bge · 74_I_377 · 1948-11-25 · de
BGE 74 I 377
Öffentliches Recht


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Staatsrecht. 
einkommens und -vermögens entspreche; .wenn die zu 
niedrige Selbsteinschätzung die Bedeutung einer teilweisen 
Bestreitung der Steuerhoheit haben soll, so muss dies in 
der Steuererklärung irgendwie zum Ausdruck kommen, 
damit die Steuerbehörden prüfen können, ob und in wel~ 
chem Umfange der Pfiichtige der Steuerhoheit eines andern 
Kantons unterstehe. 
5. -
Wie die vorbehaltlose Steuerzahlung (BGE 73 
I 225· ff.), so lässt auch die vorbehaltlose Selbsteinschät-
zung das Recht zur Anfechtung der Steuerauflage aus Art. 
46 Abs. 2 BV nur verwirken, wenn und soweit der Pfiich-
tige dabei vom kollidierenden Steueranspruch des andern 
Kantons Kenntnis hatte. Dieser für den Fall effektiver 
Doppelbesteuerung formulierte Grundsatz bedeutet für 
die virtuelle Doppelbesteuerung, dass das Recht zu deren 
Geltendmachung verwirkt ist, wenn und soweit die tat-
sächlichen Verhältnisse, auf Grund deren die Steuerhoheit 
teilweise bestritten wird, zur Zeit der vorbehaltlosen 
Steuererklärung bzw. -zahlung schon vorlagen und dem 
Pfiichtigen bekannt waren. Im vorliegenden Falle bestan-
den die Verhältnisse, die nach Auffassung der Beschwerde-
führerin ~in sekundäres Steuerdomizil in Zürich begründen, 
schon bei Abgabe ihrer Steuererkiärungen für 1944 und 
1945. Sie hat daher das Recht, die daraufhin ergangenen 
Veranlagungen wegen virtueller Doppelbesteuerung anzu-
fechten, verwirkt. Dagegen wusste sie damals und auch 
bei Einreichung der vorliegenden Beschwerde noch nicht, 
ob es zu einer effektiven Doppelbesteuerung für diese Jahre 
kommt, hat doch der Kanton Zürich noch in der Antwort 
auf die Beschwerde keine bestimmten Ansprüche erhoben, 
sondern lediglich erklärt, dass das Steueramt die Frage 
der Erhebung von Nach- und Strafl!teuern für die Jahre 
vor 1946 prüfe und der Einschätzungsbehörde darüber 
demnächst Antrag· stellen werde .. Der Beschwerdeführerin 
bleibt es daher, wenn der Kanton Zürich noch Steuer-
ansprüche für 1944/45 stellen sollte, unbenommen, dann 
die für sich allein wegen blass virtueller Doppelbesteuerung 
Verfahren. N° 67. 
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nicht anfechtbaren schwyzerischen Veranlagungen für 
diese Jahre zusammen mit den zürcherischen Einschätzun-
gen wegen effektiver Doppelbesteuerung anzufechten. 
Demnm;k erkennt das Bundesgericht : 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
TII. VERFAHREN 
PROCEDURE 
67. Unell vom 25. November 1948 i. S. WIrteverband des Kantons 
St. Gallen gegen Graf und Regiernngsratdes Kantons St. Gallen. 
Art. 88 OG. Verneinung der Legitimation von Berufsverbänden' 
oder Gewerbegenossen zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen 
die Bewilligung zur Eröffnung oder Erweiterung einer Alkohol-
wirtschaft auch unter der Herrschaft der revidierten Wirt-
schaftsartikel der Bundesverfassung. 
Art. 88 OJ. Las associations professionnelles ou leB exploitants 
eux-m~mes n'ont pas qualiteF former un recours de droit 
public contra l'a.utorisation· 
rd6e a un tiers· d'ouvrir ou 
d'etendre un debit de boiss 
alcooliques; il en est ainsi 
egalement sous l'empire des nouvea.ux articles economiques de 
la. Constitntion fMerale. 
Art. 88 OG. Le associazioni professionali 0 i loro membri non 
hanno veste per impugna.re mediante ricorso di diritto pubblico 
l'autorizzazione concessa a.d un terzo di aprire 0 di ~dire 
uno spa.ccio di bevande alcooliche ; cio vale anche dopo 1 entmta. 
in vigore dei nuovi articoli economici de]]acostituzione federale. 
A. -
Frau Graf besitzt als EigentÜIDerin des an der 
Bahnhofstrasse in St. Gallen gelegenen Cafe Graf ein Kon-
ditoreipatent im Sinne von Art. 22 Ziff. 7 des st. gallischen 
Wirtschaftsgesetzes. 
Im Juni 1946 ersuchte sie das Volkswirtschaftsdeparte-
ment des Kantons St. Gallen, ihr zur Ergänzung ihres Be-
triebes ein Speisewirtschaftspatent im Sinne von Art. 22 
Ziff. 3 WG zu erteilen. Für den Fall, dass diesem Gesuohe 
entsprochen werde, erklärte sie sich bereit, die Aufhebung 
378 
staatsrecht. 
zweier in der Nähe ihres Geschäftes befindlichen Alkohol-
wirtschaften zu bewirken. Stadtrat und Bezirksamt 
St. Gallen sprachen sich für die Bewilligung des Gesuches 
aus, während der kantonale Wirteverband dessen Abwei-
sUJlg beantragte. 
Die Fachkommission für das Wirtschaftsgewerbe bean-
tragte mehrheitlich die Abweisung des von Frau Graf 
gestellten Gesuches, weil hiefür kein öffentliches Interesse 
vorhanden sei. 
Am 25. Juni 1948 beschloss der Regierungsrat dem 
Gesuch unter der Bedingung zu' entsprechen, dass die 
Gesuchstellerin die beiden Restaurants Bahnhofpark und 
Mühlenbach auf ihre Kosten, d. h. ohne Staats- und Ge-
meindebeitrag, auslöse. 
B. -
Mit dem staatsrechtlichen Rekurs beantragen der 
Wirteverband des Kantons St. Gallen, der Wirteverein der 
Stadt St. Gallen und vier Einzelmitglieder dieser Vereine, 
den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben, eventuell 
die Sache zu neuer Beurteilung an den Regierungsrat 
zurückzuweisen. 
Zur Begründung wird ausgeführt: Die Legitimation der 
Rekurrenten ergebe sich daraus, dass sie im kantonalen 
Verfahren als Partei anerkannt gewesen seien und dass 
die Bedürfnisklausel des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes 
nicht nur der Bekämpfung des Alkoholismus, sondern 
ebenso der « Verbesserung der übermässigen Konkurrenz 
der Wirteexistenzen)) diene. In der Sache verletze der 
Entscheid die Art. 4 und 3lter BV. Nach der Entstehungs-
geschichte des Wirtschaftsgesetzes sei die Bedürfnisklausel 
des Art. 15 nicht bloss aus Gründen des öffentlichen Wohls 
erlassen worden, sondern zur beruflichen Hebung des 
Wirtestandes. Auch andere Vorschriften des Gesetzes 
dienten offensichtlich diesem Zweck. So dürfe nach Art. 16 
die Vergrösserung einer Wirtschaft nur bewilligt werden 
bei vorhandenem Bedürfnis und bei entsprechender Still-
legung einer oder mehrerer anderer Wirtschaften. In den 
beiden aufzuhebenden Wirtschaften seien aber nur 70 Sitz-
verf&hren. N0 67. 
379 
plätze, im Betriebe der Frau Graf deren 150-200 vorhanden. 
Der Regierungsrat habe das offenbar übersehen. Verletzt 
sei auch Art. 3 des Gesetzes, wonach Patentgesuche in 
erster Instanz nicht vom Regierungsrat, sondern vom zu-
ständigen Departement zu behandeln seien. 
O. -
Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen und 
Frau Graf beantragen, auf den Rekurs mangels Aktiv-
legitimation der Rekurrenten nicht einzutreten, eventuell 
ihn abzuweisen. 
Das Bundesgericht ist auf die Beschwerde nicht einge- . 
treten. 
" A 'U8 den Erwägungen: 
Ob die Rekurrenten im kantonalen Verfahren Partei-
steIlung hatten, ist bedeutungslos. Die Legitimation zum 
staatsrechtlichen Rekurs bestimmt sich selbständig nach 
Art. 88 OG. Danach ist, wie schon nach Art. 178 Zifi. 2 
aOG, Voraussetzung eine Rechtsverletzung, die der Re-
kurrent durch die angefochtene Verfügung erleidet, also 
ein Eingriff in seine persönlichen, rechtlich geschützten 
Interessen. Zur Wahrung öffentlicher Interessen kann der 
staatsrechtliche Rekurs nicht erhoben werden, selbst dann 
nicht wenn mit der Verletzung die Bß6inträchtigung bloss 
tats~hlicher Interessen des Rekurrenten verbunden ist 
(BGE 66 I S. 169; 59 I S. 77; 69 I S. 19) .. 
In konsequenter Weiterbildung dieser Rechtsprechung 
hat das Bundesgericht im Jahre 1946 -
abweichend von 
seiner frühern Praxis -
erklärt, dass bei Berufen (Ge-
werben), die nur auf Grund einer polizeilichen Bewilligung 
ausgeübt werden dürfen, den Berufs- (Gewerbe-) gen?ssen, 
bzw. den betreffenden Berufsverbänden, die Befugnis zur 
staatsrechtlichen Beschwerde gegen die angeblich rechts-
widrige (willkürliche) Erteilung einer solchen Bewilligung 
nicht zustehe. Dieser Grundsatz wurde in einem ersten 
Entscheide (BGE 72 I 97) wenigstens für den Fall, dass 
die Erteilung eines Alkoholwirtschaftspatentes wegen will-
kürlicher Beantwortung der Bedürfnisfrage angefochten 
380 
Staatsrecht. 
werde, a.usgesprochen, hemach aber in einem zweiten Ent:.. 
scheide (BGE 72 I 178) ganz allgemein als massgebend 
erklärt. Denn nicht nur die Ermächtigung, die Zahl der 
Wirtschaften nach Massgabe des Bedürfnisses zu be..; 
schränken, werde den Kantonen ausschliesslich zur Be-
kämpfung einer öffentlichen Gefahr, des Alkoholismus, 
eingeräumt ; auch andere kantonale Verfügungen, welche 
die freie Berufsausübung einschränken, seien nur aus 
polizeilichen Gründen zuläsSig, um Gefahren entgegen-
zutreten, die sich aus der schrankenlosen Freiheit gewerb-
licher Betätigung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit, 
Ruhe, Sittlichkeit und Gesundheit ergeben. 
Die Rekurrenten machen geltend, der Regierungsrat 
habe der Rekursbeklagten eine Polizeibewilligung, das 
volle Alkoholausschankpatent, in rechtswidriger (willkür-
licher) Weise erteilt, da weder ein Bedürfnis für eine solche 
Wirtschaft vorliege noch die Voraussetzungen gegeben 
seien, unter denen das st. galli8che Wirtschaftsgesetz beim 
Fehlen eines Bedürfnisses ausnahmsweise die Erteilung 
eines neuen Alkoholwirtschaftspatentes für zulässig erkläre. 
Wäre das Patent vor dem Inkrafttreten der neuen Wirt-
schaftsarlikel der Bundesverfassung, also vor dem 1. Ok-
tober 1947 (AB Bd 63- S. 1041/2) erteilt worden, so ergäbe 
sich, aus der vom Bundesgericht seit dem Jahre 1946 
befolgten Praxis ohne weiteres, dass die Rekurrenten zum 
staatsrechtlichen Rekurse nicht legitimiert wären. Dies 
wäre selbst dann der Fall, wenn der st. gallische Gesetz-
geber bei Einführung der Bedürfnisklausel die Neben-
absicht verfolgt hätte, die bestehenden Wirtschaftsbetriebe 
aus wirtschaftspolitischen Erwägungen vor Wettbewerb 
zu schützen; denn als rechtlich geschütztes Interesse im 
Sinne von Art. ,88 OG kann nur ein solches anerkannt 
werden, das unter Schutz zu stellen die BV den Kantonen 
nicht verbietet (BGE 72 I 183). Nach den Vorschriften 
derBV, wie sie bis zum l.Oktober 1947 galten, waren aber 
kantonale Beschränkungen der freien Gewerboousübung 
nur aus polizeilichen; also öffentlich-rechtlichen Gründen 
Verfahren. N° 67. 
381 
zulässig. Übrigens kann nicht angenommen werden, dass 
das st. gallische Wirtschaftsgesetz mit <Jer Bedürfnisklausel 
etwas anderes als die Beschränkung der Zahl der Alkohol-
wirtschaften imöffentliltn Interesse bezweckt hat. Rich-
tig ist wohl, dass es mit den Vorschriften über den Fähig-
lreitsausweis (Art. 9), die Bedürfnisklausel (Art. 15 ff.), 
die Verminderung der Zahl der bestehenden Wirtschaften 
{Art. 18 ff.) « den Wirtestand beruflich und moralisch 
heben und fördern, ihm eine solidere und bessere Existenz-
basis verschaffen will » (Regierungsrätliche Botschaft vom 
14. Juli 1944, S. 3). Doch diese Hebung des Wirtestandes 
erfolgt im öffentlichen Interesse (Botschaft S. 6). An, der 
Spitze des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes steht denn 
auch in Art. 1 der Satz: « Das Gastwirtschaftsgewerbe 
ist ... den durch das öffentliche Wohl bedingten Beschrän-
kungen unterworfen.») Die Beschränkung der Zahl der 
Alkoholwirtschaften nach dem Bedürfnis liegt im öffent-
lichen Interesse nicht bloss, weil dadurch die Zahl der 
Alkoholausschankstellen vermindert wird, sondern vor 
allem auch deshalb, weil die ökonomischen Verhältnisse 
der Betriebsinhaber in günstigem Sinne beeinflusst werden. 
« Unter dem Drucke der ungünstigen Verhältnisse unter-
liegt eine nicht geringe Zahl der Wirte der Versuchung, 
ihr Geschäft in einer Weise zu führen, die von einem ordent-
lichen und ehrbaren Betrieb, wie er von den Wirtschafts-
gesetzen zumeist verlangt wird, weit entfernt ist.... Der 
durch die Überfüllung im Wirtschaftsgewerbe bedingte 
Mangel an ausreichender Frequenz der Lokale'wird auszu-
gleichen versucht <lurch Mittel" die mit einem soliden Be-
trieb unvereinbar sind, namentlich durch Forcierung des 
Umsatzes) (Schweiz. Wirteverein, Das schweiz. Gast-
gewerbe' im Rahmen von Wirtschaft und Staat,S.43/4; 
Botschaft des Regierungsrates S.6). 
Die Rekurrenten können sich zur ,Begründung ihrer 
Legitimation auch nicht auf die revidierten Wirtschafts-
artikel der Bundesverfassung berufen. Der von den Re-
kurrenten angerufene Art. 3lter Abs. 1 BV ist nicht an die 
382 
Staatsrecht. 
Stelle von Art. 32quater Aha. 1 BV, sondern neben diese 
Vorschrift getreten. Beide ermächtigen die Kantone, a.uf 
dem Wege der Gesetzgebung die Bedürfnisklausel für das 
Wirtschaftsgewerbe einzuführen. Während aber Art. 32 
quater Aha. 1, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt 
und das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. 
z. B. BGE 41 I S. 51) angenommen hat, eine Beschränkung 
der Zahl der Wirtschaften nach dem Bedürfnis lediglich 
zwecks Bekämpfung des Alkoholismus zulässt, also den 
Kantonen nur für die Alkoholwirtschaften die Einführung 
der Bedürfnisklausel gestattet, sollen durch Art. 31ter 
Abs. 1 BV die Kantone ermächtigt werden, auch die Zahl 
der alkoholfreien Wirtschaften vom Bedürfnis wenigstens 
dann abhängig zu machen, wenn dieses Gewerbe durch 
übermässige Konkurrenz in seiner Existenz bedroht ist. 
Es kann nicht etwa angenommen werden, Art. 31ter 
Abs. 1 BV gestatte den Kantonen die Einführung der 
Bedürfnisklausel für Alkoholwirtschaften über den Rah-
men des Art. 32quater Abs. 1 hinaus auch dann, wenn nicht 
das öffentliche Wohl diese Massnahme erfordere, sondern 
das Gastwirtschaftsgewerbe durch übermässige Konkur-
renz in seiner Existenz bedroht ist. Bei einer solchen 
Existenzbedrohung verlangt nicht nur das Interesse des 
Gewerbes selbst, sondern in erster· Linie das öffentliche 
Wohl die Verhinderung der Eröffnung neuer oder die 
Reduktion der Zahl der bestehenden Alkoholwirtschaften. 
Gerade die Existenzbedrohung des Wirtestandes durch 
eine übermässige Konkurrenz ist, wie bereits ausgeführt 
wurde, eine Ursache des Alkoholismus, den Art. 32quater 
Abs. 1 bekämpfen will. Art. 3lter Abs. 1 kann daher. 
soweit er sich auf die Bedürfnisklausel bezieht, nur die 
Bedeutung haben, dass die Kantone ermächtigt" werden 
sollten, diese Klausel auch für alkoholfreie Wirtschaften 
einzuführen (STEINEB, Die Bedürfnisklausel für das Gast-
wirtschaftsgewerbe, SJZ 42 S. 81 ff., insbes. 83 ; teilweise 
abweichend SmroRMANN, Die rechtliche Tragweite der 
neuen Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung in Zbl. 
Verfahren. N0 67. 
383 
Bd. 49 S. 65/6). Ob die Einführung der Bedürfnisklausel 
für alkoholfreie Wirtschaften sich durch das öffentliche 
Wohl rechtfertigen lässt, oder ob diese Massnahme ge-
werbepolitischer Natur ist, mag zweifelhaft sein. In den 
eidgenössischen Räten gingen die Auffassungen hierüber 
auseinander (vgl. einerseits das Votum des Kommissions-
präsidenten Nationalrat NIETLISPACH und anderseits das-
jenige von Nationalrat OEBI, Steno Bulletin, 1939, Natio-
nalrat S. 533 und 535). Nimmt man an, es handle sich hie-
bei um eine gewerbepolitische Massnahme, so kann man 
den Gewerbegenossen, die durch die rechtswidrige (will-
kürliehe) Erteilung des Patentes für eine alkoholfreie Wirt-
schaft sich in ihren ökonomischen Interessen verletzt 
fühlen, die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurse 
nicht absprechen. Doch muss hiezu nicht Stellung genom-
men werden. 
Das Wirtschaftsgesetz des Kantons St. Gallen sieht die 
Bedürfnisklausel nur für Alkoholwirtschaften vor. Selbst 
wenn der st. gallische Gesetzgeber nach dem Inkrafttreten 
von Art. 31ter BV und gestützt auf diese Vorschrift die 
Bedürfnisklausel auch für alkoholfreie Wirtschaften ein-
geführt hätte, so hätte die für die Alkoholwirtscha.ften 
aufgestellte Bedürfnisklausel nach wie vor ihre Grundlage 
ausschliesslich in Art. 32quater Abs. I BV und würde somit 
stets, also auch dann, wenn das Gewerbe durch übermäs-
sige Konkurrenz in seiner Existenz bedroht wäre, eine 
durch das öffentliche Wohl geforderte Beschränkung der 
freien Gewerbealisübung darstellen. Wegen Verletzung 
öffentlicher Interessen ist.a.ber der staatsrechtliche Rekurs 
nicht zulässig, auch dann nicht, wenn die Verletzung sol-
cher Interessen die Beeinträchtigung tatsächlicher Inte-
ressen von Privatpersonen zur Folge hat. 
Vgl. Nr. 65. -
Voir n° 65.