bge · 48_I_156 · 1922-01-01 · de
BGE 48 I 156
Öffentliches Recht


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Staatsrecht. 
IH. POLITISCHES STIMM- UND WAHLRECHT 
DROIT ELECTORAL ET DROIT DE VOTE 
22. Urteil vom 13. Kai 1922 
i. S. Wälohli und Genossen gegen Sem. 
Befugnis des bernischen Grossen Rates, ein einheitliches, teils 
in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes, teils als blosse 
Anregung gestelltes Initiativbegehren zurückzuweisen. Prü-
fung der Frage m 
Antrag auf Aufhebung. 
Sie machen geltend, es liege eine Verletzung der in 
Art. 9 KV enthaltenen Garantie des Initiativrechtes, 
sowie Rechtsver~igerung vor, und führen zur Be"-
gründung aus: Der Grosse Rat anerkenne ausdrücklich 
dass die formellen Erfordernisse für das Zustandekomm~~ 
einer Initiative erfüllt seien und dass der Inhalt der 
Initiativbegehren nicht materiell mit der Verfassung 
Politisches Stimm- und Wahlrecht. N° 22. 
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im Widerspruch stehe. Eine weitergehende Prüfungs-
befugnis stehe ihm in Beziehung auf solche Begehren 
nicht zu ; insbesondere habe er nicht zu untersuchen, 
ob diese dem Willen der Initianten entsprechen. Im 
vorliegenden Fall sei er lücht berechtigt gewesen, die 
beiden . Begehren als ein einheitliches zu erklären; 
zudem sei diese Feststellung auch unrichtig. Man habe 
es der Form und dem Gegenstand nach mit zwei 
verschiedenen Begehren zu tun, die nur auf demselben 
Initiativbogen aneinander gereiht seien, aber gesondert 
zur. Abstimmung gebracht werden müssen (vgi. Art. 
104 KV). Die beiden Begehren seien rieht so materiell 
Init einander verbunden, dass eine Trennung ihren Sinn 
und Zweck veränderte oder dem \Villen der Initianten 
zuwiderliefe. Das erste Begehren sei vom zweiten ganz 
unabhängig. Ein Zusammenhang bestehe nur insofern, 
als das zweite von der Annahme des ersten abhänge, also 
gegenstandslos werde, wenn das Volk das erste verwerfe. 
Demnach sei es möglich, die bei den Begehren von ein-
ander zu trennen und jedes in einem besondern Verfahren 
zu behandeln. Wenn -
was zu vermuten sei -
alle 
Bürger das Recht kennen, so habe jeder Unterzeichner der 
Initiative wissen müssen, dass jedes Begehren vermöge 
seiner hesondern Form seinen besondern Weg gehen und 
daher das Schicksal beider nicht notwendig das gleiche 
sein werde. Gerade weil die Initianten die Steuererleich-
terungen nicht von der Deckung des dadurch entstehenden 
Ausfalls hätten abhängig· machen wollen, sei für das 
zweite Begehren bloss die Form der einfachen Anregung 
gewählt und ausdrücklich bestimmt worden, dass die 
Steuererleichterungen schon auf den·1. Januar 1922 in 
Kraft treten sollten. Auch die dem Aktionskomitee er-
teilte Ermächtigung führe nicht zum Schluss, dass die 
Initiative von den Initianten als. einheitliches Ganzes 
betrachtet worden sei. 
C. -
Der Regierungsrat hat namens des Grossen, 
Rates Abweisung der Beschwerde beantragt. 
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, Staatsrecht. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 
1. -
Art~ 9 der bern. KV bestimmt: «Das Vorschlags-
recht umfasst das Begehren von zwölftausend Sfimm-
b.erechtigten um Erlass, Aufhebung oder Abänderung 
eInes Gesetzes ... (Abs. 1). Solche Begehren können in der 
Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten 
Entwurfes gestellt werden (Abs. 2). Erfolgt das Begehren 
in der Form der einfachen Anregung, so ist, wenn der 
~rosse Rat demselben nicht von sich aus entspricht, 
dIe Volksabstimmung ,darüber in der Regel auf den 
erstfolgenden oder spätestens den zweitfolgenden ordent-
lichen Abstiminungstag anzuordnen. Im Falle der An-
~ahme des Begehrens findet dessen Ausführung durch 
elO Gesetz statt (Abs~ 3). Erfolgt das Begehren in der 
Form des ausgearbeiteten Entwurfes, so soll der Grosse 
Rat die Volksabstimmung darüber in der Regel auf den 
erstfolgenden oder spätestens den zweitfolgenden ordent-
lichen Abstimmungstag anordnen. Im Falle der Annahme 
ist der Entwurf Gesetz (Abs. 4). » Nach dieser Vorschrift 
kann die Gesetzesinitiative in zwei verschiedenen Formen 
ausgeübt werden, indem es den Initianten freisteht, 
entweder die von ihnen erstrebten Gesetz~bestimmungen 
genau zu formulieren oder ohne eine solche Redaktion, 
des Wortlautes den Inhalt, den sie bekommen sollen. 
mehr oder weniger allgemein anzugeben. Je nachdem die 
eine oder die andere Form gewählt wird, ist das zur An-
nahme oder Verwerfung des Gesetzesvofschlags führende 
Verfahren verschieden. Wird ein ausgearbeiteter Ge-
setzesentwurf vorgelegt, so ist darüber ohne weiteres 
die Volksabstimmung anzuordnen, die definitiv dessen 
&:hi~al bestimmt. Begnügen sich dagegen die Initianten 
mIt eIner biossen Anregung, so kann diese erst zum Ge-
setz werden, wenn der Grosse Rat den Wortlaut ~r 
gewüns~hten Bestimmung festgestellt hat; es besteht 
daher hlefür ein umständlicheres VerfalIren. Der Grosse 
Rat muss zunächst darüber beschliessen, ob ohne weiteres 
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der Anregung Folge zu geben und demgemäss die ihr 
entsprechende Gesetzesbestimmung von ihm zu formu-
lieren sei. Lehnt er dies ab, so hat das Volk darüber zu 
entscheiden, ob der Grosse Rat das angeregte Gesetz 
entwerfen solle. Wird in dieser Abstimmung die Initiative 
nicht sogleich verworfen, so muss der Grosse Rat an die 
Ausarbeitung des Gesetzes gehen. Der von ihm der An-
regung gemäss aufgestellte Entwurf unterliegt so dann 
noch der Volksabstimmung., Aus dieser Verschiedenheit 
des Verfahrens für die beiden Formen der Initiative 
schliesst nun der Grosse Rat, dass ein Initiativbegehren, 
das ein einheitliches Ganzes bildet, nicht teilweise in die 
Form eines ausgearbeiteten Entwurfes gekleidet und 
teilweise als blosse Anregung gestellt werden könne, 
und das wird von den Rekurrenten nicht bestritten. Es 
ist auch klar, dass ein einheitliches Initiativbegehren 
nicht zum Teil in dem für die blosse Anregung vor-
gesehenen Verfahren und zum Teil in demjenigen, das 
für ausgearbeitete EntWürfe bestimmt ist, behandelt 
werden kann, da es dann seinem Wesen zuwider in 
zwei Teile auseinandergerissen würde, deren Schicksal 
verschieden sein könnte, indem es möglich wäre, dass 
trotz des innern Zusammenhangs beider Teile der eine 
angenommen, der andere verworfen würde und damit 
ein dem Inhalt und Zweck der Initiative widersprechendes, 
unhaltbares Ergebnis entstünde. Es wäre allerdings 
denkbar, ein einheitliches Initiativbegehren, das teil-
weise als blosse Anregung und teilweise als ausgearbei-
teter Entwun abgefasst ist, lediglich in dem für die 
Anregung vorgesehenen Verfahren zu behandeln, so 
dass also der Grosse· Rat und eventuell das Volk sich 
zunächst über die vorläufige Annahme oder die Ver-
werfung der ganzen Initiative auszusprechen und jener 
für den Fall der Annahme den Entwurf lediglich im 
Sinne der Anregung zu vervollständigen hätte, worauf 
dann das Ganze dem Volk zur endgültigen Annahme 
oder Verwerfung vorgelegt würde. Allein weder die Kan-
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Staatsrecht.. 
tonsverfassung noch das Dekret über das Verfahren bei 
Volksbegehren vom 4. Februar 1896 sehen ausdrücklich 
die Verbindung der beiden Initiativformen in einem 
einheitlichen Begehren vor; vielmehr scheint der Wort-
laut des Art. 9 Ahs. 2 KV dafür zu sprechen, dass 
ein solches Begehren nur entweder ganz in der einen 
oder ganz in der andern Form gestellt werden könne. 
Dafür spricht auch die Erwägung, dass, wenn dem 
Grossen Rat die Formulierung von durch Initiative vor-
geschlagenen, innerlich mit andern zusammenhängenden 
Gesetzesbestimmungen übertragen wird, er dann die 
Befugnis haben muss, die ganze Materie einheitlich zu 
regeln, nnd hierin nicht dadurch eingeschränkt werden 
darf, dass die Initianten den Wortlaut eines Teils der 
in Frage stehenden Bestimmungen von vorneherein fest-
legen. Übrigens ist es nicht nötig, diese Frage weiter 
zu erörtern, da die Rekurrenten selbst nicht behauptet 
haben, ein einheitliches, teils als blosse Anregung, teils 
als ausgearbeiteter Entwurf formuliertes Initiativbegeh-
ren müsse in dem für die Anregung vorgesehenen Ver-
fahren behandelt werden. 
2. -
Wird nun dem Grossen Rate ein solcher in for-
meller Beziehung mangelhafter Initiativvorschlag unter-
breitet, so hat diese Behörde unzweifelhaft die Befugnis, 
die Frage der Gültigkeit des gestellten Begehrens zu 
prüfen und im Verneinungsfall die Vorlage an das Volk 
zu verweigern. Allerdings besteht das Wesen der Initiative 
darin, dass eine Anzahl von Aktivbürgern mit einem 
Vorschlag vor das Volk treten können, ohne dass ihnen 
die Behörden dabei Hindernisse in den Weg legen dürften. 
Aber die bernische Staatsverfassung lässt die AUsübung 
des Initiativrechts nicht unbeschränkt zu, sondern 
knüpft sie an bestimmte Voraussetzungen und Formen, 
und deshalb muss eine Behörde da sein, deren Sache es 
ist, zu prüfen, ob diese vorliegen, und, wenn sie die 
Frage verneint, der Initiative den weitern Weg zu ver-
schliessen. Aus den §§ 7 u. 9 des Dekretes vom 4. Februar 
Politisches Stimm- un1 Wahlrecht. N° 22. 
1896 ergibt sich denn auch, dass nur « als gültig aner-
kannte)) Volksbegehren dem Volke zur Abstimmung 
zu unterbreiten sind. Nun ist nach den Art. 9 und 26 KV 
und den §§ 6 ff. des erwähnten Dekretes der Grosse Rat 
die höchste Staatsbehörde, die die Befugnis hat, über 
alle Gegenstände, welche der Volksabstimmung unter-
liegen, Beschluss zu fassen und die Initiativbegehren, 
nachdem ihm darüber vom Regierungsrat Bericht er-
stattet worden ist, dem Volke vorzulegen. Hieraus ergibt 
sich zweifellos, dass der Grosse Rat auch über die Gültig-
keit, d. h. die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit einer 
Initiative zu entscheiden hat, gleich wie es auf eid-
genössischem Boden der Bundesversammlung zusteht, 
eine Initiative, die nicht nach den Vorschriften der 
Bundesverfassung zustande gekommen ist, wegen Un-
gültigkeit zurückzuweisen. Übrigens hat der Grosse Rat 
es schon früher einmal (1920) abgelehnt, eine Steuer-
gesetzinitiative, die er wegen formeller Mängel als un-
gültig betrachtete, dem Volke vorzulegen und geben 
die Rekurrenten auch selbst zu, dass diese Behörde die 
Initiativbegehren auf ihre formellen Erfordernisse zu 
prüfen hat. Hiezu gehören nun vorab die von der Ver-
fassung vorgeschriebenen Formen der Initiative. Wenn 
daher ein einheitliches Begehren nach der Verfassung 
nicht teilweise als Anregung und teilweise als ausge-
arbeiteter Entwurf formuliert werden kann, so hat der 
Grosse Rat, sobald ihm ein aus mehreren Begehren be-
stehender, teils in die eine und teils in die andere Form 
gekleideter Initiativvorschlag vorgelegt wird, zu unter-
suchen, ob die verschiedenen Begehren nicht vermöge 
eines innern Zusammenhangs ein einheitliches Ganzes 
bilden und daher nur in ein e r Form gestellt werden 
konnten, wie er es im vorliegenden Falle getan hat. 
Dabei muss er allerdings auf den Inhalt und Zweck der 
einzelnen Begehren eingehen; gleichwohl handelt es 
sich aber im Grunde genommen nur um eine Prüfung 
der Initiative auf ein formelles Erfordernis, wie im an-
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Staatsrecht. 
gefochtenen Beschlusse ausdrücklich bemerkt wird; und 
nicht etwa um eine Untersuchung ihrer Zweckmässig. 
keit. In analoger Weise hat auch die Bundesversamm-
lung, wenn ein Initiativvorschlag mehrere verschiedene 
Materien betrifft, zu prüfen, ob er der Vorschrift des 
Art. 121 BV gemäss in mehrere Begehren getrennt 
werden kann, und, wenn dies nicht möglich ist, die 
Initiative als ungültig zurückzuweisen (BBI. 1920 IV 
S. 138 ff.; BURcimARDT, Komm. z. BV 2. Auf I. S. 821 ; 
W ALDKIRCH, Mitwirkung des Volkes bei der Recht-
setzung S. 18). 
3. -
Im vorliegenden Fall hat nun der Grosse Rat 
angenommen, dass die mit I und II bezeichneten Initia-
t~vbegehren ein einheitliches Ganzes bilden, und gegen 
diese Annahme richtet sich in der Hauptsache die Be-
schwerde. Der Umstand~ dass die Begehren gemeinsam 
als c( Initiative für Abänderung des kantonalen Steuer-
gesetzes » bezeichnet, auf einem gemeinschaftlichen Unter-
schriftenbogen den Stimmberechtigten zur Unterzeich-
nung vorgelegt worden sind und demgemäss jede Unter-
schrift zugleich für beide Begehren abgegeben wurde, 
steht zwar der Annahme, dass es sich um eine Mehrheit 
selbständiger Initiativvorschläge handle, nicht im Wege. 
Aber der Inhalt und Zweck der beiden Begehren spricht 
fQr ihren innern Zusammenhang. Die Rekurrenten geben 
'selbst zu, dass das zweite Begehren durch das erste be-
dingt sei, und hierauf deutet' auch der Schluss atz des 
zweiten Begehrens hin, wo gesagt ist, die Progressions-
skala sei so zu ändern, dass der durch. die Annahme des 
ersten Begehrens entstehende Einnahmenausfall ge-
deckt werde. Entgegen der Behauptung der Rekurrenten 
darf aber auch angenommen werden, dass das erste vom 
zweiten Begehren abhängig sei, dass also nach dem Willen 
der Initianten die Steuererleichterungennur dann ein-
treten sollten, wenn die Progression verschärft werde. 
Es ist zwar nicht ausgeschlossen, dass die Rekurrenten 
oder andere Initianten für das erste Begehren eintreten 
Politisches Stimm- und Wahlrecht. N° 22. 
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wollten ohne Rücksicht darauf, ob das zweite angenommen 
werde oder nicht, dass sie also bestrebt waren, die 
von ihnen vorgeschlagenen Steuererleichterungen ein-
zuführen, auch wenn der daraus entstehende Einnahmen-
ausfall, der von der Regierung auf 8 bis 9 Mill. Franken 
beziffert wird, durch die Erhöhung der Progression 
nicht ausgeglichen und infolgedessen das finanzielle 
Gleichgewicht im Staat und in den Gemeinden gestört 
würde. Allein eine solche Haltung wäre nicht die des 
vernünftig überlegenden und handelnden Staatsbürgers, 
der, wenn er durch eine Gesetzesrevision dem Staate und 
den Gemeinden notwendige Einnahmen entziehen will, 
auch darauf bedacht sein muss, dass dabei die genannten 
Gemeinwesen nicht in eine missliche finanzielle Lage 
geraten. Wenn nun über den Willen der Initianten oder 
eines Teils derselben Zweifel bestehen sollten, so ist der 
Auslegung der Vorzug zu geben, die eine vernünftige 
Überlegung voraussetzt. 
Dass der letzte Satz des ersten Begehrens : c( Diese 
Abänderungen treten auf 1. Januar 1922 in Kraft» es 
den Unterzeichnern der Initiative zum Bewusstsein 
gebracht habe, dass es sich trotz der äussern Verbindung 
der Begehren um zwei selbständige, innerlich getrennte 
Vorschläge handeln solle, ist kaum anzunehmen. Es 
wäre möglich gewesen, das Abänderungsgesetz erst 
nach dem 1. Januar 1922 zu erlassen und trotzdem den 
Beginn seiner Wirksamkeit auf diesen Zeitpunkt fest-
zusetzen. Der Grosse Rat hätte auch, wie in einem Gut-
achten, das Frof. Blumenstein der kantonalen Finanz-
direktion abgegeben hat, gezeigt wird, den ausgearbeiteten 
Entwurf, wenn dieser den Gegenstand einer selbständigen 
Initiative bildete, keineswegs notwendig vor dem 1. Ja-
nuar 1922 dem Volke unterbreiten müssen. Die Unter-
zeichner der Initiative sahen in dem erwähnten Satze 
über das Inkrafttreten, soweit sie ihm eine Bedeutung 
für den Zeitpunkt der Annahme des Gesetzes beilegten, 
wohl nur ein Mittel zur Beschleunigung der Behandlung 
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Staatsrecht. 
der Initiative. Unter diesen Umständen besteht für das 
Bundesgericht kein Grund, von der Annahme des Grossen 
Rates, dass die beiden Initiativbegehren ein zusammen-
~äng~ndes Ganzes bilden, abzuweichen, zumal da es 
sIch m Fragen, die speziell nur eine bestimmte einzelne 
Kantonsverfassung betreffen, nicht ohne Not in Wider-
SPru~h ~t der Ansicht der obersten, zu deren Auslegung 
zustandIgen, kantonalen Behörde setzt. 
Handelt es sich aber um ein einheitliches Initiativ-
begehren, so konnte es der Grosse Rat nach Art. 9 KV 
(vgl. die Ausführungen unter· Ziff. 1 hievor) wegen der 
doppelte~ dafür. gewählten Form als formell mangel-
haft ~rklarenund zurückweisen. Art. 104 KV, der sich 
auf em Volksbegehren bezieht, das « mehrere unter sich 
verschiedenartige Gege~stände» umfasst, war demnach 
nicht analog anwendbar. 
Da somit Art. 9 KV nicht als verletzt anzusehen ist 
liegt auch die Rechtsverweigerung, über' die sich di; 
Rekurrenten in zweiter Linie beschweren, nicht vor. 
Demnach erkennt das Bundesgericht: 
Der Rekurs wird abgewiesen. 
Niederlassungsfrciheit. N° 23. 
IV. NIEDERLASSUNGSFREIHEIT 
LIBERTE D'ETABLISSEMENT 
23. Urteil vom 11. Februar 1922 i. S. Wiederkehr 
gegen Begierungsra.t St. Ga.llen. 
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Art. 45 BV: Pflicht zur Hinterlage von Ausweisschriften 
am Orte der Niederlassung. Bei mehrfacher Niederlassung 
muss sich der Ort der späteren Niederlassung mit einem 
Ausweis über die Hinterlage der Schriften am Orte der 
früheren Niederlassung begnügen. 
A. -
Der Rekurrent Max Wiederkehr, geb. 1895, 
von Gontenschwil (Kanton Aargau), ledig, hielt sich 
seit seiner Geburt mit kurzer Unterbrechung in Zürich 
auf. wo er seinen Heimatschein eingelegt hat. Seit dem 
1. Mai 1920 ist er bei der Firma Marchev & Oe angestellt. 
die in Flawil (Kanton St. Gallen) eine Strumpffabrik 
betreibt und in Zürich ein Bureau besitzt. Wiederkehr 
arbeitete bis zum 20. März 1921 auf dem Bureau in 
Zürich; von da an hatte er sich in der Hauptsache in 
Flawil zu betätigen, muss aber, vom Geschäfte aus, 
jeden Samstag auf dem Bureau in Zürich sein. Er hat 
infolgedessen in Flawil ein Zimmer gemietet; in Zürich, 
wo er jeweilen über den Sonntag bleibt, wohnt er mit 
Mutter und Schwester in gemeinsamem Haushalt. 
Das Kontrollbureau in Flawil verlangte von ihm 
die Hinterlegung seines Heimatscheines, weil er dort 
Wohnsitz habe. Der Rekurrent weigerte sich, weil 
er seinen Wohnsitz in Zürich beibehalten habe. Der 
Gemeinderat von Flawil und auf Beschwerde hin der 
Regierungsrat des Kantons St. Gallen, letzterer mit 
Entscheid vom 28. Oktober 1921, erklärten ihn aber 
für 
verp~lichtet, der Auflage nachzukommen, wobei 
für den Fall der Nichterfüllung Einleitung des Straf-
AS 48 I -
1922 
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