bge · 25_I_459 · 1899-11-09 · de
BGE 25 I 459
Öffentliches Recht


96. Urteil vom 9. November 1899
in Sachen Dürrenmatt und Konsorten gegen Bern.
Rekurs gegen einen Beschluss eines Grossen Rates, weil der¬
selbe nicht der Volksabstimmung unterbreitet worden ist.
Legitimation zum Rekurse.— Stellung des Bundesgerichtes.
Art. 6 Ziff. 4 bern. Verf. — Endgültige Kompetenzen des
Grossen Rates nach bernischem Verfassungsrecht.
A. Am 27. Dezember 1898 faßte der Große Rat des Kantons
Bern nach dem Antrage des Regierungsrates betreffend Neubau
einer Hochschule und Verkauf der alten Hochschule an die Ge¬
meinde Bern folgenden Beschluß:
„I.
„1. Es ist auf der Großen Schanze in Bern zwischen der
„Sternwarte und dem Verwaltungsgebäude der Jura=Simplon¬
„Bahn, auf Grund des von der Konkurrenzjury mit dem ersten
„Preise gekrönten Vorprojektes von Hodler und Joß, ein neues
„Hochschulgebäude zu erstellen.
„2. Hiefür werden der Baudirektion folgende Kredite zur Ver¬
„fügung gestellt:

„a. der von der Gemeinde Bern für die alte Hochschulbesitzung
„an der Herrengasse zu bezahlende Kaufpreis von 500,000 Fr.;
„b. eine Summe von 500,000 Fr. aus Budgetrubrik XD,
„neue Hochbauten
„c. der von der Gemeinde Bern am 13. November 1898 für
„den Bau der Hochschule bewilligte Beitrag von 200,000 Fr.
„3. Das spezielle Ausführungsprojekt für den Neubau ist dem
„Regierungsrat zur Genehmigung vorzulegen.
„4. Die Vergebung der Arbeiten hat auf vorausgegangene
„Konkurrenzausschreibung hin auf Grund genauer Detailpläne
„und Devise durch den Regierungsrat zu erfolgen. Demselben
„wird zur Pflicht gemacht, nicht eher zur Hingabe und zum Be¬
„ginn der Arbeiten zu schreiten, als bis er die Gewißheit erlangt
„hat, daß der Bau ohne Überschreitung der zur Verfügung ste¬
„henden Bausumme von 1,200,000 Fr. ausgeführt werden kann.
„II.
„Dem Kaufvertrag zwischen dem Staat Bern und der Ein¬
„wohnergemeinde der Stadt Bern um das Hochschulgebäude und
„das ehemalige Kantonsschulgebäude samt Grund und Boden im
„grünen Quartier der Stadt Bern, d. d. 24. September 1897,
„wird die Genehmigung erteilt.
„III.
Durch diesen Beschluß und namentlich durch die von der
„Einwohnergemeinde Bern an der Gemeindeversammlung vom
„13. November 1898 beschlossene Erklärung wird die Frage der
„weitern Leistungen der Gemeinde Bern an die Hochschule in
„keiner Weise präjudiziert."
Bei der Diskussion über diese Vorlage stellte Großrat Dürren¬
matt den Antrag, es sei der Beschluß des Großen Rates der
Volksabstimmung zu unterbreiten. Der Antrag wurde abgelehnt
und in der Schlußabstimmung die regierungsrätliche Vorlage in
der wiedergegebenen Fassung mit großer Mehrheit angenommen.
Der Kaufvertrag zwischen dem Staat und der Gemeinde Bern
vom 24. September 1897, dem nach Ziff. II des großrätlichen
Beschlusses vom 27. Dezember 1898 die Genehmigung erteilt
wurde, bezeichnet als Gegenstand der Handänderung das Hoch¬
schulgebäude, das ehemalige Kantonsschulgebäude und den Grund
und Boden, auf dem die beiden Gebäude stehen, mit einem
Flächeninhalt von 43,56 Aren. Das Terrain war laut Tausch¬
vertrag zwischen dem Staat und der Stadt Bern vom 11. Januar
1887 zu gunsten der letztern mit der Dienstbarkeit einer öffent¬
lichen Durchfahrt von der Herrengasse durch den Klosterhof zur
Kirchenfeldbrücke und umgekehrt in einer Breite von mindestens
3,5 Meter belastet worden. Die Grundsteuerschatzung der ver¬
kauften Objekte beträgt:
für das Hochschulgebäude
Fr. 165,000
85,000
für das Kantonsschulgebäude
für Grund und Boden
435,000
Der Kaufpreis wurde auf 500,000 Fr. festgesetzt. Nach Ziffer 3
der Vertragsbedingungen übernahm überdies die Gemeinde Bern
dem Staate gegenüber die Verpflichtung, die Herrengasse nach
Westen zu öffnen bezw. bis an die Polizeigasse zu verlängern.
Für die Benutzung der verkauften Gebäude hatte bisher die Er¬
ziehungsdirektion der Domänendirektion buchmäßig einen jährlichen
Zins von 24,600 Fr. vergütet. Effektiv bezog der Staat Bern
überdies aus den fraglichen Immobilien an Miet= und Pacht¬
zinfen jährlich 200 Fr. für einen Keller und für die sog. Kloster¬
halde, einen Garten beim Hochschulgebäude.
Das Terrain der Großen Schanze, von dem ein Teil als
Bauplatz für die neue Hochschule verwendet wird, gehört dem
Staat Bern seit der im Anfange dieses Jahrhunderts vorgenom¬
menen Vermögensausscheidung zwischen Stadt und Kanton Bern.
Für den Neubau werden — wie es scheint — drei Parzellen mit
einer Grundsteuerschatzung von zusammen 88,220 Fr. in An¬
spruch genommen. Eine derselben mit einer Grundsteuerschatzung
von 45,000 Fr. ist im Domänenetat als Bauterrain bezeichnet,
B. Gegen den großrätlichen Beschluß vom 27. Dezember 1898
erhoben Dürrenmatt und eine Anzahl anderer stimmberechtigter
Bürger des Kantons Bern staatsrechtliche Beschwerde beim Bun¬
desgericht. Die Rekurrenten beantragen:
1. Es sei jener Beschluß aufzuheben; eventuell
2. Es sei zu erkennen, der Beschluß unterliege der Volksabstim¬
mung und könne so lange nicht in Kraft erwachsen, bis das
Berner Volk dessen Annahme beschlossen habe.

Für den Fall, daß angenommen würde, es stehen die Posten
unter Ziff. 2 litt. a und b des angefochtenen Beschlusses nicht
in einem notwendigen Zusammenhang und es sei die Verfassungs¬
mäßigkeit des Beschlusses für jeden einzelnen derselben gesondert
zu prüfen, werden die Rekursbegehren als gegen jeden der beiden
Posten für sich gerichtet bezeichnet. Dagegen wird ausdrück¬
lich erkärt, daß der Beitrag der Gemeinde Bern sub litt. c der
Ziff. 2 des großrätlichen Beschlusses durch die Beschwerde nicht
berührt werde. Der Rekurs stützt sich auf Art. 6 Ziff. 4
der bernischen Kantonsverfassung; überdies wird auf Art. 26
Ziff. 9 und Art. 111 der Verfassung verwiesen. Die Beschwerde¬
führer stellen die Behauptung auf, daß sie durch den großrätli¬
chen Beschluß vom 27. Dezember 1898 in den ihnen durch die
Verfassung garantierten politischen Rechten verletzt seien, und daß
überhaupt der Große Rat das in der Verfassung vorgesehene
Recht des Volkes auf Abstimmung über den fraglichen Beschluß
mißachtet habe. Diese Behauptungen begründen sie in der Re¬
kursschrift und in der Replik im wesentlichen wie folgt:
a. Der Erlös aus dem Areal der alten Kantonsschule müsse
mit 500,000 Fr. als Ausgabe für den neuen Hochschulbau mit
in Rechnung gebracht und zu dem aus der laufenden Verwaltung
bewilligten Kredit von 500,000 Fr. hinzugerechnet werden. Dieser
Erlös gehöre zum Aktivvermögen des Staates und werde, durch
Verwendung zu einem neuen speziellen Zwecke, eben auch aus¬
gegeben. Wenn der Staat eine Million für einen Hochschulbau
verwende, so sei es an sich ohne Bedeutung, wie und wo er sich
diese Summe verschaffe, ob er sie entlehne oder seinem eigenen
Staatsvermögen entnehme u. s. w. Ausgaben seien auch die¬
jenigen Verminderungen des Stammvermögens des Staates
welche auf eine Willenserklärung, resp. eine Handlung des
Eigentümers zurückzuführen sind, überhaupt fallen unter jenen
Begriff alle Summen und Werte, welche weggegeben werden und
um welche sich der Vermögens= oder auch nur der Kassabestand ver¬
mindert. Daß dies der Sinn des Wortes Ausgabe in Art. 6 Ziff. 4
der Verfassung sei, ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte der
Bestimmung und aus den für die bernische Finanzverwaltung auf¬
gestellten gesetzlichen Normen. Art. 6 Abs. 4 der Verfassung sei
aus dem sog. Referendumsgesetz vom 4. Juli 1869, § 2, her¬
übergenommen. Die Bestimmung habe, wie aus der Diskussion
im Schoße des Großen Rates und aus der Proklamation dieser
Behörde an das bernische Volk vom 19. Mai 1869 hervorgehe
den Zweck verfolgt, dem Volke ein Mitverwaltungsrecht in
staatlichen, speziell finanziellen, Angelegenheiten zuzuerkennen.
Dieses Recht dürfe, weil ein Volksrecht, im demokratischen Staate
nicht von einer engherzigen oder unsichern Textesinterpretation
abhängig gemacht werden. Auf die bei der Gesetzesberatung aus¬
gesprochene Befürchtung, daß der Finanzreferendumsartikel in der
Praxis ein toter Buchstabe bleiben werde, habe man mit der Zu¬
sicherung geantwortet, daß derselbe loyal und ehrlich interpre¬
tiert werden solle. Damals wäre eine Interpretation, wie sie heute
versucht werde, als unmöglich und undemokratisch bezeichnet
worden. Ausgabe sei also jede Verwaltungsmaßnahme, durch
welche über einen Vermögenswert des Staates in irgend einer
Weise verfügt wird, und zwar abgesehen davon, ob eine Zweck¬
veränderung vorgenommen werde oder nicht; die Mitverwaltung
des Volkes müsse überall da Platz greifen, wo Werte von
500,000 Fr. in Frage stehen oder das Vermögen des Staates
direkt oder indirekt durch eine Maßnahme, welche finanzielle
Folgen von erwähntem Betrag nach sich zieht, berührt wird. Nach
§ 17 des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 31. Juli 1872
(bezw. § 12 Ziff. 3 des Gesetzes betreffend die Vereinfachung
der Staatsverwaltung vom 2. Mai 1880) falle der Erlös aus
Domänen in die Domänenkasse, wo er als Gegenwert der nicht
mehr vorhandenen Gegenstände zu verbleiben habe; und die Ver¬
wendung desselben zu einem Neubau sei an sich eine unzulässige
Operation, wenn sie nicht als Ausgabe bezeichnet werde. Die
500,000 Fr. Kaufpreis stellen eine Verminderung des Staats¬
vermögens dar, welches für diese Ausgabe kreditiert werden
müsse. Unrichtig sei die Ansicht, daß Ankauf und Veräußerung
von Liegenschaften resp. andern Werten ohne weiteres stattfinden
können und sich höchstens als Verwaltungsmaßregel charakterisie¬
ren; nach dieser Ansicht könnte sich der Staat Bern in Bau¬
oder Grund= und Bodenspekulationen einlassen, die in die Millio¬
nen gingen, ohne ein Veto des Volkes befürchten zu müssen.

Mit § 11 letztem Absatz des Gesetzes von 1872, der unter dem
Titel „III. Allgemeine laufende Verwaltung“ stehend den § 2 des
Referendumsgesetzes von 1869 wiedergibt, könne nicht argumentiert
werden, weil man es heute mit einer Verfassungsbestimmung zu
thun habe, die damals nicht existierte und die keinen Unterschied
mache, ob eine Ausgabe aus der laufenden Verwaltung bestritten
werde oder vom Stammvermögen herrühre, und weil nach berni¬
schem Verwaltungsrecht überhaupt alle Ausgaben durch die lau¬
fende Verwaltung besorgt werden; würden daher dem Stammver¬
mögen Kapitalien entnommen, so müßten sie dem Konto der
laufenden Verwaltung zur Verfügung gestellt werden, welche
Verwaltung einzig sie effektiv ausgeben könne, da das Stamm¬
vermögen grundsätzlich nicht vermindert und mit demselben keine
selbständigen Operationen vorgenommen werden dürfen. In einem
Worte, die Ausgaben könnten allein durch die laufende Verwaltung
besorgt und gebucht werden. Die in § 17 Abs. 5 des Gesetzes
über die Finanzverwaltung vorgesehenen Fälle der Beitragsleistung
der Domänenverwaltung an die Kosten eines Neubaus treffen
nicht
b. Abgesehen von der Frage der Zusammenrechnung der beiden
Posten, führt die Rekursschrift weiter aus, belaufe sich die Aus¬
gabe für die Errichtung eines Hochschulgebäudes auf über
500,000 Fr. Nach § 17 Abs. 3 des Gesetzes über die Finanz¬
verwaltung müsse nämlich die laufende Verwaltung der Domä¬
nenverwaltung die Differenz zwischen der Grundsteuerschatzung
und dem Erlös der veräußerten Objekte ersetzen. Im vorlie¬
genden Falle belaufe sich diese Differenz auf 185,000 Fr., die
somit zu dem Baukredit von 500,000 Fr. hinzukommen. In der
Replik wurde, nachdem die Antwort darauf hingewiesen hatte, daß
§ 17 Abs. 3 des Gesetzes über die Finanzverwaltung durch das
Gesetz über die Vereinfachung der Staatsverwaltung vom 2. Mai
1880 das Rechnungsverhältnis zwischen Domänenverwaltung und
laufender Verwaltung bei Veräußerung von Domänen aufgehoben
habe, dieser Standpunkt fallen gelassen. Dagegen wurde nun be¬
tont, die neue Bestimmung aus dem Jahre 1880 spreche nicht
gegen die Rekurrenten, sondern unterstütze ihre Auffassung in der
Hauptsache, die Auffassung nämlich, daß der ganze Kaufpreis
von 500,000 Fr. als Ausgabe zu behandeln sei. Und ferner wurde
ausgeführt: Nach den Berechnungen der Finanzdirektion fielen von
der Grundsteuerschatzung der verkauften Immobilien 435,000 Fr
auf Grund und Boden, 250,000 Fr. auf die Gebäude. Letztere
werden somit der Stadt Bern für 65,000 Fr. überlassen. Es sei
aber schon nach dem Zins, den dafür die Erziehungsdirektion ent¬
richte, nicht anzunehmen, daß dieselben nur diesen Wert repräsen¬
tieren. Und auch der Wert von Grund und Boden sei nach den
gegenwärtigen Bodenpreisen in der Stadt Bern auf mehr als
435,000 Fr. anzuschlagen. Um diesen Mehrwert vermindere
das Stammvermögen des Kantons, und die von der laufenden
Verwaltung zu deckenden 500,000 Fr. stellten somit nicht die
ganze und volle Leistung des Staates an die Errichtung der neuen
Hochschule dar.
c. Jedenfalls, sagen die Rekurrenten ferner, könne der Erlös
aus dem alten Kantonsschulgebäude nicht ohne weiteres für den
Hochschulneubau verwendet werden, da jenes nicht für Hochschul¬
zwecke errichtet worden sei und nicht für solche diene, der Erlös
aus dem Kantonsschulgebäude somit seinem Zwecke entfremdet
würde. Und unter allen Umständen erhöhe sich die Ausgabe von
500,000 Fr. um den Kapitalwert der Miet= und Pachtzinse,
die effektiv aus den Verkaufsobjekten bis jetzt bezogen worden
seien, d. h. um etwa 4—5000 Fr.
d. Als Ausgabe sei auch der Wert des Bauplatzes auf der
Großen Schanze, der die Grundsteuerschatzung bedeutend über¬
steige, in Anschlag zu bringen.
e. Bei der Ermittlung der Gesamtausgabe, die der angefochtene
Beschluß für den Kanton Bern zur Folge habe, sei nicht nur
das Hochschulgebäude als solches in Betracht zu ziehen, sondern
alles, was zu diesem Gebäude gehört, damit es seinem Zwecke
dienen könne. Es fallen darunter also alle Ausgaben, die mit
dem Bauobjekte in irgend einem Zusammenhange stehen. Die
Verfassung mache keinen Unterschied zwischen direkten und in¬
direkten Ausgaben, oder zwischen solchen, die sofort und solchen, die
später gemacht werden sollen; ebensowenig kenne sie einen Unter¬
schied zwischen Ausgaben, die sich auf die Hauptsache beziehen und
solchen, die durch Zubehörden oder Accessorien verursacht werden.

Zu der Gesamtausgabe, welche der Beschluß vom 27. Dezember
1898 zur Folge habe, müßten daher auch die Kosten des zur
Ausstattung des neuen Hochschulgebäudes erforderlichen Mo¬
biliars gerechnet werden. Der Schwerpunkt liege in den Ausgaben
als Folgen des Beschlusses. Durch diesen werde der Staat zu
einer größeren Ausgabe als 500,000 Fr. verpflichtet. Schon
jetzt seien mit Rücksicht auf die notwendigen Folgen mehr als
500,000 Fr. für die neue Hochschule beschlossen. Auch aus diesem
Grunde müsse der Beschluß dem Referendum unterbreitet werden.
f. Wenn in einem demokratischen Freistaate die Frage der Mit¬
wirkung des Volkes bei irgend einer Handlung als zweifelhaft er¬
scheinen sollte, dann gelte der Satz: in dubio pro populo, pro
referendo.
C. Der Regierungsrat des Kantons Bern, dem vom Großen
Rate der Auftrag zur Beantwortung der Beschwerde erteilt worden
ist, schließt in seiner Vernehmlassung auf Abweisung derselben. Zu¬
nächst wird die Frage aufgeworfen, ob die Rekurrenten zur
Beschwerde legitimiert seien. Dies sei deshalb zu bezweifeln, weil
man es nicht mit einer die Rekurrenten persönlich betreffenden
Verfügung und auch nicht mit einem allgemein verbindlichen Er¬
laß zu thun habe (Art. 178 Ziff. 2 Organis.=Ges.). Materiell
werden gegenüber den Anbringen der Rekurrenten folgende Ein¬
wendungen erhoben:
ad a. Der Beschluß, daß der Erlös aus der alten Hochschul¬
besitzung für das neue Hochschulgebäude zu verwenden sei, habe
für den Staat nicht eine Ausgabe im Sinne von Art. 6 Ziff. 4
der Staatsverfassung zur Folge. Unter den Ausgaben des
Staates seien nur die Ausgaben der laufenden Verwaltung zu ver¬
stehen. Nur diese würden in der Staatsrechnung unter der Rubrik
Ausgaben verrechnet. Dagegen erscheinen darin die Veränderungen
im Bestande des Stammvermögens nicht als Ausgaben, sondern
einfach als Vermehrung und Verminderung des Vermögens. Das
sei sachlich wohlbegründet, da das Stammvermögen des Kantons
beständige Wertschwankungen aufweise und sich auch in seinem
Bestande fortwährend ändere. Domänen würden veräußert, andere
erworben, neue Gebäude errichtet. Wenn hierbei Ausgaben in
Betracht fallen, müsse dafür die laufende Verwaltung aufkommen,
soweit es sich um die Errichtung neuer Gebäude handelt und die
Baukosten nicht durch den Erlös des alten Domänenstückes gedeckt
werden. Aber nur für diesen Betrag, nicht für ein mehreres.
Dadurch, daß der Staat den Erlös aus der alten Hochschule
für die neue verwendet, werde eine Veränderung im Bestande des
Staatsvermögens nicht bewirkt; der heute sich ergebende Minder¬
wert werde nach Errichtung des neuen Gebäudes als Mehrwert
erscheinen. Nicht einmal die Zweckbestimmung eines vorhandenen
Vermögensbestandteiles sei geändert, da das, was der alten Hoch¬
schule diente, für die neue Hochschule zweckentsprechende Verwen¬
dung finden soll. So sei es schon nach dem Gesetze vom 4. Juli
1869 gewesen, welches das in Frage stehende Volksrecht — mit
einer unwesentlichen Abweichung von der jetzigen Verfassungsbe¬
stimmung — im Kanton Bern einführte. Dieses Gesetz habe zwar
dem Volke ein Mitverwaltungsrecht eingeräumt; allein es komme
auf den Umfang dieses Rechts an, und dieser sei durch das Gesetz
über die Vereinfachung der Staatsverwaltung von 1880 wesentlich
beschränkt worden. Für die heute streitige Frage hätten deshalb
die bei der Beratung des Gesetzes von 1869 gefallenen Voten und
die Proklamation an das Volk keinen großen Wert. Auf dem von
der Regierung vertretenen Standpunkt stehe auch das Gesetz über
die Finanzverwaltung von 1872 (§ 11 letzter Absatz). § 17 Abs. 5
dieses Gesetzes aber ergebe bei richtiger Auslegung, daß die Domä¬
nenverwaltung den Wert, den sie durch Errichtung eines Neubaus
erhält, an die laufende Verwaltung zu vergüten habe. Das alte
Gebäude werde aus dem Etat gestrichen und an dessen Stelle trete
das neue. Den daselbst aufgeführten zwei Fällen sei der vorliegende
gleichzustellen, d. h. es sei hier ebenfalls der Wert der alten Do¬
mäne von den Baukosten der neuen in Abzug zu bringen, und was
aus dem Erlös der alten Domäne nicht gedeckt werde, sei von der
laufenden Verwaltung zu bestreiten. Wenn dem Großen Rate das
Recht bestritten werde, über Domänenkapitalien und deren Verwen¬
dung zu verfügen, so sei dies an der Hand des bernischen Staats¬
rechts offensichtlich unrichtig; in der Verfassung stehe ausdrücklich
das Gegenteil (Art. 26 Ziff. 12), und das Nämliche ergebe sich aus
§ 18 des Gesetzes über die Finanzverwaltung. Thatsächlich sei auch
bis heute dem Großen Rate niemals das Recht bestritten worden,

Domänenverkäufe zu beschließen, auch wenn der Verkaufswert über
500,000 Fr. betragen habe; ebensowenig habe man daran Anstoß
genommen, daß der Große Rat über die so dem Staate erwach¬
senen Einnahmen verfüge. So sei z. B. die im Jahre 1891
vom Großen Rate beschlossene Gefängnisreform, die eine Reihe
von Neubauten und =Einrichtungen und verschiedene Veränderun¬
gen im Domänenbestand zur Folge gehabt, und wesentlich auf
dem im Jahre 1897 perfekt gewordenen Verkauf des alten Zucht¬
hausareals an den Bund um 792,000 Fr. beruht habe, ohne
Begrüßung des Volkes durchgeführt worden. Dem Bundesgericht
sei übrigens die streitige Frage bereits einmal vorgelegen, und es
habe dieselbe im Sinne der Auffassung des Regierungsrates ent¬
schieden (Entsch. i. S. Berthoud et consorts, Amtl. Samml.,
Bd. II, S. 468 ff.).
ad b. Der Mehrwert, den die Rekurrenten den veräußerten
Immobilien über den erzielten Erlös hinaus beilegen, sei an sich
eine imaginäre Größe. Die Gebäulichkeiten könnten bloß mit dem
Abbruchwert in Rechnung gebracht werden. Abgesehen ferner da¬
von, daß die von der Gemeinde Bern übernommene Verpflichtung
der Offnung der Herrengasse dem Staate finanzielle Vorteile
bringe, indem seine dort gelegenen Liegenschaften einen höhern
Wert erhielten, sei zu bedenken, daß für einen andern Käufer, als
die Gemeinde Bern, der Platz überhaupt keinen so hohen Wert
gehabt hätte, da er jedem andern Käufer gegenüber mit der s. Z.
zu gunsten der Gemeinde errichteten Dienstbarkeit eines öffent¬
lichen Durchwegs belastet geblieben wäre. Rechtlich falle zudem
der von den Rekurrenten behauptete Mehrwert deshalb nicht in
Betracht, weil der Große Rat konstitutionell berechtigt sei, über
die Domänen des Staates zu verfügen. Die Bestimmung in § 15
des Gesetzes über die Finanzverwaltung, daß das Stammvermögen
ohne Zustimmung des Volkes in seinem Gesamtkapitalwert nicht
vermindert werden dürfe, falle nicht in Betracht, da der Nachweis
nicht erbracht sei, daß der Gesamtkapitalwert des Stammvermö¬
gens durch den Hochschulverkauf vermindert werde, und da über¬
dies die fragliche Bestimmung nicht in die Verfassung von 1893
aufgenommen worden sei, weshalb eine Verletzung derselben nicht
mittelst staatsrechtlichen Rekurses gerügt werden könnte.
ad c. Das alte Kantonsschulgebäude sei seit der Errichtung
des neuen städtischen Gymnasiums thatsächlich ebenfalls zu Hoch¬
schulzwecken benutzt worden. Eine Zweckveränderung liege somit
in dieser Richtung nicht vor. Was aber die Vermietung eines
Kellers und die Verpachtung eines Gartens betreffe, so seien dies
geringfügige accessorische Dinge, die keine Berücksichtigung ver¬
dienen.
ad d. Das Terrain auf der Großen Schanze gebe der Staat
nicht weg, wenn er darauf eine Hochschule errichte. Er bleibe
Eigentümer, und es finde nicht einmal eine Veränderung statt;
höchstens werde sich die Grundsteuerschatzung erhöhen.
ad e. Die Möblierung der Hochschule habe mit dem Bau
derselben nichts zu thun. Die neuen Gebäude des Staates kom¬
men auf den Domänenetat, also zum Stammvermögen, während
die Mobiliargegenstände auf das Inventar der Staatsanstalten
getragen werden, das zu dem Betriebsvermögen des Staates
gehört. Die Möblierung finde auch zeitlich erst statt, wann
der Hochbau vollendet oder nahezu vollendet sei. In einer
dreißigjährigen Praxis sei denn auch die Möblierung der Staats¬
gebäude stets in besondern Krediten bewilligt worden, die von
jeher vom Hochbau getrennt gehalten wurden, und zwar auch
in Fällen, in denen beide Summen zusammen den Betrag von
500,000 Fr. nicht überschritten haben.
ad f. Es handle sich um die Ausscheidung verfassungsmäßiger
Kompetenzen; mit bloßer nervöser Betonung der Rechte des Volkes
können solche Fragen nicht gelöst werden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die sachliche Kompetenz des Bundesgerichtes steht außer
Zweifel, da sich die Rekurrenten wegen Verletzung verfassungs¬
mäßiger Rechte beschweren. Es ist weiter auch nicht bestritten,
daß die in Art. 178 Ziffer 1 und 3 O.=G. aufgestellten Voraus¬
setzungen der Zulässigkeit des staatsrechtlichen Rekurses vor¬
handen sind. Dagegen hat der Regierungsrat des Kantons Bern
unter Hinweis auf Art. 178 Ziffer 2 leg. cit. die Frage auf¬
geworfen, ob die Rekurrenten zur Beschwerde legitimiert seien.
Nach der angerufenen Vorschrift ist das Recht zur Beschwerde¬
führung nur bezüglich solcher Rechtsverletzungen gegeben, welche

Bürger oder Korporationen durch allgemein verbindliche oder sie
persönlich betreffende Verfügungen erlitten haben. Nun machen
die Rekurrenten geltend, daß dem angefochtenen großrätlichen Be¬
schluß die verfassungsmäßig zu seiner Vollziehbarkeit erforderliche
Annahme durch das Volk mangle, und daß ihnen, als stimmbe¬
rechtigten Bürgern, das durch die Verfassung zugesicherte Recht
der Stimmabgabe über denselben vorenthalten werde. Es ist also
ihre persönliche politische Rechtsstellung, in der sie sich infolge des
Vorgehens des Großen Rates gekränkt fühlen, und es kann des¬
halb an ihrem Rechte zur Beschwerdeführung nicht gezweifelt werden.
2. Die Beschwerde stützt sich auf Art. 6 Ziff. 4 der bernischen
Kantonsverfassung vom 4. Juni 1893, wo bestimmt ist, daß der
Volksabstimmung unterliegen „diejenigen Beschlüsse des Großen
Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe
von mehr als fünfhunderttausend Franken zur Folge haben,
« les décisions du Grand Conseil qui emportent une dépense
totale de plus de 500,000 fr. pour le même objet, » wie der
französische Text lautet. Der Berufung auf Art. 26 Ziffer 9
der Verfassung kommt eine selbständige Bedeutung nicht zu, da
hier einfach, unter Verweisung auf Art. 6 Abs. 4, die Kompetenz
des Großen Rates zur Beschlußfassung über Ausgaben umschrie¬
ben ist. Dasselbe ist zu sagen von der Anrufung des Art. 111
der Verfassung, der lediglich den allgemeinen Grundsatz enthält,
daß die Verfassung das oberste Gesetz des Staates sei und daß
keine Gesetze, Dekrete, Verordnungen und Beschlüsse erlassen
werden dürfen, die mit ihr in Widerspruch stehen.
3. Bei der Feststellung des rechtlichen Inhaltes einer kantonalen
Verfassungsbestimmung ist das Bundesgericht an sich frei und
nur abhängig von den allgemeinen, bei der Auslegung von
Rechtssätzen zur Anwendung kommenden Regeln der Logik und
des Rechts. Es ist daher, wo die grammatische Auslegung nicht
zum Ziele führt, mit den anderweitigen Hülfsmitteln der Inter¬
pretation der Sinn der Bestimmung festzustellen, wobei sie auch in
ihre geschichtliche Grundlage zurückzuverfolgen und auf ihren Zweck
ein Hauptgewicht zu legen ist. Darum können bei der Auslegung
einer Verfassungsnorm sehr wohl auch der politische Grundcha¬
rakter der ganzen Verfassung und die politische Tendenz einer spe¬
ziellen Vorschrift beigezogen werden. Daß dies aber im Sinne
einer Rechtsregel, einer Vermutung für die Richtigkeit dieser oder
jener Auslegung zu geschehen habe, dafür bestehen keinerlei staats¬
rechtliche Anhaltspunkte. Dagegen hat sich allerdings das Bundes¬
gericht in der freien Auslegunng kantonaler Verfassungsnormen
von jeher selbst eine Beschränkung auferlegt, indem es erklärte, daß
von der Auslegung derselben durch jene Kantonsbehörde, die nach
dem kantonalen Staatsrecht in letzter Instanz zur Lösung ver¬
fassungsrechtlicher Fragen berufen ist, nicht ohne Noth abzugehen
sei. Nach dieser Praxis ist der Interpretation, die eine kantonale
Verfassungsbestimmung von seiten der zu ihrer Anwendung und
Auslegung in letzter Instanz berufenen kantonalen Behörde er¬
fahren hat, ein besonderes Gewicht beizulegen; sie ist selbst dann
anzuerkennen, wenn an sich auch eine andere Auslegung als mög¬
lich, ja sogar als besser begründet erschiene, und das Bundes¬
gericht hat nur in dem Falle einzuschreiten, wo die kantonale
Auslegung sich als zweifellos unrichtig darstellt (vgl. Amtl.
Samml., Bd. I, S. 316; Bd. II, S. 242 und 482/483; Bd. III,
269; Bd. IX, S. 250; Bd. XII, S. 92; Bd. XVI, S. 81;
Bd. XXIV* S. 645).
4. Die Rekurrenten machen in erster Linie geltend, die Kom¬
petenzgrenze des Großen Rates sei deshalb überschritten, weil zu
dem von ihm auf Budget=Rubrik X D bewilligten Kredite von
500,000 Fr. der Erlös aus der alten Hochschulbesitzung mit
500,000 Fr. hinzugerechnet werden müsse. Dieses Begehren ist
begründet, wenn die Verwendung des erwähnten Erlöses zur
Deckung eines Teiles der Erstellungskosten des neuen Hochschul¬
gebäudes eine Ausgabe im Sinne von Art. 6 Ziffer 4 der Ver¬
fassung bedeutet. Die Rekurrenten behaupten, unter den Begriff
der Ausgabe falle jede Verwendung von Staatsmitteln ohne
Rücksicht darauf, ob diese dem Staatsvermögen entnommen oder
aus der Verwaltung bestritten werden; an anderer Stelle be¬
zeichnen sie als Ausgabe überhaupt die Summen und Werte,
um welche sich das Vermögen oder auch nur der Kassabestand
vermindert. Nun muß aber dieser letztere Standpunkt, wonach als
Ausgabe jeder Kasseausgang zu betrachten wäre, von vornherein

als unhaltbar verworfen werden. Die Rekurrenten verleugnen
ihn selbst, wenn sie erklären, daß die Subvention von 200,000 Fr.,
welche die Gemeinde Bern an den Hochschulneubau leistet, und die
ja auch durch die Staatskasse geht, nicht in Betracht falle. Und
in der That ist es klar, daß das Kriterium für den Begriff der
Ausgabe nicht in dem äußern Umstande gefunden werden kann,
daß eine gewisse Summe nach der Kassarechnung und durch Ver¬
mittlung der Staatskasse für einen bestimmten Gegenstand ver¬
wendet und ausgegeben wird. Sonst fiele darunter z. B. auch die
vertragsmäßige Verzinsung, Amortisation und Rückzahlung von
Anleihen, was doch offenbar nicht im Sinne der Verfassung liegt.
Aber auch der Ansicht, daß jede Aufwendung von Staatsmitteln
als Ausgabe zu betrachten sei, ohne Rücksicht auf den Ursprung
dieser Mittel, ist nicht beizutreten. Als eine Ausgabe wird dem
Wesen der Sache nach in der privaten und der staatlichen Finanz¬
wirtschaft die Verwendung vorhandenen Vermögens nicht betrach¬
tet, wenn und soweit infolge der Verwendung einfach ein neuer,
gleichartiger Wert an Stelle eines bisher vorhandenen tritt. Und
daß eine Verfügung letzterer Art insbesondere auch nicht als
Ausgabe im Sinne des Art. 6 Ziff. 4 der bernischen Verfassung
betrachtet werden kann, erhellt klar aus der Entstehungsgeschichte
dieser Verfassungsbestimmung. Dieselbe findet sich mit einer unwe¬
sentlichen Abweichung erstmals in § 2 des sogenannten Referen¬
dumsgesetzes vom 4. Juli 1869. Ihr folgt in § 3 jenes Gesetzes die
Anordnung, daß die Finanzverwaltung durch einen Voranschlag für
einen Zeitraum von je 4 Jahren zu regeln sei, woran sich fol¬
gende Vorschriften schließen: „Dieser Voranschlag enthält den
„Finanzplan, welcher mit Rücksicht auf die durch Gesetze oder
„Beschlüsse eingegangenen Verpflichtungen und die Bedürfnisse
„des Staatshaushaltes entworfen wird und auf dem Grundsatze
„beruht, daß das Gleichgewicht der Einnahmen und Ausgaben
„einzuhalten und eine allmälige Tilgung der Staatsschulden an¬
„zustreben ist. Er soll demnach umfassen:
„1. Einen summarischen Voranschlag der jährlichen Bedürfnisse
„des Staatshaushaltes
„2. einen vollständigen Amortisationsplan der Staatsschulden;
„3. einen summarischen Voranschlag der ordentlichen Jahres¬
„einnahmen;
„4. die Steueranlage.“
Die Bestimmungen von § 2 und § 3 stehen in einer nicht zu
verkennenden Wechselbeziehung zu einander. Sie regeln die Voraus¬
setzungen, unter denen dem Volke ein Mitbestimmungsrecht in
der Finanzverwaltung des Staates eingeräumt wurde. Bei der
Gesetzesberatung wurde sogar von einer Seite beantragt, § 2
ganz zu streichen; andere wollten ihn mit § 3 verschmelzen, oder
nur als Übergangsbestimmung gelten lassen. Und wenn auch diese
Anträge verworfen wurden, so ist doch der Zusammenhang der
beiden Bestimmungen allseitig zugegeben worden (vergl. Tagblatt
des Großen Rates von 1868, S. 371, 378 f., 401, 415 ff.;
von 1869, S. 128, 141, 144). Danach ist denn zweifellos,
daß als Ausgaben im Sinne von § 2 des Gesetzes von 1869
nur solche Finanzmaßnahmen angesehen werden konnten, die den
vierjährigen Voranschlag belasteten. In diesen waren aber nach
ausdrücklicher Gesetzesvorschrift nicht alle Finanzgeschäfte des
Staates aufzunehmen. Er befaßte sich nur mit der Feststel¬
lung der jährlichen Bedürfnisse des Staatshaushaltes und der
ordentlichen Jahreseinnahmen, sowie mit der Tilgung der Staats¬
schulden und der Steueranlage. Nicht in den Voranschlag ge¬
hörten vor allem aus die Veränderungen im Bestande des
Staatsvermögens. In dieser Beziehung blieben die Kompetenzen
des Großen Rates, wie sie in der damals geltenden Ver¬
fassung vom 31. Heumonat 1846 umschrieben waren, unbe¬
rührt. Dem Großen Rate verblieb somit auch nach dem Refe¬
rendumsgesetze namentlich die Entscheidung über die Verminderung
des Kapitalvermögens und die Bestätigung aller Verträge, durch
welche der Staat Grundeigentum erwirbt oder veräußert, wenn
im erstern Falle der Erwerbspreis und in letzterem der Wert des
Veräußerten mehr als fünftausend Franken betrug (Art. 27
Ziffer III litt. b und e der Verfassung von 1846). Bis dahin
hatten denn auch zwei besondere Gesetze über das Budget und die
Rechnungslegung des Staates und über die Verwaltung und
Gewährleistung des Staatsvermögens bestanden, von denen das
erste das Datum vom 2. August, das zweite das vom 8. August
1849 trug. In dem in Ausführung des Referendumsgesetzes er¬
lassenen Gesetz über die Finanzverwaltung, vom 31. Juli 1872,

wurden diese beiden Gesetze, sowie dasjenige vom 24. November
1860 über die Organisation der Finanzverwaltung verschmolzen.
Aber die Ausscheidung zwischen der Verwaltung des Staatsver¬
mögens und der laufenden Verwaltung ist auch hier zu klarem
Ausdruck gelangt. Das Gesetz von 1872 stellt in besondern Ab¬
schnitten die Regeln auf betreffend
den vierjährigen Voranschlag über den Staatshaushalt;
II. den jährlichen Voranschlag;
III. die allgemeine laufende Verwaltung;
die Spezialverwaltungen;
IV.
die Verwaltung des Staatsvermögens;
VI. die Rechnungsablage;
VII. die Organisation.
Die Bestimmung des § 2 des Referendumsgesetzes ist unter
dem Titel „Allgemeine laufende Verwaltung“ am Schlusse des
§ 11 wiedergegeben, wø gesagt wird, welche Beamten und Be¬
hörden und bis zu welchem Betrage sie kompetent sind, über Aus¬
gaben zu verfügen. Die Verwaltung des Staatsvermögens ist
dagegen unter besonderm Titel in den §§ 15 ff. geordnet. Die
als Geschäfte der Vermögensverwaltung im gesetzlichen, technischen
Sinne sich darstellenden Finanzmaßnahmen können daher nicht
als Ausgaben im Sinne des § 11 des Gesetzes betrachtet werden.
Allerdings soll nach § 2 des Gesetzes von 1872 der vierjährige
Voranschlag außer den mutmaßlichen Ausgaben und Einnahmen
auch den Stand des Staatsvermögens nach der letzten Staatsrech¬
nung darstellen, sowie den Stand des Staatsvermögens enthalten,
wie er sich mutmaßlich am Schlusse der Periode gestalten wird.
Aber gerade daraus, daß nur der jeweilige Vermögensbestand zu
Beginn und auf Ende jeder vierjährigen Periode anzugeben ist,
geht hervor, daß die den Bestand des Staatsvermögens berühren¬
den Finanzoperationen nicht Gegenstand des Voranschlages sind,
nicht unter die hier aufzunehmenden Ausgaben und Einnahmen
gehören. Dies wird durch die Art und Weise bestätigt, wie das
Gesetz die Beziehungen der Verwaltung des Vermögens zur laufen¬
den Verwaltung ordnet. Nach § 15 wird das Staatsvermögen
eingeteilt in Stammvermögen und Betriebsvermögen. Zu ersterm
gehören unter anderm die Domänen, denen die alte Hochschulbe¬
sitzung und das neue Hochschulgebäude zuzuzählen sind. Das
Stammvermögen soll nach § 15 Abs. 3, womit das Gesetz von
1872 über das Referendumsgesetz von 1869 hinausgeht, ohne
Zustimmung des Volkes in seinem Gesamt=Kapitalwerte nicht
vermindert werden. In diesem Sinne wird in § 17 Abs. 3 be¬
züglich der Domänen verfügt;
„Bei Veräußerungen von Domänen werden die Kaufbeilen dem
„Zinsrodel, Abteilung Domänenkapitalien, zur Verwaltung über¬
„geben. Wird gegenüber der Kapitalschatzung im Etat ein Mehr¬
„erlös erzielt, so hat die Verwaltung der Domänenkapitalien den
„Betrag desselben an die laufende Verwaltung auszurichten. Wird
„dagegen die Kapitalschatzung nicht erreicht, so hat umgekehrt die
„laufende Verwaltung den Betrag des Mindererlöses an die Ver¬
„waltung der Domänenkapitalien zu vergüten. In beiden Fällen
„findet die Auszahlung auf den für die Handänderung festgestellten
„Tag stalt.
Im Anschlusse hieran bestimmt § 17 weiter:
„Bei Erwerbungen von Domänen zu öffentlichen Zwecken hat
„die Verwaltung der Domänenkapitalien die Kaufsummen auszu¬
„richten, und es ist der Ankaufspreis als Kapitalschatzung in den
„Etat aufzunehmen.
„Neue öffentliche Gebäude werden aus der laufenden Verwal¬
„tung bestritten. Wird durch den Neubau ein altes Gebäude für
„andere öffentliche Zwecke frei, so hat die Verwaltung der Domä¬
„uenkapitalien an die Kosten des Neubaues einen Beitrag gleich
„der Kapitalschatzung des alten Gebäudes zu leisten. Wird durch
„den Neubau ein altes Gebände ganz oder teilweise zerstört, so
„werden die Materialien des letztern oder deren Erlös als Beitrag
„an den Neubau verwendet. Das alte Gebäude wird aus dem
„Etat gestrichen und an seine Stelle das neue Gebäude gesetzt.
„Die neuen Gebäude werden mit ihrer Assekuranzschatzung in
„den Etat aufgenommen.
„Alle Domänen sollen verpachtet und nach dem Grundsatz der
„Werterhaltung benutzt und unterhalten werden.
„Für die Domänen, welche zu öffentlichen Zwecken dienen, setzt
„der Regierungsrat den Zins fest und bestimmt, welcher Zweig
„der laufenden Verwaltung denselben auszurichten hat.

„Die übrigen Domänen sind bis zu ihrer Veräußerung zu ver¬
„pachten, und zwar so viel als möglich auf dem Wege der öffent¬
„lichen Steigerung oder Konkurrenzausschreibung. Pachtverträge,
„welche einen jährlichen Zins von mehr als fünfhundert Franken
„betreffen, unterliegen der Genehmigung des Regierungsrates.
„Der Ertrag der Domänen fällt in die laufende Verwaltung,
„dagegen ist auch der Aufwand für den Unterhalt und die Ver¬
„besserung der Domänen aus der laufenden Verwaltung zu be¬
„streiten."
§ 18 in seinen Absätzen 2 und 3 sodann lautet:
„Alle Verträge über Veräußerungen und Erwerbungen von
„Forsten und Domänen, sowie Verträge über Ausscheidung von
„Rechtsamen unterliegen der Genehmigung des Regierungsrates.
„Wenn bei Veräußerungen die Kapitalschatzung oder der Kauf¬
„preis des Veräußerten und bei Erwerbungen der Kaufpreis
„mehr als siebentausend Franken beträgt, so unterliegen die Ver¬
„träge noch der Bestätigung durch den Großen Rat.“ Danach
wird durch die Veräußerung einer Domäne als solche die Rech¬
nung über die eigentlichen Einnahmen und Ausgaben, über
die laufende Verwaltung nur dann berührt, wenn gegenüber der
Kapitalschatzung im Etat ein Mehr= oder ein Mindererlös sich
herausstellt. Was speziell die Kosten neuer öffentlicher Gebäude
betrifft, so werden dieselben aus der laufenden Verwaltung nur
insoweit bestritten, als nicht die Domänenverwaltung dafür aufzu¬
kommen hat. Dieser soll durch die Erstellung eines neuen Gebäudes
nur insofern ein Gewinn erwachsen, als die Kapitalschatzung des
letztern über die von ihr zu leistenden Beiträge hinausgeht. Und
Beiträge sind der Domänenverwaltung dann auferlegt, wenn das
neue Gebäude an die Stelle eines alten, überhaupt nicht mehr oder
nicht mehr zum gleichen Zwecke verwendbaren tritt. Es hat in diesen
Fällen die Domänenverwaltung den Wert des alten als Beitrag an
die Erstellungskosten des neuen Gebäudes zu leisten. Das Gesetz
sieht freilich ausdrücklich nur die zwei Fälle vor, wo durch einen
Neubau ein altes Gebäude für andere öffentliche Zwecke frei
und wo durch den Neubau das alte Gebäude ganz oder teil¬
weise zerstört wird, und es bestimmt, daß der Beitrag im ersten
Falle auf die Höhe der Schatzungssumme des alten Gebäudes fest¬
zusetzen sei und im letztern Falle darin bestehe, daß die Materia¬
lien des alten Gebäudes oder deren Erlös für den Neubau verwendet
werden. Es ist aber klar, daß die Pflicht zur Beitragsleistung
auch dann besteht, wenn das alte Gebäude nicht zu einem an¬
dern öffentlichen Zwecke benutzt oder abgebrochen, sondern ver¬
äußert wird, und daß in diesem Falle die Domänenverwaltung als
Beitrag für den Neubau den Erlös aus der alten Domäne ein¬
zuwerfen hat. Diese Regelung der Verhältnisse entspricht auch
durchaus einer verständigen Finanzgebahrung, indem ihr der
Gedanke zu Grunde liegt, daß zu einem Neubau für einen
öffentlichen Zweck, dem bis jetzt ein anderer Bau diente, in erster
Linie der in letzterm steckende Wert zu verwenden sei, und daß
nur für die Mehrkosten andere Staatsmittel (oder der Staats¬
kredit) in Anspruch genommen werden sollen. Alles das be¬
weist unwiderleglich, daß nach den Gesetzen von 1869 und
1872 Veränderungen im Stammvermögen des Staates, sofern
sie nicht eine Verminderung desselben herbeiführen, ohne Rück¬
sicht auf den Wert der betreffenden Vermögensbestandteile der
Kontrolle des Volkes entzogen sind, und daß an sich weder die
Veräußerung einer Domäne, noch die Verwendung des Erlöses
zum Zwecke ihrer Ersetzung als Ausgaben im Sinne des
§ 2 des Gesetzes von 1869 bezw. des § 11 des Gesetzes von
1872 sich darstellen, daß man es hiebei vielmehr mit bloßen
Wertumsätzen innerhalb der Domänenverwaltung zu thun hat,
auf welche die Schranke der erwähnten Gesetzesbestimmungen keine
Anwendung findet. Durch das Gesetz betreffend Vereinfachung
der Staatsverwaltung, vom 2. Mai 1880, haben die Grund¬
sätze über die Verwaltung des Staatsvermögens nur insofern eine
Änderung erfahren, als nach § 12 Ziff. 3 desselben der Erlös
der verkauften Domänen als Stammvermögen zu behandeln ist
und in die Domänenkasse fällt. Dadurch wurde das Prinzip der
Unveränderlichkeit des Wertes des Stammvermögens und die in
§ 17 Abs. 3 des Gesetzes von 1872 vorgesehene Ausgleichung
zwischen Domänenverwaltung und laufender Verwaltung aufgegeben
(vgl. das Votum des Berichterstatters der Regierung bei der ersten
Beratung des Gesetzes, Tagblatt des Großen Rates von 1879,
S. 300). Aber im übrigen blieben die Regeln über die Domänen¬

verwaltung und ihr Verhältnis zur laufenden Verwaltung un¬
berührt, namentlich blieb § 17 Abs. 5 des Gesetzes vom 31. Juli
(2 in seiner ganzen Tragweite bestehen. Der Verfassung
vom 4. Juni 1893 ist bezüglich der Beiträge der Domänen¬
verwaltung an die Erstellung neuer Gebäude etwas vom bis¬
herigen Rechtszustande abweichendes ebenfalls nicht zu entnehmen;
namentlich spricht nichts dafür, daß diese Beiträge als Ausgaben
betrachtet werden müßten, die unter die Vorschrift von Art. 6
Abs. 4 der Verfassung fielen. Auch nach der neuen Verfassung
ist die Vermögensverwaltung von der laufenden Verwaltung
zu unterscheiden. Auf letztere beziehen sich die Ziffern 8 und 9 des
Art. 26 der Verfassung, wo als Verrichtungen des Großen
Rates bezeichnet sind: 8. die Aufstellung des jährlichen Voran¬
schlages und die Steueranlage innerhalb der in Art. 6 Ziff. 6
bestimmten Grenze; und 9. die Beschlußfassung über Ausgaben,
welche für den gleichen Gegenstand zehntausend Franken über¬
steigen, bis zu dem in Art. 6 Ziff. 4 bestimmten Betrage. Die
Vermögensverwaltung hinwieder betreffen die Ziffern 10 und 12
des nämlichen Artikels, dahin gehend, daß dem Großen Rate
zustehen die Beschlußfassung über Verminderung des Kapital¬
vermögens (Ziff. 10) und die Bestätigung aller Verträge, durch
welche der Staat Grundeigentum erwirbt oder veräußert, wenn
der Erwerbungspreis oder der Wert des Veräußerten 10,000 Fr.
übersteigt (Ziff. 12). Es ist zu beachten, daß mit der Be¬
stimmung in Ziff. 10 des Art. 26 dem Volke das ihm in § 15
Abs. 3 des Gesetzes über die Finanzverwaltung von 1872 ein¬
geräumte Recht der Beschlußfassung über Verminderung des
Stammvermögens wieder entzogen worden ist. Es ist ferner
bezeichnend, daß in den Ziffern 10 und 12 von einer Grenze, die
der Große Rat zu beobachten hätte, keine Rede ist, während die
Ziffern 8 und 9 ausdrücklich auf die dem Volke zustehenden Rechte
verweisen. Es muß daraus mit Notwendigkeit gefolgert werden,
daß auch nach dem geltenden Verfassungsrecht unter die Aus¬
gaben, bezüglich deren dem Volke das Bestätigungsrecht einge¬
räumt ist, wenn sie den Betrag von 500,000 Fr. übersteigen,
nur diejenigen Finanzgeschäfte des Staates zu rechnen sind, welche
als solche den jährlichen Voranschlag über die laufende Ver¬
waltung belasten und daher geeignet sind, indirekt auf die Steuer¬
anlage einen Einfluß auszuüben, daß aber die Beschlußfassung
über die Verwendung des Erlöses einer verkauften Domäne zur
Erstellung eines Neubaues, der an die Stelle der alten Domäne
treten soll, nicht als eine solche Ausgabe anzusehen ist. Thatsächlich
figurieren denn auch die Finanzoperationen, die mit der Ver¬
äußerung von Domänen und der Verwendung des Erlöses
zur Erstellung eines Neubaues verbunden sind, weder im berni¬
schen Budget, noch in der Rechnung über die laufende Verwal¬
tung, sondern nur in der Rechnung über das Staatsvermögen.
Und daß in der Praxis auch thatsächlich der Aufwand für einen
Neubau, der dadurch ermöglicht wird, daß die durch den Neubau
frei werdenden Gebäude und Bauplätze veräußert werden, nicht
als eine Ausgabe im Sinne von Art. 6 Ziff. 4 der Verfassung
behandelt wird, zeigt schlagend das vom Regierungsrat ange¬
führte Beispiel der Durchführung der Gefängnisreforin. Daß bei
dieser Auffassung die Staatsbehörden befugt wären, ohne Be¬
grüßung des Volkes in die Millionen gehende Umsätze von
Staatsvermögen zu beschließen, ist richtig, kann aber selbstver¬
ständlich nicht dazu führen, auf diese Geschäfte eine Bestimmung
anzuwenden, die nach ihrem Sinn und Zweck darauf nicht An¬
wendung finden soll.
5. Den eventuellen Standpunkt, daß zu den der laufenden Ver¬
waltung zu entnehmenden 500,000 Fr. die Differenz zwischen
dem Erlös der alten Hochschulbesitzung und ihrem Grundsteuer¬
schatzungswerte hinzuzurechnen sei, haben die Rekurrenten mit
Recht nicht festgehalten. In der That war diesem Standpunkt der
Boden durch den Hinweis darauf entzogen, daß § 17 Abs. 3 des
Gesetzes über die Finanzverwaltung, der eine derartige Ausglei¬
chung zwischen der Verwaltung des Staatsvermögens und der
laufenden Verwaltung vorgesehen hatte, durch das Gesetz vom
2. Mai 1880 aufgehoben ist. Allein die Rekurrenten behaupten
nun, daß abgesehen von einer positiven Bestimmung, der Natur
der Sache nach, eine derartige Ausgleichung stattfinden müsse, in
der Weise, daß die Ausgabe des Staates aus der laufenden Ver¬
waltung von 500,000 Fr. um den Betrag zu erhöhen sei, den
man aus der alten Hochschulbesitzung gegenüber ihrem wahren

Werte zu wenig erlöst habe. Auch hierin kann jedoch den Rekur
renten nicht gefolgt werden. Einmal ist es aus den vom Regie¬
rungsrate angeführten Gründen zum mindesten sehr fraglich, ob
der Wert der veräußerten Liegenschaft den der Gegenleistungen der
Gemeinde Bern wirklich übersteige; ferner ist zu beachten, daß
auf einen Ausfall, wenn ein solcher entstanden sein sollte, doch
in erster Linie die Subvention von 200,000 Fr. anzurechnen
wäre, welche die Gemeinde Bern an die neue Hochschule leistet
wird diese Subvention zum Kaufpreise geschlagen, so ergibt
eine Leistung der Gemeinde Bern, welche die im Vermögensetat
aufgeführte Kapitalschatzung der alten Hochschulbesitzung
15,000 Fr. übersteigt. Entscheidend aber fällt in Betracht,
ein allfälliger Mindererlös an sich nicht eine Vermehrung
laufenden Ausgaben zur Folge hat, sondern sich nur auf dem
Ausweise über den Vermögensbestand geltend macht. Dient der
Erlös einer alten Domäne zur Erstellung eines Neubaus,
wird ein Mindererlös freilich in der Weise fühlbar, daß der
Beitrag der Domänenverwaltung an den Neubau ein gerin¬
gerer ist, als wenn der wahre Wert erlöst worden wäre, und daß
die laufende Verwaltung um so mehr an den Neubau leisten
muß. Allein unter diesem Gesichtspunkte fällt in Betracht, daß ein
vom Verkauf der alten Hochschule herrührender Ausfall auf der
Vermögensrechnung bereits in den der laufenden Verwaltung aufer¬
legten 500,000 Fr. enthalten wäre. Wenn daher auch der Staat
durch den Verkauf der alten Hochschulbesitzung eine Einbuße erlitten
hätte, so könnte diese doch unter keinen Umständen als Ausgabe
im Sinne des Art. 6 Abs. 4 der Verfassung behandelt und zu den
aus der laufenden Verwaltung kreditierten 500,000 Fr. hinzuge¬
rechnet, sondern es könnte höchstens verlangt werden, daß dieser
Minderwert in der Vermögensaufstellung berücksichtigt werde.
Dies kann aber doch wohl erst geschehen, wann der Neubau, für
den der Erlös des alten Hochschulbesitzes verwendet wird, erstellt
und in den Vermögensetat des Staates aufgenommen sein wird;
und welche Veränderungen dieser dadurch erleidet, kann zur Zeit
nicht festgestellt werden. Übrigens ist ja nicht geltend gemacht,
daß aus diesem Gesichtspunkte der großrätliche Beschluß vom 27.
Dezember 1898 der Sanktion des Volkes zu unterbreiten sei; es
wäre dies auch zweifellos, im Hinblick namentlich auf Art. 26
Ziff. 10 der Verfassung, zu verneinen.
6. Der weitere Einwand, daß die veräußerte Besitzung nicht
nur Hochschulzwecken gedient habe, ist nicht geeignet, an dem Er¬
gebnis der bisherigen Betrachtungen etwas zu ändern. Die Re¬
kurrenten begründen den Einwand in thatsächlicher Beziehung
damit, daß zu den veräußerten Immobilien auch das alte Kan¬
tonsschulgebäude gehöre, das nicht zu Hochschulzwecken verwendet
worden sei, und daß davon ein Keller und ein Garten an Dritte
vermietet bezw. verpachtet gewesen seien. Der Regierungsrat seiner¬
seits behauptet, daß auch das alte Kantonsschulgebäude seit Jahren
Hochschulzwecken gedient habe, während er die Thatsache der Ver¬
mietung bezw. Verpachtung einzelner Teile der veräußerten Liegen¬
schaft zugiebt. Wenn man nun den Einwand der Rekurrenten,
soweit er aus der Art der Verwendung des Kantonsschulgebäudes
hergeleitet wird, nicht schon als durch die Angabe der Regierung
thatsächlich widerlegt ansehen will, so ist doch jedenfalls vom
rechtlichen Standpunkt aus zu sagen, daß die Bestimmung des
Erlöses einer Domäne zu einem andern öffentlichen Zwecke als
demjenigen, welchem die veräußerte Domäne diente, für die heute
streitige Frage völlig unerheblich ist. Denn es wird dadurch die
Ausgabe, die der laufenden Verwaltung für die Erstellung des
Neubaus auffällt, in keiner Weise erhöht. Die Bestimmung des
Zweckes, dem eine Domäne oder ihr Erlös dienen soll, berührt
die Finanzverwaltung nur insofern, als dadurch der Wert oder
der Ertrag der Domäne bezw. des daraus erzielten Erlöses be¬
einflußt wird. Daß nun aber die Veränderungen, die das Staats¬
vermögen in seinem Wertbestande erleidet, auf die Rechnung über
die laufende Verwaltung keinen Einfluß ausüben, ist bereits dar¬
gethan worden. Und was die Anderungen im Ertrag betrifft, so
ist vorliegend zu beachten, daß das Kantonsschulgebäude als fol¬
ches, sowett es öffentlichen Zwecken diente, einen effektiven Ertrag
nicht abwarf, wie auch aus dem neuen Hochschulgebäude bei be¬
stimmungsgemäßer Verwendung eine eigentliche Einnahme nicht
erzielt werden wird, und daß man es, wenn auch im Voranschlag
und in der Rechnung der laufenden Verwaltung Miet= oder
Pachtzinse für solche Domänen den verschiedenen Verwaltungs¬

zweigen, die sie benutzen, zur Last geschrieben werden, und ander¬
seits als Domänenertrag unter den Einnahmen figurieren, dabei
nur mit Fiktionen zu thun hat, die einer realen Grundlage voll¬
ständig entbehren. Da ferner die Festsetzung des Ertrages von
Domänen, die öffentlichen Zwecken dienen, und die Bestimmung
des Verwaltungszweiges, der dafür aufzukommen hat, unzweifel¬
haft den Verwaltungsbehörden zusteht, so haben es diese völlig in
der Hand, den fiktiven Ertrag der neuen Hochschule in einer Weise
festzusetzen, daß er dem Ertrag der ganzen frühern Hochschulbe¬
sitzung einschließlich des Kantonsschulgebäudes entspricht. Eine
wahre Mehrleistung der laufenden Verwaltung tritt somit durch eine
Veränderung der Zweckbestimmung des alten Kantonsschulgebäu¬
des, auch wenn man annehmen wollte, daß eine solche wirklich
vorliegt, nicht ein. Hinsichtlich der Zinse für den Keller und
Garten sodann hat man es allerdings mit einer eigentlichen Ein¬
nahme zu thun, die in Zukunft wegfällt. Allein abgesehen von
der geringen Bedeutung der beiden Posten kann doch eine derartige
Mindereinnahme nicht ohne weiteres als Ausgabe für den neuen
Hochschulbau bezeichnet werden, schon deshalb nicht, weil ja ähn¬
liche Einkünfte möglicherweise auch aus der neuen Domäne wer¬
den gezogen werden können. Überdies ist zu bemerken: Während
im Gesetz über die Verwaltung und Gewährleistung des Staats¬
vermögens vom 8. August 1849 zwischen Administrationsvermö¬
gen und zinstragendem Vermögen unterschieden war, welchen
Kategorien sich als dritte die Rechnungs= und Kassarestanzen
anschlossen, ist diese Unterscheidung im Gesetz über die Finanz¬
verwaltung von 1872 aufgegeben worden, indem dieses nur noch
zwei Kategorien von Staatsvermögen, das Stammvermögen und
das Betriebsvermögen, kennt und ersterem außer dem zinstragen¬
den Vermögen auch die Domänen zuweist. Da nun die Dispo¬
sition über das gesamte Stammvermögen ohne Unterschied den
Verwaltungsbehörden, d. h. dem Regierungsrat und dem Großen
Rat zusteht, so kann von einer Kompetenzüberschreitung auch
dann keine Rede sein, wenn durch eine Veränderung der Zweck¬
bestimmung der finanzielle Ertrag eines Bestandteils des Stamm¬
vermögens sich vermindert.
7. Damit erledigt sich auch das fernere Begehren der Rekur¬
renten, daß der Wert des für die neue Hochschule bestimmten
Terrains auf der Großen Schanze zu den Ausgaben für diesen
Bau hinzugerechnet werden müsse. In dieser Beziehung ist vor
allem aus darauf aufmerksam zu machen, daß der Staat Bern
den Grund und Boden, auf den der Bau zu stehen kommt, nicht
etwa mit Mitteln, die der laufenden Verwaltung entnommen
worden, und zum Zwecke, auf demselben ein Hochschulgebäude
zu errichten, erworben hat, daß er sich vielmehr schon seit dem
Anfang dieses Jahrhunderts im Besitz und Genuß jenes Areals
befindet. Bei dieser Sachlage hat man es, ganz abgesehen von
dem Werte, den das Areal besitzen, und von dem Ertrage,
den es abgeworfen haben mag, bei seiner Verwendung für das
neue Hochschulgebäude nicht mit einer Ausgabe, sondern ledig¬
lich mit einer Zweckanweisung in Hinsicht auf ein vorhandenes
Vermögensobjekt zu thun, bezüglich deren eine Mitwirkung des
Volkes nirgends vorgesehen ist.
8. Die Rekurrenten machen in letzter Linie geltend, daß die
großrätliche Kompetenzgrenze von 500,000 Fr. überschritten
sei, weil sich dieser Betrag um die Kosten der für die Möblie¬
rung der neuen Hochschule erforderlichen Mobiliaranschaffungen
erhöhe. Der Regierungsrat bestreitet nicht, daß solche An¬
schaffungen gemacht werden müssen und daß dieselben eine
Ausgabe der laufenden Verwaltung zur Folge haben werden.
Dagegen erhebt er den Einwand, daß die Ausgabe für das
Gebäude, den Hochbau, und diejenige für das Mobiliar nicht den
gleichen Gegenstand betreffen. In dieser Beziehung nun ist zu¬
nächst zu beachten, daß das Referendum über den angefochtenen
Beschluß von den Rekurrenten nicht deshalb verlangt wird, weil
derselbe seinem Wesen und Inhalte nach der Volksabstimmung
unterliege. Sie machen nicht geltend, daß der Große Rat schon da¬
durch, daß er beschloß, es sei ein neues Hochschulgebäude zu errich¬
ten, in die Rechte des Volkes eingegriffen habe, sondern sie be¬
haupten nur, daß der Beschluß wegen der damit verknüpften finan¬
ziellen Folgen dem Volke unterbreitet werden müsse Der Angriff
bewegt sich also ausschließlich auf dem Boden der dem Volke hin¬
sichtlich der Finanzverwaltung zustehenden Rechte. Nun ist ge¬
wiß zuzugeben, daß auch vom Standpunkte der Finanzverwaltung

aus der Neubau einer Hochschule und die Möblierung derselben¬
soweit nicht schon vorhandene Möbel dazu verwendet werden kön¬
nen — als etwas zusammengehörendes, als einheitlicher Gegen¬
stand aufgefaßt werden können, und daß sich aus der Formulie¬
rung der Verfassungsbestimmung, hauptsächlich aus den Worten
„Gesamtausgabe“ und „zur Folge haben“ Argumente für eine solche
Auffassung gewinnen lassen. Allein es wäre doch zu weit gegangen,
wenn man sagen wollte, daß die Fassung der Bestimmung diese Aus¬
legung zwingend erheische, daß ihr vernünftigerweise ein anderer Sinn
nicht beigelegt werden könne. Das weitgehende Mitverwaltungs¬
recht des Volkes im Finanzhaushalt des Kantons, wie es durch
das Referendumsgesetz vom 4. Juli 1869 begründet war, ist
durch das Gesetz betreffend die Vereinfachung der Staatsverwal¬
tung vom 2. Mai 1880 wesentlich beschränkt worden, indem
dieses den vierjährigen Voranschlag, der nach dem Gesetz von
1869 dem Volke zu unterbreiten war, abschaffte und die Auf¬
stellung eines wie früher einjährigen Budgets wieder ganz in die
Zuständigkeit des Großen Rates verlegte. Dem Volke verblieben nur
die Beschlußfassung über die Ausgaben von über 500,000 Fr. und
die Bewilligung von Steuererhöhungen zur Herstellung des Gleich¬
gewichts zwischen Einnahmen und Ausgaben (vgl. § 11 des Ge¬
setzes vom 2. Mai 1880). An die Stelle eines Mitverwaltungs¬
rechtes des Volkes ist somit das reine Finanzreferendum getreten,
durch das der im allgemeinen in den Händen der Behörden lie¬
genden Finanzverwaltung eine Grenze lediglich in der Weise ge¬
setzt wurde, daß ihre Ausgabenkompetenz auf eine bestimmte
Ziffer beschränkt und jede zur Aufrechterhaltung des finanziellen
Gleichgewichts nötige Steuererhöhung von der Zustimmung des
Volkes abhängig gemacht wurde. Wird dies im Auge behalten, so
erscheint es als durchaus zulässig, bei der Auslegung von Art. 6
Ziff. 4 der Verfassung die Zweckbestimmung einer Ausgabe
nicht in der Weise als ausschlaggebend zu betrachten, daß alle
zur Erfüllung der nämlichen staatlichen Aufgabe dienenden Aus¬
gaben, weil den gleichen Gegenstand betreffend, zusammenzu¬
rechnen wären. Es kann sehr wohl gesagt werden, daß auch eine
Gesamtausgabe, welche die Durchführung des nämlichen staatlichen
Unternehmens nach sich zieht, finanzwirtschaftlich betrachtet ver¬
schiedene Gegenstände betreffe, dann nämlich, wenn das ganze
Unternehmen nach der Art, wie ein solches gemeiniglich ausge¬
führt wird, in verschiedene Einzelunternehmen zerfällt. Mag es
daher auch richtig fein, daß der Beschluß über den ersten Teil eines
Unternehmens thatsächlich nicht nur die hiefür erforderlichen, son¬
dern auch andere Ausgaben zur Folge hat, so ist damit doch nicht
gesagt, daß diese Ausgaben nicht verschiedene Gegenstände betreffen
können. Durch die Fassung von Art. 6 Abs. 4 ist unbedingt nur
ein Verfahren ausgeschlossen, durch das die direkten finanziellen
Folgen eines Beschlusses auseinandergerissen und auf verschiedene
Rechnungsperioden verlegt werden wollten, oder durch das über
einen der Natur der Sache nach allgemein als einheitlich betrach¬
teten Gegenstand mit Rücksicht auf die damit verbundenen Aus¬
gaben verschiedene Beschlüsse gefaßt würden. Ersteres trifft hier
nicht zu. In letzterer Beziehung aber ist zu bemerken, daß die
Erstellung eines Neubaus und die Möblierung desselben wohl in
der Regel finanzwirtschaftlich als zwei der Natur der Sache nach
verschiedene Gegenstände angesehen werden. Das Mobiliar ist nicht
ein Bestandteil des Gebäudes, sondern kann höchstens Zubehörde
werden, und dies auch erst, nachdem eine räumliche Verbindung
hergestellt ist. Die Aufwendungen für den Bau und für das
Mobiliar werden ferner zeitlich meistens nicht zusammenfallen.
Der Modus der Vergebung der Arbeiten bezw. der Anschaffungen
ist ein verschiedener, und wer den Bau übernimmt, ist nicht gleich¬
zeitig Lieferant der Möbel. Dazu kommt, daß im bernischen
Staatshaushalt die Hochbauten und die Mobiliarausstattung
nach der Erstellung eines Neubaus verschieden behandelt werden,
indem jene zum Stammvermögen gehören, während diese im
Inventar der einzelnen Verwaltungszweige erscheinen, denen
sie dienen, und zum Betriebsvermögen des Staates gerechnet
werden. Es liegt daher nichts willkürliches darin, daß auch die
Anschaffung des Mobiliars von der Erstellung des Baues, für
den es bestimmt ist, getrennt und als besonderer Gegenstand be¬
handelt wird. Hieran ist um so weniger Anstoß zu nehmen,
als in dieser Beziehung im Kanton Bern die nämliche Praxis
befolgt worden ist, so lange die gegenwärtig bestehenden Vorschriften
über die Finanzverwaltung gelten. Dies kann unbedenklich als fest¬

stehend angenommen werden, nachdem die Rekurrenten auf die
in der Antwort aufgestellte Behauptung des Regierungsrates in
der Replik keinen Fall namhaft gemacht haben, in dem ein ande¬
res Verfahren befolgt worden wäre. Und zwar wurden nach den
unbestrittenen Angaben des Regierungsrates die Beschlüsse über
die Erstellung eines Neubaues auch dann von den Beschlüssen
über die Anschaffung des Mobiliars getrennt gefaßt, wenn die
Ausgaben für beide Gegenstände zusammen den Betrag von
500,000 Fr. nicht erreichten. Es erhellt hieraus, daß nicht etwa
gesagt werden kann, es liege der Trennung die Absicht zu Grunde,
die Bestimmung von Art. 6 Abs. 4 der Verfassung zu umgehen.
Zum Schlusse mag erwähnt werden, daß nach Erkundigungen, die
bei der Instruktion des vorliegenden Rekurses eingezogen wurden,
sowohl die Bundesverwaltung, als auch eine ganze Reihe von
Kantonen, darunter solche, die das Finanzreferendum in ähnlicher
Weise, wie der Kanton Bern, eingeführt haben, übungsgemäß die
Erstellung eines Neubaus und die Möblierung desselben als zwe
verwaltungsrechtlich getrennte Gegenstände betrachten und behandeln.
Kann sonach die Auslegung, welche der Bestimmung von Art. 6
Abs. 4 der bernischen Kantonsverfassung nicht nur im vorliegenden
Falle, sondern von jeher von den bernischen Behörden gegeben
wurde, nicht als eine dem Wortlaut und dem Sinn und Geist der
Bestimmung zuwiderlaufende bezeichnet werden, so ist dieselbe gemäß
dem unter Ziff. 3 der Erwägungen Gesagten auch vom Bundes¬
gerichte zu schützen. (Man vergleiche im Allgemeinen das bundes¬
gerichtliche Urteil i. S. Berthoud et consorts, Amtl. Samml.,
Bd. II, S. 478 ff.; insbesondere Erw. 10 und 11.)
Aus diesen Gründen hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen.