bge · 39_I_549 · 1913-10-30 · de
BGE 39 I 549
Öffentliches Recht


101. Arteil vom 30. Oktober 1913 in Sachen
Widmer gegen Zürich.
Verbot der Aufstellung von Reklametafeln an einem bestimmten Punkte
wegen Verunstaltung des Landschaftsbildes gestützt auf in Anwen¬
dung von Art.702 ZGB erlassene kantonale Gesetzesvorschriften. An¬
fechtung des Verbotes wegen Verletzung der Gewerbefreiheit. Umfang
der Ueberprüfungsbefugnis des BG.
Das Bundesgericht hat,
sich ergeben:
A. — Das zürcherische Einführungsgesetz (EG) zum ZGB
bestimmt in § 182
„Der Regierungsrat ist berechtigt, auf dem Verordnungswege
zum Schutz und zur Erhaltung von Altertümern, Naturdenkmälern
und seltenen Pflanzen, zur Sicherung der Landschaften, Ortschafts¬
bilder und Aussichtspunkte vor Verunstaltung und zum Schutze
von Heilquellen die nötigen Verfügungen zu treffen und Strafbe¬
stimmungen aufzustellen.
Soweit der Regierungsrat erklärt, von dieser Berechtigung nicht
Gebrauch machen zu wollen, steht sie den Gemeinden zu.
Staat und Gemeinden sind berechtigt, derartige Altertümer,
Naturdenkmäler, Landschaften, Ortschaftsbilder und Aussichtspunkte
auf dem Wege der Zwangsenteignung, insbesondere auch durch Er¬
richtung einer öffentlichen Dienstbarkeit zu schützen und zugänglich
zu machen. Der Regierungsrat kann in einzelnen Fällen im Ein¬

verständnis mit der Gemeinde das Recht der Zwangsenteignung
an gemeinnützige Vereine und Stiftungen verleihen."
Am 9. Mai 1912 hat darauf der Regierungsrat eine „Verord¬
nung betreffend den Natur= und Heimatschutz“ erlassen, aus der
nachstehende Bestimmungen hervorzuheben sind:
„§. 1 In der freien Natur befindliche Gegenstände, denen für
sich allein oder in ihrem Zusammenhang ein wissenschaftliches In¬
teresse oder ein bedeutender Schönheitswert zukommt, genießen
den in § 182 des EG zum ZGB vorgesehenen Schutz.
Der Schutz erstreckt sich insbesondere:
a) auf Naturdenkmäler, wie erratische Blöcke, Felsgruppen, alte
und seltene Bäume und dgl.,
b) auf prähistorische Stätten,
c) auf Heilquellen,
d) auf Aussichtspunkte und Landschaftsbilder.“
§ 2. Es ist untersagt, die in § 1 genannten Objekte ohne Be¬
willigung der zuständigen Behörden zu beseitigen, zu verunstalten,
in ihrer Wirkung zu beeinträchtigen oder sie der Allgemeinheit zu
entziehen.
Demgemäß sind insbesondere die Ausführung von Hoch= und
Tiefbauten, die Anbringung oder der Fortbestand von Reklame¬
tafeln, Aufschriften, Schaukästen, Lichtreklamen und dergleichen
dann zu untersagen, wenn dadurch die in § 1 genannten Objekte
in ihrem Bestand bedroht, verunstaltet, in ihrer Erscheinung beein¬
trächtigt oder der Allgemeinheit entzogen würden.
„§ 4. Der Regierungsrat ernennt eine Kommission von Sach¬
verständigen (Heimatschutzkommission), die auf Verlangen einer
Gemeinde= oder Staatsbehörde Gutachten über die Frage der Schutz¬
bedürftigkeit einzelner Objekte erteilt. Diese Kommission ist der
Direktion der öffentlichen Bauten unterstellt.
§ 10. Ist der durch die Anwendung dieser Verordnung ver¬
ursachte Eingriff in das Eigentum mit unverhältnismäßigen Kosten
verbunden, die durch keine andere Anordnung vermieden werden
können, so ist von der Anwendung der Verordnung abzusehen. Da¬
gegen steht in solchen Fällen den zuständigen Behörden der Weg
der Zwangsenteignung gemäß § 182 Abs. 3 EG offen.“
B. — In Anwendung dieser Vorschriften forderte die kantonale
Baudirektion durch Verfügung vom 8. Mai 1913 den Hermann
Widmer, Reklameinstitut in Zürich I auf, die auf seinem Grund¬
stück gegenüber der Station Sihlbrugg angebrachten Reklame¬
tafeln bis spätestens am 1. Mai 1915 zu entfernen. Die Ver¬
fügung stützt sich auf ein Gutachten der Heimatschutzkommission
vom 10. Dezember 1912, in dem ausgeführt wird, daß die frag¬
lichen Tafeln die idyllische Tallandschaft bei der Station Sihlbrugg
in überaus häßlicher Weise verunstalteten und in weiten Kreisen,
insbesondere bei den Reisenden, die zwischen den beiden Albistun¬
nels die Fenster zu öffnen pflegten, um etwas frische Luft zu
schöpfen, großen Arger erregt hätten.
Widmer rekurrierte hiegegen an den Regierungsrat, indem er
geltend machte: die Reklametafeln hätten schon vor dem Inkraft¬
treten des neuen Rechtes bestanden, so daß die Bestimmungen des
§ 182 EG und der Heimatschutzverordnung darauf nicht anwend¬
bar seien. Im übrigen werde bestritten, daß der Gegend bei der
Station bei Sihlbrugg ein „bedeutender Schönheitswert“ zukomme,
und Anordnung einer unparteiischen Expertise verlangt. Eventuell
sei der Kanton verpflichtet, „die Liegenschaft samt den bestehenden
vertraglichen Verpflichtungen zu übernehmen“, da die Durchführung
des Verbotes infolge der Unmöglichkeit, einen andern geeigneten
Standort für die Reklamen zu finden, und der daraus resultieren¬
den Pflicht, die Mieter der Reklamefelder, deren Verträge noch auf
längere Zeit liefen, für die Vertragsaufhebung schadlos zu halten,
für ihn, den Rekurrenten mit bedeutendem Schaden verbunden wäre.
Der Regierungsrat wies jedoch am 10. Juli 1913 den Rekurs
mit der Begründung ab: nach § 17 Schlußtitel zum ZGB be¬
stimme sich der Inhalt des Eigentums mit dem Inkrafttreten des
ZGB nach neuem Recht. Da die Vorschriften der Art. 702 ZGB,
§ 182 EG hiezu und somit auch der Heimatschutzverordnung sich
als öffentlich=rechtliche Beschränkungen des Grundeigentums dar¬
stellten, fänden sie somit auch auf vor ihrem Erlasse begründete
Verhältnisse Anwendung. Zur Anordnung einer Expertise über
den Schönheitswert der Landschaft bestehe kein Anlaß, nachdem sich
die vom Regierungsrat gewählte Sachverständigenkommission, die
Heimatschutzkommission darüber bereits in bejahendem Sinne aus¬
gesprochen habe. Übrigens ergebe sich schon aus den bei den Akten

liegenden Photographien und sei dem Regierungsrat auch aus
eigener Anschauung bekannt, daß die fragliche Partie des Sihltals
eine besonders schöne Gegend sei, die durch die beanstandeten Rek¬
lamen in auffallender Weise verunstaltet werde. Die Voraus¬
setzungen, unter denen der Grundeigentümer die Zwangsenteignung
verlangen könne, seien in Ausführung des § 182 EG durch § 10
der Heimatschutzverordnung umschrieben worden. Sie träfen hier
nicht zu. Der Rekurrent spreche allerdings allgemein von Ent¬
schädigungen an die Mieter der Reklamefelder, „die sich auf einen
ganz erheblichen, eventuell unerschwinglichen Betrag belaufen
könnten" und von einem Schaden, „der ganz bedeutend sein dürfte“
Er sei aber außer Stande, eine Aufstellung über die Höhe der zu
bezahlenden Beträge zu geben oder überhaupt Angaben zu machen,
die eine Berechnung der eventuellen Schadensersatzsummen ermög¬
lichten. Daraus dürfe geschlossen werden, daß auch er selbst eine
wesentliche finanzielle Einbuße nicht für wahrscheinlich halte. Jeden¬
falls fehle der Nachweis dafür, daß sich der Schaden durch „keine
anderen Anordnungen“ im Sinne von § 10 der Verordnung
„vermeiden lasse“. Zuzugeben sei, daß die Erstellung der Tafeln in
ähnlicher Weise auf dem Gebiete des Kantons Zürich kaum zugelassen
würde. Der Rekurrent sei aber bei Stellung des Ersatzes vertrag¬
lich keineswegs an den Kanton Zürich gebunden; ebensowenig sei
er verpflichtet, die Reklamen in der offenen Landschaft oder auch
nur im Freien aufzustellen. Die subjektive oder gar objektive Un¬
möglichkeit der Vertragserfüllung sei daher keineswegs vorhanden.
Sollten sich aber keine Ersatzstandorte finden, so käme die Kündi¬
gung der Mietverträge in Frage. Der Einwand des Rekurrenten,
daß auch diese nicht möglich sei, halte nicht Stich. Aus den der
Baudirektion vorgelegten 19 Verträgen und den eigenen Angaben
des Rekurrenten gehe hervor, daß 12 Verträge ohne Vereinbarung
einer bestimmten Zeitdauer abgeschlossen worden seien. Weitere vier
seien im März/April 1912 auf drei Jahre eingegangen worden,
könnten somit ordnungsgemäß gekündigt werden. Dasselbe treffe
für zwei Verträge von 1910 und August 1911 zu, die auf drei
Jahre lauteten; die Verfügung der Baudirektion sei dem Rekur¬
renten so früh zugestellt worden, daß er auch im ersten Falle recht¬
zeitig seine Anordnungen habe treffen können. Nur ein Vertrag,
der am 29. Juli 1911 auf fünf Jahre geschlossen worden
werde vorzeitig gekündigt werden müssen; sollte es nicht möglich
sein, für diese Reklame einen andern Standort zu finden und der
Mieter Schadenersatz verlangen, so könne es sich hiebei nur um
eine geringe Summe handeln, da der jährliche Mietzins nur
300 Fr. betrage. Der Rekurrent sei somit in der Lage, seine zivil¬
rechtlichen Verpflichtungen mit einer einzigen Ausnahme auf ver¬
trags= und gesetzgemäße Weise innert der angesetzten Frist zu lösen.
Sofern er überhaupt Schadenersatz leisten müsse, könne dies nur in
einem ganz unwesentlichen Umfang der Fall sein, der keine Veran¬
lassung gebe, die Anwendung der Heimatschutz=Verordnung zu
suspendieren.
C. Durch Eingabe vom 14. September 1913 hat darauf Wid¬
mer den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen mit
dem Antrage, der Entscheid des Regierungsrates vom 10. Juli
1913 und die dadurch bestätigte Verfügung der Baudirektion vom
8. Mai gl. J. seien als im Widerspruch zu Art. 31 BV stehend
aufzuheben. Es wird ausgeführt: §§ 1 und 2 der Heimatschutz¬
verordnung träfen auf den vorliegenden Fall nicht zu. Die Gegend
bei der Station Sihlbrugg sei eine der unschönsten und wenigst
interessanten des ganzen Sihltales. Das streitige Grundstück selbst
habe früher eine steile, kahle und unansehnliche Fläche gebildet und
sei, weit entfernt verunstaltet worden zu sein, durch die vom
Rekurrenten vorgenommene Bepflanzung und die Aufstellung künst¬
lerisch ausgeführter Reklametafeln in seinem Aussehen gehoben
worden. Dem Urteil der Heimatschutzkommission könne keine aus¬
schlaggebende Bedeutung zukommen, da sie als Organ der Regie¬
rung bezw. der Baudirektion in der Sache Partei und nicht unbefangen
sei. Der Rekurrent müsse daher den Antrag auf Anordnung einer
Expertise durch unbeteiligte Dritte wiederholen. Eventuell berufe er
sich erneut auf § 10 der Heimatschutzverordnung und behaupte, daß
die Durchführung des Verbotes für ihn unverhältnismäßigen und
nicht abzuwendenden Schaden nach sich ziehe. Die Gründe, aus
welchen der Regierungsrat das Vorliegen dieser Voraussetzungen
verneint habe, hielten nicht Stich. Unrichtig sei vor allem die Be¬
hauptung, daß die Reklamen nicht im Kanton Zürich und in
offener Landschaft oder auch nur im Freien aufgestellt zu werden

brauchten. Die selbstverständliche Voraussetzung der Kontrahenten
beim Vertragsabschluß sei gewesen, daß dieselben an jedermann zu¬
gänglichen und stark frequentierten Orten plaziert würden. Die
Unterbringung in geschlossenen Räumen sei abgesehen von der ge¬
ringeren Wirkung schon wegen der Größe der Tafeln ausgeschlossen.
Und zwar sei die Meinung der Besteller zweifellos dahin gegangen,
daß die Aufstellung im Kanton Zürich erfolge: sonst hätten sie
sich nicht an den Rekurrenten, sondern an ein ähnliches Geschäft
in einem andern Kanton gewendet. Werde dem Rekurrenten die
Anbringung im Kanton Zürich verweigert, so komme dies somit
einer Verunmöglichung der Vertragserfüllung gleich. Der Schaden,
der ihm daraus erwachse, bestehe nicht nur in den Entschädigungen,
die er den Firmen, deren Verträge nicht auf den vorgesehenen
Termin gekündigt werden könnten, zahlen müsse, sondern vor allem
auch im Entgange der beträchtlichen Einnahmen, die er bisher aus
der Vermietung der Felder gezogen habe und die sich an Hand der
Verträge genau berechnen ließen. Endlich sei auch nicht zu über¬
sehen, daß das Grundstück, weil weder für landschaftliche noch für
Bauzwecke geeignet, infolgedessen für ihn unverkäuflich und wert¬
los werde, ganz abgesehen von der Plakatwand, deren Erstellung
ihn allein auf 3000 Fr. zu stehen gekommen sei. Die angefochtene
Verfügung entbehre somit der gesetzlichen Grundlage und bedeute
eine unzulässige Einschränkung des verfassungsmäßig gewährleisteten
Rechtes auf freie Gewerbeausübung. Sollte dem Antrage auf
Aufhebung derselben keine Folge gegeben werden, so sei zum min¬
desten festzustellen, daß der Rekurrent berechtigt sei, vom Kanton
die Übernahme seines Grundstückes und der vertraglichen Verpflich¬
tungen gegenüber den Bestellern der Reklamen im Wege der
Zwangsenteignung zu verlangen.
D. — Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat auf Ab¬
weisung des Rekurses angetragen;
in Erwägung:
1. — Gemäß Art. 702 ZGB „bleibt es den Kantonen vor¬
behalten, Beschränkungen des Grundeigentums zum allgemeinen
Wohl aufzustellen, wie namentlich betreffend die
Erhaltung von Altertümern und Naturdenkmälern, die Sicherung
der Landschaften und Aussichtspunkte vor Verunstaltung und den
Schutz von Heilquellen“. Die Vorschriften des § 182 des zürche¬
rischen EG zum ZGB und der §§ 1 und 2 der dazugehörigen
Verordnung beruhen demnach auf einer den Kantonen durch die
Bundesgesetzgebung eingeräumten Ermächtigung: da sie sich,
soweit hier in Betracht kommend, ohne Frage innert dem Rahmen
dieser Ermächtigung halten, sind sie daher vom Bundesgericht als
gültig hinzunehmen, selbst wenn sich daraus eine Einschränkung
verfassungsmäßiger Individualrechte ergibt (Art. 113 Abs. 3 BV
und 175 Abs. 3 OG). Können sie als solche somit nicht unter
Berufung auf Art. 31 BV angefochten werden, so muß dasselbe
aber folgerichtig auch für die gestützt auf sie im einzelnen Fall
getroffenen Verfügungen gelten. Voraussetzung ist dabei allerdings,
daß die Verfügung sich nicht bloß zum Scheine auf sie stützt,
d. h. daß die Auslegung und Anwendung der Bestimmungen auf
den konkreten Fall nicht etwa auf Willkür beruht. Träfe das
letztere zu, so wäre die Verfügung nicht nur aus dem Gesichts¬
punkte der Rechtsverweigerung, sondern, sofern dadurch der Betrof¬
fene in der Ausübung seines Gewerbes beeinträchtigt wird, auch
wegen Verletzung der Gewerbefreiheit anfechtbar, da der Eingrif
in diese dann eines ihn rechtfertigenden Rechtsgrundes entbehren
würde. In dieser Beschränkung, aber auch nur in ihr, ist daher
das Bundesgericht zur Nachprüfung der Anwendung, welche die
kantonalen Instanzen im vorliegenden Falle den fraglichen Vor¬
schriften gegeben haben, befugt.
2. — Geht man hievon aus, so erweist sich der Rekurs ohne
weiteres als unbegründet. Klar ist dies in Bezug auf den Haupt¬
standpunkt des Rekurrenten, daß die §§ 1 und 2 der Heimatschutz¬
verordnung hier deshalb nicht anwendbar seien, weil die Gegend
bei der Station Sihlbrugg keinen „bedeutenden Schönheitswert“
im Sinne der ersterwähnten Bestimmung besitze. Ob einer Land¬
schaft diese Eigenschaft zukomme, ist in der Hauptsache nicht Rechts¬
sondern Tatfrage, da es sich dabei nicht um die Anwendung be¬
stimmter Rechtsbegriffe, sondern um die Abgabe eines ästhetischen
Urteils handelt. Das Bundesgericht hat sich daher an die Feststel¬
lungen der kantonalen Instanzen hierüber zu halten, sofern sich
dieselben nicht ohne weiteres an Hand der Akten als unhaltbar
oder offenbar unzulänglich erweisen. Dies ist aber hier nicht der
AS 39 1 — 1913

Fall. Schon die bei den Akten liegenden Photographien zeigen zur
Genüge, wie häßlich und ärgerlich die beanstandeten Reklamen in
jener Gegend wirken müssen und daß von einer willkürlichen An¬
wendung der §§ 1 und 2 der Verordnung nicht die Rede sein
kann. Bei dieser Sachlage braucht auf die weiteren Ausführungen
des Rekurrenten, welche die Anordnung einer neuen Expertise be¬
zwecken, nicht näher eingetreten zu werden. Immerhin mag bemerkt
werden, daß auch gegen die Bestimmung des § 4 der Verordnung,
wonach die Begutachtung der Frage der Schutzbedürftigkeit bestimmter
Objekte durch eine ständige amtliche Heimatschutzkommission erfolgen
soll, von Bundesrechts wegen nichts einzuwenden ist. Daß diese
Kommission vom Regierungsrat, also von derselben Behörde er¬
nannt wird, welche in letzter Instanz über die Anwendung der
Verordnung zu entscheiden hat, macht sie natürlich noch nicht zur
Partei und dafür, daß sie sich im vorliegenden Falle befangen ge¬
zeigt, sich also bei ihrem Befunde von anderen als sachlichen Be¬
weggründen habe leiten lassen, fehlt jeder Beweis.
Dasselbe trifft aber auch hinsichtlich der Berufung des Rekur¬
renten auf den § 10 der Verordnung, d. h. des Einwandes zu,
daß die Anwendung der Verordnung deshalb unzulässig sei, weil sie
für ihn unverhältnismäßigen und durch keine anderen Anordnungen
zu vermeidenden Schaden zur Folge habe. Auch nach dieser Rich¬
tung beruht der angefochtene Entscheid auf eingehenden, sorgfältigen
und durchaus sachlich gehaltenen Erwägungen, denen, auch wenn
man sie nicht durchwegs für vollständig zutreffend halten wollte,
keinesfalls der Vorwurf der Willkür gemacht werden kann, wie
denn der Rekurrent selbst diesen nicht erhebt. Beigefügt werden mag
erst in der Beschwerde an
lediglich, daß selbstverständlich der —
das Bundesgericht enthaltene — Hinweis auf die dem Rekurrenten
durch die Auflösung der Verträge entgehenden Einnahmen mit dem
Momente als gegenstandslos dahinfällt, wo man mit dem Regie¬
rungsrate annimmt, daß der Rekurrent, ohne seine vertraglichen
Verpflichtungen zu verletzen, die streitigen Reklametafeln auch ander¬
wärts aufstellen kann. Dafür aber, daß diese Annahme offenbar
unrichtig wäre, liegt nichts vor. Wenn der Rekurrent geltend macht,
daß die Anbringung auf alle Fälle im Kanton Zürich erfolgen
müsse, diese Möglichkeit ihm aber durch den angefochtenen Entscheid
entzogen werde, so hält auch diese Argumentation nicht Stich, da
der Regierungsrat nicht, wie der Rekurs behauptet, jede Aufstellung
der Reklamen im Kantonsgebiete schlechthin, sondern nur die Auf¬
stellung „in ähnlicher Weise", also an Stellen, wo dadurch das
Landschafts= oder Ortschaftsbild verunstaltet würde, als unzulässig
erklärt hat.
3. — Ob der Kanton den Rekurrenten für die Folgen des
streitigen Eingriffs schadlos zu halten habe, hat das Bundesgricht
nicht zu untersuchen, da diese Frage mit der hier zu entscheidenden,
ob der Eingriff mit der Gewerbefreiheit verträglich sei, nichts zu
tun hat und andere Verfassungs= oder Gesetzesbestimmungen, aus
denen sich die Entschädigungspflicht ergäbe, mit Ausnahme des § 10
der Heimatschutzverordnung, dessen Anwendbarkeit nach dem Gesagten
vom Regierungsrat ohne Willkür verneint werden durfte, nicht
angerufen worden sind; —
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.