bge · 14_I_583 · 1888-12-15 · de
BGE 14 I 583
Öffentliches Recht


vielmehr
erkannt:
92. Urtheil vom 15. Dezember 1888
in Sachen Guyer=Zeller.
A. Die Kirchgemeinde Enge hatte beim Regierungsrathe des
Kantons Zürich das Begehren um Bewilligung der Expropria¬
tion für einen Kirchenbau auf der sogenannten Bürgliterrasse
gestellt. Der Eigenthümer des Anwesens zur Bürgliterrasse,
A. Guyer=Zeller in Zürich, erhob gegen die Bewilligung der
Expropriation Einsprache; er wurde indeß mit derselben vom
Bezirksrathe Zürich durch Beschluß vom 24. Dezember 1887
und, auf ergriffene Beschwerde hin, auch vom Regierungsrathe des
Kantons Zürich durch Beschluß vom 7. April 1888 abgewiesen.
B. Gegen letztern Beschluß beschwerte sich A. Guyer=Zeller
einerseits beim Kantonsrathe des Kantons Zürich, andrerseits
beim Bundesgerichte (in der Folge auch beim Bundesrathe).
In seiner an das Bundesgericht gerichteten Beschwerdeschrift
macht er im Wesentlichen Folgendes geltend: Die angefochtene
Schlußnahme des Regierungsrathes des Kantons Zürich verletze
den Art. 4 K.=V., welcher bestimme, daß der Staat wohler¬
worbene Privatrechte schütze und daß Zwangsabtretungen nur
zulässig seien, wenn das öffentliche Wohl sie erheische. Diese
Verfassungsvorschrift gehöre zu denjenigen verfassungsmäßigen
Gewährleistungen, welche keine unmittelbar anwendbaren Rechts¬
sätze enthalten, sondern blos leitende, noch der nähern Be¬
stimmung durch die Gesetzgebung bedürftige, Grundsätze auf¬
stellen; Wesen und Werth solcher Vorschriften liege darin, daß
sie dem Bürger die Herrschaft des Gesetzes zusichern und ihn
so gegen administrative oder richterliche Willkür schützen. Der¬
artige Gewährleistungen seien allemal dann verletzt, wenn das
die verfassungsmäßige Gewährleistung näher bestimmende und
ausführende Gesetz verletzt werde. Freilich stehe innerhalb des
Gesetzes den kantonalen Behörden das Recht der freien Aus¬
legung zu, allein sie dürfen an Gesetzen, welche integrirende
Bestandtheile verfassungsmäßiger Gewährleistungen seien, nicht
„vorbeigehen;“ handeln sie, als ob das Gesetz nicht vorhanden
wäre, so verletzen sie die Verfassung, und es sei daher das
Bundesgericht zum Einschreiten berechtigt und verpflichtet, wäh¬

rend dasselbe dagegen allerdings nicht befugt sei, die Ausle¬
gung der kantonalen Gesetze zu überprüfen. Mit besonderer
Sorgfalt habe das Bundesgericht bei sachbezüglichen Beschwer¬
den zu prüfen, ob die verfügende kantonale Behörde gesetz= und
verfassungsmäßig kompetent sei. In casu seien der citirte Art. 4
K.=V. und das denselben ergänzende Gesetz betreffend die Ab¬
tretung von Privatrechten vom 30. November 1879 in fol¬
genden Richtungen verletzt: Es sei der Grundsatz mißachtet
worden, daß zur Zwangsenteignung nur dann geschritten wer¬
den dürfe, wenn das Werk nicht auch ohne Zuhülfenahme des
Expropriationsrechtes ausgeführt werden könne. Der Kirchge¬
meinde Enge sei nämlich zum Zwecke des Kirchenbaues schen¬
kungsweise ein Bauplatz anerboten worden, welcher zum Baue
einer dem Bedürfnisse entsprechenden Kirche völlig genüge.
Wenn die Kirchgenossen von Enge aus irgend einer Liebhaberei
ihre Kirche lieber an einen andern Platz stellen, so können sie
dafür das Expropriationsrecht nicht in Anspruch nehmen. Ferner
haben dem Regierungsrathe bei Bewilligung der Expropriation
zwei, nicht übereinstimmende, Pläne für den projektirten Kir¬
chenbau vorgelegen; es sei daher das Expropriationsrecht den
gesetzlichen Vorschriften zuwider ertheilt worden, ohne daß der
Expropriant den Umfang des Landbedarfes vorher in verbind¬
licher Weise kundgegeben hätte. Endlich sei der Regierungsrath
gar nicht kompetent gewesen, die Expropriation zu bewilligen;
nach § 3 des Expropriationsgesetzes sei der Regierungsrath
nur zur Bewilligung der Expropriation für öffentliche, nicht
aber für Privatunternehmungen, befugt; für Privatunterneh¬
mungen, welche im öffentlichen Interesse liegen, könne nur der
Kantonsrath das Expropriationsrecht bewilligen; ein Kirchen¬
bau aber sei stets ein Privatunternehmen. Neben § 4 komme
nämlich auch § 63 K.=V. in Betracht, welcher ebenfalls verletzt
sei. Dieser bestimme insbesondere, daß in kirchlichen Dingen
jeder Zwang gegen Gemeinden, Genossenschaften und einzelne
ausgeschlossen sei. Danach seien die zürcherische Landeskirche und
die zürcherischen Kirchgemeinden keine öffentlich=rechtlichen, son¬
dern privatrechtliche Korporationen, denn eine Korporation,
welcher jede Zwangsgewalt, sogar gegen ihre eigenen Mitglie¬
der mangle, die also gar keine Herrscherrechte, kein obrigkeitliches
Recht besitze, sei keine öffentlich=rechtliche Korporation; es habe
denn auch das zürcherische privatrechtliche Gesetzbuch (in seiner
ursprünglichen Redaktion) zwischen staatlichen und kirchlichen
Korporationen genau unterschieden. Darüber, ob ein Unterneh¬
men ein öffentliches oder ein privates sei, entscheide übrigens
nicht schlechthin die rechtliche Eigenschaft des Unternehmers,
sondern vielmehr die Natur des Zweckes; öffentliche Zwecke
seien nur solche Zwecke, welche vom Staate oder einem seiner
Organe (insbesondere einer politischen Gemeinde) im Interesse
der Gesammtheit, als eigene Zwecke, verfolgt werden. Von sol¬
chen öffentlichen Zwecken seien diejenigen zu unterscheiden, welche
der Staat lediglich unterstütze; lediglich unterstützend aber ver¬
halte sich der Staat zu der Landeskirche sowie zu den im We¬
sentlichen den landeskirchlichen Gemeinden gleichgestellten katho¬
lischen Kirchgemeinden. Die der Landeskirche durch die Ver¬
fassung eingeräumte korporative Selbständigkeit beweise die Ver¬
schiedenheit ihrer Zwecke von denen des Staates; sie sei aus
dem staatlichen Organismus ausgesöndert und verfolge ihre
besondere Aufgabe neben dem Staate, der sie in der Erfüllung
ihres Berufes nur ehre und fördere; sie wurzle nur noch auf
dem Boden der Freiwilligkeit, kein Zwangsrecht, am wenigsten
das eminente anormale Recht, Privaten ihr Eigenthum wegzu¬
nehmen, dürfe ihr mehr beigelegt werden. Es gebe nichts Pri¬
vateres als das religiöse Bekenntniß eines Jeden, und dem
Bekenntnisse diene jeder Kirchenbau. Der Staat seinerseits habe
kein Bekenntniß. Jeder Kirchenbau sei daher ein Privatunter¬
nehmen. Demnach werde beantragt, das Bundesgericht wolle
erkennen, daß der Beschluß des Regierungsrathes des Kantons
Zürich vom 7. April 1888 als verfassungswidrig aufgehoben sei.
C. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde bemerkt
der Regierungsrath des Kantons Zürich: Was die Beschwerde
wegen Verletzung des Art. 4 K.=V. anbelange, so begründe
der Rekurrent dieselbe ausschließlich auf die Verletzung von
Bestimmungen des Expropriationsgesetzes, ohne irgend näher
darzuthun, daß die behaupteten Gesetzesverletzungen auch eine
Verfassungsverletzung in sich schließen. Eine Zwangsabtretung
XIV — 1888

sei keinesfalls erst dann zulässig, wenn das betreffende Werk
ohne dieselbe überhaupt gar nicht ausgeführt werden könne;
es komme auch darauf an, daß das Werk in der Art und dem
Umfange, wie sein Zweck es erfordere, ausgeführt werden könne.
Der der Kirchgemeinde Enge geschenkte Bauplatz sei nun, nach
Lage und Größe, als ungenügend erkannt worden; diesen Ent¬
scheid über die Bedürfnißfrage werde das Bundesgericht um so
weniger als unverbindlich erklären können, als Rekurrent es
unterlassen habe, dessen Unstichhaltigkeit näher zu bescheinigen.
Es sei richtig, daß in dem Vorverfahren neben dem prinzipalen
noch ein eventueller Expropriationsplan vorgelegen habe. Allein
der Unterschied zwischen diesen beiden Plänen sei nie, weder
vor Bezirksrath noch vor Regierungsrath, zum Gegenstande der
Beschwerde gemacht worden und werde nun um so weniger
zum Beschwerdepunkte gemacht werden können, als die Kirch¬
gemeinde Enge nachträglich die Erklärung abgegeben habe, daß
sie auf die Geltendmachung des Expropriationsrechtes für das
größere Projekt verzichte. Unverständlich sei, wie der Rekurrent
daraus, daß es sich, seiner Ansicht nach, nicht um ein öffentli¬
ches Unternehmen, sondern um ein Privatunternehmen öffent¬
lichen Nutzens handle, eine Verletzung des Art. 4 K.=V. her¬
leiten wolle. Denn der Rekurrent behaupte nicht etwa, daß die
projektirte Kirchenbaute nicht im öffentlichen Interesse liege, so
daß dafür verfassungsmäßig das Expropriationsrecht gar nicht
hätte ertheilt werden dürfen, vielmehr hätte auch seiner Ansicht
nach die Expropriation für dieselbe jedenfalls vom Kantons¬
rathe (wenn auch nicht vom Regierungsrathe) bewilligt werden
können; unter solchen Umständen aber liege eine Verfassungs¬
verletzung jedenfalls nicht vor. Auf Art. 63 K.=V. berufe sich
der Rekurrent nur zu dem Zwecke, um daraus den Beweis zu
führen, daß eine zürcherische Kirchgemeinde keine öffentlich¬
rechtliche, sondern eine Privatkorporation sei. Das sei aber
nicht richtig. Warum ohne den (durch Abs. 2 des Art. 63 K.=V.
ausgeschlossenen) Gewissenszwang eine öffentliche Korporation
nicht sollte bestehen können, sei nicht einzusehen. Gerade die
zürcherische Kirchgemeinde sei ein Beispiel für das Gegentheil.
Der ganze Abschnitt IVo der Verfassung über die Gemeinden
statuire die öffentlich=rechtliche Natur der Kirchgemeinden, in¬
dem er dieselben den Schul= und politischen Gemeinden durch¬
aus gleichstelle; umgekehrt erschiene eine Behandlung der zür¬
cherischen Kirchgemeinden als Privatkorporationen als eine
Verletzung aller dieser Verfassungsbestimmungen. Demnach werde
auf Abweisung des Rekurses angetragen.
D. Mit Rücksicht auf den vom Rekurrenten beim Kantons¬
rathe des Kantons Zürich eingereichten Rekurs wurde die Ent¬
scheidung über die dem Bundesgerichte eingereichte Beschwerde
verschoben. Am 21. November 1888 theilte der Regierungsrath
des Kantons Zürich dem Bundesgerichte mit, daß der Kan¬
tonsrath den an ihn gerichteten Rekurs des A. Guyer=Zeller
in seiner Sitzung vom 19. November 1888 einmüthig abge¬
wiesen habe. Aus den dieser Mittheilung beigefügten Akten er¬
giebt sich, daß die zur Begutachtung der Beschwerde niederge¬
setzte Kantonsrathskommission sich auf den Standpunkt stellte,
der Kantonsrath habe blos zu untersuchen, ob der Regierungs¬
rath seine Kompetenzen überschritten, nicht aber ob er sachlich rich¬
tig entschieden habe; ersteres sei zu verneinen. Das Expropria¬
tionsgesetz verstehe unter öffentlichen Unternehmungen solche, die
von Rechtssubjekten des öffentlichen Rechts ausgehen. Der Re¬
gierungsrath habe daher die Expropriation bewilligen dürfen,
sofern die Kirchgemeinden Rechtssubjekte öffentlich-rechtlicher
Natur seien. Dies sei mit Rücksicht auf die zürcherische Ver¬
fassung und Gesetzgebung ohne weiters zu bejahen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesgericht hat, wie der Rekurrent selbst zugiebt,
nicht zu untersuchen, ob das kantonale Expropriationsgesetz
richtig ausgelegt worden sei, sondern nur, ob die vom Rekur¬
renten als verletzt bezeichneten Art. 4 und 63 K.=V. verletzt seien.
2. Was nun vorerst den Art. 4 K.=V. anbelangt, so geht
der Rekurrent davon aus, derselbe sei dadurch verletzt worden,
daß der Regierungsrath in verschiedenen Richtungen das kan¬
tonale Expropriationsgesetz nicht beobachtet habe. Grundsätzlich
ist in dieser Beziehung zuzugeben, daß eine Zwangsenteignung,
welche sich gänzlich außerhalb der Vorschriften des kantonalen
Gesetzes bewegen würde, eine Verletzung der verfassungsmäßigen
Eigenthumsgarantie enthielte. (Siehe Entscheidung des Bun¬
desgerichtes in Sachen Pittet und Konsorten, Amtliche Samm¬

lung IX, S. 495 u. ff.) Allein hievon kann im vorliegenden
Falle nicht die Rede sein. Die Enteignung für eine öffentliche
Baute ist gewiß nicht nur dann statthaft, wenn ohne sie die
Baute überhaupt nicht ausgeführt werden kann, sondern es
kann zu derselben schon dann geschritten werden, wenn die zweck¬
mäßige, den Verhältnissen angemessene Plazirung und Ausfüh¬
rung des Baues dies erfordert, speziell wenn sie für den Er¬
werb einer in hervorragender Weise geeigneten, den Bedürf¬
nissen entsprechenden, Baustelle erforderlich ist. Ob eine Bau¬
stelle, welche nur im Wege der Enteignung erworben werden
kann, diese Eigenschaft besitze und daher für deren Erwerb das
Enteignungsrecht zu ertheilen sei, ist eine Thatfrage, welche
vom Bundesgerichte nicht zu untersuchen ist und gar nicht un¬
tersucht werden könnte, da ihm für deren Beantwortung (im
staatsrechtlichen Rekursverfahren) alle Anhaltspunkte mangeln.
Auf den Umstand, daß dem Regierungsrath ursprünglich zwei
verschiedene Projekte für den auszuführenden Bau und für die
Expropriation vorlagen, kann sich der Rekurrent schou deßhalb
nicht berufen, weil er dies vor Bezirksrath und vor Regie¬
rungsrath gar nicht gerügt hatte; übrigens dürfte auf der Hand
liegen, daß hieraus eine Verfassungsverletzung niemals abge¬
leitet werden könnte. Es kann sich daher nur noch fragen, ob
eine Verletzung der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie deß¬
halb vorliege, weil die Enteignung von gesetzlich nicht kompe¬
tenter Behörde (dem Regierungsrathe statt dem Kantonsrathe)
bewilligt worden sei.
3. In dieser Beziehung fällt die Begründung der Beschwerde
wegen Verletzung des Art. 4 mit derjenigen der Beschwerde
wegen Verletzung des Art. 63 K.=V. zusammen. Art. 4 K.=V.
soll deßhalb verletzt sein, weil gemäß der durch Art. 63 der
Landeskirche und ihren Kirchgemeinden zugewiesenen Stellung,
alle Kirchenbauten, auch die landeskirchlichen, stets als Privat¬
unternehmungen im Sinne des Art. 3 des Expropriationsge¬
setzes zu betrachten seien, so daß das Expropriationsrecht für
dieselben nicht vom Regierungsrathe, sondern nur vom Kan¬
tonsrathe bewilligt werden könne. Diese Ausführung ist durch
aus unbegründet. Es kann kein Zweifel darüber obwalten, daß
nach dem gegenwärtig geltenden Staatsrechte des Kantons
Zürich die Kirchgemeinden der Landeskirche Korporationen des
öffentlichen Rechtes und keineswegs bloße Privatkorporationen
find. Dieselben bilden nach Art. 47 u. ff. der Staatsverfassung
neben den Schulgemeinden und politischen Gemeinden einen
Faktor der regelmäßigen „Gemeindeeintheilung;“ ihre Organi¬
sation und Aufgabe wird den Grundzügen nach durch die
Staatsverfassung und das Gesetz bestimmt; sie werden durch
Gesetz begründet und aufgehoben; sie genießen das Recht der
Besteuerung ihrer Angehörigen, unterstehen wie andere Ge¬
meinden der Oberaufsicht des Staates u. s. w. Ihre Bezie¬
hungen zu ihren Angehörigen und zum Staate beruhen also
nicht auf Normen des Privatrechts, sondern auf dem öffentlichen
Rechte. Daß nach Art. 63 K.=V. in Glaubenssachen jeder
Zwang ausgeschlossen ist, ändert hieran nichts. Freilich ist
Niemand gezwungen, der Landeskirche beizutreten; allein inso¬
lange Jemand Mitglied einer Kirchgemeinde ist, bleibt er deren
Ordnungen unterworfen, und diese sind nicht privat=, sondern
öffentlich=rechtlicher Natur. Soweit dieselben sich auf dem Ge¬
biete des Glaubens bewegen, darf freilich deren Befolgung nicht
erzwungen werden, soweit sie dagegen dem vermögensrechtlichen
Gebiete angehören (rücksichtlich der Besteuerung) ist auch äuße¬
rer Zwang zu deren Verwirklichung gegenüber den Kirchgenossen
zulässig. Sind aber somit nach zürcherischem Staatsrecht die
Kirchgemeinden der Landeskirche unzweifelhaft öffentliche Kor¬
porationen, so ist klar, daß es jedenfalls nicht gesetz= oder gar
verfassungswidrig ist, wenn Bauten, welche dieselben innerhalb
ihres bestimmungsmäßigen Wirkungskreises vornehmen, wie
Kirchenbauten, als „öffentliche“ Unternehmungen behandelt wer¬
den. Daß etwa die Behandlung kirchlicher Korporationen als
öffentliche Korporationen und die Verleihung des Expropria¬
tionsrechtes an dieselben dem Bundesrechte zuwiderlaufe, hat
der Rekurrent in seiner Beschwerde an das Bundesgericht nicht
behauptet, wie denn auch in dieser Beziehung das Bundesge¬
richt nach Art. 59, Abs. 2, Ziffer 6 O. G. nicht kompetent wäre.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.