bge · 36_I_700 · 1910-11-03 · de
BGE 36 I 700
Öffentliches Recht


115. Arteil vom 3. November 1910 in Sachen
Mitglieder des Gemeinderates Baden gegen Regierungsrat
des Kantons Aargau.
Angebliche Willkür und Verletzung der Gemeindeautonomie durch
Dekretierung einer Ordnungsbusse gegenüber den Mitgliedern eines
Gemeinderates, weil dieser (einstimmig) beschloss, einer im Gebiete
der Lebensmittelpolizei erlassenen Verfügung des Regierungsrates
keine Folge zu leisten. Auseinanderhaltung der Funktionen des Ge-
meinderates als eines Organs der mehr oder weniger selbständigen
Gemeindeverwaltung, einerseits, und als eines dem Regierungsrate
untergeordneten Organs der eidgenössischen Lebensmittelpolizei ander¬
seits. Keine Suspension der regierungsrätlichen Disziplinarbefugnisse
infolge der blossen Tatsache der Ergreifung eines staatsrechtlichen
Rekurses in derselben Angelegenheit (ohne Suspensionsverfügung
seitens der eidgenössischen Rekursinstanz).
A — Mit Eingabe vom 8. März 1910 beschwerte sich der Ge¬
meinderat von Dättwil bei der Sanitätsdirektion des Kantons
Aargau als der kantonalen Aufsichtsbehörde in der Lebensmittel¬
polizei darüber, daß der Gemeinderat von Baden, als örtliche Ge¬
sundheitsbehörde für die Stadt Baden, in Dättwil eigenmächtig
Milchproben entnehmen lasse und mit dem Boykott drohe, wenn
die Dättwiler Behörden sich dem widersetzten. Der Sanitätsdirektor
verfügte darauf am 18. März 1910, daß der Gemeinderat Baden
nicht berechtigt sei, in Dättwil Stallinspektionen und Stallproben
vorzunehmen, und daß er die Einfuhr der Dättwiler Milch nur
dann verbieten könne, wenn die Ergebnisse einer Untersuchung der
Milch hiezu berechtigten. Gegen diese Verfügung rekurrierte der
Gemeinderat Baden an den Regierungsrat des Kantons Aargau.
Zugleich erließ er am 14. April 1910 ein Spezialreglement über
Einfuhr und Untersuchung der Milch in der Gemeinde Baden.
Nach § 2 dieses Reglementes sollten nur diejenigen in Baden
Milch verkaufen dürfen, die unterschriftlich ihre Zustimmung zu
diesem Reglement erklärt hätten, und ferner schrieb der Gemeinderat
darin vor, daß die Gewinnung der Milch und die Tiere, von
denen sie herrühre, durch seine Kontrollorgane zu überwachen seien.
Gemäß §§ 8 und 12 sodann, sollten die Kontrollorgane der Ge¬
meinde Baden in den Ställen aller Milchlieferanten Inspektionen
und Proben vornehmen. Der Regierungsrat bestätigte durch Be¬
schluß vom 28. Mai 1910 die Verfügung der Sanitätsdirektion
und erklärte § 2 des Badener Milchreglementes für unzulässig,
soweit es eine Kontrolle durch Beamte der Gemeinde Baden
außerhalb der Gemeindegrenzen vorsieht. Gegen diesen Beschluß
rekurrierte der Gemeinderat Baden am 30. Juni 1910 an den
Bundesrat mit dem Gesuche, ihn aufzuheben. Das Verfahren vor
dem Bundesrate ist zur Zeit noch pendent. Schon am 20. Juni
1910 hatten einige Bewohner von Dättwil den Regierungsrat
ersucht, ihnen vorläufig bis zur definitiven Erledigung der Sache
die Bewilligung zum Milchverkauf in Baden gemäß Art. 8 der
Verordnung des Bundesrates zum eidg. Lebensmittelgesetz vom
29. Januar 1909 zu erteilen oder den Gemeinderat Baden zur
Erteilung dieser Bewilligung anzuhalten. Der Regierungsrat be¬
schloß demgemäß am 30. Juni 1910, der Gemeinderat Baden
habe den Beschwerdeführern unverzüglich die Bewilligung zum
Milchverkauf in Baden zu erteilen, und zwar ohne die Bedingung,
daß sie die Inspektionen der Beamten der Gemeinde Baden zu
dulden hätten. Der Beschluß wurde dem Gemeinderate Baden tele¬
graphisch und schriftlich am gleichen Tage mitgeteilt. Der Gemeinde¬
rat Baden erklärte darauf mit Schreiben vom 2. Juli 1910 dem
Regierungsrate, daß er am 1. Juli einstimmig beschlossen habe,
dem Beschlusse der Regierung keine Folge zu leisten, und demge¬
mäß den Petenten die Bewilligung zum Milchverkauf nicht zu
erteilen. Er begründete diese Weigerung damit, daß der Regierungs¬
rat in der Sache Prozeßpartei sei und daher nicht ihm, als der
andern Prozeßpartei, das befehlen könne, wogegen diese rekurriert
habe. Sodann erklärte er, die letzte Konsequenz der Nichtbewilligung
bestehe im Verbot des Milchverkaufs, und die Tendenz gehe auch
dahin, den Verkauf solcher Milch zu verbieten, die nicht gemäß
dem Milchreglement kontrolliert werde, aber er ziehe diese letzte
Konsequenz einstweilen nicht, verhindere also Milchhändler, die

keine Bewilligung hätten, nicht, ihre Milch in Baden zu verkaufen,
er erteile aber die Bewilligung ohne Anerkennung des Milch¬
reglementes nicht, weil er die Bewilligung als Zeugnis über die
Vertrauenswürdigkeit eines Milchlieferanten betrachte, und eine
solche ohne eine Kontrolle im Sinne des Milchreglementes nicht
als vorhanden betrachtet werden könne. Am Schlusse bemerkte der
Gemeinderat Baden noch, er sehe den zivilrechtlichen und ander¬
weitigen Folgen seines Verhaltens mit großer Ruhe entgegen.
Auf ein Gesuch der Dättwiler Beschwerdeführer erließ nun der
Regierungsrat am 13. Juli 1910 einen Beschluß, der in Ziff. 1
lautet: „Der Gemeinderat von Baden wird gemäß § 24 der Ver¬
ordnung über die Organisation des Regierungsrates vom 27. No¬
vember 1885 in eine Geldbuße von 40 Fr. verfällt.“ Durch
Ziff. 2 des Beschlusses sodann wurde der Gemeinderat Baden in
der Sache außer Funktion gesetzt und das Bezirksamt Baden be¬
auftragt, den Dättwiler Beschwerdeführern die Bewilligung zum
Verkauf von Milch in der Stadt Baden im Sinne des Regierungs¬
beschlusses vom 30. Juni 1910 zu erteilen.
In der Begründung des Beschlusses wird ausgeführt, daß der
Regierungsrat in dieser Sache Aufsichtsbehörde und nicht Prozeß¬
partei sei und daher der Gemeinderat sich seinen Anordnungen zu
fügen habe, solange diese nicht durch eine höhere Instanz aufge¬
hoben seien. Da er dies nicht getan, sondern erklärt habe, er trete
in offenen Konflikt mit der Regierung, so habe er sich offenbarer
Renitenz und damit einer groben Verletzung seiner Pflichten schuldig
gemacht.
B — Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses haben die Rekurrenten
einen staatsrechtlichen Rekurs erhoben mit dem Antrage, diesen
Teil des Beschlusses aufzuheben. Sie begründen den Rekurs wie
folgt: Die Auferlegung einer Ordnungsbuße sei verfassungswidrig;
sie verstoße gegen die Art. 17 (Art. 4 BV), 39, 44 und 49
der aarg. KV, da sie eine Rechtsverweigerung bedeute und will¬
kürlich sei. Art. 49 KV, der lautet: „Die Organisation der Ge¬
meinden und des Gemeinderates, sowie die Beaufsichtigung der
Gemeindeverwaltung und des Gemeinderechnungswesens werden
durch das Gesetz bestimmt“ bedeute, daß die Berechtigungen des
Regierungsrates auf Grund seiner Oberaufsicht auf einem Gesetz
beruhen müßten. Dieses Gesetz sei das Gemeindeorganisationsgesetz
vom 26. Wintermonat 1841, das in § 47 sage: „Der Kleine
Rat ist befugt, den Gemeindeammann, sowie die übrigen Mit¬
glieder des Gemeinderates und die Suppleanten bei offenbarer
Pflichtverletzung oder aus andern gesetzlichen Gründen in ihren
Amtsverrichtungen einzustellen und sofort dem Bezirksgericht zur
weitern Untersuchung und Bestrafung zuzuweisen.“ Es sei darin
also das Recht, dem Gemeinderate eine Ordnungsbuße zu erteilen,
nicht enthalten, und zwar deswegen, weil nur eine physische oder
juristische Person mit einer Geldbuße belegt werden könne, aber
nicht ein Gemeinderat. § 24 der Verordnung über die Organi¬
sation des Regierungsrates vom 27. November 1885, der lautet:
„Der Regierungsrat hat das Recht, gegen alle ihm untergeord¬
neten Beamten und Angestellten wegen Pflichtversäumnis oder
Ungehorsam Ordnungsbußen bis auf den Betrag von 50 Fr. zu
verhängen und bei erwiesener Untüchtigkeit, bei wiederholter oder
schwerer Pflichtversäumnis die Einstellung oder Entlassung des
Fehlbaren zu verfügen“ könne sich als bloße Verordnungsbestim¬
mung gemäß Art. 49 KV nicht auf die Gemeinderäte beziehen.
Schon der Wortlaut schließe übrigens die Anwendung auf die
Gemeinderäte aus, da sie nicht im Sinne dieser Bestimmung als
Beamte oder Angestellte, die dem Regierungsrat untergeordnet
seien, betrachtet werden könnten. Dies gehe insbesondere aus
§ 9 Ziff. k und 1 dieser Verordnung und Art. 49 Ziff. k
und 1 der Kantonsverfassung hervor, die übereinstimmend lauten:
„k) Er (der Regierungsrat) führt die Aufsicht über alle
ihm untergeordneten Beamten. 1) Er hat die Oberaufsicht. über
die gesamte Gemeindeverwaltung, die Gemeinde= und öffentlichen
Stiftungsgüter...“ Danach sei die Aufsicht über die dem Re¬
gierungsrat untergeordneten Beamten einerseits und die Oberauf¬
sicht über die Gemeindeverwaltung anderseits streng auseinander¬
gehalten. Daß die Gemeinderäte nicht mit den dem Regierungsrat
untergeordneten Beamten verwechselt werden dürfen, ergebe sich auch
daraus, daß die Gemeinden gemäß Art. 44 der Staatsverfassung
autonom seien und somit ihr Organ nicht der Befehlsgewalt des
Regierungsrates unterstehe, weil dieser nur Aufsichtsbehörde, nicht
Vorgesetzter sei. Endlich wäre die Auferlegung der Ordnungsbuße

auch deshalb willkürlich, weil der Gemeinderat Baden Partei in
dieser Sache sei und es ein Unsinn sei, von einer Partei während
eines Verfahrens den Erlaß einer vorsorglichen Maßnahme zu
verlangen, die ihrem Rechtsstandpunkt widerspreche.
C. — Der Regierungsrat hat die Abweisung des Rekurses be¬
antragt und seinen Antrag folgendermaßen begründet: Wie das
Bundesgericht schon im Urteile vom 18. Januar 1905 in Sachen
Leubin gegen den aarg. Regierungsrat ausgeführt habe, sei es
zweifelhaft, ob der Große Rat die Vorschrift des § 24 der Ver¬
ordnung über die Organisation des Regierungsrates vom 27.
November 1885 auf Grund seiner Kompetenz habe erlassen können.
Da aber diese Bestimmung nur den § 35 des Organisations¬
gesetzes vom 23. Dezember 1852 wiederhole, so bestehe sie jeden¬
falls materiell zu Recht. Die Anwendung dieser Bestimmung auf
die Gemeinderäte sei eine Frage, die nach kantonalem Rechte zu
entscheiden sei, der Entscheid hierüber könne also nur wegen Will¬
kür beim Bundesgerichte angefochten werden. Die Interpretation
des Rerierungsrates sei nicht nur nicht willkürlich, sondern richtig.
Von jeher sei § 35 des Organisationsgesetzes von 1852 oder
§ 24 der Verordnung von 1885 auch gegenüber den Gemeinde¬
beamten zur Anwendung gekommen. Die Gemeindeautonomie stehe
dem nicht entgegen, und § 35 des Organisationsgesetzes von 1852
oder § 24 der Verordnung von 1885 sprächen von allen unter¬
geordneten Beamten, nicht bloß den Staatsbeamten. Die Unter¬
ordnung werde nicht bloß durch die Wahl durch den Regierungsrat
begründet, sondern auch durch sein Oberaufsichtsrecht. Übrigens
handle es sich im vorliegenden Falle um das Verhältnis zwischen
Regierung und Gemeinderat bei der Lebensmittelpolizei. Da der
Gemeinderat örtliche Gesundheitsbehörde gemäß Art. 3 und 6 des
eidg. Lebensmittelgesetzes sei, so sei er gemäß Art. 6 Abs. 2 dieses
Gesetzes der Sanitätsdirektion als kantonaler Aufsichtsbehörde und
damit dem Regierungsrate, unter dessen Leitung die Lebensmittel¬
polizei ausgeübt werde, unterstellt. Die Gemeinderäte seien also im
vorliegenden Falle kraft Bundesrechts dem Regierungsrate unter¬
geordnete Beamte. Art. 39, 44 und 49 der Staatsverfassung be¬
gründeten kein verfassungsmäßiges Recht der Rekurrenten; übrigens
seien diese Bestimmungen nicht verletzt. Da das Lebensmittelgesetz
die Gemeinderäte unter die Aufsicht der Regierung stelle, beziehe
sich auch Art. 39 litt. k auf sie. Es handle sich im vorliegenden
Falle nicht um Gemeindeangelegenheiten im Sinne des Art. 44
der Kantonsverfassung. Die Ordnungsbuße sei nicht dem Gemeinde¬
rate, sondern den einzelnen Mitgliedern auferlegt worden, in diesem
Sinne sei die übliche Ausdrucksweise „der Gemeinderat“ zu ver¬
stehen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
(Kompetenz des Bundesgerichts).
1.
2. — Die Rekurrenten nehmen zwar daran Anstoß, daß nach
Ziff. 1 des angefochtenen Beschlusses „der Gemeinderat“ als solcher
und nicht die einzelnen Mitglieder in eine Geldbuße verfällt wird,
ohne indessen einen eigentlichen Beschwerdepunkt hieraus zu machen.
Nach den einleuchtenden Erklärungen des Regierungsrates in der
Antwort ist denn auch anzunehmen, daß in Wahrheit die Mit¬
glieder des Gemeinderates, die lediglich der Einfachheit halber unter
der Bezeichnung „Gemeinderat“ zusammengefaßt werden, von der
Buße betroffen sind. Auch die Rekurrenten haben die Sache nicht
anders verstanden; denn der Rekurs wurde nicht vom Gemeinde¬
rate, sondern von dessen einzelnen Mitgliedern erhoben.
3. — Das aargauische Gemeindeorganisationsgesetz, vom 26.
Wintermonat 1841, sieht in § 47 gegenüber Gemeindebehörden
bei Verletzung der Amtspflichten Amtseinstellung und Überweisung
ans Gericht vor. Ordnungsbuße ist hier als Disziplinarmittel
nicht genannt, wohl aber in § 35 des Gesetzes vom 23. Dezember
1852 über die Organisation des Regierungsrates, der — wörtlich
gleichlautend mit § 24 der Verordnung über die Organisation
des Regierungsrates vom 27. November 1885 — dem Regierungs¬
rat das Recht einräumt, alle ihm untergeordneten Beamten bei
Pflichtverletzung und Ungehorsam u. a. mit Ordnungsbußen zu
belegen. Die Annahme ist nicht willkürlich, daß dadurch auch § 47
des Gemeindeorganisationsgesetzes ergänzt und modifiziert worden
ist, wenigstens insoweit, als die Gemeindebehörden nicht Gemeinde¬
verwaltung ausüben, sondern Träger staatlicher, speziell polizeilicher
Funktionen sind. In diesem Umfange — ob auch in Ansehung
der Gemeindeverwaltung, kann dahingestellt bleiben — können sie
jedenfalls ohne Verletzung des Art. 4 BV als dem Regierungsrat
untergeordnete Beamte im Sinne des § 35 des Organisations¬
gesetzes von 1852 angesehen werden, und der Art. 44 der KV,

der den Gemeinden die selbständige Verwaltung ihrer Angelegen¬
heiten garantiert, wie auch der Art. 39 litt. k und 1 ibid., der
bei Aufzählung der Obliegenheiten des Regierungsrates die Aufsicht
über die untergeordneten Beamten (litt. k) und die Oberaufsicht
über die Gemeindeverwaltungen auseinanderhält, stehen einer
solchen Auffassung nicht entgegen. Kann aber darnach das Gesetz
von 1852 (ohne Willkür) auch auf Gemeindebeamte in der an¬
gegebenen Begrenzung bezogen werden, so ist diese Bestimmung,
in ihrer Anwendung auf Gemeindebeamte, entweder noch in Kraft,
oder durch die gleichlautende des § 24 der Verordnung von 1885
ersetzt, je nachdem man annimmt, daß eine solche Disziplinarvor¬
schrift gegenüber Gemeindebeamten (als Trägern staatlicher Funk¬
tionen) gemäß Art. 49 KV (wonach die Organisation und die
Beaufsichtigung der Gemeindeverwaltungen durch Gesetz geordnet
wird) nur im Wege der Gesetzgebung oder aber gemäß Art. 40
KV (der die Organisation des Regierungsrates einer Verordnung
des Großen Rates überläßt) auch durch bloße Verordnung erlassen
werden konnte. Man mag der einen oder andern Ansicht sich zu¬
neigen, so kann jedenfalls ohne Willkür eine verbindliche kantonale
Norm als vorhanden betrachtet werden, welche den Regierungsrat
ermächtigt, Gemeindebeamte, die sich bei Ausübung staatlicher Funk¬
tionen einer Pflichtverletzung oder eines Ungehorsams schuldig
machen, mit Ordnungsbußen zu bestrafen.
4. — Es ist nun keine Frage, daß der Gemeinderat Baden
bei Erlaß seines Milchreglementes und der streitigen Bestimmungen
desselben nicht, oder jedenfalls nicht in erster Linie einen Akt der
Gemeindeverwaltung vollzogen, sondern als Organ der eidgenössi¬
schen Lebensmittelpolizei, nämlich als örtliche Gesundheitsbehörde,
gehandelt hat. Als solche untersteht aber der Gemeinderat der di¬
rekten Kontrolle der Sanitätsdirektion und des Regierungsrates
als kantonaler Oberaufsichtsbehörden im Gebiete der eidgenössischen
Lebensmittelpolizei (vergl. vom 8. Dezember 1905, Art. 3 ff. des
Bundesgesetzes). Dann bedeutet es aber gemäß den Ausführungen
in Erwägung 3 keine Rechtsverweigerung, wenn der Regierungs¬
rat davon ausgegangen ist, daß hier gegenüber den Mitgliedern
des Gemeinderates nach der Verordnung von 1885 oder dem Ge¬
setz von 1852 Ordnungsbuße ein an sich zulässiges Disziplinar¬
mittel sei. Und aus dem Gesagten folgt auch, daß hierin eine
Verletzung der angerufenen Bestimmungen der Kantonsverfassung
Art. 39, 44 und 49, nicht liegt.
5. — Der eventuelle Standpunkt der Rekurrenten, daß der
Regierungsrat willkürlich angenommen habe, der Tatbestand des
§ 24 der Organisationsverordnung oder des § 35 des Organi¬
sationsgesetzes für die Verhängung einer Ordnungsbuße, nämlich
Ungehorsam, sei gegeben, ist ebenfalls durchaus unzutreffend. Un¬
gehorsam soll nach der Auffassung der Rekurrenten deshalb nicht
vorliegen, weil man dem Gemeinderat mit Rücksicht auf den beim
Bundesrat hängigen Rekurs nicht habe zumuten können, den Be¬
schluß des Regierungsrates zu respektieren, weil darin das unzu¬
lässige Ansinnen liege, daß eine Partei während der Dauer des
Prozesses ihren Standpunkt aufgebe und sich selber desavouiere.
Diese Argumentation beruht auf einer völligen Verkennung der
Rechtsstellung des Gemeinderates gegenüber dem Regierungsrat.
Gemeinderat und Regierungsrat mögen sich im Verfahren vor dem
Bundesrat formell als Prozeßparteien gegenüberstehen. Auf kanto¬
nalem Boden ist aber die Sachlage eine ganz andere. Hier ist der
Gemeinderat dem Regierungsrat nicht formell gleich, sondern
formell und materiell untergeordnet, und der Gemeinderat hat sich
den Verfügungen, die der Regierungsrat als Aufsichtsbehörde trifft,
zu fügen. Auch der Rekurs an den Bundesrat ändert daran nichts,
weil er keine Suspensivwirkung hat. Der Gemeinderat hätte der
Befolgung der regierungsrätlichen Anordnung nur dadurch entgehen
können, daß er, was nicht geschehen ist, rechtzeitig vom Bundesrat
eine vorsorgliche Verfügung erwirkt hätte, welche die Ausführung
des angefochtenen regierungsrätlichen Entscheides sistiert hätte.
Es kann daher von Willkür nicht im entferntesten die Rede
sein, wenn der Regierungsrat die ausdrückliche Weigerung des
Gemeinderates, seinem Beschlusse vom 30. Juni Folge zu geben,
als Ungehorsam im Sinne der erwähnten Bestimmung qualifi¬
ziert hat.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.
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