bge · 15_I_195 · 1889-05-03 · de
BGE 15 I 195
Öffentliches Recht


32. Urtheil vom 3. Mai 1889 in Sachen
Ortsbürgergemeinde Luzern gegen Staat Luzern.
A. Durch Gesetz vom 30. Mai 1888 verfügte der große
Rath des Kantons Luzern, „unter Hinweis auf den § 94 bis
der Staatsverfassung und auf § 239, Abs. 2 des Organisations=
gesetzes“, es werde die Gemeinde Schachen als bisher selbständige
Einwohner= und Ortsbürgergemeinde aufgehoben und der Gemeindee
Werthenstein einverleibt. § 4 dieses Gesetzes stellt der neuen Ge¬
meinde Werthenstein als Ersatz für die durch die Einverleibung
der Gemeinde Schachen erwachsenden Mehrkosten eine angemessene
staatliche Subvention in Aussicht und § 5 desselben bestimmt:
„Ueberdies wird die Armenlast der bisherigen Gemeinde Schachen
„bei deren Vereinigung mit derjenigen von Werthenstein dadurch
„gemindert, daß eine Anzahl unterstützungsbedürftiger Armer
„ihr abgenommen und in andere mit Steuern weniger oder nicht
„belastete Ortsbürgergemeinden gegen eine vom Staate zu leistende,
„jedoch im Gesammten den Betrag von 20,000 Fr. nicht über¬
„schreitende Einkaufssumme eingebürgert wird. Die Entlastung
„durch Abnahme der Armen ist bei Berechnung der Subventions=
„summe in Anschlag zu bringen. — In keinem Fall soll die

„Zahl der auf andere Gemeinden zu vertheilenden Armen 100
„übersteigen. Nur solche Gemeinden, welche in den letzten 5 Jahren
„im Mittel nicht mehr als 2 1/9
00 Armensteuer bezogen haben,
„sollen zur Einbürgerung herangezogen werden.
„Im Uebrigen ist die Ausmittelung der Zahl der abzunehmen¬
„den Armen, ihre Zutheilung an andere Gemeinden und die
„Festsetzung der weitern Bedingungen, unter welchen diese Armen
„andern Gemeinden zugewiesen werden sollen, Sache des großen
„Rathes."
In Ausführung dieses Gesetzes erließ der große Rath am
28./29. November 1888 ein Dekret (durch welches [§8 11—13]
desselben) der bisherigen Gemeinde Schachen 97, in einem beige¬
legten Verzeichnisse namentlich bezeichnete, arme Angehörige abge¬
nommen und bei 37 verschiedenen Ortsbürgergemeinden des
Kantons eingebürgert wurden; insbesondere wurden der Orts¬
bürgergemeinde Luzern 30 solcher armer Angehöriger der ehe¬
maligen Gemeinde Schachen gegen einen Staatsbeitrag von
6109 Fr. 70 Cts. zugetheilt.
B. Mit Rekursschrift vom 28. Januar und 4. Februar 1889
stellte nunmehr die Ortsbürgergemeinde Luzern beim Bundesge¬
ja derisorische; denn die Last, welche durch diese zwangsweise
Einbürgerung der Ortsbürgergemeinde Luzern auferlegt werde, sei
ihrem Kapitalwerthe nach auf weit über 100,000 Fr. zu schätzen.
Die beabsichtigte Zwangseinbürgerung sei aber verfassungsmäßig
unzuläßig. Denn:
1. § 94 bis der Kantonsverfassung, auf welche das Gesetz vom
30. Mai 1888 in seinem Ingresse sich berufe, vermöge dieselbe
nicht zu rechtfertigen. Die citirte Verfassungsbestimmung stelle
allerdings der Gesetzgebung die „Bildung neuer sowie die Auflö¬
sung und Vereinigung bestehender Gemeinden" anheim. Allein
die Befugniß zur Aufhebung und Neubildung von Gemeinden
involvire nicht das Recht, einzelne Bürger aus einer Gemeinde
auszuscheiden und einer andern zuzutheilen; beides seien ganz
verschiedene Dinge. Im vorliegenden Falle seien zwei Gemeinden
in ihrem ganzen Territorialbestande mit einander vereinigt worden;
die natürliche und nothwendige Folge einer solchen Maßregel sei
die, daß die sämmtlichen Bürger der verschmolzenen Gemeinden
Bürger der neugebildeten Gemeinde werden; § 94 bis der Ver¬
fassung deute nirgends an, daß von einer der beiden der zu
vereinigenden Gemeinden eine Anzahl Bürger weggenommen werden
dürfen. Er vermöge also die angefochtene Schlußnahme nicht nur
nicht zu rechtfertigen, sondern stehe derselben geradezu entgegen.
Zudem erkläre er die Vereinigung von Gemeinden, also die ganze
richte den Antrag: Das Bundesgericht wolle das angefochtene
Gesetz und Dekret (30. Mai / 29. November 1888), soweit da¬
durch bisherige Schachenerbürger in andere Gemeinden, speziell
30 Personen in die Ortsbürgergemeinde Luzern, eingebürgert
werden wollen, als aufgehoben erklären. Es seien also namentlich
§ 5 des Gesetzes und §§ 11—13 des Dekretes und das ange¬
fügte Verzeichniß aufzuheben, überhaupt das ganze Gesetz und
Dekret, soweit sie den Begehren und Ausführungen des gegen¬
wärtigen Rekurses und seiner Beilagen widerstreiten. Zur Be¬
gründung werden, theilweise unter Bezugnahme auf ein Rechts¬
gutachten des Professors Dr. A. Heusler in Basel, im Wesent¬
lichen folgende Gesichtspunkte geltend gemacht: Die durch das
angefochtene Dekret der Ortsbürgergemeinde Luzern zugetheilten
30 armen Angehörigen der ehemaligen Gemeinde Schachen ge¬
hören nach ihren persönlichen Eigenschaften und ihrem Alter zu
den allerbeschwerlichsten. Die vom Staate für dieselben gewährte
Einkaufssumme von 6109 Fr. 70 Cts. sei eine ganz unzulängliche,
sachbezügliche Operation, zu welcher selbstverständlich auch die
Zutheilung der Bürger gehöre, als Sache der Gesetzgebung. Es
sei also nicht zuläßig, daß der große Rath, wie er es hier
gethan habe, die Zutheilung der Bürger aus dem Gesetze aus¬
scheide und durch bloßes Dekret vornehme.
2. Die angefochtene Schlußnahme verletze im Fernern den § 21
Abs. 1 der Kantonsverfassung, welcher bestimme: „Jeder Bürger
„des Kantons kann das Bürgerrecht in jeder andern Gemeinde
„nach gesetzlichen Bestimmungen an sich bringen, jedoch muß
„derjenige, der sich einbürgern will, bereits 3 Jahre in der be¬
„treffenden Gemeinde gewohnt haben. Danach sei jedem Kantons=
bürger die Möglichkeit versagt, das Bürgerrecht in einer andern
Gemeinde ohne vorgängigen dreijährigen Wohnsitz zu erwerben;
das sei verfassungsmäßiger Grundsatz, welchen, möge nun sein

legislatives Motiv welches immer gewesen sein, auch das Gesetz
nicht zu brechen vermöge. Was der Einzelne der Gemeinde gegen¬
über nicht vermöge, das könne auch der Staat nicht. Ferner
folge aus der Fassung des § 21 cit., daß derjenige, welcher das
Bürgerrecht einer andern Gemeinde erwerben wolle, selbsthandelnd
auftreten müsse; eine Zwangseinbürgerung sei also ausgeschlossen.
Es könne endlich nach § 21 der Erwerb des Gemeindebürger¬
rechtes nur „nach gesetzlichen Bestimmungen", d. h. nach allgemein
gültigen gesetzlichen Vorschriften erfolgen. Nach dem geltenden
kantonalen Bürgerrechtsgesetze aber könne Jemand z. B. in der
Stadt Luzern (sofern er von diesem Requisite nicht durch quali¬
sizirten Gemeindebeschluß dispensirt werde) nur dann das Bürger¬
recht erwerben, wenn er dort ein Heimwesen besitze. Diese allge¬
meinen gesetzlichen Vorschriften können allerdings durch andere
allgemein gültige Vorschriften ersetzt, nicht aber für einzelne
Fälle durch Spezialerlaß bei Seite gesetzt werden. So lange sie
bestehen, sei es ein verfassungsmäßiges Recht der Gemeinde sowohl
als der Bürger, daß der Bürgerrechtserwerb nur nach Maßgabe
derselben stattfinde.
3. Des fernem seien die §§ 9 und 90 K.=V. verletzt, da,
gelöst werden müsse, so sei es Sache des Staates, unter Be¬
nützung seiner verfassungsmäßigen Hülfsquellen, die erforderlichen
Ausgaben zu bestreiten; die Gemeindegüter dürfe er für Erfüllung
dieser Staatsaufgabe nicht anders als das privateigenthum, d. h.
im Wege der Besteuerung, in Anspruch nehmen.
4. Endlich sei auch die Gewährleistung der Gleichheit vor dem
Gesetze (§ 4 der Bundesversassung und Kantonsverfassung) ver¬
letzt, und zwar in doppelter Richtung. Einerseits werden durch
die angefochtenen Beschlüsse die Gemeinden ungleich behandelt,
indem nur einer gewissen Zahl derselben arme Schachenerbürger
zugetheilt werden; diese Ungleichheit der Behandlung werde an
die Verschiedenheit der Gemeinden in Bezug auf Vermögensbestand
und Steuerkraft angeknüpft. Diese Momente seien aber nach der
luzernischen Gesetzgebung für die Armenunterstützungspflicht ganz
unerheblich und es dürfen daher an dieselben Verschiedenheiten der
rechtlichen Behandlung nicht geknüpft werden. Sodann können
„materiell“ das der Ortsbürgergemeinde Luzern garantirte Eigen¬
thum an ihren Ortsarmenfonds angetastet werde. Auch bei Vereini¬
gung von Gemeinden dürfe nicht in einer Weise vorgegangen werden,
daß dadurch die verfassungsmäßige Garantie des Gemeindeeigen¬
thums verletzt werde; die verschiedenen Verfassungsbestimmungen
müssen vielmehr so gehandhabt werden, daß sie neben einander
bestehen können. Nun werde durch die Zwangseinbürgerung ein
Theil der bisherigen „Passiven“ der Gemeinde Schachen auf
andere Gemeinden abgewälzt, denn die Armenunterstützungspflicht
gegenüber den Eingebürgerten gehe auf letztere über und es werden
denselben also neue „Nutznießer“ an ihren Ortsarmenfonds zuge¬
theilt; dies involvire eine Verletzung des Eigenthums an letztern
Fonds. Nach Verfassung und Gesetzgebung liege die Armenunter¬
stützungspflicht gegenüber den Armen von Schachen der Gemeinde
Schachen ob; wenn diese Gemeinde dieser Verpflichtung nicht
nachkommen könne und überhaupt in einen solchen Zustand ge¬
rathen sei, daß sie nach dem Ermessen der Staatsbehörden auf¬
die angefochtenen Beschlüsse auf keinerlei Verfassungs= oder Ge¬
setzesbestimmung gestützt werden; sie erschienen daher als bloße
Willkürakte ohne alle legale Basis und enthalten demnach eine
„Rechtsverweigerung im weitern Sinne", speziell einen willkür¬
lichen Eingriff in die durch § 87 u. ff. der Kantonsverfassung
gewährleistete Gemeindeautonomie. Durch die angefochtenen Be¬
schlüsse sollen die Gemeinden genöthigt werden, ihr Vermögen für
ihnen ganz fremde Personen und Zwecke in Anspruch zu nehmen;
dies gehe gewiß nicht an. Die Maßregel sei denn auch vom ge¬
setzgebungs=politischen Standpunkte aus durchaus verwerflich.
C. In seiner, im Auftrage des großen Rathes des Kantons
Luzern erstatteten, Vernehmlassung auf diese Beschwerde stellt der
Regierungsrath des Kantons Luzern den Antrag: Die Rekurs¬
begehren der Ortsbürgergemeinde von Luzern seien abzuweisen.
Er stellt der Beschwerde zunächst die Einwendung entgegen, die¬
selbe sei, soweit sie sich gegen das Gesetz vom 30. Mai 1888
richte, verspätet. Das Gesetz sei im Kantonsblatte Nr. 23 vom
Juni 1888 publizirt und, nach unbenutzt abgelaufener Refe¬
rendumsfrist, vom Regierungsrathe am 29. November 1888 in
Kraft gesetzt worden. Möge man das eine oder andere dieser
Daten als für den Beginn der sechzigtägigen Rekursfrist maßge¬

bend erachten, dieselbe sei in keinem Falle gewahrt. Da das Gesetz
selbst die Einbürgerung von Schachener=Bürgern in andern, besser
situirten, Ortsbürgergemeinden vorsehe und die Ortsgemeine Luzern
mit Rücksicht auf ihre günstige finanzielle Lage, — sie sei die ein¬
zige Ortsbürgergemeinde des Kantons, welche noch nie Armen¬
steuern bezogen habe, — habe wissen müssen und auch statsächlich
gewußt habe, daß sie in allererster Linie mit Neubürgern aus
Schachen werde bedacht werden, so könne sie sich nicht darauf
berufen, die Wirkungen des Gesetzes seien ihr erst mit dem Ein¬
bürgerungsdekrete erkennbar geworden. Sei aber das Gesetz selbst
nicht mehr ansechtbar, so könne auch das Ausführungsdekret,
welches sich durchaus im Rahmen des Gesetzes bewege und überall
kein neues Recht schaffe, nicht angegriffen werden. In der Sache
selbst bemerkt der Regierungsrath: Der Rekurrentin liege der
Nachweis ob, daß die angefochtenen Erlasse solche Rechte verletzen,
welche ihr durch die Bundes= oder Kantonsverfassung gewähr¬
leistet seien; eine Kritik der Erlasse aus andern Gesichtspunkten,
Gemeinde ohne seinen Willen erwerbe (Zuspruch oder Legitimation
unehelicher Kinder, Zutheilung von Findelkindern oder Heimat¬
losen, Heirath, Aenderungen in der Gemeindeeintheilung). Auf
solche Fälle habe § 21 K.=V. nach seinem Wortlaute und der
ratio legis gar keinen Bezug; bei derselben könne der bisherige
Wohnsitz der Natur der Sache nach nicht in Frage kommen.
§ 21 gewährleiste übrigens gar kein Recht der Gemeinde, sondern
ein solches des einzelnen Bürgers; wenn man aus demselben eine
Gewährleistung zu Gunsten der Ortsbürgergemeinde ableiten wollte,
so könnte es nach der ratio legis nur eine solche zu Gunsten
der bisherigen, nicht zu Gunsten der neuen Heimatgemeinde sein.
Nach § 94 der Kantonsverfassung sei die kantonale Gesetzgebung
berechtigt, die organischen Bestimmungen über das Gemeindewesen
zu ändern und danach z. B. die Ortsbürgergemeinde ganz auf¬
zuheben und eine einheitliche Einwohnergemeinde zu schaffen; nach
§ 94 bis sei die Gesetzgebung speziell berechtigt, bestehende Ge¬
meinden aufzulösen, neue zu bilden und bestehende Gemeinden zu
verschmelzen. Ueber die Art solcher Neubildungen stelle weder die
Verfassung noch die Gesetzgebung allgemein gültige Vorschriften
insbesondere eine Erörterung ihrer gesetzgebungs=politischen Ange¬
messenheit oder ihrer Uebereinstimmung mit dem kantonalen Bür¬
gerrechtsgesetze sei für die bundesgerichtliche Entscheidung bedeu¬
tungslos und es sei daher nicht erforderlich, auf die aus solchen
Gesichtspunkten abgeleiteten Ausführungen der Rekursschrift näher
einzugehen. Die von der Rekurrentin als verletzt bezeichneten
Verfassungsbestimmungen anlangend, so sei zunächst Art. 21
K.=V. nicht verletzt. Derselbe habe nur die freiwillige Aenderung
des Bürgerrechts im Auge; speziell der Grundsatz, daß das Bür¬
gerrecht einer Gemeinde nur nach dreijährigem Wohnsitze in der¬
selben erworben werden könne, sei, wie seine Entstehungsgeschichte
zeige, in die kantonale Verfassung bei der Revision derselben im
Jahre 1863 deßhalb ausgenommen worden, um zu verhindern,
daß, — was früher häufig geschehen sei, — begüterte Bürger
einer schwer belasteten Gemeinde ohne Wohnsitzwechsel das Bür¬
gerrecht einer andern, besser gestellten, Gemeinde erwerben und
auf ihr bisheriges Bürgerrecht verzichten, um sich dadurch der
Armensteuer zu entziehen. Neben dem in § 21 K.=V. einzig
geregelten freiwilligen Wechsel des Bürgerrechts gebe es aber noch
eine ganze Reihe von Fällen, wo Jemand das Bürgerrecht einer
auf; es sei also Aufgabe der jeweiligen Spezialgesetze, die erfor¬
derlichen Bestimmungen aufzustellen. Die nothwendige Folge der
Aufhebung und Vereinigung u. s. w. von Gemeinden sei die,
daß auch über das Bürgerrecht ihrer Angehörigen Bestimmung
getroffen werden müsse; zu Aufstellung der sachbezüglichen Vor¬
schriften müsse also die Gesetzgebung befugt sein. Für die dadurch
nöthig werdende Zwangseinbürgerung könne das Requisit drei¬
jährigen Wohnsitzes gewiß nicht maßgebend sein; was hätte sonst
z. B. aus denjenigen Bürgern der Gemeinde Schachen werden
sollen, welche der Gemeinde Werthenstein zugetheilt worden seien
und die dieses Requisit nicht erfüllt haben? Als der Staat nach
jahrelangen vergeblichen Versuchen, die verarmte und verlotterte
Gemeinde Schachen zu saniren, sich endlich habe entschließen
müssen, dieselbe aufzuheben, sei als das Zweckmäßigste deren
Vereinigung mit der Gemeinde Werthenstein erschienen. Allein
diese Vereinigung sei, wenn dadurch nicht die ohnehin schon schwer
belastete Gemeinde Werthenstein habe ruinirt werden sollen, nur
mit bedeutender Staatshülfe und auch unter dieser Voraussetzung

nur dann ausführbar gewesen, wenn vor der Vereinigung der
Armenetat der Gemeinde Schachen erheblich reduzirt worden sei.
Für die zu diesem Zwecke aus der Gemeinde Schachen auszubür¬
gernden Armen habe der Staat ein neues Heimatrecht suchen,
d. h. sie in andere bestehende Ortsbürgergemeinden einbürgern
müssen. Dies sei durch die angefochtenen Erlasse geschehen und
zwar sei die Vertheilung der Neubürger auf die besser gestellten
Ortsbürgergemeinden nicht in willkürlicher Weise, sondern nach
festen Grundsätzen, nach Maßgabe eines Expertengutachtens, ge¬
schehen. In ähnlicher Weise sei im Kanton Luzern übrigens
schon in andern Fällen verfahren worden; so sei in den dreißiger
Jahren aus Bestandtheilen der Gemeinden Schüpfheim und
Escholzmatt die neue Gemeinde Flühli gebildet und es seien dabei
die der neuen Gemeinde abzugebenden, also in ihren bisherigen
Heimatgemeinden Escholzmatt und Schüpfheim auszubürgernden,
Bürger nach gewissen Klassen und Kategorien bestimmt worden,
ohne daß sie selbst darüber angefragt worden wären; so sei
ferner im Jahre 1853 die Ortsbürgergemeinde Wohlhausen¬
Markt wegen ökonomischen Zerfalles aufgehoben und mit der
Gemeinde Werthenstein vereinigt worden; dabei seien durch
Dekret des großen Rathes 32 arme Wohlhauser Bürger auf
andere Gemeinden des Kantons vertheilt und daselbst eingebürgert
worden. Sei somit Art. 21 der Kantonsverfassung nicht verletzt
sei vielmehr die Kompetenz zu den angefochtenen Erlassen durch
Art. 94 bis gegeben, so könne selbstverständlich von einer Ver¬
letzung der letzterwähnten Verfassungsbestimmung nicht die Rede
ohnehin schon schwer belasteten mit der Zutheilung von Neubür¬
gern verschont worden seien, entspreche gerade der Gerechtigkeit.
Bei der Vertheilung der öffentlichen Lasten gelte ja durchweg der
Grundsatz, daß die Besitzer von größern Vermögen grösßere Lasten
zu übernehmen haben und dagegen derjenige, welcher gar nichts
besitze, gänzlich frei bleibe. Es sei nicht Sache des Kantons
seinerseits nachzuweisen, daß er zum Erlasse des angefochtenen
Gesetzes befugt gewesen sei, umgekehrt habe vielmehr die Rekur¬
rentin darzuthun, daß das Gesetz eine Verfassungsbestimmung
verletze und daher nicht habe erlassen werden können.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Einrede der Verspätung des Rekurses ist unbegründet.
Freilich ficht die Beschwerde die im Gesetze vom 30. Mai 1888
speziell in Art. 5 desselben, niedergelegten Grundsätze selbst und
nicht etwa nur die Art der Ausführung derselben durch das
sein und ebensowenig sei die verfassungsmäßige Eigenthumsga¬
rantie oder die, nur innerhalb der gesetzlichen Schranken gewähr¬
leistete, Gemeindeautonomie verletzt. Das Eigenthum der Orts¬
bürgergemeinden an ihren Ortsarmenfonds bleibe ja durchaus
unangetastet und werde in dem angefochtenen Erlasse mit keinem
Worte erwähnt. Da, wie bemerkt, die Vertheilung der ausge¬
bürgerten Angehörigen von Schachen auf die verschiedenen Orts¬
bürgergemeinden nicht nach Willkür, sondern nach festen Grund¬
sätzen erfolgt sei, so liege auch eine Verletzung des Art. 4 der
Bundesverfassung nicht vor. Daß zu der Einbürgerung nich alle
Gemeinden ohne Unterschied herangezogen, sondern daß dabei auf
die Leistungsfähigkeit der Gemeinden Rücksicht genommen und die
großräthliche Dekret vom 28./29. November 1888 als verfassungs¬
widrig an, richtet sich also insofern gegen das Gesetz selbst. Allein
das Gesetz vom 30. Mai 1888 ist auf die Ortsbürgergemeinde
Luzern erst durch das großräthliche Dekret vom 28./29. November
angewendet worden; allerdings konnte die Ortsbürgergemeinde
Luzern, nach Lage der Sache, mit Sicherheit voraussehen, daß
ihr in Ausführung des Gesetzes eine Anzahl armer Angehöriger
der aufgehobenen Gemeinde Schachen werde zugetheilt werden.
Allein wirklich geschehen ist dies doch erst durch das Großraths=
dekret vom 28./29. November 1888: erst durch dieses Dekret
wurde die Ortsbürgergemeinde Luzern individuell getroffen und
erst durch dasselbe wurde denn auch das Maß ihrer Belastung
(Zahl und Person der ihr zuzutheilenden Armen wie Betrag
der vom Staate ihr zu entrichtenden Einkaufssumme) festgestellt.
Nach konstanter Praxis des Bundesgerichtes können nun nicht nur
Gesetze, binnen 60 Tagen von ihrer Publikation an, beim Bun¬
desgerichte als verfassungswidrig angefochten werden, sondern es
kann auch später gegen die Anwendung eines verfassungswidrigen
Gesetzes im Einzelfalle von den dadurch Betroffenen innerhalb
der gesetzlichen Frist Beschwerde geführt werden. Gegenüber dem
großräthlichen Dekrete vom 28./29. November 1888 aber ist die
gesetzliche sechzigtägige Beschwerdefrist gewahrt und es ist daher
die Beschwerde der Ortsbürgergemeinde Luzern nicht verspätet,

sondern noch zuläßig, immerhin indeß nur insoweit, als dieselbe
speziell die Rechtsstellung der Rekurrentin, d. h. die Anwendung
des Gesetzes auf sie betrifft.
2. Die Zwangseinbürgerung einer Anzahl armer Angehöriger
der aufgelösten Gemeinde Schachen, gegen welche die Rekurrentin
sich beschwert, beruht nicht auf einer bloßen Verwaltungsan¬
ordnung des großen Rathes, sondern auf einem Spezialgesetz; denn
der dieselbe grundsätzlich verfügende Erlaß vom 30. Mai 1888
ist im verfassungsmäßigen Wege der Gesetzgebung zu Stande
gekommen. Derselbe wurde vom Großen Rathe als Gesetz einer
doppelten Berathung unterworfen und gemäß § 39 der Kan¬
tonsverfassung dem fakultativen Referendum unterstellt. Daraus
folgt, daß der Erlaß, sofern er nicht gegen eine positive Bestim¬
bestände gegebene entgegenstehende Ermächtigung stillschweigend
beschränkt. Z. B. ist klar, daß eine Gemeinde, die zu Folge ver¬
fassungsmäßiger Ermächtigung gesetzlich mit einer Nachbargemeinde
verschmolzen wird, sich nicht darüber beschweren kann, daß ihr
dadurch ihr Vermögen entzogen und sonach die verfassungsmäßige
Eigenthumsgarantie verletzt werde. Denn es liegt ja auf der
Hand, daß die Verschmelzung von Gemeinden nicht vollzogen
werden kann, ohne daß dadurch auch das Gemeindevermögen
betroffen würde, und daß daher, wenn die Gesetzgebung ver¬
fassungsmäßig zu ersterm besugt ist, sie auch befugt sein muß,
die aus einer solchen Verschmelzung für das Gemeindevermögen
sich ergebenden Folgen anzuordnen.
3. Der Regierungsrath des Kantons Luzern behauptet nun,
die Ermächtigung der kantonalen Gesetzgebung zu Anordnung der
mung der Bundes= oder Kantonsverfassung verstößt, gültig ist
und nicht, wie die Rekurrentin dies andeutet, schon deßhalb bean¬
standet werden kann, weil er auf keine besondere Bestimwung der
kantonalen Verfassung oder der allgemeinen Gesetzgebung sich zu
stützen vermöge. Die Bundesgewalt allerdings schöpft ihre Be¬
fugnisse aus der Bundesverfassung und es stehen ihr solche gemäß
Art. 3 der Bundesverfassung nur insoweit zu, als die Bundes¬
verfassung sie ihr überträgt. Die Kantone dagegen sind, innerhalb
der bundesverfassungsmäßigen Schranken, souverän; ihr Gesetz¬
gebungsrecht folgt unmittelbar aus ihrer Souveränetät; für das¬
selbe ist die Kantonsverfassung nicht Quelle, sondern Schranke.
Soweit daher weder Bundes= noch Kantonsverfassung bestimmte
Grenzen der kantonalen Staatsgewalt aufstellen, ist dieselbe recht¬
lich unbeschränkt, kann also auf allen, auch in der Kantonsver¬
fassung gar nicht berührten, Gebieten die ihr angemessen scheinenden
Anordnungen treffen. Dagegen ist allerdings auch die kantonale
Gesetzgebung durch die Bundes= und Kantonsverfassung beschränkt,
so daß sie keine den verfassungsmäßigen Grundsätzen widerspre¬
chenden Vorschriften aufstellen kann. Sofern freilich eine besondere
Bestimmung der Kantonsverfassung die Gesetzgebung zu einer
bestimmten Maßnahme ermächtigt, so kann nicht mit Erfolg gel¬
tend gemacht werden, diese Maßnahme verstoße gegen allgemeine
kantonalverfassungsmäßige Gewährleistungen. Die allgemeinen
kantonalverfassungsmäßigen Gewährleistungen sind dann eben
durch die verfassungsmäßig der Gesetzgebung für bestimmte That¬
angefochtenen Maßnahmen folge aus § 94 bis der Kantonsver¬
fassung, wonach der Gesetzgebung die Bildung neuer sowie die
Auflösung und Vereinigung bestehender Gemeinden zustehe. Allein
dies erscheint nicht als richtig. Es ist zwar gewiß anzuerkennen,
daß die Gesetzgebung kraft des § 94 bis berechtigt ist, bei Auf¬
hebung, beziehungsweise Verschmelzung von (Ortsbürger=) Ge¬
meinden diejenigen Verfügungen über das Ortsübrgerrecht der
Gemeindeangehörigen zu treffen, welche die unmittelbare Folge
der Aenderung der Gemeindeeintheilung sind; sie konnte also im
vorliegenden Falle, wo die Gemeinde Schachen aufgehoben und
der Gemeinde Werthenstein einverleibt wurde, oder wo vielmehr,
genauer ausgedrückt, die beiden bisherigen Gemeinden Schachen
und Werthenstein aufgehoben und aus denselben eine neue Ge¬
meinde Werthenstein gebildet wurde, unzweifelhaft verfügen, daß
die Bürger der frühern Gemeinden Schachen und Werthenstein
Bürger der neuen Gemeinde Werthenstein werden; sie kann ferner,
wenn aus Bestandtheilen mehrerer bisheriger Gemeinden eine
neue Gemeinde gebildet wird, verfügen, welche Bürger der bishe¬
rigen Gemeinden an die neugebildete Gemeinde abzugeben seien
u. s. w. (vergl. Entscheidungen des Bundesgerichtes, Amtliche
Sammlung III, S. 75 u. ff. Erw. 2; VII. S. 745 u.ff.
Erw. 2). Allein im vorliegenden Falle handelt es sich nicht um
eine Verfügung über das Ortsbürgerrecht, welche die unmittel¬
bare Folge einer Aenderung der Gemeindeeintheilung wäre, son¬

dern um eine selbständige Maßnahme, welche durch die letztere
nicht gefordert oder bedingt ist. Die Ausbürgerung einer Anzahl
armer Angehöriger der Gemeinde Schachen aus derselben und
deren zwangsweise Einbürgerung in andere, durch die Verschmel¬
zung der Gemeinden Schachen und Werthenstein gar nicht be¬
troffene Ortsbürgergemeinden ist keine unmittelbare Folge der
angeordneten Vereinigung der Gemeinden Schachen und Werthen¬
stein; dieselbe hätte trotz der letztern unterbleiben und auch ohne
sie angeordnet werden können. Die Berechtigung zu derselben
kann also nicht aus § 94 bis der Kantonsverfassung abgeleitet
werden; die angefochtene zwangsweise Aus= und Einbürgerung
ist daher nur dann zuläßig, wenn sie auch unabhängig von einer
Aenderung der Gemeindeeintheilung, bei Fortbestand der Gem einde
Schachen, hätte angeordnet werden können. Dagegen ist natürlich
daraus, daß die fragliche Maßregel nicht auf Art. 94 bis der
Verfassung gestützt werden kann, nicht deren verfassgungsmäßige
Unzuläßigkeit zu folgern; vielmehr ist dieselbe, nach dem oben
Zwecke nöthigen, noch keine Verletzung der verfassungsmäßigen
Eigenthumsgarantie.
5. Ebensowenig ist die in § 87 der Kantonsverfassung gewähr¬
leistete Gemeindeautonomie verletzt. Denn das Recht, ihre Ange¬
legenheiten selbständig zu ordnen, ist dort den Gemeinden und
öffentlichen Genossenschaften nur „innert der verfassungsmäßigen
und gesetzlichen Schranken“ gewährleistet. Hier aber handelt es
sich um eine auf Spezialgesetz beruhende Maßregel, gegen welche
also die Gewährleistung der Gemeindeautonomie nicht angerufen
werden kann.
6. Die einzige verfassungsmäßige Bestimmung, welche sich
Bemerkten, dann zuläßig, wenn nicht ein bestimmter verfassungs¬
mäßiger Grundsatz verbietend entgegensteht.
4. Die verfassungsmäßige Eigenthumsgarantie (§ 9 der Kan¬
tonsverfassung) und die spezielle Gewährleistung des Eigenthums
der Ortsbürgergemeinde am Gemeindearmenfonds (§ 90 ib.) nun
sind nicht verletzt. Das Eigenthum der Ortsbürgergemeinde am
Gemeindearmenfonds bleibt völlig unangetastet; es ist auch nicht
richtig, daß durch die Zwangseinbürgerung ein „Passivum“, eine
„Schuld“ der Gemeinde Schachen auf die Rekurrentin überge¬
wälzt werde. Die Zuweisung der neuen Bürger an die Ortsbürger¬
gemeinde Luzern ändert wohl deren persönliche Zusammensetzung
und hat zur Folge, daß die öffentlich=rechtliche Unterstützungs¬
pflicht der Gemeinde sich auch auf diese neuen Angehörigen aus¬
dehnt. Privatrechtliche Ansprüche an den Ortsarmenfonds dagegen
werden für die neuen Bürger ebensowenig wie für vie bisherigen
begründet und es wird daher der Gemeinde Luzern keine privat¬
rechtliche „Schuld“ auferlegt. Wenn auch die Zwangseinbürgerung
einer Anzahl Armer die Gemeinde zu vermehrten Ausgaben für
das Armenwesen nöthigen mag, so liegt doch darin keine Ver¬
letzung ihres Eigenthums; staatliche Anordnungen enthalten deß¬
halb, weil sie Gemeinden zu erhöhten Auslagen für öffentliche
speziell mit dem Erwerbe des Gemeindebürgerrechts befaßt, ist
§ 21 Abs. 1 der Kantonsverfassung und es wird denn auch diese
Vorschrift von der Rekurrentin in erster Linie als verletzt bezeichnet.
Allein darüber ist nun zu bemerken: § 21 Abs. 1 der Kantons¬
verfassung gewährleistet zunächst dem einzelnen Kantonsbürge
ein Recht, nämlich das recht, bei Erfüllung der gesetzlichen Be¬
stimmungen das Bürgerrecht in jeder andern Gemeinde erwerben
zu können; er enthält eine Ergänzung zu dem in Absatz 2 ibidem
garantirten Rechte der freien Niederlassung. Sein Zweck ist in
erster Linie der, das Bürgerrecht aller Gemeinden des Kantons
allen Kantonsangehörigen, welche die gesetzlichen Bedingungen
erfüllen, zu öffnen, also die Aufnahme kantonaler Bürgerrechts¬
bewerber in einer Gemeinde nicht mehr, wie früher, dem freien
Willen der Gemeinde anheimzustellen, sondern die Gemeinder unter
gewissen gesetzlichen Voraussetzungen zur Aufnahme aller kanto¬
nalen Bürgerrechtskandidaten zu verpflichten, eine Verpflichtung,
der denn auch, soweit nicht etwa Dispensation ausdrücklich nach¬
gelassen ist, die andere entspricht, solche Bewerber, welche die
gesetzlichen Requisite nicht erfüllen, nicht aufzunehmen. Die
Voraussetzungen dieser Verpflichtung der Gemeinden aufzustellen,
ist im Allgemeinen der Gesetzgebung anheimgegeben; nur ein
einziges Requisit der Bürgerrechtsaufnahme, nämlich der vor¬
gängige dreijährige Wohnsitz des Bewerbers in der Gemeinde,
ist, seit der Versassungsrevision von 1863, in der Verfassung
selbst festgestellt. Nun mag zugegeben werden, daß diese Bestim¬
mung auch ein verfassungsmäßiges Recht der Gemeinde begründet,
solche Bürgerrechtsbewerber, welche dieses Requisit nicht erfüllen,

zurückzuweisen und daß dieselbe also zur Beschwerde berechtigt
wäre, wenn ihr ein derartiger Bürgerrechtsbewerber etwa durch
administative Entscheidung aufgedrungen werden wollte. Allein
auf der andern Seite ist klar, daß § 21 Abs. 1 der Kantons=
verfassung den Satz, das Bürgerrecht könne nur nach dreijährigem
Wohnsitze in einer Gemeinde erworben werden, nicht für alle
Fälle des Bürgerrechtserwerbs aufstellt, sondern nur für den¬
jenigen Fall, auf welchen die ganze Bestimmung nach ihrem
Wortlaute wie nach ihrem Sinn und Zwecke sich überhaupt einzig
bezieht, nämlich den Fall des Bürgerrechtserwerbes durch Ver¬
leihung desselben an einen Bewerber, der um seine Ertheilung
nachgesucht hat. Es ist in der That unzweifelhaft, daß § 21 cit.
nur den freiwilligen Burgerrechtswechsel, den Erwerb des Bür¬
gerrechts zu Folge nachgesuchter Verleihung im Auge hat und in
keiner Weise beabsichtigt, den Erwerb des Gemeindebürgerrechtes
erschöpfend zu normiren; bezieht er sich ja doch z. B. auf den
Bürgerrechtswechsel durch Heirath, Legitimation u. dergl., welche
natürlich nicht haben ausgeschlossen werden wollen, überall nicht.
§ 21 Abs. 1 der Kantonsverfassung bestimmt also nicht, es könne
einem Kantonsbürger das Bürgerrecht in einer andern Gemeinde
überhaupt in allen Fällen nur nach dreijährigem Wohnsitze in
derselben erworben werden, sondern er stellt diese Vorschrift nur
für den Einen Fall des freiwilligen Burgerrechtswechsels auf, wo
durch Willenserklärung des Bewerbers die Verleihung des neuen
Bürgerrechts herbeigeführt werden will. Er enthält also darüber,
dies nicht als begründet. Es ist richtig, daß die der Gemeinde
Schachen abgenommenen armen Bürger nicht auf alle Ortsbür¬
gergemeinden des Kantons vertheilt, sondern daß nur diejenigen
Ortsbürgergemeinden in Mitleidenschaft gezogen werden, deren
Armenlasten ein gewisses Maß nicht übersteigen. Darin kann
aber eine Verletzung der Gleichheit vor dem Gesetze nicht gefunden
werden. Zweck der ganzen Maßnahme ist offenbar der, die Gemeinde
Schachen, resp. die neue Gemeinde Werthenstein von einem Theil
ihrer erdrückenden Armenlast zu befreien. Die hiezu nöthigen Opfer
werden theils dem Staate, theils denjenigen Ortsbürgergemeinden,
deren Armenlasten verhältnißmäßig geringe sind, auferlegt, d. h.
es werden die Ortsbürgergemeinden nach Verhältniß ihrer Leistungs¬
fähigkeit belastet. Eine Vertheilung öffentlicher Lasten nach Maß¬
gabe der Leistungsfähigkeit der Betheiligten aber enthält gewiß
keine Verletzung der Gleichheit vor dem Gesetze. Im Uebrigen ist
bei Bezeichnung der zur Einbürgerung heranzuziehenden Orts¬
bürgergemeinden und bei Vertheilung der einzubürgernden Armen
auf dieselben nach bestimmten Grundsätzen und nicht etwa nach
ob und unter welchen Voraussetzungen die staatliche Gesetzgebung
befugt sei, Bürger einer Gemeinde zum Zwecke der Ausgleichung
der Armenlasten u. dergl. aus derselben auszubürgern und andern
Gemeinden zwangsweise zuzutheilen, keine Bestiminung, d. h. er
stellt in dieser Beziehung eine Schranke der Gesetzgebung nicht auf.
7. Die angefochtene Maßregel der zwangsweisen Ein= und
Ausbürgerung muß also, da ihr eine verbietende Verfassungsvor¬
schrift nicht entgegensteht, grundsätzlich als zulässig anerkannt
werden. Wenn die Rekurrentin des weitern noch behauptet hat,
es sei hier durch die Art und Weise der Durchführung dieser
Maßnahme, wegen ungleicher Behandlung der Gemeinden, der
Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetze verletzt, so erscheint auch
Willkür verfahren worden und es kann also auch in dieser Rich¬
tung von einer Verletzung der verfassungsmäßigen Rechtsgleichheit
nicht die Rede sein.
8. Wenn endlich die Rekurrentin noch behauptet hat, nach
§ 94 bis der Kantonsverfassung hätte die ganze Operation der
Aus= und Einbürgerung durch Gesetz erfolgen sollen und habe
nicht ein Theil derselben einem bloßen Dekrete des großen Rathes
vorbehalten werden können, so ist darauf zu erwidern, einmal,
daß § 94 bis der Kantonsverfassung für die Zwangseinbürge¬
rung, wie oben gezeigt, überhaupt nicht zur Anwendung kommt,
und sodann, daß die Zwangseinbürgerung grundsätzlich durchaus
im Gesetze normirt und nur die Ausführung der gesetzlichen
Grundsätze besondern Verfügungen des großen Rathes vorbehalten
ist, was gewiß als verfassungsgemäß durchaus statthaft erscheint.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.
xv — 1889