bge · 75_I_209 · 1949-11-23 · de
BGE 75 I 209
Öffentliches Recht


208 
Enteignungsrecht. N9 33. 
Die Hefefabriken A.-G., deren Liegenschaft in Olten von 
der Schweiz. Eidgenossenschaft enteignet wurde, verlangte 
gestützt auf Art. 19 lit. c EntG u. a. Ersatz der Steuern, 
die .sie « für den durch die Enteignung erzielten Liegen-
schaftsgewinn )} an Bund, Kanton und Gemeinde zu zahlen 
haben werde. Das Bundesgericht hat diesen Anspruch 
abgewiesen .. 
Gründe : 
7. -
Die nach den Angaben der Enteigneten zu erwar-
tenden Wertzuwachssteuern, deren Erhebung zulässig ist 
(BGE 51 I 356, 70 I 303), können der Enteigneten nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 3 des Expro-
priationsgesetzes von 1850 nicht als Inkonvenienz vergütet 
werden (BGE 50 I 143 und 51 I 357). Auf Grund von 
Art. 19lit. c des geltenden EntG muss im gleichen Sinpe 
entschieden werden. Die in BGE 50 I 143 angestellten 
Erwägungen treffen im wesentlichen auch heute noch' zu. 
Eine von der nationalrätlichen Kommission vorgeschlagene 
und vom Nationalrat bei der ersten Lesung angenommene 
Bestimmung, wonach der Enteigner « die nach eidgenössi-
schem und kantonalem Recht zulässigen Steuern und 
Gebühren)} tragen sollte (StenB NR 1928 S. 821), wurde 
von der ständerätlichen Kommission und vom Ständerat 
gestrichen (StenB StR 1929 S. 330) in der Meinung, « dass 
die kantonalen Mehrwertsteuern vom Gesetz nicht berührt 
werden, sondern nach wie vor vom Expropriaten zu zahlen 
sind)} (Prot. der ständerätlichen Kommission zu Art. 87 
des Entwurfes). Dieser Streichung stimmte der Nationalrat 
diskussionslos zu (StenB NR 1930 S. 29). 
IMPRIlIIBRIES REUNIES S. A., LAUSANNE 
209 
A. STAATSRECHT -
DROIT PUBLIC 
I. RECHTSGLEICHEIT 
(RECHTSVERWEIGERUNG ) 
EGALITE DEVANT LA LOI 
(DENI DE JUSTICE) 
34. UrteU vom 23. November 1949 i. S. A. gegen Regierungsrat 
des Kantons Zfirich. 
• 1. Art. 88\ OG. 
a) Blosse Dienstanweisungen können nicht Gegenstand der 
staatsrechtlichen Beschwerde bilden (Erw. 1). 
b) Legitimation der Ausländer (Erw. 2). 
2. Die Veroflentlichung des Entzuges des Führeratiswei8es 3l!S 
generalpräventiven Gründen hat Strafcharakter und verstösst 
gegen den Grundsatz keine Strafe ohne Gesetz, wenn sie nicht 
auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, (Erw. 4-6). 
1. Art. 88 OJ. 
a) De simples instructions de service ne peuvent etre attaquOOs 
par la voie du recours de droit public (consid. 1). 
b) Qu,aliM de 1'etranger pour agir par la voie du recours de 
droit public (consid. 2). 
2. La publication du ramit du pe:rmiB de conduilre par des motifs 
de prevention generale a le caractere d'une peine et viole le 
principe nulla poena sine lege si elle n'a pas de fondement 16gal 
(consid. 4-6). 
1. Art. 88 OG. 
a) Il ricorso di diritto pubblico non e proponibile contro le 
istruzioni di servizio (consid. 1). 
b ) Veste di uno straniero per interporre un ricorso di diritto 
pubblico (consid. 2). 
I 
2. La pubblicazione della retloca ddla licenza di C/mdwrre per motivi 
di prevenzione ha carattere penale e viola il principio mdla 
poena sine lege se non e fondata su di un disposto legale 
(consid. 4-6). 
A. -
Am 3. Dezember 1948 verfügte die Polizeidirektion 
des Kantons Zürich im Einverständnis mit dem Regie-
14 
AB 75 I -
1949 
210 
St_tsrecht. 
rungsrat, dass Namen und Adresse derjenigen Motorfahr-
zeugführer zu veröffentlichen seien, « denen 
a) der Führerausweis wegen Verursachung eines Unfalles in 
angetrunkenem Zustand oder wiederholt wegen Führung eines 
Fahrzeuges in angetrunkenem Zustand entzogen werden musste, 
b) der Führerausweis wegen schwerer Verletzung der Verkehrs-
vorschriften für die Dauer von mehr als 6 Monaten entzogen 
werden musste " .. 
B. -
Am 20. Januar 1949 fuhr der im Kanton Zürich 
wohnhafte belgische Staatsangehörige A. in angetrunkenem 
Zustand durch die Bahnhofstrasse in Zürich, wobei er an 
einen Inselschutzpfosten prallte. Das Polizeirichteramt 
Zürich büsste ihn mit Fr. 100.- und die PoIizeidirektion 
des Kantons Zürich entzog ihm für die Dauer von drei 
Monaten den Führerausweis. Am 22. Februar 1949 be-
schloss die PoIizeidirektion, den Entzug der Führerbewilli-
gung im Amtsblatt des KantoIl$ Zürich zu veröffentlichen. 
A .. rekurrlerte gegen diese Verfügung an den Regierungsrat, 
wurde aber mit Entscheid vom 28. April 1949 abgewiesen. 
Der Regierungsrat führt aus : 
. 
Da der Entzug der Führerbewilligung eine polizeiliche 
Verwaltungsmassnahine sei, stelle auch die Veröffentli-
chungdieser Verfügung einen Verwaltungsakt dar. Während 
im Gebiet des Strafrechts jede Strafe oder nebenstrafliche 
Massnahme eine gesetzliche Vorschrift voraussetze, fehle 
im Verwaltungsrecht ein entsprechender Grundsatz. Das 
ungeschriebene Prinzip der sogenannten. «gesetzmässigen 
Verwa1tung» beziehe sich nur auf Gebote und Verbote, 
die den Bürger in seiner Freiheit beschränken oder ihm die 
Pflicht zu einem Dulden oder zu einer positiven Leistung 
zugunsten der öffentlichen Verwaltung auferlegen. Die 
Verwaltungsbehörde müsse somit nur für den Entzug,des 
Führerausweises durch das Gesetz gedeckt sein, nicht aber 
auch für die allfällige Veröffentlichung dieser Massnahme. 
Das entspreche auch bisheriger bewährter Übung. Die 
Bevölkerung werde regelmässig, auch ohne dass dies im 
Gesetz vorgesehen sei, durch amtliche Mitteilungen über 
Verwaltungsakte aller mög1ichen Art orientiert, sofern die 
Rechtsgleiohheit (Rechtsverweigerung). N° 34. 
211 
Bekanntgabe im öffentlichen Interesse liege. Erinnert 
werde beispielsweise an die Veröffentlichung der Landes-
verweisungen, der Erteilung oder Verweigerung fremden-
polizeilicher Bewilligungen, der Ausbürgerung, der Asyl-
gewährung,· der Versammlungs- und Redeverbote. Der 
Regierungsrat habe daher ohne weiteres durch interne 
Dienstanweisung der PoJizeidirektion auftragen können, 
in welchen Fällen sie publizieren solle. 
Die angefochtene Verfügung verstosse auch nicht gegen 
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwal-
tungsakten. Auch wenn keine amtliche Publikation des 
Strafurteils angeordnet werde, orientiere die Presse, der 
das Gerichtsverfahren zugänglich sei, ausführlich über die 
Verkehrsunf"älle, in schweren Fällen unter Namensnen-
nung. Diese Publizität sei ein taugliches Mittel zur Hebung 
der bedenklich verwahrlosten Verkehrsdisziplin und liege 
im öffentlichen Interesse. Es sei dahergegebeil, dass auch 
die Verwaltungsbehörde dazu übergehe, die von ihr ange-
ordneten Massnahmen der Öffentlichkeit bekannt zu geben. 
Wenn sie sich hiehei vorerst auf die schweren Fälle be-
schränke, so geschehe dies gerade, um dem Prinzip der· 
Verhältnismässigkeit gerecht zu werden. 
. 
O. -
Gegen diesen Entscheid reichte A. sowohl beim 
Bundesrat wie auch heim Bundesgeri~ht eine staatsrecht-
liche Beschwerde ein. Im Meinungsaustausch zwis~hen den 
heiden Behörden wurde vereinbart, dass der Bundesrat 
zur Beurteilung der Frage zuständig sei, ob ein Verstoss 
gegen die administrativen und polizeilichen Vorschriften 
des Motorfahrzeuggesetzes vorliege, während die Beur-
teilung aller übrigen Beschwerdepunkte Sache des Bundes-
gerichtes sei. 
Mit Entscheid vom 24. September 1949 wies der Bundes,. 
rat die Beschwerde, soweit sie von ihm zu beurteilen war, 
ab. Er erklärte, die Wirkungen des Entzuges des Führer,. 
ausweises seien im Motorfahrzeuggesetz nicht abschlies-
send geregelt. Die Kantone seien daher zuständig, zusätz-
liche Vorschriften aufzustellen. Wenn sie die Publikation 
212 
Staatsrecht. 
der formell rechtskräftigen Entzugsverfügungen anord-
neten, so stehe diese Massnahme weder zu Art. 13 und 15 
noch zu einer andern Bestimmung des MFG in Widerspruch. 
D. -
Mit der beim Bundesgericht eingereichten staats-
reohtlichen Besohwerde beantragt A., den Besohluss des 
Regierungsrates vom 28. April 1949 aufzuheben und zu 
erkennen, dass die von der Polizeidirektion des Kantons 
Zürich am 3. Dezember 1948 getroffene Anordnung bezüg-
lioh Publikation des Entzuges des Führerausweises ver-
fassungswidrig und daher rüokgängig zu maohen sei. Er 
maoht geltend : 
a) Die allgemeine Anordnung der Polizeidirektion betref-
fend Publikation des Entzuges von Führerausweisen ver-
letze die Reohtsgleichheit ; sie schaffe Sonderrecht für die 
im Kanton Zürich niedergelassenen Automobilisten; denn 
der in andern Kantonen wohnhafte Fahrer werde von ihr 
nioht betroffen, wenn er auf dem Gebiet des Kantons 
Zürioh in angetrunkenem Zustand einen Unfall verursaohe. 
b) Die Veröffentliohung der Namen fehlbarer Auto-
mobilisten verfolge einzig und allein gen.eralpräventive 
Zwecke und sei daher eine Strafe. Art. 6 Abs. 2 EG zum 
StGB sehe für das dem Kanton vorbehaltene Recht aus-
drücklich vor, dass die öffentliohe Bekanntmachung eines 
Urteils nur auf Grund einer kantonalen Bestimmung zu-
lässig sei. Dies gelte gemäss Art. 1 EG zum StGB auch für 
das Verwaltungsstrafrecht. Da der Regierungsrat durch 
keine Gesetzesvorschrift ermächtigt werde, die Namen 
fehlbarer Automobilisten z~ veröffentlichen, verstosseder 
angefochtene Entscheid gegen den Grundsatz keine Strafe 
ohne Gesetz und gegen Art. 4 BV. 
c) Der Regierungsrat anerkenne, dass sich die Lehre 
von der gesetzmässigen Verwaltung auf Gebote und Ver-
bote beziehe, die den Bürger in seiner Freiheit beschränken. 
Die Publikation des Entzuges des Führerausweises bedeute 
aber einen erheblichen Eingriff in die Freiheit des Betrof-
fenen und bedürfe daher einer gesetzlichen Grundlage. Die 
Anordnung der Veröffentlichung durch eine interne Dienst-
Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N° 34. 
213 
anweisung sei willkürlich. Der Regierungsrat könne sich 
nicht auf eine bewährte Übung berufen. Die des Landes 
Verwiesenen und Ausgebürgerten seien des Schutzes durch 
die Verfassung nioht würdig und die Veröffentlichung 
anderer fremdenpolizeilicher Massnahmen sowie der Ver-
sammlungs- und Redeverbot erfolge nioht im Amtsblatt. 
d) Wenn jemand durch die Publikation des Entzuges 
des Führerausweises in seiner sozialen und geschäftlichen 
Stellung in einem Ausmass geschädigt werde, das in keinem 
Verhältnis zur begangenen Übertretung stehe, wie das hier 
der Fall sei, so verstosse die Veröffentlichung auch gegen 
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Verwaltungs-
akte. StGB und MFG böten genügend taugliche Mittel, um 
der Ausbreitung der Verkehrsunfälle entgegenzutreten. Es 
gehe nicht an, zu neuen ungesetzlichen,Mitteln zu greifen. 
e) Die Anordnung des Regierungsrates verletze schliess-
lich auch den Grundsatz der Gewaltentrennung (Art. 28 
und 37 KV) ; denn der Regierungsrat sei lediglich vollzie-
hende Behörde und könne keine Rechtsverordnungen 
erlassen. 
E. -
In einem zur Ergänzung der Beschwerde einge-
reichten Rechtsgutachten, das Prof. Hans HUBER den 
Sektionen Zürich des Automobilklub und des Touringklub 
erstattet hatte, wird ausgeführt: Die Veröffentlichung des 
Entzuges des Führerausweises habe Strafcharakter und 
müsse daher nach dem Grundsatz nulla poena sine lege 
in einem Gesetze vorgesehen sein. Aber' auch wenn man 
sie als Verwaltungsmassnahme auffassen wollte, wäre sie 
nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung 
ohne gesetzliche Grundlage unzulässig; denn die Herab-
setzung des Bürgers im Ansehen seiner Mitbürger, die 
öffentliche Verkündigung eines von ihm begangenen 
schweren Fehlers, sei ein Eingriff in seine Freiheit, die nur 
auf Grund einer allgemeinverbindlichen Vorschrift ge-
schehen könne; 
F. -
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt 
die Abweisung der Beschwerde. 
Staatsrecht. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 
1. -
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird nicht 
nur verlangt, dass der Entscheid des Regierungsrates vom 
28. April 1949 aufgehoben werde, sondern auch, dass der 
Regierungsrat verpflichtet werde, die in seinem Einver-
ständnis von der Polizeidirektion am 3. Dezember 1948 
allgemefu. getroffene Anordnung über die Veröffentlichung 
des Entzuges von Führerausweisen rückgängig zu machen. 
Doch auf diesen zweiten Teil des Antrages ist nicht einzu-
treten. Die Anordnung vom 3. Dezember 1948 kann nicht 
Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde sein da 
sie weder ein Erlass, noch eine Verfügung im Sinne' von 
Art. 88 OG, sondern eine blosse Dienstanweisung ist. Sie 
legt nämlich· weder in genereller Weise noch speziell dem 
Beschwerdeführer die·Verpflichtung zu einem bestimmten 
Verhalten, Tun, Unterlassen oder Dulden auf, sondern 
stellt lediglich für die Polizeidirektion und die ihr unter-
stellten Beamten gewisse Grundsätze für ihr künftiges Ver-
halten auf. Eine Bindung wird hÖQhstens für die Polizei-
direktion und die ihr unterstellten Beamten begründet, 
nicht aber auch für die Bürger, denen der Führerausweis 
entzogen worden ist. Die Rechtssphäre dieser Bürger wäre 
nur dann berührt, wenn der Beschluss der Polizeidirektion 
vom 3. Dezember 1948 keine blosse Weisung, sondern eine 
gesetzesergänzende oder -vertretende Rechtsverordnung 
sein wollte (Urteile des Bundesgerichts vom 23. Juni 1934 
i. S. Busar S. I) f. und vom 20. November 1936 i. S. Grüter 
S. 10 f., abweichend BGE 53 I 296). Dies trifft aber nicht 
zu, was sich auch daraus ergibt, dass die nach zürcheri-
schem Recht für die Verbindlichkeit einer Rechtsverord-
nung erforderliche Veröffentlichung im zürcherischen Amts-
blatt nicht erfolgt ist (vergl. BGE 49 I 226 ; RÜEGG, Die 
Verordnung nach zürch. Staatsrecht, S. 136). 
2. -
Der Beschwerdeführer ist belgicher Staatsbürger. 
Trotzdem ist er zur vorliegenden staatsrechtlichen Be-
schwerde legitimiert. Als einem in der Schweiz niederge-
Reohtsgleichheit (Rechtaverweigerung). N° 34. 
215 
lassenen Angehörigen eines Staates, mit dem die Schweiz 
einen Niederlassungsvertrag abgeschlossen hat, stehen ihm 
alle verfassungsmässigen Rechte -
mit Ausnahme der 
politischen -
zu (BGE 40 I 15 Erw. 3, 52 I 268 Erw. 1, 
vgl. auch 74 I 99, 360; BERNHEIMER, Der&griff und die 
Subjekte der verfassungsmässigen Rechte, S. 140 ff.). 
3. -
(Prozessuales.) 
4. -
Sowohl in der Beschwerdeschrift. wie auch im 
Gutachten von Prof. Hans Huber wird geltend gemacht, 
dass der Entscheid des Regierungsrates vom 28. April 1949 
gegen den Grundsatz nulla poena sine lege verstosse. Dieser 
ist den Bürgern nach der Rechtsprechung des Bundes-
gerichts in Art. 4 BV gewährleistet (BGE 31 I 11 f. ; 
43 I 272 ; 73 I 291 ; v. CLERIC, Der Grundsatz nulla poena 
sine lege, SJZ 9, 329 ff.) und für das eidgenössische Straf-
recht auch in Art. 1 StGB aufgestellt (BGE 73 IV 138), der 
gemäss Art. 2 des zürcherischen EG zum StGB auch für 
das kantQnale Strafrecht gilt. 
Die. Beurteilung der Rüge, dass der Grundsatz keine 
Strafe ohne Gesetz verletzt sei, f"ällt in die Zuständigkeit 
des Staatsgerichtshofes, auch dann, wenn angenommen 
wird, es handle sich um eine Frage des eidgenössischen 
Strafrechts. Zwar könnte in diesem Falle nur noch eine 
Verletzung von Art. 1 StGB geltend gemacht werden; 
denn wenn der Bund ein 'in der Bundesverfassung garan-
tiertes Freiheitsrecht durch eidgenössisches Privat- oder 
Strafrecht umschreibt, kann eine direkte Berufung auf die 
Verfassungsvorschrift nicht mehr in Frage kommen (BGE 
43 I 41 H.; 70 IV 25; Urteil des Bundesgerichts vom 
22. Juni 1944 i. S. Kunz S. 2 f.). Die staatsrechtliche Be-
schwerde als subsidiäres Rechtsmittel (Art. 84 Abs. 2 OG) 
wäre daher nurmehr möglich, :wenn die strafrechtliche 
Nichtigkeitsbeschwerde an den Kassationshof des Bundes-
gerichts aus irgendeinem Grunde ausser Betracht fiele. Dies 
wäre jedoch hier der Fall. Der Kassationshof hat auf An-
frage hi.Ii erklärt, es liege kein Straferkenntnis im Sinne 
des Art. 269 BStP vor ;es sei darauf abzustellen, . was der 
216 
Staatsrecht. 
angefochtene Entscheid sein wolle, nicht darauf, was er 
tatsächlich sei; die Verfügung des Regierungsrates vom 
28. April 1949 wolle aber kein Straf erkenntnis sein, son-
dern eine Polizei- oder Verwaltungsmassnahme. Für den 
Staatsgerichtshof besteht keine Veranlassung, sich dieser 
Ansicht des Kassationshofes, in dessen Aufgabenkreis die 
Auslegung des Art. 268 BStP in erster Linie fällt, nicht 
anzuschliessen ; sein Entscheid wird dadurch in keiner 
Weise präjudiziert. 
5. -
Nach dem Grundsatz nUlla poena sine lege bedarf 
die Veröffentlichung des Entzuges des Führerausweises, 
wenn sie Straf charakter hat, einer gesetzlichen Grundlage. 
Da diese im Kanton Zürich unbestrittenermassen fehlt, 
fragt es sich, ob der angefochtene Entscheid eine Strafe im 
Sinne des Grundsatzes sei. Ist dies der Fall, so muss die 
Verfügung des Regierungsrates vom 28. April 1949 als 
verfassungswidrig aufgehoben werden. Das trifft aber zu. 
Der Entzug des Führerausweises ist eine Polizei-oder 
Verwaltungsmassnahme; denn sein Hauptzweck ist· die 
dauernde oder vorübergehende Beseitigung einer Verkehrs-
gefahr. Durch den angefochtenen Entscheid wird somit 
die Veröffentlichung einer Verwaltungsmassnahme ange-
ordnet. Die Veröffentlichung erfolgt nicht in allen Fällen, 
sondern nur, wenn die Führerbewilligung dem Betroffenen 
wegen einer erheblichen Verletzung der Verkehrsvorschrif-
ten entzogen wird. Der Regierungsrat macht weder gel-
tend, dass mit der Veröffentlichung das Publikum vor dem 
betreffenden Autofahrer gewarnt werden wolle, noch dass 
es zur Überwachung jener Person herangezogen werden 
solle, um auf diese Weise die Übertretung des Fahrverbotes 
möglichst auszuschliessen. 
Solche 
verkehrspolizeiliche 
Gründe können denn auch zur Rechtfertigung der Publi-
kation nicht ernsthaft angeführt werden. Als einzigen 
Grund für die Verfügung nennt der Regierungsrat die ge-
neralpräventive Wirkung: die Veröffentlichung soll ab-
schreckend wirken, d. h. andere Automobilisten von der 
Übertretung der Verkehrsvorschriften abhalten. Hiezu 
Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung) •. N° 34. 
217 
kommt aber -
wenigstens in der Regel -
auch der Bes-
serungszweck; denn die Veröffentlichung so11 wenigstens 
dann, wenn der Entzug der Fahrbewilligung nicht dauernd 
erfolgt, auch den Betroffenen bestimmen, künftig die 
Verkehrsvorschr~en zu beachten. 
Nach allgemeiner Lehre ist die Strafe ein Übel, das der 
Staat über den Täter verhängt, weil er schuldhaft Unrecht 
begangen hat (HAFTER, Lehrbuch des schweiz. Strafrechts, 
2. AuH., S. 245; THoRMANN-voN OVERBECK, Das schwei-
zerische Strafgesetzbuch, Vorbemerkung zu Art. 35-62 
N. 2 ; LOGoz, Commentaire du Code penal suisse, remarques 
generales sur les art. 35 a. 62, N. 2 a; ALLFELD-MEYER, 
Lehrbuch des deutschen Strafrechts, 8. AuH., S. 4 ; RITTLER 
Lehrbuch des österreichischen Strafrechts, Bd. 1 S. 2; 
MAUERHOFER, Der Grundsatz nulla poena sine lege, S. 45). 
fu diesem Sinne ist die auf Grund der Weisung der Polizei-
direktion vom 3. Dezember 1948 angeordnete Veröffent-
lichung des Entzuges des Führerausweises eine Strafe; 
denn sie wird angeordnet, weil der Autofahrer schuldhaft 
Unrecht begangen hat, und ist für diesen ein Übel, ein Ein-
griff in seine Ehre. Der Umstand, dass die Ehrenminderung, 
das « An-den-Pranger-stellen » nicht in erster Linie auf den-
jenigen, dessen Name veröffentlicht wird, einwirken soll, 
sondern vor allem als Warnung und Abschreckung für die 
Gesamtheit der Autofahrer gedacht ist, nimmt der Mass-
nahme den Straf charakter nicht, denn auch die General-
prävention ist ein Straf zweck. Da die Strafe Vergeltung 
für eine schuldhafte Verletzung der Rechtsordnung ist, 
so kann ihr Zweck nur sein: die Bedeutung dieser Ver-
letzung, also den Widerspruch, in den die Tat zu der 
Rechtsordnung getreten ist, sowohl dem Täter wie auch 
den übrigen Rechtsgenossen eindringlich zum Bewusstsein 
zu bringen, diesen wie jenen zu zeigen, dass ein solcher 
Widerspruch nicht fortbestehen kann, sondern durch 
Beugung des Einzelwillens unter den Rechtswillen seine 
Tilgung findet (ALLFELD-MEYER, 1. c., S. 10 f. ; HAFTER, 
1. C., S. 251 f.). Die aus generalpräventiven Gründen ange-
218 
Staatsrecht. 
ordnete Veröffentlichung der Namen fehlbarer Automo~ 
bilisten ist daher eine Strafe, wenn auf den Strafbegriff der 
Wissenschaft abgestellt wird. Die angefochtene Veröffent-
lichung ist aus den nämlichen Erwägungen zweifellos auch 
eine Strafe im Sinne des in Art. 4 BV gewährleisteten 
Grundsatzes nulla poena sine lege. Fraglicher ist, ob ihr 
auch der Charakter einer Strafe gemäss Art. 1 StGB zu-
kommt, doch trifft auch dies zu. 
Das eidgenössische Strafgesetzbuch unterscheidet aller-
dings zwischen Strafen, 'sichernden und « andern Mass-
nahmen » und führt die Urteilsveröffentlichung unter diesen 
auf (Art. 61 StGB). Doch bezieht sich Art. 1 StGB nicht 
bloss auf die Strafen im engern Sinne, sondern auch auf 
strafrechtliche Massnahmen (HAFTER, I. C., S. ll). Wieso 
Art. 1 nur auf « sichernde und vorsorgliche Massnahmen » 
AnwendUng finden soll, wie die Kommentatoren THOR-
MANN-VON ÜVERBECK (l. C., N. II zu Art. 1) und LOGOZ 
(I. C., N. 5 zu Art. 1) annehmen, ist nicht einzusehen. 
Fragen kann sich lediglich, ob nicht, wie diese Autoren 
ausführen, . eine Einschränkung in dem Sinne zu machen 
sei, dass Art. 1 StGB nur auf solche Massnahmen als an-
wendbar betrachtet wird, die mit dem Strafrecht enger 
zusammenhängen. Diese Frage kann aber offen bleiben; 
denn die Veröffentlichung eines Urteils oder einer an das-
selbe anschllessenden VerWaltungsmassnahme steht, wenn 
sie aus generalpräventiven Gründen erfolgt, mit dem Straf-
recht in engstem Zusammenhang, ja ist nur der Form nach 
Massnahme, inhaltlich aber Nebenstrafe. Die in Art. 61 
StGB vorgesehene Urteilspublikation dient verschiedenen 
Zwecken und hat daher keinen einheitlichen Charakter. 
Sie kann blosse Massnahme wie auch Strafe sein (lIAFTER, 
1. C., S. 423). Massnahmencharakter hat die Veröffentli-
chung eines freisprechenden Urteils, die Veröffentlichung 
im Interesse des Verletzten oder Antragsberechtigten 
(BGE 21, 847) und die Veröffentlichung im öffentlichen 
Interesse zum Schutze des Publikums vor dem Täter 
(BGE 23 I 98 f.). Der Strafcharakter überwiegt aber jeden-
Reohtsgleichheit (Reohtsverweigerung). N0 34. . 
lU9 
falls dann, wenn die Veröffentlichung ausschliesslich oder 
in erster Linie aus Gründen der Generalprävention ange-
ordnet wird, was nach Lehre und Praxis zulässig ist, nach 
der Rechtsprechung des Kassationshofes dann, wenn 
besondere in der Eigenart des Vergehens liegende triftige 
Gründe vorliegen, welche die Veröffentlichung zu jenem 
Zwecke als im allgemeinen Interesse angezeigt erscheinen 
lassen (HAFTER, 1. c., S. 424; THORMANN-VON ÜVERBECK, 
1. c., N. 3 zu Art. 61 ; LOGoz, 1. c., N. 3 zu Art. 61 ; Urteil 
des Kassationshofes vom 14. ·November 1947 i. S. Fries, 
S. 3). In den Materialien wird denn auch wiederholt auf die 
Doppelnatur der Urteilspublikation hingewiesen (vergl. 
z. B. Protokoll der 2. Expertenkommission Bd. 3 S. 387 ; 
Botschaft zum eidg. Strafgesetzbuch, BBl. 1918 IV 24; 
Sten.Bull., Nationalrat 1928 S. 963; Ständerat 1931 S. 330; 
SCHENKEL, Entwicklung und Ausgestaltung der Urteils-
publikation im Strafrecht, S. 46 ff.). Trotz der Doppelnatur, 
die der Urteilspublikation anhaftet, ja ihr sogar, wenn sie 
aus verschiedenen Gründen erfolgt, selbst im Einzelfall 
anhaften kann, musste sie im System des Strafgesetzbuches 
an einer bestimmten Stelle eingereiht werden. Da lag es 
nahe, sie den « andern Massnahmen» beizufügen; denn 
nicht nur ist dieser Ausdruck unbestimmt, sondern es 
wird damit zum Ausdruck gebracht, dass die Urteilspubli-
kation vor allem als Massnahme und nicht als Nebenstrafe 
angewendet werden soll. Doch dies kann nun nicht zur 
Folge haben, dass der in Art. 1 StGB aufgestellte Grund-
satz nulla poena sine lege auf die Urteilspublikation selbst 
dann nicht Anwendung findet, wenn sie ausschliesslich oder 
doch in erster Linie Strafcharakter hat. Würde man diese 
Folgerung ziehen, so würde durch Art. 1 StGB der Schutz 
eingeschränkt, den der Bürger bis dahin auf Grund des 
in vielen kantonalen Verfassungen aufgestellten und im 
übrigen durch die bundesgerichtliche Praxis aus Art. 4 BV 
abgeleiteten Grundsatzes nulla poena sine lege genoss. Eine 
solche Einschränkung kann aber der eidgenössischen 
Strafrechtsgesetzgeber nicht gewollt haben. Ist aber die 
220 
Staatsrecht. 
aus generalpräventiven Gründen angeordnete Publika-
tion eines Strafurteils Strafe im Sinne von Art. I StGB, so 
kann auch die von einer Verwaltungsbehörde angeordnete 
Veröffentlichung der Namen fehlbarer Automobilisten, 
wenn sie ausschliesslich oder in erster Linie aus general-
präventiven Gründen erfolgt, keinen andem Charakter 
haben. Der Umstand, dass gegen den fehlbaren Automo-
bilisten auch eine Verwaltungsmassnahme, der Führeraus-
weisentzug, zulässig ist, kann keinen genügenden Grund 
dafür bilden, dass für die Veröffentlichung der Namen 
fehlbarer Automobilisten andere Grundsätze gelten, als 
für die Veröffentlichung der Namen der übrigen Rechts-
brecher. 
6. -
Da die angefochtene Verfügung schon aufgehoben 
werden muss, weil sie gegen den Grundsatz keine Strafe 
ohne Gesetz verstösst, so erübrigt es sich, auf die weitem 
Rügen des Beschwerdeführers einzutreten. Insbesondere 
kann dahingestellt bleiben, ob die Verfügung, wenn ihr 
der Charakter einer Strafe im Sinne des Grundsatzes nulla 
poena sine lege abginge, gleichwohl verfassungswidrig wäre, 
weil sie nach dem Prinzip der gesetzmässigen Verwaltung 
als Eingriff in die Freiheit der gesetzlichen Grundlage 
bedürfte (vergl. z. B. FLEINER, Institutionen des deut-
schen Verwaltungsrechts, 8. Auflage, S. 131; WALINE, 
Manuel 6Iementaire de droit administratif, 4e 6d., p. 366 ff. ; 
SPOENDLIN, Die verfassungsmässige Garantie der persön-
lichen Freiheit, S. 16 ff., 52 ff. ; BGE 33 I 390; 60 I 121, 
271 ; 67 I 27, 76; 74 I 142). 
Das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszu-
sprechen, ob die Kantone zuständig seien, auf dem Wege 
der Gesetzgebung in bestimmten Fällen die Veröffentli-
chung des Entzuges der Führerbewilligung vorzuschreiben 
oder ob diese Befugnis dem Bunde vorbehalten sei. Ebenso-
wenig hat es zur Frage Stellung zu nehmen, ob der Erlass 
einer entsprechenden Gesetzesvorschrift angezeigt sei. 
Mit dem vorliegenden Entscheide wird lediglich festgestellt, 
dass die Verwaltungsbehörde die Namen der Personen, 
Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N0 34. 
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denen wegen eines Verkehrsdeliktes der Führerausweis 
entzogen worden ist, nicht veröffentlichen darf, solange 
hiefür keine gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Die zür-
cherischen Behörden haben daher vorderhand mit den 
schon heute in der Gesetzgebung vorgesehenen Mitteln 
gegen die erschreckende Zahl der Verkehrsunfälle anzu ~ 
kämpfen, z. B. durch eine strenge Handhabung der Vor-
schriften über den Entzug des Führerausweises, durch 
Zurückhaltung in der Gewährung des bedingten Strafer-
lasses usw. Auch die Urteilspublikation ist zulässig, wenn 
die Voraussetzungen des Art. 61 StGB vorliegen. Nach der 
Rechtsprechung des Kassationshofes kann der Richter 
auf Grund dieser Bestimmung eine Veröffentlichung des 
Urteils auch aus Gründen der Generalprävention anordnen, 
sofern sich diese Massna,hme nach der Eigenart des Ver-
gehens oder aus andem Gründen rechtfertigt (Urteil des 
Kassationshofes vom 14. November 1947 i. S. Fries, S. 3). 
Ob und wann dies bei den Verkehrsdelikten zutrifft wird 
letztinstanzlich durch den Kassationshof des Bundesge-
richts zu entscheiden sein. 
Demnach erkennt das Bundesgericht: 
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass 
der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich 
vom 28. April 1949 aufgehoben wird. Im übrigen wird 
nicht auf die Beschwerde eingetreten.