bge · 78_I_401 · 1951-09-10 · de
BGE 78 I 401
Öffentliches Recht


400 
Verwaltungs- und Disziplina.rrooht. 
der früheren Prüfung folgende Vermutung umstossen 
könnte, und hatte sich für diese Möglichkeit vorzusehen. 
Er hat in deI' Strafuntersuchung denn auch anerkannt, 
dass er bei der Abfüllung des Restquantums von 9255 kg 
die 'sonst übliche Sorgfalt hätte walten lassen sollen. We~ 
er dies unterlassen hat und sich deshalb in einem BeweIS-
notstand befindet, so muss er die Folgen auf sich nehme~. 
Da der Müller für die Übereinstimmung seines Mehls mIt 
dem Typmuster voll verantwortlich ist und die Möglich-
keit hat, sie zu überprüfen, hat er auch das Risiko eines 
Beweisnotstandes zu tragen. 
. 
Soweit die Klage auf Verurteilung zur Vergütung emes 
Betrages von Fr. 2318.40 geht, erweist sie sich daher als 
unbegründet. 
.. . 
5. -
Durch den Rückzug des auf BestatIgung der Ver-
fügung vom 10. September 1951 gehenden Beg~hrens der 
Antwort hat die Beklagte auf jegliche VerzugsZIDsen ver-
zichtet. Damit ist der weitere Antrag des Klägers, es 
sei festzustellen, dass die Beklagte zu Unrecht Verzugs-
zins im Betrage von Fr. 53.60 in Rechnung gestellt habe, 
gegenstandslos geworden. 
Demnach erkennt das Bundesgericht : 
Die Klage wird abgewiesen. 
IV. VERFAHREN 
PROC:EDURE 
Voir Nr. 56. -
Voir n° 56. 
IMPRIMERIES REuNJES S. A., LAUSANNE 
r 
401 
A. STAATSRECHT -
DROIT PUBLIC 
I. RECHTSGLEICHHEIT 
(RECHTSVERWEIGERUNG) 
EGALITE DEVANT LA LOI 
(muNI DE JUSTICE) 
58. Urteil vom 26. November 19ii2 i. S. Boog 
gegen Regierungsrat des Kantons Zng. 
Abänderung von Verwaltungsakten ; keine Willkür in der Annahme, 
dass bei nachträglicher Abänderung eines Alignements- oder 
Zonenplanes derjenige, der sein Grundstück nicht bereits über-
baut hat, sich nicht auf Unabänderlichkeit des Planes berufen 
könne, selbst wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse inzwi-
schen nicht verändert haben. 
Modification d'actes administratifs; on peut admettre sans arbi-
traire que celui qui n'a pas encore eleve de construction sur son 
fonds ne peut, meme si les circonstances de fait n'ont pas change, 
se prevaloir de ce que le plan d'alignement ou de construction 
ne saurait etre modifie. 
Modifica di atti amminüttrativi; si pub ammettere senz'arbitrio 
che, in caso di modifica d'un piano regolatore, chi non ha 
ancora costruito sul proprio fondo non pub prevalersi deI fatto 
ehe detta modifica e inammissibile, anche se nel frattempo la 
situazione di fatto non e mutata. 
A.. -
Der Regierungsrat des Kantons Zug erliess am 
23. Februar 1946, gestützt auf Art. 112 EG z. ZGB, eine 
Verordnung über Natur- und Heimatschutz. Sie enthält 
in Abschnitt B, « Schutz des Zuger- und Aegerisees », u.a. 
folgende Bestimmungen: 
§ 6. Der Zuger- und der Aegerisee und deren Ufer werden als 
geschützte Gebiete erklärt. Der Regierungsrat stellt fÜl" die beiden 
Seen Zonenpläne im Maßstab von 1 : 10,000 auf, die Schutzzonen 
26 
AS 78 I -
1952 
402 
Staatsrecht. 
und Zonen mit Baubeschränkungen festlege;t. Die ZonenpliiI?-e 
treten mit der Genehmigung durch den RegIerungsrat sofort m 
~8. In den Schutzzonen dürfen keine ~euen Bauten e~.chtet, 
bestehende nur mit Bewilligung des Reglerungs~tes verand~rt 
werden. Freileitungen oder andere störende V ?rncht~gen smd 
verboten. Bäume und Sträucher dürfen nur Illit BewillIgung der 
Forstdirektion beseitigt werden. 
.. 
§ 9. In den Zonen mit Baubeschr~. ~urfen Neu- ~d 
Umbaut.en sowie Freileitungen nur Illit Bewilhgun~ des RegIe-
rungsrates erstellt werden. Die Bewilligung wird erteilt, sofern das 
Bauvorhaben das Landschaftsbild nicht beeinträchtigt. 
§ 10. Die Entwürfe der Zonenpläne w~rden wäh~n~ 20 Tagen 
auf den Einwohnerkanzleien der Ufergememden zur E~lchtnahJ;le 
aufgelegt. Allfällige Einsp~chen s~d innert:. der Emsprachef~?st 
dem Regierungsrat einzureIChen. Dle Ent~fe. der ~onen:plane 
haben vom Zeitpunkt der Auflage an proVlSo:r:lSch dIe .. gleIchen 
Wirklmgen wie die vom Regierungsrat genehmIgten Plane. 
Das Auflage- und Einspracheverfahren über die Ent-
würfe der Zonenpläne wurde durchgeführt; die definitive 
Genehmigung durch den Regierungsrat ist noch nicht 
erfolgt. Von dem östlich von Cham gelegenen sog. Städtler . 
Ried wurde im Zonenplan der näher bei der Ortschaft und 
dem Strandbad liegende Teil in der ganzen Tiefe bis zur 
Bahnlinie Zug-Cham als Baubeschränkungszone, der wei-
ter östlich liegende bis zur Gemeindegrenze -
wie auch das 
anstossende Ufergebiet in der Gemeinde Zug -
als Schutz-
zone erklärt. 
Franz Boog ist Eigentümer der Grundstücke Nr. 33~ 
im Städtler Ried bei Cham und Nr. 196 in Kemmatten beI 
HÜllenberg. Im provisorischen Zonenplan für den Zuger-
see vom 26. Februar 1946 war das Grundstück Nr. 335 
vollständig, Nr. 196 grossenteils der Schutzzone zugewie-
sen. Hiegegen erhob Boog rechtzeitig Einsprache, die e~t 
1949 erledigt wurde. Damals fand in Kemmatten. em 
Augenschein statt, wobei sich die Baudirektion mit den 
dortigen Grundeigentümern dahin einigte, ihre Grund-
stücke auf eine Tiefe von 30 m vom See an der Schutzzone, 
dahinter bis zur Strasse Cham-Rotkreuz der Baubeschrän-
kungszone zuzuweisen. Auch Boog erklärte sich hinsicht-
lich seines Grundstücks Nr. 196 hiemit einverstanden; 
bezüglich des Grundstücks Nr. 335 im Städtler Ried -
wo 
1 
Rechtsgleicbbeit (Roohtsverweigerung). N0 58. 
403 
die Schutzzone allgemein bis zur Bahnlinie Cham-Zug 
festgelegt worden war und die anderen Grundeigentümer 
hiegegen keine Einsprache erhoben hatten -
verlangte er 
deren Beschränkung auf eine Tiefe von 25 m vom See an. 
Mit Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zug 
vom 4. Juni 1949 wurde die Einsprache des F. Boog teil-
weise gutgeheissen und « der Zonenplan für den Zugersee 
für das Gebiet der Grundbuchparzellen 196 in HÜllenberg 
und 335 in Cham mit einer 30 m breiten Bauverbotszone 
von der Seegrenze definitiv festgelegt». Die Begründung 
lautet im wesentlichen wie folgt: 
« Der Regierungsrat hat bei der definitiven Festlegung des 
Zonenplanes in der Gemeinde HÜllenberg eine Bauverbotszone von 
30 m Breite vom Seeufer zur Erhaltung der landschaftlichen Schön-
heiten des Zugersees als absolut notwendig erachtet. Aus Gründen 
der Rechtsgleichheit rechtfertigt es sich, die Bauverbotszone bei 
den Grundbuchparzellen Nr. 196 Kemmatten und 335 in Cham 
des Einsprechers auf 30 m Breite zu reduzieren. Eine weitere Ver-
schmälerung der Bauverbotszone im Städtli, Gemeinde Cham, 
kann aber nicht in Erwägung gezogen werden, da es sich hier um 
einen landschaftlich sehr schönen Punkt handelt, weshalb die Ver-
unstaltung dieser Seeuferpartie mit allen Mitteln verhindert wer-
de~ muss. -
Der Einsprecher kann auf demjenigen Teil seiner 
helden Grundstücke, der in die Zone für Baubeschränkung lallt, 
nach vorheriger Bewilligung durch den Regierungsrat Bauten 
errichten, sofern die Bauvorhaben den Zielen des Natur- und Hei-
matschutzes entsprechen. Daher hat der Einsprecher nach wie vor 
die Möglichkeit, seine Grundstücke sm See zu Bauzwecken zu 
erschliessen, ohne dass das Ufer- und Landschaftsbild beeinträch-
tigt wird.)) 
Nachdem Franz Meyer in Zug im Jahre 1951 für sein 
Grundstück Nr. 1367 im Städtler Ried, das vollständig in 
der Schutzzone liegt, Herabsetzung derselben auf eine 
Tiefe von 30 m verlangt und sich hiefür u.a. auf Gleich-
behandlung mit Boog berufen hatte, ersuchte die Bau-
direktion Boog, freiwillig auf die teilweise Einreihung sei-
nes Grundstücks Nr. 335 in die Baubeschränkungszone zu 
verzichten. Boog lehnte das ab. 
B. -
Am 11. März 1952 fasste der Regierungsrat folgen-
den Beschluss: « In teilweiser Abänderung des Regierungs-
ratsbeschlusses vom 4. Juni 1949 wird das gesamte Grund-
stück Grundbuchparzelle Nr. 335 im Städtlerried, Ge-
404 
Staatsrecht. 
meinde Cham, vom See bis zum Bahndamm in die Bauver-
botszone eingereiht. » 
Zur Begründung führte er aus, er könne seinen früheren 
Beschluss abändern, da den Beschlüssen der Verwaltungs-
behörden keine materielle Rechtskraft zukomme. Mass-
gebend sei allein das öffentliche Interesse des Landschafts-
schutzes. Die Untersuchungen im Falle Meyer hätten 
ergeben, dass das gesamte seewärts des Bahndammes 
gelegene Städtler Ried als einer der schönsten Uferstreifen 
am Zugersee besonderen Schutz verdiene und dass auf alle 
Fälle dessen Verbauung mit Wochenend- und Badehäus-
chen im Interesse des Natur- und Landschaftsschutzes ver-
hindert werden müsse. Da das gesamte Gebiet zwischen 
See und Bahndamm unter diesem Gesichtspunkt eine Ein-
heit bilde, müsse es mit Einschluss des ganzen Grundstücks 
Nr. 335 der Schutzzone zugeteilt werden. Der Entscheid 
vom 4. Juni 1949 habe auf der irrtümlichen Annahme 
beruht, man könne hier mit einer 30 m breiten Schutzzone 
längs des Ufers auskommen. Die neue Untersuchung habe 
jedoch gezeigt, dass das nicht zutreffe und dass es not-
wendig sei, an der Verbotszone gemäss dem ursprünglichen 
Zonenplan festzuhalten. Die Situation habe sich übrigens 
gegenüber 1949 insofern wesentlich geändert, als Meyer 
seine benachbarte Liegenschaft Nr. 1367 überbauen wolle, 
wodurch das ganze Städtler Ried verschandelt würde. Der 
Regierungsrat habe im Entscheid vom 5. Oktober 1951 in 
Sachen Meyer erklärt, dass auch Boog keine Bewilligung 
für Erdaufschüttungen erteilt werde, weshalb dieses Gebiet 
nicht verbaut werden könne, sondern in seinem bisherigen 
natürlichen Zustand erhalten bleibe. Aus Konsequenz-
gründen müsse das ganze Grundstück Nr. 335 mit einem 
Bauverbot belegt werden. -
Das stelle keinen enteignungs-
ähnlichen Tatbestand dar, da Boog sein Grundstück nach 
wie vor landwirtschaftlich nutzen könne und die benach-
barten Grundstücke unter das gleiche Verbot fielen. Es 
handle sich nicht um Bauland; Boog habe auch seit dem 
Entscheid vom 4. Juni 1949 keine Anstalten zu intensiverer 
Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). No 58. 
405 
A,?snützung des damals der Baubeschränkungszone zuge-
~ilten Bodens get~offen. Eine Entschädigung rechtfertige 
SICh daher auch mcht unter dem Gesichtspunkt, dass die 
damals gewährte Lockerung des Zonenplans nun nach-
träglich aufgehoben werde. 
Hinsichtlich des Grundstücks Nr. 196 in Kemmatten 
sei eine Änderung des Zonenplanes nicht angezeigt; er 
entspreche den dortigen Verhältnissen, da jenes Gebiet 
bereits weitgehend überbaut sei und mit einer 30 m breiten 
Bauverbotszone dem Schutze des Landschafts- und Ufer-
bildes in dem Masse Rechnung getragen werde, als es unter 
dem Gesichtspunkt der rechtsgleichen Behandlung der 
Grundeigentümer heute noch möglich sei. 
G. -
~t staatsrechtlicher Beschwerde beantragt 
F. Boog, dIesen Beschluss als verfassungswidrig aufzu-
heben. 
Er macht geltend, die einseitige nachträgliche Abände-
rung einer definitiv festgelegten Zonengrenze durch den 
Regierungsrat sei willkürlich. Die Berufung auf die feh-
lende materielle Rechtskraft des Entscheides gehe fehl. 
Auch im Verwaltungsrecht gebe es Verhältnisse, die im 
Interesse der Rechtssicherheit ein für allemal geordnet 
werden müssten; insbesondere sei es Aufgabe des Ein-
spracheverfahrens, einerseits für eine allseitige Prüfung der 
öffentlichen Interessen zu sorgen, anderseits dem Bürger 
Gewähr zu bieten, dass die so zustande gekommene Ver-
fügung nicht mehr abgeändert werde. Der Regierungsrat 
habe selbst die im Entscheid vom 4. Juni 1949 getroffene 
Regelung als definitiv bezeichnet und sei daran gebunden ; 
sie schütze den Beschwerdeführer V'or nachträglichen Auf-
lagen und Belastungen, gleich wie eine korrekt durchge-
führte Steuerveranlagung nicht mehr umgestossen werden 
k~nne. Willkürlich seien auch die Umstände der Änderung~ 
DIe Anforderungen des öffentlichen Wohls seien seit 1949 
nicht anders geworden. Der Regierungsrat habe aber 
befürchtet, in der staatsrechtlichen Beschwerde von 
F. Meyer zu unterliegen, wenn es ihm nicht gelinge, den 
406 
Staa.tsrecht. 
Präzedenzfall Boog aus der Welt zu schaffen. Gegenüber 
Meyer habe sich der Regierungsrat auf die Rechtskraft 
des Zonenplans berufen; gegenüber Boog behaupte er das 
Gegenteil .... 
D. -
Der Regierungsrat von Zug beantragt die Abwei-
sung der Beschwerde. 
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen. 
Aus den Erwägungen: 
1. -
Durch den angefochtenen Entscheid hat der Re-
gierungsrat das Grundstück Nr. 335 des Beschwerde-
führers im Städtler Ried, das durch den Einspracheent-
scheid vom 4. Juni 1949 nur auf eine Tiefe von 30 m vom 
Seeufer aus in die Schutzzone, im übrigen dagegen in die 
Baubeschränkungszone eingereiht worden war, im gesam-
ten Umfang als Schutzzone erklärt. Der Beschwerdeführer 
macht geltend, diese einseitige nachträgliche Abänderung 
des seinerzeit als definitiv bezeichneten Zonenplanes ver-
letze Art. 4 BV, das Verbot der Willkür und rechtsunglei-
oher Behandlung. 
Es entspricht dem zwingenden Charakter des öffent-
lichen Rechtes und der Natur der öffentlichen Interessen, 
dass ein Verwaltungsakt, der dem Gesetz nicht oder nicht 
mehr entsprioht, nicht unabänderlioh ist. Anderseits kann 
es ein Gebot der Reohtssicherheit sein, dass ein administra-
tiver Entsoheid, der eine Rechtslage festgestellt oder 
begründet hat, nicht naohträglich wieder in Frage gestellt 
werde. Ob der Verwaltungsakt von der Behörde, weil 
materiell rechtswidrig, zurüokgenommen oder abgeändert 
werden kann, hängt also, soweit darüber nicht positive 
gesetzliohe Bestimmungen vorliegen, von einer Abwägung 
jener beiden sich gegenüberstehenden Gesichtspunkte ab: 
dem Postulat der riohtigen Durchführung des objektiven 
Reohts auf der einen und den Anforderungen der Rechts-
sicherheit auf der andern Seite (BGE 56 I 194, 74 I 445, 
BURCKHARDT, Organisation der Rechtsgemeinschaft 2.AufL 
S. 73, FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungs-
rechtes 8. Auf!. S. 199 ff.). Das Postulat der Rechtssioher-
Rechtsgleichheit (Rechteverweigerung). N0 58. 
407 
heit geht insbesondere dann vor, wenn durch den Ver-
waltungsakt subjektive Rechte zugunsten bestimmter Per-
sonen begründet werden, wie z.B. bei der Naturalisation, 
der Baubewilligung oder der Ernennung eines Beamten, 
ferner, wenn die Verfügung auf Grund eines Einsprache-
und Ermittlungsverfahrens ergangen ist, dessen Aufgabe 
in der allseitigen Prüfung der öffentliohen Interessen und 
ihrer Abwägung gegenüber den entgegengesetzten Privat-
interessen besteht, oder wenn endlich der Private von dem 
ihm darin eingeräumten Anspruch bereits Gebrauch ge-
macht hat. Die Abwägung jener beiden Postulate kann das 
Bundesgerioht, soweit es sioh um die Anwendung kanto-
nalen Rechtes handelt, nicht frei, sondern nur unter dem 
Gesichtspunkt der Verletzung von Art. 4 BV überprüfen. 
2. -
Durch den Einspraoheentscheid des Regierungs-
rates vom 4. Juni 1949 wurde kein subjektives Recht des 
Beschwerdeführers begründet, sondern für ihn lediglioh die 
Möglichkeit geschaffen, auf dem der Baubeschränkungs-
zone zugewiesenen Teil des Grundstückes bauen zu kön-
nen, sofern dadurch das Landschaftsbild nichtbeeinträoh-
tigt würde (§ 9 der Heimatsohutzverordnung). Der Be-
schwerdeführer hat bis heute von dieser Möglichkeit kei-
nen Gebrauch gemacht. Dagegen erging der Entscheid 
des Regierungsrates allerdings in einem Einsprachever-
fahren, dessen Aufgabe im allgemeinen darin besteht, einer-
seits Raum zu schaffen für eine allseitige Prüfung der öffent-
lichen Interessen, anderseits dem Bürger dafür Gewähr zu 
bieten, dass die auf diese Weise zustande gekommene Ver-
fügung nicht mehr abgeändert werden könne (FLEINER. 
80.80.0. S. 200). Es fragt sich aber, ob der Regierungsrat 
annehmen musste, das Einspracheverfahren habe eine 
derartige Wirkung auch in Fällen, wo es sich, wie bei einem 
Zonenplan, nicht um eine gewöhnliche an einen einzelnen 
Bürger gerichtete Verfügung, sondern um einen Verwal-
tungsakt handelt, der von einer gewissen allgemeinen Be-
deutung ist. In der Tat lässt sich ein Alignements- oder 
Zonenplan der konkreten, nur für ihren Adressaten Wir-
kung entfaltenden Verfügung nicht ohne -weiteres gleich-
408 
Staatsrecht. 
stellen. Er nähert sich, besonders dann, wenn er nicht bloss 
für ein einzelnes Grundstück oder eine kleine zusammen-
hängende Gruppe von solchen gilt, mehr dem verordnungs-
mässigen Rechtssatz (KmCHHOFER, Eigentumsgarantie, 
Eigentumsbeschränkung und Enteignung in ZSR n.F. 
Bd. 58 S. 147). Die ParteisteIlung desjenigen, der gegen 
einen zu schaffenden Bebauungs- oder Zonenplan Ein-
sprache erhebt, kann daher auch nicht ohne weiteres der 
Einsprache des durch eine Verfügung Betroffenen gleich-
gestellt werden. Jene Einsprache qualifiziert sich eher als 
Ausübung der dem einzelnen Bürger -
ohne Rücksicht 
auf sein Privateigentum -
zustehenden Befugnis zur Mit-
wirkung bei der Schaffung des Planes als um Ausübung 
eines subjektiven Rechtes. Wenn der Plan nachträglich 
wieder abgeändert wird, bevor die darunter fallenden 
Grundeigentümer ihre Grundstücke überbaut haben, so 
können sich diese nicht auf Unabänderlichkeit des Planes 
berufen, ähnlich wie der Bürger sich bei Abänderung eines 
Gesetzes nicht darauf berufen kann, dass es ihm bestimmte 
Möglichkeiten offen gelassen hätte, wenn es weiterhin in 
Kraft geblieben wäre, vom Fall natürlich ausgenommen, 
wo das Gesetz dem Einzelnen ausnahmsweise bestimmte 
subjektive Rechte eingeräumt hat (BGE 67 I 188 Erw. 6, 
70 I 20 Erw. 3). Die Änderung ist für den Einzelnen daher' 
auch nicht von derselben tiefgehenden Wirkung, nicht von 
derselben Intensität, mit der sich die Abänderung oder 
Aufhebung einer im Einspracheverfahren erlassenen kon-
kreten Verfügung äussert. Der Regierungsrat durfte daher, 
jedenfalls ohne in Willkür zu verfallen, annehmen, es 
bedürfe für die Abänderung des Zonenplanes mit Bezug 
auf den Beschwerdeführer weder einer Rechtswidrigkeit 
des Einspracheentscheides vom 4. Juni 1949 noch seit-
heriger Veränderung der Verhältnisse; es genüge dafür 
vielmehr schon, dass sich die frühere Entscheidung bei 
erneuter Prüfung als unrichtig herausstelle und dass inso-
weit ein öffentliches Interesse die Berichtigung als geboten 
erscheinen lasse. Dass dem aber so sei, durfte wiederum 
1 
Handels. und Gewerbefreiheit. N0 59. 
409 
ohne Willkür angenommen werden. Denn während nach 
der bisherigen Ordnung die umliegenden Grundstücke bis 
zum Bahndamm der Schutzzone zugewiesen, also mit einem 
absoluten Bauverbot belegt waren, war diese Zone einzig 
beim Grundstück des Beschwerdeführers auf eine Tiefe 
von 30 m vom Seeufer beschränkt und fiel es nur im übrigen 
in die Baubeschränkungszone. Verschiedene Grundstücke 
wurden also trotz ihrer durchaus ähnlichen natürlichen 
Lage verschieden behandelt und eine Überbauung des 
Städtler Riedes an einem einzigen Punkt gestattet. Das 
war ein durchaus unbefriedigender Zustand. Man hatte mit 
der Legung der Zonengrenze für das Grundstück des Be-
schwerdeführers die gleiche Situation schaffen wollen, die 
für dessen anderes Grundstück in der Kemmatten, auf der 
gegenüberliegenden Seite des Dorfes bestand, obwohl rich-
tigerweise nicht darauf abgestellt worden wäre, sondern 
auf die Gesamtheit der im Städtler Ried gelegenen Par-
zellen. Dass gerade die Beschwerde Meyers, der sich deshalb 
über rechtsungleiche Behandlung beschwerte, weil zwar 
der Beschwerdeführer Boog, nicht auch Meyer bauen könne, 
dem Regierungsrat die Einsicht in die Unzulänglichkeit 
seiner früheren Entscheidung brachte, lässt den Entscheid 
aus diesem Grunde nicht als willkürlich erscheinen. 
H. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT 
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 
59. Sentenza I') novembre 1952 neUa causa Gomelsehi 
contro Giudieatura di pace di Locarno. 
Art. 4, 31, 33 e 2 delle diBposizioni transitorie OF. 
Costituzionalita dell'Ordine dei medici deI Cantone Ticino. 
Art. 4, 31, 33 BV und Art. 2 Ueb.·Best. z. BV. 
Verfassungsmässigkeit des Tessiner Aerztevarbandes. 
Art. 4, 31, 33 ast. et 2 disp. transit. Ost. 
ConstitutionnaliM da l'association des medecins tessinois.