bge · 75_I_122 · 1949-05-19 · fr
BGE 75 I 122
Öffentliches Recht


122 
Staatsrecht. 
das Gegenteil, nämlich dafür, dass er und seine Angehöri-
gen sich nur über das Wochenende, in den Schulferien und 
gelegentlich sonst für kürzere Zeit in Risch aufgehalten 
haben. Daher ist auch die Annahme eines sekundären 
Steuerdomizils des Sommerwohnsitzes in Risch abzu-
lehnen. 
V. KOMPETENZKONFLIKT ~SCHEN BUND 
UND KANTONEN 
CONFLIT DE COMPETENCE ENTRE LA CONFE-
DERATION ET UN CANTON 
19. Arr~t du 19 mai 1949 dans la cause Conseil d'Etat du Valais 
contre Conseil fMi5raI. 
Oonflit de cornp&enoo entre la Oonjederation et les Oantons (art. 83 
lettre 80 OJ). Etendue de 180 competence du Tribunal fadem!. 
Qualite reconnue au Conseil federal, en vertu des loia jederales sur 
la police de8 eaux, du 22 juin 1877, et BUr l'utilisation de8 jorces 
hydraulique8, du 22 decembre 1916, pour imposer un eertain 
type de barrage a une entreprise eIectrique se proposant de 
creer un bassin d'accumulation en haute montagne. 
K01J.llPetenzkon(like zwischen Bund und Kantonen (Art. 83lit. 80 OG). 
lTherprüfungsbefugnis des Bundesgerichts. 
Der Bundesrat ist auf Grund der Bundesgesetze vom 22. Juni 1877 
über die Wa88erbaupolizei im Hochgebirge und vom 22. Dezem-
ber 1916 über die Nutzbarmachung der WafJserkräjte befugt, 
einem Elektrizitätswerk, das im Hochgebirge ein Staubecken 
anlegen will, Vorschriften über die Bauweise der Staumauer zu 
machen. 
Oonflitto di competenza tra la Oonfederazione e i Oantoni (art. 83 
Iett. 80 OG). Estensione deI sindacato deI Tribunale federale. 
In viTtu delle leggi federali 22 giugno 1877 sulla polizia delle 
acque e 22 dieembre 1916 sull'utilizzazione delle forze idrau-
liehe, il Consiglio federale e eompetente per imporre un certo 
tipo di diga ad un'impresa elettriea ehe intende cmare un bacino 
d'accumulazione in alta montagna. 
A. -
La Societe anonyme L'Energie de l'Ouest-Suisse 
(designee ci-dessous en abrege: EOS), ayant son siege a. 
Läusanne: apresente au Departement fed~r8J.°de rInM-
rieur en 1945 le projet d'un barrage d'un bassin d'accu-
I J 
1 
Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonlln. N0 19. 
123 
mulation qu'elle se proposait de construire au debouche 
du Val de Cleuson. TI s'agissait d'un barrage evide du 
type N oetzli. 
Le 14 mars 1946, le Service federal des eaux, apres 
avoir pris contact avec les autres services federaux inte-
resses, adresse un rapport contenant le passage suivant : 
(( L'Inspection federale des travaux publies subordonne 
I'approbation du projet aux conditions suivantes : 1) .... 
2) .... En vertu de l'article 21 de la loi federale sur l'uti-
lisation des forces hydrauliques, les plans de detail du 
barrage, accompagnes des calculs statiques et des rapports 
goologiques necessaires, seront soumis en temps utile, 
avant le commencement des travaux, au Departement 
federal de I'interieur pour approbation ..... Le Departe-
ment militaire federal .... ajoute que le fait de prevoir 
un barrage evide, analogue a celui de Lucendro, donne 
lieu ades objections. Ce type de barrage n'ofIre pas une 
soourite suffisante pour la region d'aval. .... Des Iors, le 
type de barrage prevu ne saurait etre approuve. Le Depar-
tement militaire admet que le demandeur en concession 
tiendra compte de ces objections lors de l'elaboration des 
plans de construction.» 
Le 4 septembre 1946, Ie . Departement des travaux 
publies du Canton du Valais a envoye au Departement 
federal de l'Interieur les plans dresses par EOS. Comme 
ces plans se rapportaient a. Ia construction d'un barrage 
evide et qu'aucune allusion n'etait faite de Ia part d'EOS 
aux observations du Departement militaire federal tou-
chant le type du barrage imvisage, le Departement federal 
de I'Interieur a prie le Departement des travaux publics 
du Canton du Valais de faire savoir a. la societe qu'illui 
etait interdit d'entreprendre les travaux avant d'y etre 
autorisee par lui et de l'inviter a. dresser un projet general 
prevoyant un type de barrage offrant une plus grande 
« resistance a. Ia destruction ». Ce projet devait, dans !'idee 
du Departement federal, servir de base aux pourparlers 
futurs. 
124 
Staatsreoht. 
Le 24 fevrier 1947, une conference a ete tenue entre les 
representants du Departement militaire federal, de l'Ins-
pection des travaux publics et du Service federal des eaux, 
d'une part, et ceux de I'EOS, d'autre part. Les represen-
tants du Departement militaire persisterent a. soutenir 
qu'un barrage plein offrait une meilleure resistance aux 
bombardements qu'un barrage evide. TI fut convenu en 
definitive que la socü~te soumettrait a. I'Inspection des 
travaux dans un delai ecMant le 20 mars 1947 un projet 
de « barrage a. gravite plein», avec devis ainsi que le devis 
relatif au type de barrage evide. 
Le 15 septembre 1947, n'ayant pas le plan et les devis 
promis, le Departement de l'Interieur a adresse a. EOS 
une lettre dans laquelle il exprimait l' etonnement que lui 
causait son attitude et ajoutait ce qui suit : « La question 
du type de barrage ne pourra etre trancMe que sur la base 
d'une documentation complete et compte tenu. deo tous les 
facteurs entrant en consideration. Cette dooision ne saurait 
en tout cas etre prejugee par la situation de fait devant 
laquelle votre societe semble vouloir pJacer tant les auto-
rites federales que cantonales ». 
Le 16 septembre, EOS a adresse a. I'Inspection des tra-
vaux le plan et le devis demandes. Le 26 novembre, 
d'accord avec le Departement militaire, l'Inspection des 
tr~vaux a designe une commission d'experts chargee 
« d'etablir une comparaison objective entre le cout d'un 
barrage a. gravite plein, a. Cleuson, et celui d'un barrage 
evide ». 
La rapport de Ja Commission d'experts, du 25 mars 1948, 
contient entre autres les conclusions suivantes : 
« 1) qu'il est impossible de construire le barrage evide 
en moins de temps que le barrage plein ; 
2) .... 
3) que le cout des deux types de barrage est pratique-
ment le meme.» 
Se referant a. ce rapport et considerant en outre : « que 
si l'abaissement du niveau du lac constitue en soi la mesure 
, Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 19 .. 
125-
de securite la plus efficace, personne ne peut garantir qu'il 
se fasse a. temps et qu'il importe des lors de choisir, entre 
deux types de barrage, celui qui offre une resistance' plus 
grande a. la destruction ; que le barrage plein presente plus 
de soourite que le barrage evide», le Departement federal 
de I'Interieur, d'entente avec le Departement militaire 
federal, a fait savoir a. EOS, le 15 avril 1948, « que le 
barrage .... devra etre du type a gravite plein». 
Le 30 avril 1948, des representants des autorites fede-
rales et cantonales auxquels s'etaient joints les membres 
de la Commission d'experts ont procede a. une visite des 
chantiers. Ils constaterent que Ja societe EOS etait en 
train d'executer les fouilles du barrage contrairement a. 
l'avertissement qui lui avait et6 donne le 15 avril. 
La 5 mai 1948, le Departement federal de l'Interieur, 
d'entente avec le Departement militaire federal et le 
Departement des travaux publics du Canton du Valais. 
a ecrit a. EOS qu'illui interdisait tous travaux de betonnage 
jusqu'a. nouvel avis. La lettre se referait al'art. 292 CP. 
B. -
Le 5 juin 1948, EOS a defere cette d6cision ainsi 
que celle du 15 avril precedent au Conseil federal et en a 
demande l'annulation. Elle n'a cepeIidant pas interrompu 
les travaux. 
Le 21 juillät 1948, le Chef du Departement federal de 
l'Interieur a procede a. une inspection du chantier et con-
.. 
fere avec une delegation du Conseil d'Etat au sujet notam-
ment de la .legitimite de l'intervention des autorites fed6-
rales. Le 30 juin precedent, il avait eu une conference avec 
les repr6sentants de l'EOS. 
Le 28 juillet, le Departement federal de I'Interieur, se 
referant aux art. 3 de la Ioi federale sur la police des eaux, 
du 22 juin 1877 (LPE), et 21 de Ia loi sur l'utllisation des 
forces hydrauIiques, du 22 d6cembre 1916 (LUFH), a 
invite le Conseil d'Etat a. assurer l'application de ses d6ci-
sions du 15 avril et du 5 mai 1948. TI a renouvele cette 
invitation le 28 aout, malgre certaines objections presen-
tees par le Conseil d'Etat. 
126 
Staatsrecht. 
O. -
Par memoire du 14 septembre 1948, le Conseil 
d'Etat s'est adresse au Conseil federal en concluant a ce 
qu'il plaise a celui-ci : 
« 1. -
principalement, inviter le Departement federal 
de l'Interieur a revoquer sa decision du 28 aout 1948 et a 
reprendre avec le Gouvernement valaisan des pourparlers 
en vue d'un accord ; 
» subsidiairement, statuer que le Departement federal 
de l'Interieur n'est pas competent pour prescrire le type 
de barrage a executer a Cleuson, ni pour ordonner l'arret 
des travaux en cours.» 
Par decision du 5 janvier 1949, le Conseil federal a 
rejete les deux recours. 
D. -
Par demande du 22 fevrier 1949, le Conseil d'Etat 
du Valais, se fondant sur les art. 113 Cst. et 83 litt. a OJ, 
a conclu a ce qu'il Plaise au Tribunal federal prononcer : 
« Le Departement federal de l'Interieur n'etait pas com-
petent pour prendre les decisions du 15 avril, du 5 mai, du 
28 juillet et du 28 aout 1948; le Conseil federal n'etait pas 
competent pour confirmer, par son arret du 5 janvier 
1949, les decisions precitees. » 
L'argumentation du Conseil d'Etat peut se resumer de 
la maniere suivante: 
La revision de l'art. 25 Cst. effectuee en 1897 n'autorise 
pas a donner a. la loi de 1877 sur la police des eaux une 
portee plus etendue que celle qu'elleavait jusqu'alors; 
elle a simplement regularise la loi de 1877 qui debordait 
le cadre de l'art. 24 ancien Cst. 
Le Conseil federal ne pouvait, a l'appui de sa decision, 
invoquer l'art. 3 al. 1 LPE, car l'entreprise qui construit 
un bassin d'accumulation ne fait pas un usage nuisible 
d'un cours d'eau public, sinon le Conseil federal devrait 
interdire la construction de barrages et ordonner la des-
truction de ceux qui existent. Certes le Conseil federal ne 
pousse pas sa these aussi loin et doit reconnaitre qu'on ne 
saurait interdire a EOS de construire un barrage a Cleuson, 
mais, par la meme, il reconnait egalement que les dispo-
sitions legales qu'il invoque ne sont pas applicables en 
l 
Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 19. 
127 
l'espece. Toute accumulation d'eau risque, il est vrai, 
d'etre la causa d'un dommage, mais un danger eloigne ne 
suffit pas a justifier une interdiction. L'intervention de la 
ppIice ne se justifie que si elle est proportionnee au but a 
atteindre. 
Les mots « interets publics » de l'art. 3 al. 1 LPE n'auto-
risent pas a dire que la Confederation a le droit d'inter-
venir pour prot6ger ({ des biens juridiques de toute nature ». 
Il ressort tant du texte constitutionnel que de la loi et 
de l'art. 5 en particulier que la police des eaux, dont la 
haute surveillance appartient a la Confederation, a pour 
objet la prevention des dommages qui peuvent resulter 
du cours naturel des eaux, prevention obtenue par des 
travaux d'endiguement, ainsi que la conservation des 
ouvrages construits a cet effet. L'art. 24 Cst. parIe de haute 
surveillance sur la police des endiguements et non pas d'une 
fa90n generale de la police des eaux. Comme le dit BURCK-
HARDT (Kommentar zur BV, 3e ed., p. 170/171), le droit 
de haute surveillance a ete accorde a la Confederation pour 
qu'elle protege le pays contre les devastations causees par 
les torrents et les rivieres, soit en en corrigeant le cours, 
soit en entretenant et repeuplant les forets. 
L'art. 21 LUFH n'est qu'une simple reference aux dis-
positions de la loi sur la police des eaux et ne se rapporte 
par consequent qu'ala police des endiguements. L'opinion 
selon laquelle le Conseil federal aurait un droit de surveil-
lance meme sur les cours d'eau non corriges avec des sub-
sides federaux est donc inexacte de lege Tata. 
Il est certain que la rupture du barrage de Cleuson, 
malgre son eloignement, causerait du dommage aux 
Öuvrages d'endiguement de la plaine du Rhöne (ouvrages 
construits avec des subventions de la Confederation) et 
l'on ne conteste pas le droit des autorites federales de 
veiller a la protection de ces ouvrages. Cependant, jusqu 'au 
mois de juillet 1948, le Conseil federal a justifie son inter-
vention seulement par la necessite d'assurer la securite 
des habitants de la plaine du Rhöne en cas de guerre. 
Ce n'est que lorsque le Conseil d'Etat a conteste la compe-
128 
Staatsrecht. 
tence des autorites federales pour ordonner des mesures 
de precaution de ce genre que le Departement de l'inM-
rieur s'est prevalu du droit de surveillance qu'il possMe 
relativement a,ux travaux d'endiguement effectues sur la 
Printze et sur le Rhöne. C'est Ia un artifice juridique qui 
constitue un d6tournement de pouvoir indefendable dans 
un Etat base sur le droit. TI y a d6tournement de pouvoir 
toutes les fois que l'autoriM administrative use de ses pou-
voirs en vue d'un but autre que celui pour lequel le legis-
lateur les lui avait conferes. Le Tribunal federal a reguIiere-
ment annule, sur recours de droit public, les decisions can-
tonales tendant a un but etranger a celui des lois appli-
quees. 
. ' 
L'autoriM federale a certainement VOIX au chapltre 
dans le domaine de la police des eaux, mais ({ la comp6-
tence· primaire » appartient aux cantons. La haute sur-
veillance suppose une surveillance qui est exercee en 
premier lieu par les cantons. La Confederati~n ne peut 
intervenir en vertu du pouvoir de haute surveillance,que 
dans le c~s ou un canton ne respecterait pas les prescrip-
tions qu'elle a edictees. Mais la Conf6deration n'a .edicM 
aucune prescription sur les systemes de constructlon. de 
barrages et ne serait du reste pas competente pour le faIre. 
La notion de « haute surveillance» a eM precisee lors de 
la discussion da la lo~ sur l'utilisation des forces hydrau-
liques (Bull. sten. 1913, Conseil des Etats p. 233), comme 
aussi dans le message du Conseil federal sur la revision 
de cette loi (FF 1945 II p. 77 et suiv.). D'apres un rapport 
du professeur Homberger ciM dans ce message, le pouvoir 
de haute surveillance ne confere pas d'autres droits a. la 
Confed6ration que celui d'atre consult6e et de donner son 
aviso Jusqu'ici, le Departement lui-mama partageait cette 
opinion, ainsi qu'il ressort d'une lettre adressee par le chef 
du Service fed6ral des eaux au D6partement des travaux 
publics du Canton du Valais, du 4 juin 1932, et dans 
laquelle il etait dit que c'etait aux autoriMs cantonale~ a. 
approuver les plans d'execution du barrage du Val des DIX, 
Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kan~nen. N° 19. 
110 
notamment « du point de vue de la securite des ouvrages ». 
« Si, disait encore le Service federal des eaux, dans le cas 
de la Dixence nous avons, d'accord avec le canton, etendu 
notre examen a la question de la securiM du barrage et 
soumis, de notre cöte, les plans a. une expertise, c'est parce 
que cet ouvrage 6tait projete selon un type tout a. fait 
nouveau et que nous pensions qu'il pouvait etre utile pour 
le canton d'avoir a sa disposition une documentation aussi 
compIete que possible avant de prendre une decision. » 
L'autoriM federale f;!ait qu'elle ne possMe pas la compe-
tence qu'elle revendique. Cela ne ressort pas seulement de 
la lettre precitee, mais de ce qu'il n'a eM donne aucune 
suite a. une motion Zschokke du 22 decembre 1899 qui 
demandait « de completer la Iegislation d'alors touchant 
l'etablissement des forces hydrauliques et la police des 
cours d'eau s'y rapportant, cette police restant du ressort 
des cantons et soumise a la haute surveillance de la Con-
federation» (FF 1900 II p. 227). « Si, ajoute le Conseil 
d'Etat, en 1899, le Conseil national pouvait demander que 
la legislation fUt comp!etee pour permettre a. la Confede-
ration de surveiller la construction des prises de forces 
motrices et d'assurer ainsi la seeurite des riverains, c'est 
que, de l'avis de ce Conseil, la Confederation n'avait pas 
cette competence.)l D'autre part, en 1945, dans un rapport 
aux Chambres federales, le Conseil federal exposait que 
ses bureaux s'occupaient de la preparation des textes Iegis-
latifs propres a. proteger les riverains des vallees contre les 
effets de la destruction des barrages, ce qui prouve egale-
ment que jusqu'ici ces textes n'existent pas. Le Departe-
ment federal de l'Interieur en a du reste convenu dans une 
lettre du 17 avril 1948 aux associations professionnelles de 
l'energie electrique. Consulte par un des d6partements 
federaux sur la question de savoir si l'autoriM federale 
etait competente pour aITeter la structure des barrages 
hydrauliques, le professeur Homberger a repondu nega-
tivement. 
E. -
Le Conseil federal a conclu au rejet des conclu-
9 
AS 75 I -
1949 
130 
Staatsrecht. 
sions du Conseil d'Etat du Valais. TI se refere aux motifs 
de sa deoision, ainsi qu'a une oonsultation qui Iui avait eM 
donnee par le professeur Burckhardt le 19 janvier 1934. 
Oonsiderant en droit: 
1. -
Le litige se ramene au point de savoir si le Departe-
ment federal de I'InMrieur, en imposant ala SocieM EOS 
un oertain type de barrage, adepasse sa oompetence au 
detriment de l'autoriM oantonale. Lorsque, oomme en 
l'espeoe, la ou les dispositions legales qui determinent la 
oompetenoe indiquent en meme temps queIs sont les pou-
voirs qu'elle oomporte, il n'est generalement pas possible 
de separer nettement la question de competence de celle 
de savoir si l'autoriM a use de son pouvoir selon les inten-
tions du legislateur, autrement dit de la question de fmid. 
Contrairement a. ce qu'ont soutenu certains auteurs 
(HUBER, Der Kompetenzkonflikt zwischen dem Bund und 
den Kantonen, p. 79; FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz. 
Bundesstaatsrecht, p. 874/875; BIRCHMEIER, Handbuoh 
des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundes-
rechtspflege, p. 293) cela ne signifie pas oependant que le 
Tribunal federal, saisi d'un conflit de oompetence en vertu 
de l'art. 83 lettre a OJ, ait a rechereher si l'autoriw fede-
rale a fait un juste usage de- son pouvoir et par oonsequent 
si la mesure attaquee est justifiee. TI doit au contraire se 
borner, oomme ill'a d'ailleurs fait jusqu'ici (RO 40 I 530, 
51 I 265 et 270), a se demander si les motifs invoques a. 
l'appui de la mesure attaquee rentrent ou non dans le 
cadre de ceux qui, d'apres les dispositions legales appli-
cables, pouvaient en principe justifier son intervention. 
2. -
Le Conseil federal fonde sa competenoe en premier 
lieu sur les art. 1 et 3 LPE. Cette loi a ew promulguee en 
vertu de l'art. 24 de la Constitution federale (Cst.). Jusqu'a 
la revision de 1897, l'art. 24 Cst. etait ainsi con~lU : « La 
Confederation a le droit de haute surveillance sur la police 
des endiguements et des forets dans les regions elevees. -
Elle oonoourra a. la oorrection et a. l'endiguement des tor-
Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N° 19. 
131 
rents ainsi qu'au reboisement des regions ou ils prennent 
leur source. Elle decretera les mesures necessaires pour 
assurer l'entretien de ces ouvrages et la oonservation des 
fomts existantes. » 
3. -
Lors de la ~vision de 1897, les mots « dans les 
regions elevees» ont eM bifies. Le droit de haute surveil-
lanoe de la Confederation peut s'exercer actuellement 
meme en dehors de ces regions. 
A s'en tenir au texte fran9ais de l'art. 24 al. 1 Cst., il 
semblerait que le droit de la Confederation fUt limiw a la 
surveillance des endiguements. 'Cette interpretation ne 
oorrespondrait toutefois pas a. l'intention des constituants. 
Si l'on se reporte au texte allemand ou au texte italien 
(Wasserbaupolizei, opere idrauliche), on oonstate en effet 
qu'on a entendu placer sous la haute surveillance de Ja 
Confederation non pas seulement les endiguements ou les 
ouvrages execuws en vue de la correotion des cours d'eau 
et prevus par l'al. 2 de l'art. 24, mais tous les ouvrages 
edifies sur les bords ou dans le lit d'un cours d'eau et par 
consequent aussi oeux qui ont ew oonstruits en vue de 
tirer parti de la force hydraulique. Aussi bien, tant en son 
titre qu'al'art. l er, la loi du 22 juin 1877, qui a eM promUJ.-
guee en execution de l'art. 24 Cst., parle-t-elle de fagon 
toute generale de « la police des eaux », ce qui est une notion 
encore plus extensive que celles qu'eveillent les mots 
« Wasserbaupolizei » et « polizia delle opere idrauliohe I). 
Par « haute surveillance », il faut entendre la surveillance 
qui s'exerce sur celui qui lui-meme a deja. mission de sur-
veiller. En oe qui conoerne la police des construotions 
hydrauliques, cette surveillance au premier degre appar-
tient normalement aux cantons; mais la Confederation 
surveille a. son tour l'activiM des cantons et intervient, en 
cas de besoin, par les mesures appropriee~ (of. FF 1885 m 
p. 276).Le fait que l'art. 24 Cst. parIe de haute surveil-
lance ne signifie pas que ces mesures ne puissent etre 
prises qu'a. l'egard des cantons et non pas Wrectement a 
l'encontre des particuliers qui auraient oommis ou pro-
Staatsrooht. 
jetteraient de commettre un acte reprimable du point de 
vue de la police des constructions hydrauliques (sie 
FLEINER, Bundesstaatliehe und gliedstaatliche Rechtsord-
nung, p. 15, FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz. Bundes-
staatsrecht, p. 91). Ainsi que 1'admettent la p1upart des 
auteurs (cf. en particuliar FLEINER, loc. cit. p. 15, FLEINER-
GIACOMETTI, p. 91), 1e droit de haute surveillance implique 
celui da fixer les regles selon lesquelles cette surveillance 
s'exercera. Las dispositions susceptibles d'etre prises a. cet 
egard, tout comme les mesures a. prendre dans tel ou tel 
cas particulier, peuvent consister soit dans des instructions 
a.l'adresse des cantons, soit en des ordres directs aux parti-
caliars (FLEINER, loc. cit. p. 15, FLEINER-GIACOMETTI, 10c. 
cit. p. 91). Le pouvoir que 1'art. 24 a1. 1 confere de la sorte 
a. la Oonfederation emte a. cöte de celui qu'elle tient de 
1'a1. 2 de dooreter les mesures necessaires pour assurer 
l'entretien des ouvrages construits en vue de la correction 
et de l'andiguement des torrents. Meme si le professeur 
Homberger, dans l'avis de droit cite par le Conseil federal 
dans son message du 24 septembre 1945, concernant 180 
revision de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, 
partait d'une conception differente, cela ne serait pas un 
motif suffisant pour s'ecarter des principes enonces ci-des-
sus. Cet avis, pas plus que le message, ne se rapporte 
d'ailleurs a. la haute surveillance de la Oonfederation sur 
la police des eaux prevue par rart. 24 a1. 1 Cst. TI a pour 
objet en effet rart. 24bis a1. lOst, qui a trait a la haute 
surveillance de la Confederation sur l'utilisation des forces 
hydrauliques, et c'est la. une matiere pour 1aquelle il n'est 
pas besoin de fonder sur le droit de haute surveillance le 
pouvoir de la Confederation de prendre des dispositions de 
portOO generale ou de reglementer les conditions de la 
surveillance, car l'art. 24 bis a1. 2, a.la difference de l'art. 24 
a1. 2, accorde ala Confederation le droit de regler la matiere 
par des lois, ce qui evidemment comporte les deux facultes 
dont il vient d'etre question. 
4. -
La loi sur la police des eaux n'a pas subi de modi-
Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 19. 
133 
fication a. la suite de la revision de l'art. 24 Cst. survenue 
en 1897. La haute surveillance de la Confederation ne 
s'etend par consequent, aujourd'hui encore, qu'aux cours 
d'eau vises sous 1ettres a et b de l'art. l er de la loi. La 
revision de l'art. 24 Cst. a donne une base constitutionnelle 
a. cet artic1e et meme dans la mesure ou sous lettre b 
il excedait les limites fixees par l'art. 24 08~. en Ba versio~ 
primitive (cf. SALIS, Le droit federal auisse, 2e emt. vol. IV 
n 08 1440 et 1441 ill). 
Les mesures des autorites federales que critiqua le 
Conseil d'Etat se rapportent a. un cours d'eau qui tombe 
sous le coup de l'art. l er lettre aLPE et sur lequel, par 
consequent, la haute surveillance de la Confederation 
pouvait s'exercer d'apres la version primitive de l'art.' 24 
Ost. Selon l'art. l er lettre aLPE, le droit de haute surveil-
lance de la Confederation s'etend sur « tous 1es torrents 
dans la zone forestiere federale teIle qu'elle se trouve deli-
miMe en execution de l'art. 24 de la Constitution ». Las 
mots « dans la zone forestiere federale teIle qu'elle se trouve 
delimitee en execution de l'art. 24 da la Constitution» ont 
perdu toute signification du fait que la loi du 11 octobre 
1902 concernant la haute surveillance de 1a Confederation 
sur Ia police des forats a etendu cette surveillance a. tout 
le territoire suisse. Ainsi tous les torrents sont actuellement 
soumis a. Ja haute surveillance de la Confederation. Comme 
le dit da Salis, resumant le message du Conseil federal, sont 
egalement reputes torrents au sens de l'art. 1 er de la loi 
« les rivieres dont ils sont les affiuents chaque fois qu'elles 
charriant assez d'alluvions pour necessiter des endigue-
ments artificiels ou teIle autre correction destinee a. les 
mettre en etat d'emmener leurs charriages ou a. leur öter 
toute possibilite d'endommager leurs rives ». (Le droit 
federal suisse vol. IV n° 1441 TI 5.) Le Rhöne at ses 
affiuents sont par consequent des torrents au sens de la 
loi. 
5. -
Les art. 2 et 3 LPE precisent les attributions qui 
decoulent du droit de haute surveillance. Pour justifier 
134 
Staatsrecht. 
son intervention en l'espece, le Conseil federal invoque en 
premier lieu les dispositions des alineas 1 et 4 de l'art. 3 
ainsi congus : 
al. 1: «La Conseil federa] veille d'une mamere generale 8. ce 
qu'aucun usage nuisibleaux interets publics ne soit fait des cours 
d'eau p]aces sous la haute surveilIance de la ConfMeration. » 
al. 4: ({ Le Conseil "fMeral a le droit d'interdire les travaux 
dont les cOllSequences seraient nuisibles OU, s'lls sont dej8. etablis, 
d'en exiger la destruction.» 
Selon le Conseil d'Etat, les mots «d'une maniere gene-
rale » signifieraient que le Conseil federal est bien compe-
tent pour edicter des dispositions de portee generale, mais 
non pas pour ordonner ce qu'il yaurait a faire ou ne pas 
faire dans un cas particulier. TI suffit pour refuter cette 
opinion de rappeier que l'alinea 4 de l'art. 3 donne au Con-
seil federalle droit d'interdire les travaux dont les conse-
quences seraient nuisibles ou, s'lls ont et6 deja executeB, 
d'en ordonner la destruction, et n'exige nullement pour 
cela qu'il statue en la forme d'un arret6 de caractere Iegis-
latif ou administratif. L'opinion du Conseil d'Etat ne 
trouve d'ailleurs pas d'appui dans les travaux preparatoires 
de la loi. La disposition de l'art. 3 a1. 1 ne figurait pas dans 
le projet du Conseil federal du 6 mars 1876 (FF 1876 I 
p. 535 et suiv.), mais on la trouvait sous l'art. 7 du projet 
de la Commission du Conseil des Etats et elle comportait 
alors deja les mots « d'une maniere generale» (FF 1877 I 
p. 144). La Commission du Conseil nationalles billa 
(FF 1877 III p. 40), mais lls figurerent de nouveau dans le 
texte definitif. Si l'on se rMere aux rapports des commis-
sions, on doit convenir qu'on n'y a pas attache une impor-
tance particuliere. TI est vraisemblable qu'on a voulu illre 
que le droit de haute surveillance etait un droit « tout 
general» venant s'ajouter au pouvoir special de surveil-
lance qui compete a. la Confederation, d'une part, sur 
l' execution des devoirs que les prescriptions federales et 
cantonales imposent aux cantons (art. 2) et, d'autre part, 
sur les cours d'eau qui ont et6 corriges avec les subsides 
federaux (art. 3). 
Kompetenzkonffikt zwischen Bund und Kantonen. N0 19. 
135 
Ni le fait qu'en 1899 le Conseil national a accept6 une 
motion Zschokke demandant qu'on completä.t la Iegisla-
tion concernant « l'etablissement des forces motrices et la 
police des cours d'eau s'y rapportant» (FF 1900 II p. 227), 
ni le fait que le Conseil federal acharge en 1945 des experts 
« d'etablir des regles pour l'appreciation de nouveaux 
projets de barrages de vallees » (FF 1945 II p. 581) n'auto-
ment a illre que le Conseil fedeml n'a pas qualitC, actuelle-
ment deja., pour s'opposer a. ce que tel ou tel cours d'eau 
en particulier soit utilise d'une maniere prejudiciable aux 
interets publics. De ce que la Confederation est compe~nte 
pour poser les principes selon lesquels elle entend exercer 
son pouvoir de haute surveillance, ainsi qu'on I'a dit sous 
eh. 41ettre c ci-dessus, il ne s'ensuit pas qu'aussi longtemps 
que ces principes n'auront pas eM formuIes dans un arretC, 
une ordonnance ou un reglement, elle ne puisse pas prendre 
des decisions d'espece en vertu de l'art. 3 LPE. 
6. -
C'est; a tort que le Conseil d'Etat soutient que 
l'interet public que le Conseil federal est charge da defendre 
en vertu de l'art. 3 al. 1 LPE "se confond avec l'intCret que 
la Confederation peut avoir a. faire construire et entretenir 
des ouvrages de correction de cours d'eau. Une telle restrie-
tion des pouvoirs du Conseil federal ne decoulant pas de 
l'art. 3 LPE, tout au plus pourrait-on se demander si elle 
resulterait de l'art. 24 Cst. qui constitue le cadre dans 
lequella loi devait etre elaboree. Or cela n'est pas le cas 
non plus, ainsi qu'on l'a deja dit ci-dessus. Aussi bien le 
Conseil federal a-t-il admis de tout temps que son droit 
de surveillance ne se limitait pas ~ux cours d'eau qui ont 
etC corriges avec l'aide de la Confederation (FF 1885 m 
p. 276 ; SALlS, loc. cit. IV n° 1446). La Tribunal federal ne 
saurait donc partager a ce sujet I'opinion de BURCKHARDT 
(Ioc. cit. p. 171). 
7. -
Pour que Ie Conseil federal puisse intervenir en 
vertu de I'art. 3 LPE, il faut qu'il soit fait «un usage nui-
sible aux intCrets publies » d'un cours d'eau pIace sous la 
haute surveillance de la ConfMeration. La Conseil d'Etat 
136 
Staatsrecht. 
pretend que cette hypothese n'etait pas realisee en l'occur-
rence, la construction d'un barrage ne pouvant constituer 
un usage « nuisible aux interets publics». Il est evident 
que la construction d'un barrage n'est pas en soi un acte 
nuisible aux interets publics, mais il n'est pas moins vrai 
que ces interets sont mis en peru si 1'on ne prend pas lors 
de la construction toutes les mesures de securite possibles 
d'apres la technique modeme. Or les autori.tes federales 
n'interdisent nullement a EOS de construire un barrage 
a Cleuson; elles entendent seulement l'empecher de cons-
truire un barrage qui n'offrirait pas les garanties que les 
e:xperts ont jugees indiquees pour assurer la protection des 
vallees inferieures et qui, a leur avis, pouvaient etre raison-
nablement imposees a l'entreprise. 
Le Conseil d'Etat ne conteste pas qu'un barrage plein 
ne garantisse mieux les vallees inferieures et les habitants 
que ne le ferait le barrage evide dont EOS projetait la 
construction. Le Tribunal federal n'a donc pas a se 
demander s'il aurait eu a examiner cette question dans le 
cas ou le Conseil d'Etat aurait eM d'un autre aviso Il n'a 
en tout cas pas a rechercher si les dangers que presentent 
les barrages evides sont tels que, compte tenu de toutes 
les circonstances, l'interdiction du Departement de l'InM-
rieur se justifiait ou non. Cette question, en effet, est 
etrangere a celle de la delimitation des competences res-
pectives de la Confederation et des cantons ; elle constitue 
l'objet meme de la decision, et, comme on l'a dit ci-dessus, 
il n'appartient pas au Tribunal federal de rechercher si 
le Conseil federal a bien ou mal use de ses pouvoirs. 
8. -
C'est a tort que le Conseil d'Etat part de l'idee 
que le Conseil federal pourrait, en vertu de l'art. 3 LPE, 
donner des instructions aux cantons, mais non pas prendre 
des mesures directement a l'encontre des particuliers. 
L'art. 3 al. 4 LPE permet au Conseil federal d'interdire 
des travaux dont les consequences peuvent etre nuisibles. 
Or cette interdiction ne peut etre faite qu'a celui qui 
execute ces travaux, c'est-a-dire en l'espece a EOS. Cette 
KompetellJlkonflikt zwischen Bund und Kantonen. No 19. 
137 
competence est confer6e par l'art. 3 al. 4 en termes si claim 
(cf. egalement l'art. 2 du reglement d'execution de la LPE, 
du 8 mars 1879, ROLF nouvelle serie IV p. 32) que le 
Tribunal federal ne pourrait en juger autrement en vertu 
de l'art. 113 al. 3 Cst. meme si la disposition de l'art. 3 
al. 4 sortait du cadre fixe par l'art. 24 Cst., ce qui n'est 
d'ailleurs pas le cas. L'intention du Iegislateur d'attribuer 
a la Confederation le droit de prendre elle-meme directe-
ment les dispositions conformes aux inMrets publics resulte 
egalement du rapport de la commission du Conseil des 
Etats du 4 decembre 1876 (FF 1877 I p. 138), ou il eSt dit 
qu'il convient d'accorder a la Confederation « un droit 
d'initiative directe» afin de lui permettre d'interdire des 
travaux contraires aux inMrets publics et d'en oroonner 
la destruction. 
Comme la Confederation n'a pas d'organes d'execution 
propres, elle devra s'adresser aux autorites de police ou 
aux trlbunaux cantonaux (conformement a l'art. 292 CP) 
pour faire executer les decisions qu'elle a prises a l'encontre 
des particuliers en vertu de l'art. 3 al. 4 LPE. Ces auto-
rites ont a faire le necessaire sans pouvoir en examiner 
la Iegitimite ni 1'0pportuniM. 
9. -
La Confederation etait competente pour prendre 
la decision attaquee non seulement en vertu de l'art. 3 
al. 1 et 4 LPE, mais aussi en vertu de l'art. 21 de la loi 
sur l'utilisation des forces hydrauliques, combine avec 
l'art. 3 al. 2 LPE. D'apres l'art. 21 al. 3, l'etablissement 
d'usines sur les cours d'eau corriges a l'aide de subventions 
federales est suboroonne a l'autorisation du Conseil federal, 
lequel peut, en vertu de l'art. 3 al. 2 LPE, enger des 
« ptesures protectrices». Comme le reconnalt le Conseil 
d'Etat, ces dispositions non seulement autorisent, mais 
obligent la Confederation a veiller ace que la construction 
d'ouvrages hydrauliques ne cause aucun dommage aux 
travaux executes a l'aide de subventions etrangeres. Le 
Conseil d'Etat ne conteste pas, d'autre part, que la des-
truction du barrage de Cleuson, survenant a un moment 
138 
Staatsrecht. 
Oll le bassin serait plein, causerait des degats aux ouvrages 
construits avec l'aide de la Confederation sur le cours infe-
rieur de la Printze et sur le Rhöne. TI conteste cependant 
la competence. du Conseil federal pour ordonner la mesure 
attaqu6e, en faisant etat, d'une part, de la distance qui 
separe ces ouvrages du barrage et, d'autre part, du fait 
que, si les autorites federales ont interdit la construction 
d'un barrage evide, ce n'est pas pour proMger ces ouvrages, 
mais pour proteger la vall6e entiere et ses habitants. On 
doit repondre a. cela qu'en vertu de 1'art. 21 a1. 3 LUFH 
(combine avec l'art. 3 a1. 2 LPE), le Conseil federal peut 
exiger qu'on prenne des mesures de protection chaque fois 
que la construction d'un ouvrage hydraulique risque de 
causer un dommage aux travaux de correction d'un cours 
d'eau effectues a. l'aide de subventions federales, ce qui 
est le cas en l'espece .. Peu importe que les autorites fede-
rales n'aient pas invoque d'embl6e cette consideration a. 
l'appui de leur decision. On ne saurait refuser a. la Confe-
deration, en cas de conflit de competenoo, le droit de faire 
valoir da nouveaux moyens jusque devant le Tribunal 
federal. Contrairement a. ce que pretend le Conseil d'Etat, 
il n'y a pas eu de « detournement de pouvoir » de la part 
du Conseil federal ; ce dernier n'a pas fait du pouvoir que 
lui conferaient les art. 21 a1. 3 LUFH et 3 a1. 2 LPE un 
usage contraire aux intentions du Iegislateur. L'interdic-
tion d'edifier un barrage evide sert incontestablement a. 
prot6ger les ouvrages de correction qui ont et6 effectues 
a. l'aide des subsides federaux sur les rives de la Printze et 
du Rhöne. Sans doute vise-t-elle en meme temps a. pro-
Mger d'autres int6rets autrement plus importants, mais 
ce n'est pas Ia. une raison pour dire que les autorites fede-
rales n'avaient pas le droit de la decreter. La question 
pourrait, il est vrai, se poser de savoir si le souci de pro-
t6ger les ouvrages de correction executes sur les rives de 
la Printze et du Rhöne justifiait une atteinte aussi grave 
aux droits de la Societ6 EOS. Mais le Tribunal federal n'a 
pas qualite pour la resoudre. Comme on 1'a deja. dit, il 
suffisait, pour fonder la competence de la Confederation, 
Staatsreohtlicbe Streitigkeiten zwischen Kantonen. N° 20. 
139 
que l'interdiction decret6e par les autorites federales 
servit a. proteger des ouvrages de correction de cours d'eau ; 
la question de savoir si cette mesure etait reellement justi-
fi6e dans les conditions particulieres de l'espece n'est plus 
une question de delimitation de competences. 
10. -
TI est exact que, dans une lettre du 4 juin 1932 
adress6e au Departement des travaux publics du Canton 
du Valais, le Service federal des eaux ecrivait au sujet 
des plans du barrage du Val des Du, barrage du meme 
type que celui de Cleuson, que c'etait a..l'autorite canto-
nale et non pas a.l'autorite federale qu'incombait la respon-
sabiliM de les approuver. Mais cette opinion erron6e ne 
lie en aucune maniere l'autoriM a. laquelle l'office est 
subordonne. Elle s'explique probablement par le fait 
qu'il ya deux offices fed6raux qui ont a. s'occuper des plans 
des constructionS hydrauliques, a. savoir le Service f6deral 
des eaux et l'Inspection des travaux publics. 
Le Tribunal feaeral prononce : 
Les conclusions prises par le Conseil d'Etat du Valais 
sont rejetees. 
VI. STAATSRECHTLICHE STREITIGKEITEN 
Z~SCHEN KANTONEN 
CONTESTATIONS DE DROIT PUBLIC 
ENTRE CANTONS 
20. Urteil vom 12. Mai 1949 i.' S. Regierungsrat des Kantons 
Obwalden gegen Regierungsrat des Kantons Zilrieh. 
Interkantonale Rechtshilfe. Die Kantone sind gehalten, einander in 
Vormundschaftssachen Rechtshilfe zu leisten. Voraussetzungen 
für die Gewährung der Rechtshilfe. 
ABBistance interoantonale. Les cantons sont tenus de se preter 
mutuellement assistanca an matiere de tutalle. Conditions pour 
l'octroi de cette assistance. 
A8sisümza intertx.Jntonale. I cantoni sono obbIigati aprestarsi 
mutua. assistenza in materia ditutela.. Condizioni da. cui dipende 
Ia. concessione di quest'assistenza.