import nach 
einem bestimmten Platze zuzulassenden Importeure be-
schränkt wird, kompetent. 
A. -
Um der Gefahr der Einschleppung der Maul-
und Klauenseuche aus dem Auslande zu begegnen, hat 
der Bundesrat in Anwendung der ihm durch Art. 2 
des Bundesgesetzes vom 8. Februar 1872 über polizei-
liche Massregeln gegen Viehseuchen eingeräumten Kom-
petenzen seit Mitte der neunziger Jahre des letzten Jahr-
hunderts durch eine Reihe von Beschlüssen die Einfuhr 
von Schlachtvieh aus den umliegenden Ländern (Italien, 
Frankreich, Oesterreich) grundsätzlich verboten, dabei 
aber jeweilen das schweiz. Landwirtschaftsdepartement 
ermächtigt, unter von ihm festzusetzenden Bedingungen 
und gegen die Verpflichtung der betreffenden Kantons-
regierung zur Ueberwachung der Einhaltung derselben 
Ausnahmen zu bE.willigen. Das schweiz. Landwirtschafts-
departement hat darauf im Jahre 1898 den Kantons-
regierungen mitgeteilt, dass es bereit sei, den Import 
von fremdem Schlachtvieh nach solchen Orten, die über 
eine eigene Eisenbahnstation sowie eine öffentliche 
Schlachtanstalt mit zudienenden Stallungen verfügen, 
durch ihm zu bezeichnende Importeure versuchsweise 
340 
Staatsrecht. 
zu gestatten, wenn der betreffende Kanton es übernehme 
für die gen aue Beachtung der vom Departement inbe~ 
zug auf die Durchführung des Transports, der Abschlach-
tUIlgundsanitären Kontrolle aufgestellten Bedingungen 
zu sorgen. Am :5.. .Januar und 30. März 1899 beschloss 
infolgedessen diebemische Regierung, dass der Import 
von fremdem Seh:laciItvieh im Kanton Bern für die Orte 
Bem, Burg~orf,. Thun nndBielzuzulassen sei, an jedem 
O.:te aber Jeweils 'nnr ,durch einen Importeur erfolgen 
durfe. Als Imp01'tettr für-die Stadt Beru wurde dabei die 
Firma Gehr. Pulver, nunmehr Fritz Pulver bezeichnet 
und das Gesuch verschiedener anderer Interessenten 
ihnen unter den -gleicllen Bedingungen wie -der Fjrm~ 
Pulver ebenfalls eine Imporlbewilligung zu erteilen, 
abschlägig beschieden., Ueber dieses Vorgehen beschwer-
ten sich zwei der BetrOffenen, Straub-Gasser & eie und 
R~thlisberger & Sohn unter Berufung auf Art. 31 BV 
beIm Bundesrat. Nachdem das schweiz. Landwirtschafts-
departement sich dahin ausgesprochen, dass sich die von 
der hernischen Regierung verfügte Beschränkung der 
Zahl der Importeure durch seuehenpolizeiliche Grunde 
rechtfertige, indem dadurch die vom Departement vor-
gesch~eben~sofortige Schlachtung der eingeführten Tiere 
und dIe EruJerung des Sehuldigen im Falle einer Seuchen-
einschleppung ,gewährleistet werde, während bei Zulas-
sung mehrerer Importeure die Gefahr bestehe, dass in-
folge den Bedarf übersteiglmder Einfuhr die Schlach-
tungen sich verzögerten und jeder Importeur die Ver-
antwortlichkeit für den Seuchenausbruch auf den andern 
schiebe, wies jedoch der Bundesrat mit Beschluss vom 
10. Oktober 1899 (B.-Bl. 1899 V S. 11 ff.) die Beschwer-
den als unbegründet ab. Das gleiche Schicksal hatte eint 
analoge Beschwerde, die im Jahre 1905 seitens des Verei-
nes stadtbernischer Schweinernetzger erhoben wurde 
(B.-Bl. 1905 BI S. 250 ff.). 
Infolgedessen hat der Regierungsrat von Bern den 
Grundsatz, dass die Bewilligung zur Einfuhr für jeden 
Handels- und Gewerbdreiheil. No 39. 
341 
Ort nur an einen Importeur erteilt werden solle, in der 
Folge auch in die neue, von ihmafu 20. Dezember 1909 
erlassene «Verordnung betreffend die Einfuhr von aus-
ländischem Schlachtvieh in den Kanton Bern ~ aufge-
nommen, dabei aber immerhin in § 5 Abs. 2 daselbst 
insofern eine Ausnahme vorgesehen als « wenn nachweis-
bar ein Bedürfnis dafür vorliegt und es sich um eine 
in jeder Hinsicht den jetzigen seuchenpolizeiIichen An-
forderungen (Geleiseanschluss, Separatstallungen) ent-
sprechende öffentliche Schlaclltanstalt handelt, auch 
mehr als ein Importeur» zur Einfuhr soll ermächtigt 
werden können. 
Gestützt auf diese Bestimmung stellten zu Anfang des 
Jahres 1914 vier Interessenten -
die heutigen Rekur- -
renten Battegay & Cie, Christian Pulver-Burri, Metzger-
meister in Bern, der Metzgermeisterverein der Stadt Bern 
und der stadtbernische Schweinemetzgerverband -
an 
den Regierungsrat das Gesuch, es sei ihnen auf den 
Zeitpunkt der Eröffnung der neuen städtischen Schlacht-
anstalt (Frühjahr 1914) die Bewilligung zur Einfuhr 
und zum Verkauf von fremdem Schlachtvieh auf dem 
Platze Bern zu erLeilen. 
Der Regierungsrat beschloss darauf am 21. April 1914 
na~h Einlwlung eines Berichtes der Sehlachtvieheinfuhr-
kommission sowie eines Gutachtens des Kreistierarzfes 
dem Gesuche der heiden MeLzgervereine zu entsprechen, 
die übrigen Begehren dagegen abzuweisen und liess den 
Rekurrenten hievon durch die kantonale Landwirtschafts-
direktion mit nachstehendem Schreiben Kenntnis gehen: 
«Bezugnehmend auf ihr am 19. März d. J. dem Gemein-
derate der Stadt Bern eingereichtes Gesuch um Einfuhr 
von Schlachtvieh nach den neuen Schlachtanstalten der 
Stadt Bem teilen wir Ihnen mit, dass der Regierungsrat 
in seiner Sitzung vom 21. April auf den Antrag der 
SchlachtvieheinfuItrkommission beschlossen hat, nur die 
Gesuch-e der Grganisierten Metzgerschaft der Stadt Bern 
zu berueksidltigen. Ihr Gesueh ist somit abgewiesen.» 
342 
Staatsre8tt. 
Eine förmliche motivierte Ausfertigung des Beschlus-
ses wurde den Rekurrenten nicht zugestellt. 
B. -
Gegen diesen Entscheid haben Battegay & eie 
den staatsrechtlichen Rekurs :an das Bundesgericl1 L er-
grillen mit dem Antrage, ihn als im Widerspruch zu 
Art. 4 und 31 BVstehend aufzuheben. Zur Begriind,mg 
wird geltend gemacht, dass die seuchenpolizeilichen 
Gründe, welche bisher die Beschränkung der Zahl der 
Importeure gerechtfertigt hätten, mit der Eröffnung des 
neuen, allen modernen Anforderungen hinsichtlich Kon-
trolle, Absperrung usw.entsprechenden städtischen 
Schlachthauses dahingefallen seien, dass die Rekurrenten 
durch ihre Erfahrungen und ihr Geschäftsgebahren. alle 
erforderlichen persönlichen Garantien für eine gewissen-
hafte Besorgung der Einfuhr böten und die Abweisung 
ihres Gesuches sich daher als gegen die erwähnten Ver-
fassungsvorscbriften verstossende, unzulässige Schaffung 
eines Monopoles zu Gunsten der Firma Fritz Pulver und 
der bei den Metzgervereine darstelle. 
C. -
Der Regierungsrat des Kantons Bern hat untff 
Berufung auf die oben Fakt. A erwähnten früheren 
Rekursentscheide des Bundesrat~s auf Abweisung der 
Beschwerde angetragen und den Motiven jener beigefügt : 
es sei nicht richtig, dass die in den fraglichen Ent-
scheiden konstatierten seuchenpolizeilichen Gefahren, 
welche sich aus der Zulassung mehrerer Importeure er-
gäben, durch die Eröffnung der neuen Schlachtanstalt 
beseitigt würden. Die Erfahrungen in Züricb und Basel 
zeigten, dass auch bei Schlachtanstalten mit Geleise-
anschluss Seuchenverschleppungen vorkämen. Aucb biete 
die neue Schlachtanstalt nicht alle Garantien, die im 
Interesse der Seuchenpolizei wünschbar wären, indem, 
wie aus dem Berichte des Kantonstierarztes hervorgehe, 
je nur eine Stallung für das importierte Gross- und Klein-
vieh vorhanden sei, die von den einzelnen Importeuren 
eingeführten Tiere also nicht getrennt untergebracht 
werden könnten. Das vom Bundesrat hervorgehobene 1 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° ;Sll. 
Bedenken, dass bei Zulassung einer unbeschränkten Zahl 
von Importeuren die Feststellung der Verantwortlichkeit 
für eine allfällige Seucheneinschleppung praktisch ver-
unmöglicht werde, bleibe also unvermindert bestehen. 
Das Bundesgericht zieht 
in Erwägung: 
Die Berufung der Rekurrenten auf Art. 31 BV hat 
zur Voraussetzung, dass das von ihnen betriebene Ge-
werbe des Imports von ausländischem Schlachtvieh über-
haupt unter dem Schutze der erwähnten Verfassungs-
garantie stehe. Dies i~t aber nach den in den früheren 
Rekursentscheiden des Bundesrates in Sachen Straub-
Gasser und Verein stadtbernischer Schweinemetzger von 
1899 und 1905 enthaltenen Feststellungen nicht der Fall. 
Indem der Bundesrat durch die dort erwähnten Be-
schlüsse die Einfuhr von ausländischem Schlachtvieh in 
die Schweiz unter Vorbeha1t vom schweiz. Landwirt-
schaftsdepartement zu bewilligender Ausnahmen aus 
seucilenpolizeilichen Gründen grundsätzlich verboten hat, 
hat er das aus Art. 31 Abs. 1 BV folgende Recht der 
freien Gewerbeausübung auf diesem Gebiete aufgehoben 
und die Zulassung des Handels mit ausländischem 
Schlachtvieh in das Ermessen des schweiz. Landwirt-
schaftsdepartementes gestellt, das seinerseits die ~us­
übung der bezüglichen Kompetenzen 
~nter gewls~en 
Kautelen den Kantonsregierungen delegIert hat. Eme 
Nachprüfung dieser Massnahmen auf ih:e Verfassung~­
mässigkeit, steht dem Bundesgericht meht zu, da SIe 
nicht auf der Verfügung einer kantonalen, sondern 
einer eidgenössischen Behörde beruhen, der staatsrecht-
liche Rekurs gemäss Art. 178 Ziff. 1 OG aber nur gegen 
kantonale Verfügungen und Erlasse gerichtet werden 
kann. Trifft dies zu, so folgt daraus aber notwendig, dass 
gegen Anordnungen einer kantonalen Regierun.g, :welche 
eine Beschränkung der Zahl der zum SchlachtvIehImport 
nach einem bestimmten Platze zuzulassenden Händler 
344 
Staatsrecht. 
bezwecken, niemals unter Berufung auf den durch Art. 31 
BV statuierten Grundsatz der freien Konkurrenz und 
Gleichbehandlung aller Gewerbegenossen an das Bundes-
gericht rekurriert werden kann, weil eben die Möglich-
keit der Einfuhr von fremdem Schlachtvieh -sich über-
haupt nicht auf das Grundrecht der Handels- und 
Gewerbefreiheit. sondern ausschliessJieh auf die vom 
Bundesrat dem Landwirtschaftsdepartement erteilte und 
durch letzteres den Kantonsregierungen delegierte Er-
mächtigung zur Bewilligung von Ausnahmen von dem 
aus seuchenpolizeilichen Gründen erlassenen allgemeinen 
Einfuhrverbote stützt. Wenn die Rekurrenten der An-
ßicht sind, dass eine derartige Beschränkung dem Sinne 
jener Ermächtigung widerspreche und die zu deren Recht-
fertigung vorgebrachten seuehenpoIizeiliehen Gründe nur 
vorgeschoben seien. 80 steht ihnen dagegen der Weg der 
Beschwerde nach Art. 189 Abs. 2 OG an den Bundesrat 
offen, dem nach dieser Bestimmung in Verbindung mit 
Art. 2 des Viehseuchenpolizeigesetzes die Oberaufsicht 
über die Vollziehung und Anwendung des letzteren Ge-
setzes zukommt. Das Bundesgericht ist zur Beurteilung 
dieses Beschwerdepunktes nicht zuständig, sondern könnte 
nur dann einschreiten, wenn die kantonale Regierung bei 
der A uswa h I zwischen de n verschieden en 
In t er e 8 sen t e n, die sich bei ihr um eine Einfuhr-
bewilligung beworben hatten, will kür li c h verfahren 
wäre, sie also nicht nach pflich~emässem Ermessen, d. h. 
nach bestimmten sachlichen Kriterien, sondern lediglich 
nach Laune und Gunst vorgenommen und damit den 
Art. 4 BV verletzt hätte (vgl. AS M I S.212 Erw. 3). 
Dies behaupten aber die Rekurrenten selbst nicht. Der 
Vorwurf wäre auch wenn erhoben offenbar unbegründet, 
da sich die Bevorzugung der beiden Metzgervereine vor 
den anderen privaten Bewerbern hinreichend durch die 
besondere rechtliche und wirtschaftliche Natur und Or-
ganisation dieser Rechtssubjekte, die es gestattet, die 
Vorteile der Zulassung der Einfuhr durch eine einzige 
1 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40. 
345 
Einfuhrbewilligung einer Mehrzahl von Beteiligten zu-
zuwenden, rechtfertigen lässt und, nachdem die Regierung 
den erwähnten Gesichtspunkt in ganz gleicher Weise 
wie gegenüber den Rekurrenten auch, gegenüber dem 
anderen privaten Bewerber, Christian Pulver-Burri, zur 
Geltung gebracht, dessen Gesuch also gleichfalls abge-
wiesen hat, auch nach dieser Richtung von einer Willkür 
nicht die Rede sein kann. 
Demnach hat das Bundesgericht 
erkannt: 
Der Rekurs wird abgewiesen. 
40. Urteil vom a3. Oktober 1914 i. S. Xleber und Genossen 
gegen Zürich. 
Art. 4 und 31 BV. Zulässigkeit der polizeilichen Schliessung 
von Zigarrenläden, die sich in äusserlich erkennbarer Weise 
als Stätten der Unzucht darstellen. 
A .• -
Am 11 .. Dezember 1913 erliess der Polizeivorstand 
der Stadt Zürich an die Inhaberinnen bezw. an die Haus-
besitzer von Zigarrenläden, in denen Unzucht betrieben 
wurde, die Anzeige, dass sämtliche Zigarren- und andere 
Läden, die der Gewerbeunzucht dienen, sofern sie nicht 
binnen einer für die Liquidation der Warenstände an-
gemessenen Frist von den der Unzucht obliegenden Dir-
nen gesäubert werden, polizeilich geschlossen würden. 
Für den Fall. dass das Dirnengewerbe über diese Zeit 
hinaus fortgesetzt würde, erfolgte die Androhung polizei-
licher Schliessnng der Läden. Ausserdem wurde den 
Inhaberinnen Bestrafung gemäss § 128 des Strafgesetz-
buches angedroht, auch für den Fall der Verlegung 
des unzüchtigen Gewerbes in ein anderes Stockwerk 
des Hauses. Die' Hauseigentümer wurden auf § 123 des 
346 
Staatsrecht. 
Strafgesetzbuches, der die Kuppelei unter Strafe stellt, 
hingewiesen. 
Eine gegen diese Verfügung von 14 Betroffenen beim 
Stadtrat erhobene Einsprache wurde von letzttrem am 
31. Dezember 1913 verworfen und gleichzeitig verfügt, 
es seien für den Falt der Nichtbefolgung des Befehls 
des Polizeivorstandes die Zigarrenläden von 32 speziell 
genannten Personen am 1. 
Februar 1914 polizeilich 
zu schliessen. 
Gegen diesen Beschluss rekurrierten 19 Personen an 
das Statthalteramt Zürich, wurden jedoch abgewiesen. 
Im nämlichen Sinne entschied auch der Regierungsrat 
des Kantons Zürich, an den 15 Inhaberinnen von 
Zigarrenläden den Entscheid des Statthalteramtes weiter 
gezogen hatten. 
B. -
Gegen dea ihnen am 21. Mai 1914 zugestellten 
Beschluss des Regierungsrates haben drei Betroffene, 
Luise Kleber, Betty »uher und Christine Morf-Lebeda, 
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben 
mit dem Antrag, es sei derselbe als aufgehohen zu er-
klären und zu erkennen, dass weder der Regierungsrat 
noch die Stadtbehörde Zürich berechtigt seien, die 
Schliessung der fraglichen Zigarrenläden zu verfügen, 
bezw. den Prostituierten die Führung solcher Waren-
läden, die nach aussen sich durch nichts als U nzucht-
stätten erkennbar zeigE-n, zu untersagen, oder zu verbie-
ten, das Unzuchtsgewerbe in ein oberes Stockwerk des 
gleichen Hauses zu verlegen. 
Es wird ausgt'führt: die Hingabe des eigenen Körpers 
zur Unzucht sei in Züriclf nicht verboten, auch nicht, 
wenn si(> gewerbsmässig betrieben werd(>. § 128 des Straf-
gesetzbuches verbiete nur das « öffentliche Sichanerbieten 
und Anlocken zur Unzucht /). Jede behördliche Mass-
nahme, die die Unzucht selbst treffen wolle, sei daher will-
kürJich. Das sei der Fall mit der angefochtenen Verfügung 
wie sich aus der stadträtlichen Begründung ergebe, indem 
dort gesagt sei, den Dirnen solle nicht die Ausübung 
1 
Handels- und GewerDetrelllelT. NU 'iU. 
eines an sich erlaubten Berufes, sondern die Ausübung 
der unter dem angeblichen Beruf verdeckten gewerbs-
mässigen Unzucht verunmöglicht werden. Die Massnahme 
gehe denn auch über §, 128 des Strafgesetzes hinaus. 
Diese Bestimmung stelle in Absatz 2, der unter Umstän-
dm Ausweisung und Versorgung in Korrektionsanstalten 
vorsieht, selbst die zulässigt>n Präventivmassnahmen 
fest, über die nicht hinausgegangen werden dürfe, oder 
die doch angewendet werden müssen, bevor man zu 
andern Mitteln greife. Weder Verfassung noch Gesetz 
gäben den Verwaltungsbehörden ein solch' tiefeinschnei-
dendes Recht, wie es hier beansprucht werde. Es handle 
sich auch nicht um ein öffentliches Sichanerbieten oder 
Anlocken. Ein solches liege dann vor, wenn der Laden 
von der Strasse aus vermöge seiner charakteristi-
schen Ausstattung als Stelle der Unzucht erkennbar sei. 
Wenn aber die Führung des Warenladens derart erfolge, 
dass der Laden sich nach aussen in keiner Weise von einem 
andern gleichartigen, ordentlichen Warenmagazine unter-
scheide, so könne man auch den Prostituierten das Recht 
des Haltens desselben nicht verwehren. Re: fehle hier die 
ratio legis, da § 128 nur verhindern wolle, dass die öffent-
liche Sicherheit und Sittlichkeit gefährdet werde. Davon 
könne bei einem im Rahmen des kaufmännisch Üblichen 
geführten Laden keine Rede sein. In einem solchen 
Falle sei die Schliessung des Ladens unzulässig. Das blosse 
Schaffen gangbarer Gelegenheit konsumiere den Tatbe-
stand des § 128 StGB nicht. Und sol9nge die gewerbs-
mässige Prostitution im Kanton Zürich nicht verboten 
sri, dürfe das Halten von Warenläden, die sich äusserlich 
nicht als Unzuchtsstätten zu erkennen geben, auch 
Prostituierten nicht verboten werden. Das absolute Ver-
bot der Führung eines Warenladens durch Prostituierte 
gehe danach über das Gesetz hinaus und sei als willkür-
lich aufzuheben. Das Innere des Warenladens aber könne 
nicht als öffentlicher Ort bezeichnet werden. Da der 
Betrieb eines Zigarrenladens t>rlaubt sei, so werde er nicht 
AS 40 I -
1914 
23 
348 
Staatsrecht. 
unerlaubt dadurch, dass er mit der ebenfalls nicht ver-
botenen gewerbsmässigen Unzucht kombiniert werde. 
Solange die Prostituierte mit dem Gewerbe des Zigar-
renverkaufs nur die :an sich erlaubte Selbstpr-ostitution 
verknüpfe, werde der Handel mit Zigarren nicht zu 
einem aus sittenpolizeilichen Gründen un.zulässigen. Die 
Schliessung der Zigarrenläden sei daher auch eine Ver-
letzung der durch Art. 31 BV garantierten Handels- und 
Gewerbefreiheit. Die Rekurrentinnen betrieben den Zigar-
renhandel gerade so um seiner selbst willen, wie die Aus-
übung der Unzucht. Insoweit der Gesetzgeber die Aus-
übung der gewerblichen Unzucht nicht verbiete, gebe 
es für die Verwaltungsbehörden auch keine öffentlichen 
Interessen zu wahren und sei ein Eingreifen ihrerseits 
verfassungs- und gesetzwidrig, ja willkürlich. 
e. - Der Regierungsrat des Kantons Zürich trägt auf 
Abweisung des Rekurses an. Er verweist zunächst auf 
die Auslegung, die er dem § 128 StGB in Sachen Fenner-
Heinzmann gegeben habe und die vom Bundesgericht 
in seinem Urteile vom 9. Mai 1913 * gebilligt worden 
sei. Sodann macht er geltend, dass die Rekurren-
linnen selbst nicht behaupteten, sie führen einen 
nach aussen einwandfreien. Laden; eine solche Be-
hauptung würde übrigens schon durch die Tatsache 
widerlegt, dass eine der heutigen Rekurrentinuen, Chri-
stine Morf, beim ersten Rekurs ebenfalls beteiligt war; 
damals sei die äussere Kenn tlichkeit der Zigarrenläden 
als Prostitutionsorte von den Rekurrentinnen zugegeben 
und zudem amtlich festgestellt worden. Sei aber die 
Prostitution und auch die Selbstprostitution, wie sie 
hier betrieben werde, ein Vergehen, so brauchten sich 
die Behörden nicht damit zu begnügen, die Fehlbaren 
fortgesetzt dem Strafrichter zu verzeigen. Ihre Aufgabe 
sei auch die Verhütung von Vergehen. Auch ohne aus-
drückliche Gesetzesbestimmung sei 
es Recht und 
Pflicht der Behörden, die zur Verhinderung von Vergehen 
* Nicht publiziert. 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40. 
349 
nötigen Massnahmen zu treffen. Was die Stadt Zürich 
betreffe, könne diesbezüglich speziell auf Art. 3 der 
allgemeinen Polizeiverordnung vom 5. April 
1894 
verwiesen werden. 
Die Befugnisse der Behörden 
erschöpften sich nicht in den in § 128 StGB vorgt'sehe-
nen Massnahmen,sondem gingen darüber hinaus, wie 
auch Pmfessor Burkhardt in einem von ihm über die 
Frage erstatteten, der Rekursantwort beigelegten Gut-
achten ausführe. Eine Verletzung der Gewerbefreiheit 
liege in der polizeilichen Schliessung der Zigarrenläden 
deswegm nicht, weil den Rekurrentinnen nicht die 
Führung jedes Ladens schlechthin untersagt werde, son-
dern nur die Führung eines Ladens in der beanstande-
ten Weise, wobei es freilich gleichgültig sei, ob in den 
Läden Zigarren oder andere Gegenstände verkauft wer-
den. Da das Verkaufsobjekt nicht Selbstzweck sei, müsste 
das Verbot auch gegen jede andere Art von Handel 
gerichtet werden. Wären die Läden einwandfrei geführt 
worden und hätten sie nicht bloss als Vorwand für den 
ungehinderten Betrieb der Prostitution gedient, so hät1 en 
die Polizeibehörden sie auch geduldet. Die angeordnete 
Schliessung der Läden hezweckesonach lediglich die 
Aufhebung der unzüchtigen Betriebe; sie habe ausge-
sprochenen sittenpolizeilichen Charakter. Als solche ver-
stosse die angefochtene Massnallme nicht gegen die Ge-
werbefreiheit. Dass hier polizeiliche Grunde vorlägen, 
gehe schon daraus hervor, dass dadurch die fortge-
setzte Begehung von Vergehen verhindert :verde. Au~­
serdem erscheine ohnehin die Aufhebung dIeser Prostl-
tutionswillkel in sittenpolizeilicher Hinsicht als gerecht-
fertigt. 
Das Bundesgericht zieht 
in Erwägun g: 
1. -
Gegenstand der Beschwerde ist der durch den 
Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Rekurs-
entscheid vom 8. Mai 1914 geschützte Beschluss des 
Staatsrecht. 
Stadtrates von Zürich, dass die von den Rekurrentinnen 
betriebenen Zigarrenläden auf 1. Februar 1914 polizeilich 
zu schliessen seien. Ein allgemeines Verbot, den Handel 
mit Zigarren oder anderen Waren zu betreiben, ist an 
die Rekurrentinnen nicht erlassen worden, wie der Re-
gierungsrat in seiner Antwort ausdrücklich feststellt, 
sondern es steht nur der Betrieb der Zigarrenläden, so 
wie er zur Zeit des stadträtlichen Beschlusses vor sich 
ging, in Frage. Die Ausführungen des Rekurses, die 
sich auf die Frage der Zulässigkeit eines allgemeinen 
Verbotes beziehen, fallen deshalb ausser Betracht. Da 
der Stadtrat die vom Polizeivorstand von Zürich mit 
der Schliessungsverfügung erlassene Androhung der Be-
strafung nach § 128 StGB, die auch für den Fall der 
Verlegung des unzüchtigen Gewerbes in ein oberes 
Stockwerk des Hauses gelten sollte, in seinen Beschluss 
nicht aufgenommen hat, kann auch diese Androhung 
nicht Gegenstand des Rekurses sein. Übrigens wäre, 
selbst wenn man in der Abweisung des Rekurses an den 
Stadtrat im Beschluss des Regierungsrates eine Bestä-
tigung dieser Androhung erblicken sollte, zu sagen, dass 
sie in Verbindung zu bringen ist mit dem Schliessungs-
befehl und sich daher auch nur auf die Verhältnisse 
beziehen kann, wie sie im Zeitpunkt des Erlasses des 
letzteren bestanden, sodass ihre Statthaftigkeit mit der-
jenigen des Schliessungsbeschlu~ses steht und fällt. Sollte 
die Androhung auf einen anderen Tatbestand, als den 
des Betriebes der beanstandeten Läden bezogen werden 
wollen, so hätten zudem die Rekurrentinnen bei der 
Überweisung an die Strafbehörden Gelegenheit, sich 
dagegen zur Wehre zu setzen, dass sie wegen eines im 
Gesetze nicht vorgesehenen Deliktes in Untersuchung 
gezogen und bestraft werden sollen. Soweit der Rekurs-
antrag mehr verlangt als die Nachprüfung des stadt-
rätlichen Beschlusses über die Schliessung der von den 
Rekurrentinnen betriebenen Zigarrenläden, ist deshalb 
darauf nicht einzutreten. 
1 
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40. 
351 
2. -
In tatsächlicher Beziehung ist davon auszugehen, 
dass sich die Rekurrentinnen der Prostitution gewerbs-
mässig hingeben und dass die Zigarrenläden, die sie 
betreiben, nach demäussern Anblick für diejenigen, die 
Gelegenheit zur Unzucht suchen, als Stätten der Un-
zucht erkennbar sind. Ersteres ist zugegeben und letzte-
res wird zwar nicht im ;angefochtenen Entscheid, wohl 
aber in der Antwort des Regierungsrates festgestellt. 
Die Rekurrentinnen haben auch in ihrem Rekurs, ob-
schon der angefochtene Entscheid nach seinem Inhalt, 
speziell nach der darin enthaltenen Ver)"eisung auf § 128 
des Strafgesetzbuches und auf den diesen Tatbestand 
beschlagenden Entscheid des Bundesgerichts in Sachen 
Fenner-Heizmann eine solche Sachlage voraussetzte, 
etwas gegenteiliges nicht behauptet, sondern nur in thesi 
den Fall erörtert, dass Prostituierte ein Geschäft be-
treiben, das äusserlich nicht auf das damit verbundene 
Unzuchtgewerbe schliessen lässt. Dass man es hier nicht 
mit einem äusserlich unauffälligen Betrieb zu tun hat, 
geht übrigens, wie der Regierungsrat in der Antwort 
hervorhebt, auch daraus hervor, dass eine der heutigen 
Rekurrentinnen schon beim Rekurs Fenner beteiligt 
war und deshalb allen Anlass hatte, in der heutigen 
Beschwerde auf eine allfällig vorhandene Abweichung 
von dem früheren Tatbestande positiv hinzuweisen. 
3. -
Wird hievon ausgegangen, so ist es zunächst 
nicht zu beanstanden, dass der Stadtrat von Zürich 
und der Regierungsrat des Kantons Zürich auf die 
Rekurrentinnen den § 128 Abs. 1. StGB als anwendbar 
erklärten, der bestimmt: « Frauenspersonen, welche sich 
» an öffentlichen Orten zur Unzucht 'anbieten oder dazu 
I) anlocken, werden durch Entscheid der Gemeinde-
I) polizeibehördemit Haft bis zu 8 Tagen bestraft.) 
Eine solche Vorschrift, durch die nicht die Prostitution 
selbst in allen ihren Erscheinungsformen, sondern nur 
eine bestimmte Art des Auftretens der Prostituierten 
unter Strafe gestellt wird, ist, selbst wenn man das 
352 
Staütsrecht. 
Recht einer Frauensperson, ihren Körper Jedem hinzu-
geben, als Ausfluss der persönlichen Freiheit gelten 
lassen wollte, wie es die Rekurrentinnen zu behaupten 
scheinen, aus dem Gesichtspunkt der Aufrechterhaltung 
der öffentlichen Sittlichkeit und das öffentlichen An-
standes, gewiss zulässig. Und dass der Betrieb von 
Zigarrenläden an öffentlichen Strassen, so wie er hier 
vorliegt, d. h. wenn dadurch äusserlich die Gelegenheit 
zur Unzucht zu erkennen gegeben wird, ohne Willkür 
der Strafnorm von § 128 Abs. 1 StGB unterstellt werden 
kann, hat das Bundesgericht bereits im Falle Fenner 
ausgesprochen und begründet, es kann deshalb in dieser 
Beziehung einfach auf jenen Entscheid verwiesen werden. 
4. -
Liegt aber im Betrieb der Zigarrenläden durch 
die Rekurrentinnen nach zulässiger Auslegung des Ge-
setzes ein unter Strafe gestelltes sich Anbieten und 
Anlocken zur Unzucht, so ist auch die polizeiliche 
Schliessung der Läden staatsrechtlich nicht anfechtbar. 
Damit wird einfach durch die Polizei das Mittel besei-
tigt, dessen sich die Rekurrentinnen bedienten, um sich 
öffentlich zur Unzucht anzubieten oder dazu anzulocken, 
und so ein durch Gesetz verbotenes Handeln oder Ver-
halten verunmöglicht. Es soll dadurch' einer im Interesse 
der öffentlichen Sittlichkeit erlassenen Strafnonn auch 
präventiv Geltung verschafft werden. Das gehört nach 
allgemeiner Auffassung zu den .Aufgaben der Polizei-
behörden, die zum Einschreiten in solchen Fällen auch 
ohne spezielle Ermächtigung durch Verfassung oder 
Gesetz befugt sind, wie Burkhardt in seinem Gutachten 
unter Berufung auf ScHOLLENBERGER, Grundriss des 
Staats- und Verwaltungsrechts Bd. III S. 146 f., zutref-
fend ausführt. Übrigens verweist der Regierungsrat mit 
Recht auf § 94 Ziff. 9 litt. g des Gemeindegesetzes vom 
27. Juni 1875, wo der Ortspolizei die Handhabung der 
Sittenpolizei übertragen ist, und auf Art. 3 der allge-
meinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 5. April 
1894, wonach das Polizeikorps die Aufgabe hat, Ver-
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Handels- und Gewerbefreiheit. N° 40. 
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brechen, Vergehen und Übertretungen möglichst zu 
verhindern. Wenn in § 128 Abs. 2 des Strafgesetzbuches 
den Strafgerichten auch das Recht der Ausweisung utld 
der Versetzung in Korrektionsanstalten gegeben ist, so 
:hat :dies .mit der polizeilichen Beseitigung der Mittel, 
die zu einem v.erbotOOeB Handeln cOde!' Varhaltell benutzt 
werden, nichts zu tun:; -es aaRflelt Jiäch dabei.dem Wesen 
nach um Nebenstmfen,:die wegen der Übertretung der 
Strafbestimmung gegen den Fehlbaren verhängt 'werden 
können, nicht aber um PräventivmassregeluzUf Verftütmtg 
~ines Vergehens oder zur Beseitigung ·eines nicht gestat-
teten, dauernden Zustandes, die neben der Repression 
durch die Strafbehörden zulässig sind und der Natur der 
Sache nach in die Zuständigk:eitderPoHzeibehörden fallen. 
5. -
Die Beschwerde wegen Verletzung der Handels-
und Gewerbefreiheit beruht am der Supposition, dass 
die Rekurrentinnen ihre Zigarrenläden in einer unauf-
fälligen, im Rahmen des allgemein Üblichen bleibenden 
Form betrieben haben. Diese Supposition ist bereits als 
tat<'ächlich unrichtig zurückgewiesen worden. Handelt 
es sich aber um eine strafrechtlich, aus sittenpolizei-
lichen Gründen verbotene Art der Gewerbsausübung, 
-so kann dieselbe auf den Schutz des Art. 31 BV nicht 
Anspruch erheben. Übrigens ist klar, dass sich der 
Betrieb der Zigarrenläden nicht als selbständiger Ge-
werbebetrieb der Rekurrentinen darstellt, neben dem 
sie die Unzucht ebenfalls als selbständiges Gewerbe be-
treiben würden, dass vielmehr die Haltung eines Zigarren-
ladens in der Hauptsache jedenfalls nicht dem erlaubten 
Gewerbe des Handels mit Rauchartikeln und dergl.. 
sondern als Aushängeschild für den -andern Gewerbs-
zweig der Rekurrentinnen dient • .der als .solchergewiss 
auf den Schutz des Att. 31 BV keinen Anspruch hat. 
Demnach hat das Bundesgericht 
erkannt: 
Der Rekurs wird abgewiesen.