bge · 53_I_71 · 1927-01-01 · de
BGE 53 I 71
Öffentliches Recht


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Staatsrecht.
et i1 ne s'agit des lors plus d'une question de principe,
mais d'une question de mesure. Or, on ne saurait dire
que le Conseil d'Etat soit sorti des limites d'une inter-
pretation conciliable avec la lettre et l'esprit de la loi.
On ne peut pas dire non plus que la pratique suivie
jusqu'en 1914· au sujet des matieres figurant dans la
Feuille officielle soit devenue du droit coutumier au
point que la loi ecrite pourrait seule modifier cet etat de
choses. Rien ne permet enfin d'affirmer que le contenu
de la Feuille officielle doit etre rigoureusement delimite
par la legislation et qu'aucune liberte d'appreciation
ne peut etre laissee a cet egard au pouvoir administratif.
L'opinion contraire du Conseil d'Etat ne rompt pas
le cadre d'une interpretation admissible du droit consti-
tutionnel cantonal, en 80rte que le Tribunal federal n'a
aucun motif d'intervenir.
Le Conseil d'Etat ayant pu, sans violer le principe de
la separation des pouvoirs, autoriser le fermier de la
Feuille officielle a y publier des informations,l'autorisa-
tion de changer le format ne viole pas non plus ce prin-
cipe, car elle n'est que la consequence de la premiere
faculte concMee. .
Quant a l'adjudication de la Feuille d'avis a M. Zobrist,
elle est en elle-meme inattaquable, car elle est conforme
aux prescriptions de la loi et du cahier des charges.
Le Tribunal IMiTal prononce:
Le recours est rejete.
Nulla poona sille lege. N° 11.
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X. NULLA POENA SINE LEGE
11. l1rleil vom. 4. Erz 1927 i. S. lIardmeier gegen Zürich.
Polizeivorschrift und Polizeibusse : Begriff (Erw. 2).
Administrative Androhung einer Ungehorsamsstrafe auf einen
bereits mit richterlicher Strafe bedrohten Tatbestand:
Voraussetzungen ihrer Zulässigkeit (Erw. 3).
A. -
§ 328 zürch. StPO bestimmt:
Falls Gesetze oder Verordnungen keine Strafandro-
hungen enthalten, so können die Verwaltungsbehörden
im einzelnen Falle Polizeibussen androhen und ausspre-
chen und zwar die Kantonalbehörden bis 100 Fr., die
Bezirks- und Kreisbehörden bis 50 Fr. und die Gemeinde-
behörden gemäss § 333 dieses Gesetzes.
Überdies sind die Verwaltungsbehörden befugt, in
Vollziehung von Gesetzen und Verordnungen im einzelnen
Falle Verfügungen unter Androhung der Überweisung
an den Strafrichter wegen Ungehorsams im Falle des··
Zuwiderhandelns zu erlassen, wenn eine ausgesprochene
Polizeibusse wirkungslos geblieben und nicht Gefängnis-
strafe vorgesehen ist. Die die Androhung der Über-
weisung enthaltende Verfügung verliert ihre Wirkung
nach zwei Jahren, wenn ihr nicht zuwidergehandelt wird,
sonst seit dem Datum der letzten Strafe.
Nach § 80 zürch. StG wird « Ungehorsam gegen
amtliche, von kompetenter Stelle erlassene Verfügungen,
wenn in der Verfügung für den Fall des Ungehorsams
die Überweisung an die Gerichte angedroht war, mit
Gefängnis bis zu einem Monat, womit Geldbusse bis zu
200 Franken zu verbinden ist, bestraft. »
Der Rekurrent ist bereits mehrfach wegen Übertretung
von § 1 zÜfch. MedGes.. (unbefugte Ausübung des
Tierarztberufes) gemäss dessen § 42 mit Busse bis zu
200 Fr. bestraft worden. Am 21. Januar 1926 drohte
ihm die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich

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Staatsrecht.
für <:len Fall weiterer Widerhandlungen gegen § 1 MedGes.
die Überweisung an den Strafrichter wegen Ungehorsams
an. Der Regierungsrat bestätigte .am 12. August 1926
auf Beschwerde hin die Verfügung der Volkswirtschafts-
direktion.
B: -
Gegen diesen. am 23. August 1926 zugestellten
RegIerungsratsbeschluss richtet. sich die vorliegende
staatsrechtliche Beschwerde vom 12. Oktober 1926 mit
dem Antrag. der Beschluss sei mitsamt der Verfügung der
V?lkswirtschaftsdirektion aufzuheben. Zur Begründung
WIrd ausgeführt: Nach dem Grundsatz « nulla poena
sine lege » könne eine Strafe nur ausgesprochen werden,
wenn sie durch Gesetz ausdrücklich angedroht worden
sei, wenn also der Tatbestand, an den das Gesetz die
Straffolge knüpfe, dort auch eindeutig umschrieben sei.
Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt, § 328 Abs. 2
StPO setze nämlich voraus, dass der mit Ungehorsams-
strafe Bedrohte bereits mit einer Polizeibusse belegt
worden sei. Der Begriff der Polizeibusse werde aber weder
hier, noch anderswo definiert und der Strafrechtslehre
lasse sich eine Begriffsbestimmung ebenfalls nicht ent-
nehmen. Jedenfalls behandle das Medizinalgesetz nur die
§§ 36-40 als Polizeivorschriften und nur deren Über-
tr~tung könne mit einer Polizeibusse belegt werden, die
WIderhandlung gegen § 1 MedGes. dagegen nicht. -
Die Androhung einer Ungehorsamsstrafe, da wo sie nicht
für das betreffende Delikt ausdrücklich vorgesehen sei,
bedeute einen Eingriff der administrativen in die richter-
liche Gewalt und könne auch vom Gesetzgeber nicht
gestattet werden. Nach Art. 4 BV müsse jede richterlich
ausgesprochene Strafe sich auf eine Rechtsnorm stützen
und kein Tatbestand könne mit Strafe belegt werden. den
das Gesetz nicht offensichtlich habe treffen wollen. Dem-
gemäss dürfe auch niemand durch Verwaltungsakt mit
einer schwereren Strafe bedroht werden, als das Gesetz
ihn bedrohe. Jedenfalls dürfe es nicht der Verwaltungs-
behörde anheimgestel1t werden, ob sie eine Ungehorsams-
~ulla poena sille lege. :No 11.
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strafe androhen wolle oder nicht. -
Selbst wenn § 328
Abs. 2 StPO rechtsbeständig wäre, hielte der angefoch-
tene Entscheid vor Art. 4 BV nicht staml. § 1 MedGes.
richte sich nur gegen Kurpfuscher. Der Rekurrent be-
sitze aber in den Gebieten, in denen er sich ausschliess-
lieh betätige, besondere. auch behördlicherseits aner-
kannte Kenntnisse und Fähigkeiten. Die Rechtsgleichheit
verlange, das Ungleiches ungleich behandelt. der Rekur-
rent nicht den Kurpfuschern gleichgestellt werde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägwlg:
1. -
Die Rüge der Verfassungswidrigkeit des § 328
Abs. 2 StPO wurde vor dem Regierungsrat nicht geltend
gemacht. Ob sie damit verwirkt sei und auf die Be-
schwerde insofern nicht einzutreten wäre, darf aber dahin-
gestellt bleiben, denn sie kann auch bei materieller
Prüfung nicht gutgeheissen werden :
2. -
Nach dem Grundsatz « nulla poena sine lege» t
kann allerdings eine Strafe nur da ausgesprochen werden, \
wo sie in einem gesetzlichen Erlass ausdrücklich angedroht I
worden ist. Der Rekurrent behauptet nun, der Begriff
der Polizeibusse sei in der zürcherischen Gesetzgebung
überhaupt nicht umschrieben ; der Straf tatbestand des
§ 328 Abs. 2 StPO, in welchem die (bereits ausgespro-
chene) Polizeibusse Tatbestandsmerkmal ist, sei also
nicht so eindeutig bestimmt, dass die dort vorgesehene
Strafe als auf einen bestimmten Tatbestand ausdrücklich
angedroht betrachtet werden könne. Ihre Verhängung
verletze deshalb den Grundsatz « nulla poena sine lege ».
Allein als Polizeivorschrift kann auch nach Zürcher
Recht ohne Willkür die Vorschrift verstanden werden, die
berechtigte Interessen Dritter nur mittelbar in der Weise
schützt, dass sie Handlungen verbietet, die zwar an sich
noch keine Verletzung dieser Drittinteressen, wohl aber
generell gesprochen eine Gefahrquelle für sie bedeuten.
Der Begriff der Polizeibusse als der auf die Übertretung
einer solchen Vorschrift angedrohten Strafe ist mithin,

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Staatsrecht.
wie ohne' Willkür angenommen werden kann. als Tatbe-
standsmerkmal von § 328 Abs. 2 StPO genügend klar
bestimmt. Er umfasst auch die auf die Widerhandlung
gegen § 1 MedGes. angedrohte Busse. Denn das darin
aufgestellte Verbot der Ausübung des Tierarztberufes
durch Personen, die nicht im Besitze des betreffenden
Patentes sind, ist polizeilicher Natur insofern. als die
Ausübung dieser Tätigkeit durch einen Unberufenen an
sich noch nicht, sondern erst dann berechtigte Interessen
Dritter verletzt, wenn diese durch unsachgemässe Behand-
lung in ihrem Viehbesitz geschädigt werden. Weil die
Ausübung der Heilkunst durch Unberufene generell die
Gefahr solcher Schädigungen in sich schliesst, wird sie als
Polizeidelikt unter Strafe gestellt. während der Tatbe-
stand eines kriminellen Delikts erst dann allenfalls erfüllt
ist, wenn infolge des medizinischen Eingriffes das Rechts-
gut der Gesundheit oder des Vermögens unmittelbar
verletzt worden ist.
3. -
Ob die Androhung einer Ungehorsamsstrafe
durch eine Verwaltungsbehörde auf den bereits mit rich-
terlicher Strafe bedrohten Tatbestand grundsätzlich
zulässig sei, kann hier dahingestellt bleiben (vgI. BGE 47 I
429 i. S. Olbrich, wo die Frage aus dem Gesichtspunkt
der Gewaltentrennung geprüft worden ist). Jedenfalls
bedeutet sie unter den gegebenen Voraussetzungen
keine Verletzung von Art. 4 BV. Die Androhung beruht
vorerst auf der gesetzlichen Grundlage des § 328 Abs. 2
StPO, dessen Tatbestandsmerkmale (bereits ausgespro-
chene Polizeibusse für die gleiche Übertretung von § 1
MedGez.) vorliegend alle erfüllt sind. So dann sieht
§ 328 Abs. 2 StPO die Ungehorsamsstrafe nur für den
Fall vor, wo die Polizeibusse wirkungslos geblieben ist.
Ihre Ausfällung bei erneuter Begehung des Delikts
bedeutet also bloss eine auf gesetzlicher Grundlage
beruhende Rückfallsverschärfung. Allerdings sieht § 42
MedGes. selber eine Verdoppelung der Busse bei Rückfall
vor. Allein -einer weitem Strafverschärfung bei wieder-
ro.-ulla poena sille lege. N° 11.
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holtem Rückfall steht kein zwingender Grundsatz ent-
gegen, dessen Verletzung Willkür bedeuten würde; und
dem Rekurrenten wurde ja die Ungehorsamsstrafe erst an-
gedroht, nachdem er durch fortdauernde Widerhandlung
gegen § 1 MedGes. zu erkennen gegeben hatte, dass ihn
die Belegung mit der Polizeibusse allein von weitem
Widerhandlungen nicht abhalten werde. Die Vorausset-
zungen, unter denen auch die weitergehende Strafver-
schärfung nach § 328 Abs. 2 StPO Platz greifen kann,
sind also jedenfalls bei ihm erfüllt.
Die Androhung der Ungehorsamsstrafe hält aber hier
auch aus einem weitern Grund vor Art. 4 BV stand.
Die richterliche Bestrafung ist gegenüber Rechtsverlet-
zungen nur das eine Repressionsmittel neben dem
administrativen Zwang, der direkt in polizeilichen
Massnahmen oder indirekt in der (durch Strafandrohung
sanktionierten) Aufforderung an den Bürger zur Herstel-
lung des gesetzlich gewollten Zustandes bestehen kann.
Der im Verwaltungsrecht geltende Grundsatz der Ange--I
messenheit staatlicher Massnahmen besagt nur, dass
einem Bürger gegenüber keine weitern Eingriffe in seine
persönliche Freiheit angewendet werden sollen, als zur
Erreichung des gesetzlichen Zweckes erforderlich ist.
Es würde danach, wo die richterliche Strafe genügt, der!
administrative Zwang als unangemessen wegzubleiben
haben. Das Verhalten des Rekurrenten beweist nun aber
gerade, dass ihm gegenüber die richterliche Bestrafung
zur Aufrechterhaltung der gesetzmässigen Ordnung
ungenügend ist und· deshalb durch administrativen
Zwang, der hier in der Aufforderung zur Nichtausübung
der tierärztlichen Praxis unter Androhung einer Unge-
horsamsstrafe besteht, ergänzt werden muss.
Eine Rechtsungleichheit ist nicht darin zu erblicken,
dass durch § 328 Abs. 2 StPO die Verwaltungsbehörde nur
zur Androhung der Ungehorsamsstrafe ermächtigt, nicht
verpflichtet wird. Die Ermächtigung ist keineswegs so
zu verstehen, dass die Behörde nach Willkür in einem

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Staatsrecht.
Fall die Ungehorsamsstrafe androhen kann, im andern
nicht, sondern sie wird jeweilen sachlich zu erwägen
haben, ob die ausgesprochene Polizeibusse ({ wirkungslos»
geblieben sei. Der Rekurrent behauptet mit Recht nicht,
das sei bei ihm nicht der Fall und die Vorinstanzen
hätten es willkürlich bejaht.
4. -
§ 1 MedGes. verbietet jedem, der nicht im Besitz
des Tierarztpatentes ist, die Ausübung des tierärzt-
lichen Berufs. Es schafft keine Ausnahme für solche, die
ohne patentiert zu sein, allgemein oder für besondere
Gebiete, in denen sie sich ausschliesslich betätigen wollen,
besondere Kenntnisse und Fähigkeiten besitzen. In der
dem Rekurrenten angedrohten Bestrafung für den Fall
neuerlicher tierärztlicher Betätigung liegt deshalb auch
keine willkürliche Verletzung von § 1 MedGes.
Dennach erkennt das Bundesgericht:
Der Rekurs wird abgewiesen, soweit "darauf einge-
treten werden kann.
XI. PARLAMENTARISCHE REDEFREIHEIT
IMMUNITE PARLEMENTAIRE
12. Arrät du 26 ferner 1997 dans la cause Dellberg
contre Evequoz et 'rribunal oantonal du Vala.is.
L' immunite parlemenlaire couvre non seulement la responsa-
bilite penale mais aussi la responsabilite civile, elle s'etend
egalement au refus de se retracter ou a une simple rectifi-
cation intervenus en dehors de l'enceinte parlementaire.
L'immunite parlementaire est d'ordre publique.
.'1. -
Par memoire du leI' mars 1926, M. Raymond
Eyequoz, depute au Grand Conseil, a Sion, a intente
contre M. Charles Dellberg, depute au Grand Conseil,
a Brigue, une action en dommages-interets basee" sur
Parlamentarische Redefreiheit. ND 12.
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les art. 41 et suiY. CO et telldant a ce qu'il plaise an
Tribunal de l'arrondissement de Brigue prononcer :
«( Charles Dellberg est condamne a payer une indemllite
de 20000 fr. avec interets a 5% des la demandc cu
justice. -
Les accusations portees par Dellberg sont
mises a neallt. I1 sera loisible au demandeur de publier
le judicatum dans trois journaux du Canton aux frais
du defendeur. Ce dernier est c(\l1damne aux frais.))
A l'appui de ces conc1usions le demandeur aUeglwit
ce qui suit:
"A la seance du Grand Conseil, du 28 janvier 1926,
le defendeur s'est permis, sous une forme a peiue voilee,
d'accuser le demandeur d'avoir yole des pieces dans
le proces de la Lonza. Les deputes presellts ont parfaite-
ment compris le sens de l'accusation. Invite a sortir
de l'enceillte de la salle ou il jouissait de l'immunile
parlementaire, Dellberg a d'abord besite, disant: « Nous
nous reverrons plus tard, cet apres-midi.)) Sur les somma-
Hons du demandeur, le defendeur est enfill sorti. De
llombreux temoins se sont trouves dans la salle qui pre-
cede celle du Grand Conseil, avec MM. Evequoz et
Dellberg. En presence de ces ternoins, le demandeur a
somme le defendeur de declarer s'il l'accusait d'avoir
vole les pieces du dossier. Dellberg s'est d'abord derobC,
rerusant de repolldre et surtont de preciser. Sur somma-
tion reiteree, il a declare:
« Je n'ai pas dit que vous
aviez vole, j'ai seulement dit que vous etiez le senl a
avoir interet a le faire. )) Enfill, et pour terminer, le de-
fendeur a declare:
« Je maiutiens tout ce que j'ai dit
au Grand Conseil. )) Le demandeur estime que ces propos,
d'une gravite exceptiollnelle, sont de nature a porter
une grave atteinte a sa situation, car il exerce la profes-
sion d'avocat et il est revetu de plusieurs fonctiolls
politiques. Les propos du defelldeur sont mensongers;
jamais le demalldeur n'a eu eu mains et ll'a meme de-
mande a voir le dossier de la Lonza. D'autres personnes
out eu en mahlS le dossier. Le defendeur a dit au Grand